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REPÚBLICA PORTUGUESA
ACTAS DA CÂMARA CORPORATIVA
N.º 43 VI LEGISLATURA 1955 28 DE MARÇO
PARECER N.º 19/VI
Proposta de lei n.º 20
A Câmara Corporativa, consultada, nos termos do artigo 103.º da Constituição, acerca da proposta de lei n.º 20, emite, pelas suas secções de Indústrias extractivas e de construção (subsecção de Construção e materiais de construção) e Interesses de ordem administrativa (subsecções de Defesa nacional, Justiça e Obras públicas e comunicações), às quais foi agregado o Digno Procurador Afonso Rodrigues Queiró, sob a presidência do Digno Procurador José Frederico do Casal Ribeiro Ulrich, o seguinte parecer:
I
Apreciação na generalidade
1. A proposta de lei n.º 20, sobre que a Câmara Corporativa é chamada a pronunciar-se, tem em vista fazer a revisão e actualização do regime jurídico das servidões militares.
Esse regime ainda se contém hoje, fundamentalmente, na Carta de Lei de 24 de Maio de 1902 1.
Tal diploma encontra-se elaborado, duma maneira geral, em termos cuidadosos, e pode dizer-se que deu conveniente satisfação às exigências de ordem militar, nesta matéria de servidões, na época em que foi publicado e ainda depois disso durante largos anos. O facto de estar em vigor, sem alterações de maior, há mais de meio século é índice bastante claro da verdade desta afirmação.
Mas nos últimos tempos o seu inevitável envelhecimento tem-se verificado de forma particularmente acentuada e rápida.
As razões desse envelhecimento são tão evidentes que quase parece escusado enunciá-las e, sobretudo, seria descabido insistir nelas.
Não há possibilidade de confronto entre os processos de guerra usados nos começos do século e no momento que vivemos. O progresso operado neste domínio é extraordinário e está patente aos olhos de todos.
Tão profunda evolução, principalmente pelos caracteres de que se tem revestido ultimamente, determina a necessidade de alterar a regulamentação jurídica a que estão sujeitas as servidões militares.
Essas servidões devem adaptar-se quanto possível aos fins de utilidade militar que visam satisfazer; e, apresentando hoje estes fins aspectos completamente novos, pondo exigências muito diferentes, ha que modificar correlativamente na sua disciplina legal as servidões a eles afectas.
Tal é o objectivo da proposta fie lei em estudo.
Tanto basta para que a Câmara Corporativa a considere inteiramente justificada na generalidade.
2. Ainda na generalidade a mesma proposta também se justifica por procurar estabelecer uma técnica mais simples e mais maleável do que a adoptada pela lei vigente.
Define-se e regula-se nela um número restrito de tipos fundamentais de servidão ajustados às situações a que dizem respeito e a que se aplicam.
Pretende-se que a servidão a concretizar para cada caso satisfaça o melhor possível os correspondentes fins, segundo as exigências peculiares desse caso.
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Tudo isto faz da presente proposta de lei, no seu conjunto, um diploma bastante mais breve, manuseável e dúctil do que a extensa Corta de Lei de 24 de Maio de 1902, extremamente minuciosa e regulamentar.
Estas circunstâncias são também de ordem a suscitar o aplauso da Câmara Corporativa quanto à orientação geral seguida pela mencionada proposta.
É de salientar ainda a louvável directriz que consistiu em encarar e resolver o problema no plano de conjunto da defesa nacional, atenta a estreita e cada vez maior interligação dos diferentes ramos das forças armadas - o Exército, a Marinha e a Aeronáutica.
3. Outro princípio orientador invocado no relatório da proposta é o de «não perder nunca de vista, ao considerar a necessidade militar, a conveniência de impor o mínimo de restrições sobre os diferentes campos de actividade nacional em que elas hajam, por força das circunstâncias, de vir a reflectir-se».
Esse princípio merece, como os anteriores, a inteira concordância da Câmara Corporativa.
O direito de propriedade é um dos direitos fundamentais do homem. Como já se escreveu noutro parecer desta Câmara, «a propriedade é um dos redutos principais da liberdade, e esta não pode legitimamente sofrer sacrifícios maiores do que os exigidos de forma imperativa pelos interesses superiores da comunidade»1.
Por conseguinte, as restrições a esse direito básico, imposto pela própria natureza humana, devem reduzir-se ao mínimo compatível com as exigências supremas do bem comum, o que quer dizer, no nosso caso particular, que as servidões militares, restritivas da propriedade privada, só devem ir até onde as conveniências da defesa nacional imperiosamente o reclamarem.
For outro lado, a disciplina legal desta matéria tem de ser tanto quanto possível definida e concreta. As restrições ao direito de propriedade têm de constar de lei formal e expressa (Constituição Política, artigo 8.º, n.º l5.º, Estatuto do Trabalho Nacional, artigo 13.º, e Código Civil, artigo 2170.º). Para diplomas de natureza subordinada ou subalterna só se pode deixar o que constituir mera execução ou desenvolvimento de normas expressamente consignadas em textos com o valor de lei formal.
