Página 1
Sexta-feira, 1 de novembro de 2013 II Série-B — Número 7
XII LEGISLATURA 3.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2013-2014)
S U M Á R I O
Comissão Parlamentar de Inquérito à Contratualização, Renegociação e Gestão de todas as Parcerias Público-Privadas do Sector Rodoviário e Ferroviário:
— Relatório final e anexos.
Página 2
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
2
COMISSÃO PARLAMENTAR DE INQUÉRITO À CONTRATUALIZAÇÃO,
RENEGOCIAÇÃO E GESTÃO DE TODAS AS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS DO
SECTOR RODOVIÁRIO E FERROVIÁRIO
Relatório Final
Relator: Sérgio Azevedo (PSD)
Agradecimentos:
Á Dr.ª Ana Vargas e à Dr.ª Arminda Grave, da Divisão de Apoio às Comissões, pelo apoio técnico prestado à Comissão e ao Relatório. Á
Divisão de Redação e Apoio Audiovisual, em especial à Dr.ª Maria do Rosário Tavares, pelo esforço na transcrição das atas que se
revelaram essenciais para a elaboração deste Relatório.
Página 3
1 DE NOVEMBRO DE 2013
3
Índice
1. Organização sistemática da Comissão
a) Constituição e objeto
b) Composição
c) Funcionamento
2. Primeira fase de audições
3. Segunda fase de audições
3.1. Transporte Ferroviário Eixo Norte/Sul – FERTAGUS
3.2. Metro Sul do Tejo
3.3. Alta Velocidade – Poceirão-Caia
3.4. Concessão Oeste
3.5. BRISA
4. Terceira fase de audições
d) Documentação solicitada
e) Duração da Comissão de Inquérito
f) Outros assuntos
5. Enquadramento inicial e metodologia do corpo do relatório
6. Primeira fase de audições
6.1. Definição Geral de Conceitos
Ou ainda, recorrendo a um excerto de uma das audições
7. A evolução legislativa no quadro das PPP e as suas implicações
8. Os factos gerais da 1.ª fase de audições
9. Segunda fase de audições
9.1. O Papel do Pilar Financeiro das PPP
9. 2. As PPP Ferroviárias
9.2.1. Concessão do Serviço de Transporte Ferroviário de Passageiros do Eixo Norte-Sul (“Fertagus”)
9.2.2. Concessão do Projeto, da Construção, do Fornecimento de Equipamentos e de Material Circulante,
do Financiamento, da Exploração, da Manutenção e da Conservação da Totalidade da Rede do Metropolitano
Ligeiro da Margem Sul do Tejo (“Metro Sul do Tejo” ou “MST”)
9.2.3. Concessão referente ao Troço Poceirão-Caia da Rede Ferroviária de Alta Velocidade (“RAV
Poceirão-Caia” ou “PPP1”)
10. As Parcerias Público Privadas do Sector Rodoviário.
10.1. As PPP Rodoviárias – Concessões tradicionais com portagem real: Brisa, Oeste, Lusoponte, Douro
Litoral e Litoral Centro.
10.2. Concessões sem cobrança de portagem ao utilizador (SCUT) e Concessões com cobrança de
portagens ao utilizador (ex-SCUT)
10.3. Subconcessões e Túnel do Marão
11. Os Encargos para o Estado Português com as PPP Rodoviárias e Ferroviárias
12. Conclusões
13. Recomendações
14. Anexos
Anexo I
Anexo II
Anexo III
Página 4
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
4
1. ORGANIZAÇÃO SISTEMÁTICA DA COMISSÃO
A) CONSTITUIÇÃO E OBJETO
O Diário da Assembleia da República II Série B n.º 186, de 7 de abril de 2012, publicou, a pp. 3 a 5 o
Inquérito Parlamentar n.º 4/XII (1.ª) Comissão Eventual de Inquérito Parlamentar à Renegociação das
Concessões Rodoviárias da Costa de Prata, do Grande Porto, das Beiras Litoral e Alta, Norte, Grande Lisboa
e Norte Litoral, que Culminou com Assinatura de Aditamentos aos Contratos de Concessão, e das
Concessões do Algarve, Beira Interior e Interior Norte, apresentado por vários Deputados dos grupos
parlamentares do PSD e do CDS-PP, nos termos do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 2.º da Lei n.º 5/93,
de 1 de março, com as alterações introduzidas pelas Leis n.º 126/97, de 10 de dezembro, e n.º 15/2007, de 3
de abril.
O Diário da Assembleia da República II Série B n.º 192, de 14 de abril de 2012, publicou, a pp. 3 a 5 o
Inquérito Parlamentar n.º 5/XII (1.ª) Comissão Eventual de Inquérito Parlamentar à Elaboração e
Renegociação de Todos os Contratos de Parcerias Público-Privadas nos Setores Ferroviário, Rodoviário e da
Saúde, apresentado por vários Deputados do grupo parlamentar do BE, nos termos da legislação acima
mencionada.
Posteriormente, o Diário da Assembleia da República II Série B n.º 197, de 21 de abril de 2012, publicou o
Texto de substituição aos Inquéritos Parlamentares n.º 4/XII (1ª) e n.º 5/XII (1.ª), apresentado por vários
Deputados dos grupos parlamentares do PSD, CDS-PP e BE, Comissão de Inquérito Parlamentar à
contratualização, renegociação e gestão de todas as parcerias público-privadas do setor rodoviário e
ferroviário, entretanto aprovado por unanimidade na reunião plenária de 13 de abril.
A Resolução foi publicada no Diário da República I Série, n.º 81, de 24 de abril de 2012, Resolução da
Assembleia da República n.º 55/2012, Constituição de uma comissão parlamentar de inquérito à
contratualização, renegociação e gestão de todas as parcerias público-privadas do sector rodoviário e
ferroviário.
Nos termos da Resolução aprovada, a comissão parlamentar de inquérito deve funcionar pelo prazo de 180
dias e tem por objeto avaliar os seguintes aspetos essenciais:
1 — Condicionamento do âmbito de atuação das comissões de negociação, através da fixação de objetivos
do processo negocial em diversos acordos intercalares assinados entre o Estado e as concessionárias,
incluindo a necessidade de definição de uma solução global para um conjunto de concessionárias e da
redução ou eliminação de todos os processos de reequilíbrio financeiro pendentes.
2 — Impacto do processo de renegociação dos contratos de concessão sobre a taxa interna de
rentabilidade (TIR) acionista real, em cada caso.
3 — Consequência da transferência para o Estado de riscos alocados às concessionárias nos termos dos
contratos de concessão originais, onde se incluem o risco de tráfego e o risco de agravamento da carga fiscal.
4 — Termos dos acordos de reposição do equilíbrio financeiro celebrado entre o Estado e as
concessionárias e atribuição de outras compensações e contrapartidas a favor das mesmas.
5 — Montantes e termos dos contratos com as entidades contratadas para assessorar a elaboração e
renegociação das parcerias.
B) COMPOSIÇÃO
A Sr.ª Presidente da Assembleia da República, ouvida a Conferência de Líderes e tendo presente a
deliberação relativamente aos membros desta Comissão de Inquérito, constante da súmula da reunião n.º 27,
de 11 de abril de 2012, através do Despacho 32/XII, de 24 de abril de 2012, publicado no Diário da Assembleia
da República, II Série E n.º 27, de 27 de abril de 2012, determinou a composição da Comissão:
– Sete Deputados efetivos e dois suplentes do Grupo Parlamentar do PSD;
– Cinco Deputados efetivos e dois suplentes do Grupo Parlamentar do PS;
Página 5
1 DE NOVEMBRO DE 2013
5
– Dois Deputados efetivos e um suplente do Grupo Parlamentar do CDS-PP;
– Dois Deputados efetivos e um suplente do Grupo Parlamentar do PCP e
– Um Deputado efetivo e um suplente do Grupo Parlamentar do BE.
Nos termos do Despacho, a Presidência da Comissão pertence ao Grupo Parlamentar do PCP, a 1.ª Vice-
Presidência ao PS e a 2.ª Vice-Presidência ao PSD.
Pelos respetivos grupos parlamentares foram então indicados para integrarem a Comissão de Inquérito, na
qualidade de membros efetivos, os seguintes Srs. Deputados:
– Adriano Rafael Moreira, do PSD;
– Carina Oliveira, do PSD;
– Emídio Guerreiro, do PSD;
– Fernando Virgílio Macedo, do PSD;
– Mendes Bota, do PSD;
– Paulo Batista Santos, do PSD;
– Sérgio Azevedo, do PSD;
– Fernando Serrasqueiro, do PS;
– Isabel Oneto, do PS;
– Manuel Seabra, do PS;
– Renato Sampaio, do PS;
– Rui Paulo Figueiredo, do PS;
– Altino Bessa, do CDS-PP;
– Hélder Amaral, do CDS-PP;
– António Filipe, do PCP;
– José Alberto Lourenço, do PCP;
– Pedro Filipe Soares, do BE.
Como membros suplentes, os grupos parlamentares indicaram os seguintes Srs. Deputados:
– Duarte Marques, do PSD;
– Nuno Encarnação, do PSD;
– Duarte Cordeiro, do PS;
– Eurídice Pereira, do PS;
– João Rebelo, do CDS-PP;
– João Ramos, do PCP e
– Catarina Martins do BE.
Aos três de maio de 2012, pelas 12:00 horas, foi, pela Sr.ª Presidente da Assembleia da República,
conferida a posse à Comissão, conforme consta do respetivo registo de presenças, tendo, nesta reunião, sido
eleita a Mesa, que passou a ter a seguinte constituição:
– Presidente: António Filipe (PCP);
– Vice-Presidente: Renato Sampaio (PS) e
– Vice-Presidente: Emídio Guerreiro (PSD)
Nessa reunião os grupos parlamentares indicaram como Coordenadores os seguintes Srs. Deputados:
– Mendes Bota (PSD);
– Rui Paulo Figueiredo (PS);
– Hélder Amaral (CDS-PP);
– José Alberto Lourenço (PCP) e
– Pedro Filipe Soares (BE).
Página 6
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
6
O Sr. Deputado José Alberto Lourenço, do grupo parlamentar do PCP foi substituído pelo Sr. Deputado
Bruno Dias, a 23 de maio de 2012. A 4 de dezembro o Sr. Deputado José Alberto Lourenço substituiu o Sr.
Deputado João Ramos, membro suplente do mesmo grupo parlamentar.
Na reunião de 20 de dezembro de 2012, o Sr. Presidente comunicou o deferimento do pedido de renúncia
que o Sr. Deputado Mendes Bota, Coordenador do grupo parlamentar do PSD apresentou a S. Ex.ª a PAR. O
Sr. Deputado Mendes Bota foi substituído como Coordenador e membro efetivo pelo Sr. Deputado Nuno
Encarnação que foi substituído na qualidade de membro suplente pelo Sr. Deputado Paulo Cavaleiro.
A Sr.ª Deputada Isabel Oneto passou a membro suplente tendo a Sr.ª Deputada Eurídice Pereira passado
a membro efetivo, com efeitos a partir de 25 de janeiro de 2013.
A 17 de abril de 2013, o Sr. Deputado Emídio Guerreiro saiu da Comissão, tendo sido substituído na
qualidade na vice-presidência pelo Sr. Deputado Adriano Rafael Moreira e tendo o Sr. Deputado Duarte
Marques passado a membro efetivo.
C) FUNCIONAMENTO
i. DILIGÊNCIAS FORMAIS
Iniciados os trabalhos, a Comissão adotou o seu Regulamento, na reunião de 16 de maio, tendo sido
publicado no Diário da Assembleia da República, II Série B n.º 217, de 19 de maio de 2012.
Na reunião desta Comissão, de 16 de maio de 2012, foram aprovados por unanimidade dois
requerimentos, apresentados pelo grupo parlamentar do PSD e pelo grupo parlamentar do PS, no sentido de
se solicitar, através S. Ex.ª a Presidente da Assembleia da República, a emissão de parecer pela Comissão de
Assuntos Constitucionais, Direitos Liberdades e Garantias com a maior brevidade possível, sobre as seguintes
questões:
1 – Que seja apreciada a conformidade constitucional da possibilidade de serem consideradas incluídas, no
objeto da referida Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI), as parcerias público-privadas das Regiões
Autónomas da Madeira e dos Açores (requerimento do PSD);
2 – Que seja apreciada a possibilidade de a referida CPI apreciar o impacto financeiro para o Estado da
contratualização, renegociação e gestão de todas as parcerias público privadas celebradas pelas Regiões
Autónomas da Madeira e dos Açores (requerimento do PS).
A Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias emitiu o seguinte parecer, tendo
as partes I (Enquadramento) e III (Parecer) sido aprovadas por unanimidade, verificando-se a ausência do
PEV, na reunião de 30 de maio:
a) Que o objeto da Comissão Parlamentar de Inquérito à Contratualização, Renegociação e Gestão de
todas as Parcerias Público-Privadas do Sector Rodoviário e Ferroviário, vertido na Resolução da Assembleia
da República n.º 55/2012, de 24 de Abril, não abrange as parcerias público-privadas celebradas pelas Regiões
Autónomas (apenas as parcerias público-privadas celebradas pelo Estado);
b) Que o nosso ordenamento jurídico-constitucional não permite que a Assembleia da República possa
realizar inquéritos parlamentares às parcerias público-privadas celebradas pelas Regiões Autónomas. Só as
Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas têm competência para tal;
c) Que a Assembleia da República pode avaliar o impacto financeiro para o Estado das parcerias público-
privadas celebradas pelas Regiões Autónomas, desde que essa apreciação incida exclusivamente sobre as
contas do Estado e tenha como único alvo da fiscalização o Governo da República (nunca os órgãos das
Regiões Autónomas);
d) Que, ainda assim com as condicionantes mencionadas, a competência referida no ponto antecedente
pertence à Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública, e não à Comissão Parlamentar de
Inquérito à Contratualização, Renegociação e Gestão de todas as Parcerias Público-Privadas do Sector
Página 7
1 DE NOVEMBRO DE 2013
7
Rodoviário e Ferroviário, uma vez que tal matéria escapa ao objeto desta Comissão, tal como se encontra
definido na Resolução da Assembleia da República n.º 55/2012, de 24 de Abril.
A Comissão, reunida no dia 23 de maio, designou o Sr. Deputado Sérgio Azevedo, do grupo parlamentar
do PSD, para relator do processo de inquérito parlamentar.
Nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 5º do Regime Jurídico dos Inquéritos Parlamentares foi
por S. Ex.ª a Presidente da Assembleia da República comunicado ao Procurador-Geral da República o
conteúdo da resolução que determinou a realização do inquérito e a constituiçãode uma comissão
parlamentar de inquérito à contratualização, renegociação e gestão de todas as parcerias público-privadas do
sector rodoviário e ferroviário. Dada a natureza confidencial da resposta, foi distribuído um exemplar impresso
a cada grupo parlamentar, de acordo com o disposto no Regulamento da Comissão.
Na reunião de 30 de maio de 2012, na sequência de notícias veiculadas pela comunicação social relativas
a relatório do Tribunal de Contas sobre parcerias público-privadas foi deliberado questionar o Senhor
Procurador-Geral da República, designadamente para saber se tinha conhecimento do relatório e das
afirmações nele contidas e se face à gravidade das afirmações nele reproduzidas, já foi aberto ou tenciona
abrir algum inquérito. Em resposta, a 5 de junho de 2012, o Sr. Procurador-Geral da República informou que,
no que toca às Parcerias Público-Privadas do Sector Rodoviário, correm termos no DCIAP averiguações
preventivas desde 17.11.2009; essas averiguações deram origem a um inquérito instaurado no dia
25.05.2012, no referido Departamento, tendo a esse inquérito sido apensados todos os outros inquéritos já
instaurados, designadamente um que data de 02.11.2011. O relatório do Tribunal de Contas, recebido
recentemente e a título oficioso, foi analisado na Procuradoria-Geral da República e remetido ao DCIAP para
serem tidos em conta os elementos aí constantes e os indícios que poderão interessar para a investigação que
corre termos.
Posteriormente foi enviada ao Senhor Procurador-Geral da República, ata da audição do Sr. Prof Nunes da
Silva, Professor de Urbanismo e Transportes, de 28 de junho de 2012, por envolver denúncia da prática de
atos que podem revestir dignidade criminal.
Em setembro, a Unidade Nacional de Combate à Corrupção da Polícia Judiciária pediu à Comissão o envio
da gravação em suporte digital das 12 audições efetuadas pela Comissão, correspondentes ao primeiro ciclo
de audições, o que foi de imediato satisfeito.
Posteriormente, a 2 de abril de 2013, por se revelar essencial à investigação em curso, a mesma Unidade
requereu o envio da gravação das seguintes audições, o que foi igualmente satisfeito:
– Eng.º Valente de Oliveira, 26 de março de 2013;
– Dr. Almerindo Marques, 22 de março de 2013;
– Dr. Alberto Conde Moreno, 8 de março de 2013;
– Eng.º Pedro Cunha Serra 20, 7 de março de 2013;
– Deputado Eduardo Ferro Rodrigues, 6 de março de 2013;
– Dr. Vítor Almeida, 1 de março de 2013;
– Dr. Francisco Pereira Soares, 28 de fevereiro de 2013;
– Dr. Jorge Coelho, 27 de fevereiro de 2013;
– Eng.º António Manuel Queirós da Mota, 14 de fevereiro de 2013
– Dr. Carlos Costa Pina, 7 de fevereiro de 2013;
– Dr. Gonçalo Nuno Gomes de Andrade Moura Martins, 26 de fevereiro de 2013.
ii. ORGANIZAÇÃO DOS TRABALHOS DA COMISSÃO
Na reunião de 12 de junho, a Comissão aprovou o questionário indicativo nos termos do artigo 8.º, n.º 4, do
Regime Jurídico dos Inquéritos Parlamentares (V. Anexo I).
Quanto à organização dos trabalhos, deliberou a Comissão realizar uma primeira ronda de audições, mais
genérica, de enquadramento jurídico e financeiro, ou seja, daquilo a que, em concreto, cada uma das
parcerias deveria corresponder. Posteriormente, as audições destinar-se-iam a avaliar cada uma das parcerias
público-privadas. Deliberou ainda a Comissão avançar primacialmente com as três parcerias público-privadas
Página 8
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
8
do setor ferroviário (Transporte Ferroviário Eixo Norte-Sul, Metropolitano Ligeiro da Margem Sul do Tejo e
Troço Poceirão Caia da Rede de Alta Velocidade) e as Concessões Oeste e Brisa por, de acordo com
informação facultada pelo Ministério das Finanças, através da Sr.ª Secretária de Estado dos Assuntos
Parlamentares e da Igualdade, não estarem em processo de renegociação.
2. PRIMEIRA FASE DE AUDIÇÕES
No quadro desta primeira fase de audições, de cariz mais genérico, a Comissão convocou para depor:
– Dr. Carlos Moreno, Juiz jubilado do Tribunal de Contas, 25 de maio de 2012;
– Prof. Avelino de Jesus, Professor do ISEG e ex-membro do Grupo de Trabalho para a Reavaliação das
Parcerias Público Privadas, 29 de maio de 2012;
– Prof. Carlos Oliveira Cruz, Professor do Instituto Superior Técnico, 31 de maio de 2012;
– Dr. Vítor Almeida, Técnico PPP do Ministério das Finanças, 5 de junho de 2012;
– Dr. Ernesto Ribeiro, Técnico Jurista do Ministério das Finanças, 6 de junho de 2012;
– Prof. João Duque, Presidente do ISEG, 12 de junho de 2012;
– Eng.º Rui Manteigas, Diretor de Concessões Estradas de Portugal, 14 de junho de 2012;
– Prof. Fernando Nunes da Silva, Professor de Urbanismo e Transportes, 19 de junho de 2012;
– Dr. José Maria Leite Martins, Inspetor-Geral da Inspeção-Geral de Finanças, 20 de junho de 2012;
– Prof. José Reis, Organização Territorial e Desenvolvimento, Prof. Faculdade Economia Coimbra, 28 de
junho de 2012;
– Dr. Augusto Lopes Cardoso, ex-membro do Grupo de Trabalho para a Reavaliação das Parcerias Público
Privadas, 3 de julho de 2012;
– Dr. Guilherme de Oliveira Martins, Presidente do Tribunal de Contas e ex-Presidente do Grupo de
Trabalho para a Reavaliação das Parcerias Público Privadas, 5 de julho de 2012.
A título de síntese dos contributos recebidos nesta primeira ronda de audições, vale a pena destacar
excerto da intervenção inicial do Dr. Guilherme de Oliveira Martins:
“Antes de mais, gostaria de dizer que o tema das parcerias público-privadas é um tema de grande
complexidade técnica e um problema que obriga a uma análise muito cuidada e muito rigorosa dos
instrumentos que estão presentes.
Por isso, o grupo que tive o gosto de coordenar — grupo que, como sabem, não terminou as suas funções,
viu interrompidas as suas funções com a saída de um dos seus elementos que não foi substituído —
entendeu, e o Sr. Presidente acaba de referir isso mesmo, realizar um relatório circunstanciado sobre o ponto
da situação relativamente àquilo que pudemos analisar quanto às parcerias público-privadas.
Esse grupo chegou a algumas conclusões que constam do respetivo sumário executivo e é por elas
mesmas que eu gostaria de começar.
Dada a complexidade do tema, torna-se indispensável — e eu partilho inteiramente dessas orientações —
garantir, no futuro, a neutralidade orçamental da utilização deste instrumento; em segundo lugar, assegurar a
avaliação periódica e a divulgação da avaliação relativamente à utilização do instrumento; em terceiro lugar,
garantir uma distribuição temporal, transparente dos encargos; em quarto lugar, assegurar que haja uma clara
definição da compatibilidade de incentivos, ou seja, assegurar que o pagamento de serviços inerente a uma
parceria e o pagamento de disponibilidade ou por disponibilidade sejam devidamente afetos logo de início para
se garantir a respetiva racionalidade.
Por outro lado, importa ainda neste instrumento assegurar uma clara definição dos termos dos pagamentos
residuais e, simultaneamente, a criação de condições para as renegociações que salvaguardem a defesa do
interesse público. E falo de renegociações — terei oportunidade, mais adiante, na fase das respostas, de o
clarificar —, porque há uma margem significativa de renegociação das parcerias que estão em funcionamento,
de modo a preservar o interesse público e, simultaneamente, a obter reduções significativas nas despesas.
Página 9
1 DE NOVEMBRO DE 2013
9
Também é indispensável a comprovação da comportabilidade orçamental. É algo de absolutamente
fundamental. Não podemos deixar de assumir esta figura sem uma clara comprovação da comportabilidade
orçamental.(…)
Duas notas finais: relativamente à necessidade de prever, no futuro, revisões intercalares que permitam a
salvaguarda do interesse público; e a garantia de que haja comparadores do setor público, comparadores
rigorosos, claros, que de algum modo justifiquem esta figura.”1
3. SEGUNDA FASE DE AUDIÇÕES
Na reunião de 12 de julho de 2012, a Comissão aprovou a metodologia dos trabalhos seguintes, incluindo a
carga semanal de audições, a alteração do formato das audições e a tipologia base de entidades a ouvir em
audição relativamente a cada contrato (caso base ou renegociação). Deliberou a Comissão nesta fase das
audições, reduzir o tempo previsto no Regulamento para a primeira ronda de intervenções e prescindir da
segunda ronda. Quanto às entidades a ouvir em audição foi aprovada a seguinte tipologia-base:
– Decisores políticos – da tutela financeira e da tutela setorial;
– Acionista principal da empresa concessionária;
– Gestor de projeto do sindicato bancário;
– Coordenador da Comissão de Acompanhamento ou de Renegociação;
– Responsável da entidade concedente e
– Responsável pela entidade reguladora.
Antes da suspensão dos trabalhos operada pela Deliberação n.º 8-PL/2012, aprovada em 19 de outubro de
2012, a Comissão aprovou lista de entidades, no quadro das cinco parcerias público privadas em apreciação,
para responderem ao questionário indicativo. O período de suspensão, deliberado que vigorasse durante o
período de debate orçamental, visava também permitir que, no momento da retoma dos trabalhos, as
respostas tivessem sido recebidas e disponibilizadas aos membros da Comissão.
Assim, na reunião da Mesa e Coordenadores, realizada a 28 de novembro de 2012, e tendo presente as
respostas ao questionário foi deliberado ouvir apenas os responsáveis políticos da área sectorial, mais o
concessionário e o regulador.
3.1. TRANSPORTE FERROVIÁRIO EIXO NORTE/SUL – FERTAGUS
No quadro de análise à parceria Transporte Ferroviário eixo norte/sul, concessão FERTAGUS, a Comissão
ouviu as seguintes entidades em audição:
– Eng.º João Cravinho, ex-Ministro do Equipamento, Planeamento e da Administração do Território – 18 de
setembro de 2012;
– Dr. João Carlos Silva, ex-Secretário de Estado do Orçamento – 18 de setembro de 2012;
– Dr. José Luís Rosado Catarino, Presidente do Conselho de Administração da FERTAGUS, SA – 19 de
setembro de 2012;
– Dr. Álvaro Neves da Silva, Presidente do Conselho de Administração do INTF – Instituto Nacional do
Transporte Ferroviário, à data da decisão – 20 de setembro de 2012;
– Dr. José Braancamp Sobral, Presidente da Comissão do Concurso – 21 de setembro de 2012;
– Dr. Ferreira Rodrigues, Gestor do Projeto do Sindicato Bancário que representou na altura a entidade
Caixa BI – 21 de setembro de 2012;
– Dr. Carlos Costa Pina, ex-Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças – 26 de setembro de 2012;
– Dr. Jorge Manuel Lopes Baptista e Silva, Presidente do Conselho de Administração do IMT – 27 de
setembro de 2012;
– Dr.ª Maria Isabel de Jesus da Silva Marques, Coordenadora da Comissão de Renegociação – 28 de
setembro de 2012;
– Humberto Pedrosa, Presidente do Grupo Barraqueiro – 2 de outubro de 2012;
1 Acta da 17.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 5 de Julho de 2012, intervenção do Doutor Guilherme d’Oliveira Martins, pág. 3 e ss;
Página 10
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
10
– António Mendonça, ex-Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações – 3 de outubro de
2012;
– Mário Lino, ex-Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações à data da assinatura do novo
contrato de concessão que ocorreu em 8 de junho de 2005 – 11 de outubro de 2012;
– António Mexia, ex-Ministro das Obras Públicas, ex-Ministro dos Transportes e Comunicações que
subscreveu o Despacho Conjunto n.º 630/04, de 30 de setembro de 2004 – 19 de outubro de 2012.
Ainda no quadro de apreciação da PPP FERTAGUS enviou o questionário indicativo a duas entidades (Ver
Anexo II).
3.2. METRO SUL DO TEJO
No quadro da apreciação desta parceria público-privada o questionário indicativo foi enviado a um conjunto
de entidades de acordo com o deliberado pela Comissão (Ver Anexo II).
Após a retoma dos trabalhos em novembro, e analisadas as respostas ao questionário, deliberou a
Comissão convocar para depor:
– Prof. Luís Valente de Oliveira, ex-Ministro das Obras Públicas, Transportes e Habitação – 5 de dezembro,
2012;
– Eng.º José Luís Cardoso de Menezes Brandão, Presidente da CA da MTS, SA – 6 de dezembro de 2012;
– Dr.ª Ana Pereira de Miranda, IMTT – 7 de dezembro;
– Eng.º João Cardona Gomes Cravinho, ex-Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração
do Território – 11 de dezembro de 2012 e
– Eng.ª Ana Paula Mendes Vitorino, Presidente da Comissão do Concurso – 12 de dezembro de 2012.
Na sequência destas audições, deliberou a Comissão enviar o questionário indicativo a propósito desta
parceria a cinco ex-Ministros (Ver Anexo II).
3.3. ALTA VELOCIDADE – POCEIRÃO-CAIA
No quadro da apreciação desta parceria público-privada (Alta-Velocidade) o questionário indicativo foi
enviado a diversas entidades conforme deliberação da Comissão (Ver Anexo II).
Após a retoma dos trabalhos em novembro, e analisadas as respostas ao questionário, deliberou a
Comissão convocar para depor:
– Eng.º Mário Lino, ex-Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, 14 de dezembro;
– Dr. António Mendonça, ex-Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, 18 de dezembro;
– Dr. António Castro Henriques, Presidente da ELOS – Ligações de Alta Velocidade, SA, 19 de dezembro;
– Dr. Carlos Correia, Presidente do IMTT, IP, 20 de dezembro.
– Dr. Fernando Teixeira dos Santos, ex-Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças – 11 de janeiro de
2013.
3.4. CONCESSÃO OESTE
No quadro da apreciação desta parceria público-privada o questionário indicativo foi enviado a várias
entidades precedendo deliberação da Comissão (Ver Anexo II).
Após a retoma dos trabalhos em novembro, e analisadas as respostas ao questionário, deliberou a
Comissão convocar para depor:
– Eng.º João Cardona Gomes Cravinho, ex-Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração
do Território – 11 de dezembro de 2012;
Página 11
1 DE NOVEMBRO DE 2013
11
– Dr. Fernando Teixeira dos Santos, ex-Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças – 11 de janeiro de
2013;
– Dr.ª Ana Maria Faria Burnier, Responsável do InIR – 9 de janeiro de 2013;
– Manuel de Sousa Pereira, Representante do Acionista Construtora do Lena SA, atual Presidente da
Litoral, SA, e do Conselho de Administração da Autoestradas do Atlântico – 10 de janeiro de 2013.
3.5. BRISA
No quadro desta parceria público-privada (BRISA) o questionário indicativo foi enviado a várias entidades
conforme deliberado em Comissão2
Analisadas as respostas ao questionário, deliberou a Comissão convocar para depor:
– Eng.º Mário Lino, ex-Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, 14 de dezembro;
– Dr. Fernando Teixeira dos Santos, ex-Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças – 11 de janeiro de
2013;
– Vasco José de Mello, Presidente do CA Brisa – 16 de janeiro de 2013;
– Alberto Moreno, Presidente do InIR – 17 de janeiro de 2013 e
– Deputado Paulo Campos, ex-Secretário de Estado Adjunto das Obras Públicas e das Comunicações – 18
de janeiro de 2013 e
– Eng.º Ferreira do Amaral, ex-Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações; 23 de janeiro de
2013;
A 1 de fevereiro de 2013 realizou-se audição do Sr. Secretário de Estado das obras Públicas, Transportes
e Comunicações, Dr. Sérgio Silva Monteiro, sobre o processo de renegociação das parcerias público-privadas.
4. TERCEIRA FASE DE AUDIÇÕES
Em reunião realizada a 16 de janeiro de 2013 foi deliberado que a apreciação das próximas parcerias será
feita em quatro blocos, envolvendo as restantes vinte parcerias público-privadas objeto desta Comissão:
I-1 – Concessão Norte;
I-2 – Concessão Grande Lisboa;
II-1 – Concessão da Beira Interior;
II-2 – Concessão da Costa de Prata;
II-3 – Concessão do Algarve;
II-4 – Concessão Interior Norte;
II-5 – Concessão das Beiras Litoral e Alta;
II-6 – Concessão Norte Litoral;
II-7 – Concessão Grande Porto;
III-1 – Subconcessão AE Transmontana;
III-2 – Subconcessão Douro Interior;
III-4 – Subconcessão Baixo Alentejo;
III-5 – Subconcessão Baixo Tejo;
III-6 – Subconcessão Litoral Oeste;
III-7 – Subconcessão Algarve Litoral;
III-8 – Subconcessão Pinhal Interior
IV-1 – Concessão Litoral Centro
IV –2 – Concessão Douro Litoral
IV – 3 – Concessão Túnel do Marão
IV – 4 – Concessão Lusoponte.
2 Cfr. Anexo 2;
Página 12
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
12
Quanto aos questionários, deliberou a Comissão que fossem enviados envolvendo em conjunto as
concessões consideradas nos pontos I e II a diversas entidades (Ver Anexo II). Foi também deliberado fazer
conjuntamente as audições para estes dois grupos de parcerias público-privadas, tendo sido convocadas para
depor as seguintes entidades:
– Dr. Gonçalo Moura Martins, Presidente do CA da ASCENDI, 6 de fevereiro de 2013;
– Dr. Carlos Costa Pina, ex-Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças, 7 de fevereiro de 2013;
– Eng.º António Queirós V. da Mota, Presidente do CA da AENOR, 14 de fevereiro;
– Dr. Jorge Coelho, ex-Ministro do Equipamento Social, assinou os contratos de concessão de 3 ex-SCUT
– Costa de Prata, Algarve e Interior Norte, 27 de fevereiro de 2013;
– Dr. Francisco Pereira Soares, Coordenador da Comissão de Renegociação das ex-SCUT e das
Concessões Norte e Grande Lisboa, 28 de fevereiro;
– Dr. Vítor Manuel Batista de Almeida, membro em representação do Ministro do estado e das finanças da
Comissão de Renegociação das ex-SCUT e das Concessões Norte e Grande Lisboa, 1 de março de 2013;
– Dr. Eduardo Ferro Rodrigues, ex-Ministro do Equipamento Social, assinou os contratos de concessão de
2 ex-SCUT – Beira Litoral e Alta, Norte Litoral 6 de março de 2013;
– Eng.º Pedro Cunha Serra, ex-Presidente da Estradas de Portugal, Concessões Norte, Grande Lisboa e
ex-SCUT – 7 de março de 2013 7;
– Dr. Alberto Conde Moreno, ex-Presidente do Conselho Diretivo do InIR, 8 de março de 2013;
– Eng.º Valente de Oliveira, 26 de março de 2013;
No quadro das subconcessões foram convocadas para depor as seguintes entidades:
– Dr. Fernando Jorge Sales Nogueira – Administrador Autoestradas XXI, Subconcessão Transmontana –
13 de março de 2013;
– Dr. João Afonso Ramalho Sopas Pereira Bento – Presidente CA VBT, SA, Subconcessão Baixo Tejo – 14
de março de 2013;
– Dr. Rui Luís Dias Pereira de Sousa – Administrador SPER, SA; Subconcessões Baixo Alentejo e Algarve
Litoral – 15 de março de 2013;
– Eng.º José Custódio dos Santos – Presidente CA AELO, SA, Subconcessão Litoral Oeste – 19 de março
de 2013;
– Dr. Almerindo da Silva Marques – Presidente do CA das Estradas de Portugal, todas as Subconcessões
– 22 de março de 2013;
– Dr. Luís Manuel Ferreira Parreirão Gonçalves – Presidente CA, Subconcessão Douro Interior – 5 de abril
de 2013 e
– Dr. Gonçalo Moura Martins – Presidente ASCENDI, Subconcessões Douro Interior e Pinhal Interior – 9 de
abril de 2013.
No quadro de apreciação das restantes parcerias procedeu-se às seguintes audições:
– Eng.º Ferreira do Amaral, ex-Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, Concessão
Lusoponte – 10 de abril de 2013;
– Dr. António Mexia, ex-Ministro das Obras Públicas e das Comunicações, Concessão Litoral Centro – 11
de abril de 2013;
– Dr. António Manuel de Palma Ramalho, Presidente da Comissão para a renegociação de contratos
referentes a PPP do setor rodoviário, sobre as Subconcessões, Concessões Lusoponte, Litoral Centro, Douro
Litoral e Túnel do Marão – 12 de abril de 2013;
– Dr. Paulo Campos, ex-Secretário de Estado Adjunto das Obras Públicas e Comunicações, relativamente
às subconcessões, Concessões Douro Litoral, Túnel do Marão e Lusoponte – 16 de abril de 2013.
Página 13
1 DE NOVEMBRO DE 2013
13
A concluir, realizaram-se quatro audições relativamente a todas as parcerias público privadas em
apreciação:
– Dr. José Gonzaga Rosa, em representação da Ernst and Young – 18 de abril de 2013;
– Juiz Conselheiro Dr. Guilherme de Oliveira Martins, Presidente do Tribunal de Contas, 19 de abril de
2013;
– Dr. José Maria Leite Martins, Inspetor-Geral da IGF, 24 de abril de 2013;
– Dr. Sérgio Silva Monteiro, Secretário de Estado das Obras Públicas, Transportes e Comunicações – 3 de
maio de 2013.
d) Documentação solicitada
Ao longo dos trabalhos da Comissão foram solicitados vários documentos a diversas entidades, conforme
se pode verificar na listagem em anexo3.
e) Duração da Comissão de Inquérito
A Resolução da Assembleia da República n.º 55/2012, publicada no Diário da República, I Série, n.º 57, de 24
de abril de 2012, que constituiu a Comissão Parlamentar de Inquérito à contratualização, renegociação e gestão
de todas as parcerias público-privadas do sector rodoviário e ferroviário, estabelece que a mesma tem um
prazo de funcionamento de 180 dias.
Sendo o prazo exíguo para o cumprimento do seu objeto, e considerando que muitas das entidades a
quem foi requerido o envio de documentos solicitaram a prorrogação do prazo para a sua entrega, obrigando a
uma interrupção dos trabalhos da Comissão, a Assembleia da República deliberou suspender os trabalhos da
Comissão, de 13 de julho a 18 de setembro, por Deliberação n.º 6-PL/2012, aprovada em 13 de julho de 2012.
Posteriormente, através da Deliberação n.º 8-PL/2012, aprovada em 19 de outubro de 2012, a Assembleia
da República, tomando em consideração que o prazo fixado na Resolução da Assembleia da República n.º
55/2012, de 24 de abril, que constituiu a Comissão Parlamentar de Inquérito à Contratualização,
Renegociação e Gestão de todas as Parcerias Público-Privadas do Sector Rodoviário e Ferroviário, é exíguo
para o cumprimento do seu objeto, e considerando que se aguarda a receção de respostas ao questionário
indicativo, que foi enviado a um conjunto de entidades envolvidas nas cinco parcerias público-privadas ora em
apreciação, para se poder agendar as próximas audições, bem como a dificuldade de conciliar a realização
das mesmas com o calendário de debate e apreciação do Orçamento do Estado para 2013, deliberou
suspender os trabalhos da Comissão Parlamentar de Inquérito à Contratualização, Renegociação e Gestão de
todas as Parcerias Público-Privadas do Sector Rodoviário e Ferroviário a partir do dia 20 de outubro e
autorizar o reinício dos trabalhos da Comissão a partir do dia 28 de novembro.
Através da Resolução da Assembleia da República n.º 14/2013, de 25 de fevereiro, foi prorrogado prazo de
funcionamento da Comissão por mais 90 dias.
A 10 de maio foi aprovada a Deliberação n.º 1-PL/2013 que suspende os trabalhos da comissão
parlamentar a partir do dia 8 de maio e autoriza o reinício dos trabalhos da comissão a partir do dia 2 de julho
de 2013, dado que o prazo fixado na Resolução da Assembleia da República n.º 55/2012, de 24 de abril, que
constituiu esta comissão parlamentar de inquérito é exíguo para o cumprimento do seu objeto, e verificando
que para a elaboração do relatório final é necessário proceder à transcrição das últimas audições e receber
documentação já solicitada.
e) Outros assuntos
A Associação Artigo 37 CRP enviou ao Sr. Presidente da Comissão, em ofício assinado por Ana Benavente
e João Camargo, cópia da exposição e documentação entregue ao Sr. Procurador-Geral da República, em 3
de maio de 2012, relativo ao concurso lançado pelo Executivo para contratação de serviços de auditoria às
PPP do Estado Português e cujo resultado foi publicado em 30 de março no Jornal Oficial da UE, que foi
disponibilizada a todos os membros da Comissão.
3 Cfr. Anexo II;
Página 14
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
14
No mesmo mês, a Comissão aprovou requerimento no sentido de se solicitar ao Professor Dr. António
Barreto, esclarecimento de afirmações citadas pela comunicação social, de acordo com as quais, os contratos
das Parcerias Público-Privadas teriam “cláusulas secretas”, afirmando mesmo não ser aceitável que haja
condições escondidas em contratos de “um Estado democrático”.
Foi por isso enviado ofício com as seguintes questões:
1- Quais as “cláusulas secretas” que conhece?
2- Quais os contratos com o Estado que têm estas “cláusulas secretas”?
3- Quem são os autores destas “cláusulas secretas”?
4- Como obteve estas informações?
5- Comunicou à Justiça estas informações?
6- Que outras informações tem que possam ser uteis aos trabalhos da Comissão Parlamentar de
Inquérito?
O ofício com as respostas encontra-se em anexo (Anexo IV).
Em fevereiro de 2013 e na sequência de deliberação da Comissão nesse sentido, foi enviado ofício ao
Senhor Professor Paulo Alexandre Batista Teixeira de Morais Vice-Presidente da Direção Transparência e
Integridade, Associação Cívica, solicitando resposta às seguintes questões:
1 –A que Governos, respetivos responsáveis e cargo desempenhados se refere quando afirma “… os
Governos continuam a ser cúmplices destes negócios ruinosos.”?
2 –A que “negócios ruinosos” se refere, em concreto?
3 – Tendo em conta que o Orçamento de Estado de 2013 prevê, para 2012, um encargo liquido com as
PPP rodoviárias de 605 milhões de euros e, para 2013, um encargo líquido de 449 milhões de euros. Quando
refere que “Nos últimos quatro anos, os encargos líquidos com as PPP quadruplicaram, atingindo por ano
montantes da ordem dos dois mil milhões de euros” refere-se em concreto a que valores?
4 – Tendo em conta que o Orçamento de Estado de 2013 prevê um encargo liquido atualizado, com IVA,
valor que é recebido pelo próprio estado, com as PPP rodoviárias de 8,3 mil milhões de euros e o Orçamento
de Estado de 2012 previa um encargo liquido atualizado, com IVA, com as PPP rodoviárias de 9,2 mil milhões
de euros. Quando refere “O valor dos compromissos futuros estima-se em mais de 24 mil milhões de euros”
refere-se a que valores, está a incluir apenas os encargos e não inclui as receitas (recorde-se que quer os
encargos quer as receitas variam em função das previsões de tráfego), refere-se a valores atuais ou a valores
a preços correntes que incorporam a inflação dos próximos trinta anos, refere-se a valores que incluem iva que
é receita do próprio estado?
5 –Quando afirma que ”Mas, o que é pior, Vítor Gaspar continua a proteger os privados. Já em 2012 e por
decreto-lei, determinou que da nova legislação que regulamenta as PPP, “não podem resultar alterações aos
contratos já celebrados””, a que legislação se refere?
6 – Quando afirma que ao Grupo Ascendi e seus financiadores, em 2011, “… foram pagos a mais (!)
quinhentos milhões de euros.” Em que contrato ou contratos isso aconteceu? Conhece as circunstâncias e
fundamentos que suportam este pagamento? Quais os factos e em que data foram geradas as
responsabilidades pagas em 2011?
6 – Tem conhecimento de alguma ação de corrupção? Quem foram os agentes envolvidos nesse eventual
ato de corrupção?
7 – Tem conhecimento e analisou algum contrato de PPP? Tem conhecimento e analisou os relatórios de
negociação de alguma PPP? Quais e em que circunstâncias o fez?
8 –Quando afirma que “colocaram todos os riscos do negócio do lado do Estado” refere-se a que riscos, ao
risco de construção? Ao risco de financiamento? Ao risco de operação? Ao risco de disponibilidade? Ao risco
de procura? Em que contratos? A outros riscos? Pode indicar quais as cláusulas que eliminam os riscos para o
parceiro privado e os colocam no Estado?
9 – Que outras informações dispõe que possam ser úteis aos trabalhos da Comissão Parlamentar de
Inquérito?
Página 15
1 DE NOVEMBRO DE 2013
15
Após uma primeira resposta do Prof. Paulo Morais, foi reiterado o pedido tendo sido recebida resposta,
através de ofício dirigido a S. Ex.ª a PAR, a 7 de abril de 2013 (V. Anexo V)
5. ENQUADRAMENTO INICIAL E METODOLOGIA DO CORPO DO RELATÓRIO
Para alcançar os seus objetivos, e atendendo à dimensão e complexidade dos temas em análise, foi
considerado fundamental separar os trabalhos da Comissão em duas fases distintas:
Uma primeira fase de audições, de caráter mais genérico, onde foram ouvidas determinadas
personalidades consideradas pelos membros da Comissão como tendo um conhecimento abrangente e mais
teórico das diversas temáticas enquadradas no âmbito dos projetos de PPP. No fundo tratou-se de uma fase
de caráter mais abstrato, onde foram colocadas questões mais genéricas e concetuais, com o intuito de dotar
os deputados da Comissão com um grau de conhecimento mais detalhado e dessa forma, tecnicamente mais
preparados para a abordagem à segunda fase mais específica da Comissão.
Foi nesta primeira fase que foram aprofundados temas e conceitos mais técnicos como a própria definição
e respetiva evolução do conceito de parceria público privada; o enquadramento e respetiva evolução da
legislação aplicável; a definição e importância do Value for Money, o significado e importância do estudo do
Comparador do Setor Público; questões relacionadas com a Taxa Interna de Rentabilidade (“TIR”), como o
seu racional, a sua relação com o risco e ligação ao projeto em que se insere; a origem, fundamentação e
razão de ser dos Pedidos de Reequilíbrio Financeiro; a estrutura e complexidade contratual que sustentam
estes projetos; a estrutura e evolução da matriz de risco; os diferentes modelos/tipos de PPP existentes em
Portugal, que se podem distinguir, em função do setor em que se inserem (rodoviário, ferroviário, saúde,
segurança e emergência), mas também, em função do serviço prestado e da remuneração do parceiro privado
(designadamente, no âmbito do setor rodoviário, a distinção entre o modelo de concessão tradicional com
portagens reais, com o modelo de disponibilidade e com o modelo das Subconcessões); o papel e respetivas
funções das entidades envolvidas, sejam públicas ou privadas e o correspondente desempenho no âmbito
dessas funções ao longo dos anos; o papel da União Europeia, designadamente as orientações da Comissão
Europeia e as regras estabelecidas pelo Eurostat e o papel do Banco Europeu de Investimento; a comparação
com outros países, sobretudo dentro da União Europeia, mas também algumas referências a países que se
encontram noutras áreas geográficas.
Concluindo, socorro-me das palavras utilizadas pelos Srs. Deputados na Comissão, que atestam o
conteúdo e os objetivos dos trabalhos desenvolvidos nesta primeira fase da Comissão:
“Nesta fase inicial, foi entendimento desta Comissão (…) juntar um conjunto de pessoas que, não estando
diretamente ligadas a nenhuma delas, ao longo da sua vida dedicaram o seu tempo a estudar, a refletir e a
partilhar alguns pensamentos relativamente a esta questão.”4
“Nesta primeira fase estamos, no fundo, a fazer a teoria geral do modelo das parcerias público-privadas e a
tentar encontrar um caminho para percebermos o que foi mal feito ou, pelo menos, feito com menos rigor até
agora e como é que podemos chegar ao final dos nossos trabalhos e corrigir um pouco dos constrangimentos
que vamos encontrando.”5
Uma segunda fase de audições, de caráter específico e temático, onde foram analisados, um por um, 25
projetos realizados em regime de PPP, dentro dos sectores ferroviário (3 projetos) e rodoviário (22 projetos),
tendo para o efeito sido ouvidas as pessoas que estiveram ou que ainda estão intimamente ligadas a cada um
desses projetos, desde a fase de projeto e lançamento, passando pela adjudicação, renegociação,
acompanhamento, gestão e supervisão, entre outras. Nesta fase, procurou-se identificar, relativamente a cada
parceria, os temas principais e que suscitaram maior preocupação por parte dos deputados, com o intuito de
obter as respostas necessárias para o cumprimento dos objetivos estabelecidos pela Assembleia da
República.
4 Acta da 11.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 12 de Junho de 2012, intervenção do Deputado Emídio Guerreiro (PSD), pág. 11;
5 Acta da 13.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 19 de Junho de 2012, intervenção do Deputado Hélder Amaral (CDS/PP), pág. 7;
Página 16
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
16
Do vasto elenco de pessoas que participaram e que exerceram funções determinantes nestes projetos de
PPP (tanto na fase de preparação dos projetos, lançamento dos concursos, negociação das propostas,
adjudicação, controlo e acompanhamento, renegociações, entre outras), foram ouvidos e questionados por
escrito os respetivos decisores políticos, como ministros e secretários de estado, presidentes e membros de
entidades públicas, empresariais ou não, como a Estradas de Portugal, o InIR e a IGF, juízes do Tribunal de
Contas, membros das diversas comissões, como as de acompanhamento e de negociação das PPP, bem
como, diversos membros dos conselhos de administração das concessionárias, sobretudo presidentes dos
respetivos Conselhos de Administração, e outros que se consideraram relevantes6.
Em paralelo à realização das audições, tanto na primeira como na segunda fase da Comissão, foi sendo
remetido para os diversos intervenientes no âmbito destes projetos, um questionário indicativo 7, aprovado por
unanimidade pelos senhores deputados membros da Comissão na no qual constava um vasto conjunto de
perguntas sobre os muitos temas considerados essenciais esclarecer no âmbito dos trabalhos e dos objetivos
da Comissão.
Foi igualmente solicitada aos mais diversos interlocutores, informação documental considerada adequada
para servir de suporte e fundamento às respostas providenciadas, quer em sede de audição, quer em sede de
resposta ao Questionário.
Foram assim entregues centenas de documentos, entre relatórios, contratos, cartas, despachos, etc., que
permitiram à Comissão reunir um vastíssimo acervo documental que serviu de suporte fundamental para o
desenrolar dos trabalhos em sede de audições na Comissão, bem como para a elaboração e sustentação do
trabalho apresentado neste Relatório.
O presente relatório comporta assim o culminar de um vasto conjunto de diligências e contempla sobretudo
a exigente tarefa de reunir num só documento o conjunto de conclusões que se retiram dos trabalhos
desenvolvidos.
Foi também uma das principais preocupações desta Comissão, reunir e elencar um conjunto determinado
de recomendações que devem ser seguidas no futuro, não só no entender dos membros da Comissão, mas
também no de várias personalidades ouvidas e consultadas no âmbito desta Comissão.
Depois de realizadas as notas introdutórias, explicada a metodologia e elencados os principais objetivos da
Comissão, apresenta-se de seguida o corpo do Relatório, constituído por três partes distintas:
a) 1.ª fase de audições, onde se pretende fazer um enquadramento dos temas principais, uma
identificação, clarificação e fundamentação dos principais conceitos subjacentes às PPP em geral. A evolução
do quadro legal em Portugal. As questões ligadas à transparência dos processos de contratação. As
recomendações quanto ao futuro das PPP, e as conclusões gerais sobre esta primeira fase de audições
(embora, estas ultimas, vertidas apenas nas conclusões finais);
b) 2.ª fase de audições, onde se procura avaliar e analisar as principais questões relacionadas com cada
PPP, com recurso aos contratos celebrados, aos pareceres, à legislação, aos diversos relatórios elaborados,
às audições efetuadas na 2.ª fase da Comissão de Inquérito e, nalguns casos e se se justificar, às audições
realizadas na 1.ª fase. Neste campo, a Comissão decidiu distinguir a análise dos contratos de acordo com o
seguinte critério:
PPP Ferroviárias;
PPP Rodoviárias – Concessões Oeste e BRISA;
PPP Rodoviárias – Concessões SCUT e ex-SCUT;
PPP Rodoviárias – Subconcessões
c) Por último, o relatório termina com a apresentação das conclusões e recomendações, de cariz político e
não judicial, que estão assentes em prova documental e nos depoimentos recolhidos nos trabalhos da
Comissão à data de 3 de maio de 2013.
6 Cfr. Anexo II;
7 Cfr. Anexo I;
Página 17
1 DE NOVEMBRO DE 2013
17
6. PRIMEIRA FASE DE AUDIÇÕES
6.1. DEFINIÇÃO GERAL DE CONCEITOS
“Há, com certeza, admito-o, parcerias público-privadas que fazem sentido, mas creio que, na forma como
concebo o investimento público, elas devem assumir uma dimensão estritamente limitada e estreitamente
controlada e devem estar relacionadas com determinadas finalidades estratégicas. E há, nas considerações
que podemos fazer sobre o investimento público em Portugal, finalidades estratégicas que certamente as
podem justificar. É minha convicção, no entanto, que a dimensão e as circunstâncias das parcerias público-
privadas em Portugal, levaram a que elas se tornassem desproporcionadas, descontroladas e
assimetricamente poderosas face ao Estado” 8
No âmbito dos trabalhos desenvolvidos durante a 1.ª Fase dos trabalhos da Comissão, foi possível reunir,
identificar e esclarecer, um conjunto de informações, conceitos, termos técnicos e aspetos chave, relacionados
com os diferentes tipos e modelos de PPP existentes em Portugal.
Esta 1.ª fase foi determinante para a evolução dos trabalhos e para poder alcançar determinadas
conclusões, com maior conhecimento de causa, sobretudo atendendo à enorme complexidade subjacente aos
temas abordados. Foram ouvidas diversas personalidades, e também analisados e discutidos diversos
relatórios que, já tinham sido publicados ou que foram sendo publicados durante o período de funcionamento
da Comissão.
Sendo assim, e tendo sobretudo presente os trabalhos desenvolvidos durante a primeira fase de audições,
chama-se a atenção para os seguintes aspetos / definições que a Comissão considera absolutamente
fundamentais para uma análise cuidada e rigorosa dos temas em análise.
Definição geral de parcerias público-privadas
Desde logo cumpre caracterizar a definição ou as diferentes definições de parceria público-privada,
utilizando para o efeito, as seguintes considerações:
Definição teórica: “Pese embora a não existência de uma definição única de PPP, esta pode ser
entendida como um modelo de contratação pública utilizado na provisão de infraestruturas e serviços. Os
sectores público e privado estabelecem uma relação (contratual ou institucional), com responsabilidades
preestabelecidas, para projetar, financiar, construir e gerir uma determinada infraestrutura e/ou disponibilizar
um serviço. Uma PPP pode consistir num contrato de concessão de obra pública ou serviço público e,
geralmente, inclui uma componente significativa de financiamento privado, na forma de capital e/ou dívida
assumida pela banca comercial ou pelos mercados de capitais.”9
Definição legal: “entende-se por parceira público-privada, adiante abreviadamente designada por parceria,
o contrato ou a união de contratos por via dos quais entidades privadas, designadas por parceiros privados, se
obrigam, de forma duradoura, perante um parceiro público, a assegurar, mediante contrapartida, o
desenvolvimento de uma atividade tendente à satisfação de uma necessidade coletiva, em que a
responsabilidade pelo investimento, financiamento, exploração, e riscos associados, incumbem, no todo ou em
parte, ao parceiro privado.”10
De algum modo podemos, naturalmente, consubstanciar esta definição geral do conceito de PPP e a sua
aplicação nos diferentes sectores, assim como o seu papel no desenvolvimento do país com o seguinte
testemunho:
8 Acta da 15.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 28 de Junho de 2012, intervenção do Prof. José Reis, pág. 12;
9 “O Estado e as Parcerias Público-Privadas”, 1.ª Edição, Cruz, Carlos Oliveira e Marques, Rui Cunha, Ed. Sílabo, Lisboa 2012, capítulo 2
pág. 31; 10
Decreto-Lei n.º 111/2012, de 23 de maio, n.º 1 do artigo 2.º;
Página 18
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
18
“Este modelo não é uma invenção recente nem tão-pouco o seu desenvolvimento se resume ao nosso
território. As parcerias público-privadas são um modelo de contratação, não são um modelo de
financiamento, não foram inventadas para esconder investimento do Orçamento Geral do Estado e são um
dos vários modelos de contratação disponíveis para a Administração Pública, sendo que, dentro destes
modelos, assumem particular destaque as empreitadas e, naturalmente, as parcerias público-privadas.
A utilização deste modelo permitiu infraestruturar o País a um ritmo que, ao abrigo dos modelos
tradicionais, designadamente das empreitadas, não teria sido possível. E por infraestruturação não se entenda
somente a construção de estradas. Hospitais, sistemas de abastecimento de águas, sistemas de saneamento,
aterros sanitários, equipamentos coletivos, transportes públicos, enfim, foram várias e de caráter relevante as
obras que foi possível realizar.” 11
12
Value for Money(“VfM”)
Definição teórica: “(…)O VfM deve ser entendido como uma medida de utilidade do dinheiro gasto, o que
é distinto de procurar a solução mais barata. Maximizar o VfM significa maximizar a eficiência. Como refere a
UK Audit Comission, «Put simply, VfM is about obtaining the maximum benefit with the resources available».
Maximizar o VfM significa considerar os conceitos de eficiência (assegurar custos baixos) e eficácia (atingir o
objetivo). Assim, o VfM é uma função diretamente proporcional à utilidade e inversamente proporcional
ao custo.” 13
14
Ou ainda,
“Value for Money, isto é, eficiência e eficácia da decisão de contratar”.15
Comparador do Setor Público (“CSP”)16
Definição legal: “(…)A configuração de um modelo de parceria que apresente para o parceiro público
vantagens relativamente a formas alternativas de alcançar os mesmos fins(…)” 17
Ou ainda, recorrendo a um excerto de uma das audições,
“Há um instrumento que é fundamental no desenho das parcerias público-privadas, que se chama o
comparador de setor público, que é obrigatório desde 2003 — Decreto-Lei n.º 86/2003 — e que, por
exemplo, no caso das estradas, tanto quanto me é dado a conhecer, nunca foi calculado. Este é um
instrumento basilar, na medida em que nos permite perceber se a parceria público-privada é ou não é o melhor
modelo para desenvolver esse projeto, por alternativa, naturalmente, à empreitada. Naturalmente que este
cálculo do comparador de setor público, que de alguma forma permite aferir o value for money da parceria,
não é um instrumento único. E por que é que não é um instrumento único ou não pode ser o instrumento
único para se decidir avançar com os projetos? Porque, antes da decisão sobre qual o modelo de
contratação a adotar, existe uma outra decisão importantíssima, que é a decisão sobre as análises
custo-benefício, que é a decisão se o projeto deve ou não deve avançar.”18
19
Taxa Interna de Rentabilidade (“TIR”)
A Taxa Interna de Rentabilidade (TIR) é “uma taxa que em uma função de uma hipótese realista de
rendibilidade dos capitais recuperados dá a rendibilidade do capital inicialmente investido durante o período de
vida do projeto”20
ou seja, é um indicador que mede a rentabilidade de um determinado projeto.
11
Acta da 8.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 31 de maio de 2012, intervenção do Prof. Carlos Oliveira Cruz, pág. 4; 12
Negrito e sublinhado do relator; 13
“O Estado e as Parcerias Público-Privadas”, 1.ª Edição, Cruz, Carlos Oliveira e Marques, Rui Cunha, Ed. Sílabo, Lisboa 2012, capítulo 3 pág. 56; 14
Negrito do relator; 15
Acta da 5.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 25 de maio de 2012, intervenção do Juiz Carlos Moreno, pág. 8; 16
Poderá também ser usado sob a sigla “CPC –Custo Público Comparável”; 17
Artigo 6.º, n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 86/2003, de 26 de abril; 18
Acta da 8.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 31 de maio de 2012, intervenção do Prof. Carlos Oliveira Cruz, pág. 11 e 12; 19
Negrito e sublinhado do Relator; 20
“Avaliação Financeira de Projectos”, Barros, Carlos Pestana. 2007. Escolar Editora;
Página 19
1 DE NOVEMBRO DE 2013
19
Risco
Para melhor se compreender o conceito de “Risco” e a sua importância na contratação com recurso ás
Parcerias Público-Privadas, julgo ser pertinente atentarmos à seguinte explanação:
“O conceito de risco, central na discussão sobre PPP, é indissociável do conceito de incerteza,
embora não sejam totalmente equivalentes.(…) O risco é a incerteza vista pelo indivíduo, no caso das
PPP, o investidor ou o Estado. Se existem variáveis, algumas delas cruciais para o sucesso do negócio e cujo
comportamento não é possível prever, então existe risco para o indivíduo que tenciona desenvolver o projecto.
(…) Desta forma, a já referida definição precoce do maior número e tipos de riscos, assim como a sua
correcta distribuição, torna-se fundamental para que o projecto da PPP decorra com o menor percalço
possível em todo o seu ciclo de vida. Sendo esta a grande ligação do risco à temática deste trabalho, ou
seja a sua correcta e atempada identificação, definição e distribuição, poder-se-á, em muitos casos, tornar
numa grande arma na redução das penosas REF21
que tão frequentes são nos contratos de concessão, em
geral, e nos de rodovia, em particular. (…) O modelo de partilha de risco é o aspecto mais crítico para
assegurar que o modelo PPP apresenta VfM face à alternativa em contratação tradicional. O facto de
num determinado modelo PPP o parceiro privado ter a responsabilidade de construir, financiar, e gerir a
infraestrutura, não significa, contudo, que suporte os principais riscos associados. Tude depende da forma
como o risco está alocado. (…) A tese dominante afirma que o risco deve ser alocado ao agente mais
capacitado para o gerir, isto é, aquele que minimiza o seu custo económico. (…) A alocação de riscos
deve ser precedida por um conjunto de etapas preliminares. Essas etapas incluem a identificação,
classificação, quantificação de probabilidades, quantificação do impacto e identificação das medidas de
mitigação, (…) Deste trabalho deve resultar uma matriz de riscos. É a partir desta matriz que se inicia o
processo de gestão e mitigação do risco.(…)” 22
23
A apreciação e o entendimento destes conceitos revelar-se-á fundamental para que se perceba a dinâmica
e o percurso das contratualizações com recurso às Parcerias Público-Privadas, como aliás poderá ser
demonstrado adiante na análise geral da 1.ª Fase de audições e, com algum detalhe, na análise da 2.ª fase de
audições.
7. A EVOLUÇÃO LEGISLATIVA NO QUADRO DAS PPP E AS SUAS IMPLICAÇÕES
O Decreto-Lei n.º 86/2003, de 26 de abril, constituiu a primeira iniciativa legislativa, de carácter transversal,
especificamente dirigida às Parcerias Público-Privadas (PPP), procurando potenciar o aproveitamento, pelo
setor público, da capacidade de gestão do setor privado, melhorar a qualidade dos serviços públicos prestados
e gerar economias na utilização dos recursos públicos.
Posteriormente, o Decreto-Lei n.º 141/2006, de 27 de julho, veio introduzir diversas alterações ao regime
então vigente, designadamente ao nível da preparação de processos de parceria e da execução dos
respetivos contratos, com vista a um pretendido, mas não demonstrado, reforço da tutela do interesse
financeiro público.
Veremos também adiante, a importância da Resolução do Conselho de Ministros n.º 49/2007, de 28 de
março, que aprova os princípios de bom governo das empresas do setor empresarial do Estado, e n.º 89/2007,
de 14 de junho, que estabelece os princípios gerais do novo modelo de gestão e financiamento do setor das
infraestruturas rodoviárias, no paradigma da contratação pública via PPP, especialmente no que diz respeito
ao “reforço das parcerias publico-privadas, sem prejuízo da abertura do capital da EP – Estradas de Portugal,
SA, a entidades privadas, em termos a definir.” Igualmente importante neste novo paradigma é a Lei n.º
55/2007, de 31 de agosto, que regula o financiamento da rede rodoviária nacional a cargo da EP e o Decreto-
Lei n.º 374/2007, de 7 de novembro que transforma a EP, SA, numa sociedade anónima de capitais públicos.
21
“REF” – Reequilíbrio económico-financeiro; 22
“O Estado e as Parcerias Público-Privadas”, 1.ª Edição, Cruz, Carlos Oliveira e Marques, Rui Cunha, Ed. Sílabo, Lisboa 2012, capítulo 3 pág. 42 e ss; 23
Negrito e sublinhado do Relator;
Página 20
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
20
Porém, a alteração legislativa crucial neste paradigma do NMGFSR 24
dá-se com a aprovação do Decreto-
Lei n.º 380/2007, de 13 de novembro, que define a EP, SA, como concessionária geral da rede rodoviária
nacional e aprova as bases da concessão do financiamento, conceção, projeto, construção, conservação,
exploração, requalificação e alargamento da rede rodoviária nacional, e a consequente Resolução do
Conselho de Ministros n.º 174-A/2007, de 14 de novembro, que aprova a minuta de contrato de concessão
entre o Estado e a EP, SA.
Por último, o Decreto-Lei n.º 111/2012, de 23 de maio, disciplina a intervenção do Estado na definição,
conceção, preparação, concurso, adjudicação, alteração, fiscalização e acompanhamento global das parcerias
público-privadas e cria a Unidade Técnica de Acompanhamento de Projetos (UTAP). Destaca-se como
principal competências da UTAP a definição de “normas gerais aplicáveis à intervenção do Estado na
definição, conceção, preparação, lançamento, adjudicação, alteração, fiscalização e acompanhamento global
das parcerias público-privada”.25
Porém, existe legislação que interfere diretamente com a contratualização com recurso às Parcerias
Público-Privadas que deve igualmente ser tido em conta. Desde logo, o “Livro Verde”, lançado em 2004 pela
Comissão Europeia, intitulado “Parcerias público-privadas e o direito comunitário em matéria de
contratos públicos e concessões (COM327/2004)” que institui o desenvolvimento das PPP em condições
de concorrência efetiva e de clareza jurídica. A Diretiva 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do
Conselho, vem também estabelecer normas relativas à “concretização da livre circulação de mercadorias em
matéria de contratos públicos de fornecimento e a concretização da liberdade de estabelecimento e da livre
prestação de serviços em matéria de contratos públicos de serviços e de contratos de empreitada de obras
públicas, no que se refere aos contratos celebrados nos Estados-membros por conta do Estado, das
autarquias locais e regionais e de outros organismos de direito público.”26
Mas é com a Comunicação da
Comissão Europeia 2008/C 91/02 que definitivamente se apresentam algumas linhas orientadoras relativas
aos princípios das PPP e aos processos de seleção dos parceiros privados.27
Em todo o caso, existe ainda um quadro normativo nacional que não é menos importante para este tipo de
contratualização. Refiro-me naturalmente ao Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro, que institui o Código
dos Contratos Públicos e que define e sistematiza um conjunto de procedimentos normativos no que respeita à
contratação pública. Ainda que este Decreto-Lei não altere com especial particularidade a contratualização
com recurso às PPP, remetendo essencialmente para a legislação sectorial, revela-se importante sobretudo no
que diz respeito à avaliação de propostas dos concorrentes e ao aumento da transparência concursal, o que
trás necessariamente aspetos positivos no que diz respeito às PPP.
Uma outra alteração importante que deve ser tida em conta, veremos mais adiante no Relatório porquê, é o
Decreto-Lei n.º 110/2010, de 18 de maio, que procede à primeira alteração ao Decreto-Lei n.º 374/2007, de 7
de novembro, que transforma a EP — Estradas de Portugal, EPE, em sociedade anónima de capitais
exclusivamente públicos, e à segunda alteração ao Decreto-Lei n.º 380/2007, de 13 de novembro, que atribui à
EP — Estradas de Portugal, SA, a concessão do financiamento, conceção, projeto, construção, conservação,
exploração, requalificação e alargamento da rede rodoviária nacional e aprova as bases da concessão.
8. OS FACTOS GERAIS DA 1.ª FASE DE AUDIÇÕES
Como já referido, esta primeira fase de audições tinha como objetivo primacial uma abordagem empírica,
sistémica e global das Parcerias Público-Privadas, da sua utilização em diversos sectores, com enfoque
especial e particular no sistema rodoviário e ferroviário, e das consequências da sua utilização, quer para o
Estado quer para os parceiros privados.
24
NMGFSR – Novo Modelo de Gestão e Financiamento do Setor Rodoviário; 25
Cfr. Dec. Lei n.º 111/2012, de 23 de maio; 26
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2004:134:0114:0240:pt:PDF 27
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2008:091:0004:0009:PT:PDF
Página 21
1 DE NOVEMBRO DE 2013
21
Nesta fase foram ouvidas 12 personalidades com experiências distintas e comprovadas 28
que transmitiram
à Comissão de Inquérito a sua visão abrangente do recurso à contratualização pública por via das PPP.
Assim sendo,
a) Não foi portanto difícil perceber que a contratualização pública com recurso às PPP é uma prática
comum no plano nacional e internacional, conforme a testa o seguinte depoimento:
“Relativamente a este modelo é importante referir que, apesar de ele ser utilizado intensivamente nalguns
países europeus, nomeadamente no Reino Unido, em Portugal (de forma muito intensiva), em Espanha e na
Grécia, não é um modelo geralmente utilizado na Europa, ou seja, não é um modelo universal. Cerca de seis
países, entre os quais aqueles que referi, representam praticamente 90% do valor total das parcerias público-
privadas na Europa. Portanto, é um modelo muito localizado quer no tempo quer no espaço” 29
Existe um aspeto no depoimento anterior que julgo que deve ser explorado. Refiro-me, naturalmente à
“forma muito intensiva” da utilização de PPP Portugal.
Recordo para esse efeito um excerto de um relatório do BEI 30
“1986-2006: 20 years of the EIB in Portugal”:
“Foram particularmente significativos os investimentos no sector rodoviário (EUR 6 600 milhões), tendo o
BEI contribuído para melhorar e desenvolver grande parte da rede de autoestradas e de estradas do país.
Muitos destes projetos foram desenvolvidos em regime de parceria público-privada (PPP). Nos últimos 20
anos, o BEI concedeu mais de 3 000 milhões de euros para o financiamento de projetos PPP em Portugal.”
Atendendo ao espaço temporal, até 2006, é certamente consensual aferir que os investimentos em PPP
aumentaram significativamente no período compreendido entre 2006 e 2010 com o aumento de
contratualizações, sobretudo no sector rodoviário, com recurso a esta forma.
Conforme aliás demonstra o quadro seguinte:31
Ano PPP Rodoviária PPP Ferroviária
1995 Lusoponte
1999 Ascendi Norte Autoestradas do Atlântico Fertagus
2000 Brisa/Ascendi Costa de Prata/Euroscut/Norscut
2001 Ascendi Beiras Litoral e Alta/Eurscut
2002 Ascendi Grande Porto Metro Sul Tejo
2004 Brisal
2007 Ascendi Grande Lisboa/ AEDL
2008 Autoestradas XXI/ Ascendi Douro/ Autoestrada do Marão
2009 SPER/VBT/AELO/Rotas do Algarve Litoral
2010 Ascendi Pinhal Interior ELOS (Alta Velocidade)
É importante recuperarmos, para percebermos o volume de investimento público com recurso às PPP, um
excerto do seguinte diálogo de uma das audições:
28
Cfr. Ponto 1 do Relatório; 29
Acta da 6.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 29 de Maio de 2012, intervenção do Prof. Doutor Manuel Avelino de Jesus, pág. 3 e 4; 30
BEI – Banco Europeu de Investimento; 31
“O Estado e as Parcerias Público-Privadas”, 1.ª Edição, Cruz, Carlos Oliveira e Marques, Rui Cunha, Ed. Sílabo, Lisboa 2012, capítulo 6 pág. 76 e 77;
Página 22
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
22
“O Sr. Bruno Dias (PCP) –(…) Gostava de começar com duas ou três questões, que, aliás, já abordou na
sua intervenção e nas suas respostas, que têm a ver com a dimensão da adoção e da adesão dos Estados a
este modelo de contratação das parcerias público-privadas, que, confesso, durante muito tempo, eu próprio
pensava que era avassaladora ao nível europeu e ao nível mundial, tal é o bombardeamento que nós temos
com esta ideia dos exemplos que vêm de fora e dos modelos que são seguidos de uma forma comum, de uma
forma absolutamente generalizada das PPP. (…) E, afinal, não é bem assim. (…)E ficámos a saber, há poucos
dias, de acordo com o relatório do Banco Europeu de Investimento (BEI), que, sim senhor, no quadro europeu
de PPP estarão na Grã-Bretanha, no Reino Unido, mais ou menos dois terços do volume total de
investimentos, em termos absolutos, e que o terceiro país em termos de volume de investimento é
Portugal.(…) Gostava de ouvir a sua opinião sobre esta informação de que as PPP não são o modelo
dominante na Europa. Não lhe vou pedir que confirme, porque é surpreendente para muitos e é contraditório
com o discurso dominante, mas é aparentemente informação confirmada. É informação que chegou já no
decorrer destas audições: não é o modelo dominante na Europa. E gostava de lhe perguntar por que é que lhe
parece que não são o modelo dominante na Europa.
(…)
O Sr. Prof. Carlos Oliveira Cruz: — Eu confesso que não posso confirmar se são ou não são o modelo
dominante, porque não tenho essa informação,…
O Sr. Bruno Dias (PCP): — Mas o Banco Europeu de Investimento pode!
O Sr. Prof. Carlos Oliveira Cruz: —… mas o que é uma verdade é que não é o único modelo nem tão-
pouco o modelo de contratação. O que se pode verificar é uma tendência generalizada não só na Europa, mas
noutros países.” 32
E, de facto, o BEI pode. Aliás, o BEI pode não só confirmar que o recurso às PPP não é maioritário como
também pode aferir que os investimentos em Portugal foram avultados em comparação com outros países.
Vejamos os seguintes gráficos e afirmações:33
32
Acta da 8.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 31 de maio de 2012, interação do Deputado Bruno Dias (PCP) com o Prof. Carlos Oliveira Cruz, pág. 21 e 22; 33
http://www.eib.org/attachments/efs/econ_note_2012_ppp_and_financing_in_europe_en.pdf ;
Página 23
1 DE NOVEMBRO DE 2013
23
“As expected many new member states spend a larger share of GDP34
on infrastructure investment. For
most new member state project finance is relatively small. PPP and non-PPP projects represent a
significant part of infrastructure investmentin Cyprus, Greece, Portugal, Hungary and Spain”.35
Como é percetível pela análise dos gráficos Portugal é o país da União Europeia com maior investimento
em Parcerias Público-Privadas em percentagem do PIB.
Contudo, o excesso de investimentos em PPP tende a desvalorizar as potencialidades desta forma de
contratação. Uma PPP não é uma má forma de contratualização em si mesma. Nem o seu recurso, excessivo
como já demonstrado, está diretamente ligado ao seu insucesso. O sucesso ou insucesso de uma PPP está
única e exclusivamente ligado às opções políticas que lhes estão subjacentes e a um conjunto de variáveis
que, mal acauteladas ou inexistentes, podem trazer desequilíbrios graves às contas públicas, e por
consequência aos contribuintes, como, aliás, teremos oportunidade de verificar adiante.
Aliás a este respeito partilho os seguintes excertos:
“O Sr. Prof. Fernando Nunes da Silva (Professor de Urbanismo e Transportes): —(…) O que é que está
errado no atual modelo de contratualização? O que está errado, fundamentalmente, são as opções políticas
que estiveram por detrás dele.(…)”.,36
“O Sr. Prof. Dr. João Duque: — No que se refere ao volume, o volume das atuais PPP não é excessivo. Só
se tornou excessivo, porque o modelo que foi montado agora funciona ao contrário. Imaginem que nós
tínhamos PPP que agora jorravam milhares de milhões de euros para o Estado. Era fabuloso. Isso queríamos
nós! Se assim fosse, agora estávamos todos a dizer: foi uma pena não terem feito mais, porque agora é que
era bom, para financiar os desempregados, etc.. O problema não está, pois, na quantidade das PPP, está na
qualidade do fluxo, e normalmente o fluxo vai para outro lado.” 37
Veremos em seguida como alguns dos conceitos definidos no ponto anterior são importantes para que
percebamos a sua importância na decisão e negociação das Parcerias Público-Privadas.
34
GDP – Gross Domestic Product ou seja, o Produto Interno Bruto (PIB); 35
Negrito e sublinhado do relator; 36
Acta da 13.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 19 de junho de 2012, intervenção do Prof. Fernando Nunes da Silva, pág. 14; 37
Acta da 11.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 12 de junho de 2012, intervenção do Prof. Dr. João Duque, pág. 86 e 87;
Página 24
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
24
b) Desde logo a questão da inexistência de um Comparador do Setor Público (CSP). Recordemos este
excerto:
“O Sr. Fernando Virgílio Macedo (PSD): — Sr. Professor, as minhas questões irão ser mais de princípios
de boas práticas financeiras e sobre os valores subjacentes. Gostaria de saber a sua opinião enquanto
professor de Economia.
A primeira questão que gostaria de lhe colocar é se, numa ótica teórica pura de análise de investimentos,
acha razoável a não existência de comparador público quando se questionou a realização destas parcerias
público-privadas, ou seja, quando se estava a fazer este estudo de realização destas parcerias, embora
legalmente fosse obrigatório existir esse tal comparador público, o mesmo não foi efetuado; e se, na sua ótica
técnica, acha razoável que se avance para um montante tão grande de investimentos nesta vertente sem
haver esse tal comparador público.
Ligado a esta questão, gostaria de saber também — daquilo que conhece relativamente aos contratos, às
projeções e aos estudos subjacentes à realização das diversas parcerias público-privadas — se, na sua
opinião, não acabou por existir mais uma visão política do que técnica na realização dessas PPP,
nomeadamente se não houve uma realização dos projetos um pouco ao contrário do habitual, ou seja,
primeiro, tentou arranjar-se justificações de vária ordem para a realização dos mesmos.
(…)
O Sr. Prof. Dr. João Duque: — Sr. Deputado, muito obrigado pelas questões que colocou.
A ausência de um comparador público é, de facto, uma questão grave.
Tive oportunidade de tomar conhecimento de uma tese de mestrado feita por aluno de uma outra escola,
onde não dou aulas, do ISCTE – Instituto Universitário de Lisboa (uma boa escola). Esse aluno fez, por acaso,
um trabalho muito interessante sobre o value for money, o valor do dinheiro, para as PPP e o setor público e
aplicou-o às SCUT, calculou o comparador do setor público. A conclusão é que a análise das SCUT revelou
que esta opção, pela forma como foi negociada, não gerou value for money para o setor público, uma vez que
utilizou o comparador do setor público. Eu nunca «meti as mãos na massa» como este aluno. Estou a dizer-
vos a conclusão dele! Se calhar, se as pessoas tivessem feito algum trabalho adicional, teriam chegado a uma
conclusão semelhante, ou não, não sei, mas, pelo menos, a ausência de indicadores técnicos que permitam
robustecer a escolha e a decisão é fundamental.”38
As boas práticas internacionais e até mesmo a legislação portuguesa e comunitária recomendam que o
recurso às PPP seja alvo de uma análise que determine a sua eficácia económica em comparação com o
modelo de contratação pública tradicional. Isto porque o modelo PPP é um modelo mais complexo e envolve a
participação de um parceiro privado. É com recurso a este CSP que o decisor político chegará à conclusão de
que, em determinados casos, o recurso ao modelo PPP é mais vantajoso para o Estado do que o modelo de
contratação pública tradicional.
A dificuldade da utilização de um CSP está no lançamento de projetos novos cujo histórico de obra pública
semelhante é inexistente. Contudo, não deixa de ser claro que o CSP é um instrumento necessário para a
aferição não só do Value for Money de um projeto, como das suas implicações económico-financeiras, neste
caso das PPP, para o Estado.
“A Sr.ª Carina Oliveira (PSD) – Sr. Presidente, só para precisar um pormenor relativamente ao modelo de
financiamento, perguntando-lhe se seria avisado, a certa altura, fazer-se uma comparabilidade com outras
formas de financiamento que não o recurso às PPP.
(…)
O Sr. Juiz Conselheiro Carlos Moreno: – Sr.ª Deputada, um dos princípios fundamentais – falei dele na
minha exposição inicial –, que atravessou todas as PPP e todos os governos, é o da obrigatoriedade do
comparador público, obrigatoriedade essa estabelecida na lei só em 2003. Trata-se de um instrumento muito
sério, que não deve ser manuseado de forma a dar valor acrescentado à PPP, mas quando se faz um
38
Acta da 11.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 12 de Junho de 2012, interação do Deputado Fernando Virgílio Macedo (PSD) com o Prof. Dr. João Duque, pág. 21 a 24;
Página 25
1 DE NOVEMBRO DE 2013
25
comparador público a sério, o Estado, ou o concedente público, fica a saber se mais vale fazer em PPP ou por
administração direta.(…)”39
Esta foi aliás uma das causas que levou o Tribunal de Contas a recusar o visto aos contratos de 5
subconcessões.40
“Não é aceitável que se considere que a demonstração das vantagens de constituição de uma parceria
público-privada se traduza numa exigência meramente procedimental. O “estudo do comparador público” é
uma exigência material fundamental para a constituição de uma parceria público-privada. É essa a solução
consagrada no nosso ordenamento jurídico.”41
Ou ainda, e segundo o “Estudo de 36 contratos de Parcerias Público Privadas do Estado Português”, de 15
de junho de 2012, elaborado pela consultora Ernst&Young:
“Os projetos de concessão de lanços de autoestrada foram lançados com base no pressuposto de
desenvolvimento em regime de Parceria Público-Privada, sem recurso a cálculo prévio do CPC, cujo objetivo é
analisar e comparar as alternativas de realização do projeto (através da via tradicional de contratação pública
ou de parceria Público-Privada), pela aferição do Value for Money da potencial parceria”42
.
Diz ainda a Ernst&Young que,
“(…) a ausência de análises e estudos considerados críticos ao desenvolvimento fundamentado e
sustentado de parcerias, como sejam:
Avaliação custo-benefício dos projetos (exceto para o Douro Litoral);
Estudos relacionados com soluções e alternativas ao projeto (para a concessão Grande Lisboa);
Matrizes de risco e/ou documentos equivalentes de formalização da transferência prevista de risco;
Custo Público Comparável e/ou custo comparável equivalente.
A ausência dos estudos referidos em cima adquire particular relevância pelo facto de poder ter
implicações na tomada de decisões estratégicas, nomeadamente pelos seguintes fatores:
Ausência do cálculo do CPC, que levou à impossibilidade de estimar com precisão o Value for
Money da parceria;
(…)” 43
44
Fica claro que a ausência de CSP para além de uma violação do ordenamento jurídico, traduz-se num
handicap essencial a uma tomada de decisão sustentada.
Atente-se à recomendação do Tribunal de Contas:
“O Estado/Parceiro Público deverá proceder à elaboração do comparador público, assim como do
respetivo estudo de viabilidade económico-financeiro da concessão (denominado shadow bid),
instrumentos estes que devem ser devidamente atualizados até à celebração do contrato final da
parceria.” 45
c) Intimamente ligado ao CSP está, como já se pôde observar, a importância do Value for Money (VfM).
Contudo, embora exista uma ligação intrínseca entre estes dois conceitos, eles são claramente distintos. O
VfM caracteriza-se como uma medida de utilidade do dinheiro gasto, ou seja, obter o máximo de benefício com
os recursos disponíveis.
39
Acta da 11.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 12 de Junho de 2012, interação da Deputada Carina Oliveira (PSD) com o Prof. Dr. João Duque, pág. 33; 40
Negrito e sublinhado do Relator; 41
Acórdão do Tribunal de Contas n.º 168/2009, de 23 de novembro de 2009 – 1.ª S/SS; 42
Ernst&Young “Estudo de 36 contratos de Parcerias Público Privadas” capítulo 4, pág. 36; 43
Ibidem, pág. 37; 44
Negrito e sublinhado do relator; 45
Relatório do Tribunal de Contas n.º 15/2012 – 2.ª Secção, “Auditoria ao modelo de gestão, financiamento e regulação do setor rodoviário” Volume I, pág. 21;
Página 26
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
26
Na análise geral da importância do CSP, conseguimos já confirmar a importância do VfM, conforme aliás
nos confirma o seguinte excerto:
“O Sr. Juiz Conselheiro Carlos Moreno: —(…) as PPP começam por um estudo e a primeira coisa que se
deve fazer nesse estudo, ou as três primeiras coisas, antes de tomar a decisão, é avaliar a comportabilidade
orçamental, que é o elemento mais importante. A seguir, através de um instrumento que se chama
comparador público, avaliar do value for money, isto é, da economia, eficiência e eficácia.(…)” 46
E a sua importância, para se assegurar uma decisão de plena potencialidade, quer ao nível económico,
quer ao nível da sustentabilidade da decisão em si mesma, é vital.
Diz o Tribunal de Contas:
“O Value for Money da contratação destes projetos47
, em regime PPP, não foi previamente justificado à luz
da análise efetuada através do respetivo comparador público, conforme resulta das exigências do quadro
jurídico das PPP” 48
Ainda assim, o Tribunal de Contas alerta:
“A demonstração formal do Value for Money de um projeto de PPP não deverá. Por si só, justificar a
contratação de PPP sem que, previamente, se justifique a comportabilidade dos respetivos custos” 49
Veremos em seguida porquê.
d) Uma outra questão alvo de alguma discussão nesta primeira fase, embora sejam mais facilmente
percetíveis quanto à sua importância, efeitos, consequências e relação com os gastos públicos, é a Taxa
Interna de Rentabilidade (TIR).
Como já vimos, a TIR é um conceito económico que se caracteriza por ser um indicador para medir a
rentabilidade de um determinado projeto de investimento.
A questão das remunerações dos parceiros privados, nas PPP, tem sido alvo de uma enorme discussão.
As TIR estão diretamente associadas a essa questão, mas vejamos o seguinte excerto de um dos auditados:
“Sr. Dr. Vítor Almeida (Técnico do Ministério das Finanças): — Temos assistido, nos últimos tempos, a
longas discussões sobre a rentabilidade acionista e a TIR acionista no caso das PPP. Eu gostaria de clarificar
— e isto é verdade e é inquestionável — que a TIR acionista nunca é critério de avaliação num processo PPP.
Portanto, é perfeitamente irrelevante na avaliação das propostas a TIR acionista apresentada pelos
concorrentes ao concurso. Os dois fatores essenciais de avaliação são o valor esperado do esforço financeiro
que é exigido ao Estado com o projeto e a qualidade do projeto.
Do meu ponto de vista e ao contrário de outras afirmações que tenho ouvido, a qualidade do projeto não
deve ser tão valorada e deve ser sobretudo valorado o preço, o esforço financeiro que é exigido ao parceiro
privado, porque, ao nível da qualidade do projeto, o que o parceiro público deve definir é o que tipo de projeto
que quer, que outputs quer do projeto. (…) Portanto, definindo os parâmetros que se pretendem para o
projeto, se for o caso da estrada, a qualidade do pavimento, os níveis de segurança, os níveis de circulação, é
suficiente. E, portanto, desde que as propostas respeitem esses parâmetros, a seleção do parceiro deve ser
em função daquele que exige menos dinheiro ao parceiro público. E, aqui, repare, a questão da TIR é
relativamente irrelevante. Diria que a importância da TIR, em duas ou três propostas que estejam a concurso,
apenas será relevante pelos impactos potenciais que possa gerar em termos de reequilíbrio financeiro. Isto
porque, tendo o projeto uma TIR mais elevada, a TIR de caso-base do modelo financeiro, o reequilíbrio
46
Acta da 5.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 25 de maio de 2012, intervenção do Juiz Conselheiro Carlos Moreno, pág. 69 e 70; 47
As subconcessões rodoviárias; 48
Relatório do Tribunal de Contas n.º 15/2012 – 2.ª Secção, “Auditoria ao modelo de gestão, financiamento e regulação do setor rodoviário” Volume I, pág. 14; 49
Ibidem, pág. 21;
Página 27
1 DE NOVEMBRO DE 2013
27
financeiro é feito, digamos, com um custo maior, porque importa repor essa TIR mais elevada. Quanto ao
resto, é perfeitamente irrelevante. Poderá ter aqui algum fator de maior solidez da concessionária quando a
TIR é mais elevada, mas o que interessa é o preço que é exigido ao setor público. Com toda a sinceridade,
digo-vos que é muito fácil, na apresentação de um projeto, manipular a TIR. Eu posso ter dois projetos
exatamente com a mesma qualidade, em que um apresenta uma TIR de 15% e o outro uma TIR de 10%, e o
esforço financeiro que é pedido ao Estado ser exatamente o mesmo, basta sobrevalorizar gastos. Se eu
sobrevalorizar ou o custo de construção, ou os custos de operação, ou os custos dos investimentos de
substituição, não mexo no parâmetro essencial, que é o esforço financeiro que é exigido ao setor público, e
posso fazer oscilar a TIR de uma forma muito significativa. Portanto, não é critério de avaliação das propostas
— nunca o foi — a TIR a acionista que é solicitada. Hoje, quando se fazem discussões em torno do facto de a
TIR acionista ser alta ou baixa, penso que estamos a levantar uma falsa questão relativamente à TIR que
estava utilizada em caso-base. Enfim, poderemos discutir outra matéria, que é a TIR efetiva que o projeto tem.
Aqui, obviamente, há outras variáveis que têm de ser tomadas em consideração.
Mais uma vez, friso que, quando se faz uma empreitada e quando se adjudica uma empreitada, não temos
qualquer informação sobre a margem de lucro que o parceiro privado tem nesta empreitada e ela não é
minimamente descortinada. E, se calhar, nem tem de o ser! O que interessa ao parceiro público é se o preço
que está a ser pedido pelo projeto é razoável ou não. E essa é a matéria que é sujeita a concorrência”50
.
Esta visão, embora não relegando a importância da TIR para um plano secundário, afirma que a sua
importância e raio de ação estará mais diretamente ligada aos impactos que poderá gerar em termos de
reequilíbrios financeiros (REF), do que propriamente no “peso da decisão” do concedente, ou seja do Estado.
Esta visão da TIR e da sua importância atribui, e na opinião do relator, bem, uma importância muito mais
significativa à posição que o Estado assume em relação aos encargos financeiros que vai contratualizar com o
parceiro privado. Embora o Relator reconheça e concorde que a importância da TIR não deve ser
desvalorizada precisamente pela sua importância no acordos de reequilíbrio financeiro sobretudo, como
veremos na análise da 2.ª fase das audições, quando estes REF existem, quase maioritariamente, fruto de
decisões políticas do Estado.
Vejamos a seguinte interação que reafirma esta posição:
“O Sr. Rui Paulo Figueiredo (PS): —(…)Voltando à sua intervenção inicial e a algumas respostas que tem
dado, no sentido de que considera que, neste caso, a remuneração acionista é a mais conhecida, não tem
critério de… Muitas vezes não é um critério de avaliação. Este é um tema muito debatido hoje em dia e
gostava que aprofundasse um pouco mais as suas ideias sobre esta matéria.
O Sr. Dr. Vítor Almeida: — A TIR não é critério de avaliação. Basta ler os cadernos de encargos dos
contratos e está lá expresso que não é. Os critérios são o preço, a qualidade, o prazo de execução da obra e a
data de entrada em serviço, basicamente. Os dois grandes critérios são o valor esperado dos pagamentos do
Estado ou ao Estado, consoante a concessão seja autossustentável ou não, e a qualidade técnica. (…)” 51
Aliás, e sustentando a importância da TIR no momento de reequilíbrio financeiro (ou de renegociação)
atente-se à seguinte interação:
“O Sr. Prof. Carlos Oliveira Cruz: —(…) Neste processo de renegociação, o Estado sofre de um problema
que ele próprio cria quando celebra estes contratos: a manutenção da taxa interna de rentabilidade (TIR). Nós
encontramos isso em muitos contratos, em que está escrito, preto no branco, que a TIR acionista, em caso de
renegociação, não pode variar dentro de determinados valores. E há contratos onde esses valores são de
0,01%, ou de 0,05%. Não é 1% nem 5%, é 0,0… É uma centésima de uma percentagem unitária. Nessas
circunstâncias, quando se alteram as regras do jogo e quando no contrato está imposto que, em caso de
renegociação, a TIR não pode variar mais do que aqueles limites, o Estado fica amarrado quanto ao resultado
dessa renegociação. Neste caso, como há uma alteração da matriz de risco, há uma alteração estrutural do
que é o objeto da concessão, na minha opinião, o Estado tinha a obrigação de renegociar as taxas internas de
50
Acta da 9.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 5 de junho de 2012, intervenção do Dr. Vítor Almeida, pág. 8 a 10; 51
Acta da 9.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 5 de junho de 2012, interação do Deputado Rui Paulo Figueiredo (PS) com o Dr. Vítor Almeida, pág. 74 e 75;
Página 28
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
28
rentabilidade, porque o perfil de risco altera-se. Portanto, a partir do momento em que se retira um risco — e,
no caso de uma concessão rodoviária, o grande risco é o tráfego, esse é o aspeto crítico de uma concessão
rodoviária —, a partir do momento em que há uma alteração na alocação desse risco, e quando olhamos para
um modelo de disponibilidade o que acontece é que esse risco desaparece, ou seja, esse risco é assumido
inteiramente pelo concedente e deixa de o ser pelo concessionário, isso tem de ter, naturalmente, impacto na
taxa interna de rentabilidade.
O Sr. Pedro Filipe Soares (BE): — Permita-me concluir, juntando o que já disse anteriormente, que esse
impacto na taxa interna de rentabilidade, a partir do momento em que há uma redução drástica do risco
porque o problema de tráfego passa para o lado do Estado e deixa de estar do lado dos privados, tem de
traduzir-se numa redução drástica dessa taxa interna de rentabilidade.
O Sr. Prof. Carlos Oliveira Cruz: — Sim, tem de ser uma redução. Eu não o disse, mas, se retiramos risco
— é um princípio dos vasos comunicantes —, temos de reduzir a taxa interna de rentabilidade.”52
Aliás, ainda a respeito da importância da TIR no que diz respeito aos REF, ou renegociações, recordo este
excerto:
“O Sr. Dr. Ernesto Ribeiro (jurista da Parpública – Participações Públicas, SGPS, SA): —(…) Nós
discutimos e o facto, por exemplo, de a TIR acionista nos concursos ter um valor muito relativo é porque nos
concursos é indiferente a TIR acionista. Nos concursos é absolutamente indiferente, porque aquilo que pesa é
o VAL (valor acrescentado líquido) de pagamentos. A TIR acionista tem peso nas renegociações, é verdade.
(…)”53
Assim, perante estas afirmações pode inferir-se que perante as hipóteses de investimento a analisar, a TIR
deve ser ponderada como critério de decisão para aferir a rentabilidade intrínseca de um projeto. No entanto, a
TIR, como verificamos pouco ou nada nos diz quanto à rentabilidade absoluta de projetos, pelo que deverá ser
analisada conjuntamente com outras medidas, nomeadamente o VAL54
.
É isso mesmo que analisaremos com algum detalhe na fase seguinte.
e) Um das grandes questões que foi por diversas vezes mencionada, nesta primeira fase, foram os
estudos e variáveis associados à celebração de PPP.
Desde logo pela dificuldade de previsão a longo prazo. Este tipo de previsões, a longo prazo, originam um
conjunto de problemas essenciais na celebração dos contratos das PPP. Na definição do Caso Base 55
, por
exemplo, são necessárias previsões económicas a longo tempo, cerca de 30 anos ou mais. Ora, daqui resulta
necessariamente que estas previsões não permitam a obtenção de resultados absolutamente fidedignos o que
vai dar origem, inevitavelmente, a um processo de renegociação do contrato em questão podendo isso
acarretar alterações significativas quer às responsabilidades do Estado, quer ao “bem-estar” dos cidadãos.
Mas esta manifestação de incerteza é praticamente inevitável no contexto de contratualização por PPP.
Desde logo, entre outros fatores, pela alteração do contexto económico e social em que se insere a parceria
ou até mesmo pela alteração do contexto económico nacional.
Atentemos a este excerto:
“O Sr. Prof. Carlos Oliveira Cruz: —(…) Repito: como eu disse e escrevi muitas vezes, as decisões são tomadas à luz da informação que existe num dado instante. Esta crise veio mostrar-nos que as condições
macroeconómicas e todo o contexto podem alterar-se substantivamente em poucos anos e, portanto, o que
nos pareciam boas decisões, de repente, não são más decisões. Mas é importante perceber, no momento em
que são tomadas, se elas o são feitas com base em toda a informação que há disponível na altura e se nessa
52
Acta da 8.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 31 de maio de 2012, interação do Deputado Pedro Filipe Soares (BE) com o Prof. Dr. Carlos Oliveira Cruz, pág. 37 e 38; 53
Acta da 10.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 6 de junho de 2012, intervenção do Dr. Ernesto Ribeiro, pág. 32; 54
VAL – Valor acrescentado líquido; 55
Caso Base – documento no qual se encontram as projeções de investimento, receitas, custos e o cenário macroeconómico que servirá de suporte ao contrato.
Página 29
1 DE NOVEMBRO DE 2013
29
altura era possível ou não antecipar alguns desses problemas. E isso tudo com o intuito de melhorar aquilo
que é o processo de decisão. E, quando falo em melhorar aquilo que é o processo de decisão, refiro-me uma
vez mais às análises custo-benefício, tornar as análises custo-benefício públicas, tornar as análises custo-
benefício objeto de discussão pública,(…)” 56
ou este,
“O Sr. Prof. Dr. José Reis: —(…) Hoje todos sabemos uma coisa: é que, obviamente — e acho que isso é
também muito importante para discutirmos não tanto os contratos, mas para discutirmos o investimento
público — todos nós, provavelmente, estaríamos num contexto em que admitíamos que os efeitos positivos
destes investimentos beneficiavam de uma perspetiva de desenvolvimento económico que favorecia esses
efeitos positivos. Ou seja, uma situação de rutura no funcionamento económico, que é no que vivemos desde
há três/quatro anos, evidentemente que muda muito o cenário em que estamos a trabalhar e, portanto, há aqui
um acumular de incerteza que porventura não foi previsto e porventura não podia ter sido previsto. (…)” 57
Todavia, como já vimos anteriormente e veremos a seguir, existem também outras condicionantes.
Para além da distribuição do Risco, que analisaremos em pormenor na 2.ª Fase, a questão dos estudos é
crucial. Abordarei aqui neste ponto alguns exemplos genéricos de tipos de estudo, selecionando os que maior
discussão suscitaram, assim como a responsabilidade da sua elaboração.
“O Sr. Prof. Doutor Manuel Avelino de Jesus: — Do ponto de vista da avaliação económica, há várias
pessoas a estudar isto e há vários estudos que vão neste sentido.
Poder-vos-ia dizer que, basicamente, poderia dividir os estudos em dois grupos. Os estudos a posteriori
muitas vezes — para não dizer a maior parte das vezes — são feitos ou por universidades ou por grupos de
estudo independentes e muito raramente são promovidos pelos poderes públicos. Os poderes públicos, em
geral, encomendam estudos a priori, estudos que são justificativos dos projetos que vão ser implementados.
(…) Aqueles grupos que se especializaram, que fazem sobretudo estudos ex ante, muitas vezes
encomendados e muito bem pagos pelos poderes políticos, tendem naturalmente a menosprezar os
contrabalanços que aqui referi. Ou seja, tendem a frisar e a sobrevalorizar os ganhos de produtividade, os
ganhos na gestão que a gestão privada indubitavelmente confere. Os estudos a posteriori tendem a mostrar os
resultados que aqui referi. Porquê? Porque, nalguma forma, a documentação existente vai estando disponível
e é possível utilizarmos indicadores reais, portanto, confrontarmos aquilo que hipoteticamente está previsto no
lançamento dos projetos com os resultados finais. E é possível, olhando para os balanços e os indicadores
históricos das empresas envolvidas, reconstituir a rentabilidade dessas próprias empresas.(…)” 58
Este excerto é, de uma certa maneira, revelador da absoluta necessidade de um acompanhamento
exaustivo às PPP na fase da sua conceção mas, sobretudo, na fase posterior à sua implementação. Esta
avaliação posterior é fundamental não só para um conhecimento real da parceria como para uma
monitorização séria, rigorosa e aprofundada que vai, mais tarde, necessariamente proporcionar uma
renegociação (que já constatamos ser praticamente inevitável tendo em consideração as projeções
económicas de base iniciais) mais equilibrada e ainda mais vocacionada para a defesa do interesse público.
“O Sr. Prof. Fernando Nunes da Silva: —(…) houve muito pouca paragem para reflexão e há aqui duas
coisas que me parece que são absolutamente essenciais, independentemente de alguns serem mais sérios e
outros menos sérios, como é evidente, que é o facto de todos trabalharem e todos terem trabalhado na base
de cenários híper inflacionados quer em termos de população, quer em termos de atividade económica, quer
em termos de mobilidade. E essa é que é a questão de fundo que aqui está e era importante não
esquecermos as regras básicas deste tipo de estudos que são cenários, e cenários, tipicamente, são sempre
cenários: um de tendência como vem no passado; depois, um cenário chamado pessimista, no sentido de que
56
Acta da 8.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 31 de Maio de 2012, interação do Deputado Pedro Filipe Soares (BE) com o Prof. Dr. Carlos Oliveira Cruz, pág. 20; 57
Acta da 15.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 28 de junho de 2012, intervenção do Prof. José Reis, pág. 23 e 24; 58
Acta da 6.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 29 de maio de 2012, intervenção do Prof. Doutor Manuel Avelino de Jesus, pág. 42 e 43;
Página 30
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
30
as condições se degradam; e outro, um cenário otimista, no sentido de que as condições potenciam a
tendência do passado. Este tipo de trabalho nunca era feito. Nunca foi feito.(…)” 59
Aliás, o próprio Tribunal de Contas alerta, por diversas vezes, para a inexistência de estudos, fazendo até
algumas recomendações para a sua elaboração.
Deixo alguns exemplos:
“(…) o Estado não efetuou a avaliação do conjunto dos custos associados à renegociação dos
contratos(…)”60
“(…) não foi previamente justificado à luz da análise efetuada através do respetivo comparador
publico(…)”61
“(…) O Estado não procedeu à avaliação custo/benefício dos impactos económicos e sociais
resultantes da introdução de portagens.(…)”62
“(…) O Estado/Parceiro Público deverá assegurar que os processos de reequilíbrio financeiro sejam
realizados tendo em conta o Caso Base atualizado, nos mais diversos parâmetros macro e
microeconómicos.(…)”63
f) A posição negocial do Estado face aos parceiros privados e a sua capacidade técnica foi um dos outros
temas que produziu alguma discussão nesta fase inicial de audições. Aliás neste aspeto julgo que deve ser
incluída a questão da pertinência, da consequência, e da força da “decisão politica” e dos seus efeitos no
confronto entre Estado vs Parceiro Privado, sobretudo porque a responsabilidade política das decisões influi
diretamente com a capacidade que o Estado tem, ou não, em defender o interesse público.
Contudo, se existe traço comum nas audições realizadas nesta primeira fase é este:
“O Sr. Prof. Doutor Manuel Avelino de Jesus: —(…) O aparelho de Estado, no nosso caso, não está
preparado para negociar, em igualdade de circunstâncias, ou seja, com técnicos com a mesma capacidade,
com a mesma experiência e com o mesmo traquejo que a parte privada tem. Portanto, a defesa do interesse
do poder público está muito prejudicada pela, diria mesmo, decapitação do aparelho de Estado a que
assistimos nas últimas décadas. (…) podemos dizer que os quadros altamente qualificados da Administração
Pública foram desnatados pelas empresas privadas e estão hoje, digamos, do lado do sector privado.
Portanto, temos de um lado os melhores técnicos, alguns dos quais foram trazidos da função pública e do
outro lado um conjunto de funcionários desmotivados, mal pagos, muitas vezes mal treinados para defender
com rigor o interesse público. (…)Portanto, dir-lhe-ia que uma das principais medidas a tomar para defesa do
interesse público é voltarmos a ter na função pública quadros não só prestigiados, mas capazes e muito
melhor pagos do que são neste momento.
Enfim, essas questões são simples. Se temos de um lado os melhores técnicos muito bem pagos e do
outro lado temos funcionários públicos muito mal remunerados e muitas vezes desmotivados, é evidente que o
resultado não é difícil de adivinhar.(…)” 64
Podemos confirmar esta ideia, a de que o Estado apresenta-se em desvantagem em relação ao parceiro
privado, com os seguintes excertos:
“O Sr. Prof. Dr. José Reis: —(…)Eu acho que, em muitas situações, o Estado foi, verdadeiramente,
canibalizado e, se não quiserem uma palavra tão forte, foi com certeza cooptado por interesses que não são
59
Acta da 13.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 19 de junho de 2012, intervenção do Prof. Fernando Nunes da Silva, pág. 70 e 71; 60
Relatório do Tribunal de Contas n.º 15/2012 – 2.ª Secção, “Auditoria ao modelo de gestão, financiamento e regulação do setor rodoviário” Volume I, pág. 17; 61
Ibidem, pág. 14; 62
Ibidem, pág. 21; 63
Idem; 64
Acta da 6.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 29 de maio de 2012, intervenção do Prof. Doutor Manuel Avelino de Jesus, pág. 29 e 30;
Página 31
1 DE NOVEMBRO DE 2013
31
públicos, que o transcenderam e que colocaram o Estado em posição frágil. Isso tem a ver com a natureza dos
contratos e com algumas das variáveis críticas desses contratos.(…)65
(…)
Acho que há elementos de fragilização. Usei palavras fortes sobre isso. Obviamente que penso isso. Acho
que estamos numa situação de fragilização do Estado que resulta de uma capacidade negocial com os
privados em que eles são mais fortes, e acho que é isso que temos de corrigir no futuro.
O Sr. Bruno Dias (PCP): — E qual lhe parece que é a evolução tendencial a esse nível? Parece-lhe que o
Estado está a ficar mais frágil nessa medida em termos macro e que a contraparte está a ficar, em termos
relativos e em termos negociais, mais forte?
O Sr. Prof. Dr. José Reis: —(…) E, portanto, se isto for certo, se eu estiver certo, evidentemente que
prevejo — mas agora estou a falar em termos mais largos do que é a matéria que aqui temos — que o Estado
fica mais fragilizado. Eu acho que é isso que, para além de esquerdas e de direitas (para usar essa
expressão), valia a pena que a esfera política em Portugal — e estamos na sede própria dessa esfera política
— debatesse e que estivesse na sua agenda. Acho que termos uma administração sólida, forte não pode ser
um objetivo só de um dos lados do arco político.” 66
Naturalmente que quando é referida esta questão não se relaciona única e exclusivamente com a
capacidade técnica dos técnicos do Estado. Estamos também a falar do papel do decisor político que é, como
já vimos noutras vertentes, crucial. Aliás a capacidade do Estado em dispor de quadros técnicos capazes e
bem preparados depende exclusivamente do decisor político. Quanto mais não seja porque serão eles que
inevitavelmente terão de avaliar, acompanhar e monitorizar este tipo de contratos como prestar
aconselhamento técnico bem fundamentado ao decisor político.
Ora, se o Estado não dispõe, conforme percebemos, de equipas altamente capazes a responsabilidade é
do decisor político, ou porque não mune os atuais técnicos com formação adequada para desenvolveram a
sua missão ou porque não contrata para esse efeito.
E esta questão leva-nos naturalmente ao papel do decisor político no âmbito das motivações e da escolha
desta forma de contratação pública.
Afinal as Parcerias Público Privadas foram utilizadas de que forma e sob que pretexto?
Das audições podemos com clareza assumir que algumas delas foram utilizadas como um modelo de
financiamento do Estado fundamentalmente com o pretexto político, aliás corroborado pela Comissão
Europeia e pelo Eurostat, de que não eram classificadas como divida do Estado:
“O Sr. Prof. Carlos Oliveira Cruz: —(…)Todas as PPP utilizadas como modelo de financiamento foram
mal utilizadas, porque o objetivo das PPP não é garantir uma fonte de financiamento alternativa. A questão do
financiamento surge por consequência do próprio modelo. O objetivo da PPP é garantir que o privado, para os
mesmos resultados, consuma menos recursos. Isto é, é garantir que o privado opere de forma mais eficiente
que o Estado, porque, do ponto de vista do financiamento, o financiamento privado é sempre mais caro do que
o financiamento público. (…) Portanto, a razão para se avançar com uma parceria público-privada nunca pode
ser a do financiamento. Esta é uma questão perfeitamente clara para mim. E também é perfeitamente claro
para mim que, na forma de contabilização daquilo que é despesa com parcerias público-privadas, a Comissão
Europeia e o Eurostat cometeram um erro gigantesco, que foi o de não considerar isto dívida pública, o de não
consolidar isto naquilo que era a despesa do Estado. Mas isto é despesa do Estado! Se o Estado assina um
contrato com um privado em que se compromete com determinados pagamentos anuais ao longo de 30 anos,
isso é despesa pública. (…) Portanto, aqui houve, na minha opinião, um erro claro — e é um erro que não
depende de Portugal — por parte do Eurostat e da Comissão Europeia na forma como classificaram a
despesa associada a estas parcerias.(…)”67
ou ainda,
65
Acta da 15.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 28 de junho de 2012, intervenção do Prof. José Reis, pág. 16 66
;Acta da 15.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 28 de junho de 2012, interação do Deputado Bruno Dias (PCP) com o Prof. José Reis, pág. 87 e 88; 67
Acta da 8.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 31 de maio de 2012, intervenção do Prof. Dr. Carlos Oliveira Cruz, pág. 47 e 48;
Página 32
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
32
O Sr. Prof. Doutor Manuel Avelino de Jesus: —(…) No fundo, deixem-me dizer-vos que o apelo deste
tipo de contratações não deixa de ter como base a necessidade que os poderes políticos têm de fazer obra
sem se endividarem. Foi essa a motivação inicial e é essa, basicamente, a motivação que vemos na Europa
por parte dos governos que se socorrem deste tipo de figuras. Ou seja, põe-se de lado um custo mais elevado
para poder obter efeitos de natureza política, digamos, no imediato.(…)”68
Ainda sobre esta matéria, a da eficiência do Estado, não raras vezes o Tribunal de Contas refere no seu
relatório a fragilidade da posição negocial do Estado, como por exemplo:
“A prossecução destes objetivos seria de todo inviável sem o desenvolvimento de um processo negocial
complexo e onde, à partida, O Estado não se encontrava numa posição privilegiada” 69
O papel do regulador também é muito questionado, e questionável, nesta fase de audições mais gerais.
Embora, a seu envolvimento e dimensão será melhor percetível na análise do ponto seguinte (2.ª Fase).
Em todo o caso, revela-se importante aflorar um pouco a sua natureza e o seu envolvimento.
Quem faz a fiscalização da gestão e exploração da rede rodoviária nacional é o InIR, IP, cujas criação e
atribuição de competências decorre do Decreto-Lei n.º 148/2007, de 27 de Abril, embora a sua estrutura
apenas esteja “minimamente constituída e operacional” 70
desde o ano de 2009. 71
72
Ao longo da primeira fase de audições este Instituto foi referido por algumas vezes embora sem grande
detalhe sobre a sua atuação de facto nos processos de contratação e renegociação das Parcerias Público-
Privadas.
Ao InIR, IP,73
compete atualmente a função simultânea de Regulador e representante do Estado “em cerca
de 16 dos 23 contratos existentes, partilhando algumas responsabilidades com a EP, SA, em matéria de
fiscalização e de gestão” 74
o que leva o Tribunal de Contas a concluir que:
“O facto do InIR, IP, ter apenas três anos de vida efetiva (2009 e 2011), de não assumir uma natureza
independente e acumular um duplo papel de regulador e de gestor de contratos, em representação do Estado,
tem condicionado o seu desempenho, enquanto regulador” 75
Este condicionamento do InIR, IP, é aliás refletido no seguinte excerto:
“O Sr. Dr. Vítor Almeida: — O primeiro momento, ainda no âmbito do processo das negociações SCUT,
teve a ver com algum apoio que necessitámos do InIR, sobretudo para alguns processos de reequilíbrio. Muito
sinceramente, tivemos muito pouco apoio, foi invocado falta de meios, falta de tempo de resposta” 76
Contudo o Tribunal de Contas reconhece:
“O InIR, IP, apresentou uma evolução positiva ao nível da monitorização e regulação económica e
financeira dos contratos(…)”77
,
embora também afirme que as iniciativas relativas à avaliação da qualidade do serviço prestado são feitas
de uma forma “não suficiente para dar uma resposta a uma avaliação regular e eficaz do desempenho
das diversas concessionárias.” 78
68
Acta da 6.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 29 de maio de 2012, intervenção do Prof. Doutor Manuel Avelino de Jesus, pág. 34; 69
Relatório do Tribunal de Contas n.º 15/2012 – 2.ª Secção, “Auditoria ao modelo de gestão, financiamento e regulação do setor rodoviário” Volume I, pág. 19; 70
Ibidem, pág 13, nota de rodapé n.º 15. 71
InIR – Instituto de Infraestruturas Rodoviárias, IP. 72
Missão do InIR – http://www.inir.pt/portal/QuemSomos/NaturezaMissão/tabid/91/language/pt-PT/Default.aspx 73
O InIR foi entretanto extinto e integrado no IMT – Instituto da Mobilidade e Transportes; 74
Relatório do Tribunal de Contas n.º 15/2012 – 2.ª Secção, “Auditoria ao modelo de gestão, financiamento e regulação do setor rodoviário” Volume I, pág. 13; 75
Idem, ibidem; 76
Acta da 9.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 5 de Junho de 2012, intervenção do Dr. Vítor Almeida, pág. 107; 77
Relatório do Tribunal de Contas n.º 15/2012 – 2.ª Secção, “Auditoria ao modelo de gestão, financiamento e regulação do setor rodoviário” Volume I, pág. 13; 78
Idem, ibidem;
Página 33
1 DE NOVEMBRO DE 2013
33
Como já referi, veremos adiante, caso a caso, o papel do InIR, IP, confirmado por declarações dos seus
técnicos e responsáveis de onde serão extraídas as devidas conclusões quanto à sua atuação e quanto ao
seu papel no processo de monitorização, controlo e acompanhamento das PPP rodoviárias.
g) A transparência e as boas práticas necessárias à realização deste tipo de contratação pública assim
como a responsabilidade do decisor político foi uma das pedras toque desta primeira fase de audições.
De facto, pela verificação das atas destas primeiras doze audições não existe praticamente nenhuma que
não refira a necessidade de se incutir e promover maior transparência. Quer para os cidadãos, no que respeita
ao conhecimento cabal dos procedimentos contratuais e do teor politico e técnico que suportam a contratação
via PPP, quer para o decisor político e diversas entidades envolvidas.
Vejamos os seguintes excertos:
“O Sr. Pedro Filipe Soares (BE): —(…) Há um ponto que nos parece estranho em todo o processo das
parcerias público-privadas, que é o elevado secretismo em que tudo é feito. Ou seja, não se conhecem
publicamente todas as linhas dos contratos e o Tribunal de Contas chega, a dado momento, a falar em
contratos paralelos. Mas mesmo os restantes contratos, que não aqueles paralelos, não se conhecem de
forma generalizada e cabal, tal como não se conhecem nem os estudos nem as análises que serviram de base
para os cenários que foram traçados para determinadas PPP. (…)Gostava apenas de lhe perguntar se acha
que isto é normal, se, do conhecimento que tem, esta situação é recorrente nos diversos países e se é
aceitável que, no século XXI, uma vez que o ISEG defende nos seus escritos sobre o Orçamento do Estado
que um dos pilares é sempre a defesa da transparência – e saúdo, também, essa postura —, haja nas PPP
todo um mundo de opacidade que deveria ruir. Aliás, porventura, um dos bons resultados desta Comissão de
Inquérito seria trazer a necessidade da transparência para esta forma de contratação pública.
O Sr. Prof. Dr. João Duque: —Sr. Deputado, concordo. (…)Eu dei-lhe o meu caso, ou seja, eu estava
envolvido num grupo de trabalho que se encontrava a estudar uma potencial PPP e nem esse grupo de
trabalho foi capaz de ir buscar os dados que estavam a montante de determinado tipo de resultado. Há n
justificações: as folhas de cálculo são muito pesadas, foram feitas muitas horas de trabalho… É muito
complicado, são modelos muito complicados, mas o que é facto é que não consegui. Portanto, como é que se
quer ter publicamente a informação? (…)”79
ou,
O Sr. Prof. Carlos Oliveira Cruz: –(…) Infelizmente, o comportamento do Estado não é alheio a esta
perceção negativa e muito menos a falta de transparência associada a este processo.
O desenvolvimento das parcerias público-privadas tem-se caracterizado por um secretismo que fere o
próprio modelo não só ao nível dos estudos que suportam a sua adoção, mas sobretudo ao nível dos
processos de renegociação. Não é compreensível que não estejam facilmente disponíveis ao público os
contratos, os seus anexos, os estudos económicos que suportam quer o projeto quer a escolha do modelo de
PPP em detrimento das empreitadas. Não é razoável que apenas se conheçam os processos de renegociação
pela comunicação social ou através de relatórios de auditoria realizados pelo Tribunal de Contas muito depois
de ocorridos os factos.
As PPP são contratos administrativos entre o Estado e entidades privadas para a construção e gestão de
serviços públicos, o que, por si só, obrigaria legalmente à disponibilização desta informação. Mas,
independentemente das questões legais, existe uma questão moral, uma vez que são investimentos
intergeracionais e com fortes impactos nas contas públicas.(…)” 80
O Estado de facto tem sido alheio a esta necessidade de associação de transparência na sua relação com
os cidadãos.
79
Acta da 11.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 12 de junho de 2012, interação do Deputado Pedro Filipe Soares (BE) com o Prof. Dr. João Duque, pág. 60 e 61; 80
Acta da 8.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 31 de maio de 2012, intervenção do Prof. Dr. Carlos Oliveira Cruz, pág. 4 e 5;
Página 34
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
34
Vejamos este caso concreto que confirma esse alheamento:
“O Sr. Eng.º Rui Manteigas: — Sr. Deputado, nós criámos sites específicos para cada subconcessão…
O Sr. Bruno Dias (PCP): — É desses que eu estou a falar!
O Sr. Eng.º Rui Manteigas: —… e, durante muito tempo, estiveram disponíveis nesses sites todos os
estudos que foram feitos para lançamento das subconcessões: estudos de viabilidade económico-financeira a
30 anos e a 75 anos, os estudos de análise custo-benefício e os comparadores. Todos estes estudos
estiveram disponíveis.
O Sr. Bruno Dias (PCP): — Então, por que é que foram retirados?
O Sr. Eng.º Rui Manteigas: — Os sites terminaram, perderam a oportunidade. As pessoas deixaram de
consultar e perderam a oportunidade.
O Sr. Bruno Dias (PCP): — Mas, se eu tentar consultar, não consigo porquê? Quem é que decidiu retirar a
informação da Internet?
O Sr. Eng.º Rui Manteigas: — Não faço ideia, o site não era mantido pela EP; era mantido pelo Ministério,
embora fosse alimentado por nós. Não faço ideia.
O Sr. Bruno Dias (PCP): — A Estradas de Portugal não disponibiliza essa informação porquê?
O Sr. Eng.º Rui Manteigas: — Disponibiliza. Mas não disponibiliza porquê?!
O Sr. Bruno Dias (PCP): — Então, não se importa de me dizer onde é que está?
O Sr. Eng.º Rui Manteigas: — Nós temos disponível internamente e podemos fornecê-la.
O Sr. Bruno Dias (PCP): —Ah, internamente…!
O Sr. Rui Manteigas: — Sim.
O Sr. Bruno Dias (PCP): — Ah, internamente os senhores têm esse documento! Obrigada! (…)”
(…)
“O Sr. Bruno Dias (PCP): — Enquanto Diretor de Concessões da Estradas de Portugal, como responsável
da entidade que gere as concessões, qual é o critério que segue na informação ao público para garantir a
transparência do conhecimento destes negócios e destes contratos? Qual é seu critério relativamente à
publicitação e ao carácter público destes documentos em relação aos contratos de subconcessão?
O Sr. Eng.º Rui Manteigas: — Vamos lá ver: o critério de divulgação de documentos não é um critério
diretor a diretor. Não é cada diretor que tem a possibilidade de divulgar os documentos. Os contratos de
concessão têm partes completamente públicas: o corpo do contrato, os encargos. Terá talvez uma parte que é
considerada privada, que é a dos preços unitários da oferta do concurso, mas tudo o resto é público.(…)
O Sr. Bruno Dias (PCP): — Então, sabe explicar-me por que é que no site da EP só aparece para cada
subconcessão o caderno de encargos, o programa do concurso e mais nada?
O Sr. Eng.º Rui Manteigas: — Não, não sei explicar. Eu pensava que, por acaso, os contratos estavam
disponíveis ao público. Eu, pelo menos, quando acedo ao site consigo ver os contratos.(…) há matéria de
segredo que justifique não estarem no site. Vão estar rapidamente — aliás, eles estarão, provavelmente, no
site interno.(…)” 81 Naturalmente que o auditado não pode ser responsabilizado pela falta ou retirada de informação do site da
Estradas de Portugal, SA, embora desempenhe uma função dirigente e crucial naquela empresa, mas este
excerto é absolutamente demonstrativo que para o Estado, neste caso concreto por via da tutela ministerial ou
por via de decisão do Conselho de Administração da empresa, o interesse público, no domínio da
transparência no que concerne à divulgação de contratos que estão por base da contratação por PPP, é
avaliado por um critério temporal e de “picos de audiência”.
O Estado deve dar o exemplo e promover a total transparência deste tipo de matérias. E aqui, embora
tenha sido público por algum tempo, a retirada feriu a relação de confiança entre o sector público e os
cidadãos.
Mas vejamos outros exemplos:
81
Acta da 12.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 14 de junho de 2012, interação do Deputado Bruno Dias (PCP) com o Eng.º Rui Manteigas, pág. 85 a 88;
Página 35
1 DE NOVEMBRO DE 2013
35
“O Sr. Juiz Conselheiro Carlos Moreno: — Falta de transparência e de accountability. Este termo britânico
é enorme, mas significa que, em matérias de dinheiro do povo, tudo, tudo deve ser pormenorizadamente
explicado — porquê, para quê, com que utilidade — aos contribuintes.
Portanto, notámos um défice de capacidade de gestão, de monotorização e de fiscalização dos contratos
de PPP e ausência de controlo integrado por parte do sector público. Abrangeu todas as PPP.(…)”82
,
ou,
“O Sr. Prof. Carlos Oliveira Cruz: — Para não usar nenhum exemplo europeu, vou dar-lhe o exemplo do
Brasil. No Brasil, quer os contratos e os anexos dos contratos quer a própria proposta vencedora são alvo de
uma audiência pública. Toda a gente tem acesso a todos os documentos que compõem a proposta vencedora
e toda a gente tem acesso a todos os documentos que compõem o contrato final. Eu acho que não nos
podemos escudar no argumento do segredo comercial, invocado por alguns concessionários, para não tornar
estes contratos… E vou mais longe, mais do que os contratos, todos os anexos aos contratos, todos os
estudos que suportam a alteração do modelo das PPP, todos os estudos que suportam a implementação do
projeto têm de ser públicos. Eu, confesso que, enquanto investigador, sempre que solicitei o acesso a estes
documentos, senti sempre um olhar de desconfiança relativamente a este pedido, que é uma coisa que não
entendo.(…)” 83
Fica claro que o caminho a percorrer no campo da transparência é ainda muito longo. Há um apontamento
que considero importante e gostava de destacar. Estes exemplos de transparência não são sinónimo de
suspeita, mas sim de má prática. A transparência é ausente em comportamentos suspeitos mas também nas
más práticas o que torna a utilização do seu conceito por muitas vezes difusa. Trata-se portanto, de uma
apreciação estritamente política onde todas estas referências devem ser entendidas como uma forma de se
melhorar o relacionamento entre decisores políticos e os cidadãos em geral.
Aliás é isto mesmo que refere o Tribunal de Contas:
“O Estado deverá publicitar os estudos, as avaliações e os contratos relativos aos projetos de PPP,
bem como os resultados das suas negociações, com o objetivo de melhorar e aumentar a
transparência da gestão pública das PPP” 84
E até mesmo os Deputados da Comissão Parlamentar de Inquérito:
“O Sr. Paulo Batista Santos (PSD): —(…) Portanto, é isso que estamos aqui a tentar fazer, o Grupo
Parlamentar do PSD está empenhado em fazer: não diabolizar aquilo que este ou outro Governo fez, aquele
ou outro negócio, mas criar aqui um manual de práticas que garanta que, no futuro, negócios ruinosos como
alguns destes não se voltem a repetir.(…)” 85
“O Sr. Rui Paulo Figueiredo (PS): — Sr. Prof., antes de mais, uma declaração de interesses muito rápida.
Tal como o Sr. Prof., também sou muito crítico do modelo de parcerias público-privadas e até entendo que o
que deveria sair desta Comissão de Inquérito seria uma espécie de manual de boas práticas que pudesse ser
útil para a implementação das parcerias público-privadas no futuro.(…)” 86
De uma certa maneira as alíneas anteriormente retratadas foram, de uma maneira geral, os tópicos mais
relevantes desta primeira fase de audições. Tendo em conta a dinâmica que a Comissão Parlamentar de
Inquérito assumiu desde muito cedo existem declarações importantes destes doze especialistas embora
melhor enquadráveis aquando da análise dos contratos PPP em pormenor no ponto seguinte. Por esse motivo
82
Acta da 5.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 25 de Maio de 2012, intervenção do Juiz Conselheiro Carlos Moreno, pág. 9; 83
Acta da 8.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 31 de Maio de 2012, intervenção do Prof. Dr. Carlos Oliveira Cruz, pág. 42; 84
Relatório do Tribunal de Contas n.º 15/2012 – 2.ª Secção, “Auditoria ao modelo de gestão, financiamento e regulação do setor rodoviário” Volume I, pág. 22; 85
Acta da 6.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 29 de maio de 2012, intervenção do Deputado Paulo Batista Santos (PSD) na audição ao Prof. Doutor Manuel Avelino de Jesus, pág. 67; 86
Acta da 6.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 29 de maio de 2012, intervenção do Deputado Rui Paulo Figueiredo (PS) na audição ao Prof. Doutor Manuel Avelino de Jesus, pág. 81;
Página 36
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
36
também, caso se verifique como necessário, me socorrerei destas audições na análise detalhada dos
contratos PPP, assim como as conclusões a retirar desta primeira fase serão incluídas no ponto 7 do relatório.
9. SEGUNDA FASE DE AUDIÇÕES
9.1. O PAPEL DO PILAR FINANCEIRO DAS PPP
Ao longo das audições foi possível constatar a influência dos parceiros financeiros das diferentes PPP.
Foram vários os depoimentos que atestavam as obrigações contratuais impostas pelos bancos nos contratos
de financiamento realizados. Um exemplo dessas obrigações era a indicação da TIR acima de determinados
valores.
9.2. AS PPP FERROVIÁRIAS
9.2.1. CONCESSÃO DO SERVIÇO DE TRANSPORTE FERROVIÁRIO DE PASSAGEIROS DO EIXO NORTE-
SUL (“FERTAGUS”)
O contrato de concessão “Fertagus” foi assinado em 1999, entre o Estado Português e a Fertagus,
Travessia do Tejo, Transportes, SA, tendo por objeto a exploração do serviço de transporte suburbano de
passageiros no Eixo Ferroviário Norte/Sul com atravessamento da ponte 25 de Abril, entre Roma-Areeiro e
Setúbal.
Apesar de esta PPP ser atualmente considerada como bem sucedida, nem sempre foi assim. Para
tanto, e com base na informação que consta no Relatório de Auditoria do Tribunal de Contas n.º
11/2012 – 2.ª Secção, importa referir que esta concessão se deve caracterizar fundamentalmente por
três períodos distintos 87
:
a) Primeiro período (1999 – 2004): caracterizado pelo facto da Concessão estar parametrizada no
sistema de bandas de tráfego, ou seja, período em que o contrato inicial previa que a Fertagus poderia
negociar o contrato no seu todo, em alternativa ao resgate excecional, quando o volume de tráfego não
atingisse o limite mínimo da banda inferior de tráfego definida contratualmente, facto que veio a acontecer 88
;
b) Segundo período (2005-2010): caracterizado pela primeira renegociação do contrato, que ocorreu
em 2005, e consequente entrada em vigor de novas condições contratuais. Foi estabelecido o abandono do
modelo de bandas de tráfego, e foi determinado um valor fixo para a procura e para os proveitos, ou seja, caso
a Fertagus tivesse proveitos abaixo do estabelecido no modelo financeiro, esta assumiria o risco, caso estes
fossem acima do definido, haveria uma partilha com o Estado, facto que veio a ocorrer89
;
c) Terceiro período (2011-…): caracterizado pelo resultado da renegociação operada em 2010,
formalizada no“Acordo Modificativo”, através do qual se prorrogou o período do contrato de concessão até
2019, com fundamento no facto de terem sido cumpridas as condições contratuais estipuladas no contrato de
2005. Este período também se caracteriza, por ter sido a partir de janeiro de 2011, que a concessionária
deixou de auferir indemnizações compensatórias pagas pelo Estado. Foi também neste período que passou a
existir a possibilidade do Estado em resgatar a concessão em 2016.90
Para além da caracterização em função dos períodos referida anteriormente, um bom ponto de partida para
a análise e compreensão de um dos pontos chave desta concessão, resume-se no conteúdo desta conclusão
retirada do referido Relatório de Auditoria do Tribunal de Contas n.º 11/2012:
87
Para uma abordagem mais completa à caracterização destes períodos, consulte-se o Relatório do Tribunal de Contas n.º 11/2012 – 2.ª Secção, de Auditoria ao contrato de concessão Fertagus; 88
Cfr. subcapítulo n.º 2.3 do Relatório do Tribunal de Contas n.º 11/2012 – 2.ª Secção, de Auditoria ao contrato de concessão Fertagus; 89
Cfr. subcapítulo n.º 2.4 do Relatório do Tribunal de Contas n.º 11/2012 – 2.ª Secção, de Auditoria ao contrato de concessão Fertagus; 90
Cfr. capítulo n.º 2.5. do Relatório do Tribunal de Contas n.º 11/2012 – 2.ª Secção, de Auditoria ao contrato de concessão Fertagus;
Página 37
1 DE NOVEMBRO DE 2013
37
“Ultrapassadas algumas dificuldades iniciais, trata-se hoje de uma parceria público-privada bem
sucedida, ao contrário do que na maioria das vezes sucede em Portugal, nestes modelos contratuais. Em
2011, ao fim de 12 anos de operação em crescimento contínuo, a concessionária Fertagus já era responsável
por cerca de 85 mil deslocações diárias. Em 2010, o Índice Global de Satisfação dos seus clientes situou-se
em 4,5, balizado numa escala de 1 a 5.”91
Desta forma, e não obstante o entendimento do Tribunal de Contas de que esta concessão é atualmente
um caso de sucesso, a Comissão Parlamentar de Inquérito preocupou-se fundamentalmente em compreender
o alcance da expressão “algumas dificuldades iniciais” 92
.
Ou seja, em que é que se traduziram estas dificuldades iniciais? Qual foi verdadeiramente o impacto destas
dificuldades? Será que podem ou devem por em causa o entendimento generalizado de que, atualmente, esta
concessão é um caso de sucesso? Quais as razões que justificaram essas dificuldades iniciais? Poderiam
essas dificuldades ter sido evitadas? De quem foi a responsabilidade pela verificação dessas situações? Quais
os custos para os contribuintes portugueses? Houve encargos suportados pelo erário público que poderiam ter
sido evitados? Por quem e de que forma? Será que os custos inicialmente suportados estão a ser atualmente
compensados pelos benefícios económico-financeiros que advêm desta Concessão?
Neste sentido, e para dar resposta a estas e outras interrogações, a Comissão entendeu ser fundamental
debruçar-se sobre as matérias relacionadas com os seguintes temas:
Logo no primeiro período desta Concessão (entre 1999 e 2004), o volume de tráfego não atingiu o limite
inferior da banda de tráfego contratualmente definida, como consequência de um enorme desfasamento 93
entre os valores previstos no estudo de tráfego inicial que sustentou a decisão política de avançar com esta
Concessão e os valores de tráfego que efetivamente se vieram a verificar.
Ou seja, na prática, este desfasamento entre previsões e a realidade, significou que o Estado teve que
comportar o pagamento das correspondentes compensações financeiras previstas contratualmente.
Para uma melhor compreensão da ordem de grandeza deste desfasamento entre previsões iniciais e a
realidade verificada, julgo ser importante apresentar o gráfico retirado do Relatório do Tribunal de Contas n.º
31/2005, que demonstra de forma muito clara que logo após os três primeiros anos de exploração desta
Concessão, foi possível concluir que os níveis de tráfego inicialmente estimados, nos estudos de procura,
estavam amplamente sobreavaliados face à realidade.
Este enorme desfasamento ocorreu não apenas durante à fase inicial, portanto de arranque da exploração
da concessão, mas também na fase de estabilização dos volumes de tráfego (entre 2002 e 2003).
As empresas FBO – Kennedy Henderson, Sofrerail e Lusotécnica foram as responsáveis pela
elaboração do estudo de tráfego inicial tido em conta pelo Estado no âmbito desta concessão, conforme atesta
o seguinte excerto:
91
Cfr. ponto n.º 19 do Relatório do Tribunal de Contas n.º 11/2012 – 2.ª Secção, de Auditoria ao contrato de concessão Fertagus 92
Negrito do relator; 93
Idem;
Página 38
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
38
O Sr. Dr. José Braamcamp Sobral: — Fizemos estudos de tráfego. (…)Os estudos de viabilidade da linha
foram desenvolvidos, nessa altura, pela FBO Kennedy Henderson, que era uma empresa inglesa, pela
Sofrerail e pela Lusotécnica. (…)” 94
Não foi possível à Comissão apurar se houve mais empresas envolvidas nestes estudos, nem foi possível
determinar qual a responsabilidade de cada uma destas empresas relativamente aos valores apresentados em
termos de volume de tráfego estimado.
No entanto, atente-se ao testemunho do Eng.º João Cravinho, Ministro do Equipamento, do Planeamento e
da Administração do Território à época:
“O Sr. Eng.º João Cravinho: —(…) A razão exclusiva desse prejuízo foi o defeito de previsão de tráfego,
não mais! Não tem nada que ver com a questão anterior. É exclusivamente, como eu disse, a previsão de
tráfego, que foi monumentalmente errada por parte da FBO — que fez os estudos para o Estado e que o
Estado aceitou —, por parte dos três concorrentes, em primeiro lugar da própria Fertagus.(…)” 95
Foi também possível confirmar que, em resultado deste desfasamento entre procura estimada e procura
real, o Estado Português teve de pagar à Fertagus, a título de compensação por desequilíbrios
financeiros da concessão, cerca de 45 milhões de euros (designadamente € 45.177.527,00)96
, referentes
ao desfasamento ocorrido no período entre 1999 e 2004.97
Não foi possível à Comissão aferir quais as principais razões que determinaram este erro nas previsões de
tráfego. Em todo o caso, existem alguns fundamentos que se entenderam como válidos e que, de certa forma,
podem explicar parte deste desfasamento tão elevado.
Por exemplo, o facto de ter-se considerado em excesso o efeito da transferência intermodal, ou seja do
desfasamento dos valores das previsões em resultado do erro de sobrestimação do número de pessoas que
iria passar a optar pelo transporte ferroviário para atravessar a Ponte 25 de Abril, em detrimento da utilização
do veículo automóvel ou outro meio de transporte rodoviário;
Já no que respeita à responsabilidade pela elaboração destes estudos de tráfego, julgo importante salientar
a contradição detetada nos testemunhos dos representantes do Estado (Eng.º João Cravinho na qualidade
de ex-Ministro responsável pela tutela e do presidente da Comissão do Concurso desta Concessão, o Dr. José
Braamcamp Sobral) e no testemunho do representante da concessionária Fertagus (Dr. José Luís Rosado
Catarino). 98
Vejamos:
Os primeiros sustentaram, em traços gerais, que apesar do Estado ter efetuado as suas próprias previsões
de tráfego, cada candidato teria de apresentar as suas previsões de tráfego, tendo o Dr. José Braamcamp
Sobral referido especificamente que “As bandas de tráfego foram preparadas de acordo com as primeiras
propostas que nos foram enviadas pelos concorrentes. A definição das bandas mínimas e máximas foram
definidas em função das respostas dos concorrentes. Contrariamente àquilo que também vi e que tenho
visto de afirmações, os estudos da procura — aliás, como diz a portaria e era um critério —são,
efetivamente, da responsabilidade dos privados. O que o setor público e nós, gabinete, colocámos à
disposição foi: todos os trabalhos e todos os estudos que desenvolvemos internamente, mesmo os primeiros
estudos, assim como todos os estudos que desenvolvemos ao longo de todo o processo de construção, foram
colocados em notas técnicas, todos entregues aos concorrentes e todos devidamente assinalados que não
tinham qualquer responsabilidade do Estado. Portanto, os concorrentes respondiam e aí, sim, foi
responsabilidade da comissão desenvolver as bandas de tráfego mínimas e máximas que foram
colocadas em função daquilo que foi apresentado.”99
100
94
Acta da 21.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 21 de setembro de 2012, intervenção do Dr. José Braancamp Sobral, pág. 34; 95
Acta da 18.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 18 de Setembro de 2012, intervenção do Eng.º João Cravinho, pág. 11; 96
Cfr. Quadro 1 “Total de Encargos Suportados pelo Estado com a Concessão Fertagus”, Relatório de Auditoria do TC n.º 11/12 – 2.ª Secção, pág. 12 97
Negrito e sublinhado do Relator; 98
Negrito do relator; 99
Acta da 21.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 21 de Setembro de 2012, intervenção do Dr. José Braancamp Sobral, pág. 32 e 33; 100
Negrito do relator;
Página 39
1 DE NOVEMBRO DE 2013
39
Enquanto, o Dr. José Luís Rosado Catarino referiu que tinham tomado “como referência o estudo de
tráfego que estava adjacente ao caderno de encargos”101
, mas que não tinham realizado qualquer estudo de
tráfego nesta fase do concurso.
Não obstante esta evidente contradição pode depreender-se, independentemente de quem tenha sido a
responsabilidade pela elaboração dos estudos de tráfego, dar como assente que foi da responsabilidade da
Comissão de Concurso presidida pelo Dr. José Braamcamp Sobral a definição das bandas de tráfego
mínimas e máximas preparadas de acordo com as respostas enviadas pelos concorrentes. 102
Saliente-se que, a fórmula contratada e que consubstanciou este sistema de bandas de tráfego, determinou
que o Estado tivesse de pagar ao parceiro privado a título de compensação por desequilíbrios
financeiros da concessão, cerca de 45 milhões de euros.103
Portanto, o custo suportado pelo Estado que resultou do risco assumido no âmbito daquele sistema de
bandas de tráfego é quantificável em cerca de 45 milhões de euros.
No entanto, ficou por explicar a fundamentação que levou a Comissão de Concurso a definir e aceitar um
determinado risco de tráfego para o Estado, balizado numa definição das bandas de tráfego mínimas e
máximas preparadas de acordo com as respostas enviadas pelos concorrentes.
Não faz sentido que o Estado assuma determinados riscos que possam dar azo ao pagamento de elevadas
quantias aos parceiros privados (como aconteceu neste caso), sustentados em informação enviada pelos
próprios concorrentes.
Ou seja, tendo em conta a natureza do risco de tráfego assumido pelo Estado, deveria ter sido
preocupação dos representantes do próprio Estado assumir a responsabilidade pelo estudo de tráfego inicial,
porque não faz sentido o Estado assumir um risco tão determinante como o risco de tráfego e sujeitar a
responsabilidade pela informação que está na base de cálculo para o pagamento a realizar, eventualmente,
pelo Estado ao parceiro privado, ao próprio parceiro privado.
Transcrevem-se de seguida citações das atas que suportam as conclusões acima descritas:
“O Sr. Eng.º João Cravinho: – (…) “Ora, do que vi, tenho a salientar uma coisa que me parece
extremamente importante: a operação teve um problema muito sério. Qual foi o problema? Foi, precisamente,
uma queda de tráfego muito, muito acentuada relativamente aos estudos de tráfego. Esse foi o «calcanhar de
Aquiles» inicial desta concessão.
Os estudos de tráfego apontavam para volumes muito maiores do que aqueles que efetivamente se vieram
a realizar. É muito importante notar que estes estudos de tráfego não são da responsabilidade exclusiva ou,
sequer, principal do concedente Estado. O Estado tinha as suas previsões de tráfego feitas pela FBO, mas,
nos termos do concurso, cada candidato teria de apresentar as suas próprias previsões de tráfego, o seu
próprio tarifário, como é lógico, estava a concurso, e todo o sistema de risco de tráfego, inclusivamente o
sistema de bandas que veio a ser adotado finalmente, ou seja, tinham de propor as suas bandas.”104
“O Sr. Mendes Bota (PSD): — Sr. Eng.º João Cravinho, de facto, os números contrariam um pouco essa
asserção de que não houve prejuízo, porquanto na primeira fase desta concessão — estamos a falar do
período de 1999 a 2004 —, precisamente o falhanço rotundo das previsões de tráfego dos estudos que na
altura sustentaram a contratualização acabou por levar a prejuízos bastante grandes por parte do
concessionário e, de acordo com aquilo que estava contratualizado, o Estado português, só nesse primeiro
período, teve de pagar à Fertagus mais de 45 milhões de euros em desequilíbrios financeiros. (…)
O Sr. Eng.º João Cravinho: — Sr. Deputado Mendes Bota, deixe-me que lhe diga o seguinte: o que acaba
de dizer sobre o prejuízo de 45 milhões de euros no período inicial até 2004 é correto e não tem qualquer
espécie de contestação.
A razão exclusiva desse prejuízo foi o defeito de previsão de tráfego, não mais! Não tem nada que ver com
a questão anterior. É exclusivamente, como eu disse, a previsão de tráfego, que foi monumentalmente errada
101
Acta da 19.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 19 de Setembro de 2012, intervenção do Dr. José Luis Rosado Catarino, pág. 8; 102
Negrito do relator; 103
Negrito e sublinhado do relator; 104
Acta da 18.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 18 de setembro de 2012, intervenção do Eng.º João Cravinho, pág. 7 e 8.
Página 40
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
40
por parte da FBO — que fez os estudos para o Estado e que o Estado aceitou —, por parte dos três
concorrentes, em primeiro lugar da própria Fertagus.
Por que houve esse erro de previsão? Haverá várias causas — não há uma causa única nestas coisas —,
mas uma causa muito importante foi uma sobrestimação da transferência intermodal. Pensou-se: «Se vamos
ter um serviço ferroviário de qualidade, que ainda por cima não deveria ser muito caro, nessas condições, vai
haver uma transferência maciça do modo rodoviário para o modo ferroviário.» Porquê? Porque a aflição, as
queixas, o ambiente caótico como o modo rodoviário vivia à época levaram as pessoas a pensar isto. Erraram
completamente! Praticamente, não houve transferência intermodal e até, num certo período, muito próximo da
inauguração da Fertagus, o tráfego rodoviário aumentou! Esse foi um erro cometido por toda a gente, sem
exceção! Esta é uma parte importante.”
(…)
O Sr. Mendes Bota (PSD): (…). Agora, a pergunta que lhe coloco é a seguinte: caso os estudos de
tráfego, o dos concorrentes e o da própria REFER, tivessem sido mais consentâneos com a realidade, o
senhor, como Ministro, teria assinado este contrato? Teria dado a sua decisão política favorável?
O Sr. Eng.º João Cravinho: (…). Agora, se me dissessem que eu tinha a possibilidade de obter, com
razoável segurança, uma estimativa de tráfego próxima daquela que veio a verificar-se, nessa altura, a
adjudicar a concessão, eu teria, com certeza, proposto modificações ao sistema de bandas que existiu para
acomodar essa discrepância que foi, de facto, inesperada, pelo menos para todos quantos participaram no
processo.
Portanto, se pretende uma resposta «sim» ou «não», quero dizer, sem qualquer alteração, «não». Seria
«sim» se houvesse a possibilidade de acordo quanto a uma partilha realista do risco de tráfego.” 105
ou,
“O Sr. Dr. José Luís Rosado Catarino: —(…) O caderno de encargos foi definido pelo Estado e foi assim
que nos foi apresentado. A questão das bandas de tráfego também fazia parte integrante do caderno de
encargos. As previsões de tráfego também foram da responsabilidade e eram parte que estava associada ao
caderno de encargos e a Fertagus, pura e simplesmente, seguiu como referência essas projeções que
estavam definidas e o caderno de encargos que nos foi apresentado.” 106
ou,
“O Sr. Altino Bessa (CDS-PP): — Sr. Doutor, a própria Fertagus não apresentou um estudo de tráfego
encomendado pela própria empresa?
O Sr. Dr. José Luís Rosado Catarino: — Não, Sr. Deputado. Tomámos como referência o estudo de
tráfego que estava adjacente ao caderno de encargos. Tomámos essa referência.
O Sr. Altino Bessa (CDS-PP): — Julgo que não foi isso que percebi do que ontem disse aqui o Eng.º João
Cravinho. Relativamente a essa matéria do estudo de tráfego, se a memória não me trai, afirmou que houve
três estudos de tráfego, um deles mandado fazer pela própria Fertagus.
O Sr. Dr. José Luís Rosado Catarino: — Não, não!
(…)
O Sr. Altino Bessa (CDS-PP): — Então, o Sr. Doutor reafirma que, no concurso inicial, não fizeram
nenhum estudo de tráfego e contraria aquilo que ontem foi aqui dito pelo Eng.º João Cravinho.
O Sr. Dr. José Luís Rosado Catarino: — Não estou a contrariar, com certeza, o Eng.º João Cravinho
quando estou a dizer que tomo o estudo de tráfego como referência. Portanto, se tomo como referência, tomo
como bom esse estudo que me é apresentado no concurso.
O Sr. Altino Bessa (CDS-PP): — Mas aquilo que o Eng.º João Cravinho disse foi que houve três estudos
de tráfego para esse concurso, um deles imputado à Fertagus.
105
Acta da 18.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 18 de setembro de 2012, interação do Deputado Mendes Bota (PSD) com o Eng.º. João Cravinho, págs. 10 a 13. 106
Ata da 19.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 19 de setembro de 2012, intervenção do Dr. José Luís Rosado Catarino, pág. 7
Página 41
1 DE NOVEMBRO DE 2013
41
O Sr. Fernando Serrasqueiro (PS): — Na segunda fase!
O Sr. Altino Bessa (CDS-PP): — Não, não! Na primeira fase!
Então, desmente que a Fertagus mandou fazer esse estudo de tráfego?
O Sr. Dr. José Luís Rosado Catarino: — Digo que não mandámos fazer esse estudo. Fizemos, com
certeza, internamente a nossa aferição do que estava a ser apresentado no caderno de encargos, como é
normal, mas tomámos como referência, de facto, o estudo que nos foi apresentado. Não contratámos
nenhuma empresa para nos fazer essa aferição e muito menos a que estava contratada pelo Estado.
O Sr. Altino Bessa (CDS-PP): — São duas versões contraditórias. (…).”107
ou,
“O Sr. Dr. José Braamcamp Sobral: (…) Julgo que isto também é importante, porque foi a primeira vez
que se tentou construir uma linha de caminho de ferro em 100 anos, em Portugal, numa zona urbana já
consolidada, ou em vias de consolidação, nomeadamente na margem sul, e, por outro lado, com grandes
dificuldades de articulação com a rede nacional a norte do Tejo.”108
ou,
“O Sr. Pedro Filipe Soares (BE): —(…) Quem é que definiu as bandas de tráfego e quais os critérios que
levaram a que, se o tráfego ficasse abaixo do previsto nas bandas de tráfego, o Estado pagasse, mas, se
ficasse acima, não tivesse qualquer benefício disso?
O Sr. Dr. José Braamcamp Sobral: — As bandas de tráfego foram preparadas de acordo com as
primeiras propostas que nos foram enviadas pelos concorrentes. A definição das bandas mínimas e máximas
foram definidas em função das respostas dos concorrentes.
Contrariamente àquilo que também vi e que tenho visto de afirmações, os estudos da procura — aliás,
como diz a portaria e era um critério — são, efetivamente, da responsabilidade dos privados. O que o setor
público e nós, gabinete, colocámos à disposição foi: todos os trabalhos e todos os estudos que
desenvolvemos internamente, mesmo os primeiros estudos, assim como todos os estudos que desenvolvemos
ao longo de todo o processo de construção, foram colocados em notas técnicas, todos entregues aos
concorrentes e todos devidamente assinalados que não tinham qualquer responsabilidade do Estado.
Portanto, os concorrentesrespondiam e aí, sim, foi responsabilidade da comissão desenvolver as bandas de
tráfego mínimas e máximas que foram colocadas em função daquilo que foi apresentado.
Todos os estudos que desenvolvemos foram postos à disposição dos concorrentes. A portaria diz, e bem,
se se recordam, o seguinte: «Vantagens do modelo de exploração do serviço ferroviário, considerando as
garantias oferecidas em termos de qualidade, economia e eficiência, tendo em atenção, essencialmente, os
seguintes aspetos: i) Estimação da procura ao longo do prazo da subconcessão conjugada com o nível de
preços a pagar pelos utentes, traduzido pelos valores, regime e estrutura do tarifário proposto (…)» — isto é
da responsabilidade dos grupos privados.
O que os grupos privados utilizaram foi todos os elementos que tínhamos e que foram considerados em
notas técnicas. Portanto, havia um caderno de encargos e um conjunto de notas técnicas que foram postos à
disposição de todos os concorrentes. Os concorrentes podiam utilizar todo o trabalho que o Estado
desenvolveu para formularem as suas propostas, sendo que, em todos esses documentos, era perfeitamente
claro que não era da responsabilidade do Estado a estimação da procura.
O Sr. Pedro Filipe Soares (BE): — Então, o Estado não fez nenhum estudo de tráfego?
O Sr. Dr. José Braamcamp Sobral: — Sr. Deputado, acabei de dizer que tudo o que desenvolvemos e
fizemos e todos os estudos entregámos aos privados.
O Sr. Pedro Filipe Soares (BE): — Não me responde à minha pergunta: fizeram algum estudo de tráfego
ou não?
O Sr. Dr. José Braamcamp Sobral: — Fizemos estudos de tráfego.
107
Ata da 19.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 19 de setembro de 2012, interação do Deputado Altino Bessa com o Dr. José Luís Rosado Catarino, págs. 7 a 10 108
Ata da 21.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 21 de setembro de 2012, intervenção do Dr. José Braamcamp Sobral, págs. 15
Página 42
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
42
Em 1990-1991 fizeram-se os primeiros estudos de tráfego no Gabinete do Nó Ferroviário de Lisboa, ainda
numa versão que na altura esteve em estudo e em que se queria desenvolver um novo sistema ferroviário,
passando na Ponte 25 de Abril e que ligasse a Azambuja a Setúbal. Estes primeiros estudos foram depois
abandonados, porque não tinham qualquer atratividade para além do Fogueteiro. Os estudos de viabilidade da
linha foram desenvolvidos, nessa altura, pela FBO Kennedy Henderson, que era uma empresa inglesa, pela
Sofrerail e pela Lusotécnica.
(…)
O Sr. Pedro Filipe Soares (BE): — A sua resposta é importantíssima, porque, há dias, o responsável da
Fertagus disse-nos aqui que não tinha feito qualquer estudo sobre a matéria. Coloco-lhe a pergunta de outra
forma: se um determinado concorrente aumentasse aquela que era a previsão de tráfego, saía beneficiado no
concurso?
O Sr. Dr. José Braamcamp Sobral: — Se passasse a banda superior?
O Sr. Pedro Filipe Soares (BE): — Se, por exemplo, o concorrente a dizia que esperava x clientes, o
concorrente b dizia que esperava x mais y de clientes. O concorrente b sairia beneficiado face ao concorrente
a?
O Sr. Dr. José Braamcamp Sobral: — A fórmula é muito complexa e vou-lhe ser franco, neste momento,
não posso…
O Sr. Pedro Filipe Soares (BE): — Eu simplifico. Se o concorrente a dissesse que esperava mais clientes
do que o concorrente b, pelo facto de dizer isso tinha mais…?
O Sr. Dr. José Braamcamp Sobral: — Não tem uma relação direta, porque há um elemento fundamental
no início. Se você apresentar uma série de conjuntos desses, fizer essas análises e fizer uma proposta de
tarifa completamente… A tarifa foi o último lance que os dois concorrentes fizeram no último dia. Tinham a
oportunidade de apresentar um último lance, que foi feito. A tarifa tem um reflexo enorme nisso. E, portanto, a
tarifa mais baixa foi determinante no último dia, por exemplo. Não estou a dizer que foi o elemento
determinante, mas foi um dos elementos que, no último dia do concurso, teve relevância.
Portanto, não se pode apenas dizer «eu tenho mais», porque, nesse caso, qualquer concorrente aparecia e
dizia «tenho aqui um milhão de passageiros». Não! Aqui há umas fórmulas. Tudo isto foi analisado por equipas
altamente profissionais nesta matéria. Não tenho quaisquer dúvidas disso! Não era por dizerem que tinham
mais. Sei que receberam esses estudos, porque nós os entregámos; sei que os usaram, porque obviamente
as empresas recebem os trabalhos que foram desenvolvidos ao longo dos anos por empresas de grande
qualidade. Obviamente que utilizaram esses estudos; obviamente que fizeram as suas análises próprias com
esses estudos; obviamente que fizeram análises de sensibilidade aos mesmos estudos; e, depois, assumiram
outro tipo de responsabilidades e, provavelmente, fizeram estudos próprios. Não sei quais os que fizeram, não
tenho de saber, não os recebi, não tive acesso a eles.
Também não tenho dúvidas de que, para este tipo de projetos ser bancável, os bancos fizeram due
diligence aos próprios estudos. Portanto, também não tenho dúvidas nessa matéria.
O Sr. Pedro Filipe Soares (BE): — Do que vemos, depois, da aplicação do contrato, devo dizer-lhe que, se
os bancos analisam o risco, não havia grande risco para os privados aqui, porque percebemos que quem
dissesse que tinha mais clientes poderia dizer, anexado a essa afirmação, que fazia preços mais baixos e,
depois, se alguma coisa corresse mal, o Estado pagava. E foi exatamente isso que aconteceu!
O Sr. Dr. José Braamcamp Sobral: — Julgo que a comissão, na análise das defesas dos riscos do
Estado… Assumi, aqui, há pouco, um ponto que me pareceu extremamente importante e, da nossa parte, pelo
menos da minha parte e da parte das equipas que trabalharam comigo, há três pontos que são muito
importantes.
Um já foi referido na primeira parte: tomámos uma decisão que não era fácil, mas foi uma decisão que nos
pareceu que defendeu os interesses do Estado, que foi a de não adjudicar o primeiro concurso em regime de
BOT. Teria sido muito mais fácil, obviamente, ao Gabinete do Nó Ferroviário não ter de fazer toda a
construção e todo o risco deste projeto.
Há um segundo ponto que consideramos muito importante. Tomámos essa decisão em finais de 1994 e
tivemos de desenvolver o processo em duas fases. O segundo ponto em que me parece que o risco do Estado
também ficou muito defendido foi, efetivamente, ter-se feito o concurso do material circulante independente e,
Página 43
1 DE NOVEMBRO DE 2013
43
depois, com regras que passaria para o privado que ganhasse o concurso. Isto garantiu ao Estado que aquilo
que comprou era aquilo que queria ou, se acontecesse um resgate, seria o material com que ficava. Penso
que este ponto é extremamente importante, porque minimiza muito os riscos do Estado. Seria muito pior
resgatar uma concessão que tivesse equipamento para o qual não tinha contribuído a sua escolha.
E um terceiro ponto que nos parece o mais importante nesta matéria, tendo em atenção que, efetivamente
— e gostava de frisar este ponto —, estávamos a construir uma linha nova, há mais de 100 anos que não se
construía uma linha em Portugal, implementada num território já com uma certa fase de consolidação, os
estudos que tínhamos eram aqueles que foram presentes, os que existiam, feitos pelas melhores empresas.
No entanto, defendemo-nos, claramente, com o ponto 2 do artigo 4.º, segundo o qual decorridos três anos
podia ser feito o resgate. Ou seja, nessa situação, efetivamente, o risco para o Estado era muito menor.
Não quero deixar de lembrar aqui um ponto que me parece muito importante: ao analisar isto, estando
defendidos estes pontos, estamos sempre a cotejar, pois, se falhar com o privado, tínhamos um sistema de
operador público para funcionar. Podemos cotejar por essa operação. Normalmente, compara-se aqui o que
se paga por um lado, mas não se compara o que se ia gastar se tivesse feito pelo outro lado. Parece-me que
esse ponto… Não assisti a nenhuma das sessões, portanto, não sei o que foi dito, mas dos poucos artigos que
li na imprensa nos últimos dias sobre isto não vi tocar nesse ponto e parece-me que é muito importante. Ou
seja, se, por acaso, todos nós nos tivéssemos enganado — públicos, privados, bancos, entidades e todo o
sistema económico —, o Estado retinha, ao fim de três anos, o resgate com duas seguranças muito grandes: o
material tinha sido escolhido por si e, portanto, era aquele que era adequado, e tinha uma empresa para
operar, que é a empresa pública de transportes que lá está. De uma coisa não tenho dúvidas: esses custos
teriam de ser comparados com essa situação.”109
e,
“O Sr. Dr. José Braamcamp Sobral: —(…) Quanto aos estudos de tráfego, também gostaria de fazer
duas considerações. A primeira é que, nos estudos que fizemos no que se refere às horas de ponta, não há
um erro tão elevado quanto se diz. Efetivamente, criticam-se muito os estudos de tráfego que foram feitos.
Foram feitos por empresas reputadas, por técnicos reputados e baseavam-se, como eu digo, no estado da
ciência nesse momento. Mas vamos ser francos: estamos a falar, volto a referir, de uma linha nova num
território já consolidado. Não se fazia isto há 100 anos em Portugal.
Ponto dois: no que toca às horas de ponta, o erro não é tão grande, e vê-se por aí. O material circulante
que foi determinado pela comissão em função desses estudos foi as 18 unidades quádruplas, que
efetivamente prestam esse serviço e estão à altura das horas de ponta. Poderão verificar isso com as
empresas, porque eu não tenho acesso a esses dados, mas é a informação que tenho e era assim que
funcionava bem. Portanto, de um modo geral, os estudos que desenvolvemos na altura batem muito bem com
as horas de ponta.
Quais são os problemas que decorrem a seguir e que, julgo, separaram a concessão e aconteceram neste
processo? São durante o dia. Durante o dia, as movimentações expectáveis não se deram. E, aqui,
aconteceram variadíssimas coisas. Esta é a tal parte sobre a qual disse que já tinha pouco para completar,
mas estarei à disposição para responder a todas as perguntas.
Em todo o caso, sobre matéria de que me recorde, penso que era importante relembrar aqui, no que se
refere aos estudos de tráfego, que, para além dos estudos e de nós confiarmos e, de facto, os termos
entregue também aos privados e, portanto, eles terem de fazer as suas análises — eles dizem que fizeram
análises de sensibilidade —, gostaria de clarificar… O Sr. Deputado acabou de dizer que uma pessoa disse
uma coisa e outra pessoa disse outra, mas, por aquilo que li, efetivamente, o Presidente da Fertagus disse que
não fez os estudos e que na segunda fase os fez. O que me pareceu que ele quis dizer foi que recebeu os
estudos da empresa, provavelmente do Estado. Ele tinha de ter a certeza de que aqueles estudos
efetivamente não são… Como é que se diz? O Estado não lhes deu garantia, não os assumiu como uma peça
fundamental. Julgo que ele diz que, depois, na segunda fase, fizeram os outros estudos e não tenho muitas
dúvidas de que pegaram nos estudos todos que nós tivemos, fizeram uma série de análises de sensibilidade e
109
Ata da 21.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 21 de setembro de 2012, intervenção do Deputado Pedro Filipe Soares e do Dr. José Braamcamp Sobral, págs. 32 a 39
Página 44
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
44
funcionaram, na primeira fase do concurso, com base nisso. Também não tenho muitas dúvidas de que, na
fase final, tiveram de fazer esses estudos, porque os bancos os exigiram e as due diligences lhes fizeram
esses estudos.
Portanto, não estou a dizer que haja aí uma contradição muito grande. Do que acabei de dizer, não tenho
quaisquer dúvidas. Não tenho quaisquer dúvidas de que tudo o que fizemos entregámos em estudos e em
notas técnicas. Há uma coisa de que tenho a certeza, que é a de que estava escrito em todas as páginas que,
efetivamente, o Estado não se responsabilizava e não garantia. Outra coisa de que tenho a certeza é a de que
o estudo de procura está feito, está no caderno de encargos e está na portaria, era da responsabilidade dos
privados.
Mas o que é que aconteceu também aqui? O Estado tem uma responsabilidade nestas matérias, porque
fez estudos, desenvolveu. Vamos ser francos: nós não estamos ali sentados a desenvolver estudos com
fraude. Utilizámos as equipas técnicas o melhor que pudemos, o melhor que sabíamos e o melhor que fizemos
e os estudos que fizemos foram entregues aos privados para fazerem as suas apostas. E ninguém aqui tem
esse tipo de intenções. Há, no entanto, uma série de coisas que se passaram nestes 14 anos, e mesmo nesse
período, para as quais chamo a atenção, mas como mero assistente ou porque, como disse, estive muitos
anos no setor ferroviário, mas também participo na vida ativa em Portugal e verifico determinadas coisas.
Efetivamente, naquela época, faltaram muitos incentivos ao uso dos transportes públicos. Havia uma série
de políticas enunciadas e uma série de vontades determinadas em haver um forte uso dos transportes
públicos, mas não foi propriamente isso que aconteceu. E até falo de um aspeto que considero que, hoje, pode
ser visto como ridículo, e nós sabemos porquê: no dia a seguir à concessão começar a funcionar, a ponte era
gratuita, porque era o dia 1 de agosto. Nós, efetivamente, às vezes, não conseguimos coordenar todas as
situações. O que é um facto é que uma subconcessão que se baseia nos estudos de tráfego, no primeiro dia
em que vai operar, o elemento mais dissuasor da utilização do automóvel, para utilizar o comboio, nesse dia
era gratuito, porque começou o mês de agosto e era o mês de Verão em que as portagens eram gratuitas na
Ponte 25 de Abril. Este é um elemento pequenino, mas representa muitas vezes a vontade nestas matérias.
Aconteceu! Foi nesse dia!
Sucede que muitos dos estudos, e houve estudos em duas épocas diferentes — não lhe posso situar as
datas —, têm a ver com a portagem da ponte. E a portagem da ponte estimada, num primeiro concurso, não
posso jurar, mas era qualquer coisa que se situava para cima dos 200 $, de 1 €. Julgo que, na altura, porque
era em escudos, era de 300 $. Ou seja, era a portagem que estava indexada para a Ponte Vasco da Gama.
Este elemento é muito importante. Sabemos mais tarde, até pelos acontecimentos que se deram, que isso não
aconteceu e foram refeitos alguns dos estudos em função disso. Mas a portagem não foi dissuasora. E uma
das coisas que me recordo de ler nalguns estudos, e que ainda ontem vi nos comentários às notícias que
saíram nos jornais por alguns dos comentadores, é que continuam a fazer o mesmo tipo de comparação, isto
é, comparam a portagem com o valor do bilhete. A maioria das pessoas, nos estudos que verifiquei, muitas
vezes, não fazem a comparação com o custo total do automóvel, como o custo da manutenção, etc. A
perceção que a maioria dos passageiros tinha, na altura, era portagem-bilhete. E isto apareceu ontem em
alguns dos inquéritos que saíram… Pelo menos vi um comentário desses num jornal. Portanto, ainda existe
este elemento.
Um terceiro ponto que me parece é que, apesar de algum engano durante o dia, nas pontas esses estudos
não falharam tanto. Para além do não cumprimento de muitas das medidas de restrições ao uso do automóvel
em Lisboa… Relembro o caso dos parques, que fazia parte de um dos documentos que foi entregue pela
comissão, na altura, ao Estado. Recordo-me disso, de ter escrito isso. Agora, onde está, não sei. Por exemplo,
essa medida dos parqueamentos na zona vermelha, hoje em dia, era uma medida que estava prevista há 14
anos e foi posta em prática no ano passado. A ponte só hoje é que está, julgo eu, porque não vejo a diferença,
em 1,50 €, só hoje é que está nos tais valores. Também não era possível alterar. Mas as decisões do Estado,
nessas matérias, têm de tomar em consideração que, depois, os estudos que são feitos também não
correspondem a essa procura.
De facto, é verdade que também as expectativas que todos tinham — privados, públicos e muitas
entidades que eram ouvidas na altura — do desenvolvimento na península de Setúbal não se deu com essa
velocidade. É um facto que não se deu! Mesmo com o desenvolvimento da Autoeuropa, mesmo com a
Página 45
1 DE NOVEMBRO DE 2013
45
instalação de todas aquelas unidades ali na zona, não houve um desenvolvimento tão elevado. E
efetivamente, aí, a procura durante o dia falha muito. Agora, as empresas que citei e todas as empresas que
se dedicaram a estes estudos são empresas credíveis e sérias, que fazem este tipo de trabalhos. Nós também
fizemos muitas contagens. Por isso é que digo que, na zona das pontas, não tenho dúvidas de que os estudos
não devem andar muito afastados, porque o material circulante foi calculado para isso e está certo, bateu
certo.”110
Para este efeito, atente-se ainda à informação constante no Relatório de Auditoria do Tribunal de Contas
n.º 11/2012:
“52.Os encargos suportados pelo concedente com a concessão Fertagus apresentaram duas
componentes: compensações por desequilíbrios financeiros e compensações pela prestação do serviço
público. As primeiras dizem respeito ao primeiro período da concessão, e as segundas referem-se ao
segundo período que terminou no final de 2010.
53. No total destas duas rubricas o Estado pagou à concessionária €102.821.636,00, com mostra o quadro
que se segue:
54. A partir de 2011, a concessão Fertagus não apresenta qualquer encargo para o Estado sendo,
mesmo, autossustentável do ponto de vista financeiro, visto que os proveitos ferroviários cobrem os
custos de operação.” 111
Para este efeito, transcrevem-se também de seguida citações da ata que suportam as conclusões acima
descritas:
“O Sr. Pedro Filipe Soares (BE): —(…) Entre 1999 e 2004, por deficiência do volume de tráfego, existiu
um pagamento do Estado de 45 milhões de euros à Fertagus; entre 2005 e 2010, pela compensação de
serviço público, indeminização compensatória, existiu um pagamento de 57 milhões de euros. Tudo somado já
atinge 102 milhões de euros. Para além deste valor, existiram mais pagamentos do Estado à Fertagus?
O Sr. Dr. José Luís Rosado Catarino: — O Sr. Deputado referiu exatamente os pagamentos, que foram
feitos por razões distintas: um primeiro período, por uma questão de reequilíbrio financeiro motivado pelo tal
desajustamento das previsões de tráfego — portanto, era completamente insustentável para qualquer
operador que tivesse ganho este concurso sustentar a operação; e uma segunda fase, onde há a
contratualização do serviço público. Portanto, são duas realidades completamente diferentes.
O que quer dizer contratualização do serviço público? É garantirmos a execução de serviços de muito baixa
utilização em horários que, de facto – claro que haverá sempre clientes que seriam com certeza muito
prejudicados –, não trazem qualquer rentabilidade para uma concessão com estas características.” 112
110
Ata da 21.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 21 de setembro de 2012, intervenção do Dr. José Braamcamp Sobral, págs. 48 a 52 111
Relatório do Tribunal de Contas n.º 11/2012 – 2.ª Secção, de Auditoria ao contrato de concessão Fertagus, págs. 11 e 12 112
Ata da 19.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 19 de setembro de 2012, intervenções do Deputado Pedro Filipe Soares e do Dr. José Luís Rosado Catarino, págs. 28 e 29;
Página 46
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
46
O acompanhamento da Concessão Fertagus cabia a duas entidades distintas:
O IMTT 113
, que acompanhava e monitorizava as questões técnicas;
e
A IGF 114
, que avaliava as questões económico financeiras.
Julgo que a respeito do regulador da concessão Fertagus deve ser atendido o disposto no relatório do
Tribunal de Contas:
“77. A representação do Estado concedente está cometida a duas entidades. Assim, o IMTT colabora e
articula-se com a IGF, de forma a compatibilizar e uniformizar posições em questões transversais, tais como:
distribuição de excedentes de receita, alteração de tarifário , ainda, efeitos de variação da tarifa pela utilização
de infraestrutura, entre outras matérias.
79. No desempenho da sua atividade, o IMTT destacou como dificuldades encontradas no
acompanhamento da execução do contrato as que “resultam da falta de recursos humanos em áreas
técnicas, sobretudo nas valências jurídica e de exploração ferroviária, dificultando um acompanhamento
no terreno com visitas regulares a estações e parques de estacionamento”.
80. Nesta sequência, o TC constatou que ainda não foi criada uma subunidade organizacional
contralizadora das competências respeitantes a concessões conforme já tinha sido veiculado no Relatório
de Auditoria n.º 35/2005 – 2.ªSecção –seguimento à concessão.” 115
Estas notas do Tribunal de Contas são importantes como alerta para a existência de eficácia do regulador
no acompanhamento a esta concessão.
Contudo, como aspeto positivo desta concessão deve ser valorizada a renegociação de 2010.116
Esta renegociação, segundo o Tribunal de Contas, não trouxe qualquer encargo para o sector público,
tendo sido todos os riscos inerentes à exploração da concessão integralmente transferidos para a Fertagus,
incluindo o risco de procura.
Vejamos o seguinte excerto:
“A Sr.ª Dr.ª Maria Isabel de Jesus da Silva Marques Vicente: — Sr. Deputado, com esta negociação não
se tentou andar para trás, para além de 2011. Com esta negociação, não se fez acerto nenhum. A comissão
foi mandatada para não acertar pressupostos, até porque era muito difícil. Portanto, o que nós fizemos foi:
estamos a negociar entre 2011 e 2019. E, entre 2011 e 2019, acho que foi um bom negócio para o Estado e
salvaguardou-se o interesse público.(…) Por que é que acho que isto foi um bom negócio? Estou a posicionar-
me entre 2011 e 2019. Continua a assegurar-se a exploração de um serviço ferroviário que é efetuado por
uma entidade que tinha dado garantias no passado de que prestava um bom serviço público e de boa
qualidade. Ou seja, quanto ao serviço de transportes suburbanos naquela margem, tinha um operador que
tinha já um histórico de transportar mais de 20 milhões de passageiros, à volta de 23 milhões de passageiros,
com um índice de satisfação, numa escala de 0 a 5, de 4,5. Eramos nós (agora, na qualidade de IMTT) que
aferíamos o índice de satisfação. Não tinha havido sinistros em segurança e comodidade, portanto com um
índice de qualidade bom.
Portanto, o Estado continuou a manter, durante nove anos, esta qualidade de prestar serviço ao cidadão.
Contrariamente ao que se tem verificado até ao presente exercício, o Estado fez um alargamento do prazo
da concessão de nove anos sem qualquer esforço financeiro; ainda obteve cerca de 4 milhões de euros de
rentabilidade se for até 2019; tem direito a partilha da receita ferroviária; não exigiu um esforço adicional do
Estado para comprar o material circulante (lá nos íamos endividar mais e não foi); ficaram comtempladas as
113
IMTT – Instituto da Mobilidade e dos Transportes Terrestres; 114
IGF – Inspeção Geral de Finanças; 115
Relatório do Tribunal de Contas n.º 11/2012 – 2.ª Secção, de Auditoria ao contrato de concessão Fertagus, pág. 14; 116
Negrito do relator;
Página 47
1 DE NOVEMBRO DE 2013
47
condições para denunciar o contrato a partir de 1 de janeiro de 2017 para, se houvesse problemas com a
questão da alta velocidade e da terceira travessia, o Estado estar à vontade para poder negociar como muito
bem entendesse sem lugar a indemnizações.
Portanto, penso que foi uma boa negociação.(…)”117
E de facto, a partir de janeiro de2011, a Fertagus deixou de auferir indemnizações compensatórias
pagas pelo Estado, tendo os resultados líquidos atingido os 498.748,87€ negativos (contrariamente ao
previsto no modelo financeiro que apontava para resultados líquidos negativos na ordem de 1.200.000,00€). 118
119
Importa referir que o Estado pagou em 2009, 10.478.261,00€ a título de indemnização compensatória e,
em 2010, 9.241.690,00€, num total de 57.644.109,00€ no período compreendido entre 2005 e 2010. Ou seja,
mais de metade das receitas prevista no modelo financeiro (104.082.370,00€). 120
121
Foi ainda dada autorização à Fertagus para, durante o período de prorrogação, proceder a atualizações
tarifárias até um ponto percentual acima da taxa de inflação esperada, o que permite que o modelo financeiro
fique equilibrado, contribuindo para que a partir de 2017 e até 2019, o Estado, caso não use a faculdade de
denúncia, tenha direito a receber, como contrapartida anual da concessão, 50% do resultado líquido estimado
de exploração, independentemente da rentabilidade efetiva que a Fertagus venha a ter. Este ponto é
fundamental para se perceber que a sustentabilidade desta PPP depende da liberdade de aumentar preços
das tarifas acima da inflação. O seu custo é suportado pelos utilizadores deste transporte.
A Fertagus espera equilibrar financeiramente a concessão em 2013, e vir a entregar ao Estado
contrapartidas anuais de 965.911,88€ em 2017, 1.233.469,98€ em 2018 e 1.428.983,53€ em 2019.122
123
9.2.2. CONCESSÃO DO PROJETO, DA CONSTRUÇÃO, DO FORNECIMENTO DE EQUIPAMENTOS E DE
MATERIAL CIRCULANTE, DO FINANCIAMENTO, DA EXPLORAÇÃO, DA MANUTENÇÃO E DA CONSERVAÇÃO
DA TOTALIDADE DA REDE DO METROPOLITANO LIGEIRO DA MARGEM SUL DO TEJO (“METRO SUL DO
TEJO” OU “MST”) 124
O projeto MST começou a ser equacionado em 1986, altura em que se deu início ao estudo de viabilidade
técnica e económica concluído em 1994. Posteriormente, foi celebrado um primeiro protocolo (“Protocolo
Inicial”) entre o Governo e os municípios envolvidos (Almada, Seixal, Barreiro e Moita), para o
desenvolvimento da obra.
No seguimento do concurso público internacional lançado em 23 de setembro de 1999 125
a concessão do
MST foi atribuída, em 2002, pelo Estado à Concessionária MTS – Metro, Transportes do Sul, SA (“MTS, SA”) 126
.
O concurso visou a adjudicação, em regime de concessão, do projeto, construção, fornecimento de
equipamento e de material circulante, financiamento, exploração, manutenção e conservação da 1.ª fase da
rede de metropolitano ligeiro da margem sul do Tejo 127
, nos concelhos de Almada e do Seixal. Esta 1.ª
fase contemplou a construção de três linhas de metro: 1. Corroios/Cacilhas; 2. Corroios/Pragal; e 3.
Cacilhas/Universidade.
Em 2002, foi constituída uma equipa de missão –Gabinete do Metro Sul do Tejo (“GMST”) – para
proceder à coordenação e verificação do cumprimento dos objetivos definidos no contrato de
117
Ata da 24.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 28 de setembro de 2012, intervenção da Dra. Maria Isabel da Silva Marques Vicente, págs. 38 e 39; 118
Relatório do Tribunal de Contas n.º 11/2012 – 2.ª Secção, de Auditoria ao contrato de concessão Fertagus, pág. 13; 119
Negrito do relator; 120
Relatório do Tribunal de Contas n.º 11/2012 – 2.ª Secção, de Auditoria ao contrato de concessão Fertagus, pág. 29; 121
Negrito do relator; 122
Ibidem pág. 26; 123
Negrito do relator; 124
Informação retirada dos Relatórios n.º 46/06 e 22/2011 do Tribunal de Contas: http://www.tcontas.pt/pt/actos/rel_auditoria/2006/audit-dgtc-rel046-2006-2s.pdf http://www.tcontas.pt/pt/actos/rel_auditoria/2011/2s/audit-dgtc-rel022-2011-2s.pdf 125
cfr. Decreto-Lei n.º 337/99; 126
cfr. Despacho conjunto n.º 309/2002; 127
Negrito do relator;
Página 48
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
48
concessão do MST 128
, até à entrada em funcionamento da 1.ª fase da rede (que se concretizou em
Novembro de 2008).
Posteriormente, e a fim de promover a realização dos estudos relativos ao desenvolvimento da 2.ª e
3.ª fases da rede do MST, o Governo prorrogou a atividade desta equipa de missão até 2012 129
. Por
força da Resolução do Conselho de Ministros n.º 87/2010, de 11 de novembro, o Governo antecipou a
extinção formal do referido Gabinete.
Em 22 de julho de 2002, foram aprovadas as bases da concessão da rede do MST 130
e ainda no ano
de 2002, foi aprovada a minuta do contrato de concessão a celebrar entre o Estado e a MTS, SA.131
.
O contrato de concessão foi assinado em 30 de julho de 2002. Foi celebrado por um prazo de 30 anos,
estando previsto terminar em 2032. Ainda na data de assinatura do contrato de concessão, foi, em
concomitância, celebrado entre o Estado e os Municípios de Almada e Seixal, um segundo Protocolo para a
Cooperação Técnica e Financeira (“Protocolo de Cooperação”).
O início da exploração do serviço ferroviário começou, na totalidade, em 27 de novembro de 2008.
O contrato de concessão prevê ainda o desenvolvimento de uma 2.ª e 3.ª fases do MST, a construir
nos concelhos do Seixal e do Barreiro, desde que verificadas, cumulativamente, as seguintes condições:
(i) o volume de tráfego verificado em dois anos consecutivos de exploração se mantenha acima do limite
mínimo da banda de tráfego de referência;
(ii) constatação, mediante estudo económico-financeiro, de que a observância de determinados volumes
de tráfego viabiliza a concretização e exploração da 2.ª e 3.ª fases;
(iii) e a conclusão, a constar de estudo de procura, da fiabilidade dos volumes de tráfego referidos. 132
O modelo de negócio do MST assentou numa concessão do tipo Design, Build, Operate, Finance and
Maintain (“DBOFM”), que juntou a uma empresa operadora (Barraqueiro), um fornecedor de material circulante
(Siemens), e uma empresa de construção civil (Teixeira Duarte).
O risco nuclear desta concessão – o risco da procura/tráfego – foi (e é), essencialmente, assumido pelo
Estado, na medida em que, nos anos em que o tráfego de passageiros se situar abaixo do limite mínimo da
banda de tráfego de referência, o Estado terá que compensar a Concessionária. 133
134
Na sequência da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 86/2003, de 26 de abril, foi constituída uma comissão
de acompanhamento, em dezembro de 2004 135
com o objetivo de renegociar a concessão do MST que se
encontrava numa situação de impasse.136
Para esta situação de impasse contribuíram as diversas e constantes alterações políticas que
acompanharam a vida desta concessão, nomeadamente:
(i) as nomeações dos XV, XVI e XVII Governos Constitucionais (respetivamente, os Governos de Durão
Barroso, Santana Lopes e José Sócrates – destes governos, tiveram intervenção sucessiva no projeto, com as
inevitáveis entropias daqui resultantes, pelo menos 8 Ministros, 3 Secretários de Estados e 3 encarregados de
Missão);
(ii) a multiplicidade de estruturas intervenientes, a saber:
(a) duas comissões de acompanhamento;
(b) o Gabinete do Metro Sul do Tejo;
(c) o Município de Almada;
(d) a Concessionária e,
(v) a Tutela,
contribuiu para a sobreposição da força do poder local face à Administração Central;
128
cfr. Resolução do Conselho de Ministros n.º 66/2002; 129
cfr. Resolução do Conselho de Ministros n.º 62/2009; 130
cfr. Decreto-Lei n.º 167-A/2002; 131
cfr. Resolução do Conselho de Ministros n.º 102-A/2002; 132
Negrito do relator; 133
De acordo com a fórmula prevista na cláusula 14.2 do contrato de concessão; 134
Negrito do relator; 135
cfr. Despacho Conjunto n.º 99/2005, de 31 de Janeiro; 136
Negrito do relator;
Página 49
1 DE NOVEMBRO DE 2013
49
(iii) consagração do quadro legal das PPP, com a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 86/2003, de 26 de
abril, que levou à obrigatoriedade de nomear uma comissão de acompanhamento do processo, em
representação do Estado.
Em 2006, o Tribunal de Contas concluiu os trabalhos de auditoria à concessão, tendo dado origem ao
Relatório de Auditoria n.º 46/2006. Segundo este Tribunal, o ponto de situação, à data, traduzia-se no
seguinte:
(i) Atraso na construção das infraestruturas respeitantes à 1.ª fase da rede do MST – a data prevista
para a entrada em exploração da 1.ª fase, tinha sido acordada para dezembro de 2005 e;
(ii) Impasse no processo de renegociação do contrato de concessão, suscetível de introduzir
alterações ao contrato inicial, como também de conduzir ao agravamento das implicações financeiras para o
Estado.
No processo de renegociação, iniciado em Dezembro de 2004, participaram, para além da comissão de
acompanhamento, o Gabinete do MST e a Concessionária. Este processo terminou apenas em 2008, com a
aprovação do aditamento ao contrato de concessão 137
. Deste processo de renegociação realça-se o acordo
para as datas de entrada em serviço da 1.ª fase do MST, em três etapas distintas.
Concluindo, a operacionalização da 1.ª fase desta concessão apenas ficou completa, na sua totalidade,
em novembro de 2008, cerca de três anos após o prazo contratualizado inicialmente (Dezembro de 2005), o
que acarretou para o Estado encargos adicionais resultantes do atraso na entrada em exploração da
infraestrutura, posteriormente formalizados num Acordo de Reequilíbrio Financeiro da concessão. 138
Mais recentemente, refira-se que otráfego real em 2011139
situou-se em cerca de 1/3 do estimado no
Caso Base para o mesmo ano. Esta situação é agravada pela circunstância de no 1.º trimestre de 2012 se
ter verificado uma queda de 18% face ao período homólogo sendo assim expectável que o Estado
incorra em compensações por défice de tráfego regulares e substancialmente onerosas até ao final da
concessão. 140
Descrição / Caracterização da Concessão MST
Matriz de risco –Os principais riscos associados à concessão MST são os seguintes:
Risco de Tráfego/Procura
O Estado assumiu grande parte do risco nuclear desta concessão, ou seja, o risco da procura – nos
anos em que o tráfego de passageiros se situar abaixo do limite mínimo da banda de tráfego de referência, o
Estado terá que compensar a Concessionária.
