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Segunda-feira, 12 de Janeiro de 2009 II Série-E — Número 11

X LEGISLATURA 4.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2008-2009)

SUMÁRIO Conselho Económico e Social: Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2007.

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CONSELHO ECONÓMICO E SOCIAL

Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2007 (aprovado no Plenário de 17 de Dezembro de 2008)

Relator: Conselheiro Adriano Pimpão Lisboa 2008

Índice

Nota prévia

I — Introdução II — Evolução macroeconómica III — Execução das receitas e despesas IV — Financiamento extraordinário do Estado (Necessidades Líquidas de Financiamento) V — Evolução da execução orçamental da Segurança Social VI — Execução do PIDDAC VII — Evolução da execução das transferências previstas no Orçamento do Estado VIII — Conclusão

Nota prévia

A Comissão Parlamentar de Orçamento e Finanças da Assembleia da República solicitou ao Conselho Económico e Social (CES), em 3 de Julho de 2008, um parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2007.
Esta solicitação foi efectuada para efeitos do disposto no n.º 1, alínea a) do artigo 2.º da Lei 108/91 de 17 de Agosto, que atribui ao CES a competência para se pronunciar «sobre os anteprojectos das grandes opções e dos planos de desenvolvimento económico e social, antes de aprovados pelo Governo, bem como sobre os relatórios da respectiva execução».
A preparação deste parecer foi realizada no âmbito da Comissão Especializada Permanente de Política Económica e Social (CEPES), tendo sido aprovado pelo plenário do Conselho Económico e Social, realizado no dia 17 de Dezembro de 2008.
Tal como aconteceu em relação à Conta Geral do Estado de 2005 e de 2006, o Conselho Económico e Social congratula-se por esta iniciativa da Assembleia da República, porque não se trata apenas do reconhecimento formal das suas competências constitucionais, mas também um expressivo incentivo à participação da sociedade civil organizada no processo democrático.

I — Introdução

A emissão do presente parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2007 (CGE 2007) insere-se no âmbito das competências do Conselho Económico e Social no que se refere ao pronunciamento sobre a execução das políticas económicas e sociais.
O Conselho Económico e Social manifesta a sua satisfação por lhe ter sido solicitado este parecer, uma vez que é uma oportunidade para reforçar a avaliação ex-post das políticas públicas, a qual não tem merecido a devida valorização política.
A sua preparação baseia-se na apreciação dos valores apresentados na Conta Geral do Estado para receitas, despesas e transferências, os quais devem ser confrontados com o que se encontrava programado financeiramente no Orçamento do Estado (OE).
Porém, acresce ainda que os dois documentos em questão apresentam dificuldades na comparabilidade das contas públicas (orçamentadas e executadas), devido a uma identificação nem sempre clara das ópticas contabilísticas (Contabilidade Pública e Contabilidade Nacional) nos vários quadros aí publicados, e respectiva correspondência.