Neste ponto entende a Câmara que a proposta deve ser aperfeiçoada, em ordem a dar-se nela consagração mais clara e mais completa à doutrina que se acaba de expor, como melhor se concretizará ao fazer-se o exame na especialidade.
4. Quanto à sistematização da proposta, é ela de manter fundamentalmente, apenas com alteração da colocação de alguns preceitos e diferente redacção das epígrafes dos capítulos.
A proposta está dividida nos cinco capítulos seguintes:
CAPÍTULO I - Princípios gerais;
CAPÍTULO II - Servidões militares ligadas á realização de operações;
CAPÍTULO III - Servidões militares ligadas à preparação e manutenção das forças armadas;
CAPÍTULO IV - Outras servidões militares;
CAPÍTULO Y - Estabelecimento e aplicação das servidões militares.
Este esquema, nas suas linhas gerais, é útil e deve conservar-se.
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1 Parecer n.º 20/V, sobre o emparcelamento da propriedade rústica (projecto de lei n.º 154), nos Pareceres da Câmara Corporativa, ano do 1952, vol. i, p. 202.
Há, porém, vantagem em que a matéria da constituição (ou estabelecimento) das servidões, que a proposta regula no seu último capítulo, transite para o primeiro, a fim de se ficar desde logo sabendo como se constituem as servidões e assim se estar habilitado a melhor compreender o desenvolvimento do seu, regime jurídico, exarado nos artigos subsequentes.
Por esta razão, e pelo mais que resultará do exame na especialidade, propomos que a sistematização se passe a fazer nos seguintes termos:
CAPÍTULO I - Disposições gerais;
CAPÍTULO II - Servidões afectas à realização de operações militares;
CAPÍTULO III - Servidões afectas à preparação ou manutenção das forças armadas;
CAPÍTULO IV - Outras servidões militares e outras restrições de interesse militar ao direito de propriedade;
CAPÍTULO V - Efeitos das servidões militares.
5. Do exame na especialidade, a que se vai proceder, resultará um texto em grande parte novo, pelo menos, no aspecto formal da redacção e da arrumação dos preceitos.
Por isso, no referido exame ir-se-á fazendo a apreciação das disposições da proposta e enunciando ao mesmo tempo o sentido em que há-de orientar-se a formulação do texto a propor finalmente.
II
Exame na especialidade
CAPITULO I
6. Artigos 1.º da, proposta e 1º do texto da Câmara:
O artigo 1.º da proposta procura definir o objecto ou âmbito da mesma e qualifica como servidões militares todas as restrições ao direito de propriedade nela estabelecidas e reguladas.
Mas, em boa técnica jurídica, nem todas os aludidas, restrições merecem o nome de servidões.
A servidão supõe uma relação entre duas coisas de natureza imobiliária, a utilidade de uma das quais, chamada serviente, se encontra afecta à outra, chamada dominante.
A restrição ou gravame que limita a propriedade da primeira existe no interesse da segunda.
Sem este vínculo entre dois objectos, um subordinado ao outro, não há servidão.
Assim, o Código Civil define servidão, no seu artigo 2267.º, «um encargo imposto em qualquer prédio, em proveito de outro prédio pertencente a dono diferente: o prédio sujeito à servidão diz-se serviente e o que dela se utiliza dominante».
Este é o conceito de servidão em direito privado.
Esse conceito, ao transplantar-se para o direito público e ao aplicar-se, pois, às chamadas servidões administrativas, a cujo número pertencem as militares, sofre inevitáveis transformações, impostas pelo carácter específico deste outro ramo do direito.
Mas há um mínimo que se tem de conservar, sob pena de se abandonar a própria ideia de servidão, e esse mínimo é a sujeição de uma coisa imobiliária (serviente) a outra coisa imobiliária (dominante).
Se falta esta relação, se a propriedade de uma coisa sofre limites estabelecidos pela lei em vista de um interesse público, mas tal interesse não está concretizado na utilidade de outra coisa, existem restrições ao direito de propriedade, sim, mas não existe servidão. Falta á coisa dominante, beneficiária da servidão, sem a qual esta se não concebe.
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As restrições de utilidade pública ao direito de propriedade constituem um género, de que as servidões administrativas representam uma espécie 1.
7. Só haverá servidão administrativa se a coisa dominante pertencer ao domínio público?
A resposta é duvidosa.
No entanto, parece não se dever excluir aquele conceito pelo simples facto de a coisa dominante não fazer parte deste domínio.
O essencial será que a coisa dominante (pertencendo embora ao domínio privado do Estado ou até a um mero particular, desempenhe uma função considerada de interesse público, e que seja precisamente em vista dessa função, para a facilitar e valorizar, que a lei sujeite a servidão outra coisa.
8. As considerações precedentes levam a distinguir na matéria da proposta as servidões militares, propriamente ditas, e as outras restrições de interesse militar ao direito de propriedade.
As servidões militares recaem sobre zonas confinantes com organizações ou instalações militares ou de interesse para a defesa nacional.
