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Terça-feira, 26 de outubro de 2021 II Série-A — Número 25
XIV LEGISLATURA 3.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2021-2022)
S U M Á R I O
Resoluções: (a)
— Recomenda ao Governo que institua o dia nacional da anemia e que crie uma estratégia nacional para a prevenção e tratamento da anemia. — Recomenda ao Governo a regulamentação de piscinas de lazer integradas em empreendimentos turísticos e alojamentos locais e de uso doméstico. — Recomenda ao Governo que desenvolva e implemente uma estratégia nacional integrada de combate à solidão enquanto eixo estratégico de saúde pública. Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª (Aprova o Orçamento do Estado para 2022):
— Relatório final da Comissão de Orçamento e Finanças, contendo os pareceres das diversas comissões especializadas, da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO), do Conselho das Finanças Públicas (CFP), das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira e da Associação Nacional de Municípios Portugueses (ANMP). Projetos de Resolução (n.os 1390, 1407 e 1413/XIV/2.ª e 1447, 1483 a 1485/XIV/3.ª):
N.º 1390/XIV/2.ª (Requalificação e reabilitação da Escola Secundária António Inácio da Cruz, em Grândola):
— Relatório da discussão e votação na especialidade e texto final da Comissão de Educação, Ciência, Juventude e Desporto. N.º 1407/XIV/2.ª (Recomenda ao Governo a requalificação da Escola Secundária António Inácio da Cruz, em Grândola): — Vide Projeto de Resolução n.º 1390/XIV/2.ª N.º 1413/XIV/2.ª (Pela realização de obras de requalificação da Escola Secundária António Inácio da Cruz, Grândola): — Vide Projeto de Resolução n.º 1390/XIV/2.ª N.º 1447/XIV/3.ª (Recomenda ao Governo a requalificação da Escola Secundária António Inácio da Cruz, em Grândola): — Vide Projeto de Resolução n.º 1390/XIV/2.ª N.º 1483/XIV/3.ª (PAR) — Deslocação do Presidente da República a Cabo Verde: — Texto do projeto de resolução e mensagem do Presidente da República. N.º 1484/XIV/3.ª (PAR) — Deslocação do Presidente da República a Madrid: — Texto do projeto de resolução e mensagem do Presidente da República. N.º 1485/XIV/3.ª (PAR) — Deslocação do Presidente da República a Málaga: — Texto do projeto de resolução e mensagem do Presidente da República.
(a) Publicadas em Suplemento.
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PROPOSTA DE LEI N.º 116/XIV/3.ª
(APROVA O ORÇAMENTO DO ESTADO PARA 2022)
Relatório final da Comissão de Orçamento e Finanças, contendo os pareceres das diversas
comissões especializadas, da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO), do Conselho das
Finanças Públicas (CFP), das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira e da Associação Nacional
de Municípios Portugueses (ANMP)
Relatório final da Comissão de Orçamento e Finanças
Índice
Parte I – Considerandos
Parte II – Opinião do Deputado relator
Parte III – Conclusões
Parte IV – Anexos
PARTE I – Considerandos
Introdução
A Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª, que Aprova oOrçamento do Estado para 2022, é apresentada pelo
Governo, no âmbito do seu poder de iniciativa em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 167.º e na
alínea d) do artigo 197.º da Constituição e no artigo 119.º do Regimento.
A referida proposta deu entrada na Assembleia da República a 11 de outubro de 2021, tendo sido admitida
no mesmo dia e anunciada em sessão plenária de 13 de outubro de 2021. A iniciativa baixou à Comissão de
Orçamento e Finanças (COF) no dia da sua admissão, para apreciação na generalidade. Em reunião de 13 de
outubro e de acordo com o estatuído no artigo 135.º do Regimento da Assembleia da República, a COF
nomeou como relator da Comissão o Senhor Deputado Alberto Fonseca.
No dia 11 de outubro foi promovida por sua Excelência o Presidente da Assembleia da República a audição
dos órgãos de governo próprios das regiões autónomas, tendo já sido recebidos os respetivos pareceres.
No dia 22 de outubro de 2021 foi realizada pela COF a audição regimental do Ministro das Finanças e, no
dia 25 de outubro, a audição regimental da Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social,
conjuntamente com a Comissão de Trabalho e Segurança Social.
Foram considerados os pareceres da UTAO (Apreciação preliminar da proposta de Orçamento do Estado
para 2022) e do CFP (Previsões macroeconómicas subjacentes à proposta de Orçamento do Estado para
2022). Posteriormente à conclusão do presente relatório, o CFP enviou à COF o seu Relatório n.º 09/2021
(Análise à proposta de Orçamento do Estado para 2022), que, pelo momento em que foi recebido, já não foi
possível analisar e incluir no relatório.
A presente proposta de lei encontra-se em apreciação pública entre os dias 15 de outubro e 4 de novembro
de 2021.
A discussão na generalidade da Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª encontra-se agendada para os dias 26 e
27 de outubro.
I.1. Cenário Macroeconómico
A proposta de Orçamento do Estado para 2022 (POE 2022) é construída com base numa previsão de
crescimento do PIB, em volume, de 5,5%, em aceleração face ao crescimento que se estima venha a ser o de
2021, a saber, uma expansão do PIB de 4,8%. O deflator do PIB deverá aumentar 1,3%, pelo que o
crescimento nominal será de 6,9%.
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Em 2021, ainda de acordo com o relatório que acompanha a POE 2022, o deflator do PIB terá aumentado
0,9%, pelo que se estima que o crescimento nominal seja de 5,8%.
Estas projeções fazem com que a economia portuguesa supere, em 2022, o nível de atividade económica
anterior à pandemia.
A procura interna será o principal fator de crescimento, com um contributo de 4,9 pontos percentuais (pp)
para uma taxa de crescimento do PIB de 5,5%, sendo o contributo da procura externa líquida de 0,6 pp.
O crescimento real previsto para 2022 apresenta-se superior à projeção adotada para a Área do Euro
(4,6%), ao passo que em 2021 terá sido inferior (Área do Euro: 5,3%).
A procura externa, relevante para a economia portuguesa, deverá crescer 3,6%, o que compara com uma
previsão de aumento das exportações de 10,3%, estando assim implícitos elevados ganhos de quotas de
mercado. Outro pressuposto externo importante adotado é o de uma redução marginal do preço do barril de
petróleo Brent, de 68,6 USD para 67,8 USD.
O emprego deverá aumentar 0,8%, depois de ter crescido 1,8%, em 2021; a remuneração média por
trabalhador, de acordo com o Projeto de Plano Orçamental que acompanha a POE 2022, deverá subir 2,5%,
pelo que a massa salarial total na economia deverá crescer 3,3%. Em 2021, o aumento da massa salarial terá
sido de 4,1%, determinado por uma subida do emprego de 1,8% e da remuneração média, de 2,2%.
Prevê-se que a taxa de desemprego baixe de 6,8%, em 2021, para 6,5%, em 2022.
O Índice Harmonizado de Preços no Consumidor deverá manter um aumento constante de 0,9%.
A projeção de crescimento contida na POE 2022 (5,5%) é inferior em uma décima à do Banco de Portugal
e superior à do Conselho de Finanças Públicas em 4 décimas. É também superior a todas as outras projeções
com datas de publicação mais recuadas (CE, OCDE, FMI).
I.2. Saldo e Principais Agregados Orçamentais em Contabilidade Nacional
A POE 2022 projeta uma melhoria do saldo orçamental (contabilidade nacional) de -4,3% do PIB, em 2021,
para -3,2%, em 2022, uma correção de 1,1 pp.
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A previsão é de um saldo orçamental igual a -7134 milhões de euros (M€), uma melhoria de 2033 M€.
Em rácio do PIB, a melhoria do saldo orçamental em 1,1 pp do PIB decorre de uma quebra da receita (-1,2
pp) inferior à da despesa (-2,4 pp).
Em valores absolutos, a receita aumenta 3779 M€, a despesa sobe comparativamente menos, 1746 M€,
sendo o excedente do acréscimo da receita em relação ao da despesa igual à melhoria do saldo orçamental
(2033 M€).
A receita fiscal cai em percentagem do PIB (-0,5 pp do PIB), mas sobe em valor absoluto 2275 M€. As
contribuições sociais efetivas diminuem 0,1 pp do PIB, mas crescem 1157 M€, de onde resulta uma redução
da carga fiscal (em percentagem do PIB) de 0,6 pp, correspondente a um aumento da receita fiscal e
contributiva que lhe está associada de 3432 M€.
Os impostos indiretos aumentam 6%, um valor ligeiramente abaixo do crescimento do PIB nominal (6,9%).
Os impostos diretos aumentam 2%, bastante abaixo do PIB nominal e até mesmo da massa salarial (3,3%); as
contribuições sociais efetivas, por seu turno, aumentam 5,2%, acima da massa salarial. A receita fiscal no seu
todo deverá crescer 4,4%, informando o relatório da POE 2022 que naquela receita estão incluídos 205 M€ do
«Pacote IRS».
A queda da receita de capital (-5,1%), explicita o relatório, resulta do efeito de base correspondente à
inclusão, em 2021, do reembolso da margem pré-paga pelo Estado ao Fundo Europeu de Estabilização
Financeira (FEEF), no valor de 1114 M€. Excluindo este efeito, a receita de capital apresenta um aumento de
981 M€, impulsionada pelas entradas de fundos do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR).
A relativa contenção da despesa, evidenciada no diferencial de crescimento (1,7% da despesa versus 4,0%
da receita) está muito influenciada pela redução de 73,9% do valor dos subsídios, uma quebra de 3265 M€
face a 2021. Tal é explicado pela retirada das medidas de apoio às empresas e à manutenção do emprego.
Juntamente com os juros, estas são as únicas rubricas da despesa que baixam.
A despesa de investimento público aumenta 29,1% (+1649 M€) e a outra despesa de capital aumenta
20,5% (+755 M€). Na outra despesa de capital, em contabilidade nacional, estão incluídas «dotações de
capital e empréstimos quando concedidos a entidades para as quais não exista uma expectativa de retorno»,
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incluindo «o apoio financeiro concedido pelo Estado à TAP, S.A., no valor de 990 milhões de euros». Estão
aqui também incluídos «os apoios diretos do IAPMEI às empresas via PRR».
Na despesa corrente, as despesas com pessoal aumentam 3,1% (+779 M€), impulsionadas por «medidas
associadas ao aumento do rendimento mínimo mensal garantido e a atualização das remunerações dos
trabalhadores das Administrações Públicas em 0,9% (310 milhões de euros no total)». O consumo intermédio
sobe 6,2% (+767 M€), «influenciado também pelas iniciativas associadas ao PRR». As prestações sociais, por
fim, aumentam 1,5% (+648 M€), estando aqui incluído o aumento extraordinário de 10 € nas pensões mais
baixas e a medida «Garantir Infância» (70 M€).
I.3. Crescimento Potencial, Saldo Estrutural e Orientação da Política Orçamental
De acordo com o Projeto de Plano Orçamental que acompanha o relatório, o produto potencial deverá
aumentar 2,5% (2,0% em 2021), o que, conjugado com o crescimento observado de 5,5%, resultará num
quase fechamento do hiato do produto, significando que a economia ficará próxima da utilização plena dos
fatores produtivos, em 2022. O hiato passa de -3,7% do PIB potencial para -0,9%.
A componente cíclica do saldo orçamental passa, assim, de -2,0% do PIB potencial para -0,5%. O saldo
ajustado dessa componente agrava-se de -2,3% do PIB potencial para -2,7%. Mas enquanto em 2021 as
medidas extraordinárias beneficiavam o saldo orçamental em 0,3% do PIB, prevê-se que, em 2022, pelo
contrário, o agravem em 0,2%.
Ajustando o saldo da componente cíclica e das medidas one-off, obtendo assim o saldo estrutural, verifica-
se que este melhora, passando de -2,7%, em 2021, para -2,5%, em 2022. Esta melhoria é inteiramente
justificada pelos juros, que passam de -2,6% do PIB para -2,3%. Sem juros, e obtendo assim o saldo estrutural
primário, verificamos que este regista uma variação meramente residual de -0,1% do PIB para -0,2%.
A política orçamental apresenta-se, deste modo, praticamente neutra em relação à dinâmica da economia,
em contraste com os dois anos anteriores, quando ela foi marcadamente expansionista.
I.4. Principais Medidas de Política Orçamental e Respetivo Impacto
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As principais medidas de política orçamental agravam o saldo orçamental em 1032 M€, correspondendo a
despesa no valor de 3822 M€, só parcialmente compensada por medidas do lado da receita equivalentes a
2790 M€. Entre as «medidas» do lado da receita está incluída a expectativa de absorção de 3035 M€, do PRR,
e a receita adicional decorrente do aumento das despesas com pessoal no valor de 125 M€.
Em sentido contrário à receita do PRR e de impostos e contribuições relacionados com os salários da
Administração Pública, contempla-se uma perda de receita no valor de 205 M€ associada ao «pacote IRS».
Este pacote inclui o aumento do número de escalões de IRS de 7 para 9, o alargamento da majoração da
dedução de dependentes a partir do 2.º filho, o alargamento do âmbito do IRS Jovem e a prorrogação do
Programa Regressar.
Prevê-se ainda uma perda de 150 M€ de receita com a criação de um Incentivo Fiscal à Recuperação,
permitindo em determinadas condições a dedução à coleta de despesas de investimento em que as empresas
vierem a incorrer no primeiro semestre de 2022.
Do lado da despesa, predomina destacadamente a despesa de investimento e outra despesa no âmbito do
PRR, com 3203 M€.
A atualização salarial da função pública deverá custar 225 M€ e as outras medidas de revalorização
remuneratória e reforço de pessoal, 85 M€.
A atualização extraordinária de pensões, por seu turno, representará uma despesa de 76 M€, e a «Garantia
para a Infância», 70 M€.
A «Garantia para a Infância» engloba duas vertentes: i) um complemento ao abono de família garantindo
às crianças e jovens (até aos 17 anos) em risco de pobreza extrema um montante anual de 1200 €; ii)
atualização dos valores do abono de família do 1.º e 2.º escalões da Segurança Social, que aumentarão até
600 €, faseadamente até 2023.
Por fim, prevê-se uma redução da despesa 237 M€ decorrente de poupanças no âmbito da revisão da
despesa.
I.5. Investimentos Estruturantes
Prevê-se que o volume financeiro dos investimentos estruturantes deverá ascender a 1974 M€, um
acréscimo de 655 M€ face a 2021.
As maiores fatias cabem à ferrovia e metropolitano, com 474 M€ e 433 M€, respetivamente.
Cerca de metade dos investimentos estruturantes estão naqueles dois setores.
O resto é repartido pela Educação e Ensino Superior (389 M€), Saúde e Segurança Social (251 M€),
Defesa e Segurança Interna (211 M€), Ambiente e Agricultura (127 M€) e Rodovia (59 M€).
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I.6. Dívida Pública
Prevê-se que, em rácio do PIB, a dívida pública baixe 4,1 pp do PIB, inteiramente explicados pelo
crescimento do PIB, já que o défice (saldo primário mais juros) agravam a dívida em 3,2 pp, a que se soma um
acréscimo de 0,8 pp de ajustamentos défice-dívida. Os fatores agravantes (défice e ajustamentos) aumentam
a dívida pública em 4 pp do PIB, mas o crescimento do PIB reduz a dívida em 8,1 pp, pelo que o efeito líquido
é no sentido da redução da dívida.
Como já se referiu, o défice, que ascende a 7134 M€, agravará a dívida nesse montante, ao qual se
somará o ajustamento défice-dívida no valor de 0,8% do PIB.
I.7. Situação Financeira das Administrações Públicas em Contabilidade Pública
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O saldo global (contabilidade pública) é maior, em 635 M€, do que saldo orçamental (contabilidade
nacional). Em rácio do PIB, deverá passar de -4,7%, em 2021, para -3,4%, em 2022 (mais duas décimas do
que o saldo orçamental). Em valor absoluto, conhecerá uma melhoria de 2150 M€ (2.033 M€ em contabilidade
nacional).
O saldo previsto de -7769 M€ é composto do saldo de -9861 M€ da Administração Central, -214 M€ da
Administração Regional e Local, parcialmente compensados pelo excedente da Segurança Social, que
ascende a 2305 M€.
A Administração Central melhorará o saldo em 710 M€, bem como a Segurança Social, em 1585 M€. Em
contrapartida, a Administração Regional e Local têm um agravamento de 146 M€.
Na receita, os maiores crescimentos ocorrem nas outras receitas correntes (+26%) e na receita de capital
(+52,3), crescimentos que o relatório refere estarem associados ao PRR.
Analogamente, do lado da despesa, destaca-se o crescimento das outras despesas correntes, com um
aumento de 161,4%, equivalente a um acréscimo de 1526 M€. Refere o relatório que aumento verificado nas
outras despesas correntes «decorre do registo da dotação provisional e outras dotações centralizadas, bem
como de transferências no âmbito do PRR». A dotação provisional ascende a 550 M€.
I.8. Impostos
A receita fiscal do Estado vai aumentar 1700,5 M€, com um acréscimo de 2,0% nos impostos diretos
(+388,4 M€) e de 5,2% (+1321,1 M€) nos impostos indiretos.
Todos os impostos especificados no relatório aumentam, sendo especialmente expressiva a subida do IVA,
que aumenta 6,3% (+1.077,9 M€). O segundo imposto com maior aumento absoluto é o IRS, que sobe 2,2%
(+321,6 M€), seguido do ISP, que cresce 2,9% (+97,6 M€).
O crescimento da receita de IRS, de 2,2%, é inferior ao da massa salarial (+3,3%). Neste valor estão já
refletidos os impactos da alteração de escalões e outras medidas em sede deste imposto atrás descritas.
Relativamente aos impostos especiais de consumo, informa o relatório que ocorrerá apenas uma
«atualização das taxas de imposto à taxa de inflação (1%)».
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I.9. Despesa Fiscal
A despesa fiscal volta a crescer em 2022, depois de 2 anos de descidas. Prevê-se um aumento de 4,1%,
para 11 960,2 M€.
Em valores absolutos, o acréscimo monta a 468,1 M€, sendo 78% desde acréscimo oriundo do IVA.
Dos 468,1 M€ de aumento da despesa fiscal, 423,9 M€ dizem respeito a taxas preferenciais, uma parcela
superior a 90% do aumento total.
Cruzando imposto e tipo de benefício, da totalidade da despesa fiscal orçamentada para 2022, 63,4% são
taxas preferenciais em IVA, e estas taxas específicas são responsáveis por 76,4% do aumento da despesa
fiscal em 2022.
Informa o relatório que o Governo deverá criar uma Unidade Técnica permanente de Avaliação de
Benefícios Fiscais, com apoio técnico do FMI e da Comissão Europeia.
I.10. Administração Local e Regional
Como atrás se referiu, a Administração Local e Regional sofrerá em 2022 um agravamento do seu défice
em 146 M€, resultado de um agravamento de 170 M€ na Administração Local, que mesmo assim se mantém
em excedente (89 M€), e de uma melhoria na Administração Regional de 24 M€, que se mantém em défice (-
300,8 M€).
As transferências para as autarquias provenientes do Orçamento do Estado aumentam 791,4 M€,
essencialmente por via do Fundo de Financiamento das Descentralização (832,5 M€). De resto, as
transferências ao abrigo das Lei das Finanças Locais diminuem em 63,5 M€, não sendo esta descida
compensada pela melhoria das transferências da União Europeia, que aumentam 52,5 M€.
As transferências para as regiões autónomas descem tanto nos Açores como na Madeira. A quebra das
transferências é de 58,7 M€, no caso dos Açores, e de 19,9 M€ na Madeira.
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I.11. Segurança Social
Como já se referiu, o saldo do Orçamento da Segurança Social regista uma expressiva melhoria de 1.586,3
(valor ligeiramente diferente do que se extrai da pág. 75 do relatório).
Esta melhoria tem essencialmente a ver com o fim das medidas COVID, que de um valor de 1847,7 M€, em
2021, deverão ser reduzidas para 200 M€, originando um impacto positivo no saldo de 1647,7 M€.
A despesa com o subsídio de desemprego também deverá descer expressivamente (-108,8 M€),
acompanhando a redução do número de desempregados. Faz-se notar que a verba inscrita na despesa para a
«Garantia Infância» é de 35 M€, metade do valor constante no quadro das principais medidas de política
orçamental, reproduzido na secção 1.4. deste relatório.
Do lado da receita, há um acréscimo de 1204,8 M€ em contribuições e quotizações, fruto da evolução
positiva do mercado de trabalho, e também um acréscimo importante das transferências oriundas do Fundo
Social Europeu, num valor adicional, face a 2021, de 230 M€.
De sinal contrário, regista-se a redução das transferências do Orçamento do Estado destinadas a financiar
as medidas COVID (-376,0 M€), mas também uma diminuição da transferência determinada pela Lei de Bases
da Segurança Social (-115,2 M€).
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I.12. Setor Empresarial do Estado
Destaca-se neste contexto a injeção de capital na TAP, em 2022, no montante de 990 M€ e o aumento de
108 M€ dos dividendos a pagar ao Estado pelas empresas públicas não reclassificadas. O Banco de Portugal
reduzirá o dividendo para 295 M€, depois de ter pago 336,4 M€ em 2021, mas a Caixa Geral de Depósitos
aumenta o dividendo, de 66 M€ para 200 M€.
I.13. Fluxos Financeiros com a União Europeia
O saldo favorável a Portugal dos fluxos entre Portugal e União Europeia deverá ascender em 2022 a
6532,9 M€, um expressivo acréscimo de 1897,4 M€.
Esta evolução do saldo é quase integralmente explicada pelas transferências da UE para Portugal, visto
que as transferências de Portugal para a EU se mantêm praticamente constantes.
As transferências europeias para Portugal atingirão 9117,3 M€, mais 1901,7 M€ do que este ano.
Este acréscimo deve-se na sua larga maioria ao PT2020, que deverá originar transferências de 5.911,2 M€,
mais 1709,4 M€. O acréscimo de transferências do PT2030 será de apenas 367,8 M€, e as transferências ao
abrigo do Next Generation EU cairão 175,5 M€.
I.14. Parcerias Público-Privadas
Os encargos com as parceiras público-privadas deverão ascender em 2022 a 1360 M€, menos 250 M€ do
que no ano em curso.
Esta redução deve-se em primeiro lugar à diminuição de encargos das PPP da saúde, que passam de 247
M€ em 2021 a 66 M€ em 2022, uma diminuição de 181 M€, correspondente a uma quebra para pouco mais de
um quarto.
De menor monta há a registar a diminuição de encargos líquidos no setor da rodovia, passando de 1315
M€ para 1241 M€, uma redução de 74 M€.
Tanto num caso como noutro, saúde e rodovia, o relatório refere apenas que a estimativa de encargos
«tem por base o quadro remuneratório aplicável».
I.15. Necessidades e Fontes de Financiamento do Estado
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As necessidades líquidas de financiamento do Estado descem 3278 M€, para 10 200 M€, a redução do
défice do Estado em 1051 M€ e aquisição líquida de ativos financeiros em 2228 M€.
Em contrapartida, as amortizações de dívida fundada aumentam 4130 M€, em resultado do que as
necessidades brutas de financiamento sobem ligeiramente para 54 778 M€, mais 852 M€ do que em 2021.
Deste montante total de necessidades de financiamento, prevê-se que as emissões de obrigações de taxa
fixa (OT) permitam a mobilização de 19 461 M€ (aproximadamente 35% do total), sendo a maior fonte de
financiamento.
A emissão líquida (emissão total menos amortizações) de OT será particularmente elevada, ascendendo a
10 629 M€ (5664 M€ em 2021).
I.16. Programas Operacionais
Os programas operacionais que terão maiores aumentos de despesa total consolidada serão a Economia,
com um aumento de 118,4%, num montante de 1880,7 M€, seguido pelo Programa Infraestruturas e
Habitação, com um aumento de 33,8%, num montante de 1509,1 M€. Mais atrás vem a Saúde, com um
acréscimo de 7,8%, implicando um montante adicional de 979,4 M€.
I.17. Parecer do Conselho de Finanças Públicas n.º 02/2021 – Previsões Económicas subjacentes à
Proposta de Orçamento do Estado para 2022
Do parecer do Conselho de Finanças Públicas sobre o quadro macroeconómico subjacente à POE 2022,
destaca-se:
1 – Ele «é globalmente coerente com as previsões e projeções mais recentes conhecidas para a
economia portuguesa».
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2 – Mas a sua concretização «tem implícitos riscos de natureza predominantemente descendente, direta
ou indiretamente associados à evolução da situação pandémica e à execução do Plano de Recuperação e
Resiliência (PRR) na economia».
3 – «Uma execução do PRR a um nível inferior ao esperado poderá afetar de forma decisiva o
investimento e penalizar o crescimento da economia no horizonte de previsão».
4 – São ainda destacados riscos relacionados com a inflação, relacionados com a evolução dos preços
das matérias-primas, incluindo as energéticas.
5 – Tudo considerado, o CFP endossa as previsões macroeconómicas contidas na POE 2022.
I.18 Relatório UTAO n.º 19/2021 – Apreciação preliminar da Proposta de Orçamento do Estado para
2022
Destacamos os seguintes aspetos da análise preliminar da UTAO à POE 2022:
1 – A UTAO sublinha que «[h]ouve um progresso na colaboração recebida por parte do Ministério das
Finanças (MF) face à situação lamentável do ano passado, mas os deveres de transparência na prestação de
contas e colaboração interinstitucional não estão ainda suficientemente adquiridos no MF». Em particular,
«[p]ermaneceu por entregar, e sem justificação conhecida, a maioria dos dados solicitados», tendo apenas um
terço dos pedidos de informação sido atendidos.
2 – A UTAO reviu o Quadro das Principais Medidas de Política Orçamental em 2022 (secção I.4. deste
relatório), excluindo a redução temporária da taxa de IVA para equipamento COVID-19 (10 M€) e «consumos
intermédios incluindo despesa com vacinação e testes COVID-19» (400 M€).
3 – O impacto das novas medidas no saldo orçamental passa assim de 1032 M€ para 622 M€, menos 410
M€. Ambas as medidas excluídas, refere a UTAO, estão já identificadas na execução orçamental de 2021.
4 – O contributo negativo para a consolidação orçamental das novas medidas de política orçamental,
estimado pela UTAO em 622 M€, «é o maior dos últimos seis». Até 2019, o impacto foi no sentido da
consolidação orçamental, só passando a agravar o saldo em 2020 (121 M€) e 2021 (499 M€).
5 – Feita esta revisão, a UTAO decompõe assim a variação do saldo orçamental de 2021 (-4,3% do PIB)
para 2022 (-3,2% do PIB), quando medido em rácio do PIB:
• Melhoria de 0,2 pp do PIB decorrentes do efeito numérico PIB. O saldo orçamental de 2021 em
percentagem do PIB de 2022 é 4,1% e não 4,3%.
• Impacto de medidas de política permanentes anteriores ao OE 2022, que não as associadas à COVID-19:
um agravamento do saldo de partida em 0,9 pp do PIB.
• Impacto do desligamento das medidas COVID-19: uma melhoria de 1,3 pp do PIB.
• O impacto líquido das medidas antigas é, pois, favorável à consolidação orçamental em 0,4 pp.
• Impacto das novas medidas de política: como já se referiu, 622 M€, um agravamento de 0,3 pp do PIB.
Este efeito no sentido do agravamento é decomposto em efeito do PRR, pela diferença entre a despesa
a ele associada e o financiamento específico que recebe, num montante de 168 M€ (0,1 pp do PIB), e o
efeito das outras medidas de política novas, de 454 M€ (0,2 pp do PIB).
• Efeito agravante das medidas one-off: 0,5 pp do PIB.
• O saldo líquido dos efeitos atrás considerados é de um agravamento do saldo orçamental equivalente a
0,2 pp do PB. O saldo orçamental de partida vê-se assim agravado para 4,4% do PIB. A diferença deste
valor para o saldo orçamental visado em 2022, igual a 1,2 pp do PIB, é o efeito da dinâmica económica
nas variáveis orçamentais: mais receita de impostos e contribuições, menos despesa dos
estabilizadores automáticos, como a prestação de desemprego.
6 – Da análise da UTAO ressalta que a melhoria do saldo orçamental é explicada essencialmente por dois
efeitos: o desligamento das medidas COVID-19 e a expansão da economia.
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II SÉRIE-A — NÚMERO 25
16
7 – Na análise das medidas, ao considerar o Pacote IRS, a UTAO sublinha que «não é detalhado o
impacto de cada uma das quatro medidas que compõem este agregado, designadamente: i) majoração
faseada da dedução à coleta por dependente; ii) alargamento da isenção parcial (de três para cinco anos) de
rendimentos do trabalho de jovens qualificados; iii) alargamento da vigência do Programa Regressar que
concede uma isenção de 50% em sede de IRS durante cinco anos a contribuintes que se tornem residentes
em 2021, 2022 e 2023; iv) revisão dos escalões».
8 – Releva ainda que «[a] medida ‘englobamento dos rendimentos de mais-valias ‘mobiliárias
especulativas’ não se encontra descrita nem quantificada no quadro de novas medidas de política orçamental
em 2022 apresentado pelo MF».
9 – Analisando a orientação da política orçamental pela variação do saldo estrutural primário, a UTAO diz
que «[a]s projeções da POE/2022 apontam para que, após a adoção de uma política orçamental expansionista
pró-cíclica em 2021, se suceda, em 2022, uma política orçamental com efeito praticamente neutro sobre a
atividade económica».
Por fim, na inventariação dos riscos, a UTAO destaca: «crescimento económico menos forte do que o
projetado no cenário macroeconómico, inversão na orientação da política monetária da Área do Euro e
regresso das regras de disciplina orçamental em 2023».
PARTE II – Opinião do Deputado Relator
O signatário do presente relatório exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião sobre a iniciativa em
apreço, a qual é de resto, de «elaboração facultativa» nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento,
reservando o seu grupo parlamentar a sua posição para debate em Plenário.
PARTE III – Conclusões
A Comissão de Orçamento e Finanças é de parecer que a Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª – «Aprova o
Orçamento do Estado para 2022» reúne os requisitos constitucionais e regimentais para ser discutida e votada
em plenário, reservando os grupos parlamentares o seu sentido de voto para debate.
Palácio de São Bento, 26 de outubro de 2021.
O Deputado relator, Alberto Fonseca — O Presidente da Comissão, Filipe Neto Brandão.
PARTE IV – Anexos
Anexam-se os pareceres das comissões permanentes da Assembleia da República recebidos pela
Comissão de Orçamento e Finanças e o Relatório da UTAO n.º 19/2021 – Apreciação Preliminar da Proposta
de Orçamento do Estado para 2022.
—–
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COMISSÃO DE ASSUNTOS CONSTITUCIONAIS, DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS
Pareceres sectoriais — áreas Justiça, da Administração Interna e da Igualdade e não Discriminação
PARECER SECTORIAL – ÁREA DA JUSTIÇA
PARTE I – Considerandos
I. a) Nota introdutória
O Governo apresentou à Assembleia da República, em 11 de outubro de 2021, a Proposta de Lei n.º
116/XIV/3.ª, que aprova o Orçamento do Estado para 2022.
Por despacho do mesmo dia do Senhor Presidente da Assembleia da República, esta iniciativa baixou à
Comissão de Orçamento e Finanças (comissão competente), e às restantes Comissões Parlamentares
Permanentes para efeito de elaboração de parecer nas respetivas áreas sectoriais.
À Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, compete analisar e elaborar
parecer nas áreas da sua competência, nomeadamente emitir um parecer sectorial referente à área da Justiça.
A discussão na generalidade desta iniciativa encontra-se agendada para as reuniões plenárias de 26 e 27
de outubro, data da respetiva votação na generalidade, seguindo-se, posteriormente, a apreciação na
especialidade que compreenderá audições de Ministros sectoriais, sendo que a audição da Ministra da Justiça
se encontra agendada para o dia 2 de novembro, às 9 horas.
A discussão e votação na especialidade desta proposta de lei encontram-se previstas para os dias 28 de
outubro a 25 de novembro, e a votação final global, para o dia 25 de novembro de 2021.
I b) Do objeto, conteúdo e motivação da iniciativa
1. Total das despesas e das receitas consolidadas
Conforme decorre do relatório que acompanha a Proposta de Orçamento do Estado para 20221, o total da
despesa consolidada do Programa Justiça é de «1610,5 milhões de euros»,o que corresponde a um
acréscimo de 12,2% face à estimativa de execução de 2021, e o total da receita consolidada é de «1610,6
milhões de euros», «o que excede em 1,8% a execução estimada até final de 2021».
(Quadro retirado do relatório que acompanha o OE 2022)
1 Relatório da responsabilidade do Ministério das Finanças.
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Segundo o mesmo relatório, «Do total da despesa consolidada, 39,2% são representados pela componente
de receita de impostos afeta ao Programa (631,2 milhões de euros), sendo o restante financiamento
proveniente de receitas próprias (576,5 milhões de euros), de transferências no âmbito da Administração
Pública (289,2 milhões de euros) e de fundos europeus (113,6 milhões de euros).»
Os encargos com o pessoal continuam a ser preponderantes, absorvendo 63,3% da despesa total
consolidada, com 1019,7 milhões de euros, seguindo-se a aquisição de bens e serviços com 27,2% (437,4
milhões de euros). Nestas dotações, o relatório destaca «o IGFEJ, com 213,9 milhões de euros, a DGRSP,
com 64 milhões de euros, e o IRN, com 64,8 milhões de euros, destinados ao financiamento da atividade
corrente destas entidades».
De acordo com o relatório, «Do total da receita consolidada, 53,8% são representados pelas receitas
próprias, sendo o restante financiamento proveniente de receitas de impostos afetos ao Programa (39,2%) e
de fundos europeus (7,1%).»
Quanto às receitas do Programa Justiça, o relatório destaca «as Taxas, Multas e Outras Penalidades
(792,8 milhões de euros), com especial relevo para a cobrança dos vários emolumentos no âmbito dos
registos e notariado, a cargo do Instituto dos Registos e Notariado (IRN), com 379,3 milhões de euros e para a
cobrança das taxas de justiça e receita emolumentar cobrados pelo Instituto de Gestão Financeira e
Equipamentos da Justiça, IP (IGFEJ), com 379,4 milhões de euros.»
2. Orçamento Geral
Da análise dos mapas anexos à Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª, verificamos que o orçamento geral do
Ministério da Justiça sofre um acréscimo de 9,3% face ao orçamentado em 2021, conforme infra se discrimina:
Unidade: Euros
Designação orgânica
ORÇAMENTO GERAL
2021
Orçamento
2022
Orçamento Variação %
Ação governativa (Gabinetes dos Membros do
Governo) 3 629 182 3 705 457 2,1%
Gestão Administrativa e Financeira do MJ 26 483 788 26 890 324 1,5%
Órgãos e Serviços do Sistema Judiciário e Registos 1 465 700 483 1 525 178 960 4,1%
Serviços de Investigação, Prisionais e de Reinserção 335 752 959 370 773 370 10,4%
orçamento de funcionamento 1 831 566 412 1 926 548 111 5,2%
Projetos (Capítulo 50) 48 385 876 79 583 840 64,5%
total do ministério 1 879 952 288 2 006 131 951 6,7%
Restantes investimentos do Plano (Outras fontes) 30 002 519 81 559 174 171,8%
TOTAL 1 909 954 807 2 087 691 125 9,3%
(Dados retirados do Mapa 4 – OE 2021 e OE 2022)
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3. Serviços integrados
3.1. Ação Governativa
No que respeita aos Gabinetes dos membros do Governo, verifica-se que a dotação prevista sofre um
acréscimo de 2,1% face ao valor orçamentado em 2021, com especial destaque para o aumento de 8,9% no
orçamento da Secretário de Estado Adjunto e da Justiça, conforme se pode verificar do quadro infra:
Unidade: Euros
SERVIÇOS INTEGRADOS
AÇÃO GOVERNATIVA
2021
Orçamento
2022
Orçamento Variação %
Ministra da Justiça 1 507 128 1 491 972 -1,0%
Secretário de Estado Adjunto e da Justiça 1 030 775 1 122 889 8,9%
Secretária de Estado da Justiça 1 091 279 1 090 596 -0,1%
TOTAL 3 629 182 3 705 457 2,1%
(Dados retirados do Mapa AC – desenvolvimento das despesas dos serviços integrados – OE2021 e OE2022)
De salientar que o aumento do orçamento do Secretário de Estado Adjunto e da Justiça se deve,
sobretudo, ao aumento das despesas com pessoal (+10,3%), com outras despesas correntes (+150%) e com
a aquisição de bens de capital (+80%), conforme se constata no quadro infra:
Unidade: Euros
Gabinete do Secretário de Estado Adjunto
e da Justiça OE 2021 OE 2022 variação %
Segurança e Ordem Públicas – Administração e regulamentação
Despesas com o pessoal 890 003 982 117 10,3%
Aquisição de bens e serviços correntes 137 272 133 472 -2,8%
Outras despesas correntes 1 000 2 500 150,0%
Aquisição de bens de capital 2 500 4 500 80,0%
Contingência COVID 2019 – prevenção, contenção, mitigação e tratamento
Aquisição de bens e serviços correntes 0 300 -----
TOTAL 1 030 775 1 122 889 8,9%
(dados retirados do Mapa AC – desenvolvimento das despesas dos serviços integrados – OE2021 e OE2022)
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3.2. Gestão Administrativa e Financeira do Ministério da Justiça
Os serviços relativos à «Gestão Administrativa e Financeira do Ministério da Justiça» viram as suas
despesas aumentadas em 1,5% face ao orçamentado em 2021, conforme se verifica infra:
Unidade: Euros
SERVIÇOS INTEGRADOS
GESTÃO ADMINISTRATIVA E FINANCEIRA DO MJ
2021 Orçamento
2022 Orçamento
Variação %
Secretaria-Geral do MJ 4 891 818 4 904 819 0,3%
Inspeção-Geral dos Serviços da Justiça 1 538 718 1 592 397 3,5%
Direção-Geral da Política da Justiça 6 828 533 7 075 927 3,6%
Centro de Estudos Judiciários 12 114 577 12 196 048 0,7%
Comissão de Proteção às vítimas de crimes 1 110 142 1 121 133 1,0%
TOTAL 26 483 788 26 890 324 1,5%
(Dados retirados do Mapa AC – desenvolvimento das despesas dos serviços integrados – OE2021 e OE2022)
3.3. Órgãos e Serviços do Sistema Judiciário e Registos
Quanto às despesas correspondentes aos «Órgãos e Serviços do Sistema Judiciário e Registos», estas
sofreram um acréscimo, de 1,3%, face ao orçamentado em 2021:
Unidade: Euros
SERVIÇOS INTEGRADOS
ÓRGÃOS E SERVIÇOS DO SISTEMA JUDICIÁRIO E REGISTOS
2021 Orçamento
2022 Orçamento
Variação %
Magistratura do Ministério Público 114 613 180 115 613 038 0,9%
Magistraturas dos Tribunais Administrativos e Fiscais 22 617 455 22 872 106 1,1%
Tribunal da Relação de Lisboa 26 028 133 25 076 637 -3,7%
Tribunal da Relação do Porto 17 587 690 17 720 256 0,8%
Tribunal da Relação de Coimbra 11 279 069 11 202 509 -0,7%
Tribunal da Relação de Évora 10 960 702 10 945 260 -0,1%
Tribunal da Relação de Guimarães 10 965 400 10 638 900 -3,0%
Tribunal Central Administrativo Sul 7 507 665 7 233 505 -3,7%
Tribunal Central Administrativo Norte 5 807 084 6 024 630 3,7%
Direção Geral da Administração da Justiça 258 410 787 271 699 347 5,1%
Instituto dos Registos e do Notariado IP 377 117 886 375 488 920 -0,4%
Instituto Gestão Financeira e Equipamentos da Justiça IP / Reserva orçamental
15 597 500 15 655 000 0,4%
TOTAL 878 492 551 890 170 108 1,3%
(Dados retirados do Mapa AC – desenvolvimento das despesas dos serviços integrados – OE 2021 e OE 2022)
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Importa salientar que o Instituto dos Registos e do Notariado sofre uma nova redução de verbas no seu
orçamento de funcionamento, de -0,4%, o que corresponde a um corte de 11,6 milhões de euros2 face ao
orçamentado em 2020).
3.4. Serviços de Investigação, Prisionais e de Reinserção
As despesas com os «Serviços de Investigação, Prisionais e de Reinserção» sofrem um acréscimo de
10,4%, em relação ao orçamentado em 2021:
Unidade: Euros
SERVIÇOS INTEGRADOS
SERVIÇOS DE INVESTIGAÇÃO, PRISIONAIS E DE REINSERÇÃO
2021 Orçamento
2022 Orçamento
Variação %
Polícia Judiciária 125 410 081 126 531 938 0,9%
Direção-Geral de Reinserção e dos Serviços Prisionais
210 342 878 244 241 432 16,1%
TOTAL 335 752 959 370 773 370 10,4%
(dados retirados do Mapa AC – desenvolvimento das despesas dos serviços integrados – OE 2021 e OE 2022)
Neste particular, importa salientar que, apesar de se assistir a um reforço do orçamento de funcionamento
da Direção-Geral de Reinserção e dos Serviços Prisionais (+16,1% face ao orçamentado em 2021, ano em
que esta Direção-Geral teve o orçamento mais baixo de sempre desde que foi criada através do Decreto-Lei
n.º 215/2012, de 28 de setembro), a verdade é que, se fizermos a comparação com o orçamentado em 2020,
a dotação prevista no OE 2022 sofre, na verdade, uma € 30,3 milhões de euros3.
3.5. Investimentos (Capítulo 50)
Relativamente aos projetos (capítulo 50), estes sofrem um aumento de 64,5% em relação ao orçamentado
em 2021, conforme infra se discrimina:
2 Mais concretamente são menos € 11 674 947 euros do que em 2020. 3 Mais concretamente são menos € 30 388 883 euros do que em 2020.
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Unidade: Euros
serviços integrados
PROJETOS (CAPÍTULO 50)
2021 Orçamento
2022 Orçamento
Variação %
Direcção-Geral de Políticas de Justiça 1 475 211 10 998 677 645,6%
Centro de Estudos Judiciários 454 517 0 -100,0%
Secretaria-Geral do Ministério da Justiça 1 408 894 1 920 498 36,3%
Direção-Geral da Administração da Justiça 9 364 334 14 548 716 55,4%
Instituto dos Registos e do Notariado 4 797 966 20 905 131 335,7%
Polícia Judiciária 11 192 766 19 524 566 74,4%
Direção Geral de Reinserção e dos Serviços Prisionais
19 412 188 11 161 694 -42,5%
Comissão de Proteção às Vítimas de Crimes 280 000 524 558 87,3%
TOTAL 48 385 876 79 583 840 64,5%
(Dados retirados do Mapa AC – desenvolvimento das despesas dos serviços integrados – OE 2021 e OE 2022)
4. Despesa dos serviços e fundos autónomos
Da análise dos mapas anexos à Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª, verificamos, relativamente aos serviços e
fundos autónomos, o seguinte:
Unidade: Euros
Designação orgânica
Órgãos e serviços do Sistema Judiciário e Registos
2021 Orçamento
2022 Orçamento
Variação
Receitas Despesas Receitas Despesas Receitas Despesas
Instituto Gestão Financeira e Equipamentos da Justiça,
IP 520 580 425 520 580 425 578 838 677 578 838 677 11,2% 11,2%
Instituto Nacional de Medicina Legal e Ciências
Forenses, IP 38 847 692 35 977 947 40 161 888 40 161 888 3,4% 11,6%
Instituto Nacional de Propriedade Industrial, IP
21 995 092 21 903 341 22 422 002 22 343 160 1,9% 2,0%
Fundo de Modernização da justiça
5 100 000 5 100 000 5 220 000 5 220 000 2,4% 2,4%
Comissão para o Acompanhamento dos Auxiliares de Justiça
3 646 219 3 646 219 4 100 127 4 100 127 12,4% 12,4%
TOTAL 590 169 428 587 207 932 650 742 694 650 663 852 10,3% 10,8%
(Dados retirados do Mapa AC – desenvolvimento das receitas e despesas dos serviços e fundos autónomos, do OE 2021 e OE 2022)
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5. Investimentos – Projetos
A cobertura financeira dos investimentos de 2022 para o Programa – Justiça (P009) atinge 161,1 milhões
de euros (mais 105,6% do que o orçamentado em 2021), dos quais apenas 51,1 milhões de euros são
financiados por fundos nacionais, ao passo que 110,0 milhões de euros são financiados por fundos
comunitários4, conforme se verifica no quadro infra:
Unidade: Euros
Investimento OE 2021 OE 2022 variação %
Financiamento nacional 60 759 769 51 150 442 -15,8%
Financiamento comunitário 17 628 626 109 992 572 523,9%
TOTAL GERAL 78 388 395 161 143 014 105,6%
(Dados retirados do Mapa 15-B – Projetos – Resumo por Ministérios – OE2021 e OE2022)
Do total de verbas previstas, 156,3 milhões de euros destinam-se a cobrir projetos em curso (133 projetos),
ao passo que a projetos novos (8 projetos) são dedicados 4,9 milhões de euros, conforme resulta do quadro
infra:
Unidade: Euros
Investimento OE 2021 OE 2022 variação %
Projetos novos 8 744 393 4 874 550 -44,3%
Projetos em curso 69 644 002 156 268 464 124,4%
TOTAL 78 388 395 161 143 014 105,6%
(dados retirados do Mapa 15-E – Projetos – Projetos Novos e em curso por Ministérios – OE2021 e OE2022)
O investimento para o Ministério da Justiça encontra-se repartido no Programa 009 – Justiça, verificando-
se, por comparação com o investimento previsto para 2021, uma variação positiva de 105,6% nas medidas
deste Programa, conforme quadro infra:
4 Ou seja, ao contrário do que tem sido habitual em orçamentos anteriores, os projetos associados ao Programa Justiça serão, em 2022, essencialmente financiados por fundos comunitários.
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Unidade: Euros
Programa 009 – Justiça
Medidas OE 2021 OE 2022 variação %
M001 – Serviços Gerais da Administração Pública – Administração Geral
5 460 528 2 418 239 -55,7%
M009 – Segurança e Ordem Públicas – Administração e Regulamentação
3 704 025 2 942 442 -20,6%
M010 – Segurança e Ordem Públicas – Investigação
12 813 169 7 884 658 -38,5%
M012 – Segurança e Ordem Públicas – Sistema Judiciário
25 726 142 27 495 293 6,9%
M013 – Segurança e Ordem Públicas – Sistema Prisional, de Reinserção Social e de Menores
22 753 588 13 845 691 -39,1%
M063 – Outras funções económicas – administração e regulamentação
1 913 700 1 126 325 -41,1%
M065 – Outras funções económicas – diversas não especificadas
2 897 966 5 402 275 86,4%
M068 – Outras funções – diversas não especificadas
0 35 667 ----
M082 – Segurança e Ação Social – Violência Doméstica – Prevenção e Proteção à Vítima
874 438 736 599 -15,8%
M084 – Simplex + 344 839 978 815 183,8%
M096 – Contingência COVID-19 – Garantir normalidade
1 900 000 10 -100,0%
M102 – Plano de Recuperação e Resiliência
0 98 277 000 ----
TOTAL 78 388 395 161 143 014 105,6%
(dados retirados do Mapa 15-D – Projetos – Resumo por Programas e Medidas – OE2021 e OE2022)
De salientar que, na Medida 102 – Plano de Recuperação e Resiliência, foram afetos 98,3 milhões de
euros no total da dotação da despesa não consolidada do programa orçamental da Justiça.
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6. Despesa por medidas do programa
As medidas orçamentais relativas à Segurança e Ordem Públicas – Administração e Regulamentação
(47,4%), Sistema Judiciário (26,6%) e Sistema Prisional, de Reinserção e de Menores (12,6%) são as que se
destacam de entre os recursos financeiros afetos ao programa orçamental da Justiça.
7. Receitas com taxas
No âmbito das receitas com taxas relacionadas com o Ministério da Justiça, destacamos a previsão de um
aumento das receitas com taxas de justiça (+12,1%) e uma diminuição das receitas com taxas de registo de
notariado (-14,3%), conforme se pode verificar através do quadro infra:
Unidade: Euros
Receitas com taxas OE 2021 OE 2022 Variação %
Taxa de justiça 210 980 589 236 547 221 12,1%
Taxas de registo de notariado 768 952 659 289 -14,3%
Taxas de registo predial 185 477 442 175 723 109 -5,3%
Taxas de registo civil 99 213 299 105 021 647 5,9%
Taxas de registo comercial 92 805 409 93 516 085 0,8%
(dados retirados do Mapa 5 – OE 2021 e OE 2022)
Importa, nesta sede, referir que o relatório que acompanha o Orçamento do Estado realça «a revisão do
Regulamento Emolumentar, através do qual se pretende clarificar não apenas a redação, como também a
própria forma de tributação dos atos, de modo a tornar mais simples a sua aplicação por parte dos serviços de
registo e mais apreensível a sua interpretação pelos utentes, unificando num único diploma toda a tributação,
que se encontra dispersa por legislação avulsa. No geral, procura ajustar a tributação dos atos tendo em conta
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o princípio da proporcionalidade, aumentando o valor de uns, fixados abaixo do custo efetivo do serviço
prestado, atenta a natureza do ato e a sua complexidade, e diminuindo o valor de outros, fixados acima do
custo efetivo do serviço. Estima-se que esta medida tenha um impacto orçamental, em 2022, de cerca de 1,3
milhões de euros».
8. Outras áreas da Justiça
Embora não esteja integrado no orçamento do Ministério da Justiça, mas nos Encargos Gerais do Estado,
refira-se, nesta sede, os orçamentos dos Tribunais Superiores, incluindo o Tribunal Constitucional e o Tribunal
de Contas, bem como o Conselho Superior da Magistratura e a Procuradoria-Geral da República:
Unidade: Euros
Encargos Gerais do Estado
Despesas do subsetor da Administração Central (SI + SFA)
2021 Orçamento
2022 Orçamento
Variação %
03 – Supremo Tribunal de Justiça 12 098 301 12 219 595 1,0%
04 – Tribunal Constitucional 10 483 426 11 034 209 5,3%
04 – Orgânicas de transferência 9 001 288 9 440 303 4,9%
04 – Total – Tribunal Constitucional 19 484 7145 20 474 512 5,1%
05 – Supremo Tribunal Administrativo
7 142 811 7 636 023 6,9%
06 – Tribunal de Contas 27 651 507 29 026 200 5,0%
10 – Conselho Superior da Magistratura
154 804 137 156 730 528 1,2%
10 – Orgânicas de transferência 154 558 284 156 412 983 1,2%
10 – Total – CSM 309 362 421 313 143 511 1,2%
14 – Procuradoria-Geral da República
25 960 305 27 392 931 5,5%
14 – Orgânicas de transferência 22 981 111 24 662 063 7,3%
14 – Total – PGR 48 941 416 52 054 994 6,4%
(dados retirados do Mapa 4 – OE 2021 e OE 2022)
5 Recorde-se que a dotação inicialmente apresentada pelo Governo, na Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª (GOV), era de € 18 838 714. Todavia, em sede de especialidade, foi aprovado um reforço adicional de € 646 000 destinado à Entidade para a Transparência. Com efeito, foi aprovada na Comissão de Orçamento e Finanças, em 25/11/2020, a proposta 1056-C, apresentada pelo PS, que alterava nesse sentido o Anexo I – Mapa de alterações e transferências orçamentais, com os votos contra do PCP e do CDS-PP, a abstenção do PSD e PAN, e a favor do PS, do BE, do CH e do IL, e foi aprovada em Plenário (avocações), em 26/11/2021, a proposta 953C, da IL, que alterava nesse sentido o Mapa 4, com os votos contra do PCP e PEV, e a favor do PS, do PSD, do BE, do CDS-PP, do PAN, do CH e do IL.
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As verbas supra indicadas, correspondem à soma das despesas dos serviços integrados e dos serviços e
fundos autónomos, passando-se a discriminar cada uma destas rubricas para melhor se perceber o valor
correspondente a cada uma delas:
Unidade: Euros
Encargos Gerais do Estado
Serviços integrados
Despesas
2021 Orçamento
2022 Orçamento
Variação %
Supremo Tribunal de Justiça 12 098 301 12 219 595 1,0%
Projetos – STJ 158 295 216 739 36,9%
TOTAL – STJ 12 256 596 12 436 334 1,5%
Tribunal Constitucional 8 776 256 9 212 570 5,0%
Tribunal Constitucional – reserva orçamental 225 032 227 733 1,2%
TOTAL – Tribunal Constitucional 9 001 288 9 440 303 4,9%
Supremo Tribunal Administrativo 7 412 811 7 636 023 3,0%
Supremo Tribunal Administrativo – projetos 0 123 000 ----
TOTAL – STA 7 412 811 7 759 023 4,7%
Tribunal de Contas – sede 18 647 370 18 871 138 1,2%
Tribunal de Contas – seção regional dos Açores 1 560 677 1 579 405 1,2%
Tribunal de Contas – seção regional da Madeira 1 560 677 1 579 405 1,2%
Conselho de Prevenção da Corrupção 208 546 211 049 1,2%
TOTAL – Tribunal de Contas 21 977 270 22 240 997 1,2%
Conselho Superior da Magistratura 150 694 326 152 504 083 1,2%
CSM – reserva orçamental 3 863 958 3 908 900 1,2%
TOTAL – CSM 154 558 284 156 412 983 1,2%
Procuradoria-Geral da República – transf. OE 22 534 544 24 080 641 6,9%
PGR – reserva orçamental 446 567 581 422 30,2%
TOTAL – PGR 22 981 111 24 662 063 7,3%
(Dados retirados do Mapa AC – OE 2021 e OE 2022)
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Unidade: Euros
Encargos Gerais do Estado
Serviços e Fundos Autónomos
Despesas
2021 Orçamento
2022 Orçamento
Variação %
Tribunal Constitucional – serviços próprios 7 147 786 8 013 569 12,1%
TC – Entidade das Contas 1 520 640 1 520 640 0,0%
TC – Entidade da Transparência 1 815 0006 1 500 000 -17,4%
TOTAL – Tribunal Constitucional 10 483 426 11 034 209 5,3%
Conselho Superior da Magistratura – atividades 154 804 137 156 607 528 1,2%
CSM – projetos 0 123 000 ----
Total – CSM 154 804 137 156 730 528 1,2%
Tribunal de Contas – cofre privativo – sede 4 470 200 5 564 000 24,5%
TC – cofre privativo – Açores 579 237 555 092 -4,2%
TC – cofre privativo – Madeira 624 800 666 111 6,6%
TOTAL – Tribunal de Contas 5 674 237 6 785 203 19,6%
Procuradoria-Geral da República – atividades 24 431 111 26 234 633 7,4%
PGR – projetos 1 529 194 1 158 298 -24,3%
TOTAL – PGR 25 960 305 27 392 931 5,5%
(dados retirados do Mapa AC – OE 2021 e OE 2022)
Saliente-se do quadro supra o decréscimo de 17,4% na dotação orçamental afeta à Entidade para a
Transparência: são menos 315 000 euros nas verbas previstas para esta Entidade.
Permitimo-nos, ainda, destacar a dotação orçamental da Provedoria de Justiça, que sofre uma variação
negativa de 1,3%, face ao orçamentado em 2021, conforme de discrimina no quadro infra:
Unidade: Euros
Encargos Gerais do Estado
Serviços e Fundos Autónomos
Despesas
2021 Orçamento
2022 Orçamento
Variação %
Provedor de Justiça 5 344 880 5 274 880 -1,3%
(dados retirados do Mapa AC – OE 2021 e OE 2022)
De referir que, se tivermos em consideração que já no orçamento de 2021 a Provedoria de Justiça havia
sofrido um corte de 0,6% face ao orçamentado em 2020 (€5 374 880), estamos perante um decréscimo de
€100 000.
6 Montante que já inclui o reforço adicional de € 646.000 aprovado em sede de especialidade da Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª (GOV), relativa ao Orçamento do Estado para 2021. Note-se que o valor inicial previsto nesta iniciativa era de € 1.169.000, valor igual ao montante inicialmente proposto pelo Governo na Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª (GOV), relativa ao Orçamento do Estado para 2020 (também este reforçado na especialidade com mais € 646.000 destinado à instalação da Entidade para a Transparência, dos quais €331.000 para a Entidade da Transparência e € 315.000 para os serviços próprios do Tribunal Constitucional para a criação da Entidade para a Transparência, na sequência a aprovação da proposta 933-C, apresentada pelo PS, que alterava nesse sentido o Mapa VII).
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9. Articulado da Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª
Do articulado da Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª, são de destacar os seguintes preceitos relevantes em
matéria de Justiça:
− Artigo 5.º, n.º 4, alínea d) (Afetação do produto da alienação e oneração de imóveis) – estabelece que o
estatuído nos n.ºs 1, 2 e 3 deste artigo não prejudica o disposto em legislação especial relativa à programação
dos investimentos em infraestruturas e equipamentos para os organismos sob tutela do membro do Governo
responsável pela área da justiça, em matéria de afetação da receita (norma idêntica consta da Lei do OE
2021);
− Artigo 7.º (Transferências orçamentais) – autoriza o Governo a proceder, nomeadamente, à
transferência de verbas inscritas no orçamento do Camões IP para a Direção-Geral de Política de Justiça no
âmbito da cooperação no domínio da justiça (norma idêntica consta da Lei do OE 2021);
− Artigo 24.º (Reforço do combate à corrupção, fraude e criminalidade económica e financeira) – prevê
que o Governo adote, em 2022, as iniciativas necessárias à otimização da capacidade e ao reforço da
cooperação entre as inspeções administrativas setoriais e os órgãos de polícia criminal especializados nos
segmentos da prevenção e repressão da fraude contra os interesses financeiros do Estado, da corrupção e da
criminalidade económico-financeira, bem como a promover o investimento no equipamento tecnológico da
Polícia Judiciária (norma idêntica consta da Lei do OE 2021);
− Artigo 28.º (Registos e notariado) – prevê seja concedida aos notários e oficiais do notariado que o
requeiram a possibilidade de prorrogação, por mais um ano, da duração máxima da licença de que beneficiam,
ao abrigo do n.º 4 do artigo 107.º e do n.º 2 do artigo 108.º do Estatuto do Notariado, aprovado pelo Decreto-
Lei n.º 26/2004, de 4 de fevereiro, na sua redação atual, nos casos em que esta caduque no ano de 2022
(norma semelhante consta da Lei do OE 2021);
− Artigo 29.º (Magistraturas) – estabelece que o provimento de vagas junto de tribunais superiores, no
Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, nos departamentos centrais e distritais e, bem
assim, em lugares de magistrados junto de tribunal de círculo ou equiparado é precedida de justificação da sua
imprescindibilidade pelo Conselho Superior de Magistratura, pelo Conselho Superior dos Tribunais
Administrativos e Fiscais ou pelo Conselho Superior do Ministério Público, consoante o caso (norma idêntica
consta da Lei do OE 2021);
− Artigo 30.º (Prestação de serviço judicial por magistrados jubilados) – permite que, mediante autorização
expressa dos respetivos conselhos, os magistrados jubilados possam prestar serviço judicial em 2022, desde
que esse exercício de funções não importe qualquer alteração do regime remuneratório atribuído por força da
jubilação (norma idêntica consta da Lei do OE 2021);
− Artigo 33.º (Corpo da Guarda Prisional) – determina que o Governo dê, em 2022, continuidade à
admissão de efetivos para o Corpo da Guarda Prisional, garantindo o aumento líquido e assegurando o
rejuvenescimento, a manutenção de elevados graus de prontidão e a sua eficácia operacional;
− Artigo 156.º (Depósitos obrigatórios e processos judiciais eliminados) – determina, no n.º 1, que os
depósitos obrigatórios existentes na Caixa Geral de Depósitos (CGD) em 01/01/2004 e que ainda não tenham
sido objeto de transferência para a conta do Instituto de Gestão Financeira e de Equipamentos da Justiça
(IGFEJ), em cumprimento do disposto no n.º 8 do artigo 124.º do Código das Custas Judiciais, sejam objeto de
transferência imediata para a conta do IGFEJ, independentemente de qualquer formalidade, designadamente
de ordem do tribunal com jurisdição sobre os mesmos; determina, no n.º 2, que o IGFEJ e os tribunais possam
notificar a CGD para, no prazo de 30 dias, efetuar a transferência de depósitos que venham as ser
posteriormente apurados e cuja transferência não tenha sido ainda efetuada; e determina, no n.º 3, que os
valores depositados na CGD ou à guarda dos tribunais, à ordem de processos judiciais eliminados após o
decurso dos prazos de conservação administrativa fixados na lei, consideram-se perdidos a favor do IGFEJ,
I.P (norma idêntica consta da Lei do OE 2021);
− Artigo 157.º (Valor das custas processuais) – determina que, em 2022, se mantenha a suspensão da
atualização automática da unidade de conta processual prevista no n.º 2 do artigo 5.º do Regulamento das
Custas Processuais, mantendo-se em vigor o valor das custas vigente em 2020 (norma idêntica consta da Lei
do OE 2021);
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− Artigo 158.º (Custas de parte de entidades e serviços públicos) – estabelece que as quantias
arrecadadas pelas entidades e serviços públicos ao abrigo da alínea d) do n.º 2 e do n.º 3 do artigo 25.º, e da
alínea c) do n.º 3 do artigo 26.º do Regulamento das Custas Processuais, que sejam devidas pela respetiva
representação em juízo por licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico, constituam
receita própria para os efeitos previstos nos respetivos diplomas orgânicos (norma idêntica consta da Lei do
OE 2021);
− Artigo 160.º (Estabelecimentos prisionais de Lisboa, Setúbal e Montijo e reinstalação dos serviços
centrais do Ministério da Justiça e dos tribunais de Lisboa) – prevê que o Governo tome as medidas
necessárias para a execução do plano que visa o encerramento gradual dos estabelecimentos prisionais de
Lisboa e de Setúbal, e que dê continuidade aos trabalhos relacionados com a construção de um novo
estabelecimento prisional no concelho do Montijo, bem como as medidas necessárias à reinstalação dos
serviços centrais do Ministério da Justiça e dos tribunais de Lisboa (norma idêntica consta da Lei do OE 2021).
PARTE II – Opinião da relatora
A signatária do presente parecer abstém-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre as
Propostas de Lei n.º 116/XIV/3.ª, a qual é, de resto, de «elaboração facultativa» nos termos do n.º 3 do artigo
137.º do Regimento da Assembleia da República.
PARTE III – Conclusões
1 – No Orçamento do Ministério da Justiça para 2021, a despesa total consolidada ascende a 1610,5
milhões de euros, representando um crescimento de 12,2% comparativamente à estimativa de execução para
o ano de 2021.
2 – Os encargos com o pessoal continuam a ter um peso preponderante, absorvendo 63,3% do valor da
despesa total consolidada do Ministério da Justiça, com 1091,7 milhões de euros.
3 – Em termos de investimento, o Programa Justiça atinge um total de 161,1 milhões de euros (mais
105,6% do que o orçamentado em 2021), dos quais 51,1 milhões de euros são financiados por fundos
nacionais e 110,0 milhões de euros financiados por fundos comunitários. Destaque-se 98,3 milhões de euros
do Plano de Recuperação e Resiliência, bem como o investimento na Polícia Judiciária, com 19,5 milhões de
euros (mais 74,4% face a 2021), e no Instituto dos Registos e do Notariado, com 20,9 milhões de euros (mais
335,7% face a 2021).
4 – As medidas orçamentais relativas à Segurança e Ordem Públicas – Administração e Regulamentação
(47,4%), Sistema Judiciário (26,6%) e Sistema Prisional, de Reinserção e de Menores (12,6%) são as que se
destacam de entre os recursos financeiros afetos ao programa orçamental da Justiça.
5 – Por comparação com o orçamentado em 2021, destaque-se o seguinte:
a. Assiste-se a aumento de 8,9% nas despesas do Gabinete do Secretário de Estado Adjunto e da Justiça,
o qual se deve se deve, sobretudo, ao aumento das despesas com pessoal (+10,3%), com outras despesas
correntes (+150%) e com a aquisição de bens de capital (+80%).
b. A dotação orçamental prevista para o investimento na Direção-Geral de Reinserção e dos Serviços
Prisionais sofre uma redução de 42,5% (menos 8,2 milhões de euros), apesar de as respetivas despesas de
funcionamento terem um acréscimo de 16,1% que, todavia, ainda não compensa o corte de 64,2 milhões de
euros ocorrido no OE 2021. Na verdade, se fizermos a comparação com o orçamentado em 2020, a dotação
prevista no OE 2022 sofre, na verdade, uma redução de €30,3 milhões de euros.
c. O Instituto dos Registos e do Notariado, IP, sofre uma nova redução de verbas no seu orçamento de
funcionamento, de menos 0,4%, o que, somado com o corte ocorrido no OE 2021, corresponde a um corte de
11,6 milhões de euros.
d. No orçamento do Tribunal Constitucional, a verba prevista para a nova Entidade para a Transparência,
criada pela Lei Orgânica n.º 4/2019, de 13 de setembro, sofre um decréscimo de 17,4%: são menos 315 000
euros nas verbas previstas para esta Entidade.
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6 – Face ao exposto, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é de
parecer que a presente pronúncia deve ser remetida à Comissão de Orçamento e Finanças, para os efeitos
legais e regimentais aplicáveis.
Palácio de São Bento, 19 de outubro de 2021.
A Deputada relatora, Mónica Quintela — O Presidente da Comissão, Luís Marques Guedes.
Nota: As partes I e III do parecer foram aprovadas com votos a favor do PSD, do BE, do PCP, do CDS-PP
e do PAN e a abstenção do PS, tendo-se registado a ausência do CH e da Deputada não inscrita Joacine
Katar Moreira, na reunião de 19 de outubro de 2021.
PARTE IV – Anexos
Anexa-se, quando for apresentada pelo Ministério da Justiça, a informação escrita a que se refere o n.º 5
do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República.
PARECER SECTORIAL – ÁREA DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA
PARTE I – Considerandos
I. a) Nota introdutória
O Governo apresentou à Assembleia da República, em 11 de outubro de 2021, a Proposta de Lei n.º
116/XIV/3.ª – «Aprova o Orçamento do Estado para 2022».
Por despacho do Senhor Presidente da Assembleia da República, do mesmo dia, a Proposta de Lei n.º
116/XIV/3.ª – «Aprova o Orçamento do Estado para 2022» baixou à Comissão de Orçamento e Finanças, e às
restantes Comissões parlamentares permanentes para a elaboração de pareceres nas respetivas áreas
sectoriais.
À Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias compete analisar e elaborar
parecer nas áreas da sua competência, nomeadamente emitir um parecer sectorial referente à área da
Administração Interna.
A discussão na generalidade do Orçamento do Estado para 2022 encontra-se agendada para as reuniões
plenárias de 26 e 27 de outubro de 2021, data da respetiva votação na generalidade, seguindo-se,
posteriormente, a sua apreciação na especialidade (de 28 de outubro a 12 de novembro de 2021) que
compreenderá audições sectoriais de Ministros.
A audição do membro do Governo responsável pela área da Administração Interna está agendada para o
próximo dia 5 de novembro.
A discussão e votações na especialidade da Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª (GOV) estão previstas para os
dias 19 a 25 de novembro, sendo que o encerramento e a votação final global estão agendados para o dia 25
de novembro de 2021.
I. b) Do objeto, conteúdo e motivação da iniciativa
1. Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª – Aprova o Orçamento do Estado para 2022
1. a) Linhas de ação política: o Relatório do Orçamento do Estado para 2022
No capítulo referente às «Medidas de Revisão da Despesa Pública» (pág. 53 do Relatório)o Governo
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afirma que o conjunto de iniciativas de eficiência e controlo orçamentais previstas para 2022 na área da
segurança interna, terão um impacto orçamental estimado em 21 milhões de euros. Destas iniciativas salienta-
se, em particular, a modernização dos sistemas de tecnologia de informação e comunicação, quer por via do
aumento da receita quer por via da diminuição da despesa.
Refere-se neste capítulo que o investimento em sistemas de tecnologia de informação e comunicação
previsto para o ano de 2022 levará a «um aumento de receita bastante significativo», essencialmente por via
da expansão da rede nacional de fiscalização automática de velocidade (SINCRO), através da aquisição de
novos radares, cujo impacto na receita estima-se que rondará os 13 milhões de euros.
De acordo com o Governo o investimento em sistemas de tecnologia de informação e comunicação
passará também pelo desenvolvimento do Sistema de Contraordenações de Trânsito (SCOT+), que irá gerar
uma poupança na ordem dos 2,4 milhões de euros, por via da desmaterialização do processo
contraordenacional.
Outro exemplo que é referido neste âmbito, da redução de despesa, são as melhorias ao nível da
simplificação e agilização de procedimentos e libertação de recursos humanos da área administrativa para a
área operacional das Forças e Serviços de Segurança (FSS) que «levará a uma otimização e modernização
das plataformas tecnológicas, e que, estima-se, terão como consequência o aumento da receita».
Refere-se igualmente neste capítulo do Relatório que a área governativa da administração interna irá
reforçar a aposta na otimização do modelo de gestão das FSS, através da criação de um modelo de serviços
partilhados, integrado no futuro instituto público para as tecnologias do MAI, no sentido da integração gradual
das estruturas de apoio técnico e de suporte logístico das FSS, eliminando redundâncias, simplificando
estruturas e concentrando os recursos na missão operacional.
No capítulo relativo à «Despesa da Administração Central» (Pág. 102 do Relatório) faz-se uma referência à
relevância do programa Segurança Interna (9,2% da rubrica), destacando-se a despesa suportada pela
Guarda Nacional Republicana e pela Polícia de Segurança Pública, onde está incluído o subsídio de risco aos
profissionais das forças de segurança, bem como os encargos relativos ao pagamento dos retroativos de
suplementos remuneratórios não pagos em períodos de férias entre os anos de 2010 e 2018. (Pagamentos
regulados pelo Decreto-Lei n.º 25/2020, de 16 de junho, a efetuar de forma faseada e que tiveram início em
2020.)
Nas medidas que integram o Programa Orçamental Governação (PO02), cabe aqui fazer uma referência à
cibersegurança, pela sua conexão com a segurança interna (Pág. 165 do Relatório).
Quanto a esta matéria é referido pelo Governo que o incremento do recurso aos meios digitais nos serviços
públicos, no tecido empresarial e na sociedade em geral, significativamente acelerado pela pandemia de
COVID-19, torna imperioso o robustecimento do quadro nacional de cibersegurança e da segurança dos
dados, bem como o aprofundamento, de forma estruturada e integrada, da capacitação nos domínios da
cibersegurança e da utilização segura dos dados, para otimizar igualmente os benefícios decorrentes da
transição digital e proporcionar assim um desenvolvimento sustentado em segurança.
Em 2022, no âmbito dos projetos inscritos no PRR, prevê-se que o Gabinete Nacional de Segurança e o
Centro Nacional de Cibersegurança prossigam a implementação do investimento de reforço do quadro geral
de cibersegurança e das correspondentes medidas de aumento da capacitação em cibersegurança e
segurança da informação, de criação de um Sistema Nacional de Certificação em Cibersegurança alinhado
com o Regulamento de Cibersegurança Europeu, dando início ao projeto de operacionalização do novo
modelo de coordenação da cibersegurança e da segurança da informação.
Neste capítulo do relatório, destacam-se, em 2022, e no âmbito dos projetos inscritos no PRR, a
operacionalização dos primeiros centros de competência em cibersegurança, a criação das primeiras unidades
da Academia de Cibersegurança, o início da formação em cibersegurança e segurança da informação, a
continuação dos projetos de investigação e desenvolvimento com vista à criação da capacidade criptográfica
nacional, o início do processo de acreditação de organismos de avaliação de conformidade com o quadro
normativo da cibersegurança (certificação em cibersegurança) e a criação dos selos de certificação de
cibersegurança.
No capítulo referente às políticas e medidas, na área especificamente dedicada à Segurança Interna
(PO08 – págs. 232 e s.s. do Relatório), afirma-se que «a segurança, enquanto pilar fundamental do Estado de
Direito Democrático e garante da liberdade dos cidadãos, constitui uma prioridade estratégica do Governo». E
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nessa medida, «o efetivo robustecimento da segurança interna será alicerçado no reforço dos meios humanos,
bem como em adequados meios materiais e organizacionais a empenhar no combate, prevenção e repressão
de todos os fenómenos criminais».
Neste âmbito, recorda o Governo, «foi ainda dado cumprimento, nos termos do quadro do Plano Plurianual
de Admissões nas Forças e Serviços de Segurança (FSS), previsto na Lei do Orçamento do Estado para
2021, a 2.500 admissões no ano de 2021, que se destinam a assegurar o contínuo rejuvenescimento e a
manutenção de elevados graus de prontidão e eficácia operacional dos efetivos da GNR, PSP e SEF».
Refere-se, relativamente à Lei de Programação de Infraestruturas e Equipamentos das Forças e Serviços
de Segurança (LPIEFSS), que tem como período de vigência 2017-2021, que se pretende prosseguir este
plano de investimentos na modernização e operacionalidade das FSS.
Faz-se especial alusão à aprovação do Decreto-Lei n.º 77-C/2021, de 14 de setembro, relativo à atribuição
do subsídio de risco da GNR e da PSP, medida aprovada em cumprimento do previsto no Orçamento do
Estado para 2021, e à aprovação do Decreto-Lei n.º 25/2020, de 16 de junho, relativo ao pagamento dos
retroativos de suplementos remuneratórios não pagos, em períodos de férias, devidos aos elementos da GNR
e da PSP. Medida esta que teve início em 2020 e que será executada de forma faseada ao longo da
legislatura. Destaca-se que este pagamento representa um encargo anual de 28,5 milhões de euros, durante
quatro anos.
De acordo com o Relatório, estão em curso os trabalhos de implementação do novo modelo institucional de
desenvolvimento das tecnologias, comunicações e comunicações de emergência do MAI, que inclui o Sistema
Integrado das Redes de Emergência e Segurança de Portugal (rede SIRESP), conforme disposto no Decreto-
Lei n.º 34-B/2021, de 14 de maio, e que terá seguimento em 2022.
O Governo afirma que no próximo ano será também dada continuidade ao investimento em tecnologias de
informação e comunicação, designadamente em iniciativas de base tecnológica, que«permitam a
simplificação e agilização de procedimentos, soluções de partilha de recursos entre as FSS, através da
gradual integração das estruturas de apoio técnico e de suporte logístico, eliminando redundâncias e
libertando recursos humanos da área administrativa para a área operacional das FSS».
Faz-se também alusão à Estratégia Nacional para uma Proteção Civil Preventiva 2030 (Estratégia 2030),
aprovada através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 112/2021, de 11 de agosto, que é enquadrada
por três estratégias globais relevantes para a gestão de riscos: o Quadro de Sendai para a Redução do Risco
de Catástrofes; o Acordo de Paris, referente à adaptação às alterações climáticas; e os Objetivos de
Desenvolvimento Sustentável 2030.
Na área da segurança rodoviária afirma-se que será promovido o desenvolvimento da Estratégia Nacional
de Segurança Rodoviária 2021-2030 — Visão Zero 2030, que sucede ao Plano Estratégico Nacional de
Segurança Rodoviária 2020 (PENSE 2020), baseada no Sistema de Transporte Seguro, em alinhamento com
as políticas europeias e mundiais de segurança rodoviária.
Em matéria de política migratória e de gestão de fronteiras, o Governo enuncia como prioridade de ação «a
contínua defesa dos princípios de solidariedade e da responsabilidade partilhadas, segundo uma abordagem
humanista ao fenómeno migratório, sem descurar a necessária promoção da segurança interna e o combate
ao tráfico de seres humanos».Destacando que, para esse efeito, o Programa do Governo prevê a separação
orgânica entre as funções policiais e as funções administrativas de autorização e documentação de imigrantes,
«processo que se encontra em curso com a reestruturação do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras».
Na área da gestão de fronteiras, o Governo destaca a continuidade da implementação da Estratégia
Nacional de Gestão Integrada de Fronteiras de Portugal, bem como aos projetos de interoperabilidade no
quadro da nova arquitetura de sistemas da UE nos domínios da cooperação policial e judiciária, do asilo e da
migração.
No âmbito do Plano de Recuperação e Resiliência, refere-se que o MAI elegeu três áreas de intervenção: a
habitação, a gestão integrada da floresta e a Administração Pública. Assim, salienta-se que no decurso de
2022 serão iniciados os investimentos com impacto neste Programa Orçamental (cerca de 54 milhões de
euros em 2022, num total de 147,9 milhões de euros): aumento da capacidade de alojamento para os efetivos
das forças de segurança; reforço da resiliência, segurança e cobertura das redes de comunicações de
segurança e emergência do Estado; robustecimento da capacidade operacional da GNR, da ANEPC e dos
Corpos de Bombeiros no âmbito do combate aos fogos rurais; e o reforço da capacidade nacional de
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acolhimento de nacionais de países terceiros.
No ponto referente à «Consolidação do Sistema de Segurança Interna», para o ano de 2022, as linhas
de ação enunciadas pelo Governo passam pela continuidade da implementação da nova geração de contratos
locais de segurança, nas suas diferentes tipologias, e na melhoria dos programas especiais de policiamento e
do reforço do policiamento de proximidade, para prevenir o crime e, ao mesmo tempo, reforçar a proteção das
populações, incluindo as mais vulneráveis, com destaque para os programas especiais dedicados às crianças,
aos idosos e aos deficientes.
Salienta-se que a área governativa da administração interna reforça a aposta em soluções que visam
otimizar o modelo de gestão das FSS, através da promoção de um modelo de serviços partilhados, no sentido
da integração gradual das estruturas de apoio técnico e de suporte logístico das FSS, eliminando
redundâncias, simplificando estruturas e concentrando os recursos na missão operacional.
No âmbito da resposta do Estado em situações de emergência, o Governo afirma que está em preparação
a integração da gestão da rede SIRESP num novo modelo de governação mais ampliado no quadro das
tecnologias MAI, assim como «o desenvolvimento dos estudos necessários à definição dos requisitos
tecnológicos da rede, quer no médio quer no longo prazo, num quadro cada vez mais exigente e desafiante».
Este novo modelo, de acordo com o Governo, permitirá garantir o desenvolvimento da prestação de serviços
transversais nas áreas das tecnologias de informação, comunicações e comunicações de emergência a todos
os serviços e organismos do MAI.
Adicionalmente, será prosseguida a estratégia de prestação de serviços partilhados nas áreas dos
processos financeiros e logísticos, na gestão de recursos humanos e processamento de remunerações, na
aquisição de bens com caráter regular e na gestão de projetos financiados por fundos europeus às FSS.
No domínio da segurança interna, a estratégia do MAI passa por um conjunto de ações concertadas, em
vários planos, com destaque para a melhoria e clarificação do quadro legal, no que diz respeito à utilização da
videovigilância por parte das FSS, a revisão do quadro legal relativo ao uso de armas de fogo no âmbito
desportivo e da caça, a revisão do regime jurídico dos explosivos, bem como em matérias respeitantes ao
controlo e fiscalização da utilização de sistemas de aeronave não tripulada, usualmente designados por
drones, à regulamentação da atividade de segurança privada e à regulamentação do regime jurídico do
combate à violência no contexto desportivo.
Sublinha-se ainda a preparação de uma estratégia integrada de prevenção e combate ao terrorismo em
todos os patamares em que os interesses do País se projetam, a nível nacional, europeu ou internacional,
promovendo o cumprimento de uma renovada estratégia nacional para o ciberespaço.
Preconiza-se também a revisão do enquadramento legal relativo à identificação e proteção de
infraestruturas críticas, com o objetivo de conferir às entidades representativas de cada setor um papel mais
ativo no processo de identificação das respetivas infraestruturas críticas nacionais, bem como assegurar a
adoção das medidas e ações de proteção e aumento da resiliência das infraestruturas identificadas,
enfatizando a sua natureza transectorial.
No ponto referente à «Programação plurianual do investimento das forças e serviços de segurança»
relembra o Governo que com a Lei de Programação de Infraestruturas e Equipamentos das Forças e Serviços
de Segurança do Ministério da Administração Interna (Lei n.º 10/2017, de 3 de março) foi possível «conferir ao
investimento nas infraestruturas e nos meios operacionais das FSS uma orientação estratégica e planeada a
médio e longo prazos, potenciando a sua capacidade operacional e melhorando as condições de trabalho das
FSS», introduzindo «maior racionalidade e eficiência no investimento público, assente numa visão de conjunto
e numa perspetiva plurianual, definindo prioridades a médio prazo e evitando decisões casuísticas». Neste
domínio, para 2022, pretende-se dar seguimento ao reforço da capacitação das FSS, designadamente através
da aquisição de armamento e de diversos equipamentos de proteção individual e para funções especializadas,
bem como prosseguir a aquisição de viaturas no âmbito de procedimentos plurianuais, possibilitando a
renovação das respetivas frotas automóveis nas distintas valências.
No ponto relativo às políticas migratórias, na sequência da adoção do Plano Nacional de implementação
do Pacto Global das Migrações, o Governo assume como prioridade de ação, «a continuação de uma política
de fronteiras ancorada no cumprimento dos princípios de solidariedade e da responsabilidade partilhada, bem
como na promoção da regulação dos fluxos migratórios e da atratividade do País, promovendo os canais
regulares de migração para Portugal desde os países de origem e, ao mesmo tempo, reconfigurando a forma
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como os serviços públicos lidam com o fenómeno da imigração, sem prejuízo do combate às redes de tráfico
de seres humanos.» Neste sentido, promover-se-á uma resposta integrada às necessidades do mercado de
trabalho e o estímulo à economia, designadamente através do aprofundamento de acordos bilaterais de
migração regular com países terceiros. Será prosseguido o trabalho de simplificação de procedimentos de
agilização e aceleração do relacionamento dos cidadãos com o Estado, a par do trabalho de regularização da
situação de cidadãos estrangeiros, nas suas diferentes possibilidades, designadamente trabalhadores
sazonais, empreendedores nas áreas tecnológicas (StartUP Visa e Tech Visa) e no trabalho altamente
qualificado, assim como a consolidação da aposta nas renovações automáticas, que já excedem as 140 000
(dados de setembro de 2021).
A prioridade do Governo passará ainda por continuar a garantir o direito ao asilo e à proteção subsidiária
aos refugiados que se dirijam a Portugal, bem como no âmbito de programas, de caráter bilateral ou no
contexto de instituições internacionais, de recolocação ou reinstalação, designadamente de menores não
acompanhados no âmbito da UE, ou o programa de reinstalação no âmbito da ONU, apostando em estratégias
de desmaterialização para maior autonomia e dignidade dos cidadãos.
A nível internacional, no que diz respeito aos sistemas europeus de larga escala na área de liberdade e
justiça, dar-se-á continuidade às diferentes linhas de desenvolvimento planeadas, designadamente: o Sistema
de Entrada e Saída, o Sistema Europeu de Informação e Autorização de Viagem, bem como a atualização das
bases de dados relacionadas com a documentação de cidadãos nacionais e de cidadãos estrangeiros.
Na área relativa ao sistema de proteção civil, o Governo afirma que irá prosseguir o reforço nos pilares
da prevenção e preparação, através da concretização do novo modelo territorial de resposta de emergência e
proteção civil, baseado em estruturas regionais e sub-regionais, em estreita articulação com as entidades
competentes e com a participação dos corpos de bombeiros e das autarquias locais.
Neste sentido, será consolidada a eficiência e capacidade da resposta operacional, prosseguindo-se na
implementação da nova estrutura orgânica e dos comandos sub-regionais de emergência e proteção civil da
Autoridade Nacional de Emergência e Proteção Civil (ANEPC) e na consolidação da Força Especial de
Bombeiros enquanto Força Especial de Proteção Civil, para garantir a manutenção de elevados graus de
prontidão e a eficácia operacional. Será ainda dada especial ênfase às equipas de intervenção permanente, à
sua qualificação, organização e regulamentação.
De acordo com o Governo constitui prioridade a prevenção e preparação para catástrofes, com destaque
para a promoção de uma maior resiliência coletiva na resposta a emergências complexas e manutenção de
elevados níveis de resposta operacional. Neste contexto, destaca-se a Reserva Estratégica de Proteção Civil,
a qual visa manter, em permanência e em condições de operacionalidade, um depósito de bens e de
equipamentos destinados ao apoio a situações de emergência, em território nacional ou no estrangeiro, no
âmbito da proteção civil e da ajuda humanitária.
A segurança rodoviária é assumida pelo Governo como desígnio nacional e neste campo afirma-se que
será dada continuidade à execução da Estratégia Nacional de Segurança Rodoviária 2021-2030 – Visão Zero
2030, que se baseia no Sistema de Transporte Seguro e na Visão Zero como eixos fundamentais
estruturantes dos objetivos e medidas de prevenção e combate à sinistralidade na rede rodoviária a
estabelecer e implementar. Prevê-se o desenvolvimento, em estreita articulação com as autarquias locais, de
planos e intervenções de mobilidade e segurança nas infraestruturas rodoviárias, integrando e
compatibilizando os vários meios de transporte e utilizadores.
Por último, no âmbito do reforço do processo eleitoral, em 2022, está prevista a realização de um piloto
de voto eletrónico à distância para a eleição para o Conselho das Comunidades Portuguesas. Neste sentido, a
Administração Eleitoral, em cooperação com a Direção-Geral dos Assuntos Consulares e das Comunidades
Portuguesas (DGACCP), irá realizar um projeto-piloto de voto eletrónico à distância, via Internet, para a
referida eleição, com data prevista para março de 2022.
Relativamente às plataformas tecnológicas, a Administração Eleitoral irá continuar a evoluir a Plataforma de
Registo de Eleitos Locais, por forma a aumentar a utilização da assinatura eletrónica qualificada como Eleitor
Local, através da plataforma de Atributos Profissionais (SCAP) associada ao Cartão de Cidadão (CC) e Chave
Móvel Digital (CMD).
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1. b) Proposta de Orçamento
O Programa Orçamental Segurança Interna abrange as medidas relacionadas com as políticas de
segurança interna, do controlo de fronteiras, de proteção e socorro, de planeamento civil de emergência, de
segurança rodoviária e de administração eleitoral.
No orçamento para 2022 a despesa total consolidada é de 2311,6 milhões de euros, o que
corresponde a um acréscimo de 8% face à execução estimada para 2021.
(Quadro retirado do Relatório do OE – pág. 238)
Na estrutura da despesa total consolidada (2311,6 m€) verifica-se que apresentam maior peso as despesas
com pessoal, que representam 76,5%, com 1767,9 milhões de euros de dotação, destacando-se a estrutura da
massa salarial das forças e serviços de segurança, distribuída entre a Guarda Nacional Republicana (GNR),
com 842,3 milhões de euros, e a Polícia de Segurança Pública (PSP), com 787,5 milhões de euros.
Nas dotações de despesa de Investimento, a rubrica de aquisições de bens de capital ascende a 152,8
milhões de euros, dos quais 53,2 milhões de euros dizem respeito à execução da Lei de Programação de
Infraestruturas e Equipamentos das Forças e Serviços de Segurança (LPIEFSS), executada pela Secretaria –
Geral do Ministério da Administração Interna (SGMAI) e 40,9 milhões de euros dizem respeito às verbas
orçamentadas no âmbito do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR).
Destacam-se ainda as aquisições de bens e serviços, com 239,1 milhões de euros, dos quais 114 milhões
de euros afetos às forças de segurança, destinado ao financiamento da atividade corrente destas entidades.
(Quadro retirado do Relatório do OE – pág. 239)
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O Programa integra ainda a dotação específica para Pensões e Reformas, executados pela GNR (106,5
milhões de euros) e pela PSP (55,1 milhões de euros), e os Encargos com Saúde, igualmente executados pela
GNR (39,8 milhões de euros) e pela PSP (35,3 milhões de euros), integralmente cobertos por receita própria.
Para 2022, foi orçamentada pela SGMAI uma indemnização compensatória de 26 milhões de euros,
financiada por receitas de impostos, a transferir para a SIRESP, S.A.
Dos valores constantes do Quadro acima (Despesas por medidas dos Programas) destacam-se:
• Educação
Estabelecimentos de Ensino Superior – 7,6 m€ (7,5 m€ em 2021)
Estabelecimentos de Ensino Não Superior – 21,6m€ (16,3 m€ em 2021)
• Proteção civil e luta contra incêndios – 144,6m€ (167,3m€em 2021)
• Forças de Segurança – 1713,1 m€(1.721,4 m€ em 2021)
• Serviços individuais de saúde – 75,1m€ (65.2 m€ em 2021)
• Lei de programação de infraestruturas e equipamentos das forças e serviços de segurança do
Ministério da Administração Interna (Lei n.º 10/2017, de 3 de março – 100,5 m€ (95,7 m€ em 2021)
Na estrutura de distribuição da despesa por medidas inscritas neste Programa, a medida «Forças de
Segurança», com 1713 milhões de euros, é a mais representativa, com 70,6% do total da despesa efetiva não
consolidada do Programa. Nesta medida destacam-se os orçamentos da GNR, com 803,6 milhões de euros, e
da PSP, com 764,7 milhões de euros.
Para a contingência COVID-19 (Medidas 095 e 096), foram afetos 2,6 milhões de euros no total da despesa
do Programa Orçamental.
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Relativamente à Medida 102 — Plano de Recuperação e Resiliência (PRR), foram afetos 57,4 milhões de
euros no total da dotação de despesa total não consolidada do Programa Orçamental.
Desenvolvimentos orçamentais
(Fonte: MAPAS AC do OE 2021 e OE 2022)
1. c) Articulado da proposta de lei
No articulado da proposta de lei podem identificar-se as seguintes disposições com incidência na área
setorial da Administração Interna:
Gabinetes OE/2021 OE/2022 Variação %
Gabinete MAI 1 235 567 1 254 234 1,5%
Sec. Est Adj do Min Adm Interna 803 849 796 829 -0,9%
Sec. Est Administração Interna 773 833 762 186 -1,5%
TOTAL 2 813 249 2 813 249 0,0%
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Artigo 8.º – Alterações orçamentais
1 – O Governo fica autorizado a efetuar as alterações orçamentais:
[…]
6 – O Governo fica autorizado, mediante proposta dos membros do Governo responsáveis pelas áreas da
integração e migrações e das finanças ou pelas áreas das finanças e da administração interna, a proceder às
alterações orçamentais decorrentes da afetação da dotação centralizada do Ministério das Finanças, referida
no n.º 4, para pagamento da contrapartida pública nacional, no valor correspondente a 25% das despesas
elegíveis de projetos de entidades privadas, cofinanciados pelo Fundo para o Asilo, a Migração e a Integração
(FAMI), respetivamente, para o orçamento do Alto Comissariado para as Migrações, IP (ACM, IP), quando os
projetos sejam destinados a melhorar as condições dos migrantes ou a garantir o acolhimento de refugiados,
ou para o orçamento do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF), quando estejam em causa projetos em
matéria de asilo, de gestão de fluxos migratórios, designadamente de recolocação ou reinstalação, e de
processo de retorno.
[…]
18 – O Governo fica autorizado, através do membro responsável pela área das finanças e mediante
parecer da Agência para a Gestão Integrada de Fogos Rurais, IP (AGIF, IP), a proceder às alterações
orçamentais que se revelem necessárias para a implementação do Sistema de Gestão Integrada de Fogos
Rurais (SGIFR), independentemente de envolverem diferentes programas.
Artigo 31.º – Admissões nas forças e serviços de segurança
Em 2022, o Governo dá continuidade ao plano plurianual para 2020-2023 de admissões nas forças e
serviços de segurança, previsto no artigo 188.º da Lei n.º 2/2020, de 31 de março, na sua redação atual,
garantindo o aumento líquido de efetivos e assegurando o rejuvenescimento, a manutenção de elevados graus
de prontidão e a sua eficácia operacional.
Artigo 32.º – Programas de defesa animal
1 – Em 2022, o Governo promove o alargamento gradual ao território nacional de programas de defesa
animal das forças de segurança.
2 – Tendo por objetivo a capacitação das forças de segurança na área da defesa animal, são integrados
nos planos de formação inicial e contínua conteúdos formativos na área jurídica, comportamento e bem-estar
animal, captura e resgate, e medicina veterinária forense.
Artigo 34.º – Tecnologias de informação e comunicação na área governativa da administração
interna
Em 2022, o Governo dá continuidade à promoção do investimento em tecnologias de informação e
comunicação, designadamente em iniciativas de base tecnológica, que permitam a simplificação e agilização
de procedimentos, soluções de partilha de recursos entre as forças e serviços de segurança, através da
gradual integração das estruturas de apoio técnico e de suporte logístico, eliminando redundâncias e
libertando recursos humanos da área administrativa para a área operacional das forças e serviços de
segurança.
Artigo 61.º – Suspensão da passagem às situações de reserva, pré-aposentação ou disponibilidade
1 – Como medida de equilíbrio orçamental, as passagens às situações de reserva, pré-aposentação ou
disponibilidade, nos termos estatutariamente previstos, dos militares da Guarda Nacional Republicana (GNR),
de pessoal com funções policiais da Polícia de Segurança Pública (PSP), do SEF, da Polícia Judiciária, da
Polícia Marítima, de outro pessoal militarizado e de pessoal do corpo da Guarda Prisional apenas podem
ocorrer nas seguintes circunstâncias:
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a) Em situações de saúde devidamente atestadas;
b) No caso de serem atingidos ou ultrapassados os limites de idade ou de tempo de permanência no posto
ou na função, bem como quando, nos termos legais, estejam reunidas as condições de passagem à reserva,
pré-aposentação ou disponibilidade depois de completados 36 anos de serviço e 55 anos de idade;
c) Em caso de exclusão da promoção por não satisfação das condições gerais para o efeito ou por
ultrapassagem na promoção em determinado posto ou categoria, quando tal consequência resulte dos
respetivos termos estatutários;
d) Quando, à data da entrada em vigor da presente lei, já estejam reunidas as condições ou verificados os
pressupostos para que essas situações ocorram, ao abrigo de regimes aplicáveis a subscritores da CGA, IP,
de passagem à aposentação, reforma, reserva, pré-aposentação ou disponibilidade, independentemente do
momento em que o venham a requerer ou a declarar.
2 – Para efeitos do disposto no número anterior, o Governo fixa anualmente o contingente, mediante
despacho dos membros do Governo responsáveis pela área das finanças e pela área setorial, prevendo o
número de admissões e de passagem à reserva, pré-aposentação ou disponibilidade, tendo em conta as
necessidades operacionais de cada força e serviço de segurança e da renovação dos respetivos quadros.
3 – No que respeita à GNR, à PSP e ao SEF, o contingente referido no número anterior é definido tendo
em consideração o número máximo de admissões verificadas nas forças e serviços de segurança, nos termos
do respetivo plano plurianual de admissões.
Artigo 137.º – Simplificação da concessão e renovação de autorização de residência
As autorizações de residência temporária previstas no n.º 1 do artigo 75.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho,
na sua redação atual, que sejam emitidas em 2022, são válidas pelo período de dois anos contados da data
da emissão do respetivo título e renovável por períodos sucessivos de três anos.
Artigo 138.º – Suspensão da fixação de contingente global para efeitos de concessão de autorização
de residência
Durante o ano de 2022, é suspensa a fixação do contingente global para efeitos de concessão de visto de
autorização de residência para exercício de atividade profissional subordinada previsto no artigo 59.º da Lei n.º
23/2007, de 4 de julho, na sua redação atual, e aplicam-se à emissão dos mencionados vistos as condições
previstas do n.º 5 do referido artigo.
Artigo 140.º – Alargamento dos Contratos Locais de Segurança de Nova Geração
Em 2022, o Governo dá continuidade ao alargamento do programa de Contratos Locais de Segurança de
Nova Geração a municípios com necessidades específicas, em estreita colaboração com as autarquias locais
e instituições sociais.
Artigo 144.º – Estratégia de Segurança Rodoviária 2021-2030
1 – Cada entidade participante inscreve no respetivo orçamento os encargos necessários para a
concretização das medidas da sua responsabilidade na Estratégia de Segurança Rodoviária 2021-2030 (Visão
Zero 2030).
2 – Até ao final do primeiro semestre de 2022, é dado conhecimento ao membro do Governo responsável
pela área da administração interna do montante das verbas referidas no número anterior e da sua execução.
Artigo 145.º – Estratégia Nacional para uma Proteção Civil Preventiva 2030
1 – Cada entidade participante inscreve no respetivo orçamento os encargos decorrentes da concretização
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da Estratégia Nacional para uma Proteção Civil Preventiva 2030, aprovada em anexo à Resolução do
Conselho de Ministros n.º 112/2021, de 11 de agosto.
2 – Até ao final do primeiro semestre de 2022, é dado conhecimento ao membro do Governo responsável
pela área da administração interna do montante das verbas referidas no número anterior e da sua execução.
Artigo 146.º – Missões de proteção civil e formação de bombeiros
1 – Em 2022, a Autoridade Nacional de Emergência e Proteção Civil (ANEPC) fica autorizada a transferir
para as associações humanitárias de bombeiros (AHB), ao abrigo da Lei n.º 94/2015, de 13 de agosto, na sua
redação atual, as dotações inscritas nos seus orçamentos referentes a missões de proteção civil, incluindo as
relativas ao sistema nacional de proteção civil e ao Sistema Integrado de Operações de Proteção e Socorro.
2 – O orçamento de referência a que se refere o n.º 2 do artigo 4.º da Lei n.º 94/2015, de 13 de agosto, na
sua redação atual, para o ano de 2022, é de € 29 713 284,60.
3 – As transferências para cada AHB, calculadas nos termos do n.º 2 do artigo 4.º da Lei n.º 94/2015, de
13 de agosto, na sua redação atual, não podem ser inferiores às do ano económico anterior, nem superiores
em 5,43% do mesmo montante.
4 – A ANEPC fica autorizada a efetuar transferências orçamentais para a Escola Nacional de Bombeiros,
nos termos de protocolos celebrados entre ambas as entidades, nomeadamente para efeitos de formação.
5 – Em 2022, o financiamento atribuído aos agrupamentos de AHB, criados nos termos do Decreto-Lei n.º
247/2007, de 27 de junho, na sua redação atual, corresponde a 125% da aplicação da fórmula prevista no n.º
2 do artigo 4.º da Lei n.º 94/2015, de 13 de agosto, na sua redação atual.
6 – Em 2022, a transferência anual para o Fundo de Proteção Social do Bombeiro, efetuada nos termos
do artigo 8.º da Lei n.º 94/2015, de 13 de agosto, na sua redação atual, é, a título excecional, de 6%.
Artigo 147.º – Procedimentos no âmbito da prevenção, supressão e estabilização de emergência
pós-incêndio
O ICNF, IP, a ANEPC e a AGIF, IP, podem recorrer ao procedimento de ajuste direto, até aos limiares
previstos no artigo 4.º da Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de
2014, no seu valor atual, não se aplicando as limitações constantes dos n.os 2 a 5 do artigo 113.º do CCP,
quando esteja em causa a aquisição de bens, prestação de serviços ou empreitadas necessárias à prevenção,
incluindo campanhas de sensibilização, supressão de fogos rurais e estabilização de emergência pós-
incêndio, no âmbito do SGIFR, ficando dispensados da fiscalização prévia do Tribunal de Contas prevista no
artigo 46.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, aprovada pela Lei n.º 98/97, de 26 de
agosto, na sua redação atual, encontrando-se os respetivos encargos excluídos do disposto no artigo 64.º da
Lei n.º 2/2020, de 31 de março, na sua redação atual, e no artigo 56.º
Artigo 148.º – Despesas afetas ao Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais
As despesas realizadas no âmbito do Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais afetas às
respetivas atividades e projetos são inscritas na medida 101 «Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos
Rurais» pelos diversos organismos da administração central.
Artigo 150.º – Reforço dos meios de combate a incêndios e de apoio às populações na Região
Autónoma da Madeira
O Governo, em cooperação com os órgãos de governo próprio da Região Autónoma da Madeira, mantém o
reforço dos meios de combate aos incêndios naquela região autónoma, estabelecido no artigo 159.º da Lei n.º
114/2017, de 29 de dezembro, na sua redação atual, incluindo a utilização de meios aéreos e o apoio às
populações afetadas.
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Artigo 159.º – Investimento em infraestruturas de habitação para profissionais das forças de
segurança
1 – O Governo promove um programa que visa garantir condições de habitação dignas e outras
infraestruturas de apoio aos profissionais deslocados que iniciam funções, através do lançamento, até ao
terceiro trimestre de 2022, de concursos públicos de investimento em infraestruturas de habitação de, pelo
menos, € 5 000 000,00 para os Serviços Sociais da GNR e € 5 000 000,00 para os Serviços Sociais da PSP.
2 – As habitações a que se refere o número anterior são disponibilizadas aos beneficiários dos serviços
sociais das forças de segurança, de acordo com os respetivos regulamentos de atribuição de habitação.
Artigo 170.º – Reforço das medidas de segurança em contexto universitário
Em 2022, o Governo reforça o policiamento de proximidade junto das instituições do ensino superior, dos
alojamentos estudantis e outros contextos universitários, e avalia a implementação das atuais medidas e
programas em matéria de segurança.
Artigo 173.º – Programa Escola Segura
O Governo procede ao reforço do Programa Escola Segura, com o objetivo de garantir segurança, prevenir
e reduzir a violência e comportamentos de risco no meio escolar.
Artigo 184.º – Transição de saldos da Lei da Programação de Infraestruturas e Equipamentos para
as Forças e Serviços de Segurança do Ministério da Administração Interna
Os saldos alcançados nas medidas relativas a infraestruturas, armamento e equipamento de proteção
individual, deduzidos do montante de reforços provenientes das outras medidas, a que se refere o n.º 5 do
artigo 2.º da Lei n.º 10/2017, de 3 de março, na sua redação atual, transitam e são integrados no orçamento de
projetos da Secretaria-Geral do Ministério da Administração Interna, de forma a dar continuidade aos
investimentos no âmbito da referida lei.
Artigo 232.º – Alteração ao Código do Imposto sobre Veículos
Os artigos 7.º, 10.º, 35.º, 36.º, 51.º e 63.º do Código do Imposto sobre Veículos (Código do ISV), aprovado
em anexo à Lei n.º 22-A/2007, de 29 de junho, na sua redação atual, passam a ter a seguinte redação:
«Artigo 51.º
[…]
1 – […]:
a) […];
b) […];
c) […];
d) […];
e) Os veículos adquiridos para o exercício de funções operacionais das equipas de sapadores florestais e
da força de sapadores bombeiros florestais pelo Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, IP, e
os veículos adquiridos para o exercício de funções operacionais da estrutura operacional e da Força Especial
de Proteção Civil pela Autoridade Nacional de Emergência e Proteção Civil, bem como os veículos adquiridos
pelas corporações de bombeiros para o cumprimento das missões de proteção civil, nomeadamente socorro,
assistência, apoio e combate a incêndios;
f) […].
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43
2 – […].
3 – […].
Anexo I
Mapa de alterações e transferências orçamentais
(a que se refere o artigo 7.º)
Diversas alterações e transferências
29
Transferência para o Orçamento do Estado e respetiva aplicação na despesa dos saldos da Autoridade Nacional de Aviação Civil (ANAC), por despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e das infraestruturas, constantes dos orçamentos dos anos económicos anteriores, relativos a receitas das taxas de segurança aeroportuária do 4.º trimestre, desde que se destinem a ser transferidos para o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF), para a Polícia de Segurança Pública (PSP) e para a GNR, nos termos da Portaria n.º 83/2014, de 11 de abril.
40 Transferência de verbas do orçamento do INEM, IP, para a GNR, para o financiamento da gestão operacional dos centros operacionais 112, até ao limite de € 57 500,00.
61 Transferência de verbas inscritas no orçamento do SEF, por via das lump sums nominativas existentes, para o ACM, IP, para o financiamento dos programas de recolocação e de reinstalação de beneficiários de proteção internacional, nos termos a definir por protocolo entre as duas entidades.
62 Transferência de verbas inscritas no orçamento do SEF, para o ACM, IP, nos termos a definir por despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas da integração e migrações e da administração interna.
63
Transferência de verbas inscritas no orçamento do SEF, para o financiamento de 25% das despesas elegíveis até um montante máximo de € 2 500 000,00 de projetos de organizações não governamentais, organizações internacionais e entidades da sociedade civil, cofinanciados pelo Fundo para o Asilo, a Migração e a Integração, no âmbito das suas atribuições e competências nos termos a definir por protocolo.
64 Transferência de verbas inscritas no orçamento do SEF, para o financiamento de prestações de serviços de mediação cultural no âmbito das suas atribuições e competências por entidades da sociedade civil, até um montante máximo de € 1 100 000,00.
93 Transferência de verbas do orçamento da ANAC para o financiamento dos serviços de segurança prestados pela GNR nos aeródromos.
101
Transferência até € 10 000 000,00 inscritos no orçamento do capítulo 60, gerido pela DGTF, para a Força Aérea Portuguesa referentes à comparticipação nacional da aquisição de meios aéreos de combate aos incêndios rurais previstos na Resolução do Conselho de Ministros n.º 27/2021, de 22 de março.
108
Em 2022, a título extraordinário, é transferida para as Associações Humanitárias de Bombeiros a verba adicional de € 2 500 000,00 a fim de reforçar a sua capacidade operacional e fazer face a constrangimentos financeiros decorrentes ao esforço desenvolvido com a operação associada à doença COVID-19.
PARTE II – Opinião do relator
O signatário do presente relatório exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre as
presentes propostas de lei, a qual é, de resto, de «elaboração facultativa» nos termos do n.º 3 do artigo 137.º
do Regimento da Assembleia da República.
PARTE III – Conclusões
1 – O Governo apresentou à Assembleia da República, a 11 de outubro de 2021, a Proposta de Lei n.º
116/XIV/3.ª – Aprova o Orçamento do Estado para 2022.
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2 – Esta iniciativa foi apresentada nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis, cabendo, assim, à
Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias emitir parecer sobre as matérias da
sua competência, incidindo no caso vertente sobre a área da Administração Interna.
3 – A discussão e votação na generalidade da proposta de lei em apreço já se encontra agendada para a
reunião do Plenário da Assembleia da República dos dias 26 e 27 de outubro de 2021.
4 – No Orçamento do Estado para 2022, a despesa total consolidada do Programa Segurança Interna é
de 231.1,6 milhões de euros, o que corresponde a um acréscimo de 8% face à execução estimada para 2021.
5 – Na estrutura da despesa total consolidada (2311,6 m€) as despesas com pessoal representam 76,5%,
com 1.767,9 milhões de euros de dotação, destacando-se a estrutura da massa salarial das forças e serviços
de segurança, distribuída entre a Guarda Nacional Republicana (GNR), com 842,3 milhões de euros, e a
Polícia de Segurança Pública (PSP), com 787,5 milhões de euros.
6 – Nas dotações de despesa de Investimento, a rubrica de aquisições de bens de capital ascende a
152,8 milhões de euros, dos quais 53,2 milhões de euros dizem respeito à execução da Lei de Programação
de Infraestruturas e Equipamentos das Forças e Serviços de Segurança (LPIEFSS) e 40,9 milhões de euros
são referentes às verbas orçamentadas no âmbito do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR).
7 – Face ao exposto, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é de
parecer que a Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª – Aprova o Orçamento do Estado para 2022, na parte
respeitante à área da Administração Interna, está em condições de seguir os ulteriores termos do processo
legislativo, devendo o presente parecer ser remetido à Comissão do Orçamento e Finanças, a fim de instruir a
competente elaboração do relatório final, nos termos do n.º 3 do artigo 205.º do RAR.
Palácio de São Bento, 19 de outubro de 2021.
O Deputado relator, André Coelho Lima — O Presidente da Comissão, Luís Marques Guedes.
Nota: As partes I e III do parecer foram aprovadas, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do
PCP, do CDS-PP, do PAN, do CH e da Deputada não inscrita Joacine Katar Moreira, na reunião de 19 de
outubro de 2021.
PARTE IV – Anexos
Anexa-se a nota explicativa, logo que remetida pelo Ministério da Administração Interna, de acordo com o
n.º 5 do artigo 206.º do RAR.
PARECER SECTORIAL – ÁREA DA PRESIDÊNCIA
PARTE I – Considerandos
I. a) Nota introdutória
O Governo apresentou à Assembleia da República, em 11 de outubro de 2021, a Proposta de Lei n.º
116/XIV/3.ª – Aprova o Orçamento do Estado para 2022.
Por despacho do Senhor Presidente da Assembleia da República, a iniciativa baixou à Comissão de
Orçamento e Finanças e às restantes comissões parlamentares permanentes para efeito de elaboração de
parecer nas respetivas áreas sectoriais.
À Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias compete analisar e elaborar
parecer nas áreas da sua competência, a saber Justiça, Administração Interna e Presidência. O presente
parecer sectorial refere-se à área da Presidência.
A discussão e votação na generalidade do Orçamento do Estado para 2022 encontra-se agendada para as
reuniões plenárias de 26 e 27 de outubro de 2021, seguindo-se, posteriormente, a apreciação na
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especialidade (de 28 de outubro a 25 de novembro) que compreenderá audições sectoriais aos Ministros e
Ministras, estando a audição da Senhora Ministra de Estado e da Presidência prevista para o dia 2 de
novembro às 17:00 horas.
A discussão e votação na especialidade da Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª (GOV) decorrerá entre os dias
22 e 25 de novembro, estando agendados o encerramento e a votação final global para o dia 25 de novembro
de 2021.
I. b) Do objeto, conteúdo e motivação da iniciativa
O governo apresentou uma proposta de orçamento para 2022 que enuncia como prioridades a recuperação
de rendimentos de trabalhadores e pensionistas, o reforço da proteção social de quem mais precisa, a
melhoria dos serviços públicos e a aposta nos jovens.
A área governativa da Presidência tem a incumbência de promover a coordenação interministerial dos
diversos departamentos governamentais, assim como de formular, conduzir, executar e avaliar uma política
global e coordenada nas áreas da cidadania e da igualdade, incluindo a área da prevenção e combate à
violência contra as mulheres e à violência doméstica, e nas áreas das migrações.
Trata-se de áreas de governação que obrigatoriamente convocam uma estratégia transversal e encontram
concretização em qualquer uma das prioridades definidas pelo governo e nos desafios estratégicos de
combate às alterações climáticas, de resposta ao desafio demográfico, da redução das desigualdades e da
transição digital.
• Orçamento do Estado – Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª
o Relatório para o OE 2022
Na proposta de Orçamento do Estado para 2022 o Governo assume como prioridade «as respostas aos
impactos da pandemia que tiveram efeitos específicos sobre as desigualdades estruturais entre mulheres e
homens na sociedade portuguesa» mobilizando fundos do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR) e do
Acordo de Parceria (Portugal 2030).
Este objetivo, como se pode ler no relatório do orçamento, será concretizado através da «coordenação da
implementação da perspetiva de género que se encontra integrada nas várias componentes do PRR, desde a
reforma das medidas de combate às desigualdades entre mulheres e homens da componente das
qualificações e competências, ao aumento das respostas sociais, ao combate aos estereótipos de género na
transição digital e através das respetivas iniciativas educativas e de formação, ou à desagregação transversal
por sexo dos dados, em linha com a Estratégia de Modernização e Inovação do Estado e da Administração
Pública e o processo dos orçamentos com perspetiva de género».
Nesse sentido o Governo irá prosseguir uma política de promoção da igualdade e não discriminação entre
homens e mulheres, «através da promoção da participação equilibrada no mercado de trabalho reforçando
designadamente: as condições de conciliação da vida profissional, pessoal e familiar e a divisão igual do
trabalho de cuidado e doméstico; a participação das mulheres e raparigas no setor digital e nas iniciativas de
aquisição de competências digitais, bem como os programas de desconstrução de estereótipos de género nas
escolhas educativas e profissionais, em articulação com as instituições do ensino superior no quadro do PRR;
o apoio às mulheres na procura e criação de emprego e no acesso à formação profissional; e o combate à
disparidade de rendimentos e à sub-representação das mulheres na tomada de decisão».
No domínio da promoção de igualdade entre mulheres e homens importa destacar a integração da
perspetiva de género nas políticas publicas materializadas no Orçamento do Estado. Este processo iniciado no
Orçamento de 2021, foi atualizado com a integração de novos indicadores e alargado a outras áreas e
medidas de política pública a executar em 2022. Considera o governo que este instrumento «alicerça um
processo de avaliação gradual dos progressos no âmbito da igualdade entre mulheres e homens, através do
acompanhamento e da consolidação destes indicadores ao longo do tempo, revelando impactos, assim como
a necessidade de intervenção nas políticas públicas».
O Governo irá prosseguir o reforço das respostas de apoio às vítimas de violência de género e às vítimas
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de violência doméstica dando prioridade «as medidas de proteção às vítimas, designadamente no âmbito do
apoio das estruturas de atendimento e de acolhimento (incluindo as especializadas), dos processos de
autonomização, do apoio e reforço psicológico e psicoterapêutico a vítimas (incluindo a crianças e jovens, com
base em abordagens focadas no trauma) e da produção de materiais e campanhas de informação, alerta e
segurança, em articulação com os órgãos de comunicação social». De referir ainda que neste âmbito será
finalizando a concretização das medidas previstas na Resolução de Conselho de Ministros n.º 139/2019, de 19
de agosto, e dado continuidade ao Plano Anual de Formação Conjunta.
Os programas de prevenção e erradicação da mutilação genital feminina serão continuados e serão
«desenvolvidas medidas de apoio a vítimas de casamentos infantis, precoces e forçados e a vítimas de
exploração sexual, em articulação com as organizações da sociedade civil».
O orçamento prevê o lançamento em 2022 dos «novos planos de ação 2022-2025 da Estratégia Nacional
para a Igualdade e a Não Discriminação 2018-2030, Portugal + Igual, nas seguintes áreas: igualdade entre
mulheres e homens; prevenção e combate à violência contra as mulheres e à violência doméstica; e combate
à discriminação em razão da orientação sexual, identidade e expressão de género, e caraterísticas sexuais».
No combate ao racismo e à discriminação étnico-racial o governo irá prosseguir a implementação do Plano
Nacional de Combate ao Racismo e à Discriminação 2021-2025, mobilizando os recursos do programa
Portugal 2030. Este plano está dividido em dez linhas de intervenção, a sua consecução envolve várias áreas
governativas, e «inclui abordagens transversais e específicas, designadamente: ao nível da formação de
profissionais; da produção de dados e conhecimento, recursos e campanhas; do desenvolvimento de serviços
de aconselhamento, orientação e informação a vítimas de discriminação; da promoção do acesso igual a
percursos de educação e formação inclusivos e de qualidade; e da melhoria da empregabilidade de grupos
desfavorecidos».
A área da integração e das migrações é considerada uma prioridade para o Governo, reconhecendo «nas
políticas desta área um instrumento fundamental para a redução de desigualdades estruturais e para a
promoção de uma sociedade mais coesa e mais justa em período de recuperação económica e social». Nesse
sentido as medidas inscritas no Orçamento do Estado garantem «a consolidação de políticas públicas que
visem a plena integração de cidadãos portugueses ciganos e de cidadãos imigrantes, descendentes e
refugiados» através da continuidade das estratégias nacionais vigentes: o Plano Nacional de Implementação
do Pacto Global das Migrações e a Estratégia Nacional para a Integração das Comunidades Ciganas.
O programa «Português Língua de Acolhimento», visa concretizar o desenvolvimento de competências
linguísticas essenciais para o sucesso do processo de acolhimento das pessoas migrantes e em situação de
refúgio, será reforçado. De referir que o Governo irá rever o regime de apoio às associações de pessoas
migrantes de modo a potenciar a capacitação e o apoio às associações de pessoas ciganas, migrantes e em
situação de refúgio.
Na consecução de uma abordagem de proximidade na área da integração e migrações, que promova a
igualdade de oportunidades, o governo aposta numa abordagem mais humanista e menos burocrática pelos
serviços públicos, removendo os obstáculos e investindo na simplificação do acesso de todos os residentes
em Portugal, incluindo cidadãos imigrantes e refugiados, aos serviços públicos, assegurando «a divulgação de
informação e apoio à população migrante através do alargamento da Rede Nacional de Apoio à Integração de
Migrantes e da consolidação do projeto-piloto Integrar Valoriza».
Na prossecução da política de solidariedade ativa o governo irá continuar a acolher e integrar pessoas
requerentes de asilo e beneficiárias de proteção internacional. Nesse sentido promoverá, em articulação com a
sociedade civil, a melhoria e a consolidação de programas de acolhimento adaptados às necessidades e
expetativas dos beneficiários, que promovam a plena autonomização e participação ativa na sociedade, no
quadro do sistema único de acolhimento e integração de requerentes e beneficiários de proteção internacional.
A inclusão social de crianças e jovens de contextos vulneráveis continua a ser uma das prioridades
definidas pelo Governo. Neste âmbito está inscrito no orçamento a implementação do Programa Escolhas e de
medidas de promoção do acesso e sucesso educativos de crianças e jovens portugueses ciganos. Será
igualmente prosseguido e reforçado as medidas de acolhimento de crianças e jovens não acompanhados
requerentes de asilo, «procurando garantir a sua plena integração na sociedade portuguesa e o seu
desenvolvimento pessoal».
Com vista a melhorar a qualidade da legislação, o Governo continuará, em 2022, a promover a execução
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do Programa Legislar Melhor que permitiu produzir leis mais simples, atempadas, eficazes, participadas,
facilmente acessíveis e sem encargos excessivos, nas suas diversas dimensões: Legislar Menos; Legislar a
Tempo; Legislar Completo; Legislar Claro; Legislar com rigor.
De modo a consolidar novos modelos de trabalho associados ao robustecimento dos centros de
competências na área de definição e avaliação de políticas públicas e na área jurídica, consolida-se em 2022 o
funcionamento do Centro de Competências de Planeamento, de Políticas e Prospetiva da Administração
Pública (PlanAPP), «visando a criação de capacidade na Administração Pública nas áreas do planeamento
estratégico e das políticas públicas, bem como de acompanhar a execução e avaliar a implementação das
políticas públicas e dos resultados obtidos e de elaborar estudos prospetivos».
Salienta-se ainda, em 2022, a divulgação dos resultados definitivos da operação estatística realizada pelo
Instituto Nacional de Estatística, IP (INE, IP) — o XVI Recenseamento da População e o VI Recenseamento
da Habitação (Censos 2021).
Em 2022 realizar-se-á o Inquérito às Despesas das Famílias, com a recolha, durante o ano de 2022, com
representatividade nacional e que constitui uma fonte de informação estrutural sobre as famílias; o Inquérito às
Origens e Trajetórias da População Residente, cujo inquérito piloto terminará no início de 2022 e permitirá,
após analise dos resultados, preparar o inquérito principal, com o objetivo de melhorar o conhecimento sobre a
diversidade da população portuguesa, com enfoque na sua pertença/identificação étnica, trajetórias
geracionais e condições de vida; e o Inquérito à Segurança no Espaço Público e Privado, com recolha de
dados e disponibilização de resultados em 2022, visando obter estatísticas representativas sobre a prevalência
e caraterização da violência de género em Portugal, em consonância com os requisitos definidos na
Convenção de Istambul.
Um dos objetivos do Governo é incrementar a segurança da informação através da criação de capacidade
criptográfica nacional e do aprofundamento das capacidades de gestão do ciclo de vida da informação, bem
como «robustecer o quadro nacional da cibersegurança com o desenvolvimento integrado da capacitação da
utilização segura dos dados, para otimizar os benefícios decorrentes da transição digital».
Nesse sentido «o Gabinete Nacional de Segurança e o Centro Nacional de Cibersegurança irão prosseguir
a implementação do investimento de reforço do quadro geral de cibersegurança e das correspondentes
medidas de aumento da capacitação em cibersegurança e segurança da informação, de incremento da
segurança na gestão do ciclo de vida da informação, de criação de um Sistema Nacional de Certificação em
Cibersegurança alinhado com o Regulamento de Cibersegurança Europeu, e dando início ao projeto de
operacionalização do novo modelo de coordenação da cibersegurança e da segurança da informação».
o Articulado da Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª
Na área sob a tutela da Ministra do Estado e da Presidência e do articulado da Proposta de Lei n.º
116/XIV/3.ª, são de destacar os seguintes preceitos:
«Artigo 8.º
Alterações orçamentais
[…]
6 – O Governo fica autorizado, mediante proposta dos membros do Governo responsáveis pelas áreas da
integração e migrações e das finanças ou pelas áreas das finanças e da administração interna, a proceder às
alterações orçamentais decorrentes da afetação da dotação centralizada do Ministério das Finanças, referida
no n.º 4, para pagamento da contrapartida pública nacional, no valor correspondente a 25% das despesas
elegíveis de projetos de entidades privadas, cofinanciados pelo Fundo para o Asilo, a Migração e a Integração
(FAMI), respetivamente, para o orçamento do Alto Comissariado para as Migrações, IP (ACM, IP), quando os
projetos sejam destinados a melhorar as condições dos migrantes ou a garantir o acolhimento de refugiados,
ou para o orçamento do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF), quando estejam em causa projetos em
matéria de asilo, de gestão de fluxos migratórios, designadamente de recolocação ou reinstalação, e de
processo de retorno.
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7 – O Governo fica igualmente autorizado, mediante proposta dos membros do Governo responsáveis
pelas áreas da cidadania e da igualdade e das finanças, a proceder às alterações orçamentais decorrentes da
afetação da dotação centralizada referida no n.º 4 para o orçamento da Comissão para a Cidadania e a
Igualdade de Género, para pagamento da contrapartida pública nacional, no valor correspondente a 15% das
despesas elegíveis de projetos, cofinanciados pelo MFEEE 2014-2021, no âmbito do Programa Conciliação e
Igualdade de Género a que se refere a Resolução do Conselho de Ministros n.º 9/2020, de 28 de fevereiro.