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Para além desta comparação quantitativa, deverão ser também avaliadas as consequências resultantes da execução das políticas económicas e sociais em termos dos desvios verificados e dos efeitos produzidos, devendo essa avaliação ter como referenciais as Grandes Opções do Plano (GOP) de médio prazo (20052009) e as Grandes Opções do Plano para 2007.
Numa apreciação geral à forma como as contas públicas são apresentadas para avaliação pelas diversas instituições, que para tal são legalmente mandatadas, mas também para a sociedade civil em geral, não pode o Conselho Económico e Social deixar de referir a opacidade dos relatos descritivos e quantificados presentes na Conta Geral do Estado.
Não se trata de referir qualquer intenção de ocultar ou deturpar informação, até porque a Conta Geral do Estado segue os preceitos e as regras determinadas na Lei de Enquadramento Orçamental, mas apenas de recomendar um esforço acrescido para tornar as contas mais compreensíveis e, acima de tudo, de as tornar facilmente comparáveis com o que foi orçamentado para o mesmo ano.
Esse esforço deverá assentar na premissa de que a Conta Geral do Estado é um documento que apresenta a forma como foram utilizados os dinheiros públicos e, em particular, os impostos dos cidadãos.
Nesse sentido, a sua apresentação deverá permitir uma melhor compreensão do seu conteúdo por todos os interessados, sobretudo os não especialistas, porque os cidadãos têm interesse em saber como foram afectados os seus impostos e os resultados que geraram ou os efeitos que produziram.
O Orçamento do Estado é um instrumento financeiro do Estado, também com funções económicas e sociais, cuja execução contribui directa ou indirectamente para o crescimento económico, para o emprego, para a prestação de serviços de interesse geral e para a coesão social.
Nessa medida, alguns dos objectivos e das prioridades expressas no Orçamento do Estado do ano de 2007, como sejam: o crescimento da economia, o investimento na ciência, na tecnologia e na inovação, a aposta na qualificação dos portugueses e o combate à pobreza, em particular em favor dos idosos, deveriam ser objecto de apreciação e de avaliação quanto aos resultados ou benefícios que geraram.
Por isso, o Conselho Económico e Social recomenda que o Volume I da Conta Geral do Estado, que habitualmente inclui o Relatório e os Mapas Contabilísticos Gerais, antes de analisar a evolução económica global e as finanças públicas nos planos interno e internacional, passe a incluir um breve capítulo que responda a algumas questões essenciais, nomeadamente uma comparação entre os objectivos e previsões (constantes no Orçamento do Estado) e os resultados verificados (constantes na Conta Geral do Estado).
Trata-se, portanto, de apresentar previamente uma breve análise que permita observar a eficiência económica e os resultados produzidos pelas contas públicas em relação às grandes opções nacionais, por antecipação à análise da sua legalidade e rigor contabilístico.
Essa sintética apresentação deveria incluir os objectivos/previsões/resultados em diferentes domínios sobre os quais haja informação estatística, como, por exemplo, no plano macroeconómico, no domínio das finanças públicas, nos fluxos financeiros entre Portugal e a União Europeia e em alguns serviços de interesse geral, entre outros.
O sumário executivo, que habitualmente integra o relatório do Orçamento do Estado, afigura-se ser um modelo que poderia ser adaptado na apresentação da Conta Geral do Estado.
No que respeita à Conta Geral do Estado de 2007, apesar de serem conhecidas as oscilações dos valores de execução orçamental, mesmo após a sua apresentação, não deixa de ser perturbador encontrar diferenças nas receitas e despesas entre o quadro apresentado na Conta Geral do Estado de 2007 e o quadro semelhante que é apresentado no Orçamento do Estado de 2009 referente à execução do ano de 2007.
Recomenda-se, em consequência, que se esclareça e se especifique os critérios de valorização de stocks e fluxos, nomeadamente as chamadas ópticas da Contabilidade Nacional e da Contabilidade Pública, e que os trabalhos conducentes à harmonização dos mesmos sejam concluídos com a maior brevidade possível.
O Conselho Económico e Social salienta o esforço feito no quadro da actividade da Direcção-Geral do Orçamento para controlar e reforçar a credibilidade das contas públicas, salientando a realização de 576 auditorias no âmbito do Sistema de Controlo Interno da Administração Financeira do Estado (SCI), que detectaram um extenso rol de deficiências e insuficiências que importa corrigir, nomeadamente ao nível dos mecanismos de controlo interno, da qualidade dos sistemas de gestão e controlo da execução orçamental, da contratação pública de bens e serviços, da violação dos limites do endividamento e da atribuição de remunerações e outros benefícios sem observância da legislação aplicável.

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II — Evolução macroeconómica

A evolução da economia portuguesa depende de diferentes variáveis endógenas e exógenas, entre as quais o Orçamento do Estado e a execução da política orçamental, que são das mais importantes, pela influência que têm ou induzem no comportamento dos agentes económicos. Adicionalmente, num contexto de União Monetária, no qual Portugal se insere, estão «ausentes» os instrumentos monetário e cambial, pelo que a política orçamental será a única política macroeconómica nacional com real impacto sobre a situação.
No plano macroeconómico, a comparação entre os valores constantes na Conta Geral do Estado e os valores do Orçamento do Estado retrata a forma como evoluiu a situação no ano de 2007 relativamente às previsões.

Quadro 1 Variáveis macroeconómicas

Conta Geral do Estado de 2007 (1) Orçamento do Estado para 2007 (2) Conta geral do EstadoOrçamento do Estado PIB Ta
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l, em % 1,8 1,8 0 Consumo privado 1,3 1,3 0 Consumo público - 0,1 - 1,3 + 1,2 FBCF 3,0 1,9 + 1,1 Exportações 7,4 7,2 + 0,2 Importações 5,6 3,7 + 1,9

Taxa de desemprego em % 8,0 7,5 + 0,5 Taxa de inflação (IPC) 2,5 2,1 + 0,4
Fonte: (1) CGE 2007, Volume I, p.10 e (2) Orçamento do Estado para 2007, volume I, p.80