Aã outras restrições de interesse militar ao direito de propriedade serão estabelecidas eventualmente, e nos termos a precisar adiante, em zonas não confinantes com as referidas organizações ou instalações, mas integradas nos planos das operações militares.
Na primeira hipótese existe uma coisa dominante - a organização ou instalação beneficiária da servidão decretada -, que falta na segunda hipótese.
Isto justifica a redacção sugerida; no texto da Câmara, para o artigo 1.º, que na proposta não formula a distinção acabada de explicar e a todas as restrições
aí estabelecidas ou previstas dá indistintamente e sem rigor o nome de servidões militares.
Entre as duas redacções ainda se notam outras alterações, que se não torna necessário referir expressa e pormenorizadamente, para não alongar em excesso o presente parecer, pois são apenas, pode dizer-se, de forma e compreendem-se e justificam-se por si mesmas. Igual critério se adoptará no exame dos artigos subsequentes.
9. Artigos 2.º da proposta, e 2.º do texto da Câmara: Mantém-se fundamentalmente a doutrina da proposta.
Apenas se sugere que a matéria das alíneas b) e c), na redacção da proposta, passe para primeiro lugar, por ser específica das servidões propriamente ditas, de que a proposta e o texto da Câmara se ocupam primeiramente.
10. Artigos 17.º da proposta e 3.º do texto da Câmara:
Desloca-se para este lugar a matéria do artigo 17.º da proposta, pela razão já explicada de se tornar de grande conveniência, para a boa inteligência da lei, indicar logo no capítulo I, entre as disposições preliminares, o modo como as servidões se constituem - e também como se modificam ou extinguem.
As servidões estão previstas abstractamente na lei.
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1 Cf. Prof. Marcelo Caetano, Manual de Direito Administrativo, 3.ª edição, pp. 596 e seguintes; Prof. Guilherme Moreira. Das Águas no Direito Civil Português, vol. II, pp. 52 e seguintes; Planiol e Ripert, Traité Êlémentaire ao Droit Civil, 4.ª edição, tomo I, pp. 1195 e seguintes; Zanobini, Corso di Diritto Amministrativo, vol. IV. pp. 212 e seguintes; Girola, Le Servitù Prediali Publiche, pp. 40 e seguintes; Rigaud, La Théorie des Droits Rèels Artminiitratifs, pp. 288 o seguintes.
Mas, para que se tomem realidade em cada caso, é preciso que a autoridade as concretize, mediante um acto de constituição.
Esse acto deverá ser, no capítulo das servidões militares, um decreto referendado pelo Ministro da Defesa Nacional, como se especifica no texto da Câmara.
Por um decreto da mesma natureza se poderá depois modificar ou extinguir a servidão assim estabelecida.
11. Artigos 18.º da proposta e 4.º do texto da Câmara:
Os dois artigos correspondem-se.
Apenas há entre os dois diferenças de forma.
12. Artigo 5.º do texto da Câmara:
Este artigo, que é novo, justifica-se para evitar dúvidas, que poderiam ser suscitadas sobretudo pelo artigo 3.º da Lei n.º 2030, de 22 de Junho de 1948.
Esse artigo 3.º, depois de declarar que poderão constituir-se sobre imóveis as servidões necessárias à realização de fins de utilidade pública previstos na lei, distingue as servidões derivadas directamente da lei e as constituídas por acto administrativo, e estabelece que as primeiras não dão em regra direito a indemnização, ao passo que as segundas dão esse direito, quando envolverem diminuição efectiva no valor dos prédios servientes.
Não cabe aqui discutir, à face dos princípios, a legitimidade da referida distinção de servidões l.
Mas, para que não fiquem subsistindo dúvidas a respeito das servidões militares sobre este importante ponto do seu regime jurídico, qual é o de saber se elas outorgam ou não direito a indemnização, sugere-se o preceito novo constante do artigo 5.º do texto da Câmara, extensivo às outras restrições de interesse militar ao direito de propriedade, e conforme com o regime já vigente.
13. Artigos 3.º da proposta e 6.º do texto da Câmara:
Os dois textos praticamente coincidem.
Há a notar apenas o seguinte:
Eliminou-se na alínea b) a referência aos «estabelecimentos industriais privados destinados a fins militares», que se deslocou para o artigo 15.º do texto da Câmara, correspondente ao artigo 15.º da proposta, sobre as organizações ou instalações não militares, mas de interesse para a defesa nacional: é aí, com efeito, que aquela referência tem cabimento.
Por outro lado, aditou-se um § único, onde se esclarece que também são de considerar, para efeito de servidão, as organizações ou instalações militares cujo projecto se encontre, ou venha, a encontrar, aprovado.
Por virtude deste parágrafo, toda a doutrina das servidões relativas a organizações ou instalações militares se torna aplicável, automaticamente, às zonas confinantes com futuras organizações ou instalações militares, que, todavia, já têm um começo de realidade, porque estão a construir-se ou, pelo menos, estão projectadas.