A este respeito, note-se o que vem referido na nota de rodapé n.º 36 do Relatório do TC n.º 22/2011,
como tendo sido a resposta ao questionário enviado pelo TC à Concessionária: “As projeções de tráfego
constantes no caso base e que serviram para o estabelecimento das Bandas de Tráfego, foram definidas pelo
Governo…”
Atualmente, a insuficiência de tráfego representa cerca de um terço desse limiar, agravado pelo facto da
taxa de fraude ser bastante superior ao estabelecido como razoável no Caso Base (8%).
Concluindo, o modelo financeiro foi concebido de modo a viabilizar a concessão. Ou seja, foi-lhe atribuído
um determinado número de passageiros com vista à obtenção de um preço de bilhete menos oneroso, o que
levou a que o tráfego ficasse inflacionado, ficando, até Dezembro de 2010, aquém da procura definida nas
bandas de tráfego. 141
137
cfr. Resolução do Conselho de Ministros n.º 14/2008 e a Resolução do Conselho de Ministros n.º 167/2008; 138
Negrito do Relator; 139
À data das audições ainda não tinham sido disponibilizados os dados referentes a 2012; 140
Negrito e sublinhado do relator; 141
Cfr. Relatório de Auditoria do Tribunal de Contas n.º 22/2011, parágrafo 129;
Página 50
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
50
Risco de fraude
No entendimento do IMTT 142
, até abril de 2011, este risco foi suportado apenas pelo Estado. O cálculo do
impacto deste risco, quer para o Estado, quer para a Concessionária, tem gerado algumas discussões em
torno da forma como o mesmo deve ser calculado e por quem é que deve ser absorvido.
Vejamos:
Para o cálculo dos proveitos anuais resultantes de tráfego, a Concessionária propôs na fase do concurso
incorporar no modelo financeiro da concessão uma taxa de fraude de 8%, tendo os valores da BTM (Base
Tarifária Média) e da Banda de Tráfego de Referência sido estabelecidos incorporando aquele valor de fraude.
Esta taxa de fraude veio efetivamente a constar do Caso Base da Concessão.143
144
Em contrapartida, esta taxa de fraude deveria ser deduzida ao cálculo da compensação que o Estado
deveria pagar à Concessionária nos anos em que o tráfego de passageiros se situasse abaixo do limite
mínimo estabelecido para a Banda de Tráfego de Referência (o que tem acontecido desde o início da
exploração em 2008).
Desta forma, durante as negociações com a MTS, SA,tinha sido equacionada a seguinte fórmula, que
incorporava corretamente a taxa de fraude prevista no Modelo Financeiro: BTMn x (PKT3n – PKTin) x (1 –
Taxa de fraude).145
Contudo, e de forma algo surpreendente, em resultado da última sessão de negociação 146
com a
MTS, SA (a 6 de fevereiro de 2002), a fórmula que acabou por constar na versão final do contrato –
“BTMn x (PKT3n – PKTin)” 147
– não teve em conta a subtração às receitas da concessionária da taxa de
fraude de 8% prevista no modelo financeiro.148
Ou seja, neste momento, o apuramento da compensação por insuficiência de tráfego não tem em conta a
incorporação de uma taxa de fraude de 8%, a deduzir aos proveitos anuais previstos no modelo financeiro e
na proposta da Concessionária.
Existe assim uma discrepância entre o clausulado do contrato e o modelo financeiro, sendo que, de acordo
com a lei portuguesa, nestes casos deverá prevalecer o disposto no clausulado do contrato.
Desta forma, e em termos práticos, a aplicação da fórmula que acabou por ficar consagrada na cláusula
14.2 b) do contrato de concessão, que não tem em conta a subtração da taxa de fraude, tem resultado num
total de proveitos para a Concessionária (resultante do valor das compensações pagas pelo Estado por
insuficiência de tráfego) superior em cerca de meio milhão de euros por ano face ao que está previsto no
Modelo Financeiro.
O aspeto negativo desta fórmula implica que a proliferação da fraude prejudique indiretamente o Estado
uma vez que o mesmo compensa a Concessionária pela diferença entre o tráfego estimado no Caso Base e o
tráfego real apurado através dos mecanismos de controlo.
Vejamos:
“O Sr. Altino Bessa (CDS-PP): (…) O Sr. Prof. afirmou também aqui o seguinte: “Quem me conhece sabe
que um dos defeitos que tenho é precisamente o gosto pela polémica e o modo acalorado como muitas vezes,
até demais, defendo os meus pontos de vista». Gostaria de ver aqui um pouco mais esse gosto acalorado. De
qualquer das formas, continuando, relativamente ao Metro Sul do Tejo, o Sr. Prof. faz algumas afirmações,
nomeadamente «não me conseguirão calar! Não será agora que os mesmos interesses que tão mal têm
causado a esta Pátria sofrida o vão conseguir, ainda que, como diz um ex-ministro e atual patrão das obras
públicas, ―quem se mete com o PS leva‖ ». E, depois, referiu ainda «só para que se perceba o quanto esta
frase sintetiza estes quatros anos e meio de domínio absoluto do PSS (PS de Sócrates)».
142
Ibidem, parágrafo 30; 143
Cfr. Anexo V do Contrato de Concessão; 144
Negrito do relator; 145
Sendo: BTMn a base tarifária média no ano n; PKT3n o limite mínimo da Banda de Tráfego de Referência (em Passageiros x KM Transportados no ano n); e PKTin o tráfego em Passageiros x KM Transportados efetivamente verificado no ano n;146
A 6 de Fevereiro de 2002; 147
cfr. Cláusula 14.2 b) do Contrato de Concessão; 148
Negrito do relator;
Página 51
1 DE NOVEMBRO DE 2013
51
Então, afinal, não o calarão? O Sr. Prof. tem aqui oportunidade de dizer exatamente o que sabe e pensa.
Gostaríamos de ter toda essa informação.
O Sr. Prof. Fernando Nunes da Silva: — Creio que já referi. Em particular em relação ao Metro Sul do
Tejo, acho que fui extremamente claro quando há pouco chamei a atenção para o facto de os estudos técnicos
apontarem para um nível de procura entre os 20 a 25 000 passageiros/ano e o contrato de concessão ter sido
feito na base dos 40 000. Portanto, acho que ser mais explícito do que isto…
O Sr. Altino Bessa (CDS-PP): — Então, acha que isso foi feito propositadamente para beneficiar as
concessionárias.
O Sr. Prof. Fernando Nunes da Silva: — Foi feito propositadamente para garantir uma taxa de
rentabilidade necessária à captação do capital privado para fazer aquele tipo de investimento.
O Sr. Altino Bessa (CDS-PP): — Prejudicando o interesse público e o interesse dos contribuintes.
O Sr. Prof. Fernando Nunes da Silva: — Prejudicando o interesse público e o interesse dos contribuintes,
cabe aos Srs. Deputados eleitos pela Nação ajuizarem. Que é necessário ter um Metro Sul do Tejo é, que ele
é importante para aquela população é. A questão está em saber se aquela foi a melhor opção.
O Sr. Altino Bessa (CDS-PP): — Sr. Prof., cabe-nos investigar e avaliar, é verdade, mas temos que ter
informação.
O Sr. Prof. está numa Comissão de Inquérito e faz determinado tipo de afirmações, quando descreve
determinado tipo de situações, que convinha aqui concretizar.
Vou ler-lhe outra: «Mas será que esta não teve qualquer intervenção junto do poder político da altura para
que assim fosse? Tenho as minhas dúvidas, conhecendo, como conheço, estes bastidores do poder, a
influência do chamado grupo de Macau, dos partidos do bloco central, sobretudo do PS, e o currículo do
consultor externo especializado que a concessionária contratou para assessorar neste empreendimento».
Ó Sr. Prof, afinal quem é o grupo de Macau? Quem é esta influência? Quem é este poder político que o
senhor tanto conhece? Quais são os bastidores que o Sr. Prof. tanto conhece?
Afinal, chegamos aqui e o Sr. Prof., perante uma Comissão de Inquérito, tendo a informação que tem, que
supostamente tem muito interesse para esta Comissão de Inquérito, não concretiza mais, não vai ao fundo da
questão no que respeita às afirmações que aqui fez de que conhece tão estes mecanismos dos corredores do
poder?
O Sr. Prof. Fernando Nunes da Silva: — Bom, não sei o que é que o Sr. Deputado quer.
Como é evidente, uma coisa é dizer aquilo que disse e que está dito, escrito e definido. Agora, a partir daí,
pedir-me que seja um magistrado do Ministério Público ou um agente da Polícia Judiciária para levar o
inquérito até ao final, é um bocado difícil fazê-lo. Como é evidente, há determinados limites que não se
passam desde que não lhe sejam concedidas as capacidades, os meios e as competências para poder atuar
dessa maneira.
A questão está expressa. O contrato do Metro Sul do Tejo é perfeitamente vivível. As situações que estão
descritas são mais do que evidentes.
Por exemplo, o Metro Sul do Tejo tem taxas de fraude cerca de quatro a cinco vezes superiores àquelas
que se verificam em todos os outros transportes coletivos na Área Metropolitana de Lisboa. Por uma razão
extremamente simples: é que, como está garantido aquele número de passageiros/dia tanto faz transportar
mais como menos, o diferencial é sempre pago. Portanto, nem sequer há preocupação em ter custos com
fiscais.
O Sr. Altino Bessa (CDS-PP): — Quem é o grupo de Macau?
O Sr. Prof. Fernando Nunes da Silva: — O grupo de Macau é muito simples de saber. Sabe perfeitamente
que há um conjunto de pessoas da política portuguesa…”.149
Ou,
“O Sr. Emídio Guerreiro (PSD): — Sr. Engenheiro, uma outra questão que gostaria de levantar tem a ver
com o risco de fraude.
Já vimos, até pela própria tabela, que, de facto, está do lado da concessionária, por isso, está do lado da
Metro Sul do Tejo. Mas, pela análise que fiz dos documentos e dos vários relatórios, verifiquei que existe
149
Ata da 13.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 19 de junho de 2012, interação do Deputado Altino Bessa (CDS) e do Prof. Fernando Nunes da Silva, pág. 111 a 114;
Página 52
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
52
referência a uma chamada «taxa de fraude» que seria deduzida na fatura (se é que me é permitido dizer
assim) da concessionária, ou seja, do saldo tirar-se-ia 8% de uma taxa de fraude, que desapareceu em 2002.
A pergunta que faço, porque não consegui descobrir a resposta nos documentos, é: essa taxa de fraude
está a ser paga?
A Sr.ª Eurídice Pereira (PS): — 2002?!
O Sr. Emídio Guerreiro (PSD): — Sim, foi numa reunião de 6 de fevereiro de 2002 que, na fórmula, caiu a
terceira parcela que consistia na dedução dos 8% de taxa de fraude.
O Sr. Eng.º José Luís Brandão: — Esta questão da fraude não é muito evidente. Vou tentar esclarecer o
Sr. Deputado e agradeço que me vá dando alguma orientação e que me interrompa, por favor, se assim o
entender.
No fecho da negociação foi entendido… O problema da fraude foi um tema muito debatido, porque não
queríamos aceitar 8% como taxa de fraude para um projeto deste tipo. É consensual que neste tipo de
projetos de metros de superfície, com paragens abertas (…)
(…)
O Sr. Eng.º José Luís Brandão: —(…) Ora bem, na fórmula da cláusula 14 a compensação é definida
pela diferença entre os PKT, ou seja, os passageiros vezes percurso médio da banda, e os nossos
passageiros são aqueles que validaram mais todos os que estão em fraude. Logo, todos aqueles que estão
em fraude são deduzidos à banda. Portanto, quem está a pagar esses passageiros é a concessionária e não
afeta rigorosamente em nada a responsabilidade do Estado. O Estado não paga um único passageiro que
esteja em fraude.” 150
Para colmatar esta dificuldade, a Concessionária implementou o reforço das equipas de fiscalização. No
entanto, e na opinião da Concessionária, estas soluções só se revelariam eficazes, caso o sistema de
validação de títulos fosse transferido para as plataformas de embarque de passageiros, o que implicaria um
investimento não previsto no modelo financeiro.
Concluindo, o atual sistema de validação de títulos implementado, associado a alguma falibilidade dos
contadores automáticos instalados, e à existência de um sistema aberto, bem como à morosidade e elevados
custos para a execução de contagens físicas frequentes, surgem como obstáculos a uma rigorosa
determinação do PKT (passageiro/quilómetro).
Reequilíbrio financeiro da concessão:
A reposição do equilíbrio financeiro da concessão pode ter lugar, consoante a opção do Estado, através de
uma ou mais das seguintes modalidades:
Alteração do tarifário;
Atribuição de comparticipação ou compensação direta pelo Estado;
Prorrogação do prazo da concessão;
Qualquer outra forma que seja acordada pelas Partes.
A qualidade do serviço prestado até 2010, pode ser considerada boa, já que, em 2009, o índice de
satisfação do cliente global foi de 7,70 e em 2010, foi de 7,81, numa escala de 1 a 10.
Ao IMTT compete a tarefa de elaborar os relatórios de pontualidade e fiabilidade da concessão do MST.
Contudo, até janeiro de 2011, não existiam evidências de que o IMTT tivesse elaborado qualquer
relatório, apesar do serviço de exploração ferroviária do MST ter atingido dois anos completos de
exploração. 151
Vejamos o seguinte excerto:
“A Sr.ª Dr.ª Ana Pereira de Miranda: —(…) Relativamente à ausência dos relatórios de pontualidade e
fiabilidade, o serviço iniciou-se por completo, a primeira fase, em 27 de novembro de 2008 e este sistema está,
150
Ata da 33.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 6 de dezembro de 2012, interação do Deputado Emídio Guerreiro (PSD) e do Eng.º José Luís Brandão, pág. 73 a 77; 151
Negrito do Relator;
Página 53
1 DE NOVEMBRO DE 2013
53
neste momento, a entrar naquela que é a sua fase de velocidade de cruzeiro. Têm existido algumas
divergências, de facto, entre o IMTT e a concessionária no que respeita a algumas matérias, nomeadamente
na aferição da qualidade do serviço, em especial em matéria de desempenho e de atraso, e esses conceitos
estão a ser objeto de calibração e aferição na comissão de renegociação que está em curso.
Por isso se justifica a não existência ainda do dito relatório de pontualidade e fiabilidade.”152
Os encargos do Estado com o projeto do MST (1.ª fase) foram repartidos por três grupos:
(i) Encargos provenientes da comparticipação nas infraestruturas de longa duração (“ILD”);
(ii) Pagamentos efetuados ao abrigo do Acordo de Reequilíbrio Financeiro assinado entre o Estado e a
Concessionária e;
(iii) Pagamento de compensações por défices de tráfego.
Gráfico com a distribuição do tipo de investimento público na concessão MST:
Quadro com a distribuição do investimento total (público e privado) na 1.ª fase do MST:
Montantes € %
Investimento do Estado (ILD) 193.139.384 5
7
Investimento da Administração Local 15.000.000 5
Financiamento Comunitário (FEDER) 75.544.445 2
2
Total do investimento público 283.683.829 8
4
Total do investimento privado: concessionária MTS, SA
55.269.153 1
6
Total do investimento 1.ª fase 338.952.982 1
00
Da análise deste quadro constata-se que:
O total dos encargos públicos e privados, respeitantes à 1.ª fase do MST, ascendeu a cerca 339 milhões
de euros;
Os apoios financeiros públicos ascenderam a cerca de 284 milhões de euros, ou seja, cerca de 84% do
investimento total da concessão;
A quantia suportada pelo Estado para a construção das ILD (193 milhões de euros) corresponde à maior
parcela do investimento público;
152
Ata da 34.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 7 de Dezembro de 2012, intervenção da Dra. Ana Pereira de Miranda, pág. 8.
Página 54
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
54
O projeto MST beneficiou de cofinanciamento proveniente do Fundo Europeu de Desenvolvimento
Regional – FEDER da União Europeia (aproximadamente 76 milhões de euros), correspondendo à segunda
maior componente do investimento público desta concessão;
O investimento privado, suportado pela Concessionária MTS, SA, realizado através de empréstimos
bancários, para aquisição do material circulante e do equipamento de bilhética – atingiu o montante de 55
milhões de euros,isto é, cerca de 16% do investimento total do projeto. O investimento da Concessionária foi
executado sem recurso a capitais próprios.
Na componente ILD e arranjos exteriores, o montante residual de 15 milhões de euros, foi suportado
pelos Municípios de Almada e do Seixal.
O gráfico seguinte demonstra a distribuição, por entidade, do investimento na 1.ª fase do MST:
O fim do processo de renegociação do contrato de concessão ficou, também, marcado com a celebração
de um Acordo153
entre o Estado e a Concessionária, com o objetivo de repor o equilíbrio financeiro da
concessão. Este acordo, resultou do atraso da data de entrada em exploração do metro relativamente ao
previsto no contrato de concessão, e das alterações aos prazos de realização das ILD.
Os fatores que contribuíram, de forma mais significativa, para o atraso da data de entrada em exploração
do metro estiveram relacionados com:
a disponibilização dos terrenos necessários para a execução das infraestruturas e;
com as alterações unilaterais do traçado da via requeridas pela Câmara Municipal de Almada.
Encargos assumidos pelo Estado no âmbito do Acordo de Reequilíbrio Financeiro:
Encargos assumidos pelo Estado Montante €
Compensação por perda de receita 27.036.976
Encargos com ILD
Indemnização relativa a trabalhos adicionais 12.874.349
Encargos adicionais com estaleiros 29.169.423
Juros de mora relativos a trabalhos contratuais executados até 12.12.2005
541.118
Atualização de preços dos trabalhos contratuais executados até 12.12.2005
5.676.213
Expropriações Rua de Alvalade 262.345
Total encargos ILD 48.523.448
Comparticipação em custos de renegociação 225.000
Encargos com contratação da operação de cedência de créditos
1.679.643
Compensação total assumida pelo Estado 77.465.067
153
A 21 de Novembro de 2008;
Página 55
1 DE NOVEMBRO DE 2013
55
Da análise deste quadro verifica-se que:
Os encargos com as ILD totalizaram cerca de 49 milhões de euros;
O Estado acordou, ainda, com a Concessionária, o pagamento devido a perdas de exploração do
serviço ferroviário, como resultado da não entrada em exploração do serviço ferroviário na data prevista 154
mas sim, cerca de três anos mais tarde 155
. 156
Esta quantia, totalizou cerca de 27 milhões de euros, foi
calculada com base no sistema de bandas de tráfego que parametriza a concessão 157
, segundo o qual, o
cálculo é feito de acordo com os Passageiros x Km Transportados (PKT).
Estas compensações por perda de receita correspondem à segunda maior tranche paga pelo Estado, no
âmbito deste Acordo de Reequilíbrio Financeiro, ou seja, cerca de 35%.
Houve lugar a encargos com o processo de renegociação do contrato de concessão do MST no
montante global de 225 mil euros, referentes a despesas de consultoria 158
.
Gráfico com a distribuição do tipo de custos gerados pelo Acordo de Reequilíbrio Financeiro:
As compensações por défices de tráfego constituem a terceira maior componente dos encargos públicos
com o projeto MST. A procura de tráfego, após dois anos completos de exploração de serviço ferroviário
(2008/2010), nunca atingiu o limite mínimo da banda de tráfego de referência.
O quadro seguinte contém as previsões de tráfego constantes do caso base até 2015, bem como
o tráfego real/estimado pela Concessionária, até 2011:
Anos 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Limite mínimo da banda de tráfego de referência
16.139.445 88.064.228 88.228.363 88.681.649 89.138.089 89.597.709 90.060.537 90.526.600
Tráfego real estimado
1.889.278 24.725.862 29.329.763 32.261.410
154
Em Dezembro de 2005; 155
A 28 de Novembro de 2008; 156
Negrito do relator; 157
Anexo IV do Contrato de Concessão; 158
A Comissão não apurou quem foram os consultores contratados;
Página 56
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
56
Da análise deste quadro verifica-se que:
O tráfego real verificado em 2009 e em 2010 corresponde a 28,1% e 33,2%, respetivamente, do tráfego
estabelecido no limite mínimo da banda de tráfego de referência;
De acordo com as estimativas elaboradas pela Concessionária, para 2011, o tráfego real corresponde a
36,4% do estabelecido no limite mínimo da banda de tráfego de referência.
Concluindo, a realidade dos factos demonstra que, desde o início da exploração159
e até 2010, o
Estado tem vindo a compensar, anualmente, a Concessionária MTS, SA, nos termos definidos no
contrato, por insuficiência da procura. Até 2011, a previsão do montante a pagar pelo Estado
Concedente é de 23 milhões de euros. Para 2012, estão previstos pagamentos à MTS, SA, no valor de
7,4 milhões de euros160
correspondentes a compensações por procura insuficiente.161
Gráfico com a repartição, por ano, do custo total das indemnizações compensatórias:
Anos 2008/2009 2009 2010 2010 2011 Total
Indemnizações Compensatórias €
4.625.507 3.833.700 5.351.999 1.674.603 7.655.370 23.141.177
Da análise deste o quadro verifica-se que:
Em média, o Estado compensa a Concessionária com uma quantia de cerca de 5,7 milhões de euros
anuais;
Os riscos de reequilíbrio financeiro relacionados com o pagamento de indemnizações compensatórias
não foram tidos em conta, em sede de análise das propostas apresentadas pelos concorrentes, onde apenas
foi ponderado o investimento público inicial com as ILD. Ou seja, não foi avaliado o risco de eventuais
encargos com as indemnizações compensatórias relativamente ao ciclo de vida do projeto;162
Por último refira-se que, tendo em consideração o valor médio das indemnizações compensatórias
devidas pelo Estado à Concessionária, o custo médio suportado pelo Estado por PKT ascende a 0,28€. Este
valor é considerado muito elevado quando comparado com os valores do Metropolitano de Lisboa e do
Metro do Porto, que apresentam valores de PKT de 0,03 € e 0,05€, respetivamente.163
O projeto MST apresentou um custo inicial de 284 milhões de euros 164
(apenas investimento público).
Contudo, em janeiro de 2011, o projeto apresentava encargos adicionais no montante de 101 milhões de
euros, o que corresponde a um acréscimo de cerca de 35,4%.
Investimento público inicial 283.683.829 €
Encargos adicionais do projeto
Acordo de reequilíbrio financeiro 77.465.067 €
Indemnizações compensatórias 23.141.177 €
Total de encargos adicionais 100.606.244 €
Total do investimento público 384.290.073 €
159
28 de Novembro de 2008; 160
Informação retirada do relatório referente ao 1.º trimestre de 2012 elaborado pelo GASEP, http://www.dgtf.pt/ResourcesUser/PPP/Documentos/Relatorios/2012/GASEPC_Boletim_Info_PPP_1T12.pdf 161
Negrito do relator; 162
Idem; 163
Idem; 164
Valores para o investimento público;
Página 57
1 DE NOVEMBRO DE 2013
57
Uma vez feito este enquadramento relativamente aos principais aspetos da Concessão Metro Sul do Tejo é
importante salientar, no que respeita à responsabilidade e consequências das principais decisões tomadas
neste âmbito, a grande dificuldade que teve em conseguir por parte dos respetivos decisores políticos e
demais intervenientes a assunção de determinadas responsabilidades (sobretudo políticas).
Para que conste como prova dessa dificuldade, a Comissão apresenta de seguida algumas citações:
“O que julgo poder asseverar é que o protocolo nada tinha de parceria público-privada, figura da qual, (…),
ainda não se ouvia falar na época. (…). Ainda nem se sabia como ia ser o projeto (nem que responsabilidades
haveriam de caber a cada uma das entidades) quanto mais abrir concursos para parcerias público-privadas.
Esclarecido assim que o protocolo em referência nada tem a ver com a questão das parcerias público-privadas
(trata doutro assunto), o questionário que me é enviado deixa de poder ser respondido por mim, uma vez que
é relativo “à parceira público-privada Concessão Metro Sul do Tejo” que desconheço inteiramente.(…)” 165
ou,
“Em relação ao Metro Sul do Tejo, devo dizer que me limitei a conduzir o processo que levou à abertura do
concurso público internacional, que foi aberto pelo Decreto-Lei n.º 337/99, de 24 de agosto. Como se
recordam, houve eleições a 5 de outubro e saí do Governo em finais de outubro desse mesmo ano. Portanto,
não tive qualquer conhecimento, já não digo intervenção, sobre a condução deste concurso, os seus
resultados e, evidentemente, a operação que daí resultou. Portanto, julgo que estou em muito má posição para
responder a interrogações que tenham que ver com as fases subsequentes à abertura do concurso — isto em
relação ao Metro Sul do Tejo.”
(…)
“Ora bem, em relação à Metro Sul do Tejo, não contribuí para esse rebanho, pela simples razão de que,
quando se abre um concurso público internacional — e eu abri um concurso público internacional um mês
antes de sair do Governo —, quem o faz não pode ser minimamente responsabilizado seja pelo que for,
sobretudo quando há o tal artigo 11.º, que diz que o Governo que vai decidir, a qualquer momento do próprio
concurso, pode dá-lo por terminado, atendendo ao interesse público.” 166
ou,
“No que respeita à questão do Metro Sul do Tejo, suponho que há aqui uma dificuldade real, que o Sr.
Deputado bem identificou. Passaram por lá n entidades e, evidentemente, umas acompanharam uma certa
fase, outras entidades acompanharam uma outra fase, umas terceiras fizeram a assinatura do contrato, umas
quartas fizeram ou não fizeram a fiscalização, visto que aquilo tem uma série de anos. No meu caso, sou
responsável pelas coisas que se passaram no meu tempo; não sou responsável, de maneira nenhuma, pela
sequência que essas coisas tiveram.
(…). Está bem, mas quando se inscreve o artigo 11.º, que permite ao Estado… Estas coisas não se fazem
por acaso, Sr. Deputado! Exatamente porque nenhum de nós tem uma capacidade perfeita de antevisão,
porque nenhum de nós adivinha o futuro, manda a boa prudência e a boa gestão política que se habilite os
decisores seguintes a fazerem o que muito bem entenderem em nome do interesse nacional, e o artigo 11.º
está aí para isso.167
ou,
“No curto período de 73 dias em que exerci as referidas funções, os desenvolvimentos que este longo
processo conheceu consistiram no envio ao Governo do Relatório Final da Comissão de Avaliação do
Concurso Público relativo à fase de negociação, Relatório esse no qual a Comissão concluía,
inequivocamente, por uma determinada proposta de adjudicação. Coube então ao Senhor Secretário de
165
Resposta ao Questionário Indicativo do Eng.º Joaquim Ferreira do Amaral, relativamente à sua responsabilidade, enquanto Ministro das Obras Públicas, no âmbito da assinatura do Protocolo para o Desenvolvimento do Metropolitano Ligeiro na Margem Sul, de 18 de abril de 1995; 166
Ata da 35.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 11 de dezembro de 2012, intervenção do Eng.º João Cravinho, págs. 3 e 15; 167
Ata da 35.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 11 de dezembro de 2012, intervenção do Eng.º João Cravinho, págs. 46 e 47
Página 58
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
58
Estado Adjunto e dos Transportes e ao Senhor Secretário de Estado do Tesouro e Finanças proferir, no uso
dos seus poderes e competências delegadas, um Despacho Conjunto de concordância com a proposta da
Comissão de Avaliação do Concurso Público, confirmando a adjudicação nos exatos termos e com os
fundamentos propostos, que são os que se podem encontrar no já referido Relatório. Da emissão desse
Despacho foi-me prestada a devida informação. ”168
ou,
“Os procedimentos técnicos destinados à concretização do projeto culminaram na assinatura do contrato
de concessão da 1.ª fase do MST em 30 de julho de 2002, pela Ministra das Finanças, Dr.ª Manuela Ferreira
Leite, e pelo Ministro das Obras Públicas, Prof. Valente de Oliveira.”169
ou,
“Estamos a falar de um contrato de concessão que foi assinado no dia 30 de julho de 2002 pelo Sr. Ministro
Valente de Oliveira e pela Sr.ª Ministra das Finanças Manuela Ferreira Leite, em que fizeram algumas
modificações relativamente ao contexto, porque, na altura, tinha sido assinado um protocolo com as câmaras
municipais. No período que antecedeu a assinatura do contrato de concessão, as câmaras municipais
voltaram a assinar um protocolo com o Sr. Ministro Valente de Oliveira (julgo que não foi com os dois
ministros, mas só com o Sr. Ministro) que alterou as regras de comparticipação do Estado. Não tenho
conhecimento da razão, porque não acompanhei este processo. Estava na comissão de concurso, mas foi
uma negociação direta entre as câmaras municipais e o Sr. Ministro das Obras Públicas, Sr. Prof. Valente de
Oliveira — pessoa que muito prezo e que tem provas dadas quer na área dos transportes quer em toda a
organização do território, principalmente no distrito pelo qual sou eleita Deputada.”170
ou,
“(…), não me julgo capaz de responder às questões colocadas, uma vez que desconheço aspetos
essenciais para as abordar com segurança.”171
e,
“1. O signatário tomou posse do cargo de Ministro das Obras Públicas, Transportes e Habitação do XV
Governo Constitucional no dia 6 de abril de 2002.
2. Com data de 14 de março de 2002 (cerca de três semanas antes da posse) foi feita a adjudicação ao
consórcio MTS –Metro Transportes do Sul, da concessão do projeto (…), da totalidade da rede do
metropolitano ligeiro da margem sul do Tejo (MST).
(…)
3. O Despacho estabelecia as tarefas a levar a cabo antes da assinatura do contrato da concessão,
encarregando das mesmas uma “comissão de concurso”. (Despacho Conjunto n.º 309/2002, com data de 14
de março e publicada no Diário da República de 19 de abril.
4. O Despacho começa por referir que tinha terminado a fase de negociação no concurso público
internacional para a concessão nos termos referidos no parágrafo 2.
5. Invocava os termos do programa do concurso e do Decreto-Lei n.º 337/99, de 24 de agosto, para
mencionar que a comissão de concurso constituída pelo Despacho Conjunto n.º 373-A/99, de 30 de abril, (…),
havia elaborado em 24 de fevereiro de 2002, o relatório final da fase de negociação, no qual concluiu pela
apresentação de uma proposta de adjudicação (…).
6. Esses mesmos signatários (referindo-se aos Ministros das Finanças e do Equipamento, do Planeamento
e da Administração do Território do XIII Governo Constitucional) concordaram com o relatório e com a
proposta de adjudicação nele contida.
168
Resposta do Eng.º José Sócrates ao Questionário Indicativo, na sua qualidade de ex-Ministro do Ambiente e Ordenamento do Território 169
Teor da resposta dada por escrito pela atual Deputada Ana Paula Vitorino, na qualidade de Presidente da Comissão do Concurso Público Internacional para esta Concessão; 170
Ata da 36.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 12 de dezembro de 2012, intervenção da Eng.ª Ana Paula Vitorino, pág. 21. 171
Citação de parte da resposta dada pela Dr.ª Manuela Ferreira Leite, ao Questionário Indicativo;
Página 59
1 DE NOVEMBRO DE 2013
59
7. Assim, (…), formalizaram a adjudicação da concessão, (…).
8. Referiram que a fundamentação da decisão da adjudicação estava contida no relatório da comissão do
concurso, no qual se louvavam inteiramente.
9. (…).
10. Entre outras tarefas definiam:
c) (…)
d) (…)
e) Que, previamente ou concomitantemente com a celebração do contrato de concessão, haverá de ter
lugar a celebração do protocolo ou instrumento entre o Estado e os Municípios abrangidos pela rede do MST
para segurança dos compromissos a assumir no âmbito da concessão.
11. Para levar a cabo a preparação e acompanhamento dos trabalhos, o XIV Governo aprovou, por
resolução de Conselho de Ministros (RCM 66/2002 de 14 de março) a criação de uma equipa de missão,
designada por Gabinete do Metro Sul do Tejo (…), ficando à sua frente, enquanto não fossem nomeados os
seus membros, a comissão do concurso constituída pelo despacho conjunto (…) n.º 373-A/99, de 30 de abril).
12. Quando assumi as minhas responsabilidades, tomei conhecimento do processo. O Governo decidiu
implementar atempadamente todas as tarefas em falta, de modo a vir a assinar o contrato com brevidade. Isso
ocorreu a 30 de julho de 2002.
13. (…).
14. Havia algumas obras de adaptação viária a cargo das Câmaras Municipais (…). A que ficaria com mais
encargos era, naturalmente, a Câmara Municipal de Almada. (…). A Presidente da Câmara de Almada fazia
sentir isso à Presidente da Equipa de Missão (…), que manifestava a sua preocupação pelos atrasos na
assinatura do contrato que isso poderia induzir. Por essa razão promovi diretamente uma reunião com a
Presidente da Câmara de Almada e com a Presidente da Equipa de Missão (…).
15. Não esteve nunca em causa denunciar o contrato firmado pelo Governo anterior. O empreendimento
era relevante, a solução tinha sido afinada ao longo de anos, a denúncia do contrato acarretaria o pagamento
de indemnizações grandes, (…).
16. (…).
17. (…).
18. Em resumo, o meu envolvimento em matéria de decisão limitou-se a majorar a comparticipação dada à
Câmara Municipal de Almada (e a cumprir todas as obrigações contraídas por Governos anteriores.”172
Constata-se e evidencia-se, portanto, que esta dificuldade em assumir responsabilidades por determinadas
decisões é transversal a muitas PPP, sobretudo no que respeita à falta de capacidade que os membros
de anteriores Governos têm em assumir as suas responsabilidades políticas, por decisões que se
vieram a verificar mais dispendiosas do que o previsto e como tal prejudiciais para o interesse público. 173
Esta concessão do Metro Sul do Tejo é disso mesmo um caso paradigmático, porquanto ao longo dos anos
envolveu um vastíssimo leque de intervenientes, tanto técnicos como políticos, sendo que a maioria dos
mesmos remete a responsabilidade pelas principais decisões para outros técnicos ou outros responsáveis
políticos que os antecederam ou sucederam.
Desta forma, e para que no futuro não restem dúvidas sobre a responsabilidade política relacionada
com as principais decisões tomadas no âmbito desta Concessão, atente-se ao seguinte quadro com a
descrição das principais etapas afetas à concessão Metro Sul do Tejo, bem como com a identificação
dos respetivos responsáveis políticos:174
172
Citação de parte da resposta apresentada pelo Eng.º Luís Valente de Oliveira, ao Questionário Indicativo; 173
Negrito e sublinhado do relator; 174
Negrito do relator;
Página 60
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
60
Diplomas Descrição Responsáveis Políticos
XIV Governo – António Guterres (25.Out.1999 – 06.Abril.2002)
Despacho Conjunto n.º 373-A/99, de 30 de abril
Determinou a realização de um concurso público internacional para a concessão de serviço público do MST. Constituiu a comissão responsável pelo desenvolvimento do processo até à adjudicação da concessão e à elaboração da minuta do contrato e das bases de concessão, a celebrar com o concorrente vencedor
Ministro das Finanças – António Sousa Franco – e pelo Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território – João Cravinho
Comissão do concurso composta por: Eng.ª Ana Paula Mendes Vitorino (Presidente); Dr. António Demétrio
Gervásio Lérias; Eng.º José de Castro Cunha Alves Monteiro; Dr. António José Pires Brito da Cruz; Dr.ª Maria Filomena Chaves Ramos Vieira da Silva Cabrita; Arq.ª Maria Isabel Albuquerque Carvalho Seabra; Eng.º Nuno Manuel da Silva Leandro
Decreto-Lei n.º 337/99, de 24 de agosto
Regulou o regime geral da concessão da rede de metropolitano ligeiro da margem sul do Tejo
PM – António Guterres –, pelo Ministro das Finanças – António Sousa Franco – e pelo Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território – João Cravinho
Despacho Conjunto n.º 795-A/99, de 16 de setembro
Aprovou o programa de concurso e o caderno de encargos, relativos ao concurso público internacional da rede de metropolitano ligeiro da margem sul do Tejo
Ministro das Finanças – António Sousa Franco – e pelo Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território – João Cravinho.
Despacho de Retificação n.º 15-B/99, de 30 de setembro
Rectificou o Decreto-Lei n.º 337/99
Secretaria-Geral da Presidência do Conselho de Ministros - Alexandre Figueiredo (Secretário-Geral).
Despacho n.º 12479-A/2000, de 17 de junho
Nomeou a comissão de abertura das propostas a concurso da rede de metropolitano ligeiro da margem sul do Tejo
Ministro do Equipamento Social – Jorge Coelho
Comissão de abertura de propostas constituída por: Eng.ª Ana Paula Mendes Vitorino (Presidente); Maria
Emília Neto de Sousa e Eng.º Nuno Manuel da Silva Leandro.
Decreto-Lei n.º 253/2001, de 22 de setembro
Prorrogou o prazo previsto no n.º 1 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 337/99
PM - António Guterres; MAI -Nuno Severiano Teixeira; Ministro da Economia - Luís Braga da Cruz; Ministro da Saúde - António Correia de Campos; Secretário de Estado do Ambiente - Rui Nobre Gonçalves.
Resolução do Conselho de Ministros n.º 66/2002, de 3 de Abril
Constituiu uma equipa de missão, a funcionar junto
da REFER, e na dependência dos Ministros do Equipamento Social e das Finanças para proceder à coordenação e verificação do cumprimento dos objetivos definidos no contrato de concessão do MST até à entrada em funcionamento da 1ª fase da rede. Constituiu também uma comissão consultiva,
presidida pelo encarregado de missão, composta por representantes das seguintes entidades: Comissão de Coordenação da Região de Lisboa e Vale do Tejo; Instituto Nacional do Transporte Ferroviário; Direção Geral dos Transportes Terrestres; Instituto das Estradas de Portugal; Direção Geral do Tesouro; Inspeção Geral de Finanças; Auditoria Ambiental do Ministério do Equipamento Social; Direção Regional do
PM - António Guterres A equipa de missão é constituída por um encarregado de missão e por quatro personalidades a designar: a) Pelo Ministro do Equipamento Social; b) Pelo Ministro das Finanças; c) Pela Câmara Municipal de Almada; d) Pela Câmara Municipal do Seixal.
Página 61
1 DE NOVEMBRO DE 2013
61
Diplomas Descrição Responsáveis Políticos
Ministério do Equipamento Social; Direção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território – Lisboa e Vale do Tejo e por um representante a designar por cada um dos municípios de Almada, Barreiro, Moita e Seixal
Despacho Conjunto n.º 309/2002, de 14 de março
Adjudicou a concessão de projeto, construção,
fornecimento de equipamento e material circulante, do financiamento da exploração, de manutenção e da conservação da totalidade da rede do MST à MTS – Metro Transportes do Sul, SA. Fundamentação para a adjudicação: (i) relatório de 24 de fevereiro de 2002, elaborado pela comissão de concurso, constituída pelo Despacho Conjunto n.º 373-A/99, de 30 de abril; (ii) os signatários do despacho de adjudicação confirmaram concordância com os
termos do referido relatório e com a proposta de adjudicação nele contida.
Pelo Ministro das Finanças (Guilherme d’Oliveira Martins) - Rodolfo Vasco Castro Gomes Mascarenhas Lavrador, na qualidade
de Secretário de Estado do Tesouro e Finanças; Pelo Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território (José Sócrates), Rui António Ferreira Cunha, na qualidade de Secretário de
Estado Adjunto e dos Transportes.
XV Governo – José Manuel Durão Barroso (06.Abril.2002 – 17.Julho.2004)
Decreto-Lei n.º 167-A/2002, de 22 de Julho
Aprova as bases de concessão da rede do MST
Primeiro-Ministro – Durão Barroso; Ministra de Estado e das Finanças – Manuela Ferreira Leite;Ministro das Obras Públicas Transportes e Habitação - Luís Valente de Oliveira
Resolução do Conselho de Ministros n.º 102-A/2002, de 22 de Julho
Aprova a minuta do contrato da concessão, a celebrar entre o Estado Português e a MTS
Primeiro-Ministro – Durão Barroso
Resolução do Conselho de Ministros n.º 117/2002, de 2 de Outubro
Altera a Resolução do Conselho de Ministros n.º 66/2002
Primeiro-Ministro – Durão Barroso
Resolução n.º 76/2002, de 5 de Novembro
Nomeia o Eng.º Gama Prazeres para o cargo de encarregado de missão do Gabinete do MST
Primeiro-Ministro – Durão Barroso
Despacho Conjunto n.º 236/2003, de 7 de março
Determina o pagamento de senhas de presença aos membros da equipa de missão, com excepção do coordenador. Considerando que foram designados para integrar a referida equipa de missão os seguintes elementos: Luís Marçal, designado pela Ministra de Estado e das Finanças; António Paulo Leite Brito da Silva, designado pelo Ministro das Obras Públicas, Transportes e Habitação; Helena Serrano, designada pela Câmara Municipal de Almada; José António da Rocha e Silva, designado pela Câmara Municipal do Seixal; determinou-se que os membros da equipa deste gabinete, com excepção do seu coordenador, teriam direito a receber por reunião senhas de presença no valor de €100 (encargo a suportar pela REFER).
Ministra de Estado e das Finanças – Manuela Ferreira Leite; Ministro das Obras Públicas Transportes e Habitação - Luís Valente de Oliveira
Despacho n.º 7493/2003, de 17 de Abril
Autorição para acumulação de funções do Eng.º Gama Prazeres (encarregado de missão do Gabinete do MST e representante do MOPTH para o apoio no acompanhamento dos estudos das obras do metro no Terreiro do Paço.
Ministro das Obras Públicas Transportes e Habitação - Luís Valente de Oliveira
Página 62
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
62
Diplomas Descrição Responsáveis Políticos
Despacho n.º 20467/2003, de 24 de Outubro
Cessação de funções do Eng.º Gama Prazeres, com
efeitos a partir de 14 de Outubro.
Ministro das Obras Públicas Transportes e Habitação – António Carmona Rodrigues
Resolução n.º 73/2003, de 5 de Novembro
Nomeação de novo encarregado de missão do Gabinete do MST – Dr. Espírito Santo Marques
Primeiro-Ministro – Durão Barroso
Resolução do Conselho de Ministros n.º 54/2004, de 24 de Abril
Altera a Resolução do Conselho de Ministros n.º 66/2002
Primeiro-Ministro – Durão Barroso
XVI Governo – Pedro Santana Lopes (17.Julho.2004 – 12.Março.2005)
Despacho Conjunto n.º 99/2005, de 31 de janeiro
Constitui a Comissão de Acompanhamento da alteração das condições da parceria público-
privada do MST, de acordo com o previsto no n.º 3 do artigo 8.º e do n.º 2 do artigo 14.º do Decreto-Lei
n.º 86/2003, de 26 de abril
Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças - Luís Morais Leitão
Secretário de Estado dos Transportes– Jorge Martins Borrego Comissão de Acompanhamento constituída por: a) Em representação do Ministro das Finanças e da Administração Pública (António Bagão Félix): Emídio Maria e Vítor Baptista de Almeida; b) Em representação do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicaçõe (António Mexia): Eng.º João Maria de Oliveira Martins; Ana César Machado e Cristina Pinto Dias.
Despacho Conjunto n.º 139/2005, de 17 de fevereiro de 2005
Nomeia o Eng.º João Maria de Oliveira Martins para planear e coordenar, em representação do Estado, a negociação das condições da PPP do MST
Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças - Luís Miguel Morais Leitão
Secretário de Estado dos Transportes– Jorge Martins Borrego
XVII Governo – José Sócrates (12.Março.2005 – 26.Out.2009)
Despacho Conjunto n.º 268/2006, de 20 de março
Constituição da Comissão de Acompanhamento: a) Em representação do Ministro de Estado e das Finanças (Teixeira dos Santos): Ernesto Mendes Baptista Ribeiro e Victor Baptista de Almeida;
b) Em representação do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações (Mário Lino): Eng.º Carlos Alberto João Fernandes (Coordenador da Comissão); José Daniel Chaves de Oliveira Neves e Eng.ª Maria Cristina Duarte Laginha
Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças– Carlos Costa Pina Secretária de Estado dos Transportes– Ana Paula Mendes Vitorino
Resolução n.º 23/2006, de 24 de Abril
Nomeação de novo encarregado de missão do Gabinete do MST – Eng.º Marco Aurélio Martins. Determinou que o encarregado de missão, mantinha o estatuto remuneratório e as regalias complementares que detinha na FERCONSULT, SA, acrescidas de despesas de representação correspondentes a € 1096,74 mensais.
Primeiro-Ministro – José Sócrates
1.ª Renegociação do contrato de concessão
Decreto-Lei n.º 15/2008 de 23 de janeiro
Primeira alteração ao Decreto-Lei n.º 167-A/2002, de 22 de Julho, que aprovou as bases de concessão da rede de metropolitano ligeiro da margem sul do Tejo, com os seguintes fundamentos: (i) a descoberta de vestígios arqueológicos, (ii) atrasos verificados na disponibilização de terrenos dos domínios público e privado municipal e (iii) alterações unilaterais do
Primeiro-Ministro – José Sócrates
Página 63
1 DE NOVEMBRO DE 2013
63
Diplomas Descrição Responsáveis Políticos
traçado da via, levadas a efeito pelo concedente - determinaram a necessidade de se renegociar os termos do contrato de concessão
RCM 14/2008 de 24 de janeiro
Aprova a minuta do aditamento ao contrato de concessão do MST com base nos fundamentos anteriormente referidos
Primeiro-Ministro – José Sócrates
RCM 167/2008 de 13 de novembro
Altera a minuta do aditamento ao contrato de concessão do MST, com fundamento na evolução
das condições de mercado que ditaram a necessidade de se explorarem alternativas à forma de regularização da estabilidade financeira da concessão que se revelassem menos onerosas para as partes e que continuassem a dar cumprimento à substância do acordado anteriormente
Primeiro-Ministro – José Sócrates
RCM 62/2009 de 9 de julho
Prorroga a atividade da equipa de missão criada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 66/2002, a quem foram conferidos os objetivos de acompanhar a obra referente à 1.ª fase do MST durante o período de garantia; de promover a realização dos estudos relativos ao desenvolvimento das 2.ª e 3.ª fases da rede MST, entre outros
Primeiro-Ministro – José Sócrates
XVIII Governo – José Sócrates (26.Out.2009 – 21.Junho.2011)
RCM 87/2010 de 28 de outubro
Determina a extinção formal do Gabinete do Metro Sul do Tejo (GMST)
Primeiro-Ministro – José Sócrates
Despacho Conjunto de 5 de março de 2011
Constituição da Comissão de Negociação para a renegociação da concessão MST, constituída por: Eng.º Carlos Alberto do Maio Correia (Coordenador); Ernesto Mendes Batista Ribeiro (efetivo); Eng.ª Maria Cristina Cunha Resende Elvas (efetivo); Maria Luísa Faria da Costa Morais Marques Junior (suplente) e Dr. Vítor Manuel Batista Almeida (suplente)
Secretário de Estado do Tesouro e Finanças – Carlos Costa Pina Secretário de Estado dos Transportes – Carlos Correia da Fonseca
Dos diplomas apresentados, chamo especial atenção para a relevância das circunstâncias políticas,
no mínimo, muito questionáveis, em que foi aprovado o Despacho Conjunto n.º 309/2002, de 14 de
março de 2002, através do qual foi adjudicada a concessão do Metro Sul do Tejo ao concorrente MTS –
Metro Transportes do Sul, SA.175
Atente-se que o referido despacho de adjudicação foi emitido com 3 dias de antecedência face à data
das eleições legislativas de 17 de março de 2002. Este facto torna-se ainda mais politicamente questionável
se tivermos em conta que o então Primeiro-Ministro António Guterres tinha apresentado a sua demissão em
Dezembro de 2001 na sequência dos resultados das eleições autárquicas.
Saliente-se que este despacho foi outorgado, por Rodolfo Vasco Castro Gomes Mascarenhas
Lavrador, na qualidade de Secretário de Estado do Tesouro e Finanças (em representação do Ministro das
Finanças Guilherme d’Oliveira Martins) e por Rui António Ferreira Cunha, na qualidade de Secretário de
Estado Adjunto e dos Transportes (em representação do Ministro do Ambiente e Ordenamento do Território
José Sócrates).
Embora esta conduta não tenha violado nenhuma disposição legal em concreto, 176
em termos
políticos e de ética é sempre, no mínimo, contestável.
Sobretudo tendo em conta que o ato de adjudicação é absolutamente determinante para o início de uma
longa, complexa e exigente relação contratual entre o Estado Português e uma concessionária.
175
Negrito e sublinhado do relator; 176
Idem;
Página 64
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
64
A forma como foi outorgado o despacho de adjudicação da concessão Metro Sul do Tejo deve servir
no futuro como um exemplo claro de uma má prática governativa que deve ser, a todo o custo, evitada. 177
Este facto assume ainda maior relevância por se tratar de uma concessão financeiramente muito
desequilibrada, com elevados encargos para o Estado Português (relembre-se que, desde 2008 – início da
exploração - o Estado tem compensado a Concessionária com cerca de 5,7 milhões de euros anuais, fruto do
elevado défice de tráfego que se tem verificado constantemente – tem sido apenas 1/3 do previsto no Caso
Base).
Um outro aspeto que deve ser realçado é a pressão política por parte dos intervenientes e o seu
relacionamento, no desenvolvimento do projeto. Neste caso entre o Município de Almada, o Estado 178
e a
concessionária.
Importa também referir que, no que respeita à pressão política, não está em causa a legitimidade do
Município de Almada, como veremos, em querer o desenvolvimento da obra para a melhoria da qualidade de
vida dos seus munícipes. Esse é um desejo e uma ação legítima dos agentes políticos daquele Município.
O que está em causa é a excessiva pressão política junto dos intervenientes diretos pela execução da obra
e os atrasos que originaram que, na prática, levou a encargos suplementares, e neste caso evitáveis, para o
Estado.
Vejamos:
“O Sr. Eng.º Valente de Oliveira: — Agradeço a explicação que deu, e que a tenha rememorado, porque
as dificuldades do arranque da obra — que tentei que fosse feito o mais rapidamente possível — partiam
exatamente da Presidente da Câmara de Almada, que dizia: «Isto não chega! Isto não chega!» E é verdade,
ela tinha razão. Fomos ao máximo que, na ocasião, era julgado aceitável, mas depois houve uma pressão
pública para se fazer mais. E alguns dos atrasos que a Sr.ª Deputada referiu tiveram muito a ver com
dificuldades de ligação com a câmara e com o concessionário. Não sou responsável por isso, já foi fora do
meu período de responsabilidade nesta área, mas de vez em quando ouvia ecos, nomeadamente na
imprensa, e sei que houve um subir das exigências que efetivamente causou problemas que não foram
despiciendos.
É evidente a importância dos transportes para o desenvolvimento de uma região como esta,
nomeadamente para a sua integração, como comecei por dizer na minha exposição inicial.”179
ou,
“A Sr.ª Carina Oliveira (PSD): — Foi também nesta época, à data de 21 de novembro de 2008, assinado o acordo de reequilíbrio financeiro. Diz o Tribunal de Contas — e, já agora, gostava também do seu comentário
relativamente a esta posição do Tribunal de Contas — que foi um reequilíbrio, um acordo onde apenas foi
alterada a data de funcionamento e exploração do Metro Sul do Tejo e houve alterações do prazo de entrega
das ILD (infraestruturas de longa duração), alterações estas que se prenderam apenas com a disponibilização
dos terrenos e com alterações unilaterais do traçado da via requeridas pela Câmara Municipal de Almada.
Estamos a falar de um acordo de reequilíbrio financeiro que custou ao Estado 77 milhões de euros. Pergunto-
lhe se não acha que as autarquias neste processo funcionaram um pouco como «tampão» ao
desenvolvimento e à entrada em funcionamento do Metro Sul do Tejo. É que, inclusivamente, ao longo dos
documentos que li, a própria Assembleia Municipal de Almada condicionou a disponibilidade de terrenos
públicos e privados, porque entendia que deveriam ser construídos parques de estacionamento — segundo já
percebi, citadinos e não os tais parques de estacionamento de que falou há pouco — na cidade de Almada.
Ou seja, pergunto-lhe se este atraso na entrada em funcionamento da exploração do Metro Sul do Tejo se
deveu a atitudes «tampão» da parte das autarquias, como diz o Tribunal de Contas, ou, então, como
depreendo da sua resposta, se houve também desentendimentos entre o Governo anterior. Gostaria também
de saber se esses desentendimentos teriam ocorrido precisamente pela validação dessas condições
177
Idem; 178
O Estado Central; 179
Ata da 32.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 5 de dezembro de 2012, intervenção da Eng.ª Valente de Oliveira, pág. 33.
Página 65
1 DE NOVEMBRO DE 2013
65
requeridas pelas autarquias ou que outro tipo de desentendimentos poderiam ter estado na base deste
arrastar de quatro anos, entre dezembro de 2004 e 2008, do acordo que, como depois se veio a verificar,
custou ao Estado 77 milhões de euros.(…)
A Sr.ª Eng.ª Ana Paula Vitorino: —(…)Relativamente à questão dos atrasos, esse foi um percalço…
(…)
A Sr.ª Eng.ª Ana Paula Vitorino: —… de consequências muito graves para o Estado. Estamos a falar de
um contrato de concessão que foi assinado no dia 30 de julho de 2002 pelo Sr. Ministro Valente de Oliveira e
pela Sr.ª Ministra das Finanças Manuela Ferreira Leite, em que fizeram algumas modificações relativamente
ao contexto, porque, na altura, tinha sido assinado um protocolo com as câmaras municipais. No período que
antecedeu a assinatura do contrato de concessão, as câmaras municipais voltaram a assinar um protocolo
com o Sr. Ministro Valente de Oliveira (julgo que não foi com os dois ministros, mas só com o Sr. Ministro) que
alterou as regras de comparticipação do Estado. Não tenho conhecimento da razão, porque não acompanhei
este processo. Estava na comissão de concurso, mas foi uma negociação direta entre as câmaras municipais
e o Sr. Ministro das Obras Públicas, Sr. Prof. Valente de Oliveira (…) Por que é que na minha resposta falei
em desentendimentos entre as câmaras municipais? Talvez esteja a ser injusta, porque ponho o foco nas
câmaras municipais e o problema concentrou-se mais, efetivamente, no município de Almada. (…) O facto é
que houve uma intransigência muito grande da parte da Câmara de Almada que fez com que os terrenos não
fossem disponibilizados. E, quando tomei posse, no dia 14 de janeiro de 2005, de facto, fiquei um bocadinho
espantada, porque o concurso, que tinha sido fechado há três anos e já se deveria estar quase a poder andar
de metro, na realidade estava num ponto de atraso de tal maneira que estava quase tudo por fazer.
Portanto, isto foi, de facto, um desentendimento, porque a Câmara de Almada foi fazendo exigências, foi
escrevendo cartas, foi chamando a atenção e, independentemente de ter ou não razão, da parte do Estado
não houve nenhuma atuação. Ou seja, o que estamos a dizer é que não sei se houve algum desleixo por parte
de quem tinha a obrigação de seguir a concessão. E, quando digo o Estado, quero mesmo dizer o Estado; não
estou a falar do Governo, mas do Estado como um todo. (…) Ou seja, da análise dos dados, o que parece e
que me pareceu na altura foi que a tal equipa de missão não funcionou e permitiu, de facto, posições
excessivas de todas as partes. A Câmara de Almada não dava os terrenos e nada acontecia.
Nesse sentido, acho que há aqui uma situação muito grave em termos de comportamento do Estado, seja
o Estado enquanto órgãos da administração central seja o Estado enquanto autarquias locais. Foram
77milhões de custo para todos nós pelo facto de não ter havido entendimento entre as partes. E esse
entendimento era possível, tanto era possível que foi possível a seguir e, depois, as obras seguiram o seu
curso normal, com algumas diferenças de opinião, mas com respostas rápidas, céleres e com muitas idas ao
terreno. Devo dizer-lhe, Sr.ª Deputada, que, enquanto Secretária de Estado, fui muitas vezes com a
Presidente Maria Emília Sousa ao terreno, com os técnicos todos atrás, para resolver problemas no terreno e
as coisas resolveram-se. Tanto se resolveram que, três anos mais tarde do que devia, entrou em
funcionamento em novembro de 2008.(…)” 180
9.2.3. CONCESSÃO REFERENTE AO TROÇO POCEIRÃO-CAIA DA REDE FERROVIÁRIA DE ALTA
VELOCIDADE (“RAV POCEIRÃO-CAIA” OU “PPP1”)
Enquadramento – o Acórdão do Tribunal de Contas181– recusa de visto ao contrato de
concessão RAV Poceirão-Caia
O contrato de concessão referente ao Troço Poceirão-Caia, fez parte do projeto de AVF – Alta Velocidade
Ferroviária, e incluía o projeto, construção, fornecimento de equipamentos e de material circulante,
financiamento, exploração, manutenção e conservação (Design-Build-Finance-Operate-Maintain-Transfer –
“DBFOMT”).
180
Ata da 36.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 12 de dezembro de 2012, interação da Deputada Carina Oliveira (PSD) com a Eng.ª Ana Paula Vitorino, pág. 18 a 23; 181
Acórdão n.º 9/12-21.Mar-1ªS/SS, referente ao Processo n.º 233/11 - http://www.tcontas.pt/pt/actos/acordaos/2012/1sss/ac009-2012-1sss.pdf
Página 66
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
66
O projeto de Alta Velocidade Ferroviária foi inicialmente acompanhado pela RAVE – Rede de Alta
Velocidade, SA (“RAVE”), encontrando-se atualmente sob a gestão da Rede Ferroviária Nacional – REFER,
EPE, na qualidade de responsável pela gestão da infraestrutura integrada da Rede Ferroviária Nacional.
Em 2 de junho de 2008, foi apresentada a versão final do “Estudo Estratégico da Parceria Público-
Privada referente ao troço compreendido entre Poceirão e Caia, parte integrante do “Eixo
Lisboa/Madrid do Projeto da Rede Ferroviária de Alta Velocidade em Portugal”, o qual concluiu pela
vantagem do lançamento da mesma.
“O Sr. Prof. Teixeira dos Santos: —(…) O lançamento do projeto de Alta Velocidade assentou num
estudo técnico e num relatório de avaliação que foi apresentado, se bem me recordo, em 2008 pela RAVE
(Rede Ferroviária de Alta Velocidade). É um relatório de mais de 300 páginas, onde se faz a avaliação e onde
a RAVE recomenda o lançamento do concurso. E foi em conformidade com o trabalho técnico e a
recomendação técnica que daí resultou que se constituíram as comissões de acompanhamento e se preparou
e lançou o concurso, se analisaram as propostas.(…)” 182
Foi também nesta data que, na sequência de parecer favorável da Comissão de Acompanhamento,
foi outorgado o Despacho Conjunto pelo Ministro de Estado e das Finanças, Prof. Fernando Teixeira
dos Santos, e pelo Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, Eng.º Mário Lino,
através do qual foi determinada a abertura do concurso público internacional para a concessão RAV
Poceirão-Caia, tendo sido aprovados os respetivos Programa do Procedimento e Cadernos de
Encargos.
Apresentaram-se a concurso 4 concorrentes, tendo sido selecionadas para a fase de negociações
as propostas apresentadas pelos agrupamentos: (i) ELOS-Ligações de Alta Velocidade (“ELOS”); e (ii)
Altavia Alentejo – Infraestruturas de Alta Velocidade (“ALTAVIA”). A fase de negociações iniciou-se em
4 de fevereiro de 2009, tendo os concorrentes apresentado as suas propostas finais em 1 de Junho de
2009.
Em 4 de novembro de 2009, o júri do concurso apresentou o relatório final sobre a avaliação das
referidas propostas da 2.ª fase, tendo atribuído à proposta da ELOS a classificação de 14,95 e a
classificação de 13,68 à da ALTAVIA.
Em 10 de dezembro de 2009, por despacho conjunto do Ministro de Estado e das Finanças, Prof.
Fernando Teixeira dos Santos, e do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, Dr. António
Mendonça, foi adjudicada a proposta apresentada pela ELOS nos termos por inicialmente
apresentados em 1 de junho de 2009.
Subsequentemente, e também no dia 10 de dezembro de 2009, os Ministros que procederam à
adjudicação, aprovaram determinados ajustamentos à minuta do contrato de concessão e
encarregaram a RAVE183
e a Parpública, SGPS, SA. (“Parpública”)184
de assessorar o Governo na
fixação dos termos finais do contrato de concessão, tendo, em 27 de janeiro de 2010, aprovado os
ajustamentos finais.
No dia 14 de abril de 2010, foi publicado o Decreto-Lei n.º 33-A/2010, que atribuiu a concessão e
definiu as respetivas bases e, no dia 27 de abril, foi tomada a Resolução do Conselho de Ministros n.º
33/2010, através da qual se aprovou a minuta do contrato de concessão.
Em 8 de maio de 2010, o Estado e a ELOS, celebraram o contrato de concessão RAV Poceirão-Caia e a
27 de maio de 2010, a REFER remeteu ao Tribunal de Contas o referido contrato para efeitos de fiscalização
prévia.
No entanto, em 1 de outubro de 2010, depois de efetuadas as diligências de instrução do processo de
fiscalização, a REFER apresentou ao Tribunal de Contas a desistência do pedido de fiscalização
prévia.185
182
Ata da 43.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 11 de Janeiro de 2013, intervenção do Prof. Teixeira dos Santos, pág. 11; 183
RAVE – Rede Ferroviária de Alta Velocidade, SA; 184
Parpública – Sociedade Gestora de Participações Sociais de capitais exclusivamente públicos; 185
http://www.tcontas.pt/pt/actos/acordaos/2012/1sss/ac009-2012-1sss.pdf;
Página 67
1 DE NOVEMBRO DE 2013
67
Curiosamente, é precisamente neste dia que o Tribunal de Contas tinha agendado para sessão a decisão
final do mesmo.186
Vejamos este excerto:
“O Sr. Pedro Filipe Soares (BE): —(…) Pelo meio, há uma quase decisão do Tribunal de Contas que
retiraria ou deliberaria sobre o chumbo do visto prévio exatamente ao eixo Lisboa-Poceirão, sendo que, no
mesmo dia em que o Tribunal de Contas ia tomar essa decisão, a REFER desiste de pedir a fiscalização
prévia, logo, desiste do investimento.
Há aqui coincidências que, como sabemos, na vida têm muito pouco a ver com o acaso. No entanto,
merecem explicações que esta Comissão de Inquérito tem todo o interesse em alcançar.
O Sr. Prof. Teixeira dos Santos: — Sr. Deputado, penso que ficou claro, do que disse até este momento,
que o meu envolvimento nestes processos não era propriamente um envolvimento. Eram processos
conduzidos e acompanhados diretamente pelo ministério da tutela e o Ministério das Finanças teria de intervir
quando era chamado a intervir e a avaliar nas fases do processo sobre as questões de natureza financeira.
Como há pouco dizia, no conjunto de opções em geral do Governo, e tendo que restringir o esforço face à
conjuntura que então se começou a sentir em 2010, conforme recordou, houve o adiamento dos projetos
Lisboa-Porto e Porto-Vigo, mas a manutenção do Lisboa-Madrid — esse mantinha-se. Não estou em
condições nem lhe sei dizer que razões e que vicissitudes em concreto justificaram a decisão de suspender o
Lisboa-Poceirão. Creio que o Ministério das Obras Públicas — eventualmente, a REFER — estará em
melhores condições para esclarecer, porque o projeto e o processo estava a ser conduzido. Eu apenas tomei
conhecimento: «Não vai para a frente. Acabou. Não vamos avançar com este.» Muito bem, registei isso.
Quanto às razões, sinceramente, não sei, devido ao grau de envolvimento que eu tinha a este nível e neste
âmbito. Dada a natureza das questões e até o know-how que estava em causa, não era algo que tivesse a ver
com o Ministério das Finanças.
Com certeza que (isso não escondo), como Ministro das Finanças, se dizem que «este não vai», não vai.
Registo isso e, em termos de esforço de financiamento, na conjuntura que vivíamos, acho que até se poderia
dizer que ainda bem, se não vai, não vai. Pelo menos, sob o ponto de vista financeiro, é uma preocupação a
menos, como é evidente.
Como há pouco creio que referi na resposta ao Sr. Deputado do PSD, penso que terá havido aqui razões
de natureza técnica. Recordo-me de ouvir algumas referências a problemas que tinham a ver, por exemplo,
com a configuração da terceira travessia do Tejo: se devia ser túnel, se devia ser exterior. Na altura, discutiam-
se coisas deste género e presumi que teriam a ver com problemas da natureza do projeto e de carácter
técnico, mas sinceramente não sou eu que estarei nas melhores condições para elucidar quanto a essa
justificação.” 187
Em 8 de novembro de 2010, o Secretário de Estado do Tesouro e Finanças (Dr. Carlos Costa Pina) e o
Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações (Dr. António Mendonça) determinaram a abertura
da reforma do procedimento de seleção da concessionária que tinha antecedido o contrato de concessão,
tendo sido retomado, em 23 de novembro de 2010, o processo negocial com a ELOS e a ALTAVIA. Os
concorrentes entregaram, em 12 de janeiro de 2011, as propostas finais reformadas, destacando-se o facto
da ELOS ter apresentado algumas alterações face à sua primeira proposta e a ALTAVIA ter declarado
que mantinha inalterada a proposta que tinha apresentado em 1 de junho de 2009.
Vejamos este excerto:
“O Sr. Adriano Rafael Moreira (PSD): —(…) E, depois, diz que o Ministro das Obras Públicas,
Transportes e Comunicações (penso que deveria ser o Sr. Professor), em despacho de 8 de novembro de
2010 (também coincide com o tempo em que estava em funções), abriu «um processo de reforma do
186
Ibidem, ponto 3; 187
Ata da 43.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 11 de Janeiro de 2013, interação do Deputado Pedro Filipe Soares (BE) com o Prof. Teixeira dos Santos, pág. 55 a 57;
Página 68
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
68
procedimento (…), visando a repetição da fase de negociação do concurso, a apresentação de novas
propostas finais, a nova avaliação (…) e uma nova adjudicação (…)».
Portanto, V. Ex.ª assumiu uma nova adjudicação, novas propostas finais. Se não era o Ministro ou se V.
Ex.ª dava a cara por outras pessoas, era conveniente esclarecermos isto. De qualquer modo, este é mais um
extrato do acórdão do Tribunal de Contas do qual gostava de colher um comentário.
O Sr. Prof. António Mendonça: — Sr. Deputado, eu não compreendo a insistência relativamente a mim,
porque o processo de reforma do contrato foi decido pelo Governo. Em resposta, houve uma decisão de retirar
o processo do Tribunal de Contas, com vista a proceder a um cabal esclarecimento de todas as questões. O
despacho de reforma foi assinado por mim e pelo Sr. Ministro das Finanças, na sequência de uma decisão
governamental.(…)” 188
Esta interação é importante por dois aspetos. O primeiro porque confirma a “decisão governamental” em
abrir novo processo de procedimento. O segundo, que analisarei com outros factos em maior detalhe mais
adiante, é que indicia uma desresponsabilização pessoal do decisor político, remetendo essa decisão para um
coletivo governamental.
Em 18 de janeiro, é apresentado um novo relatório final de análise das propostas, no qual, a
classificação final das propostas finais reformadas passou a ser a seguinte:
Deste quadro, destacam-se os seguintes elementos:
(i) As duas propostas finais reformadas passaram a ser melhor classificadas, tendo apenas a
proposta apresentada pela ELOS obtido melhor classificação do que na 1.ª fase do concurso;
(ii) A proposta final reformada apresentada pela ALTAVIA, apesar de não ter sofrido alterações face
à primeira proposta final, obteve melhor classificação, designadamente quanto ao critério “A –Custo”.
Em 19 de janeiro de 2011, através do despacho conjunto do Ministro de Estado e das Finanças (Prof.
Fernando Teixeira dos Santos, embora representado pelo Secretário de Estado do Tesouro e Finanças, Dr.
Carlos Costa Pina)e do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações (Dr. António
188
Ata da 38.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 18 de Dezembro de 2012, interação do Deputado Adriano Rafael Moreira (PSD) com o Dr. António Mendonça, pág. 45 e 46;
Página 69
1 DE NOVEMBRO DE 2013
69
Mendonça), foi adjudicada a proposta reformada da ELOS, e em 9 de fevereiro de 2011, foi outorgado o
Instrumento de Reforma do contrato de concessão 189
com efeitos retroativos a 8 de maio de 2010 190
.
Em 11 de fevereiro de 2011, a REFER remeteu para efeitos de fiscalização prévia, novamente, para o
Tribunal de Contas, o contrato de concessão juntamente com o respetivo Instrumento de Reforma.
Em 18 de fevereiro de 2011, foi publicada a Portaria n.º 360/2011, através da qual o Governo
estabeleceu os limites máximos por ano e até 2050, dos encargos para o Estado com o contrato de
concessão, estabelecendo também que estes encargos deveriam ser suportados por verbas a
inscrever no Orçamento do Estado dos anos respetivos.
Através desta Portaria autorizou-se a assunção de encargos em anos futuros, relativamente aos
quais ainda não havia orçamentos aprovados. 191
192
Em 24 de fevereiro de 2011, o Tribunal de Contas voltou a solicitar esclarecimentos e,
posteriormente, em 20 de Abril de 2011, devolveu o contrato de concessão e respetivo processo ao
Estado/REFER, para que estes se pudessem pronunciar - antes de ser proferida a decisão final – sobre
as “várias insuficiências e ilegalidades” que, no entender do tribunal, afetavam o processo concursal
conduzido pelo Estado e o contrato de concessão daí resultante.
Na sequência dos vários pedidos de prorrogação de prazo para o reenvio do processo ao Tribunal de
Contas, o Estado/REFER assegurou que não estavam a ser praticados quaisquer atos de execução
material do contrato. O Tribunal de Contas acabou por concluir que, apesar de solicitadas, não lhe foram
dadas suficientes garantias de que o contrato não estava a ser executado.
Uma outra questão igualmente importante, está relacionada com os fundos comunitários recebidos para a
execução destas obras.
Esta matéria foi amplamente discutida em sede da Comissão Parlamentar de Inquérito com as devidas
contradições que exponho:
“O Sr. Manuel Seabra (PS): — Sr. Presidente, quero cumprimentar, naturalmente, o Sr. Prof. António
Mendonça e começar por lhe perguntar se tem noção ou se nos pode dizer quanto o País perdeu em fundos
comunitários pela não execução deste projeto.
O Sr. Prof. António Mendonça: —Numa visão por alto, julgo que deve andar perto… Se bem me lembro,
os fundos das redes transeuropeias de transportes andavam na casa dos 500 milhões ou perto disso, mais
fundos comunitários… Relativamente ao troço Poceirão-Caia, julgo foram perdidos cerca dos 1200 milhões.
O Sr. Manuel Seabra (PS): — Foram 1200 milhões que voltaram para trás?
O Sr. Prof. António Mendonça: — Sim. A parte que diz respeito às redes transeuropeias de transportes
não poderá ser, seguramente, utilizada para outros projetos; aquilo diz respeito às verbas do fundo de coesão,
que estavam no âmbito do QREN, não lhe sei dizer o que se passou entretanto, se foi ou não foi. Tenho
dúvidas que seja possível serem mobilizadas para outros projetos em tempo oportuno.” 193
ou,
“O Sr. Duarte Filipe Marques (PSD): — Sr. Presidente, Sr. Professor, muito obrigado por estar aqui hoje
connosco.
Sei que o Sr. Professor é professor no ISEG e tem a responsabilidade do mestrado de Assuntos Europeus.
Gostava de lhe colocar uma questão. Há pouco, proferiu algumas respostas que não são reais sobre os
custos e a perda de financiamento para Portugal pelo cancelamento do projeto. Gostava de lhe dizer que o
valor das redes transeuropeias, que é só para estudos, numa resposta da Comissão Europeia a um
Eurodeputado do PSD foi dito que essa verba é a única que se perde, mas os estudos estão feitos e ficam
feitos. Tudo o resto é fundo de coesão. E, como o Sr. Professor sabe, e se não sabe deveria saber, o seu
189
cfr. minuta aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 10/2011, de 28 de janeiro; 190
Data da assinatura do primeiro contrato; 191
cfr. http://www.tcontas.pt/pt/actos/acordaos/2012/1sss/ac009-2012-1sss.pdf; 192
Negrito e sublinhado do relator; 193
Ata da 38.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 18 de dezembro de 2012, interação do Deputado Manuel Seabra (PS) com o Dr. António Mendonça, pág. 50;
Página 70
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
70
próprio Governo e outros governos anteriores e outros governos posteriores sempre renegociaram fundos de
coesão. Por isso, os fundos de coesão são sempre renegociáveis e não houve uma perda de 1000 milhões,
como dizia há bocado o Sr. Deputado Manuel Seabra, até porque essa verba nunca chegou aos 1000 milhões,
era de 995 milhões de euros.”194
ou,
“O Sr. Hélder Amaral (CDS-PP): — Sr. Presidente, já agora, gostaria de, para não ter de fazer nenhuma
interpelação à Mesa, utilizando o meu tempo, pedir para falar verdade e para distribuir um documento, que é
uma resposta da Comissão Europeia, que admite — e eu gostava que os Srs. Deputados do Partido Socialista
estivem atentos! — que até 2015 os fundos comunitários podem ser reafectados noutros projetos. Esta versão
de que os fundos comunitários se perdem, de que o País perdeu fundos, não passa de um jogo político do
Partido Socialista, que é pouco rigoroso e pouco verdadeiro nas afirmações que faz.
Portanto, vou distribuir uma resposta da Comissão Europeia a dizer que os fundos podem ser reafectados
e aproveitados noutros projetos até 2015. (…)”195
E de facto é verdade. A Comissão Europeia permite, ao contrário do que disse o ex-Ministro Dr. António
Mendonça em sede de Comissão Parlamentar de Inquérito, a reafectação dos fundos comunitários do
programa operacional “Valorização do território”, previstos para o financiamento de três redes ferroviárias de
alta velocidade: Porto-Vigo, Lisboa-Porto e Lisboa-Madrid, se esse pedido for efetuado pelo Governo
português até 2015.
Conforme, aliás, se pode constatar na resposta do Comissário Europeu Johannes Hann à pergunta do
Eurodeputado português, Dr. Nuno Melo.196
Em 19 de maio de 2011, o Estado/REFER apresentou um pedido de prorrogação do prazo para se
pronunciar sobre as “várias insuficiências e ilegalidades” aludidas pelo tribunal
Em 20 de Junho de 2011, no dia antes de entrada em funções do atual Governo, o então Secretário de
Estado Adjunto e do Orçamento (Dr. Emanuel dos Santos), outorgou um despacho que permitiu ao MOPTC 197
executar a reprogramação de verbas do PIDDAC, que deveriam suportar os encargos referentes ao ano de
2011 198
.
Deve ser salientado que este despacho foi emitido um dia antes da entrada em funções do atual Governo,
pelo que é preciso alertar para mais uma má prática, por certo censurável por parte de um agente político.
Independentemente da legitimidade legal, este despacho condiciona de sobremaneira a atuação de um
governo que entraria em funções um dia depois de ter sido emitido.
Em 27 de fevereiro de 2012, teve lugar o encontro entre o atual Ministro da Economia e do Emprego, Dr.
Álvaro Santos Pereira, e a Sra. Ministra do Fomento de Espanha, Sr.ª Ana Pastor, onde se discutiu o tema das
ligações de alta prestação, tendo resultado que a ligação entre Madrid e a fronteira francesa não estaria
concluída em prazo compatível com a entrada em serviço da linha de alta velocidade Lisboa-Caia.
Importa ainda referir que o atual Governo, tendo em conta os constrangimentos verificados neste
processo, entendeu que seria necessário submeter novamente o contrato de concessão à análise do
Tribunal de Contas e dessa forma esclarecer definitivamente o rumo que deveria ser dado a este contrato de
concessão.
Em 7 de março de 2012, a REFER voltou a enviar o contrato e respetivo instrumento de reforma para que
o Tribunal de Contas se pronunciasse em sede de controlo prévio.
194
Idem, intervenção do Deputado Duarte Marques (PSD), pág. 67; 195
Ata da 40.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 20 de dezembro de 2012, audição do Eng.º Carlos Correia, intervenção do Deputado Hélder Amaral (CDS), pág. 40 e 41; 196
http://www.europarl.europa.eu/sides/getAllAnswers.do?reference=E-2010-9423&language=PT 197
MOPTC – Ministério de Obras Públicas, Transportes e Comunicações; 198
cfr. n.º 4 da Portaria n.º 360/2011;
Página 71
1 DE NOVEMBRO DE 2013
71
Em 21 de março de 2012, através do Acórdão n.º 9/12-21.Mar-1ªS/SS, o Tribunal de Contas decidiu
recusar o visto ao contrato de concessão RAV Poceirão-Caia, por se ter verificado um conjunto de
ilegalidades no procedimento de contratação, nomeadamente:
(i) A falta de informação sobre cabimento orçamental do contrato;
(ii) A violação de determinadas regras no procedimento de escolha da proposta adjudicatária, como os
princípios da concorrência e da igualdade, bem como o disposto nos artigos 3.º e 4.º do Caderno de Encargos
e ainda
(iii) Ilegalidades no que respeita aos efeitos do contrato, por regular matérias que não estão na
disponibilidade das partes 199
.
Atente-se que a decisão do Tribunal de Contas não é recorrível e determina a ineficácia jurídica do
contrato de concessão e respetivos atos. 200
De seguida, descrevem-se os principais argumentos que conduziram o Tribunal de Contas a recusar
o visto ao contrato de concessão RAV Poceirão-Caia:
(i) Da cobertura orçamental dos encargos
(a) Encargos do Estado
No entender do Tribunal de Contas, as disposições da Portaria n.º 360/2011 não são diretamente
operativas e aplicáveis em termos de demonstrar o cabimento orçamental dos encargos;
Quando já existe orçamento em vigor, deve estar já consagrada efetiva e adequada inscrição
orçamental, em cuja despesa a efetuar tenha cabimento, devendo este requisito ser comprovado junto do
Tribunal de Contas;
Essa comprovação foi apenas feita, aquando da junção do despacho do Secretário de Estado Adjunto e
do Orçamento, de 20 de junho de 2011, em que se autoriza a inscrição orçamental no referido ano;
A lei exige (i) que se comprove que já se operou a efetiva inscrição em rubrica adequada; e (ii) que se
demonstre a suficiência do saldo dessa dotação orçamental para o compromisso em causa bem como a
respetiva cativação. No entendimento do Tribunal de Contas, essa comprovação não chegou a ser feita para
os encargos previsíveis para 2011 nem para os encargos de 2012.
(b) Encargos da REFER: as declarações e esclarecimentos da REFER, no entender do Tribunal de
Contas, não foram suficientes para atestar que, em 2012, os saldos de execução orçamental da despesa
permitiram suportar os encargos decorrentes do contrato para a REFER, nem para demonstrar que os
encargos futuros estariam devidamente autorizados. O Tribunal de Contas acrescentou ainda que, não
aceitava o argumento de que não se podem aplicar às empresas públicas o mesmo tipo de exigências de
disciplina orçamental que se impõem ao Estado.
(c) Encargos a satisfazer por Fundos Comunitários: entendeu o Tribunal de Contas que também não se
prestou a necessária informação sobre o cabimento orçamental para os valores a pagar em 2012. Constatou
ainda o Tribunal de Contas que, a Portaria n.º 360/2011, deveria ter contemplado a responsabilidade assumida
pelo Estado relativamente aos encargos assumidos pela REFER, bem como relativa aos montantes dos
Fundos Comunitários, uma vez que Estado assumiu, sob determinadas circunstâncias, total responsabilidade
pelo pagamento destes valores à concessionária.
199
Designadamente o conteúdo da cláusula n.º 120/3; 200
Negrito do relator;
Página 72
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
72
(ii) Da justificação da parceria
O Tribunal de Contas entendeu que, seria necessário proceder a uma revisão do enquadramento e da
justificação do projeto RAV Poceirão-Caia, tendo realçado o facto dos estudos que concluíram pela viabilidade
financeira deste projeto, terem apenas abordado a concessão do troço Poceirão-Caia como parte integrante
do eixo de alta velocidade entre Lisboa e Madrid, não tendo em conta o facto de terem ocorrido alterações de
contexto com inquestionável impacto no projeto. Para este efeito, o Tribunal de Contas referiu como exemplo,
o impasse no troço Lisboa-Poceirão (e consequentes impactos nas projeções de procura e efeitos na
sustentabilidade financeira do projeto).
(iii) Da inalterabilidade das propostas finais e da reforma do procedimento
O Tribunal de Contas considerou que as duas propostas finais apresentadas na fase das negociações
(pela ELOS e pela ALTAVIA) deveriam ter sido excluídas, por terem sido classificadas com uma pontuação
global inferior à pontuação das suas versões iniciais aquando da 1.ª fase do concurso 201
. Note-se que, ao
procedimento deste concurso é aplicável o Código dos Contratos Públicos (CCP), por determinação expressa
do DL n.º 85/2008, de 27 de maio.
Não obstante, o Estado procedeu à adjudicação do contrato à proposta apresentada pela ELOS, o que,
no entender do Tribunal de Contas, configurou uma adjudicação de proposta que, em rigor, deveria ter sido
excluída, porque continha elementos não aceites e não negociáveis e, simultaneamente, tinha uma
classificação inferior à da 1.ª fase.
Relativamente ao processo de reforma do procedimento de escolha, o Tribunal de Contas salientou que
o regime não consente que os concorrentes apresentem uma proposta alegadamente final, oferecendo-se
para a alterar a seguir na fase de celebração do contrato e esperando ainda poder fazê-lo a seguir numa fase
de reforma procedimental. Segundo o Tribunal de Contas, a proposta final da ELOS continha, consciente e
voluntariamente, aspetos que, não tinham sido aceites pelo júri na negociação, como também constituíam
efetivas alterações a cláusulas imperativas do Caderno de Encargos (ou seja, continha alterações a aspetos
que não tinham sido submetidos à concorrência).
(iv) Dos limites da negociação
As propostas finais não podem conter atributos que divirjam dos aspetos da execução do contrato que a
entidade adjudicante tenha indicado não estar disposta a negociar e, se isso acontecer, essas propostas
devem ser excluídas 202
. São os documentos do concurso que devem especificar o que está ou não está
submetido à concorrência, os limites mínimos ou máximos a que as propostas se encontrem vinculadas e o
que é ou não negociável.
O Tribunal de Contas evidenciou assim o disposto nos artigos 3.º e 4.º do Caderno de Encargos, tendo
constatado que estes artigos suscitavam vários problemas de interpretação, muito relevantes para o caso em
análise. Vejamos:
201
Tendo violado o disposto no n.º 3 do artigo 152.º do CCP, e do n.º 27.3 do Programa do Procedimento; 202
cfr. artigos 121.º, n.º 1 e 152.º n.º 2 do CCP;
Página 73
1 DE NOVEMBRO DE 2013
73
Segundo o Tribunal de Contas, e ao contrário do entendimento da REFER, a única interpretação
aceitável destes dois artigos é a seguinte: “ao júri não competia definir o que considerava ou não negociável
mas tão só ajuizar sobre a aceitação de ajustamentos, sempre no pressuposto de que eles fossem
admissíveis e não prejudicassem o núcleo essencial das matérias não negociáveis.”
Refere ainda o Tribunal de Contas que, a REFER “considera que tudo seria negociável, exceto aquilo
que a entidade pública contratante não estava disponível para negociar.”
O Tribunal de Contas, acaba por concluir que o entendimento da REFER significaria que estes preceitos
definiram como inegociáveis matérias que, afinal, podiam ser negociadas.
Segundo o Tribunal de Contas, não é lícito deferir a definição dos aspetos que não são negociáveis para
uma apreciação casuística do júri. “Acresce que definir as matérias não negociáveis com uma tal imprecisão,
num procedimento desta importância e de tão relevante interesse público, seria profundamente negativo.
Como acabou por se comprovar no caso.” 203
Atente-se ao seguinte parágrafo retirado do Acórdão em análise, que poderá servir como exemplo
para evidenciar a confusão gerada em torno da fase de negociações, e em especial, relativamente ao
conteúdo da proposta final apresentada pela ELOS:
“As hesitações no entendimento perfilhado conduziram a que a proposta final incluísse aspetos que o júri
primeiramente não aceitou, por serem inegociáveis, e depois veio a aceitar, por afinal os considerar
negociáveis, a par de outros aspetos que o júri nunca aceitou, mas que o concorrente se disponibilizou para
ajustar mais tarde. No contrato corrigiram-se alguns desses aspetos. Posteriormente, uma reforma do
procedimento levou à alteração de novos aspetos da proposta, reconduzindo-os ao teor do Caderno de
Encargos, porque afinal não podiam ser negociados. E outros aspetos que estavam em divergência com o
Caderno de Encargos ficaram inalterados, porque se considerou que podiam ser negociados e que o júri os
considerava aceitáveis.”204
Resumindo, o Tribunal de Contas acabou por entender quanto a esta matéria que:
Não estava na disponibilidade do júri negociar tudo aquilo que entendesse adequado;
As matérias do Anexo I não eram suscetíveis de negociação;
203
http://www.tcontas.pt/pt/actos/acordaos/2012/1sss/ac009-2012-1sss.pdf, ultimo parágrafo da pág. 26; 204
Idem, ibidem;
Página 74
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
74
As matérias constantes dos Anexos 3 a 17 do Caderno de Encargos e do Apêndice 6 à minuta do
Contrato de Concessão admitiam “aditamentos” e “adaptações”, desde que tais ajustamentos não agravassem
a distribuição de riscos e encargos do parceiro público descrita no Caderno de Encargos.
(v) Das violações ao Caderno de Encargos
O Tribunal de Contas constatou que tinha sido incluído na proposta final adjudicatária um conjunto de
regras divergentes das cláusulas imperativas daquele Anexo I ao Caderno de Encargos, tendo dado alguns
exemplos destas situações, designadamente com implicações financeiras.
É importante salientar que estas alterações introduzidas na fase de negociações, foram sucessivamente
rejeitadas pelo júri do procedimento, precisamente por serem matérias não negociáveis205
. No entanto, o júri
acabou por aceitar as alterações na sessão n.º 11, tendo advertido os concorrentes de que iria refletir as
alterações na avaliação das propostas.
Saliente-se ainda o facto de a REFER ter considerado esta posição do júri perfeitamente aceitável e de
louvar, em termos de defesa do interesse público.
Resumindo, o Tribunal de Contas sustentou quanto a esta matéria que:
Ao incorporar alterações nas matérias definidas como inegociáveis pelo Caderno de Encargos, ao
abrigo do artigo 150.º do CCP, a proposta adjudicatária violou esse Caderno de Encargos, portanto foi ilegal;
Desta forma, deveria ter sido excluída do concurso, por força do disposto nos artigos 121.º/1 e 152.º/2
do CCP;
Como tal, o Tribunal de Contas considerou a adjudicação da proposta da ELOS como um ato ilegal.
(vi) Dos pagamentos a efetuar em caso de recusa de visto
O Tribunal de Contas salientou que o artigo 45.º da LOPTC, é uma norma de direito financeiro público,
de natureza imperativa, a qual determina a proibição de fazer quaisquer pagamentos, resultantes de contratos
sujeitos à fiscalização prévia, antes da atribuição do visto pelo Tribunal de Contas.
Determina ainda que, no caso de ocorrer recusa desse visto, os trabalhos realizados ou os bens ou
serviços adquiridos após a celebração do contrato e até à data da notificação da recusa do visto, podem ser
pagos após essa notificação, desde que o respetivo valor não ultrapasse a programação contratualmente
estabelecida para o mesmo período.
Constatou o Tribunal de Contas que, as despesas públicas só se podem realizar se os factos que as
geram estiverem de acordo com as normas legais aplicáveis. Logo, a eficácia jurídico-financeira de muitos dos
contratos que originam despesa pública depende da verificação e confirmação dessa legalidade pelo Tribunal
de Contas.
Quando o Tribunal de Contas recusa o visto a um contrato sujeito ao seu controlo prévio, o contrato
deixa de ser eficaz e a correspondente despesa não poderá efetuar-se, com exceção dos efeitos e despesas
permitidos nos termos do artigo 45.º 3 da LOPTC. Esta norma não regula as situações de incumprimento
contratual por parte do contraente público, nem qualquer indemnização pela não execução do contrato.
Segundo o Tribunal de Contas, estamos perante matérias que não estão na disponibilidade das partes, pelo
que não podem ser reguladas entre elas.
205
Cfr. atas das sessões de negociação n.ºs 3, 6, 7, 8 e 9, bem como a Nota Complementar à ata da sessão 9, onde o júri reafirmou o caráter inegociável e a impossibilidade de alteração das cláusulas;
Página 75
1 DE NOVEMBRO DE 2013
75
Posto isto, atente-se ao disposto na cláusula 102.3 do Contrato de Concessão
No entender do Tribunal de Contas, esta cláusula regula, para além do que se dispõe no referido artigo
45.º da LOPTC, ou seja, contempla uma compensação de custos que a norma da LOPTC não abrange, tendo
a referida cláusula conferido a esta matéria natureza disponível quando ela não existe.
Aqui importa também salientar que, o júri começou por considerar a redação da cláusula 102.3
inaceitável 206
, tendo apenas no final acabado por acolhê-la. No entender do Tribunal de Contas o júri agiu
mal, pois acabou por aceitar uma disposição que se opõe claramente a uma norma legal imperativa.
O Tribunal de Contas entendeu assim que a cláusula 102.3 do contrato, ao pretender densificar o
regime do artigo 45.º, n.º 3, da LOPTC, se revela ilegal: (i) por excesso, contemplando custos não abrangidos
naquela norma, e, também, (ii) por defeito, ao não contemplar limitações que decorrem dela ou de normas a
ela associadas.
Ainda assim o decisor político entendeu aceitar a referida cláusula. Vejamos:
“O Sr. Hélder Amaral (CDS): - (…) A pergunta é: como é que tendo dois chumbos do Tribunal de Contas,
havendo no Ministério das Finanças e no Ministério das Obras Públicas a noção de que o Estado não tinha
condições financeiras para fazer essa obra, tendo a noção de que ia incorrer, porventura, em indeminizações,
ainda assim coloca a norma 102.3 — que o próprio Tribunal de Contas diz que não pode ser colocada, porque
não podem haver pagamentos que não tenham a ver com os financiamentos ou com a conceção do projeto —
que dá o direito de indeminização de obras já em curso? Como é que se fazem obras sem ter o visto prévio,
sem ter autorização prévia e pondo uma norma que viola claramente, segundo o Tribunal de Contas? (…)
O Sr. Prof. Teixeira dos Santos: — Sr. Deputado, desconheço esses pormenores. Contudo, posso dizer-
lhe que tudo isto foi conduzido por uma comissão de negociação composta por técnicos conhecedores do
quadro legal e das regras. Portanto, o Governo, nos momentos em que era chamado a intervir, dava
andamento às recomendações que resultavam do trabalho técnico” 207
ou,
“O Sr. Adriano Rafael Moreira (PSD): —(…) Evoluindo, acontece que V. Ex.ª teve o cuidado — ou
alguém no Governo, não sabemos — de fazer incluir a cláusula 102.3 no contrato de concessão. Diz o
206
Cfr. ata da sessão de negociação n.º 9; 207
Ata da 43.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 11 de janeiro de 2013, interação do Deputado Hélder Amaral (CDS) com o Prof. Teixeira dos Santos, pág. 73 a 74;
Página 76
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
76
Tribunal de Contas que para a eventualidade de recusa do visto, a referida cláusula contratual prevê a
concessão de outros custos que a lei, claramente, não abrange.
Houve aqui um cuidado, Sr. Professor. Gostávamos de saber se esta cláusula, que o Tribunal de Contas
diz que é ilegal, foi V. Ex.ª que a sugeriu ou se foi alguém em concreto. É que, neste momento, estamos a
discutir uma eventual indemnização à concessionária, que poderá ir de 30 a 300 milhões, sendo que qualquer
um dos números é bastante elevado, apenas porque V. Ex.ª adotou um critério de adjudicação para metade da
linha e outro critério para a outra linha.
O Sr. Prof. António Mendonça: — Sr. Presidente, Srs. Deputados, o que quero dizer é que todas essas
decisões são tomadas com base em pareceres técnicos, em pareceres jurídicos e são devidamente
fundamentadas. Portanto, não há nenhuma decisão dessa natureza que seja fruto de uma decisão individual
minha ou de quem quer que seja.(...)”208
O Tribunal de Contas considerou ainda irrelevante o argumento de que tal norma se sustenta nas bases
da concessão aprovadas pelo Decreto-Lei n.º 33-A/2010, de 14 de abril, porquanto se trata de matéria
regulada pela LOPTC, que é de reserva absoluta da Assembleia da República, não podendo, sob pena de
inconstitucionalidade, ser alterada por diploma legislativo do governo.
Concluindo, o Tribunal de Contas sustentou a recusa de visto com base nos seguintes argumentos:
(i) As violações de lei relativas à falta de informação sobre cabimento orçamental e aos efeitos do contrato
consubstanciam violação direta de normas financeiras, o que constitui fundamento para a recusa de visto, nos
termos da alínea b), do n.º 3 do artigo 44.º da LOPTC;
(ii) As ilegalidades praticadas no âmbito do procedimento (ilegalidades na adjudicação e ilegalidade do
contrato e do respetivo instrumento de reforma) enquadram-se no disposto na alínea c) do n.º 3 do artigo 44.º
da LOPTC, designadamente quando aí se prevê, como fundamento para a recusa de visto, “ilegalidade que…
possa alterar o respetivo resultado financeiro.” Refere ainda que para este efeito basta o simples perigo ou
risco de que da ilegalidade constatada possa resultar a alteração do respetivo resultado financeiro.
Descrição / Caracterização do Contrato de Concessão RAV Poceirão-Caia
Objeto: concessão do projeto, construção, financiamento, manutenção e disponibilização de infraestruturas
ferroviárias no troço Poceirão-Caia e ainda do projeto, construção, financiamento, manutenção,
disponibilização e exploração da Estação de Évora. Prazo de 40 anos, sendo a concessionária responsável
pela obtenção do financiamento necessário ao desenvolvimento de todas as atividades que integram o objeto
da concessão.
Encargos: a ELOS teria o direito a receber uma remuneração, em duas fases distintas - durante o período
de desenvolvimento e durante o período de disponibilidade.
(i) No primeiro período, a ELOS deveria receber um pagamento anual constituído por 3 parcelas: (i) uma a
pagar pelo Estado, (ii) outra pela REFER, e (iii) outra por Fundos Comunitários, distribuído da seguinte forma:
208
Ata da 38.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 18 de dezembro de 2012, interação do Deputado Adriano Rafael Moreira (PSD) com o Dr. António Mendonça, pág. 48 a 49;
Página 77
1 DE NOVEMBRO DE 2013
77
Estado
Ano 1 € 63.000.000
Ano 2 € 53.000.000
REFER
Ano 1 € 9.200.000
Ano 2 € 20.400.000
Ano 3 € 24.800.000
Ano 4 € 5.600.000
Fundos Comunitários
Rede transeuropeia de Transportes (via Estado)
€ 190.937.500
Quadro de Referência Estratégico Nacional – Programa Operacional de Valorização do Território – Fundo de Coesão (via Estado)
€ 471.000.000
(ii) No segundo período, a ELOS deveria receber uma remuneração anual, composta por: (i) pagamento de
desempenho e (ii) pagamento por tráfego, ambos a pagar pelo Estado; e (iii) pagamento de manutenção, a
pagar pela REFER.
QUADRO COM UM RESUMO DOS PRINCIPAIS DIPLOMAS E DAS DATAS RELEVANTES DO PROJETO RAV E RESPETIVOS
RESPONSÁVEIS POLÍTICOS
Diplomas Descrição Responsáveis Políticos / Membros
Comissões
XIV Governo – António Guterres (25.Out.1999 – 06.Abril.2002)
Decreto-Lei n.º 93/2000, de 23 de maio, alterado pelo DL n.º 152/2003, de 11 de julho
Estabelece as condições a satisfazer para realizar no território nacional a interoperabilidade do sistema ferroviário transeuropeu de alta velocidade. A alteração, procedeu à supressão de omissões detectadas na transposição da Directiva 96/48/CE, do Conselho, de 23 de julho, operada pelo Decreto-Lei n.o 93/2000, de 23 de maio, que estabelece as condições a satisfazer para realizar no território nacional a interoperabilidade do sistema ferroviário transeuropeu de alta velocidade.
Diploma inicial Primeiro-Ministro António Guterres Alteração do diploma (Primeiro-Ministro Durão Barroso)
Decreto-Lei n.º 323-H/2000, de 19 de dezembro
Constituiu a sociedade RAVE — Rede Ferroviária de Alta Velocidade, SA, com o objetivo de desenvolver e coordenar os trabalhos e estudos necessários para a formação das decisões de planeamento e construção, financiamento, fornecimento e exploração de uma rede ferroviária de alta velocidade a instalar em Portugal continental e da sua ligação com a rede espanhola de igual natureza. A RAVE revestia a forma de sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos (60% realizado pelo Estado e 40% pela REFER).
Primeiro-Ministro António Guterres
Página 78
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
78
Diplomas Descrição Responsáveis Políticos / Membros
Comissões
Janeiro de 2001 Constituição do Agrupamento Europeu de Interesse Económico, Alta Velocidade Espanha-Portugal (AEIE-AVEP).
Primeiro-Ministro António Guterres Ministro das Finanças Joaquim Pina Moura Ministro da Economia Mário Cristina de Sousa
Ministro do Equipamento Social Jorge Coelho
XV Governo – Durão Barroso (06.Abril.2002 – 17.Julho.2004)
Em 2003
São lançados diversos Concursos Públicos Internacionais para a execução de Estudos de Viabilidade Técnica (EVTs) de corredores de Alta Velocidade Ferroviária.
Primeiro-Ministro Durão Barroso Ministra de Estado e das Finanças Manuela Ferreira Leite
Ministro das Obras Públicas António Carmona Rodrigues
Novembro de 2003
Realizou-se a Cimeira Luso-Espanhola da Figueira da Foz, onde se acordou: (i) ligações transfronteiriças (Lisboa/Madrid, Porto/Vigo, Aveiro/Salamanca e Faro/Huelva); e (ii) objetivos de tempos de percurso (2:45 horas entre Lisboa/Porto e Madrid).
Em 2004
Foi adjudicado o primeiro Concurso Público Internacional para elaboração dos Estudos Prévios (EPs) e respetivos Estudos de Impacte Ambiental (EIAs) dos lotes que constituem os eixos Lisboa/Madrid (até Caia), Lisboa/Porto e Porto/Vigo (até Valença) Em Abril, foram incluídos os eixos ferroviários de Alta Velocidade Lisboa/Porto, Lisboa/Madrid, Aveiro/Salamanca e Porto/Vigo na lista dos 30 Projetos Prioritários da RTE-T definida pela Comissão Europeia e aprovada pelo Parlamento Europeu.
Resolução do Conselho de Ministros n.º 83/2004, de 9 de junho
Definiu alguns princípios de enquadramento da rede ferroviária de alta velocidade para o século XXI. Com observância do disposto no Decreto-Lei n.o 93/2000, de 23 de maio, alterado pelo Decreto-Lei n.o 152/2003, de 11 de julho, que estabelece as condições a satisfazer para realizar no território nacional a interoperabilidade do sistema ferroviário transeuropeu de alta velocidade, aprovou o desenvolvimento das seguintes infra-estruturas que integram a rede ferroviária de alta velocidade: a) Linha Porto-Vigo, como linha de alta
velocidade, com uma estação intermédia entre o Porto e a fronteira luso-espanhola de Valença/Tuy, com horizonte temporal de 2009; b) Linha Lisboa-Madrid, como linha
especialmente construída para a alta velocidade, com estação intermédia em Évora e na fronteira luso-espanhola de Elvas-Badajoz. Deve igualmente a sua parametrização permitir a circulação de composições ferroviárias de mercadorias compatíveis com as características do traçado e as exigências de exploração,
Primeiro-Ministro Durão Barroso
Página 79
1 DE NOVEMBRO DE 2013
79
Diplomas Descrição Responsáveis Políticos / Membros
Comissões
com horizonte temporal de 2010; c) Linha Lisboa-Porto, como linha
especialmente construída para a alta velocidade, com estações intermédias em Leiria, Coimbra e Aveiro, com horizonte temporal de 2013; d) Linha Lisboa-Faro-Huelva (via Évora),
como linha de alta velocidade, com uma estação intermédia em Beja, com horizonte temporal de 2018 dependente de estudos técnico e de viabilidade económica; e) Linha Aveiro-Salamanca, como linha
de alta velocidade, permitindo a circulação de composições ferroviárias de passageiros e mercadorias, com estação intermédia em Viseu, com horizonte temporal de 2015.
XVI Governo – Santana Lopes (17.Julho.2004 – 12.Março.2005)
Outubro de 2004
Realizou-se a Cimeira Luso-Espanhola de Santiago de Compostela, onde foi confirmada a programação e o calendário para os eixos Lisboa/Madrid e Porto/Vigo.
Primeiro-Ministro Pedro Santana Lopes Ministro das Finanças Bagão Felix Ministro das Obras Públicas António Mexia
XVII Governo – José Sócrates (12.Março.2005 – 26.Out.2009)
Novembro de 2005
Realizou-se a Cimeira Luso-Espanhola de Évora, onde foram acordados, para o eixo Lisboa/Madrid: (i) tipo de tráfego misto (passageiros e mercadorias); (ii) prazo de conclusão (2013).
Primeiro-Ministro José Sócrates Ministro das Finanças Teixeira dos Santos Ministrodas Obras Públicas Mário Lino
Novembro de 2006
Realizou-se a Cimeira Luso-Espanhola de Badajoz, onde foram acordados para o eixo de Alta Velocidade Lisboa/Madrid os prazos de execução.
Primeiro-Ministro José Sócrates Ministro das Finanças Teixeira dos Santos Ministrodas Obras Públicas Mário Lino
Julho de 2007
Apresentação de candidaturas a financiamento comunitário no âmbito da RTE-T “Multi-annual work programme 2007-2013”, duas das quais em conjunto com Espanha.
-
Dezembro de 2007 Atribuição de 383 milhões de euros de apoio comunitário, no âmbito do RTE-T, ao projeto RAV.
-
Despacho conjunto n.º 11716/2008, de 25 de março
Constituição da Comissão de Acompanhamento, a pedido da RAVE, SA, nos termos do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 86/2003, de 26 de abril, para a apreciação do estudo estratégico, da minuta do programa de concurso e da minuta do caderno de encargos, referente ao troço Poceirão-Caia, parte integrante do eixo Lisboa-Madrid. Participação nesta comissão não confere direito a qualquer remuneração adicional Prazo de 60 dias para apresentar o seu relatório.
Ministro de Estado e das Finanças – (Teixeira dos Santos) e Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações – (Mário Lino) Comissão de Acompanhamento constituída por: a)Dr. Pedro Ginjeira Nascimento, membro efetivo, em representação do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicaçõe (Coordenador); b) Dr.ª Joana Oliveira Freitas, membro efetivo, em representação do Ministro de Estado e das Finanças; c)Eng.º Carlos Alberto do Maio Correia, membro efetivo, em representação do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações; d)Dr. Ernesto Ribeiro, membro efetivo,
Página 80
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
80
Diplomas Descrição Responsáveis Políticos / Membros
Comissões
em representação do Ministro de Estado e das Finanças; e) Dr. Carlos António Lopes Pereira, membro efectivo, em representação do Ministro de Estado e das Finanças; f) Dr. Rui Sousa Monteiro, membro suplente, em representação do Ministro de Estado e das Finanças; g) Dr.ª. Ana Pereira de Miranda, membro suplente, em representação do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações.
Anúncio Lançamento Concurso Público Internacional, em 2 de junho de 2008 - Diário da República, 2.ª série — N.º 105
Anúncio de concurso público para concessão RAV Poceirão/Caia
Ministro de Estado e das Finanças – (Teixeira dos Santos) e Ministro das
Obras Públicas, Transportes e Comunicações – (Mário Lino)
Despacho conjunto n.º 16069/2008, de 2 de junho
Nomeação do júri do concurso público internacional para a Concessão RAV Poceirão/Caia, no seguimento do despacho de abertura do procedimento de formação do contrato para esta concessão. Júri dispõe de 75 dias após decurso do prazo para apresentação das propostas para apresentar relatório preliminar de avaliação das mesmas correspondente à 1.ª fase do concurso. Após fase de negociações, júri dispõe de 75 dias para apresentar relatório final de avaliação das propostas correspondente à 2.ª fase do concurso.
Ministro de Estado e das Finanças – (Teixeira dos Santos) e Ministro das
Obras Públicas, Transportes e Comunicações – (Mário Lino) Composição do júri:a) Eng.º Raul Vilaça e Moura, (Coordenador); b) Prof. Rui Sousa Monteiro, membro efetivo
em representação do Ministro de Estado e das Finanças; c) Dr.ª Joana Oliveira Freitas, membro efetivo em
representação do Ministro do Estado e das Finanças; d) Eng.º Carlos Alberto João Fernandes, membro efetivo em
representação do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações; e)Dr. Pedro Ginjeira do Nascimento,
membro efetivo em representação do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações; f) Dr. Ernesto Ribeiro, membro suplente em
representação do Ministro de Estado e das Finanças; g) Dr. Tiago Manuel Henriques Jorge Rodrigues, membro
suplente em representação do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações.
Janeiro de 2009
XXIV Cimeira Luso-espanhola, onde foi acordada a localização da Estação Internacional de Elvas/Badajoz junto à fronteira de Caia.
Primeiro-Ministro José Sócrates; Ministro das Finanças Teixeira dos Santos Ministrodas Obras Públicas Mário Lino Março de 2009
Lançamento do Concurso Público Internacional para a Construção do troço Lisboa-Poceirão (incluindo a TTT)
Despacho conjunto n.º 20339/2009, de 28 de agosto
É constituída a comissão de acompanhamento referente ao processo de preparação do lançamento do concurso para a parceria público-privada para a concessão dos sistemas de sinalização e telecomunicações da rede ferroviária de alta velocidade. A comissão dispõe de 15 dias para apresentar o seu relatório.
Ministro de Estado e das Finanças – (Teixeira dos Santos) e Ministro das
Obras Públicas, Transportes e Comunicações – (Mário Lino) Comissão de acompanhamento constituída por: a)Eng.º Raul Vilaça Moura, membro efetivo, (Coordenador); b) em representação do Ministério das
Finanças e da Administração Pública: (i)Dr. Rui Filipe de Moura Gomes, membro efetivo; (ii)Dr.ª Cláudia Tavares da Silva, membro efetivo;
Página 81
1 DE NOVEMBRO DE 2013
81
Diplomas Descrição Responsáveis Políticos / Membros
Comissões
(iii) Dr.ª Ana Leal, membro suplente; c) em representação do Ministério das
Obras Públicas, Transportes e Comunicações: (i) Eng.º Emídio Cândido, membro
efetivo; (ii) Eng.º Eduardo Borges Pires,
membro efetivo; (iii) Dr. Pedro Ginjeira do Nascimento,
membro suplente.
XVIII Governo – José Sócrates (26.Out.2009 – 21.Junho.2011)
Despacho conjunto, de 10 de dezembro de 2009
Determinou adjudicar (pela primeira vez) a proposta da ELOS referente à Concessão RAV Poceirão-Caia, nos termos por esta formulados em 1 de junho de 2009.
Ministro de Estado e das Finanças – (Teixeira dos Santos) e Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações – (António Mendonça)
Despacho conjunto, de 10 de dezembro de 2009
Determinou aprovar ajustamentos à minuta do Contrato de Concessão e a alguns dos seus anexos e apêndices, bem como encarregar a RAVE e a Parpública, de assessorar o Governo na fixação dos termos finais do Contrato de Concessão e dos anexos e apêndices, devendo todas as comunicações a realizar entre o Governo e a ELOS ser asseguradas e concentradas naquelas entidades.
Ministro de Estado e das Finanças – (Teixeira dos Santos) e Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações – (António Mendonça)
Decreto-Lei 33-A/2010, de 14 de abril de 2010
Aprova as bases da concessão do troço Poceirão-Caia da rede ferroviária de alta velocidade (RAV Poceirão-Caia).
A concessão tem por objeto a concessão do projeto, construção, financiamento, manutenção e disponibilização, por todo o período da concessão, da RAV Poceirão-Caia.
Data de entrada em vigor: 15 de abril de 2010.
Primeiro-Ministro José Sócrates
Resolução do Conselho de Ministros n.º 33/2010, de 15 de abril de 2010
Aprova a minuta do contrato de concessão a celebrar com o agrupamento Elos – Ligações de Alta Velocidade.
Primeiro-Ministro José Sócrates
8 de maio de 2010 Assinatura do contrato de concessão RAV Poceirão-Caia.
Pelo Estado Português: (i) Teixeira dos Santos (Ministros das Finanças) e (ii) António Mendonça (Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações) Pela ELOS: (i) Pedro Manuel de Almeida Gonçalves (procurador) e (ii) João Afonso Ramalho Sopas Pereira Bento (administrador)
Junho de 2010
Assinatura do memorando entre Portugal, Espanha e França para a conclusão do Eixo de Alta Velocidade do Sudoeste Europeu, reafirmando-se a prioridade da ligação Lisboa-Madrid.
Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações António Mendonça
Despacho Conjunto n.º 14505/2010, de 10 de setembro de 2010
Não adjudicar o concurso público internacional para a concessão do projecto, construção, financiamento, manutenção e disponibilização, por todo o período da concessão, do troço Lisboa-Poceirão,
designado «Concessão RAV Lisboa-Poceirão», com a consequente revogação da decisão de contratar constante do despacho conjunto dos signatários de 27
Em representação do Ministro de Estado e das Finanças, o Secretário de Estado do Tesouro e Finanças – (Carlos Costa Pina) e pelo Ministro das
Obras Públicas, Transportes e Comunicações – (António Mendonça)
Página 82
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
82
Diplomas Descrição Responsáveis Políticos / Membros
Comissões
de março de 2009. Comunicar aos concorrentes, no prazo de cinco dias a contar da data da assinatura do presente despacho, a decisão de não adjudicação.
Despacho conjunto, de 8 de novembro de 2010
Determina a reabertura da fase de negociações referente à Concessão RAV Poceirão-Caia, para se proceder à reforma do procedimento da escolha dos últimos dois concorrentes (ELOS e ALTAVIA) anteriormente efetuada. Determinou ainda a reativação do júri do concurso.
Em representação do Ministro de Estado e das Finanças, o Secretário de Estado do Tesouro e Finanças – (Carlos Costa Pina) e o Ministro das
Obras Públicas, Transportes e Comunicações – (António Mendonça)
Despacho conjunto, de 19 de janeiro de 2011
Determina a adjudicação da proposta reformada apresentada pelo agrupamento ELOS.
Em representação do Ministro de Estado e das Finanças, o Secretário de Estado do Tesouro e Finanças – (Carlos Costa Pina) e o Ministro das
Obras Públicas, Transportes e Comunicações – (António Mendonça)
Resolução do Conselho de Ministros n.º 10/2011, de 20 de janeiro
Aprovação da minuta do instrumento de reforma ao contrato de concessão. Mediante despacho conjunto dos membros do Governo responsáveis pela área das finanças e pelo sector dos transportes, de 8 de novembro de 2010, foi determinada a abertura da reforma do procedimento, no âmbito do concurso público internacional concessão RAV Poceirão –Caia.
Primeiro-Ministro José Sócrates
9 de fevereiro de 2011 Assinatura do Intrumento de Reforma do contrato de concessão RAV Poceirão-Caia.
Pelo Estado Português: (i) Pedro António Pereira Rodrigues Felício (como Diretor Geral do Tesouro e Finanças, em representação do Secretário de Estado do Tesouro e Finanças – Carlos Pina) e (ii) Carlos Henrique Graça Correia da Fonseca (Secretário de
Estado dos Transportes) Pela ELOS: (i) Manuel de Sousa Pereira e (ii) João Afonso Ramalho Sopas Pereira Bento (ambos
administradores)
Portaria n.º 360/2011, de 9 de fevereiro
Estabelece os encargos anuais máximos resultantes do contrato concessão RAV Poceirão-Caia. As importâncias referidas nesta portaria tiveram por base uma estimativa de inflação de 2 %. Os encargos previstos nesta portaria deverão ser suportados por verbas a inscrever no Orçamento do Estado dos anos respectivos.
Ministro de Estado e das Finanças – (Teixeira dos Santos) e Ministro das
Obras Públicas, Transportes e Comunicações – (António Mendonça)
Em 24 de março de 2011, pedido de demissão do Primeiro-Ministro José Sócrates
Em 7 de Abril de 2011, é formalizado o pedido de ajuda financeira
Página 83
1 DE NOVEMBRO DE 2013
83
Diplomas Descrição Responsáveis Políticos / Membros
Comissões
XIX Governo – Pedro Passos Coelho (21.Junho.2011 - )
Resolução do Conselho de Ministros n.º 45/2011, de 13 de outubro
Aprova o Plano Estratégico dos Transportes, baseado nos seguintes vectores de actuação prioritária: a) Cumprir os compromissos externos assumidos por Portugal e tornar o sector dos transportes financeiramente equilibrado e comportável para os contribuintes portugueses; b) Assegurar a mobilidade e a acessibilidade a pessoas e bens, de forma eficiente e adequada às necessidades, promovendo a coesão social; c) Alavancar a competitividade e o desenvolvimento da economia nacional. Não se pronuncia sobre a concessão do troço Poceirão-Caia porque nesta data ainda carecia de pronúncia do Tribunal de Contas relativamente à legalidade do processo.
Primeiro-Ministro Pedro Passos Coelho
Acórdão do Tribunal de Contas, n.º 9/12-21.Mar-1ªA/SS (referente ao Processo n.º 233/11), datado de 21 de março de 2012.
Recusa do visto ao contrato de concessão da RAV Poceirão-Caia.
Juízes Conselheiros: (i) Helena Abreu Lopes (Relatora); (ii) Manuel Mota Botelho; e (iii) João Figueiredo.
Ainda sobre este contrato de concessão julgo ser importante referir, à semelhança do que já vimos na
análise do contrato de concessão MST, alguns sinais de desresponsabilização política por parte de quem teve,
pelas funções governativas que ocupou, ligação direta em todo este processo.
Vejamos então:
“O Sr. Prof. António Mendonça: — Sr. Deputado, em primeiro lugar, quero dizer-lhe que não fui eu que
tomei a decisão de fazer a adjudicação nem a assinatura do contrato. É uma decisão do Conselho de
Ministros, a assinatura do contrato é feita pelo Ministério das Obras Públicas e pelo Ministério das Finanças, é
algo que foi promulgado pelo Sr. Presidente da República e é algo que foi objeto de apreciação nesta
Assembleia. Portanto, não posso concordar com o Sr. Deputado ao remeter para mim a responsabilidade da
assinatura de um projeto desta natureza, nem tinha qualquer cabimento.
Portanto, é uma responsabilidade do País (…)” 209
ou,
“O Sr. Adriano Rafael Moreira (PSD): — Portanto, assume a responsabilidade por essa decisão? Foi uma
decisão consciente com base nos argumentos que constam do respetivo despacho
O Sr. Prof. António Mendonça: — A decisão é uma decisão do Governo consubstanciada num despacho
conjunto do Ministério das Obras Públicas e do Ministério das Finanças.
O Sr. Adriano Rafael Moreira (PSD): — A nossa dúvida é se foi uma decisão ponderada pelo Ministro de
então, pelo Sr. Professor, ou se foi uma decisão coletiva.
O Sr. Prof. António Mendonça: — É uma decisão do Governo, que está consubstanciada pela assinatura
de um despacho de dois ministros.
O Sr. Adriano Rafael Moreira (PSD): — Portanto, o Sr. Professor, enquanto Ministro, não assume a
responsabilidade dessa não adjudicação? Foi o coletivo?
O Sr. Prof. António Mendonça: — Não entendo a questão do Sr. Deputado.
209
Ata da 38.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 18 de Dezembro de 2012, intervenção do Dr. António Mendonça, pág. 36;
Página 84
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
84
O Sr. Adriano Rafael Moreira (PSD): — O despacho está assinado pelo Sr. Ministro das Obras Públicas.
Não foi a Conselho de Ministros, é um despacho do Sr. Ministro.
A nossa questão é a seguinte: foi o Sr. Ministro que ponderou estes argumentos para a não adjudicação?
Foi-lhe dito por algum elemento? Foi o Sr. Ministro da Saúde? Qual foi o órgão, em concreto, que sugeriu este
texto?
O Sr. Prof. António Mendonça: — Sr. Deputado, relativamente à sua questão, as razões da não
adjudicação constam do próprio despacho.
Não tenho mais nada a acrescentar sobre isso, Sr. Deputado.
O Sr. Adriano Rafael Moreira (PSD): — Refirmo-me à autoria do despacho. O Sr. Professor assume a
autoria da decisão de não adjudicação, porque o assinou, ou assinou não tendo qualquer responsabilidade
nesta decisão?
O Sr. Prof. António Mendonça: — Não tenho mais nada a acrescentar. O despacho está assinado por
mim e pelo Sr. Ministro das Finanças e as razões estão lá invocadas.
(…)
“Não consigo perceber por que é que o Sr. Deputado tem essa preocupação de dizer que eu é que assumo
uma responsabilidade individual. Julgo que ninguém, em qualquer país do mundo, pode querer responsabilizar
uma pessoa, quando existe um determinado quadro de funcionamento das nossas instituições democráticas,
dizendo que se toma uma decisão dessa natureza. Portanto, há um processo, que é um processo normal, que
é um processo legal, de tomada de decisão e de assunção de responsabilidades nesta matéria.” 210
ou,
“O Sr. Eng.º Mário Lino: — Sr. Deputado, permite-me?
(…)
Se me permite, quanto a dizer «ah, mas isso custa dinheiro», não há nada que não custe dinheiro! (…)
Penso que o que temos de ver é se aquilo que estamos a investir compensa as vantagens que tem — isso,
sim! (…)
Portanto, Sr. Deputado, o argumentar que custava 4 mil milhões ou 40 mil milhões de euros, não me diz
nada. Se o Sr. Deputado me disser que custava 4 mil milhões, mas tem benefício para o País de 10 mil
milhões, eu acho que é uma burrice não o fazer, se me permite.
O Sr. Altino Bessa (CDS-PP): — Então, nessa lógica da burrice, por que é que o Governo do Partido
Socialista suspendeu o troço Lisboa-Poceirão em 2010?
O Sr. Eng.º Mário Lino: — O Sr. Deputado tem de perguntar o porquê ao Governo do Partido Socialista de
2010 e não a mim, que sou do Governo do Partido Socialista de 2009” 211
Mas a questão central sobre este contrato de concessão prende-se com a existência ou não da capacidade
financeira do Estado, em 2008, para a execução desta obra.
Vejamos os seguintes excertos:
“O Sr. Manuel Seabra (PS): — Sr. Engenheiro, embora discorde em absoluto da adjetivação, as opções do
Governo de que o Sr. Engenheiro fez parte de construir a linha Lisboa-Porto e a linha Lisboa-Madrid eram
consideradas megalómanas, mitómanas e impensadas do ponto de vista da repercussão dos custos nas
futuras gerações. Dando como boa essa adjetivação de mitomania, megalomania, investimentos impensados,
pergunto-lhe como classificaria o investimento com cinco linhas.
O Sr. Eng.º Mário Lino: — Sr. Deputado, não partilho da opinião de que eram investimentos megalómanos
nem de nenhuma dessas figuras de retórica que algumas pessoas gostam de usar. Acho que estava
210
Ata da 38.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 18 de dezembro de 2012, interação do Deputado Adriano Rafael Moreira (PSD) com o Dr. António Mendonça, pág. 40 a 43; 211
Ata da 37.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 14 de dezembro de 2013, interação do Deputado Altino Bessa (CDS) com o Eng.º Mário Lino, pág. 33 a 36;
Página 85
1 DE NOVEMBRO DE 2013
85
perfeitamente ao alcance do País fazer essas linhas, que era importante para o País que as fizesse, que era
importante para a Europa que as fizesse e estou convencido que acabarão por ser feitas.
Evidentemente que quem acha que três linhas são megalómanas deverá achar que cinco são mais. Mas eu
não acho: nem que as três sejam nem que as cinco sejam. São projetos importantes para o País. E, aliás, nós
estamos muito atrasados! Se o Sr. Deputado olhar para a rede de alta velocidade em Espanha, vê que não
tem qualquer comparação com a portuguesa. Se olhar para a Europa — para França, para Itália, para o que
se está a fazer com a ligação a Inglaterra e mesmo nos países do norte da Europa —, verifica que a rede de
alta velocidade é uma rede que continua em expansão e a fazer-se. É um tipo de transporte que,
inclusivamente, está a ser aplicado noutras zonas do globo. Lembro que o Brasil tem, neste momento, em
estudo a preparação de linhas de alta velocidade, assim como o norte da Europa, para não falar do Japão e da
China.
É um meio de transporte muito atualizado, muito voltado para o futuro. Penso que Portugal se está a
atrasar muito nesta matéria e que vamos ficar isolados desta rede europeia, se não avançarmos com estas
linhas.
Claro que, como dizia alguém, aos portugueses resta sempre a hipótese de ir a Badajoz apanhar a linha de
alta velocidade europeia, mas não me parece que seja bom o País ter como meta que os portugueses tenham
acesso à linha de alta velocidade europeia a partir de Badajoz.”212
portanto,
“O Sr. Eng.º Mário Lino: —(…) Com base em todos os estudos que tinham sido feitos ao longo de muitos
anos, pareceu-me uma decisão acertada, razoável, que havia que implementar, era do interesse do País que
fosse implementada. Havia dinheiro, comparticipações muito fortes da União Europeia para essas linhas e nós
demos andamento, durante o período do XVII Governo, naquilo que era factível nesse período, que era
avançar com as três linhas: primeiro, com Lisboa-Madrid e Lisboa-Porto e depois Porto-Vigo.
O Sr. Altino Bessa (CDS-PP): — O Sr. Engenheiro afirma que havia dinheiro? Tem a noção do que o
Estado português teria de desembolsar, por linha e em termos de valor global, para levar este projeto avante?
O Sr. Eng.º Mário Lino: —Sim, tinha de desembolsar… Sr. Deputado, volto a dizer-lhe que não trouxe
dossiers e, portanto, estou a falar-lhe de memória. Julgo, no entanto, que nestas linhas o valor era da ordem
dos 12 mil milhões de euros, sendo que comparticipação do Estado seria qualquer coisa como 40%. Havia
uma parte substancial que era paga pela própria exploração das linhas, outra parte que eram fundos
comunitários e uma terceira parte que, essa, sim, era com comparticipação nacional. Portanto, eu disser 40%
seria qualquer coisa como 3 mil milhões de euros ou 4 mil milhões de euros, ao longo de, não sei, talvez 15
anos.
Sr. Deputado, é assim, o que estava previsto era fazer isso, e era bom que fosse feito” 213
Ora, este raciocínio é falacioso. Não corresponde totalmente à verdade que o Estado tivesse condições
financeiras para avançar com esta obra. Especialmente à data (meados de 2008, quando sai o estudo da
RAVE que dá inicio formal ao processo de contratação), uma vez que as previsões económicas apontavam já
nessa altura para um decréscimo da economia fruto da crise que se começava a sentir internacionalmente. É
bom lembrar que o primeiro PEC214
foi aprovado em março de 2010, pouco mais de 18 meses depois.
Aliás esta argumentação está também na base de se optar pela contratação por via PPP para a execução
desta obra.
212
Ata da 37.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 14 de dezembro de 2013, interação do Deputado Manuel Seabra (PS) com o Eng.º Mário Lino, pág. 16 e 17; 213
Ata da 37.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 14 de dezembro de 2013, interação do Deputado Altino Bessa (CDS) com o Eng.º Mário Lino, pág. 29 e 30; 214
PEC – Programa de Estabilidade e Crescimento;
Página 86
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
86
Vejamos:
O Sr. José Alberto Lourenço (PCP): —(…) A importância da rede ferroviária para nós, quer a rede
ferroviária normal quer a rede ferroviária de alta velocidade, é inquestionável por razões económicas, por
razões energéticas e por razões ambientais. (…)Aquilo com que não concordamos, e é público, é com a forma
como estas obras foram lançadas, ou seja, com a solução das parcerias público-privadas. (…) com o
distanciamento que o tempo que passou lhe dá, o Sr. Engenheiro considera ainda que o modelo utilizado das
parcerias público-privadas, que foi maciçamente (enfim, podemos dizê-lo) utilizado pelos Governos anteriores,
nomeadamente pelo Governo socialista, é a solução ideal para a construção e exploração destas
infraestruturas ferroviárias e rodoviárias? Gostaria de ter a sua opinião sobre esta matéria.
O Sr. Eng.º Mário Lino: —(…)Se o Sr. Deputado quer comprar uma casa e não tem dinheiro para pagar
essa casa durante os seis meses ou um ano que leva a construí-la, tem de encontrar uma outra solução que
não seja ir ao seu orçamento — assim como o Estado não pode ir ao Orçamento do Estado buscar as verbas.
Portanto, pode pedir emprestado ao banco, o banco empresta e o senhor manda construir a casa. Esta é uma
solução. (…) Mesmo no caso em que o Estado pode recorrer à banca os meios financeiros, como o Sr.
Deputado sabe, a contabilidade pública ou nacional (não sei como está agora, porque também vai mudando
ao longo dos anos) não é feita da mesma maneira, porque, se o Estado vai ao banco pedir dinheiro
emprestado, o Estado fica a dever ao banco e isso entra no défice do Estado; se quem vai ao banco é a
empresa concessionária, quem fica a dever é a empresa concessionária, não é o Estado, mas o Estado tem
de lhe pagar x por ano, sendo o seu encargo anual e de determinado montante.”215
O Eng.º Mário Lino tem razão. De facto o Estado pede à Empresa concecionária para pedir financiamento
bancário para executar obra, financiamento (dívida) esse que não é contabilizado para o défice. Aliás já vimos
anteriormente na análise da primeira fase que um dos “erros” do recurso às PPP era serem usadas como
modelo de financiamento e não como instrumento de redução de despesa do Estado e de maior eficiência e
satisfação pública.
Porém, este “pedir dinheiro emprestado” sem ser contabilizado no défice tem um nome. E esse
nome é, desorçamentação. 216
10. AS PARCERIAS PÚBLICO PRIVADAS DO SECTOR RODOVIÁRIO.
10.1. AS PPP RODOVIÁRIAS – CONCESSÕES TRADICIONAIS COM PORTAGEM REAL: BRISA, OESTE, LUSOPONTE,
DOURO LITORAL E LITORAL CENTRO
10.1.1. A CONCESSÃO BRISA
ENQUADRAMENTO GERAL
O Estado, ao longo da vida desta concessão, desempenhou vários papéis em torno da concessão, como o
do Estado concedente, o do Estado acionista, o do Estado gestor da sociedade concessionária e o do Estado
fiscalizador. Nas palavras do Tribunal de Contas, esta situação, “até ao momento da conclusão do processo
de privatização da Brisa, revelava a natureza imperfeita desta concessão”217
.
As bases da concessão atribuída pelo Estado Português à BRISA – Auto Estradas de Portugal, SA,
(“Brisa”), foram inicialmente aprovadas ao abrigo do Decreto-Lei n.º 467/72, de 22 de novembro, tendo esta
versão das bases vigorado até outubro de 1985, data em que entrou em vigor uma nova versão das bases da
concessão, através do Decreto-Lei n.º 458/85, de 30 de outubro, que veio, por um lado, proceder à revisão das
bases iniciais e por outro, outorgar à Brisa a concessão da construção, conservação e exploração dos lanços
Porto (via de cintura interna)-Cruz (proximidades de Braga), da autoestrada Porto-Braga, e Porto (nó de Águas
Santas)- Campo (proximidades de Valongo), da autoestrada Porto-Amarante.
215
Ata da 37.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 14 de Dezembro de 2013, interação do Deputado José Alberto Lourenço (PCP) com o Eng.º Mário Lino, pág. 42 a 45; 216
Negrito e sublinhado do relator; 217
Relatório de Auditoria do Tribunal de Contas n.º 13/2003 – 2.ª Secção, pág. 9
Página 87
1 DE NOVEMBRO DE 2013
87
As bases constantes do Decreto-Lei n.º 458/85, de 30 de outubro, foram objeto de sucessivas atualizações,
a mais importante das quais, operada através do Decreto-Lei n.º 315/91, de 20 de agosto. Entretanto, esta
versão das bases acabou por ser revogada (com exceção da base XXIII), pelo Decreto-Lei n.º 294/97 de 24
outubro, o qual veio aprovar as bases da concessão atualmente em vigor.
As bases constantes do Decreto-Lei n.º 294/97, de 24 de outubro, foram alteradas através do Decreto-Lei
n.º 287/99, de 28 de julho, pelo Decreto-Lei n.º 314-A/2002, de 26 de dezembro e mais recentemente e pela
última vez através do Decreto-Lei n.º 247-C/2008, de 30 de dezembro, (esta última, na sequência da
celebração de um Acordo Global entre o Estado, a EP e a Brisa, em 22 de dezembro de 2008).
Em abril de 2003, o Tribunal de Contas publicou o Relatório de Auditoria n.º 13/2003, referente ao contrato
de concessão Brisa, tendo por objeto a análise da atividade de controlo e fiscalização exercidas pelo Estado.
Em 30 de dezembro de 2008, através do DL n.º 247-C/2008 e na sequência da celebração do Acordo
Global entre o Estado, a EP e a Brisa (em 22 de dezembro de 2008), procedeu-se a uma nova revisão das
bases da concessão (a última revisão profunda tinha ocorrido há mais de 11 anos, através do DL n.º 294/97,
de 24 de outubro). A minuta do contrato de concessão foi aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros
n.º 198-B/2008, de 31 de dezembro.
Posteriormente, em 2009, teve início o processo de restruturação societária do Grupo Brisa, do qual
resultou, em dezembro de 2010, a transferência do Contrato de Concessão da esfera da Brisa para a esfera
da Brisa-Concessão Rodoviária, SA (“BCR” - uma subsidiária detida a 100% pela Brisa Participações, SGPS,
SA, a qual transferiu essa participação para outra holding do Grupo, a Brisa – Concessão Rodoviária, SGPS,
SA, a qual por sua vez é detida a 100% pela Brisa Participações, SGPS, SA)
Destacam-se os seguintes termos das bases da concessão atualmente em vigor:
(i) Atualmente, a rede concessionada à BCR é de 1.124,0 km, incluindo o futuro acesso ao Novo Aeroporto
de Lisboa, distribuída por 12 autoestradas. Com a rede praticamente construída, encontram-se atualmente em
exploração direta 11 autoestradas, num total de 1.098,9 km em operação, sendo 1.012,8 km constituídos por
sublanços com portagem e 4,3 km pela ligação ao Alto da Guerra, na A12, com um perfil de 2x1 via;
(ii) O termo do prazo de concessão foi fixado em 31 de dezembro de 2035 e os ativos fixos tangíveis e
intangíveis diretamente relacionados com a concessão, que se encontram reconhecidos nas demonstrações
financeiras, reverterão para o Estado no final do mesmo;
(iii) O capital social mínimo da Concessionária é de 75 milhões de Euros;
(iv) Nos últimos cinco anos da concessão o Estado poderá, mediante o pagamento de uma indemnização à
Concessionária, proceder ao seu resgate.
Informação mais detalhada da concessão BRISA:
A evolução da posição acionista do Estado na Brisa 218
A partir de março de 1975, o Estado tornou-se no maior acionista da Brisa, e nos finais dos anos
noventa, após a primeira, a segundae a terceirafase de privatização, o Estado ficou a deter, direta e
indiretamente, apenas cerca de 15% do capital social da Brisa.
Em junho de 1999, no final da terceira fase de privatização, o Estado beneficiava de uma disposição
estatutária (equiparada a uma “blindagem”) que lhe permitia dominar a gestão da Brisa.
Em julho de 2001, ocorreu a quarta fase de privatização, tendo o Estado perdido essa posição e
respetivo benefício estatutário. O controlo da Brisa passou desde essa data a ser assumido pelo “Grupo
Mello”.
Resultados Financeiros da Privatização: segundo os dados constantes no Relatório do Tribunal de
Contas n.º 13/2003, o encaixe total de receitas com a privatização da Brisa,no período 1997-2001 foi de
cerca de 1 bilião e 875 milhões de euros (375,9 milhões de contos), que representaram, em cada ano, um
significativo contributo para as receitas do Fundo de Regularização da Dívida Pública (“FRDP”): cerca de 11,8
% em 1997 (1:ª fase), 29,3% em 1998 (2.ª fase), 33,6% em 1999 (3ª fase) e 33% na última fase (4ª) em 2001.
218
Cfr. Relatório do Tribunal de Contas n.º 13/2003, ponto 2.2;
Página 88
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
88
Comparticipação Financeira Total do Estado Concedente 219
: Segundo o Tribunal de Contas, a
concessão Brisa, até dezembro de 2001, tinha beneficiado de um conjunto significativo de apoios do Estado
com impacto na consolidação económica e financeira da concessionária, os quais, para além do alargamento
do âmbito material do objeto da concessão e do prolongamento do respetivo prazo, se distribuíram da seguinte
forma:
(i) Subsídios para o reequilíbrio financeiro;
(ii) Comparticipações financeiras no investimento e;
(iii) Atribuição de benefícios fiscais.
À data do Relatório do Tribunal de Contas n.º 13/2003, no que respeitava à comparticipação direta no
investimento, o Estado ainda não tinha despendido qualquer verba do Orçamento de Estado. Segundo o
Tribunal de Contas, tal ficou a dever-se, por um lado, ao facto de os investimentos realizados terem sido
cofinanciados pelos fundos comunitários, e por outro lado, à circunstância de o Estado ter abatido esses
montantes ao valor em dívida inscrito no Fundo de Equilíbrio e Desenvolvimento (“FED”).
Contudo, em dezembro de 2001, o saldo do FED, para compensar a dívida da conta corrente relativa à
comparticipação financeira no investimento, estava definitivamente anulado e a Brisa já era credora de 4,7
milhões de euros (942,3 mil contos) 220
. O que significou que, nos anos seguintes, para fazer face aos
investimentos que ainda seriam necessários para concluir a rede concessionada, o Estado não teria
outra alternativa para satisfazer a sua comparticipação senão através do Orçamento de Estado.
Relativamente aos auxílios do Estado concedidos à Brisa, relembre-se o que disse o Tribunal de Contas a
este respeito: “Os apoios concedidos direta e indiretamente à Brisa não devem ser dissociados do contexto
histórico da concessionária. O que surpreende, contudo, é que tais apoios subsistam mesmo com a empresa
privatizada e continuem a implicar, em substância, transferências de dinheiros públicos, como sucede com a
comparticipação financeira no investimento, bem como, e também, com os empréstimos sem juro e os
benefícios fiscais.”
Prazo da Concessão: A concessão, cujo prazo findava em 2030, passou, de acordo com uma modificação
apenas ocorrida em 1999, a terminar em 31 de Dezembro de 2032.
Atente-se à crítica do Tribunal de Contas, que referiu que o novo prazo, tornou-se demasiado longo na sua
globalidade, indo para lá do tempo necessário à garantia da amortização dos investimentos e à remuneração
razoável dos capitais investidos.
(…) não pode deixar de se registar que, com estas novas condições de prazo e a manterem-se as atuais
comparticipações diretas e os benefícios fiscais previstos nas bases da concessão, estar-se-ia a atribuir
lucros supra normais à concessionária, sem quaisquer contrapartidas financeiras ou outras com
utilidade pública.
Neste contexto, torna-se difícil apreender o acautelamento do equilíbrio financeiro da concessão, bem
como do princípio da concorrência, sobretudo se se tiver em conta a circunstância de o processo de
privatização ter conduzido à perda da participação direta do Estado no capital da concessionária, fazendo da
BRISA uma empresa privada de capitais abertos, e o facto de o Estado ter acordado, em 1999, o alargamento
do prazo da concessão para o ano de 2032.221
O PROCESSO DE NEGOCIAÇÃO CONCLUÍDO EM 2008 (“ACORDO GLOBAL”)
A COMISSÃOcentrou a discussão da Concessão Brisa em torno da assinatura deste “Acordo Global” que
teve como principal objetivo a regularização de um conjunto de assuntos pendentes entre o Estado e a
concessionária.
219
Informação retirada do Relatório do Tribunal de Contas n.º 13/2003, ponto 2.4; 220
Relatório do Tribunal de Contas n.º 13/2003, pág. 12 221
Relatório do Tribunal de Contas n.º 13/2003, pág. 15
Página 89
1 DE NOVEMBRO DE 2013
89
Vejamos o seguinte excerto para melhor se perceber quais seriam estas questões pendentes, antes de se
proceder a uma análise mais concreta do Acordo Global:
“A Sr.ª Carina Oliveira (PSD): —(…) Quero agora fazer-lhe algumas perguntas relativamente ao contrato
de PPP da Brisa, que também analisamos nesta Comissão de Inquérito, cingindo-me ao que foi o acordo
global assinado por V. Ex.ª também, enquanto representante do Estado, em 2008. Esse acordo traz, para a
concessão, mais três anos de prorrogação do prazo e um pagamento de 270 milhões de euros, grosso modo,
pagos à Brisa. Daquilo que li sobre o fundamento da decisão, cheguei a algumas perplexidades ou, pelo
menos, fiquei com dúvidas nessa fundamentação, as quais gostaria que, recorrendo ao seu esforço de
memória, me pudesse esclarecer. Fui à procura das atas das sessões de negociação, que, como é habito, é
informação que também temos relativamente a outros contratos de PPP, e encontrei apenas uma, que dizia
que «a presente reunião representa o culminar de um intenso esforço de negociação iniciado um mês antes».
Portanto, a negociação do legal da Brisa demorou um mês e representou mais três anos de prazo de
concessão prorrogados à Brisa e um pagamento de 270 milhões de euros.
Fui também ler aquilo sobre que o Tribunal de Contas, ao longo dos anos, se pudesse ter debruçado e, de
facto, encontrei também um relatório precisamente sobre o contrato de concessão da Brisa, que diz,
relativamente às comparticipações do Estado concedente, que quando comparada com outras
concessionárias europeias — Itália, França, Espanha —«a Brisa beneficia de um ‘corporate tax’
acentuadamente inferior ao suportado por essas outras concessionárias europeias, apresentando a melhor
taxa de remuneração dos capitais próprios (…) e um dos melhores níveis de rendibilidade do ativo (…).»
«Acresce que as comparticipações que possam ocorrer (…) até 2032 poderão contribuir para reduzir ainda
mais o excedente supracitado, tornando menos óbvias, numa perspetiva meramente contabilística, as
vantagens para o Estado do contrato de concessão.»(…)
O Sr. Prof. Teixeira dos Santos: — Sr.ª Deputada, pelo que posso recordar, o caso da Brisa envolvia uma
vertente que tinha a ver com um conjunto de reequilíbrios financeiros reclamados pela Brisa e, por outro lado,
tinha a ver também com uma alteração societária que a Brisa pretendia efetuar — alteração societária essa
que, sob o ponto de vista jurídico, podia levantar algumas questões, na medida em que podia ter
consequências no nível de garantias e de proteção que o Estado tinha perante a configuração societária até
então existente e com a qual tinha contratado.
A Brisa solicitou o processo de negociação basicamente por essas duas razões: por um lado, porque o
Estado teria de se pronunciar quanto à alteração societária, porque havia aí um interesse do Estado a
acautelar, e, por outro lado, havia equilíbrios financeiros envolvidos.
Não conheço pormenores de montantes, sequer. O que sei é que, nesta situação, houve, de facto, uma
comissão negocial que conduziu essa negociação, recomendando ao Governo os termos nos quais deveria
ser encerrada, e foi isso que foi feito.(…)” 222
Analisando,
O Processo de renegociaçãoconcluído em 22 de dezembro de 2008: com a celebração de um Acordo
Global, entre o Estado, a EP, e a Brisa, que teve por objeto a resolução de vários assuntos pendentes,
nomeadamente, relacionados com:
(i) A Circular Sul de Braga;
(ii) A ligação ao Alto da Guerra;
(iii) As comparticipações do Estado à Brisa;
(iv) a introdução de portagens em certos sublanços da Concessão atribuída à Brisa;
(v) Os efeitos financeiros da contratação dos novos acessos às plataformas logísticas do Poceirão e de
Castanheira do Ribatejo;
(vi) Todas as reclamações referentes a reequilíbrio financeiro do Contrato de Concessão da Brisa por esta
formuladas e;
(vii) Direitos do Estado ao abrigo do Contrato da concessão atribuída à Brisa.
222
Ata da 43.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 11 de Janeiro de 2013, interação da Deputada Carina Oliveira (PSD) com o Prof. Teixeira dos Santos, pág. 95 a 98;
Página 90
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
90
Este Acordo Global foi celebrado:
(i) Em representação do Estado, por Fernando Teixeira dos Santos, na qualidade de Ministro de
Estado e das Finanças, por Paulo Campos, na qualidade de Secretário de Estado Adjunto das Obras Públicas
e das Comunicações, e em representação do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações
(Mário Lino);
(ii) Em representação da EP, SA, por Almerindo da Silva Marques, na qualidade de Presidente do
conselho de administração e por Gonçalo Trigo de Morais Albuquerque e Reis, na qualidade de
administrador;
(iii) Em representação da Brisa, por Vasco Maria Guimarães José de Mello, na qualidade de
Presidente do conselho de administração e por João Afonso Ramalho Sopas Pereira Bento, na
qualidade de administrador.
Obrigações do Estado: em resultado das negociações referentes aos assuntos pendentes, as situações
financeiras pendentes ficaram acordadas, tendo sido quantificadas em 270.700.000,00 € (duzentos e setenta
milhões e setecentos mil euros), a favor da Brisa, descriminados da seguinte forma:
(i) Situações relacionadas com factos originados antes de 1 de janeiro de 2009: foram quantificadas
em 152.300.000,00 € (cento e cinquenta e dois milhões e trezentos mil euros), a favor da Brisa (calculados a
preços de dezembro de 2008).
(ii) Situações relacionadas com responsabilidades futuras: assumidas pela Brisa no âmbito da
alteração das Bases da Concessão e deste Acordo Global, e que anteriormente estavam cometidas ao
Estado, foram quantificadas em 118.400.000,00 € (cento e dezoito milhões e quatrocentos mil euros), a favor
da Brisa, calculados a preços de dezembro de 2008.
Forma do pagamento pelo Estado à Brisa dos 270.700.000,00 € (duzentos e setenta milhões e
setecentos mil euros):
(i) Estado prorroga o prazo da Concessão por três anos, valorizando esta prorrogação em € 270.700.000
(duzentos e setenta milhões e setecentos mil euros). Esta valorização foi sustentada no trabalho de
apuramento realizado pela Caixa Banco de Investimento, SA, que atuou como consultor contratado por acordo
entre o Estado e a Brisa;
(ii) Esta prorrogação do prazo, concedido pelo Estado à Brisa, teve como contrapartidas:
(a) Assunção pela Brisa, nos termos das Bases ajustadas, das responsabilidades futuras (eventos
identificados como posteriores a 01.01.2009), anteriormente cometidas ao Estado e que foram valorizadas em
€ 118.400.000 (cento e dezoito milhões e quatro centos mil euros)
(b) O pagamento, pela Brisa ao Estado, até 31 de dezembro de 2008, de € 152.300.000 (cento e cinquenta
e dois milhões e trezentos mil euros);
(iii) Para compensação de situações pendentes originadas em anos anteriores (eventos identificados como
anteriores a 01.01.2009), o Estado paga à Brisa, o montante de € 152.300.000 (cento e cinquenta e dois
milhões e trezentos mil euros).
A este respeito, sobre o pagamento da Brisa ao Estado de 152.300.000,00€ decorrente da prorrogação
contratual e sobre o pagamento do Estado a Brisa, do mesmo valor, decorrente de “assuntos pendentes”
anteriores a 1 de janeiro de 2009, atentemos o seguinte excerto:
“O Sr. Hélder Amaral (CDS-PP): Disse bem, o acordo é 270 700 000 euros. No ponto 3.2 do acordo, fala
em 118 400 referente à assunção pela Brisa, nos termos das bases ajustadas da concessão que lhe é
atribuída, de responsabilidades futuras. E depois, em baixo, tem o pagamento pela Brisa ao Estado de 152
Página 91
1 DE NOVEMBRO DE 2013
91
300 000. Mas no ponto 3.3 aparece «para compensação, pendentes, originadas em anos anteriores, o Estado
tem de pagar à Brisa 152 300 000». O mesmo valor e, ainda por cima, na mesma data.
Pergunta: a que se refere este valor? Será que estamos perante a situação em que o dinheiro entrou pela
janela e saiu pela porta? Quem decidiu? E em que prazo é que este dinheiro foi pago à Brisa? É que, assim,
não são os 270, é preciso descontarem 150 300. Está no ponto 3.1, 3.2 e 3.3 do contrato.
(…)
O Sr. Dr. Paulo Campos: —(…) Certamente haverá uma alínea aí (aliás, não sei se até a leu) em que a
Brisa paga ao Estado esses 150 milhões. E, portanto, esse foi um movimento contabilístico para anular, ou
seja, houve um pagamento do Estado e houve uma devolução da Brisa ao Estado e, portanto, isso é um saldo
zero.
(…)
O Sr. Hélder Amaral (CDS-PP): — Perceberá que o facto de ser na mesma data e o mesmo valor é
evidente que pode ser um contrato de soma nula, mas podia pôr em causa que estávamos perante um aliviar
do défice, porque se põe de um lado e tira do outro. 223
È igualmente importante, nesta fase explicativa deste Acordo Global, atentarmos ao seguinte excerto:
“O Sr. Hélder Amaral (CDS-PP): —(…) Queria perguntar-lhe: neste acordo global, ficou alguma questão
pendente ou todas as questões ficaram resolvidas?
O Sr. Dr. Paulo Campos: — Sr. Deputado, eu não tenho, de memória, se ficou alguma questão pendente.
O que sei é que da listagem dos assuntos que se consideraram pendentes todos foram objeto de avaliação, de
análise e chegou-se a uma conclusão. E, enfim, a memória que tenho do resumo de todas as questões é a de
que as questões que foram colocadas foram efetivamente resolvidas.
A listagem das matérias que eu tenho e que ficaram resolvidas tem a ver com a revisão das bases, aquilo
que foi ou não aceite; a reorganização societária, também a parte que foi aceite; a parte da definição do papel
da Brisa no modelo, nomeadamente não ter sido aceite o risco de disponibilidade, portanto o modelo de
disponibilidade, e ter sido aceite passar parte das receitas da Brisa para o Estado, com ganho para o Estado
superior a 200 milhões de euros.
E, depois dos assuntos pendentes, foi resolvido o problema da Circular Sul de Braga; foi resolvido o
problema da ligação Alto da Guerra; foi resolvido o problema das comparticipações financeiras de
investimentos que já estavam em atraso; foi resolvido o problema do futuro acesso ao aeroporto, estando
prevista uma verba que terá de ser devolvida caso não se verifique essa construção; foi resolvido o problema
das responsabilidades do Estado nos alargamentos da A3, da A4 e ainda uma parte da A1; foram resolvidos
os problemas da ligação às plataformas logísticas do Poceirãoe Norte;(…)”224
225
De facto, nos termos do Acordo Global, foram contabilizados para efeitos do preço acordado, o impacto
financeiro de novas ligações a construir pela Brisa, designadamente, as Plataformas Logísticas
(Poceirão/Castanheira), no montante de 7.400.000,00 €.
Porém a Comissão não aferiu, permanecendo a dúvida, se estas “Plataformas Logísticas” foram
efetivamente construídas pela Brisa.
Logo, e caso não tenham sido construídas, como é que este montante foi contabilizado?
Não deveria ter sido devolvido ao Estado o montante de 7.400.000,00 € referente às obras que não
foram realizadas? 226
Continuado com a análise do Acordo Global, constata-se também que os valores referentes às
“Comparticipações (Exceto NAL227
)” – 110.000.000,00 € - e ao “Alargamento A3” – 19.100.000,00 € -
encontravam-se por verificar pela IGF, tendo ficado acordado que estes valores correspondiam ao valor
máximo da responsabilidade do Estado.
223
Ata da 47.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 18 de janeiro de 2013, interação do Deputado Hélder Amaral (CDS) com o Dr. Paulo Campos, pág. 58 e 60; 224
Idem, ibidem; 225
Negrito e sublinhado do relator; 226
Idem; 227
NAL – Novo Aeroporto de Lisboa;
Página 92
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
92
Após determinação pela IGF dos valores finais, no caso dos montantes serem inferiores, a Brisa deveria
devolver a diferença ao Estado, se e na medida em que o valor a devolver fosse superior ao valor do Nó de
Soure.228
A Brisa reconheceu, através deste Acordo, que a regularização dos montantes tal como acordada,
assegurou a reposição do perfil económico-financeiro do contrato de concessão, sendo essa reposição única,
completa, final, suficiente, adequada e inteiramente satisfatória do crédito em questão para todo o alargado
período da concessão.229
A Brisa também reconheceu que já não tinha qualquer fundamento a argumentação que havia invocado
perante o Estado, em cartas de 11 de abril de 2001 e de 27 de julho de 2001, dirigidas ao Governo, referentes
à invocação do direito ao reequilíbrio financeiro em função do desvio de tráfego e consequente perda de
receita resultante da adjudicação da Concessão SCUT da Costa de Prata, com traçado paralelo à Autoestrada
A1.
A Brisa renunciou assim a qualquer direito possivelmente decorrente de tal conjunto de razões.230
Ficou também acordado entre as partes, adaptar o contrato de concessão à nova realidade rodoviária
nacional, tendo para esse efeito sido alteradas as respetivas Bases, de acordo com a minuta que ficou em
anexo ao Acordo Global.
Quadro com um resumo dos principais diplomas da concessão BRISAe respetivos responsáveis
políticos
Diplomas Descrição Responsáveis Políticos /
Membros Comissões
Decreto-Lei n.º 49319, de 25 de outubro de 1969
Foi dada autorização ao Ministério das Obras Públicas para abrir concurso público para a concessão da construção, conservação e exploração de autoestradas, para cumprimento dos programas de autoestradas aprovados pelo Conselho de Ministros
Outorgaram este diploma: Marcello Caetano, João Augusto Dias Rosas e Rui Alves da Silva Sanches
Decreto-Lei n.º 467/72, de 22 de novembro
Determinou a celebração do primeiro contrato de concessão da construção, conservação e exploração, em regime de portagem, das seguintes autoestradas: – AE do Norte, desde Vila Franca de Xira aos Carvalhos, com 265,5 km; – AE do Sul, desde Fogueteiro até Setúbal, incluindo o acesso ao novo aeroporto de Lisboa, com a extensão de 34 km; – AE da Costa do Sol, desde o Estádio Nacional até Cascais, com exetensão de 18,5 km; – AE do Porto a Braga e Guimarães, entre o Porto (estrada nacional n.º 12) e Famalicão, com extensão de 28 km
Outorgaram este diploma: Marcello Caetano, Mário Júlio Brito de Almeida Costa, Artur Cotta Agostinho Dias e Rui Alves da Silva Sanches
Decreto Regulamentar n.º 5/81, de 23 de janeiro
Alteração às bases constantes do Decreto n.º 467/72, de 22 de novembro, em virtude de uma nova definição da prioridade dos lanços a realizar, bem como por não se terem confirmado as estimativas de tráfego consideradas na altura do concurso para a adjudicação da concessão, o que, conjugado com a inadequação das fórmulas previstas para a
Outorgaram este diploma: Diogo Freitas do Amaral, Aníbal Cavaco Silva e João Lopes Porto
228
5.670.000,00€; 229
Cfr. Cláusula 5 do Acordo Global; 230
Cfr. Cláusula 7 do Acordo Global;
Página 93
1 DE NOVEMBRO DE 2013
93
Diplomas Descrição Responsáveis Políticos /
Membros Comissões
atualização de tarifas e cálculos de receitas garantidas, se traduzia em condições contratuais inadequadas
Decreto-Lei 458/85, de 30 de outubro
Celebração de novo contrato de concessão, que foi alvo de sucessivas atualizações para refletir a atribuição à Brisa da concessão para a construção, conservação e exploração dos lanços Porto (via de cintura interna)-Cruz (proximidades de Braga), da autoestrada Porto-Braga, e Porto (nó de Águas santas)-Campo (proximidades de Valongo), da autoestrada Porto-Amarante.
Primeiro-Ministro – Mário Soares
Decreto-Lei n.º 315/91, de 20 de agosto
Uma das atualizaçãos mais relevantes à versão do contrato de concessão celebrado em outubro de 1985.
Primeiro-Ministro – Aníbal Cavaco Silva Ministro das Finanças – Luís Miguel Couceiro Pizarro Beleza Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações
– Joaquim Martins Ferreira do Amaral
Decreto-Lei n.º 330-A/95, de 16 de dezembro
Alterações às bases da concessão, em virtude da supressão das taxas de portagem nos sublanços Porto-Ermesinde da A4, Porto-Maia da A3, bem como em todo o traçado da A9 CREL (Estádio Nacional – Alverca).
Primeiro-Ministro– António Guterres
Secretário de Estado do Tesouro e Finanças – Fernando Teixeira dos Santos
Decreto-Lei n.º 253/97, de 26 de setembro
Primeira fase do processo de privatização do capital social da BRISA. Foi autorizada a alienação de acções representativas de uma percentagem não superior a 49%do capital social da BRISA.
Primeiro-Ministro– António Guterres
Ministro das Finanças– António Sousa Franco
Decreto-Lei n.º 294/97, de 24 de outubro
Revogou o Decreto-Lei n.º 485/85, de 30 de outubro e aprovou novas bases da concessão, em virtude da necessidade de promover a sua adaptação às novas prioridades em matéria de execução das autoestradas e também pela necessidade de clarificar e estabilizar as relações entre o Estado e a Brisa, tendo em vista a privatização da empresa. No plano financeiro as principais alterações introduzidas foram: (i) eliminação de restrições à
distribuição de dividendos por parte da concessionária na eliminação da obrigatoriedade de os accionistas efectuarem anualmente aumentos de capital correspondentes a 10% do montante dos investimentos reversíveis realizados pela concessionária, tendo sido previsto um mecanismo de salvaguarda, com vista à manutenção de uma estrutura financeira minimamente equilibrada por parte da empresa concessionária que obriga os accionistas a procederem a aumentos de capital desde que a relação entre os capitais próprios e o passivo, reduzido dos
Primeiro-Ministro– António Guterres
Ministro das Finanças– António Sousa Franco
Ministro do Equipamento, Planeamento e Administração do Território – João Cravinho
Página 94
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
94
Diplomas Descrição Responsáveis Políticos /
Membros Comissões
proveitos diferidos, seja inferior a 25%; (ii) no reajustamento do valor das
comparticipações financeiras do Estado no custo da construção das auto-estradas, e no alargamento do prazo da concessão até ao ano 2030, como garantia indispensável a uma adequada rendibilidade dos investimentos realizados e a realizar (iii) Em matéria de benefícios fiscais
optou-se por manter a situação em vigor, com possibilidade de serem introduzidas algumas alterações, as quais foram expressamente identificadas em base própria e dependem de iniciativa legislativa adequada, a tomar em momento oportuno.
Decreto-Lei n.º 299-A/98, de 29 de setembro
Segunda fase do processo de privatização do capital social da BRISA Foi autorizada a alienação de acções representativas de uma percentagem não superior a 31%do capital social da BRISA
Primeiro-Ministro– António Guterres
Ministro das Finanças– António Sousa Franco
Ministro do Equipamento, Planeamento e Administração do Território – João Cravinho
Decreto-Lei n.º 138-A/99, de 23 de abril
Terceira fase do processo de privatização do capital social da BRISA. Considerou-se que se encontravam reunidas as condições adequadas para dar seguimento ao processo de privatização, tendo-se aprovado na 3ª fase a possibilidade de alienar, no limite, acções representativas de 20% do capital da Brisa, continuando o Estado a deter uma participação de referência, embora não maioritária.
Primeiro-Ministro – António Guterres
Secretário de Estado do Orçamento - João Carlos Ferreira da Silva
Secretário de Estado das Obras Públicas - Emanuel José Leandro Maranha das Neves
Decreto-Lei n.º 287/99, de 28 de julho
A concessão da construção, conservação e exploração de auto-estradas outorgada à BRISA — Auto-Estradas de Portugal, SA, ao abrigo do Decreto n.º 467/72, de 22 de novembro, cujas bases foram sucessivamente alteradas pelo Decreto-Lei n.º 5/81, de 23 de janeiro, pelo Decreto-Lei n.º 458/85, de 30 de outubro, pelo Decreto-Lei n.º 315/91, de 20 de Agosto, e pelo Decreto-Lei n.º 294/97, de 24 de outubro, foi novamente revista, decorrente da necessidade de adaptação da programação da abertura ao tráfego de alguns sublanços, que sofreram atrasos. A revisão incidiu também sobre as adaptações derivadas da futura utilização do euro como moeda de pagamento, bem como sobre o regime de portagem sem cobrança aos utilizadores, ao qual passará a ficar sujeita a «ligação do nó de Braga Sul à circular sul de Braga». No plano financeiro, as alterações introduzidas visaram a matéria de
Primeiro-Ministro– António Guterres
Ministro das Finanças– António Sousa Franco
Ministro do Equipamento, Planeamento e Administração do Território – João Cravinho
Página 95
1 DE NOVEMBRO DE 2013
95
Diplomas Descrição Responsáveis Políticos /
Membros Comissões
benefícios fiscais, onde se mantiveram os exactos princípios que ficaram consagrados na revisão efectuada em 1997, não implicando perda de receitas para o Estado.
XIV Governo – António Guterres (25.Out.1999 – 06.Abril.2002)
Decreto-Lei n.º 130/2000, de 13 de julho
O Governo decidiu comparticipar, em determinados períodos do dia, os custos das portagens em toda a rede de autoetradas concedida à Brisa, aplicáveis a veículos de passageiros e mercadorias que integram as classes 3 e 4 de portagem e que fossem utentes do serviço Via Verde.
Primeiro-Ministro– António Guterres
Ministro do Equipamento Social – Jorge Coelho Ministro das Finanças e Ministro da Economia – Joaquim Pina Moura
Decreto-Lei n.º 326/2001, de 18 de dezembro
Procedeu à uniformização do critério de arredondamento do pagamento de taxas de portagem, estabelecido no n.º 4 da base XV do contrato de concessão, com o objetivo de obter resultados equivalentes entre escudos e euros.
Primeiro-Ministro– António Guterres
Ministro das Finanças–Guilherme d’Oliveira Martins Ministro do Equipamento Social – Eduardo Luís Barreto Ferro Rodrigues
XV Governo – Durão Barroso (06.Abril.2002 – 17.Julho.2004)
Decreto-Lei n.º 314-A/2002, de 26 de dezembro
Reposição do sistema de portagens na CREL - volvidos cerca de sete anos desde a eliminação do regime de portagem determinada pelo Decreto-Lei n.º 330-A/95, foi proposito do Governo, ainda que apenas parcialmente, a definição original do objeto da concessão relativamente a autoestradas construídas pela concessionária para exploração em regime de portagem, procedendo à repristinação do regime jurídico aplicável à CREL, conforme previsto no n.º 1 da base I anexa ao Decreto-Lei n.º 315/91. Estabeleceu o artigo 2.º deste DL que, para a reposição do equilíbrio financeiro da concessão outorgada à BRISA — Auto-Estradas de Portugal, SA, o montante de € 288.420.000, a pagar pela concessionária na data da entrada em vigor do presente diploma.
Primeiro-Ministro – Durão Barroso
Ministra de Estado e das Finanças – Manuela Ferreira Leite
Ministro das Obras Públicas, Transportes e Habitação – Luís Valente de Oliveira
XVI Governo – Santana Lopes (17.Julho.2004 – 12.Março.2005)
DL n.º 39/2005, de 17 de fevereiro
Procedeu a alteração no sentido de passar a beneficiar da tarifa de portagem da classe 1 determinado tipo de veículos. Esta alteração implicou alterações na base XIV do DL n.º 294/97, de 24 de outubro, que reviu o contrato de concessão com a Brisa.
Primeiro-Ministro – Pedro Santana Lopes
Página 96
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
96
Diplomas Descrição Responsáveis Políticos /
Membros Comissões
XVII Governo – José Sócrates (12.Março.2005 – 26.Out.2009)
Protocolo celebrado entre o Estado Português e a Brisa – Auto-Estradas de Portugal, SA, em 19 de setembro de 2007
Avaliar a viabilidade de estabelecer um acordo global entre as partes, no sentido de resolver alguns assuntos pendentes, contribuir para a melhoria do quadro contratual vigente tendo em conta a adequação ao novo modelo de gestão e financiamento do setor rodoviário. Consagração de regras e princípios essenciais para orientar as negociações a encetar entre as partes com vista a: (i) Revisão dos contratos de concessão e reorganização societária; (ii) Definição do papel da concessionária na implementação do novo modelo; (iii) Resolução de assuntos pendentes (nomeadamente relacionados com a Circular Sul de Braga, a ligação do Alto da Guerra, as comparticipações financeiras e a introdução, na Concessão Brisa, de portagens em sublanços a alargar; (iv) Implementação de parceria para Sistema de Identificação Eletrónica de Veículos (“SIEV”); (v) Solução de outros assuntos, como a contiguidade entre a Concessão Brisa (A1) e a Concessão Costa de Prata; e a questão relacionada com a futura ligação entre a Concessão Grande Lisboa e a Concessão Brisa (A5). Ficou estabelecido entre as Partes que a concretização destas medidas não deveria ocorrer separadamente, devendo as mesmas ser avaliadas como elementos indissociáveis de um pacote estratégico global.
(i) Em representação do Estado: O Secretário de Estado do Tesouro e Finanças – Carlos Manuel Costa Pina
o Secretário de Estado Adjunto das Obras Públicas e das Comunicações – Paulo Campos
(ii) Em representação da Brisa: João Pedro Ribeiro de Azevedo Coutinho João Afonso Ramalho Sopas Pereira Bento
Despacho Conjunto dos Secretários de Estado do Tesouro e Finanças e Adjunto, das Obras Públicas e Comunicações, de 10 de novembro de 2008
Na sequência dos contactos iniciados em setembro de 2007, entre o Estado e a Brisa, identificou-se um conjunto de pontos passíveis de serem negociados com vista à regularização e/ou aperfeiçoamento do relacionamento entre as partes. Foi assim constituída a Comissão de Negociação com os seguintes elementos: (i) Francisco Murteira Nabo – Coordenador; (ii) Vítor Manuel Batista de Almeida e Luís Miguel Silva Ribeiro – em representação do Ministro de Estado e das Finanças; (iii) Pedro Silva Costa e Rui Manteigas – em representação do Ministro das
Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças – Carlos Costa Pina
Secretário de Estado Adjunto, das Obras Públicas e das Comunicações – Paulo Campos
Página 97
1 DE NOVEMBRO DE 2013
97
Diplomas Descrição Responsáveis Políticos /
Membros Comissões
Obras Públicas, Transportes e Comunicações; (iv) Ernesto Mendes Batista Ribeiro (membro suplente), em representação do Ministro de Estado e das Finanças; (v) Pedro Durão Lopes (membro suplente), em representação do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações. Esta comissão deveria apresentar o respetivo relatório até 30 de novembro de 2008.
Acordo Global celebrado entre o Estado Português, a Brisa – Auto-Estradas de Portugal, SA e a EP – Estradas de Portugal, SA, em 22 de dezembro de 2008
Foi celebrado o Acordo Global, na sequência das negociações encetadas pelo Estado e pela Brisa, com vista à resolução dos seguintes assuntos: (i) a Circular Sul de Braga; (ii) a ligação ao Alto da Guerra; (iii) as comparticipações financeiras do Estado à Brisa, ao abrigo do contrato de Concessão vigente; (iv) a introdução de portagens em certos sublanços da Concessão atribuída à Brisa; (v) os efeitos financeiros da contratação dos novos acessos às plataformas logísticas do Poceirão e de Castanheira do Ribatejo; (vi) todas as reclamações referentes a reequilíbrio financeiro do Contrato de Concessão da Brisa por esta formuladas e (vii) direitos do Estado ao abrigo do Contrato de Concessão atribuído à Brisa. Como resultado destas negociações, o Estado e a Brisa acordaram sobre todas as situações financeiras pendentes, tendo as mesmas sido quantificadas em € 270.700.000 (duzentos e setenta milhões e setecentos mil euros) a favor da Brisa, sendo este um valor reportado à data de 31 de dezembro de 2008.
(iii) Em representação do Estado: o Ministro de Estado e das Finanças – Fernando Teixeira dos Santos
o Secretário de Estado Adjunto das Obras Públicas e das Comunicações – Paulo Campos - pelo Ministro das
Obras Públicas, Transportes e Comunicações (Mário Lino)
(iv) Em representação da Brisa o Presidente do Conselho de Administração – Vasco Maria Guimarães José de Mello o Administrador – João Afonso Ramalho Sopas Pereira Bento
(v) Em representação da EP. o Presidente do CA – Almerindo da Silva Marques o Administrador – Gonçalo Trigo de Morais Albuquerque e Reis
Decreto-Lei n.º 247-C/2008, de 30 de dezembro
Procedeu-se a uma nova revisão das bases da concessão, em consequência das negociações desenvolvidas com vista a uma revisão das bases da concessão (a última revisão profunda tinha ocorrido há mais de 11 anos, operada através do DL 294/97, de 24 de outubro) e da obtenção do respetivo acordo de regularização de dívidas relativas às comparticipações financeiras do Estado no custo da construção das autoestradas e a sua supressão no novo clausulado.
Pelo Primeiro-Ministro (José Sócrates), Fernando Teixeira dos Santos, Ministro de Estado
e das Finanças
Decreto-Lei n.º 198-B/2008, de 31 de dezembro
Aprova a minuta da nova versão do Contrato de Concessão, na sequência das alterações às bases consagradas no DL 247-C/2008, de 30 de dezembro.
Pelo Primeiro-Ministro (José Sócrates), Luís Filipe Marques Amado, Ministro de Estado e
dos Negócios Estrangeiros
Página 98
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
98
É igualmente importante chamar-se à atenção para um diferendo que opôs a BRISA face ao Estado e à
Ascendi. Esta foi uma matéria questionada pela Comissão e que suscitou interesse.
Esta divergência resultou de um conflito entre o objeto destas duas concessões, relacionado com a
sobreposição de traçados da concessão Norte e da concessão atribuída à Brisa, na zona de Braga. Na prática,
quem estava a explorar estes lanços era a Aenor, tendo sido a beneficiária efetiva das receitas dessas
portagens.
A divergência ficou supostamente sanada através de decisão do Tribunal Arbitral, bem como dos diplomas
legais que posteriormente a consagraram 231
, tendo sido clarificado o direito da concessionária Brisa, desde 30
de dezembro de 2008 232
à exploração do lanço Braga Sul / Circular Sul de Braga, assim como à cobrança das
taxas de portagem cobradas com referência à utilização dos sublanços Braga Sul – Celeirós – Nó com a EN
14 (que deveriam assim constituir receita própria da Brisa e não da Aenor por fazerem parte do objeto da
concessão Brisa e não da concessão Norte).
Refira-se que, o InIR acompanhou a implementação destas decisões bem como dos referidos acordos que
resultaram das negociações havidas com as concessionárias, tendo determinado, no início de 2010, que a
Aenor e a Brisa deveriam proceder no dia 5 de fevereiro de 2010 às alterações operacionais e financeiras que
adequassem a operação e cobrança e repartição de portagens aos termos da referida decisão arbitral, sem
prejuízo da entrega pela Aenor das portagens cobradas desde 1 de janeiro de 2009 até 5 de fevereiro de
2010, nos termos e na data que decorressem da execução do acordo com o Estado.
Sucede que, até hoje, segundo alega a Brisa, a Ascendi Norte não entregou à Brisa (atualmente BCR) as
receitas referentes às portagens cobradas nos mencionados sublanços entre 1 de janeiro de 2009 e 5 de
fevereiro de 2010. Alega a BCR que lhe são devidos € 1.278.714,00 (acrescidos de juros de mora à taxa legal
em vigor, desde o dia 5 de fevereiro de 2010 até à data do seu integral pagamento), pelo Estado ou pela
Ascendi.
Ora, o entendimento da Ascendi vai, aparentemente, no sentido de que o InIR acordou algo com a Brisa
que não poderia, porquanto, noutro nível, o Estado tinha definido que parte das verbas que devia à Ascendi,
relativas a um reequilíbrio financeiro da Concessão Norte, seriam pagas com os montantes referentes à
cobrança das taxas de portagem daqueles sublanços.
Ou seja, este entendimento da Ascendi sustenta-se sobretudo no disposto na cláusula 4.ª do Acordo de
Reposição do Equilíbrio Financeiro e outras Compensações e Contrapartidas 233
que estabeleceu que as
receitas cobradas desde a entrada em serviço da Circular Sul de Braga até 5 de fevereiro de 2010, onde se
incluem os montantes em disputa, foram atribuídas às Concessionárias Ascendi como forma de encontro de
contas relativamente à compensação global que lhes foi reconhecida pelo Estado através da celebração desse
Acordo Quadro Final.
Portanto, parece que o Estado dispôs destas receitas de portagem a favor do Grupo Ascendi quando as
mesmas deveriam caber à Brisa for força da decisão arbitral, bem como da entrada em vigor do DL 247-
C/2008, de 30 de dezembro de 2008.
Neste momento, o certo é que a Brisa/BCR alega ainda não lhe terem sido entregues, quer pela Ascendi,
quer pelo Estado, as receitas referentes às portagens cobradas nos mencionados sublanços entre 1 de janeiro
de 2009 e 5 de fevereiro de 2010, alegando que se trata de um direito que lhe assiste por força da decisão
arbitral e por efeito da entrada em vigor do DL 247-C/2008, de 30 de dezembro.
Vejamos o seguinte excerto:
“O Sr. Hélder Amaral (CDS-PP): — Sr. Deputado, aquele diferendo entre a Brisa, o Estado e a Ascendi
Norte, referente às receitas de portagens do lanço Braga Sul a Celeirós, em que a Brisa reivindicou 1 278 000
e que, supostamente, terá pago à Ascendi, contrariamente à decisão do tribunal, essa era ou não uma questão
que ficou pendente?
231
Cfr. Decreto-Lei n.º 247-C/2008; 232
Data de publicação do Decreto-Lei n.º 247-C/2008; 233
Cfr. Anexo VI ao Acordo Quadro Final celebrado entre o Estado e as concessionárias do Grupo Ascendi, em 5 de julho de 2010;
Página 99
1 DE NOVEMBRO DE 2013
99
O Sr. Dr. Paulo Campos: — Sr. Deputado, tanto quanto tenho informação, o problema da Circular Sul de
Braga foi também resolvido.
O problema da Circular Sul de Braga tinha várias matérias que tinham a ver com os limites das duas
concessões, porque havia uma sobreposição de duas concessões, e, portanto, com a definição desses limites
e com a definição de a quem cabia a responsabilidade dos seus pagamentos, que também ficou definido, até
porque havia decisões de tribunais arbitrais também envolvidos nesta matéria. Nesse sentido, desse ponto de
vista, penso que todos os diferendos ficaram resolvidos.
Se há ainda verbas que tenham de ser pagas entre concessionários ou outras matérias, não tenho
memória nem qualquer informação relativamente a isso.
Agora, a questão do diferendo em si, ele foi resolvido de acordo com os documentos que me foram
remetidos pela comissão de negociação.
O Sr. Hélder Amaral (CDS-PP): — A Brisa reivindica 1 278 000 mais juros, que diz que V. Ex.ª, enquanto
Secretário de Estado, pagou indevidamente à Ascendi, quando estava no acordo que essas verbas eram da
Brisa.(…)” 234
Este diferendo entre as duas concessionárias e o Estado, resultante da sobreposição de traçados da
Concessão Norte e da Concessão Brisa, na zona de Braga, pode ser considerado um exemplo de má prática
no seio das Parcerias Público Privadas que inquestionavelmente acarreta custos ao Estado e, por
consequência, aos contribuintes.
Há, contudo, neste contrato de concessão uma matéria que parece contraditória ou que, pelo menos, não
foi totalmente acautelada pelo responsável político da altura. Trata-se da renegociação da concessão e da
avaliação que, à data de hoje, o responsável politico, Dr. Paulo Campos, faz da concessão. Vejamos:
“O Sr. Dr. Paulo Campos: —(…) cerca de 500 milhões de euros de ganhos para o Estado com a
renegociação da concessão Brisa, naquilo que é quantificável, porque há um conjunto de outros ganhos que
até este momento não podem ser quantificáveis.(…)” 235
O Sr. Dr. Paulo Campos: —(…) Como eu disse há pouco, entendo — e essa é a minha avaliação pessoal
— que o contrato da Brisa, enfim, é um contrato que podia e devia ser melhorado nalgumas matérias. (…) não
conseguimos introduzir um caso-base na concessão — e introduzir um caso-base era absolutamente
fundamental para defender o Estado. (…) é através de um caso-base que se pode monitorizar se há desvios,
se a situação está melhor ou pior do que estava previsto inicialmente. Nesse sentido, a não existência do
caso-base é algo que é muito relevante. (…) Mas as principais onde as rentabilidades são fortíssimas, como é
a Brisa ou a Lusoponte, até ao dia de hoje, que eu saiba, o Estado não quis fazer nenhum movimento,
nomeadamente de renegociação. E aqui, sim, porque me parece que estes dois contratos, quer da Brisa quer
da Lusoponte, Sr. Deputado, mereceriam e necessitavam de correção, tendo em conta esta visão das
chamadas «rendas excessivas»! Aqui, sim, é exatamente nas concessões Brisa e Lusoponte!
(…) Ora, exatamente os dois piores contratos e onde os resultados evidenciam que alguma coisa correu
menos bem, provavelmente, para o Estado ou para os utilizadores e muito bem para o concessionário são
estas concessões.(…)” 236
É portanto legitimo à Comissão concluir que o Dr. Paulo Campos reconhece que o seu próprio trabalho no
que respeita a esta concessão foi insuficiente.
Embora, nunca se refira diretamente a si, mas sim ao “Estado” como entidade global.
A Comissão pode igualmente concluir que o trabalho desenvolvido no âmbito da renegociação de
2008 com a Brisa ficou incompleto.
Apesar dos esforços desenvolvidos pelos responsáveis políticos, como o Dr. Paulo Campos ou o Dr.
Carlos Costa Pina, estes não foram capazes de corrigir as tais “rentabilidades fortíssimas”, nem conseguiram
234
Ata da 47.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 18 de janeiro de 2013, interação do Deputado Hélder Amaral (CDS) com o Dr. Paulo Campos, pág. 60 e 61; 235
Ibidem, intervenção do Dr. Paulo Campos, pág. 11; 236
Ibidem, pág. 26 e 27;
Página 100
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
100
tornar estes dois contratos melhores para o Estado e corrigir o que hoje em dia o Dr. Paulo Campos apelida
de “alguma coisa que correu menos bem”.
10.1.2. A CONCESSÃO OESTE
Enquadramento
Trata-se, na sua essência, de um projeto de PPP autossustentável baseado no princípio do utilizador
pagador, com uma estrutura de financiamento montada em regime de Project Finance. O modelo de PPP é
veiculado através da figura administrativa da concessão, com base num package do tipo “DBFOT”, ou seja,
integrando em sistema de partilha de risco, as atividades de conceção, projeto, construção, financiamento e
exploração das infraestruturas, revertendo estas, no termo da concessão, para o Estado.
O objeto da Concessão Oeste adjudicada à Autoestradas do Atlântico, SA, em 21 de dezembro de 1998
compreende o seguinte:
a) A conceção, construção, financiamento, exploração e conservação dos lanços de autoestrada e
conjuntos viários associados identificados como:
1. A8/ IC1/ IC9 – Caldas da Rainha (Tornada)‐ Marinha Grande‐ Leiria, com extensão aproximada de 46
Km;
2. A15 – EN 115‐ Rio Maior‐ Santarém, desde o IC1/ A8 até ao IP1/ A1, com a extensão aproximada de
36 Km.
b) exploração e conservação, dos seguintes lanços de auto‐ estrada transferidos para a Empresa, que se
encontravam já em funcionamento:
em regime de portagem real:
A8/ IC1 – Loures‐ Malveira, com a extensão de 11,7 Km;
A8/ IC1 – Malveira – Torres Vedras Sul, com extensão de 17,4 Km;
A8/ IC1 Torres Vedras Sul – Bombarral, com extensão de 19,7 Km.
não ficando sujeitos a portagem:
A8/ IC1 – CRIL ‐ Loures, com a extensão de 5,2 Km;
A8/ IC1 – Bombarral – Óbidos, com extensão de 12,3 Km;
A8/ IC1 – Óbidos – Caldas da Rainha (Zona Industrial), com extensão de 8,6 Km.
Constata‐se que mais de metade da extensão da Concessão é constituída por lanços de autoestrada já
existentes, que foram transferidos para a concessionária.
Atente-se à justificação política para o efeito:
“O Sr. Eng.º João Cravinho: —(…) Quanto à questão da Oeste, em primeiro lugar, sobre o que estava e o que não estava portajado e porquê, quero dizer-lhe que o que ficou portajado foi o troço… Ou, se quiser,
quanto ao que está ou não portajado, porque é essa a natureza do que lhe interessa, vou dizer-lhe o seguinte:
não ficaram sujeitos a regime de portagem o lanço CRIL-Loures numa extensão de 5,2 km, a variante
Bombarral-Óbidos numa extensão de 12,3 km e a variante Óbidos-Caldas da Rainha numa extensão de 8,6
km.
Página 101
1 DE NOVEMBRO DE 2013
101
Portanto, não ficaram sujeitos a portagem qualquer coisa como 26 km. Aliás, se o Sr. Deputado for ver
essa extensão corresponde mais ou menos a Cascais (26 km), mas em movimento é outra coisa totalmente
diferente Por que é que isso não ficou portajado? Não ficou portajado, porque, quanto a CRIL-Loures, à
semelhança com o que sucede com Almada-Fogueteiro e à semelhança do que sucede com Lisboa-Estádio
Nacional, era a filosofia da época que os troços iniciais das autoestradas não deveriam ser portajados.
Para lhe dar a minha opinião n anos após, devo dizer-lhe que — e esta filosofia não é minha — não faz
sentido económico. Pode fazer sentido social, visto que nos troços iniciais habita muita gente. Ao contrário do
que muita gente julga, o económico não é tudo na vida, mas, do ponto de vista económico e do ponto de vista
de gestão de tráfego, se se entender a portagem como tendo ou não um efeito moderador (…) Exato! Hoje
não faz sentido e, inclusivamente, estou convencido que é uma das coisas que, no futuro, será revista, mas na
época era assim.
Depois, temos as variantes Bombarral-Óbidos e Óbidos-Caldas da Rainha que já estavam construídos à
ápoca e as populações estavam habituadas, não de longa data mas de muito curta data, em todo o caso
tinham formado expetativas e tinham feito os seus planos de vida, no sentido de utilizarem esses troços sem
portagem. E verificou-se que todas as forças políticas tinham, na época, uma determinada atitude anti-
portagem, coisa que hoje já esqueceram, mas não há virgens neste mundo.
Portanto, como havia essa atitude, achei por bem que houvesse um mínimo, digamos assim, de atenção a
um pensamento que era subscrito por tanta gente, a fim de evitar conflitualidades várias, porque estas
autoestradas, quando se constroem, dão origem a imensas conflitualidades e escusava de estar a acrescentar
essas.(…)” 237
O quadro que se segue sintetiza as principais rubricas financeiras do projeto de PPP: 238
237
Ata da 35.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 11 de dezembro de 2012, audição do Eng.º João Cravinho, pág. 35 e 36; 238
Cfr. Relatório de Auditoria do Tribunal de Contas n.º 33/05, pág. 43;
Página 102
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
102
Acordos de reequilíbrio financeiro
A Concessão Oeste é uma concessão em regime de portagem real que, de acordo com o contrato de
concessão não prevê nem pagamentos do Estado à concessionária nem partilha de receitas decorrentes da
atividade operacional.
Contudo, a concessionária tem recorrido a diversos pedidos de compensação financeira por alteração do
modelo contratual, da parte do Estado, que já acarretaram e poderão ainda acarretar encargos para o
concedente público.
Vejamos: 239
Até 2005 o Estado já tinha pago cerca de 11.500.000,00€ à concessionária em Acordos de Reequilíbrio
Financeiro essencialmente provocados pela alteração de traçados e por alterações legislativas.
Porém a concessionária têm efetuado um conjunto de pedidos de reequilíbrio financeiro deste 2005.
Segundo a Ersnt&Young 240
, está pendente um pedido da concessionária de 5.700.000,00€, a ser
compensado pelo Estado, relativo alterações legislativas especificas e a “outros eventos”.
Porém, e por via da introdução de portagens na concessão SCUT Costa de Prata (Outubro de 2010) é
expectável que a concessionária venha a pedir uma compensação ao Estado por queda de tráfego na
Concessão Oeste.
A este respeito atentemos à seguinte declaração:
“Considera-se, no entanto, indiscutível que a introdução da cobrança de portagens reais na Concessão
SCUT Costa de Prata, operadora as autoestradas A29 (entre Porto e Aveiro) e A17 (ente Aveiro e Mira) que,
em conjunto com a autoestrada A17 entre Mira e Marinha Grande (operada atualmente pela Brisal –
Concessão Litoral Centro) e com a autoestrada A8 entre a Marinha Grande e Lisboa (operada pela AEA),
239
Ibidem, pág. 47; 240
Cfr. Estudo de 36 Contratos de Parcerias Público Privadas do Estado Português, pág.68;
Página 103
1 DE NOVEMBRO DE 2013
103
forma um eixo de acesso Norte-Sul ininterrupto entre Lisboa e Porto, teve impacto, ainda que indireto, no
sentido da redução de tráfego na Concessão Oeste”.241
Aliás, a 1 de janeiro de 2013, foi tornada pública essa intenção de reequilíbrio financeiro pelo próprio
presidente da concessionária, Dr. Manuel de Sousa Pereira.242
A Comissão não realizou audições suficientes que pudessem confirmar esta situação.