Os dados sobre a evolução da economia portuguesa em 2007, quando comparados com as previsões constantes no Orçamento do Estado para 2007, confirmam uma taxa de crescimento do PIB de 1,8% (o mais elevado desde 2001) e do consumo privado de 1,3%. Esses dados revelam, também, que se verificou uma quebra do consumo público menos acentuada do que se previa, apesar do esforço de consolidação das contas públicas, uma aceleração no investimento e um agravamento do défice comercial, embora as exportações tenham crescido 7,4% e as importações 5,6%.
Estes resultados estão globalmente em linha com as previsões efectuadas, mas deve ser assinalado que a taxa de crescimento do produto em Portugal ficou aquém da taxa de crescimento do produto na UE-27, que se cifrou em 2,9%1, o que significa que o processo de convergência com a média da UE-27, que sofreu uma interrupção a partir de 2001, ainda não foi retomado, embora se tenha verificado uma aproximação pontual no ano de 20052.
Contudo, é no domínio da inflação e da taxa de desemprego que se voltam a encontrar subavaliações sistemáticas entre o Orçamento do Estado e a Conta Geral do Estado. A previsão de inflação no Orçamento do Estado era de 2,1%, tendo vindo a situar-se em 2,5%. Por seu turno, a taxa de desemprego prevista no Orçamento do Estado para 2007 era de 7,5%, tendo-se verificado um valor de 8,0%. Estes desvios têm repercussões relevantes nas políticas de distribuição de rendimento e de protecção social, que têm aquelas variáveis como referência. 1 Dados estatísticos do Eurostat – Taxa de crescimento do PIB, em termos reais.
2 Dados estatísticos do Eurostat – PIB per capita em PPP (UE-27 = 100).

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Com efeito, a subavaliação sistemática da taxa de inflação tem tido impactos negativos sobre a evolução real dos salários negociados, tem agravado a carga fiscal em sede de IRS e tem comprometido a política redistributiva implementada. Significa, portanto, que tem tido impactos sobre a evolução do poder de compra, o bem-estar das famílias e a evolução da pobreza e da exclusão social.
Também a subavaliação da taxa de desemprego poderá ter estado na origem de uma menor dotação orçamental no que se refere a algumas das políticas de apoio ao emprego. Em 2007 tal reflectiu-se na diminuição das despesas com acções de formação profissional. A razão invocada para justificar este decréscimo é a transição entre o Quadro Comunitário de Apoio III (QCA III) e o Quadro de Referência Estratégico Nacional (QREN), o que só por si não altera o anterior juízo de valor.
Estes resultados confirmam a pertinência das recomendações do Conselho Económico e Social, já manifestadas em diferentes documentos, sobre os baixos níveis de crescimento económico (em divergência com a média comunitária) e os persistentes desvios verificados na taxa de desemprego e na taxa de inflação.

III — Execução das receitas e despesas

No âmbito das obrigações do Estado português no seio da União Europeia, nomeadamente no que respeita ao Programa de Estabilidade e Crescimento, em Dezembro de 2006 o Governo enviou à Comissão Europeia um programa actualizado destinado a prosseguir a redução estrutural da despesa pública no período 20062010.
Como aspecto fundamental desse documento encontra-se, entre outros, o objectivo da diminuição do rácio nominal entre o défice das contas públicas e o PIB, que em 2005 se apurara ser de 6,1%3, até atingir um valor inferior a 3% em 2008.
Esta obrigação constituiu o pano de fundo da preparação e da execução do Orçamento do Estado para 2007 e, naturalmente, da apreciação da Conta Geral do Estado de 2007.
A observação comparativa das grandes rubricas do Orçamento do Estado e das Contas das Administrações Públicas, relativas ao ano de 2007, encontra-se no quadro seguinte:

Quadro 2 Despesa e receita pública

Conta Geral do Estado de 2007 (1) Orçament
o do Estado 2007 (2) Conta Geral do EstadoOrçamento do Estado Var. % Despesa total (milhões de euros) 74.470 72.538 + 1.932 (2,7%) Receita total (milhões de euros) 70.212,6 66.628 + 3.585,6 (5,4%) Saldo (milhões de euros) -4.257,4 -5.910 - Défice público (em % do PIB) -2,6 -3,7 - - Dívida pública (em % do PIB) 63,6 68,0 - Fonte: (1) CGE 2007, volume I, pp.14 e 16, (2) Relatório OE 2007 p. I

Utilizando a comparação das contas públicas referentes ao sector público administrativo na óptica da contabilidade nacional (considerada para efeitos da contabilização do défice), conclui-se que a meta do défice foi largamente cumprida, pois assumiu o valor de —2,6% do PIB, que supera a previsão de —3.7% incluída no Orçamento do Estado. 3 Dados estatísticos do Eurostat.