O parágrafo assim aditado, em conjugação com o disposto no artigo 4.º do texto da Câmara - 18.º da proposta-, torna designadamente dispensável o artigo 11.º desta última, cuja eliminação por isso se preconiza.
14. Artigos 4.º da proposta e 7.º do texto da Câmara:
Substitui-se o artigo 4.º da proposta pelo artigo 7.º do texto da Câmara.
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1 Cf. Prof. Marcelo Caetano, Manual Ho Direito Administrativo, 3.ª edição, p. 599, nota.
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Aí se define de modo mais rigoroso e mais completo, em harmonia com os princípios jurídicos, o regime jurídico das organizações ou instalações militares, tanto das afectas à realização de operações militares como das afectas à preparação ou manutenção das forças armadas.
O novo texto, conforme está redigido, dispensa o disposto no artigo 22.º da proposta, que por isso se elimina.
CAPITULO II
15. Artigos 5.º da proposta e 8.º do texto da Camara:
Mantém-se a distinção formulada na proposta entre servidões gerais e servidões particulares, como espécies das servidões estabelecidas em zonas confinantes com organizações ou instalações afectas à realização de operações militares.
É duvidoso o alcance exacto que a proposta atribui àquela distinção; e pode também duvidar-se da conveniência de a conservar, mesmo depois de devidamente definida, pela complicação de ordem técnica que representa e, portanto, maior dificuldade que pode trazer à interpretação da lei.
No entanto, reconheceu-se-lhe utilidade, uma vez concretizada nos termos constantes do texto da Câmara, e por isso decidiu-se conservá-la.
Dentro da orientação preconizada e expressa nesse texto, servidões gerais são aquelas a que se aplica, quanto às proibições que envolvem, o estatuto constante do artigo a examinar no número seguinte, ou seja o artigo 9.º do texto da Câmara; servidões particulares são aquelas que implicam as proibições especificadas no correspondente decreto constitutivo, dentre as previstas no mesmo estatuto.
O citado artigo 9.º contém ao mesmo tempo um regime supletivo e um regime limitativo: indica as proibições aplicáveis no silêncio do decreto que constituir a servidão e o máximo de proibição que esse decreto poderá ordenar.
O decreto não especifica as proibições compreendidas na servidão?
Observa-se supletivamente a doutrina do artigo 9.º e a servidão é geral.
O decreto especifica as proibições?
Tem de respeitar os limites do artigo 9.º, não podendo consignar servidões nele não previstas, e a servidão é particular.
16. Artigos 6.º da proposta e 9.º do texto da Câmara:
Os dois textos correspondem-se, com pequenas alterações de forma.
Destacam-se para o § 1.º os trabalhos ou actividades aí referidos, porque a sua proibição não afecta só o proprietário e sim quaisquer indivíduos ou entidades.
No § 2.º, por simples razão de clareza, determina-se que a proibição exarada no artigo não abrange as obras de conservação das edificações, à semelhança do que já hoje faz o Decreto n.º 31 350, de 20 de Junho de 1941.
17. Artigos 7.º da proposta e 10.º do texto da Câmara: No novo texto definem-se as servidões particulares, em harmonia com a doutrina formulada atrás no n.º 15
deste parecer.
18. Artigos 8.º, 9.º e 10.º da proposta e 11.º do texto da Câmara:
Reúne-se num artigo único a matéria compreendida nos artigos 8.º, 9.º e 10.º da proposta (com excepção, quanto ao último, da parte final), por se tratar de aspectos de um só problema - a determinação da área da zona sujeita a servidão militar.
Como inovarão a assinalar, deve referir-se a determinação de um limite máximo para a largura da mesma área, limite que se fixa em 3 km, a partir do perímetro da área da organização ou instalação considerada.
Esta Câmara reputa absolutamente essencial proceder a essa fixação, visto tratar-se de um aspecto importantíssimo do regime das servidões, e em obediência à orientação geral definida no n.º 3 do presente parecer.
Tal é, aliás, o exemplo da legislação vigente.
A Carta de Lei de 24 de Maio de 1902 fixa, do mesmo modo, em 3 km a largura máxima da faixa circundante das organizações ou instalações beneficiárias de servidão militar.
A própria proposta em exame seguiu este mesmo método, no seu artigo 9.º, com relação às servidões afectas a infra-estruturas aeronáuticas e respectivas instalações de radiocomunicações eléctricas ou electrónicas 1.
No texto da Câmara não se faz senão generalizar esse método, como cumpre, a todas as servidões militares 2.
19. Artigo 11.º da proposta:
Fica substituído pelo § único do artigo 6.º (em conjugação com o artigo 4.º) do texto da Câmara, como já se explicou no n.º 13 deste parecer.
CAPITULO III
20. Artigos 12.º da proposta e 12.º do texto da Câmara:
Simplificou-se a redacção, eliminando designadamente a referência à finalidade deste outro tipo de servidões militares, finalidade já expressa no artigo 2.º tanto da proposta como do texto da Câmara.