Aliás, diga-se, que o funcionamento da Comissão, em algumas audições, assumiu uma dinâmica que
muitas vezes produziu um efeito de alastramento das opiniões dos auditados face a outras concessões. A
concessão Oeste foi um caso desses.
Em todo o caso é possível concluir-se que a entrada em vigor do NMGFSR243
, que analisaremos adiante
nas SCUT e Subconcessões, produziu também nestas concessões, que não deveriam trazer encargos para o
concedente público, efeitos nefastos ao nível de encargos públicos.
Quadro com um resumo dos principais diplomas da concessão OESTEe respetivos responsáveis
políticos
Diplomas Descrição Responsáveis Políticos /
Membros Comissões
XIII Governo – António Guterres (28.Out.1995 – 25.Out.1999)
Decreto-Lei n.º 9/97, de 10 de janeiro
Foi intenção política deste Governo acelerar o programa de execução do Plano Rodoviário Nacional, por forma a concluir, até ao ano 2000, a construção da rede fundamental e de grande parte da rede complementar, pelo que entendeu-se como solução (parcelar) adequada o apelo à iniciativa privada para a construção e exploração de novas autoestradas nas zonas do litoral norte e oeste, mediante concurso público. De acordo com a decisão governamental de 19 de setembro de 1996, estabeleceu-se neste diploma o essencial do regime pelo qual se deveriam pautar os concursos para o estabelecimento das concessões Norte e Oeste.
Visto e aprovado em Conselho de Ministros de 24 de outubro Primeiro-Ministro – António Guterres
Ministro das Finanças – António Sousa Franco
Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território – João Cravinho
Despacho Conjunto, de 7 de fevereiro de 1997
Aprovou o programa e caderno de encargos relativos ao concurso público internacional para a concessão Oeste
Ministro das Finanças – António Sousa Franco
Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território – João Cravinho
Despacho Conjunto, de 22 de outubro de 1998
Adjudicação à Fertagus
Ministro das Finanças – António Sousa Franco
Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território – João Cravinho
Resolução do Conselho de Ministros, n.º 140-A/98, de 13 de novembro
Aprovou a minuta do contrato de concessão
Primeiro-Ministro – António Guterres
241
Cfr. resposta ao questionário indicativo da Comissão pela Dra. Maria Celeste Hagatong; 242
Cfr. http://www.jn.pt/PaginaInicial/Economia/Interior.aspx?content_id=2988097&page=1 243
NMGFSR – Novo Modelo de Gestão e Financiamento do Sector Rodoviário;
Página 104
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
104
Diplomas Descrição Responsáveis Políticos /
Membros Comissões
XIII Governo – António Guterres (28.Out.1995 – 25.Out.1999)
Decreo-lei n.º 393-A/98, de 4 de dezembro
Aprovou as bases da concessão Oeste
Visto e aprovado em Conselho de Ministros de 13 de novembro Primeiro-Ministro – António Guterres
Ministro das Finanças – António Sousa Franco
Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território – João Cravinho
10.1.3. A CONCESSÃO LUSOPONTE
Enquadramento
A concessão Lusoponte é considerada a primeira PPP em Portugal. Tinha, inicialmente, como objetivo a
construção da Ponte Vasco da Gama e a exploração da Ponte 25 de Abril. Esta concessão surge através da
decisão do Governo português, em 1991, de construir uma segunda travessia sobre o rio Tejo.
Assim, é constituído o GATTEL244
cuja função se destinava a decidir a sua localização, coordenar e
controlar os processos exigidos para promover a sua construção e exploração por uma entidade privada. 245
Dizia o seu preâmbulo:
“Perante os estudos já disponíveis, em especial sobre as alternativas de localização e impacte ambiental
em ambas as margens, o Governo considera que a forma mais adequada para levar a bom termo e no menor
prazo a concretização desses estudos, e consequente realização do empreendimento, consiste na criação,
desde já, de um organismo próprio, dotado de personalidade jurídica e de autonomia administrativa,
directamente dependente do Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, em estreita ligação
com os Ministérios das Finanças, do Planeamento e da Administração do Território e do Ambiente e Recursos
Naturais.”246
Em abril de 1994 a LUSOPONTE, consórcio de empresas nacionais e internacionais, ganha o concurso
público internacional para a concessão do projeto, construção, financiamento e exploração da nova travessia.
A Ponte Vasco da Gama começa a ser construída em fevereiro de 1995 abrindo ao tráfego a 29 de março
de 1998.
A concessão Lusoponte é uma parceria de portagem real. Ou seja, trata-se de uma concessão cujo modelo
de exploração implica que não existam encargos para o Estado uma vez que as receitas de portagem
revertem na sua totalidade para a concessionária, a não ser que se verifiquem processos de reequilíbrio
financeiro (REF).
A concessão Lusoponte, tal como todas as outras concessões de portagem real, não fugiu à regra e
também contribuiu para o desvirtuar dos benefícios deste tipo de concessões. Ou seja, trouxe encargos para o
Estado. Diversos e avultados encargos.
A concessão Lusoponte desde a sua existência celebrou com o Estado português 9 REF, comummente
conhecidos como os FRA247
.
Desta forma enunciemos os FRA assinados e os principais motivos que levaram à sua assinatura248
:
(i) FRA I – Assinado a 24 de março de 1995 (no mesmo dia da celebração do contrato de concessão) com
o objetivo de:
a. Introduzir descontos a utilizadores frequentes da Ponte 25 de Abril;
244
GATTEL – Gabinete para a Travessia do Tejo em Lisboa; 245
Cfr. Decreto-Lei n.º 14-A/91; 246
Ibidem; 247
FRA – Financial Rebalancing Agreements; 248
Cfr. “The Lusoponte Concession: Case Study. Net Present Value of Government Transfers and Rysk Allocation Analysis”, Vera-Cruz Pinto, Eduardo João Baltazar. School of Business and Economics, Universidade Católica Portuguesa, Lisboa;
Página 105
1 DE NOVEMBRO DE 2013
105
b. Congelamento do preço das portagens da Ponte 25 de Abril;
c. Tratamento fiscal especial às receitas de portagem da Ponte 25 de Abril durante o período de
construção da Ponte Vasco da Gama;
d. Aumento do risco global do projeto devido às contestações populares de julho de 1994;
(ii) FRA II – Assinado a 23 de setembro de 1996 com o objetivo de:
a. Devido à decisão unilateral do Estado em não aumentar o valor das portagens da Ponte 25 de Abril;
(iii) FRA III e IV – Assinados a 17 de fevereiro de 1997 e 3 de março de 1999 respetivamente, devido a:
a. Isenção de pagamento de portagem nos meses de agosto de 1996 e 1997 (FRA III);
b. Atualização do preço de portagem e isenção de pagamento no mês de agosto de 1998 (FRA IV)
(iv) FRA V – Assinado a 3 de março de 2000 devido a:
a. Atualizações de preços;
b. Alteração do prazo de concessão para 35 anos;
c. Atualização do Caso Base;
d. Alterações na distribuição do risco;
e. Redução do risco de exploração envolvendo pagamentos semestrais nos períodos entre 2001 e 2019;
f. Redução do risco de financiamento da Lusoponte de acordo com as alterações a), b), c), d) e e);
g. Aumento das projeções de volume de tráfego projetando mais receitas para a concessionária.
(v) FRA VI e FRA VII – Assinados a 27 de novembro de 2000 e 8 de junho de 2001 devido essencialmente
a:
a. Atualizações de preços;
(vi) FRA VIII – Assinado a 28 de novembro de 2008, devido a:
a. Compensação ao Estado pela não construção do edifício do GATTEL;
b. Compensação do Estado pelos descontos de portagem nas duas pontes nos anos de 2005, 2006 e
primeiro semestre de 2007 devido às alterações legislativas de definição de veículos Classe 1;
c. Reequilíbrio pela variação da taxa de IRC;
d. Construção das proteções laterais no acesso Norte à Ponte 25 de Abril;
e. Inclusão no Caso Base do investimento e operação da Fundação das Salinas do Samouco;
f. Inclusão do regulador como gestor na transferência de fundos da Lusoponte para o Estado.
(vii) FRA IX – Assinado a 29 de março de 2012 devido a:
a. Reintrodução do pagamento de portagens no mês de agosto;
b. Criação da Taxa TRIR 249
;
Naturalmente que todas estes FRA geraram encargos adicionais para o Estado, sobretudo porque tratam-
se, na sua grande maioria, de decisões unilaterais do concedente público.
Em todo o caso não deixa de ser importante constatar que nos primeiros 6 anos, desde a celebração do
contrato de concessão, foram celebrados 7 acordos de reequilíbrio financeiro, o que põe necessariamente em
causa o modelo de parceria público privada inicialmente contratualizado.
Estes acordos de reequilíbrio financeiro já custaram ao Estado 524.826.000,00€ em compensações
contratuais e 321.976.000,00€ 250
em compensações por não cobrança/manutenção e atualização do custo de
portagens.
Ou seja, um total de 846.802.000,00€ de encargos para o Estado.251
249
TRIR – Taxa de Regulação das Infraestruturas Rodoviárias; 250
Exclui o FRA IX; 251
Cfr. “Estudo de 36 Contratos de Parcerias Público Privadas do Estado Português”, Ernst&Young, págs. 68 e 69;
Página 106
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
106
Mas analisemos em pormenor, com recurso às audições efetuadas pela Comissão, o FRA IX e algumas
questões que levantaram dúvidas a alguns Deputados.
Sobre o FRA IX julgo ser importante analisar-se o seguinte extrato:
“O Sr. Dr. Sérgio Monteiro: —(…) Primeiro aspeto: obviamente que o FRA IX está assinado. Aliás, o Sr.
Primeiro-Ministro, num dos debates quinzenais, no dia 30 de março de 2012, teve ocasião de dizer que o FRA
IX tinha sido assinado no dia anterior. Ou seja, ele tem a data de 29 de março de 2012. E deixe-me dizer-lhe,
Sr.ª Deputada, que, não sendo uma obrigação do Estado remeter ao Tribunal de Contas o FRA IX, ele foi
remetido no dia 23 de abril de 2012 para informação do Tribunal. Recordo-me de o Sr. Presidente do Tribunal
de Contas, numa das últimas audições, ter dito várias vezes: «na dúvida, envie-se tudo». E este Governo deu,
desde o primeiro dia, uma orientação geral às empresas por si tuteladas que, no caso de haver qualquer
espécie de dúvida quanto à necessidade de fiscalização ou ao interesse da informação que é remetida para o
Tribunal de Contas, essa informação deve ser remetida. E, portanto, ele foi enviado no dia 23 de abril de 2012
para o Tribunal de Contas, para informação do Tribunal de Contas, mesmo não havendo formalmente a
necessidade de isso ser feito.
O FRA IX teve como objetivo concluir uma negociação que tinha sido começada pelo Governo anterior. O
Governo anterior tinha o interesse — que, do meu ponto de vista, é muito ajustado — de terminar com a
isenção de cobrança de portagens no mês de agosto de cada um dos anos, a qual vigorava desde 2001. O
interesse que existia era o de que essa isenção terminasse e, portanto, os contribuintes deixassem de ser
chamados a fazer esse pagamento, essa compensação, e que passassem a ser os utilizadores no mês de
agosto a fazer o respetivo pagamento. Governo anterior tinha, para isso, mandatado uma comissão de
negociação, que entregou, inclusive, um relatório. Esse relatório, num determinado momento, diz que havia
uma decisão tomada…. Reporto-me, neste caso, ao relatório dos membros da comissão de acompanhamento
da renegociação do contrato com a Lusoponte, nomeadamente aqueles que eram nomeados pelo Ministério
das Obras Públicas, que no ponto 3, alínea f), com o título Reintrodução de portagens no mês de agosto na
Ponte 25 de Abril — estamos a falar de um relatório datado de 2008 —, dizia que «tomada a decisão, que nos
parece inteiramente justa e adequada, de reintroduzir as portagens na Ponte 25 de Abril, foram feitos um
conjunto de cálculos». Aquele conjunto de cálculos chegava, procurando simplificar, à seguinte conclusão:
havia uma poupança, em valores nominais, para o Estado, de 46 milhões de euros e uma poupança, em VAL
(valor atual líquido), descontado à taxa de 6,08%, de 36 milhões de euros. Portanto, 46 milhões de euros de
valor nominal, 36 milhões de euros de valor atual líquido. Isto, com base na estimativa de tráfego de 2008 e
com base nas melhores informações que existiam naquela altura sobre os pagamentos que o Estado tinha de
fazer relativamente a essa mesma compensação.
Ora, porque nos pareceu que defendia o interesse do Estado de forma justa e adequada, louvámo-nos nos
cálculos e nas conclusões dessa comissão de negociação. Analisámos os relatórios, analisámos o trabalho.
Algumas das pessoas que faziam parte dessa comissão de negociação, nomeadamente juristas, porque eram
quadros do Estado, continuaram a assistir o Estado noutras matérias e, portanto, temos confiança técnica no
seu trabalho.
E entendemos, Sr.ª Deputada, não abrir com a Lusoponte, em 2011, o tema de rever o nível de tráfego, por
um motivo simples: se abríssemos uma nova comissão de negociação que fosse olhar para o novo perfil de
tráfego em 2011… Eu acho que qualquer português saberá que o tráfego projetado para o futuro tendo por
base a realidade de 2011 seria muito menor do que o tráfego projetado para o futuro em 2008. E, neste caso,
a curva de tráfego de 2008 era vantajosa para o Estado, porque implicava que não houvesse necessidade de
extensão do contrato, não houvesse necessidade de fazer nada disso. Portanto, se quiser… E eu tenho pena
de ter de dar esta explicação, porque não devia haver necessidade de se expor desta forma a tática negocial
do Estado. Julgo que é importante e útil que o façamos hoje, só para repor a verdade: utilizámos a curva de
tráfego de 2008 com base nos cálculos da comissão de negociação nomeada pelo Governo anterior e que
entregou um relatório. A Sr.ª Deputada poderá perguntar por que é que, então, a suspensão da isenção de
portagens não foi decidida em 2008 — de acordo com o relatório, parecia haver uma decisão — e só foi
decidido em 2011. Eu tenho a minha desconfiança, e a minha desconfiança é a de que não foi porque houve
uma resposta do Primeiro-Ministro de então no Plenário, num dos debates que existiram em 2008, no sentido
de que não havia nenhuma intenção de repor portagens na Ponte 25 de Abril. E, portanto, nessa altura, houve
Página 107
1 DE NOVEMBRO DE 2013
107
a retirada de apoio político a essa decisão — que pode ser legítima sob todos os pontos de vista, mas que tem
uma implicação de 10 milhões de euros, grosso modo. Dito isto, o que nós fizemos foi confiar no relatório da
comissão de negociação de 2008 e na curva de tráfego que era favorável para o Estado, e fizemos a
negociação. E a nossa negociação chega à conclusão que está no FRA IX, que é a seguinte: os valores
nominais de poupança ultrapassam um pouco os 48 milhões de euros versus os 46 milhões de euros — mas
esta conta não é materialmente relevante, porque estamos a falar de valores nominais — e em termos de valor
atual líquido estamos exatamente no mesmo valor que havia sido decidido pelo Governo anterior e validado,
aliás, Sr.ª Deputada, por um despacho do próprio ex-Secretário de Estado, que aqui disse que tinham ficado
37 milhões de euros em cima da mesa. Está aqui validado o cálculo de 2008.(…)”252
Ainda sobre a introdução de portagens no mês de Agosto, e sobre o FRA IX, atentemos ao seguinte:
“(…)Ora, gostava de deixar claro o seguinte: o valor que a Lusoponte cobrar de portagens em agosto é o
valor que os utilizadores decidem pagar, nem mais nem menos! Se nenhum carro passar na Lusoponte em
agosto de 2013, de 2014 e de 2015, o valor que a Lusoponte cobra é zero.
Anteriormente, Sr.ª Deputada, tínhamos uma compensação fixa.
Só para lhe dar um exemplo, temos aqui a realidade, porque o resto, para o futuro, são projeções, e a
realidade é a seguinte: em 2011 a Lusoponte cobrou 3,381 milhões de euros de portagens em agosto, a
compensação do Estado seria de 4,371 milhões de euros. Portanto, grosso modo, arredondando, 1 milhão de
euros a mais de compensação face àquilo que a Lusoponte recebeu.
Segundo exemplo: 2012, que é uma realidade que já conhecemos, não estamos a falar de projeções, nem
de expectativas de tráfego, nem de evolução. Em 2012, a Lusoponte cobrou, em termos líquidos, 3,284
milhões de euros, a compensação seria novamente de 4,371 milhões de euros — passassem ou não carros
recebia esta compensação. Mais uma vez, Sr.ª Deputada, temos 1 milhão a menos de resultados.(…)”253
Uma outra questão que levantou duvidas à Comissão foi a questão do “duplo pagamento” à Lusoponte por
parte do Estado.
Vejamos o seguinte excerto:
“O Sr. Manuel Seabra (PS): —(…)O Sr. Secretário de Estado ordenou, por despacho, a entrega à
Estradas de Portugal de um chamado «duplo pagamento à Lusoponte». É verdade?
O Sr. Dr. Sérgio Monteiro: —(…)Se me pergunta se pedi à Estradas de Portugal que cumprisse o
contrato assinado pelo Governo anterior, sim, pedi à Estradas de Portugal que cumprisse o contrato.
(…)
Em primeiro lugar, o meu despacho ordenou à Estradas de Portugal cumprir o contrato que estava
assinado, o FRA VIII, desde 28 de novembro de 2008. O FRA VIII estava assinado desde 28 de novembro de
2008 e o meu despacho ordenou que esse contrato fosse cumprido, porque, estando em negociação o FRA
IX, não estava ainda assinado o FRA IX, o que significa… Peço desculpa, para todos os que não estão tão
familiarizados, FRA quer dizer Financial Rebalance Agreement, Acordo de Reequilíbrio Financeiro. Ou seja, já
tínhamos oito acordos de reequilíbrio financeiro, o último dos quais, assinado a 28 de novembro de 2008,
estabelecia um conjunto de pagamentos nas respetivas datas. A data em causa era 30 de setembro de 2011 e
o valor em causa era de 4 371 265,25 €. Portanto, o meu despacho disse: «Cumpra-se o acordado desde 28
de novembro de 2008, porque o nono acordo de reequilíbrio económico-financeiro, estando em fase adiantada
de negociação, não está ainda assinado.» Portanto, como num Estado de direito julgo que é muito importante
que não percamos o apoio, nomeadamente dos financiadores internacionais tão importantes para a
recuperação do nosso País, foi entendido que a estabilidade contratual e, por isso, o cumprimento do que
estava previsto no FRA VIII era importante.(…)” 254
Ainda a este respeito vejamos a seguinte reposta ao questionário indicativo:
252
Ata da 76.ª Reunião da CPICRGPPPSFR, de 3 de maio de 2013, intervenção do Dr. Sérgio Monteiro, págs. 18 a 21; 253
Idem, ibidem; 254
Ata da 50.ª Reunião da CPICGRPPPSFR, de 1 de fevereiro de 2013, interação do Deputado Manuel Seabra (PS) com o Dr. Sérgio Monteiro, pág. 50 a 51;
Página 108
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
108
“5. Confirma que foi autora do parecer técnico, enquanto assessora jurídica do Secretário de Estado
das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, que fundamentou o despacho da tutela que mandou
pagar 4.4 milhões de euros a título de compensação à Lusoponte, quando esta já havia cobrado as
portagens, na ponte 25 de Abril, no mês de agosto?
Confirmo que fui autora da nota informativa, datada de 11 de novembro de 2011, enquanto assessora
jurídica do Secretário de Estado das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, que fundamentou o
despacho do Secretário de Estado das Obras Públicas, Transportes e Comunicações de 21 de novembro de
2011, através do qual este instruiu a EP a proceder à liquidação à Lusoponte da quantia em falta com vista a
perfazer o montante total da prestação do Estado Português fixada no FRA VIII para 30 de setembro desse
ano, acordo ao tempo em vigor entre o Estado Português e a Lusoponte.
(…)
8. Confirma que a proposta contida na análise técnica que efetuou se consubstanciava, na prática,
num duplo pagamento à Lusoponte por um lado via as portagens pagas pelos automobilistas e por
outro via a compensação direta paga pelo Estado?
Confirmo que não existiu qualquer duplo pagamento, nem do ponto de vista jurídico, nem tão-pouco do
ponto de vista prático. A este respeito, é importante esclarecer que as receitas de portagem cobradas no
âmbito da concessão Lusoponte, independentemente de dizerem respeito ao mês de agosto ou a qualquer
outro, não são, ao contrário do que sucede nas concessões anteriormente sujeitas ao regime sem cobrança
para o utilizador (SCUT), ou nas subconcessões rodoviárias contratadas diretamente pela EP, receitas da EP
mas sim da Concessionária, a qual, nos termos previstos no contrato de concessão “tem o direito e o dever de
cobrar portagem nas travessias”. Por outras palavras, as receitas de portagem cobradas aos utentes da
concessão Lusoponte e recebidas por esta empresa são propriedade da Lusoponte. Conforme já referido, de
acordo com a informação fornecida ao Gabinete do Secretário de Estado das Obras Públicas, Transportes e
Comunicações pela Lusoponte, esta empresa cobrou, durante o mês de agosto de 2011, o montante de cerca
de 3,4 milhões de euros em portagens na Ponte 25 de Abril, e não os 4,3 milhões de euros que têm sido
repetidamente mencionados na comunicação social e no âmbito dos trabalhos da Comissão Parlamentar de
Inquérito à Contratualização, Renegociação e Gestão de todas as Parcerias Público-Privadas do Sector
Rodoviário e Ferroviário. O montante de 4,3 milhões de euros é sim o montante aproximado do valor da
compensação devido à Lusoponte nos termos do FRA VII e FRA VIII com fundamento na suspensão da
cobrança de portagens na Ponte 25 de Abril durante o mês do agosto, calculado por referência o tráfego de
caso Base (que é superior ao que se verifica atualmente) (…)” 255
Portanto pode inferir-se que de facto não existiu nenhum “duplo pagamento” à Concessão Lusoponte.
Houve sim um pagamento de 4.300.000,00€ mas referente à compensação financeira decorrente do FRA VI e
FRA VIII.
Contudo, não deixa de ser evidente que a concessão Lusoponte é uma má concessão sob o ponto de vista
daquilo que deve ser o espirito de uma parceria público privada. Ou seja, a redução dos custos do Estado e a
satisfação das necessidades públicas.
Embora se reconheça que a concessão Lusoponte satisfaz positivamente as necessidades públicas,
reconhece-se também que tem-se traduzido numa concessão com encargos elevados para o concedente
Estado, que a concessionária aproveita. Refira-se ainda que, apesar da contenção do preço das portagens na
ponte 25 de Abril durante os primeiros anos da concessão, este preço mais que duplicou (aumentou 106%)
desde então, passando de 0,75 € em 1996 para os atuais 1,55 € (Classe 1), bem mais do que o aumento do
IPC (sem habitação) no período em apreço (53,87%), e isto apesar das compensações diretas e,
principalmente, indiretas, atribuídas pelo Estado.
Todavia reconhece-se igualmente que é por responsabilidade do concedente público que estes encargos
acontecem.
255
Resposta da Dra. Teresa Falcão ao questionário enviado sobre a Concessão Lusoponte.
Página 109
1 DE NOVEMBRO DE 2013
109
Quadro dos responsáveis políticos e dos diplomas aprovados da Concessão Lusoponte
Diplomas Descrição Responsáveis Políticos
XI Governo – Aníbal Cavaco Silva (17.Ago.1987 – 30.Out.1991)
Decreto-Lei n.º 14-A/91, de 9
de janeiro Aprova e constitui o Gabinete da Travessia do Tejo em Lisboa
Primeiro-Ministro– Aníbal Cavaco Silva
XII Governo – Aníbal Cavaco Silva (31.Out.1991 – 28.Out.1995)
Decreto – Lei n.º 168/94, 15 de Junho de 1994
Aprovas as bases da concessão, da concepção, do projecto, da construção, do financiamento, da exploração e da manutenção da
nova travessia sobre o Tejo em Lisboa, bem como da exploração e da manutenção da actual travessia, e atribui ao consórcio LUSOPONTE
a respectiva concessão.
Primeiro-Ministro– Aníbal Cavaco Silva
Ministro das Obras Públicas, Transportes e
Comunicações– Joaquim Ferreira do Amaral
Assinatura do FRA I – 24 de Março de 1995
XIII Governo – António Guterres (28.Out.1995 – 24.Outubro.1999)
Assinatura do FRA II – 23 de Setembro de 1996
Assinatura do FRA III – 17 de Fevereiro 1997
Assinatura do FRA IV – 3 de Março de 1999
XIV Governo – António Guterres (25.Out.1999 – 06.Abril.2002)
Assinatura do FRA V – 3 de Março de 2000
Assinatura do FRA VI – 27 de Novembro de 2000
Assinatura do FRA VII – 8 de Junho de 2001
XVII Governo – José Sócrates (12.Março.2005 – 26.Out.2009)
Assinatura do FRA VIII – 28 de Novembro de 2008
XIX Governo – Pedro Passos Coelho (21.Jun.2011 –…)
Assinatura do FRA IX – 29 de Março de 2012
10.1.4. A CONCESSÃO DOURO LITORAL
Enquadramento
A decisão sobre o lançamento do concurso público internacional para a concessão Douro Litoral foi tomada
pelo XV Governo Constitucional através do Decreto-Lei n.º 199-B/99, de 14 de abril (na redação atribuída pelo
Decreto-Lei n.º 210/2003, de 15 de setembro), que determina especificamente a construção desta estrutura
rodoviária. 256
O procedimento concursal foi desencadeado por despacho conjunto da Ministra de Estado e das Finanças,
Manuela Ferreira Leite, e do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Habitação, António Carmona
Rodrigues. 257
A Comissão de apreciação de propostas inicial era composta pelos seguintes membros:258
256
Cfr. Decreto-Lei n.º 210/2003, de 15 de Setembro, artigo 2.º alínea e); 257
Cfr. http://dre.pt/pdf2sdip/2004/02/029000000/0195501974.pdf; 258
Cfr. Despacho Conjunto n.º 206/2004;
Página 110
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
110
Prof. Américo Pires da Costa (presidente);
Eng.º Carlos João Nunes Martins;
Eng.º Duarte Nuno Lopes da Silva;
Dr. Emídio de Jesus Maria; e
Dr. Vítor Manuel Batista de Almeida.
Mais tarde, esta comissão foi substituída pelos seguintes membros:259
Conselheiro Eng.º João Manuel de Sousa e Marques (Presidente);
Eng.º Francisco José Mendes Godinho;
Eng.º Joaquim Manuel Ramos Cavalheiro;
Dr.ª Ana Isabel da Silva Simões Gaspar;
Dr. Vítor Manuel Batista de Almeida.
A renegociação do contrato de concessão
Com o objetivo de se avaliar a possibilidade de enquadrar a Concessão Douro Litoral no NMGFSR,
nomeadamente na conversão desta concessão numa subconcessão da EP,S.A, foi nomeada uma comissão
de negociação 260
para alteração do contrato de concessão AEDL261
com a seguinte composição:
Francisco Pereira Soares (Coordenador);
Vítor Almeida;
Ernesto Ribeiro;
Pedro Silva e Costa;
Joaquim Pais Jorge.
Porém esta comissão nunca iniciou formalmente a negociação com os representantes da concessionária
uma vez que foi suspensa 262
por se considerar necessário proceder previamente à avaliação e revisão do
modelo de financiamento da EP, SA, conforme resultava do Orçamento do Estado para 2010 e 2011.
A estrutura acionista da AEDL era, à data da celebração do contrato a seguinte:
O Risco
A AEDL é um concessão com portagem real pelo que o risco está praticamente na sua totalidade do lado
do concessionário.
Vejamos o seguinte quadro: 263
259
Cfr. Despacho Conjunto n.º 21.226/2006; 260
Cfr. Despacho n.º 13645/2010; 261
AEDL – Autoestradas Douro Litoral; 262
Cfr. Despacho n.º 18332/2010; 263
Cfr. Parcerias Público Privadas e Concessões – Relatório 2011, DGTF;
Página 111
1 DE NOVEMBRO DE 2013
111
As concessões de portagens real, como AEDL, não trazem, por princípio, encargos para o Estado, a não
ser que existam motivos de reequilíbrio financeiro onde o Estado possa a vir a ter que assumir encargos fruto
de alterações que interfiram com o modelo de concessão.
Segundo a Ernst&Young estão pendentes diversos pedidos de reposição de equilíbrio financeiro da
concessão assentes em reclamações apresentadas pelo ACE construtor, pela AEDL e pela Brisa, as quais
foram rejeitadas pelo InIR.
“A pendencia destas reclamações bom como a emergência de um conjunto de litígios em torno da
introdução da Taxa de Regulação das Infraestruturas Rodoviárias (TRIR), da criação de tarifas a favor do SIEV
– sistema de Identificação Electrónica de Veículos, SA, da alteração introduzida pelo artigo 175.º da Lei do
Orçamento do Estado para 2011 (Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro) ao artigo 15.º da Lei n.º 25/2006, de
30 de junho, que aprova o regime sancionatório aplicável às transgressões ocorridas em matéria de
infraestruturas rodoviárias onde seja devido o pagamento de taxas de portagem, e a suspensão do concurso
referente à adjudicação da subconcessão “Autoestradas do Centro” podem conduzir a Concessionária a
submeter aquelas matérias a arbitragem” 264
A Comissão não realizou audições em número suficiente sobre esta concessão em particular pelo que não
foi possível aferir com recurso às transcrições das atas o estado desta eventual reclamação em sede de
264
Cfr. Estudo de 36 contratos de Parcerias Público-Privadas do Estado Português, pág. 86;
Página 112
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
112
Tribunal Arbitral.
Contudo, foi a 12 de fevereiro tornado público265
que a Brisa reclama cerca de 1.250 milhões dizem
respeito ao cancelamento do concurso para a “Autoestradas do Centro” e à cobrança de taxas regulatórias,
124,2 milhões à rejeição do traçado alternativo para a A32 e 50 milhões prendem-se com várias questões
relacionadas com os trabalhos de construção, num total de 1.424,2 milhões de euros.
Em todo o caso, esta será necessariamente uma questão a ser resolvida em sede de Tribunal Arbitral.
Em todo o caso, e segundo a Ernst&Young, a concessão Douro Litoral “tem de passar pela revisão do
Caso Base seguido de medidas de saneamento financeiro da concessão”,266
ou seja considera a concessão
Douro Litoral uma concessão “inviável para os atuais níveis de dívida bancária”. Em todo o caso, a
concessionária manifestou disponibilidade em renegociar o contrato de concessão com o objetivo de
transforma esta concessão numa subconcessão da EP, SA, como forma de reequilibrar financeiramente a
concessão.
Diplomas / Documentos
Descrição Responsáveis
Políticos
XIII Governo – António Guterres (28.Out.1995 – 25.Out.1999)
Decreto-Lei n.º 119-B/99, de 14 de abril
Alargou o regime jurídico consagrado quer no Decreto-Lei n.º 9/97 quer no Decreto-Lei n.º 267/97 aos concursos para atribuição de concessões de novos lanços de autoestrada e grandes obras de arte
Primeiro-Ministro– António Guterres
Ministro das Finanças– António Sousa Franco
Ministro do Equipamento, Planeamento e Administração do Território – João Cravinho
XV Governo – Durão Barroso (06.Abril.2002 – 17.Julho.2004)
Decreto-Lei n.º 219/2003, de 15 de setembro
Altera a definição dos lanços de autoestrada que integram a concessão IC 24, nos termos do Decreto-Lei n.º 119-B/99, de 14 de abril, que passa a designar-se por concessão Douro Litoral, integrando novos lanços de autoestradas para conceção, construção, exploração e manutenção com e sem cobrança de portagens aos utentes.
Primeiro-Ministro– Durão Barroso
Ministro das Obras Públicas, Transportes e Habitação – António Pedro Carmona Rodrigues
Ministra das Finanças – Manuela Ferreira Leite
Despacho Conjunto n.º 55/2004, de 5 de janeiro de 2004
Aprova o programa de concurso e o caderno de encargos relativo ao concurso público internacional para a concessão Douro Litoral
Primeiro-Ministro– Durão Barroso
Ministro das Obras Públicas, Transportes e Habitação – António Pedro Carmona Rodrigues
Ministra das Finanças – Manuela Ferreira Leite
265
http://www.jornaldenegocios.pt/empresas/construcao/detalhe/brisa_reclama_1250_milhoes_pela_suspensao_da_auto_estrada_do_centro.html; 266
Cfr. Estudo de 36 Contratos de Parcerias Público Privadas do Estado Português, pág.232;
Página 113
1 DE NOVEMBRO DE 2013
113
Diplomas / Documentos
Descrição Responsáveis
Políticos
Despacho Conjunto n.º 206/2004, de 15 de março
É constituída a comissão de apreciação das propostas relativas ao concurso público internacional para a concessão do Douro Litoral, aberto pelo despacho conjunto n.º 55/2004, de 5 de janeiro.
Ministro das Obras Públicas, Transportes e Habitação – António Pedro Carmona Rodrigues
Ministra das Finanças – Manuela Ferreira Leite
XVII Governo – José Sócrates (12.Março.2005 – 26.Out.2009)
Despacho Conjunto n.º 21226/2006, de 18
de setembro
Determina a constituição e composição da nova comissão de avaliação das propostas relativas ao concurso público
internacional para a concessão do Douro Litoral, aberto pelo despacho conjunto n.º 55/2004, de 5 de janeiro, publicado no
Diário da República, 2. a série, de 4 de fevereiro de 2004.
Ministro de Estado e das Finanças–
Fernando Teixeira dos Santos
Ministro das Obras Públicas Transportes e Comunicações – Mário
Lino
XVIII Governo – José Sócrates (26.Out.2009 – 21.Junho.2011)
Despacho n.º 13645/2010, de 18 de Agosto
São constituídas as comissões de negociação para alteração dos contratos de concessão celebrados com as concessionárias AEDL – Autoestradas do Douro Litoral, SA, e BRISAL – Autoestradas do Litoral, SA,
Secretário de Estado do Tesouro e Finanças – Carlos Costa Pina
Secretário de Estado Adjunto,das Obras Públicas e das Comunicações – Paulo Campos
Em todo o caso, é percetível que esta concessão sendo inviável financeiramente para a concessionária e
correndo o riso de o Estado vir a assumir um esforço financeiro num futuro acordo de reequilíbrio financeiro,
conforme se prevê que pela decisão da Brisa em recorrer à reclamação de uma compensação financeira por
via judicia, fere o princípio de celebração de uma PPP, ou seja a da redução de custos para o Estado e a da
satisfação das necessidades públicas.
10.1.5. A CONCESSÃO LITORAL CENTRO
Enquadramento
A autoestrada do Litoral Centro (A17) tem uma extensão de 92 quilómetros, ligando a Marinha Grande a
Mira.
Esta infra-estrutura prolonga a A8 (Autoestrada Loures/Leiria) e constitui um eixo complementar à A1
(Autoestrada do Norte) nas deslocações para o Norte e para o Oeste. A integração da A17 com as outras
autoestradas que servem a região, como a A1 e a A14, terá um efeito multiplicador das suas externalidades
positivas. É, ainda, uma alternativa à Estrada Nacional 109, com numerosas vantagens dos pontos de vista da
segurança rodoviária, ambiental e económico.
A A17 fixa um novo padrão no sector das infraestruturas rodoviárias incorporando, de raiz, todos os
elementos que definem uma nova geração de autoestradas, com elevado conteúdo tecnológico.
Além da gestão ativa de tráfego, foi adotada uma nova geração da Via Verde – a Via Mais Verde -, que terá
impactos sociais e ambientais relevantes, quer pela maior segurança e conforto que proporciona, quer pelo
Página 114
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
114
efeito positivo que terá ao nível das emissões de dióxido de carbono e da eficiência energética do tráfego
rodoviário.
Em termos de enquadramento do tempo político vejamos:
“O Sr. Dr. António Mexia (ex-Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações): — Sr.
Presidente, no que diz respeito à questão que hoje está aqui em causa, que tem que ver com a concessão
Litoral Centro, gostaria de fazer um resumo do que foi, efetivamente, a minha parca intervenção no processo,
que procurei traduzir, aliás, desde a sua origem até ao fim e mostrar justamente em que ponto é que houve um
envolvimento meu enquanto, na altura, Ministro das Obras Públicas. No fundo, queria relembrar que esta
concessão foi lançada cinco anos antes, salvo erro, daquilo que foi a sua conclusão, portanto, teve um
processo longo, que está descrito na carta.
Em 1999, por despacho conjunto dos Ministros da Finanças e do Equipamento, criaram-se comissões de
avaliação — é o que está descrito na página 2 — nomeadas para esse concurso, onde se propôs a seleção do
Grupo Brisal e da Autoestradas da Costa de Prata (AECP) para a fase de negociações. Em 2002, a comissão
de avaliação emitiu o relatório atribuindo à proposta da Brisal a melhor classificação. Em fevereiro de 2003, a
comissão de avaliação de propostas emitiu o relatório final. Em 2003, houve a primeira adjudicação, uma
adjudicação que foi provisória, ao Agrupamento Brisal. E depois houve um pedido de alteração da estrutura
acionista, que ainda teve uma intervenção do Secretário de Estado do Tesouro e Finanças, em 2003. A
comissão de avaliação considerou que era adequado.(…)” 267
Tal como a concessão Douro Interior a concessão Litoral Centro é uma concessão de portagem real, o que
significa que não implica, por princípio, encargos para o Estado, sendo a remuneração da concessionária
exclusiva do pagamento de portagem pelos seus utilizadores.
Refiro em princípio, no que respeita aos encargos do Estado, porque esses encargos podem existir caso se
verifiquem situações que impliquem Acordos de Reequilíbrio Financeiro.
Foi o que aconteceu.
As semelhanças com a concessão Douro Interior, atrás analisada, são evidentes. Quer na estrutura e no
modelo de concessão, quer na sua inviabilidade económica que ao longo do tempo se tem vindo a acentuar.
Vejamos 268
.
Foram apresentados pela concessionária diversos pedidos de reequilíbrio financeiro (REF) da concessão
que poderão constituir encargos avultados para o Estado. Estão pendentes em sede de Tribunal Arbitral
diversos pedidos de REF e uma reserva de direitos.
O pedido de REF mais significativo ascende, segundo pedido da concessionária, a 1.022.000.000,00€ e
está relacionado com uma quebra de tráfego, alegada pela concessionária, entre o Caso Base inicial e a mais
recente projeção de tráfego afetada pela introdução de portagem numa via que alimenta o tráfego da
concessão Litoral Centro.
Sobre este aspeto importa referir que o InIR, na defesa do interesse do Estado, alega que a
responsabilidade das projeções de tráfego é exclusivamente da concessionária.
A Ernst&Young, na sua auditoria, suporta esta argumentação do InIR afirmando que:
“O exercício de quantificação do REF é simplista e incorreto, na medida em que ignora a quebra de tráfego
já existente na concessão mesmo antes do evento gerador de pedido, e ignora totalmente, também, outras
causas com efeito nos níveis de tráfego e que são contratualmente risco a assumir pelo parceiro privado”.269
Afirma ainda o seguinte:
“Admitindo que a queda de tráfego ocorrida em 2010 e 2011 originada pela concessão é na ordem dos
9.9% o reequilíbrio financeiro a que a concessionária teria direito não ultrapassaria os 133.000.000,00€” 270
267
Ata da 70.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 11 de abril de 2013, audição ao Dr. António Mexia, pág. 2 e 3; 268
Análise essencialmente feita a partir do “Estudo de 36 Contratos de Parcerias Público Privadas do Estado Português”, Ernst&Young, 2012; 269
Ibidem, ibidem; 270
Idem, ibidem;
Página 115
1 DE NOVEMBRO DE 2013
115
Este pedido de REF na ordem dos 1.022.000.000,00€ decorre de duas arbitragens pendentes que visam o
direito ao reconhecimento do direito da concessionária à reposição do reequilíbrio financeiro da concessão e
um pedido de reposição do equilíbrio financeiro baseado na alteração introduzida pelo artigo 175.º da Lei do
Orçamento de Estado para 2011, grosso modo, devido à introdução de portagens.
Vejamos o seguinte excerto:
“O Sr. Pedro Filipe Soares (BE): —(…) Vejamos, por exemplo, este contrato da concessão Litoral Centro,
em que a própria alteração a norte nas condições de uma autoestrada, numa SCUT, que não tinha nada a ver
com esta, na prática, levou a pedidos de reequilíbrio financeiro na ordem dos milhares de milhões de euros.
Ora, isto demonstra como há uma fragilidade real destes contratos face à dinâmica da vida. E por isso há aqui
um ponto que faz com que essa teoria não se transforme em prática.(…)
O Sr. Dr. António Mexia: —(…) Ou seja, quando falo na segunda condição, que é a da repartição correta
dos riscos, estou a falar, justamente, dos riscos ao longo do projeto de maneira a que não haja, cada vez que
há alterações de circunstâncias, só o mesmo, neste caso o contribuinte, a cobrir o risco. Portanto, isto tem a
ver com a capacidade de, em cada momento, quando os contratos são negociados, ter a certeza que está a
repartir bem os riscos. (…) Em relação à questão de esta autoestrada ter um problema que a norte perdeu,
gostava de dizer que, se esta autoestrada, a que está em causa, que é a A17, tivesse sido desenvolvida,
imaginemos, por uma empresa pública, ela depois teria exatamente o mesmo problema. Ou seja, a questão do
negócio em si é que uma coisa que estava a alimentar esta autoestrada alimentou menos, chega menos fluxo.
Portanto, independentemente de quem tivesse financiado, esta alteração ia na mesma suceder,
independentemente de ser público ou privado. No entanto, isto remete para a minha primeira questão: a
necessidade e a definição, mas cinco anos antes, de que esta estrada era necessária, o que levou a
adjudicações provisórias e a definitivas. Ou seja, estamos sempre a ver: é necessário, os riscos estão bem
repartidos e estão bem contabilizados.(…)” 271
A primeira arbitragem foi iniciada em 29 de março de 2011 reclamando o ACE construtor o valor total de
51.950.000,00€ devido a:
(i) Atrasos na obtenção da DIA272
;
(ii) Atrasos na obtenção do RECAPE273
;
(iii) Atrasos na obra provocados pela EDP;
(iv) Imposição de medidas de minimização de ruído;
(v) Imposição da construção da Ligação IC8/A1 – Nó de Pombal;
(vi) Imposição de construção da construção de guardas de segurança e protecção para motociclistas;
(vii) Imposição da construção de restabelecimentos no sublanço Monte Redondo/Louriçal;
(viii) Imposição da construção da via intermunicipal ER355-11 no sublanço Quiaios/Tocha;
(ix) Imposição de iluminação de nós na ligação IC8/A1 – Nó de Pombal;
(x) Aumento do preço do petróleo e seus derivados;
(xi) Sobrecustos na construção da Ponte sobre o Rio Mondego no lanço Louriçal/Mira;
(xii) Sobrecustos com achados arqueológicos no IC8 e
(xiii) Consequentes encargos financeiros.
Portanto, como se constata, a maioria decisões unilaterais do concedente público.
A segunda arbitragem foi iniciada em fevereiro de 2012 a pedido das entidades financiadoras devido à
pendência de quatro pedidos de reposição do equilíbrio financeiro da concessão relacionados com a
introdução da Taxa de Regulação das Infraestruturas de Identificação Electrónica de Veiculos, SA (SIEV), com
a introdução de portagens na SCUT Costa de Prata e com o atraso na entradas em funcionamento da SCUT
Costa de Prata.
271
Ata da 70.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 11 de abril de 2013, interação do Deputado Pedro Filipe Soares (BE) com o Dr. António Mexia, pág. 21 e 22; 272
DIA – Declaração de Impacte Ambiental; 273
RECAPE – Relatório de Conformidade Ambiental do Projeto de Execução;
Página 116
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
116
A concessionária pretende a restituição de 120.012,91€ correspondente ao montante já pago pelo SIEV e
pela TRIR. Em todo o caso reclama ainda uma compensação direta de 927.500.000,00€ devido à redução de
tráfego pela introdução de portagens na SCUT Costa de Prata e outra no valor de 94.500.000,00€ devido à
redução de tráfego por força do atraso na entrada em funcionamento do Lote 4 da concessão Costa de Prata,
especificamente no sublanço Angeja/Estarreja.
A interação atrás descrita, entre o Deputado Pedro Filipe Soares e o Dr. António Mexia, aliada a esta
decomposição de pedidos REF é demonstrativa que a conceção da autoestrada Litoral Centro foi mal
concebida no que diz respeito à necessidade pública global da sua existência. Ou, no limite, foi parcialmente
prejudicada pelas decisões políticas tomadas em 2010.
À semelhança da concessão Douro Litoral, como aliás já referi anteriormente, esta concessão é
financeiramente inviável para a concessionária. Novamente, é previsível que exista pressão sobre o Estado
para que este assuma alguns encargos. Contudo, a Comissão de Inquérito não apurou nenhumas
responsabilidades que justifiquem esta pretensão.
Quadro dos responsáveis políticos e dos diplomas aprovados da Concessão Litoral Centro
Diplomas Descrição Responsáveis Políticos
XIII Governo – António Guterres
(28.Out.1995 – 24.Outubro.1999)
Decreto-Lei n.º 119-B/99, de 14
de abril
Define o regime jurídico das novas concessões de autoestradas a designar por IC16/IC30,
Litoral/Centro, Norte/Litoral, Lisboa Norte, IC24 e IC3/Baixo Tejo.
Primeiro-Ministro– António Guterres
Ministro do Equipamento, Planeamento e Administração do
Território– João Gomes Cravinho
Decreto-Lei n.º 220-A/99, de 16
de junho
Altera o Decreto-Lei n.º 119-B/99, de 14 de abril, que define o regime jurídico das novas concessões de autoestradas a designar por
IC16/IC30, Litoral/Centro, Norte/Litoral, Lisboa Norte, IC24 e IC3/Baixo Tejo
Primeiro-Ministro– António Guterres
Ministro do Equipamento, Planeamento e Administração do
Território– João Gomes Cravinho
Ministro das Finanças– António de Sousa Franco
XIV Governo – António Guterres
(25.Out.1999 – 06.Abril.2002)
Decreto-Lei n.º 541/99, de 13 de Dezembro (aprovado em Conselho de
Ministros a 23 de setembro de
1999)
Altera o regime e a definição das concessões designadas por IC 16/IC 30, IC 24 e IC 3 Baixo Tejo que constam do Decreto-Lei n.º 119-B/99, de 14 de abril, alterado pelo Decreto-Lei n.º 220-A/99, de 16
de junho, e define duas novas concessões designadas por IC 36 e IC 12
Primeiro-Ministro– António Guterres
XV Governo – José Manuel Durão Barroso
(06.Abril.2002 – 17.Julho.2004)
Decreto-Lei n.º 306/2002, de
13 de dezembro
Altera a definição dos lanços de Autoestrada que integram a concessão designada por IC 16-IC
30, constante do Decreto-Lei n.º 119-B/99, de 14 de abril, e define uma nova concessão a designar por
IP4 – Amarante/Vila Real
Primeiro-Ministro– Durão Barroso
Ministro das Finanças – Manuela Ferreira Leite
Ministro das Cidades– Luis Valente de Oliveira
Decreto-Lei n.º 85/2003, de 24
de abril
Altera a definição dos lanços de Autoestrada que integram a concessão designada por IC 16/IC 30, nos termos do Decreto-Lei n.º 119-B/99, de 14 de abril, que passa a designar-se por concessão
Grande Lisboa, integrando novos lanços de autoestradas para exploração e manutenção sem
cobrança de portagem aos utentes
Primeiro-Ministro– Durão Barroso
Ministro das Finanças – Manuela Ferreira Leite
Ministro das Cidades– Luis Valente de Oliveira
Página 117
1 DE NOVEMBRO DE 2013
117
Diplomas Descrição Responsáveis Políticos
Decreto-Lei n.º 210/2003, de
15 de setembro
Altera a definição dos lanços de Autoestrada que integram a concessão IC 24, nos termos do
Decreto-Lei n.º 119-B/99, de 14 de abril, que passa a designar-se por concessão Douro Litoral,
integrando novos lanços de autoestradas para conceção, construção, exploração e manutenção com e sem cobrança de portagens aos utentes
Primeiro-Ministro– Durão Barroso
Ministro das Finanças – Manuela Ferreira Leite
Ministro das Cidades– António Carmona Rodrigues
Decreto-Lei n.º 217/2003, de
18 de setembro
Altera a definição dos lanços de Autoestrada que integram a concessão designada por IC 36,
nos termos do Decreto-Lei n.º 119-B/99, de 14 de abril
Primeiro-Ministro– Durão Barroso
Ministro das Finanças – Manuela Ferreira Leite
Ministro das Cidades– António Carmona Rodrigues
Decreto-Lei n.º 196/2004, de 17 de agosto
Altera o Decreto-Lei n.º 119-B/99, de 14 de abril, criando a concessão Ericeira-Malveira
Primeiro-Ministro– Durão Barroso
Ministro das Finanças – Manuela Ferreira Leite
Ministro das Cidades– António Carmona Rodrigues
Despacho Conjunto n.º 472/2004, de 30 de Julho
(Exarado a 13 de julho)
Alteração da Estrutura Acionista.
Ministro das Finanças – Manuela Ferreira Leite
Ministro das Cidades– António Carmona Rodrigues
XVI Governo – Pedro Santana Lopes
(17.Julho.2004 – 12.Março.2005)
Decreto-Lei n.º 48/2005, de 24
de fevereiro
Altera a definição dos lanços de Autoestrada que integram a concessão Ericeira/Malveira, nos
termos do Decreto-Lei n.º 119-B/99, de 14 de abril
Primeiro-Ministro– Pedro Santana Lopes
Ministro das Finanças –António Bagão Félix
Ministro das Cidades, Administração Local, Habitação e Desenvolvimento Regional– José
Luis Arnaut
Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações–
António Mexia
Decreto-Lei n.º 215-B / 2004,
de 16 de setembro
Aprova as bases da concessão da conceção, projeto, construção, financiamento, com
subsequente conservação e exploração ou transferência para o Estado da concessão
designada por Litoral Centro.
Primeiro-Ministro– Pedro Santana Lopes
Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações–
António Mexia
Resolução do Conselho de Ministros n.º
134-A/2004, de 16 de setembro
Aprova o contrato da concessão da conceção, projeto, construção e financiamento, com
subsequente conservação e exploração ou transferência para o Estado, da concessão
designada por Litoral Centro.
Primeiro-Ministro– Pedro Santana Lopes
Declaração de Retificação n.º 97/2004, de 21
de Outubro
De ter sido retificado o Decreto-Lei n.º 215-B/2004, do Ministério das Obras Públicas,
Transportes e Comunicações, que aprova as bases da concessão de conceção, projeto, construção e financiamento, com subsequente conservação e exploração ou transferência para o Estado, da
concessão designada por Litoral Centro, publicado no Diário da República, 1.ª série, n.º 219, de 16 de
setembro de 2004
Presidência do Conselho de Ministros
Página 118
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
118
Diplomas Descrição Responsáveis Políticos
Resolução do Conselho de
Ministros n.º 32/2005, de 20
de janeiro
Altera a Resolução do Conselho de Ministros n.º 134-A/2004, de 16 de setembro, que aprova a minuta do contrato de concessão da conceção,
projeto, construção e financiamento, com subsequente conservação e exploração ou transferência para o Estado da concessão
designada por Litoral Centro, corrigindo o valor atualizado líquido acumulado máximo de receitas
de portagem
Primeiro-Ministro– Pedro Santana Lopes
Decreto-Lei n.º 39/2005, de 17 de fevereiro
Altera a tarifa de portagem dos veículos da classe 2, veículos ligeiros de passageiros e mistos, tal como definidos no Código da Estrada, com dois eixos, peso bruto superior a 2300 kg e inferior ou igual a 3500 kg, com lotação igual ou superior a cinco lugares e uma altura, medida à vertical do
primeiro eixo do veículo, igual ou superior a 1,1 m e inferior a 1,3 m, desde que não apresentem tração às quatro rodas permanente ou inserível, quando
utilizem o sistema de pagamento automático, passando a beneficiar da tarifa de portagem da
classe 1
Primeiro-Ministro– Pedro Santana Lopes
Ministro das Finanças –António Bagão Félix
Despacho Conjunto n.º
204-D/2005, de 28 de fevereiro
Alteração ao Decreto-Lei n.º 215-B / 2004, de 16 de setembro
Ministro das Finanças e da Administração Pública – António
José de Castro Bagão Félix
Ministro da Administração Interna – Daniel Viegas Sanches
Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações –
António Mexia.
XVII Governo – José Sócrates
(12.Março.2005 – 26.Out.2009)
Decreto-Lei n.º 99/2006, de
6 de Junho
Altera o Decreto-Lei n.º 119-B/99, de 14 de abril, na redação que lhe foi conferida pelos
Decretos-Leis n.os
220-A/99, de 16 de Junho, 541/99, de 13 de Dezembro, 306/2002, de 13 de
Dezembro, e 196/2004, de 17 de Agosto, procedendo à redefinição do ponto termo da
concessão denominada por IP 4 - Amarante-Vila Real e à criação da concessão do troço A 4-IP 4 -
Vila Real-Bragança (Quintanilha)
Primeiro-Ministro – José Sócrates
Ministro de Estado e das Finanças – Fernando Teixeira dos
Santos
Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações –
Mário Lino
Decreto-Lei n.º 380/2007,
de 13 de Novembro
Atribui às EP – Estradas de Portugal, SA, a concessão do financiamento, conceção, projeto,
construção, conservação, exploração, requalificação e alargamento da rede rodoviária
nacional e aprova as bases da concessão
Primeiro-Ministro – José Sócrates
Ministro de Estado e das Finanças – Fernando Teixeira dos
Santos
Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações –
Mário Lino
XVIII Governo – José Sócrates
(26.Out.2009 – 21.Junho.2011)
Despacho n.º 13645/2010,
de 26 de Agosto
Constitui as comissões de negociação para alteração dos contratos de concessão celebrados com as concessionárias AEDL – Autoestradas do Douro Litoral, SA, e BRISAL – Autoestradas do
Litoral, SA
Secretário de Estado do Tesouro e Finanças – Carlos Manuel Costa
Pina.
Secretário de Estado Adjunto, das Obras Públicas e das
Comunicações – Paulo Jorge Oliveira Ribeiro de Campos.
Página 119
1 DE NOVEMBRO DE 2013
119
10.2. CONCESSÕES SEM COBRANÇA DE PORTAGEM AO UTILIZADOR (SCUT) E CONCESSÕES COM
COBRANÇA DE PORTAGENS AO UTILIZADOR (EX-SCUT)
Nota prévia: Para melhor se perceber a necessidade política da renegociação SCUT e das
Subconcessões, cuja análise será feita no ponto seguinte, é importante analisar-se a importância que o Novo
Modelo de Gestão e Financiamento do Sector Rodoviário (NMGFSR) e as alterações ocorridas na empresa
Estradas de Portugal tiveram em todo este processo.
A Administração Rodoviária em Portugal surgiu em 1927 com a criação da Junta Autónoma das Estradas
(JAE) que após restruturação por via do Decreto-Lei n.º 237/99, de 25 de junho, tornou essa administração
assente em três institutos: O Instituto de Estradas de Portugal (IEP), o Instituto para a Construção Rodoviária
(ICOR) e o Instituto para a Conservação e Exploração da Rede Rodoviária (ICERR). Mais tarde em 2002, por
força do Decreto-Lei n.º 227/2002, de 30 de outubro, procedeu-se à fusão destes três Institutos no Instituto das
Estradas de Portugal, IP, que por sua vez foi transformado numa entidade de natureza empresarial, em 2004,
ficando EP-Estradas de Portugal, EPE (EP, EPE).
Desta forma a EP, EPE, desempenhou um papel essencial no desenvolvimento das PPP rodoviárias
embora tivesse funcionado sem nunca existir um contrato formal com o Estado para o efeito. A EP, EPE,
funcionava numa “lógica de organismo estatal, exigindo-se-lhe, sobretudo, a construção e o desenvolvimento
direto da rede rodoviária nacional, dependendo aquela empresa das transferências do Orçamento de Estado
para assegurar a sua atividade”.274
O XVII Governo Constitucional definiu como uma das suas prioridades, neste sector, a revisão do Plano
Rodoviário Nacional (PRN) sobretudo no que respeita à sua capacidade de execução técnica e financeira.
Assim, define, através de Resolução do Conselho de Ministros, o Novo Modelo de Gestão e Financiamento
do Sector Rodoviário Rodoviário sob os seguintes pressupostos:
“a) Coesão territorial, traduzido na assunção complementar de encargos pelo Estado, relativamente a
infraestruturas rodoviárias selecionadas, sempre que tal se justifique atendendo aos indicadores de
desenvolvimento socioeconómico das regiões em causa e à ausência de alternativas viáveis;
b) Solidariedade intergeracional, traduzido na adequada distribuição dos custos da rede rodoviária nacional
pelos respetivos beneficiários, presentes e futuros, atendendo à vida útil das mesmas, e favorecendo o
ajustamento da respetiva amortização financeira à sua amortização económica;
c) Eficiência ambiental, traduzido na discriminação positiva dos veículos que, para um determinado nível de
utilização das infraestruturas permitam menores consumos de combustível ou recorram a fontes de energia
menos poluentes;
d) Contratualização de longo prazo das responsabilidades decorrentes da conceção, projeto, construção,
conservação, exploração, requalificação e alargamento da rede rodoviária nacional, traduzido,
designadamente, na celebração de contrato de concessão entre o Estado e a EP-Estradas de Portugal, SA;
e) Definição do preço global do serviço representado pelo uso e disponibilidade da rede rodoviária nacional
a cargo da EP-Estradas de Portugal, SA, e assente na criação da Contribuição de serviço rodoviário como
receita própria desta entidade;
f) Associação de investimento privado ao desenvolvimento da rede rodoviária nacional, traduzido no
reforço das parcerias público-privadas, sem prejuízo da abertura do capital da EP-Estradas de Portugal, SA, a
entidades privadas, em termos a definir; e
g) Reforço da segurança rodoviária traduzido na contratualização de políticas ativas para a segurança dos
utilizadores, prevendo-se para o efeito, no contrato de concessão a celebrar com a EP-Estradas de Portugal,
SA, os instrumentos adequados.” 275
274
Relatório de Auditoria do Tribunal de Contas n.º 15/2012, 2.ª secção, volume I, ponto 111, pág.24; 275
Cfr. http://dre.pt/pdf1s/2007/07/13200/44014403.pdf
Página 120
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
120
A implementação desta Resolução e destes pressupostos foi promovida com a aprovação de um conjunto
de legislação crucial que viria a transformar como nunca visto a gestão rodoviária nacional.
Assim assistimos a:
a) Transformação da EP, EPE, em sociedade anónima de capitais públicos acentuando a autonomia da
gestão da empresa e a sua responsabilização pelo cumprimento de objetivos; 276
b) Celebração do Contrato de Concessão entre o Estado e a EP, SA, por 75 anos onde a EP, SA, assume
o papel de concessionária geral da rede rodoviária nacional, com responsabilidade pelo financiamento,
conceção, projeto, construção, conservação, exploração, requalificação e alargamento da rede; 277
c) Criação de um regulador independente, InIR, IP;278
d) Alteração do modelo de financiamento do setor rodoviário nacional, coma progressiva aproximação ao
princípio do utilizador-pagador através da contribuição do serviço rodoviário;279
e) Negociação das atuais concessões rodoviárias;
Veremos adiante, na análise da SCUT e das Subconcessões os efeitos destas significativas alterações do
setor rodoviário nacional, assim como as consequências da sua excessiva utilização.
Contudo, julgo interessante, atentarmos previamente à seguinte consideração do Tribunal de Contas:
“O NMGFSR visou, essencialmente, garantir a autossustentabilidade so setor rodoviário e reduzir o esforço
financeiro do Estado em termos orçamentais, através da atribuição à EP, SA, da Concessão da rede rodoviária
nacional, por 75 anos, com a intensificação, por parte desta empresa, do recurso às PPP” 280
Enquadramento do Programa de Concessões SCUT 281
Encontram-se no âmbito do programa de concessões SCUT (atualmente ex-SCUT em resultado da
decisão de introdução do sistema de cobrança de portagens), as seguintes 7 concessões:
(i) Algarve;
(ii) Beiras Litoral e Alta;
(iii) Beira Interior;
(iv) Costa de Prata;
(v) Grande Porto;
(vi) Interior Norte e;
(vii) Norte Litoral
Este programa de concessões SCUT foi introduzido em Portugal, em 1997, através do Decreto-Lei n.º
267/97 de 2 de outubro.
O referido Decreto-Lei que introduziu em Portugal o programa de concessões SCUT,previa o lançamento
das Concessões SCUT da Costa de Prata, Beira Interior, Algarve, Grande Porto e Interior Norte e Beiras
Litoral e Alta (esta última apenas para efeitos de aumento do número de vias, conservação e
exploração). Posteriormente, pelo Decreto-Lei n.º 119-B/99 de 14 de abril, foi ainda previsto o
lançamento da SCUT do Norte Litoral.
Desta forma, e segundo o Tribunal de Contas, com tal programa visou-se o lançamento de autoestradas
mediante concessão, mas em regime de portagem Sem Custo para os Utilizadores (SCUT), modelos também
conhecidos como portagens sombra ou virtuais.
Diz-nos o Tribunal de Contas que este modelo de concessões foi importado do Reino Unido, país que já
tinha larga experiência no seu lançamento.
276
Cfr. Decreto-Lei n.º374/2007, de 07 de novembro; 277
Cfr. Decreto-Lei n.º 380/2007, de 13 de novembro, alterado pela Lei n.º 13/2008, de 29 de fevereiro, pelo Decreto-Lei n.º 110/2009, de 18 da maio e pelo Decreto-Lei n.º 44-A/2010, de 5 de maio; 278
Cfr. Decreto-Lei n.º 148/2007, de 27 de Abril, alterado pelo Decreto-Lei n.º 132/2008, de 21 de Julho; 279
Cfr. Lei n.º 55/2007, de 31 de Agosto; 280
Relatório de Auditoria do Tribunal de Contas n.º 15/2012, 2.ª secção, volume I, pág.24; 281
As referências ao Tribunal de Contas foram retiradas do Relatório de Auditoria do Tribunal de Contas n.º 14/03 – 2.ª Secção, de maio de 2003, às concessões rodoviárias em regime de portagem SCUT;
Página 121
1 DE NOVEMBRO DE 2013
121
No fundo, o que sucede neste tipo de concessões é que o Estado substitui-se aos utentes no pagamento
das portagens, proporcionando, aparentemente, um serviço gratuito. Ou seja, refere-se aparentemente,
porquanto, serão os impostos pagos pelos contribuintes, ao longo dos 30 anos de vida útil da
concessão, que financiarão tal serviço.
Note-se que,as Concessões em regime de portagem SCUT (sem cobrança aos utilizadores) não
foram previstas pelo legislador da LBTT 282
, o qual apenas admitia o recurso a modelos de concessões
com portagem efetiva, isto é, com cobrança aos utentes, o que, desde logo evidencia que este programa
das concessões SCUT foi uma clara opção política do XIII Governo (liderado pelo Primeiro-Ministro António
Guterres) que veio alterar o paradigma que até esse momento vigorava em Portugal.
Objetivos e estratégia do programa SCUT
Por um lado, temos a opinião do Tribunal de Contas 283
, que se pode resumir nos seguintes aspetos:
No que respeita aos objetivos deste programa, refere o Tribunal de Contas que prendem-se,
essencialmente, com a necessidade de completar a rede rodoviária nacional (o PRN 2000) de forma célere,
mas minimizando o esforço financeiro do Estado e o impacto destes investimentos no défice público.
Refere também o Tribunal de Contas que o XIII Governo Constitucional, ao decidir aplicar o modelo de
concessão em regime de Design, Build, Finance e Operate and transfer (DBFOT) mandou elaborar um estudo
aos seus consultores284
, o qual contém “recomendações quanto à forma que a equipa de projecto considera
mais adequada para lançar projetos de concessão de autoestradas em regime de portagem sem cobrança ao
utilizador (SCUT)” datado de 14 de Outubro de 1997, sendo, porém, certo que, anteriormente, a 2 do
mesmo mês e ano, já fizera publicar o Decreto-Lei n.º 267/97 contendo um regime jurídico especial dos
concursos para a adjudicação das concessões SCUT.
Saliente-se a ênfase que o Tribunal de Contas atribuiu a dois objetivos muito concretos quando refere que
o que ressalta “(…) de toda a panóplia de objetivos traçados para estas concessões é a necessidade da sua
rápida implementação e ainda a desoneração do Orçamento do Estado 285
(…).”
A Comissão destaca a crítica que o Tribunal de Contas fez ao facto de não se ter efetuado previamente ao
lançamento do programa das SCUT ademonstração dos benefícios deste modelo por contraposição ao
modelo tradicional de financiamento (via orçamento do Estado). Por outras palavras, o Estado não apurou
previamente o value for money do modelo português das SCUT, sendo certo que as boas práticas seguidas
em outros países que lançaram mão do referido modelo, claramente o aconselhavam.
Tendo concluído o Tribunal de Contas que, a motivação subjacente e determinante do lançamento
deste programa de concessões SCUT, prendeu-se mais com a transferência do seu financiamento para
o sector privado, do que com o que essa solução traria, em termos de valor acrescentado, para o erário
público.
Por outro lado, temos a opinião do Eng.º João Cravinho 286
(à data do lançamento e implementação do
programa das SCUT era Ministro do Equipamento, Planeamento e Administração do Território), por muitos
conhecido como tendo sido o “pai das SCUT”, que referiu perante a Comissão Parlamentar de Inquérito que as
SCUT apenas se podem perceber e compreender no âmbito da estratégia que tinha delineado.
Comecemos então por aí.
Essa estratégia, partiu de um pressuposto inicial de que, a nível de valorização do território europeu,
Portugal não existia — tinha o «fim da picada», o que podia ser igual a nada.
E que, na Cimeira de Dublin foi possível mudar essa estratégia, para que Portugal pudesse passar a ser
olhado como uma mais-valia não apenas doméstica, mas uma mais-valia europeia como a sua primeira frente
atlântica, em termos geográficos, e como a possível margem de desenvolvimento por extensão da interface da
Europa com o Atlântico ou com os oceanos, com os outros mundos, através do mar do Norte.
282
Lei n.º 10/90 de 17 de Março (Lei de Bases do Sistema de Transportes Terrestres); 283
As referências ao Tribunal de Contas foram retiradas do Relatório de Auditoria do Tribunal de Contas n.º 14/03 – 2.ª Secção, de maio de 2003, às concessões rodoviárias em regime de portagem SCUT; 284
Hambros Bank, Banco Efisa e Sociedade de Advogados Carlos Sousa e Brito & Associados; 285
Sublinhado e negrito do Relator; 286
Acta da 18.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 18 de setembro de 2012, intervenção do Eng.º João Cravinho;
Página 122
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
122
Ora, e segundo o Eng.º João Cravinho, a sua ambição seria a de tornar Portugal, juntamente com
Espanha, numa zona de desenvolvimento, a zona extensa da articulação da Europa com o mundo. Mas para
isso era preciso equipar o País de tal maneira que ele estivesse à altura dessa ambição, e era preciso fazê-lo
não em 30 nem em 40 anos, mas num prazo relativamente curto de 10 ou 15 anos.
E prossegue o seu raciocínio, referindo que dentro deste esquema havia um segundo complemento, que
era dizer: É preciso criar em Portugal condições para que isto funcione como uma grande aglomeração
metropolitana à escala europeia, e não à escala nacional, de certo tipo. Uma aglomeração multipolar com dois
grandes polos — Lisboa e Porto — e vários polos secundários.
Tendo concluído relativamente à sua estratégia que foi neste contexto que apareceram as SCUT, as quais
são uma quadrícula de ligação às fronteiras — em quadrícula —, precisamente em comparação com a ideia
do transporte ferroviário, o TGV, com a ideia do novo aeroporto, com a ideia dos portos marítimos.
Esta estratégia tem de facto as suas virtudes, no entanto, é fundamental compreender o seu processo de
implementação, e perceber que tão ou mais importante do que ter uma estratégia bem definida, é ter a
capacidade para implementar e executar essa estratégia.
E sobre este aspeto, atente-se ao “grande erro” que o Eng.º João Cravinho reconheceu perante a
Comissão Parlamentar de Inquérito, aliás dos poucos responsáveis políticos a assumirem responsabilidades
em audições desta Comissão: 287
“ Portanto, tínhamos de arranjar maneira, em boa parte, com as redes portajadas (…), com aquelas em que
não havia custos para o utilizador… Mas alguém as tinha de pagar! Como é que era? Foram as tais SCUT.
«Então, são sem custos para o utilizador?» Aí é que foi o meu grande erro. 288
Ou seja, e como bem refere o Eng.º João Cravinho, na realidade, o uso de qualquer estrada neste País
tem custos grandes para o utilizador. Não há estrada nenhuma que não tenha custos grandes para o
utilizador. Que custos são esses? São, entre outras coisas, os custos dos vários impostos
rodoviários.289
Por último, atente-se também à opinião do Eng.º Pedro Cunha Serra 290
, que foi Presidente dos 3 Institutos
rodoviários: Instituto de Estradas de Portugal (IEP), Instituto para a Construção de Obras Rodoviárias (ICOR) e
Instituto para a Conservação e a Exploração da Rede Rodoviária (ICERR), no período entre 11 de março de
2001 (2.º Governo do Eng.º António Guterres) e 7 de novembro de 2002 (Governo do Dr. Durão Barroso), da
qual destaca-se o entendimento de que, de facto, se abusou do modelo SCUT.
“O Sr. Eng.º Pedro Cunha Serra: —(…) O que me parece um pouco imperdoável é que se construa uma
autoestrada sem portagens, no modelo SCUT, paralela e a escassas centenas de metros de uma autoestrada
com portagem. Isso, para mim, não faz qualquer sentido, porque é evidente que o Estado vai pagar duas
vezes, porque vai retirar tráfego da autoestrada portajada e vai colocá-lo na SCUT, correndo o risco de ter de
indemnizar a concessionária da autoestrada portajada por isso.
Creio que, entre nós, se abusou do modelo das SCUT, ou seja, o modelo das SCUT foi utilizado não
apenas em circunstâncias onde claramente ele seria desaconselhado como também se utilizou
abusivamente, fazendo SCUT e construindo uma rede de autoestradas que, de acordo com os números
que conheço, é a rede mais densa do mundo.291
Ora, não sendo nós o país mais rico do mundo, não vejo
por que razão havemos de ter uma rede de autoestradas com esta densidade, sobretudo quando, em alguns
casos, estamos a falar de autoestradas paralelas a outras autoestradas. A autoestrada Porto-Vila Real-
Bragança corre paralela à A17 durante um troço bastante importante, tal como a SCUT da Costa de Prata
corre paralela à A1. E depois temos também, em direção ao Minho, duas autoestradas que correm paralelas
uma à outra e a escassos quilómetros uma da outra.
287
Sublinhado do relator; 288
Acta da 18.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 18 de setembro de 2012, intervenção do Eng.º João Cravinho, pág. 80 e 81; 289
Negrito e sublinhado do Relator; 290
Com base na acta da 59.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 7 de março de 2013; 291
Negrito e sublinhado do Relator;
Página 123
1 DE NOVEMBRO DE 2013
123
Perdoar-me-ão os Srs. Deputados mas confesso que foi com algum horror que vi estas iniciativas que iam
sendo tomadas e promovidas e que nos conduziram à situação em que nos encontramos.
Hoje, reconheço que é difícil a situação que tem de ser gerida pelo Estado, pela Estradas de Portugal, para
encontrar uma solução para o reequilíbrio de todas estas concessões, (…)292
O relator destaca também, o testemunho e a confirmação do Eng.º Pedro Cunha Serra de que existiam
constantemente, fortes pressões, de todas as partes, para se fazer autoestradas:
“Mas, devo dizer, Srs. Deputados, que a pressão para fazer autoestradas vinha de todas as partes. Por
exemplo, atravessar a Serra da Estrela com um túnel era uma obsessão dos autarcas da região, à qual
sempre resistimos. Mas essa obsessão estava sempre presente. Não passavam três meses que não
recebêssemos uma diligência, um ofício dos autarcas a solicitarem a realização dessa obra. O que nos valia,
às vezes, é que essa obra não estava prevista no Plano Rodoviário Nacional, e com isso nos íamos
defendendo.”293
Chegou inclusive a explicar que,
“essas pressões chegavam-nos das mais variadas formas. Chegavam-nos através do contacto direto, por
ofício, chegavam-nos através de contactos nas nossas deslocações ao interior. (…)” 294
Disse também que,
“(…)Há departamentos, direções-gerais do ambiente que recolhem pareceres; depois, através dos seus
serviços, ponderam esses pareceres e emitem uma declaração de impacte ambiental» tendo assistido na
Estradas de Portugal e no Instituto da Água à forma como essas comissões funcionam e como elas estão
capturadas por interesses, e isso tem um impacto tremendo sobre os custos de todos os investimentos
públicos em Portugal, e não apenas nos investimentos públicos mas também nos privados.(…)” 295
e que,
“(…)Não sei até que ponto é o caso da SCUT da Costa de Prata, porque não me cabia nem havia razão
para entrar no pormenor desse processo, mas acompanhei o caso da A25, no traçado na zona de Viseu, e é
simplesmente espantosa a forma como, nessas comissões, um grupo de funcionários, muitas vezes pouco
qualificados e com trade-off entre eles — assisti a essas cenas de "hoje, tu ajudas-me a chumbar este projeto
e amanhã vais precisar que eu te ajude e contarás comigo" —, conduzem esses processos de avaliação de
impacte ambiental, por vezes para decisões que, por vezes, são completamente desprovidas de qualquer
racional económico. Aliás, é proibido nas reuniões das comissões falar de dinheiro, porque dinheiro não é
problema. Assisti a muitas cenas, demasiadas cenas, em que, lamentavelmente, as decisões foram tomadas
sem nenhum racional ambiental nem económico. (…)” 296
Tendo, curiosamente, referido que o Plano Rodoviário Nacional funcionou como sendo a «Bíblia», ou seja,
foi um meio de defesa ao qual se agarravam, na medida em que era o que permitia, de alguma forma, resistir
a todas essas pressões.
Já no que respeita às pressões provenientes, dos agentes económicos, apesar de não ter especificado
quais, acabou também por confirmar que ocorreram, sobretudo através de representantes das autarquias
locais. Atente-se à seguinte transcrição:
“O Sr. Altino Bessa (CDS-PP): — Ou seja, os governantes iam aos diversos municípios, faziam promessas
a todos os seus autarcas e, por conseguinte, assinavam estes contratos-programa que, depois, enviavam para
o Instituto das Estradas de Portugal, que não tinha capacidade financeira — uma forma de propaganda
292
Acta da 59.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 7 de março de 2013, intervenção do Eng.º Pedro Cunha Serra, pág. 14 e 15; 293
Ibidem, pág. 17; 294
Ibidem, pág. 21; 295
Ibidem, pá. 10; 296
Ibidem pág. 11;
Página 124
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
124
política, julgo eu, mais acentuada em anos de eleições, ficando aqui também essa crítica, porque,
normalmente, é comum. Mas o Sr. Engenheiro fala também das pressões dos agentes económicos e,
relativamente a isso, ainda não ouvi uma palavra mais concreta. Quem são esses agentes económicos?
O Sr. Eng.º Pedro Cunha Serra: — Chegava-nos indiretamente, através, digamos, dos representantes das
autarquias onde eles se inseriam. Como é evidente, ter uma SCUT que permitisse, por exemplo, no caso da
SCUT da Costa de Prata, que referimos, uma circulação muito mais rápida entre a Figueira da Foz e o Porto
agradava, com certeza, aos agentes económicos da região. Chegavam-nos, sobretudo, indiretamente” 297
Uma outra opinião que nos deixou o Eng.º Pedro Cunha Serra, e que subscrevo, foi a de que talvez tivesse
sido melhor investir na beneficiação das estradas nacionais existentes. Tendo dado como exemplo, o caso do
IP4, entre Vila Real e Bragança, o qual, no seu entender, tinha um perfil perfeitamente razoável, enão tinha
um tráfego muito intenso, tendo surgido o projeto de o transformar em autoestrada, ainda por cima com
implicação de atravessar o Marão com uma autoestrada.
Caracterização Económico-Financeira
Para este efeito, atente-se à seguinte citação do Relatório do Tribunal de Contas n.º 14/03:
“O modelo de financiamento que está presente nestes projetos é o do conhecido conceito de Project
Finance, uma estrutura de financiamento que é sustentada com base nos cash-flows do projeto. Isto significa
que os financiamentos concedidos são “avalizados” fundamentalmente pelo desempenho económico do
projeto e não pelas garantias reais concedidas por terceiros. Só que, no caso das SCUT, os cash-flows do
projeto são pagos pelo Estado, assim se privilegiando o princípio do contribuinte pagador em desfavor
do princípio do utilizador pagador.” 298
O processo de concurso
No que respeita ao procedimento do concurso atinente ao lançamento do programa destas concessões
SCUT, a Comissão entende ser fundamental realçar as várias críticas enfatizadas pelo Tribunal de Contas 299
:
“Em primeiro lugar, nota-se que o percurso procedimental descrito não demonstra ter alcançado os
objetivos de celeridade preconizados. Pelo contrário, em todas as concessões, os timings previstos, no que
tange à fase de apreciação das propostas, foram claramente ultrapassados.
Em segundo lugar, a circunstância de os critérios de apreciação das propostas de índole financeira
(VAL dos pagamentos para o Estado) deterem uma ponderação determinante (…) conduziu a que os
mesmos apostassem em propostas que minimizassem o valor a pagar pelo Estado, em detrimento dos
aspetos técnicos. O objetivo era o de passar à fase das negociações, o que seria fácil desde que a proposta
apresentasse baixo custo para o Estado.
(…) não pode deixar de se relevar o facto de as propostas terem sido analisadas de uma forma
meramente “aritmética”, o que levou a terem passado à fase das negociações propostas tecnicamente
inaceitáveis e insuficientes e não conformes com os cadernos de encargos ou, até, sem preencher os
requisitos mínimos de uma autoestrada.(…)
O facto de se terem encetado negociações com concorrentes que apresentaram propostas, consideradas
pelas CAP como tecnicamente insuficientes e inaceitáveis face ao disposto no caderno de encargos e, até,
incompatíveis com o perfil exigido para uma autoestrada, constituiu um desvio aos princípios da
igualdade, da concorrência e até da transparência e anulou a competitividade e comparabilidade300
que
deviam subjazer às adjudicações públicas e que, aliás, constituía um dos objetivos tidos em vista com o
lançamento destes concursos.
297
Acta da 59.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 7 de março de 2013, interação do Deputado Altino Bessa (CDS) e do Eng.º Pedro Cunha Serra, pág. 23 e 24; 298
Pág. 21 do Relatório do Tribunal de Contas n.º 14/2003; 299
Págs. 30 e 40 do Relatório do Tribunal de Contas n.º 14/2003; 300
Negrito e sublinhado do Relator;
Página 125
1 DE NOVEMBRO DE 2013
125
Relembre-se que esta auditoria do Tribunal de Contas foi feita em 2003, e que no ano de 2007 foi lançado
um novo concurso e programa de concessões, desta feita, de 7 Subconcessões, o qual também foi alvo de
diversas críticas por parte do Tribunal de Contas, tendo inclusive dado origem à recusa pelo Tribunal de
Contas da atribuição do visto prévio a várias dessas subconcessões, com fundamento, entre outros, na
violação de regras estabelecidas nos respetivos programas de concurso.
Ou seja, e o que a Comissão pretende enfatizar neste momento, prende-se sobretudo com as críticas que
o Tribunal de Contas apontou, em diferentes momentos no tempo (tanto em 2003 aquando da apresentação
do Relatório de Auditoria n.º 14/2003, como em 2009, no ano em que foram publicados os Acórdãos do
Tribunal de Contas a recusar a atribuição de visto prévio a um conjunto de 5 subconcessões), aos programas
de concessões e subconcessões lançados por dois Governos do Partido Socialista.
Ora, a Comissão salienta que, tendo em conta o conjunto variado de críticas apontadas pelo Tribunal de
Contas a estes procedimentos, deve-se considerar, pelo menos, que o lançamento de diversas concessões
e/ou subconcessões nesta lógica de “programa”, pode não ser a melhor forma para prosseguir os objetivos
pretendidos pelo Estado com este tipo de procedimento.
Os encargos com as Concessões SCUT301
Relativamente ao encargo global, importa salientar que, concorrem para a formação do custo total das
concessões SCUT as seguintes componentes: pagamentos contratualizados (pagamentos fixos e
portagens SCUT);encargos com os processos expropriativos; encargos com reequilíbrios financeiros;
encargos com o alargamento das vias. (…)
No que diz respeito aos encargos que foram estimados e que constam no relatório de auditoria do Tribunal
de Contas de 2003, ascendiam a quase 15 mil milhões de Euros (cerca de três mil milhões de contos) e
que, ofinancial peak dos encargos do Estado com as concessões SCUT ocorre entre 2007 e 2024, com
uma média de encargos anuais superior a 650 milhões de Euros (cerca de 130 milhões de contos).
A este respeito, deve ser ainda sublinhado que estes encargos não incluem os custos adicionais
relativos a expropriações, bonificações por baixa taxa de sinistralidade, reequilíbrios financeiros e
ampliações de vias.
Dessa forma, saliente-se o que referiu, em 2003, o Tribunal de Contas, de que os custos efetivos do
Estado com as expropriações ultrapassarão, em larga medida, os 100 milhões de Euros (cerca de 20
milhões de contos), de acordo com a estimativa do IEP/ICOR.
Por último, relembre-se que os encargos relativos a potenciais reequilíbrios financeiros são aqueles
que resultam, no essencial, do sistema de partilha de riscos previsto no contrato.
A monitorização e controlo das concessões SCUT
Sobre esta matéria, a Comissão volta a salientar algumas das críticas levantadas no referido relatório de
auditoria do Tribunal de Contas, sobretudo porque parecem críticas que se vão tornando recorrentes ao longo
dos anos, e que são esclarecedoras da falta de capacidade que os serviços do Estado têm vindo a padecer no
que toca à fase mais longa e exigente destas parcerias – a de execução do contrato (tendo em conta que
estes contratos assumem, regra geral, prazos de duração de cerca de 30 anos) – nomeadamente em tarefas
tão importantes como a monitorização, fiscalização, controlo e acompanhamento destas concessões.
Ora, deve antes de mais salientar-se que a conclusão a que a Comissão chegou é a de que este problema
é crónico e não deve ser entendido como resultado da falta de competência dos elementos propriamente ditos
que fazem parte dos serviços e que têm vindo a desempenhar as suas funções, mas sobretudo porque não
lhes têm vindo a ser criadas, pelos respetivos responsáveis políticos, as condições necessárias para o devido
desempenho das suas funções.
Para este efeito, atente-se às considerações retiradas do relatório de auditoria do Tribunal de Contas de
2003, as quais, apesar de reportarem ao ano de 2003, quase que poderiam ser transcrições de algumas
audições realizadas no seio desta Comissão Parlamentar de Inquérito:
301
Pág. 78 a 81 do Relatório do Tribunal de Contas n.º 14/2003;
Página 126
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
126
“(…)Dada a complexidade e a dimensão destas concessões impor-se-ia como imprescindível um
acompanhamento pari passu das mesmas, em todas as vertentes, com pessoal especializado e em
número suficiente 302
, com um programa de fiscalização adaptado a cada uma das fases da concessão
e estabelecido à partida.
Ora, não se verifica a existência de um programa de acompanhamento destas concessões.
(…) segundo o IEP, um dos principais problemas de monitorização destas concessões prende-se com a
falta de meios humanos adequados. Existe apenas um gestor de contrato ao qual estão afetas duas das
concessões, encontrando-se as restantes afetas a um elemento do Departamento de Concessões e sob
supervisão mais próxima dos dirigentes daquele departamento, o que se revela, manifestamente, insuficiente.
(…).
Quanto à PARPÚBLICA, tem vindo, por si só, a acompanhar estas concessões no âmbito que legalmente
lhe está cometido, de consultoria técnica ao MF, e a emitir pareceres e, até, recomendações e alertas vários,
sobre alguns dos respetivos aspetos críticos, dos quais se destacam os seguintes:
Inexistência de um quadro normativo regulador destas Concessões e de uma standartização dos
contratos de concessão;
“Lançamento de diversas novas concessões (…) sem incorporar experiência dos concursos já
realizados”;
custos esperados muito elevados, com forte risco de sobrecustos (…)
problemas relacionados com a transparência e competitividade dos concursos para adjudicação destas
concessões (…);
deteção de fraco controlo orçamenta destas concessões;
constatação de insuficiente acompanhamento técnico e económico-financeiro das concessões (…);
deteção de rigidez e elevado custo de financiamento, considerando-se ser “muito onerosa a exigência
de financiamento bancário garantido para todo o prazo da concessão”, pelo que se deveria privilegiar uma
flexibilização parcial do mesmo que permitiria “reduzir os custos de financiamento” da concessionária, bem
como adotar “modelos financeiros diversificados e uma efetiva competição ao nível de custos de
financiamento”.
Por último, e para que conste, o relator concorda em absoluto com a seguinte afirmação:
Afinal, conforme não deixou de frisar o Administrador do IEP para o “pelouro” das Concessões,
“(…) nas concessões a falta de rigor no presente vai transformar-se em milhões no futuro.”303
Esse futuro, infelizmente, é agora o nosso presente.
O custo do longo período de hesitação política sobre a necessidade de introduzir portagens nas
SCUT
Para além da análise efetuada em 2003 pelo Tribunal de Contas ao programa das SCUT, também vale a
pena recordar algum pensamento à época, entre 2004 e 2005, sobre esta temática.
O objetivo do exercício que se segue é o de demonstrar e recordar que o problema das SCUT é tudo
menos recente, e que a hesitação entre introduzir ou não introduzir portagens neste sistema saiu muito mais
caro aos contribuintes portugueses do que o que poderia efetivamente ter vindo a custar caso essa decisão
impopular tivesse sido tomada há cerca de 10 anos, e não apenas há pouco mais de um ano atrás (como
efetivamente veio a acontecer), num momento em que, Portugal e os portugueses já se encontravam a
atravessar uma das crises mais difíceis, complexas e exigentes de que há memória.
302
Sublinhado do Relator; 303
Minuta da Acta Reunião Conjunta n.º 01/2000, de 4 de setembro de 2000;
Página 127
1 DE NOVEMBRO DE 2013
127
Recordamos assim, o que escreveu o Dr. Sérgio Figueiredo 304
, em diversos artigos do Jornal de Negócios,
em 25 de maio de 2004, com o título “Cravinho não era virtual”305
:
“O pecado de Cravinho - e, em geral, dos socialistas - foi outro: omitiram, deliberadamente, a factura dos
compromissos que estavam a ser assumidos pelo Estado, em investimentos suportados pelos privados.” (…)
O problema das SCUT só é financeiro porque não houve noção da medida. Só agora percebemos - e
ontem Carmona Rodrigues voltou a recordar números já conhecidos - que o Estado terá de suportar, já em
2006, mais de 700 milhões de euros por ano. Ou seja, todo o orçamento do IEP e mais um reforço de 100
milhões.
A questão essencial que as portagens virtuais levantam é, acima de tudo, um problema de justiça. Pois
carregam uma perversão social. A tradicional questão de submeter ao habitante de Trás-os-Montes a conta de
uma autoestrada no Algarve para os turistas alemães passearem.
em 4 de agosto de 2004, com o título “O Decreto-Lei n.º 86/2003 e as concessões rodoviárias em
regime SCUT (I)” 306
:
(…) Ora, o problema é que, para além das três SCUT acima mencionadas307
, foram ainda concessionadas
a privados neste regime a SCUT do Algarve, do Grande Porto e da Costa de Prata, todas elas inseridas em
regiões em que a fluência de tráfego permitiria a concessão portajada (princípio do utilizador-pagador).Mas
nas horas da tomada de decisão, a tentação de «fazer a obra já» e de forma «aparentemente gratuita
para o utilizador» deverá ter tornado irresistível a vontade de concessionar a privados aquelas três
vias em regime SCUT308
.
Se a este fator, eminentemente político, juntarmos a falta de legislação específica para regulamentar
parcerias público-privadas (PPP) – pois é disso que estamos a falar –, bem como a falta de programação
financeira plurianual ao nível da Administração Central, temos reunido um contexto extremamente favorável
para que as concessões negociadas (e adjudicadas) a privados tivessem um plano de pagamentos futuro
bastante acima das prováveis possibilidades orçamentais (sobretudo a partir de 2006 e até quase 2030). (…)
De facto, a valores correntes, as seis SCUT acima identificadas representarão um custo médio anual de
aproximadamente EUR 500 milhões para o Orçamento do Estado até 2031, o que ascenderá a um montante
total de mais de EUR15 mil milhões – isto sem contar com eventuais custos derivados de expropriações e
outras indemnizações financeiras, nem compensações por alterações derivadas de exigências ambientais
adicionais, nem custos de futuros alargamentos de estradas, entre outros. Ora, ascendendo o PIDDAC do
Ministério das Obras Públicas, Transportes e Habitação a cerca de EUR 860 milhões em 2004, é fácil de ver
que uma parte muito substancial do investimento deste ministério será afeta ao pagamento de despesas feitas
anteriormente (muito próximo dos 50% no período de 2006 a 2010), ficando o (relativamente pouco) que resta
para novas construções, reparações e manutenções.
É minha opinião que a falta de um enquadramento legal adequado foi o principal motivo por detrás
desta situação que, em termos de contas públicas nacionais, é extraordinariamente condicionadora de
opções futuras, pelos elevados montantes que movimentará até 2031(e que impedirá que sejam
utilizados noutros projetos).
E é neste contexto que surgiu o Decreto-Lei n.º 86/2003 de 26 de Abril, o primeiro que estabeleceu
um enquadramento legal adequado na área das PPP. Tratando-se de um diploma pioneiro em Portugal
nesta área, é espantoso – e, de acordo com a radiografia financeira que apresento no quadro em
anexo, é mesmo dramático – que ele tivesse surgido apenas no início de 2003, quando as primeiras
experiências de project finance e de PPP remontam a meados da década de noventa?
304
Diretor do Jornal de Negócios nessa data; 305
http://www.jornaldenegocios.pt/home.php?template=SHOWNEWS_V2&id=243004; 306
http://www.jornaldenegocios.pt/home.php?template=SHOWNEWS_V2&id=246255; 307
Referia-se às concessões SCUT já existentes da Beira Interior, do Interior Norte e das Beiras Litoral e Alta; 308
Negrito e sublinhado do relator;
Página 128
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
128
em 18 de agosto de 2004 – “O Decreto-Lei n.º 86/2003 e as concessões rodoviárias em regime
SCUT (II)” 309
“A situação calamitosa em termos de pagamentos futuros que resulta das concessões rodoviárias
em regime SCUT a que já aludi, irá condicionar, fatalmente, as opções de política orçamental e fiscal
dos próximos (largos) anos. Podendo mesmo comprometer seriamente a competitividade da nossa
economia e a prossecução de políticas de rendimentos adequadas. E, a ilusão de que esta ou aquela via,
esta ou aquela autoestrada são de graça, não passa disso mesmo, de uma pura ilusão310
. Que custará
muito caro a todos os contribuintes, usufruam ou não dos benefícios que elas possam proporcionar.”
em 10 de fevereiro de 2005 – “Eles não aprendem…” 311
“É uma monstruosidade, os compromissos assumidos até 2030. Leva a pensar se Portugal estava mesmo
a necessitar de tanto alcatrão, se há tráfego que justifique... (…).
Resta, no entanto, a dúvida de sempre: quem vai pagar? Sim, se todos os partidos garantem que, nem
pensar, Deus nos livre de aumentos de impostos, como financiar este descomunal encargo, que é tudo menos
virtual?
Os ministros de Barroso tiveram o mérito de nos tirar a venda dos olhos e a capacidade de nos
convencer que estas PPP são insustentáveis.
No escasso tempo que dispôs, Santana Lopes foi mais além. Teve a coragem de assumir o problema e
decretar o fim das SCUT. A proposta era transferir a fatura daqueles que pagam impostos para os que
efetivamente utilizam a autoestrada.
Os protestos, os estudos, enfim o costume, e o modelo que finalmente o ministro Mexia apresentou já
resumia a solução a um embuste: a exceção era quase tudo, quem pagava era quase ninguém e, na prática,
tudo ficava adiado para outro Governo. Novamente.
Pois bem, o que tem estado a acontecer nestes dias de campanha eleitoral é muito pior que um «jogo do
empata». Na verdade, é um leilão, um campeonato do «quem dá mais».
Começou com Sócrates. Que foi a Bragança e prometeu «não há portagem». Foi a Castelo Branco e
disse o mesmo. E esteve na Guarda, idem idem, aspas aspas. Recebeu uma ovação. Mas enfiou-se
num buraco.”
De SCUT para ex-SCUT
Para compreender a evolução do regime de cobrança de taxas de portagem nas Ex-SCUT atente-se ao
disposto no preâmbulo da Portaria n.º 342/2012, de 26 de outubro:
“A introdução de portagens em autoestradas onde se encontrava instituído o regime sem custos para o
utilizador (SCUT) teve início com a publicação do Decreto-Lei n.º 67 -A/2010, de 14 de junho, o qual identificou
os lanços e os sublanços de autoestrada sujeitos ao regime de cobrança de taxas de portagem aos
utilizadores, que integram o objeto das concessões da Costa de Prata, do Grande Porto e do Norte Litoral.
Posteriormente, e com vista a atenuar o impacto imediato associado à introdução da cobrança de taxas de
portagens nas referidas autoestradas, a Portaria n.º 1033-A/2010, de 6 de outubro, introduziu um regime de
discriminação positiva para as populações e empresas locais com a aplicação de um sistema misto de
isenções e de descontos nas taxas de portagem, cuja vigência, em termos uniformes, se manteve até 30 de
junho de 2012.
Outrossim, o Decreto-Lei n.º 111/2011, de 28 de novembro, aprovou a sujeição ao regime de cobrança de
taxas de portagem aos utilizadores dos lanços e sublanços das autoestradas A 22, A 23, A 24 e A 25, que
integram, respetivamente, o objeto das concessões do Algarve, da EP — Estradas de Portugal, SA, e da Beira
Interior, do Interior Norte e da Beira Litoral/Beira Alta, definindo, igualmente, um regime de discriminação
positiva para as populações e empresas locais, a manter-se até 30 de junho de 2012.
309
http://www.jornaldenegocios.pt/home.php?template=SHOWNEWS_V2&id=246888; 310
Negrito e sublinhado do relator; 311
http://www.jornaldenegocios.pt/home.php?template=SHOWNEWS_V2&id=255419;
Página 129
1 DE NOVEMBRO DE 2013
129
Com vista a continuar a assegurar que o impacto associado à introdução da cobrança de taxas de
portagens nas regiões servidas pelas referidas vias seja, em grande medida, mitigado e, simultaneamente, dar
cumprimento aos compromissos assumidos pelo Estado Português no âmbito do programa de assistência
económica e financeira à República Portuguesa, celebrado com o Banco Central Europeu, com a Comissão
Europeia e com o Fundo Monetário Internacional, entendeu o Governo, através da Portaria n.º 211/2012, de
13 de julho, prolongar a aplicação, em termos uniformes, do regime de discriminação positiva desde o dia 1 de
julho de 2012 e até à entrada em vigor de um novo regime de descontos e ou taxas de portagem reduzidas a
implementar até ao final do mês de setembro, conforme disposto na referida portaria.
Nestes termos, e após avaliação, por parte das entidades relevantes no setor das infraestruturas
rodoviárias, vem o Governo, através da presente portaria, definir o novo regime de redução das taxas de
portagem a cobrar nos lanços e sublanços das autoestradas em apreço, o qual obedece a critérios de
aplicação e montante em conformidade com o disposto na Diretiva 1999/62/CE, do Parlamento Europeu e do
Conselho, de 17 de junho, bem como no Tratado da União Europeia, e, em particular, permite garantir e
salvaguardar que, da sua aplicação não resulta a discriminação, direta ou indireta, dos utilizadores dessas
autoestradas, e fixar o valor das taxas de portagem dele resultante.”
Como ficou provado nos trabalhos da Comissão, a escolha do sistema de portagens a introduzir não é
isenta de críticas. A possibilidade da negociação deste sistema ser englobado na renegociação global permitiu
às concessionárias uma vantagem inequívoca. As concessionárias detinham conhecimento limitado na
matéria, acabando o processo por ter sido concluído pela figura contratual de ajuste direto.
Conforme indicado pelo Dr. António Ramalho, por cada cinco euros pagos em portagens pelos utilizadores,
apenas 3,30 € são entregues nos cofres da EP. Os 1,70€ restantes são gastos a pagar aparelhagem técnica e
humana de cobrança de portagens. Por outro lado, igualmente preocupante, é a indicação que não existe
qualquer controlo pela EP dos pagamentos realizados.
No âmbito dos trabalhos da Comissão, o processo de negociação para a introdução de portagens que
suscitou mais interesse e preocupação, foi o processo que envolveu as concessionárias do Grupo Ascendi,
onde, para além de estarem incluídas nas negociações as concessões ex-SCUT da Costa de Prata, do
Grande Porto e das Beiras Litoral e Alta, foram também incluídas duas outras concessões do Grupo
Ascendi, a concessão Norte e a concessão Grande Lisboa que já estavam sujeitas ao regime de portagem
real.
O que a Comissão conseguiu apurar sobre esta negociação e que entende ser fundamental evidenciar
neste relatório apresenta-se de seguida:
Da análise do relatório 312
preparado pelo InIR no 1.º semestre de 2011, através do qual foram estudados e
identificados os impactos estritamente financeiros para o Estado das renegociações das concessões ocorridas
em julho de 2010 (as renegociações com o Grupo Ascendi das Ex-SCUT Costa de Prata, Beiras Litoral e Alta,
Grande Porto e Concessões Norte e Grande Lisboa e a renegociação da ex-SCUT Norte Litoral), destacam-se
as seguintes conclusões:
Uma das constatações que é feita logo no início do documento e que é algo surpreendente, indica que
os valores previsionais nos casos bases atualizados a partir de 2010 (portanto depois das renegociações) são
genericamente idênticos aos casos base iniciais, designadamente em termos de evolução de tráfego.
Apesar do menor risco associado às receitas de disponibilidade, os parceiros privados asseguraram
globalmente receitas idênticas às previstas nos Casos Base Iniciais, mesmo nas concessões cujo
tráfego se vinha revelando bastante inferior à dos Casos Base Iniciais (Costa de Prata, Grande Porto,
Grande Lisboa e Norte);
As concessionárias mantiveram as TIR acionistas em linha com os Casos Base Iniciais, com
exceção da concessão Norte, cuja TIR global para o acionista diminuiu de 11,33% para 5,14%;
Nas concessões ex-SCUT, o somatório dos encargos da EP com pagamentos de disponibilidade, e
da prestação de serviços de cobrança de portagem que decorrem dos acordos de Julho, é superior à
expectativa dos encargos do Estado com os pagamentos SCUT decorrentes das versões iniciais dos
312
“Análise financeira e gestão de risco relativa às renegociações das concessões efetuadas em julho de 2010”, (Concessões Costa de Prata, Beiras Litoral e Alta, Norte Litoral, Grande Porto e Grande Lisboa);
Página 130
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
130
contratos de concessão, totalizando respetivamente, em termos atualizados, 4,3 mil Milhões de Euros e 3,6
mil Milhões de Euros, no período remanescente das concessões;
Os impactos estritamente financeiros evidentes nas alterações dos Casos Base são distintos consoante
as concessões:
(i) No caso das ex-SCUT, os acordos revelam fluxos financeiros claramente mais benéficos para a
EP, resultantes da introdução de portagens;
(ii) No caso das concessões já portajadas (portanto, a Norte e a Grande Lisboa), os benefícios para a EP
são mais incertos, existindo a forte probabilidade dos acordos se virem a revelar muito desvantajosos
do ponto de vista financeiro, caso os cenários de tráfego extremamente otimistas presentes nos Casos
Bases não sejam atingidos;
É expectável que as receitas efetivas de portagem se venham a revelar substancialmente
inferiores aos valores resultantes dos tráfegos dos Casos Base acordados, na medida em que os
tráfegos aí implícitos aparentam estar inflacionados face ao histórico observado e à expectativa de
evolução do cenário macroeconómico;
Destacam-se também, as conclusões deste relatório, relativas a cada uma das concessões analisadas:
(i) ex-SCUT da Costa de Prata,
Referiu o InIR que o Caso Base resultante do acordo apresenta valores de tráfego superiores ao
expectável, não coerentes com os valores históricos de tráfego observados, com a introdução de
portagens e com o atual cenário económico mais recessivo;
“Pese embora a transferência de risco de tráfego, a concessionária manteve a TIR acionista do CB Inicial.”
(ii) Ex-SCUT das Beiras Litoral e Alta;
Vinham-se registando na concessão dados de tráfego superior ao estimado no caso base inicial, mas o
novo caso base considerou valores inferiores aos valores históricos de tráfego e ao próprio Caso Base Inicial.
No entanto, foram considerados crescimentos anuais de tráfego significativamente superiores às
restantes análises;
“Pese embora a transferência de risco de tráfego, a concessionária manteve a TIR accionista do CB inicial.”
(iii) Ex-SCUT do Grande Porto;
O tráfego constante do caso base inicial e do caso base atualizado encontra-se em valores
claramente superiores ao histórico de tráfego registado;
Os valores de TMDA 313
constantes do caso base acordado não refletem a previsível diminuição de tráfego
decorrente da introdução de portagens;
(iv) Concessão Norte e Grande Lisboa;
O tráfego da concessão Norte vinha-se revelando substancialmente inferior à previsão do caso base inicial,
embora tendo já decorrido mais de um terço do prazo da concessão. Não obstante, o tráfego incluído no
caso base do acordo assumiu crescimentos muito elevados, não expectáveis tendo em conta o histórico
verificado e a perspetiva de ambiente económico mais recessivo que se verificava e verifica.
313
TMDA – Tráfego Médio Diário Anual;
Página 131
1 DE NOVEMBRO DE 2013
131
A Comissão salienta, que não se compreende nem é aceitável que se tenham assumido no âmbito do novo
caso base acordado, crescimentos elevados de tráfego que não eram de todo expectáveis.
Aliás, para comprovar que de facto não era expectável que houvesse um crescimento de tráfego nesta
concessão nos anos futuros, salienta-se o que foi especificamente referido e alertado no relatório preliminar da
comissão de negociação, de junho de 2009, sobre esta concessão e sobre a concessão Grande Lisboa:
“(…) o equilíbrio entre receitas e despesas destas concessões (Norte e Grande Lisboa), no âmb ito da EP,
dependerá sempre da evolução futura das receitas de portagem, o que estará dependente de um vasto
conjunto de fatores, designadamente, crescimento económico, comportamento do preço dos combustíveis,
(…). A agravar esta incerteza está ainda o período atípico que enquadra esta negociação, com uma crise
económica e financeira que alguns analistas classificam como a mais grave de sempre, mas que,
seguramente, não tem paralelo, a nível mundial, com o sucedido pelo menos nos últimos setenta e cinco
anos”. 314
“(…) a Comissão defrontou-se com a situação atual desta Concessão (Norte), em que o tráfego real se
encontra muito abaixo do que estava subjacente à celebração do Contrato de Concessão e que está refletido
no Caso Base”315
“Acontece, porém, que neste caso (Concessão Norte) existe uma significativa diferença entre o tráfego
projetado pela Concessionária e aquele que é estimado pelos consultores de tráfego da EP.” 316
Salienta-se assim que, apenas uns meses depois de ter sido celebrado o Acordo Quadro Final com a
Ascendi, o InIR foi muito explícito e conclusivo quanto às projeções de tráfego previstas nos novos casos
bases, ou seja, que foram previsões inflacionadas e excessivamente otimistas tendo em conta sobretudo
os dados históricos existentes e o ambiente económico que já se vivia e perspetivava em Portugal.
Outra análise, que não foi feita, tem exatamente a ver com o custo da cobrança de portagens.
Aparentemente apenas se contabilizou o encaixe financeiro do valor de portagens como sendo lucro da EP,
contudo os valores cobrados pela empresa de gestão dos pórticos contribui, determinantemente, para a
redução da receita da EP.
Isto mesmo pode ser melhor aferido nos seguintes diálogos:
“O Sr. Altino Bessa (CDS-PP): — Mas faz ou não faz sentido, já que as receitas são da Estradas de
Portugal, ser a Estradas de Portugal a cobrar esse serviço?
O Sr. Dr. António Manuel Palma Ramalho: — Faz sentido que eu tenha uma intervenção direta nessa
cobrança.
O Sr. Altino Bessa (CDS-PP): — Que não tem.
O Sr. Dr. António Manuel Palma Ramalho: — Que não tenho.
O Sr. Altino Bessa (CDS-PP): — É capaz de nos dizer quanto é que custam à Estradas de Portugal as
cobranças de portagens que hoje são efetuadas pelos operadores?
O Sr. Dr. António Manuel Palma Ramalho: — Como digo, não tenho aqui os números para lhe dar os
números exatos, mas posso dizer-lhe que a totalidade do sistema de pagamentos sem fraude deverá estar a
custar, neste momento, 51 milhões de euros/ano.
O Sr. Altino Bessa (CDS-PP): — E tem ideia se há alguma subconcessão ou alguma ex-SCUT onde é
cobrada esta portagem e em que o custo da cobrança seja maior do que o custo da receita?
O Sr. Dr. António Manuel Palma Ramalho: — É uma boa pergunta mas não lhe consigo responder, e
devia responder, porque eu, normalmente, não gosto de falhar em números.
A única coisa que lhe digo é que, por pórtico, seguramente que tem razão.
O Sr. Altino Bessa (CDS-PP): — O que significa que há pórticos que são completamente ineficientes, cujo
custo é superior àquilo que eles cobram aos veículos?
O Sr. Dr. António Manuel Palma Ramalho: — Naturalmente. Disso não tenho dúvida nenhuma, mesmo
não sabendo os números de cor, que não sei!
314
Relatório Preliminar da Comissão de Negociação, de junho de 2009, ponto 3.2.2. pág. 14 315
Ibidem, pág. 15; 316
Ibidem, pág. 18;
Página 132
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
132
Sr. Deputado, as suas perguntas são muito diretas, são muito claras e são muito evidentes, mas deixe-me
dizer-lhe o seguinte: como não estamos satisfeitos, estamos a tentar mudar. Mas isto aprende-se de todas as
maneiras. (…).” 317
ou,
“O Sr. Hélder Amaral (CDS-PP): — Sr. Doutor, também na última vez que cá esteve, disse-nos que o
endividamento da Estradas de Portugal era avultado. Eu bem tentei que adjetivasse de forma diferente, mas
ficámos pela expressão «avultado e, a prazo, insustentável».
No relatório de 2011, os senhores fazem uma análise sobre os custos e a cobrança das portagens e dizem
que a operação de cobrança de portagens custa 26%, estimando que, em 2012, terá um valor superior a 70
milhões de euros, e nós tivemos aqui o Presidente da Estradas de Portugal que nos disse que o custo da
cobrança de portagens absorvia 36% das receitas.
Tenho uma leve suspeita, porque acho estranho por que é que a Estradas de Portugal sendo a dona das
portagens não é ela que as cobra, mas essa é matéria para outro cenário, e gostava que me pudesse
esclarecer sobre se a Estradas de Portugal estão a receber aquilo que, de facto, deviam receber pelas
portagens.
Com essa discrepância, com o sistema a absorver, na opinião do Presidente da Estradas de Portugal, 36%
e, na opinião do relatório, 26%, o Sr. Doutor consegue garantir que as portagens realmente cobradas pelas
concessionárias são as que chegam à Estradas de Portugal ou teremos num futuro próximo uma surpresa?
O Sr. Dr. José Maria Leite Martins: — Nessa matéria, naturalmente, que a opinião do Sr. Presidente da
Estradas de Portugal é muito mais avalizada e atualizada do que a minha.
Nós apenas temos este relatório que foi feito já há algum tempo, há praticamente dois anos, e, portanto,
tudo o que sejam desenvolvimentos posteriores não estão ainda cobertos por atividade nossa. Desde esse
momento, não fizemos mais nenhuma ação com esta amplitude na Estradas de Portugal e este ano não temos
prevista nenhuma. Portanto, não estou em condições de lhe dar uma indicação atualizada sobre a situação
atual.
Que havia riscos evidentemente que havia e isso está assinalado, mas uma afirmação enfática no sentido
de dizer que se verifica esse problema com esse perímetro não a posso fazer, porque não temos trabalhos
recentes desenvolvidos na Estradas de Portugal.”318
Desta forma, e tendo em conta a importância que as projeções de tráfego têm na justificação e
fundamentação destes projetos, seja desde o seu início, seja depois das negociações tão
determinantes como as que resultam da introdução de portagens nas ex-SCUT, não se compreende
como é que se persistiu e insistiu em errar de forma tão evidente neste fator.
De facto não se consegue compreender e muito menos se consegue obter, por parte dos responsáveis
envolvidos nestas negociações, uma cabal justificação para que se tenham cometido erros de previsões de
tráfego tão evidentes.
A Comissão não conseguiu apurar responsabilidades no que a este ponto diz respeito, nomeadamente
quanto à intenção deliberada de forjar, inflacionar e adulterar esses valores, numa lógica de alterar um
determinado meio (o tráfego) para conseguir determinados fins.
No entanto, a Comissão entende que devem ser apontadas responsabilidades políticas sobre estas
matérias, ou seja, entende-se que a responsabilidade não deve ser apenas atribuída aos técnicos que
elaboraram os estudos de tráfego, ou aos representantes do Estado nas comissões de negociação, mas
sobretudo aos responsáveis políticos que contrataram e confiaram nessas entidades para realizar esses
estudos.
A este respeito, salienta-se uma resposta dada pelo Dr. Carlos Costa Pina que é um espelho do
pensamento da grande generalidade dos responsáveis políticos à época, ou seja, de que a questão do tráfego
317
Acta da 71.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 12de abril de 2013, interação do Dep. Altino Bessa (CDS) e do Dr. António Ramalho, pág. 77 e 78; 318
Acta da 75.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 24 de abril de 2013, interação do Dep. Hélder Amaral (CDS) e do Dr. José Maria Leite Martins, pág. 23 e 24;
Página 133
1 DE NOVEMBRO DE 2013
133
não era uma matéria da sua competência, dando a entender que isso nem sequer seria uma sua grande
preocupação.
“O Sr. Dr. Carlos Costa Pina: — Sr. Deputado, a questão do risco de tráfego, como deve imaginar, não era
matéria que o Ministério das Finanças coordenasse diretamente.”319
Ora, no entender da Comissão, um pensamento deste tipo deve ser rebatido e se possível, corrigido para o
futuro, porquanto, o tráfego é a razão de ser deste tipo de infraestrutura. Ou seja, não faz sentido que um
responsável político, como o Dr. Carlos Costa Pina, desconsidere um fator tão importante como o tráfego.
No limite, e em abono da honestidade intelectual poderia o ex-secretário de Estado Carlos Costa Pina ter
referido que não se considera responsável pelos estudos de tráfego propriamente ditos, mas sim, e em parte,
responsável por ter confiado na entidade que elaborou esses estudos de tráfego.
Sobre esta matéria é também importante fazer notar a ocorrência de um comportamento relativamente
generalizado, no decorrer das audições desta Comissão, e que diz respeito à coragem política (ou melhor, à
falta dela) quando se trata de assumir que se falhou nas previsões de receita decorrentes do tráfego.
Ou seja, vários responsáveis políticos ouvidos nesta Comissão (como o Prof. Teixeira dos Santos, o
Eng.º António Mendonça, o Eng.º Mário Lino, o Dr. Paulo Campos, a Dr.ª Ana Paula Vitorino e o Dr.
Carlos Costa Pina), não foram capazes de assumir a sua responsabilidade política por erros nas previsões de
tráfego e como tal, nas previsões de receitas, que ficaram, na quase totalidade dos casos em que estiveram
envolvidos, muito aquém das receitas reais, tal como comprova a análise do quadro seguinte:
Refira-se também, tendo em conta a importância absolutamente determinante destas previsões, que seria
de esperar uma atitude diferente de tão altos representantes do Estado Português, ou seja, que não se
limitassem a referir que os estudos de tráfego não são da sua competência.
A Comissão salienta (e lamenta) que não tenham existido testemunhos de ex-ministros ou ex-secretários
de Estado, a reportar situações em que de facto detetaram a tempo estudos de tráfego que indiciavam valores
muito acima do que seria expectável. Ou seja, e regra geral, fica-se com a sensação de que não houve por
parte destes responsáveis políticos, no momento prévio à tomada de determinadas decisões, a preocupação
de analisar os valores de tráfego, nem tão pouco, questionar se os mesmos teriam qualquer tipo de adesão à
realidade.
319
Ata da 52.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 7 de fevereiro de 2013, intervenção do Dr. Carlos Costa Pina, pág. 89;
Página 134
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
134
A Comissão, de facto, não conseguiu apurar se os estudos de tráfego foram, em alguns casos, empolados
de forma a justificar a realização de determinados investimentos. Mas a Comissão, de facto, também não
conseguiu apurar o contrário.
E o que deve ficar bem presente e assente para o futuro, é que os erros nas previsões de tráfego, que têm
sido recorrentes ao longo dos anos, tanto no setor rodoviário como no ferroviário, foram uma das principais
causas que deram origem a avultados encargos financeiros, adicionais e não previstos, que o Estado e os
contribuintes portugueses tiveram e vão ter de continuar a suportar nas próximas décadas.
Destacam-se agora as seguintes conclusões apresentadas pelo Tribunal de Contas 320
, que dão nota que
estas negociações, sobretudo com o Grupo Ascendi, em muitas matérias, foram lesivas para o Estado
português e sobretudo benéficas para as concessionárias:
Com a introdução de portagens reais nestas concessões, a negociação destes contratos implicou uma
alteração substancial do risco de negócio, tendo garantido às concessionárias um regime de remuneração
mais vantajoso, imune às variações de tráfego;
Houve uma melhoria das condições de negócio para as concessionárias e de rendibilidade acionista;
Estas negociações permitiram às concessionárias uma nova oportunidade de negócio, o da
prestação de serviços de cobrança de portagens e a resolução de diversos processos de reequilíbrio
financeiro que se encontravam pendentes;
“no respeita à concessão Norte e Grande Lisboa, a renegociação daqueles contratos foi lesiva para
o Estado, uma vez que este veio a consentir que fossem integradas no pacote global das negociações
concessões que anteriormente não geravam qualquer risco ou esforço financeiro para o Estado e que
passaram a representar, através da EP, SA, um encargo financeiro resultante do défice existente entre as
receitas de tráfego entregues à EP, SA e os pagamentos por disponibilidade que são realizados por esta
empresa pública às concessionárias” 321
“(…) a crise financeira (…) foi aproveitada pelas concessionárias para tentarem melhorar o seu volume
de negócios, para resolverem pedidos de reequilíbrio financeiro pendentes e eliminar risco de tráfego, pelo
facto de trocarem receitas baseadas na contagem de tráfego, que estavam abaixo do Caso Base (Grande
Porto e Costa da Prata), por rendas estáveis baseadas no conceito de disponibilidade em consonância com o
Caso Base.” 322
“O Tribunal não considera, também, adequado, à luz da defesa dos interesses dos contribuintes, que
os pagamentos por disponibilidade a realizar às concessionárias SCUT tenham sido alinhados pelas
expectativas do Caso Basenas situações em que as projeções de tráfego estavam acima do tráfego
real (caso das concessões Costa de Prata e Grande Porto) e ajustados ao tráfego real nas situações em que
este apresentava uma situação mais favorável em relação ao do Caso Base (Concessão Norte Litoral)
permitindo até, neste caso, uma ligeira melhoria da TIR.323
”
Refiram-se também a este respeito, algumas considerações retiradas do Relatório da Ernst & Young, que
apontam no mesmo sentido que os dois relatórios referidos anteriormente (do InIR e do Tribunal de Contas),
ou seja, de que estas negociações, em muitos aspetos, não acautelaram devidamente os interesses do Estado
Português:
“A nossa análise permite concluir que os acordos efetuados não acautelaram totalmente o interesse
público porque, com base nos pagamentos por disponibilidade negociados, e tendo presentes as estimativas
de receitas de portagens à data destas renegociações (que constaram do OE 2012), o VAL do prejuízo gerado
pela exploração das Ex-SCUT para a EP é de € 1.1752,0 milhões.”
Refere-se também no relatório que,
320
Vol I. do Relatório de Auditoria ao Modelo de Gestão, Financiamento e Regulação do Setor Rodoviário n.º 15/2012 – 2.ª Secção, 321
Vol. I do Relatório de Auditoria do Tribunal de Contas n.º 15/2012 – 2.ª Secção, ponto 3, pág. 20; 322
Ibidem, ponto 91, pág. 18; 323
Vol. I do Relatório de Auditoria do Tribunal de Contas n.º 15/2012 – 2.ª Secção, ponto 98, pág. 19;
Página 135
1 DE NOVEMBRO DE 2013
135
“Neste aspeto o Estado poderia ter tentado acordos de pagamento por disponibilidade com VAL de esforço
financeiro menor, ou através de pagamentos crescentes de forma a ajustar a expectável queda de tráfego
decorrente da introdução de portagens...”;
salientando, que,
“Porém, o aspeto mais lesivo do benefício financeiro para a EP deu-se com a introdução das duas
concessões de portagem real da Grande Lisboa e Norte. Nestas o esforço financeiro do Estado passou de
uma situação de ausência de encargos para um VAL de encargos líquidos (i.e. já consideradas as receitas de
portagem) de €894,8 milhões (estimado com valores à data da renegociação) ou de € 1.057,3 milhões com
base em estimativas de tráfego efetuadas no contexto...”;
e ainda que,
“Ao contrário da conclusão decorrente da análise meramente financeira que detetou um benefício líquido
para a EP, a consideração de externalidades resultantes da introdução de portagens nas SCUT demonstra
que a renegociação dos contratos das ex-SCUT Beiras Litoral e Alta e Grande Porto não acautelou o interesse
público”.
No entanto, e apesar destas conclusões elaboradas por três tipos de entidades diferentes (InIR, Tribunal de
Contas e a Ernst & Young), a opinião dos representantes do Estado à época sobre estas negociações e
respetivos resultados é bastante diferente, a qual, se pode resumir da seguinte forma:
O enquadramento negocial conferido à comissão de negociação foi o seguinte:
(i) Necessidade de introduzir portagens nas ex-SCUT;
(ii) Atribuir à EP a titularidade do direito a essas receitas de portagem;
(iii) Unificar, na medida do possível, os vários contratos de concessão dispersos;
(iv) Realizar uma operação de refinanciamento das concessões já unificadas;
(v) Alcançar uma solução global integrada para todos os pedidos de reequilíbrio financeiro existentes.
Relativamente aos resultados obtidos com estas negociações, alegaram os respetivos responsáveis que o
Estado conseguiu uma poupança de cerca de 1.800 milhões de euros, descriminados da seguinte forma:
(i) Grande Porto cerca de 400 milhões de euros de poupança;
(ii) Costa de Prata cerca de 837 milhões de euros de poupança;
(iii) Beiras Litoral e Alta cerca de 423 milhões de euros de poupança;
(iv) Concessão Norte cerca de 570 milhões de euros de encargo adicional para o Estado;
(v) Grande Lisboa cerca de 50 milhões de euros de encargo para o Estado;
(vi) Norte Litoral cerca de 538 milhões de euros de poupança para o Estado.
Quanto às poupanças com os pedidos de reequilíbrio financeiro, existiam pedidos na ordem dos 260
milhões de euros, que uma vez renegociados, passaram para os 128 milhões de euros, totalizando uma
poupança de cerca de 130 milhões de euros.
Apresentam-se de seguida algumas transcrições 324
consideradas pertinentes sobre estas matérias e que
atestam algumas das considerações referidas anteriormente:
“O Sr. Duarte Cordeiro (PS): — Explique-nos, então, quais foram os objetivos estabelecidos para a
comissão de negociações, de que forma é que essa comissão executou, digamos assim, o seu trabalho de
acordo com os objetivos estabelecidos e qual a avaliação que faz dos principais objetivos que na altura foram
traçados nessa renegociação em concreto.
324
Ata da 52.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 7 de fevereiro de 2013, intervenção do Dr. Carlos Costa Pina;
Página 136
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
136
O Sr. Dr. Carlos Costa Pina: — Sr. Deputado, o enquadramento negocial estabelecido na altura — que,
repito, resultava dos aspetos que há pouco referi, portanto de decisões tomadas pelo Governo — passava,
desde logo, pela introdução de portagens nas ex-SCUT, nas concessões sem custos para o utilizador, pela
atribuição à Estradas de Portugal da titularidade do direito a essas receitas de portagem e pela unificação, na
medida do possível, dos vários contratos de concessão dispersos, celebrados em momentos diferentes,
vendo-se vantagem na uniformização contratual das várias concessões, pois facilitava uma gestão global e
integrada das mesmas por parte da Estradas de Portugal.
Visava-se, igualmente, a realização de uma operação de refinanciamento das concessões já unificadas,
portanto, pretendia-se um refinanciamento em termos globais e com o referido propósito de alisamento
temporal dos encargos com essas concessões, pois, isso sim, permitia ajustar o período de vida útil da
infraestrutura, isto é, o período de amortização económica das infraestruturas, com o seu período de
amortização financeira, porque, caso contrário — e, sob o ponto de vista da boa gestão financeira, não é,
efetivamente, uma boa regra —, está-se a amortizar em 30 anos uma coisa que tem um período de vida que é
mais do dobro.
Paralelamente, procurava-se também uma solução global integrada para todos os pedidos de reequilíbrio
financeiro existentes e que estavam em discussão com as comissões de negociação. Sob esse ponto de vista,
estávamos a falar ainda de pedidos de reequilíbrio financeiro com algum significado e que importaria acautelar
— e volto à ótica do Ministério das Finanças — por duas razões. Por uma razão de comportabilidade
orçamental dos encargos; isto é, havia que acautelar que o honrar destes compromissos não punha em causa
o cumprimento das metas orçamentais.
O Sr. Duarte Cordeiro (PS): — Queria colocar-lhe uma pergunta concreta.
Há pouco, referiu que as renegociações, incluindo as concessões Grande Lisboa e Norte, tinham resultado
num benefício para o Estado, até mesmo de acordo com os relatórios da comissão de renegociação, de 1,8
mil milhões, e que estava disponível para detalhar. Pode fazê-lo? Pode-nos detalhar os resultados desta
renegociação, nomeadamente no que diz respeito aos benefícios para o Estado?
O Sr. Dr. Carlos Costa Pina: — Sr. Deputado, o resultado dessas negociações, tendo em conta, aliás, a
informação que consta dos relatórios da comissão de negociação de 2009 e de 2010, permite atingir o número
de cerca de 1,8 mil milhões de euros, e que resulta, no fundo, de um benefício líquido no caso da concessão
Grande Porto de cerca de 400 milhões, no caso da Costa de Prata de 837 milhões, no caso da Beiras Litoral e
Alta de 423 milhões, no caso da concessão Norte de um efeito negativo sobre este montante de cerca de 570
milhões, no caso da Grande Lisboa de 46 milhões positivos e no caso da Norte Litoral de 538 milhões
positivos.
Quanto à poupança nos processo de reequilíbrio, é preciso não esquecer que se lidava, na altura, com
pedidos de reequilíbrios financeiros da ordem dos 260 milhões de euros (é a ordem de grandeza de que me
recordo), tendo sido possível fechar, no âmbito da negociação, o montante dos reequilíbrios em cerca de 128
milhões de euros. Isto significa que a poupança líquida desta renegociação estará estimada em cerca de 130
milhões de euros.
Portanto, a soma aritmética de todas estas parcelas permite atingir um benefício líquido para o Estado de
cerca de 1800 milhões de euros. Julgo que a diferença para os valores que há pouco se referiam terá,
provavelmente, que ver com a inclusão nestes cálculos do benefício no âmbito da concessão Norte Litoral,
uma vez que o número aqui referido diria, porventura, exclusivamente respeito às concessões do Grupo
Ascendi. Admito que seja isso.
(…)
“O Sr. Fernando Virgílio Macedo (PSD): — O Dr. Costa Pina concorda, então, que aquele benefício que é
sistematicamente referido resulta da cobrança das portagens que anteriormente não eram cobradas? Os 1800
milhões de euros de que fala, assim como os 1200 milhões de euros de que falou ontem o Dr. Gonçalo
Martins, resultam diretamente da cobrança das portagens?
O Sr. Dr. Carlos Costa Pina: — Sr. Deputado, este benefício resulta de uma série de fatores, da
negociação feita dos pedidos de reequilíbrio financeiro. (…)
Página 137
1 DE NOVEMBRO DE 2013
137
O Sr. Fernando Virgílio Macedo (PSD): — O Sr. Doutor fala de todos esses fatores exceto das portagens
e as portagens é que, efetivamente, contribuem em larga medida para esses 1800 milhões de euros, ou 1200
milhões de euros no caso da Ascendi, de benefícios para o Estado.
O Sr. Dr. Carlos Costa Pina: — Acabei de falar neles também.
O Sr. Fernando Virgílio Macedo (PSD): — Sistematicamente fala de outros fatores, mas esse é o principal
fator que contribui para esse benefício, acho eu.(…)”
(…)
“O Sr. Hélder Amaral (CDS-PP): —(…) o grande problema nas matrizes de risco é tráfego, tráfego,
tráfego! Ou seja, se possível, o Estado nunca deve assumir o tráfego. (…) O que lhe quero perguntar sobre a
negociação que fez é acerca dos tais tráfegos, o pior dos riscos que desequilibram tudo.
No Grande Porto, o tráfego médio diário entre 2008 e 2010, de janeiro a setembro, era de 39,2 mil veículos
— isto é real. O previsto no caso-base inicial era de 58,3. Na renegociação de que V. Ex.ª fez parte, passou
para 45,5. E dizia ontem o presidente que, em 2010, estávamos a sofrer uma quebra do tráfego. Não é preciso
fazer um desenho para vermos qual é a quebra do tráfego hoje em dia.
A minha pergunta é: assumindo o Estado voluntariamente o risco de tráfego, quem fez o estudo, que
credibilidade lhe deu, que peso é que este estudo teve na negociação e que consequências isto tem no
resultado final?
É com base nisto que o Tribunal de Contas diz que é lesivo para o Estado, porque este tráfego nunca se
confirmará. Mais: o senhor assinou dizendo que daí para a frente ia ter um crescimento de 5,4 ao ano! Há algo
mais irrealista do que isto?!
Gostava de saber se teve conhecimento disto, que credibilidade lhe deu e por que é que assinou,
assumindo este risco de tráfego que, obviamente, não se confirmando, tem consequências para as receitas do
Estado.
O Sr. Dr. Carlos Costa Pina: — Sr. Deputado, a questão do risco de tráfego, como deve imaginar, não era
matéria que o Ministério das Finanças coordenasse diretamente.
Em todo o caso, e ainda que a opinião dos responsáveis políticos seja diferente das preocupações e
recomendações do Tribunal de Contas e do regulador, a Comissão entende que estes argumentos não têm
força suficiente para contrapor a opinião fundamentada pelos órgãos de fiscalização e regulação, pelo que
entende dar como boas as suas recomendações e preocupações. Ou seja, os acordos de renegociação
SCUT não acautelaram totalmente o interesse público. 325
Aliás atente-se ao que diz o Tribunal de Contas:
“O Estado não procedeu à avaliação dos critérios definidos para a introdução de portagens nas concessões
SCUT, nem à avaliação dos potenciais impactos sócio económicos daquela medida sobre as regiões afetadas,
nem tomou qualquer iniciativa no sentido de proteger os direitos e interesses dos utentes da introdução de
portagens.” 326
ou,
“(…)a decisão de negociar os contratos SCUT veio assentar num conjunto de fatores de índole orçamental
e financeira, dos quais se destacam a necessidade de reconhecer as receitas de portagem como uma receita
mercantil da EP, SA, e a salvaguarda dos interesses e expectativas das concessionárias SCUT” 327
Ainda no âmbito da discussão da renegociação, há a destacar as seguintes afirmações sobre a integração
da Concessão Norte e Grande Lisboa nas negociações:
“O Sr. Altino Bessa (CDS-PP): — O Sr. Doutor não está dentro do assunto, mas acaba por emitir uma
opinião. Tem que ver que, relativamente a esta questão, os processos foram reformulados e, depois dessa
325
Negrito e sublinhado do relator; 326
Vol. I do Relatório de Auditoria do Tribunal de Contas n.º 15/2012 – 2.ª Secção, pág. 54; 327
Ibidem, ponto 301, pág.55;
Página 138
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
138
reformulação, estes 705 milhões de euros não constavam e em processo de auditoria é que foram verificados
por parte do Tribunal de Contas.
Também lhe fiz esta pergunta para voltar um pouco atrás. Volto, assim, às afirmações que o Sr. Doutor fez,
dizendo que «o Estado não deve transferir para o parceiro privado riscos que estão sob o seu controlo», «o
Estado não deve assumir riscos que não está em condições de controlar». Pergunto-lhe como é que justifica,
então, que o Estado tenha trocado — e aqui o relatório do Tribunal de Contas é altamente crítico — a receita
das portagens nas concessões Grande Lisboa e Norte pela disponibilidade, quando tínhamos aqui um risco
que não corria para o lado do Estado. Ou seja, pergunto-lhe qual é a explicação que tem para que isto tenha
ocorrido, quando faz afirmações, como a de que o Estado não deve transferir riscos que não conhece.
O Sr. Dr. Vítor Almeida: — Fazendo aqui apelo a uma afirmação que já ouvi aqui há alguns momentos, e
usando a mesma expressão, direi que se fosse eu que «mandasse» também não punha essas duas
concessões no processo negocial.”
(…)
O Sr. Altino Bessa (CDS-PP): — Então, posso depreender das suas palavras que, se «mandasse», a
introdução das concessões Grande Lisboa e Norte foram erros graves que lesaram o interesse do Estado?
O Sr. Dr. Vítor Almeida: — Sr. Deputado, se ler o relatório da comissão de negociação, está lá, de uma
forma que me parece clara e até quantificada, qual é o efeito da inclusão da concessão Norte no regime de
pagamento por disponibilidade. No caso da concessão Grande Lisboa, não estava quantificado, porque, à data
em que foram fechadas as negociações quanto ao pagamento de disponibilidade, a concessão ainda não
estava em operação. Portanto, não havia o dado de um único carro que por lá passasse, porque a construção
não estava concluída.
Assim sendo, porque não tínhamos qualquer referência, tomou-se como referencial para o processo
negocial o cenário de receitas que estava subjacente ao caso-base ou, melhor, o cenário de tráfego que
estava subjacente ao caso-base corrigido dos pagamentos que a concessionária se propunha fazer no período
final da concessão, que depois foram diluídos ao longo dos pagamentos de disponibilidade de toda a
concessão.
Portanto, na concessão Grande Lisboa não tínhamos qualquer indicação sobre qual era o tráfego —
inclusivamente, no âmbito do concurso, o cenário de tráfego apresentado pelo concorrente vencedor, isto é,
pelo Grupo Ascendi, era um cenário de tráfego menor do que o cenário de tráfego apresentado pelo outro
concorrente que não ganhou, embora qualquer deles acima do cenário de referência do Estado —, não
tínhamos dados que nos permitissem avaliar se aquele cenário de tráfego era ou não concretizável. No caso
da concessão Norte havia já dados de tráfego e estes apontavam claramente para valores abaixo dos
previstos em caso-base. (…)”328
ou,
“O Sr. Altino Bessa (CDS-PP): — Sr. Doutor, não respondeu claramente ao que lhe perguntei. Quem foi o
responsável por introduzir nestas renegociações a Grande Lisboa e o Norte?
O Sr. Dr. Ernesto Ribeiro: — Sr. Deputado, digo-lhe, pela vigésima vez, provavelmente — é uma força de
expressão, espero não ser mal interpretado —, que foi num protocolo assinado entre a Aenor e o Sr.
Secretário de Estado que ficou definido que essas concessões ficavam lá introduzidas.
O Sr. Altino Bessa (CDS-PP): — Então, posso concluir que a responsabilidade da introdução destas duas
concessões foi do Sr. Secretário de Estado, ao tempo,…
O Sr. Dr. Ernesto Ribeiro: — Foi dos dois!
O Sr. Altino Bessa (CDS-PP): — (…) Dr. Paulo Campos. Essa é a conclusão. Ele é o responsável pela
introdução destas duas concessões.
Ontem, o Dr. Vítor Almeida afirmou aqui que, por ele, se fosse ele a mandar — foi a expressão que ele
utilizou —, estas duas concessões não estariam no pacote da renegociação. A minha pergunta é
rigorosamente a mesma: se fosse o Sr. Doutor a mandar, estas duas concessões ficariam ou não de fora
desta negociação?
328
Acta da 9.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 5 de junho de 2012, interação do Dep. Altino Bessa (CDS) e do Dr. Victor Almeida, pág.84 a 86;
Página 139
1 DE NOVEMBRO DE 2013
139
O Sr. Dr. Ernesto Ribeiro: — Se fosse eu a mandar? Já seriamos os dois a mandar na mesma coisa: eu o
Dr. Vítor Almeida.
O Sr. Altino Bessa (CDS-PP): —Está respondido. Isso diz muito.” 329
QUADRO COM UM RESUMO DOS PRINCIPAIS DIPLOMAS, DATAS MAIS RELEVANTES E RESPETIVOS RESPONSÁVEIS
POLÍTICOS NO ÂMBITO DAS CONCESSÕES SCUT E EX-SCUT
Diplomas / Documentos
Descrição Responsáveis Políticos
XIII Governo – António Guterres (28.Out.1995 – 25.Out.1999)
Decreto-Lei n.º 9/97, de 10 de janeiro
Estabeleceu o regime de realização dos concursos com vista à concessão de lanços de autoestrada e conjuntos viários associados nas zonas norte e oeste de Portugal.
Primeiro-Ministro– António Guterres
Ministro das Finanças– António Sousa Franco Ministro do Equipamento, Planeamento e Administração do Território – João Cravinho
Decreto-Lei n.º 267/97, de 2 de outubro
Estabelece o regime de realização dos concursos para as concessões SCUT (Costa de Prata, Beira Interior, Algarve, Grande Porto, Interior Norte, Beira Litoral/Beira Alta).
Primeiro-Ministro– António Guterres Ministro das Finanças– António Sousa Franco Ministro do Equipamento, Planeamento e Administração do Território – João Cravinho
Decreto-Lei n.º 119-B/99, de 14 de abril
Alargou o regime jurídico consagrado quer no Decreto-Lei n.º 9/97 quer no Decreto-Lei n.º 267/97 aos concursos para atribuição de concessões de novos lanços de autoestrada e grandes obras de arte. Definiu o regime jurídico das novas concessões de autostradas a designar por IC16/IC30, Litoral/Centro, Norte/Litoral, Lisboa Norte, IC24 e IC3/Baixo Tejo.
Primeiro-Ministro– António Guterres Ministro das Finanças– António Sousa Franco Ministro do Equipamento, Planeamento e Administração do Território – João Cravinho
Decreto-Lei n.º 248-A/99, de 6 de julho (Bases da Concessão Norte)
Aprovou as bases da concessão da concepção, projecto, construção, financiamento, exploração e conservação de lanços de auto-estrada e conjuntos viários associados na zona norte de Portugal.
Primeiro-Ministro– António Guterres
Secretário de Estado do Tesouro e Finanças– Fernando Teixeira dos Santos
Ministro do Equipamento, Planeamento e Administração do Território – João Cravinho
RCM n.º 67-A/99, de 6 de julho
Aprovou a minuta do contrato da Concessão Norte. Primeiro-Ministro– António Guterres
Contrato de Concessão, celebrado em 9 de julho de 1999
Contrato da Concessão Norte, celebrado entre o Estado e a Aenor – Autoestradas do Norte, SA.
Em representação do Estado:
(i) João Carlos da Costa Ferreira da Silva (Secretário de Estado do Orçamento); (ii) João Cravinho (Ministro do Equipamento, Planeamento e Administração do Território) Em representação da Concessionária AENOR: (i) Eng.º António Manuel Queirós Vasconcelos da Mota
329
Acta da 10.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 6 de junho de 2012, interação do Dep. Altino Bessa (CDS) e do Dr. Ernesto Ribeiro, pág. 182 a 183;
Página 140
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
140
Diplomas / Documentos
Descrição Responsáveis Políticos
Decreto-Lei n.º 335-A/99, de 20 de agosto (Bases Concessão SCUT Beira Interior)
Aprovou as bases da concessão da concepção, projeto, construção, financiamento, exploração e conservação de lanços de autoestrada e conjuntos viários associados, da Beira Interior.
Primeiro-Ministro– António Guterres
Ministro das Finanças– António Sousa Franco
Ministro do Equipamento, Planeamento e Administração do Território – João Cravinho
RCM n.º 93-A/99, de 20 de agosto
Aprovou a minuta do contrato de concessão da SCUT Beira Interior.
Primeiro-Ministro– António Guterres
Contrato de Concessão, celebrado em 13 de setembro de 1999
Contrato de Concessão SCUT da Beira Interior, celebrado entre o Estado e a Scutvias – Autoestrada da Beira Interior, SA.
Em representação do Estado:
(i) João Carlos da Costa Ferreira da Silva (Secretário de Estado do Orçamento); (ii) João Cravinho (Ministro do Equipamento, Planeamento e Administração do Território) Em representação da Concessionária Scutvias:
(i) Eng.º Fernando Alberto Fiel e Barbosa (na qualidade de Presidente do Conselho de Administração); (ii) Eng.º António Pires Carreto (na qualidade de vogal do Conselho de Administração)
XIV Governo – António Guterres (25.Out.1999 – 06.Abril.2002)
Decreto-Lei n.º 55-A/2000, de 14 de abril (Bases Concessão Algarve)
Aprovou as bases da concessão da concepção, projeto, construção, financiamento, exploração e conservação da autoestrada do Algarve.
Primeiro-Ministro– António Guterres Ministro do Equipamento Social – Jorge Coelho Ministro das Finanças e Ministro da Economia – Joaquim Pina Moura
Resolução do Conselho de Ministros n.º 18-A/2000, de 14 de abril
Aprovou a minuta do contrato de concessão da autoestrada do Algarve.
Primeiro-Ministro– António Guterres
Contrato de Concessão, celebrado em 11 de maio de 2000
Contrato de Concessão SCUT do Algarve, celebrado entre o Estado e a Euroscut – Sociedade Concessionária da SCUT do Algarve, SA.
Em representação do Estado: (i) Jorge Coelho (Ministro do Equipamento Social); (ii) Joaquim Pina Moura (Ministro da Economia e Finanças)
Em representação da Concessionária Euroscut: (i) Eng.º Rafael de Pino y Calvo Sotelo (na qualidade de procurador); (ii) Eng.º Vitor Domingues Santos (na qualidade de Presidente do Conselho de Administração)
Página 141
1 DE NOVEMBRO DE 2013
141
Diplomas / Documentos
Descrição Responsáveis Políticos
Decreto-Lei n.º 87-A/2000, de 13 de maio (Bases da Concessão Costa de Prata)
Aprovou as bases da concessão da concepção, projecto, construção, financiamento, exploração e conservação de lanços de autoestrada e conjuntos viários associados designada por Costa de Prata.
Primeiro-Ministro– António Guterres
Ministro do Equipamento Social – Jorge Coelho Ministro das Finanças e Ministro da Economia – Joaquim Pina Moura
RCM n.º 25-A/2000, de 13 de maio
Aprovou a minuta do contrato de concessão da SCUT Costa de Prata.
Primeiro-Ministro– António Guterres
Contrato de Concessão, celebrado em 19 de maio de 2000
Contrato de Concessão SCUT da Costa de Prata, celebrado entre o Estado e a Lusoscut – Autoestradas da Costa de Prata, SA.
Em representação do Estado:
(i) Jorge Coelho (Ministro do Equipamento Social); (ii) António Nogueira Leite (Secretário de Estado do Tesouro e Finanças) Em representação da Concessionária Lusoscut:
(i) Eng.º António Manuel Queiroz Vasconcelos da Mota (na qualidade de procurador)
Decreto-Lei n.º 323-G/2000, de 19 de dezembro (Bases da Concessão Interior Norte)
Aprovou as bases da concessão da concepção, projecto, construção, financiamento, exploração e conservação de lanços de auto-estrada e conjuntos viários associados, designada por Interior Norte.
Primeiro-Ministro– António Guterres
Ministro do Equipamento Social – Jorge Coelho Ministro das Finanças – Joaquim Pina Moura
RCM n.º 171-A/2000, de 19 de dezembro
Aprovou a minuta do contrato de concessão da SCUT Interior Norte.
Primeiro-Ministro– António Guterres
Contrato de Concessão, celebrado em 30 de dezembro de 2000
Contrato de Concessão SCUT Interior Norte, celebrado entre o Estado e a Norscut – Concessionária de Autoestradas, SA.
Em representação do Estado:
(i) Jorge Coelho (Ministro do Equipamento Social); (ii) Joaquim Pina Moura (Ministro das Finanças) Em representação da Concessionária Norscut:
(i) Xavier Bulot (administrador);(ii) José Albino da Silva Peneda (administrador)
Decreto-Lei n.º 142-A/2001, de 24 de abril (Bases Concessão Beiras Litoral e Alta)
Aprovou as bases da concessão da concepção, projecto, construção, financiamento, exploração e conservação de lanços de auto-estrada e conjuntos viários associados, designada por Beira Litoral/Beira Alta.
Primeiro-Ministro– António Guterres
Ministro do Equipamento Social – Eduardo Luís Barreto Ferro Rodrigues
Ministro das Finanças – Joaquim Pina Moura
RCM n.º 40-A/2001, de 24 de abril
Aprovou a minuta do contrato de concessão Beiras Litoral e Alta.
Primeiro-Ministro, em exercício, Jaime Gama
Contrato de Concessão, celebrado em 28 de abril de 2001
Contrato de Concessão SCUT das Beiras Litoral e Alta, celebrado entre o Estado e a LusoScut – Autoestradas das Beiras Litoral e Alta, SA.
Em representação do Estado:
(i) Eduardo Luís Barreto Ferro Rodrigues (Ministro do Equipamento Social); (ii) Joaquim Pina Moura (Ministro das Finanças)
Página 142
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
142
Diplomas / Documentos
Descrição Responsáveis Políticos
Em representação da Concessionária LusoScut:
(i) Eng.º António Manuel Queirós Vasconcelos da Mota (na qualidade de procurador)
Decreto-Lei n.º 234/2001, de 28 de agosto (Bases da Concessão Norte Litoral)
Aprovou as bases da concessão da concepção, projecto, construção, financiamento, conservação e exploração dos lanços de autoestrada e conjuntos viários associados, designada por Concessão SCUT do Norte Litoral.
Primeiro-Ministro– António Guterres
Ministro das Finanças – Guilherme d’Oliveira Martins
Ministro do Equipamento Social – Eduardo Luís Barreto Ferro Rodrigues
RCM n.º 139/2001, de 31 de agosto
Aprovou a minuta do contrato de concessão da SCUT Norte Litoral.
Primeiro-Ministro– António Guterres
XV Governo – Durão Barroso (06.Abril.2002 – 17.Julho.2004)
Decreto-Lei n.º 189/2002, de 28 de agosto (Bases da Concessão SCUT Grande Porto)
Aprovou as bases da concessão da concepção, projecto, construção, financiamento, exploração e conservação dos lanços de auto-estrada e conjuntos viários associados designada por concessão SCUT do Grande Porto.
Primeiro-Ministro– Durão Barroso
Ministro das Obras Públicas, Transportes e Habitação – Luís Valente de Oliveira
Ministra das Finanças – Manuela Ferreira Leite
RCM 114/2002, de 28 de agosto
Aprovou a minuta do contrato de concessão da SCUT do Grande Porto.
Primeiro-Ministro– Durão Barroso
XVI Governo – Santana Lopes (17.Julho.2004 – 12.Março.2005)
RCM n.º 157/2004, de 5 de novembro
O custo insustentável com as SCUT já tinha sido evidenciado pelo governo de Santana Lopes, quando em novembro de 2004, aprovou esta RCM, onde se determinaram as grandes linhas orientadoras do modelo de financiamento das concessões rodoviárias, a saber: 1) A introdução de portagens nas autoestradas SCUT, de acordo com o princípio do utilizador pagador; 2) A operação de titularização de créditos das receitas de ativos rodoviários. Bem como, se determinou 1) aprovar a constituição de um fundo para a conservação, beneficiação e segurança das infraestruturas rodoviárias não concessionadas; e 2) incumbir o MOPTC da condução da reforma do sistema de finaciamento das autoestradas SCUT, mandatando-o para: (i) iniciar negociações com as concessionárias para ponderar a viabilidade económica da reforma em análise; (ii) propor ao Conselho de Ministros a aprovação das iniciativas legislativas e medidas administrativas e regulamentares que se revelem necessárias
Primeiro-Ministro– Santana Lopes
Despacho conjunto n.º 742/2004, de 22 de dezembro (Comissão de Acompanhamento Negociações Modelo Financiamento SCUT)
Nomeação da comissão de acompanhamento das negociações tendentes à reforma do modelo de financiamento das concessões rodoviárias Beira Interior, Algarve, Costa de Prata, Interior Norte, Beiras Litoral e Alta, Norte Litoral e Grande Porto e que integra os seguintes elementos: a) Dr. José Barros, inspetor de finanças-chefe, da Inspecção-Geral de Finanças, em representação do Ministro das Finanças e da Administração Pública; b) Dr.ª Margareth Pitta Ferraz, assessora principal da Direcção-
Ministro das Finanças e Administração Pública – António Bagão Félix
Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações – António Mexia
Página 143
1 DE NOVEMBRO DE 2013
143
Diplomas / Documentos
Descrição Responsáveis Políticos
Geral do Orçamento, em representação do Ministro das Finanças e da Administração Pública; c) Eng.º João Manuel de Sousa Marques, conselheiro do
Conselho Superior de Obras Públicas e Transportes, em representação do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações d) Eng.º António Manuel Serrano Pinelo, vice-presidente do
Instituto das Estradas de Portugal, em representação do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações; e) Dr. António Flores de Andrade, inspector-geral de Obras Públicas, Transportes e Comunicações, em representação do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações.
XVII Governo – José Sócrates (12.Março.2005 – 26.Out.2009)
Decreto-Lei n.º 242/2006, de 28 de dezembro (Bases da Concessão Grande Lisboa)
Aprovou as bases da concessão da concepção, projecto, construção, aumento do número de vias, financiamento, manutenção e exploração dos lanços de autoestrada e conjuntos viários associados, designada por Grande Lisboa.
Primeiro-Ministro– José Sócrates
RCM n.º 171/2006, de 29 de dezembro
Aprovou a minuta do Contrato da Concessão Grande Lisboa. Primeiro-Ministro– José Sócrates
Contrato de Concessão, celebrado em 10 de janeiro de 2007
Contrato da Concessão Grande Lisboa, celebrado entre o Estado e a Lusolisboa – Autoestradas da Grande Lisboa, SA.
Em representação do Estado:
(i) Fernando Teixeira dos Santos (Ministro de Estado e das Finanças); (ii) Mário Lino (Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações): Em representação da Concessionária Lusolisboa:
(i) Eng.º António Manuel Queirós Vasconcelos da Mota (como procurador)
Decreto-Lei n.º 19/2007, de 22 de janeiro (1.ª alteração Concessão Grande Porto)
Primeira alteração às Bases da Concessão da SCUT do Grande Porto Por motivos ambientais e de ordenamento rodoviário, foi decidido pelo Governo, em 26 de fevereiro de 2004, reduzir o objeto da concessão Grande Porto, dela retirando, em síntese, um troço de autoestrada de cerca de 10 km, que se sobreporia à autoestrada já concessionada e em construção, no âmbito da concessão Norte. O benefício, para o Estado, que resultou dessa redução da extensão de obra nova foi objeto de acordo com a concessionária, tendo este diploma aprovado as alterações das bases da concessão que traduzem tal acordo.
Primeiro-Ministro– José Sócrates
Ministro das Finanças – Teixeira dos Santos
Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações – Mário Lino
RCM 49/2007, de 28 de março
Aprovou os princípios de bom governo das empresas do setor empresarial do Estado.
Primeiro-Ministro– José Sócrates
RCM 89/2007, de 14 de junho
Estabeleceu os princípios gerais do novo modelo de gestão e financiamento do setor das infraestruturas rodoviárias, entre os quais:
Coesão territorial; Solidariedade intergeracional;
Eficiência ambiental;
Contratualização das responsabilidades cometidas à EP, SA
Definição do preço global pelo uso e disponibilidade de rede rodoviária;
Reforço da segurança rodoviária;
Reforço das parcerias público -privadas.
Primeiro-Ministro– José Sócrates
Ministro das Finanças – Teixeira dos Santos
Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações – Mário Lino
Página 144
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
144
Diplomas / Documentos
Descrição Responsáveis Políticos
Entendeu-se ser essencial para o sucesso deste novo modelo transformar a EP em sociedade anónima, para obter uma maior agilidade e autonomia empresarial. Um dos objetivos desta transformação foi o “de reforçar o princípio de que o Estado não garante ou avaliza, directa ou indirectamente, qualquer dívida ou obrigação desta sociedade, nem assume qualquer responsabilidade pelos seus passivos, seja qual for a sua natureza.”Este novo modelo organizativo, seria traduzido num contrato de concessão de longo prazo a celebrar entre o Estado e a EP, SA. O modelo de financiamento passou a integrar uma Contribuição de Serviço Rodoviário, (receita própria da EP, SA) a incidir sobre os utilizadores das infraestruturas rodoviárias, tendo em conta o consumo de combustível. Foi criado um instituto público com funções de regulação e fiscalização - o Instituto de Infra-Estruturas Rodoviárias, IP (InIR). Determinou como princípio deste novo modelo o “reforço das parcerias público-privadas, sem prejuízo da abertura do capital da EP—Estradas de Portugal, SA, a entidades privadas, em termos a definir” Incumbiu o Ministro de Estado e das Finanças e o Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações da adopção imediata das medidas necessárias à implementação destes princípios enunciados.
Lei n.º 55/2007, de 31 de agosto
Regulou o financiamento da rede rodoviária nacional a cargo da EP. Criou a contribuição do serviço rodoviário (CSR) para financiar a rede rodoviária nacional a cargo da EP, devendo ser assegurado pelos utilizadores e subsidiariamente pelo Estado Determinou que a CSR incide sobre a gasolina e o gasóleo rodoviário sujeitos ao imposto sobre os produtos petrolíferos e energéticos (ISP) e dele não isentos.
Proposta de Lei n.º 153/X apresentada pelo Governo, aprovada com os votos a favor do PS e com os votos contra do PSD, PCP, CDS-PP, BE e PEV Atente-se à declaração de voto do Sr. Deputado Hugo Velosa (PSD): Este novo modelo de financiamento da Estradas de Portugal denota a face mais negra e reprovável deste Governo e desta maioria. (…) O Governador do Banco de Portugal, confessou ser «difícil» a Estradas de Portugal ficar «fora do défice», e manifestou sérias dúvidas sobre a operação pretendida pelo Governo. (…) O Partido Socialista não aceitou a audição dos membros do grupo que vai reportar a situação ao Eurostat: o Banco de Portugal e o Instituto Nacional de Estatística. Tudo isto revela reserva mental e uma intenção deliberada de fugir ao contraditório parlamentar.
Página 145
1 DE NOVEMBRO DE 2013
145
Diplomas / Documentos
Descrição Responsáveis Políticos
O objetivo claro desta trapalhada é desorçamentar e enganar o Parlamento, os Deputados e os portugueses. Mais: este diploma viola frontalmente o artigo 7.º da Lei do Enquadramento Orçamental, (…) O Governo pega numa receita e, em vez de a afectar às despesas gerais do Estado, atribui-a à Estradas de Portugal, retirando-a a todos os outros. É um desvio inaceitável, um truque, uma manigância com objetivos de desorçamentação.
Decreto-Lei n.º 374/2007, de 7 de novembro
Transformou a EP em sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos; A EP, passou a reger-se pelo presente decreto-lei, pelos seus estatutos, pelo regime jurídico do sector empresarial do Estado (DL n.º 558/99, de 17 de dezembro), pelos princípios de bom governo das empresas do sector empresarial do Estado constantes da RCM n.º 49/2007, de 28 de março, pelo Código das Sociedades Comerciais e pelos seus regulamentos internos; Ficou expressamente definido, nos termos do artigo 5.º que: As ações representativas do capital social da EP, SA, pertencem ao Estado, sendo detidas pela Direcção-Geral do Tesouro e Finanças (DGTF); Os direitos do Estado como accionista são exercidos através da DGTF, sob a direção do Ministro das Finanças, que pode delegar, mediante prévia coordenação, por despacho conjunto, com o ministro responsável pelo sector das infraestruturas rodoviárias.
Primeiro-Ministro– José Sócrates
Ministro das Finanças – Teixeira dos Santos
Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações – Mário Lino
Decreto-Lei n.º 380/2007, de 13 de novembro
Definiu a EP, SA, como concessionária geral da rede rodoviária nacional; Aprovou as bases da concessão do financiamento, conceção, projeto, construção, conservação, exploração, requalificação e alargamento da rede rodoviária nacional Ficou também expressamente estabelecido, nos termos do artigo 5.º, que: A EP, SA, deveria manter o acionista permanentemente informado sobre as condições do lançamento e da contratação de cada PPP por si promovida, à luz das orientações específicas previstas na alínea b) do n.º 2 do artigo 11.º do DL n.º 558/99, de 17 de Dezembro, na redacção que lhe foi dada pelo DL n.º 300/2007, de 23 de Agosto, e em respeito pelos instrumentos de gestão previsional previstos no artigo 21.º dos Estatutos da EP, SA. O Ministro das Finanças e o Ministro responsável pela área das obras públicas definem, no âmbito do exercício da função accionista, os meios e a forma de acompanhamento e controlo das PPP.
Primeiro-Ministro– José Sócrates
Ministro das Finanças – Teixeira dos Santos
Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações – Mário Lino
Página 146
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
146
Diplomas / Documentos
Descrição Responsáveis Políticos
RCM n.º 174-A/2007, de 14 de novembro
Foi aprovada a minuta do contrato de concessão entre o Estado e a EP.
Primeiro-Ministro– José Sócrates
DL 110/2009, de 18 de maio
Decorrido cerca de um ano da vigência das bases da concessão EP aprovadas pelo DL n.º 380/2007, de 13 de novembro, foi necessário proceder a alguns ajustamentos e clarificações: Ampliação do objeto da concessão, que passou a incluiu a noção de disponibilidade; Nos termos deste DL, a disponibilidade das vias consiste na aferição da qualidade do serviço prestado aos utentes e a aferição dos níveis de sinistralidade e dos níveis de externalidades por elas geradas. Estabeleceu algumas regras para definir o regime de disponibilidade, nomeadamente deveres de informação da concessionária, cálculo de penalidades, manutenção da disponibilidade da via e encerramento dos trabalhos nas vias
Primeiro-Ministro– José Sócrates
Ministro das Finanças – Teixeira dos Santos
Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações – Mário Lino
Decreto-Lei n.º 111/2009, de 18 de maio
Constituiu a sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos com a denominação SIEV-Sistema de Identificação Eletrónica de Veículos, SA, tendo sido aprovados os respetivos estatutos, com objeto social afeto à exploração e à gestão do sistema de identificação eletrónica de veículos, em regime de concessão de serviço público.
Primeiro-Ministro– José Sócrates
Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações – Mário Lino Secretário de Estado do Tesouro e Finanças – Carlos Costa Pina
XVIII Governo – José Sócrates (26.Out.2009 – 21.Junho.2011)
Programa de Estabilidade e Crescimento 2010-2013, de 15 de março de 2010 (versão PEC I)
No ponto II.4.3. “Introdução de Portagens”, estabeleceu-se que seriam introduzidas taxas nas autoestradas SCUT nas Concessões SCUT Norte Litoral, Grande Porto e Costa de Prata. Para as restantes SCUT ficou definido que as taxas de portagem seriam introduzidas uma vez verificados os respeticos critérios para a sua introdução.
Primeiro-Ministro – José Sócrates
Ministro das Finanças – Teixeira dos Santos
Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações – António Mendonça
Decreto-Lei n.º 44-A/2010, de 5 de maio
Procedeu à terceira alteração ao DL 380/2007, de 13 de novembro, alterado pela Lei n.º 13/2008, de 29 de fevereiro, e pelo Decreto-Lei n.º 110/2009, de 18 de maio, que atribuiu à EP, a concessão do financiamento, concepção, projeto, construção, conservação, exploração, requalificação e alargamento da rede rodoviária nacional, designadamente as bases 2 e 3.
Primeiro-Ministro – José Sócrates
Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações – António Mendonça
Secretário de Estado do Tesouro e Finanças – Carlos Costa Pina
Decretos-Leis de 5 de maio de 2010: 44-B/2010 (Norte Litoral); 44-C/2010 (Costa de Prata); 44-D/2010 (Beiras Litoral e Alta) 44-E/2010 (Concessão Norte);
Na sequência do DL 44-A/2010, em que o Governo procedeu à implementação do novo modelo de gestão e de financiamento do setor das infraestruturas rodoviárias, assumiu particular importância a alteração do paradigma de relacionamento do Estado com o setor rodoviário, consubstanciada na atribuição à EP, da concessão da rede rodoviária nacional. Foram desenvolvidos processos negociais no âmbito das relações contratuais existentes entre o Estado e os concessionários privados que operavam ao abrigo de bases de concessão individualmente aprovadas, por forma a promover a sua integração e a sua adaptação ao novo modelo de gestão e de financiamento do setor das infraestruturas rodoviárias. Estes processos negociais, foram desenvolvidos nos termos do DL n.º 86/2003, de 26 de abril, alterado pelo DL n.º 141/2006, de 27 de julho.
Primeiro-Ministro – José Sócrates
Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações – António Mendonça
Secretário de Estado do Tesouro e Finanças – Carlos Costa Pina
Página 147
1 DE NOVEMBRO DE 2013
147
Diplomas / Documentos
Descrição Responsáveis Políticos
44-F/2010 (Grande Lisboa); 44-G/2010 (Grande Porto).
Foram encetados os seguintes processos negociais: (i) concessão Brisa (ii) concessões do Grupo Ascendi ― SCUT Costa de Prata, SCUT Grande Porto, SCUT Beira Litoral e Alta, Concessão Norte e Concessão Grande Lisboa (“Concessões do Grupo Ascendi”) ―, e ainda (iii) Concessão SCUT Norte Litoral. De acordo com o preâmbulo deste diploma, os processos negociais relativos às Concessões do Grupo Ascendi e à Concessão SCUT Norte Litoral, estavam necessariamente condicionados pela necessidade de compatibilização, nas soluções a encontrar, do novo modelo de gestão de financiamento do sector das infraestruturas rodoviárias com as expetativas dos acionistas dos concessionários. Visaram igualmente reduzir ou eliminar todos os processos que se encontravam pendentes entre as partes. Nesta data, essas negociações estavam globalmente concluídas. Refere ainda o preâmbulo que essas negociações permitiram assegurar a implementação de um conjunto de princípios, a saber: i) as concessões mantiveram-se como concessões do Estado; ii) os concessionários assumiram integralmente o risco de disponibilidade das vias, bem como, no âmbito da operação dos sistemas de cobrança de portagens, o risco de disponibilidade e o risco de tráfego, acrescidos, desde já ou a prazo, do risco de cobrança das respetivas taxas; iii) concessionários remunerados em função dos riscos assumidos; iv) as receitas provenientes da cobrança de portagens constituem receitas próprias da EP, incluindo aquelas que dizem respeito a concessões já existentes em regime de portagem real; v) o Estado, se e quando o determinar expressamente, pode introduzir portagens em qualquer troço das concessões em causa, apenas tendo de negociar com os concessionários as compensações devidas por eventuais novos investimentos a realizar, sem dependência de outros acordos e sem criar, em princípio, situações de rotura ou de reposição forçada do equilíbrio financeiro destas concessões; vi) os eventuais alargamentos futuros das vias objeto destas concessões dependem de determinação do Estado, o que permite alinhar esse direito com a assunção de risco de tráfego pela EP; vii) os acordos a alcançar resolveram situações pendentes sem recurso a tribunais arbitrais, que criariam a possibilidade de o Estado ter de se confrontar com o pagamento imediato dos valores relativos aos pedidos de reposição do equilíbrio financeiro existentes.
Decreto-Lei n.º 67-A/2010, de 14 de junho
Identificou os lanços e os sublanços de autoestrada sujeitos ao regime de cobrança de taxas de portagem aos utilizadores e fixou a data a partir da qual se iniciou a cobrança das mesmas. Esses lanços e sublanços estão identificados no anexo I deste diploma, fazendo parte das seguintes concessões: Costa de Prata; Grande Porto e Norte Litoral. Estabeleceu um regime de isenções e descontos na cobrança de taxas de portagem (cfr. artigo 5.º deste diploma).
Primeiro-Ministro– José Sócrates
Ministro das Finanças – Teixeira dos Santos
Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações – António Mendonça
Portaria n.º 314-A/2010, de 14 de junho
Estabeleceu os termos e as condições de tratamento das bases de dados obtidos mediante a identificação ou a deteção eletrónica de veículos através do dispositivo eletrónico de matrícula (DEM), designadamente os meios e o modo de acesso aos dados por parte das concessionárias e das
Ministro da Administração Interna – Rui Pereira Ministro da Justiça – Alberto de Sousa Martins
Ministro das Obras
Página 148
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
148
Diplomas / Documentos
Descrição Responsáveis Políticos
subconcessionárias de infraestruturas rodoviárias, da SIEV — Sistema de Identificação Eletrónica de Veículos, SA (SIEV, SA), do Instituto de Infraestruturas Rodoviárias, IP (InIR, IP), e das entidades de cobrança de portagens (ECP). Estabeleceu, também, as condições de recolha dos dados, as categorias de dados a tratar, o respetivo prazo de conservação, bem como as medidas de segurança a adotar no âmbito do tratamento dos mesmos.
Públicas, Transportes e Comunicações – António Mendonça
Portaria 314-B/2010, de 14 de junho
Definiu o modo de utilização do dispositivo eletrónico de matrícula (DEM), nomeadamente: a) As normas e especificações do DEM e da interface de comunicação com os dispositivos de deteção e identificação eletrónica (DDIE); b) Os requisitos legais relativos à distribuição, à manutenção e ao controlo técnico periódico do DEM; c) As normas de instalação do DEM nos veículos; d) As condições de acreditação e de certificação de entidades e de tecnologias no âmbito do sistema de identificação eletrónica de veículos.
Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações – António Mendonça
Despacho n.º 13644/2010, de 26 de agosto
Foram constituídas as comissões de negociação para alteração dos contratos de concessão celebrados com a concessionária SCUTVIAS —Auto-Estradas da Beira Interior, SA, Ascendi-Beiras Litoral e Alta, SA, NORSCUT- Concessionária de Auto-Estradas, SA, e EUROSCUT- Sociedade Concessionária da SCUT do Algarve, SA, com a seguinte composição: Dr. Francisco Pereira Soares (coordernador); Dr. Vítor Manuel Batista de Almeida, em representação do Ministro de Estado e das Finanças; Dr. Ernesto Mendes Batista Ribeiro, em representação do Ministro de Estado e das Finanças; Dr. Pedro Silva Costa, em representação do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações; Dr. Joaquim Pais Jorge, em representação do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações; Dr.ª Maria Amália Freire de Almeida, membro suplente, em representação do Ministro de Estado e das Finanças; Dr. Pedro Durão Lopes, membro suplente, em representação do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações
Secretário de Estado do Tesouro e Finanças - Carlos Manuel Costa Pina Secretário de Estado Adjunto, das Obras Públicas e das Comunicações - Paulo Jorge Oliveira Ribeiro de Campos.
Lei n.º 46/2010, de 7 de setembro
Procedeu: (i) à terceira alteração ao Regulamento de Matrícula dos Automóveis, Seus Reboques, Motociclos, Ciclomotores, Triciclos, Quadriciclos, Máquinas Industriais e Máquinas Industriais Rebocáveis; (ii) à quinta alteração ao Decreto -Lei n.º 554/99, de 16 de dezembro, na redação introduzida pelos Decretos-Leis n.º 107/2002, de 16 de abril, 109/2004, de 12 de maio, 136/2008, de 21 de julho, e 112/2009, de 18 de maio; (iii) à primeira alteração ao Decreto-Lei n.º 112/2009, de 18 de maio; (iv) à décima alteração ao Código da Estrada e; (v) à terceira alteração à Lei n.º 25/2006, de 30 de junho, na redação introduzida pelo Decreto–Lei n.º 113/2009, de 18 de maio.
Primeiro-Ministro– José Sócrates
RCM n.º 75/2010, de 22 de setembro
(i) adequou a data de início de cobrança de taxas de portagem nas SCUT Norte Litoral, Grande Porto e Costa da Prata ao disposto na Lei n.º 46/2010, de 7 de setembro; (ii) adotou o princípio da universalidade na implementação do regime de cobrança de taxas de portagem, e (iii) criou um regime de discriminação positiva, na cobrança de taxas de portagem, para os utilizadores locais das regiões mais desfavorecidas.
Primeiro-Ministro– José Sócrates
Página 149
1 DE NOVEMBRO DE 2013
149
Diplomas / Documentos
Descrição Responsáveis Políticos
Portaria n.º 1033-A/2010, de 6 de outubro
Estabeleceu um regime de discriminação positiva para as populações e empresas locais, com a aplicação de um sistema misto de isenções e de descontos nas taxas de portagem nas auto -estradas sem custos para o utilizador (SCUT) do Norte Litoral, do Grande Porto e da Costa de Prata.
Ministro das Finanças – Teixeira dos Santos
Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações – António Mendonça
Em 24 de março de 2011, pedido de demissão do Primeiro-Ministro José Sócrates
Em 7 de abril de 2011, é formalizado o pedido de ajuda financeira
17 de maio de 2011 - Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades de Política Económica (MoU)
Celebrado entre o Estado Português, a Comissão Europeia (CE), o Banco Central Europeu (BCE) e o Fundo Monetário Internacional (FMI); O que refere sobre as Parcerias Público‐Privadas: O Governo irá: 3.17. Evitar entrar em qualquer novo acordo de PPP antes de finalizar a revisão das PPP existentes e as reformas legais e institucionais propostas (vide abaixo). [em curso]; 3.18. Executar com a assistência técnica da CE e do FMI, uma avaliação inicial de, pelo menos, os 20 mais significativos contratos de PPP, incluindo as PPP Estradas de Portugal mais importantes, abrangendo uma área alargada de sectores. [final de agosto de 2011]; 3.19. Recrutar uma empresa de auditoria internacionalmente reconhecida para a realização de um estudo detalhado das PPP com acompanhamento do Instituto Nacional de Estatística (INE) e do Ministério das Finanças e da Administração Pública. O estudo identificará e, onde praticável, quantificará as responsabilidades contingentes de maior relevo e quaisquer montantes relacionados que possam vir a ser pagas pelo Estado. Avaliará a probabilidade de quaisquer pagamentos pelo Estado relativos a responsabilidades contingentes e quantificará os respectivos montantes. O estudo, a ser finalizado até ao final de março de 2012, avaliará a viabilidade de renegociar qualquer PPP ou contrato de concessão, a fim de reduzir as responsabilidades financeiras do Estado. Todas as PPP e contratos de concessão estarão disponíveis para estas revisões.[T4-2011]; 3.20. Pôr em prática um quadro legal e institucional reforçado, no âmbito do Ministério das Finanças e da Administração Pública, para a avaliação de riscos ex‐ante da participação em PPP, concessões e outros investimentos públicos, bem como a monitorização da respectiva execução. O Tribunal de Contas terá de ser informado desta avaliação de riscos ex‐ante. Poderá ser prestada assistência técnica, se necessário. [T1‐2012];3.21. Melhorar o relatório anual sobre as PPP e as concessões preparado pelo Ministério das Finanças e da Administração Pública em Julhocom uma avaliação abrangente dos riscos orçamentais derivados das PPP e das concessões. O relatório fornecerá informação e análise a nível sectorial. A revisão anual das PPP e concessões será acompanhada por uma análise dos fluxos de crédito canalizados para as PPP através dos bancos (empréstimos e títulos que não acções) por sector e uma avaliação do impacto na afectação de crédito e de efeitos crowding out. Este último aspecto será realizado em conjunto com o Banco de Portugal. [T2‐2012].
Primeiro-Ministro– José Sócrates
Ministro das Finanças – Teixeira dos Santos
XIX Governo – Pedro Passos Coelho (21.Junho.2011 - )
Resolução do Conselho de Ministros n.º
Aprova o Plano Estratégico dos Transportes, baseado nos seguintes vectores de actuação prioritária: a) Cumprir os compromissos externos assumidos por Portugal e tornar o
Primeiro-Ministro - Pedro Passos Coelho
Página 150
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
150
Diplomas / Documentos
Descrição Responsáveis Políticos
45/2011, de 13 de outubro
sector dos transportes financeiramente equilibrado e comportável para os contribuintes portugueses; b) Assegurar a mobilidade e a acessibilidade a pessoas e bens, de forma eficiente e adequada às necessidades, promovendo a coesão social; c) Alavancar a competitividade e o desenvolvimento da economia nacional.
Decreto-Lei n.º 111/2011, de 28 de novembro
Sujeitou ao regime de cobrança de taxas de portagem aos utilizadores os lanços e os sublanços das seguintes autoestradas: a) A 22, que integra o objeto da Concessão do Algarve; b) A 23, entre o nó com a A 1 e o nó Abrantes Este, integrada no objeto da Concessão da EP – Estradas de Portugal, SA (EP, SA); c) A 23, que integra o objeto da Concessão da Beira Interior; d) A 24, que integra o objeto da Concessão do Interior Norte; e) A 25, que integra o objeto da Concessão da Beira
Litoral/Beira Alta. Estabeleceu um regime de isenções e descontos na cobrança de taxas de portagem (cfr. artigo 4.º deste diploma)
Primeiro-Ministro– Pedro Passos Coelho
Ministro das Finanças – Vítor Gaspar
Ministro da Economia e do Emprego – Álvaro Santos Pereira
Lei n.º 61/2011, de 7 de dezembro
Procedeu à sétima alteração à Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, aprovada pela Lei n.º 98/97, de 26 de agosto. Destacam-se as seguintes alterações: Os actos, contratos e demais instrumentos sujeitos à fiscalização prévia do Tribunal de Contas cujo valor seja superior a € 950 000 não produzem quaisquer efeitos antes do visto ou declaração de conformidade (cfr. n.º 4, artigo 45.º, “Efeitos do visto”). Passaram a estar sujeitos a fiscalização prévia do Tribunal de Contas, os atos ou contratos que formalizem modificações objetivas a contratos visados e não visados (nos termos das alíneas d) e e) do n.º do artigo 46.º “Incidência da fiscalização prévia”). Reforça as competências e os poderes de fiscalização prévia do Tribunal de Contas, para que haja maior transparência e disciplina na utilização dos recursos públicos. Altera o regime da responsabilidade financeira sancionatória, agravando multas alargando o leque de casos em que o Tribunal de Contas tem competência para aplicar multas.
Proposta de lei n.º 17/XII (1.ª), apresentada pelo Governo, aprovada com os votos a favor do PSD, PS, CDS-PP e com abstenção do PCP, BE e PEV
Decreto-Lei n.º 111/2012, de 23 de maio
Novo regime legal das PPP, que veio dar corpo aos objetivos e medidas previstas no Programa de Assistência Financeira, mais concretamente no que respeita à obrigação do Estado Português de introduzir no ordenamento jurídico um quadro legal e institucional reforçado, no âmbito do Ministério das Finanças, que permita um efetivo e rigoroso controlo dos encargos, bem como dos riscos, associados às PPP. Foi criada a Unidade Técnica de Acompanhamento de Projetos, uma entidade administrativa dotada de autonomia administrativa, na dependência direta do membro do Governo responsável pela área das finanças. A criação desta Unidade visa aperfeiçoar e otimizar os meios técnicos e humanos ao dispor do setor público no apoio a esta modalidade complexa de contratação, Procede ao alargamento do âmbito de aplicação deste regime, ou seja, as empresas públicas e as entidades por estas
Primeiro-Ministro– Pedro Passos Coelho
Ministro das Finanças – Vítor Gaspar
Ministro da Economia e do Emprego – Álvaro Santos Pereira
Página 151
1 DE NOVEMBRO DE 2013
151
Diplomas / Documentos
Descrição Responsáveis Políticos
constituídas passam a considerar-se parceiros públicos na economia deste diploma. Relativamente às decisões suscetíveis de gerar encargos, este novo diploma atribui assinalável relevância à comportabilidade orçamental, quer na vertente de lançamento de novas parcerias, quer na vertente de eventuais determinações unilaterais proferidas por parceiros públicos. Exige uma análise de comportabilidade orçamental e a realização de análises de sensibilidade, com vista à verificação da sustentabilidade de cada parceria face a variações de procura e a alterações macroeconómicas. Releva a análise de custo-benefício e a elaboração de uma matriz de partilha de riscos, com uma clara identificação da tipologia dos riscos assumidos por cada um dos parceiros, sempre que se prepare um novo projeto de parceria.
Portaria n.º 211/2012, de 13 de julho
Procedeu à alteração da Portaria n.º 1033-A/2010, de 6 de outubro. Determinou a aplicação, em termos uniformes, do regime de discriminação positiva para as populações e empresas locais de um sistema misto de isenções e descontos nas taxas de portagem, a vigorar até 30 de setembro de 2012, visando com esta medida garantir que desde o dia 1 de julho de 2012 e até à entrada em vigor do novo regime de descontos e ou taxas de portagem reduzidas as populações e as empresas locais das regiões servidas pelas autoestradas anteriormente sujeitas ao regime sem custos para o utilizador (SCUT) beneficiem de um sistema misto de isenções e de descontos nas taxas de portagem.
Secretária de Estado do Tesouro e das Finanças – Maria Luís Albuquerque
Secretário de Estado das Obras Públicas, Transportes e Comunicações – Sérgio Monteiro
Portaria n.º 342/2012, de 26 de outubro
Estabeleceu o regime de redução das taxas de portagem a praticar nos lanços e sublanços de autoestrada que integram o objeto das concessões da Costa de Prata, do Grande Porto e do Norte Litoral, sujeitos ao regime de cobrança de taxas de portagem aos utilizadores pelo Decreto -Lei n.º 67-A/2010, de 14 de junho, e nos lanços e sublanços das autoestradas A22, A23, A24 e A25, que integram, respetivamente, o objeto das concessões do Algarve, da EP, da Beira Interior, do Interior Norte e da Beira Litoral/Beira Alta, sujeitos ao regime de cobrança de taxas de portagem aos utilizadores pelo Decreto -Lei n.º 111/2011, de 28 de novembro.
Secretária de Estado do Tesouro e das Finanças – Maria Luís Albuquerque
Secretário de Estado das Obras Públicas, Transportes e Comunicações – Sérgio Monteiro
Portaria n.º 343/2012, de 26 de outubro e Declaração de Retificação n.º 75/2012, de 7 de dezembro
Esta portaria alterou a Portaria n.º 314-B/2010, de 14 de junho, alterada pelas Portarias n.º 1033-C/2010, de 6 de outubro, 1296-A/2010, de 20 de dezembro, e 135-A/2011, de 4 de abril – relativa ao modelo de utilização do dispositivo eletrónico de matrícula para efeitos de cobrança eletrónica de portagens A Declaração de Retificação contém a versão correta da republicação da portaria n.º 314-B/2010, de 26 de outubro, diversas vezes alterada.
Secretário de Estado das Obras Públicas, Transportes e Comunicações – Sérgio Monteiro
10.3. SUBCONCESSÕES E TÚNEL DO MARÃO
Os princípios gerais do novo modelo de gestão e financiamento do setor das infraestruturas rodoviárias,
foram aprovados através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 89/2007, de 11 de julho, portanto no
âmbito da responsabilidade do XVII Governo de Portugal. Desses princípios destacam-se os seguintes:
A coesão territorial;
A solidariedade intergeracional;
Página 152
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
152
A eficiência ambiental;
A contratualização das responsabilidades cometidas à EP;
A definição do preço global pelo uso e disponibilidade de rede rodoviária;
O reforço da segurança rodoviária;
O reforço das parcerias público-privadas.
Entendeu-se ser essencial para o sucesso deste novo modelo transformar a EP em sociedade anónima,
para obter uma maior agilidade e autonomia empresarial, tendo sido um dos objetivos desta transformação
“reforçar o princípio de que o Estado não garante ou avaliza, directa ou indirectamente, qualquer dívida
ou obrigação desta sociedade, nem assume qualquer responsabilidade pelos seus passivos, seja qual
for a sua natureza.”
Foi através do Decreto-Lei n.º 380/2007, de 13 de novembro, quefoi definidoeste novo modelo de
financiamento para o sector das infraestruturas rodoviárias, tendo sido atribuído à EP a concessão do
financiamento, concepção, projecto e construção. “Em consequência destas alterações, as novas concessões
da rede viária nacional passaram a constituir subconcessões da EP, assumindo esta, o papel de concedente
directo perante as concessionárias. Para as anteriores concessões do Estado que integram a rede
concessionada, de que fazem parte as SCUT, o actual contrato de concessão entre o Estado e a EP
estabeleceu os mecanismos que permitiram a reversão daquelas concessões para a EP, tornando-a
concessionária geral da rede rodoviária, como será o caso da actual concessão do Túnel do Marão.”330
Este novo modelo organizativo, foi traduzido num contrato de concessão de longo prazo entre o Estado e a
EP 331
.
O modelo de financiamento passou a integrar uma Contribuição de Serviço Rodoviário – a “CSR” -, (receita
própria da EP, SA) que passou a incidir sobre os utilizadores das infraestruturas rodoviárias, tendo em conta o
consumo de combustível.
Foi criado um instituto público com funções de regulação e fiscalização – o Instituto de Infra-Estruturas
Rodoviárias, IP (InIR).
Foi também, expressamente definido, como princípio deste novo modelo o “reforço das parcerias
público-privadas, sem prejuízo da abertura do capital da EP-Estradas de Portugal, SA, a entidades
privadas, em termos a definir”.
O Ministro de Estado e das Finanças e o Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações
ficaram incumbidos da adopção subsequente das medidas necessárias à implementação destes princípios do
novo modelo de gestão e financiamento do setor das infraestruturas rodoviárias.
Refira-se também que, nesta variante de PPP – as Subconcessões332
(bem como do Túnel do Marão) -,por
um lado, a EP recebe o valor cobrado pelas portagens, nos casos em que existem troços de autoestradas, e
por outro, efetua dois tipos de pagamento ao parceiro privado:
(i) o pagamento por disponibilidade da via e
(ii) (ii) o pagamento da componente de serviço (indexado ao tráfego).
Para além da implementação dos princípios anteriormente enunciados, a concretização do Plano
Rodoviário Nacional 333
foi também uma das grandes prioridades enunciadas pelo XVII Governo que serviu de
fundamento para a prossecução deste novo modelo do setor das infraestruturas rodoviárias iniciado em 2007.
330
Relatório anual da DGTF de 2012 das Parcerias Público-Privadas e Concessões, nota de rodapé n.º12, pág. 16; 331
Minuta do contrato de concessão entre o Estado e a EP aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 174-A/2007, de 14 de novembro; 332
Casos das 7 novas subconcessões: Pinhal Interior, Litoral Oeste, Douro Interior, Baixo Tejo, Baixo Alentejo, Transmontana e Algarve Litoral; 333
Cfr. Decreto-Lei n.º 222/98;
Página 153
1 DE NOVEMBRO DE 2013
153
Tal como se pode constatar das seguintes transcrições de afirmações dos responsáveis políticos pela
criação, implementação e execução deste novo modelo para o setor das infraestruturas rodoviárias adotado
pelo XVII Governo em 2007:
“O Sr. Prof. Teixeira dos Santos: —(…) Sr. Deputado, relativamente ao que foi feito em Portugal, em
particular no âmbito das PPP rodoviárias, que são normalmente as mais discutidas e as que merecem maior
atenção e discussão, recordo que definimos um Plano Rodoviário Nacional em 1998. O Plano Rodoviário
Nacional foi aprovado na Assembleia da República em 1998, foi aprovado por todos os partidos com assento
na Assembleia da República e, que eu saiba, até ao momento — e situemo-nos em 2006-2007 e não ao
momento de hoje, porque não sei, entretanto, o que se passou aqui, deixei de acompanhar tão de perto por
razões óbvias que, creio, compreendem —, nenhum Deputado, nenhum grupo parlamentar apresentou
propostas de alteração ao Plano Rodoviário Nacional.
O Sr. Bruno Dias (PCP): — Houve e foi aprovado!