[…]
19 – O Governo fica autorizado, através do membro do Governo responsável pela área das finanças, a
proceder às alterações orçamentais necessárias para assegurar as despesas inerentes à melhoria dos dados
oficiais sobre violência contra as mulheres e violência doméstica, nos termos do previsto na alínea a) do n.º 1
da Resolução do Conselho de Ministros n.º 139/2019, de 19 de agosto, que aprova medidas de prevenção e
combate à violência doméstica, ficando disponíveis as dotações inscritas na medida 082 «Segurança e Ação
social – Violência Doméstica – Prevenção e proteção à vítima», afetas a atividades e projetos relativos à
política de prevenção da violência contra as mulheres e violência doméstica ou à proteção e à assistência das
suas vítimas, enquadradas no âmbito do artigo 80.º-A da Lei n.º 112/2009, de 16 de setembro, na sua redação
atual.
Artigo 14.º
Orçamento com perspetiva de género
1 – O orçamento dos serviços e organismos incorpora a perspetiva de género, identificando os programas,
atividades ou medidas a submeter a análise do respetivo impacto na concretização da igualdade entre
mulheres e homens em 2022.
2 – No âmbito dos respetivos programas, atividades ou medidas desenvolvidas nos termos do número
anterior, os serviços e organismos procedem à publicitação de dados administrativos desagregados por sexo.
Artigo 47.º
Reforço da formação para o combate à violência doméstica e no namoro
1 – Em 2022, o Governo dá continuidade à implementação do plano anual de formação conjunta em
matéria de combate à violência doméstica, pelos membros do Governo responsáveis pelas áreas da cidadania
e da igualdade, da administração interna, da justiça, da educação, do trabalho, solidariedade e segurança
social e da saúde.
2 – No âmbito da implementação do plano a que se refere o número anterior, é conferida particular ênfase
à violência no namoro, através de estratégias de prevenção adequadas e eficazes junto dos destinatários, o
mais precocemente possível.
3 – O membro do Governo responsável pela área da cidadania e da igualdade assume a coordenação e
concretização do plano referido no n.º 1, acompanhando a sua eficiência a nível nacional, incluindo nas
regiões autónomas, sem prejuízo da competência própria dos respetivos órgãos.
4 – O Governo, mediante proposta do membro do Governo responsável, procede ao reforço da
transferência orçamental da verba destinada à formação conjunta e continuada em matéria de combate à
violência doméstica, garantindo o exercício de poderes partilhados pelas áreas referidas no n.º 1.
Artigo 98.º
Casas de abrigo de vítimas de violência doméstica e alojamento de pessoas em situação de sem-
abrigo
Em 2022, o Governo prossegue a adaptação das casas de abrigo de vítimas de violência doméstica e dos
albergues de pessoas em situação de sem-abrigo, por forma a assegurar o acolhimento de animais de
companhia, garantindo essa possibilidade relativamente às casas de abrigo ou albergues que sejam criados
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após a entrada em vigor da presente lei.
Artigo 139.º
Financiamento do Programa Escolhas
Nos termos do n.º 3 do artigo 1.º dos Estatutos do ACM, IP, aprovados em anexo à Portaria n.º 227/2015,
de 3 de agosto, o Programa Escolhas é integrado no orçamento do ACM, IP, sendo o respetivo financiamento
assegurado de acordo com o previsto na Resolução do Conselho de Ministros n.º 71/2020, de 15 de setembro,
que procede à renovação do Programa Escolhas para o período de 2021 a 2022.
Artigo 141.º
Plano Nacional de Combate ao Racismo e à Discriminação 2021-2025
1 – Em 2022, o Governo prossegue a implementação do Plano Nacional de Combate ao Racismo e à
Discriminação 2021-2025 – Portugal contra o racismo (PNCRD 2021-2025), competindo a cada área
governativa envolvida na execução das ações e atividades que integram o PNCRD 2021-2025 assegurar a
sua implementação e os encargos resultantes das mesmas.
2 – Em 2022, o Governo concretiza a autonomização institucional das matérias referentes ao combate à
discriminação racial do tratamento das questões migratórias.
3 – O Observatório Independente do Discurso de Ódio, Racismo e Xenofobia promove a produção, recolha,
tratamento e difusão de informação e de conhecimento e a criação de parcerias de investigação em matéria de
racismo, discriminação e discurso de ódio nas várias áreas e setores abrangidos pelo PNCRD 2021-2025, em
articulação com a Comissão para a Igualdade e Contra a Discriminação Racial, apresentando um relatório
anual à Assembleia da República.
Artigo 142.º
Medidas de apoio a vítimas de casamento infantil, precoce e forçado
Em 2022, o Governo desenvolve medidas de apoio a vítimas de casamento infantil, precoce e forçado,
tendo em consideração os contributos e recomendações do Grupo de Trabalho para a Prevenção e Combate
aos Casamentos Infantis, Precoces e Forçados, designadamente em matéria de atendimento, informação,
apoio, encaminhamento e acolhimento de vítimas no âmbito da Rede Nacional de Apoio às Vítimas de
Violência Doméstica.
Anexo I
Mapa de alterações e transferências orçamentais
(a que se refere o artigo 7.º)
Diversas alterações e transferências
34
Transferência de verbas inscritas no orçamento do Instituto do Emprego e da Formação Profissional, IP, para o Alto Comissariado para as Migrações, IP (ACM, IP), nos termos a definir por despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas do trabalho, solidariedade e segurança social e da integração e migrações.
59
Transferência de verbas para o Centro de Competências Jurídicas do Estado, para efeitos do cumprimento do estabelecido no n.º 2 do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 149/2017, de 6 de dezembro, ou para o Centro de Competências de Planeamento, de Políticas e de Prospetiva da Administração Pública (PlanAPP), para efeitos do cumprimento do estabelecido no n.º 2 do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 21/2021, de 15 de março, independentemente de envolver outros programas orçamentais, mediante despacho do membro do Governo responsável pela área da Presidência do Conselho de Ministros ou dos membros do Governo responsáveis pelas áreas da Presidência do Conselho de Ministros e do Planeamento, respetivamente.
61 Transferência de verbas inscritas no orçamento do SEF, por via das lump sums nominativas existentes, para o ACM, IP, para o financiamento dos programas de recolocação e de reinstalação de beneficiários de proteção internacional, nos termos a definir por protocolo entre as duas entidades.
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62 Transferência de verbas inscritas no orçamento do SEF, para o ACM, IP, nos termos a definir por despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas da integração e migrações e da administração interna.
63
Transferência de verbas inscritas no orçamento do SEF, para o financiamento de 25% das despesas elegíveis até um montante máximo de € 2 500 000,00 de projetos de organizações não governamentais, organizações internacionais e entidades da sociedade civil, cofinanciados pelo Fundo para o Asilo, a Migração e a Integração, no âmbito das suas atribuições e competências nos termos a definir por protocolo.
64 Transferência de verbas inscritas no orçamento do SEF, para o financiamento de prestações de serviços de mediação cultural no âmbito das suas atribuições e competências por entidades da sociedade civil, até um montante máximo de € 1 100 000,00.
98 Transferência de verbas inscritas no capítulo 60, gerido pela DGTF, para o orçamento do PlanAPP, para encargos com o pessoal, até ao montante de 1 080 000 euros
PARTE II – Opinião da relatora
A relatora exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião sobre as propostas de lei em apreço,
reservando-a para o debate já agendado para sessão plenária.
PARTE III – Conclusões
1 – O Governo apresentou à Assembleia da República, em 11 de outubro de 2021, a Proposta de Lei n.º
116/XIV/3.ª – Aprova o Orçamento do Estado para 2022;
2 – Estas iniciativas foram apresentadas nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis, cabendo,
assim, à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias emitir parecer sobre as
matérias da sua competência, incidindo, no caso vertente, sobre a área da Presidência;
3 – A Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é de parecer que a Proposta
de Lei n.º 116/XIV/3.ª, no que se respeita às políticas de Igualdade e Não Discriminação e às Políticas de
Migração, estão em condições de seguir os ulteriores termos do processo legislativo, devendo o presente
parecer ser remetido à Comissão de Orçamento e Finanças, competente para elaborar o Relatório Final, de
acordo com o n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República.
Palácio de São Bento, 19 de outubro de 2021.
A Deputada Relatora, Beatriz Gomes Dias — O Presidente da Comissão, Luís Marques Guedes.
Nota: As partes I e III do parecer sectorial foram aprovadas, por unanimidade, tendo-se registado a
ausência do PAN, do CH e da Deputada não inscrita Joacine Katar Moreira, na reunião de 19 de outubro de
2021.
——
COMISSÃO DE NEGÓCIOS ESTRANGEIROS E COMUNIDADES PORTUGUESAS
Parecer
Índice
Parte I – Considerandos
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Parte II – Análise setorial
Parte III – Opinião do Deputado autor do parecer
Parte IV– Conclusões e parecer
PARTE I – Considerandos
1. Nota preliminar
Ao abrigo do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da República Portuguesa e do
118.º e 124.º do Regimento da Assembleia da República, o Governo tomou a iniciativa de apresentar, a 11 de
outubro de 2021, a Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª, que «Aprova o Orçamento do Estado para 2022».
Por despacho de Sua Excelência o Presidente da Assembleia da República, de 11 de outubro de 2021, a
iniciativa em análise foi admitida no mesmo dia, baixando à Comissão de Orçamento e Finanças para efeitos
de emissão de relatório e às restantes Comissões Parlamentares especializadas permanentes, entre as quais
a Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas, para elaboração de parecer setorial.
Cabe, assim, à Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas emitir parecer setorial
sobre a Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª, em observância do disposto nos artigos 205.º e 206.º do Regimento
da Assembleia da República, fundamentando-o com base no articulado da proposta de lei, no Relatório do
Governo e/ou quadros e mapas que lhe são anexos.
Foi promovida, pelo Senhor Presidente da Assembleia da República, em 11 de outubro de 2021, a audição
dos órgãos próprios de Governo das Regiões Autónomas dos Açores e Madeira
A iniciativa em análise cumpre os requisitos legais, formais e regimentais, em observância das alíneas a),
b) e c) do n.º 1 do artigo 124.º do Regimento da Assembleia da República.
No uso das suas atribuições, compete em especial à Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades
Portuguesas exercer as suas competências no acompanhamento e fiscalização política das áreas que direta
ou indiretamente respeitem ao Ministério dos Negócios Estrangeiros.
Assim, no que respeita à iniciativa legislativa do Governo em análise, será no âmbito destas matérias que
se debruçará o presente parecer setorial sobre a Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª
Refere-se ainda, por último, que a Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas
realizará no próximo dia 9 de novembro de 2021 uma audição conjunta com a Comissão de Orçamento de
Finanças para ouvir o Senhor Ministro de Estado e dos Negócios Estrangeiros sobre a Proposta de Orçamento
do Estado para 2022, dando assim cumprimento ao n.º 2 e n.º 3 do artigo 211.º do Regimento da Assembleia
da República.
PARTE II – Análise setorial
No âmbito das atribuições e competências da Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades
Portuguesas, do Relatório sobre o Orçamento do Estado para 2022 (OE2022) constante da Proposta de Lei
n.º 116/XIV/3.ª destaca-se o Capítulo Cinco, referente aos Programas Orçamentais e Políticas Públicas
Setoriais, e especificamente o subcapítulo 5.6 referente ao Programa Orçamental 04 «Representação
Externa», no qual o Governo identifica as políticas e medidas para o setor, bem como a quantificação destas
medidas e respetivas fontes de financiamento.
A – Políticas e medidas orçamentais
Do ponto de vista das políticas e medidas orçamentais, o Governo sublinha que para 2022, o Ministério
dos Negócios Estrangeiros, numa ótica de continuidade e aprofundamento dos eixos e objetivos estratégicos
de política, implementará as medidas e ações descritas na Lei das Grandes Opções.
No Relatório do Orçamento do Estado para 2022, o Governo destaca essencialmente oito eixos
fundamentais para 2022 no âmbito das políticas e medidas orçamentais, cujo conteúdo se desenvolve
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II SÉRIE-A — NÚMERO 25
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adiante:
1) Política para a Europa;
2) Comunidade de Países de Língua Portuguesa (CPLP);
3) Relações multilaterais;
4) Relações bilaterais;
5) Internacionalização da Economia;
6) Política de Cooperação para o Desenvolvimento e das parcerias internacionais;
7) Ligação às comunidades portuguesas;
8) Internacionalização da língua, da cultura e da ciência portuguesa.
1. Política para a Europa
Neste desígnio, o Relatório do Orçamento do Estado para 2022 anexo à proposta de lei em análise
identifica como prioritário:
• Implementar e executar, ao nível europeu e nacional, os programas e instrumentos do Quadro Financeiro
Plurianual 2021-2027 e do Plano de Recuperação da UE – Nova Geração, incluindo o Plano de
Recuperação e Resiliência nacional e o PT2030;
• Avançar na concretização do Plano de Ação do Pilar Europeu dos Direitos Sociais e prosseguir na
implementação do Compromisso Social do Porto;
• Defender os interesses nacionais e das nossas regiões autónomas na futura revisão da Parceria
Estratégica da Comissão Europeia com as regiões ultraperiféricas (RUP);
• Acompanhar a implementação do Acordo de Comércio e Cooperação entre a União Europeia e o Reino
Unido;
• Participar nos eventos nacionais e europeus integrados na Conferência sobre o futuro da Europa e na
elaboração e aprovação das suas conclusões;
• Participar ativamente nos mecanismos de diálogo no âmbito do Estado de Direito;
2. Comunidade de Países de Língua Portuguesa (CPLP)
No âmbito da CPLP, o Governo destaca:
• Implementar o Acordo sobre Mobilidade aprovado na Cimeira de Luanda;
• Reforçar a participação nos projetos e atividades do Instituto Internacional da Língua Portuguesa;
• Contribuir para o reforço da dimensão económica da cooperação no quadro da CPLP, em linha com as
prioridades da presidência pro tempore angolana;
• Colaborar estreitamente com a Presidência pro tempore de Angola e com o secretariado executivo.
3. Relações multilaterais
Sobre as relações multilaterais, o Governo destaca no relatório:
• Realizar a Segunda Conferência das Nações Unidas sobre o Oceano e promover a adoção de uma
Agenda Global para o Oceano;
• Participar ativamente nos trabalhos das Nações Unidas e nas suas agências especializadas, com
particular foco nas missões de paz e de segurança e na defesa e promoção dos direitos humanos;
• Prosseguir a campanha para a eleição de Portugal como membro não permanente do Conselho de
Segurança da Nações Unidas para o mandato 2027-2028;
• Promover uma nova edição do Plano Nacional de Implementação do Pacto Global das Migrações e
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valorizar o facto de Portugal ser considerado, pela Organização Internacional das Migrações, um dos
«países campeões» para a implementação daquele pacto;
• Promover a agenda das alterações climáticas e a agenda humanitária, assim como a implementação da
Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável;
• Participar na Organização do Tratado do Atlântico Norte, tendo nomeadamente em vista as conclusões do
processo em curso, de revisão e reforço do pilar político da Aliança, tendo em vista a Cimeira de Madrid;
• Valorizar fóruns de diálogo político regional, tirando partido da capacidade nacional de interlocução com
diferentes espaços regionais e com especial relevo para as iniciativas em torno do Mediterrâneo e na
relação com África e a União Africana;
• Reforçar o protagonismo de Portugal na Conferência Ibero-Americana, diligenciando para a
implementação do Acordo-Quadro para a Circulação do Talento e participando no processo de escolha
dos novos dirigentes da Secretaria-Geral Ibero-Americana (SEGI).
4. Relações bilaterais
Neste desígnio, o Relatório do Orçamento do Estado para 2022 anexo à proposta de lei em análise
identifica como prioritário:
• Desenvolver as relações bilaterais com países de todos os continentes, tendo em conta as ligações
históricas, culturais, económicas e político-diplomáticas. Neste quadro, adquirirão relevo específico os
desenvolvimentos a ocorrer com os Estados Unidos, com França, com Espanha, com a Alemanha, com
o Reino Unido; com os países de língua portuguesa, com os países vizinhos do Norte de África, com os
países latino-americanos, com países da África Subsaariana, com a Índia; com os países da Associação
das Nações do Sudeste Asiático (ASEAN), com a Coreia do Sul, com o Japão; e com a China,
designadamente a propósito da implementação da Lei Básica em Macau.
5. Internacionalização da economia
No âmbito da internacionalização da economia, o Governo destaca:
• Implementar o Programa Internacionalizar 2030, desenvolvendo novas medidas de apoio às exportações,
ao investimento português no estrangeiro e ao investimento direto estrangeiro no País;
• Participar ativamente na execução do PRR, com enfoque nas medidas direcionadas à promoção da
atração de investimento, do comércio externo e das condições de contexto das atividades económicas
(em especial com o exterior);
• Consolidar o processo de modernização dos serviços prestados pela Agência para o Investimento e o
Comércio Externo de Portugal (AICEP), designadamente na área da transformação digital, no apoio às
pequenas e médias empresas e ao investimento;
• Concretizar a participação portuguesa na Hannover Messe.
6. Política de Cooperação para o desenvolvimento e das parcerias internacionais
Sobre este eixo, o Governo destaca no relatório:
• Implementar a nova estratégia de cooperação para o desenvolvimento e ação humanitária 2021-2030;
• Assegurar a participação de Portugal nos debates internacionais sobre cooperação para o
desenvolvimento nas Nações Unidas, UE, OCDE, SEGIB e CPLP, designadamente em matéria de
eficácia do desenvolvimento, países menos avançados, países frágeis, ambiente e alterações
climáticas, financiamento do desenvolvimento (incluindo o acompanhamento do novo Instrumento de
Vizinhança, Desenvolvimento e Cooperação Internacional – Europa Global, da UE), nexo ação
humanitária-desenvolvimento-paz, coerência de políticas.
• Reforçar o relacionamento comercial direto da Sociedade para o Financiamento do Desenvolvimento
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(SOFID) com as instituições multilaterais para o desenvolvimento, com vista a garantir financiamento
adequado a projetos privados de cooperação para o desenvolvimento;
• Aprofundar a parceria privilegiada com os PALOP e Timor-Leste, concretizada nos programas
estratégicos de cooperação;
• Promover e/ou gerir projetos com financiamento da ação externa da UE, incluindo em cooperação
delegada, em geografias estratégicas para Portugal (PALOP e Timor-Leste, outros países em África e
na América Latina), participando igualmente no desenvolvimento de iniciativas equipa Europa em países
ou regiões prioritárias;
• Continuar a apoiar os esforços dos parceiros de cooperação, prosseguindo a implementação do Plano de
Ação de Resposta Sanitária à Pandemia de COVID-19 entre Portugal e os PALOP-TL, com enfoque na
vacinação e abrangendo, sempre que possível, outros países parceiros;
• Aprofundar o apoio a projetos de organizações não governamentais para o desenvolvimento (ONGD), no
âmbito das linhas de financiamento para projetos de cooperação para o desenvolvimento, ajuda
humanitária e educação para o desenvolvimento, incentivando ao mesmo tempo o enfoque no
desenvolvimento de projetos de ONGD na área da igualdade de género e empoderamento das
mulheres;
• Continuar a aposta na atribuição de bolsas a estudantes dos PALOP-TL para estudos em instituições de
ensino superior público em Portugal e no contexto da cooperação técnico-policial;
• No âmbito do PRR, apostar no desenvolvimento de sistemas de informação que suportem os processos
de uma forma integrada, nomeadamente por via do reforço da capacidade de gestão de projetos de
cooperação, através do desenvolvimento de um Sistema Integrado de Informação para Gestão de
Projetos de Cooperação que permita cobrir todo o ciclo de vida dos projetos.
7. Ligação às comunidades portuguesas
No âmbito das comunidades portuguesas, o Governo destaca:
• Continuar a acompanhar prioritariamente a situação das comunidades portuguesas e lusodescendentes
na Venezuela e na África do Sul e apoiar as pessoas e instituições mais severamente afetadas pelos
efeitos da doença COVID-19;
• No quadro do Novo Modelo de Gestão Consular, continuar a modernizar a rede dos serviços consulares,
designadamente através da qualificação dos recursos humanos, da simplificação dos procedimentos e
da utilização dos meios eletrónicos de atendimento e processamento de serviços;
• Avançar na reforma da política de vistos e acompanhar a implementação da nova Rede de
Processamento de Vistos;
• Acompanhar a implementação das medidas que facilitem a participação eleitoral dos emigrantes
(recenseamento automático, multiplicação das mesas de voto, voto antecipado);
• Prosseguir com o Programa de Apoio ao Investimento da Diáspora;
• Acompanhar, na dimensão externa, a execução do Programa Regressar.
8. Internacionalização da língua, da cultura e da ciência portuguesas
Neste desígnio, o Relatório do Orçamento do Estado para 2022 anexo à proposta de lei em análise
identifica como prioritário:
• Consolidar e reforçar a rede de ensino no estrangeiro, ao nível do ensino básico e secundário (nas
diferentes modalidades e abordagens), do ensino superior (apoiando a oferta graduada de estudos
de/em língua portuguesa) e da investigação em estudos portugueses, conferindo particular atenção à
necessidade de reforçar metodologias de ensino com recurso a conteúdos, plataformas e suportes
digitais;
• Realizar a celebração do Dia Mundial da Língua Portuguesa;
• Realizar o Programa da Ação Cultural Externa para 2022;
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• Realizar a Temporada Cruzada Portugal-França 2022;
• Consolidar os programas de apoio à tradução de obras da literatura portuguesa e à internacionalização
dos seus autores;
• Participar ativamente na execução do PRR, nomeadamente por via do projeto Digitalização EPE, que
pretende qualificar o Ensino Português no Estrangeiro, não só nos vários níveis em que intervém
(básico, secundário e superior), como também nas suas várias valências, nomeadamente apoiando os
processos de ensino e aprendizagem, em modelos híbridos, capacitando docentes e discentes para
novas formas de ensino colaborativo e digital. Para este objetivo contribuirá ainda, de forma transversal,
a qualificação de unidades de apoio à investigação e criação de comunidades de prática, através da
criação de espaços digitais e salas de aula digitais;
• Ainda no âmbito do Plano de Recuperação e Resiliência, desenvolver os projetos Digitalização do Acervo
Documental do Instituto Camões (1929-2012), Mapa Digital da Língua Portuguesa e Rede de Bibliotecas
do Camões e Rede Museológica da Diáspora.
Do ponto de vista da quantificação das medidas e fontes de financiamento, o Governo destaca que o
Programa Orçamental da Representação Externa, para o orçamento de 2022, evidencia uma dotação de
despesa total consolidada de 524,4 milhões de euros, que excede em 26% a execução estimada até final de
2021, e uma despesa efetiva consolidada de 489,4 milhões de euros. A receita total consolidada para 2022
cifra-se em 524,4 milhões de euros.
O Quadro infra reproduzido, constante do Relatório do Orçamento do Estado para 2022, detalhe a Conta
do Programa Orçamental em análise:
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Neste âmbito, o Governo sublinha no documento que do total da despesa efetiva consolidada de 489,4
milhões de euros verifica-se que apresentam maior peso as despesas com pessoal (218,1 milhões de euros),
destacando-se a estrutura da massa salarial dos serviços internos e dos serviços periféricos externos da GAF
MNE e respetiva revisão da estrutura da rede externa, no montante de 145,3 milhões de euros, seguindo-se o
Camões, IP, com 38,4 milhões de euros, que inclui os encargos com o mapa de pessoal e reforços da rede
externa. Destaca-se ainda a AICEP com 28,9 milhões de euros, que integra quadros especializados para a
preparação de OSAKA EXPO 2025 e respetiva contratação local (África do Sul, India, Nova York e Japão).
Destarte, refere igualmente que as dotações referentes a aquisições de bens e serviços, com 101,3
milhões de euros, dos quais 60,2 milhões de euros afetos à GAF MNE com destaque para os projetos no
âmbito do Plano de Recuperação e Resiliência para a transformação digital, e a AICEP com 25,0 milhões de
euros, que visam o plano de promoção e a preparação da Feira Hannover Messe.
Relativamente às transferências correntes, estas ascendem a 103,2 milhões de euros, com particular
destaque para as dotações de 46 milhões de euros em Contribuições para Organizações Internacionais e 47,9
milhões de euros em transferências para a rede externa do Camões IP (centros culturais e centros de
cooperação), no âmbito protocolos de cooperação e ainda para organizações não governamentais para o
desenvolvimento no âmbito dos projetos de cooperação.
Do total da dotação de despesa não efetiva de ativos financeiros (35 milhões de euros), destaca-se a
AICEP associada a projetos no âmbito do sistema de incentivos a empresas.
O Programa integra a Dotação Específica Contribuições e Quotizações para Organizações Internacionais
(CQOI) (46 milhões de euros), financiada em 89,1% por receitas de impostos e 10,9% de transferências
provenientes do Fundo para as Relações Internacionais.
O Quadro seguinte reflete a despesa por medidas do Programa em análise neste parecer:
Do ponto de vista da estrutura de distribuição da despesa efetiva não consolidada (576,3 milhões de euros)
por medidas a medida 002 – Serviços Gerais da Administração Pública, esta representa 70,2% (404,8 milhões
de euros) principalmente evidenciada no orçamento da GAF MNE (264,3 milhões de euros), seguindo-se a
medida 003 – Cooperação Económica Externa, com 75,1 milhões de euros, que representa 13,0%
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particularmente significativa no orçamento do Camões, IP (48,4 milhões de euros).
Para a contingência COVID-19 (Medidas 095 e 096), foram afetos 0,6 milhões de euros no total da dotação
de despesa do Programa Orçamental, destacando-se a GAF MNE com 0,6 milhões de euros.
Por fim, destaca que na Medida 102 – Plano de Recuperação e Resiliência, foram afetos 35,2 milhões de
euros para o desenvolvimento de projetos no domínio da reformulação do atendimento dos serviços públicos e
consulares no âmbito da transformação digital, destacando-se o orçamento do Camões, IP, com 21,5 milhões
de euros, da GAF MNE com 10,6 milhões de euros, e da AICEP, com 3,1 milhões de euros.
PARTE III – Opinião do Deputado autor do parecer
O Deputado autor do presente parecer reserva, nesta sede, a sua posição sobre a proposta em apreço, a
qual é, de resto, de «elaboração facultativa» conforme o disposto no n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da
Assembleia da República.
PARTE IV – Conclusões e parecer
1 – O Governo tomou a iniciativa de apresentar à Assembleia da República, a 11 de outubro de 2021, a
Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª, que «Aprova o Orçamento do Estado para 2022»;
2 – A referida proposta de lei e o Relatório anexo sobre o Orçamento do Estado para 2022 foram objeto de
análise e apreciação pela Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas, nos termos do
presente parecer;
3 – Em especial foram analisadas as áreas relativas à competência da Comissão de Negócios
Estrangeiros e Comunidades Portuguesas, nomeadamente o Capítulo Cinco, referente aos Programas
Orçamentais e Políticas Públicas Setoriais, e especificamente o subcapítulo 5.6 referente ao Programa
Orçamental 04 «Representação Externa», no qual o Governo identifica as políticas e medidas para o setor,
bem como a quantificação destas medidas e respetivas fontes de financiamento.
4 – Na parte referente às áreas anteriormente mencionadas, a proposta de lei foi analisada e cumpre os
requisitos constitucionais e regimentais para ser apreciada e votada pelo plenário da Assembleia da
República, cabendo a esta Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas emitir o
respetivo parecer;
5 – Em conformidade, a Comissão Parlamentar de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas é
de parecer que a Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª, que «Aprova o Orçamento do Estado para 2022», no que
respeita à área dos Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas (Representação Externa), está em
condições de ser remetida à Comissão Parlamentar de Orçamento e Finanças, competente para elaborar o
relatório final, nos termos do n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República, assim como de,
posteriormente, ser apreciada na generalidade pelo Plenário da Assembleia da República.
Palácio de São Bento, 21 de outubro de 2021.
O Deputado autor do parecer, Paulo Pisco — O Presidente da Comissão, Sérgio Sousa Pinto.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do CDS-PP, na reunião de
21 de outubro de 2021.
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COMISSÃO DE DEFESA NACIONAL
Parecer
Índice
Parte I – Considerandos
Parte II – Análise setorial
Parte III – Opinião da Deputada autora do parecer
Parte IV – Conclusões
PARTE I – Considerandos
1. Nota Preliminar
Ao abrigo do disposto na alínea b) do artigo 156.º da Constituição da República e do 118.º e 124.º do
Regimento da Assembleia da República, o Governo tomou a iniciativa de apresentar, a 11 de outubro de 2021,
a Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª, que «Aprova o Orçamento do Estado para 2022».
Por despacho de sua Excelência, o Presidente da Assembleia da República, a iniciativa em apreço foi
admitida, baixando à Comissão de Orçamento e Finanças para efeitos de emissão de relatório e às restantes
Comissões Parlamentares, entre as quais a Comissão de Defesa Nacional, para elaboração do parecer
setorial.
Cabe, assim, à Comissão de Defesa emitir parecer setorial sobre a Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª, em
observância do disposto nos artigos 205.º e 206.º do Regimento da Assembleia da República, fundamentando-
o com base no articulado da proposta de lei, no Relatório do Governo e/ou quadros e mapas que lhe são
anexos.
Foi promovida, pelo Senhor Presidente da Assembleia da República, a audição dos órgãos próprios de
Governo das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira.
A iniciativa em análise cumpre com os requisitos legais, formais e regimentais, em observância das alíneas
a), b) e c) do n.º 1 do artigo 124.º do Regimento da Assembleia da República.
No uso das suas atribuições, compete em especial à Comissão de Defesa Nacional (CDN) exercer as suas
competências no acompanhamento e fiscalização política das áreas que direta ou indiretamente respeitem à
Defesa Nacional, incluindo a participação de Portugal no âmbito da PESC/PCSD, a cooperação no Domínio da
Defesa e as Forças Nacionais Destacadas. Assim, no que respeita à iniciativa legislativa do Governo em
análise, será no âmbito destas matérias que se debruçará o presente parecer setorial sobre a Proposta de Lei
n.º 116/XIV/3.ª
Refere-se ainda, por último, que a Comissão de Defesa Nacional realizará uma audição conjunta com a
Comissão de Orçamento e Finanças para ouvir o Senhor Ministro da Defesa Nacional sobre a Proposta de
Orçamento do Estado para 2022, dando assim cumprimento ao n.º 2 e n.º 3 do artigo 211.º do Regimento da
Assembleia da República.
PARTE II – Análise setorial
No âmbito das atribuições e competências da Comissão de Defesa Nacional, do Relatório do Orçamento
do Estado para 2022 (OE2022) constante da Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª destaca-se o Capítulo Cinco,
referente aos Programas Orçamentais e Políticas Públicas Setoriais, e especificamente o subcapítulo 5.8
referente ao Programa Orçamental 07 «Defesa», no qual o Governo identifica as políticas e medidas para o
setor da Defesa, bem como a quantificação destas medidas e respetivas fontes de financiamento.
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A – Políticas e medidas orçamentais
Do ponto de vista das políticas e medidas orçamentais, o Governo sublinha que na execução das
políticas de Defesa Nacional permanece como missão principal a prossecução dos objetivos vitais para a
segurança e defesa de Portugal enquanto Estado democrático e euro-atlântico, para a segurança e defesa dos
portugueses onde quer que estejam e para a segurança regional e global em colaboração com os aliados e
parceiros de Portugal, bem como a gestão eficiente, rigorosa e otimizada dos recursos disponíveis.
De acordo com o texto do Relatório, são estas as premissas que tornam fundamental a continuação do
investimento meios e equipamentos para as Forças Armadas, de maneira a que estas possam cumprir com as
suas missões com eficácia e garantindo a segurança e bem-estar da população, aquando como reserva
estratégica indispensável à resiliência do Estado português face emergências complexas.
De acordo com a proposta do Governo, é ao mesmo tempo necessário que o setor prossiga com a sua
adaptação e transformação, por forma a responder aos desafios da inovação tecnológica, a novas ameaças
cibernéticas, bem como a compromissos com os aliados de Portugal, que representam uma garantia coletiva
vital na dissuasão de ameaças à segurança nacional.
O investimento em defesa, no entendimento do documento em análise «gera também valor acrescentado
na investigação, na indústria, na inovação e contribuirá para a recuperação, a renovação e a
internacionalização da economia portuguesa», o que é visto como crucial para a projeção internacional do
País, assegurando o cumprimento das missões de paz e segurança internacionais, nomeadamente no quadro
da ONU, da União Europeia e da NATO.
Assim, o Governo identifica como prioritários seis eixos fundamentais para 2022 no âmbito das políticas e
medidas orçamentais, cujo conteúdo se desenvolve adiante:
1 – Valorizar as pessoas ao serviço da defesa nacional;
2 – Reconhecer e dignificar os antigos combatentes;
3 – Preparar a defesa nacional e, em especial, as Forças Armadas para os desafios da próxima década;
4 – Aproximar a defesa nacional da sociedade e promover uma cultura de segurança e defesa
verdadeiramente nacional;
5 – Impulsionar a economia de defesa;
6 – Dinamizar a componente externa de defesa nacional;
1 – Valorizar as pessoas ao serviço da defesa nacional;
Neste desígnio, o Relatório do Orçamento do Estado para 2022 anexo à proposta de lei em analise
identifica coma prioritário a «melhoria continua da sustentabilidade do modelo de prestação de serviço, do
aperfeiçoamento dos mecanismos de apoio as famílias dos militares e da conciliação do trabalho com a vida
pessoal», bem como a prossecução e a execução do Plano de Ação para a Profissionalização do Serviço
Militar e do Plano Setorial da Defesa Nacional para a igualdade.
Para o Governo, manter-se-á igualmente uma «atenção especial a adequação dos mecanismos de
recrutamento e retenção, de modo a responder as necessidades de qualidade e quantidade de efetivos para
as Forças Armadas, tendo em conta as missões que lhes estão atribuídas».
Salienta-se ainda a continuação do trabalho de reforma do sistema de saúde militar e o projeto do campus
de saúde militar, a par do desenvolvimento da sustentabilidade da ação social complementar.
2 – Reconhecer e dignificar os antigos combatentes
Após a entrada em vigor do Estatuto do Antigo Combatente, a 1 de setembro de 2020, têm vindo a ser
adotadas as medidas de natureza técnica e administrativa que permitirão o pleno acesso aos direitos nele
consagrados.
O texto do Programa Orçamental 07 sublinha os direitos contemplados neste estatuto que já se encontram
em vigor, referindo que o Governo prosseguirá o estudo de benefícios aos antigos combatentes, bem como às
Página 60
II SÉRIE-A — NÚMERO 25
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viúvas e viúvos de antigos combatentes, em consequência do relatório de implementação da Lei n.º 46/2020,
que será apresentado pela Unidade Técnica para os Antigos Combatentes (UTAC), no âmbito do acesso aos
direitos sociais, económicos e de saúde legalmente estabelecidos.
3 – Preparar a defesa nacional e, em especial, as Forças Armadas para os desafios da próxima
década
O Governo destaca que prosseguirá com o investimento em meios e equipamentos e em recursos
humanos, de forma a garantir que o País disponha de Forças Armadas que salvaguardem a segurança e bem-
estar da população, que atuam como reserva estratégica indispensável a uma maior resiliência nacional e que
estejam preparadas para os desafios da próxima década, em que se prevê a continuação e até aceleração da
inovação em curso nas tecnologias da defesa.
É destacada a Lei de Programação Militar, que será executada assente no desenvolvimento da inovação,
gerando valor que se traduz num efeito multiplicador da capacidade operacional, nomeadamente apostando
em programas conjuntos e de duplo uso, que tenham uma aplicabilidade em missões civis, como a experiência
da resposta a COVID-19 mostrou ser fundamental.
Simultaneamente, o Governo impulsionará a racionalização de meios e das estruturas de comando e a
centralização do investimento, das aquisições e da gestão do património.
O documento do Governo em análise destaca muito particularmente, para 2022, o esforço de ampliação
das responsabilidades e meios de ciberdefesa, no quadro de uma Estratégia Nacional de Ciberdefesa.
A responsabilidade ambiental na área da Defesa Nacional também é mencionada, onde se refere que o
Governo incentivará a adoção de medidas que reduzam a pegada ambiental da defesa nacional e a inclusão
desta área na economia circular, sem que isso afete a eficácia operacional. Para cumprir esse objetivo,
promoverá o estudo dos impactos estratégicos que as alterações climáticas podem representar para Portugal,
nomeadamente ao nível da multiplicação de riscos e das suas implicações para as missões, dispositivo,
capacidades e doutrina das Forças Armadas.
Por fim, ainda sobre a preparação da defesa nacional para as próximas décadas, o Governo dá conta de
que Portugal participará no «Programa Europeu de Desenvolvimento Industrial no domínio da Defesa e na
construção da identidade Europeia de Defesa».De acordo com o documento, esta participação reforçará a
capacidade militar e, simultaneamente, as indústrias de defesa portuguesas, posicionando-se assim Portugal
de forma decisiva para o pleno aproveitamento das oportunidades decorrentes da economia da defesa
europeia em termos de financiamento, inovação tecnológica, internacionalização e criação de empresas e
emprego altamente qualificado e remunerado.
4 – Aproximar a defesa nacional da sociedade e promover uma cultura de segurança e defesa
verdadeiramente nacional
Não obstante os constrangimentos provocados pela pandemia de COVID-19, o Governo manifesta
intenção de continuar a apostar na promoção «de uma cultura nacional de segurança e defesa e numa
comunicação eficaz»,com o objetivo de melhorar o escrutínio democrático pelos cidadãos relativamente à
área da Defesa Nacional.
Para tal, são propostas diversas atividades, de entre as quais se destaca a realização da 4ª edição do
Seminário de Defesa Nacional, bem coma a continuação e aprofundamento das parcerias entre unidades e
instituições militares e instituições de ensino e outros interlocutores civis relevantes, com o objetivo de
maximizar a interação produtiva entre civis e militares, em geral, e, em particular, entre as mais jovens e a
instituição militar. Mas também serão ampliadas as ações no âmbito do sistema educativo, procurando
desenvolver iniciativas de promoção de uma educação para a segurança e a defesa, destacando-se para este
efeito a previsão do Governo de atualização e ampliação do Referencial para a Educação e a sua promoção
ativa junto das autarquias e das escolas.
Prevê-se ainda, sempre que possível, a disponibilização de séries de dados em formato aberto que,
aproveitando ainda o vasto acervo histórico da defesa nacional, será mantido o esforço na sua disponibilização
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através do Portal das Instituições da Memória da Defesa Nacional.
O Governo compromete-se a prosseguir a valorização e a promoção do património e turismo militares e
promoverá, segundo o documento, a boa gestão dos bens imóveis disponibilizados para rentabilização.
Por fim, o Governo refere que continuará a trabalhar no desenvolvimento do Laboratório Nacional do
Medicamento, em linha com os objetivos políticos traçados.
5 – lmpulsionar a economia de defesa
No âmbito do desenvolvimento da economia e das industrias de defesa, o Governo reitera o compromisso
com os clusters que concorrem para o sucesso da missão das Forças Armadas e nos quais se insere a
indústria de defesa, que no seu entendimento é crucial para o eficaz cumprimento das missões das Forças
Armadas.
Este setor é apontado coma fator de geração de valor e emprego qualificado, de internacionalização,
inovação, investigação e desenvolvimento, pelo que o Governo o identifica como fundamental na tarefa
prioritária de recuperação da crise pandémica e de renovação da economia portuguesa em 2021.
Na perspetiva orçamental da Defesa Nacional, a despesa em defesa e, em primeiro lugar, «um
investimento nas capacidades necessárias para garantir a liberdade, a segurança e a salvaguarda da vida
humana, mas e igualmente um investimento no tecido económico, na inovação tecnológica, em empresas
pequenas, médias e grandes, em novos empregos e numa maior capacidade exportadora.»
O Governo sublinha a consolidação do papal do Estado na gestão das participações públicas no setor de
forma articulada e centralizada, articulando o setor da economia da defesa com as prioridades políticas e
estratégicas definidas, bem como incrementar o esforço de internacionalização da indústria de defesa. Para
isso, entende ser necessário o reforço das medidas de partilha de oportunidades da economia de defesa junto
das empresas portuguesas e, designadamente, junto das associações empresariais.
O documento destaca ainda, neste âmbito, que a nível internacional, procurar-se-á fortalecer a participação
em programas conjuntos, no âmbito da Cooperação Estruturada Permanente da União Europeia (PESCO) em
matéria de defesa, do Fundo Europeu de Defesa (FED) e de outros programas cooperativos multilaterais,
potenciando a internacionalização da economia de defesa, e os clusters relacionados com esta área.
6 – Dinamizar a componente externa da defesa nacional
O Governo destaca que, em 2021, a defesa nacional esteve ativamente envolvida na Presidência
Portuguesa do Conselho da União Europeia, promovendo uma reflexão sobre a dimensão da segurança
marítima, assim como sobre as missões da União Europeia; o reforço dos mecanismos de articulação entre
mecanismo de proteção civil e militares na resposta a riscos, como pandemias; e o reforço da cooperação com
a NATO, incluindo na resposta a ameaças híbridas e emergências complexas, contribuindo para a segurança
europeia e nacional.
Para além da manutenção das relações bilaterais e da prossecução dos acordos e programas-quadro
nesta área, o Governo promoverá um esforço de renovação da cooperação no domínio da defesa,
concorrendo para a eficácia e a unidade da política externa portuguesa. Valorizará ainda os fóruns de diálogo
político europeus e regional, tirando partido da capacidade nacional de interlocução com diferentes espaços
regionais e com especial relevo para iniciativas em torno do Mediterrâneo e na relação com África.
Por fim, continuará a ser dada prioridade ao desenvolvimento de projetos com valor multiplicador e relevo
internacional, como é a edificação do Atlantic Centre na Região Autónoma dos Açores.
B – Quantificação das medidas e fontes de financiamento
De acordo com os dados disponibilizados no Relatório sobre o Orçamento do Estado para 2022 (OE2022)
constante da Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª, o Programa Orçamental «07 – Defesa», evidencia o total da
despesa de 2451,5 milhões de euros e de receita 2457,3 milhões de euros, como demonstra a Conta do
Programa Orçamental, sendo também apresentados os encargos associados às medidas do Programa.
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Segundo o mesmo documento, que acompanha a Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª, a despesa total
consolidada do Programa tem origem sobretudo no financiamento por receita de impostos (1868,2 milhões de
euros), representando 76%, referindo-se ainda as receitas próprias com 13% (326,6 milhões de euros).
Na estrutura da receita por classificação económica destacam-se as vendas de bens e serviços, com 5,5%,
e as vendas de bens de investimento, com 1,92%.
Assim, nas receitas de vendas de bens e serviços salienta-se a decorrente da alienação das cinco
aeronaves F-16 ao Estado romeno no âmbito da Resolução do Conselho de Ministros n.º 174/2019, de 8 de
outubro.
Na estrutura da despesa total consolidada par classificação económica destacam-se as despesas com o
pessoal, com 46%, aquisição de bens e serviços, com 30,7%, e o investimento, com 17,6%.
Importa ainda realçar a despesa da dotação específica afeta as pensões de reserva de cerca de 82,8
milhões de euros inscrita nos orçamentos dos ramos das Forças Armadas.
Destaca o Governo que as despesas com aquisição de bens e serviços ascendem a 752,6 milhões de
euros, destinando-se sobretudo à liquidação do princípio da onerosidade dos imóveis afetos às atividades
operacionais das Forças Armadas, nos termos do artigo 4.º da Portaria n.º 397/2019, de 21 de novembro (180
milhões de euros). Destaque ainda para as intervenções previstas na Lei de Programação Militar,
designadamente contratos de sustentação das aeronaves KC-390 e a regeneração dos motores das
aeronaves F-16 e ainda a locação de meios aéreos no âmbito do DECIR — Dispositivo Especial de Combate a
Incêndios Rurais.
A dotação de investimento ascende a 430,7 milhões de euros, dos quais 263,3 milhões de euros se
enquadram no âmbito da Lei de Programação Militar (LPM), em que se destacam as despesas relativas aos
programas de aquisição das aeronaves militares de transporte estratégico KC-390 e com a construção de dois
navios de patrulha oceânica.
Na distribuição da despesa por dotação específica, verifica-se que apresenta maior peso a dotação com a
Lei de Programação Militar, com 413,6 milhões de euros. De destacar o aumento em receita de impostos de
20 milhões de euros da Lei de Programação Militar, conforme previsto na Lei Orgânica n.º 2/2019, de 17 de
junho.
No Programa da Defesa, a medida 007 – Defesa Nacional – Forças Armadas representa 71,5% da dotação
de despesa total não consolidada, da qual se destacam os orçamentos dos ramos das Forças Armadas, com
1474,9 milhões de euros, seguindo-se a medida 005 – Defesa Nacional – Administração e Regulamentação,
com 388 milhões de euros, representando 15,5%.
De salientar na medida 014 – Segurança e Ordem Públicas – Proteção Civil e Luta Contra Incêndios, que
contempla a dotação de receitas de Impostos de 63,2 milhões de euros no orçamento da Força Aérea,
essencialmente para locação de meios aéreos de combate a incêndios no âmbito do DECIR previsto na
Resolução do Conselho de Ministros n.º 160/2019, de 26 de setembro. Adicionalmente, está prevista a
dotação de 10 milhões de euros conforme previsto na Resolução do Conselho de Ministros n.º 27/2021, de 4
de março, para meios próprios do DECIR.
Por fim, na medida 102 – Plano de Recuperação e Resiliência importa destacar a inscrição pela Força
Aérea de uma dotação de 14 milhões de euros para aquisição de meios aéreos próprios pelo Estado para o
Dispositivo Especial de Combate a Incêndios Rurais (DECIR).
PARTE III – Opinião da Deputada autora do parecer
A Deputada autora do presente Parecer reserva, nesta sede, a sua posição sobre a proposta em apreço, a
qual e, de resto, de «elaboração facultativa»conforme disposto no n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da
Assembleia da República.
PARTE IV – Conclusões
O Governo tomou a iniciativa de apresentar à Assembleia da República, a 11 de outubro de 2021, a
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Proposta de Lei n.º 116XIV/3.ª – Aprova o Orçamento do Estado para 2022;
1. A referida proposta de lei e o Relatório anexo sobre o Orçamento do Estado para 2022 foram objeto de
análise e apreciação pela Comissão de Defesa Nacional, nos termos do presente parecer;
2. Em especial foram analisadas as áreas relativas a competência da Comissão de Defesa Nacional,
nomeadamente o Capítulo Cinco, referente aos programas orçamentais e políticas públicas setoriais, e
especificamente o subcapítulo 5.8 referente ao Programa Orçamental 07 «Defesa», no qual se identifica as
políticas e medidas para o setor da Defesa, bem como a quantificada destas medidas e respetivas fontes de
financiamento;
3. Na parte referente às áreas anteriormente mencionadas, a proposta de lei foi analisada e cumpre os
requisitos constitucionais e regimentais para ser apreciada e votada pelo Plenário da Assembleia da
República, cabendo a esta Comissão de Defesa Nacional emitir o respetivo parecer;
4. Em conformidade, a Comissão Parlamentar de Defesa Nacional é de parecer que a Proposta de Lei n.º
116/XIV/3.ª – Aprova o Orçamento do Estado para 2022, no que respeita a área da Defesa Nacional, está em
condições de ser remetida à Comissão Parlamentar de Orçamento e Finanças, competente para elaborar o
relatório final, nos termos do n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República, assim como de,
posteriormente, ser apreciada na generalidade pelo Plenário da Assembleia da República.
Palácio de São Bento, 19 de outubro de 2021.
A Deputada Autora do Relatório, Ana Miguel dos Santos — O Presidente da Comissão, Marcos Perestrello.
Nota: As Partes I e III do parecer foram aprovadas, por unanimidade, na reunião de 19 de outubro de 2021.
——
COMISSÃO DE ASSUNTOS EUROPEUS
Parecer
Índice
Parte I – Nota introdutória
Parte II – Considerandos
Parte III – Opinião do Deputado autor do parecer
Parte IV – Conclusões
Parte V – Parecer
PARTE I – Nota introdutória
O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª referente ao
Orçamento do Estado para o ano de 2022.
Esta iniciativa deu entrada na Assembleia da República, no dia 11 de outubro de 2021, tendo sido admitida
e remetida à Comissão de Orçamento e Finanças, para elaboração do respetivo relatório e parecer.
Esta apresentação foi efetuada nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis.
Nos termos enunciados, compete à Comissão de Assuntos Europeus a emissão de parecer sobre a
Proposta de Lei que aprova o Orçamento do Estado para 2022 na parte respeitante à sua competência em
razão da matéria.
Assim, o presente parecer incide exclusivamente sobre as áreas do Orçamento do Estado para 2022, que
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integram o âmbito da competência material da Comissão de Assuntos Europeus.
A discussão na generalidade da presente proposta de lei encontra-se agendada para as reuniões do
Plenário da Assembleia da República dos próximos dias 26 e 27 de outubro, seguindo-se, posteriormente, a
apreciação na especialidade que compreenderá a audição com o Senhor Ministro de Estado e dos Negócios
Estrangeiros, agendada para o dia de 9 de novembro.
Neste contexto, o presente parecer tem, como únicas fontes, o articulado da Proposta de Lei n.º
116/XIV/3ª1, o Relatório OE 20222 e os Quadros e Mapas que lhe estão anexos3.
A apreciação na especialidade decorrerá entre os dias 28 de outubro a 25 de novembro, incluindo as
votações na especialidade e a votação final global.
PARTE II – Considerandos
A) Contexto Económico Internacional
1 – O Relatório do Orçamento do Estado para 2022 começa por apresentar uma análise do contexto
económico internacional e um cenário macroeconómico sendo relembrado que a atividade económica mundial
apresentou uma forte recuperação em 2021, devendo o crescimento do PIB situar-se próximo dos 6%4, após
uma quebra sem precedentes em 2020 causada pela pandemia de COVID-19.
Após um crescimento moderado no primeiro semestre, o qual foi influenciado pelo agravamento da
pandemia no início do ano em alguns países, o Governo refere que se espera um maior dinamismo a partir do
segundo semestre, liderado pelas economias avançadas, refletindo o avanço da vacinação, as medidas de
apoio à economia e o impacto de uma maior flexibilidade nas medidas de restrição à atividade económica.
2 – Nesta sequência, é mencionado que o ritmo de recuperação do comércio mundial ainda está rodeado
de incerteza, decorrente do desfasamento entre a capacidade da oferta mundial e as condições da procura,
nomeadamente através dos estrangulamentos persistentes do lado da oferta no abastecimento de produtos
intermédios essenciais, tais como semicondutores, necessários ao fabrico de produtos, com reflexos na
produção industrial e nas exportações das economias avançadas.
A esta incerteza acresce alguma potencial perturbação no comércio internacional decorrente da saída do
Reino Unido da União Europeia.
3 – O Relatório do Governo OE2022 refere, assim, neste contexto, que a economia da área do euro tem
estado também a recuperar rapidamente, apesar de alguma incerteza relacionada com a pandemia de COVID-
19 e dos estrangulamentos do lado da oferta. A retoma mais forte do que o esperado no segundo trimestre de
2021 deverá prolongar-se no segundo semestre, sendo expetável que se supere o nível anterior à crise em
finais de 2021.
Globalmente, o crescimento do PIB previsto para a área do euro deverá situar-se em torno de 5% em 20215
(-6,5% em 2020), em resultado do contributo positivo da procura interna (especialmente do consumo privado e
do investimento residencial), impulsionado pela diminuição da incerteza e pela recuperação do rendimento
disponível real das famílias.
Por sua vez, a recuperação do rendimento está associada ao stock de poupança acumulada durante a
pandemia, que atingiu em 2020 um máximo desde 2002, e à melhoria gradual do emprego num período de
condições de financiamento muito favoráveis.
4 – No plano interno, o Relatório do Governo OE2022 indica que em 2021, a economia portuguesa
caraterizou-se pela recuperação da atividade económica, a partir do segundo trimestre do ano, após observar
em 2020 a quebra da atividade económica (-8,4%) mais acentuada desde 1995, seguida de uma quebra de -
5,7% no primeiro trimestre do ano, decorrente das várias vagas da pandemia de COVID-19.
1 https://app.parlamento.pt/webutils/docs/doc.pdf?path=6148523063484d364c793968636d356c6443397a6158526c6379395953565a4d5 a5763765247396a6457316c626e527663306c7561574e7059585270646d45764e32457a59545132593259745a4745355a4330304f5749784c54686c4e7a67744e44686c4d5455335954637a4d7a59324c6d52765933673d&fich=7a3a46cf-da9d-49b1-8e78-48e157a73366.docx&Inline=true 2 https://arnet/sites/XIVLeg/DocumentosIniciativa/f9b351fb-69c3-4845-9ec8-8d750d809a03.pdf 3 https://www.parlamento.pt/ActividadeParlamentar/Paginas/DetalheIniciativa.aspx?BID=121193 4 A OCDE prevê um crescimento de 5,7%, enquanto o Banco Central Europeu prevê um crescimento de 6,3% para o PIB mundial, excluindo a área do euro. 5 A OCDE prevê um crescimento de 5,3%, enquanto o Banco Central Europeu prevê 5% para o PIB da área do euro.
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Apesar da quebra registada no primeiro trimestre do ano, a economia portuguesa registou uma evolução
positiva no primeiro semestre de 2021, com o PIB real a crescer, em termos homólogos, 4,3% (-10,3% no
primeiro semestre de 2020). Para a recuperação rápida da economia contribuíram a melhoria da envolvente
externa, o levantamento gradual das medidas restritivas de confinamento, em paralelo com a elevada taxa de
vacinação contra a doença COVID-19, e os programas de estímulo económico, tanto a nível nacional quanto
europeu.
B) Perspetivas Macroeconómicas para 2022
Hipóteses Externas
1 – O Relatório do Governo OE 2022, refere neste contexto, que as projeções mais recentes das
instituições internacionais (OCDE e BCE) apontam para a continuação de uma forte expansão da atividade
económica mundial em 2022. De acordo com a OCDE, prevê-se que o PIB mundial cresça 4,5% em 2022
(5,7% em 2021), mais 0,2 pp face ao previsto nas projeções de maio de 2021, em resultado da revisão em alta
do crescimento esperado nas economias dos EUA e da área do euro (Espanha e Alemanha).
2 – Estas previsões, refere o Governo, para além de continuarem rodeadas de uma incerteza elevada,
associada à evolução da pandemia de COVID-19, evidenciam uma recuperação desigual entre as economias
avançadas e os países emergentes devendo a retoma destes últimos, com exceção da China, ser mais lenta
devido ao atraso nos planos de vacinação e da menor capacidade orçamental destes países face às
economias avançadas em apoiar as empresas e as famílias.
3 – No que concerne à área do euro, é expetável que o PIB possa crescer 4,6% em 2022, de acordo com o
BCE e a OCDE (5% e 5,3% em 2021, respetivamente), refletindo a retoma da economia mundial, que resulta
num forte crescimento das exportações, o regresso ao contributo positivo das exportações líquidas para o
crescimento real do PIB e ganhos de quota de mercado.
4 – Neste enquadramento, após uma quebra significativa da procura externa relevante para Portugal em
2020, o Governo refere, que se registou uma recuperação significativa das importações da área do euro no
conjunto do primeiro semestre de 2021, nomeadamente dos principais parceiros comerciais (Espanha, França
e Alemanha), devido ao crescimento robusto no segundo trimestre, associado à reabertura das economias.
5 – No âmbito do Cenário Macroeconómico, o Governo indica que em 2021, estima-se que a economia
portuguesa cresça 4,8%, 0,8 pp acima do estimado no Programa de Estabilidade (PE) em abril passado,
resultado de uma melhoria mais acentuada generalizada a todas as componentes do PIB, com destaque para
o consumo privado. O crescimento do PIB para 2021 tem associado um contributo muito positivo da procura
interna (5,2 pp), resultado de um aumento do dinamismo do consumo privado e do investimento, parcialmente
atenuado pelo contributo da procura externa líquida (-0,4 pp), fruto das importações registarem um
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crescimento superior ao crescimento esperado para as exportações.
Para o ano de 2022, prevê-se uma aceleração da economia portuguesa, com um crescimento real de 5,5%
face ao crescimento estimado de 4,8% para 2021.
Esta evolução decorre, em larga medida, da aceleração significativa do investimento face a 2021 (mais 2,9
pp), bem como das exportações (mais 1,2 pp), que se espera que registem um crescimento superior ao das
importações.
C) Investimentos e reformas do Plano de Recuperação e Resiliência
1 – O Governo indica, neste contexto, que a crise pandémica decorrente da COVID-19 veio introduzir um
forte impacto negativo na sociedade e economia, numa dimensão e profundidade que levou o Conselho
Europeu de 17 a 21 de julho de 2020 a aprovar, para além do orçamento do Quadro Financeiro Plurianual
2021-2027, um Instrumento de Recuperação da União Europeia, designado por «Next Generation EU», que
incluiu o Mecanismo de Recuperação e Resiliência (MRR).
2 – Durante o ano de 2021, os países europeus prepararam os seus Planos de Recuperação e Resiliência
(PRR), tendo sido Portugal o primeiro a submetê-lo formalmente, a 22 de abril. Com a aprovação do PRR,
foram fixados os indicadores (metas e marcos) que devem ser cumpridos durante a sua implementação, até
junho de 2026.
3 – O Governo relembra, assim, que com base no diagnóstico de necessidades e dos desafios, o Plano de
Recuperação e Resiliência foi organizado em 20 Componentes que integram, por sua vez, um total de 37
Reformas e de 83 Investimentos.
No total, as reformas e os investimentos, absorvem 16 644 milhões de euros de financiamentos do PRR,
distribuídos por 13 944 milhões de euros de subvenções (84% do total) e 2700 milhões de empréstimos (16%).
O recurso à componente de apoios sob a forma de empréstimos poderá ser aumentado num valor adicional
de 2,3 mil M€, sendo mencionado que no segundo semestre de 2022, o Governo fará uma avaliação em
função do nível da procura gerada no PRR em medidas de apoio às empresas, no domínio da Capitalização e
Inovação Empresarial e em função da dinâmica das finanças públicas.
4 – O Governo menciona, ainda, que as 20 componentes e as respetivas reformas e investimentos estão
agrupadas no PRR em torno de três dimensões estruturantes: a Resiliência, a Transição Climática e a
Transição Digital. As transições gémeas relativas ao clima e ao digital representam uma absorção de
financiamentos de 33% do total do programa, enquanto a dimensão Resiliência, que engloba a vertente das
vulnerabilidades sociais, a resiliência económica e a resiliência territorial, absorve 2/3 dos recursos do PRR.
5 – Tendo por base a Estratégia 2030, e em complemento com os fundos estruturais do futuro Acordo de
Parceria 2021-2027, o Governo menciona que o PRR concretiza a visão e objetivos da Estratégia Portugal
2030 e concorre para a promoção da implementação das suas agendas temáticas, a saber:
• Agenda temática 1 – As pessoas primeiro: melhor equilíbrio demográfico, mais inclusão, menos
desigualdade;
• Agenda temática 2 – Inovação, digitalização e qualificação como motores do desenvolvimento;
• Agenda temática 3 – Transição climática e sustentabilidade dos recursos;
• Agenda temática 4 – Um País externamente competitivo e internamente coeso.
6 – Com efeito, o Governo indica, que embora o PRR já tenha arrancado no terreno em 2021, com o
processo de contratualização dos financiamentos com os beneficiários diretos ou intermediários (até 30 de
setembro, a Estrutura de Missão Recuperar Portugal já tinha contratualizado 57 investimentos no montante de
9219 M€, que corresponde a 55% do total do PRR) e com a abertura dos primeiros concursos para
apresentação de candidaturas por parte de beneficiários finais, o ano de 2022 será o primeiro ano completo de
execução do PRR.
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D) Transferências financeiras entre Portugal e a União Europeia
i) Transferências de Portugal para a UE
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1 – Em relação às transferências financeiras, importa relembrar que as transferências financeiras entre
Portugal e a União Europeia refletem, do lado da despesa, a contribuição de Portugal em recursos próprios
para o Orçamento Geral da UE e, do lado da receita, o recebimento das comparticipações da UE no
cofinanciamento de projetos apoiados por fundos europeus no âmbito do Quadro Financeiro Plurianual da UE,
e em particular, do Orçamento Geral da UE.
2 – Relembra-se, igualmente, que a Decisão (UE, Euratom) 2020/2053 do Conselho, de 14 de dezembro
de 2020, relativa ao sistema de recursos próprios da União Europeia, entrou em vigor a 1 de junho de 2021,
com efeitos retroativos a 1 de janeiro, e revogou a Decisão 2014/335/EU, Euratom.
3 – Com efeito, o atual sistema de recursos próprios assenta em quatro principais fontes de receita da
União:
• os recursos próprios tradicionais, constituídos pelos direitos aduaneiros cobrados nas fronteiras
externas, em conformidade com a pauta aduaneira comum;
• o recurso próprio Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA), através da aplicação de uma taxa
uniforme sobre a matéria coletável harmonizada do IVA calculada de forma simplificada;
• o recurso próprio resultante da taxa de mobilização uniforme aplicada ao peso dos resíduos das
embalagens de plástico não reciclados gerados em cada Estado-Membro; e
• o recurso próprio baseado no Rendimento Nacional Bruto (RNB), fixado anualmente, como recurso
complementar no quadro do processo orçamental, resultante da aplicação de uma taxa de
mobilização relativamente à soma dos rendimentos nacionais brutos dos Estados-Membros a preços
de mercado.
4 – Para o exercício de 2022, o Governo refere que os valores apresentados registam um ligeiro aumento e
têm por ponto de partida o projeto de Orçamento Geral da União Europeia para 2022 (POUE 2022)
apresentado pela Comissão Europeia (CE) em junho, constituindo este a próxima etapa na implementação do
QFP da UE 2021-2027 e uma oportunidade para colocar o orçamento da UE no centro da recuperação.
5 – Paralelamente, a Comissão implementou as medidas necessárias para o lançamento rápido do Next
Generation EU, que fornecerá suporte sem precedentes para investimentos e reformas em toda a UE.
O elemento central do Next Generation EU é o Mecanismo de Recuperação e Resiliência – um instrumento
para a concessão de subvenções e empréstimos para apoiar essas mesmas reformas e investimentos.
6 – O Governo relembra, neste contexto, que a Comissão propôs um orçamento anual de 167,8 mil milhões
de euros em dotações de autorização para a UE em 2022, sendo estas despesas cobertas pelas dotações
dentro dos limiares do orçamento de longo prazo (QFP da UE) e a financiar pelos recursos próprios.
A este montante acresce um envelope estimado em 143,5 mil milhões de euros sob a forma de subvenções
no quadro do instrumento Next Generation EU e cujas despesas serão financiadas pela contratação de
empréstimos nos mercados de capitais (registados como «receita externa afetada» do orçamento da UE).
ii) Transferências da União Europeia para Portugal
7) Os fluxos financeiros oriundos da União Europeia ao abrigo dos Acordos de Parceria resultam da
calendarização de transferências associada à própria dinâmica dos períodos de programação e da execução
de despesa dos diferentes programas operacionais. A certificação da despesa, assim como o ritmo de
pagamentos aos beneficiários, não são processos homogéneos, dependendo do ciclo de vida dos projetos,
desde a fase de abertura de candidaturas e da sua aprovação até à apresentação da execução e despesa
pelos beneficiários, da certificação dessa despesa à Comissão Europeia e, por fim, dos
reembolsos/transferências.
Estes fluxos financeiros refletem a entrada destes montantes no país, disponibilizados pela Comissão
Europeia.
8 – Destaca-se, assim, o crescimento previsto para 2022 nos recebimentos relativos à generalidade dos
fundos do PT2020, realçando-se o aumento significativo do FSE, Fundo de Coesão, FEADER e FEDER,
respetivamente em 79,8%, 94,4%, 106,2% e 14,4% face a 2021.
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9 – Conclui-se, portanto, que nestes fluxos financeiros entre Portugal e a União Europeia – o saldo global é
de 6532,9 mil milhões favorável a Portugal. (ver quadro 4.14 acima indicado)
E) Representação externa (PO04)
Políticas e medidas
1 – O Relatório do Governo OE 2022 refere que em 2022, o Ministério dos Negócios Estrangeiros, numa
ótica de continuidade e aprofundamento dos eixos e objetivos estratégicos de política, implementará as
medidas e ações descritas na Lei das Grandes Opções.
Portugal continuará a contribuir ativamente e com propostas concretas para a construção europeia.
Portugal dará prioridade à implementação de medidas que visem uma recuperação robusta das economias
europeias, conforme preconizado pelo Roteiro para a Recuperação — Rumo a uma Europa Mais Resiliente,
Mais Sustentável e Mais Justa, e que deem resposta à dimensão social, humana e sanitária da crise
pandémica.
Portugal continuará a empenhar-se na luta contra as alterações climáticas, dedicando especial atenção à
aprovação e implementação do novo pacote legislativo que visa assegurar o cumprimento pela UE da meta de
redução de, pelo menos, 55% das emissões (relativamente aos níveis de 1990) até 2030 (Fit for 55).
2 – É, igualmente, mencionado que Portugal prestará ainda especial atenção à relação da União Europeia
com o Reino Unido, bem como aos desafios comuns que a União terá de continuar a enfrentar, com destaque
para o Estado de Direito, as migrações, a transição energética ou o alargamento.
No domínio da política externa da União, concederá a máxima prioridade às relações entre a Europa, a
África, a Índia, a América Latina e, ainda, à relação transatlântica.
3 – Neste contexto, o Relatório do Governo OE2022 destaca as seguintes medidas de política para a
Europa:
• Implementar e executar, ao nível europeu e nacional, os programas e instrumentos do Quadro
Financeiro Plurianual 2021-2027 e do Plano deRecuperação da UE – Nova Geração, incluindo o
Plano de Recuperação e Resiliência nacional e o PT2030;
• Avançar na concretização do Plano de Ação do Pilar Europeu dos Direitos Sociais e prosseguir na
implementação do Compromisso Social do Porto;
• Defender os interesses nacionais e das nossas regiões autónomas na futura revisão da Parceria
Estratégica da Comissão Europeia com as regiões ultraperiféricas (RUP);
• Acompanhar a implementação do Acordo de Comércio e Cooperação entre a União Europeia e o Reino
Unido;
• Participar nos eventos nacionais e europeus integrados na Conferência sobre o futuro da Europa e na
elaboração e aprovação das suas conclusões;
• Participar ativamente nos mecanismos de diálogo no âmbito do Estado de Direito;
• Contribuir para a aprovação e implementação do novo pacote legislativo que visa assegurar o
cumprimento pela UE da meta de redução de, pelo menos, 55% das emissões (relativamente aos
níveis de 1990) até 2030 (Fit for 55);
• Contribuir para o aprofundamento da União Económica e Monetária, em todas as suas dimensões,
incluindo iniciativas no âmbito da União Bancária e da União do Mercado de Capitais, garantindo uma
maior integração, resiliência e competitividade das economias europeias e reforçando o papel
internacional do euro;
• Pugnar pela conclusão das negociações da modernização dos acordos comerciais com o Chile e
México e pela operacionalização do acordo UE-Mercosul e apoiar o reforço de um sistema de
comércio internacional multilateral assente em regras;
• Avançar na implementação do Mercado Interno, com especial destaque para o Mercado Único Digital, a
nova Estratégia Industrial Europeia e a Estratégia para as Pequenas e Médias Empresas;
• Contribuir e participar na definição de uma nova política de reindustrialização da Europa, que garanta
maior autonomia estratégica e recupere as cadeias de valor europeias;
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• Contribuir para a renovação da política europeia de migração e asilo e para a aprovação do Novo Pacto
de Migrações e Asilo;
• Contribuir para a preservação e o fortalecimento do Espaço Schengen;
• Promover uma estratégia integrada de prevenção e combate ao terrorismo e ao extremismo violento nas
suas múltiplas vertentes, bem como o combate às ameaças híbridas (incluindo a desinformação);
• Participar no desenvolvimento da Política Comum de Segurança e Defesa e na Política de Vizinhança,
com particular atenção ao relacionamento com os países mediterrânicos, do Sahel e da África Central,
bem como da Parceria Oriental.
Quantificação das medidas e fontes de financiamento
1 – No que diz respeito à quantificação das medidas e fontes de financiamento, o Relatório do OE 2022
refere, neste âmbito, que o Programa Orçamental da Representação Externa, evidencia, no orçamento de
2022, uma dotação de despesa total consolidada de 524,4 milhões de euros, que excede em 26% a execução
estimada até final de 2021, e uma despesa efetiva consolidada de 489,4 milhões de euros. A receita total
consolidada para 2022 cifra-se em 524,4 milhões de euros.
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2 – Com efeito, o Relatório do Governo OE 2022 indica que do total de receita consolidada de 524,4
milhões de euros, 57,8% respeitam a receita de impostos (303 milhões de euros), sendo o restante
financiamento proveniente de fundos europeus (85,6 milhões de euros), receitas próprias (69,2 milhões de
euros) e transferências no âmbito da Administração Pública (66,6 milhões de euros).
A dotação de despesa total consolidada do Programa, de 524,4 milhões de euros, evidencia um aumento
nas dotações de despesas com pessoal, aquisição de bens e serviços, investimento e ativos financeiros.
PARTE III – Opinião do Deputado autor do parecer
O Deputado autor do presente parecer exime-se, nesta sede, de exprimir a sua opinião, nos termos do n.º 3
do artigo 137.º do Regimento da Assembleia da República.
PARTE IV – Conclusões
1 – O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª referente ao
Orçamento do Estado para o ano de 2022.
2 – A presente Proposta de Lei foi apresentada nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis,
cabendo à Comissão de Assuntos Europeus emitir parecer sobre as matérias da sua competência.
3 – A discussão e votação na generalidade da presente proposta de lei encontram-se agendadas para as
reuniões plenárias da Assembleia da República, nos dias 26 e 27 de outubro de 2022.
4 – A apreciação na especialidade no âmbito das matérias acompanhadas pela Comissão de Assuntos
Europeus está prevista para o dia 9 de novembro, com a audição do Senhor Ministro de Estado e dos
Negócios Estrangeiros.
5 – A despesa total consolidada prevista para o Ministério dos Negócios Estrangeiros, para 2022, é de
524,4 milhões de euros.
6 – Em relação às transferências financeiras entre Portugal e a União Europeia verifica-se um saldo
positivo favorável a Portugal no valor de 6. 532,9 milhões.
7 – O debate na especialidade e a votação final global da presente proposta de lei, decorrerá entre os dias
28 de outubro e 25 de novembro.
PARTE V – Parecer
1 – Face ao exposto, a Comissão de Assuntos Europeus considera que a Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª,
apresentada pelo Governo, reúne os requisitos constitucionais e regimentais exigidos para ser discutida e
votada em Plenário.
2 – Deve o presente parecer ser remetido, nos termos do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 206.º do
Regimento da Assembleia da República, à Comissão de Orçamento e Finanças.
Palácio de São Bento, 19 de outubro de 2021.
O Deputado Autor do Parecer, Paulo Moniz — O Presidente da Comissão, Luís Capoulas dos Santos.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do PCP e do CDS-PP, na
reunião de 19 de outubro de 2021.
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COMISSÃO DE ECONOMIA, INOVAÇÃO, OBRAS PÚBLICAS E HABITAÇÃO
Parecer
Índice
Parte I – Considerandos
Parte II – Opinião do Deputado autor do parecer
Parte III – Conclusões
PARTE I – Considerandos
O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª, referente ao
Orçamento do Estado para 2022, nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da República
portuguesa e dos artigos 118.º e 124.º do Regimento da Assembleia da República.
Esta iniciativa do Governo deu entrada na Assembleia da República a 11 de outubro de 2022, tendo sido
admitida e baixado à Comissão de Orçamento e Finanças que a distribuiu pelas restantes Comissões
Parlamentares Permanentes para elaboração dos respetivos pareceres.
É da competência da Comissão de Economia, Inovação, Obras públicas e Habitação proceder à
elaboração de parecer sobre a Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2022, na parte que respeita à
sua competência material, nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da
República.
Assim, o presente parecer incide exclusivamente sobre as áreas do Orçamento do Estado para 2022 que
se inserem no âmbito da competência direta desta comissão, contantes na Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª
As matérias cujo acompanhamento compete a esta Comissão encontram-se dispersas, principalmente, sob
a tutela governamental dos seguintes Ministros: Ministro de Estado, da Economia e da Transição Digital;
Ministro das Infraestruturas e Habitação; Ministro do Planeamento; Ministra da Coesão Territorial; Ministro do
Ambiente e da Ação Climática; Ministro de Estado e dos Negócios Estrangeiros.
De acordo com o artigo 135.º do Regimento da Assembleia da República, a Comissão de Economia,
Inovação, Obras públicas e Habitação nomeou, o Senhor Deputado Carlos Pereira (PS) como autor do parecer
da Comissão.
1. Cenário macroeconómico subjacente ao Orçamento do Estado para 2022
Segundo as projeções do Governo constantes no OE2022, a economia portuguesa deverá crescer 5,5%
em 2022, face ao crescimento estimado de 4,8% para 2021. Esta evolução decorre, em larga medida, da
aceleração significativa do investimento face a 2021 (mais 2,9 pp), bem como das exportações (mais 1,2 pp),
que se espera que registem um crescimento superior ao das importações.
O investimento (FBCF) deverá crescer 8,1% resultado do forte contributo do investimento público, refletindo
o Plano de Recuperação e Resiliência (PRR), assim como do investimento privado, fruto da melhoria das
espectativas relacionadas com a recuperação económica global e o fim das restrições sanitárias.
O crescimento das economias da moeda única no próximo ano irá refletir-se no crescimento da procura
externa, o que irá estimular as exportações de bens e serviços em 2022, prevendo-se uma aceleração do
crescimento das mesmas para 10,3% face a 2021 (9,1%). Este aumento pressupõe uma recuperação do setor
do turismo, um dos setores mais penalizados pelas restrições impostas pela pandemia. As importações
deverão crescer 8,2%, em linha com a evolução da procura mundial.
Quanto ao mercado de trabalho, estima-se que o emprego cresça 1,8% em 2021 e 0,8% em 2022,
resultando na diminuição da taxa de desemprego para 6,8% em 2021 e para 6,5% em 2022, prevendo-se
deste modo um valor ligeiramente inferior ao verificado no período anterior à pandemia.
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2. Economia (PO03)
i) Políticas e medidas setoriais
Financiamento, capitalização empresarial e dinamização do mercado de capitais
No contexto da pandemia de COVID-19 e dos consequentes efeitos negativos na economia, o Plano de
Recuperação e Resiliência (PRR) prevê várias medidas como o acesso a financiamento em condições
competitivas no panorama europeu, a capitalização empresarial e a dinamização do mercado de capitais,
tendo como objetivo último o aumento da resiliência financeira do tecido económico nacional.
O Banco Português de Fomento (BPF) agora operacional, servirá como de apoio ao desenvolvimento da
economia portuguesa, através da mobilização de soluções de financiamento, com condições adequadas à
fase de desenvolvimento de empresas e projetos, da promoção da capacidade empreendedora, do
investimento, da criação de emprego e da colmatação de falhas de mercado no acesso de empresas a
alternativas de financiamento bancário e de capital.
No sentido de colmatar o problema de subcapitalização estrutural do tecido empresarial português,
ampliado pela pandemia, foi criado o Fundo de Capitalização e Resiliência (FCR), que terá como função a
capitalização e o acesso de empresas não financeiras a soluções de capital, com particular ênfase para o
necessário reforço de solvabilidade para benefício do período de recuperação e relançamento da economia.
O PRR prevê também o aumento de capital do BPF, dotando-o da capacidade financeira para o
desenvolvimento da parceria nacional de implementação do programa InvestEU.
O governo destaca também o programa Retomar que endereça a problemática da cessação da moratória
pública bancária.
Investimento e inovação na indústria
No âmbito do investimento e inovação na indústria, o Governo destaca as Agendas Mobilizadoras para a
Inovação Empresarial e as Agendas Verdes para a Inovação Empresarial, integradas na dimensão Resiliência
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do PRR, também neste âmbito, através da Missão Interface — renovação da rede de suporte C&T e
orientação para o tecido produtivo —, apostar-se-á na capacitação do sistema científico e tecnológico nacional
e no consequente reforço da sua articulação com a indústria, para assegurar uma eficaz transferência de
tecnologia e de conhecimento
Será dada continuidade à política de clusters, com o apoio e acompanhamento necessário para garantir a
concretização das medidas previstas nos pactos setoriais para a competitividade e internacionalização,
avaliando e revendo os mesmos à luz dos novos desenvolvimentos.
Também será incentivada a adoção e uma maior disseminação de tecnologias digitais pelas empresas,
nomeadamente através dos polos de inovação digital, criando condições para que as entidades, quer
individualmente quer de forma colaborativa, tenham acesso a competências de formação digital e apoios
adequados às suas necessidades.
Comércio e Serviços
Serão implementadas medidas destinadas a melhorar a qualidade da informação prestada, bem como a
qualidade da regulamentação. Proceder-se-á a uma revisão dos regimes jurídicos que foram objeto de
avaliação, designadamente o regime jurídico de acesso e exercício de atividades de comércio, serviços e
restauração, bem como o regime jurídico da atividade prestamista e leiloeira. Serão ainda desenvolvidas
publicações e guias interativos de apoio à implementação e interpretação daqueles regimes.
Recorrendo aos meios do PRR será estimulado um novo impulso às empresas do setor do comércio e
serviços. No vetor da digitalização, serão dinamizadas estruturas de promoção da transição digital, as quais
procurarão, em proximidade, levar a cabo um processo de acompanhamento sustentado dos operadores
económicos, sensibilizando-os e aconselhando-os quanto às soluções disponíveis e, adicionalmente,
fomentando dinâmicas de urbanismo comercial.
Consumidor
No âmbito da defesa dos direitos do consumidor, destacam-se o apoio a projetos prosseguidos pelas
entidades que integram a Rede de Apoio ao Consumidor Endividado que visem o apoio, o aconselhamento e o
acompanhamento dos consumidores em situação de endividamento.
Reforçar-se-á a cooperação com os parceiros europeus e internacionais, através da participação em ações
coordenadas, designadamente no domínio da supervisão, controlo e fiscalização do mercado. Serão
potenciados domínios da modernização e da simplificação, em particular com projetos que facilitem a
interação dos consumidores quando do exercício dos seus direitos, sem esquecer o reforço das ações de
informação, sensibilização e capacitação.
Serão potenciados os métodos de resolução extrajudicial de litígios e promovido o seu funcionamento
online.
No plano da União Europeia, o Governo continuará empenhado no desenvolvimento da Nova Agenda do
Consumidor, particularmente no que diz respeito ao acompanhamento do processo de negociação de diretivas
europeias, visando alcançar o mais elevado nível de proteção dos consumidores.
Turismo
Neste setor o governo prosseguirá com a consolidação das medidas de apoio já iniciadas, tendo sempre
presente a superação das metas definidas na Estratégia Turismo 2027, para repor a confiança dos
consumidores e das empresas, seriamente afetada pela pandemia, e criar condições que permitam gerar
negócio.
Neste sector, destacam-se três pilares, no pilar Apoiar as Empresas, dá-se continuidade às medidas de
apoio financeiro através de instrumentos flexíveis e adaptados às exigências do momento, envolvendo
soluções de capitalização empresarial, a par do apoio no processo de consolidação das suas estratégias
operacionais. Já no pilar, Fomentar a Segurança, destacam-se medidas como o Programa Adaptar 2.0 e a
valorização do Selo Clean & Safe, uma boa prática internacionalmente reconhecida, assim como o
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alargamento do Certificado Digital COVID-19 a novas áreas e utilizações. O pilar Gerar Negócio envolve, entre
outras iniciativas, o lançamento de campanhas de promoção dirigidas ao mercado internacional e ao mercado
interno, este fundamental no processo de retoma, bem como o desenvolvimento de novas plataformas de
negócio e o reforço das medidas de estímulo ao consumo.
Transição digital
Nas competências digitais, destacam-se os programas, Escola Digital, do Emprego + Digital, do Upskill, do
Líder + Digital e do Eu Sou Digital. Na digitalização das empresas e em consonância com o Plano de Ação
para a Transição Digital será criada uma rede nacional de test-beds e de Digital Innovation Hubs (polos de
inovação digital). Também na senda da digitalização das empresas, o Governo pretende continuar a apoiar o
setor comercial tradicional de bairro, para que possam integrar tecnologia na sua operação diária, mas
também reforçar a sua presença em canais de comércio eletrónico em articulação com a logística.
No processo de transição digital na administração pública, o Governo apostará no reforço da modernização
da interação do Estado com cidadãos e empresas, em particular por via da capacitação digital dos serviços,
bem como da adoção inteligente de tecnologias de informação e de soluções transversais que proporcionem
simplificação, interoperabilidade e partilha – interna e externa –, propiciando economias de escala, redução de
custos de contexto, redução de custos operacionais e a melhoria dos fluxos de comunicação. Destaca-se o
Plano de Ação para a Transição Digital (PATD), nomeadamente a promoção da Estratégia Cloud para a
Administração Pública.
ii) Orçamento
O total da despesa consolidada do Programa Orçamental Economia ascende a 3470,3 milhões de euros e
uma receita de 3488,2 milhões de euros.
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No total da despesa, os ativos financeiros representam o maior peso relativo da estrutura da despesa
(60,9%), refletindo, os instrumentos de apoio ao financiamento das empresas, mas também a inscrição do
Fundo de Capitalização e Resiliência (FCR).
As transferências de capital assumem uma parcela de (21,7%) assente nos apoios concedidos pela
Agência para a Competitividade e Inovação, IP (IAPMEI).
Na despesa coberta por receitas próprias, no valor de 2005,3 milhões de euros, encontra-se o Fundo de
Contragarantia Mútuo entre outros. Já a receita total consolidada é maioritariamente constituída por fundos
europeus e receita própria, sendo o saldo orçamental do programa, no valor de 17,8 milhões de euros,
originado sobretudo no IAPMEI e no Fundo Revive Natureza (FRN).
Neste programa, encontra-se a dotação especifica (IVA Turismo), que tem origem em receita de impostos
consignada ao desenvolvimento do turismo regional.
Na despesa destaca-se a medida 102 – Plano de Recuperação e Resiliência, representando 38,3% da
dotação de despesa total não consolidada, com projetos previstos nas componentes Capitalização e Inovação
Empresarial, Empresas 4.0 e Descarbonização da Indústria, nas dimensões Transição Climática e Resiliência.
As medidas orçamentais 065 – Outras funções económicas – Diversas não especificadas (35%),
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maioritariamente a cargo do IAPMEI e 086 – Comércio e turismo – Imposto especial de jogo (13,4%), da
exclusiva responsabilidade do ITP, traduzem as medidas de política de dinamização do tecido empresarial e
de consolidação da marca Portugal nas várias vertentes de oferta turística.
3. Infraestruturas e habitação (PO018)
i) Políticas e medidas setoriais
Habitação
No setor da habitação, o Governo destaca quatro objetivos estratégicos, o Programa de Apoio ao Acesso à
Habitação (1.º Direito); Parque Público de Habitação a Custos Acessíveis; Reabilitação do Parque
Habitacional do Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana, IP (IHRU); Bolsa Nacional de Alojamento
Urgente e Temporário. Em complemento dos quatro objetivos referidos, serão promovidos outros instrumentos
tais como, a Manutenção da promoção, por parte dos agentes privados, de oferta habitacional para
arrendamento, em condições de estabilidade e a custos abaixo do mercado, nomeadamente no âmbito do
Programa de Arrendamento Acessível, do Programa Porta 65 e do regime de habitação a custos controlados;
Garantia da qualidade construtiva global do parque habitacional, presente em programas de apoio ao
financiamento da reabilitação, como o Instrumento Financeiro para a Reabilitação e Revitalização Urbanas
(IFRRU 2020) e o Reabilitar para Arrendar; Salvaguarda de instrumentos complementares à recém-criada
Bolsa Nacional de Alojamento Urgente e Temporário, para dar resposta a acontecimentos imprevisíveis ou
excecionais, no âmbito do Programa Porta de Entrada; Reforço dos programas de mobilidade habitacional,
nomeadamente no âmbito dos projetos-piloto a desenvolver no quadro do Grupo de Trabalho – Habitar no
Interior; Concretização do Programa «Da Habitação ao Habitat», através da promoção de um guia de boas
práticas para a execução de programas em curso, incluindo a sua aplicação no património público gerido pelo
IHRU e pelas autarquias.
Infraestruturas ferroviárias e rodoviárias
Neste setor o governo dá enfoque na requalificação e modernização da rede ferroviária nacional, alicerçada
no Programa de Investimentos Ferrovia 2020. Destacam-se como principais intervenções em curso, e
respetivo investimento no ano de 2022, a modernização da Linha da Beira Alta, a construção da nova Linha do
Alentejo, que liga Évora a Elvas, a modernização da Linha do Norte, entre Ovar e Gaia, a modernização da
Linha de Sines, a modernização da Linha de Cascais e a eletrificação das Linhas do Oeste e do Algarve.
É também dado destaque ao programa de investimentos da CP – Comboios de Portugal, EPE (CP) com a
aquisição de novo material circulante e recuperação e modernização de material circulante.
No setor rodoviário, os principais investimentos a desenvolver em 2022 serão os previstos no Plano de
Recuperação e Resiliência (PRR), bem como na Resolução do Conselho de Ministros n.º 46-A/2021, de 3 de
maio.
É referido também o projeto regional, Sistema de Mobilidade do Mondego (SMM) — Metrobus e a sua
prossecução e compra de material circulantes e restantes sistemas.
Infraestruturas aeroportuárias e portuárias
Neste setor é realçada a realização de uma Avaliação Ambiental Estratégica (AAE), que enquadre e estude
todas as alternativas viáveis para a Ampliação da Capacidade Aérea de Lisboa, procedendo o Instituto da
Mobilidade e dos Transportes (IMT) à assunção de encargos plurianuais com a aquisição de serviços
destinada à elaboração do relatório da AAE, com o objetivo de realizar o concurso público internacional para a
realização da AAE e os estudos técnicos necessários para avaliar as três alternativas apresentadas: Aeroporto
Humberto Delgado (principal), com o Aeroporto do Montijo (complementar); Aeroporto do Montijo (principal),
com o Aeroporto Humberto Delgado (complementar); Aeroporto localizado no Campo de Tiro de Alcochete.
Já no setor portuário, estão previstos investimentos nos portos de Setúbal, Lisboa, Sines e Algarve, Aveiro
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e Figueira da Foz, Leixões e Viana do Castelo.
Telecomunicações e conectividade digital
Nesta área, o governo refere que serão reforçadas o desenvolvimento de iniciativas que potenciem a
melhoria do posicionamento estratégico de Portugal no âmbito da conetividade internacional, visando suportar
a transformação digital da sociedade e da economia, melhorando a competitividade portuguesa na economia
digital global e aumentando a autonomia tecnológica nacional. E que os objetivos inerentes à implementação
dos portais de ligação de dados da Europa (European Data Gateways) e ao estabelecimento da Plataforma
Atlântica de conetividade e de dados centrada em Portugal serão endereçados.
ii) Orçamento
O total da despesa consolidada do Programa Orçamental Infraestruturas e Habitação para 2022 ascende a
5971,1 milhões de euros, o que excede em 33,8% a execução estimada até ao final de 2021. Já a receita
prevista ascende a 6029,1 milhões de euros, excedendo em 3,2% o estimado para 2021.
Da receita total (6029,1 milhões de euros), apresentam maior relevância a receita própria associada a
taxas, multas e outras penalidades, relativa à cobrança de portagens e licenciamentos pela utilização de bens
do domínio público, da responsabilidade da Infraestruturas de Portugal, SA (IP, SA), bem como do serviço fixo
no âmbito do espectro radioelétrico a atribuir aos operadores de comunicações eletrónicas pelo leilão do 5G e
das taxas de segurança aérea cobradas pelas entidades dos setores de regulação de supervisão da área da
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mobilidade dos transportes e da aviação civil.
Já da despesa total consolidada do Programa (5971,1 milhões de euros), assenta sobretudo no
investimento previsto pelas empresas públicas, designadamente a IP, SA, decorrente da execução dos
contratos de parcerias público-privadas rodoviárias, na renovação e desenvolvimento da rede ferroviária
(Ferrovia-2020) e no âmbito do setor rodoviário elegíveis no Plano de Recuperação e Resiliência (PRR); pela
CP, EPE entre outros.
A estrutura da despesa do Programa Orçamental reparte-se por dezoito medidas, com destaque para as
relativas às «Parcerias Público-Privadas», da responsabilidade da IP, SA, com uma percentagem de 43,3%,
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aos «Transportes Ferroviários», com um peso de 36,9% e às que em conjunto apresentam 80,2% da despesa
total prevista. A medida «Plano de Recuperação e Resiliência» tem um peso de 6,1% nas dotações de
despesa total não consolidada do Programa, com responsabilidade repartida entre o IHRU, IP e a IP, SA.
4. Governação (PO02)
Planeamento
Nesta aérea, em 2022, o Ministério do Planeamento estará focado na gestão global e no acompanhamento
da implementação dos vários instrumentos apoiados pelos fundos europeus, assim como na concretização do
recentemente criado PlanAPP: Conclusão da negociação com a Comissão Europeia e lançamento dos
programas operacionais que concretizam o Portugal 2030; Acompanhamento da realização e resultados dos
investimentos e reformas do PRR; Acompanhamento da execução física e financeira do Portugal 2020 e
preparação do seu encerramento, no sentido da execução e do cumprimento dos objetivos e metas;
Implementação do PlanAPP e reforço do processo de planeamento estratégico associado designadamente à
elaboração das Grandes Opções e do Programa Nacional de Reformas.
No âmbito do PRR, o foco será o cumprimento das metas e marcos que permitirão a Portugal cumprir o
calendário de pedidos de desembolsos à Comissão Europeia e manter assim os fluxos financeiros que
permitam concretizar os investimentos e reformas a que Portugal se propôs no PRR.
O programa Portugal 2030 terá o seu início de implementação no decurso de 2022 e o governo perspetiva
que, decorrente do mecanismo de antecipação, poderá já neste primeiro ano observar níveis de execução
compatíveis com as necessidades de dinamização da economia na fase pós-pandemia.
Já em relação ao Portugal 2020, mantém-se o acompanhamento, visando o objetivo de concretização da
meta de execução para 2022 de 17%, que permitirá obter uma taxa acumulada de execução de 88% no final
daquele ano.
5. Ambiente e ação climática (PO017)
i) Políticas e medidas setoriais
No contexto do Programa Ambiente e Ação Climática (P017) as matérias da competência da 6.ª Comissão
dizem respeito aos transportes e mobilidade urbana, pelo que se destacam-se as seguintes políticas e
medidas:
Transportes e mobilidade urbana
Em 2022, o governo no que diz respeito à politica de investimento e de atuação ao nível dos transportes e
mobilidade urbana, destaca os seguintes temas: «Manutenção das políticas de apoio e promoção do
transporte público coletivo, designadamente através do Programa de Apoio à Redução Tarifária dos
Transportes Públicos (PART) e do Programa de Apoio à Densificação e Reforço da Oferta de Transporte
Público (PROTransP); Prosseguir o desenvolvimento dos planos de reforço e expansão das redes de metro de
Lisboa e do Porto; Continuar o processo de capacitação das autoridades de transporte para que estas possam
gerir e planear de forma cada vez mais eficiente e eficaz as várias redes de transporte do País; Promover a
mobilidade ativa enquanto aposta para uma melhoria da qualidade de vida das pessoas nas cidades e da
atratividade do espaço urbano; Continuar o processo de capacitação das autoridades de transporte para que
estas possam gerir e planear de forma cada vez mais eficiente e eficaz as várias redes de transporte do País;
Promover soluções inovadoras e inteligentes de mobilidade, de bens e pessoas, que promovam e fomentem a
descarbonização das cidades.»
ii) Orçamento
O total da despesa consolidada do Programa Ambiente e Ação Climática (P017) ascende a 3824,6 milhões
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de euros, excedendo em 29,4% a previsão da execução para 2021.
Já a receita consolidada, ascende a 3825 milhões de euros, destacam-se as vendas de bens e serviços no
valor de 763,9 milhões de euros, sobretudo arrecadadas pelo Fundo Ambiental no âmbito dos leilões (CELE).
Em relação à dotação específica referente ao imposto sobre os produtos petrolíferos destacam-se as
transferências do Fundo Ambiental, no valor de 138,6 milhões de euros, referentes ao Programa de Apoio à
Redução Tarifária (PART).
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Da estrutura de distribuição da despesa efetiva não consolidada por medidas inscritas no Programa
destaca-se a medida 055 – Transportes Ferroviários, com 775,3 milhões de euros, representando 27,1%, da
qual se enquadram os orçamentos do Metropolitano de Lisboa e Metro do Porto.
6. Representação externa (PO04)
O Programa Representação Externa (PO004), detém nas suas competências a matéria relacionada com a
internacionalização da economia que converge com as competências da Comissão de Economia, Inovação,
Obras Públicas e Habitação, pelo que se justifica elaborar uma breve avaliação das medidas associadas a
esta matéria.
Assim, no âmbito da internacionalização da economia portuguesa, o Governo propõe, Implementar o
Programa Internacionalizar 2030, desenvolvendo novas medidas de apoio às exportações, ao investimento
português no estrangeiro e ao investimento direto estrangeiro no País; Participar ativamente na execução do
PRR, com enfoque nas medidas direcionadas à promoção da atração de investimento, do comércio externo e
das condições de contexto das atividades económicas (em especial com o exterior); Consolidar o processo de
modernização dos serviços prestados pela Agência para o Investimento e o Comércio Externo de Portugal
(AICEP), designadamente na área da transformação digital, no apoio às pequenas e médias empresas e ao
investimento; Concretizar a participação portuguesa na Hannover Messe.
Alterações fiscais relacionadas diretamente com as áreas da Comissão
Salientam-se as seguintes medidas de apoio as empresas no investimento, inovação, tesouraria e
simplificação: «É criado o Incentivo Fiscal à Recuperação (IFR) que apoia até 25% o investimento das
empresas no primeiro semestre de 2022; Melhoria do regime fiscal ‘patent box’, posicionando-o como um dos
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regimes mais favoráveis na União Europeia e servindo como um relevante instrumento fiscal na atração de
investimento em tecnologia e inovação; Eliminação do Pagamento Especial por Conta, aumento do número de
prestações no âmbito dos processos de execução fiscal e suspensão em 2022 do agravamento das
tributações autónomas das empresas com prejuízo; Incentivos e subsídios às empresas, no âmbito do PRR,
no valor 900 milhões de euros em 2022, para a Inovação (360 M€), descarbonização da indústria (182 M€), a
digitalização (152 M€), Qualificações (130 M€); Criação do Fundo de Capitalização e Resiliência no valor de
1300 milhões de euros, para ajudar as empresas mais afetadas pela pandemia a recuperar a sua atividade;
Capitalização do Banco de Fomento em 250 M€ para, no quadro do InvestEU, apoiar a capitalização e
resiliência financeira das empresas mobilizando investimentos públicos e privados; Apoio aos setores mais
afetados pela pandemia – Linha «Retomar», com uma dotação global de até 1000 milhões de euros de
garantias públicas, para incentivar a reestruturação e/ou o refinanciamento dos créditos em moratórias ou a
concessão de liquidez adicional às empresas.»
PARTE II – Opinião do Deputado autor do parecer
O relator do presente parecer reserva a sua opinião para o debate em Plenário da iniciativa, a qual é, de
resto, de elaboração facultativa conforme o disposto no n.º 3 do artigo 137.º do RAR.
PARTE III – Conclusões
1 – O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª, referente ao
Orçamento do Estado para 2022.
2 – Esta apresentação foi efetuada nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da
República portuguesa, para efeitos da alínea g) do artigo 161.º da mesma Lei.
3 – Compete à Comissão de Economia, Inovação, Obras públicas e Habitação, para efeitos do disposto no
n.º 3 do artigo 205.º e do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República, emitir o competente
parecer sobre a referida proposta de lei, relativamente às matérias do seu âmbito de atuação.
4 – O presente relatório e parecer incidem exclusivamente sobre as matérias do âmbito de competência
da Comissão de Economia, Inovação, Obras Públicas e Habitação.
5 – Nestes termos, a Comissão de Economia, Inovação, Obras Públicas e Habitação é de parecer que a
Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª, referente ao Orçamento do Estado para 2022, no que respeita a esta
Comissão, está em condições de ser apreciada na generalidade pelo Plenário da Assembleia da República.
Palácio de São Bento, 25 de outubro de 2022.
O Deputado Autor do Parecer, Carlos Pereira — O Vice-Presidente da Comissão, Pedro Coimbra.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do CDS-PP, na reunião de
25 de outubro de 2021.
—–
COMISSÃO DE AGRICULTURA E MAR
Parecer
Índice:
Parte I – Considerandos
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I. Nota Introdutória
II. Enquadramento Macroeconómico
III. Políticas e Medidas
IV. Análise Setorial
A. Enquadramento Geral
B. Ambiente e Ação Climática – PO017
C. Agricultura – PO020
D. Mar – PO021
Parte II – Opinião do Deputado relator
Parte III – Conclusões
Parte IV – Parecer
PARTE I – Considerandos
Nota Introdutória
Nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da República Portuguesa e do artigo 205.º
do Regimento da Assembleia da República, o Governo apresentou, à Assembleia da República, para efeitos
da alínea g) do artigo 161.º da Constituição da República Portuguesa, a Proposta de Lei n.º 116/XIV que
«Aprova o Orçamento do Estado para 2022».
A Proposta de Lei n.º 116/XIV foi admitida na Assembleia da República a 11 de outubro de 2021 e, nessa
data, por determinação de Sua Excelência o Presidente da Assembleia da República, baixou à Comissão de
Agricultura e Mar, para nos termos do n.º 3 do artigo 205.º e da alínea b) do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento
da Assembleia da República, emitir parecer relativamente às matérias do seu âmbito de intervenção.
Enquadramento Macroeconómico
Apesar do presente Parecer incidir sobre as matérias da competência da Comissão de Agricultura e Mar,
para uma melhor leitura, citam-se alguns dos aspetos mais significativos do enquadramento macroeconómico,
constantes no Relatório do Orçamento do Estado para 2022:
- A atividade económica mundial apresentou uma forte recuperação em 2021, devendo o crescimento do
produto interno bruto (PIB) situar-se próximo dos 6% (…).
- A economia da área do euro tem estado também a recuperar rapidamente, (…). A retoma mais forte do
que o esperado no segundo trimestre de 2021 deverá prolongar-se no segundo semestre, sendo
expetável que se supere o nível anterior à crise em finais de 2021.
- Globalmente, o crescimento do PIB previsto para a área do euro deverá situar-se em torno de 5% em
20212 (-6,5% em 2020), em resultado do contributo positivo da procura interna (especialmente do
consumo privado e do investimento residencial), impulsionado pela diminuição da incerteza e pela
recuperação do rendimento disponível real das famílias.
- Em 2021, a economia portuguesa caraterizou-se pela recuperação forte da atividade económica, a partir
do segundo trimestre do ano, após observar em 2020 a quebra da atividade económica (-8,4%) mais
acentuada desde 1995, seguida de uma quebra de -5,7% no primeiro trimestre do ano, decorrente das
várias vagas da pandemia de COVID-19.
- Apesar da quebra registada no primeiro trimestre do ano, a economia portuguesa registou uma evolução
positiva no primeiro semestre de 2021, com o PIB real a crescer, em termos homólogos, 4,3% (-10,3%
no primeiro semestre de 2020). Para a recuperação rápida da economia contribuíram a melhoria da
envolvente externa, o levantamento gradual das medidas restritivas de confinamento, em paralelo com a
elevada taxa de vacinação contra a doença COVID-19, e os programas de estímulo económico, tanto a
nível nacional quanto europeu.
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- As projeções mais recentes das instituições internacionais (OCDE e BCE) apontam para a continuação de
uma forte expansão da atividade económica mundial em 2022. De acordo com a OCDE, prevê-se que o
PIB mundial cresça 4,5% em 2022 (5,7% em 2021) (…)
- No que concerne à área do euro, é expetável que o PIB possa crescer 4,6% em 2022, de acordo com o
BCE e a OCDE (5% e 5,3% em 2021, respetivamente), refletindo a retoma da economia mundial (…)
Adicionalmente, é esperada a dissipação gradual dos estrangulamentos existentes do lado da oferta de
bens intermédios e um reforço do investimento impulsionado pelo plano de recuperação europeu (Next
Generation EU) e pelo orçamento de longo prazo da União Europeia.
- Neste enquadramento, após uma quebra significativa da procura externa relevante para Portugal em
2020, registou-se uma recuperação significativa das importações da área do euro no conjunto do
primeiro semestre de 2021 (…).
- Para 2022, projeta-se a continuação de um forte crescimento da procura externa dirigida a Portugal, com
destaque para um forte crescimento das importações dos principais parceiros comerciais de Portugal.
- Para o ano de 2022, prevê-se uma aceleração da economia portuguesa, com um crescimento real de
5,5% face ao crescimento estimado de 4,8% para 2021. Esta evolução decorre, em larga medida, da
aceleração significativa do investimento face a 2021 (mais 2,9 pp), bem como das exportações (mais 1,2
pp), que se espera que registem um crescimento superior ao das importações.
- O crescimento de 8,1% no investimento (FBCF) resulta do forte contributo do investimento público,
refletindo o Plano de Recuperação e Resiliência (PRR), assim como do investimento privado, fruto da
melhoria das espectativas relacionadas com a recuperação económica global e o fim das restrições
sanitárias.
- Ao nível do mercado de trabalho, estima-se que o emprego cresça 1,8% e 0,8% em 2021 e 2022,
respetivamente, resultando na diminuição da taxa de desemprego para 6,8% em 2021 e para 6,5% em
2022, prevendo-se deste modo um valor ligeiramente inferior ao verificado no período pré-pandémico
(2019).
Políticas e Medidas
A proposta de Orçamento do Estado para 2022, na ótica do Governo, visa a recuperação económica e
social do País, em linha com o Programa de Governo e com o Programa de Recuperação e Resiliência: Não
só mantem o foco nos quatro grandes desafios estratégicos de médio e longo prazo (demografia, família e
jovens; desigualdades e coesão social; transição climática e transição digital) como simultaneamente, reflete
as prioridades do País, enfrentando os desafios decorrentes das consequências do contexto pandémico que
vivemos em 2020 e 2021.
Deste modo, refira-se que de acordo com o Relatório OE2022:
- A recuperação económica prevista para 2022 está fortemente alicerçada na projeção de crescimento do
investimento público – cerca de 30% face a 2021, que permitirá o reforço da competitividade da
economia portuguesa e o aumento do seu crescimento potencial.
- Além do impulso que provém do PRR, a trajetória de recuperação do investimento público continuará a
registar uma evolução consistente com o grau de maturidade de investimentos estruturantes planeados
antes da pandemia, estimados em 1974 milhões de euros em 2022, nas áreas de mobilidade
sustentável, saúde, formação e qualificação dos portugueses.
- Para além de investimentos estruturantes, através do PRR, pretende-se prosseguir com a implementação
de investimentos que contribuam para transformar estruturalmente a economia portuguesa. Neste
âmbito, destaca-se o papel crucial do investimento público previsto no PRR português, que estará
ancorado na Estratégia Portugal 2030 e visa a concretização de um conjunto de investimento que
promovam a especialização da economia portuguesa, a convergência com a União Europeia e a
aceleração da transição digital e climática. Para 2022, prevê-se que o investimento público da
Administração Central associado aos projetos do PRR represente cerca de 1026 milhões de euros.
- Em conjunto com os investimentos estruturantes, os projetos de investimento do PRR levarão que a
economia portuguesa apresente, já em 2022, um nível de investimento público acima dos 3,2% do PIB.
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- O investimento estruturante, em 2022, deverá ascender a cerca de 1974 milhões de euros, representando
um acréscimo de 655 milhões de euros face a 2021.
Nas áreas da competência da CAM, destacam-se, entre outros,
- «os projetos de modernização e reabilitação de regadios existentes e do desenvolvimento de regadio
eficiente, convergindo para níveis de execução que consolidarão nos próximos anos os investimentos
neste domínio.»
Análise Setorial
Enquadramento Geral
A Despesa Consolidada – Quadro 5.1 do Relatório – apresenta os valores de cada Programa Operacional:
Destacamos os valores do PO17 – Ambiente e Ação Climática com 3824,6Milhões de Euros (M€), P020 –
Agricultura com 1342,8M€ e P020 – Mar com 174,8M€.
No OE2022 a despesa efetiva cifra-se em 114 012,8M€ distribuída em duas vertentes: 103 864,8M€ em
atividades (91,1%) e a 10 148,0M€ em projetos (8,9%).
Face a 2021 a despesa efetiva em atividades e projetos apresenta um acréscimo de 8,6%, conforme
Quadro 5.2:
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A distribuição por Programa Operacional dos montantes destinados a projetos bem coma a sua distribuição
percentual bem como o valor dos PRR apresentam-se no Quadro 5.5 do Relatório:
Em 2022, os projetos financiados por receitas de impostos, representam cerca de 19,2% do total do
financiamento nacional, que por sua vez representa 63,9% do financiamento total conforme Quadro 5.6 do
Relatório:
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Ambiente e Ação Climática – PO017
O Programa Orçamental Ambiente e Ação Climática evidencia, no orçamento para 2022, uma dotação de
despesa total consolidada de 3824,6 milhões de euros, excedendo em 29,4% a previsão da execução para
2021.
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As atribuições do PO17 – Ambiente e Ação Climática, no âmbito das competências da CAM, estão
incluídas em duas áreas fundamentais:
1 – Conservação da natureza, florestas e ordenamento do território
Destaca-se a componente C8 – Florestas do PRR, assente em três reformas:
I. Transformação da Paisagem dos Territórios de Floresta Vulneráveis;
II. Reorganização do sistema de cadastro da propriedade rústica e do Sistema de Monitorização de
Ocupação do Solo (SMOS);
III. Prevenção e combate de fogos rurais
Esta componente (C8), permitirá assegurar condições financeiras para a concretização de um conjunto
robusto e estruturado de intervenções ao nível do ordenamento e gestão ativa dos territórios e da proteção da
biodiversidade e valorização do capital natural, concorrendo para a resiliência e revitalização dos territórios
rurais.
Será prosseguido o Programa de Transformação da Paisagem (PTP), que assenta em quatro medidas
programáticas:
I. Programas de Reordenamento e Gestão da Paisagem (PRGP);
II. Áreas Integradas de Gestão da Paisagem (AIGP);
III. Programa Integrado de Apoio às Aldeias localizadas em territórios de floresta — Condomínio de Aldeia;
IV. Programa Emparcelar para Ordenar
Citam-se algumas das principais medidas no âmbito da floresta:
- No quadro da reforma da floresta, será dada prioridade ao desenvolvimento de um quadro integrado de
medidas que mobilizem o investimento, a gestão e a valorização dos territórios agrícolas, florestais e
agroflorestais, complementado com novos apoios financeiros e com investimentos financiados pelo
PRR.
- No âmbito do Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais, será definido um programa nacional
estratégico de redução de combustível, alicerçado na execução da rede primária de faixas de gestão de
combustível e no planeamento de áreas estratégicas de mosaicos de gestão de combustível.
- Pretende-se igualmente iniciar a avaliação e o pagamento de servidões integradas nas faixas de
interrupção de combustível da rede primária de faixas de gestão de combustível.
- Em 2022, serão promovidos contratos-programa com organizações de produtores florestais (OPF), tendo
em vista a prestação de importantes serviços de gestão florestal, monitorização e controlo de agentes
bióticos nocivos, prevenção de fogos rurais, implementação de processos de certificação da gestão
florestal sustentável ou extensão florestal, através da informação, sensibilização, aconselhamento e
apoio aos proprietários e produtores florestais.
- Serão ainda estabelecidos contratos-programa com as entidades gestoras das parcerias constituídas no
âmbito dos cinco centros de competências diretamente relacionados com o setor florestal:
(i) pinheiro bravo;
(ii) sobreiro e da cortiça;
(iii) pinheiro manso e pinhão;
(iv) luta contra a desertificação;
(v) estudo, gestão e sustentabilidade das espécies cinegéticas e biodiversidade.
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2 – Bem-estar dos animais de companhia
A Resolução do Conselho de Ministros n.º 78/2021, de 25 de junho, aprovou o Programa Nacional para os
Animais de Companhia, que criou as bases e os alicerces para a contínua melhoria da política púbica em
matéria do bem-estar dos animais de companhia.
Para 2022, é objetivo prosseguir esta política e torná-la ainda mais ambiciosa e participada, estando
previstas diversas medidas, entre as quais se citam:
- Em 2022, continuarão a ser desenvolvidas medidas de promoção do tratamento condigno dos animais de
companhia, combatendo fenómenos como o abandono e a superpopulação, que levantam questões
sociais graves, como matilhas de cães, reprodução incontrolada de cães e gatos nos meios urbanos e
rurais, fenómenos de acumulação, como a Síndrome de Noé, e a incapacidade de recolher todos os
animais em alojamentos adequados, com vista à sua recuperação e encaminhamento para adoção.
- A Estratégia Nacional para os Animais Errantes, elaborada pelo ICNF, será, em 2022, um instrumento
fulcral no panorama desta mudança, no âmbito da qual se afigura de maior relevo continuar a investir na
prevenção e reconfiguração dos centros de recolha oficial enquanto alojamentos temporários e de
proximidade às populações. No âmbito desta estratégia, estará em curso o Censo
- A Estratégia Nacional para os Animais Errantes, a executar até agosto de 2023, em parceria com a
Universidade de Aveiro, e que, ainda em 2022, permitirá caraterizar a população de animais errantes em
território nacional e identificar os principais problemas relacionados com a presença de animais
errantes, do ponto de vista das populações, do bem-estar animal e dos animais de outras espécies —
selvagens e domésticos.
- O Plano Nacional de Formação será alargado com novos módulos e maior abrangência de destinatários,
privilegiando as matérias relativas à avaliação do bem-estar animal, à proteção penal e
contraordenacional, à perícia médico-veterinária legal e forense, ao controlo populacional, à detenção
responsável, à gestão de alojamentos sem fins lucrativos, à medicina veterinária de abrigo, às técnicas
de esterilização e de maneio de cães e gatos assilvestrados e à gestão das situações de acumulação de
animais, fenómeno conhecido como Síndrome de Noé, com recurso ao guia de procedimentos
elaborado em 2021.
- A criação do Registo Nacional de Associações Zoófilas junto do ICNF irá garantir a sua participação
estruturada nas políticas públicas, enquanto atores fundamentais na promoção do bem-estar animal.
Agricultura – PO020
O Programa Operacional Agricultura – PO20 evidencia, no Orçamento de 2022, uma dotação de despesa
total consolidada de 1342,8 milhões de euros, o que excede em 34,2% execução estimada até final de 2021, e
uma despesa efetiva consolidada de 1329,4 milhões de euros. A receita total consolidada para 2022 cifra-se
em 1342,9 milhões de euros.
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A despesa total consolidada é financiada maioritariamente por fundos europeus, assente nas atribuições do
Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP (IFAP) como organismo pagador do Fundo Europeu
Agrícola de Garantia (FEAGA) e do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER), assim
como nos projetos a realizar no âmbito do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR).
O PO20 tem por objeto a implementação das políticas agrícola e agroalimentar e assegurar o planeamento
e coordenação, a gestão e o controlo da aplicação dos fundos nacionais e comunitários a favor da agricultura
e do desenvolvimento rural.
Os principais instrumentos para aplicação das políticas do PO20 são:
1 – Programa de Desenvolvimento Rural de Portugal 2014-2020 — (PDR2020)
O PDR2020 é o instrumento de aplicação da Política Agrícola Comum (PAC) financiado pelo Fundo
Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) e contrapartida nacional que visa promover condições
para o crescimento sustentável do setor agroflorestal em todo o território nacional, tendo como objetivos
estratégicos: o crescimento do valor acrescentado do setor agroflorestal e a rentabilidade económica da
agricultura; a promoção de uma gestão eficiente e proteção dos recursos; e a criação de condições para a
dinamização económica e social do espaço rural.
Este programa concentra os apoios no setor e na produção de bens transacionáveis dirigidos a agentes
diretamente envolvidos na criação de valor a partir de atividades agroflorestais, assentes numa gestão
eficiente dos recursos naturais, visando a promoção de uma agricultura inovadora, sustentável e competitiva,
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inserida nos mercados nacionais e internacionais, promotora do desenvolvimento rural e da coesão territorial.
2 – Programa Nacional de Regadios (PNRegadios)
O Programa Nacional de Regadios (PNRegadios), financiado através do PDR2020, com a respetiva
contrapartida nacional, do Banco Europeu de Investimento (BEI) ou do Banco de Desenvolvimento do
Conselho da Europa (CEB), tem um importante papel ao contribuir para o desenvolvimento do território rural,
para o combate à desertificação do Interior e para o aumento da produção nacional, ajudando a fixar
populações, criando riqueza e melhorando as condições de vida no interior.
Na continuidade da implementação do PNRegadios, serão concluídos vários projetos de modernização
e/ou reabilitação de regadios existentes, bem como no âmbito da segurança de barragens e do
desenvolvimento de regadio eficiente.
3 – Agenda da Inovação para a Agricultura 20|30
A Agenda da Inovação para a Agricultura 20|30 – Terra Futura, que tem como objetivo potenciar o
crescimento do setor da agricultura, inovando-o e assegurando a sua sustentabilidade, relevando o papel
fulcral no desenvolvimento económico do País, contribuindo para a valorização dos recursos endógenos, a
coesão social e territorial.
Procura a dinamização da investigação científica e tecnológica nas áreas da agricultura, da produção
agroalimentar e agroflorestal, do desenvolvimento rural e ainda da silvicultura, (…).
No quadro geral da legislação alimentar europeia, compete ao Estado garantir a aplicação da legislação em
matéria de fitossanidade, dos géneros alimentícios e dos alimentos para animais, de saúde e bem-estar dos
animais, bem como verificar a observância dos requisitos relevantes da mesma pelos produtores e operadores
em todas as fases da produção, transformação e distribuição.
Desta forma, o Estado, através da Direção-Geral de Alimentação e Veterinária (DGAV) -uma das Direções-
Gerais do Ministério da Agricultura – implementa um vasto conjunto de atividades nos domínios da segurança
alimentar, sanidade animal e fitossanitária, nomeadamente pelas:
- Coordenação de Plano Nacional de Controlo Plurianual Integrado (PNCP)
O PNCP envolve um total de 18 entidades e um total de 54 planos oficiais de controlo. Para além da
coordenação do PNCP, a DGAV define, executa ou coordena 51 planos oficiais de controlo no domínio
da saúde, identificação e bem-estar animal, dos alimentos para animais, dos géneros alimentícios de
origem animal, dos medicamentos veterinários, da fitossanidade, dos produtos fitofarmacêuticos, dos
géneros alimentícios de origem vegetal.
- Atribuição da Autoridade para políticas específicas nos domínios da segurança alimentar, sanidade
animal e fitossanitária:
Autoridade Sanitária Veterinária Nacional
Autoridade Fitossanitária Nacional
Autoridade Nacional para os Medicamentos Veterinários
Autoridade responsável pela proteção e a valorização dos recursos genéticos animais
Mar – PO21
O Programa Orçamental Mar evidencia, no Orçamento de 2022, uma dotação de despesa total consolidada
de 174,8 milhões de euros, o que excede em 118,5% a execução estimada até ao final de 2021, conforme
evidenciado na conta do Programa Orçamental, que apresenta igualmente a composição, por natureza, da
dotação de receita e de despesa orçamentais, bem como as fontes de financiamento associadas, onde se
destaca o financiamento por fundos europeus no âmbito dos projetos do Programa de Recuperação e
Resiliência.
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O PO21 inclui medidas de política associadas à proteção, ao planeamento e ordenamento do espaço
marítimo, à exploração dos recursos do mar e à sua gestão e controlo, visando uma presença efetiva no mar e
o desenvolvimento de uma economia sustentável.
A Estratégia Nacional para o Mar 2021-2030 (ENM 2021-2030), aprovada pela Resolução do Conselho de
Ministros n.º 68/2021, de 4 de junho, é o instrumento de política pública que orientará a ação governativa
relativa ao mar na concretização dos objetivos e medidas definidos.
A nova estratégia alinha-se com os objetivos da Década da Ciência Oceânica para o Desenvolvimento
Sustentável promovida pela ONU e com as orientações e medidas do Pacto Ecológico Europeu e da
Estratégia para a Biodiversidade da União Europeia 2030, estando estabelecidos dez objetivos específicos
para a década e 13 áreas de intervenção prioritária.
Dando resposta às áreas de intervenção prioritária da ENM 2021-2030, destacam-se as seguintes medidas
(1 a 9) com algumas das suas ações:
1 – Promover a ciência e inovação
- Prosseguir a interação com a Comissão de Limites da Plataforma Continental da ONU para o
desenvolvimento do projeto de extensão da plataforma continental portuguesa;
- Apoiar a realização de projetos de investigação e desenvolvimento, bem como a prospeção de recursos
naturais marinhos, nomeadamente através de cruzeiros científicos no quadro do processo de extensão
da plataforma continental;
- Participar em projetos de investigação e/ou desenvolvimento tecnológico para o conhecimento do mar
profundo;
- Desenvolver a rede de Port Tech Clusters nos portos comerciais e de pesca como plataformas de
aceleração tecnológica das novas indústrias marítimas. Esta ação irá contribuir para a promoção e
reforço do cluster do mar e das parcerias entre agentes públicos, privados e universidades, garantindo
condições para a atração e retenção de talento, investimento e internacionalização nas áreas da
economia azul. Estas medidas, previstas na ENM 2021-2030, serão implementadas nomeadamente
através do investimento no Hub Azul, previsto no Plano de Recuperação e Resiliência;
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- Aprofundar o relacionamento com a indústria, as universidades e os centros de investigação opara
reforçar os clusters empresariais da economia do mar existentes e identificar novas oportunidades na
economia azul;
- Apoiar negócios e projetos sustentáveis e inovadores na área do mar e fomentar a I&D em rede;
- (…)
2 – Promover a educação, formação, cultura e literacia do oceano
- Divulgar a importância da extensão da plataforma continental de Portugal para a sociedade;
- Dinamizar o Programa Escola Azul e a sua internacionalização, como exemplo de boas práticas no
âmbito da promoção da literacia do oceano;
- Articular a realização de ações inovadoras de investigação no mar com a formação profissional de
graduados da Escola Náutica (ENIDH);
- (…)
3 – Incrementar a biodiversidade e áreas marinhas protegidas
- Desenvolver a Rede Nacional de Áreas Marinhas Protegidas, elaborar os respetivos planos de gestão e
implementar um sistema para a sua monitorização e vigilância, assegurando o compromisso político de
classificar cerca de 30% da área marítima sob jurisdição nacional até 2030;
- Implementar as Estratégias Marinhas, através da execução dos respetivos programas de monitorização e
de medidas, assegurando que, até 2030, o espaço marítimo sob soberania e/ou jurisdição nacional é
avaliado em Bom Estado Ambiental;
- Promover um programa científico de monitorização e caraterização regular do ambiente marinho, em linha
com a Diretiva-Quadro de Estratégia Marinha.
4 – Fortalecer a bioeconomia e a biotecnologia azul
- Dar continuidade à Implementação do Plano de Situação do Ordenamento do Espaço Marítimo Nacional
e promover Planos de Afetação que contribuam para a prossecução dos objetivos de descarbonização
da economia e proteção do litoral;
- Promover a biotecnologia azul sustentável e biorrefinarias azuis, permitindo o desenvolvimento de novos
produtos alimentares do mar e a criação de unidades fabris que aproveitem os subprodutos resultantes
das atividades da pesca e da aquicultura;
- Cooperar com o setor económico em processos de inovação, visando novos princípios ativos e novos
produtos da bioeconomia;
- (…)
5 – Pesca, aquicultura, transformação e comercialização
- Desenvolver o Plano para a Aquicultura em Águas de Transição (PAqAT), de forma a ordenar a atividade
aquícola em águas de transição, incluindo as lagoas costeiras da Ria Formosa, Ria de Alvor, Lagoa de
Santo André, Lagoa de Albufeira, Lagoa de Óbidos e Barrinha de Esmoriz;
- Promover a difusão do geoportal da aquicultura como instrumento facilitador do acesso e disponibilização
da informação relativa à localização e caraterísticas dos estabelecimentos aquícolas licenciados em
Portugal Continental;
- Promover o desenvolvimento de novas concessões de aquicultura nas áreas de expansão previstas no
novo Plano de Situação de Ordenamento do Espaço Marítimo Nacional e no Plano para a Aquicultura
em Águas de Transição;
- Promover a produção aquícola em mar aberto com recurso a espécies autóctones;
- Promover e incentivar a utilização de artes de pesca seletivas e biodegradáveis;
- (…)
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6 – Promover a robótica e tecnologias digitais
- Otimizar a operacionalidade do ROV Luso (veículo submarino de operação remota), nomeadamente
quanto às necessidades que decorrem do projeto de extensão da plataforma continental;
- Desenvolver o cluster OEIRAS-MAR, com concentração de recursos de investigação em tecnologia e
robótica submarina de unidades de investigação da Área Metropolitana de Lisboa;
- Dar continuidade à transformação digital do mar, através da utilização do Balcão Eletrónico do Mar (BMar)
e do Sistema Nacional de Embarcações Marítimas (SNEM), ampliando a desmaterialização de
procedimentos no acesso às atividades no mar (…).
- (…)
7 – Recursos não vivos
- Mapear e avaliar os recursos marinhos não vivos, nomeadamente através de campanhas de cruzeiros
científicos articulados com o processo de extensão da plataforma continental.
8 – Gestão do Litoral, obras e infraestruturas
- Promover as condições de proteção marítima e de segurança estrutural dos quebra-mar e das cotas de
serviço associadas nas barras de acesso aos portos de pesca nacionais, apostando para o efeito num
plano de monitorização das infraestruturas marítimas e prosseguindo a execução do plano plurianual de
dragagens, bem como garantir a segurança de arribas portuárias;
- Promover a cooperação entre o IPMA, a APA e a DGRM na caraterização de impactos, em termos de
contaminantes e biota, de intervenções em áreas vulneráveis do litoral.