21. Artigos 13.º da proposta e 13.º do texto da Câmara:
Quanto às servidões que são objecto deste capítulo ni - em zonas confinantes com organizações ou instalações afectas à preparação ou manutenção das forças armadas, ou sejam as chamadas zonas de segurança - não se adopta no texto da Câmara, como já se não adoptava na proposta, a distinção entre servidões gerais e servidões particulares.
Será essa a melhor orientação?
Não deveria a mesma distinção utilizar-se aqui?
Poda acontecer que ao constituir-se por decreto uma servidão, das contempladas neste capítulo m, se queira atribuir-lhe, quanto às inerentes proibições, toda a extensão demarcada no artigo 13.º
Não deveria esse artigo 13.º funcionar, em tal caso, como estatuto supletivo, originando-se assim uma servidão geral, no sentido definido no n.º 15 do presente parecer?
Embora semelhante orientação fosse possível, julgou-se apesar de tudo preferível não a seguir.
Estabelece-se, pois, entre as servidões do capítulo II e as do capítulo III a seguinte diferença: as primeiras têm um regime legal supletivo, as segundas não o têm.
Querendo-se dar à servidão a extensão máxima definida na lei, não é preciso dizer nada no correspondente decreto, se se trata de servidão do primeiro tipo; é preciso, porém, especificar nele todas as proibições consignadas no artigo 13.º, se se trata de servidão do segundo tipo.
Acusar-se-á esta sistema de puramente formalista, mas ele tem a justificação seguinte:
As servidões reguladas no capítulo III obrigam, mais do que as outras, a uma especialização.
1 Cf. Decreto n.º 19681, de 2 de Maio de 1931.
2 Cf. a Lei italiana n.º 1849, de 20 de Dezembro de 1932,. comentada por Milazzo, Servita Publiche Militari, no Nuovo Digesto Italiano, vol. XII, parte 1.ª, pp. 211 e seguintes e em especial p. 214, col. 2.ª
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Por isso, e a fim de chamar mais fortemente a atenção para a necessidade dessa especialização, convém que se torne obrigatório, em cada caso, especificar as proibições compreendidas na servidão, mesmo quando elas sejam todas as autorizadas por lei.
22. Artigos 14.º da proposta e 14.º do texto da Câmara: Em vez de reproduzir doutrina já enunciada para as servidões do capítulo II, julgou-se preferível remeter para as disposições respectivas.
CAPITULO IV
23. Artigos 15.º da proposta e 15.º do texto da Câmara: Apenas se modificou a redacção, tendo em conta, quanto aos estabelecimentos industriais privados destinados a fins militares, a observação feita no n.º 13 deste parecer.
24. Artigos 16.º da proposta e 16.º do texto da Câmara:
Este artigo regula as meras restrições de interesse militar ao direito de propriedade, anunciadas no § único do artigo 1.º do texto da Câmara e diferentes das servidões militares propriamente ditas, como já foi explicado no comentário a esse artigo 1.º
O artigo 1.º da proposta fala, a este propósito, de «parecer favorável do Conselho Superior da Defesa Nacionai».
Afigura-se, todavia, mais indicado estabelecer que as referidas restrições serão objecto de deliberação deste Conselho, que é um Conselho interministerial com funções deliberativas, constituído pelo Presidente do Conselho de Ministros, que preside, pelos Ministros da Defesa Nacional, do Exército, da Marinha, dos Negócios Estrangeiros, das Finanças e do Ultramar, Subsecretário de Estado da Aeronáutica, chefe do Estado-Maior General das Forças Armadas e secretário adjunto da Defesa Nacional, como tudo se vê da base II da Lei n.º 2051, de 15 de Janeiro de 1952.
CAPITULO V
25. O conteúdo da servidão militar é representado tanto pelo direito a prestações negativas, ou omissões, como 'pelo direito a prestações positivas, ou acções. Trata-se, ao mesmo tempo, de uma servitus in non faciendo e de uma servitus in faciendo. A servidão militar obriga a não fazer e a fazer: envolve proibições e ordens.
O primeiro aspecto, dos encargos negativos, que é o primacial e permanente, ficou logo definido, como era mister, nos capítulos II e III, artigos 9.º, 10.º e 13.º
Há agora que prever e disciplinar ó segundo aspecto dos encargos positivos, que apresentam, aliás, carácter acidental ou eventual.
É esse o objecto dos dois artigos seguintes.
26. Artigos 19.º da proposta e 17.º do texto da Câmara:
Substituiu-se n fórmula sem caso de emergência, de significação vaga e equívoca, por outra mais concreta e precisa - «em caso de guerra ou na iminência dela, e se se tornar imperiosamente necessário» -, substituição que também se operou na redacção do artigo subsequente (na numeração do texto da Câmara) e que plenamente se justifica, dada a gravidade destas disposições, a que só se deverá recorrer em extrema necessidade e cuja formulação convém, por isso, tornar tão certa e definida quanto possível.
Além disso, aditou-se um parágrafo respeitante ao registo predial.
O § 4.º do artigo 949.º do Código Civil declara as servidões militares sujeitas a esse registo.