O Sr. Prof. Teixeira dos Santos: — Estou a situar-me em 2007, até àquela altura. Portanto, creio que
havia aqui um plano rodoviário que, de alguma forma, definia um consenso político muito amplo em torno da
rede viária nacional nesta matéria.(…)”.334
Ou,
“O Sr. Eng.º Mário Lino: - (…) Primeiro, Sr. Deputado, lembre-se que o Plano Rodoviário Nacional (PRN)
já existe desde 1998 ou 1999. O Plano Rodoviário Nacional de 2000 está em vigor desde 1998. Portanto, está
lá tudo. Não há nenhuma estrada, nenhuma concessão que tenha sido lançada que não faça parte desse
mapa. Os Srs. Deputados aprovaram-no por unanimidade e nunca vi nenhum Deputado de qualquer bancada
vir aqui propor uma alteração ao Plano Rodoviário Nacional, dizendo «agora, esta já não é precisa!» Não! Os
Srs. Deputados aprovaram por unanimidade o Plano Rodoviário Nacional em 1998, o qual se mantém até
hoje. Não conheço nenhuma proposta para alterar o Plano Rodoviário Nacional. Esta é a primeira
questão.(…)” 335
Refira-se também, que um dos principais argumentos utilizados em sede de comissão parlamentar de
inquérito, pelos respetivos responsáveis políticos, para justificar estes investimentos, como o lançamento
destas subconcessões, foi o de que estava em linha com as orientações da Comissão Europeia a estratégia
do estímulo orçamental implementada pelo XVII Governo para debelar a grave crise financeira internacional
com que o país se tinha, e ainda tem, deparado.
Para este efeito, atente-se às seguintes considerações:
“O Sr. Prof. Teixeira dos Santos: (…) Se me permite, posso até recordar ao Sr. Deputado aquilo que
foram as orientações europeias nesta matéria do Conselho Europeu, em finais de 2008, quando a crise estava
a agravar-se. No fundo, o Conselho apontava para um esforço orçamental que correspondesse a 1,5% do PIB
a nível nacional e haveria meio ponto percentual do PIB que corresponderia a um esforço centralizado ao nível
europeu, na base do Orçamento europeu, com o reforço das intervenções do Banco Europeu de Investimento
que permitisse injetar cerca de 30 000 milhões de euros em 2009 e 2010 de apoio à atividade empresarial, em
particular das pequenas e médias empresas, nos setores das energias e dos transportes, uma agilização dos
procedimentos e a aceleração da implementação dos programas financiados pelo Fundo de Coesão e pelos
Fundos Estruturais, com vista ao reforço dos investimentos em matéria de infraestruturas e no âmbito da
eficiência energética. Isto está nas conclusões da Presidência, de dezembro de 2008.
A nível nacional, dizia-se que deveria haver medidas de apoio à procura que tivessem um efeito imediato e
que, obviamente, fossem orientadas para os setores mais afetados, como, por exemplo, a indústria automóvel,
que era sensível em várias economias, e a construção civil — dizem essas conclusões. Por outro lado,
também medidas que fossem acompanhadas do reforço de reformas e de execução de reformas estruturais
no quadro da «estratégia de Lisboa» e de reformas que permitissem um maior financiamento de investimentos
334
Ata da 43.ª Reunião da CPICRGPPPSRF de 11 de janeiro de 2013, interação do Deputado Bruno Dias (PCP) com o Prof. Teixeira dos Santos, págs. 25 e 26; 335
Ata da 37.ª Reunião da CPICRGPPPSRF de 14 de dezembro de 2012, audição ao Eng.º Mário Lino, págs. 60 e 61;
Página 154
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
154
e das infraestruturas para aumento da competitividade das empresas, a promoção do emprego, a promoção
da inovação e da investigação e do desenvolvimento tecnológico.
Foi dentro destas linhas de orientação de resposta à crise europeia que surgiram as recomendações do
Conselho Europeu, no âmbito da apreciação do Programa de Estabilidade e Crescimento que foi apresentado
em finais de 2009. O Conselho Europeu considera que o esforço de contraciclo, portanto de contrariar os
efeitos recessivos da crise, que foi feito a partir de 2008 e mais visível em 2009, era um esforço que, sendo
temporário, teria de ir sendo retirado das economias, mas teria de ser gradualmente retirado, porque os sinais
que tínhamos, já no final de 2009, de alguma recuperação económica não eram ainda sinais suficientes a
ponto de se dizer que o pior da crise tinha passado e que nós não precisávamos manter um esforço
orçamental contracíclico que tinha sido, no fundo, preconizado no âmbito do programa de relançamento
económico europeu, o chamado «plano Barroso», como na altura foi designado. E as orientações europeias
eram ainda de, durante o ano de 2010, se manterem alguns estímulos à economia, sendo certo que teríamos
de começar a fazer um esforço de redução no défice já em 2010.
No entanto, se me permitem o calão técnico usado na altura, em vez de se recomendar aquilo que na gíria
técnica se chamava um front-loading do esfoço de redução do défice, aqui recomendava-se aquilo que eles
chamavam um back-loading, isto é, nós teríamos de reduzir o défice que se agravou em 2009 em virtude da
crise, mas o esforço de redução seria mais intenso na ponta final e não tanto no início, dadas as incertezas
que ainda subsistiam quanto à solidez dos sinais de recuperação que se estavam a notar em 2009.
Ora, o Orçamento para 2010 previa, se bem me recordo, uma redução do défice em um ponto percentual, e
foi esse Orçamento que foi elaborado e submetido à apreciação da Assembleia. Mas com o agravamento da
crise grega e com as decisões que tiveram de ser tomadas em maio de 2010 — portanto, nesses tais dias,
como o Sr. Deputado recorda, em que, como se dizia, o mundo mudou — Portugal teve de anunciar uma meta
orçamental mais ambiciosa para 2010 do que aquela que estava prevista no Orçamento. Então, foi nessa
altura anunciado que Portugal iria fazer um esforço adicional, já em 2010, de redução do défice em mais um
ponto percentual do PIB, no ano seguinte iríamos manter esse esforço e fazer um esforço adicional nos anos
seguintes.
Isto levou a que o calendário de redução do défice previsto na altura fosse acelerado, tendo em vista, de
facto, proteger o País dos riscos de contágio da crise grega. Esse foi um compromisso assumido no Ecofin, foi
assumido no Conselho Europeu pelo Primeiro-Ministro — recordo-me que, no fim desse Conselho, anunciou
que o tinha assumido — e depois foi reiterado por mim próprio numa reunião que houve poucos dias a seguir
no Conselho Ecofin.
Nesse sentido, essa tal mudança que o Sr. Deputado recorda tem a ver, com efeito, com a evolução da
crise da dívida soberana grega, com as consequências que essa crise estava a revelar sobre Portugal e sobre
Espanha na altura e com a necessidade que Portugal teve de, juntamente com Espanha — porque a Espanha
também fez uma revisão dos seus objetivos orçamentais na altura —, anunciar metas orçamentais mais
ambiciosas. Foi isso que levou, nessa altura, em maio, a que houvesse uma reformulação do Programa de
Estabilidade e Crescimento que teve de incorporar esse objetivo mais ambicioso em termos de metas
orçamentais.
Portanto, presumo que essa expressão de que o mundo mudou tem a ver com este conjunto de eventos
que obrigaram a que, em poucos dias e no âmbito destes contactos europeus e desta estratégia europeia de
resposta à crise grega, Portugal tivesse, de facto, de intensificar o seu esforço de consolidação orçamental
nessa altura do ano.336
E ainda,
“O Sr. Dr. Paulo Campos: - (…) Sr. Deputado, a União Europeia pediu que fosse lançado um programa de
forma criteriosa e oportuna, sobretudo para combater aquilo que eram as questões que, na altura, à época,
preocupavam toda a Europa, nomeadamente de emprego e de crescimento.(…)” 337
Sucede que, da consulta mais atenta dessas orientações que constam no documento da Comissão
Europeia “Plano de Relançamento da Economia Europeia”, de 26 de novembro de 2008, constata-se de facto
336
Ata da 43.ª Reunião da CPICRGPPPSRF de 11 de janeiro de 2013, interação do Deputado Bruno Dias (PCP) com o Prof. Teixeira dos Santos, págs. 16 a 19; 337
Ata da 47.ª Reunião da CPICRGPPPSRF de 18 de janeiro de 2013, audição ao Dr. Paulo Campos, pág. 97;
Página 155
1 DE NOVEMBRO DE 2013
155
que a estratégia do Governo não esteve assim tão “em linha” com as orientações sustentadas pela Comissão
Europeia.
Vejamos então algumas dessas orientações:
"As despesas e/ou reduções de impostos incluídos no estímulo orçamental devem ser coerentes com a
flexibilidade proporcionada pelo Pacto de Estabilidade e Crescimento e contribuir para reforçar as reformas
estruturais da Estratégia de Lisboa."
"Este estímulo orçamental deverá ser temporário"
"Os Estados-Membros devem comprometer-se a inverter a deterioração orçamental e voltar a
prosseguir as metas fixadas nos objetivos de médio prazo."
"A fim de maximizar o respetivo impacto, o estímulo orçamental deve ter em conta as situações em que
os diferentes Estados-Membros se encontram à partida uma vez que é evidente que estas situações estão
longe de ser uniformes."
"Os Estados-membros que tiraram partido dos períodos de conjuntura favorável para alcançar uma
situação mais sustentável das suas finanças públicas e melhorar a sua competitividade dispõem atualmente
de uma maior margem de manobra."
Desta leitura pode-se concluir desde logo que, a estratégia do estímulo orçamental deveria respeitar e ser
adequada à situação específica de cada Estado-membro, no sentido em que, aqueles Estados (como o caso
de Portugal) com as finanças públicas mais desequilibradas tinham menos margem de manobra para a
implementação dessa estratégia de "estímulo orçamental”.
Ora, e como resulta da análise do gráfico seguinte, parece que o então Governo português não respeitou a
sua evidente menor margem de manobra:
Repare-se que, em termos de valor das PPP contratadas durante o ano de 2010, Portugal ficou em terceiro
lugar, apenas atrás do Reino Unido e Espanha (estes três países juntos registaram 63% do valor total de
PPPs contratadas em 2010).
É assim surpreendente (e hoje em dia revelador) como é que um país como Portugal, na situação de
grande desequilíbrio das contas públicas em que já se encontrava no ano de 2010, consegue mesmo assim,
neste importante critério de investimento, ficar em termos de valor absoluto, muito à frente de países como a
Suécia, a Dinamarca e a Alemanha.
Página 156
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
156
Ainda no âmbito desta estratégia, deve questionar-se porque é que a “lógica do estímulo orçamental”
realizada através do modelo PPP das sete subconcessões (bem como da concessão do Túnel do Marão),
incidiu fundamentalmente e novamente sobre o setor rodoviário.
Terá o XVII Governo seguido uma estratégia em linha com a estratégia dos seus parceiros europeus?
Uma vez mais, temos dados que apontam no sentido “desalinhado” face aos parceiros europeus da
estratégia de investimento feita em Portugal, sobretudo tendo em conta os países que foram sendo tomados
como exemplo em matérias de PPP, como é o caso do Reino Unido.
Para este efeito, atente-se aos seguintes gráficos apresentados nesta Comissão Parlamentar de Inquérito
pelo Senhor Secretário de Estado das Obras Públicas Transportes e Comunicações, Dr. Sérgio Monteiro:
Página 157
1 DE NOVEMBRO DE 2013
157
Foi assim dentro destes princípios e de acordo com este novo modelo, que o XVII Governo decidiu lançar
as diferentes subconcessões. Entre o final do ano de 2007 e até ao mês de julho de 2008, foram publicadas,
em diferentes fases, as quatro Resoluções do Conselho de Ministros338
, que determinaram o lançamento das
atuais sete subconcessões sob gestão da Estradas de Portugal.
Saliente-se ainda que, para além das sete subconcessões atualmente existentes, foram determinadas
lançar mais subconcessões que não se vieram a concretizar, como são disso exemplo as subconcessões da
autoestrada do Centro e do Alto Alentejo339
, bem como da Serra da Estrela, do Ribatejo, do Tejo Internacional
e do Vouga.
No que respeita ao processo de lançamento, implementação, adjudicação e execução das subconcessões,
desde o seu início e até ao presente, que tem sido tudo menos pacífico. São várias as incidências que se
podem destacar, como o impacto da crise financeira internacional, a recusa de atribuição do visto prévio pelo
Tribunal de Contas, as soluções encontradas para corrigir essa situação - o chamado processo de reforma dos
contratos de subconcessão -, o mecanismo dos “pagamentos contingentes”, o impacto do lançamento destas
subconcessões na sustentabilidade financeira da EP, a atribuição do visto prévio e as posteriores conclusões
do Relatório de Auditoria do Tribunal de Contas n.º 15/2012, e os mais recentes processos de negociação dos
contratos de subconcessão.
Estas várias incidências foram objeto de análise e averiguação por esta Comissão, entendendo a
Comissão dever salientar e alertar, em primeiro lugar, para o conteúdo do diagnóstico e análise da fase de
lançamento, concurso e adjudicação destas subconcessões, que consta no
Relatório da Ernst & Young 340
:
“Foram detetadas diversas insuficiências transversais aos processos de estudo, preparação e contratação
das subconcessões, nomeadamente a ausência de análises e estudos considerados críticos ao
desenvolvimento sustentado das parcerias e a inconformidade com práticas de referência estabelecidas e
comummente utilizadas. As principais observações são:
338
Resolução do Conselho de Ministros n.º 177/2007, de 22 de novembro (Transmontana e Douro Interior); Resolução do Conselho de Ministros n.º 181/2007, de 11 de dezembro (Baixo Alentejo, Baixo Tejo, Centro, Litoral Oeste e Alto Alentejo); Resolução do Conselho de Ministros n.º 56/2008, de 26 de março (Algarve Litoral); Resolução do Conselho de Ministros n.º 106/2008, de 12 de junho (Pinhal Interior); 339
Cfr. Resolução do Conselho de Ministros n.º 181/2007, de 11 de dezembro; 340
Cfr. “Estudo de 36 Contratos de Parcerias Público Privadas do Estado Português”, Ernst&Young, pág. 42;
Página 158
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
158
As subconcessões foram lançadas por Resolução do Conselho de Ministros, com base no pressuposto
de desenvolvimento pela via de PPP, tendo sido contornadas as fases iniciais de desenvolvimento dos
projetos, nomeadamente no que se refere ao estudo de alternativas à sua execução;
O cálculo do CPC341
de todas as subconcessões foi apenas realizado após o lançamento da
parceria, encontrando-se, portanto, consideravelmente desalinhado com as práticas processuais e de
referência, não cumprindo os objetivos de auxílio da aferição do VfM e na tomada de decisão estratégica
quanto ao lançamento da parceria que lhe são atribuídos;
Sobre este ponto em particular, refira-se que, de facto, não faz sentido realizar um cálculo comparativo
quando o que se está a comparar já está em curso e adjudicado.
Deve-se evidentemente questionar a utilidade destes estudos, porquanto, caso os respetivos resultados
concluíssem por exemplo, pela ineficiência do modelo PPP face a outras alternativas de contratação que o
Estado teria à sua disposição.
Deve portanto, ser questionado se o Governo de então teria voltado atrás na decisão do investir através do
modelo PPP (relembre-se que o reforço da utilização desse modelo foi um dos princípios consagrados na
Resolução do Conselho de Ministros n.º 89/2007, de 11 de julho e que a utilização do mesmo foi
especificamente prevista nas respetivas resoluções do Conselho de Ministros através das quais se determinou
lançar as sete subconcessões)
Ora, a resposta parece-nos inequívoca.
Estes estudos, feitos desta forma, mesmo antes de realizados já tinham uma conclusão, e essa conclusão
constava, não só da Resolução do Conselho de Ministros n.º 89/2007, de 11 de julho, quando o XVII Governo
determinou que a “associação de investimento privado ao desenvolvimento da rede rodoviária nacional”se
deveria traduzir“no reforço das parcerias público-privadas”, mas também nas quatro Resoluções do Conselho
de Ministros 342
, que apontaram especificamente o modelo PPP, como o meio para concretizar o lançamento
das atuais sete subconcessões sob gestão da EP.
A definição estratégica e operacional da assunção e transferência de risco não foi devidamente
formalizada na fase inicial dos projetos, o que poderá reduzir o grau de certeza na repartição do risco, com
consequências na redação contratual, na tomada de decisão informada e suportada, e na aplicação e
atribuição de responsabilidades no futuro;
Ausência de avaliação da capacidade e background financeiros dos concorrentes, o que pode
comprometer a prossecução segura e eficiente dos procedimentos de concurso, pela ausência de uma
perceção completa da realidade dos potenciais parceiros;
Preço médio elevados das peças concursais no setor Rodoviário, por comparação com outros
sectores, o que pode inibir o potencial competitivo dos concursos;
Alterações significativas na constituição das Comissões de Avaliação no decurso dos processos
concursais e ausência de mecanismos de avaliação do desempenho destas Comissões (…);
No caso das subconcessões do Algarve Litoral, Baixo Alentejo, Litoral Oeste e Transmontana, as
propostas vencedoras não demonstraram ser as propostas mais vantajosas no que diz respeito a
critérios de natureza técnica;
(…) o desfasamento recorrente entre os pressupostos definidos aquando do lançamento da
parceria e os que se efetivam no contrato final;
Os vistos foram recusados pelo Tribunal de Contas para cinco subconcessões (Algarve Litoral,
Baixo Alentejo, Douro Interior, Litoral Oeste e Transmontana), com as seguintes principais razões:
(1) Ausência de análise de CPC;
341
Custo Público Comparável ou comparador do setor público 342
Resolução do Conselho de Ministros n.º 177/2007, de 22 de novembro (Transmontana e Douro Interior); Resolução do Conselho de Ministros n.º 181/2007, de 11 de dezembro (Baixo Alentejo, Baixo Tejo, Centro, Litoral Oeste e Alto Alentejo); Resolução do Conselho de Ministros n.º 56/2008, de 26 de março (Algarve Litoral); Resolução do Conselho de Ministros n.º 106/2008, de 12 de junho (Pinhal Interior);
Página 159
1 DE NOVEMBRO DE 2013
159
(2) incumprimento dos pressupostos do Programa de Concurso pela apresentação de propostas menos
vantajosas na fase final de negociações;
(3) ausência de Declarações de Impacte Ambiental relativa a troços do projeto;
(4) alterações de cláusulas do contrato relacionadas com a reposição do equilíbrio financeiro e
refinanciamento da Subconcessão;
A cabimentação orçamental permaneceu igual com a reforma das propostas, e que a redução do
VAL das propostas reformadas em relação às propostas da segunda fase, ficou a dever-se à alteração dos
pagamentos fixos para pagamentos contingentes e à introdução de pagamentos ao concedente no caso das
subconcessões do Algarve Litoral, Baixo Tejo, Litoral Oeste e Pinhal Interior.”343
Uma outra análise que também deve servir para enquadrar e caracterizar estas subconcessões, consta no
Relatório de Auditoria da 2.ª secção, n.º 15/2012, do Tribunal de Contas, da qual a Comissão destaca os
seguintes excertos:
“54. O programa de subconcessões da EP, SA, formalmente justificado, segundo o Governo, pelos
benefícios económicos e sociais que irá gerar integra, de facto, um conjunto de projetos rodoviários
deficitários ao nível financeiro, que comprometem a capacidade da EP, SA,para suportar os encargos
futuros.
55. Veja-se, a este propósito, o que refere o consultor KPMG no estudo de viabilidade da
subconcessão Douro Interior: “o facto de se tratar de um projeto rodoviário deficitário do ponto de
vista financeiro obriga a uma reflexão adicional sobre a capacidade da EP de suportar os encargos
futuros com o Projeto. A questão é ainda mais relevante se tivermos em consideração também outros
projetos, igualmente deficitários, e que serão lançados em simultâneo”.
Salientam-se também, em complemento destes dois pontos, as conclusões do Estudo económico feito pela
KPMG para a EP em dezembro de 2008, sobre a Subconcessão Baixo Alentejo 344
:
“O Projeto do Baixo Alentejo é deficitário. (…). Realça-se o facto de que o valor atualizado dos
pagamentos por disponibilidade e por serviço a efetuar pela EP durante os primeiros trinta anos do Projeto à
futura subconcessionária totalizarem cerca de € 477 milhões. No entanto, a este valor há que reduzir a
importância de € 177 milhões referentes ao valor atualizado das receitas de portagem (…)”
“Importa aferir sobre a capacidade da EP de suportar os encargos com esta e demais subconcessões,
tendo em especial atenção o novo enquadramento institucional e as suas consequências no rating implícito da
Empresa.”
E ainda, as declarações do Dr. Almerindo Marques: “porque é preciso ter presente — esse é outro tema
que convém ter presente — que há troços de estradas que nunca serão de resultado final positivo para o
erário público, porque têm sempre um custo.345
”
Ou seja, todos estes projetos das subconcessões foram previamente identificados como sendo deficitários
(as receitas resultantes para a EP da cobrança das taxas de portagem nunca seriam suficientes para fazer
face aos encargos resultantes dos pagamentos por disponibilidade devidos pela EP aos respetivos parceiros
privados), tendo dessa forma o XVII Governo e respetivos responsáveis políticos, sido alertados para a
necessidade que a EP deveria ter para suportar o volume de encargos resultantes destes investimentos.
343
Negritos e sublinhados do relator 344
Cfr. ponto 9, pág. 35; 345
Ata da 65.ª reunião da CPICRGPPPSRF de 22 de março de 2013 audição ao Dr. Almerindo Marques, pág. 38;
Página 160
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
160
Ora, o XVII Governo decidiu correr esse risco, ou seja, entendeu que a EP teria essa capacidade, não só
sustentada nas receitas de portagem (como já demonstrado, que ficaram muito aquém da pior das previsões),
mas também na CSR.
Sucede que, fruto desta estratégia, dos graves erros nas previsões de receita (sobretudo ao nível das
estimativas excessivamente otimistas de tráfego) e da interpretação falhada dos efeitos da crise financeira
internacional no contexto da economia Portuguesa, a EP foi colocada numa situação premente de
insustentabilidade financeira por falta de acesso ao financiamento necessário, já a partir de 2014. Para
comprovar esta situação, atente-se ao ponto seguinte do mencionado Relatório do Tribunal de Contas, o qual
cita uma das conclusões do Relatório de auditoria financeira elaborado pela Inspeção Geral de Finanças à EP
(Relatório n.º 842/2011):
Note-se ainda a este respeito a seguinte conclusão da IGF:
“56. Caso o Estado não intervenha com medidas adequadas, a empresa irá deparar com sérias
dificuldades em se financiar até 2013 e, perspectiva-se, a sua insustentabilidade financeira a partir de 2014”
(…)
61. Relativamente a esta questão, o Tribunal considera importante sublinhar que estes projetos, para além
de apresentarem problemas de sustentabilidade financeira para a EP, SA, apresentam elevados encargos
que acabarão por ser pagos através da contribuição de serviço rodoviário e pelo crescente endividamento da
EP, SA, com o aval do Estado.”
Ora, no entender desta Comissão, torna-se inequívoco concluir, perante estas evidências, que o XVII e
XVIII Governos falharam num dos seus principais objetivos preconizados através da implementação deste
novo modelo de gestão e financiamento do setor rodoviário, ou seja, não conseguiram através deste novo
modelo dotar a EP de uma maior agilidade e autonomia financeira, não tendo sobretudo conseguido “reforçar
o princípio de que o Estado não garante ou avaliza, directa ou indirectamente, qualquer dívida ou
obrigação desta sociedade, nem assume qualquer responsabilidade pelos seus passivos, seja qual for
a sua natureza.”
E para esta conclusão é igualmente inequívo o impacto negativo que teve o lançamento, quase em
simultâneo, das sete subconcessões, que conduziram a EP para o caminho da sua insustentabilidade
financeira a partir de 2014, caso entretanto não sejam tomadas as medidas adequadas para reencontrar o
rumo da sua sustentabilidade financeira.
Desta forma, e tendo em conta o impacto que estas subconcessões tiveram na (in)sustentabilidade
financeira da EP, a Comissão decidiu também atribuir grande importância à análise e ao enquadramento dos
elementos que tenham sido determinantes para a viabilização destes projetos, e mais do que encontrar esses
elementos, preocupou-se em averiguar se existiram, previamente ao lançamento destes projetos, outros
fatores que atualmente ajudem a compreender a informação que os responsáveis políticos detinham na altura
para fundamentar as suas decisões.
Sobre esta matéria, a Comissão entende destacar dois elementos considerados absolutamente
preponderantes para esta análise:
(i) A análise técnica preparada especificamente pela CREDIP para aferir a capacidade máxima de
endividamento da EP, citado pelo atual Secretário de Estado das Obras Públicas Transportes e Comunicações
e;
(ii) A carta conforto, de 29 de setembro de 2008, assinada pelos Senhores Ministros das Finanças e das
Obras Públicas Transportes e Comunicações (Prof. Teixeira dos Santos e Eng.º Mário Lino), dirigida à EP com
a específica autorização para divulgação junto dos parceiros privados (quer subconcessionárias, quer
instituições financeiras).
Em 2008, o Dr. Sérgio Monteiro, participou na elaboração desta análise técnica preparada pela CREDIP.
Do resultado desta análise, foi especificamente sugerido à EP e aos respetivos responsáveis políticos do
Governo que não seria sustentável para a EP assumir encargos financeiros superiores a 7,5 mil milhões de
euros com as subconcessões rodoviárias.
Página 161
1 DE NOVEMBRO DE 2013
161
“O Sr. Dr. Sérgio Monteiro: —(…) Sobre a questão se eu teria lançado tantas subconcessões e teria feito
tantas autoestradas, permito-me até dizer que o trabalho que eu e a minha equipa preparámos, no âmbito da
CREDIP, de estabelecer um limite a partir do qual não fazia sentido contratar encargos tinha, exatamente,
como objetivo dizer até onde, em teoria, se poderia chegar. (…) Assim sendo, a minha resposta é: não, não
teria feito, porque, a partir do momento em que ultrapassasse o limite de 7,5 mil milhões de euros, tinha a
expectativa, do ponto de vista técnico, de que não haveria cabimento orçamental por parte da Estradas de
Portugal — isto já em 2008, estamos a falar de um período pré-crise, enfim, no início da crise, não estávamos
no pico da crise quando algumas delas foram contratadas. Mas não, não teria feito.(…)” 346
Sucede que o XVII Governo entendeu não acatar essa recomendação técnica tendo recusado a sugestão
de a EP não incorrer em encargos superiores a 7,5 mil milhões de euros com subconcessões rodoviárias a 30
anos, tendo acabado por assumir encargos muito superiores, na ordem dos 11 mil milhões de euros.
Sublinhe-se que, neste caso, os responsáveis políticos tomaram a liberdade de não acatar uma
recomendação técnica, ao contrário de outras circunstâncias em que remeteram a responsabilidade de
determinados efeitos para “certas” recomendações técnicas de terceiros. Ou seja, a responsabilidade de não
acatar esta recomendação foi e é exclusivamente política.
E para compreender a razão formal pela qual a EP não seguiu esta recomendação técnica preparada pela
CREDIP, é fundamental ter presente o conteúdo da referida carta de conforto, ou seja, da carta que no fundo
veio dar segurança tanto às concessionárias como aos bancos financiadores, de que o Estado dotaria a EP
dos meios financeiros necessários ao cumprimento das suas obrigações no âmbito das subconcessões:
“Assim sendo, o Governo está em condições de indicar a VV. Ex.as
que, conhecendo o Estado as
necessidades de financiamento próprio da EP para que esta possa cumprir as obrigações que virão a decorrer
dos contratos de subconcessão que outorgará em breve em virtude da adjudicação dos concursos públicos
acima referidos (referindo-se à Transmontana, Douro Interior, Baixo Alentejo, Baixo Tejo, AE do Centro, Litoral
Oeste, Pinhal Interior, e Alto Alentejo) - e, em geral, as obrigações decorrentes do contrato de concessão da
rede rodoviária nacional que a EP celebrou com o Estado Português –procurará criar, sempre, as
condições necessárias para que a EP possa cumprir tais obrigações.” 347
(…)
“O Governo aceita igualmente que a EP inclua, nos contratos de subconcessão que vier a celebrar no
futuro próximo em consequência dos processos concursais referidos, a cláusula de ownership anexa a esta
carta, aceitando as limitações que podem decorrer para a posição de acionista do Estado do respetivo
conteúdo.”
Para compreender a relevância desta carta conforto, atente-se também à seguinte transcrição:
“O Sr. Altino Bessa (CDS-PP): (…) Quanto à carta de conforto emitida em setembro de 2008 pelo
Ministério das Finanças e pelo Ministério das Obras Públicas, pergunto-lhe: qual era o objetivo concreto desta
carta?
O Sr. Dr. Sérgio Monteiro: — Era o de dar conforto às concessionárias privadas e aos bancos de que o
Estado dotaria a Estradas de Portugal dos meios financeiros para ela suprir as necessidades.
Eu diria que foi a razão formal pela qual a Estradas de Portugal não seguiu a recomendação técnica, feita
por uma entidade que eu integrava, a CREDIP, de limitar o nível de encargos brutos com as subconcessões a
7,5 mil milhões de euros, e eles ultrapassaram em 11 mil milhões de euros de encargos brutos.
Basicamente, a Estradas de Portugal interpretou essa carta de conforto como sendo uma orientação no
sentido de que o acionista dotaria a empresa dos meios financeiros necessários e, portanto, não precisava de
se autolimitar aos 7,5 mil milhões de euros, que foi a proposta feita pela CREDIP(…)” 348
346
Ata da 76.ª reunião da CPICRGPPPSRF de 3 de maio de 2013, audição ao Dr. Sérgio Monteiro, págs. 85 e 86; 347
Sublinhado e negrito do Relator; 348
Ata da 76.ª reunião da CPICRGPPPSRF de 3 de maio de 2013 interação do Deputado Altino Bessa (CDS) com o Dr. Sérgio Monteiro, págs. 73 e 75;
Página 162
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
162
Para além desta razão formal que ajuda a perceber porque é que a EP não seguiu a recomendação técnica
da CREDIP, tendo decidido ultrapassar em grande medida o limite de endividamento recomendado, talvez
seja útil evidenciar uma parte do testemunho do Dr. Almerindo Marques que, no entender do Relator, ajuda a
compreender outras razões, desta feita, não tão formais:
“O Sr. Dr. Almerindo Marques: —(…) Agora, sei — é público e notório, e conhecidíssimo — da pressão
que era feita sistematicamente para se adjudicar mais e mais obras. Era conhecidíssima a posição, por
exemplo, do Primeiro-Ministro à época.
O Sr. Altino Bessa (CDS-PP): — Então, o Primeiro-Ministro à época, Eng.º Sócrates, pressionava a
Estradas de Portugal para elas contratualizarem mais e mais obra?
O Sr. Dr. Almerindo Marques: — Sr. Deputado, eu não disse que o Sr. Eng.º Sócrates pressionava a
Estradas de Portugal.
O Sr. Altino Bessa (CDS-PP): — Disse o Primeiro-Ministro…
O Sr. Dr. Almerindo Marques: — Disse que o Primeiro-Ministro pressionava as estruturas políticas, com
certeza, o Sr. Secretário de Estado, para me dar instruções a mim.(…)” 349
O processo de recusa e atribuição de visto prévio às subconcessões
Sobre as diversas vicissitudes que afetaram as diferentes subconcessões, apresenta-se em primeiro lugar,
um quadro com referência a cada subconcessão e às datas dos principais acontecimentos desde a data de
celebração do contrato inicial, passando pelas cinco recusas de atribuição de visto prévio pelo Tribunal de
Contas, pelos subsequentes procedimentos de reforma dos contratos, e culminando na atribuição dos
respetivos vistos prévios pelo Tribunal de Contas:
Subconcessões Contrato
inicial Recusa do visto prévio
Contrato reformado
Atribuição do visto prévio
Douro Interior 25 de novembro de 2008
Acórdão n.º 160/2009, de 2 de novembro de 2009
15 de março de 2010
Acórdão n.º 12/2010, de 26
de março
Transmontana 9 de dezembro de 2008
Acórdão n.º 161/2009, de 2 de novembro de 2009
1 de junho de 2010
15 de julho de 2010
Baixo Alentejo 31 de janeiro de 2009
Acórdão n.º 164/2009, de 17 de novembro de 2009
16 de junho de 2010
14 de julho de 2010
Algarve Litoral 20 de abril de 2009
Acórdão n.º 168/2009, de 23 de novembro de 2009
28 de maio de 2010
31 de maio de 2010
Litoral Oeste 26 de fevereiro de 2009
Acórdão n.º 169/2009, de 23 de novembro de 2009
16 de julho de 2010
28 de julho de 2010
Baixo Tejo 24 de janeiro de 2009
- 28 de abril de 2010
9 de junho de 2010
Pinhal Interior 28 de abril de 2010
- 19 de julho de 2010
6 de agosto de 2010
349
Ata da 65.ª reunião da CPICRGPPPSRF de 22 de março de 2013, interação do Deputado Altino Bessa (CDS) com o Dr. Almerindo Marques, pág. 61;
Página 163
1 DE NOVEMBRO DE 2013
163
Ora, e tendo em conta todos estes constrangimentos é importante salientar antes de mais que estas sete
subconcessões foram contratadas pela EP, apesar de os estudos apontarem os projetos como insustentáveis
em termos financeiros e referenciarem o avultado dispêndio de encargos envolvidos (…)350
.
Portanto, destas sete subconcessões, foi recusada a atribuição de visto prévio pelo Tribunal de Contas a
cinco subconcessões - Algarve Litoral, Baixo Alentejo, Douro Interior, Litoral Oeste e Transmontana.
As duas subconcessões cujo visto não foi recusado foram as do Baixo Tejo e do Pinhal Interior. Salienta-se
que, relativamente a estas duas, o Tribunal de Contas, em sede de fiscalização prévia também tinha apontado
as mesmas desconformidades de procedimento que levaram à recusa do visto prévio das outras cinco
subconcessões.
Sucede que, no caso destas duas subconcessões, os procedimentos de reforma que foram adotados pelas
outras cinco subconcessões para, de alguma forma, sanar os vícios que levaram à recusa de atribuição do
visto prévio, foram adotados ainda antes do pedido de visto.
Portanto, para estas duas subconcessões também houve um processo de reforma dos contratos, mas não
chegou a existir recusa de atribuição do visto prévio pelo Tribunal de Contas.
Eis a justificação que, de certa forma, explica esta diferença de forma no procedimento de reforma das
subconcessões do Baixo Tejo e do Pinhal Interior:
“O Sr. Dr. Almerindo Marques: (…) As duas subconcessões que não tiveram recusa do visto foi apenas
porque, quando se apresentou o pedido de visto, já se tinha adotado o procedimento que tinha sido corrigido
na chamada «reforma do contrato». Foi só por isso que essas duas subconcessões foram, de imediato,
aprovadas, em termos de concessão de visto, no primeiro envio para o Tribunal de Contas.351
(…)
No que toca aos fundamentos apresentados pelo Tribunal de Contas para sustentar a recusa da
atribuição de visto prévio, o Tribunal de Contas alegou352
no essencial os seguintes fundamentos:
(a) As subconcessões foram lançadas sem a prévia elaboração dos estudos de comparador do setor
público.
(b) Ausência das autorizações e pareceres administrativos exigidos em matéria ambiental.
(c) Foram violadas normas fundamentais dos respetivos programas de concurso;
(d) Violação dos princípios da igualdade, da concorrência e da estabilidade (cfr. DL 197/99, de 8 de junho,
artigos 9.º/2, 10.º e 14.º/1);
(e) O preço exigido pelo fornecimento de cópias das peças procedimentais não se adequar por ser
manifestamente superior ao preço do custo da sua produção.
Destes fundamentos, a Comissão entendeu dar especial relevância à análise de dois: (i) a ausência dos
estudos de comparador do setor público, legalmente exigidos e (ii) a violação de regras específicas dos
respetivos programas de concurso.
Sobre os estudos do comparador do setor público, é importante notar que estas subconcessões foram de
facto lançadas e contratadas sem que tenham sido previamente elaborados os respetivos estudos prévios que
justificassem e fundamentassem que o modelo de PPP seria mais vantajoso para o parceiro público em
detrimento de outras formas de contratação pública.
A este respeito, a Comissão entende ser fundamental salientar o que refere o Relatório da Ernst & Young
sobre qual o impacto desta ausência de estudos do comparador do setor público (para além obviamente de
terem sido um dos principais fundamentos alegados pelo Tribunal de Contas para recusar a atribuição do visto
prévio):
350
Relatório de Auditoria do Tribunal de Contas n.º 15/2012, pág. 48; 351
Ata da 65.ª reunião da CPICRGPPPSRF de 22 de março de 2013, audição do Dr. Almerindo Marques pág. 8; 352
Estes fundamentos podem ser confirmados através da consulta dos acórdãos do Tribunal de Contas n.º 160/2009, 161/2009, 164/2009, 168/2009 e 169/2009;
Página 164
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
164
“A ausência destes estudos adquire particular relevância pelo fato de poder ter implicações na
tomada de decisões estratégicas, nomeadamente pelos seguintes factos:
(i) Ausência do cálculo do CPC, que levou à impossibilidade de estimar com precisão o Value for Money da
parceria;
(ii) Ausência de informação consolidada e consistente no que respeita à sustentabilidade da parceria;
(iii) Ausência de informação fidedigna no que concerne à potencial partilha de riscos entre os parceiros;
(iv) Previsão incompleta dos custos e benefícios associados aos projetos” 353
Ora, a Comissão entende ser seu dever condenar esta prática, porquanto não apenas violou
especificamente disposições legais imperativas, mas também, afetou negativamente de forma inquestionável
as bases que fundamentaram as opções estratégicas de lançar e adjudicar este conjunto de subconcessões.
Por não se terem realizado os estudos de comparador do setor público, não existe hoje maneira de
comparar e de analisar se a opção por este modelo foi a melhor decisão para implementar a estratégica
pretendida, porquanto não temos informação de qual seria a outra alternativa ou outras alternativas, porque
pura e simplesmente, essas alternativas não foram equacionadas no seu devido tempo.
No que diz respeito ao segundo fundamento invocado pelo Tribunal de Contas, da violação dos
respetivos Programas de Concurso, note-se que estes programas estabeleciam que a fase de negociações
visava atingir uma melhoria das propostas selecionadas e que o resultado das negociações não poderia
resultar em condições menos vantajosas para o Estado/EP do que as inicialmente propostas.
Ora, o Tribunal de Contas deu como certo que depois das negociações, as condições obtidas eram mais
desfavoráveis para o Estado/EP do que as que foram oferecidas na 1.ª fase do procedimento.
Atente-se assim ao disposto no Relatório de Auditoria do Tribunal de Contas n.º 15/2012:
“63. Acresce, ainda, o facto de se ter verificado, no âmbito da contratação destas subconcessões
rodoviárias, um aumento do preço das propostas para a EP, SA, entre a 1.ª fase do concurso e a fase final,
que veio a traduzir-se num agravamento de encargos no valor de 705 milhões de euros. Este
agravamento foi justificado pela EP, SA, pelos efeitos da crise financeira, em resultado de uma anormal
alteração dos mercados financeiros.
64. Contudo, este argumento não foi aceite pelo TC, uma vez que veio a recusar o visto com base no
entendimento de que o resultado das negociações não podia acarretar condições menos vantajosas
para o concedente do que as inicialmente propostas.
65. De facto, os resultados finais do processo de negociação representaram um aumento do esforço
e risco financeiros para a EP, SA, os quais se vieram a repercutir num aumento dos custos de
financiamento e na melhoria da rentabilidade acionista transferindo-se, deste modo, para o concedente, o
ónus do impacto da crise financeira internacional.”354
Atente-se a esta justificação:
“O Sr. Dr. Almerindo Marques: —(…)Tudo isso tem uma explicação. E, sem gastar muita energia, porque disse que ia ser económico nesta explicação do Tribunal de Contas, direi o seguinte: qualquer pessoa,
nomeadamente a auditora que a pedido deste Governo foi lá ver, ou qualquer entidade com a mais elementar
qualidade técnica de análise percebe qual é a causa dos 705 milhões de euros. O próprio Tribunal de Contas
insinuou em público, Urbi et Orbi, como está nos jornais da época, que eram contratos feitos com abuso de
poder da Estradas e que custaram mais 700 e tal milhões de euros ao fisco. O Tribunal de Contas nem sequer
teve o cuidado de dizer que os 705 milhões de euros — se o número estiver certo, porque não somei essas
verbas todas — correspondem tão-somente a diferenças de custos financeiros entre a primeira fase e a
segunda fase do contrato dos concursos e correspondem aos custos de, números redondos, 30 anos de
encargos financeiros. (…) Nem sequer tinha que ver com isso, porque eram encargos financeiros cujas
353
Cfr. “Estudo de 36 Contratos de Parcerias Público Privadas do Estado Português”, Ernst &Young, pág. 37; 354
Relatório de Auditoria do Tribunal de Contas, n.º 15/2012, pág. 15
Página 165
1 DE NOVEMBRO DE 2013
165
operações os bancos se recusavam a realizar se não recebessem as novas condições de taxa depois da crise
do sistema financeiro internacional. (…) Aliás, os senhores, se quiserem, podem pôr todas as alternativas,
porque todas foram estudadas — todas! Mas ou anulava os concursos ou tinha de fazer os concursos ao
preço da taxa de juro antes da crise ou… Fosse qual fosse a outra opção que se pusesse, a verdade é que
sempre seria escandalosamente mais caro…” 355
Sobre as razões que justificaram este aumento de preço das propostas entre a 1.ª fase do concurso e a
fase final, salientam-se as seguintes declarações que evidenciam o fundamento comum de entre as
declarações que foram sendo obtidas perante esta Comissão, tanto pelos respetivos responsáveis políticos,
como pelos parceiros privados:
“O Sr. Dr. Fernando Jorge Sales Nogueira: — No caso particular da subconcessão Transmontana, o valor
foi substantivamente mais baixo do que esse que referiu.
A nossa forma de atuar e de concorrer é apresentar a proposta mais competitiva possível dentro daquilo
que é exequível. E foi isso que sempre nos propusemos em todos os concursos em que nos apresentámos —
e, neste caso em concreto, também.
Na sequência disso, a proposta que foi apresentada na primeira fase reuniu, nos parâmetros de avaliação,
entre os quais o VAL a exigir ao Estado, a melhor escolha, a melhor solução, de entre as duas que são
escolhidas para uma negociação final nessa tal chamada segunda fase ou fase final BAFO (best and final
offer).
O que acontece é que nestes concursos há um tempo que medeia entre a apresentação da primeira
proposta, digamos, da proposta apresentada pelo conjunto de concorrentes que se predispõe a
procurar obter a melhor posição, e a fase final, a best and final offer, que só decorre depois de já terem
sido escolhidos dois concorrentes para a short list, e depois de um período de negociação com a
entidade contratante. Só depois surge um relatório final em que o Estado ou a entidade contratante se
pronuncia sobre a melhor proposta. E, como todas as propostas, elas não são imunes àquilo que se
passa no mundo e à sua volta.
Portanto, durante este período, que foi um período longo, houve uma crise financeira que foi
comparada pelos experts à crise financeira de 1929, com falências, inclusive, de bancos de grande
envergadura, como o Lehman Brothers, com apoios financeiros massivos a instituições financeiras e, inclusive,
com movimentos de nacionalizações de banca. E isto provocou uma revolução no ponto de partida,
digamos, na proposta que inicialmente o concorrente se predispunha apresentar e para a qual tinha
algumas condições de financiamento não vinculativas, porque elas só se tornam vinculativas quando de
facto se é adjudicatário de um contrato, mas de intenção, e durante este período houve essa crise financeira.
Deixe-me salientar este facto, que, julgo, é significativo: o conjunto de custos envolve muitas rubricas. Este
concorrente, neste caso concreto da subconcessão Transmontana, foi capaz de diminuir o valor de
construção. O valor de construção apresentado, da primeira fase para a fase BAFO, diminuiu 68 milhões de
euros, o que não é um valor despiciente. Conseguiu manter os custos de operação e manutenção, apesar de
saber que houve uma grande tensão inflacionista logo a seguir à crise financeira. Foi incapaz de controlar uma
variável que lhe era exógena, a variável do custo implícito do financiamento e das suas próprias condições,
nomeadamente nos rácios de cobertura do serviço da dívida, nos rácios de cobertura da vida do empréstimo,
entre outros.
O esforço do concorrente foi de tal ordem que, de uma primeira fase para a fase BAFO, teve de reforçar a
sua exposição em termos de capitais próprios a aportar ao projeto em mais 40 milhões de euros, teve
exigências por parte das instituições financeiras de capital contingentado de cerca de 17 milhões de euros.
Não alterou a sua taxa de rentabilidade, ou seja, não a incrementou, não houve uma melhoria de rentabilidade
dos seus capitais; pelo contrário, houve uma diminuição da sua taxa interna de rentabilidade (TIR), mas foi
355
Ata da 65.ª reunião da CPICRGPPPSRF de 22 de março de 2013, audição do Dr. Almerindo Marques pág. 11 e 12;
Página 166
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
166
incapaz de conseguir corrigir a totalidade do incremento que a componente «custo financeiro»
introduziu na sua proposta. Isso é verdade.356357
No seguimento da recusa do visto prévio, por parte do Tribunal de Contas, seguiu-se o processo de
reforma dos contratos de subconcessão. Processo esse que veio permitir que o Tribunal de Contas viesse
posteriormente a aprovar a atribuição dos respetivos vistos prévios às sete subconcessões.
Atente-se ao seguinte excerto:
“(…) O Sr. Altino Bessa (CDS-PP): —Havia ou não uma preocupação… O senhor diz que havia uma
pressão do poder político, feita através do Primeiro-Ministro, que atuava junto daquele que era o seu
Secretário de Estado, que, por sua vez, pressionava a Estradas de Portugal para que as obras fossem
lançadas cada vez mais. E estávamos em ano eleitoral, em 2009, nas eleições de 27 de setembro, tendo
também em consideração que o chumbo inicial do Tribunal de Contas foi em novembro de 2009. Foi nessa
altura que o Sr. Doutor soube do chumbo ou já sabia dele antecipadamente? Esta é uma pergunta. A outra
pergunta é a seguinte: nas reuniões a que há pouco fez aqui referência, o senhor reuniu-se também, em
alguma delas, com o Presidente do Tribunal de Contas, Guilherme Oliveira Martins? E nessas reuniões
alguma vez esteve presente alguém do gabinete do Primeiro-Ministro?
O Sr. Dr. Almerindo Marques: — Vamos lá ver, com o Presidente do Tribunal de Contas reuni-me noutro
contexto, ou seja, quando eu procurava carrear informação que levasse à aceitação da tese de que o visto
devia ser dado. Falei várias vezes com o Sr. Presidente do Tribunal de Contas. No contexto da reunião, não
falei, não sei se ele estava lá… Não estava, não estava. Qual era a outra pergunta?
O Sr. Altino Bessa (CDS-PP): — Perguntei se houve mais reuniões. É que o Sr. Doutor focaliza toda esta
questão numa única reunião. Pergunto, pois, se houve mais reuniões, quem é que preparou este contrato
reformado e se este Dr. José Tavares acompanhou, neste caso, a Estradas de Portugal no tal contrato
reformado; se o foi acompanhando, progressivamente, até dar entrada este contrato reformado. Ou seja,
paralelamente, havia aqui alguém do Tribunal de Contas que acompanhava o processo, porque queria que
fossem criadas as condições para que o contrato reformado viesse a ter, como teve depois, visto positivo. Ou
seja, aquele que era o fiscalizador foi acompanhando todo este processo. Assim, pergunto quem fez o contrato
reformado e se, ao longo do processo de elaboração do contrato reformado, o Sr. Dr. José Tavares foi
acompanhando esse mesmo contrato.
O Sr. Dr. Almerindo Marques: — O contrato reformado foi feito pelos serviços da Estradas de Portugal,
ponto final. Não há qualquer dificuldade em perceber isso. Havia, de facto, um caminho a percorrer, havia
procedimentos a adotar e, para isso, sempre que necessário, o Sr. Dr. Tavares dava indicações: «Olhem, aí a
abordagem é fazer isto.»”. 358
Antes de passar à descrição do processo de reforma, é importante salientar a seguinte intervenção do Dr.
Almerindo Marques que explica, de certa forma, a razão pela qual, depois de recusados os vistos prévios, não
haveria outra alternativa se não arranjar uma solução para conseguir obter a atribuição de visto prévio para as
sete subconcessões:
“O Sr. Dr. Almerindo Marques: —(…) Gostaria só de recordar qual seria o juízo que os meus
concidadãos fariam a meu respeito se eu fosse atrás da conversa de recusa do visto do Tribunal de Contas
liminarmente e tivesse de pagar largos milhões de indemnização aos empreiteiros que estavam a fazer os
trabalhos.Fui eu que encontrei um regime de concessão de visto prévio que era uma concessão de visto a
356
Ata da 61.ª reunião da CPICRGPPPSRF de 13 de março de 2013, audição ao Dr. Fernando Jorge Sales Nogueira, págs. 7 e 8; 357
Negrito e sublinhado do relator 358
Ata da 65.ª reunião da CPICRGPPPSRF de 22 de março de 2013, interação do Deputado Altino Bessa (CDS) com o Dr. Almerindo Marques, págs. 62 e 63;
Página 167
1 DE NOVEMBRO DE 2013
167
posteriori. Ou seja, o Tribunal de Contas, até essa época, nunca entendeu que existia risco ao não dar o visto
antes de começar as obras, portanto, todos começaram as obras antes de o visto estar concedido. (…)359
”
Depreende-se portanto, e porque a lei assim o permitia, que assim que as subconcessões foram
contratadas era possível, antes de obter o visto prévio, dar início à execução do contrato, isto é, era possível
começar as obras de construção.
Ora, esta possibilidade legal, até então, e no que toca a esta matéria das PPP rodoviárias, nunca tinha
esbarrado na recusa de atribuição do visto prévio pelo Tribunal de Contas.
Ou seja, era suposto o contrato estar assinado, dar início às obras e depois o Tribunal de Contas concedia
o visto. Mas, no caso das subconcessões a situação foi muito diferente, ou melhor, os contratos foram
assinados, as obras foram iniciadas, mas o Tribunal de Contas acabou por recusar a atribuição do visto.
Não restam dúvidas que este comportamento constitui uma má prática no seio das PPP, prática essa que,
no caso das subconcessões, revelou que o papel do Tribunal de Contas de atribuição do visto prévio tinha
uma utilidade prática no mínimo muito fragilizada e condicionada.
É importante salientar que a alteração da Lei do Tribunal de Contas corrigiu esse problema. 360
Em todo o caso, e continuando, no processo de atribuição de visto tal como aconteceu com as
subconcessões, a análise dos juízes para a atribuição de visto esteve sempre condicionada ao custo para o
erário público do cancelamento das obras já em curso.
Infiro, portanto, que a questão que certamente foi equacionada pelos juízes do Tribunal de Contas foi a de
que seria, provavelmente, mais dispendioso e mais prejudicial para o erário público, manter a recusa do visto,
pois essa decisão significar o cancelamento dos projetos, como tal as obras teriam de parar e as
infraestruturas iriam ficar pelo caminho, muito provavelmente sem utilizada para os cidadãos.
A acrescer a este resultado, certamente que as concessionárias iriam efetuar os respetivos pedidos de
indemnização (como aliás sucedeu no caso da alta velocidade), que muito provavelmente iriam significar ainda
mais custos para o Estado.
Portanto, de um ponto de vista de “bom senso”, compreende-se que, atendendo às circunstâncias, os
juízes do Tribunal de Contas não tinham de facto uma melhor alternativa do que a de conceder o visto prévio e
mesmo assim alertar para as ilegalidades que subsistiam.
Sobre esta fase deste sinuoso processo, a Comissão entendeu dar especial destaque à forma como se
processaram as negociações que serviram para encontrar uma solução para o problema resultante da recusa
do visto prévio, bem como para a solução técnica encontrada, e que tem sido vulgarmente apelidada das
“compensações contingentes”.
Desta forma, e por forma a fazer um enquadramento desta fase do processo, atente-se às seguintes
considerações constantes no Relatório de Auditoria n.º 15/2012 do Tribunal de Contas:
“66. Após a recusa de visto a estes contratos, os mesmos vieram a ser “reformados”, com o objetivo de
assegurar o cumprimento da regra concursal de não agravamento das condições financeiras das
propostas, tendo o TC, após a observância daquele preceito e de acordo com os elementos que
constavam do processo, concedido o visto a todas as subconcessões. Não obstante a sua decisão,
formulou também um conjunto de recomendações no sentido de alertar para que, no futuro, a EP, SA, desse
cabal cumprimento às normas legais.
67. O TC determinou, também, que a EP, SA, remetesse a documentação relativa a eventuais atos de REF
das subconcessões, uma vez que aquela empresa assumira o risco financeiro das negociações que pudessem
ocorrer nos cinco anos seguintes.
68. Porém, no decurso dos trabalhos de auditoria, em anexo aos contratos “reformados”, foi detetada a
existência de acordos entre os Bancos financiadores, as Subconcessionárias e a EP, SA, consagrando
um conjunto de denominadas “compensações contingentes”, as quais, nos termos acordados, são
devidas às subconcessionárias sem reservas ou condições e têm por objetivo compensar as mesmas
pelos custos financeiros adicionais sofridos, em resultado da crise financeira internacional.
359
Ata da 65.ª reunião da CPICRGPPPSRF de 22 de março de 2013, audição ao Dr. Almerindo Marques pág. 12; 360
Cfr. Lei 61/2011, de 7 de dezembro;
Página 168
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
168
69. Note-se que o valor atualizado dos encargos previstos com os contratos reformados mais os
encargos relativos aos invocados acordos de “compensações contingentes” equivaleria, na prática, ao
valor atualizado previsto com os anteriores contratos – BAFO, que foram objeto de recusa de visto por
parte do Tribunal.
70. Importa ainda sublinhar que aqueles acordos não foram referenciados no clausulado dos
contratos “reformados” nem sequer indicados como seus anexos e, também, não foram juntos aos
processos que foram enviados para o TC.
71. Atente-se que os acordos em causa constituíram, assim, uma forma adicional de remuneração
das subconcessões, que não estava prevista nos cadernos de encargos, que não foi objeto de
apreciação no âmbito da análise e da classificação das propostas, que não foi espelhada no texto dos
contratos principais, designadamente nas cláusulas que, nos mesmos, definiram as remunerações, e
que não foi visada por este Tribunal.
72. Neste contexto, o Tribunal vai estar atento aos eventuais pagamentos a realizar sob a forma de
“compensações contingentes”, uma vez que podem, os mesmos, vir a constituir infrações financeiras.
73. Mencione-se, ainda, que a referência às “compensações contingentes” nos Casos Base não era
suficiente para evidenciar a sua natureza remuneratória nem para fundamentar juridicamente o
respetivo pagamento.”
Sobre a forma como se processou esta fase de reforma dos contratos, a Comissão destaca as seguintes
declarações obtidas em sede Comissão Parlamentar de Inquérito:
“O Sr. Nuno Encarnação (PSD): —(…) Dr. Paulo Campos, vou colocar-lhe uma última questão. O Dr.
Almerindo Marques também admitiu que, na sequência do chumbo do visto do Tribunal de Contas às cinco
subconcessões que o senhor lançou e adjudicou, o senhor fez uma espécie de reunião num sábado à tarde,
um Conselho de Ministros, com a presença de elementos da Estradas de Portugal, do Tribunal de Contas, de
uma pessoa que não era oficialmente do Tribunal de Contas nem estava lá como tal.
Eu gostava de saber quem convocou essas reuniões e a que propósito, porque, segundo também disse o
Dr. Almerindo Marques, elas levaram a que todos em conjunto conseguissem que, depois, essa aprovação, o
visto fosse concedido. Foi isso que nos deu a entender aqui, claramente. Gostava de saber a que propósito.
Sabemos que essa reunião foi tida precisamente para resolver um problema que o senhor tinha entre mãos,
mas eu também não estou a ver o Sr. Primeiro-Ministro reunir com os Srs. Juízes do Tribunal Constitucional
quando há uma decisão em contrário. Por isso, acho, de facto, sui generis essa sua forma de fazer as coisas.
Gostava de perceber esta questão em concreto, pelo que gostava que nos esclarecesse.
O Sr. Dr. Paulo Campos: —(…)E a história é muito simples, Sr. Presidente. O meu Ministro teve um
contacto do Sr. Presidente do Tribunal de Contas relativamente à preocupação que existia quanto a esta
matéria e, na sequência dos contactos que houve entre o Sr. Presidente do Tribunal de Contas e o meu
Ministro à época, António Mendonça, foi feito — de acordo com a prática do Tribunal de Contas e aquilo que é
feito normalmente com câmaras municipais, com entidades administrativas — um conjunto de contactos não
com os juízes que atribuem o visto, mas com pessoas dentro do Tribunal de Contas que pudessem, de alguma
forma, orientar ou esclarecer a Estradas de Portugal sobre as questões que, do ponto de vista jurídico,
levavam à existência de problemas de visto. E, portanto, na sequência desses esclarecimentos, que são
normais e habituais, sim, houve contactos entre a Estradas de Portugal, em alguns dos quais eu estive
presente, e nessa reunião esteve também presente o Sr. Secretário de Estado do Tesouro e Finanças e até
consultores externos da própria Estradas de Portugal. Portanto, eram reuniões alargadas, sem nenhuma
preocupação de secretismo, porque o número de intervenientes era exatamente muito alargado, para se
poder, do ponto de vista jurídico, detalhar aquilo que eram as questões levantadas pelo Tribunal de Contas e
para que pudessem ser bem percecionadas por parte da Estradas de Portugal, que era a entidade
responsável pelo processo de visto.
Página 169
1 DE NOVEMBRO DE 2013
169
Em consequência dessas reuniões e também do trabalho que, depois, a própria Estradas de Portugal teve
de fazer em processo de reforma com os concessionários, foi possível entregar junto do Tribunal de Contas
um novo processo que levou à aprovação do visto por parte do Tribunal de Contas.
O Sr. Nuno Encarnação (PSD): — Se me permite, Sr. Presidente, queria só rematar. É que, com
sinceridade, não acho que esta prática seja comum. (…)”361
Portanto, foi no seguimento desta estratégia conjunta entre o Tribunal de Contas (ou seja as “pessoas
dentro do Tribunal de Contas que pudessem, de alguma forma, orientar ou esclarecer a Estradas de Portugal
sobre as questões que, do ponto de vista jurídico, levavam à existência de problemas de visto), e o Governo,
nomeadamente os Ministros das Finanças e das Obras Públicas Transportes e Comunicações, e os respetivos
Secretários de Estado, a administração da Estradas de Portugal e os mais diversos técnicos envolvidos, que
foi possível encontrar a solução que permitiu obter a atribuição dos visto prévio por parte do Tribunal de
Contas (mas desta feita da parte de quem tinha competência para a atribuição do visto e já não para prestar
esclarecimentos do ponto de vista jurídico…).
Já no que respeita à solução técnica encontrada para resolver o problema de aumento de preço das
propostas entre a 1.ª fase do concurso e a fase final, e que tem sido vulgarmente apelidado de
“compensações contingentes”, a Comissão entende salientar que o seu significado foi esclarecido no seio das
audições, e para esse efeito, destaca as seguintes transcrições que evidenciam de forma clara esse
esclarecimento:
Do lado da EP,
“O Sr. Fernando Serrasqueiro (PS): — Portanto, os 705 é uma soma aritmética entre um valor superior
aos 705 de encargos financeiros menos os custos de operação, os custos de construção e os custos de
manutenção. Certo?
O Sr. Dr. Almerindo Marques: — Certo!
O Sr. Fernando Serrasqueiro (PS): —(…) Agora, é ou não verdade que, contrariamente ao que era
habitual, em que esse ganho era 50% repartido para o Estado e 50% para a concessionária, neste caso em
concreto, todos os ganhos, 100%, são para o Estado?
O Sr. Dr. Almerindo Marques: — São. Foi o resultado que se conseguiu na chamada «reforma do
contrato». A reforma do contrato alterou dois ou três artigos de natureza financeira e estabeleceu o
seguinte: que todos os ganhos financeiros que forem obtidos por refinanciamentos ou por redução de
taxas de juro — suponhamos que daqui a cinco ou quatro anos ou o que seja as taxas de juro são
menos onerosas — o Estado beneficia da diferença entre a taxa de juro que era previsto pagar e aquela
que vai pagar. A diferença é-lhe totalmente abonada, repito, totalmente abonada362
.
Isto é assim até ao último tostão da verba que esteja acima da inscrição financeira dos juros no seu
conjunto. Se ao fim de três anos houver três operações de refinanciamento, todas elas são para o Estado até
ao dia em que o Estado diga: «Já estou a receber a taxa de juro que estava na origem do contrato na
chamada ‘fase1’” 363
Do lado das subconcessionárias,
O Sr. Dr. Fernando Jorge Sales Nogueira: —(…) No fundo, o que é denominado «compensações
contingentes» são compensações que podem ser eliminadas na sua totalidade pela via das operações de
361
Ata da 72.ª reunião da CPICRGPPPSRF de 16 de abril de 2013 interação do Deputado Nuno Encarnação (PSD) com o Dr. Paulo Campos, págs. 19 a 21; 362
Negrito e sublinhado do relator; 363
Ata da 65.ª reunião da CPICRGPPPSRF de 22 de março de 2013 interação do Deputado Fernando Serrasqueiro (PS) com o Dr. Almerindo Marques, págs. 36 a 38;
Página 170
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
170
refinanciamento cujo benefício é integralmente atribuído à EP, ao contrário do inicial, que era de uma partilha
de 50%-50%. Foi isto que se passou, foi isto que foi acordado em termos de contrato reformado.”364
Portanto, o Tribunal de Contas acabou por conceder o visto às versões dos contratos reformados das sete
subconcessões, com base sobretudo nos seguintes fundamentos:
(i) a junção de um estudo comparativo do setor público;
(ii) a alteração do clausulado contratual no que respeita à matéria reportada à reposição do equilíbrio
financeiro e refinanciamento da subconcessão.
Saliente-se que, para além de conceder o visto, o Tribunal de Contas fez algumas recomendações à EP,
que deveriam ser asseguradas no futuro.
Destacam-se de seguida algumas afirmações do Tribunal de Contas em despacho de concessão do
visto prévio a um dos contratos reformados, que são extensíveis à generalidade das sete
subconcessões:
“A prática destas ilegalidades, mal se compreende, uma vez que um qualquer decisor, consciente da noção
de Serviço Público e preocupado com a boa gestão da “Coisa Pública”, não poderia negligenciar o
cumprimento da lei e omitir a realização de tarefas tão relevantes quanto aquelas em que se
consubstanciaram as referidas ilegalidades.”
Relativamente ao estudo comparativo do setor público apresentado apenas com o contrato reformado,
referiu o Tribunal de Contas que,
“Tal estudo não tem, todavia, virtualidade suficiente para poder comprovar…” (…)
“está o Tribunal, neste momento, numa situação em que não pode emitir um juízo seguro (…) que lhe
permita avaliar a opção tomada e, designadamente, saber se a opção pelo modelo PPP apresentou, para o
parceiro público, mais vantagens do que quaisquer outras formas alternativas, para alcançar os mesmos fins.”
Já no que respeita ao processo de atribuição do visto, em geral, referiu o Tribunal de Contas,
“Porém, não pode deixar de fazer sentir à EP e aos seus administradores as especiais responsabilidades
que sobre eles recaem no cumprimento da lei, bem como no cuidadoso acautelamento do interesse público,
do qual se devem constituir como intransigentes guardas, o que, no caso sub judice, não se pantenteou de
forma evidente.
Sucede que, posteriormente ao desenvolvimento de todas estas vicissitudes, que se concluíram com a
atribuição do visto prévio pelo Tribunal de Contas aos contratos reformados das sete subconcessões, foi
publicado o já referido relatório do Tribunal de Contas, n.º 15/2012.
Ora, no âmbito desta análise da 2.ª secção do Tribunal de Contas, foram tecidas algumas considerações,
como a existência de contratos “paralelos” ou de informação que não foi submetida para o Tribunal de Contas
aquando do processo de fiscalização, que suscitaram uma grande preocupação por parte dos membros da
Comissão Parlamentar de Inquérito.
Vejamos algumas dessas declarações:
“68. Porém, no decurso dos trabalhos de auditoria, em anexo aos contratos “reformados”, foi detetada a
existência de acordos entre os Bancos financiadores, as Subconcessionárias e a E.P., SA,
364
Ata da 61.ª reunião da CPICRGPPPSRF de 13 de março de 2013, audição do Dr. Fernando Jorge Sales Nogueira pág. 10;
Página 171
1 DE NOVEMBRO DE 2013
171
consagrando um conjunto de denominadas “compensações contingentes”, as quais, nos termos
acordados, são devidas às subconcessionárias sem reservas ou condições e têm por objetivo
compensar as mesmas pelos custos financeiros adicionais sofridos, em resultado da crise financeira
internacional.”365
Sobre esta matéria, foram questionados os mais diversos intervenientes, dos quais se destacam as
seguintes respostas e justificações:
O Sr. Dr. Almerindo Marques:(…) O certo é que, a propósito dessa carta, não é possível entender de
outra maneira que não seja num escandaloso equívoco, ou coisa pior, quando um juiz do Tribunal de Contas
assevera que há um contrato paralelo. Era só uma carta, que tinha sido escrita pelo presidente do grupo
financeiro que coordenava os bancos, dirigida à subconcessionária e com cópia para a Estradas de Portugal,
em que a entidade financeira, para documentar aos seus colegas financeiros, diz: «Digam-nos lá…» — é uma
tradução livre —«… se o que vocês acordaram no contrato reformado tem ou não tem este conteúdo.» Não
há nenhum compromisso. É uma carta de entendimento, de esclarecimento. (…)
Em relação à consent letter, tenho aqui um texto, mas, no essencial, a consent letter é uma carta que é
emitida pelo banco líder do sindicato financeiro, dirigida ao concessionário ou subconcessionário — o
subconcessionário é, portanto, o homem da construção, o empreiteiro — e faz cópia da carta à Estradas de
Portugal. Qual é a génese desta carta? Acho que o Dr. Sérgio Monteiro terá, com certeza, esclarecido a
génese dessa carta. Mas vou repeti-la. É que nenhuma destas entidades interveio nos contratos, na ótica de
reformulação do contrato, ou seja, do contrato reformado. São entidades financeiras e não entraram no
contrato da concessão. Portanto, não entraram as entidades financeiras e não entrou também a Estradas de
Portugal, porque, pura e simplesmente, era parte colateral. A operação financeira é sempre feita entre os
bancos e os concessionários. A Estradas de Portugal é apenas uma beneficiária do crédito pela via indireta, ou
seja, porque a obra aparece liquidada e realizada pela liquidação dos créditos.
Porque eles queriam ter acesso — acho que alguns bancos estrangeiros pediram isso — ao conteúdo dos
contratos reformados… É normal e percebe-se que um banco estrangeiro diga: «Os senhores fizeram um
contrato reformado em Portugal. O que é isso? O que é o contrato reformado?» Como nós não temos
competência para dar contratos reformados de que não somos parte, o que se fez foi a própria entidade que
quer saber é que faz uma carta, a dizer «informem-me sobre se é isto, isto e isto o significado desta alteração
de reforma do contrato».
Isto significa duas coisas: primeiro, que não houve contrato paralelo de nenhuma espécie — se há, provem,
digam onde temos de cumprir o contrato paralelo — e, segundo, que também é importante dizer, é que,
quando eles fazem a assinatura das cartas, têm, por parte da subconcessionária, a responsabilização de que
a carta que estão a dizer que corresponde ao contrato reformado é o contrato reformado.
Em nenhum momento este papel devia ser remetido para o Tribunal de Contas, porque não tem um
número, não tem um valor a pagar pela estrutura do Estado. São tudo conceitos, não tem valores a pagar.366
E também,
O Sr. Dr. Sérgio Monteiro: —(…) Vamos recapitular: não tenho qualquer contrato. Os contratos de
concessão são celebrados entre duas partes: a concessionária e a subconcessionária. Os bancos deram o
acordo a uma alteração a esse contrato, mas que não é outorgado pelos bancos. E o banco agente não tem
poderes de representação para substituir os bancos do sindicato, é um mero oficiador. (…) De consentimento,
inteiramente de acordo. De conforto é uma coisa diferente. É carta de consentimento, é consent letter.367
365
Relatório de Auditoria do Tribunal de Contas n.º 15/2012, pág. 15; 366
Ata da 65.ª reunião da CPICGRPPPSRF, 22 de março de 2013, audição ao Dr. Almerindo Marques, págs. 34 e 58; 367
Ata da 50.ª reunião da CPICRGPPPSRF de 1 de fevereiro de 2013, audição ao Dr. Sérgio Monteiro, págs. 42 e 84;
Página 172
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
172
A este respeito das compensações contingentes atente-se ao que diz também a Ernst&Young:
“As “compensações contigentes” representam parte da remuneração das Subconcessionárias que apenas
será devida se o benefício de um ou mais refinanciamentos não for suficiente para cobrir o valor em causa, ou
seja, o benefício de qualquer refinanciamento será totalmente para a EP até que, com este, se atinja o valor
das referidas “compensações contigentes”. De acordo com a EP, as “compensações contingentes” são a
diferença entre as propostas financeiras dos adjudicatários apresentadas na primeira fase e na segunda fase.
No entanto, poderão existir algumas diferenças no valor, mas sempre em benefício da EP. No âmbito da
recusa do visto do TC, (…) é referido que o concedente é compensado no caso de haver lugar a uma
reposição do equilíbrio financeiro por motivo da alteração das circunstâncias resultantes do agravamento
anormal das condições dos mercados financeiros.(…)” 368
Ora, é conclusivo que este processo de “reengenharia financeira” 369
que dá origem às compensações
contingentes levanta sérias dúvidas quanto à sua oportunidade e quanto ao seu real impacto na redução do
esforço financeiro da EP com as subconcessões.
Não é claro que a EP não venha a assumir encargos financeiros com estas compensações sobretudo se
tivermos em conta a importância das condições de financiamento que não sendo vislumbrável uma melhoria a
médio prazo tornam a margem da EP para um eventual beneficio extremamente reduzida.
Aliás, concordando com o diz a Ernst&Young:
“afigura-se prudente considerar que os “encargos contingentes” resultarão numa despesa efetiva
da EP e, por este motivo também, o encargo público líquido(…)”370
As responsabilidades contingentes devem ser analisadas, quanto à sua pertinência, do ponto de
vista jurídico.
Aliás, por último, julgo que seria oportuno fazer referência à responsabilidade pelo envio da documentação
para o Tribunal de Contas, ou seja, que essa responsabilidade incumbia sobretudo à EP e no limite à tutela.
Ou seja, a responsabilidade para enviar qualquer tipo de informação, seja contratual ou não, é sempre de
quem gere esse processo junto do Tribunal de Contas, e disso não existem dúvidas, não é responsabilidade
das entidades financeiras.
Portanto, caso tenha existido informação que não foi reportada ao Tribunal de Contas, como este alega,
então a responsabilidade por esse incumprimento deve ser assacada aos responsáveis pela gestão desses
procedimentos junto do Tribunal de Contas, ou seja, a EP e a tutela.
Toda esta maneira de funcionamento do Estado leva a que as concessionárias tenham sempre uma
certeza:
“O Sr. Dr. Rui Luís Dias Pereira de Sousa: —(…) só a partir de 2010 é que tivemos alguma
tranquilidade, alguma garantia, de que íamos ter alguém que nos pagasse estes contratos.” 371372
E nisto, para além do direito a receberem, têm razão. Ou paga a EP, no caso das subconcessões, ou
pagam os contribuintes portugueses por via dos seus impostos.
368
Cfr. “Estudo de 36 Contratos de Parcerias Público Privadas de Estado Português”, pág. 133; 369
Expressão da Ernst&Young; 370
Cfr. “Estudo de 36 Contratos de Parcerias Público Privadas de Estado Português”, pág. 134; 371
Ata da 63.ª reunião da CPICRGPPPSRF, de 15 de março, audição ao Dr. Rui Luís Pereira de Sousa, pág.20; 372
Frase descontextualizada da análise às “compensações contigentes”, mas demonstrativa do espirito, embora legitimo, do parceiro privado;
Página 173
1 DE NOVEMBRO DE 2013
173
Quadro dos responsáveis políticos e dos diplomas aprovados nas Subconcessões
Diplomas / Documentos Descrição Responsáveis
Políticos / Membros Comissões
XVII Governo – José Sócrates
(12.Março.2005 – 26.Out.2009)
RCM 49/2007, de 28 de março Aprovou os princípios de bom governo das
empresas do setor empresarial do Estado PM– José Sócrates
RCM 89/2007, de 11 de julho (princípios gerais do Modelo de Gestão e Financiamento do Setor das Infraestruturas Rodoviárias)
Estabeleceu os princípios gerais do novo modelo de gestão e financiamento do setor das infraestruturas rodoviárias, entre os quais:
Coesão territorial;
Solidariedade intergeracional;
Eficiência ambiental;
Contratualização das responsabilidades cometidas à EP, SA;
Definição do preço global pelo uso e disponibilidade de rede rodoviária;
Reforço da segurança rodoviária;
Reforço das parcerias público -privadas.
Entendeu-se ser essencial para o sucesso deste novo modelo transformar a EP em sociedade anónima, para obter uma maior agilidade e autonomia empresarial.
Um dos objetivos desta transformação foi o “de reforçar o princípio de que o Estado não garante ou avaliza, directa ou indirectamente, qualquer dívida ou obrigação desta sociedade, nem assume qualquer responsabilidade pelos seus passivos, seja qual for a sua natureza.”
Este novo modelo organizativo, seria traduzido num contrato de concessão de longo prazo a celebrar entre o Estado e a EP, SA.
O modelo de financiamento passou a integrar uma Contribuição de Serviço Rodoviário, (receita própria da EP, SA) a incidir sobre os utilizadores das infraestruturas rodoviárias, tendo em conta o consumo de combustível.
Foi criado um instituto público com funções de regulação e fiscalização – o Instituto de Infra-Estruturas Rodoviárias, IP (InIR).
Determinou como princípio deste novo modelo o “reforço das parcerias público-privadas, sem prejuízo da abertura do capital da EP—Estradas de Portugal, SA, a entidades privadas, em termos a definir”
Incumbiu o Ministro de Estado e das Finanças e o Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações da adopção imediata das medidas necessárias à implementação destes princípios enunciados.
Primeiro-Ministro– José Sócrates
Ministro das Finanças Teixeira dos Santos
Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações – Mário Lino
Página 174
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
174
Diplomas / Documentos Descrição Responsáveis
Políticos / Membros Comissões
Lei n.º 55/2007, de 31 de agosto
Regulou o financiamento da rede rodoviária nacional a cargo da EP.
Criou a contribuição do serviço rodoviário (CSR) para financiar a rede rodoviária nacional a cargo da EP, devendo ser assegurado pelos utilizadores e subsidiariamente pelo Estado.
Determinou que a CSR incide sobre a gasolina e o gasóleo rodoviário sujeitos ao imposto sobre os produtos petrolíferos e energéticos (ISP) e dele não isentos.
Proposta de Lei 153/X apresentada pelo Governo, aprovada com os votos a favor do PS e com os votos contra do PSD, PCP, CDS-PP, BE e PEV.
Atente-se à declaração de voto do Sr. Deputado Hugo Velosa (PSD):
Este novo modelo de financiamento da Estradas de Portugal denota a face mais negra e reprovável deste Governo e desta maioria.
(…) O Governador do Banco de Portugal, confessou ser «difícil» a Estradas de Portugal ficar «fora do défice», e manifestou sérias dúvidas sobre a operação pretendida pelo Governo.
(…) O Partido Socialista não aceitou a audição dos membros do grupo que vai reportar a situação ao Eurostat: o Banco de Portugal e o Instituto Nacional de Estatística.
Tudo isto revela reserva mental e uma intenção deliberada de fugir ao contraditório parlamentar.
O objetivo claro desta trapalhada é desorçamentar e enganar o Parlamento, os Deputados e os portugueses.
Mais: este diploma viola frontalmente o artigo 7.º da Lei do Enquadramento Orçamental, (…) O Governo pega numa receita e, em vez de a afectar às despesas gerais do Estado, atribui-a à Estradas de Portugal, retirando-a a todos os outros. É um desvio inaceitável, um truque, uma manigância com objetivos de desorçamentação.
Página 175
1 DE NOVEMBRO DE 2013
175
Diplomas / Documentos Descrição Responsáveis
Políticos / Membros Comissões
DL n.º 374/2007, de 7 de novembro
Transformou a EP em sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos;
A EP, passou a reger-se pelo presente decreto-lei, pelos seus estatutos, pelo regime jurídico do sector empresarial do Estado (DL n.º 558/99, de 17 de dezembro), pelos princípios de bom governo das empresas do sector empresarial do Estado constantes da RCM n.º 49/2007, de 28 de março, pelo Código das Sociedades Comerciais e pelos seus regulamentos internos;
Ficou expressamente definido, nos termos do artigo 5.º que:
As ações representativas do capital social da EP SA, pertencem ao Estado, sendo detidas pela Direcção -Geral do Tesouro e Finanças (DGTF);
Os direitos do Estado como accionista são exercidos através da DGTF, sob a direção do Ministro das Finanças, que pode delegar, mediante prévia coordenação, por despacho conjunto, com o ministro responsável pelo sector das infraestruturas rodoviárias
Primeiro-Ministro– José Sócrates
Ministro das Finanças – Teixeira dos Santos
Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações – Mário Lino
DL n.º 380/2007, de 13 de novembro
Definiu a EP, SA, como concessionária geral da rede rodoviária nacional;
Aprovou as bases da concessão do financiamento, conceção, projeto, construção, conservação, exploração, requalificação e alargamento da rede rodoviária nacional
Ficou também expressamente estabelecido, nos termos do artigo 5.º, que:
A EP, SA, deveria manter o acionista permanentemente informado sobre as condições do lançamento e da contratação de cada PPP por si promovida, à luz das orientações específicas previstas na alínea b) do n.º 2 do artigo 11.º do DL n.º 558/99, de 17 de Dezembro, na redacção que lhe foi dada pelo DL n.º 300/2007, de 23 de Agosto, e em respeito pelos instrumentos de gestão previsional previstos no artigo 21.º dos Estatutos da EP, SA.
O Ministro das Finanças e o Ministro responsável pela área das obras públicas definem, no âmbito do exercício da função accionista, os meios e a forma de acompanhamento e controlo das PPP
Primeiro-Ministro– José Sócrates
Ministro das Finanças – Teixeira dos Santos
Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações – Mário Lino
RCM n.º 174-A/2007, de 14 de novembro
Foi aprovada a minuta do contrato de concessão entre o Estado e a EP
Primeiro-Ministro– José Sócrates
RCM n.º 177/2007, de 22 de novembro (lançamento AE Transmontana e AE Douro Interior)
Determinou que a EP lançasse, até ao final do ano de 2007, os concursos públicos internacionais para as subconcessões, em regime PPP:
a) Concessão Autoestrada Transmontana,
com os os seguintes itinerários: IP 4, entre Vila Real e Bragança (Quintanilha); IP 4, troço em serviço
PM– José Sócrates
Página 176
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
176
Diplomas / Documentos Descrição Responsáveis
Políticos / Membros Comissões
entre Amarante e Vila Real; IP 4, variante a Bragança, em serviço; IP 4, Ponte de Quintanilha e acessos;
b) Concessão do Douro Interior, que integra
os seguintes itinerários: IP 2, entre Macedo de Cavaleiros (IP 4) e Celorico da Beira (IP 5); IC 5, entre Pópulo (IP 4) e Miranda do Douro.
RCM n.º 181/2007, de 11 de dezembro (lançamento AEs Baixo Alentejo; Baixo Tejo; AE do Centro; Litoral Oeste; Alto Alentejo)
Deu continuidade à prossecução do objetivo iniciado pela RCM n.º 177/2007, de 10 de Dezembro, tendo determinado à EP que lançasse os concursos públicos internacionais, das seguintes subconcessões, em regime PPP, dentro de determinados calendários, a saber:
Até ao final 2007:
a) Concessão Baixo Alentejo: (IP 2, entre
Évora (IP 7) e São Manços; IP 2, troço em serviço, entre São Manços e Beja; IP 2, troço em serviço, entre Beja e Castro Verde (IP 1); IP 8, entre Sines e Beja; IC 1, troço em serviço, entre Marateca (IP 1) e Grândola (IP 8); IC 33, troço em serviço, entre Santiago do Cacém e Grândola (IC 1); ER 261-5, troço em serviço, entre Sines e Santo André
b) Concessão Baixo Tejo: (IC 21 — via rápida do Barreiro, em serviço; IC 20 - via rápida da Costa da Caparica, em serviço; IC32 - CRIPS, entre o Funchalinho e Coina; IC 32 - CRIPS, troço em serviço, entre Coina e Montijo (IP 1); IC 3 - troço em serviço, entre Montijo (IP 1) e Alcochete; ER 377-2, entre a Costa da Caparica e Fonte da Telha.
No 1.º trimestre de 2008:
c) Concessão AE do Centro: (IP 3, entre
Coimbra (IC 2) e Viseu (IP 5); IP 3, troço em serviço, entre Trouxemil (IP 1) e Viseu (IP 5); IP 5, variante Norte a Viseu, em serviço; IC 2, entre Mealhada e Oliveira de Azeméis; IC 6, entre Raiva e Catraia dos Poços, em serviço; IC 6, entre Catraia dos Poços e a variante a Tábua, em construção; IC 12, entre Mealhada (A 1) e Mangualde (IP 5), incluído o troço em serviço, entre Santa Comba Dão e Canas de Senhorim; EN 234 -6, entre Tábua e o IC 12, em serviço; EN 337 - variante a Tábua (EN 234 -6/IC 6), em construção;
d) Concessão Litoral Oeste: IC 2 — variante da Batalha; IC 9, entre Nazaré e Alcobaça (EN 1); IC 9, entre Porto Mós (EN 1) e Alburitel; IC 9, entre Alburitel e Tomar (IC 3), em construção; IC 36, entre Leiria (IC 2) e Leiria Nascente (IP 1); EN 8 — variante de Alcobaça; EN 242 - variante da Nazaré; Circular oriente de Leiria e via de penetração de Leiria, em serviço.
No 2.º semestre de 2008, a Concessão Alto Alentejo: (IP 2, entre IP 6 (A 23) e Estremoz (IP 7/A
6); IC 13, entre Alter do Chão e Portalegre, em construção)
PM– José Sócrates
RCM n.º 56/2008, de 26 de março (Lançamento Subconcessão Algarve Litoral)
Determinou que a EP lançasse, no mês de março de 2008, o concurso público internacional para a subconcessão, em PPP, do Algarve Litoral
PM– José Sócrates
Página 177
1 DE NOVEMBRO DE 2013
177
Diplomas / Documentos Descrição Responsáveis
Políticos / Membros Comissões
RCM n.º 106/2008, de 12 de junho (lançamento Subconcessão Pinhal Interior)
Determinou que a EP lançasse, no mês de junho de 2008, o concurso público internacional para a subconcessão, em regime de PPP, do Pinhal Interior
PM– José Sócrates
Carta Conforto, endereçada à EP pelos Ministros das Finanças e das Obras Públicas Tranportes e Comunicações, de 29 de setembro de 2008
Carta conforto outorgada pelos Ministros Teixeira dos Santos e Mário Lino, dirigida à EP, de onde se destaca, entre outros, as seguintes afirmações:
“(…), o Governo está em condições de indicar a VV. Ex.
as que, conhecendo o Estado as
necessidades de financiamento próprio da EP para que esta possa cumprir as obrigações que virão a decorrer dos contratos de subconcessão que outorgará em breve em virtude da adjudicação dos concursos públicos acima referidos (referindo-se à Transmontana, Douro Interior, Baixo Alentejo, Baixo Tejo, AE do Centro, Litoral Oeste, Pinhal Interior, e Alto Alentejo) - e, em geral, as obrigações decorrentes do contrato de concessão da rede rodoviária nacional que a EP celebrou com o Estado Português –procurará criar, sempre, as condições necessárias para que a EP possa cumprir tais obrigações.”
“O Governo aceita igualmente que a EP inclua, nos contratos de subconcessão que vier a celebrar no futuro próximo em consequência dos processos concursais referidos, a cláusula de ownership anexa a esta carta, aceitando as limitações que podem decorrer para a posição de acionista do Estado do respetivo conteúdo.”
Ministro das Finanças – Teixeira dos Santos
Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações – Mário Lino
DL 110/2009, de 18 de maio
Decorrido cerca de um ano da vigência das bases da concessão EP aprovadas pelo DL n.º 380/2007, de 13 de novembro, foi necessário proceder a alguns ajustamentos e clarificações:
Ampliação do objeto da concessão, que passou a incluiu a noção de disponibilidade;
Nos termos deste DL, a disponibilidade das vias consiste na aferição da qualidade do serviço prestado aos utentes e a aferição dos níveis de sinistralidade e dos níveis de externalidades por elas geradas.
Estabeleceu algumas regras para definir o regime de disponibilidade, nomeadamente deveres de informação da concessionária, cálculo de penalidades, manutenção da disponibilidade da via e encerramento dos trabalhos nas vias
Primeiro-Ministro– José Sócrates
Ministro das Finanças – Teixeira dos Santos
Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações – Mário Lino
XVIII Governo – José Sócrates
(26.Out.2009 – 21.Junho.2011)
Acórdão do Tribunal de Contas n.º 160/2009, de 2 de novembro de 2009 (recusa de visto prévio Sub. Douro Interior)
Acórdão do Tribunal de Contas n.º 161/2009, de 2 de novembro de 2009 (recusa de visto prévio Sub. Transmontana)
Acórdão do Tribunal de Contas n.º 164/2009, de 17 de novembro de 2009 (recusa de visto prévio Sub. Baixo Alentejo)
Acórdão do Tribunal de Contas n.º 168/2009, de 23 de novembro de 2009 (recusa de visto prévio Sub. Algarve Litoral)
Página 178
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
178
Diplomas / Documentos Descrição Responsáveis
Políticos / Membros Comissões
Acórdão do Tribunal de Contas n.º 169/2009, de 23 de novembro de 2009 (recusa de visto prévio Sub. Litoral Oeste)
Reforma do Contrato Subc. Algarve Litoral, 28 de maio de 2010
Reforma do Contrato Subc. Baixo Alentejo, 16 de junho de 2010
Em representação da EP (Subconcedente) o Dr. Almerindo Marques (Presindente do CA);
Pela Subconcessionária, o administrador Dr. Rui Luís Pereira de Sousa
Em 24 de março de 2011, pedido de demissão do Primeiro-Ministro José Sócrates
Em 7 de Abril de 2011, é formalizado o pedido de ajuda financeira
XIX Governo – Pedro Passos Coelho
(21.Junho.2011 - )
A Concessão “Túnel do Marão”
O Túnel do Marão com 5,6 Kms será o maior do País e insere-se num troço de 30 quilómetros, entre
viadutos e túneis, que juntará Amarante a Vila Real.
Foi adjudicado ao consórcio Autoestrada do Marão da Somague/Itenere/MSF. A Somague previa um
investimento de 350 milhões de euros no Túnel do Marão.
O anúncio do concurso foi publicado em fevereiro de 2007 e a abertura de propostas em Junho de 2007.
Em Abril 2008 foi adjudicada a obra e em Maio de 2008 foram publicadas as Bases da Concessão. O início
das obras foi marcado para 2009, a conclusão do primeiro lanço em 2010, e dos restantes em 2012.
O Consórcio do Túnel do Marão foi financiado pela CGD em 20% (Cerca de 40 Milhões de euros). A CGD
terá uma exposição de cerca de 1.174 mil Milhões de euros a concessões rodoviárias, sendo o banco mais
exposto às mesmas.
Com o aumento do risco da República Portuguesa, os investidores pedem uma maior recompensa como se
verificou na concessão Túnel do Marão, cujas obras estão paradas devido às exigências de renegociação por
parte da banca.
Este risco está pendente sobre todas as outras concessões rodoviária.
Acontece que, simetricamente, o relatório do grupo encarregue de estudar as PPP ainda por José Sócrates
antes das eleições de Junho de 2011 (e aceite pelo atual Primeiro-ministro), encabeçado por Oliveira Martins,
recomendava ao Governo a renegociação dos mesmos contratos por considerar que a posição do Estado
poderia ser melhorada.
As construtoras nacionais estão endividadas junto da banca portuguesa muito acima do limite desejável e
encontram-se, elas próprias, em grande aperto financeiro, e com dificuldade de acesso a financiamento.
Ao nível das concessões rodoviárias, neste momento, são já três as concessões (Túnel do Marão,
Baixo Alentejo e Algarve Litoral) num investimento global avaliado em 1.450 milhões de euros lançado pelo
anterior Governo de José Sócrates que se encontram com as obras paradas em Portugal, porque os
respetivos consórcios bancários e financiadores decidiram deixar de financiar as suas parceiras da
construção.
Página 179
1 DE NOVEMBRO DE 2013
179
Em 24 de fevereiro de 2010, na sequência do decretamento provisório ocorrido em Novembro de 2009, da
suspensão das obras de construção do Túnel do Marão e da pendencia da decisão sobre a providencia
cautelar requerida pelas Águas do Marão, Lda., a concessionária entregou um pedido de Reequilíbrio
Financeiro ao Estado, com carta dirigida ao Ministério das Obras Públicas Transportes e Comunicações.
Em 11 de outubro de 2010 a concessionária requere a prorrogação legal do prazo de empreitada até 13 de
Novembro de 2012 e o consequente pedido de reequilíbrio financeiro pelos danos emergentes incorridos.
Mais tarde, a 19 de maio de 2011, a concessionária informa o concedente que os bancos financiadores não
estavam na disposição de retomar o financiamento nos termos originais, motivo que levaria a prossecução da
concessão a alterações aos termos de financiamento.
A Ernst &Young estima que os pedidos de reequilíbrio financeiro da concessionária possam atingir os
195.350.000,00€.373
O Estado, segundo a mesma consultora, pagou em 2011 197.200.000,00€.
Para percebermos o porquê deste pagamento, e até mesmo as contradições testemunhais que gerou na
Comissão, atentemos ao seguinte excerto que me parece esclarecedor das duas versões apresentadas:
“O Sr. Nuno Encarnação (PSD): —(…) Gostava de o questionar sobre um outro tema, o Túnel do Marão,
baseando-me em algumas afirmações proferidas nesta Comissão pelo seu antecessor, o Dr. Paulo Campos.
Vou citar três partes daquilo que foi aqui dito e, a partir daí, o Sr. Secretário de Estado nos dirá o que é
verdade, o que é mentira e como estão as questões do Túnel do Marão.
Disse o Dr. Paulo Campos, quanto à questão do Túnel do Marão, que só não avançaram as obras, porque
o consórcio não tem nenhum interesse em o fazer. Disse ainda, noutra parte da sua intervenção, que o
Estado, neste momento, em termos financeiros, meteu nessa obra 197 milhões de euros, os acionistas da
concessionária 40 milhões de euros e os bancos 43 milhões de euros para financiar a obra, quando ela
deveria ser integralmente financiada pelo consórcio financeiro, que já recebeu, em juros e em comissões, 35
milhões de euros. Uma última afirmação do Dr. Paulo Campos foi a de que os bancos já recuperaram
praticamente o que lá colocaram e o Estado, que pagou antecipadamente 197 milhões de euros que devia
pagar ao longo de 30 anos, não tem ainda a obra concluída. Portanto, para lhe dar o mote, li algumas
afirmações que foram aqui feitas e que constarão da Ata dessa reunião, no sentido de perceber se esta
narrativa corresponde inteiramente à verdade ou se há muito para dizer sobre isto.
O Sr. Dr. Sérgio Monteiro: —(…)primeira afirmação que não corresponde à verdade é a de que as obras
pararam, porque o consórcio — nem sei bem se é o consórcio construtor ou se é o bancário, mas para o caso
é irrelevante —, qualquer um deles, não tinha interesse em que as mesmas continuassem.
O contrato de financiamento, em regime de project finance, teve os seus desembolsos suspensos
precisamente a 5 de fevereiro de 2010. Essa suspensão aconteceu porquê? Porque tinha havido um conjunto
de eventos anterior, nomeadamente paragens de obra por via de providências cautelares interpostas, às quais
foram dados provimentos, e depois foram negociadas medidas mitigadoras. Essas medidas mitigadoras foram
tomando algum tempo e tivemos paragem da obra durante muitos meses, o que não foi responsabilidade do
Governo anterior. Lá está: o sentido de responsabilidade de um responsável político ou de um ex-responsável
político deve fazer com que digamos sempre a verdade, sem taticismos de natureza política. Houve uma
decisão judicial, perante uma ação que foi interposta, que teve uma consequência no contrato. E a
consequência foi: atrasou a execução da obra, e esse atraso na execução da obra levou a que a data de
conclusão da obra prevista no contrato de concessão já não pudesse ser cumprida. Por essa via, os bancos
entenderam que já não tinham as condições para continuar o desembolso.
Pergunta: os bancos internacionais, que não o Banco Europeu de Investimento (BEI) e a Caixa Geral de
Depósitos, viram ali uma boa oportunidade para rever as condições de financiamento? A resposta é: sim,
viram uma boa oportunidade. Quero dizê-lo aqui claramente e fazer justiça ao Sr. Deputado Paulo Campos,
ex-Secretário de Estado. Ele também disse aqui que a Caixa Geral de Depósitos nunca lhe sinalizou essa
373
Cfr. “Estudo de 36 Contratos de Parcerias Público Privadas do Estado Português”, pág.78;
Página 180
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
180
vontade, porque é verdade. A Caixa Geral de Depósitos disse sempre que estava disponível para manter
integralmente as condições de financiamento, tal como o Banco Europeu de Investimento, mas, como estas
decisões são tomadas por unanimidade e não por maioria simples ou qualificada, bastava que um banco
internacional… E eram cinco os bancos internacionais, alguns deles intervencionados pelos seus próprios
Estados, como eram os casos do WestLB e do Royal Bank of Scotland. Os Estados daqueles bancos,
nomeadamente o Reino Unido e a Alemanha, injetaram fundos, e da mesma forma que Portugal pede aos
bancos nos quais injetou fundos para concentrarem a sua atividade no seu País também esses Estados deram
essa orientação aos bancos e, portanto, os bancos não tinham grande interesse em se manterem neste
negócio.
Podia o Governo anterior ter obrigado os bancos a manter o financiamento? A minha opinião é que não
podia, mas não podia pelo mesmo fundamento por que este Governo também não podia: os contratos
enfermavam de um conjunto de problemas e ou havia acordo para os sanar ou, então, havia um fundamento
para que o desembolso não acontecesse. Por isso é que desde 5 de fevereiro de 2010 até 20 de junho de
2011, que foi a data até à qual o anterior Governo se manteve em funções, e de 21 de junho de 2011 até 31
de dezembro de 2011 não foi possível retomar o financiamento. Os motivos são os mesmos!
Dito isto, há uma segunda afirmação que me choca: a de que foi entregue à concessionária ou aos
acionistas da concessionária… Foi dito, quer pelo Sr. Deputado Paulo Campos em Plenário quer pelo líder do
Partido Socialista, certamente mal informado naquele momento — não por culpa dele, admito —, que a
concessionária beneficiou dos 197 milhões de euros, deixando crer que o Estado transferiu 197 milhões de
euros para os acionistas, para privados. Nada mais contrário à verdade!
(…)
A transferência de 197 milhões de euros foi feita pela Direção-Geral do Tesouro e Finanças para a Caixa
Geral de Depósitos no dia 31 de dezembro de 2011 sem qualquer intervenção da Secretaria de Estado das
Obras Públicas, Transportes e Comunicações. (…) foi uma decisão da Direção-Geral do Tesouro e dos seus
juristas, que tinham participado na elaboração das cartas de garantia assinadas por dois membros do anterior
Governo — no caso, o antigo Secretário de Estado do Tesouro e Finanças Carlos Costa Pina e o antigo
Secretário de Estado Adjunto, das Obras Públicas e Comunicações Paulo Campos. Foi da análise dessas
cartas que a Direção-Geral do Tesouro e Finanças entendeu fazer esse pagamento, sem nenhuma
intervenção da Secretaria de Estado que lidero. Segundo aspeto: as cartas de garantia explicavam
basicamente qual era o entendimento do Estado sobre o que devia fazer se determinadas coisas
acontecessem. O evento que marcava a data de 31 de dezembro de 2011 era: se não fossem retomados os
desembolsos do financiamento em regime de project finance, ou seja, se os bancos não estivessem
disponíveis para financiar. Nessa altura, dizia-se lá, o Estado pagará à Caixa Geral de Depósitos. Mais, Sr.
Deputado, o Estado vinculava-se perante o pagamento de determinadas quantias da seguinte forma: o ACE
Construtor, composto pela Somague e pela Moniz da Maia Serra & Fortunato, emitia faturas a dizer que tinha
feito obra no valor de x; essas faturas eram visadas pelo Instituto de Infraestruturas Rodoviárias (InIR), pela
Direção-Geral do Tesouro e Finanças e pela Inspeção-Geral de Finanças (IGF), e eram entregues à Caixa.
Era uma espécie de factoring, ou seja, entregava a fatura e essa fatura era descontada. Naquela altura, dizia-
se o seguinte: esta fatura é boa para pagamento; se até 31 de dezembro 2011 não houver o desembolso,
então, nós pagaremos. O Sr. Deputado Paulo Campos diz: «Ah, mas havia uma alínea naquela carta de
garantia que dizia que o Estado tinha de tomar a obra no seu controlo para fazer o pagamento.» Não foi esse
o entendimento da Direção-Geral (…) Portanto, não vou dar a minha opinião, louvo-me na opinião na Direção-
Geral do Tesouro e Finanças uma vez que não tive intervenção neste pagamento. Nesse sentido, parece-me
adequada a forma como a Direção-Geral do Tesouro e Finanças procedeu. Até digo mais: a ser verdade
aquilo que o Sr. Deputado Paulo Campos diz, ou seja, que havia ali uma condição que era nós tomarmos
conta da obra antes, em 31 de dezembro de 2011 não havia fundamento para, unilateralmente, o Estado
invocar incumprimento da concessionária e com isso tomar conta da obra. Não havia! O Estado pode sempre
rescindir os contratos. Aliás, como eu disse muitas vezes na minha primeira audição, o Estado aqui pode tudo,
Página 181
1 DE NOVEMBRO DE 2013
181
mas não se deve esconder atrás das concessionárias e dos bancos. O Estado faz aquilo que entende que
deve fazer na defesa do interesse público. E o Estado podia rescindir unilateralmente e dizer: «Passem para
cá a obra. Vocês têm um conjunto de incumprimentos e, portanto, a obra passa para o lado de cá.» Não foi
essa a avaliação que fizemos! Entendemos que não havia fundamento para uma rescisão unilateral. Repito:
não havia fundamento para uma rescisão unilateral! Gostava de poder clarificar a consequência financeira
dessa rescisão em dezembro de 2011 sem justa causa. Nessa consequência financeira o Estado tinha de
pagar a obra realizada, que estimamos em 216 milhões de euros, tinha de pagar por uma rescisão unilateral
sem justa causa lucros cessantes por capital que ainda não tinha injetado na concessionária, tinha de assumir,
obviamente, a operação e a manutenção entre dezembro de 2011 e maio de 2013 e não beneficiava do capital
que, entretanto, foi realizado pela concessionária.
Sumarizando: havia aqui lucros cessantes que estimamos, de acordo com a taxa interna de rentabilidade
(TIR) do caso-base ajustada a uma taxa de 6,08%, que é a taxa de atualização dos fluxos, em 21,6 milhões de
euros, que teríamos de pagar, porque não havia fundamento para rescisão com justa causa; e havia um
conjunto de outras matérias cuja probabilidade de o Estado prevalecer em discussão arbitral era muito menor
do que aquilo que achamos que é hoje. Hoje consideramos que temos um bom caso para justificar o
abandono da concessão, porque houve a rescisão por parte da concessionária dos contratos de construção e
de operação e manutenção, e houve, de facto, o abandono físico da obra, coisa que aconteceu há
pouquíssimo tempo. Portanto, temos um fundamento objetivo para dirimir em tribunal arbitral de acordo com o
interesse do Estado. Foi este o julgamento que foi feito.(…)” 374
Esta interação é elucidativa do papel do Estado em todo o processo de construção do Túnel do Marão.
Se atentarmos ao quadro seguinte 375
, veremos as implicações financeiras que o resgate da concessão
Túnel do Marão trará para o Estado português:
O Estado, hoje, entende que tem possibilidades de encarar o resgate com justa causa alegando o
abandono da obra por parte da concessionária.
Contudo, e como ultima nota, verificou-se habitual a tendência dos responsáveis políticos à época é a da
desresponsabilização pessoal no seu envolvimento.
374
Ata da 76.ª reunião da CPICRGPPPSFR de 3 de maio de 2013, interação entre o Deputado Nuno Encarnação (PSD) e o Dr. Sérgio Monteiro, pág. 12 a 15; 375
Disponibilizado pelo Secretário de Estado das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, Dr. Sérgio Monteiro, na sua audição de 3 de maio de 2013;
Página 182
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
182
Vejamos o seguinte excerto:
“O Sr. Dr. Paulo Campos: —(…) E verificamos na história. Nós começamos com um custo nos contratos de financiamento do Túnel do Marão que variava entre 0,4% e 1% e acabámos nas últimas concessões com
um custo que já ia com uma margem de 2,5%. Nós, hoje, temos margens muito superiores. Hoje, a maioria
das empresas nem tem, sequer, financiamento, mas se forem ao mercado tem margem de 6% e de 7% que
são consideravelmente superiores, Sr. Deputado.
Portanto, era um bem para o País que esse processo pudesse terminar o mais rapidamente possível,
porque cada dia que passava o custo do financiamento estava a aumentar, e não há nenhum país que possa
controlar o custo dos mercados financeiros. Percebe, Sr. Deputado? E, portanto, indo de encontro a esse
ponto de vista…
O Sr. Nuno Encarnação (PSD): — Dr. Paulo Campos, o senhor é que decidiu isso! Assuma essa
responsabilidade. Numa altura em que o País já estava, de facto, numa situação financeira complicada, o
senhor é que assumiu essas oito PPP. Foi ou não foi? O senhor é que decidiu isso. Não foi empurrado por
ninguém…! Assume essa sua decisão?
O Sr. Dr. Paulo Campos: — Sr. Deputado, quem adjudicou não foi o Secretário de Estado, como
facilmente é percetível. Portanto, quando diz «foi o senhor», não existe nenhuma decisão minha relativamente
a essa matéria. É factualmente falso aquilo que o senhor diz!
Agora, eu tenho uma responsabilidade…
(…)
Mas eu estava a responder-lhe do ponto de vista factual, porque o Governo foi o responsável pelo
lançamento, deu uma instrução de lançamento à Estradas de Portugal para que lançassem essas concessões.
Todo o processo administrativo, depois, foi tratado pela Estradas de Portugal, no bom princípio da
responsabilização, porque é assim que as coisas devem acontecer, Sr. Deputado.
Por isso, é preciso que fique muito claro que, quando os senhores apontam o senhor a ou o senhor b, na
maioria das vezes esse senhor a ou senhor b não teve qualquer envolvimento no procedimento a que se
referem. E, portanto, factualmente, quando o senhor pergunta «é o senhor?», não, não é. Foi o Governo,
através de uma determinação do Conselho de Ministros, que mandou a Estradas de Portugal lançar as
concessões e foi a Estradas de Portugal que avançou em todo o seu processo e que culminou, obviamente,
com uma decisão do seu conselho de administração, em relação à qual o Governo — deixe-me dizer-lhe,
porque, obviamente, era uma decisão do conselho de administração da Estradas de Portugal — tinha plena
consciência e, portanto, é solidário com essa decisão. Não estou, desse ponto de vista, a dizer que essa
decisão não tenha sido bem tomada, foi bem tomada e o Governo é solidário com essa decisão. Agora, estou
a dizer-lhe que, do ponto de vista factual, não há nenhuma intervenção minha direta nessa matéria.(…)” 376
Ora é conclusivo que existe de facto uma responsabilidade, ao contrário do que o ex-Secretário de Estado
Adjunto, das Obras Públicas e Comunicações, política na decisão.
Sua, em particular, porque impulsionou politicamente estas obras, do Governo porque promulgou e decidiu
pela sua construção e, naturalmente, da EP que, como já havíamos visto no caso das SCUT, que executou,
como mandante político do Governo, alheando-se do seu papel técnico de aconselhamento isento ao decisor
político.
376
Ata da 72.ª reunião da CPICRGPPPSRF de 16 de Abril de 2013, interação do Deputado Nuno Encarnação (PSD) com o Dr. Paulo Campos, pág. 25 a 27;
Página 183
1 DE NOVEMBRO DE 2013
183
Quadro dos responsáveis políticos e dos diplomas aprovados para a Concessão Túnel do Marão
Diplomas Descrição Responsáveis Políticos
XVII Governo – José Sócrates
(12.Março.2005 – 26.Out.2009)
Despacho n.º 4506/2007, de 13 de março
Aprovação do programa de procedimento e do caderno de encargos relativos ao concurso público
internacional para a concessão designada "Túnel do Marão".
Ministro de Estado e das Finanças – Fernando Teixeira dos Santos
Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações – Mário
Lino
Decreto-Lei n.º 99/2006, de 6
de Junho
Altera o Decreto-Lei n.º 119-B/99, de 14 de abril, na redação que lhe foi conferida pelos Decretos-Leis n.
os
220-A/99, de 16 de Junho, 541/99, de 13 de Dezembro, 306/2002, de 13 de Dezembro, e 196/2004,
de 17 de Agosto, procedendo à redefinição do ponto termo da concessão denominada por IP 4 - Amarante-Vila Real e à criação da concessão do troço A 4-IP 4 -
Vila Real-Bragança (Quintanilha)
Primeiro-Ministro – José Sócrates
Ministro de Estado e das Finanças – Fernando Teixeira dos Santos
Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações – Mário
Lino
Decreto-Lei n.º 380/2007, de 13 de Novembro
Atribui às EP - Estradas de Portugal, SA, a concessão do financiamento, conceção, projeto,
construção, conservação, exploração, requalificação e alargamento da rede rodoviária nacional e aprova as
bases da concessão
Primeiro-Ministro – José Sócrates
Ministro de Estado e das Finanças – Fernando Teixeira dos Santos
Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações – Mário
Lino
Decreto-Lei n.º 86/2008, de
28 de Maio
Aprova as bases da concessão do financiamento, conceção, projeto, construção, conservação,
exploração e alargamento da concessão Túnel do Marão.
Primeiro-Ministro – José Sócrates
Ministro de Estado e das Finanças – Fernando Teixeira dos Santos
Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações – Mário
Lino
Resolução de Conselho de
Ministros n.º 89/2008, de 30
de Maio
Aprova a minuta do contrato de concessão que atribui à Autoestrada do Marão, SA, a concessão do
financiamento, conceção, projeto, construção, conservação, exploração e alargamento da concessão
do Túnel do Marão.
Primeiro-Ministro – José Sócrates
11. OS ENCARGOS PARA O ESTADO PORTUGUÊS COM AS PPP RODOVIÁRIAS E FERROVIÁRIAS
Como já tivemos oportunidade verificar não é possível existir um montante fixo e duradouro no que respeita
aos encargos do Estado com as PPP. Sobretudo porque as PPP foram construídas tendo como base um
conjunto de variáveis e estimativas que só são verificáveis após essa mesma previsão.
Contudo é possível identificar, quer por via de estimativas, quer por via de encargos assumidos pelo Estado
o custo das PPP num determinado momento.
É isso que demonstraremos. Como tal, julgo ser pertinente tomarmos como boas as previsões sobretudo
inscritas nos Orçamentos de Estado para 2011 e 2012 assim como os resultados concretos verificados pela
UTAO e, a partir daí extrairmos um conjunto de conclusões.
Nesta análise dos encargos das PPP para o Estado concentro-me fundamentalmente nos encargos das
PPP rodoviárias uma vez que, no que diz respeito às PPP ferroviárias apenas uma ainda poderá acarretar
encargo para o Estado (a PPP MST).
Página 184
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
184
Importa ainda referir que esta análise contempla, embora por estimativa pois o processo, a renegociação
que o atual Governo está a desenvolver junto das concessionárias que, segundo dados do mesmo, definirá
uma redução de cerca de 250.000.000,00€ 377
como valor base anual de redução até ao fim dos contratos.
Vejamos, em primeiro lugar um gráfico que indica a responsabilidade política no lançamento das PPP
rodoviárias:
É portanto claro, que todos os partidos que governaram Portugal recorreram às Parcerias Público Privadas
como forma de financiamento do Estado para a realização de obra. Porém foram os diversos Governos do
Partido Socialista aqueles que mais utilizaram este modelo de contratação.
Mas atentemos às previsões inscritas no Orçamento de Estado para 2012 378
A previsão com encargos brutos no OE 2012, durante toda a duração dos contratos PPP rodoviários,
correspondia a um montante de 31.089.000.000,00€, com uma previsão de receita na ordem dos
17.860.000.000,00€ o que significa que os contribuintes portugueses suportariam o restante, ou seja
13.299.000.000,00€, via impostos. 379
380
Aplicando a média aritmética simples e tendo em conta a duração média de 30 anos dos contratos,
significa que os contribuintes portugueses pagariam por ano, pelas PPP rodoviárias, cerca de 443.300.000,00€
de encargos líquidos (encargos brutos – receita de portagem).
Mas analisemos em detalhe as previsões inscritas no Orçamento para 2012 e o seu comportamento em
2013:
377
O OE retificativo para 2013 prevê um aumento para 300.000.000,00€; 378
Discutido e aprovado em Outubro de 2011; 379
Cfr. Orçamento de Estado para 2012; 380
Números arredondados;
Página 185
1 DE NOVEMBRO DE 2013
185
VARIAÇÃO
2012 2012/2013
OE
2012
OE2013 381
M
€ %
ENCARGOS
BRUTOS 943 851
-
92 -9,76%
RECEITAS 353 175 -
178 -50,42%
ENCARGOS
LÍQUIDOS 590 676 86 14,58%
Temos portanto, uma previsão para 2012 de encargos brutos na ordem dos 943.000.000,00€ e uma
previsão de receitas correspondente a 353.000.000,00€ o que significaria que os contribuintes portugueses
previsivelmente pagariam em 2012 cerca de 590.000.000,00€ de encargos líquidos com as PPP rodoviárias
via impostos.
Porém a UTAP, aquando da realização do OE para 2013 382
verificou um montante de 851.000.000,00€ de
encargos brutos do Estado e uma receita efetiva e real de 175.000.000,00€ ou seja, 50,42% abaixo das
estimativas constantes do OE 2012. Isto significa que os contribuintes portugueses pagarão em 2013 um
montante previsível de cerca de 676.000.000,00€ ou seja mais 14,58% do que o inicialmente previsto.
Não é de todo difícil perceber que o erro está naturalmente nas previsões otimistas de receitas de
portagens.
A título de exemplo vejamos o seguinte gráfico:
381
Numeros da UTAP – Unidade Técnica de Acompanhamento de Projetos; 382
Em Outubro de 2012, portanto sem o ano civil de 2012 estar concluído;
Página 186
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
186
Como se pode constatar, as receitas de portagem previstas para as subconcessões no OE 2012 é superior
em 150% do que veio realmente a verificar-se.
Naturalmente que estes desvios e sobrestimações implicam encargos excessivamente pesados para os
contribuintes.
Mas então a diferença entre o “encargo público líquido” e o “encargo público bruto”?
Para este efeito, atente-se ao quadro383
retirado do Relatório da Ernst & Young, através do qual podemos
comparar estas tuas componentes no âmbito das PPP rodoviárias:
PPP rodoviárias Valor nominal (1/1/2012) VAL (1/1/2012)
Encargo Público Bruto
Pagamentos por disponib. 19.972.339 11.577.299
Remuneração de serviço (tráfego)
2.881.869 1.210.385
Compensações contingentes 3.696.807 1.000.835
Remuneração de serviço de cobrança de portagem
1.761.185 986.674
Outros encargos 105.216 79.011
Encargo Público Bruto 28.417.416 14.854.204
Receita pública
Receitas portagem 9.550.803 4.853.549
Pagamentos da subconcessão 3.269.480 957.271
Taxa de gestão de contrato 40.903 21.512
Outras receitas 724.214 333.447
Encargo público líquido 14.832.015 8.688.425
Portanto, por um lado, temos o encargo público bruto, que apenas comporta as previsões dos valores
associados à totalidade dos encargos que o Estado terá de suportar, isto é sem contar com a componente de
receita. Por outro lado, temos o encargo público líquido, o qual compreende a previsão de encargos para o
Estado, mas contando com as previsões de receita para fazer face a esses encargos.
Ou seja, no âmbito do encargo público líquido, assume especial relevância o critério das previsões de
receitas, nomeadamente, das receitas de portagem que são indissociáveis das previsões de tráfego.
Logo, é fácil concluir que, ao falharem as previsões de tráfego, falham as previsões de receita de portagem,
logo aumenta o encargo público líquido, mas mantém-se o encargo público bruto.
Como já foi referido anteriormente, foi esta lógica do encargo público líquido que serviu de base para
sustentar a capacidade do Estado para avançar com determinados investimentos, bem como para justificar a
sustentabilidade dos projetos propriamente ditos.
Ora, (e é esta a opinião do Relator), tendo em conta a experiência por que temos vindo a passar no âmbito
das PPP, sobretudo rodoviárias e ferroviárias, a expressão “encargo público líquido”, em determinados
momentos tem-se revelado altamente enganadora, porquanto dá a entender uma realidade concreta e
aparentemente inalterável, ou seja, que depois de deduzido tudo o que há a deduzir, o Estado comportará
apenas aquele encargo líquido.
383
Cfr. “Estudo de 36 Contratos de Parcerias Público Privadas do Estado Português”, pág. 51
Página 187
1 DE NOVEMBRO DE 2013
187
Sucede que, o que há a deduzir ao encargo, são sobretudo as receitas de portagem, outrora baseadas em
“certos” estudos de tráfego, e sobre estes, sabemos hoje, que as suas previsões de tráfego falharam em toda
a linha, e com elas falharam também as previsões dos encargos públicos líquidos.
Desta feita, e para fazer face a este problema, o Relator acompanha a ideia sustentada pelo Dr. Sérgio
Monteiro, de que é nos encargos brutos que temos de atuar (…); caso contrário, estamos a confiar em receitas
futuras, para as quais não vamos ter capacidade de ter controlo no futuro. Ou seja, e tendo em conta que
estas duas projeções de encargos (tanto brutos como líquidos) são previsões de muito longo prazo, estamos
certos que a previsão dos encargos brutos é muito mais fiel e transparente porquanto não assenta nas incertas
previsões de tráfego.
É caso para dizer, que, caso o Estado consiga adaptar a sua estrutura para fazer face aos encargos brutos,
estará certamente preparado para dar cumprimento às suas obrigações, independentemente das receitas de
tráfego, enquanto que, caso o Estado atue excessivamente em função do encargo público líquido, como foi o
caso, então teremos certamente um problema caso as receitas de tráfego não sejam suficientes para fazer
face às suas obrigações (como também aconteceu), dando origem à criação de mais impostos ou ao reforço e
aumento dos existentes (como aliás, também aconteceu)...
E é neste sentido que compreendemos e concordamos com a seguinte opinião do Dr. Sérgio Monteiro:
“Por isso este Governo defende, inequivocamente, que o que temos de fazer é cortar nos encargos brutos.
Cortar nos encargos brutos significa que reduzimos despesa estrutural e que não estamos dependentes da
evolução futura de portagens para cobrir o problema que temos com as PPP. Gostava que ficasse muito claro
que o nosso enfoque é na redução de encargos brutos e não esperar que as receitas futuras associadas a
portagens resolvam o problema gerado por assinarmos contratos que têm encargos para o lado do Estado.
(…)
Rapidamente percebemos que havia um erro total, um empolamento total nas contas da Estradas de
Portugal dessa receita de portagens. Aquilo não tinha aderência com a realidade nem 2012, nem em 2013,
nem em 2014, de acordo com a melhor estimativa. Apressámo-nos a fazer a revisão das estimativas de
tráfego e, ainda em agosto de 2011, apressámo-nos a cortar a obra que era despesa e não investimento,
porque tínhamos de atuar imediatamente nos encargos brutos, visto que as receitas não iam estar lá. (…)
Portanto, muito claramente, é nos encargos brutos que temos de atuar — não nos enganemos; caso contrário,
estamos a confiar em receitas futuras, para as quais não vamos ter capacidade de ter controlo no futuro. ”384
Apresenta-se de seguida, a transcrição integral da intervenção do Dr. Sérgio Monteiro:
“O Sr. Nuno Encarnação (PSD): (…) Concluindo, pergunto-lhe que ensinamentos relativamente a esta
matéria podem e devem ser levados para o futuro das PPP.
O Sr. Dr. Sérgio Monteiro: —(…) A importância dos estudos de tráfego para o parceiro público é tão
grande quanto esse risco está alocado do lado do parceiro público. Ou seja, no caso de boa parte do risco
associado às subconcessões e, depois, na revisão do modelo das ex-SCUT quando o risco de tráfego foi
transferido para o parceiro público — no caso, a receita do Estado recebida pela Estradas de Portugal —,
passou a ser dramático que os erros acontecessem.
Há exemplos onde para o lado público não é especialmente dramático que tenha havido erros nos estudos
de tráfego.
Dou-lhe o exemplo das concessões Litoral Centro — da Brisal, a A17 que todos conhecem — e Douro
Litoral, onde, de facto, os tráfegos também têm erros dessa magnitude e, no entanto, o parceiro público, ou
seja, o Estado, nunca foi chamado a fazer qualquer pagamento nessas concessões, porque aí,
adequadamente, o modelo de risco estava bem partilhado: os parceiros privados geriam o risco da forma que
melhor entendia, alocando-se, nomeadamente, o risco de tráfego ao parceiro privado, e o parceiro público
tinha a responsabilidade de zelar pelo cumprimento das outras premissas do contrato de concessão. Se aí o
384
Ata da 76.ª reunião da CPICRGPPPSRF de 3 de maio de 2013, intervenção do Dr. Sérgio Monteiro, pág. 8
Página 188
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
188
erro de tráfego é para os contribuintes irrelevante, se me permite a simplificação, noutros casos já não é
mesmo nada irrelevante.
Portanto, a primeira lição que julgo que temos de tirar é essa: é na alocação do risco. Quando é publicado
o caderno de encargos associado a uma PPP, é que nós decidimos quais são os fatores determinantes para o
lado do Estado, nomeadamente esta questão do risco de tráfego. Caso contrário, os erros grosseiros não
eram um problema nosso, eram apenas um problema dos parceiros privados.
Relativamente aos estudos de tráfego e à sua importância para viabilizar projetos de PPP, diria que, como
o mundo nunca é exatamente aquilo que projetamos, devemos ter uma enorme dose de conservadorismo. E o
passado recente, quer no que diz respeito aos benefícios económicos — não só nos contratos de PPP, mas
benefícios económicos em geral, que eram estimados de determinado tipo de investimentos — quer no que diz
respeito aos estudos de tráfego associados a esse investimento, seja em estrada seja num outro modo de
transporte, mostra que estavam claramente inflacionados por critérios de mais curto prazo.
Isto é, a conjuntura afeta muito a estrutura. Se conjunturalmente estamos numa altura de otimismo, então,
as projeções têm tendência a ser muito otimistas mesmo no longo prazo, fator que nós já não controlamos. Ao
contrário, quando a conjuntura está demasiado pessimista, temos a tendência de estender esse pessimismo
para o longo prazo, mesmo quando há sinais de recuperação no horizonte. Diria que isso é muito similar à
situação que vivemos hoje, em que o debate político se centra muito nesse pessimismo de curto prazo,
quando nós acreditamos que há sinais e que a consolidação orçamental é um passo para depois nos
desenvolvermos e termos crescimento económico.
Portanto, os dois fenómenos existem. Infelizmente, nos últimos anos, fomos mais vítimas do fenómeno de
otimismo, que hoje tem impacto nas contas dos Estado, do que propriamente do pessimismo.
Tenho comigo alguns slides e vou tentar encontrar rapidamente o slide certo para lhe mostrar relativamente
aos encargos brutos das subconcessões.
No que respeita às receitas de portagem nas subconcessões, verificará que a partir de — enfim, 2013 e
2014 já não relevam tanto, uma vez que há atrasos na execução, mas 2015 já é um ano comparável, uma vez
que o conjunto de troços estaria em serviço — a diferença entre a linha vermelha a linha verde é, diria, muito
significativa.
Tínhamos receitas de portagem em subconcessões com uma diferença abissal relativamente àquilo que
estava estimado: em 2015, o Governo anterior estimava 104 milhões de euros de receita e, sem efeito de
redução de objeto — isto é, numa base comparável, portanto, é como se a estrada fosse construída de acordo
com o projeto original —, tínhamos 47,960 milhões de euros de estimativa de portagem, já revista pela
Estradas de Portugal, tendo por base aquilo que é hoje a melhor informação disponível. Há aqui uma diferença
absolutamente colossal e é a linha vermelha que depois abatia os encargos brutos para efeito de cálculo do
encargo líquido.
Por isso, indo direto à sua pergunta seguinte, veja o que está nos encargos e receitas estimadas em 2011.
Por exemplo, para 2013, tínhamos um encargo estimado pelo Governo anterior de 959 milhões de euros e
uma receita de 396 milhões de euros — isto para as ex-SCUT, Grande Lisboa e Norte. Temos hoje uma
diferença de 28% quanto ao estimado de encargos brutos — é aqui que estamos a atuar do ponto de vista de
revisão dos contratos —, mas também nas receitas temos um diferencial médio de 35% a menos de receita do
que aquilo que estava estimado pelo Governo anterior.
Por isso, quando falávamos de encargo líquido, esquecíamo-nos de explicar o que era o encargo líquido.
Por simplificação, vou demonstrar a todos aqueles que nos ouvem e também aos Srs. Deputados que o
encargo líquido não é mais do que a diferença entre aquilo que os contribuintes pagam e aquilo que os
utilizados pagam na estrada.
Portanto, quando fazemos a comparação entre o encargo líquido em 2005 e 2011 ou o encargo líquido em
2011 ou 2012, estamos sempre a falar de mais encargos brutos por via das subconcessões. Ou seja, as
estradas que foram lançadas e assinadas entre 2008 e 2011 geram encargos muito significativos. Depois,
tínhamos também uma expetativa muito grande de proveitos que vinham por via de portagens, ou seja,
cobrando aos portugueses que utilizavam a estrada — e era desta maneira que se decompunha a diferença
entre encargo bruto e líquido.
Página 189
1 DE NOVEMBRO DE 2013
189
Julgo que o gráfico que agora vou projetar responde a esse ponto na perfeição. As fontes são o relatório do
Orçamento do Estado para 2005, o relatório do Orçamento do Estado para 2012 e o relatório da Direção-Geral
do Tesouro e Finanças (DGTF) sobre PPP. Portanto, tudo o que estou a projetar — quer aos gráficos
anteriores quer ao gráfico atual — são dados ou dos relatórios da DGTF ou dos Orçamentos do Estado.
Em 2005, o Orçamento do Estado mostrava encargos brutos de 15 911 milhões no futuro todos pagos por
impostos, todos pagos pelos contribuintes. E nós tínhamos no encargo bruto 2005-2010 um diferencial de 350
milhões de euros que provinham dos utilizadores dessas vias.
Já em 2011, gostava de vos mostrar qual foi a realidade que encontrámos: encargos brutos de 32 538
milhões de euros, em que os impostos pagavam marginalmente menos e os utilizadores de estrada pagavam
18 036 milhões de euros de receitas de tráfego.
Portanto, o somatório da segunda coluna, 2005-2010, e da coluna relativa a 2011 mostra o quê? Se em
2005 os contribuintes eram chamados a pagar 15 911 milhões de euros, de acordo com os dados do relatório
do Orçamento do Estado para 2005, no relatório do Orçamento do Estado para 2012 tínhamos 36 538 milhões
de euros de encargos brutos.
Estou a falar da última coluna, que é o somatório da coluna 2005-2010 com a coluna de 2011.
Portanto, a última coluna refere 36 538 milhões de euros com proveitos de 18 636 — repito que estes
proveitos são portagens cobradas aos utilizadores, não são proveitos que venham de qualquer outra origem —
e 17 902 milhões de euros de impostos. Isto considerando toda a margem de erro que existe com as
portagens, porque os proveitos estimados de 18 600 milhões de euros com portagens eram estimativas.
Por isso este Governo defende, inequivocamente, que o que temos de fazer é cortar nos encargos brutos.
Cortar nos encargos brutos significa que reduzimos despesa estrutural e que não estamos dependentes da
evolução futura de portagens para cobrir o problema que temos com as PPP. Gostava que ficasse muito claro
que o nosso enfoque é na redução de encargos brutos e não esperar que as receitas futuras associadas a
portagens resolvam o problema gerado por assinarmos contratos que têm encargos para o lado do Estado.
Uma nota final: tem sido também objeto de debate nesta Comissão o que é que este Governo previu no
Orçamento do Estado para 2012. Ou seja, nós entrámos em funções em final de junho de 2011 e já somos
responsáveis pelo Orçamento do Estado para 2012. Contudo, decidi mostrar esta estimativa, porque ela é bem
elucidativa daquilo que nós herdámos. Não tínhamos condições de, entre junho e meados de outubro, que é a
data de entrega do Orçamento do Estado, fazer novos estudos de tráfego associados a portagens e, por isso,
confiámos nos dados que existiam na Estradas de Portugal, deixados pela equipa técnica da Estradas de
Portugal que se manteve em funções, como sabem, até o ano seguinte. Ou seja, o conselho de administração
nomeado pelo Governo anterior manteve-se em funções até meados de 2012 e nós recolhemos, demos o
benefício da dúvida e tomámos como boa a informação relativa à receita de portagens e por isso a assumimos
como tal no Orçamento do Estado para 2012.
Rapidamente percebemos que havia um erro total, um empolamento total nas contas da Estradas de
Portugal dessa receita de portagens. Aquilo não tinha aderência com a realidade nem 2012, nem em 2013,
nem em 2014, de acordo com a melhor estimativa. Apressámo-nos a fazer a revisão das estimativas de
tráfego e, ainda em agosto de 2011, apressámo-nos a cortar a obra que era despesa e não investimento,
porque tínhamos de atuar imediatamente nos encargos brutos, visto que as receitas não iam estar lá.
O quadro que estamos agora a ver enfermava de um problema: a coluna amarelo-escuro, dos proveitos, ia
falhar-nos e, portanto, ou atuávamos a nível dos encargos brutos, a coluna vermelha, ou teríamos um
problema grave de sustentabilidade adicional, a que procurámos imediatamente responder.
Por isso, focámo-nos naquilo que tínhamos liberdade para fazer imediatamente. Ou seja, nas
subconcessões podíamos atuar, porque estava em obra em construção, então, mandámos parar
imediatamente a obra e fizemos mais tarde uma seleção entre aquilo que era obra virtuosa, portanto,
investimento que gerava retorno, e aquilo que era despesa que não gerava retorno.
Como disse na minha intervenção inicial — e repito porque é importante, visto que os portugueses hoje
perguntam-se por que é que o Governo, então, não se apressou a cortar a despesa com as ex-SCUT mais
depressa —, o Memorando de Entendimento, a troica exigia-nos que o relatório da Ernst & Young estivesse
publicado, que fosse conhecida uma auditoria internacional, antes de podermos atuar nos contratos, porque
eles queriam ter uma visão imparcial e internacional relativamente aos mesmos. Daí que, apenas
Página 190
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
190
relativamente às ex-SCUT, só tivéssemos podido atuar a partir do momento em que o relatório foi conhecido,
ou seja, na segunda metade de 2012, e estamos agora, espero, muito próximo de concluir essa negociação.
Portanto, muito claramente, é nos encargos brutos que temos de atuar — não nos enganemos; caso
contrário, estamos a confiar em receitas futuras, para as quais não vamos ter capacidade de ter controlo no
futuro.385
As expectativas na renegociação das PPP rodoviárias 2012/2013.
Como tem vindo a ser tornado público, o actual governo tem desenvolvido junto das concessionárias
acções de renegociação das 22 PPP rodoviárias. Essa manifestação pressupõe uma estimativa de redução
dos encargos do Estado com as PPP na ordem dos 250.000.000,00€ de valor base anual.
Analisemos o seguinte gráfico:
Estima portanto o Governo, que em termos de encargos brutos, na duração total dos contratos, obtenha
uma redução na ordem dos 7.313.000.000,00€, assim como uma redução de cerca de 5.352.000.000,00€ em
receitas de portagem, perfazendo uma redução de 1.315.000.000,00€ em termos de encargos líquidos que
são pagos pelos contribuintes via impostos.
Assim temos uma redução que aponta para um montante de encargos brutos totais na ordem dos
23.764.000.000,00€, uma previsão de receita na ordem dos 11.704.000.000,00€ e um montante de
12.060.000.000,00€ resultantes de encargos líquidos a assumir pelos contribuintes via impostos. 386
Depreende-se portanto que estas previsões já contabilizam poupanças com a renegociação dos contratos
de concessão, com a introdução de portagens nas antigas SCUT e prevêm que o tráfego nas vias
concessionadas continue a diminuir, com a inevitável diminuição das receitas. Ou seja, estima as receitas de
forma mais tendencial com o verificado nos últimos anos.387
385
Ata da 76.ª reunião da CPICGRPPPSRF de 3 de maio de 2013, interação do Deputado Nuno Encarnação (PSD) com o Dr. Sérgio Monteiro, págs. 4 a 10; 386
Dados OE 2013; 387
Negrito e sublinhado do relator;
-7.313 €
-5.352 €
-1.315 €
-8.000 €
-7.000 €
-6.000 €
-5.000 €
-4.000 €
-3.000 €
-2.000 €
-1.000 €
0 €
Redução dos Encargos do Estado [M€]
ENCARGOS BRUTOS RECEITAS ENCARGOS LÍQUIDOS
Página 191
1 DE NOVEMBRO DE 2013
191
Vejamos o seguinte gráfico que traduz a redução dos encargos brutos até ao final dos contratos das PPP
rodoviárias:
E este que estima a redução dos encargos líquidos do Estado para o mesmo período:
Analisando, verifica-se que há uma redução substancial de encargos líquidos do Estado, pagos pelos
contribuintes, com exceção do ano de 2014. A explicação para este facto prende-se com o facto de ser em
2014 que está determinado o início do pagamento das Estradas de Portugal às 7 subconcessões
renegociadas pelo Governo anterior em 2010.
12. CONCLUSÕES
Das audições Gerais (1.ª fase)
1. Portugal, Reino Unido, Espanha e Grécia são os países que mais recorrem à contratualização
pública utilizando o modelo PPP. Estes países representam cerca de 90% do valor total de Parcerias
Público Privadas na Europa;
0 €
500 €
1.000 €
1.500 €
2.000 €
20
12
20
14
20
16
20
18
20
20
20
22
20
24
20
26
20
28
20
30
20
32
20
34
20
36
20
38
20
40
Redução dos Encargos Brutos [M€]
ENCARGOS BRUTOS OE - 2012 ENCARGOS BRUTO OE - 2013
-300
-200
-100
0
100
200
20
12
2
01
3
20
14
2
01
5
20
16
2
01
7
20
18
2
01
9
20
20
2
02
1
20
22
2
02
3
20
24
2
02
5
20
26
2
02
7
20
28
2
02
9
20
30
2
03
1
20
32
2
03
3
20
34
2
03
5
20
36
2
03
7
20
38
2
03
9
20
40
2
04
1
ENCARGOS LÍQUIDOS [M€]
ENCARGOS LÍQUIDOS
Página 192
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
192
2. Portugal é o país da Europa com maior investimento em Parcerias Público Privadas em
percentagem do PIB;
3. A utilização “massiva” de Parcerias Público Privadas em Portugal como forma de financiamento
do Estado não cumpriu o seu objetivo fundamental: Reduzir custos para o Estado e melhor satisfazer
as necessidades públicas;
4. As opções políticas que serviram de base ao lançamento de Parcerias Público Privadas são o
maior fator de influência do seu sucesso/insucesso;
5. A inexistência ou o cálculo deficiente do Comparador do Sector Público obrigatório por lei
desde 2003, na maioria das PPP realizadas, põe em causa a eficácia económica do modelo de
Parcerias Público Privadas, viola as recomendações legislativas nacionais e comunitárias e põe em
causa a eficácia económico-financeira dos projetos bem como as implicações que acarretarão para o
Estado;
6. A existência do Comparador do Sector Público é determinante para se aferir o Value for Money
das Parcerias Público Privadas, isto é, a sua eficácia e a sua eficiênciaenquanto modelo de
contratação pública;
7. A demonstração do Value for Money não é, contudo, condição única e suficiente para se optar pela
contratação via Parceria Público Privada;
8. A comportabilidade dos custos das Parcerias Público Privadas é fundamental para o processo
de decisão;
9. A TIR das concessionárias não é um factor decisivo para a contratação via PPP, mas assume
especial importância não só processos de reequilíbrio financeiro (renegociações)mas também na
verificação da salvaguarda do interesse público nos processos de negociação dos contratos, face à
rentabilidade acionista para o concessionário;
10. A contratação com recurso às Parcerias Publico Privadas é uma contratação incerta quanto aos
encargos globais para o Estado pois assenta em previsões a longo prazo que podem alterar-se a
qualquer momento;
11. Os contratos PPP carecem de estudos exaustivos que justifiquem o seu lançamento, assim como de
um conjunto de estudos de acompanhamento e monitorização durante todo o período da sua execução. O
Estado português promovia estudos que antecederam a contratualização via PPP, embora com
cenários inflacionados e pouco realistas na maioria dos casos, mas não fazia estudos de
acompanhamento e monitorização suficientes que avaliem com rigor o desempenho das parcerias
público privadas;
12. A posição negocial do Estado face aos parceiros privados, no que diz respeito às PPP, é
deficitária. O Estado não possuía, nem possui ainda, uma estrutura técnica forte e especializada neste
tipo de contratação que defendesse com absoluto e inquestionável rigor o interesse público;
13. A política de formação e recrutamento de tais estruturas especializadas por parte do Estado
comporta sempre o risco de, no curto ou médio prazo, se verificar a passagem dos seus membros para
o sector privado, com todo o conhecimento e vantagem negocial daí decorrente – situação que se
agrava com a política seguida na Administração Pública;
14. A capacidade do Estado nesta matéria é ainda comprometida pela profunda dependência que é
evidenciada face aos consultores externos, que frequentemente prestam os seus serviços também a
concorrentes privados: de acordo com a informação transmitida pelo Governo à Comissão, só entre
2008 e 2011, no caso específico da EP Estradas de Portugal, o recurso a consultores externos
ascendeu a 1.156.627,29 euros na área jurídica, 3.886.429,17 euros na área financeira, 1.807.915,77
euros na área técnica e 753.570,20 euros em estudos de tráfego – e nenhuma informação indica que tal
situação se tenha invertido desde então;
15. O recurso sistemático às PPP, especialmente as rodoviárias, teve por base a necessidade dos
agentes políticos realizarem obra sem formalmente se endividarem, ou seja sem que estes encargos fossem
contabilizados como dívida pública inscrita nos Orçamentos de Estado, desde logo porque existiu um
aproveitamento político pernicioso associado aos critérios do Tratado de Maastricht, com a Comissão
Europeia e o Eurostat a não considerarem este tipo de contratação como dívida pública;
Página 193
1 DE NOVEMBRO DE 2013
193
16. Esta posição dos Governos, da Comissão Europeia e do Eurostat foi um erro tendo em
consideração a expansão massiva de PPP no que diz respeito ao equilíbrio das contas públicas. Uma
PPP tem por base um pagamento, sob diversas formas, do Estado a um parceiro privado. Esse
pagamento é sempre dívida pública, como alias a TROIKA388
, UE/FMI/BCE a propósito do memorando
de entendimento com o Estado Português, por via da ajuda financeira a Portugal, obrigou a mesma
fosse reconhecida;
17. Sendo o histórico de “derrapagens” orçamentais nas obras em modelo de empreitada pública
um dos argumentos mais frequentes para a opção pelo modelo PPP, o que esta Comissão verificou foi
que os contratos PPP já se saldaram até à data em sucessivos processos de reequilíbrio financeiro,
com milhares de milhões de euros de despesa para o Estado não prevista inicialmente.
18. Os elementos 389
que estiveram por base na decisão de contração via PPP são de difícil acesso
público o que torna estes processos de contratação pouco transparentes e de difícil escrutínio pelos
cidadãos;
19. O Estado não tem cumprido completamente a sua função ao não assumir-se como o principal
promotor de divulgação pública de todos estes elementos traindo, desta forma, de forma objetiva a
relação de confiança que deve ter com os cidadãos;
Das Parcerias Público Privadas do Sector Ferroviário:
“Fertagus”
20. No decurso dessa opção política, não se procedeu a qualquer “comparador público” e, tendo a
CP sido impedida de se apresentar ao concurso público internacional, acabou mesmo por ser chamada
a prestar apoio à PPP, como entidade adquirente do material circulante colocado ao serviço
21. Os trabalhos da Comissão permitiram constatar que a decisão pelo modelo PPP estava tomada
à partida, por uma orientação política que visava lançar a estratégia de liberalização e privatização no
sector ferroviário, tendo a “opção PPP” sido um pressuposto do processo de decisão.
22. Entre 1999 e 2004 a PPP “Fertagus” nunca atingiu os limites mínimos de banda de tráfego
constantes nos estudos efetuados;
23. As empresas responsáveis por estes estudos desfasados de tráfego foram as seguintes: FBO –
Kennedy Henderson, Sofrerail e Lusotécnica;
24. A aceitação, neste período, dos valores definidos como bandas de tráfego foi da
responsabilidade da Comissão de Concurso presidida pelo Dr. José Braancamp Sobral, de acordo com
as respostas ao concurso enviadas pelos concorrentes;
25. Deveria ter sido o Estado a assumir a responsabilidade na elaboração dos estudos de tráfego
iniciais desta PPP. Não se justifica que o Estado aceite sem reconhecida contestação estudos elaborados
pelos concorrentes privados quando estes servirão de base para as suas próprias remunerações;
26. O resultado desta prática traduziu-se num pagamento do Estado português, como indeminização
compensatória à concessionária, de 45.177.527,00 €;
27. Em 2005, o segundo período da concessão, dá-se a primeira renegociação da PPP “Fertagus”. O
Estado abandona o pagamento por via do tráfego e passa a pagar de acordo com um modelo de “prestação
de serviço público”, ou seja se a concessionária obtivesse proveitos abaixo do estabelecido assumia o risco,
se estes fossem acima do definido pelo modelo económico financeiro haveria partilha de risco com o Estado;
28. Por via deste novo modelo de compensação financeira o Estado pagou à concessionária, entre
2005 a 2010, 57.644.109,00 €;
29. Em 11 anos (1999-2010) a PPP “Fertagus” custou aos contribuintes portugueses 102.821.636,00
€ num serviço de transporte ferroviário que ficou excluído do sistema do passe social intermodal e
onde os preços praticados são superiores aos do tarifário comparável da CP;
388
Ver memorando de entendimento entre o Estado português e a Troika; 389
Contratos, Estudos, Acordos Contingentes, Acordos de Reequilibrio Financeiro,etc.
Página 194
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
194
30. Competia ao antigo IMTT e à IGF a regulação desta concessão. O IMTT acusou incapacidade em
exercer na plenitude a sua função de regulador;
31. O terceiro período da PPP “Fertagus” surge com a renegociação de 2010. Não lhe trás qualquer
encargo e todos os riscos de exploração são transferidos para a concessionária, sendo os custos da
sustentabilidade desta PPP transferidos para os utentes do transporte;
32. Caso a concessionária se reequilibre financeiramente em 2013 e caso o Estado não resgate a
concessão, esta poderá entregar ao Estado 965.911,88€ em 2017, 1.233.469,98€ em 2018 e 1.428.983,53€
em 2019;
33. A PPP “Fertagus” apesar de algumas dificuldades iniciais, especialmente no que diz respeito às
exageradas previsões de tráfego, pode ser considerada, nos dias de hoje, uma PPP bem sucedida. É
responsável por cerca de 85.000 deslocações diárias, tem um índice de satisfação do público de 4,5 pts
(escala de 1 a 5) e desde janeiro de 2011 que a concessionária não recebe qualquer compensação
financeira do Estado;
“Metro Sul do Tejo” (MST)
34. O risco nuclear da concessão MST é o risco de procura/tráfego. Este risco é essencialmente assumido
pelo Estado e a sua conceção implica compensações financeiras à concessionária;
35. O início da operação do MST estava determinado para 2005 mas apenas em 2008 é que se iniciou a
sua exploração. Este atraso teve como principais causas a nomeação sucessiva de 3 Governos, a
multiplicidade de intervenientes (do Estado central e local), o que acarretou encargos adicionais para o Estado
através da celebração de um Acordo de Reequilíbrio Financeiro;
36. As previsões de tráfego do Caso Base da concessão MST foram avaliados de forma excessiva.
Em 2011 o tráfego estimado do MST correspondia a 1/3 da estimativa de tráfego contratualizada;
37. No primeiro trimestre de 2012 o registo de tráfego do MST apresentou uma descida de 18% em
relação ao período homólogo anterior, o que torna expectável que o Estado incorra em pagamento de
compensações financeiras à concessionária por défice de tráfego regulares;
38. Nesta concessão fica mais uma vez provado que os estudos que serviram de base para a sua
contratação foram sobrestimados produzindo efeitos negativos para o concedente Estado com a
agravante de nunca se ter integrado plenamente este serviço de transporte no sistema do passe social
intermodal, mantendo-se assim o recurso ao transporte rodoviário em detrimento de um uso
generalizado do MST;
39. Quem definiu as bandas de tráfego iniciais foi o Governo. Logo conclui-se que o modelo
financeiro foi concebido de modo a viabilizar a concessão. Ou seja, houve empolamento das projeções de
tráfego de modo a que se obtivesse um preço de bilhete de transporte menos oneroso;
40. O risco de fraude foi outro tipo de risco que foi contratualizado a uma taxa de 8% no Caso Base.
Porém, na última sessão de renegociação (2002) a fórmula de compensação financeira não teve em conta
essa taxa.
41. Esta discrepância entre o clausulado do contrato e o modelo financeiro implica que a proliferação da
fraude prejudique indiretamente o Estado uma vez que a concessionária é compensada pela diferença entre o
tráfego estimado no Caso Base e o tráfego real apurado através dos mecanismos de controlo;
42. A concessionária, tentando colmatar esta dificuldade, reforçou a fiscalização, contudo entende que
esta medida só se revela eficaz se alterações nas formas de validação dos títulos de transporte implicando um
investimento não previsto no modelo financeiro;
43. Não obstante, o atual sistema de validação de títulos é limitador no que respeita à determinação
rigorosa do PKT (passageiro por quilometro);
44. A regulação desta concessão está a cargo do IMTT. Contudo, até janeiro de 2011, não existiam
evidências de que o IMTT tivesse elaborado qualquer relatório. Ou seja, nos primeiros dois anos de
exploração;
Página 195
1 DE NOVEMBRO DE 2013
195
45. Do total de investimento publico na concessão MST, 74% correspondeu ao investimento inicial,
20% a Acordos de Reequilíbrio Financeiro e 6% a Indemnizações Compensatórias;
46. A primeira fase do MST teve um investimento global de 338.952.982,00€. O Estado foi
responsável por cerca de 84% do investimento total, 283.683.829,00€, sendo 75.544.445,00€
provenientes do FEDER;
47. No âmbito dos Acordos de Reequilíbrio Financeiro o Estado assumiu 77.465.067,00€ de encargos;
48. O Estado pagou ainda cerca de 225.000,00€ em serviços de consultoria relacionados com os
processos de renegociação do contrato de concessão, embora a Comissão não tenha apurado a que
empresas se destinou esta verba;
49. As compensações por défice de tráfego correspondem à terceira maior componente dos encargos
públicos com a concessão MST;
50. O tráfego real em 2009 e 2010 correspondeu a 28,1% e 33,2%, respetivamente, do tráfego
estabelecido no limite mínimo da banda de tráfego de referência;
51. A título de indeminizações compensatórias, entre 2008 e 2011, o Estado já pagou à concessionária
23.141.177,00€, ou seja, uma média de 5,7 milhões de euros/ano;
52. Estes custos não foram tidos em conta em sede de análise de propostas apresentadas pelos
concorrentes, ou seja, não foi avaliado o risco de eventuais encargos com as indemnizações
compensatórias relativamente ao ciclo de vida do projeto;
53. O custo médio suportado pelo Estado por PKT corresponde a 0,28€. Este custo é 9,3 vezes
superior ao PKT do Metro de Lisboa e 5,6 vezes superior ao PKT do Metro do Porto;
54. Em janeiro de 2011 o projeto MST apresentava um encargo adicional de 35,4% do valor total de
investimento inicial, ou seja, 100.606.244,00€;
55. Nenhum dos agentes políticos decisores assumiu à Comissão como sua, ou do seu Governo, a
responsabilidade nas decisões que se vieram a verificar mais dispendiosas para o Estado e, por
consequência, prejudiciais para o interesse público;
56. Embora não constitua uma infração legal, o ex-Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças,
Rudolfo Mascarenhas Lavrador, e o ex-Secretário de Estado Adjunto e dos Transportes, Rui Ferreira
Cunha, protagonizaram uma prática politicamente questionável e eticamente condenável ao
adjudicarem, na qualidade de membros do Governo demissionários, a concessão MST 3 dias antes das
eleições legislativas de 2002;
57. O executivo do município de Almada, mandatado por deliberação unânime da Assembleia
Municipal, pronunciou-se reiteradamente para que o Estado concedente agisse para fazer cumprir as
obrigações da empresa concessionária, designadamente as fixadas na Declaração de Impacte
Ambiental;
58. O executivo do Município de Almada exerceu pressões junto do Governo para o arranque da
concessão. Esta pressão junto do Governo condicionou o arranque da obra no prazo previsto tendo dado
origem a encargos avultados e evitáveis para o Estado;
“RAV Poceirão-Caia”
59. Em 2 de junho de 2008 foi apresentado o “Estudo Estratégico da Parceria Público-Privada referente ao
troço compreendido entre Poceirão-Caia, parte integrante do Eixo Lisboa/Madrid do Projeto de Rede
Ferroviária de Lata Velocidade” que concluiu vantagem no seu lançamento;
60. O concurso foi lançado, nesse ano, por despacho conjunto do ex-Ministro de Estado e das Finanças,
Teixeira dos Santos, e pelo ex-Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, Mário Lino;
61. Foram selecionados para a fase de negociação de propostas os concorrentes ELOS – Ligações de
Alta Velocidade e ALTAVIA ALENTEJO – Infraestruturas de Alta Velocidade. Que vieram a obter uma
avaliação final de 14,95 e 13,68 pontos, respetivamente, tendo sido, a 1 de junho de 2009, adjudicada a
proposta á ELOS por despacho conjunto dos ex-Ministros de Estado e das Finanças, Teixeira dos Santos, e
das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, António Mendonça;
Página 196
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
196
62. A 27 de maio de 2010 a REFER submete ao Tribunal de Contas um pedido de fiscalização prévia do
contrato de concessão.
63. A 1 de outubro de 2010 a REFER desiste desse pedido. A Comissão sabe que nesse mesmo dia
que estava agendada uma sessão do Tribunal de Contas para decisão sobre o pedido de fiscalização
prévia;
64. A 8 de novembro de 2010 o ex-Secretário de Estado do Tesouro, Dr. Carlos Costa Pina, e o ex-
Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, Dr. António Mendonça, decidem pela abertura da
reforma de procedimento de seleção da concessionária que tinha antecedido o contrato de concessão. O
processo de negociação foi retomado com os concorrentes ELOS e ALTAVIA;
65. Neste processo a ELOS apresenta algumas alterações à sua proposta inicial (a que já havia sido
adjudicada) e a ALTAVIA mantém as suas condições;
66. Os critérios de avaliação de propostas não foram alterados. Ainda assim, e sem grande
explicação, as duas propostas foram melhor classificadas, com especial destaque para a proposta da
concorrente ALTAVIA que, sem alterações à proposta inicial, foi melhor classificada no critério
“Custo”;
67. A 18 de fevereiro de 2011 foi publicada a Portaria n.º 360/2011 que previa limites máximos por ano e
até 2050 dos encargos do Estado com o contrato de concessão, definindo que estes encargos deveriam
ser, durante 39 anos, suportados por verbas a inscrever em Orçamentos de Estado futuros;
68. A 20 de junho de 2011 o ex-Secretário de Estado Adjunto e do Orçamento, Dr.Emanuel dos Santos,
outorgou um despacho que permitia ao MOPTC executar a reprogramação de verbas do PIDDAC para
suportarem os encargos referentes a 2011. Esta outorga ocorreu a pouco menos de 24 horas XIX do
Governo entrar em funções, o que constitui, no entender da Comissão, uma prática reprovável,
eticamente questionável e evitável na administração pública;
69. A 21 de março de 2012 o Tribunal de Contas recusa o visto ao contrato de concessão Poceirão-
Caia, por se terem verificado ilegalidades no procedimento da contratação. Aliás o Tribunal considera a
adjudicação da proposta da ELOS como um ato ilegal;
70. Tendo em conta as considerações do Tribunal de Contas contrastadas com a atuação e
argumentação da REFER no que respeita ao processo concursal, a Comissão entende que se
aparentam indícios de gestão danosa e de dolo para os interesses públicos pelo que as autoridades
competentes devem, no cumprimento das suas responsabilidades, apurar junto da REFER o sucedido;
71. A ELOS teria direito a uma compensação do Estado, pelo desenvolvimento do projeto, em duas fases
distintas. A primeira de 838.937.500,00€, cabendo ao Estado o pagamento de 116.000.000,00€ em dois
anos, à REFER 61.000.000,00€ em quatro anos e 661.937.500,00€ de Fundos Comunitários. A segunda
forma de remuneração garantia à concessionária uma remuneração anual de desempenho e de tráfego a
pagar pelo Estado e de manutenção a pagar pela REFER;
72. Os agentes políticos envolvidos à época, especialmente o ex-Ministro das Obras Públicas,
Transportes e Comunicações, Dr. António Mendonça, recusam qualquer responsabilidade nas
questões anteriormente vistas. Aliás defendem que o Estado tinha, em 2008, dinheiro para fazer a obra
e suportá-la por 39 anos. O PEC 1 foi aprovado pouco mais de ano e meio depois;
73. A PPP Poceirão/Caia, no entender da Comissão, é um exemplo concreto de que o recurso às PPP
serviu essencialmente como forma de financiamento do Estado para realizar obra e não para garantir
os seus objetivos fundamentais: Menos custos para o Estado e maior eficiência na necessidade
pública;
74. A PPP Poceirão/Caia estava assente num modelo de desorçamentação do Estado;
As PPP Rodoviárias – Concessões tradicionais com portagem real
75. Uma concessão tradicional de portagem real não deve acarretar encargos para o Estado. Toda a
receita da concessionária deve decorrer do valor cobrado de portagens. Estas concessões só acarretam
Página 197
1 DE NOVEMBRO DE 2013
197
encargos para o Estado em acordos de reequilíbrio financeiro. Todas as cinco concessões tradicionais com
portagem real trouxeram, ao contrário do que seria normal, encargos avultados ao Estado;
“Concessão Brisa”
76. Ao longo da concessão Brisa o Estado desempenhou diversos papéis (concedente, regulador,
acionista, gestor e fiscalizador) tornando esta concessão numa concessão imperfeita do ponto de vista da
contratação pública via PPP;
77. No quadro do processo de privatização da BRISA, o alargamento da concessão até 2032 (efetuado
em 1999) revelou-se, segundo o Tribunal de Contas, demasiadamente longo correndo, o Estado, o risco de
atribuir à concessionária lucros superiores aos esperados sem contra partida evidente de utilidade pública;
78. O processo de renegociação de 2008, denominado como “Acordo Global” teve como principal objetivo
regularizar um conjunto de “assuntos pendentes” entre o Estado e a concessionária e foi assinado, em
representação do Estado, por Dr.Fernando Teixeira dos Santos, Dr.Paulo Campos e Eng.ºMário Lino;
79. Estes “assuntos pendentes” resultaram num apuramento de uma contrapartida financeira a favor da
BRISA correspondente a 270.000.000,00€;
80. Dentro destes “assuntos pendentes” foi pago à BRISA 7.400.000,00€ relativo à ligação às plataformas
logísticas (Poceirão/Castanheira) a construir pela BRISA. A Comissão não apurou se as ligações foram
efetivamente construídas. Caso não tenham sido a BRISA deve devolver ao Estado esse valor;
81. As “comparticipações (exceto NAL)” quantificadas em 110.000.000,00€ e o “alargamento A3”
quantificado em 19.100.000,00€ encontram-se por verificar pela IGF. Pelo que, caso a IGF apure valor inferior,
a BRISA deve devolver ao Estado o remanescente;
82. A BRISA com este “Acordo Global” equilibrou o perfil económico-financeiro do contrato de concessão,
tendo retirado os pedidos de reequilíbrio financeiro por redução de tráfego e consequente perda de receita
resultante da adjudicação da Concessão Costa de Prata (traçado paralelo à A1);
83. A negociação com a BRISA, em 2008, ficou incompleta e não acautelou de forma inequívoca os
interesses públicos, como reconhece o ex-Secretário de Estado das Obras Públicas, Dr. Paulo Campos,
que apesar do seu esforço na renegociação a BRISA continua a ter “rentabilidades fortíssimas” (sic)
considerando isso como “aquilo que correu menos bem” (sic)na renegociação;
84. A Comissão entende que o Estado deve renegociar o contrato de concessão BRISA por forma a
defender ainda mais o interesse público;
“Concessão Oeste”
85. A Concessionária tem recorrido a diversos pedidos de reequilíbrio financeiro uma vez que o Estado
tem provocado alterações ao modelo contratual;
86. Até 2005, por força destas alterações unilaterais contratuais, os contribuintes portugueses já tinham
pago 11.500.000,00€ à concessionária;
87. Está pendente um pedido de reequilíbrio financeiro quantificado em 5.700.000,00€ relativo a
alterações legislativas e “outros eventos”;
88. Por decorrência da introdução de portagens na concessão SCUT Costa de Prata é expectável,
segundo os relatórios disponíveis, que a concessionária venha a formular outro pedido de reequilíbrio
financeiro ao Estado, por força do decréscimo de tráfego;
“Concessão Lusoponte”
89. A concessão Lusoponte constitui-se como um dos piores exemplos de concessões tradicionais
com portagem real que acarretam encargos para o Estado;
Página 198
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
198
90. A Concessão Lusoponte, em 18 anos de existência, foi renegociada por 9 vezes tendo a
primeira renegociação (FRA I) ocorrido na mesma altura da assinatura do contrato de concessão e a
ultima (FRA IX) em 29 de março de 2012;
91. Os Acordos de reequilíbrio financeiro (FRA) da concessão Lusoponte já custaram aos contribuintes
portugueses 846.802.000,00€, sendo 524.826.000,00€ em compensações contratuais e 321.976.000,00€ em
compensações por não cobrança/manutenção/atualização do custo de portagem;
92. A responsabilidade destes Acordos de reequilíbrio financeiro é do próprio Estado;
93. A Comissão reconhece que a concessão Lusoponte satisfaz as necessidades públicas, mas
também reconhece que não respeita um dos espíritos essenciais subjacentes à Parceiras Público
Privadas, o da redução dos custos do Estado;
94. A Comissão entende que o Governo deve reequacionar a renegociação do contrato de
concessão Lusoponte com o objetivo de proteger ainda mais o Estado de futuros encargos
decorrentes de Acordos de reequilíbrio financeiro semelhantes aos já celebrados;
“Concessão Douro Litoral”
95. A concessionária tem pendentes diversos pedidos de reequilíbrio financeiro assentes em reclamações
apresentadas pelo ACE construtor, pela AEDL e pela Brisa.
96. Estas reclamações foram rejeitadas pelo InIR, I.P.;
97. A Comissão não realizou audições suficientes sobre esta concessão que permitissem averiguar a
pendencia deste pedidos de reequilibro financeiro, logo, recorre-se aos relatórios divulgados.
98. A BRISA tornou público que reclamará cerca de 1.250.000.000,00€ relativo ao cancelamento da “Auto-
Estrada do Centro” e à cobrança de taxas regulatórias. Reclamará ainda 124.200.000,00€ devido à rejeição do
traçado alternativo para a A32 e cerca de 50.000.000,00€ por questões relacionadas com trabalhos de
construção. Este pedido de reequilíbrio financeiro poderá atingir os 1.424.200.000,00€;
99. A concessão Douro Litoral é uma concessão financeiramente inviável para a concessionária
tendo em conta os níveis de endividamento bancário da mesma o que leva a Comissão a prever,
suportada pelos relatórios de auditoria disponíveis, encargos financeiros futuros para o Estado;
100. A concessionária manifestou interesse em transformar esta concessão numa subconcessão EP;
101. A Comissão entende que o Estado deve renegociar este contrato de concessão por forma a evitar
encargos futuros avultados para os contribuintes;
“Concessão Litoral Centro”
102. A concessão Litoral Centro, tal como a concessão Douro Interior, é uma concessão economicamente
inviável para a concessionária face aos elevados níveis de endividamento bancário;
103. A concessionária apresentou diversos pedidos de reequilíbrio financeiro estando pendentes em sede
de Tribunal Arbitral para decisão;
104. O pedido de reequilíbrio financeiro mais significativo prende-se com a quebra de tráfego devido à
introdução de portagens numa via que alimenta o tráfego da concessão Litoral Centro. Este pedido é
quantificado pela concessionária em 1.022.000.000,00€;
105. O InIR, IP, rejeita estes valores alegando que é da responsabilidade da concessionária a projeção de
tráfego. A consultora Ernst&Young prevê no máximo uma compensação financeira na ordem dos
133.000.000,00€. Em todo o caso o Estado terá certamente encargos adicionais com esta concessão;
106. A Comissão entende que o Estado deve reavaliar esta concessão de modo a que minimize possíveis
encargos futuros que venha a ter que assumir;
Página 199
1 DE NOVEMBRO DE 2013
199
Concessões sem cobrança de portagem para o utilizador (SCUT) e Concessões com cobrança de
portagens ao utilizador (ex-SCUT)
107. Apesar dos pressupostos que assentam na definição do Novo Modelo de Gestão e Financiamento do
Sector Rodoviário serem pressupostos válidos, a Comissão entende que este novo modelo foi aproveitado
politicamente pelo governo que o propôs para reduzir o esforço financeiro do Estado em termos orçamentais,
através da atribuição à EP da concessão da rede rodoviária nacional por 75 anos;
108. A Administração da EP foi conivente e executou a opção política vigente, alheando-se do seu
papel técnico de assessoria a uma decisão politica bem fundamentada e consciente e massificou o recurso
às Parcerias Público Privadas no sector rodoviário;
109. A Comissão entende que fica provado que a ideia, de resto importada do Reino Unido, de
autoestradas sem custos para o utilizador é falsa. Todos os contribuintes suportarão esses encargos
via impostos ao longo de toda a vida útil do projeto;
110. Esta ideia foi várias vezes suportada por declarações dos responsáveis políticos à época, em sede
de Comissão;
111. As concessões em regime sem portagem (SCUT) foram uma opção política do governo do
Eng.º António Guterres contrariando o paradigma que vigorava em Portugal e até mesmo a Lei de
Bases do Sistema de Transportes Terrestres;
112. Os objetivos políticos do programa SCUT prenderam-se essencialmente com a minimização do
esforço do Estado e com o impacto desses investimentos nas contas públicas;
113. A Hambros Bank, Banco Efisa e a Sociedade de Advogados Carlos Sousa e Brito & Associados,
foram os responsáveis pelos estudos que suportaram a implementação deste paradigma;
114. Já em 2003 o Tribunal de Contas havia alertado para o perigo de desorçamentação do Orçamento
de Estado, para a falta de apuramento do Value for Money do modelo SCUT, alertando ainda que este modelo
assentava essencialmente numa transferência de financiamento do sector privado do que propriamente num
valor acrescentado para o erário público;
115. O Eng.º João Cravinho, Ministro à época, reconheceu à Comissão que a intenção de base era
transformar Portugal numa zona de desenvolvimento articulado com a Europa, “uma grande aglomeração
europeia”, mas que era preciso “ser feito em 10 a 15 anos aquilo que demoraria 30 ou 40 anos” (dixit);
116. Reconheceu ainda, à Comissão, que o conceito SCUT era falacioso e que de facto “o uso de
qualquer estrada neste país tem custos para o utilizador” nomeadamente através de “impostos rodoviários”
(dixit), contudo, referiu que esta escolha permite uma maior solidariedade e coesão territorial;
117. A Comissão entende que houve um excesso na construção da rede de autoestradas, assim
como entende que deveria ter sido dada prioridade à requalificação das vias já existentes;
118. Esses excessos foram indissociáveis da opção pelo modelo de financiamento e gestão
SCUT/PPP, resultando no aumento substancial do volume de investimento – e consequentemente nos
custos de financiamento – inflacionando assim o valor dos contratos;
119. Foi reconhecido na Comissão, pelo Eng.º Pedro Cunha Serra (ex-Presidente do IEP) que
existiram pressões “constantemente e fortes” no que diz respeito ao desenvolvimento deste modelo. A
pressão veio, segundo afirmou, de autarcas e de agentes económicos;
120. Devido a esta utilização massiva já em 2003 o Tribunal de Contas estimava como encargos cerca de
15.000.000.000,00€ sendo que entre 2007 e 2024 a média de encargos anual seria próxima de
650.000.000,00€;
121. A Comissão entende que a indefinição política na introdução de portagens nestas vias, indefinição
que durou até 2010, provocou encargos avultados para os contribuintes portugueses;
122. A Comissão entende que a renegociação das SCUT de 2010 baseou-se e assentou em
pressupostos errados que lesaram os contribuintes portugueses;
123. Os casos Base atualizados nas renegociações de 2010 são idênticos aos Casos Base Iniciais
especialmente no que diz respeito à evolução de tráfego;
124. Apesar do risco de disponibilidade ser tendencialmente menor em termos de encargos, os parceiros
privados asseguraram globalmente receitas idênticas às previstas nos Casos Base Iniciais, mesmo nas
Página 200
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
200
concessões cujo tráfego se manifestava inferior à dos Casos Base Iniciais (p.ex: Costa de Prata, Grande
Porto, Grande Lisboa e Norte);
125. As concessionárias mantiveram as TIR acionistas em linha com os Casos Base Iniciais (com
exceção da concessão Norte cuja TIR passa de 11.33% para 5,14%);
126. Nas concessões ex-SCUT o somatório de encargos da EP com pagamentos de
disponibilidade, e da prestação de serviços de cobrança de portagem que decorrem dos acordos de
negociação é superior à expectativa dos encargos do Estado com os pagamentos SCUT decorrentes
das versões iniciais dos contratos de concessão (4,3 mil milhões € vs 3,6 mil milhões €);
127. Os acordos de renegociação traduzem-se em fluxos financeiros mais benéficos para a EP, porém no
caso das concessões já portajadas (Norte e Grande Lisboa) os benefícios são mais incertos existindo a forte
possibilidade doas acordos se virem a revelar muito desvantajosos do ponto de vista financeiro uma vez que
assentam em projeções de tráfego extremamente otimistas;
128. É expectável que as receitas efetivas de portagem venham a ser substancialmente inferiores
aos valores resultantes dos tráfegos projetados nos Casos Base, na medida em que os tráfegos aí
implícitos aparentam estar muito inflacionados em comparação com o histórico observado e com as
expectativas do cenário macroeconómico (ex-SCUT Costa de Prata; ex-SCUT Beiras Litoral e Alta, ex-
SCUT Grande Porto, Concessão Norte e Grande Lisboa);
129. A Comissão considera inaceitável que o Governo à época tenha assumido e aceite, no âmbito
do novo acordo de negociação, crescimentos elevados de tráfego que não eram de todo previsíveis à
época;
130. Desta forma, e tendo em conta a importância que as projeções de tráfego têm na justificação e
fundamentação destes projetos e durante toda a sua vida útil, a Comissão entende que devem ser
apuradas responsabilidades, pelas autoridades competentes, junto da EP,SA e dos técnicos
responsáveis pela negociação, assim como dos agentes políticos que os aceitaram;
131. A este respeito a Comissão repudia politicamente o ex-Secretário de Estado das Finanças,
Carlos Costa Pina, pela desresponsabilização que evidenciou ao afirmar que “a responsabilidade do
risco de tráfego não era matéria que o Ministério das Finanças coordenasse diretamente”. Este
comportamento é uma má prática da governação uma vez que, Carlos Costa Pina, era corresponsável
pela negociação em causa;
132. Aliás, a Comissão regista com estupefação a desresponsabilização generalizada dos agentes
políticos envolvidos nesta matéria mas o que é facto é que as previsões de tráfego (em termos de
receita) no OE 2011 foram 88% superiores ao registado e no OE para 2012 a tendência manteve-se
desta vez na ordem dos 68%;
133. Este diferencial vai suportado pelos contribuintes portugueses;
134. A Comissão não conseguiu apurar se os estudos de tráfego foram, nalguns casos, empolados de
forma a justificar a realização de determinados investimentos. Mas a Comissão também não apurou o
contrário;
135. A Comissão entende que os acordos de negociação ex-SCUT não acautelaram totalmente o
interesse público, constituindo-se como aspeto mais lesivo para o Estado a introdução das duas
concessões de portagem real da Grande Lisboa e Norte. Nestes dois casos o Estado passou de uma
situação de ausência de encargos financeiros para uma situação de um VAL de encargos líquidos, segundo a
Ernst&Young entre 894.800.000,00€ a 1.057.300.000,00€, para a EP;
136. Ainda que os agentes políticos da altura, em especial o Dr. Paulo Campos e o Dr. Carlos Costa
Pina, afirmem que esta negociação resultou numa poupança de 1.800.000.000,00€ (que por si não é
sinonimo de ganho liquido)a Comissão, comparando com as conclusões do Tribunal de Contas, com
as opiniões do regulador e com as audições efetuadas, que apontam em sentido contrário, não atribuiu
força suficiente a este argumentário para que ele vingasse em contraditório;
Página 201
1 DE NOVEMBRO DE 2013
201
Subconcessões e Túnel do Marão
137. A justificação dos responsáveis políticos para justificar o lançamento das subconcessões baseou-se,
fundamentalmente, nas orientações da Comissão Europeia em debelar a crise financeira internacional;
138. A Comissão provou que a estratégia do XVII e XVIII Governo não assenta concretamente nesses
pressupostos pois não assenta no seu principio principal, o de que os Estados com as finanças públicas mais
desequilibradas tinham menos margem de manobra para a implementação desse estimulo;
139. As subconcessões rodoviárias apresentaram diversas insuficiências nos processos de
estudo, preparação e contratação, especialmente na ausência de análises económico financeiras, na
ausência de comparador público prévio ao lançamento da obra, e na ausência de práticas de referência
estabelecidas e comummente utilizadas;
140. A Comissão prova que este modelo de contratação não teve estudos prévios que
comprovassem o seu benefício em comparação com outras alternativas de contratação pública;
141. A Comissão prova que a definição estratégica e operacional da assunção e transferência de
risco não foi devidamente formalizada na fase final dos projetos;
142. A Comissão prova alterações significativas na constituição das Comissões de Avaliação no
decurso dos procedimentos concursais assim como prova a ausência de mecanismos de avaliação do
desempenho destas Comissões;
143. No caso das subconcessões Algarve Litoral, Baixo Alentejo, Litoral Oeste e Transmontana, as
propostas vencedoras não demonstraram ser as propostas mais vantajosas no que diz respeito a critérios de
natureza técnica;
144. A redução do VAL das propostas reformadas em relação às propostas da segunda fase ficou a
dever-se à alteração dos pagamentos fixos para pagamentos contingentes e à introdução de pagamentos no
caso das subconcessões Algarve Litoral, Baixo Alentejo, Litoral Oeste, e Pinhal Interior;
145. O Programa de subconcessões é um projeto rodoviário deficitário que compromete a
capacidade da EP,S.A, em assumir os seus encargos, conforme também constata a consultora KPMG e o
Tribunal de Contas;
146. Os responsáveis políticos à época foram alertados para este aspeto e ainda assim decidiram
avançar com este projeto rodoviário reafirmando a capacidade financeira da EP sustentada em
recebimentos de receita de portagem e na CSR390
;
147. Ficou provado que as previsões de receita de portagem revelaram-se exponencialmente
superiores aos valores efetivamente recebidos;
148. O Tribunal de Contas e a IGF alertaram os responsáveis políticos à época que a EP,SA, iria ter
“problemas de sustentabilidade financeira” prevendo mesmo a sua “insustentabilidade” a partir de 2014;
149. A implementação do Novo Modelo de Gestão e Financiamento do Setor Rodoviário, no
entender desta Comissão, falhou;
150. A CREDIP alertou o Governo da época que a EP não tinha capacidade para assumir encargos
superiores a 7.500.000.000,00€ durante todo o período de vida das subconcessões (30 anos). O
Governo não acatou e elaborou uma “Carta Conforto” à EP, assinada pelo Eng.º Mário Lino e pelo Prof.
Teixeira dos Santos, onde afirma que o Estado português “procurará criar, sempre, as condições
necessárias para que a EP possa cumprir tais obrigações”;
151. A EP, SA, assumiu encargos na ordem do 11.000.000.000,00€.
152. A Comissão entende que os responsáveis políticos à época devem ser chamados a assumir
as suas responsabilidades, assim como a Administração da EP, através da ação das entidades
competentes;
153. A EP, SA, pela voz do seu antigo Presidente, Dr. Almerindo Marques, assumiu pressão direta do
Secretário de Estado Adjunto, das Obras Públicas e Comunicações, Dr. Paulo Campos, e indireta do
Primeiro-Ministro, Eng.º José Sócrates, com vista a realização de obra;
390
CSR – Contribuição de Serviço Rodoviário;
Página 202
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
202
154. A Comissão entende que esta pressão é politicamente questionável tendo em conta não só as
sugestões aos limites de endividamento da EP mas também a difícil situação económico financeira do
país que já naquele altura se começava a sentir;
155. O Tribunal de Contas recusou o visto a 5 subconcessões essencialmente por falta de comparador do
sector público e por violação das normas do programa de concurso;
156. A Comissão já deu como provado que a ausência de estudos como o CPC para além de violar a
legislação nacional e comunitária é essencial para se medir o Value for Money de um projeto;
157. A Comissão rejeita esta prática e considera-a, tendo em consideração toda a experiencia
anterior, uma afronta à gestão pública e aos princípios da governação com vista à utilidade dos bens
públicos;
158. À época a lei permitia que as obras se iniciassem sem a pronuncia de visto do Tribunal de Contas.
Apesar de nunca ter sido verificado esta prática noutras PPP as subconcessões adotaram sempre este
procedimento;
159. Apesar de ser possível legalmente à época, a Comissão entende que constituía uma má
prática no que diz respeito à gestão pública, pondo em risco não só a sustentabilidade financeira dos
projetos como um aumento de encargos para o Estado;
160. A Comissão depreende que o Tribunal de Contas viu-se “forçado” a conceder visto favorável,
após a reformulação dos contratos, por forma a defender o Estado de possíveis encargos públicos
excessivos resultantes da anulação da obra e da compensação às concessionárias;
161. A diferença de propostas entre a 1.ª e a 2.ª fase dos concursos das subconcessões, os
contratos reformulados, deu origem, segundo o Tribunal de Contas, a compensações não previstas na
ordem dos 705.000.000,00€;
162. A isto são chamadas compensações contingentes;
163. O Tribunal alertou que ia estar atento ao pagamento destas compensações sobretudo porque
entendia por bem averiguar se estas compensações não se constituíam como remunerações adicionais aos
concessionários;
164. Da forma como foram acertadas, as compensações contingentes podem acarretar encargos líquidos
públicos significativos à EP, SA;
165. A Comissão entende que estas compensações contingentes carecem de uma justificação
cabal no plano jurídico e entende que o Estado deve promover a sua clarificação no que respeita à
responsabilidade da EP em cumprir estes pagamentos, caso se verifiquem;
166. A Comissão entende que estes processos de contratação das subconcessões carecem de um
maior esclarecimento quanto aos seus fundamentos e quanto à sua execução. Entende por isso que,
no cumprimento das suas responsabilidades normais, as autoridades devem promover junto da EP,
SA, e dos responsáveis políticos à época esse cabal esclarecimento;
167. A concessão Túnel do Marão tem a sua construção parada desde junho de 2011;
168. O motivo prende-se com a falta de disponibilidade de concessão de crédito do consórcio bancário;
169. A concessionária Águas do Marão, Lda. Tem, segundo a Ernst&Young, um pedido de reequilíbrio
financeiro do Estado no valor de 195.350.000,00€;
170. O Estado, como consequência de uma carta garantia assinada pelo Governo anterior que previa uma
compensação financeira pela ocorrência de determinados eventos, pagou à Caixa Geral de Depósitos, em
Dezembro de 2011, 197.200.000,00€;
171. Atualmente o Estado prevê o resgate da Concessão Túnel do Marão;
Os Custos das PPP
172. O Orçamento de Estado para 2012 previa como encargo Bruto com as Parceria Público Privadas
Rodoviárias 31.089.000.000,00€, durante toda a extensão dos contratos;
173. O Orçamento de Estado para 2012 previa como receita de portagem com as PPP Rodoviárias
17.860.000.000,00€ durante toda a extensão dos contratos;
Página 203
1 DE NOVEMBRO DE 2013
203
174. Os contribuintes portugueses, segundo estas previsões eram responsáveis pelo pagamento via
impostos de 13.299.000.000,00€ durante toda a extensão dos contratos, ou seja uma média a 30 anos de
433.300.000,00€;
175. Para o ano de 2012 o OE2012 previa encargos brutos na ordem dos 940.000.000,00€,
353.000.000,00€ em receita de portagens e 590.000.000,00€ em encargos líquidos a serem suportados pelos
contribuintes portugueses via impostos;
176. A UTAP391
aquando da preparação para o Orçamento de Estado para 2013 verificou que os
encargos brutos eram 9,79% inferiores (851.000.000,00€);
177. Mas também verificou que a receita efetiva recebida era inferior em 50,42% à receita estimada no
OE para 2012 (175.000.000,00€);
178. Significando portanto que os contribuintes portugueses pagariam via impostos mais 14,58% de
encargos líquidos (676.000.000,00€);
179. A Comissão conclui que as previsões de tráfego para 2012 foram empoladas e ficaram muito aquém
das expectativas trazendo como consequência direta um pagamento maior dos contribuintes portugueses via
impostos;
180. No orçamento para 2013 o Governo assumiu como objetivo uma redução base anual de
250.000.000,00€ em encargos com PPP;
181. Caso se verifique o cumprimentos deste objetivo o custo total, em toda a extensão dos contratos, das
PPP Rodoviárias em termos brutos corresponderá a 23.764.000.000,00€ ou seja menos 7.313.000.000,00€;
182. Porém, com o aprofundamento da crise e o comportamento expectável da contração da procura
resultante da introdução de portagens reais, as previsões de tráfego são mais modestas e tendem para a
projeção de uma receita total, em toda a extensão dos contratos, correspondente a 11.704.000.000,00€ ou
seja, menos 5.352.000.000,00€ que o previsto no OE2012;
183. Esta redução de previsão de receita implicará uma expetativa de pagamento pelos contribuintes
portugueses via impostos, em toda a extensão dos contratos, de 12.060.000.000,00€ ou seja, menos
1.315.000.000,00€;
184. Este valor de encargo líquido é naturalmente volátil no sentido que quanto maior ou menor o valor de
receita, maior ou menor o valor a pagar pelos contribuinte portugueses, em todo o caso a Comissão entende
que há uma tendência maior de aproximação com a realidade, no que respeita à receita, com estas previsões;
185. O modelo PPP, tal como tem vindo a ser desenvolvido em Portugal pelos últimos Governos,
cria um sobrecusto ao colocar nos parceiros privados a responsabilidade de procura de financiamento
de projetos. Em todas as PPP analisadas, o custo do financiamento direto do Estado, através da
emissão de dívida, seria sempre mais barato;
186. A Comissão verifica que os encargos com as PPP rodoviárias são excessivos, fruto da sua
massificação, da sua desordenada implementação, da ausência de estudos que suportem o seu
benefício económico-financeiro e da decisão puramente política que se sobrepôs, em muitos casos, à
eficiência e à eficácia económica e da satisfação da necessidade pública dos projetos;
187. A Comissão entende que o Governo deve encetar um processo de renegociação com as
concessionárias por forma a defender o interesse público de encargos excessivos e avultados. Para os casos
em que essa renegociação não for bem-sucedida, ou seja onde não seja defendido de forma inquestionável o
interesse publico, o Estado deve equacionar o resgate da PPP em causa.
188. A Comissão entende, por força de pedidos feitos à Comissão por autoridade judiciais, enviar este
relatório ao Ministério Público;
13. RECOMENDAÇÕES
Tendo em consideração os factos apurados nas sessões desta Comissão é minha opinião, que a
Assembleia da República deve recomendar, o quanto antes, a adoção das seguintes recomendações:
391
UTAP – Unidade Técnica de Apoio a Projetos
Página 204
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
204
1. O Estado deve sempre elaborar o CSP assim como o respetivo estudo de viabilidade económico-
financeira dos projetos PPP assim como deve sempre atualizá-los, caso seja necessário, até à celebração dos
contratos de concessão;
2. Tendo em consideração os elevados encargos destes projetos e sendo eles na sua maioria assumidos
pelas gerações futuras as contratações em regime PPP devem ser sempre submetidas à Assembleia da
República;
3. Deve ser obrigatória a comprovação da comportabilidade orçamental dos projetos PPP;
4. O Estado deve munir-se de quadros técnicos qualificados e com experiencia neste tipo de contratação
por forma a fortalecer a sua posição negocial com os parceiros privados;
5. O Estado deve criar condições para um sistema de regulação mais independente, mais transparente,
mais eficiente e mais eficaz dos projetos PPP;
6. O Estado deve garantir um acompanhamento periódico e efetivo dos projetos PPP, obrigando-as a
elaboração de relatórios regulares sobre o desenvolvimento do projeto e suas implicações;
7. O Estado deve tornar público e de fácil consulta aos cidadãos todos os processos negociais, contratos,
estudos, relatórios de reguladores, relatórios de fiscalizadores, pedidos de reequilíbrio financeiro das
concessionárias, e demais informação sobre os projetos PPP, contribuindo com isso para a transparência de
todos os processos;
8. O Estado deve promover junto das concessionárias um conjunto de mecanismos contratuais que
impeçam no futuro a existência de benefícios contingentes e/ou benefícios sombra, por forma a tornar este
modelo de contratação ainda mais transparente;
9. O Estado deve proceder a uma reorçamentação plurianual dos encargos públicos com as PPP,
especialmente com os encargos das PPP rodoviárias cuja responsabilidade recai sobre a EP,S.A,;
10. O Estado deve ser prudente quanto às estimativas de receita de portagem que interfiram diretamente
com os encargos líquidos das PPP, que são suportados pelos contribuintes portugueses;
11. Obrigatoriedade do envio ao Tribunal de Contas de quaisquer alterações por renegociação, incluindo
Adicionais aos Contratos e alterações aos Planos de Trabalhos, mesmo que não incluam valores de despesa
associados;
12. Contribuição das Concessionárias e das Entidades Financiadoras das PPP para o esforço coletivo da
sociedade portuguesa através de todas as formas possíveis ao alcance do Estado;
13. Criar no Parlamento um “Observatório das PPP”, que permita, entre outros objetivos, o escrutínio
público adequado de todos os elementos administrativos e processuais sobre contratação, alterações
contratuais, negociações, reequilíbrios financeiros e monitorização de contratos de concessão e de PPP. Por
forma a não criar novos organismos entregar a missão do Observatório à UTAO;
a. Tornar obrigatório o envio para o Parlamento da documentação necessária para o efeito
14. Tornar obrigatório a apresentação anual da Lei de Programação das Infraestruturas, com a
programação a 5 anos;
a. Para projetos de concessão e PPP com investimentos ou receitas concessionadas e ou encargos
superiores a 100 milhões de euros, apresentação prévia ao parlamento dos seus fundamentos, encargos, e
forma de financiamento
15. Na defesa de um investimento público que promova o desenvolvimento, o crescimento e o emprego,
recomendar a revisão dos seus critérios de contabilização;
16. Emissão pela UTAO de relatórios de análise da evolução dos encargos com as PPP;
17. Criar um regime de incompatibilidades à contratualização de consultores. Tornar obrigatório e limitativo
da capacidade de contratar o registo de interesses prévio e a posteriori, por um período de 3 anos, do
consultor;
18. Criar um regime efetivo de incompatibilidades de interesses à entrada e à saída de cargos e funções
no estado;
Página 205
1 DE NOVEMBRO DE 2013
205
19. As entidades gestoras e fiscalizadoras devem processar obrigatoriamente as multas contratuais
quando. O perdão de multa tem que ser justificado, obter a aprovação do Ministério das Finanças e Ministério
da tutela técnica. O Parlamento, o Tribunal de Contas e a Inspeção Geral de Finanças devem ser previamente
notificados do processo de anulação de multa;
20. O estado deve promover a estabilidade contratual e limitar severamente as alterações unilaterais;
21. Estimular a procura pelas infraestruturas rodoviárias e ferroviárias nomeadamente através de uma
política tarifária que incentive a sua utilização e de uma política económicaque estimule a procura interna;
22. Incluir no Relatório da Comissão de Negociação, com caráter de obrigatoriedade, capítulo com
descrição dos riscos transferidos para parceiro público e quantificação dos encargos associados a essa
transferência;
23. Revisão e aprofundamento das regras relativas ao processo de escolha da decisão de investimento
público no que se refere às normas relativas à elaboração do Comparador Público (CSP), por forma a
ultrapassar as atuais insuficiências e fragilidades;
24. Renegociação das linhas de financiamento com o objetivo de tornar a sua estrutura contratual mais
simples, transparente e com menores custos;
25. Dar provimento a todas as recomendações constantes do Relatório de Auditoria n.º 15/2012 – 3.ª
Secção do Tribunal de Contas e do Relatório de “Estudo de 36 Contratos de Parcerias Público Privadas do
Estado Português” da Ernst&Young.