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Este resultado foi obtido, essencialmente, à custa do aumento da receita previsional de 66.628 milhões de euros (OE 2007) para uma receita efectiva de 70.212,6 milhões de euros (Conta Geral do Estado de 2007), revelando o predomínio do crescimento da receita no apuramento do défice, o que acentua uma tendência que já se verificara em 2006.
Assim, em 2007, o saldo orçamental passou de um valor previsional de —5.910 milhões de euros para um valor verificado de —4.257,4 milhões de euros, devido a um crescimento nas receitas, que ultrapassou o crescimento das despesas.
Analisando o saldo primário (saldo global mais juros), que passou a positivo, conclui-se que esta melhoria se deveu em 60% ao aumento de receita e em 40% à diminuição de despesa.
Se analisarmos as componentes da receita, conclui-se que a receita fiscal viu crescer a sua participação no PIB, sendo a principal responsável pelo crescimento da receita total.
No quadro seguinte encontram-se os elementos mais significativos referentes à receita fiscal no ano de 2007:

Quadro 3 Receita fiscal (milhões de euros)

Conta Geral do Estado de 2007 (1) Orçamento do Estado 2007 (2) Conta Geral do EstadoOrçamento do Estado Var. % IRS 9.050,5 8.600 450,5 + 5,2% IRC 5.689,4 4.805 844,4 + 18,4% Outros impostos directos 23,2 15,0 8,2 - Total Impostos directos 14.763,1 13.420 1.303,1 + 10,0% IVA 13.196,4 13.190 6,4 0% ISP 3.168,9 3.395 -226,1 - 6,7% IA 1.186,6 1.140 46,6 + 4,1% IT 1.224.7 1.395 -170,3 - 12,2% Selo 1.733,2 1.670 63,2 + 3,8% Outros impostos indirectos 365,4 347 18,4 - Total Impostos indirectos 20.875,2 21.137 261,8 - 1,2% Total Geral 35.638,3 34.557 1.081,3 + 3,1%
Fontes: (1) Conta Geral do Estado de 2007, Volume I, pp. 84 e 91, e (2) Orçamento do Estado para 2007, Volume I, p.106

O Conselho Económico e Social salienta os significativos ganhos de eficiência fiscal verificados em 2007, que geraram o melhor resultado dos últimos anos, o qual foi devido à conjugação do acréscimo do cumprimento voluntário das obrigações fiscais, do aumento do número de declarações de pagamento e do acréscimo verificado da cobrança executiva, além de outras razões.
Neste domínio, destaca-se que a cobrança fiscal devida aos impostos directos superou as previsões em cerca de 10%, tendo registado um acréscimo de 17,1% face a 2006, e que o desempenho da cobrança fiscal coerciva superou os 1.600 milhões de euros, que era o objectivo previamente fixado.
No que se refere às despesas totais, verificou-se um desvio de cerca de 2,7% entre os valores previsionais constantes no Orçamento do Estado para 2007 e aqueles que foram apurados na Conta Geral do Estado de 2007.
A despesa com pessoal apresenta uma diminuição, havendo um crescimento nas prestações sociais.
Assinala-se, ainda, a subida do consumo intermédio, o que pode indiciar a transferência de custos de pessoal

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para outsourcing. Contudo, são valores que confirmam a descida da percentagem da despesa corrente no PIB.
Como o Conselho Económico e Social referiu no seu recente parecer sobre a proposta de Orçamento do Estado para 2009, «o outsourcing justificar-se-á certamente em algumas situações, mas o Conselho Económico e Social recomenda que seja feita uma avaliação de casos de outsourcing em serviços públicos, para se poder dispor de informação fidedigna sobre as reais poupanças obtidas»4.
Assinala-se, também, que a descida das despesas com pessoal foi conseguida sobretudo à custa de uma política fortemente restritiva, que conduziu a aumentos salariais e das pensões abaixo da inflação e a novas perdas do poder de compra, bem como ao congelamento das progressões e das carreiras.
Conclui-se, por estes elementos, que esta evolução poderia retratar uma política de manutenção de níveis elevados de receita fiscal, nomeadamente, para uma eventual cobertura de prestações sociais.
Porém, uma análise mais aprofundada permite concluir que a subida da receita cobrada não é integralmente traduzida na realização imediata de acréscimo de despesa com serviços sociais. A esse propósito, vejam-se os dados de execução do PIDDAC (Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Central) na Conta Geral do Estado para 2007, que apresentam um panorama global de redução da despesa com investimento, embora diferenciado por área social.
Neste sentido, importa ter presente que um conjunto de serviços sociais, na vertente investimento, é financiado por receitas provenientes de jogos sociais. A título ilustrativo, com base em informação específica do Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social (MTSS) e no âmbito do Programa de Alargamento da Rede de Equipamentos Sociais (PARES), em 2007 foram dispendidos 2361 milhões de euros, tendo sido realizado o lançamento das diferentes fases de candidaturas do PARES, que implicaram a assumpção de um compromisso de comparticipação pública na ordem dos 192,3 milhões de euros entre 2007 e 2009, tendo mobilizado um montante global de 380 milhões de euros, entre financiamento público e privado, para o alargamento da capacidade da rede de serviços e equipamentos sociais do Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social.
Também não se podem tirar ilações quanto à efectividade de uma política de redistribuição de rendimentos que, para além de existir, tem de assegurar justiça social.
Nos últimos anos a disparidade na distribuição dos rendimentos em Portugal, entre os 20% mais ricos e os 20% mais pobres tem-se mantido persistentemente como a mais elevada no espaço comunitário. A partir de 2004, com a integração dos Estados bálticos na União Europeia, Portugal passou a repartir os mais elevados valores dessa disparidade com esses países. No que respeita a essa disparidade, em 2006, apenas a Letónia apresentava um valor superior ao de Portugal (1 para 7,9 e 1 para 6,8, respectivamente), quando a média europeia se situava em 1 para 4,85. Esta situação deve merecer especial atenção no âmbito das políticas económicas e, especialmente, das políticas redistributivas.
Ainda no que se refere às despesas, dever-se-ão analisar as alterações orçamentais verificadas. Estas alterações apresentam uma característica comum na maior parte das operações de reforço: a execução orçamental é ainda inferior à dotação orçamental inicial.
Fica pendente, assim, a dúvida de qual a razão para a operação de reforço. Em alguns casos, trata-se de compensações entre ministérios ou entre funções diferentes. Mas, a existência de um reforço por créditos especiais de 1.150 milhões de euros, que não tem qualquer execução, justifica a dúvida acima referida.
Justifica-se, ainda, um comentário relativamente aos fluxos financeiros entre Portugal e a União Europeia, previstos e realizados, os quais se encontram expressos no quadro seguinte:
4 Conselho Económico e Social parecer sobre a «Proposta de Orçamento do Estado para 2009», 19 de Novembro de 2008, p.19.
5 Dados estatísticos do Eurostat. Entretanto, o INE divulgou, em 15 de Dezembro de 2008, indicadores actualizados que situam a desigualdade na distribuição dos rendimentos em Portugal, no ano de 2007, no valor provisório de 6,5. Adicionalmente, refira-se que, no caso português, o ano de referência para a variável «rendimento» respeita a valores do ano anterior à realização do inquérito.