9 – Segurança e vigilância marítimas
- Dar continuidade à criação de condições para a modernização e alargamento do Sistema de Controlo de
Tráfego Marítimo Nacional às Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira;
- Promover a desmaterialização dos diários de bordo nos navios que arvoram bandeira portuguesa e
alargar a implementação e uso do novo Diário de Pesca Eletrónico (DPE+) à frota nacional, apostando
na instalação de equipamentos vessel monitoring system (VMS);
- Promover a modernização e adaptação do sistema de controlo da atividade da pesca (VMS e ERS),
respondendo ao novo sistema de controlo europeu, incluindo os terminais embarcados, os sistemas em
terra e os interfaces entre ambos, por forma a suportar diversos meios de comunicação, com vista a
melhorar e facilitar a utilização destas tecnologias pelos profissionais da pesca;
- (…)
PARTE II – Opinião do Deputado relator
O Relator reserva a sua opinião para o debate em plenário da iniciativa, a qual é, de resto, de elaboração
facultativa conforme o disposto no n.º 3 do artigo 137.º do RAR.
PARTE III – Conclusões
1 – O Governo, nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da República Portuguesa
e do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República, para efeitos da alínea g) do artigo 161.º da
Constituição da República Portuguesa, apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º
116/XIV/3.ª – «Aprova o Orçamento do Estado para 2022»;
2 – A Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª reúne todos os requisitos formais, constitucionais e regimentais,
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tendo sido admitida a 11 de outubro de 2021;
3 – O presente parecer observa, no âmbito das competências da Comissão de Agricultura e Mar, as
principais linhas estratégicas de orientação da política do Governo para os Programa do Ambiente e Ação
Climática (PO17), Programa Agricultura (P020) e Programa do Mar (P021);
4 – A Comissão da Agricultura e Mar considera que estão reunidas as condições para que a Proposta de
Lei N.º 116/XIV/3.ª possa ser apreciada em Plenário;
PARTE IV – Parecer
A Comissão de Agricultura e Mar dá por concluído o processo de emissão de parecer da Proposta de Lei
n.º 116/XIV/3.ª – «Aprova o Orçamento do Estado para 2022», o qual deve ser remetido à Comissão de
Orçamento Finanças, a Comissão competente, para os devidos efeitos.
Palácio de São Bento, 20 de outubro de 2021.
A Deputado autor do parecer, João Nicolau — O Presidente da Comissão, Pedro do Carmo.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do CDS-PP e do PAN, na
reunião de 22 de outubro de 2021.
——
COMISSÃO DE EDUCAÇÃO, CIÊNCIA, JUVENTUDE E DESPORTO
Parecer
Índice
Parte I – Considerandos
Parte II – Análise setorial
Parte III – Opinião do Deputado autor do parecer
Parte IV – Conclusões
PARTE I – Considerandos
1. Nota introdutória
O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª (GOV), que «Aprova o
Orçamento do Estado para 2022», segundo os termos da alínea d) do número 1 do artigo 197.º da
Constituição da República Portuguesa (CRP) e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República
(RAR), preenchendo-se, assim, os requisitos formais estabelecidos pelo artigo 124.º do RAR.
A referida proposta de lei deu entrada na Assembleia da República a 11 de outubro de 2021, tendo sido
admitida e baixado, por despacho do Presidente da Assembleia da República, no mesmo dia à Comissão de
Educação, Ciência, Juventude e Desporto, cumprindo o disposto no n.º 3 do artigo 205.º do RAR.
Por força deste n.º 3 do artigo 205.º e da alínea b), do n.º 1 do artigo 206.º do RAR, compete à Comissão
de Educação, Ciência, Juventude e Desporto a emissão de parecer setorial relativo à proposta de lei que
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aprova o Orçamento do Estado para 2022. Assim, o presente parecer incidirá, exclusivamente, sobre as áreas
do Orçamento do Estado que se integrem no âmbito da competência material da Comissão de Educação,
Ciência, Juventude e Desporto.
A discussão, na generalidade, da Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª está agendada para as reuniões plenárias
dos dias 26 e 27 de outubro. A audição, no âmbito da discussão na especialidade, ao Ministro da Ministro da
Ciência, Tecnologia e Ensino Superior está agendada para o dia 28 de outubro; por sua vez, a audição ao
Ministro da Educação, marcada para o dia 5 de novembro.
2. Linhas políticas e medidas
Em relação à Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª (GOV), entende o Governo que o Orçamento do Estado para
2022 será «um instrumento da maior importância para promover a recuperação do país nas suas diversas
dimensões: recuperação económica e social, recuperação de atividade na saúde e recuperação das
aprendizagens no sistema público de educação», no Relatório do Orçamento do Estado para 2022 (ROE).
O Orçamento do Estado para 2022, em articulação com os instrumentos financeiros previstos no Plano de
Recuperação e Resiliência, permitirá, na ótica do Governo, suportar a estratégia de modernização do País,
assente em concretos desafios estratégicos que se colocam. Especificamente, no que tange à Recuperação
Económica e Social, prevê-se a concretização do «Plano de Recuperação de Aprendizagens que prevê o
investimento de 900 milhões de euros em dois anos letivos para o reforço da Escola Pública, dos recursos
humanos e das suas infraestruturas tecnológicas».
No que à educação diz respeito, a prioridade, segundo o Governo, é o «investimento na modernização e
requalificação da rede escolar e na transição digital nas escolas, designadamente no âmbito das operações
cofinanciadas pelos programas operacionais regionais». Especificamente, «ao nível da digitalização das
escolas, com vista a consolidar o desenvolvimento de competências digitais no trabalho escolar, abrangendo
docentes e alunos, foi feita uma aposta decisiva que prosseguirá em 2022, com mais 250 milhões de euros de
investimento previsto».
No que concerne ao ensino superior, diz o Governo que «existem várias intervenções planeadas no sentido
de dotar as instituições de ensino de uma capacidade acrescida para atrair estudantes e proporcionar um
ensino de qualidade nas respetivas instalações».
Um exemplo destas intervenções é a empreitada, que será levada a cabo pela Universidade de Coimbra,
de obras públicas de construção do edifício que se destina a albergar o MIA Portugal – Centro de Excelência
em Investigação do Envelhecimento no seu Polo das Ciências da Saúde, investimento para o qual se preveem
14 milhões de euros de execução em 2022.
Refere-se, ainda, que «acrescem outras empreitadas de grande relevância no contexto da requalificação
dos espaços, tais como o Conservatório Nacional, com nove milhões de euros previstos para 2022 e ainda a
celebração do contrato de empreitada da construção das novas instalações do ISCAL que faz parte do Plano
Estratégico do [Instituto] Politécnico de Lisboa para 2021-2024, cujo valor previsto em 2022 é de sete milhões
de euros. Com investimento também desta ordem de grandeza, refira-se ainda o Centro de Valorização e
Transferência de Tecnologias do ISCTE, cujo projeto de requalificação do antigo edifício do IMT já se encontra
em curso. O investimento tem como objetivo fornecer soluções integradas de transferência de conhecimento
sobre a sociedade, as organizações, as empresas e a Administração Pública».
PARTE II – Análise setorial
A) Orçamento do Ministério da Educação
a) Políticas e medidas
Conforme referido no Relatório do Orçamento do Estado, o Governo procura assentar a sua ação no
compromisso de garantir o acesso universal a uma educação inclusiva e de qualidade, que promove a
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igualdade de oportunidades e impulsiona a mobilidade social, o que implica uma intervenção multinível nas
políticas públicas, concebidas em diálogo com os agentes educativos, e um investimento contínuo nas alunas
e nos alunos, nas suas famílias, na aprendizagem ao longo da vida e nos profissionais da educação e
formação.
Assim, entende o Governo que as políticas educativas para 2022 dão continuidade e consolidam os
desígnios políticos plasmados no Programa do Governo, nomeadamente: (i) o reforço de uma escola pública
de qualidade; (ii) a valorização da escolaridade obrigatória; (iii) a redução das desigualdades à entrada e à
saída da escola; (iv) a garantia de que todos possam aceder a um sistema capaz de responder na medida das
necessidades; (v) o aumento das competências e das qualificações da população; (vi) o acompanhamento da
transição digital e ecológica para a inovação.
A operacionalização destes desígnios, a que o Governo se propõe, consubstancia-se na implementação de
dois planos estruturais que vão impulsionar o campo educativo ao longo dos próximos anos, iniciando-se já no
ano letivo 2021-2022: o Plano 21/23 Escola+ e o Plano de Recuperação e Resiliência.
Quanto ao Plano 21/23 Escola+, diz o Governo que este integra um conjunto de medidas que visam
recuperar aprendizagens na sequência dos impactos decorrentes da pandemia de COVID-19, estruturadas em
três eixos de atuação fundamentais para o sucesso escolar: Ensinar e Aprender (Eixo 1), Apoiar as
Comunidades Educativas (Eixo 2) e Conhecer e Avaliar (Eixo 3). Estes eixos são desagregados em domínios
e ações específicos, que permitem centrar o trabalho das escolas nos domínios curriculares com enfoque no
Perfil dos Alunos à Saída da Escolaridade Obrigatória, nas Aprendizagens Essenciais, aproveitando as
possibilidades que decorrem da autonomia e flexibilidade conferidas às escolas e significativamente
reforçadas neste plano.
Por sua vez, o Plano de Recuperação e Resiliência (PRR) integra a estratégia global de Portugal e da
União Europeia de resposta de estabilização de curto prazo e de promoção da recuperação e resiliência, a
médio e longo prazos, que promove a elevação das qualificações e das competências e a apropriação das
estratégias pedagógicas e educativas à ciência, à inovação e ao digital.
No que à Educação Pré-Escolar concerne, pretende o Governo robustecer a oferta da Rede Nacional da
Educação Pré-Escolar; continuar a promover a capacitação da rede social e solidária da educação pré-escolar,
nos termos do Compromisso de Cooperação para o Setor Social e Solidário; investir na deteção precoce de
questões relacionadas com o desenvolvimento da linguagem, acompanhado de um programa de estimulação
da competência linguística. Destaca-se, a este respeito, o compromisso assumido para o incremento de
10.000 vagas em creches, bem como a gratuitidade das creches para os 1.º e 2.º escalões da ação social
escolar.
No que toca aos Ensino Básico e Secundário, para o ano letivo de 2021-2022, procura o Governo adotar
um conjunto de medidas com vista à recuperação das aprendizagens, com especial enfoque nos anos iniciais
e transições entre ciclos, bem como no apoio ao trabalho dos docentes.
Para tal, pretende:
• Apostar na recuperação das aprendizagens e no desenvolvimento de competências, para o que se
procede ao reforço:
o Dos instrumentos de apoio à aprendizagem da leitura e da escrita, sobretudo no primeiro ciclo do
ensino básico;
o Dos recursos das bibliotecas escolares e das bibliotecas digitais;
o Do Apoio Tutorial Específico;
o Dos programas de mentorado entre alunos;
o Da Estratégia Nacional de Educação para a Cidadania para aumentar, a participação dos jovens na
vida das escolas e da turma, assim como no orçamento participativo das escolas;
• Investir na diversificação curricular e no desenvolvimento de projetos de autonomia através do acesso a
diferentes recursos educativos, prevendo-se:
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o Alargar a rede de clubes de Ciência Viva na escola, como meio de potenciar a literacia científica e a
ciência experimental;
o Reforçar a formação artística através da articulação com o Plano Nacional das Artes e o Programa da
Educação Estética e Artística e da manutenção do investimento no ensino artístico especializado;
o A prossecução das medidas previstas no Plano de Ação para a Transição Digital, que preconizam a
integração transversal das tecnologias nas diferentes áreas curriculares, visando a melhoria da
qualidade das aprendizagens e a inovação do sistema educativo, dotando docentes e alunos de
acrescidas competências e literacia digital; para além da crescente disponibilização de equipamentos
a alunos, a docentes e às escolas, serão criados laboratórios de educação digital, produzidos e
disponibilizados recursos digitais e incentivado o ensino da computação, programação e robótica;
o Investir na desmaterialização de processos de avaliação;
o Reforçar os programas de escolas bilingues e a introdução de diferentes línguas estrangeiras;
o Desenvolver o Desporto Escolar, através de projetos como o Desporto Escolar sobre Rodas e o
Desporto Escolar Comunidade, com o objetivo de incentivar a atividade física e os hábitos de vida
saudável nas comunidades educativas;
o Inovar o ensino profissional, através da diversificação da rede de oferta, robustecendo a das ofertas de
dupla certificação. Para tal, será iniciada a instalação de 365 centros tecnológicos especializados no
País, visando a modernização da oferta e o apetrechamento tecnológico dos estabelecimentos de
ensino profissional, adequando-os às novas necessidades do mercado de trabalho nos diferentes
setores de atividade e, em particular, aos requisitos de formação da Indústria 4.0, às necessidades dos
diferentes territórios, potenciando o seu desenvolvimento, e aos desafios da transição digital e
energética;
o Melhorar os instrumentos e práticas de diagnóstico, aferição, monitorização e avaliação, como forma
de apoiar o trabalho interno das escolas no diagnóstico precoce das dificuldades e na identificação de
estratégias de intervenção, mas também para fortalecer a criação de indicadores robustos sobre o
sistema educativo.
No trabalho a desenvolver para a promoção da igualdade de oportunidades, para o reforço ao apoio de
alunos de contextos socioeconómicos mais vulneráveis, com um trabalho de articulação com a comunidade, e
para minimizar os impactos psicológicos da pandemia de COVID-19 em toda a população escolar, o Governo,
em 2022, irá:
o No contexto da recuperação de aprendizagens, promover o bem-estar social e emocional, através dos
planos de desenvolvimento pessoal, social e comunitário, dos serviços de psicologia e da
implementação de programas para as competências sociais e emocionais;
o Robustecer o Programa Nacional de Promoção do Sucesso Escolar, sobretudo ao nível da ação
precoce e dos anos de transição;
o Continuar a apostar na escola inclusiva de qualidade, designadamente nas escolas com uma elevada
percentagem de alunos migrantes e com grande diversidade de línguas maternas;
o Continuar a acompanhar a integração de crianças e jovens estrangeiros não acompanhados no
sistema de ensino;
o Dinamizar programas específicos que aumentem a interação e cooperação entre as escolas e as
famílias;
o Promover programas de elevação das qualificações dos encarregados de educação, fator fortemente
correlacionado com o insucesso escolar dos filhos, através da colaboração entre centros Qualifica e as
associações de pais e encarregados de educação;
o Apoiar as famílias e o estudo autónomo dos alunos através da disponibilização e reforço da plataforma
de livre acesso #EstudoEmCasa Apoia;
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o Apostar em comunidades educativas mais qualificadas, através do reforço extraordinário, no ano letivo
de 2021-2022, de docentes, do reforço do crédito horário, aumentando, no contexto da recuperação de
aprendizagens, a autonomia das escolas na gestão dos seus recursos humanos e o aumento do
crédito horário das equipas multidisciplinares de apoio à educação inclusiva.
Quanto à educação e formação de adultos e à aprendizagem ao longo da vida, pretende o Governo:
o Dinamizar e implementar o Plano Nacional de Literacia de Adultos, através de projetos locais
promovidos pelos centros Qualifica, em conjunto com instituições empregadoras e organizações
comunitárias, mobilizando diferentes modalidades conducentes à certificação ao longo da vida, na
reconversão de setores em descontinuidade, na requalificação em áreas de modernização tecnológica
e na promoção de melhores condições de empregabilidade;
o Prosseguir a atualização do Catálogo Nacional de Qualificações.
O Governo define, ainda, que, no ano de 2022, será prosseguido o esforço de investimento nas escolas,
em articulação com a conclusão do processo de descentralização, assegurando-se assim a coerência entre o
exercício das competências das autarquias locais e entidades intermunicipais no domínio da educação e a
organização geral do sistema educativo. Para tal, prevê-se:
o Concluir o processo de descentralização de competências iniciado com o Decreto-Lei n.º 21/2019, de
30 de janeiro, na sua redação atual, que concretiza um modelo de administração e gestão do sistema
educativo que respeita a integridade do serviço público de educação, a equidade territorial e a
solidariedade intermunicipal e inter-regional no planeamento das ofertas educativas e formativas e na
afetação dos recursos públicos, no quadro da correção de desigualdades e assimetrias locais e
regionais, bem como a tomada de decisões numa lógica de proximidade;
o Continuar a priorizar o investimento na modernização e requalificação da rede escolar, quer no âmbito
das operações cofinanciadas pelos programas operacionais regionais quer no planeamento e
execução do próximo quadro financeiro plurianual, bem como através do Orçamento do Estado;
o Dinamizar o investimento na sustentabilidade energética das escolas.
Por fim, no que respeita à difusão da cultura e do ensino da língua portuguesa no estrangeiro, o Governo
realça o reforço do papel relevante das escolas portuguesas no estrangeiro e dos centros de aprendizagem e
formação escolar de Timor-Leste (CAFE), permitindo o aprofundar da cooperação portuguesa na área da
educação.
No que diz respeito à Juventude, refere o Relatório do Orçamento do Estado que o ano de 2022 reafirma a
consolidação da abordagem intersetorial das políticas para a juventude, enquanto objetivo estratégico fixado
no âmbito da ação do Governo, através da promoção da edição do Plano Nacional para a Juventude (PNJ)
2022-2024, num processo, já iniciado, assente em bases
sólidas de auscultação junto do setor e dos jovens, na lógica de construção de políticas colaborativas e de
partilha de responsabilidades, em que todos os intervenientes se assumem como agentes relevantes na
prossecução das políticas de juventude, tendo sempre por escopo o cumprimento do artigo 70.º da
Constituição da República Portuguesa, da Estratégia Europeia para a Juventude, da Declaração Lisboa+21 e
dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável.
Neste trabalho intersetorial, tendo em conta a situação atualmente vivida face à pandemia, o Governo
planeia reforçar a ação direcionada para a emancipação económica e o desenvolvimento de projetos de vida
das gerações jovens. Para tal, prevê-se a continuação dos trabalhos intersetoriais de salvaguarda da
autonomia da juventude, destacando-se a área da habitação e da promoção direta do emprego jovem e o
empreendedorismo e empreendedorismo social jovem.
Pretende o Governo promover medidas potenciadoras da empregabilidade, nomeadamente ações de
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proximidade para o empoderamento dos jovens em situação vulnerável e ações para a aproximação da
população jovem às oportunidades proporcionadas pelas entidades públicas e privadas, nas áreas da
educação de adultos e do emprego e formação profissional.
Os jovens de grupos mais vulneráveis ou em situação de exclusão social, bem como os jovens privados de
liberdade, constituirão um segmento alvo de medidas específicas, visando a sua capacitação, integração e o
desenvolvimento pessoal.
No sentido de potenciar o trabalho com e para jovens nos diversos contextos, potenciando assim as
próprias políticas de juventude, prevê o governo a implementação de medidas integradas no sentido de
promover o trabalho com e para jovens em quantidade e qualidade, traçando uma direção comum para a
comunidade de prática, contribuindo para a inovação estratégica.
Para tal, refere-se que os espaços físicos de participação jovem, de trabalho com jovens e de atendimento
ao público jovem constituem uma ferramenta essencial das políticas públicas de juventude, pretendendo-se
promover um novo conceito da rede de lojas Ponto JÁ, com uma reformulação e reforço dos serviços
integrados de atendimento, com atenção específica para o trabalho intersetorial e para a transição digital,
geridas de forma participativa e participada pelas associações juvenis locais.
Também o reforço do trabalho digital com os jovens continuará a merecer um enfoque específico,
designadamente através do uso de ferramentas digitais, tanto na educação formal quanto na educação não
formal. O digital será também um importante tema no que diz respeito a novos objetivos de voluntariado
jovem, com o objetivo de combater a infoexclusão e promover a literacia digital.
Pretende o Governo aprofundar a aproximação aos órgãos de poder local, no sentido de fortalecer as
sinergias potenciadoras de compromissos para a juventude, bem como a participação jovem ao nível local,
reforçando, por meio de uma participação ativa das pessoas jovens em todos os contextos a cultura
democrática.
Refere o Governo que o associativismo estudantil é uma importante escola de cidadania, e, por isso, a
implementação do Plano Nacional de Incentivo ao Associativismo Estudantil será uma aposta ao nível do
ensino básico e secundário.
Por fim, é feita referência ao Roteiro do Associativismo Estudantil, que será prosseguido de forma a
aproximar as áreas do Governo responsáveis pela juventude das associações estudantis do ensino básico e
secundário, bem como do ensino superior, numa plataforma interdisciplinar de diálogo.
No que ao Desporto diz respeito, refere Relatório do Orçamento do Estado que o Programa do Governo
estabelece dois objetivos estratégicos: (i) afirmar Portugal no contexto desportivo internacional; e (ii) colocar o
País no lote das 15 nações europeias com cidadãos fisicamente mais ativos, reconhecendo a atividade física e
desportiva na saúde e na qualidade de vida dos cidadãos, particularmente nesta fase de recuperação da
pandemia, em que existe uma necessidade acrescida de promover a saúde e o bem-estar físico e psicológico
dos portugueses.
Pretende o Governo, para 2022, promover ações e projetos que valorizem uma educação desportiva coesa
e estruturada, desde os primeiros anos de vida, como meio privilegiado de transformação, bem como ações
para a criação de hábitos regulares de atividade física, em todas as faixas etárias, em diversos contextos,
públicos e privados.
Assim, e para tal, destaca o Governo a implementação do Sistema Universal de Apoio à Vida Ativa –
SUAVA, financiado pelo Plano de Recuperação e Resiliência, que tem como ambição generalizar o
conhecimento e a prática regular da atividade física através da implementação de uma campanha nacional e
de uma plataforma tecnológica para promover a atividade física, aumentando o conhecimento dos cidadãos
sobre os benefícios da prática regular de atividade física, em todas as idades e de acordo com a sua
capacidade, visando o incentivo à adoção de um estilo de vida mais saudável; do alargamento do Desporto
Escolar à comunidade, fomentando a mobilidade ativa, desde as idades mais jovens e ao longo da vida, e a
prática desportiva em contexto familiar, como meio de promoção do sucesso dos alunos e de estilos de vida
mais saudáveis; e do incentivo à prática de atividade física em contexto laboral, fomentando a implementação
de medidas que facilitem e estimulem a atividade física.
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É referida a aposta na educação física em todos os ciclos de ensino, bem como em robustecer o Desporto
Escolar através do novo Programa Estratégico do Desporto Escolar 2021-2025, assente na educação no/pelo
desporto, focada em seis eixos: (i) +Desporto | +Atividade Física; (ii) formação de alunos e professores; (iii)
cidadania, inclusão e ética; (iv) cogestão e codecisão na escola; (v) desporto verde e sustentável; e (vi)
envolvimentos das/nas comunidades.
Refere-se o Programa Nacional de Desporto para Todos, enquanto instrumento transversal de prática
desportiva não federada, para todas as idades, como ferramenta essencial para o combate às desigualdades
sociais e de generalização da prática desportiva. Refere-se, igualmente, o Programa de Reabilitação de
Instalações Desportivas, enquanto meio para robustecer a qualidade dos equipamentos ao serviço das
comunidades.
No que ao contexto desportivo internacional, destaca o Governo as seguintes medidas:
• A continuação da promoção da excelência da prática desportiva, melhorando os programas de
preparação competitiva, nacional e internacional, com especial ênfase nas condições dadas a todos os
agentes desportivos que iniciarão o ciclo que os conduzirá aos Jogos Olímpicos e Paralímpicos de Paris
2024;
• Os programas de seleção desportiva que identifiquem e garantam a retenção de talentos, desde a fase de
deteção até à fase de consagração, continuam a ser impulsionados;
• A promoção da conciliação do sucesso desportivo com o sucesso académico, continuando a apostar nas
Unidades de Apoio ao Alto Rendimento na Escola (UAARE) e na sua extensão ao ensino superior, e
ainda a criação de outros incentivos que promovam a prática desportiva no ensino superior;
• Uma estratégia integrada de atração de organizações desportivas internacionais, com vista à realização
de eventos em Portugal de pequena e média dimensões (estágios, torneios, conferências, entre outros),
um investimento com retorno assegurado, através da promoção de Portugal enquanto destino de
turismo desportivo ambientalmente sustentável, otimizando recursos existentes e capitalizando as
condições privilegiadas do País;
• A aposta em centros de alto rendimento, em parceria com outras entidades, enquadrando a preparação
de atletas de todo o mundo e garantindo uma oferta desportiva atrativa e variada para a população em
geral;
• O reforço do combate à dopagem, à manipulação de resultados ou a qualquer outra forma de perverter a
verdade desportiva, em parceria e diálogo constante com os agentes desportivos diretamente
envolvidos, garantem o amplo cumprimento deste objetivo;
• A cooperação entre autoridades, agentes desportivos e cidadãos, merece destaque acrescido, com vista
ao desenvolvimento de estratégias para erradicar comportamentos violentos, atitudes de racismo,
xenofobia e intolerância, em todos os contextos de prática desportiva, desde o desporto de base até ao
desporto de alto rendimento, contribuindo para tal desiderato a ação da Autoridade para a Prevenção e
Combate à Violência no Desporto (APCDV).
b) Quantificação das medidas e fontes de financiamento
O Programa Orçamental do Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar evidencia uma dotação
de despesa total consolidada de 7805,7 milhões de euros, o que excede em 8,5% a execução estimada até
final de 2021, e uma dotação de despesa efetiva consolidada de 7748,8 milhões de euros, o que representa
uma variação similar de 8,5%.
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Dá-se nota, no Relatório do Orçamento do Estado, de que do total da dotação de despesa efetiva
consolidada, verifica-se que as despesas com o pessoal representam 66,2%, com uma previsão de 5164,1
milhões de euros. Seguem-se, com um peso de 18,2%, as transferências correntes orçamentadas em 1420,5
milhões de euros, essencialmente destinadas ao financiamento do processo de descentralização de
competências da Educação para as autarquias locais e ao apoio à educação Pré-escolar e ao Ensino
Particular e Cooperativo.
Dando-se continuidade ao processo de descentralização de competências, os trabalhadores não docentes
serão transferidos para as autarquias locais, verificando-se uma reafetação de despesas com pessoal e outras
despesas correntes do programa para transferências correntes.
São mencionadas, ainda, sobre o crescimento previsto em despesas de capital, no que respeita à
aquisição de bens de capital, as intervenções em projetos financiados pelo Plano de Recuperação e
Resiliência (PRR) relativos à universalização da escola digital, à transição digital na educação através da
melhoria da qualidade da internet nas escolas, de novos equipamentos de projeção e dos Laboratórios de
Educação Digital (LED) e à aquisição de novos meios de computação para os agrupamentos de escolas e
escolas não agrupadas. No que concerne às transferências de capital consolidadas, salienta-se os montantes
a transferir para entidades de formação com vista à modernização da oferta dos estabelecimentos de ensino e
formação profissional, no âmbito do PRR.
A dotação de despesa total consolidada do Programa é essencialmente financiada por receitas de
impostos, no valor de 6291,2 milhões de euros, relevando, também, a despesa suportada por Fundos
Europeus, com 916,1 milhões de euros. as receitas próprias e as transferências entre entidades ascendem a
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338,1 milhões de euros e 260,3 milhões de euros, respetivamente.
Na agregação da despesa por medidas relevam as medidas 017 – Educação – Estabelecimentos de
Ensino não Superior, com 6960,2 milhões de euros, representando 84,1% do total da despesa efetiva não
consolidada do Programa, e a medida 102 – Plano de Recuperação e Resiliência, que compreende os projetos
financiados pelo PRR, num total de 752,8 milhões de euros, cerca de 9,1% do total da dotação de despesa
efetiva não consolidada do Programa. De salientar a inclusão, no OE 2022, da Escola Portuguesa de Luanda –
Centro de Ensino e Língua Portuguesa, no âmbito da medida 003 – Cooperação Económica Externa.
Quando comparados os valores apresentados com os valores previstos para 2021 (quadro infra), constata-
se, desde logo, um aumento significativo de todos os valores, nomeadamente:
• Despesa Efetiva Não Consolidada – de 7290,1 para 8274,7;
• Despesa Total Não Consolidada – de 7340,0 para 8331,6;
• Despesa Total Consolidada – de 7017,1 para 7805,7;
• Despesa Efetiva Consolidada – de 6967,2 para 7748,8.
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B) Orçamento do Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior
a) Políticas e medidas
No Relatório do Orçamento do Estado dá-se conta de que O Orçamento do Estado para 2022 e as
estratégias e o contrato referidos têm por base três factos particularmente relevantes no atual contexto
socioeconómico resultante da crise pandémica que a todos afetou, respetivamente:
• Qualificação
o O número de diplomados pelo ensino superior cresceu pelo quarto ano consecutivo, atingindo um
novo máximo anual de 86 mil novos diplomas em 2019-2020, com 57% em áreas de ciência,
tecnologia, engenharia, artes e matemática (i.e., STEAM — Science, Technology, Engineering, Arts
and Mathematics) e um crescimento de 20% de diplomas em tecnologias de informação e
comunicação.
o A fração da população entre os 30 e os 34 anos com ensino superior atingiu 45,5% no segundo
trimestre de 2021 (era 30% no segundo trimestre de 2015), ultrapassando a meta europeia.
o Simultaneamente, mais de metade dos jovens de 20 anos residentes em Portugal frequentam
atualmente o ensino superior, representando um aumento de 25% face a 2015 (cerca de mais 12 mil
estudantes entre 2015 e 2019-2020), devendo ainda ser reconhecido o crescimento do ensino superior
de proximidade através da oferta de formações curtas superiores (i.e., cursos técnicos superiores
profissionais) para cerca de 134 localidades (i.e., 30% dos municípios), enquanto eram apenas 40
localidades em 2015;
• Investigação e Inovação — A despesa total em I&D em Portugal atingiu um novo máximo histórico em
2020, representando 1,6% do PIB, crescendo 43% desde 2015, sendo particularmente expressiva no
setor das empresas (cresceu cerca de 75% desde 2015), que agora passa a representar 57% da
despesa total em I&D (era 46% em 2015 e cerca de 44% em 2009), superando o crescimento da
despesa pública pelo terceiro ano consecutivo. Esta evolução tem sido acompanhada pelo reforço do
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sistema de incentivos fiscais às empresas para atividades de I&D (SIFIDE) e a capacidade nacional de
atrair fundos europeus competitivos de gestão centralizada (i.e., através do Programa H2020 da
Comissão Europeia);
• Emprego Científico e Qualificado — O número total de investigadores, quando medido em equivalente a
tempo integral (ETI), atingiu 10,2 investigadores por mil ativos em 2020 (enquanto esse rácio em 2015
era de 7,4). Foram efetuados cerca de 7400 novos contratos de investigadores doutorados desde
janeiro de 2017, com o número de investigadores em instituições académicas e científicas a crescer de
25 mil ETI para cerca de 30 mil ETI em 2020. O número de investigadores nas empresas cresceu 81%
desde 2015, de cerca de 12 mil para 22 mil ETI em 2020.
Entende o Governo que garantir um processo de convergência europeia até 2030 exige continuar esta
trajetória dos últimos anos, bem como assegurar quatro dos desafios que Portugal enfrenta, designadamente:
(i) alargar a base social de participação no ensino superior para uma sociedade baseada no conhecimento;
(ii) diversificar e especializar o processo de ensino/aprendizagem no ensino superior, intensificando a
atividade de I&D e a articulação entre ensino e investigação;
(iii) empregar melhor, com mais e melhor integração entre educação, investigação e inovação e uma
articulação com as empresas, o tecido produtivo, administração Pública e as instituições sociais;
(iv) reforçar e expandir a internacionalização do ensino superior e das atividades de I&D, estimulando a
atração de recursos humanos qualificados para Portugal em estreita articulação com novas atividades
económicas de maior valor acrescentado, incluindo em sistemas espaciais e na utilização de sistemas
de observação da Terra e a sua integração com atividades económicas em vários setores de atividade.
Assim, de forma a alcançar os objetivos elencados, as dotações fixadas para 2022 enquadram um conjunto
de metas, incluindo:
• Atingir uma taxa média de frequência no ensino superior de seis em cada dez jovens com 20 anos até
2030 (enquanto hoje é de 5,1 em cada 10), assim como alargar as qualificações de toda a população,
garantindo atingir 50% de graduados de educação terciária na faixa etária dos 30-34 anos até 2030
(enquanto, no segundo trimestre de 2021, era de 45,5%);
• Continuar a trajetória de aumento da despesa em I&D, para alcançar um investimento global em I&D de
3% do PIB até 2030, com a despesa pública a atingir 1,3% do PIB e a despesa privada cerca de 1,8%
do PIB. Este objetivo implica o esforço coletivo de aumentar o investimento público e privado em I&D,
reconhecendo que a despesa total em I&D em Portugal atingiu 3202 milhões de euros em 2020, cerca
de mil milhões de euros superior ao valor atingido em 2015;
• Reforçar a participação nacional em atividades de investigação e inovação no âmbito de redes europeias
e dos quadros comunitários de investigação e inovação (incluindo os programas Horizonte Europa,
ERASMUS+, Digital Europa e o Programa Europeu do Espaço, entre outros), assim como no contexto
da participação nacional em organizações europeias, incluindo o reforço da valorização da participação
de Portugal na Agência Espacial Europeia. De salientar que as instituições nacionais atraíram, em 2020,
cerca de 1,9% do orçamento anual do Programa Horizonte 2020, o maior valor de sempre,
representando mais de 200 milhões de euros, ou seja, o dobro do valor atraído há dez anos.
b) Orientações programáticas
O Governo divide em três grupos as suas orientações programáticas para o Ensino Superior, Ciência e
Tecnologia:
1 – Reforçar a estratégia política em curso para o ensino superior: modernização, qualificação e
diversificação;
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2 – Reforçar o investimento em ciência e tecnologia, democratizando o conhecimento e a inovação e
estimulando a partilha da excelência em I&D nos contextos europeu e internacional;
3 – Reforço e valorização da estratégia Portugal Espaço 2030 no contexto da valorização do
posicionamento Atlântico de Portugal na Europa.
1. Reforçar a estratégia política em curso para o ensino superior: modernização, qualificação e
diversificação
Para cumprir este desígnio, o Governo apresenta um quadro de contínuo reforço do ensino superior, que
foi particularmente discutido em 2016-2017, no quadro da avaliação realizada pela OCDE e apresentada no
início de 2018. Considera, entre outros aspetos, a crescente corresponsabilização por parte das instituições de
ensino superior, nomeadamente na renovação dos seus quadros docente e de investigação, garantindo ainda
as seguintes prioridades:
• Apoiar o reforço e a modernização do ensino superior, respetivamente pelo Plano PRR e através de:
o Programa Impulso Jovens STEAM, com o objetivo de promover e apoiar iniciativas orientadas
exclusivamente para aumentar a graduação superior de jovens em áreas de ciências, tecnologias,
engenharias, artes e matemática (STEAM — Science, Technology, Engineering, Artsand
Mathematics). Pretende-se apoiar projetos promovidos e a implementar por parte das instituições de
ensino superior (IES), em parceria ou consórcio com empresas, empregadores públicos e/ou privados,
autarquias e entidades públicas locais, regionais e nacionais, assim como em estreita articulação com
escolas secundárias. Podem assumir a forma de escolas, alianças e/ou programas, orientados para
reforçar a formação superior inicial e o aumento do número de graduados em áreas STEAM em todo o
País, incluindo estudantes estrangeiros, através da oferta de licenciaturas e outras formações iniciais
de âmbito superior (e.g., cursos técnicos superiores profissionais, no caso de ensino politécnico) num
quadro de interdisciplinaridade e transdisciplinaridade, reforçando a afirmação nacional e internacional
das IES. Inclui ainda o apoio ao reforço das redes Ciência Viva, designadamente das Escolas Ciência
Viva e dos Clubes Ciência Viva nas Escolas;
o Programa Impulso Adultos, com o objetivo de apoiar a conversão e a atualização de competências de
adultos ativos através de formações de curta duração no ensino superior, de nível inicial e de pós-
graduação, assim como a formação ao longo da vida. Pretende-se apoiar programas promovidos e a
implementar por parte das IES, em parceria ou consórcio com empresas, empregadores públicos e/ou
privados e incluindo autarquias e entidades públicas locais, regionais e nacionais. Podem assumir a
forma de escolas, alianças e/ou programas, orientados para a formação superior inicial e pós-
graduada de públicos adultos (incluindo diplomas de pós-graduação de curta duração e mestrados),
em todas as áreas do conhecimento, visando a formação ao longo da vida, assim como reforçar a
afirmação nacional e internacional das IES. Inclui programas especificamente orientados para a
formação pós-graduada, na forma de consórcios entre IES e empregadores, orientados para aumentar
o número de adultos no ensino superior, em termos de conversão e/ou atualização de competências
(i.e., reskilling e upskilling), em estreita articulação com centros/redes colaborativas de inovação e a
incubação de projetos empresariais, incluindo a atração de estudantes estrangeiros. Pretende-se
promover uma rede de, pelo menos, dez escolas e/ou alianças para a formação pós-graduada em
colaboração com empresas, com pelo menos quatro iniciativas no interior do País, até ao terceiro
trimestre de 2023;
• Promover a efetiva democratização do acesso ao ensino superior, designadamente através de:
o Reforço do alojamento de estudantes deslocados, através do financiamento do Plano Nacional de
Alojamento para o Ensino Superior (PNAES) pelo Plano de Recuperação e Resiliência (PRR),
envolvendo IES e outras entidades;
o Reforço da ação social escolar, designadamente através do aumento do apoio para suporte à
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frequência de mestrados;
o Estímulo ao ingresso no ensino superior dos estudantes provenientes das vias profissionalizantes do
ensino secundário;
o Aposta no apoio social a estudantes carenciados, incluindo o reforço do Programa +Superior para
apoiar bolseiros no interior do País;
o Estímulo à inclusão social dirigido a minorias e aos cidadãos com necessidades educativas especiais
nas instituições científicas e de ensino superior;
• Valorizar as instituições e a sua identidade e autonomia, estimulando a diversificação e a
internacionalização do ensino superior num quadro de referência europeia, dando especial ênfase à
especialização da formação pós-graduada e de formações curtas iniciais (i.e., CTeSP), em articulação
com a formação inicial tradicional (i.e., licenciaturas) e a formação ao longo da vida;
• Valorizar o acesso ao ensino superior, diversificando e especializando diferentes perfis de oferta inicial e
pós-graduada, assim como atraindo estudantes adultos e estrangeiros e respondendo aos crescentes
desafios de estimular a coesão territorial através do conhecimento, assim como uma cultura de
integração cultural e científica dos novos estudantes (designadamente, apoiando o movimento EXARP);
• Estimular a formação em competências digitais, designadamente através da Iniciativa Nacional
Competências Digitais, INCoDe2030, num esforço coletivo das instituições do ensino superior em
estreita colaboração com o setor privado;
• Continuar a promover a iniciativa Study & Research in Portugal, bem como outras atividades de
diplomacia académica e científica, para a valorização e a promoção do ensino superior no contexto
internacional.
2. Reforçar o investimento em ciência e tecnologia, democratizando o conhecimento e a inovação e
estimulando a partilha da excelência em I&D nos contextos europeu e internacional
Para tal, diz o Governo constituírem objetivos para 2022 continuar o reforço das instituições de I&D, a
consolidação dos mecanismos de promoção do emprego científico, a par do incentivo à qualificação avançada
dos recursos humanos, assim como o estímulo à diversificação das fontes de financiamento público e privado
da atividade científica em associação com a criação de emprego qualificado em Portugal.
Pretende-se continuar a consolidar, reforçar e alargar a atual estrutura institucional de unidades de I&D,
públicas e privadas, estimulando a sua qualidade, reconhecendo e valorizando a sua diversidade e garantindo
o acesso aberto ao conhecimento científico (i.e., Ciência Aberta). É ainda objetivo da ação política promover
novos horizontes de crescimento e de afirmação, nomeadamente visando a diversificação da natureza e da
intensidade do financiamento para atividades de ciência e tecnologia, reforçando o potencial de
reconhecimento internacional e procurando a apropriação por parte da sociedade, designadamente através do
estímulo à constituição de laboratórios colaborativos orientados para a criação de emprego qualificado.
O reforço da capacidade de inovação e do investimento em investigação e desenvolvimento (I&D) em 2022
será particularmente estimulado no âmbito do Plano de Recuperação e Resiliência e do Quadro Financeiro
Plurianual para 2021-2027 (i.e., PT2030), designadamente através de:
• Agendas de inovação empresarial e projetos mobilizadores, com o objetivo de promover e apoiar
iniciativas orientadas para intensificar a atividade de I&D e a articulação entre investigação e inovação,
reforçando o emprego científico e qualificado em articulação com as empresas, o tecido produtivo, a
Administração Pública e as instituições sociais;
• Missão Interface, estimulando o reforço, a modernização e a capacitação das instituições de interface,
designadamente centros tecnológicos e laboratórios colaborativos, apoiando a atração de recursos
humanos qualificados para Portugal em estreita articulação com novas atividades económicas de maior
valor acrescentado.
As prioridades políticas assumidas para a legislatura serão ainda prosseguidas, em 2022, com as seguintes
iniciativas:
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• Estimular o reforço das unidades de I&D e dos laboratórios associados, a consagrar e valorizar no âmbito
do exercício nacional de avaliação de todas as unidades de 2018-2019 e do futuro exercício nacional de
avaliação a decorrer em 2022-2023;
• Estimular o reforço da investigação clínica em estreita colaboração com unidades de cuidados de saúde
e, em particular, no âmbito de centros académicos clínicos, a consagrar e valorizar no contexto do
regime legal aprovado em 2018 e em estreita colaboração com a instalação da Agência de Investigação
Clínica e Inovação Biomédica (AICIB);
• Reforçar a Iniciativa Nacional Competências Digitais, INCoDe2030, através do estímulo a atividades de
I&D em áreas emergentes do conhecimento, incluindo sistemas avançados de informação e inteligência
artificial, designadamente pela Administração Pública, assim como o desenvolvimento de novos
mercados de trabalho;
• Estimular a relação entre o conhecimento e a sociedade, valorizando o reconhecimento social da ciência,
a promoção da cultura científica, a comunicação sistemática do conhecimento e dos resultados das
atividades de I&D e a apropriação social do conhecimento, continuando a reforçar o papel da Ciência
Viva — Agência Nacional para a Cultura Científica e Tecnológica. Inclui o reforço das atuais redes
Ciência Viva, designadamente dos 20 centros Ciência Viva, das 11 escolas Ciência Viva e de mais de
500 clubes Ciência Viva nas Escolas, lançando ainda uma nova rede de quintas Ciência Viva.
No que se refere à internacionalização do sistema científico, será continuado o apoio a consórcios e
parcerias de âmbito estratégico que afirmem Portugal e os portugueses na Europa e no mundo e que reforcem
a capacidade de atração de recursos humanos qualificados para Portugal. Em particular, deve ser salientada a
participação nacional relevante no Programa-quadro Europeu de Investigação e inovação Horizonte Europa
2021-2027, e em parcerias internacionais, entretanto estimuladas através do Programa GoPortugal — Global
Science and Technology Partnerships Portugal. Prosseguir-se-ão, em particular, as seguintes iniciativas:
• Reforçar a cooperação europeia nos quatro pilares do Programa Horizonte Europa 2021-2027, com
ênfase na participação nacional no European Research Council, em projetos de investigação
colaborativa, mas também nas parcerias institucionais e nas cinco missões do Horizonte Europa, no
European Innovation Council e no Programa Teaming;
• Estimular a cooperação no Mediterrâneo, nomeadamente a atividade de investigação e inovação, no
âmbito do Programa Europeu PRIMA, em cadeias de valor alimentar, na área da gestão de água em
zonas áridas e na sustentabilidade energética de sistemas agrícolas, em colaboração com países e
regiões do Sul da Europa, do Norte de África e do Médio Oriente;
• Reforçar a cooperação com instituições líderes a nível internacional, sobretudo reforçando a cooperação
com o MIT — Massachusetts Institute of Technology, a Universidade de Carnegie Mellon e a
Universidade do Texas, em Austin, designadamente na área das tecnologias de informação e
comunicação e da ciência dos dados, mas também no espaço, indústria, cidades e física médica, assim
como a participação de Portugal em grandes organizações internacionais e intergovernamentais;
• Promover a cooperação internacional do ensino superior politécnico, estimulando a inserção dos
politécnicos em redes internacionais do mesmo âmbito, que facilitem a internacionalização dos institutos
e escolas e através das atividades de I&D baseadas na prática e orientadas para o aperfeiçoamento
profissional;
• Estimular a relação com as diásporas científicas portuguesas no mundo, designadamente de
investigadores e quadros qualificados, facilitando e reforçando a sua relação e eventual integração em
instituições científicas e empresas em Portugal;
• Promover o reforço de comunidades científicas de língua portuguesa e a promoção de indústrias culturais
através da língua e do património enquanto veículos de ciência e conhecimento, incluindo o apoio
continuado ao Programa Ciência LP, lançado em 2019, e a promoção de iniciativas de apoio ao
conhecimento para o desenvolvimento.
3. Reforço e valorização da estratégia Portugal Espaço 2030 no contexto da valorização do
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posicionamento Atlântico de Portugal na Europa
Propõe-se o Governo a valorizar o posicionamento atlântico de Portugal no mundo, potenciando a atração
de financiamento e mobilizando diversos atores, tanto nacionais quanto internacionais, em termos de uma
abordagem inovadora e integrativa, incluindo:
• A implementação da estratégia Portugal Espaço 2030, incluindo a dinamização de novas indústrias do
Espaço (New Space), a atração de investimento estrangeiro e a colaboração das instituições científicas
e de ensino superior na promoção de uma nova década de valorização de sistemas espaciais e de
observação da Terra, para estimular a atração de recursos humanos qualificados e de novas atividades
económicas de maior valor acrescentado em Portugal em todos os setores de atividade;
• O desenvolvimento e promoção da Agência Espacial Portuguesa, Portugal Space, num novo quadro de
relacionamento institucional de valorização de sistemas espaciais e de observação da Terra na ciência,
na economia e na defesa e segurança, quer a nível nacional quer europeu e transatlântico, incluindo
três eixos estruturantes, designadamente: (i) estímulo a utilizadores de dados espaciais e a novos
mercados; (ii) estímulo à produção de dados, através de novos equipamentos, tecnologias de satélites e
o apoio a lançadores de pequenas dimensões; (iii) capacitação científica e técnica e apoio à cultura
científica para o Espaço;
• O apoio continuado à operação de satélites e à criação do primeiro operador nacional de satélites,
GEOSAT, em 2021, juntamente com a capacitação científica e tecnológica nacional em sistemas de
observação da Terra e de gestão do tráfego espacial (i.e., Space Trafic Management and Awaraness,
em articulação com sistemas avançados de informação e de inteligência artificial;
• O reforço da valorização da participação de Portugal na Agência Espacial Europeia, designadamente no
âmbito da copresidência do Conselho Ministerial da ESA, que Portugal assumiu para o período 2020-
2023;
• Continuar a implementação e reforço do Azores International Satellite Launch Programme (ISLP) e dos
procedimentos para a instalação e operação de uma infraestrutura espacial para o lançamento de mini e
microssatélites na Região Autónoma dos Açores, assim como para reforçar as atividades espaciais na
ilha de Santa Maria num contexto de crescente competitividade internacional;
• Reforçar a agenda Interações Atlânticas e a promoção do Centro Internacional de Investigação do
Atlântico (AIR Centre — Atlantic International Research Centre), promovendo uma efetiva instituição
internacional em rede, em paralelo e em articulação com a instalação do Observatório para o Atlântico.
No que aos termos e estímulos propostos no Orçamento do Estado para 2022 diz respeito, o Governo
entende que o ano de 2022 consagra o esforço em curso no âmbito dos programas PRR e PT2030, assente
nos principais compromissos abaixo elencados:
1. O aumento do valor total da dotação das instituições de ensino superior públicas (universitárias e
politécnicas), juntamente com a reposição do valor relativo ao decréscimo do valor das propinas e contratação
dos investigadores integrados no âmbito do Programa PREVPAP, no sentido do reforço das carreiras
académicas e do estímulo ao emprego científico, garantindo a aplicação atempada do regime legal de graus e
diplomas em vigor, como revisto em 2018, e estimulando a abertura, mobilidade e diversificação de carreiras
dos corpos docente e de investigação;
2. O reforço para apoios sociais, diretos e indiretos, a estudantes, a atribuir através da Direção-Geral do
Ensino Superior (DGES), pretendem garantir as seguintes metas:
a. Reforçar os apoios sociais a estudantes, facilitando o acesso ao ensino superior de todos os estudantes
que terminem o ensino secundário e aumentando gradualmente o total de bolsas para atingir cerca de
90 mil bolsas a conceder anualmente até ao final da legislatura (enquanto eram cerca de 64 mil em
2014-2015 e cerca de 85 mil em 2020-2021), devendo ser ainda implementados em complemento: (i) o
reforço das bolsas para apoiar a participação em mestrados; (ii) o reforço dos empréstimos a
estudantes; e (iii) a promoção do aumento do apoio a estudantes com necessidades educativas
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especiais, potenciando a sua formação superior e integração profissional e concorrendo para a criação
de comunidades académicas mais inclusivas;
b. Reforçar o número de novas bolsas atribuídas no âmbito do Programa +Superior, atingindo até 3 mil
novas bolsas em 2021-2022 (enquanto eram cerca de mil em 2014-2015 e cerca de 1900 em 2019-
2020), com um acréscimo no impacto financeiro do programa através de financiamento comunitário,
assim como ajustando o processo de atribuição das bolsas de forma a reforçar a mobilidade para as
regiões do País com menor procura e menor pressão demográfica;
3. O lançamento dos programas Impulso Jovem STEAM e Impulso Adultos, através do Plano de
Recuperação e Resiliência (PRR), com um investimento de 260 milhões de euros para 2022-2026;
O reforço do alojamento de estudantes do ensino superior a preços regulados, duplicando, até 2026, a
atual oferta de alojamentos para estudantes do ensino superior (i.e., aumentando essa oferta para 30 mil
camas até 2030). O financiamento do Programa Nacional para o Alojamento de Estudantes do Ensino
Superior (PNAES) através do PRR, com um investimento de 375 milhões de euros para 2022-2026, exige um
esforço de responsabilização coletivo, envolvendo o Governo, as instituições de ensino superior, as autarquias
e outras entidades públicas e privadas, devendo ser garantidas as seguintes metas:
o Garantir, durante o ano letivo de 2021-2022, cerca de 1500 camas adicionais face ao início do Programa
Nacional para o Alojamento de Estudantes do Ensino Superior;
o Prosseguir com a requalificação e a construção de residências de estudantes, com o objetivo de reforçar
o alojamento disponível para estudantes do ensino superior, a custos acessíveis, em cerca de 12 mil
camas até ao final da legislatura;
o Assegurar a gestão simplificada, a coordenação e a monitorização do Programa Nacional para o
Alojamento de Estudantes do Ensino Superior (PNAES) através da Agência ERASMUS+;
As atividades de I&D e formação avançada, a atribuir através da Fundação para a Ciência e a Tecnologia
(FCT), visam garantir as seguintes metas:
o Reforço da capacidade de formação doutoral, designadamente para atingir cerca de 4 mil novos
doutoramentos por ano até 2030, e cerca de 3 mil até 2023 (enquanto foram cerca de 2 mil em 2020);
o Aposta no Programa de Estímulo ao Emprego Científico, lançado em 2017, para investigadores
doutorados, apoiado em instrumentos e relações de contratação diversificadas, com centros de decisão
distintos e diversificados;
o Afirmação das unidades de I&D e consolidação reforçada da rede dos atuais 40 laboratórios associados
para o estímulo de atividades de I&D de caráter básico ou fundamental, juntamente com o apoio a
políticas públicas orientadas para responder a desafios sociais, ambientais e económicos, de uma forma
que facilite o desenvolvimento de carreiras de investigação;
o Consolidação do funcionamento dos atuais 35 laboratórios colaborativos, reunindo instituições
científicas e académicas com o setor produtivo, como previsto no âmbito do Programa Interface, iniciado
em 2018;
o Reforço continuado das atividades de I&D através do apoio competitivo e periódico à realização de
projetos de I&D em todas as áreas do conhecimento;
o Valorização da relação entre o conhecimento e a sociedade, estimulando o reconhecimento social da
ciência, a promoção da cultura científica, a comunicação sistemática do conhecimento e dos resultados
das atividades de I&D e a apropriação social do conhecimento;
4. Estimular, através da Fundação para a Ciência e a Tecnologia (FCT), os seguintes processos de
internacionalização da nossa base académica, científica e tecnológica:
o Reforçar a progressiva internacionalização das instituições de ensino superior, de modo a contribuir
para duplicar a participação de Portugal no próximo Programa-Quadro Europeu de Investigação e
Inovação, incluindo os programas Horizonte Europa, Digital Europa e Espaço Europa, face ao atual
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programa-quadro;
o Apostar na inserção das instituições de ensino superior em redes europeias, fomentando a mobilidade
de estudantes, docentes e investigadores, de modo a garantir atingir as seguintes metas: (i) duplicar os
estudantes em mobilidade internacional em todas as instituições públicas até 2023; (ii) explorar o
potencial de evolução do Programa Erasmus (2021-2027), nas diversas vertentes elegíveis do ensino
superior;
o Estimular a integração das instituições de ensino superior nos campus interuniversitários europeus,
através da constituição de alianças transnacionais que partilhem estratégias de médio e longo prazos;
o Mobilizar todas as instituições de ensino superior para a implementação do Programa Study and
Research in Portugal, de modo a que o número de estudantes estrangeiros a estudar em Portugal
duplique até final de 2023, representando nessa altura cerca de 25% do total de estudantes inscritos
nas instituições públicas;
o Mobilizar todas as instituições de ensino superior para o reforço da sua participação efetiva nas
iniciativas e atividades a desenvolver no âmbito da rede nacional de alto nível ERIN — Portugal in
Europe Research and Innovation Network;
o Mobilizar todas as instituições de ensino superior para o Programa Ciência LP — Centro internacional
para a formação avançada em ciências fundamentais de cientistas oriundos de países de língua
portuguesa, nos termos do acordo assinado entre o Estado Português e a Organização das Nações
Unidas para a Educação, Ciência e Cultura (UNESCO);
o Mobilizar as instituições de ensino superior para a capacitação de quadros da Administração Pública e
de empresas de países de língua portuguesa, incluindo iniciativas promovidas pelo Ministério dos
Negócios Estrangeiros;
o Mobilizar todas as instituições de ensino superior para a iniciativa GoPortugal — Global Science and
Technology Partnerships Portugal, coordenada pela FCT.
o Valorizar o posicionamento atlântico de Portugal no mundo, potenciando a atração de financiamento e
mobilizando diversos atores, tanto nacionais quanto internacionais, em termos de uma abordagem
inovadora e integrativa, incluindo: (i) as iniciativas em curso no âmbito do Centro Internacional de
Investigação do Atlântico — AIR Centre; (ii) a implementação da estratégia Portugal Espaço 2030,
incluindo a colaboração das instituições de ensino superior no desenvolvimento e promoção da Agência
Espacial Portuguesa, Portugal Space; (iii) o lançamento do Azores International Satellite Launch
Programme (ISLP) e dos procedimentos para a instalação e operação de uma infraestrutura espacial
para o lançamento de mini e micro satélites na Região Autónoma dos Açores;
5. O planeamento de fundos comunitários a atribuir através dos programas PRR e PT 2030 em termos de
apoios competitivos para atividades de qualificação, de I&D e inovação, incluindo apoios para a modernização
das instituições académicas e científicas, o desenvolvimento de agendas e consórcios de inovação
empresarial, a promoção de infraestruturas, o estímulo à competitividade e ao desenvolvimento económico e
apoios à coesão territorial, bem como o apoio ao desenvolvimento de formações curtas e pós-graduadas, são
adequadas ao reforço dessas atividades;
6. O apoio à realização de I&D pelas empresas e, em particular, o apoio à contratação de investigadores
doutorados por empresas, continua a ser estimulado ao abrigo do sistema de incentivos fiscais para atividades
de I&D, SIFIDE e incluindo aquelas em colaboração com as instituições científicas e de ensino superior.
c) Quantificação das medidas e fontes de financiamento
Refere-se no Relatório do Orçamento do Estado que o Programa Orçamental da Ciência, Tecnologia e
Ensino Superior apresenta um total de receita consolidada de 3124,9 milhões de euros e de dotação de
despesa total consolidada de 3124,8 milhões de euros, o que excede em 21,2% a execução estimada até final
de 2021.
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A componente da despesa financiada por receita de impostos ascende a 1557,5 milhões de euros, sendo o
restante financiamento proveniente de fundos europeus (709,2 milhões de euros), receitas próprias das
entidades que compõem o Programa (668,7 milhões de euros) e transferências entre entidades (188 milhões
de euros).
Do total da dotação de despesa efetiva, que se distribui pelos principais agrupamentos económicos, as
despesas com pessoal representam cerca de 54,1% da dotação de despesa total consolidada, com destaque
para os orçamentos das Instituições de Ensino Superior (IES).
As transferências correntes ascendem a 486,5 milhões de euros, representando cerca de 15,6% da
dotação de despesa total consolidada do Programa, integrando o financiamento das Bolsas de Ação Social
pelo Fundo de Ação Social da Direção-Geral do Ensino Superior (DGES), bem como as Bolsas de
Investigação a realizar pela FCT.
As dotações de aquisições de bens e serviços ascendem a 398,3 milhões de euros, representando cerca
de 12,7% da dotação de despesa, concorrendo em especial os orçamentos das IES, nomeadamente em
despesas de aquisição de vários serviços essenciais ao desenvolvimento da sua atividade.
Importa ainda destacar as transferências de capital, que ascendem a 219,3 milhões de euros (7%),
realizadas no âmbito dos investimentos da FCT no incentivo ao financiamento da contratação em emprego
científico, nas áreas de projetos e unidades de I&D.
A despesa em investimentos apresenta uma dotação de 298,8 milhões de euros (9,6%), relacionados com
infraestruturas para acolhimento e apoio aos estudantes universitários.
O Programa integra a dotação específica para financiamentos das áreas do Ensino Superior e Ação Social,
que, no conjunto das fontes de financiamento, apresenta uma dotação de despesa prevista no Orçamento do
Estado para 2022 de cerca de 1412 milhões de euros, o que excede em 2,1% face a execução estimada até
final de 2021.
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Na estrutura de distribuição da despesa por medidas inscritas neste Programa, salienta-se a medida 018,
relacionada com a Educação – Estabelecimentos de Ensino Superior, com 2968,2 milhões de euros,
representando 59,4% do total da dotação de despesa efetiva não consolidada do Programa, da qual se
destaca o orçamento do conjunto das IES, com 2 963,8 milhões de euros, seguindo-se a medida 004 –
Serviços Gerais da AP – Investigação Científica de Caráter Geral, com 951,4 milhões de euros, representando
19%, destacando-se a Fundação para a Ciência e Tecnologia (937,9 milhões de euros).
A dotação de despesa no âmbito do Plano de Recuperação e Resiliência ascende a 219,3 milhões de
euros, representando 4,4% da dotação de despesa total, enquanto para a contingência COVID-19 (medidas
095 e 096), está prevista uma dotação de despesa de 6,3 milhões de euros.
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Quando comparados os valores apresentados com os valores previstos para 2021 (quadro supra),
constata-se um aumento significativo de todos os valores, nomeadamente:
• Despesa Efetiva Não Consolidada – de 4792,8 para 4995,0;
• Despesa Total Não Consolidada – de 4795,8 para 5080,9;
• Despesa Total Consolidada – de 2989,5 para 3124,8;
• Despesa Efetiva Consolidada – de 2986,4 para 3124,0.
PARTE III – Opinião do relator
O signatário do presente parecer exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre o
Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª (GOV), exercendo a prerrogativa prevista no artigo 137.º do Regimento da
Assembleia da República.
PARTE IV – Conclusões
1 – A proposta de lei em apreço foi admitida a 11 de outubro de 2021, por determinação do Presidente da
Assembleia da República.
2 – Esta iniciativa foi apresentada nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis.
3 – Assim, cabe à Comissão de Educação, Ciência, Juventude e Desporto a emissão de parecer sobre as
matérias da sua competência, incidindo, particularmente, sobre a globalidade do orçamento do Ministério da
Educação e do Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior.
4 – A discussão e votação na generalidade da proposta de lei em apreço estão agendadas para as
reuniões do Plenário da Assembleia da República dos dias 26 e 27 de outubro de 2021.
5 – A Proposta de Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª (GOV), no que às áreas da Educação, Juventude,
Desporto, Ciência e Ensino Superior diz respeito, reúne todos os requisitos constitucionais e regimentais para
ser apreciada e votada na generalidade em Plenário.
6 – Pelo exposto, a Comissão de Educação, Ciência, Juventude e Desporto conclui que o presente
Parecer sobre a Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª – (GOV) reúne as condições para ser remetido à Comissão de
Orçamento e Finanças, competente para elaborar o relatório final, nos termos do n.º 3 do artigo 205.º do
Regimento da Assembleia da República.
Palácio de São Bento, 22 de outubro de 2021.
O Deputado autor do Parecer, Miguel Costa Matos — O Presidente da Comissão, Firmino Marques.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do CDS-PP, do PAN, do
PEV e do IL, na reunião de 22 de outubro de 2021.
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COMISSÃO DE SAÚDE
Parecer
Índice
Parte I – Considerandos
Parte II – Opinião do Deputado autor do parecer
Parte III – Conclusões
PARTE I – Considerandos
A) Introdução
O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª, que «Aprova o
Orçamento do Estado para 2022».
Esta apresentação foi efetuada nos termos do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º, da
Constituição da República Portuguesa (CRP) e do artigo 119.º do Regimento da Assembleia da República
(RAR), reunindo os requisitos formais previstos no artigo 124.º do RAR.
A referida proposta de lei deu entrada na Assembleia da República a 11 de outubro de 2021, tendo sido
admitida e baixado, por despacho do Presidente da Assembleia da República, no mesmo dia, entre outras, à
Comissão de Saúde, de acordo com o disposto no n.º. 3 do artigo 205.º do RAR.
Por força deste último preceito, e da alínea b), do n.º 1, do artigo 206.º, ambos do RAR, compete à
Comissão de Saúde a emissão de parecer setorial sobre a proposta de lei que aprova o Orçamento do Estado
para 2021.
Nesta conformidade, o presente parecer deverá incidir exclusivamente sobre as áreas do Orçamento do
Estado que se integram no âmbito da competência material da Comissão de Saúde.
A discussão, na generalidade, da Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª encontra-se agendada para as reuniões
do Plenário da Assembleia da República, dos dias 26 e 27 de outubro, estando a audição, em sede de
discussão na especialidade, com a Ministra da Saúde, agendada para o dia 8 de novembro.
B) Linhas políticas e medidas
Com relação à Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª, que aprova o Orçamento do Estado para 2022, o Governo
começa por referir, no que às medidas de recuperação económica e social, e mais especificamente, as que à
área da saúde respeitam, «A saúde, sendo uma das áreas fulcrais no efetivo combate à pandemia, mas
também um fator decisivo na promoção da coesão social e qualidade de vida dos cidadãos, continua a ser
uma área prioritária do investimento público, com vista à melhoria contínua da capacidade e da qualidade de
resposta do SNS.
O investimento a alocar à melhoria das infraestruturas em execução no SNS, envolve valores expressivos
que atingem mais de 1,2 mil milhões de euros previstos nos próximos anos.
Os investimentos programados envolvem a construção de novos centros hospitalares (centrais, de
proximidade ou integrados), potenciando ganhos de eficiência no funcionamento da rede. Prevê-se igualmente
um conjunto extenso de intervenções em centros de saúde de modo a reforçar a resposta às necessidades da
rede de uma forma integrada.
Para além dos investimentos que se encontram em fase de conclusão, tais como o Hospital Pediátrico de
São João, o Projeto UCCI – Rainha D. Leonor ou o Centro Hospitalar de Vila Nova de Gaia – Espinho, dá-se
continuidade a outros investimentos tais como o Centro Hospitalar de Setúbal, em fase adiantada de
lançamento do respetivo procedimento concursal e com um investimento previsto que ascende a 17 milhões
de euros, ou o Hospital de Proximidade de Sintra, cujo concurso público para a empreitada de construção já foi
lançado e se estima totalizar 50 milhões de euros.
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Na região do Alentejo, prosseguirá a execução das obras do novo Hospital Central do Alentejo,
investimento que ascende a mais de 150 milhões de euros (a que acresce ainda o investimento em
equipamento) e que irá contribuir para o reforço do acesso aos cuidados de saúde, assim como da coesão
territorial.»
No Relatório do Orçamento do Estado para 2021, adiante designado por Relatório, o Governo sustenta que
nos anos mais recentes, tem existido um reforço dos recursos do Serviço Nacional de Saúde (SNS), bem
como uma melhoria da qualidade da respetiva despesa, destacando a revisão do modelo de orçamentação
dos hospitais, o reforço do processo de monitorização do desempenho económico e financeiro das entidades
do SNS e de avaliação dos respetivos corpos de gestão, o lançamento do processo de avaliação e reforma da
compra centralizada de medicamentos e dispositivos médicos, entre outras.
É também referido que a trajetória de redução sustentada da dívida do SNS tem vindo a ser prosseguida e,
em 2020, o SNS registou o nível mais baixo de sempre de pagamentos em atraso (dívida vencida há mais de
90 dias) desde que existem dados consolidados sobre estes indicadores (2012).
É salientado, no referido documento, que «A aposta no reforço dos recursos do SNS procurou garantir uma
capacidade de resposta efetiva na prestação de cuidados de saúde quer no contexto de necessidades
relacionadas diretamente com a pandemia quer na manutenção da prestação de cuidados de saúde não
relacionados com a doença COVID-19.»
O Relatório sustenta também que «Em 2020, realizaram-se 32 553 575 consultas médicas de cuidados de
saúde primários, mais 984 630 face a 2019 (aumento de 3,1%) e mais 2 078 584 face a 2015 (representando
um crescimento de 6,8%), sendo que, no caso das consultas médicas hospitalares, se verificou uma
diminuição de 1 290 056 consultas face a 2019 (-10,4%) e de 870 302 consultas (-7,3%) face a 2015.
A diminuição ao nível da atividade hospitalar foi influenciada pela emergência sanitária, que determinou a
necessidade de reorganização de circuitos e formas de prestação de atividade assistencial do SNS.
Ainda assim, os dados mais recentes do ano de 2021 (acumulados a julho) revelam o crescimento de 3 707
832 consultas médicas no âmbito dos cuidados de saúde primários (aumento de 21,1%) face ao período
homólogo de 2020 e o crescimento em 3 254 768 consultas (18%) face ao acumulado a julho de 2015.
Também ao nível das consultas médicas hospitalares, os dados revelam um acréscimo de 956 064 consultas
realizadas (mais 15,1%) face a julho de 2020 e de 130 813 consultas (mais 1,8%) face ao mesmo período de
2015. No que diz respeito aos episódios de urgência, verificou-se uma estabilização deste número face a igual
período de 2020 (aumento marginal de 0,8%) e uma diminuição de 24% (menos 853 808 episódios) face a
julho de 2015. Tendo presente o último ano pré-pandemia (2019), a variação é de menos 976 685 episódios (-
26%).
A atividade cirúrgica nos primeiros sete meses de 2021 cresceu em mais 102 041 cirurgias (32,9%), face
ao período homólogo, e em mais 26 520 cirurgias (6,9%), quando comparado com julho de 2015. Se se tiver
como referência a atividade cirúrgica acumulada a julho de 2019, registou-se um crescimento de 1% (mais
3041 cirurgias).», conforme quadro infra, constante da página 295 do Relatório.
O esforço empreendido por todas as entidades do SNS para a recuperação da atividade assistencial
começa a revelar-se gradualmente em todas as linhas de atividade, sendo de salientar que, a par do
acréscimo de atividade empreendido, o SNS deu também cumprimento a um dos pilares no âmbito do
combate à pandemia: o processo de vacinação face à doença COVID-19.
Os dados reportados a 26 de setembro de 2021 demonstram que 86% da população (8 930 596 pessoas)
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já tinha recebido pelo menos uma dose da vacina e 84% da população (8 663 808 pessoas) já tinha o plano de
vacinação completo. Em termos de cobertura vacinal, os grupos prioritários acima dos 50 anos tinham uma
taxa de vacinação de cerca de 99%.»
De entre as principais políticas e medidas prioritárias estabelecidas pelo Governo para o setor da saúde, tal
como se encontram expostas no Relatório, destacam-se:
➢ Renovar o compromisso com o Serviço Nacional de Saúde
«A melhoria dos cuidados prestados pelo SNS decorre em paralelo com um conjunto de exigências, fruto
de mudanças demográficas e epidemiológicas, como os efeitos da pandemia provocada pela COVID-19, de
uma sociedade mais informada e exigente, ou ainda dos custos crescentes, devido ao aumento do preço dos
fatores de produção e de inovação tecnológica.
Torna-se, portanto, imperativo robustecer a capacidade de resposta do SNS face ao aumento do volume e
complexidade da procura de cuidados de saúde. Assumindo desde já que a pandemia de COVID-19 atrasou a
implementação de medidas planeadas, o Governo dá continuidade ao ciclo iniciado em 2020, de reforço
orçamental e de maior eficiência da despesa, enquadrando um conjunto alargado de medidas focadas na
melhoria da oferta e qualidade dos serviços prestados aos utentes.
Em 2022, a dotação orçamental do SNS será reforçada em cerca de 700 milhões de euros face ao previsto
no Orçamento do Estado para 2021.
Note-se que em 2021, a dotação orçamental do SNS já tinha sido reforçada em cerca de 467,8 milhões de
euros e, em 2020, a mesma dotação havia beneficiado de um incremento de 1445 milhões de euros (incluindo
o reforço do OE Suplementar), conforme quadro infra, constante da página 296 do Relatório.
No mesmo documento, o Governo refere que «A capacidade de resposta do SNS tem vindo a ser
intensificada, tendo o SNS reforçado o número de profissionais, em 9193, entre 2019 e 2020. Já em 2021, e
até julho, o SNS contratou mais 4453 profissionais de saúde. Igualmente, continuou-se o reforço do
investimento em instalações e equipamentos e foi melhorado o acompanhamento, monitorização e avaliação
do desenvolvimento das funções de gestão nas entidades públicas empresariais (EPE) integradas no SNS.
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Atendendo à prioridade assumida de reforço do SNS, tornando-o mais robusto e capaz de responder, em
tempo útil, aos desafios da pandemia, e também das necessidades de cuidados de saúde não COVID-19, o
Governo prossegue a sua política de aposta nos profissionais de saúde.»
Ao nível de medidas com especial significado na melhoria da eficiência do SNS, o Relatório enumera um
conjunto extenso, das quais, pela sua importância, destacamos:
• A melhoria da eficiência das unidades funcionais dos cuidados de saúde primários (CSP), atendendo-se
ao mix da força de trabalho disponível — médicos, enfermeiros, técnicos superiores de diagnóstico e
terapêutica, assistentes técnicos e assistentes operacionais;
• A internalização de meios complementares de diagnóstico e terapêutica nos CSP, dando cumprimento ao
previsto no Plano de Recuperação e Resiliência (PRR);
• A consolidação do projeto de identificação dos utilizadores frequentes do serviço de urgência e
consequente gestão de casos;
• O reforço do papel dos níveis de gestão intermédia dos hospitais públicos, promovendo a
contratualização interna, a contabilidade de gestão e relançando o modelo de organização em centros
de responsabilidade integrada (CRI);
• O reforço dos mecanismos de controlo do absentismo;
• A avaliação do processo de compra centralizada de medicamentos e dispositivos médicos;
• O reforço da promoção da prescrição e dispensa de medicamentos genéricos, biossimilares e das opções
terapêuticas mais custo efetivas;
• O reforço da avaliação dos novos medicamentos e tecnologias de saúde, no âmbito do SiNATS, e a
implementação de novas Orientações Metodológicas — Avaliação Económica de Medicamentos;
• O aprofundamento de medidas que promovam a sustentabilidade do sistema de saúde e o acesso à
inovação, uniformizando critérios e introduzindo transparência no regime de formação de preços e de
financiamento público das tecnologias de saúde;
• O desenvolvimento, através do sistema de Prescrição Eletrónica de Medicamentos, de um programa de
apoio à prescrição, com a introdução de algoritmos de suporte e alertas ao prescritor;
• A revisão da Carta de Equipamentos Pesados da Saúde de 2015;
• A definição do modelo de responsabilidade financeira por utentes que se mantêm internados em hospitais
do SNS por falta de resposta social;
• A revisão da configuração da rede de prestação de cuidados de saúde do SNS, nomeadamente através
do reforço do modelo de organização de urgências metropolitanas, regionais e institucionais;
• O desenvolvimento da estratégia para a modernização dos sistemas de informação, destacando-se a
implantação e concretização da telessaúde (eHealth) no SNS e o desenvolvimento do Registo de Saúde
Eletrónico (RSE).
➢ Nova Lei de Bases da Saúde
Face ao contexto e às opções políticas assumidas e constantes neste diploma aprovado em 2019, o
Governo, de acordo com o Relatório aqui em análise, afirma que centrará a sua ação em medidas dirigidas às
pessoas, desenvolvidas em três vértices:
✓ Qualificação do acesso:
A qualificação do acesso ao SNS, nas vertentes de oferta dos cuidados adequados em volume, tempo e
qualidade, constitui a primeira prioridade da ação governativa.
Em 2022 o Governo, pretende prosseguir a aposta nos cuidados de saúde primários (CSP), enquanto
primeiro nível de acesso ao SNS, aumentando os níveis de cobertura e de proximidade dos cuidados,
robustecendo as equipas de saúde familiar e melhorando desta forma a acessibilidade.
«Neste âmbito, mantém-se a estratégia de reforço do modelo de organização em unidade de saúde
familiar, cujo enquadramento se pretende rever em 2022. Em colaboração com os municípios, prevê-se
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também um alargamento das respostas em saúde oral, bem como o desenvolvimento das respostas dos CSP
na área da doença aguda, a consolidação de rastreios de saúde visual ou o reforço da intervenção no pé
diabético. No âmbito do PRR, prevê-se também o alargamento dos rastreios do cancro do colo do útero e colo
retal nos centros de saúde do SNS, bem como o alargamento do rastreio da retinopatia diabética.
Para responder melhor às necessidades de saúde da população na área da saúde mental, conferindo
especial atenção aos grupos sociais mais vulneráveis, mantém-se a aposta na criação de equipas de saúde
mental comunitárias de adultos e, para a infância e adolescência, em serviços locais de saúde mental em cada
uma das administrações regionais de saúde, na ótica do reforço de respostas em proximidade.»
Prosseguir-se-á com o desenvolvimento de projetos-piloto «direcionados à melhoria da resolutividade dos
CSP, no contexto de situações de depressão e perturbações da ansiedade», dando-se «continuidade ao
processo de transferência das respostas de internamento de psiquiatria e saúde mental de agudos de
hospitais psiquiátricos para hospitais gerais, bem como a requalificação da Unidade de Psiquiatria Forense do
Hospital Sobral Cid.»
Ainda no âmbito da qualificação do acesso, e no que aos cuidados hospitalares diz respeito, «prevê-se
uma melhoria do acesso à atividade programada (aumento da atividade de primeiras consultas, da atividade
cirúrgica, alargamento dos horários para a atividade assistencial programada e reforço do agendamento com
hora marcada), o aumento de consultas descentralizadas e a consolidação do programa de hospitalização
domiciliária. A organização interna dos hospitais em Centros de Responsabilidade Integrados será
estimulada.»
Já no que concerne aos cuidados continuados e aos cuidados paliativos, «será dada sequência ao
trabalho desenvolvido até agora, prevendo-se no âmbito dos cuidados paliativos, o alargamento do número de
camas, o alargamento das Equipas Comunitárias de Suporte em Cuidados Paliativos e a consolidação das
respostas existentes.»
Por fim, no domínio da saúde pública, e no âmbito da respetiva reforma, «prevêem-se medidas de reforço
da vigilância epidemiológica, de reforço e diversificação das equipas de saúde pública e a continuação da
implementação das estratégias definidas nos programas de saúde prioritários e nos programas de saúde, o
investimento na literacia em saúde da população ou ainda a avaliação do Plano Nacional de Saúde e
elaboração de um novo plano 2021-2030.»
✓ Motivação dos profissionais de saúde
Em agosto de 2021o SNS e restantes entidades tuteladas pelo Ministério da Saúde contavam com 148.817
profissionais, entre prestadores diretos de cuidados e prestadores de serviços de suporte, o que «representa
um acréscimo líquido de 24% da força de trabalho do SNS, face a dezembro de 2015 (+28 819 efetivos) e de
3%, face a dezembro de 2020 (+4201 efetivos), e continuará a ser reforçado no exercício económico de 2022,
de acordo com as necessidades de cada estabelecimento ou serviço de saúde. Dada a intensidade da mão-
de-obra do setor, é essencial o investimento numa política de estímulo à motivação pelo trabalho no SNS, bem
como ao aumento da produtividade. Torna-se, portanto, ainda mais premente, para além das medidas de
política que transversalmente beneficiam toda a Administração Pública, a implementação de ações
governativas setoriais com foco na melhoria do desempenho dos profissionais.»
Assim, torna-se essencial a implementação de ações governativas setoriais com foco na melhoria do
desempenho dos profissionais, destacando-se as seguintes:
▪ Autonomia dos serviços de saúde o recrutamento de profissionais: «Face à dinâmica específica e
relevância social dos estabelecimentos de saúde, ser-lhes-á atribuída autonomia para procederem à
substituição de profissionais de saúde. Para além dos hospitais, ficam abrangidos por este regime as
entidades do setor público administrativo.»
▪ Promoções em carreiras especiais da saúde: «No ano de 2022, concretizam-se as condições
indispensáveis à abertura de concursos de promoção, nomeadamente nas áreas de enfermagem, de
técnico superior de saúde e de farmacêutico.»
▪ Melhoria das condições de trabalho no SNS: «O Governo avançará na criação das condições
necessárias para substituir gradualmente o recurso a empresas de trabalho temporário e de
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subcontratação de profissionais de saúde pela contratação, em regime de trabalho subordinado, dos
profissionais necessários ao funcionamento dos serviços de saúde, numa aposta clara na organização,
responsabilidade e estabilidade das equipas próprias.»
▪ Dedicação plena no novo Estatuto do SNS: «A nova Lei de Bases da Saúde previu o regime de
trabalho em dedicação plena para os profissionais de saúde no SNS que o Governo regulamentará, em
2022, definindo-a, no contexto da aprovação do novo Estatuto do SNS e criando, as condições para a
sua adoção progressiva e gradual.»
✓ Investimento na rede do SNS
O Relatório refere que o «Programa do Governo estabelece como primeiro objetivo do seu plano de
investimentos a melhoria da capacidade de resposta dos serviços públicos. Nessa medida, o investimento na
melhoria do SNS, suportado num adequado planeamento, que potencie a articulação em rede, é uma
necessidade incontornável.
Até 2023, iniciar-se-á a construção de novos hospitais centrais ou de proximidade, designadamente Lisboa
Oriental, Seixal, Sintra ou Alentejo que se encontra em diferentes fases de maturação.
Por outro lado, dar-se-á continuidade ao Programa de Investimentos na Área da Saúde (PIAS), que inclui
projetos de recuperação e melhoria das infraestruturas e equipamentos do setor da saúde.»
Considera ainda que os valores da despesa do SNS em capital (investimento), para o ano de 2020 e até
julho de 2021, totalizam um montante de 365,1 milhões de euros (262,9 milhões de euros relativos a 2020 e
102,2 milhões de euros referentes a julho de 2021), e que o «valor alcançado em 2020 foi influenciado pelo
investimento realizado na aquisição de equipamentos para as unidades de cuidados intensivos». O «ano de
2021 é já marcado pela prossecução dos objetivos definidos pelo Governo no Orçamento do Estado, podendo
referir-se o reforço da resposta em equipamentos médicos pesados, o reforço da resposta de medicina
intensiva e o reforço das redes de sistemas de informação em saúde, entre outros.»
Relativamente ao investimento relacionado com a eficiência energética dos edifícios do SNS e os
consequentes impactos na redução quer dos consumos energéticos quer dos correspondentes encargos,
associado à melhoria das condições de conforto térmico dos edifícios do SNS, destacam-se «projetos como a
instalação de isolamento térmico em fachadas, de sistemas fotovoltaicos para consumo, ou ainda a introdução
de iluminação LED, para além dos sistemas de aquecimento de águas, todos com impactos muito positivos do
ponto de vista ambiental.»
Em 2022, o Relatório informa que «o Governo dá continuidade aos trabalhos necessários à concretização
de diversos outros investimentos, atualmente em desenvolvimento, como a requalificação de edifício do Centro
Hospitalar Póvoa do Varzim/Vila do Conde, a construção do Centro de Ambulatório de Radioterapia do Centro
Hospitalar de Tondela-Viseu, a requalificação para o novo Departamento da Mulher e da Criança da Unidade
Local de Saúde da Guarda, a edificação do novo Departamento Materno Fetal do Centro Hospitalar e
Universitário de Coimbra, a ampliação do Instituto Português de Oncologia de Lisboa e do Hospital de S.
Bernardo do Centro Hospitalar de Setúbal.»
➢ Bairros Saudáveis
Tendo em conta que o atual contexto de pandemia provocado pela doença COVID-19 e considerando que
os determinantes em saúde – biológicos, mas também sociais, económicos, ambientais e de estilos de vida –,
acentuaram a necessidade de investir na melhoria das condições habitacionais e ambientais, na promoção da
qualidade de vida das comunidades locais e na prossecução do reforço da coesão social, foi lançado em 2020
o «Programa Bairros Saudáveis, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 52-A/2020, de 1 de
julho, numa lógica de programa público, interministerial, de natureza participativa, com uma dotação
orçamental de 10 milhões de euros, sendo as entidades responsáveis pelo programa as áreas governativas da
presidência do conselho de ministros, do trabalho, solidariedade e segurança social, da saúde, do ambiente e
da ação climática, das infraestruturas e da habitação, da coesão territorial e da agricultura.»
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➢ Plano de Recuperação e Resiliência (PRR)
No âmbito do PRR, prevê-se o reforço da capacidade do Serviço Nacional de Saúde para responder às
mudanças demográficas e epidemiológicas do país, à inovação terapêutica e tecnológica, à tendência de
custos crescentes em saúde e às expetativas de uma sociedade mais informada e exigente. Neste âmbito,
prevêem-se investimentos durante o ano de 2022 no apetrechamento dos cuidados de saúde primários, na
aposta em cuidados de saúde mental de proximidade e no investimento na Rede Nacional de Cuidados
Continuados Integrados.
As reformas e investimentos constantes da Componente 1 do PRR, relativa ao SNS, e da responsabilidade
do Ministério da Saúde, têm um valor total de 1383 milhões de euros (2021 a 2026), decorrem de um conjunto
de propostas consensualizadas na área da saúde e balizadas pela restrição financeira inerente ao mecanismo,
agregando as seguintes reformas e investimentos, conforme quadro infra:
«Reformas:
• Reforma dos cuidados de saúde primários;
• Reforma da saúde mental;
• Conclusão da reforma do modelo de governação dos hospitais públicos;
Investimentos:
• Cuidados de saúde primários com mais respostas;
• Rede Nacional de Cuidados Continuados Integrados e Rede Nacional de Cuidados Paliativos;
• Conclusão da Reforma de Saúde Mental e implementação da Estratégia para as Demências;
• Equipamento dos Hospitais do Seixal, Sintra e Lisboa Oriental;
• Fortalecimento do Serviço Regional de Saúde da Região Autónoma da Madeira (RAM);
• Transição digital da saúde;
• Digitalização na área da saúde da RAM;
• Hospital Digital da Região Autónoma dos Açores;
• Sistema Universal de Apoio à Vida Ativa (SUAVA).
Durante o ano de 2021, no âmbito dos investimentos, já foram antecipados os seguintes montantes:
• Cuidados de saúde primários com mais respostas — 155 milhões de euros;
• Transição digital na saúde — 43 milhões de euros.»
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C) Orçamento
De acordo com o Relatóriodo Orçamento do Estado para 2022 e no que respeita à quantificação das
medidas já descritas e as suas fontes de financiamento, o Programa Orçamental da Saúde (PO16), evidencia,
no Orçamento de 2022, uma dotação de despesa total consolidada de 13 578,1 milhões de euros, o que
excede em 7,8% a execução estimada até final de 2021, e uma despesa efetiva consolidada de 13 529,4
milhões de euros. A receita total consolidada para 2022 cifra-se em 13 580,3 milhões de euros.
Face ao orçamento inicial de 2021 financiado por receitas de impostos, o Orçamento de 2022 aumenta
703,6 milhões de euros (6,7%).
«Do total de receita consolidada afeta ao Programa em 13 580,3 milhões de euros, cerca de 59,4% são
representados pela componente de receitas próprias (8071,3 milhões de euros), essencialmente verbas
provenientes do contrato programa a estabelecer entre a Administração Central do Sistema de Saúde, IP
(ACSS) e as entidades do Serviço Nacional de Saúde (SNS), sendo que na sua génese tem proveniência de
receita de impostos.
A restante despesa é financiada por transferências entre entidades (3028,2 milhões de euros) – a maioria
também referente a receita de impostos, associada, designadamente, a financiamento centralizado para
pagamento de produtos vendidos em farmácias, de Rede Nacional Cuidados Continuados, parcerias público-
privadas, entre outros; receitas de impostos (1758,2 milhões de euros) e fundos europeus (720,4 milhões de
euros).
O Programa Orçamental apresenta um orçamento consolidado essencialmente repartido em despesas com
pessoal (38,5%) e aquisição de bens e serviços (52,0%). Neste último agrupamento são registadas,
designadamente, as compras de medicamentos, os meios complementares de diagnóstico e terapêutica e as
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parcerias público-privadas.
Do orçamentado em despesas com pessoal, cerca de 97,0% está alocado às entidades do Serviço
Nacional de Saúde (SNS).
O investimento tem um peso de 6,4% no total do orçamento, destacando-se novamente as entidades do
SNS com orçamento inscrito de 668,2 milhões de euros.»
Conforme quadro supra, «a despesa financiada por receitas de impostos totaliza cerca de 11 172,8 milhões
de euros, dos quais 11 011 milhões de euros respeitam a financiamento para o Serviço Nacional de Saúde
(SNS) em dotação específica. O financiamento por receitas de impostos contempla ainda, entre outros, o valor
de impostos consignados, orçamentado no montante de 115,1 M€.»
«Na estrutura de distribuição da despesa por medidas inscritas no Programa 016 – Saúde, salienta-se a
medida relacionada com Hospitais e Clínicas, com 27 431,1 milhões de euros, e que representa 79,5% do total
do Programa, destacando-se também a medida relacionada com os serviços individuais de saúde com 4762,9
milhões de euros, onde se inclui as Administrações Regionais de Saúde.», como se afere do quadro seguinte.
➢ Riscos Orçamentais e Análise de Sustentabilidade
Convém ainda, mencionar que em termos de evolução de Pagamentos em Atraso, o Relatório refere que
em «agosto de 2021, os pagamentos em atraso da Administração Central fixaram-se em 454,8 milhões de
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euros, registando: (i) um aumento de 142,1 milhões quando comparado com o final de 2019; (ii) um aumento
de 253,6 milhões de euros face ao final do ano anterior; (iii) um aumento de 104,2 milhões de euros quando
comparado com o período homólogo.
Para a evolução dos pagamentos em atraso contribuiu em particular o Programa da Saúde, no qual se
observava em agosto de 2021:
• Aumento de 123,5 milhões de euros face ao final de 2019, que reflete o aumento de 134,1 milhões de
euros nas entidades que integram o Serviço Nacional de Saúde, parcialmente anulada pela diminuição
de 10,6 milhões de euros no Setor Empresarial da Saúde (exclui hospitais);
• Aumento de 238,5 milhões de euros quando comparado com o final do ano anterior;
• Aumento de 90,9 milhões de euros em relação ao período homólogo, resultado do contributo das
entidades integradas no Serviço Nacional de Saúde (101,3 milhões de euros), parcialmente
compensado pela diminuição de 10,5 milhões de euros registado pelo Setor Empresarial da Saúde
(exclui hospitais).»
Por fim, e no que às Parcerias Público Privadas do setor da saúde diz respeito, referir que «no que
concerne aos litígios e processos referidos no Relatório do Orçamento do Estado para 2021, foi proferida
decisão pelo Tribunal Arbitral quanto ao processo instaurado em 2019 pela concessionária do contrato de
gestão do estabelecimento do Hospital de Braga (doravante, EGEst Braga) para dirimir diferendos relativos (i)
à aplicação do método de cálculo do Índice de Case-Mix ou Índice de Complexidade (ICM) da População da
Área de Influência; (ii) à dedução à remuneração da EGEst Braga aplicada pela Entidade Pública Contratante
(EPC) referente aos anos de 2015 e 2016 por indisponibilidade do serviço de urgência na especialidade de
cirurgia vascular; (iii) à condenação da EPC a excluir a produção de radioterapia que não é realizada no
Hospital de Braga relativa aos anos de 2017 a 2019 por força do Acordo de 2014 no apuramento do ICM e a
aplicar, no apuramento da remuneração devida pela disponibilidade do serviço de urgência, o critério seguido
até 2016.»
«Por outro lado, desde a data de apresentação do Relatório do Orçamento do Estado para 2021, foram
conhecidas novas contingências no setor da saúde, nomeadamente:
• A concessionária do contrato de gestão do estabelecimento do Hospital de Cascais apresentou um novo
pedido de reposição do equilíbrio financeiro (ainda sem valor quantificado) com fundamento nos
encargos com reorganização da resposta dos cuidados de saúde na atual situação pandémica, com
proposta de submissão do litígio ao processo de mediação da ERS;
• A concessionária do contrato de gestão do estabelecimento do Hospital de Loures apresentou dois novos
pedidos de reposição do equilíbrio financeiro:
Pedido com fundamento nos encargos com medicamentos dispensados para tratamento da Hepatite
C (desde 2018), através do qual a concessionária peticiona um valor de 1,1 milhões de euros; e
Pedido com fundamento nos impactos causados pela pandemia, através do qual a concessionária
peticiona um valor de 26 milhões de euros;
• A concessionária do contrato de gestão do Hospital de Vila Franca de Xira notificou a ARSLVT da sua
pretensão de submeter ao procedimento de mediação a resolução do diferendo relacionado com a
aplicação de pontos de penalização no âmbito do Parâmetro de Desempenho de Serviço n.º 8 e dos
Parâmetros de Desempenho Resultado n.º B19, B37, B38 e B39.
Finalmente, importa ter presente que alguns dos encargos, na vertente da gestão clínica, designadamente
os relativos a pagamentos pela prestação de cuidados de saúde, sendo uma projeção, podem oscilar em
função de variáveis dinâmicas, como é o caso do nível de produção do estabelecimento hospitalar.»
D) Articulado da proposta de lei
A Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª, que «Aprova o Orçamento do Estado para 2022» contém, no seu
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articulado, diversas disposições especialmente aplicáveis ao Serviço Nacional de Saúde, designadamente no
que se refere ao seu funcionamento, receitas e regime de trabalho, de entre as quais se destacam:
• Artigo 8.º(Alterações orçamentais), que, no seu n.º 2, autoriza o Governo, «através do membro do
Governo responsável pela área das finanças, a proceder a alterações orçamentais resultantes de operações
não previstas no orçamento inicial das entidades do setor da saúde, destinadas à regularização, em 2022, de
dívidas a fornecedores, bem como de outras entidades públicas, nos termos a definir por despacho dos
membros do Governo responsáveis pela área das finanças e pela respetiva área setorial.»
• Artigo 36.º(Aplicação de regimes laborais especiais na saúde), que dispõe no seu n.º 1 que «Os níveis
retributivos, incluindo suplementos remuneratórios, dos trabalhadores com contrato de trabalho no âmbito dos
estabelecimentos ou serviços do SNS com natureza de entidade pública empresarial, celebrado após a
entrada em vigor da presente lei, não podem ser superiores e são estabelecidos nos mesmos termos dos
correspondentes aos trabalhadores com contrato de trabalho em funções públicas inseridos em carreiras
gerais ou especiais.
No n.º 2 «O disposto no número anterior é igualmente aplicável aos acréscimos remuneratórios devidos
pela realização de trabalho noturno, trabalho em dias de descanso semanal obrigatório e complementar, e
trabalho em dias feriados.»
No seu n.º 3 «O disposto nos números anteriores é aplicável a todos os profissionais de saúde,
independentemente da natureza jurídica da relação de emprego, bem como do serviço ou estabelecimento de
saúde, desde que integrado no SNS, em que exerçam funções, sendo definidos, por via do decreto-lei de
execução orçamental, os termos em que podem ser excecionados.» (…)
• Artigo 37.º(Regime excecional de trabalho suplementar prestado por trabalhadores médicos para
assegurar os serviços de urgência dos serviços e estabelecimentos de saúde integrados no Serviço Nacional
de saúde), que estatui no n.º 1 que «O Governo substitui gradualmente o recurso a empresas de trabalho
temporário e de subcontratação de profissionais de saúde pela contratação, em regime de trabalho
subordinado, dos profissionais necessários ao funcionamento dos serviços de saúde.
No n.º 2, «Nos casos em que, para garantir o normal funcionamento dos serviços de urgência hospitalar
externa, um médico especialista tenha de prestar trabalho suplementar que ultrapasse as 250 horas anuais, o
trabalho suplementar originado é remunerado nos seguintes termos:
a) Da 251.ª hora até à 499.ª, inclusive, com acréscimo de 25% sobre a remuneração correspondente à que
caberia por igual período de trabalho suplementar;
b) A partir da 500.ª hora, com acréscimo de 50% sobre a remuneração correspondente à que caberia por
igual período de trabalho suplementar.
No n.º 3, «Para os efeitos previstos no presente artigo, os médicos que se encontrem, nos termos da lei,
dispensados da realização de trabalho noturno ou de urgência, podem, no ano de 2022, requerer a suspensão
desse direito.» (…)
• Artigo 38.º (Regime de dedicação plena) consagra, que «Em 2022, o Governo procede à
regulamentação do n.º 3 da base 29 da Lei de Bases da Saúde, aprovada em anexo à Lei n.º 95/2019, de 4 de
setembro, através da implementação do regime de trabalho de dedicação plena nos estabelecimentos e
serviços do SNS, no quadro do novo Estatuto do SNS a aprovar.»
• Artigo 39.º (Contratação de trabalhadores por serviços e estabelecimentos de saúde do Serviço
Nacional de Saúde), permite no n.º 1 «É da competência do órgão máximo de gestão dos serviços e
estabelecimentos de saúde integrados no SNS, independentemente da respetiva natureza jurídica, a
celebração de contratos de trabalho a termo resolutivo incerto, ao abrigo do Código do Trabalho, aprovado em
anexo à Lei n.º 7/2009, de 12 de fevereiro, na sua redação atual, ou da LTFP, consoante o caso, sempre que
se verifique a necessidade de substituição de profissionais de saúde temporariamente ausentes.
No n.º 2, «É igualmente da competência do órgão máximo de gestão dos serviços e estabelecimentos de
saúde referidos no número anterior, a celebração de contratos de trabalho a termo resolutivo certo, ao abrigo
do Código do Trabalho ou da LTFP, consoante o caso, pelo prazo máximo de seis meses, sempre que, não
envolvendo o exercício de funções próprias que revistam carácter de permanência, a insuficiência de
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profissionais de saúde possa, fundamentadamente, comprometer a prestação de cuidados de saúde nos
termos a regulamentar por portaria dos membros do governo responsáveis pelas áreas das finanças e da
saúde.»
No seu n.º 3 «Sem prejuízo do disposto nos números anteriores, os órgãos máximos de gestão dos
serviços e estabelecimento de saúde integrados no setor empresarial do Estado detêm competência para a
celebração de contratos de trabalho sem termo para substituição de trabalhadores que cessem funções a título
definitivo, designadamente, por aposentação, reforma ou denúncia de contrato de trabalho.» (…)
• Artigo 40.º(Reforço do número de vagas para fixação em zonas carenciadas de médicos), prevendo,
para 2022, o reforço das vagas para atribuição de incentivos à mobilidade geográfica para zonas carenciadas
de trabalhadores médicos com contrato de trabalho por tempo indeterminado, sendo a identificação destas
vagas, por especialidade médica, serviço e estabelecimento de saúde, publicada até final do 1.º trimestre de
2022.
• Artigo 41.º(Consolidação da mobilidade e cedência no âmbito do SNS), aplicando o disposto no artigo
99.º da LTFP, com as necessárias adaptações, às situações de mobilidade e cedência de interesse público
entre serviços ou estabelecimentos de saúde integrados no SNS, independentemente da natureza jurídica do
mesmo.
• Artigo 42.º(Contratação de médicos aposentados), que dispõe que em 2022, os médicos aposentados
que exerçam funções em quaisquer serviços da administração central, regional e autárquica, pessoas
coletivas públicas ou empresas públicas, mantenham a respetiva pensão de aposentação, acrescida de 75%
da remuneração correspondente à categoria e, consoante o caso, escalão ou posição remuneratória, bem
como regime de trabalho, detidos à data da aposentação.
• Artigo 63.º, n.º 4, e Artigo 68.º – (Hospital Central da Madeira), nestes dois preceitos é feita referência
ao novo Hospital Central da Madeira, permitindo à Região Autónoma da Madeira acordar, contratualmente,
junto da banca, novos empréstimos para financiamento da construção deste equipamento desde que não
impliquem um aumento de endividamento líquido superior a € 158 700 000,00 (n.º 4 do artigo 62.º) e que o
Governo assegura apoio financeiro correspondente à construção, fiscalização da empreitada e aquisição de
equipamento médico e hospitalar do futuro Hospital Central da Madeira, de acordo com a programação
financeira e a candidatura aprovada a projeto de interesse comum, em cooperação com os órgãos de governo
próprio da Região Autónoma da Madeira.
• Artigo 83.º(Fundo de Financiamento da Descentralização e transferências financeiras ao abrigo da
descentralização e delegação de competências), no qual o Governo, através da Direção-Geral das Autarquias
Locais, autoriza a transferência para os municípios do território continental e entidades intermunicipais, as
dotações referentes a competências descentralizadas ou delegadas, inscritas no orçamento afeto ao Ministério
da Saúde, no domínio da saúde.
• Artigo 119.º(Aquisição de ativos e assunção de passivos e responsabilidades), que autoriza o Governo
a assumir passivos e responsabilidades de empresas públicas que integram o perímetro de consolidação da
administração central e regional e do setor da saúde e de outras entidades públicas perante as Regiões
Autónomas e a adquirir créditos sobre as mesmas, no quadro do processo de regularização das
responsabilidades reciprocamente reconhecidas, podendo ser admitida a compensação e o perdão de
créditos.
• Artigo 176.º (Medidas e apoios excecionais e temporários de resposta à pandemia da doença COVID-
19) permite a manutenção de medidas e apoios excecionais e temporários de resposta à pandemia da doença
COVID-19, designadamente medidas de apoio à manutenção de emprego e medidas para a prevenção,
contenção, mitigação e tratamento da infeção, bem como para reposição da normalidade em sequência da
mesma, caso a evolução da situação pandémica condicione a atividade económica, através de financiamento
pelo Orçamento do Estado.
• Artigo 177.º (Contratos-programa na área da saúde), os contratos-programa a estabelecer pela
Administração Central do Sistema de Saúde, IP e pelas administrações regionais de saúde com os centros
hospitalares e as unidades locais de saúde integradas no SNS ou pertencentes à rede de prestação de
cuidados de saúde, são autorizados pelos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da
saúde, carecendo de idêntica autorização o contrato-programa a celebrar entre a ACSS e a SPMS, relativo às
atividades contratadas no âmbito do desenvolvimento dos sistemas de informação e comunicação e
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mecanismo de racionalização de compras a prover ao SNS, podendo os contratos referidos, bem como os
contratos-programa celebrados no âmbito do funcionamento ou implementação da RNCCI e do funcionamento
da Rede Nacional de Cuidados Paliativos, envolver encargos até um triénio. Fora dos casos referidos, os
contratos dos centros hospitalares, hospitais e unidades locais de saúde com natureza de entidade pública
empresarial estão sujeitos a fiscalização prévia do Tribunal de Contas.
• Artigo 178.º(Utentes inscritos por médico de família), prevendo que, em 2021, o Governo tome as
medidas adequadas para concretizar a meta de que todos os utentes tenham uma equipa de saúde familiar
atribuída, além de que se deverá iniciar a revisão da dimensão da lista de utentes inscritos por médico de
família quando a taxa de cobertura total de utentes com médico de família for igual ou superior a 99%.
• Artigo 179.º(Prescrição de medicamentos), no qual se prevê que a prescrição de medicamentos
comparticipados pelo SNS, nas unidades de saúde privadas e por parte dos médicos no exercício da medicina
privada, deve obedecer às condições e orientações aplicáveis à prescrição nas unidades de saúde do SNS.
• Artigo 180.º(Quota de genéricos e biossimilares), prevê que, em 2022, o Governo prossiga a adoção
de medidas com vista ao aumento da cota de genéricos e de medicamentos biossimilares no mercado do
SNS.
• Artigo 181.º(Encargos com prestações de saúde no SNS), nos termos do qual se determina que são
suportados pelo orçamento do SNS e do SRS os encargos com as prestações de saúde realizadas por
estabelecimentos e serviços do SNS ou do SRS aos beneficiários da ADSE, dos serviços de assistência na
doença da GNR e da PSP (SAD), bem como da assistência na doença aos militares das Forças Armadas
(ADM).
• Artigo 182.º(Receitas do SNS), que dispõe que o Ministério da Saúde, através da ACSS, implementa
as medidas necessárias à faturação e à cobrança efetiva de receitas, devidas por terceiros, legal ou
contratualmente responsáveis, nomeadamente mediante o estabelecimento de penalizações no âmbito dos
contratos-programa. De destacar, nos seus n.os 4 e 5, a manutenção da exceção nas cativações de entidades
no âmbito do Ministério da Saúde.
• Artigo 183.º(Transição de saldos da ADSE, SAD e ADM), que determina que os saldos apurados na
execução orçamental de 2020 da ADSE, dos SAD e da ADM transitam automaticamente para os respetivos
orçamentos de 2021.
• Artigo 184.º (Transição de saldos da Lei de Programação de Infraestruturas e Equipamentos para as
Forças e Serviços de Segurança do ministério da Administração Interna), determina que os saldos alcançados
nas medidas relativas a infraestruturas, armamento e equipamento de proteção individual, deduzidos do
montante de reforços provenientes de outras medidas, transitam e são integrados orçamento da Secretaria-
Geral do MAI, de forma a dar continuidade aos investimentos referidos na mesma lei.
• Artigo 185.º(Planos de liquidação dos pagamentos em atraso no SNS), prevendo que, em 2022, são
atualizados os planos de liquidação dos pagamentos em atraso das entidades públicas empresariais do SNS,
por referência com os pagamentos em atraso registados em 31 de dezembro de 2021 e, adicionalmente, com
a dívida vencida, caso esteja assegurado o pagamento, seguindo o princípio da senioridade.
• Artigo 186.º (Pagamento das autarquias locais, serviços municipalizados e empresas locais aos
serviços regionais de saúde), que estatui a transferência para os competentes SRS, por parte das autarquias
locais, dos serviços municipalizados e das empresas locais, de um montante determinado nos termos dessa
norma, pela prestação de serviços e dispensa de medicamentos aos seus trabalhadores, pelo valor resultante
da multiplicação do número total dos respetivos trabalhadores registados no Sistema Integrado de Informação
das Autarquias Locais, a 1 de janeiro de 2022, de 31,22% do custo per capita do SNS.
• Artigo 187.º(Pagamento das autarquias locais, serviços municipalizados e empresas locais aos
serviços regionais de saúde), que estatui a transferência para os competentes SRS, por parte das autarquias
locais, dos serviços municipalizados e das empresas locais, de um montante determinado nos termos dessa
norma, pela prestação de serviços e dispensa de medicamentos aos seus trabalhadores, pelo valor resultante
da multiplicação do número total dos respetivos trabalhadores registados no Sistema Integrado de Informação
das Autarquias Locais, a 1 de janeiro de 2021, de 31,22% do custo per capita do SNS.
• Artigo 230.º(Consignação da receita ao setor da saúde), no qual se prevê que a receita obtida com o
imposto sobre as bebidas não alcoólicas seja consignada à sustentabilidade do SNS, centralizada na ACSS,
IP e nos Serviços Regionais de Saúde das Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores, conforme a
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circunscrição onde sejam introduzidas no consumo.
• Artigo 250.º(Contribuição sobre a indústria farmacêutica), mantém em vigor, em 2022, a contribuição
extraordinária sobre a indústria farmacêutica, nos termos do artigo 168.º da Lei n.º 82-B/2014, de 31 de
dezembro, na sua redação atual.
• Artigo 256.º (Contribuição extraordinária sobre os fornecedores da indústria de dispositivos médicos do
SNS), mantem em vigor, para 2022, o regime que cria uma contribuição extraordinária sobre os fornecedores
da indústria de dispositivos médicos do SNS. Esta receita, cobrada por referência ao ano de 2020, é integrada
automaticamente no orçamento do SNS, constituindo sua receita própria.
PARTE II – Opinião do Deputado relator
O Deputado relator exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre a proposta de lei em
análise, reservando a sua posição para o debate em reunião Plenária da Assembleia da República.
PARTE III – Conclusões
1 – O Governo apresentou à Assembleia da República, em 11 de outubro de 2021, a Proposta de Lei n.º
116/XIV/3.ª, que «Aprova o Orçamento do Estado para 2022»;
2 – Esta apresentação foi realizada nos termos do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da CRP e
do artigo 118.º do RAR, reunindo os requisitos formais do artigo 124.º do RAR.
3 – De acordo com as normas regimentais aplicáveis [artigo n.º 205.º e 206.º n.º 1, alínea b)], compete à
Comissão de Saúde, na parte respeitante a sua competência material, a emissão de um parecer setorial sobre
a iniciativa em análise;
4 – A presente iniciativa contém as principais linhas estratégicas de orientação da política do Governo,
para o setor da saúde, no ano de 2022;
5 – A Comissão de Saúde considera que estão reunidas as condições para que a proposta de lei em
análise possa ser apreciada em Plenário;
6 – Deve o presente parecer ser enviado à Comissão de Orçamento e Finanças.
Palácio de São Bento, 22 de outubro de 2021.
A Deputada Relatora, Sónia Fertuzinhos — A Presidente da Comissão, Maria Antónia Almeida Santos.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do PAN e do CH, na reunião
de 25 de outubro de 2021.
——
COMISSÃO DE TRABALHO E SEGURANÇA SOCIAL
Parecer
Índice
Parte I – Considerandos
1. Política Orçamental para 2022
2. Receitas e Despesa da Segurança Social
3. Trabalho, Solidariedade e Segurança Social
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Parte II – Opinião da Deputada autora do parecer
Parte III – Conclusões e parecer
PARTE I – Considerandos
O Governo apresentou à Assembleia da República, nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis, a
Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª, que Aprova o Orçamento do Estado para 2022.
A proposta de lei em apreço deu entrada e foi admitida na Assembleia da República a 11 de outubro de
2021, cumprindo todos os requisitos formais, constitucionais e regimentais necessários para a sua tramitação,
e tendo, por determinação do Senhor Presidente da Assembleia da República, baixado nessa mesma data à
Comissão de Orçamento, Finanças, enquanto comissão competente, nos termos do n.º 3 do artigo 205.º do
Regimento da Assembleia da República.
Nos termos do n.º 3 do artigo 205.º e da alínea b) do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da
República, compete à Comissão de Trabalho e Segurança Social emitir parecer sobre a proposta de lei em
apreço, relativamente às matérias do seu âmbito de intervenção.
1. Política Orçamental para 2022
O Orçamento do Estado de 2022, em conjunto com os instrumentos financeiros previstos no Plano de
Recuperação e Resiliência (PRR), suporta a estratégia de modernização do País, assente nos desafios
estratégicos que enfrentamos: demografia, famílias e jovens; desigualdades e coesão social; transição
climática e transição digital.
A política orçamental para 2022 do XXII Governo Constitucional centra-se em três pilares:
1. Recuperação Económica e Social;
2. Aumento do Rendimento das Famílias;
3. Apoiar as Empresas no Investimento, Inovação, Tesouraria e Simplificação;
Dentro das competências da 10.ª Comissão Parlamentar, procederemos à análise do 2.º Pilar – Aumento
do Rendimento das Famílias, do qual elencamos as principais medidas:
• Garantia para a Infância – Um novo apoio para apoiar as famílias com crianças e jovens com menos
de 18 anos, composta por medidas que visam reforçar o apoio ao rendimento destas famílias;
o Reforço do Abono de Família – o 1.º e 2.º escalão serão reforçados de forma faseada nos próximos 2
anos (2022 e 2023), até garantirem um valor de 600 euros por criança por ano (50 euros por mês).
Este reforço corresponde a um aumento médio de 52% para as crianças com mais de 6 anos.
o Complemento ao Abono de Família – garantirá a todas as crianças e jovens (até aos 17 anos,
inclusive) em risco de pobreza extrema um montante anual de apoio de 1200 euros anuais (faseado:
em 2022 o valor mensal será de 70 e em 2023 o valor mensal atinge os 100 euros por mês). Trata-se
de um aumento significativo do apoio, correspondendo a um aumento de 63 euros para crianças com
mais de 6 anos em 2023.
o Complemento Garantia para a Infância – assegura que os titulares do direito a abono de família acima
do 2.º escalão, que não obtenham um valor total anual de 600 euros por criança ou jovem, entre o
abono de família e a dedução à coleta de IRS, venham a receber a diferença para esse valor;
(transferido pela Autoridade Tributária – AT).
• Atualização de pensões – além do aumento regular das pensões até aos 878 euros, haverá um
aumento extraordinário de 10 euros para os 1,9 milhões de pensionistas com pensões mais baixas (até
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658 €), em agosto.
• Majoração do limite mínimo do subsídio de desemprego – manutenção da majoração do limite
mínimo do subsídio de desemprego até 1,15 IAS.
• Alargamento do subsídio de apoio aos cuidadores informais – este apoio deixa de estar disponível
apenas para os cuidadores informais residentes nos concelhos com projeto-piloto, sendo alargado a
todo o país.
• Aumento da Salário Mínimo Nacional – continuação da trajetória de aumento do Salário Mínimo
Nacional que se iniciou em 2016, com o intuito de atingir o objetivo dos 750 € em 2023.
Neste Pilar está também presente um conjunto de medidas que sai do escopo desta Comissão, e que por
isso são aqui apenas enumeradas – Pacote de IRS (desdobramento do 3.º e 6.º escalões, majoração da
dedução por dependente e alargamento do IRS Jovem e manutenção do Programa Regressar); aumento de
3,1% da massa salarial na Administração Pública [mais 780 milhões de euros, que correspondem a
atualização das remunerações em 0,9%, ao aumento da Remuneração Mínima Mensal Garantida (RMMG), a
valorizações das carreiras com progressões associadas ao ciclo avaliativo e promoções nas carreiras
especiais, a atualizações de carreiras e componentes remuneratórias e ao reforço do número de profissionais
em várias áreas da administração pública].
2. Receitas e Despesa da Segurança Social
De acordo com as projeções apresentadas neste Orçamento do Estado, no biénio 2021-22, «prevê-se que
o país cresça acima de 10% (4,8% em 2021 e 5,5% em 2022), atingindo já no início de 2022 o nível de PIB
que tinha no período pré-pandémico», retomando em 2022 «um trajeto de convergência real com a média
europeia que se verificou entre 2016-2019».
O Governo prevê que este reforço da atividade económica seja determinante para termos melhorias no
mercado de trabalho, com um crescimento de 0,8% no emprego, garantindo uma redução da taxa do
desemprego para os 6,5% (valor mais baixo desde 2003), o que terá um impacto positivo no contexto
orçamental do Sistema da Segurança Social, prevendo-se um saldo positivo em contabilidade pública de 2,3
mil milhões de euros. Deste modo, em 2022 não existirão transferências extraordinárias do Orçamento do
Estado para o Sistema Previdencial da Segurança Social.
No âmbito da política de diversificação das fontes de financiamento da Segurança Social, e no sentido do
reforço da sua sustentabilidade, está prevista uma transferência de 480 milhões de euros do Orçamento do
Estado para o Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social (FEFSS) com o intuito de reforçar a
sustentabilidade do Sistema de Capitalização da Segurança Social, uma transferência de 34 milhões de euros
relativos a consignação do adicional à contribuição do setor bancário, de 148 milhões de euros do adicional ao
imposto municipal sobre imóveis e de 297 milhões de euros da parcela do Imposto sobre o Rendimento das
Pessoas Coletivas.
O Orçamento do Estado para 2022 prevê o englobamento obrigatório das mais-valias especulativas, sendo
a receita desta medida consignada ao FEFSS. Este valor será transferido para o Fundo em 2023, aquando da
liquidação do IRS.
O Relatório sobre a Sustentabilidade Financeira da Segurança Social, anexo ao Orçamento do Estado de
2022, prevê uma melhoria das perspetivas face a 2021, sendo também importante referir que devido às
melhorias dos últimos anos, tanto no mercado de trabalho e aumento das contribuições, bem como no reforço
das transferências para o FEFSS, entre 2015 e 2022 foram garantidos mais 14 anos de equilíbrio do saldo do
sistema de pensões, prevendo-se que os primeiros saldos negativos apareçam apenas no inicio da década de
2030, garantindo-se mais 22 anos antes que o saldo do FEFSS seja esgotado no inicio da década de 2050.
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Quadro I
Principais Receitas e Despesas da Segurança Social
• Receita
Para 2022,«A previsão da receita efetiva total, no montante de 33 317,9 milhões de euros, para 2022
traduz-se num aumento de 929 milhões de euros face à previsão de execução de 2021. Tal resultado está
influenciado essencialmente pelo acréscimo das contribuições e quotizações, no montante de 1204,8 milhões
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de euros, e pela redução das transferências do Orçamento do Estado para financiamento das medidas
extraordinárias no âmbito da pandemia de COVID-19, comparativamente a 2021.»
Na receita de contribuições e quotizações esta previsto um aumento de 6,1%, atingindo o montante de 20,9
mil milhões de euros. Esta previsão esta alicerçada nos efeitos da recuperação ao nível do enquadramento
macroeconómico considerado, nomeadamente a diminuição da taxa de desemprego (de 6,8% em 2021 para
6,5% em 2022), o crescimento do emprego em 0,8%, bem como a retoma no crescimento real do PIB (5,5%).
Em 2022 prevê-se que o Orçamento do Estado reduza as transferências correntes para a Segurança
Social, que atingirão o montante de 8,8 mil milhões de euros (excluindo a transferência para cobertura do
Regime Substitutivo dos Bancários), o que corresponde a uma diminuição de 453 milhões de euros face a
2024. Esta redução está eminentemente associada à diminuição de transferências associadas às medidas
concretizadas em 2021 no âmbito da COVID-19.
As transferências correntes do exterior deverão ascender a 1,8 mil milhões de euros, destinando-se a
cofinanciar ações de formação profissional no âmbito do Fundo Social Europeu, o Programa Operacional de
Apoio às Pessoas Mais Carenciadas e outros programas operacionais do PT2020 no âmbito da ação social e
estão orçamentados 155,6 milhões de euros referentes à componente pública nacional dos programas
referidos.
• Despesa
Quanto à despesa efetiva, estima-se que atinja os 31 mil milhões de euros, um decréscimo de 2,1% face à
previsão de execução de 2021.
No conjunto da despesa efetiva, destaca-se a despesa com pensões e complementos, que deverá atingir,
em 2022, o valor de 19,5 mil milhões de euros (+3,0%), que representa 61,5% da despesa total efetiva, e a
despesa de 1,5 mil milhões com prestações de desemprego e de apoio ao emprego (-6,6%).
No âmbito das medidas extraordinárias relativas à COVID-19, destacamos o Incentivo Extraordinário à
Normalização da Atividade Empresarial e o Apoio Simplificado às Microempresas, com uma dotação de 200
milhões de euros.
«Para o incremento da despesa com prestações sociais contribuem ainda os crescimentos previstos com o
subsídio de doença (3,7%), os programas e prestações de ação social (1,4%), as prestações de parentalidade
(4,4%), entre outras. Destaca-se a medida Garantia para a Infância, com a criação de um novo apoio social no
âmbito do sistema de proteção social de cidadania, bem como com o incremento do abono de família, com um
total de cerca de 70 milhões de euros em 2021.»
• Prestações Sociais
A estimativa para 2022 de despesa com pensões e com os respetivos complementos, incluindo as
associadas ao Regime Substitutivo dos Bancários, é de 19,5 mil milhões de euros.
Na estimativa de despesa com pensões e prestações sociais foram considerados os seguintes
pressupostos:
o Atualização automática do Indexante dos Apoios Sociais – cumprindo as regras estabelecidas na
Lei n.º 53-B/2006, de 29 de dezembro, o IAS será atualizado com impacto em diversas prestações
sociais.
o Atualização das Pensões – tanto a atualização automática das pensões até 878 euros, como a
atualização extraordinária de 10 euros para as pensões até 1,5 em agosto.
o Garantia para a Infância – contempla o complemento ao abono de família e o reforço do abono de
família, medidas com um custo de 70 milhões de euros e de 35,5 milhões euros respetivamente. A
despesa associada ao abono de família ascenderá a 838,3 milhões de euros, evidenciando um
aumento de 5,3% face à previsão de execução para 2021.
o Ao nível das Prestações de Parentalidade, a despesa ascende a 673 milhões de euros, evidenciando
um crescimento de 4,4% face à previsão de 2020, estando refletido o aumento esperado da
natalidade, o emprego, a valorização das remunerações consideradas para apuramento das
prestações.
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o As medidas excecionais no âmbito da COVID-19 representam uma despesa global de 200 milhões de
euros, para o pagamento do Novo Incentivo à Normalização.
• Ação Social
Os encargos com a ação social estão orçamentados em 2,25 mil milhões euros, «o que representa um
aumento de 3% face à previsão de execução de 2021, garantindo assim a continuidade do reforço no
alargamento da Rede Nacional de Cuidados Continuados Integrados e o reforço da despesa associada a
acordos de cooperação com o terceiro setor. No orçamento para 2022 consideram-se 58,4 milhões de euros
relativos ao Plano de Recuperação e Resiliência (PRR), dando cobertura a diversas respostas sociais».
• Outras Despesas
As despesas de administração previstas têm um crescimento de 8,2% em relação a previsão de execução
de 2021 e atingem o montante de 405,2 milhões de euros.
«Prevê-se ainda que a despesa com ações de formação profissional e ação social, cofinanciadas por
fundos comunitários venha a situar-se em 1787,1 milhões de euros.»
• Saldo Orçamental
Face ao volume de receita e despesa considerados no Orçamento da Segurança Social para 2022, o saldo
orçamental deverá situar-se em:
▪ 2305,1 milhões de euros na ótica da Contabilidade Pública (excluindo os ativos e os passivos
financeiros);
▪ 2305,2 milhões de euros na ótica da Contabilidade Nacional.
3. Trabalho, Solidariedade e Segurança Social
O Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social tem como prioridades para 2022: «resposta
aos desafios demográficos, em particular o envelhecimento da população e os baixos índices de natalidade; o
combate às desigualdades, à pobreza e à discriminação; a promoção da Agenda para o Trabalho Digno; e a
requalificação e alargamento da rede de equipamentos sociais, com enfoque nas respostas aos idosos, às
crianças e às pessoas com deficiência ou incapacidade».
Deste modo, prossegue com a execução do Plano de Ação do Pilar Europeu dos Direitos Sociais (PEDS),
que em conjugação com o PRR contribuirá para reforçar o potencial de crescimento, a criação de postos de
trabalho e a resiliência económica, social e institucional.
• Medidas extraordinárias no âmbito da doença COVID-19
Em 2022, o Novo Incentivo à Normalização da Atividade Empresarial e o Apoio Simplificado às
Microempresas estarão ainda em execução, tendo em vista a estabilização da atividade das entidades
empregadoras e a redução do risco de desemprego dos trabalhadores de empresas que beneficiaram dos
apoios à manutenção dos contratos de trabalho. Mas em função da evolução da situação pandémica, o
Governo avaliará prontamente a readequação e reativação, das medidas extraordinárias que sejam
consideradas necessárias.
• Por um País com mais pessoas, melhor qualidade de vida
O Governo «continuará a incidir sobre os desafios estratégicos associados à demografia – por um País
com mais pessoas e melhor qualidade de vida e onde todos os cidadãos são tratados com dignidade – e à
redução das desigualdades, criando mais e melhores oportunidades para todos».
Criar melhores condições para a natalidade e parentalidade – A inversão das atuais tendências
demográficas, um dos principais desafios estratégicos da década, passará pela promoção de saldos naturais e
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migratórios positivos (Programa Trabalhar em Portugal) e também pela melhoria das condições de vida das
pessoas, possibilitando a efetivação de projetos de vida estáveis e a criação de condições favoráveis à
natalidade e ao exercício da parentalidade.
A Agenda para o Trabalho Digno prevê a partilha do gozo das licenças e da promoção da igualdade entre
mulheres e homens, e continuará a ser desenvolvido trabalho em sede de concertação social, para a
promoção da conciliação entre o trabalho e a vida familiar e pessoal.
Combater a pobreza infantil – Garantia para a Infância – A redução das desigualdades e o combate à
pobreza são prioridades estratégicas do Governo, tal como o reforço do sistema de proteção social. «A
recomendação europeia aprovada durante a Presidência Portuguesa do Conselho da União Europeia veio
consagrar uma Garantia Europeia para a Infância, com o objetivo de prevenir e combater a pobreza infantil e
promover a igualdade de oportunidades a todas as crianças. Com estes objetivos, para apoiar as famílias com
crianças e jovens com menos de 18 anos é criada em 2022 a Garantia para a Infância, composta por medidas
que visam reforçar o apoio ao rendimento das famílias».
Gratuitidade de frequência de creche e alargamento da rede – Contribuindo para a melhoria das condições
de apoio à natalidade e parentalidade, no ano letivo 2021/22 o Governo procedeu ao alargamento da medida
de gratuitidade de frequência de creche, para 35 mil crianças, incluídos todos os filhos do 1.º e 2.º escalão de
rendimentos da comparticipação familiar e alargada à frequência de ama do Instituto da Segurança Social
(ISS). Através desta medida, o Governo garante apoio às famílias, substituindo-as no pagamento das
comparticipações familiares e diminuindo os seus encargos familiares.