Mas tal registo só faz sentido e só é praticado com respeito ao ónus de demolição, que a proposta contempla no seu artigo 17.º e o texto da Câmara no seu artigo 19.º 1.
Constitui-se uma servidão militar sobre determinada zona. A lei que a prevê e o decreto que a concretizar obrigam os proprietários dos prédios pertencentes a essa zona.
Obrigam, independentemente de registo, aqueles que têm essa qualidade ao tempo da constituição da servidão. Seria absurdo que só obrigassem, mediante registo, os que viessem a adquirir a mesma qualidade ulteriormente. Trata-se de encargos gerais, impostos unilateralmente pela autoridade, com a publicidade que é própria de leis e decretos. Essa publicidade tanto deve dispensar a do registo para os proprietários presentes como para os proprietários futuros.
Isto no que respeita à generalidade dos encargos inerentes às servidões militares.
Diverso é o caso particular do ónus de demolição, que representa apenas um desses encargos, de natureza eventual.
Supõe ele que a autoridade militar competente permite a realização de algum dos trabalhos previstos nos artigos 9.º e 13.º (do texto, da Câmara), que os fazem depender dessa permissão, e que a dá em termos condicionais ou precários, isto é, sujeita a cessar quando se verificar o condicionalismo previsto no artigo agora em exame.
Constitui-se, em tal hipótese, o referido ónus de demolição; é quanto a ele, e só quanto a ele, que se justifica o registo, destinado a dar conhecimento a terceiros de que o trabalho foi autorizado já na vigência da servidão e condicionalmente, estando, pois, submetido ao regime exposto.
27. Artigos 21.º da proposta e 18.ª do texto da Câmara:
Manteve-se fundamentalmente a mesma doutrina, com óbvias modificações de redacção.
28. Artigos 20.º da proposta e 19.º do texto da Câmara:
Restringiu-se a doutrina do artigo às zonas de segurança, como resulta da própria natureza dessas zonas e das outras sujeitas a servidão militar.
29. Artigo 20.º do texto da Câmara:
Neste artigo, que é novo, prevê-se a hipótese de, à data da constituição ou modificação da servidão militar, estarem em curso trabalhos, nela abrangidos mas antes não proibidos, cuja continuação as autoridades não consintam.
Determina-se que em tal hipótese os interessados terão direito a indemnização, como é justo.
30. Artigo 21.º do texto da Câmara:
Este artigo, que também é novo, tornava-se necessário para estabelecer que a indemnização prevista, quer no artigo 18.º, quer no artigo 20.º (do texto da Câmara), será fixada, na falta de acordo, nos termos da legislação sobre expropriações por utilidade pública.
31. Artigo 22.º da proposta:
Eliminou-se pela razão explicada no n.º 14 deste parecer.
32. Artigo 23.º da proposta:
Eliminou-se por ser desnecessário.
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1 Cf. Dr. Lopes Cardoso, Registo Predial, p. 148.
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III Conclusões
33. Pelos fundamentos expostos, e em resumo, entende a Câmara Corporativa que a proposta de lei n.º 20, elaborada pelo Governo sobre servidões militares, e a respeito da qual foi consultada, se justifica na generalidade.
Essa proposta, com efeito, corresponde a uma necessidade evidente de revisão e actualização do regime jurídico desta matéria, ainda hoje consignado fundamentalmente na Carta de Lei de 24 de Maio de 1902, necessidade imposta pela profundíssima evolução da ciência militar.
Oferece, além disso, o novo diploma proposto a vantagem sobre o antigo de adoptar uma técnica mais simples e mais maleável.
E é ainda de assinalar como seu mérito o proceder à revisão do problema no plano de conjunto da defesa nacional, atendendo às imprescindíveis e cada vez mais estreitas correlações entre os diferentes departamentos das forças armadas.
Quanto à especialidade, entende a Câmara Corporativa que a proposta deve sofrer as alterações de forma e de fundo que ficaram explanadas e justificadas e que têm expressão no texto adiante sugerido.
Por tudo isto, e em conclusão, a Câmara Corporativa emite parecer no sentido de que:
1.º Seja aprovada, na generalidade, a proposta de lei n.º 20 do Governo, sobre servidões militares;
2.º Seja dada a essa proposta a seguinte redacção:
CAPITULO I
Disposições gerais
Artigo 1.º
As zonas confinantes com organizações ou instalações militares ou de interesse para a defesa nacional, de carácter permanente ou temporário, ficam sujeitas a servidão militar nos termos da presente lei.
§ único. Também poderão ser estabelecidos, nos termos adiante declarados, outras restrições ao direito de propriedade, em zonas não confinantes com organizações ou instalações militares ou de interesse para a defesa nacional, mas integradas nos planos de operações militares.