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Quadro 4 Fluxos financeiros entre Portugal e a União Europeia (em milhões de euros)
Conta Geral do Estado 2007 (1) Orçamento do Estado 2007 (2) Conta Geral do EstadoOrçamento do Estado Transferências de Portugal para a União Europeia 1438,0 1592,8 -154,8 Transferências da União Europeia para Portugal 3760,2 4067,7 -307,5 Saldo global 2322,2 2474,9 -152,7
Fonte: (1) Conta Geral do Estado de 2007, Volume I, p.132 e (2) OE 2007, volume I, p.145.

Verifica-se que, em 2007, o saldo dos fluxos financeiros entre Portugal e a União Europeia representou um montante de 2322,2 milhões de euros, correspondente a cerca de 1,4% do PIB6. Todavia, este saldo ficou aquém do valor previsto no OE 2007, em cerca de 152,7 milhões de euros, que correspondem a um desvio de cerca de 6%.
Face aos desvios acima apresentados, não pode o Conselho Económico e Social deixar de manifestar a sua preocupação por um eventual atraso na transferência de fundos da União Europeia.

IV — Financiamento extraordinário do Estado (Necessidades Líquidas de Financiamento)

O montante da dívida pública directa do Estado, relativamente a 31 de Dezembro de 2007, bem como a sua evolução recente são apresentadas no quadro seguinte:

Quadro 5 — Dívida pública directa (em milhões de euros)

Conta Geral do Estado de 2006 (1) Conta Geral do Estado de 2007 (2) Var. % 2007/2006 Var. % 2006/2005 Dívida pública 108 556 112 804 + 3,9% + 6,7% Encargos da dívida 54 153 90 694 + 67,5% + 10,7% Amortizações 49 755 85 975 + 72,8% + 10,7% Juros 4365 4695 + 7,6% + 45,8%
Fonte: (1) Conta Geral do Estado de 2006, Volume I, pp. 133-134 e (2) Conta Geral do Estado de 2007, volume I, p.126

Tendo como referência as Necessidades Líquidas de Financiamento obtidas na Conta das Administrações Públicas de 2007, na óptica da Contabilidade Nacional (42 574 milhões de euros), destaca-se o montante líquido do financiamento (emissão-autorização) que atinge os 5943,4 milhões de euros. No curto prazo, o principal instrumento de dívida são os CEDIC — Certificados Especiais de Dívida Pública — e, no médio/longo prazo, as Obrigações do Tesouro.
Os encargos da dívida pública duplicaram entre 2005 e 2007, atingindo, neste último ano, um montante de 90 694 milhões de euros (só a parte correspondente ao orçamento dos serviços integrados — subsector Estado), o que constitui cerca de 221,5% das receitas efectivas, enquanto em 2006 representavam 144,5% daquelas receitas.