No PRR está previsto um investimento de 54 milhões de euros para alargamento da rede de apoio à
infância e criação de novos lugares na resposta social Creche, permitindo a criação de mais de 5,5 mil novos
lugares.
• Mercado de Trabalho Digno e Valorização do Trabalho
«Promoção de uma Agenda para o Trabalho Digno e de valorização dos jovens no mercado de trabalho
guiará a atuação do Governo em 2022, onde se inclui o combate ao desemprego – em especial ao
desemprego dos jovens –, a promoção da criação de emprego e a melhoria da sua qualidade, incluindo o
combate à precariedade, a melhoria dos rendimentos do trabalho e a valorização das qualificações da força de
trabalho, bem como a dinamização do diálogo social nos diferentes níveis, da concertação social à negociação
coletiva.»
Além da revalorização da RMMG, com o objetivo de atingir os 750 € no fim da Legislatura, que é um
importante instrumento que contribui para o combate às desigualdades e à erradicação da pobreza no
trabalho, o Governo pretende ainda retomar a negociação em sede da Comissão Permanente de Concertação
Social de um acordo estratégico focado na melhoria dos salários, dos rendimentos, da competitividade e da
conciliação entre a atividade profissional e a vida familiar e pessoal.
• Reforço do Serviço Público de Emprego e das Políticas Ativas de Emprego
Em linha com o trabalho desenvolvido nos últimos anos, o Governo prosseguirá um trabalho de reforço da
focalização e de direcionamento das políticas ativas de emprego para a promoção do emprego digno, com
especial foco no momento de retoma pós pandemia, no estímulo da «transição do emprego apoiado para o
emprego estável e sustentável, prevenindo novo aumento da segmentação do mercado de trabalho».
«O reforço das políticas ativas de emprego, nas suas diferentes dimensões, como o apoio à criação de
emprego, à transição dos jovens para o mercado de trabalho e à aproximação ao mercado de trabalho em
públicos e territórios muito desfavorecidos, continuará a ser uma prioridade das políticas públicas.»
Na promoção da empregabilidade dos jovens e da qualidade do emprego, bem como no combate ao
desemprego nesta faixa etária, a nova Garantia Jovem encontra-se focada em respostas integradas no âmbito
do emprego e formação, em articulação com outras áreas das políticas públicas, e na promoção da
empregabilidade e da transição dos jovens para o emprego, sendo um elemento relevante na estratégia das
políticas públicas para os jovens.
O ATIVAR.PT – Programa Reforçado de Apoio ao Emprego e à Formação Profissional surge, no âmbito do
PEES, garante uma resposta adequada e rápida de política pública ao desemprego, com a dinamização das
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medidas já implementadas, incluindo Estágios ATIVAR.PT e Incentivo ATIVAR.PT, quer com o lançamento de
novas iniciativas, onde se incluem as medidas: Empreende XXI, Mercado Social de Emprego e incubadoras
sociais de emprego.
A medida Compromisso Emprego Sustentável pretende promover a redução da segmentação do mercado
de trabalho e a valorização dos salários, em particular dos jovens, e dará um incentivo reforçado à criação de
emprego permanente de caráter excecional e transitório. Estando previsto, em 2022, um investimento de 77
milhões de euros, de um valor global do investimento PRR de 230 milhões de euros
• Qualificações e Aprendizagem ao longo da vida
Em 2022, prosseguirá a implementação do Acordo Tripartido sobre Formação Profissional e Qualificação
celebrado em julho de 2021, promovendo a constituição e dinamização de uma rede de formação setorial, a
definição de um novo modelo de antecipação de necessidades e de competências para a formação contínua,
e com a revisão do Catálogo Nacional de Qualificações, com o objetivo de «aumentar a formação e as
qualificações no País e alcançar, em 2030, a meta europeia de 60% de participação anual dos adultos entre os
25 e os 64 anos em aprendizagem ao longo da vida».
O ATIVAR focar-se-á nos programas de formação, requalificação e reconversão profissional,
nomeadamente de desempregados, no âmbito de públicos específicos e em áreas emergentes e relevantes,
donde se destaca «a Garantia Digital, o Programa Jovem +Digital, o Programa Emprego +Digital e o Programa
Certificado de Competências Digitais, que pretendem assegurar oferta formativa na área digital de forma
transversal, e a aposta na formação profissional pós-secundária (nível 5), com revisão e relançamento dos
cursos de especialização tecnológica e expansão dos cursos de aprendizagem para o nível pós-secundário
não superior».
O Programa Qualifica será reforçado, garantindo «que mais adultos retomem e completem os seus
percursos de qualificação, tendo em vista a melhoria dos níveis de qualificação escolar e/ou profissional, bem
como condições para a realização de percursos formativos de curta/média duração, alinhados com a
possibilidade de obtenção de uma certificação total (escolar/profissional) futuramente, que seja reconhecida e
valorizada pelo mercado de trabalho».
Em articulação com o investimento previsto no PRR, o Instituto do Emprego e da Formação Profissional
(IEFP) irá executar 230 milhões de euros de investimento na modernização dos seus centros de formação
profissional, e também dos 24 centros de formação profissional de gestão participada, garantindo 22 mil
postos de formação até 2025.
• Combater a pobreza, a exclusão social
No contexto atual, a importância do Estado social é ainda mais indiscutível. A eficácia e a sustentabilidade
do sistema de Segurança Social, recuperando os saldos positivos do passado recente, e a retoma de
confiança no sistema, constituem vetores essenciais do reforço e garantia de uma sociedade mais coesa e
socialmente justa.
Em 2022, o Governo prossegue com à«implementação da Estratégia Nacional de Combate à Pobreza
alinhada com os desafios que a recente conjuntura coloca, mas que, em simultâneo, sirva os objetivos de
médio e longo prazos neste domínio».
A redução da pobreza entre os idosos constitui uma dessas manifestações, demonstrando o impacto das
transferências sociais na promoção de condições de vida mais dignas para um segmento da população sujeito
a maior vulnerabilidade. Por isso, os pensionistas com rendimentos de pensões mais baixos beneficiarão de
uma atualização extraordinária de 10 €. Ao mesmo tempo será promovido «o Envelhecimento Ativo e
Saudável, bem como a conceção e implementação do Programa de Reforma Ativa e de Voluntariado Sénior,
com vista à dinamização de projetos de vida para a reforma dos cidadãos».
Em 2022, o Programa Operacional às pessoas mais carenciadas manter-se-á alargado, bem como o
processo de atribuição do apoio alimentar através da implementação de cartões eletrónicos. Será
implementada uma plataforma eletrónica para sinalização e resolução de situações das pessoas em situação
de sem-abrigo, e reforçado o investimento em housing-first e apartamentos partilhados.
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• Mais e melhor inclusão para as pessoas com deficiência
Em 2022, dar-se-á continuidade à implementação da Estratégia Nacional para a Inclusão das Pessoas com
Deficiência 2020-2025, que configura um conjunto de instrumentos de política pública que garantem o pleno
exercício dos direitos de cidadania.
O Governo continuará a aposta no Modelo de Apoio à Vida Independente (MAVI), promovendo o
aprofundamento deste modelo, e reforçando uma estratégia de emprego e trabalho para todos deficiência ou
incapacidade com recurso à assistência pessoal, para auxílio na execução de atividades da vida diária e
participação social.
O PRR prevê dois investimentos transformadores que visam a melhoria das condições de acessibilidade e
mobilidade:
Acessibilidades 360° – melhoria das condições de acessibilidade na via pública, em edifícios públicos, em
obras em habitações de pessoas com deficiência, com uma dotação de 4,3 milhões de euros em 2022.
Plataforma +Acesso – através de tecnologias de informação e comunicação, as acessibilidades receberão
especial atenção, designadamente com acesso à georreferenciação da localização de imóveis públicos
(viabilizando a inclusão de privados), ou a lugares de estacionamento para pessoas com mobilidade
condicionada e com um centro de contacto, que irá garantir a comunicação, em tempo real, entre as pessoas
surdas e os serviços. (3 milhões de euros até 2025).
• Sector Social e Solidário
O Governo renovou e aprofundou a cooperação entre o Estado e as instituições sociais, com a assinatura
do Compromisso de Cooperação para o biénio 2021-2022, «traduzindo-se no maior aumento de sempre no
valor das comparticipações da Segurança Social às instituições do setor no ano de 2021 de 3,6% para a
generalidade das respostas sociais e um reforço adicional extraordinário de 8 milhões de euros para as
respostas especialmente afetadas pela crise pandémica».
«No âmbito do PRR, as respostas sociais beneficiam de um envelope financeiro superior a 400 milhões de
euros. Pretende-se reforçar, adaptar, requalificar e inovar as respostas sociais dirigidas às crianças, pessoas
idosas, pessoas com deficiência ou incapacidades e famílias, tendo em vista a promoção da natalidade, do
envelhecimento ativo e saudável, da inclusão e promoção da autonomia e da conciliação entre a atividade
profissional e a vida familiar e a coesão social e territorial.»
Nova Geração de Apoio Domiciliário – com o intuito de melhorar este serviço, pretende-se implementar um
serviço inovador, mais flexível e multifacetado, integrado com informação partilhada entre o utente e os
múltiplos intervenientes no apoio prestado, sendo um contributo para a autonomia, independência e qualidade
de vida.
Criação de Equipas para o Projeto-Piloto Radar Social – pretende-se desenvolver um sistema integrado de
sinalização de pessoas em situação de maior isolamento, associado a uma garantia de contacto regular, em
parceria. Numa lógica interinstitucional, torna-se necessário proceder à alteração do enquadramento legal da
Rede Social, valorizando o combate a todos os fenómenos e causas da pobreza e exclusão e potenciando o
desenvolvimento social e económico local.
Aquisição de Viaturas Elétricas – respondem ao desejado incremento das respostas sociais de
proximidade, que prolonguem a manutenção dos beneficiários nos seus contextos naturais de vida e a sua
autonomia. Uma solução de transporte menos dispendiosas e mais sustentável (2500 viaturas para reforço da
resposta social). Estima-se, em 2022, um investimento de 58 milhões de euros.
Cuidador Informal – alargamento gradual da medida ao território continental. Ao mesmo tempo, «pretende-
se acautelar aos cuidadores informais medidas que promovam a conciliação entre a atividade profissional e a
prestação de cuidados pelo cuidador informal não principal, condições de acesso à tarifa social da energia
elétrica e do gás natural, equiparando os cuidadores informais que auferem subsídio de apoio aos restantes
beneficiários de prestações de solidariedade. Pretende-se igualmente garantir que os cuidadores informais
possam ter prioridade no atendimento nos serviços públicos.»
Rede Nacional de Cuidados Continuados Integrados (RNCCI) – criação das Unidades de Dia e Promoção
de Autonomia (UDPA), em regime de ambulatório, distribuídas a nível nacional, através de experiências-piloto
criadas para o efeito, bem como a qualificação das equipas domiciliárias de Cuidados Continuados Integrados
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(CCI), com a integração dos cuidados de saúde e apoio social. Na área da saúde mental, serão igualmente
promovidos novos lugares em equipas residenciais e equipas de apoio domiciliário em CCI — Saúde Mental.
Bolsa Nacional de Alojamento – medida de política social que objetiva a disponibilização de soluções de
alojamento de emergência ou de transição para pessoas em situação de risco e emergência. Através do PRR,
prevê-se a criação de 2000 lugares.
Transferência de competências para os Municípios no domínio da Ação Social – «Tendo sido concretizado
o quadro legal que determina os termos da descentralização de competências e respetivas verbas em
matérias da ação social, a efetivação destas transferências será concluída a 31 de março de 2022.»
• Orçamento
A despesa total consolidada do Programa Trabalho, Solidariedade e Segurança Social prevista para 2022 é
de 22 mil milhões de euros, o que corresponde a uma redução de 1,3% face à execução estimada para 2021,
em resultado do maior impacto em 2021 das medidas associadas ao combate à COVID-19, mas representa
um aumento de 7,7% face à execução estimada para 20191 .
Quadro II
Conta do Programa Orçamental
Na estrutura da despesa total consolidada por classificação económica destacam-se as transferências
correntes para o Orçamento da Segurança Social, no montante de 9,2 mil milhões de euros, e da Caixa Geral
de Aposentações (CGA) para pagamento de pensões, no montante de 10,4 mil milhões de euros.
1 Fonte: Relatório do OE 2020.
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A despesa com subsídios ascende a 616 milhões de euros, justificada maioritariamente pelos apoios
concedidos pelo IEFP, nomeadamente no âmbito do Programa ATIVAR.PT e da Medida de Incentivo à
Normalização da Atividade Empresarial, integrados no Programa de Estabilização Económica e Social (PEES)
e no Plano de Recuperação e Resiliência (PRR).
Quadro III
Despesas por Medidas do Programa
Na estrutura de distribuição da despesa pelas dezasseis medidas inscritas no Programa Orçamental
Trabalho, Solidariedade e Segurança Social, destaca-se a da «Segurança Social» e «Ação Social», que em
conjunto representam 94,6% da despesa não consolidada.
A terceira medida com maior peso no Programa é a relativa às Relações Gerais do Trabalho, que
representa 2,4% da despesa total, a cargo do IEFP, dos Centros de Formação Profissional, da Autoridade
para as Condições do Trabalho e da Direção-Geral do Emprego e Relações do Trabalho.
As medidas «Programa Ativar» e «Incentivo à Normalização da Atividade Empresarial» e PRR, no que
respeita à manutenção do emprego e à retoma da atividade económica, atingem os 703 milhões de euros, ou
seja, representam 2,5% da despesa total não consolidada.
PARTE II – Opinião da Deputada autora do parecer
A Deputada autora do parecer reserva a sua posição para a discussão da iniciativa em Plenário, nos
termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento.
PARTE III – Conclusões e parecer
Em face do exposto, a Comissão de Trabalho e Segurança Social conclui o seguinte:
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1 – A Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª (GOV), que «Aprova o Orçamento do Estado para 2022», deu
entrada e foi admitida a 11 de outubro de 2021, reunindo todos os requisitos formais, constitucionais e
regimentais à sua tramitação constantes do Regimento da Assembleia da República;
2 – Nos termos do n.º 3 do artigo 205.º e da alínea b) do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia
da República, compete à Comissão de Trabalho e Segurança Social emitir parecer sobre a proposta de lei em
apreço, relativamente às matérias do seu âmbito de intervenção;
3 – A presente iniciativa contém as principais linhas estratégicas de orientação da política do Governo,
assim como os aspetos mais relevantes do orçamento para o Trabalho, Solidariedade e Segurança Social
para o ano de 2022;
4 – A Comissão de Trabalho e Segurança Social considera que estão reunidas as condições para que a
proposta de lei em análise possa ser apreciada em Plenário;
5 – A Comissão de Trabalho e Segurança Social dá por concluído o processo de emissão de parecer da
Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª (GOV), que aprova o Orçamento do Estado para 2022, o qual deve ser
remetido à Comissão de Orçamento e Finanças, a comissão competente, para os devidos efeitos.
Palácio de São Bento, 22 de outubro de 2021.
A Deputada Autora do Parecer, Sílvia Torres — O Vice-Presidente da Comissão, Nuno Sá.
Nota: O parecer foi aprovado, com votos a favor do PS, do PSD, do PCP e do CDS-PP e com a abstenção
do BE, na reunião de 22 de outubro de 2021.
——
COMISSÃO DE AMBIENTE, ENERGIA E ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO
Parecer
Índice
Parte I – Introdução
Parte II – Considerandos
Parte III – Opinião do Deputado autor do parecer
Parte IV – Conclusões
PARTE I – Introdução
O XXII Governo Constitucional apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª
que aprova o Orçamento do Estado para 2022, no âmbito das suas competências políticas, conforme disposto
na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da República Portuguesa, e do poder de iniciativa,
consubstanciado no artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República.
Dia 11 de outubro de 2021, a iniciativa deu entrada na mesa da Assembleia da República e, reunidos os
requisitos formais previstos no artigo 124.º do Regimento da Assembleia da República, foi admitida.
De acordo com o n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República, a Proposta de Lei é
remetida «à comissão parlamentar competente em razão da matéria, para elaboração de parecer, e às
restantes comissões parlamentares permanentes, para efeitos de elaboração de parecer setorial, relativo às
áreas das respetivas competências».
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Nestes termos, a Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª baixou à Comissão de Orçamento e Finanças e foi
remetida à Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território.
Assim, o presente parecer incide sobre os domínios do Orçamento do Estado para 2022 que integram o
âmbito de competência material da Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território, nos termos
do respetivo Regulamento: ambiente, ordenamento do território e cidades, clima, conservação da natureza,
energia e geologia.
PARTE II – Considerandos
1. Linhas de Ação Política
De acordo com o Relatório que acompanha a Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª, as grandes prioridades do
Orçamento do Estado para 2022 centram-se no combate e controlo da pandemia, reforço da capacidade do
Serviço Nacional de Saúde (SNS) e na recuperação da economia portuguesa, por forma a garantir a proteção
do rendimento das famílias, do emprego e da atividade empresarial.
Ao nível setorial, segundo o Relatório, o Orçamento do Estado para 2022 assume a orientação de ter «Um
Portugal mais verde» (2.2.3) preconizando os seguintes aspetos:
• O desenvolvimento da fiscalidade ambiental
o Uma trajetória de redução gradual de isenções de ISP e taxa de adicionamento de CO2 sobre formas de
produção de eletricidade não renováveis.
o Para 2022, propõe-se um percurso de continuidade da política seguida nos últimos anos,
designadamente concretizando:
– Tributação a 100% em sede de ISP e taxa de adicionamento de CO2 das introduções no consumo de
carvão e coque de carvão utilizados na produção de eletricidade;
– Tributação a 75% em sede de ISP e taxa de adicionamento de CO2 das introduções no consumo de
fuelóleo utilizados na produção de eletricidade;
– Tributação a 20% em sede de ISP e taxa de adicionamento de CO2 das introduções no consumo de
gás natural utilizados na produção de eletricidade.
• Aposta na eficiência energética – autoconsumo
o O Governo introduz uma isenção de ISP sobre a eletricidade produzida para autoconsumo a partir de
fontes de energia renovável, até ao limite de 30 kW de potência instalada.
o De forma a simplificar os procedimentos associados ao autoconsumo, o Governo propõe introduzir
mecanismos de autofaturação e autoliquidação de IVA, no âmbito das transmissões do excedente de
eletricidade produzida em regime de autoconsumo de energia renovável, até ao limite de 30 kW de
potência instalada.
• Investimento na transição climática
o Conjugar o verbo investir com as prioridades do Pacto Ecológico Europeu e com a urgência da resposta
climática, colocar o ambiente no centro da recuperação económica, catalisando investimentos,
sobretudo em infraestruturas sustentáveis, que permitam despoletar um novo modelo de
desenvolvimento.
o O Plano de Recuperação e Resiliência (PRR) português enquadra-se no Mecanismo de Recuperação e
Resiliência, desenvolvido no âmbito da iniciativa Next Generation EU, que tem como objetivo a
mitigação do impacto económico e social da crise provocada pela COVID-19 e a promoção da
convergência económica e a resiliência das economias da União, contribuindo assim para assegurar o
crescimento sustentável de longo prazo e para responder também aos desafios da dupla transição,
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para uma sociedade mais ecológica e digital.
o O PRR envolve um investimento total de 6340 milhões de euros, no período de 2021-2026, dedicado a
objetivos climáticos, afetando diretamente 38% do seu investimento global a objetivos de transição
climática, destacando-se os seguintes investimentos:
▪ Aposta na mobilidade sustentável, com um investimento global de 94 milhões de euros em 2022,
destinados a melhorar os sistemas de transporte coletivo;
▪ Fomento da produção de hidrogénio verde e de outros gases renováveis, cujo montante global de
investimento ascende a 68 milhões de euros;
▪ Aumento da eficiência energética em edifícios, com um investimento de 123 milhões de euros que
visam aumentar o desempenho energético;
▪ Promoção da bioeconomia sustentável, com um investimento previsto de 34 milhões de euros para
desenvolver uma bioindústria nacional através da produção de novos produtos de alto valor
acrescentado, a partir de recursos biológicos em três sectores estratégicos para a economia
portuguesa: têxtil e vestuário, calçado e resina natural;
▪ Fomento da descarbonização da indústria, com um investimento que ascende a 182 milhões de euros,
para promover a competitividade da indústria por via da sua descarbonização e da redução do
consumo de energia e recursos.
▪ Proteção do meio marinho e economia azul, com um investimento de 43 milhões;
▪ Implementação de processos de gestão hídrica, com um investimento previsto que ascende a um
montante global de 28 milhões de euros, travando o aumento do problema da escassez de água e
assegurando a resiliência dos territórios do Algarve, Alentejo e Madeira, as regiões com maior
vulnerabilidade face aos episódios de seca;
▪ Preservação das florestas e combate aos incêndios rurais, com verbas de 115 milhões de euros para
implementar um sistema de gestão integrado;
Ao nível dos Programas Orçamentais e Políticas Públicas Setoriais importa considerar as seguintes
referências:
Ambiente e Ação Climática (PO17) – Políticas e medidas
• O Governo prosseguirá, em 2022, iniciativas que terão como principal foco mitigar e adaptar, acelerando
a atuação na transição energética, na mobilidade sustentável, na economia circular e na valorização do
capital natural, dos recursos endógenos, do território e das florestas, fomentando o investimento
sustentável e promovendo iniciativas facilitadoras desta transição, como o financiamento sustentável, a
fiscalidade verde e a educação energética e ambiental.
• A ação do Governo será focada numa abordagem integrada, que reconheça o papel fundamental da
floresta, da biodiversidade e dos serviços de ecossistemas na construção de um território mais coeso e
resiliente aos efeitos das alterações climáticas, na proteção e valorização do Litoral e dos recursos
hídricos, que promova a bioeconomia, que combata a desertificação e que contribua para enfrentar os
desafios demográficos, na continuação da transição energética como vetor para a descarbonização da
economia e da sociedade.
• Pretende-se que 2022 seja o ano dedicado à natureza, dando primazia à execução das medidas de
concretização previstas na Estratégia Nacional de Conservação da Natureza e da Biodiversidade 2030
(ENCNB 2030), nomeadamente aos níveis da recuperação de ecossistemas degradados por impactos
severos e da proteção de habitats de espécies ameaçadas. De frisar que a concretização destas
medidas está em linha com o preconizado na Estratégia de Biodiversidade da UE para 2030 – trazer a
natureza de volta às nossas vidas –, que prevê restaurar, em toda a União Europeia, ecossistemas
degradados que se encontrem em mau estado e reduzir as pressões exercidas sobre a biodiversidade.
• O Fundo Ambiental será o instrumento central para o financiamento da ação climática e da política do
ambiente e o instrumento dinamizador da recuperação, promovendo o apoio a projetos nas áreas da
mitigação, incluindo projetos de promoção da mobilidade sustentável, descarbonização das cidades e
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da indústria, adaptação e cooperação em matéria de alterações climáticas, recursos hídricos, economia
circular e resíduos, danos ambientais, conservação da natureza e biodiversidade e educação energética
e ambiental, conforme previsto no Programa do Governo.
Ação climática
• Consolidar-se-á a aplicação dos mecanismos de acompanhamento da ação climática já existentes,
designadamente o Sistema Nacional de Políticas e Medidas (SPeM), sob a égide da Comissão
Interministerial para a Ação Climática, bem como a avaliação do impacto legislativo na ação climática na
sequência da fase experimental que decorreu em 2021.
• Serão promovidas iniciativas de mobilização de atores do setor empresarial para a descarbonização, bem
como o desenvolvimento e a aplicação de roteiros setoriais para a descarbonização da indústria.
• Será desenvolvido o Plano Territorial para a Transição Justa, com foco nos territórios potencialmente
mais afetados pela transição para uma economia neutra em carbono.
• Concretização do Programa de Ação para a Adaptação às Alterações Climáticas (P3AC), que constitui um
guião para a integração desta temática nas políticas setoriais e para a orientação do financiamento em
ações de adaptação, e prosseguido o Roteiro para a Adaptação 2100.
• Elaboração de uma estratégia nacional para o financiamento sustentável.
• Eliminação de incentivos prejudiciais ao ambiente, como as isenções associadas ao uso de combustíveis
fósseis e as isenções de taxa de carbono, prosseguindo o seu reforço, em linha com as melhores
práticas internacionais.
Transição energética
• Prosseguir com o modelo de leilões de energias renováveis com vista ao cumprimento dos objetivos
fixados no PNEC 2030 e na EN-H2;
• Fomentar sistemas híbridos de produção e armazenamento de energia elétrica, que otimizam
investimentos já realizados na rede e que, através da combinação de diferentes fontes de energia
renovável complementares, como por exemplo solar e eólica ou solar e hídrica, incluindo
armazenamento, constituem uma forma particularmente eficiente de aumentar a capacidade renovável
instalada;
• Alcançar, pelo menos, 2 GW de energia solar fotovoltaica em funcionamento no Sistema Elétrico Nacional
até final de 2022;
• Promover projetos de autoconsumo e de comunidades de energia renovável (CER), facilitando a
participação ativa na transição energética de entidades públicas, de empresas e cidadãos, mediante um
programa com dimensão nacional de promoção, incluindo ações de divulgação de informação e de
apoio técnico à constituição de CER;
• Apostar na incorporação de gases de origem renovável, nomeadamente o hidrogénio, com vista à
descarbonização dos setores onde a eletrificação poderá não ser a solução mais custo-eficaz ou
tecnicamente viável, sobretudo em indústrias que recorrem a processos térmicos de alta temperatura
com recurso a combustíveis fósseis, promovendo a sua substituição e reduzindo a dependência
energética do País;
• Desenvolvimento de um ecossistema que promova um mercado nacional de hidrogénio renovável, com o
objetivo da sua configuração como uma das soluções para a descarbonização da economia, associado
a uma forte componente de crescimento económico e de criação de emprego;
• Apostar na produção e na incorporação de biocombustíveis avançados, combustíveis de carbono
reciclado e combustíveis renováveis de origem não biológica nos transportes, através dos quais se
promoverá a descarbonização mais acelerada do setor;
• Prosseguir com o princípio «reabilitar como regra», em linha com os objetivos da Estratégia de Longo
Prazo para a Renovação dos Edifícios (ELPRE), elevando os padrões de eficiência do edificado e
reforçando a ótica da sustentabilidade assente na eficiência no uso de recursos (eficiência hídrica,
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energética e de materiais), designadamente por via da utilização de soluções construtivas e de materiais
com baixa incorporação de energia e elevada reciclabilidade, de soluções passivas, da produção de
energia renovável, associados a uma utilização crescente de sistemas de automação e gestão dos
edifícios;
• Alavancar ações de descarbonização na Administração Pública, com foco na eficiência energética, hídrica
e material dos edifícios, nas energias renováveis, em linha com os objetivos do Programa de Eficiência
Energética na Administração Pública 2030 (ECO.AP 2030), e utilizar a contratação pública como
ferramenta para alcançar uma maior eficiência no uso de recursos no setor público, valorizando a
sustentabilidade das propostas como critério de adjudicação;
• Desenvolver ações de combate à pobreza energética, em parceria com diversos agentes locais, em linha
com a Estratégia Nacional de Longo Prazo para o Combate à Pobreza Energética;
• Reforçar as atividades formativas e informativas em colaboração com entidades relevantes, com vista a
criar as melhores condições para operar a transição energética;
• Assegurar a uniformização da legislação nacional do setor energético, em linha com as diretivas e
regulamentos europeus relevantes;
• Prosseguir com ações que fomentem a concorrência e a transparência nos mercados do Sistema
Petrolífero Nacional;
• Assegurar a maximização e a correta aplicação dos mecanismos de financiamento para novos projetos,
através do Financiamento Plurianual, alinhados com os objetivos e as prioridades da transição
energética.
Transportes e mobilidade urbana
• Políticas de apoio e promoção do transporte público coletivo, designadamente através do Programa de
Apoio à Redução Tarifária dos Transportes Públicos (PART) e do Programa de Apoio à Densificação e
Reforço da Oferta de Transporte Público (PROTransP);
• Desenvolvimento dos planos de reforço e expansão das redes de metro de Lisboa e do Porto;
• Processo de capacitação das autoridades de transporte para que estas possam gerir e planear de forma
cada vez mais eficiente e eficaz as várias redes de transporte do País;
• Promover a mobilidade ativa enquanto aposta para uma melhoria da qualidade de vida das pessoas nas
cidades e da atratividade do espaço urbano;
• Capacitação das autoridades de transporte para que estas possam gerir e planear de forma cada vez
mais eficiente e eficaz as várias redes de transporte do País;
• Promover soluções inovadoras e inteligentes de mobilidade, de bens e pessoas, que promovam e
fomentem a descarbonização das cidades.
• Aproveitando as verbas do PRR, em 2022, dar-se-á continuidade aos planos de expansão e reforço
destas redes de transportes, já iniciados anteriormente.
• Nos metros de Lisboa e do Porto, as intervenções não se limitarão à expansão das redes, promovendo-se
também o investimento em novo material circulante e intervenções de melhoria das estações e que
promovam a intermodalidade com outros modos de transporte, em particular com o modo ciclável.
• Ao nível do restante território, o ano de 2022 será marcado pela progressiva entrada em vigor da
contratualização das redes de transportes públicos, por forma a promover a qualidade de serviço
prestado às populações e a redução da dependência do uso do transporte individual.
• Apoio à capacitação das autoridades de transportes e ao desenvolvimento de ações de promoção do
transporte público e da transferência modal, da mobilidade alternativa e da melhoria da performance
ambiental do sistema de transporte.
• No âmbito da eletrificação do sistema de transportes, em 2022, dar-se-á continuidade à concretização do
plano de renovação da frota da Transtejo, após a assinatura do contrato de fornecimento de dez novos
navios elétricos que ocorreu em 2020.
• Ao nível da promoção da mobilidade elétrica, para além dos apoios a conceder para aquisição de
veículos ligeiros 100% elétricos, durante o ano de 2022, dar-se-á continuidade à promoção da rede
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pública de carregamento de veículos elétricos em todo o território nacional, sobretudo através da aposta
em soluções de carregamento rápido, permitindo assim aumentar a atratividade da mobilidade
sustentável e contribuir para a descarbonização e transição energética do setor dos transportes.
• Continuidade à implementação da Estratégia Nacional para a Mobilidade Ativa Ciclável, da Estratégia
Nacional para a Mobilidade Ativa Pedonal e do Programa Portugal Ciclável 2030.
• Investimento forte no reforço de soluções de mobilidade ativa nas cidades, nomeadamente através do
apoio à construção de novas redes de vias cicláveis, do apoio à implementação de soluções que
promovam a complementaridade destas soluções de transporte com a rede de transporte público e da
manutenção dos apoios à aquisição de bicicletas.
Recursos geológicos e mineiros
• Lançar o concurso público para atribuição de direitos de prospeção e pesquisa de depósitos minerais de
lítio e minerais associados, com vista ao desenvolvimento de um cluster industrial em torno deste
recurso;
• Programa de remediação ambiental das antigas áreas mineiras abandonadas e degradadas de inegável
interesse público, tendo em vista a sua reabilitação e valorização, debelando e resolvendo uma das
principais origens de impactos no território, associada a antigos trabalhos mineiros, que, durante largas
décadas, se constituíram como fontes de contaminação ou de insegurança para as populações
residentes na envolvente dessas áreas;
• Execução do Plano de Intervenção das Pedreiras em Situação Crítica, seja através da prorrogação do
prazo para a implementação das medidas previstas nas explorações em incumprimento, nomeadamente
na implementação de sinalética, vedação e realização de estudos e projetos e também na continuidade
da sinalização na envolvente já executada, seja através da extensão do referido plano, com as
necessárias adaptações, às pedreiras da responsabilidade das autarquias locais.
Sustentabilidade ambiental
• No âmbito da política de resíduos, o Governo promoverá, em 2022, a operacionalização das medidas
previstas no novo ciclo de planeamento preconizado até 2030 no Plano Nacional de Gestão de
Resíduos (PNGR), no Plano Estratégico de Resíduos Não Urbanos (PERNU) e no Plano Estratégico de
Resíduos Urbanos (PERSU), ambos para 2030.
• As medidas mais relevantes incidem na redução da produção e perigosidade dos resíduos, na promoção
da recolha seletiva dos resíduos e no seu tratamento adequado e noutras medidas transversais relativas
a instrumentos económico-financeiros, capacitação e sensibilização, com vista à concretização dos
princípios da economia circular e dos objetivos ambiciosos em matéria de gestão de resíduos. Estas
ações serão complementadas com as que constarão do novo Plano de Ação para a Economia Circular
(PAEC), em alinhamento com o que está a ser realizado a nível europeu.
• Será dado especial enfoque à temática do uso sustentável do plástico, assegurando a implementação da
diretiva europeia sobre os plásticos de uso único, a operacionalização das medidas previstas na recente
revisão do regime jurídico das embalagens, bem como de outras importantes medidas, como o sistema
de depósito de embalagens de bebidas, a contribuição sobre as embalagens de utilização única
adquiridas em refeições prontas e a proibição de determinados produtos que contêm microesferas de
plástico.
• Serão ainda estabelecidos os modelos de gestão baseados na responsabilidade alargada do produtor
para os fluxos previstos na diretiva relativa aos plásticos de uso único.
• Implementação da Estratégia dos Biorresíduos, incluindo as medidas necessárias à reciclagem na origem
ou recolha seletiva deste tipo de resíduos.
• Serão promovidos projetos-piloto para a recolha seletiva de têxteis e de resíduos perigosos de origem
doméstica e avaliado o modelo de gestão dos mesmos.
• Apoio às soluções locais de baixo carbono e de economia circular dinamizadas pelas juntas de freguesia,
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conjuntamente com os seus cidadãos e negócios locais.
• O setor da construção é um dos setores prioritários devendo ser desenvolvidas ações na cadeia de valor
para fomentar a circularidade na construção, reforçando os incentivos aos programas de reabilitação,
promovendo ferramentas como os passaportes de materiais para edifícios, com vista à prevenção de
resíduos no fim de vida e estimulando o desenvolvimento de bancos de reutilização de componentes.
• Desenvolvimento das medidas preconizadas no Plano de Ação dos Resíduos de Equipamentos Elétricos
e Eletrónicos e ações de monitorização das entidades gestoras dos serviços, dos agentes económicos,
dos cidadãos, dos produtores de resíduos, dos operadores de gestão de resíduos e das entidades
gestoras de fluxos específicos de resíduos, com vista a garantir uma gestão dos recursos de acordo
com a lei e que salvaguarde o ambiente, a saúde e a existência de um mercado sem distorções.
• Revisão da Estratégia Nacional para o Ar (ENAR) e implementação dos planos de melhoria da qualidade
do ar e dos planos de ação de curto prazo.
• Estratégia Nacional para o Ruído Ambiente (ENRA) definindo um modelo de integração da política de
controlo de ruído nas políticas de desenvolvimento económico e social e nas demais políticas setoriais
com incidência ambiental, no ordenamento do território e na saúde.
• A articulação com as autarquias prosseguirá em 2022, enquanto desígnio estratégico do Governo no
domínio dos serviços essenciais dos resíduos, da reabilitação e valorização da rede hidrográfica e do
ciclo urbano da água.
• Reabilitação e valorização da rede hidrográfica que constitui um eixo essencial na recuperação das
condições de escoamento das linhas de água e de qualidade das massas de água. Até final de 2023,
serão promovidos cerca de 30 projetos de reabilitação e valorização fluvial.
• No ciclo urbano da água, o Governo prosseguirá com o apoio às entidades gestoras «em baixa» ao nível
da capacitação e com o objetivo de essas entidades encontrarem afinidades regionais para a
exploração e gestão dos serviços de águas a uma escala supramunicipal. O ano de 2021 marcou o final
da implementação da estratégia para o setor de abastecimento de água e saneamento de águas
residuais (PENSAAR 2020), tendo sido desenvolvido o PENSAARP2030.
• Na sequência do desenvolvimento dos planos regionais de eficiência hídrica do Alentejo e do Algarve,
prevê-se a implementação de um conjunto significativo de medidas, que possa, por um lado, mitigar boa
parte dos problemas de escassez de água destas regiões e, por outro, assegurar a retoma económica
de forma sustentável, bastante assolada pela perda de receitas do turismo durante os anos de 2020 e
2021.
• Fomentar no setor das águas uma maior circularidade de um recurso crescentemente escasso,
favorecendo uma maior segurança na sua disponibilidade e minimizando as consequências antecipadas
por influência das alterações climáticas, dando seguimento à Estratégia Nacional para a Reutilização de
Águas Residuais.
• Ao nível dos consumos energéticos, o Grupo AdP pretende também promover investimentos com vista a
uma maior automatização e digitalização, com benefícios claros ao nível da eficácia e eficiência e da
garantia de resiliência perante cenários adversos, como o que se vive no âmbito da pandemia de
COVID-19.
• Promover a valorização das lamas produzidas nos sistemas públicos de saneamento de águas residuais.
• Obras prioritárias nas zonas sujeitas a inundações, nomeadamente de reabilitação da rede hidrográfica, a
continuidade da execução do Plano de Ação Mondego Mais Seguro, assim como as medidas dos
planos de gestão dos riscos de inundação (PGRI).
• Conclusão do segundo ciclo dos PGRI, correspondente ao período 2022-2027.
• Reforço dos mecanismos de monitorização, licenciamento e fiscalização das utilizações do domínio
público hídrico, assegurando o funcionamento da rede de monitorização dos recursos hídricos
(componentes de quantidade e qualidade), do licenciamento e monitorização das utilizações dos
recursos hídricos, destacando-se a concretização da atualização e evolução do Sistema Nacional de
Informação dos Recursos Hídricos (SNIRH).
• Ainda no âmbito da problemática dos eventos extremos, no que respeita aos episódios de seca e
escassez dos recursos hídricos, prevê-se o acompanhamento interministerial pela Comissão
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Permanente de Prevenção, Monitorização e Acompanhamento dos Efeitos da Seca e respetivo grupo de
trabalho.
• Destacam-se as interligações previstas e em curso entre o Empreendimento de Fins Múltiplos do Alqueva
e os sistemas de abastecimento existentes nas bacias do Guadiana e do Sado, por forma a criar maior
resiliência aos períodos de seca.
• Aprofundamento da Convenção de Albufeira, para uma garantia de caudais diários nos rios
transfronteiriços, no quadro da convenção em vigor e do aperfeiçoamento dos mecanismos de
articulação, quer no planeamento (planos de gestão de região hidrográfica e planos de seca) quer na
gestão (execução do programa de medidas, mecanismos de vigilância e alerta).
• Na sequência do estudo de viabilidade para o aumento da resiliência ecológica do Tejo, serão
desenvolvidos os estudos de detalhe das soluções encontradas para uma maior regularização do
regime de caudais.
• No âmbito do Plano de Ação Tejo Limpo, prossegue-se o desenvolvimento da plataforma eletrónica única
para a gestão do rio Tejo, acompanhada da intensificação da monitorização das massas de água e do
reforço da fiscalização e inspeção, com o objetivo de assegurar as condições para uma atuação
preventiva efetiva das autoridades competentes, que permita evitar ocorrências futuras de poluição, ou,
pelo menos, minimizar o seu impacto.
• No início de 2022, será concluído o terceiro ciclo de planos de gestão de região hidrográfica (PGRH), bem
como os planos de gestão da seca.
• Em 2022, prosseguirá o desenvolvimento dos programas especiais de albufeiras de águas públicas,
elementos fundamentais para a gestão do recurso água, ao mesmo tempo que se dará continuidade à
integração do potencial fotovoltaico das albufeiras como um dos usos a ser equacionado no seu modelo
de desenvolvimento.
Conservação da natureza, florestas e ordenamento do território
• O reforço da dimensão territorial das políticas públicas vem ao encontro das diretrizes do Programa
Nacional da Política de Ordenamento do Território (PNPOT), quadro de referência que será agora
aprofundado com a alteração e elaboração dos Programas Regionais de Ordenamento do Território
(PROT), os quais deverão estabelecer a estratégia regional de desenvolvimento territorial, integrando as
opções estabelecidas a nível nacional e considerando as estratégias sub-regionais e municipais de
desenvolvimento local.
• Reforço das operações territoriais em curso e lançados novos projetos e programas, dirigidos a sistemas
territoriais com prementes necessidades de estruturação, ordenamento e gestão, como os florestais
com elevada perigosidade de incêndio, os de elevada suscetibilidade à desertificação e os de elevado
capital natural, designadamente na Rede Natura 2000 e áreas protegidas.
• Programa de Transformação da Paisagem (PTP), que assenta em quatro medidas programáticas:
Programas de Reordenamento e Gestão da Paisagem (PRGP); Áreas Integradas de Gestão da
Paisagem (AIGP); Programa Integrado de Apoio às Aldeias localizadas em territórios de floresta —
Condomínio de Aldeia; e o Programa Emparcelar para Ordenar.
• Será efetivada a implementação de AIGP, através de operações integradas de gestão da paisagem
(OIGP) assentes em modelos de gestão agrupada e dirigidos a contextos microterritoriais específicos.
• Ações preparatórias das 47 AIGP com contratos-programa para a elaboração das OIGP.
• Novos concursos do Condomínio de Aldeia, através do apoio à alteração do uso dos solos, sobretudo nas
faixas de gestão de combustível da rede secundária em torno das áreas edificadas com elevada
percentagem de interface direto com territórios florestais.
• Com o objetivo de fomentar o aumento da dimensão física dos prédios rústicos em contexto de
minifúndio, importa prosseguir com o Programa Emparcelar para Ordenar.
• Nas matas nacionais, e concluído o trabalho da Comissão Científica do Programa de Recuperação das
Matas Litorais, serão prosseguidas as ações de campo do ICNF na recuperação das matas dunares
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litorais.
• Para obter um conhecimento atualizado e detalhado do território é fundamental a produção de cartografia
de referência para os diversos processos de planeamento de âmbito nacional, regional e local,
prevendo-se lançar um projeto tendo por base soluções tecnológicas, como a tecnologia LiDAR e
imagens de satélite de muito elevada resolução espacial.
• Aprofundar a política de dados abertos e de acesso através de serviços de Internet, disponibilizando
dados geográficos harmonizados e interoperáveis no seio da Administração Pública.
• A constituição, em 2020, da Estrutura de Missão para a Expansão do Sistema de Informação Cadastral
Simplificada e a abertura de avisos do POSEUR para os municípios são elementos determinantes para
garantir um reforço efetivo das ações de cadastro, em particular da extensão do cadastro simplificado
aos restantes municípios do território nacional.
• Dando cumprimento à ENCNB 2030, será dada continuidade ao projeto de promoção da cogestão em
áreas protegidas de âmbito nacional, iniciado em 2020. O ano de 2022 terá como foco a constituição
formal das comissões de cogestão em áreas protegidas de âmbito nacional (excluindo os sete
monumentos naturais) e o seu pleno funcionamento, designadamente com a elaboração dos respetivos
planos de cogestão.
• Ainda no âmbito das áreas protegidas, continuarão a ser elaborados e concretizados os processos de
recondução dos planos de ordenamento das áreas protegidas a planos especiais das áreas protegidas.
• Melhoria das condições de visitação em áreas de elevado capital natural, com primazia em áreas
protegidas, sobretudo em cogestão, em territórios integrados em áreas classificadas e em áreas
submetidas ao regime florestal total e ao regime florestal parcial, onde os valores naturais presentes são
de incontornável importância.
• Continuarão os dois projetos-piloto de remuneração dos serviços de ecossistemas em áreas protegidas,
um no Tejo Internacional, outro na Serra do Açor. Pretende-se ainda expandir esta iniciativa para mais
áreas classificadas e territórios de floresta e para áreas de grande exposição e suscetibilidade à
desertificação sujeitas a regimes territoriais especiais (áreas classificadas e reserva ecológica nacional).
• Será prosseguido o trabalho de elaboração e aprovação dos respetivos planos de gestão, bem como de
cartografia de habitats. Neste particular, a conservação de espécies-alvo, de espécies com estatuto de
proteção mais preocupante (fauna e flora) e dos seus respetivos habitats será uma tarefa prioritária.
• No domínio da conservação ativa, será assegurada a continuidade das ações estratégicas,
nomeadamente ao nível da reintrodução do lince-ibérico, do regime de proteção do lobo-ibérico e do
plano de ação para a conservação das aves necrófagas.
• No âmbito da prevenção e controlo de espécies exóticas invasoras, destaca-se o início da implementação
do plano de ação nacional para o controlo do lagostim-vermelho-da-Luisiana em Portugal Continental,
bem como a conclusão da elaboração do plano de ação nacional para o controlo da amêijoa-japonesa.
• Em 2022 será concluído o estudo «Biodiversidade 2030: Contributos para abordagem portuguesa para o
período pós-metas de Aichi», com o objetivo de apoiar a tomada de decisão, a fim de direcionar e
conceber políticas nacionais fomentadoras de uma ação transformadora e mais ambiciosa no domínio
do clima e da biodiversidade durante a próxima década.
Orçamento – Quantificação das medidas e fontes de financiamento
• O Programa Orçamental Ambiente e Ação Climática evidencia, no orçamento para 2022, uma dotação de
despesa total consolidada de 3824,6 milhões de euros, excedendo em 29,4% a previsão da execução
para 2021.
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• Do total de receita consolidada, que ascende a 3825 milhões de euros, destacam-se as vendas de bens e
serviços no valor de 763,9 milhões de euros, sobretudo arrecadadas pelo Fundo Ambiental no âmbito
dos leilões (CELE).
• Para a dotação de despesa total consolidada do Programa, que ascende a 3824,6 milhões de euros,
contribui particularmente o valor das transferências correntes, designadamente do Fundo Ambiental no
âmbito da prossecução dos objetivos de desenvolvimento sustentável, do investimento, sobretudo em
resultado da aceleração associada à remodelação e expansão das redes de metro, bem como da
aquisição de material circulante, e ainda do Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais e do
Plano de Recuperação e Resiliência.
• O Programa integra ainda a dotação específica de Indeminizações Compensatórias (IC), no valor de 33,1
milhões de euros, totalmente financiada por receitas de impostos, e as Dotações Específicas de
Transferências de Receita Consignada, de 341,1 milhões de euros, com uma variação marginal face à
previsão de 2021.
• Na dotação específica referente ao imposto sobre os produtos petrolíferos destacam-se as transferências
do Fundo Ambiental, no valor de 138,6 milhões de euros, referentes ao Programa de Apoio à Redução
Tarifária (PART).
• Na estrutura de distribuição da despesa efetiva não consolidada por medidas inscritas no Programa
destaca-se a medida 063 — Outras Funções Económicas — Administração e Regulamentação, com
958,2 milhões de euros, representando 33,5%, destacando-se o Fundo Ambiental e a medida 055 —
Transportes Ferroviários, com 775, 3 milhões de euros, representando 27,1%, da qual se enquadram os
orçamentos do Metropolitano de Lisboa e Metro do Porto.
• A medida 102 — Plano de Recuperação e Resiliência (362 milhões de euros) tem particular impacto no
orçamento do Fundo Ambiental afeto a projetos no domínio da eficiência energética em edifícios,
descarbonização dos transportes públicos e energias renováveis e bioeconomia sustentável.
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PARTE III – Opinião do Deputado autor do parecer
O Deputado autor do presente Parecer reserva, nesta sede, a sua posição sobre a proposta em apreço,
que, de resto, é de «elaboração facultativa», conforme disposto no n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da
Assembleia da República, remetendo a mesma para a discussão parlamentar temática.
PARTE IV – Conclusões
1 – O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª, que visa aprovar
o Orçamento do Estado para 2022, integrando as medidas de política e de investimentos que contribuem para
as concretizar, nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis, cabendo à Comissão de Ambiente,
Energia e Ordenamento do Território emitir parecer sobre as matérias da sua competência material.
2 – Face ao exposto, a Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território considera que a
Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª reúne os requisitos constitucionais e regimentais para ser discutida e votada
em Plenário da Assembleia da República, pelo que emite o presente parecer, nos termos do disposto no n.º 3
do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República, o qual deve ser remetido à Comissão de
Orçamento e Finanças para efeitos de elaboração do Relatório Final.
Palácio de São Bento, 19 de outubro de 2021.
O Deputado relator, Bruno Coimbra — O Presidente da Comissão, José Maria Cardoso.
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Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, na reunião de 19 de outubro de 2021.
——
COMISSÃO DE CULTURA E COMUNICAÇÃO
Índice
I. Introdução
II. Análise Setorial
a. Medidas de Revisão da Despesa Pública
b. Políticas e medidas para a cultura e comunicação social
c. Quantificação das medidas e fontes de financiamento
d. Políticas e medidas refletivas noutros PO do Orçamento do Estado
e. Artigos da Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª relevantes para área
III. Opinião da Deputada autora do parecer
IV. Conclusões
V. Parecer
I. Introdução
1. Nos termos da alínea d) do n.1 do artigo 197.º da Constituição da República Portuguesa (CRP) e do
artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República, o Governo apresentou à Assembleia da República,
para os efeitos da alínea g) do artigo 161.º da CRP, a Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª, que Aprova o
Orçamento do Estado para 2022;
2. A Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª deu entrada a 11 de outubro de 2021. Por despacho do mesmo dia do
Presidente da Assembleia da República, baixou à Comissão de Orçamento e Finanças e às demais comissões
parlamentares permanentes, em cumprimento do estabelecido no n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da
Assembleia da República;
3. É competência da Comissão de Cultura e Comunicação proceder à elaboração de parecer sobre a
proposta de lei que Aprova o Orçamento do Estado para 2022, nas partes relativas à cultura e à comunicação,
nos termos do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 206.º do RAR;
4. Nestes termos, o presente parecer incide exclusivamente nas áreas da proposta de lei que se
adscrevem ao âmbito da competência da Comissão e que se encontram concatenadas sob ação do Ministério
da Cultura;
5. Nos termos do artigo 135.º do RAR, a Comissão de Cultura e Comunicação nomeou, no dia 12 de
outubro de 2021, como relatora a Deputada Sara Velez (PS).
II. Análise Setorial
De acordo com o Relatório do Orçamento do Estado para 2022, o exercício orçamental para 2022 projeta
um forte crescimento económico para o País, alicerçado na promoção do investimento, quer público quer
privado, que contribuirá para a recuperação económica e para o aumento da capacidade produtiva com reflexo
no crescimento potencial a médio prazo do País.
Mantendo a possibilidade de mobilizar, em 2022, qualquer uma das medidas extraordinárias tomadas na
fase de emergência da pandemia, o Orçamento do Estado para 2022 assenta, depois da maior crise das
últimas décadas, num quadro de recuperação económica e social.
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De acordo com as projeções apresentadas neste Orçamento do Estado prevê-se que o país cresça acima
dos 10%, atingindo no início de 2022 o nível de PIB que tinha no período pré-pandémico.
Por sua vez, o mesmo Relatório do Orçamento do Estado prevê um défice orçamental de 3,2% do PIB,
com um percurso de credibilidade externa crescente, e uma taxa de desemprego na ordem dos 6,5%.
É este quadro de recuperação económica, com o rácio da dívida pública a diminuir mais de 12 p.p. em
2022 face a 2020, que baliza as políticas setoriais e respetivos enquadramentos orçamentais.
Neste seguimento, e como competência desta Comissão, detalham-se seguidamente as políticas e as
medidas setoriais da proposta do Orçamento do Estado para 2022, no que concerne à área da cultura e
comunicação social.
Pondera-se esta análise em quatro pontos organizadores:
a. Políticas e medidas para a cultura e comunicação social;
b. Quantificação das medidas e fontes de financiamento;
c. Políticas e medidas refletidas noutros PO do Orçamento do Estado;
d. Artigos da proposta de lei n.º 116/XIV/3.ª relevantes para área.
a. Políticas e medidas para a cultura e comunicação social
O Programa Orçamental da Cultura abrange várias medidas associadas a uma política global de cultura em
todos os seus domínios, designadamente nas artes e na criação artística, no património cultural, na
comunicação social e na internacionalização da cultura e da língua portuguesas.
Para a materialização desta política global, e de acordo com o Relatório do Orçamento do Estado para
2022, o Governo prosseguirá o reforço do investimento na cultura, tendo em vista atingir, ao longo da
legislatura, o objetivo estratégico de 2% da despesa discricionária.
Depois dos fortes impactos do surto pandémico no sector da cultura prevê-se que, em 2022, seja iniciado
um novo ciclo de crescimento que, sem descurar a manutenção de alguns dos instrumentos de apoio
temporários, dará enfoque à implementação de uma estratégia capaz de recuperar a dinâmica de crescimento
do setor, com repercussões a médio e longo prazos.
Segundo o relatório do Orçamento do Estado, em 2022, o Governo focar-se-á na implementação do Plano
de Recuperação e Resiliência (PRR), cuja componente Cultura inclui diversas medidas, estando previsto para
2022 um investimento no valor global de 66 milhões de euros.
Neste domínio, salienta-se a relevante alocação de investimento em museus, monumentos, teatros e
palácios nacionais, que, segundo o Relatório do Orçamento do Estado para 2022, representa o maior
investimento estruturado em património cultural edificado aprovado nas últimas décadas.
O Governo dará também prioridade à implementação de uma política de promoção das condições de
trabalho dos profissionais da cultura, designadamente através da execução do Estatuto dos Profissionais da
Área da Cultura.
Segundo o Relatório do Orçamento do Estado para 2022, outra das prioridades passará pelo organização,
estruturação e sustentabilidade do investimento público no desenvolvimento das artes, dando-se primazia à
articulação estratégica dos programas de apoio às artes com a operacionalização da Rede de Teatros e
Cineteatros Portugueses.
Neste contexto, elencam-se as seguintes medidas associadas à política global de cultura para 2022,
organizadas, no relatório do Orçamento do Estado para 2022, em dois instrumentos de política e em 9 áreas
principiais, desagregadas em iniciativas concretas que, de seguida, se escalpelizam:
1. Plano de Recuperação e Resiliência (PRR)
• Executar a Componente 4 (Cultura) do PRR, com um valor global de 243 milhões de euros (para o
período 2022-2025), que é composta pelos seguintes investimentos:
o Redes Culturais e Transição Digital, com um valor global de 93 milhões de euros, que visa a promoção
da transição digital das redes culturais, através da sua modernização tecnológica e da digitalização de
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artes, literatura e património;
o Património Cultural, com um valor global de 150 milhões de euros, que visa a valorização, a
salvaguarda e a dinamização do património, no sentido amplo de património cultural material, imaterial
e natural.
2. Estatuto dos profissionais da área da cultura
• Implementação do Estatuto dos profissionais da área da cultura.
3. Artes e criação artística
Na área das artes e da criação artística destacam-se três medidas no âmbito dos apoios às artes que
objetivam a estratégia de programação em rede, com mais projetos sustentáveis de descentralização, de
atividades e serviços educativos inovadores e direcionados à formação e diversificação de públicos, a saber:
o Lançamento em 2022 do novo ciclo de apoios sustentados ao abrigo do novo Modelo de Apoio às Artes
aprovado em 2021;
o Lançamento do Programa de Apoio à Programação da Rede Nacional de Teatros e Cineteatros, depois
de, em 2021, ter sido concluída a primeira fase de credenciação de equipamentos à Rede Nacional de
Teatros e Cineteatros;
• Dar continuidade ao estudo nacional sobre o setor da cultura e impactos da doença COVID-19, em
parceria com o OPAC – Observatório Português das Atividades Culturais, iniciado em 2021;
• Dar continuidade à concretização das medidas do Plano Nacional das Artes, nomeadamente através do
financiamento público Arte-Educação-Comunidade, da criação de um ID Cultural ou do incentivo à
participação e apoio das empresas na cultura e nas artes da sua região;
• Concretizar o programa estratégico consagrado no Plano Nacional do Saber Fazer, reforçando a vocação
para as tecnologias das artes e ofícios tradicionais, com vista à salvaguarda, continuidade, inovação e
desenvolvimento sustentável das artes e ofícios nacionais. Em 2022, será dada prioridade à
concretização de programas de aprendizado e ao lançamento de rotas nos territórios do Saber Fazer
Português.
4. Arte contemporânea
• Manter o papel da Comissão para a Aquisição de Arte Contemporânea, dando continuidade ao reforço
feito ao longo dos últimos três anos em aquisição de arte contemporânea;
• Prosseguir a política de circulação da Coleção de Arte Contemporânea do Estado, prevendo-se, em 2022,
novas exposições, à semelhança das duas exposições realizadas no ano de 2021;
• Promover circulação de diversas coleções públicas e privadas por todo o território nacional e também no
estrangeiro;
• Implementar a Rede Portuguesa de Arte Contemporânea, com o objetivo de facilitar a descentralização
do acesso à cultura, disseminando a arte contemporânea, apoiando a criação e a produção artísticas e
contribuindo para a formação, a criação e o aumento de novos públicos.
5. Reabilitação e dinamização do património cultural e modernização dos museus, monumentos e
palácios
• Executar o Programa de Investimentos para o Património Cultural 2022-2026, em especial no que diz
respeito às prioridades de investimento sobre os monumentos, museus, teatros e palácios nacionais
cuja requalificação consta do PRR, estando previsto para 2022 um valor de investimento de 16 milhões
de euros;
• Dar continuidade à realização de atividades culturais e artísticas no âmbito da Programação Cultural em
Rede, fomentando o cruzamento de públicos através de programação diversificada (artes performativas,
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música, artes visuais) nos museus, monumentos e palácios;
• Implementar a Estratégia Nacional de Promoção da Acessibilidade e da Inclusão dos Museus;
• Prosseguir a concretização do Programa Ciência no Património Cultural;
• Aprovar a implementação do plano estratégico de atuação no âmbito da arqueologia, centrado em três
temáticas: o plano nacional de trabalhos arqueológicos; a gestão dos espólios arqueológicos; e os
impactos negativos sobre o património arqueológico no âmbito das operações de agricultura intensiva;
• Lançar a plataforma de acompanhamento da implementação dos planos de salvaguarda do património
cultural imaterial português reconhecido pela UNESCO.
6. Dinamização de programas para o livro, a leitura e a rede de bibliotecas
• Reforçar o programa de bolsas de criação literária, através da promoção do património literário;
• Prosseguir o programa de promoção das literacias, assente no apoio à criação de redes de bibliotecas de
âmbito regional junto das comunidades intermunicipais e áreas metropolitanas;
• Dar continuidade ao catálogo de promoção do património bibliográfico em língua portuguesa, facilitando a
sua promoção e incentivando a participação de todos os atores envolvidos no setor do livro;
• Aprovar o regulamento geral de classificação e avaliação da informação arquivística, que visa
desenvolver e complementar o regime jurídico da classificação e avaliação da informação arquivística.
7. Promoção e apoio aos setores do cinema, audiovisual e média
• Fortalecer a indústria do cinema e do setor audiovisual em língua portuguesa como área central da cultura
e da economia nacional, mediante a produção regular de conteúdos audiovisuais que valorizem e
ativem o património histórico, artístico e monumental;
• Fortalecer a competitividade de Portugal enquanto local de produção cinematográfica e audiovisual e
estimular a atividade das empresas cinematográficas e audiovisuais nacionais e internacionais,
modernizando e simplificando os procedimentos para filmar em Portugal, através da articulação entre
diferentes entidades públicas da Administração Central e local, através da Portugal Film Commission,
designadamente estudando o desenvolvimento de um Regulamento de Filmagens e de Captação de
Imagens Fotográficas;
• Consolidar e reforçar o Plano Nacional de Cinema, imprimindo-lhe maior dinamismo, dimensão e
afirmação, através de iniciativas de promoção de literacia para o cinema junto do público escolar;
• Prosseguir uma estratégia integrada para o laboratório e arquivo da Cinemateca Portuguesa;
• Reforçar o papel do serviço público de rádio e televisão no investimento na produção cinematográfica e
audiovisual em língua portuguesa, potenciando o desenvolvimento e o crescimento sustentado da
produção cinematográfica e audiovisual;
• Garantir o funcionamento adequado do serviço público de rádio e televisão no desenvolvimento da sua
atividade, enquanto ferramenta e plataforma global de comunicação de referência, assegurando a
prestação de uma informação continuada, isenta, equilibrada e plural, e promovendo o desenvolvimento
da literacia mediática;
• Reforçar a posição da LUSA, maior agência de notícias de língua portuguesa no mundo, enquanto
organismo de serviço público;
• Mapear as necessidades de financiamento dos órgãos de comunicação social em Portugal;
• Continuar a consolidação do Programa LEME – Literacia Mediática para os Media.
8. Dinamização de medidas de diplomacia cultural e internacionalização da cultura portuguesa
• Assegurar a representação oficial na 59.ª Bienal de Arte de Veneza, a ter lugar em 2022, no quadro da
política de internacionalização da cultura portuguesa e de afirmação de artistas portugueses nos
principais fóruns internacionais da especialidade;
• Promover a internacionalização, a difusão e a exportação da cultura portuguesa, com apoios à presença
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dos agentes e bens culturais em eventos tidos por estratégicos no estrangeiro, também com a
celebração de dias estratégicos, nomeadamente o Dia Mundial da Língua Portuguesa;
• Dar continuidade à presença de Portugal como País Convidado de Honra em feiras internacionais do
livro, no quadro da Ação Cultural Externa;
• Reforçar a presença portuguesa no mercado editorial latino-americano, especialmente no Brasil, e
também intensificar a exportação de livros e direitos autorais entre Brasil e Portugal;
• Executar a Temporada Cruzada, entre fevereiro e outubro de 2022, permitindo estreitar a ligação entre
Portugal e França numa vertente alargada de áreas temáticas, a diferentes níveis.
9. Empresas e cidadãos
• Estimular a cooperação entre empresas e entidades públicas nas áreas das artes e do património cultural,
nomeadamente através da promoção de uma candidatura a um CoLab para a inovação tenológica nas
áreas da cultura, em parceria com entidades privadas e do sistema académico-científico nacional;
• Concretizar o potencial criado com o novo regime fiscal do mecenato cultural e prorrogação deste regime,
que estende a aplicabilidade dos benefícios fiscais previstos no Estatuto do Mecenato.
b. Quantificação das medidas e fontes de financiamento.
De acordo com o Relatório do Orçamento do Estado para 2022, a despesa total consolidada prevista para
2022 do Programa Cultura ascende os 644 milhões de euros, um crescimento de 17,6% face a execução
estimada até ao final de 2021, e uma despesa efetiva consolidada de 634,4 milhões de euros.
Esclarece ainda o Relatório que, excluindo a Rádio e Televisão de Portugal, SA (RTP, SA), a despesa total
consolidada da Cultura prevista para 2022 ascende a 390 milhões de euros. Este valor representa um
acréscimo de 70,1 milhões de euros face ao orçamento de 2021 (+21,9%).
A dotação de despesa incorpora a implementação do PRR que integra no domínio da cultura duas áreas de
investimento: Redes Culturais e Transição Digital (promoção da transição digital das redes culturais) e
Património Cultural (valorização, salvaguarda e dinamização do património cultural).
O Relatório do Orçamento do Estado 2022 esclarece ainda que o Programa Cultura apresenta dotação de
despesa efetiva consolidada no montante de 634,4 milhões de euros, com maior peso da despesa corrente
(87,8% do total da despesa), por via de aquisição de bens e serviços que representam 34,8% da despesa total
(223,8 milhões de euros), sobretudo decorrente da atividade desenvolvida pela RTP, SA, e de despesas com
pessoal com peso de 28,6% (183,9 milhões de euros) com maior expressão nas áreas da comunicação social
e do património.
O referido relatório destaca ainda a dotação de despesa, de transferências e subsídios, associada aos
apoios financeiros atribuídos à produção artística nacional, destinados às artes com a continuidade dos apoios
sustentados, às fundações culturais e instituições sem fins lucrativos da área da cultura e à atividade
cinematográfica e audiovisual, bem como a relativa a internacionalização, a modernização e a transição digital
do livro e dos autores, previstas no PRR.
Relativamente à receita total consolidada, o Relatório do Orçamento do Estado 2022 refere que a mesma
ascende a 644 milhões de euros, traduzindo um crescimento de 9,2% face a 2021.
O mesmo documento refere que a dotação de receita de impostos atribuída ao orçamento do Programa
Cultura evidencia, em 2022, um crescimento de 13,3% comparativamente ao orçamento de 2021 (excluindo o
orçamento da RTP, SA).
A receita total consolidada encerra duas grandes componentes: as receitas de impostos, com um peso de
60,7%, e as receitas próprias do Programa Cultura.
A primeira componente compreende, sobretudo:
• A consignação da Contribuição sobre o Audiovisual à RTP, SA;
• a compensação financeira do Estado atribuída às entidades das áreas do teatro, da música e da dança
pela prestação de serviço público;
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• as verbas para a concessão de apoio às artes.
A receita própria do programa é assegurada:
• pelas vendas de bens e serviços apresenta o maior peso destacando-se a receita comercial da RTP, SA,
e as vendas resultantes das visitas aos monumentos classificados de património mundial, palácios e
museus da Direção-Geral do Património Cultural (DGPC);
• pela receita própria proveniente da distribuição dos resultados líquidos dos jogos sociais explorados pela
Santa Casa da Misericórdia de Lisboa afeta ao Fundo de Fomento Cultural (FFC), e a receita da lotaria
do património que reverte a favor do Fundo de Salvaguarda do Património Cultural (FSPC).
No investimento o Relatório para o Orçamento do Estado 2022 destaca o plano de investimentos e de
modernização técnica e operacional da RTP, SA, e o programa de investimentos para o Património Cultural
monumentos abrangendo museus, teatros e palácios nacionais prevendo financiamento através do PRR.
O quadro 5.39 resume, em milhões de euros, a conta do Programa Orçamental para a Cultura.
Por fim, e conforme consta do Relatório (Quadro 5.40). detalham-se dotações específicas integralmente
financiadas por receitas de impostos, superando o nível de despesa em 1%, comparativamente com 2021:
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• O Porte Pago/Apoios à Comunicação Social visam estimular a leitura de publicações periódicas de
informação geral, de âmbito regional ou destinadas às comunidades portuguesas no estrangeiro, bem
como apoiar a manutenção e o desenvolvimento de órgãos de comunicação social regional e local,
designadamente em matéria de transição digital, desenvolvimento tecnológico e literacia mediática e a
Contribuição para o Audiovisual para financiamento do serviço público de rádio e televisão;
• As indemnizações Compensatórias do Estado pela prestação de serviço público pelos teatros nacionais;
• A Contribuição sobre o Audiovisual para financiamento do serviço público de rádio e televisão.
Por medida do Programa, a «Comunicação Social», que representa cerca de 47,9% da despesa, resultante
inteiramente do orçamento da RTP, SA. A medida «Cultura» representa 44,5% do total, a qual contém a
despesa das restantes entidades que integram o Programa.
A medida «Plano de Recuperação e Resiliência» representa 7,2% da despesa e incorpora a despesa com
a execução do PRR, destacando-se o contributo dos orçamentos do Gabinete de Estratégia, Planeamento e
Avaliação Culturais (inserido na Gestão Administrativa e Financeira do Ministério da Cultura) e do Fundo de
Salvaguarda do Património Cultural.
O Quadro 5.41, que consta do Relatório e que aqui se plasma, decompõe as despesas por medida:
Quanto às despesas dos serviços e fundos autónomos, descreve-se as verbas destinadas aos seguintes
organismos públicos da área da Cultura (em Euros):
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Cinemateca Portuguesa – Museu do Cinema, IP – € 5 642 218
Coa Parque – Fundação para a Salvaguarda e Valorização do Vale do Coa – € 2 408 509
Direção-Geral do Património Cultural – € 26 675 050
Fundação Centro Cultural de Belém – € 16 715 000
Fundo Fomento Cultural – € 10 726 326
Fundo de Salvaguarda do Património Cultural – € 6 300 000
Instituto do Cinema e do Audiovisual IP – € 20 115 725
OPART – Organismo de Produção Artística, EPE – € 27 899 324
Radio e Televisão de Portugal, S.A. – € 254. 016. 964
Teatro Nacional D. Maria II, EPE – € 8 013 052
Teatro Nacional de São João, EPE – € 6 686 754
LUSA – Agência de Notícias, S.A. – € 16 518 622
c. Políticas e medidas refletidas noutros Programas Orçamentais (PO) do Orçamento do Estado
Ainda que possam constar nos pontos anteriores, dedicados exclusivamente ao PO Cultura, referem-se
aqui políticas e medidas referentes a este setor, inscritas noutros PO, mais especificamente na governação e
na representação externa, para que se possa mais aturadamente analisar as políticas e medidas para a área
da cultura e comunicação social.
Governação
No PO dedicado à governação salientamos o processo de descentralização que envolve a transferência de
competências em diversas áreas, da qual destacamos, por razão material, as da área da Cultura. De acordo
com o descrito neste ponto do relatório (pág. 170), «No contexto do processo de descentralização, em 2022,
serão transferidas verbas para financiar as competências da administração direta e indireta do Estado, que
passam a ser asseguradas pela administração local nas áreas da educação, saúde, cultura e ação social.»
Representação Externa
Nas políticas e medidas previstas neste programa orçamental, há matérias que relevam para a área da
cultura e da comunicação social. Transcrevemos, nesse sentido, as medidas que lhe são dedicadas,
referentes principalmente à expansão dos programas de internacionalização da língua e cultura portuguesas.
Neste âmbito, são iniciativas previstas:
• Reforçar a participação nos projetos e atividades do Instituto Internacional da Língua Portuguesa;
• Consolidar e reforçar a rede de ensino no estrangeiro, ao nível do ensino básico e secundário (nas
diferentes modalidades e abordagens), do ensino superior (apoiando a oferta graduada de estudos
de/em língua portuguesa) e da investigação em estudos portugueses, conferindo particular atenção à
necessidade de reforçar metodologias de ensino com recurso a conteúdos, plataformas e suportes
digitais;
• Realizar a celebração do Dia Mundial da Língua Portuguesa;
• Realizar o Programa da Ação Cultural Externa para 2022;
• Realizar a Temporada Cruzada Portugal-França 2022;
• Consolidar os programas de apoio à tradução de obras da literatura portuguesa e à internacionalização
dos seus autores;
• Participar ativamente na execução do PRR, nomeadamente por via do projeto Digitalização EPE e do
desenvolvimento dos projetos Digitalização do Acervo Documental do Instituto Camões (1929-2012),
Mapa Digital da Língua Portuguesa e Rede de Bibliotecas do Camões e Rede Museológica da Diáspora.
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d. Artigos da Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª relevantes para área
Como último ponto, fazemos constar deste parecer os artigos da Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª que
operacionalizam medidas refletidas no Relatório do Orçamento do Estado, cuja descrição e enquadramento
orçamental se detalhou nos pontos anteriores, mais especificamente nos pontos a. e b.
São artigos relevantes, dirigidos ao setor da cultura:
▪ Artigo 5.º, referente à afetação do produto da alienação e oneração de imóveis;
▪ Artigo 82.º, referente ao fundo de financiamento da descentralização e transferências financeiras ao
abrigo da descentralização e delegação de competências;
▪ Artigo 135.º, referente a eventos de projeção internacional;
▪ Artigo 167.º, referente ao incentivo à investigação do património cultural;
▪ Artigo 246.º, referente à não atualização da contribuição para o audiovisual;
▪ Artigo 255.ª, referente ao mecenato cultural extraordinário para 2022;
▪ Artigo 264.º, referente à alteração à Lei n.º 55/2012, de 6 de setembro;
▪ Artigo 265.º, referente à alteração ao Decreto-Lei n.º 74/2021, de 25 de agosto.
No quadro seguinte transcrevem-se os referidos artigos, facilitando, em sede de parecer, a sua consulta e
análise.
Artigo 5.º
Afetação do produto da alienação e oneração de imóveis
1 – O produto da alienação, da oneração, do arrendamento e da cedência de utilização de imóveis do Estado tem a
seguinte afetação:
a) Até 85% para o serviço ou organismo ao qual o imóvel está afeto, desde que se destine a despesas com a
aquisição de imóveis ou às despesas previstas nas alíneas a), b) e d) do n.º 1 do artigo 6.º do regime jurídico do
património imobiliário público, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 280/2007, de 7 de agosto, na sua redação atual, a fixar
mediante despacho do membro do Governo responsável pela área das finanças;
b) 10% para o Fundo de Reabilitação e Conservação Patrimonial (FRCP), ou até 95% quando o imóvel seja
classificado ou esteja afeto a serviços ou organismos da área da cultura, para o Fundo de Salvaguarda do Património
Cultural (FSPC) mediante despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da cultura;
c) 5% para a Direção-Geral do Tesouro e Finanças (DGTF), nos termos do n.º 2 do artigo 6.º do regime jurídico do
património imobiliário público, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 280/2007, de 7 de agosto, na sua redação atual.
2 – A DGTF fica autorizada a realizar a despesa correspondente à transferência da afetação do produto proveniente
das respetivas operações patrimoniais referidas no número anterior e a despesa relativa à afetação da receita ao FRCP,
decorrente da aplicação do princípio da onerosidade, nos termos da Portaria n.º 278/2012, de 14 de setembro, na sua
redação atual
3 – A afetação do produto da alienação, da oneração e do arrendamento de imóveis dos
organismos públicos com personalidade jurídica, dotados ou não de autonomia
financeira, que não tenham a natureza, a forma e a designação de empresa, fundação ou associação pública, tem a
seguinte distribuição:
a)Até 95% para o organismo proprietário do imóvel, desde que se destine a despesas com a aquisição ou
arrendamento de imóveis ou às despesas previstas nas alíneas a), b) e d) do n.º 1 do artigo 6.º do regime jurídico do
património imobiliário público, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 280/2007, de 7 de agosto, na sua redação atual, a fixar
mediante despacho do membro do Governo responsável pela área das finanças;
b)5% para a DGTF, nos termos do n.º 2 do artigo 6.º do regime jurídico do
património imobiliário público, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 280/2007, de 7 de agosto, na sua redação atual.
4 – O disposto nos números anteriores não prejudica:
a)O estatuído no n.º 9 do artigo 109.º da Lei n.º 62/2007, de 10 de setembro, na sua redação atual, e o previsto em
legislação especial aplicável às instituições de ensino superior em matéria de alienação, oneração e arrendamento de
imóveis;
b)O estatuído na alínea f) do artigo 3.º da Lei n.º 10/2017, de 3 de março, na sua redação atual;
c)O estatuído no n.º 1 do artigo 15.º da Lei Orgânica n.º 3/2019, de 3 de setembro;
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d) O disposto em legislação especial relativa à programação dos investimentos em infraestruturas e equipamentos
para os organismos sob tutela do membro do Governo responsável pela área da justiça, em matéria de afetação da
receita;
e)O estatuído na alínea b) do n.º 1 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 193/2015, de 14 de setembro, com integração dos
respetivos fins e atribuições na Direção-Geral das Autarquias Locais (DGAL);
f)O cumprimento de doações, legados e outras disposições testamentárias.
5 – O remanescente da afetação do produto da alienação, da oneração, do arrendamento e da cedência de utilização
de imóveis, decorrente da aplicação do disposto nos números anteriores, quando exista, constitui receita do Estado.
6 – Os imóveis do Estado ou dos organismos públicos com personalidade jurídica, dotados ou não de autonomia
financeira, que não tenham a natureza, a forma e a designação de empresa, fundação ou associação pública, podem ser
objeto de utilização de curta duração por terceiros, de natureza pública ou privada, por um prazo não superior a dois
meses, renovável uma vez pelo mesmo período, para a realização de eventos de cariz turístico-cultural ou desportivo,
nos termos de regulamento do serviço ou organismo ao
qual o imóvel está afeto que estabeleça, designadamente:
a) A contrapartida mínima devida por cada utilização, fixada num ou em vários
preços m2/dia para edifícios e ha/dia para terrenos;
b) O período disponível para utilização por terceiros;
c) A responsabilidade pelas despesas ou danos ocorridos em virtude da utilização;
d) O procedimento de receção e seleção das propostas de utilização.
7 – A afetação do produto da utilização de curta duração tem a seguinte distribuição, sem prejuízo do disposto no
número seguinte:
a)Até 50% para o serviço ou organismo ao qual o imóvel está afeto;
b)Até 20% para o programa orçamental do ministério com a tutela do serviço ou organismo ao qual o imóvel está
afeto;
c)10% para o FRCP, ou até 80% quando o imóvel seja classificado ou esteja afeto a serviços ou organismos da área
da cultura, para o FSPC mediante despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da
cultura;
d)10% para a DGTF;
e)10% para a receita geral do Estado.
8 – Nas instituições de ensino superior e nas demais instituições de investigação científica e desenvolvimento
tecnológico, bem como as entidades de natureza cultural, a afetação do produto da utilização de curta duração prevista
na alínea c) do número anterior reverte para estas entidades.
9 – As operações imobiliárias referidas no artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 5/2021, de 11 de janeiro, são sempre
onerosas, tendo por referência o valor apurado por avaliação promovida por uma comissão composta por três peritos
avaliadores, nomeada para o efeito pela DGTF.
10 – O montante das contrapartidas correspondente à afetação a que se referem as alíneas b) a e) do n.º 7 é
transferido pelo serviço ou organismo para a conta de homebanking da DGTF, até ao décimo dia útil do semestre
seguinte àquele a que respeita a utilização, ficando a DGTF autorizada a realizar a despesa correspondente a essa
afetação.
11 – O incumprimento do disposto no presente artigo determina a responsabilidade civil, financeira e disciplinar do
dirigente máximo do serviço ou organismo ao qual o imóvel está afeto.
Artigo 82.º
Fundo de Financiamento da Descentralização e transferências financeiras ao abrigo da descentralização e
delegação de competências
1 – Em 2022, o Fundo de Financiamento da Descentralização, gerido pela DGAL, é dotado das verbas necessárias ao
financiamento das competências descentralizadas para os municípios do território continental e entidades intermunicipais,
nos termos do Decreto-Lei n.º 21/2019, do Decreto-Lei n.º 22/2019 e do Decreto-Lei n.º 23/2019, todos de 30 de janeiro,
e na sua redação atual, e do Decreto-Lei n.º 55/2020, de 12 de agosto, correspondentes ao período compreendido entre
1 de abril e 31 de dezembro de 2022, até ao valor total de € 832 452 306,00, asseguradas as condições legalmente
previstas, com a seguinte distribuição:
a) Saúde, até ao valor de € 70 461 473,00;
b) Educação, até ao valor de € 718 750 480,00;
c) Cultura, até ao valor de € 890 942,00;
d) Ação Social, até ao valor de € 42 349 411,00.
2 – A partir de 1 de abril de 2022, a DGAL fica autorizada a transferir mensalmente para os municípios do território
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continental e entidades intermunicipais, através do Fundo de Financiamento da Descentralização, as dotações
correspondentes às competências transferidas a que se refere o número anterior, mediante comunicação de cada área
governativa, até ao limite previsto na distribuição por município e domínio de competência que consta do Anexo II à
presente lei.
3 – As transferências para o Fundo de Financiamento da Descentralização das verbas previstas na alínea a) do n.º 1
são asseguradas pela ACSS, IP, deduzidas dos montantes correspondentes às competências não transferidas.
4 – As transferências para o Fundo de Financiamento da Descentralização das verbas previstas na alínea b) do n.º 1
são asseguradas pelo Instituto de Gestão Financeira da Educação, IP, tendo em consideração:
a) O disposto na Portaria n.º 272-A/2017, de 13 de setembro, na sua redação atual, no que se refere às despesas
com o pessoal não docente;
b) A dedução dos montantes relativos às despesas com as componentes das
competências transferidas que os municípios não assumam integralmente.
5 – As transferências para o Fundo de Financiamento da Descentralização das verbas previstas na alínea c) do n.º 1
são asseguradas pelas entidades identificadas no Anexo III ao Decreto-Lei n.º 22/2019, de 30 de janeiro, na sua redação
atual, deduzidas dos montantes correspondentes às competências não transferidas.
6 – Para efeitos do n.º 3 do artigo 80.º-B da Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro, na sua redação atual, os municípios
reportam, através de plataforma eletrónica, informação, designadamente a relativa ao registo das transferências
financeiras, das receitas arrecadadas e dos encargos relativos ao exercício das competências transferidas.
7 – Sem prejuízo do disposto nos números anteriores, o Governo fica autorizado a transferir para os municípios do
território continental e entidades intermunicipais as dotações referentes a competências descentralizadas ou delegadas
correspondentes ao primeiro trimestre de 2022, designadamente nos termos dos contratos de execução celebrados ao
abrigo do Decreto-Lei n.º 144/2008, de 28 de julho, dos contratos interadministrativos de delegação de competências
celebrados ao abrigo do Decreto-Lei n.º 30/2015, de 12 de fevereiro, e da descentralização de competências operada ao
abrigo do Decreto-Lei n.º 21/2019, do Decreto-Lei n.º 22/2019 e do Decreto-Lei n.º 23/2019, todos de 30 de janeiro, e do
Decreto-Lei n.º 55/2020, de 12 de agosto, inscritas nos seguintes orçamentos:
a) Orçamento afeto ao Ministério da Administração Interna, no domínio da
fiscalização, regulação e disciplina de trânsito rodoviário;
b) Orçamento afeto ao Ministério da Cultura, no domínio da cultura;
c) Orçamento afeto ao Ministério da Educação, no domínio da educação;
d) Orçamento afeto ao Orçamento da Segurança Social, no domínio da ação
social;
e) Orçamento afeto ao Ministério da Saúde, no domínio da saúde;
8 – Para os efeitos previstos nos n.os 1 a 6, o Governo regulamenta, no prazo de 30 dias após a entrada em vigor da
presente lei, através de decreto regulamentar, os termos e condições da comunicação das transferências, os
procedimentos a adotar em caso de dedução de verbas e as condições de reporte e de acesso à plataforma eletrónica.
Artigo 135.º
Eventos de projeção internacional
1 – No âmbito da preparação da Conferência dos Oceanos das Nações Unidas – 2022 a realizar durante o ano de
2022, os encargos decorrentes são inscritos em capítulo próprio dos orçamentos do Ministério dos Negócios Estrangeiros
e da Direção-Geral de Política do Mar do Ministério do Mar, com a designação «Conferência dos Oceanos», ficando
disponíveis as respetivas dotações.
2 – A aquisição e locação de bens móveis, a aquisição de serviços e as empreitadas de obras públicas com vista à
preparação da «Conferência dos Oceanos – 2022» podem efetuar-se com recurso ao procedimento pré-contratual de
ajuste direto, até aos limiares previstos no artigo 4.º da Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26
de fevereiro de 2014, no seu valor atual, não se aplicando as limitações constantes dos n.os 2 a 5 do artigo 113.º do CCP.
3 – Ficam as entidades envolvidas na organização do evento referido nos números anteriores dispensadas da
aplicação do artigo 57.º, estando ainda excluídas do disposto nos artigos 54.º e 56.º estas entidades, bem como as
entidades das demais áreas governativas envolvidas na organização de eventos da Conferência dos Oceanos – 2022 e
da Temporada Cultural Cruzada Portugal-França 2021-2022.
4 – No âmbito da preparação de iniciativas extraordinárias de promoção externa da cultura portuguesa, são inscritos
em capítulo próprio do orçamento do Camões, IP, os encargos relativos às comemorações do Segundo Centenário da
Independência do Brasil, incluindo a participação de Portugal como país convidado da Bienal Internacional do Livro de
São Paulo, a realizar durante o ano de 2022.
5 – A Secretaria-Geral do Ministério dos Negócios Estrangeiros assume os encargos da Estrutura de Missão da
Presidência Portuguesa do Conselho da União Europeia 2021 que transitem para o ano de 2022, podendo liquidá-los
com os saldos transitados de verbas atribuídas em 2021 àquela Estrutura de Missão.
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Artigo 167.º
Incentivo à investigação do património cultural
1 – Estabelece-se a gratuitidade no acesso aos museus e monumentos nacionais para estudantes do ensino
profissional e superior nas áreas histórico-artísticas e de turismo, património e gestão cultural.
2 – Para beneficiar da isenção, o estudante deve comprovar documentalmente a sua qualidade de estudante.
Artigo 246.º
Não atualização da contribuição para o audiovisual
Em 2022, não são atualizados os valores mensais previstos nos n.os 1 e 2 do artigo 4.º da Lei n.º 30/2003, de 22 de
agosto, na sua redação atual, que prova o modelo de financiamento do serviço público de radiodifusão e de televisão.
Artigo 255.º
Mecenato cultural extraordinário para 2022
Mantém-se em vigor em 2022 o regime de mecenato cultural extraordinário previsto no artigo 397.º da Lei n.º 75-
B/2020, de 31 de dezembro, na sua redação atual.
III. Opinião da Deputada autora do parecer
A Deputada autora do presente parecer reserva, nesta sede, a sua posição sobre a proposta em apreço
que, de resto, nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do RAR, é de «elaboração facultativa».
IV. Conclusões
1 – O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª, que aprova o
Orçamento do Estado para 2022.
2 – A Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª foi admitida a 11 de outubro de 2021 e enviada, nos termos do RAR,
à Comissão de Cultura e Comunicação para emissão de parecer.
3 – A Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª foi apresentada nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis,
cabendo à Comissão de Cultura e Comunicação emitir parecer sobre as matérias da sua competência,
incidindo sobre a globalidade do orçamento do Ministério da Cultura.
4 – A Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª na parte relativa às áreas da Cultura e Comunicação, reúne os
requisitos constitucionais e regimentais para ser apreciada e votada na generalidade em Plenário.
V. Parecer
A Comissão de Cultura e Comunicação conclui que a Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª, que Aprova o
Orçamento do Estado para 2022, cumpre todos os pressupostos constitucionais, respeita todos os requisitos
formais e reúne todas as condições materiais para ser remetida à Comissão de Orçamento e Finanças, para
os devidos efeitos.
Palácio de São Bento, 22 de outubro de 2021.
A Deputada autora do parecer, Sara Velez — O Presidente da Comissão, Alexandre Quintanilha.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, na reunião de 22 de outubro de 2021.
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COMISSÃO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, MODERNIZAÇÃO ADMINISTRATIVA,
DESCENTRALIZAÇÃO E PODER LOCAL
Índice
Parte I – Introdução
Parte II – Considerandos
Parte III – Opinião do Deputado autor do parecer
Parte IV – Conclusões
PARTE I – Introdução
O XXII Governo Constitucional apresentou à Assembleia da República, no dia 11 de outubro de 2021, a
Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª, que aprova o Orçamento do Estado para 2022.
Por despacho do mesmo dia do Senhor Presidente da Assembleia da República, a Proposta de Lei n.º
116/XIV/3.ª, «Aprova o Orçamento do Estado 2022», baixou à Comissão de Orçamento e Finanças (comissão
competente) e às restantes Comissões Parlamentares Permanentes, onde se inclui a Comissão de
Administração Pública, Modernização Administrativa, Descentralização e Poder Local, para efeito de
elaboração de parecer nas respetivas áreas setoriais.
Cumpre-se assim o previsto no n.º 3 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República, que define
que os serviços da Assembleia da República devem proceder a uma análise técnica da proposta de lei do
Orçamento do Estado, discriminada por áreas de governação, remetendo-a à Comissão Parlamentar
competente em razão da matéria.
Nesta conformidade, o presente parecer incidirá exclusivamente sobre as matérias do Orçamento do
Estado para 2022 que integram o âmbito de competências da Comissão de Administração Pública,
Modernização Administrativa, Descentralização e Poder Local.
PARTE II – Considerandos
1 – Receitas e Despesas das Administrações Públicas
De acordo com o relatório do Orçamento do Estado para 2022«o saldo das Administrações Públicas
deverá situar-se em -7769 milhões de euros, o que compara com -9919 milhões de euros em 2021,
representando uma melhoria de 2150 milhões de euros. Este resultado resulta de um crescimento da receita
(8,8%) superior ao da despesa (5,8%) para o qual contribuiu o melhor desempenho das outras receitas
correntes sobretudo em face das verbas de fundos europeus a receber no âmbito do Plano de Recuperação e
Resiliência e da receita fiscal – associada ao crescimento da atividade económica – acompanhado de um
menor impacto da despesa relacionada com a mitigação dos efeitos decorrentes da pandemia da COVID-19.
Por subsetores, estimam-se défices na Administração Central (-9861 milhões de euros) e na Administração
Regional e Local (-214 milhões de euros), compensados em parte pela evolução positiva do saldo da
Segurança Social (2305 milhões de euros)».
«A receita total deverá crescer 8,8% face ao estimado para 2021, evolução que decorre em grande medida
do crescimento das outras receitas correntes (26%) e da receita de capital (52,3%) explicado pelos fundos
europeus associados ao PRR e ainda da receita fiscal, tanto nos impostos indiretos (5,7%), com destaque
para a recuperação do IVA, como nos impostos diretos (2,4%). A despesa deverá registar um aumento de
5,8%, destacando-se o contributo do forte crescimento do investimento (31,5%) e da aquisição de bens e
serviços (13,5%), marcados pelas iniciativas de investimento e reformas a desenvolver no âmbito do PRR. De
referir que o aumento verificado nas outras despesas correntes decorre do registo da dotação provisional e
outras dotações centralizadas, bem como de transferências no âmbito do PRR. Por sua vez, a despesa com
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subsídios está altamente condicionada pela diminuição esperada dos apoios COVID-19, em virtude da
melhoria da evolução pandémica».
Quadro 1 – Conta das Administrações Públicas em contabilidade pública(milhões de euros)
2 – Uma estratégia para a Administração Pública alinhada com o Plano de Recuperação e
Resiliência
A implementação da Estratégia para a Inovação e Modernização do Estado e da Administração Pública
2020-2023, aprovada em 2020, em conjunto com a implementação de medidas de transição digital e de
inovação na gestão pública, contribuirão, de acordo com o relatório do Orçamento do Estado para 2022, para
o pleno cumprimento do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR).
De acordo com o documento, em 2022, «prosseguir-se-á a transformação e simplificação de processos na
Administração Pública, privilegiando-se a aposta na capacitação e na inovação na gestão pública», sendo que
os documentos estratégicos já aprovados pelo Governo são considerados essenciais para a prossecução
desse fim, assim como para o sucesso dos programas e projetos associados ao PRR.
Refere-se a este propósito a transformação da Administração Pública e a modernização dos sistemas de
gestão dos serviços públicos, entendendo-se que «a gestão pública deve incutir na sua atuação processos de
inovação e de uma maior participação dos cidadãos, em particular na avaliação dos serviços, inscrevendo as
medidas necessárias nos respetivos quadros de avaliação e responsabilização (QUAR)».
Relativamente ao QUAR refere-se no documento que, em 2022, este deverá prever as atividades
necessárias à concretização dos projetos vencedores do Orçamento Participativo Portugal (OPP), sendo que
esta edição do OPP conta com uma dotação global de 5 milhões de euros, dos quais 835 000 euros se
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destinam a projetos de âmbito nacional, sendo atribuída uma verba de 833 000 euros aos projetos de cada
uma das cinco regiões NUT II do território nacional continental.
3 – Valorizar, capacitar e rejuvenescer a Administração Pública
Neste âmbito é referido que o «reforço da Administração Pública é determinante no atual contexto, não
apenas no papel que assume em termos de recuperação económica e social, mas também na promoção de
uma cidadania mais inclusiva e participativa».
Segundo o documento, o momento atual convoca o Estado Social a dar resposta aos desafios, sendo que
a atual legislatura «marca um ponto de viragem»na sociedade portuguesa e na sua Administração Pública.
Nesse sentido, o Governo refere que continuará a apostar na valorização e capacitação dos trabalhadores
da Administração Pública, num contexto socioeconómico em que será necessário um excecional apoio à
retoma da atividade económica no País.
Neste contexto, «a massa salarial da Administração Pública regista um aumento de 780 milhões de euros,
o que corresponde a um crescimento de 3,1%, implicando um aumento do salário médio dos trabalhadores em
funções públicas superior a 2,5%.»
Em 2022, o Governo retoma o princípio da atualização geral dos salários da Administração Pública, com
um aumento de 0,9% nos salários, o que representa um esforço orçamental anual permanente de cerca de
225 milhões de euros. Este aumento conjuntamente com as promoções, progressões e revisões de carreiras
retomadas a partir de 2018, contribuem, de acordo com o documento, para o significativo aumento da
remuneração média dos trabalhadores da Administração Pública.
Quadro 2 – Principais medidas de política orçamental em 2022 (milhões de euros)
É, também, identificada a necessidade de valorizar os trabalhadores mais qualificados que já integram a
Administração Pública, bem como a necessidade de torná-la mais atrativa para os titulares dos diferentes
graus académicos. Nesse sentido, é referida a aposta na valorização da carreira geral de técnico superior,
«enquanto elemento de atratividade no sentido de oferecer um percurso profissional com futuro», carreira essa
que tem «um papel fulcral na ampliação da massa crítica da Administração Pública».
Nesse sentido, o valor pecuniário de ingresso na carreira de técnico superior será aumentado em 2022,
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aplicando-se gradualmente aos trabalhadores que se encontrem nessa posição, no quadro da negociação
coletiva.
Foi ainda opção do Governo atribuir uma valorização adicional aos titulares de doutoramento, tanto para os
que já integram a Administração Pública como para aqueles que venham a integrá-la. Assim, a entrada para
os titulares de doutoramento será a partir de uma posição remuneratória superior e todos os trabalhadores
que, nesta data, estejam integrados numa posição inferior passarão para esta mesma posição.
O Governo compromete-se igualmente a «recompor a carreira de assistente técnico, aumentando o nível
remuneratório de ingresso na carreira», aplicando-se gradualmente, aos trabalhadores que se encontrem
nessa posição, no quadro da negociação coletiva a realizar-se no início do próximo ano.
Quanto à carreira de assistente operacional, o documento refere que o Governo irá estudar a sua
recomposição. Por sua vez, a Base Remuneratória da Administração Pública (BRAP) aumentará na sequência
do aumento da remuneração mínima mensal garantida.
É ainda referido o alargamento, ocorrido em 2021, da ADSE aos trabalhadores regularizados no âmbito do
PREVPAP (3875 beneficiários inscritos) e aos trabalhadores com contrato individual de trabalho (105 507
novos beneficiários inscritos), bem como revisão das tabelas do regime convencionado, em vigor desde
setembro. Em 2022, a ADSE «irá continuar o seu trabalho no sentido de reforçar o regime convencionado,
tornando-o mais atrativo para os prestadores e multiplicando o número de convenções em todo o território.»
Em 2022, o Instituto Nacional de Administração, IP (INA) desempenhará um papel qualificado como
fundamental, no âmbito da formação dos trabalhadores da Administração Pública, «criando as condições para
uma organização mais ágil e flexível, em linha com os princípios da economia, eficiência e eficácia da despesa
pública».
Estão também previstas novas edições do Programa de Estágios, nos termos definidos no PRR para
estágios remunerados de acordo com as necessidades manifestadas pelos serviços/organismos. De acordo
com o documento, desta forma procura-se valorizar os jovens licenciados, através do contacto com o serviço
público, garantindo majorações em futuros procedimentos concursais.
O Governo anuncia ainda que irá promover alterações à Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas
(LTFP) no sentido de agilizar os procedimentos concursais de recrutamento, «através da simplificação dos
métodos de seleção e sua aplicação». Estas alterações pretendem permitir a entrada de jovens recém-
licenciados «com melhores desempenhos académicos nas áreas consideradas estratégicas e em que se
detetarem necessidades de reforço de pessoal».
Estas alterações à LTFP serão realizadas ao longo do primeiro semestre de 2022, esperando-o Governo
que os primeiros recrutamentos possam ocorrer ainda durante o ano de 2022.
Para promover a capacitação e o rejuvenescimento da Administração Pública, o PRR prevê uma reforma
importante de capacitação para a criação de valor público (Reforma TD-r36), a qual consubstancia-se na
transformação do modelo de prestação da formação aos funcionários públicos pelo INA, alavancando ainda
através do investimento PRR na capacitação de trabalhadores públicos (Investimento TD-C19-i07) o reforço
de competências em larga escala.
É anunciado ainda que, em 2022, serão formados trabalhadores e dirigentes públicos no Programa de
Capacitação Digital, no Programa de Formação Superior e Avançada, na Formação no âmbito das Lojas e
Espaços Cidadão e no Programa Qualifica AP.
Em 2022 refere-se que estará em funcionamento a Estrutura de Missão para a implementação da Reforma
Orgânica e Funcional da Administração Pública (Reforma TD-r35), sendo que esta Estrutura de Missão deverá
entregar o relatório técnico com as propostas a promover ainda em 2022. Com este processo, pretende-se
transformar a Administração Pública garantindo entre outros: i) a concentração física de gabinetes
governamentais e a eficiência dos respetivos serviços de suporte; ii) a especialização e focalização das
instituições nas suas missões públicas e iii) a modernização e inovação da administração pública.
4 – Simplificar, uniformizar e desmaterializar o atendimento
De acordo com o documento em análise, a concretização da Estratégia para a Inovação e Modernização
do Estado e da Administração Pública 2020-2023 e o PRR irão facilitar e reduzir as interações ao reutilizar
dados e ao promover a eficiência, a sustentabilidade e a simplificação dos processos.
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Nesse sentido, serão reforçados os processos de partilha de dados e de interoperabilidade de dados que
os serviços da Administração Pública já possuem, sempre com o consentimento do respetivo titular e da
proteção dos seus dados.
Tal como estabelecido no PRR, são metas para 2022 a disponibilização de atendimento uniforme e
omnicanal de 5 dos 25 serviços mais procurados, através de vários canais, respeitando o princípio ‘only once’
e sendo acessíveis através de identidade eletrónica.
A edição do SIMPLEX 2022 constituirá um projeto prioritário dos serviços sendo reforçada a previsão de
inscrição pelos serviços públicos no respetivo QUAR, cuja responsabilidade de implementação lhes seja
atribuída.
Ainda no domínio da eficiência, são salientadas as recentes alterações legislativas relacionadas com a
chave móvel digital e a emissão, a entrega e a utilização do cartão do cidadão.
Em 2022 estará operacional o grupo de trabalho para a simplificação dos procedimentos de licenciamento
sectoriais (reforma TD-r33: Justiça económica e ambiente de negócios, da componente 18). Em concreto, em
2022 será concluído o estudo de identificação dos principais constrangimentos e procedimentos a alterar ou
simplificar.
5 – Reforçar a transparência e dados abertos
Depois ter sido lançado, em 2021, o Portal Mais Transparência, que permite o acompanhamento da
execução dos vários fundos europeus (incluindo os do PRR), a informação disponibilizada será alargada até
ao final de 2021, nomeadamente às autarquias. Este portal será aprofundado e atualizado com informação
relevante e acessível.
Com a entrada em vigor da lei que aprova os princípios gerais sobre dados abertos e transpõe para a
ordem jurídica interna a diretiva europeia sobre esta matéria, refere-se que é incentivada e promovida a
disponibilização pelo sector público dos seus dados e documentos, propiciando-se a reutilização da
informação, num formato aberto. É ainda incentivada a transparência, o reaproveitamento de dados para fins
científicos e de geração de conhecimento e o aparecimento de novas fontes e modelos de negócio.
Para isso concorre também o portal dados.gov.pt, o qual passou a disponibilizar mais do dobro do número
de datasets face aos disponibilizados no início de 2021, disponibilizando agora mais de 4800 datasets.
6 – Valorização do território e reforço da política de proximidade
O Governo afirma que em cumprimento do seu Programa, está empenhado em estimular a convergência
entre o litoral e o interior para mitigar as assimetrias económicas e sociais bastante vincadas que urge
colmatar.
Neste sentido, através do PRR, o Governo quer dar continuidade às políticas de promoção do teletrabalho:
em 2022, serão operacionalizados apoios à aquisição de meios de trabalho num montante total de 17,5
milhões de euros, com vista a promover uma Administração Pública com modelos de trabalho mais
adaptativos e conciliadores da vida profissional e familiar. A meta é ter, até 2023, cerca de 25% dos
trabalhadores com funções compatíveis com teletrabalho a desempenharem funções nesta modalidade.
Prevê também o financiamento da implementação de espaços de coworking, prevendo-se, para 2022, a
operacionalização dos processos de candidaturas para a realização de empreitadas e aquisição de
equipamentos para diversos espaços a nível nacional. O objetivo é que haja um espaço de coworking em cada
comunidade intermunicipal e área metropolitana (montante total de 2,9 milhões de euros, a executar em 2022
e 2023).
Outra linha de atuação do Governo passa por levar o Estado até às pessoas e empresas. As Lojas de
Cidadão e os Espaços Cidadão constituem um marco na proximidade, acessibilidade e inclusão no acesso dos
cidadãos e empresas aos serviços públicos, prosseguindo, em 2022, o investimento e desenvolvimento da
rede existente. Pretendem alargar a cobertura no território nacional, contribuindo igualmente para o
cumprimento do PRR, que prevê a instalação de 20 novas Lojas de Cidadão, 300 novos Espaços Cidadão e
10 novos Espaços Cidadão Móveis, até 2026.
Em concreto, em 2022 e ao abrigo do PRR, o Governo prevê o lançamento de mais dois avisos para o
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financiamento da instalação de novas de lojas de cidadão pelos municípios. Além disso, prosseguir-se-á o
trabalho junto dos municípios para promover a transferência de gestão das Lojas de Cidadão ainda sob
responsabilidade da Agência para a Modernização Administrativa (AMA) e para concretizar a medida prevista
no Programa do Governo de dispor de pelo menos um Espaço Cidadão («balcão multisserviços») em todos os
municípios de Portugal Continental.
Por último, o Governo afirma ter criado as condições para que todas as juntas de freguesia possam contar
com, pelo menos, um membro eleito a meio tempo, referindo que esta despesa é suportada pelo Orçamento
do Estado, numa transferência para as freguesias no valor de cerca de 29 milhões de euros.
Procura-se, assim, robustecer as freguesias e criar condições para a assunção de competências por parte
destas.
7 – Descentralização
No que diz respeito à descentralização, o Governo afirma que: «No âmbito do processo de
descentralização de competências da administração central para a administração local, previsto na Lei n.º
50/2018, de 16 de agosto, o Fundo de Financiamento da Descentralização foi dotado das verbas necessárias
ao financiamento das competências descentralizadas para os municípios do território continental e entidades
intermunicipais, nos termos do Decreto-Lei n.º 21/2019, do Decreto-Lei n.º 22/2019 e do Decreto-Lei n.º
23/2019, todos de 30 de janeiro, e do Decreto-Lei n.º 55/2020, de 12 de agosto, correspondentes ao período
compreendido entre 1 de abril e 31 de dezembro de 2022», nos montantes referidos no quadro 3.
Quadro 3 – Fundo de Financiamento da Descentralização (milhões de euros)
Afirma ainda o Governo que «o FFD permite não só uma maior agilização nas transferências das verbas
associadas à descentralização, como assegura o necessário financiamento para o exercício das novas
atribuições, passando, desta forma, as autarquias locais a gerir mais 1000 milhões de euros de receitas,
aproximando-se, assim, da média europeia. No ano de 2022, como a transferência plena ocorrerá apenas em
1 de abril, o valor global é de 832 milhões de euros porque corresponde a 9 meses do ano.»
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Quadro 4 – Fluxos para a Administração Local (unidade)
8 – Administração Regional e Local
O Governo avança que a Administração Regional e Local (ARL) deverá apresentar em 2021, em
contabilidade pública, um saldo negativo de 68,3 milhões de euros, evidenciando uma melhoria face ao défice
registado em 2020 (-151,3 milhões de euros). A melhoria do saldo é resultado da evolução de ambos os
subsectores, para a qual contribuirá a previsão de um aumento da receita superior ao aumento da despesa.
Já para 2022, o Governo prevê um saldo orçamental negativo na Administração Regional e Local de 213,9
milhões de euros para o qual contribuirá o défice de 300,8 milhões de euros da Administração Regional,
atenuado pelo excedente de 86,9 milhões de euros estimado para a Administração Local.
De notar que as previsões para 2022 de um excedente orçamental na Administração Local de 86,9 milhões
de euros, representem uma descida de 169,8 milhões de euros em relação a 2021 resultante de um
crescimento da receita (6,4%) inferior ao previsto para a despesa (8,3%).
8.1 – Administração Local
Em 2021, estima-se que a Administração Local apresente um excedente orçamental de 256,7 milhões de
euros, o que representa uma melhoria face ao saldo verificado em 2020, que se fixou em 214,6 milhões de
euros. Esta evolução do saldo orçamental na Administração Local decorre de um incremento da receita de
9,1%, superior ao crescimento estimado para a despesa (8,8%). Ao nível da receita, destaca-se o aumento
das transferências (14,3%), em particular as transferências recebidas da Administração Central ao abrigo da
Lei das Finanças Locais e no âmbito da descentralização de competências, em especial nas áreas da
educação e da saúde. Ainda na receita, é de realçar o crescimento de 3,9% da receita fiscal, influenciado, em
particular, pela retoma progressiva do mercado imobiliário. Relativamente à despesa, os principais contributos
advêm do crescimento do investimento (26%), das despesas com pessoal (8,6%), associado ao processo de
descentralização da educação, e da aquisição de bens e serviços (2,5%).
Para 2022, prevê-se que a Administração Local apresente um excedente orçamental de 86,9 milhões de
euros, inferior em 169,8 milhões de euros em relação a 2021 resultante de um crescimento da receita (6,4%)
inferior ao previsto para a despesa (8,3%). Ao nível da receita, o Governo destaca, sobretudo, as receitas
provenientes da Administração Central que incluem as transferências do Fundo de Financiamento da
Descentralização que prevê a finalização, em 2022, do processo de descentralização de competências para os
municípios. De referir ainda as transferências a receber da Administração Central, por via do PRR, para o
desenvolvimento de projetos no âmbito da habitação. De destacar também o crescimento previsto das verbas
provenientes da União Europeia (8,4%), da receita fiscal (4,4%) e da outra receita (3,2%). Em relação à
despesa, a evolução esperada assenta, essencialmente, no crescimento do investimento (13%), impulsionado
pelas iniciativas e projetos no âmbito do PRR e das despesas com pessoal (7,5%), decorrentes,
essencialmente, do processo de descentralização de competências para os municípios.
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Quadro 5 – Receitas e despesas da Administração Local (milhões de euros)
As transferências do Orçamento do Estado para a Administração Local, nomeadamente as que decorrem
da Lei das Finanças Locais, apresentam uma redução de 1,9% que resulta da menor receita fiscal arrecadada
em 2020, afetada pelos efeitos da pandemia na atividade económica, queda só atenuada pelo crescimento
verificado para o Fundo Social Municipal e para as Freguesias.
Quadro 6 – Transferências do Orçamento do Estado para a Administração Local (milhões de euros)
As transferências do Orçamento do Estado para a Administração Local destinadas a dar cumprimento à lei
das finanças locais (12,8% das transferências), no que respeita, principalmente, à repartição dos recursos
públicos entre o Estado e as autarquias locais, ao financiamento das entidades intermunicipais e à inscrição de
verbas destinadas a assegurar as obrigações decorrentes dos contratos e protocolos celebrados entre o
Estado e as autarquias locais.
Em 2022, as transferências da Administração Central destinadas à Administração Local deverão ascender
a 4710,3 milhões de euros, provenientes maioritariamente do Estado, e que incluem o valor proveniente do
Fundo de Financiamento da Descentralização. Relativamente aos empréstimos de médio e longo prazo,
concedidos pelo Estado a este subsetor, prevê-se que totalizem 453,1 milhões de euros.
Por outro lado, a Administração Local deverá transferir para a Administração Central um total de 153,8
milhões de euros e proceder ao pagamento de 10,1 milhões de euros relativos a juros de empréstimos
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concedidos pela Administração Central. Relativamente à receita de ativos financeiros, prevê-se que a
Administração Local proceda à amortização de 41,3 milhões de euros de empréstimos de médio e longo prazo
concedidos pela Administração Central.
8.2 – Administração Regional
Na Administração Regional estima-se para 2021 um défice orçamental de 325 milhões de euros, o que
compara com um défice de 366 milhões de euros em 2020.
O desempenho orçamental estimado para 2021 compreende um crescimento de 8,5% da receita e de 5,9%
da despesa face a 2020. A evolução da receita decorre do crescimento da outra receita (50,2%), das
transferências (11,5%), em especial as recebidas da União Europeia, e da receita fiscal (3,4%). O aumento da
despesa em 2021 está, segundo o Governo influenciada pelos encargos associados à COVID-19, destacando-
se os acréscimos das despesas com pessoal (4,4%) com a contratação de novos trabalhadores e o
pagamento de trabalho suplementar nos Serviços Regionais de Saúde; da aquisição de bens e serviços
(2,2%) com os encargos na saúde associados à testagem, prevenção e tratamento da doença COVID-19; e da
aquisição de bens de capital (8,3%) com a execução do plano de investimentos previsto por cada região. O
comportamento da despesa é atenuado pela redução dos juros e outros encargos (-6,5%), relacionado com a
suspensão do pagamento dos encargos decorrentes do empréstimo do Programa de Ajustamento Económico
e Financeiro (PAEF) por parte da Região Autónoma da Madeira (RAM).
Para 2022, prevê-se que a Administração Regional apresente um défice de 300,8 milhões de euros,
correspondendo a uma melhoria de 24,3 milhões de euros face a 2021. A receita deverá crescer 9,4%,
impulsionada sobretudo pelo aumento das transferências da União Europeia (115,6%), associadas em grande
medida aos fundos a receber no âmbito do PRR, e da receita fiscal (5,6%), reflexo da recuperação económica
esperada para 2022 nas regiões. No sentido oposto, prevê-se uma redução da outra receita (31,1%) e das
transferências relativas à Lei das Finanças das Regiões Autónomas (-6,7%). A despesa deverá registar um
crescimento de 7,5%, resultante maioritariamente do investimento (42%), expressando o impulso do PRR nos
projetos a desenvolver pelas Regiões Autónomas, das despesas com pessoal (3,1%), dos juros e outros
encargos (23,6%), em linha com o fim da suspensão do pagamento de juros PAEF pela RAM, e da despesa
com aquisição de bens e serviços (4,7%).
Quadro 7 – Receitas e despesas da Administração Regional (milhões de euros)
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As transferências do Orçamento do Estado para as Regiões Autónomas, ao abrigo da Lei das Finanças das
Regiões Autónomas, totalizam 498,4 milhões de euros, em 2022, repartidos pela Região Autónoma dos
Açores (RAA) com 281,2 milhões de euros e 217,2 milhões de euros para a Região Autónoma da Madeira
(RAM), representando uma diminuição de 35,7 milhões de euros face ao ano anterior, em linha com o PIB
nacional.
Em 2022, a Administração Regional receberá 511,8 milhões de euros de transferências da Administração
Central provenientes quase exclusivamente do Estado. A Segurança Social deverá transferir para este
subsetor 43,3 milhões de euros, os quais compreendem os montantes referentes a políticas ativas de
emprego, para cada uma das regiões.
Relativamente às transferências da Administração Regional para a Administração Central, prevê-se que
totalizem 45,4 milhões de euros e que sejam amortizados empréstimos concedidos pelo Estado no valor de
106,8 milhões de euros.
Quadro 8 – Transferências do Orçamento do Estado para a Administração Regional(milhões de euros)
Quadro 9 – Transferências do Orçamento do Estado para a Administração Local e Regional (milhões de euros)
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9 – Regionalização
Relativamente à regionalização, os investimentos em projetos na região Norte constituem 13,9% do total
(1626,4 milhões de euros da responsabilidade do Metro do Porto). O programa orçamental que mais contribui
para a região Norte é o do Ambiente e Ação Climática, representando 92,2% dos projetos daquela região.
Quadro 10 – Regionalização (milhões de euros)
Mantém-se a representatividade elevada das categorias «Várias NUTS II do Continente», com 56,8% da
despesa em projetos, em grande medida devido à abrangência territorial dos projetos associados às Entidades
Públicas Reclassificadas (EPR) e da classificação de projetos ao nível de NUTS II.
PARTE III – Opinião do Deputado autor do parecer
O signatário do presente relatório exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião sobre a iniciativa em
apreço, a qual é de resto, de «elaboração facultativa» nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento,
reservando o seu grupo parlamentar a sua posição para debate em Plenário.
PARTE IV – Conclusões
1 – O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª, «Aprova o
Orçamento do Estado para 2022»;
2 – A Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª baixou à Comissão de Administração Pública, Modernização
Administrativa, Descentralização e Poder Local, para efeito de elaboração de parecer;
3 – A Comissão de Administração Pública, Modernização Administrativa, Descentralização e Poder Local,
considera que a Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª, no que concerne às áreas setoriais da Administração Pública,
Modernização Administrativa, Descentralização e Poder Local, está em condições de ser remetida à Comissão
Parlamentar de Orçamento e Finanças, para os efeitos legais e regimentais aplicáveis.
Palácio de São Bento, 21 de outubro de 2021.
O Deputado autor do parecer, Alberto Fonseca — A Presidente da Comissão, Isaura Morais.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do PCP, do CDS-PP, do
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PAN e do IL, na reunião de 21 de outubro de 2021.
———
COMISSÃO DE TRANSPARÊNCIA E ESTATUTO DOS DEPUTADOS
PARTE I – Considerandos
I. a) Nota introdutória
O Governo apresentou à Assembleia da República, em 11 de outubro de 2021, a Proposta de Lei n.º
116/XIV/3.ª, que aprova o Orçamento do Estado para 2022.
Por despacho do mesmo dia do Senhor Presidente da Assembleia da República, esta iniciativa baixou à
Comissão de Orçamento e Finanças (comissão competente), e às restantes Comissões Parlamentares
Permanentes para efeito de elaboração de parecer nas respetivas áreas sectoriais.
À Comissão de Transparência e Estatuto dos Deputados compete analisar e elaborar parecer nas áreas da
sua competência, nomeadamente no que se refere às dotações orçamentais previstas para a Entidade para a
Transparência, criada pela Lei Orgânica n.º 4/2019, de 13 de setembro.
A discussão na generalidade desta iniciativa encontra-se agendada para as reuniões plenárias de 26 e 27
de outubro de 2021, data da respetiva votação na generalidade, seguindo-se, posteriormente, a apreciação na
especialidade que compreenderá audições de Ministros sectoriais.
A discussão e votação na especialidade desta proposta de lei estão previstas para os dias 28 de outubro a
25 de novembro, e a votação final global, para o dia 25 de novembro de 2021.
I b) Do objeto, conteúdo e motivação da iniciativa
A Entidade para a Transparência, criada pela Lei Orgânica n.º 4/2019, de 13 de setembro, «é um órgão
independente que funciona junto do Tribunal Constitucional e tem como atribuição a apreciação e fiscalização
da declaração única de rendimentos, património e interesses dos titulares de cargos político e altos cargos
públicos» – cfr. artigo 2.º do Estatuto da Entidade para a Transparência.
Nos termos do n.º 1 do artigo 4.º da Lei Orgânica n.º 4/2019, de 13 de setembro, que aprova o Estatuto da
Entidade para a Transparência e procede à nona alteração à Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, que aprova a
organização, funcionamento e processo do Tribunal Constitucional, «Incumbe ao Governo inscrever na
proposta de orçamento do Estado para 2020, nos encargos gerais do Estado relativos ao Tribunal
Constitucional, as verbas necessárias à criação e funcionamento da Entidade para a Transparência, bem
como para a criação da plataforma eletrónica prevista na lei».
O Orçamento do Estado para 2020, aprovado pela Lei n.º 2/2020, de 31 de março, atribuiu ao Tribunal
Constitucional uma verba de € 1 500 0001 destinada à Entidade para a Transparência.
O Orçamento do Estado para 2021, aprovado pela Lei n.º 75-B/2020, de 31 de dezembro, atribuiu ao
Tribunal Constitucional uma verba de € 1 815 0002 destinada à Entidade para a Transparência.
1 A dotação inicialmente proposta pelo Governo para a Entidade para a Transparência, na Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª (GOV) que aprova o Orçamento do Estado para 2020, era de € 1 169 000, mas foi aprovado, na especialidade, um reforço adicional de € 646 000 destinado à instalação desta Entidade, dos quais € 331 000 para a Entidade da Transparência e € 315.000 para os serviços próprios do Tribunal Constitucional para a criação desta Entidade. Com efeito, foi aprovada na Comissão de Orçamento e Finanças, em 05/02/2020, a proposta 933-C, apresentada pelo PS, que alterava nesse sentido o Mapa VII, com os votos a favor do PS e do IL, e as abstenções do PSD, do BE, do PCP, do CDS-PP, do PAN e do CH. 2 A dotação inicialmente proposta pelo Governo para a Entidade para a Transparência, na Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª (GOV) que aprova o Orçamento do Estado para 2021, era de €1.169.000, mas foi aprovado, na especialidade, um reforço adicional de € 646 000 destinado à Entidade para a Transparência. Com efeito, foi aprovada na Comissão de Orçamento e Finanças, em 25/11/2020, a proposta 1056-C, apresentada pelo PS, que alterava nesse sentido o Anexo I – Mapa de alterações e transferências orçamentais, com os votos contra do PCP e do CDS-PP, a abstenção do PSD e PAN, e a favor do PS, do BE, do CH e do IL, e foi aprovada em Plenário (avocações), em 26/11/2021, a proposta 953C, da IL, que alterava nesse sentido o Mapa 4, com os votos contra do PCP e do PEV, e a favor do PS, do
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Importa, assim, verificar as verbas inscritas na Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª (GOV), que aprova o
Orçamento do Estado para 2022, que se referem ao Tribunal Constitucional.
Integradas nos Encargos Gerais do Estado, verifica-se que estão atribuídas as seguintes verbas ao
Tribunal Constitucional:
Unidade: Euros
Encargos Gerais do Estado
Despesas do subsector da Administração Central(SI + SFA)
2021 Orçamento
2022 Orçamento
Variação %
04 – Tribunal Constitucional 10 483 426 11 034 209 5,3%
04 – Orgânicas de transferência 9 001 288 9 440 303 4,9%
TOTAL – Tribunal Constitucional 19 484 7143 20 474 512 5,1%
(dados retirados do Mapa 4 – OE 2021 e OE 2022)
As verbas supra indicadas, correspondem à soma das despesas dos serviços integrados e dos serviços e
fundos autónomos, passando-se a discriminar cada uma destas rubricas para melhor se perceber o valor
correspondente a cada uma delas:
Unidade: Euros
Encargos Gerais do Estado
Serviços integrados
Despesas
2021 Orçamento
2022 Orçamento
Variação %
Tribunal Constitucional 8 776 256 9 212 570 5,0%
Tribunal Constitucional – reserva orçamental
225 032 227 733 1,2%
TOTAL – Tribunal Constitucional 9 001 288 9 440 303 4,9%
(dados retirados do Mapa AC – OE 2021 e OE 2022)
Unidade: Euros
Encargos Gerais do Estado
Serviços e Fundos Autónomos
Despesas
2021 Orçamento
2022 Orçamento
Variação %
Tribunal Constitucional – serviços próprios 7 147 786 8 013 569 12,1%
Tribunal Constitucional – Entidade das Contas 1 520 640 1 520 640 0,0%
Tribunal Constitucional – Entidade da Transparência 1 815 0004 1 500 000 -17,4%
TOTAL – Tribunal Constitucional 10 483 426 11 034 209 5,3%
(dados retirados do Mapa AC – OE 2021 e OE 2022)
PSD, do BE, do CDS-PP, do PAN, do CH e do IL. 3 Esta verba inclui já o reforço adicional de € 646 000 aprovado na especialidade da Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª (GOV), pois a dotação inicialmente proposta era de € 18 838 714. 4 Este montante já inclui o reforço adicional de € 646 000 aprovado em sede de especialidade da Proposta de Lei n.º 61/XIV/2 (GOV), relativa ao Orçamento do Estado para 2021. Note-se que o valor inicial previsto nesta iniciativa era de € 1 169 000.
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Verifica-se que está prevista a verba de € 1 500 000 para a Entidade para a Transparência, embora este
valor concreto não resulte expressamente de nenhum dos mapas anexos à Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª
(GOV), mas do mapa AC relativo ao desenvolvimento das receitas e despesas da administração central, o
qual se encontra disponível no site da Direção-Geral do Orçamento.
Atendendo a que o Orçamento do Estado para 2021, aprovado pela Lei n.º 75-B/2020, de 31 de dezembro,
atribuiu à Entidade para a Transparência um orçamento de € 1 815 000, devido à aprovação na especialidade,
na Comissão de Orçamento e Finanças, de proposta do PS (Proposta n.º 1056-C) e, em Plenário (avocações),
de proposta do IL (Proposta n.º 953-C), verifica-se que há uma diminuição de 17,4% (são menos € 315 000)
das verbas previstas para esta Entidade.
PARTE II – Opinião da relatora
A signatária do presente parecer abstém-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre a
Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª, a qual é, de resto, de «elaboração facultativa» nos termos do n.º 3 do artigo
137.º do Regimento da Assembleia da República.
PARTE III – Conclusões
1 – No Orçamento do Tribunal Constitucional para 2022, inscrito nos Encargos Gerais do Estado, está
prevista uma verba de € 1 500 000 para a Entidade para a Transparência, embora este valor concreto não
resulte expressamente de nenhum dos mapas anexos à Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª (GOV), mas do mapa
AC relativo ao desenvolvimento das receitas e despesas dos serviços da administração central, o qual se
encontra disponível no site da Direção-Geral do Orçamento.
2 – Por comparação ao orçamentado em 2021, as verbas alocadas à Entidade para a Transparência sofre
uma redução de 17,4%, o que corresponde a menos € 315 000.
3 – Face ao exposto, a Comissão de Transparência e Estatuto dos Deputados é de parecer que a
presente pronúncia deve ser remetida à Comissão de Orçamento e Finanças, para os efeitos legais e
regimentais aplicáveis.
Palácio de São Bento, 19 de outubro de 2021
A autora do parecer, Catarina Rocha Ferreira — O Presidente da Comissão, Jorge Lacão.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do PCP, na reunião de 19
de outubro de 2021.
———
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UTAO | UNIDADE TÉCNICA DE APOIO ORÇAMENTAL
Relatório UTAO n.º 19/2021
Apreciação preliminar da Proposta de Orça-
mento do Estado para 2022
Coleção: Análise Técnica das Propostas de Orçamento do Estado
21 de outubro de 2021
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UTAO| Unidade Técnicade Apoio Orçamental
Ficha técnica
A análise efetuada é da exclusiva responsabilidade da Unidade Técnica de Apoio Orça-
mental (UTAO) da Assembleia da República. Nos termos da Lei n.º 13/2010, de 19 de julho,
a UTAO é uma unidade especializada que funciona sob orientação da comissão parla-
mentar permanente com competência em matéria orçamental e financeira, prestando-
lhe assessoria técnica especializada através da elaboração de estudos e documentos de
trabalho técnico sobre gestão orçamental e financeira pública.