O Deputado Relator, Sérgio Azevedo — O Presidente da Comissão, António Filipe.
Anexo I – Questionário Indicativo
Anexo II – Entidades a quem foi enviado o questionário
Anexo III – Pedidos de documentação e informação
Anexo IV – Resposta do Sr. Prof. Doutor António Barreto
Anexo V – Resposta do Sr. Prof. Doutor Paulo Morais
14. ANEXOS
Anexo I
QUESTIONÁRIO INDICATIVO
I – Modelo PPP
1. Quem foram os responsáveis políticos pelas negociações e renegociações das Parcerias Público-
Privadas (PPP), e de que forma estiveram envolvidos, ou como tomaram conhecimento de todo o processo de
criação, gestão, exploração, renegociação ou análise das PPP ao longo dos anos?
2. Em que medida o modelo de contratualização serviu o interesse público em detrimento de outras
formas de contratualização?
3. Quais as condições de financiamento do Estado nos mercados nos momentos que serviram de base à
análise comparativa que conduziram à opção pelo modelo PPP?
4. Quais as consequências do modelo de financiamento adotado para as Estradas de Portugal em 2007?
Esta entidade e os investimentos a realizar nas concessões rodoviárias saíram do perímetro orçamental,
deixando de ser incluídos como ‘défice’ e ‘dívida pública’ do País? Em que período isso aconteceu? A
realização de investimentos expressivos por parte do Estado/Estradas de Portugal através do recurso a PPP
constituiu uma boa opção para o funcionamento desse modelo rodoviário?
Página 206
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
206
5. Que empresas, incluindo grupos financeiros, bancos e/ou sindicatos bancários participam, direta e
indiretamente, em cada PPP, e quais as condições/planos financeiros associados?
II – Impacte para o Estado e custos associados
6. Tendo em consideração cada PPP qual a diferença entre a previsão de investimento total à data de
lançamento e o custo total contratualizado? Qual o custo (estimado e real) por km de construção?
7. Quais os benefícios económico-sociais das PPP contratadas? Qual o impacto da taxa de sinistralidade
nas PPP contratadas?
8. Para cada uma das PPP realizadas qual o benefício/prejuízo para o Estado da permanência do risco
fiscal no parceiro privado por contraposição da alteração da responsabilidade do risco fiscal para o Estado?
9. Para cada uma das PPP realizadas quais os sobrecustos, incluindo compensações, comparticipações
e processos de reequilíbrio financeiro aprovados, ou em processo de análise, as razões que os justificam, as
datas da sua ocorrência, montante reclamado e montante pago?
10. Quais os resultados líquidos das infraestruturas envolvidas nas PPP (encargos totais – receitas) até
2030 e até 2050 previstos à data de 2005 e 2011, e os realmente verificados entre 2005 e 2011?
III – Riscos para o Estado
11. Que impacto tiveram os processos de renegociação e introdução de portagens nas PPP rodoviárias ao
nível de tráfego e do custo por utilizador para o Estado, assim como o custo efetivo por utilizador?
12. Qual a fundamentação técnica para a assunção ocorrida do risco de tráfego para o Estado em
concessões de portagem real? E quais as medidas de mitigação de riscos adotadas pelo Estado por forma a
defender o interesse público?
13. Existiu gestão ruinosa nas PPP em que esteve envolvido? A divisão de riscos entre Estado e privados
foi devidamente ponderada e defendeu os interesses do Estado?
14. Tendo em consideração que a média dos contratos rodoviários e ferroviários é de cerca de 30 anos e
sendo difícil perspetivar o que vai ser o mundo da mobilidade dos cidadãos num período tão longo, é normal
(neste tipo de contratos) que o Estado assuma a maior parte dos riscos inerentes à própria PPP?
15. Qual a matriz de risco associada a cada uma das PPP?
IV – TIR
16. Qual a TIR (real e renegociada) para cada uma das PPP? Os valores são adequados tendo em conta
os riscos associados ao negócio?
17. Nos casos em que existiu transferência do risco para o concedente existiram contrapartidas? Como
justifica a não redução da TIR? Nestes casos tem conhecimento ainda de outras contrapartidas ou
compensações a favor do ente privado?
V – Prioridade
18. Para além das motivações políticas qual a estratégia e de que forma foi justificado o interesse público e
a premência de cada uma das PPP e como é que os recursos financeiros do Estado foram acautelados tendo
em conta essas motivações e objetivos?
19. Há alguma PPP cujo investimento tenha trazido retorno para o Estado e cujo projeto se tenha realizado
dentro dos prazos e custos previstos? Alguma delas foi objeto de consulta pública?
Página 207
1 DE NOVEMBRO DE 2013
207
VI – Reposição do Equilíbrio Financeiro
20. Quais as principais razões que têm motivado os processos de reposição do equilíbrio financeiro nos
contratos em causa? Quais as suas consequências para o Estado? E que eventuais condicionamentos foram
colocados às comissões de negociação?
21. Nos casos em que ocorreu recusa de visto pelo Tribunal de Contas, quais as entidades e os
responsáveis pela sua reapresentação nessa instância? Cumpriram os responsáveis e as entidades todos os
requisitos exigidos pelo Tribunal de Contas aquando da reapresentação?
22. Foi dada formação adequada aos técnicos da Estradas de Portugal (ou do InIR), que lhes permitisse
zelar pelo interesse do Estado? Foi criada a figura de “Gestor de Projeto” ou “Gestor de Contrato” pelas
Estradas de Portugal? Foram criados guiões operacionais para utilização futura que incorporassem os
conhecimentos e a experiencia adquirida?
VII – Estudos
23. O lançamento e adjudicação destas PPP foram precedidos de uma avaliação técnica, de viabilidade
económico-financeira, de impacto ambiental e de procura? Foram estudadas soluções alternativas para a
execução do projeto e foi efetuado o “Value for Money” (economia, eficácia e eficiência) das diferentes opções
que comprovem que esta é a melhor opção a tomar?
23.1 Em caso afirmativo, que modelos foram utilizados e quais as fontes de informação que serviram de
base aos estudos efetuados nomeadamente ao nível de estudos de tráfego, de impacto ambiental e
viabilidade económico-financeira?
23.2 Em caso afirmativo, que entidades elaboram os estudos?
24. O enquadramento legal e orçamental que foi sendo adotado para regular as PPP é suficiente e/ou
conforme as melhores práticas internacionais?
25. As matrizes de risco das PPP em causa foram traçadas de acordo com as melhores práticas
internacionais sobre a matéria?
26. Em cada PPP que consultoras apoiaram o Governo e que consultoras apoiaram as
concessionárias/subconcessionárias?
27. Quais os montantes, tipo de procedimento, início da relação contratual e os termos dos contratos
celebrados com as empresas de consultadoria para assessorar a elaboração e renegociação das parcerias?
VIII – Renegociação
28. Considerando que a maioria das PPP ou já foram alvo de renegociação, ou estão em processo de
renegociação, ou ainda irão estar, como considera que estas renegociações têm estado a ser feitas,
nomeadamente no que diz respeito ao beneficio dos novos contratos para o Estado e à salvaguarda do
interesse público?
IX – Gestão, Monitorização e Práticas
29. Qual o acompanhamento e análise da execução técnica e financeira dos contratos, nomeadamente
através de um report público no que diz respeito à transparência de processos e de divulgação dos encargos a
assumir pelo Estado, por parte do concedente público? E qual o papel das empresas de consultoria ao Estado
nesta tarefa?
30. O concedente público dispõe das valências necessárias para a adequada gestão e monitorização e
controlo das PPP?
31. Em cada PPP em causa, que boas e más práticas é possível identificar, à luz dos padrões
internacionais?
32. Nos processos negociais em que esteve envolvido sentiu, em algum momento, condicionamento ou
pressão para a tomada de alguma decisão em concreto? Se sim, de que forma e em que contexto?
Página 208
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
208
Anexo II
Entidades a quem foi enviado o questionário
Respostas /Questionários
Dr. António Mendonça Concessão Alta Velocidade
Dr.ª Teresa Valente Metropolitano Ligeiro da Margem Sul do Tejo
Dr. António Castro Henriques Concessão Alta Velocidade
Engº Manuel de Sousa Pereira Concessão Oeste
Engº Arménio José Nobre Oliveira Faria Concessão Oeste
Engº Raul Vilaça e Moura Concessão Alta Velocidade
Engº Luis Pardal Concessão Alta Velocidade
Dr.ª Ana Maria Faria Burnier Concessão Oeste
Dr.ª Maria Celeste Hagatong Concessão Oeste
Engº Carlos Correia Concessão Alta Velocidade e Metropolitano Ligeiro da Margem Sul do Tejo
Dr.ª Ana Isabel Pereira de Miranda Metropolitano Ligeiro da Margem Sul do Tejo
Engº António José Nunes de Sousa Concessão Oeste
Engº João Vasconcelos Guimarães Concessão Oeste
Engº Alberto Conde Moreno Concessão Brisa
Prof. João Pereira Bento Concessão Alta Velocidade
Engº Marco Aurélio Sousa Martins Metropolitano Ligeiro da Margem Sul do Tejo
Dr. Francisco Manuel Seabra Ferreira Eixo Norte/Sul, concessão FERTAGUS
Dr. Fernando Teixeira dos Santos Concessão Alta Velocidade, Concessão Oeste e Concessão BRISA
Engº José Luís Cardoso Menezes Brandão Metropolitano Ligeiro da Margem Sul do Tejo
Eng.ª. Ana Paula Vitorino Concessão Alta Velocidade, Metropolitano Ligeiro da Margem Sul do Tejo
Dr. António Carmona Rodrigues Eixo Norte/Sul, concessão FERTAGUS Metropolitano Ligeiro da Margem Sul do Tejo
Engº Joaquim Ferreira do Amaral Metropolitano Ligeiro da Margem Sul do Tejo, Concessão Brisa
Engº Luís Valente de Oliveira Metropolitano Ligeiro da Margem Sul do Tejo
Prof. Dr. Miguel Beleza Concessão BRISA
Dr. Vasco José de Mello Concessão Alta Velocidade e Concessão Brisa
Engº Carlos Fernandes Concessão Alta Velocidade
Engº Mário Lino Concessão Alta Velocidade
Dr. Pedro Ginjeira Nascimento Concessão Alta Velocidade
Página 209
1 DE NOVEMBRO DE 2013
209
Respostas /Questionários
Dr. Artur Santos Silva Concessão Oeste
Prof. José Manuel Viegas Concessão Alta Velocidade
Humberto Pedrosa Metropolitano Ligeiro da Margem Sul do Tejo
Engº José Sócrates Metropolitano Ligeiro da Margem Sul do Tejo
Dr. Sérgio Monteiro Concessão Alta Velocidade
Dr. Eduardo Ferro Rodrigues Metropolitano Ligeiro da Margem Sul do Tejo
Dr. Jorge Coelho Metropolitano Ligeiro da Margem Sul do Tejo
Dr.ª Manuela Ferreira Leite Metropolitano Ligeiro da Margem Sul do Tejo
Eng.º João Cravinho Metropolitano Ligeiro da Margem Sul do Tejo e Concessão Oeste
Dr. Paulo Manuel Cabrita Viegas Concessão Alta Velocidade
Dr. Paulo Campos Concessão Brisa
Respostas aos questionários Subconcessões / Concessões
Subconcessão / Concessão
Dr.ª Teresa Falcão Concessão Lusoponte
Dr. Carlos Costa Pina
Concessões Norte, Grande Lisboa, Beira Interior, Costa de Prata, Algarve, Interior Norte, Beiras Litoral e Alta, Norte Litoral, Grande Porto Douro Litoral, Túnel do Marão e Subconcessões
Dr. António Bagão Félix Concessões Beira Interior, Costa de Prata, Algarve, Interior Norte, Beiras Litoral e Alta, Norte Litoral, Grande Porto e Concessão Litoral Centro
Dr. António Mexia Concessões Beira Interior, Costa de Prata, Algarve, Interior Norte, Beiras Litoral e Alta, Norte Litoral, Grande Porto e Concessão Litoral Centro
Eng.º Alberto Conde Moreno
Concessões Norte, Grande Lisboa, Beira Interior, Costa de Prata, Algarve, Interior Norte, Beiras Litoral e Alta, Norte Litoral, Grande Porto, Lusoponte, Litoral Centro, Douro Litoral e Túnel do Marão e Subconcessões
Dr. Sérgio Monteiro Concessões Beira Interior, Algarve, Interior Norte, Beiras Litoral e Alta, Lusoponte, Litoral Centro, Douro Litoral e Túnel do Marão.
Dr. Luís Parreirão Subconcessão Douro Interior
Dr. Pedro Gonçalo Andrade Santos Beira Interior
Dr.ª Dora Nascimento Subconcessão Baixo Alentejo e Algarve Litoral
Dr. Gonçalo Moura Martins Concessões Norte, Grande Lisboa, Costa de Prata, Beiras Litoral e Alta, Grande Porto, Douro Interior, Pinhal Interior
Dr. Miguel Gonçalves Autoestrada Transmontana e Pinhal Interior
Página 210
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
210
Subconcessão / Concessão
Dr.ª Vera Pires Coelho Baixo Alentejo e Algarve Litoral
Dr. João Canto e Castro Subconcessão Baixo Tejo e Litoral Oeste
Eng.ª Ana Meira Subconcessões Baixo Tejo e do Pinhal Interior
Eng.º Nuno Sarmento Subconcessão Baixo Tejo
Dr. Júlio Moita Subconcessão Litoral Oeste
Eng.º Custódio dos Santos Subconcessão Litoral Oeste
Eng.º Mário Fernandes Subconcessões Baixo Alentejo e Algarve Litoral
Eng.º Carlos Silva Subconcessão Baixo Tejo
Dr. Pedro Durão Lopes Concessões Beira Interior, Algarve, Interior Norte e Beira Litoral e Alta, Subconcessões Baixo Alentejo, Algarve Litoral e Pinhal Interior
Dr. Fernando Ulrich Baixo Alentejo e Autoestrada Transmontana
Dr. Daniel Amaral Subconcessão Baixo Tejo
Eng.ª Sónia Saraiva Subconcessões Douro Interior e Litoral Oeste
Eng.º Nuno Ribeiro Subconcessão Douro Interior
Dr. Fernando Faria Subconcessões Douro Interior e Baixo Tejo
Dr. Joaquim Pais Jorge Subconcessões Autoestrada Transmontana, Baixo Tejo e Litoral Oeste
Dr. António Ramalho Autoestrada Transmontana Douro Interior, Baixo Tejo, Litoral Oeste, Baixo Alentejo, Algarve Litoral e Pinhal Interior
Eng.º Rui Manteigas Concessões Norte; Grande lisboa; Costa de Prata; Beiras Litoral e Alta; Norte Litoral e Grande Porto e Subconcessões
Eng.º Mário Lino Concessão Grande Lisboa e Subconcessões
Prof. José Reis Autoestrada Transmontana, Douro Interior, Baixo Tejo, Litoral Oeste, Baixo Alentejo, Algarve Litoral e Pinhal Interior.
Eng.º Miguel Gaspar Subconcessões Autoestrada Transmontana e Baixo Alentejo
Dr.ª Férial Hamid Subconcessões Autoestrada Transmontana e Litoral Oeste
Eng.º Francisco Mendes Godinho Subconcessões Autoestrada transmontana, Litoral Oeste e Algarve Litoral
Dr. João Ramalho Pereira Bento Subconcessão Baixo Tejo e Concessão Douro Litoral
Dr. Rui Pereira de Sousa Subconcessões Baixo Alentejo e Algarve Litoral
Dr. Nuno Amado – Millennium Concessão Norte, Costa de Prata, Beiras Litoral e Aldo e Grande Porto
Dr. Ricardo Espírito Santo Salgado – BES Concessão Grande Lisboa
Dr. Pedro Gonçalves Concessão Baixo Interior
Dr. Marques Mendes Concessão Costa de Prata
Dr. José Barros Concessão Costa de Prata, Interior Norte, Norte Litoral e Grande porto
Página 211
1 DE NOVEMBRO DE 2013
211
Subconcessão / Concessão
Prof. Dr. Álvaro Santos Pereira Concessão Beira interior; Algarve; Interior Norte; Beiras Litoral e Alta
Eng.º Philippe Pierre Max Delmotte Concessão Interior Norte
Dr. Sérgio Monteiro Concessão Beira Interior, Algarve, Interior Norte e Beiras Litoral e Alta
Eng.º Pedro Serra Concessão Costa de Prata
Dr. João Appleton Concessão Grande Lisboa
Dr. Vítor Almeida Concessão Norte, Grande Lisboa, Beira Interior, Costa de Prata, Algarve, Interior Norte, Beira Litoral e Alta Norte Litoral e Grande Porto
Dr. Fernando Teixeira dos Santos Concessão Norte, Grande Lisboa, Costa de Prata, Algarve, Interior Norte, Beira Litoral e Alta e Grande Porto e todas as subconcessões
Eng.º João Cravinho Concessão Norte, Beira Interior, Costa de Prata, Algarve, Interior Norte, Beiras Litoral e Alta e Grande Porto
Dr. Guilherme d’Oliveira Martins Concessão Norte Litoral
Eng.º José Monteiro de Morais Concessões Beira Interior e Interior Norte
Eng.º António Pinelo Concessões Costa de Prata, Interior Norte e Grande Porto
Eng.º Vítor Manuel Jacinto dos Santos Concessões Algarve e Norte Litoral
Dr.ª Margareth Pitta Ferraz Concessões Costa de Prata, Interior Norte e Grande Porto
Dr. António Flores de Andrade Concessões Costa de Prata, Interior Norte e Grande Porto
Dr. Rodolfo Vasco Gomes Concessão Norte Litoral
Prof. Dr. Jorge Miguel Andraz Concessões Beira Interior, Costa de Prata, Algarve, Interior Norte, Beira Litoral e Alta, Norte Litoral e Grande Porto
Dr. José Silva Peneda Concessão Interior Norte
Dr. António Nogueira Leite Concessão Costa de Prata
Dr. Almerindo Marques Concessão Norte Litoral
Prof. Dr. Valente de Oliveira Concessões Costa de Prata e Grande Porto
Eng.º Manuel de Sousa Marques Concessão Costa de Prata, Interior Norte e Grande Porto
Dr. Jorge Coelho Concessões Beira Interior, Costa de Prata, Algarve e Interior Norte
Dr. Joaquim António Pais e Jorge Concessões Beira Interior; Algarve; Interior Norte, Beiras Litoral e Alta
Dr. Ernesto Ribeiro Concessões Norte, Grande Lisboa, Beira Interior, Costa de Prata, Algarve, Interior Norte, Beira Litoral e Alta Norte Litoral e Grande Porto
Dr. António Carmona Rodrigues Concessões Norte, Grande Lisboa e Grande Porto
Dr.ª Maria Amália Freire de Almeida Concessões Beira Interior, Algarve, interior Norte e Beiras Litoral e Alta
Página 212
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
212
Subconcessão / Concessão
Dr. Francisco Pereira Soares Concessões Norte, Grande Lisboa, Beira Interior, Costa de Prata, Algarve, Interior Norte, Beira Litoral e Alta Norte Litoral e Grande Porto
Dr. António Mendonça Concessões Norte, Grande Lisboa, Costa de Prata, Beiras Litoral e Alta e Grande Porto
Dr. Ferro Rodrigues Concessão Beiras Litoral e Alta e Concessão Norte Litoral
Dr. António Manuel Sousa Barbosa de Frada Concessão Beira Interior
Dr. Fernando Alberto Fiel e Barbosa Concessão Beira Interior
Dr. João Carlos Silva Concessões Norte e Beira Interior
Dr. Joaquim Pina Moura Concessões Beira Interior; Costa de Prata; Algarve; Interior Norte e Beiras Litoral e Alta
Dr. Pedro Silva Costa Concessões Norte, Grande Lisboa, Beira Interior, Costa de Prata, Algarve, Interior Norte, Beira Litoral e Alta, Norte Litoral e Grande Porto
Eng.º Arménio de Oliveira Faria Concessões Norte, Costa de Prata e Norte Liotal
António Manuel Queirós Vasconcelos da Mota Concessões Norte e Beiras Litoral e Alta
Jorge Jacob Concessões Norte, Grande Lisboa, Beira Interior, Costa de Prata, Interior Norte, Beiras Litoral e Alta, Norte Litoral e Grande Porto
Prof. Dr. Teixeira dos Santos Concessões Norte, Grande Lisboa, Beira Interior, Costa de Prata, Algarve, Interior Norte, Beiras Litoral e Alta, Norte Litoral e Grande Porto
Dr.ª Manuela Ferreira Leite Concessões Norte, Grande Lisboa, Costa de Prata e Grande Porto
Dr. Jorge Costa Concessão Norte
Dr. Paulo Campos
Concessões Norte, Grande Lisboa, Beira Interior, Costa de Prata, Algarve, Interior Norte, Beiras Litoral e Alta, Norte Litoral e Grande Porto. Concessões Douro Litoral e Túnel do Marão
António Mota Concessões Grande Lisboa, Norte, Costa de Prata, Beiras Litoral e Alta e Grande Porto
Dr. Alfredo Marvão Pereira Concessões Beira Interior, Costa de Prata, Algarve, Interior Norte, Beiras Litoral e Alta, Norte Litoral e Grande Porto
Dr. Rui Manuel Pereira Concessões Beira Interior, Costa de Prata, Algarve, Interior Norte, Beiras Litoral e Alta, Norte Litoral e Grande Porto
Dr. Vítor Gaspar Concessões Beira Interior, Algarve, Interior Norte e Beiras Litoral e Alta e todas as subconcessões exceto Douro Interior
Dr.ª Maria Luís Albuquerque Concessões Beira Interior, Algarve, Interior Norte e Beiras Litoral e Alta e todas as subconcessões exceto Douro Interior
Rafael del Pino y Calvo Sotelo Concessões Algarve e Norte Litoral
José Manuel Proença Boavida Concessões Algarve, Beiras Litoral e Alta e Grande Porto
Página 213
1 DE NOVEMBRO DE 2013
213
Subconcessão / Concessão
Xavier Bulot Concessão Interior Norte
Dr. Rui Nelson Todas as subconcessões
Dr. Fernando Jorge Sales Nogueira Autoestrada Transmontana
Dr.ª Susana Alves Subconcessão Baixo Tejo e Algarve Litoral
Dr. António de Sousa Rodrigues Subconcessão Pinhal Interior
Eng.º Joaquim Ferreira do Amaral Concessão Lusoponte
Dr. Vasco Maria José de Mello Concessão Litoral Centro
Dr. Francisco Manuel Jesus da Silva Concessão Túnel do Marão
Entidades que não responderam ao Questionários
Entidade
Dr. Pedro Gonçalves
Dr. Vítor Gaspar
Dr.ª Maria Luís Albuquerque
Eng.º Rafael del Pino Y Calvo - Sotelo – carta devolvida
Dr. Jorge Costa
Dr. Ian Weatherston
Dr. António de Sousa Pereira
Dr. Luís Ferreira
Eng.º Jorge Jacob - por e-mail informa que não teve qualquer relação com as PPP
Página 214
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
214
ANEXO III
26/CPIPPPSRF de 12.07.12
Secretária de Estado dos Assuntos Parlamentares e da
Igualdade
Envia exposição subscrita pelo Sr. Francisco José Mourão Vieira Domingues (domingues.francisco@gmail.com) que foi enviada por mail. A exposição, intitulada “Prazos para não cumprir e leis para iludir….? Ainda (e sempre) as Parcerias Público-Privadas…” inclui um conjunto de perguntas sobre matéria de competência governamental
04/CPIPPPSRF de 16.05.12
PAR
Na reunião desta Comissão, a requerimento do (PSD) e pergunta do (PS) de 16 de Maio de 2012, foram aprovados por unanimidade o requerimento apresentado pelo Grupo Parlamentar do PSD e a pergunta apresentada pelo Grupo Parlamentar do PS, solicitar, a emissão de parecer pela Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos Liberdades e Garantias com a maior brevidade possível.
10/CPIPPPSRF de 31.05.12
Procurador-Geral da República
Foi deliberado na reunião de 30 de maio 2012, na sequência de notícias veiculadas pela comunicação social relativas a Relatório do Tribunal de Contas, aprovado por unanimidade, sobre parcerias público-privadas questionar V. Ex.ª. sobre o seguinte: 1 – Se tem conhecimento deste relatório do Tribunal de Contas e das afirmações nele contidas; 2 – Se face à gravidade das afirmações nele reproduzidas, já foi aberto ou tenciona abrir algum inquérito.
09/CPIPPPSRF de 31.05.12
Tribunal de Contas Solicita o envio, com a brevidade possível, de cópia do Relatório e eventuais demais trabalhos produzidos por esse Grupo de Trabalho.
12/CPIPPPSRF de 31.05.12
Tribunal de Contas
Solicita Todos os Relatórios e as Auditorias realizadas pelo Tribunal de Contas sobre as PPP alvo do objeto da Comissão Parlamentar de Inquérito à Contratualização, Renegociação e Gestão de todas as Parcerias Público-Privadas do Sector Rodoviário e Ferroviário;
Ofício/data Entidade destinatária Assunto
03/CPIPPPSRF de 16.05.12
Secretária de Estado dos Assuntos Parlamentares e da
Igualdade
Solicita ao Governo, com a máxima urgência, informação sobre as Parcerias Público Privadas, incluídas na esfera de competências desta Comissão, que estejam em renegociação, bem como o objeto e o âmbito desta renegociação e indicação da data previsível da sua conclusão
13/CPIPPPSRF de 31.05.12
Secretária de Estado dos Assuntos Parlamentares e da
Igualdade
Na reunião de 30 de maio de 2012, foi deliberado solicitar clarificação quanto ao mencionado no ponto 5, designadamente quanto à calendarização e previsão de conclusão do processo de revisão dos contratos das subconcessões EP
14/CPIPPPSRF de 05.06.12
Secretária de Estado dos Assuntos Parlamentares e da
Igualdade
A Comissão deliberou solicitar, através de V. Ex.ª, os seguintes documentos e elementos ao Governo, relativamente a todas as PPPs abrangidas no objeto desta Comissão Parlamentar de Inquérito
25/CPIPPPSRF de 05.07.12
Secretária de Estado dos Assuntos Parlamentares e da
Igualdade
Solicita informação sobre se o relatório final relativo a todos os contratos de PPPs solicitado pelo Governo foi entregue como previsto no final do mês transato e, em caso afirmativo, requerer o envio de cópia do relatório a esta Comissão
Página 215
1 DE NOVEMBRO DE 2013
215
Todas as Atas do Tribunal de Contas que envolvam documentos sobre as PPP alvo do objeto da Comissão Parlamentar de Inquérito à Contratualização, Renegociação e Gestão de todas as Parcerias Público-Privadas do Sector Rodoviário e Ferroviário;
Todas as declarações de voto, cajo existam, dos Juízes Conselheiros sobre documentos relacionados com as PPP alvo do objeto da Comissão Parlamentar de Inquérito à Contratualização, Renegociação e Gestão de todas as Parcerias Público-Privadas do Sector Rodoviário e Ferroviário
15/CPIPPPSRF de 05.06.12
Autoestradas do Atlântico-Concessões Rodoviárias de Portugal,
SA
A Comissão solicita o envio de cópia dos seguintes elementos procedimentais e processuais relativos à Concessão Oeste: – Listagem dos membros responsáveis pelas negociações do contrato de concessão com o Governo; – Listagem dos representantes responsáveis pelas negociações e renegociações do contrato em causa com o Governo, bem como dos principais acionistas à data das mesmas; – Todos os relatórios e estudos, financeiros ou de outra natureza, produzidos internamente no âmbito da seleção, negociação e contratação da parceria em causa; – Todos os relatórios e documentos de suporte técnico, ou de outra natureza, produzidos por entidades privadas, nomeadamente consultoras, relacionados com a negociação e contratação da parceria; – Listagem das entidades responsáveis pelo financiamento de todas as operações de conceção, projeto, construção, financiamento, exploração e conservação relativas ao contrato e respetivos intervenientes
16/CPIPPPSRF de 31.05.12
Brisa Autoestradas
A Comissão solicita cópia dos seguintes elementos procedimentais e processuais relativos à Concessão Brisa: – Listagem dos membros responsáveis pelas negociações do contrato de concessão com o Governo; – Listagem dos representantes responsáveis pelas negociações e renegociações do contrato em causa com o Governo, bem como dos principais acionistas à data das mesmas; – Todos os relatórios e estudos, financeiros ou de outra natureza, produzidos internamente no âmbito da seleção, negociação e contratação da parceria em causa; – Todos os relatórios e documentos de suporte técnico, ou de outra natureza, produzidos por entidades privadas, nomeadamente consultoras, relacionados com a negociação e contratação da parceria; Listagem das entidades responsáveis pelo financiamento de todas as operações de conceção, projeto, construção, financiamento, exploração e conservação relativas ao contrato e respetivos intervenientes
21/CPIPPPSRF de 20.06.12
Brisa Autoestradas
Deliberou esta Comissão Parlamentar esclarecer que, no que se refere às “Listagens dos representantes responsáveis pelas negociações e renegociações do contrato em causa com o Governo, bem como dos principais acionistas à data das mesmas”, a informação deve incluir, no possível, os dados relativos à celebração do contrato inicial bem como de todas as alterações havidas até ao presente
Página 216
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
216
24/CPIPPPSRF de 05.07.12
Brisa Autoestradas
Atendendo aos fundamentos invocados, a Comissão decidiu anuir favoravelmente ao pedido e alargar o prazo para o envio da documentação até final do corrente mês de julho.
17/CPIPPPSRF de 06.06.12
Fertagus, SA
A Comissão solicita o envio de cópia dos seguintes elementos procedimentais e processuais relativos à parceria Transportes Ferroviário eixo-norte/sul: – Listagem dos membros responsáveis pelas negociações do contrato de concessão com o Governo; – Listagem dos representantes responsáveis pelas negociações e renegociações do contrato em causa com o Governo, bem como dos principais acionistas à data das mesmas; – Todos os relatórios e estudos, financeiros ou de outra natureza, produzidos internamente no âmbito da seleção, negociação e contratação da parceria em causa; – Todos os relatórios e documentos de suporte técnico, ou de outra natureza, produzidos por entidades privadas, nomeadamente consultoras, relacionados com a negociação e contratação da parceria; – Listagem das entidades responsáveis pelo financiamento de todas as operações de conceção, projeto, construção, financiamento, exploração e conservação relativas ao contrato e respetivos intervenientes.
18/CPIPPPSRF de 06.06.12
Elos Ligações de alta velocidade, SA
A Comissão solicita o envio de cópia dos seguintes elementos procedimentais e processuais relativos à parceria Troço Poceirão-Caia da rede de AVF: – Listagem dos membros responsáveis pelas negociações do contrato de concessão com o Governo; – Listagem dos representantes responsáveis pelas negociações e renegociações do contrato em causa com o Governo, bem como dos principais acionistas à data das mesmas; – Todos os relatórios e estudos, financeiros ou de outra natureza, produzidos internamente no âmbito da seleção, negociação e contratação da parceria em causa; – Todos os relatórios e documentos de suporte técnico, ou de outra natureza, produzidos por entidades privadas, nomeadamente consultoras, relacionados com a negociação e contratação da parceria; – Listagem das entidades responsáveis pelo financiamento de todas as operações de conceção, projeto, construção, financiamento, exploração e conservação relativas ao contrato e respetivos intervenientes
22/CPIPPPSRF de 20.06.12
Elos Ligações de alta velocidade, SA
A comissão aceitou a prorrogação do prazo até dia 23 de Julho
19/CPIPPPSRF de 06.06.12
MTS – Metro Transportes do Sul
Solicita o envio de cópia dos seguintes elementos procedimentais e processuais: – Listagem dos membros responsáveis pelas negociações do contrato de concessão com o Governo; – Listagem dos representantes responsáveis pelas negociações e renegociações do contrato em causa com o Governo, bem como dos principais acionistas à data das mesmas; – Todos os relatórios e estudos, financeiros ou de outra natureza, produzidos internamente no âmbito da seleção, negociação e contratação da parceria em causa; – Todos os relatórios e documentos de suporte técnico, ou de outra natureza, produzidos por entidades privadas,
Página 217
1 DE NOVEMBRO DE 2013
217
nomeadamente consultoras, relacionados com a negociação e contratação da parceria; – Listagem das entidades responsáveis pelo financiamento de todas as operações de conceção, projeto, construção, financiamento, exploração e conservação relativas ao contrato e respetivos intervenientes.
20/CPIPPPSRF de 20.06.12
Comissão de Economia e Obras Públicas
Solicita um conjunto de documentos sobre parcerias público privadas que foram entregues a essa Comissão Parlamentar no quadro de audições realizadas no último trimestre do ano passado. Dado o interesse dos mesmos para os trabalhos em curso nesta Comissão, vinha solicitar os bons ofícios de V. Exa no sentido de os mesmos nos serem remetidos a fim de serem disponibilizados aos membros desta Comissão. Solicito ainda indicação do link para as gravações vídeo e áudio das aludidas audições para distribuição aos membros desta Comissão.
27/CPIPPPSRF de 12.07.12
PAR
Sendo o prazo exíguo para o cumprimento do seu objeto, e considerando que muitas das entidades a quem foi requerido o envio de documentos solicitaram a prorrogação do prazo para a sua entrega, obrigando a uma interrupção dos trabalhos da Comissão, requer-se que o prazo se suspenda a partir de 13 de Julho, retomando os trabalhos a 18 de setembro
28/CPIPPPSRF de 12.07.12
Presidente do Tribunal de Contas
Solicita se digne determinar o envio, com a brevidade possível, dos seguintes documentos: – Contratos de Concessão Reformados (incluindo os seus anexos reformados); – Formulário do Tribunal de Contas denominado “Informação de Cabimento e Encargos Plurianuais”; – Informação dos encargos financeiros visados pelo Tribunal de Contas para cada Contrato de Subconcessão.
29/CPIPPPSRF de 12.07.12
Inspeção-Geral de Finanças Vem solicitar se digne determinar o envio dos relatórios de auditoria às concessões do Algarve, da Beira Interior e de outras realizadas por essa Inspeção-Geral.
30/CPIPPPSRF de 12.07.12
Procurador-Geral da República Remete o teor integral da ata da audição do Sr. Professor Fernando Nunes da Silva, para os efeitos que tiver por convenientes
47/CPIPPPSRF de 24.07.12
Presidente da Administração FERTAGUS, SA
Vem solicitar se digne determinar o envio, com urgência, de cópia do relatório de avaliação das propostas e da proposta da Comissão do Concurso para a Exploração do serviço de Transporte Suburbano de Passageiros no Eixo Ferroviário Norte-Sul, datados, respetivamente, de 3 de julho e 5 de setembro de 1998 e mencionados no Despacho conjunto n.º 731/98, de 19 de outubro
48/CPIPPPSRF de 26.07.12
Dr. António Barreto
Por se considerar essencial o esclarecimento das referidas declarações, no sentido do bom desenvolvimento dos trabalhos cometidos a esta Comissão Parlamentar de Inquérito, pergunta-se: 7- Quais as “cláusulas secretas” que conhece? 8- Quais os contratos com o Estado que têm estas “cláusulas secretas”? 9- Quem são os autores destas “cláusulas secretas”? 10- Como obteve estas informações? 11- Comunicou à Justiça estas informações? 12- Que outras informações tem que possam ser uteis aos trabalhos da Comissão Parlamentar de Inquérito?
Página 218
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
218
51/CPIPPPSRF de 27.07.12
Presidente do Tribunal de Contas
Atas de todas as sessões plenárias, ordinárias e extraordinárias, das 1.ª e 2.ª Secções do Tribunal de Contas, desde 2008até à presente data, bem como todos os anexos;
Correspondência trocada entre o Tribunal de Contas e a REFER respeitante aos pedidos de prorrogação a que se refere o ponto I.9 do Acórdão n.º 9/12 – 21.Mar-1.ª S/SS (Processo n.º 233/11).
52/CPIPPPSRF de 27.07.12
Presidente do Conselho de Administração Caixa BI
Solicita o envio de cópia da seguinte documentação: - Estudo de tráfego realizado pela Caixa Geral de Depósitos para a travessia ferroviária sobre o Tejo; - Comunicações trocadas entre a Caixa Geral de Depósitos, o Estado e os concorrentes.
53/CPIPPPSRF de 27.07.12
Presidente do IMTT
Solicita o envio de cópia da seguinte documentação, relativa à Metro, Transportes do Sul, SA: – Todos os estudos prévios realizados; – A proposta do consórcio vencedor e respetivos anexos; – Estudos de tráfego realizados pelo Estado e pelo concorrente
54/CPIPPPSRF de 27.07.12
Dr. José Luís Rosado Catarino Fertagus
Vem solicitar no quadro de apreciação da Parceria Público-Privada do Eixo Ferroviário Norte-Sul, resposta às seguintes perguntas: 1. Relativamente a esta concessão, qual o valor da taxa interna de rentabilidade (TIR) real no período 1999-2010? 2. Qual o valor do investimento (desagregado por rubricas), que foi tido em conta para o cálculo da TIR referida anteriormente? 3. Qual a taxa de juro dos suprimentos dos acionistas, no período 1999-2010. Qual o valor total pago a esse título?
55/CPIPPPSRF de 02.10.12
Secretária de Estado dos Assuntos Parlamentares e da Igualdade
Solicita, através esclarecimento de quais os Estudos de Tráfego e de Procura efetivamente realizados no quadro da Parceria Público-Privada do Transporte Ferroviário Eixo Norte – Sul, concessão FERTAGUS, a entidade que os encomendou e deles dispõe.
57/CPIPPPSRF de 12.10.12
Secretária de Estado dos Assuntos Parlamentares e da Igualdade
Solicita, na sequência das audições realizadas relativas à Parceria Público-Privada do Transporte Ferroviário Eixo Norte – Sul, concessão FERTAGUS, o envio dos pareceres jurídicos que fundamentaram o Despacho n.º 9954/2010, publicado no DR 2.ª Série n.º 113, de 14 de junho de 2010, dos Ministérios das Finanças e da Administração Pública e das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, bem como os documentos que o IMTT remeteu ao Governo a alertar para a necessidade de cumprimento do prazo das negociações que consta do Decreto-Lei n.º 78/2005, de 13 de abril.
93/CPIPPPSRF de 12.10.12
Presidente do Conselho de Administração Caixa BI
Deliberou, na reunião de 11 de outubro p.p., aceitar a prorrogação do prazo, tendo em conta os motivos de justificação mencionados no V/ofício (Ref.ª 46/2012) de 4 de outubro. Embora a Comissão tenha entretanto recebido a documentação já enviada, acompanhada do ofício (Ref. 47/2012 – CA), ficamos a aguardar o envio de qualquer outro documento relevante para os trabalhos da Comissão, agradecendo a colaboração manifestada
Página 219
1 DE NOVEMBRO DE 2013
219
95/CPIPPPSRF de 19.10.12
IMT
Na sequência de esclarecimento do Sr. Chefe de Gabinete do Ministro das Finanças, relativamente aos Estudos de Tráfego e de Procura efetivamente realizados no quadro da Parceria Público-Privada do Transporte Ferroviário Eixo Norte-Sul, concessão FERTAGUS, solicitar a V. Ex.ª o envio de cópia da seguinte documentação: – Estudos de procura no âmbito da subconcessão do Eixo Ferroviário Norte-Sul (Março-Abril de 1998), realizado pela FBO – Consultores, SA, composto por três fascículos; – Estudo de procura para os serviços de Transporte Ferroviário de Suburbanos de passageiros na Península de Setúbal e das Ligações a Lisboa, elaborado pela TIS. PT/CEDRU, incluindo os três volumes que o compõem e a adenda de julho de 2003 destinada a responder a solicitações efetuadas pela KPMG (consultor financeiro de renegociação).
96/CPIPPPSRF de 19.10.12
Secretária de Estado dos Assuntos Parlamentares e da Igualdade
Na sequência de esclarecimento do Sr. Chefe de Gabinete do Ministro das Finanças, relativamente aos Estudos de Tráfego e de Procura efetivamente realizados no quadro da Parceria Público-Privada do Transporte Ferroviário Eixo Norte-Sul, concessão FERTAGUS, solicitar a V. Ex.ª o envio de cópia da seguinte documentação: – Estudos de procura no âmbito da subconcessão do Eixo Ferroviário Norte-Sul (Março-Abril de 1998), realizado pela FBO – Consultores, SA, composto por três fascículos; – Estudo de procura para os serviços de Transporte Ferroviário de Suburbanos de passageiros na Península de Setúbal e das Ligações a Lisboa, elaborado pela TIS. PT/CEDRU, incluindo os três volumes que o compõem e a adenda de julho de 2003 destinada a responder a solicitações efetuadas pela KPMG (consultor financeiro de renegociação).
124/CPIPPPSRF de 19.10.12
Secretária de Estado dos Assuntos Parlamentares e da Igualdade
Solicitar esclarecimento de quais as Parcerias Público-Privadas que se encontram em renegociação e aquelas cujo processo de renegociação se encontra concluído
2/CPIPPPSRF de 23.01.13
Dr. Gonçalo Moura Martins Ascendi
Determina o envio de cópia dos seguintes elementos procedimentais e processuais relativos à Concessão da Costa de Prata: – Listagem dos membros responsáveis pelas negociações do contrato de concessão com o Governo; – Listagem dos representantes responsáveis pelas negociações e renegociações do contrato em causa com o Governo, bem como dos principais acionistas à data das mesmas; – Todos os relatórios e estudos, financeiros ou de outra natureza, produzidos internamente no âmbito da seleção, negociação e contratação da parceria em causa; – Todos os relatórios e documentos de suporte técnico, ou de outra natureza, produzidos por entidades privadas, nomeadamente consultoras, relacionados com a negociação e contratação da parceria; – Listagem das entidades responsáveis pelo financiamento de todas as operações de conceção, projeto, construção, financiamento, exploração e conservação relativas ao contrato e respetivos intervenientes.
Página 220
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
220
3/CPIPPPSRF de 23.01.13
Dr. Gonçalo Moura Martins Ascendi
Determina o envio de cópia dos seguintes elementos procedimentais e processuais relativos à Concessão das Beiras Litoral e Alta:
– Listagem dos membros responsáveis pelas negociações do contrato de concessão com o Governo; – Listagem dos representantes responsáveis pelas negociações e renegociações do contrato em causa com o Governo, bem como dos principais acionistas à data das mesmas; – Todos os relatórios e estudos, financeiros ou de outra natureza, produzidos internamente no âmbito da seleção, negociação e contratação da parceria em causa; – Todos os relatórios e documentos de suporte técnico, ou de outra natureza, produzidos por entidades privadas, nomeadamente consultoras, relacionados com a negociação e contratação da parceria; – Listagem das entidades responsáveis pelo financiamento de todas as operações de conceção, projeto, construção, financiamento, exploração e conservação relativas ao contrato e respetivos intervenientes.
4/CPIPPPSRF de 23.01.13
Dr. Gonçalo Moura Martins Ascendi
Determina o envio de cópia dos seguintes elementos procedimentais e processuais relativos à Concessão Grande Porto:
– Listagem dos membros responsáveis pelas negociações do contrato de concessão com o Governo; – Listagem dos representantes responsáveis pelas negociações e renegociações do contrato em causa com o Governo, bem como dos principais acionistas à data das mesmas; – Todos os relatórios e estudos, financeiros ou de outra natureza, produzidos internamente no âmbito da seleção, negociação e contratação da parceria em causa; – Todos os relatórios e documentos de suporte técnico, ou de outra natureza, produzidos por entidades privadas, nomeadamente consultoras, relacionados com a negociação e contratação da parceria; – Listagem das entidades responsáveis pelo financiamento de todas as operações de conceção, projeto, construção, financiamento, exploração e conservação relativas ao contrato e respetivos intervenientes.
5/CPIPPPSRF de 23.01.13
Dr. Gonçalo Moura Martins Ascendi
Determina o envio de cópia dos seguintes elementos procedimentais e processuais relativos à Concessão Norte:
– Listagem dos membros responsáveis pelas negociações do contrato de concessão com o Governo; – Listagem dos representantes responsáveis pelas negociações e renegociações do contrato em causa com o Governo, bem como dos principais acionistas à data das mesmas; – Todos os relatórios e estudos, financeiros ou de outra natureza, produzidos internamente no âmbito da seleção, negociação e contratação da parceria em causa; – Todos os relatórios e documentos de suporte técnico, ou de outra natureza, produzidos por entidades privadas, nomeadamente consultoras, relacionados com a negociação e contratação da parceria; – Listagem das entidades responsáveis pelo financiamento de todas as operações de conceção, projeto, construção, financiamento, exploração e conservação relativas ao contrato e respetivos intervenientes.
Página 221
1 DE NOVEMBRO DE 2013
221
6/CPIPPPSRF de 23.01.13
Dr. Gonçalo Moura Martins Ascendi
Determina o envio de cópia dos seguintes elementos procedimentais e processuais relativos à Concessão Grande Lisboa:
– Listagem dos membros responsáveis pelas negociações do contrato de concessão com o Governo; – Listagem dos representantes responsáveis pelas negociações e renegociações do contrato em causa com o Governo, bem como dos principais acionistas à data das mesmas; – Todos os relatórios e estudos, financeiros ou de outra natureza, produzidos internamente no âmbito da seleção, negociação e contratação da parceria em causa; – Todos os relatórios e documentos de suporte técnico, ou de outra natureza, produzidos por entidades privadas, nomeadamente consultoras, relacionados com a negociação e contratação da parceria; – Listagem das entidades responsáveis pelo financiamento de todas as operações de conceção, projeto, construção, financiamento, exploração e conservação relativas ao contrato e respetivos intervenientes.
7/CPIPPPSRF de 23.01.13
Eng.º Filipe Delmotte Norscut
Determina o envio de cópia dos seguintes elementos procedimentais e processuais relativos à Concessão Interior Norte:
– Listagem dos membros responsáveis pelas negociações do contrato de concessão com o Governo; – Listagem dos representantes responsáveis pelas negociações e renegociações do contrato em causa com o Governo, bem como dos principais acionistas à data das mesmas; – Todos os relatórios e estudos, financeiros ou de outra natureza, produzidos internamente no âmbito da seleção, negociação e contratação da parceria em causa; – Todos os relatórios e documentos de suporte técnico, ou de outra natureza, produzidos por entidades privadas, nomeadamente consultoras, relacionados com a negociação e contratação da parceria; – Listagem das entidades responsáveis pelo financiamento de todas as operações de conceção, projeto, construção, financiamento, exploração e conservação relativas ao contrato e respetivos intervenientes.
8/CPIPPPSRF de 23.01.13
Presidente Scutvias Autoestradas da Beira Interior
Determina o envio de cópia dos seguintes elementos procedimentais e processuais relativos à Concessão Beira Interior:
– Listagem dos membros responsáveis pelas negociações do contrato de concessão com o Governo; – Listagem dos representantes responsáveis pelas negociações e renegociações do contrato em causa com o Governo, bem como dos principais acionistas à data das mesmas; – Todos os relatórios e estudos, financeiros ou de outra natureza, produzidos internamente no âmbito da seleção, negociação e contratação da parceria em causa; – Todos os relatórios e documentos de suporte técnico, ou de outra natureza, produzidos por entidades privadas, nomeadamente consultoras, relacionados com a negociação e contratação da parceria; – Listagem das entidades responsáveis pelo financiamento de todas as operações de conceção, projeto, construção, financiamento, exploração e conservação relativas ao contrato e respetivos intervenientes.
Página 222
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
222
9/CPIPPPSRF de 23.01.13
Eng.º Vítor Domingues dos Santos Euroscut Algarve
Determina o envio de cópia dos seguintes elementos procedimentais e processuais relativos à Concessão Algarve:
– Listagem dos membros responsáveis pelas negociações do contrato de concessão com o Governo; – Listagem dos representantes responsáveis pelas negociações e renegociações do contrato em causa com o Governo, bem como dos principais acionistas à data das mesmas; – Todos os relatórios e estudos, financeiros ou de outra natureza, produzidos internamente no âmbito da seleção, negociação e contratação da parceria em causa; – Todos os relatórios e documentos de suporte técnico, ou de outra natureza, produzidos por entidades privadas, nomeadamente consultoras, relacionados com a negociação e contratação da parceria; – Listagem das entidades responsáveis pelo financiamento de todas as operações de conceção, projeto, construção, financiamento, exploração e conservação relativas ao contrato e respetivos intervenientes.
10/CPIPPPSRF de 23.01.13
Eng.º Vítor Domingues dos Santos Euroscut Norte
Determina o envio de cópia dos seguintes elementos procedimentais e processuais relativos à Concessão Norte Litoral:
– Listagem dos membros responsáveis pelas negociações do contrato de concessão com o Governo; – Listagem dos representantes responsáveis pelas negociações e renegociações do contrato em causa com o Governo, bem como dos principais acionistas à data das mesmas; – Todos os relatórios e estudos, financeiros ou de outra natureza, produzidos internamente no âmbito da seleção, negociação e contratação da parceria em causa; – Todos os relatórios e documentos de suporte técnico, ou de outra natureza, produzidos por entidades privadas, nomeadamente consultoras, relacionados com a negociação e contratação da parceria; – Listagem das entidades responsáveis pelo financiamento de todas as operações de conceção, projeto, construção, financiamento, exploração e conservação relativas ao contrato e respetivos intervenientes.
73/CPIPPPSRF de 06.02.13
Dr. Francisco Murteira Nabo SAER
Solicita na qualidade de coordenador da Comissão de Negociação no âmbito das alterações ao contrato de concessão da BRISA – Autoestradas de Portugal, SA, que explique a negociação realizada, concretamente o critério e a fórmula de cálculo utilizada na equiparação de 270,7 milhões de euros a 3 anos de prazo de concessão. O montante devido à BRISA e a extensão do prazo de concessão foram apurados numa única sessão de negociação, de cuja ata consta a data de 10 de dezembro de 2008.
74/CPIPPPSRF de 06.02.13
Dr. Guilherme D’Oliveira Martins Tribunal de Contas
Deliberou solicitar se digne determinar o envio, com a brevidade possível, da justificação que sustentou a não emissão de visto na renegociação BRISA, ocorrida em 2008
75/CPIPPPSRF de 06.02.13
Presidente Conselho Administração da Ferbitras
Solicita na qualidade de Presidente da empresa que elaborou estudos de tráfego iniciais no âmbito do contrato de concessão, explicação por parte dos seus autores, sobre os pressupostos considerados nos mesmos e a fundamentação havida para as considerações tidas à época para sustentar previsões de crescimento como as que foram tidas
Página 223
1 DE NOVEMBRO DE 2013
223
76/CPIPPPSRF de 06.02.13
Presidente Conselho Administração da VTM
Solicita na qualidade de Presidente da empresa que elaborou estudos de tráfego no âmbito do contrato de concessão, explicação por parte dos seus autores, sobre os pressupostos considerados nos mesmos e a fundamentação havida para as considerações tidas à época para sustentar previsões de crescimento como as que foram tidas.
87/CPIPPPSRF de 21.02.13
Prof. Paulo Morais Vice- Presidente da Direção Transparência e Integridade, Associação Cívica
Solicita resposta às seguintes questões: 1 – A que Governos, respetivos responsáveis e cargo desempenhados se refere quando afirma “… os Governos continuam a ser cúmplices destes negócios ruinosos.”? 2 –A que “negócios ruinosos” se refere, em concreto? 3 – Tendo em conta que o Orçamento de Estado de 2013 prevê, para 2012, um encargo liquido com as PPP rodoviárias de 605 milhões de euros e, para 2013, um encargo líquido de 449 milhões de euros. Quando refere que “Nos últimos quatro anos, os encargos líquidos com as PPP quadruplicaram, atingindo por ano montantes da ordem dos dois mil milhões de euros” refere-se em concreto a que valores? 4 - Tendo em conta que o Orçamento de Estado de 2013 prevê um encargo liquido atualizado, com IVA, valor que é recebido pelo próprio estado, com as PPP rodoviárias de 8,3 mil milhões de euros e o Orçamento de Estado de 2012 previa um encargo liquido atualizado, com IVA, com as PPP rodoviárias de 9,2 mil milhões de euros. Quando refere “O valor dos compromissos futuros estima-se em mais de 24 mil milhões de euros” refere-se a que valores, está a incluir apenas os encargos e não inclui as receitas (recorde-se que quer os encargos quer as receitas variam em função das previsões de tráfego), refere-se a valores atuais ou a valores a preços correntes que incorporam a inflação dos próximos trinta anos, refere-se a valores que incluem iva que é receita do próprio estado? 5 –Quando afirma que ”Mas, o que é pior, Vítor Gaspar continua a proteger os privados. Já em 2012 e por decreto-lei, determinou que da nova legislação que regulamenta as PPP, “não podem resultar alterações aos contratos já celebrados””, a que legislação se refere? 6 – Quando afirma que ao Grupo Ascendi e seus financiadores, em 2011, “… foram pagos a mais (!) quinhentos milhões de euros.”. Em que contrato ou contratos isso aconteceu? Conhece as circunstâncias e fundamentos que suportam este pagamento? Quais os factos e em que data foram geradas as responsabilidades pagas em 2011? 6 – Tem conhecimento de alguma ação de corrupção? Quem foram os agentes envolvidos nesse eventual ato de corrupção? 7 – Tem conhecimento e analisou algum contrato de PPP? Tem conhecimento e analisou os relatórios de negociação de alguma PPP? Quais e em que circunstâncias o fez? 8 –Quando afirma que “colocaram todos os riscos do negócio do lado do Estado” refere-se a que riscos, ao risco de construção? Ao risco de financiamento? Ao risco de operação? Ao risco de disponibilidade? Ao risco de procura? Em que contratos? A outros riscos? Pode indicar quais as cláusulas que eliminam os riscos para o parceiro privado e os colocam no Estado? 9 – Que outras informações dispõe que possam ser úteis aos trabalhos da Comissão Parlamentar de Inquérito?
Página 224
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
224
123/CPIPPPSRF de 11.02.13
Presidente da Administração Ascendi Pinhal Interior
– Listagem dos membros responsáveis pelas negociações do contrato de concessão com o Governo; – Listagem dos representantes responsáveis pelas negociações e renegociações do contrato em causa com o Governo, bem como dos principais acionistas à data das mesmas; – Todos os relatórios e estudos, financeiros ou de outra natureza, produzidos internamente no âmbito da seleção, negociação e contratação da parceria em causa; – Todos os relatórios e documentos de suporte técnico, ou de outra natureza, produzidos por entidades privadas, nomeadamente consultoras, relacionados com a negociação e contratação da parceria; – Listagem das entidades responsáveis pelo financiamento de todas as operações de conceção, projeto, construção, financiamento, exploração e conservação relativas ao contrato e respetivos intervenientes.
124/CPIPPPSRF de 11.02.13
Presidente da Administração da Ascendi Douro Interior
– Listagem dos membros responsáveis pelas negociações do contrato de concessão com o Governo; – Listagem dos representantes responsáveis pelas negociações e renegociações do contrato em causa com o Governo, bem como dos principais acionistas à data das mesmas; – Todos os relatórios e estudos, financeiros ou de outra natureza, produzidos internamente no âmbito da seleção, negociação e contratação da parceria em causa; – Todos os relatórios e documentos de suporte técnico, ou de outra natureza, produzidos por entidades privadas, nomeadamente consultoras, relacionados com a negociação e contratação da parceria; – Listagem das entidades responsáveis pelo financiamento de todas as operações de conceção, projeto, construção, financiamento, exploração e conservação relativas ao contrato e respetivos intervenientes.
125/CPIPPPSRF de 11.02.13
Presidente da Administração Autoestradas XXI
– Listagem dos membros responsáveis pelas negociações do contrato de concessão com o Governo; – Listagem dos representantes responsáveis pelas negociações e renegociações do contrato em causa com o Governo, bem como dos principais acionistas à data das mesmas; – Todos os relatórios e estudos, financeiros ou de outra natureza, produzidos internamente no âmbito da seleção, negociação e contratação da parceria em causa; – Todos os relatórios e documentos de suporte técnico, ou de outra natureza, produzidos por entidades privadas, nomeadamente consultoras, relacionados com a negociação e contratação da parceria; – Listagem das entidades responsáveis pelo financiamento de todas as operações de conceção, projeto, construção, financiamento, exploração e conservação relativas ao contrato e respetivos intervenientes.
126/CPIPPPSRF de 11.02.13
Dr. Rui Luís Dias Pereira de Sousa
– Listagem dos membros responsáveis pelas negociações do contrato de concessão com o Governo; – Listagem dos representantes responsáveis pelas negociações e renegociações do contrato em causa com o Governo, bem como dos principais acionistas à data das mesmas; – Todos os relatórios e estudos, financeiros ou de outra natureza, produzidos internamente no âmbito da seleção, negociação e contratação da parceria em causa;
Página 225
1 DE NOVEMBRO DE 2013
225
– Todos os relatórios e documentos de suporte técnico, ou de outra natureza, produzidos por entidades privadas, nomeadamente consultoras, relacionados com a negociação e contratação da parceria; – Listagem das entidades responsáveis pelo financiamento de todas as operações de conceção, projeto, construção, financiamento, exploração e conservação relativas ao contrato e respetivos intervenientes.
139/CPIPPPSRF de 01.02.13
Dr. Francisco Manuel de Jesus da Silva
– Listagem dos membros responsáveis pelas negociações do contrato de concessão com o Governo; – Listagem dos representantes responsáveis pelas negociações e renegociações do contrato em causa com o Governo, bem como dos principais acionistas à data das mesmas; – Todos os relatórios e estudos, financeiros ou de outra natureza, produzidos internamente no âmbito da seleção, negociação e contratação da parceria em causa; – Todos os relatórios e documentos de suporte técnico, ou de outra natureza, produzidos por entidades privadas, nomeadamente consultoras, relacionados com a negociação e contratação da parceria; – Listagem das entidades responsáveis pelo financiamento de todas as operações de conceção, projeto, construção, financiamento, exploração e conservação relativas ao contrato e respetivos intervenientes
140/CPIPPPSRF de 01.02.13
Eng.º Joaquim Ferreira do Amaral
– Listagem dos membros responsáveis pelas negociações do contrato de concessão com o Governo; – Listagem dos representantes responsáveis pelas negociações e renegociações do contrato em causa com o Governo, bem como dos principais acionistas à data das mesmas; – Todos os relatórios e estudos, financeiros ou de outra natureza, produzidos internamente no âmbito da seleção, negociação e contratação da parceria em causa; – Todos os relatórios e documentos de suporte técnico, ou de outra natureza, produzidos por entidades privadas, nomeadamente consultoras, relacionados com a negociação e contratação da parceria; – Listagem das entidades responsáveis pelo financiamento de todas as operações de conceção, projeto, construção, financiamento, exploração e conservação relativas ao contrato e respetivos intervenientes.
141/CPIPPPSRF de 01.02.13
Dr. António Nunes de Sousa
– Listagem dos membros responsáveis pelas negociações do contrato de concessão com o Governo; – Listagem dos representantes responsáveis pelas negociações e renegociações do contrato em causa com o Governo, bem como dos principais acionistas à data das mesmas; – Todos os relatórios e estudos, financeiros ou de outra natureza, produzidos internamente no âmbito da seleção, negociação e contratação da parceria em causa; – Todos os relatórios e documentos de suporte técnico, ou de outra natureza, produzidos por entidades privadas, nomeadamente consultoras, relacionados com a negociação e contratação da parceria; – Listagem das entidades responsáveis pelo financiamento de todas as operações de conceção, projeto, construção, financiamento, exploração e conservação relativas ao contrato e respetivos intervenientes
Página 226
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
226
142/CPIPPPSRF de 01.02.13
Dr. Vasco José de Mello
– Listagem dos membros responsáveis pelas negociações do contrato de concessão com o Governo; – Listagem dos representantes responsáveis pelas negociações e renegociações do contrato em causa com o Governo, bem como dos principais acionistas à data das mesmas; – Todos os relatórios e estudos, financeiros ou de outra natureza, produzidos internamente no âmbito da seleção, negociação e contratação da parceria em causa; – Todos os relatórios e documentos de suporte técnico, ou de outra natureza, produzidos por entidades privadas, nomeadamente consultoras, relacionados com a negociação e contratação da parceria; – Listagem das entidades responsáveis pelo financiamento de todas as operações de conceção, projeto, construção, financiamento, exploração e conservação relativas ao contrato e respetivos intervenientes.
Anexo IV
Entidade Perguntas
Dr. José Leite Martins Inspeção-Geral de Finanças
1 – A introdução de portagens nas ex-SCUT, vem reduzir os encargos com as PPP no entanto os cash-flows das ex-SCUT continuam negativos até 2025.
Quanto estava previsto serem as receitas com portagens e quanto é que
efetivamente foram, nos anos de 2011, 2012? Quais as receitas estimadas para os
restantes anos?
2 – No ponto 11 do relatório n.º 842/2011 é referido que entre 2007 e 2009 foram contratados com a Sociedade Sérvulo Correia e Associados, diversas prestações de
serviço de natureza jurídica de acompanhamento das ex-SCUT, no valor de 710 mil
euros.
De acordo com a informação transmitida pela empresa, as mesmas foram “impostas” pelo Estado, nomeadamente MFAP e MOPTC.
De que forma a IGF entendeu que esta contratação foi “imposta” por estes Ministérios? Quando (em que datas), através de que documentação, e por despacho
de quem?
3 – Em anterior audição ao Dr. José Maria Leite Martins [em 20 de Junho de 2012] nesta Comissão Parlamentar de Inquérito, o Sr. Inspetor-geral das Finanças afirmou
serem da competência da IGF a fiscalização do contrato Brisa até 2009, a
fiscalização do contrato do Metro Sul do Tejo, e dos contratos rodoviários das
concessões Norte e Grande Lisboa.
De que forma concreta procede a IGF a estas fiscalizações, que documentos analisa,
que informação processa, a quem reporta essa informação?
De que forma interage a IGF com as concessionárias em apreço?
Que recomendações concretas já foram feitas à Brisa no âmbito da fiscalização do
contrato referido?
Que recomendações concretas já foram feitas à MetroTransportes do Sul no âmbito
da fiscalização do seu contrato?
Quanto aos contratos relativos às concessões Norte e Grande Lisboa, que
disposições foram observadas quanto aos seus contratos?
O pagamento das rendas destes contratos, assentava em matrizes de risco
diferentes antes e depois da renegociação dos seus contratos em 2008. De que
forma eram feitos esses pagamentos, e quais os seus montantes antes e depois da
renegociação dos seus contratos em 2008?
Página 227
1 DE NOVEMBRO DE 2013
227
4 – No segundo parágrafo do ponto 16 do Sumário Executivo, vem referido que as previsões da EP, para o ano de 2011, assentavam em pressupostos de recebimento de valores de IVA referentes aos anos de 2008 a 2010 (77 Milhões de euros), que estavam sujeitos a decisões relativas a processos em contencioso tributário com a administração tributária. Estes processos foram concluídos? De que forma? 5 – Relativamente ao contrato de concessão entre o Estado e a EP, pode explicar/concretizar as seguintes considerações feitas no ponto 15 do Relatório da IGF: “Nos termos do contrato de concessão entre o Estado e a EP, o nível de investimento depende das instruções transmitidas pelo concedente Estado, as quais, nos últimos anos, foram sendo dadas de forma avulsa, não existindo, neste momento, orientações específicas sobre os investimentos a realizar no futuro.” 6 – Relativamente à metodologia e procedimentos na elaboração dos relatórios da IGF, nomeadamente quando se refere que os mesmos são precedidos de reuniões com o CA e outros responsáveis pelos serviços da EP (ponto 17 do relatório). Pode descrever este processo e os seus procedimentos, referindo-se especificamente, aquando da preparação deste relatório, à atuação dos representantes da EP nessa altura e à forma como foi disponibilizada à IGF a informação considerada relevante e que foi requerida? 7 – No que respeita às Subconcessões, e tendo em conta os grave encargos que irão resultar para a EP já em 2014, o que é que foi e o que é que tem sido feito pela IGF para assegurar a sua missão nomeadamente a de “Assegurar o controlo estratégico da administração financeira do Estado, compreendendo o controlo da legalidade e a auditoria financeira e de gestão, bem como a avaliação de serviços e organismos, atividades e programas, e também a de prestar apoio técnico especializado.”? 8 – Em anteriores auditorias da IGF, já tinham sido feitas variadas recomendações à EP. Pode explicar que tipo de recomendações foram estas e porque é que a EP não concretizou determinadas recomendações? Quais foram e como é que se encontra neste momento o grau de cumprimento destas recomendações? Cfr. ponto 2.5. do Relatório da IGF “Cumprimento das recomendações de Auditorias Anteriores” – “A recomendação de elaboração de projeções económico-financeiras de longo prazo, considerando diferentes cenários, não foi implementada pela empresa, já que esta apenas dispõe de projeções de receitas e encargos com as concessões e subconcessões para um único cenário”. Que único cenário é este?
Dr.ª Manuela Proença Directora-Geral Direção-Geral do Orçamento
1 – Quais eram as normas de controlo orçamental até 2007? 2 – Antes e depois da alteração do modelo de financiamento da EP, quais eram as normativas que impeliam a empresa a ter contabilidade a consolidar no perímetro orçamental do OE? O que é que deixou de estar e quando? 3 – Qual a autorização que era necessária solicitar às Finanças para a realização deste tipo de compromissos públicos de encargos? 4 – De que forma era feito o acompanhamento deste tipo de contratos públicos por parte da IGF? Alguma vez manifestaram alguma recomendação face àquilo que era o peso destes encargos no Orçamento de Estado?
Dr. António Manuel de Palma Ramalho Estradas de Portugal
1 – Os prazos estabelecidos nos Programas de Trabalhos destas subconcessões foram cumpridos tanto antes como depois das assinaturas dos Memorandos de Entendimento? Se não foram, porque razão? As subconcessionárias foram notificadas de tais incumprimentos? Se foram, as consequentes multas foram pagas? Qual o seu valor? 2 – Qual o histórico de cumprimento do Plano de Trabalhos nestas subconcessões (nomeadamente incumprimentos e alterações subsequentes dos mesmos)? 3 – Que mecanismos sancionatórios têm a EP ao seu alcance para fazer face a este posicionamento das concessionárias? As tomadas de posição unilaterais não têm consequências, como parece decorrer das palavras proferidas em Comissão de Inquérito pelo Administrador Executivo? 4 – Resulta evidente que os trabalhos ainda não foram retomados, apesar dos prazos estipulados nos acordos já terem expirado. Porque razão? 5 – Como são entendidas as afirmações do Dr. Rui Pereira de Sousa, que colocam em causa a credibilidade da EP e do Estado Português?
Página 228
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
228
Dr.ª Elsa Roncon Santos Directora-Geral Direção-Geral do Tesouro e Finanças
1 – Quais eram as normas de controlo orçamental até 2007? 2 – Antes e depois da alteração do modelo de financiamento da EP, quais eram as normativas que impeliam a empresa a ter contabilidade a consolidar no perímetro orçamental do OE? O que é que deixou de estar e quando? 3 – Qual a autorização que era necessária solicitar às Finanças para a realização deste tipo de compromissos públicos de encargos? 4 – De que forma era feito o acompanhamento deste tipo de contratos públicos por parte da IGF? Alguma vez manifestaram alguma recomendação face àquilo que era o peso destes encargos no Orçamento de Estado?
Engenheiro Alberto Conde Moreno
Na audição de 8 de março passado referiu que a Comissão de negociação das Scut perante a insistência do InIR não facultou a informação solicitada sobre as negociações das PPP. Confirma que solicitou esses elementos à Comissão de Negociação das Concessões Scut? Pode, por favor, enviar cópia da solicitação referida?
Eng.ª Ana Meira Estradas de Portugal
1) Enquanto gestora dos contratos referidos detetou incumprimentos das concessionárias, nomeadamente em termos de cumprimento dos prazos contratualmente estabelecidos? 2) Em caso positivo, qual o procedimento que adotou? Levantou, nos termos do contrato, procedimentos com vista à aplicação das penalidades? 3) O procedimento teve despacho positivo dos seus responsáveis hierárquicos? 4) Em consequência do procedimento levantado foi aplicada multa? 5) Em que data? 6) O Estado foi ressarcido dessa multa? 7) Enquanto membro das comissões de negociação, participou em reuniões com os concessionários? Foram feitas atas dessas reuniões? Em caso afirmativo, solicitamos o seu envio. 8) Analisou e inventariou os montantes inscritos nas propostas e/ou nos casos base contratuais relativos às atividades, construção, requalificação, operação e manutenção, sujeitas redução de objeto? 9) Qual o valor inscrito para cada uma dessas rúbricas e para cada um dos lanços? 10) Quais os montantes acordados com as concessionárias para cada uma das rubricas e para cada um dos lanços? 11) Elaborou ou participou nos cálculos das empresas para determinar os montantes que as empresas teriam que despender para fazer os serviços/obras objeto de redução contratual? 12) Elaborou ou participou na elaboração de relatórios preliminares e/ou finais das negociações? 13) Em caso positivo, solicitamos o seu envio e o reporte em que data foram elaborados e a quem foram enviados?
Eng.ª Ana Tomaz Estradas de Portugal
1) Enquanto Administradora com o pelouro das concessões detetou incumprimentos das subconcessionárias, nomeadamente em termos de cumprimento dos prazos contratualmente estabelecidos? 2) Em caso positivo, qual o procedimento que adotou? Levantou, nos termos do contrato, procedimentos com vista à aplicação das penalidades? 3) Em que data? 4) O Estado foi ressarcido dessa multa? 5) Enquanto Administrador com o pelouro das concessões, no âmbito das renegociações, participou em reuniões com os concessionários? Foram feitas atas dessas reuniões? Em caso afirmativo, solicitamos o seu envio. 6) Analisou e inventariou os montantes inscritos nas propostas e/ou nos casos base contratuais relativos às atividades, construção, requalificação, operação e manutenção, sujeitas redução de objeto? 7) Qual o valor inscrito para cada uma dessas rubricas e para cada um dos lanços? 8) Quais os montantes acordados com as concessionárias para cada uma das rubricas e para cada um dos lanços? 9) Elaborou ou participou nos cálculos da empresa para determinar os montantes que a empresa teria que despender para fazer os serviços/obras objeto de redução contratual? 10) Elaborou ou participou na elaboração de relatórios preliminares e/ou finais das negociações? 11) Em caso positivo, solicitamos o seu envio e o reporte em que data foram elaborados e a quem foram enviados?
Página 229
1 DE NOVEMBRO DE 2013
229
Dr.ª Elsa Roncon Santos
Directora-Geral Direção-
Geral do Tesouro e
Finanças
1. Desde o ano de 2004 até à presente data a evolução do EBITDA, resultados
operacionais e resultados líquidos;
2. Desde o ano 2000 até à presente data os montantes financeiros transferidos do
Orçamento do Estado português e do Orçamento europeu para a empresa a título de:
Transferências do OE para Dotações de Capital;
Transferências do OE para Despesas de Funcionamento;
Transferências do OE para Despesas de investimento;
Transferências de Fundos Comunitários para Investimento;
3. Previsão do endividamento das Estradas de Portugal para o ano de 2005 previsto
no Orçamento de Estado de 2005 elaborado pelo Ministro Bagão Félix;
4. Evolução do endividamento da empresa entre os anos de 2004 e 2012;
5. Montantes pagos pela Estradas de Portugal, em nome do Estado, por ano e
concessão, às concessionárias do Estado;
6. Quem tutela financeiramente a empresa Estradas de Portugal, SA.
Dr.ª Manuela Proença
Directora-Geral Direção-
Geral do Orçamento
1. Desde o ano de 2004 até à presente data a evolução do EBITDA, resultados
operacionais e resultados líquidos;
2. Desde o ano 2000 até à presente data os montantes financeiros transferidos do
Orçamento do Estado português e do Orçamento europeu para a empresa a título de:
Transferências do OE para Dotações de Capital;
Transferências do OE para Despesas de Funcionamento;
Transferências do OE para Despesas de investimento;
Transferências de Fundos Comunitários para Investimento;
3. Previsão do endividamento das Estradas de Portugal para o ano de 2005 previsto
no Orçamento de Estado de 2005 elaborado pelo Ministro Bagão Félix;
4. Evolução do endividamento da empresa entre os anos de 2004 e 2012;
5. Montantes pagos pela Estradas de Portugal, em nome do Estado, por ano e
concessão, às concessionárias do Estado;
6. Quem tutela financeiramente a empresa Estradas de Portugal, SA.
Dr. António Manuel de
Palma Ramalho
Estradas de Portugal
1. Desde o ano de 2004 até à presente data a evolução do EBITDA, resultados
operacionais e resultados líquidos;
2. Desde o ano 2000 até à presente data os montantes financeiros transferidos do
Orçamento do Estado português e do Orçamento Europeu a título de:
Transferências do OE para Dotações de Capital;
Transferências do OE para Despesas de Funcionamento;
Transferências do OE para Despesas de investimento;
Transferências de Fundos Comunitários para Investimento;
3. Previsão do endividamento das Estradas de Portugal para o ano de 2005 previsto
no Orçamento de Estado de 2005 elaborado pelo Ministro Bagão Félix;
4. Evolução do endividamento da empresa entre os anos de 2004 e 2012;
5. Montantes pagos pela Estradas de Portugal, em nome do Estado, por ano e
concessão, às concessionárias do Estado
Eng.º Francisco Mendes
Godinho
Estradas de Portugal
1) Enquanto gestor dos contratos referidos detetou incumprimentos da
concessionária, nomeadamente em termos de cumprimento dos prazos
contratualmente estabelecidos?
2) Em caso positivo, qual o procedimento que adotou? Levantou, nos termos dos
contratos, procedimentos com vista à aplicação das penalidades?
3) O procedimento teve despacho positivo dos seus responsáveis hierárquicos?
4) Em consequência do procedimento levantado foi aplicada multa?
5) Em que data?
6) O Estado foi ressarcido dessa multa?
7) Enquanto membro das comissões de negociação, participou em reuniões com
os concessionários? Foram feitas atas dessas reuniões? Em caso afirmativo,
solicitamos o seu envio.
8) Analisou e inventariou os montantes inscritos nas propostas e/ou nos casos
base contratuais relativos às atividades, construção, requalificação, operação e
manutenção, sujeitas redução de objeto?
Página 230
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
230
9) Qual o valor inscrito para cada uma dessas rúbricas e para cada um dos
lanços?
10) Quais os montantes acordados com as concessionárias para cada uma das
rubricas e para cada um dos lanços?
11) Elaborou ou participou nos cálculos das empresas para determinar os
montantes que as empresas teriam que despender para fazer os serviços/obras
objeto de redução contratual?
12) Elaborou ou participou na elaboração de relatórios preliminares e/ou finais das
negociações?
13. Em caso positivo, solicitamos o seu envio e o reporte em que data foram
elaborados e a quem foram enviados?
Eng.º Carlos Correia
Presidente do IMT
1. Quais as PPP rodoviárias, em fase de exploração, que receberam pagamentos de
disponibilidade?
2. Quais as PPP que foram objeto de penalidades por disponibilidade e quais os
montantes anuais dessas penalidades?
3. As penalidades por disponibilidade estão a ser calculadas em todos os seus itens
ou há itens em que o Estado ainda não iniciou o seu cálculo?
Em caso positivo, quais os itens que o Estado já calcula e quais os itens que ainda
não calcula?
Dr. Paulo Campos
Na audição efetuada com o Sr. Secretário de Estado das Obras Públicas,
Transportes e Comunicações foi referido que a Caixa BI tinha efetuado um estudo
para o Estado que limitava os encargos das PPP rodoviárias a 7,5 mil milhões de
euros. Confirma a existência do estudo referido pelo Sr. Secretário de Estado?
Confirma a limitação referida?
Tem conhecimento de estudos internacionais sobre as Parcerias Público Privadas na
Europa? Quais? Quais as suas principais conclusões?
Tem conhecimento de estudos internacionais sobre a densidade de Auto Estradas
nos países europeus? Quais? Quais as suas principais conclusões?
Quando chegou ao Governo encontrou algum estudo dos governos antecessores
sobre a execução do Plano Rodoviário Nacional? Quais as suas principais
conclusões?
Na última audição desta comissão, o Secretário de Estado das Obras Públicas,
Transportes e Comunicações afirmou que as negociações com a Lusoponte sobre a
introdução de portagens no mês de Agosto foram aprovados pelo anterior governo
nomeadamente pelo anterior Secretário de Estado das Obras Públicas, confirma?
Presidente do Tribunal
de Contas
Prof. Doutor Guilherme
de Oliveira Martins
1. O Tribunal de Contas confirma que a única auditoria, até à data, que calcula os
encargos do Estado com as Parcerias Público Privadas é a AUDITORIA N.º 33/O5
“ENCARGOS DO ESTADO COM AS PARCERIAS PÚBLICO PRIVADAS: Concessões Rodoviárias e Ferroviárias”, Processo no 28/05 – AUDIT, de Novembro de 2005?
2. Em caso negativo, quais as outras auditorias que calculam os encargos globais
do Estado com as PPP e quais os encargos globais aí estimados?
3. Em caso positivo, confirma que, face ao conhecimento hoje disponível, à data, os
montantes de encargos com concessões SCUT calculados na página 18, com
concessões em regime de portagem real calculados na página 20, com concessões
ferroviárias calculados na página 22 e os encargos globais calculados na página 23
são a melhor estimativa, efetuada pelo Tribunal de Contas, dos encargos do estado
com as PPP?
Eng.ª Sónia Saraiva
Estradas de Portugal
1) Enquanto gestora dos contratos detetou incumprimentos das concessionárias,
nomeadamente em termos de cumprimento dos prazos contratualmente
estabelecidos?
2) Em caso positivo, qual o procedimento que adotou? Levantou, nos termos do
contrato, procedimentos com vista à aplicação das penalidades?
3) O procedimento teve despacho positivo dos seus responsáveis hierárquicos?
4) Em consequência do procedimento levantado foi aplicada multa?
5) Em que data?
6) O Estado foi ressarcido dessa multa?
Página 231
1 DE NOVEMBRO DE 2013
231
7) Enquanto membro das comissões de negociação, participou em reuniões com os
concessionários? Foram feitas atas dessas reuniões? Em caso afirmativo, solicitamos
o seu envio.
8) Analisou e inventariou os montantes inscritos nas propostas e/ou nos casos base
contratuais relativos às atividades, construção, requalificação, operação e
manutenção, sujeitas redução de objeto?
9) Qual o valor inscrito para cada uma dessas rúbricas e para cada um dos lanços?
10) Quais os montantes acordados com as concessionárias para cada uma das
rubricas e para cada um dos lanços?
11) Elaborou ou participou nos cálculos da empresa para determinar os montantes
que a empresa teria que despender para fazer os serviços/obras objeto de redução
contratual?
12) Elaborou ou participou na elaboração de relatórios preliminares e/ou finais das
negociações?
13) Em caso positivo, solicitamos o seu envio e o reporte em que data foram
elaborados e a quem foram enviados?
Página 232
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
232
Declarações de voto, apresentadas por escrito, ao Relatório Final da Comissão,
em cumprimento do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 20.º do Regime Jurídico dos
Inquéritos Parlamentares
DECLARAÇÃO DE VOTO
Os Deputados do Grupo Parlamentar do Partido Socialista na Comissão de Inquérito à contratualização,
renegociação e gestão de todas as parcerias público-privadas do sector rodoviário e ferroviário (CIPPP)
votaram contra o relatório apresentado. Parcelarmente, votaram contra o seu corpo e conclusões e
abstiveram-se na parte referente às recomendações.
Tal votação alicerçou-se nos seguintes factos:
A versão preliminar do relatório, apresentada pelo Deputado relator, foi uma versão que consubstanciava
um texto já previamente delineado e que pouco se sustentou nas audições realizadas e na documentação
apresentada à Comissão. Similarmente, ignorou, no essencial, as respostas aos quesitos e questionários
formulados pela Comissão.
Esta proposta de relatório e a sua apresentação fora do tempo à comunicação social, antes de os
Deputados a conhecerem, não passou de uma encenação destinada a desviar as atenções do desastre que
tem sido a governação do actual Governo PSD/CDS-PP.
Do mesmo modo, desde o início, a Comissão funcionou ao saber da vontade da maioria.
Foi uma Comissão de branqueamento de responsabilidades dos governantes do PSD e procurou ser uma
Comissão de acusação de governantes do PS.
Foi uma Comissão que mudou sistematicamente de métodos e calendários e que foi parcial e selectiva nas
audições que fez.
Tudo factos denunciados, sistemática e atempadamente, pelos Deputados do Grupo Parlamentar do
Partido Socialista e que constam das actas da Comissão de Inquérito.
Materialmente, a proposta de relatório foi parcial, desequilibrada, pouco ou nada fundamentada, falseou a
verdade em alguns aspectos e procurou branquear os negócios ruinosos do actual Governo.
Sustentava conclusões pouco fundamentadas com as actas e as respostas aos quesitos e questionários.
Foi de uma banalidade confrangedora quanto às propostas de recomendação para o futuro.
Não obstante, os Deputados do Grupo Parlamentar do Partido Socialista na Comissão de Inquérito à
contratualização, renegociação e gestão de todas as parcerias público-privadas do sector rodoviário e
ferroviário procuraram contribuir para a melhoria do relatório final apresentando propostas para o corpo do
relatório, para as suas conclusões e para as recomendações.
Ao nível do corpo do relatório, os Deputados do Grupo Parlamentar do Partido Socialista apresentaram
cerca de 175 páginas de contributos sobre a verdade dos trabalhados que decorreram nos últimos 14 meses.
Ao nível das conclusões, os Deputados do Grupo Parlamentar do Partido Socialista apresentaram perto de
200 propostas de conclusões assentes nas audições, nas actas e nas respostas ao questionário.
Ao nível das recomendações, os Deputados do Grupo Parlamentar do Partido Socialista apresentaram
perto de 20 propostas de recomendação.
Do mesmo modo, procurámos que o relatório consolidasse as recomendações apresentadas por todas as
entidades que colaboraram com a Comissão de Inquérito, a saber, o Grupo de Trabalho para a Reavaliação
das Parcerias Público-Privadas e Concessões, o Tribunal de Contas e a Ernest & Young.
Página 233
1 DE NOVEMBRO DE 2013
233
O Deputado relator ignorou todos os contributos para o corpo do relatório. Nem uma linha, nem um
parágrafo, nem uma página mereceram a sua atenção. Nada foi considerado merecedor de integrar o texto
final. Analogamente, nenhuma das 200 conclusões foi considerada para efeitos de integração no relatório final.
Nem uma!
Apenas e só a esmagadora maioria das recomendações apresentadas pelo Grupo Parlamentar do Partido
Socialista foram aceites pelo Deputado relator. Tal facto, sendo de realçar positivamente, sustentou-se na
fragilidade inicial das suas propostas.
Sem os contributos apresentados pelos Deputados do Grupo Parlamentar do Partido Socialista as
recomendações apresentadas pela Comissão seriam praticamente inexistentes do ponto de vista da melhoria
da contratação, gestão, renegociação, transparência, regime de interesses e de incompatibilidades das PPP,
tal como as que ficaram da sua proposta inicial.
O Deputado relator aceitou alterações de pormenor apresentadas por outros grupos parlamentares.
Alterações que pouco ou nada mudaram de substancial. Ou seja, a versão preliminar foi, no essencial, o
relatório final votado favoravelmente unicamente pelos Deputados dos Grupos Parlamentares do PDS e do
CDS-PP.
Esse voto favorável exclusivamente do PDS e do CDS-PP diz muito sobre a parcialidade do relatório. E
não prestigia o trabalho da Comissão de Inquérito. Tal como a apresentação fora do tempo e à comunicação
social antes dos Deputados o conhecerem, desprestigiou a AR, as comissões de inquérito e as instituições.
A única cedência que o Deputado relator procurou fazer foi incluir as ideias do Grupo Parlamentar do
Partido Socialista como apêndice ao relatório. Mas o Partido Socialista nunca será apêndice do PSD. Em
nada. E muito menos neste relatório parcial, desequilibrado e pouco ou nada fundamentado.
Os nossos contributos e propostas poderiam e deveriam ter sido conjugados com as ideias do PSD e do
CDS-PP.
Mas a maioria assim não quis. Preferiu construir apenas e só a sua versão dos factos. Desrespeitando uma
versão mais factual e comparativa que abrange todos os Governos (Cavaco Silva, António Guterres, Durão
Barroso, Santana Lopes, José Sócrates e Passos Coelho) e não apenas e quase exclusivamente os Governos
de José Sócrates.
A título de exemplo, aqui fica, nesta parte introdutória, um exemplo de uma análise objectiva recusada pela
maioria sobre a contratação de PPP e as decisões que provocaram sobrecustos e poupanças geraram, por
Governo os seguintes encargos:
Cavaco Silva e anteriores Governos geraram encargos em sobrecustos nas PPP Lusoponte e Brisa de
cerca de 4 mil milhões de euros.
Os Governos de António Guterres com a contratação das PPP Norte, Oeste, Costa de Prata, Norte
Litoral, Beira Litoral e Alta, Beira Interior, Interior Norte e Algarve geraram encargos em rendas no montante de
11,8 mil milhões de euros a que acresce os encargos gerados com as decisões que provocaram sobrecustos
adicionais de 0,7 mil milhões de euros, num total de 12,6 mil milhões de euros.
O Governo de Durão Barroso com a contratação da PPP Grande Porto gerou encargos em rendas no
montante de 2,2 mil milhões de euros a que acresce os encargos gerados com as decisões que provocaram
sobrecustos adicionais de 1,2 mil milhões de euros, num total de 3,4 mil milhões de euros.
Os Governo de José Sócrates com a contratação das PPP Grande Lisboa, Douro Litoral, Túnel do
Marão, Douro Interior, AE Transmontana, Pinhal Interior, Litoral Oeste, Baixo Tejo, Baixo Alentejo e Algarve
Litoral geraram encargos em rendas no montante de 8,1 mil milhões de euros a que acresce as decisões que
provocaram receitas e eliminação de benefícios do parceiro privado no montante de 9,3 mil milhões de euros e
uma diminuição nos sobrecustos de 0,9 mil milhões de euros. O governo de José Sócrates, em termos globais,
gerou uma poupança global de 2 mil milhões de euros.
Em termos globais os encargos com PPP são de 18 mil milhões de euros:
Encargos líquidos com rendas 13 mil milhões de euros;
Encargos líquidos com sobrecustos 5 mil milhões de euros:
Já foram pagos cerca de 5 mil milhões de euros:
Nos próximos 30 anos serão liquidados os restantes 13 mil milhões de euros.
Página 234
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
234
Pelo que deixamos aqui, como parte integrante desta declaração de voto, os contributos apresentados
pelos Deputados do Grupo Parlamentar do Partido Socialista, resultantes de um trabalho imparcial, sério,
factual e empenhado quanto ao passado e que procurou contribuir para uma melhor gestão das PPP no futuro.
Contributos reforçados, ainda, com alguns acrescentos baseados nas transcrições das actas e de uma
análise, ainda mais fina, de todo o acervo documental da Comissão após a versão final ter sido estabelizada
pelo Deputado relator.
Optou-se, no essencial, por manter a escrita apresentada em sede de propostas, inclusive nos tempos
verbais e na formulação referente a, eventuais, conclusões da Comissão de Inquérito para que sejam
analisadas enquanto tal: propostas que poderiam e deveriam ter sido acolhidas no todo ou em parte e
conjugadas com a proposta do Deputado relator.
1. Organização sistemática da Comissão
A) CONSTITUIÇÃO E OBJECTO
O Diário da Assembleia da RepúblicaII Série B n.º 186, de 07 de Abril de 2012, publicou, a pp. 3 a 5 o
Inquérito Parlamentar n.º 4/XII (1.ª) Comissão Eventual de Inquérito Parlamentar à Renegociação das
Concessões Rodoviárias da Costa de Prata, do Grande Porto, das Beiras Litoral e Alta, Norte, Grande Lisboa
e Norte Litoral, que Culminou com Assinatura de Aditamentos aos Contratos de Concessão, e das
Concessões do Algarve, Beira Interior e Interior Norte, apresentado por vários Deputados dos grupos
parlamentares do PSD e do CDS-PP, nos termos do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 2.º da Lei n.º 5/93,
de 1 de março, com as alterações introduzidas pelas Leis n.º 126/97, de 10 de dezembro e n.º 15/2007, de 3
de Abril.
O Diário da Assembleia da República II Série B n.º 192, de 14 de Abril de 2012, publicou, a pp. 3 a 5 o
Inquérito Parlamentar n.º 5/XII (1.ª) Comissão Eventual de Inquérito Parlamentar à Elaboração e
Renegociação de Todos os Contratos de Parcerias Público-Privadas nos Setores Ferroviário, Rodoviário e da
Saúde, apresentado por vários Deputados do grupo parlamentar do BE, nos termos da legislação acima
mencionada.
Posteriormente, o Diário da Assembleia da República II Série B n.º 197, de 21 de Abril de 2012, publicou o
Texto de substituição aos Inquéritos Parlamentares n.º 4/XII (1ª) e n.º 5/XII (1ª), apresentado por vários
Deputados dos grupos parlamentares do PSD, CDS-PP e BE, Comissão de Inquérito Parlamentar à
contratualização, renegociação e gestão de todas as parcerias público-privadas do setor rodoviário e
ferroviário, entretanto aprovado por unanimidade na reunião plenária de 13 de abril.
A Resolução foi publicada no Diário da República I Série, n.º 81, de 24 de Abril de 2012, Resolução da
Assembleia da República n.º 55/2012, Constituição de uma comissão parlamentar de inquérito à
contratualização, renegociação e gestão de todas as parcerias público-privadas do sector rodoviário e
ferroviário.
Nos termos da Resolução aprovada, a comissão parlamentar de inquérito deve funcionar pelo prazo de 180
dias e tem por objeto avaliar os seguintes aspetos essenciais:
1 — Condicionamento do âmbito de atuação das comissões de negociação, através da fixação de objetivos
do processo negocial em diversos acordos intercalares assinados entre o Estado e as concessionárias,
incluindo a necessidade de definição de uma solução global para um conjunto de concessionárias e da
redução ou eliminação de todos os processos de reequilíbrio financeiro pendentes.
2 — Impacto do processo de renegociação dos contratos de concessão sobre a taxa interna de
rentabilidade (TIR) acionista real, em cada caso.
3 — Consequência da transferência para o Estado de riscos alocados às concessionárias nos termos dos
contratos de concessão originais, onde se incluem o risco de tráfego e o risco de agravamento da carga fiscal.
4 — Termos dos acordos de reposição do equilíbrio financeiro celebrado entre o Estado e as
concessionárias e atribuição de outras compensações e contrapartidas a favor das mesmas.
5 — Montantes e termos dos contratos com as entidades contratadas para assessorar a elaboração e
renegociação das parcerias.
Página 235
1 DE NOVEMBRO DE 2013
235
B) COMPOSIÇÃO
A Sr.ª Presidente da Assembleia da República, ouvida a Conferência de Líderes e tendo presente a
deliberação relativamente aos membros desta Comissão de Inquérito, constante da súmula da reunião n.º 27,
de 11 de Abril de 2012, através do Despacho 32/XII, de 24 de Abril de 2012, publicado no Diário da
Assembleia da República, IIª Série E n.º 27, de 27 de Abril de 2012, determinou a composição da Comissão:
– Sete Deputados efetivos e dois suplentes do Grupo Parlamentar do PSD;
– Cinco Deputados efetivos e dois suplentes do Grupo Parlamentar do PS;
– Dois Deputados efetivos e um suplente do Grupo Parlamentar do CDS-PP;
– Dois Deputados efetivos e um suplente do Grupo Parlamentar do PCP e
– Um Deputado efetivo e um suplente do Grupo Parlamentar do BE.
Nos termos do Despacho, a Presidência da Comissão pertence ao Grupo Parlamentar do PCP, a 1.ª Vice-
Presidência ao PS e a 2.ª Vice-Presidência ao PSD.
Pelos respectivos grupos parlamentares foram então indicados para integrarem a Comissão de Inquérito,
na qualidade de membros efectivos, os seguintes Srs. Deputados:
– Adriano Rafael Moreira, do PSD;
– Carina Oliveira, do PSD;
– Emídio Guerreiro, do PSD;
– Fernando Virgílio Macedo, do PSD;
– Mendes Bota, do PSD;
– Paulo Batista Santos, do PSD;
– Sérgio Azevedo, do PSD;
– Fernando Serrasqueiro, do PS;
– Isabel Oneto, do PS;
– Manuel Seabra, do PS;
– Renato Sampaio, do PS;
– Rui Paulo Figueiredo, do PS;
– Altino Bessa, do CDS-PP;
– Hélder Amaral, do CDS-PP;
– António Filipe, do PCP;
– José Alberto Lourenço, do PCP;
– Pedro Filipe Soares, do BE.
Como membros suplentes, os grupos parlamentares indicaram os seguintes Srs. Deputados:
– Duarte Marques, do PSD;
– Nuno Encarnação, do PSD;
– Duarte Cordeiro, do PS;
– Eurídice Pereira, do PS;
– João Rebelo, do CDS-PP;
– João Ramos, do PCP e
– Catarina Martins do BE.
Aos três de Maio de 2012, pelas 12:00 horas, foi, pela Sr.ª Presidente da Assembleia da República,
conferida a posse à Comissão, conforme consta do respectivo registo de presenças, tendo, nesta reunião, sido
eleita a Mesa, que passou a ter a seguinte constituição:
– Presidente: António Filipe (PCP);
– Vice-Presidente: Renato Sampaio (PS) e
– Vice-Presidente: Emídio Guerreiro (PSD).
Página 236
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
236
Nessa reunião, os grupos parlamentares indicaram como Coordenadores os seguintes Srs. Deputados:
– Mendes Bota (PSD);
– Rui Paulo Figueiredo (PS);
– Hélder Amaral (CDS-PP);
– José Alberto Lourenço (PCP) e
– Pedro Filipe Soares (BE).
O Sr. Deputado José Alberto Lourenço, do grupo parlamentar do PCP, foi substituído pelo Sr. Deputado
Bruno Dias, a 23 de Maio de 2012. A 4 de Dezembro, o Sr. Deputado José Alberto Lourenço substituiu o Sr.
Deputado João Ramos, membro suplente do mesmo grupo parlamentar.
Na reunião de 20 de Dezembro de 2012, o Sr. Presidente comunicou o deferimento do pedido de renúncia
que o Sr. Deputado Mendes Bota, Coordenador do grupo parlamentar do PSD apresentou a S. Exa a PAR. O
Sr. Deputado Mendes Bota foi substituído como Coordenador e membro efectivo pelo Sr. Deputado Nuno
Encarnação que foi substituído na qualidade de membro suplente pelo Sr. Deputado Paulo Cavaleiro.
A Sr.ª Deputada Isabel Oneto passou a membro suplente tendo a Sr.ª Deputada Eurídice Pereira passado
a membro efectivo, com efeitos a partir de 25 de Janeiro de 2013.
A 17 de Abril de 2013, o Sr. Deputado Emídio Guerreiro saiu da Comissão, tendo sido substituído na
qualidade na vice-presidência pelo Sr. Deputado Adriano Rafael Moreira e tendo o Sr. Deputado Duarte
Marques passado a membro efectivo.
C) FUNCIONAMENTO
iii. DILIGÊNCIAS FORMAIS
Iniciados os trabalhos, a Comissão adoptou o seu Regulamento, na reunião de 16 de Maio, tendo sido
publicado no Diário da Assembleia da República, II Série B n.º 217, de 19 de Maio de 2012.
Na reunião desta Comissão, de 16 de Maio de 2012, foram aprovados por unanimidade dois
requerimentos, apresentados pelo grupo parlamentar do PSD e pelo grupo parlamentar do PS, no sentido de
se solicitar, através de S. Ex.ª a Presidente da Assembleia da República, a emissão de parecer pela Comissão
de Assuntos Constitucionais, Direitos Liberdades e Garantias com a maior brevidade possível, sobre as
seguintes questões:
1 – Que seja apreciada a conformidade constitucional da possibilidade de serem consideradas incluídas, no
objeto da referida Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI), as parcerias público-privadas das Regiões
Autónomas da Madeira e dos Açores (requerimento do PSD);
2 – Que seja apreciada a possibilidade de a referida CPI apreciar o impacto financeiro para o Estado da
contratualização, renegociação e gestão de todas as parcerias público privadas celebradas pelas Regiões
Autónomas da Madeira e dos Açores (requerimento do PS).
A Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias emitiu o seguinte parecer, tendo
as partes I (Enquadramento) e III (Parecer) sido aprovadas por unanimidade, verificando-se a ausência do
PEV, na reunião de 30 de maio:
e) Que o objeto da Comissão Parlamentar de Inquérito à Contratualização, Renegociação e Gestão de
todas as Parcerias Público-Privadas do Sector Rodoviário e Ferroviário, vertido na Resolução da Assembleia
da República n.º 55/2012, de 24 de Abril, não abrange as parcerias público-privadas celebradas pelas Regiões
Autónomas (apenas as parcerias público-privadas celebradas pelo Estado);
f) Que o nosso ordenamento jurídico-constitucional não permite que a Assembleia da República possa
realizar inquéritos parlamentares às parcerias público-privadas celebradas pelas Regiões Autónomas. Só as
Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas têm competência para tal;
g) Que a Assembleia da República pode avaliar o impacto financeiro para o Estado das parcerias público-
privadas celebradas pelas Regiões Autónomas, desde que essa apreciação incida exclusivamente sobre as
Página 237
1 DE NOVEMBRO DE 2013
237
contas do Estado e tenha como único alvo da fiscalização o Governo da República (nunca os órgãos das
Regiões Autónomas);
h) Que, ainda assim com as condicionantes mencionadas, a competência referida no ponto antecedente
pertence à Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública, e não à Comissão Parlamentar de
Inquérito à Contratualização, Renegociação e Gestão de todas as Parcerias Público-Privadas do Sector
Rodoviário e Ferroviário, uma vez que tal matéria escapa ao objeto desta Comissão, tal como se encontra
definido na Resolução da Assembleia da República n.º 55/2012, de 24 de abril.
A Comissão, reunida no dia 23 de Maio, designou o Sr. Deputado Sérgio Azevedo, do grupo parlamentar
do PSD, para relator do processo de inquérito parlamentar.
Nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 5.º do Regime Jurídico dos Inquéritos Parlamentares foi
por S. Ex.ª a Presidente da Assembleia da República comunicado ao Procurador-Geral da República o
conteúdo da resolução que determinou a realização do inquérito e a constituiçãode uma comissão
parlamentar de inquérito à contratualização, renegociação e gestão de todas as parcerias público-privadas do
sector rodoviário e ferroviário. Dada a natureza confidencial da resposta, foi distribuído um exemplar impresso
a cada grupo parlamentar, de acordo com o disposto no Regulamento da Comissão.
Na reunião de 30 de Maio de 2012, na sequência de notícias veiculadas pela comunicação social relativas
a relatório do Tribunal de Contas sobre parcerias público privadas foi deliberado questionar o PGR,
designadamente para saber se tinha conhecimento do relatório e das afirmações nele contidas e se face à
gravidade das afirmações nele reproduzidas, já foi aberto ou tenciona abrir algum inquérito. Em resposta, a 5
de Junho de 2012, o Sr. Procurador-Geral da República informou que, no que toca às Parcerias Público
Privadas do Sector Rodoviário, correm termos no DCIAP averiguações preventivas desde 17.11.2009; essas
averiguações deram origem a um inquérito instaurado no dia 25.05.2012, no referido Departamento, tendo a
esse inquérito sido apensados todos os outros inquéritos já instaurados, designadamente um que data de
02.11.2011. O relatório do Tribunal de Contas, recebido recentemente e a título oficioso, foi analisado na
Procuradoria-Geral da República e remetido ao DCIAP para serem tidos em conta os elementos aí constantes
e os indícios que poderão interessar para a investigação que corre termos.
Posteriormente foi enviada ao PGR, a acta da audição do Sr. Prof Nunes da Silva, Professor de Urbanismo
e Transportes, de 28 de Junho de 2012, por envolver denúncia da prática de actos que podem revestir
dignidade criminal.
Na reunião de 12 de Junho, a Comissão aprovou, por unanimidade, o questionário indicativo nos termos do
artigo 8.º, n.º 4, do Regime Jurídico dos Inquéritos Parlamentares (V. Anexo I).
iv. ORGANIZAÇÃO DOS TRABALHOS DA COMISSÃO
Quanto à organização dos trabalhos, deliberou a Comissão, por consenso, realizar uma primeira ronda de
audições, mais genérica, de enquadramento jurídico e financeiro, cujo objecto não estava relacionado
especificamente com nenhuma parceria público privada, mas com questões gerais relacionadas com este tipo
de contratualização.
Após a fase de enquadramento genérico do modelo PPP seguiu-se uma segunda fase de audições com o
objectivo de analisar cada uma das PPP.
Por imposição da maioria PSD/CDS, nesta fase, não seriam analisadas as PPP em renegociação, com
fundamento em que a audição das entidades envolvidas na renegociação poderia prejudicar o normal
desenrolar das mesmas.
O Partido Socialista opôs-se a esta metodologia por entender que nenhuma PPP poderia ficar de fora do
escrutínio da Comissão de Inquérito, dado que esta possui os necessários mecanismos legais tendentes a
garantir o completo sigilo e reserva quer das audições quer dos documentos entregues, não se vislumbrando
qualquer impedimento à análise das PPP em renegociação.
Deliberou, assim, a Comissão iniciar a 2ª fase dos trabalhos com a análise das três PPP do sector
ferroviário, a saber: Transporte Ferroviário Eixo Norte-Sul, Metropolitano Ligeiro da Margem Sul do Tejo e
Troço Poceirão-Caia da Rede de Alta Velocidade, bem como as Concessões Oeste e Brisa por, de acordo
Página 238
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
238
com informação prestada, por escrito, pelo Ministério das Finanças, não estarem em processo de
renegociação.
A Comissão aprovou, ainda, a metodologia dos trabalhos para a 2.ª fase de audições, incluindo a carga
semanal de audições, a alteração do formato das audições e a tipologia base de entidades a ouvir em audição
relativamente a cada contrato (caso base ou renegociação).
Deliberou a Comissão reduzir o tempo previsto no Regulamento para a primeira ronda de intervenções e
prescindir da segunda ronda. Quanto às entidades a ouvir em audição foi aprovada a seguinte tipologia-base:
– Decisores políticos – da tutela financeira e da tutela sectorial;
– Accionista principal da empresa concessionária;
– Gestor de projecto do sindicato bancário;
– Coordenador da Comissão de Acompanhamento ou de Renegociação;
– Responsável da entidade concedente e
– Responsável pela entidade reguladora.
Por imposição da maioria PSD/CDS, não obstante o consenso inicial de ouvir as entidades atrás citadas, foi
decidido ouvir em Comissão apenas os Decisores políticos – da tutela financeira e da tutela sectorial,
accionista principal da empresa concessionária e o Regulador, deixando de fora o Gestor de projecto do
sindicato bancário, o Coordenador da Comissão de Acompanhamento ou de Renegociação e o Responsável
da entidade concedente.
Mais uma vez o Partido Socialista opôs-se a esta metodologia limitativa do aprofundamento dos trabalhos
da Comissão e impeditiva da descoberta da verdade dos factos.
Por último, a Comissão deliberou iniciar uma 3.ª fase de audições em que se iria proceder à apreciação das
restantes 25 PPP, dividas por 4 grupos, a saber:
I-1 - Concessão Norte;
I-2 - Concessão Grande Lisboa;
II-1 - Concessão da Beira Interior;
II-2 - Concessão da Costa de Prata;
II-3 - Concessão do Algarve;
II-4 - Concessão Interior Norte;
II-5 - Concessão das Beiras Litoral e Alta;
II-6 - Concessão Norte Litoral;
II-7 - Concessão Grande Porto;
III-1 - Subconcessão AE Transmontana;
III-2 - Subconcessão Douro Interior;
III-4 - Subconcessão Baixo Alentejo;
III-5 - Subconcessão Baixo Tejo;
III-6 - Subconcessão Litoral Oeste;
III-7 - Subconcessão Algarve Litoral;
III-8 - Subconcessão Pinhal Interior;
IV-1 - Concessão Litoral Centro;
IV –2 - Concessão Douro Litoral;
IV – 3 - Concessão Túnel do Marão;
IV – 4 - Concessão Lusoponte.
Novamente, por imposição da maioria PSD/CDS, não foram ouvidos em sede de Comissão, a propósito
destas 25 PPP, o Gestor de projeto do sindicato bancário, o Coordenador da Comissão de Acompanhamento
ou de Renegociação e o Responsável da entidade concedente.
Página 239
1 DE NOVEMBRO DE 2013
239
D) PRIMEIRA FASE DE AUDIÇÕES
Nesta fase foram ouvidas pela Comissão, por ordem cronológica, as seguintes individualidades:
a) Juiz Conselheiro do Tribunal de Contas Dr. Carlos Moreno – Responsável por um conjunto de auditorias
a contratos PPP (25 de maio de 2012);
b) Prof. Manuel Avelino de Jesus – Membro do Grupo de Trabalho de reavaliação das PPP (29 de Maio de
2012);
c) Prof. Carlos Oliveira Cruz – Professor Universitário do Instituto Superior Técnico e autor de obra
publicada sobre o modelo PPP (31 de Maio de 2012);
d) Dr. Vítor Almeida – Técnico superior do Ministério das Finanças que faz parte da unidade de PPP da
Parpública que, desde há vários anos, assessora o Ministério das Finanças em matéria de PPP (5 de Junho
de 2012);
e) Dr. Ernesto Ribeiro – Técnico superior do Ministério das Finanças que faz parte da unidade de PPP da
Parpública que, desde há vários anos, assessora o Ministério das Finanças em matéria de PPP (6 de Junho
de 2012);
f) Prof. João Duque – Economista, Professor Universitário, e Presidente do Instituto Superior de Economia
e Gestão (12 de Junho de 2012);
g) Eng.º Rui Manteigas – Director da Direcção de Concessões da Estradas de Portugal EP, desde 2002,
com vasta experiência no acompanhamento deste tipo de contratação (14 de Junho de 2012);
h) Prof. Fernando Nunes da Silva – Professor Universitário especialista em Urbanismo e Transportes do
Instituto Superior Técnico (19 de Junho de 2012);
i) Dr. José Maria Leite Martins – Inspector Geral da Inspecção Geral de Finanças (20 de Junho de 2012);
j) Prof. José Reis – Economista e director da Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra (28 de
Junho de 2012);
k) Dr. António Lopes Cardoso – Membro do Grupo de Trabalho de reavaliação das PPP (3 de julho de
2012);
l) Juiz Conselheiro Dr. Guilherme de Oliveira Martins – Presidente do Tribunal de Contas e coordenador
do Grupo de Trabalho de reavaliação das PPP (5 de julho de 2012).
A título de síntese dos contributos recebidos nesta primeira ronda de audições, vale a pena destacar um
excerto da intervenção inicial do Dr. Guilherme de Oliveira Martins:
“Antes de mais, gostaria de dizer que o tema das parcerias público-privadas é um tema de grande
complexidade técnica e um problema que obriga a uma análise muito cuidada e muito rigorosa dos
instrumentos que estão presentes.
Por isso, o grupo que tive o gosto de coordenar — grupo que, como sabem, não terminou as suas funções,
viu interrompidas as suas funções com a saída de um dos seus elementos que não foi substituído —
entendeu, e o Sr. Presidente acaba de referir isso mesmo, realizar um relatório circunstanciado sobre o ponto
da situação relativamente àquilo que pudemos analisar quanto às parcerias público-privadas.
Esse grupo chegou a algumas conclusões que constam do respetivo sumário executivo e é por elas
mesmas que eu gostaria de começar.
Dada a complexidade do tema, torna-se indispensável — e eu partilho inteiramente dessas orientações —
garantir, no futuro, a neutralidade orçamental da utilização deste instrumento; em segundo lugar, assegurar a
avaliação periódica e a divulgação da avaliação relativamente à utilização do instrumento; em terceiro lugar,
garantir uma distribuição temporal, transparente dos encargos; em quarto lugar, assegurar que haja uma clara
definição da compatibilidade de incentivos, ou seja, assegurar que o pagamento de serviços inerente a uma
parceria e o pagamento de disponibilidade ou por disponibilidade sejam devidamente afetos logo de início para
se garantir a respetiva racionalidade.
Por outro lado, importa ainda neste instrumento assegurar uma clara definição dos termos dos pagamentos
residuais e, simultaneamente, a criação de condições para as renegociações que salvaguardem a defesa do
interesse público. E falo de renegociações — terei oportunidade, mais adiante, na fase das respostas, de o
clarificar —, porque há uma margem significativa de renegociação das parcerias que estão em funcionamento,
de modo a preservar o interesse público e, simultaneamente, a obter reduções significativas nas despesas.
Página 240
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
240
Também é indispensável a comprovação da comportabilidade orçamental. É algo de absolutamente
fundamental. Não podemos deixar de assumir esta figura sem uma clara comprovação da comportabilidade
orçamental.(…)
Duas notas finais: relativamente à necessidade de prever, no futuro, revisões intercalares que permitam a
salvaguarda do interesse público; e a garantia de que haja comparadores do setor público, comparadores
rigorosos, claros, que de algum modo justifiquem esta figura.”
C) SEGUNDA FASE DE AUDIÇÕES
C) 1. TRANSPORTE FERROVIÁRIO EIXO NORTE/SUL - FERTAGUS
No quadro de análise à parceria Transporte Ferroviário Eixo Norte/Sul, concessão FERTAGUS, a
Comissão ouviu as seguintes entidades em audição:
a) Eng.º João Cravinho, ex-Ministro do Equipamento, Planeamento e da Administração do Território (18 de
Setembro de 2012);
b) Dr. João Carlos Silva, ex-Secretário de Estado do Orçamento (18 de Setembro de 2012);
c) Dr. José Luís Rosado Catarino, Presidente do Conselho de Administração da FERTAGUS, SA (19 de
Setembro de 2012);
d) Dr. Álvaro Neves da Silva, Presidente do Conselho de Administração do INTF – Instituto Nacional do
Transporte Ferroviário, à data da decisão (20 de Setembro de 2012);
e) Dr. José Braancamp Sobral, Presidente da Comissão do Concurso (21 de Setembro de 2012;
f) Dr. Ferreira Rodrigues, Gestor do Projeto do Sindicato Bancário que representou na altura a entidade
Caixa BI (21 de setembro de 2012);
g) Dr. Carlos Costa Pina, ex-Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças (26 de Setembro de 2012);
h) Dr. Jorge Manuel Lopes Baptista e Silva, Presidente do Conselho de Administração do IMT (27 de
setembro de 2012);
i) Dr.ª Maria Isabel de Jesus da Silva Marques, Coordenadora da Comissão de Renegociação (28 de
Setembro de 2012);
j) Humberto Pedrosa, Presidente do Grupo Barraqueiro (2 de Outubro de 2012);
k) António Mendonça, ex-Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações (3 de Outubro de
2012);
l) Mário Lino, ex-Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações à data da assinatura do novo
contrato de concessão que ocorreu em 8 de Junho de 2005 (11 de Outubro de 2012);
m) António Mexia, ex-Ministro das Obras Públicas, ex-Ministro dos Transportes e Comunicações que
subscreveu o Despacho Conjunto n.º 630/04, de 30 de Setembro de 2004 (19 de Outubro de 2012).
Ainda no quadro de apreciação da PPP FERTAGUS a Comissão enviou o questionário indicativo a
duas entidades (Ver Anexo II).
C) 2. METRO SUL DO TEJO
No quadro da apreciação desta PPP, o questionário indicativo foi enviado a um conjunto de entidades de
acordo com o deliberado pela Comissão (Ver Anexo II).
Após a retoma dos trabalhos em Novembro, e analisadas as respostas ao questionário, deliberou a
Comissão convocar para depor:
a) Prof. Luís Valente de Oliveira, ex-Ministro das Obras Públicas, Transportes e Habitação (5 de Dezembro
de 2012);
b) Eng.º José Luís Cardoso de Menezes Brandão, Presidente do CA da MTS, SA (6 de Dezembro de
2012);
Página 241
1 DE NOVEMBRO DE 2013
241
c) Dr.ª Ana Pereira de Miranda, IMTT (7 de Dezembro de 2012);
d) Eng.º João Cardona Gomes Cravinho, ex-Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração
do Território (11 de Dezembro de 2012);
e) Eng.ª Ana Paula Mendes Vitorino, Presidente da Comissão do Concurso (12 de Dezembro de 2012).
Na sequência destas audições, deliberou a Comissão enviar o questionário indicativo a propósito desta
parceria a cinco ex-ministros (Ver Anexo II).
C) 3. ALTA VELOCIDADE – POCEIRÃO-CAIA
No quadro da apreciação desta PPP (Alta Velocidade) o questionário indicativo foi enviado a diversas
entidades conforme deliberação da Comissão (Ver Anexo II).
Após a retoma dos trabalhos em Novembro, e analisadas as respostas ao questionário, deliberou a
Comissão convocar para depor:
a) Eng.º Mário Lino, ex-Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações (14 de Dezembro de
2012);
b) Dr. António Mendonça, ex-Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações (18 de Dezembro
de 2012);
c) Dr. António Castro Henriques, Presidente da ELOS – Ligações de Alta Velocidade SA, (19 de Dezembro
de 2012);
d) Dr. Carlos Correia, Presidente do IMTT, IP (20 de Dezembro de 2012);
e) Dr. Fernando Teixeira dos Santos, ex-Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças (11 de Janeiro
de 2013).
C) 4. CONCESSÃO OESTE
No quadro da apreciação desta PPP, o questionário indicativo foi enviado a várias entidades precedendo
deliberação da Comissão (Ver Anexo II).
Após a retoma dos trabalhos em Novembro, e analisadas as respostas ao questionário, deliberou a
Comissão convocar para depor:
a) Eng.º João Cardona Gomes Cravinho, ex-Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração
do Território (11 de Dezembro de 2012);
b) Dr. Fernando Teixeira dos Santos, ex-Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças (11 de Janeiro
de 2013);
c) Dr.ª Ana Maria Faria Burnier, Responsável do InIR (9 de Janeiro de 2013);
d) Eng.º Manuel de Sousa Pereira, Representante do Accionista Construtora do Lena, actual presidente da
Litoral SA e do CA da Autoestradas do Atlântico (10 de Janeiro de 2013).
C) 5. BRISA
No quadro desta PPP, o questionário indicativo foi enviado a várias entidades conforme deliberado em
Comissão1
Analisadas as respostas ao questionário, deliberou a Comissão convocar para depor:
a) Eng.º Mário Lino, ex-Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações (14 de Dezembro de
2012);
b) Dr. Fernando Teixeira dos Santos, ex-Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças (11 de Janeiro
de 2013);
c) Dr. Vasco José de Mello, Presidente do CA da Brisa (16 de Janeiro de 2013);
1 Cfr. Anexo 2;
Página 242
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
242
d) Dr. Alberto Moreno, Presidente do InIR (17 de Janeiro de 2013);
e) Deputado Paulo Campos, ex-Secretário de Estado Adjunto das Obras Públicas e das Comunicações (18
de Janeiro de 2013);
f) Eng.º Ferreira do Amaral, ex-Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações (23 de Janeiro
de 2013).
A 1 de Fevereiro de 2013 realizou-se audição do Sr. Secretário de Estado das Obras Públicas, Transportes
e Comunicações, Dr. Sérgio Silva Monteiro, sobre o processo de renegociação das parcerias público privadas.
D) TERCEIRA FASE DE AUDIÇÕES
Quanto aos questionários, deliberou a Comissão que fossem enviados envolvendo em conjunto as
concessões consideradas nos pontos I e II a diversas entidades (Ver Anexo II). Foi também deliberado fazer
conjuntamente as audições para estes dois grupos de parcerias público-privadas, tendo sido convocadas para
depor as seguintes entidades:
a) Dr. Gonçalo Moura Martins, presidente do CA da Ascendi (6 de Fevereiro de 2013);
b) Dr. Carlos Costa Pina, ex-Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças (7 de Fevereiro de 2013);
c) Eng.º António Queirós da Mota, presidente do CA da Mota-Engil (14 de Fevereiro de 2013);
d) Dr. Jorge Coelho, ex-Ministro do Equipamento Social, que assinou os contratos de concessão de 3 ex-
SCUT – Costa de Prata, Algarve e Interior Norte (27 de Fevereiro de 2013);
e) Dr. Francisco Pereira Soares, Coordenador da Comissão de Renegociação das ex-SCUT e das
Concessões Norte e Grande Lisboa (28 de Fevereiro de 2013);
f) Dr. Vítor Manuel Batista de Almeida, membro em representação do Ministro do Estado e das Finanças
na Comissão de Renegociação das ex-SCUT e das Concessões Norte e Grande Lisboa (1 de Março de 2013);
g) Dr. Eduardo Ferro Rodrigues, ex-Ministro do Equipamento Social, que assinou os contratos de
concessão de 2 ex-SCUT – Beira Litoral e Alta, Norte Litoral (6 de Março de 2013);
h) Eng.º Pedro Cunha Serra, ex-Presidente da Estradas de Portugal - Concessões Norte, Grande Lisboa e
ex-SCUT (7 de Março de 2013);
i) Dr. Alberto Conde Moreno, ex-Presidente do Conselho Directivo do InIR (8 de Março de 2013);
j) Eng.º Valente de Oliveira (26 de Março de 2013).
No quadro das subconcessões foram convocadas para depor as seguintes entidades:
a) Dr. Fernando Jorge Sales Nogueira – Administrador Autoestradas XXI – Subconcessão Transmontana
(13 de Março de 2013);
b) Dr. João Afonso Ramalho Sopas Pereira Bento – Presidente do CA da VBT - Subconcessão Baixo Tejo
(14 de Março de 2013);
c) Dr. Rui Luís Dias Pereira de Sousa – Administrador SPER - Subconcessões Baixo Alentejo e Algarve
Litoral (15 de Março de 2013);
d) Eng.º José Custódio dos Santos – Presidente do CA da AELO - Subconcessão Litoral Oeste (19 de
Março de 2013);
e) Dr. Almerindo da Silva Marques – Presidente do CA da Estradas de Portugal - todas as Subconcessões
(22 de Março de 2013);
f) Dr. Luís Manuel Ferreira Parreirão Gonçalves – Presidente do CA da Aenor Douro - Subconcessão
Douro Interior (5 de Abril de 2013);
g) Dr. Gonçalo Moura Martins – Presidente da ASCENDI - Subconcessões Douro Interior e Pinhal Interior
(9 de Abril de 2013).
Página 243
1 DE NOVEMBRO DE 2013
243
No quadro de apreciação das restantes parcerias procedeu-se às seguintes audições:
a) Eng.º Ferreira do Amaral, ex-Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações - Concessão
Lusoponte (10 de Abril de 2013);
b) Dr. António Mexia, ex-Ministro das Obras Públicas e das Comunicações - Concessão Litoral Centro (11
de Abril de 2013);
c) Dr. António Manuel de Palma Ramalho, Presidente da Comissão para a renegociação de contratos
referentes a PPP do sector rodoviário, sobre as Subconcessões, Concessões Lusoponte, Litoral Centro, Douro
Litoral e Túnel do Marão (12 de Abril de 2013);
d) Dr. Paulo Campos, ex-Secretário de Estado Adjunto das Obras Públicas e Comunicações, relativamente
às subconcessões, Concessões Douro Litoral, Túnel do Marão e Lusoponte (16 de Abril de 2013).
A concluir, realizaram-se quatro audições relativamente a todas as parcerias público privadas em
apreciação:
a) Dr. José Gonzaga Rosa, em representação da Ernst & Young (18 de Abril de 2013);
b) Dr. Guilherme de Oliveira Martins (19 de Abril de 2013);
c) Dr. José Maria Leite Martins (24 de Abril de 2013);
d) Dr. Sérgio Silva Monteiro, Secretário de Estado das Obras Públicas, Transportes e Comunicações (3 de
Maio de 2013).
E) ENTIDADES NÃO OUVIDAS EM AUDIÇÃO, EMBORA PROPOSTAS
Por imposição da maioria PSD/CDS não foi aprovado para audição um conjunto de individualidades, desde
responsáveis da tutela sectorial ou financeira, a representantes das concessionárias e a responsáveis pelos
consórcios bancários, a saber:
Maria Luís Albuquerque – para prestar esclarecimentos sobre a introdução de portagens, uma vez que
teve responsabilidades directas na decisão de introduzir portagens nas Concessões Algarve, Interior Norte,
Beira Litoral e Alta e Beira interior.
Paulo Campos – para prestar esclarecimentos sobre o seu papel no processo de renegociação das ex-
SCUT.
Pedro Silva Costa – para esclarecer, enquanto membro, em representação do Ministério das Obras
Públicas, das Comissões de Renegociação das SCUT: Algarve, Norte Litoral, Costa de Prata, Beira Alta e
Litoral, Interior Norte, Beira Interior e Grande Porto e das Concessões Grande Lisboa e Norte, como
decorreram os processos de renegociação dos referidos contratos.
Pedro Gonçalves para prestar esclarecimentos sobre a concessão rodoviária da Beira interior, na
qualidade de CEO da Soares da Costa, principal accionista desta concessão.
Vitor Gaspar - para esclarecer, enquanto decisor da tutela financeira e responsável directo pela decisão de
introdução de portagens nas Concessões Algarve, Interior Norte, Beira Litoral e Alta e Beira interior, como
decorreram os processos de negociação para a introdução de portagens nestas Concessões
Vitor Domingues dos Santos - para prestar esclarecimentos, enquanto presidente da EUROSCUT,
concessionária das ex-SCUT Algarve e Norte Litoral.
António Carmona Rodrigues – para prestar esclarecimentos na qualidade de ex-ministro dos Transportes
relativamente à Fertagus, que estava sob a sua tutela.
Página 244
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
244
Bertrand H’érouville – para prestar esclarecimentos, enquanto director-geral da NorSCUT, concessionária
das ex-SCUT Interior Norte.
Miguel Beleza – para prestar esclarecimentos na qualidade de ex-ministro das Finanças relativamente à
BRISA, que estava sob a sua tutela (financeira).
Manuela Ferreira Leite – para ser ouvida na qualidade de Ministra das Finanças do XV Governo.
Enquanto responsável pela tutela financeira aprovou a alteração do traçado da Concessão de Prata, celebrou
o contrato da Concessão Grande Porto, nomeou as comissões de negociação de reequilíbrio financeiro desta
concessão e da concessão Norte, e lançou a concessão Grande Lisboa.
Manuela Ferreira Leite – para prestar esclarecimentos, no âmbito da Concessão Metro Sul do Tejo,
enquanto Ministra de Estado e das Finanças.
Joaquim Pais Jorge – para esclarecer, enquanto membro, em representação do Ministério das Obras
Públicas, das Comissões de Renegociação das SCUT: Algarve, Interior Norte e Beira Interior, como
decorreram os processos de renegociação dos referidos contratos.
Álvaro Santos Pereira – para esclarecer, enquanto decisor da tutela sectorial e responsável directo pela
decisão de introdução de portagens nas Concessões Algarve, Interior Norte, Beira Litoral e Alta e Beira
interior, como decorreram os processos de negociação para a introdução de portagens nestas Concessões
Alfredo Marvão Pereira – para dar a conhecer, enquanto responsável pelos estudos de análise Custo-
Benefício das Concessões Algarve, Norte Litoral, Costa de Prata, Beira Litoral e Alta, Interior Norte, Beira
interior e Grande Porto, as conclusões dos referidos estudos.
Marques Mendes – para esclarecer as razões da sua participação na decisão política de alterar o traçado
da Concessão da Costa de Prata. Esta decisão, tomada enquanto exercia funções governativas, teve um
sobrecusto potencial de 500 milhões de Euros.
Bagão Félix - para ser ouvido na qualidade de Ministro das Finanças do XVI Governo. Enquanto
responsável pela tutela financeira tomou a decisão de introdução de portagens nas concessões SCUT e
nomeou a comissão de negociação para a introdução de portagens nestas vias.
Pedro Ginjeira Nascimento – para prestar esclarecimento, no âmbito da Concessão da Alta Velocidade,
enquanto presidente da Comissão de Preparação do Concurso.
Sérgio Monteiro - para prestar esclarecimentos, no âmbito da Concessão da Alta Velocidade, na
qualidade de vogal do Conselho de Administração da Elos, indicado pela Caixa Banco de Investimento.
Sérgio Monteiro - para esclarecer, enquanto decisor da tutela sectorial e responsável directo pela decisão
de introdução de portagens nas Concessões Algarve, Interior Norte, Beira Litoral e Alta e Beira interior, como
decorreram os processos de negociação para a introdução de portagens nestas Concessões
F) DOCUMENTAÇÃO SOLICITADA
Ao longo dos trabalhos da Comissão foram solicitados vários documentos a diversas entidades, conforme
se pode verificar na listagem em anexo 2
2 Cfr. Anexo II;
Página 245
1 DE NOVEMBRO DE 2013
245
De salientar a recusa da Caixa Geral de Depósitos, em 25 de Outubro de 2012, em responder ao
questionário enviado pela Comissão de Inquérito, alegando sigilo bancário.
G) DURAÇÃO DA COMISSÃO DE INQUÉRITO
A Resolução da Assembleia da República n.º 55/2012, publicada no Diário da República, I Série, n.º 57, de 24
de Abril de 2012, que constituiu a Comissão Parlamentar de Inquérito à contratualização, renegociação e gestão
de todas as parcerias público-privadas do sector rodoviário e ferroviário, estabelece que a mesma tem um
prazo de funcionamento de 180 dias.
Sendo o prazo exíguo para o cumprimento do seu objecto, e considerando que muitas das entidades a
quem foi requerido o envio de documentos solicitaram a prorrogação do prazo para a sua entrega, obrigando a
uma interrupção dos trabalhos da Comissão, a Assembleia da República deliberou suspender os trabalhos da
Comissão, de 13 de Julho a 18 de Setembro, por Deliberação n.º 6-PL/2012, aprovada em 13 de Julho de
2012.
Posteriormente, através da Deliberação n.º 8-PL/2012, aprovada em 19 de Outubro de 2012, a Assembleia
da República, tomando em consideração que o prazo fixado na Resolução da Assembleia da República n.º
55/2012, de 24 de Abril, que constituiu a Comissão Parlamentar de Inquérito à Contratualização,
Renegociação e Gestão de todas as Parcerias Público-Privadas do Sector Rodoviário e Ferroviário, é exíguo
para o cumprimento do seu objecto, e considerando que se aguarda a recepção de respostas ao questionário
indicativo, que foi enviado a um conjunto de entidades envolvidas nas cinco PPP ora em apreciação, para se
poder agendar as próximas audições, bem como a dificuldade de conciliar a realização das mesmas com o
calendário de debate e apreciação do Orçamento do Estado para 2013, deliberou suspender os trabalhos da
Comissão Parlamentar de Inquérito à Contratualização, Renegociação e Gestão de todas as Parcerias
Público-Privadas do Sector Rodoviário e Ferroviário a partir do dia 20 de Outubro e autorizar o reinício dos
trabalhos da Comissão a partir do dia 28 de Novembro.
Através da Resolução da Assembleia da República n.º 14/2013, de 25 de Fevereiro, foi prorrogado prazo
de funcionamento da Comissão por mais 90 dias.
A 10 de Maio foi aprovada a Deliberação n.º 1-PL/2013 que suspende os trabalhos da comissão
parlamentar a partir do dia 8 de Maio e autoriza o reinício dos trabalhos da comissão a partir do dia 2 de Julho
de 2013, dado que o prazo fixado na Resolução da Assembleia da República n.º 55/2012, de 24 de Abril, que
constituiu esta comissão parlamentar de inquérito é exíguo para o cumprimento do seu objecto, e verificando
que para a elaboração do relatório final é necessário proceder à transcrição das últimas audições e receber
documentação já solicitada.
H) OUTROS ASSUNTOS
A Associação Artigo 37 CRP enviou ao Sr. Presidente da Comissão, em ofício assinado por Ana Benavente
e João Camargo, cópia da exposição e documentação entregue ao Sr. Procurador-Geral da República, em 3
de Maio de 2012, relativo ao concurso lançado pelo Executivo para contratação de serviços de auditoria às
PPP do Estado Português e cujo resultado foi publicado em 30 de março no Jornal Oficial da UE, que foi
disponibilizada a todos os membros da Comissão.
Em Setembro, a Unidade Nacional de Combate à Corrupção da Polícia Judiciária pediu à Comissão o envio
da gravação em suporte digital das 12 audições efetuadas pela Comissão, correspondentes ao primeiro ciclo
de audições, o que foi de imediato satisfeito.
Posteriormente, a 2 de Abril de 2013, por se revelar essencial à investigação em curso, a mesma Unidade
requereu o envio da gravação das seguintes audições, o que foi igualmente satisfeito:
Eng.º Valente de Oliveira (26 de Março de 2013);
Dr. Almerindo Marques (22 de Março de 2013);
Dr. Alberto Conde Moreno (8 de Março de 2013);
Eng.º Pedro Cunha Serra (3 de Março de 2013);
Página 246
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
246
Deputado Eduardo Ferro Rodrigues (6 de Março de 2013);
Dr. Vítor Almeida (1 de Março de 2013);
Dr. Francisco Pereira Soares (28 de Fevereiro de 2013);
Dr. Jorge Coelho (27 de Fevereiro de 2013);
Eng.º António Manuel Queirós da Mota (14 de Fevereiro de 2013);
Dr. Carlos Costa Pina (7 de Fevereiro de 2013);
Dr. Gonçalo Nuno Gomes de Andrade Moura Martins (26 de Fevereiro de 2013).
No mesmo mês, a Comissão aprovou um requerimento no sentido de se solicitar ao Professor Dr. António
Barreto, esclarecimento de afirmações citadas pela comunicação social, segundo as quais, os contratos das
Parcerias Público-Privadas teriam “cláusulas secretas”, afirmando mesmo não ser aceitável que haja cláusulas
escondidas em contratos de “um Estado democrático”.
Foi por isso enviado um ofício com as seguintes questões:
13- Quais as “cláusulas secretas” que conhece?
14- Quais os contratos com o Estado que têm estas “cláusulas secretas”?
15- Quem são os autores destas “cláusulas secretas”?
16- Como obteve estas informações?
17- Comunicou à Justiça estas informações?
18- Que outras informações tem que possam ser uteis aos trabalhos da Comissão Parlamentar de
Inquérito?
Da resposta do Prof. António Barreto, salienta-se:
“Desde há vários anos que a minha atenção foi atraída pela questão das parcerias ditas PPP (…).
Colaborando com frequência na imprensa e na televisão, várias vezes também me referi a este tema,
geralmente com estranheza, dados os contornos pouco claros dos dispositivos administrativos e financeiros
das PPP. Desde há três ou quatro anos que fui criando a convicção que não sabíamos ou não sabemos tudo
sobre os contratos deste tipo. Quando iniciei estudos e trabalhos na Fundação Manuel dos Santos, pensei em
mandar estudar as PPP. Falei com muitas pessoas (…) desde então. Ninguém me referiu casos concretos de
pessoas, políticos, empresas, ministérios ou instituições, nem de sectores económicos, que pudessem
constituir prova e demonstração da veracidade de um caso concreto. (…)”
Em Fevereiro de 2013 e na sequência de deliberação da Comissão nesse sentido, foi enviado ofício ao
Senhor Professor Paulo Alexandre Batista Teixeira de Morais, Vice-Presidente da Direção Transparência e
Integridade, Associação Cívica, solicitando resposta às seguintes questões:
1. A que Governos, respetivos responsáveis e cargo desempenhados se refere quando afirma “… os
Governos continuam a ser cúmplices destes negócios ruinosos.”?
2. A que “negócios ruinosos” se refere, em concreto?
3. Tendo em conta que o Orçamento de Estado de 2013 prevê, para 2012, um encargo liquido com as
PPP rodoviárias de 605 milhões de euros e, para 2013, um encargo líquido de 449 milhões de euros. Quando
refere que “Nos últimos quatro anos, os encargos líquidos com as PPP quadruplicaram, atingindo por ano
montantes da ordem dos dois mil milhões de euros” refere-se em concreto a que valores?
4. Tendo em conta que o Orçamento de Estado de 2013 prevê um encargo liquido atualizado, com IVA,
valor que é recebido pelo próprio estado, com as PPP rodoviárias de 8,3 mil milhões de euros e o Orçamento
de Estado de 2012 previa um encargo liquido atualizado, com IVA, com as PPP rodoviárias de 9,2 mil milhões
de euros. Quando refere “O valor dos compromissos futuros estima-se em mais de 24 mil milhões de euros”
refere-se a que valores, está a incluir apenas os encargos e não inclui as receitas (recorde-se que quer os
encargos quer as receitas variam em função das previsões de tráfego), refere-se a valores atuais ou a valores
a preços correntes que incorporam a inflação dos próximos trinta anos, refere-se a valores que incluem iva que
é receita do próprio estado?
Página 247
1 DE NOVEMBRO DE 2013
247
5. Quando afirma que ”Mas, o que é pior, Vítor Gaspar continua a proteger os privados. Já em 2012 e por
decreto-lei, determinou que da nova legislação que regulamenta as PPP, “não podem resultar alterações aos
contratos já celebrados””, a que legislação se refere?
6. Quando afirma que ao Grupo Ascendi e seus financiadores, em 2011, “… foram pagos a mais (!)
quinhentos milhões de euros”. Em que contrato ou contratos isso aconteceu? Conhece as circunstâncias e
fundamentos que suportam este pagamento? Quais os factos e em que data foram geradas as
responsabilidades pagas em 2011?
7. Tem conhecimento de alguma ação de corrupção? Quem foram os agentes envolvidos nesse eventual
ato de corrupção?
8. Tem conhecimento e analisou algum contrato de PPP? Tem conhecimento e analisou os relatórios de
negociação de alguma PPP? Quais e em que circunstâncias o fez?
9. Quando afirma que “colocaram todos os riscos do negócio do lado do Estado” refere-se a que riscos, ao
risco de construção? Ao risco de financiamento? Ao risco de operação? Ao risco de disponibilidade? Ao risco
de procura? Em que contratos? A outros riscos? Pode indicar quais as cláusulas que eliminam os riscos para o
parceiro privado e os colocam no Estado?
10. Que outras informações dispõe que possam ser úteis aos trabalhos da Comissão Parlamentar de
Inquérito?
Após uma primeira resposta do Prof. Paulo Morais, foi reiterado o pedido tendo sido recebida resposta,
através de ofício dirigido a S. Ex.ª a PAR, a 7 de abril de 2013.
2. ENQUADRAMENTO INICIAL E METODOLOGIA DO CORPO DO RELATÓRIO
Para alcançar os seus objectivos, e atendendo à dimensão e complexidade dos temas em análise, foi
considerado fundamental separar os trabalhos da Comissão em duas fases distintas:
Uma primeira fase de audições, de caráter mais genérico, onde foram ouvidas determinadas
personalidades consideradas pelos membros da Comissão como tendo um conhecimento abrangente e mais
teórico das diversas temáticas enquadradas no âmbito dos projectos de PPP. No fundo tratou-se de uma fase
de carácter mais abstracto, onde foram colocadas questões mais genéricas e conceptuais, com o intuito de
dotar os Deputados da Comissão com um grau de conhecimento mais detalhado e dessa forma, tecnicamente
mais preparados para a abordagem à segunda fase mais específica da Comissão.
Foi nesta primeira fase que foram aprofundados temas e conceitos mais técnicos como a própria definição
e respectiva evolução do conceito de parceria público-privada; o enquadramento e respectiva evolução da
legislação aplicável; a definição e importância do Value for Money, o significado e importância do estudo do
Comparador do Sector Público; questões relacionadas com a Taxa Interna de Rentabilidade (TIR), como o seu
racional, a sua relação com o risco e ligação ao projecto em que se insere; a origem, fundamentação e razão
de ser dos Pedidos de Reequilíbrio Financeiro; a estrutura e complexidade contratual que sustentam estes
projectos; a estrutura e evolução da matriz de risco; os diferentes modelos/tipos de PPP existentes em
Portugal, que se podem distinguir, em função do sector em que se inserem (rodoviário, ferroviário, saúde,
segurança e emergência), mas também, em função do serviço prestado e da remuneração do parceiro privado
(designadamente, no âmbito do sector rodoviário, a distinção entre o modelo de concessão tradicional com
portagens reais, com o modelo de disponibilidade e com o modelo das Subconcessões); o papel e respectivas
funções das entidades envolvidas, sejam públicas ou privadas, e o correspondente desempenho no âmbito
dessas funções ao longo dos anos; o papel da União Europeia, designadamente as orientações da Comissão
Europeia e as regras estabelecidas pelo Eurostat e o papel do Banco Europeu de Investimento; a comparação
com outros países, sobretudo dentro da União Europeia, mas também algumas referências a países que se
encontram noutras áreas geográficas.
Concluindo, socorro-me das palavras utilizadas pelos Senhores Deputados na Comissão, que atestam o
conteúdo e os objectivos dos trabalhos desenvolvidos nesta primeira fase da Comissão:
Página 248
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
248
“Nesta fase inicial, foi entendimento desta Comissão (…) juntar um conjunto de pessoas que, não estando
diretamente ligadas a nenhuma delas, ao longo da sua vida dedicaram o seu tempo a estudar, a refletir e a
partilhar alguns pensamentos relativamente a esta questão.” 3 ,
“Nesta primeira fase estamos, no fundo, a fazer a teoria geral do modelo das parcerias público-privadas e a
tentar encontrar um caminho para percebermos o que foi mal feito ou, pelo menos, feito com menos rigor até
agora e como é que podemos chegar ao final dos nossos trabalhos e corrigir um pouco dos constrangimentos
que vamos encontrando.” 4
Uma segunda fase de audições, de carácter específico e temático, onde foram analisados, um por um, 25
projectos realizados em regime de PPP, dentro dos sectores ferroviário (3 projectos) e rodoviário (22
projectos), tendo para o efeito sido ouvidas as pessoas que estiveram ou que ainda estão intimamente ligadas
a cada um desses projectos, desde a fase de projecto e lançamento, passando pela adjudicação,
renegociação, acompanhamento, gestão e supervisão, entre outras. Nesta fase, procurou-se identificar,
relativamente a cada parceria, os temas principais e que suscitaram maior preocupação por parte dos
deputados, com o intuito de obter as respostas necessárias para o cumprimento dos objectivos estabelecidos
pela Assembleia da República.
Do vasto elenco de pessoas que participaram e que exerceram funções determinantes nestes projectos de
PPP (tanto na fase de preparação dos projectos, lançamento dos concursos, negociação das propostas,
adjudicação, controlo e acompanhamento, renegociações, entre outras), foram ouvidos e questionados por
escrito os respectivos decisores políticos, como ministros e secretários de estado, presidentes e membros de
entidades públicas, empresariais ou não, como a Estradas de Portugal, o InIR e a IGF, juízes do Tribunal de
Contas, membros das diversas comissões, como as de acompanhamento e de negociação das PPP, bem
como, diversos membros dos conselhos de administração das concessionárias, sobretudo presidentes dos
respectivos Conselhos de Administração, e outros que se consideraram relevantes 5
Quanto à organização dos trabalhos, durante a segunda fase de audições, cumpre salientar que a
metodologia foi sofrendo alterações com o decurso dos trabalhos. Assim, num primeiro momento a Comissão
deliberou avançar primacialmente com as três PPP do sector ferroviário (Transporte Ferroviário Eixo Norte-
Sul, Metropolitano Ligeiro da Margem Sul do Tejo e Troço Poceirão-Caia da Rede de Alta Velocidade) e com
duas PPP do sector rodoviário, nomeadamente as Concessões Oeste e Brisa uma vez que segundo
informação facultada pelo Ministério das Finanças, através da Sr.ª Secretária de Estado dos Assuntos
Parlamentares e da Igualdade, não estarem em processo de renegociação.
Na reunião de 12 de Julho de 2012, a Comissão aprovou a metodologia dos trabalhos seguintes, incluindo
a carga semanal de audições, a alteração do formato das audições e a tipologia base de entidades a ouvir em
audição relativamente a cada contrato (caso base ou renegociação). Deliberou a Comissão nesta fase das
audições, reduzir o tempo previsto no Regulamento para a primeira ronda de intervenções e prescindir da
segunda ronda. Quanto às entidades a ouvir em audição foi aprovada a seguinte tipologia-base:
Decisores políticos – da tutela financeira e da tutela sectorial;
Accionista principal da empresa concessionária;
Gestor de projecto do sindicato bancário;
Coordenador da Comissão de Acompanhamento ou de Renegociação;
Responsável da entidade concedente;
Responsável pela entidade reguladora.
Antes da suspensão dos trabalhos operada pela Deliberação n.º 8-PL/2012, aprovada em 19 de Outubro de
2012, a Comissão aprovou a lista de entidades, no quadro das cinco PPP em apreciação, para responderem
ao questionário indicativo. O período de suspensão, deliberado que vigorasse durante o período de debate
orçamental, visava também permitir que, no momento da retoma dos trabalhos, as respostas tivessem sido
recebidas e disponibilizadas aos membros da Comissão.
3 Acta da 11.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 12 de Junho de 2012, intervenção do Deputado Emídio Guerreiro (PSD), pág. 11;
4 Acta da 13.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 19 de Junho de 2012, intervenção do Deputado Hélder Amaral (CDS/PP), pág. 7;
5 Cfr. Anexo II;
Página 249
1 DE NOVEMBRO DE 2013
249
Posteriormente, na reunião da Mesa e Coordenadores, realizada a 28 de Novembro de 2012, e tendo
presente as respostas ao questionário foi deliberado ouvir apenas os responsáveis políticos da área sectorial,
mais o concessionário e o regulador.
Por fim, em reunião realizada a 16 de Janeiro de 2013 foi deliberado que a apreciação das próximas
parcerias seria feita em quatro blocos, envolvendo as restantes 20 PPP objecto desta Comissão.
Em paralelo à realização das audições, tanto na primeira como na segunda fase da Comissão, foi sendo
remetido para os diversos intervenientes no âmbito destes projectos, um questionário indicativo 6, aprovado
por unanimidade pelos senhores deputados membros da Comissão, na no qual constava um vasto conjunto de
perguntas sobre os muitos temas considerados essenciais esclarecer no âmbito dos trabalhos e dos objectivos
da Comissão.
Foi igualmente solicitada, aos mais diversos interlocutores, informação documental considerada adequada
para servir de suporte e fundamento às respostas providenciadas, quer em sede de audição, quer em sede de
resposta ao Questionário.
Foram assim entregues centenas de documentos, entre relatórios, contratos, cartas, despachos, etc., que
permitiram à Comissão reunir um vastíssimo acervo documental que serviu de suporte fundamental para o
desenrolar dos trabalhos em sede de audições na Comissão, bem como para a elaboração e sustentação do
trabalho apresentado neste Relatório.
O presente relatório comporta assim o culminar de um vasto conjunto de diligências e contempla sobretudo
a exigente tarefa de reunir num só documento o conjunto de conclusões que se retirou dos trabalhos
desenvolvidos.
Uma das principais preocupações desta Comissão foi também reunir e elencar um conjunto determinado
de recomendações que deve ser seguido no futuro, não só no entender dos membros da Comissão, mas
também no de várias personalidades ouvidas e consultadas no âmbito desta Comissão.
Depois de realizadas as notas introdutórias, explicada a metodologia e elencados os principais objectivos
da Comissão, apresenta-se de seguida o corpo do Relatório, constituído por quatro partes distintas:
Um primeiro ponto dedicado à definição geral de conceitos apurados durante a primeira fase de
audições, que visam fazer o enquadramento dos principais temas a desenvolver durante a segunda fase de
audições.
Um segundo ponto onde se apresentam os factos apurados sobre cada uma das PPP analisadas.
Um terceiro ponto onde se apresentam de forma clara e directa respostas aos quesitos elaborados pela
Comissão de Inquérito logo no início dos trabalhos onde se procura avaliar e analisar as principais questões
relacionadas com cada PPP, com recurso à documentação entregue na Comissão, às respostas escritas ao
questionário, às audições efectuadas na 2.ª fase da Comissão de Inquérito e à legislação aplicável. Neste
ponto, procuraremos seguir a ordem já estabelecida nos quesitos, procurando fazer uma análise transversal
de todas as PPP.
Em seguida, apresentaremos as conclusões que se retiram de todo o trabalho desenvolvido ao logo
desta Comissão de Inquérito e da análise feita aos documentos entregues até à data de 3 de Maio de 2013.
Por último apresentaremos algumas recomendações relativas às PPP, nomeadamente sobre aspectos,
que no decurso dos trabalhos desenvolvidos pela Comissão, se concluíram carecer de aperfeiçoamento ou
melhoramento.
3. DEFINIÇÃO GERAL DE CONCEITOS
No âmbito dos trabalhos desenvolvidos durante a 1.ª fase dos trabalhos da Comissão, foi possível reunir,
identificar e esclarecer, um conjunto de informações, conceitos, termos técnicos e aspectos chave,
relacionados com os diferentes tipos e modelos de PPP existentes em Portugal.
Sendo assim, e tendo sobretudo presente os trabalhos desenvolvidos durante a primeira fase de audições,
chama-se a atenção para os seguintes aspectos/definições que a Comissão considera absolutamente
fundamentais para uma análise cuidada e rigorosa dos temas em análise.
6 Cfr. Anexo I;
Página 250
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
250
Definição geral de parcerias público privadas
Desde logo cumpre caracterizar a definição ou as diferentes definições de parceria público privada,
utilizando para o efeito, as seguintes considerações:
Definição legal: “entende-se por parceira público-privada, adiante abreviadamente designada por parceria,
o contrato ou a união de contratos por via dos quais entidades privadas, designadas por parceiros privados, se
obrigam, de forma duradoura, perante um parceiro público, a assegurar, mediante contrapartida, o
desenvolvimento de uma atividade tendente à satisfação de uma necessidade coletiva, em que a
responsabilidade pelo investimento, financiamento, exploração, e riscos associados, incumbem, no todo ou em
parte, ao parceiro privado.” 7
De algum modo podemos, naturalmente, consubstanciar esta definição geral do conceito de PPP e a sua
aplicação nos diferentes sectores, assim como o seu papel no desenvolvimento do país com o seguinte
testemunho:
“Este modelo não é uma invenção recente nem tão-pouco o seu desenvolvimento se resume ao nosso
território. As parcerias público-privadas são um modelo de contratação, não são um modelo de financiamento,
não foram inventadas para esconder investimento do Orçamento Geral do Estado e são um dos vários
modelos de contratação disponíveis para a Administração Pública, sendo que, dentro destes modelos,
assumem particular destaque as empreitadas e, naturalmente, as parcerias público-privadas.
A utilização deste modelo permitiu infraestruturar o País a um ritmo que, ao abrigo dos modelos
tradicionais, designadamente das empreitadas, não teria sido possível. E por infraestruturação não se entenda
somente a construção de estradas. Hospitais, sistemas de abastecimento de águas, sistemas de saneamento,
aterros sanitários, equipamentos coletivos, transportes públicos, enfim, foram várias e de caráter relevante as
obras que foi possível realizar.” 8
Value for Money(“VfM”)
Definição teórica: “(…)O VfM deve ser entendido como uma medida de utilidade do dinheiro gasto, o que
é distinto de procurar a solução mais barata. Maximizar o VfM significa maximizar a eficiência. Como refere a
UK Audit Comission, «Put simply, VfM is about obtaining the maximum benefit with the resources available».
Maximizar o VfM significa considerar os conceitos de eficiência (assegurar custos baixos) e eficácia (atingir o
objetivo). Assim, o VfM é uma função diretamente proporcional à utilidade e inversamente proporcional ao
custo.” 9
Ou ainda,
Critério de avaliação de um projecto PPP. Valor do dinheiro segundo princípios de economia, eficiência e
eficácia. Relação qualidade/preço.10
“Value for Money, isto é, eficiência e eficácia da decisão de contratar”.11
Comparador do Sector Público (“CSP”) 12
Definição legal: “(…)A configuração de um modelo de parceria que apresente para o parceiro público
vantagens relativamente a formas alternativas de alcançar os mesmos fins(…)” 13
Ou por outras palavras,
Comparador do Sector Público é uma fórmula de comparação dos custos e da relação qualidade preço,
entre um projecto em PPP com prestação directa do serviço público e o respectivo financiamento no OE e na
dívida pública.14
7 Decreto-Lei n.º 111/2012, de 23 de Maio, número 1 do artigo 2.º;
8 Acta da 8.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 31 de Maio de 2012, intervenção do Prof. Carlos Oliveira Cruz, pág. 4;
9 “O Estado e as Parcerias Público-Privadas”, 1.ª Edição, Cruz, Carlos Oliveira e Marques, Rui Cunha, Ed. Sílabo, Lisboa 2012, capítulo 3
pág. 56; 10
Glossário de termos, siglas e acrónimos utilizados em matéria de concessões e PPP nos sectores rodoviário, portuário e ferroviário, Direcção de Serviços de Acompanhamento de Empresas e Parcerias Público Privadas, Setembro de 2011 11
Acta da 5.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 25 de Maio de 2012, intervenção do Juiz Carlos Moreno, pág. 8; 12
Poderá também ser usado sob a sigla “CPC –Custo Público Comparável”; 13
Artigo 6.º, número 1, alínea c), do Dec. Lei n.º 86/2003, de 26 de Abril; 14
Glossário de termos, siglas e acrónimos utilizados em matéria de concessões e PPP nos sectores rodoviário, portuário e ferroviário, Direcção de Serviços de Acompanhamento de Empresas e Parcerias Público Privadas, Setembro de 2011
Página 251
1 DE NOVEMBRO DE 2013
251
Ou ainda, recorrendo a um excerto de uma das audições,
“Há um instrumento que é fundamental no desenho das parcerias público-privadas, que se chama o
comparador de setor público, que é obrigatório desde 2003 — Decreto-Lei n.º 86/2003 — e que, por exemplo,
no caso das estradas, tanto quanto me é dado a conhecer, nunca foi calculado. Este é um instrumento basilar,
na medida em que nos permite perceber se a parceria público-privada é ou não é o melhor modelo para
desenvolver esse projeto, por alternativa, naturalmente, à empreitada. Naturalmente que este cálculo do
comparador de setor público, que de alguma forma permite aferir o value for money da parceria, não é um
instrumento único. E por que é que não é um instrumento único ou não pode ser o instrumento único para se
decidir avançar com os projetos? Porque, antes da decisão sobre qual o modelo de contratação a adotar,
existe uma outra decisão importantíssima, que é a decisão sobre as análises custo-benefício, que é a decisão
se o projeto deve ou não deve avançar.”15
Taxa Interna de Rentabilidade (TIR)
A Taxa Interna de Rentabilidade (TIR) é “uma taxa que em uma função de uma hipótese realista de
rendibilidade dos capitais recuperados dá a rendibilidade do capital inicialmente investido durante o período de
vida do projecto”16
ou seja, é um indicador que mede a rentabilidade de um determinado projecto.
Por sua vez a TIR Accionista representa a rendibilidade dos accionistas com base nos montantes
entregues a título de capital e prestações acessórias.17
Risco
Para melhor se compreender o conceito de “Risco” e a sua importância na contratação com recurso às
Parcerias Público Privadas, julgo ser pertinente atentarmos à seguinte explanação:
“O conceito de risco, central na discussão sobre PPP, é indissociável do conceito de incerteza, embora não
sejam totalmente equivalentes. (…) O risco é a incerteza vista pelo indivíduo, no caso das PPP, o investidor ou
o Estado. Se existem variáveis, algumas delas cruciais para o sucesso do negócio e cujo comportamento não
é possível prever, então existe risco para o indivíduo que tenciona desenvolver o projecto. (…) Desta forma, a
já referida definição precoce do maior número e tipos de riscos, assim como a sua correcta distribuição, torna-
se fundamental para que o projecto da PPP decorra com o menor percalço possível em todo o seu ciclo de
vida. Sendo esta a grande ligação do risco à temática deste trabalho, ou seja a sua correcta e atempada
identificação, definição e distribuição, poder-se-á, em muitos casos, tornar numa grande arma na redução das
penosas REF18
que tão frequentes são nos contratos de concessão, em geral, e nos de rodovia, em particular.
(…) O modelo de partilha de risco é o aspecto mais crítico para assegurar que o modelo PPP apresenta VfM
face à alternativa em contratação tradicional. O facto de num determinado modelo PPP o parceiro privado ter a
responsabilidade de construir, financiar, e gerir a infraestrutura, não significa, contudo, que suporte os
principais riscos associados. Tude depende da forma como o risco está alocado. (…) A tese dominante afirma
que o risco deve ser alocado ao agente mais capacitado para o gerir, isto é, aquele que minimiza o seu custo
económico. (…) A alocação de riscos deve ser precedida por um conjunto de etapas preliminares. Essas
etapas incluem a identificação, classificação, quantificação de probabilidades, quantificação do impacto e
identificação das medidas de mitigação, (…) Deste trabalho deve resultar uma matriz de riscos. É a partir
desta matriz que se inicia o processo de gestão e mitigação do risco.(…)” 19
Estes conceitos serão fundamentais para perceber a dinâmica e o percurso das contratualizações com
recurso às Parcerias Público-Privadas.
15
Acta da 8.ª Reunião da CPICRGPPPSRF, de 31 de Maio de 2012, intervenção do Prof. Carlos Oliveira Cruz, pág. 11 e 12; 16
“Avaliação Financeira de Projectos”, Barros, Carlos Pestana. 2007. Escolar Editora; 17
Glossário de termos, siglas e acrónimos utilizados em matéria de concessões e PPP nos sectores rodoviário, portuário e ferroviário, Direcção de Serviços de Acompanhamento de Empresas e Parcerias Público Privadas, Setembro de 2011 18
“REF” – Reequilíbrio económico-financeiro; 19
“O Estado e as Parcerias Público-Privadas”, 1.ª Edição, Cruz, Carlos Oliveira e Marques, Rui Cunha, Ed. Sílabo, Lisboa 2012, capítulo 3 pág. 42 e ss;
Página 252
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
252
4. Factos apurados sobre as PPP
I – BRISA
Factos Apurados pela Comissão
a) Do concurso para atribuição da Concessão e do Contrato de Concessão
Para dar resposta às necessidades rodoviárias causadas por um tráfego em rápido crescimento e dar um
impulso à construção de estradas do Plano Rodoviário, o Decreto-Lei n.º 49 319, publicado em 25 de Outubro
de 1969, abriu o concurso público para a concessão e exploração de autoestradas.
As bases da concessão atribuída pelo Estado Português à BRISA – Auto Estradas de Portugal, SA,
(“Brisa”), foram aprovadas ao abrigo do Decreto-Lei n.º 467/72, de 22 de Novembro. Foram sucessivamente
alteradas pelo Decreto Regulamentar n.º 5/81, de 23 de Janeiro, pelo Decreto-Lei n.º 458/85, de 30 de
Outubro, pelo Decreto-Lei n.º 315/91, de 20 de Agosto, pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 46/93, de
13 de Maio, pelo Decreto-Lei n.º 330-A/95 de 16 de Dezembro, pelo Decreto-Lei n.º 294/97 de 24 Outubro,
pelo Decreto-Lei n.º 287/99, de 28 de Julho, pelo Decreto-Lei n.º 326/2001 de 18 de Dezembro, pelo Decreto-
Lei n.º 314-A/2002, de 26 de Dezembro e mais recentemente e pela última vez através do Decreto-Lei n.º 247-
C/2008, de 30 de Dezembro.
Em 1997, através do Decreto-Lei n.º 253/97 de 26 de Setembro, iniciou-se o processo de privatização da
empresa que se prolongou em quatro fases até 2001. Os Decreto-Lei n.º 299-A/98 de 29 de Setembro,
Decreto-Lei n.º 138-A/99, de 23 de Abril, e Decreto-Lei n.º 177-A/ 2001, de 7 de Junho, regularam,
respectivamente, a segunda, a terceira e a quarta fase do processo de privatização.
A evolução da posição accionista do Estado na Brisa
A BRISA - Auto-Estradas de Portugal, SA, foi constituída20
, como sociedade anónima de responsabilidade
limitada, com capitais exclusivamente privados.
A partir de Março de 197521
, o Estado, na sequência da nacionalização da banca passou a deter
participações sociais na empresa – inicialmente de 27,5% - reforçando a sua posição, a partir de 1976, através
da compra directa de acções. Em 1997, o Estado era dono de 89,7% do capital da Brisa.
Com o inicio do processo de privatização, em 1997, após a primeira22
, a segunda23
e a terceira fase24
, o
Estado ficou a deter, directa e indirectamente, cerca de 15% do capital social da Brisa.
Em Junho de 1999, no final da terceira fase de privatização, o Estado beneficiava de uma disposição
estatutária (equiparada a uma “blindagem”) que lhe permitia dominar a gestão da Brisa.
Em Julho de 2001, ocorreu a quarta fase de privatização25
, tendo o Estado perdido a posição accionista e o
respectivo benefício estatutário. O controlo da Brisa passou desde essa data a ser assumido pelo Grupo Mello.
A privatização da Brisa26
permitiu o encaixe total de receitas,no período 1997-2001, de cerca de 1 bilião
e 875 milhões de euros (375,9 milhões de contos).
Evolução do Prazo da Concessão: Inicialmente o prazo da concessão foi fixado em 25 anos27
, ou seja,
vigorava até 1997. Em 1981, foi prolongado o contrato por mais cinco anos, até 200228
. Em 1985, foi
novamente prolongado o prazo, agora, para 31 de Dezembro de 201529
. Em 1991, o prazo foi novamente
prolongado por mais cinco anos, até 202030
. Em 1995 é novamente prorrogado o prazo, até 202531
. Em 1997,
o prazo voltou a ser prolongado até 203032
. Em 1999, o prazo passou a ser 203233
. Finalmente, em 2008,
20
Escritura pública, datada de 28 de Setembro, publicada na III Série n.º 240 do Diário de Governo de 1972 21
cfr. Relatório do Tribunal de Contas n.º 13/2003, ponto 2.2; 22
Decreto-Lei n.º 253/97 de 26 de Setembro, que define processo de privatização; 23
Decreto-Lei n.º 299-A/98 de 29 de Setembro, que define nova fase do processo de privatização; 24
Decreto-Lei n.º 138-A/99, de 23 de Abril, que define nova fase do processo de privatização; 25
Decreto-Lei n.º 177-A/ 2001, de 7 de Junho de 2001, que define a última fase do processo de privatização 26
Relatório do Tribunal de Contas n.º 13/2003 27
cfr. Decreto-Lei n.º 467/72, de 22 de Novembro, Base XXXIII 28
cfr. Decreto Regulamentar n.º 5/81, de 23 de janeiro, Base XXXIII 29
cfr. Decreto-Lei n.º 548/85, Base XLV 30
cfr. Decreto-Lei n.º 315/91, Base XLIII 31
cfr. Decreto-Lei n.º 330-A/95 de 16 de dezembro, Base XLIII 32
cfr. Decreto-Lei n.º 294/97, de 24 de outubro, Base XL 33
cfr. Decreto-Lei n.º 287/99, de 8 de Julho, Base XL
Página 253
1 DE NOVEMBRO DE 2013
253
fixou-se o fim da concessão em 31 de Dezembro de 203534
. Ou seja uma PPP que inicialmente tinha 25 de
prazo de extensão, quase triplicou o seu prazo, para 63 anos.
Evolução dos Km de autoestrada da rede Brisa – datas e governos responsáveis
por alterações ao contrato
Principais dados a reter:
a.1 Data lançamento Concurso: 25 de Outubro de 1969
a.2 Data Contrato Concessão: 22 de Novembro de 1972
Governos responsáveis pelo Contrato e suas alterações:
1972 - XI Governo – Primeiro Ministro - Marcelo Caetano
1981 – VI Governo Constitucional – Primeiro Ministro em Exercício – Freitas do Amaral
1985 - IX Governo - Primeiro Ministro - Mário Soares
1991 – XI Governo - Primeiro Ministro – Cavaco Silva
1993 – XII Governo - Primeiro Ministro – Cavaco Silva
1995, 1997, 1999 e 2001 – XIII e XIV Governos - Primeiro Ministro – António Guterres
2002 – XV Governo – Primeiro Ministro – Durão Barroso
2008 – XVII Governo - Primeiro Ministro – José Sócrates
a.3 Prazo da Concessão: 63 anos, até 31 de Dezembro de 2035
a.4 Tipo de Concessão: Concessão com Portagem Real comparticipada pelo Estado
a.5 Vencedor do concurso apresentou a proposta financeira mais barata para o Estado? Dados não
disponíveis
a.6 Existia declaração de impacte ambiental?– Não.
a.7 Existia Comparador Público? - Não
b) A rede concessionada
Actualmente, a rede concessionada à Brisa é de 1.114 km, incluindo o futuro acesso ao Novo Aeroporto de
Lisboa, distribuída por 12 autoestradas. Com a rede praticamente construída, encontram-se atualmente em
exploração direta 11 autoestradas, num total de 1.100 km em operação, sendo 1.014 km constituídos por
sublanços com portagem. Apenas 4,3 km, ligação ao Alto da Guerra, na A12, tem um perfil de 2x1 via.
34
cfr. Decreto-Lei n.º 247-C/2008, de 30 de dezembro, Base XL
Página 254
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
254
Entre 1981 e 2008 (gráfico 2), o número de km de autoestrada concessionados à Brisa cresceu de 390 km
para 1114 km.
As alterações contratuais feitas em 199135
e 199336
, por decisão dos governos liderados por Cavaco Silva
(XI e XII Governos), são responsáveis pelo lançamento de 316 novos km de autoestrada.
As alterações contratuais feitas em 199737
, por decisão do governo liderado por António Guterres (XIII
Governo) são responsáveis pelo lançamento de 380 novos km de autoestrada.
As alterações contratuais feitas em 198138
, pelo governo liderado, à época, por Freitas do Amaral (VI
Governo) e em 200839
, pelo governo liderado por José Sócrates (XVII Governo), não lançaram a construção
de novas autoestradas.
Evolução dos Km de autoestrada da rede Brisa – datas e governos responsáveis
por alterações ao contrato
Principais dados a reter:
b.1.Rede concessionada: 1114 km, com as sucessivas revisões do contrato a rede concessionada
aumentou 724 km.
Governos responsáveis pelo lançamento de novas autoestradas:
1972 - XI Governo — Primeiro-Ministro – Marcelo Caetano – 390 km
1985 - IX Governo — Primeiro-Ministro – Mário Soares – 27 km
1991 – XI Governo — Primeiro-Ministro – Cavaco Silva – 299 km
1993 – XII Governo — Primeiro-Ministro – Cavaco Silva – 17 km
1997 – XIII Governo — Primeiro-Ministro – António Guterres – 380 km
b.2.Km de autoestrada: 1110 km (99,6% do total de km da concessão) - 1033 km para construção e
conservação e 77 para conservação.
b.3.Km estradas de proximidade: 4 km (0,4% do total de km da concessão)
b.4.Km construção nova: 1037 km (93% do total)
b.5.Km conservação e requalificação: 77 km (7% do total)
35
Decreto-Lei n.º 315/91, de 20 agosto, que altera as bases da concessão Brisa; 36
Resolução do Conselho de Ministros n.º 46/93, de 13 de maio, amplia o objecto da concessão; 37
Decreto-Lei n.º 294/97, de 24 de outubro, que altera as bases da concessão Brisa; 38
Decreto Regulamentar n.º 5/81, de 23 de janeiro, que altera as bases da concessão Brisa; 39
Decreto-Lei n.º 247-C/2008, de 30 de dezembro, que altera as bases da concessão Brisa;
Página 255
1 DE NOVEMBRO DE 2013
255
b.6.Km litoral: 869 (78% do total)
b.7.Km interior: 245 (22% do total)
b.8.Km com portagem: 1014 km
b.9 Km sem portagem: 86 km
c) Principais indicadores da PPP
c.1 Investimento: 5.193 milhões de euros
c.2 Custo por km: A Comissão não conseguiu apurar o custo por Km.
c.3 Custo financeiro: a concessionária não é financiada em regime de project finance. Não aplicável.
c.4 TIR: 11,6%40
. Não há caso base com TIR definida.
c.5 Custo investimento, conservação e manutenção previsto nos estudos preliminares: não
disponível
c.6 Custo contratualizado de investimento, conservação e manutenção: não disponível
c.7 Resultados análise custo beneficio: não disponível
d) Encargos gerados com a PPP Brisa
Apesar da concessão Brisa ser de portagem real, o Estado, no contrato original, assumiu encargos, com a
atribuição de comparticipações ao investimento e perdas de receita fiscal, com a atribuição de benefícios
fiscais. A receita de portagens, no contrato original, é totalmente captada pela concessionária. Com a
alteração do contrato, em 200841
, o Estado passa também a ser parcialmente beneficiário das receitas de
portagem.
Verifica-se que os encargos desta PPP, ao contrário do anunciado, são financiados pelos utilizadores mas
também pelos contribuintes.
Utilizadores
Os utilizadores têm contribuído, anualmente, entre 2003 e 2012, em função da utilização das autoestradas,
com receitas de portagem para a concessionária entre 501 milhões de euros e 540 milhões de euros.
O Estado, através do prolongamento da vida do contrato de concessão em 38 anos, para um total de 63
anos, aumentou muito significativamente o volume global de receitas da concessionária.
Contribuintes
Benefícios Fiscais
A concessionária tem beneficiado de um regime de isenções e benefícios fiscais42
muito favorável.
Efectivamente, na sequência do Decreto-Lei n.º 49319, de 25 de Outubro de 1969, o Contrato de 1972 previa
um amplo regime de isenções fiscais. Estas isenções mantiveram-se nos diferentes contratos de concessão
até 1997 (gráfico 2). Em finais de 2005, o XVII Governo (José Sócrates) pela primeira vez, não renovou os
benefícios fiscais tendo-se concluído, nessa data, o longo período de isenções e benefícios que a
concessionária dispôs entre 1972 e 2005.
Nas novas bases da concessão43
, aprovadas pelo XVII Governo (José Sócrates), a Base XIII relativa aos
benefícios fiscais da concessionária foi revogada.
40
Citygroup Global Markets, European Toll Road Operators, Industry Focus, Dec. 2008, (pág 3) 41
cfr. Decreto-Lei n.º 247-C/2008, de 30 de dezembro, alínea c) n.º 2 da Base 1 e n.º 8 e 9 da Base XVI 42
Decreto-Lei n.º 49319, de 25 de Outubro de 1969; Decreto-lei n.º 467/72, de 22 de Novembro, que atribui a Concessão à Brisa e aprova as respectivas bases; Decreto Regulamentar n.º 5/81, de 23 de janeiro, que altera as bases da concessão Brisa; Decreto-Lei n.º 548/85, de 30 de Outubro, que altera as bases da concessão Brisa; Decreto-Lei n.º 315/91, de 20 agosto, que altera as bases da concessão Brisa; Decreto-Lei n.º 294/97, de 24 de outubro, que altera as bases da concessão Brisa; Decreto-Lei n.º 271/99, de 16 de Julho, altera os benefícios fiscais nos termos previstos no DL n.º 294/97. 43
Decreto-Lei n.º 247-C/2008, de 31 de Dezembro, que altera as bases da concessão Brisa;
Página 256
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
256
Evolução dos benefícios fiscais - datas e governos responsáveis pela sua determinação
De acordo com o Relatório da Auditoria do Tribunal de Contas44
, os dois principais factores de custo para o
Estado, com esta concessão de portagem real, foram as comparticipações financeiras ao investimento e os
benefícios e isenções fiscais atribuídos.
Relativamente aos benefícios fiscais45
, a Inspecção Geral de Finanças estimou que, a partir de 1997, o
Estado deu apoios públicos (dedução à colecta de 50% de IRC do valor do investimento não comparticipável)
no valor de 778 milhões de euros46
.
Comparticipações ao investimento
Relativamente às comparticipações financeiras do Estado ao investimento47
(gráfico 4), em 1985, eram em
termos gerais de 40%, em 1991 diminuíram para 35%, em 1997, para 20%, e em 2008, para 0%.
Evolução das comparticipações ao investimento pagas pelo Estado - datas e governos
responsáveis pela determinação da % de comparticipação
44
Relatório do Tribunal de Contas - Auditoria ao Contrato de Concessão BRISA – Relatório n.º 13/03 – 2ª Secção, pág. 11 45
Decreto-Lei n.º 49319, de 25 de Outubro de 1969; Decreto-lei n.º 467/72, de 22 de Novembro, que atribui a Concessão à Brisa e aprova as respectivas bases; Decreto Regulamentar n.º 5/81, de 23 de janeiro, que altera as bases da concessão Brisa; Decreto-Lei n.º 548/85, de 30 de Outubro, que altera as bases da concessão Brisa; Decreto-Lei n.º 315/91, de 20 agosto, que altera as bases da concessão Brisa; Decreto-Lei n.º 330-A/95 de 16 de Dezembro, que altera as bases da concessão Brisa; Decreto-Lei n.º 294/97, de 24 de outubro, que altera as bases da concessão Brisa; Decreto-Lei n.º 271/99, de 16 de Julho, altera os benefícios fiscais nos termos previstos no DL n.º 294/97. 46
Relatório da Inspeção Geral de Finanças, Relatório do exercício de 2008, novembro de 2009. 47
Decreto-Lei n.º 548/85, de 30 de Outubro, que altera as bases da concessão Brisa; Decreto-Lei n.º 315/91 de 20 agosto, que altera as bases da concessão Brisa; Decreto-Lei n.º 294/97, de 24 de outubro, que altera as bases da concessão Brisa; Decreto-Lei n.º 247-C/2008, de 31 de Dezembro, que altera as bases da concessão Brisa;
Página 257
1 DE NOVEMBRO DE 2013
257
Em 2008, o XVII Governo (José Sócrates) revogou a Base XI do Contrato de Concessão, que previa uma
responsabilidade do Estado em comparticipar em 20% os investimentos da responsabilidade da
concessionária, anulando-se esta comparticipação para o restante período do contrato.
Relativamente às comparticipações financeiras do Estado ao investimento48
, a Inspecção Geral de
Finanças estimou que, até 200849
, foram de 1022 milhões de euros, e a Comissão de Negociações acordou,
para eventos posteriores a 200850
, um valor de 104 milhões de euros.
A Comissãoapurou que a Brisa beneficiou de comparticipações ao investimento de 1.126 milhões de
euros.
Alterações unilaterais
O Estado compensou a Brisa em 15 milhões de euros por introdução da Taxa de Regulação de
Infraestruturas Rodoviárias, em 16 milhões de euros para compensar descida transitória das tarifas de
transporte de mercadorias51
e em 74 milhões de euros para compensar a não cobrança de portagens em
alguns sublanços da área metropolitana do Porto52
.
No total, a Brisa recebeu de compensações por alterações unilaterais 105 milhões de euros.
Total sobrecustos, compensações e benefícios
No total, o Estado já prolongou o contrato de concessão à Brisa em mais 38 anos e atribuiu 2.009 milhões
de euros em benefícios fiscais, em comparticipações ao investimento e em alterações unilaterais.
Relativamente aos auxílios do Estado concedidos à Brisa, relembre-se o que disse, em 1993, o Tribunal de
Contas53
: “Os apoios concedidos direta e indiretamente à Brisa não devem ser dissociados do contexto
histórico da concessionária. O que surpreende, contudo, é que tais apoios subsistam mesmo com a empresa
privatizada e continuem a implicar, em substância, transferências de dinheiros públicos, como sucede com a
comparticipação financeira no investimento, bem como, e também, com os empréstimos sem juro e os
benefícios fiscais (...) Recomenda-se: Rever os fundamentos que determinam a concessão dos benefícios
fiscais, que representam uma contribuição indirecta e complementar à comparticipação directa no investimento
(...) promover que a comparticipação directa seja reduzida ou até eliminada”.
Efetivamente, o XVII Governo, em 2006 e 2008, respetivamente, não renovou os benefícios fiscais
revogando a base XIII e eliminou as comparticipações ao investimento revogando a base XI.
Principais dados a reter:
d.1 Cobertura dos encargos por utilizadores: Os utilizadores contribuem com uma média anual de 500
milhões de euros.
d.2 Cobertura dos encargos pelos contribuintes: Os contribuintes já comparticiparam com 2009 milhões
de euros. Beneficíos fiscais 778 milhões de euros, comparticipações ao investimento 1126 milhões de euros e
alterações unilaterais 105 milhões de euros.
d.3 Benefícios e Comparticipações ao Investimento: Em 2008 o XVII Governo eliminou as bases do
contrato de concessão que atribuiam benefícios Fiscais e Comparticipações ao investimento.
e) Matriz de riscos e Benefícios
e.2 Matriz de Riscos
Como já referido, a matriz de riscos está referida nos diversos documentos públicos da DGTF54
, da
Estradas de Portugal55
ou da Ernst & Young56
. Todos são conclusivos sobre o facto da grande maioria dos
riscos estar transferida para o parceiro privado.
48
Decreto-Lei n.º 548/85, de 30 de Outubro, que altera as bases da concessão Brisa; Decreto-Lei n.º 315/91 de 20 agosto, que altera as bases da concessão Brisa; Decreto-Lei n.º 294/97, de 24 de outubro, que altera as bases da concessão Brisa; Decreto-Lei n.º 247-C/2008, de 31 de Dezembro, que altera as bases da concessão Brisa; 49
Fiscalização do Contrato de Concessão exercício 2008, Relatório n.º 1569/2009 Inspeção Geral de Finanças, Dezembro de 2009 50
Relatório da Comissão de Negociação da alteração das bases de Concessãoda Brisa, Dezembro de 2008 51
Decreto-lei n.º 130/2000, de 13 de Julho 52
Decreto-Lei n.º 330-A/95 de 16 de Dezembro 53
Relatório do Tribunal de Contas n.º 13/2003, pág. 14 e 19 54
Parcerias Publico Privadas – Relatório 2012, DGTF, Agosto de 2012, pag. 32 a 36
Página 258
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
258
Relativamente à Concessão Brisa, a matriz de risco é a seguinte:
Concepção – Até 2008, risco transferido parcialmente para o Parceiro Privado. O Estado comparticipava
parcialmente nos custos totais de investimento (Base XI). Depois de 2008, risco integralmente transferido para
parceiro privado.
Construção - Até 2008, risco transferido parcialmente para o Parceiro Privado. O Estado comparticipava
parcialmente nos custos totais de investimento (Base XI). Depois de 2008 risco integralmente transferido para
parceiro privado.
Alargamentos - Até 2008, risco transferido parcialmente para o Parceiro Privado. O Estado
comparticipava parcialmente e em alguns casos totalmente nos custos de investimento. Depois de 2008, risco
integralmente transferido para parceiro privado.
Expropriações - Até 2008, risco transferido parcialmente para o Parceiro Privado O Estado
comparticipava os custos das expropriações. Depois de 2008, risco integralmente transferido para parceiro
privado.
Ambiental - Até 2008, risco transferido parcialmente para o Parceiro Privado.
Operação – Risco transferido para Parceiro Privado.
Financiamento - Risco transferido para Parceiro Privado.
Cobrança - Risco transferido para Parceiro Privado.
Tráfego - Risco transferido para Parceiro Privado.
Disponibilidade – Risco não transferido para o Parceiro Privado.
Sinistralidade – Risco não transferido para o Parceiro Privado.
Legislativo – Risco não transferido para o Parceiro Privado.
e.1 Pagamentos previstos tráfego vs disponibilidade: não aplicável
e.3 Benefícios partilhados
O XVII Governo (José Sócrates) introduziu o princípio de partilha de benefícios, nomeadamente dos
relacionados com actividades conexas e dos que provenham da diminuição dos custos de obra.
Introduziu-se ainda o princípio de partilha de receitas, que permitirá ao Estado o recebimento, em valor
actualizado líquido, de montantes que podem variar entre 177M€ e 221M€ (de acordo com o relatório da
Comissão de Negociação) ou num valor superior a 333M€ de acordo com a Ernst & Young57
(772 M€ a preços
correntes);
e.4 Encargo previsto caso base: não há caso base.
f) Outros
f.1 Principal legislação:
Alterações contrato concessão
Decreto-lei n.º 467/72, de 22 de Novembro, que atribui a Concessão à Brisa e aprova as respectivas
bases;
Decreto Regulamentar n.º 5/81, de 23 de Janeiro, que altera as bases da concessão Brisa;
Decreto-Lei n.º 548/85, que altera as bases da concessão Brisa;
Decreto-Lei n.º 315/91, de 20 Agosto, que altera as bases da concessão Brisa;
Resolução do Conselho de Ministros n.º 46/93, de 13 de Maio, amplia o objecto da concessão;
Decreto-Lei n.º 330-A/95 de 16 de Dezembro, que altera as bases da concessão Brisa;
Decreto-Lei n.º 294/97, de 24 de Outubro, que altera as bases da concessão Brisa;
Decreto-Lei n.º 287/99, de 8 de Julho, que altera as bases da concessão Brisa;
Decreto-Lei n.º 326/2001 de 18 de Dezembro;
Decreto-Lei n.º 247-C/2008, de 30 de Dezembro, que altera as bases da concessão Brisa.
55
Relatório e Contas 2011 - Estradas de Portugal, Junho de 2012, pág. 39 56
36 Relatórios individuais do Estudo de 36 Contratos de Parcerias Público Privadas do Estado Português, Ernst & Young, Junho de 2012, ver ponto 6.2.1.7 de cada relatório. 57
Estudo de 36 Contratos de Parcerias Público Privadas do Estado Português, Ernst & Young, Junho de 2012
Página 259
1 DE NOVEMBRO DE 2013
259
Processo de privatização
Escritura pública, datada de 28 de Setembro, publicada na III Série n.º 240 do Diário de Governo de
1972;
Decreto-Lei n.º 253/97 de 26 de Setembro, que define processo de privatização;
Decreto-Lei n.º 299-A/98 de 29 de Setembro que define nova fase do processo de privatização;
Decreto-Lei n.º 138-A/99, de 23 de Abril, que define nova fase do processo de privatização;
Decreto-Lei n.º 177-A/ 2001, de 7 de Junho de 2001, que define a última fase do processo de
privatização.
Alterações prazo de concessão
Decreto-Lei n.º 467/72, de 22 de novembro, Base XXXIII;
Decreto Regulamentar n.º 5/81, de 23 de janeiro, Base XXXIII;
Decreto-Lei n.º 548/85, Base XLV;
Decreto-Lei n.º 315/91, Base XLIII;
Decreto-Lei n.º 330-A/95 de 16 de Dezembro, Base XLIII;
Decreto-Lei n.º 294/97, de 24 de Outubro, Base XL;
Decreto-Lei n.º 287/99, de 8 de Julho, Base XL;
Decreto-Lei n.º 247-C/2008, de 30 de Dezembro, Base XL.
f.2 Principais relatórios emitidos
Em Abril de 2003, o Tribunal de Contas publicou o Relatório de Auditoria n.º 13/2003, referente ao
contrato de concessão Brisa, tendo por objecto a análise da actividade de controlo e fiscalização exercidas
pelo Estado;
Inspecção Geral de Finanças – Relatório Exercício de 2008.
f.3 Entidades que acompanham a PPP:
De acordo com a Base XLVI da Concessão Brisa, a fiscalização da concessão é da competência do
Ministério das Finanças, para as questões financeiras, através da Inspecção Geral de Finanças, e do
ministério da tutela do sector rodoviário, através do InIR – Instituto de Infraestruturas Rodoviárias.
g) Renegociações
Processo de Negociação concluído em 2008
A Comissãoanalisou em profundidade o processo de negociação ocorrido em 2008 que levou à aprovação
das novas Bases da Concessão Brisa e à assinatura do novo Contrato de Concessão.
Em função da documentação recebida, a Comissãoconcluiu queo processo de negociação teve os
seguintes passos:
Em 19 de Setembro de 2007, assinatura de protocolo relativo ao processo negocial58
;
Em 10 de Novembro de 2008, nomeação da Comissão de Negociação da Concessão Brisa59
;
Nomeação da Caixa BI para realizar a assessoria financeira ao processo de negociação;
Em 15 de Dezembro de 2008, apresentação do Relatório da Comissão de Negociação60
;
Concordância do Ministério das Finanças e do Ministério das Obras Públicas e submissão do acordo
com a Brisa, para aprovação, a Conselho de Ministros;
Em 22 de Dezembro assinatura do Acordo Global entre o Estado e a Concessionária Brisa;
23 de Dezembro de 2008, aprovação em Conselho de Ministros das alterações ás Bases do Contrato de
Concessão da Brisa61
;
Em 30 de Dezembro de 2008, publicação em Diário da República, após promulgação pelo Presidente da
República, das novas bases do Contrato de Concessão.
58
Protocolo entre Estado Português (Ministério das Finanças e Ministério das Obras Públicas e Brisa), 19 de Setembro de 2007; 59
Despacho de nomeação da Comissão de Negociação, 10 de Novembro de 2008. 60
Relatório da Comissão de Negociação, 15 de Dezembro de 2008. 61
Decreto-Lei n.º 247-C/2008, 30 de Dezembro.
Página 260
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
260
Em 31 de Dezembro de 2008, assinatura do Contrato de Concessão alterado.
