0007 | II Série A - Número 076S | 18 de Julho de 2001

PROPOSTA DE LEI N.º 92/VIII
APROVA O CÓDIGO DE PROCESSO NOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS (REVOGA O DECRETO-LEI N.º 267/85, DE 16 DE JULHO)

Exposição de motivos

1 - A reforma do contencioso administrativo foi assumida pelo XIV Governo Constitucional como uma prioridade. Trata-se de uma reforma essencial à garantia dos direitos fundamentais dos cidadãos, pois incide sobre o principal instrumento de garantia desses direitos perante a Administração Pública. E trata-se de uma reforma absolutamente indispensável à plena instituição, no nosso país, do Estado de direito que a Constituição da República Portuguesa veio consagrar. Como é sabido, o contencioso administrativo português não foi objecto da reforma profunda que a instituição do regime democrático exigia e que, em sucessivas revisões constitucionais, o legislador constituinte tem vindo a reclamar. Crescentemente aguardada, mas sucessivamente adiada, a necessária reforma foi sendo substituída por medidas de alcance mais limitado, que, aperfeiçoando embora o sistema, não alteraram as suas traves-mestras.
Ao longo do ano 2000 o Ministério da Justiça promoveu a realização de um amplo debate público, até aí inédito em Portugal, sobre as grandes questões que se colocam à reforma do contencioso administrativo. Em diversos colóquios, realizados sob o patrocínio do Ministério da Justiça nas principais faculdades de direito do País, foram detidamente discutidas as múltiplas questões envolvidas. Os textos das intervenções proferidas, muitos deles também publicados em revistas jurídicas, foram reunidos em volume publicado pelo Ministério. Paralelamente, o Ministério da Justiça criou uma página web com informação relativa ao contencioso administrativo e à reforma, na qual foi mantido um fórum de debate em que os interessados puderam participar, emitindo opiniões acerca dos temas em discussão.
Por outro lado, o Ministério promoveu a realização e divulgação de dois estudos que também foram objecto de colóquios em que foram apresentados e discutidos. Um primeiro estudo, realizado no âmbito do Observatório Permanente da Justiça Portuguesa, pelo Centro de Estudos Sociais da Universidade de Coimbra, que foi apresentado e debatido em colóquio realizado na Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra; o segundo estudo, elaborado pela Andersen Consulting, SA (actualmente, Accenture, SA), em parceria com a sociedade de advogados Sérvulo Correia & Associados, escolhida após concurso público internacional levado a cabo para o efeito, analisou a organização e o funcionamento dos tribunais administrativos, identificando os pontos críticos e formulando propostas concretas tendentes à racionalização da gestão, à melhoria do funcionamento e ao aumento da eficácia e da eficiência daqueles tribunais, com projecção nos domínios da delimitação do âmbito da jurisdição administrativa, da distribuição de competências, da definição do regime da tramitação processual e da redefinição das regras de funcionamento interno dos tribunais administrativos, no sentido de se procurar a optimização dos recursos materiais e humanos.
Este conjunto de iniciativas permitiu obter a percepção dos problemas que se colocam ao contencioso administrativo português e das vias de solução que os podem resolver. Foram, assim, criadas as condições necessárias à elaboração do presente diploma, que procura dar corpo às propostas formuladas nos estudos mencionados e às pistas e sugestões maioritariamente lançadas ao longo da discussão pública realizada.

1 - Parte geral

2 - O presente diploma introduz transformações muito profundas no nosso direito processual administrativo. Por este motivo, está contida, em muitos dos seus preceitos, uma assumida intenção pedagógica, que, se porventura injustificada noutro estádio evolutivo do nosso contencioso administrativo, se afigurou útil utilizar neste contexto específico. Nesta perspectiva se inscreve, em especial, a densificação do princípio da tutela jurisdicional efectiva, dos artigos 2.º, n.º 2, e 37.º, n.º 2, como a densificação do princípio da livre cumulação de pedidos, nos artigos 4.º, n.º 2, 46.º, n.º 3, e 47.º, n.º 2.
3 - No que diz respeito às disposições fundamentais do Código, merece, naturalmente, referência especial a reafirmação do princípio constitucional da tutela jurisdicional efectiva, entendida numa perspectiva de plenitude da garantia contenciosa. Cada direito ou interesse legalmente protegido dos cidadãos perante a Administração Pública encontra, na jurisdição administrativa, a via de protecção adequada, o que significa, como resulta do artigo 3.º, que os tribunais da jurisdição administrativa dispõem e devem fazer uso de todos os poderes que são próprios da função jurisdicional para assegurar a tutela adequada a quem se lhes dirige em busca de protecção - com especial destaque, por se tratar de uma novidade absoluta no nosso contencioso administrativo, embora já com alguma tradição em ordenamentos jurídicos como o alemão e mesmo o francês, para o poder de impor, logo nas sentenças que constituam a Administração em deveres ou mais tarde, havendo incumprimento, sanções pecuniárias compulsórias, destinadas a assegurar o cumprimento da sentença.
O princípio da livre cumulação de pedidos, do artigo 4.º, é uma inovação que vem pôr termo a um sistema em que o interessado que se dirigia à justiça administrativa se via, muitas vezes, forçado a lançar mão de sucessivos meios processuais para obter a satisfação de pretensões inseridas numa mesma relação jurídica material. Às eventuais dificuldades que a modificação pudesse colocar, procurou-se obviar com as soluções introduzidas nos artigos 5.º e 21.º, e, no plano específico da tramitação processual, com a previsão introduzida nos n.os 3 e 4 do artigo 90.º.
Reveste-se de especial importância, por contraponto com a tradição do nosso contencioso administrativo, o princípio da igualdade das partes, do artigo 6.º, e os corolários que dele decorrem. Por forma a garantir a celeridade da justiça administrativa e diminuir o excesso de litigância por parte da Administração Pública, deste princípio resulta, como no próprio preceito se estabelece, a possibilidade de condenação das entidades públicas por litigância de má-fé. No mesmo sentido concorre a opção de impor ao Estado e às demais entidades públicas a obrigação do pagamento de custas, prevista no artigo 189.º e a concretizar com a revisão do Código das Custas Judiciais.
É ainda assumido como princípio do Código, no artigo 7.º, com diversos corolários no regime da tramitação, o postulado da promoção do acesso à justiça, baseado na ideia de que devem ser criadas condições para que as questões que são submetidas à apreciação da jurisdição administrativa sejam objecto de um julgamento de mérito. Neste sentido, determina-se que, logo no despacho saneador, o juiz conheça das questões que obstem ao prosseguimento do processo, excluindo depois que possam ser proferidas decisões de extinção da instância sem conhecimento do mérito em fase de julgamento e, portanto, em momento no qual, por regra, já não há possibilidade de voltar a propor a ac