Este estudo, orientado e revisto por Rui Nuno Baleiras, foi elaborado por António Antunes,
Filipa Almeida Cardoso, Jorge Faria Silva, Patrícia Silva Gonçalves, Vítor Nunes Canarias e
Rui Nuno Baleiras.
Título: Apreciação preliminar da Proposta de Orçamento do Estado para 2022
Coleção: Análise Técnica das Propostas de Orçamento do Estado
Relatório UTAO N.º 19/2021
Data de publicação: 21 de outubro de 2021
Data-limite para incorporação de informação: 09h00m de 16/10/2021
Disponível em:https://www.parlamento.pt/sites/COM/XIVLeg/5COF/Paginas/utao.aspx.
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Índice Geral
Índice Geral ....................................................................................................................................................................
Índice de Tabelas ..........................................................................................................................................................
Índice de Gráficos .........................................................................................................................................................
Tabela de siglas, abreviaturas e acrónimos ...............................................................................................................Sumário executivo .........................................................................................................................................................
Introdução ................................................................................................................................................................
Cenário macroeconómico e previsores internacionais .......................................................................................
Medidas de política .................................................................................................................................................
Regras orçamentais do braço preventivo do Pacto de Estabilidade e Crescimento .....................................
A POE/2022 no contexto do Semestre Europeu ...................................................................................................
Orientação e riscos da política orçamental .........................................................................................................
Ventilação económica em contabilidade pública .............................................................................................
1Introdução ................................................................................................................................................................PARTE I: CARACTERIZAÇÃO DA ECONOMIA PORTUGUESA: DESEMPENHO PASSADO E PROJEÇÕES DE CURTO
PRAZO .............................................................................................................................................................................
2O cenário macroeconómico do Ministério das Finanças em contexto histórico e analítico ......................... Contextualização e previsões para 2022 ....................................................................................................
PIB em volume e contributos do lado da despesa para a sua variação ................................................
Rendimento disponível e poupança de famílias e instituições sem fins lucrativos .................................
Mercado de trabalho ...................................................................................................................................
Conta externa ................................................................................................................................................
3Comparações com os previsores oficiais ............................................................................................................ Previsões para a economia internacional ..................................................................................................
Previsões para a economia portuguesa .....................................................................................................
Riscos a ter em conta no cenário macroeconómico da POE/2022 ........................................................
PARTE II: ANÁLISE DOS CENÁRIOS ORÇAMENTAIS EM CONTABILIDADE NACIONAL ................................................
4Medidas de política ................................................................................................................................................ Contas das Administrações Públicas e conceitos ......................................................................................
Medidas do cenário de políticas invariantes com impacto orçamental adicional em 2022 ...............
4.2.1Medidas permanentes antigas .............................................................................................................. 4.2.2Medidas transitórias antigas (COVID-19) .............................................................................................. 4.2.3Súmula ........................................................................................................................................................ Novas medidas permanentes de política orçamental ..............................................................................
4.3.1As medidas definidas pelo MF como novas e permanentes ........................................................... 4.3.2Revisão da UTAO ...................................................................................................................................... 4.3.3Descrição breve das medidas ............................................................................................................... 4.3.4Contributo das novas medidas permanentes para a consolidação orçamental: 2022 e os seis anos anteriores ......................................................................................................................................................
Medidas com efeitos orçamentais temporários ou não‑recorrentes (one-offs) ..................................... Balanço das implicações das medidas de política na variação do saldo orçamental ........................ 47
5Regras orçamentais do braço preventivo do Pacto de Estabilidade e Crescimento ..................................... 51Estado de vigência das regras relevante para o planeamento orçamental de 2022 ..........................
Posição de Portugal nos indicadores das regras ........................................................................................ 55
5.2.1Saldo orçamental ..................................................................................................................................... 555.2.2Saldo estrutural .......................................................................................................................................... 555.2.3Dívida pública ........................................................................................................................................... 56
6A POE/2022 no contexto do Semestre Europeu ................................................................................................... 59A coordenação de políticas económicas no Semestre Europeu ............................................................
Recomendações do Conselho da União Europeia a Portugal ................................................................ 60
A reação da POE/2022 às recomendações do Conselho da União Europeia ....................................... 61
7Orientação e riscos da política orçamental ........................................................................................................ 65A relevância económica da orientação da política orçamental ...........................................................
Orientação da política orçamental prevista na POE/2022 ....................................................................... 66
Riscos do cenário orçamental para 2022 ................................................................................................... 68
PARTE III: ANÁLISE DAS PREVISÕES ORÇAMENTAIS EM CONTABILIDADE PÚBLICA ................................................... 71
8Ventilação económica em contabilidade pública ............................................................................................ 73Conta das Administrações Públicas na ótica da contabilidade pública e considerandos sobre os
mapas orçamentais ................................................................................................................................................
Variação do saldo global entre 2020 e 2022: o papel das medidas de política COVID-19 e do Plano
de Recuperação e Resiliência ..............................................................................................................................
A estimativa da execução em 2021 ............................................................................................................
O cenário orçamental das Administrações Públicas proposto para 2022 ..............................................
8.4.1Evolução do saldo global e conta consolidada das Administrações Públicas ............................ 8.4.2Análise das principais rubricas de receita e despesa e dos seus contributos para o saldo global de 2022 .......................................................................................................................................................
PARTE IV: ANEXOS .........................................................................................................................................................
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Anexo 1: Quadro detalhado da execução orçamental em contabilidade pública ............................................
Anexo 2: Notas metodológicas da estimativa para 2021 das medidas de política COVID-19 (Tabela 18)........
Índice de Tabelas
Tabela 1 – PIB real por ramo de atividade a preços de base ..................................................................................................
Tabela 2 – Produto potencial e hiato do produto ......................................................................................................................
Tabela 3 – Previsões das instituições internacionais para o crescimento do PIB real ...........................................................
Tabela 4 – Previsões das instituições internacionais para a balança corrente .....................................................................
Tabela 5 – Diferentes óticas para a balança corrente e balança de capital ......................................................................
Tabela 6 – Previsões orçamentais da POE/2022 para os anos de 2021 e 2022 (Contabilidade Nacional) ......................
Tabela 7 – Medidas permanentes do cenário de políticas invariantes com impacto orçamental adicional em 2021
Tabela 8 –Medidas transitórias COVID-19: Impacto orçamental em 2021 e 2022 ................................................................
Tabela 9 – Impacto líquido adicional no saldo orçamental de 2022: Medidas permanentes e medidas transitórias
Covid-19 ......................................................................................................................................................................................
Tabela 10 – Novas medidas de política orçamental em 2022 .................................................................................................
Tabela 11 – Descrição do teor das novas medidas de política orçamental identificadas na POE/2022 ........................
Tabela 12 – Exercício de revisão da despesa para 2022 ..........................................................................................................
Tabela 13 – Medidas temporárias ou não-recorrentes em 2021 e 2022 .................................................................................
Tabela 14 – Saldo orçamental estrutural em 2021 e 2022 .........................................................................................................
Tabela 15 – Recomendações específicas do Conselho a Portugal, no âmbito do Semestre Europeu de 2021 ............
Tabela 16 – Acolhimento das recomendações do Semestre Europeu de 2021 na POE/2022 ...........................................
Tabela 17 – Conta das AP em contabilidade pública ..............................................................................................................
Tabela 18 – Principais medidas de política COVID-19: 2021 e 2022 ........................................................................................
Tabela 19 – Impacto direto das medidas COVID-19 por classificação económica em 2021 e 2022 ...............................
Tabela 20 – Conta previsional do PRR em 2021 e 2022, na perspetiva da Administração Central ...................................
Tabela 21 – Conta das Administrações Públicas em 2022 na ótica da contabilidade pública ........................................
Tabela 22 – Investimento público 2020-2022 ...............................................................................................................................
Tabela 23 – Conta consolidada das Administrações Públicas: comparação entre os anos de 2020, 2021 e 2022 .......
Tabela 24 – Notas metodológicas da estimativa para 2021 das medidas de política COVID-19 (Tabela 18) ................
Índice de Gráficos
Gráfico 1 – Crescimento do PIB real .............................................................................................................................................
Gráfico 2 – Procura externa líquida de importações e capacidade de financiamento da economia ..........................
Gráfico 3 – Balança de bens e balança de serviços ................................................................................................................
Gráfico 4 – Composição do PIB real .............................................................................................................................................
Gráfico 5 – Evolução do PIB real, por componente ..................................................................................................................
Gráfico 6 – Investimento (FBCF) .....................................................................................................................................................
Gráfico 7 – Investimento (FBCF), por sector de atividade ........................................................................................................
Gráfico 8 – Taxa de poupança do sector institucional Famílias ..............................................................................................
Gráfico 9 – Rendimentos primários recebidos, pagos e saldo .................................................................................................
Gráfico 10 – Consumo privado, poupança e rendimento disponível das famílias ..............................................................
Gráfico 11 – Emprego, população ativa e taxa de desemprego ..........................................................................................
Gráfico 12 – Custos unitários do trabalho nominais e reais ......................................................................................................
Gráfico 13 – Produtividade aparente do trabalho e remunerações por trabalhador ........................................................
Gráfico 14 – Taxa de variação do preço das importações e evolução dos preços do petróleo ....................................
Gráfico 15 – Composição das balanças corrente e de capital ..............................................................................................
Gráfico 16 – Capacidade/necessidade de financiamento dos sectores público e privado ............................................
Gráfico 17 – Termos de troca e preços das exportações e das importações ......................................................................
Gráfico 18 – Transferência entre Portugal e União Europeia ....................................................................................................
Gráfico 19 – Posição de investimento internacional e dívida externa líquida ......................................................................
Gráfico 20 – Intervalo de previsões para o PIB real de Portugal, Área do Euro e União Europeia ....................................
Gráfico 21 – Intervalo de previsões para a taxa de desemprego de Portugal e Área do Euro ........................................
Gráfico 22 – Intervalo de previsões para os preços no consumidor de Portugal, Área do Euro e União Europeia ........
Gráfico 23 – Contribuição das novas medidas permanentes de política para a consolidação orçamental no período
de 2016 a 2022 ...........................................................................................................................................................................
Gráfico 24 – Impacto das medidas de política na variação do saldo orçamental em 2022 ............................................
Gráfico 25 – Trajetória do saldo estrutural implícita na POE/2022 ...........................................................................................
Gráfico 26 – Trajetória de dívida pública e a regra de um vigésimo ......................................................................................
Gráfico 27 – Orientação da política orçamental implícita na POE/2022 ..............................................................................
Gráfico 28 – Evolução do saldo orçamental desde 2014 .........................................................................................................
Gráfico 29 – Evolução do saldo primário estrutural desde 2014 ..............................................................................................
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Gráfico 30 – Interpretação da variação do saldo global entre 2020 e 2022 ........................................................................
Gráfico 31 – Impacto direto no saldo orçamental das medidas COVID-2019 em 2020 e 2021, por tipologia de
intervenção ................................................................................................................................................................................
Gráfico 32 – Principais contributos para a revisão do saldo global na Estimativa face ao OE/2021 ................................
Gráfico 33 –Contributos por subsector para a revisão do saldo da estimativa face ao OE/2021 ....................................
Gráfico 34 – Evolução do saldo global das Administrações Públicas no período 2013–2022 ............................................
Gráfico 35 – Saldo por subsector 2021–2022 ...............................................................................................................................
Gráfico 36 – Principais contributos para a diferença do saldo global em 2022 face à sua estimativa de execução em
2021 ..............................................................................................................................................................................................
Tabela de siglas, abreviaturas e acrónimos
Sigla/abreviatura Designação
AdC Administração Central
ADSE Sistema de Proteção Social aos Trabalhadores em Funções Públicas
Instituto de Proteção e Assistência na Doença, ADSE, I.P.
AP Administrações Públicas
AR Assembleia da República
AT Autoridade Tributária
BCE Banco Central Europeu
BdP Banco de Portugal
CE Comissão Europeia
CFP Conselho das Finanças Públicas
CGA Caixa Geral de Aposentações
CGE Conta Geral do Estado
COVID-19 Doença provocada pelo coronavírus SARS-COV-2
CTUP Custos unitários do trabalho por unidade produzida
DGO Direção-Geral do Orçamento
EM Estados-Membros
FBCF Formação Bruta de Capital Fixo
FMI Fundo Monetário Internacional
IAS Indexante dos Apoios Sociais
IFR Incentivo Fiscal à Recuperação
IGFSS Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social
IHPC Índice harmonizado de preços do consumidor
INE Instituto Nacional de Estatística
IRC Imposto sobre o Rendimentos das Pessoas Coletivas
IRS Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares
IVA Imposto sobre o Valor Acrescentado
LEO Lei de Enquadramento Orçamental
M€ Milhões de euros
MF Ministério das Finanças
MRR Mecanismo de Recuperação e Resiliência
OCDE Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Económicos
OMP Objetivo de Médio Prazo
p. Página
p.p. Ponto(s) percentual(is)
PDE Procedimento por Défice Excessivo
PEC Pacto de Estabilidade e Crescimento
PEPP Pandemic Emergency Purchase Programme
PIB Produto Interno Bruto
PII Posição de Investimento Internacional
POE/AAAA Proposta de Orçamento do Estado para o ano AAAA
PRR Plano de Recuperação e Resiliência
PSPP Public Sector Purchase Programme
QPI Quadro de Políticas Invariantes
REACT Assistência de Recuperação para a Coesão e os Territórios da Europa
REP Recomendações Específicas por País
RNB Rendimento Nacional Bruto
SIGO Sistema de Informação de Gestão Orçamental
SNC-AP Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas
SS Segurança Social
SURE Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency
t.v.h. Taxa de variação homóloga
TFUE Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
TSU Taxa Social Única
UE União Europeia
UTAO Unidade Técnica de Apoio Orçamental
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Sumário executivo
Este relatório é a apreciação preliminar da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) à Proposta
de Orçamento do Estado para 2022 submetida pelo Governo à Assembleia da República em 11 de
outubro de 2021. O Sumário Executivo apresenta as principais conclusões da análise empreendida. To-
das as afirmações nele contidas estão fundamentadas nos capítulos seguintes. As siglas usadas são iden-
tificadas na Tabela de siglas, abreviaturas e acrónimos, p. iii.
Introdução
i. Este é o primeiro de dois relatórios que a Unidade Técnica de Apoio Orçamental da Assembleia da
República (UTAO) tenciona publicar com a sua análise à Proposta de Orçamento do Estado para 2022
(POE/2022). Os elementos aqui apresentados são um contributo profissional e independente para a for-
mação de opinião tecnicamente fundamentada, por parte dos legisladores e dos cidadãos, acerca do
estado das contas públicas e das escolhas propostas pelo Governo para o próximo exercício orçamen-
tal.
ii. Houve um progresso na colaboração recebida por parte do Ministério das Finanças (MF) face à
situação lamentável do ano passado, mas os deveres de transparência na prestação de contas e cola-
boração interinstitucional não estão ainda suficientemente adquiridos no MF. Na mesma altura do ano
passado verificou-se uma situação inaceitável entre colegas e órgãos de soberania que têm o dever
de colaborar em prol da transparência nas finanças públicas. Desta vez, cerca de um terço dos pedidos
de informação foi atendido a tempo de poder ser utilizado na análise preliminar à POE. Permaneceu
por entregar, e sem justificação conhecida, a maioria dos dados solicitados. Na década anterior, era
maior e mais rápida a colaboração por parte do MF, embora a transparência nunca tenha sido exem-
plar, como muitos relatórios anteriores da UTAO demonstraram. Para além de uma exigência cívica em
democracia, a colaboração em tempo útil com a UTAO é uma obrigação legal que demasiadas vezes
não é respeitada.
Cenário macroeconómico e previsores internacionais
iii. Com a exceção do ramo de atividade “construção”, o PIB real a preços de base do 1.º semestre
de 2021 foi inferior ao observado no 1.º semestre do ano pré-pandemia de 2019. Adicionalmente, os
diversos ramos de atividade apresentaram diferentes magnitudes na taxa de variação negativa entre
estes dois semestres em análise.
iv. Caso se concretizem as previsões macroeconómicas da POE/2022, a procura interna em 2022 será
superior à de 2019, mas a procura externa líquida passará de positiva a negativa no mesmo período.
Com efeito, a procura externa líquida negativa dará um contributo negativo para o financiamento da
economia.
v. De acordo com a previsão que consta na POE/2022, as exportações em volume deverão ser a
única componente da despesa agregada a ter em 2022 um nível inferior ao observado no ano pré-
pandemia de 2019. A procura externa líquida foi negativa em 2020 pela primeira vez desde 2012, sendo
que a POE/2022 prevê uma deterioração adicional em 2021, seguida de uma ligeira recuperação em
2022.
vi. A concretizar-se esta possibilidade, repete-se uma fragilidade crónica da economia portuguesa
que sempre se verificou em anteriores episódios de forte aceleração da procura interna: fuga de recur-
sos de residentes para não-residentes. Uma parte expressiva do acréscimo da procura interna é satisfeita
por produção do Resto do Mundo, seja por rigidez da produção interna seja por enviesamento da pro-
cura para bens cuja vantagem comparativa na produção está fora de Portugal.
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vii. Em Portugal, o PIB nominal tem sido, ano após ano, superior ao Rendimento Nacional Bruto, o que
é determinado pelo facto de o saldo da balança de rendimentos primários entre Portugal e os agentes
económicos não residentes (Resto do Mundo) ser sistematicamente negativo. Este saldo negativo é a
consequência da Posição de Investimento Internacional (PII) de Portugal ser significativamente nega-
tiva, o que condiciona o futuro visto que os saldos de rendimentos primários continuarão negativos.
viii. O cenário macroeconómico da POE/2022 tem implícita uma subida do emprego no biénio 2021–
2022 acima do da população ativa, o que refletirá uma descida da taxa de desemprego. Adicional-
mente, encontra-se implícita uma descida anual do custo unitário do trabalho por unidade produzida
(CTUP) nominal em 2022, mas permanecendo acima do nível observado no ano pré-pandémico de
2019, devido ao facto do crescimento das remunerações por trabalhador ser superior à recuperação
da produtividade aparente do trabalho.
ix. A confirmar-se o cenário macroeconómico da POE/2022, a balança de bens e serviços será nega-
tiva no triénio 2020–2022, em contraste com o excedente que se verificou no período 2013–2019. Este
resultado implica que a recessão económica internacional afetou mais as exportações portuguesas do
que as importações. As exportações serão a única componente do PIB real e do PIB nominal com nível
em 2022 inferior ao do ano pré-pandemia de 2019.
x. A economia portuguesa passou de uma capacidade de financiamento de 1,0% do PIB em 2019
para uma necessidade de financiamento de 0,1% do PIB em 2020, interrompendo a sequência de ca-
pacidades de financiamento que se verificava desde o ano 2012. Contudo, a recessão económica de
2020 implicou uma alteração importante entre os contributos dos sectores público (necessidade de fi-
nanciamento) e privado (capacidade de financiamento).
xi. No cenário macroeconómico da POE/2022 encontra-se previsto o regresso à capacidade de finan-
ciamento da economia portuguesa em 2021 (0,9% do PIB), seguido de uma melhoria em 2022 (2,1% do
PIB), o qual será determinado pelo contributo significativo do saldo dos fluxos com a União Europeia.
Para uma visão mais abrangente da relação entre a economia real e a estrutura de financiamento, o
cenário macroeconómico poderia incluir previsões para a composição da PII e da dívida externa lí-
quida.
xii. As instituições de referência projetam uma aceleração do crescimento em 2022 para a economia
portuguesa, e todas esperam que o PIB real no final de 2022 se situe acima do nível observado em 2019,
à semelhança do que projetam para o bloco das economias desenvolvidas.
Medidas de política
xiii. No triénio 2020–2022 a UTAO entendeu incluir no cenário de politicas invariantes um conjunto novo
de medidas de política: medidas de política COVID-19.
xiv. A UTAO não reviu o Quadro de Políticas Invariantes exposto na POE/2022. Este revela um impacto
negativo no saldo orçamental de 2022 no montante de 2002,9M€ (0,89% do PIB). A não revisão resulta
de três razões: i) a UTAO concorda com o MF de que o Quadro contém exclusivamente medidas de
política orçamental permanentes; ii) apesar de não lhe ter sido possível no tempo e com os meios dis-
poníveis verificar o rigor das contas apresentadas, entendeu a Unidade que os incrementos em 2022
revelados no acervo da POE são plausíveis; iii) este ano, ao contrário dos mais recentes, não falta no
Quadro a previsão dos efeitos na receita dos acréscimos remuneratórios, matéria que motivou então
revisões da UTAO.
xv. O Governo prevê manter abertas algumas medidas COVID-19 durante, pelo menos, parte de 2022,
sendo que o desligamento progressivo destas medidas abrirá espaço orçamental em 2022.
xvi. O MF não prestou qualquer esclarecimentoadicional sobre medidas de política orçamental transi-
tórias COVID-19. Na ausência de esclarecimentos, a UTAO procurou calcular — dentro das limitações
descritas no capítulo e na medida do possível — a estimativa do impacto anual no saldo orçamental
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das medidas COVID-19 e a previsão da variação a ocorrer em 2022 face a 2021. Este efeito assume
particular relevância em 2022.
xvii. A variação estimada do impacto orçamental das medidas transitórias COVID-19 em 2022, face a
2021, melhora o saldo orçamental em 2996 M€ (1,32% do PIB). Do lado da receita, sobressai a diminuição
na transferência de verbas europeias, mas esta quebra é mitigada pela recuperação de receita de
impostos e contribuições sociais. No que diz respeito à despesa, assiste-se à variação negativa de todas
as rubricas, ou seja, um volume de despesa comparativamente inferior, na qual avulta a redução dos
encargos com subsídios e prestações sociais.
xviii. O conjunto de medidas de política antigas (permanentes e medidas transitórias COVID-19) dá um
contributo positivo para o saldo orçamental de 2022 no montantede993,2 M€ (0,44% do PIB). A soma
das contribuições dos dois tipos de medidas informa o legislador orçamental sobre as pressões ou alívios
que o passado acarreta sobre a construção da meta e do cenário previsional para 2022.
xix. A UTAO, com a informação disponível, procedeu à revisão do quadro das principais medidas polí-
tica orçamental correspondentes a novas orientações políticas. Na opinião da UTAO, há duas medidas
COVID-19 em 2022 que, por serem antigas, devem passar para o cenário de políticas invariantes. Na
reclassificação da UTAO.
xx. As novas orientações políticas contêm medidas fiscais direcionadas às famílias e às empresas, de-
signadamente, as medidas incluídas no “Pacote IRS e as medidas “eliminação do Pagamento Especial
por Conta”, “Alargamento da suspensão do agravamento das tributações autónomas em sede de IRC”
e o “Incentivo Fiscal para as empresas que realizem investimento”.
xxi. O encargo líquido previsto com a atualização das remunerações dos trabalhadores das Adminis-
trações Públicas em 0,9% vale cerca de 128 M€.
xxii. Na avaliação da UTAO, o contributo direto das novas medidas permanentes para o saldo orçamen-
tal de 2022 ascende a – 622 M€. No relatório do MF este contributo mede – 1032 M€. Excluindo o efeito
das medidas PRR, o contributo, na versão UTAO, passa a – 454 M€.
xxiii. Ainda assim, o impacto de – 622 M€, ou – 0,27% do PIB, é o maior contributo negativo para a con-
solidação orçamental dos últimos sete anos.
xxiv. De acordo com o documento “Elementos Informativos e Complementares do OE/2022” que acom-
panha a POE/2022, as medidas temporárias ou não-recorrentes têm um efeito orçamental positivo sobre
o saldo orçamental de 2021, de + 0,3 p.p. do PIB, e negativo sobre o saldo orçamental de 2022, de – 0,2
p.p. do PIB. Não foi possível, para este relatório de Apreciação Preliminar da POE/2022, obter resposta
do Ministério das Finanças ao pedido de esclarecimento formulado pela UTAO quanto à identificação
das medidas temporárias ou não-recorrentes subjacentes àquela quantificação do impacto líquido so-
bre o saldo orçamental.
xxv. A partir da análise e da quantificação do efeito orçamental direto dos diferentes tipos de medidas
de política referidas anteriormente, a UTAO conclui que, para a variação entre 2021 e 2022, dois fatores
induzem naturalmente uma melhoria do saldo orçamental: o impacto orçamental das medidas transitó-
rias de resposta à pandemia de COVID-19 e a recuperação da atividade económica. O Gráfico 24,
abaixo replicado, sintetiza as escolhas do Governo. Ao nível das medidas de política, porém, o contri-
buto positivo do impacto diferenciado das medidas COVID-19 naqueles anos é mais do que anulado
pelo impacto de sinal contrário das restantes medidas de política orçamental, de tal forma que, em
termos líquidos, o conjunto das medidas de política (incluindo as medidas transitórias COVID-19) induzem
uma deterioração do saldo orçamental em 0,3 p.p. do PIB. No que se refere à atividade económica,
para além dos efeitos que a sua recuperação induz na melhoria do saldo orçamental por via dos esta-
bilizadores automáticos, assinala-se também o contributo do dividendo do crescimento. Sendo o ritmo
de crescimento do PIB nominal previsto para 2022 claramente mais acentuado do que em anos anteri-
ores, o dividendo do crescimento reflete a redução do défice orçamental expresso em percentagem
do PIB induzida por um efeito de denominador.
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Gráfico 24 – Impacto das medidas de política na variação do saldo orçamental em 2022
Fontes: MF e cálculos da UTAO.
Regras orçamentais do braço preventivo do Pacto de Estabilidade e Crescimento
xxvi. O Pacto de Estabilidade e Crescimento estabelece um conjunto de regras destinadas a garantir
que os países da União Europeia seguem uma trajetória de médio prazo conducente a finanças
públicas sólidas e que coordenam as suas políticas orçamentais. Aos países que se encontram
abrangidos pela vertente preventiva, aplica-se, se a cláusula de salvaguarda não tivesse sido ativada,
um conjunto de regras relativas às seguintes variáveis: saldo orçamental; relação entre o saldo
estrutural e o Objetivo de Médio Prazo; evolução da despesa primária líquida e trajetória da dívida
pública.
xxvii. A cláusula de derrogação geral das regras do PEC aplica-se aos exercícios económicos de 2020
a 2022. Na sequência do surgimento da pandemia de COVID-19, e tendo em conta os seus impactos
económicos e sociais, a Comissão Europeia adotou, em março de 2020, uma comunicação sobre a
ativação da cláusula de derrogação de âmbito geral do Pacto de Estabilidade e Crescimento
(cláusula de salvaguarda), que mereceu o acordo do Conselho. Esta foi a primeira vez que foram
interrompidas as regras orçamentais de supervisão orçamental. A ativação desta cláusula de
salvaguarda facilitou as respostas contracíclicas dos EM em 2020 e 2021 e permanecerá ativa ao longo
de 2022. Prevê-se que venha a ser desativada em 2023, retomando-se nessa data os requisitos
orçamentais do Pacto de Esta-bilidade e Crescimento, se entretanto os EM não acordarem noutra
formulação das regras e dos proce-dimentos do PEC.
xxviii. Salienta-se que a ativação da cláusula de derrogação geral do PEC autoriza um desvio
temporário relativamente à trajetória de ajustamento ao objetivo orçamental de médio prazo, desde que tal não ponha em risco a sustentabilidade orçamental a médio prazo. A cláusula de derrogação
geral não sus-pende os procedimentos previstos no PEC, permitindo, contudo, aos EM que se
encontram na vertente preventiva do PEC, desvios temporários da trajetória de ajustamento ao
Objetivo de Médio Prazo, desde que os mesmos não coloquem em risco a sua sustentabilidade
orçamental no médio prazo.
xxix. Apesar das regras orçamentais estarem temporariamente suspensas, é essencial manter a
atenção sobre a posição de Portugal nos indicadores orçamentais. Não apenas porque é previsível que as regras voltem a entrar em vigor em 2023, mas também, e sobretudo, porque é importante não
perder de vista a sustentabilidade das finanças públicas.
xxx. A POE/2022 propõe como meta para o próximo ano um saldo orçamental de – 3,2% do PIB, pre-
vendo, assim, que este indicador se mantenha abaixo do limiar mínimo de – 3,0% para o saldo orça-
mental. Esta infração do limiar mínimo poderá ser autorizada pelo Conselho se, nas previsões de médio
prazo da Comissão Europeia, a sustentabilidade orçamental a médio prazo não ficar em causa.
xxxi. A POE/2022 aponta para uma deterioração acentuada do saldo estrutural em 2021, seguida de
uma ligeira melhoria em 2022, impulsionada pela redução projetada para a despesa com juros das AP
- 4,3- 4,1
- 0,9 + 1,3
- 0,2 - 0,1
- 0,5
- 3,2
(- 454 M€)
(- 2 003 M€)
Dividendo do
crescimento
+ 0,3
+ 1,2
- 6,0
- 5,0
- 4,0
- 3,0
- 2,0
- 1,0
0,0
Em %PIB de
2021
Em %PIB de
2022
∆ Medidas de
política
antigas
∆ Medidas
transitórias de
COVID-19
Medidas de
política novas PRR
∆ Medidas
temporárias
ou não-
recorrentes Resto
2021
Saldo orçamental
Decomposição da variação do
saldo orçamental
2022
Saldo
orçamental
Medidas de política - 0,3 p.p. do PIB
(- 9 167 M€)
(- 7 134 M€)
(+ 2 996 M€)
(- 168 M€)
(- 1104 M€)(+ 2722 M€)
(+ 628 M€)
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nesse ano. No entanto, o saldo estrutural deverá permanecer substancialmente abaixo do OMP que
estaria em vigor caso as regras orçamentais não tivessem sido temporariamente suspensas. Apesar do
aumento projetado para o saldo estrutural em 2022, a trajetória de evolução em direção ao OMP afasta-
se da correção recomendada para Portugal. Este desvio temporário deverá ser autorizado nos termos
da cláusula de derrogação de âmbito geral do PEC ativada ao nível da UE.
xxxii. Sem a ativação da cláusula de derrogação de âmbito geral do PEC justificada pela pandemia de
COVID-19, a evolução do rácio da dívida pública estaria sujeita à regra do vigésimo. Esta regra deter-
minaria então uma descida no rácio da dívida pública superior em cerca de 13 p.p. àquela que a POE
espera para 2022.
A POE/2022 no contexto do Semestre Europeu
xxxiii. O Semestre Europeu é o ciclo de coordenação das políticas económicas, orçamentais, laborais e
sociais na UE, fazendo parte da governação económica da União Europeia. O Semestre Europeu pros-
segue um conjunto de objetivos cuja concretização exige a coordenação de diferentes blocos de po-
líticas económicas e sociais, designadamente: as reformas estruturais centradas na promoção do cres-
cimento e do emprego; as políticas sociais e laborais, em consonância com os princípios do Pilar Europeu
dos Direitos Sociais; as reformas estruturais estabelecidas nos planos nacionais de recuperação e resili-
ência; as políticas orçamentais, para garantir a sustentabilidade das finanças públicas de acordo com
o Pacto de Estabilidade e Crescimento; e a prevenção de desequilíbrios macroeconómicos excessivos
na UE. Desta forma, o Semestre Europeu conduz a que os Estados-Membros coordenem entre si as suas
políticas nacionais para alcançarem um conjunto de objetivos comuns. Em 2021 o Semestre Europeu
tem um ciclo excecional devido à concomitância com a aplicação do Mecanismo de Recuperação e
Resiliência. As recomendações específicas por país limitar-se-ão ao domínio das finanças públicas no
caso dos EM que tiverem Planos de Recuperação e Resiliência aprovados — é o caso de Portugal.
xxxiv. Em 2021 o Conselho da União Europeia emitiu três recomendações específicas dirigidas a Portugal.
As recomendações dirigidas a Portugal são apresentadas na Secção 6.2 e confrontadas com a forma
como são (ou não são) acolhidas na POE/2022 (Secção 6.3).
Orientação e riscos da política orçamental
xxxv. As projeções da POE/2022 apontam para que, após a adoção de uma política orçamental expan-
sionista pró-cíclica em 2021, se suceda, em 2022, uma política orçamental com efeito neutro sobre a
atividade económica. Esta evolução encontra-se em linha com a orientação da política orçamental
adotada em Portugal em anos anteriores, que assumiu uma orientação maioritariamente pró-cíclica e,
portanto, contrária às disposições do PEC.
xxxvi. A deterioração do saldo primário estrutural em 2020 e estimada para 2021, em resultado da res-
posta à crise da pandemia de COVID-19, é particularmente acentuada. Apesar da derrogação tempo-
rária das regras orçamentais estabelecidas no quadro da UE, é importante não perder de vista a neces-
sidade de se retomar uma trajetória de consolidação orçamental que permita manter a sustentabilidade
das contas públicas.
xxxvii. A UTAO identifica três riscos principais do cenário orçamental de 2022: crescimento económico
menos forte do que o projetado no cenário macroeconómico, inversão na orientação da política mo-
netária da Área do Euro e regresso das regras de disciplina orçamental em 2023. O primeiro risco assenta
em quatro elementos de incerteza na economia mundial, todos eles apontando para um crescimento
do PIB real abaixo da taxa de 5,5% em 2022 prevista na POE: controlo da pandemia, escassez de maté-
rias-primas, custos de transporte e custos da transição energética. Menor PIB nominal trará menos receita
e maior despesa por ação dos estabilizadores automáticos. O segundo risco decorre dos mandatos dos
bancos centrais, em particular o da Área do Euro, e da possível alteração nas expectativas de inflação
por parte dos agentes económicos. Caso as autoridades monetárias percecionem subidas na inflação
esperada, terão de subir as taxas de juro diretoras e restringir os programas de compra de ativos. A
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consequente subida nas taxas de juro de novas emissões de dívida soberana teria um impactodescen-
dente sobre o saldo orçamental. Por fim, o terceiro risco decorre da desativação previsível da cláusula
de derrogação geral do PEC. Mesmo que as regras orçamentais numéricas regressem numa versão mi-
tigada, a partir de 2023 os EM mais endividados ou com défices observados mais elevados ou estruturais
mais distantes do OMP enfrentarão condições mais difíceis de consolidação do que no contexto atual
sem regras de cumprimento obrigatório. Logo, consolidação que não se faça nas condições menos
exigentes de 2022 (tanto por causa da derrogação geral das regras como por causa da presente pos-
tura expansionista da política monetária) terá que ser feita com menos graus de liberdade em 2023 e
anos seguintes.
Ventilação económica em contabilidade pública
xxxviii. O Relatório da POE/2022 estabelece os objetivos orçamentais para o saldo global: – 9919 M€ em
2021 e – 7769 M€ em 2022.
xxxix. O cenário orçamental apresentado pelo MF prevê uma melhoria de 3865 M€ entre o encerramento
de contas de 2020 e o final de 2022, mas no final deste período o saldo situar-se-á significativamente
abaixo (– 7199 M€) do quase equilíbrio alcançado em 2019 (– 569 M€). As contas de 2020 (– 11634 M€)
foram muito influenciadas pela crise de saúde e económica, interrompendo a marcha ininterrupta de
consolidação entre 2013 e 2019. A confirmar-se o cenário orçamental apresentado na POE/2022, o re-
sultado de 2022 mantém-se longe da situação de quase equilíbrio alcançada no período pré-pande-
mia.
xl. A UTAO apresenta o impacto na execução orçamental de 2020 a 2022 de dois conjuntos de medi-
das de política ligados à pandemia e à recuperação económica subsequente: medidas COVID-19 e
medidas do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR). Há o cuidado de evidenciar o contributo das
subvenções comunitárias para o financiamento dos dois conjuntos de medidas. Ambos têm peso na
execução orçamental, sobretudo na variação do saldo global, razão pela qual se entendeu ser útil a
sua evidenciação numa secção autónoma (Secção 8.2) para ajudar a interpretar as escolhas do cená-
rio orçamental apresentado na POE/2022.
xli. O saldo global estimado pelo MF para 2021 (– 9919 M€) prevê uma melhoria de 1715 M€ face ao
de 2020, decomponível em: esforço financeiro das AP com as medidas de política COVID-19, líquido do
financiamento comunitário REACT-EU (– 3995 M€); execução do PRR, líquida da comparticipação comu-
nitária (+ 1214 M€); efeitos líquido de outras causas (+ 4495 M€), que são o ciclo económico, o efeito
induzido pelas medidas COVID-19 e PRR e outras políticas públicas, e os determinantes não económicos
nem políticos da procura de despesa pública.
xlii. A POE prevê um saldo de – 7769 M€ para 2022, que tem subjacente uma melhoria de 2150 M€ na
posição orçamental, explicada pelas seguintes parcelas: esforço financeiro das AP líquido de financia-
mento comunitário com as medidas de política COVID-19 (– 147 M€), impacto líquido previsional da
implementação do PRR (– 168 M€) e efeito líquido de outras causas (+ 2465 M€).
A previsão do impacto direto das medidas COVID-19 reduz-se significativamente entre 2021 e 2022,
refletindo um menor nível de despesa (apenas 601 M€) face ao ano anterior (que foi de 4510 M€) e
beneficia do efeito positivo de 24 M€ das medidas da receita (cobrança de 34 M€ no Adicional de
solidariedade sobre o sector bancário e perda de 10 M€ no IVA sobre produtos COVID-19).
Em 2022 o impacto líquido previsional do PRR sobre o saldo global é – 168 M€, uma vez que a despesa
(3203 M€) deverá ser superior às transferências europeias (3035 M€). A despesa reparte-se entre a
componente corrente (1133 M€; 35,4% do total anual) e a de capital (2070 M€; 64,6%). As rubricas
com maior peso na despesa do PRR deverão ser o investimento público (1194 M€; 37,3% do total
anual), as transferências de capital (876 M€; 27,3%), a aquisição de bens e serviços (506 M€; 15,8%) e
as transferências correntes (366 M€; 11,4%). Nas transferências correntes, um total de 17 M€ (0,5% do
total) destina-se à Administração Local, enquanto nas transferências de capital este montante as-
cende a 154 M€ (4,8%).
Excluindo as medidas COVID-19 e PRR, a receita efetiva deverá aumentar 4485 M€ e a despesa efetiva
2019 M€, com um efeito positivo de 2465 M€ sobre o saldo global. A receita efetiva previsional para
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2022 apresenta uma variação global de 7974 M€ (+ 8,8%), que se reduz para 4485 M€ quando expur-
gada daqueles dois tipos de medidas (3465 M€). A variação de 4485 M€ restante é justificada pelo
aumento esperado da receita fiscal (2086 M€) e contributiva (1115 M€) e pelo aumento da compo-
nente não fiscal nem contributiva. Na despesa efetiva, o acréscimo total é 5823 M€ (+ 5,8%), mas
recua para 3804 M€ depois de excluídos as medidas COVID-19 e PRR da execução previsional.
xliii. A estimativa do saldo global das Administrações Públicas para 2021 foi revista em alta para
– 9919 M€, o que constitui um desagravamento de 1234 M€ face ao orçamento inicial de 2021. Esta revi-
são resulta da contenção da despesa efetiva, que deverá quedar-se aquém do programado
(– 1736 M€; – 1,7%), compensando o desvio ligeiramente negativo na receita (– 502 M€; – 0,5% ) e permi-
tindo melhorar a posição orçamental.
Na receita (– 502 M€; – 0,5% ), a evolução estimada para a receita fiscal e contributiva beneficia da
melhoria da envolvente macroeconómica e supera os objetivos do OE/2021, quase compensando a
subexecução da componente não fiscal nem contributiva da receita. Deve alertar-se para a dimen-
são importante da sobreorçamentação nestas componentes (aliás, um padrão típico deste previsor),
agravada pela circunstância de terem sido recebidas transferências com origem no Mecanismo de
Recuperação e Resiliência, no valor de 1813 M€ que não se encontravam previstas no OE/2021 inicial.
Na despesa, a estimativa para o ano corrente prevê poupanças de 1736 M€ (– 1,7%) na despesa, mas
indicia um custo superior para as medidas contracíclicas COVID-19 face ao programado no OE/2021.
O ano de 2021 é o que apresenta o maior impacto direto negativo das medidas COVID-19 desde o
início da pandemia (4665 M€ em 2020), em resultado do agravamento da situação epidemiológica
e do confinamento do primeiro trimestre e consequente necessidade de medidas de política desti-
nadas a reforçar a saúde e apoiar o emprego e o rendimento das famílias. O impacto direto estimado
no saldo global de 2021 (5090 M€, sem financiamento comunitário) encontra-se aproximadamente
em linha com a previsão do Programa de Estabilidade 2021–2025 (5114 M€).
xliv. A POE/2022 prevê um saldo de – 7769 M€ na ótica da contabilidade pública para o ano de 2022,
que traduz uma melhoria de 2150 M€ face à estimativa apresentada para 2021, resultante de um cresci-
mento da receita (8,8%) superior ao aumento projetado da despesa (5,8%).
Na receita efetiva (+ 7974 M€; 8,8%), a recuperação prevista assenta na componente não fiscal nem
contributiva (+ 5033 M€), justificada pelo aumento previsional das transferências da UE, no contexto
do Next Generation EU (3465 M€), destinadas ao financiamento das medidas de política COVID-19 e
PRR. A melhoria da receita fiscal e contributiva relaciona-se com a evolução mais favorável do ce-
nário macroeconómico.
Excluindo os recebimentos previsionais do REACT EU (430 M€) e do MRR (3035 M€) em 2022, a que
acresce o saldo do PRR estimado para 2021 (1214 M€), referente às transferências comunitárias
recebidas a título de adiantamento e não aplicados em despesa, o crescimento da receita reduz-
se para 3294 M€ (+ 3,6%), com origem na receita fiscal (2086 M€), na receita contributiva (1115 M€)
e na variação da rubrica “Outras receitas correntes” e receita de capital não respeitante ao ins-
trumento Next Generation EU (93 M€).
A evolução esperada para a despesa efetiva (+ 5823 M€; + 5,8% ) encontra-se muito influenciada
pela diminuição esperada na despesa com as medidas de política COVID-19 (– 3909 M€), compen-
sada parcialmente com a implementação do PRR (3203 M€).
O acréscimo previsional do investimento constitui a maior determinante do crescimento da des-
pesa. A variação prevista para a rubrica de investimento é + 2178 M€ (+31,5%), mas descontando
a despesa prevista com a implementação do PRR (1194 M€), o crescimento do investimento pú-
blico previsto para 2022 reduz-se para 1325 M€, ficando 59 M€ abaixo do acréscimo estimado para
2021 (1384 M€).
II SÉRIE-A — NÚMERO 25_____________________________________________________________________________________________________________
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1 Introdução
1. O presente documento constitui a análise preliminar da Unidade Técnica de Apoio Orçamental da
Assembleia da República (UTAO) à Proposta de Orçamento do Estado para 2022 (POE/2022). Incide so-
bre o acervo documental que o Governo entregou ao Parlamento na noite de 11 de outubro de 2021.
Utiliza, também, a base de dados da POE/2022 alojada no Sistema de Informação de Gestão Orçamen-
tal(SIGO) da Direção-Geral do Orçamento (DGO). Foram incorporados na análise os dados comple-
mentares solicitados pela UTAO a diversas entidades que chegaram até às 9h00m do passado dia 16.
Aqui se agradece publicamente a colaboração recebida. Os legisladores e o proponente encontram
neste relatório matéria para reflexão e ponderação nas decisões políticas que têm pela frente.
2. O trabalho foi executado em nove dias consecutivos. Teve como objetivo ser disponibilizado à Co-
missão parlamentar de Orçamento e Finanças (COF) e, de seguida, ao País, na manhã do dia 21 de
outubro. Para as 15h00m do dia seguinte está agendada a audição do Senhor Ministro de Estado e das
Finanças na abertura da fase de discussão da POE na generalidade. A UTAO tenciona aprofundar a
presente análise e entregar um segundo relatório a tempo de ser tomado em conta na segunda audi-
ção com o mesmo membro do Governo, marcada para 12 de novembro próximo.
3. A não receção de informação complementar solicitada prejudicou a extensão da presente análise.
A UTAO solicitou a vários serviços do Ministério das Finanças, ainda antes de a POE ter sido concluída,
dados adicionais aos presentes nos ficheiros PDF entregues pelo Governo à Assembleia da República
(AR) na noite de 11 de outubro. Trata-se, por um lado, dos cenários macroeconómico e orçamental e
dos quadros do Projeto de Plano Orçamental que integravam aquele acervo, mas em formato Excel.
Por outro lado, pediram-se outras variáveis macroeconómicas e de finanças públicas e alguns elemen-
tos qualitativos sobre medidas de política referidas na documentação submetida à AR. Não havia nada
de substancialmente diferente ou mais moroso para coligir do que em anos anteriores. Todavia, cerca
de dois terços dos pedidos formulados quedou-se sem resposta do Gabinete de Planeamento Estraté-
gico e Relações Internacionais (GPEARI) e da DGO. Da Direcção-Geral de Tesouro e Finanças e do
Banco Português de Fomento ainda não chegaram os elementos solicitados para serem empregues
apenas no segundo relatório. Já a Autoridade Tributária e Aduaneira (AT) e o Instituto de Gestão Finan-
ceira da Segurança Social (IGFSS) entregaram com celeridade toda a informação solicitada. A título
exemplificativo, informa-se que ficaram sem resposta: explicação da contradição na quantificação do
impacto das medidas one-off presente nas Tabelas 6 e 13 do documento “Elementos Informativos e
Complementares do OE/2022”; ausência de identificação e especificação das medidas one-off de re-
ceita e despesa consideradas pelo MF em 2021; código de classificação económica das medidas de
política permanentes novas; impactos diretos no saldo orçamental (contas nacionais) de 2021 e 2022
das medidas de política COVID-19; estimativa da execução financeira em contabilidade pública a 31
de dezembro de 2021 das medidas de política COVID-19; impactos diretos do Plano de Recuperação e
Resiliência no saldo em contas nacionais do ano de 2021; balanças de bens; balança de serviços; ba-
lança de rendimentos primários; população empregada no sector público; população empregada no
sector privado. A UTAO conseguiu produzir as suas próprias estimativa e previsão da execução das me-
didas COVID-19 nas duas óticas contabilísticas recorrendo a outras fontes e a hipóteses suas; tem a con-
fiança suficiente para aqui as publicar, mas alerta para o facto de a fiabilidade poder ser inferior à de
exercícios que o MF e o Instituto Nacional de Estatística poderão vir a realizar por não ter tido acesso a
toda a informação primária desejável para este fito.
4. Houve um progresso na colaboração recebida por parte do Ministério das Finanças face à situação
lamentável do ano passado, mas os deveres de transparência na prestação de contas e colaboração
interinstitucional não estão ainda suficientemente adquiridos no MF. A UTAO pede informação adicional
para esclarecer os Deputados e os Portugueses sobre o estado das contas públicas e as escolhas pro-
postas pelo Executivo para o próximo exercício orçamental. Até dispõe de uma norma legal que obriga
os serviços do MF a prestar esta colaboração em tempo útil (número 3 do artigo 27.º-A da Lei n.º 77/88,
de 1 de Julho). A UTAO não a solicita por capricho, mas antes por respeito ao seu dever de seriedade
profissional e rigor no escrutínio técnico independente das finanças de todos os cidadãos. Ao faltar, sem
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justificação, com a informação solicitada, é aos Portugueses e à Casa da Democracia que o MF falha.
Aquando da apreciação da POE/2021, a colaboração por parte dos serviços do MF foi pior, tendo che-
gado ao cúmulo de nem os dados de contabilidade pública em formato Excel terem sido entregues a
tempo de a UTAO os poder usar no primeiro relatório. Só ao fim de sete dias os dados em contas nacio-
nais do Projeto de Plano Orçamental estabilizaram; pelo meio, a UTAO teve de lidar com quatro versões
diferentes, entre as que o GPEARI lhe enviou e a que encontrou no portal da Comissão Europeia (ver
evidência no Capítulo 1 do Relatório UTAO n.º 25/2020, de 11 de novembro).
5. A apreciação preliminar à POE/2022 desdobra-se em oito capítulos. O Sumário Executivo é uma
apresentação desenvolvida dos principais resultados. Após o capítulo introdutório, a análise decorre em
três partes. A Parte I é dedicada à macroeconomia, contendo dois capítulos. A Parte II cuida do cenário
orçamental em contabilidade nacional e conta com quatro capítulos. A Parte III analisa o cenário pre-
visional em contabilidade pública. Sempre que adequado, as estimativas da execução em 2021 e as
previsões de execução em 2022 são comentadas num contexto temporal mais vasto, para se perceber
até que ponto se distinguem de trajetórias passadas ou se relacionam com dinâmicas de médio prazo
de outras variáveis, passadas ou projetadas no Programa de Estabilidade 2021/25. Dois anexos fecham
o documento. O próximo relatório poderá rever e estender os presentes capítulos e irá acrescentar ou-
tros ângulos de interpretação do plano de curto prazo do Governo para as contas públicas. As partes,
os capítulos e os anexos têm as seguintes designações:
1. Introdução
PARTE I: CARACTERIZAÇÃO DA ECONOMIA PORTUGUESA: DESEMPENHO PASSADO E PROJEÇÕES DE
CURTO PRAZO
2. O cenário macroeconómico do Ministério das Finanças em contexto histórico e analítico
3. Comparações com os previsores oficiais
PARTE II: ANÁLISE DOS CENÁRIOS ORÇAMENTAIS EM CONTABILIDADE NACIONAL
4. Medidas de política
5. Regras orçamentais do braço preventivo do Pacto de Estabilidade e Crescimento
6. A POE/2022 no contexto do Semestre Europeu
7. Orientação e riscos da política orçamental
PARTE III: ANÁLISE DAS PREVISÕES ORÇAMENTAIS EM CONTABILIDADE PÚBLICA
8. Ventilação económica em contabilidade pública
Anexo 1: Quadro detalhado da execução orçamental em contabilidade pública
Anexo 2: Notas metodológicas da estimativa para 2021 das medidas de política COVID-19 (Tabela
18)
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2 O cenário macroeconómico do Ministério das Finanças em contexto histórico e analí-
tico
6. O presente capítulo analisa um conjunto alargado de variáveis económicas, que inclui as variáveis
do cenário macroeconómico apresentadas no relatório do MF sobre a POE/2022, mas também outros
indicadores económicos considerados úteis para interpretar o contexto macroeconómico das previ-
sões. O presente capítulo desdobra-se em cinco secções. Em cada uma delas, os instrumentos gráficos
combinam dados observados em contas nacionais (desde 2005, nalgumas variáveis, até 2020) com pre-
visões para 2021 e 2022. A Secção 2.1 retrata a evolução anual da produção acrescentada pelos ramos
de atividade e o hiato do produto. A Secção 2.2 olha para o produto pelo lado da despesa, mostrando
a dinâmica das várias parcelas da despesa agregada. A Secção 2.3 abre uma janela para o rendimento
disponível e mostra a poupança das famílias e das instituições sem fins lucrativos. Os agregados do mer-
cado de trabalho surgem retratados na Secção 2.4. A fechar, a Secção 2.5 documenta a trajetória dos
saldos, dos termos de troca e dos stocks entre Portugal e o Resto do Mundo. As previsões para 2021 e
2022 são apreciadas no contexto das dinâmicas observadas desde 2005. Salvo indicação expressa em
contrário, as previsões macroeconómicas neste relatório são o cenário macroeconómico do Ministério
das Finanças (MF), provindo do Cap. 1 do relatório do MF e do Cap. 4 do documento “Elementos Infor-
mativos e Complementares do OE/2022”, ambos datados de 12 de outubro de 2020 e constituindo parte
do acervo da Proposta de Orçamento do Estado para 2022 (POE/2022).
Contextualização e previsões para 2022
7. Com a exceção do ramo de atividade “construção”, o PIB real a preços de base do 1.º semestre
de 2021 foi inferior ao observado no 1.º semestre do ano pré-pandemia de 2019. O principal contributo
negativo encontra-se no ramo de atividade “comércio, reparação de veículos, alojamento e restaura-
ção” devido a uma queda de 18,2% (Tabela 1) entre estes dois períodos. Em sentido oposto, o único
ramo de atividade com variação positiva foi o da “construção”, o qual registou uma subida de 6,1%. É
de salientar que a análise do PIB na ótica da produção implica a desagregação do valor acrescentado
bruto pelos ramos de atividade económica. Contudo, importa salientar que os montantes encontram-
se a preços de base, o que é ligeiramente diferente do PIB divulgado na ótica da despesa a preços de
mercado, a qual habitualmente é utilizada para desagregar as componentes da procura agregada.1
Tabela 1 – PIB real por ramo de atividade a preços de base (em milhões de euros (base ano 2016), e em percentagem)
Fontes: INE e cálculos da UTAO.
8. Para além da magnitude da contração do PIB real registada em 2020, é importante determinar em
que medida os eventos ocorridos no biénio 2020–2021 poderão impactar negativamente no produto
1 Genericamente, a diferença entre o PIB a preços de mercado e o PIB a preços de base corresponde à soma dos impostos sobre a
produção e a importação líquidos de subsídios. A título de exemplo, o PIB real a preços de mercado do 1.º semestre de 2021 foi 6,4%
inferior ao registado no 1.º semestre de 2019.
2019(M€)
2021(M€)
Variação
homóloga
2021 vs 2019
(M€)
Taxa variação
2021 vs 2019
(%)
Agricultura, silvicultura e pesca 4 019 3 780 2 022 2 004 -18 -0,9
Indústria 25 569 23 565 12 865 12 398 -468 -3,6
Energia, água e saneamento 6 644 6 262 3 342 3 134 -208 -6,2
Construção 7 473 7 699 3 744 3 973 229 6,1
Comércio e reparação de veículos; alojamento e restauração 34 806 28 927 17 404 14 237 -3 166 -18,2
Transportes e armazenagem; atividades de informação e comunicação 15 732 14 270 7 823 7 397 -426 -5,4
Atividades financeiras, de seguros e imobiliárias 29 821 29 430 14 915 14 881 -33 -0,2
Outras atividades de serviços 52 311 49 673 25 910 25 269 -641 -2,5
VAB em volume, a preços de base 176 375 163 606 88 025 83 293 -4 732 -5,4
Ramo de atividadeAno 2019
(M€)
1.º semestre
Ano 2020(M€)
PARTE I: CARACTERIZAÇÃO DA ECONOMIA PORTUGUESA: DESEMPENHO PASSADO E PROJE-
ÇÕES DE CURTO PRAZO
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potencial, bem como na recomposição do mercado de trabalho, nas contas externas e no financia-
mento da economia. Tendo em consideração a forte recessão do ano 2020, importa destacar que o PIB
é uma variável fluxo que reflete o valor de mercado dos bens e serviços finais produzidos durante um
determinado período (ano, semestre ou trimestre) em determinado território.
9. No cenário macroeconómico da POE/2022 encontra-se prevista uma ligeira aceleração do cresci-
mento do produto potencial, de 2,0 % em 2021 para 2,5% em 2022. No entanto, estas previsões refletem
um hiato do produto negativo (Tabela 2) no triénio 2020–2022. Com efeito, a diferença entre o PIB ob-
servado e o produto potencial em percentagem deste último foi – 6,4% em 2020 e prevê o MF que seja
– 3,7% em 2021 e – 0,9% em 2022. Em maio de 2021, a Comissão Europeia tinha divulgado uma previsão
para o crescimento do produto potencial mais baixa no triénio 2020–2022, mas um hiato do produto
menos negativo. Contudo, é de referir que nenhuma destas variáveis é observável. Trata-se de variáveis
construídas por métodos económico-estatísticos cujos valores são sensíveis ao método de estimação e
projeção e às revisões das séries estatísticas que servem de suporte às rotinas de cálculo econométrico.
As diferenças de valores entre os dois exercícios de apuramento do produto potencial e, por conse-
guinte, do hiato do produto patentes na Tabela 2 não devem, por isso, surpreender. Há uma dificuldade
adicional na previsão de valores entre 2020 e 2022 decorrente das perturbações profundas no processo
produtivo das empresas residentes. A extensão da recessão de 2020 e a aceleração em processos de
mudança tecnológica que já vinham de trás (como os da digitalização e da descarbonização) pode-
rão já estar a ditar alterações significativas na estrutura produtiva que, por enquanto, os modelos de
apuramento destas variáveis não conseguem captar. Provavelmente, dentro de três ou quatro anos já
as equações destes modelos conseguirão refletir tais mudanças tecnológicas, bem como as reafecta-
ções de recursos entretanto ocorridas entre sectores e entre Portugal e o Resto do Mundo; quando isso
acontecer, os valores ora atribuídos a este triénio serão revistos.
Tabela 2 – Produto potencial e hiato do produto (em percentagem e em percentagem do produto potencial)
Fontes: AMECO, MF e cálculos da UTAO.
10. Ainda não será em 2022 que as exportações líquidas de importações voltarão a ser positivas, ape-
sar de o contributo da procura externa líquida para a taxa de crescimento do PIB real regressar a terreno
positivo. De 2012 a 2019 e a preços constantes, as exportações superaram as importações de bens e
serviços. Em 2020 a diferença valeu – 4546 M€ e, no cenário do MF, deverá permanecer negativa até
2022, então valendo – 4018 M€. O PIB real deverá recuperar 4,8% e 5,5% em 2021 e 2022, respetivamente
(Gráfico 1). A procura interna explicará 5,2 p.p. e 4,9 p.p., respetivamente, daquelas taxas, atribuindo-
se o crescimento restante à procura externa líquida (– 0,4 p.p. em 2021 e + 0,6 p.p. em 2022).
11. A composição da procura agregada à saída da crise pandémica será diferente da que havia em
2019. O PIB real previsto para 2022 deverá superar o nível observado no ano imediatamente anterior à
eclosão da pandemia de COVID-19, 2019. Contudo, a composição do PIB real será diferente: o consumo
privado, o consumo público e o investimento serão superiores em 2022 face aos volumes registados em
2019, mas o peso da procura externa líquida no PIB deverá descer de 0,7% em 2019 para – 1,9% em 2022.
Consequentemente, a balança de bens e serviços terá um contributo negativo para o indicador capa-
cidade/necessidade de financiamento, o que implica que a balança de bens e serviços deixa de dar
o contributo favorável para a descida da dívida externa e da Posição de Investimento Internacional (PII)
que havia dado no período 2012–2019 (mais informação sobre a conta externa está disponível na Sec-
ção 2.5).
12. Caso se concretizem os contributos para a variação do PIB previstos no cenário da POE/2022, a
contribuição da procura interna em 2022 será superior à de 2019, mas o da procura externa líquida
Instituição Variável 2019 2020 2021 2022
Produto potencial (taxa de variação) 1,5 1,3 1,5 1,8
Hiato do produto (% do produto potencial) 3,5 -5,6 -3,3 -0,2
Produto potencial (taxa de variação) - 1,5 2,0 2,5
Hiato do produto (% do produto potencial) - -6,4 -3,7 -0,9
Comissão Europeia (12 de maio de 2021)
Ministério das Finanças (11 de outubro de 2021)
II SÉRIE-A — NÚMERO 25_____________________________________________________________________________________________________________
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passará de positiva para negativa no mesmo período. Com efeito, a procura externa líquida negativa
dará um contributo negativo para o financiamento da economia. O cenário macroeconómico da
POE/2022 prevê uma recuperação do PIB real em 2021 e 2022 de 4,8% e 5,5%, respetivamente , permi-
tindo atingir em 2022 um nível superior ao observado no ano pré-pandemia de 2019 (Gráfico 1).
13. Quanto à previsão que constava no último Programa de Estabilidade (PE/2021–25), verifica-se que
a POE/2022 revê em alta o valor do PIB real a verificar em 2022, apesar do efeito base decorrente da
revisão em baixa do PIB do ano 2020, efetuada pela autoridade estatística INE e divulgada em 23 de
setembro de 2021.
Gráfico 1 – Crescimento do PIB real (dados encadeados em volume, percentagem)
Fontes: : INE (anos de 2005 a 2020) e Ministério das Finanças (previsões para 2021 e 2022).
PIB em volume e contributos do lado da despesa para a sua variação
14. De acordo com a previsão que consta na POE/2022, as exportações em volume deverão ser a
única componente da despesa agregada a ter em 2022 um nível inferior ao observado no ano pré-
pandemia de 2019. Caso se confirme a previsão do MF, o consumo privado, o consumo público, o in-
vestimento e as importações irão recuperar e ultrapassar em 2022 o nível registado em 2019 (Gráfico 4
e Gráfico 5). Consequentemente, pode-se concluir que a quebra do comércio internacional devido à
recessão mundial do ano 2020 afetou mais as exportações portuguesas do que as importações. Com
efeito, as importações irão aumentar o seu peso relativo em 2022. Além disso, a recuperação das expor-
tações e das importações irá determinar uma subida do grau de abertura ao exterior da economia
portuguesa, de 76,2% do PIB em 2020 (mínimo desde 2013) para 83,9% em 2022. Esta possibilidade, a
concretizar-se, repete uma fragilidade crónica da economia portuguesa que sempre se verificou em
anteriores episódios de forte aceleração da procura interna: fuga de recursos de residentes para não-
residentes. Uma parte expressiva do acréscimo da procura interna é satisfeita por produção do Resto
do Mundo, seja por rigidez da produção interna seja por enviesamento da procura para bens cuja van-
tagem comparativa na produção está fora de Portugal.
15. Quanto ao comércio internacional, a procura externa líquida foi negativa em 2020 pela primeira
vez desde 2012, sendo que a POE/2022 prevê uma deterioração adicional em 2021, seguida de uma
ligeira recuperação em 2022. O excedente da balança de serviços desceu para 3,8% do PIB em 2020,
valor mais baixo desde 2010 (Gráfico 3). A deterioração da balança de serviços refletiu, essencialmente,
as consequências da pandemia COVID-19 no sector do turismo. A balança de bens situou-se em 5,9%
em 2020. Apesar da solicitação, o Ministério das Finanças não disponibilizou à UTAO a separação entre
a balança de bens e a balança de serviços, a qual seria útil para perceber a dinâmica destas duas
componentes.
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2,5
0,3
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-1,7
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3,52,8
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Taxa de variação anual do PIB real
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Gráfico 2 – Procura externa líquida de importações e capacidade de financiamento da economia
(em pontos percentuais e percentagem)
Fontes: INE e Ministério das Finanças (previsões para 2021 e 2022).
Gráfico 3 – Balança de bens e balança de serviços (em percentagem do PIB)
Fontes: INE e Ministério das Finanças (previsões para 2021 e 2022).
Gráfico 4 – Composição do PIB real (dados encadeados em volume, percentagem do PIB)
Fontes: INE e Ministério das Finanças (previsões para 2021 e 2022).
Gráfico 5 – Evolução do PIB real, por componente (índice, 2005=100)
Fontes: INE e Ministério das Finanças (previsões para 2021 e 2022).
16. A Formação Bruta de Capital Fixo (FBCF), medida em termos nominais, registou uma queda de 1,6%
em 2020, embora com uma evolução oposta entre sector público e sector privado, 14,0% e – 3,4%, res-
petivamente. Para o biénio 2021–2022 o cenário da POE/2022 prevê aumentos em ambos os sectores.
Caso se concretize a previsão para o biénio 2021–2022 (Gráfico 6), a FBCF das AP terá de aumentar
27,3% e 29,1%, respetivamente, atingindo em 2022 o valor nominal mais elevado desde o ano 2011. O
sector privado deverá registar subidas de 4,0% e 6,4% no mesmo período. É de salientar que a FBCF do
sector privado teve um peso de 88,3% em 2020. O sector da construção continua a apresentar o maior
peso no investimento total (54,9% em 2020), apesar deste sector se encontrar aquém do investimento
nominal observado no período 2005–2010 (Gráfico 7). Tendo em consideração a volatilidade da FBCF,
o contributo significativo da mesma para a recuperação do PIB em 2021 e 2022 e o facto de o investi-
mento ser fundamental para a evolução do stock de capital e do produto potencial, então pode-se
concluir que a concretização da previsão para a FBCF é um fator essencial para a recuperação eco-
nómica.
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Contributo da procura externa líquida para o PIB real (em p.p.)
Capacidade/necessidade de financiamento da economia face ao exterior
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Balança de bens Balança de serviços Balança de bens e serviços
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Consumo privado Consumo público Investimento Exportações Importações 40
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Consumo privado Consumo público Investimento
Exportações Importações PIB real
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Gráfico 6 – Investimento (FBCF) (em milhões de euros, preços correntes)
Fontes: INE e Ministério das Finanças (previsões para 2021 e 2022).
Gráfico 7 – Investimento (FBCF), por sector de ativi-
dade (índice, 2005=100, preços correntes)
Fontes: INE.
Rendimento disponível e poupança de famílias e instituições sem fins lucrativos
17. O cenário macroeconómico da POE/2022 prevê uma aceleração do consumo privado nominal em
2022. No entanto, não é possível efetuar uma comparação com a previsão para o rendimento disponível
e para a poupança das famílias visto que o Ministério das Finanças não disponibilizou os dados solicita-
dos pela UTAO. De acordo com o cenário macroeconómico da POE/2022, o consumo privado em ter-
mos nominais deverá recuperar 6,4% e desacelerar para 6,1% em 2022, permitindo compensar a quebra
de 6,4% em 2020. O rendimento disponível desceu 0,7% em 2020, o que determinou uma taxa de pou-
pança de 12,8% (Gráfico 10), o nível mais elevado desde 2002, embora inferior à média do período 1995–
2001.
18. Verifica-se uma diferença assinalável entre duas medidas da taxa de inflação e o crescimento do
deflator do consumo privado, na observação de 2020 e na previsão para 2022. O deflator terá crescido
0,7% em 2020 (dados do INE) e o MF prevê variação de + 1,3% em 2022. Medida pelo índice de Preços
no Consumidor (IPC) e pelo índice Harmonizado de Preços no Consumidor (IHPC), o INE apurou em 2020
a taxa –0,1% para ambas e o MF prevê para 2022 variações de + 0,9%, igualmente para ambas. Entre
outros fatores, a divergência poderá ser explicada pela diferente composição entre os cabazes repre-
sentativos utilizado para calcular a inflação e o “cabaz” efetivamente consumido pelas famílias.
19. Quanto às remunerações totais da economia, estas pesam cerca de dois terços no rendimento
disponível do sector institucional famílias, e podem ser desagregadas entre as remunerações pagas pelo
sector privado e as pagas pelo sector público.2 Tendo por referência o cenário macroeconómico da
POE/2022, as remunerações do total da economia deverão subir 4,1% em 2021 e 3,3% em 2022. As re-
munerações nas Administrações Públicas deverão crescer 4,5% e 3,1% em 2021 e 2022, respetivamente.
Já no sector privado as remunerações deverão aumentar 3,9% e 3,4% no mesmo biénio. No entanto, a
evolução prevista para o sector privado encontra-se sujeita a uma maior incerteza decorrente da recu-
peração da atividade produtiva e das medidas de apoio ao emprego.
20. Em 2020, o sector institucional famílias registou o montante nominal de poupança de 18,8 mil M€, o
correspondente a uma taxa de poupança de 12,8% do rendimento disponível, máximo desde o ano
2002. Não obstante os valores elevados de poupança (Gráfico 8), o sector institucional famílias apre-
senta heterogeneidade entre agregados familiares. Há famílias com perdas significativas de rendimento
devido ao facto de estarem expostas a ramos de atividade económica que tiveram um forte impacto
negativo decorrente da pandemia COVID-19. O Ministério das Finanças não disponibilizou à UTAO os
dados das previsões para o rendimento disponível das famílias e a taxa de poupança.
2 Em 2020, as remunerações corresponderam a cerca de 66,7% do rendimento disponível do sector institucional famílias.
0
5 000
10 000
15 000
20 000
25 000
30 000
35 000
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45 000
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Sector privado Sector público Total
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Recursos biológicos cultivados
Equipamento de transporte
Outras máquinas e equipamentos e sistemas de armamento
Produtos de propriedade intelectual
Construção
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21. Em Portugal, o PIB nominal tem sido, ano após ano, superior ao rendimento nacional bruto (RNB), o
que é determinado pelo facto do saldo da balança de rendimentos primários entre Portugal e os agentes
económicos não residentes (Resto do Mundo) ser sistematicamente negativo. Este saldo negativo é a
consequência do facto da posição de investimento internacional (PII) de Portugal ser significativamente
negativa, a qual condiciona o futuro visto que os saldos de rendimentos primários continuarão negativos.
Em 2020, o saldo da balança de rendimentos primários situou-se em – 1,6% do PIB, sendo o valor máximo
desde o ano 2014 (Gráfico 9). O PIB nominal a preços correntes é o rendimento gerado em território
nacional, enquanto o RNB corresponde ao rendimento a preços correntes recebida pelos agentes
económicos residentes, independentemente do país onde os rendimentos foram gerados. Em termos
gerais, os rendimentos primários correspondem à remuneração dos fatores produtivos, trabalho, terra e
capital, pelo que incluem salários, rendas, juros e lucros. Importa salientar que os valores de rendimentos
a pagar a não residentes incluem juros da dívida externa portuguesa pública e privada, os quais têm
beneficiado do contexto histórico internacional de baixo nível das taxas de juros. O Ministério das
Finanças não disponibilizou à UTAO os valores previstos para a balança de rendimentos primários.
Gráfico 8 – Taxa de poupança do sector institucional
Famílias (em percentagem do rendimento disponível)
Fontes: INE e cálculos da UTAO.
Gráfico 9 – Rendimentos primários recebidos, pagos e
saldo (em percentagem do PIB)
Fontes: INE e cálculos da UTAO.
Mercado de trabalho
22. O cenário macroeconómico da POE/2022 tem implícita uma subida do emprego no biénio 2021–
2022 acima do da população ativa, o que refletirá uma descida da taxa de desemprego. No cenário
da POE/2022 para o mercado de trabalho (Gráfico 11), encontra-se prevista uma recuperação do em-
prego no biénio 2021–2022 (1,8% em 2021 e 0,8% em 2022) mais acentuada do que a da população
ativa (1,6% e 0,5%, respetivamente), o que a confirmar-se irá refletir uma descida da taxa de desem-
prego para 6,8% em 2021 e 6,5% em 2022. Contudo, é de salientar que no mercado de trabalho se
verificam situações excecionais após o início da pandemia, particularmente as medidas de apoio du-
rante o período de inatividade das empresas (layoff e outras), o que contribuiu para atenuar a descida
do emprego no sector privado.O Ministério das Finanças não disponibilizou à UTAO a separação entre
emprego do sector público e emprego do sector privado.
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Taxa de poupança
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Rendimentos primários recebidos Rendimentos primários pagos Balança de rendimentos primários
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Gráfico 10 – Consumo privado, poupança e rendi-
mento disponível das famílias (em percentagem)
Fontes: INE, Ministério das Finanças (previsões para 2021 e 2022) e
cálculos da UTAO.
Gráfico 11 – Emprego, população ativa e taxa de
desemprego (em milhares de indivíduos e em percentagem)
Fontes: INE, Ministério das Finanças (previsões para 2021 e 2022) e
cálculos da UTAO.
23. O Custo do Trabalho por Unidade Produzida (CTUP) em termos reais e em termos nominais, embora
sejam indicadores importante para aferir a produtividade, devem ser interpretados com cautela no con-
texto atual visto que ocorreram fatores condicionadores da comparabilidade no triénio 2020–2022. O
cômputo dos CTUP abrange vários indicadores, nomeadamente, o PIB real ou o PIB nominal, o emprego,
o número de trabalhadores por conta de outrem e as remunerações dos trabalhadores por conta de
outrem. No entanto, estes indicadores têm sido afetados por eventos anormais desde o início da pan-
demia COVID-19, tais como, por exemplo, regimes especiais de apoio ao emprego (layoff e outras me-
didas de política), menor número de horas trabalhadas e dificuldades adicionais na recolha de informa-
ção estatística. Com efeito, a descida nas remunerações do sector privado (0,4%) foi proporcionalmente
inferior à queda na produção. Por estes fatores, a presente interpretação da evolução dos CTUP deve
continuar a ser efetuada com cuidado adicional, à semelhança de há um ano atrás.
24. No cenário da POE/2022 encontra-se implícita uma descida anual do CTUP nominal em 2022, mas
permanecendo acima do nível observado no ano pré-pandémico de 2019, devido ao facto do cresci-
mento das remunerações por trabalhador ser superior à recuperação da produtividade aparente do
trabalho. Relativamente ao custo nominal unitário do trabalho, após a subida observada em 2020 (9,3%),
a POE/2022 prevê descidas para 2021 e 2022, de 0,8% e 2,1%, respetivamente. Na POE/202 prevê-se uma
subida das remunerações por trabalhador por conta de outrem de 2,2% e 2,5%, em 2021 e 2022, respe-
tivamente (Gráfico 13). O PIB real por unidade de emprego (produtividade aparente do trabalho) de-
verá registar variações de 3,0% e 4,7% no biénio 2021–2022, respetivamente. Consequentemente, o custo
unitário do trabalho nominal atingiu o máximo em 2020 desde o início da série (Gráfico 12). Quanto ao
custo real unitário do trabalho (Gráfico 12), as variações em 2021 e 2022 deverão situar-se em – 1,7% e
– 3,3%, respetivamente, embora permanecendo num nível inferior ao observado antes da crise finan-
ceira.
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Consumo privado nominal (tva) Taxa de poupança (% rendimento disponível)
Rendimento disponível (tva)
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Taxa desemprego
População ativa (escala direita)
Emprego (escala direita)
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Gráfico 12 – Custos unitários do trabalho nomi-
nais e reais (índice, 2016=100)
Fontes: INE, Ministério das Finanças (previsões para 2021 e 2022)
e cálculos da UTAO.
Gráfico 13 – Produtividade aparente do trabalho
e remunerações por trabalhador (índice, 2016=100)
Fontes: INE, Ministério das Finanças (previsões para 2021 e 2022)
e cálculos da UTAO.
Conta externa
25. No cenário macroeconómico da POE/2022 encontra-se previsto o regresso à capacidade de finan-
ciamento da economia portuguesa em 2021 (0,9% do PIB), seguido de uma melhoria em 2022 (2,1% do
PIB), beneficiando do contributo significativo do saldo dos fluxos com a União Europeia. Em 2020, a eco-
nomia portuguesa registou uma necessidade de financiamento (0,1% do PIB) pela primeira vez desde
2012 (Gráfico 15), sendo que a POE/2022 prevê o regresso à situação simétrica (capacidade de finan-
ciamento) no biénio 2021–2022. Para que este resultado se concretize, a POE/2022 prevê uma melhoria
ano após ano da balança de capital, devido ao contributo dos fluxos de fundos da União Europeia,
bem como devido ao aumento do saldo positivo do conjunto da balança de rendimentos primários e
secundários, com atenuação dada pela deterioração da balança de bens e serviços.3 É de salientar
que a balança de bens e serviços em 2020 se situou em – 2,1% do PIB, tendo saldo negativo pela primeira
vez desde 2013. O cenário macroeconómico prevê uma deterioração em 2021 para – 2,4% do PIB, re-
cuperando parcialmente em 2022 para – 1,7% do PIB. Num horizonte temporal mais alargado, importa
recordar que o saldo conjunto da balança corrente e da balança de capital já vinha em queda desde
2017, tornando-se negativo em 2020 (– 0,1% do PIB).
26. Após a deterioração dos termos de troca no biénio 2020–2021, o cenário da POE/2022 prevê para
2022 uma subida no preço das importações idêntica à no preço das exportações, assegurando a ma-
nutenção dos termos de troca em 2022. O cenário do Ministério das Finanças prevê acréscimos equi-
proporcionais no preço das exportações e no preço das importações, 1,4%. Relativamente ao deflator
das importações, este indicador encontra-se influenciado pela evolução do preço do petróleo (Gráfico
14 e Gráfico 17).
27. A recessão económica de 2020 não determinou uma deterioração significativa no indicador capa-
cidade/necessidade de financiamento da economia portuguesa como um todo, mas implicou uma al-
teração importante entre sector público e sector privado. Aquele indicador, que é também o saldo con-
junto das balanças corrente e de capital, passou de 1,0% do PIB em 2019 para – 0,1% do mesmo em
2020. A necessidade de financiamento do sector das Administrações Públicas corresponde ao défice
orçamental, ou seja, 4,3% do PIB em 2021 e 3,2% em 2022. Para que se confirme a previsão para a eco-
nomia portuguesa como um todo (Gráfico 16), será necessário que o sector privado continue a gerar
3 A separação entre balança de rendimentos primários e balança de rendimentos secundários seria benéfica para a análise devido
às diferenças entre estas duas balanças, mas o Ministério das Finanças não disponibilizou os dados à UTAO. Genericamente, a balança
de rendimentos primários está associada à remuneração dos fatores de produção, enquanto a balança de rendimentos secundários
não tem contrapartida económica associada.
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Produtividade aparente do trabalho Remunerações por trabalhador
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uma capacidade de financiamento significativa (5,3% do PIB em 2021 e 2022). É de referir que em 2020
o sector privado registou a capacidade de financiamento (5,7% do PIB) mais elevada desde o ano 2015,
tendo sido relevante o contributo da poupança do sector institucional famílias.
Gráfico 14 – Taxa de variação do preço das im-
portações e evolução dos preços do petróleo (Taxa de variação do preço das importações e evolução
dos preços do petróleo Brent)
Fontes: Energy Information Administration, BCE e cálculos da
UTAO.
Gráfico 15 – Composição das balanças corrente
e de capital (em percentagem do PIB)
Fontes: INE, BdP e Ministério das Finanças (previsões para 2021
e 2022).
Gráfico 16 – Capacidade/necessidade de finan-
ciamento dos sectores público e privado (percentagem do PIB)
Fontes: INE, Ministério das Finanças (previsões para 2021 e 2022)
e cálculos da UTAO.
Gráfico 17 – Termos de troca e preços das ex-
portações e das importações (taxa de variação anual)
Fontes: INE, Ministério das Finanças (previsões para 2021 e 2022)
e cálculos da UTAO.
28. As transferências líquidas da União Europeia para Portugal têm influenciado positivamente o indi-
cador capacidade/necessidade de financiamento da economia portuguesa. Estes fluxos financeiros são
registados nas balanças de rendimentos primários e secundários e na balança de capital. Consequen-
temente, tanto os novos fundos comunitários transferidos e a transferir para Portugal para financiar certas
medidas COVID-19 e o Plano de Recuperação e Resiliência (PRR) , como o acréscimo na contribuição
nacional para o orçamento comunitário, terão efeitos na capacidade/necessidade de financiamento
de Portugal.Os fluxos entre Portugal e a União Europeia (UE) incluem, no lado da despesa de Portugal,
a contribuição financeira com base no RNB, os direitos aduaneiros, os direitos niveladores agrícolas e
outros. No lado da receita de transferências, Portugal recebe da União Europeia diversos fundos comu-
nitários.4 Em 2020, o saldo positivo (Gráfico 18) favorável a Portugal situou-se em 2,5 mil M€ (1,3% do PIB),
valor máximo desde o ano 2015 (2,3 mil M€ ou 1,3 % do PIB).
4 No sentido de evitar possível confusão de interpretação, é de referir que a balança de rendimentos primários não regista os emprés-
timos obtidos no âmbito do programa SURE – Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency, bem como os empréstimos
ao abrigo do PRR visto que os fluxos financeiros em causa resultam de empréstimos.
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Taxa de variação do deflator das importações (esquerda)
Preço do petróleo (EUR/barril) (direita)
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Bens e serviços Rendimentos primários e secundários Capital Corrente e capital
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Capacidade de financiamento das Administrações Públicas
Capacidade de financiamento do sector privado
Capacidade/necessidade de financiamento da economia face ao exterior
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Termos troca
Preços das exportações
Preços das importações
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29. Para uma visão mais abrangente entre a economia real e a estrutura de financiamento, o cenário
macroeconómico poderia incluir uma previsão sobre a composição da Posição de Investimento Inter-
nacional (PII) e da dívida externa. A alteração na composição da estrutura de financiamento afeta
variáveis da economia real que já constam do cenário macroeconómico, pelo seria útil que as proje-
ções do MF incluíssem as variáveis que compõem a PII e a dívida externa. A PII situou-se em 106,4% no
final de 2020, refletindo uma deterioração deste rácio em 6,4 p.p. do PIB em relação ao final do ano
anterior (Gráfico 19). A dívida externa líquida é um subconjunto da PII, tendo valido 88,1% do PIB no final
de 2020, refletindo uma subida em 4,3 p.p. do PIB. Em 2020, para o aumento da dívida externa e a con-
sequente descida da PII contribuíram o saldo orçamental negativo e o efeito denominador decorrente
da recessão económica. De referir que a dívida pública adquirida pelo Banco de Portugal no âmbito
do instrumento não convencional de política monetária PSPP (Public Sector Purchase Programme) é
classificada como dívida detida por sector institucional residente e como componente de risco não
partilhada com o Eurossistema. De acordo com o Relatório do Conselho de Administração do Banco de
Portugal relativo a 2020, cerca de 75% do stock total de títulos ao abrigo do PSPP (51,4 mil M€) em
31/12/2020 correspondia a dívida pública portuguesa (aproximadamente 38,6 mil M€).5
Gráfico 18 – Transferência entre Portugal e União
Europeia (em percentagem do PIB)
Fontes: BdP, INE e cálculos da UTAO.
Gráfico 19 – Posição de investimento internacio-
nal e dívida externa líquida (em percentagem do PIB)
Fontes: INE, BdP e cálculos da UTAO.
5 Além disso, o Banco de Portugal detém títulos de dívida pública adquiridos no âmbito do instrumento de política monetária não
convencional Securities Markets Programme no montante de 464 M€.
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Entradas Saídas Saldo de transferências entre Portugal e a UE.
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Dívida externa líquida (escala esquerda)
Posição líquida de investimento internacional (escala direita)
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3 Comparações com os previsores oficiais
30. O presente capítulo compara as previsões efetuadas pelas instituições internacionais de referência
para a economia mundial e para os principais blocos regionais, bem como aprecia as previsões do
Ministério das Finanças para a economia portuguesa com as produzidas por essas instituições internaci-
onais e duas instituições portuguesas. A Secção 3.1 compara as previsões da Organização para a Co-
operação e o Desenvolvimento Económicos (OCDE), da Comissão Europeia (CE) e do Fundo Monetário
Internacional (FMI) para a economia mundial e para um conjunto alargado de países. De realçar que é
dada mais relevância ao exercício do FMI devido a ser mais recente (outubro de 2021) e conter previsões
para um conjunto mais alargado de variáveis. As previsões da OCDE de setembro de 2021 apenas inci-
dem sobre o PIB real e preços dos principais países. A Secção 3.2 compara o cenário macroeconómico
previsional da POE/2022 com os exercícios mais recentes para a economia portuguesa divulgados, à
data, pelas instituições nacionais e internacionais de referência: Banco de Portugal (BdP) e Conselho
das Finanças Públicas (CFP), no primeiro conjunto, e as organizações internacionais acima referidas, no
segundo. Em concreto, a comparação incide sobre as seguintes variáveis: PIB em volume, taxa de de-
semprego, variação dos preços no consumidor e indicadores de capacidade/necessidade de financi-
amento. As previsões da OCDE nesta secção têm que ser as de maio de 2021. Por último, a Secção 3.3
trata dos riscos que impendem sobre as previsões pontuais anteriormente analisadas.
Previsões para a economia internacional
31. De acordo com os previsores oficiais, o crescimento do PIB real mundial deverá desacelerar em
2022 devido ao contributo quer das economias desenvolvidas quer das economias em desenvolvimento
e de mercados emergentes. Os previsores considerados na Tabela 3 coincidem em projetar um cresci-
mento na Área do Euro durante o biénio 2021 e 2022 inferior ao previsto para os Estados Unidos da Amé-
rica e o Reino Unido. Dentro da Área do Euro, a Alemanha deverá acelerar em 2022, enquanto a França
deverá registar uma desaceleração (Tabela 3). Relativamente à principal economia emergente, a
China deverá apresentar uma desaceleração do crescimento em 2022, mas mantendo-se acima (FMI)
do ritmo de crescimento do conjunto de economias em desenvolvimento e de mercados emergentes.
As previsões do FMI divulgadas em outubro efetuaram uma ligeira revisão em baixa (– 0,1 p.p.) do cres-
cimento do PIB real mundial face ao divulgado em julho de 2021. Relativamente à inflação, os valores
mais elevados verificados em 2021 estarão associados ao desencontro entre oferta e procura, bem
como à subida homóloga dos preços das matérias-primas. Contudo, o FMI considera que as pressões
inflacionistas deverão ser mais contidas em 2022, sobretudo no segundo semestre,
Tabela 3 – Previsões das instituições internacionais para o crescimento do PIB real (taxas de variação)
Fontes: Comissão Europeia, FMI e OCDE (setembro de 2021).
32. Relativamente aos fluxos externos, a Área do Euro continuará a registar um excedente da balança
corrente, situando-se em 2,6% e 2,7% do PIB, para 2021 e 2022, respetivamente. A Alemanha continuará
a registar um excedente da balança corrente significativo, permanecendo como o país desenvolvido
CEMai/21
FMIOut/21
OCDESet/21
CEMai/21
FMIOut/21
OCDESet/21
Mundo - 5,9 5,7 - 4,9 4,5
União Europeia 4,8 5,1 - 4,5 4,4 -
Área do euro 4,8 5,0 5,3 4,8 4,3 4,6
Espanha 6,2 5,7 6,8 6,3 6,4 6,6
Alemanha 3,6 3,1 2,9 4,6 4,6 4,6
França 6,0 6,3 6,3 4,2 3,9 4,0
Reino Unido - 6,8 6,7 - 5,0 5,2
EUA - 6,0 6,0 - 5,2 3,9
China - 8,0 8,5 - 5,6 5,8
Japão - 2,4 2,5 - 3,2 2,1
Economias desenvolvidas - 5,2 - - 4,5 -
Economias em desenvolvimento e
mercados emergentes- 6,4 - - 5,1 -
2021 2022
26 DE OUTUBRO DE 2021_____________________________________________________________________________________________________________
201
Página 202
com o maior excedente. Em sentido oposto, os Estados Unidos deverão continuar a registar um défice
da balança corrente (Tabela 4), de 3,5% do PIB no biénio 2021 e 2022, contribuindo para uma necessi-
dade de financiamento do país. O Reino Unido também deverá continuar a registar um saldo negativo
da balança corrente (– 3,4% do PIB em 2021 e 2022).
Tabela 4 – Previsões das instituições internacionais para a balança corrente (em percentagem do PIB)
Fontes: Comissão Europeia, FMI e OCDE (setembro de 2021).
33. Tendo por referência as previsões do FMI para 2022, a economia mundial deverá registar uma de-
saceleração no crescimento do PIB real, quer no bloco das economias desenvolvidas, quer no bloco
das economias em desenvolvimento e de mercados emergentes. Contudo, estes dois blocos económi-
cos deverão apresentar uma ligeira deterioração da balança corrente em 2022, embora permane-
cendo positiva e próxima do equilíbrio.
Previsões para a economia portuguesa
34. O exercício de comparação de previsões é benéfico para assegurar a contextualização com as
previsões das restantes instituições oficiais, mas as inferências devem ser feitas com cautela. Para co-
meçar, note-se que as entidades internacionais não apresentam previsões para um conjunto alargado
de indicadores da economia portuguesa, pelo que não é possível fazer uma comparação rigorosa e
identificar quais as componentes que determinaram as divergências nas previsões do PIB real, do mer-
cado de trabalho e das contas externas.Adicionalmente, a comparação também se encontra limitada
pelo facto de os exercícios não serem realizados no mesmo período, pelo que resultam de conjuntos de
informação diferentes.6 Duas outras razões ajudam a explicar diferenças entre as estimativas pontuais
de diferentes previsores: por um lado, diferenças nas hipóteses formuladas por cada um sobre a incor-
poração de medidas de política; por outro, a existência de duas metodologias para apuramento da
balança corrente e de capital (ótica das contas nacionais e ótica da balança de pagamentos). Em
todo o caso, abstraindo de pequenas diferenças pontuais, é possível olhar para as previsões pontuais e
traçar padrões, neles situando as estimativas do MF.
35. Os previsores oficiais para a economia portuguesa projetam uma aceleração do crescimento em
2022, todos eles prevendo que o PIB real no final de 2022 se situe já acima do nível observado em 2019.
A entidade com previsão sobre Portugal mais pessimista (Gráfico 20) é a OCDE (no exercício divulgado
em maio de 2021, o mais antigo do painel montado nesta secção). As entidades mais otimistas são o
BdP (4,8% em 2021) e o MF (5,5% em 2022). Relativamente à União Europeia e à Área do Euro, pode-se
concluir que a recuperação económica em 2022 deverá desacelerar face à prevista para 2021.
6 As previsões utilizadas nesta secção foram divulgadas em momentos diferentes: OCDE (31 de maio), CE (07 de julho), BCE (9 de
setembro), CFP (16 de setembro), Banco de Portugal (06 de outubro), MF (11 de outubro) e FMI (12 de outubro).
CEJul/21
FMIOut/21
OCDEJun/21
CEJul/21
FMIOut/21
OCDEJun/21
União Europeia - 3,0 - - 3,1 -
Área do euro - 2,6 - - 2,7 -
Espanha - 0,4 - - 1,4 -
Alemanha - 6,8 - - 6,9 -
França - -1,7 - - -1,4 -
Reino Unido - -3,4 - - -3,4 -
EUA - -3,5 - - -3,5 -
China - 1,6 - - 1,5 -
Japão - 3,5 - - 3,3 -
Economias desenvolvidas - 0,4 - - 0,3 -
Economias em desenvolvimento e
mercados emergentes- 0,8 - - 0,6 -
2021 2022
II SÉRIE-A — NÚMERO 25_____________________________________________________________________________________________________________
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Gráfico 20 – Intervalo de previsões para o PIB real de Portugal, Área do Euro e União Europeia (taxa de variação anual, em percentagem)
Fontes: BCE, BdP, CE, CFP, FMI e OCDE (maio de 2021).
36. As previsões das diversas instituições apontam para uma ligeira descida da taxa de desemprego
em 2021, tanto em Portugal como na Área do Euro, sendo que deverá ser mais baixa no caso português.
As projeções do MF apresentam a previsão mais baixa para o biénio 2021–2022 (6,8% e 6,5%, respetiva-
mente) entre o conjunto das várias instituições de referência (Gráfico 21). A OCDE prevê a taxa de de-
semprego mais elevada para o mesmo período.
Gráfico 21 – Intervalo de previsões para a taxa de desemprego de Portugal e Área do Euro (taxa, em percentagem da população ativa)
Fontes: BCE, BdP, CE, CFP, FMI e OCDE (maio de 2021).
37. Relativamente à variação do IPC em 2022, as diversas instituições preveem uma taxa de variação
mais baixa em Portugal do que na Área do Euro e na União Europeia. No caso português, a variação dos
preços deverá ser inferior ao objetivo de política monetária do BCE (2%), enquanto na Área do Euro
estará acima no ano 2020. No caso de Portugal (Gráfico 22), o MF prevê 0,9% em 2021 e 2022, sendo
que, se se concretizar, ficará aquém da meta de referência da política monetária. Quanto à Área do
Euro, as instituições internacionais preveem taxas de variação do IHPC mais baixas em 2022, regressando
a níveis inferiores à meta de 2%.
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5,5 5,1
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Portugal União Europeia Área do euro
Máximo Mínimo Média
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OCDE
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Portugal Área do euro
Máximo Mínimo Média
MF
OCDEOCDE
MF
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Gráfico 22 – Intervalo de previsões para os preços no consumidor de Portugal, Área do Euro e União
Europeia (taxa de variação anual do IHPC, em percentagem)
Fontes: BCE, BdP, CE, CFP, FMI e OCDE (maio de 2021).
38. Quanto ao conjunto balança corrente e balança de capital, as entidades oficiais utilizam a ótica
das contas nacionais ou a ótica da balança de pagamentos. A Tabela 5 sumariza as diferentes previsões
disponíveis para Portugal no biénio 2021–2022 e enquadra a diferença de valores para 2020, sendo que
o objetivo é efetuar uma comparação rigorosa, ou seja, comparar o mesmo indicador segundo a
mesma ótica. É de salientar que a ótica das contas nacionais é utilizada por CE, INE, CFP e MF, enquanto
a ótica da balança de pagamentos é utilizada por FMI, OCDE, Banco de Portugal e BCE.
39. Relativamente à capacidade/necessidade de financiamento da economia portuguesa, aferida
pelo soma da balança corrente com a balança de capital na ótica das contas nacionais, a previsão do
MF para 2021 (0,9% do PIB) é superior à do CFP (0,1%), tal como a previsão para 2022 (2,1% pelo MF e
1,6% pelo CFP). Estas diferenças resultam, essencialmente, de previsões mais otimistas do MF relativa-
mente ao saldo da balança de capital no ano 2021 e do conjunto da balança de rendimentos primários
e secundários no ano 2022.
Tabela 5 – Diferentes óticas para a balança corrente e balança de capital (por instituição e em percentagem do PIB)
Fontes: BdP, CE, FMI, CFP, MF e OCDE (maio 2021). | Notas: (i) A diferença para o ano 2020 entre o CFP e o MF decorre do facto de o
cenário macroeconómico já incluir informação mais recente do INE, i.e., de o cenário macroeconómico do MF incluir os dados das
Contas Nacionais Trimestrais por Sector Institucional divulgados pelo INE em 23/09/2021.
Riscos a ter em conta no cenário macroeconómico da POE/2022
40. Em outubro de 2021, o FMI efetuou uma ligeira revisão em baixa para o crescimento do PIB mundial
de 2021 (5,9%) face ao que tinha previsto em julho passado (6,0%), em resultado das disrupções do lado
da oferta no caso das economias desenvolvidas e devido à deterioração da situação pandémica no
caso dos países em desenvolvimento. Em 2022, as economia desenvolvidas irão ultrapassar o nível de
PIB real verificado no ano pré-pandemia de 2019, mas as economias em desenvolvimento e dos merca-
dos emergentes poderão ter perdas de PIB devido ao atraso no processo de vacinação COVID-19.
41. Na Área do Euro, o objetivo revisto em 2021 para a política monetária consiste na convergência da
inflação a médio prazo para 2%, passando a dar-se idêntica importância aos desvios à direita e aos
1,2
1,6
2,4
1,9
2,2
1,7
0,80,9
2,2
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Portugal União Europeia Área do euro
Máximo Mínimo Média
CE e CFP
FMI
CFP
MF
Instituição 2020 2021 2022 Instituição 2020 2021 2022
CE - - - FMI -1,1 -1,7 -2,1
CFP -1,1 -1,3 -1,2 OCDE -1,2 -1,1 -0,4
MF -1,2 -1,1 -0,7
CE - - -
CFP 0,1 0,1 1,6
MF -0,1 0,9 2,1
Ótica da balança de pagamentosÓtica das contas nacionais
n.d.
Balança corrente
Balança corrente e de capital BdP 0,0 1,0
II SÉRIE-A — NÚMERO 25_____________________________________________________________________________________________________________
204
Página 205
desvios à esquerda daquela percentagem. Face às recentes pressões inflacionistas, o BCE considera
que não deve ter uma “sobre reação” pois considera-as largamente decorrentes de choques transitórios
do lado da oferta. Relativamente à política monetária não convencional decidida na sequência do
COVID-19, importa realçar que o BCE apresentou em março de 2020 o programa de compras de ativos
PEPP (Pandemic Emergency Purchase Programme) no montante inicial de 750 mil M€, o qual foi posteri-
ormente reforçado até 1850 mil M€. O stock de compras acumulado até 8 de outubro de 2021 situou-se
em 1423 mil M€. Os critérios para elegibilidade dos ativos correspondem às condições para o programa
alargado de compras que o BCE mantém em execução. Relativamente à situação de há um ano atrás,
o nível de incerteza atual que as autoridades de política económica enfrentam é mais baixo visto que
existe já uma solução médica (vacina) para prevenir a doença COVID-19 que genericamente se tem
revelado segura, eficaz e aplicável em larga escala.
42. A confirmar-se o cenário macroeconómico da POE/2022, a balança de bens e serviços será nega-
tiva no triénio 2020–2022, em contraste com o excedente que se verificou no período 2013–2019. Este
resultado implica que a recessão económica internacional afetou mais as exportações portuguesas do
que as importações. As exportações serão a única componente do PIB real e do PIB nominal com nível
em 2022 inferior ao do ano pré-pandemia de 2019. O saldo negativo da balança de bens e serviços
representa um contributo negativo para o financiamento da economia portuguesa. Com efeito, será o
conjunto das balanças de rendimentos primários e secundários e da balança de capital, que incluem
as transferências da União Europeia de montante significativo, que irão assegurar uma capacidade de
financiamento da economia nacional nos anos 2021 e 2022. A capacidade da produção nacional servir
o acréscimo da procura interna pesa sobre a fiabilidade da previsão da balança.
43. Por fim, a recuperação da economia nacional durante o médio prazo encontra-se naturalmente
sujeita a outros riscos de natureza política que poderão condicionar o comércio internacional e o sector
financeiro. Importa salientar que as tensões entre os Estados Unidos e a China permanecem em vários
domínios, destacando-se a situação de Taiwan. Esta pequena economia é fonte de empresas de alta
tecnologia, sendo que produzem os semicondutores mais avançados necessários para a indústria mun-
dial. Um cenário extremo de conflito militar teria consequências para a economia mundial. Adicional-
mente, a empresa chinesa do ramo imobiliário Evergrande tem tido dificuldades para efetuar os reem-
bolsos de dívida em cerca de 300 mil M$, podendo estar em causa um possível efeito de contágio inter-
nacional. A falta de regulação nos mercados de criptoativos, os quais têm montantes envolvidos cada
vez mais significativos, é uma área de preocupação para as autoridades monetárias e financeiras. A
nível nacional, é de salientar os riscos associados ao fim dos regimes de moratórias públicas concedidas
no âmbito da pandemia COVID-19. O Relatório UTAO n.º 8/2021, “Apreciação do Programa de Estabili-
dade 2021–2025” contém, na Secção 4.2, uma análise alargada deste risco.
44. Caso os aumentos da taxa de inflação continuem em 2022 na Área do Euro, o BCE poderá decidir
que a sua política monetária seja menos acomodatícia, podendo determinar um aumento das taxas de
juro diretoras e consequentemente afetar as taxas de juros dos mercados financeiros. Este cenário seria
um obstáculo adicional para a recuperação da atividade económica em Portugal. A subida do nível de
preços na Área do Euro em 2021 está genericamente associada a choques no lado da oferta devido a
disrupções nas cadeias de produção nalguns mercados e as subidas de preço das matérias-primas.
Contudo, o mandato do BCE consiste, genericamente, em assegurar a estabilidade do nível geral de
preços. Com efeito, as decisões do BCE impactam na economia real através dos mecanismos de trans-
missão: as taxas de juros dos mercados monetário e bancário, as expectativas, os preços dos ativos, as
decisões de investimento e poupança, a oferta de crédito, a procura agregada e o nível geral de pre-
ços. Em termos microeconómicos, um investidor procura investir no mercado (matérias-primas, ações de
empresas, dívida soberana, imobiliário, etc…) com a melhor rentabilidade real tendo em consideração
o risco, a liquidez do investimento, e os níveis observados e esperados dos preços dos ativos, da taxa de
câmbio e da taxa de inflação. Quando a inflação aumenta acima do nível que esperava numa deter-
minada área geográfica (tipicamente país ou área monetária) ou mercado, então o investidor ponde-
rará reafectar a sua carteira de investimento em função do choque inflacionista. O relatório da UTAO
n.º 11/2021 Condições dos mercados, dívida pública e dívida externa: maio de 2021 analisou em detalhe
na Secção 2.2. os sinais de inflação nos mercados financeiros e reais internacionais. Importa referir que
sendo Portugal um país com dívida externa líquida elevada em percentagem do PIB e com balança de
rendimentos primários negativa, então as eventuais subidas do nível das taxas de juros teriam como
consequência a deterioração da balança de rendimentos primários.
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rendimentos primários negativa, então as eventuais subidas do nível das taxas de juros teriam como
consequência a deterioração da balança de rendimentos primários.
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4 Medidas de política
45. A segunda parte deste relatório analisa, sob diferentes ângulos, as previsões do Ministério das Fi-
nanças para a conta das Administrações Públicas (AP) em 2021 e 2022, expressas em Contabilidade
Nacional. O presente capítulo estuda as medidas de política com expressão orçamental que o Ministério
das Finanças (MF) considera no terceiro capítulo do seu relatório como suportando a diferença entre as
previsões de receita e despesa previstas para 2022 e as que estima executar até final de 2021.
46. O capítulo está assim organizado. A primeira secção apresenta as contas das AP em 2021 e 2022 e
os conceitos essenciais que a UTAO utilizará nas secções seguintes para escrutinar o impacto das medi-
das no saldo orçamental. ASecção 4.2 cuida da quantificação das medidaspermanentes e das medi-
das transitórias (COVID-19) inseridas no cenário de políticas invariantes do ano de 2022. A Secção 4.3
debruça-se sobre as novas medidas permanentes de política que o Governo pretende adotar para
executar em 2022. Em seguida, a Secção 4.4 identifica e analisa o impacto orçamental das medidas
com efeitos temporários ou não-recorrentes (também conhecidas na gíria das finanças públicas por
one-off). O balanço numérico das implicações dos diversos tipos de medida na passagem do saldo
estimado para 2021 ao saldo previsto para 2022 é exposto na Secção 4.5. Nesta síntese, a análise con-
segue decompor a variação do saldo orçamental em contributos de: dividendo do crescimento, cinco
tipos de medidas, e uma variável híbrida que reúne o efeito de medidas não explicitadas pelo MF com
os efeitos induzidos pela economia nas contas públicas.
Contas das Administrações Públicas e conceitos
47. As contas reportadas no relatório do MF para o universo consolidado das Administrações Públicas
estabelece os seguintes objetivos para o saldo orçamental: défice de 4,3% do PIB em 2021 e de 3,2% do
PIB em 2022. O relatório que acompanha a POE/2022 contém a estimativa de execução em 2021 e a
previsão para 2022 da conta consolidada do sector Administrações Públicas (AP). A Tabela 6 reproduz
as contas, de modo a facilitar a exposição subsequente. Segue-se nesta secção uma explicação sumá-
ria dos tipos de medidas de política que devem ser consideradas e empregues na construção da previ-
são orçamental.
48. A coluna “2022–previsão” na Tabela 6 incorpora os impactos no saldo de: 1) medidas de política
permanentes; 2) medidas de política transitórias (COVID-19); 3) medidas de política com efeitos orça-
mentais temporários ou não-recorrentes; 4) novas medidas de política permanentes. As restantes sec-
ções irão dissecar o contributo esperado de cada tipo de medida para a variação do saldo orçamental
em contas nacionais entre 2021 e 2022. Antes disso, será útil esclarecer os leitores sobre o significado de
cada tipo de medida, bem como sobre o exercício de previsão intercalar que as boas práticas interna-
cionais recomendam: o cenário de políticas invariantes.
49. Para melhor se compreenderem os efeitos de todos os tipos de medida de política com expressão
na conta previsional das AP, é habitual elaborar-se um cenário orçamental de políticas invariantes no
mesmo ano da previsão (no caso da POE/2022, é o ano de 2022). Trata-se de um cenário orçamental
intermédio, entre o saldo de partida (estimado para o ano anterior, 2021) e o saldo a que se pretende
chegar no final do ano da previsão (2022 neste caso). Este cenário apresenta as previsões para a receita
e a despesa públicas considerando expressamente o impacto financeiro das medidas de política per-
manentes adotadas no passado e que se sabe irem ser mantidas em vigor no(s) ano(s) da previsão.
Neste sentido, as medidas permanentes são também conhecidas como medidas antigas. As medidas
permanentes podem ser de dois tipos: i) medidas já desenhadas e ii) medidas recorrentes. As primeiras
são iniciativas políticas que se encontram já legisladas ou regulamentadas à data do exercício prospe-
tivo para produzirem efeitos nos anos de previsão ou que estiveram em vigor em anos anteriores mas
que não irão produzir (parcialmente ou na totalidade) efeitos em contas futuras, alterando, assim, o seu
impacto orçamental. As medidas recorrentes consistem em medidas de política tomadas com carácter
habitual em anos anteriores e que ainda não estão legisladas nem regulamentadas para poderem ser
PARTE II: ANÁLISE DOS CENÁRIOS ORÇAMENTAIS EM CONTABILIDADE NACIONAL
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executadas nos anos da previsão, mas que, por serem recorrentes e não se antevendo razão plausível
para não voltarem a ser consagradas, o previsor as integra no seu cenário de medidas antigas. O cená-
rio de medidas antigas é mais conhecido na literatura de política económica como “cenário de políticas
invariantes” (do inglês no-policy-change scenario ou baseline scenario). Pretende projetar o futuro assu-
mindo continuidade na orientação da política orçamental. Manter o rumo não quer dizer que os valores
(receita ou despesa) das medidas antigas que integram o cenário nos anos da previsão sejam iguais
aos que se observaram em anos anteriores. Por um lado, as diferenças virão do comportamento da
própria economia e do funcionamento habitual das AP.7 Por outro, poderão advir diferenças do facto
de as medidas antigas terem um efeito de carry over ou “carreamento” para anos futuros. Este efeito
acontece quando a medida subjacente foi desenhada para não produzir todo o efeito orçamental
desde o dia 1 de janeiro, ou seja, quando a medida foi concebida para entrar em vigor já com o exer-
cício económico a decorrer ou com gradualismo ao longo do ano ou de vários anos na produção de
efeitos. Neste caso, a medida vai assumir um valor orçamental nos anos da previsão que se adiciona ao
verificado no último ano observado.
Tabela 6 – Previsões orçamentais da POE/2022 para os anos de 2021 e 2022 (Contabilidade Nacional) (em milhões de euros e pontos percentuais do PIB)
Fontes: MF, reprodução do Quadro 3.1 do relatório que acompanha a POE/2022. | Notas: as previsões para 2022 neste quadro cor-
respondem ao cenário orçamental final (o que integra todas as medidas de política com execução financeira em 2022).
50. No triénio 2020–2022 a UTAO entendeu incluir no cenário de politicas invariantes um conjunto novo
de medidas de política: medidas de política COVID-19. São iniciativas tomadas pelos três níveis territoriais
do sector institucional AP para combater os malefícios da pandemia na saúde e na economia. Em rigor,
estas medidas não devem ser classificadas como permanentes porque foram criadas, precisamente,
com uma finalidade transitória, delimitada no tempo à presença de sinais da doença na sociedade.
Neste sentido, terminando a pandemia, estas medidas de política deverão deixar de existir. Uma vez
7 Por funcionamento habitual entenda-se a tomada de decisões por parte dos serviços no âmbito das orientações políticas em vigor,
tais como pagamento das remunerações ao pessoal ao serviço, aquisição de bens e serviços, cobrança de impostos de acordo com
os parâmetros decididos no passado, etc.. Corresponde à manutenção em atividade do status quo institucional.
2021
Estimativa
2022
Previsão2022/21
2021
Estimativa
2022
Previsão
t.v .h.
1. Receitas fiscais 51 959 54 234 4,4 24,5 24,0
Impostos s/produção e importação 31 307 33 176 6,0 14,8 14,7
Impostos/rendimentos e património 20 652 21 058 2,0 9,8 9,3
2. Contribuições sociais 26 886 28 108 4,5 12,7 12,4
Das quais: Contribuições sociais efetivas 22 058 23 215 5,2 10,4 10,3
3. Vendas 6 796 7 033 3,5 3,2 3,1
4. Outras receitas correntes 6 589 6 766 2,7 3,1 3
5. Total receita corrente (1+2+3+4) 92 230 96 141 4,2 43,6 42,5
6. Receitas de capital 2 609 2 476 -5,1 1,2 1,1
7. Total receita (5+6) 94 839 98 618 4,0 44,8 43,6
8. Consumo intermédio 12 309 13 076 6,2 5,8 5,8
9. Despesas com pessoal 25 003 25 782 3,1 11,8 11,4
10. Prestações sociais 41 910 42 558 1,5 19,8 18,8
Das quais: prestações que não em espécie 37 498 38 094 1,6 17,7 16,8
11. Juros 5 401 5 108 -5,4 2,6 2,3
12. Subsídios 4 420 1 155 -73,9 2,1 0,5
13. Outras despesas correntes 5 622 6 330 12,6 2,7 2,8
14 Total despesa corrente 8+9+10+11+12+13) 94 665 94 008 -0,7 44,7 41,6
da qual: despesa corrente primária 89 264 88 900 -0,4 42,1 39,3
15. Formação bruta de capital fixo 5 668 7 317 29,1 2,7 3,2
16. Outras despesas de capital 3 672 4 427 20,5 1,7 2,0
17. Total despesas de capital (15+16) 9 340 11 744 25,7 4,4 5,2
18. Total de despesa (14+17) 104 006 105 752 1,7 49,1 46,7
Da qual: despesa primária (18-11) 98 605 100 644 2,1 46,5 44,4
19. Cap (+)/ Nec(-) Financiamento líquido (7-18) -9 167 -7 134 - -4,3 -3,2
Milhões de euros % do PIB
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que assumiram em 2021 uma expressão financeira muito substancial, com contributos para o saldo or-
çamental em contas nacionais na ordem dos 3600 milhões de euros (M€), e todos os indicadores sanitá-
rios e económicos apontam para a retoma total da atividade económica no quarto trimestre de 2021 e
ao longo de 2022, é pertinente a sociedade tomar conhecimento do espaço orçamental libertado pelo
fim progressivo das medidas COVID que a POE/2022 anuncia. Justifica-se incluir e explicitar estas medi-
das no cenário de política invariantes porque são medidas já legisladas e regulamentadas à data do
exercício de previsão; neste sentido, são também medidas antigas, tal e qual como as medidas dos tipos
i) e ii) apresentadas no parágrafo 49.
51. Fora do cenário de políticas invariantes, há a considerar dois tipos de medidas de política: medidas
permanentes novas e medidas novas com natureza temporária ou não-recorrente. Em ambos os casos
são medidas que não estiveram no terreno em anos anteriores aos de previsão, daí partilharem o adje-
tivo “novas”.
52. As novas medidas permanentes de política são intervenções em instrumentos da política orçamen-
tal que resultam de alterações deliberadas em orientações políticas. Distinguem-se, por esta caracterís-
tica, do funcionamento dos estabilizadores automáticos, da renovação de medidas recorrentes e dos
efeitos de carreamento de medidas antigas. Uma medida nova no ano da previsão tem que ser uma
medida que não foi aplicada no ano anterior, podendo estar ou não legislada e regulamentada à data
de conclusão do exercício de previsão. No entanto, a fim de o seu efeito na conta previsional poder ser
quantificado, é condição essencial a medida estar suficientemente especificada; caso contrário, a
quantificação é espúria.
53. Finalmente, as medidas novas com natureza temporária ou natureza não-recorrente são medidas
concebidas para terem um impacto pontual nas contas públicas nos anos de previsão. Estas medidas
não alteram, pela sua natureza, a tendência de fundo da evolução do saldo orçamental, mas podem
modificá-lo num número reduzido de anos. O seu desenho deve deixar claro que este impacto não
alterará em permanência a trajetória intertemporal das contas públicas. Atentas as possibilidades de
abuso na utilização desta definição por parte das autoridades orçamentais nacionais, a UE tem em vigor
um dispositivo metodológico que visa uniformizar a aplicação do conceito nos Estados-Membros: o Có-
digo de Conduta na implementação do Pacto de Estabilidade e Crescimento8 e as orientações publi-
cadas pela Comissão Europeia sobre esta matéria.9 Se houvesse novas medidas COVID-19 para estrear
em 2022, elas partilhariam esta característica de transitoriedade no efeito, mas a UTAO iria segregá-las
das demais medidas por causa das sua enormes materialidade e especificidade para uma estratégia
orçamental de médio prazo e por o dispositivo comunitário afastar expressamente a sua inclusão na
aceção que utiliza de medidas temporárias e medidas não-recorrentes (medidas one-off). A exclusão
de operações COVID-19 da classificação de medidas temporárias e medidas não-recorrentes foi, com
efeito, reconhecida pela Comissão Europeia na própria Avaliação do Programa de Estabilidade de Por-
tugal de 2020, a qual refere que: “In light of the activation of the general escape clause, the measures
taken in response to the coronavirus outbreak in 2020 are not treated as one-off and are thus not exclu-
ded from the estimation of the structural budget balance.”
Medidas do cenário de políticas invariantes com impacto orçamental adicional em 2022
54. O impacto no saldo orçamental das medidas do cenário de políticas invariantes é apresentado em
termos diferenciais face ao ano anterior. A UTAO segue aqui a convenção de outros analistas de apre-
ciar o contributo das medidas de política antigas para o ano da previsão (2022) apenas através do seu
efeito adicional face ao verificado no ano anterior (2021. Não tem outra solução porque depende, para
este exercício, dos dados facultados pelo MF (no relatório que acompanha a POE e no documento
“Elementos Informativos e Complementares do OE/2022”) e estes são assim apresentados. O efeito adi-
cional acima referido pode ser negativo ou positivo. A quantificação exprime o efeito direto nas contas
8 Comissão Europeia (2016), Specifications on the implementation of the Stability and Growth Pact and Guidelines on the format and
content of Stability and Convergence Programmes, julho de 2016.
9 Comissão Europeia (2015), “One-off measures: classification principles used in fiscal surveillance”, Report on public finances in EMU
2015, Institutional Paper 014, dezembro, pp. 52–65.
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públicas de cada medida de política, ou seja, assumindo tudo o resto constante. Esta hipótese corres-
ponde a dizer que os agentes económicos não reagem às alterações paramétricas nos instrumentos de
política (i.e., não modificam, as suas escolhas por causa das medidas de política). Como se poderá
confirmar adiante, a quantificação divulgada pelo MF como efeito de medidas permanentes antigas
em 2022 exclui também o efeito induzido pelo cenário macroeconómico na expressão orçamental des-
tas medidas. Recorde-se que a mera alteração de 2021 para 2022 na base económica do instrumento
de política induz um impacto do mesmo nas contas previsionais; o que aqui se diz é que tal efeito é
ignorado nas contas desta secção.
55. Esta secção faz uma apreciação das medidas permanentes e das medidas transitórias (COVID-19)
com impacto orçamental adicional em 2022, contidas no cenário de políticas invariantes. Pelas razões
expostas no parágrafo 50, a UTAO classificou as medidas de política COVID-19 como medidas antigas
e, portanto, acrescentou-as ao cenário de políticas invariantes apresentado pelo MF. Por é, este acres-
cento é discutido em separado, apenas na Subsecção 4.2.2.
4.2.1 Medidas permanentes antigas
56. O MF apresentou em finais de agosto o Quadro de Políticas Invariantes. De acordo com o estabe-
lecido no disposto na alínea j), n.º1 do artigo 75.º da Lei de Enquadramento Orçamental (Lei n.º 151/2015,
de 11 de setembro), o Governo disponibilizou à Assembleia da República, no dia 31 de agosto do cor-
rente ano o “Quadro de políticas invariantes incorporando o impacto de medidas autorizadas na receita
e na despesa, com indicação do impacto no ano em curso e no ano seguinte, designadamente com
despesa fiscal, carreiras, prestações sociais e investimentos estruturantes”.
57. O Quadro de Politicas Invariantes apresentado em agosto aponta para um impacto negativo no
saldo orçamental de 2053,8 M€ em 2022. Esta peça chegou à AR e à UTAO sob a forma de um docu-
mento de quatro páginas intitulado “Quadro de Políticas Invariantes (QPI)” capeado por um ofício do
Gabinete do Ministro de Estado e das Finanças de 31/08/2021.De acordo com o exposto na p. 2 desse
documento, os dados correspondem a medidas de política permanentes que acarretam variação de
receitas e despesas asseguradas e comprometidas para os anos seguintes com um impacto incremental
no ano de 2022 face a 2021, que corresponde a um agravamento do saldo orçamental em 2022, no
montante de 2053,8 M€ (Tabela 7).
58. O Quadro de Politicas Invariantes esclarece a exclusão de certas medidas. Na nota metodológica
do documento, o MF informa que se encontram excluídas “ novas medidas de política a adotar, medi-
das de carácter temporário e extraordinário, medidas implementadas ou a implementar no âmbito da
pandemia COVID-19, bem como os efeitos resultantes dos estabilizadores automáticos da economia…”.
Como tal, o Quadro de Política Invariantes apresentado pelo MF contém unicamente medidas de polí-
tica orçamental permanentes antigas, na aceção explicada na secção anterior, no parágrafo 49.
59. O relatório que acompanha a POE/2022 traz um novo quadro de políticas invariantes. Muda muito
pouco face ao divulgado em agosto. A Subsecção 3.2.2 do relatório que acompanha a POE/2022 (“Im-
pacto das Medidas de Política Orçamental”) inclui o Quadro de Politicas Invariantes.10 As únicas diferen-
ças estão na quantificação do impacto adicional em 2022 (face a 2021) nas medidas “despesas com
pessoal” e “investimentos estruturantes”. Estas alterações fizeram com que o agravamento do saldo or-
çamental resultante das 17 medidas permanentes antigas (listadas no referido Quadro 3.2) fosse revisto
para o valor de 2002,9ªM€ — ver, com distribuição das medidas por rubrica de classificação económica,
a Tabela 7 adiante.
60. A UTAO não reviu o Quadro de Políticas Invariantes exposto na POE/2022. Ao contrário do sucedido
em análises efetuadas a documentos orçamentais de anos anteriores, a UTAO não introduziu qualquer
revisão ao Quadro de Políticas Invariantes apresentado na POE/2022. Para esta opção concorrem três
10 Quadro 3.2 do relatório do MF que acompanha a POE/2022.
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justificações. Em primeiro lugar, a assunção que o Quadro apresentado pelo MF corresponde exclusiva-
mente a medidas de política orçamental permanentes, excluindo o efeito de outro tipo de medidas
(parágrafo 58). A UTAO apresenta separadamente na Subseção 4.2.2 o efeito das medidas de política
COVID-19, que são também medidas antigas, mas com validade temporária ou transitória. Tendo tido
expressão financeira significativa em 2020 e 2021 e estando em curso o seu desligamento, comportam
impactos relevantes para caracterizar o ponto de partida na elaboração da previsão orçamental para
2022. Em segundo lugar, não lhe sendo possível no tempo e com os meios disponíveis verificar o rigor das
contas apresentadas, mas parecendo-lhe que os incrementos em 2022 revelados no acervo da POE são
plausíveis, a UTAO não coloca reservas aos números do MF. Por último, é de destacar o facto do Quadro
de Políticas Invariantes apresentado pelo MF em finais de agosto e na POE/2022 refletir as consequências
na receita (IRS, contribuições dos trabalhadores e das entidades patronais para a Segurança Social e a
CGA, e ainda, contribuições dos trabalhadores para a ADSE) decorrentes do aumento das despesas
com pessoal.11 Em anos anteriores, os documentos de programação do MF omitiram estes efeitos e mo-
tivaram revisões por parte da UTAO. Saúda-se, pois, o regresso do MF a uma prática mais transparente.
A inclusão desta receita permite aferir o impacto bruto e o impacto líquido dos respetivos incrementos
na despesa com pessoal.
61. As medidas permanentes do cenário de políticas invariantes refletem um impacto adicional líquido
no saldo orçamental de 2022 que é negativo em 2002,9M€ (0,89% do PIB), por via, essencialmente, do
aumento da despesa. As medidas de política orçamental anteriormente legisladas de carácter perma-
nente, presentes no quadro de políticas invariantes incluído no relatório que acompanha a POE/2022,
representam um agravamento adicional do saldo orçamental em 2002,9 M€ ou 0,89% do PIB (Tabela 7).
Este resultado advém, essencialmente, do incremento prevista para a despesa (2224,2 M€, ou 0,98% do
PIB) no qual sobressaem os encargos adicionais com pessoal, pensões, investimentos estruturantes e
consumos intermédios. O impacto positivo no saldo orçamental por via do acréscimo de receita
(221,3 M€, ou 0,10% do PIB) é comparativamente diminuto e advém da receita arrecadada com impos-
tos e contribuições sociais a cobrar sobre o aumento nas remunerações dos trabalhadores das AP.
62. Em 2022, as medidas permanentes antigas na rubrica “Despesa com pessoal” acrescentarão
468,5 M€ à despesa das AP e 196,3 M€ à receita. Trata-se de efeitos de carreamento de certas dimen-
sões da política remuneratória (contratações em curso, mitigação do impacto do congelamento em
carreiras especiais, aumentos salariais para assistentes operacionais e assistentes técnicos nas escolas) e
do efeito orçamental causado por dinâmicas diferentes nos dois anos noutras dimensões daquela des-
pesa (progressões e promoções e outras despesas não explicadas pelo MF). Portanto, o impacto adici-
onal no saldo de 2022 das medidas permanentes antigas na área do pessoal vale 272,2 M€. Finalmente,
se se quiser conhecer o incremento total na despesa com pessoal para 2022 é necessário adicionar o
impacto líquido das medidas novas de aumento da massa salarial das AP, que se encontram descrimi-
nados na Tabela 10, Secção 4.3.
11 A Tabela 7 apresenta a decomposição em IRS e Contribuições Sociais que a UTAO realizou ao valor de 196,2 M€ indicado pelo MF
para a receita conjunta nestas rubricas.
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Tabela 7 – Medidas permanentes do cenário de políticas invariantes com impacto orçamental adicio-
nal em 2021 (em milhões de euros e pontos percentuais do PIB)
Fontes: Ministério das Finanças (Quadro de Políticas Invariantes-Ofício de 31 de agosto de 2021 da Gabinete do Ministro de Estado e
das Finanças e relatório da POE/2022) e cálculos da UTAO. | Notas: (i) a classificação económica das medidas é da responsabilidade
da UTAO. (ii) Os cálculos percentuais foram elaborados recorrendo à previsão do PIB nominal para 2022 fornecida à UTAO pelo Minis-
tério das Finanças. (iii) Os números devem ser interpretados como o efeito adicional em 2022 produzido pelas medidas antigas face
ao que se estima terem valido em 2021. Assim, um número com sinal positivo (negativo) numa medida de despesa significa que a
despesa total cresce (diminui) em 2022 no montante desse número por ação direta dessa medida. Analogamente, um número positivo
(negativo) numa medida de receita significa um acréscimo (diminuição) de receita em 2022 por comparação com 2021. A diferença
entre as variações na receita e as variações na despesa dá o contributo das medidas do cenário de políticas invariantes para a
variação do saldo (de 2021 para 2022).