O Processo de renegociaçãoconcluído em 2008, de acordo com o Protocolo Relativo ao Processo
Negocial, tinha os seguintes objectivos62
:
a) Revisão dos Contratos de Concessão e Reorganização Societária:
i) Revisão das Bases da Concessão - Uniformizar prazos, eliminar cláusulas de comparticipações ao
concedente;
ii) Reorganização societária - Separar a actividade concessionada dos demais ramos de negócio da Brisa.
b) Definição do papel da Brisa no novo modelo do sector rodoviário.
c) Resolução de todos os assuntos pendentes:
i) Circular sul de Braga;
ii) Ligação ao Alto da Guerra;
iii) Comparticipações financeiras;
iv) Introdução de portagens em lanços a alargar;
v) Outros assuntos
d) Implementação de parceria para o SIEV.
e) Outros assuntos.
i) Contiguidade com a Concessão Costa de Prata;
ii) Ligação da Concessão Grande Lisboa à A5.
Em 2008, a comissão de negociação definiu os seguintes itens a constar do ponto C – Resolução de todos
os assuntos pendentes63
:
i) Circular Sul de Braga;
ii) Ligação ao Alto da Guerra;
iii) Comparticipações financeiras – investimentos já realizados;
iv) Comparticipações financeiras – Outros investimentos;
v) Alargamento das vias da responsabilidade do Estado;
vi) Ligação às Plataformas logísticas e a Soure;
vii) Ajustamento da A2;
viii) Limites da concessão Brisa;
ix) Imposição da Trir.
A Comissão de Negociação, no seu relatório final, apresentou o resumo das várias matérias negociadas:
a) Revisão dos Contratos de Concessão e Reorganização Societária
i) Revisão das Bases da Concessão –
Partilha de benefícios –Foi acordada a introdução do princípio da partilha de benefícios com actividades
conexas às da concessão e a partilha de benefícios que provenham de alterações, autorizadas pelo Estado,
em obras.
Comparticipações financeiras
Foi revogada a Base XI que previa as Comparticipações financeiras de 20% dos investimentos da
responsabilidade da concessionária.
Benefícios Fiscais
Foi revogada a Base XIII relativa aos benefícios fiscais.
ii) Reorganização societária –Foi acordada a separação da actividade concessionada dos demais ramos
de negócio da Brisa.
Comissão não aceitou o pedido de neutralidade fiscal feito pela Brisa.
62
Protocolo entre Estado e Brisa, 19 de Setembro de 2007, ponto 2 – Objecto. 63
Relatório Final da Comissão de Negociação, dezembro 2008, ponto 2.1, pág. 4 e 5
Página 261
1 DE NOVEMBRO DE 2013
261
b) Definição do papel da Brisa no novo Modelo do sector rodoviário
Não foi aceite, pela Brisa, a possibilidade de adoptar um modelo de remuneração, da concessão, por
disponibilidade.
Foi acordado a partilha de receitas de portagem. A comissão valorizou estas receitas, em valor
actualizado líquido, entre 177 e 221 milhões de euros
c) Resolução de assuntos pendentes
i) Circular Sul de Braga
Brisa solicitava 38 milhões de euros, foi acordado 28 milhões de euros.
ii) Ligação ao Alto da Guerra
Brisa solicitava 5 milhões de euros, foi acordado que esta infraestrutura não tinha encargos para o Estado.
iii) Comparticipações financeiras – investimentos já realizados
Brisa solicitou 110 milhões de euros. A Inspecção Geral de Finanças vai verificar o valor real.
iv) Comparticipações financeiras – futuro acesso ao aeroporto
Brisa solicitava 28 milhões de euros, foi acordado 24 milhões. Ao contrário das anteriores comparticipações
ao investimento, neste caso, o Estado transferiu o risco de construção para a concessionária.
v) Alargamento das vias da responsabilidade do Estado
Brisa solicitou 92,5 milhões de euros. No caso da A3, a IGF vai verificar valor. No caso da A1 (15,6 milhões
de euros) e A4 (57,8 milhões de euros) valor ficou fechado com transferência do risco de construção para a
concessionária.
vi) Ligação às Plataformas logísticas e a Soure
Plataformas, custo de 7,4 milhões de euros. A Soure, a Brisa reclamou 9,45 milhões de euros, foi acordado
que esta infraestrutura não tinha encargos para o Estado.
vii) Ajustamento da A2
Benefício de 11,5 milhões de euros a partilhar entre os dois parceiros. 5,8 milhões de euros a favor do
Estado
viii) Limites da concessão Brisa
Limites clarificados. Sem encargo para o Estado.
ix) Imposição da Trir
Foi acordado o valor até 2035 de 14,6 milhões de euros.
Total valor reclamado pela Brisa 305 milhões de euros, valor acordado 271 milhões de euros–
Poupança negocial de 34 milhões de euros.
d) Implementação para o SIEV
Obteve-se o acordo da Via Verde para apoio na implementação de portagens nas concessões SCUT.
e) Outros assuntos
iii) Costa de Prata
A Brisa reconheceu que já não tinha qualquer fundamento a argumentação que havia invocado perante o
Estado, em cartas de 11 de Abril de 2001 e de 27 de Julho de 2001, dirigidas ao Governo, referentes à
invocação do direito ao reequilíbrio financeiro em função do desvio de tráfego e consequente perda de receita
resultante da adjudicação da Concessão SCUT da Costa de Prata, com traçado paralelo à Autoestrada A1.
iv) Grande Lisboa
Brisa prescinde da queixa sobre o concurso da Grande Lisboa.
Brisa aceita a interligação, no nó de Alcabideche da A16 com a A5.
Obrigações do Estado: em resultado deste processo negocial negociações referentes aos assuntos
pendentes, as situações financeiras pendentes ficaram acordadas, tendo sido quantificadas em
270.700.000,00 € (duzentos e setenta milhões e setecentos mil euros), a favor da Brisa, descriminados da
seguinte forma:
Página 262
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
262
(iii) Situações relacionadas com factos originados antes de 1 de Janeiro de 2009: foram
quantificadas em 152,3 milhões de euros, a favor da Brisa (calculados a preços de dezembro de 2008).
(iv) Situações relacionadas com responsabilidades futuras: assumidas pela Brisa no âmbito da
alteração das Bases da Concessão e deste Acordo Global, e que anteriormente estavam cometidas ao
Estado, foram quantificadas em 118,4 milhões de euros, a favor da Brisa, calculados a preços de Dezembro
de 2008.
Forma do pagamento pelo Estado à Brisa dos 270.700.000,00€ (duzentos e setenta milhões e
setecentos mil euros):
(iv) Estado prorroga o prazo da Concessão por três anos, valorizando esta prorrogação em
270.700.000.00€. Esta valorização foi sustentada no trabalho de apuramento realizado pela Caixa Banco de
Investimento, SA, que actuou como consultor contratado por acordo entre o Estado e a Brisa;
(v) Esta prorrogação do prazo, concedido pelo Estado à Brisa, teve como contrapartidas:
(c) Assunção pela Brisa, nos termos das Bases ajustadas, das responsabilidades futuras (eventos
identificados como posteriores a 01.01.2009), anteriormente cometidas ao Estado e que foram valorizadas em
118.400.000€ (cento e dezoito milhões e quatro centos mil euros);
(d) O pagamento, pela Brisa ao Estado, até 31 de Dezembro de 2008, de 152.300.000€ (cento e
cinquenta e dois milhões e trezentos mil euros);
(vi) Para compensação de situações pendentes originadas em anos anteriores (eventos identificados
como anteriores a 01.01.2009), o Estado paga à Brisa, o montante de 152.300.000€ (cento e cinquenta e dois
milhões e trezentos mil euros).
(vii) O Prazo de concessão foi aumentado em três anos em troca de o Estado deixar de ter encargos já
contratualizados, e que eram da sua responsabilidade, evitando assim o estado de ter de despender esse
dinheiro em cash.
Em consequência deste processo negocial, a Comissão conclui que a renegociação promovida pelo XVII
Governo é responsável64
:
Pela revogação da Base da Concessão XI – Benefícios Fiscais eliminando, ao fim de 33 anos, o regime
de benefícios fiscais dado à concessionária Brisa;
Pela revogação da Base XIII – Comparticipações ao investimento, eliminando as comparticipações ao
investimento;
Pela eliminação dos riscos de construção e de expropriações detidos pelo Estado;
Pela introdução do princípio de partilha de benefícios, nomeadamente dos relacionados com actividades
conexas e dos que provenham da diminuição dos custos de obra.
Pela introdução do princípio de partilha de receitas, que permitirá ao Estado o recebimento, em valor
actualizado liquido, de montantes que podem variar, entre 177 milhões de euros e 221 milhões de euros (de
acordo com o relatório da Comissão de Negociação) ou num valor superior a 333 milhões de euros de acordo
com a Ernst & Young65
(772 milhões de euros a preços correntes);
Pelo não pagamento dos montantes solicitados pela concessionária, 305 milhões de euros de encargos
já incorridos com comparticipações ao investimento:
Pela eliminação do pedido de indemnização, feito pela concessionária, para compensar desvio de
tráfego para a concessão SCUT Costa de Prata;
Pela eliminação da queixa sobre o Concurso Público da Grande Lisboa;
Por assegurar a interligação, na zona de Alcabideche, da A5 com a A16, sem custos para o Estado;
Pela disponibilização da tecnologia Via Verde para a implementação de portagens nas autoestradas
SCUT.
Pelo alargamento do prazo de concessão em mais três anos.
64
Relatório da Comissão de Negociação, 15 de Dezembro de 2008. 65
Estudo de 36 Contratos de Parcerias Público Privadas do estado Português, Ernst & Young, Junho de 2012
Página 263
1 DE NOVEMBRO DE 2013
263
A Comissão conclui ainda, que
O ponto D.1 da parte 2 do Acordo Global prevê que “caso o alargamento dos troços previstos no n.º 1 da
cláusula anterior (A4 Águas Santas-Ermesinde) não ocorra nas datas previstas no número 3 da Base XXVII
das Bases de Concessão, a Brisa ressarcirá a EP pelos prejuízos de perda de receita daí decorrentes”,
adicionalmente a Base XLIII – Sanções, prevê “no caso de não cumprimento pela concessionária de qualquer
das obrigações emergentes do contrato de concessão (...) pode o ministro da tutela, se outra sanção mais
grave não se encontrar prevista, aplicar-lhe mutas contratuais cujo montante varia, por cada dia de atraso (...)
entre um mínimo de 7.500 euros e um máximo de 125.000 euros”.
Ora a concessionária tinha a obrigação de construir a A4 – Águas Santas-Ermesinde durante o 2º
Semestre de 201266
.
A Comissãoapurou que tal não aconteceu até ao momento e que a multa por cada semestre em atraso
varia entre 1,365 milhões de euros e 22,75 milhões de euros.
Apesar do atraso ser já muito significativo e tendo em conta que as obras de alargamento ainda não
se iniciaram até ao momento, o ministro da tutela, Ministro da Economia – Álvaro Santos Pereira
incorreu na falta de não sancionar a concessionária por incumprimento como previsto quer no Acordo
Global quer na Base XXVII do Contrato de Concessão.
Conclusões BRISA:
1. Ao longo da concessão Brisa, o Estado desempenhou diversos papéis (concedente, regulador,
accionista, gestor e fiscalizador) tornando esta concessão numa concessão imperfeita do ponto de vista da
contratação pública via PPP;
2. O Estado já alterou as Bases da Concessão Brisa 10 vezes. A partir do XI Governo (I Governo de
Cavaco Silva) todos os governos, com excepção do XVI, procederam a alterações contratuais.
3. O contrato inicial tinha uma duração de 25 anos terminando em 1997. Sete governos tomaram a
decisão de alargar o prazo da concessão Brisa em mais 38 anos num total de 63 anos, até 2035.
4. O alargamento sucessivo dos prazos de concessão é uma prática prejudicial ao Estado. Não
promove a concorrência e a transparência. Não maximiza o potencial encaixe financeiro do Estado.
5. As alterações contratuais provocaram um crescimento exponencial da rede Brisa em 724 km, passando
de um total de 390 km, no início do contrato para um total de 1114 km. Os governos de Cavaco Silva e António
Guterres são responsáveis pelo aumento de 96% dos km, 316 km e 380 km respectivamente.
6. Apesar da concessão Brisa ser de portagem real, o Estado, no contrato original, assumiu encargos, com
a atribuição de comparticipações ao investimento e perdas de receita fiscal, com a atribuição de benefícios
fiscais. A receita de portagens, no contrato original, é totalmente captada pela concessionária.
7. Os utilizadores têm contribuído, anualmente, entre 2003 e 2012, em função da utilização das
autoestradas, com receitas de portagem para a concessionária entre 501 milhões de euros e 540 milhões de
euros.
8. O Tribunal de Contas, em 2003, identificou os benefícios fiscais e as comparticipações financeiras como
os dois principais factores de custo, para o Estado, nesta concessão. Recomendou rever os fundamentos que
determinam a concessão dos benefícios fiscais e promover que a comparticipação directa ao investimento seja
reduzida ou até eliminada.
9. O Estado atribuiu à concessionária um regime de benefícios fiscais que vigorou entre 1972 e 2005. O
XVII Governo (José Sócrates) foi o único, neste período, que não renovou, à concessionária Brisa, o regime de
benefícios fiscais tendo eliminado, em 2008, a cláusula em questão. A Inspecção Geral de Finanças calculou
em 778 milhões de euros o valor dos apoios públicos concedidos em benefícios fiscais a partir de 1997.
10. O Estado atribuiu comparticipações ao investimento da Brisa no valor total de 1.126 milhões de euros.
O XVII Governo (José Sócrates) eliminou a cláusula contratual das comparticipações ao investimento
terminando com uma prática que durou décadas
11. O Estado atribuiu à Brisa compensações por alterações unilaterais no valor de 105 milhões de euros.
12. No total, o Estado já prolongou o contrato de concessão à Brisa em mais 38 anos e atribuiu 2.009
milhões de euros, em benefícios fiscais, em comparticipações ao investimento e em alterações unilaterais.
66
cfr. Ponto 3 da Base XXVII das Bases do Contrato de Concessão da Brisa.
Página 264
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
264
13. Em 2008, com a eliminação das comparticipações ao investimento, o Estado transferiu para o privado o
risco parcial de construção a que estava exposto;
14. Em 2008, introduziu-se o princípio de partilha de benefícios, através da partilha de benefícios das
actividades complementares e através da partilha de receitas, que permitirá ao Estado o recebimento de 772
milhões de euros de receitas;
15. A concessionária tinha a obrigação de construir o alargamento da A4 – Águas Santas-Ermesinde
durante o 2º Semestre de 201267
. A multa por cada semestre em atraso pode atingir 22,75 milhões de euros.
16. Apesar do atraso ser já muito significativo e tendo em conta que as obras de alargamento ainda não se
iniciaram até ao momento, o ministro da tutela, Ministro da Economia – Álvaro Santos Pereira incorreu na falta
de não sancionar a concessionária por incumprimento do previsto quer no Acordo Global quer na Base XXVII
do Contrato de Concessão.
17. A negociação com a BRISA, em 2008, ficou incompleta como reconhece o ex-Secretário de
Estado das Obras Públicas, Paulo Campos, que apesar do seu esforço na renegociação a BRISA continua
a ter “rentabilidades fortíssimas”.
18. A Comissão entende que o Estado deve renegociar o contrato de concessão BRISA por forma a
defender ainda mais o interesse público
II – LUSOPONTE
Factos Apurado pela Comissão
a) Do concurso para atribuição da Concessão e do Contrato de Concessão
O Governo de Cavaco Silva foi responsável pela introdução das PPP em Portugal com o lançamento do
Concessão da nova travessia do Tejo, em Lisboa.
Assim, é constituído o GATTEL68
cuja função se destinava a decidir a localização da nova travessia,
coordenar e controlar os processos exigidos para promover a sua construção e exploração por uma entidade
privada.
Em 1992, lança-se a fase de pré-qualificação do concurso internacional69
da nova travessia rodoviária
sobre o Rio Tejo em Lisboa.
Em 1993, deu-se início à 2ª fase do concurso público internacional70
, em Abril de 2004 e o GATTEL emitiu
o relatório final71
do procedimento concursal.
Em 19 de Abril de 2004, o Ministro das Finanças, Eduardo Catroga e o Ministro das Obras Públicas,
Joaquim Ferreira do Amaral72
, homologam o relatório final da primeira PPP portuguesa e escolhem o
consórcio Lusoponte para concessionário da nova travessia.
Ainda em 1994, o Conselho de Ministros73
aprova as bases da concessão da nova travessia sobre o Rio
Tejo em Lisboa e atribui a exploração e a manutenção da travessia da Ponte 25 de Abril ao consórcio
LUSOPONTE. Poucos meses depois, o mesmo governo74
aprova a minuta do 2º contrato da concessão da
nova travessia rodoviária sobre o Rio Tejo, em Lisboa.
Salienta-se que o 2º contrato foi aprovado em Conselho de Ministros, menos de seis meses depois de se
ter aprovado as primeiras bases e ainda antes de se iniciarem as obras da nova travessia. Em consequência,
antes de se iniciarem as obras já o Estado estava a alterar a parceria e a provocar a necessidade de
reequilibrar a concessão.
O Ministro Ferreira do Amaral assinou, em 24 de Março de 199575
, o 2º contrato de concessão. Este
contrato atribui à concessionária: a exclusividade dos atravessamentos rodoviários a jusante da atual ponte de
67
cfr. Ponto 3 da Base XXVII das Bases do Contrato de Concessão da Brisa. 68
Cfr. Decreto-Lei n.º 14-A/91, de 9 de Janeiro; 69
Portaria n.º 980-A/92, de 15 de Outubro, Aprova a regulamentação da fase de pré-qualificação do concurso internacional 70
Portaria n.º 366-A/93, de 31 de Março, Aprova o programa de concurso nova travessia rodoviária do Tejo. 71
Relatório Final da 2ª Fase do Concurso para a nova travessia rodoviária sobre o Tejo, GATTEL, Abril de 1994 72
Despacho conjunto Ministro das Finanças e Ministro das Obras Públicas, adjudica ao consórcio Lusoponte a concessão da nova travessia do Tejo, 19 de Abril de 1994. 73
Decreto-Lei n.º 168/94, de 15 de Junho. 74
Resolução do Conselho de Ministros n.º 121-A/94, de 15 de Dezembro 75
2º Contrato de Concessão entre Estado e Lusoponte, Alcochete, 24 de Março de 1995
Página 265
1 DE NOVEMBRO DE 2013
265
Vila Franca de Xira, uma comparticipação financeira de 319 milhões de euros e o direito às receitas de
portagem da Ponte 25 de Abril, que sempre foram uma receita do Estado.
A Comissão entende que a escolha do modelo e a preparação dos trabalhos feita pelo Governo de
Cavaco Silva não acautelou os interesses do Estado, nomeadamente:
Ao atribuir a exclusividade de todas as travessias rodoviárias por dezenas de anos ao parceiro
privado;
Ao agravar o erro cometido pela não definição no contrato das regras de aplicação do direito de
exclusividade e pela ausência de regras resolutivas, a favor do estado, em caso de abuso do direito
atribuído;
Ao consignar as receitas do Estado na Ponte 25 de Abril ao parceiro privado, diminuindo dessa
forma, em igual proporção, os encargos e as receitas do Orçamento de Estado, podendo ser considerado uma
prática de desorçamentação e de falta de transparência sobre os reais custos da PPP;
Ao assinar o contrato de concessão em simultâneo com o primeiro Acordo para a Reposição do
Equilíbrio Financeiro da Concessão76
, que vai gerar uma sucessão de reequilíbrios anuais com
pesadíssimas consequências financeiras, directas e indirectas para o Estado;
Ao revelar total impreparação, imprudência e alheamento das condições objectivas em que se podia
desenrolar a parceria.
Decisões do Estado com impacto na PPP
O Governo de Cavaco Silva, em 199277
, na sequência de uma política iniciada em 198178
, isenta, para esse
ano e seguintes, o pagamento de portagens na Ponte 25 de Abril durante o mês de Agosto.
No entanto, o mesmo governo contraria a sua decisão, ao atribuir no contrato de concessão o direito à
receita das portagens na Ponte 25 de Abril (incluindo o direito à receita das portagens no mês de Agosto).
Acresce, que o Governo de Cavaco Silva contratualizou, com o parceiro privado, uma subida muito agressiva
das tarifas de portagem na Ponte 25 de Abril. Em consequência desses factos gerou-se, em Julho de 1994,
um grave foco de contestação popular que foi solucionada com a adopção das seguintes medidas:
15 dias depois da aprovação das Bases da Concessão e 5 dias depois do início do “Buzinão” o governo
decide:
o Manutenção da isenção de pagamento de portagens no mês de Agosto na Ponte 25 de Abril;
o Alargamento da isenção, em 2004, ao mês de Julho79
.
Adicionalmente o Governo de Cavaco Silva decide:
o Introduzir descontos a utilizadores frequentes da Ponte 25 de Abril;
o Congelamento do preço das portagens da Ponte 25 de Abril.
A propósito desta decisão, transcreve-se extracto da audição ao Engº Ferreira do Amaral, em 10 de Abril
de 2013:
“O Sr. Altino Bessa (CDS-PP): — Queria agradecer, em primeiro lugar, ao Eng.º Ferreira do Amaral a sua
presença.
Gostava de começar por lhe perguntar exatamente quando é que se deixou de cobrar portagens, em
agosto, na Ponte 25 de Abril.
O Sr. Eng.º Ferreira do Amaral: —Deixou… Quer dizer, quando passou a não cobrar?
O Sr. Altino Bessa (CDS-PP): — Não, desde que data é que se deixou de cobrar a portagem em agosto?
O Sr. Eng.º Ferreira do Amaral: — Para dizer a verdade, não me recordo, mas julgo que já foi há uns anos
largos.
O Sr. Altino Bessa (CDS-PP): — Não tem ideia se isto foi num reequilíbrio financeiro, num FRA VII, em
2001?
76
Acordo para a Reposição do Equilíbrio Financeiro da Concessão Travessias do Tejo, Alcochete, 24 de Março de 1995; 77
Portaria n.º1089-A/92de 26 de Novembro do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, Joaquim Ferreira do Amaral 78
Decreto-Lei n.º 117/81, de 15 de Maio, Isenta pagamento de portagens na Ponte nos domingos dos meses de Julho e Agosto 79
Portaria n.º 463-A/94 de 30 de Junho do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, Joaquim Ferreira do Amaral
Página 266
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
266
O Sr. Eng.º Ferreira do Amaral: — Talvez tenha sido, sim, foi por essa época.
O Sr. Altino Bessa (CDS-PP): — Então, Sr. Engenheiro, em primeiro lugar, confirma aqui que, até esta
data, os utilizadores da ponte pagavam essa utilização no mês de agosto e, a partir daí, deixaram de pagar até
à introdução novamente já por este Governo. Certo?
O Sr. Eng.º Ferreira do Amaral: — Julgo que sim, embora não lhe possa garantir porque essa é uma
questão que não tenho de memória, mas julgo que foi esse o esquema. Já foi há bastante tempo.
Portanto, por volta dessa altura, as portagens deixaram de ser cobradas em agosto e, só agora, é que
voltaram a ser cobradas.”
Mas a comissão reitera que, ao contrário do sugerido pelo deputado Altino Bessa e respondido pelo Eng.º
Ferreira do Amaral, foi precisamente os XI e XII governos de Cavaco Silva quem decidiu isentar, através da
Portaria n.º1089-A/92 de 26 de Novembro e da Portaria n.º 463-A/94, de 30 de Junho, ambas assinadas pelo
Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, Joaquim Ferreira do Amaral, em 1992 as
portagens na ponte 25 de Abril em Agosto, e em 1994 estender temporariamente essa isenção ao mês de
Julho.
Mas veja-se como o Deputado Altino Bessa, insistiu numa resposta clara do Eng.º Ferreira do Amaral para
que se pudesse concluir que havia um determinado Partido responsável por tal decisão:
O Sr. Altino Bessa (CDS-PP): — E tem ideia de qual era a compensação média, ao longo destes anos,
que o Estado tinha que atribuir à Lusoponte pela não cobrança de portagens no mês de agosto?
O Sr. Eng.º Ferreira do Amaral: — Não sei os números de cor, mas este ano foi de 34 milhões de euros.
O Sr. Altino Bessa (CDS-PP): — Este ano foi de 34 milhões de euros só como compensação do mês de
agosto?
O Sr. Eng.º Ferreira do Amaral: — Sim.
O Sr. Altino Bessa (CDS-PP): — Quer dizer que, ao longo destes mais de 10 anos em que, por opção
política, o Partido Socialista decidiu a não cobrança de portagens na Ponte 25 de Abril, isto terá levado a uma
diminuição de receita, neste caso para a Lusoponte, que era compensada por via dos contribuintes num valor,
eventualmente, de mais de 300 milhões de euros.
O Sr. Eng.º Ferreira do Amaral: — Tem que ser sob reserva, porque não estou seguro nem da data do
começo nem sequer do montante de que falou. Não estou seguro de uma coisa dessas.
Obviamente, tenho esses documentos todos em arquivo, mas não os tenho aqui e, portanto, não posso
garantir, mas, qualitativamente, foi isso. Quer dizer, o Estado autorizou a não cobrança em fevereiro e,
naturalmente, sendo assim, teve de compensar a Lusoponte por essa quebra de receitas e só agora é que
repôs o pagamento das taxas.
O Sr. Altino Bessa (CDS-PP): — A questão política que quero que aqui fique clara é que foi o Partido
Socialista, na altura, que decidiu a não cobrança de portagens em agosto?
O Sr. Eng.º Ferreira do Amaral: — Julgo que sim.
Mas como já demonstrado, “julga mal”, o Ex-Ministro Ferreira do Amaral responsável pela adopção da
medida, cujas portarias estão publicados em Diário da República, atribui erradamente essa responsabilidade a
outros governos. Mas o actual Presidente da Lusoponte também não sabe o valor das portagens no mês de
agosto na Ponte 25 de Abril da empresa que administra.
A Comissão apuros que o valor das portagens no mês de agosto de 2011 foi de 3.904.737 euros e não de
34.000.0000 euros como afirmado pelo Presidente da Lusoponte que prestou a esta comissão uma vez mais
informações que deturpam a verdade dos factos.
Mas voltemos à transcrição da acta e à sucessão de perguntas e respostas que pretendem alterar a
verdade dos factos:
O Sr. Altino Bessa (CDS-PP): — Sr. Engenheiro, temos aqui um documento do InIR, que nos diz que «foi
feito e enviado para o gabinete do então Secretário de Estado Adjunto das Obras Públicas e Comunicações,
Dr. Paulo Campos, em 5 de novembro de 2010, propondo à «consideração superior a respetiva assinatura do
FRA IX, sem qualquer outra matéria, designadamente a introdução de portagens em agosto».
Página 267
1 DE NOVEMBRO DE 2013
267
Tem conhecimento que o InIR propôs ao anterior Governo e ao Secretário de Estado também a introdução
de portagens em agosto?
O Sr. Eng.º Ferreira do Amaral: — Sim. Julgo até que foi antes disso, isto é, já tinha proposto quando essa
carta foi feita, mas, de qualquer maneira, a questão era essa.
Claramente, o Governo, nessa altura, entendeu que não devia fazer isso e, portanto, deixou passar. Por
que é que entendeu? A gente pode especular, mas a minha opinião é que teve algum receio de uma má
reação da opinião pública a isso.
O Sr. Altino Bessa (CDS-PP): — O grande problema de alguns governos é que sempre que há más
reações e que governam sempre para as eleições e para os votos, depois, não tomam as medidas que devem
tomar.
Isto porque a questão é exatamente esta: o InIR recomendou e o Secretário de Estado Paulo Campos nem
sequer respondeu ao InIR.
Continuando a ler o mesmo documento, perante o silêncio do Secretário de Estado, quanto a esta proposta
da introdução de portagens, o InIR insistiu e solicitou o esclarecimento, em 15 de março de 2011, não tendo
obtido qualquer resposta ou orientação. Mais uma vez, o InIR insiste nesta proposta de introdução de
portagens e o Secretário de Estado, pura e simplesmente, fecha-se em copas e não responde sequer.
Mas, o mais curioso desta telenovela, é que, já com este Governo, a 17 de junho de 2011, o InIR recebe
uma carta, vinda do chefe de gabinete do anterior Secretário de Estado, que oficiou ao InIR, determinando que
«tendo em conta que o Orçamento de Estado para 2011 prevê a eliminação da isenção de cobrança de
portagens no mês de agosto, se considere, nesse novo acordo adicional, a introdução de portagens».
Isto, sinceramente, nem sei como o classificaria, porque o InIR, durante, pelo menos, dois anos, andou a
insistir com o Governo, com o Secretário de Estado, que era necessário introduzir portagens. O Governo não
respondeu sequer às solicitações do InIR e, depois, de uma forma habilidosa, para não lhe chamar outra
coisa, para que a contestação caísse em cima deste Governo, o Secretário de Estado de então recomenda,
através do seu chefe de gabinete, para que, no ano seguinte, fosse aplicada a introdução de portagens em
agosto, o que é, do ponto de vista político, e até moral, ilegítimo. Alguém, que já tinha perdido as eleições, faz
uma recomendação quando esteve, durante dois anos, com a recomendação na gaveta e não teve coragem
de a fazer.
Ora, isso, mais uma vez, penalizou os contribuintes, em função daquilo que foi uma opção clara, tomada
em 2001, que foi pôr os contribuintes a pagar a passagem, durante o mês de agosto, pelos seus utilizadores.
Aquilo que lhe peço é, exatamente, saber se tem conhecimento deste documento que é enviado pelo chefe
de gabinete, já depois das eleições, já em 17 de junho, e como é que interpreta que esta recomendação, que
foi feita e que, pelos vistos, também tinha sido feita pela Lusoponte, não tivesse tido acolhimento junto do
Governo e, depois, de uma forma, até diria, um pouco cobarde, já depois de não terem legitimidade para o
fazer, acabam por fazer esta recomendação, quando estiveram dois anos sem a fazer.
O Sr. Eng.º Ferreira do Amaral: — Sr. Deputado, eu não conhecia essa correspondência entre o chefe de
gabinete e o InIR.
Confrontada com a correspondência citada pelo Deputado Altino Bessa verifica-se que em nenhum
momento o InIR propôs ao Secretário de Estado das Obras Públicas a introdução de portagens na Ponte 25
de Abril. Isto é, o Deputado Altino Bessa fez perguntas baseadas em factos falsos e o Eng.º Ferreira do
Amaral mais uma vez respondeu de forma que induziu em erro a comissão.
A Comissão não pode deixar de registar e reprovar a forma negligente e factualmente errada do
depoimento do Eng.º Ferreira do Amaral.
Acordos de reequilíbrio
A favor do Concessionário Lusoponte:
As decisões tomadas, em 2004 e 2005, pelo Governo de Cavaco Silva, poucos dias depois da
contratualização da parceria, levou à necessidade de reequilibrar anualmente a concessionária enquanto se
mantivesse a isenção de portagens no mês de Agosto, a atribuição dos descontos frequentes e a alteração na
política tarifária contratualizada para a ponte 25 de Abril
Página 268
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
268
A Comissão apurou, devido a estas decisões, que o Estado, a preços nominais, incorreu em pagamentos
de compensações directas no montante total de 468,4 milhões de euros80
e incorreu em compensações
indirectas, de acordo com os cálculos do Tribunal de Contas81
, através da transferência do risco de
manutenção da Ponte 25 de Abril para o Estado, eliminando a comparticipação da concessionária nas
despesas de manutenção, no valor de 160 milhões de euros82
e através da transferência para o privado
de receitas, por alargamento do prazo de concessão, de 1.098 milhões de euros83
, num total global de
1.726,4 milhões de euros.
(viii) Acordo para a Reposição do Equilíbrio Financeiro (FRA84
I)85
– Assinado a 24 de Março de 1995
(no mesmo dia da celebração do contrato de concessão), com o objectivo de reequilibrar a concessão face às
decisões tomadas em 1994 e 1995 e aos seguintes factos:
a. Manutenção do preço de portagem86
;
b. Introdução de Sistema de descontos87
;
c. Aumento do risco global do projeto devido às contestações populares de Julho de 199488
;
d. Tratamento fiscal especial às receitas de portagem da Ponte 25 de Abril durante o período de
construção da Ponte Vasco da Gama89
.
Este reequilíbrio gerou um encargo para o Estado de 90,4 milhões de euros.
A propósito deste acordo salienta-se as declarações de Joaquim Ferreira do Amaral “excerto do
inquérito sobre a Lusoponte onde afirma que nunca assinou nenhum reequilíbrio”.
A Comissão apurou que Joaquim Ferreira do Amaral, neste depoimento, faltou à verdade pois a sua
assinatura consta do acordo de reequilíbrio assinado em 24 de Março de 1995.
(ix) Acordo para a Reposição do Equilíbrio Financeiro II (FRA II)90
– Assinado a 23 de Setembro de
1996 com o objectivo de:
a. Manutenção do valor das portagens na Ponte 25 de Abril91
;
Este reequilíbrio gerou um encargo para o Estado de 4,9 milhões de euros.
(x) Acordo para a Reposição do Equilíbrio Financeiro III (FRA III)92
– Assinado a 17 de Fevereiro de
1997 devido a:
a. Manutenção da Isenção de pagamento de portagem nos meses da Agosto de 1996 e 199793
.
Este reequilíbrio gerou um encargo para o Estado de 3,8 milhões de euros.
(xi) Acordo para a Reposição do Equilíbrio Financeiro IV (FRA IV)94
– Assinado a 22 de Fevereiro de
1999 devido a:
a. Manutenção do preço de portagem e isenção de pagamento no mês de Agosto de 199895
.
Este reequilíbrio gerou um encargo para o Estado de 24,2 milhões de euros.
(xii) Acordo para a Reposição do Equilíbrio Financeiro V (FRA V)96
– Assinado a 3 de Março de 2000
devido a:
80
Soma de todas as compensações diretas previstas nos Acordos REF I, II, III, IV, V, VI e Acordo Global 81
Tribunal de Contas, Relatório da Auditoria n.º 47/01, Novembro de 2001, ponto 11 82
Cfr. Tribunal de Contas, Relatório da Auditoria n.º 47/01, Novembro de 2001, pág. 9, ponto 11; e “The Lusoponte Concession: Case Study. Net Present Value of Government Transfers and Rysk Allocation Analysis”, Vera-Cruz Pinto, Eduardo João Baltazar. School of Business and Economics, Universidade Católica Portuguesa, Lisboa; 83
Cfr. Tribunal de Contas, Relatório da Auditoria n.º 47/01, Novembro de 2001, pág. 9, ponto 11; e “The Lusoponte Concession: Case Study. Net Present Value of Government Transfers and Rysk Allocation Analysis”, Vera-Cruz Pinto, Eduardo João Baltazar. School of Business and Economics, Universidade Católica Portuguesa, Lisboa; 84
FRA – Financial Rebalancing Agreements; 85
Acordo para a Reposição do Equilíbrio Financeiro da Concessão Travessias do Tejo, Alcochete, 24 de Março de 1995, assinado pelo Ministro das Obras Públicas, Ferreira do Amaral; 86
cfr. Clausula 2.1 do Acordo REF Concessão Travessias do Tejo 87
cfr. Clausula 3 do Acordo REF Concessão Travessias do Tejo 88
cfr. Clausula 9 do Acordo REF Concessão Travessias do Tejo 89
cfr. Clausula 6 do Acordo REF Concessão Travessias do Tejo 90
II Acordo REF Concessão Travessias do Tejo, 23 de Novembro de 1996, assinado pelo Ministro das Obras Públicas, João Cravinho; 91
cfr. Clausula 2.1 do II Acordo REF Concessão Travessias do Tejo 92
III Acordo REF Concessão Travessias do Tejo, 17 de Novembro de 1997 assinado pelo Ministro das Obras Públicas, João Cravinho; 93
cfr. Clausula 2 do III Acordo REF Concessão Travessias do Tejo 94
IV Acordo REF Concessão Travessias do Tejo, 22 de Fevereiro de 1999 assinado pelo Ministro das Obras Públicas, João Cravinho; 95
cfr. Clausulas 2.1 e 3 do IV Acordo REF Concessão Travessias do Tejo 96
V Acordo REF Concessão Travessias do Tejo, 3 de Março de 2000, assinado pelo Ministro das Obras Públicas, Jorge Coelho;
Página 269
1 DE NOVEMBRO DE 2013
269
a. Manutenção do preço de portagem e isenção de pagamento no mês de Agosto de 199997
;
Este reequilíbrio gerou um encargo para o Estado de 18 milhões de euros.
(xiii) Acordo para a Reposição do Equilíbrio Financeiro VI (FRA VI)98
- Assinado a 27 de Novembro de
2000 devido a:
a. Manutenção do preço de portagem e isenção de pagamento no mês de Agosto de 200099
.
Este reequilíbrio gerou um encargo para o Estado de 21 milhões de euros.
(xiv) Acordo para a Reposição do Equilíbrio Financeiro VII (FRA VII)100
também conhecido por Acordo
Global – Assinado a 8 de Junho de 2001. Em virtude de anualmente se calcularem os impactes financeiros
das decisões tomadas em 1994 e 1995, em 2001, acordou-se celebrar um acordo Global que quantifique estes
impactos até ao fim da concessão. Assim devido a:
a. Manutenção do preço de portagem em 2001 e definição da política tarifária para anos seguintes101
;
b. Manutenção da isenção de pagamento no mês de Agosto102
;
c. Manutenção do Sistema de descontos103
.
A reposição do equilíbrio financeiro foi efectuado pelas seguintes modalidades:
a. Pela alteração do prazo de concessão para 35 anos, terminando em 24 de Março de 2030104
;
b. Pela compensação directa, através do pagamento entre 2001 e 2019 de 301,6 milhões de euros105
;
c. Pela transferência do risco de manutenção da Ponte 25 de Abril eliminando a comparticipação
da concessionária nas despesas de manutenção106
.
Estes sete acordos de reequilíbrio são responsáveis por uma perda para o Estado, em pagamentos de
compensações directas, no montante total de 468,4 milhões de euros, e em compensações indirectas, de
acordo com os cálculos do Tribunal de Contas, através da transferência do risco de manutenção da Ponte
25 de Abril para o Estado, eliminando a comparticipação da concessionária nas despesas de
manutenção, no valor de 160 milhões de euros e através da transferência para o privado de receitas, por
alargamento do prazo de concessão, de 1.098 milhões de euros, num total global de 1.726,4 milhões de
euros.
A favor do Concedente Estado:
(i) Acordo para a Reposição do Equilíbrio Financeiro VIII (FRA VIII)107
– Assinado a 28 de Novembro
de 2008, na sequência do “Acordo entre o Estado Português e a Lusoponte”108
, devido a:
a. Compensação ao Estado pela não construção do edifício do GATTEL109
, no valor de 4,6 milhões de
euros;
b. Compensação à Lusoponte pela introdução descontos de portagem nas duas pontes nos anos de 2005,
2006 e primeiro semestre de 2007 devido às alterações legislativas de definição de veículos Classe 1110
, no
valor de 1,4 milhões de euros;
c. Reequilíbrio, a favor do Estado, pela variação da taxa de IRC111
, no valor de 154 milhões de euros;
d. Construção das redes de proteção no acesso Norte à Ponte 25 de Abril112
no valor de 0,5 milhões de
euros;
97
cfr. Clausulas 2.1 e 3 do V Acordo REF Concessão Travessias do Tejo 98
VI Acordo REF Concessão Travessias do Tejo, 27 de Novembro de 2000, assinado pelo Ministro das Obras Públicas, Jorge Coelho; 99
cfr. Clausulas 2.1 e 3 do VI Acordo REF Concessão Travessias do Tejo; 100
Acordo Global REF Concessão Travessias do Tejo, 8 de Junho de 2000, assinado pelo Ministro das Finanças Pina Moura e pelo Ministro das Obras Públicas, Ferro Rodrigues; 101
cfr. Clausula 2 do Acordo Global REF Concessão Travessias do Tejo; 102
cfr. Clausula 2.5 do Acordo Global REF Concessão Travessias do Tejo; 103
cfr. Clausula 3 do Acordo Global REF Concessão Travessias do Tejo; 104
cfr. Clausula 5.2 do Acordo Global REF Concessão Travessias do Tejo; 105
cfr. Clausula 5.3 do Acordo Global REF Concessão Travessias do Tejo; 106
cfr. Clausula 5.6 do Acordo Global REF Concessão Travessias do Tejo; 107
VIII Acordo REF Concessão Travessias do Tejo, 28 de Novembro de 2008, assinado pelos Secretários de Estado, Carlos Costa Pina e Paulo Campos. 108
Acordo entre Estado Português e Lusoponte, 28 de Novembro de 2008, assinado pelos Secretários de Estado, Carlos Costa Pina e Paulo Campos. 109
cfr. Acordo entre Estado Português e Lusoponte, 28 de Novembro de 2008, cláusula 2ª e VIII Acordo REF Concessão Travessias do Tejo, 28 de Novembro de 2008, ponto 5 e 9. 110
cfr. Acordo entre Estado Português e Lusoponte, 28 de Novembro de 2008, cláusula 3ª e VIII Acordo REF Concessão Travessias do Tejo, 28 de Novembro de 2008, ponto 2 e 9. 111
Cfr. Acordo entre Estado Português e Lusoponte, 28 de Novembro de 2008, cláusula 1ª e VIII Acordo REF Concessão Travessias do Tejo, 28 de Novembro de 2008, ponto 4, 8 e 9
Página 270
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
270
e. Inclusão, no Caso Base, do investimento e operação da Fundação das Salinas do Samouco113
, no valor
de 6 milhões de euros;
Este reequilíbrio gerou um ganho para o Estado de 150,9 milhões de euros.
Na história das PPP portuguesas, o Acordo para a Reposição do Equilíbrio Financeiro VIII, assinado
pelo Governo de José Sócrates, é o primeiro em que o saldo financeiro global é favorável ao Estado.
Efectivamente, com este acordo, o Estado viu diminuir as suas responsabilidades junto da Lusoponte em
150,9 milhões de euros114
.
Ainda sobre este acordo, a Comissão concluiu que o Governo de José Sócrates excluiu do acordo a
introdução de portagens na ponte 25 de Abril no mês de Agosto, conforme despacho do Ministro das Finanças
e Ministro das Obras Públicas115
e conforme 2º Relatório da Comissão de Negociação116
que expressamente
exclui essa matéria.
(ii) Acordo para a Reposição do Equilíbrio Financeiro IX (FRA IX)117
– Assinado a 29 de Março de 2012
devido a:
a. Compensação ao Estado pela Reintrodução do pagamento de portagens no mês de Agosto118
, no valor
de 48,5 milhões de euros;
b. Devolução do valor da compensação paga à Lusoponte, em 2011 no valor 4,4 milhões de euros119
(valor
incluído nos 48,5 milhões da alínea anterior);
c. Compensação à Lusoponte pela Introdução da Taxa TRIR 120
, no valor 0,3 milhões de euros;
Este reequilíbrio gerou um ganho para o Estado de 48,2 milhões de euros.
A Comissão aprofundou esta questão.
A Comissão verificou que:
“Em consequência da reintrodução da cobrança de portagens na Actual Travessia, durante o mês de
Agosto de cada ano, a partir do mês de Agosto de 2011, inclusive, e até ao termo da concessão”121
, ou seja
até Março de 2030, o Estado é compensado pela diminuição dos fluxos financeiros a pagar à Lusoponte no
“montante de 48.523.907,38 (quarenta e oito milhões, quinhentos e vinte e três mil novecentos e sete euros e
trinta e oito cêntimos)”122
.
Verificou ainda, no acervo documental remetido, que a Lusoponte reportou ao regulador InIR, por carta,
recebida em 9 de Janeiro de 2011123
que o rendimento base da Lusoponte, no mês de Agosto de 2011, face
ao tráfego efectivamente verificado foi de 3.904.737 euros.
Ora, na data em que o actual governo celebrou o acordo, o estado sabia que mantendo o tráfego verificado
em 2011, a projecção de receitas dos 19 anos remanescentes do prazo de concessão, a preços de 2011 é de
74,1 milhões de euros (3,9 x 19 anos). Também sabia que a preços nominais, a receita previsível era de 89
milhões de euros. Ou seja, sem considerar qualquer crescimento de tráfego até 2029, a Lusoponte vê
aumentadas as suas receitas, em valor nominal, em 89 milhões de euros e compensa o Estado, em valor
nominal, em 48,5 milhões de euros.
A Comissão conclui que apesar de conhecer o tráfego real com portagens durante o mês de Agosto,
recorde-se reportado em janeiro de 2012, o Estado aceitou uma compensação de 48,5 milhões de euros
atribuindo, em contrapartida, um novo direito à Lusoponte no valor mínimo de 89 milhões de euros. 112
cfr. Acordo entre Estado Português e Lusoponte, 28 de Novembro de 2008, cláusula 5ª e VIII Acordo REF Concessão Travessias do Tejo, 28 de Novembro de 2008, ponto 6 e 9. 113
cfr. Acordo entre Estado Português e Lusoponte, 28 de Novembro de 2008, cláusula 6ª e VIII Acordo REF Concessão Travessias do Tejo, 28 de Novembro de 2008, ponto 7, 8 e 9. 114
Cfr. VIII Acordo REF Concessão Travessias do Tejo, 28 de Novembro de 2008, quadro do ponto 9, colunas Fra Global e Total. 115
Despacho Conjunto n.º 15060/2008, com data de 12 de Maio, publicado em Diário da República de 30 de Maio, que refere, no seu ponto 3, a exclusão da matéria da introdução de portagens no acordo com a Lusoponte; 116
Relatório da Comissão de Negociação do Contrato com a Lusoponte, alínea c) do ponto 3. 117
IX Acordo REF Concessão Travessias do Tejo, 29 de Março de 2012, assinado pelos Secretários de Estado Maria Luisa Albuquerque e Sérgio Monteiro. 118
Cfr. IX Acordo REF Concessão Travessias do Tejo, 29 de Março de 2012, ponto 2 119
Cfr. IX Acordo REF Concessão Travessias do Tejo, 29 de Março de 2012, ponto 2.2 120
TRIR – Taxa de Regulação das Infraestruturas Rodoviárias; 121
IX Acordo REF Concessão Travessias do Tejo, 29 de Março de 2012, ponto 2.1 122
idem 123
Carta da Lusoponte endereçada ao InIR, em 9 de Janeiro de 2012, Tráfego e Receitas da Ponte 25 de Abril em 2011. Carimbo com data de entrada no InIR de 9 de Janeiro.
Página 271
1 DE NOVEMBRO DE 2013
271
A Comissão concluiu que a decisão do actual Governo não defendeu os interesses do Estado,
prejudicou os utilizadores (em cada travessia paga no mês de Agosto, no valor de 1,60 euros, o
utilizador paga 0,73 euros não justificados) e beneficiou injustificadamente a Lusoponte em pelo
menos 40,5 milhões de euros.
A Comissão considera ainda que o procedimento adoptado para a negociação do Acordo para a
Reposição do Equilíbrio Financeiro IX, relativo à introdução de portagens, à devolução do pagamento em
excesso feito pelo Estado durante 2011 e à introdução da TRIR, não preencheu os requisitos legais.
Efectivamente o Decreto-Lei n.º 141/06124
obriga à constituição de uma Comissão de Negociação com
elementos indicados pelos Ministérios da Finanças e elementos do Ministério das Obras Públicas, o que não
aconteceu.
Salienta-se que a decisão de introdução de portagens foi tomada por Resolução do Conselho de Ministros
em 22 de Julho de 2011125
tendo o acordo de reequilíbrio sido assinado oito meses depois, em 29 de Março de
2012.
No acervo disponibilizado a esta comissão, comprova-se que:
Houve um processo de negociação;
A negociação foi vasta e incluiu diversos pontos, nomeadamente a introdução de portagens, a
devolução do pagamento em excesso feito pelo Estado durante 2011, a introdução da TRIR, a alteração da
taxa de IRC-derrama, e a Taxa Siev;
A intervenção do InIR foi realizada através do membro do Conselho Diretivo com o pelouro da
regulação, Eng.º Alberto Moreno, que concordou com os termos da negociação, e através do Director de
Regulação e Concessões, Dr. Rui Neves Soares;
A negociação foi conclusiva em alguns pontos e inconclusiva noutros pontos;
A negociação foi analisada pela assessora do Sr. Secretário de Estado das Obras Públicas, Drª Teresa
Falcão, que propôs a sua aprovação.
No acervo analisado salienta-se as principais ocorrências:
20 de Setembro de 2011, Informação do InIR126
para a Secretaria de Estado das Obras Públicas,
assinada por Rui Neves Soares, com o despacho de concordância de Alberto Moreno, com Proposta de
acordo para a Reposição do Equilíbrio Financeiro IX, resultante dos contatos mantidos entre o InIR e a
Lusoponte, que incluía os seguintes assuntos: Alteração da Taxa do IRC – Derrama estadual, Eliminação da
isenção de cobrança de portagem em Agosto na Ponte 25 de Abril, TRIR – Taxa de Regulação das
Infraestruturas Rodoviárias e Taxas SIEV;
12 de Outubro de 2011, Despacho do Sr. Secretário de Estado127
sobre a informação do InIR de 20 de
Setembro, “aprovo como proposto”;
18 de Novembro de 2011, Carta do InIR128
, a anunciar que na sequência do despacho do Sr. SEOPTC
“o InIR prosseguiu os contactos instrutórios com a concessionária Lusoponte, tendo resultado numa situação
em que as partes concordam sobre a assinatura do acordo sobre os pontos mais substanciais” e a remeter
para apreciação e aprovação dos Ministérios das Finanças e Economia a informação129
da Direção de
Regulação com a proposta de acordo;
15 de Dezembro de 2011, Informação da assessora Teresa Falcão130
que propõe a minuta do acordo de
reequilíbrio financeiro IX, onde constava um pagamento à Lusoponte de 49,6 milhões de euros, a título de
compensação por variação da derrama estadual, e um recebimento do estado de 48,5 milhões de euros pela
introdução das portagens no mês de agosto;
29 de Fevereiro de 2012, Despacho do Sr. SEOPTC131
“1 - aprova-se a minuta em Anexo 1, 2 – Á Srª
SETF, para os devidos efeitos”;
124
ver artigo 14.º ponto 2 e 3 do DL n.º 141/06 125
Resolução do Conselho de Ministros n.º 30/2011, de 22 de Julho 126
Informação n.º 1/2011/966-DRC do InIR, de 20 de Setembro de 2011, assinada por Rui Neves Soares com despacho de concordância de Alberto Moreno 127
Despacho transmitido pela carta com número de saída 3506 de 13 de Outubro de 2011 128
Carta do InIR para SEOPTC, n.º S/2011/6716, de 18 de setembro de 2011 129
informação I/2011/1174 de 18 de Novembro de 2012 130
Informação n.º 24/2011/TEF, de 15 de Dezembro de 2011, assinada por Teresa Falcão 131
Despacho transmitido pela carta com número de saída 1072 de 1 de Março de 2011.
Página 272
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
272
Após o despacho do Sr. SEOPTC, Dr. Sérgio Monteiro, o Estado, através do Ministério das Finanças,
manifestou dúvidas sobre a bondade da minuta de acordo aprovada tendo solicitado ao InIR informações
adicionais.
Em consequência desta solicitação, o InIR procedeu a contactos com a Lusoponte com vista ao
esclarecimento das dúvidas apresentadas.
A Comissão manifesta a sua profunda estranheza e preocupação perante o conteúdo de correspondência
electrónica132
entre o Diretor de Regulação e Concessões, Dr. Rui Neves Soares e o Diretor Financeiro da
Lusoponte, Dr. António Oliveira, na sequência das questões levantadas pelo Ministério das Finanças, a 15 dias
da data em que se celebrou o acordo e 15 dias após o despacho do Sr. SEOTPC.
13 de Março: Rui Soares – “Caro Dr. António Oliveira, Pode enviar-me um modelo em que esteja refletido
apenas “Agosto”? Todos os que trabalhámos no passado tinham Agosto+IRC ou outros... As Finanças estão
muito confusas”.
António Oliveira – “Caro Dr. Rui Soares, A confusão não admira, pois são já tantos modelos que já parece
a Moda Lisboa, com muito menos glamour. Aqui vai o modelo pedido, que só tem agosto sendo tudo o resto
igual ao FRA VIII”.
(...)
Rui Soares – “Mas como foi encontrado o montante dos 48 M€ que depois distribuíram como descreveu?
Consegue dizer-me qual o total apurado em 2007/2008 para as portagens de Agosto? O total
independentemente da distribuição anual.”
António Oliveira – “O total apurado de compensação à data ascendia a 55,350 milhões de Euros. Os
valores eram apurados de forma iterativa isto é, depois de introduzido o impacto da cobrança, procura-se um
esquema de pagamentos que reponha a IRR inicial, tomando em consideração o perfil de pagamento do
estado e que os nossos reembolsos só ocorrem no 2.º Semestre, o mesmo em que temos as portagens para
não penalizar o serviço da dívida”.
Da cronologia atrás apresentada e do excerto de correspondência prova-se que o Diretor de Regulação e
Concessões do InIR propôs à tutela, em Setembro de 2011, um acordo em que o Estado recebia uma
compensação de 48 milhões de euros pela introdução de portagens no mês de Agosto. Contudo, a 13 de
Março de 2012, já depois do despacho favorável do Sr. SEOPTC, este mesmo director do InIR questiona e
pede à Lusoponte o “modelo Caso-Base” e informações sobre como se tinha “encontrado o montante de 48
milhões de euros” que ele tinha proposto pelo InIR em Setembro de 2011.
A Comissão conclui que, nesta negociação, o Estado comportou-se de forma negligente, evidenciando
uma impreparação e desconhecimento das matérias em análise, dependendo tecnicamente de terceiros e
mostrando uma proximidade questionável com o privado e sobretudo manifestando um total desconhecimento
sobre como se calcula a compensação em causa. Ora foi precisamente esta sucessão de erros e de
impreparação que levou à assunção, pelo Estado, de uma decisão que o prejudica, no mínimo, em cerca de
40 milhões de euros.
A Comissão conclui ainda que esta situação só ocorreu porque os titulares do Ministério das Finanças e
do Ministério da Economia não cumpriram o Decreto-Lei n.º 141/06 que obriga à constituição de uma
Comissão de Negociação.
Em sede de audição o Dr. Sérgio Monteiro – Secretário de Estado das Obras Públicas, Transportes e
Comunicações argumentou que a Comissão de Negociação do FRA IX foi a Comissão de Negociação do FRA
VIII, conforme transcrição da acta.
“O Sr. Manuel Seabra (PS): — (...) Vamos, no entanto, àquilo que verdadeiramente interessa à inquirição
que está aqui, neste momento, em curso, e que tem a ver com o seguinte: por que é que o Sr. Secretário de
Estado andou a esconder até hoje a negociação com a Lusoponte a propósito do pagamento das portagens da
Ponte 25 de Abril em agosto?
132
Correspondência que consta do acervo de documentação enviada pela Secretária de Estado dos Assuntos Parlamentares e Igualdade em resposta à solicitação 14/CPIPPP SRF de 05.06.12.
Página 273
1 DE NOVEMBRO DE 2013
273
O Sr. Dr. Sérgio Monteiro: — Sr. Deputado, não seja vítima do seu próprio spin!
O Sr. Manuel Seabra (PS): — Está escondido! O Sr. Dr. Sérgio Monteiro: — Não está escondido coisa nenhuma, Sr. Deputado!
O Sr. Manuel Seabra (PS): — Então, onde estão as atas e os relatórios?
O Sr. Dr. Sérgio Monteiro: — Peço desculpa, mas porquê escondido?
O Sr. Manuel Seabra (PS): — Quem é a comissão de negociação?
O Sr. Dr. Sérgio Monteiro: — Sr. Deputado, expliquei-lhe que a comissão de negociação foi a comissão de
negociação nomeada pelo Governo anterior e que nos louvámos no trabalho dessa comissão de negociação...
(...)
Estava a dizer-lhe que referi, com detalhe, a comissão de negociação, o ponto do relatório da comissão de
negociação, nomeadamente os membros nomeados pelo Ministério das Obras Públicas de então, o ponto 3 da
alínea f), qual era o valor nominal de poupanças para o Estado e qual foi o valor nominal decorrente do FRA
IX, qual é o valor atual líquido das poupanças para o Estado em 2008 e o valor atual líquido em 2011 e por
que é que nós não nomeámos a comissão de negociação.”133
A Comissão detetou nesta resposta incongruências claras com toda a documentação remetida sobre o
assunto:
a) em nenhum documento do processo remetido pelo actual governo vem referido que a Comissão de
Negociação foi a Comissão de Negociação nomeada em 2006;
b) Os documentos remetidos a esta comissão que precedem o despacho do Sr. Secretário de Estado das
Obras Públicas são as informações já referidas do InIR e a a informação da assessora Teresa Falcão que em
nenhum momento referem a Comissão de Negociação de 2008, pelo contrário referem explicitamente os
contactos entre o InIR e a Lusoponte;
c) No despacho do Sr. Secretário de Estado das Obras Públicas não é referida a Comissão de
Negociação. É referida a informação do InIR e as negociações e contactos desenvolvidos pelo InIR;
d) O Relatório citado pelo Sr. Secretário de Estado não foi integralmente homologado pelos senhores
Ministros das Finanças e Ministro das Obras Públicas que através do Despacho Conjunto n.º 15060/2008, com
data de 12 de Maio, publicado em Diário da República de 30 de Maio, referem, no seu ponto 3, a exclusão da
alínea f) que versa sobre a matéria da introdução de portagens no acordo com a Lusoponte;
e) A própria Comissão de Negociação emitiu o seu Relatório Final, com data de 29 de Outubro de 2008,
onde ficou expresso “a exclusão da matéria relativa à cobrança de portagens em Agosto”;
f) O Relatório Final, que exclui a alínea f) obteve o despacho de concordância do Secretário de Estado
das Obras Públicas, em 7 de Novembro de 2008 e o Despacho do Sr. MOPTC, em 21 de Novembro de 2008,
de concordância com o meu despacho. “Concordo. Devolva-se ao Sr. SEAOPC”;
g) Não é conhecido nenhum documento dessa Comissão de Negociação com data posterior à data de
emissão do Relatório Final, 29 de Outubro de 2008;
h) Finalmente, de acordo com a documentação remetida pelo InIR, a negociação além da introdução de
portagem no mês de agosto incluiu diversos pontos, nomeadamente a devolução do pagamento em excesso
feito pelo Estado durante 2011, a introdução da TRIR, a alteração da taxa de IRC-derrama, e a Taxa Siev. O
Relatório Final da Comissão de Negociação de 2008 não inclui no seu relatório nenhum destes pontos.
A Comissão conclui que a alegação do Sr. Secretário de Estado não é confirmada pelo conteúdo dos
documentos presentes pelo próprio governo a esta comissão.
Evolução do Prazo da Concessão:
Inicialmente a concessão tinha um prazo variável, indexado às passagens verificadas nas Travessias134
e
uma limitação temporal a um máximo de 33 anos.
133
Acta 76 – Audição do Sr. Secretário de Estado das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, Dr. Sérgio Monteiro, 3 de Maio de 2013 134
cfr. 2.º Contrato de Concessão entre Estado e Lusoponte, Alcochete, 24 de Março de 1995, ponto 16.1 do Capítulo III
Página 274
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
274
Com o acordo global135
, o prazo da concessão, à semelhança do verificado na Brisa, aumentou, fixando-se
em 35 anos, ou seja, ultrapassando a própria limitação existente no contrato original.
Principais dados a reter:
a.1 Data lançamento Concurso: 15 de Outubro de 1992
a.2 Data Contrato Concessão: 1º Contrato - 26 de Maio de 1994, 2º Contrato – 24 de Março de 1995
a.3 Abertura da nova travessia: 29 de Março de 1998
a.3 Prazo da Concessão: 35 anos, até 24 de Março de 2030
a.4 Tipo de Concessão: Concessão com Portagem Real comparticipada pelo Estado
a.5 Vencedor do concurso apresentou a proposta financeira mais barata para o Estado? Dados não
disponíveis
a.6 Existia declaração de impacte ambiental? –Não.
a.7 Existia Comparador público? –Não.
b) A rede concessionada
Principais dados a reter:
b.1 Rede concessionada: 24 km.
b.2 Km de autoestrada: 24 km (100% do total de km da concessão).
b.3 Km estradas de proximidade: 0 km (0% do total de km da concessão)
b.4 Km construção nova: 18 km (75% do total)
b.5 Km conservação e requalificação: 6 km (25% do total)
b.6 Km litoral: 24 (100% do total)
b.7 Km interior: 0 (0% do total)
b.8 Km com portagem: 24 km(100% do total)
b.9 Km sem portagem: 0 km (0% do total)
c) Principais indicadores da PPP
c.1 Investimento: 925 milhões de euros
c.2 Fontes de financiamento:
Comparticipação do Fundo de Coesão – 319 milhões de euros
Financiamento do Banco Europeu de Investimentos – 299 milhões de euros
c.3 Custo por km: 38,53 milhões de euros
c.4 TIR: 11,43%
c.5 Custo investimento, conservação e manutenção previsto nos estudos preliminares: não
disponível
c.6 Custo contratualizado de investimento, conservação e manutenção: não disponível
c.7 Resultados análise custo beneficiam: não disponível
d) Encargos gerados com a PPP Lusoponte
Apesar da concessão Lusoponte ser de portagem real, o Estado, no contrato original, assumiu encargos,
com a atribuição de comparticipações ao investimento, e perdeu receitas, com a consignação ao parceiro
privado da receita de portagem da Ponte 25 de Abril e com a atribuição de benefícios fiscais.
Verifica-se assim, mais uma vez, que os encargos desta PPP de portagem real é fortemente
comparticipada pelos contribuintes.
Benefícios Fiscais
Em sede do primeiro Acordo para a Reposição do Equilíbrio Financeiro da Concessão foi atribuído um
tratamento fiscal especial às receitas de portagem da Ponte 25 de Abril durante o período de construção da
Ponte Vasco da Gama136
.
Não foi quantificado financeiramente o valor do benefício.
135
Acordo Global REF Concessão Travessias do Tejo, 8 de Junho de 2000, assinado pelo Ministro das Obras Públicas, Jorge Coelho; 136
cfr. Clausula 6 do Acordo REF Concessão Travessias do Tejo
Página 275
1 DE NOVEMBRO DE 2013
275
Comparticipações ao investimento
O Estado atribuiu uma comparticipação financeira ao investimento, através do Fundo de Coesão, de 319
milhões de euros.
Alterações unilaterais
Na sequência das decisões do Governo de Cavaco Silva de alterar unilateralmente o contrato em matérias
relacionadas com as tarifas de portagem, o Estado foi forçado a reequilibrar a concessão atribuindo as
seguintes compensações:
Compensações directas: 468 milhões de euros;
Compensações indirectas:
o Transferência do risco e responsabilidade da manutenção da Ponte 25 de Abril: 160 milhões de euros
o Transferência para o privado de receitas: 1.098 milhões de euros.
Total global de 1.726 milhões de euros.
Total dos sobrecustos, comparticipações e perdas de receita:
O contrato da Lusoponte, gerou até ao momento aos contribuintes, em valor nominal, sobrecustos,
comparticipações e perdas de receita no montante 2.045 milhões de euros.
A este valor deduz-se o valor de 48,5 milhões de euros de benefício para o Estado com a introdução de
portagens no mês de Agosto, o que perfaz um total pago pelos contribuintes de 1.996 milhões de euros.
Principais dados a reter:
d.1 Cobertura dos encargos por utilizadores: Em média anualmente os utilizadores contribuem com
cerca de 65 milhões de euros.
d.2 Cobertura dos encargos pelos contribuintes: Os contribuintes já comparticiparam com 2.045
milhões de euros. Comparticipações ao investimento 319 milhões de euros e alterações unilaterais 1.726
milhões de euros.
e) Matriz de riscos e Benefícios
e.1 Matriz de Risco
A matriz de riscos está referida nos diversos documentos públicos da DGTF137
, da Estradas de Portugal138
ou da Ernst & Young139
. Todos são conclusivos sobre o facto da grande maioria dos riscos estar transferida
para o parceiro privado.
Relativamente à Concessão Lusoponte a matriz de risco é a seguinte:
Concepção – Risco transferido para parceiro privado.
Construção - Risco transferido para parceiro privado.
Alargamentos - Risco transferido para parceiro privado.
Expropriações - Risco transferido para parceiro privado.
Ambiental - Risco transferido parcialmente para o Parceiro Privado.
Operação – Risco transferido para parceiro privado.
Financiamento - Risco transferido para parceiro privado.
Cobrança - Risco transferido para parceiro privado.
Tráfego - Risco transferido para parceiro privado.
Disponibilidade – Risco não transferido para o parceiro privado;
Sinistralidade – Risco não transferido para o parceiro privado
Legislativo – Risco não transferido para o parceiro privado
137
Parcerias Público-Privadas – Relatório 2012, DGTF, Agosto de 2012, pag. 32 a 36 138
Relatório e Contas 2011 - Estradas de Portugal, Junho de 2012, pág. 39 139
36 Relatórios individuais do Estudo de 36 Contratos de Parcerias Público Privadas do Estado Português, Ernst & Young, Junho de 2012, ver ponto 6.2.1.7 de cada relatório.
Página 276
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
276
e.2 Pagamentos previstos tráfego vs disponibilidade: não aplicável
f) outros
Entidades que acompanham a PPP:
A fiscalização da concessão é da competência do Ministério das Finanças, para as questões financeiras,
através da Inspecção Geral de Finanças, e do ministério da tutela do sector rodoviário, através do InIR –
Instituto de Infraestruturas Rodoviárias.
Conclusões Lusoponte:
1. A concessão Lusoponte constitui-se como um dos piores exemplos de concessões tradicionais
com portagem real que acarretam encargos para o Estado;
2. A comissão entende que a escolha do modelo e a preparação dos trabalhos feita pelo Governo de
Cavaco Silva não acautelou os interesses do Estado, nomeadamente:
Ao atribuir a exclusividade de todas as travessias rodoviárias por dezenas de anos ao parceiro
privado;
Ao consignar as receitas do Estado na Ponte 25 de Abril ao parceiro privado, para fazer face aos
encargos da nova travessia, diminuindo dessa forma, em igual proporção, os encargos e as receitas do
Orçamento de Estado, podendo ser considerado uma prática de desorçamentação e de falta de
transparência sobre os reais custos da PPP;
Ao assinar o contrato de concessão em simultâneo com o primeiro Acordo para a Reposição do
Equilíbrio Financeiro da Concessão140
, que veio gerar uma sucessão de reequilíbrios anuais com um
encargo directo e indirecto de 1.726 milhões de euro;.
Ao revelar total impreparação, imprudência e alheamento das condições objectivas em que se podia
desenrolar a parceria.
O Governo de Cavaco Silva atribuiu à Lusoponte uma comparticipação financeira de 319 milhões de
euros;
A Concessão Lusoponte, em 18 anos de existência, foi renegociada por 9 vezes tendo a primeira
renegociação (FRA I) ocorrido na mesma altura da assinatura do contrato de concessão e a última
(FRA IX) em 29 de Março de 2012;
A decisão do Governo de Cavaco Silva de alterar a política tarifária na Ponte 25 de Abril gerou, nos
primeiros 7 Acordos de Reposição do Equilíbrio Financeiro, encargos adicionais directos de 468,4 milhões
de euros141
e incorreu em compensações indirectas de 160 milhões de euros,142
por transferência para o
Estado dos encargos de manutenção e de 1.098 milhões de euros143
, através da transferência para o
privado de receitas, por alargamento do prazo de concessão, num total global de 1.726,4 milhões de
euros;
Na história das PPP portuguesas o Acordo para a Reposição do Equilíbrio Financeiro VIII, assinado
pelo XVII Governo (José Sócrates), é o primeiro em que o saldo financeiro global é favorável ao Estado, 151
milhões de euros;
O Acordo para a Reposição do Equilíbrio Financeiro IX, assinado pelo XIX Governo (Passos
Coelho) gerou um ganho financeiro para o Estado de 48,5 milhões de euros;
A comissão concluiu, no entanto, que a decisão do actual Governo, no Acordo para a Reposição
do Equilíbrio Financeiro IX, não defendeu os interesses do Estado, prejudicou os utilizadores (em cada
travessia paga no mês de agosto, no valor de 1,60 euros, o utilizador paga 0,73 euros não justificados)
e beneficiou injustificadamente a Lusoponte em pelo menos 40,5 milhões de euros.
140
Acordo para a Reposição do Equilíbrio Financeiro da Concessão Travessias do Tejo, Alcochete, 24 de Março de 1995; 141
Soma de todas as compensações diretas previstas nos Acordos REF I, II, III, IV, V, VI e Acordo Global 142
Cfr. Tribunal de Contas, Relatório da Auditoria n.º 47/01, Novembro de 2001, pág. 9, ponto 11; e “The Lusoponte Concession: Case Study. Net Present Value of Government Transfers and Rysk Allocation Analysis”, Vera-Cruz Pinto, Eduardo João Baltazar. School of Business and Economics, Universidade Católica Portuguesa, Lisboa; 143
Cfr. Tribunal de Contas, Relatório da Auditoria n.º 47/01, Novembro de 2001, pág. 9, ponto 11; e “The Lusoponte Concession: Case Study. Net Present Value of Government Transfers and Rysk Allocation Analysis”, Vera-Cruz Pinto, Eduardo João Baltazar. School of Business and Economics, Universidade Católica Portuguesa, Lisboa;
Página 277
1 DE NOVEMBRO DE 2013
277
A comissão considera ainda que o procedimento adoptado para a negociação do Acordo para a
Reposição do Equilíbrio Financeiro IX não preencheu os requisitos legais. Efectivamente o Decreto-Lei n.º
141/06144
obriga à constituição de uma Comissão de Negociação com elementos indicados pelos
Ministérios da Finanças e elementos do Ministério das Obras Públicas, o que não aconteceu.
A Comissão provaque houve um processo de negociação, que a negociação foi vasta e incluiu
diversos pontos, nomeadamente a introdução de portagens, a devolução do pagamento em excesso feito pelo
Estado durante 2011, a introdução da TRIR, a alteração da taxa de IRC-derrama, e a Taxa Siev, que na
negociação intervieram pelo menos o InIR, através do membro do Conselho Diretivo com o pelouro da
regulação, Eng.º Alberto Moreno e através do Diretor de Regulação e Concessões, Dr. Rui Neves Soares e a
assessora do Sr. Secretário de Estado das Obras Públicas, Drª Teresa Falcão, que propôs ao Sr. Secretário
de Estado das Obras Públicas a sua aprovação.
A comissão concluiuque, nesta negociação, o Estado comportou-se de forma negligente,
evidenciando uma impreparação e desconhecimento das matérias em análise, dependendo
tecnicamente e mostrando uma proximidade questionável com o privado e sobretudo manifestando um
total desconhecimento sobre como se calcula a compensação em causa. Ora foi precisamente esta
sucessão de erros e de impreparação que levou à assunção, pelo Estado, de uma decisão que o prejudica,
no mínimo, em cerca de 40 milhões de euros.
A comissão conclui ainda que esta situação só ocorreu porque os titulares do Ministério das Finanças
e do Ministério da Economianão cumpriram o Decreto-Lei n.º 141/06 que obriga à constituição de uma
Comissão de Negociação.
Total dos sobrecustos, comparticipações e perdas de receita: O contrato da Lusoponte gerou até
ao momento aos contribuintes, em valor nominal, sobrecustos, comparticipações e perdas de receita no
montante 2.045,4 milhões de euros.
Os acordos VIII e XIX geraram benefícios de 151 milhões de euros e de 48,5 milhões de euros,
respectivamente.
Apesar da concessão Lusoponte ser de portagem real, o Estado, no contrato original, assumiu
encargos, com a atribuição de comparticipações ao investimento, e perdeu receitas, com a consignação ao
parceiro privado da receita de portagem da Ponte 25 de Abril e com a atribuição de benefícios fiscais.
Verifica-se assim, mais uma vez, que os encargos desta PPP de portagem real é fortemente
comparticipada pelos contribuintes.
A Comissão entende que o Governo deve reequacionar a renegociação do contrato de
concessão Lusoponte com o objectivo de proteger ainda mais o Estado de futuros encargos
decorrentes de Acordos de reequilíbrio financeiro semelhantes aos já celebrados;
III – CONCESSÃO OESTE
Factos Apurado pela Comissão
a) Do concurso para atribuição da Concessão e do Contrato de Concessão
Governo de António Guterres
Decreto-Lei n.º 393-A/98, de 4 de Dezembro, atribuiu ao consórcio Autoestradas do Atlântico – Concessões
Rodoviárias de Portugal, SA, a concessão da conceção, projeto, construção, financiamento, exploração e
conservação de lanços de autoestrada na zona Oeste de Portugal e aprova as bases da concessão.
Resolução do Conselho de Ministros n.º 140-A/98, de 4 de Dezembro, aprova a minuta do contrato de
concessão de lanços de autoestradas e conjuntos viários associados na zona Oeste de Portugal a celebrar
entre o Estado Português e o consórcio Autoestradas do Atlântico – Concessões Rodoviárias de Portugal, SA.
Decreto-Lei n.º 9/97, de 10 de Janeiro, aprovou o regime de realização dos concursos com vista à
concessão de lanços de autoestradas e conjuntos vários associados nas zonas norte e oeste de Portugal.
144
ver artigo 14.º ponto 2 e 3 do DL n.º 141/06
Página 278
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
278
Principais dados a reter:
a.1 Data lançamento Concurso: 6 de Fevereiro de 1997
a.2 Data Contrato Concessão: 21 de Dezembro de 1998
a.3 Prazo da Concessão: 30 anos
a.4 Tipo de Concessão: Concessão com Portagem Real comparticipada pelo Estado
a.3 Vencedor do concurso apresentou a proposta financeira mais barata para o Estado? Dados não
disponíveis
a.4 Existia declaração de impacte ambiental? –Não.
a.5 Existia Comparador público? - Não
b) A rede concessionada
b.1 Rede concessionada: 170 km.
b.2 Km de autoestrada: 170 km (100% do total de km da concessão).
b.3 Km estradas de proximidade: 0 km (0% do total de km da concessão)
b.4 Km construção nova: 81 km(48% do total)
b.5 Km conservação e requalificação: 89 km(52% do total)
b.6 Km litoral: 170(100% do total)
b.7 Km interior: 0(0% do total)
b.8 Km com portagem: 143 km(84% do total)
b.9 Km sem portagem: 27 km(16% do total)
c) Principais indicadores da PPP
c.1 Custo de investimento total: 792 milhões de euros
c.2 Custo por km: 9,78 milhões de euros
c.3 TIR: 14,33%
c.4 Custo investimento, conservação e manutenção previsto nos estudos preliminares: não
disponível
c.5 Custo contratualizado de investimento, conservação e manutenção: não disponível
c.6 Resultados análise custo beneficio: não disponível
d) Encargos gerados com a PPP Oeste
Apesar da concessão Oeste ser de portagem real, o Estado, no contrato original, assumiu encargos, com a
atribuição de comparticipações ao investimento, nomeadamente no pagamento dos alargamentos.
Verifica-se que os encargos desta PPP, ao contrário do anunciado, são financiados pelos utilizadores mas
também pelos contribuintes.
Comparticipações ao investimento
Comparticipações ao investimento: A Concessionária Auto Estradas do Atlântico beneficiou de
comparticipações ao investimento de 33 milhões de euros.
Pedidos de reequilíbrio
Pedidos de reequilíbrio num montante de 82 Milhões de Euros devido a:
Em 2001, por atrasos nas expropriações e por motivos de força maior
o 56 milhões de euros;
Em 2001, por não cobrança de portagens entre Torres Vedras e Bombarral,
o 6 milhões de euros;
Entre 1998 e 2002, por alterações de traçado
o 19 milhões de euros;
Em 2006, por iluminação de nós
Página 279
1 DE NOVEMBRO DE 2013
279
o 1,5 milhões de euros.
Decisões com influência nos pedidos de reequilíbrio:
Em 2004, através de acórdão do Tribunal Arbitral, sobrecusto de 15 Milhões de Euros145
;
Em 2004, o Estado acordou pagar, por alterações de traçado, ocorridos em 2002, 12 Milhões de Euros;
Em 2001, pagamento de sobrecusto pela não cobrança de portagens, 6 milhões de euros.
Pedidos de reequilíbrio resultam em 33 milhões de euros de sobrecustos:
Total sobrecustos
No total, o Estado atribuiu à Concessão Oeste, em comparticipações ao investimento e em reequilíbrios um
total de 66 milhões de euros.
Principais factos a reter:
d.1 Cobertura dos encargos por utilizadores: Os encargos desta PPP são maioritariamente cobertos
pelas receitas geradas pelas portagens.
d.2 Cobertura dos encargos pelos contribuintes: Os contribuintes já comparticiparam com 66 milhões
de euros. Em Comparticipações ao investimento com 33 milhões de euros e alterações unilaterais 33 milhões
de euros.
f) Matriz de riscos e Benefícios
f.1 Matriz de Riscos
Comparticipação por alargamento 100% custo Estado, n.º 2 e 5 Base XXXII
Compensação por perda de tráfego, em caso de melhoria de vias alternativas n.º 6 Base XIV Risco Geral
de Tráfego ou de decisão do estado de não construir alargamentos n.º 6 Base XXXII
IV – Concessão Norte
Principais dados a reter:
a.1 Data lançamento Concurso: 25 de Junho de 1997
a.2 Data Contrato Concessão: 9 de Julho de 1999
a.3 Km autoestrada: 179 km.
a.4 Km estradas de proximidade: 0 km
a.5 Km construção nova: 158 km
a.6 Km conservação e requalificação: 21 km
a.7 Km litoral: 0 km
a.8 Km interior: 179 km
a.9 Km com portagem: 143 km
a.10 Km sem portagem: 27 km
a.11 Custo por km: 8,01 milhões de euros/km
a.12 TIR: 11,30% depois de renegociação 5,59%
b) Encargos gerados com a PPP Norte
Comparticipações ao investimento
Comparticipações ao investimento: A Concessionária Ascendi Norte beneficiou de comparticipações ao
investimento de 170 milhões de euros.
Pedidos de reequilíbrio
Pedidos de reequilíbrio num montante de 483 Milhões de Euros devido a:
Em 2000 e 2003, por atrasos nas expropriações, alterações ambientais e alterações unilaterais
o 446 milhões de euros;
Em 2002, por sobreposição dos limites da Concessão, em Braga, com a Concessão Brisa
145
Acórdão Tribunal Arbitral, 20 de Dezembro de 2004
Página 280
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
280
o 37 milhões de euros;
Decisões com influência nos pedidos de reequilíbrio:
Em 2003, o XV Governo constituiu uma comissão de acompanhamento146
. Em 2005, o XVI Governo
acordou com a concessionária um reequilíbrio de 260M€, que incluía 7 anos de prazo adicional da concessão.
Em Julho de 2005, o XVII Governo147
determinou que se procedesse à reavaliação deste acordo, de forma a
encontrar uma solução mais adequada à defesa dos interesses do Estado. Em 2006, acordou-se um
reequilíbrio de 216M€ incluindo menos 7 anos de prazo da concessão, o que se traduz numa poupança, face
ao pedido de 229 milhões de euros. O pagamento deste reequilíbrio ficou indexado aos benefícios de uma
operação de refinanciamento;
Em 2010, acordo com a Concessionária Ascendi/Aenor148
que gerou uma diminuição de 14 milhões no
reequilíbrio da sobreposição em Braga.
Pagamentos reequilíbrios
Pedidos de reequilíbrio resultam em 294 Milhões de Euros de sobrecustos:
Em 2006, o Estado acordou pagar, por atrasos nas expropriações, alterações ambientais e alterações
unilaterais ocorridos entre 2000 e 2003, 216 Milhões de Euros;
Em 2010, acordo para pagamento de sobrecusto pela sobreposição em Braga149
, de 23 milhões de
euros;
Por juros, 54 Milhões de euros.
Total sobrecustos
No total, o Estado atribuiu 462 milhões de euros à Concessão Norte, em comparticipações ao investimento
e em reequilíbrios.
As principais decisões dos XVII e XVIII Governos, sobre as concessões em referência, foram:
Em Julho de 2005, anulou-se o acordo celebrado entre o governo anterior e a Aenor, no valor de 260
milhões de euros, sobre a Concessão Norte, para que se procedesse à reavaliação deste acordo, de forma a
encontrar uma solução mais adequada à defesa dos interesses do Estado;
Em 2006, sobre a Concessão Norte, acordou-se com a Concessionária Aenor, um reequilíbrio de
216M€, substancialmente inferior ao acordado anteriormente. O pagamento deste reequilíbrio ficou indexado
aos benefícios de uma operação de refinanciamento;
2010, aprovou-se as renegociações através das alterações às Bases do Contrato das Concessões
Costa de Prata, Grande Porto, Beiras Litoral e Alta, Concessão Norte e Grande Lisboa.
Processo negocial
Em 10 de Novembro de 2003, Despacho Conjunto do XV Governo nomeia Comissão de
Acompanhamento Concessão Norte150
;
Em 6 de Outubro de 2004, despacho do XVI Governo151
para a empresa Estradas de Portugal, para
contratar, por ajuste direto, os consultores KPMG, Tis, Sérvulo Correia, IST e ISEG;
Em 5 de Novembro de 2004, aprovação do modelo de financiamento das SCUT152
, com capacidade
para fazer face a 55% dos encargos estimados para estas concessões;
Em 22 de Dezembro de 2004, nomeação de Comissão de Negociação para introdução de portagens
nas concessões SCUT153
;
146
Despacho Conjunto n.º 1061/2003, de 10 de Novembro, da Ministra de Estado e das Finanças e do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Habitação, 147
Despacho 15673/2006, 24 de Julho de 2006, Secretário de Estado Tesouro e Finanças e Secretário de Estado Ajunto, das Obras Públicas e Comunicações 148
Relatório Preliminar da Comissão de Negociação, 6 de Abril de 2009, pág. 31 149
Relatório Preliminar da Comissão de Negociação, 6 de Abril de 2009, pág. 31 150
Despacho Conjunto n.º 1061/2003, 10 de Novembro, Ministra Estado e Finanças e Ministro Obras Públicas. 151
Despacho sobre nota informativa do Gabinete do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, 10 de Outubro de 2004 152
Resolução do Conselho de Ministros n.º 157/2004, de 5 de Novembro, aprova as grandes linhas orientadoras do modelo de financiamento das concessões rodoviárias nacionais em regime de SCUT.
Página 281
1 DE NOVEMBRO DE 2013
281
Em Fevereiro de 2005, apresentação do Relatório Final do Grupo de Trabalho154
, sintetiza os relatórios
dos consultores KPMG, Tis, Sérvulo Correia, IST e ISEG, que defende a introdução de portagens electrónicas,
por pórticos, com pagamentos por disponibilidade;
Em Março de 2005, despacho do SEOP do XVI Governo, aprova acordo com a concessionária de
reequilíbrio no montante de 260M€, que incluía 7 anos de prazo adicional da concessão;
Em Julho de 2005, o XVII Governo155
determinou que se procedesse à reavaliação deste acordo, de
forma a encontrar uma solução mais adequada à defesa dos interesses do Estado;
Em Outubro de 2006, o MOPTC anunciou a intenção de introduzir portagens nas SCUT Norte Litoral,
Grande Porto e Costa de Prata;
Em 2006, acordou-se um reequilíbrio de 216M€156
. O pagamento deste reequilíbrio ficou indexado aos
benefícios de uma operação de refinanciamento;
Em Junho de 2007, aprovação do novo Modelo de Gestão do Sector Rodoviário157
;
Em 20 de Setembro de 2007, assinado Acordo Quadro relativo ao processo negocial158
, Concessões
Costa de Prata, Grande Porto, Beiras Litoral e Alta, Concessão Norte e Grande Lisboa;
Em 15 de Julho de 2008, assinado novo Acordo Quadro relativo ao processo negocial159
;
Em 13 de Agosto de 2008, nomeada a Comissão de Negociação das Concessões Costa de Prata,
Grande Porto, Beiras Litoral e Alta, Concessão Norte e Grande Lisboa 160
;
Em 4 de Junho de 2009, emitido o Relatório Preliminar da Comissão de Negociação161
;
Em 17 de Junho de 2009, Despacho de concordância do Secretário de Estado do Tesouro e
Finanças162
;
Em 22 de Junho de 2009, Despacho de concordância do Secretário de Estado Adjunto, das Obras
Públicas e Comunicações163
;
16 de Julho de 2009, assinatura do Acordo Global com a Ascendi164
;
22 de Julho de 2009, Relatório da Comissão de Negociação165
;
Fevereiro de 2010, concordância do Ministério das Finanças e do Ministério das Obras Públicas e
submissão do acordo, para aprovação, a Conselho de Ministros;
Em 11 de Março, aprovação em Conselho de Ministros das alterações às Bases do Contrato das
Concessões Costa de Prata, Grande Porto, Beiras Litoral e Alta, Concessão Norte e Grande Lisboa166
;
Em 11 de Março, Resolução do Conselho de Ministros que aprova a minuta do contrato de
concessão167
;
153
Despacho conjunto n.º 742/2004, 2a Série, de 22 de Dezembro, Constituição da comissão de acompanhamento da negociação para a reforma do modelo de financiamento dos contratos das concessões rodoviárias Beira Interior, Algarve, Costa de Prata, Interior Norte, Beiras Litoral e Alta, Norte Litoral e Grande Porto. 154
Relatório Final, Implementação do Principio do Utilizador-pagador nas autoestradas em regime SCUT, MOPTC, Fevereiro 2005. 155
Despacho Conjunto do Secretário de Estado do Tesouro e Finanças e do Secretário de Estado Adjunto, das Obras Públicas e das Comunicações 156
Despacho 15673/2006, de 24 de Julho. 157
Resolução do Conselho de Ministros n.º 89/2007, procede à definição dos princípios gerais do novo modelo de gestão e financiamento do sector rodoviário, Junho 2007. 158
Acordo Quadro relativo ao processo negocial - Concessões Costa de Prata, Grande Porto, Beiras Litoral e Alta, Concessão Norte e Grande Lisboa, 20 de Setembro de 2007. 159
Novo Acordo Quadro relativo ao processo negocial, 15 de Julho de 2008. 160
Despacho Conjunto Ministério das Finanças e da Administração Pública e das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, Nomeação da Comissão de Negociação das Concessões Costa de Prata, Grande Porto, Beiras Litoral e Alta, Concessão Norte e Grande Lisboa, 15 Agosto 2008. 161
Relatório Preliminar da Comissão de Negociação das Concessões Costa de Prata, Grande Porto, Beiras Litoral e Alta, Concessão Norte e Grande Lisboa, 4 de Junho de 2009. 162
Despacho, Secretário de Estado das Finanças, 17 de Junho 2009 163
Despacho, Secretário de Estado Adjunto, das Obras Públicas e Comunicações, 22 de Junho 2009 164
Acordo Global com a Ascendi, 16 de Julho de 2009 165
Relatório da Comissão de Negociação, 22 de Julho de 2009 166
Decreto-Lei n.º 44-D/2010, 5 de Maio, altera as bases da concessão SCUT Beira Litoral e Alta; Decreto-Lei n.º 44-C/2010, 5 de Maio, altera as bases da Concessão SCUT Costa de Prata; Decreto-Lei n.º 44-F/2010, 5 de Maio, altera as bases da Concessão Grande Lisboa; Decreto-Lei n.º 44-G/2010, 5 de Maio, altera as bases da concessão SCUT do Grande Porto; Decreto-Lei n.º 44-E/2010, 5 de Maio, altera as bases da concessão Norte. 167
Resolução do Conselho de Ministros n.º 39-B/2010, 11 Março, Aprova a minuta do contrato de concessão Beira Litoral e Alta; Resolução do Conselho de Ministros n.º 39-D/2010, 11 Março, Aprova a minuta do contrato de concessão Costa de Prata; Resolução do Conselho de Ministros n.º 39-E/2010, 11 Março, Aprova a minuta do contrato de concessão Norte; Resolução do Conselho de Ministros n.º 39-F/2010, 11 Março, Aprova a minuta do contrato de concessão Grande Lisboa; Resolução do Conselho de Ministros n.º 39-G/2010, 11 Março, Aprova a minuta do contrato de concessão Grande Porto;
Página 282
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
282
Em 5 de Maio, publicação em Diário da República, após promulgação pelo Presidente da República, das
novas bases dos Contratos de Concessão168
;
Em Junho de 2010, emitido o Relatório Final da Comissão de Negociação169
;
Em Julho de 2010, despacho conjunto dos Secretários de Estado do Tesouro e Finanças e Secretário
de Estado Adjunto das Obras Públicas e Comunicações170
;
Os processos negociais atingiram os seguintes resultados171
:
Em termos globais,
Benefício para a Estradas de Portugal de 1800 milhões de euros, em valor actualizado líquido, ou
5.500 milhões de euros, a preços correntes;
Diminuição das Taxas Internas de Rentabilidade: TIR accionista média, ponderada, caso-base
Grupo Ascendi (CP, GP, BLA, GL e N) reduz 20,6%, para 8,87%; TIR accionista efectiva média, simples,
Concessões SCUT (NL, CP, GP, BLA) reduz 18,3%, para 10,68%.
Relativamente à adequação ao novo modelo de financiamento e gestão do sector rodoviário e às
recomendações do Tribunal de Contas,
Reforço das receitas da Estradas de Portugal (potencial anual de 300 milhões) aumentando a sua
bancabilidade;
Introdução de mecanismos de partilha de benefícios:
o Através da partilha equitativa de refinanciamentos, benefício não contabilizado;
o Através da partilha de upside de receitas, 75% Estado, 25% privados, benefício não contabilizado;
o Através da partilha de benefícios de actividades conexas, benefício não contabilizado;
Introdução de mecanismos para mitigar riscos do Estado e/ou para os transferir para o parceiro
privado:
o Através da transferência do risco de disponibilidade para o parceiro privado;
o Através da retenção no parceiro privado do Risco de cobrança (nas SCUT, ao fim do período
transitório de 2 anos), benefício não contabilizado;
o Através da eliminação de reequilíbrios futuros, nomeadamente pelos efeitos de diminuição de tráfego
por introdução de portagens, benefício não contabilizado;
o Através da eliminação do benefício sombra do privado, IRC no valor de 450 milhões de euros;
o Através da correção do risco inflação, corrigindo o benefício do parceiro privado;
o Através da correção do efeito distâncias, corrigindo o benefício do parceiro privado;
Diminuição dos encargos;
o Através da eliminação de investimento em alargamentos;
o Através das poupanças de gestão destes contratos pela sua harmonização, benefício não
contabilizado.
Relativamente à introdução de portagens,
Concretizada a introdução de portagens nas SCUT Norte Litoral, Costa de Prata, Grande Porto e
Beira Litoral e Alta;
Introdução de mecanismo flexível que permite a introdução portagens ou alterações tarifárias quando o
Estado o decida;
168
Decreto-Lei n.º 44-D/2010, 5 de Maio, altera as bases da concessão SCUT Beira Litoral e Alta; Decreto-Lei n.º 44-C/2010, 5 de Maio, altera as bases da Concessão SCUT Costa de Prata; Decreto-Lei n.º 44-F/2010, 5 de Maio, altera as bases da Concessão Grande Lisboa; Decreto-Lei n.º 44-G/2010, 5 de Maio, altera as bases da concessão SCUT do Grande Porto; Decreto-Lei n.º 44-E/2010, 5 de Maio, altera as bases da concessão Norte. 169
Relatório Final da Comissão de Negociação dos Contratos de Concessão do Grupo Ascendi, Junho de 2010. 170
Despacho conjunto dos Secretários de Estado do Tesouro e Finanças e Secretário de Estado Adjunto das Obras Públicas e Comunicações, Julho 2010 171
Relatório Final da Comissão de Negociação dos Contratos de Concessão do Grupo Ascendi, Junho de 2010; Relatório Final da Comissão de Negociação do Contrato de Concessão do Norte Litoral, Julho de 2010.
Página 283
1 DE NOVEMBRO DE 2013
283
Relativamente à resolução dos diversos pedidos de reequilíbrio financeiro, nomeadamente relativos
a eventos ocorridos entre 2000 e 2004,
Resolvidos todos os assuntos pendentes;
Diminuição expressiva dos encargos do Estado com estas PPP;
o Pela diminuição de 776 milhões de euros nos custos com os pedidos de reequilíbrio, dos quais,
243 milhões de euros na Concessão Norte;
Relativamente a processos de refinanciamento para aproveitar o fim da fase de construção das
infraestruturas e conjugar o prazo de amortização financeira com a amortização económica,
Conseguida a harmonização de todos os contratos que permitirá, logo que os mercados financeiros
estabilizem, uma operação global de refinanciamento e um ajustamento dos prazos de concessão, benefício
não contabilizado.
V – Concessão da Beira Interior
Principais dados a reter:
a.1 Data lançamento Concurso: 19 de Dezembro de 1997
a.2 Data Contrato Concessão: 13 de Setembro de 1999
a.3 Adjudicação feita à proposta mais barata? sim
a.4 Total de km: 178 km
a.5 Km autoestrada: 178 km
a.6 Km estradas de proximidade: 0 km
a.7 Km construção: 133 km
a.8 Km conservação e requalificação: 45 km
a.9 Km litoral: 0km
a.10 Km interior: 178
a.11 Km portajados: 0 km até 2011, 178 km depois de 2011
a.12 Km não portajados: 178 km até 2011, 0 km depois de 2011
a.13 Custo financeiro: margem entre 0,9% e 1%
a.14 Investimento total: 925 milhões
a.15 Custo por km: 6,95 milhões
a.16 TIR: 13,03%
b) Encargos gerados com a PPP Beira Interior
Pedidos de reequilíbrio
Pedidos de reequilíbrio num montante de 23 Milhões de Euros devido a:
Em 2002, por atrasos nas expropriações que geraram sobrecusto no lanço Alcaria-Teixoso
o 17 milhões de euros;
Em 2003, por sobrecusto no lanço Castelo Branco/Soalheira
o 5 milhões de euros172
;
Em 2003, por sobrecusto no lanço Alcaria-Teixoso
o 1,5 milhões de euros
Decisões com influência nos pedidos de reequilíbrio:
Em 2004, o Tribunal Arbitral proferiu sentença, sobre 1.º pedido lanço Alcaria-Teixoso, que gerou uma
diminuição de cerca de 14 milhões no reequilíbrio;
Em 2006, o Tribunal Arbitral proferiu sentença, sobre lanço Castelo Branco/Soalheira, que gerou uma
diminuição de cerca de 3 milhões no reequilíbrio;
172
Auditoria do Tribunal de Contas de 2005 “Encargos do Estado com as Parcerias Público Privadas”, Relatório n.º 33/05, pág. 27.
Página 284
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
284
Em 2006, acordo com a EuroSCUT sobre 2.º pedido lanço Alcaria-Teixoso.
Pagamentos reequilíbrios
Pedidos de reequilíbrio resultam em 6 Milhões de Euros de sobrecustos:
Em 2004, através de sentença do TA, sobrecusto de 2,7 Milhões de Euros173
;
Em 2006, através de sentença do TA, sobrecusto de 1,7 Milhões de Euros;
Em 2006, acordo sobre factos ocorridos em 2003, sobrecusto de 1,5 Milhões de Euros;
Total sobrecustos: 6 milhões de euros
VI - Concessão Interior Norte
a.1 Data lançamento Concurso: 11 de Março de 1998
a.2 Data Contrato Concessão: 30 de Dezembro de 2000
a.3 Adjudicação feita à proposta mais barata? sim
a.4 Total de km: 156 km
a.5 Km autoestrada: 156 km
a.6 Km estradas de proximidade: 0 km
a.7 Km construção nova: 118 km
a.8 Km conservação e requalificação: 38 km
a.9 Km litoral: 0 km
a.10 Km interior: 156 km
a.11 Km portajados: 0 km até 2011, a partir de 2011 156 km portajados
a.12 Km não portajados: 156 km até 2011, a partir de 2011 0 km portajados
a.13 Custo financeiro: margem de 1,3%
a.14 Renegociações
Em 2008, acordou-se com a Concessionária da Interior Norte uma diminuição expressiva (105 milhões de
euros) no pedido de reequilíbrio pela alteração de traçado provocada pela decisão ambiental do XV Governo
(377 milhões de euros).
a.15 Investimento total: 645 milhões de euros
a.16 Custo por km: 5,47 milhões de euros/km
a.17 TIR: 13,28%
b) Encargos gerados com a PPP Interior Norte
Pedidos de reequilíbrio
Pedidos de reequilíbrio num montante de 377 Milhões de Euros devido a:
Em 2002 e 2003, por atrasos nas expropriações e alterações ambientais, nomeadamente a emissão de
impacte ambiental que provoca alterações no traçado nos lanços IP3-Vila Real/Vila Pouca de Aguiar e IP3-Vila
Pouca de Aguiar/Chaves.
Poupanças obtidas
Em 2008, renegociação, que gerou uma diminuição de 105 milhões no reequilíbrio174
.
Pagamentos reequilíbrios
Pedidos de reequilíbrio resultam em 319 Milhões de Euros de sobrecustos:
Em 2008, acordo sobre factos ocorridos em 2002 e 2003, sobrecusto de 272175
Milhões de Euros;
Por juros, 47 Milhões de euros.
173
Auditoria do Tribunal de Contas de 2005 “Encargos do Estado com as Parcerias Público Privadas”, Relatório n.º 33/05, pág. 27. 174
Relatório da Comissão de Negociação do Reequilíbrio Financeiro da Concessão Interior Norte, Julho 2008, pág.8 175
Relatório da Comissão de Negociação do Reequilíbrio Financeiro da Concessão Interior Norte, Julho 2008, pág.8
Página 285
1 DE NOVEMBRO DE 2013
285
Nota: O Ministério das Finanças, concretizou o pagamento à concessionária, em 2008, através de uma
operação financeira liquidada em 2011.
Total sobrecustos: 319 milhões de euros provocada pela decisão ambiental do XV Governo
VII – Concessão do Algarve
a.1 Data lançamento Concurso: 20 de Abril de 1998
a.2 Data Contrato Concessão: 11 de Maio de 2000
a.3 Valor do esforço financeiro previsto: 229 milhões de euros
a.4 Adjudicação feita à proposta mais barata? Não, diferença em VAL 8 milhões de euros
a.5 Total de km: 130 km
a.6 Km autoestrada: 130 km
a.7 Km estradas de proximidade: 0 km
a.8 Km construção nova: 48 km
a.9 Km conservação e requalificação: 82 km
a.10 Km litoral: 130 km
a.11 Km interior: 0 km
a.12 Km portajados: 0 até 2011. 130 depois de 2011
a.13 Km não portajados: 130 até 2011. 0 depois de 2011
a.14 Custo financeiro: empréstimo obrigacionista com taxa fixa
a.15 Investimento: 373 milhões de euros
a.16 Custo por km: 6,73 milhões de euros por km
a.17 TIR: 7,72%
b) Encargos gerados com a PPP Algarve
Pedidos de reequilíbrio
Pedidos de reequilíbrio num montante de 9 Milhões de Euros devido a:
Em 2003, por sobrecustos gerados por atrasos nas expropriações
o 9 milhões de euros176
;
Poupanças obtidas
Decisões com influência nos pedidos de reequilíbrio:
Em 2006, acordo com a EuroSCUT, que gerou uma diminuição de 6 milhões no reequilíbrio.
Pagamentos reequilíbrios
Pedidos de reequilíbrio resultam em 3 Milhões de Euros de sobrecustos:
Em 2006, acordo sobre factos ocorridos em 2003, sobrecusto de 3 Milhões de Euros.
VIII – Concessão Grande Porto
a.1 Data lançamento Concurso: 1 de Junho de 1998
a.2 Data Contrato Concessão: 16 de Setembro de 2002
a.3 Adjudicação feita à proposta mais barata? Não, diferença em Val de 81 milhões de euros
a.4 Total km: 55 km
a.5 Km autoestrada: 55 km
a.6 Km estradas de proximidade: 0 km
a.7 Km construção nova: 38 km
a.8 Km conservação e requalificação: 17 km
a.9 Km litoral: 55 km
a.10 Km interior: 0 km
a.11 Km portajados: 0 km até 2010, 55 km depois de 2010
176
Auditoria do Tribunal de Contas de 2005 “Encargos do Estado com as Parcerias Público Privadas”, Relatório n.º 33/05, pág. 28.
Página 286
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
286
a.12 Não portajados: 55 km até 2010, 0 km depois de 2010
a.13 Custo financeiro: margem de 1,2%
a.14 Renegociações
Processo negocial
Em 6 de Outubro de 2004, despacho do XVI Governo177
para a empresa Estradas de Portugal, para
contratar, por ajuste direto, os consultores KPMG, Tis, Sérvulo Correia, IST e ISEG;
Em 5 de Novembro de 2004, aprovação do modelo de financiamento das SCUT178
, com capacidade
para fazer face a 55% dos encargos estimados para estas concessões;
Em 22 de Dezembro de 2004, nomeação de Comissão de Negociação para introdução de portagens
nas concessões SCUT179
;
Em Fevereiro de 2005, apresentação do Relatório Final do Grupo de Trabalho180
, sintetiza os relatórios
dos consultores KPMG, Tis, Sérvulo Correia, IST e ISEG, que defende a introdução de portagens eletrónicas,
por pórticos, com pagamentos por disponibilidade;
Em Outubro de 2006, o MOPTC anunciou a intenção de introduzir portagens nas SCUT Norte Litoral,
Grande Porto e Costa de Prata;
Em Junho de 2007, aprovação do novo Modelo de Gestão do Sector Rodoviário181
;
Em 20 de Setembro de 2007, assinado Acordo Quadro relativo ao processo negocial182
, Concessões
Costa de Prata, Grande Porto, Beiras Litoral e Alta, Concessão Norte e Grande Lisboa;
Em 15 de Julho de 2008, assinado novo Acordo Quadro relativo ao processo negocial183
;
Em 13 de Agosto de 2008, nomeada a Comissão de Negociação das Concessões Costa de Prata,
Grande Porto, Beiras Litoral e Alta, Concessão Norte e Grande Lisboa 184
;
Em 4 de Junho de 2009, emitido o Relatório Preliminar da Comissão de Negociação185
;
Em 17 de Junho de 2009, Despacho de concordância do Secretário de Estado do Tesouro e
Finanças186
;
Em 22 de Junho de 2009, Despacho de concordância do Secretário de Estado Adjunto, das Obras
Públicas e Comunicações187
;
16 de Julho de 2009, assinatura do Acordo Global com a Ascendi188
;
22 de Julho de 2009, Relatório da Comissão de Negociação189
;
Fevereiro de 2010, concordância do Ministério das Finanças e do Ministério das Obras Públicas e
submissão do acordo, para aprovação, a Conselho de Ministros;
Em 11 de Março, aprovação em Conselho de Ministros das alterações às Bases do Contrato das
Concessões Costa de Prata, Grande Porto, Beiras Litoral e Alta, Concessão Norte e Grande Lisboa190
;
177
Despacho sobre nota informativa do Gabinete do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, 10 de Outubro de 2004 178
Resolução do Conselho de Ministros n.º 157/2004, de 5 de Novembro, aprova as grandes linhas orientadoras do modelo de financiamento das concessões rodoviárias nacionais em regime de SCUT. 179
Despacho conjunto n.º 742/2004, 2a Série, de 22 de Dezembro, Constituição da comissão de acompanhamento da negociação para a reforma do modelo de financiamento dos contratos das concessões rodoviárias Beira Interior, Algarve, Costa de Prata, Interior Norte, Beiras Litoral e Alta, Norte Litoral e Grande Porto. 180
Relatório Final, Implementação do Principio do Utilizador-pagador nas autoestradas em regime SCUT, MOPTC, Fevereiro 2005. 181
Resolução do Conselho de Ministros n.º 89/2007, procede à definição dos princípios gerais do novo modelo de gestão e financiamento do sector rodoviário, Junho 2007. 182
Acordo Quadro relativo ao processo negocial - Concessões Costa de Prata, Grande Porto, Beiras Litoral e Alta, Concessão Norte e Grande Lisboa, 20 de Setembro de 2007. 183
Novo Acordo Quadro relativo ao processo negocial, 15 de Julho de 2008. 184
Despacho Conjunto Ministério das Finanças e da Administração Pública e das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, Nomeação da Comissão de Negociação das Concessões Costa de Prata, Grande Porto, Beiras Litoral e Alta, Concessão Norte e Grande Lisboa, 15 Agosto 2008. 185
Relatório Preliminar da Comissão de Negociação das Concessões Costa de Prata, Grande Porto, Beiras Litoral e Alta, Concessão Norte e Grande Lisboa, 4 de Junho de 2009. 186
Despacho, Secretário de Estado das Finanças, 17 de Junho 2009 187
Despacho, Secretário de Estado Adjunto, das Obras Públicas e Comunicações, 22 de Junho 2009 188
Acordo Global com a Ascendi, 16 de Julho de 2009 189
Relatório da Comissão de Negociação, 22 de Julho de 2009 190
Decreto-Lei n.º 44-D/2010, 5 de Maio, altera as bases da concessão SCUT Beira Litoral e Alta; Decreto-Lei n.º 44-C/2010, 5 de Maio, altera as bases da Concessão SCUT Costa de Prata; Decreto-Lei n.º 44-F/2010, 5 de Maio, altera as bases da Concessão Grande Lisboa; Decreto-Lei n.º 44-G/2010, 5 de Maio, altera as bases da concessão SCUT do Grande Porto; Decreto-Lei n.º 44-E/2010, 5 de Maio, altera as bases da concessão Norte.
Página 287
1 DE NOVEMBRO DE 2013
287
Em 11 de Março, Resolução do Conselho de Ministros que aprova a minuta do contrato de
concessão191
;
Em 5 de Maio, publicação em Diário da República, após promulgação pelo Presidente da República, das
novas bases dos Contratos de Concessão192
;
Em Junho de 2010, emitido o Relatório Final da Comissão de Negociação193
;
Em Julho de 2010, despacho conjunto dos Secretários de Estado do Tesouro e Finanças e Secretário
de Estado Adjunto das Obras Públicas e Comunicações194
;
a.15 Investimento: 760 milhões de euros
a.16 Custo por km: 19,84 milhões de euros por km
a.17 TIR: 11,39%
b) Encargos gerados com a PPP Grande Porto
Pedidos de reequilíbrio
Pedidos de reequilíbrio num montante de 78 Milhões de Euros devido a:
Em 2002, 2003 e 2004, por atrasos nas expropriações e alterações de traçado.
Poupanças obtidas
Decisões com influência nos pedidos de reequilíbrio:
Em 2010, acordo com a Concessionária Ascendi/Aenor 195, que gerou uma diminuição de 66 milhões
no reequilíbrio.
Pagamentos reequilíbrios
Pedidos de reequilíbrio resultam em 14 Milhões de Euros de sobrecustos:
Em 2010, o Estado acordou pagar sobrecustos nas obras, por atrasos nas expropriações e alterações
de traçado 196, ocorridos entre 2002 e 2004, de 12 milhões de euros;
Por juros, 2 milhões de euros197.
XIX – Concessão da Costa de Prata
a.1 Data lançamento Concurso: 29 de Junho de 1998
a.2 Data Contrato Concessão: 19 de Maio de 2000
a.3 Adjudicação feita à proposta mais barata? sim
a.4 Total km: 106 km
a.5 Km autoestrada: 106 km
a.6 Km estradas de proximidade: 0 km
a.7 Km construção nova: 66 km
a.8 Km conservação e requalificação: 40 km
a.9 Km litoral: 106 km
a.10 Km interior: 0 km
a.11 Km portajados: 0 km até 2010, e 106 a partir de 2010
a.12 Não portajados: 106 km até 2010, e 0 a partir de 2010
191
Resolução do Conselho de Ministros n.º 39-B/2010, 11 Março, Aprova a minuta do contrato de concessão Beira Litoral e Alta; Resolução do Conselho de Ministros n.º 39-D/2010, 11 Março, Aprova a minuta do contrato de concessão Costa de Prata; Resolução do Conselho de Ministros n.º 39-E/2010, 11 Março, Aprova a minuta do contrato de concessão Norte; Resolução do Conselho de Ministros n.º 39-F/2010, 11 Março, Aprova a minuta do contrato de concessão Grande Lisboa; Resolução do Conselho de Ministros n.º 39-G/2010, 11 Março, Aprova a minuta do contrato de concessão Grande Porto; 192
Decreto-Lei n.º 44-D/2010, 5 de Maio, altera as bases da concessão SCUT Beira Litoral e Alta; Decreto-Lei n.º 44-C/2010, 5 de Maio, altera as bases da Concessão SCUT Costa de Prata; Decreto-Lei n.º 44-F/2010, 5 de Maio, altera as bases da Concessão Grande Lisboa; Decreto-Lei n.º 44-G/2010, 5 de Maio, altera as bases da concessão SCUT do Grande Porto; Decreto-Lei n.º 44-E/2010, 5 de Maio, altera as bases da concessão Norte. 193
Relatório Final da Comissão de Negociação dos Contratos de Concessão do Grupo Ascendi, Junho de 2010. 194
Despacho conjunto dos Secretários de Estado do Tesouro e Finanças e Secretário de Estado Adjunto das Obras Públicas e Comunicações, Julho 2010 195
Relatório Preliminar da Comissão de Negociação, 4 de Junho de 2009, pág. 31 196
Relatório Preliminar da Comissão de Negociação, 4 de Junho de 2009, pág. 31 197
Relatório Preliminar da Comissão de Negociação, 4 de Junho de 2009, pág. 31
Página 288
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
288
a.13 Custo financeiro margem 1,1% a 1,2%
a.14 Renegociações
Em 2006, anulou-se a decisão do XV Governo de alterar o traçado da Concessão Costa de Prata em
Estarreja;
2010, aprovou-se as renegociações através das alterações às Bases do Contrato das Concessões
Costa de Prata, Grande Porto, Beiras Litoral e Alta, Concessão Norte e Grande Lisboa.
Processo negocial
Em 6 de Outubro de 2004, despacho do XVI Governo198
para a empresa Estradas de Portugal, para
contratar, por ajuste direto, os consultores KPMG, Tis, Sérvulo Correia, IST e ISEG;
Em 5 de Novembro de 2004, aprovação do modelo de financiamento das SCUT199
, com capacidade
para fazer face a 55% dos encargos estimados para estas concessões;
Em 22 de Dezembro de 2004, nomeação de Comissão de Negociação para introdução de portagens
nas concessões SCUT200
;
Em Fevereiro de 2005, apresentação do Relatório Final do Grupo de Trabalho201
, sintetiza os relatórios
dos consultores KPMG, Tis, Sérvulo Correia, IST e ISEG, que defende a introdução de portagens eletrónicas,
por pórticos, com pagamentos por disponibilidade;
Em Outubro de 2006, o MOPTC anunciou a intenção de introduzir portagens nas SCUT Norte Litoral,
Grande Porto e Costa de Prata;
Em Junho de 2007, aprovação do novo Modelo de Gestão do Sector Rodoviário202
;
Em 20 de Setembro de 2007, assinado Acordo Quadro relativo ao processo negocial203
, Concessões
Costa de Prata, Grande Porto, Beiras Litoral e Alta, Concessão Norte e Grande Lisboa;
Em 15 de Julho de 2008, assinado novo Acordo Quadro relativo ao processo negocial204
;
Em 13 de Agosto de 2008, nomeada a Comissão de Negociação das Concessões Costa de Prata,
Grande Porto, Beiras Litoral e Alta, Concessão Norte e Grande Lisboa 205
;
Em 4 de Junho de 2009, emitido o Relatório Preliminar da Comissão de Negociação206
;
Em 17 de Junho de 2009, Despacho de concordância do Secretário de Estado do Tesouro e
Finanças207
;
Em 22 de Junho de 2009, Despacho de concordância do Secretário de Estado Adjunto, das Obras
Públicas e Comunicações208
;
16 de Julho de 2009, assinatura do Acordo Global com a Ascendi209
;
22 de Julho de 2009, Relatório da Comissão de Negociação210
;
Fevereiro de 2010, concordância do Ministério das Finanças e do Ministério das Obras Públicas e
submissão do acordo, para aprovação, a Conselho de Ministros;
198
Despacho sobre nota informativa do Gabinete do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, 10 de Outubro de 2004 199
Resolução do Conselho de Ministros n.º 157/2004, de 5 de Novembro, aprova as grandes linhas orientadoras do modelo de financiamento das concessões rodoviárias nacionais em regime de SCUT. 200
Despacho conjunto n.º 742/2004, 2a Série, de 22 de Dezembro, Constituição da comissão de acompanhamento da negociação para a reforma do modelo de financiamento dos contratos das concessões rodoviárias Beira Interior, Algarve, Costa de Prata, Interior Norte, Beiras Litoral e Alta, Norte Litoral e Grande Porto. 201
Relatório Final, Implementação do Principio do Utilizador-pagador nas autoestradas em regime SCUT, MOPTC, Fevereiro 2005. 202
Resolução do Conselho de Ministros n.º 89/2007, procede à definição dos princípios gerais do novo modelo de gestão e financiamento do sector rodoviário, Junho 2007. 203
Acordo Quadro relativo ao processo negocial - Concessões Costa de Prata, Grande Porto, Beiras Litoral e Alta, Concessão Norte e Grande Lisboa, 20 de Setembro de 2007. 204
Novo Acordo Quadro relativo ao processo negocial, 15 de Julho de 2008. 205
Despacho Conjunto Ministério das Finanças e da Administração Pública e das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, Nomeação da Comissão de Negociação das Concessões Costa de Prata, Grande Porto, Beiras Litoral e Alta, Concessão Norte e Grande Lisboa, 15 Agosto 2008. 206
Relatório Preliminar da Comissão de Negociação das Concessões Costa de Prata, Grande Porto, Beiras Litoral e Alta, Concessão Norte e Grande Lisboa, 4 de Junho de 2009. 207
Despacho, Secretário de Estado das Finanças, 17 de Junho 2009 208
Despacho, Secretário de Estado Adjunto, das Obras Públicas e Comunicações, 22 de Junho 2009 209
Acordo Global com a Ascendi, 16 de Julho de 2009 210
Relatório da Comissão de Negociação, 22 de Julho de 2009
Página 289
1 DE NOVEMBRO DE 2013
289
Em 11 de Março, aprovação em Conselho de Ministros das alterações às Bases do Contrato das
Concessões Costa de Prata, Grande Porto, Beiras Litoral e Alta, Concessão Norte e Grande Lisboa211
;
Em 11 de Março, Resolução do Conselho de Ministros que aprova a minuta do contrato de
concessão212
;
Em 5 de Maio, publicação em Diário da República, após promulgação pelo Presidente da República, das
novas bases dos Contratos de Concessão213
;
Em Junho de 2010, emitido o Relatório Final da Comissão de Negociação214
;
Em Julho de 2010, despacho conjunto dos Secretários de Estado do Tesouro e Finanças e Secretário
de Estado Adjunto das Obras Públicas e Comunicações215
;
a.15 Investimento: 574 milhões de euros
a.16 Custo por km: 8,70 milhões de euros por km
a.17 TIR: 11,89%
b) Encargos gerados com a PPP Costa de Prata
Pedidos de reequilíbrio
Pedidos de reequilíbrio num montante de 519 Milhões de Euros devido aos seguintes factores:
Em 2002, o XV Governo, por interesses locais, alterou o traçado do lote 4 em Estarreja216
;
o 371 milhões de euros, relativos a sobrecustos de obra217
;
o 70 milhões de euros, de compensação de perdas de receita por atraso na abertura do lote 4218
;
Em 2001 e 2002, por atrasos nas entregas dos terrenos para obra e aprovação de estudos ambientais e
por modificações unilaterais do concedente219
;
o 78,4 milhões de euros.
Poupanças obtidas
Decisões com influência nos pedidos de reequilíbrio:
Em 2004, compromisso, pelo XV Governo, de compensação ao concessionário por perda de receita220
,
da qual resultou um pagamento adicional de rendas, entre 1 de Janeiro de 2005 e Setembro de 2009, de cerca
de 70 milhões de euros;
Em 2006, anulação, pelo XVII Governo, da decisão de alteração do traçado em Estarreja221
, da qual
resultou uma diminuição de 314 milhões de euros no reequilíbrio;
Em 2010, acordo com a Concessionária Ascendi/Aenor222
, que gerou uma diminuição de 71 milhões no
reequilíbrio.
211
Decreto-Lei n.º 44-D/2010, 5 de Maio, altera as bases da concessão SCUT Beira Litoral e Alta; Decreto-Lei n.º 44-C/2010, 5 de Maio, altera as bases da Concessão SCUT Costa de Prata; Decreto-Lei n.º 44-F/2010, 5 de Maio, altera as bases da Concessão Grande Lisboa; Decreto-Lei n.º 44-G/2010, 5 de Maio, altera as bases da concessão SCUT do Grande Porto; Decreto-Lei n.º 44-E/2010, 5 de Maio, altera as bases da concessão Norte. 212
Resolução do Conselho de Ministros n.º 39-B/2010, 11 Março, Aprova a minuta do contrato de concessão Beira Litoral e Alta; Resolução do Conselho de Ministros n.º 39-D/2010, 11 Março, Aprova a minuta do contrato de concessão Costa de Prata; Resolução do Conselho de Ministros n.º 39-E/2010, 11 Março, Aprova a minuta do contrato de concessão Norte; Resolução do Conselho de Ministros n.º 39-F/2010, 11 Março, Aprova a minuta do contrato de concessão Grande Lisboa; Resolução do Conselho de Ministros n.º 39-G/2010, 11 Março, Aprova a minuta do contrato de concessão Grande Porto; 213
Decreto-Lei n.º 44-D/2010, 5 de Maio, altera as bases da concessão SCUT Beira Litoral e Alta; Decreto-Lei n.º 44-C/2010, 5 de Maio, altera as bases da Concessão SCUT Costa de Prata; Decreto-Lei n.º 44-F/2010, 5 de Maio, altera as bases da Concessão Grande Lisboa; Decreto-Lei n.º 44-G/2010, 5 de Maio, altera as bases da concessão SCUT do Grande Porto; Decreto-Lei n.º 44-E/2010, 5 de Maio, altera as bases da concessão Norte. 214
Relatório Final da Comissão de Negociação dos Contratos de Concessão do Grupo Ascendi, Junho de 2010. 215
Despacho conjunto dos Secretários de Estado do Tesouro e Finanças e Secretário de Estado Adjunto das Obras Públicas e Comunicações, Julho 2010 216
Despacho 912/2002, 23 de Dezembro, Ministra das Finanças e Ministro das Obras Públicas e Despacho 189/2003, 4 Fevereiro, Secretários de Estado das Obras Públicas e Ambiente do XV Governo 217
Auditoria do Tribunal de Contas de 2005 “Encargos do Estado com as Parcerias Público Privadas”, Relatório n.º 33/05, pág. 27. 218
Diferencial entre valores pagos à Concessionária em função do Caso Base vs. tráfego real. 219
Auditoria do Tribunal de Contas de 2005 “Encargos do Estado com as Parcerias Público Privadas”, Relatório n.º 33/05, pág. 27. 220
por carta, 5 Janeiro de 2004, Ministra de Estado e das Finanças e Ministro das Obras Publicas, Transportes e Habitação do XV Governo 221
Despacho 15 509/2006, 19 de Julho, Ministro das Finanças e Ministro das Obras Públicas, XVII Governo 222
Relatório Preliminar da Comissão de Negociação, 4 de Junho de 2009, pág. 31
Página 290
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
290
Pagamentos reequilíbrios
Pedidos de reequilíbrio resultam em 169 milhões de euros de sobrecustos:
Em 2003, o Estado decidiu compensar a concessionária por perda de receitas, sobrecusto de cerca de
70 milhões de euros;
Em 2009, o Estado acordou pagar sobrecustos de obra223
, por factos ocorridos em 2001 e 2002, no
montante de 63 milhões de euros;
Por actualização de preços e juros, 37 milhões de euros224
.
X – Concessão Beiras Litoral e Alta
a.1 Data lançamento Concurso: 27 de Julho de 1998
a.2 Data Contrato Concessão: 28 de Maio de 2001
a.3 Adjudicação feita à proposta mais barata? Sim
a.4 Total km: 178 km
a.5 Km autoestrada: 178 km
a.6 Km estradas de proximidade: 0 km
a.7 Km construção nova: 171 km
a.8 Km conservação e requalificação: 7 km
a.9 Km litoral: 0 km
a.10 Km interior : 178 km
a.11 Km portajados: 0 km até 2011, e 178 a partir de 2010
a.12 Não portajados: 178 km até 2010, e 0 a partir de 2010
a.13 Resultados líquidos
a.14 Custo financeiro: margem de 1,2 a 1,25%
a.15 Renegociações
Em 2010 aprovou-se as renegociações através das alterações às Bases do Contrato das Concessões
Costa de Prata, Grande Porto, Beiras Litoral e Alta, Concessão Norte e Grande Lisboa.
Processo negocial
Em 6 de Outubro de 2004, despacho do XVI Governo225
para a empresa Estradas de Portugal, para
contratar, por ajuste directo, os consultores KPMG, Tis, Sérvulo Correia, IST e ISEG;
Em 5 de Novembro de 2004, aprovação do modelo de financiamento das SCUT226
, com capacidade
para fazer face a 55% dos encargos estimados para estas concessões;
Em 22 de Dezembro de 2004, nomeação de Comissão de Negociação para introdução de portagens
nas concessões SCUT227
;
Em Fevereiro de 2005, apresentação do Relatório Final do Grupo de Trabalho228
, sintetiza os relatórios
dos consultores KPMG, Tis, Sérvulo Correia, IST e ISEG, que defende a introdução de portagens electrónicas,
por pórticos, com pagamentos por disponibilidade;
Em Outubro de 2006, o MOPTC anunciou a intenção de introduzir portagens nas SCUT Norte Litoral,
Grande Porto e Costa de Prata;
Em Junho de 2007, aprovação do novo Modelo de Gestão do Sector Rodoviário229
;
Em 20 de Setembro de 2007, assinado Acordo Quadro relativo ao processo negocial230
, Concessões
Costa de Prata, Grande Porto, Beiras Litoral e Alta, Concessão Norte e Grande Lisboa;
223
Relatório Preliminar da Comissão de Negociação, 4 de Junho de 2009, pág. 31 224
Relatório Preliminar da Comissão de Negociação, 4 de Junho de 2009, pág. 31 225
Despacho sobre nota informativa do Gabinete do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, 10 de Outubro de 2004 226
Resolução do Conselho de Ministros n.º 157/2004, de 5 de Novembro, aprova as grandes linhas orientadoras do modelo de financiamento das concessões rodoviárias nacionais em regime de SCUT. 227
Despacho conjunto n.º 742/2004, 2a Série, de 22 de Dezembro, Constituição da comissão de acompanhamento da negociação para a reforma do modelo de financiamento dos contratos das concessões rodoviárias Beira Interior, Algarve, Costa de Prata, Interior Norte, Beiras Litoral e Alta, Norte Litoral e Grande Porto. 228
Relatório Final, Implementação do Principio do Utilizador-pagador nas autoestradas em regime SCUT, MOPTC, Fevereiro 2005. 229
Resolução do Conselho de Ministros n.º 89/2007, procede à definição dos princípios gerais do novo modelo de gestão e financiamento do sector rodoviário, Junho 2007. 230
Acordo Quadro relativo ao processo negocial - Concessões Costa de Prata, Grande Porto, Beiras Litoral e Alta, Concessão Norte e Grande Lisboa, 20 de Setembro de 2007.
Página 291
1 DE NOVEMBRO DE 2013
291
Em 15 de Julho de 2008, assinado novo Acordo Quadro relativo ao processo negocial231
;
Em 13 de Agosto de 2008, nomeada a Comissão de Negociação das Concessões Costa de Prata,
Grande Porto, Beiras Litoral e Alta, Concessão Norte e Grande Lisboa 232
;
Em 4 de Junho de 2009, emitido o Relatório Preliminar da Comissão de Negociação233
;
Em 17 de Junho de 2009, Despacho de concordância do Secretário de Estado do Tesouro e
Finanças234
;
Em 22 de Junho de 2009, Despacho de concordância do Secretário de Estado Adjunto, das Obras
Públicas e Comunicações235
;
16 de Julho de 2009, assinatura do Acordo Global com a Ascendi236
;
22 de Julho de 2009, Relatório da Comissão de Negociação237
;
Fevereiro de 2010, concordância do Ministério das Finanças e do Ministério das Obras Públicas e
submissão do acordo, para aprovação, a Conselho de Ministros;
Em 11 de Março, aprovação em Conselho de Ministros das alterações às Bases do Contrato das
Concessões Costa de Prata, Grande Porto, Beiras Litoral e Alta, Concessão Norte e Grande Lisboa238
;
Em 11 de Março, Resolução do Conselho de Ministros que aprova a minuta do contrato de
concessão239
;
Em 5 de Maio, publicação em Diário da República, após promulgação pelo Presidente da República, das
novas bases dos Contratos de Concessão240
;
Em Junho de 2010, emitido o Relatório Final da Comissão de Negociação241
;
Em Julho de 2010, despacho conjunto dos Secretários de Estado do Tesouro e Finanças e Secretário
de Estado Adjunto das Obras Públicas e Comunicações242
;
a.16 Investimento: 1.186 milhões de euros
a.17 Custo por km: 6,96 milhões de euros por km
a.18 TIR: 13,01%
XI – Concessão Norte Litoral
a.1 Data lançamento Concurso: 26 de Abril de 1999
a.2 Data Contrato Concessão: 17 de Setembro de 2001
a.3 Adjudicação feita à proposta mais barata? sim
a.4 Valor pago pelos utilizadores
231
Novo Acordo Quadro relativo ao processo negocial, 15 de Julho de 2008. 232
Despacho Conjunto Ministério das Finanças e da Administração Pública e das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, Nomeação da Comissão de Negociação das Concessões Costa de Prata, Grande Porto, Beiras Litoral e Alta, Concessão Norte e Grande Lisboa, 15 Agosto 2008. 233
Relatório Preliminar da Comissão de Negociação das Concessões Costa de Prata, Grande Porto, Beiras Litoral e Alta, Concessão Norte e Grande Lisboa, 4 de Junho de 2009. 234
Despacho, Secretário de Estado das Finanças, 17 de Junho 2009 235
Despacho, Secretário de Estado Adjunto, das Obras Públicas e Comunicações, 22 de Junho 2009 236
Acordo Global com a Ascendi, 16 de Julho de 2009 237
Relatório da Comissão de Negociação, 22 de Julho de 2009 238
Decreto-Lei n.º 44-D/2010, 5 de Maio, altera as bases da concessão SCUT Beira Litoral e Alta; Decreto-Lei n.º 44-C/2010, 5 de Maio, altera as bases da Concessão SCUT Costa de Prata; Decreto-Lei n.º 44-F/2010, 5 de Maio, altera as bases da Concessão Grande Lisboa; Decreto-Lei n.º 44-G/2010, 5 de Maio, altera as bases da concessão SCUT do Grande Porto; Decreto-Lei n.º 44-E/2010, 5 de Maio, altera as bases da concessão Norte. 239
Resolução do Conselho de Ministros n.º 39-B/2010, 11 Março, Aprova a minuta do contrato de concessão Beira Litoral e Alta; Resolução do Conselho de Ministros n.º 39-D/2010, 11 Março, Aprova a minuta do contrato de concessão Costa de Prata; Resolução do Conselho de Ministros n.º 39-E/2010, 11 Março, Aprova a minuta do contrato de concessão Norte; Resolução do Conselho de Ministros n.º 39-F/2010, 11 Março, Aprova a minuta do contrato de concessão Grande Lisboa; Resolução do Conselho de Ministros n.º 39-G/2010, 11 Março, Aprova a minuta do contrato de concessão Grande Porto; 240
Decreto-Lei n.º 44-D/2010, 5 de Maio, altera as bases da concessão SCUT Beira Litoral e Alta; Decreto-Lei n.º 44-C/2010, 5 de Maio, altera as bases da Concessão SCUT Costa de Prata; Decreto-Lei n.º 44-F/2010, 5 de Maio, altera as bases da Concessão Grande Lisboa; Decreto-Lei n.º 44-G/2010, 5 de Maio, altera as bases da concessão SCUT do Grande Porto; Decreto-Lei n.º 44-E/2010, 5 de Maio, altera as bases da concessão Norte. 241
Relatório Final da Comissão de Negociação dos Contratos de Concessão do Grupo Ascendi, Junho de 2010. 242
Despacho conjunto dos Secretários de Estado do Tesouro e Finanças e Secretário de Estado Adjunto das Obras Públicas e Comunicações, Julho 2010
Página 292
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
292
a.5 Total de km: 116 km
a.6 Km autoestrada: 116 km
a.7 Km estradas de proximidade: 0 km
a.8 Km construção nova: 48 km
a.9 Km conservação e requalificação: 68 km
a.10 Km litoral: 116 km
a.11 Km interior: 0 km
a.12 Km portajados: 0 km até 2010 e 116 km a partir de 2010
a.13 Km não portajados: 116 km até 2010 e 0 km a partir de 2010
a.14 Custo financeiro: 1,25 a 1,35%
a.15 Renegociações
2007, acordo com a Concessionário Norte Litoral que permitiu baixar significativamente o pedido de
reequilíbrio pedido;
2010, aprovou-se as renegociações através das alterações às Bases do Contrato da Concessão Norte
Litoral;
Em 6 de Outubro de 2004, despacho do XVI Governo Constitucional243
para a empresa Estradas de
Portugal, contratar, por ajuste direto, os consultores KPMG, Tis, Sérvulo Correia, IST e ISEG;
Em 5 de Novembro de 2004, aprovação do modelo de financiamento das SCUT244
, que iria permitir
gerar receita para fazer face a 55% dos encargos estimados para estas concessões;
Em 22 de Dezembro de 2004, nomeação de Comissão de Negociação para introdução de portagens
nas concessões SCUT245
;
Em Fevereiro de 2005, apresentação pelo Ministério das Obras Públicas (XVI Governo) do Relatório
Final do Grupo de Trabalho246
, sintetiza os relatórios dos consultores KPMG, Tis, Sérvulo Correia, IST e ISEG,
que defendem a introdução de portagens electrónicas, por pórticos, com pagamentos por disponibilidade;
Em Outubro de 2006, anúncio, pelo Ministério das Obras Públicas (XVII Governo), da decisão de
introduzir portagens nas SCUT Norte Litoral, Grande Porto e Costa de Prata;
Em Junho de 2007, aprovação do novo Modelo de Gestão do Sector Rodoviário247
;
Em 20 de Setembro de 2007, assinatura do Acordo Quadro relativo ao processo negocial248
,
Concessões SCUT Norte Litoral e SCUT Algarve;
Em 25 de Setembro de 2008, assinatura do novo Acordo Quadro relativo ao processo negocial249
;
Em 15 de janeiro de 2009, nomeação da Comissão de Negociação da Concessão SCUT Norte Litoral
para introdução Portagens250
;
Em 22 de Julho de 2009, emissão do Relatório Intercalar da Comissão de Negociação do Contrato de
Concessão do Norte Litoral251
;
Em Abril de 2010, concordância do Ministério das Finanças e do Ministério das Obras Públicas e
submissão do acordo com a concessionária da Norte Litoral, para aprovação, a Conselho de Ministros;
Em 30 de Abril de 2010, aprovação em Conselho de Ministros das alterações às Bases do Contrato de
Concessão da Norte Litoral;
Em 5 de Maio de 2010, publicação em Diário da República, após promulgação pelo Presidente da
República, das novas bases do Contrato de Concessão252
;
243
Despacho sobre nota informativa do Gabinete do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, 10 de Outubro de 2004. 244
Resolução do Conselho de Ministros n.º 157/2004, de 5 de Novembro, aprova as grandes linhas orientadoras do modelo de financiamento das concessões rodoviárias nacionais em regime de SCUT. 245
Despacho conjunto n.º 742/2004, 2a Série, de 22 de Dezembro, Constituição da comissão de acompanhamento da negociação para a reforma do modelo de financiamento dos contratos das concessões rodoviárias Beira Interior, Algarve, Costa de Prata, Interior Norte, Beiras Litoral e Alta, Norte Litoral e Grande Porto. 246
Relatório Final, Implementação do Principio do Utilizador-pagador nas autoestradas em regime SCUT, MOPTC, Fevereiro 2005. 247
Resolução do Conselho de Ministros n.º 89/2007, procede à definição dos princípios gerais do novo modelo de gestão e financiamento do sector rodoviário, Junho 2007. 248
Acordo Quadro, entre Governo (Ministério das Finanças e Ministério das Obras Públicas) e EuroSCUT, relativo ao processo negocial - Concessões SCUT Norte Litoral e SCUT Algarve, 20 de Setembro de 2007. 249
Novo Acordo Quadro relativo ao processo negocial - Concessões SCUT Norte Litoral e SCUT Algarve, 25 de Setembro de 2008. 250
Despacho Conjunto Ministério das Finanças e da Administração Pública e das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, 15 Janeiro 2009. 251
Relatório Preliminar da Comissão de Negociação do Contrato de Concessão do Norte Litoral, 22 de Julho de 2009.
Página 293
1 DE NOVEMBRO DE 2013
293
Em 6 de Maio de 2010, aprovação da Resolução do Conselho de Ministros com o novo contrato de
concessão253
;
Em Julho de 2010, emissão do Relatório Final da Comissão de Negociação do Contrato de Concessão
do Norte Litoral254
;
Em 20 de Julho de 2010, despacho conjunto dos Secretários de Estado do Tesouro e Finanças e
Secretário de Estado Adjunto das Obras Públicas e Comunicações;
a.16 Investimento: 457 milhões de euros
a.17 Custo por km: 9,52 milhões de euros por km
a.18 TIR: 6,41%
b) Encargos gerados com a PPP Norte Litoral
Pedidos de reequilíbrio
Pedidos de reequilíbrio num montante de 104 Milhões de Euros devido a:
Entre 2002 e 2004, por atrasos nas aprovações ambientais do lanço Viana – Caminha255
o 95 milhões de euros;
Em 2008, por atrasos motivados por achados arqueológicos,
o 9,3 milhões de euros256
;
Decisões com influência nos pedidos de reequilíbrio:
Em 2007, acordo com a EuroSCUT257
, que gerou uma diminuição de 73 milhões no reequilíbrio relativo
lanço Viana – Caminha;
Em 2010, acordo com a EuroSCUT258
, que gerou uma diminuição de 6 milhões no reequilíbrio por
achados arqueológicos;
Pagamentos reequilíbrios
Pedidos de reequilíbrio resultam em 25 Milhões de Euros de sobrecustos:
Em 2007, através de acordo extra judicial, para compensar atrasos nas aprovações ambientais do lanço
Viana – Caminha, ocorridos entre 2002 e 2004, 21,8 Milhões de Euros259
;
Em 2010, por negociação, acordo para pagamento de sobrecusto por atrasos provocados por achados
arqueológicos, 3,3 milhões de euros260
.
XII – Concessão Litoral Centro
a.1 Data lançamento Concurso: 24 de Junho de 1999
a.2 Data Contrato Concessão: 30 de Setembro de 2004
a.3 Total de km: 105 km
a.4 Km autoestrada: 92,5 km
a.5 Km estradas de proximidade: 12,5 km
a.6 Km construção nova: 105 km
a.7 Km conservação e requalificação: 0 km
a.8 Km litoral: 105 km
a.9 Km interior: 0 km
a.10 Km portajados: 92,5 km
a.11 Km não portajados: 12,5 km
a.12 Investimento: 878 milhões de euros
252
Decreto-Lei n.º 44-B/2010, 5 de Maio, altera as bases da Concessão SCUT Norte Litoral. 253
Resolução do Conselho de Ministros n.º 39-C/2010, Aprova a minuta do contrato de concessão Norte Litoral, 6 de Maio. 254
Relatório Final da Comissão de Negociação do Contrato de Concessão do Norte Litoral, Julho de 2010. 255
Auditoria do Tribunal de Contas de 2005 “Encargos do Estado com as Parcerias Público Privadas”, Relatório n.º 33/05, pág. 29. 256
Relatório Final da Comissão de Negociação, Julho 2010, pág.20 257
Relatório da Comissão de Acompanhamento do Processo de Reposição do Equilíbrio Financeiro e Económico da Concessão Norte Litoral, Junho de 2007; 258
Relatório Final da Comissão de Negociação, Julho 2010, pág.20 259
Relatório da Comissão de Acompanhamento do Processo de Reposição do Equilíbrio Financeiro e Económico da Concessão Norte Litoral, Junho de 2007; 260
Relatório Final da Comissão de Negociação, Julho 2010, pág.20
Página 294
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
294
a.13 Custo por km: 14,63 milhões de euros
a.14 TIR 9,28%
b) Encargos gerados com a PPP Norte Litoral
Sobrecustos: prémios de sinistralidade, de 0,7 milhões de euros.
Nota: Encontra-se em Tribunal Arbitral um pedido de Reposição do Equílibro Financeiro pela imposição de
portagens na SCUT Costa de Prata261.
XIII – Concessão Douro Litoral
a.1 Data lançamento Concurso: 13 de janeiro de 2004
a.2 Data Contrato Concessão: 28 de Dezembro de 2007
a.3 Km autoestrada: 129 km
a.4 Km estradas de proximidade: 0 km
a.5 Km construção nova: 76 km
a.6 Km conservação e requalificação: 53 km
a.7 Km litoral: 129 km
a.8 Km interior: 0 km
a.9 Investimento: 878 milhões de euros
a.10 Custo por km 11,55 milhões de euros por km
a.11 TIR 6,83%
b) Encargos gerados com a PPP Douro Litoral
Comparticipações ao investimento
Sobrecustos aceites de 0,9 milhões de euros relativas a comparticipação ao investimento.
Nota: Encontra-se em Tribunal Arbitral um pedido de Reposição do Equilibro Financeiro pela não
construção da Auto Estradas do Centro262
.
XIV – Concessão Grande Lisboa
a.1 Data lançamento Concurso: 23 de Outubro de 2003
a.2 Data Contrato Concessão: 10 de Janeiro de 2007
a.3 Km autoestrada: 91 km
a.4 Km estradas de proximidade: 0 km
a.5 Km construção nova: 25 km
a.6 Km conservação e requalificação: 67 km
a.7 Km litoral: 91 km
a.8 Km interior 0 km
a.9 Renegociações
Processo negocial
Em 6 de Outubro de 2004, despacho do XVI Governo263
para a empresa Estradas de Portugal, para
contratar, por ajuste direto, os consultores KPMG, Tis, Sérvulo Correia, IST e ISEG;
Em 5 de Novembro de 2004, aprovação do modelo de financiamento das SCUT264
, com capacidade
para fazer face a 55% dos encargos estimados para estas concessões;
Em 22 de Dezembro de 2004, nomeação de Comissão de Negociação para introdução de portagens
nas concessões SCUT265
;
261
Relatório e Contas 2012 - Brisa, pág. 19 262
Relatório e Contas 2012 - Brisa, pág. 20 263
Despacho sobre nota informativa do Gabinete do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, 10 de Outubro de 2004 264
Resolução do Conselho de Ministros n.º 157/2004, de 5 de Novembro, aprova as grandes linhas orientadoras do modelo de financiamento das concessões rodoviárias nacionais em regime de SCUT.
Página 295
1 DE NOVEMBRO DE 2013
295
Em Fevereiro de 2005, apresentação do Relatório Final do Grupo de Trabalho266
, sintetiza os relatórios
dos consultores KPMG, Tis, Sérvulo Correia, IST e ISEG, que defende a introdução de portagens eletrónicas,
por pórticos, com pagamentos por disponibilidade;
Em Outubro de 2006, o MOPTC anunciou a intenção de introduzir portagens nas SCUT Norte Litoral,
Grande Porto e Costa de Prata;
Em Junho de 2007, aprovação do novo Modelo de Gestão do Sector Rodoviário267
;
Em 20 de Setembro de 2007, assinado Acordo Quadro relativo ao processo negocial268
, Concessões
Costa de Prata, Grande Porto, Beiras Litoral e Alta, Concessão Norte e Grande Lisboa;
Em 15 de Julho de 2008, assinado novo Acordo Quadro relativo ao processo negocial269
;
Em 13 de Agosto de 2008, nomeada a Comissão de Negociação das Concessões Costa de Prata,
Grande Porto, Beiras Litoral e Alta, Concessão Norte e Grande Lisboa 270
;
Em 4 de Junho de 2009, emitido o Relatório Preliminar da Comissão de Negociação271
;
Em 17 de Junho de 2009, Despacho de concordância do Secretário de Estado do Tesouro e
Finanças272
;
Em 22 de Junho de 2009, Despacho de concordância do Secretário de Estado Adjunto, das Obras
Públicas e Comunicações273
;
16 de Julho de 2009, assinatura do Acordo Global com a Ascendi274
;
22 de Julho de 2009, Relatório da Comissão de Negociação275
;
Fevereiro de 2010, concordância do Ministério das Finanças e do Ministério das Obras Públicas e
submissão do acordo, para aprovação, a Conselho de Ministros;
Em 11 de Março, aprovação em Conselho de Ministros das alterações às Bases do Contrato das
Concessões Costa de Prata, Grande Porto, Beiras Litoral e Alta, Concessão Norte e Grande Lisboa276
;
Em 11 de Março, Resolução do Conselho de Ministros que aprova a minuta do contrato de
concessão277
;
Em 5 de Maio, publicação em Diário da República, após promulgação pelo Presidente da República, das
novas bases dos Contratos de Concessão278
;
Em Junho de 2010, emitido o Relatório Final da Comissão de Negociação279
;
265
Despacho conjunto n.º 742/2004, 2a Série, de 22 de Dezembro, Constituição da comissão de acompanhamento da negociação para a reforma do modelo de financiamento dos contratos das concessões rodoviárias Beira Interior, Algarve, Costa de Prata, Interior Norte, Beiras Litoral e Alta, Norte Litoral e Grande Porto. 266
Relatório Final, Implementação do Principio do Utilizador-pagador nas autoestradas em regime SCUT, MOPTC, Fevereiro 2005. 267
Resolução do Conselho de Ministros n.º 89/2007, procede à definição dos princípios gerais do novo modelo de gestão e financiamento do sector rodoviário, Junho 2007. 268
Acordo Quadro relativo ao processo negocial - Concessões Costa de Prata, Grande Porto, Beiras Litoral e Alta, Concessão Norte e Grande Lisboa, 20 de Setembro de 2007. 269
Novo Acordo Quadro relativo ao processo negocial, 15 de Julho de 2008. 270
Despacho Conjunto Ministério das Finanças e da Administração Pública e das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, Nomeação da Comissão de Negociação das Concessões Costa de Prata, Grande Porto, Beiras Litoral e Alta, Concessão Norte e Grande Lisboa, 15 Agosto 2008. 271
Relatório Preliminar da Comissão de Negociação das Concessões Costa de Prata, Grande Porto, Beiras Litoral e Alta, Concessão Norte e Grande Lisboa, 4 de Junho de 2009. 272
Despacho, Secretário de Estado das Finanças, 17 de Junho 2009 273
Despacho, Secretário de Estado Adjunto, das Obras Públicas e Comunicações, 22 de Junho 2009 274
Acordo Global com a Ascendi, 16 de Julho de 2009 275
Relatório da Comissão de Negociação, 22 de Julho de 2009 276
Decreto-Lei n.º 44-D/2010, 5 de Maio, altera as bases da concessão SCUT Beira Litoral e Alta; Decreto-Lei n.º 44-C/2010, 5 de Maio, altera as bases da Concessão SCUT Costa de Prata; Decreto-Lei n.º 44-F/2010, 5 de Maio, altera as bases da Concessão Grande Lisboa; Decreto-Lei n.º 44-G/2010, 5 de Maio, altera as bases da concessão SCUT do Grande Porto; Decreto-Lei n.º 44-E/2010, 5 de Maio, altera as bases da concessão Norte. 277
Resolução do Conselho de Ministros n.º 39-B/2010, 11 Março, Aprova a minuta do contrato de concessão Beira Litoral e Alta; Resolução do Conselho de Ministros n.º 39-D/2010, 11 Março, Aprova a minuta do contrato de concessão Costa de Prata; Resolução do Conselho de Ministros n.º 39-E/2010, 11 Março, Aprova a minuta do contrato de concessão Norte; Resolução do Conselho de Ministros n.º 39-F/2010, 11 Março, Aprova a minuta do contrato de concessão Grande Lisboa; Resolução do Conselho de Ministros n.º 39-G/2010, 11 Março, Aprova a minuta do contrato de concessão Grande Porto; 278
Decreto-Lei n.º 44-D/2010, 5 de Maio, altera as bases da concessão SCUT Beira Litoral e Alta; Decreto-Lei n.º 44-C/2010, 5 de Maio, altera as bases da Concessão SCUT Costa de Prata; Decreto-Lei n.º 44-F/2010, 5 de Maio, altera as bases da Concessão Grande Lisboa; Decreto-Lei n.º 44-G/2010, 5 de Maio, altera as bases da concessão SCUT do Grande Porto; Decreto-Lei n.º 44-E/2010, 5 de Maio, altera as bases da concessão Norte. 279
Relatório Final da Comissão de Negociação dos Contratos de Concessão do Grupo Ascendi, Junho de 2010.
Página 296
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
296
Em Julho de 2010, despacho conjunto dos Secretários de Estado do Tesouro e Finanças e Secretário
de Estado Adjunto das Obras Públicas e Comunicações280
;
a.10 Investimento: 457 milhões de euros
a.11 Custo por km: 19,04 milhões de euros por km
a.12 TIR 7,70%
b) Encargos gerados com a PPP Grande Lisboa
Comparticipações ao investimento
Comparticipações ao investimento: A Concessionária Ascendi Grande Lisboa beneficiou de
comparticipações ao investimento de 5 milhões de euros.
XV – Túnel do Marão e Subconcessões
a. Datas de Lançamento e de Contratação
b. Características do objeto de cada PPP
280
Despacho conjunto dos Secretários de Estado do Tesouro e Finanças e Secretário de Estado Adjunto das Obras Públicas e Comunicações, Julho 2010.
ConcessãoData
LançamentoData Contrato
Túnel do Marão 12.02.2007 31.05.2008
AET 24.11.2007 09.12.2008
Douro Interior 24.11.2007 23.11.2008
Baixo Alentejo 10.12.2007 31.01.2009
Baixo Tejo 12.12.2007 24.01.2009
Algarve Litoral 16.03.2008 20.04.2009
Litoral Oeste 24.03.2008 26.02.2009
Pinhal Interior 12.06.2008 28.04.2010
Fonte: Contratos de concessão e Relatórios & Contas da EP,SA
ConcessãoKm de
autoestrada
Km estradas de
proximidade
Km construção
nova
Km conservação
e requalificação Km litoral Km interior
Túnel do Marão 30 0 30 0 0 30
AET 130 56 130 56 0 186
Douro Interior 18 254 261 11 0 272
Baixo Alentejo 124 220 124 220 0 344
Baixo Tejo 60 10 32 38 70 0
Algarve Litoral 0 273 187 86 187 86
Litoral Oeste 19 90 85 24 19 90
Pinhal Interior 108 459 173 394 0 567
Fonte: Contratos de concessão e Relatórios & Contas da EP,SA
Página 297
1 DE NOVEMBRO DE 2013
297
c. Taxa Interna de Renatabilidade acionista
d. Investimento e custo por km
Concessão TIR
Túnel do Marão 8,42%
AET 9,96%
Douro Interior 7,98%
Baixo Alentejo 6,37%
Baixo Tejo 11,00%
Algarve Litoral 8,48%
Litoral Oeste 11,00%
Pinhal Interior 9,50%
Fonte: Contratos de concessão e Relatórios & Contas da EP,SA
ConcessãoInvestimento em
Construção (M€)Custo/km (M€)
Túnel do Marão 370 12,3
AET 525 4,0
Douro Interior 623 2,4
Baixo Alentejo 387 8,0
Baixo Tejo 255 3,1
Algarve Litoral 182 1,0
Litoral Oeste 419 4,9
Pinhal Interior 909 5,2
Fonte: Contratos de concessão e Relatórios & Contas da EP,SA
Página 298
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
298
e. Custos de Financiamento
f. Comparação entre os custos estimados e os custos contratados
A adjudicação foi sempre efectuada à proposta mais baixa.
Os custos de contratação são inferiores em 17% ao previsto nos estudos de viabilidade.
g. Resultados dos Estudos de Análise Custo Benefício
Concessão Custo do Financiamento
Túnel do Marão 0,70% a 1,30
AET 1,60% a 1,80%
Douro Interior 2,30% a 2,40%
Baixo Alentejo 1,80% a 2,00%
Baixo Tejo 1,90% a 1,95%
Algarve Litoral 2,15% a 2,40%
Litoral Oeste 2,50% a 2,60%
Pinhal Interior 2,75%
Fonte: Contratos de concessão e Relatórios & Contas da EP,SA
M€ %
Túnel do Marão 381 373 -8 -2%
AET 1.068 816 -252 -24%
Douro Interior 927 794 -133 -14%
Baixo Alentejo 414 564 150 36%
Baixo Tejo 778 690 -88 -11%
Algarve Litoral 556 655 99 18%
Litoral Oeste 791 447 -344 -43%
Pinhal Interior 1.756 1.193 -563 -32%
Total 6.671 5.532 -1.139 -17%
Fonte: Contratos de concessão e Relatórios & Contas da EP,SA
Diferença (Valores Contratados-
Valores Estudo de Viabilidade) Valores Estudo
Viabilidade EP (M€)
Valores Contratados
(M€)
Custos de Construção, Operação e Manutenção nas Subconcessões
Concessão
Custos (M€)Benefícios
(M€)
Saldo
(M€)
Emprego
induzido
Túnel do Marão 1.310 89 120.000 23%
AETransmontana 4.060 397 250.000 65%
Douro Interior 7.539 201 330.000 71%
Baixo Tejo 300 4.980 4.680 6.000 1.000 75 715.000 25%
Baixo Alentejo 507 734 227 8.000 2.406 66 280.000 13%
Litoral Oeste 221 2.254 2.033 14.000 1.200 75 715.000 46%
Algarve Litoral 280 409 129 7.000 1500 76 400.000 35%
Pinhal Interior 869 1.068 199 44.000 1000 200 415.000 40%
TOTAL 3.956 12.695 8.739 108.000 20.015 1.179 3.225.000 32%
82% dos trabalhadores são de Nacional idade Portuguesa
Fonte: EP, SA
Concessões
Análise Custo/BenefícioPopulação
abrangidaEmpresas
Emprego
gerado na
Construção
1.779 3.250 1.471 29.000
Redução
sinistralidade
Página 299
1 DE NOVEMBRO DE 2013
299
h. Poupanças obtidas
i. Benefícios Fiscais: não foram atribuídos benefícios fiscais
j. Comparticipações ao investimento: não foram atribuídas comparticipações ao investimento
k. Pedidos de reequilíbrio: não há pedidos de reequilíbrio activos
l. Alterações unilaterais: não houve alterações unilaterais
m. Ambientais: risco ambiental foi transferido para parceiro privado
n. Expropriações: risco expropriações foi transferido para parceiro privado
o. Pagamentos reequilíbrios: zero euros
p. Total sobrecustos: até 31 de Dezembro de 2012 não foram apurados sobrecustos
q. DIA: Todas as concessões contratadas com Declaração de Impacte Ambiental
r. Pagamentos previstos tráfego vs. Disponibilidade
s. Principais diferenças entre estas PPP e as anteriores
O processo de contratação das PPP lançadas depois de 2005 trouxe as seguintes novidades:
Lançamento de PPP, sem benefícios fiscais e comparticipações ao investimento atribuídos, e sem
alterações unilaterais ao objecto, por via de uma maturação prévia com a sociedade, através de consultas
públicas e de consensualização de traçados com as autarquias;
Flexibilidade, para o Estado, em proceder livremente à introdução de portagens, sem necessidade de
renegociar os contratos de concessão.
Capacidade contratual de o concedente antecipar pagamentos, se tiver disponibilidade para tal, ou
promover e impor o refinanciamento da concessão de acordo com condições alinhadas com o risco EP.
Transferência efetiva e cumulativa dos risco do risco de projecto, construção, incluindo os riscos
ambientais e de expropriações, financiamento, operação e conservação, bem como do risco de procura
(tráfego) e/ou do risco de disponibilidade da via (condições de acesso, segurança e circulação) e do risco de
cobrança de portagens (quando aplicável), para o parceiro privado.
AET 509 492 -17
Douro Interior 623 613 -10
Baixo Alentejo 255 255 0
Baixo Tejo 324 324 0
Algarve Litoral 419 419 0
Litoral Oeste 182 182 0
Pinhal Interior 909 909 0
Total 3.221 3.194 -27
Fonte: Contratos de concessão e Relatórios & Contas da EP,SA
Custos de Construção Inicial nas Subconcessões
Diferença (Valores de
Construção Cotratados-
Valores Finais Estimados )
Concessão Valores de Construção
Cotratados (M€)
Valores Finais Estimados
(M€)
AET 697 86 783 11%
Douro Interior 461 271 732 37%
Baixo Alentejo 102 182 284 64%
Baixo Tejo 220 351 571 61%
Algarve Litoral -169 382 213 179%
Litoral Oeste 355 114 469 24%
Pinhal Interior 884 244 1128 22%
Total 2.550 1.630 4.180 39%
Fonte: Contratos de concessão e Relatórios & Contas da EP,SA
'Valores em VAL @6,08%
Pagamentos e
recebimentos de
disponibilidade (M€)
Pagamentos de Serviço
(em função do tráfego)
(M€)
Total pagamentos (M€)% dos Pagamentos de
ServiçoConcessão
Página 300
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
300
Integração, numa mesma concessão, de forma equilibrada, de estradas novas (a construir, operar e
conservar) e de estradas já existentes (a operar e a conservar)
Imposição de uma partilha das eventuais receitas decorrentes do crescimento (upside) do tráfego, a
partir de determinados patamares de volume de tráfego;
Modelo de receitas em que o papel da EP e dos concessionários é alterado, por forma a potenciar a
definição de um modelo de tarifas de portagem a nível nacional.
Imposição de penalidades por falhas de disponibilidade, afectando a remuneração do concessionário.
t. Matriz de riscos
Concepção – Risco transferido para o Parceiro Privado
Construção – Risco transferido para o Parceiro Privado
Alargamentos - Risco transferido para o Parceiro Privado
Expropriações – Risco transferido para o Parceiro Privado
Ambiental - Risco transferido para o Parceiro Privado
Operação – Risco transferido para o Parceiro Privado
Financiamento - Risco transferido para o Parceiro Privado
Cobrança - Risco transferido para o Parceiro Privado
Tráfego – Risco partilhado
Disponibilidade – Risco transferido para o Parceiro Privado
Sinistralidade – Risco transferido para o Parceiro Privado
Fiscal – Risco transferido para o Parceiro Privado Legislativo – risco retido no parceiro público.
O risco de disponibilidade, de acordo com o Eurostat281
, de uma lista de 3, é um dos 2 riscos obrigatórios a
transferir para o parceiro privado: para que seja considerada uma PPP, o Eurostat considera que o risco de
construção, e o risco de tráfego e/ou de disponibilidade têm que ser transferidos. O Tribunal de Contas, entre
outras recomendações para “minimizar o custo da componente de financiamento e, assim reduzir o custo
efectivo da PPP”282
propôs, em 2005, a “introdução de uma componente de pagamento do contrato de PPP
em função da disponibilidade de serviço”.
A disponibilidade da via envolve:
Condições de acessibilidade: permitir a todos os veículos o acesso à utilização da infraestrutura;
Condições de segurança: cumprimento integral das disposições legais e regulamentares;
Condições de circulação: cumprimento dos requisitos que permitem nível de serviço b (Cf. Highway
capacity manual) tendo em conta a regularidade e a aderência do pavimento; os sistemas de sinalização,
segurança e apoio aos utentes; os sistemas de iluminação; e outros sistemas de equipamentos das
autoestradas.
O risco de disponibilidade materializa-se por dedução aos pagamentos de disponibilidade. O InIR, só em
2011, começou a verificar todos os itens de avaliação da disponibilidade e ainda é apenas declarativo, isto é, a
avaliação é feita com base na informação reportada pelas concessionárias e não pelas ações de fiscalização.
Mesmo assim, o risco de disponibilidade, gerou em 2011, deduções aos pagamentos da Estradas de Portugal
de 9 milhões de euros, chegando no caso da concessionária Norte Litoral a deduzir 14% dos pagamentos
desse ano. Ou seja, foi um efetivo risco transferido para o parceiro privado. Trata-se obviamente de um risco
mais controlável pela ação e gestão do concessionário, ao contrário do risco de tráfego, mas não se trata de
um risco insignificante e sem valor.
u. Principal legislação e factos
Desde 2000, lançamento pelos XIV, XV, XVI e XVII Governos dos estudos de engenharia, económicos,
financeiros, ambientais e sociais;
281
Eurostat, Manual on Government Deficit and Debt – Implementation of ESA 95, 2010 Edition, pág. 253, European Commission 282
Auditoria do Tribunal de Contas de 2005 “Encargos do Estado com as Parcerias Público Privadas”, Relatório n.º 33/05, pág. 35
Página 301
1 DE NOVEMBRO DE 2013
301
Em 2004, o XVI Governo determinou283
o lançamento em perfil de Autoestrada do IP8-Beja-A2, IP4-Vila
Real-Bragança e IP2-Portalegre-A 23, desenvolvendo os projetos de construção com esse perfil;
Em 2004, o XVI Governo284
anuncia o seu objectivo de realizar a 100% o Plano Rodoviário Nacional até
2015;
Em 2005, o XVI Governo apresenta as necessidades de financiamento do sistema rodoviário nacional
de forma a atingir a prioridade definida de concluir a construção das infraestruturas do PRN até 2015285
. O XVI
Governo tinha o objectivo de construir 2.693 km de Itinerários Principais e Itinerários Complementares286
e
investir 22 mil milhões de euros em 10 anos.
Em 2007, o XVII Governo reestrutura o Sector Rodoviário aprovando os princípios gerais do novo
modelo de gestão e financiamento do sector rodoviário nacional e as ações a adoptar para a sua
implementação287
. O novo modelo assenta:
o A contratualização da relação entre o Estado e a Estradas de Portugal (EP);
o A separação das funções de regulação e autoridade da operação da Rede;
o A criação de um Regulador do setor rodoviário, o InIR;
o A atribuição à Concessionária EP dos riscos do financiamento da sua actividade; e
o A cessação do financiamento da EP por via orçamental.
Neste contexto, atribuiu-se à EP a concessão geral da rede rodoviária nacional, ou seja, a concepção,
projecto, construção, conservação, exploração, requalificação, alargamento e financiamento da rede rodoviária
nacional288
. Criou-se o InIR-Instituto das Infraestruturas Rodoviárias, com a missão de regular e fiscalizar o
sector das infraestruturas rodoviárias e supervisionar e regulamentar a sua execução, conservação, gestão e
exploração289
.
Em 2007 e 2008, o XVII Governo determinou o lançamento290
à EP das subconcessões em referência,
diminuindo-se de 100% para 75% o objectivo de execução do PRN, e de 22 mil milhões para 3,3 mil milhões291
o investimento em construção.
c) Em consequência das responsabilidades assumidas pela Estradas de Portugal em sede de Contrato de
Concessão e no cumprimento da legislação em vigor a empresa foi responsável por:
Em 2007 e 2008, pelo lançamento dos concursos públicos internacionais para atribuição das
subconcessões em referência292
;
Em 2007, 2008, 2009 e 2010 pela gestão dos referidos procedimentos concursais, pela decisão de
adjudicação, pela assinatura dos respetivos contratos de concessão293
e por toda a tramitação necessária à
sua efetivação.
283
Resolução do Conselho de Ministros n.º 148/2004, que revê a RNAE, incluindo o IP8-Beja-A2, IP4-Vila Real-Bragança e IP2-Portalegre-A 23. 284
Diário da Assembleia da República, Reunião Plenária de 18 de Novembro de 2004, Intervenção do Sr. Ministro das Obras Públicas, pág. 971 285
Memorando – Financiamento do Sistema Rodoviário Nacional, Fevereiro de 2005, Gabinete do Ministro das Oras Públicas, transportes e Comunicações, Ponto 3 286
Memorando – Financiamento do Sistema Rodoviário Nacional, Fevereiro de 2005, Gabinete do Ministro das Oras Públicas, transportes e Comunicações, Ponto 2 287
Resolução do Conselho de Ministros n.º 89/2007, procede à definição dos princípios gerais do novo modelo de gestão e financiamento do sector rodoviário, Junho 2007. 288
Decreto-lei n.º 380/2007, de 13 de Novembro, atribui à Estradas de Portugal a Concessão Geral da Rede Rodoviária Nacional. 289
Decreto-lei n.º 148/2007, de 27 de Abril, define o novo regime orgânico do InIR-Instituto das Infraestruturas Rodoviárias. 290
Resolução do Conselho de Ministros n.º 177/2007, de 22 de Novembro, determina o lançamento da Subconcessão Autoestrada Transmontana e Subconcessão Douro Interior; Resolução do Conselho de Ministros n.º 181/2007, de 29 de Novembro, determina o lançamento da Subconcessão Baixo Tejo, Subconcessão Litoral Oeste, e Subconcessão Baixo Alentejo; Resolução do Conselho de Ministros n.º 56/2008, de 12 de Março, determina o lançamento da Subconcessão Algarve Litoral e Subconcessão Pinhal Interior. 291
Relatório e Contas 2011 – Estradas de Portugal, pág. 38 e Auditoria da Inspeção Geral de Finanças à Estradas Portugal, Relatório ,842/2011, Junho 2011, anexo I. 292
Autoestrada Transmontana – Anúncio de Concurso publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 231, de 30 de Novembro de 2007; Douro Interior – Anúncio de Concurso publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 231, de 30 de Novembro de 2007; Baixo Tejo - Anúncio de Concurso publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 244, de 19 de Dezembro de 2007; Litoral Oeste - Anúncio de Concurso publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 63, de 31 de Março de 2008; Baixo Alentejo - Anúncio de Concurso publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 237, de 10 de Dezembro de 2007; Algarve Litoral - Anúncio de Concurso publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 60, de 26 de Março de 2008; Pinhal Interior - Anúncio de Concurso publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 119, de 23 de Junho de 2008. 293
Autoestrada Transmontana – Contrato de Concessão assinado em 10 de Dezembro de 2008; Douro Interior - Contrato de Concessão assinado em 25 de Novembro de 2008;
Página 302
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
302
Salienta-se que os procedimentos concursais dirigidos pela Estradas de Portugal permitiram atingir
os seguintes resultados:
O custo contratado destas concessões é inferior ao custo estimado previamente294
;
As concessões foram todas contratadas aos concorrentes de concursos públicos internacionais
(com elevada participação, entre 4 a 6 concorrentes por concurso) que apresentaram os preços mais
baixos e as propostas mais vantajosas de acordo com os critérios definidos previamente no programa
de concurso295
;
As taxas de rentabilidade dos acionistas privadas, em média, são as mais baixas de sempre.
Menos 25% face às PPP de portagem real contratadas antes de 2005, e 22% face às concessões
SCUT296
;
O custo de construção por km é muito inferior ao custo das anteriores PPP, menos cerca de
63%297
;
Os riscos ambientais, de expropriações, de disponibilidade e sinistralidade que até aqui eram
risco público passaram para o privado298
;
Em todas as subconcessões os privados assumem risco de tráfego299
;
Não existiram alterações de traçado que gerassem sobrecustos300
;
Não há sobrecustos ou compensações na fase de construção, ao contrário do que se verificou
nas PPP anteriores. Pela primeira pela primeira vez o custo real é inferior ao contratado (27 milhões de
euros) e inferior ao estimado (1.131 milhões de euros)301
;
O custo do financiamento é muito inferior ao custo do financiamento atual do Estado
português302
;
A maioria do financiamento é assegurado pela Banca Internacional, trazendo liquidez e recursos
financeiros para a nossa economia. Caso não existissem estes projectos estes recursos eram
canalizados para outras economias303
;
Ao contrário do verificado anteriormente todas as PPP foram adjudicadas depois da emissão da
Declaração de Impacte Ambiental (DIA);
As subconcessões em referência foram as primeiras PPP rodoviárias que tiveram comparador
público. Recorde-se que o XV Governo, depois de aprovar legislação304
a obrigar a execução prévia do
Comparador Prévio lançou as Concessões Douro Litoral e Grande Lisboa sem o realizar,
argumentando pela incapacidade do Estado em calcular os custos no modelo de administração
directa.
Transcreve-se extracto da acta da audição do Eng.º Rui Manteigas, Director das Estradas de Portugal
sobre as Subconcessões:
“O Sr. Fernando Serrasqueiro (PS): — Tomei umas notas sobre as conclusões que podemos tirar das
suas declarações e gostaria que me dissesse se correspondem ou não ao que quis aqui dizer hoje: que o
custo contratado destas últimas concessões é inferior ao custo previamente estimado.
Baixo Tejo - Contrato de Concessão assinado em 25 de Janeiro de 2009; Litoral Oeste - Contrato de Concessão assinado em 26 de Fevereiro de 2009; Baixo Alentejo - Contrato de Concessão assinado em 31 de Janeiro de 2009; Algarve Litoral – Contrato de Concessão assinado em 20 de Abril de 2009; Pinhal Interior - Contrato de Concessão assinado em 28 de Abril de 2010. 294
Resposta à questão 6 deste questionário; Relatório e Contas 2011 - Estradas de Portugal, Junho de 2012, pág. 42. 295
Relatórios das Comissões de Avaliação dos Concursos Públicos Internacionais das Subconcessões. 296
Resposta à questão 16 deste questionário; Contratos de Concessão das Subconcessões, Caso Base 297
Relatório e Contas 2011 - Estradas de Portugal, Junho de 2012, pág. 38, inclui o valor do Túnel do Marão inscrito na pág. 43; Relatório e Contas 2011 - Estradas de Portugal, Junho de 2012, pág. 43, retirou-se neste cálculo o valor do Túnel do Marão. 298
Resposta à questão 15 deste questionário; 299
Relatório e Contas 2011 - Estradas de Portugal, Junho de 2012, pág. 39 300
Relatório e Contas 2011 - Estradas de Portugal, Junho de 2012, pág. 38 301
Relatório e Contas 2011 - Estradas de Portugal, Junho de 2012, pág. 38 302
Resposta à questão 5 deste questionário; 303
Resposta à questão 5 deste questionário; 304
Decreto Lei n.º 86/2003, 26 de Abril, alínea c) do número 1 do artigo n.º 6 e Lei do Enquadramento Orçamental, número 2 do artigo 16º
Página 303
1 DE NOVEMBRO DE 2013
303
O Sr. Eng.º Rui Manteigas: — Sim, já aqui referi que é cerca de 20% inferior.
O Sr. Fernando Serrasqueiro (PS): — Que as concessões foram todas contratadas aos concorrentes de
concursos públicos que apresentaram os preços mais baixos.
O Sr. Eng.º Rui Manteigas: — Sim, é verdade.
O Sr. Fernando Serrasqueiro (PS): — Que as taxas de rentabilidade dos acionistas privados são as mais
baixas de sempre, menos que as TIR contratadas das SCUT.
O Sr. Eng.º Rui Manteigas: — Sim, em média é 1,5% abaixo, mas há variações de concessão para
concessão.
O Sr. Fernando Serrasqueiro (PS): — (Por não ter falado ao microfone, não foi possível transcrever o
início da frase do orador) ... é muito inferior ao custo das anteriores PPP.
O Sr. Eng.º Rui Manteigas: — É também inferior.
O Sr. Fernando Serrasqueiro (PS): — Que os riscos ambientais das expropriações, de disponibilidade e
sinistralidade, que até aqui eram um risco público, passaram para o privado.
O Sr. Eng.º Rui Manteigas: — Sim, tendo o Estado eliminado o risco ambiental à partida. Quando lançou
as concessões, já tinha grande parte do risco ambiental eliminado — a sua parte.
O Sr. Fernando Serrasqueiro (PS): — Que não existiram alterações de traçado que gerassem
sobrecustos.
O Sr. Eng.º Rui Manteigas: — Sim, é verdade. O Sr. Fernando Serrasqueiro (PS): — E que não há
sobrecustos na fase de construção, ao contrário do que se verificou nas PPP anteriores. O Sr. Eng.º Rui
Manteigas: — Sim, não há sobrecustos.” 305
XVII – Rede de Alta Velocidade
1. Evolução do projecto: enquadramento comunitário e marcos institucionais
No âmbito da Política Comum de Transportes há uma orientação clara no sentido de se assegurar o livre
movimento de pessoas e bens no espaço comunitário, reduzindo distâncias e melhorando as ligações entre as
regiões periféricas e o centro da Europa.
Trata-se da assunção do modelo de uma Europa mais coesa em termos territoriais e sociais, garantindo
uma efectiva mobilidade de pessoas e bens, ligando as principais cidades europeias numa lógica de rede: a
Rede Transeuropeia de Transportes (RTE-T).
A RTE-T assenta em projectos prioritários, através dos quais se estimam reduções no nível do
congestionamento rodoviário hoje existente, bem como reduções significativas de emissões de CO2 que se
admitem ser uma resposta eficaz para o esperado crescimento do tráfego de mercadorias na União Europeia.
A aposta no modo ferroviário, quer convencional quer em alta velocidade, é, claramente, um dos desígnios
da RTE-T, confirmado no programa Connecting Europe que integra o quadro financeiro plurianual 2014-2020.
É neste contexto europeu, de aposta clara no desenvolvimento da RTE-T, da rede de alta velocidade
ferroviária e da sua interoperabilidade, que se insere o projecto nacional da Rede Ferroviária de Alta
Velocidade (RAV), cujas ligações Lisboa-Porto, Lisboa-Madrid, Aveiro-Salamanca e Porto-Vigo estão incluídas
nos projectos prioritários da RTE-T.
O compromisso de Portugal para o desenvolvimento da RAV foi-se consolidando desde o final da década
de 80, quando se iniciaram os primeiros estudos, e cuja configuração se estabilizou com os acordos firmados
no âmbito das Cimeiras Luso-Espanholas da Figueira da Foz, em 2003 (XV Governo Constitucional), e de
Évora, em 2005 (XVII Governo Constitucional), na sequência de decisões do Governo Português, quer em
2004, com a aprovação da Resolução de Conselho de Ministros n.º 83/2004, de 9 de Junho (XVI Governo
Constitucional), quer com a definição dos Eixos Prioritários e modelo de desenvolvimento, em Dezembro de
2005 (XVII Governo Constitucional), e, finalmente, com a assinatura do contrato de concessão do primeiro
troço da ligação Lisboa – Madrid, Poceirão – Caia, em Maio de 2010 (XVIII Governo Constitucional).
305
acta n.º 12 de 14 de Junho de 2012, Audição do Sr. Eng.º Rui Manteigas
Página 304
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
304
Os principais marcos de desenvolvimento do projecto são os seguintes:
1987 Despacho MOPTC 38/87, de 20 de Abril
Cria um grupo de trabalho tendo por missão iniciar os estudos e análises da necessidade e oportunidade
para a introdução do comboio em alta velocidade na rede ferroviária nacional, nomeadamente no “eixo
ferroviário Porto – Lisboa, liberto das restrições impostas pelos transportes suburbanos em Lisboa, Porto e
Coimbra e por um tráfego de mercadorias que naturalmente crescerá no futuro”.
1988 Resolução do Conselho de Ministros n.º 52/88, de 15 de Dezembro
Determina que as novas linhas ferroviárias que viessem a ser construídas em Portugal para transporte de
passageiros em alta velocidade deveriam adoptar a bitola europeia, que as ligações com Espanha deveriam
ser analisadas no âmbito da Comissão Técnica Luso – Espanhola para os Grandes Eixos e ainda que a CP
deveria apresentar um plano de migração “da bitola peninsular para a bitola europeia”.
1999 Despacho n.º 20 309/99, de 6 de Outubro, do Ministro do Equipamento, do Planeamento e
da Administração do Território
Determina que o grupo de trabalho anteriormente criado – GTAV – deveria prosseguir os seus estudos,
tendo em conta a perspectiva de “uma verdadeira rede espanhola de alta velocidade, em bitola europeia” e
tendo como premissas uma velocidade de projecto de 350 km/hora, electrificação em corrente alterna de 25
000 V e tempos máximos de percurso, no transporte de passageiros, de noventa minutos e de três horas,
respectivamente, para as ligações Lisboa – Porto e Lisboa ou Porto – Madrid.
2000 Decreto-Lei n.º 323-H/2000, de 19 de Dezembro
Constitui a RAVE – Rede Ferroviária de Alta Velocidade, SA, sociedade que tem por objecto o
desenvolvimento e coordenação dos trabalhos e estudos necessários para a formação de decisões de
planeamento e construção, financiamento, fornecimento e exploração de uma rede ferroviária de alta
velocidade a instalar em Portugal e da sua ligação com a rede espanhola.
2001 Criação do AVEP – Agrupamento Europeu de Interesse Económico da Alta Velocidade
Espanha-Portugal, de 26 de Janeiro.
2003 XIX Cimeira Luso – Espanhola, Figueira da Foz, 7 e 8 de Novembro
São definidas quatro ligações transfronteiriças e fixado o respectivo calendário de concretização: Porto –
Vigo, em 2009; Lisboa – Madrid, em 2010; Aveiro – Salamanca, para tráfego misto, em 2015; e Faro – Huelva,
antes de 2018. São ainda fixados tempos-objectivo de percurso entre “Lisboa e Madrid” e “Porto e Madrid” da
ordem das 2 horas e 45 minutos.
2004 DECISÃO N.º 884/2004/CE DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO, de 29 de Abril
Inclui os eixos ferroviários de alta velocidade Lisboa – Porto, Lisboa – Madrid e Aveiro Salamanca (PP3) e
Porto – Vigo (PP19) na lista dos 30 projectos prioritários da RTE-T.
Resolução do Conselho de Ministros n.º 83/2004, de 9 de Junho
Mantém o calendário de concretização acordado na Cimeira da Figueira da Foz, fixando para o eixo Lisboa
– Porto o horizonte temporal de 2013, bem como as respectivas estações intermédias: Leiria, Coimbra e
Aveiro. Determina que a parametrização do eixo Lisboa – Madrid deverá permitir a circulação de composições
ferroviárias de mercadorias.
2005 XXI Cimeira Luso – Espanhola, Évora, 18 e 19 de Novembro
Foi acordado que a ligação Lisboa – Madrid seria projectada para tráfego misto, mantendo o tempo de
percurso para passageiros em 2 horas e 45 minutos. Foi alterado o objectivo temporal para a abertura ao
tráfego no troço Lisboa – Caia passando para 2013, mantendo o do troço Madrid – Badajoz.
Apresentação pública do projecto de alta velocidade ferroviária portuguesa, pelo XVII Governo
Constitucional, em 12 de Dezembro
Fixa como eixos prioritários as ligações Lisboa – Porto e Lisboa – Madrid, sendo a alta velocidade
assumida como um dos principais projectos públicos nacionais.
2006 Orientações Estratégicas para o Sector Ferroviário, apresentação pública em 28 de
Outubro
Pela primeira vez a rede de alta velocidade é fixada como uma componente da rede ferroviária nacional,
integrada na sua rede principal, e são dadas orientações para que exista complementaridade e coordenação
com a rede convencional e seja maximizada a interoperabilidade na ligação entre as duas, com procura de
estações comuns às duas redes.
Página 305
1 DE NOVEMBRO DE 2013
305
Inclui a ligação Porto – Vigo no conjunto dos eixos prioritários, destinada a tráfego misto, com um tempo de
percurso entre extremos no máximo 60 minutos, construída de forma faseada, mas com serviço obrigatório ao
Aeroporto Sá Carneiro na sua configuração final.
Na ligação Lisboa – Madrid é fixada a Terceira Travessia do Tejo (TTT) no corredor Chelas – Barreiro, com
componente ferroviária AV e convencional incluindo mercadorias, e são dadas orientações para ser analisada
a componente rodoviária. É fixada a estação de Évora e a plataforma comum com a ligação Sines – Espanha
no troço Évora – Caia.
Na ligação Lisboa – Porto é definida a entrada em Lisboa pela margem direita do Tejo e no Porto pela
Ponte de São João, ainda que com reserva de espaço – canal alternativo. É também fixada a estação central
do Porto em Campanha, bem como a articulação das redes de Alta Velocidade e convencional e o Sistema de
Mobilidade do Mondego, na nova estação em Coimbra.
XXII Cimeira Luso – Espanhola, Badajoz, 25 de Novembro
Acordada a construção de uma estação internacional conjunta na fronteira Elvas – Badajoz. Fixado o
horizonte temporal de 2013 para a ligação Porto – Vigo.
2007 Decreto-lei n.º 1/2007, de 25 de Janeiro, que estabelece medidas preventivas com o objectivo
de viabilizar a Terceira Travessia do Rio Tejo no corredor Chelas – Barreiro.
Apresentação Pública do Modelo de Negócios para a Alta Velocidade Ferroviária em Portugal, em 1
de Junho.
Decreto-lei n.º 25/2007, de 22 de Outubro, que estabelece medidas preventivas com o objectivo de
viabilizar o eixo ferroviário de alta velocidade Lisboa – Madrid.
Declaração Conjunta de Portugal e Espanha para a coordenação dos trabalhos nos troços
transfronteiriços, de 7 de Julho.
2008 Resolução de Conselho de Ministros n.º 13/2008
Aprova, preliminarmente, a localização do novo aeroporto de Lisboa na zona do campo de tiro de Alcochete
associada à solução rodo-ferroviária para a Terceira Travessia do Tejo (TTT) no corredor Chelas – Barreiro.
Decreto-lei n.º 7/2008, de 27 de Março, que estabelece medidas preventivas com o objectivo de
viabilizar o eixo ferroviário de alta velocidade Lisboa – Madrid.
Decisão de localização da estação central de Lisboa na Gare do Oriente e respectiva ampliação, em
17 de Abril.
Apresentação pública e lançamento do concurso público internacional para a PPP do troço
Poceirão-Caia, em 2 de Junho.
2009 Anúncio público do lançamento do concurso público internacional para a PPP do troço
Lisboa-Poceirão, incluindo a TTT no corredor Chelas-Barreiro, em 30 de Março.
Apresentação pública da decisão de adjudicação do concurso público internacional para a PPP do
troço Poceirão-Caia, em 12 de Dezembro.
2010 Assinatura do contrato de concessão das infraestruturas ferroviárias do troço Poceirão-Caia,
em 8 de Maio.
Assinatura do Memorando de Entendimento Portugal, Espanha, França sobre a realização do
Projecto Prioritário n.º 3 da RTE-T, de 8 de Junho.
2012 Acórdão do Tribunal de Contas, n.º 9/12-21.Mar-1ªA/SS, que recusa visto ao contrato de
concessão da RAV Poceirão-Caia (na sequência da não resposta do governo aos pedidos de esclarecimento).
Despacho do Secretário de Estado das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, Sérgio Monteiro,
determinando à REFER que não interpunha recurso do Acórdão de recusa de visto, apesar da REFER
entender existir fundamento, 5 de Abril.306307
Infelizmente a Comissão de Inquérito não avaliou as consequências jurídicas e os custos financeiros para o
País resultantes da violação de compromissos internacionais e de obrigações contratuais por parte do actual
governo.
Deveriam ter sido avaliadas a dimensão da perda de fundos comunitários e os custos resultantes da
deliberada inércia do governo na relação com o Tribunal de Contas e com as empresas contratantes. É
306
Fundamentação proposta pela REFER para recurso do Acórdão de recusa de visto. 307
Junta-se em anexo o referido despacho do SEOPTC Sérgio Monteiro.
Página 306
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
306
designadamente grave que mantendo o programa Connecting Europe referência à ligação ferroviária em alta
velocidade à Península Ibérica a concretizar agora até 2020 a única acção conhecida do governo tenha a ver
com uma ligação ferroviária para mercadorias a Sines projectada para depois de 2020.
O actual governo não só violou gravemente o interesse nacional e os compromissos reiteradamente
assumidos com a União Europeia e com Espanha, perdendo assim todos os financiamentos assegurados no
âmbito do QREN, da RTE-T e do BEI no período 2007-2013, como anuncia desde já que irá desperdiçar os
recursos financeiros previstos para esta finalidade no quadro financeiro plurianual 2014-2020.
2. Os Objectivos estratégicos e o modelo de negócios da RAV
Os objectivos da RAV enquadram-se no espírito da Política Comum de Transportes e da Rede
Transeuropeia de Transportes (RTE) de tornar a Europa mais coesa em termos territoriais e sociais,
garantindo-se uma efectiva mobilidade de pessoas e bens.
Também a nível nacional estão em sintonia com os objectivos globais do sector dos transportes de
melhorar a eficiência e a qualidade do sistema de transportes, de contribuir para o desenvolvimento
económico e para a coesão social e territorial, ao nível nacional e europeu e de aumentar a sustentabilidade
ambiental, económica e social do sistema de transportes.
Estão ainda enquadrados nos objectivos estratégicos para o sector ferroviário, fixados nas OESF em 2006,
de melhorar a acessibilidade e a mobilidade, de modo a que daí decorra uma quota de mercado relevante, de
garantir padrões adequados de segurança, de interoperabilidade e de sustentabilidade ambiental da rede, de
evoluir para um modelo de financiamento sustentável e promotor da eficiência e de promover a Investigação, o
Desenvolvimento e a Inovação.
