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REPÚBLICA PORTUGUESA
ACTAS DA CÂMARA CORPORATIVA
N.º 47 VI LEGISLATURA 18 DE ABRIL 1955
PARECER N.º 21/VI
Projecto de proposta de lei n.º 506
A Câmara Corporativa, consultada, nos termos do artigo 105.º da Constituição, acerca do projecto do proposta de lei n.º 506, elaborado pelo Governo sobre alterações à Lei Orgânica do Ultramar, emite, pela sua secção de Interesses de ordem administrativa (subsecção de Política e economia ultramarinas), à qual foram agregados os Dignos Procuradores Afonso Rodrigues Queiró, Luís Supico Pinto e António da Silva Rego, sob a presidência de S. Ex.ª o Presidente da Câmara, o seguinte parecer:
I
Apreciação na generalidade
l. Vem o Governo propor à Assembleia (Nacional um certo número de modificações à vigente Lei Orgânica do Ultramar, destinadas a conseguir anais perfeito realização das finalidades que a própria lei se propôs alcançar.
Nada há a objectar ao princípio de que a Lei Orgânica não é nada de tão estável que se me não possam a todo o momento introduzir, com a intervenção do órgão legislativo competente, as alterações que a experiência, as necessidades ou simples objectivos de clareza tornem aconselháveis.
É tudo o que, de um modo geral, sobre a proposta se pode dizer. O essencial deste parecer está necessariamente no exame na especialidade, ao qual se passa, sem mais delongas.
II
Exame na especialidade
BASE V
2. O significado profundo ido aditamento que à base V se pretende agora fazer está certamente em que se reconhece que o governo e a administração da Estado da Índia só constrangidamente se poderiam amoldar a todas as regras do regime geral de governo das províncias ultramarinas, fixadas na Lei Orgânica do Ultramar Português (Lei n.º 2066, de 27 de Junho de 1953).
Foi esta lei inicialmente concebida pelo Governo como devendo vir a constituir um limite à legislação a editar pelo Ministério do Ultramar sob a forma de estatutos político-administrativos de cada uma das províncias ultramarinos - e a esta orientação se subordinou a Câmara Corporativa mo seu parecer sobre o respectivo projecto de proposta. Mas a Assembleia Nacional, ao votar o preceito do n.º II da base V da Lei Orgânica, alterou fundamentalmente a índole desta lei, na medida em que facultou na instituição, para qualquer província, de um regime divergente do regime geral de. governo das províncias ultramarinas nela estabelecido. Pensou-se nesse momento especialmente na província de Cabo Verde, mas deixou-se a possibilidade de proceder de modo parecido em relação a outras províncias.
Chegada a altura de elaborar o estatuto do Estado da Índia, verificou o Governo que não era o caminho que lhe ficou aberto pelo n.º n da base V que deveria ser trilhado, julgando-o certamente menos apropriado às
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condições especiais dessa província. Como, na forma como a base V se encontra hoje redigida, a não se utilizar ia faculdade concedida pelo n.º II, só seria lícito elaborar um estatuto para a Índia com respeito integral pela Lei Orgânica, tornou-se imperativo criar a possibilidade legial de um terceiro caminho - aquele segundo o qual a Lei Orgânica, a exemplo do que, em relação a todas, se projectou em 1881 com o Código Administrativo das províncias ultramarinas (Júlio de Vilhena), sofrerá ias modificações reclamadas pelas circunstâncias especiais do Estado da índia.
Desta sorte, a Lei Orgânica continuará a ser, como até aqui, o regime geral de governo das províncias ultramarinas, sem embargo de admitir excepções e especializações, que, aliás, no seu próprio texto originário não faltaram. Esse regime, efectivamente, não era tão geral que não se compadecesse com a partição das províncias ultramarinas em províncias de governo-geral e províncias de governo simples, de regimes de governo diferentes, e com múltiplas disposições especiais a esta ou aquela província espalhadas pelo seu texto, as quais, por bem conhecidas, inútil é recordar aqui.