ARTIGO 2.º
As servidões militares e as outras restrições de interesse militar ao direito de propriedade têm por fim:
a) Garantir a segurança das organizações ou instalações militares ou de interesse para a defesa nacional;
b) Garantir a segurança das pessoas e dos bens nas zonas confinantes com certas organizações ou instalações militares ou de interesse para a defesa nacional;
c) Permitir às forças armadas a execução das missões que lhes competem, no exercício da sua actividade normal ou dentro dos planos de operações militares;
d) Manter o aspecto geral de determinadas zonas com particular interesse para a defesa do território nacional, procurando evitar o mais possível a denúncia de quaisquer organizações ou equipamentos militares nelas situados.
ARTIGO 3.º
As servidões militares são constituídas, modificadas ou extintas, em cada caso, por decreto referendado pelo Ministro da Defesa Nacional.
ARTIGO 4.º
Logo que o Ministro da Defesa Nacional proferir despacho, mandando lavrar decreto para a constituição ou modificação de uma servidão militar, o departamento das forças armadas competente comunicará o conteúdo desse despacho à câmara municipal do concelho a que pertencer a zona sujeita, a fim de se tomarem providências tendentes a prevenir maiores prejuízos dos particulares.
§ único. A câmara municipal dará publicidade ao referido despacho, para que os interessados possam, dentro do prazo de vinte dias, representar o que houverem por conveniente.
ARTIGO 5.º
As servidões militares e as outras restrições de interesse militar ao direito de propriedade não dão direito a indemnização.
ARTIGO 6.º
As organizações ou instalações militares distinguem-se em:
a) Organizações ou instalações afectas à realização de operações militares, como locais fortificados, baterias de artilharia fixa, estradas militares, aeródromos militares ou civis, instalações de defesa aérea de qualquer natureza, e quaisquer outras integradas nos planos de defesa;
b) Organizações ou instalações afectas à preparação ou manutenção das forças armadas, como aquartelamentos, campos de instrução, carreiras e polígonos de tiro, estabelecimentos fabris militares, depósitos de material de guerra, de munições e explosivos, de mobilização ou de combustíveis, e quaisquer outras que tenham em vista o equipamento e a eficiência das mesmas forças.
§ único. Também são de considerar, para efeito de servidão, as organizações ou instalações militares cujo projecto se encontre, ou venha a encontrar, aprovado.
ARTIGO 7.º
As organizações ou instalações militares pertencem ao domínio público do Estado, do qual só podem ser distraídas mediante desafectação.
§ 1.º A desafectação dos bens do domínio público militar será feita por decreto.
§ 2.º A cessação da dominialidade das organizações ou instalações militares, nos termos declarados neste artigo, faz caducar as servidões respectivas.
CAPITULO II
Servidões afectas à realização de operações militares
ARTIGO 8.º
As servidões em zonas confinantes com organizações ou instalações afectas à realização de operações militares, nos termos dos artigos 1.º e 6.º, alínea a), classificam-se em:
a) Servidões gerais;
b) Servidões particulares.
ARTIGO 9.º
As servidões gerais compreendem a proibição de executar, sem licença das autoridades militares competentes, todos os trabalhos e actividades seguintes:
a) Construções de qualquer natureza, mesmo que sejam enterradas, subterrâneas ou aquáticas;
b) Alterações de qualquer forma, por meio de escavações ou aterros, do relevo e da configuração do solo;
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c) Vedações, mesmo que sejam de sebe e como divisória de propriedades;
d) Plantações de árvores e arbustos;
e) Depósitos permanentes ou temporários de materiais explosivos ou perigosos que possam prejudicar a segurança da organização ou instalação.
§ 1.º As referidas servidões também implicam, para qualquer pessoa, a proibição de executar, sem licença da autoridade militar competente:
a) Trabalhos de levantamento fotográfico, topográfico ou hidrográfico;
b) Sobrevoes de aviões, balões ou outras aeronaves;
c) Outros trabalhos ou actividades que possam inequivocamente prejudicar a segurança da organização ou instalação ou a execução das missões que competem às forças armadas.
§ 2.º A proibição exarada neste artigo não abrange as obras de conservação de edificações.
ARTIGO 10.º
As servidões particulares compreendem a proibição de executar, sem licença das autoridades militares competentes, aqueles dos trabalhos e actividades previstos no artigo anterior que forem especificados no decreto respectivo, em harmonia com as exigências próprias da organização ou instalação considerada.
§ único. Sempre que não se fizer essa especificação, a servidão considera-se geral.
ARTIGO 11.º
A área sujeita a servidão deve ser perfeitamente definida.
§ 1.º A largura dessa área é de l km na servidão geral, se outra não for indicada no decreto que constituir a mesma servidão ou em decreto posterior, e será a que constar do decreto respectivo na servidão particular.
§ 2.º Num caso e noutro a referida largura determina-se, em toda a extensão, a partir do perímetro da área ocupada pela organização ou instalação considerada, e não pode exceder 3 km.
§ 3.º Quanto às infra-estruturas aeronáuticas, militares ou civis, e os correspondentes instalações de radiocomunicações eléctricas ou electrónicas, a zona de servidão poderá abranger, em qualquer dos casos, e no máximo, a área delimitada por um círculo de raio de 5 km, a partir do ponto central que as define, prolongada, em relação aos aeródromos, por uma faixa, até 10 km de comprimento e 2,5 km de largura, na direcção das entradas ou saídas das pistas.