Desta forma, as orientações estratégicas estabelecidas em Dezembro de 2005 para a RAV consagram o
firme propósito de:
Criar um sistema de transportes moderno, sustentável e eficiente, reduzindo tempos e custos de
deslocação;
Contribuir para a redução da situação periférica de Portugal no espaço europeu, integrando o caminho-
de-ferro nacional na RTE-T;
Contribuir para aumentar a competitividade da Fachada Atlântica Portuguesa;
Contribuir para o desenvolvimento territorial, económico e tecnológico e para a criação de emprego;
Melhorar a mobilidade e reequilibrar a distribuição modal dos transportes, captando passageiros e
mercadorias de modos mais poluentes, como o rodoviário;
Aumentar a utilização do sistema ferroviário, através da articulação com a rede convencional;
Contribuir para aumentar a competitividade dos sistemas portuário, aeroportuário e logístico, através da
articulação com a ferrovia;
Diminuir as emissões poluentes e de gases que provocam o efeito de estufa;
Contribuir para a redução da sinistralidade rodoviária;
Criar uma rede de Cidades AV, à semelhança do que ocorreu em França e Espanha, por exemplo, após
a construção de redes de alta velocidade ferroviária. Este conceito está associado à existência de redes de
cidades com fortes ligações sociais e económicas entre si, possibilitadas pela existência de um sistema de
transportes rápido e eficiente que reduz fortemente, em termos de tempos de percurso, a distância física que
as separa, viabilizando relações normalmente associadas a uma natureza regional ou metropolitana.
O Modelo de Negócio escolhido para o desenvolvimento da infraestrutura assentava no estabelecimento de
Parcerias Público-Privadas (PPP).
Os principais objectivos estabelecidos para o Modelo de Negócio eram os seguintes:
Assegurar a Comportabilidade para o Estado Português;
Garantir o Cumprimento de Prazos;
Garantir uma elevada Qualidade de Serviço;
Minimizar os Riscos para o Estado.
Página 307
1 DE NOVEMBRO DE 2013
307
As PPP para a infraestrutura (PPP1: Poceirão – Caia; PP2: Lisboa – Poceirão; PP3 e 4: Lisboa – Porto;
PPP5: Braga – Valença) seriam estabelecidas através de contratos de concessão para o projecto, construção,
financiamento, manutenção e disponibilidade da infraestrutura, por um período de 40 anos.
A PPP para a sinalização e telecomunicações (PPP6) seria estabelecida através de contratos de
concessão para o projecto, construção, financiamento e manutenção, por um período de 20 anos.
As funções estratégicas de gestão da circulação e de alocação da capacidade continuariam a ser
responsabilidade da REFER, enquanto entidade gestora da infraestrutura ferroviária em Portugal.
A exploração ferroviária seria garantida por um ou mais operadores em articulação com Espanha no caso
das linhas internacionais Porto – Vigo e Lisboa – Madrid.
3. A ligação Lisboa-Madrid
Para o eixo Lisboa-Madrid, o XVII Governo Constitucional acordou com Espanha, em 2005, a construção
de uma linha mista destinada a mercadorias e passageiros, alterando a opção anterior de a vocacionar apenas
para passageiros, com um tempo de ligação directa entre a Gare do Oriente e Madrid, para passageiros, de 2h
e 45minutos e uma velocidade de projecto de 350 km/h. No território nacional ter-se-ia uma estação intermédia
em Évora e uma estação internacional no Caia.
É um projecto que a Comissão Europeia, no âmbito da RTE-T, considerou dos cinco mais prioritários. Esta
classificação confirmou a importância desta ligação, estimando-se que a procura nesta linha, no seu primeiro
ano de funcionamento, atingisse cerca de 6,1 milhões de passageiros, passando este número, em 2033, a ser
de 9,3 milhões de passageiros.
Sendo uma linha mista, estimou-se que o tráfego de mercadorias neste corredor seja de 1,5 milhões de
toneladas em 2020, fazendo subir a quota do caminho-de-ferro – hoje praticamente residual – para cerca de
15%, no mesmo ano.
Estas estimativas poderiam ainda ser potenciadas pelo efeito que a linha de alta velocidade teria no
alargamento da área de influência (hinterland) dos portos de Lisboa, Setúbal e Sines, associado à articulação
com as plataformas logísticas do Poceirão e de Elvas/ Caia. Esse efeito seria ainda mais acentuado devido à
existência de uma plataforma comum, de cerca de 92 km de extensão, entre Évora e Caia, com uma linha
ferroviária convencional para mercadorias pesadas, que integrava o Projecto Prioritário n.º 16 – Eixo ferroviário
de transporte de mercadorias Sines/Algeciras-Madrid-Paris.
Outro aspecto importante na ligação Lisboa – Madrid prendia-se com o facto do cumprimento das 2h e 45
minutos, na ligação directa para passageiros, determinar uma nova travessia sobre o Rio Tejo – a Terceira
Travessia do Tejo (TTT) rodo-ferroviária.
A TTT – em linha com o previsto no PROTAML – localizar-se-ia no alinhamento Chelas-Barreiro e iria
contemplar duas vias para a Alta Velocidade, bem como duas vias dedicadas à circulação de comboios
convencionais e com ligações à Linha de Cintura e à Gare do Oriente na margem Norte e à Linha do Alentejo
na margem Sul, permitindo o fecho do anel ferroviário na Área Metropolitana de Lisboa.
Esta nova travessia ferroviária permitiria maximizar a utilização de uma infraestrutura necessária para a
viabilização da Alta Velocidade e apostar num bom serviço de transporte de mercadorias para sul e em
ganhos de tempo muito significativos quer nas ligações de passageiros ao Algarve quer nas ligações
suburbanas. Os serviços de passageiros para o Algarve teriam uma redução do tempo de percurso da ordem
dos 30 minutos, a ligação ferroviária entre Setúbal e Lisboa teria uma redução para metade, passando dos
actuais 60 para 30 minutos, e a ligação entre Lisboa e o Barreiro seria efectuada em menos de 10 minutos.
As ligações ferroviárias ao Novo Aeroporto de Lisboa (NAL), no Campo de Tiro de Alcochete (CTA), seriam
asseguradas quer em serviços convencionais, quer em serviços shuttle sobre a linha de alta velocidade com
um tempo de percurso da ordem dos 15 minutos.
A introdução da componente rodoviária iria, por um lado, assegurar uma ligação rodoviária ao NAL
alternativa à Ponte Vasco da Gama e, por outro lado, garantir equidade de tratamento às populações do eixo
Lisboa – Barreiro – Setúbal, dado tratar-se do único na Área Metropolitana de Lisboa que não tem ligação
viária directa à Capital.
A PPP1, troço Poceirão – Caia, foi adjudicada ao agrupamento “ELOS Ligações de Alta Velocidade”, tendo
sido assinado o contrato de concessão em 8 de Maio de 2010.
Página 308
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
308
4. O custo/ benefício e o financiamento da Alta Velocidade
Nos eixos Lisboa-Porto e Lisboa-Madrid estimava-se, em 2005, um investimento total de 7,7 mil milhões de
euros, valor esse revisto em baixa em 2007, para 7,1 mil milhões de euros, fruto de optimização de soluções
no projecto, com recurso a ferramentas de Value Engineering.
No troço Poceirão – Caia obteve-se um valor contratual, em 2010, da ordem dos 1.400 milhões de euros,
inferior ao estimado em 2007.
Com a redução de custos nos eixos atrás referidos, a solução de financiamento do investimento foi
igualmente revista, passando o esforço do Estado de 40% para 37% do valor total de investimento, sendo 18
% do projecto financiado por Fundos Comunitários e 45% pelas receitas geradas pelo próprio projecto – cash
flow de exploração.
No caso da PPP1, troço Poceirão – Caia, o financiamento seria assegurado conforme se indica.
O modelo de negócio adoptado para a Alta Velocidade e o forte apoio da União Europeia permitiriam a
suavização dos encargos do Estado Português no financiamento do projecto nacional. Do esforço de
investimento do Estado, sensivelmente metade seria exigido durante a fase de construção e o restante na fase
de exploração. Esta ligação deveria gerar receitas suficientes para cobrir a sua exploração, existindo libertação
de cash flow para amortizar o investimento.
A TIR sócio-económica obtida na análise custo-benefício efectuada para a RAVE era de 5,75% para o eixo
Lisboa – Madrid (com 20, 47% para a TTT).
No eixo Lisboa – Madrid, a avaliação sócio-económica demonstra que os benefícios (receitas tarifárias,
poupança de tempo, redução de acidentes, economias de custo de operação de outros modos de transporte,
melhoria da qualidade do ar e criação de emprego) superariam os custos de investimento e de exploração a
partir do primeiro ano de entrada em serviço e atingiriam cerca de 370 milhões de euros de saldo positivo em
2040.
Página 309
1 DE NOVEMBRO DE 2013
309
Para o período 2007-2013 a Comissão Europeia atribuiu ao projecto um montante de apoio financeiro
global de 1.334 milhões de euros, tendo o Programa Multianual da RTE-T atribuído à RAV em Portugal um
financiamento de 383,38 milhões de euros, o que correspondeu a cerca de 10% dos 3,9 mil milhões de euros
disponíveis para os 27 países da União Europeia para o sector ferroviário. Posteriormente, através dos
programas anuais, foram atribuídos mais 33 milhões de euros.
Com a decisão de não avançar com o projecto, os montantes previstos de financiamentos comunitários
foram perdidos para Portugal, de acordo com os serviços da Comissão Europeia.
De acordo com os estudos realizados para a RAVE308
, o investimento previsto no projecto de Alta
Velocidade, para os três eixos prioritários, geraria efeitos globalmente positivos em todas as variáveis
macroeconómicas:
Criação, ao longo do período de vida do projecto, de 56 mil novos postos de trabalho permanentes, para
além dos cerca de 100 mil durante a fase da construção;
Aumento do investimento privado em 126 mil milhões de euros;
Aumento do PIB na ordem dos 121 mil milhões de euros;
Aumento cumulativo da receita fiscal na ordem dos 64 mil milhões de euros, receita esta que não
constitui qualquer sobrecarga fiscal para os contribuintes, antes é uma receita associada ao próprio projecto.
A construção de uma Rede de Alta Velocidade Ferroviária em Portugal, em bitola UIC e coordenada com
as redes espanhola e francesa, com a Rede Nacional de Plataformas Logísticas e com os portos e aeroportos
nacionais, seria também uma oportunidade de definir e acelerar o processo de migração da bitola ibérica
existente na grande maioria da rede ferroviária nacional. Desta forma, ao garantir-se uma maior
interoperabilidade com a generalidade dos caminhos-de-ferro europeus, para além de se poder prestar um
melhor serviço de transporte aos cidadãos, poder-se-ia igualmente atingir um novo patamar de eficiência
económica e financeira na gestão e exploração dos sistemas ferroviário e multimodal.
Por outro lado, estimava-se um potencial de participação nacional entre 80 a 85%309
do investimento,
designadamente, na obra civil, nas especialidades ferroviárias, nas telecomunicações e tecnologias de
informação, nos interiores do material circulante, na manutenção das infraestruturas e do material circulante e
nos serviços e todas as actividades empresariais inerentes, o que constituiria uma oportunidade fundamental
em tempo de crise para a inovação tecnológica e criação de emprego nas empresas portuguesas
Outro dos benefícios identificados no projecto prende-se com a dinâmica urbana e territorial que gera. O
grande vector de mudança é introduzido pela diminuição das distâncias, medidas em tempo de percurso,
promovendo dinâmicas de maior coesão social, económica e territorial.
De facto, a rede planeada permitiria que mais de metade da população residente em Portugal efectuasse
deslocações, entre os principais centros urbanos nacionais, com um tempo composto de viagem igual ou
inferior a 2 horas (tempo de origem a destino) e se se considerar um tempo composto de viagem de 3 horas,
cerca de 90% da população beneficiaria dessa acessibilidade.
Em termos de externalidades, a Rede de Alta Velocidade teria um impacte significativo na redução da
sinistralidade, da poluição atmosférica e das alterações climáticas, permitindo ao País uma poupança de 92
milhões de euros no ano de arranque da exploração e de 245 milhões de euros no 15.º ano de exploração. No
consumo de energia previa-se uma diminuição que implicaria uma redução acumulada da importação de
produtos petrolíferos, até ao ano 2040, superior a 1.000 milhões de euros. Trata-se de custos poupados que
evidenciam impactes positivos cujos resultados contribuiriam de forma determinante na justificação do
projecto.
Atendendo ao seu contributo para o emprego, para a retoma do investimento, para a elevação do patamar
tecnológico e para o reforço da competitividade, a Rede Ferroviária de Alta Velocidade é um dos projectos que
melhor se integra numa resposta coordenada da Europa à crise económica internacional.
308
Fonte: Pereira, A.M. e Andraz, J.M., 2008. 309
Fonte: Estudo “Potencial de participação da indústria nacional no projecto de Alta Velocidade”, In Out Global, ISCTE, 2005.
Página 310
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
310
É legítimo e fundamentado reconhecer que a Alta Velocidade representaria para Portugal um sistema de
transportes moderno, sustentável e eficiente que permitiria a integração de Portugal no espaço ibérico e
europeu, sendo ao mesmo tempo um projecto potenciador de emprego, desenvolvimento económico e
tecnológico, e potenciador do sistema portuário, aeroportuário e logístico. Seria, sem dúvida, uma alavanca
para a competitividade da economia portuguesa.
A decisão do XIX Governo Constitucional de não avançar com este projecto tem um prejuízo financeiro
directo para o País, através da perda de fundos comunitários e da negociação com a concessionária, para
além de implicar a perda dos benefícios que se obteriam por via da sua concretização.
5. Resposta aos quesitos de acordo com os factos apurados pela Comissão
A Comissão de Inquérito centrou o seu trabalho na procura de respostas às 32 questões elaboradas
previamente. Nesta parte deste relatório iremos, com base nos factos apurados anteriormente e com base no
trabalho desenvolvido pela Comissão, apresentar as respostas aos quesitos e a outras relevantes questões
que surgiram durante o desenrolar dos trabalhos.
Sobre a adopção do Modelo de PPP:
I – Responsáveis Políticos, Porque se optou por PPP, Condições de Financiamento, Consequências
sobre o Orçamento de Estado, Quem financiou? (Quesitos 1 a 5)
a) Modelo Parcerias Público-Privadas
a.1) Na Europa
A Comissão, para analisar o contexto das PPP na Europa, adoptou como principal fonte de informação
sobre Parcerias Público-Privadas o European PPP Expertise Centre – EPEC.
A EPEC nasceu por decisão da Comissão Europeia e do Banco Europeu de Investimento. Tem 39
membros, todos institucionais, com funções de responsabilidade sobre os programas de PPP de cada país.
A EPEC publica, desde 2010, relatórios anuais e semestrais sobre a evolução do Mercado de PPP. Já
foram publicados o Market Update – Review of the European PPP Market, relativos aos anos de 2010310
,
2011311
e 2012312
e os relatórios semestrais dos anos de 2011313
e 2012314
.
Foi também publicado pelo Banco Europeu de Investimento o relatório Public-Private Partnerships In
Europe – Before And During The Recent Financial Crisis - July 2010, Andreas Kappeler and Mathieu
Nemoz315
, que inclui dados sobre as PPP na Europa desde 1990.
310
http://www.eib.org/epec/resources/epec-market-update-2010-public.pdf 311
http://www.eib.org/epec/resources/epec_market_update_2011_en_web.pdf 312
http://www.eib.org/epec/resources/epec_market_update_2012_en.pdf 313
http://www.eib.org/epec/resources/epec-market-update-h1-2011.pdf 314
http://www.eib.org/epec/resources/epec_market_update_h1_2012_en.pdf 315
http://www.eib.org/epec/resources/efr_epec_ppp_report.pdf
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
500
milh
õe
s d
e e
uro
s
Custos e Benefícios Económicos do Eixo Lisboa-Madrid
Criação de Emprego
Ganhos Ambientais
Redução de Acidentes
Poupança de Tempo
Economias de custo de operação de outros Modos
Outros Benefícios
Custos Totais
Página 311
1 DE NOVEMBRO DE 2013
311
Através da compilação dos dados reportados por estes relatórios a Comissão concluiu que:
Na Europa, entre 1990 e 2012,
O modelo de PPP foi um modelo muito utilizado, tendo-se concretizado1602 Parcerias Público-
Privadas, em 24 países, com um investimento aproximado de 301 mil milhões de euros316
.
Concretizaram-se, em média, 70 PPP por ano com um valor médio de investimento por projeto de 188
milhões de euros317
.
O país que mais PPP desenvolveu foi o Reino Unido com 996 contratos (62,2% do total europeu),
seguido da Espanha com 158 contratos (9,9%), a França com 132 contratos (8,2%) e a Alemanha com 102
contratos (6,4%)318
;
Em valor de investimento, o Reino Unido é, de longe, o país que mais recorreu a PPP, investindo 48,5%
do total europeu, seguido da Espanha, com 11,4% e da França com 10,1%319
.
No Reino Unido foram contratadas 997 PPP, com um investimento de 170 mil milhões de euros.
Tradicionalmente o sector dos transportes é o grande responsável pela contratualização de PPP e no Reino
Unido 60% dos contratos, entre 1995/99, eram de transportes.
Fora do Reino Unido, o sector de transportes representa 76% dos projectos e o sector rodoviário foi
responsável por três quartos destes projetos.
Relativamente ao impacte dos fluxos financeiros das PPP, o Banco Europeu de Investimento320
concluiu: “In all countries PPP investment flows represent less than one percent of GDP. Figure 6 suggests that
PPPs are of macroeconomic significance only in Greece, Portugal, the UK and, to some extent, Spain and
Ireland. Greece is in fact characterised by a small number of large PPP projects. The countries with the largest
increase of PPPs relative to GDP over the past five years are Ireland, Spain, the UK and, in relative terms,
France, Germany and Italy.”
Nos últimos 3 anos – 2010 a 2012:
Foram celebrados 262 contratos de PPP, em 16 países, com um investimento de cerca de 48 mil
milhões de euros.
O país que mais PPP desenvolveu foi o Reino Unido com 97 contratos, a França com 60 contratos, a
Alemanha com 36 contratos e a Espanha com 23 contratos;
Em termos de valor, a França foi o país que mais investiu através de PPP, 35,4%, seguido do Reino
Unido com 27% e da Espanha com 11,1%.
As PPP no sector dos transportes representaram 55% do total investido, a educação 13%, o ambiente
8%, e a segurança 8%.
As maturidades das linhas de financiamento ultrapassam em média 20 anos com spreads que variaram
em média, em 2010, entre 2,4% e 2,75%, em 2011 entre 2,3% e 2,75% e em 2012 entre 3% e 3,5%. O valor
mínimo obtido foi em 2011 de 1,7% e o valor máximo foi 4,5%, em 2012.
a.2) Em Portugal
Entre 1999 e 2012, foram contratualizadas 36 PPP, com um investimento total de 20,9 mil milhões de
euros, 22 no sector rodoviário, 10 no sector da saúde, 3 no sector ferroviário e 1 no sector da segurança. No
sector rodoviário e ferroviário estão activas 24 PPP.
316
Andreas Kappeler and Mathieu Nemoz, Public-Private Partnerships in Europe – Before and during the financial crisis, European Investment Bank, July 2010; European PPP Expertise Centre, Market Update - Review of the European PPP Market in 2010, European Investment Bank and European commission, April 2011; European PPP Expertise Centre, Market Update - Review of the European PPP Market in 2011, European Investment Bank and European commission, March 2012; European PPP Expertise Centre, Market Update - Review of the European PPP Market in 2012, European Investment Bank and European commission, March 2013. 317
Idem 318
Idem 319
Idem 320
Andreas Kappeler and Mathieu Nemoz, Public-Private Partnerships in Europe – Before and during the financial crisis, European Investment Bank, July 2010, page 16.
Página 312
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
312
Portugal contratualizou 2,8% dos projectos de PPP europeus, representando 6,8% do total do
investimento europeu em PPP;
Entre 2010 e 2012, foram contratualizadas duas PPP tendo sido anulado um dos dois contratos
celebrados, o contrato ferroviário Poceirão-Caia;
O valor máximo anual registado nos relatórios da DGTF relativo a fluxos financeiros de PPP
corresponde a 0,8% do PIB anual.
Ano
Encargos
com PPP
(M€)
PIB (M€) % PIB
2007 517 169000 0,31%
2008 403 172000 0,23%
2009 684 169000 0,40%
2010 897 173000 0,52%
2011 1521 171000 0,89%
2012 676 166000 0,41%
Fonte:Relatórios anuais DGTF, Relatório 2012 UTAP e Eurostat
a.3) Em conclusão
O Reino Unido, em número de projectos e em valor de investimento, é o país que mais utilizou o modelo
PPP. Não há nenhum país com fluxos de investimento em PPP superior a 1% do PIB. Portugal posiciona-se
no grupo de países que mais utilizou PPP mas longe dos líderes Reino Unido, França e Espanha.
O modelo de PPP é um modelo utilizado em toda a Europa.
Foi utilizado massivamente no Reino Unido, Espanha e França, que em conjunto representam 69% do
número total de projectos e 70% do valor total investido em PPP. Portugal fez 2,8% do número total de
projectos e investiu, em termos percentuais, 6,6% do total europeu.
Em Portugal, o investimento em PPP é em termos médios de 0,5% do PIB anual.
b) A União Europeia e as PPP
O modelo de PPP tem vindo a ser largamente promovido pela União Europeia e pelo Banco Europeu de
Investimento.
A Comissão concluiu que esse incentivo foi largamente reforçado no contexto da resposta à crise
despoletada em 2008.
Recorde-se a Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité
Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões - Mobilizar o investimento privado e público
com vista ao relançamento da economia e à mudança estrutural a longo prazo: desenvolver parcerias
público-privadas, de 2009321
, em que se defende que “O investimento em projetos de infraestruturas é
um meio importante para manter a actividade económica durante a crise e apoiar um regresso rápido a
um crescimento económico sustentável. As PPP podem proporcionar formas eficazes para realizar
projectos de infraestruturas…”.
321
COM/2009/0615 final, Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões - Mobilizar o investimento privado e público com vista ao relançamento da economia e à mudança estrutural a longo prazo: desenvolver parcerias público-privadas – Bruxelas, Setembro 2009.
Página 313
1 DE NOVEMBRO DE 2013
313
Entre as vantagens apontadas pela União Europeia salienta-se “Repartir os custos do financiamento
das infraestruturas ao longo da vida do activo, reduzindo desta forma as pressões imediatas sobre os
orçamentos públicos e permitindo antecipar em vários anos a conclusão dos projectos de
infraestruturas— e colher os benefícios correspondentes. Além disso, as PPP permitem mobilizar os fundos
privados e reuni-los aos recursos públicos.”
Nesta comunicação da Comissão Europeia salienta-se que em resposta à crise as PPP “assumem uma
especial importância” e que perante as dificuldades o desenvolvimento das PPP está a ser restringido o que
está a provocar em alguns países a paragem ou suspensão de projectos e outros “(...) estão a adoptar
medidas de apoio,que vão desde os regimes de garantia estatal, introduzidos em França, Bélgica e Portugal,
a novos instrumentos de concessão de crédito pelo sector público, introduzidos no Reino Unido,
Alemanha e França. Algumas administrações públicas estão igualmente a alterar a gestão de adjudicação
de projectos PPP ou a simplificar as regras e práticas nacionais em matéria de contratos públicos, que
excedem frequentemente os requisitos processuais mínimos das regras comunitárias neste domínio. Estes
desenvolvimentos reflectem o empenhamento dos Governos no sentido de as PPP desempenharem um papel
mais importante no domínio dos investimentos — um papel que irá revestir uma importância ainda maior, uma
vez que as finanças públicas irão permanecer sob tensão num futuro próximo”
O mesmo documento aponta ainda os principais benefícios das PPP:
“Existem actualmente numerosos elementos que permitem concluir que as PPP podem:
– Melhorar a realização dos projectos. Tem sido demonstrado que os projectos através de PPP têm
respeitado os prazos322
e os orçamentos323
previstos. (...)
– Melhorar a relação custos-benefícios das infra-estruturas, explorando a eficiência324
e o potencial
inovador de um sector privado competitivo, ou contribuir para um melhor índice de qualidade.
– Repartir os custos do financiamento das infra-estruturas ao longo da vida do activo, reduzindo
desta forma as pressões imediatas sobre os orçamentos públicos e permitindo antecipar em vários anos a
conclusão dos projectos de infra-estruturas — e colher os benefícios correspondentes.
– Melhorar a partilha dos riscos325
entre os sectores público e privado. Desde que as tarefas sejam
correctamente partilhadas, uma gestão mais eficiente dos riscos pode reduzir os custos totais dos projectos.
– Reforçar os esforços em matéria de sustentabilidade, inovação e investigação e
desenvolvimento a fim de realizar os progressos necessários para encontrar novas soluções para os desafios
socioeconómicos da sociedade.”
Antes, em 2008, perante o eclodir da violenta crise, Durão Barroso apresentou o Plano de Relançamento
Económico326
“O Plano de relançamento da economia europeia assenta em dois pilares (...):
O primeiro pilar consiste numa importante injecção de poder de compra na economia destinada a
fomentar a procura e a estimular a confiança. A Comissão propõe que os Estados-Membros e a UE acordem
322
Um relatório recente (Outubro de 2009) do Serviço Nacional de Auditoria do Reino Unido actualiza o "PFI construction performance report" de 2003. Este relatório confirma que o desempenho global das PPP é superior ao da adjudicação convencional no que respeita ao orçamento afectado (65% de projectos PIF) e ao cumprimento dos prazos (69%). Nos projectos em que os custos foram ultrapassados, em 90% de casos isso ficou a dever-se a pedidos das autoridades ou de terceiros. Além disso, 91 % dos projectos completados foram avaliados pelos utilizadores chave como muito ou bastante bons em matéria de qualidade de construção e de concepção. 323
Estas conclusões são confirmadas por uma revisão interna do BEI publicada em 2005, baseada num exame pormenorizado de 15 PPP "Evaluation of PPP projects financed by the EIB", 324
Os resultados de um estudo a nível mundial sobre o impacto da participação do sector privado na distribuição da água e da electricidade (Maio de 2009) revelam que o sector privado cumpre as expectativas em termos de produtividade do trabalho e de eficiência operacional, ver http://www.ppiaf.org/content/view/480/485/. 325
Canoy et al. (2001) observaram que as modalidades de partilha dos riscos nas PPP incentivam as duas partes a aumentar a eficiência do projecto. 326
COM(2008)800 final, Comunicação da Comissão ao Conselho Europeu - Plano de relançamento da economia europeia, Bruxelas, 26 de Novembro de 2008
Página 314
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
314
com urgência num estímulo orçamental imediato até 200 mil milhões de euros (1,5% do PIB), a fim de
fomentar a procura, no pleno respeito do Pacto de Estabilidade e Crescimento.
O segundo pilar assenta na necessidade de orientar a acção de curto prazo com vista a reforçar a
competitividade da Europa a longo prazo. O plano inclui um programa abrangente que visa orientar a acção
para os investimentos "inteligentes". Por investimento inteligente entende-se o investimento nas qualificações
adequadas para dar resposta às necessidades futuras; o investimento na eficiência energética destinada a
criar emprego e poupar energia; o investimento em tecnologias limpas a fim de fomentar sectores de
actividade como os sectores da construção e automóvel nos mercados de baixo carbono do futuro; e investir
em infraestruturas e interconexões com vista a promover a eficiência e a inovação.”
A Comissão concluiu que:
O modelo de PPP tem vindo a ser largamente promovido pela União Europeia e pelo Banco Europeu de
Investimento.
O incentivo foi largamente reforçado no contexto da resposta à crise despoletada em 2008,
nomeadamente através Comunicação da Comissão - Mobilizar o investimento privado e público com
vista ao relançamento da economia e à mudança estrutural a longo prazo: Desenvolver parcerias
público-privadas327
e através do Plano de Relançamento Económico328
A Comissão Europeia defendeu que“O investimento em projectos de infraestruturas é um meio
importante para manter a actividade económica durante a crise e apoiar um regresso rápido a um
crescimento económico sustentável. As PPP podem proporcionar formas eficazes para realizar
projectos de infraestruturas”.
Entre as vantagens apontadas às PPP pela Europa salienta-se “Repartir os custos do financiamento
das infraestruturas ao longo da vida do ativo, reduzindo desta forma as pressões imediatas sobre os
orçamentos públicos e permitindo antecipar em vários anos a conclusão dos projetos de
infraestruturas”.
O Plano de Relançamento Económico apresentado por Durão Barroso, em 2008, assentava em dois
pilares “O primeiro pilar consiste numa importante injecção de poder de compra na economia destinada a
fomentar a procura e a estimular a confiança (...) O segundo pilar assenta na necessidade de orientar a
acção de curto prazo com vista a reforçar a competitividade da Europa a longo prazo (...) O plano inclui um
programa abrangente que visa orientar a acção para os investimentos "inteligentes". Por investimento
inteligente entende-se (...) e investir em infraestruturas e interconexões com vista a promover a eficiência
e a inovação.”
c) Lançamento de PPP em Portugal
A primeira PPP lançada em Portugal foi a da Nova Travessia do Tejo em 1992 pelo XI Governo de Cavaco
Silva.
327
COM/2009/0615 final, Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões - Mobilizar o investimento privado e público com vista ao relançamento da economia e à mudança estrutural a longo prazo: desenvolver parcerias publico-privadas – Bruxelas, Setembro 2009. 328
COM(2008)800 final, Comunicação da Comissão ao Conselho Europeu - Plano de relançamento da economia europeia, Bruxelas, 26 de Novembro de 2008.
Página 315
1 DE NOVEMBRO DE 2013
315
Antes, em 1971, já tinha sido lançada a concessão Brisa, que foi sujeita a várias alterações e a duas
grandes ampliações de objecto concretizadas, em 1991, pelo XI Governo de Cavaco Silva, e em 1997, pelo
XIII Governo de António Guterres.
O XIII e o XIV Governos de António Guterres lançaram 10 PPP rodoviárias e 2 ferroviárias.
O XV Governo de Durão Barroso, no orçamento de 2004, lançou um grande programa de Parcerias Público
Privadas, que incluía 18 novas PPP, das quais 5 novas PPP rodoviárias - Concessões da Grande Lisboa,
Douro Litoral, Malveira-Ericeira, IP4 – Amarante – Vila Real e IP8 – Sines – Beja – Ficalho, e 3 novas PPP
ferroviárias – Metro Mondego, Metro Ligeiro de Superfície entre Algés e Falagueira e a linha de Gondomar do
Metro do Porto. Devido à demissão de Durão Barroso, o programa foi executado parcialmente com o
lançamento de 2 PPP Rodoviárias.
O XVII Governo de José Sócrates lançou 8 PPP rodoviárias e uma ferroviária.
c.1 ) PPP Rodoviárias e o Plano Rodoviário Nacional
A Comissão apurou a seguinte evolução do Plano Rodoviário Nacional:
1985 – Através do DL 380/85329
revê-se o PRN e cria o PRN 85 com 9.900 km de rede de estradas;
1998 – Através do DL 222/98330
cria o PRN 2000, ampliando em 65% o número de km, e cria a Rede
Nacional de Autoestradas com cerca de 3000 km;
329
Decreto-Lei n.º 380/85, 26 de Setembro, que revê o PRN e cria rede de IP e IC.
Governos
Responsáveis pelo
Lançamento
PPP Data Lançamento Data Contrato
Brisa 27.11.7972 (1)
Lusoponte 15.10.1992 26.05.1994
Oeste 06.02.1997 21.12.1998
Norte 25-06-1997 09.07.1999
Beira Interior 19.12.1997 13.09.1999
Algarve 20.04.1998 11.05.2000
Costa de Prata 29.06.1998 19.05.2000
Interior Norte 11.03.1998 30.12.2000
BLA 27.07.1998 28.04.2001
Norte Litoral 26.04.1999 17.09.2001
Grande Porto 01.06.1998 16.09.2002
Litoral Centro 24.06.1999 30.09.2004
Grande Lisboa 03.11.2003 10.01.2007
Douro Litoral 13.01.2004 28.12.2007
Túnel do Marão 12.02.2007 31.05.2008
AET 24.11.2007 09.12.2008
Douro Interior 24.11.2007 23.11.2008
Baixo Alentejo 10.12.2007 31.01.2009
Baixo Tejo 12.12.2007 24.01.2009
Algarve Litoral 16.03.2008 20.04.2009
Litoral Oeste 24.03.2008 26.02.2009
Pinhal Interior 12.06.2008 28.04.2010
Fonte: Contratos de concessão e Relatórios & Contas da EP,SA
(1) Objeto do contrato a l terado e aumentado em 1985, 1991, 1992 e 1997
Governos de Cavaco
Silva e anteriores
Governo de Durão
Barroso
Governos de
António Guterres
Governos de José
Sócrates
Página 316
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
316
1999 – Através da Lei 98/99331
, a Assembleia revê em alta o PRN, com a aprovação de todos os
partidos parlamentares, cria 3 novos IC e aumenta em 9% a Rede Nacional de Autoestradas;
2004 - Em 2004, o Governo de Santana Lopes, na sequência das decisões dos Governos anteriores de
Durão Barroso e António Guterres aprovou, por Resolução do Conselho de Ministros,332
a ampliação da Rede
Nacional de Autoestradas.
Com a evolução legislativa das responsabilidades de construção de infraestruturas rodoviárias,
nomeadamente de autoestradas o lançamento de grandes infraestruturas e o recurso às PPP intensificou-se.
Assim, na sequência da aprovação do PRN 85, o Governo de Cavaco Silva lança um grande programa de
construção de infraestruturas, amplia em mais 316 km a concessão Brisa e lança vários IP’s e IC’s
nomeadamente em perfil de autoestrada. Mais tarde lança a primeira PPP portuguesa, a concessão
Lusoponte.
Com a aprovação do PRN 2000, em 1997 e subsequente ampliação pela Assembleia da República, em
1998, o Governo de António Guterres lançou um vasto pacote de construção de autoestradas por PPP.
Mais tarde e ainda com o objetivo de acelerar a construção do PRN, o XV Governo (Durão Barroso) aprova
no Orçamento de 2004 o lançamento de 5 novas PPP rodoviárias tendo concretizado o lançamento de 2.
O XVI Governo (Santana Lopes), em 2004, anuncia o seu objectivo de realizar o Plano Rodoviário Nacional
até 2015333
e em 2005 apresenta as necessidades de financiamento do sistema rodoviário nacional de forma a
atingir a prioridade definida de concluir a construção das infraestruturas do PRN até 2015334
. Para atingir o
objetivo de construir o Plano Rodoviário Nacional até 2015, o XVI Governo tinha o objectivo de construir 2.693
km de Itinerários Principais e Itinerários Complementares335
e investir 22 mil milhões de euros em 10 anos.
O XVII Governo (José Sócrates) revê em baixa o objectivo de construir o PRN anunciado de uma taxa
objetivo de 85% do PRN até 2015 e lança 8 novas PPP que asseguram 75% de execução do PRN.
330
Decreto-Lei n.º 222/98, 17 de Julho, que revê o PRN, fixa rede de IP e IC em 5470km e que inclui a Rede Nacional de Auto Estradas (RNAE), com 3000km. 331
Lei n.º 98/99, 26 Julho, que revê em alta o PRN, aumenta rede de IP e IC para 5890km e a RNAE para 3270 km. 332
Resolução do Conselho de Ministros n.º 148/2004, que revê a RNAE, incluindo o IP8-Beja-A2, IP4-Vila Real-Bragança e IP2-Portalegre-A 23. 333
Diário da Assembleia da República, Reunião Plenária de 18 de Novembro de 2004, Intervenção do Sr. Ministro das Obras Públicas, pág. 971 334
Memorando – Financiamento do Sistema Rodoviário Nacional, Fevereiro de 2005, Gabinete do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, Ponto 3 335
Memorando – Financiamento do Sistema Rodoviário Nacional, Fevereiro de 2005, Gabinete do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, Ponto 2
Página 317
1 DE NOVEMBRO DE 2013
317
A comissão concluiu, pela análise dos 22 contratos de PPP rodoviários, que em 31 de Dezembro de 2012:
Todas as infraestruturas rodoviárias concessionadas em PPP estão previstas no Plano Nacional
Rodoviário aprovado por unanimidade pelo parlamento em 1999.
3149 km de autoestrada foram construídos, estão em construção e/ou são operados através de
PPP, 96% dos km totais.
127 km de autoestrada (4% do total) não estão concessionados, através de PPP, a privados, para
construção e/ou exploração.
Os X, XI e XII Governos de Cavaco Silva são responsáveis pelo lançamento de 1177 km de
autoestrada (37% do total) incluídos em PPP, numa média anual de 122 km lançados.
Os XIII e o XIV Governos de António Guterres são responsáveis pelo lançamento de 1000 km
(32% do total) incluídos em PPP, numa média anual de 156 km lançados.
O XV Governo de Durão Barroso é responsável pelo lançamento de 119 km de autoestrada (3%
do total) incluídos em PPP, numa média anual de 60 km lançados.
Os XVII e o XVIII Governos de José Sócrates são responsável pelo lançamento de 428 km de
autoestrada (14% do total) incluídos em PPP, numa média anual de 68 km lançados.
Página 318
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
318
Média anual de Km de autoestrada lançados por Governo
d) Evolução da contabilização da despesa com infraestruturas rodoviárias
Da análise dos diversos Orçamentos de Estado, das regras de contabilização dos investimentos em PPP e
dos trabalhos da Comissão, concluiu-se que:
Até ao Orçamento de Estado de 2004, as despesas de funcionamento e de investimento do Instituto
Estradas de Portugal eram inscritas anualmente na rubrica dos organismos autónomos (Sector Público
Administrativo).
O Instituto Estradas de Portugal tinha uma capacidade de endividamento nulo e receitas próprias muito
reduzidas, pelo que o financiamento do seu próprio funcionamento e dos seus investimentos era quase
exclusivamente coberto por transferências do Orçamento de Estado, ou seja pelos contribuintes.
Em 2004, o XVI Governo (Santana Lopes) passa o Instituto Estradas de Portugal para entidade pública
empresarial e a empresa sai do perímetro do Sector Público Administrativo e passa a integrar o Sector Público
Empresarial. As transferências financeiras orçamentais passam a ser feitas em função dos projetos e passa a
ter capacidade de endividamento, que de acordo com as regras em vigor, conta para o cálculo do deficit do
Estado. A empresa mantém-se sem receitas próprias e totalmente dependente das transferências dos
contribuintes.
Em 2007, o XVII Governo (José Sócrates) atribuiu à empresa a responsabilidade de ser a
Concessionária Geral do Estado e atribuiu-lhe direitos para poder fazer face às responsabilidades entretanto
assumidas. Entre os direitos atribuídos salienta-se o direito a receber as receitas de portagem das
autoestradas concessionadas, o direito à Contribuição do Serviço Rodoviário e o direito aos activos já
concessionados a privados (Brisa, Lusoponte, etc).
A empresa continuou a permanecer no perímetro orçamental e a influenciar o seu cálculo. No
entanto, a partir de 2008, o Estado deixou de fazer transferências financeiras anuais para a EP ea
empresa passou a fazer face aos seus compromissos e aos do próprio Estado com as suas receitas próprias e
com o recurso a endividamento, face aos activos detidos, quando necessário.
A análise da evolução do esforço dos contribuintes e dos utilizadores demonstra bem o que ocorreu nos
últimos anos. Apesar de se começar a pagar, a partir de 2007 os encargos das SCUT, os contribuintes
diminuíram expressivamente o esforço financeiro com as infraestruturas rodoviárias. A partir de 2008, os
utilizadores, pelo contrário, aumentaram expressivamente o seu esforço financeiro com estas infraestruturas.
Página 319
1 DE NOVEMBRO DE 2013
319
Evolução do esforço dos contribuintes com a Estradas de Portugal, SA
Isto é, os utilizadores de estradas, através do pagamento de portagens e do pagamento da
Contribuição do Serviço Rodoviário, substituíram, a partir de 2008, os contribuintes no financiamento
das infraestruturas rodoviárias.
Evolução do esforço dos utilizadores com a Estradas de Portugal
Finalmente a Comissão de Inquérito, face às diversas opções de modelo da Estradas de Portugal,
procedeu à análise do seu impacte em sede de Orçamento de Estado. Assim optou-se por comparar os
exercícios orçamentais de 2004 (Instituto Público), 2005 (entidade pública empresarial), 2008 (entidade pública
empresarial sob a forma societária) e 2012 (entidade pública empresarial sob a forma societária).
Página 320
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
320
Da comparação dos diferentes orçamentos apresentados pelo XV Governo (Durão Barroso), XVI Governo
(Santana Lopes), XVII Governo (José Sócrates) e XIX Governo (Passos Coelho) concluiu-se:
Com o Governo de Durão Barroso, antes da transformação da EP em entidade pública empresarial,
ocorrida em 2004, os contribuintes eram a única origem de fundos do Instituto Estradas de Portugal. Em
consequência, nesse ano, mesmo sem se pagar as SCUT, foi o ano de maior esforço financeiro para os
contribuintes. Simultaneamente foi o ano de menor esforço dos utilizadores e de menor endividamento da
Estradas de Portugal;
Com o Governo de Santana Lopes, o OE previa um grande esforço financeiro com a construção de
novas infraestruturas, para fazer face ao objectivo de construir integralmente o PRN até 2015. A passagem de
Instituto Público a Entidade Pública Empresarial permitiu diminuir o esforço dos contribuintes à custa do maior
endividamento previsto de todos os orçamentos, três vezes mais do que o endividamento de 2012. O OE de
2005 fica marcado por ser o ano com maior esforço financeiro e com maior endividamento previsto;
Com o Governo de José Sócrates, os contribuintes diminuem expressivamente o seu esforço à custa da
transferência para os utilizadores. O OE de 2008 foi o que registou menor esforço financeiro dos contribuintes
e o segundo menor esforço financeiro, apesar de já se estar a pagar as SCUT;
Com o Governo de Passos Coelho, os utilizadores atingem o nível mais elevado de esforço financeiro
com as infraestruturas rodoviárias;
Origem dos fundos da Estradas de Portugal
A Comissão considera que esta análise sintetiza as transformações verificadas no sector rodoviário, em
2004, ainda sem a factura das SCUT, os contribuintes asseguravam integralmente o esforço financeiro das
infraestruturas. Em 2005, transfere-se parcialmente o esforço dos contribuintes para endividamento sem dotar
a Estradas de Portugal dos activos necessários para fazer face a esse endividamento. Em 2008, os
OE Modelo Contabilização no OEPricipal origem de
Financiamento
2004 Instituto Público Sector Público Administrativo Contribuintes
2005Entidade Pública
EmpresarialSector Público Empresarial Contribuintes
2008 Empresa Pública Sector Público Empresarial Utilizadores
Página 321
1 DE NOVEMBRO DE 2013
321
utilizadores substituem os contribuintes no esforço financeiro do sector e diminui-se o esforço global
provocando uma descida no endividamento. Em 2012, o processo de passagem de responsabilidades
financeiras dos contribuintes continua atingindo-se o máximo esforço dos utilizadores por contrapartida de
diminuição do endividamento.
A Comissão considera ainda que a evolução verificada é positiva, introduziu-se justiça (paga quem utiliza
as estradas e não quem as não utiliza), previsibilidade e transparência no financiamento do sector
(antes dependente da disponibilidade orçamental) e eficiência (os utilizadores pagam menos do que
pagavam os contribuintes).
f) Condições de financiamento
f.1) Na Europa
A Comissão apurou que os custos das linhas de financiamento têm margens “spread” que variaram em
média, em 2010336
, entre 2,4% e 2,75%, em 2011337
entre 2,3% e 2,75% e em 2012338
entre 3% e 3,5%. O
valor mínimo obtido foi em 2011 de 1,7% e o valor máximo foi 4,5% em 2012.
As maturidades das linhas de financiamento ultrapassam em média 20 anos.
f.2) Em Portugal
O custo das linhas de financiamento das PPP, lançadas depois de 2005, tem uma margem “spread” que
varia entre 1,60% e 2,75%. Exclui-se desta análise a Concessão Túnel do Marão contratada em 2008.
Concessão Spread
Túnel do Marão 0,70% a 1,30
Douro Interior 2,30% a 2,40%
AE Transmontana 1,60% a 1,80%
Baixo Alentejo 1,80% a 2,00%
Baixo Tejo 1,90% a 1,95%
Litoral Oeste 2,50% a 2,60%
Algarve 2,15% a 2,40%
Pinhal Interior 2,75%
Tabela - Margens dos Financiamentos com as PPP em referência
A maturidade media é de 22,7 anos com um mínimo de 14 e um máximo de 27 anos.
A Comissão conclui que o custo das linhas de financiamento contratadas em Portugal está em linha com o
custo das linhas de financiamento europeias.
Esta conclusão é reforçada com a decisão do XIX Governo (Passos Coelho) de transferir a linha de
financiamento da PPP Alta Velocidade para a Parpública, com os seguintes argumentos apresentados pelo
Ministro das Finanças Vítor Gaspar: “Confirma-se que a Parpública assinou no passado dia 22 de janeiro com
o Banco Santander, BCP, o BES e a CGD um contrato de financiamento no montante de €600M. Trata-se do
aproveitamento, por parte desta empresa pública, das facilidades de crédito subjacente ao projeto de
alta velocidade – Troço Poceirão-Caia, entretanto cancelado na sequência da recusa de visto pelo Tribunal
de Contas ao contrato de concessão celebrado entre o Estado Português e a empresa ELOS – Ligações de
Alta Velocidade, SA (“ELOS”). O financiamento assim disponibilizado à Parpública apresenta,
reconhecidamente, um significativo valor económico, designadamente, em termos de pricing e da
336
European PPP Expertise Centre, Market Update - Review of the European PPP Market in 2010, European Investment Bank and European commission, April 2011, pág.4 337
European PPP Expertise Centre, Market Update - Review of the European PPP Market in 2011, European Investment Bank and European commission, March 2012, pág.4 338
European PPP Expertise Centre, Market Update - Review of the European PPP Market in 2012, European Investment Bank and European commission, March 2013, pág.3
Página 322
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
322
maturidade dos empréstimos, sendo que na actual conjuntura não se obteriam condições financeiras
similares.”339
No entanto, a Comissão verificou que os contratos de financiamento permitem às entidades financeiras a
imposição de regras que se verificam prejudiciais aos projectos.
A Comissão verificou que as instituições financeiras quer nos projectos em Portugal quer nos projectos na
Europa, impõem um conjunto de custos adicionais, nomeadamente a título de custos de montagem, na maioria
dos casos “up front” como por exemplo, “comitemment fee”, “arrangement fee”, “due diligence fee”, “guarantee
release fee”, “debt fee”... e garantias sobre as linhas de financiamento e outros fees que oneram o “cost all in”
do financiamento.
Vejam-se os seguintes exemplos:
Concessão Litoral Centro (contratada em 2004), comissões com as linhas de financiamento contratadas,
incluindo garantia, 50,6 milhões de euros;
Concessão Túnel do Marão (contratada em 2008), comissões com as linhas de financiamento contratadas,
19 milhões de euros.
Recorde-se que no caso do Túnel do Marão, a Comissão de Inquérito tomou conhecimento que quando os
Bancos procederam ao “draw stop” do financiamento, isto é à paragem do financiamento, já tinham recebido
em comissões de montagem e juros cerca de 90% do que tinham emprestado à concessionária. Assim,
perante a alteração verificada no sistema financeiro com a crise de 2008, que tornou empréstimos de longo
prazo pouco atractivos para os bancos, perante margens muito reduzidas, face às que hoje se praticam, e face
ao facto de terem recebido à cabeça um volume considerável de comissões, os bancos não tinham incentivos
para continuar o financiamento do projecto. Assim, não hesitaram em provocar graves danos à sociedade e
aos contribuintes paralisando a obra e provocando a sua rotura por forma a não executarem o contrato de
financiamento.
Adicionalmente, a Comissão detectou a imposição por parte das instituições financeiras da aquisição de
outros serviços financeiros como por exemplo ”contratos swaps”.
A Comissão verificou ainda que os contratos de financiamento têm uma estrutura jurídica e contratual
complexa, opaca, inflexível, pouco transparente e não escrutinável.
Finalmente a Comissão não pode deixar de expressar a sua indignação com a atitude da administração da
Caixa Geral de Depósitos que se recusou a responder, ao contrário de outras instituições financeiras, ao
questionário desta comissão, alegando sigilo bancário.
Em resumo, a Comissão concluiu:
A margem das linhas de financiamento contratadas em Portugal está em linha com a margem das linhas de
financiamento europeias;
O financiamento obtido para as PPP representa um significativo valor económico, designadamente,
em termos de pricing e da maturidade dos empréstimos, sendo que na actual conjuntura o Estado
português não obtém condições financeiras similares;
As entidades financiadoras, através dos contratos de financiamento, mitigam os riscos que
incorrem através da imposição de obrigações e custos vários às concessionárias;
Os contratos de financiamento têm uma estrutura jurídica e contratual complexa, opaca, inflexível, pouco
transparente e não escrutinável.
g) Quem Financiou?
Brisa340
: No que se refere à listagem das entidades responsáveis pelo financiamento de todas as
operações de concepção, projecto, construção, financiamento, exploração e conservação relativas ao contrato
e respectivos intervenientes, contrariamente ao modelo financeiro adoptado nas concessões ou
subconcessões mais recentes, as obras desta concessão são primordialmente financiadas directamente
através da própria empresa, pelo que não há financiamento da banca comercial a projectos concretos. O
339
Resposta de Vitor Gaspar à TVI em 5 de Fevereiro de 2013 340 Resposta da Concessionária Brisa ao quesito 5
Página 323
1 DE NOVEMBRO DE 2013
323
financiamento a projectos em concreto apenas se verificou da parte do Banco Europeu de Investimento (BEI) e
de Fundos Comunitários.
Lusoponte341
:
Millennium BCP
Caixa Geral de Depósitos, SA
BNP Paribas
Société Générale
Banco Espírito Santo
Banco Santander Totta
Banco Português do Investimento
Macquarie Infraestruture Innovazione e Sviluppo, S.p.A
Crédit Industriel et Commercial
Defpa – Bank AG
Lloyds TSB Bank plc
Royal Bank of Scotland/ABN Amro
Banco Europeu de Investimento.
Oeste342
Bancos:
Banco Europeu de Investimento
Fundo Europeu de Investimento
Banco BPI, SA
Banco de Negócios Argentina, SA
Caixa Geral de Depósitos, SA
Crédit Lyonnais, SA
Norte Litoral 343
Bancos:
Banco BPI, SA
BBVA - Espanha
BES - Portugal
BESI – Portugal
Natexis – Espanha (sede França)
Commerzbank – sucursal Espanha (sede Alemanha)
Hypovereinsbank – Luxemburgo
La Caixa – Espanha
ICO – Espanha
Caixa BI – Portugal
Caixa Geral de Depósitos - Portugal
Litoral Oeste344
Bancos:
Caixa Geral de Depósitos, SA
Caixa - Banco de Investimentos, SA
Banco BPI, SA
Banco Santander Totta, SA
341
Resposta da Concessionária Lusoponte ao quesito 5
Página 324
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
324
Túnel do Marão345
Bancos
Caixa Geral de Depósitos, SA
Bank of Scotland, Sucursal en España, SA
Caja de Ahorros y Pensiones de Barcelona – La Caixa
Fortis Bank, SA Sucursal en España
West LB AG – Sucursal España
Royal bank of Scotland PLC – Sucursal em Portugal
European Investment Bank
Baixo Tejo346
Bancos:
Caixa Geral de Depósitos, SA
Caixa – Banco de Investimento, SA
Banco Santander Totta, SA
Banco Espírito Santo, SA
Banco Espírito Santo de Investimento, SA
Interior Norte
Bancos (à data da celebração do contrato de Concessão):
Bayerische Hypo-und Vereinsbank Aktiengesellschaft (Lead Arranger), o qual actuou como Banco
Agente
Banco Bilbao Vizcaya Argentaria, SA (Lead Arranger)
Banco BPI, SA (Lead Arranger)
The Royal Bank of Scotland plc (Lead Arranger)
Abbey National Treasury Services plc
Allied Irish Bank
Banca OPI
Banco Comercial Português, SA
Banco Popular Español
Bayerische LB
BCP Investimento
Caixa Geral de Depósitos
Caja Madrid
CDC IXIS
DePfa Group
Deutsche Verkehrsbank AG
Dexia Credit Local
DG Bank Deutsche Genossenschaftbank AG
Halifax
KBC Bank NV
KBC Finance Ireland
LB Kiel
Lloyds TSB Bank, Plc
Natexis Banques Populaires
NIB Capital Bank NV
Norddeutsche Landesbank Luxembourg SA
The Dai-Ichi Kangyo Bank, Ltd.
Página 325
1 DE NOVEMBRO DE 2013
325
Bancos (na presente data):
Unicredit Bank AG (Lead Arranger), o qual actua como Banco Agente
Banco Bilbao Vizcaya Argentaria, SA (Lead Arranger)
Banco BPI, SA (Lead Arranger)
The Royal Bank of Scotland plc (Lead Arranger)
Allied Irish Bank
Banca Infrastrutture Innovazione e Sviluppo, SPA
Bankia, SA
Bayerische Landesbank
Banco Comercial Português, SA
Caixa Banco de Investimento
DePfa Bank
Dexia Credit
DVB Bank SE
DZ Bank AG
Halifax Bank
HSH Norbank AG
KBC Bank NV
KBC Finance
KFW Bankengruppe
Lloyds TSB
Mizuho Corporate Bank
Natixis
NIBC Bank NV
Nordlb Luxembourg
Douro Litoral
Bancos:
Banco Comercial Português, SA
Banco Santander Totta, SA
Caixa Geral de Depósitos, SA
The Royal Bank of Scotland
Banco BPI, SA
Banco Popular (Portugal), SA
Banca Infrastrutture Innovazione e Sviluppo, SPA
Banco Bilbao Vizcaya Argentaria (Portugal), SA
Beira Interior
Bancos:
Banco BPI
Banco Investimento
Bayeriche Landesbank
BCPA
BPI-Bayeriche-CGD-CISF
Banco BPI, SA
Caixa Investimento
European Investment Found
Baixo Alentejo
Bancos:
Banco Europeu de Investimentos
Banco Bilbao Vizcaya Argentaria, SA
Página 326
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
326
Banco BPI
Caja Madrid
Caixa Banco de Investimento
Fortis Bank
Santander
Société Générale
Algarve Litoral
Bancos:
Banco BPI
Caixa Banco de Investimento
Santander
Société Générale
Transmontana (Resposta BPI)
Estrutura accionista:
Soares da Costa Concessões, SGPS, SA (46%)
Sociedade de Construções Soares da Costa Concessões, SA (4%)
Global Inversiones, SA (46%)
FCC Construcción, SA
Ramalho Rosa – Cobetar, SA
Operalia Infraestructuras, SA
Mantenimiento de Infraestructuras, SA
Bancos:
Banco Europeu de Investimento
Banco BPI, SA
CaixaBank, SA
Bankia, SA
Banco Bilbao Vizcaya Argentaria (Portugal), SA
Banco Bilbao Vizcaya Argentaria, SA
Banco Popular Portugal, SA
Banco Pastor, SA (entretanto fundido no Banco Popular, SA)
Banco Español de Crédito, SA
Litoral Centro
Bancos:
Mizuho Corporate Bank, Ltd. London
Banco Comercial Português, SA
Banco Santander Totta, SA
Caixa Geral de Depósitos, SA
Depfa Bank, Plc
Allied Irish Banks, Plc
The Governor and Company of the Bank of Ireland
Bayerische Landesabank (London Branch)
Banco Bilbao Vizcaia Argentaria (Portugal), SA
Banco Espírito Santo, SA
Banco Espírito Santo de Investimento, SA
BNP Paribas, SA
Banco BPI, SA
Caja de Ahorros Y Monte de Piedad de Madrid – Representação Permanente em Portugal (Bankia)
Bank of Scotland
Página 327
1 DE NOVEMBRO DE 2013
327
ING Belguim, SA/NV – Sucursal em Portugal
KBC Bank NV (Dublin Branch)
KBC Finance Ireland
KfW
Lloyds TSB Bank, Plc
BNC – Banco Nacional de Crédito, SA
Banco Popular Español, SA – Sucursal em Portugal
The Royal Bank of Scotland
WestLB, AG
Banco Español de Crédito, SA (Banesto)
Caixa d’Estalvis i Pensiones de Barcelona (La Caixa)
Banco de Sabadell, SA
Douro Interior
Bancos(na situação inicial)
Banco Espírito Santo, SA
Caixa Geral de Depósitos, SA
Banco Comercial Português, SA
Caja de Ahorros Y Monte de Piedad de Madrid – Representação Permanente em Portugal
Fortis Bank SA Sucursal em España
Banco Español de Crédito, SA
Bancos (situação a 31 de Dezembro de 2012)
Banco Millenniun BCP, SA
Banco Espírito Santo, SA
Caixa Geral de Depósitos, SA
Bankia SA – Sucursal em Portugal (ex- Caja de Ahorros Y Monte de Piedad de Madrid – Portugal)
Fortis Bank SA Sucursal em España
Banco Bilbao Vizcaya Argentaria (Portugal), SA
Banco Español de Crédito, SA
Norte
Bancos(Contrato de concessão inicial – julho 1999)
Banco Espírito Santo e Comercial de Lisboa, SA
BPA – Banco Português do Atlântico, SA
CISF – Banco de Investimento, SA
Caixa Geral de Depósitos, SA
Banco Pinto & Sotto Mayor, SA
Banco Chemical Finance, SA
Banco Mello, SA
EIB European Investment Bank
Bancos(contrato reformado – Julho 2010)
Banco Comercial Português
Banco Espírito Santo, SA
Banco Espírito Santo de Investimentos, SA
Caixa Geral de Depósitos, SA
Caixa – Banco de Investimentos, SA
EIB European Investment Bank
Costa de Prata
Bancos(Contrato de concessão inicial – Maio 2000)
Banco Espírito Santo, SA
Página 328
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
328
Banco Totta & SottoMayor de Investimento, SA
Banco Totta & Açores, SA
Banco Comercial Português, SA
BCPA – Banco de Investimento, SA
The Dai-Chi Kanyo Bank, Limited
European Investment Bank (EIB)
Bancos(contrato reformado – Julho 2010)
Banco Comercial Português
Banco Espírito Santo, SA
Banco Espírito Santo de Investimentos, SA
Espírito Santo Investment, plc
Caixa Geral de Depósitos, SA
Caixa – Banco de Investimentos, SA
BANKIA, SA – Sucursal Portugal
Bank Brussels Lambert – Sucursal Portugal
Banco BPI, SA
The Governor and the company of the Bank of Scotland
The Governor and the company of the Bank of Ireland
Depfa – Bank AG Dublin Branch
Mizuho Corporate Bank, limited
Banco Santander Totta, SA
NIB Capital Bank NV
Halifax
EIB European Investment Bank
Beiras Litoral e Alta
Bancos(Contrato de concessão inicial – Abril 2001)
Abbey National Treasury Services plc
Banco Comercial Português, SA
Banco Espírito Santo, SA
Banco Espírito Santo de Investimentos, SA
Bank Brussels Lambert – sucursal em Portugal
BCP Investimento, Banco Comercial Português de Investimento, SA
Caixa – Banco de Investimentos, SA
Caixa Geral de Depósitos, SA
The Dai-Ichi Kangyo Bank, Limited
The Governor and Company of the Bank of Ireland
EIB European Investment Bank
Bancos (contrato reformado – Julho 2010)
Banco Comercial Português
Banco Espírito Santo, SA
Banco Espírito Santo de Investimentos, SA
Caixa Geral de Depósitos, SA
Bankia, SA – Sucursal em Portugal (
Bank Brussels Lambert, Sucursal Portugal
Banco BPI, SA
The Governor and Company of the Bank of Scotland
The Governor and Company of the Bank of Ireland
Bayerische Landesbank Girozentrale, London branch
Depfa – Bank AG Dublin Branch
Página 329
1 DE NOVEMBRO DE 2013
329
KfW Kreditanstalt für Wiederaufbau
Mizuho Corporate Bank, Ltd.
Intesa Sanpaolo SPA
Lloyds TSB Bank, Plc
Nib captalBank NV
DVB Bank
Fortis Bank
IKB Deutsche Industriebank AG, London Branh
Norddeutsche Landesbank Luxembourg, SA
L Bank, Landeskreditbank Baden – Wurttemberg - Forderbank
Allied Irish Bank, plc
EIB European Investment Bank
Pinhal Interior
Bancos (na situação inicial)
Banco Espírito Santo, SA
Caixa Geral de Depósitos, SA
Banco Popular Portugal, SA
Barclays Bank Plc, branch in Portugal
Caja de Ahorros Y Monte de Piedad de Madrid – Representação Permanente em Portugal
Banco Español de Crédito, SA
Banif – Banco de Investimento, SA
Banif – Banco Internacional do Funchal, SA
Banco BPI, SA
Banco Bilbao Vizcaya Argentaria (Portugal), SA
Caja de Ahorros y Pensiones de Barcelona, “la Caja”
European Investment Bank
Bancos(situação a 31 de Dezembro de 2012)
Banco Espírito Santo, SA
Caixa Geral de Depósitos, SA
Bankia, SA (sucursal em Portugal)
Banco BPI, SA
Banco Bilbao Vizcaya Argentaria (Portugal), SA
Banco Español de Crédito, SA
Banco Popular
Barclays Bank Plc, branch in Portugal
Banco Español de Crédito, SA
Banif – Banco de Investimento, SA
Banif – Banco Internacional do Funchal, SA
Caja de Ahorros y Pensiones de Barcelona, “la Caja”
European Investment Bank
Grande Porto
Bancos(contrato de concessão inicial)
Banco Comercial Português, SA
Banco Espírito Santo, SA
Banco Espírito Santo de Investimento, SA
Espírito Santo Investment, PLC
BCP Investimento – Banco Português de Investimento, SA
Caixa – Banco de Investimento, SA
Página 330
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
330
Caixa Geral de Depósitos, SA
Caja de Ahorros Y Monte de Piedad de Madrid – Sucursal em Portugal
Mizuho Corporate Bank, Ltd – Sucursal em Portugal
European Investment Bank(EIB)
Bancos(Contrato de Concessão reformado – julho de 2010)
Banco Comercial Português, SA
Banco Espírito Santo, SA
Banco Espírito Santo de Investimento, SA
Caixa – Banco de Investimento, SA
Caixa Geral de Depósitos, SA
Bankia, SA – Sucursal em Portugal (ex Caja de Ahorros Y Monte de Piedad de Madrid)
Bank Brussels Lambert, Sucursal Portugal
Banco BPI, SA
The Governor and Company of the Bank of Scotland
The Governor and Company of the Bank of Ireland
Bayerische Landesbank Girozentrale, London branch
KfW Kreditanstalt für Wiederaufbau
Mizuho Corporate Bank, Ltd.
Intesa Sanpaolo SPA
Lloyds TSB Bank, Plc
HSH Nordbank AG
Mizuho Corporate Bank, Ltd.
IKB Deutsche Industriebank AG, London Branh
Landesbank Banden-Württemberg, London Branch
Banco Bilbao Vizcaya Argentaria (Portugal), SA
Dexia Credit Local
European Investment Bank (EIB)
Grande Lisboa
Bancos(contrato de concessão inicial)
Banco Espírito Santo, SA
Banco Espírito Santo de Investimento, SA
Caja de Ahorros Y Monte de Piedad de Madrid – Sucursal em Portugal
Mizuho Corporate Bank, Ltd – Sucursal em Portugal
ING Belgium SA/NV – Sucursal em Portugal
Banco Europeu de Investimentos
Bancos(Contrato de Concessão reformado – julho de 2010)
Banco Espírito Santo, SA
Banco Espírito Santo de Investimento, SA
Bankia, SA – Sucursal em Portugal (ex Caja de Ahorros Y Monte de Piedad de Madrid)
Mizuho Corporate Bank, Ltd – Sucursal em Portugal
ING Belgium SA/NV – Sucursal em Portugal
Banco Europeu de Investimentos
Algarve
Bancos (sindicato inicial):
Banco Santander Central Hispano, SA
Bayerische Hypo-und Vereinsbank AG
Westdeutsche Landesbank Girozentrle
Instituto de Crédito Oficial
Página 331
1 DE NOVEMBRO DE 2013
331
Bancos:
Após refinanciamento ocorrido em 2001, o financiamento da concessão passou a ser assegurado por
um empréstimo do Banco Europeu de Investimento e um empréstimo obrigacionista, garantidos pela Syncora
Guarantee Inc.
RAV Poceirão/Caia
Bancos:
Banco Europeu de Investimento
Banco Comercial Português, SA
Caixa Geral de Depósitos, SA
Banco Espírito Santo, SA
Caixa – Banco de Investimento, SA
Banco Santander Totta, SA
Metro Sul do Tejo
Bancos:
Caixa Geral de Depósitos, SA
CBI – Caixa Banco de Investimentos, SA
Banco Espírito Santo, SA
BESI – BES Investimentos
BPI – Banco Português de Investimento, SA
Fertagus
Bancos nesta fase de renegociação:
Caixa Geral de Depósitos, SA
Caixa - Banco de Investimento, SA
Banco Comercial Português, SA
BCP Investimento, SA
Banco Espírito Santo, SA
A Comissão conclui que o programa de PPP em Portugal atraiu os principais bancos que investem no
sector.
Que há uma elevada dispersão por diversas entidades financeiras de diversos mercados de origem.
Que a maioria do financiamento foi obtida externamente tendo as PPP contribuído para o financiamento da
economia portuguesa e das empresas portuguesas.
Que o Banco Europeu de Investimento é um parceiro privilegiado do investimento em PPP em Portugal.
II – Sobre o impacte para o Estado e custos associados
Previsão investimento prévio vs investimento contratualizado, Custo por km, Benefícios
Económicos e Sociais, Risco Fiscal, Sobrecustos, Encargos totais à data 2005 e 2011 – Quesitos 6 a 10
a) Custo investimento contratualizado
Dada a inexistência de comparador público e de estudos prévios ao lançamento da maioria das PPP e
dado o tempo que mediou o trabalho desta Comissão com a realização eventual de estudos de lançamento
das PPP, a Comissão não conseguiu apurar para a maioria dos casos a diferença entre o custo de
investimento à data do seu lançamento e o custo contratualizado.
Relativamente ao custo efectivo face ao custo contratualizado, a Comissão fez uma análise por parceria
que lhe permite ser conclusivo. Veremos mais à frente os resultados dessa análise.
Página 332
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
332
Nas PPP de 3.ª geração, lançadas depois de 2004, a Comissão constata que o custo real é inferior
ao contratado e inferior ao estimado à data do lançamento do concurso. Inferior ao estimado em 1.131
Milhões de Euros (18%)347
, e inferior ao contratado, em 27 milhões de euros348
.
Comparação entre os custos de Construção, Operação e Manutenção estimados e contratados
Comparação entre os custos de Construção contratados e executados
b) Custo por km
O custo do investimento em infraestruturas por km construído tem vindo a descer. A Estradas de
Portugal349
reportou que as PPP lançadas depois de 2004 têm um custo médio de 3,59M€/Km350
e as
outras PPP um custo médio de 9,63M€/Km351
, ou seja o custo médio de construção, por km, baixou
63%, nas PPP lançadas depois de 2005, quando comparado com o custo das PPP lançadas antes de 2005.
Este indicador está fortemente influenciado pelas condições especificas de cada infraestrutura o que
envieza as conclusões e a comparabilidade PPP a PPP. Isso mesmo foi evidenciado em várias respostas aos
questionários e nas audições realizadas. No entanto, com as reservas necessárias, nomeadamente no que diz
respeito às comparações PPP a PPP, a comissão considera que este indicador é útil para demonstrar a
tendência verificada.
A comissão conclui:
O custo de investimento por km nas PPP rodoviárias tem vindo a diminuir significativamente;
347
Relatório e Contas 2011 - Estradas de Portugal, Junho de 2012, pág. 42 348
Relatório e Contas 2011 - Estradas de Portugal, Junho de 2012, pág. 42 349
Relatório e Contas 2011 - Estradas de Portugal, Junho de 2012, pág. 38 350
Relatório e Contas 2011 - Estradas de Portugal, Junho de 2012, pág. 38, inclui o valor do Túnel do Marão inscrito na pág. 43 351
Relatório e Contas 2011 - Estradas de Portugal, Junho de 2012, pág. 43, exclui o valor do Túnel do Marão.
M€ %
Túnel do Marão 381 373 -8 -2%
AET 1.068 816 -252 -24%
Douro Interior 927 794 -133 -14%
Baixo Alentejo 414 564 150 36%
Baixo Tejo 778 690 -88 -11%
Algarve Litoral 556 655 99 18%
Litoral Oeste 791 447 -344 -43%
Pinhal Interior 1.756 1.193 -563 -32%
6.671 5.532 -1.139 -17%
Fonte: Contratos de concessão e Relatórios & Contas da EP,SA
Nota: Não forma elaborados estudos de viabi l idade económico financeira para as concessões lançadas pelos Governos anteriores aos Governos de José Sócrates
Governos de José Sócrates
Governos Responsáveis
pelo Lançamento
Total
Custos de Construção, Operação e Manutenção nas Subconcessões
PPP Diferença (Valores Contratados-Valores Estudo de
Viabilidade) Valores Estudo Viabilidade
EP (M€)Valores Contratados (M€)
AET 509 492 -17
Douro Interior 623 613 -10
Baixo Alentejo 255 255 0
Baixo Tejo 324 324 0
Algarve Litoral 419 419 0
Litoral Oeste 182 182 0
Pinhal Interior 909 909 0
3.221 3.194 -27
Fonte: Contratos de concessão e Relatórios & Contas da EP,SA
Nota: Não forma elaborados estudos de viabi l idade económico financeira para as concessões lançadas pelos Governos anteriores aos Governos de José Sócrates
Governos Responsáveis
pelo Lançamento
Governos de José Sócrates
PPP Valores de Construção
Cotratados (M€)
Valores Finais Estimados
(M€)
Total
Custos de Construção Inicial nas Subconcessões
Diferença (Valores de
Construção Cotratados-
Valores Finais Estimados )
Página 333
1 DE NOVEMBRO DE 2013
333
Comparação entre o custo por km de construção das PPP lançadas até 2004 e das
PPP lançadas depois de 2005
Governos Responsáveis
pelo LançamentoPPP
Investimento em
Construção (M€)Custo/km (M€)
Brisa n.d n.d
Lusoponte 924,8 38,5
925 38,5
Oeste 792 9,8
Norte 1265 8,0
Beira Interior 925 7,0
Algarve 323 6,7
Costa de Prata 574 8,7
Interior Norte 645 5,5
BLA 1.186 7,0
Norte Litoral 457 9,5
Grande Porto 760 19,8
Litoral Centro 878 9,5
7.805 8,2
Grande Lisboa 457 19,0
Douro Litoral 878 11,6
1.335 13,4
Túnel do Marão 370 12,3
AET 525 4,0
Douro Interior 623 2,4
Baixo Alentejo 387 8,0
Baixo Tejo 255 3,1
Algarve Litoral 182 1,0
Litoral Oeste 419 4,9
Pinhal Interior 909 5,2
3.670 3,6
13.735 6,5
Fonte: Contratos de concessão e Relatórios & Contas da EP,SA
Sub-total Governos António Guterres
Sub-total Governo Durão Barroso
Sub-total Governos José Socrates
Governo de Durão
Barroso
Governos de José
Sócrates
Total
Governos de Cavaco
Silva e anteriores
Governos de António
Guterres
Sub-total Governos Cavaco Silva e anteriores
Página 334
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
334
c) Benefícios sociais
c.1) Importância das infraestruturas
A Comissão salienta que a análise das PPP não pode passar à margem do impacto económico e social
que as PPP em referência trouxeram nas zonas onde se inserem.
As infraestruturas rodoviárias e ferroviárias adequadas são condição necessária para a existência de
territórios competitivos, não descriminados, com igualdade de oportunidades.
A análise dos impactos financeiros das PPP não pode ser feito sem a avaliação em simultâneo dos
impactos económicos e sociais das infraestruturas em questão.
O desenvolvimento económico e social do País está estreitamente ligado à existência de boas
infraestruturas de transporte. Os investimentos feitos nestas infraestruturas têm um papel crucial na promoção
do crescimento económico, proporcionando externalidades positivas, quer para as famílias quer para as
empresas.
No caso das famílias, contribui para o aumento do seu bem-estar. Quanto às empresas,. permite a
obtenção de ganhos de produtividade, contribuindo, também, para a promoção, quer do emprego, quer do
investimento privado. O impacto destes investimentos traduz-se também numa base fiscal mais alargada e,
portanto, em benefícios fiscais futuros para o Estado.
A Comissão considera que o esforço feito em dar igualdade de oportunidade a vastas zonas do
interior, que durante anos e anos foram abandonadas, com ausência de investimento público e
privado, criando injustiças e discriminação negativa das suas populações e territórios, provocando
perda de competitividade e não permitindo a fixação de investimento e a criação de emprego, é de
inteira justiça.
A avaliação dos benefícios económicos e sociais é fundamental para que qualquer conclusão possa ser
tirada sobre o mérito ou demérito das PPP de infraestruturas em Portugal.
c.2) Análise Custo Benefício
A Comissão não conseguiu apurar e quantificar os benefícios económicos e sociais ex-ante associados a
todas as PPP.
Para as PPP lançadas depois de 2005 pelo XVII Governo (José Sócrates) foi possível verificar a existência,
no âmbito dos Estudos de Viabilidade feitos pelas consultoras internacionais, KPMG, Delloite, PWC e Banco
Efisa, para a EP, de análises Custo/Benefício que foram desenvolvidas e validadas por uma equipa
multidisciplinar da Faculdade de Economia de Coimbra.
A Faculdade de Economia de Coimbra calculou para o conjunto das PPP rodoviárias lançado depois de
2005, um benefício global para a sociedade de 12.695 milhões de euros e um custo global de 3.956 milhões
de euros. O saldo apurado foi portanto um benefício para a sociedade de 8.739 milhões de euros.
Adicionalmente, o mesmo estudo apurou uma geração de emprego directo de cerca de 20.000 postos de
trabalho. Este investimento envolve 1.179 empresas. A população beneficiada directamente com este
investimento é de 3.225.000 pessoas e estima-se uma redução na sinistralidade em 32%.
Página 335
1 DE NOVEMBRO DE 2013
335
Principais resultados das Análise Custo Benefício
c.4) Coesão Territorial
Após um crescimento da percentagem de Km no interior com a construção das SCUT nos XIII e XIV
Governos (António Guterres), o XV Governo (Durão Barroso) voltou a apostar essencialmente no investimento
em infraestruturas no litoral. Os XVII e XVIII Governos (José Sócrates) voltaram a concentrar as suas
prioridades no investimento para desenvolver o interior.
c.5) Taxa de Sinistralidade
Relativamente aos dados reais de sinistralidade, salienta-se a fortíssima contribuição das novas
infraestruturas rodoviárias para a diminuição em cerca de 50% das vítimas mortais, entre 2004 e 2012,
o que representa uma poupança em 2012 face a 2004, de 562 vidas.
Custos (M€)Benefícios
(M€)
Saldo
(M€)
Emprego
induzido
Governo de
Durão Barroso (1)Douro Litoral 916 1.114 198 14.000 6.320 175 1.500.000 20%
Túnel do Marão 1.310 89 120.000 23%
AETransmontana 4.060 397 250.000 65%
Douro Interior 7.539 201 330.000 71%
Baixo Tejo 300 4.980 4.680 6.000 1.000 75 715.000 25%
Baixo Alentejo 507 734 227 8.000 2.406 66 280.000 13%
Litoral Oeste 221 2.254 2.033 14.000 1.200 75 715.000 46%
Algarve Litoral 280 409 129 7.000 1.500 76 400.000 35%
Pinhal Interior 869 1.068 199 44.000 1.000 200 415.000 40%
4.872 13.809 8.937 122.000 26.335 1.354 4.725.000 38%
82% dos trabalhadores são de Nacional idade Portuguesa
Fonte: EP, SA
Governos
Responsáveis
pelo lançamento
Governos de
José Sócrates
Total
(1) Apesar da Concessão Douro Li tora l ter s ido lançada pelo Governo de Durão Barroso, o Estudo de Anál ise de Custo benefício foi elaborado pelo Governo
de José Sócrates antes da contratação da PPP
1.779 3.250 1.471 29.000
Redução
sinistralidadePPP
Análise Custo/BenefícioPopulação
abrangidaEmpresas
Emprego
gerado na
Construção
Página 336
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
336
Comparação do número de vítimas mortais entre 2004 e 2012
O impacto financeiro, para Portugal, apenas no ano de 2012, de acordo com a ANSR352
, da diminuição na
sinistralidade rodoviária, foi equivalente a uma poupança de 215 milhões de euros.
Finalmente, salienta-se a opinião do World Economic Forum353
que destacou, em Portugal, a área das
infraestruturas como a que mais contribui para a competitividade do País.
d) Risco Fiscal
Uma das questões em que a Comissão centrou os seus trabalhos foi a avaliação do mérito da decisão que
o Estado tomou em introduzir, nos Concursos da Grande Lisboa e Douro Litoral, pelo XV Governo (Durão
Barroso) e nos contratos renegociados, pelo XVII Governo (José Sócrates), o princípio da neutralidade fiscal
relativo ao Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Colectivas (IRC).
A mesma opinião foi expressa pela Ernst & Young354
que confirma que o principal benefício sombra dos
privados é a taxa de IRC real ser inferior à taxa de IRC prevista no caso base.
Efectivamente, a Comissão verificou que os contratos das PPP assinados até 2004 cristalizaram a taxa de
tributação do lucro sobre as sociedades nos casos base. Essas taxas de IRC atingiam percentagens sobre os
lucros que oscilavam entre 35 e 38,5% (com derrama incluída).
Ora como a tendência que se tem verificado em Portugal e que se prevê que venha a continuar a acontecer
é uma diminuição clara da taxa de IRC. Quanto maior for a descida maior é o benefício ”sombra”355
para o
privado. O benefício está em as concessionárias serem remuneradas com um nível que lhes permita pagar ao
Estado um imposto entre 35 e 38,5% quando na realidade, todos os anos, têm que pagar muito menos.
Em consequência o Ministério das Finanças, no que diz respeito ao risco de tributação sobre os lucros,
defende, há vários anos, o princípio da neutralidade fiscal. Por essa mesma razão os concursos lançados em
2003 e 2004, nomeadamente da Grande Lisboa e do Douro Litoral, e contratualizados em 2007, já adoptaram
essa prática.
Pela mesma razão, o Estado ao neutralizar o risco de tributação sobre lucros, nas renegociações das ex-
concessões SCUT, Norte Litoral, Costa de Prata, Grande Porto, Beira Litoral e Alta e nas concessões Norte e
Lusoponte, assegurou que os casos base renegociados foram modelizados com a taxa de IRC mais baixa
(25%+1,5%) evitando assim continuar a beneficiar o privado, mas também neutralizando os efeitos de uma
variação futura do imposto.
A situação que estava inicialmente contratada levava a que o Estado estivesse a perder centenas de
milhões de euros nestas concessões.
352
ANSR e Universidade Autónoma de Lisboa, Custo Económico e Social dos Acidentes de Viação em Portugal, 2012, Universidade Autónoma de Lisboa 353
Schawb, Klaus, The Global Competitiveness Report 2012 – 2013, World Economic Forum, Genéve, 2013 354
Estudo de 36 Contratos de Parcerias Público Privadas do Estado Português, Ernst & Young, Junho de 2012, pág. 115 e seguintes 355
Estudo de 36 Contratos de Parcerias Público Privadas do Estado Português, Ernst & Young, Junho de 2012, pág. 115
Página 337
1 DE NOVEMBRO DE 2013
337
De acordo com o relatório da Comissão de Negociação da Lusoponte356
, com a alteração do risco de
tributação sobre lucros, o Estado beneficiou em mais de 150 milhões de euros.
De acordo com as informações da Comissão de Negociação das ex-concessões SCUT, Norte Litoral,
Costa de Prata, Grande Porto, Beira Litoral e Alta e da concessão Norte, o Estado beneficiou em
diminuição de pagamentos em cerca de 450 milhões de euros.
Benefícios pela alteração do risco de tributação sobre os lucros (IRC) da responsabilidade do
XVIII Governo
Chegados aqui a Comissão questiona-se sobre qual a razão de até este momento não se ter corrigido os
Contratos das Concessões Interior Norte, Algarve e Beira Interior onde as concessionárias continuam a
beneficiar de rendas que lhes permite pagar ao Estado um imposto entre 35 e 38,5% quando na realidade,
todos os anos, têm que pagar muito menos, na ordem dos 25%, isto é, estão a beneficiar, por omissão de
acção do actual Governo, de uma efectiva renda excessiva.
A Comissão concluiu que:
A introdução do princípio da neutralidade fiscal relativo ao IRC nos Concursos da Grande Lisboa e
Douro Litoral, pelo XV Governo (Durão Barroso) e nos contratos renegociados pelo XVII Governo (José
Sócrates), o princípio da neutralidade fiscal relativo ao IRC permitiu eliminar o principal “benefício sombra” dos
privados nestes contratos;
O Estado até ao momento já ganhou 150 milhões de euros no contrato Lusoponte e cerca de 450
milhões de euros nos contratos Norte Litoral, Costa de Prata, Grande Porto, Beira Litoral e Alta e Norte.
e) Sobrecustos
A Comissão dividiu a sua análise dos sobrecustos gerados nas PPP através da quantificação do valor dos
benefícios fiscais atribuídos, do valor das comparticipações financeiras solicitadas e atribuídas, dos pedidos de
reequilíbrio solicitados, das acções dos Governos face a esses pedidos que geraram uma diminuição nos
reequilíbrios e finalmente dos reequilíbrios pagos. Conclui-se esta análise com a identificação do total de
sobrecustos por benefício fiscal, por comparticipações financeiras ao investimento e por acordos de
reequilíbrio.
Na análise que a Comissão fez aos pedidos de reequilíbrio centrámos a atenção nos pedidos já objecto de
decisão.
Encontram-se, no entanto, em processo de análise quatro pedidos de compensação, sendo três de
montantes expressivos, casos da concessionária Litoral Centro, concessionária Douro Litoral e concessionária
356
Relatório da Comissão de Acompanhamento da Renegociação do Contrato com a Lusoponte e Acordo para a Reposição do Equilíbrio Financeiro da Concessão VIII – Lusoponte, 28 de Novembro de 2008, pág. 10
Página 338
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
338
Túnel do Marão. Em todos estes casos o Estado, através do InIR, considerou os pedidos sem fundamento.
Decisão que motivou, pelo menos, as concessionárias Douro Litoral e Litoral Centro a apresentarem recurso
para Tribunal Arbitral. Foi também tornado público pelo actual Governo que o Estado solicitou uma
indemnização, por abandono de obra, à concessionária AE Túnel do Marão,
De acordo com a Estradas de Portugal357
o único pedido de reposição de equilíbrio financeiro activo das
Subconcessões, encontra-se em Tribunal Arbitral, na sequência de uma solicitação da Concessionária Baixo
Tejo que a Estradas de Portugal considerou não procedente. Este pedido é relativo “à imposição unilateral de
um sistema de portagens que não é exclusivamente electrónico e à existência de uma segunda entidade de
cobrança”358
imposta pela Assembleia da República na sequência da apreciação parlamentar do Decreto-Lei
n.º 112/2009.
A Comissão optou por adoptar o procedimento do Tribunal de Contas que na análise feita nas auditorias
sobre os encargos às Parcerias Público Privadas abandonou o conceito de registar como encargo os
reequilíbrios que ainda não foram objecto de decisão.
Assim reitera-se que a Comissão apenas analisou os pedidos de reequilíbrio já aceites, pelo que as suas
conclusões dizem respeito aos sobrecustos já acordados nesta data.
e.1) Benefícios fiscais
Os principais benefícios fiscais reportados e apurados pela Comissão foram concedidos à concessionária
Brisa. A atribuição dos benefícios fiscais remonta a 1972 e foram sucessivamente renovados até 2005. Em
2008, o XVII Governo revogou a base contratual que atribuía os benefícios fiscais. De acordo com a IGF, a
Brisa beneficiou de 778 milhões de euros em benefícios fiscais.
A concessionária Lusoponte também dispôs de benefícios fiscais na fase de construção.
Os contratos de 2.ª geração e 3.ª geração não atribuíram benefícios fiscais.
A comissão concluiu que o valor dos benefícios fiscais atribuídos que é possível quantificar foi de 778
milhões de euros.
e.2) Comparticipações Financeiras ao Investimento
Genericamente, as concessões de 1ª e 2ª geração beneficiaram de comparticipações ao investimento.
As comparticipações ao investimento foi uma das formas utilizadas pelos Governos de Cavaco Silva e de
António Guterres para financiar as PPP. Em termos efectivos, as comparticipações ao investimento
concretizaram-se nas concessões de portagem real. Nos casos das concessões SCUT, a figura da
comparticipação ao investimento está essencialmente associada a hipotéticos alargamentos das autoestradas
que até ao momento não se verificaram.
No caso das PPP de portagem real, a atribuição de comparticipações muito contribuiu para que se possa
afirmar, ao contrário da percepção geral, que os contribuintes financiam significativamente estas concessões.
As comparticipações financeiras ao investimento atribuídas às concessionárias Brisa e Oeste eram
variáveis, o que na prática se traduziu numa partilha de risco de construção dos troços comparticipados.
Em sede de negociação, o XVII Governo (José Sócrates), em 2008, conseguiu reduzir as comparticipações
à Brisa em 34 milhões de euros.
A Comissão apurou que:
O Estado atribuiu comparticipações ao investimento no montante de 1.652 milhões de euros,
tendo a Brisa beneficiado de 1.126 milhões de euros (68% do total), a Lusoponte 319 milhões de euros
(19%), a Norte 170 milhões de euros (10%), a Oeste 33 milhões de euros (2%) e a Grande Lisboa 5
milhões (0%).
A responsabilidade do XII Governo (Cavaco Silva) e dos governos anteriores foi de 1.457 milhões
de euros, valor da comparticipação ao investimento nas PPP Lusoponte e Brisa, e a responsabilidade
do XIII e XIV Governos (António Guterres) foi de 203 milhões de euros, valor da comparticipação ao
investimento na PPP Norte e PPP Oeste.
357
Relatório e Contas 2012 - Estradas de Portugal, pág. 125 358
Relatório e Contas 2012 - Brisa, pág. 22
Página 339
1 DE NOVEMBRO DE 2013
339
Página 340
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
340
e.3) Pedidos de reequilíbrio solicitados
Face aos acordos de reequilíbrio celebrados, a Comissão concluiu que as concessionárias solicitaram
3.510 milhões de euros, dos quais 1.831 milhões de euros, cerca de 52%, nas PPP de 1ª geração (Brisa e
Lusoponte) e 1.678 milhões de euros, cerca de 48%, nas PPP de 2ª geração (concessões lançadas entre
1997 e 2005). As PPP de 3ª geração (lançadas depois de 2005) não geraram, até ao momento, qualquer
sobrecusto.
A Comissão concluiu que as 4 decisões com maiores consequências em termos financeiros para o
Estado, medidas pelos valores de reequilíbrio pedidos, foram:
Alteração tarifária (isenção de pagamento de portagens no mês de agosto, introdução de descontos a
utilizadores frequentes e de alteração do preço das portagens da Ponte 25 de Abril) promovida em 1995 pelo
XII Governo (Cavaco Silva), na Concessão Lusoponte com um sobrecusto pedido de 1.726 milhões de
euros;
Alteração de traçado, na Concessão SCUT Costa de Prata (Estarreja) por interesses locais,
promovida em 2002 pelo XV Governo (Durão Barroso). Esta alteração é responsável pela maior parte do
pedido (519 milhões de euros) feito pela concessionária.
Má gestão do processo de construção da Concessão Norte, através das alterações unilaterais
introduzidas, do atraso na entrega de terrenos por dificuldades nas expropriações e das alterações ambientais
são responsáveis pelos 483 milhões de euros pedidos pela PPP Norte, durante os Governos de António
Guterres e Durão Barroso.
Alteração de traçado por exigências ambientais, promovida em 2002 pelo XV Governo (Durão
Barroso), na Concessão Interior Norte originou a principal responsabilidade do reequilíbrio de 377 milhões
de euros.
A Comissão concluiu que os 3.510 milhões de euros de pedidos de reequilíbrio solicitados pelas
concessionárias foram originadas por decisões dos seguintes Governos:
Governos de Cavaco Silva originaram pedidos de reequilíbrio no valor de 1.726 milhões de euros (49%
do total);
Governos de António Guterres provocaram pedidos no valor de 635 milhões de euros (18%);
Governo de Durão Barroso originou pedidos no valor de 1.130 milhões de euros (32%);
Governos de José Sócrates originaram pedidos de 17 milhões de euros (0,5%).
Responsabilidade na geração dos pedidos de reequilíbrio por Governo
Página 341
1 DE NOVEMBRO DE 2013
341
e.4) Poupanças obtidas
O Estado, através da negociação ou através da anulação de decisões que geraram pedidos de
compensação, conseguiu reduzir em 1.003 milhões de euros os montantes financeiros de compensações
originadas por alterações unilaterais, ambientais e expropriações.
O XVI Governo (Santana Lopes) conseguiu diminuir em 62 milhões de euros (6% do total) os pedidos de
reequilíbrio.
Os XVII e XVIII Governos (José Sócrates) são responsáveis por uma poupança de cerca de 892 milhões de
euros (89% do Total).
O XIX Governo (Passos Coelho) conseguiu diminuir em 48,5 milhões de euros (5% do total) os pedidos de
reequilíbrio através do acordo celebrado em Março de 2012 com a Lusoponte. O XIX Governo anunciou
poupanças obtidas em sede de renegociação com as concessionárias que até ao momento não provocaram
alterações contratuais. Decorre o processo de obtenção das autorizações necessárias para se proceder às
referidas alterações contratuais. A Comissão não teve acesso até esta data as minutas de alteração dos
contratos. Em todo o caso, as alterações anunciadas têm impacto ao nível dos encargos correntes e não dos
encargos gerados por processos de reequilíbrio.
Evolução nas poupanças efectuadas por Governo
A Comissão concluiu que as principais poupanças obtidas em sede de acordos de reequilíbrio foram
conseguidas com as seguintes acções:
anulação, em 2006, da mudança de traçado em Estarreja e negociação concretizada, em 2010,
pelos XVII e XVIII Governos (José Sócrates) que permitiram uma diminuição do pedido de reequilíbrio
de 388 milhões de euros na PPP Costa de Prata;
negociações, em 2006 e 2010, pelos XVII e XVIII Governos (José Sócrates) que permitiram uma
diminuição do pedido de reequilíbrio de 243 milhões de euros na PPP Norte.
negociações, em 2010, pelo XVIII Governo (José Sócrates) que permitiram uma diminuição do
pedido de reequilíbrio de 105 milhões de euros na PPP Interior Norte;
negociação, em 2010, pelo XVIII Governo (José Sócrates) que permitiu uma diminuição do pedido
de reequilíbrio de 79 milhões de euros na PPP Norte Litoral;
negociação, em 2010, pelo XVIII Governo (José Sócrates) que permitiu uma diminuição do pedido
de reequilíbrio de 66 milhões de euros na PPP Grande Porto;
Página 342
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
342
negociação, em 2012, pelo XIX Governo (Passos Coelho) permitiu uma diminuição do pedido de
reequilíbrio de 48,5 milhões de euros na PPP Lusoponte.
O Estado reduziu em 1.003 milhões de euros os pedidos de reequilíbrio.
Poupanças nos sobrecustos resultantes das renegociações do XVI e XVII Governos
A Comissão concluiu que ao contrário da percepção geral, até ao momento não houve qualquer sobrecusto
pago a qualquer concessionária a título de compensação por variação no tráfego.
Aliás, a Comissão também confirmou que contratualmente não estão previstas compensações por
variações no tráfego que resultem da normal actividade das concessionárias, ou seja aquilo que é vulgarmente
noticiado que o Estado compensa as concessionárias por variações no tráfego não se verifica nas PPP
rodoviárias.
e.5) Total de Sobrecustos
Em resumo, o Estado, com as PPP rodoviárias, já incorreu em sobrecustos de 5.080 milhões de
euros, incluindo benefícios fiscais (778 milhões de euros), comparticipações ao investimento (1.652
milhões de euros) e reequilíbrios acordados líquidos (2.507 milhões de euros) das PPP.
Recorde-se que os pedidos de reequilíbrio foram de 3.510 milhões de euros e foi possível por ações
e renegociações de vários Governos diminuir esse valor para 2.507 milhões de euros.
As PPP de 1.ª geração, Brisa (2.009 milhões de euros) e Lusoponte (1.996 milhões de euros) são
responsáveis por 4.005 milhões de euros, 79% do total, em função dos benefícios fiscais atribuídos à
Brisa, das comparticipações ao investimento à Brisa e à Lusoponte e da alteração tarifária da
Lusoponte.
As PPP de 2ª geração, PPP SCUT e concessões de portagem real, lançadas antes de 2005, são
responsáveis por 1.074 milhões de euros, 21% do total, em função das alterações unilaterais
introduzidas, das alterações decorrentes de decisões ambientais e da má gestão do processo de
expropriações que fez incorrer o Estado em sobrecustos.
A Comissão conclui ainda que as PPP de 3ª geração (lançadas depois de 2005) não atribuíram
benefícios fiscais, não atribuíram comparticipações ao investimento e transferiram o risco ambiental e
o risco de expropriações para o parceiro privado. Adicionalmente, quer os Governos de José Sócrates
quer o Governo de Passos Coelho, não introduziram alterações unilaterais que tivessem originado
sobrecustos nestas PPP.
Página 343
1 DE NOVEMBRO DE 2013
343
O gráfico seguinte elucida bem, que entre outras razões, o factor aprendizagem levou a uma melhoria clara
no processo de gestão das PPP, eliminando os factores que anteriormente geraram mais de 5 mil milhões de
sobrecustos ao Estado. Sublinha-se que nas PPP de 2ª geração já se tinha eliminado a atribuição de
benefícios fiscais, e reduzido ao longo do tempo as comparticipações ao investimento. Nas PPP de 3ª
geração, eliminou-se totalmente as comparticipações ao investimento, bem como os principais
factores que geraram sobrecustos nas PPP de 2.ª geração: alterações unilaterais, decisões ambientais
e atrasos no processo de expropriações.
Sobrecustos pagos por PPP
As alterações unilaterais foram o factor que mais sobrecustos gerou, cerca de 39% do total, seguido
das comparticipações ao investimento (33%), dos benefícios fiscais (15%), das alterações ambientais
(7%), das expropriações (4%) e dos juros (3%).
Comparação entre sobrecustos pedidos e pagos por natureza
Página 344
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
344
Comparação entre os sobrecustos pedidos e pagos por geração de PPP
Em conclusão, as acções que geraram sobrecustos nas PPP têm vindo a ser eliminados.
As primeiras PPP, com contratos anteriores a 1998, geraram sobrecustos muito expressivos:
4.005 milhões de euros, por opção dos Governos de Cavaco Silva e dos Governos de António
Guterres que atribuíram benefícios relevantes às concessionárias Brisa (2.009 milhões de euros) e
Lusoponte (319 milhões) e pela alteração tarifária provocada na Lusoponte (1.677 milhões de euros)
pelo Governo de Cavaco Silva.
As PPP lançadas entre 1998 e 2004:
Diminuíram, e em alguns casos, eliminaram os benefícios atribuídos, gerando no entanto 208
milhões de euros de comparticipações ao investimento;
Mantiveram uma política de provocar alterações unilaterais que geraram 176 milhões de euros de
sobrecustos;
Tiveram uma deficiente gestão dos riscos ambientais e do risco de expropriações que
provocaram 548 milhões de sobrecustos;
Geraram 141 milhões de euros de juros.
As PPP lançadas depois de 2005:
Não tiveram sobrecustos;
Eliminaram os benefícios fiscais359
que no passado geraram 778 milhões de euros de perdas da
receita fiscal;
Eliminaram as comparticipações ao investimento360
que no passado geraram 1.652 milhões de
euros de custos;
Eliminaram as alterações unilaterais361
que no passado geraram sobrecustos de 1.959 milhões de
euros;
Transferiram, para o parceiro privado, o risco ambiental362
que no passado gerou sobrecustos de
366 milhões de euros;
Transferiram, para o parceiro privado, o risco de expropriações363
que no passado gerou
sobrecustos de 181 milhões de euros.
359
O XVII Governo, em 31 de Dezembro de 2005, não renovou os benefícios fiscais sucessivamente atribuídos e renovados entre 1972 e 2005. 360
Em todas as PPP lançadas pelo XVII Governo não há comparticipações ao investimento. Nas renegociações ocorridas, nos XVII e XVIII Governos, eliminaram-se, sempre que possível, as comparticipações ao investimento. 361
Em todas as PPP lançadas pelo XVII Governo não houve alterações unilaterais. 362
Todas as PPP lançadas pelo XVII Governo foram contratualizadas com o risco ambiental transferido para o parceiro privado. 363
Todas as PPP lançadas pelo XVII Governo foram contratualizadas com o risco de expropriações transferido para o parceiro privado.
Página 345
1 DE NOVEMBRO DE 2013
345
Resumo dos sobrecustos pedidos e sobrecustos pagos
Em resumo, o XI e o XII Governos (Cavaco Silva) e os governos anteriores são responsáveis por 3.969
milhões de euros de sobrecustos com as PPP.
O XIII e o XIV Governos (António Guterres) são responsáveis 748 milhões de euros de sobrecustos com as
PPP.
O XV Governo (Durão Barroso) é responsável por 1.276 milhões de euros de sobrecustos com as PPP.
O XVI Governo (Santana Lopes) é responsável por 60 milhões de euros de poupanças nos sobrecustos
das PPP.
Os XVII e XVIII Governos (José Sócrates) são responsáveis por 867 milhões de euros de poupanças nos
sobrecustos das PPP.
O XIX Governo (Passos Coelho) é responsável por 49 milhões de euros de poupanças nos sobrecustos
das PPP.
Sobrecustos pagos por Governo
Sobrecustos pedidos Sobrecustos pagos
Comparticipações ao
Investimento1.687 1.652
BenefÍcios Fiscais 778 778
Alteração Unilateral 2.493 1.959
Ambiental 621 366
Expropriações 396 181
Prémios Sinistralidade 1 1
Juros e Actualização de
preços0 141
Total 5.975 5.079
Fonte:Relatórios oficia is da Comissão de Negociação, IGF, TC e EP
Nota: va lores em M€
Página 346
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
346
f) Encargos líquidos em 2005 e 2011
Apesar de existirem diversos relatórios oficiais que quantificam os encargos das PPP rodoviárias nenhum
faz uma análise da evolução dos encargos ao longo do tempo.
A Comissão concentrou o seu trabalho, neste quesito, em interpretar os resultados dos diversos relatórios
oficiais e em calcular a evolução desses encargos.
Comecemos pela análise dos diversos relatórios oficiais, nomeadamente os Orçamentos de Estado dos
XVI, XVII, XVIII e XIX Governos, os relatórios das Auditorias do Tribunal de Contas de 2005 e 2007 e o
relatório do trabalho da Ernst & Young.
b.1) Valores inscritos nos Orçamentos de Estado
O primeiro Orçamento de Estado que inscreveu encargos com as PPP foi o OE de 2005. Os encargos
inscritos pelo XVI Governo (Santana Lopes), no Orçamento de Estado de 2005364
para as Parcerias Público-
Privadas rodoviárias, totalizavam 15.912 milhões de euros.
No OE de 2006, o XVII Governo (José Sócrates) inscreveu 15.758 milhões de euros de encargos das PPP
rodoviárias.
No OE de 2007, o XVII Governo (José Sócrates) inscreveu 15.843 milhões de euros de encargos das PPP
rodoviárias.
No OE de 2008, o XVII Governo (José Sócrates) inscreveu 16.981 milhões de euros de encargos das PPP
rodoviárias.
No OE de 2009, o XVII Governo (José Sócrates) inscreveu 25.463 milhões de euros de encargos das PPP
rodoviárias.
Os OE de 2010 e 2011, elaborados pelo XVIII Governo (José Sócrates), alteraram a política de
contabilização dos encargos das PPP, ao inscreverem nos encargos plurianuais os encargos e as receitas das
infraestruturas até 2050, ou seja após o final dos atuais contratos. Para a análise que a Comissão fez da
evolução dos encargos das PPP optámos por não considerar estes valores dos OE 2010 e 11, dado que a
comparabilidade não estava assegurada.
No OE de 2012, o XIX Governo (Passos Coelho) inscreveu 13.235 milhões de euros de encargos das PPP
rodoviárias.
No OE de 2012, o XIX Governo (Passos Coelho) inscreveu 11.455 milhões de euros de encargos das PPP
rodoviárias.
Comparação entre os encargos líquidos previstos no OE2005 vs OE2012
364
Orçamento de Estado 2005, elaborado pelo XVI Governo, pág. 89.
Página 347
1 DE NOVEMBRO DE 2013
347
Os encargos inscritos nos diversos Orçamentos de Estado, pelos XVI, XVII, XVIII e XIX Governos,
demonstram uma evolução coerente, que começa, em 2005, com um valor de cerca de 16 mil milhões de
euros (sem considerar reequilíbrios, essencialmente devido aos encargos das SCUT, que se mantêm nos
orçamentos seguintes), com uma subida dos encargos, no OE de 2009, em virtude da inscrição no Orçamento
de 8 novas Subconcessões (a concessão Autoestradas do Centro acabou por não se contratualizar) e uma
descida nos OE seguintes em virtude das renegociações efectuadas e da introdução de portagens em 2010 e
2011. O valor dos encargos líquidos, em 2012, fixa-se em cerca de 13,2 mil milhões de euros. O OE de 2013
volta a registar uma descida nos encargos face à anunciada negociação efectuada em 2013 mas ainda não
contratualizada.
A Comissão concluiu que os valores reportados em sede de Orçamento de Estado evidenciam claramente
que os encargos líquidos futuros na transição do XVI Governo (Santana Lopes) para o XVII Governo (José
Sócrates) eram de cerca de 15,9 mil milhões de euros e na transição do XVIII Governo (José Sócrates) para o
XIX (Passos Coelho) eram de 13,2 mil milhões de euros.
b.2) Valores inscritos nas Auditorias do Tribunal de Contas e na Auditoria da Ernst & Young
Na Auditoria do Tribunal de Contas de 2005365
os encargos do Estado com as PPP rodoviárias, foram
calculados em 18.980 milhões de euros (inclui custo previsional com reequilíbrios).
Na Auditoria do Tribunal de Contas de 2007366
os encargos do Estado com as PPP rodoviárias, foram
calculados em 17.779 milhões de euros. Nesta auditoria, o TC alterou a sua metodologia de cálculo deixando
de estimar os encargos de pedidos de reequilíbrio que ainda não são responsabilidade do Estado.
Na auditoria feita pelo actual Governo, através da Ernst & Young367
, com referência a 2011, foram
calculados 14.832 milhões de euros de encargos.
Pela análise das diversas auditorias, conclui-se factualmente que os encargos futuros com as PPP
rodoviárias, estimados em 2011, são inferiores aos encargos futuros, estimados em 2005.
Evolução nas poupanças efetuadas por sobrecusto - Comparação entre os
encargos líquidos previstos com as PPP rodoviárias nas auditorias do TC de
2005 e 2007, e na auditoria da Ernst & Young de 2012
b.3) A Comissão registou o facto de quer na metodologia usada nos Orçamentos de Estado quer na
metodologia usada nas auditorias de 2005, 2007 e 2012, a conclusão é semelhante, os resultados
apresentados de encargos previstos com as PPP são inferiores em 2011 quando comparados com os
encargos previstos em 2005.
365
Auditoria do Tribunal de Contas de 2005 “Encargos do Estado com as Parcerias Público Privadas”, Relatório n.º 33/05, pág. 23. 366
Auditoria do Tribunal de Contas de 2007 “Encargos do Estado com as Parcerias Público Privadas” Relatório n.º 4/2007, pág. 13. 367
Estudo de 36 Contratos de Parcerias Público Privadas do Estado Português, Ernst & Young, Junho de 2012, pág. 51
Página 348
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
348
Nota: no OE 2005, 06, 07, 08, 09, 12 e 13, nas auditorias do TC 2005, 07 e na auditoria da E&Y 2012 não
se contabilizam as receitas e encargos depois do fim dos catuais contratos de concessão com privados.
b.4) Evolução dos Encargos por Governo
Os Governos de Cavaco Silva e anteriores geraram encargos nas PPP Lusoponte e Brisa de cerca de 4 mil
milhões de euros em sobrecustos.
Os Governos de António Guterres geraram encargos com a contratação das PPP Norte, Oeste, Costa de
Prata, Norte Litoral, Beira Litoral e Alta, Beira Interior, Interior Norte e Algarve, em rendas de 11,8 mil milhões
de euros e com as decisões que provocaram sobrecustos de 0,7 mil milhões de euros, num total de 12,6 mil
milhões de euros.
O Governo de Durão Barroso gerou encargos com a contratação das PPP Grande Porto e Litoral Centro,
em rendas de 2,2 mil milhões de euros e com as decisões que provocaram sobrecustos de 1,2 mil milhões de
euros, num total de 3,4 mil milhões de euros.
Os Governo de José Sócrates geraram encargos com a contratação das PPP Grande Lisboa, Douro Litoral,
Túnel do Marão, Douro Interior, AE Transmontana, Pinhal Interior, Litoral Oeste, Baixo Tejo, Baixo Alentejo e
Algarve Litoral, em rendas de 8,1 mil milhões de euros e com as decisões que provocaram receitas e
eliminação de beneficios uma poupança de 9,3 mil milhões de euros e uma diminuição nos sobrecustos de 0,9
mil milhões de euros. O governo de José Sócrates gerou uma poupança global de 2 mil milhões de euros.
Em termos globais os encargos com PPP são de 18 mil milhões de euros:
Encargos líquidos com rendas 13 mil milhões de euros;
Encargos líquidos com sobrecustos 5 mil milhões de euros:
Já foram pagos cerca de 5 mil milhões de euros:
Nos próximos 30 anos serão liquidados os restantes 13 mil milhões de euros.
III – Riscos para o Estado
Quesito 11 a 15
a.1) Risco de Construção
A Comissão concluiu que o risco de construção, concepção e alargamento de estradas nas primeiras PPP
lançadas em Portugal era partilhado. O Estado deteve parcialmente o risco de construção, isto é, o custo do
Estado, com as comparticipações financeiras ao investimento e com os custos de alargamento de
autoestradas nas primeiras PPP era variável e não era determinável na data de assinatura do contrato.
As PPP lançadas pelo XV Governo (Durão Barroso) e pelo XVII Governo (José Sócrates) eliminaram este
risco, transferindo-o na totalidade para o parceiro privado.
Página 349
1 DE NOVEMBRO DE 2013
349
a.2) Risco Ambiental
A Comissão conclui que o risco ambiental foi durante muito tempo integralmente assumido pelo Estado. Ao
se lançar e contratar PPP sem a prévia obtenção das licenças ambientais, nomeadamente sem a Declaração
de Impacte Ambiental (DIA), o Estado assumiu o risco de reequilibrar as concessionárias pelas alterações
exigidas nos procedimentos ambientais.
Este risco provocou sobrecustos de 366 milhões de euros.
Os Governos de Cavaco Silva, António Guterres e Durão Barroso são responsáveis pela contratação de
PPP sem transferir o risco ambiental para o parceiro privado.
O XVII Governo (José Sócrates) transferiu integralmente este risco para o parceiro privado em todas as
concessões lançadas e contratadas depois de 2007.
a.3) Risco Expropriações
A Comissão concluiu que o Estado reteve a responsabilidade de executar as expropriações nas PPP
lançadas pelo XIII e XIV Governos (António Guterres). Com esta decisão, o Estado ficou com o risco do custo
das expropriações e expôs-se ao risco de compensar o parceiro privado pela não entrega dos terrenos
expropriados nos timings contratualmente definidos.
Este risco provocou sobrecustos de 181 milhões de euros por reequilíbrios às concessionárias e provocou
um custo expropriativo de cerca de 600 milhões de euros integralmente suportado pelo Estado.
O XI Governo (Cavaco Silva), o XV Governo (Durão Barroso) e o XVII Governo (José Sócrates)
transferiram o risco de expropriações para o parceiro privado.
Página 350
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
350
a.4) Risco de tráfego
A Comissão concluiu que:
As PPP de portagem real transferiram o risco de tráfego para o parceiro privado.
As PPP SCUT transferiram de forma mitigada o risco de tráfego ao parceiro privado. Por outro lado, o
parceiro público partilhou o risco de procura ao ficar responsável pelo pagamento do tráfego ocorrido ao
parceiro privado.
Nas PPP lançadas depois de 2005, o risco de tráfego é transferido para o parceiro privado. Por outro
lado, o parceiro público partilha esse risco ao usufruir das receitas de portagem.
Com a introdução de portagens nas concessões SCUT, o risco de tráfego foi retido unicamente pelo
parceiro público.
Página 351
1 DE NOVEMBRO DE 2013
351
a.5) Risco de Financiamento
O risco de financiamento em todas as PPP é integralmente transferido para o parceiro privado.
a.6) Risco de Disponibilidade
O risco de disponibilidade só foi integralmente transferido para o parceiro privado nas PPP lançadas pelo
XVII Governo (José Sócrates).
Com a introdução de portagens nas concessões SCUT, os parceiros privados passaram a reter o risco de
disponibilidade.
Página 352
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
352
a.7) Risco de Operação e Manutenção
O risco de operação e manutenção em todas as PPP é integralmente transferido para o parceiro privado.
b) Resultados renegociações de 2010
Um dos aspetos centrais da análise da Comissão foi o impacto para o Estado das renegociações
concretizadas em 2010.
A Comissão analisou detalhadamente os documentos remetidos pelos diferentes intervenientes e em
longas sessões de trabalhou questionou directamente alguns dos elementos envolvidos nas negociações.
Página 353
1 DE NOVEMBRO DE 2013
353
A Comissão analisou os procedimentos administrativos associados ao processo e concluiu:
A legislação em vigor foi cumprida.
Todos os processos negociais foram precedidos da nomeação de uma Comissão de Negociação com
elementos indicados pelo Ministério das Finanças e elementos indicados pelo Ministério das Obras Públicas.
Os elementos indicados por ambos os Ministérios, Francisco Soares, Ernesto Ribeiro, Vítor Almeida, Rui
Manteigas e Pedro Silva Costa, são destacados elementos da administração central, com largos anos de
trabalho ao serviço público, nomeados por diversos Governos para funções semelhantes e com funções no
dia-a-dia na Parpública, Estradas de Portugal e InIR.
Existe um despacho de nomeação da comissão de negociação;
Existem memorandos de entendimento com todos os concessionários que enquadram e definem os
objectivos da negociação;
Existem relatórios preliminares e finais que fundamentam a decisão.
Relativamente aos resultados do processo negocial, a Comissão de Inquérito teve acesso aos relatórios
das Comissões de Negociação, do InIR, da Inspecção Geral de Finanças, do Tribunal de Contas e da Ernst &
Young.
b.1) Comissão de Negociação
O relatório da Comissão de Negociação (CN)368
, sem considerar a Beira Litoral e Alta (BLA), apurou um
diferencial no benefício líquido, para a EP, em valor actualizado liquido, de 1018 milhões de euros. O valor do
diferencial do benefício da BLA foi apurado mais tarde, no montante de 656 milhões de euros369
. O relatório
evidencia ainda poupanças em cerca de 134 milhões de euros nos valores a pagar aos parceiros privados em
consequência dos processos de reequilíbrio pendentes. O total destes benefícios, de acordo com os
relatórios da CN, é de cerca 1.800 milhões de euros, em valor actualizado líquido.
Benefício líquido para o Estado com a negociação de 2010
368
Relatório Final, Comissão de Negociação dos Contratos de Concessão do Grupo Ascendi, Junho de 2010, pág. 17. 369
Relatório Final, Comissão de Negociação dos Contratos de Concessão SCUT Interior Norte, BLA, Beira Interior e Algarve, Setembro de 2011, pág. 105.
Página 354
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
354
b.2) InIR
O relatório do InIR teve 3 versões370
.O valor do diferencial no benefício líquido, para a EP, em valor
atualizado líquido, apurado na última versão (Julho de 2011), é de 5.000 milhões de euros, isto é, passa-
se de um encargo, antes de negociações de 3.600 milhões de euros para um benefício, depois de
negociações, de 1.400 milhões de euros, assim distribuído:
A Concessão Costa de Prata passa de um encargo de 594 milhões de euros para um benefício de 822
milhões euros, valor do diferencial apurado pelo InIR: 1.416 milhões de euros371
;
A Concessão Beira Litoral e Alta passa de um encargo de 1.382 milhões de euros para um benefício de
746 milhões euros, valor do diferencial apurado pelo InIR: 2.128 milhões de euros372
;
A Concessão Norte Litoral passa de um encargo de 642 milhões de euros para um benefício de 695
milhões euros, valor do diferencial apurado pelo InIR: 1.337 milhões de euros373
;
A Concessão Grande Porto passa de um encargo de 984 milhões de euros para um encargo menor de
264 milhões euros, valor do diferencial apurado pelo InIR: 720 milhões de euros374
;
A Concessão Grande Lisboa passa de um saldo nulo para um encargo de 159 milhões euros, valor do
diferencial negativo apurado pelo InIR: 159 milhões de euros375
;
A Concessão Norte passa de um saldo nulo para um encargo de 438 milhões euros, valor do diferencial
negativo apurado pelo InIR: 438 milhões de euros376
;
A divergência de valores, com a Comissão de Negociações, decorre em grande medida no facto de o InIR
ter considerado quebras de tráfego de apenas 15% quando a Comissão de Negociação considerou valores
superiores a 30%.
Efectivamente, os resultados apresentados pelo InIR de 5.000 milhões de euros favoráveis ao Estado, em
valor actualizado líquido, divergem na sua grandeza, de forma substancial de todos os outros relatórios.
b.3) Inspecção Geral de Finanças
O relatório da IGF377
reconhece que as negociações para a introdução de portagens nas SCUT vão
proporcionar receitas de portagens de 5,9 mil milhões de euros no período 2010-2025 ou 8,9 mil milhões de
euros no período 2010-2030, a preços correntes. Assim o relatório evidencia o resultado positivo das
negociações ao verificar que os encargos, com as SCUT, passaram de 10,3 mil milhões de euros, no
período 2010-2025, para 4,4 milhões de euros, no mesmo período, (ou encargos de 12,7 para 3,7 mil
milhões de euros, no período 2010-2030). Salienta-se que este relatório faz a análise a preços correntes e não
uma análise a valor actualizado líquido como os relatórios da Comissão de Negociações e do InIR.
b.4) Ernst & Young
A Ernst & Young utilizou novas projecções de tráfego já incorporando o impacto da actual crise e da
profunda quebra da procura em resultado da violenta política de austeridade praticada em Portugal. Baseada
nas previsões do OE 2012, a Ernst & Young378
estima um saldo global positivo da renegociação de 932
milhões de euros, e com base nas novas previsões estima um benefício de 363 milhões de euros, em valor
actualizado líquido.
370
Notas Técnicas InIR, 1ª versão, novembro 2010, 2ª versão, novembro de 2010, 3ª versão, julho de 2011 371
cfr Notas Técnicas InIR, 3ª versão, julho de 2011, pág 15 372
cfr Notas Técnicas InIR, 3ª versão, julho de 2011, pág 20 373
cfr Notas Técnicas InIR, 3ª versão, julho de 2011, pág 24 374
cfr Notas Técnicas InIR, 3ª versão, julho de 2011, pág 28 375
cfr Notas Técnicas InIR, 3ª versão, julho de 2011, pág 34 376
cfr Notas Técnicas InIR, 3ª versão, julho de 2011, pág 40 377
Auditoria da Inspeção Geral de Finanças à Estradas Portugal, Relatório n.º 842/2011, Junho 2011, anexo II, pág. 65 378
Estudo de 36 Contratos de Parcerias Público Privadas do Estado Português, Ernst & Young, Junho de 2012, pág. 125
Página 355
1 DE NOVEMBRO DE 2013
355
Comparação do benefício líquido estimado pela Comissão de Negociação, pelos
relatórios do InIR e pela Auditoria da Ernst & Young
b.5) Tribunal de Contas e Ernst & Young
Importa ainda referir que o Tribunal de Conta379
calculou, em 2005, antes das renegociações, que o total
dos encargos líquidos previstos, para as Concessões SCUT Norte Litoral, SCUT Costa de Prata, SCUT
Grande Porto, SCUT Beira Litoral e Alta e Concessão Norte, a preços correntes, era de 10.756 milhões de
euros. Em 2012, após as renegociações, a Ernst & Young380
, auditou e calculou o total dos encargos líquidos
previstos, para as mesmas Concessões e para a Concessão Grande Lisboa, também a preços correntes, no
montante de 4.603 milhões de euros.
Encargos líquidos previstos com as PPP rodoviárias até 2050, à data de 2005, antes das renegociações, e
à data de 2011, após as negociações
379
Auditoria do Tribunal de Contas de 2005 “Encargos do Estado com as Parcerias Público Privadas”, Relatório n.º 33/05, pág. 18 e 20. 380
Estudo de 36 Contratos de Parcerias Público Privadas do Estado Português, Ernst & Young, Junho de 2012, pág. 53 e 54
Página 356
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
356
Em conclusão, os encargos líquidos das Concessões SCUT, acima referidas, e da Concessão Norte,
recebidos pelo XVII Governo (José Sócrates), de acordo com a estimativa do Tribunal de Contas, eram
superiores a 10,7 mil milhões de euros. Os encargos deixados pelo XVIII Governo, em 2011, para essas
concessões e para a Concessão Grande Lisboa, de acordo com a Ernst & Young, eram de 4,6 mil
milhões de euros.
b.6) Resultados reais verificados em 2011 e 2012
Todos estes relatórios e auditorias, atrás citados, foram feitos com elementos previsionais. No entanto, as
concessões em referência foram renegociadas em 2010, tendo produzido resultados, em 2011 e 2012.
Se analisarmos as previsões dos Orçamentos de Estado de 2005, 2006, 2007, 2008 e 2009 verificamos
que os encargos previstos são sempre superiores a 700 milhões de euros/ano, podendo atingir valores
superiores a 750 milhões de euros/ano. O Orçamento de Estado de 2009 (OE anterior às renegociações),
previa para 2011 e 2012, encargos líquidos que oscilavam entre 740 e 750 milhões de euros.
Os encargos líquidos reais, incluindo as Concessões Grande Lisboa e Concessão Norte, em 2011, foram
553 milhões de euros, e em 2012, 494 milhões de euros.
Isto é, em 2011, os encargos são inferiores em 12% aos verificados em 2010 e substancialmente inferiores
às previsões para esse ano. O mesmo se verificou, em 2012, uma redução de 11%, face ao ano anterior, e
uma diminuição expressiva face aos encargos previstos, antes das renegociações.
Comparação entre os encargos líquidos previstos com as SCUT e Concessões Grande Lisboa e Norte no
OE2009 e os encargos líquidos verificados
Todos os relatórios publicados evidenciam, em consequência das renegociações de 2010, fortes ganhos
para o Estado e os dados reais já verificados, em 2011 e 2012, confirmam plenamente esses ganhos.
A Comissão concluiu que os dados reais dos anos de 2011 e 2012 e os relatórios conhecidos das
Comissões de Negociação, InIR, Inspecção Geral de Finanças, Tribunal de Contas e Ernst & Young apontam
para um ganho da renegociação efectuada em 2010 que oscila, em valor actual, entre 363 milhões de
euros (Ernst & Young com tráfegos revistos pós quebra da procura interna) e 5.000 milhões de euros
(InIR).
Página 357
1 DE NOVEMBRO DE 2013
357
IV – Taxas de rentabilidade
Taxa Interna de Reantabilidade acionista
(Quesito 16 e 17)
A análise da evolução das Taxas internas de rentabilidade (TIR) constantes dos contratos de concessão
nos seus casos base mostra claramente uma evolução positiva para o Estado. A TIR caso base é uma TIR
estimada, sem garantia de realização efectiva, que serve de referência, se necessário, para a reposição do
equilíbrio financeiro da concessão.
As concessões de portagem real, contratualizadas antes de 2005, tinham uma TIR accionista média
(simples) de caso base de 11,59%, as concessões de portagem virtual (SCUT) uma TIR accionista média
(simples) de 11,22% e as concessões, contratualizadas depois de 2005, uma TIR accionista média (simples)
de 8,72%.
Taxa Interna de Rentabilidade (TIR) accionista por data de contratação da PPP
Nota: a única PPP que não tem um caso base no contrato de concessão é a Brisa. Para efeitos
comparativos utilizou-se, para a Brisa, a TIR calculada pelo relatório do Citigroup381
.
Ou seja, as TIR caso base dos contratos assinados depois de 2005, são inferiores em 25% e 22%,
respectivamente, face às TIR das concessões de portagem real e face às TIR das concessões SCUT
contratadas antes de 2005.
381
Citygroup Global Markets, European Toll Road Operators, Industry Focus, Dec. 2008, (pág. 3)
Página 358
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
358
Taxa Interna de Rentabilidade (TIR) accionista por PPP
As TIR contratadas variam entre os mínimos de 5,59% (TIR renegociada da Concessão Norte) e 6,37 (TIR
Caso base Algarve Litoral) e o máximo de 14,33% (TIR Caso base Concessão Oeste).
Se analisarmos as TIR contratadas por Governo obtém-se:
Média TIR das PPP contratados nos Governos de Cavaco Silva: 11,5%;
Média TIR das PPP contratados nos Governos de António Guterres 11,6%;
Média TIR das PPP contratados nos Governos de Durão Barroso 10,3%;
Média TIR das PPP contratados nos Governos de José Sócrates 8,7%.
Página 359
1 DE NOVEMBRO DE 2013
359
Relativamente à comparação das TIR das PPP em Portugal com as praticadas internacionalmente veja-se
os seguintes casos:
Em 2008, um estudo de Robert Bain evidencia que a TIR accionista de projectos com Portagens Virtuais
(shadow toll), no Reino Unido, assinados entre 1993 e 2003, são superiores a 15% com máximos de cerca de
30%382
;
382
Bain, Robert, Private Finance Rates of Return: Evidence from the UK’s PFI Roads Sector, Institute for transport studies, University of Leeds, 2008
Governos Responsáveis
pela ContrataçãoPPP TIR
Brisa 11,60%
Lusoponte 11,43%
11,52%
Oeste 14,33%
Norte 11,30%
Beira Interior 13,97%
Algarve 8,62%
Costa de Prata 11,89%
Interior Norte 13,28%
BLA 13,01%
Norte Litoral 6,41%
11,60%
Grande Porto 11,39%
Litoral Centro 9,28%
10,34%
Grande Lisboa 7,70%
Douro Litoral 6,83%
Túnel do Marão 8,42%
AET 9,96%
Douro Interior 7,98%
Baixo Alentejo 6,37%
Baixo Tejo 11,00%
Algarve Litoral 8,48%
Litoral Oeste 11,00%
Pinhal Interior 9,50%
8,72%
Fonte: Contratos de concessão e Relatórios & Contas da EP,SA
Sub-total
Sub-total
Sub-total
Governos de António
Guterres
Sub-total
Governo de Durão
Barroso
Governos de José
Sócrates
Governos de Cavaco
Silva e anteriores
Página 360
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
360
Em 2007, a Yescombe mostra que a TIR accionista nas PPP de mercados financeiros sofisticados e
competitivos, Austrália, Reino Unido, Canadá e EUA eram tipicamente de 12% a 14%383
;
Em 2008, o Citigroup evidencia que a TIR accionista no sector das concessões rodoviárias, incluindo
empresas como a Vinci, a Abertis, a Cintra, a Atlantia e a Brisa, era de 11,6 a 15%384
;
Em 2012, o National Audit Office do Reino Unido fez o levantamento das TIR accionista das PPP
contratadas e em vigor no país, e apurou o intervalo de 12% a 15%385
.
Podemos portanto concluir que em Portugal as TIR accionistas não são superiores às existentes
nos países com mercados financeiros mais sofisticados e competitivos e que nos últimos anos os
contratos celebrados têm reduções das TIR de 25% e 22% face aos contratos anteriores.
V – Outras temáticas abordadas pela Comissão
a) Existência de estudos
(quesito n.º 23)
A Comissão não pode confirmar a existência ou não de estudos prévios ao lançamento de todas as PPP
rodoviárias.
Confirmou, no entanto, relativamente às PPP lançadas depois de 2005 e existência de vários estudos
técnicos, económicos e financeiros, nomeadamente os associados à avaliação de impacte ambiental, e os
seguintes estudos associados ao processo de lançamento das subconcessões:
Subconcessão Autoestrada Transmontana
Análise de Viabilidade Financeira a 30 anos – Banco Efisa;
Análise de Viabilidade Financeira a 75 anos – Banco Efisa;
Estudo de Impactes Económicos Globais – Tis.pt;
Estudo Integrado dos Impactes Económicos Globais – Faculdade de Economia da Universidade de
Coimbra.
Subconcessão Douro Interior
Análise de Viabilidade Financeira a 30 anos – KPMG;
Análise de Viabilidade Financeira a 75 anos – KPMG;
Estudo de Impactes Globais Económicos – KPMG e VTM;
Estudo Integrado dos Impactes Económicos Globais – Faculdade de Economia da Universidade de
Coimbra.
Subconcessão Baixo Tejo
Análise de Viabilidade Financeira a 30 anos – Deloitte;
Análise de Viabilidade Financeira a 75 anos – Deloitte;
Estudo de Impactes Económicos Globais – Deloitte e Exacto;
Estudo Integrado dos Impactes Económicos Globais – Faculdade de Economia da Universidade de
Coimbra.
Subconcessão Litoral Oeste
Análise de Viabilidade Financeira a 30 anos – Banco Efisa;
Análise de Viabilidade Financeira a 75 anos – Banco Efisa;
Estudo de Impactes Económicos Globais – Banco Efisa e Ws Atkins;
Estudo Integrado dos Impactes Económicos Globais – Faculdade de Economia da Universidade de
Coimbra.
Subconcessão Baixo Alentejo
Análise de Viabilidade Financeira a 30 anos – KPMG;
Responsável pelo Estudo Análise de Viabilidade Financeira a 75 anos – KPMG;
Estudo de Impactes Económicos Globais – Tis.pt;
383
Yescombe, E.R., Public-Private Partnerships-Principles of Policy and Finance, Elsevier, Oxford, 2007 (pág. 103) 384
Citygroup Global Markets, European Toll Road Operators, Industry Focus, Dec. 2008, (pág 3) 385
National Audit Office (UK), HM Treasury Equity investment in privately financed projects, NAO London, Feb. 2012, (pág. 24)
Página 361
1 DE NOVEMBRO DE 2013
361
Estudo Integrado dos Impactes Económicos - Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra.
Subconcessão Algarve Litoral
Análise de Viabilidade Financeira a 30 anos – Deloitte;
Responsável pelo Estudo Análise de Viabilidade Financeira a 75 anos – Delloitte;
Estudo de Impactes Económicos Globais – Deloitte e Globalvia;
Estudo Integrado dos Impactes Económicos Globais – Faculdade de Economia da Universidade de
Coimbra.
Subconcessão Pinhal Interior
Análise de Viabilidade Financeira a 30 anos – Price Waterhouse Coopers;
Responsável pelo Estudo Análise de Viabilidade Financeira a 75 anos – Price Waterhouse Coopers;
Estudo de Impactes Económicos Globais – Price Waterhouse Coopers e DHV;
Estudo Integrado dos Impactes Económicos Globais – Faculdade de Economia da Universidade de
Coimbra.
b) Principais Indicadores sobre estradas incluídas em PPP
Governos
Responsáveis pelo
Lançamento
PPPKm de
autoestrada
Km estradas de
proximidade
Km construção
nova
Km conservação
e requalificação Km litoral Km interior
Brisa 1110 4 1037 77 869 245
Lusoponte 24 0 18 6 24 0
Oeste 170 0 81 89 170 0
Norte 179 0 158 21 0 179
Beira Interior 178 0 133 45 0 178
Algarve 130 0 48 82 130 0
Costa de Prata 106 0 66 40 106 0
Interior Norte 156 0 118 38 0 156
BLA 178 0 171 7 0 178
Norte Litoral 116 0 48 68 116 0
Grande Porto 55 0 38 17 55 0
Litoral Centro 105 0 60 45 105 0
Grande Lisboa 24 0 24 0 24 0
Douro Litoral 129 0 76 53 129 0
Túnel do Marão 30 0 30 0 0 30
AET 130 56 130 56 0 186
Douro Interior 18 254 261 11 0 272
Baixo Alentejo 124 220 124 220 0 344
Baixo Tejo 60 10 32 38 70 0
Algarve Litoral 0 273 187 86 187 86
Litoral Oeste 19 90 85 24 19 90
Pinhal Interior 108 459 173 394 0 567
3149 1366 3098 1417 2004 2511
Fonte: Contratos de concessão e Relatórios & Contas da EP,SA
Governos de Cavaco
Silva e anteriores
Governos de
António Guterres
Governo de Durão
Barroso
Governos de José
Sócrates
Total
Página 362
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
362
b.1) Evolução % de autoestradas
b.2) Evolução % autoestradas com portagem
Página 363
1 DE NOVEMBRO DE 2013
363
b.3) Evolução % de estradas no interior
b.4) Evolução % de estradas para conservação
Página 364
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
364
b.5) Evolução % de estradas de proximidade
c) Vantagens PPP – Tribunal de Contas
Finalmente salienta-se as seguintes referências do Tribunal de Contas sobre PPP386
: ”As PPP
constituem uma oportunidade para os Estadosdesenvolverem múltiplas infraestruturas essenciais, sem
onerar efectivamente a dívida pública e, simultaneamente, permitir uma diluição do respectivo esforço
financeiro associados às elevadas despesas de capital dos projectos infraestruturais”. Considera ainda o
Tribunal de Contas, que “(...) tem havido, inequivocamente, uma consciencialização por parte de todos os
Governos de que as PPP podem apresentar vantagens que acabam por compensar seu maior custo
financeiro comparativamente ao custo de endividamento directo do Estado”.
d) Comparador Público
Um dos temas muito referido nas sessões da Comissão de Inquérito foi a existência ou não de comparador
público.
A Comissão apurou que o Comparador Público não foi previamente elaborado para nenhuma PPP do
sector rodoviário. Apenas foi elaborado a posteriori para as PPP lançadas pelo XVII Governo (José Sócrates).
Os Governos à época alegaram que o Estado não tinha condições para elaborar o Comparador por não
conhecer os custos de fazer gestão directa por ausência de referenciais públicos.
A Comissão também apurou que a questão da elaboração do Comparador Público tem merecido debate
nas instâncias que acompanham as PPP. De facto, a EPEC publicou, em 2011, um relatório que reflecte sobre
esta questão e onde faz uma avaliação critica do Comparador Público salientando a importância de fazer
estudos mais alargados que contabilizem outros benefícios que não apenas os financeiros.
“Many public authorities use value for money(“VfM”) analyses to compare delivering an investment
through a PPP with implementing it through a “conventional” procurement. These ex-ante VfM analyses usually
focus on the financial costs (risk-adjusted) of providing what is assumed to be an equivalent output. However,
where there are reasons to believe that the non-financial benefits of delivery under a PPP will be greater
than under conventional procurement, traditional VfM approaches will underestimate the benefits of PPPs.
In fact, the incentives which are specific to PPP projects are specifically intended to deliver greater non-
386
Auditoria do Tribunal de Contas de 2005 “Encargos do Estado com as Parcerias Público Privadas”, Relatório n.º 33/05, pág. 37.
Página 365
1 DE NOVEMBRO DE 2013
365
financial benefits than conventional procurements. Ignoring this issue could lead to an unwarranted bias
against PPPs.
Most quantitative VfM analyses rely on a public sector comparator (“PSC”) test. This test is basically a
risk-adjusted cost comparison between procurement options for delivering a service at specifically defined
standards. This cost-minimisation approach implicitly assumes the NFBs associated with the different
delivery models are the same. However, based on the design of PPP contracts and the incentive structures
inherent in these contracts, there are good reasons to believe that this may not be the case”.387
Não querendo a Comissão entrar na bondade destas questões técnicas conclui-se que:
O Comparador Público deve ser elaborado para aferir da bondade da decisão de optar pelo modelo
mais eficiente de contratação pública;
Em Portugal, só as PPP rodoviárias lançadas pelo XVII Governo (José Sócrates) tiveram comparador
público. A Comissão salienta, no entanto, que este só foi feito a posteriori e por exigência do Tribunal de
Contas. Todos os Governos que lançaram PPP rodoviárias caíram no erro de o fazerem sem a emissão prévia
do Comparador Público;
O Comparador Público não quantifica os benefícios não financeiros pelo que a análise deve incluir todos
os potenciais benefícios.
A Comissão apurou que esse era aliás o teor dos estudos prévios elaborados previamente ao lançamento
das PPP depois de 2007.
e) Principais indicadores das Empresas Concessionárias
A Comissão analisou os Relatórios e Contas dos últimos cinco anos (2007-2011) de todas as empresas
concessionárias de PPP rodoviárias e concluiu:
e.1) Sobre os Resultados Líquidos das empresas
Em termos acumulados, no período 2007-2011, onze concessionárias tiveram lucro, nove tiveram
prejuízo e duas tiveram um resultado nulo;
As empresas que tiveram resultados positivos, no período em análise, acumularam um total de lucros de
1.760 milhões de euros, com uma média anual de 352 milhões de euros;
As empresas que tiveram resultados negativos acumularam um total de prejuízos de 394 milhões de
euros, com uma média anual de 79 milhões de euros;
A empresa que teve mais lucro acumulado, no período em análise, foi a Brisa com 1.364 milhões de
euros (78% do total dos lucros das concessionárias);
A empresa que teve mais prejuízo acumulado, no período em análise, foi a Litoral Centro com 280
milhões de euros (71% do total dos prejuizos das concessionárias);
e.2) Sobre o custo dos Capitais Alheios
Custos com as linhas de financiamento: Entre 2007 e 2011 as empresas concessionárias pagaram às
entidades financiadoras 2.600 milhões de euros em juros.
e.3) Sobre o custo dos Capitais Próprios
Dividendos
Entre 2007 e 2011 sete empresas concessionárias distribuíram aos seus accionistas 1.160 milhões de
euros de dividendos;
A Brisa, nestes 5 anos, distribuiu 890 milhões de euros o que representa 76% do total de dividendos
distribuídos por todas as empresas concessionárias.
387
EPEC, The Non-Financial Benefits of PPPs – A review of concepts and methodology – June 2011
Página 366
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
366
f) Desvio nas receitas da Estradas de Portugal
Com a introdução de portagens em Dezembro de 2011 pelo XIX Governo (Passos Coelho) nas PPP Interior
Norte, Beira Litoral e Alta, Beira Interior e Algarve o exercício orçamental de 2012 é o primeiro exercício em
que todas as concessões ex-Scut entregam as receitas de portagem à Estradas de Portugal.
O exercício orçamental de 2012, da responsabilidade do XIX Governo (Passos Coelho) evidencia um
desvio significativo nas receitas apuradas pela Estradas de Portugal.
A Comissão analisou este facto e concluiu:
A recessão económica provocada pela austeridade excessiva causou uma quebra acentuada no
consumo interno com reflexos negativos no tráfego das nossas autoestradas (quebra superior a 20%) face ao
valor estimado pelo XIX Governo;
A suspensão e paragem das obras nas subconcessões e os atrasos verificados na execução dos troços
contratados trouxe uma diminuição da receita de cerca de 30 milhões de euros face ao valor orçamentado pelo
XIX Governo;
A diminuição de 15% nas tarifas das autoestradas Scut provocou uma diminuição da receita face ao
valor orçamentado pelo XIX Governo;
A sobreorçamentação das receitas feita por ordem da Senhora Secretária de Estado do Tesouro e
Finanças e do Senhor Secretário de Estado das Obras Públicas, de acordo com as instruções emanadas por
mail de 11 de Outubro dirigido à administração da Estradas de Portugal ordenou o “aumento de receitas de
portagem em 35 milhões de euros”.
A estimativa receitas que consta no OE2012 é de 350 milhões de euros com IVA, o que equivale a 285M€
sem IVA. É este o valor que compara com as receitas recebidas pela EP de 212M€.
No entanto, o orçamento previa receitas de portagens de 30 M€ com as subconcessões, que não existiram,
uma vez que com as renegociações do atual Governo, as obras foram suspensas e atrasadas.
Acresce, que como é público, em 11 de Outubro de 2011, a ex-Secretária de Estado do Tesouro e das
Finanças, atual Ministra das Finanças, mandou um mail à EP, solicitando o aumento em 35M€ nas receitas de
portagem
Ora, retirando aos 285M€, 30M€ de receitas das subconcessões que não se verificaram devido às
negociações deste Governo, e 35 M€ que resultam de uma ordem unilateral à EP, o valor do Orçamento do
Estado de 2012, com o qual se deve comparar as receitas de portagem recebidas é de 220M€. Ou seja, as
receitas e portagens estão apenas 4% abaixo do valor estimado pela EP, e não 68% conforme foi referido nos
trabalhos da Comissão.
A título de exemplo, as receitas nas autoestradas em 2012 tiveram todas uma queda superior a 10% (a
Brisa caiu 11,5) face ao ano de 2011, devido à politica de austeridade seguida por este Governo.
A Comissão concluiu pela prática de desorçamentação feita pela Secretaria de Estado do Tesouro e
Finanças com a instrução dada na última hora para artificialmente empolar as receitas da Estradas de
Portugal.
g) Comparação dos encargos Orçamentados versus Executados
A Comissão debruçou-se ainda sobre a análise da execução das verbas orçamentadas referentes às PPP
rodoviárias.
A Comissão verificou que em sede de orçamento, nos encargos plurianuais, não estão registados, pela sua
incerteza, os sobrecustos decorrentes dos pedidos de reequilíbrio financeiro. Assim na análise dos
pagamentos executados face ao orçamentado a DGTF reporta anualmente os valores dos encargos correntes
e os valores dos reequilíbrio acordado.
Em 2008, a DGTF, reportou que até 2007 “Tendo em conta o caso base, em todas as situações
mencionadas os pagamentos do Estado têm ficado abaixo do previsto.” 388
Em 2009, a DGTF, reportou que:
“O valor total líquido dos encargos suportados pelo conjunto das PPP rodoviárias ficou em 56% das
388
DGTF, Relatório Sobre Parcerias Público Privadas e Concessões – 2008, pág.10
Página 367
1 DE NOVEMBRO DE 2013
367
previsões constantes no relatório do Orçamento do Estado para 2008. Para este nível de cumprimento
contribuíram duas situações particulares:
O recebimento, em Janeiro de 2008, da quantia de 207,6 M€ no âmbito da assinatura do contrato da
subconcessão Douro Litoral celebrado no final de 2007;
A limitação dos montantes pagos a título de reequilíbrios financeiros a 45,1 M€.
Se expurgarmos estes montantes aos valores previstos, obtêm-se um nível de execução de 97% face às
previsões do relatório do Orçamento do Estado para 2008.
PPP Rodoviárias de portagem virtual:
Nível de execução global dos pagamentos efectuados face às previsões de 2008: 95%.
Em geral, os valores realizados são inferiores aos previstos (tendência de queda do tráfego médio
anual, acentuado pelo comportamento negativo nos últimos meses do ano)
Face ao período homólogo, de entre os 74 troços da rede viária concessionada, em 59 verificou-se um
volume de tráfego inferior ao constante do caso-base, (eventualmente justificado pela subida do preço dos
combustíveis e pelo abrandamento da procura).
Principais desvios: Norte Litoral e Grande Porto, com um nível de execução financeira de 145% e 77%,
respectivamente. No caso da concessão Norte Litoral, o desvio deveu-se a um pagamento extraordinário de
reequilíbrio de 21,8 M€, devido a atrasos nas aprovações ambientais e a alterações no traçado inicial. Quanto
à concessão do Grande Porto, os atrasos na conclusão da obra determinaram uma renda inferior à estimada
no caso-base.
Comparando os fluxos reais com os do caso-base das concessões rodoviárias com portagem virtual,
observam-se os seguintes resultados:
Globalmente verifica-se uma tendência dos pagamentos realizados ficaram abaixo do previsto (menos
2% aproximadamente)
Nos casos das concessões SCUT Beira Interior, SCUT Norte Litoral e SCUT Algarve, os pagamentos
excedem o previsto no caso-base: o tráfego real cifrou-se acima do caso base, agravado, relativamente às
duas primeiras concessões, pelos valores pagos a título de reequilíbrios financeiros, a que atrás se referiu.
• PPP rodoviárias de portagem real:
Receita decorrente da assinatura do contrato da concessão Douro Litoral,
Dois reequilíbrios financeiros: Lusoponte (13 M€), no âmbito da renegociação do contrato; Grande
Lisboa (8,8 M€) devido a trabalhos adicionais nos lanços já existentes que foram integrados na concessão. “ 389
Em 2010, a DGTF, reportou que:
“O valor total líquido dos encargos suportados pelo conjunto das PPP rodoviárias ficou em 98% das
previsões para 2009.
Relativamente ao ano anterior, verificou-se um decréscimo (-2,2%) dos encargos líquidos pagos pelo
Estado.
As variações anuais mais significativas foram as seguintes:
Norte Litoral e Grande Lisboa: desvios favoráveis nos encargos suportados de -34% e -78%,
respectivamente, que são reflexo dos pagamentos extraordinários de reequilíbrios no ano anterior (não
repetido em 2009 no caso do Norte Litoral e com expressão menor relativamente à concessão da Grande
Lisboa);
Lusoponte e Scut Interior Norte: aumento de encargos face ao ano anterior, justificado, no primeiro caso
(+65%), pela renegociação do Contrato de Concessão com a Lusoponte, em Dezembro de 2008, e, no
segundo caso (+18%), devido ao facto de 2009 ter sido o primeiro ano completo de exploração.
Comparando os fluxos reais com os do caso-base das concessões rodoviárias com portagem
virtual (Scut), observam-se os seguintes resultados:
Globalmente, verifica-se uma tendência de os pagamentos realizados ficarem abaixo do previsto
389
DGTF, Relatório Sobre Parcerias Público Privadas e Concessões – 2009, pág.7,8,9,10
Página 368
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
368
(menos 5%);
Nos casos das concessões Scut Algarve e Costa de Prata, os pagamentos excederam o previsto no
caso-base (15% e 3%, respectivamente), pelo facto de o tráfego real na Scut Algarve ter ultrapassado o valor
considerado para o mesmo período e, quanto à Scut Costa de Prata, devido a ajustamentos efectuados nas
tarifas. “ 390
Em 2011, a DGTF, reportou que:
“O valor total líquido dos encargos suportados pelo conjunto das PPP rodoviárias ficou acima 28%
das previsões para 2010, justificado pelos pagamentos de acordos celebrados e reequilíbrios
financeiros derivados de alterações nos traçados das vias.
Relativamente ao ano anterior, verificou-se um acréscimo de 33% dos encargos líquidos pagos pelo
Estado. As variações anuais mais significativas, face ao ano anterior, verificaram-se nas Concessões com
regime de portagem real, Autoestrada do Norte, Concessão Oeste e Grande Lisboa.” 391
Em 2012, a DGTF, reportou que:
“O valor total líquido dos encargos suportados pelo conjunto das PPP rodoviárias ficou acima 30% das
previsões para 2011, justificado, essencialmente, pela reposição do equilíbrio financeiro dos contratos, o que
se traduz num acréscimo de 70% nos encargos líquidos pagos pelo Estado face ao ano anterior.
Os reequilíbrios financeiros decorreram, essencialmente, de alterações introduzidas aos contratos, os quais
implicaram o pagamento de indemnizações pelo Estado Português, conforme consta do Quadro 3.1.3.4.
No caso do Grupo Ascendi (concessão Norte), o pedido de reequilíbrio derivou de factos ocorridos na fase
de construção (2001 e 2002), nomeadamente devido a atraso nas expropriações, que eram responsabilidade
do Estado, e imposições ambientais que obrigaram a alterações de traçado, com custos de construção
superiores aos contratados. O Estado, por acordo fechado com a Concessionária em 2005, reconheceu o
direito ao ressarcimento de apenas 252 milhões de euros, acrescidos dos respetivos juros financeiros num
total de 268,2 milhões de euros.
O pedido de reequilíbrio da Norscut (Concessão Interior Norte), realizado em 2004 devido a alterações no
traçado da via, resultou num acordo com o Estado, em 2008, no valor de 267 milhões de euros, igualmente
acrescido dos respetivos juros, num total de 322,1 milhões de euros.
Tendo as concessionárias sido ressarcidas pelos valores acordados mediante um empréstimo bancário, o
Estado procedeu em 2011 à liquidação daquela dívida junto da Banca.
O Estado procedeu igualmente a pagamentos de investimentos nas concessões Túnel do Marão, Norte
Litoral, Costa de Prata e Grande Porto. No primeiro caso, deriva da intervenção direta do Estado, que se
substituiu à concessionária no suporte da obra do Túnel do Marão. Nos outros casos, resulta da liquidação por
parte do Estado do financiamento dos equipamentos e sistemas de cobrança de portagens nestas vias,
nomeadamente com a aquisição e instalação dos pórticos e dos respetivos sistemas informáticos de apoio.
O pagamento à Lusoponte deriva da aplicação do acordo de reequilíbrio financeiro estabelecido com o
Estado e o valor de 11,5 milhões de euros pagos à Concessão Oeste resultam do alargamento do troço
CRIL/Loures.” 392
Em 2013, a UTAP, reportou, face ao 4º Trimestre de 2012, que:
“ No 4º trimestre de 2012, o montante de encargos líquidos pagos pelos parceiros públicos no âmbito dos
contratos de PPP existentes ascendeu a 352 milhões de euros. Este montante reflete uma redução de 28%
face ao período homólogo de 2011.
Em termos acumulados, no final do ano de 2012, registou-se uma diminuição significativa dos encargos
líquidos (-41%), face ao ano anterior devida, exclusivamente, à redução dos encargos líquidos com as
concessões rodoviárias (-56% face ao ano anterior). Note-se contudo que esta variação foi fortemente
influenciada pelos pagamentos extraordinários ocorridos em 2011, relacionados com processos de reequilíbrio
financeiro anteriormente negociados, mas cujo pagamento só ocorreu nesse ano.
390
DGTF, Relatório Sobre Parcerias Público Privadas e Concessões – 2010, pág.9,10,11,12 391
DGTF, Relatório Sobre Parcerias Público Privadas e Concessões – 2011, pág.11,12 392
DGTF, Relatório Sobre Parcerias Público Privadas e Concessões – 2012, pág.23,24 e 25
Página 369
1 DE NOVEMBRO DE 2013
369
Por outro lado, importa igualmente ter presente o efeito gerado pelas receitas de cobrança de portagem,
muito mais significativas em 2012, com o sistema de cobranças a operar nas sete concessões ex-SCUT,
diferentemente do que sucedeu em 2011, em que tal processo só se verificou em três ex-SCUT. A cobrança
nas restantes quatro concessões só se iniciou em 8 de Dezembro de 2011, gerando um efeito pouco relevante
nesse ano.
Face ao previsto no OE para 2013, os valores registados em 2012 conduziram a um desvio global de 8%,
que será analisado em detalhe na análise sectorial dos fluxos financeiros.
Em termos de execução orçamental, os encargos com as PPP do sector rodoviário apresentaram um
desvio de 12%. Este desvio deve-se essencialmente, a valores pagos pelo Estado, próximo do final do ano,
relacionados com o pagamento dos investimentos efetuados em sistemas de cobrança de portagens,
necessários para efetuar a respetiva cobrança nas ex-SCUT. Com efeito, expurgando o efeito destes
investimentos, a execução orçamental teria ficado praticamente em linha com os valores orçamentados.” 393
A Comissão concluiu que os valores orçamentados para fazer face aos pagamentos correntes têm sido
superiores aos pagamentos verificados, assim aconteceu em 2007, 2008, 2009 e 2011. A excepção foi o ano
de 2010 onde os pagamentos correntes foram superiores aos orçamentados e 2012 onde os pagamentos
correntes foram em linha com o orçamentado.
Os exercícios de 2010, 2011 e 2012 foram influenciados pelos reequilíbrios acordados relativos aos factos
que ocorreram entre 2001 e 2004. Apesar de terem sido pagos as concessionárias entre 2006 e 2008 estes
reequilíbrios só foram registados pela DGTF a partir de 2010.
Esta conclusão, baseada nos relatórios emitidos pela DGTF, contraria inequivocamente a informação que o
Estado tem vindo a sub orçamentar os encargos das PPP.
h) Memorando de Entendimento com a Troica
O MEMORANDO DE ENTENDIMENTO SOBRE AS CONDICIONALIDADES DE POLÍTICA ECONÓMICA
(MoU) assinado em maio de 2011 entre o Governo e a TROICA, compreendia, no âmbito das Parcerias, as
seguintes medidas:
«3.3. Melhorar o atual reporte mensal da execução orçamental, em base de caixa para as Administrações
Públicas, incluindo em base consolidada. O atual perímetro de reporte mensal inclui o Estado, Serviços e
Fundos Autónomos, a Segurança Social, as administrações regional e local e será progressivamente ampliado
para incluir o SEE e as PPP reclassificadas no âmbito das Administrações Públicas. [T3‐2011] 3.11. Publicar
um relatório abrangente sobre riscos orçamentais em cada ano como parte integrante do OE, começando com
o OE para 2012. O relatório irá identificar os riscos orçamentais gerais e as responsabilidades contingentes, às
quais o Estado possa estar exposto, incluindo todas as Parcerias Público‐Privadas (PPP), SEE e garantias
prestadas aos bancos. [T3‐2011]
3.13. Assegurar a implementação integral da nova Lei do Enquadramento Orçamental adoptando as
necessárias alterações legais, incluindo à Lei das Finanças Regionais e à Lei das Finanças Locais: [T3‐
2011] i. o perímetro da Administração Pública abrangerá o Estado, Serviços e Fundos Autónomos, a Segurança Social, o SEE e as PPP reclassificadas no âmbito das Administrações Públicas e as
administrações local e regional.
3.17. Evitar entrar em qualquer novo acordo de PPP antes de finalizar a revisão das PPP existentes e as
reformas legais e institucionais propostas. 3.18. Executar com a assistência técnica da CE e do FMI, uma avaliação inicial de, pelo menos, os 20 mais significativos contratos de PPP, incluindo as PPP Estradas de
Portugal mais importantes, abrangendo uma área alargada de sectores. [final de agosto de 2011]
3.19. Recrutar uma empresa de auditoria internacionalmente reconhecida para a realização de um estudo
detalhado das PPP com acompanhamento do Instituto Nacional de Estatística (INE) e do Ministério das
Finanças e da Administração Pública. O estudo identificará e, onde praticável, quantificará as
responsabilidades contingentes de maior relevo e quaisquer montantes relacionados que possam vir a ser
pagas pelo Estado. Avaliará a probabilidade de quaisquer pagamentos pelo Estado relativos a
393
UTAP, Relatório Sobre Parcerias Público Privadas e Concessões – 4º Trimestre 2012, pág.10,11 e 12
Página 370
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
370
responsabilidades contingentes e quantificará os respectivos montantes. O estudo, a ser finalizado até ao final
de março de 2012, avaliará a viabilidade de renegociar qualquer PPP ou contrato de concessão, a fim de
reduzir as responsabilidades financeiras do Estado. Todas as PPP e contratos de concessão estarão
disponíveis para estas revisões. [T4‐2011]
3.20. Pôr em prática um quadro legal e institucional reforçado, no âmbito do Ministério das Finanças e da
Administração Pública, para a avaliação de riscos ex‐ante da participação em PPP, concessões e outros
investimentos públicos, bem como a monitorização da respectiva execução. O Tribunal de Contas terá de ser
informado desta avaliação de riscos ex‐ante. Poderá ser prestada assistência técnica, se necessário.
[T1‐2012]
3.21. Melhorar o relatório anual sobre as PPP e as concessões preparado pelo Ministério das Finanças e
da Administração Pública em julho com uma avaliação abrangente dos riscos orçamentais derivados das PPP
e das concessões. O relatório fornecerá informação e análise a nível sectorial. A revisão anual dasPPP e
concessões será acompanhada por uma análise dos fluxos de crédito canalizados para as PPP através dos
bancos (empréstimos e títulos que não ações) por sector e uma avaliação do impacto na afectação de crédito
de efeitos crowding out. Este último aspeto será realizado em conjunto com o Banco de Portugal. [T2‐2012].»
i) Análise dos Fluxos de crédito às PPP
O relatório da DGTF reportou que:
“Em maio de 2012, o stock de empréstimos concedidos pelo sector financeiro residente às PPP ascendia a
€4.1 mil milhões, um nível basicamente inalterado desde dezembro de 2011 e €600 milhões acima do
registado em dezembro de 2010 (representando um acréscimo de 17%). Estes empréstimos foram na quase
totalidade concedidos por bancos, com um montante negligenciável associado a outras instituições de crédito.
Refira-se ainda que não tem havido vendas significativas destes créditos. A maturidade residual dos
empréstimos é bastante longa, com quase 90 por cento dos empréstimos com maturidade residual entre 5 e
25 anos. Em termos sectoriais, de acordo com a classificação estatística, os empréstimos concentram-se nos
sectores dos transportes, construção e atividades de consultoria e científicas. Por seu turno, em maio de 2012,
o stock de empréstimos concedidos por não residentes a PPPs ascendia a €3.8 mil milhões, dos quais €2.9 mil
milhões foram concedidos pelo BEI.
Dada a ausência de um contra factual sólido, qualquer avaliação do impacto da concessão de crédito às
PPPs sobre a afetação de crédito e sobre eventuais efeitos de crowding-out é necessariamente especulativa.
Não obstante, a informação acima descrita permite a identificação de algumas ideias importantes neste
âmbito.
Em primeiro lugar, importa sublinhar que os empréstimos concedidos pelo sector financeiro residente às
PPPs ascendem a cerca de 3.7 por cento do total de empréstimos concedidos pelo sector financeiro às
empresas não financeiras. Conjugando o peso relativamente pequeno destes empréstimos com a sua
maturidade residual longa, é possível concluir que não será de esperar um impacto muito significativo destes
empréstimos sobre a afectação global do crédito concedido pelo setor financeiro no futuro. Naturalmente, as
maturidades longas destes empréstimos implicam que haverá alguma persistência na composição da
distribuição do crédito, enviesada a favor da decomposição sectorial dos atuais empréstimos a PPPs. De facto,
sendo os empréstimos de residentes genericamente de longo prazo e normalmente sem cláusulas de
vencimento antecipado (exceto em caso de incumprimento), a possibilidade de redirecionar os fundos para
outras aplicações no curto prazo só poderá advir da venda de empréstimos, sendo que esta possibilidade
enfrenta diversas dificuldades na atual conjuntura.
Em segundo lugar, é importante notar que quase metade dos empréstimos totais a PPPs advém de não
residentes. Apesar de não haver uma desagregação destes empréstimos por maturidade residual, o quadro 2
sugere que cerca de 75 por cento destes empréstimos são do BEI, pelo que deverão apresentar uma
maturidade de longo prazo (partilhando assim as características acima referidas para os empréstimos
concedidos pelo sector financeiro residente). Neste âmbito, importa referir que o reforço das exigências de
colateral pelo BEI (em consequência do downgrade dos bancos portugueses) cria um risco potencial de
crowding-out no caso de os bancos não conseguirem manter os seus buffers de colateral para financiamento
Página 371
1 DE NOVEMBRO DE 2013
371
junto do Eurosistema.
Em conclusão, num quadro em que os bancos reforçaram recentemente os seus níveis de capital e de
liquidez – e na ausência de materialização de riscos associados a potenciais desenvolvimentos adversos em
termos de colateral e de vencimentos antecipados por bancos estrangeiros – não será de esperar que o stock
de crédito concedido às PPPs tenha um impacto prospetivo significativo nos fluxos de crédito à economia.”
A Comissão concluiu que:
O crédito concedido às PPP representa apenas 3,7% do crédito concedido às empresas não
financeiras;
A maturidade destes financiamentos é longa;
Quase metade dos empréstimos às PPPs advém de não residentes;
Não será de esperar que o stock de crédito concedido às PPPs tenha um impacto prospetivo
significativo nos fluxos de crédito à economia.
j) Renegociações do XIX Governo (Passos coelho)
A comissão não teve acesso a documentaçãoo sobre estas negociações.
j.1) Processos de atribuição de multas às Concessionárias
A Comissão analisou os processos de atribuição de multas às concessionárias tendo concluído que a partir
de meados de 2012 a Estradas de Portugal não adotou os procedimentos corretos para que as multas fossem
aplicadas aos concessionário.
Transcrevem-se de seguida algumas citações das atas que suportam as conclusões acima descritas:
Audição do Dr. António Ramalho – Presidente da Comissão de Negociação dos Contratos de PPP
Rodoviárias e Presidente da Estradas de Portugal
(...)
O Sr. Manuel Seabra (PS): Sr. Doutor, vou passar a um outro tema. O relatório e contas da Soares da
Costa de 2008 diz que das angariações conseguidas no exercício de 2008 merece evidente destaque a
subconcessão Autoestrada Transmontana. Esta subconcessão Autoestrada Transmontana é objeto de uma
renegociação, estando hoje o Sr. Doutor na qualidade de negociador pelo lado do Estado e tendo estado na
qualidade de representante da concessionária do lado do financiador ao tempo.
O Sr. Doutor tem consciência que houve incumprimentos de prazos e incumprimentos de obra nesta
concessão. Sabe se foram aplicadas multas à concessionária?
O Sr. Dr. António Manuel Palma Ramalho: — Sei. Foram.
O Sr. Manuel Seabra (PS): — E foram cobradas?
O Sr. Dr. António Manuel Palma Ramalho: — O processo negocial foi introduzido dentro do sistema de
pagamentos globais até ao final da concessão.
O Sr. Manuel Seabra (PS): — Mas foram cobradas? O Sr. Dr. António Manuel Palma Ramalho: —
Exatamente o que eu lhe disse, Sr. Deputado.
O Sr. Manuel Seabra (PS): — Estou a fazer-lhe uma pergunta, cuja resposta é «sim» ou «não». A sua
resposta é um pouco «fuga para a frente».
O Sr. Dr. António Manuel Palma Ramalho: — Não, não, Sr. Deputado. Quanto aos pagamentos das
operações, os memorandos são conhecidos e o pagamento de todas essas responsabilidades ficou como
compensação dos pagamentos que só acontecem a partir de 2014, isto é, não havendo pagamentos e
havendo dificuldades, obviamente, da parte das concessionárias, objetivamente essa circunstância verificou-
se nesses termos.
O Sr. Manuel Seabra (PS): — Sr. Doutor, sei que foram fixadas três multas à concessionária pelo conselho
de administração que imediatamente o antecedeu e sei que as multas foram fixadas no valor de 2,650 milhões
de euros, mas sei também que não foram cobradas. Desconheço se, a partir do momento em que o Sr. Doutor
assumiu o cargo de presidente do conselho de administração da Estradas de Portugal, foram ou não foram
impostas mais multas à Autoestrada Transmontana.
Página 372
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
372
O Sr. Dr. António Manuel Palma Ramalho: — Sr. Doutor, deixe- me dizer o seguinte: desde que eu assumi
as responsabilidades como presidente do conselho de administração, ainda com o anterior conselho e
posteriormente, tivemos sempre a cautela de que as multas ficassem configuradas como possíveis de serem
pagas por desconto às necessidades de pagamento, mas obviamente não fizemos disso o nosso negócio. Isto
é, o nosso negócio não passou a ser cobrar multas — que, aliás, não conseguiríamos cobrar — nem pôr
processos — que, aliás, depois não conseguiríamos recuperar —, mas apenas, pura e simplesmente, fazê-los
encaixar dentro das responsabilidades que o concessionário teria de suportar. Foi isso que fizemos.
O Sr. Manuel Seabra (PS): — Sr. Doutor, a tradição, até ao tempo, era cobrar as multas respeitando-se a
infrações cometidas pela concessionária. Foi a prática até o Sr. Doutor entrar.
Foram fixadas três multas no valor de 2,650 milhões de euros. Até agora não foram cobradas. Diz-me o Sr.
Doutor que estão a ser incluídas num pacote que há de ser gerido a final.
A partir do momento em que o Sr. Doutor entrou, os atrasos continuam e tanto continuam que a obra não
está acabada e já devia estar.
Neste período, foram iniciados alguns processos com vista a aplicar multas à Autoestrada Transmontana?
O Sr. Dr. António Manuel Palma Ramalho: — Dentro deste período, não há justificação para lançar multas.
O Sr. Manuel Seabra (PS): — Mas a obra continua atrasada.
O Sr. Dr. António Manuel Palma Ramalho: — Não. Está dentro do quadro do memorando e dentro do
quadro das negociações existentes.
O Sr. Manuel Seabra (PS): — Sim, mas no quadro contratual fixado e publicado... Esse é um quadro que
nós não conhecemos. Não é público!
O Sr. Dr. António Manuel Palma Ramalho: — Não, não. O Sr. Deputado tem os MoU (Memorandum of
Understanding). Pode saber nos MoU que há um prazo para a conclusão de trabalhos...
O Sr. Manuel Seabra (PS): — Mas isso não são acordos. As concessionárias têm dito aqui que isso não
são acordos, que não são contratos.
O Sr. Dr. António Manuel Palma Ramalho: — Mas têm até junho para o fazer.
Sr. Deputado, não vale a pena tentar...
O Sr. Manuel Seabra (PS): — O Sr. Doutor não acha pelo menos sensível que uma empresa de que foi
presidente do conselho de administração ou administrador tenha sido perdoada em três multas ou, melhor,
ainda não tenha conseguido cobrar três multas na qualidade de concedente por infrações que outros
detetaram? E, mais do que isso, não tenha imposto a essa empresa, pelos atrasos que praticou em obra, as
multas correspondentes a essas infrações?
O Sr. Dr. António Manuel Palma Ramalho: — Sr. Deputado, eu não gostaria de fazer este exercício para
trás, mas a Transmontana foi sujeita, provavelmente, à maior multa que alguma vez foi cobrada pela Estradas
de Portugal. Não quero que se interprete que, pelo facto de eu ter sido administrador não executivo da
Estradas de Portugal, fui mais duro com a Transmontana do que fui.
O Sr. Manuel Seabra (PS): — Não. Estas multas são aplicadas antes de o Sr. Doutor lá chegar.
O Sr. Dr. António Manuel Palma Ramalho: — Não, as multas não são aplicadas antes de eu chegar. As
multas são comunicadas à Transmontana depois. Peço-lhe imensa desculpa. O Sr. Deputado terá as
informações da Estradas de Portugal antes e depois de eu ter chegado e, portanto, conseguirá seguramente
essa informação com todo o rigor.
O que acontece nestes termos é que estas multas foram, elas próprias, incluídas no processo de
renegociação. A partir do momento em que nós entramos no processo de renegociação, naturalmente o nosso
negócio não são multas, é renegociar e encontrar soluções. E é exatamente isso que temos feito!
Aliás, deixe-me dizer que isso era prática comum da Estradas de Portugal. A Estradas de Portugal não
andava a aplicar multas a toda a gente. Quando eu cheguei à Estradas de Portugal, havia vários atrasos em
curso em várias obras e, naturalmente, essas obras não andavam permanentemente a ser multadas. Havia,
sim, a preocupação...
O Sr. Manuel Seabra (PS): — Mas esta tinha sido em 2,650 milhões de euros.
O Sr. Dr. António Manuel Palma Ramalho: — É uma multa de cerca de 2,5 milhões de euros que foi
notificada à Transmontana e que foi incluída na negociação. E a Transmontana protestou fortemente. Aliás,
iniciou por protestar judicialmente, para depois, pura e simplesmente, incluir no processo.
Página 373
1 DE NOVEMBRO DE 2013
373
O Sr. Manuel Seabra (PS): — O Sr. Doutor acha razoável que uma multa desse montante não tenha o seu
problema clarificado? E, mais do que isso, não acha que as infrações que se sucedem — e que ainda hoje
continuam, porque a obra não está acabada e já devia estar —, designadamente pelo atraso em obra, deviam
merecer um tratamento com dignidade formal superior a essa coisa a que o Sr. Doutor chama «memorando»?
Isso é uma coisa sem valor formal, é uma coisa informal que pode vir sendo adaptada, sendo alterada, que
não está visada pelo Tribunal de Contas, não está assinada pelas partes e, portanto,...
O Sr. Dr. António Manuel Palma Ramalho: — Ó Sr. Deputado...! O Sr. Deputado está a fazer um exercício
de intenções para o qual não estou disponível.
O que lhe estou a dizer é tão simples quanto isto: a multa foi cobrada... Isto é, a multa foi faturada, foi
colocada no processo negocial, e foi colocada no processo negocial, desde que, como pode imaginar, o
Memorando de Entendimento seja cumprido. Se o Memorando de Entendimento não for cumprido, a Soares
da Costa imediatamente será acionada nessa multa. Existe isto em relação a todas as multas.
Para além disso, o Memorando de Entendimento determina um novo plano de trabalhos. Esse plano de
trabalhos tem estado em curso, esse plano de trabalhos acaba em junho, nesse plano de trabalhos, como
noutros sítios, temos sido atentos e cautelosos, porque o que queremos é a obra terminada e não a obra por
terminar.
O caso da Transmontana tem sido um caso onde temos feito um esforço significativo para que a obra seja
terminada. E esse é o objetivo. ” 394
A comissão confirmou que a multa de 2,650 milhões de euros foi decidida e comunicada à Concessionária
previamente à tomada de posse do Dr, António Ramalho como Presidente do Conselho de Administração da
Estradas de Portugal.
Posteriormente, apesar dos fortes atrasos não foram processadas mais multas.
Audição do Dr. Fernando Nogueira – Administrador da Scutvias, 13 de março de 2013
“O Sr. Renato Sampaio (PS): — Sr. Doutor, a Autoestrada Transmontana, de acordo com o plano de
trabalhos em vigor, deveria estar concluída, quanto aos primeiros lanços, entre 8 de agosto de 2011 e 8 de
setembro de 2012. Confirma?
O Sr. Dr. Fernando Jorge Sales Nogueira: — Peço desculpa, Sr. Deputado, quais foram as datas?
O Sr. Renato Sampaio (PS): — Entre em 8 de agosto de 2011, o primeiro lanço, e 8 de setembro de 2012.
O Sr. Dr. Fernando Jorge Sales Nogueira: — Sim, confirmo.
O Sr. Renato Sampaio (PS): — Não está concluída, Sr. Doutor?
O Sr. Dr. Fernando Jorge Sales Nogueira: — Não.
O Sr. Renato Sampaio (PS): — Já foram aplicadas multas?
O Sr. Dr. Fernando Jorge Sales Nogueira: — Deixe-me dar nota sobre isso.
Faz parte do acordo, no que diz respeito à retirada dos lanços em questão, de que há pouco falámos, a
obtenção de uma prorrogação do prazo para conclusão dos trabalhos.
A Sr.ª Carina Oliveira (PSD): — (Por não ter falado ao microfone, não foi possível registar as palavras da
oradora).
O Sr. Dr. Fernando Jorge Sales Nogueira: — Exato!
Já foi aplicada uma multa à concessionária de 2,65 milhões, que também faz parte do acordo. Para além
disso, há uma penalidade por perda de receitas de portagem de 1 milhão de euros, que também faz parte
integrante do acordo.
Se me permite, não quero deixar de referir o seguinte: as circunstâncias em que a Autoestrada
Transmontana tem vindo a ser construída e desenvolvida são extremamente penosas para os acionistas e não
resultam de incapacidades apresentadas por eles. Os acionistas, neste momento, apesar de a obra não estar
totalmente concluída, já realizaram a totalidade dos seus capitais. Os bancos e as instituições financeiras do
nosso País, bem como as espanholas, têm vindo sucessivamente a criar dificuldades relativamente aos
desembolsos, devido às circunstâncias em que o nosso País se encontra, à descida de rating. O BEI,
nomeadamente, é soberano em termos de exigir determinadas condições para deixar prosseguir os
394
Acta 71 - Audição do Dr. António Ramalho – Presidente da Comissão de Negociação dos Contratos de PPP Rodóviarias e Presidente da Estradas de Portugal, 12 de abril de 2013
Página 374
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
374
desembolsos.
É devido à crise económica e financeira e ao impacto da descida de rating da República Portuguesa que as
dificuldades em conseguir concluir os trabalhos dentro do que estava programado aconteceram. Não queria
deixar de referir isto.”
Audição do Dr. Rui Luís Dias Pereira de Sousa – Administrador da SPER – Sociedade Portuguesa de
Exploração Rodoviária, SA, 15 de março de 2013
A Sr.ª Eurídice Pereira (PS): — Outra questão que foi aqui falada foi a das multas, e com isto termino.
Devo ter-me distraído por um momento mas, com seriedade, não entendi. Eu percebi mal ou o Sr. Doutor
disse que nunca foram aplicadas multas rigorosamente nenhumas e que desconhece qualquer processo
desses? Foi isto?! Sinceramente, devo ter-me distraído...
O Sr. Dr. Rui Luís Dias Pereira de Sousa: — Sim. Efetivamente, confirmo que não temos qualquer multa
nas subconcessionárias.
A Sr.ª Eurídice Pereira (PS): — Mas há um relatório da Estradas de Portugal que diz, relativamente aos
incumprimentos, o seguinte: «Foram registadas notificações por 15 incumprimentos, destacando-se três
situações que deram lugar à decisão de aplicação de multas, duas por atraso na entrada em serviço (...)» — e
não vou especificá-las porque não tenho tempo — «(...) e uma por falta de condições de sinalização e
segurança.
Os montantes finais ainda não estão determinados, pois as situações ainda não foram sanadas, sendo
calculados por dia com referência de 10 000 euros, 20 000 euros e 25 000 euros.
Estes processos foram suspensos no âmbito do MoU».
Eu acho que o Sr. Doutor conhecia isto, não pode desconhecer. A pergunta que lhe faço é se é verdade
que as multas que a Estradas de Portugal sancionou à concessionária Baixo Alentejo e Algarve Litoral foram
agora suspensas pelo atual presidente.
O Sr. Dr. Rui Luís Dias Pereira de Sousa: — Não, o que eu referi foi que ainda não tinham sido aplicadas
quaisquer multas e, portanto, não houve qualquer suspensão, porque elas não chegaram a ser efetuadas.
Recebemos, por diversas situações, algumas notificações de situações que teriam de ser reparadas e
fomos interagindo com a EP em diversas situações, mas não temos qualquer notificação de multa.
A Sr.ª Eurídice Pereira (PS): — Sr. Doutor, pode não vos ter chegado a correspondência; agora, não é
possível que exista desconhecimento sobre isto.
Mas a questão nem é do vosso lado. A questão é esta: esta suspensão existe. Pergunto: por que é que
este processo parou? É porque eu ouvi aqui alguma discussão que me deixou, de facto, confusa, mas, neste
momento, já estou clarificada. O facto é este: este processo foi parado. Com o vosso conhecimento oficial ou
oficioso, o facto é que este processo foi parado e tem de se perceber porquê.
Muito obrigada, Sr. Professor.
O Sr. Presidente: — Sr. Doutor, quer concluir?
O Sr. Dr. Rui Luís Dias Pereira de Sousa: —Não.”
j.2) Autoestrada Transmontana
A Comissão analisou o Caso Base da Concessão Auto Estrada Transmontana e verificou que os valores aí
inscritos relativos à exploração, conservação e grandes reparações dos seguintes lanços IP4- Vila Real
/Bragança e IP4 – Variante a Bragança objectos de transferência do privado para a Estradas de Portugal são
de 130 milhões de euros.
O governo anunciou uma poupança de cerca de 80 milhões de euros.
A confirmar-se esta poupança verifica-se que o parceiro privado diminui os seus encargos em 130 milhões
de euros que são transferidos para a Estradas de Portugal e o Estado diminui os pagamentos à
concessionária em 80 milhões de euros.
k) Incompatibilidades
No decorrer dos trabalhos desta Comissão verificou-se a existência de uma indesejável mistura entre os
interesses do estado e os interesses privados associados às PPP.
Página 375
1 DE NOVEMBRO DE 2013
375
A Comissão detetou a existência de vários titulares de cargos públicos com responsabilidades relevantes
na negociação e nos processos de decisão do Estado sobre as PPP que num passado recente tiveram
responsabilidade em empresas e entidades financeiras envolvidas nos contratos de PPP.
A Comissão detetou igualmente a existência de vários ex-titulares de cargos públicos que actualmente
desempenham funções de responsabilidade em empresas envolvidas nos contratos de PPP.
A Comissão detetou ainda a existência nas assessorias aos gabinetes dos ministérios da tutela de
elementos com responsabilidades num passado recente em empresas e entidades financeiras com interesses
nos contratos PPP.
Finalmente a Comissão detetou a existência de consultores a trabalhar para o Estado e para os privados
nas PPP.
Transcrevem-se de seguida algumas citações das atas que suportam as conclusões acima descritas:
Audição com o Dr. Sérgio Monteiro – Secretário de Estado das Obras Públicas, Transportes e
Comunicações no dia 1 de Fevereiro de 2013:
“O Sr. Manuel Seabra (PS): — Quero colocar-lhe uma segunda questão que é importante e que tem a ver
com o seguinte: o Sr. Secretário de Estado foi durante muitos anos, já aqui disse, e com um currículo
apreciável, dirigente da Caixa Geral de Depósitos. Na qualidade de representante da Caixa Geral de
Depósitos outorgou vários contratos com o Estado.
Outorgou o contrato de Alta Velocidade Poceirão-Caia?
O Sr. Dr. Sérgio Monteiro: — À pergunta se eu outorguei enquanto representante da Caixa tenho
dificuldade em lhe responder por falta de memória. Não sei se, enquanto representante da Caixa, todos os
acionistas do consórcio Elos foram chamados ou não a outorgar o contrato. Se foram, então, sim.
Recordo, Sr. Deputado, que eu estava no Conselho de Administração da Elos - Ligações de Alta
Velocidade, concessionária do TGV da infraestrutura de alta velocidade, enquanto representante do acionista
Caixa Geral de Depósitos, do banco público — embora a título individual, mas em representação da Caixa
Geral de Depósitos que era o acionista —, e que a Caixa Geral de Depósitos tinha pouco mais de 5% do
capital da concessionária. É a única clarificação que quero fazer.
O Sr. Manuel Seabra (PS): — Outorgou, em nome da Caixa Geral de Depósitos, a subconcessão Túnel do
Marão?
O Sr. Dr. Sérgio Monteiro: — A que contrato se refere, Sr. Deputado?
O Sr. Manuel Seabra (PS): — Ao contrato de financiamento celebrado com a Estradas de Portugal.
O Sr. Dr. Sérgio Monteiro: — É porque essa diferença não é despicienda.
O Sr. Manuel Seabra (PS): — Eu sei que não é despicienda, mas o contrato de financiamento, como sabe,
também é um contrato principal, não é um anexo ao contrato principal.
O Sr. Dr. Sérgio Monteiro: — Para rigor dos conceitos devemos explicar que os contratos que nós
outorgamos não são todos iguais. Há contratos que estabelecem os direitos e as obrigações do Estado e há
outros contratos que são meros apoios financeiros.
O Sr. Manuel Seabra (PS): — Mas este foi celebrado com o Estado.
O Sr. Dr. Sérgio Monteiro: — São meros apoios financeiros. Daí que (e eu estava a dizê-lo de memória),
enquanto representante da concessionária, o único contrato que eu eventualmente possa ter outorgado —
confesso que não me recordo se foram todos os acionistas a assinar ou se foram apenas os representantes,
mas é irrelevante — foi um contrato de concessão, e a Caixa Geral de Depósitos estava representada, era o
contrato da Alta Velocidade. Em tudo o resto, não há outorga em contratos de concessão que estabelecem as
obrigações do Estado, não há outorga no contrato de concessão de assinaturas minhas, simplesmente porque
eu era funcionário da Caixa, eu não era representante do Estado!
O Sr. Manuel Seabra (PS): — O Sr. Secretário de Estado sabe melhor do que eu que há uma cláusula de
step in em que o financiador se pode substituir à concessionária. Esse contrato é tão principal quanto o
contrato principal e, ainda por cima, não é assinado como anexo, é assinado como contrato diretamente com o
Estado, como o Sr. Doutor muito bem sabe.
Assinou o contrato anterior?
O Sr. Dr. Sérgio Monteiro: — Posso fazer só um parêntese antes?
Página 376
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
376
Sr. Deputado, temos uma diferença muito, muito grande de opinião relativamente ao papel de cada uma
das partes nestes processos.
O Estado é o Estado!
O Sr. Manuel Seabra (PS): — Estou a perguntar-lhe se assinou o contrato.
O Sr. Dr. Sérgio Monteiro: — O Estado é o Estado! Portanto, dizer que o contrato de financiamento...
O Sr. Manuel Seabra (PS): — Sr. Secretário de Estado, assinou ou não assinou?
O Sr. Dr. Sérgio Monteiro: — Dizer que o contrato de financiamento tem a mesma importância é, do meu
ponto de vista, colocar a questão de forma errada. Daí que, com este parêntese...
O Sr. Manuel Seabra (PS): — Não tem a mesma importância. Assinou ou não assinou o contrato de
financiamento?
O Sr. Dr. Sérgio Monteiro: — Com este parêntese, Sr. Deputado, que até foi permitido por si, porque eu
pedi-lhe para fazer este parêntese antes de lhe dar a resposta, dir-lhe-ia que o contrato de financiamento sim,
foi assinado.
O Sr. Manuel Seabra (PS): — E o contrato de financiamento do Pinhal Interior?
O Sr. Dr. Sérgio Monteiro: — O contrato de financiamento da subconcessão do Pinhal Interior também.
O Sr. Manuel Seabra (PS): — E o contrato de financiamento do Litoral Oeste?
O Sr. Dr. Sérgio Monteiro: — O contrato de financiamento da subconcessão do Litoral Oeste também.
O Sr. Manuel Seabra (PS): — E o contrato de financiamento do Baixo Tejo?
O Sr. Dr. Sérgio Monteiro: — O contrato de financiamento da subconcessão do Baixo Tejo também.
O Sr. Manuel Seabra (PS): — E o contrato de financiamento do Baixo Alentejo?
O Sr. Dr. Sérgio Monteiro: — É o último que me pergunta? Eu só ia fazer uma observação, mas peço
desculpa.Sim, também assinei.
O Sr. Manuel Seabra (PS): — Sr. Secretário de Estado, há de convir que quem faz as perguntas sou eu!
O Sr. Dr. Sérgio Monteiro: — Sem nenhuma dúvida! Peço-lhe desculpa. Não lhe dirigirei mais nenhuma
pergunta.
Sim, assinei.
O Sr. Manuel Seabra (PS): — E do Algarve Litoral?
O Sr. Dr. Sérgio Monteiro: — Do Algarve Litoral também assinei o contrato de financiamento.
O Sr. Manuel Seabra (PS): — E também assinou o contrato de financiamento do Hospital Vila Franca?
O Sr. Dr. Sérgio Monteiro: — Também assinei o contrato de financiamento do Hospital Vila Franca.
O Sr. Manuel Seabra (PS): — E também assinou o contrato de financiamento da parceria público-privada
do Hospital de Loures?
O Sr. Dr. Sérgio Monteiro: — Não lhe respondo com o mesmo grau de certeza, mas talvez sim.
Do Hospital de Braga, sim.
O Sr. Manuel Seabra (PS): — E também assinou o contrato de financiamento do Hospital de Cascais?
O Sr. Dr. Sérgio Monteiro: — Confesso que tenho ideia que não, mas a Caixa Geral de Depósitos terá
assinado. Tenho ideia que não, mas a Caixa Geral de Depósitos assinou.
O Sr. Manuel Seabra (PS): — E participou no financiamento das novas responsabilidades das concessões
Ascendi Norte?
O Sr. Dr. Sérgio Monteiro: — Quer fazer o favor de repetir a pergunta?
O Sr. Manuel Seabra (PS): — A Ascendi Norte, concessão Norte?
O Sr. Dr. Sérgio Monteiro: — A Caixa Geral de Depósitos assinou. Se eu assinei ou não, confesso que não
sei. Mas a Caixa Geral de Depósitos assinou.
O Sr. Manuel Seabra (PS): — E da SCUT Costa de Prata?
O Sr. Dr. Sérgio Monteiro: — Também.
O Sr. Manuel Seabra (PS): — E da SCUT Grande Porto?
O Sr. Dr. Sérgio Monteiro: — A Caixa Geral de Depósitos também assinou.
O Sr. Manuel Seabra (PS): — E da SCUT Norte Litoral?
O Sr. Dr. Sérgio Monteiro: — A Caixa Geral de Depósitos também
O Sr. Manuel Seabra (PS): — Sr. Secretário de Estado, não quero tirar conclusões abusivas — é aqui
suportado pelos partidos da maioria —, mas para quem já qualificou Portugal como campeão europeu das
PPP a única coisa que eu posso dizer é que o verdadeiro campeão europeu das PPP é o Sr. Secretário de
Página 377
1 DE NOVEMBRO DE 2013
377
Estado. Digo-lhe que é mesmo o «bola de ouro» das parcerias público-privadas em Portugal.” 395
Audição do Dr. António Ramalho – Presidente da Comissão de Negociação dos Contratos de PPP
Rodoviárias e Presidente da Estradas de Portugal
“O Sr. Manuel Seabra (PS): — (...)
O que é a narrativa do triângulo dourado? Quem são os vértices? São Sérgio Monteiro, atual Secretário de
Estado das Obras Públicas, administrador da Caixa Geral de Depósitos e da CaixaBI, administrador da Elos,
Pedro Gonçalves, administrador da Elos e administrador da Soares da Costa, e V. Ex.a, António Ramalho,
administrador da Elos e da Soares da Costa.
Como é que se constrói, então, esta narrativa do triângulo dourado? Com Sérgio Monteiro na Secretaria de
Estado das Obras Públicas. Quem nomeia Sérgio Monteiro para a Estradas de Portugal? Nomeia o Dr.