63. A POE/2022 reporta valores divergentes quanto ao impacto orçamental da medida “estatuto do
cuidador informal”. O Quadro de Politicas Invariantes dá conta de um encargo adicional de 20 M€ em
2022. Porém, o quadro com as principais receitas e despesas da Segurança Social (Quadro 4.11 do Re-
latório MF que acompanha a POE/2022, p. 115)indica variação de 25 M€ em 2022 dos encargos com
esta medida. Neste particular, é de destacar o facto de a medida ter sido legislada em 2019,12 mas ter
12 Lei n.º 100/2019, de 6 de setembro.
Receita
Impostos correntes sobre Rendimentos e Património 55,3 0,02 55,3 0,02
IRS -retenções incremento na despesa com pessoal 55,3 0,02 55,3 0,02
Impostos sobre a Produção e Importação 25,0 0,01 25,0 0,01
Contribuição sobre as embalagens de utilização única em refeições 10,0 0,00 10,0 0,00
Taxa de carbono sobre as viagens aéreas e marítimas 15,0 0,01 15,0 0,01
Contribuições Sociais 141,0 0,06 141,0 0,06
S.S, CGA, ADSE-descontos sobre o incremento na despesa com pessoal 141,0 0,06 141,0 0,06
Total Medidas do Lado da Receita 221,3 0,10 221,3 0,10
Despesa
Consumo Intermédio 450,0 0,20 450,0 0,20
Despesa com Pessoal 579,6 0,26 468,5 0,21
Progressões e Promoções 251,0 0,11 251,0 0,11
Carreiras especiais (Dec. Lei 65/2019) -mitigação do congelamento 51,0 0,02 51,0 0,02
Contratações em curso 75,0 0,03 75,0 0,03
Hospital de Braga Vila Franca de Xira 12,1 0,01 12,1 0,01
Aumento de Assistentes Operacionais e Assistentes Técnicos na escola 21,7 0,01 21,7 0,01
Outras despesas 168,8 0,07 57,7 0,03
Prestações Sociais 754,7 0,33 754,7 0,33
Pensões 605,0 0,27 605,0 0,27
Estatuto do cuidador informal 20,0 0,01 20,0 0,01
Aumento das prestações sociais - atualização do IAS 12,8 0,01 12,8 0,01
Gratuitidade das creches (impacto incremental no ano letivo 2021/2022) 8,1 0,00 8,1 0,00
Gratuitidade dos passes sociais (Antigos Combatentes) 10,0 0,00 10,0 0,00
Outras transferências e prestações sociais 98,8 0,04 98,8 0,04
Subsídios 44,0 0,02 44,0 0,02
Financiamento de redução de portagens 44,0 0,02 44,0 0,02
Juros -150,0 -0,07 -150,0 -0,07
Juros devidos pelas Administrações Públicas -150,0 -0,07 -150,0 -0,07
Outra despesa Corrente 42,6 0,02 42,6 0,02
Transferência para Juntas de Freguesia (remuneração pelo menos a meio
tempo do Presidente da Junta de Freguesia) 21,0 0,01 21,0 0,01
Transferência para Orçamento da União Europeia 21,6 0,01 21,6 0,01
Despesa de Capital (FBCF) 554,1 0,24 614,4 0,27
Material militar 2 navios patrulha oceânica (adicional) 53,4 0,02 53,4 0,02
Investimentos Estruturantes 500,7 0,22 561,0 0,25
Total Medidas do Lado da Despesa 2 275,0 1,01 2 224,2 0,98
Impacto Total no Saldo Orçamental -2 053,7 -0,91 -2 002,9 -0,89
Por Memória
Medidas com impacto positivo no saldo ( - despesa / + receita ) 371 0,16 371 0,16
Medidas com impacto negativo no saldo ( + despesa / - receita ) 2 425 1,07 2 374 1,05
QPI-LEO art.º 75
MF - 31 Agosto 2021
POE/2022
MF
Medidas M€ % PIB M€ % PIB
II SÉRIE-A — NÚMERO 25_____________________________________________________________________________________________________________
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vindo a revelar uma execução financeira diminuta e muito abaixo do referencial anual previsto em Or-
çamento do Estado. Esta situação explica os incrementos anuais sucessivos inscritos no cenário de polí-
tica invariantes sem que a dotação anual para esta medida seja concomitantemente alterada (man-
tém-se em 30 M€ desde o ano 2020).
64. Finalmente, dá-se conta que afinal uma alteração à POE/2021 aprovada na AR teve e continuará
a ter impacto orçamental. Trata-se da medida “redução de portagens em várias autoestradas”, inserida
na lei orçamental para 2021 (Lei n.º 75-B/2020, de 31 de dezembro) através dos artigos 425.º e 426.º. Na
revisão da conta inicial das AP em contabilidade pública subjacente ao OE aprovado, a DGO avaliou
em – 3,2 M€ o impacto de todas as Propostas de Alteração submetidas pelos Deputados e aprovadas
pelo Parlamento em novembro de 2020. Duas das 291 Propostas de Alteração aprovadas são a medida
acima identificada. Agora, na nota q) ao referido Quadro 3.2 presente no relatório que acompanha a
POE/2021 é dito que esta medida tem um impacto anual estimado de 88 M€. Quer isto dizer que só duas
das 291 propostas valiam quase 28 vezes mais do que o total reconhecido na Síntese de Execução Or-
çamental. Curiosamente, a UTAO produziu uma avaliação do impacto económico-orçamental destas
medidas no Relatório UTAO n.º 29/2020, de 25 de novembro.
4.2.2 Medidas transitórias antigas (COVID-19)
65. O Governo prevê manter abertas algumas medidas COVID-19 durante, pelo menos, parte de 2022.
São, contudo, medidas já aplicadas em 2021, pelo que se trata de medidas antigas e, por isso, tem
sentido agregá-las ao cenário de políticas invariantes. Ao mesmo tempo, a maioria das medidas COVID-
19 vigentes em 2021 foi ou será entretanto descontinuada. Assim sendo, importa conhecer a estimativa
de execução em 2021 e a previsão de execução em 2022 para se poder apurar a contribuição destas
medidas de efeito transitório para a variação do saldo orçamental.
66. O desligamento progressivo das medidas COVID abrirá espaço orçamental em 2022. Importa
apurá-lo e perceber o que o Governo pretende fazer com ele. O apuramento será feito nesta subsec-
ção e o destino apontado pelo Governo na POE será elucidado na última secção deste capítulo (Sec-
ção 4.5). As medidas COVID-19 são medidas de política pública criadas pelas autoridades portuguesas
para combater os malefícios da pandemia na saúde e na economia. Por definição, são, pois, medidas
de política com duração limitada e que não podem ser confundidas com medidas permanentes. De-
ram um contributo expressivo para a degradação do saldo orçamental em 2020 e 2021. Para 2022, e de
acordo com a escassa informação apresentada na POE/2022, os impactos previstos com estas medidas
serão substancialmente inferiores aos registados nos dois anteriores. É por essa razão, que na apreciação
da previsão orçamental para 2022, importa aferir a dimensão da diminuição destes impactos em 2022
face ao ano de 2021. Tal dado permite apreender o contributo positivo para a melhoria do saldo orça-
mental dado pelo phasing out destas medidas transitórias.
67. O MF não prestou qualquer esclarecimento adicional sobre as medidas de política orçamental tran-
sitórias COVID-19. A UTAO solicitou atempadamente (8 de outubro) informação sobre estas medidas,
procurando obter o maior grau possível de esclarecimentos sobre o teor e os impactos das mesmas.
Apesar da informação diminuta e incompleta nos dados constantes na POE/2022 e na ausência de
esclarecimentos por parte do MF, a UTAO procurou calcular — dentro das limitações descritas e na me-
dida do possível — a estimativa do impacto anual no saldo orçamental das medidas COVID-19 e a
previsão da variação a ocorrer em 2022 face a 2021. Para a realização desta tarefa, assumiram relevân-
cia os dados fornecidos atempadamente pelo Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social
(IGFSS) em resposta a pedido da UTAO.
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Tabela 8 –Medidas transitórias COVID-19: Impacto orçamental em 2021 e 2022 (em milhões de euros e pontos percentuais do PIB)
Fontes: Ministério das Finanças (relatório da POE/2022 e Programa de Estabilidade 2021–2025)), DGO, IGFSS, AT, e cálculos da UTAO. |
Notas: (i) Os cálculos percentuais foram elaborados recorrendo à previsão do PIB nominal para 2021 e 2022 fornecida pelo Ministério
das Finanças. (ii) Os números da variação devem ser interpretados como o efeito adicional em 2022 produzido pelas medidas face
ao que se estima terem valido em 2021. Assim, um número com sinal positivo (negativo) numa medida de despesa significa que a
despesa total cresce (diminui) em 2022 no montante desse número por ação dessa medida. Analogamente, um número positivo
(negativo) numa medida de receita significa um acréscimo (diminuição) de receita em 2022 por comparação com 2021. A diferença
entre as variações na receita e as variações na despesa dá o contributo para a variação do saldo das medidas transitórias COVID-
19 incluídas no cenário de políticas invariantes.
68. As medidas transitórias COVID-19 deverão dar um contributo negativo para o saldo orçamental de
2021 no montante de 3572 M€ (1,69% do PIB), por via, essencialmente, da despesa realizada. Estima-se
queas medidas de política orçamental COVID-19 possam agravar o saldo orçamental em 3572 M€ ou
1,69% do PIB (Tabela 8). Há medidas que impactaram diretamente na despesa e outras na receita das
AP. Os efeitos do lado da despesa são dominantes em 2021. Estima a UTAO que estes possam ascender
a 4517 M€ ou 2,13% do PIB, até ao próximo dia 31 de dezembro. Nesta cifra, sobressaem os encargos
com: i)consumo intermédio (818,7 M€), rubrica onde se regista os encargos de saúde relacionados com
vacinação, testes, equipamentos de proteção individual e outros materiais; ii) despesas com pessoal
(408,1 M€), referente ao reforço de recursos humanos no Serviço Nacional de Saúde; iii) prestações so-
ciais (900,2 M€), resultante de medidas de proteção dos rendimentos das famílias através do reforço do
sistema de proteção social; iv) subsídios (2024 M€) que incorpora, entre outros, os encargos com as me-
didas “lay-off”, “apoio extraordinário à retoma progressiva” e “incentivos à normalização da atividade
empresarial”. O impacto positivo da receita (945 M€ ou 0,45% do PIB) no saldo orçamental, advém es-
sencialmente, da receita de capital (1600 M€) referente a transferências de fundos europeus (REACT-EU
e FSE) destinados a custear encargos com a pandemia. Esta receita absorve a quebra estimada com
impostos diretos (-365,8 M€; por via do impacto da medida “IRC-fim da suspensão de pagamentos por
conta”) e contribuições (234,8 M€) resultante, essencialmente, da medida “isenção de pagamento de
TSU”.
69. Em 2022, prevê-se que o impacto orçamental das medidas transitórias COVID-19 seja substancial-
mente inferior ao estimado para 2021. Apesar do relatório que acompanha a POE/2022 não dispor de
forma agregada a previsão dos impactos orçamentais em 2022 das medidas transitórias COVID-19, a
UTAO compilou na Tabela 8 os dados existentes. Assim, prevê-se que estas medidas possam ter um im-
pacto negativo no saldo orçamental de 2022 no montante de 576 M€ (0,25% do PIB). Este resultado
reflete a previsão do reduzido impacto positivo na receita de 24 M€ (0,1% do PIB) decorrente da soma
de duas parcelas: impacto negativo da manutenção da redução temporária da taxa de IVA para equi-
M€ % PIB M€ % PIB M€ % PIB
Receita efetiva 945 0,45 24 0,01 -921 -0,41
Impostos indiretos -48,7 -0,02 -10,0 0,00 39 0,02
Impostos diretos -365,8 -0,17 34,0 0,02 400 0,18
Contribuições sociais -234,8 -0,11 235 0,10
Outras receitas correntes -5,4 0,00 5,4 0,00
Receitas de Capital 1600,0 0,76 -1 600 -0,71
Despesa efetiva 4517 2,13 600 0,27 -3917 -1,73
Consumo intermédio 818,7 0,39 400,0 0,18 -419 -0,19
Despesas com pessoal 408,1 0,19 -408 -0,18
Prestações sociais 900,2 0,43 -900 -0,40
Subsídios 2024,0 0,96 200,0 0,09 -1 824 -0,81
Outras despesas correntes 16,6 0,01 -17 -0,01
FBCF 263,0 0,12 -263 -0,12
Outras despesas de capital 86,7 0,04 -87 -0,04
Saldo orçamental -3 572 -1,69 -576 -0,25 2 996 1,32
Variação 2021/20222021 2022
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pamentos COVID-19 (despesa fiscal de 10 M€) e receita a arrecadar com o imposto “Adicional de soli-
dariedade sobre o sector bancário”, + 34 M€.13 No lado da despesa, prevê-se que os encargos de
600 M€ (0,27% do PIB), sejam repartidos pela rubrica “consumo intermédio” (400 M€), direcionados para
vacinação e testes COVID, e pela rubrica ”subsídios” (200 M€) decorrente da medida “incentivo extra-
ordinário à normalização da atividade económica”.
70. A variação estimada do impacto orçamental das medidas transitórias COVID-19 em 2022, face a
2021, representa uma melhoria no saldo orçamental de 2996 M€ (1,32% do PIB). A comparação entre os
impactos das medidas transitórias COVID-19 estimados em 2021 e os previstos em 2022 revela uma dimi-
nuição do volume de encargos líquidos para as AP. O ritmo de desligamento das medidas COVID-19
previsto no acervo da POE/2022 cria espaço orçamental de 2996 M€ (1,32% do PIB). Esta é a previsão
de melhoria no saldo orçamental de 2022 associação do phasing out das medidas COVID-19. Esta me-
lhoria decorre da diferença entre a variação negativa da receita (– 921 M€; 0,41€ do PIB) e a da despesa
(– 3917 M€; 1,73% do PIB). Do lado da receita, salienta-se a diminuição da transferência de verbas de
fundos europeus, que se contrapõe à recuperação da receita com impostos e contribuições sociais. No
que diz respeito à despesa, assiste-se à variação negativa de todas as rubricas, ou seja, um volume de
despesa comparativamente inferior, na qual se destaca a redução dos encargos em subsídios e presta-
ções sociais.
71. O Capítulo 8 deste relatório apreciará a execução financeira das medidas COVID-19 em contabi-
lidade pública. As contas são diferentes nas duas óticas contabilísticas, mas em ambas se encontra um
perfil de desligamento progressivo destas medidas de política.
4.2.3 Súmula
72. O impacto orçamental adicional em 2022 (face a 2021) das medidas de política antigas (perma-
nentes e transitórias COVID-19) é relevante na elaboração da previsão orçamental para 2022. Na cons-
trução da previsão orçamental é indispensável a elaboração do cenário de políticas invariantes. Para
tal é necessário aferir os impactos de medidas de política orçamental antigas que produzem impactos
adicionais no ano da projeção. Para tal, é convencional proceder-se à identificação e quantificação
das medidas de política permanentes antigas. Este cálculo permite compreender as pressões ou pou-
panças orçamentais que podem advir das medidas permanentes num cenário de políticas invariantes.
Atendendo à especificidade e à materialidades das medidas de política COVID-19, entendeu a UTAO
dever ir além das práticas convencionadas e avaliar também o contributo destas medidas, que têm
uma duração de curto prazo, para a variação do saldo orçamental entre 2021 e 2022. Estas medidas
foram legisladas em 2020 e 2021 e tiveram também impactos orçamentais adicionais em 2021 (face a
2020). Para 2022, com o controlo esperado da situação epidemiológica, faz sentido aprofundar o desli-
gamento progressivo destas medidas, que, aliás, já começou. A presente secção apurou um contributo
positivo materialmente apreciável para a redução do saldo orçamental em 2022, que deve ser agre-
gado ao das medidas permanentes antigas no cenário de políticas invariantes. A soma das contribui-
ções dos dois tipos de medidas informa o legislador orçamental sobre as pressões e as folgas que o
passado acarreta sobre a construção da meta e do cenário previsional para 2022.
13 O MF considera a criação deste imposto em 2020 como uma medida COVID-19. Porém, nada na legislação que o criou sugere
tratar-se de uma medida temporária e a sua receita ficou consignado a uma necessidade permanente de financiamento, o Fundo
de Estabilização Financeira da Segurança Social (fundo criado para garantir, pelo menos dois anos de pensões de velhice do regime
de repartição).
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Tabela 9 – Impacto líquido adicional no saldo orçamental de 2022: Medidas permanentes e medidas
transitórias Covid-19 (em milhões de euros e pontos percentuais do PIB)
Fontes: Ministério das Finanças (Quadro de Políticas Invariantes-Ofício de 31 de agosto de 2021 da Gabinete do Ministro de Estado e
das Finanças e relatório da POE/2022), DGO, IGFSS, AT, e cálculos da UTAO. | Notas: (i) Os cálculos percentuais foram elaborados
recorrendo à previsão do PIB nominal para 2022 fornecida pelo Ministério das Finanças. (ii) Os números devem ser interpretados como
o efeito adicional em 2022 produzido pelas medidas antigas face ao que se estima terem valido em 2021. Assim, um número com sinal
positivo (negativo) numa medida de despesa significa que a despesa total cresce (diminui) em 2022 no montante desse número por
ação dessa medida. Analogamente, um número positivo (negativo) numa medida de receita significa um acréscimo (diminuição)
de receita em 2022 por comparação com 2021.
73. A soma de efeitos orçamentais diretos das medidas de política permanentes antigas com os das
medidas de política transitórias antigas (COVID-19) é uma contribuição positiva para o saldo orçamental
de 2022. Ao agregar o impacto orçamental das medidas permanentes em 2022 (2002,9 M€; 0,89% do
PIB) com o impacto adicional estimado referente às medidas transitórias COVID-19 (2996 M€; 1,32% do
PIB),obtém-se um impulso líquido de 993,2 M€ (0,44% do PIB) para a melhoria do saldo orçamental de
2022 — Tabela 9.
74. Como nota informativa adicional, esclarece-se que haverá, na realidade, muitas outras medidas
de política antigas a ter efeitos adicionais em 2022, para além das explicitadas nas tabelas anteriores.
A UTAO não consegue identificar exaustivamente o universo de medidas de política antigas que terão
em 2022 um impacto no saldo diferente do que terão tido em 2021 — nem porventura qualquer enti-
dade do MF consegue este fito. E circunscreve-se esta afirmação aos efeitos orçamentais decorrentes
de mudanças paramétricas, como se explicou nos parágrafos 49 e 54. De fora dos efeitos diretos ficam
ainda os decorrentes do ciclo económico e de movimentos inesperados na procura de serviços públi-
cos.
Novas medidas permanentes de política orçamental
75. Nesta secção são expostas e analisadas as novas medidas permanentes de política económica
com expressão orçamental materialmente relevante. A identificação das medidas que cabem nesta
definição cabe ao MF, que é a organização com os meios indispensáveis para a tarefa. Tal como no
caso das medidas antigas, o levantamento das medidas novas é subjetivo, parcial e não explicado pelo
MF. Na Subsecção 4.3.1 são descritas as medidas definidas pelo MF como novas e permanentes. Pelas
razões adiante expostas, são alvo de revisão por parte da UTAO na Subsecção 4.3.2. De seguida, na
Subsecção 4.3.3, é realizada uma breve descrição das medidas, e por fim, a Subsecção 4.3.4 revela
qual tem sido nos seis anos anteriores e em 2022 o contributo das novas medidas permanentes de polí-
tica orçamental para a consolidação orçamental.
4.3.1 As medidas definidas pelo MF como novas e permanentes
76. A POE/2022 dá a conhecer as principais medidas de política orçamental para 2022. Assim apelida
o Quadro 3.3 do relatório que acompanha a Proposta de Orçamento do Estado para 2022. Nele é apre-
sentado um conjunto de medidas de politica orçamental com o valor que prevê para cada uma delas
na conta de 2022. De acordo com este quadro, o MF indica que em 2022 as medidas de política orça-
mental com efeito na receita terão um impacto positivo no saldo de 2790M€ (1,2% do PIB), sendo que,
no lado da despesa, o impacto das medidas será negativo em 3822 M€ (1,7% do PIB). Como tal, é pre-
visto que o conjunto destas medidas contribua para o agravamento do saldo em 1032 M€ (0,5% do PIB).
M€ % PIB
1. Medidas permanentes -2002,9 -0,89
2. Medidas transitórias: COVID-19 2 996,1 1,32
3.=(1+2)
Impacto orçamental adicional (Medidas permanentes+
Medidas transitórias: COVID-19) 993,2 0,44
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A coluna “POE/2022 MF” da Tabela 10 abaixo reproduz a lista de medidas e dos seus efeitos, na conta-
bilização em contas nacionais do MF.
77. O quadro de medidas de política orçamental apresentado pelo MF agrega medidas já implemen-
tadas e novas medidas de política orçamental. Após uma análise ao quadro de medidas de política
orçamental que se encontra no relatório da POE/2022, é possível identificar a inclusão de medidas de
política que foram anteriormente legisladas e que não correspondem, portanto, a novas orientações
políticas. Trata-se de medidas que foram legisladas para dar resposta a um constrangimento causado
pela pandemia COVID-19 e, claro, já tem execução financeira em 2021. Assim, o que o MF apresenta
no referido quadro corresponderá a uma estimativa de encargos com estas medidas em 2022 e como
tal, devem ser classificadas como medidas transitórias COVID-19 e transpostas para o cenário de políti-
cas invariantes para nele ficar refletido o efeito orçamental diferencial em 2022 das decisões políticas
passadas.
4.3.2 Revisão da UTAO
78. A UTAO reviu o Quadro 3.2 intitulado “Principais medidas de política orçamental para 2022”. Tendo
por base a informação constante na POE/2022 e, em particular, no relatório que acompanha a iniciativa
legislativa, a UTAO procedeu à revisão do quadro de principais medidas de política orçamental, de
modo a que o mesmo possa refletir exclusivamente o teor e a quantificação do impacto das novas
orientações políticas permanentes para 2022. Esta revisão encontra-se refletida na coluna a azul
“POE/2022 rev. UTAO” da Tabela 10. São 12 medidas (sendo que duas correspondem a agregado de
medidas) que foram consideradas pelo MF como novas medidas de política orçamental, e que se en-
contram descritas sinteticamente na Tabela 11. Neste exercício, foram excluídas duas medidas que an-
teriormente estavam inscritas no quadro apresentado pelo MF, designadamente: i) redução temporária
da taxa de IVA para equipamento COVID-19; ii) consumos intermédios incluindo despesa com vacina-
ção e testes COVID-19. De acordo com a descrição apresentada e sem esclarecimentos adicionais,
estas medidas correspondem, na sua essência, a “medidas COVID-19” que foram legisladas e executa-
das durante o ano de 2021 e que vão ter também expressão orçamental em 2022. É possível identificar
estas medidas nos documentos de execução orçamental de 2021. Como tal, devem ser consideradas
como medidas transitórias COVID-19, valorizando-se apenas o diferencial do impacto em 2022 face a
2021. A UTAO já integrou estas medidas na Tabela 8.
79. A medida agregada ”massa salarial das Administrações Públicas “ preconiza uma despesa bruta
esperada de 310 M€ e uma receita esperada de 125 M€. Na POE/2022 está inscrita, para 2022, uma nova
medida de política orçamental que agrega dois impactos com reflexos na despesa com pessoal: i) atu-
alização das remunerações dos trabalhadores das Administrações Públicas, com um impacto de
225 M€; e ii) outras medidas de revalorização remuneratória e de reforço de pessoal, com um impacto
de 85 M€. No lado da receita é considerado o impacto na arrecadação de receita implícita (125 M€)
com estas medidas, por via do fluxo adicional de IRS, contribuições dos trabalhadores e das entidades
patronais para a Segurança Social e a CGA, e ainda, contribuições dos trabalhadores para a ADSE.
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Tabela 10 – Novas medidas de política orçamental em 2022 (em milhões de euros e pontos percentuais do PIB)
Fontes: Ministério das Finanças (POE/2022) e cálculos da UTAO| Notas: 1) Os cálculos percentuais foram elaborados recorrendo à
previsão do PIB nominal para 2022 fornecida pelo Ministério das Finanças. 2) Uma medida de despesa com sinal positivo (negativo)
significa um aumento (redução) da despesa. Uma receita com sinal positivo (negativo) significa um aumento (diminuição) da receita.
80. As novas medidas de política orçamental identificadas na Proposta de Orçamento do Estado para
2022 têm, após a revisão da UTAO, um impacto líquido negativo de 0,27% do PIB. As novas medidas
permanentes de política orçamental na POE, a concretizarem-se, retratam um agravamento líquido do
saldo em 622 M€ ou 0,27% do PIB (Tabela 10), por via de medidas que retratam diminuições de despesa
e aumentos de receita que contribuem para melhorar o saldo orçamental em cerca de 3407 M€. Em
sentido contrário e de maior dimensão, encontram-se previstas medidas com impacto negativo no saldo
em cerca de 4439 M€. Como tal, para o impacto das medidas de consolidação contribuem, principal-
mente, as verbas de fundos europeus no âmbito do PRR, a medida de revisão de despesa e a receita
decorrente do aumento das despesas com pessoal. Em relação ao impacto de medidas que agravam
o saldo, destacam-se a despesa no âmbito do Plano de Recuperação e Resiliência, o aumento da
massa salarial das Administrações Públicas e a redução de arrecadação de impostos com as medidas
do “Pacote IRS” e o incentivo fiscal em sede de IRC destinado à recuperação económica.
Receita
Pacote IRS -205 -0,09 -205 -0,09
Majoração da dedução por dependente, a partir do 2.º filho
Alargamento IRS Jovem
Alargamento da vigência do Programa Regressar
Revisão de Escalões- desdobramento dos 3.º e 6.º escalões
Criação do Incentivo Fiscal à Recuperação (IFR) -150 -0,07 -150 -0,07
Eliminação do Pagamento Especial por Conta -10 0,00 -10 0,00
Redução temporária da Taxa de IVA para equipamento COVID-19 -10 0,00 0 0,00
Alargamento da suspensão do agravamento das tributações autónomas IRC -5 0,00 -5 0,00
Alteração da taxa de subscrição de TV 10 0,00 10 0,00
Receita decorrente do aumento das despesas com pessoal 125 0,06 125 0,06
Receita do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR) 3035 1,34 3035 1,34
Total 2790 1,23 2800 1,24
Despesa
Atualização extraordinária das pensões 76 0,03 76 0,03
Garantia para a infância (efeito em 2022) 70 0,03 70 0,03
Massa Salariar das Administrações Públicas
Atualização das remunerações dos trabalhadores das Administrações Públicas
em 0,9% 225 0,10 225 0,10
Outras medidas de revalorização remuneratória e de reforço de pessoal 85 0,04 85 0,04
Investimento público e outra despesa no âmbito do Plano de Recuperação e
Resiliência (PRR) 3203 1,42 3203 1,42
Consumos intermédios incluindo despesa com vacinação e testes COVID-19 400 0,18 0 0,00
Revisão de despesa -237 -0,10 -237 -0,10
Total 3 822 1,69 3 422 1,51
Impacto total -1 032 -0,46 -622 -0,27
Por Memória
Medidas com impacto positivo no saldo ( - despesa / + receita ) 3407 1,51 3407 1,51
Medidas com impacto negativo no saldo ( + despesa / - receita ) 4439 1,96 4029 1,78
Impacto total sem efeito PRR -864 -0,38 -454 -0,20
% PIB M€ % PIB
POE/2022
MF
POE/2022
rev. UTAO
Medidas M€
II SÉRIE-A — NÚMERO 25_____________________________________________________________________________________________________________
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Página 219
Tabela 11 – Descrição do teor das novas medidas de política orçamental identificadas na POE/2022
Fontes: Elaboração da UTAO a partir de relatório do Ministério das Finanças sobre a POE/2022, Proposta de Lei do OE/2022, e Códigos
de IRS, IRC, e IVA.
Pacote IRS
Este agregado incorpora 4 medidas:
(i) majoração faseada da dedução por dependente, a partir do segundo filho, alargando a dedução à coleta
por dependente até aos seis anos, aplicável a partir do segundo filho (majoração de 150€ e 75€, respetivamente,
para o segundo dependente e seguintes que, ultrapassando os três anos, não ultrapassem seis anos de idade até
31 de dezembro do ano a que respeita o imposto, independentemente da idade do primeiro dependente-Artigo
78-A do CIRS);
(ii) alargamento do IRS Jovem - prolongamento da isenção de três para cinco anos. Os rendimentos da categoria
A e B, auferidos por sujeito passivo entre os 18 e os 26 anos, que não seja considerado dependente, ficam
parcialmente isentos de IRS, nos cinco primeiros anos (sendo de 30% nos dois primeiros anos, de 20% nos dois anos
seguintes e de 10% no último ano, com os limites de 7,5 x IAS, 5 x IAS e 2,5 x IAS) de obtenção de rendimentos após
o ano da conclusão de ciclo de estudos igual ou superior ao nível 4 do Quadro Nacional de Qualificações,
mediante opção na declaração de rendimentos (aditamento do artigo 12.º-B ao Código do IRS);
(iii) ampliação da vigência do Programa Regressar - contribuintes que se tornem fiscalmente residentes em 2021,
2022 ou 2023, e que cumprem os critérios de elegibilidade e benefícios subjacentes ao Programa, beneficiam da
exclusão de tributação de 50% de rendimentos do trabalho dependente e independente durante 5 anos
(disposição transitória artigo 12.º-A do Código do IRS);
(iv) revisão de escalões através do desdobramento dos terceiro e sexto escalões - em 2022, o n.º1 do artigo do
artigo 68.º do Código de IRS, será alterado, passando a incluir nove escalões em vez dos atuais sete. O terceiro
escalão (rendimento colectável de 10 736€ a 15 216€ será taxado a 26,5%), o sétimo escalão (rendimento
coléctavel de 36 757€ a 48 033€ será taxado a 43,5%). Adicionalmente o último escalão (taxa de 48%) passará a
ser aplicado a montantes de rendimento colectável superiores a 75 009€.
Criação do Incentivo
Fiscal à Recuperação
(IFR)
Crédito fiscal que corresponde à dedução à coleta de IRC das despesas de investimento em ativos afetos à
exploração, que sejam efetuadas entre 1 de janeiro e 30 de junho de 2022, permitindo-se a dedução à coleta de
IRC até 25% das novas despesas de investimento (máximo das despesas de investimento elegíveis é de 5 M€).
Eliminação do
Pagamento Especial
por Conta (PEC)
Eliminação do pagamento especial por conta através da extinção da obrigação de entrega do PEC para todas
as empresas, não colocando em causa os regimes atuais de dedução à coleta e reembolso dos pagamentos
efetuados em anos anteriores, revogando o artigo 106.º do Código do IRC.
Suspensão do
agravamento das
tributações
autónomas IRC
Alargamento da suspensão para o período de tributação de 2022 do agravamento de 10% nas tributações
autónomas derivado a prejuízos fiscais (n.º 14 do artigo 88.º do Código do IRC), desde o sujeito passivo tenha
obtido lucro tributável em um dos três períodos de tributação anteriores ou que corresponde a períodos de
tributação de início de atividade ou a um dos dois períodos seguintes. Apenas aplicável às cooperativas e às
micro, pequenas e médias empresas (critérios definidos no artigo 2.º do anexo ao Decreto-Lei n.º 372/2007, de 6
de novembro).
Alteração da taxa de
subscrição de TV
Os operadores de serviços de televisão por assinatura ou por subscrição serão sujeitos ao pagamento de uma
taxa semestral de 2€ por cada subscrição de acesso a serviços de televisão.
Receita decorrente
do aumento das
despesas com pessoal
A despesa a cargo das Administrações Públicas com salários de trabalhadores tem repercussões do lado da
receita contributiva, bem como por via dos impostos e contribuições devidas ao Estado por esses trabalhadores,
em particular decorrente do imposto sobre o rendimento de pessoas singulares (IRS) e contribuições para a
Segurança Social e CGA.
Receita do Plano de
Recuperação e
Resiliência
Verbas de transferências da União Europeia ao abrigo do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR) português,
enquadrado no Mecanismo de Recuperação e Resiliência, desenvolvido no âmbito da iniciativa Next
Generation EU, com o objetivo de mitigar o impacto económico e social da crise provocada pela doença COVID-
19 e a promoção da convergência económica e da resiliência das economias da União Europeia. O PRR
aprovado em junho de 2021 dispõe de um montante de recursos que ascendem a cerca de 13,9 mil M€ de
subvenções (a que acrescem empréstimos no montante de 2,6 mil M€), aplica-se a todo o território nacional e vai
implementar um conjunto de reformas e de investimentos, com execução até 2026.
Atualização
extraordinário das
pensões
Atualização extraordinária, a partir de agosto de 2022, de 10€ por pensionista cujo montante global de pensões
seja igual ou inferior a 1,5 vezes o valor do indexante dos apoios sociais (IAS), sendo que aos pensionistas que
recebam, pelo menos, uma pensão que tenha sido atualizada no período entre 2011 e 2015, a atualização
corresponderá a 6€. O valor da atualização regular anual, efetuada em janeiro de 2022, é incorporado no valor
da atualização extraordinária. São abrangidas pela atualização as pensões de invalidez, velhice e sobrevivência
atribuídas pela Segurança Social e as pensões de aposentação, reforma e sobrevivência do regime de proteção
social convergente atribuídas pela CGA.
Garantia para a
infância (efeito em
2022)
Medida destinada a crianças e jovens com idade inferior a 18 anos, pertencentes a agregados familiares que se
encontram em situação de pobreza extrema, repartida por:
(i) o valor do abono de família das crianças e jovens com idade inferior a 18 anos, pertencentes ao 1.º e 2.º
escalão, é aumentado de forma progressiva em 2022 de modo a assegurar, em 2023, um valor total de abono de
família de 600€ por ano. Para 2022, o valor anual do abono de família será de 492€ (crianças e jovens com
idades entre os 6 e os 17 anos pertencentes aos 1.º e 2.º escalões da Segurança Social);
(ii) prestação pecuniária de caráter regular, que complementa a prestação do abono de família, de modo a
garantir, em 2023, um montante global de 1200€ por ano por criança ou jovem, sendo que em 2022 o apoio
complementa a prestação do abono de família, de modo a garantir, 840€ por ano por criança ou jovem;
(iii) complemento garantia para infância - As crianças e jovens, beneficiárias do abono de família, com idade até
aos 17 anos, inclusive, que não obtenham um valor total anual de 600€, entre o valor do abono de família
atribuído e a dedução à coleta a que se refere o artigo 78.º-A do Código do IRS apurada na liquidação de IRS
efetuada no ano em que foi pago o abono, têm direito a receber a diferença, mediante transferência efetuada
pela AT. Este complemento será pago pela primeira vez no primeiro trimestre de 2023, tendo por base os valores
de abono atribuídos em 2022 e a dedução à coleta a que se refere o artigo 78.º-A do Código do IRS relativa aos
rendimentos de 2021 objeto de liquidação em 2022.
Massa salarial das
Administrações
Públicas
Atualização de 0,9% das remunerações dos trabalhadores da Administração Pública e outras medidas de
revalorização remuneratória e de reforço de pessoal.
Investimento público e
outra despesa no
âmbito do PRR
Despesa de investimento e outra despesa direcionada para cumprimento das iniciativas incorporadas nos eixos
(resiliência, transição digital e transição climática) estabelecidos no Plano de Recuperação e Resiliência
português.
Exercício de revisão
de despesa
Diagnóstico, desenho de soluções e implementação de iniciativas com o objetivo de criação de ganhos de
eficiência duradouros na prestação de serviços públicos.
26 DE OUTUBRO DE 2021_____________________________________________________________________________________________________________
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81. As novas medidas de política orçamental revelam impactos específicos em diferentes rubricas dos
classificadores económicos. Com exceção do exercício de revisão da despesa, as principais novas me-
didas permanentes de política orçamental encontram-se agregadas nas rubricas “impostos”, “despesa
com pessoal”, “receita de capital”, “despesa de capital” e “prestações”.
4.3.3 Descrição breve das medidas
82. De seguida apresenta-se uma breve descrição do que cada medida permanente nova pretende
ser. A Tabela 11 condensa a informação sobre cada uma que a UTAO recolheu em diferentes fontes do
MF, identificadas em nota à mesma.
83. As medidas fiscais adotadas estão direcionadas às famílias e às empresas. No caso das famílias, as
medidas fiscais preconizadas procuram aumentar o rendimento disponível, nomeadamente através do
agregado de medidas contidas no denominado “ Pacote IRS”, sendo que estas trazem uma diminuição
esperada na receita de 205 M€, ou seja, 0,09% do PIB. Para as empresas, encontram-se previstas as me-
didas “eliminação do Pagamento Especial por Conta” e “Alargamento da suspensão do agravamento
de tributações autónomas em sede de IRC”, sendo que o impacto orçamental destas medidas é dimi-
nuto e corresponde a uma perda de receita estimada em 15 M€. Adicionalmente, as empresas que
realizarem nova despesa de investimento, poderão beneficiar de um crédito fiscal através da dedução
à coleta de IRC até 25% das respetivas despesas de investimento. De referir ainda, a medida fiscal de
alteração da taxa de subscrição do serviço de televisão, que se prevê poder incrementar a receita em
10 M€, com 50% do produto da cobrança desta taxa a ir para receita própria da empresa Rádio e Tele-
visão de Portugal.
84. A POE/2022 não apresenta o impacto orçamental detalhado das quatro medidas fiscais, que com-
põe a denominada medida agregada “Pacote Fiscal”. O impacto orçamental da medida Pacote Fiscal
foi avaliado pelo MF numa perda de receita de 205 M€ em 2022. No entanto, não é detalhado o im-
pacto de cada uma das quatro medidas que compõem este agregado, designadamente: i) majoração
faseada da dedução à coleta por dependente; ii) alargamento da isenção parcial (de três para cinco
anos) de rendimentos do trabalho de jovens qualificados; iii) alargamento da vigência do Programa
Regressar que concede uma isenção de 50% em sede de IRS durante cinco anos a contribuintes que se
tornem residentes em 2021, 2022 e 2023; iv) revisão dos escalões através do desdobramento dos terceiros
e sexto escalões, que trará uma redução de receita fiscal.14 O efeito na receita do desdobramento dos
escalões do IRS pode começar a ter impactos no início de 2022, caso este efeito seja refletido a tempo
nas próximas tabelas de retenção na fonte.
85. O encargo líquido previsto com a atualização das remunerações dos trabalhadores das Adminis-
trações Públicas em 0,9%, representa cerca de 128 M€.
86. O PRR será responsável pelas maiores fatias de acréscimo de receita e despesa provenientes de
novas medidas permanentes. As receitas de capital provenientes da UE ao abrigo do PRRpara 2022
correspondem a 3035 M€ e visam cobrir a quase totalidade da despesa de investimento público no
âmbito do PRR (3203 M€). Assim, espera-se um contributo líquido negativo das medidas PRR para o saldo
orçamental de 2022 no valor de168 M€ (0,07% do PIB).
87. As novas medidas de política no âmbito das prestações sociais assumem uma dimensão de 0,06%
do PIB. Correspondem a uma despesa adicional de 146 M€, repartida pelas medidas: i); “Aumento ex-
traordinário das pensões a partir de agosto de 2022” (76 M€), sendo que este aumento de 10 € mensais
brutos por pensionista elegível incorpora o valor da atualização regular anual, efetuada em janeiro de
2022; e ii) “Garantia para a infância” (efeito em 2022 de 70 M€), sendo que esta medida agrega os
encargos adicionais com a prestação “abono de família” e cria uma nova prestação com o nome da
medida que visa complementar o abono de família, cujo encargo em 2022 se prevê que seja de 35,5 M€.
14 Na apresentação do POE/2022 o Ministro das Finanças anunciou que o desdobramento dos escalões do IRS teria um impacto de
150 milhões de euros para as famílias.
II SÉRIE-A — NÚMERO 25_____________________________________________________________________________________________________________
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88. A estimativa dos ganhos de eficiência associados ao exercício de revisão de despesa é o mais alto
dos últimos três anos. A POE/2022, em comparação com as Propostas de Orçamento do Estado dos dois
anos anteriores, apresenta uma estimativa de ganhos de eficiência mais elevada decorrente da apli-
cação do exercício de revisão de despesa. Para 2022, a estimativa é quantificada em 237,4 M€, corres-
pondendo a um incremento significativo face às estimativas que constavam na POE/2020 e na POE/2021
(190 M€ e 135 M€, respetivamente). De acordo com a Tabela 12, cerca de 56,3%, ou seja, 133,5 M€, serão
obtidos através das iniciativas que visam ganhos de eficiência na aquisição de bens e serviços e identi-
ficar medidas geradoras de recuperação de receitas próprias. Os restantes ganhos de eficiência advêm
das iniciativas de reafectação interna de recursos, aumento na produtividade dos serviços, otimização
da gestão do património imobiliário e outras iniciativas. Estas iniciativas pretendem ser implementadas
nos diversos ministérios e sectores, sendo que a POE/2022 destaca o objetivo de ganhos de eficiência
no sector da Saúde na ordem dos 70 M€. A UTAO sugere novamente que seria uma melhoria na presta-
ção de contas que o relatório do MF do próximo ano pudesse demonstrar a concretização dos ganhos
de eficiência anunciados em POE anteriores ou justificar por que é que não foram obtidos.15
Tabela 12 – Exercício de revisão da despesa para 2022 (estimativa de ganhos de eficiência)
Fontes: Ministério das Finanças (POE/2022) e cálculos da UTAO.
89. A medida “englobamento dos rendimentos de mais-valias mobiliárias especulativas” não se en-
contra descrita nem quantificada no quadro de novas medidas de política orçamental em 2022 apre-
sentado pelo MF. Esta medida é mencionada sucintamente no relatório que acompanha a POE/2022.16
Visa um grupo restrito de contribuintes e aplica-se a um dos rendimentos das três categorias sujeitas a
taxa liberatória e para os quais o englobamento fiscal é, até agora, opcional. Assim, é alvo de engloba-
mento obrigatório a diferença entre as mais-valias e as menos-valias obtidas em operações de venda
de partes sociais e outros valores mobiliários detidos pelo sujeito passivo durante menos de um ano e
cujo sujeito passivoobtenha um rendimento coletável, incluindo aquela diferença, igual ou superior ao
valor do último escalão de IRS (na proposta de lei, este baixa de 80 882 € para 75 009 €). Em declarações
públicas, o Ministro de Estado e das Finanças avançou uma previsão de 10 M€ de encaixe para o Estado
com esta medida,17 mas avisou para a enorme incerteza neste cálculo. Com efeito, os contribuintes
potencialmente afetados poderão optar por adiar a venda ou procurar soluções de enquadramento
fiscal menos penalizantes. A POE/2022 anuncia que a potencial receita decorrente do englobamento
obrigatório do saldo entre mais-valias e menos-valias “especulativas” é consignada ao Fundo de Estabi-
lização Financeira da Segurança Social.
4.3.4 Contributo das novas medidas permanentes para a consolidação orçamental: 2022 e os seis
anos anteriores
90. O contributo negativo para a consolidação orçamental das novas medidas de política com carác-
ter permanente incluído na POE/2022 é o maior dos últimos seis. No período de 2016 a 2018, o saldo
15 Saúda-se um primeiro esforço neste sentido dado no relatório da Conta Geral do Estado de 2019, publicado em junho de 2020.
16 Relatório MF que acompanha a POE/2022, pp. 35 e 36.
17 Declarações na conferência de imprensa no Ministério das Finanças em 12 de outubro de 2021 para apresentação pública da
POE/2022
M€ %
Ganhos de eficiência na aquisição de bens e serv iços 65,9 27,8
Otimização da gestão do património imobiliário 19,0 8,0
Reforço da capacidade de serv iços públicos responderem a pressões do
lado da procura através de realocação interna de recursos humanos 34,0 14,3
Aumento da produtiv idade dos serv iços 29,9 12,6
Identificação de medidas geradoras de recuperação de receitas próprias 67,6 28,5
Outras iniciativas 21 8,8
Total 237,4
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agregado destas medidas contribuiu para a melhoria do saldo orçamental e o cumprimento da traje-
tória de ajustamento estrutural em direção ao Objetivo de Médio Prazo, tendo o contributo líquido sido
positivo e crescente: 621 M€ (0,33% do PIB) em 2016; 742 M€ (0,39% do PIB) em 2017 e 888 M€ (0,44% do
PIB) em 2018. Em 2019, a contribuição líquida das novas medidas para o saldo diminuiu, cifrando-se em
311 M€ (0,15% do PIB), sendo que nos anos de 2020 e 2021 este contributo terá sido negativo em 121 M€
(0,06% do PIB) e 499 M€ (0,24% do PIB) vide Gráfico 23. Para 2022, e de acordo com os dados da
POE/2022, na revisão efetuada pela UTAO, o efeito líquido das novas medidas deverá agravar o saldo
orçamental em 622 M€ (0,27% do PIB). Este contributo negativo, num momento em que se encontram
suspensas as regras do Pacto de Estabilidade e Crescimento, revela uma parte do destino que o Go-
verno entendeu dar à poupança de 993,2 M€ proveniente das medidas antigas. Ver-se-á melhor na
Secção 4.5 quais foram as escolhas do Governo na passagem do saldo de 2021 para o saldo de 2022.
Gráfico 23 – Contribuição das novas medidas permanentes de política para a consolidação orçamen-
tal no período de 2016 a 2022 (em milhões de euros no eixo da esquerda e em percentagem do PIB* no eixo da direita)
Fontes: Ministério das Finanças (POE/2016,2017,2018,2019,2020 e 2021), UTAO cálculos e relatórios de apreciação à POE (2016, 2017,
2018, 2019, 2020, 2021 e 2022). | Nota: * os dados em percentagem de PIB foram calculados utilizando o valor nominal do PIB apre-
sentado anualmente nas respetivas Propostas de Orçamento do Estado.
Medidas com efeitos orçamentais temporários ou não‑recorrentes (one-offs)
91. Importa ainda aferir o impacto orçamental de medidas com natureza temporária ou não-recor-
rente, também designadas por one-off na gíria comunitária, de modo a completar a avaliação do con-
junto de medidas de política previstas na POE/2022, a realizar na secção seguinte. Estas medidas não
alteram, pela sua natureza, a tendência de evolução do saldo orçamental numa perspetiva duradoura.
Por esse motivo, importa identificar e excluir o seu impacto orçamental na análise a realizar. Esta secção
procede à identificação do impacto orçamental das medidas que se enquadram na classificação de
medidas temporárias ou não-recorrentes.
92. De acordo com os Elementos Informativos e Complementares que acompanham a POE/2022, as
medidas temporárias ou não-recorrentes têm um efeito orçamental positivo sobre o saldo orçamental
de 2021, de + 0,3 p.p. do PIB, e negativo sobre o saldo orçamental de 2022, de – 0,2 p.p. do PIB. Do lado
da receita das AP, estas medidas traduzem-se num acréscimo de receita em 0,6 p.p. do PIB em 2021, e
num aumento de despesa em 0,2 p.p. do PIB em 2021 e em 2022 (Tabela 13). Não é possível, contudo,
à UTAO identificar e aferir a classificação das medidas que estarão subjacentes àquela quantificação.
Esta impossibilidade prende-se com o facto de haver uma contradição entre o impacto orçamental
líquido das medidas temporárias ou não-recorrentes apresentado na Tabela 6 do documento de Ele-
mentos Informativos e Complementares e a identificação individualizada das medidas realizada na Ta-
bela 13 do mesmo documento. Não foi possível obter resposta do Ministério das Finanças ao pedido de
esclarecimento formulado pela UTAO, para este relatório de Apreciação Preliminar da POE/2022.
621
742 888
311
-121
-499
-622
0,33
0,390,44
0,15
-0,06
-0,24 -0,27
-0,4
-0,3
-0,2
-0,1
0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
-800
-600
-400
-200
0
200
400
600
800
1000
2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022p
M€ % do PIB*
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Tabela 13 – Medidas temporárias ou não-recorrentes em 2021 e 2022 Unidade: percentagem do PIB
Fonte: Ministério das Finanças (POE/2022). | Nota: perante a contradição não explicada
pelo MF, a UTAO optou por usar nesta tabela a previsão compatível com o apuramento
do saldo estrutural apresentado na Tabela 6 do documento “Elementos Informativos e
Complementares do OE/2022”).
Balanço das implicações das medidas de política na variação do saldo orçamental
93. Esta secção resume o contributo das medidas de política analisadas nas secções anteriores para
a variação do saldo orçamental em 2022 e distingue-o do efeito da atividade económica. Partindo da
análise realizada nas secções anteriores sobre o efeito orçamental direto18 dos diferentes tipos de medi-
das de política, importa reunir a informação apurada de modo a aferir qual é o contributo direto das
diferentes medidas para a variação do saldo orçamental entre 2021 e 2022 proposto na POE/2022. É
esse o propósito desta secção.
94. A variação do saldo orçamental pode ser decomposta em diferentes blocos.O primeiro bloco re-
flete o contributo do dividendo do crescimento para a variação do saldo orçamental expresso em per-
centagem do PIB. As projeções da POE/2022 apontam para um crescimento do PIB nominal de 6,9% em
2022, que resulta, por um lado, da recuperação da atividade económica que cresce 5,5% em termos
reais, e por outro, de um crescimento do deflator do PIB em 1,3%. Sendo o ritmo de crescimento do PIB
nominal previsto para 2022 claramente mais acentuado do que em anos anteriores, importa quantificar
o contributo deste aumento para a redução do défice orçamental expresso em percentagem desse
indicador. Este contributo é apresentado na primeira barra azul clara no Gráfico 24 (a contar da es-
querda) e contribui, por si só, para melhorar o saldo orçamental em 0,3 p.p. do PIB. Para além deste
efeito de denominador sobre a variação do saldo orçamental em percentagem do PIB, um aumento
do PIB nominal contribui também para uma variação positiva do próprio numerador daquele rácio — o
saldo orçamental expresso em termos nominais. Esse efeito reflete o impacto da atuação dos chamados
estabilizadores automáticos sobre o saldo orçamental. Com efeito, do lado da receita, um aumento do
PIB nominal reflete-se, em termos gerais, num alargamento da base tributável e, por essa via, conduz a
um aumento da receita. Do lado da despesa das AP, por sua vez, o maior crescimento da economia
melhora as condições do mercado de trabalho e conduz a menor despesa pública em prestações so-
ciais. Estes efeitos do crescimento no numerador são parte da quantificação apresentada no sexto
bloco do Gráfico 24, como se explicará melhor adiante. Portanto, o primeiro bloco, ao olhar apenas
para o efeito do crescimento no denominador, avalia por defeito o contributo da expansão económica
para a melhoria do saldo orçamental. Diz que, no mínimo, o dividendo do crescimento acrescenta 0,3
p.p. de PIB nominal (cerca de 628 M€) ao saldo orçamental de 2022.
95. O segundo bloco corresponde aos efeitos incrementais em 2022 face a 2021 produzidos por medi-
das de política permanentes antigas. Este conjunto de medidas integra o cenário de políticas invariantes.
A UTAO identificou estas medidas na Subsecção 4.2.1, e em consonância com o apresentado pelo MF
no Quadro 3.2. do relatório que acompanha a POE/2022. As medidas permanentes antigas produzem
um efeito líquido negativo sobre a variação do saldo orçamental, em 2022, de 2002,9 M€, o correspon-
dente a 0,89% do PIB (vide Tabela 7). Este efeito encontra-se identificado na segunda barra azul clara
18 O efeito orçamental direto é o valor da medida na conta estimado pelo MF (ou pela UTAO) assumindo que o comportamento dos
agentes económicos não muda por causa da medida ser aplicada. Qualquer medida que altere esse comportamento desencadeia
um segundo efeito na conta pública. A reação da economia manifesta-se, em abstrato, em todos os agregados macroeconómicos
(rendimento, consumo, investimento, emprego, preços, etc.) e a variação nestes agregados vai impactar, por sua vez, várias rubricas
de receita e despesa das AP (por ação dos chamados estabilizadores automáticos). O conjunto destes impactos provocados por
uma medida que afete a economia pode ser apelidado de efeito orçamental induzido.
2021 2022
Impacto no saldo orçamental 0,3 -0,2
Receita 0,6 0,0
Despesa -0,2 -0,2
26 DE OUTUBRO DE 2021_____________________________________________________________________________________________________________
223
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(a contar da esquerda) como um dos efeitos que explica a variação do saldo orçamental apresentada
no Gráfico 24.
96. O terceiro bloco corresponde ao impacto incremental no saldo orçamental de 2022 das medidas
transitórias antigas. Sãs as medidas de política COVID-19. São medidas de política pública adotadas em
anos anteriores para combater os malefícios da pandemia e que produzem efeitos por um período in-
determinado e de forma transitória. A UTAO identificou e quantificou estas medidas na Subsecção 4.2.2.
As medidas transitórias COVID-19, produzem um efeito líquido positivo sobre a variação do saldo orça-
mental, em 2022, de 2996 M€ o correspondente a 1,32% do PIB (vide Tabela 8). Por serem medidas pro-
venientes do passado, também integram o cenário de políticas invariantes. Este efeito encontra-se iden-
tificado na terceira barra azul clara como um dos fatores explicativos da variação do saldo orçamental
apresentada no Gráfico 24.
97. Ao efeito direto produzido pelas medidas anteriores sobre o saldo orçamental, acresce o efeito
direto das novas medidas permanentes de política orçamental previstas para 2022, que corresponde,
assim, ao quarto bloco. Relativamente ao impulso destas medidas, a análise realizada na Secção 4.3
concluiu que ele ascende em 2022 a – 622 M€, – 0,27% do PIB (vide Tabela 10, p. 42). Ao se excluir desta
quantificação o efeito das medidas PRR, o impacto das novas medidas de política orçamental é redu-
zido a – 454 M€, – 0,20% do PIB (vide por memória Tabela 10, p. 42). A quantificação apresentada incor-
pora uma revisão realizada pela UTAO ao efeito apurado pelo MF na POE/2022. O principal motivo desta
revisão resulta de se encontrarem indevidamente incorporadas na quantificação apresentada na
POE/2022 medidas já implementadas e que, por esse motivo, devem ser consideradas no lote de medi-
das de política antigas (o que a UTAO também fez). O efeito líquido das novas medidas de política, sem
PRR, é apresentado na quarta barra (azul clara) no Gráfico 24 que identifica os contributos para a vari-
ação do saldo orçamental.
98. O quinto bloco de medidas corresponde ao efeito líquido do agregado de medidas no âmbito do
PRR. Este bloco de medidas é destacado do conjunto de novas medidas permanentes de politica orça-
mental de modo a permitir a visualização especifica do impacto líquido destas medidas no saldo orça-
mental de 2022. Esclarece-se que o MF não forneceu a quantificação em contas nacionais da execu-
ção estimada do PRR em 2021, pelo que o exercício no gráfico pressupõe execução nula de receita e
despesa PRR em 2021.19 Ao invés, para 2022 há informação no relatório do MF, concretamente no Qua-
dro 3.3.. Dele se retiraram os valores de 3035 M€ para receita PRR (toda com origem comunitária) e
3203 M€ para despesa PRR. Assim, as medidas de receita e despesa agregadas no âmbito do PRR agra-
vam o saldo orçamental de 2022 em 168 M€ (0,07% do PIB). No Gráfico 24, este contributo encontra-se
assinalado na quinta barra azul clara.
99. O sexto bloco é constituído pela variação do efeito sobre o saldo orçamental produzido pelas me-
didas de política temporárias ou não-recorrentes. Na Secção 4.4, a UTAO identificou o impacto líquido
destas medidas, de + 0,3 p.p. do PIB, em 2021, e de – 0,2 p.p. do PIB, em 2022, de acordo com a infor-
mação apresentada nos Elementos Informativos e Complementares que acompanham a POE/2022.
Desta forma, o impacto diferenciado das medidas temporárias ou não-recorrentes em 2021 e 2022 con-
tribui para agravar o saldo orçamental em 0,5 p.p. do PIB. No Gráfico 24, este contributo encontra-se
assinalado na sexta barra azul clara.
100. Finalmente, o sétimo e último bloco abriga um efeito residual não explicado pelas componentes
anteriores. A UTAO apelidou-o de “Resto” por ter a natureza residual que se passa a explicar. Incluem-se
nesta componente vários efeitos, nomeadamente, o efeito orçamental induzido por todas as medidas
de política referidas nos blocos anteriores, o efeito repercutido nas finanças públicas pela evolução da
própria atividade económica e ainda os efeitos orçamentais direto e induzido das medidas de política
que o MF não identificou e a UTAO não encontrou. Após identificados os impulsos diretos das medidas
19 Em contabilidade pública existe na base de dados do OE/2021 e na base de dados da POE/2022, ambas no SIGO da DGO, infor-
mação sobre execução de PRR nos dois anos. O nível de detalhe permitiu à UTAO construir na Secção 8.2 uma conta previsional, por
rubrica de classificação económica, das receitas e despesas PRR. Porém, faltam elementos para um analista externo como é a UTAO
saber como passar de uma ótica contabilística a outra. Seria preciso aceder a detalhe qualitativo sobre as medidas para saber aplicar
os fatores de conversão daquela conta em contabilidade nacional.
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discricionárias de política agrupadas em função da sua natureza, estão reunidas as condições para
identificar o contributo da atividade económica para a variação do saldo orçamental. Este contributo
incorpora quer o efeito de alterações da atividade económica que ocorrem independentemente de
quaisquer medidas discricionárias de política orçamental quer o efeito orçamental induzido pela res-
posta da economia às medidas de política que foi possível identificar e quantificar. No entanto, por que
a correta identificação deste contributo depende crucialmente da identificação e da quantificação
completa das medidas subjacentes ao orçamento de 2022, esta rubrica residual incluirá também o
efeito direto e o efeito induzido de todas as medidas de política não explicitamente identificadas nos
blocos anteriores. Em rigor, não é só a dinâmica económica que contribui para o valor do “Resto”. Neste
montante estão também refletidos os efeitos nos agregados orçamentais causados por alterações em
2022 (face a 2021) nos determinantes não económicos nem políticos da realização financeira das rubri-
cas orçamentais (como, por exemplo, a variação na procura de medicamentos comparticipados).
Gráfico 24 – Impacto das medidas de política na variação do saldo orçamental em 2022 (em percentagem e em p.p. do PIB)
Fontes: MF e cálculos da UTAO.
101. Na variação do saldo orçamental de 2021 para a meta orçamental de 2022, dois fatores induzem
naturalmente uma melhoria do saldo orçamental: o impacto orçamental das medidas transitórias de
resposta à pandemia de COVID-19 e a recuperação da atividade económica. A meta anual prevista
na POE/2022, de – 3,2% do PIB (– 7134 M€), aponta para um desagravamento do saldo orçamental das
AP em 1,2 p.p. do PIB (2033 M€) face a 2021 (Gráfico 24). Esta variação tem subjacente um aumento do
saldo orçamental em 1,3 p.p. do PIB, associado ao impacto diferenciado das medidas de resposta à
pandemia de COVID-19. No entanto, este efeito é mais do que anulado pelo impacto orçamental de
sinal contrário das restantes medidas de política orçamental identificadas anteriormente, de tal forma
que, em termos líquidos, o conjunto das medidas de política (incluindo as medidas transitórias de COVID-
19) induzem uma deterioração do saldo orçamental em 0,3 p.p. do PIB. Destaca-se, no sentido do agra-
vamento do saldo, a variação do impacto orçamental das medidas de política antigas e das medidas
temporárias ou não-recorrentes. Outro fator que contribui para a melhoria do saldo orçamental é a
recuperação da atividade económica. Este efeito está repartido por duas componentes. A primeira
está no denominador do rácio do saldo no PIB nominal: é o dividendo do crescimento e liberta recursos
orçamentais na ordem dos 0,2 p.p. do PIB. A segunda faz parte, porventura sendo a mais expressiva, do
bloco residual “Resto”: não é possível nesta análise dissociá-la do efeito induzido pelas medidas de po-
lítica sobre a atividade económica e daí sobre o saldo orçamental, nem da dinâmica não-económica
da procura por despesa pública.
- 4,3- 4,1
- 0,9 + 1,3
- 0,2 - 0,1
- 0,5
- 3,2
(- 454 M€)
(- 2 003 M€)
Dividendo do
crescimento
+ 0,3
+ 1,2
- 6,0
- 5,0
- 4,0
- 3,0
- 2,0
- 1,0
0,0
Em %PIB de
2021
Em %PIB de
2022
∆ Medidas de
política
antigas
∆ Medidas
transitórias de
COVID-19
Medidas de
política novas PRR
∆ Medidas
temporárias
ou não-
recorrentes Resto
2021
Saldo orçamental
Decomposição da variação do
saldo orçamental
2022
Saldo
orçamental
Medidas de política - 0,3 p.p. do PIB
(- 9 167 M€)
(- 7 134 M€)
(+ 2 996 M€)
(- 168 M€)
(- 1104 M€)(+ 2722 M€)
(+ 628 M€)
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5 Regras orçamentais do braço preventivo do Pacto de Estabilidade e Crescimento
102. A ativação, em 2020, da cláusula de derrogação geral do Pacto de Estabilidade e Crescimento
(PEC), conhecida como cláusula de salvaguarda, interrompeu o normal funcionamento das regras de
supervisão orçamental instituídas na UE. Ainda assim, esta circunstância não elimina a importância de
manter as regras de disciplina orçamental previstas na Lei de Enquadramento Orçamental e no PEC no
radar da política orçamental, estando a sua reativação prevista para 2023. Nestas circunstâncias, a mar-
gem orçamental legal criada pela ativação da cláusula de salvaguarda deve ser gerida com muita
cautela por causa da elevada exposição de Portugal aos investidores financeiros não residentes e aos
muitos riscos que o futuro próximo encerra, para a economia e as finanças públicas. A experiência já
ensinou que, no fim do dia, a limitação do espaço orçamental que conta não é jurídica, mas sim eco-
nómica, e depende da credibilidade do Soberano em se comprometer com uma trajetória compatível
com a capacidade de solver as responsabilidades entretanto assumidas. Nesta avaliação permanente
que os operadores financeiros e os outros Estados-Membros realizam conta o respeito manifestado pe-
rante as regras numéricas legalmente em vigor. Na mesma forma ou noutra, as regras numéricas irão
regressar em breve e, por isso, vale a pena prestar atenção ao tema no momento em que o Parlamento
decide um novo orçamento anual. Está a decorrer um diálogo entre a Comissão e os EM sobre uma
possível revisão das regras, mas a ideia consensual, para já, é que a cláusula de salvaguarda irá ser
levantada em 2023. O percurso a seguir deve contemplar a transição de um período em que se verificou
um estímulo orçamental muito significativo (o período da crise pandémica) para uma fase em que esse
estímulo começa a ser gradualmente retirado. O exercício orçamental de 2022, beneficiando ainda da
cláusula de derrogação geral, surge num momento de encruzilhada sobre o futuro da supervisão multi-
lateral das contas públicas nacionais. Manda a prudência que nas decisões políticas sobre o Orçamento
para 2022 se parta do princípio de que as regras que vigoraram até 2019 irão aplicar-se à execução de
2023.
103. A necessidade de se iniciar a preparação do regresso às regras orçamentais do braço preventivo
do PEC, previsivelmente em 2023, justifica as considerações constantes deste capítulo. Uma primeira
secção descreve brevemente as regras e explica em que consiste a ativação da cláusula de derroga-
ção de âmbito geral (cláusula de salvaguarda) inscrita no PEC. A Secção 5.2 quantifica a posição de
Portugal em 2021 e 2022 nos indicadores de saldo orçamental, saldo estrutural e dívida pública.
Estado de vigência das regras relevante para o planeamento orçamental de 2022
104. O Pacto de Estabilidade e Crescimento estabelece um conjunto de regras destinadas a garantir
que os países da União Europeia seguem uma trajetória de médio prazo conducente a finanças públicas
sólidas e que coordenam as suas políticas orçamentais. A coordenação das políticas orçamentais na-
cionais no seio da União Europeia (UE) assenta no Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC). O PEC é
um conjunto de peças legislativas, inicialmente aprovadas em 1997 e posteriormente reformadas em
2005 e 2011, que operacionaliza as disposições do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
(TFUE) relativamente à vigilância das finanças públicas dos Estados-Membros (EM). É composto por duas
vertentes: a vertente preventiva, na qual Portugal se insere atualmente, em que são considerados o
objetivo de médio prazo e os Programas de Estabilidade e de Convergência; e a vertente corretiva, que
visa garantir que os EM adotam as políticas adequadas para eliminar défices excessivos ou dívida ex-
cessiva através da implementação do designado Procedimento relativo aos Défices Excessivos (PDE).20
20 O Pacto de Estabilidade e Crescimento tem como base legal os artigos n.º 121, n.º 126, n.º 136 e o Protocolo n.º 12 do Tratado sobre
o Funcionamento da União Europeia. As Resoluções do Conselho n.º 1466/97 e n.º 1467/97 estabelecem o braço preventivo e o braço
corretivo do Pacto de Estabilidade e Crescimento; disponíveis em https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-and-
fiscal-policy-coordination/eu-economic-governance-monitoring-prevention-correction/stability-and-growth-pact/legal-basis-stability-
and-growth-pact_en.
II SÉRIE-A — NÚMERO 25_____________________________________________________________________________________________________________
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105. Para os países que se encontram abrangidos pela vertente preventiva, aplicam-se (se a cláusula
de salvaguarda não estiver ativa) regras numéricas relativas às seguintes variáveis:
i) saldo orçamental — limite inferior equivalente a – 3% do PIB;
ii) relação entre o saldo estrutural e o Objetivo de Médio Prazo (OMP) — para cada EM é definido um
OMP, expresso como quociente entre o saldo estrutural de cada país e o seu PIB potencial (os OMP
aplicáveis a cada EM são atualizados a cada três anos);21
iii) evolução da despesa primária líquida — taxa de crescimento da despesa primária líquida deve ser
igual ou inferior à taxa de crescimento do PIB potencial de médio prazo (parágrafo 109);
iv) trajetória da dívida pública — a proporção da dívida acima do valor de referência (60%) deverá
ser reduzida ao ritmo de um vigésimo (5%) em cada ano. A avaliação do cumprimento da regra da
dívida é aferida tendo em conta três abordagens: abordagem retrospetiva (backward looking rule):
horizonte de três anos; abordagem prospetiva (foreward looking rule): horizonte de três anos; incor-
poração do impacto do ciclo económico na dívida (Cyclical adjusted debt). Para maior detalhe, ver
parágrafo 110.
106. No caso de a evolução orçamental de um EM resultar num desvio significativo do seu OMP ou da
trajetória de ajustamento nesse sentido, a Comissão recomendará ao Conselho a abertura do denomi-
nado Procedimento de Desvio Significativo. Neste caso, as autoridades nacionais do EM visado serão
convidadas a retomar uma política orçamental mais prudente antes de se sujeitarem à aplicação de
sanções pelo Conselho previstas no Procedimento relativo a Défices Excessivos, ao abrigo da vertente
corretiva do Pacto de Estabilidade e Crescimento.
107. No triénio 2020–2022 o OMP definido para Portugal corresponde a um saldo estrutural equilibrado
(0,0% do PIB potencial). Assim, em 2022, se as regras não estivessem suspensas, Portugal deveria respeitar
este limiar mínimo definido para o rácio do saldo estrutural no PIB potencial. No entanto, a avaliação
efetuada pela CE quanto ao cumprimento do OMP de cada EM admite sempre uma margem de flexi-
bilidade de 0,25% do PIB, pelo que, no caso português considera-se que o saldo estrutural estaria em
linha com o OMP se for igual ou superior a – 0,25% do PIB potencial. Mais abaixo ver-se-á que as regras
orçamentais encontram-se suspensas desde março de 2020, por ativação da cláusula de derrogação
geral (parágrafo 111 e seguintes).
108. Os EM que não cumpram o OMP são objeto de uma avaliação por parte da CE. Esta avaliação tem
em conta a trajetória de ajustamento recomendada para se atingir a meta estabelecida para o saldo
estrutural. Em termos operacionais esta trajetória é medida através dos desvios do saldo estrutural e
complementada com a análise da regra de despesa (benchmark da despesa). Assim, um desvio do
saldo estrutural, face ao ajustamento necessário para o cumprimento do OMP, será considerado signifi-
cativo se for igual ou superior a 0,5 p.p. do PIB nesse ano ou se for igual ou superior a 0,25 p.p. em dois
anos consecutivos. A avaliação efetuada pela CE não se limita apenas à verificação dos progressos
alcançados ao nível da melhoria do saldo estrutural, tem também em conta se a trajetória da despesa
é ou não sustentável, nos termos definidos na regra de despesa (benchmark da despesa).
109. A regra de despesa estabelece que a taxa de crescimento da despesa primária líquida deve ser
igual ou inferior à taxa de crescimento do PIB potencial de médio prazo, dependendo da posição do
país em relação aos seus objetivos orçamentais de médio prazo (OMP). Esta regra foi introduzida na
reforma de 2011, no designado “Six Pack”. Os aumentos de despesa que forem além da taxa de cresci-
mento do PIB potencial de médio prazo devem ser compensados por medidas discricionárias adicionais,
do lado da receita. Assim, a regra de despesa complementa o objetivo orçamental de médio prazo
(OMP), colocando o crescimento da despesa primária líquida numa trajetória sustentável e, portanto,
ajudando o país a alcançar (ou manter) o OMP.22
21 A definição de metas para o saldo orçamental em termos estruturais permite ter em consideração as oscilações do ciclo econó-
mico e filtram os efeitos de medidas pontuais e outras medidas temporárias.
22 A despesa pública primária líquida inclui a despesa pública total com exclusão das despesas com juros, das despesas relativas a
programas da União inteiramente cobertas por receitas de fundos da União e das alterações não discricionárias das despesas com
subsídios de desemprego. A formação bruta de capital fixo financiada a nível nacional é alisada pela média dos últimos quatro anos.
São tidas em conta as medidas discricionárias do lado da receita ou os aumentos de receitas impostos por lei. São excluídas as
medidas pontuais, tanto do lado da receita como da despesa.
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110. A verificação do cumprimento da regra da dívida de Maastricht deve ser efetuada para os EM cujo
rácio exceda 60% do PIB. Para os EM com rácios de dívida pública superiores a 60% do PIB, o Tratado
sobre Estabilidade, Coordenação e Governação na União económica e Monetária estabelece que a
proporção da dívida acima do valor de referência (60%) deverá ser reduzida ao ritmo de um vigésimo
(5%) em cada ano. Relativamente aos países que se encontravam em PDE na data em que foi adotado
o Six Pack, novembro de 2011, no qual se inclui Portugal, foram estabelecidas disposições transitórias
relativamente à regra da dívida, nos três anos seguintes à correção do défice excessivo. Em 2017 Portu-
gal deixou de estar sujeito à vertente corretiva do PEC, tendo encerrado o Procedimento relativo aos
Défices Excessivos no prazo recomendado (2016). Por esteve motivo, Portugal ficou sujeito a um período
transitório de três anos quanto ao cumprimento da regra da dívida, que terminou em 2019. Relativa-
mente a 2022, se a cláusula geral de derrogação não tivesse sido ativada, Portugal encontrar-se-ia su-
jeito à regra geral de redução do desvio da dívida pública face ao valor de referência (60% do PIB) em
um vigésimo por ano, tendo em conta a avaliação retrospetiva dos últimos três anos (2020–2022). Assim,
o critério da dívida pública considera-se cumprido se o excesso do rácio da dívida que ultrapassa o
valor de referência diminuir, no triénio anterior, a uma taxa média anual igual ou superior a um vigé-
simo.23 O cumprimento da regra da dívida pode ser também alcançado se as previsões orçamentais da
Comissão Europeia apontarem para que a redução necessária do excesso de dívida venha a ocorrer
no triénio que inclua os dois anos seguintes ao último ano para o qual os dados estão disponíveis. Assim,
a avaliação do cumprimento da regra da dívida é aferida tendo em conta três abordagens:
Abordagem retrospetiva (backward looking rule): horizonte de três anos
Abordagem prospetiva (foreward looking rule): horizonte de três anos
Incorporação do impacto do ciclo económico na dívida (Cyclical adjusted debt)
No caso de o incumprimento do critério da dívida se verificar nestas três abordagens considera-se que
o EM violou a condição do artigo 126.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE)
sendo desencadeada a abertura de um Procedimento relativo a Défices Excessivos (PDE).
111. Nos parágrafos anteriores elencaram-se as regras orçamentais do braço preventivo do Pacto de
Estabilidade e Crescimento. Contudo, em 20 de março de 2020, a Comissão Europeia adotou uma co-
municação sobre a ativação da cláusula de derrogação de âmbito geral do Pacto de Estabilidade e
Crescimento (cláusula de salvaguarda). Esta conclusão mereceu o acordo do Conselho. A cláusula de
derrogação geral, como enunciada no n.º 1 do artigo 5.º, no n.º 3 do artigo 6.º, no n.º 1 do artigo 9.º, e
no artigo n.º 3 do 10.º, do Regulamento (CE) n.º 1466/97 e no n.º 5 do artigo 3.º, e no n.º 2 do artigo 5.º,
do Regulamento (CE) n.º 1467/97 do Conselho,24 facilita a coordenação das políticas orçamentais em
caso de recessão económica grave. Na sua comunicação de 20 de março de 2020, a Comissão consi-
derou que, tendo em conta a grave recessão económica que se previa resultar da pandemia COVID-
19, estavam reunidas as condições para a ativação da cláusula de derrogação geral, e solic itou ao
Conselho que aprovasse esta conclusão. Nesta sequência, em 23 de março de 2020, os ministros das
Finanças dos Estados-Membros manifestaram o seu acordo com esta apreciação da Comissão e con-
cordaram que a grave recessão económica exigia uma resposta determinada, ambiciosa e coorde-
nada. O Conselho reviu-se no conteúdo da comunicação da CE acima invocada.25
112. Salienta-se que, a ativação da cláusula de derrogação geral do PEC autoriza um desvio temporário
relativamente à trajetória de ajustamento ao objetivo orçamental de médio prazo, desde que tal não
ponha em risco a sustentabilidade orçamental a médio prazo. O percurso do rácio da dívida pública no
PIB é um dos elementos que enformam a avaliação da Comissão e a decisão do Conselho sobre o
cumprimento da trajetória de ajustamento para alcançar o objetivo orçamental de médio prazo. Em
paralelo, também relevam as dinâmicas seguidas pelo saldo observado e saldo estrutural. A redação
23 Na avaliação do critério da dívida deve ser tido em conta o impacto do ciclo económico no ritmo de redução da dívida, em linha
com o estabelecido no Regulamento (CE) n.º 1467/97 do Conselho, de 7 de julho de 1997, relativo à aceleração e clarificação da
aplicação do procedimento relativo aos défices excessivos (JO L 209 de 2.8.1997, p. 6).
24 Regulamento (CE) n.º 1467/97 do Conselho, de 7 de julho de 1997, relativo à aceleração e clarificação da aplicação do procedi-
mento relativo aos défices excessivos (JO L 209 de 2.8.1997, p. 6).
25 Conforme comunicado da reunião ECOFIN de 23/03/2020.
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em vigor do n.º 1 do art. 5.º do Regulamento (CE) n.º 1466/97, de 7 de julho, dispõe o seguinte, aplicável
a qualquer EM da Área do Euro abrangido pelo braço preventivo do PEC:
“Em caso de ocorrência excepcional não controlável pelo Estado-Membro em causa e que tenha um
impacto significativo na situação das finanças públicas, ou em períodos de recessão económica grave
que afecte a área do euro ou toda a União, os Estados-Membros podem ser autorizados a desviarem-se
temporariamente da trajectória de ajustamento ao objectivo orçamental de médio prazo a que se refere
o terceiro parágrafo, desde que tal não ponha em risco a sustentabilidade orçamental a médio prazo”.
No que respeita à vertente corretiva, o Conselho pode também decidir, com base numa recomenda-
ção da Comissão, adotar uma trajetória orçamental diferente da prescrita para circunstâncias normais.
113. O Conselho, na referida reunião de 23 de março de 2020, subscreveu a posição da CE expressa na
comunicação de 20 de março de 2020 e considerou que a situação pandémica existente à data en-
quadrava-se uma “ocorrência excecional”, na aceção da norma citada no parágrafo 112. Portugal (e
os restantes EM) ficou autorizado a desviar-se temporariamente da trajetória de ajustamento ao objetivo
orçamental de médio prazo se tal não colocar em risco a sua sustentabilidade orçamental a médio
prazo. Esta disposição respeita à ativação da cláusula de salvaguarda para os EM que, como Portugal,
se encontram vinculados ao cumprimento da vertente preventiva do PEC.
114. Em 3 de março de 2021, a CE adotou uma comunicação estabelecendo novas orientações estra-
tégicas para a coordenação das políticas orçamentais e a elaboração dos Programas de Estabilidade
e de Convergência dos Estados-Membros. Fez parte do pacote da Primavera do Semestre Europeu. Esta
comunicação anunciava também o parecer da Comissão no sentido de a eventual decisão sobre a
desativação ou a continuação da aplicação da cláusula de derrogação de âmbito geral ser tomada
no quadro de uma avaliação global da situação da economia, com o nível da atividade económica
na UE ou na área do euro, quando comparado com o nível anterior à crise (2019). Com base nas suas
previsões da primavera de 2021, a Comissão Europeia considerou, em 2 de junho de 2021, que estavam
reunidas as condições para continuar a aplicar a cláusula de derrogação de âmbito geral em 2022 e
para a desativar a partir de 2023.26
115. Salienta-se que a cláusula de derrogação geral não suspende os procedimentos previstos pelo
Pacto de Estabilidade e Crescimento, permitindo contudo que, os EM que se encontram na vertente
preventiva do PEC se desviem temporariamente da trajetória de ajustamento ao Objetivo de Médio
Prazo, desde que tal não coloque em risco a sua sustentabilidade orçamental no médio prazo. A decisão
em vigor do Conselho manteve o funcionamento dos procedimentos do PEC, mas permitiu à Comissão
e ao Conselho aceitarem requisitos orçamentais diferentes dos que se aplicariam caso a derrogação
geral não estivesse em vigor.A ativação desta cláusula autoriza, assim, os EM a desviarem-se das traje-
tórias para as suas contas públicas exigíveis de acordo com o OMP, permitindo, paralelamente, que a
Comissão e o Conselho adotem as necessárias medidas de coordenação das políticas no âmbito do
Pacto.
116. Dois exercícios económicos decorridos na vigência da cláusula de derrogação geral do PEC, a sua
desativação não se encontra já decidida. A cláusula aplicar-se-á ainda aos documentos de programa-
ção e prestação de contas de 2022, mas há sinais de que será desativada no exercício orçamental
seguinte. Terminadas as condições que ditaram a ativação da cláusula de salvaguarda, é expectável
o regresso aos requisitos das regras orçamentais do PEC. Com efeito, a recuperação económica ence-
tada em 2021 e a prevista para 2022, permitirão à generalidade dos Estados-Membros alcançar, em
2023, um nível de atividade económica pelo menos igual ao registada em 2019, antes da pandemia de
COVID-19 eclodir. Efetivamente, na área do Euro, após a recessão de 6,5% do PIB registada em 2020, as
mais recentes previsões económicas da Comissão Europeia apontam para um crescimento do PIB de
4,8% em 2021 e 4,5% em 2022. Para o conjunto da UE, a queda do PIB em 2020 foi de 6,0%, prevendo-se
uma recuperação de 4,8% em 2021 e 4,5% em 2022.27
26 Comunicação da Comissão – Coordenação das políticas económicas em 2021: superar a COVID-19, apoiar a recuperação e
modernizar a nossa economia (COM(2021) 500 final de 2.6.2021), p. 6, disponível em: https://ec.europa.eu/info/system/files/com-2021-
500_en.pdf
27 Comissão Europeia, Summer 2021 Economic Forecast: Reopening fuels recovery. Disponível na seguinte hiperligação: Summer 2021
Economic Forecast: Reopening fuels recovery | European Commission (europa.eu)
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117. A próxima secção apresenta a situação prevista para Portugal em 2021 e 2022 nos indicadores
usados para as regras do saldo orçamental, do saldo estrutural e da dívida pública.
Posição de Portugal nos indicadores das regras
118. Apesar das regras orçamentais estarem temporariamente suspensas, é essencial manter a atenção
sobre a posição de Portugal nos indicadores orçamentais acima identificados, não apenas porque é
previsível que as regras voltem a entrar em vigor em 2023, mas também, e sobretudo, porque é impor-
tante não perder de vista a sustentabilidade das finanças públicas. É certo que o Conselho da UE sus-
pendeu as regras do PEC que obrigam os países na vertente preventiva a percorrer determinadas traje-
tórias para variáveis-chave das suas finanças públicas. Todavia, também é claro que a suspensão é
temporária e que será revista assim que a situação pandémica esteja controlada e um conjunto signifi-
cativo de EM encete uma recuperação económica sustentada, previsivelmente em 2023. Acresce que
não deve ser esquecida a razão primordial que levou à definição de regras orçamentais, que é a ne-
cessidade de assegurar a sustentabilidade das finanças públicas no médio e longo prazos em cada EM.
Portanto, é avisado manter a vigilância sobre a evolução nos indicadores das regras de disciplina orça-
mental mais notórias. É este o propósito da presente secção.
5.2.1 Saldo orçamental
119. A POE/2022 propõe como meta para o próximo ano um saldo orçamental de – 3,2% do PIB, pre-
vendo, assim, que este indicador se mantenha abaixo do limiar mínimo de – 3,0% para o saldo orça-
mental. Em circunstâncias normais, em que não estivesse ativa a cláusula de derrogação geral referida
na secção anterior, a confirmação no apuramento pelo INE a reportar ao Eurostat em março de 2022
de um saldo orçamental em 2021 inferior ao limite mínimo de – 3,0% do PIB estabelecido no Protocolo
n.º 12 do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia e a projeção de manutenção de um saldo
orçamental ainda inferior a esse limite no ano seguinte, originariam a abertura de um procedimento por
défice excessivo. No entanto, dada a ativação da cláusula de derrogação geral que entretanto sobre-
veio, aquela infração do limiar mínimo poderá ser autorizada pelo Conselho se, nas previsões de médio
prazo da Comissão Europeia, a sustentabilidade orçamental a médio prazo não ficar em causa — releia-
se o trecho final do texto do Regulamento (CE) n.º 1466/97, de 7 de julho, reproduzido no parágrafo 112
acima. Precisamente tendo em conta a questão da sustentabilidade orçamental a médio prazo, o MF
refere expressamente no Relatório da POE/2022, na página 67, que: “Este é um orçamento equilibrado
que permite fomentar a recuperação e retomar uma trajetória sustentável em 2022, com a perspetiva
de atingir um défice abaixo dos 3% em 2023, cumprindo assim com as regras europeias no âmbito do
Pacto de Estabilidade e Crescimento”.
5.2.2 Saldo estrutural
120. A POE/2022 tem implícita uma deterioração acentuada do saldo estrutural em 2021, seguida de
uma ligeira melhoria em 2022, impulsionada pela redução projetada para a despesa com juros das AP
nesse ano. Entre 2021 e 2022, de acordo com as projeções que resultam da POE/2022, o saldo estrutural
das AP deverá aumentar 0,2 p.p. do PIB potencial, para – 2,5% (Tabela 14), uma evolução que contrasta
com a deterioração acentuada deste indicador na ordem dos 0,7 p.p. do PIB potencial em 2021 (Grá-
fico 25). O aumento do saldo primário estrutural projetado para 2022 deverá refletir a redução prevista
para a despesa com juros, já que ao nível do saldo primário estrutural se encontra previsto um ligeiro
agravamento, na ordem dos 0,1 p.p. do PIB potencial.
II SÉRIE-A — NÚMERO 25_____________________________________________________________________________________________________________
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Tabela 14 – Saldo orçamental estrutural em 2021 e 2022 (em percentagem do PIB e do PIB potencial)
Fontes: POE/2022 e UTAO. | Notas: (i) No apuramento do saldo estrutural foi considerado o impacto
orçamental das medidas temporárias ou não-recorrentes identificado pela UTAO na Secção 4.4. (ii)
O denominador nas linhas 1, 2 e 6 é o PIB observado (a preços correntes) e nas linhas 3, 4, 5 e 7 é o
PIB potencial (a preços correntes também).
121. O saldo estrutural deverá permanecer, deste modo, substancialmente abaixo do OMP que estaria
em vigor caso as regras orçamentais não tivessem sido temporariamente suspensas. A trajetória de evo-
lução em direção ao OMP afasta-se da correção recomendada para Portugal (Gráfico 25), mas poderá
ser autorizada como desvio temporário nos termos da cláusula de derrogação de âmbito geral do PEC
ativada ao nível da UE. O saldo estrutural projetado para 2022 é inferior ao Objetivo de Médio Prazo
(OMP) fixado para Portugal em 0% do PIB potencial — Tabela 14 e Gráfico 25. O julgamento pela Co-
missão e pelo Conselho de eventual incumprimento da regra do saldo estrutural basear-se-ia, em cir-
cunstâncias normais, na apreciação do ritmo de aproximação do saldo estrutural ao OMP e da evolu-
ção do indicador da regra da despesa, estabelecido em 0,6 p.p. do PIB potencial em cada ano. Con-
tudo, conforme explicado na secção anterior, estando ativa a cláusula de derrogação geral das regras
orçamentais inscritas no PEC, o desvio encontra-se autorizado pelo Conselho desde que não ponha em
causa a sustentabilidade das finanças públicas no médio prazo. A aferição desta sustentabilidade será
um aspeto técnico e político a acompanhar na próxima Primavera.
Gráfico 25 – Trajetória do saldo estrutural implícita na POE/2022 (em percentagem do PIB potencial)
Fontes: CE (Projeções da Primavera de 2021) e POE/2022. | Nota: OMP
representa o Objetivo de Médio Prazo para o saldo estrutural.
5.2.3 Dívida pública
122. O Conselho da União Europeia retirou Portugal do Procedimento relativo aos Défices Excessivos em
junho de 2017. Com efeito, no período 2017–2019 Portugal ficou sujeito a um período transitório para o
cumprimento da regra da dívida, sendo que a partir de 2020 estaria sujeito à regra geral de redução
em um vigésimo anual do desvio da dívida pública face ao valor de referência (60%). O ano 2019 foi o
último ano do período transitório, o qual obedeceu ao ajustamento estrutural linear mínimo.
2021 2022
1. Saldo orçamental -4,3 -3,2
2. Medidas temporárias ou não-recorrentes (UTAO) 0,3 -0,2
3. Componente orçamental cíclica -2,0 -0,5
4. Saldo estrutural (4=1-2-3) -2,7 -2,5
5. Objetivo de Médio Prazo 0,0 0,0
6. Juros 2,6 2,3
7. Saldo primário estrutural (7=4+6) -0,1 -0,2
-2,0
-2,7-2,5
-4,0
-3,0
-2,0
-1,0
0,0
1,0
2020 2021 2022
OMP 0,0
POE/2022
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123. Sem a ativação da cláusula de derrogação de âmbito geral do Pacto de Estabilidade e Cresci-
mento devido à pandemia de COVID-19, a evolução do rácio da dívida pública iria estar sujeita à regra
do vigésimo. Esta regra determinaria uma descida anual do rácio da dívida pública, na parte que ex-
cede o patamar de 60% do PIB estipulado pelo Pacto de Estabilidade e Crescimento e pela Lei de En-
quadramento Orçamental. Tendo em consideração o rácio de 116,6% do PIB em 2019 (Gráfico 26), en-
tão as previsões que constam na POE/2022 não iriam satisfazer esta regra caso a derrogação geral não
tivesse sido declarada.
Gráfico 26 – Trajetória de dívida pública e a regra de um vigésimo (em percentagem do PIB nominal)
Fontes: BdP, INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.
132,9 131,2 131,5
126,1 121,5
116,6
135,2
126,9
122,8
60
70
80
90
100
110
120
130
1402
01
4
20
15
20
16
20
17
20
18
20
19
20
20
20
21
20
22
Regra um vigésimo Dívida de Maastricht
II SÉRIE-A — NÚMERO 25_____________________________________________________________________________________________________________
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6 A POE/2022 no contexto do Semestre Europeu
124. Neste capítulo apresenta-se uma breve análise da forma como a POE/2022 se enquadra no Semes-
tre Europeu. Portugal, tal como os demais Estados-Membros, integra o exercício de governança econó-
mica da União Europeia (UE) designado por Semestre Europeu. A POE/2022, e o Projeto de Plano Orça-
mental 2022 que a acompanha, devem exprimir a forma como o Governo português acolhe as reco-
mendações específicas do Conselho da União Europeia dirigidas a Portugal. A Secção 6.1 explica su-
cintamente a dinâmica e os instrumentos de coordenação das políticas económicas e orçamentais dos
países da UE. A Secção 6.2 destaca as Recomendações Específicas por País do Conselho dirigidas a
Portugal. A Secção 6.3 pretende explanar de que forma o Semestre Europeu de 2020 está refletido na
POE/2022, designadamente analisando o acolhimento na POE das referidas Recomendações Específi-
cas dirigidas a Portugal.
A coordenação de políticas económicas no Semestre Europeu
125. O Semestre Europeu é o ciclo de coordenação das políticas económicas, orçamentais, laborais e
sociais na UE. Faz parte da governação económica da União Europeia. Inicialmente, o Semestre Europeu
consistia, essencialmente, num exercício económico, no entanto, o processo evoluiu e passou a integrar
outros domínios de ação pertinentes. Em termos cronológicos, o Semestre Europeu centra-se nos primei-
ros seis meses de cada ano, durante o qual os Estados-Membros procedem ao alinhamento das suas
políticas orçamentais e económicas nacionais com a estratégia de desenvolvimento da UE. Na sequên-
cia da proclamação do Pilar Europeu dos Direitos Sociais, o Semestre Europeu proporciona também um
quadro para a coordenação e o acompanhamento dos esforços dos Estados-Membros com vista à
concretização dos princípios e direitos estabelecidos por este pilar.
126. O Semestre Europeu prossegue um conjunto de objetivos cuja concretização exige a coordenação
de diferentes blocos de políticas económicas e sociais, designadamente:
As reformas estruturais centradas na promoção do crescimento e do emprego;
As políticas sociais e laborais, em consonância com os princípios do Pilar Europeu dos Direitos Sociais;
As reformas estruturais estabelecidas nos planos nacionais de recuperação e resiliência;
As políticas orçamentais, para garantir a sustentabilidade das finanças públicas de acordo com o
Pacto de Estabilidade e Crescimento;
A prevenção de desequilíbrios macroeconómicos excessivos na UE.
127. Desta forma, o Semestre Europeu leva os Estados-Membros coordenarem entre si as suas políticas
individuais para alcançarem um conjunto de objetivos comuns tidos como essenciais. São eles: contri-
buir para assegurar a convergência e a estabilidade na UE; contribuir para garantir a solidez das finanças
públicas; fomentar o crescimento económico; prevenir desequilíbrios macroeconómicos excessivos na
UE; coordenar e acompanhar as políticas sociais e de emprego; e, acompanhar a execução dos planos
nacionais de recuperação e resiliência. O alinhamento de estratégias é suposto reforçar a eficácia da
UE e de cada EM no cumprimentos das metas partilhadas. Existem papéis específicos para vários órgãos
políticos:
O Papel da Comissão Europeia — Anualmente, a Comissão procede a uma análise pormenorizada
do plano orçamental de cada Estado-Membro, dos seus problemas macroeconómicos e da eventual
necessidade de reformas estruturais. Na sequência desta análise, a Comissão propõe ao Governo de
cada Estado-Membro da UE recomendações específicas para o ano seguinte.
O Papel do Conselho —. O Conselho aprova e adota formalmente as propostas de recomendações
específicas por país oriundas da Comissão, podendo ou não introduzir alterações justificadas. As re-
comendações dirigidas a Portugal são analisadas na Secção 6.2.
O Papel dos Governos nacionais dos Estados-Membros da UE — Os Governos nacionais tomam deci-
sões políticas em resposta às recomendações específicas por país, com base em medidas próprias
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que consideram adequadas. Os projetos de planos orçamentais nacionais para o ano seguinte têm
de ser apresentados à Comissão Europeia e ao EUROGRUPO até meados de outubro, seguindo-se o
processo de aprovação nacional dos orçamentos nacionais até ao final do ano. É expectável que
os orçamentos nacionais reflitam as recomendações específicas sobre finanças públicas que são di-
rigidas aos Estado-Membros. A Subsecção 6.2 apresenta as recomendações específicas dirigidas pelo
Conselho a Portugal. A Secção 6.3 analisa a forma como a POE/2022 incorpora (ou não) estas reco-
mendações.
128. O Semestre Europeu de 2021 é um ciclo excecional devido à concomitância com a aplicação do
Mecanismo de Recuperação e Resiliência. O Semestre Europeu de 2021 e o Mecanismo de Recupera-
ção e Resiliência estão intrinsecamente ligados e os seus prazos respetivos sobrepõem-se durante o exer-
cício de 2021. Por este motivo, o Semestre Europeu de 2021 foi temporariamente adaptado para o co-
ordenar com o Mecanismo de Recuperação e Resiliência. A publicação da Estratégia Anual para o
Crescimento Sustentável lançou o ciclo deste ano e dá continuidade à estratégia para o crescimento
do ano passado, com base no Pacto Ecológico Europeu e no conceito de sustentabilidade competitiva.
Assim, a aplicação do Semestre Europeu de 2021 teve em conta o seguinte:
Os Estados-Membros são incentivados a apresentar programas nacionais de reformas e planos de
recuperação e resiliência num único documento integrado. Estes planos devem fornecer uma pa-
norâmica das reformas e dos investimentos que os Estados-Membros pretendem realizar, em con-
formidade com os objetivos do Mecanismo de Recuperação e Resiliência;
As avaliações da Comissão sobre o conteúdo dos planos de recuperação e resiliência substituem
os relatórios por país do Semestre Europeu em 2021;
As recomendações específicas por país incidem apenas na situação orçamental e não haverá
recomendações estruturais específicas por país em 2021 para os Estados-Membros que tenham
apresentado planos de recuperação e resiliência;
A Comissão continuará a monitorizar e avaliar o risco de desequilíbrios macroeconómicos durante
o novo ciclo do Semestre Europeu, com especial incidência nos riscos emergentes causados pela
crise do coronavírus.
Recomendações do Conselho da União Europeia a Portugal
129. As recomendações específicas por país apresentam uma análise da situação económica em cada
Estado-Membro e recomendam as medidas que cada país deve aplicar nos doze meses seguintes. São
propostas pela Comissão Europeia para cada Estado-Membro, aprovadas pelo Conselho Europeu em
junho e adotadas pelo Conselho da UE em julho. As recomendações específicas por país podem versar
sobre domínios como o estado das finanças públicas, as reformas dos regimes de pensões, os desafios
da educação e da inovação, as medidas de criação de emprego e de combate ao desemprego,
entre outros. A Comissão Europeia publica as recomendações específicas por país em maio, depois de
concluir a sua avaliação sobre os programas nacionais de reformas e os programas de estabilidade ou
de convergência.
130. Na reunião de 18 de junho de 2021 o Conselho adotou 27 recomendações sobre os Programas de
Estabilidade ou de Convergência. Estes programas refletem a decisão de manutenção em vigor da
cláusula de derrogação de âmbito geral do PEC, abordando as orientações da política orçamental dos
Estados-Membros em termos qualitativos. A Comissão Europeia avaliou os programas tendo em conta
as suas previsões da primavera de 2021 e a cláusula de derrogação de âmbito geral do PEC. Recorde-
se que esta cláusula foi ativada em março de 2020, na sequência dos impactos económicos da pan-
demia de COVID-19, e permite uma maior flexibilidade orçamental aos Estados-Membros. Em 2 de junho
a Comissão Europeia adotou as suas recomendações tendo em vista as recomendações do Conselho
sobre os programas. As 27 recomendações (e a nota explicativa) foram aprovadas pelo Conselho na
reunião de 18 de junho de 2021.
II SÉRIE-A — NÚMERO 25_____________________________________________________________________________________________________________
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131. O Conselho aprovou três recomendações específicas dirigidas a Portugal.28As recomendações
específicas do Conselho dirigidas a Portugal em 2021 centram-se na política orçamental, com enfoque
na utilização do Mecanismo de Recuperação e Resiliência, na sustentabilidade orçamental no médio
prazo e na composição das finanças públicas, tanto do lado das receitas como do das despesas, bem
como na qualidade das medidas orçamentais. Decorrendo da terceira especificidade do Semestre Eu-
ropeu de 2021 (terceiro ponto-bala do par. 128), o Conselho só endereçou recomendações de finanças
públicas porque Portugal apresentou um plano de recuperação e resiliência. A Tabela 15 abaixo elenca
as três recomendações específicas dirigidas a Portugal pelo Conselho da União Europeia, as quais de-
vem balizar as opções orçamentais de Portugal em 2021 e 2022. Logo, são relevantes para julgar a
POE/2022.
Tabela 15 – Recomendações específicas do Conselho a Portugal, no âmbito do Semestre Europeu de
2021
Fonte: “Recomendação do Conselho, de 18 de junho de 2021, que emite um parecer do Conselho sobre o Programa de Estabilidade
de Portugal para 2021 (2021/C 304/22)”. Consultada em 15/10/2021 e disponível em: https://eur-lex.europa.eu/legal-con-
tent/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:32020H0826(22)&rid=11 | Nota: as recomendações estão reproduzidas literalmente.
A reação da POE/2022 às recomendações do Conselho da União Europeia
132. Nesta secção apresenta-se a forma como o Semestre Europeu de 2021 se refletiu na Proposta de
Orçamento do Estado para 2022. As três recomendações dirigidas a Portugal pelo Conselho da União
Europeia, apresentadas na Secção 6.2, versam sobre a forma como a política orçamental é prosseguida
28 A proposta de recomendações teve origem na Comissão Europeia e consta do documento “Recommendation for a COUNCIL
RECOMMENDATION delivering a Council opinion on the 2021 Stability Programme of Portugal”, disponível em: https://eur-lex.eu-
ropa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=COM:2021:522:FIN&rid=3. O texto aprovado pelo Conselho está identificado na fonte da Ta-
bela 15 e disponível em: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:32021H0729(22)&from=EN.
Recomendação n.º 1
Em 2022, utilizar o Mecanismo de Recuperação e Resiliência para financiar investimentos adicionais em apoio da
recuperação, prosseguindo concomitantemente uma política orçamental prudente;
Preservar o investimento financiado a nível nacional;
Limitar o crescimento das despesas correntes financiadas a nível nacional,
Recomendação n.º 2
Quando as condições económicas o permitirem, prosseguir uma política orçamental destinada a alcançar situações
orçamentais prudentes no médio prazo e a assegurar a sustentabilidade orçamental no médio prazo;
Aumentar, ao mesmo tempo, o investimento para impulsionar o potencial de crescimento;
Recomendação n.º 3
Prestar especial atenção à composição das finanças públicas, tanto do lado das receitas como das despesas do
orçamento nacional, bem como à qualidade das medidas orçamentais, com o objetivo de assegurar uma
recuperação sustentável e inclusiva;
Dar prioridade ao investimento sustentável e favorável ao crescimento, em especial ao investimento que apoie a
transição ecológica e digital;
Dar prioridade às reformas orçamentais estruturais que ajudem a disponibilizar financiamento para as prioridades
estratégicas do Estado e contribuam para a sustentabilidade das finanças públicas no longo prazo, aumentando
nomeadamente, se for o caso, a cobertura, adequação e sustentabilidade dos sistemas de saúde e de proteção
social para todos.
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pelo Governo Português. Como se observa na Tabela 15, as recomendações podem ser desdobradas
no seu conteúdo. Estes desdobramentos são copiados para a coluna esquerda da tabela seguinte. A
Tabela 16 mostra, na coluna direita, dois aspetos. Em primeiro lugar, procura identificar as declarações
do Governo Português de aderência aos desdobramentos de cada uma das recomendações, formu-
ladas através dos objetivos e das medidas concretas que pretende concretizar com o orçamento para
2022. Em segundo lugar, apresenta a avaliação da UTAO sobre as perspetivas de cumprimento do des-
dobramento em causa.
Tabela 16 – Acolhimento das recomendações do Semestre Europeu de 2021 na POE/2022
Recomendação do
Conselho n.º 1 POE/2022
Em 2022, utilizar o
Mecanismo de
Recuperação e
Resiliência para financiar
investimentos adicionais
em apoio da
recuperação,
prosseguindo
concomitantemente uma
política orçamental
prudente
O Relatório que acompanha a POE/2022 dedica a Secção 2.3 a “Investimentos e
Reformas do Plano de Recuperação e Resiliência”. Há noutras parcelas do relatório
inúmeras referências qualitativas e quantitativas aos investimentos financiados pelo
PRR. O Projeto de Plano Orçamental tem as tabelas 16 e 17 preenchidas (são
quadros uniformizados sobre o PRR que os EM devem preencher para se aferir de
modo rápido sobre a dimensão financeira da despesa e do financiamento do PRR
nacional).
No documento Elementos Informativos e Complementares, publicado pelo
Governo, encontra-se uma secção com notas metodológicas sobre a
quantificação dos impactos macroeconómicos do PRR no crescimento e no
emprego. Estas secções apresentam algum detalhe qualitativo no que respeita às
infraestruturas de saúde e à habitação e inclusão no mercado de trabalho. É
também apresentado o Capítulo 2, dedicado à “Qualidade das Finanças públicas
– Projetos previstos no PRR”.
Observações da UTAO
Os conteúdos apresentados no Relatório que acompanha a POE/2022 dão
evidência do recurso ao PRR para financiar um conjunto de investimentos em várias
áreas da governação.
Na referida secção documento Elementos Informativos e Complementares não são
apresentados quaisquer dados quantitativos relativos aos impactos económicos do
PRR no crescimento e no emprego. No Capítulo 2 desta publicação são
apresentados um conjunto de projetos, previstos no PRR, que visam a qualidade
das finanças públicas. A sua aplicação estende-se no período 2021–2026 e engloba
três investimentos no valor global de 406 M€, com o seguinte detalhe:
— Sistema de informação de gestão financeira pública (163 M€);
— Modernização da infraestrutura do sistemas de informação patrimonial da
Autoridade Tributária (43 M€);
— Transição digital da Segurança Social (200 M€).
No tocante ao PRR importa referir o risco identificado pelo CFP no seu parecer às
previsões macroeconómicas subjacente à POE/2022. Refere o CFP que o cenário
do Ministério das Finanças apresenta um risco adicional associado à execução do
PRR, acrescentando que: “uma execução do PRR a um nível inferior ao esperado
poderá afetar de forma decisiva o investimento e penalizar o crescimento da
economia no horizonte de previsão”.
Este relatório da UTAO analisa com destaque a expressão financeira do PRR. Da
conta previsional em contabilidade pública (Tabela 20) retira-se que a receita
(despesa) será 1813 M€ (1241 M€) em 2021 e 3035 M€ (3203 M€) em 2022. Neste ano,
a despesa PRR representará 28,1% da despesa de capital prevista para o conjunto
das AP (11 382 M€). As subvenções a executar em 2022 representam 21,8% dos 13,9
mM€ reservados para Portugal no horizonte de cinco anos, que é uma
percentagem acima de um quinto.
O défice orçamental é reduzido nas duas óticas contabilísticas, mas o progresso no
saldo estrutural é muito modesto (0,2 p.p. de PIB potencial) e permanece muito
afastado do OMP (2,5 p.p. abaixo).
Nestas circunstâncias é razoável concluir que o MRR está bem presente na
POE/2022. O desequilíbrio orçamental que origina neste ano é mínimo (–128 M€ em
2022). Não há indícios que o perfil de investimentos comprometa a sustentabilidade
orçamental a médio prazo.
Preservar o investimento
financiado a nível
nacional
Limitar o crescimento das
despesas correntes
Em contabilidade nacional, o MF prevê redução no peso da despesa corrente no
PIB, de 44,7% em 2021 (valor estimado) para 41,6% do PIB em 2022. Esta redução
representa uma diminuição nominal homóloga de 0,7%.
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Recomendação do
Conselho n.º 1 POE/2022
financiadas a nível
nacional
Observações da UTAO
Uma vez que a despesa corrente é financiada através de financiamento nacional
mas também por financiamento europeu, não é possível concluir, com toda a
certeza, sobre a evolução da primeira componente. Ainda assim, e uma vez que a
previsão constante na POE/2022 aponta para uma redução da despesa corrente
em 2022, será razoável admitir que esta recomendação possa vir a ser
concretizada. A verificação do cumprimento exigiria uma análise detalhada da
despesa, não exequível no período reservado para a elaboração do presente
relatório.
Anda assim, cumpre informar que a evolução prevista na POE/2022 em
contabilidade pública é oposta: a despesa corrente (financiada pelo conjunto de
todos os instrumentos disponíveis) subirá de 92 027 M€ em 2021 para 95 306 M€ em
2022 (+3,6%).
Recomendação do
Conselho n.º 2 POE/2022
Quando as condições
económicas o permitirem,
prosseguir uma política
orçamental destinada a
alcançar situações
orçamentais prudentes no
médio prazo e a
assegurar a
sustentabilidade
orçamental no médio
prazo
A análise de sustentabilidade apresentada no Relatório do MF que acompanha a
POE/2022 revela que o indicador de sustentabilidade de médio prazo aponta para
um risco elevado, uma vez que, “para atingir um rácio da dívida de 60% em 2040, a
melhoria anual do saldo estrutural primário até 2030 deverá ser de 0,96 pp”. O
elevado peso da dívida pública em percentagem do PIB é o principal fator, a que
se somam as despesas com o envelhecimento, de que são exemplo os encargos
com pensões e saúde.
De igual modo, a Comissão Europeia, no Relatório de Acompanhamento Pós-
Programa, da primavera de 2021, “sinaliza a existência de um risco médio
alicerçado na manutenção de um saldo primário estrutural (excluindo a variação
das despesas com o envelhecimento) de 2,4% a partir de 2029, que contrasta com
a média de 2% entre 2029 e 2040 utilizada nas projeções nacionais”.
Relativamente ao risco de sustentabilidade de longo prazo, os cenários nacional e
da Comissão Europeia indicam um risco baixo, existindo contudo pressões
orçamentais no longo prazo, decorrentes das despesas com saúde e, em menor
escala, dos cuidados de longa duração.
No tocante à dívida pública, o seu crescimento recente, sobretudo em resultado
da pandemia de COVID-19, torna mais imperioso o regresso a uma trajetória de
redução contínua deste indicador. A projeção efetuada no Relatório que
acompanha a POE/2022 (Subsecção 6.5.3) assume pressupostos muito exigentes
para a economia portuguesa, nomeadamente a redução do défice estrutural para
1,4% em 2025 e um crescimento médio real do PIB de 2,5% entre 2023 e 2025. Ainda
assim, a dívida pública só desceria abaixo de 90% do PIB em 2038 e abaixo de 60%
em 2069.
Nestas condições ganha especial relevância a recomendação do Conselho.
Aumentar, ao mesmo
tempo, o investimento
para impulsionar o
potencial de crescimento
O investimento, medido pela FBCF em contas nacionais, registou níveis de
execução relativamente modestos no período pré-crise pandémica (3904 M€ em
2019). Para 2021 a estimativa aponta para que esta componente ascenda a
5668 M€ (2,7% do PIB) e em 2022 prevê-se que suba para 7317 M€ (3,2% do PIB).
O recurso ao PRR pode ser um instrumento facilitador da execução desta variável.
Contudo, o impacto do investimento no potencial de crescimento do país resulta
também da qualidade dos projetos em que é aplicado, variável que não é possível
aferir nesta sede, mas que deve ser tida em conta nas opções do Governo. Neste
sentido, espera-se que (entre outros critérios atendíveis) sejam privilegiados os
investimentos cujo impacto favorável no PIB potencial seja mais significativo.
Recomendação do
Conselho n.º 3 POE/2022
Prestar especial atenção
à composição das
finanças públicas, tanto
do lado das receitas
como das despesas do
orçamento nacional,
A POE/2022 apresenta um conjunto de medidas identificadas como de
recuperação económica e social, alicerçadas no investimento público, na melhoria
dos rendimentos das famílias, no apoio às empresas, na recuperação dos sectores
da saúde e da educação (reforço do SNS e recuperação das aprendizagens).
26 DE OUTUBRO DE 2021_____________________________________________________________________________________________________________
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Recomendação do
Conselho n.º 3 POE/2022
bem como à qualidade
das medidas
orçamentais, com o
objetivo de assegurar
uma recuperação
sustentável e inclusiva
Elenca também um conjunto de medidas sociais que visam, entre outros objetivos,
o apoio às famílias com filhos, a erradicação da pobreza infantil, o aumento da
justiça fiscal em sede de IRS, o reforço da resiliência do SNS, a facilitação do acesso
a habitação e melhoria das respostas sociais.
Não é possível, nesta sede, avaliar a qualidade das medidas referidas, em termos
de da sua sustentabilidade e contributos para a inclusão social. Tal só é possível
através de estudos especificamente direcionadas a estes objetivos.
Dar prioridade ao
investimento sustentável e
favorável ao crescimento,
em especial ao
investimento que apoie a
transição ecológica e
digital
O Relatório que acompanha a POE/2022 elenca um conjunto de objetivos
relacionados com esta recomendação, designadamente os vertidos nas
Subsecções “2.2.2 Construir uma sociedade digital” (transição digital, aprofundar a
transição digital na Administração Pública) e 2.2.3 Um Portugal mais verde”
(desenvolvimento da fiscalidade ambiental, eficiência energética – autoconsumo e
investimento na transição climática).
A UTAO vê como positiva a preocupação do Governo com os aspetos ecológicos
e digitais, em linha com a recomendação do Conselho. Contudo, não devem ser
descurados os aspetos relacionados com a viabilidade económica e a
sustentabilidade financeira dos investimentos bem como os impactos expectáveis
no crescimento do produto potencial. Este tipo de avaliação só é exequível através
de estudos específicos e direcionados a estes objetivos.
Dar prioridade às
reformas orçamentais
estruturais que ajudem a
disponibilizar
financiamento para as
prioridades estratégicas
do Estado e contribuam
para a sustentabilidade
das finanças públicas no
longo prazo,
aumentando
nomeadamente, se for o
caso, a cobertura,
adequação e
sustentabilidade dos
sistemas de saúde e de
proteção social para
todos.
O Relatório que acompanha a POE/2022 apresenta uma secção dedicada ao
Programa Orçamental Finanças (PO05), no qual se elenca um conjunto de medidas
relacionadas com reformas orçamentais estruturais. É o caso da reforma e
modernização da gestão financeira pública, nomeadamente através da
implementação da Lei de Enquadramento Orçamental (LEO), do Sistema de
Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (SNC-AP), da Entidade
Contabilística Estado, da orçamentação por programas e sua articulação com o
Quadro Plurianual das Despesas Públicas.
É também referida a intenção de simplificar a organização e o funcionamento da
Administração Pública, por exemplo através da melhoria dos serviços partilhados,
do reforço das tecnologias de informação e comunicação e da melhoria do
Sistema Nacional de Compras Públicas.
Sendo conhecido o mérito da generalidade das medidas acima referenciadas,
não é possível, contudo, avaliar a sua exequibilidade ex-ante. Contudo, e tendo
em conta o progresso muito lento que se registou na implementação de algumas
destas medidas no passado recente (de que são exemplo as vicissitudes na
implementação da LEO e do SNC-AP) é razoável imputar um certo grau de dúvida
quanto à concretização das metas definidas para 2022.
Fonte: “Recomendação do Conselho, de 18 de junho de 2021, que emite um parecer do Conselho sobre o Programa de Estabilidade
de Portugal para 2021 (2021/C 304/22)”. Consultada em 15/10/2021 e disponível em: https://eur-lex.europa.eu/legal-con-
tent/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:32020H0826(22)&rid=11. Ministério das Finanças (Proposta de Orçamento do Estado para 2022: Relatório,
Elementos Informativos e Complementares e Projeto de Plano Orçamental 2022).
II SÉRIE-A — NÚMERO 25_____________________________________________________________________________________________________________
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7 Orientação e riscos da política orçamental
133. Este capítulo analisa a orientação da política orçamental subjacente à POE/2022. A orientação da
política orçamental é aferida a partir da variação do saldo primário estrutural e pretende avaliar o efeito
sobre a trajetória das finanças públicas que resulta quer da adoção de medidas discricionárias de polí-
tica orçamental, quer da tendência estrutural de evolução da atividade económica. O saldo primário
estrutural corresponde ao saldo orçamental das AP em contas nacionais expurgado de um conjunto de
fatores que influenciam a sua evolução de forma não duradoura, a saber: (i) efeito do ciclo económico,
(ii) efeitos decorrentes de medidas temporárias ou não-recorrentes (as one-off) e ainda (iii) as despesas
com juros, na medida em que a sua evolução tende a refletir a acumulação de dívida em períodos
anteriores e o preço médio do financiamento vivo, não sendo nenhuma destas duas situações direta-
mente atribuível a decisões de política no presente de uma pequena economia aberta. A orientação
da política orçamental entende-se como expansionista quando o efeito das medidas discricionárias de
política conduz a uma deterioração (redução) do saldo primário estrutural, e como restritiva quando o
efeito das medidas produz uma melhoria (aumento) do saldo primário estrutural. Por sua vez, a orienta-
ção da política orçamental é considerada neutra se não se materializa numa variação (positiva ou ne-
gativa) do saldo primário estrutural. Esta classificação baseia-se no sinal do impacto agregado das me-
didas de política na atividade económica — expansionista quando o resultado é a expansão do nível
de atividade no curto prazo, restritiva quando o resultado é a contração desse nível, também no curto
prazo, e neutra quando não produz qualquer efeito.
A relevância económica da orientação da política orçamental
134. O PEC preconiza a adoção de políticas orçamentais contracíclicas pelos EM, que permitam criar
espaço para o funcionamento de estabilizadores em períodos baixos do ciclo sem colocar em causa o
cumprimento do limite inferior para o saldo orçamental. A política orçamental diz-se contracíclica
quando o seu efeito contribui para reduzir a amplitude do ciclo económico. Será então contracíclica se
tiver uma postura restritiva em fases altas do ciclo económico e uma postura expansionista na fase baixa
do ciclo económico. Pelo contrário, a política orçamental é entendida como pró-cíclica quando o
efeito da política orçamental amplia o efeito do ciclo económico, quer através de uma política orça-
mental restritiva num contexto de uma fase baixa do ciclo económico, quer através de uma política
orçamental expansionista numa fase alta do ciclo económico.
135. Políticas orçamentais contracíclicas contribuem para a estabilização macroeconómica e visam
assegurar a capacidade do Estado poder oferecer um seguro contra o risco de más conjunturas econó-
micas, como aquela que Portugal e o resto do mundo têm vindo a atravessar na sequência da pandemia
de COVID-19. As flutuações do ciclo económico são intrínsecas à evolução da própria atividade eco-
nómica ao longo do tempo ou podem decorrer de eventos inesperados como a pandemia de COVID-
19 com impactos mais profundos sobre a atividade económica. De uma maneira geral, os agentes eco-
nómicos são avessos ao risco de perdas na atividade económica (salários, lucros, etc.), o que significa
que estão dispostos a pagar nas conjunturas boas um prémio de seguro, sob a forma de impostos acres-
cidos ou menor despesa pública primária, para receberem do Estado nas conjunturas más uma indem-
nização, sob a forma de alívio fiscal ou maior despesa pública primária. Desta forma, conseguem alisar
as flutuações, o que melhora o seu bem-estar precisamente porque são avessos ao risco. Esta é uma
função que a política orçamental deve desempenhar, a função de estabilização macroeconómica da
política orçamental. O exercício de estabilização da economia pressupõe, deste modo, amealhar re-
cursos nas fases altas do ciclo para os poder utilizar nas fases baixas, daqui decorrendo a prescrição
normativa de a política orçamental ser desenhada para poder ser sempre contracíclica. A inexistência
deste cuidado coloca em risco a capacidade futura de o Estado poder oferecer o seguro contra o risco
de más conjunturas, pois essa capacidade ficará dependente da disponibilidade de terceiros para fi-
nanciar a dívida que teria de ser criada para substituir os recursos que não foram amealhados pelo
Estado nas fases altas do ciclo.
26 DE OUTUBRO DE 2021_____________________________________________________________________________________________________________
239
Página 240
136. A função de estabilização exercida pela política orçamental nacional assume um papel ainda mais
relevante numa área monetária comum, como é a área do euro, em que vários países partilham uma
mesma moeda e abdicaram de políticas monetária e cambial autónomas. Sem possibilidade de influ-
enciar as taxas de juro e de câmbio através de intervenções dos seus bancos centrais ditadas pelo
interesse nacional de contrariar ciclos económicos, os instrumentos à disposição de cada EM para sua-
vizar as flutuações macroeconómicas a nível nacional ficam reduzidos aos instrumentos orçamentais.
Há, todavia, limites à capacidade de os utilizar. Numa zona monetária com políticas orçamentais naci-
onais autónomas, o comportamento aventureiro de um país que redunde na criação de défices orça-
mentais elevados gera externalidades negativas para os parceiros a nível das taxas de juro, em geral
tanto mais significativas quanto maior for a economia do Estado aventureiro e a dimensão do seu dese-
quilíbrio orçamental. A existência de regras credíveis de disciplina orçamental visa minimizar o incentivo
a moral hazard (risco moral) por parte de qualquer Estado. Esta é, no fundo, a racionalidade económica
da exigência do PEC quanto a um saldo não inferior a – 3% do PIB e de uma dívida pública não superior
a 60% do PIB e da construção dos mecanismos de monitorização e correção de desequilíbrios excessivos
nas finanças públicas existentes a nível europeu, tanto no que concerne ao saldo orçamental como no
que respeita à dívida pública. O próprio mercado financeiro se encarrega de colocar um travão à efi-
cácia da função orçamental de estabilização, travão esse que decorre da perceção de risco entre os
credores quanto à capacidade do Soberano para servir a dívida emitida e a dívida nova que, em cada
momento, se propuser emitir. Ceteris paribus, quanto maior for o nível de dívida em relação à dimensão
da economia, mais vulnerável e menos eficaz consegue ser a função orçamental de estabilização.
Claro que, enquanto durar o consenso no Conselho de Governadores, o apoio sem precedentes da
política monetária comum que se vive hoje na Área do Euro mitiga o risco de subida súbita na taxa de
juro ou mesmo de interrupção abrupta da oferta de capital, como sucedeu em 2010 e 2011, mas um
EM não deve planear a sua política orçamental tomando tal apoio como irrevogável a médio prazo. É
por isso que as condições de sustentabilidade das finanças públicas a médio prazo não podem ser es-
quecidas na conjuntura atual.
Orientação da política orçamental prevista na POE/2022
137. É comum utilizar-se o hiato do produto como um indicador da fase do ciclo económico e a varia-
ção no hiato do produto como um indicador da alteração na conjuntura económica. O hiato do produto
é a diferença entre o PIB observado e o PIB potencial, ambos a preços constantes. Um hiato positivo
sinaliza uma fase alta do ciclo económico, no sentido de a produção realizada resultar de uma utiliza-
ção dos recursos disponíveis com intensidade superior à considerada normal. Por exemplo, oito horas
por dia útil é a intensidade que muitos consideram normal para o fator trabalho e a intensidade que os
modelos baseados na função de produção costumam utilizar para calcular o produto potencial. Um
aumento (diminuição) no hiato do produto sinaliza uma melhoria (deterioração) na conjuntura econó-
mica, quer o hiato seja positivo ou negativo, no início ou no fim do período analisado.
138. As projeções da POE/2022 apontam para que, após a adoção de uma política orçamental expan-
sionista pró-cíclica em 2021, se suceda, em 2022, uma política orçamental com efeito praticamente
neutro sobre a atividade económica. A resposta de política à emergência da crise pandémica de CO-
VID-19 tem vindo a assumir, no plano orçamental, uma orientação marcadamente expansionista de
suporte ao emprego e à atividade económica. Em termos orçamentais, esta política traduziu-se numa
deterioração do saldo primário estrutural em 2020, que se deverá repetir novamente em 2021, na ordem
dos 0,9 p.p. do PIB potencial ao ano (Gráfico 27). A adoção de uma política orçamental expansionista
no contexto de recuperação da atividade económica a que se tem vindo a assistir em 2021, com uma
variação positiva no hiato do produto, traduz-se numa política orçamental pró-cíclica em 2021, que
reforça a expansão da atividade económica. Para 2022, a POE/2022 aponta para que a política orça-
mental passe a assumir uma orientação aproximadamente neutra, com uma redução do saldo primário
estrutural das AP em 0,1 p.p. do PIB potencial,29 num ano em que se encontra prevista a continuação
29 Em rigor aritmético, sendo a variação no saldo primário estrutural negativa, dever-se-ia classificar a postura da política orçamental
como restritiva. Porém, atendendo aos vários fatores de incerteza que impendem sobre o cálculo desta medida, é aceitável não
valorizar uma décima de ponto percentual de PIB na variação daquele saldo, pelo que qualificar tal orientação de aproximadamente
neutra não choca.
II SÉRIE-A — NÚMERO 25_____________________________________________________________________________________________________________
240
Página 241
da expansão da atividade económica consubstanciada num aumento do hiato do produto mais acen-
tuado do que em 2021.
Gráfico 27 – Orientação da política orçamental implícita na POE/2022 (em p.p. do PIB potencial)
Fontes: CE (Projeções da Primavera de 2021), POE/2022 e cálculos da UTAO. | Notas: O hiato
do produto é a diferença entre o PIB observado e o PIB potencial expressa em percentagem
deste último. Encontram-se assinaladas a sombreado as situações em que a política orça-
mental assume uma natureza contracíclica e, por conseguinte, se encontra de acordo com
as orientações normativas da teoria económica e subscritas pelo PEC.