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No que se refere ao stock da dívida pública directa, este cresceu 3,9% em 2007, tendo esse crescimento sido mais moderado do que o que se verificou em 2006 (6,7%).
As responsabilidades do Estado por garantias prestadas (dívida potencial) cresceram 5,6%, com um valor de 10 291,7 milhões de euros em 2007, concentrando-se quase que exclusivamente no sector dos transportes (Metropolitano de Lisboa, Sociedade de STCP — Transportes Colectivos do Porto e Transtejo) e na indústria e energia (com destaque para a EDIA — Alqueva).

V — Evolução da execução orçamental da segurança social

As contas consolidadas da segurança social em 2006 e 2007 podem sintetizar-se através dos seguintes resultados:

Quadro 6 — Contas consolidadas da Segurança Social (em milhões de euros)

Conta Geral do Estado de 2006 (1) Conta Geral do Estado de 2007 (2) Var. % 2007/2006 Receitas correntes 19 448,2 20 259,0 + 4,2 % Despesas correntes 18 609,8 19 069,4 + 2,5 % Saldo corrente 838,3 1189,6 + 41,9 % Saldo global 787,4 1171,8 - Saldo global (em % do PIB) 0,5% 0,7 % Fonte: (1) Conta Geral do Estado de 2006, Volume I, p.290, e (2) Conta Geral do Estado de 2007, Volume I, p.304

A análise deste acréscimo nas contas do subsector segurança social deve ter em conta que o sistema de segurança social é composto por diferentes subsistemas, alguns dos quais são financiados essencialmente por contribuições, enquanto outros o são por impostos, pelo que importa considerar a desagregação por subsistemas. Nesta perspectiva, conclui-se que a melhoria verificada nas contas se deve principalmente ao subsistema de protecção à família e a políticas activas de emprego e de formação profissional, para o qual terá fortemente concorrido a acentuada quebra nas despesas em acções de formação profissional.
Em 2007 o saldo do subsistema previdencial, na óptica da Contabilidade Pública, é positivo (250,8 milhões de euros), com uma variação positiva de 327,8 milhões de euros face ao ano de 2006. Contudo, é de referir que, na óptica da Contabilidade Nacional, este saldo tem um valor positivo muito superior, na ordem dos 1720 milhões de euros, com uma variação positiva de 260,2 milhões de euros face ao ano anterior. Realça-se também que, nesta comparação, o saldo da componente repartição do subsistema previdencial, passa de —
135,3 milhões de euros, na óptica da Contabilidade Pública, para +1.140 milhões de euros, na óptica da Contabilidade Nacional. Esta diferença suscita a necessidade de uma mais profunda avaliação que os valores publicados na Conta Geral do Estado 2007 não permitem.
Considera-se como muito positivo o crescimento das receitas de contribuições — que representam cerca de 61% das receitas totais do sistema de segurança social, que estará associado a um maior esforço na cobrança contributiva e uma intervenção mais eficaz no combate à fraude e à evasão contributiva.
No que respeita à evolução da despesa, salienta-se a baixa no número de desempregados cobertos pelo subsídio de desemprego, que é particularmente preocupante num contexto de abrandamento económico e de aumento do desemprego. 6 PIB = 162.756 milhões de euros (Conta Geral do Estado de 2007, p.10).

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Após o período de 2004 a 2006 em que não foram feitas todas as transferências previstas, em 2007 houve um aumento das transferências destinadas ao Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social.
Porém, a parte transferida a título de consignação de receitas de contribuições não chegou a atingir 1%, face aos 2% previstos na Lei de Bases da Segurança Social. Deve recordar-se, neste contexto, que nos termos do n.º 3 do artigo 91.º da Lei de Bases da Segurança Social, «pode não haver lugar à efectivação das transferências se a conjuntura económica do ano a que se refere ou a situação financeira do subsistema justificadamente o não permitirem».
A sustentabilidade financeira do subsistema previdencial deve merecer uma maior atenção, incluindo a consideração de medidas que possam aumentar as receitas. Neste sentido, constata-se existirem, nos acordos de concertação social de 2006, orientação que, até ao momento, não tiveram sequência, mormente no que respeita ao Código Contributivo.
Devem também ser tomadas medidas com vista a assegurar a transferência financeira, devendo ser obtida informação desagregada segundo os diferentes regimes do subsistema previdencial. Salienta-se, ainda, o facto de o Tribunal de Contas continuar a apresentar reservas aos dados de execução orçamental da segurança social. Neste sentido, o Conselho Económico e Social recomenda também que os dados disponibilizados pelo Sistema de Informação Financeira da Segurança Social vejam reforçados os níveis de segurança e de fidedignidade, de forma a permitir uma mais rigorosa avaliação da sua execução.