António Ramalho. E quem nomeia Sérgio Monteiro para presidente da comissão de negociação de todas as
concessões? Nomeia o Dr. António Ramalho. E quem é a empreiteira da Autoestrada Transmontana e Beira
Interior? A Soares da Costa. De onde vem António Ramalho e Pedro Gonçalves? Da Soares da Costa. Quem
é o empreiteiro do Baixo Alentejo e Algarve Litoral? É a Edifer. Quem é hoje o dono da Edifer? O fundo Vallis.
Quem é o presidente do fundo Vallis? Pedro Gonçalves.
Gostava de começar este inquérito por lhe perguntar o seguinte: o Sr. Doutor foi administrador do Grupo
Soares da Costa entre os anos 2008 e 2010?
O Sr. Dr. António Manuel Palma Ramalho: — Consta das declarações que fiz que fui administrador não
executivo da Soares da Costa. E até posso dar-lhe as datas precisas: entre 2008 e 2010. Na altura
desempenhava funções executivas como Presidente da UNICRE.
O Sr. Manuel Seabra (PS): — E o presidente da comissão executiva do Grupo Soares da Costa era o Dr.
Pedro Gonçalves?
O Sr. Dr. António Manuel Palma Ramalho: — Era o Dr. Pedro Gonçalves, presidente da comissão
executiva.
O Sr. Manuel Seabra (PS): — Foi em 2008 que o Grupo Soares da Costa viu adjudicada a concessão
Autoestrada Transmontana?
O Sr. Dr. António Manuel Palma Ramalho: — Julgo que sim. Deverá ter a data.
O Sr. Manuel Seabra (PS): — O principal acionista da Autoestrada Transmontana é a Soares da Costa?
O Sr. Dr. António Manuel Palma Ramalho: — Exatamente.
O Sr. Manuel Seabra (PS): — O Sr. Doutor foi nomeado pelo Dr. Sérgio Monteiro para negociar, entre
outras, a concessão Autoestrada Transmontana?
O Sr. Dr. António Manuel Palma Ramalho: — Exatamente.
O Sr. Manuel Seabra (PS): — E pela mesma nomeação está também a negociar as concessões Baixo
Alentejo e Algarve?
O Sr. Dr. António Manuel Palma Ramalho: — Sim, Sr. Deputado.
O Sr. Manuel Seabra (PS): — O Sr. Doutor, para além de outras funções, foi também administrador do
Banco Comercial Português?
O Sr. Dr. António Manuel Palma Ramalho: — Há 20 anos que sou administrador da banca. Fui
administrador de sete bancos em Portugal.
O Sr. Manuel Seabra (PS): — Entre os bancos envolvidos nos contratos de financiamento destas
concessões está a Caixa Geral de Depósitos e o CaixaBI?
O Sr. Dr. António Manuel Palma Ramalho: — Por acaso, nunca fui administrador da Caixa Geral de
Depósitos.
O Sr. Manuel Seabra (PS): — Não estou a perguntar isso, mas se a Caixa Geral de Depósitos está
envolvida.
Confirma que o Dr. Sérgio Monteiro era o representante da CaixaBI no financiamento do consórcio Algarve
Litoral e Baixo Alentejo, hoje pertencentes ao fundo Vallis?
O Sr. Dr. António Manuel Palma Ramalho: — Terá de perguntar ao Dr. Sérgio Monteiro, dado que eu não
estava envolvido nessa negociação.
395
Acta 50 – Audição do Sr. Secretário de Estado das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, Dr. Sérgio Monteiro, 1 de Fevereiro de 2013
Página 378
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
378
O Sr. Manuel Seabra (PS): — Não tem conhecimento disso?
O Sr. Dr. António Manuel Palma Ramalho: — Dr. Manuel Seabra, eu não ponho a minha reputação em
discussão com V. Ex.ª.
O Sr. Manuel Seabra (PS): — O administrador executivo do fundo Vallis é o Dr. Pedro Gonçalves que,
aliás, detém a Edifer, que, aliás, detém as concessões Baixo Alentejo e Algarve Litoral. Foi seu colega na
administração do Grupo Soares da Costa e foi também, curiosamente, nomeado pelo Dr. Sérgio Monteiro para
liderar a restruturação dos transportes públicos de Lisboa e do Porto.
Finalmente, os administradores Pedro Gonçalves e António Ramalho consideraram, no seu relatório e
contas de 2009, que o principal acontecimento para a empresa foi a pré-adjudicação da concessão do TGV à
sociedade participada Elos, da qual Sérgio Monteiro era administrador em 2009.
O Sr. Dr. António Manuel Palma Ramalho: — Não tenho aqui os relatórios para lhe dar, mas acredito que
sim.
O Sr. Manuel Seabra (PS): — Estou a citar.
Se isto fosse uma narrativa de uma peça televisiva, apareceria agora o narrador e dizia: «Confuso, Sr.
Telespectador?» Provavelmente não, porque quem se senta à mesma mesa são agentes que ora são
parceiros ora são antagonistas, ora são construtores ora são financiadores, ora são concedentes ora são
concessionários, ora são públicos ora são privados. Enfim, é esta a narrativa do triângulo dourado.” 396
Audição do Dr. Castro Henriques – Presidente da Comissão Executiva da Soares da Costa, 19 de
dezembro de 2012
“O Sr. Manuel Seabra (PS): — Nessas negociações em que o Estado intervém, quem é o Estado? Quem é
o ministério? Quem são os agentes do Estado?
O Sr. Dr. António Castro Henriques: — É a Secretaria de Estado das Obras Públicas, Transportes e
Comunicações e a Secretaria de Estado do Tesouro ou a Secretaria de Estado das Finanças. Eu não tenho
estado em reuniões com o Estado, só estive em reuniões com o próprio Secretário de Estado e com
representantes da Secretaria de Estado das Obras Públicas, Transportes e Comunicações. Mas há uma
Secretaria de Estado do Ministério das Finanças envolvida, que é a Secretaria de Estado do Tesouro.
(...)
O Sr. Manuel Seabra (PS): — Sr. Doutor, quem são os acionistas de referência da Elos, os acionistas
principais?
O Sr. Dr. António Castro Henriques: — São os grupos Soares da Costa e Brisa, que colideram, têm a maior
posição acionista, e — sem preocupação da ordem decrescente de participação social — o grupo brasileiro
Odebrecht, que participa através da Bento Pedroso Construções, o grupo brasileiro Andrade Gutierrez, que
participa através da sua construtora portuguesa Zagope, o grupo espanhol Iridium ACS Dragados, o grupo
Lena, o grupo Edifer, que agora integrou um outro grupo empresarial através do fundo Vallis, o Banco
Comercial Português e a Caixa Geral de Depósitos — estes dois com as posições acionistas mais pequenas.
O Sr. Manuel Seabra (PS): — Sei que, de alguma forma, já respondeu noutros momentos do inquérito, mas
do ponto de vista do encadeamento é importante voltar a esta questão — e não respondeu propriamente à
pergunta que lhe vou colocar, mas à seguinte: qual o acionista que o Sr. Doutor propôs para presidente da
Elos?
O Sr. Dr. António Castro Henriques: — A Soares da Costa Concessões, SGPS.
O Sr. Manuel Seabra (PS): — Como já referiu, é também presidente da Soares da Costa.
O Sr. Dr. António Castro Henriques: — Sou presidente da comissão executiva da Soares da Costa e sou
presidente da Soares da Costa Concessões, SGPS.
O Sr. Manuel Seabra (PS): — Sr. Doutor, em que outras parcerias público-privadas em Portugal está a
Soares da Costa envolvida?
O Sr. Dr. António Castro Henriques: — Está envolvida na AE XXI, concessionária da Autoestrada
Transmontana, que é uma infraestrutura em fase final de construção, e detém uma posição acionista de 50%;
está envolvida na SCUTVIAS, concessionária da Autoestrada da Beira Interior, que está em fase de operação
(...)
396
Acta 71 - Audição do Dr. António Ramalho – Presidente da Comissão de Negociação dos Contratos de PPP Rodoviárias e Presidente da Estradas de Portugal, 12 de abril de 2013
Página 379
1 DE NOVEMBRO DE 2013
379
(...)
O Sr. Manuel Seabra (PS): — Sr. Dr. Castro Henriques, quero saber se, neste momento, as SCUT Beira
Interior e Autoestrada Transmontana (não quero saber o ponto da situação) estão ou não a ser renegociadas
com a Estradas de Portugal.
O Sr. Dr. António Castro Henriques: — Como é público, não há, neste momento, uma negociação, mas
decorrem processos negociais.
O Sr. Manuel Seabra (PS): — O interlocutor nesses processos negociais é o Presidente da Estradas de
Portugal?
O Sr. Dr. António Castro Henriques: — Sr. Deputado, só estou a responder, porque, realmente, não há
nada a omitir.
A Autoestrada Transmontana está na fase final de construção e é uma subconcessão de que é
concessionária a Estradas de Portugal. Portanto, quem tem que executar o contrato de concessão é a
Autoestradas XXI, enquanto subconcessionária, e a Estradas de Portugal — a execução da concessão
compete também à Estradas de Portugal.
(...).
O Sr. Manuel Seabra (PS): — (...) E a conclusão a que posso chegar é que — aliás, isso é público — a
Autoestrada Transmontana está a ser renegociada pela Estradas de Portugal, cujo presidente lidera, ainda
que de forma direta ou indireta, a negociação.
Diga-me uma coisa, Sr. Doutor: o atual Presidente da Estradas de Portugal foi administrador da Soares da
Costa?
O Sr. Dr. António Castro Henriques: — Foi, sim. O Doutor António Ramalho foi administrador não executivo
da Soares da Costa. Foi eleito em 2008 na mesma assembleia geral que eu e saiu quando foi nomeado
administrador do Banco Comercial Português.
(...)
O Sr. Manuel Seabra (PS): — Mas, então, convivendo até proximamente, posso informá-lo, Sr. Doutor,
que, de facto, o Dr. António Ramalho, ex-administrador da Soares da Costa, portanto, seu colega no conselho
de administração, foi nomeado em abril de 2012 pelo Secretário de Estado Sérgio Monteiro para negociar
entre outras, e em nome do Estado, as PPP da Soares da Costa da qual foi administrador.
O Sr. Doutor pode confirmar-me se o atual Secretário de Estado das Obras Públicas foi o responsável pela
estruturação do financiamento da Elos e assinou o contrato de financiamento da Elos?
O Sr. Dr. António Castro Henriques: — O Dr. Sérgio Monteiro, enquanto diretor da Caixa – Banco de
Investimento, teve um papel de acompanhamento do projeto do lado da CaixaBI e até chegou a ser membro
do Conselho de Administração da Elos. Não sei que papel ele tinha na CaixaBI, se me perguntar exatamente
que papel ele tinha enquanto diretor e, mais tarde, administrador, durante muito pouco tempo, da Caixa –
Banco de Investimento.
Foi também membro do Conselho de Administração da Elos...
O Sr. Manuel Seabra (PS): — Mas foi administrador da Elos?
O Sr. Dr. António Castro Henriques: — Pela Caixa, foi, sim.
O Sr. Manuel Seabra (PS): — Com quem, neste momento, o Estado há de renegociar, designadamente, a
indemnização por despesas e custos incorridos, os tais custos dos swap e, enfim, toda a cadeia de
indemnizações, compensações e despesas que são geradas pela não execução do contrato?
O Sr. Dr. António Castro Henriques: — (Por não ter falado ao microfone, não foi possível transcrever o
início da frase do orador) ... que o Sr. Secretário de Estado está disponível para essa negociação. Já informei
a Comissão de que, ao pedido de pagamento apresentado pela Elos, o Estado não respondeu. A seu
momento, a Elos poderá ter que avançar para uma petição e para a abertura de um processo de arbitragem.
Portanto, se calhar, nunca chegarei a falar com o Sr. Secretário de Estado sobre o eventual ressarcimento
dos custos e despesas. Se ele recebeu um pedido de pagamento, não respondeu...
O Sr. Manuel Seabra (PS): — Desculpe interrompê-lo, mas, se há um interlocutor no Estado que
diretamente responde pela execução de um determinado contrato, com quem é que o Sr. Doutor há de
negociar senão com ele?
O Sr. Dr. António Castro Henriques: — Só negociarei com um contraparte que esteja disponível para
negociar connosco. A Elos manifestou a sua disponibilidade...
Página 380
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
380
(...)
O Sr. Manuel Seabra (PS): — E quero permitir-lhe, Sr. Doutor, que concorde com a seguinte conclusão:
não houve conversações em nenhuma das PPP de que há pouco falei e também nesta em concreto nem com
o Dr. António Ramalho, ex-administrador da Soares da Costa, nem com o Dr. Sérgio Monteiro, ex-
administrador da Elos.
O Sr. Dr. António Castro Henriques: — Sr. Deputado, vou pedir- lhe que não procure baralhar-me.
Eu estava a falar da inexistência de qualquer negociação relativa ao ressarcimento dos custos e despesas
que a Elos teve...
O Sr. Manuel Seabra (PS): — Pois, Sr. Doutor, mas o conceito de negociação é muito lato.
O Sr. Dr. António Castro Henriques: — Não é lato, não!
O Sr. Manuel Seabra (PS): — Por isso é que eu evoluí para o conceito de conversação.
O Sr. Dr. António Castro Henriques: — Mas eu vou ser muito preciso na resposta a esta pergunta. Não há
nenhuma negociação. Há contactos atinentes à eventual concretização da transferência do pacote financeiro
— só e mais nada.
O Sr. Manuel Seabra (PS): — Com quem são?
O Sr. Dr. António Castro Henriques: — Com a Secretaria de Estado: com o Secretário de Estado e com os
assessores do Secretário de Estado, naturalmente.” 397
Audição do Dr. Rui Luís Dias Pereira de Sousa – Administrador da SPER – Sociedade Portuguesa de
Exploração Rodoviária, SA, 15 de março de 2013
“A Sr.ª Eurídice Pereira (PS): — Sr. Presidente, Sr. Doutor, tinha tantas questões para lhe colocar que
estive a tentar limitar, mas não sei se vai resultar, sinceramente.
Sr. Doutor, quem são os acionistas das concessionárias do Baixo Alentejo e do Algarve?
O Sr. Dr. Rui Luís Dias Pereira de Sousa: — Sr.ª Deputada, temos um conjunto de quatro grupos
acionistas, desde logo: o Grupo ACS, que é um grupo espanhol e que tem a maior percentagem nestas duas
concessões, Baixo Alentejo e Algarve; depois, temos o Grupo Edifer, o Grupo Tecnovia e o Grupo Conduril.
São estas as quatro entidades que são acionistas, através de distintas empresas, nesta concessão.
A Sr.ª Eurídice Pereira (PS): — Quem são os acionistas da Edifer?
O Sr. Dr. Rui Luís Dias Pereira de Sousa: — Os acionistas nesta concessionária que representam o Grupo
Edifer?
A Sr.ª Eurídice Pereira (PS): — Sim.
O Sr. Dr. Rui Luís Dias Pereira de Sousa: — São a Edifer Construções e a Edifer Investimentos, SGPS.
Portanto, são duas sociedades que participam nesta concessionária.
A Sr.ª Eurídice Pereira (PS): — O Fundo Vallis diz-lhe alguma coisa?
O Sr. Dr. Rui Luís Dias Pereira de Sousa: — Sim, o Fundo Vallis é, hoje em dia, a entidade acionista do
Grupo Edifer e, portanto, é a entidade que controla hoje o Grupo Edifer.
A Sr.ª Eurídice Pereira (PS): — Quem são os acionistas do Fundo Vallis?
O Sr. Dr. Rui Luís Dias Pereira de Sousa: — Enfim, não tenho informação de detalhe sobre a estrutura
acionista, mas, tanto quanto julgo saber, é um conjunto de instituições financeiras e de outros acionistas a
título particular, mas não tenho informação de detalhe sobre esse assunto.
A Sr.ª Eurídice Pereira (PS): — O Sr. Doutor já nos disse há pouco quem eram os bancos financiadores e,
portanto, não vou voltar a fazer-lhe essa pergunta, mas gostaria de saber quem é que liderava os consórcios
financeiros, ou seja, quem era o banco líder ou o banco agente?
O Sr. Dr. Rui Luís Dias Pereira de Sousa: — No caso da subconcessão do Baixo Alentejo, é o BPI; no caso
da subconcessão do Algarve, é a CaixaBI.
A Sr.ª Eurídice Pereira (PS): — De que o Dr. Sérgio Monteiro foi representante.
Qual foi a percentagem de capitais próprios versus capitais dos bancos financiadores?
O Sr. Dr. Rui Luís Dias Pereira de Sousa: — No caso da subconcessão Algarve, a percentagem de fundos
próprios dos acionistas é de 40% e, no caso da subconcessão Baixo Alentejo, a percentagem de fundos
próprios é de 30%.
397
Acta 39 - Audição do Dr. Castro Henriques – Presidente da Comissão Executiva da Soares da Costa, 19 de dezembro de 2012
Página 381
1 DE NOVEMBRO DE 2013
381
A Sr.ª Eurídice Pereira (PS): — Direi bem, então, que são os bancos as entidades recetoras da maioria dos
fluxos financeiros envolvidos.
Sr. Professor, quem é que está a negociar a concessão Baixo Alentejo e a Algarve Litoral?
O Sr. Dr. Rui Luís Dias Pereira de Sousa: — As negociações, nos termos legais, decorrem com a comissão
que, entretanto, foi nomeada em dezembro, a UTAP — Unidade Técnica de Acompanhamento de Projetos. É
com essa entidade que estão a decorrer as negociações.
A Sr.ª Eurídice Pereira (PS): — Sob a alçada de?
O Sr. Dr. Rui Luís Dias Pereira de Sousa: — O Presidente da Comissão é o Dr. António Ramalho.
A Sr.ª Eurídice Pereira (PS): — O Sr. Professor confirma que o administrador executivo do Fundo Vallis é o
Dr. Pedro Gonçalves?
O Sr. Dr. Rui Luís Dias Pereira de Sousa: — Sim, confirmo.
A Sr.ª Eurídice Pereira (PS): — Nomeado pelo Dr. Sérgio Monteiro, isto acrescento eu, para liderar a
reestruturação dos transportes públicos de Lisboa e Porto e ex-administrador da Soares da Costa.
Sr. Doutor, nesta sucessão de questões que lhe coloquei, estamos a falar aqui de uma coisa muito objetiva
e muito concreta, e não é por acaso: de interesses públicos e de interesses privados.
Qual é a apreciação que o Sr. Professor faz ao facto de os principais responsáveis públicos, Dr. Sérgio
Monteiro, enquanto Secretário de Estado e o Dr. António Ramalho, enquanto Presidente da Estradas de
Portugal, terem sido anteriormente responsáveis das empresas concessionárias que estão a ser objeto de
renegociação?
O Sr. Dr. Rui Luís Dias Pereira de Sousa: — Julgo que é natural. A vida das pessoas dá várias voltas e
ninguém consegue antever as posições que vai ocupar e as mudanças que ocorrem por diversas ocasiões.
O que julgo saber é que para quem exerce cargos públicos existem leis de incompatibilidades e, portanto,
quem exerce cargos em diversos níveis estará, seguramente, a cumprir essas limitações que a lei dispõe, pelo
que sobre essa matéria não tenho grande informação adicional a acrescentar.”
Audição do Dr. Fernando Nogueira – Administrador da Scutvias, 13 de março de 2013
“O Sr. Renato Sampaio (PS): — Quem lidera o consórcio?
O Sr. Dr. Fernando Jorge Sales Nogueira: — Neste momento, eu assumo a presidência da subconcessão
Transmontana, mas há acionistas que representam 50% dos capitais para um grupo e 50% para outro grupo.
O Sr. Renato Sampaio (PS): — O que perguntei foi quem é que lidera o consórcio, Sr. Doutor.
O Sr. Dr. Fernando Jorge Sales Nogueira: — Na altura do concurso, quem liderou o consórcio foi a Soares
da Costa. Mas, reitero, com um sócio, digamos, com alguém que, no consórcio, também representava 50%.
O Sr. Renato Sampaio (PS): — O Sr. Doutor está, neste momento, a negociar a Autoestrada Transmontana
e a SCUT Beira Interior. Quem é o representante do Estado que preside a essas negociações?
O Sr. Dr. Fernando Jorge Sales Nogueira: — Deixe-me dar-lhe uma nota. De facto, sou administrador da
SCUTVIAS — Autoestradas da Beira Interior, e sou representante da SCUTVIAS nas negociações com o
Estado, bem como na Transmontana é o Dr. António Ramalho.”
Sobre a Ernst & Young
“O Sr. Bruno Dias (PCP): — (...) Como estou no limite do meu tempo, aliás, já o ultrapassei, agradecendo a
tolerância do Sr. Presidente, deixo uma última nota sobre a consideração da Ernst & Young no concurso para
a auditoria. Ou seja, havia uma questão que tinha de ser colocada, o tribunal arquivou o processo, sabemos
que a questão está juridicamente ultrapassada, mas há uma avaliação política sobre o potencial conflito de
interesses — não jurídica, mas política — da Ernst & Young pelo papel que teve, ao longo dos anos, de apoio
e assessoria de empresas que agora veio auditar.
Não sei se alguma das empresas potenciais ou possíveis para fazer este trabalho estava completamente à
margem de todo e qualquer trabalho em Portugal, mas é por isso que a pergunta pretende ser honesta, Sr.
Secretário de Estado: qual a avaliação política do potencial conflito de interesses da Ernst & Young na
auditoria que foi encomendada pelo Estado português?
Muito obrigado pela tolerância, Sr. Presidente.
O Sr. Dr. Sérgio Monteiro: — Muito obrigado, Sr. Deputado.
(...)
Página 382
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
382
Sobre a questão da Ernst & Young, o Sr. Deputado referiu a avaliação política e disse: «Bom, eles
estiveram a fazer auditoria a algumas das empresas privadas com as quais, eventualmente, prestam outros
serviços.» Eles não fizeram auditoria. O relatório é um repositório de informação e tira um conjunto de
conclusões, o que é uma coisa completamente diferente. Dizer que num processo negocial que já está
terminado as TIR aumentaram em dois pontos percentuais antes e depois, tudo responsabilidade do Governo
anterior, é um facto, não é uma auditoria feita a coisa nenhuma.
O Sr. Bruno Dias (PCP): — Mas há uma avaliação, há recomendações, há uma ideia...
O Sr. Dr. Sérgio Monteiro: — As recomendações são baseadas em factos que não estão sujeitos a
auditoria, Sr. Deputado.
Só lhe queria dizer que não há nenhum conflito entre o que foi feito antes e depois, porque houve um
levantamento de dados e, com base nesses dados e verificada a insustentabilidade do modelo,... Porque essa
também é técnica, não deveria ser política, Sr. Deputado. Quando temos um diferencial tão grande entre
receitas e despesas, temos um problema orçamental. Portanto, mediante essa avaliação técnica, eles fizeram-
nos um conjunto de recomendações. Não me parece que haja qualquer tipo de incompatibilidade.”
Resposta ao questionário da CI PPP, de 29.04.2013 pela assessora Drª Teresa Falcão
(...)
(pergunta 3) – Em que procedimentos tomou parte, de que forma e em que datas, enquanto
colaboradora do escritório de advogados Vasco Vieira d’Almeida&Associados, direta ou indiretamente
à LUSOPONTE ou algum dos seus acionistas, no relacionamento desta com o Estado Português?
De setembro de 1999 a novembro de 2008, fui advogada júnior e sénior na sociedade de advogados ADen
& Overy LLP, em Londres, integrando o Departamento de Project Finance. Nessa qualidade, participei em
inúmeras operações bancárias e de financiamento de projetos, no estrangeiro e em Portugal.
No primeiro semestre de 2000, participei, enquanto advogada júnior e apenas de forma pontual e
esporádica, na operação de refinanciamento da Concessão Lusoponte, na qual esta concessionária foi
assessorada pela Allen a Overy LLP.
(pergunta 4) – Confirma que foi autora do parecer técnico, enquanto assessora jurídica do
Secretário de Estado das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, que fundamentou o despacho
da tutela que mandou pagar 4.4 milhões de euros a título de compensação à Lusoponte, quando esta já
havia cobrado as portagens, na ponte 25 de Abril, no mês de Agosto?
Confirmo que fui autora da nota informativa, datada de 11 de novembro de 2011, enquanto assessora
jurídica do Secretário de Estado das Obras Públicas,
Transportes e Comunicações, que fundamentou o despacho do Secretário de Estado das Obras Públicas,
Transportes e Comunicações de 21 de novembro de 2011, através do qual este instruiu a EP a proceder à
liquidação à Lusoponte da quantia em falta com vista a perfazer o montante total da prestação do Estado
Português fixada no FRA VIII para 30 de Setembro desse ano, acordo ao tempo em vigor entre o Estado
Português e a Lusoponte.
Finalmente, a Comissão considera lesivo dos interesses do Estado o Despacho n.º 6760/2013 do Sr.
Secretário de Estado das Finanças Manuel Luís Rodrigues que nomeou para funções na Unidade Técnica de
Acompanhamento de Projetos (UTAP) um consultor do Banco Espírito Santo de Investimento (BESI), em
regime de comissão de serviço, pelo período de três anos. Ou seja, num manifesto conflito de interesses, é
nomeado para a Unidade encarregue das negociações com os parceiros privados um quadro de um dos
principais acionistas e financiador das PPP. O referido despacho também informa que o consultor, ao fim de 3
anos a conhecer como o Estado trabalha, regressará ao seu empregador BESI.
l) Contingentes
Um dos assuntos que a Comissão mais analisou foi a matéria levantada pela auditoria do Tribunal de
Contas sobre a existência de acordos entre os Bancos Financiadores as Subconcessionárias e a Estradas de
Portugal.
Página 383
1 DE NOVEMBRO DE 2013
383
Veja-se a este propósito o que o Tribunal de Contas afirmou:
268. “ Em auditoria, foi detetada a existência de acordos entre os Bancos financiadores, as
Subconcessionárias e a EP, SA, consagrando um conjunto de denominadas “compensações contingentes”, as
quais, nos termos acordados, são devidas às subconcessionárias sem reservas ou condições.
269. Veja-se, a título de exemplo, o teor da carta do banco financiador relativa à subconcessão do Algarve
Litoral, onde se refere o seguinte: “a) Todos os pagamentos a efetuar pelo concedente ao abrigo do Caso
Base que constitui o Anexo 5 ao Contrato de Subconcessão (conforme alterado pela Cláusula Segunda (Caso
Base) da Minuta do Contrato Reformado –o “Caso Base Modificado”), seja qual for a respetiva natureza e
fundamento são considerados como receita da subconcessionária para todos os efeitos do Contrato de
Subconcessão, dos Finance Documents, ou dos documentos que os substituam em caso de Refinanciamento
da Subconcessão; b) O referido na alínea (a) aplica-se, designadamente e sem reservas ou condições, à rubrica identificada como “compensação contingente” no Caso Base Modificado; c) O pagamento das verbas respeitantes a essa “compensação contingente” ocorrerá nas datas indicadas na Cláusula 71.14 do Contrato
de subconcessão e pelos precisos montantes inscritos na linha 3841 da folha “4. Semestrely Inputs do referido
Caso Base Modificado e detalhados no Anexo II à presente;” 398
Esta posição do Tribunal de Contas foi veementemente contestada por alguns dos envolvidos na emissão e
recepção das cartas referidas pelo Tribunal de Contas.
Atente-se às seguintes opiniões dos envolvidos na emissão e recepção da carta citada pelo Tribunal de
Contas relativa à PPP Algarve Litoral.
Acta 50 – Audição do Sr. Secretário de Estado das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, Dr.
Sérgio Monteiro
“O Sr. Manuel Seabra (PS):— Sr. Presidente, gostaria de começar por deixar ao Sr. Secretário de
Estado, cuja presença naturalmente agradeço e saúdo, a seguinte questão: uma das questões levantadas pela
auditoria do Tribunal de Contas sobre as parcerias público-privadas foi a da existência de contratos paralelos
no valor de 705 milhões de euros. Aliás, essa auditoria diz que foi detetada a existência de acordos entre os
bancos financiadores, as subconcessionárias e a Estradas de Portugal, consagrando compensações
contingentes num montante de 705 milhões de euros.
Há uma carta da CaixaBI relativa à subconcessão Algarve Interior — tenho-a aqui e, se quiser, posso juntá-
la nesta audição — que foi emitida com a assinatura do Sr. Dr. Sérgio Monteiro, que, aliás, já aqui disse que
era representante da Caixa.
A pergunta que lhe quero deixar é: tendo sido o Sr. Secretário de Estado, na altura funcionário da Caixa,
outorgante nesse contrato que o Tribunal de Contas determina como acordo paralelo ou com compensações
contingentes, o que entende rigorosamente sobre esta qualificação do Tribunal de Contas?
O Sr. Dr. Sérgio Monteiro:— Sr. Deputado, aproveito também para o saudar.
Julgo que a pergunta que me faz — e desculpe a observação que vou fazer a seguir — enferma de um erro
formal: eu não outorguei contrato nenhum!
O Sr. Manuel Seabra (PS):— Posso juntar a carta. Se o Sr. Doutor entender que devo juntar, junto. Está
aqui: é um contrato assinado por si.
Então, o que é que o Sr. Secretário de Estado assinou?
O Sr. Dr. Sérgio Monteiro:— O início da pergunta que fez estava correto. O Sr. Deputado disse que eu
assinei uma carta. Aí estava correto. Não o corrigiria...
O Sr. Manuel Seabra (PS):— Uma carta com quatro remetentes?
O Sr. Dr. Sérgio Monteiro:— Não o corrigiria, se tivesse dito que eu assinei uma carta. Até porque os
contratos... Lá está! É mais uma vez esta confusão entre os papéis. Os contratos são assinados pelo Estado,
seja através do representante onde delega essa competência, no caso, a Estradas de Portugal, seja o Estado
diretamente.
Neste caso, quem assinou o contrato de concessão e o aditamento ao contrato de concessão foi a
Estradas de Portugal e a concessionária.
O Sr. Manuel Seabra (PS): — Sr. Secretário de Estado, tenho aqui a carta, assinada por quatro pessoas, a
que o Tribunal de Contas chama «acordo paralelo» e «contrato paralelo».
398
Relatório Auditoria Tribunal de Contas n.º 15/2012
Página 384
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
384
Portanto, o que o Sr. Secretário de Estado me está a dizer é que o Tribunal de Contas se enganou na
qualificação deste elemento como contrato?
O Sr. Dr. Sérgio Monteiro: — Aquilo que lhe disse foi que assinei uma carta, na qual, enquanto
representante de todos os bancos... Se vir a carta — e julgo que se referia à subconcessão Algarve Litoral e
não à subconcessão Algarve Interior —, na qual o CaixaBI atua na qualidade de banco agente...
(...)
O Sr. Manuel Seabra (PS):— O Sr. Secretário de Estado, quando assinou essa carta, pretendia obter um
ganho adicional para o banco?
O Sr. Dr. Sérgio Monteiro:— Peço-lhe imensa desculpa, mas eu ainda não tinha terminado a minha
resposta. Peço-lhe desculpa por isso. Não quero que interprete mal.
Ia dizer que «outorgante de contrato» não é uma expressão juridicamente correta. Não que eu seja jurista.
Mas isso não é uma carta, é uma espécie de ofício. O banco agente envia um ofício, ao qual pede o acordo,
dizendo: «Os bancos dizem OK a estas alterações e, dizendo OK a estas alterações, pedem a confirmação.»
Portanto, a função de banco agente não é mais do que ser o repositório daquelas que são as
correspondências recebidas e as correspondências enviadas.
O Sr. Manuel Seabra (PS):— Sr. Doutor, os 705 milhões de euros de que fala o Tribunal de Contas nos
contratos contingentes resultam de instância sua, ou seja, dos diferentes bancos.
Quando elaborou estas cartas e as endereçou, pensava estar a obter ganhos adicionais para os bancos ou
não? E obteve ou não obteve?
O Sr. Dr. Sérgio Monteiro:— Sr. Deputado, mais uma vez lhe digo que o banco agente não tem nenhuma
outra função que oficiar a posição do grupo de bancos relativamente a um pedido que foi feito pela
concessionária e pela subconcessionária.
O Sr. Manuel Seabra (PS):— O seu banco obteve ganhos adicionais com os contratos paralelos?
O Sr. Dr. Sérgio Monteiro: — Sr. Deputado, não sei a que contratos se refere. Se está a falar de qualquer
correspondência...
O Sr. Manuel Seabra (PS):— Aos de auditoria do Tribunal de Contas, a que o Tribunal de Contas chama
contratos e o Sr. Doutor chama cartas.
O Sr. Dr. Sérgio Monteiro: — Sr. Deputado não pode haver dois entendimentos... Eu não sou jurista, mas
talvez os juristas possam resolver esta questão. O documento chama-se «carta de consentimento». O banco
que assina fá-lo na qualidade de banco agente. O banco agente é uma definição que decorre dos diversos
contratos que são documentos do projeto. A definição diz que «banco agente é o representante...
O Sr. Manuel Seabra (PS):— Resolvemos o problema simplesmente: o seu banco obteve ou não ganhos
adicionais com essas cartas?
O Sr. Dr. Sérgio Monteiro:— Julgo, Sr. Deputado, mais uma vez, que a questão que quer colocar não é
exatamente a que colocou.
O que o Sr. Deputado me quer dizer é o seguinte: há um conjunto de documentos que são anexos a esta
carta, com minutas, que foram assinados mais tarde. O papel de banco agente é o de oficiar a posição do
grupo de bancos relativamente a um pedido da concessionária e da subconcessionária.
O Sr. Manuel Seabra (PS): — Dou de barato que seja o que o senhor quiser. O seu banco ganhou ou não
ganhou dinheiro com isto?
O Sr. Bruno Dias (PCP):— Um pouco de calma talvez seja aconselhável.
O Sr. Dr. Sérgio Monteiro:— Eu ia secundar o Sr. Deputado Bruno Dias, dizendo que o esclarecimento
cabal destas matérias exige de todos muito rigor na forma como as perguntas e as respostas são colocadas e
por isso é que procuro ter muito cuidado na formulação que faço.
Vamos recapitular: não tenho qualquer contrato. Os contratos de concessão são celebrados entre duas
partes: a concessionária e a subconcessionária. Os bancos deram o acordo a uma alteração a esse contrato,
mas que não é outorgado pelos bancos. E o banco agente não tem poderes de representação para substituir
os bancos do sindicato, é um mero oficiador.
O Sr. Manuel Seabra (PS):— (Por não ter falado ao microfone, não foi possível registar as palavras do
orador).
O Sr. Dr. Sérgio Monteiro:— Está a perguntar-me a mim? Em que qualidade, peço desculpa?
O Sr. Manuel Seabra (PS):— (Por não ter falado ao microfone, não foi possível registar as palavras do
Página 385
1 DE NOVEMBRO DE 2013
385
orador).
O Sr. Dr. Sérgio Monteiro:— Eu, enquanto representante do banco, não ganhei dinheiro nenhum,
obviamente.
O Sr. Manuel Seabra (PS):— Ó Sr. Secretário de Estado, estamos a falar português!
Estou a perguntar-lhe se o banco ganhou algum dinheiro com estes acordos, com estas cartas, chame o
que quiser! Ganhou ou não ganhou?
O Tribunal de Contas fala em 705 milhões de euros e o senhor tem de me dizer se ganhou, se tirou ou não
vantagem e quanto tirou!
O Sr. Dr. Sérgio Monteiro:— Tanto quanto é do meu conhecimento, Sr. Deputado, e indo à questão,
porque acho que essa é a pergunta de fundo, ninguém ganhou dinheiro algum com esses contratos!
O Sr. Manuel Seabra (PS):— Não preciso de mais nada. Acabou de contrariar o acórdão do Tribunal de
Contas que diz que o Estado pagou 705 milhões de euros a mais com isto. Isso basta-me e vou juntar a carta!
Demorou, no entanto, 3 minutos, Sr. Secretário de Estado, e eu tenho de gastar os meus 8 minutos com
grande parcimónia e não é nada fácil!” 399
Na mesma audição o Secretário de Estado voltou a reiterar:
“O Sr. Fernando Serrasqueiro (PS): — Estamos a falar das cartas de assentimento.
O Sr. Dr. Sérgio Monteiro: — Posso garantir-lhe que as consent letters não são contratos.”
Também com o deputado Bruno Dias confirma que as Cartas referidas são Cartas de Consentimento e não
contratos...
“O Sr. Bruno Dias (PCP): — Ainda dentro dessa matéria da assessoria financeira, há pouco foi referido
aquilo que designou por cartas de conforto, cartas de consentimento. Peço-lhe até que me ajude a retomar a
designação que utilizou. Pareceu-me que era carta de consentimento.
O Sr. Dr. Sérgio Monteiro: — De consentimento, inteiramente de acordo. De conforto é uma coisa diferente.
É carta de consentimento, é consent letter.
O Sr. Bruno Dias (PCP): — Muito bem. As cartas de consentimento que têm sido apontadas e muitas vezes
referidas nos debates como os tais contratos paralelos que aparecem depois do contrato de concessão ou,
melhor dizendo, no contrato de subconcessão Estradas de Portugal. E temos os vários casos que citou
também: Autoestrada Transmontana, Túnel do Marão, etc.
Ora, aquilo que o Tribunal de Contas apontou de forma crítica nesse pagamento referido de pouco mais de
700 milhões de euros no quadro dessas ditas cartas de consentimento, a questão que se coloca tem a ver
com o contexto em que isso surge.
Lembro-me de, nessa altura, penso que nesta mesma sala, estar sentado onde o senhor está o Dr.
Almerindo Marques. Na altura, tinha acabado de ser recusado pelo Tribunal de Contas o visto prévio dos
contratos e lembro-me de ter perguntado ao Dr. Almerindo Marques se era verdade o que estava a ser
noticiado, ou seja, que a solução para aquele problema passaria por voltar à primeira forma, isto é, antes
daquela best and final offer (BAFO) que tinha sido rejeitada por ser superior à versão inicial. Portanto, voltava
tudo à primeira forma, fechava-se o contrato assim e um dia, mais tarde, havia de aparecer uma alteração
contratual que passaria pela criação das condições mais favoráveis, digamos assim, para alguém, que
dispensaria, nessa outra etapa mais à frente, o visto prévio do Tribunal de Contas. Ou seja, voltamos à
primeira forma que depois, quando colocarmos aqui aquilo que não nos deixam colocar, nessa altura, já não
temos de pedir visto prévio. E a resposta que tivemos na altura foi muito enigmática. Foi uma coisa — e não
quero colocar palavras na boca do Dr. Almerindo Marques — do género «o futuro a Deus pertence».
Ora, é nesse contexto que aparecem, designado por uns, cartas de consentimento ou, designado por
outros, contratos paralelos. Não vou agora, aqui, dizer qual a formulação a que adiro.
A questão que coloco é se o banco, se os concessionários, se o Estado, se a Estradas de Portugal, ou
seja, as partes daquele processo, estavam ou não perante uma solução de contingência, diria, premeditada
relativamente a esses contratos de subconcessão. Agora, olhando retrospetivamente para aquela época, a
resposta que ouvimos nesta reunião da parte do Sr. Dr. Sérgio Monteiro tem uma consonância (é preciso
399
Acta 50 – Audição do Sr. Secretário de Estado das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, Dr. Sérgio Monteiro, 1 de Fevereiro de 2013
Página 386
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
386
registar) significativa com a explicação do Dr. Paulo Campos, pois ambos dizem que não há aqui contrato
paralelo nenhum, dizem que é tudo com a maior transparência não havendo nada de invulgar no processo e
que não há nenhum pagamento para além daquilo que era suposto nos contratos iniciais, que tem a ver com
os riscos financeiros que estava identificados naquela altura.
Ora, há uma questão cruzada com esta e que tem a ver, depois, com as renegociações — e, aqui, entro na
fase em o senhor agora, como governante, assume a tutela política do setor e acompanha o processo de
renegociação. Ou seja, há uma questão que não é, digamos assim, considerada, que não aparece. Trata-se
da tal alteração estrutural do ponto de vista do modelo de financiamento, isto é, passarmos do modelo de
pagamento do Estado às concessionárias em função do volume de tráfego para o modelo de pagamento em
função da disponibilidade, em que temos assim encargos previsíveis. Esta passagem do modelo é anterior à
sua tomada de posse.
O que pergunto é se na renegociação que é feita sob a sua égide ou durante a sua governação esta
questão não aparece, se o identificar este facto como uma alteração profunda não aparece. E quero insistir
neste ponto: quer em relação aos contratos de 2010 quer em relação aos contratos da sua governação — os
processos lançados em 2012 e que ainda não estão concluídos inteiramente, segundo me parece — esta
realidade parece passar ao lado de toda a discussão. Não será de pôr em causa o próprio modelo de parceria
e de contratação? Por que é que isto não aparece? Por que é não apareceu? É uma questão que gostaria de
deixar.
O Sr. Dr. Sérgio Monteiro: — Sr. Deputado, as matérias são vastas e procurarei responder a todas, não
sem antes fazer um comentário, dizendo que, pelo respeito que tenho, e é sincero, pela sua honestidade
intelectual, tenho pena que não dê a sua opinião sobre se aquilo é uma carta de consentimento ou se é um
contrato paralelo. Porque uma consent letter, uma carta ou um ofício onde um banco agente envia a resposta
de todos os bancos a uma determinada questão tem de ser uma carta de consentimento, não pode ser outra
coisa.
Mas este é um pormenor que não releva para a minha resposta.
O Sr. Bruno Dias (PCP): — Só registei a consonância nessa explicação com o Dr. Paulo Campos, porque
enquanto governante ou enquanto financiador havia, de facto, convergência na leitura que nos trouxe.
O Sr. Dr. Sérgio Monteiro: — Na carta de consentimento. É, de facto, uma carta de consentimento.
Mas vamos à questão de fundo, nessa matéria, porque acho que é também à volta dessa questão que
estavam as perguntas do Deputado Manuel Seabra, no início. Ele zangou-se um pouco comigo, porque
entendia que eu estava a não querer responder a uma matéria em relação à qual não há nenhuma questão a
responder. Mas penso que a sua pergunta enquadra de forma mais correta a questão de fundo.
A questão de fundo parece-me ser a seguinte: face aos contratos que tinham recusa de visto, o contrato
reformado é ou não melhor, do ponto de vista substancial, para a Estradas de Portugal? A convicção profunda
que tenho é que o contrato reformado é melhor para a Estradas de Portugal, por dois motivos simples.
Em primeiro lugar, porque — e vamos falar em números redondos, para tornarmos a coisa mais clara — o
contrato inicial dizia que a Estradas de Portugal tinha de pagar 100 e o contrato reformado diz que a Estradas
de Portugal tem de pagar 80 e pagará mais 20 se um determinado evento não acontecer, que é o
refinanciamento, até uma determinada data. Portanto, no estrito plano formal, o contrato reformado é melhor
para a Estradas de Portugal — e, assim, para o Estado — do que o contrato original.
Vamos agora a outra questão, que é a seguinte: o contrato original tinha sido chumbado pelo Tribunal de
Contas. Portanto, faltava saber se, sendo melhor, o contrato reformado era suficiente para resolver a questão
do vício detetado pelo Tribunal de Contas.
Qual era, portanto, a condição para que aqueles 20 milhões de euros se efetivassem, ou não? A condição
era acontecer o refinanciamento. E, na matéria do refinanciamento, havia ainda um aspeto que, do meu ponto
de vista, é também importante. E é importante, no rigor dos princípios, no rigor técnico e na total honestidade
intelectual que procuro colocar neste debate, dizer que o modelo de partilha de benefício para esses 20
milhões de euros era também mais favorável para o Estado. Ou seja, aqueles primeiros 20 milhões de euros,
os tais que estavam em excesso neste exemplo simples de 100, 80/20, eram totalmente capturados pela
Estradas de Portugal num processo de refinanciamento, em vez de haver a típica partilha de benefícios de
50/50 no caso de um refinanciamento. Portanto, este é o segundo aspeto onde o contrato reformado era
Página 387
1 DE NOVEMBRO DE 2013
387
melhor.”400
Finalmente em resposta ao Deputado Pedro Filipe Soares o Secretário de Estado dá a sua opinião e nega
que os “pagamentos contingentes” tivesse sido uma forma para contornar a não atribuição de visto do Tribunal
de Contas.
“O Sr. Pedro Filipe Soares (BE): —
(...) o Tribunal de Contas disse foi que, se iam mudar condições, então, mudavam-se para todos e fazia-se
novamente um concurso, desde o início, para, de forma mais aberta, toda a gente poder dar opinião. De forma
simples, foi isto que o Tribunal de Contas disse. Mas não foi isto que aconteceu. O que aconteceu foi que a
Estradas de Portugal, as subconcessionárias e todos os bancos, toda a parte financeira deste processo,
através destas compensações contingentes, arranjou uma forma de chegar ao mesmo fim, isto é, de ter o
mesmo resultado para o Estado que o Tribunal de Contas não tinha aceite e, mesmo assim, andar para a
frente.
Não nega o que estou a dizer?
O Sr. Dr. Sérgio Monteiro:— Veementemente, nego! O que o Sr. Deputado está a dizer é que o Banco
Europeu de Investimento, a Caixa Geral de Depósitos e todos os outros bancos do sistema, mas, para
exemplo, estes servem, arranjaram uma forma de contornar um determinado aspeto e, isto, nego-o
veementemente, Sr. Deputado! Nego-o, veementemente!
O Sr. Pedro Filipe Soares (BE): — Sr. Doutor, sabia os motivos do veto do Tribunal de Contas, sim ou
não?
O Sr. Dr. Sérgio Monteiro: — Sabia eu, como qualquer português informado, porque o acórdão era
público.
O Sr. Pedro Filipe Soares (BE):— Sabia que isso decorria da não aceitação da justificação de
degradação financeira para alterar o que eram os encargos financeiros para o Estado, sim ou não?
O Sr. Dr. Sérgio Monteiro:— A fundamentação do Tribunal de Contas era a de que o VAL sobre o qual foi
feito o contrato era superior ao VAL inicial,...
O Sr. Pedro Filipe Soares (BE):— Certíssimo!
O Sr. Dr. Sérgio Monteiro:— ... ou seja, estava intuído que não tinha aceite a interpretação feita pela
Estradas de Portugal do caderno de encargos, de que uma alteração de circunstâncias permitia um acréscimo
desse mesmo encargo, mas o fundamento formal era esse.
O Sr. Pedro Filipe Soares (BE):— Sr. Doutor, como lhe disse, aprecio a sua precisão nas palavras, mas
isto já é mais brincar com eufemismos, porque «estava intuído que não tinha aceite»... O senhor sabia que
não tinha aceite, sabia que eram esses os motivos! Não quero acreditar, não tenho, sequer, a sobranceria de
acreditar que, nas suas competências, não tinha percebido exatamente o que estava em cima da mesa!
O Sr. Dr. Sérgio Monteiro:— E, por estar em cima da mesa, significa o quê, Sr. Deputado?
O Sr. Pedro Filipe Soares (BE):— Que o Tribunal de Contas não aceitou estes novos contratos por não
aceitar a justificação, porque exigia que fosse novamente a um espaço mais alargado de opinião, para outros
poderem também entrar nesta questão.
O Sr. Dr. Sérgio Monteiro: — Não aceitou, porque as regras do caderno de encargos não foram
cumpridas — é estritamente isto —, nomeadamente no que diz respeito aos encargos para o Estado, que
foram maiores na altura da contratação do que na altura da entrega da proposta inicial.
O Sr. Pedro Filipe Soares (BE):— E o resultado final, para ultrapassar isso, foi arranjar uma nova
formulação de contrato, que não altera o VAL do segundo contrato. Mas o que o Tribunal de Contas diz é que
foi enganado, porque não lhe chegou a informação e também porque, na realidade, a informação que está em
falta representa uma degradação das condições financeiras. E até diz mais, porque diz, concretamente, que a
degradação que existe passou do lado que não foi aceite para entrar como compensações contingentes.
O Sr. Dr. Sérgio Monteiro:— O que o Sr. Deputado disse há pouco foi que tinha havido um acordo entre
todos, que foi encontrada uma forma de contornar uma determinada coisa e isto nego-o veementemente,
olhos nos olhos! Não houve forma nenhuma de encontrar solução nenhuma para coisa nenhuma!”401
400
Acta 50 – Audição do Sr. Secretário de Estado das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, Dr. Sérgio Monteiro, 1 de Fevereiro de 2013 401
Acta 50 – Audição do Sr. Secretário de Estado das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, Dr. Sérgio Monteiro, 1 de Fevereiro de 2013
Página 388
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
388
Audição do Dr. Rui Luís Dias Pereira de Sousa – Administrador da SPER – Sociedade Portuguesa de
Exploração Rodoviária, SA, 15 de março de 2013
“A Sr.ª Eurídice Pereira (PS):— Sr. Professor, na auditoria do Tribunal de Contas, ponto 268, é referido
que foi detetada a existência de acordos entre os bancos financiadores, as subconcessionárias e a EP,
consagrando compensações contingentes no montante de 705 milhões de euros; no ponto 269 (e passo a
citar), é referido o seguinte: «Veja-se, a título de exemplo, o teor da carta do banco financiador relativa à
subconcessão do Algarve Litoral (...)».
Ora, se analisarmos o acordo referido, a carta do banco relativa à subconcessão de referência, verificamos
que ela foi emitida pela Caixa — Banco de Investimento (tenho uma cópia da carta aqui comigo, penso que a
reconhece, porque lhe foi endereçada), com a assinatura do Dr. Sérgio Monteiro e dirigida ao Sr. Professor.
Vou fazer entrega da cópia da carta que tenho comigo, mas, porque não tenho mais nenhum exemplar, pedia
à Mesa o favor de, se fosse possível, tirarem fotocópia, o que agradeço.
Apesar de constar no papel, confirma o Sr. Professor que o Dr. Sérgio Monteiro, atual Secretário de
Estado, foi o emissor da carta que o Tribunal de Contas denomina «acordo paralelo de compensações
contingentes» e que o Sr. Professor foi o recetor?
O Sr. Dr. Rui Luís Dias Pereira de Sousa:— Bem, não vi a carta em pormenor, mas julgo saber que carta
menciona e, sobre esse assunto, gostava de dizer, com toda a clareza, que não estamos a falar de nenhuma
carta nem de nenhum acordo paralelo.
Aquilo que eu gostava de explicar a esse respeito é muito simples e é o seguinte: os contratos de
concessão são contratos onde as entidades financiadoras suportam uma parte importante, fundamental, do
financiamento destes projetos. E, portanto, os bancos financiadores são uma entidade com interesse direto
nestas concessões, porque emprestam o dinheiro a longo prazo e querem ter a garantia de que, durante o
período da concessão, o projeto vai gerar receitas que lhes permitem ressarcir o dinheiro que os bancos
emprestaram.
Isto para dizer que qualquer documento contratual numa concessão, e dado o envolvimento que os bancos
têm nestes projetos, qualquer alteração a esses contratos que os bancos aprovaram tem que, evidentemente,
ser também aprovada pelos bancos financiadores.
O que é aconteceu? Aconteceu que, formalmente, os bancos têm que aprovar as alterações às minutas do
contrato reformado que, então, ocorreu e tão simplesmente a carta a que, julgo, a Sr.ª Deputada estava a
fazer referência é uma carta que deverá chamar-se consent letter, ou seja, uma carta de consentimento, em
que os bancos formalmente aprovam...
A Sr.ª Eurídice Pereira (PS):— Sr. Professor, peço desculpa por interrompê-lo, mas quero perguntar-lhe o
seguinte: quem é que assinou essa carta em nome da CaixaBI?
O Sr. Dr. Rui Luís Dias Pereira de Sousa:— Então, a carta está assinada... Está aqui o nome! Julgo
que... É factual, não é? Já não... Exatamente: Sérgio Monteiro e Daniel Santos.”
m) SWAPS
Nas audições efectuadas sobre a PPP Alta Velocidade a Comissão ficou a saber que afinal o Estado,
em 2013, acabou por fazer um contrato “Swap” ao transferir para a Parpública o contrato de
financiamento da Elos – Alta Velocidade e ao passar a deter a responsabilidade que até esse momento
era da concessionária. Efectivamente o Sr. Ministro das Finanças anunciou, em 5 de fevereiro deste
ano, que passou a deter os direitos e as responsabilidades da linha de financiamento da Elos-Alta
Velocidade. Ao tomar esta decisão o Estado assumiu também o contrato “swap” associado a esta linha
de financiamento.
Veja-se as seguintes transcrições das actas desta Comissão
“O Sr. Manuel Seabra (PS): — Sr. Presidente, Sr. Dr. António Castro Henriques, agradeço-lhe a
disponibilidade.
Já percebi que a Elos faz uma conta que atira, agora, mais ou menos para 159 milhões de euros de
despesas e de custos incorridos com o processo de concurso. Quanto a swaps, a ver vamos, decorrerá do
tempo e do que as circunstâncias impuserem.
Há neste momento, evidentemente, uma interlocução com o Governo. Qual é a fase negocial? Em que fase
Página 389
1 DE NOVEMBRO DE 2013
389
do negócio com o Governo é que o Sr. Doutor considera estar?
O Sr. Dr. António Castro Henriques: — Sr. Deputado, agradeço a sua pergunta.
Decorrem negociações entre as entidades financiadoras e participantes no swap — porque há uma
entidade que participa no swap e não é financiadora — e o Governo, representante do Estado, quanto à
transferência ou assunção do pacote de financiamento por uma entidade pública. Portanto, decorrem
negociações (posso dizer que já não são contactos) para a assunção do pacote de financiamento e de risco de
cobertura de taxa de juro por uma entidade pública.
(...)
O Sr. Fernando Serrasqueiro (PS): (...) Uma última questão tem a ver com os swap, com a garantia de
juros. Falou que seriam diferentes entidades a concedê-los e creio ter ouvido terem sido dois bancos.
Pergunto, se não é sigilo, quais são esses dois bancos envolvidos nesta garantia de juros.
O Sr. Dr. António Castro Henriques: — Começo por responder a esta última pergunta. Não é sigilo,
porque constam da documentação submetida os contratos de financiamento e os contratos de cobertura de
risco de taxa de juro.
Os bancos participantes no contrato de cobertura de risco de taxa de juro são os três bancos financiadores
portugueses — Caixa Geral de Depósitos, Banco Comercial Português e Banco Espírito Santo — e o banco
Santander. Portanto, são quatro os participantes no swap. E difere dos bancos participantes na garantia ou na
tranche de financiamento local pela participação do Santander, que não participava nem na garantia ao BEI
nem no financiamento na tranche local. Portanto, o Santander só participa no swap.”402
n) Reembolso dos Bancos financiadores
A Comissão também não pode deixar de registar, que à semelhança do já verificado na PPP do
Túnel do Marão, em que o Estado fez um desembolso para que as entidades financiadoras fossem
reembolsadas dos empréstimos dados à concessionária, também no caso da Elos Alta Velocidade o
Estado decidiu transferir a linha de financiamento da concessionária para a Parpública. Desta forma
assegurou que as entidades financiadoras fossem ressarcidas dos custos que já tinham incorrido com
o “swap”. Registe-se que em ambos os casos o Dr. Sérgio Monteiro era um dos responsáveis das
entidades financeiras envolvidas e foi um dos decisores por parte do Estado que permitiu o
ressarcimento destas entidades.
Atente-se ao extracto da seguinte acta:
“O Sr. Manuel Seabra (PS): — Sr. Presidente, Sr. Dr. António Castro Henriques, agradeço-lhe a
disponibilidade. Já percebi que a Elos faz uma conta que atira, agora, mais ou menos para 159 milhões de
euros de despesas e de custos incorridos com o processo de concurso. Quanto a swaps, a ver vamos,
decorrerá do tempo e do que as circunstâncias impuserem.
Há neste momento, evidentemente, uma interlocução com o Governo. Qual é a fase negocial? Em que fase
do negócio com o Governo é que o Sr. Doutor considera estar?
O Sr. Dr. António Castro Henriques: — Sr. Deputado, agradeço a sua pergunta. Decorrem negociações
entre as entidades financiadoras e participantes no swap — porque há uma entidade que participa no swap e
não é financiadora — e o Governo, representante do Estado, quanto à transferência ou assunção do pacote de
financiamento por uma entidade pública. Portanto, decorrem negociações (posso dizer que já não são
contactos) para a assunção do pacote de financiamento e de risco de cobertura de taxa de juro por uma
entidade pública.
O Sr. Manuel Seabra (PS): — Quem era a entidade que facultava a utilização destes 690 milhões de
euros?
O Sr. Dr. António Castro Henriques: — O Banco Europeu de Investimento, por um lado, para 600
milhões: 300 em risco próprio e 300 como garantia de bancos comerciais portugueses, incluindo o Banco
Santander Portugal, o Banco Comercial Português, o Banco Espírito Santo e a Caixa Geral de Depósitos.
Portanto, 300 em risco do próprio Banco Europeu de Investimento e 300 com cobertura de garantias destes
quatro bancos. E os 90 por um consórcio bancário português, que incluiu a Caixa Geral de Depósitos, o Banco
Comercial Português e o Banco Espírito Santo.
402
Acta 39 - Audição do Dr. Castro Henriques – Presidente da Comissão Executiva da Soares da Costa, 19 de dezembro de 2012
Página 390
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
390
(...)
Os contratos de cobertura de risco de taxa de juro mantêm-se válidos.
O que está em negociação, para responder à sua pergunta, finalmente — e estamos nessa fase do
processo —, é que o Estado ou uma entidade pública assuma este financiamento remanescente, cerca de 600
milhões de euros, e os contratos de risco de taxas de juro para finalidades próprias.”
E efetivamente assumiu, conforme o anúncio do Sr. Ministro das Finanças Vítor Gaspar403
“Confirma-se
que a Parpública assinou no passado dia 22 de janeiro com o Banco Santander, o BCP, o BES e a CGD um
contrato de financiamento no montante de €600M. Trata-se do aproveitamento, por parte desta empresa
pública, das facilidades de crédito subjacente ao projeto de alta velocidade – Troço Poceirão-Caia , entretanto
cancelado na sequência da recusa de visto pelo Tribunal de Contas ao contrato de concessão celebrado entre
o Estado Português e a empresa ELOS – Ligações de Alta Velocidade, SA (“ELOS”).” 404
o) Alta Velocidade
No processo de concurso da linha de Alta Velocidade Poceirão Caia a Comissão não pode deixar de
registar o papel desempenhado pelo Dr. Sérgio Monteiro.
A Comissão verificou que o Dr. Sérgio Monteiro como membro de um consórcio privado foi:
Vogal do Conselho de Administração da Sociedade Concessionária da Linha de Alta Velocidade
Poceirão-Caia, Elos, Ligações de Alta Velocidade, SA;
Vogal do Conselho de Administração Elos, Operação e Manutenção. SA;
Vogal do Conselho de Administração da Caixa BI – Accionista da Sociedadde Concessionária Elos;
Co-Responsável pela Proposta Financeira do Consórcio Elos;
Co-Responsável pela alteração da proposta do Consórcio da primeira para a segunda fase que
provocou os problemas de admissibilidade da proposta da segunda fase. Registe-se que as razões que
levaram à alteração da proposta da primeira para a segunda fase foi o aumento do custo financeiro solicitado
pelos financiadores liderados pela Caixa BI;
A Comissão verificou que o Dr. Sérgio Monteiro como Secretario de Estado dos Transportes foi:
Responsável pela decisão de não inscrever verbas no OE 2012 para o projeto de Alta Velocidade;
Emissor do despacho para a Refer impedindo a empresa de recorrer da decisão do Tribunal de
Contas405
. Registe-se que os principais argumentos usados pelo Tribunal de constas para considerar o
contrato ilegal foram a alteração da proposta feita da primeira para a segunda fase do consórcio Elos e a não
comportabilidade orçamental;
Co-responsável da transferência da Linha de financiamento do consórcio privado para a Parpública com
transferência dos custos de Swap associados;
Co-Responsável da negociação da indemnização à empresa Elos.
6. Conclusões
Sobre a utilização do modelo PPP
Na Europa:
Entre 1990 e 2012:
1. O modelo de PPP foi um modelo muito utilizado tendo-se concretizado 1602 Parcerias Público
Privadas, em 24 países, com um investimento aproximado de 301 mil milhões de euros406
;
403
Resposta do Ministro Vitor Gaspar à TVI em 5 de Fevereiro de 2013 404
Acta 39 - Audição do Dr. Castro Henriques – Presidente da Comissão Executiva da Soares da Costa, 19 de dezembro de 2012 405
Informação n.º 11/2012/TEF do Gabinete do SEOPTC e despacho do Sr. Secretário de Estado 406
Andreas Kappeler and Mathieu Nemoz, Public-Private Partnerships in Europe – Before and during the financial crisis, European Investment Bank, July 2010; European PPP Expertise Centre, Market Update - Review of the European PPP Market in 2010, European Investment Bank and European commission, April 2011; European PPP Expertise Centre, Market Update - Review of the European PPP Market in 2011, European Investment Bank and European commission, March 2012; European PPP Expertise Centre, Market Update - Review of the European PPP Market in 2012, European Investment Bank and European commission, March 2013.
Página 391
1 DE NOVEMBRO DE 2013
391
2. Concretizaram-se em média 70 PPP por ano com um valor médio de investimento por projeto de 188
milhões de euros407
;
3. O país que mais PPP desenvolveu foi o Reino Unido com 996 contratos (62,2% do total europeu),
seguido da Espanha com 158 contratos (9,9%), a França com 132 contratos (8,2%) e a Alemanha com 102
contratos (6,4%)408
;
4. Em valor de investimento o Reino Unido é de longe o país que mais recorreu a PPP, investindo 48,5%
do total europeu, seguido da Espanha, com 11,4% e da França com 10,1%409
;
5. No Reino Unido foram contratadas 997 PPP, com um investimento de 170 mil milhões de euros.
Tradicionalmente o sector dos transportes é o grande responsável pela contratualização de PPP e no Reino
Unido 60% dos contratos, entre 1995/99, eram de transportes;
6. Fora do Reino Unido, o sector dos transportes representa 76% dos projectos e o sector rodoviário foi
responsável por três quartos destes projetos;
7. Relativamente ao impacto dos fluxos financeiros das PPP, o Banco Europeu de Investimentos410
concluiu: “In all countries PPP investment flows represent less than one percent of GDP. Figure 6 suggests that
PPPs are of macroeconomic significance only in Greece, Portugal, the UK and, to some extent, Spain and
Ireland. Greece is in fact characterised by a small number of large PPP projects. The countries with the largest
increase of PPPs relative to GDP over the past five years are Ireland, Spain, the UK and, in relative terms,
France, Germany and Italy.”
Nos últimos 3 anos - 2010 a 2012:
8. Foram celebrados 262 contratos de PPP, em 16 países, com um investimento de cerca de 48 mil
milhões de euros;
9. As PPP no sector dos transportes representaram 55% do total investido, a educação 13%, o ambiente
8%, e a segurança 8%;
Em Portugal:
10. Entre 1999 e 2012, foram contratualizadas 36 Parcerias Público Privadas com um investimento total
de 20,9 mil milhões de euros, 22 no sector rodoviário, 10 no sector da saúde, 3 no sector ferroviário e 1 no
sector da segurança. No sector rodoviário e ferroviário estão activas 24 PPP;
11. Portugal contratualizou 2,8% dos projetos de PPP europeus representando 6,8% do total do
investimento europeu em PPP;
12. Entre 2010 e 2012 foram contratualizadas 2 PPP tendo sido anulado um dos dois contratos
celebrados, o contrato ferroviário Poceirão-Caia;
13. O valor máximo anual registado nos relatórios da DGTF relativo a fluxos financeiros de PPP
corresponde a 0,8% do PIB anual;
Em suma:
14. O Reino Unido, em número de projectos e em valor de investimento, é o país que mais utilizou o
modelo PPP. Não há nenhum país com fluxos de investimento em PPP superior a 1% do PIB. Portugal
posiciona-se no grupo de países que mais utilizou PPP mas longe dos líderes Reino Unido, França e Espanha;
15. O modelo de PPP é um modelo utilizado em toda a Europa;
16. Foi utilizado massivamente no Reino Unido, Espanha e França, que em conjunto representam 69% do
número total de projectos e 70% do valor total investido em PPP. Portugal fez 2,8% do número total de
projectos e investiu, em termos percentuais, 6,6% do total europeu;
17. O investimento em PPP, em Portugal, é em termos médios de 0,5% do PIB anual.
407
Idem 408
Idem 409
Idem 410
Andreas Kappeler and Mathieu Nemoz, Public-Private Partnerships in Europe – Before and during the financial crisis, European Investment Bank, July 2010, page 16
Página 392
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
392
Sobre as vantagens e desvantagens das PPP:
18. A União Europeia, nomeadamente através da Comissão promove e incentiva o recurso às PPP,
nomeadamente porque “as PPP podem: melhorar a realização dos projectos (...), melhorar a relação
custos-benefícios das infra-estruturas (...), repartir os custos do financiamento das infra-estruturas ao
longo da vida do activo (...), reduzir os custos totais dos projectos(...), reforçar os esforços em matéria
de sustentabilidade, inovação e investigação e desenvolvimento (...)”411
;
19. No entanto, as PPP são um modelo contratual complexo, pouco flexível e de longa duração. O Estado
perde graus de liberdade, fica exposto ao poder do parceiro privado, em caso de necessitar alterar o contrato,
e assume, em última instância, os riscos de ter que assegurar um serviço que por definição é público e que
está temporariamente a ser prestado por privados;
20. Um dos principais benefícios das PPP, repartição dos custos do financiamento das infra-estruturas ao
longo da vida do activo, só existe pela decisão das entidades estatisticas de contabilizar o investimento público
em função dos fluxos de caixa e o investimento privado em função da vida do ativo. Esta decisão empurra na
prática os Estados para a solução PPP.
Em síntese:
21. As PPP são um modelo que pode trazer benefícios ao Estado se este assegurar uma correta
repartição dos riscos, a sua estabilidade contratual e um acompanhamento eficaz;
22. A contratação com recurso às Parcerias Público Privadas é uma contratação incerta quanto aos
encargos globais para o Estado se este promover alterações unilaterais ou retenha riscos relevantes
para si.
Responsabilidade lançamento de parcerias:
Por governo:
23. A primeira PPP lançada em Portugal foi a PPP da Nova Travessia do Tejo em 1992 pelo XI
Governo de Cavaco Silva;
24. O XIII e o XIV Governos de António Guterres lançaram 10 PPP rodoviárias e 2 ferroviárias;
25. O XV Governo de Durão Barroso, no orçamento de 2004, lançou um grande programa de
Parcerias Público Privadas que incluía 18 novas PPP, das quais 5 novas PPP rodoviárias e 3 novas PPP
ferroviárias. Devido à demissão de Durão Barroso o programa foi executado parcialmente com a
concretização do lançamento de 2 PPP Rodoviárias;
26. O XVII Governo de José Sócrates lançou 8 PPP rodoviárias e uma ferroviária.
Responsabilidade do lançamento de autoestradas:
27. Todas as infraestruturas rodoviárias concessionadas em PPP estão previstas no Plano Nacional
Rodoviário aprovado por unanimidade pelo Parlamento em 1999;
28. Foram construídos, estão em construção e/ou são operados através de PPP 3.149 km de
autoestrada;
29. Não estão concessionados, através de PPP, a privados, para construção e/ou exploração 127 km
de autoestrada (4% do total);
Por governo:
30. O X, XI e XII Governos de Cavaco Silva são responsáveis pelo lançamento de 1177 km de
autoestrada (37% do total) incluídos em PPP, numa média anual de 122 km lançados;
31. O XIII e XIV Governos de António Guterres são responsáveis pelo lançamento de 1000 km (32%
do total) incluídos em PPP, numa média anual de 156 km lançados;
32. O XV Governo de Durão Barroso é responsável pelo lançamento de 119 km de autoestrada (3%
do total) incluídos em PPP, numa média anual de 60 km lançados;
411
Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões - Mobilizar o investimento privado e público com vista ao relançamento da economia e à mudança estrutural a longo prazo: desenvolver parcerias publico-privadas - COM/2009/0615 final: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52009DC0615:PT:NOT
Página 393
1 DE NOVEMBRO DE 2013
393
33. O XVII e XVIII Governo de José Sócrates é responsável pelo lançamento de 428 km de
autoestrada (14% do total) incluídos em PPP, numa média anual de 68 km lançados.
Das recomendações europeias e institucionais:
34. O modelo de PPP tem vindo a ser largamente promovido pela União Europeia e pelo Banco Europeu
de Investimento.
35. O incentivo foi largamente reforçado no contexto da resposta à crise despoletada em 2008,
nomeadamente através Comunicação da Comissão - Mobilizar o investimento privado e público com
vista ao relançamento da economia e à mudança estrutural a longo prazo: Desenvolver parcerias
público-privadas412
e através do Plano de Relançamento Económico413
36. A Comissão Europeia defendeu que“O investimento em projectos de infraestruturas é um meio
importante para manter a actividade económica durante a crise e apoiar um regresso rápido a um
crescimento económico sustentável. As PPP podem proporcionar formas eficazes para realizar
projectos de infraestruturas”.
Entre as vantagens apontadas às PPP pela Europa salienta-se “Repartir os custos do financiamento
das infraestruturas ao longo da vida do ativo, reduzindo desta forma as pressões imediatas sobre os
orçamentos públicos e permitindo antecipar em vários anos a conclusão dos projetos de
infraestruturas”.
37. O Plano de Relançamento Económico apresentado por Durão Barroso, em 2008, assentava em dois
pilares “O primeiro pilar consiste numa importante injecção de poder de compra na economia destinada a
fomentar a procura e a estimular a confiança (...) O segundo pilar assenta na necessidade de orientar a
acção de curto prazo com vista a reforçar a competitividade da Europa a longo prazo (...) O plano inclui um
programa abrangente que visa orientar a acção para os investimentos "inteligentes". Por investimento
inteligente entende-se (...) e investir em infra-estruturas e interconexões com vista a promover a eficiência
e a inovação.”
38. O tribunal de Contas refere “As PPP constituem uma oportunidade para os Estados desenvolverem
múltiplas infraestruturas essenciais, sem onerar efetivamente a dívida pública e, simultaneamente, permitir
uma diluição do respectivo esforço financeiro associados às elevadas despesas de capital dos projectos
infraestruturais”;
39. Os Conselhos de Ministros, dos diferentes governos em Portugal têm justificado a sua opção de
recorrer ao modelo PPP com as seguintes razões: transferência do risco de construção, financiamento e
exploração414
, acelerar a execução do PRN e apelar à participação no investimento da iniciativa privada415
,
assegurar os princípios da coesão territorial, da solidariedade intergeracional e da eficiência na utilização de
recursos escassos, contribuir para o combate à sinistralidade rodoviária e captar investimento estrangeiro e
privado416
;
Questão do comparador público:
40. O comparador púbico deve ser elaborado para aferir da bondade da decisão de optar pelo modelo
mais eficiente de contratação pública;
41. Em Portugal, só as PPP rodoviárias lançadas pelo XVII Governo (José Sócrates) tiveram comparador
público. A comissão salienta no entanto que este só foi feito a posteriori e por exigência do Tribunal de Contas.
Todos os governos que lançaram PPP rodoviárias caíram no erro de o fazerem sem a emissão prévia do
Comparador Público;
42. O comparador público não quantifica os benefícios não financeiros pelo que a análise deve incluir
todos os potenciais benefícios.
412
COM/2009/0615 final, Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões - Mobilizar o investimento privado e público com vista ao relançamento da economia e à mudança estrutural a longo prazo: desenvolver parcerias publico-privadas – Bruxelas, Setembro 2009. 413
COM (2008)800 final, Comunicação da Comissão ao Conselho Europeu - Plano de relançamento da economia europeia, Bruxelas, 26 de Novembro de 2008. 414
Decreto-Lei n.º 220/92, 15 de Outubro, abertura de concurso público da concessão Travessias do Tejo. 415
Decreto-Lei n.º 9/97, 10 de Janeiro, abertura de Concursos Públicos para as concessões Norte e Oeste. 416
Resolução Conselho Ministros n.º 89/2007, 14 de Junho, Definição dos Princípios Gerais do Sector Rodoviário.
Página 394
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
394
Encargos do Sector:
Encargos líquidos das PPP rodoviárias:
43. O primeiro Orçamento de Estado que inscreveu encargos com as PPP foi o OE de 2005, os encargos
inscritos, pelo XVI Governo (Santana Lopes), no Orçamento de Estado de 2005417
para as Parcerias Público-
Privadas (PPP) rodoviárias, totalizavam 15.912 milhões de euros.
44. No OE de 2008 o XVII Governo (José Sócrates) inscreveu 16.981 milhões de euros de encargos das
PPP rodoviárias.
45. No OE de 2012 o XIX Governo (Passos Coelho) inscreveu 13.235 milhões de euros de encargos das
PPP rodoviárias.
46. No OE de 2013 o XIX Governo (Passos Coelho) inscreveu 11.455 milhões de euros de encargos das
PPP rodoviárias.
47. Os encargos líquidos futuros na transição do XVI Governo (Santana Lopes) para o XVII Governo (José
Sócrates), eram de cerca de 15,9 mil milhões de euros e na transição do XVIII Governo (José Sócrates) para o
XIX (Passos Coelho) eram de 13,2 mil milhões de euros.
48. De acordo com a Auditoria do Tribunal de Contas de 2005418
, os encargos do Estado com as Parcerias
Público-Privadas rodoviárias foram calculados em 18.980 milhões de euros (inclui custo previsional com
reequilíbrios).
49. Na Auditoria do Tribunal de Contas de 2007419
, os encargos do Estado com as Parcerias Público-
Privadas rodoviárias, foram calculados em 17.779 milhões de euros.
50. Na auditoria feita pelo atual Governo, através da Ernst & Young420
, com referência a 2011, foram
calculados 14.832 milhões de euros de encargos.
51. Considerando o último valor reportado pelo XIX Governo de 11.455 milhões de euros (OE 2013), nos
próximos 30 anos, em média as PPP representam encargos anuais de 381,5 milhões de euros, ou seja 38
euros por cada português em cada ano.
52. A comissão concluiu que os valores reportados em sede de Orçamento de Estado evidenciam
claramente que os encargos líquidos futuros na transição do XVI Governo (Santana Lopes) para o XVII
Governo (José Sócrates) eram de cerca de 15,9 mil milhões de euros e na transição do XVIII Governo (José
Sócrates) para o XIX (Passos Coelho) eram de 13,2 mil milhões de euros.
Financiamento privado das PPP:
53. A maioria dos capitais aportados aos projetos PPP em Portugal são capitais das entidades
financeiras (capitais alheios) numa proporção que varia entre 60% a 85% dos capitais totais
envolvidos.
54. Os acionistas aportam aos projetos capitais (próprios) numa proporção que varia entre 15% a
40% do total.
Custo dos capitais próprios (TIR)
Evolução do custo:
55. As TIR contratadas variam entre os mínimos de 5,59% (TIR renegociada da Concessão Norte) e
6,37% (TIR Caso base Algarve Litoral) e o máximo de 14,33% (Caso base Concessão Oeste).
56. Se analisarmos as TIR contratadas por Governo obtém-se:
Média TIR das PPP contratados nos Governos de Cavaco Silva: 11,5%;
Média TIR das PPP contratados nos Governos de António Guterres 11,6%;
Média TIR das PPP contratados nos Governos de Durão Barroso 10,3%;
Média TIR das PPP contratados nos Governos de José Sócrates 8,7%;
417
Orçamento de Estado 2005, elaborado pelo XVI Governo, pág. 89. 418
Auditoria do Tribunal de Contas de 2005 “Encargos do Estado com as Parcerias Público Privadas”, Relatório n.º 33/05, pág. 23. 419
Auditoria do Tribunal de Contas de 2007 “Encargos do Estado com as Parcerias Público Privadas” Relatório n.º 4/2007, pág. 13. 420
Estudo de 36 Contratos de Parcerias Público Privadas do Estado Português, Ernst & Young, Junho de 2012, pág. 51
Página 395
1 DE NOVEMBRO DE 2013
395
Comparabilidade com outros mercados:
57. Em 2012, o National Audit Office do Reino Unido fez o levantamento das TIR acionista das PPP
contratadas e em vigor no país, e apurou o intervalo de 12% a 15%421
. Outros estudos de referência referem
nos mercados sofisticados e competitivos TIR entre 12% a 14%422
, entre 11,6 a 15%423
e superiores a 15%424
.
58. Podemos portanto concluir que em Portugal as TIR acionistas não são superiores às existentes
nos países com mercados financeiros mais sofisticados e competitivos.
Custo dos capitais alheios:
59. A margem das linhas de financiamento contratadas em Portugal está em linha com a margem das
linhas de financiamento europeias.
60. Na europa, os custos das linhas de financiamento têm margens spread que variaram em média, em
2010425
, entre 2,4% e 2,75%, em 2011426
entre 2,3% e 2,75% e em 2012427
entre 3% e 3,5%. O valor mínimo
obtido foi em 2011 de 1,7% e o valor máximo foi 4,5%, em 2012. As maturidades (prazo) das linhas de
financiamento ultrapassam em média 20 anos.
61. Em Portugal, nos contratos assinados em 2009 e 2010, já depois da crise financeira de 2008, a
margem varia entre 1,6% e 2,75%. A maturidade média é de 22,7 anos.
62. O financiamento obtido para as PPP representa um “significativo valor económico, designadamente,
em termos de pricing e da maturidade dos empréstimos, sendo que na atual conjuntura o Estado português
não obtém condições financeiras similares”.
63. As entidades financiadoras através dos contratos de financiamento mitigam os riscos que incorrem
através da imposição de obrigações, nomeadamente elevados custos de montagem e “contratos swaps” e a
imposição de custos vários às concessionárias;
64. Os contratos de financiamento têm uma estrutura jurídica e contratual complexa, opaca, inflexível,
pouco transparente e não escrutinável
65. Essa opacidade ficou também evidente na recusa da Caixa Geral de Depósitos em responder ao
inquérito desta comissão.
Captação de recursos financeiros para a nossa economia:
66. O programa de PPP em Portugal atraiu os principais bancos internacionais que investem no sector.
67. O financiamento foi disperso por várias entidades financeiras de diversos mercados de origem.
68. A maioria do financiamento foi obtido externamente tendo as PPP contribuído para o
financiamento da economia portuguesa e das empresas portuguesas.
69. O Banco Europeu de Investimento é um parceiro privilegiado do investimento em PPP em Portugal.
Evolução do Princípio utilizador/pagador:
70. Com a construção das autoestradas SCUT a percentagem de km portajados diminuiu para cerca de
57%. Nos últimos anos, com a introdução de portagens nas SCUT e com o lançamento das novas PPP o
número de km de autoestradas portajadas passou a ser de 81%
421
National Audit Office (UK), HM Treasury Equity investment in privately financed projects, NAO London, Feb. 2012, (pág. 24) 422
Yescombe, E.R., Public-Private Partnerships-Principles of Policy and Finance, Elsevier, Oxford, 2007 (pág. 103) 423
Citygroup Global Markets, European Toll Road Operators, Industry Focus, Dec. 2008, (pág 3) 424
Bain, Robert, Private Finance Rates of Return: Evidence from the UK’s PFI Roads Sector, Institute for transport studies, University of Leeds, 2008 Yescombe, E.R., Public-Private Partnerships-Principles of Policy and Finance, Elsevier, Oxford, 2007 (pág. 103) Citygroup Global Markets, European Toll Road Operators, Industry Focus, Dec. 2008, (pág 3) 425
European PPP Expertise Centre, Market Update - Review of the European PPP Market in 2010, European Investment Bank and European commission, April 2011, pág.4 426
European PPP Expertise Centre, Market Update - Review of the European PPP Market in 2011, European Investment Bank and European commission, March 2012, pág.4 427
European PPP Expertise Centre, Market Update - Review of the European PPP Market in 2012, European Investment Bank and European commission, March 2013, pág.3
Página 396
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
396
Rigor na gestão
Sobrecustos
Benefícios Fiscais
71. A comissão concluiu que o valor dos benefícios fiscais atribuídos à Brisa foi de 778 milhões de euros.
Comparticipações ao investimento
72. O Estado atribuiu comparticipações ao investimento no montante de 1.652 milhões de euros,
tendo a Brisa beneficiado de 1.126 milhões de euros (68% do total), a Lusoponte 319 milhões de euros
(19%), a Norte 170 milhões de euros (10%), a Oeste 33 milhões de euros (2%) e a Grande Lisboa 5
milhões (0%).
73. A responsabilidade do XII Governo (Cavaco Silva) foi de 319 milhões de euros, valor da
comparticipação ao investimento na PPP Lusoponte e a do XIII e XIV Governos (António Guterres) é de
203 milhões de euros, valor da comparticipação ao investimento na PPP Norte e PPP Oeste.
Pedidos de reequilíbrio solicitados
74. Nos acordos de reequilíbrio celebrados as concessionárias solicitaram 3.510 milhões de euros, dos
quais 1.831 milhões de euros, cerca de 52%, nas PPP de 1ª geração (Brisa e Lusoponte) e 1.678 milhões de
euros, cerca de 48%, nas PPP de 2ª geração (concessões lançadas entre 1997 e 2005). As PPP de 3ª
geração (lançadas depois de 2005) não geraram, até ao momento qualquer sobrecusto.
75. As 4 decisões com maiores consequências em termos financeiros para o Estado, medidas pelos
valores de reequilíbrio solicitadas, foram:
Alteração tarifária promovida em 1995 pelo XII Governo (Cavaco Silva), na Concessão
Lusoponte com um sobrecusto pedido de 1.726 milhões de euros;
Alteração de traçado, por interesses locais, promovida em 2002 pelo XV Governo (Durão
Barroso), na Concessão SCUT Costa de Prata (Estarreja), 519 milhões de euros.
Má gestão do processo de construção da Concessão Norte é responsável pelos 483 milhões de
euros pedidos pela PPP Norte, durante os Governos de António Guterres e Durão Barroso.
Alteração de traçado por exigências ambientais, promovida em 2002, pelo XV Governo (Durão
Barroso), na Concessão Interior Norte, 377 milhões de euros;
76. Decisões dos Governos de Cavaco Silva originaram pedidos de reequilíbrio no valor de 1.726 milhões
de euros (49% do total);
77. Decisões dos Governos de António Guterres provocaram pedidos no valor de 635 milhões de euros
(18%);
78. Decisões do Governo de Durão Barroso originaram pedidos no valor de 1.130 milhões de euros (32%);
79. Decisões de Governos de José Sócrates originaram pedidos de 17 milhões de euros (0,5%).
Poupanças obtidas em sede de negociação:
80. O Estado reduziu em 1.003 milhões de euros os montantes financeiros de compensações originadas
solicitados pelas concessionárias.
81. O XVI Governo (Santana Lopes) diminuiu em 62 milhões de euros (6% do total) os pedidos de
reequilíbrio.
82. Os XVII e XVIII Governos (José Sócrates) são responsáveis por uma poupança obtida de cerca de 892
milhões de euros (89% do total).
83. O XIX Governo (Passos Coelho) diminuiu em 48,5 milhões de euros (5% do Total) os pedidos de
reequilíbrio através do acordo celebrado em Março de 2012 com a Lusoponte.
Total de Sobrecustos PPP Rodoviárias:
84. O Estado com as PPP rodoviárias já incorreu em sobrecustos de 5.080 milhões de euros,
incluindo benefícios fiscais (778 milhões de euros), comparticipações ao investimento (1652 milhões
de euros) e reequilíbrios acordados líquidos (2.507 milhões de euros).
Página 397
1 DE NOVEMBRO DE 2013
397
85. As PPP de 1ª geração, Brisa e Lusoponte são responsáveis por 4.005 milhões de euros, 79% do
total, em função dos benefícios fiscais atribuídos à Brisa, das comparticipações ao investimento à
Brisa e à Lusoponte e da alteração tarifária da Lusoponte.
86. As PPP de 2ª geração, PPP SCUT e concessões de portagem real lançadas antes de 2005, são
responsáveis por 1.074 milhões de euros, 21% do total, em função das alterações unilaterais
introduzidas, das alterações decorrentes de decisões ambientais e da má gestão do processo de
expropriações que fez incorrer o Estado em sobrecustos
87. A Comissão conclui ainda que as PPP de 3ª geração (lançadas depois de 2005) não atribuíram
benefícios fiscais, não atribuíram comparticipações ao investimento e transferiram o risco ambiental e
o risco de expropriações para o parceiro privado. Adicionalmente quer os XVII e XVIII Governos (José
Sócrates) quer o XIX Governo (Passos Coelho) não introduziram alterações unilaterais que tivessem
originado sobrecustos nestas PPP.
88. As alterações unilaterais foram os factores que mais sobrecustos gerou, cerca de 39% do total,
seguido das comparticipações ao investimento (33%), dos benefícios fiscais (15%), das alterações
ambientais (7%), das expropriações (4%) e dos juros (3%).
Benefícios sociais e criação de emprego:
89. As infraestruturas rodoviárias e ferroviárias adequadas são condição necessária para a existência de
territórios competitivos, não descriminados, com igualdade de oportunidades.
90. O desenvolvimento económico e social do País está estreitamente ligado à existência de boas
infraestruturas de transporte proporcionando externalidades positivas, quer para as famílias quer para as
empresas.
91. No caso das famílias contribui para o aumento do seu bem-estar. Quanto às empresas permite a
obtenção de ganhos de produtividade, contribuindo, também, para a promoção, quer do emprego, quer do
investimento privado. O impacto destes investimentos traduz-se também numa base fiscal mais alargada e,
portanto, em benefícios fiscais futuros para o Estado.
92. A Comissão considera que o esforço feito em dar igualdade de oportunidade a vastas zonas do
interior, que durante anos e anos foram abandonadas, com ausência de investimento público e privado,
criando injustiças e discriminação negativa das suas populações e territórios, provocando perda de
competitividade e não permitindo a fixação de investimento e a criação de emprego, é de inteira justiça.
93. A avaliação dos benefícios económicos e sociais são fundamentais para que qualquer conclusão
possa ser tirada sobre o mérito ou demérito das PPP de infraestruturas em Portugal.
94. A Faculdade de Economia de Coimbra calculou, para o conjunto das PPP rodoviárias lançado depois
de 2005, um benefício líquido para a sociedade de 8.739 milhões de euros.
95. Adicionalmente, o mesmo estudo apurou uma geração de emprego directo de cerca de 20.000 postos
de trabalho envolvendo 1.179 empresas. A população beneficiada é de 3.225.000 pessoas e estima-se uma
redução na sinistralidade em 32%.
Segurança Rodoviária:
96. As novas infraestruturas rodoviárias deram uma fortíssima contribuição para a diminuição em
cerca de 50% das vítimas mortais em Portugal, entre 2004 e 2012, o que representa uma poupança, em
2012, face a 2004, de 562 vidas.
Incompatibilidades:
97. A Comissão detetou a existência de vários titulares de cargos públicos com responsabilidades num
passado recente em empresas e entidades financeiras com interesses nos contratos de PPP;
98. A Comissão detectou igualmente a existência de vários ex-titulares de cargos públicos que
actualmente desempenham funções com responsabilidades em empresas com interesses no sector das PPP;
99. Detectou a existência nas assessorias aos gabinetes dos ministérios da tutela de elementos com
responsabilidades num passado recente em empresas e entidades financeiras com interesses nos contratos
PPP;
100. Detectou ainda a existência de consultores a trabalhar para o Estado e para os privados nas PPP.
Página 398
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
398
101. A Comissão considera lesivo dos interesses do Estado o Despacho n.º 6760/2013 do Sr. Secretário de
Estado das Finanças, Manuel Luís Rodrigues, que nomeou para funções na Unidade Técnica de
Acompanhamento de Projetos (UTAP) um consultor do Banco Espírito Santo de Investimento (BESI), em
regime de comissão de serviço, pelo período de três anos. Ou seja, num manifesto conflito de interesses, é
nomeado para a Unidade encarregue das negociações com os parceiros privados um quadro de um dos
principais acionistas e financiador das PPP. O referido despacho também informa que o consultor, ao fim de 3
anos a conhecer como o Estado trabalha, regressará ao seu empregador BESI.
Matriz de riscos
Risco de Construção:
102. O risco de construção, concepção e alargamento de estradas nas primeiras PPP lançadas em
Portugal era partilhado.
103. As PPP lançadas pelo XV Governo (Durão Barroso) e pelo XVII Governo (José Sócrates) eliminaram
este risco, transferindo-o na totalidade para o parceiro privado.
Risco Ambiental:
104. O risco ambiental foi durante muito tempo integralmente assumido pelo Estado. Ao lançar-se e
contratar PPP sem a prévia obtenção das licenças ambientais, nomeadamente sem a Declaração de Impacte
Ambiental (DIA) o Estado assumiu o risco de reequilibrar as concessionárias pelas alterações exigidas nos
procedimentos ambientais.
105. Este risco provocou sobrecustos de 366 milhões de euros.
106. Os Governos de Cavaco Silva, António Guterres e Durão Barroso são responsáveis pela contratação
de PPP sem transferir o risco ambiental para o parceiro privado.
107. O XVII Governo (José Sócrates) transferiu integralmente este risco para o parceiro privado em todas
as concessões lançadas e contratadas depois de 2007.
Risco Expropriações:
108. O Estado reteve a responsabilidade de executar as expropriações nas PPP lançadas pelo XIII e XIV
Governos (António Guterres). Com esta decisão o Estado ficou com o risco do custo das expropriações e
expôs-se ao risco de compensar o parceiro privado pela não entrega dos terrenos expropriados nos timings
contratualmente definidos.
109. Este risco provocou sobrecustos de 181 milhões de euros por reequilíbrios às concessionárias e
provocou um custo expropriativo de cerca de 600 milhões de euros integralmente suportado pelo Estado.
110. O XI Governo (Cavaco Silva), o XV Governo (Durão Barroso) e o XVII Governo (José Sócrates)
transferiram o risco de expropriações para o parceiro privado.
Risco de tráfego:
111. As PPP de portagem real transferiram o risco de tráfego para o parceiro privado.
112. As PPP SCUT transferiram de forma mitigada o risco de tráfego ao parceiro privado. O parceiro
público partilhou o risco de procura ao ficar responsável pelo pagamento do tráfego ocorrido ao parceiro
privado.
113. Nas PPP lançadas depois de 2005 o risco de tráfego é transferido para o parceiro privado. O
parceiro público partilha esse risco ao usufruir das receitas de portagem.
114. Com a introdução de portagens nas concessões SCUT o risco de tráfego foi retido unicamente pelo
parceiro público
Risco de Financiamento:
115. O risco de financiamento em todas as PPP é integralmente transferido para o parceiro Privado.
Página 399
1 DE NOVEMBRO DE 2013
399
Risco de Disponibilidade:
116. O risco de disponibilidade só foi integralmente transferido para o parceiro privado nas PPP lançadas
pelo XVII Governo (José Sócrates).
117. Com a introdução de portagens nas concessões SCUT, os parceiros privados passaram a reter o
risco de disponibilidade.
Risco de Operação e Manutenção:
118. O risco de operação e manutenção em todas as PPP é integralmente transferido para o parceiro
privado.
Neutralidade fiscal
119. A introdução do princípio da neutralidade fiscal relativo ao IRC nos Concursos da Grande Lisboa e
Douro Litoral, pelo XV Governo (Durão Barroso) e nos contratos renegociados pelo XVII Governo (José
Sócrates), permitiu eliminar o principal “benefício sombra” dos privados nestes contratos;
120. O estado até ao momento já ganhou 150 milhões de euros no contrato Lusoponte e cerca de 450
milhões de euros nos contratos Norte Litoral, Costa de Prata, Grande Porto, Beira Litoral e Alta e Norte.
Transparência e disponibilização da informação:
121. Apesar de existir muita informação produzida pelos diversos organismos do Estado verifica-se que
ela está dispersa, é complexa, em alguns casos não coincidente e não abrange todas as vertentes
necessárias a um bom escrutínio público.
122. A Comissão considera que um dos erros mais graves deste dossier foi a incapacidade do Estado em
assegurar a possibilidade de um escrutínio público efetivo e adequado de todos os elementos administrativos
e processuais sobre contratação, alterações contratuais, negociações, reequilíbrios financeiros e
monitorização de contratos de concessão e de PPP
Análise PPP a PPP
PPP de Primeira Geração (Brisa e Lusoponte):
123. Os contratos Brisa e Lusoponte revelaram-se pouco adaptados às necessidades. Foram
sistematicamente alterados, por praticamente todos os Governos, num contexto nem sempre favorável aos
interesses do Estado.
124. Apesar de serem contratos cujo financiamento se sustenta no sistema de portagem real e de
envolver no seu objecto as infraestruturas rodoviárias com maior procura pelos utilizadores tal não evitou que
o Estado incorresse em avultados encargos.
125. Vieram mesmo a revelar-se os contratos que mais encargos geraram ao Estado.
Brisa:
126. Ao longo da concessão Brisa o Estado desempenhou diversos papéis (concedente, regulador,
acionista, gestor e fiscalizador) tornando esta concessão numa concessão imperfeita do ponto de vista da
contratação pública via PPP;
127. O Estado já alterou as Bases da Concessão Brisa dez vezes. A partir do XI Governo (I Governo de
Cavaco Silva) todos os Governos, com exceção do XVI, procederam a alterações contratuais.
128. O contrato inicial tinha uma duração de 25 anos terminando em 1997. Sete Governos tomaram
a decisão de alargar o prazo da concessão Brisa em mais 38 anos num total de 63 anos, até 2035.
129. O alargamento sucessivo dos prazos de concessão é uma prática prejudicial ao Estado. Não
promove a concorrência e a transparência. Não maximiza o potencial encaixe financeiro do Estado.
130. As alterações contratuais provocaram um crescimento exponencial da rede Brisa em 724 km,
passando de um total de 390 km, no início do contrato para um total de 1114 km. Os Governos de Cavaco
Silva e António Guterres são responsáveis pelo aumento de 96% dos km, 316 km e 380 km respetivamente.
131. Apesar da concessão Brisa ser de portagem real, o Estado, no contrato original, assumiu encargos,
com a atribuição de comparticipações ao investimento e perdas de receita fiscal, com a atribuição de
benefícios fiscais. A receita de portagens, no contrato original, é totalmente captada pela concessionária.
Página 400
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
400
132. Os utilizadores têm contribuído, anualmente, entre 2003 e 2012, em função da utilização das
autoestradas, com receitas de portagem para a concessionária entre 501 milhões de euros e 540 milhões de
euros.
133. O Tribunal de Contas, em 2003, identificou os benefícios fiscais e as comparticipações financeiras
como os dois principais factores de custo, para o Estado, nesta concessão. Recomendou rever os
fundamentos que determinam a concessão dos benefícios fiscais e promover que a comparticipação direta ao
investimento seja reduzida ou até eliminada.
134. O Estado atribuiu, à concessionária, um regime de benefícios fiscais que vigorou entre 1972 e 2005.
O XVII Governo (José Sócrates) foi o único, neste período, que não renovou, à concessionária Brisa, o regime
de benefícios fiscais tendo eliminado, em 2008, a cláusula em questão. A Inspeção Geral de Finanças calculou
em 778 milhões de euros o valor dos apoios públicos concedidos em benefícios fiscais a partir de 1997.
135. O Estado atribuiu comparticipações ao investimento da Brisa no valor total de 1.126 milhões de
euros. O XVII Governo (José Sócrates) eliminou a cláusula contratual das comparticipações ao investimento
terminando com uma prática que durou décadas
136. O Estado atribuiu, à Brisa, compensações por alterações unilaterais no valor de 105 milhões de
euros.
137. No total, o Estado já prolongou o contrato de concessão à Brisa em mais 38 anos e atribuiu 2.009
milhões de euros, em benefícios fiscais, em comparticipações ao investimento e em alterações unilaterais.
138. Em 2008, com a eliminação das comparticipações ao investimento o Estado transferiu para o privado
o risco parcial de construção a que estava exposto;
139. Em 2008, introduziu-se o princípio de partilha de benefícios, através da partilha de benefícios das
actividades complementares e através da partilha de receitas, que permitirá ao Estado o recebimento de 772
milhões de euros de receitas;
140. A concessionária tinha a obrigação de construir o alargamento da A4 – Águas Santas-Ermesinde
durante o 2º Semestre de 2012428
. A multa por cada semestre em atraso pode atingir 22,75 milhões de euros.
141. Apesar do atraso ser já muito significativo e tendo em conta que as obras de alargamento ainda não
se iniciaram até ao momento, o ministro da tutela, Ministro da Economia – Álvaro Santos Pereira incorreu na
falta de não sancionar a concessionária por incumprimento do previsto quer no Acordo Global quer na Base
XXVII do Contrato de Concessão.
142. A negociação com a BRISA, em 2008, ficou incompleta como reconhece o ex- Secretário de
Estado das Obras Públicas, Dr. Paulo Campos, que apesar do seu esforço na renegociação a BRISA
continua a ter “rentabilidades fortíssimas”.
143. A Comissão entende que o Estado deve renegociar o contrato de concessão BRISA por forma
a defender ainda mais o interesse público.
Lusoponte:
144. A concessão Lusoponte constitui-se como um dos piores exemplos de concessões
tradicionais com portagem real que acarretam encargos para o Estado;
145. A Comissão entende que a escolha do modelo e a preparação dos trabalhos feita pelo Governo
de Cavaco Silva não acautelou os interesses do Estado, nomeadamente:
Ao atribuir a exclusividade de todas as travessias rodoviárias;
Ao consignar as receitas do Estado na Ponte 25 de Abril ao parceiro privado;
Ao assinar, o contrato de concessão em simultâneo com o primeiro Acordo para a Reposição do
Equilíbrio Financeiro da Concessão429
.
Ao revelar total impreparação, imprudência e alheamento das condições objectivas em que se podia
desenrolar a parceria.
146. O Governo de Cavaco Silva atribuiu à Lusoponte uma comparticipação financeira de 319 milhões
de euros.
428
cfr. Ponto 3 da Base XXVII das Bases do Contrato de Concessão da Brisa. 429
Acordo para a Reposição do Equilíbrio Financeiro da Concessão Travessias do Tejo, Alcochete, 24 de Março de 1995;
Página 401
1 DE NOVEMBRO DE 2013
401
147. A Concessão Lusoponte, em 18 anos de existência, foi renegociada por 9 vezes tendo a
primeira renegociação (FRA I) ocorrido na mesma altura da assinatura do contrato de concessão e a
ultima (FRA IX) em 29 de Março de 2012.
148. A decisão do Governo de Cavaco Silva de alterar a política tarifária na Ponte 25 de Abril gerou, nos
primeiros 7 Acordos de Reposição do Equilíbrio Financeiro, encargos adicionais diretos de 468 milhões de
euros430
e incorreu em compensações indiretas de 160 milhões de euros,431
por transferência para o
Estado dos encargos de manutenção e de 1.098 milhões de euros432
, através da transferência para o
privado de receitas, por alargamento do prazo de concessão, num total global de 1.726,4 milhões de
euros.
149. Na história das PPP portuguesas o Acordo para a Reposição do Equilíbrio Financeiro VIII,
assinado pelo XVII Governo (José Sócrates), é o primeiro em que o saldo financeiro global é favorável ao
Estado, 151 milhões de euros.
150. O Acordo para a Reposição do Equilíbrio Financeiro IX, assinado pelo XIX Governo (Passos
Coelho) gerou um ganho financeiro para o Estado de 48,5 milhões de euros.
151. A Comissão no entanto, concluiu que a decisão do atual Governo, no Acordo para a
Reposição do Equilíbrio Financeiro IX, não defendeu os interesses do Estado, prejudicou os
utilizadores (em cada travessia paga no mês de agosto, no valor de 1,60 euros, o utilizador paga 0,73
euros não justificados) e beneficiou injustificadamente a Lusoponte em pelo menos 40,5 milhões de
euros.
152. A Comissão considera ainda que o procedimento adotado para a negociação do Acordo para a
Reposição do Equilíbrio Financeiro IX, não preencheu os requisitos legais.
153. A Comissão provouque houve um processo de negociação, que a negociação foi vasta e incluiu
diversos pontos, nomeadamente a introdução de portagens, a devolução do pagamento em excesso feito pelo
Estado durante 2011, a introdução da TIR, a alteração da taxa de IRC-derrama, e a Taxa Siev, que na
negociação intervieram pelo menos o InIR, através do membro do Conselho Diretivo com o pelouro da
regulação, Eng.º Alberto Moreno e através do Diretor de Regulação e Concessões, Dr. Rui Neves Soares e a
assessora do Sr. Secretário de Estado das Obras Públicas, Dr.ª Teresa Falcão, que propôs ao Sr. Secretário
de Estado das Obras Públicas a sua aprovação.
154. A Comissão concluiuque, nesta negociação, o Estado comportou-se de forma negligente,
evidenciando uma impreparação e desconhecimento das matérias em análise, dependendo
tecnicamente e mostrando uma proximidade questionável com o privado e sobretudo manifestando um
total desconhecimento sobre como se calcula a compensação em causa. Ora foi precisamente esta
sucessão de erros e de impreparação que levou à assunção, pelo Estado, de uma decisão que o prejudica,
no mínimo, em cerca de 40 milhões de euros.
155. A Comissão concluiu ainda que esta situação só ocorreu porque os titulares do Ministério das
Finanças e do Ministério da Economianão cumpriram o Decreto-Lei n.º 141/06 que obriga à constituição
de uma Comissão de Negociação.
156. O contrato da Lusoponte gerou até ao momento aos contribuintes, em valor nominal, sobrecustos,
diretos e indiretos líquidos no montante de 1.996 milhões de euros.
157. As sucessivas alterações feitas ao contrato alteraram o equilíbrio necessário neste tipo de contratos.
158. A Comissão entende que o Governo deve reequacionar a renegociação do contrato de
concessão Lusoponte com o objetivo de reequilibrar a favor do Estado os termos desequilibrados
desta parceria.
159. As concessões tradicionais com portagem real de primeira geração trouxeram, ao contrário do que
seria normal, encargos muito avultados ao Estado, mais de 4.005 milhões de euros ao Estado.
430
Soma de todas as compensações diretas previstas nos Acordos REF I, II, III, IV, V, VI e Acordo Global 431
Cfr. Tribunal de Contas, Relatório da Auditoria n.º 47/01, Novembro de 2001, pág. 9, ponto 11; e “The Lusoponte Concession: Case Study. Net Present Value of Government Transfers and Rysk Allocation Analysis”, Vera-Cruz Pinto, Eduardo João Baltazar. School of Business and Economics, Universidade Católica Portuguesa, Lisboa; 432
Cfr. Tribunal de Contas, Relatório da Auditoria n.º 47/01, Novembro de 2001, pág. 9, ponto 11; e “The Lusoponte Concession: Case Study. Net Present Value of Government Transfers and Rysk Allocation Analysis”, Vera-Cruz Pinto, Eduardo João Baltazar. School of Business and Economics, Universidade Católica Portuguesa, Lisboa;
Página 402
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
402
160. Nas concessões de primeira geração não há partilha de benefícios dos privados com o Estado. O
XVII Governo (José Sócrates) introduziu no Contrato com a Brisa partilha de benefícios de actividades
conexas e partilha de receitas de portagem.
PPP de segunda geração (Lançadas entre 1998 e 2004):
161. As PPP de segunda geração foram maioritariamente lançadas pelos XIII e XIV Governos (António
Guterres) e pelo XV Governo (Durão Barroso).
162. As concessões denominadas Sem Custos para os Utilizadores (SCUT) têm um elevado custo para
os contribuintes.
163. Modelo com estrutura inflexível que gerou enormes dificuldades ao processo de introdução de
portagens.
164. O risco ambiental, o risco de expropriações e as alterações unilaterais geraram nas PPP de segunda
geração 1.071 milhões de euros de sobrecustos.
Renegociações de PPP de segunda geração em 2010:
165. A Comissão de Negociação calculou, nos relatórios emitidos, que o total dos benefícios para a
Estradas de Portugal é de cerca 1.800 milhões de euros, em valor actualizado líquido.
166. O InIR433
apurou que o valor do diferencial no benefício líquido, para a EP, em valor actualizado
líquido é de 5.000 milhões de euros.
167. Com base no OE 2012 a Ernst & Young434
, em valor atual líquido, estima um saldo global positivo
da renegociação de 932 milhões de euros. Com base nas novas projeções de tráfego, que já incorpora o
impacto da atual crise e da profunda quebra da procura em resultado da violenta política de austeridade
praticada em Portugal, a Ernst & Young estima um benefício de 363 milhões de euros, em valor atualizado
líquido.
168. A IGF evidencia que os encargos, com as SCUT, passaram de 10,3 mil milhões de euros, no período
2010-2025, para 4,4 milhões de euros, no mesmo período, a preços correntes.
169. Tribunal de Contas435
calculou, em 2005, que os encargos líquidos das Concessões SCUT Norte
Litoral, SCUT Costa de Prata, SCUT Grande Porto, SCUT Beira Litoral e Alta e Concessão Norte, a preços
correntes, era de 10.756 milhões de euros. Em 2012, após as renegociações, a Ernst & Young436
, calculou o
total dos encargos líquidos previstos, para as mesmas Concessões e para a Concessão Grande Lisboa,
também a preços correntes, no montante de 4.603 milhões de euros.
170. Os benefícios da renegociação de 2010, calculados pelas diferentes entidades, são positivos e
variam, em valor atual, entre 363 milhões de euros 5.000 milhões de euros e em valor nominal ultrapassam os
6 mil milhões de euros.
171. A Comissão apurou ainda que o valor previsto de encargos no Orçamento de Estado de 2009 (OE
anterior às renegociações), para 2011 e 2012, oscilava entre 740 e 750 milhões de euros.
172. Os encargos líquidos reais incluindo as Concessões Grande Lisboa e a Concessão Norte, em 2011,
foram 553 milhões de euros, e em 2012, 494 milhões de euros.
173. Ou seja, em resultado das renegociações, em 2011, o encargo reduziu cerca de 187 milhões de
euros e, em 2012, reduziu cerca de 256 milhões de euros
PPP de 3.ª Geração (lançadas depois de 2005):
174. O XVII Governo (José Sócrates) nas PPP lançadas depois de 2005 não atribuiu benefícios fiscais e
comparticipações ao investimento e não provocou alterações unilaterais ao objecto.
175. Em consequência de uma transferência efetiva e cumulativa dos riscos de projeto, construção,
incluindo os riscos ambientais e de expropriações, financiamento, operação e conservação, bem como do
risco de tráfego e/ou do risco de disponibilidade da via para o parceiro privado não se geraram sobrecustos ou
reequilíbrios a favor do parceiro privado.
176. Em todas as PPP de terceira geração os privados assumem o risco de tráfego.
433
Notas Técnicas InIR, 3.ª versão, julho de 2011, 434
Estudo de 36 Contratos de Parcerias Público Privadas do Estado Português, Ernst & Young, Junho de 2012, pág. 125 435
Auditoria do Tribunal de Contas de 2005 “Encargos do Estado com as Parcerias Público Privadas”, Relatório n.º 33/05, pág. 18 e 20. 436
Estudo de 36 Contratos de Parcerias Público Privadas do Estado Português, Ernst & Young, Junho de 2012, pág. 53 e 54
Página 403
1 DE NOVEMBRO DE 2013
403
177. Os custos de construção das PPP já concluídas é inferior ao contratado.
178. A média das taxas de rentabilidade (TIR) é inferior à média das PPP de segunda geração e inferior à
média das PPP de primeira geração.
179. A média do custo de construção por km das PPP de terceira geração é muito inferior ao custo médio
por km das restantes PPP.
180. O Estado nestas PPP dispõe de flexibilidade em proceder livremente à introdução de portagens, sem
necessidade de renegociar os contratos de concessão;
181. O lançamento em simultâneo de vários procedimentos concursais tornou a sua gestão complexa,
arriscada e difícil.
Renegociações do XIX Governo:
182. Não foram disponibilizados a esta Comissão os relatórios das atuais comissões de negociação ou as
alterações contratuais acordadas.
183. A Comissão prova que o Estado não processou as multas contratuais devidas por atrasos na
abertura de lanços nomeadamente nos casos da Autoestrada Transmontana, Baixo Alentejo e Algarve Litoral.
Os montantes máximos das multas incorridas e não processadas é da ordem das várias dezenas de milhões
de euros.
184. A comissão prova que a transferência de risco de manutenção de estradas do parceiro privado para
o parceiro público é prejudicial ao Estado, pois abandona um financiamento contratado em condições difíceis
de igualar, porque paga sobrecustos ao parceiro privado e porque vai fazer os trabalhos com um custo
superior à poupança obtida.
Principais erros cometidos com as PPP:
185. Lançamento sem consensualização prévia, nomeadamente com os autarcas e representantes da
sociedade civil, sem prévia aprovação das diversas entidades exigíveis e sem os estudos necessários.
Principais exemplos deste erro:
Decisão do Governo de Cavaco Silva em alterar a política tarifária na Ponte 25 Abril - Lusoponte;
Decisão do Governo de António Guterres em lançar as PPP SCUT sem declaração de impacte
ambiental (DIA)
Decisão de todos os Governos, em adotar o modelo PPP sem elaborar o Comparador Público.
186. Excessiva utilização da figura das alterações unilaterais em consequência de uma deficiente
maturação dos projetos, da incapacidade do Estado em gerar consensos e da cedência aos lóbis e interesses
locais. Principais exemplos deste erro:
Decisão do Governo de Cavaco Silva em alterar a política tarifária na Ponte 25 Abril - Lusoponte;
Decisão do Governo Durão Barroso em alterar o traçado da Costa de Prata em Estarreja;
Decisão ambiental do Governo Durão Barroso em alterar traçado na Interior Norte.
187. Introdução de portagens em infraestruturas fundamentais para a competitividade e para a coesão
territorial e igualdade de oportunidades. Principais exemplos deste erro:
Introdução de portagens nos corredores de acesso à Europa;
Introdução de portagens em territórios economicamente desfavorecidos.
188. Uso excessivo do prolongamento dos prazos dos contratos de concessão em ambiente não
competitivo. Principais exemplos deste erro:
Decisão de vários Governos em prolongar o contrato Brisa de 25 para 63 anos;
Decisão do Governo de António Guterres em prolongar o contrato Lusoponte de 2019 para 2030;
Decisão do Governo de Santana Lopes em prolongar o contrato concessão Norte em 7 anos.
189. Falta de estabilidade contratual. O Estado em demasia e nem sempre por boas razões promove
sucessivas alterações contratuais em ambiente não competitivo. Principais exemplos deste erro:
Decisões de vários Governos - todos os contratos de PPP foram alvo de alterações, alguns com uma
diferença de poucos meses;
Página 404
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
404
Decisão de Cavaco Silva em alterar a política tarifária Lusoponte – Na data da assinatura do contrato
assina-se em simultâneo o acordo que o altera.
190. Alargamento do conceito SCUT para estradas onde tal não se justifica:
O aproveitamento em excesso do conceito de autoestradas sem custos para o utilizador acabou por se
revelar um erro fatal para o próprio conceito.
191. Política tarifária dependente dos concessionários, não transparente, anti concorrencial e sem
critérios económicos subjacentes.
192. Decisões tomadas em função da questão financeira e não em função da economia, das pessoas e
do desenvolvimento.
193. Construção em excesso nalgumas zonas e carência de infra estruturas noutras zonas. O PRN em
alguns distritos do litoral atinge percentagens de execução de 100% e em alguns distritos do interior está pelos
50%
194. Excesso de investimento em infraestruturas em algumas regiões em contraponto de falta de
investimento em infraestruturas noutras regiões.
7. Recomendações
Face às conclusões apuradas pela presente Comissão de Inquérito, afigura-se essencial proceder à
elaboração de algumas recomendações em matéria de PPP, são elas as seguintes:
a) Contributo das PPP
i. Recomendação: Contribuição das Concessionárias e das Entidades Financiadoras das PPP para o
esforço coletivo da sociedade portuguesa através de todas as formas possíveis ao alcance do Estado,
b) Transparência
i. Recomendação: Criar no Parlamento um “Observatório das PPP”, que permita, entre outros objetivos,
o escrutínio público adequado de todos os elementos administrativos e processuais sobre contratação,
alterações contratuais, negociações, reequilíbrios financeiros e monitorização de contratos de
concessão e de PPP. Por forma a não criar novos organismos entregar a missão do Observatório à
UTAO.
ii. Recomendação: Tornar obrigatório o envio para o Parlamento da documentação necessária para o
efeito.
c) Consensualização do Programa de Investimentos em Infraestruturas
i. Recomendação: Tornar obrigatório a apresentação anual da Lei de Programação das Infraestruturas,
com a programação a 5 anos.
ii. Para projetos de concessão e PPP com investimentos ou receitas concessionadas e ou encargos
superiores a 100 milhões de euros, apresentação prévia ao parlamento dos seus fundamentos,
encargos, e forma de financiamento.
iii. Revisão do Plano Rodoviário Nacional.
d) Contabilização Investimento Público
i. Recomendação: Na defesa de um investimento público que promova o desenvolvimento, o
crescimento e o emprego, recomendar a revisão dos seus critérios de contabilização.
e) Relatórios anuais sobre PPP
i. Recomendação: Emissão pela UTAO de relatórios de análise da evolução dos encargos com as PPP.
f) Restrições à contratação de consultores e seu registo de interesses
Página 405
1 DE NOVEMBRO DE 2013
405
i. Recomendação: Criar um regime de incompatibilidades à contratualização de consultores. Tornar
obrigatório e limitativo da capacidade de contratar o registo de interesses prévio e a posteriori, por um
período de 3 anos, do consultor.
g) Regime de incompatibilidades
i. Recomendação: Criar um regime efetivo de incompatibilidades de interesses à entrada e à saída de
cargos e funções no estado.
ii. Recomendação: Revogação do Despacho n.º 6760/2013.
h) Multas
i. Recomendação: As entidades gestoras e fiscalizadoras devem processar obrigatoriamente as multas
contratuais quando ocorridos e verificados os factos que as justificam. O perdão de multa tem que ser
justificado e obter a aprovação do Ministério das Finanças e Ministério da tutela sectorial. O
Parlamento, o Tribunal de Contas e a Inspeção Geral de Finanças devem ser previamente notificados
do processo de anulação de multa.
i) Estabilidade Contratual e Alterações Unilaterais
i. Recomendação: O Estado deve promover a estabilidade contratual e limitar severamente as
alterações unilaterais.
j) Aumento da Receita das Estradas de Portugal
i. Recomendação: Estimular a procura pelas infraestruturas rodoviárias e ferroviárias nomeadamente
através de uma política tarifária que incentive a sua utilização e de uma política económicaque
estimule a procura interna.
k) Sobre as Renegociações
i. Recomendação: Incluir no Relatório da Comissão de Negociação, com caráter de obrigatoriedade,
capítulo com descrição dos riscos transferidos para parceiro público e quantificação dos encargos
associados a essa transferência.
l) Comparador Público
i. Recomendação: Revisão e aprofundamento das regras relativas ao processo de escolha da decisão
de investimento público no que se refere às normas relativas à elaboração do Comparador Público
(CSP), por forma a ultrapassar as atuais insuficiências e fragilidades;
ii. Inclusão na sua elaboração da avaliação dos benefícios não financeiros;
m) Tribunal de Contas
i. Recomendação: Remeter relatório e solicitar apreciação ao Acordo Reequilíbrio IX da Concessão
Lusoponte.
n) Linhas de financiamento
i. Recomendação: Renegociação das linhas de financiamento com o objetivo de tornar a sua estrutura
contratual mais simples, transparente e com menores custos.
Do mesmo modo, importa assumir aqui várias das recomendações apresentadas, em diversos
documentos, à presente Comissão de Inquérito pelo Grupo de Trabalho para a Reavaliação das PPP e
Concessões, pelo Tribunal de Contas e pela Ernest & Young. Ainda que algumas já tenham visto a sua
implementação iniciada pelos Governos de José Sócrates e Pedro Passos Coelho cumpre aqui elenca-las.
Página 406
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
406
Recomendações do Grupo de Trabalho para a Reavaliação das PPP e Concessões
1. Neutralidade orçamental
Os projectos em que as receitas para o Estado igualem ou excedam as suas despesas, para o seu ciclo de
vida do projecto, a sua participação financeira seja concebida e contratada por forma a que desde o início os
pagamentos que lhe incumbam sejam iguais, no tempo e em montante, aos recebimentos, directos e
indirectos, que ele obtém com a adjudicação da PPP/Concessão. Desta forma estará assegurada a
neutralidade orçamental do projecto. O impacto do mesmo nas contas do Estado seria assim nulo ao longo do
período de recuperação do custo para o Estado (e positivo despois disso), o que só por si garante a
comportabilidade orçamental.
2. Divulgação da avaliação
Deve haver uma maior divulgação, ano a ano, da informação relativa à obtenção dos benefícios directos e
indirectos traçados para cada PPP/Concessão. Sugerem também que seja designado o organismo 8existente
ou a criar) responsável: i) pela selecção e adequação das metodologias de avaliação; ii) pela recolha e
tratamento da informação relevante para a avaliação; e iii) pela divulgação, em especial, dos resultados e a
sua comparação com os objectivos traçados ex ante.
3. Distribuição temporal de encargos
Na medida do necessário e razoável, o Estado deve renegociar os contratos existentes por forma a evitar
criar um esquema de pagamentos em que o seu esforço financeiro não esteja distribuído temporalmente de
forma equilibrada.
4. Compatibilidade de incentivos
Na medida do necessário e razoável, o Estado deve renegociar os contratos existentes procurando que os
pagamentos de serviço (relacionados com a efetiva utilização da infraestrutura) formem a remuneração
accionista e que eventuais futuros pagamentos por disponibilidade sejam, em montante, limitados a assegurar
a cobertura do serviço de dívida e, nas Parcerias que não gerem receitas, o custo da operação e manutenção.
Esta prática contribuiria para induzir comportamentos e interesses mais alinhados no sucesso e qualidade de
serviço de uma PPP/Concessão por parte do Estado e dos accionistas.
5. Pagamento residual
No caso de Parcerias que tenham exclusivamente pagamentos por disponibilidade, deve ser adoptado um
esquema que contenha um pagamento residual, a efectuar no último ano da PPP/Concessão, que sirva para
formar uma parte da remuneração accionista dos parceiros privados e que mantenha, por isso, estes parceiros
com relevantes interesses económicos e financeiros até ao fim do prazo da PPP/Concessão.
6. Pagamento residual e relançamento de uma Parceria
Na determinação do pagamento residual de uma concessão de acordo com a Recomendação anterior,
deve o Estado avaliar ex ante o potencial encaixe financeiro de relançamento dessa concessão e tomar este
valor como limite máximo daquele pagamento residual.
7. Comprovação da comportabilidade orçamental
A comprovação da comportabilidade orçamental deve ser feita, no caso das PPP/Concessões do Estado,
pelo serviço competente do Ministério das Finanças, que por esta razão deve estar profundamente envolvido
ou pelo menos muito próximo da definição e acompanhamento da política orçamental, e portanto conhecedor
em detalhe da programação financeira plurianual do Sector Público Administrativo e sua cenarização a longo
prazo.
8. Visto do Tribunal de Contas
Na esteira de idêntica recomendação do Tribunal de contas, sugerem que, no caso das PPP/Concessões,
a fiscalização prévia / visto do TC incida desde logo sobre as minutas dos contratos, evitando-se eventuais
consequências financeiras de uma recusa de visto sobre contratos já celebrados e em execução.
9. Taxa de desconto
Recomenda que, com periodicidade anual, se possa proceder à revisão dos pressupostos que
fundamentam a determinação da taxa de desconto para efeitos do cálculo do Valor Actual Líquido dos
encargos para o Estado numa PPP/Concessão. Da mesma forma, devem ser feitas revisões intercalares
sempre que a evolução das condições subjacentes à fixação deste taxa o determinem.
10. Comparador do Sector Público
Devem ser fixadas normas para a elaboração dos Comparadores do Sector Público, que determinem a
Página 407
1 DE NOVEMBRO DE 2013
407
composição deste, a forma geral como devem ser avaliadas as externalidades e, se as houver, as
modalidades de fixação da taxa de desconto, de modo a garantir a homogeneidade de pressupostos na
elaboração dos Comparadores. O Comparador do Sector Público deveria constituir um instrumento
condicionador do lançamento de uma PPP/Concessão e conformador da sua existência e execução. É ainda
recomendado que a entidade que zelará pela existência e actualidade destas normas seja a mesma entidade
no final da Recomendação 2.
Recomendações constantes do estudo elaborado pela Ernest & Young
A Ernest & Young recomenda a revisão do caso base seguida de medidas de saneamento financeiro da
concessão, em que as concessionárias se encontrem em situação de falência técnica e com fortes indícios de
inviabilidade económica e/ou incapacidade de reembolso da dívida bancária. Fazendo a distinção entre
concessões recentes e concessões maduras e analisando cada concessão que se encontra nesta situação e
sugerindo formas concretas de efectuar esta revisão.
O Estudo levado a cabo faz ainda outras recomendações para reduzir o esforço financeiro do Estado,
dividindo as iniciativas em Projectos (iniciativas de médio/longo prazo de maior complexidade organizacional,
processual e/ou tecnológica) e Quick wins (iniciativas de curto prazo com um nível de esforço organizacional,
processual e/ou tecnológico reduzido), a saber:
Projectos:
1. Centralização de responsabilidades sobre criação e acompanhamento de PPP
Instituir um modelo de referência no que respeita à preparação, desenvolvimento, contratação e gestão das
PPP em Portugal, prevendo responsabilidades centralizadas, uniformização de procedimentos e
estabelecendo fluxos de comunicação formais entre a entidade centralizadora e as outras entidades
envolvidas nos processos.
2. Scorecard para avaliação do acompanhamento de PPP
Implementar um modelo de scorecard para avaliação e classificação das parcerias no que diz respeito ao
seu acompanhamento por uma unidade centralizadora (ou outra com responsabilidades de gestão), que
permita uma visão transversal da situação actual das mesmas.
3. Plataforma de gestão contratual
Desenho e implementação de um sistema integrado de gestão de contratos de PPP, que possibilite o
registo e a actualização atempados de informação contratual, e reflicta formalmente as atribuições e
responsabilidades em vigor, bem como os fluxos de informação e comunicação e mecanismos de
monitorização instalados.
4. Plano de avaliação e incentivos para Gestores de contrato
Desenvolvimento de um plano de avaliação, incentivos e integração de pacotes de compensações
salariais, directamente relacionados com a avaliação do desempenho dos Gestores de Contrato.
Quick Wins:
1. Inovação no processo de Procurement
Introdução de mecanismos inovadores e diferenciadores no processo de procurement e na relação com o
mercado e potenciais parceiros.
Early Supplier Involvement: envolvimento e desafio dos players de mercado em fases iniciais do processo
como sejam a definição de políticas, o desenho de projectos e o estabelecimento de estratégias de
Procurement, de forma a captar o máximo de sinergias no cruzamento, alinhamento e integração de ideias e
soluções. Este envolvimento poderá passar pela organização de workshops e conferências junto dos
potenciais parceiros, sendo particularmente relevante a criação de oportunidades para PME, pelo seu
potencial de inovação e criatividade.
Concept viability: consultas de mercado com carácter pragmático e de teste à eficiência e eficácia
operacional de soluções, que permitam aos eventuais parceiros a elaboração de estimativas mais precisas e
hand-on das oportunidades e constrangimentos operacionais e financeiros, e uma preparação atempada que
possibilite uma melhor resposta a solicitações futuras de propostas.
Página 408
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
408
Orientação para resultados: especificação e definição de outputs e resultados desejados, que convide e
desafie o mercado ao desenvolvimento de ideias e soluções, traçando metodologias individuais para atingir
objectivos.
2. Uniformização dos contratos de PPP
Desenvolvimento de mecanismos de standarização de contratos de PPP, considerando a transversalidade
dos requisitos contratuais exigidos para PPP, e as especificações e imposições sectoriais, nomeadamente
através de:
Elaboração de Templates contratuais e checklists de procedimentos concursais que garantam o
alinhamento dos pressupostos do Caderno de Encargos com as alterações decorridas e formalizadas em fase
de esclarecimentos concursais, e a sua transposição integral para o Contrato.
Manutenção de um registo completo e actualizado de alterações ao Caderno de Encargos e variações
autorizadas ao serviço prestado e contratualizado, que auxilie na correcta gestão do desempenho financeiro, e
forneça um audit trail sustentado de alterações contratuais.
Harmonização (potencialmente sectorial) de cláusulas contratuais críticas, como sejam:
Parâmetros de desempenho;
Obrigatoriedade de reporte;
Níveis mínimos de qualidade;
Retenção / transferência de risco;
Grau de abertura / bloqueio à actuação da Entidade Pública Gestora.
Introdução de mecanismos de revisão periódica dos parâmetros de desempenho / níveis de serviço
contratualizados, que considere a reformulação e redesenho dos parâmetros em virtude da evolução da
conjuntura e das condições externas à PPP, e da verificação da inadaptação e inadequação dos parâmetros
estipulados.
3. Manual de gestão de contratos de PPP
Elaborar, aprovar e divulgar pelas Entidades Públicas Gestoras (unidade centralizadora ou outras com
responsabilidades de acompanhamento) um Manual que formalize as práticas de referência no que respeita às
responsabilidades e actividades inerentes à gestão do contrato de PPP.
4. Programa de acompanhamento anual de PPP
Implementar, no contexto da monitorização prevista contratualmente para cada parceria, e considerando a
envolvente de gestão do contrato (unidade centralizadora ou entidade pública gestora), um plano de curto
prazo que preveja as acções de acompanhamento / auditoria de uma forma operacional e sistematizada.
5. Plano de formação para Gestores de Contrato
Promover a formação contínua dos Gestores de Contrato (sejam eles colaboradores da unidade
centralizadora ou técnicos nomeados noutras entidades), enquadrando a aquisição de conhecimentos
especializados numa envolvente de maior comunicação com pares e parceiros privados através da promoção
de acções conjuntas.
Recomendações constantes dos relatórios de auditoria do Tribunal de Contas
Relatório n.º 15/2012 – 2.ª Secção (Auditoria ao modelo de gestão, financiamento e regulação do setor
rodoviário)
Tendo em consideração as principais observações e conclusões da auditoria, o Tribunal formulou as
seguintes recomendações:
Página 409
1 DE NOVEMBRO DE 2013
409
O Estado/Parceiro Público deverá proceder à elaboração do comparador público, assim como do
respetivo estudo de viabilidade económico-financeiro da concessão (denominado shadow bid), instrumentos
estes que devem ser devidamente atualizados até à celebração do contrato final da parceria.
Atentos os elevados compromissos assumidos para as gerações futuras, o lançamento e contratação de
projetos em regime de PPP deverão ser objeto de consensos alargados ao nível de todas as partes
interessadas (Stakeholders), incluindo a Assembleia da República.
Considerando o agravamento das atuais condições e exigências de “bancabilidade” dos projectos, toda
a contratação, em regime de parceria público privada, deverá ser objeto de uma rigorosa análise de
sustentabilidade orçamental face ao atual quadro das finanças públicas.
A demonstração formal do Value for Money de um projeto de PPP não deverá, por si só, justificar a
contratação de PPP sem que, previamente, se justifique a comportabilidade dos respetivos custos.
A fase de negociações levada a cabo pelos concorrentes, no âmbito de um processo de concurso de
uma parceria, deverá ter como objetivo otimizar o valor da mesma para o Estado/Parceiro Público, em termos
de preço, qualidade e risco, e nunca conduzir a uma perda do valor do contrato.
O Estado/Parceiro Público deverá evitar a alteração da matriz de risco inicialmente contratualizada,
contudo, caso se verifique uma alteração desta, com uma redução do perfil de risco do projeto para o parceiro
privado, essa alteração deverá ser acompanhada, também, de uma redução da remuneração do parceiro
privado, designadamente, da TIR accionista.
O Estado/Parceiro público não deve, por princípio, assumir o risco da insustentabilidade financeira da
parceria, associado a eventuais défices de procura ou a alterações de circunstâncias dos mercados
financeiros.
O Estado/Parceiro público deverá assegurar que os processos de reequilíbrio financeiro sejam
realizados tendo em conta o Caso Base atualizado, nos mais diversos parâmetros macro e microeconómicos.
Naquele modelo financeiro deverão ser, também, incluídas todas as receitas da parceria, quer para efeitos de
reequilíbrio financeiro, quer para efeitos de partilha de benefícios com Estado/Parceiro Público.
O Estado deverá renegociar, projeto a projeto, atento o respetivo perfil de risco, as remunerações
acionistas que se encontram acima da média do praticado no mercado, tendo em vista a minimização dos
encargos para os contribuintes.
Face à atual conjuntura macro económica, o Estado deverá renegociar os contratos de PPP, no sentido
de reduzir as respetivas taxas internas de rentabilidade acionista que se situam, em média, acima de 10%.
Deverão ser equacionados, no futuro, mecanismos contratuais mais eficientes de partilha de benefícios
(clawback), de modo a reduzir os “benefícios sombra” das concessionárias, que acabam por potenciar as
rendibilidades acionistas sem qualquer contrapartida para o Estado.
Para o cálculo dos montantes de reposição do equilíbrio financeiro da parceria devem ser, também,
considerados e equacionados todos os benefícios sombra do parceiro privado.
O Estado, por via da E.P., SA, deverá, no âmbito das concessões de portagem real, evitar trocar
receitas de portagem por pagamentos por disponibilidade, de modo a não onerar os contribuintes pelos défices
de tráfego das concessionárias que venham a ocorrer.
Por questões de controlo e transparência, o Estado deverá identificar, de forma clara e inequívoca,
todas as componentes e respetivos pressupostos que concorram para o apuramento do encargo líquido com
as diversas PPP rodoviárias.
Igualmente, por questões de transparência, deverá ser obrigatória a reorçamentação plurianual dos
encargos públicos com as concessões rodoviárias do Estado, cujas responsabilidades recaem, no atual
Modelo de Gestão e Financiamento do Sector Rodoviário (NMGFSR), sobre a E.P., SA, contribuindo, deste
modo, para o crescente endividamento e insustentabilidade financeira desta empresa.
O Estado deverá, igualmente, acautelar uma sobrevalorização da estimativa de receitas de portagem
que concorram para o cálculo do encargo líquido com as PPP rodoviárias.
O Estado deverá publicitar os estudos, as avaliações e os contratos relativos aos projetos de PPP, bem
como os resultados das suas negociações, com o objetivo de melhorar e aumentar a transparência da gestão
pública das PPP.
Página 410
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
410
O Estado deverá adotar um modelo de regulação mais independente, transparente, eficiente e eficaz,
separando as funções de regulador das funções de gestão de contrato e de representante do Estado
concedente.
O Estado deverá reforçar os recursos e competências de regulação económica e financeira das
infraestruturas rodoviárias, bem como as suas competências em matéria de fiscalização e exercício dos
poderes sancionatórios.
A Entidade reguladora deverá proceder, regularmente, à avaliação integrada do desempenho das
concessionárias por contrato, nos domínios do “desempenho financeiro”, da “qualidade do serviço prestado” e
do “grau de cumprimento do contrato”, incluindo, ainda, uma análise de risco, na ótica do concedente.
Relatório n.º 11/2012 – 2.ª Secção (Auditoria ao contrato de concessão Fertagus)
Tendo em consideração as principais observações e conclusões da auditoria, o Tribunal formulou ao
Governo as seguintes recomendações:
Deverão dispor dos meios técnicos e humanos que permitam assegurar uma gestão e fiscalização do
contrato mais eficaz nas suas diversas valências.
Deverão ser promovidas as diligências necessárias no sentido de ser criada uma entidade que assegure
a responsabilidade global pela gestão do contrato em todas as suas valências.
Relatório n.º 22/2011 – 2.ª Secção ( Metro Sul do Tejo - Auditoria de seguimento)
Tendo em consideração as principais observações e conclusões da auditoria, o Tribunal entendeu formular
as seguintes recomendações:
Ao Governo:
O Estado deverá introduzir, no âmbito da renegociação do contrato de concessão do MST, mecanismos
mais rigorosos e eficazes de controlo de tráfego que permitam minimizar os impactos da fraude ao pagamento
de bilhetes no equilíbrio económico e financeiro do contrato.
O Estado deverá reforçar os meios técnicos e humanos que permitam assegurar uma gestão e
fiscalização do contrato mais eficaz nas suas diversas valências.
No âmbito do lançamento de uma PPP, o Estado Concedente deverá alicerçar as suas decisões em
estudos de procura mais credíveis e conservadores e os projetos devem ser fundamentados através de
rigorosos estudos de viabilidade económica e social.
De igual modo, deve o Estado Concedente proceder, sistematicamente, à contínua reavaliação dos
riscos decorrentes de qualquer processo de negociação ou de renegociação de contratos de PPP, no sentido
de poderem aferir o respectivo impacto no seu esforço financeiro.
Atentos os elevados compromissos assumidos para as gerações futuras, o lançamento e contratação de
projetos em regime de PPP deverá ser objeto de consensos alargados ao nível de todas as partes
interessadas (Stakeholders).
Relatório n.º 10/2008 – 2.ª Secção (AUDITORIA À GESTÃO DAS PARCERIAS PÚBLICO PRIVADAS –
Concessões Rodoviárias)
À luz das conclusões e observações de auditoria, bem como do desenvolvimento do contraditório, o
tribunal formulou as recomendações seguintes, dirigidas a todos os intervenientes, incluindo a EP e as tutelas
governamentais, na gestão e controlo das PPP:
O reforço dos meios e das competências técnicas das entidades que assumem responsabilidades no
âmbito da gestão dos contratos de PPP
No âmbito do outsourcing, o estabelecimento de critérios para avaliação do trabalho dos consultores e a
implementação de mecanismos tendo em vista uma maior internalização dos conhecimentos por parte das
entidades do sector público.
O estabelecimento de uma metodologia/ckeck list uniforme e coerente para o desenvolvimento de
programas de fiscalização e vistorias, quer durante a fase de construção quer na fase de exploração.
O reforço da fiscalização dos parâmetros qualitativos nucleares que afectam o desempenho do serviço
prestado pelas concessionárias.
Página 411
1 DE NOVEMBRO DE 2013
411
A avaliação global da qualidade do serviço prestado pelas concessionárias, nomeadamente, através da
publicação de rankings de qualidade e de satisfação dos utentes.
O accionamento dos mecanismos contratuais de penalização das concessionárias, em caso de
incumprimento contratual.
A realização do controlo aos mecanismos de pagamento do contrato associados à sinistralidade e
disponibilidade das vias.
A implementação de um modelo formal de gestão dos riscos de contratos de PPP.
A concretização de um sistema de reporte público, nomeadamente através da elaboração e publicação
de relatórios de ponto de situação sobre cada concessão.
A elaboração e publicação, ao nível do sector público, de guide lines para as diversas áreas e valências
da contratação e gestão de projectos de PPP.
O prosseguimento, sobretudo, no âmbito dos novos contratos, da implementação de mecanismos de
partilha de benefícios financeiros.
O reforço das due diligence, no âmbito do processo de audição dos stakeholders, tendo em vista
minimizar potenciais processos de REF.
Relatório n.º 04/2007 – 2.ªSecção (AUDITORIA AOS ENCARGOS DO ESTADO COM AS PARCERIAS
PÚBLICO PRIVADAS – Concessões Rodoviárias e Ferroviárias - Seguimento das Recomendações)
Não obstante a evolução globalmente positiva, sobretudo a nível legislativo, a gestão das PPP, por parte do
Estado, continuou ainda marcada pelas deficiências estruturais atrás identificadas, pelo que o TC formulou as
seguintes Recomendações.
AO GOVERNO:
Constituição de um sistema de recolha e divulgação da experiência acumulada
Deverá ser implementado um sistema que periodicamente identifique, recolha, estude, sistematize e
divulgue a experiência do Estado com a contratação em PPP, nomeadamente com enfoque na vertente de
gestão.
Afixação e divulgação de linhas de orientação
Linhas de orientação esclarecedoras, sobre tarefas essenciais à contratação em PPP, deverão ser
desenvolvidas e divulgadas pelos organismos potencialmente interessados. Tal poderá contribuir para
uniformizar o entendimento e aplicação dos conceitos e boas práticas, nomeadamente as já subjacentes à
legislação em vigor. Tais linhas de orientação não devem, por outro lado, ser susceptíveis de ser tomadas
pelos destinatários, com o grau de obrigatoriedade das normas legislativas, devendo manter-se a adequada
flexibilidade quanto ao que for tecnicamente aplicável e se mostre capaz, com racionalidade económica, de
defender melhor o interesse público. A título de exemplo, e entre outras, cita-se a elaboração do comparador
público, a prévia modelização da resposta do mercado, ou, ainda, a elaboração dos documentos que se
destinam a formalizar os processos de aquisição.
Maior estabilidade contratual
A contratação em PPP pressupõe estabilidade contratual a longo prazo, bem como a adequada
ponderação da configuração e do modelo a seguir. Nomeadamente, quando se trate de projectos
infraestruturantes, a fase de estudo das PPP deve identificar e prever o contexto em que possam vir a ser
alteradas as respectivas condições, não só para adequadamente prever e quantificar os riscos envolvidos e
acautelar as respectivas consequências, nomeadamente financeiras, como ainda para permitir, tempestiva e
transparentemente, estruturar os comportamentos dos agentes económicos interessados.
Relatório n.º 46/06 – 2.ª Secção (AUDITORIA AO METRO SUL DO TEJO)
À luz do constante do presente Relatório e ouvidos os auditados, o Tribunal formulou as seguintes
Recomendações:
O Estado deverá, previamente ao lançamento de uma parceria público privada, obter os licenciamentos
e as autorizações indispensáveis, por parte das autarquias e outras entidades, de modo a não condicionar o
bom desenvolvimento do projecto.
Página 412
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
412
O Estado deverá definir, oportuna e claramente, todas as valências do projecto que pretende lançar,
evitando a indefinição de prestações contratuais, que possam contribuir para a geração de processos de
reequilíbrio financeiro onerosos para o erário público
O Estado deverá evitar, na medida do possível, a concepção de modelos de PPP, que impliquem uma
efectiva transferência do risco da procura para o Parceiro Público, como se verifica actualmente na concessão
MST
O Estado deverá reforçar os meios técnicos e humanos, bem como a autonomia de gestão das
entidades públicas que assumem responsabilidades pela monitorização e controlo de grandes projectos
públicos.
O Estado deverá avaliar o trabalho realizado pelas comissões de acompanhamento ou negociação que
nomeia, tendo em vista aferir do grau de eficiência e eficácia destas no âmbito dos respectivos processos.
Relatório n.º 34/05 – 2.ª Secção (Concessões Rodoviárias em Regime de Portagem SCUT - Follow-Up)
A positiva evolução exposta nos pontos anteriores não obsta à necessidade do enquadramento legal poder
ser melhorado ou complementado e a que novas medidas de gestão sejam necessárias, razão pela qual são
ainda formuladas as seguintes recomendações:
As competências e as equipas de monitorização e gestão dos contratos de PPP das entidades públicas
contratantes devem ser reforçadas de forma a manterem-se na esfera do Estado competências essenciais
para a preparação, lançamento, contratação e monitorização das PPPP;
Os encargos adicionais com as PPP9 deverão ser objecto de previsão em termos orçamentais. Por
outro lado os encargos do Estado deverão constar dos orçamentais plurianuais desde o ano em que estiver
previsto o respectivo lançamento. Desta forma, contribuir-se-á para assegurar uma estimativa mais credível do
custo efectivo dos contratos de PPP e a respectiva sustentabilidade em termos orçamentais;
De acordo com a legislação em vigor, em fases iniciais do processo conducente à formação de uma
PPP dever-se-á elaborar um adequado “comparador público”. Da mesma forma, as autorizações e
licenciamentos necessários ao bom desenvolvimento dos projectos devem ser obtidas previamente à
adjudicação;
O Estado deverá rever, agilizar e simplificar os procedimentos de contratação pública das PPP tendo em
vista reduzir os timings de adjudicação dos contratos de PPP;
Deve ser procurada uma maior articulação da parte de todas as entidades públicas relevantes, mesmo
para além das contempladas directamente no Decreto-Lei N.º 86/2003, nomeadamente as das áreas do
ambiente e autárquica. Tal deverá reflectir-se numa maior coerência da gestão global pelo Estado, ao longo de
todo o ciclo de vida de cada PPP.
Tendo como objectivo minimizar o custo da componente de financiamento e, assim, reduzir o custo
efectivo da respectiva PPP para o Estado, deverão ponderar-se e estudar-se novas soluções alternativas de
financiamento das PPP. Esta análise deverá abranger não só a consideração de novos mecanismos
contratuais, tal como já acontece, mas também a inovação ao nível das fontes e das estruturas de
financiamento dos projectos.
O Estado deverá proceder a uma análise criteriosa e limitar substancialmente, no âmbito dos processos
de REF, as imposições do sistema financeiro (os denominados “efeitos Caso Base”), bem como todos os
outros custos indirectos10 que extravasam o prejuízo efectivo directamente relacionado com os eventos
elegíveis para efeitos de REF. Para tanto deve regular os processos de REF por forma a reduzir a margem
actualmente deixada para acordo ou contencioso. Nesse sentido, deverá também reforçar a monitorização de
forma a que possa validar, ou invalidar as pretensões de REF das concessionárias também com base nos
desempenhos entretanto conseguidos relativamente ao caso base.
Todas as modificações unilaterais introduzidas pelo Estado Concedente aos contratos de PPP deverão
ser precedidas de uma adequada quantificação dos encargos adicionais envolvidos, tendo em vista aferir da
sua razoabilidade e racionalidade económica à luz da defesa dos interesses financeiros do Estado.
O Estado deverá condicionar as sistemáticas pretensões de “obras adicionais” provenientes das
autarquias e populações a uma análise custo-benefício evitando deste modo que sucessivas alterações aos
projectos venham a onerar o esforço financeiro do Estado no âmbito destes contratos. Por outro lado, tal
subverte o princípio da estabilidade das peças processuais as quais devem manter-se inalteradas.
Página 413
1 DE NOVEMBRO DE 2013
413
Nos procedimentos de contratação, a existência de critérios de risco para apreciação de propostas que
permitam relativizar parâmetros já estabelecidos deve estar convenientemente enunciada e a sua utilização
convenientemente especificada no programa de concurso. Não deverá, assim, ser deixada qualquer margem a
dúvidas sobre o respectivo âmbito e aplicação.
RELATÓRIO DE AUDITORIA N.º 33/O5 (ENCARGOS DO ESTADO COM AS PARCERIAS PÚBLICO
PRIVADAS: Concessões Rodoviárias e Ferroviárias)
Tendo em atenção o diagnóstico traçado no presente Relatório, bem como as respostas das entidades
ouvidas em sede de contraditório e atenta a necessidade de introduzir melhorias ao nível da eficiência do
lançamento, da gestão e do controlo dos encargos com as PPP, o Tribunal de Contas formula as seguintes
recomendações:
O Estado deverá reforçar as competências e as equipas de monitorização e gestão dos contratos de
PPP das entidades públicas contratantes de modo a evitar a sua dependência do outsourcing (consultores);
Os encargos adicionais com as PPP (expropriações, reequilíbrios financeiros e outros) deverão ser
objecto de previsão em termos orçamentais de modo a assegurar uma estimativa mais credível do custo
efectivo dos contratos de PPP e nesta perspectiva evitar a suborçamentação;
Os compromissos financeiros com os contratos de PPP deverão ser objecto de inscrição nos mapas
orçamentais plurianuais desde o ano em que estiver previsto o seu lançamento, independentemente de se
preverem ou não quaisquer pagamentos;
O Estado deverá dar cabal cumprimento às disposições legais constantes do Decreto‐Lei 86/2003,
nomeadamente quanto à obrigatoriedade de proceder à elaboração de um adequado “comparador público” e
de obter previamente à adjudicação as autorizações e licenciamentos necessários ao bom desenvolvimento
dos projectos;
O Estado deverá rever, agilizar e simplificar os procedimentos de contratação pública das PPP tendo em
vista reduzir os timings de adjudicação dos contratos de PPP;
Tendo como objectivo minimizar o custo da componente de financiamento e, assim, reduzir o custo
efectivo da respectiva PPP para o Estado, este deverá ponderar e estudar, entre outras, as vantagens e
desvantagens das seguintes soluções:
o Facilitar o acesso das concessionárias ao mercado de capitais;
o Concessão de financiamentos estatais a custos mais reduzidos;
o Integrar o elenco accionista das SPV;
o Realização de concursos específicos para a componente de financiamento das PPP, à semelhança do
que se verifica no Reino Unido;
o Incorporar no custo do contrato de PPP os benefícios do refinanciamento;
o Assunção de riscos de variação de taxa de juro por parte do Estado;
o Concessão de garantias de financiamento por parte do Estado para a fase de construção (em situações
muito especiais);
o Introdução de uma componente de pagamento do contrato de PPP em função da disponibilidade do
serviço;
o Introdução de prazos variáveis indexados a targets de rendimentos (ex. valor actual dos cash flows).
O Estado deverá proceder a uma análise criteriosa e limitar substancialmente, no âmbito dos processos
de REF, as imposições do sistema financeiro (os denominados “efeitos Caso Base”), bem como todos os
outros custos indirectos que extravasam o prejuízo efectivo directamente relacionado com os eventos elegíveis
para efeitos de REF. Neste contexto recomenda‐se que:
o O Estado regule os processos de REF, com especial ênfase nos mecanismos cálculo e compensação,
de forma a limitar os efeitos financeiros associados à rigidez dos modelos – Caso Base. Neste contexto, o
Estado deverá aferir da razoabilidade dos critérios‐chave das REF (TIR accionista, RCASD, RVE), quando
comparados com outros menos penalizantes, nomeadamente o custo de capital e a TIR do projecto.
o O Estado deverá proceder a uma rigorosa monitorização do desempenho dos projectos de forma a
considerar eventuais “ganhos” decorrentes de desempenhos das concessionárias acima das expectativas do
Caso Base nos respectivos processos de REF.
Página 414
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
414
Todas as modificações unilaterais introduzidas pelo Estado Concedente aos contratos de PPP deverão
ser precedidas de uma adequada quantificação dos encargos adicionais envolvidos, tendo em vista aferir da
sua razoabilidade e racionalidade económica à luz da defesa dos interesses financeiros do Estado;
O Estado deverá condicionar as sistemáticas pretensões de “obras adicionais” provenientes das
autarquias e populações a uma análise custo‐benefício evitando deste modo que sucessivas alterações aos
projectos venham a onerar o esforço financeiro do Estado no âmbito destes contratos.
Relatório n.º 31/05 – 2.ª Secção (Follow-up da Concessão FERTAGUS)
Do resultado de follow-up efectuado à concessão Fertagus, constatou-se que as recomendações
formuladas no Relatório n.º 24/2002 do TC tiveram, na sua grande maioria, acolhimento. No entanto, tendo
sido identificadas algumas áreas de risco, julga-se pertinente a formulação das seguintes recomendações:
Recomendação 1: Nos processos de PPP, dever-se-á recorrer, sempre, ainda que existam dificuldades,
ao respectivo comparador público, tendo em vista identificar o VFM potencial do contrato em apreço.
Recomendação 2: Reiterando a recomendação já anteriormente formulada, por questões de
transparência, os contratos celebrados com eventuais consultores que coadjuvem o Estado em sede de
avaliação de propostas ou de negociação, devem contemplar cláusulas que impeçam, posteriormente, após a
adjudicação, a participação daqueles como consultores ou financiadores dos concessionários.
Recomendação 3: Relativamente à presente concessão, o Estado concedente deverá, em tempo útil,
identificar e definir as soluções alternativas que permitam fazer face a eventuais necessidades adicionais de
material circulante. Nesse âmbito deverá ter em conta a minimização não só dos impactos directos sobre o
Estado, mas também dos indirectos, nomeadamente os que decorram do envolvimento de entidades por si
detidas ou participadas.
Recomendação 4: Nos processos de PPP, sem prejuízo das competências das restantes entidades
intervenientes, dever-se-á reforçar as competências e valências, tidas por nucleares, bem como a autonomia
das entidades que venham a assumir contratualmente a representação do Estado e que desempenhem
funções de relevância na monitorização e controlo das respectivas concessões.
Recomendação 5: No âmbito das PPP, previamente à aceitação de quaisquer condições contratuais, o
Estado deverá definir todas as operações que, pela sua parte, necessite de montar para satisfazer as
condições contratuais, ou para gerir o risco delas emergente.
Relatório n.º 14/03 – 2.ª Secção (Auditoria às concessões rodoviárias em regime de portagem SCUT)
Tendo em atenção o conteúdo e as conclusões do presente relatório bem como as respostas das entidades
ouvidas em sede de exercício do contraditório, o Tribunal de Contas formula as seguintes recomendações:
Sempre que esteja em causa o financiamento de projectos públicos mediante recurso ao Project
Finance, o Estado deve fazer a demonstração de que tal solução acarreta value for money, em relação à
opção de financiamento tradicional, via orçamento de Estado, fazendo preceder o lançamento destes modelos
de uma avaliação da respectiva economia, eficiência e eficácia, bem como da análise da respectiva
sustentabilidade financeira, em termos orçamentais;
De igual modo, previamente ao lançamento de projectos públicos mediante recurso a estas formas de
parceria, deve o Estado definir claramente os objectivos e os resultados a atingir com tais projectos;
Por outro lado, quando opte por tais modelos, deve o Estado munir-se das capacidades técnicas e
negociais necessárias, criando, por exemplo, comités independentes dotados de competências ao nível da
assessoria técnica, jurídica, financeira e de coordenação geral, de forma a poder negociar em paridade com o
sector privado;
Atendendo à importância dos encargos financeiros no custo de financiamento em Project Finance, deve
o Estado utilizar fontes de financiamento alternativas, de menor custo, como é o caso dos empréstimos
obrigacionistas, por forma a minimizar os seus custos com estes modelos de parceria;
Já no que respeita ao processo de concurso, deve o Estado providenciar para que os critérios de
apreciação das propostas sejam compostos por um trade off de preço e qualidade e não por critérios
exclusivamente financeiros;
Deve, ainda, promover que as propostas sejam rigorosamente avaliadas de acordo com os requisitos e
critérios técnicos do concurso, devendo as mesmas, para passarem à fase das negociações, cumprir
Página 415
1 DE NOVEMBRO DE 2013
415
cabalmente as exigências do PC e CE, por forma a serem respeitados os princípios da igualdade, da
competitividade e da concorrência;
O Estado deve também prover para que seja sempre estabelecido um pricing para os riscos de cada
projecto que assume, por forma a aferir-se o verdadeiro custo da parceria e a poder-se, assim, comparar os
projectos, em termos de preço efectivo;
Acresce que o Estado deve criar mecanismos de controlo orçamental que permitam aferir do
envolvimento financeiro decorrente, quer das obrigações contratualizadas, quer daquelas que resultam da
matriz de riscos;
O Estado deve promover que os aspectos relacionados com a vertente ambiental sejam abordados na
fase mais incipiente possível, antes mesmo do lançamento dos concursos relativos a cada projecto, por forma
a minimizar os custos dos reequilíbrios financeiros;
Finalmente, o Estado deve reforçar as suas capacidades de monitorização, acompanhamento e gestão
destes contratos, nomeadamente, nas áreas de controlo que incidem sobre a avaliação do desempenho das
concessionárias, com especial ênfase para os aspectos relacionados com o ambiente e a segurança. A
monitorização e o desempenho das concessionárias deve ter lugar, não apenas com o início da prestação do
serviço, mas também, durante a fase de construção do projecto.
RELATÓRIO DE AUDITORIA N.º 24/2002 – 2.ª SECÇÃO (Auditoria à concessão da travessia do Eixo
Ferroviário Norte-Sul - Estado/Fertagus)
Tendo em conta o conteúdo do relatório da presente auditoria e, em particular, as suas conclusões, bem
como as respostas recebidas na sequência do exercício do contraditório, o Tribunal entende formular as
seguintes mais importantes recomendações:
A opção Project Finance/PFI, enquanto jogo de custos, benefícios, riscos e recompensas entre os
diversos intervenientes, deverá consubstanciar uma solução de valor acrescentado para o erário público e não
constituir apenas uma mera transferência do financiamento para o sector privado por razões exclusivamente
orçamentais. Nestes termos, revela-se de extrema utilidade a elaboração de um outline business case, ou seja
um documento que permita demonstrar e justificar os benefícios do financiamento privado em relação à opção
tradicional de financiamento (via Orçamento de Estado).
O Estado concedente deverá limitar, na medida do possível, a sua exposição ao risco geral dos
projectos, assumindo fundamentalmente os riscos de regulação e os designados riscos políticos, ou seja, as
modificações unilaterais. Os riscos devem ser, em regra, repartidos de forma equilibrada, entre os diversos
intervenientes, por forma a atingir o desejável value for money. O financiamento tipo Project Finance deverá
fundamentalmente alicerçar-se nas expectativas de rendimento do projecto e não em garantias do Estado, que
conduzam este a assumir riscos e imprevistos da concessão de índole comercial, em prejuízo do erário
público.
As taxas internas de rendibilidade dos promotores de uma Parceria Público Privada devem ser
adequadas ao perfil de risco do projecto, ou seja, o Estado não deverá proporcionar rendibilidades accionistas
excessivas em relação ao mercado. O Tribunal recomenda que o Estado, quando intervier em projecto de
parceria com o sector privado, que também assume responsabilidades e riscos, deverá assegurar,
contratualmente, mecanismos de clawback, por forma a partilhar e a beneficiar de rendimentos supra-normais
(upsides) dos promotores. Por outro lado, em cumprimento do princípio da proporcionalidade, o Tribunal
recomenda que, no futuro, as third revenues (receitas acessórias da concessão) sejam consideradas para
efeitos de reposição do equilíbrio financeiro dos concessionários.
Tendo em consideração a importância que assume o risco de tráfego em projectos de infraestruturas
rodoviárias e ferroviárias, revela-se determinante o desenvolvimento de estudos de tráfego que cimentem a
idoneidade das projecções apresentadas pelos diversos concorrentes. Os fluxos de tráfego do modelo
financeiro (Caso Base) devem ser cuidadosamente analisados e testados por peritos e consultores de tráfego,
uma vez que a utilização de projecções de tráfego sobreoptimistas poderá acarretar elevados custos para o
erário público e, deste modo, comprometer o sucesso da Parceria Público Privada para o Estado.
A fixação do prazo num contrato de concessão deve respeitar o princípio da proporcionalidade, isto é, o
prazo estipulado deve ter em conta o desempenho financeiro do projecto, nomeadamente o período
necessário para o concessionário se ressarcir do esforço de investimento, a uma taxa de remuneração
Página 416
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
416
adequada. Neste contexto, o Tribunal alerta para a conveniência, em certos casos, da utilização, por parte do
Estado, de prazos de concessão variáveis, indexados a metas (targets) de rendimentos accionistas, como
solução de valor acrescentado para mitigação do risco geral do projecto.
Por outro lado, o Tribunal recomenda a criação sistemática de comités independentes dotados de
competências ao nível da assessoria técnica, jurídica e financeira e de coordenação geral, tendo em vista o
apetrechamento de capacidades técnicas e negociais do Estado para a celebração de modelos contratuais
tipo Project Finance com o sector privado. Neste sentido, o Estado deverá reforçar as suas capacidades de
monitorização, acompanhamento e gestão destes contratos, nomeadamente nas áreas de controlo que
incidem sobre a avaliação do desempenho dos concessionários.
Finalmente, por questões de transparência, os contratos celebrados com eventuais consultores, que
coadjuvem o Estado na fase de avaliação das propostas, devem contemplar clausulas que impeçam,
posteriormente, após a adjudicação, a participação daqueles como consultores ou financiadores dos
concessionários.
RELATÓRIO DE AUDITORIA N.º 21/2002 – 2.ª. Secção (Auditoria ao desenvolvimento de investimentos
com recurso a Parcerias e Iniciativas Públicas)
Partindo das conclusões base da auditoria e dos resultados de primeiro nível, formulam-se as seguintes
recomendações:
1. O quadro normativo deve ser interpretado ou clarificado por forma a não excluir as PPP como parcerias.
As parcerias público-privadas não devem ser excluídas do POE. Não só porque é esse o entendimento de
parcerias na comunidade internacional e, portanto, no POE, como também porque as PPP vêm constituindo
um poderoso instrumento de política económica, cada vez mais utilizado em países como os EUA, a
Inglaterra, a Suécia e a Alemanha e em organizações internacionais como a ONU. As PPP são o veículo mais
adequado para fazer mobilizar o capital, a gestão e a técnica privada para sectores até aqui explorados
ineficientemente ou menos eficientemente pela Administração Pública. Importa clarificar se podem ser
beneficiários das PIP entidades com fins lucrativos, já que o entendimento corrente de que este instrumento
lhes está vedado não tem reflexo na actual redacção do regulamento. O próprio conceito de PIP – Parceria e
Iniciativa Pública carece de uma melhor caracterização e definição.
2. Deve ser procurado um maior equilíbrio nos fundos aplicados segundo os objectivos definidos para as
parcerias.
3. Não deve ser excluída a contratualização de proveitos pela rendibilidade adicional induzida em anos
subsequentes. Esta é aliás uma boa forma de controlar e avaliar o sucesso dos projectos.
4. É tecnicamente aconselhável a redução dos incentivos , relativamente ao previsto, segundo o grau de
insucesso dos projectos, assim se responsabilizando mais seriamente os parceiros na análise da sua
viabilidade.
5. O limite dos incentivos a fundo perdido para certas despesas, nomeadamente para intangíveis, feiras,
exposições e desfiles parece excessivo face ao regime comunitário aplicável às PME, que fixa o limite de 50%,
e, ainda assim, só para a primeira participação.
6. O Regulamento deve prever e regular o procedimento negocial inicial em que o promotor privado
apresenta uma proposta a uma entidade pública ou em que uma entidade pública delibera apresentar uma
proposta, de molde a que fiquem asseguradas no processo a não discriminação, a igualdade e a isenção na
escolha de parceiros ou na aceitação de uma proposta de parceria.
7. O Plano Estratégico das Parcerias e Iniciativas Públicas deve ser revisto de modo a poder cumprir
devidamente a sua função, nomeadamente a missão que lhe é cometida pelo artigo 5º – n.º 1 “in fine” do
Regulamento – “definir sinteticamente prioridades e objectivos a prosseguir”. Deve além disso ser concertado
com os planos sectoriais das diferentes direcções gerais e institutos do Ministério da Economia, por forma a
que todo o processo de candidatura de torne fácil e transparente para todos os candidatos.
8. A intervenção da Comissão de Análise, prevista no artigo 9º do Regulamento, deve ser obrigatória,
sendo mesmo o seu parecer positivo condição “sine qua non” para que o projecto possa ser agendado e
apreciado pela Unidade de Gestão, sempre que a entidade promotora do projecto seja também o organismo
competente para a sua apreciação.
Página 417
1 DE NOVEMBRO DE 2013
417
9. As avaliações, intermédia e final, dos projectos devem ser rigorosas e efectuadas por entidade externa
idónea e independente, escolhida ou, pelo menos, sancionada pela Área de Fiscalização do POE, ainda que
continue sendo suportada pelo orçamento do projecto.
10. Deve ser posto particular cuidado na selecção da bateria de indicadores, com especial relevo para os
indicadores de rendibilidade. Estes devem ser sancionados e fiscalizados pela Área de Fiscalização do POE.
11. A emissão de ordens de pagamento deve ser um “output” do sistema informatizado designado por
Sistema de Informação do POE, o que faculta a conferência informatizada da generalidade das condições
necessárias a essa emissão.
12. Quando os documentos de quitação sejam OPI – Ordens de Pagamento Internacional ou cheques,
deve ser anexa ao dossier de despesa uma declaração de um responsável que ateste terem sido passados
em nome do emitente da factura.
13. Em nenhuma circunstância devem ser efectuados pagamentos sem factura ou documento que a
substitua e/ou sem recibo, salvo nos casos legalmente permitidos. A identificação das facturas e recibos na
listagem de despesas deve ser completa e atempada.
14. Devem ser estabelecidas normas de controlo interno que assegurem um acompanhamento e controlo
sobre a economia, eficiência, e eficácia das despesas elegíveis e não elegíveis dos projectos, incluindo a
responsabilização nominal pela selecção de fornecedores e prestadores de serviços. Devem ser efectuadas
pontual e aleatoriamente análises de eficiência sobre a selecção de fornecedores e prestadores de serviços e
sobre os preços e quantidades dos serviços e bens consumidos.
15. Devem ser nomeados os grupos técnicos de acompanhamento ou então revisto esse aspecto do
quadro normativo.
16. Os custos dos serviços prestados pelos OCC devem ser estimados e imputados aos projectos.
17. Deve ser reforçada a competência e os meios da Área de Fiscalização do POE (pelo menos no que
toca às PIP). Especificamente: deve ser reforçada a sua competência técnica, a sua iniciativa e a sua
dinâmica; deve ser-lhe atribuída a responsabilidade de sancionar e controlar a bateria de indicadores e o
sistema de avaliação dos projectos; pontualmente deve promover auditorias internas, atravessando os
diversos projectos em cada etapa da sua execução.
RELATÓRIO DE AUDITORIA N.º 47/2001 – 2.ª SECÇÃO (Auditoria ao Acordo Global celebrado entre o
Estado e a Lusoponte)
Dado que, como referido, o presente Relatório espelha, também, os resultados de uma auditoria de follow
up à que consta do Relatório do Tribunal de Contas n.º 31/2000, torna-se conveniente e necessário recordar,
nesta parte preliminar, as mais importantesrecomendações então formuladas pelo Tribunal e que tiveram
como destinatário o Estadoconcedente, o qual, à data, se encontrava já envolvido, oficialmente, na
negociação e celebração de um novo Acordo Global com a Lusoponte.
Assim, o TC, após relevar que “não é sua missão intervir na decisão política, nem é seu objectivo participar
ou corresponsabiliza-se, a qualquer título, pelos actos de gestão dos dinheiros públicos” entendeu recomendar
ao Estado-Administração e ao Estado-concedente oque se segue, mediante transcrição:
“que na concretização do novo Acordo-Quadro tenha sempre presente (...) as substanciais e pesadas
consequências financeiras que, para o erário público, resultaram do relacionamento entre o concedente e a
concessionária, entre finais de 1995 e 2000”;
“que na concretização e, posteriormente, na execução do novo Acordo-Quadro tudo seja feito pelo
Estado para que não sejam novamente desvirtuados osprincípios que presidiram e moldaram,
inicialmente, a opção, neste casoconcreto, por este Project Finance (...)”;
“que no novo relacionamento entre o Estado e a Lusoponte, o Estado procure activamente (...) até
adoptando uma postura criadora, assumir uma posição de intransigente e permanente defesa e
acautelamento dos interesses financeiros públicos, já que o Tribunal não pode deixar de considerar
legítimo e normal que aLusoponte, enquanto empresa privada que é, continue a tudo fazer para potenciara
defesa dos seus interesses (...)”
“que o Estado mantenha o Tribunal permanentemente informado de toda a evolução que, em
termos de negociação, de concretização e de execução, o novo Acordo-Quadro venha a ter, futuramente.”
Página 418
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
418
Relatório n.º 31/2000 – 2.ª Secção (Auditoria à aplicação do Modelo Contratual e aos Acordos de
Reposição do Equilíbrio Financeiro)
Tendo em conta tudo o que consta deste Relatório e, em particular, das suas conclusões, que aqui se dão
como reproduzidas;
Considerando que, tendo a auditoria coberto o período que findou em Dezembro de 1999, mas que,
posteriormente, vieram a público notícias e declarações respeitantes à celebração de um novo acordo global
entre o Estado e a Lusoponte, o que foi genericamente confirmado ao Tribunal, pelo Governo, em Abril
transacto, e tomou forma tangível no Comunicado do Conselho de Ministros, de 12 de Maio de 2000, que
tornou pública a aprovação pelo Governo da “minuta do Acordo-Quadro a celebrar entre o Estado e a
Lusoponte, Concessionária da Travessia do Tejo, SA”;
Esclarecendo que os factos, as situações e os documentos que, nos primeiros cinco meses do ano 2000,
foram referidos ou publicitados a propósito das negociações entre o Estado e a Lusoponte, ainda que aludidos
no presente Relatório, não foram, porém, objecto desta auditoria do Tribunal;
Relevando que não é sua missão intervir na decisão política, nem é seu objectivo participar ou
coresponsabilizar-se, a qualquer título, pelos actos de gestão dos dinheiros públicos, o Tribunal entende, à luz
de tudo o que precede, formular as seguintes recomendações genéricas ao Estado-Administração e ao
Estado-concedente:
3.1 Que na concretização do novo Acordo-Quadro tenha sempre presente tudo o que consta deste
Relatório e suas conclusões, em especial no que toca às substanciais e pesadas consequências financeiras
que para o erário público resultaram do relacionamento entre o concedente e a concessionária, entre finais de
1995 e 2000, como ficou demonstrado pelo Tribunal;
3.2 Que na concretização e, posteriormente, na execução do novo Acordo-Quadro tudo seja feito, pelo
Estado-concedente e pelo Estado-Administração, para que não sejam novamente desvirtuados os princípios
que presidiram e moldaram, inicialmente, a opção, neste caso concreto, por este Project Finance, e que não
apontavam, seguramente, para o marcante esforço financeiro que o Orçamento do Estado acabou por ter de
suportar nestes últimos 5 anos e está sobejamente quantificado e provado neste Relatório do Tribunal.
3.3 Que no novo relacionamento entre o Estado-concedente e a concessionária Lusoponte, o Estado
procure activamente, por todas as formas e meios legítimos e até adoptando uma postura criadora, assumir
uma posição de intransigente e permanente defesa e acautelamento dos interesses financeiros públicos, já
que o Tribunal não pode deixar de considerar legítimo e normal que a Lusoponte, enquanto empresa privada
que é, continue a tudo fazer para potenciar a defesa dos seus interesses ou, dito de outro modo, maximizar a
criação de valor para os seus accionistas.
3.4 Que quer o Estado-Administração quer o Estado-concedente mantenham o Tribunal e,
permanentemente informado de toda a evolução que, em termos de negociação, de concretização e de
execução, o novo Acordo-Quadro venha a ter, futuramente. Se antes nada for comunicado, o Tribunal
estimaria que, no prazo de 6 meses, o Governo lhe remetesse um ponto concreto e detalhado da situação,
acompanhado da pertinente documentação, no tocante, em particular, à evolução de toda a problemática
analisada no presente Relatório.
Palácio de S. Bento, 8 de julho de 2013.
Os Deputados, Duarte Cordeiro — Eurídice Pereira — Fernando Serrasqueiro — Isabel Oneto — Rui Paulo
Figueiredo — Manuel Seabra (ausente) — Renato Sampaio (ausente).
Página 419
1 DE NOVEMBRO DE 2013
419
PARTIDO COMUNISTA PORTUGUÊS Grupo Parlamentar
COMISSÃO PARLAMENTAR DE INQUÉRITO À CONTRATUALIZAÇÃO, RENEGOCIAÇÃO E GESTÃO DE TODAS AS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS DO SECTOR RODOVIÁRIO E FERROVIÁRIO
DECLARAÇÃO DE VOTO SOBRE O RELATÓRIO FINAL
O PCP absteve-se na votação do corpo do relatório e nas conclusões, e votou contra o capítulo das
Recomendações, por considerar que o documento excluiu questões que são verdadeiramente cruciais nesta
matéria.
No momento em que chegam ao fim os trabalhos deste inquérito parlamentar, o PCP reitera a afirmação de
um caminho indispensável e urgente: acabar com as atuais PPP e rejeitar novos contratos qualquer que seja o
seu modelo.
A solução para o futuro não pode ser uma tentativa (mais uma) de “aperfeiçoar” o que é péssimo. Não pode
haver mais contratos PPP. O que é imprescindível não é reiniciar – mas sim inverter – este ciclo de
negociações e renegociações que sempre favorecem os interesses privados.
Nesse sentido, o PCP apresentou uma proposta de recomendação, que foi rejeitada pelo PSD e CDS-PP
mas que continuará evidentemente a ser uma exigência nacional de todo o sentido e atualidade:
«Deve ser desencadeado pelo Estado Português um processo de extinção das atuais Parcerias
Público Privadas, recorrendo aos mecanismos legais e contratuais que, conforme a situação aplicável,
garantam da melhor forma a salvaguarda do interesse público, a título de exemplo o resgate, a
rescisão, o sequestro ou a caducidade.»
Não é aceitável, nem se pode permitir, que alguém tente transformar esta comissão de inquérito
parlamentar numa operação de branqueamento ou reabilitação das PPP.
Todo este trabalho de apuramento de factos, de reflexão e debate tem de ter consequências políticas.
Aliás, por essa mesma razão, não se pode aceitar uma atitude incoerente ou inconsequente de quem
reconhece a fragilidade do Estado à mercê dos interesses privados (como adiante se verá) e depois rejeita a
criação de capacidades que viabilizem uma solução alternativa. Ora, por esse motivo, regista-se como
igualmente negativa a recusa, pela maioria parlamentar, da proposta de recomendação do PCP que apontava
para o seguinte:
«Deve ser garantida uma capacidade instalada no Sector Empresarial do Estado que permita
recorrer à gestão pública na condução dos projetos de investimento, ao invés de se colocar o Estado
na dependência dos interesses privados e de modelos como o da PPP.»
As Parcerias Público Privadas constituídas em torno de projetos como o IP-8, IP-2, etc. (as chamadas
“subconcessões EP”) confirmaram-se como opção ruinosa para o interesse público. E o que foi anunciado
como “renegociação da PPP” resumiu-se afinal ao cancelamento substancial de investimento, viadutos
inacabados e deixados ao abandono, caminhos rurais danificados ou até intransitáveis, ameaças à segurança
de pessoas e bens. O que permite tirar duas conclusões: (i) que a “renegociação” para manter (ou mantendo)
as PPP, não é solução; (ii) que a única “renegociação” aceitável, é a que permite extinguir as PPP!
O resultado das renegociações das PPP, mantendo-as em vigor, são pagamentos de centenas de milhões
de euros do Estado às subconcessionárias ao longo das próximas décadas, sem sequer se reduzir as taxas
internas de rendibilidade. Esta situação é insustentável e tem de ser urgentemente resolvida.
Página 420
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
420
Neste contexto, impõe-se como urgente uma resposta concreta do Estado a esta situação, e o PCP
apresentou nesta Comissão de Inquérito uma proposta de recomendação precisamente dirigida a este mesmo
problema. O teor da recomendação que propusemos era o seguinte:
«Devem ser reavaliadas as decisões sobre o cancelamento de intervenções na rede viária a
requalificar ou construir, garantindo a criteriosa e rigorosa gestão dos recursos, estudando as
melhores alternativas de projeto e recorrendo à gestão pública para a conclusão adequada
designadamente em eixos como o IP-8, o IP-2 ou a EN-125.»
Também aqui o PSD e o CDS-PP inviabilizaram a inclusão desta recomendação no Relatório, desta feita
com a abstenção do PS.
Aliás, tratando-se neste relatório, e neste inquérito parlamentar, das PPP do sector rodoviário e ferroviário,
é preciso não esquecer que subsistem os problemas graves, e ainda não aprofundados cabalmente, das PPP
na área da saúde e noutros domínios. A experiência profundamente negativa do Hospital Amadora-Sintra, que
levou o próprio Estado à extinção da sua gestão privada, ou os problemas com a PPP do Hospital de Braga,
com graves consequências para os utentes, para os profissionais de saúde e para os dinheiros públicos são a
prova cabal de que também na saúde as PPP não são solução adequada aos interesses públicos.
Apesar da recusa do PSD e CDS-PP em admitir questões fundamentais que deveriam constar do Relatório,
valorizamos as referências e conclusões importantes que, por proposta do PCP, ficaram no documento – e
não podem ser esquecidas nem ignoradas.
Perante a habitual constatação de que o Estado não possuía uma estrutura técnica forte e especializada
neste tipo de contratação que defendesse com absoluto e inquestionável rigor o interesse público, fizemos
questão de sublinhar que tal situação não está ainda resolvida. Acrescente-se que as que existiam, como o
Conselho Superior das Obras Públicas, foram liquidadas por este e anteriores governos do PS, PSD e CDS,
no seu afã do “menos Estado”!
Ora, por proposta do PCP, o Relatório passou a considerar que a política de formação e recrutamento de
tais estruturas especializadas por parte do Estado comporta sempre o risco de, no curto ou médio prazo, se
verificar a passagem dos seus membros para o sector privado, com todo o conhecimento e vantagem negocial
daí decorrente – situação que se agrava com a política seguida na Administração Pública; e que a capacidade
do Estado nesta matéria é ainda comprometida pela profunda dependência que é evidenciada face aos
consultores externos, que frequentemente prestam os seus serviços também a concorrentes privados.
Por outro lado, foi reconhecido (e passou a constar do Relatório) a conclusão de que, sendo o histórico de
“derrapagens” orçamentais nas obras em modelo de empreitada pública um dos argumentos mais frequentes
para a opção pelo modelo PPP, o que esta Comissão verificou foi que os contratos PPP já se saldaram até à
data em sucessivos processos de reequilíbrio financeiro, isto é, em derrapagens orçamentais em contínuo, de
que é um bom exemplo a PPP Ponte Vasco da Gama/Lusoponte, com milhares de milhões de euros de
despesa para o Estado não prevista inicialmente.
Esta conclusão política é da maior relevância e faz cair por terra as argumentações que pretendem atribuir
uma suposta “incapacidade endémica” à contratação e gestão pública. O que não significa aceitar como
inevitável a habitual derrapagem das obras públicas, mas cuja solução não é, manifestamente, a PPP.
Quanto à PPP do Eixo Ferroviário Norte/Sul, é importante e regista-se que tenha ficado reconhecido e
fixado em Relatório que a decisão pelo modelo PPP esteve sempre tomada à partida, por uma orientação
política que visava lançar a estratégia de liberalização e privatização no sector ferroviário, tendo a “opção
PPP” sido um pressuposto do processo de decisão; e que, na concretização dessa opção política, não se
procedeu a qualquer “comparador público” e, tendo a CP sido impedida de se apresentar ao concurso público
internacional, acabou mesmo por ser chamada a prestar apoio à PPP, como entidade adquirente do material
circulante colocado ao serviço.
Ora, a realidade desta PPP, que o discurso dominante tem procurado desesperadamente apresentar como
“o caso de sucesso” entre as parcerias, é de que em onze anos custou ao Estado perto de 103 milhões de
euros, num serviço de transporte ferroviário que ficou excluído do sistema do passe social intermodal e onde
os preços praticados são superiores aos do tarifário comparável da CP.
E mesmo a renegociação de 2010 não reequilibra nem compensa o prejuízo causado até esse momento. O
que o PSD e o CDS-PP chamam de «PPP autossustentável» é afinal sustentada nas receitas comerciais e no
Página 421
1 DE NOVEMBRO DE 2013
421
pagamento pelos utentes, com um tarifário que pode ser aumentado em cada ano um ponto percentual acima
da inflação. Lamentavelmente, a maioria parlamentar impediu esta última referência de constar das
Conclusões do Relatório.
Em todo este processo de inquérito parlamentar, o PCP esteve empenhado em contribuir para o
apuramento dos factos e para o desmascaramento da verdade sobre as PPP e do desastroso negócio que
representaram para o País.
Desde o primeiro momento, alertámos e criticámos esta opção de sucessivos governos, e prevenimos para
os resultados que inevitavelmente tal estratégia traria. Este relatório e este inquérito parlamentar permitiram
retratar uma parte dessa realidade com que o País hoje se confronta e que vem dar razão aos alertas do PCP.
De resto, é fácil perceber o ziguezaguear político da maioria PSD/CDS-PP na matéria: É que os seus
governos subscreveram PPP tão ruinosas para o Estado português (como é o caso, entre outras da referida
Lusoponte) como as PPP que criticam aos governos PS!
O que a vida está a demonstrar e a confirmar todos os dias é que não é “o peso do Estado” que está a ser
excessivo, mas, pelo contrário, o que acontece é a apropriação por interesses privados em esferas de
evidente interesse nacional, onde só o Estado pode efetivamente atuar na defesa de tal interesse.
A suposta supremacia da capacidade de gestão do sector privado em Portugal é uma ficção criada pelos
ideólogos e propagandistas de direita, correspondendo mesmo a uma das insuficiências estratégicas da
economia portuguesa.
Os sucessivos governos pretenderam ficcionar as relações sociais ao fingir ignorar o permanente objetivo
estratégico do poder económico privado de maximizar o lucro, assim como ao branquear o verdadeiro
significado das opções políticas seguidas ao longo destas décadas.
A realidade que se evidenciou nos trabalhos desta Comissão de Inquérito, e que ressaltou das
intervenções por parte da esmagadora maioria das pessoas que foram ouvidas, foi que, em matéria de
Parcerias Público Privadas, entre governos PS e PSD/CDS-PP a diferença substancial está essencialmente
nos volumes de negócio e nas quantidades: número de contratos assinados, valores negociados, volume de
investimento envolvido, etc.
As opções estratégicas e políticas de fundo neste domínio têm sido fundamentalmente as mesmas:
favorecer o capital privado e propiciar-lhe negócios de alta rentabilidade.
Uma das mistificações mais recorrentes por parte dos partidos que desenvolveram parcerias público
privadas foi a de tentar confundir PPP com investimento público ou com obra pública.
O modelo PPP não é nem pode ser condição para o investimento público. Pelo contrário: é urgente e
indispensável colocar um ponto final a esta opção por este modelo de negócio, assim como urgente e
indispensável é retomar e dinamizar o investimento.
A profunda crise económica em que o país se encontra, a estagnação e o crescente desemprego,
reclamam, não o corte, mas uma forte aposta no investimento público de qualidade, induzindo o investimento
privado, promovendo a atividade dos sectores produtivos, o crescimento económico e a criação de emprego.
A não ser interrompida, esta ação de forte quebra do investimento público e privado terá inevitavelmente
reflexos ainda mais desastrosos na economia nacional, no desenvolvimento regional e na vida das
populações, agravando as dificuldades de desenvolvimento das atividades produtivas e dos equipamentos
sociais, e conduzindo o país para o desastre.
Neste quadro, é indispensável o reforço do investimento público como fator determinante para a
modernização e desenvolvimento do país, e como resposta necessária aos profundos problemas com que
Portugal está confrontado, visando a dinamização do crescimento económico, o estimulo do aparelho
produtivo nacional, a criação de emprego, incrementando o investimento em todas as suas dimensões e
vertentes, na criação de equipamentos e serviços públicos vários, na reabilitação urbana, nos meios colocados
à disposição do Poder Local, nos serviços de educação e de saúde, na indústria, no ambiente, na energia, nas
comunicações – e evidentemente também na mobilidade, transportes e logística.
Mas essa opção implica forçosamente a substituição do atual modelo de concessão a privados dos
projetos, construção, financiamento, manutenção e ou exploração, por um modelo integralmente público, com
um papel determinante do conjunto das empresas do sector público, que garanta do ponto de vista técnico, na
construção e manutenção da infraestrutura, a incorporação de uma elevada percentagem de produção
nacional.
Página 422
II SÉRIE-B — NÚMERO 7
422
O que é urgente e indispensável é portanto uma outra política, uma política patriótica e de esquerda, e um
governo capaz de a concretizar. Rejeitando o “modelo PPP” e defendendo o interesse nacional.
Assembleia da República, 8 de julho de 2013.
O Deputado, Bruno Dias.
———
DECLARAÇÃO DE VOTO
O Bloco de Esquerda reafirma a valia que a Comissão Parlamentar de Inquérito à Contratualização,
Renegociação e Gestão de todas as Parcerias Público-Privadas do Sector Rodoviário e Ferroviário para
aprofundar o conhecimento público relativamente a uma temática com grandes impactos nas contas públicas.
Ao longo das largas dezenas de audições, bem como na análise da documentação recebida, foi possível
verificar a desadequação do modelo PPP e as suas consequências nas contas públicas. O Bloco de Esquerda
considera que o relatório final da Comissão de Inquérito espelha algumas das conclusões mais importantes.
Contudo, a sua abrangência e profundidade fica aquém em matérias relevantes. Por um lado, demonstra um
apagamento das responsáveis do atual Secretário de Estado dos Transportes enquanto funcionário da Caixa
BI e que esteve envolvido nos “pagamentos contingentes” das subconcessionárias, situação que deveria ter
sido exposta no relatório. Por outro lado, apesar de identificar que as PPP foram um mau negócio para o
Estado, não retira a consequência necessária relativamente à salvaguarda do interesse público. Na opinião do
Bloco de Esquerda, a única forma disso acontecer é com o resgate público das PPP, assumindo o Estado os
passivos e os ativos, mas ficando liberto dos pagamentos das rendas abusivas aos privados.
Através da leitura do relatório conclui-se que todas as PPP tiveram problemas. Contudo, divergimos da
conclusão apresentada para a Fertagus, onde é indicado que os problemas iniciais foram resolvidos. Ficou
claro, nas audições realizadas, que o Estado passou para os utentes o custo da PPP permitindo à
concessionária o aumento das tarifas acima da inflação. Assim, são as pessoas que pagam a renda ao privado
através de tarifas elevadas.
Devido ao exposto anteriormente, o Bloco de Esquerda votou pela abstenção na votação do corpo e das
conclusões do relatório final, considerando que deveria ter ido mais longe nas suas conclusões e
consequências.
Discordamos, profundamente, da ideia que as PPP possam ser reformuladas de forma a serem vantajosas
para o Estado. Os problemas que foram identificados demonstram que o prejuízo do interesse público no
modelo de contratualização de PPP não é defeito, é feito. Não é possível reformular o modelo para que este
seja benéfico para o Estado. Assim, votamos contra as recomendações apresentadas no relatório, não pelo
distanciamento a algumas das propostas, mas porque a única recomendação possível e consequente é a de
não utilizar novamente o modelo PPP.
Assembleia da República, 9 de julho de 2013.
O Bloco de Esquerda.
A DIVISÃO DE REDAÇÃO E APOIO AUDIOVISUAL.