139. A evolução estimada para 2021 e projetada para 2022 na POE/2022 encontra-se em linha com a
orientação da política orçamental adotada em Portugal em anos anteriores, que assumiu uma orienta-
ção maioritariamente pró-cíclica e, portanto, contrária às disposições do PEC. Quanto ao sentido da
variação no saldo primário estrutural, deverá passar de expansionista em 2021 a neutra em 2022. Desde
a conclusão do Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF), em 2014, e até 2019, último
ano antes da emergência da crise pandémica, verificou-se uma tendência clara de correção do saldo
orçamental das AP em Portugal, que viria a culminar, em 2019, com o primeiro excedente orçamental
(em contas nacionais) da história da democracia portuguesa (Gráfico 28). Contudo, esta evolução não
foi acompanhada por uma consolidação orçamental em termos estruturais, tendo o saldo primário es-
trutural verificado até uma tendência de redução (Gráfico 29). Este indicador traduz a evolução da
situação das finanças públicas que não foi induzida pelas flutuações do ciclo económico nem pela
variação de medidas consideradas temporárias ou não-recorrentes, nem pela variação da despesa
com juros, sendo por isso um indicador relevante para aferir a tendência de fundo da situação orça-
mental das AP associada a medidas de política com efeitos duradouros e à evolução estrutural da eco-
nomia portuguesa. Tendo em conta que os anos anteriores à crise pandémica beneficiaram de uma
melhoria da conjuntura económica, traduzida pelo aumento do hiato do produto naquele período (vide
Gráfico 27), a redução do saldo primário estrutural traduziu a adoção de uma política orçamental ex-
pansionista e maioritariamente pró-cíclica. Com efeito, recuando até ao início da série de dados sobre
o saldo primário estrutural apurada pela Comissão Europeia, que se reporta a 2011, a política orçamen-
tal em Portugal apenas assumiu uma orientação contracíclica e em linha com as recomendações do
PEC em dois destes anos: em 2014, ano de conclusão do PAEF, e em 2020, ano de emergência da crise
pandémica de COVID-19. Salvaguardando estes dois anos de exceção, a política orçamental adotada
em Portugal foi maioritariamente pró-cíclica, assim contrariando as disposições do PEC e autolimitando
a capacidade de estabilização macroeconómica em anos futuros. O Gráfico 27 também permite con-
cluir que a política orçamental tem oscilado entre posturas expansionistas e posturas restritivas, com al-
guns anos de postura aproximadamente neutra (como se prevê agora para 2022).
20112012
20132014
20152016
2017
2018
2019
20202021
2022
-10,0
-8,0
-6,0
-4,0
-2,0
0,0
2,0
4,0
6,0
8,0
10,0
-10,0 -8,0 -6,0 -4,0 -2,0 0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0
Va
ria
çã
o d
o s
ald
o p
rim
ári
o e
stru
tura
l
Variação do hiato do produto
Política restritiva pró-cíclica:Deterioração da conjuntura; Consolidação orçamental
Política restritiva contracíclica:Melhoria da conjuntura;
Consolidação Orçamental
Política expansionista pró-ciclica:
Melhoria da conjuntura;Deterioração do s.p.e.
Política expansionista contracíclica:Deterioração da conjuntura; Deterioração do s.p.e.
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Gráfico 28 – Evolução do saldo orçamental desde 2014 (em percentagem e em p.p. do PIB)
Fontes: INE, POE/2022 e cálculos da UTAO. | Nota: Encontram-se assinaladas a sombreado
a estimativa para 2021 e a projeção para 2022 apresentadas na POE/2022.
Gráfico 29 – Evolução do saldo primário estrutural desde 2014 (em percentagem e em p.p. do PIB potencial)
Fontes: CE (Projeções da Primavera de 2021), POE/2022 e cálculos da UTAO. | Notas: Encon-
tram-se assinaladas a sombreado a estimativa para 2021 e a projeção para 2022 apresen-
tadas na POE/2022. O saldo primário estrutural para 2021 e 2022 implícito na POE/2022 tem
em consideração a avaliação das medidas temporárias ou não-recorrentes realizada pela
UTAO na Secção 4.4. O apuramento do saldo primário estrutural poderá ser consultado na
Secção 5.2.
140. A deterioração do saldo primário estrutural em 2020 e estimada para 2021, em resultado da resposta
à crise da pandemia de COVID-19, é particularmente acentuada. Apesar da derrogação temporária
das regras orçamentais estabelecidas no quadro da UE, é importante não perder de vista a necessidade
de se retomar uma trajetória de consolidação orçamental que permita manter a sustentabilidade das
contas públicas.
Riscos do cenário orçamental para 2022
141. A UTAO identifica três riscos principais do cenário orçamental de 2022: crescimento económico
menos forte do que o projetado no cenário macroeconómico, inversão na orientação da política mo-
netária da Área do Euro e regresso das regras de disciplina orçamental em 2023. Comece-se com a
análise do primeiro risco.Vários fatores de incerteza ameaçam com risco de descida a taxa de 6,9%
revista na POE/2022 para o crescimento do PIB nominal no próximo ano.O primeiro é a pandemia.Ela
permanece violenta em extensas partes do globo, o que potencia o aparecimento de novas estirpes
mesmo nas economias mais avançadas. Sendo um cenário incerto, que não é possível de antever com
elevada probabilidade, é ainda assim um risco que não é de excluir e que, a materializar-se, terá im-
pacto negativo sobre a evolução da atividade económica e, consequentemente, sobre o cenário or-
çamental previsto para 2022. O segundo fator de incerteza sobre a atividade económica em Portugal
-2,3
2,92,5
-1,0
2,6
0,5
-6,0
1,51,1
-7,4
-4,4
-1,9
-3,0
-0,30,1
-5,8 -4,3
-3,2
-8,0
-6,0
-4,0
-2,0
0,0
2,0
4,0
2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Saldo Orçamental
variaçãoSaldo
Orçamental
1,4
-0,7
-0,2 -0,1
0,1
-0,5
-0,9 -0,9
-0,1
3,3
2,52,3 2,2 2,3
1,8
0,8
-0,1 -0,2
-2,0
-1,0
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Saldo PrimárioEstrutural (SPE)
variaçãoSPE
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é a contração na oferta agregada que o mundo está a experimentar desde o segundo trimestre de
2021. Ninguém sabe muito bem como começou nem, sobretudo, como e quando irá terminar. Por ora,
as instituições internacionais de referência acreditam que as perturbações nas cadeias logísticas irão
terminar no primeiro semestre de 2022. Não é só a falta de componentes eletrónicos que está a travar
as trocas comerciais globais. A forte expansão da procura, sobretudo na China e nas economias avan-
çadas, está a pressionar a exploração de muitas matérias-primas e a causar entupimentos em muitos
nós de transporte marítimo e ferroviário, do mar da China à Califórnia, da costa leste americana às
estradas britânicas, ao Canal da Mancha e a vários portos importantes no norte da Europa. Por outras
palavras, os custos de transporte estão a subir e será uma questão de tempo até se transmitirem ao
retalho. Portugal, com um grau de abertura ao comércio internacional de 83,9% em 2022 (vide par. 14,
p. 15), será prejudicado pelo agravamento ou o alongamento desta crise na oferta. Tanto mais se se
confirmar a previsão da POE de o perfil de despesa voltar a assentar na procura interna, muito depen-
dente de importações. Não haja dúvidas de que a execução do PRR será atingida com particular in-
tensidade se este risco se confirmar porque o investimento público (e também o privado) em Portugal é
historicamente intensivo em importações. A transição energética, por muitas vantagens que traga no
longo prazo, tem custos económicos no médio prazo, e mais duradouros do que os acima discutidos, e
que se têm vindo a revelar à medida que novas medidas de descarbonização são implementadas, pelo
que esses custos de transição poderão não estar a ser corretamente antecipados pelas previsões das
instituições internacionais e do MF na POE. Em síntese, a mensagem deste parágrafo é que a concreti-
zação de menor crescimento económico levará a menos receita e a mais despesa públicas, por ação
dos estabilizadores automáticos, assim tornando mais penoso o regresso à trajetória de consolidação
orçamental.
142. O segundo risco, a alteração na postura da política monetária, poderá começar em 2022 e acen-
tuar-se nos anos seguintes. Prende-se com as expectativas de inflação. Num contexto de baixas taxas
de juro como aquele a que se tem vindo a assistir, a poupança da despesa das AP com juros tem sido
um elemento importante na contenção das pressões descendentes sobre o saldo orçamental. Ainda
assim, em contas nacionais as AP deverão dedicar 5,2% da despesa total em 2021 ao pagamento de
juros e comissões (5401 M€) sobre a dívida viva (em contabilidade pública serão 7295 M€ ou 7,2% da
despesa efetiva em 2021). Nas projeções da POE/2022, é considerado que as taxas de juro se deverão
manter em níveis mínimos numa perspetiva histórica. No entanto, não é de excluir um aumento das taxas
de juro, principalmente se a subida nos preços da energia, de matérias-primas e de produtos intermédios
em escassez (semicondutores, por exemplo) vier a materializar-se em pressões inflacionistas, que os ban-
cos centrais não entendam como transitórias e associadas a constrangimentos temporários do lado da
oferta. A este respeito, importa estar atento à evolução nas expectativas de inflação dos agentes eco-
nómicos. Há inquéritos internacionais regulares a painéis de avaliadores que os bancos centrais e os
Tesouros nacionais consultam para tentar avaliar o risco de tais expectativas passarem para os opera-
dores financeiros. Basicamente, uma subida na inflação esperada pelos investidores em obrigações de
taxa fixa (como são os Bilhetes do Tesouro e as Obrigações do Tesouro português) “come” a rentabili-
dade das suas aplicações, pelo que os emitentes terão que subir a taxa de juro das emissões seguintes
se quiserem manter a atratividade relativa dos seus títulos. Perante uma subida das taxas de juro, e pese
embora a substituição de dívida pública a taxas mais elevadas por dívida pública a taxas mais baixas a
que se tem assistido nos últimos anos, perante a necessidade de refinanciamento da dívida (emissão de
nova dívida para pagar dívida que se vence), esta subida trará necessariamente uma pressão sobre a
despesa das AP e, consequentemente, sobre o saldo orçamental. Ora os bancos centrais estão atentos
aos inquéritos periódicos a painéis de avaliadores para tentarem detetar precocemente sinais de mu-
dança nas expectativas de inflação. Se os detetarem, terão que agir e deixar o rumo acomodatício
que têm seguido até agora. Não será uma mudança brusca, mas a Reserva Federal e o Banco de
Inglaterra já verbalizaram a possibilidade de subirem taxas indicadoras para os mercados financeiros.
Uma postura contraccionista da política monetária será uma mudança de regime para as políticas or-
çamentais na Área do Euro: passarão a ter que consolidar as contas públicas sem a ajuda dos estímulos
monetários.
143. Finalmente, o terceiro risco está nas regras de disciplina orçamental. Como se mostrou na Secção
5.1, as regras do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC) estão suspensas, uma situação que facilitou
imenso a resposta dos EM aos desafios da pandemia. Porém, todos os EM, embora uns mais do que
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outros, vão sair da crise pandémica mais endividados e com défices maiores, ou seja, com menor es-
paço orçamental. Terão que, forçosamente, adotar medidas de consolidação. Portugal está entre as
economias orçamentalmente mais limitadas. Como se deu conta naquela secção, o fim da derrogação
das regras do PEC será em 2022, estando aberto um processo de consultas entre a CE e os EM sobre o
futuro das mesmas. Qualquer que venha a ser a configuração decidida, é certo que Portugal deixará
de contar com a margem de liberdade legal que tem tido desde 2020 para fazer as suas escolhas or-
çamentais. A redução do défice e da dívida que não efetuar em 2022 terá que implementar em 2023
num contexto institucional europeu mais desfavorável: alguma forma de contenção legal nas finanças
públicas e uma política monetária contraccionista.
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244
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8 Ventilação económica em contabilidade pública
144. O presente capítulo realiza a apreciação do cenário orçamental em contabilidade pública para
2022. Privilegia a classificação económica das operações das AP com os demais sectores institucionais.
A Secção 8.1 apresenta a conta das Administrações Públicas (AP) desde 2019 e os objetivos orçamentais
para o biénio 2021–2022, bem como considerandos sobre a forma de apresentação da informação
orçamental. A Secção 8.2 é inovadora nos documentos da UTAO e resulta de um aturado exercício de
exploração das bases de dados da DGO. Explica a passagem do saldo apurado em 2020 ao saldo
estimado para 2021 e deste ao saldo previsto para 2022. Nesta explicação assumem particular signifi-
cado político e financeiro as medidas de política COVID-19 e as medidas de política do Plano de Recu-
peração e Resiliência (PRR). A par delas, a secção elucida também as contribuições para o saldo global
de 2021 e 2022 dadas pelas transferências financeiras comunitárias e pelo conjunto de todos os demais
canais de variação anual da despesa e da receita públicas. A Secção 8.3 apresenta brevemente a
estimativa de 2021, que constitui o ponto de partida de 2022, comparando-a com o referencial do
OE/2021. Finalmente, a Secção 8.4 aprecia a previsão para 2022 nas principais rubricas de classificação
económica.
Conta das Administrações Públicas na ótica da contabilidade pública e considerandos so-
bre os mapas orçamentais
145. O Relatório da POE/2022 estabelece os objetivos orçamentais para o saldo global: – 9919 M€ em
2021 e – 7769 M€ em 2022. O relatório que acompanha a POE/2022 contém a conta previsional consoli-
dada das AP na ótica da contabilidade pública para o biénio 2021–2022, com os seguintes objetivos
para o saldo global: défice de 9919 M€ (– 4,7 p.p. do PIB) em 2021 e 7769 M€ (– 3,4 p.p. do PIB) em 2022.
A Tabela 17 apresenta a conta consolidada das AP desde 2019 nas seguintes dimensões: execução
orçamental em 2019 e 2020, referenciais de 2021 (OE/2021 e estimativa de execução), bem como a
previsão para 2022. A estimativa de 2021 e a previsão para 2022 constam do relatório do MF que acom-
panha a POE, as execuções de 2019 e 2020 provêm da Conta Geral do Estado destes anos e o OE/2021
é a conta subjacente à aprovação ela AR do articulado e dos mapas contabilísticos que integram a lei
orçamental para 2021.
146. O cenário orçamental apresentado pelo MF prevê uma melhoria de 3865 M€ entre o encerramento
de contas de 2020 e o final de 2022, mas ainda significativamente abaixo (– 7199 M€) do quase equilíbrio
alcançado em 2019. A confirmar-se a estimativa para 2021, o cenário orçamental apresentado na
POE/2022 representa uma melhoria face aos referenciais anteriores: o saldo global deverá recuperar
1715 M€ no ano corrente e 2150 M€ em 2022. Traduz uma melhoria acumulada de 3865 M€ entre o en-
cerramento de contas de 2020 e o resultado previsional de 2022. Escolheu-se apresentar este intervalo
temporal porque 2020 foi o primeiro ano de fecho de contas após o início da pandemia, muito influen-
ciado pela dupla crise, sanitária e económica, com um saldo global de – 11634 M€, que traduz um agra-
vamento anual de 11064 M€, interrompendo a tendência ininterrupta de consolidação entre 2013 e 2019
(Gráfico 34, p. 84).30 A confirmar-se o cenário orçamental apresentado na POE/2022, a o resultado de
2022 mantém-se longe da situação de quase equilíbrio alcançada imediatamente antes do período
pandémico (– 569 M€ em 2019)— Tabela 17.
147. A UTAO recomenda a apresentação dos Mapas contabilísticos da proposta de lei que acompanha
a POE/2022 numa perspetiva consolidada, num formato que torne inteligível para os cidadãos as recei-
tas e as despesas da Administração Central. Numa perspetiva global de apreciação da qualidade de
informação prestada, o MF voltou a apresentar este ano os mapas contabilísticos numa perspetiva não
consolidada de fluxos no interior do subsector Administração Central, o que não permite aos cidadãos
30 A pandemia de COVID-19 deflagrou em Portugal a 2 de março de 2020, data em que o Serviço Nacional de Saúde detetou o
primeiro doente.
PARTE III: ANÁLISE DAS PREVISÕES ORÇAMENTAIS EM CONTABILIDADE PÚBLICA
26 DE OUTUBRO DE 2021_____________________________________________________________________________________________________________
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obter uma imagem verdadeira dos níveis da receita e da despesa deste subsector. A não consolidação
das transferências (correntes e de capital) entre o Estado e os Serviços e Fundos Autónomos (SFA) induz
mesmo em erro, dando a ilusão de duplicação do financiamento estatal destes últimos. Recomenda-
se, por isso, tal como se fez no Relatório UTAO n.º 25/2020, de 11 de novembro, que o MF promova uma
reformulação destes mapas para os tornar mais amigos dos leitores não especialistas.
Tabela 17 – Conta das AP em contabilidade pública (em milhões de euros e percentagem)
Fontes: CGE/2019, CGE/2020, OE/2021, Relatório POE/2022 e cálculos UTAO.
Variação do saldo global entre 2020 e 2022: o papel das medidas de política COVID-19 e
do Plano de Recuperação e Resiliência
148. Esta secção apresenta o impacto da crise COVID-19 sobre a execução orçamental entre 2020 e
2022, analisando: (1) a vertente de combate à crise, apresentando o impacto das medidas de política
COVID-19 e o apoio financeiro comunitário correspondente; (2) a vertente que se pretende de apoio à
retoma, constituída pelo Plano de Recuperação e Resiliência e respetivo financiamento via instrumento
Next Generation EU. Têm ambas um contributo materialmente relevante para a variação do saldo pre-
visto para 2022. No início de 2020 deflagrou em Portugal a pandemia de COVID-19, tendo sido adotadas
medidas de política orçamental destinadas a combater e mitigar os seus malefícios na saúde e na eco-
nomia, com efeitos muito significativos na execução orçamental nos anos de 2020 (execução fechada
de 4665 M€) e 2021 (execução estimada de 5090 M€)— Gráfico 31. Em resposta à crise, a União Europeia
implementou um conjunto de mecanismos de emergência (iniciativa CRII e CRII+, atual REACT),31 para
31 As iniciativas CRII (Coronavirus Investment Initiative) e CRII+ constituem dois instrumentos de emergência de resposta à pandemia
COVID-19, criados em 2020 pela Comissão Europeia, com o objetivo de apoiar financeiramente os Estados Membros nas medidas de
política de combate e mitigação da crise sanitária. A iniciativa REACT-EU (Recuperação e Assistência para a Coesão e Territórios na
Europa) integra o instrumento EuroNext Generation EU, dando continuidade e alargando o âmbito destas iniciativas de emergência.
Destina-se a cofinanciar medidas de mitigação e recuperação da crise tomadas pelos EM, no âmbito da saúde, do rendimento e do
Est/2021
vs
2020
Est/2021
vs
OE/2021
POE/2022
vs
Est/2021
POE/2022
vs
2020
Est/2021
vs
2020
Est/2021
vs
OE/2021
POE/2022
vs
Est/2021
POE/2022
vs
2020
Receita corrente 86 937 82 315 87 668 87 916 94 304 5 601 248 6 388 11 989 6,8 0,3 7,3 14,6
Impostos diretos 23 600 22 804 22 573 23 506 24 064 702 933 558 1 261 3,1 4,1 2,4 5,5
Impostos indiretos 28 287 25 865 26 717 26 949 28 477 1 084 232 1 528 2 612 4,2 0,9 5,7 10,1
Contribuições sociais 22 413 22 399 22 841 23 955 25 070 1 556 1 114 1 115 2 671 6,9 4,9 4,7 11,9
Outras receitas correntes 12 609 11 227 15 527 13 236 16 683 2 009 -2 291 3 447 5 456 17,9 -14,8 26,0 48,6
Diferenças de consolidação 28 20 10 270 9 250 260 -261 -11
Despesa corrente 83 585 87 866 92 954 92 027 95 306 4 161 -927 3 279 7 440 4,7 -1,0 3,6 8,5
Consumo público 35 959 36 647 40 916 38 395 42 847 1 748 -2 521 4 452 6 200 4,8 -6,2 11,6 16,9
Despesas com pessoal 21 576 22 467 23 385 23 277 24 285 810 -108 1 008 1 818 3,6 -0,5 4,3 8,1
Aquis. de bens e serv. e out. desp. corr. 14 383 14 180 17 530 15 118 18 562 938 -2 412 3 444 4 382 6,6 -13,8 22,8 30,9
Aquisição de bens e serviços 13 274 13 376 15 291 14 172 16 090 796 -1 119 1 918 2 714 5,9 -7,3 13,5 20,3
Outras despesas correntes 1 109 804 2 240 946 2 472 142 -1 294 1 526 1 668 17,7 -57,8 161,3 207,6
Subsídios 1 148 1 668 2 284 2 371 2 064 703 87 -307 396 42,2 3,8 -12,9 23,8
Juros e outros encargos 8 086 7 596 7 279 7 295 6 901 -301 16 -394 -695 -4,0 0,2 -5,4 -9,1
Transferências correntes 38 353 41 906 42 350 43 440 43 258 1 534 1 090 -182 1 352 3,7 2,6 -0,4 3,2
Diferenças de consolidação 37 49 125 526 236 477 401 -290 187
Saldo corrente 3 353 -5 551 -5 286 -4 111 -1 002 1 440 1 175 3 109 4 549
Receita de capital 2 182 1 685 3 779 3 029 4 615 1 344 -750 1 586 2 930 79,7 -19,8 52,4 173,9
Diferenças de consolidação 8 5 0 34 9 29 34 -25 4
Despesa de capital 6 104 7 768 9 647 8 838 11 382 1 070 -809 2 544 3 614 13,8 -8,4 28,8 46,5
Investimentos 4 826 5 188 7 714 6 913 9 091 1 725 -801 2 178 3 903 33,2 -10,4 31,5 75,2
Transferências de capital 1 198 2 458 1 432 1 702 2 031 -756 270 329 -427 -30,8 18,9 19,3 -17,4
Outras despesas de capital 55 98 356 87 257 -11 -269 170 159 -10,9 -75,6 195,4 163,3
Diferenças de consolidação 24 24 145 136 3 112 -9 -133 -21
Receita efetiva 89 119 84 000 91 447 90 946 98 919 6 945 -502 7 974 14 919 8,3 -0,5 8,8 17,8
Despesa efetiva 89 688 95 634 102 600 100 865 106 688 5 230 -1 736 5 823 11 054 5,5 -1,7 5,8 11,6
Saldo global -569 -11 634 -11 153 -9 919 -7 769 1 715 1 234 2 150 3 865
Despesa corrente primária 75 498 80 270 85 674 84 732 88 405 4 462 -942 3 673 8 135 5,6 -1,1 4,3 10,1
Saldo corrente primário 11 439 2 045 1 994 3 184 5 899 1 140 1 191 2 715 3 854
Despesa total primária 81 602 88 038 95 321 93 570 99 787 5 531 -1 751 6 217 11 749 6,3 -1,8 6,6 13,3
Saldo primário 7 517 -4 038 -3 874 -2 624 -868 1 414 1 250 1 756 3 170
POE/2022 Estimativa
2021
Variação
M€
Taxa de variação
%
2019 2020 OE/2021
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apoiar financeiramente os Estados-Membros (EM) na implementação destas medidas. Em 2021 foi cri-
ado o instrumento Euro Next Generation EU,32 um pacote de estímulos entre 2021 e 2026 destinado a
acelerar a retoma pós-pandemia e reforçar a resiliência económica, social e institucional, promovendo
a transformação estrutural da economia europeia, operacionalizado através da implementação dos
Planos de Recuperação e Resiliência (PRR) em cada país. O PRR português foi aprovado pela CE em 16
de junho de 2021, com um envelope financeiro de 16,6 mil M€, dos quais 13,9 mil M€ em subvenções e
2,7 mil M€ em empréstimos. As medidas de política COVID-19 (combate à crise), o PRR (retoma) e os
fluxos financeiros europeus destinados ao seu financiamento produzem efeitos sobre a execução da
conta das AP que importa analisar. O Gráfico 30 individualiza cada um destes efeitos, tendo como ponto
de partida o saldo global em cada ano:
O esforço financeiro das AP com as medidas COVID-19 (constituído por perda de receita e despesa
adicional) é observável nas barras com cor verde escura. Note-se que o financiamento da UE rece-
bido pelas AP para cobrir algumas medidas COVID-19 não está nas barras verdes da receita: aparece
nas barras azuis claras de receita REACT-EU. A estimativa para 2021 e a previsão para 2022 respeitan-
tes a esta componente são apresentadas na Tabela 18 e sintetizadas na Tabela 19. No entanto, o
gráfico também evidencia o impacto em cada ano das medidas COVID-19 líquido deste financia-
mento — fá-lo nas barras horizontais azuis escuras intituladas “esforço financeiro líquido das AP com
COVID-19”;
As subvenções recebidas da UE respeitantes ao instrumento Next Generation EU encontram-se nas
barras azuis clara verticais, individualizando-se os recebimentos provenientes da iniciativa REACT-EU e
do Mecanismo de Recuperação e Resiliência (MRR).33 Os valores apresentados combinam a informa-
ção constante no relatório da POE/2022 com a presente na base de dados orçamentais do SIGO. O
REACT-EU, constituindo uma continuação das iniciativas de emergência de resposta à crise (CRII e
CRII+), destina-se ao financiamento das medidas COVID-19. É por isso que, na base do gráfico, se
soma (dentro de barras horizontais sob chavetas) o contributo nacional com o contributo comunitário
para o saldo global das medidas COVID-19;
A despesa com a implementação do PRR pode ler-se nas barras verdes claras verticais, resultando
da informação observada na base de dados SIGO. Em barras azuis escuras horizontais lê-se a dife-
rença entre receita comunitária para PRR (colunas MRR) e a despesa pública nacional no PRR;
Os outros efeitos que determinam a variação anual da receita e da despesa encontram-se evidenci-
ados nas barras laranjas. Provêm do ciclo económico, dos efeitos induzidos das medidas de política
(COVID e PRR), dos efeitos diretos e induzidos pelas muitas outras medidas de política pública não
especificadas e ainda por alterações na procura de despesa pública não explicadas pelas causas
anteriores.34 Permitem aferir a evolução da execução orçamental excluindo os efeitos COVID-19 e
PRR, bem como os financiamentos comunitários para umas medidas e outras. No fundo, este agre-
gado “Outros” é o equivalente em contabilidade pública ao resíduo “Resto” que a UTAO construiu
em contabilidade nacional no Gráfico 24, p. 49.
149. O saldo estimado pelo MF para 2021 prevê uma melhoria de 1715 M€ face a 2020. O relatório da
POE/2022 estima um saldo de – 9919 M€ para 2021, o que representa uma melhoria de 1715 M€ face a
2020, decomponível no esforço financeiro das AP com as medidas de política COVID-19 (– 3995 M€), no
efeito positivo do adiantamento de fundos comunitários do PRR sobre a execução orçamental
emprego nas regiões mais afetadas pela pandemia. O REACT-EU constitui um pacote financeiro de 55 mil M€, resultante da reprogra-
mação dos fundos sobrantes da política de coesão (FEDER, FSE, FEAC) do período de programação 2014–2020.
32 O EuroNext Generation EU consiste num pacote de estímulos limitados a seis anos (2021 a 2026) para ajudar na recuperação dos
efeitos da pandemia COVID-19 e promover a transformação estrutural da economia europeia, no valor total de 750 mil M€. É com-
posto por vários instrumentos: o Mecanismo de Recuperação e Resiliência (MRR) constitui o mais importante, no valor de 672,5 mil M€,
entre subvenções e empréstimos aos EM. Os restantes constituem instrumentos de financiamento destinados a apoiar objetivos estra-
tégicos europeus destacando-se o REACT-EU, as iniciativas canalizadas através do Fundo Regional para o Desenvolvimento, o Fundo
Social Europeu, o Fundo Europeu para Ajuda aos Mais Carenciados.
O Regulamento (UE) n.º 2021/241 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de fevereiro, criou o Mecanismo de Recuperação e
Resiliência (JO L 57/17 de 18.2.2021).
33 O MRR constitui o principal instrumento do Next Generation EU, mas existem outros, como o Fundo para a Transição Justa. A parte
do MRR que virá para Portugal entre 2021 e 2026 terá 3,9 mil M€ de subvenções e 2,7 mil M€ de empréstimos. Note-se que a análise
nesta secção é sobre o saldo global. Ora os empréstimos são contabilizados numa rubrica que não entra no cálculo do saldo global
(rubrica 12, Passivos financeiros). Por este motivo, a altura das barras azuis do MRR no Gráfico 24 não reflete o valor dos empréstimos
recebidos.
34 Por exemplo, o estado de saúde geral da população pode determinar mais ou menos procura por medicamentos comparticipados
em 2022 face a 2021 e esta oscilação não decorre de nenhuma daquelas causas.
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(+ 1214 M€) e em efeitos não atribuíveis a estas componentes (+ 4495 M€), que incluem o ciclo econó-
mico, o efeito induzido das medidas COVID-19 e PRR e de outras políticas públicas, e determinantes não
económicos nem políticos na procura de despesa pública. Salienta-se neste período a mobilização dos
recursos financeiros das AP para o combate à pandemia, tanto na vertente de mitigação (medidas CO-
VID-19) como de recuperação (PRR), uma vez que a variação da restante despesa (122 M€) representa
apenas a 2,3% do crescimento deste agregado. O relatório da POE/2022 apresenta uma estimativa de
– 9919 M€ para o saldo global em 2021, o que representa uma melhoria de 1715 M€ face a 2020 (Tabela
17 e Tabela 23). A decomposição desta variação anual encontra-se no Gráfico 30:
No ano de 2021 o efeito direto estimado das medidas de política COVID-19 (antes do financiamento
comunitário) com impacto no saldo global é – 5090 M€, resultando do efeito cumulativo de perda de
receita (– 580 M€) e aumento de despesa (– 4510 M€) — Tabela 18 e Tabela 19. Se se acrescentar à
receita o financiamento comunitário do REACT-EU (1095 M€), o esforço financeiro líquido das AP com
a mitigação da pandemia reduz-se para 3995 M€ (barra azul horizontal no Gráfico 30);
Neste ano, o PRR tem um impacto líquido positivo de 1214 M€ sobre o saldo global, uma vez que a
receita recebida na ótica da contabilidade pública (1813 M€) é superior à execução da despesa
estimada (598 M€), detalhadas na conta previsional do PRR para o biénio 2021–2022, na Tabela 20.
Deve salientar-se que a receita sobrante de 2021 deverá financiar a despesa com a implementação
do PRR em 2022 e que o PRR não se encontrava considerado no cenário orçamental do OE/2021;35
Excluindo as componentes acima à receita e à despesa efetivas, conclui-se que a receita deverá
aumentar 4617 M€ e a despesa 122 M€, com um efeito líquido de 4495 M€ sobre o saldo global, resul-
tando esta evolução do ciclo económico, dos efeitos induzidos das medidas de política (COVID-19 e
PRR) e de outras políticas públicas não especificadas, bem como de determinantes não económicos
nem políticos subjacentes à dinâmica dos agregados orçamentais:
A receita apresenta um desvio fracamente negativo (– 0,5%; – 502 M€) face ao objetivo do
OE/2021, impulsionada pelo desempenho da componente fiscal e contributiva, que quase com-
pensa a subexecução da componente não fiscal e não contributiva — Tabela 17 e Gráfico 32;36
Na despesa, merece destaque a mobilização dos recursos financeiros das AP para o combate à
pandemia, tanto na vertente de combate e mitigação (medidas COVID-19) como de recupera-
ção (PRR), uma vez que a variação da restante despesa (122 M€) corresponde apenas a 2,3% da
variação anual deste agregado — Tabela 17.
150. A POE prevê um saldo de – 7769 M€ para 2022, que tem subjacente uma melhoria de 2150 M€ na
posição orçamental. Esta melhoria (Tabela 17 e Tabela 23)é explicada pelas seguintes parcelas: esforço
financeiro das AP líquido de financiamento comunitário com as medidas de política COVID-19
(– 147 M€), impacto líquido previsional da implementação do PRR (– 168 M€) e efeitos não atribuíveis a
estas componentes (+ 2465 M€), que incluem o ciclo económico, o efeito induzido das medidas COVID-
19 e PRR e de outras políticas públicas, bem como a ação de determinantes não económicos nem
políticos sobre os agregados orçamentais. A passagem do saldo estimado de 2021 para a previsão de
2022 é esquematizada no Gráfico 30:
A previsão do impacto direto das medidas COVID-19 sobre o saldo global é – 577 M€ (antes de con-
siderado o financiamento comunitário do REACT-EU). Reflete um menor nível de despesa (apenas
601 M€) face ao ano anterior (que foi de 4510 M€) e beneficia do efeito positivo de 24 M€ das medidas
da receita (cobrança de 34 M€ no Adicional de solidariedade sobre o sector bancário e perda de
10 M€ no IVA sobre produtos COVID-19),37 conforme Tabela 18 e Tabela 19. O esforço financeiro das
AP, líquido do financiamento comunitário REACT (430 M€), reduz-se em 2022 para 147 M€.
Em 2022 o impacto líquido previsional do PRR sobre o saldo global é – 168 M€, uma vez que a despesa
(3203 M€) deverá ser superior às transferências do MRR (3035 M€). A despesa reparte-se entre a com-
ponente corrente (1133 M€; 35,4% do total anual) e a de capital (2070 M€; 64,6%). As rubricas com
maior peso são o investimento público (1194 M€; 37,3% do total anual), as transferências de capital
35 Convém lembrar que Portugal está a receber no último trimestre de 2021 uma fatia de fundos europeus a título de adiantamento
do envelope a que terá direito no conjunto dos cinco anos. As próximas fatias serão condicionais na execução física e financeira dos
projetos, bem como no cumprimentos das metas reformistas acordadas com a CE.
36 A variação da receita e da despesa na estimativa para 2021 é a analisada com maior detalhe na Secção 8.3.
37 O Adicional de solidariedade sobre o sector bancário é um imposto legislado na 2.ª Alteração ao OE/2021, com o objetivo de
reduzir o impacto da despesa adicional da Segurança Social com a pandemia. Na verdade, é um imposto que parece ter vindo para
ficar pois nada na lei determina uma vigência curta e a sua receita foi consignada ab initio a uma necessidade permanente e de
longo prazo de financiamento público, o Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social.
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(876 M€; 27,3%), a aquisição de bens e serviços (506 M€; 15,8%) e as transferências correntes (366 M€;
11,4%). Nas transferências correntes, um total de 17 M€ (0,5% do total) destina-se à Administração
Local, enquanto nas transferências de capital este montante ascende a 154 M€ (4,8%) — Tabela 20;
Excluindo estas componentes, a receita deverá aumentar 4485 M€ e a despesa 2019 M€, com um
efeito positivo de 2465 M€ sobre o saldo global. Estes são os impactos residuais de tudo o resto que
afeta a execução orçamental (evolução do ciclo económico, efeitos induzidos das medidas de po-
lítica (COVID e PRR) e de outras políticas públicas não especificadas, e ainda os determinantes não
económicos nem políticos que impelem os agregados orçamentais para valores em 2022 diferentes
dos verificados em 2021. A variação para cada uma das rubricas é melhor detalhada na Secção
8.4.2:
A receita efetiva previsional apresenta uma variação global de 7974 M€ (+ 8,8%), que se reduz
para 4485 M€ quando expurgada do efeito COVID-19 e das subvenções do instrumento Next Ge-
neration EU (3465 M€). A variação de 4485 M€ residual apurada é justificada pelo aumento espe-
rado das receitas fiscal (2086 M€) e contributiva (1115 M€) e pelo aumento das “Outras receitas
correntes” e da receita de capital que não têm origem no REACT (430 M€) nem no MRR (3035 M€)
— Tabela 17, Gráfico 30e Gráfico 36;
O acréscimo total de despesa efetiva na POE/2022 é 5823 M€(+ 5,8%), mas recua para 3804 M€
depois de excluídos os efeitos COVID-19 e PRR na execução previsional.
26 DE OUTUBRO DE 2021_____________________________________________________________________________________________________________
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Gráfico 30 – Interpretação da variação do saldo global entre 2020 e 2022 (em milhões de euros)
Fontes: CGE/2020, Relatório POE/2022, base de dados SIGO (Ministério das Finanças) e cálculos da UTAO | Notas: (i) melhorias (agravamentos) do saldo global são representada(o)s por barras com sinal positivo (negativo).
(ii) As colunas “Outros” apuram as variações residuais na receita efetiva e na despesa efetiva em cada um dos anos, 2021 e 2022. À receita (despesa) efetiva apurada na Tabela 17, a UTAO subtraiu os valores de receita
(despesa) identificados nas colunas à esquerda de “Outros” e depois calculou a diferença na nova receita (despesa) efetiva entre 2021 e 2020 e entre 2022 e 2021. São estas diferenças que surgem nas barras verticais
laranjas.
II SÉRIE-A — NÚMERO 25___________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________
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151. No ano de 2021 o impacto direto estimado das medidas de política COVID-19 com impacto no
saldo global é 5090 M€, encontrando-se prevista uma diminuição para 577 M€ em 2022 (variação anual
de – 4513 M€) , refletindo a expectativa de desagravamento da situação epidemiológica e da vacina-
ção de mais de 85% da população portuguesa (Gráfico 31):
O ano de 2021 é o que apresenta o maior impacto negativo direto das medidas COVID-19 desde o
início da pandemia (4665 M€ em 2020), em resultado do agravamento da situação epidemiológica
e do confinamento do primeiro trimestre e consequente necessidade de medidas de política desti-
nadas a reforçar a saúde e apoiar o emprego e o rendimento das famílias. O impacto direto estimado
para 2021encontra-se aproximadamente em linha com a previsão do Programa de Estabilidade 2021-
2025 (5114 M€).
Em 2021 o impacto estimado direto estimado no saldo global das medidas COVID-19 reparte-se entre
a tipologia saúde (1270 M€; 25,0% do impacto total) e apoio à economia (3820 M€; 75,0%);
No apoio à economia distinguem-se as medidas de apoio ao emprego e manutenção da labo-
ração (2125 M€; 41,7% do impacto total), de proteção dos rendimentos das famílias (645 M€;
12,7%), de prorrogação e isenção de obrigações fiscais e contributivas (574 M€; 11,3%) e da cate-
goria residual “Outros” (476 M€; 9,4%).
Gráfico 31 – Impacto direto no saldo orçamental das medidas COVID-2019 em 2020 e 2021, por tipolo-
gia de intervenção (em milhões de euros)
Fontes: Anexo Estatístico da Síntese de Execução Orçamental: agosto 2021, 27 de setembro, Lisboa: Direção-Geral do Orçamento.
Execução Orçamental, agosto de 2021, Lisboa. Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social (IGFSS). Dados de IGFSS e AT
facultados diretamente à UTAO. Base de dados SIGO, Ministério das Finanças. Cálculos da UTAO. | Notas: (i) A execução das medidas
COVID em 2021 foi estimada pela UTAO na Tabela 18.
447 8981119 1270 1270
400249
413512 645 433987
1555 581574
-24
1153
1701
17062125
2957
200
58
99239
476 454
2895
46654157
5090 5114
576
A G O S T O/ 20 2 0 T O T A L A N U A L/ 20 2 0 A G O S T O/ 20 2 1 E S T I M ATI V A/2 0 21 P E / 2 0 2 1 P O E
2 0 2 0 2 0 2 1 2 0 2 2
Apoio à economia| OutrosApoio à economia| Apoio ao emprego e manutenção da laboraçãoApoio à economia| Prorrogação e isenção de obrigações fiscais e contributivasApoio à economia| Proteção dos rendimentos das famíliasSaúde
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Tabela 18 – Principais medidas de política COVID-19: 2021 e 2022 (em milhões de euros e percentagem)
N.º Título
Execução
estimada
pela UTAO
Exec total
das AP na
rubrica
Peso na
execução
Valor
previstoPeso
exec/prev
Valor
previstoPeso
exec/prev
(1) (2) (3) (4) (5) (6)=[(4)/(5)]*100 (7)(8)=[(4)/(7)]*
100(9)
(10)=[(4)/(9)]*
100(11) (12)=(11)-(5)
1270 - - 1270 100,0% 400 -870
1Reforço de recursos humanos (contratações, horas
extra e formação)D.01 408,1 23 277 1,8% - - 270 151,2% 0,0 -408,1
2 Saúde: medicamentos, testes, vacinas e EPI D.02 755,7 14 172 5,3% - - 1 000 75,6% 400,0 -355,7
3Outros serv iços: EPI, adaptação dos locais de
trabalho, produtos e serv iços de limpezaD.02 62,0 14 172 0,4% - - - - 0,0 -62,0
4Saúde: aquisição de ventiladores e outros
equipamentos D.07 44,1 6 913 0,6% - - - - 0,0 -44,1
Apoio à Economia 3820 - - 3844 99,4% 177 -3643
645 - - 433 148,9% 0 -645
5 Isolamento profilático D.04 106,4 43 440 0,2% 94,7 112,4% 0,0 -106,4
6 Subsídios de assistência a filho e a neto D.04 24,8 43 440 0,1% 27,8 89,4% 0,0 -24,8
7 Subsídio de doença por infecção SARS-CoV-2 D.04 82,9 43 440 0,2% 80,8 102,6% 0,0 -82,9
8Prorrogação desemprego, subsídio social de
desemprego e diminuição prazos de garantiaD.04 176,1 43 440 0,4% 130,9 134,5% 0,0 -176,1
9 Apoio excecional à família D.04 50,9 43 440 0,1% 51,7 98,4% 0,0 -50,9
10 Apoio extraordinário proteção social D.04 19,7 43 440 0,0% 19,0 103,5% 0,0 -19,7
11Apoio extraordinário ao rendimento dos
trabalhadoresD.04 75,6 43 440 0,2% 98,0 77,1% 0,0 -75,6
12Outros apoios de proteção social e do rendimento
das famíliasD.04 108,8 43 440 0,3% - - 0,0 -108,8
574 - - - - -24 -598
13 Estimativa de incumprimento receita diferida: IRS R.01 0,7 23 506 0,0% - - - - 0,0 -0,7
14Limitação extraordinária de pagamentos por conta
de IRC para micro empresas, PME e cooperativasR.01 397,7 23 506 1,7% - - - - 0,0 -397,7
15 Estimativa de incumprimento receita diferida: IRC R.01 0,4 23 506 0,0% - - - - 0,0 -0,4
16 Adicional de solidariedade sobre o sector bancário R.01 -33,0 23 506 -0,1% - - - - -34,0 -1,0
17 Estimativa de incumprimento receita diferida: IVA R.02 25,7 26 949 0,1% - - - - 0,0 -25,7
18Flexibilização do pagamento do IVA do 3.º trimestre
de 2020, recuperado em 2021R.02 -75,0 26 949 -0,3% - - - - 0,0 75,0
19Redução temporária da taxa de IVA para
equipamentos COVIDR.02 23,0 26 949 0,1% 10,0 -13,0
20 Isenção pagamento contribuições sociais R.03 206,0 23 955 0,9% 71,0 290,2% - - 0,0 -206,0
21
Suspensão das obrigações de cumprimento dos
planos prestacionais em curso e suspensão dos
processos de execução contributiva
R.03 28,8 23 955 0,1% - - - - 0,0 -28,8
2125 - - 2 957 71,9% 200 -1925
22Apoio extraordinário à redução da ativ idade
económica trabalhadores independentesD.04 213,9 43 440 0,5% 133,9 159,8% - - 0,0 -213,9
23 Lay-off D.04 370,5 43 440 0,9% 298,7 124,1% - - 0,0 -370,5
24 Apoio extraordinário à retoma progressiva D.04 524,4 43 440 1,2% 241,5 217,1% - - 0,0 -524,4
25 Outros apoios ao emprego (transferências correntes) D.04 29,7 43 440 0,1% - - - - 0,0 -29,7
26 Programa Ativar: bolsas de formação D.04 99,2 43 440 0,2% - - 0,0 -99,2
D.02 62,0 14 172 0,0 -62,0
D.05 299,8 2 371 12,6% 0,0 -299,8
D.06 1,1 946 0,1% 0,0 -1,1
28Incentivo extraordinário à normalização da
ativ idade empresarialD.05 193,9 2 371 8,2% - - 200,0 6,1
29Novo Incentivo à normalização da ativ idade
empresarialD.05 169,3 2 371 7,1% - - 0,0 -169,3
30 Outros apoios (subsídios) D.05 74,1 2 371 3,1% - - - - 0,0 -74,1
31 Outros apoios (transferências capital) D.08 86,7 1 702 5,1% - - - - 0,0 -86,7
Outros 476 - - - - 1 -475
32Adiamento, redução ou isenção de rendas de
imóveisR.07 5,4 13 236 0,0% - - - - 0,0 -5,4
D.02 39,5 14 172 0,3% - - 0,0 -39,5
D.07 156,5 6 913 2,3% - - 0,0 -156,5
34 Outros encargos (aquisições de bens e serv iços) D.02 1,0 14 172 0,0% - - - - 0,0 -1,0
35 IVAucher D.05 193,1 43 440 0,4% 1,0 -192,1
36 Outros encargos (transferências correntes) D.04 41,1 43 440 0,1% - - - - 0,0 -41,1
37 Outros encargos (outras despesas) D.06 16,6 946 1,8% - - - - 0,0 -16,6
38 Outros encargos (investimento) D.07 22,8 6 913 0,3% - - - - 0,0 -22,8
5090 - - 5 114 99,5% 577 -4513
100,6%
33 70,3%
Prorrogação e isenção de obrigações fiscais e contributivas
361,0
279,0
Efeito orçamental direto no saldo global das AP das medidas
com execução conhecida
Universalização da escola digital
Proteção dos rendimentos das famílias, através do reforço do
sistema de proteção social
Medidas de apoio ao emprego e manutenção da laboração
do lado da despesa
27295,0 156,6%
Programa Ativar: apoio ao emprego
Instrumentos de intervenção reportados pela DGO, agregados
segundo as medidas de política dos Tipos 2 e 3 definidos pela
UTAOCE
Saúde: Aumento da capacidade do SNS, contenção da pandemia,
tratamento e mitigação da doença
2022Variação
2021 - 2022
270 159,9%
164 130,7%
Por memória: previsão
de impacto anual
apresentada no
OE/2021
Por memória: previsão
de impacto anual
apresentada no
PE/2021
Estimativa para 2021
II SÉRIE-A — NÚMERO 25_____________________________________________________________________________________________________________
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Página 253
Fontes: Base de dados SIGO, Ministério das Finanças. Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social (IGFSS), Autoridade Tributária
(AT). Anexo Estatístico da Síntese de Execução Orçamental: agosto 2021, 27 de setembro, Lisboa: Direção-Geral do Orçamento. Exe-
cução Orçamental, agosto de 2021, Lisboa. Cálculos da UTAO. | Notas: (i) A execução relatada na coluna 4 deve ser interpretada
como medida do esforço financeiro das AP portuguesas no período nela indicado: impacto no saldo. Valores positivos nesta coluna
correspondem a agravamento do saldo e tanto podem resultar de medidas de política que acrescem à despesa como de medidas
de política que reduzem receita. Valores negativos indicam impactos destinados a financiar este esforço financeiro, como por exem-
plo medidas legislativas de criação de receita fiscal adicional.
Notas metodológicas: A coluna (4) apresenta a estimativa da UTAO para a execução das medidas de política COVID-19 no conjunto
do ano de 2021. A Tabela 24 do Anexo 2 explica detalhadamente a construção da estimativa. O acervo da POE não contém uma
estimativa do MF para a execução das medidas COVID-19 até final de 2021.
Tabela 19 – Impacto direto das medidas COVID-19 por classificação económica em 2021 e 2022 (em milhões de euros e percentagem)
Fontes: Relatório POE/2022, Tabela 18 e base de dados SIGO - Ministério das Finanças. | Notas: (i) Os impactos em cada uma das
rubricas devem ser interpretados como medida do esforço financeiro das AP portuguesas no período nela indicado: impacto no
saldo. Valores positivos nesta coluna correspondem a agravamento do saldo e tanto podem resultar de medidas de política que
acrescem à despesa como de medidas de política que reduzem receita. Valores negativos indicam impactos destinados a financiar
este esforço financeiro, como por exemplo medidas legislativas de criação de receita fiscal adicional.
Tabela 20 – Conta previsional do PRR em 2021 e 2022, na perspetiva da Administração Central (em milhões de euros)
Fontes: Relatório POE/2022, base de dados SIGO (Ministério das Finanças) e cálculos UTAO. | Notas: (i): A conta previsional aqui apre-
sentada está na ótica da Administração Central, ou seja está consolidada de transferências e subsídios no interior deste subsector,
mas inclui as transferências e subsídios para a Segurança Social e para a Administração Regional e Local. (ii) A despesa estimada
para a implementação do PRR em 2021 corresponde à dotação anual corrigida na medida orçamental respetiva, observada na
base de dados da execução orçamental de setembro (SIGO).
2021
(1)
2022
Relatório
POE/2022
(2)
2022
BD Sigo
(3)
Variação
2021/2022
Relatório
POE/2022
(4)=(2)-(1)
Variação
2021/2022
BD Sigo
(5)=(3)-(1)
2022
BD Sigo vs
Relatório
POE/2022
(6)=(3)-(2)
Receita efetiva 580 -24 -24 -604 -604 0
R.01 - Impostos diretos 365,8 -34,0 -34,0 -400 -400 0,0
R.02 - Impostos indiretos -26,3 10,0 10,0 36 36 0,0
R.03 - Contribuições sociais 234,8 0,0 0,0 -235 -235 0,0
R.07 - Venda de bens e serv iços correntes 5,4 0,0 0,0 -5 -5 0,0
Despesa efetiva 4510 601 1406 -3909 -3105 805
D.01 - Despesas com pessoal 408,1 0 311 -408 -97 311
D.02 - Aquisição de bens e serv iços 920,2 400 535 -520 -385 135
D.04 - Transferências correntes 1924,0 0 339 -1 924 -1 585 339
D.05 - Subsídios 930,2 201 201 -729 -729 0
D.06 - Outras despesas correntes 17,6 0 1 -18 -17 1
D.07 - Investimento 223,5 0 14 -223 -209 14
D.08 - Transferências capital 86,7 0 4 -87 -83 4
Saldo global ajustado 5 090 577 1 382 -4 513 -3 709 805
2021 2022Variação
2021/2022
Financiamento europeu (subvenções) EU Next
Generation2908 3465 557
REACT 1095,0 429,7 -665
PRR 1812,5 3035,2 1 223
2021 2022 Variação
Receita 1 813 3 035 1 223
Receita corrente n.d. 1 692 -
R.06 - Transferências correntes n.d. 1 692 -
Receita de capital n.d. 1 343 -
R.10 - Transferências de capital n.d. 1 343 -
Despesa 598 3 203 2 605
Despesa corrente 104 1 133 1 029
D.01 - Despesas com pessoal - 5 5
D.02 - Aquisição de bens e serv iços 54 506 451
D.04 - Transferências correntes 43 366 324
D.05 - Subsídios - 79 79
D.06 - Outras despesas correntes 7 177 170
Despesa de capital 494 2 070 1 576
D.07 - Investimento 341 1 194 853
D.08 - Transferências capital 153 876 722
Saldo global 1 214 -168 - 1 382
Saldo corrente n.d. 559 -
Saldo de capital n.d. -727 -
26 DE OUTUBRO DE 2021_____________________________________________________________________________________________________________
253
Página 254
A estimativa da execução em 2021
152. Esta secção aprofunda a análise da estimativa de execução para 2021, iniciada na Secção 8.2. O
ano de 2021 revestiu-se de uma incerteza acrescida nas previsões, devido ao contexto pandémico, com
vários desenvolvimentos não incorporados no cenário inicial do OE/2021, como o confinamento do pri-
meiro trimestre, a campanha de vacinação COVID-19 ou a aprovação do PRR português. A estimativa
agora apresentada pelo MF constitui o ponto de partida das previsões para 2022.
153. A estimativa do saldo global das Administrações Públicas para 2021 foi revista em alta para
– 9919 M€, o que constitui um desagravamento de 1234 M€ face ao orçamento inicial de 2021. Esta revi-
são resulta da contenção da despesa efetiva, que deverá quedar-se aquém do programado
(– 1736 M€; – 1,7%), compensando o desvio ligeiramente negativo na receita (– 502 M€; – 0,5% ) e permi-
tindo melhorar a posição orçamental — Tabela 17. Os contributos de cada componente da receita e
da despesa para a revisão do saldo encontram-se ilustrados no Gráfico 32. As alterações esperadas
incorporam a evolução orçamental até ao final do terceiro trimestre e refletem a melhoria do cenário
macroeconómico da POE/2022 para o ano corrente face ao apresentado com a POE/2021. A execu-
ção orçamental em 2021 encontra-se muito influenciada pela pandemia, tanto na vertente de com-
bate e mitigação (medidas de política COVID-19), como de recuperação (PRR), bem como pelos fluxos
financeiros recebidos da UE ao abrigo do instrumento Next Generation EU. Embora pesem relativamente
pouco na despesa e na receita efetivas de cada ano, assumem grande peso em termos da explicação
da variação do saldo global de 2020 para 2021 e de 2021 para 2022. Estas contribuições diferenciais
foram calculadas na Secção 8.2.
154. A estimativa para 2021 reduz em 502 M€ (– 0,5%) a previsão de cobrança de receita, face à previsão
do OE/2021. A evolução estimada para a receita fiscal e contributiva, beneficiando da melhoria da en-
volvente macroeconómica, supera os objetivos do OE/2021, quase compensando a subexecução da
componente não fiscal nem contributiva da receita. A estimativa para a receita fiscal e contributiva
situa-se 2279 M€ acima do previsto no OE/2021, enquanto a componente não fiscal nem contributiva
deverá quedar-se 3040 M€ abaixo do objetivo, encontrando-se os contributos de cada rubrica para a
revisão do saldo evidenciados no Gráfico 32. O desempenho da receita fiscal e contributiva beneficiou
da melhoria do cenário macroeconómico face ao OE/2021 e da evolução mais benévola do que a
antecipada para o emprego e o consumo privado. Na componente não fiscal nem contributiva, a ru-
brica “Outras receitas correntes” apresenta a maior revisão nominal da estimativa (– 2291 M€), incluindo
atividades sensíveis ao abrandamento da atividade económica, como as “Taxas, multas e outras pena-
lidades” e as “Vendas de bens e serviços correntes”. No entanto, deve alertar-se para a dimensão im-
portante da sobreorçamentação nestas componentes (aliás, um padrão típico deste previsor), agra-
vada pela circunstância de terem sido recebidas transferências com origem no Mecanismo de Recu-
peração e Resiliência, no valor de 1813 M€ (painel inferior da Tabela 19) que não se encontravam pre-
vistas no OE/2021 inicial.
155. A estimativa para o ano corrente prevê poupanças de 1736 M€ (– 1,7%) na despesa, mas indicia
um custo superior para as medidas contracíclicas COVID-19 face ao programado no OE/2021. A análise
aos contributos das rubricas de despesa para a revisão do saldo, no Gráfico 32, permite concluir que as
transferências correntes (– 1090 M€), as transferências de capital (– 270 M€), os subsídios (– 87 M€) e os
juros (– 16 M€) deverão situar-se acima da dotação orçamental do OE/2021, num total de 1463 M€. Estas
rubricas (exceto juros) registam a despesa com as medidas de apoio à economia COVID-19, indiciando
um custo para as mesmas superior ao previsto no OE/2021. Este referencial não incluía o confinamento
e consequente abrandamento da atividade económica no primeiro trimestre de 2021, que implicou a
necessidade de adotar medidas adicionais de apoio à economia. Esta evolução é coerente com a
estimativa anual de execução das medidas COVID-19, que indica uma execução de 99,5% face ao
previsto no Programa de Estabilidade (Tabela 18). As restantes rubricas deverão encerrar o ano em níveis
inferiores ao previsto, permitindo alcançar a poupança estimada (1736 M€). A rubrica “Outras despesas
correntes” apresenta o maior desvio nominal (1294 M€), mas inclui a dotação provisional (493 M€) e a
reserva orçamental (360 M€), ambas classificadas neste agregado de despesa, cuja utilização implica
alterações orçamentais de reafectação a outras rubricas do classificador económico. Para uma correta
interpretação, o desvio deverá ser expurgado deste efeito, reduzindo-se para 1121 M€.
II SÉRIE-A — NÚMERO 25_____________________________________________________________________________________________________________
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Gráfico 32 – Principais contributos para a revisão do saldo global na Estimativa face ao OE/2021 (em milhões de euros)
Fontes: Relatório POE/2022 e cálculos da UTAO. | Notas: Os desvios apresentados no gráfico medem a contribuição de cada uma
das rubricas para a revisão do saldo global entre o OE/2021 (aprovado pela AR) e a Estimativa para 2021 apresentada no relatório
MF da POE/2022. O desvio negativo (positivo) nas rubricas da receita significa que a estimava de cobrança se situa abaixo (acima)
da previsão do orçamento, contribuindo negativamente (positivamente) para o desvio total observado. O desvio negativo (positivo)
numa rubrica de despesa significa que a estimativa de execução excede a (fica abaixo da) dotação inscrita no orçamento, contr i-
buindo negativamente (positivamente) para o desvio total observado.
156. A revisão em alta do saldo das AP em 1234 M€ reflete a melhoria do défice da Administração Cen-
tral e das Administrações Subnacionais, atenuada pela diminuição do excedente da Segurança Social.
A POE/2022 estima um desagravamento do défice da Administração Central (+ 1191 M€) e das Admi-
nistrações Subnacionais (+ 255 M€). A Segurança Social é o único subsector que contribui negativa-
mente (– 212 M€) para a melhoria do saldo das AP — Gráfico 33.
Gráfico 33 –Contributos por subsector para a revisão do saldo da estimativa face ao OE/2021 (em milhões de euros)
Fontes: Relatório POE/2022 e cálculos da UTAO.
1 294
1 119
1 114
933
801
269
232
108
-16
-87
-270
-750
-1 090
-2 291
1 234
-3 000 -2 000 -1 000 0 1 000 2 000 3 000
Outras despesas correntes (D)
Aquisição de bens e serviços (D)
Contribuições sociais (R)
Impostos diretos (R)
Investimento (D)
Outras despesas de capital (D)
Impostos indiretos (R)
Despesas com pessoal (D)
Juros e outros encargos (D)
Subsídios (D)
Transferências de capital (D)
Receitas de Capital (R)
Transferências correntes (D)
Outras receitas correntes (R)
Revisão total
-10 571
- 68
720
-9 919
1191 255
-212
1234
-18 000
-13 000
-8 000
-3 000
2 000
7 000
AdministraçãoCentral
Administração Locale Regional
Segurança Social AdministraçõesPúblicas
Estimativa 2021 da POE/2022 Revisão
26 DE OUTUBRO DE 2021_____________________________________________________________________________________________________________
255
Página 256
O cenário orçamental das Administrações Públicas proposto para 2022
157. Esta secção faz uma apreciação preliminar à conta previsional para 2022 do conjunto das Admi-
nistrações Públicas e de cada subsector, comparando a evolução de cada rubrica entre a estimativa
para 2021 e a previsão para 2022, apreciando os seus contributos para o saldo global.
8.4.1 Evolução do saldo global e conta consolidada das Administrações Públicas
158. A POE/2022 prevê um saldo de – 7769 M€ na ótica da contabilidade pública para o ano de 2022,
que traduz uma melhoria de 2150 M€ face à estimativa apresentada para 2021, resultante de um cresci-
mento da receita (8,8%) superior ao aumento projetado da despesa (5,8%). Este saldo decorre da conta
consolidada das Administrações Públicas apresentada no relatório que acompanha a POE/2022, repro-
duzido detalhado por subsector na Tabela 21. Este valor resulta dos níveis de receita previstos e dos
limites de despesa, conforme detalhe nos Mapas da Lei do Orçamento do Estado propostos para apro-
vação pela Assembleia da República.
Gráfico 34 – Evolução do saldo global das Administrações Públicas no período 2013–2022 (em milhões de euros e percentagem)
Fontes: CGE/2013 a 2020, OE/2021, Relatório da POE/2022 e cálculos da UTAO. | Notas: as barras com tom claro exprimem valores
executados (passados, portanto) e as barras com tom escuro referem-se a períodos que ainda não passaram (estimativa ou previsão).
159. Na POE/2022 existe coerência entre o saldo global na ótica da contabilidade pública e o saldo de
partida para a passagem às contas nacionais (Quadro 1.4, p. 75 do relatório). O saldo apresentado na
ótica da contabilidade pública decorredas previsões de receita e despesa detalhadas nos Mapas Con-
tabilísticos da Proposta de Lei que integra o acervo POE/2022, que são objeto de aprovação pela AR. A
coerência entre a ótica da contabilidade pública e nacional constitui uma medida de transparência
que importa relevar. Em anos anteriores, o MF chegou a acrescentar um anel suplementar para segurar
a meta pretendida para o saldo em contabilidade pública na ordem dos 590 M€, precisamente entre
os dois saldos, conforme a UTAO foi notando nos seus relatórios.
-8 885
-7 127
-4 752-4 182
-2 555-2 241
-569
-11 634-11 153
-9 919
-7 769
-5,2
-4,1
-2,6-2,2
-1,3 -1,1-0,3
-5,8-5,3
-4,7
-3,4
0,2
1,7
2,9
3,6
5,1
4,5
- 5,7
8,9
- 0,5
8,8
-2,0-1,3
2,0
1,4
4,6
2,5
6,6
7,3
-1,7
5,8
-8,0
-6,0
-4,0
-2,0
0,0
2,0
4,0
6,0
8,0
10,0
-14 000
-12 000
-10 000
-8 000
-6 000
-4 000
-2 000
0
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 OE/2021 Est/2021 POE2022
Saldo global (M€) Saldo global (%PIB) Tvha receita Tvha despesa
II SÉRIE-A — NÚMERO 25_____________________________________________________________________________________________________________
256
Página 257
Tabela 21 – Conta das Administrações Públicas em 2022 na ótica da contabilidade pública (em milhões de euros e percentagem)
Fontes: Relatório POE/2022, CGE/2020 e cálculos da UTAO.
160. A POE/2022 projeta uma melhoria do saldo da Administração Central e da Segurança Social e um
agravamento no das Administrações Subnacionais. Numa abordagem por subsector, a melhoria do
saldo concentra-se na Segurança Social (+ 1585 M€) e na Administração Central (+ 710 M€), sendo pre-
judicado pelo agravamento do défice previsional das Administrações Subnacionais (– 146 M€), ilustrados
no Gráfico 35. A Segurança Social é o único subsector das AP com uma posição excedentária previsio-
nal em 2022.
Gráfico 35 – Saldo por subsector 2021–2022 (em milhões de euros)
Fontes: Relatório POE/2022 e cálculos da UTAO.
Administração
Central
Administração
Local e
Regional
Segurança
Social
Administrações
Públicas
Taxa de
variação APs
POE/2022 vs
Est/2021
Taxa de
variação APs
POE/2022 vs
2020
Receita corrente 65 882 11 826 33 310 94 304 7,3 14,6
Impostos diretos 20 119 3 945 0 24 064 2,4 5,5
Impostos indiretos 27 094 1 143 240 28 477 5,7 10,1
Contribuições sociais 4 195 0 20 875 25 070 4,7 11,9
Outras receitas correntes 14 456 6 738 12 195 16 683 26,0 48,6
Diferenças de consolidação 18 0 0 9
Despesa corrente 71 189 9 920 30 911 95 306 3,6 8,5
Consumo público 34 003 8 318 526 42 847 11,6 16,9
Despesas com pessoal 19 167 4 793 325 24 285 4,3 8,1
Aquisição de bens e serviços e outras despesas corr. 14 835 3 525 201 18 562 22,8 30,9
Aquisição de bens e serviços 12 533 3 370 187 16 090 13,5 20,3
Outras despesas correntes 2 302 155 15 2 472 161,3 207,6
Subsídios 797 361 1 613 2 064 -12,9 23,8
Juros e outros encargos 6 720 222 10 6 901 -5,4 -9,1
Transferências correntes 29 669 1 020 28 761 43 258 -0,4 3,2
Diferenças de consolidação 0 0 0 236
Saldo corrente -5 307 1 906 2 400 -1 002
Receita de capital 3 663 1 612 8 4 615 52,4 173,9
Diferenças de consolidação 6 0 0 9
Despesa de capital 8 217 3 731 102 11 382 28,8 46,5
Investimento 5 799 3 197 95 9 091 31,5 75,2
Transferências de capital 2 179 514 7 2 031 19,3 -17,4
Outras despesas de capital 236 21 0 257 195,4 163,3
Diferenças de consolidação 3 0 0 3
Receita efetiva 69 545 13 438 33 318 98 919 8,8 17,8
Despesa efetiva 79 406 13 652 31 013 106 688 5,8 11,6
Saldo global -9 861 -214 2 305 -7 769
Despesa corrente primária 64 469 9 698 30 900 88 405 4,3 10,1
Saldo corrente primário 1 413 2 128 2 410 5 899
Despesa total primária 72 686 13 430 31 002 99 787 6,6 13,3
Saldo primário -3 140 8 2 315 -868
-9 861
-214
2 305
-7 769
710
-146
1 585
2 150
-500
0
500
1 000
1 500
2 000
2 500
-14 000
-12 000
-10 000
-8 000
-6 000
-4 000
-2 000
0
2 000
4 000
AdministraçãoCentral
Ad. Regional eLocal
Segurança Social Adm. Públicas
OE/2021 Estimativa 2021
POE/2022 Variação face à estimativa 2021
26 DE OUTUBRO DE 2021_____________________________________________________________________________________________________________
257
Página 258
8.4.2 Análise das principais rubricas de receita e despesa e dos seus contributos para o saldo global
de 2022
161. A melhoria de 2150 M€ no saldo global resulta de um crescimento da receita (+ 7974 M€; + 8,8% )
superior ao da despesa (+ 5823 M€; + 5,8% ). Os contributos de cada rubrica para a passagem da esti-
mativa de 2021 para a previsão de 2022 encontram-se ilustrados no Gráfico 36.
Na receita efetiva, a recuperação prevista assenta na componente não fiscal nem contributiva, jus-
tificada pelo aumento previsional das transferências da UE, no contexto do Next Generation EU, des-
tinadas ao financiamento das medidas de política COVID-19 e do PRR. A melhoria da receita fiscal e
contributiva relaciona-se com a evolução mais favorável do cenário macroeconómico.
O crescimento previsional da receita (7974 M€) assenta na componente não fiscal nem contribu-
tiva (5033 M€), uma vez que o aumento das “Outras receitas correntes” (3447 M€) e das receitas
de capital (1586 M€) representam em conjunto 63,1% do acréscimo total. Os restantes contributos
provêm da receita fiscal (2086 M€, peso de 26,2%)) e da receita contributiva (1115 M€, 14,0%) — Ta-
bela 17 e Tabela 23.
As rubricas da componente não fiscal nem contributiva da receita registam as transferências da
UE no contexto do instrumento Next Generation EU, esperando receber-se em 2022 um total de
3465 M€, repartidos entre o MRR (3035 M€) e o REACT-EU (430 M€), destinados a financiar o PRR e
algumas medidas de política COVID-19, respetivamente, encontrando-se estes efeitos aprofunda-
dos na Secção 8.2 e esquematizados no Gráfico 30.38 Deve também notar-se que em 2021 o mon-
tante de receita que se estima receber do MRR (1813 M€) é superior à despesa estimada (598 M€),
devendo originar um saldo de 1214 M€, que deverá beneficiar a cobrança em 2022 (Gráfico 30).
Em conjunto, estes efeitos totalizam 4679 M€ e encontram-se aproximadamente em linha com o
aumento previsional da POE/2022.
Na receita fiscal, o crescimento previsional de 2086 M€ tem origem nos impostos indiretos
(+ 1528 M€; + 5,7%) e diretos (+ 558 M€;+ 2,4%), beneficiando da melhoria do cenário macroeco-
nómico:
Espera-se para 2022 uma recuperação de 6,1% no consumo privado, que deverá impulsio-
nar a tributação indireta.
No respeitante aos impostos diretos, o cenário subjacente à POE/2022 aponta para um cres-
cimento de 1,8% do emprego e 4,1% das remunerações totais da economia. A POE/2022
anuncia um conjunto de medidas de política com efeitos negativos sobre a cobrança: o
pacote de estímulos do IRS (– 205 M€), o incentivo fiscal à recuperação (– 150 M€), a elimi-
nação do pagamento especial por conta de IRC (– 10 M€) e o desagravamento das tribu-
tações autónomas de IRC (– 5 M€), com um efeito agregado de – 205 M€ sobre o IRS e
– 165 M€ sobre o IRC — Tabela 10.
O aumento previsto para a receita contributiva (1115 M€) também se encontra em linha com a
melhoria do emprego e das remunerações que impulsionam os impostos diretos. Ao contrário dos
dois anos anteriores, não se encontram previstas medidas de política de isenção temporária de
contribuições sociais.
A evolução esperada para a despesa efetiva encontra-se muito influenciada pela diminuição espe-
rada na despesa com as medidas de política COVID-19 (– 3909 M€), compensada parcialmente com
a implementação do PRR (3203 M€) — Tabela 19, Tabela 20 e Gráfico 30.
O acréscimo previsional do investimento constitui a maior determinante do crescimento da des-
pesa efetiva. A variação prevista para a rubrica de investimento é + 2178 M€ (+31,5%). A variação
no investimento público previsional do PRR (853 M€, na Tabela 20 e na Tabela 22) explica 39,2% do
acréscimo nesta rubrica. Excluindo a componente PRR, na Tabela 22, o crescimento do investi-
mento público previsto para 2022 reduz-se para 1325 M€, ficando 59 M€ abaixo do acréscimo es-
timado para 2021 (1384 M€).
38 O REACT e o MRR são instrumentos do EuroNext Generation EU, o qual consiste num pacote de estímulos temporários para ajudar a
recuperação dos efeitos da pandemia COVID-19 e promover a transformação estrutural da economia europeia, no valor total de
750 mil M€. Os estímulos são canalizados para as economias de cada EM através dos seus PRR, que no caso português foi aprovado
pela CE em 16 de junho de 2021, com um envelope financeiro de 16,6 mil M€, dos quais 13,9 mil M€ em subvenções e 2,7 mil M€ em
empréstimos.
O MRR constitui o instrumento mais importante do Next Generation EU, no valor de 672,5 mil M€, entre subvenções e empréstimos aos
EM, tendo sido criado pelo Regulamento (UE) n.º 2021/241 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de fevereiro.
A iniciativa REACT-EU (Recuperação e Assistência para a Coesão e Territórios na Europa) destina-se a cofinanciar medidas de mitiga-
ção e recuperação da crise tomadas pelos EM, no âmbito da saúde, do rendimento e do emprego nas regiões mais afetadas pela
pandemia. Constituí um pacote financeiro de 55 mil M€, resultante da reprogramação dos fundos sobrantes dos fundos de coesão
(FEDER, FSE, FEAC) do quadro comunitário 2014–2020.
II SÉRIE-A — NÚMERO 25_____________________________________________________________________________________________________________
258
Página 259
Tabela 22 – Investimento público 2020-2022 (em milhões de euros)
Fontes: Relatório POE/2022, CGE/2020, base de dados SIGO e cálculos da UTAO.
A despesa com aquisição de bens e serviços deverá crescer 1918 M€ (13,5%), reduzindo-se este
acréscimo para 1012 M€ (7,1%) se excluir a despesa em saúde respeitante à pandemia (400 M€,
na Tabela 18) e à implementação do PRR (506 M€, na Tabela 20). Estes dois efeitos cumulativos
são responsáveis por 47,2% deste crescimento.
Para as “outras despesas correntes” prevê-se um aumento de 1526 M€, que se reduz para 976 M€
quando expurgado dos 550 M€ orçamentados em dotação provisional.
Gráfico 36 – Principais contributos para a diferença do saldo global em 2022 face à sua estimativa de
execução em 2021 (em milhões de euros)
Fontes: Relatório POE/2022 e cálculos da UTAO. | Notas: Os desvios apresentados no gráfico medem a contribuição de cada uma
das rubricas para a revisão do saldo global entre a Estimativa para 2021 e a previsão para 2022 do relatório da POE/2022. O desvio
negativo (positivo) nas rubricas da receita significa que a previsão para 2022 se situa abaixo (acima) da execução estimada para
2021, contribuindo negativamente (positivamente) para o desvio total observado no saldo global. O desvio negativo (positivo) numa
rubrica de despesa significa que a previsão para 2022 excede a (fica abaixo da) a execução estimada em 2021, contribuindo nega-
tivamente (positivamente) para o desvio total observado no saldo global.
2020 2021 2022Variação
2020/2021
Variação
2021/2022
Investimento AP 5 188 6 913 9 091 1 725 2 178
Investimento PRR - 341 1 194 341 853
Investimento AP sem PRR 5 188 6 572 7 897 1 384 1 325
3 447
1 586
1 528
1 115
558
394
307
182
-170
-329
-1 008
-1 526
-1 918
-2 178
2 150
-4 000 -2 000 0 2 000 4 000
Outras receitas correntes (R)
Receitas de Capital (R)
Impostos indiretos (R)
Contribuições sociais (R)
Impostos diretos (R)
Juros e outros encargos (D)
Subsídios (D)
Transferências correntes (D)
Outras despesas de capital (D)
Transferências de capital (D)
Despesas com pessoal (D)
Outras despesas correntes (D)
Aquisição de bens e serviços (D)
Investimento (D)
Variação total
26 DE OUTUBRO DE 2021_____________________________________________________________________________________________________________
259
Página 260
Anexo 1: Quadro detalhado da execução orçamental em contabilidade pública
Tabela 23 – Conta consolidada das Administrações Públicas: comparação entre os anos de 2020, 2021 e 2022 (em milhões de euros, percentagem e pontos percentuais)
Fontes: CGE/2020, OE/2021, Relatório da POE/2022 e cálculos da UTAO.
M€ % M€ % M€ %
RECEITA CORRENTE 82 315 87 668 5 353 6,5 6,4 82 315 87 916 5 601 6,8 6,7 82 315 94 304 11 989 14,6 14,3
Impostos diretos 22 804 22 573 -231 -1,0 -0,3 22 804 23 506 702 3,1 0,8 22 804 24 064 1 261 5,5 1,5
Impostos indiretos 25 865 26 717 852 3,3 1,0 25 865 26 949 1 084 4,2 1,3 25 865 28 477 2 612 10,1 3,1
Contribuições sociais 22 399 22 841 441 2,0 0,5 22 399 23 955 1 556 6,9 1,9 22 399 25 070 2 671 11,9 3,2
Outras receitas correntes 11 227 15 527 4 299 38,3 5,1 11 227 13 236 2 009 17,9 2,4 11 227 16 683 5 456 48,6 6,5
Diferenças de consolidação 20 10 20 270 20 9
DESPESA CORRENTE 87 866 92 954 5 088 5,8 5,3 87 866 92 027 4 161 4,7 4,4 87 866 95 306 7 440 8,5 7,8
Consumo público 36 647 40 916 4 269 11,6 4,5 36 647 38 395 1 748 4,8 1,8 36 647 42 847 6 200 16,9 6,5
Despesas com pessoal 22 467 23 385 918 4,1 1,0 22 467 23 277 810 3,6 0,8 22 467 24 285 1 818 8,1 1,9
Aq. bens e serv.e out. desp. cor
r.
14 180 17 530 3 351 23,6 3,5 14 180 15 118 938 6,6 1,0 14 180 18 562 4 382 30,9 4,6
Aquisição de bens e serviços 13 376 15 291 1 915 14,3 2,0 13 376 14 172 796 5,9 0,8 13 376 16 090 2 714 20,3 2,8
Outras despesas correntes 804 2 240 1 436 178,6 1,5 804 946 142 17,7 0,1 804 2 472 1 668 207,6 1,7
Subsídios 1 668 2 284 616 36,9 0,6 1 668 2 371 703 42,2 0,7 1 668 2 064 396 23,8 0,4
Juros e outros encargos 7 596 7 279 -316 -4,2 -0,3 7 596 7 295 -301 -4,0 -0,3 7 596 6 901 -695 -9,1 -0,7
Transferências correntes 41 906 42 350 444 1,1 0,5 41 906 43 440 1 534 3,7 1,6 41 906 43 258 1 352 3,2 1,4
Dotação provisional 0 0 0 0
Diferenças de consolidação 49 125 75 152,3 0,1 49 526 49 236 187 377,4 0,2
SALDO CORRENTE -5 551 -5 286 266 -5 551 -4 111 1 440 -5 551 -1 002 4 549
RECEITAS DE CAPITAL 1 685 3 779 2 094 124,2 2,5 1 685 3 029 1 344 79,7 1,6 1 685 4 615 2 930 173,9 3,5
Diferenças de consolidação 5 0 5 34 5 9
DESPESAS DE CAPITAL 7 768 9 647 1 879 24,2 2,0 7 768 8 838 1 070 13,8 1,1 7 768 11 382 3 614 46,5 3,8
Investimento 5 188 7 714 2 525 48,7 2,6 5 188 6 913 1 725 33,2 1,8 5 188 9 091 3 903 75,2 4,1
Transferências de capital 2 458 1 432 -1 027 -41,8 -1,1 2 458 1 702 -756 -30,8 -0,8 2 458 2 031 -427 -17,4 -0,4
Outras despesas de capital 98 356 258 264,8 0,3 98 87 -11 -10,9 0,0 98 257 159 163,3 0,2
Diferenças de consolidação 24 145 24 136 24 3
RECEITA EFETIVA 84 000 91 447 7 447 8,9 8,9 84 000 90 946 6 945 8,3 8,3 84 000 98 919 14 919 17,8 17,8
DESPESA EFETIVA 95 634 102 600 6 966 7,3 7,3 95 634 100 865 5 230 5,5 5,5 95 634 106 688 11 054 11,6 11,6
Ajustamento para contas nacionais 0 0 0 0
SALDO GLOBAL -11 634 -11 153 481 -11 634 -9 919 1 715 -11 634 -7 769 3 865
Por memória:
Receita fiscal 48 669 49 290 622 1,3 0,7 48 669 50 455 1 787 3,7 2,1 48 669 52 541 3 873 8,0 4,6
Contribuições Sociais 22 399 22 841 441 2,0 0,5 22 399 23 955 1 556 6,9 1,9 22 399 25 070 2 671 11,9 3,2
Despesa corrente primária 80 270 85 674 5 404 6,7 5,7 80 270 84 732 4 462 5,6 4,7 80 270 88 405 8 135 10,1 8,5
Variação homóloga Contrib
uto
p.p.
Variação homóloga Contribu
to
p.p.
CGE2020 vs Estimativa2021 CGE2020 vs POE2022
POE/20222020Estimativa
20212020
CGE2020 vs OE/2021
Variação homóloga Contrib
uto
p.p.
2020 OE/2021
PARTE IV: ANEXOS
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Anexo 2: Notas metodológicas da estimativa para 2021 das medidas de política COVID-19
(Tabela 18)
A coluna (4) da Tabela 18 apresenta a estimativa da UTAO para a execução das medidas de política
COVID-19 no conjunto do ano de 2021, apresentando-se seguidamente as notas metodológicas que
presidiram à sua elaboração. Genericamente, o ponto de partida foi a execução de cada medida
apresentada na Síntese de Execução Orçamental do mês de agosto, divulgada a 27 de setembro pela
DGO, por se tratar da informação mais atualizada disponível na data de fecho para inclusão de infor-
mação neste relatório. A UTAO beneficiou de informação adicional do IGFSS e da AT, fornecida a pe-
dido. Seguidamente, apresenta-se o detalhe de cada medida ou conjunto de medidas.
Tabela 24 – Notas metodológicas da estimativa para 2021 das medidas de política COVID-19 (Tabela
18) Linha da tabela Fonte / Forma de cálculo da coluna (4) – Estimativa para 2021
(1) a (4) Estas quatro medidas correspondem à tipologia saúde e foram calculadas de forma agre-
gada. Assumiu-se que a execução vai igualar a estimativa apresentada pelo MF no PE/2021-
2025.
No respeitante à distribuição por rubricas, assumiu-se a mesma distribuição da Síntese de
Execução Orçamental de agosto.
(5) a (11)
(22) a (24)
(28)
Estimativa anual, fornecida a pedido pelo IGFSS.
(12) Rubrica residual de “Outros apoios às famílias”, com informação correspondente à execu-
ção orçamental de agosto para os subsectores Administração Central, Administração Local
e Administração Regional e ainda a estimativa anual do IGFSS para o subsector Segurança
Social.
(13), (15), (17) A estimativa de incumprimento por imposto baseia-se na informação fornecida pela AT rela-
tiva aos planos prestacionais referentes a 2021, com base na informação disponível até ao
final do mês de setembro:
1. Para os planos prestacionais que já terminaram calculou-se o incumprimento;
2. Para os planos prestacionais ainda a decorrer calculou-se uma taxa de incumpri-
mento de 3,5% relativamente ao valor diferido. Esta taxa foi a que se verificou, em
média, nos diferimentos de receita fiscal no final do ano de 2020, pelas contas da
UTAO.
No ano de 2021 o pagamento dos planos prestacionais em curso deverá ser concluído até
ao final do mês de dezembro. O IVA deve ser entregue no 2.º mês seguinte após o facto
económico que o origina (fatura). Assim, a informação do final de setembro constitui uma
boa aproximação à receita diferida até ao final de 2021.
(14) O calendário fiscal estabelece a obrigatoriedade de realizar pagamentos por conta de IRC,
a título de adiantamento de imposto do ano em curso, nos meses de julho, agosto e dezem-
bro:
1. A AT disponibilizou informação sobre o efeito desta medida para os dois primeiros
pagamentos por conta;
2. Estima-se que o terceiro pagamento por conta, a realizar em dezembro, seja igual
à média dos dois anteriores.
(16) O Adicional de solidariedade sobre o sector bancário constitui um imposto criado na
2.ªAOE/2020 (artigo 18.º da Lei n.º 27-A/2020, de 31 de dezembro), cuja receita é consignada
ao Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social (artigo 9.º da Lei n.º 27-A/2020). O
valor apresentado é o observado na cobrança de 2021.
É apresentado com um sinal negativo porque, tal como explicado na nota (i) à Tabela 18,
trata-se de uma receita destinada a suportar as medidas de política COVID-19. Tal foi assu-
mido na justificação desta medida legislativa, que integra a “Exposição de motivos “ da Pro-
posta de Lei n.º 33/XIV, que foi posteriormente aprovada como a Lei n.º 27-A/2020:
“É igualmente criado um adicional de solidariedade sobre o setor bancário, cuja receita é
adstrita a contribuir para suportar os custos da resposta pública à atual crise, através da sua
consignação ao Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social.”
(18) Receita de IVA diferida em novembro e dezembro de 2020 e recebida entre janeiro e abril
de 2021, no valor de 75 M€.
O “Regime extraordinário de diferimento de obrigações fiscais e contributivas relativas aos
meses de novembro e dezembro de 2020” possibilitou a flexibilização do pagamento do IVA
a ser entregue nos meses de novembro e dezembro, estabelecendo a possibilidade de en-
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Linha da tabela Fonte / Forma de cálculo da coluna (4) – Estimativa para 2021
trega faseada em três ou seis prestações. 39 Esta receita foi recebida nos cofres do Estado en-
tre novembro de 2020 e abril de 2021. A receita recebida em 2021 aparece com sinal posi-
tivo porque beneficia a cobrança de 2021, mas é relativa a 2020.
(19) Valor previsional da redução do IVA para gel e máscaras, constante do Quadro 3.3, na pá-
gina 65 do Relatório MF da POE/2021.
(20) Execução orçamental de agosto da medida de isenção temporária de contribuições sociais,
para empresas inseridas no regime de “layoff” simplificado, apoio à retoma progressiva, in-
centivo financeiro extraordinário à normalização da atividade empresarial e novo Incentivo
à normalização da atividade empresarial.
(21), (25)
(30) a (32)
(34)
(36) a (38)
Execução orçamental de agosto, divulgada no Anexo Estatístico da Síntese da DGO publi-
cada em 27 de setembro de 2021.
(26) e (27) Para a estimativa da execução em 2021 do Programa Ativar utilizou-se a dotação corrigida
desta medida constante da base de dados orçamental SIGO. Esta é superior à dotação
aprovada no OE/2021 e considerou-se uma previsão para a despesa das AP que se pre-
tende realizar até ao final de 2021.
Informação extraída a 15 de outubro de 2021, com referência ao final do mês de setembro.
(29) Para a estimativa de execução em 2021 do “Novo incentivo à normalização da atividade
empresarial” utilizou-se a dotação corrigida desta medida constante da base de dados or-
çamental SIGO. Esta é superior à dotação aprovada no OE/2021e considerou-se uma previ-
são para a despesa das AP que se pretende realizar até ao final de 2021.
Informação extraída a 15 de outubro de 2021, com referência ao final do mês de setembro.
(33) Para a estimativa de execução em 2021 da “Universalização da escola digital” utilizou-se a
dotação corrigida desta medida constante da base de dados orçamental SIGO. Esta é infe-
rior à dotação aprovada no OE/2021e considerou-se uma previsão para a despesa das AP
que se pretende realizar até ao final de 2021.
Informação extraída a 15 de outubro de 2021, com referência ao final do mês de setembro.
(35) Dotação disponível da medida IVAucher, base de dados orçamental SIGO, referente ao fi-
nal do mês de setembro.
Informação extraída a 15 de outubro de 2021, com referência ao final do mês de setembro.
Fontes: Base de dados SIGO, Ministério das Finanças. Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social (IGFSS), Autoridade Tributária
(AT). Anexo Estatístico da Síntese de Execução Orçamental: agosto 2021, 27 de setembro, Lisboa: Direção-Geral do Orçamento. Lis-
boa. Cálculos da UTAO.
39 A possibilidade de diferimento de obrigações fiscais foi instituída pelo “Regime extraordinário de diferimento de obrigações fiscais
e contributivas relativas aos meses de novembro e dezembro de 2020” previsto no artigo n.º 9-A do Decreto-Lei n.º 99/2020, de 22 de
novembro.
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Previsões macroeconómicas subjacentes à Proposta de Orçamento do Estado para 20228 de outubro de 2021
Parecer
n.º 02/2021
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O Conselho das Finanças Públicas é um órgão independente, criado pelo artigo 3.º da Lei n.º22/2011,
de 20 de maio, que procedeu à 5.ª alteração da Lei de Enquadramento Orçamental (Lei n.º 91/2001,
de 20 de agosto, republicada pela Lei n.º 37/2013, de 14 de junho).
A iniciativa para a sua criação seguiu-se à publicação do Relatório final do Grupo de Missão para o
Conselho Europeu sobre a governação económica da Europa e concretizou-se em outubro de 2010,
através de um protocolo entre o Governo, então apoiado pelo Partido Socialista, e o Partido Social
Democrata. A versão final dos Estatutos do CFP foi aprovada pela Lei n.º 54/2011, de 19 de outubro.
O CFP iniciou a sua atividade em fevereiro de 2012, com a missão de proceder a uma avaliação
independente sobre a consistência, cumprimento e sustentabilidade da política orçamental,
promovendo a sua transparência, de modo a contribuir para a qualidade da democracia e das decisões
de política económica e para o reforço da credibilidade financeira do Estado.
Este Parecer foi elaborado com base na informação disponível até ao dia 07 de outubro de 2021.
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3
INTRODUÇÃO
Este Parecer incide sobre as previsões macroeconómicas subjacentes à Proposta
de Orçamento do Estado para 2022 (POE/2022), enquadrando-se no “Protocolo
entre o Ministério das Finanças e o Conselho das Finanças Públicas sobre a
elaboração de parecer relativo às previsões macroeconómicas subjacentes ao
Programa de Estabilidade e à Proposta de Orçamento do Estado”, celebrado a 6 de
fevereiro de 2015.
De acordo com o estabelecido no referido Protocolo, o Governo comunicou
formalmente ao Conselho das Finanças Públicas (CFP) no dia 13 de agosto que a
POE/2022 seria apresentada à Assembleia da República no dia 11 de outubro (dia
“D” para efeitos do calendário incluído na secção 5 do Protocolo).
Nos termos do Protocolo, tendo em conta a entrega a 11 de outubro da POE/2022,
o CFP deveria receber no dia 10 de setembro as previsões macroeconómicas
tendenciais e no dia 24 a primeira versão preliminar do cenário programático. Esses
elementos foram recebidos no dia 17 de setembro e 29 de setembro,
respetivamente. No dia 1 de outubro decorreu uma reunião entre as equipas do
Ministério das Finanças (MF) e do CFP na qual a primeira fez uma apresentação
sumária dos dois cenários (de políticas invariantes e programático) e das medidas
então subjacentes ao cenário programático. Nessa reunião o CFP solicitou
informação adicional relativamente à desagregação do investimento que não foi
remetida.
O MF comunicou ao CFP, a 4 de outubro, que a versão final do cenário
macroeconómico a ser considerado se mantinha a de 29 de setembro, sinalizando
que estava ainda em curso a incorporação de informação que poderia ter impacto
na estimativa do saldo orçamental para 2021. A atualização referente a essa
variável foi recebida a 07 de outubro. Este Parecer incide sobre os valores
considerados pelo MF para as hipóteses externas e técnicas, assim como para as
previsões macroeconómicas subjacentes a esse cenário, apresentado no Quadro 1.
A metodologia e o processo de análise utilizados neste Parecer estão descritos no
Protocolo acima referido, tendo o CFP recorrido aos seguintes meios:
a) Análise das previsões pelos técnicos do CFP;
b) Comparação com as previsões e projeções disponíveis realizadas por
instituições de referência: Banco de Portugal (BdP), CFP, Fundo Monetário
Internacional (FMI), Comissão Europeia (CE), e Organização para a Cooperação e
Desenvolvimento Económico (OCDE);
c) Informação estatística mais recente, produzida pelas autoridades
estatísticas nacionais – Instituto Nacional de Estatística (INE) e BdP;
d) Esclarecimentos técnicos verbais e escritos prestados pelo MF
relativamente às previsões apresentadas.
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4
CENÁRIO MACROECONÓMICO SUBJACENTE À POE/2022
O cenário macroeconómico subjacente à Proposta de Orçamento do Estado para
2022 (POE/2022) estima que o PIB em volume deverá aumentar 4,8% em 2021
(Quadro 1). Esta previsão do MF encontra-se no limite superior das projeções para
a economia portuguesa avançadas por outras instituições, as quais oscilam entre os
3,7% projetados pela OCDE e os 4,8% avançados pelo BdP (Quadro 2).
O crescimento antecipado pelo MF deverá resultar de um forte contributo positivo
da procura interna (5,2 p.p.), bem como de um contributo negativo das
exportações líquidas (-0,4 p.p.). A dinâmica estimada para o contributo da procura
interna é semelhante à projetada tanto pela OCDE como pelo CFP, nos seus
exercícios mais recentes, não obstante a projeção do MF ser superior às projeções
destas duas instituições. De acordo com o cenário do MF, a forte recuperação da
procura interna deverá refletir um aumento expressivo do consumo privado
(5,2%), e da FBCF (5,2%), assim como uma aceleração no ritmo de crescimento do
consumo das administrações públicas (para 4,3%). Também as instituições
compiladas no Quadro 2 projetam uma forte recuperação do consumo privado e
da FBCF e uma aceleração no ritmo de crescimento do consumo final das
administrações públicas em 2021, sendo de salientar, contudo, que a projeção do
MF para o consumo privado é superior à das restantes entidades, cujas estimativas
oscilam entre 3,6% (OCDE) e 4,5% (CFP). Já o contributo das exportações líquidas
deverá permanecer negativo em 2021, em resultado da expetativa de um
crescimento das importações (9,4%) superior ao das exportações (9,1%). De referir
que o contributo das exportações líquidas avançado pelo MF é inferior ao
antecipado tanto pela OCDE como pelo CFP, devido, sobretudo, à expetativa de
um crescimento para as exportações inferior ao estimado pelas demais
instituições.
Para 2022, o cenário apresentado pelo MF projeta uma aceleração no ritmo de
crescimento do PIB em volume para 5,5%, refletindo uma recuperação no
contributo das exportações líquidas (para +0,6 p.p.), a qual é parcialmente mitigada
por uma ligeira redução no contributo da procura interna (para 4,9 p.p.).
Comparativamente às projeções apresentadas no Quadro 2, a previsão do MF para
a taxa de variação do PIB real encontra-se enquadrada entre os 4,8% esperados
pelo FMI e os 5,6% avançados pelo BdP.
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Quadro 1 – Previsões macroeconómicas subjacentes à POE/2022
Fonte: MF – Informação comunicada a 07 de outubro de 2021.
2020 2021 2022
PIB real e componentes (variação, %)
PIB -8,4 4,8 5,5
Consumo privado -7,1 5,2 4,7
Consumo público 0,4 4,3 1,8
Investimento (FBCF) -2,7 5,2 8,1
Exportações -18,6 9,1 10,3
Importações -12,1 9,4 8,2
Contributos para a variação do PIB (p.p.)
Procura interna -5,5 5,2 4,9
Exportações líquidas -2,9 -0,4 0,6
Preços (variação, %)
Deflator do PIB 1,9 0,9 1,3
Deflator do consumo privado 0,7 1,1 1,3
Deflator do consumo público 4,7 0,4 1,1
Deflator do investimento (FBCF) 1,1 1,4 1,3
Deflator das exportações -2,4 2,9 1,4
Deflator das importações -3,4 3,1 1,4
IHPC -0,1 0,9 0,9
PIB nominal
V ariação (%) -6,7 5,8 6,9
M ercado de trabalho (variação, %)
Taxa de desemprego (% pop. ativa) 7,0 6,8 6,5
Emprego -1,9 1,8 0,8
Remuneração média por trabalhador 1,9 2,2 2,5
Produtividade aparente do trabalho -6,7 3,0 4,7
Financiamento da economia e sector externo (% PIB)
Cap./nec. líquida de financiamento face ao exterior -0,1 0,9 2,1
Balança de bens e serviços -2,1 -2,4 -1,8
Balança de rend. primários e transferências 0,9 1,3 1,1
Balança de capital 1,1 2,1 2,8
Cap./nec. líquida de financiamento do sector privado 5,7 5,3 5,3
Cap./nec. líquida de financiamento das AP -5,8 -4,3 -3,2
Desenvolv imentos cícl icos
PIB potencial (variação, %) 1,5 2,0 2,5
Hiato do produto (% PIB potencial) -6,4 -3,7 -0,9
Pressupostos
Procura externa (variação, %) -8,3 9,7 7,0
Taxa de juro de curto prazo (média anual, %) -0,4 -0,5 -0,5
Taxa de câmbio EUR-USD (média anual) 1,14 1,20 1,22
Preço do petróleo (Brent, USD/barril) 41,3 66,2 64,7
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Na previsão do MF o contributo da procura interna é superior ao projetado pelas
outras instituições, não obstante uma redução face a 2021. Esta redução resulta da
expetativa de uma desaceleração no ritmo de crescimento do consumo privado
(-0,5 p.p. para 4,7%) e do consumo das administrações públicas (-2,5 p.p. para
1,8%), uma vez que o atual cenário considera um aumento no ritmo de
crescimento da FBCF para 8,1% (+2,9 p.p.). Comparativamente às outras
instituições, a projeção do MF para o consumo privado encontra-se balizada entre
os 4,0% da OCDE e os 4,9% do BdP. Relativamente ao consumo das administrações
públicas, a projeção constante da POE/2022 é superior à publicada pelo CFP, a mais
elevada das demais instituições do Quadro 2.
Quadro 2 – Projeções e previsões para a economia portuguesa
Fontes: 2020: INE. 2021-2022: FMI - World Economic Outlook, abril 2021; OCDE - Economic Outlook No 109, maio 2021; CE -
Summer 2021 Economic Forecast, julho 2021; CFP - Perspetivas Económicas e Orçamentais 2021-2025 (atualização), setembro
2021; BdP - Boletim Económico, junho e outubro 2021; MF - Proposta de Orçamento do Estado para 2022, outubro 2021.
No que concerne à FBCF, a aceleração prevista pelo MF encontra-se em linha com a
projetada pela generalidade das entidades, próxima do limite superior do intervalo
das projeções, compreendido entre os 6,9% da OCDE e os 8,2% do BdP. A
recuperação no contributo das exportações líquidas no cenário do MF, para valores
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inferiores aos projetados pela OCDE e pelo CFP, encontra-se associada à perspetiva
de uma aceleração nas exportações de bens e serviços (para 10,3%) e uma
desaceleração no ritmo de crescimento das importações de bens e serviços (para
8,2%). Tanto no caso das exportações como das importações, as projeções
avançadas pelo MF encontram-se enquadradas nas apresentadas pelas várias
instituições consideradas no Quadro 2.
De acordo com o cenário subjacente à POE/2022, o deflator implícito do PIB
deverá acelerar de 0,9% em 2021 para 1,3% em 2022, traduzindo a expetativa de
uma aceleração nos deflatores do consumo privado e do consumo público e uma
ligeira recuperação nos termos de troca. Refira-se que é esperado uma trajetória
semelhante pelas restantes instituições , ficando a previsão do MF para o deflator
do PIB, em 2022, no limite inferior do intervalo dessas projeções, compreendido
entre os 1,3% da OCDE e os 1,9% do CFP. Relativamente ao Índice Harmonizado de
Preços no Consumidor (IHPC), o MF antecipa um crescimento de 0,9% para 2021 e
2022. O perfil projetado pelo MF para o IHPC contrasta com o avançado pela
generalidade das entidades, as quais apontam para uma aceleração deste indicador
em 2022.
Em resultado das dinâmicas apresentadas para o crescimento do PIB em volume e
do respetivo deflator, o cenário subjacente à POE/2022 antecipa um crescimento
do PIB nominal de 5,8% em 2021 e uma aceleração para 6,9% em 2022, uma
trajetória que se encontra linha com as demais projeções consideradas.
Para o mercado de trabalho, o MF estima que a taxa de desemprego diminua para
6,8% da população ativa em 2021 e para 6,5% no ano seguinte. Contribui para esta
dinâmica o aumento estimado no emprego de 1,8% em 2021 e 0,8% em 2022. A
previsão da taxa de desemprego para 2021 encontra-se em linha com a avançada
pelo BdP. Para 2022, a previsão do MF para a taxa de desemprego é inferior à
considerada pelas outras entidades, cujas projeções oscilam entre 6,9% (CFP) e
7,3% (FMI). Ainda de acordo com a POE/2022, as remunerações médias por
trabalhador nominais deverão acelerar de 2,2% em 2021 para 2,5% em 2022,
situando-se abaixo dos valores projetados pela OCDE e pelo CFP. Utilizando o IHPC
como deflator, o MF antecipa que a remuneração real média por trabalhador
acelere de 1,3% em 2021 para 1,5% em 2022. O atual cenário prevê ainda que a
produtividade aparente do trabalho cresça 3,0% em 2021 e acelere para 4,7% em
2022, refletindo as dinâmicas do produto real e do emprego.
Relativamente ao sector externo, a POE/2022 considera que a economia
portuguesa deverá apresentar uma capacidade de financiamento de
aproximadamente 0,9% do PIB em 2021, a qual deverá aumentar, em 2022, para
cerca de 2,1% do produto. De acordo com este cenário, a melhoria no saldo
externo neste período deverá refletir, sobretudo, a dinâmica projetada para a
balança de capital (que deverá aumentar até 2,8% do PIB em 2022), influenciada
pelo Plano de Recuperação e Resiliência, que deverá ser complementada, em 2022,
por um desagravamento no saldo da balança corrente (em especial na sua rubrica
de bens e serviços), para -0,7% do PIB. Também o BdP e o CFP antecipam uma
melhoria no saldo externo da economia em 2022, encontrando-se a projeção do
MF, para este indicador, enquadrada entre os 1,6% do CFP e os 2,1% do BdP.
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Conciliação com previsões anteriores do MF
Nesta secção compara-se o cenário apresentado na POE/2022 com as anteriores
previsões do MF, nomeadamente as subjacentes ao Programa de Estabilidade
2021-2025 (PE/2021) e ao Orçamento do Estado para 2021 (OE/2021) (Gráfico 1).
A previsão do MF para a taxa de variação do PIB em volume em 2021 é revista em
alta comparativamente ao cenário apresentado no PE/2021, traduzindo-se num
aumento de 0,8 p.p. para 4,8%, resultante de uma revisão em alta de todas as
componentes do PIB (Gráfico 1). Contudo, face ao cenário apresentado no
OE/2021, a atual previsão do MF para o crescimento do PIB real em 2021 constitui
uma revisão em baixa (-0,6 p.p.), bem como para a generalidade das suas
componentes, com exceção das previsões relativas ao consumo privado, consumo
público e importações de bens e serviços, que foram revistas em alta.
Gráfico 1 – Comparação das previsões incluídas na POE/2022, no PE/2021 e no
OE/2021 (variação, %)
PIB Consumo privado Consumo público
FBCF Exportações Importações
IHPC Deflator PIB Taxa de desemprego (% pop. ativa)
Fonte: MF – POE/2022, PE/2021 e OE/2021.
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9
Para 2022, comparativamente ao anterior documento de programação orçamental
(PE/2021), a POE/2022 revê em alta o crescimento do PIB real para 5,5%
(+0,6 p.p.). Esta variação do PIB resulta da revisão em alta do consumo privado
(+1,0 p.p.), do consumo público (+0,4 p.p.), da FBCF (+0,1 p.p.) e das exportações
(+2,4 p.p.), ainda que parcialmente mitigada pela revisão em alta das importações
(+2,2 p.p.).
As perspetivas para a inflação em 2021 são revistas em alta na POE/2022, com a
variação do nível de preços medido pelo IHPC a fixar-se em 0,9% (+0,1 p.p. face ao
PE/2021), estimativa que deverá manter-se inalterada em 2022. Esta previsão
também constitui uma revisão em alta (+0,2 p.p.) da estimativa de 0,7%
apresentada no OE/2021 para este indicador. Face ao valor apresentado no
PE/2021, o deflator do PIB em 2021 é revisto em baixa (-0,4 p.p. para 0,9%), mas
mantém-se inalterado face à previsão apresentada no OE/2021.
Relativamente ao mercado de trabalho, a POE/2022 tem implícita uma revisão em
baixa das estimativas para a taxa de desemprego em 2021 (-0,5 p.p. para 6,8% da
população ativa) e em 2022 (-0,2 p.p. para 6,5%), face ao PE/2021.
Comparativamente ao cenário apresentado no OE/2021, a atual estimativa do MF
para a taxa de desemprego em 2021 é também revista em baixa (-1,4 p.p.).
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10
PRINCIPAIS CONSIDERAÇÕES
O cenário macroeconómico subjacente à POE/2022 é globalmente coerente com
as previsões e projeções mais recentes conhecidas para a economia portuguesa
(Quadro 2 e Gráfico 2).
O crescimento da atividade económica de 4,8% previsto pelo MF para 2021,
enquadra-se no limite superior do painel de projeções, beneficiando da
incorporação da versão final das Contas Nacionais para 2019, que revê 0,8 p.p. em
baixa a taxa de variação do PIB real em 2020 para -8,4%.
Na estimativa para este ano, destaca-se a evolução antecipada pelo MF para o
consumo privado em volume (5,2%), superior à perspetiva das restantes
instituições consideradas. Esta previsão pode contribuir para uma perspetiva mais
favorável do saldo orçamental, suportada, contudo, pelos desenvolvimentos mais
recentes na economia.
Para 2022, a perspetiva do MF de aceleração no crescimento do PIB real é
qualitativamente coerente com a do painel de projeções usados na análise,
incluindo as do CFP. Esta previsão, perto do limite superior do painel de projeções,
contrasta com a expetativa do MF para o crescimento do deflator implícito do PIB
no limite inferior (Quadro 2 e Gráfico 2), resultando numa previsão centrada para a
evolução do PIB nominal nesse ano, sendo a evolução do PIB nominal
particularmente relevante para a previsão das variáveis orçamentais da POE/2022.
O cenário macroeconómico subjacente à POE/2022 é considerado um cenário
provável para a economia portuguesa no horizonte 2021-2022. A sua
materialização tem implícitos riscos de natureza predominantemente
descendente, direta ou indiretamente associados à evolução da situação
pandémica e à execução do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR) na economia.
A atual pandemia originou fortes entraves nas cadeias de fornecimento globais e
alterações relevantes ao nível da procura, levando a impactos significativos ao nível
da oferta e a desequilíbrios ao nível do mercado de trabalho (labour mismatch). O
processo de ajustamento entre oferta e procura no mercado de trabalho em vários
sectores da economia é um risco para a evolução da taxa de desemprego em 2022.
De forma paralela, os preços de matérias-primas (incluindo energéticas) e de
outros bens intermédios têm aumentado de forma substancial nos mercados
internacionais, limitando ainda mais a normalização da oferta e promovendo um
aumento das pressões inflacionistas. O cenário do MF está assim sujeito a um risco
acrescido relacionado com a evolução da taxa de inflação, apresentando uma
perspetiva abaixo das restantes conhecidas, de resto também com impacto
orçamental.
O cenário subjacente à POE/2022 admite uma forte recuperação da economia
portuguesa em 2021 e 2022, a qual se processa sobretudo via investimento e
consumo. Os riscos supramencionados poderão levar a uma recuperação mais
II SÉRIE-A — NÚMERO 25_____________________________________________________________________________________________________________
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lenta do investimento – seja pela manutenção dos entraves do lado da oferta ou
degradação das expetativas da procura por parte das empresas – ou a uma
recuperação mais lenta do mercado de trabalho – associada a um processo de
reorientação de recursos mais lenta entre sectores da economia –, originado
restrições na evolução do rendimento das famílias e, consequentemente, no
consumo privado.
Paralelamente, o cenário do MF apresenta um risco adicional associado à execução
do PRR, cujo impacto se encontra refletido na projeção desta instituição para a
FBCF. Uma execução do PRR a um nível inferior ao esperado poderá afetar de
forma decisiva o investimento e penalizar o crescimento da economia no horizonte
de previsão.
Gráfico 2 – Enquadramento das previsões da POE/2022 (variação, %)
2021
2022
Fonte: POE/2022 e cálculos do CFP. | Nota: a média ponderada das taxas de crescimento apresentadas por
outras instituições (BdP, CFP, CE, OCDE e FMI) é calculada ponderando o indicador respetivo de cada
instituição (Quadro 2) com a percentagem de informação disponível à data de cada exercício de projeção.
A percentagem representa o tempo decorrido entre a publicação das projeções das instituições
consideradas e a data de entrega da POE. Para o indicador j da instituição i, o ponderador (Pj,i) é obtido da
seguinte forma: , =1−,/360
, em que Dj,i é o número de dias (num ano de 360 dias) entre a data de
entrega da POE e a publicação das projeções da instituição i, e = ∑ (1 − /360)=1 . O intervalo de
projeções é definido pela totalidade da amostra das previsões das instituições consideradas no Quadro 2,
excluindo as do MF.
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12
CONCLUSÃO
A conclusão desta análise do Conselho das Finanças Públicas tem em conta os
princípios do artigo 8.º da Lei de Enquadramento Orçamental (Lei n.º 151/2015, de
11 de setembro): “As projeções orçamentais subjacentes aos documentos de
programação orçamental devem basear-se no cenário macroeconómico mais
provável ou num cenário mais prudente”. Este mesmo princípio orientador de
utilização de previsões realistas para a condução das políticas orçamentais
encontra-se também vertido na legislação europeia, em particular no Pacto de
Estabilidade e Crescimento e na Diretiva n.º 2011/85/UE do Conselho de 8 de
novembro de 2011, que estabelece requisitos aplicáveis aos quadros orçamentais
dos Estados-Membros.
Nos termos do número 4 do artigo 4.º do Regulamento n.º 473/2013 do
Parlamento Europeu e do Conselho de 21 de maio de 2013, em resultado da
análise efetuada às previsões macroeconómicas subjacentes à Proposta de
Orçamento do Estado para 2022, o Conselho das Finanças Públicas endossa as
estimativas e previsões macroeconómicas apresentadas.
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REGIÃO AUTÓNOMA DOS AÇORES
PRESIDÊNCIA DO GOVERNO
GABINETE DO PRESIDENTE
ASSUNTO: PROPOSTA DE LEI N.0 116/XIV/3.ª (GOV), QUE APROVA O ORÇAMENTO DO ESTADO PARA 2022
Nos termos do dever de audição dos órgãos de governo próprio das regiões autónomas, fixado no n.0 2
do artigo 229.0 da Constituição da República Portuguesa e no artigo 117.0 do Estatuto Político -
Administrativo da Região Autónoma dos Açores, e no seguimento da mensagem de correio eletrónico
datada de 6 de outubro de 2021, encarrega-me Sua Excelência o Presidente do Governo Regional de
acusar a receção da proposta de lei supra referida.
No que concerne aos interesses dos Açores, e não deixando de considerar a necessidade de revisão
da Lei de Finanças das Regiões Autónomas, que este ano levou à diminuição das transferências do
Orçamento do Estado para os Açores, reafirmamos que a Proposta de Lei nº116/XIV/3ª (GOV) que
aprova o Orçamento do Estado para 2022 ora apresentada, deve conhecer as seguintes alterações,
devidamente fundamentadas, assim correspondendo às expectativas do Governo dos Açores:
1 - Propõe-se alterar o n.º 5 do artigo 63.0 da Proposta de Lei, nos seguintes termos:
"Artigo 63. 0
[.'.]
1 - [ ... ]
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2 - [ ... ]
3 - [ ... ]
4 - [ ... ]
5 - Excecionam-se, ainda, do disposto no n.º 1, os empréstimos contraídos e a dívida emitida no corrente
ano pela Região Autónoma dos Açores, os quais não são considerados para efeitos da dívida total da
Região Autónoma, desde que se destinem especificamente à cobertura de necessidades excecionais
de financiamento à SATA Air Açores - Sociedade Açoriana de Transportes Aéreos, S. A, no âmbito do
respetivo Plano de Reestruturação, com um limite de€ 130 000 000,00."
Fundamentação:
Em relação ao n.0 5, propõe-se a supressão do texto"( ... ) deduzido dos reembolsos efetuados por esta
empresa à Região Autónoma dos Açores durante o período decorrido de auxílio estatal de apoio à
liquidez da empresa.", porquanto os Auxílios Estatais autorizados pela Comissão Europeia, em 2020 e
2021 (Decisões C(2020)5764, de 18 de agosto) e C(2021)3234, de 30 de abril), enquanto apoio à
liquidez da empresa no âmbito do seu plano de reestruturação, assumiram a forma de garantia da
Região Autónoma dos Açores a empréstimos contraídos pela empresa junto da banca comercial, de
onde resulta que não haverá lugar a qualquer reembolso pela empresa à Região.
Embora se compreenda a redação proposta, tendo presente a existência de outras formas possíveis de
auxílios de estado autorizados no âmbito de planos de reestruturação, considera-se que a manutenção
do texto suprarreferido poderá tornar a interpretação da norma dúbia.
2 - Quanto ao artigo 69. 0 da Proposta de lei, mantendo-se a pertinência de vigorarem as medidas
excecionais de contratação pública aprovadas pelo Decreto-Lei n.0 168/2019, de 29 de novembro,
importa prorrogar a vigência deste diploma, razão pela qual propomos alterar este artigo e aditar o artigo
69.º-A, com a seguinte redação:
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"Artigo 69. 0
[. . .]
1 - Sem prejuízo da fiscalização sucessiva e concomitante da respetiva despesa, ficam dispensados da
fiscalização prévia do Tribunal de Contas, a quem devem ser subsequentemente enviados no prazo de
30 dias, os contratos de empreitadas de obras públicas, contratos de locação ou aquisição de bens
móveis e contratos de aquisição de serviços, independentemente do respetivo preço contratual, relativos
às intervenções necessárias à recuperação dos danos causados nas áreas especificamente afetadas
pelo furacão Lorenzo, que atingiu, nos dias 1 e 2 de outubro de 2019, a Região Autónoma dos Açores,
bem como às ações necessárias a garantir o abastecimento de bens, designadamente mercadorias e
combustíveis, à ilha das Flores, no período compreendido entre as referidas datas e 9 de novembro de
2023.
2 - [ ... )."
"Artigo 69. º-A
Alteração ao Decreto-Lei n.º 168/2019, de 29 de novembro
O artigo 5.0 do Decreto-Lei n.0 168/2019, de 29 de novembro, que estabelece as medidas excecionais
de contratação pública por ajuste direto relacionadas com os danos causados pelo furacão Lorenzo na
Região Autónoma dos Açores, passa a ter a seguinte redação:
Artigo 5. 0
[. .. ]
O presente decreto-lei entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação e vigora até 9 de novembro
de 2023."
3 - Propõe-se alterar o artigo 65.0 da Proposta de Lei, nos seguintes termos:
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5 - [ ... ]
"Artigo 65. 0
[ .. ]
1 - Em 2022, a comparticipação à Região Autónoma dos Açores dos montantes pagos aos operadores
pela prestação de serviço público no transporte interilhas é de 10 052 445 (euro).
2 - O Governo procede à transferência do montante previsto no número anterior, nos termos a definir no
decreto-lei de execução orçamental."
Fundamentação:
A redação acima proposta tem constado dos Orçamentos do Estado, desde 2015, e, na nossa opinião,
não é correta a técnica legislativa utilizada.
4 - Quanto à alteração ao Código do Imposto sobre o Valor Acrescentado (CIVA), constante do
artigo 224.0 da Proposta de Lei, propomos alterar o n.0 17 do artigo 6.0, nos seguintes termos:
"Artigo 224. 0
Alteração ao Código do Imposto sobre o Valor Acrescentado
Os artigos 6.0, 18.0, 27.0 e 41.0 do Código do Imposto sobre o Valor Acrescentado (Código do IVA),
aprovado pelo Decreto-Lei n. 0 394-8/84, de 26 de dezembro, na sua redação atual, passam a ter a
seguinte redação:
"Artigo 6.0
Localização das operações
1 - [ ... ]
2 - [ ... ]
3 - [ ... ]
4 -[ ... ]
II SÉRIE-A — NÚMERO 25_____________________________________________________________________________________________________________
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Página 279
6 - [ ... ]
7- [ ... ]
8 - [ ... ]
9 - [ ... ]
10 -[ ... ]
11-[ ... ]
12 -[ ... ]
13 -[ ... ]
14 -[ ... ]
15 -[ ... ]
16-[ ... ]
17 - Para efeitos do presente artigo, não obstante o disposto no número anterior:
a) As prestações de serviços de transporte são consideradas, para efeitos de aplicação das taxas do
IVA às operações que ocorram nas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, como tributáveis no
local do estabelecimento estável a partir do qual são efetuadas;
b) As remessas postais de valor intrínseco não superior a € 150,00 (cento e cinquenta euros),
provenientes de países terceiros com destino às Regiões Autónomas dos Açores ou da Madeira,
desalfandegadas em Portugal Continental e aí introduzidas em livre prática, quando sejam
subsequentemente transportadas para as Regiões Autónomas, serão consideradas como tributáveis na
Região Autónoma de destino.""
Fundamentação:
Concordamos com o teor da alteração ao artigo 6.0, através da inclusão do número 16, e ao artigo 18.0,
n.0 3, do CIVA, proposta pelo Governo da República. Esta alteração vem, de facto, ao encontro das
legítimas pretensões da Região Autónoma dos Açores em matéria tributária, à luz da Constituição da
República Portuguesa, da Lei das Finanças das Regiões Autónomas e do Estatuto Político
Administrativo da Região Autónoma dos Açores.
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Contudo, no tocante às novas regras aplicáveis à importação de pequenas remessas a vigorar desde 1
de julho de 2021, e sendo o IVA um imposto geral sobre o consumo e ocorrendo o ato de consumo na
Região Autónoma dos Açores, tratando-se, para mais, de uma Região ultraperiférica com custos
acrescidos de insularidade e como tal protegida no próprio Tratado de Funcionamento da União
Europeia, reiteramos o quão ilógica é a penalização dos consumidores açorianos, em virtude de uma
alteração de procedimento administrativo a que são completamente alheios, razão pela qual propomos
uma redação distinta para o n.0 17 do artigo 6.0 do CIVA.
5 - No que diz respeito ao subsídio social de mobilidade aos cidadãos beneficiários, no âmbito dos
serviços aéreos entre o continente e a Região Autónoma dos Açores e entre esta e a Região Autónoma
da Madeira, o Orçamento do Estado para o ano de 2022 deverá prever a dotação necessária para a
atribuição deste subsídio, nos termos do previsto no artigo 9.0 do Decreto-Lei n.º 41/2015, de 24
de março.
Com os melhores cumprimentos.
O CHEFE DO GABINETE
PAULO DO NASCIMENTO CABRAL
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R E L ATÓ R I O E PA R E C E R
Audição n.º 90/XII-AR
PROPOSTA DE LEI N.º 116/XIV/3.ª (GOV)
APROVA O ORÇAMENTO DO ESTADO PARA 2022
A S S E M B L E I A L E G I S L A T I V A D A R E G I Ã O A U T Ó N O M A
D O S A Ç O R E S
C O M I S S Ã O P E R M A N E N T E D E E C O N O M I A
2 5 D E O U T U B R O D E 2 0 2 1
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INTRODUÇÃO
A Comissão Permanente de Economia analisou e emitiu parecer, na sequência do
solicitado por Sua Excelência o Presidente da Assembleia Legislativa da Região
Autónoma dos Açores, sobre a Audição n.º 90/XII-AR – “Proposta de Lei n.º
116/XIV/3.ª (GOV) - Aprova o Orçamento do Estado para 2022”.
ENQUADRAMENTO JURÍDICO
A apreciação da presente Proposta de Lei enquadra-se no disposto no n.º 2 do artigo
229.º da Constituição da República Portuguesa e na alínea i) do artigo 34.º do Estatuto
Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores – Lei n.º 2/2009, de 12 de
janeiro.
APRECIAÇÃO NA GENERALIDADE
A presente Proposta de Lei visa proceder à aprovação do Orçamento do Estado para o
ano de 2022. Esta iniciativa – estruturante e balizadora de toda a ação governativa –
tem, em determinadas matérias, aplicabilidade direta na Região Autónoma dos Açores.
Assim, no que concerne às implicações e consequências para a Região Autónoma dos
Açores, principalmente, no relacionamento financeiro entre a República e a Região, mas
também em diversos outros domínios, compulsada a proposta, impõe-se destacar o
seguinte:
➢ Prevê-se para a Região Autónoma dos Açores (RAA) (ano de 2022) que o montante
das transferências, ao abrigo da Lei das Finanças das Regiões Autónomas (artigos 48.º
e 49.º), atinja um montante de 281.168.915 de euros. [cf. artigo 62.º da Proposta]
Na proposta de orçamento para o ano de 2021, no mesmo âmbito, para a RAA estava
previsto o montante de 301.816.253 de euros.
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Assim, constata-se que o valor total a transferir sofreu um decréscimo superior a 20
milhões de euros face à proposta do ano anterior, no cumprimento integral do
estipulado na Lei das Finanças das Regiões Autónomas.
➢ Consagra-se, relativamente a “necessidade de financiamento das regiões
autónomas” (cf. n.º 2 do artigo 63º), que não são “considerados para efeitos da dívida
total das regiões autónomas, nos termos do artigo 40.º da Lei das Finanças das
Regiões Autónomas, aprovada pela Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro, na
sua redação atual, e desde que a referida dívida total, excluindo os empréstimos
contraídos e a dívida emitida em 2020 e em 2021, ao abrigo do disposto no n.º 5 do
artigo 77.º da Lei n.º 2/2020, de 31 de janeiro, e no n.º 5 do artigo 81.º da Lei n.º 75-
B/2020, de 31 de dezembro, na sua redação atual, não ultrapasse 50 % do produto
interno bruto (PIB) de cada uma das regiões autónomas relativo ao último ano
divulgado pelo Instituto Nacional de Estatística, I. P. (INE, I. P.):
a) O valor dos empréstimos destinados exclusivamente ao financiamento de projetos
com a comparticipação dos FEEI ou de fundos de apoio aos investimentos inscritos no
orçamento da União Europeia;
b) O valor das subvenções reembolsáveis ou dos instrumentos financeiros referidos no
n.º 1 do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 159/2014, de 27 de outubro, na sua redação atual;
c) O valor dos empréstimos destinados exclusivamente ao financiamento do
investimento em soluções habitacionais promovidas ao abrigo do Decreto-Lei n.º
37/2018, de 4 de junho, na sua redação atual, a realizar até 25 de abril de 2024;”
➢ Estabelecer que (cf. n.º 3 do artigo 63.º) que “As regiões autónomas podem contrair
dívida fundada para consolidação de dívida e regularização de pagamentos em
atraso, excluindo o factoring sem recurso, confirming ou outro instrumento similar,
até ao limite de 75.000.000,00 de euros por cada região autónoma mediante
autorização do membro do Governo responsável pela área das finanças.
➢ Especifica-se, ainda no domínio das necessidades de financiamento, que (cf. n.º 5 do
artigo 63.º) que “Excecionam-se, ainda, do disposto no n.º 1, os empréstimos
contraídos e a dívida emitida no corrente ano pela Região Autónoma dos Açores, os
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quais não são considerados para efeitos da dívida total da Região Autónoma, desde
que se destinem especificamente à cobertura de necessidades excecionais de
financiamento à SATA Air Açores – Sociedade Açoriana de Transportes Aéreos, S. A.,
no âmbito do respetivo Plano de Reestruturação, com um limite de 130.000.000,00
de euros deduzido dos reembolsos efetuados por esta empresa à Região Autónoma
dos Açores durante o período decorrido de auxílio estatal de apoio à liquidez da
empresa.”
➢ Consagra-se, no que respeita ao princípio do equilíbrio orçamental e aos limites à
dívida regional, que “Atentos os efeitos da pandemia da doença COVID-19 nas regiões
autónomas, fica suspensa, em 2022, a aplicação do disposto nos artigos 16.º e 40.º
da Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro, na sua redação atual.” [cf. artigo 64.º
da Proposta]
➢ Estabelece-se que constituem ainda receitas próprias da Região Autónoma dos
Açores 10.716.964,00 de euros destinadas à política do emprego e formação
profissional (cf. n.º 2 do artigo 107.º da Proposta), sendo que este valor regista um
aumento de aproximadamente 300 mil euros face ao previsto no ano anterior
(€10.437.890,22).