VI — Execução do PIDDAC

A despesa de investimento efectivada em 2007 no âmbito do PIDDAC correspondeu a 3.842,5 milhões de euros, representando um aumento de 8% em relação a 2006, conforme se verifica no quadro seguinte:

Quadro 7 Execução do PIDDAC (em milhões de euros)
2006 2007 Var. % 2007/2006 Despesa efectiva total 3558,8 3842,5 + 8,0 %
Fonte: CGE 2007, Volume I, p.52

A participação nacional financiou 2553,7 milhões de euros (66% da despesa executada), enquanto os fundos comunitários financiaram 1288,8 milhões de euros (33% da despesa executada).
A apreciação da execução do PIDDAC no quadro das Grandes Opções de 2007, evidencia que a 3.ª Opção — Melhorar a Qualidade de Vida e Reforçar a Coesão Territorial num Quadro Sustentável de Desenvolvimento» — absorveu 60,8% dos recursos, seguindo-se a 1.ª Opção — Assegurar uma Trajectória de Crescimento Sustentado, assente no Conhecimento, na Inovação e na Qualificação dos Recursos Humanos — que absorveu 25,2%.
Porém, a execução do PIDDAC não é apresentada integralmente no que se refere ao tipo de investimento, visto que uma parte substancial (mais de 70%) é apresentada numa rubrica de «Transferências de Capital», essencialmente destinadas a serviços e fundos autónomos e a empresas públicas.
Tal situação limita o nível de informação da Conta Geral do Estado e demonstra a fragilidade do sistema de informação sobre a execução orçamental dos vários subsistemas de contas públicas.
A execução do PIDDAC demonstra a diminuição do investimento público, já detectada no Orçamento do Estado 2007, sendo de assinalar que as «funções sociais» foram as que registaram maior variação negativa (21%).
Em termos de despesa global do PIDDAC (ou viabilizada pelo PIDDAC), o investimento aumentou em 2007, pela via do co-financiamento comunitário e das «outras fontes», não estando estas últimas descriminadas, apesar do seu relevo.

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Como primeira conclusão, sobre a evolução do PIDDAC em 2007, pode-se afirmar que o financiamento pode ser majorado com outras fontes, nomeadamente a comunitária, o que confirma a vantagem do cumprimento do «princípio da adicionalidade» decorrente dos «acordos de desenvolvimento» com a Comissão Europeia.
Pode ainda concluir-se que a diminuição do investimento na área social representa um sinal de alerta para um eventual recuo nas prioridades anteriormente definidas do papel do investimento público nestes sectores e na política de compensação social, face à deterioração social (pelo menos no curto prazo) provocada pela «reestruturação económica». A existência de outras fontes de financiamento das políticas sociais não são detectadas na Conta Geral do Estado (caso do Programa PARES, anteriormente referido).

VII — Evolução da execução das transferências previstas no Orçamento do Estado

As principais transferências incluídas no Orçamento do Estado destinam-se às regiões autónomas e aos municípios.

Quadro 8 Transferências para as regiões autónomas (em milhares de euros)
Conta Geral do Estado 2006 (1) Conta Geral do Estado 2007 (2) Var. % 2007/2006 Região Autónoma da Madeira 198 933 237 241 + 19,2% Região Autónoma dos Açores 231 427 360 473 + 55,8%
Fonte: (1) Conta Geral do Estado de 2006, Volume I, p.281 e (2), Conta Geral do Estado de 2007, Volume I, p.294

As transferências para as regiões autónomas foram afectadas positivamente pela entrada em vigor da nova Lei de Finanças Regionais que, em boa parte, o Orçamento do Estado para 2007 antecipou.
Essas transferências incluem as que decorrem da Lei das Finanças Regionais e as transferências a título de compensação de IVA, que são transferidas para as regiões autónomas através de operações de tesouraria, isto é, sem impacto nas receitas e despesas do Estado. Esta última transferência surgiu para compensar as regiões autónomas da alteração relativa à determinação do IVA que cabia a cada Região.
As transferências para os municípios correspondem apenas às transferências com base na Lei das Finanças Locais. Em 2006 e 2007 estas transferências tiveram exactamente o mesmo valor nominal, conforme se verifica no quadro seguinte, tendo sido invocada a Lei da Estabilidade Orçamental para manter as transferências com base na Lei de Finanças Locais em valor idêntico ao do ano anterior.

Quadro 9 Transferências para os municípios (em milhares de euros)
Conta Geral do Estado 2006 (1) Conta Geral do Estado de 2007 (2) Var. % 2007/2006 Total geral 2298 418 2298 418 0%
Fonte: (1) CGE 2006, volume I, p.285 e (2) CGE 2007, volume I, p.299

A situação do Sector Empresarial do Estado (SEE) justifica uma nota especial, embora não seja objecto de apreciação na Conta Geral do Estado. As informações disponíveis encontram-se no relatório de 2008 sobre o SEE, divulgado pela Direcção-Geral do Tesouro e Finanças (DGTF).