CAPITULO III
Servidões afectas à preparação ou manutenção das forças armadas
ARTIGO 12.º
Denominam-se zonas de segurança as zonas confinantes com organizações ou instalações afectas à preparação ou manutenção das forças armadas, nomeadamente em períodos de manobras ou de concentração, e onde forem constituídas servidões, nos termos dos artigos 1.º e 6.º, alínea b).
ARTIGO 13.º
As servidões respeitantes a zonas de segurança compreendem a proibição de executar nessas zonas, sem licença das autoridades militares competentes, os trabalhos ou actividades que forem especificados no respectivo decreto e que poderão ser todos ou alguns dos seguintes:
a) Movimento ou permanência de peões, semoventes e veículos nas áreas terrestres e movimento ou permanência de embarcações ou lançamento de redes ou outro equipamento nas áreas fluviais e marítimas, nas condições e durante os períodos de tempo considerados necessários;
b) Depósitos permanentes ou temporários de materiais explosivos ou inflamáveis;
c) Trabalhos e actividades previstos nas alíneas a) e b) do artigo 9.º e no seu § 1.º;
d) Outros que possam inequivocamente prejudicar a segurança das pessoas ou bens na zona confinante.
ARTIGO 14.º
É aplicável a estas servidões o disposto no § 2.º do artigo 9.º, no artigo 11.º, no seu § 1.º, segunda parte, e no seu § 2.º
CAPÍTULO IV
Outras servidões militares e outras restrições de interesse militar ao direito de propriedade
ARTIGO 15.º
As servidões em zonas confinantes com organizações ou instalações não militares de interesse para a defesa nacional, como refinarias, depósitos de combustíveis, fábricas de armamento, pólvoras e explosivos, estabelecimentos industriais privados destinados a fins militares, estão sujeitas ao regime constante do capítulo III.
ARTIGO 16.º
O direito de propriedade pode ainda, se se tornar imperiosamente necessário, sofrer restrições transitórias em zonas não confinantes com organizações ou instalações militares ou de interesse para a defesa nacional, mas integradas nos planos de operações militares, desde que o Conselho Superior da Defesa Nacional, para cada caso, assim, o delibere.
§ único. O Conselho Superior da Defesa Nacional especificará os trabalhos ou actividades proibidos, de entre os previstos nos artigos 9.º e 13.º, a área e delimitação da zona sujeita às restrições e a duração destas.
CAPITULO V
Efeitos das servidões militares
ARTIGO 17.º
Em caso de guerra, ou na iminência dela, e se se tornar imperiosamente necessário, os proprietários autorizados condicionalmente a efectuar trabalhos abrangidos pelas disposições sobre servidões militares ficam obrigados a demoli-los ou destruí-los, restituindo as respectivas zonas ao aspecto que tinham à data da autorização, uma vez que assim lhes seja determinado pelas autoridades militares competentes, dentro do prazo por elas marcado e sem direito a qualquer indemnização.
§ único. Este ónus de demolição, compreendido na servidão militar, está sujeito a registo predial.
ARTIGO 18.º
Também em caso de guerra ou na iminência dela, e se se tornar imperiosamente necessário, os proprietários ou usufrutuários ficam obrigados a demolir ou destruir as construções, culturas, arborizações ou outros trabalhos já existentes nas zonas sujeitas a servidões
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militares quando estas se tornaram efectivas, ou os depois autorizados incondicionalmente, desde que assim lhes seja determinado pelas autoridades militares competentes, dentro do prazo por elas marcado e mediante justa indemnização.
ARTIGO 19.º
Não dão direito a qualquer indemnização os danos causados a pessoas e bens, nas zonas de segurança, pela prática de manobras e exercícios militares, se esses danos resultaram da inobservância de avisos prévios que hajam sido feitos com o fim de evitá-los.
ARTIGO 20.º
Estando em curso, à data da constituição ou modificação de uma servidão militar, trabalhos nela abrangidos mas antes não proibidos, e se as autoridades miares competentes não autorizarem a sua continuação., terão os interessados direito a ser indemnizados de todos os prejuízos que padecerem.
ARTIGO 21.º
Na falta de acordo, a indemnização prevista nos artigos 18.º e 20.º será fixada nos termos da legislação sobre expropriações por utilidade pública.
Palácio de S. Bento, 24 de Março de 1955.
José Frederico do Casal Ribeiro Ulrich.
Virgílio Preto.
Frederico Gorjão Henriques.
António de Carvalho Xerez.
Inácio Pères Fernandes.
Fernando Quintanilha e Mendonça Dias.
Frederico da Conceição Costa.
José Viana Correia Guedes.
José Augusto Voz Pinto.
José Gabriel Pinto Coelho.
António Passos Oliveira Valença.
Afonso Rodrigues Queira.
Inocência Galvão Teles, relator.
IMPRENSA NACIONAL DE LISBOA