➢ Refere-se que (cf. n.º 2 do artigo 177.º da Proposta - “Contratos-programa na área
da saúde”) que “Nas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira os contratos-
programa a celebrar pelos governos regionais, através do membro responsável pela
área da saúde, e pelas demais entidades públicas de administração da saúde, com as
entidades do SRS com natureza de entidade pública empresarial, ou outra, são
autorizados pelos membros do Governo Regional responsáveis pelas áreas das
finanças e da saúde, podendo envolver encargos até um triénio.”
➢ Consagra-se (cf. n.º 1 do artigo 187.º da Proposta), tal como no ano transato, que
“Em 2022, as autarquias locais, os serviços municipalizados e as empresas locais das
Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores pagam aos respetivos serviços regionais
de saúde, pela prestação de serviços e dispensa de medicamentos aos seus
trabalhadores, o montante que resulta da aplicação do método de capitação nos
termos do número seguinte.”
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➢ Refere-se, ainda, relativamente à RAA os seguinte objetivos e concretizações:
i. “Em 2022, mantém-se em vigor o disposto no artigo 87.º da Lei n.º 75-
B/2020, de 31 de dezembro, na sua redação atual.” [cf. artigo 65.º da
Proposta - Obrigações de serviço público na Região Autónoma dos Açores];
ii. Promover “os procedimentos necessários para a viabilização da antecipação
da ampliação da pista do aeroporto da Horta, de modo a garantir a sua
certificação enquanto aeroporto internacional, de acordo com as normas da
Agência Europeia para a Segurança da Aviação.” [cf. artigo 66.º da Proposta]
iii. Dar “continuidade à concretização da instalação da rede de radares
meteorológicos na Região Autónoma dos Açores, tendo por base a Resolução
da Assembleia da República n.º 100/2010, de 11 de agosto, e a Resolução da
Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores n.º 24/2013/A, de 8
de outubro. [cf. artigo 67.º da Proposta];
iv. Consagrar (cf. artigo 69.º - “Dispensa de fiscalização prévia e regime
excecional de contratação”) que:
1 – “Sem prejuízo da fiscalização sucessiva e concomitante da respetiva despesa, ficam
dispensados da fiscalização prévia do Tribunal de Contas, a quem devem ser
subsequentemente enviados no prazo de 30 dias, os contratos de empreitadas de obras
públicas, contratos de locação ou aquisição de bens móveis e contratos de aquisição de
serviços, independentemente do respetivo preço contratual, relativos às intervenções
necessárias à recuperação dos danos causados nas áreas especificamente afetadas pelo
furacão Lorenzo, que atingiu, nos dias 1 e 2 de outubro de 2019, a Região Autónoma dos
Açores, bem como às ações necessárias a garantir o abastecimento de bens,
designadamente mercadorias e combustíveis, à ilha das Flores, no período
compreendido entre as referidas datas e 9 de novembro de 2021.
2 - O disposto no número anterior aplica-se às despesas referentes à aquisição de
fretamento de navio realizadas pela Região Autónoma dos Açores na sequência de
ajuste direto por motivos de urgência imperiosa, para fazer face aos danos causados
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pelo furacão Lorenzo, no quadro das medidas excecionais de contratação pública
aprovadas pelo Decreto-Lei n.º 168/2019, de 29 de novembro.”
v. Prosseguir, em 2022, “as ações necessárias para assegurar a substituição das
interligações por cabo submarino entre o continente e as Regiões
Autónomas, bem como entre as respetivas ilhas, de modo a que as Regiões
Autónomas sejam servidas por boas infraestruturas de telecomunicações.” e
vi. Estipular aconsignação da receita obtida na Região com o imposto sobre as
bebidas não alcoólicas ao Serviço Regional de Saúde [cf. n.º 2 do artigo
230.º].
APRECIAÇÃO NA ESPECIALIDADE
Nada a registar.
SÍNTESE DA POSIÇÃO DOS DEPUTADOS
PS: O GPPS vota favoravelmente a iniciativa e o relatório.
PSD: O GPPSD vota desfavoravelmente a iniciativa e favoravelmente o relatório.
CDS-PP: O GPCDS/PP vota desfavoravelmente a iniciativa e favoravelmente o relatório.
CH: Não apresentou posição.
BE: Não apresentou posição.
PPM: Não apresentou posição.
IL: Não apresentou posição.
PAN: Não apresentou posição.
DEPUTADO INDEPENDENTE: O DI vota desfavoravelmente a iniciativa e abstém-se
relativamente ao relatório.
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VOTAÇÃO DOS DEPUTADOS
O Grupo Parlamentar do PS emite parecer favorável relativamente à presente
iniciativa.
O Grupo Parlamentar do PSD emite parecer desfavorável relativamente à presente
iniciativa.
O Grupo Parlamentar do CDS-PP emite parecer desfavorável relativamente à presente
iniciativa.
O Deputado Independente emite parecer desfavorável relativamente à presente
iniciativa.
CONCLUSÕES E PARECER
A Comissão Permanente de Economia deliberou, por maioria, dar parecer desfavorável
a presente iniciativa.
Angra do Heroísmo, 25 outubro de 2021.
O Relator
José Ávila
O presente relatório foi aprovado por maioria, com os votos a favor do PS, do PSD e
CDS-PP e a abstenção do Deputado Independente.
Ao presente relatório anexam-se as declarações de voto do PSD e do CDS-PP.
O Presidente
Sérgio Ávila
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DECLARAÇÃO DE VOTO DO CDS-PP
O Grupo Parlamentar do CDS/PP na Comissão de Economia, emite parecer desfavorável
à Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª (GOV) Aprova o Orçamento do Estado para 2022.
Entre outros motivos, consideramos que deveriam ter sido tidos em conta os impactos
negativos na Região decorrentes da pandemia.
Atendendo ao frágil tecido empresarial e à fragilidade da própria economia Regional, a
diminuição das Transferências do Estado em relação ao ano anterior, mesmo admitindo
que possa esta legitimada pela Lei de Finanças Regionais (LFRA), deveria ter sido
merecedora de outra atenção e solidariedade por parte do Governo da República.
Horta, 25 de outubro de 2021.
O GP do CDS-PP
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DECLARAÇÃO DE VOTO DO PSD
Os Deputados dos Grupos Parlamentares do PSD na Comissão de Economia, emitem, na
generalidade, parecer desfavorável à Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª (GOV), Aprova o
Orçamento do Estado para 2022, tendo em conta o facto desta proposta conter uma
diminuição das Transferências do Estado em relação ao ano anterior, não tendo em
conta os impactos causados pela pandemia e a fragilidade da economia regional.
É nosso entendimento, que o princípio subjacente e presente na Lei de Finanças
Regionais (LFRA) originária de que em circunstância alguma as verbas transferidas no
ano n serão inferiores às transferidas em n-1, tem de ser mantido ainda que se tenha de
recorrer a medidas extraordinárias, enquanto não se procede alteração da LFRA.
Acresce que propomos que a Proposta de Lei nº 116/XIV/3ª(GOV) deve ser objeto de
alteração, nos termos e com a fundamentação que se segue:
1 - Propõe-se alterar o n.º 5 do artigo 63.º da Proposta de Lei, nos seguintes termos:
“Artigo 63.º
[…]
1 – […]
2 – […]
3 - […]
4 - […]
5 - Excecionam-se, ainda, do disposto no n.º 1, os empréstimos contraídos e a dívida
emitida no corrente ano pela Região Autónoma dos Açores, os quais não são
considerados para efeitos da dívida total da Região Autónoma, desde que se destinem
especificamente à cobertura de necessidades excecionais de financiamento à SATA Air
Açores – Sociedade Açoriana de Transportes Aéreos, S. A., no âmbito do respetivo Plano
de Reestruturação, com um limite de € 130 000 000,00.”
Fundamentação:
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Em relação ao n.º 5, propõe-se a supressão do texto “(…) deduzido dos reembolsos
efetuados por esta empresa à Região Autónoma dos Açores durante o período decorrido
de auxílio estatal de apoio à liquidez da empresa.”, porquanto os Auxílios Estatais
autorizados pela Comissão Europeia, em 2020 e 2021 (Decisões C(2020)5764, de 18 de
agosto) e C(2021)3234, de 30 de abril), enquanto apoio à liquidez da empresa no âmbito
do seu plano de reestruturação, assumiram a forma de garantia da Região Autónoma
dos Açores a empréstimos contraídos pela empresa junto da banca comercial, de onde
resulta que não haverá lugar a qualquer reembolso pela empresa à Região.
Embora se compreenda a redação proposta, tendo presente a existência de outras
formas possíveis de auxílios de estado autorizados no âmbito de planos de
reestruturação, considera-se que a manutenção do texto suprarreferido poderá tornar
a interpretação da norma dúbia.
2 - Quanto ao artigo 69.º da Proposta de Lei, mantendo-se a pertinência de vigorarem
as medidas excecionais de contratação pública aprovadas pelo Decreto-Lei n.º
168/2019, de 29 de novembro, importa prorrogar a vigência deste diploma, razão pela
qual propomos alterar este artigo e aditar o artigo 69.º-A, com a seguinte redação:
“Artigo 69.º
[...]
1 – Sem prejuízo da fiscalização sucessiva e concomitante da respetiva despesa, ficam
dispensados da fiscalização prévia do Tribunal de Contas, a quem devem ser
subsequentemente enviados no prazo de 30 dias, os contratos de empreitadas de obras
públicas, contratos de locação ou aquisição de bens móveis e contratos de aquisição de
serviços, independentemente do respetivo preço contratual, relativos às intervenções
necessárias à recuperação dos danos causados nas áreas especificamente afetadas pelo
furacão Lorenzo, que atingiu, nos dias 1 e 2 de outubro de 2019, a Região Autónoma dos
Açores, bem como às ações necessárias a garantir o abastecimento de bens,
designadamente mercadorias e combustíveis, à ilha das Flores, no período
compreendido entre as referidas datas e 9 de novembro de 2023.
2 – [...].”
“Artigo 69.º-A
Alteração ao Decreto-Lei n.º 168/2019, de 29 de novembro
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O artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 168/2019, de 29 de novembro, que estabelece as
medidas excecionais de contratação pública por ajuste direto relacionadas com os danos
causados pelo furacão Lorenzo na Região Autónoma dos Açores, passa a ter a seguinte
redação:
Artigo 5.º
[...]
O presente decreto-lei entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação e vigora até
9 de novembro de 2023.”
3 - Propõe-se alterar o artigo 65.º da Proposta de Lei, nos seguintes termos:
“Artigo 65.º
[...]
1 — Em 2022, a comparticipação à Região Autónoma dos Açores dos montantes pagos
aos operadores pela prestação de serviço público no transporte interilhas é de
10.052.445 (euro).
2 — O Governo procede à transferência do montante previsto no número anterior, nos
termos a definir no decreto-lei de execução orçamental.”
Fundamentação:
A redação acima proposta tem constado dos Orçamentos do Estado, desde 2015, e, na
nossa opinião, não é correta a técnica legislativa utilizada.
4 - Quanto à alteração ao Código do Imposto sobre o Valor Acrescentado (CIVA),
constante do artigo 224.º da Proposta de Lei, propomos alterar o n.º 17 do artigo 6.º,
nos seguintes termos:
“Artigo 224.º
Alteração ao Código do Imposto sobre o Valor Acrescentado
Os artigos 6.º, 18.º, 27.º e 41.º do Código do Imposto sobre o Valor Acrescentado
(Código do IVA), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 394-B/84, de 26 de dezembro, na sua
redação atual, passam a ter a seguinte redação:
“Artigo 6.º
Localização das operações
1 - […]
2 - […]
3 - […]
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4 - […]
5 - […]
6 - […]
7- […]
8 - […]
9 - […]
10 - […]
11 - […]
12 - […]
13 - […]
14 - […]
15 - […]
16 – […]
17 – Para efeitos do presente artigo, não obstante o disposto no número anterior:
a) As prestações de serviços de transporte são consideradas, para efeitos de
aplicação das taxas do IVA às operações que ocorram nas Regiões Autónomas dos
Açores e da Madeira, como tributáveis no local do estabelecimento estável a partir do
qual são efetuadas;
b) As remessas postais de valor intrínseco não superior a € 150,00 (cento e
cinquenta euros), provenientes de países terceiros com destino às Regiões Autónomas
dos Açores ou da Madeira, desalfandegadas em Portugal Continental e aí introduzidas
em livre prática, quando sejam subsequentemente transportadas para as Regiões
Autónomas, serão consideradas como tributáveis na Região Autónoma de destino.””
Fundamentação:
Concordamos com o teor da alteração ao artigo 6.º, através da inclusão do número 16,
e ao artigo 18.º, n.º 3, do CIVA, proposta pelo Governo da República. Esta alteração vem,
de facto, ao encontro das legítimas pretensões da Região Autónoma dos Açores em
matéria tributária, à luz da Constituição da República Portuguesa, da Lei das Finanças
das Regiões Autónomas e do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos
Açores.
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Contudo, no tocante às novas regras aplicáveis à importação de pequenas remessas a
vigorar desde 1 de julho de 2021, e sendo o IVA um imposto geral sobre o consumo e
ocorrendo o ato de consumo na Região Autónoma dos Açores, tratando-se, para mais,
de uma Região ultraperiférica com custos acrescidos de insularidade e como tal
protegida no próprio Tratado de Funcionamento da União Europeia, reiteramos o quão
ilógica é a penalização dos consumidores açorianos, em virtude de uma alteração de
procedimento administrativo a que são completamente alheios, razão pela qual
propomos uma redação distinta para o n.º 17 do artigo 6.º do CIVA.
5 - No que diz respeito ao subsídio social de mobilidade aos cidadãos beneficiários, no
âmbito dos serviços aéreos entre o continente e a Região Autónoma dos Açores e entre
esta e a Região Autónoma da Madeira, o Orçamento do Estado para o ano de 2022
deverá prever a dotação necessária para a atribuição deste subsídio, nos termos do
previsto no artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 41/2015, de 24 de março.
Ponta Delgada, 25 de outubro de 2021.
O GP do PSD
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··flRREGIÃO AUTÓNOMA DA MADEIRA
GOVERNO REGIONAL
SECRETARIA REGIONAL DAS FINANÇAS
GABINETE DO SECRETÁRIO REGIONAL DAS FINANÇAS
ASSUNTO: Proposta de Lei n.º 116/XIV/3.ª (GOV) Orçamento do Estado para 2022."
No âmbito do exercício do direito de audição, previsto no n.º 2 do artigo 229.º da Constituição da
República Portuguesa (CRP), no artigo 142.º do Regimento da Assembleia da República, nos
artigos 69.º e 89.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma Madeira (EPRAM),
encarrega-me sua Excelência o Secretário Regional das Finanças de transmitir o parecer do
Governo Regional sobre a Proposta de Lei n.º 116/XIV//3ª que aprova o Orçamento do Estado
para 2022.
I. Finanças Regionais
1. Lei das Finanças das Regiões Autónomas - Artigo 62. º
Não obstante os montantes previstos no artigo 62.º - Transferências orçamentais para as regiões
autónomas da proposta de LOE 2022 respeitarem as fórmulas de apuramento das transferências,
inscritas nos artigos 48.º e 49.º da Lei de Finanças das Regiões Autónomas (LFRA), o facto é que
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os mesmos representam uma inadmissível redução das transferências para a Região Autónoma da
Madeira (RAM), num montante superior a 15 ME.
Tal situação é ainda mais inadmissível, quando se verifica que a regiões autónomas portuguesas,
afetadas pela sua condição de ultraperiferia, caracterizadas por possuírem urna pequena e frágil
economia, bastante vulnerável aos impactos externos e severamente afetadas pelos efeitos
económicos da pandemia da Covid.19, não foram alvo de qualquer transferência a título de
solidariedade por parte do Estado Português, tal corno obrigaria a correta aplicação da LFRA.
Efetivamente, os últimos dados disponíveis apontam para que, em 2020, a RAM tenha tido um
impacto negativo no seu Produto Interno Bruto (PIB) superior a -19%, em resultado do grande
peso do sector do turismo na economia regional, com impactos diretos e indiretos em diversos
sectores da atividade económica na RAM.
Para fazer face ao impacto particularmente gravoso da pandemia nas regiões autónomas, em
incumprimento do n.º 5 do artigo 8.0 da LFRA, a única solução financeira disponibilizada pelo
Estado português, por aplicação do princípio da solidariedade, foi a de permitir/obrigar a que a
RAM, em 2020, tivesse de recorrer a um endividamento adicional na ordem dos 458 ME, para
poder apoiar a sua economia e evitar urna catástrofe económica e social nesta região autónoma.
De facto, em 2022, num momento em que a RAM irá necessitar de meios financeiros avultados
para apoiar à recuperação da economia dos efeitos profundamente nefastos provocados pela
pandemia da COVID.19, o Orçamento do Estado (OE), numa clara indiferença às condições das
regiões insulares, reduz as transferências para as regiões autónomas, gerando urna poupança para
o Estado superior aos 35 ME, valor que seria essencial para este período de recuperação pós
pandernia, em particular, para a Região Autónoma da Madeira.
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Por outro lado, será de realçar que a promoção do desenvolvimento harmonioso de todo o território
nacional, tendo em conta, designadamente, o carater ultraperiférico dos Açores e da Madeira, é
uma das tarefas fundamentais do Estado, sendo através do regime autonómico insular que o Estado
promove o desenvolvimento económico e social integrado bem como o reforço da unidade
nacional e da solidariedade entre os portugueses residentes nas ilhas e no espaço continental.
Os me10s financeiros necessários à prossecução, entre outros objetivos, da convergência
económica e social das regiões insulares com o restante território continental, têm sido
estabelecidos através da Lei de Finanças das Regiões Autónomas. Contudo, os resultados da
aplicação das regras previstas na Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro - têm conduzido
frequentemente a um desequilíbrio nas transferências entre as duas regiões autónomas que não se
pode considerar admissível, conforme bem explícito no Artigo 62.º sob a epígrafe "Transferências
orçamentais para as regiões autónomas", da proposta de LOE 2022.
Ambas as regiões autónomas são afetadas por condicionalismos estruturais semelhantes que estão
explicitamente reconhecidos no artigo 349.º do Tratado de Funcionamento da União Europeia,
designadamente os originados pelo seu grande afastamento ao continente europeu, a insularidade,
a pequena superficie, o relevo e clima dificeis e a dependência económica em relação a um
pequeno número de produtos, fatores esses que, conjugados, prejudicam gravemente o
desenvolvimento destas regiões.
Sendo afetadas por condicionalismos semelhantes, não é admissível, nem aceitável, o aumento
sistemático do diferencial entre as verbas transferidas para as duas regiões autónomas. Com efeito,
mesmo que naturalmente as duas regiões revelem realidades distintas, as condicionantes são da
mesma natureza, afetando-as de forma semelhante. O aumento do diferencial que recorrentemente
tem ocorrido nos Orçamentos de Estado, discrimina negativamente as populações insulares,
constituindo uma clara violação da igualdade de tratamento entre os portugueses que residem nas
ilhas.
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Efetivamente, apenas entre 2015 e 2022, o diferencial entre as duas regiões autónomas atingiu um
montante próximo dos 300 milhões de euros em transferências do OE.
Na proposta de OE para 2022, as transferências previstas efetuar ao abrigo dos artigos 48.º e 49.º
da Lei de Finanças das Regiões Autónomas, atingem novamente um diferencial, superior a 60
ME, uma situação que não podemos considerar tolerável.
LEI DE FINANÇ� D� REGIÕES MJTÓNOM� CUSTOS DE INSULARID.ADE E DESENVOLVIMENTO FUNDO DE COESÃO NACIONAL
LEI DE FINANÇ� D� REGIÕES AUTÓNOM� CUSTOS DE INSULARID.ADE E DESENVOLVIMENTO FUNDO DE COESÃO NACIONAL
DIFERENÇA A FAVOR DARA DOS AÇORES
REGIÃO AUTÓNOMA DA MADEIRA
2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
215563968 244414 397 241889 967 248 378888 247 434 734 228 306620 232 260 312 217 210880
172 451174 174 581 712 172nB548 17 7 413 491 176 739096 182 645 296 185 808 250 173 768 7 04
43 112 7 94 69832 685 69 111419 70965 39 7 70695638 45661324 46 452 062 43442 176
REGIÃO AUTÓNOMA DOS AÇORES
2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
250 963 710 251880 626 250 469 888 259 255 450 285 209 167 293 870 013 301816 253 281 168 915
179 259 793 179 914 733 17 8 907063 185 182 464 184005 914 189 593 55 7 194720163 181399 300
71 703 917 71965893 71562 825 74 072 986 101203 253 104 2 76 456 107 096 090 99769 615
35 399 742 1466229 8 579 s21 10 876 562 37 m 433 65 563 393 69 555 941 63 958 035
TOTAL 2991742S6
Recordamos que a primeira Lei de Finanças das Regiões Autónomas n.º 13/98, de 24 de fevereiro,
foi aprovada por unanimidade na Assembleia da República, tendo sido o primeiro diploma a
consagrar autonomamente o regime das finanças regionais. Tal lei manteve-se em vigor até ao
ano de 2006, após o qual foi abruptamente revista, criando uma lei injusta, discriminatória entre
os portugueses que residem nas ilhas e colocando em causa toda a estabilidade nas relações
financeiras que existia entre o Estado e as suas regiões autónomas.
Urge assim encontrar no OE mecanismos de equilíbrio das transferências para as regiões
autónomas e, simultaneamente, proceder-se a indispensável revisão da LFRA por forma a que o
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Orçamento Geral do Estado, não continue a discriminar financeiramente as regiões autónomas,
colocando em causa o princípio da autonomia financeira e da estabilidade orçamental necessários
à prossecução dos objetivos de convergência económica e social, em particular da Região
Autónoma da Madeira, com o restante território continental.
Regista-se como positivo o previsto no artigo 64º "Suspensão dos artigos 16. º e 40. º da Lei
Orgânica n. º 2/2013, de 2 de setembro" que suspende em 2022, a aplicação do disposto nos artigos
16.º e 40.º da Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro, na sua redação atual.
Contudo, mesmo para aferição do grau de cumprimento dos artigos 40.º e 16.º da LFRA,
realçamos que a Região tem pugnado pela clarificação de conceitos, regras e critérios, inerentes à
determinação do grau de cumprimento das regras de endividamento e de equilíbrio orçamental,
pelo que seria importante em sede de LOE prever a criação de Grupo de Trabalho conjunto entre
representantes do Governo da República e dos Governo Regionais para a clarificação das regras
previstas nestes dois artigos da LFRA.
11. Necessidades de Financiamento e Limites às Garantias do Estado aos Empréstimos
da Região Autónoma da Madeira -Artigo 63.0
O Artigo 63.º "Necessidades de financiamento das Regiões Autónomas" mantém a possibilidade
de endividamento de 75 M€ para regularização de dívida comercial, excluindo o factoring sem
recurso, confirming ou outro instrumento similar.
Apesar da RAM estimar que, para 2022, não venha a ser necessário utilizar esta prorrogativa, em
resultado do excelente processo de redução de dívida iniciado em 2012 e que até ao final de 2019
(antes da pandemia) representava uma redução superior a 1,5 mil milhões de euros, não vemos
qualquer vantagem na exclusão da possibilidade de regularização da dívida que se encontre em
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"factoring sem recurso, confirming ou outro instrumento similar", conforme expresso na norma
da proposta de LOE 2022.
Efetivamente, dívida descontada em bancos já é classificada pelo Instituto Nacional de Estatística
(INE) para efeitos de apuramento da dívida pública ou dívida Maastricht, pelo que a regularização
destes valores através da sua transformação em dívida financeira das regiões, não tem implicações
no aumento do nível de endividamento global já apurado pelo INE.
Regista-se como positivo a proposta de LOE 2022 prever o montante de financiamento necessário
para que a RAM possa dispor dos meios financeiros indispensáveis para a sua quota parte da obra
do novo Hospital Central da Madeira, considerando que o Estado deverá assumir, não poderemos
esperar de outro modo, os restantes 50% de comparticipação referente aos trabalhos de construção,
fiscalização da empreitada e aquisição de equipamento médico e hospitalar, atendendo aos
compromissos publicamente assumidos por Sua Excelência o Primeiro-Ministro junto das
populações residentes nesta Região Autónoma.
No que se refere ao previsto no n.º 8 do artigo 124. º "Limites máximos para a concessão de
garantias", importa referir que a Lei do OE para 2021 introduziu uma inovação legislativa com
uma nova fórmula/ novo conceito de apuramento do limite de garantias a conceder pelo Estado às
operações financeiras a realizar pela RAM. Efetivamente, o n.º 8 do art.º 173.º da Lei do OE para
2021 determina que o limite máximo de garantias a conceder pelo Estado a operações de
refinanciamento a realizar pela Região ascenderia a uma percentagem do total de dívida da
Região, impondo assim um limite quantitativo cada vez menor às operações de refinanciamento,
considerando o processo de redução de dívida prosseguido pela RAM.
Consideramos que esta inovação legislativa não deveria ter sido replicada em futuros OE, como
já tivemos oportunidade de expressar junto dos serviços competentes do Ministério das Finanças,
sob pena de não ser possível obter garantia do Estado para a totalidade do valor a refinanciar em
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cada ano, com fortes consequências negativas, não só ao nível do aumento do custo do
financiamento da RAM, mas também pelo sério risco da Região não conseguir o financiamento
necessário para garantir o rollover da sua dívida financeira, situação limite com impacto negativo
também sobre a dívida da República Portuguesa.
Com efeito, apesar do previsto no n.º 8 do artigo 124.º da proposta de LOE 2022 ter aumentado
esse limite para 10%, considerando os valores de dívida a refinanciar pela RAM nos próximos
anos, o valor limite indicado será manifestamente insuficiente para garantir o refinanciamento da
dívida prevista pela RAM em cada ano, o que constitui um sinal contraditório que o Estado
português dá aos sinais financeiros internacionais, face ao processo de consolidação que tem sido
prosseguido por esta Região Autónoma.
Efetivamente, além da concessão de garantia do Estado ter efeito direto (i) na diminuição de
encargos (juros) por via da taxa de juro obtida e a aplicar aos empréstimos com garantia, na dívida
das Regiões; (ii) ter um efeito positivo nas receitas do Estado, decorrente do pagamento com a
comissão de garantia, a qual compensa a diminuição de encargos com pagamento de juros; (iii) a
garantia do Estado sinaliza positivamente o apoio do Estado às regiões autónomas sempre
enaltecido e apreciado pelas agências de notação nos relatórios de rating.
Assim, parece-nos de crucial importância que a proposta de LOE 2022 deveria responder a estes
desafios, com a inclusão de uma disposição legal que possibilite ao Estado a concessão de
garantias pessoais, aos empréstimos que venham a ser contraídos pelas regiões autónomas, no
cumprimento dos limites de endividamento fixados anualmente para as regiões autónomas na Lei
do OE e dos respetivos planos de amortização desses empréstimos.
É nosso entendimento, que o montante da garantia para a operação de refinanciamento da RAM
previsto para 2022 deveria ser explicitamente quantificado neste artigo, como tem vindo a ser nas
LOE de anos transatos ( com exceção do ano de 2021 ), contemplado que esta e as demais operações
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de financiamento a contrair pelas regiões autónomas em 2022, possam beneficiar da garantia do
Estado.
II. Novo Hospital Central da Madeira-Artigo 68.º
Desde a aprovação do novo Hospital Central da Madeira (HCM) como Projeto de Interesse
Comum (PIC), através da Resolução de Conselho de Ministros (RCM) n.º 132/2018, de 10 de
outubro, alterada pela RCM n.º 160/2018 de 3 de dezembro, que as declarações e os compromissos
públicos assumidos pelo Governo da República com a população residente nesta região autónoma,
não se encontram em consonância com o quadro legal vigente.
Ao contrário do que seria a nossa legítima expectativa, mais uma vez, a proposta de LOE 2022,
não clarificou a questão da comparticipação do Estado na obra que, recordamos, tratar-se de um
Projeto de Interesse Comum e não de um projeto do exclusivo interesse da população residente
na RAM.
Efetivamente, as RCM n.º 132/2018 e n.º 160/2018, continuam a não fazer cumpnr os
compromissos públicos assumidos pelo Governo da República, pois mantêm a dedução de metade
do valor da avaliação dos Hospitais Nélio Mendonça e dos Marmeleiros ao valor do apoio do
Estado, situação que infelizmente continua a não ser clarificada pela redação constante do artigo
68.º da proposta de LOE 2022.
Com efeito, o artigo 68.º da proposta de LOE 2022 não afirma expressamente o compromisso da
comparticipação do Estado de 50% do valor construção, fiscalização da empreitada e aquisição
de equipamento médico e hospitalar do futuro Hospital Central da Madeira, mantendo esse
compromisso, numa redação vaga e sem a devida concretização, associado à programação
financeira estimada apresentada na candidatura à PIC a qual se encontra desatualizada face a
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programação financeira atual da obra, com é normal numa obra desta complexidade e
envergadura.
III. Fiscalidade
A presente proposta de lei, através do artigo 224.º, introduz uma alteração ao 18.º do Código do
Imposto sobre o Valor Acrescentado (CIVA) , que vem reconhecer que as Assembleias
Legislativas das regiões autónomas, nos termos previstos na Lei Orgânica n. 0 2/2013, de 2 de
setembro, têm competência para fixar taxas diminuídas de IV A para as transmissões de bens e
serviços prestados efetuados nas respetivas regiões e às importações cujo desembaraço
alfandegário nelas tenha lugar.
Com esta nova redação dada ao artigo 18.º do CIV A, deixa de ser necessária à aprovação das
referidas taxas pela Assembleia da República, o que se considera uma medida positiva que dá
consagração à LFRA.
Não obstante, esta medida é insuficiente e nesta matéria, o projeto de lei em apreço, mais uma
vez, não dá consagração às revindicações do Governo Regional.
O caráter insular e periférico da RAM e o facto de ter um tecido empresarial essencialmente
composto por microempresas e uma economia fortemente dependente do setor do Turismo, tomam
esta Região particularmente vulnerável à crise provocada pelo COVID-19.
Consequentemente, importa a definição e implementação de medidas estratégicas e estruturantes,
capazes de conduzir à captação e manutenção do investimento na região, por forma a minimizar
os impactos da crise e evitar um cenário mais gravoso da crise económico-social.
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Em particular, a RAM precisa e defende a adoção de um pacote de medidas fiscais, capaz de a
tomar numa região capaz de atrair investimento - designadamente para diversificar e solidificar o
tecido económico regional (para reduzir a dependência extrema do setor do turismo)- pessoas e
agentes económicos, acreditando-se que uma hipotética perda de receita fiscal no presente,
representa um investimento no futuro e no desenvolvimento sustentado da Região.
A definição e implementação destas medidas deverá merecer a melhor atenção do Governo da
República, devendo este desencadear o processo em sede de OE, definindo designadamente:
a) Compromisso temporal para alteração e clarificação dos limites de atuação previstos
no Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira;
b) Autorização para ajustamentos de natureza fiscal que facilitem a implementação na
RAM de:
i. Medidas para minimizar o flagelo económico resultante da pandemia provocada pelo
COVID 19, designadamente através da adaptação do Sistema Fiscal às especificidades do
tecido empresarial e da economia da RAM.
ii. Medidas para potenciar a atração de investimento e agentes económicos para a Região,
por necessidade de diversificar e solidificar o tecido económico regional através da
captação IDE (reduzir a dependência extrema do setor do turismo).
iii. Medidas para solidificar a presença dos agentes económicos na RAM, que permitam
reforçar os indicadores de segurança e estabilidade da economia regional.
Só assim, a RAM poderá fornecer a ajuda necessária aos agentes económicos para que possam
sobreviver ao atual contexto de crise e incentivar o investimento e a manutenção do emprego, num
exercício capaz de contrabalançar os efeitos negativos da pandemia e inverter a tendência de
depressão económica vivida na região.
Por outro lado, esta proposta de lei deveria ir mais longe, contemplando, nomeadamente, o
seguinte:
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a) Recuperação do incentivo à deslocalização e instalação das pequenas e médias empresas
nos parques empresariais da Região Autónoma da Madeira, adotando uma medida idêntica
àquela que constou em todos os Orçamentos de Estado anteriores a 2017;
b) Que o artigo 41.º-B do Estatuto dos Beneficios fiscais, abranja não só as micro, pequenas
e médias empresas, que exerçam diretamente e a título principal, uma atividade económica de
natureza agrícola, comercial, industrial ou de prestação de serviços em territórios do interior,
mas também aquelas que se deslocalizarem para as Áreas de Localização Empresarial e para
os parques empresariais criados e regulados pelo Decreto Legislativo Regional n.º 28/2001/M,
de 28 de agosto, na sua redação atual;
c) A recuperação das isenções previstas no artigo 69º do Estatuto dos Beneficios Fiscais,
para o ano de 2022, para as empresas que se vierem a instalar nas Áreas de Localização
Empresarial e nos parques criados e regulados pelo Decreto Legislativo Regional n.º
28/2001/M, de 28 de agosto, através da inclusão de um artigo no Capítulo dos "Beneficias
Fiscais" - Estatuto dos Beneficias Fiscais", que altere o nº 6 do artigo 69.º do EBF;
d) Criação de incentivos fiscais ao arrendamento para habitação social, como medida no
sentido atrair mais fogos disponíveis no mercado para solução de problemas habitacionais de
famílias desfavorecidas;
e) Alteração do ponto 2.10 da Lista Ido Código do IVA - No Ponto 2.10 da Lista Ido
Código do IV A, está previsto que "Utensílios e outros equipamentos exclusiva ou
principalmente destinados a operações de socorro e salvamento adquiridos por associações
humanitárias e corporações de bombeiros, bem como pelo Instituto de Socorros a Náufragos,
pelo SANAS - Corpo Voluntário de Salvadores Náuticos e pelo Instituto Nacional de
Emergência Médica, 1. P." beneficiem da taxa reduzida (6% no Continente, 5% na RAM) para
" ... bens e prestações de serviços constantes da lista I anexa a este diploma";
f) Uma vez que faz parte da missão do Serviço Regional de Proteção Civil, IP-RAM
"Apoiar técnica e financeiramente as associações humanitárias de bombeiros e outras
instituições que mantenham corpos de intervenção operacional na área do socorro e
emergência, devidamente homologados e que, nos termos da lei, sejam considerados agentes
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de proteção civil ou a estes equiparados", implicando que muitos dos bens adquiridos
destinam-se à corporações de bombeiros, consideramos que este Serviço, e em consonância
com as atribuições e missão inerentes, deverá beneficiar da redução de IV A à semelhança do
que já acontece a nível nacional com o Instituto Nacional de Emergência Médica, 1. P;
g) Delimitação negativa de incidência do IRS prevista artigo 12.º do código do IRS, que
na proposta de OE 2022 não é novamente atualizado nem referenciado, especificamente no
que respeita ao seu n.º 7, o qual possui atualmente a seguinte redação: "7- O IRS não incide
sobre as compensações e subsídios, referentes à atividade voluntária, postos à disposição dos
bombeiros pela Autoridade Nacional de Proteção Civil, municípios e comunidades
intermunicipais e pagos pelas respetivas entidades detentoras de corpos de bombeiros, no
âmbito do dispositivo especial de combate a incêndios florestais e do dispositivo conjunto de
proteção e socorro na Serra da Estrela, nos termos do respetivo enquadramento legal.
Logo o artigo 217.º "Alteração ao Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas
Singulares" da Proposta de lei que aprova o OE 2022, deve contemplar também uma
alteração ao artigo 12.0 do CIRS, no sentido do seu n.º 7 passar a fazer expressa referência ao
Serviço Regional de Proteção Civil, IP-RAM, entidade que, na RAM, integra as
atribuições da Autoridade Nacional de Proteção Civil.
IV. Segurança Social e Emprego
1. Verbas destinadas à política de emprego e formação e dotações para o sistema de
egurança social
A estrutura do Orçamento da Segurança Social 2022, parte integrante do OE, incluindo
informação constante no relatório que acompanha esta proposta de lei, tal como em anos
anteriores, não permite identificar as dotações 2022 que serão afetas a cada uma das instituições
de segurança social, incluindo as instituições de segurança social das regiões autónomas, com
exceção da dotação a que se refere o nº 2 do artigo 107º da proposta de LOE para 2022.
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Com efeito, nos termos do mencionado nº 2 do artigo 107° da proposta de LOE para 2022,
constitui receita própria da RAM o montante de 12.510.134,00€ destinado à política de emprego
e formação profissional, valor este superior em 2,67% relativamente à dotação 2021
(12.184.365,00€).
Este valor supostamente foi determinado nos termos do nº 3 do artigo 52º da Lei nº 110/2009,
de 16 de setembro, na sua redação vigente (código dos regimes contributivos do Sistema de
Segurança Social).
Entende-se que a revindicação de um montante superior desta transferência para o ORAM passa
para uma melhor clarificação do determinado no mencionado no nº 3 do artigo 52º da Lei nº
110/2009, de 16 de setembro.
Não obstante, independentemente desta clarificação, é imperioso que o Orçamento da
segurança Social assegure, no que respeita à instituição de segurança social da Madeira, sob
pena de esta não poder prosseguir os fins sociais que constituem a sua missão, e bem assim
garantir a política de emprego e inclusão social do Estado e da região, contemple:
• A dotação que o ISSM, IP-RAM indicou ao IGFSS, IP, em sede da sua proposta de
orçamento para 2022, um montante de 17 .115.004,00€.
• Nas dotações 2022 do sistema de segurança social no âmbito do subsistema de ação
social e de administração (encargos gerais), contemple os montantes indicados pelo
ISSM, IP-RAM respetivamente, 88.557.335,00€ e 13.421.015,00€, valores estes
superiores à dotação então prevista para 2021 em respetivamente(+) 38% e(+) 9%; e
que justificam no contexto excecional que vivemos de pandemia da doença covid-19
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11. Interconexão de dados e consulta direta em proces o executivo" - Artigos 216.º e
114.0
O cruzamento de dados entre entidades, serviços e organismos públicos ou outras instituições
públicas e outras entidades para os fins evocados é concretizado a nível nacional através da
celebração de protocolos e homologação pelos membros do Governo responsáveis pelas
respetivas áreas setoriais, ficando definido quais os dados objeto da interconexão, bem como
os elementos e as condições de acesso, comunicação e tratamento dos dados por parte das
entidades envolvidas.
Tais medidas que são essências para que os serviços possam exercer e desenvolver as suas
atribuições de forma eficaz eficiente e económica, são igualmente imprescindíveis para os
serviços da administração pública regional que prosseguem iguais atribuições.
Assim, é urgente concretizar o Protocolo de Interconexão de Dados entre o Instituto de
Informática, IP; o Instituto de Segurança Social da Madeira, IP-RAM; e o Instituto de
Emprego da Madeira, que se encontra pendente há anos.
A inexistência de um protocolo de interconexão de dados na Região Autónoma da Madeira
(RAM) é um entrave diário ao funcionamento dos serviços, comprometendo-os em termos de
eficiência e de eficácia. Há dados que não podem ser fornecidos pelo ISSM, IP-RAM ao IEM,
IP-RAM e outros que na comunicação entre ambos os Institutos leva a um desfasamento de
informação que dificulta e prejudica a resolução de situações (muitas vezes problemáticas)
em tempo útil.
Os constrangimentos causados têm implicações aos mais variados níveis, nomeadamente:
• Nas solicitações diárias junto do Centro de Emprego do IEM, IP-RAM relativamente
às prestações de desemprego no ISSM, IP-RAM;
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• No tratamento de incumprimentos, nas faltas a convocatórias por parte dos
desempregados;
• No acompanhamento e controle das obrigações decorrentes das medidas e incentivos
à contratação;
•E, mais recentemente, no contexto da pandemia da covid-19, a impossibilidade de
tratamento e cruzamento de dados entre os dois serviços para a operacionalização das
medidas extraordinárias e temporárias dos apoios complementares a trabalhadores e
empresas, promovidas pelo Instituto de Emprego da Madeira, IP-RAM não tendo sido
possível agilizar e desburocratizar procedimentos para o pagamento dos apoios aos
trabalhadores e empresas, de forma mais célere.
--- -
Nesta matéria, tem especial relevo, o acompanhamento e controle das obrigações decorrentes
da contratação. No território continental, a verificação do volume de emprego é efetuada de
forma oficiosa com base na informação prestada pelo ISS, 1. P., à AT ou ao organismo
competente para a atribuição de apoios públicos. Na Região Autónoma da Madeira, essa
verificação está dependente da entrega das evidências por parte das entidades apoiadas junto
do IEM, IP-RAM, o que, nas situações em que a informação é recebida com atraso ou, no
limite, nem é recebida, culmina com atuações tardias que compromete e pode mesmo chegar
a inviabilizar a recuperação de verbas do Estado.
É, assim, evidente que o acesso, a comunicação e o tratamento de dados entre o IEM, IP
RAM e o ISSM, IP-RAM é muito relevante para a prossecução das suas finalidades e diversos
fins, nomeadamente no que respeita aos dados relativos à atribuição de apoios públicos, dos
incentivos ao emprego e das prestações de cobertura da eventualidade de desemprego no
âmbito da segurança social, garantindo uma maior eficácia, rigor e controle, bem como uma
maior agilização de soluções.
Neste sentido, o artigo.º Interconexão de dados", da proposta de lei em apreço, deve ser alterado
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no sentido de incluir um normativo com o seguinte teor: É ainda estabelecida a interconexão
de dados entre o Instituto de Informática, IP, o Instituto de Segurança Social da Madeira, IP-
RAM e entidades, serviços e organismos públicos ou outras instituições públicas da
Administração Regional da Madeira, com vista nomeadamente a garantir uma maior eficácia,
rigor e controle dos apoios públicos, desburocratização e agilização de procedimentos e
racionalização de recursos. "
Na mesma linha, o Governo Regional considera que o artigo 114.º "Consulta direta em
processo executivo" deve ser alterado, no sentido de permitir que o ISSM, IP-RAM, à
semelhança do que acontece com o IGFSS, 1. P., o ISS, I. P., na execução das suas atribuições
de cobrança de dívidas à segurança social, possa também obter informações referentes à
identificação do executado, do devedor ou do cabeça de casal, quando aplicável, e à
localização dos seus bens penhoráveis, através da consulta direta às bases de dados da
administração tributária, da segurança social, do registo predial, do registo comercial, do
registo automóvel e do registo civil e de outros registos ou arquivos.
111. lsenções e reduções de conhibuicões a cargo das entidades empregadoras nas
medida ativas de emprego geridas pelo IBFP
Sempre que existam programas a nível nacional geridos pelo IEFP, IP que tenham incluído
a isenção/redução de taxas contributivas para Segurança Social, por parte das entidades
empregadoras, o Estado/Governo da República deve permitr que, também , que a RAM possa
ser contemplada por essas medidas de isenção ou redução, de modo a garantir a justa
equidade de beneficios às entidades empregadoras, sempre que esteja em causa pagamentos
à Segurança Social, que é única no país.
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V. MAR
O Programa Orçamental Mar define o mar, como "espaço de união, de coesão nacional e, dada
a posição central que Portugal ocupa no Atlântico, de intervenção portuguesa num mundo em
mudança, onde a adaptação à mudança climática e a transição energética serão determinantes"
(página 338 do Relatório OE 2022).
Ora, é também indelével a importância geoestratégica dos arquipélagos da Madeira e dos
Açores, os quais concedem grande dimensão marítima a Portugal e justificam a proposta
portuguesa para a extensão dos limites da sua Plataforma Continental.
Cumpre, assim, realçar algumas lacunas na proposta de LOE 2022, relativas às regiões
autónomas e, em particular, à Região Autónoma da Madeira.
Desde logo, importa assegurar a participação nacional e das regiões autónomas nas
organizações intergovernamentais lnternational Council for the Exploration of the Sea,
European Organisation for the Exploitation of Meteorological Satellites (EUMETSAT), no
European Center for Medium-Range Weather Forecasts e European Monitoring and
Evaluation Programme e, por outro lado, ampliar a participação nacional e das Regiões
Autónomas no Programa COPERNICUS em linha com a prioridade da modelação e adaptação
à mudança climática.
Realça-se também a importância de incluir as regiões autónomas na promoção da educação,
formação, cultura e literacia do oceano, assim como, de incrementar a biodiversidade e áreas
marinhas protegidas, através da implementação das Estratégias Marinhas e do Plano de
Situação do Ordenamento do Espaço Marítimo Nacional. De igual modo, no domínio da
transformação digital do mar, através da utilização do Balcão Eletrónico do Mar (BMar) e do
Sistema Nacional de Embarcações Marítimas (SNEM), ampliando a desmaterialização de
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procedimentos no acesso às atividades no mar, as regiões autónomas não podem ser afastadas
do todo nacional, não obstante se pretender a salvaguarda das especificidades regionais.
Acresce que a RAM, pela sua posição, constitui um importante referencial para a posição
geoestratégica de Portugal devendo as ações previstas a nível nacional, contemplar a Região, o
que, não parece constituir prioridade na proposta de LOE 2022.
No âmbito da Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro, designadamente no nº 1 do artigo 50º,
é referido que "a comparticipação nacional nos sistemas comunitários de incentivos
financeiros de apoio ao sector produtivo é assegurada pelo Orçamento do Estado ou pelos
orçamentos das entidades que tutelam as respetivas áreas, independentemente da sua
natureza nacional ou regional".
Seria, assim, importante incluir no OE 2022 uma verba destinada à comparticipação regional
nos projetos apresentados ao abrigo daqueles programas, reivindicação já feita aquando da
preparação do OE2021, sendo de referir que existe uma programação plurianual para este
efeito, sendo 1.064.525,30€ o valor previsto para o Orçamento Regional de 2022.
Por outro lado, tendo em conta que a renovação da frota pesqueira madeirense, em particular
da fileira do peixe espada-preto, e os seus pescadores foram excluídos do FEAMP A
2021-2027, urge que seja o OE a garantir o financiamento da componente europeia em prol
da renovação da frota pesqueira regional, através de uma dotação específica a incluir em sede
de OE, que se estima em cerca de 5 milhões de euros, de modo a que os nossos pescadores e
armadores sejam efetivamente apoiados em percentagens semelhantes ao que deveria
ser assumido pelo FEAMPA.
Com efeito, o mar nacional, contempla toda a ZEE, incluindo, naturalmente, a ZEE da RAM,
pelo que o orçamento deverá refletir investimentos em ações também nesta zona do Atlântico.
_
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VI. Outras Disposições com impacto na RAM que necessitam ser
revistas, clarificadas ou introduzidas
1. Encargos com prestações de saúde no Serviço Nacional de Saúde- Artigo 181.º
No que concerne a esta norma, e a exemplo da posição assumida relativamente à Lei que aprova
os Orçamentos do Estado de 2020 e de 2021, bem como, em coerência com a reivindicação que
tem vindo a ser feita relativamente à transferência de competências do SNS para o SRS, no que
aos subsistemas públicos de saúde se referem, incluindo os encargos com as comparticipações dos
medicamentos dispensados em farmácias da Região Autónoma da Madeira a beneficiários dos
subsistemas dos SAD da GNR e da PSP e da ADM, dispensados nas farmácias comunitárias da
RAM.
Considerando que a opção pela regionalização dos encargos com as prestações de Saúde,
realizadas por estabelecimentos e serviços do SNS ou SRS, ou por prestadores de cuidados de
saúde por estes contratados ou convencionados, aos beneficiários suprarreferidos, deve ser
concretizada em cumprimento do disposto nos artigos 10.º e 53.º da Lei das Finanças Regionais
(Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro), com a correspondente transferência de meios
financeiros para as regiões autónomas.
Assim, pelo que antecede, em nosso entender, a norma contida nos n.05 1 e 2 do artigo 181.º só
poderá ser aceite, desde que sejam assegurados os meios financeiros, nos termos do previsto na
Lei de Finanças das Regiões Autónomas.
11. Artigo 150.º 'Reforco dos meios de combate a incêndios e de apoio às populações
na Região Autónoma da Madeira"
Comparativamente com o artigo 213.º do OE 2021, a redação atual, verifica-se que neste
normativo da Proposta de Lei em apreço foi eliminada a norma que estabelecia que os encargos
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decorrentes da utilização dos meios aéreos de combate a incêndios e de apoio às populações na
RAM, durante todo o período de vigência do Plano Operacional de Combate aos Incêndios
Florestais, são assumidos pelo OE.
Apesar do Governo da República nunca ter disponibilizado os meios financeiros para o efeito,
desde a Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro, mas precisamente através do seu artigo 159.º, que
já impendia sobre o Governo a responsabilidade com os encargos financeiros decorrentes da
utilização dos meios aéreos na RAM, e em sede de OE para 2019 (artigo 146.º).
Impõe-se, assim, voltar a reforçar que a responsabilidade pelos encargos decorrentes da utilização
dos meios aéreos na RAM, deve ser assegurada pelo Governo da República no âmbito das funções
gerais de soberania, a qual deve ser garantida igualitariamente a todos os cidadãos portugueses.
Nesta conformidade, entendemos que deveria ser aditado um n.º 2 ao artigo 150.º do OE 2022 com
a seguinte redação:
"2. Os encargos decorrentes da utilização dos meios aéreos de combate a incêndios e
de apoio às populações na Região Autónoma da Madeira, durante todo o período de
vigência do Plano Operacional de Combate aos Incêndios Florestais, são assumidos
pelo Orçamento do Estado. "
Em linha com o referido, deve igualmente o mapa de alterações e transferências orçamentais,
anexo à proposta de LOE 2022, contemplar averba a transferir para a RAM neste âmbito.
u1. Artigo 214.º "Fiscalização Prévia do Tribunal de Contas··
O Plano Operacional de Combate aos Incêndios Florestais na RAM (POCIF), deve estar
expressamente previsto no artigo 214.º do OE 2022. Consideramos de toda a plausibilidade que o
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POCIF, implementado anualmente pelo SRPC, IP-RAM, conste da previsão da norma contida no
artigo 214.º, n.º 3, da proposta de LOE 2022, que passe a estatuir o seguinte:
"3- Estão isentos da fiscalização prévia do Tribunal de Contas, prevista nos artigos 46. º
e seguintes da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, os procedimentos
de contratação pública respeitantes à aquisição de bens ou serviços relativos ao
dispositivo de combate aos incêndios e da prevenção estrutural, os que se enquadrem no
âmbito do Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais e do Plano Operacional
de Combate aos Incêndios Florestais da Região Autónoma da Madeira, os contratos ou
acordos celebrados com entidades internacionais que tenham por objeto a sustentação
logística das forças nacionais destacadas em teatros de operações e, bem assim, os
procedimentos de contratação pública respeitantes à locação ou à aquisição de bens e
serviços relativos à «Medida 1: Programa de Digitalização para as Escolas», do «Pilar
I» do Plano de Ação para a Transição Digital, aprovado pela Resolução do Conselho de
Ministros n. º 30/2020, de 21 de abril."
1v. Disposições relativas aos trabalhadores da administração pública e do setor
empresarial
• Artigo 48.º" Trabalhadores do ensino superior nas Regiões Autónoma"
Através do artigo 48.º da Proposta Lei em análise, o Governo da República mantem em vigor o
artigo 63.º da Lei n.º 75-B/2020, de 31 de janeiro, que estabelece o direito dos trabalhadores do
ensino superior nas regiões autónomas, auferirem o subsídio de insularidade atribuídos nessas
regiões.
Consideramos que esta disposição deve ser substituída por um normativo estabeleça o direito de
todos os trabalhadores em funções públicas a exercer funções na Região Autónoma da Madeira,
que pertencem a organismos da administração central do Estado, auferirem o subsídio de
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insularidade previsto no artigo 59.º do Decreto Legislativo Regional n.º 42-A/2016/M, de 30 de
dezembro, nas condições previstas nos seus n.05 3 a l O.
Na verdade, por razões de justiça e igualdade, a atribuição do subsídio de insularidade a todos os
trabalhadores do Estado que exercem funções na RAM, impõe-se. O Estado deve reconhecer de
forma transversal, geral e abstrata, esse direito a todos os seus trabalhadores, das diversas entidades
da administração central com representação nos territórios insulares, sejam eles trabalhadores do
ensino superior, ou funcionários judiciais, do SEF, do SIS, da PJ, PSP, Polícia Marítima, GNR,
guardas prisionais, serviços de reinserção social.
• Aplicação do regime especial de aposentação previsto no Decreto-Lei n.º 4/2017, de 6
de janeiro, na atual redação, ao pessoal integrado na carreira especial dos trabalhadores afetos
ao Corpo de Polícia Florestal e ao Corpo de Vigilantes da Natureza da RAM
Da análise do OE para 2022, constata-se uma vez mais, a não inclusão de uma norma respeitante
à aposentação e reforma do pessoal integrado na carreira especial dos trabalhadores afetos ao
Corpo de Polícia Florestal da RAM, que reduza a idade de aposentação destes relativamente ao
regime geral.
Com efeito, o Decreto-Lei n.º 247/2015, de 23 de outubro, que procedeu à alteração da
denominação da carreira florestal, do quadro de pessoal civil da GNR, em funções no SEPNA, que
passou a se designar carreira de guarda-florestal e aprovou o seu estatuto, alterado pelo Decreto
Lei n.º 114/2018, de 18 de dezembro, prevê no seu artigo 46.º, relativamente à aposentação e
reforma, que ao pessoal da carreira de guarda-florestal aplica-se o regime previsto no Decreto-Lei
n.º 4/2017, de 6 de janeiro, com exceção do artigo 3.º daquele diploma.
Na Região Autónoma da Madeira as funções de guarda florestal previstas nos diplomas atrás
referidos (incluindo o exercício de funções em matérias que a lei atribui a qualidade de órgãos de
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polícia criminal aos trabalhadores integrados no Corpo de Polícia Florestal da Região Autónoma
da Madeira) são exercidas pelos trabalhadores afetos ao Corpo de Polícia Florestal da Região
Autónoma da Madeira, nos termos do Decreto Legislativo Regional n.º 29/2013/M, de 22 de
agosto, alterado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 2/2018/M, de 9 de janeiro.
O mesmo se verifica e em relação aos trabalhadores integrados na carreira especial de vigilante da
natureza da Região Autónoma da Madeira, atualmente previstas no Decreto Legislativo Regional
n.º 5/2021/M, de 11 de março.
As características específicas da atividade dos trabalhadores integrados no Corpo de Polícia
Florestal da Região Autónoma da Madeira justificam, em paridade com o que acontece com os
trabalhadores integrados na carreira de Guarda Florestal da GNR, o reconhecimento de um regime
de exceção ao regime geral da aposentação da Administração Pública no que diz respeito aos
trabalhadores afetos ao Corpo de Polícia Florestal da RAM.
Face ao exposto a presente proposta de lei deve contemplar normativos que estabeleçam a
aplicação do regime de aposentação previsto no Decreto-Lei n.º 4/2017, de 6 de janeiro, alterado
pelo Decreto-Lei n.º 5/2020, de 14 de fevereiro, com exceção do disposto no artigo 3.0 daquele
diploma, aos trabalhadores integrados nas carreiras especiais de Corpo de Polícia Florestal e de
Corpo de Vigilantes da Natureza de RAM.
• Alargamento da inscrição na ADSE ao pessoal em regime de contrato individual de
trabalho de direito privado, que integra os quadros das empresas públicas
O alargamento da inscrição a trabalhadores com contrato individual de trabalho de direito privado,
introduzido Decreto-Lei n. º 4/2 021, de 8 de janeiro, que alterou o Decreto-Lei n. º 118/83, de 25
de fevereiro, não contemplou os trabalhadores das empresas públicas do setor empresarial do
Estado, regional e local.
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Ora, o alagamento da possibilidade da inscrição na ADSE aos trabalhadores do setor empresarial
com contrato individual de trabalho, é de justiça, sendo, em especial no que respeita às empresas
públicas integradas nas administrações públicas em contas nacionais, uma mais-valia na
assistência na doença, por um lado e por outro um motivo de retenção de trabalhadores ao serviço
das empresas públicas, que não conseguem acompanhar o setor privado em termos seguros de
saúde.
Neste sentido a proposta de lei em apreço deve conter um normativo que proceda à alteração ao
Decreto-Lei n.0 118/83, de 25 de fevereiro, corrigindo esta situação.
VII. Mobilidade - cooperação do Estado no âmbito de investimento
A Região Autónoma da Madeira é uma Região Ultraperiférica - RUP - da União Europeia, parte
do território nacional português, pelo que deve ser considerada e tratada como tal, "tendo em conta
as características e os condicionalismos especiais das regiões ultraperiféricas" conforme
expresso no Tratado de Funcionamento da União Europeia, em especial, no seu artigo 349.º.
De facto, a esta Região devem ser salvaguardados e acautelados os seus direitos específicos, que
derivam do seu caso concreto: grande afastamento do continente europeu, insularidade, pequena
superfície, relevo e clima difíceis e dependência económica em relação a um grande número de
produtos.
Neste sentido, considera-se que, acautelar os direitos de mobilidade de e para esta Região é
inevitável, uma vez que não se podem comparar as condições de acessibilidade dentro do território
continental, com as condições de acessibilidade de um território insular de localização oceânica,
como são as ilhas da Madeira.
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De igual forma relevante é zelar pela manutenção da (pequena) economia deste Arquipélago, que
depende, como referido na exposição de motivos relativamente à proposta de "Apoio financeiro
ao relançamento do setor do turismo da Região Autónoma da Madeira", largamente do turismo
como motor económico.
Ora, nem a mobilidade de pessoas, nem a vitalidade do sector do turismo poderão funcionar em
pleno sem que sejam acauteladas e salvaguardadas as devidas necessidades, o que apenas pode
ocorrer através da sua inclusão no OE para o ano vindouro.
1. Redução de taxa aeroportuárias
Reforçamos que a "Redução de taxas aeroportuárias nos aeroportos da Madeira e do Porto Santo"
é necessária, por forma a aumentar a competitividade dos aeroportos desta Região e não penalizar
a livre circulação dos seus residentes - que vêm refletido no valor do seu preço final taxas
altíssimas, derivado das taxas aeroportuárias e não da tarifa de voo, elevando significativamente
aquele que é o preço real da tarifa praticada pela transportadora aérea -, afastamento também o
passageiro turista, que procurará destinos com preço de voo inferior.
11. Aquisição e instalação de equipamentos de deteção de condições de turbulência e
de windshear
Reiteramos a necessidade impreterível de "Aquisição e instalação de equipamentos de deteção de
condições de turbulência e de windshear no Aeroporto da Região Autónoma da Madeira", uma
vez que, apenas com o recurso a estes novos sistemas, o Aeroporto Internacional da Madeira -
Cristiano Ronaldo poderá assegurar uma maior operacionalização em situações
meteorologicamente mais desfavoráveis, conforme foi aliás concluído pelo Grupo de Trabalho
responsável pelo estudo dos ventos ( coordenado pelo próprio Ministério das Infraestruturas e da
Habitação). Apenas assim é possível atenuar os constrangimentos que se têm vindo a verificar ao
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longo dos últimos anos e que penalizam passageiros, transportadoras aéreas, hoteleiros e todos os
profissionais do sector do turismo, que se deparam com a emergência de ativar planos de
contingência, para responder ao distúrbio causado aos passageiros retidos e aos passageiros que
são divergidos (seja para outro aeroporto ou para o seu aeroporto de origem).
iii. Atribuição de faixas horárias no Aeroporto de Li boa para as ligações com a Região
Autónoma da Madeira
Imprescindível é também a "Atribuição de faixas horárias no Aeroporto de Lisboa para as ligações
com a Região Autónoma da Madeira", uma vez que, sendo o Arquipélago da Madeira um destino
turístico mundialmente conhecido, a procura por estas ilhas é significativa. Consequentemente, a
oferta de voos, deverá poder ser capaz de responder à procura registada, o que encontra um
embargo quando se verifica que o Aeroporto de Lisboa - Humberto Delgado não dispões de slots
horários que possam 'abarcar' um aumento de ligações para a RAM.
Esta carência gera variadas consequências: impossibilita a entrada de novas transportadoras aéreas
( acentuando as deficiências de concorrência de um mercado oligopolista) e impossibilita o
aumento de frequências das transportadoras existentes.
A impossibilidade de aumento de frequências gera reiterados overbookings, uma vez que Lisboa
é um hub aeroportuário, permitindo a conexão desta Região com inúmeros aeroportos com os
quais não tem ligações diretas. A existência de overbookings, motivada pela forte procura
constante, permite que os preços praticados subam até um patamar de preço excessivo, i.e. sem
correspondência económica com a prestação fornecida. Este efeito 'bola de neve' prejudica, em
última ratio, o consumidor residente, a quem é 'empenada' a deslocação e, a economia regional,
através de um eventual desvio de passageiros visitantes para outros destinos mais acessíveis ao
nível da mobilidade aérea.
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Apenas através destas orçamentações na LOE2022, será possível dispor de uma mobilidade justa
e que salvaguarda os direitos específicos desta Região, tornando todo o ecossistema regional
harmonioso, uma vez que sana deficiências que, até à data têm dificultado um funcionamento
fluído em termos de mobilidade de e para a RAM.
Sublinhamos que o transporte aéreo é a porta destas ilhas, pelo que, sanar as deficiências do
ecossistema da aviação é o predicado da continuidade territorial e o garante de um tratamento
equitativo com o território nacional.
1v. Transporte marítimo regular de pa sageiros entre a ilha da Madeira e o continente
Nos termos da Constituição da República Portuguesa, conjugada com o Estatuto Político
Administrativo da Região Autónoma da Madeira, incumbe ao Estado Português assegurar o
Princípio da Continuidade Territorial, o qual assenta na necessidade de corrigir as desigualdades
estruturais, originadas pelo afastamento e pela insularidade, e visa a plena consagração dos direitos
de cidadania da população Madeirense, vinculando, designadamente, o Estado ao seu
cumprimento, de acordo com as suas obrigações constitucionais.
Com efeito, a Constituição da República Portuguesa estabelece, no seu Artigo 9.0
, que são tarefas
fundamentais do Estado "Promover o desenvolvimento harmonioso de todo o território nacional,
tendo em conta, designadamente, o carácter ultraperiférico dos arquipélagos dos Açores e da
Madeira".
A competitividade, eficiência e disponibilidade do transporte marítimo de passageiros e
mercadorias entre a Região Autónoma da Madeira e o Continente Português é um dos fatores que
mais contribui para o Princípio da Continuidade Territorial.
Em 2018, e após vários anos de interrupção, reiniciou-se o serviço público de transporte marítimo
de pessoas e carga associada, através de navio ferry, entre a Madeira e o Continente Português e,
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apesar de esta ser uma competência do Estado Português, o financiamento dos custos resultantes
deste novo serviço ferry, no montante de 6 milhões de euros durante o ano de 2018 e 2019, foi
exclusivamente suportado pela Região Autónoma da Madeira.
Os contactos desenvolvidos entre o Governo Regional da Madeira e o Governo Português,
mostraram recetividade do Governo Português em desenvolver as ações necessárias a concretizar
um serviço público de transporte marítimo regular, através de navio ferry, entre o Continente e a
Região Autónoma da Madeira, durante todo o ano, e em 2019 , foi publicamente assumido pelo
Governo da República/Primeiro Ministro que o Estado iria assegurar a ligação ferry entre a
Madeira e o Continente.
Assim, nas Grandes Opções do Plano para 2019, o Governo estabeleceu que "É prioridade da
área governativa do Mar concretizar um modelo financeiramente sustentável para garantir a
continuidade territorial por via marítima entre o Continente e a Região Autónoma da Madeira"
e, nas Grandes Opções do Plano para 2020-2023, é referido que " ... a existência das autonomias
regionais não significa, por si só, a ausência, a abstenção ou o menor cuidado do Estado quanto
aos serviços que cumprem as suas próprias funções nas regiões autónomas ou quanto ao
cumprimento, nesses territórios, de objetivos e fins do Estado".
Acresce que a Lei n.º 2/2020, de 31 de março (OE para 2020) no seu Artigo 95.º (Transporte
marítimo regular de passageiros entre a ilha da Madeira e o continente português) previu que
"Durante o ano de 2020, o Governo assegura a existência de uma linha marítima regular de
transporte de passageiros entre a ilha da Madeira e o continente português", o que não aconteceu.
Previu, ainda, a LOE 2020, no seu Artigo 96.º (Avaliação da viabilidade do transporte marítimo
de mercadorias e passageiros entre a Região Autónoma da Madeira e o continente) que "Durante
o ano de 2020, o Governo cria um grupo de trabalho para avaliar a viabilidade de uma linha
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regular marítima entre a Região Autónoma da Madeira e o continente", o que também não
aconteceu.
Na página 325 do Relatório do PIDDAC do OE2022, é referido que "(. . .) em 2022, o Governo
dará continuidade aos procedimentos destinados a garantir o apoio às regiões mais periféricas e
ultraperiféricas, por forma a garantir o cumprimento dos princípios da continuidade territorial e
da coesão territorial. ". No entanto, verifica-se que o Governo omite totalmente este compromisso
para com a população da Madeira na proposta de Lei do OE 2022.
Importa, assim, na proposta de LOE 2022 fazer cumprir os compromissos assumidos pela Governo
da República, não deixando cair a necessidade já assumida de se criar condições para que a ligação
ferry entre a Madeira e o Continente Português possa ser realizada.
v. Novo model0 de subsídio de mobilidade
O Decreto-Lei n.0 134/2015, de 24 de julho, veio implementar um novo mecanismo de subsidiação,
regulando a atribuição de um subsídio social de mobilidade aos cidadãos beneficiários, no âmbito
dos serviços aéreos entre o continente e a Região Autónoma da Madeira e entre esta e a Região
Autónoma dos Açores, prosseguindo objetivos de coesão social e territorial.
No entanto, existindo aspetos que importava melhorar relativamente ao funcionamento do subsídio
social de mobilidade e outros que importava clarificar em favor dos cidadãos beneficiários, bem
como para aproximar este regime ao da Região Autónoma dos Açores.
Assim, a Lei n.º 105/2019, de 6 de setembro veio proceder à primeira alteração ao Decreto-Lei
n.º 134/2015, de 24 de julho, que regula a atribuição de um subsídio social de mobilidade aos
cidadãos beneficiários, no âmbito dos serviços aéreos e marítimos entre o continente e a Região
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Autónoma da Madeira e entre esta e a Região Autónoma dos Açores, prosseguindo o princípio da
continuidade territorial e objetivos de coesão social e territorial.
Porém, para dar execução ao novo modelo mobilidade é imprescindível que o Governo da
República assegure os necessários meios financeiro correspondente à aplicação desse novo
modelo.
Ora, apesar da lei que institui o novo modelo de subsidio de mobilidade datar de 2019 e dos
orçamentos do Estado para os anos de 2020 e 2021 conterem uma disposição legal que determinava
que o Governo assegurava, respetivamente nos anos de 2020 e de 2021, os necessários meios
financeiros correspondentes à aplicação dos termos da Lei n.º 105/2019, de 6 de setembro, que
regula a atribuição de um subsídio social de mobilidade aos cidadãos beneficiários, no âmbito dos
serviços aéreos e marítimos entre o continente e a Região Autónoma da Madeira e entre esta e a
Região Autónoma dos Açores, nada aconteceu.
A proposta de OE para 2022, é omissa em relação a esta matéria, pelo que se reafirma, assim, a
necessidade de serem desencadeadas todas as diligências para concretizar o modelo de atribuição
do subsídio social de mobilidade no âmbito do transporte regular entre Região Autónoma da
Madeira e o continente português.
v1. Passe social sub23@superior.tp
Todas as instituições de ensino superior em Portugal são tuteladas e financiadas pelo Governo da
República - incluindo a da Região Autónoma da Madeira - através do ministro da tutela, nos termos
da Lei n. º 62/2007, de 1 O de setembro, que estabeleceu o Regime Jurídico das Instituições de
Ensino Superior.
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A Lei n.º 37/2003, de 22 de agosto, estabeleceu as bases do financiamento do ensino superior. No
seu artigo 2.0 estabelecem-se os objetivos de financiamento do ensino superior, entre os quais se
incluem, na alínea e) promover o direito à igualdade de oportunidades de acesso, frequência e
sucesso escolar, pela superação de desigualdades económicas, sociais e culturais.
No artigo 18.º da referida Lei estabelece-se que o Estado, na sua relação com os estudantes,
compromete-se a garantir a existência de um sistema de ação social que permita o acesso ao ensino
superior e a frequência das suas instituições a todos os estudantes.
No artigo 169.º da Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro que aprovou o OE para 2018, ficou
estipulado que o Passe «sub23@superior.tp passaria a ser aplicável aos serviços de transporte
coletivo de passageiros autorizados ou concessionados pelos organismos da administração
regional. No entanto, não ficou previsto a afetação de qualquer verba para este projeto.
Ainda assim, e nesse seguimento a Região Autónoma da Madeira implementou aquele título de
transporte, regulamentando-o através da Portaria n.º 145/2018, de 26 de abril, alterada pela Portaria
n.º 704/2019, de 17 de dezembro, tendo assumindo antecipadamente essa despesa na expetativa
de vir a ser ressarcida pelo Governo da República do montante aplicado.
Só no OE de 2020, e depois no de 2021, veio o Governo prever no seu Anexo I - Mapa de
Alterações e Transferências Orçamentais a transferência de uma verba no montante de 500 000 €
para a Região Autónoma da Madeira relativa ao apoio ao transporte e ao passe sub23@superior.tp
previsto no Decreto-Lei n.º 203/2009, de 31 de agosto."
Ao abrigo daquela disposição legal, a Região Autónoma da Madeira efetuou vários pedidos de
reembolso do valor da despesa que efetivamente executou ao implementar o passe
sub23@superior.tp, no entanto, nunca chegou a receber qualquer tipo de resposta do Governo da
República, que incumpriu com o previsto na LOE 2020 e na LOE 2021.
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Ora, na LOE de 2022 o Governo omite totalmente este compromisso para com a os alunos do
ensino superior da Região Autónoma da Madeira.
Importa, assim, na proposta de LOE 2022 fazer cumprir os compromissos assumidos pela Governo
da República, bem como dar cumprimento às suas competências no que diz respeito ao disposto
na Lei n.º 62/2007, de 10 de setembro, e na Lei n.º 37/2003, de 22 de agosto, prevendo, não só as
verbas a transferir para a região nesse âmbito, bem como garantir que essa transferência seja
efetivada.
v11. Pas e Social Antigo Combatente
Após a entrada em vigor do Estatuto do Antigo Combatente, estabelecido na Lei n.º 46/2020 de
20 de agosto, têm vindo a ser adotadas as medidas de natureza técnica e administrativa que
permitem o pleno acesso aos direitos nele consagrados.
Em abril de 2021, entrou em vigor a isenção das taxas moderadoras na saúde para todos os antigos
combatentes e viúvas/viúvos de antigos combatentes, no âmbito do Serviço Nacional de Saúde
(SNS).
Também em abril de 2021, entrou em vigor a entrada gratuita nos museus e monumentos nacionais
para antigos combatentes e viúvas/viúvos de antigos combatentes.
Depois de ter sido regulamentado o direito ao passe intermodal gratuito, através de um conjunto
de medidas, de natureza técnica e administrativa, que envolveram várias áreas governativas -
medida de relativa complexidade, atendendo à diversidade de operadores, serviços de transporte e
sistemas tarifários existentes nas diferentes áreas geográficas-, o direito conferido pelo artigo
1 7º do Estatuto do Antigo Combatente estará em funcionamento, consolidando a expressão de um
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dever de reconhecimento do Estado português perante os antigos combatentes, que combateram
ao serviço da Nação, e configurando um instrumento de apoio sobretudo para aqueles que padecem
de dificuldades tisicas e de carências económicas e financeiras, para os quais a autonomia e a
mobilidade são condições indissociáveis para a qualidade de vida e o envelhecimento bem
su�edido e digno.
Tendo em consideração que a Região Autónoma da Madeira deu cumprimento ao estipulado na
Lei n.º 46/2020 de 20 de agosto, que aprovou o Estatuto do Antigo Combatente e que na Proposta
de lei em apreço, o Governo omite totalmente este compromisso para com os antigos combatentes
da Região Autónoma da Madeira, importa, impõe-se que, por forma a garantir o cumprimento
dos compromissos assumidos pela Governo da República, seja introduzido um normativo que
determine que o Governo assegura o pagamento das verbas referentes à implementação do Passe
Social Antigo Combatente, desde o início da sua criação, na Região Autónoma da Madeira.
É neste sentido que reforçamos e reiteramos que a Lei do OE para 2022, deve contemplar
normativos que assegurem:
1. A Redução de taxas aeroportuárias nos aeroportos da Madeira e do Porto Santo;
11. A Aquisição e instalação de equipamentos de deteção de condições de
turbulência e de windshear no Aeroporto da Região Autónoma da Madeira;
111. A Atribuição de faixas horárias no Aeroporto de Lisboa para as ligações com a
Região Autónoma da Madeira
1v. Uma linha marítima regular de transporte de passageiros entre a ilha da Madeira
e o continente português
v. Todas as diligências para concretizar o modelo de atribuição do subsídio social
de mobilidade no âmbito do transporte regular entre Região Autónoma da
Madeira e o continente português.
v1. O pagamento das verbas referentes ao Passe social sub23@superior.tp.
v11. As verbas refentes à implementação do passe social antigo combatente -
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Conclusão
O Governo Regional considera que a proposta de lei em apreço, apesar de, numa primeira visão
ou numa leitura autónoma e isolada de cada um dos normativos, aparentemente conter alguns
aspetos positivos que vão de encontro às pretensões da Região - (possibilidade da Região contrair
empréstimo até 75 milhões de euros para regularização dos pagamentos em atraso, prevista no
artigo 73.º; a continuidade de suspensão dos artigos 16.º e 40.º da Lei das Finanças das Regiões
Autónomas da Madeira contemplada no artigo 64.º; o financiamento do Hospital Central da
Madeira, através da previsão do montante de 12, 1 €, no mapa de transferências e alterações
orçamentais e a previsão da garantia do Estado no montante de 158, 7 M€, para o empréstimo
referente a este Hospital estabelecido no n.º 9 do artigo124.º; alteração ao CIVA deixando de ser
necessário a aprovação pela Assembleia da República a alteração das taxas de IV A em vigor nas
regiões autónomas), numa leitura conjunta da proposta de diploma e conjugada dos normativos
que a integram, tais aspetos positivos poderão ser subvertidos ou ficar sem qualquer efeito útil,
pelas razões aduzidas anteriormente e que se voltam a destacar algumas delas, desta feita, de forma
sucinta:
1. Transferências orçamentais para as regiões autónomas - n.051 e 2 do artigo 62.º
• Redução de 15 M€
12 M€ em solidariedade e
3 M€ em Fundo de Coesão Nacional
11. Novo Hospital Central da Madeira - artigo 68.º "Limites máximos para a concessão
de garantias"
• Não obstante a autorização para financiamento do HCM até ao limite de
158, 7 M€, incluindo a garantia do Estado, não foi clarificada a redação do
OE no que à garantia do financiamento de 50% do HCM diz respeito, uma
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vez que as RCM que abatem o valor das avaliações das atuais infraestruturas
hospitalares da RAM não foram corrigidas pela LOE.
111. Limites máximos para a concessão de garantias- n.º 8 do artigo 124.º
• Previsão do limite de 10% para a conceção de garantias ao refinanciamento
da dívida das regiões autónomas, não abrangendo a totalidade da dívida a
refinanciar pela RAM em 2022.
IV. Encargos com prestações de saúde no Serviço Nacional de Saúde- Artigo 181.º
• Afetação aos SRS das regiões autónomas dos encargos com a prestação dos
cuidados de saúde da ADSE, SAD-PSP; SAD-GNR e ADM.
v. Interligações por cabo submarino- Artigo 70.º
• Existência de norma sem qualquer cobertura Orçamental, tudo indicando
que se irá protelar o incumprimento do Estado relativamente à obrigação
contida neste normativo.
v1. Reforço dos meios de combate a incêndios e de apoio às populações na Região
Autónoma da Madeira- Artigo 150.º
• Existência de norma sem qualquer cobertura Orçamental, tudo indicando
que se irá protelar o incumprimento do Estado nesta matéria.
VII. Ausência de qualquer norma para a regulamentação do Subsídio social de
mobilidade e do Ferry.
• Evidenciado uma intenção do Estado/Governo da República de não regular
o novo modelo de subsídio de mobilidade, introduzido pela Lei n. º 105/2019,
de 6 de setembro, que procedeu à alteração do Decreto-Lei n.º 134/2015, de
24 de julho, incumprido a obrigação que decorre daquela lei e do
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compromisso publicamente assumido pelo Governo da Republica
relativamente à promessa de uma linha de transporte marítimo regular por
ferry.
vm. Ausência de qualquer norma relativa à redução de taxas aeroportuárias nos
aeroportos da Madeira e do Porto Santo.
1x. Ausência de qualquer norma relativa ao pagamento do passe Sub. 23 aos estudantes
do ensino universitário ou previsão, no mapa de alterações e transferências
orçamentais, de verbas a transferir para a região, nesse âmbito.
• Importa referir que nunca chegou a ser transferido o valor dos 500 mil euros
previsto no OE 2021, logo esta ausência de normativo e previsão de verbas
vem apenas confirmar a intenção do Governo da República continuar a não
cumprir as suas obrigações legais.
x. Ausência de qualquer norma para o pagamento das receitas fiscais em dívida de anos
anteriores
• O valor em dívida ultrapassa os 31,4 M€.
x1. Ausência de qualquer norma para o pagamento das dívidas dos subsistemas de
saúde pelos serviços prestados pelo SESARAM, EPE.
• O valor dívida ultrapassa os 22,5 M€.
xn. Ausência de qualquer norma acerca dos valores acerca dos adiantamentos feitos
pela RAM às farmácias dos medicamentos disponibilizados aos beneficiários do
SAD PSP/GNR e ADM e ADSE.
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• O valor em dívida ultrapassa os 9,1 M€ (dos quais 8,8 M€ referente aos
pagamentos dos cuidados de saúde do regime livre dos beneficiários da
ADSE, IP referente aos anos de 2016 e 2017).
xm. Ausência de qualquer norma para o pagamento do apoio prometido referente aos
emigrantes regressados da Venezuela.
• Nunca foi transferido o valor dos 1 M€ que têm estado previstos em
anteriores Orçamentos do Estado.
Considera, pois, o Governo Regional, que a proposta de lei em apreço fica muito aquém daquilo
que são as obrigações do Estado para com esta Região Autónoma e protela ou afasta o
cumprimento dos compromissos assumidos, quer por via legislativa, quer por comunicação
pública, conforme demonstrado, pelo que deve o Governo da República honrar os seus
compromissos, deve diligenciar no sentido de serem aprovadas, em sede de especialidade, as
propostas de aditamento, alterações e substituições que mostram necessárias para o efeito e que
concretizem tais desideratos.
A CHEFE DO GABINETE,
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REGIÃO AUTÔNOMA DA MADEIRA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA
2.ª Comissão Especializada Permanente de Economia, Finanças e Turismo
Proposta de Lei n. 0 116 /XIV/3. ª (GOV)
"Aprova Orçamento do Estado para 2022"
Parecer
Por solicitação do Gabinete do Senhor Presidente da Assembleia da República, reuniu a 2.ª
Comissão Especializada Permanente de Economia, Finanças e Turismo da Assembleia Legislativa
da Região Autónoma da Madeira, aos 25 dias de outubro do corrente ano, pelas 12 horas, a fim de
analisar e emitir parecer relativo à Proposta de Lei em epígrafe, no âmbito da audição dos órgãos de
governo próprio das Regiões Autónomas, nos termos do disposto no n.0 2 do artigo 229.0 da
Constituição da República Portuguesa e no artigo 142.º do Regimento da Assembleia da República.
Cabe à Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, de acordo com a lei, dar o seu
parecer referente à proposta de Orçamento Geral do Estado, apresentado pelo Governo da República.
O parecer agora emitido por esta Assembleia incide, essencialmente, sobre as matérias de
índole regional atendendo que é esta a sua obrigação primordial.
A proposta apresentada pelo Governo da República, uma vez mais, peca por defeito em relação
às matérias relativas à Região Autónoma da Madeira. Não só não corrige erros passados e
denunciados pelos órgãos de governo próprio, como, também, insiste em não materializar
compromissos assumidos pelo Primeiro-Ministro, alguns dos quais datam de 2016.
Cada proposta de Orçamento apresentada representa um adiamento na correção e resolução de
problemas bastante identificados e reconhecidos por ambas as partes.
Não obstante a repetida desatenção e incapacidade de responder às necessidades e respeitar
os direitos dos portugueses residentes nesta Região Autónoma, por parte do Governo da República,
assinalamos, assim, os aspetos negativos que subsistem.
Continuamos a assistir à inexplicável discriminação negativa, promovida pelo Estado, entre as
duas Regiões Autónomas. Desde 2015 até à presente data, essa discriminação materializou-se em 235
Milhões de Euros a menos que a Região Autónoma da Madeira recebeu em relação à sua congénere
açoreana. Consideramos que a justeza dos valores recebidos pela Região Autónoma dos Açores
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deverá ser aplicada em relação à Região Autónoma da Madeira a bem da equidade que deve existir
por parte do Estado Central.
Mais incompreensível é o facto desta proposta encerrar uma diminuição das Transferências do
Estado em relação ao ano anterior, desconsiderando os impactos causados pela pandemia e o estado
enfraquecido da economia regional, fortemente dependente de um dos setores mais fustigados por
esta crise, o setor do Turismo. Consideramos que o princípio subjacente e presente na Lei de Finanças
Regionais originária de que em circunstância alguma as verbas transferidas no ano N serão inferiores
às transferidas em N-1, tem de ser mantido ainda que se tenha de recorrer a medidas extraordinárias,
enquanto não se procede à imperativa alteração da Lei atrás referida (LFRA).
Em termos das Necessidades de Financiamento das Regiões Autónomas, não é compreensível
que não exista qualquer disposição que permita ao Estado conceder garantias pessoais aos
empréstimos que venham a ser contraídos pelas Regiões Autónomas, ficando estas à mercê da
vontade discricionária dos governantes conjunturais que tenham a responsabilidade por estas
decisões.
Não se observam quaisquer medidas fiscais especificamente dirigidas para as Regiões
Autónomas que lhes pennita, temporária e excecionalmente, responder com maior eficácia aos
desafios da retoma económica que urge: alargamento dos limites de atuação definidos na Lei de
Finanças Regionais; autorizações especiais para implementar medidas extraordinárias de estímulo à
economia, atração de investimento externo e diversificação da economia regional;
A componente nacional referente ao financiamento do Hospital Central do Funchal permanece
uma incógnita. Continuam em vigor as Resoluções do Conselho de Ministros 132/2018 de 10 de
outubro e 160/2018 de 3 de dezembro, a não existir qualquer retificação a taxa de 50% do
financiamento assumida pelo governo português está comprometida de fonna inaceitável.
O setor do Turismo, particularmente afetado pela crise pandémica, continua a ser o motor
principal da economia regional o que deveria merecer uma atenção particular pelo estado português,
ao nível de lançamento de medidas extraordinárias e especiais, bem como ao nível da criação de
condições de estímulo. Nesta proposta nada disso acontece no que concerne à Região: não existe
qualquer programa especifico de apoio ao relançamento do Turismo na Região; o compromisso de
proceder à redução das taxas aeroportuárias dos aeroportos da Madeira e do Porto Santo foi
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esquecido; o investimento em equipamentos destinados à deteção de turbulência e "wíndshear", no
aeroporto da Madeira, equipamentos fundamentais para a operacionalidade daquela infraestrutura, não
consta da proposta, contrariando as conclusões do grupo de trabalho, criado para o efeito e liderado
pelo Ministério das Infraestruturas e Habitação.
A continuidade territorial, uma vez mais, continua adiada. Este preceito constitucional volta a ser
ignorado por este Governo da República. Exemplos disso são a não regulamentação do subsídio social
de mobilidade e a não inclusão do financiamento da linha marítima de transporte de pessoas e
mercadorias entre a Madeira e o Continente.
Ainda em relação aos portugueses regressados da Venezuela não se compreende o facto
daqueles que se fixem na Região Autónoma da Madeira estarem excluídos do Programa Regressar,
criado pelo Estado Português, uma clara discriminação injustificada como se de cidadãos de segunda
se tratassem.
Por estas razões, o parecer da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira sobre a
proposta de orçamento para 2022 apresentada pelo o Governo da República é negativo, esperando
que em sede de especialidade estes erros e omissões grosseiras possam ser retificados.
PS.
Este parecer foi aprovado por maioria, com os votos a favor do PSD e CDS/PP e a abstenção do
Funchal, 25 de outubro de 2021
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ASSUNTO: PROPOSTA DE LEI N.º 116/XIV/3.ª - LEI DO ORÇAMENTO DO ESTADO
PARA 2022
PARECER
1. A Proposta de Lei do Orçamento de Estado para 2022 (doravante PLOE2022) foi
apresentada pelo Governo à Assembleia da República, no final do passado dia 11 de
outubro, tendo sido disponibilizada na página oficial da internet daquele órgão de
soberania.
Importante lembrar que, atempada e oportunamente, no passado dia 8 de setembro, a
Associação Nacional de Municípios Portugueses (ANMP) manifestou ao Governo – num
documento intitulado de Considerações Prévias da ANMP ao Orçamento do Estado para
2022 – um primeiro e determinante conjuntode preocupações e problemáticas
concernentes aos municípios, cuja premência justifica largamente que a Lei do
Orçamento do Estado de 2022 (LOE2022) as sinalize, priorize e resolva.
Com efeito, ainda num cenário da gravíssima e incontornável conjuntura Covid-19,
emerge com maior acuidade o papel da LOE2022 em cumprir uma justa repartição dos
recursos públicos entre o Estado Central e os Municípios, até sob pena de comprometer
irremediavelmente o caminho de capacitação e estabilização financeira percorrido por
estes nos últimos anos e, em decorrência, prejudicar a própria recuperação económica e
social do nosso país.
Termos em que, tendo por referência o primeiro conjunto de preocupações transmitido
nas Considerações Prévias da ANMP, mas também outras matérias e assuntos que mais
diretamente contendem com a atividade e gestão municipal, elencaremos e
destacaremos de seguida um relevante conjunto de aspetos, uns com impacto positivo,
e outros avaliados negativamente, quanto ao seu alcance pela PLOE2022.
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2. Começamos por identificar as principais medidas positivas da PLOE2022:
i. Desde logo, é de realçar a observância da fórmula de cálculo do Fundo Social
Municipal (FSM), cumprindo-se assim, final e globalmente, a Lei das Finanças
Locais (LFL)1, o que é a primeira vez que acontece.
De facto, após tantos anos de negação do Ministério das Finanças, este acabou por
reconhecer, neste Orçamento, através do valor apresentado para 2022, a razão que
assistia à ANMP, aplicando os 2% do montante referido na LFL.
Sucede, porém, que o cumprimento integral da LFL acontece num contexto de
quebra do montante global da receita líquida de IRS + IRC + IVA (no ano de 2020,
que é o ano de referência para os cálculos). De facto, como já sustentadamente se
previa, fruto do contexto pandémico, para o ano de 2020, a Conta Geral do Estado
confirmou uma quebra acentuada da receita líquida de IVA (em -8,4%) e de IRC
(em -20%) -- dois dos impostos de referência que servem de base ao cálculo às
transferências do OE para os municípios --, o que explica, de modo genérico, uma
redução das transferências.
Simultaneamente, após 3 anos, é o primeiro ano em que não há distribuição dos
acréscimos substanciais, de cerca de 247 M€, que a ANMP conseguiu
assegurar nas negociações para a revisão da LFL em 2018 (para compensar o
então incumprimento da lei), e cujo montante global veio a entrar nos cofres
municipais através dos Orçamentos do Estado de 2019, 2020 e 2021: 25% (62
M€) + 25% (62 M€) + 50% (123 M€), respetivamente, em cada um dos referidos anos,
nos termos dos n.ºs 6 e 8 do artigo 5.º da LFL.
Desta forma, o montante global de IRS + IRC + IVA calculado para 2022, é o valor
“puro” da “aplicação “normal” da LFL, não incluindo aquela parcela/ acréscimo
excecional (cujo valor final foi liquidado com o OE de 2021).
ii. Também pela primeira vez, e após 3 anos em que não foram inscritas quaisquer
verbas no Fundo de Financiamento da Descentralização (FFD), são agora
inseridos e discriminados os valores a transferir, por município e por área de
1 Aprovada pela Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro, que a designa de Regime Financeiro das Autarquias Locais e das Entidades Intermunicipais.
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transferência de competências – o que contribui paraa clareza e transparência do
processo de descentralização em curso.
Mas outras medidas positivas se identificam, de seguida, neste caso pela ordem do
articulado proposto pela PL 116/XIV.
iii. Aumenta as transferências para entidades intermunicipais em quase 4 M€
(superando a variação máxima de 10%) - artigo 76.º e anexo II.
iv. Prossegue, para os municípios cumpridores dos limites de endividamento e das
obrigações de reporte ao Tribunal de Contas e à Direção Geral das Autarquias Locais
(DGAL), com a não aplicabilidade da Lei dos Compromissos e Pagamentos em
Atraso (LCPA); e mantém, para todos, a flexibilização das regras de cálculo dos
fundos disponíveis – artigo 78.º
v. Acautela, e bem, que, tal como no ano passado, nas situações de recurso à linha
BEI, os municípios estão dispensados da consulta a 3 instituições autorizadas
por lei a conceder crédito - artigo 91.º
vi. Mantém a prorrogação da data de apreciação das contas das autarquias locais,
levando em linha de conta as dificuldades e atrasos na implementação do novo
sistema contabilístico (SNC-AP) - artigo 93.º, n.º 3.
Sendo muito importante acautelar a possibilidade de apreciação das contas das
autarquias poder ser feita mais tarde, é imperativo que redação na norma seja
melhorada2, permitindo-nos sugerir a seguinte redação do artigo 93.º:
2 Pois, e certamente por lapso, este artigo 93.º da PLOE2022 apresenta a mesmíssima redação prevista na
LOE2021 (n.º 2 do artigo 132.º da LOE2021 ), norma que deu azo a tantas dúvidas e divergências , e que,
inclusivamente, teve se ser objeto de alteração e correção legislativa.
De facto, em 5 de abril de 2021, a Lei n.º 13-B/2021 teve de vir esclarecer que “Para efeitos do disposto no n.º
2 do artigo 132.º da Lei n.º 75-B/2020, de 31 de dezembro, que aprova o Orçamento do Estado para 2021, a
prestação de contas nas reuniões ordinárias dos órgãos deliberativos das autarquias locais previstas para o mês
de abril pode realizar-se até ao dia 30 de junho de 2021” (o n.º 2 do artigo 132.º previa, exponenciando todas as
dúvidas, que “Na administração local, a prestação de contas relativa ao exercício de 2020 pode ser efetuada até
31 de maio de 2021, considerando os atrasos na implementação do novo sistema contabilístico”).
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“3 - Em 2022, considerando os atrasos na implementação do novo sistema
contabilístico, os documentos de prestação de contas da administração local
relativos ao exercício de 2021:
a) Podem ser apreciados pelos seus órgãos deliberativos até ao fim do mês de
junho, e remetidos ao Tribunal de Contas até ao dia 30 do mesmo mês, no
caso das contas individuais;
b) Podem ser apreciados pelos seus órgãos deliberativos até ao fim do mês de
agosto, e remetidos ao Tribunal de Contas até ao dia 31 do mesmo mês, no
caso das contas consolidadas”.
vii. Volta a clarificar que é possível integrar o saldo de gerência (parte não
consignada), por recurso a uma revisão orçamental, antes da aprovação dos
documentos de prestação de contas, desde que a Câmara Municipal tenha já
aprovado o mapa dos “Fluxos de caixa” (ainda que não altere a própria LFL, conforme
requerido) - artigo 95.º
viii. Mantém o apoio à Administração Local (10 M€), para centros de recolha
oficial de animais, esterilização e à promoção do bem-estar animal – artigo
209.º.
ix. Sensível ao alerta feito por esta Associação3, a PLOE2022 propõe uma alteração ao
artigo 55.º do regime jurídico da atividade empresarial local e das participações
locais (Lei n.º 50/2012, de 31 de agosto), acrescentando-lhe um n.º 5 com a
seguinte redação “O disposto no n.º 1 do artigo 41.º não se aplica às entidades
públicas participantes no âmbito dos sistemas multimunicipais de água ou
saneamento quando detenham participação inferior a 10 % do capital social”– artigo
275.º.
Todavia, porque a redação proposta desde já nos sugere dúvidas de alcance e
âmbito, deverá ser a mesma melhorada, permitindo-nos sugerir a seguinte redação:
“O disposto no artigo 40.º e no n.º 1 do artigo 41.º não se aplica às entidades
públicas participantes no âmbito dos sistemas multimunicipais de água ou
3 Que a LOE2022 deveria esclarecer que os empréstimos contraídos por empresas participadas, nas quais os municípios não exercem de forma direta ou indireta uma influência dominante no controlo de gestão, não reportam ao endividamento municipal, nem permitem qualquer reposição tendo em vista o reequilíbrio financeiro das empresas.
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saneamento e resíduos sólidos urbanos quando detenham participação
inferior a 10% do capital social”.
Justifica-se o aperfeiçoamento proposto, pois, pese embora o n.º 4 do artigo 55.º só
remeta para o artigo 41.º e não para o artigo 40.º, a verdade é que tem sido defendida
a aplicação deste artigo, por se tratar de uma participação local. Tal entendimento
significaria que os municípios teriam que promover o equilíbrio dos resultados do
exercício, mediante a realização de uma transferência financeira a cargo dos sócios
(municípios), na proporção da respetiva participação social, o que equivaleria a um
“financiamento” dos sócios privados.
Por outro, a aplicação da norma deverá também incluir o setor dos resíduos sólidos
urbanos, que, com certeza, só foi excluído por lapso, até porque a alteração a seguir
proposta (ao artigo 66.º da Lei n.º 50/2012) relativo à dispensa de alienação
obrigatória também inclui, naturalmente, este setor dos resíduos sólidos urbanos.
x. Desobriga da alienação obrigatória as participações locais em sociedades
comerciais no âmbito dos sistemas multimunicipais de água ou saneamento e
resíduos sólidos urbanos – artigo 275.º.
3. Sem prejuízo das medidas positivas supra sinalizadas, a verdade é que a
PLOE2022 é avaliada pela negativa no que respeita às seguintes medidas,
omissões e até contradições:
i. Este Orçamento não procede à regularização das dívidas da Administração
Central para com os Municípios, que atingem um total de 260 M€ – nem das
dívidas resultantes do incumprimento anterior da LFL em matéria de FSM, nem
das resultantes dos compromissos políticos e públicos por parte do Governo
com despesas Covid.
Vejamos.
Por um lado, e não obstante cumprir para 2022 o cálculo do FSM de acordo com a
LFL, mantém pendentes regularizações devidas por cálculos errados do
Governo relativamente ao FSM dos anos de 2019, 2020 e 2021, com
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injustificadas reduções na ordem dos 104 M€ (51 M€ em 2021, 35 M€ em 2020 e
18 M€ em 2019).
Ao mesmo tempo, permanecem em dívida 156 M€ relativos ao Adicional do FSM4,
para compensar os municípios pelo expressivo aumento das despesas com o
combate à Covid-19. Só em 2020, as despesas dos Municípios com este combate
ascenderam a 211,4 M€5, montante, assinale-se, já validado por várias entidades,
inclusive pela DGAL, Secretaria de Estado do Orçamento (SEO) e pelo próprio
Conselho das Finanças Públicas (CFP).
Mas apesar do compromisso do Governo, o único ressarcimento foram os 55 M€ do
Fundo de Solidariedade da União Europeia (FSUE), com um limite individual de 150
mil€ por município e reportados a despesas efetuadas até setembro de 2020.
O que significa que os municípios não foram ainda ressarcidos de, pelo menos, 74%
dos valores que se viram obrigados a despender, para combater os efeitos da Covid
e muito para acorrer às falhas e dificuldades, no terreno, dos Ministérios da
Segurança Social e da Saúde.
ii. Não resolve a situação referente à não distribuição da receita de 7,5% de IVA,
conforme a Lei das Finanças Locais e a respetiva transferência para os
Municípios das Regiões Autónomas.
iii. Diminui em 60 M€ o financiamento doPrograma de Apoio à Redução Tarifária
nos transportes públicos - PART, quepassa de 198,6 M€ para 138,6 M€ (artigo
190.º). O que é completamente inaceitável.
O PART tem de ser verdadeiramente reforçado de forma a garantir a
sustentabilidade dos transportes públicos, atendendo às especificidades das
redes das zonas de baixa densidade, com insuficiência ou pouca atratividade da
oferta. Impõe-se a alteração da fórmula de repartição da dotação global
majorada e o fim das comparticipações que têm vindo a ser exigidas aos municípios.
4 Cfr. o artigo 3.º-A da Lei n.º 4-B/2020, de 6 de abril, na redação que lhe foi conferida pelo artigo 2.º da Lei n.º 12/2020, de 7 de maio, e o Grupo de Trabalho criado pelo Despacho n.º 6761/2020, de 1 de julho.
5 Dados constantes do Relatório do Conselho das Finanças Públicas relativo à Evolução Orçamental da Administração Local em 2020 (incluindo municípios e freguesias).
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iv. Insiste na absurda e ingerente limitação relativa aos contratos de aquisição de
serviços no setor local, impedindo que os municípios aumentem o valor gasto
com uma mesma entidade/ contraparte – artigo 58.º.
Manter, mais uma vez, esta inadmissível limitação, é continuar a persistir numa
regra que acarreta uma carga burocrática e administrativa insustentável, com
custos elevadíssimos para os serviços municipais.
Não bastando, também volta a manter, desta feita no n.º 9 deste artigo 58.º, a ilegal
possibilidade de o Presidente da Câmara Municipal alargar a aplicação das
limitações e exceções previstas às entidades do setor local, como se tivesse poderes
para tal e as empresas locais não tivessem autonomia e personalidade jurídica
próprias.
Ainda neste âmbito da contratação pública, importa corrigir as contradições do artigo
57.º (Contratos de prestação de serviços na modalidade de tarefa e avença), cujo n.º
7 expressamente, e bem prevê, que “Não estão sujeitas ao disposto no presente
artigo as autarquias locais e entidades intermunicipais”, mas cujos n.ºs 4 e 9 adaptam
a aplicação daquele mesmo artigo à Administração Local (!) (os n.ºs 4 e 9 devem ser
eliminados).
v. Em matéria de limites de endividamento -- e ao contrário do que vigora e previsto
para os anos 2020 e 2021 pelo artigo 2.º da Lei n.º 35/2020, de 13 de agosto -- deixa
de acautelar, o que se impõe, por justo e imprescindível, que:
- Não se aplica a regra que estabelece que os municípios que cumprem o
limite total da dívida só podem aumentar, em cada exercício, o valor
correspondente a 20% da margem disponível no início de cada um dos
exercícios (da alínea b) do n.º 3 do artigo 52.º da Lei n.º 73/2013, de 3 de
setembro);
- Quando os empréstimos forem contratualizados ao abrigo de linhas de crédito
contratadas entre o Estado Português e Instituições Financeiras Multilaterais,
como a linha BEI, é considerado para efeitos de excecionamento do limite da
dívida total o valor total do financiamento aprovado pela linha de crédito,
ainda que superior ao valor elegível não comparticipado por Fundos
Europeus Estruturais e de Investimento.
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vi. Não acautela que os municípios em situação de saneamento ou de rutura
podem recrutar os trabalhadores necessários ao exercício de novas
competências, sobretudo na área da ação social e saúde, sem prejuízo de outras.
De facto, o preconizado pelo artigo 46.º da PLOE2022 é insuficiente. Somente
exceciona da proibição o recrutamento de trabalhadores para o exercício de
atividades resultantes da descentralização na área da educação (n.º 6) e,
relativamente outras áreas do processo de descentralização de competências,
apenas exceciona o recrutamento para a substituição de trabalhadores que já
tenham sido transferidos. Por outro lado, não sendo já premente, continua a
excecionar o recrutamento para conclusão da implementação do programa de
regularização de precários (PREVPAP).
vii. Nada faz para garantir o efetivo cumprimento da legislação em vigor em matérias
tão cruciais como:
- O mecanismo de faseamento da retenção da transferência de receita fiscal
previsto pelo artigo 19.º-A da LFL, mas incumprido pela AT, que continuou a
proceder à dedução nas transferências de IMI para os municípios da totalidade da
devolução, com impactos muito gravosos nas suas contas e orçamentos, já
debilitados com os efeitos da pandemia.
- A autonomia dos poderes tributários dos municípios, o seu envolvimento e diálogo
com os órgãos de soberania, a par da sua efetiva compensação pela perda de
receita associada às isenções automáticas de impostos municipais
concedidas pelo Estado Central (enunciada pelo artigo 16.º da LFL).
- O acesso dos municípios às bases de dados da administração tributária
(AT), relativamente a bens penhoráveis no âmbito de processos de execução
fiscal (identificação ou localização de bens penhoráveis do executado) à base de
dados da AT. O Código de Procedimento e de Processo Tributário já foi alterado
há 4 anos, mas, passado todo este tempo, o Governo não só não procedeu à
necessária regulamentação, como nos são relatados casos em que os serviços
da AT negam o acesso dependente de requerimento, alegando mecanismos de
proteção de dados e/ ou de falta de regulamentação (!).
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A solução é simples, e prática, basta estender aos municípios a idêntica
prerrogativa de consulta direta em processo executivo, concedida aos institutos
da segurança social (IGFSS e o ISS) pelo artigo 114.º da PLOE2022.
Enquanto o acesso à informação não for uma realidade, o mínimo que se impõe
é que, como efeito decorrente da pendência/ ausência de resposta da AT aos
pedidos de informação dos municípios, é que a LOE2022 estipule a suspensão
dos prazos dos processos de execução fiscal.
viii. Não esclarece da regularização das transferências para os municípios
dos montantes relativos aos juros de mora pagos pelos particulares e do
produto das coimas aplicadas.
ix. Para além de manter o vazio quanto ao novo mecanismo de recuperação
financeira (pois o articulado referente ao Fundo de Apoio Municipal – FAM –
encontra-se revogado), a LOE2022 também não procede à solicitada e premente
atualização e melhoria de alguns aspetos da Lei n.º 53/2014, sobretudo ao nível
das limitações, excessivas, em matéria de recrutamento e de despesas com
pessoal.
Todavia, sem qualquer articulação e contra a posição desta Associação, insiste que
o FAM pode conceder empréstimos aos Municípios, desta feita àqueles que vejam
diminuídas as transferências do OE, para financiar a despesa corrente, a título
excecional e no quadro do contexto de pandemia. Não pode ser este o caminho,
especialmente num momento de grande pressão sobre as finanças locais, mais se
problematizando com que recursos este fundo as operacionalizaria tais empréstimos
– artigo 73.º.
x. Não contém quaisquer normas que consagrem que:
- A utilização de bens do domínio público municipal para o estabelecimento ou
passagem de infraestruturas está sujeita ao pagamento de taxas municipais,
fixadas pelos respetivos municípios;
- A fixação pelos municípios de uma remuneração adequada pela utilização de
infraestruturas municipais, desde logo aquelas que, de acordo com a lei e a
licença ou comunicação prévia, devam integrar o domínio municipal;
xi. No mesmo âmbito, e ao contrário do assumido -- e incumprido -- no artigo 133.º da
LOE2021, a PLOE2022 nada prevê no que concerne às alterações legislativas
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necessárias à concretização do princípio da não repercussão, sobre os
consumidores finais, do valor cobrado a título de taxas municipais de ocupação
do domínio municipal (TOS) -- o que é fundamental e se arrasta desde o artigo
246.º da LOE2018 (tendo sido constituído, inclusivamente, um grupo de trabalho para
o efeito).
xii. Apesar de o Governo reconhecer a sua importância e necessidade, nada aponta ou
avança relativamente ao cumprimento da universalidade do financiamento dos
corpos de bombeiros da Administração Local, que foram excluídos do modelo de
financiamento criado em 2015 (que apenas acautelou o dos corpos de bombeiros
das associações humanitárias de bombeiros).
xiii. Ainda no domínio da proteção civil, mantém, basicamente igual, o regime
excecional das redes de faixas de gestão de combustível (artigo 152.º), sempre
numa perspetiva de onerar os municípios com tudo o que seja incumprimento por
parte de entidades particulares e coletivas, agravado com prazos curtíssimos e sem
quaisquer apoios a tais intervenções – o que revela um total desconhecimento por
parte do legislador no que respeita aos custos, à falta de mão-de-obra para a
realização das atividades de limpeza e manutenção da floresta, bem como aos
constrangimentos de acesso à informação cadastral rústica do território continental.
xiv. Em matéria de habitação, continuando a indefinição do PRR relativamente
aos municípios, nada adianta ao financiamento das responsabilidades
municipais neste domínio – seja das competências que o Governo pretende reforçar
por via da regulamentação da Lei de Bases (em matéria de alternativa habitacional
ou de reforço da fiscalização das condições de habitabilidade em prédios
arrendados), seja de programas habitacionais como o Primeiro Direito, Porta de
Entrada, Arrendamento Acessível, Programa Nacional de Alojamento Urgente, entre
outros programas em matéria de reabilitação urbana e arrendamento.
xv. Ignora a revisão dos valores base pagos pelo Ministério da Educação por cada
refeição escolar, não obstante ser evidente o desfasamento entre os valores
transferidos para os Municípios e o valor das refeições efetivamente suportados. Os
valores de base em vigor são manifestamente insuficientes para fazer face à despesa
efetiva (atingindo valores 50% superiores aos recebidos).
xvi. Não dá continuidade ao projeto-piloto de comparticipação das despesas de
saúde dos tratamentos termais, o que não é aceitável.
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xvii. Não esclarece da remuneração dos membros do conselho de
administração dos serviços municipalizados.
Lembramos que a LOE2020 alterou o Regime Jurídico do Setor Empresarial Local
(a ANMP não foi ouvida), passando a prever que “Os membros do conselho de
administração são nomeados pela câmara municipal” (deixando de o ser de entre os
membros integrantes do executivo).
Todavia, mais previu que a remuneração devida aos membros seria estabelecida por
portaria dos membros do Governo responsáveis pelas autarquias locais e pelas
finanças. Não só não faz qualquer sentido, como nunca foi publicada tal Portaria.
Deverá, por isso, o n.º 3 do artigo 12.º da Lei n.º 50/2012 ser objeto de correção,
passando a remeter o estabelecimento da remuneração, com as devidas
adaptações, para o artigo 30.º da mesma lei, preceito que especifica o estatuto do
gestor das empresas locais.
xviii. Não obstante se manter a necessidade de um enquadramento legislativo
de exceção para a gestão e funcionamento das Autarquias Locais em tempos
de pandemia e crise, e, por isso, se justificar que a LOE2022 conceda ao Governo
a competente autorização legislativa para proceder à prorrogação de medidas
excecionais, a PLOE2022 não acautela tal prerrogativa (somente o faz para medidas
no domínio da Administração Central - artigo 176.º).
xix. Não acautela a ainda necessária prorrogação da isenção de IVA das
autarquias locais para as transmissões e aquisições intracomunitárias de bens
necessários para combater os efeitos da pandemia da doença COVID-19 (prevista
até ao final do ano).
xx. Ainda em matéria de diminuição da carga fiscal, a PLOE2022 continua a não
resolver, não obstante a sua pertinência e gravidade:
• A redução para do IVA da iluminação pública para a taxa mínima;
• A eliminação da contribuição para o audiovisual para equipamentos e
serviços municipais (que é aplicável a situações tão absurdas como sejam:
semáforos, cemitérios, iluminação pública, programadores de rega de jardins, furos
de captação de água, painéis informativos, instalações sanitárias públicas, fontes
luminosas, estações elevatórias da água e de esgotos).
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xxi. No que concerne à eliminação das barreiras arquitetónicas (artigo 215.º),
não acautela, de modo expresso e claro, que às autarquias locais não são aplicáveis:
(i) a obrigação de previsão de rubricas orçamentais para adaptação do património
edificado às normas técnicas de acessibilidade e (ii) a obrigação de reporte da
dotação orçamental, da execução orçamental, das atividades realizadas e das metas
atingidas – o que se impõe sob pena de interpretações lesivas da autonomia do
Poder Local.
xxii. Nada dispõe no sentido e calendário da alteração legislativa aos regimes
da lei das finanças locais, do estatuto dos eleitos locais e dos seus gabinetes
de apoio.
xxiii. Em matéria de autorizações legislativas ao Governo:
- Deverá a LOE prever a necessária autorização legislativa para a alteração do
Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação relativamente aos artigos 91.º
(obras coercivas), 107.º (posse administrativa) e 108.º-B (arrendamento forçado).
O objetivo é, sempre que em causa o recurso ao mecanismo do arrendamento
forçado, conceder os Municípios da possibilidade inequívoca e legítima de tomar
posse administrativa do imóvel e de realizar obras coercivas, na parte em que as
mesmas visem o desempenho funcional dos edifícios, dotando-os,
designadamente, de condições de habitabilidade que possibilitem a sua colocação
no mercado de arrendamento (não restringindo a intervenções estritamente
relacionadas com questões de segurança, salubridade ou arranjo estético dos
edifícios, atualmente umbilicalmente ligadas ao dever ordinário de conservação
do edificado previsto no artigo 89.º do RJUE).
- Deverá alargar o âmbito da autorização legislativa prevista para a alteração
da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (artigo 163.º), de modo a
abranger, essencialmente, a compatibilização e adaptação à realidade, estrutura,
competências e autonomia da Administração Local, incluindo do próprio regime
procedimento concursal.
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4. Em suma:
Com a observância das regras de cálculo do FSM -- há muito incumpridas, mas
sempre devida e fundamentadamente reclamadas por esta Associação --, assistimos,
pela primeira vez, a um cumprimento integral da Lei das Finanças Locais, o que se
saúda!
Agora urge ser coerente e consequente, devendo a LOE2022 proceder à regularização
das dívidas da Administração Central para com os Municípios, que totalizam um
montante na ordem dos 260 Milhões de Euros!
De facto, como já referido, mantêm-se pendentes regularizações devidas por cálculos
errados do Governo relativamente ao FSM dos anos de 2019, 2020 e 2021, com
injustificadas reduções na ordem dos 104 M€ (51 M€ em 2021, 35 M€ em 2020 e 18 M€ em
2019).
Ao mesmo tempo, permanecem em dívida 156 M€ relativa a despesa com medidas adotadas
pelas autarquias no âmbito do combate e mitigação dos efeitos da Covid-19. Só em 2020,
as despesas totais atingiram a 211,4 M€6 -- montantes validados pela DGAL, SEO e CFP –
e os municípios somente foram compensados com 55 M€ do FSUE.
Manter esta dívida, ademais num contexto de pandemia -- de aumento das despesas
e de diminuição de receitas municipais e das transferências do Orçamento do Estado
--, não faz qualquer sentido.
Reconhecidos os cálculos do FSM e o montante gasto com medidas de combate à
Covid-19, é imprescindível que este mesmo Orçamento de 2022 resolva a
transferência para os Municípios dos 260 M€ que lhes são devidos.
A liquidação desta dívida é essencial e determinante neste contexto tão difícil, de
tantas despesas e desafios e simultânea redução das receitas municipais e das
transferências do OE.
Desta forma, evitar-se-á comprometer o caminho de estabilização financeira
percorrido pelos Municípios nos últimos 10 anos e, em consequência, estaremos a
contribuir para a própria recuperação económica e social do nosso país.
6 Dados constantes do Relatório do Conselho das Finanças Públicas relativo à Evolução Orçamental da Administração Local em 2020 (incluindo municípios e freguesias).
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Em face das questões essenciais acima aludidas, a Associação Nacional de
Municípios Portugueses só pode emitir parecer negativo à Proposta de Lei do
Orçamento do Estado para 2022, manifestando, como sempre, a sua total
disponibilidade para, junto do Governo e da Assembleia da República, dar os
seus contributos no sentido de melhorar a Lei do Orçamento do Estado e de
se poder rever no seu conteúdo, e assim, emitir parecer favorável à mesma.
Associação Nacional de Municípios Portugueses
Coimbra, 26 de outubro de 2020
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PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 1390/XIV/2.ª
(REQUALIFICAÇÃO E REABILITAÇÃO DA ESCOLA SECUNDÁRIA ANTÓNIO INÁCIO DA CRUZ, EM
GRÂNDOLA)
PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 1407/XIV/2.ª
(RECOMENDA AO GOVERNO A REQUALIFICAÇÃO DA ESCOLA SECUNDÁRIA ANTÓNIO INÁCIO DA
CRUZ, EM GRÂNDOLA)
PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 1413/XIV/2.ª
(PELA REALIZAÇÃO DE OBRAS DE REQUALIFICAÇÃO DA ESCOLA SECUNDÁRIA ANTÓNIO
INÁCIO DA CRUZ, GRÂNDOLA)
PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 1447/XIV/3.ª
(RECOMENDA AO GOVERNO A REQUALIFICAÇÃO DA ESCOLA SECUNDÁRIA ANTÓNIO INÁCIO DA
CRUZ, EM GRÂNDOLA)
Relatório da discussão e votação na especialidade e texto final da Comissão de Educação, Ciência,
Juventude e Desporto
Relatório da discussão e votação na especialidade
1 – Os projetos de resolução foram aprovados na generalidade na reunião plenária de 15 de outubro de
2021, com os votos a favor dos Deputados do PSD, do BE, do PCP, do CDS-PP, do PAN, do PEV, do CH, do
IL, da Deputada não inscrita Cristina Rodrigues e da Deputada não inscrita Joacine Katar Moreira, registando-
se a abstenção dos Deputados do PS.
2 – Baixaram na mesma data à Comissão, para apreciação na especialidade.
3 – A discussão e a votação da iniciativa na especialidade tiveram lugar na reunião da Comissão de 26 de
outubro de 2021, encontrando-se presentes Deputados dos Grupos Parlamentares do PS, do PSD, do BE, do
PCP, do CDS-PP, do PAN e do PEV e ausentes o Deputado do IL.
4 – Não houve lugar a intervenções iniciais.
5 – A gravação áudio está disponível nos projetos de resolução.
6 – Foi feita uma intervenção inicial pela Deputada Ana Mesquita (PCP), que propôs alterações à proposta
de texto final apresentada pelos serviços da Comissão.
7 – Nesta sequência, foi proposto o seguinte texto para votação:
Recomenda ao Governo a requalificação e reabilitação da Escola Secundária António Inácio da Cruz, em
Grândola.
A Assembleia da República resolve, nos termos do n.º 5 do artigo 166.º da Constituição, recomendar ao
Governo que:
1. Em estreita articulação com o município de Grândola e em colaboração com a comunidade educativa,
proceda à programação, agendamento e execução urgente das obras de reabilitação e requalificação
do edificado da Escola Secundária António Inácio da Cruz, dotando-a das condições físicas que
potenciem o adequado desenvolvimento dos planos curriculares, que proporcione condições de
trabalho e de desenvolvimento do processo ensino/aprendizagem, com adequação de espaços que
permitam a acessibilidade e uma escola inclusiva para todos.
2. Proceda ao cabimento dos recursos financeiros necessários, no quadro da programação dos fundos
comunitários, sem prejuízo do recurso a financiamento nacional, através do Orçamento do Estado ou
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de outras fontes de financiamento existentes para essa finalidade, atendendo às necessidades
identificadas pela comunidade educativa.
3. Proceda à imediata retirada das coberturas com fibrocimento.
4. Assegure a participação da comunidade escolar, professores, funcionários, pais, estudantes e
autarquias locais no processo de requalificação da escola, partilhando com a escola e demais
comunidade educativa o calendário das obras de reabilitação de requalificação.
5. Proceda à modernização tecnológica, através do reforço de rede de comunicações, em particular
eletrónicas, à substituição de equipamentos obsoletos e de mobiliário e ao reforço de material didático.
8 – Este texto foi aprovado com os votos a favordos Deputados do PSD, do BE, do PCP, do CDS-PP, do
PAN e do PEV e as abstenções dos Deputados do PS, registando-se a ausência dos Deputados do IL.
9 – Anexa-se o texto final respetivo.
Palácio de São Bento, em 26 de outubro de 2021.
O Presidente da Comissão, Firmino Marques.
Texto final
A Assembleia da República resolve, nos termos do n.º 5 do artigo 166.º da Constituição, recomendar ao
Governo que:
1 – Em estreita articulação com o município de Grândola e em colaboração com a comunidade educativa,
proceda à programação, agendamento e execução urgente das obras de reabilitação e requalificação do
edificado da Escola Secundária António Inácio da Cruz, dotando-a das condições físicas que potenciem o
adequado desenvolvimento dos planos curriculares, que proporcione condições de trabalho e de
desenvolvimento do processo ensino/aprendizagem, com adequação de espaços que permitam a
acessibilidade e uma escola inclusiva para todos.
2 – Proceda ao cabimento dos recursos financeiros necessários, no quadro da programação dos fundos
comunitários, sem prejuízo do recurso a financiamento nacional, através do Orçamento do Estado ou de
outras fontes de financiamento existentes para essa finalidade, atendendo às necessidades identificadas pela
comunidade educativa.
3 – Proceda à imediata retirada das coberturas com fibrocimento.
4 – Assegure a participação da comunidade escolar, professores, funcionários, pais, estudantes e
autarquias locais no processo de requalificação da Escola, partilhando com a escola e demais comunidade
educativa o calendário das obras de reabilitação de requalificação.
5 – Proceda à modernização tecnológica, através do reforço de rede de comunicações, em particular
eletrónicas, à substituição de equipamentos obsoletos e de mobiliário e ao reforço de material didático.
Palácio de São Bento, em 26 de outubro de 2021.
O Presidente da Comissão, Firmino Marques.
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II SÉRIE-A — NÚMERO 25
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PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 1483/XIV/3.ª
DESLOCAÇÃO DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA A CABO VERDE
Texto do projeto de resolução
Sua Excelência o Presidente da República requereu, nos termos do n.º 1 do artigo 129.º e da alínea b) do
artigo 163.º da Constituição, o assentimento da Assembleia da República para se deslocar a Cabo Verde,
entre os dias 7 e 10 de novembro, em avião comercial, para representar Portugal na Cerimónia de Tomada de
Posse do novo Presidente da República.
Assim, apresento à Assembleia da República, nos termos regimentais, o seguinte projeto de resolução:
A Assembleia da República resolve, nos termos da alínea b) do artigo 163.º e do n.º 5 do artigo 166.º da
Constituição, dar assentimento à deslocação de Sua Excelência o Presidente da República a Cabo Verde,
entre os dias 7 e 10 de novembro, em avião comercial, para representar Portugal na Cerimónia de Tomada de
Posse do novo Presidente da República.
Palácio de São Bento, 26 de outubro de 2021
O Presidente da Assembleia da República, Eduardo Ferro Rodrigues.
Mensagem do Presidente da República
Estando prevista a minha deslocação a Cabo Verde entre os dias 7 e 10 do próximo mês de novembro, em
avião comercial, para representar Portugal na Cerimónia de Tomada de Posse do novo Presidente da
República, venho requerer, nos termos dos artigos 129.º, n.º 1, e 163.º, alínea b), da Constituição, o
assentimento da Assembleia da República.
Lisboa, 25 de outubro de 2021.
O Presidente da República,
(Marcelo Rebelo de Sousa)
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PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 1484/XIV/3.ª
DESLOCAÇÃO DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA A MADRID
Texto do projeto de resolução
Sua Excelência o Presidente da República requereu, nos termos do n.º 1 do artigo 129.º e da alínea b) do
artigo 163.º da Constituição, o assentimento da Assembleia da República para se deslocar a Madrid, no dia 15
de novembro, para participar no 30.º Aniversário das Cimeiras Ibero-Americanas.
Assim, apresento à Assembleia da República, nos termos regimentais, o seguinte projeto de resolução:
A Assembleia da República resolve, nos termos da alínea b) do artigo 163.º e do n.º 5 do artigo 166.º da
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Constituição, dar assentimento à deslocação de Sua Excelência o Presidente da República a Madrid, no dia 15
de novembro, para participar no 30.º Aniversário das Cimeiras Ibero-Americanas.
Palácio de São Bento, 26 de outubro de 2021.
O Presidente da Assembleia da República, Eduardo Ferro Rodrigues.
Mensagem do Presidente da República
Estando prevista a minha deslocação a Madrid no dia 15 do próximo mês de novembro, para participar no
30° Aniversário das Cimeiras Ibero-Americanas, venho requerer, nos termos dos artigos 129.º, n.º 1 e 163.º,
alínea b) da Constituição, o assentimento da Assembleia da República.
Lisboa, 25 de outubro de 2021.
O Presidente da República,
(Marcelo Rebelo de Sousa)
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PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 1485/XIV/3.ª
DESLOCAÇÃO DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA A MÁLAGA
Texto do projeto de resolução
Sua Excelência o Presidente da República requereu, nos termos do n.º 1 do artigo 129.º e da alínea b) do
artigo 163.º da Constituição, o assentimento da Assembleia da República para se deslocar a Málaga, nos dias
17 e 18 de novembro, para participar no XV Encontro da COTEC Europa e para uma visita a forças militares e
de segurança portuguesas destacadas no estrangeiro.
Assim, apresento à Assembleia da República, nos termos regimentais, o seguinte projeto de resolução:
A Assembleia da República resolve, nos termos da alínea b) do artigo 163.º e do n.º 5 do artigo 166.º da
Constituição, dar assentimento à deslocação de Sua Excelência o Presidente da República a Málaga, nos dias
17 e 18 de novembro, para participar no XV Encontro da COTEC Europa e para uma visita a forças militares e
de segurança portuguesas destacadas no estrangeiro.
Palácio de São Bento, 26 de outubro de 2021
O Presidente da Assembleia da República, Eduardo Ferro Rodrigues.
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II SÉRIE-A — NÚMERO 25
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Mensagem do Presidente da República
Estando prevista a minha deslocação a Málaga entre os dias 17 e 18 do próximo mês de novembro. para
participar no XV Encontro da COTEC Europa e para uma visita a forças militares e de segurança portuguesas
destacadas no estrangeiro. venho requerer. nos termos dos artigos 129.º, n.º 1, e 163.º, alínea b) da
Constituição, o assentimento da Assembleia da República.
Lisboa, 25 de outubro de 2021.
O Presidente da República,
(Marcelo Rebelo de Sousa)
A DIVISÃO DE REDAÇÃO.