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O Sector Empresarial do Estado engloba as empresas que desenvolvem actividades de serviço público e outras que, por razões diversas, são geridas pelo Estado, através da DGTF e, em 31 de Dezembro de 2007, constituíam um universo de 156 participações sociais.
O valor nominal destas participações ascendia a 12 080 milhões de euros, dos quais cerca de 74% correspondiam a empresas não financeiras nacionais e cerca de 26% a empresas financeiras nacionais. No final de 2007, o peso do emprego do Sector Empresarial do Estado representava cerca de 2,9% do emprego total7.
No ano de 2007 o esforço financeiro directo do Estado em empresas do Sector Empresarial do Estado e noutras empresas que prestam serviço público cifrou-se em 880,6 milhões de euros, o que traduz um acréscimo de cerca de 25% em relação ao ano de 2006. Os sectores da comunicação social e dos transportes foram os que assumiram maior peso na estrutura do esforço financeiro do Estado (44%).
Esse esforço foi canalizado para algumas empresas que receberam indemnizações compensatórias por prestação de serviço público, destacando-se a RTP e a Carris que, em 2007, receberam 152 279 e 48 623 milhares de euros, respectivamente.
Como atrás se referiu, a importância relativa destas transferências e o desconhecimento das suas aplicações são uma lacuna de relevo na avaliação da utilização dos dinheiros públicos.

VIII — Conclusão

No presente parecer, e para além do que já foi enunciado em cada ponto anterior, o Conselho Económico e Social recomenda o seguinte:

a) A Conta Geral do Estado deverá ter um capítulo introdutório com uma síntese dos valores orçamentados e dos executados e uma análise dos correspondentes desvios. Deverá ainda apresentar um sumário executivo semelhante ao que se encontra no relatório do Orçamento do Estado, explicitando o grau de execução não só dos elementos quantitativos, mas também dos efeitos das políticas formuladas nas Grandes Opções do Plano e no Orçamento do Estado; b) Sempre que haja referência a comparação de fluxos ou stocks, deverá ser explicitada a óptica de contabilização (Contabilidade Pública ou Contabilidade Nacional); c) Os dados apresentados deverão referir o estado do seu tratamento, para evitar discrepâncias de contas nos vários documentos editados (Conta Geral do Estado e Orçamento do Estado). Neste sentido, recomendase a adopção de medidas para o cumprimento rigoroso dos prazos de entrega dos relatórios de execução orçamental por parte dos vários serviços, nos termos previstos na legislação aplicável; d) O Governo tem apresentado algumas justificações para uma interpretação diferente na avaliação da execução do Orçamento do Estado com base em outras fontes de financiamento e em outras formas de afectar despesas, não explicitadas na Conta Geral do Estado. O Conselho Económico e Social recomenda que essas justificações impliquem, em coerência, uma outra forma de apresentar as contas públicas, de modo a permitir comparações mais correctas; e) Mais uma vez se recomenda que a linguagem, a legibilidade e a comparabilidade sejam a regra na elaboração do Orçamento do Estado e da correspondente Conta Geral do Estado; f) A avaliação do investimento está restrita ao PIDDAC. Sabe-se que, persistem outras formas de investimento público no âmbito do QREN, dos investimentos sociais e do Sector Empresarial do Estado.
Independentemente dos aspectos formais que poderão justificar estas lacunas, deverá haver um esforço de preenchimento de conteúdos, de maneira a que a Conta Geral do Estado reflicta, de jure e de facto, todas as despesas e receitas públicas; g) O Conselho Económico e Social recomenda que, cada vez mais, se procure tornar a despesa pública eficiente, nomeadamente através do combate ao desperdício e à melhoria na racionalização dos serviços prestados; h) Por último, e à semelhança do que foi recomendado pelo Conselho Económico e Social no seu parecer sobre a Conta Geral do Estado de8, é indispensável avaliar os efeitos da política orçamental, sobre a 7 Sector Empresarial do Estado, Relatório de 2008, Direcção-Geral do Tesouro e Finanças 8 Conselho Económico e Social, parecer sobre a «Conta Geral do Estado de 2006», 14 de Novembro de 2007.

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competitividade, sobre o emprego, sobre a coesão territorial e sobre a desigualdade na distribuição da riqueza e do rendimento.

Lisboa, 18 de Dezembro de 2008.
O Presidente do Conselho Económico e Social, Alfredo Bruto da Costa.

Nota: — O parecer foi aprovado.

A Divisão de Redacção e Apoio Audiovisual.