Nada há, por conseguinte, a objectar, do ponto de vista jurídico, ao aditamento proposto pelo Governo para a base V e muito menos se poderá argumentar contra ele no plano da política a observar para a província do Estado da índia, cujo estatuto deve ser elaborado de forma a atenderem-se todas as sãs aspirações de um bom governo e de uma eficiente e justa administração, guardadas apenas, necessariamente, as limitações e directrizes constitucionais. A Lei Orgânica poderá e deverá, por seu turno, ser observada na medida, que ainda assim será naturalmente muito ampla, em que se mostrar de acordo com o condicionalismo muito especial desta, província portuguesa.
A Câmara aprova, pois, o aditamento e permite-se apenas sugerir a simplificação da sua redacção.
BASE XXIII
3. a) Na redacção que se pretende ver adoptada para o n.º II desta base não há fundamentalmente nada que se oponha ao já hoje disposto nesse número. A proposta é no sentido de se dizer expressamente que os secretários provinciais se equiparam, em categoria, ao secretário-geral, o qual, segundo o n.º III, tem a categoria de inspector superior de administração ultramarina. Quem conheça a discussão parlamentar sobre os n.ºs II e III da base XXIII saberá que houve da parte do legislador a preocupação de não estabelecer distinção de hierarquia entre o secretário-geral e os secretários provinciais. Não está mal que se diga expressamente que os secretários provinciais, enquanto durarem as suas funções, estão equiparados a inspectores superiores.
A Câmara entende, fora isto, que se deve aproveitar a presente oportunidade para alterar a base XXIII no sentido de eliminar o limite estabelecido u nomeação de secretários provinciais. Conforme as informações de que dispõe tem-se verificado uma certa dificuldade em conseguir adequada repartição dos serviços pelos dois secretários provinciais que a Lei Orgânica permitiu nomear para Angola e Moçambique, os quais ficam necessariamente muito sobrecarregados e com a obrigação de interferir e superintender em tarefas muito heterogéneas, nem todas próximas da sua especial preparação técnica ou profissional. É certo que a proposta vem permitir que no próprio secretário-geral se deleguem funções executivas mais amplas do que até agora. Mas nem assim o objectivo de uma boa distribuição das tarefas governativas será talvez realizado.
A Câmara é, por consequência, de opinião que se deve deixar para os estatutos de Angola e Moçambique a fixação do número de secretários provinciais que competirão a cada uma destas províncias, propondo, por isso, a supressão do limite de dois que hoje se encontra estabelecido na base XXIII.
Quanto à redacção, a Camará entende que a adversativa, na última parte do n.º II, na redacção proposta pelo Governo não tem cabimento. Preferível é a redacção perfilhada na versão actual do n.º II.
b) A Câmara Corporativa versou no seu parecer sobre o projecto de proposta de lei n.º 517 (parecer n.º 35/V) o problema das condições que deveriam reunir as pessoas a prover nos cargos de secretários-gerais. Aí se disse que tais funcionários teriam a categoria de inspectores superiores de administração ultramarina, sem com isto se querer dizer que só poderia ser nomeado para tais cargos quem já possuísse tal categoria. Na verdade, expressamente se consignava que a nomeação (para esses cargos) recairia em pessoas com um curso superior e que já tivessem desempenhado cargo ultramarino de categoria não inferior à de chefe de serviço. Esta sugestão traduzia-se, aliás, em manter o que já era, na altura, direito vigente.
A Assembleia Nacional não perfilhou esta ideia, não indicando condições para o provimento dos cargos de secretário-geral. Esta omissão pode interpretar-se como significando que o legislador pretendeu que em tais cargos só pode ser provido quem já possuir a categoria de inspector superior de administração ultramarina, ou como significando que em tais lugares podem ser providos quaisquer funcionários e mesmo pessoas estranhas ao funcionalismo, nos termos da base XLI, n.º V, que ficarão tendo a sobredita categoria, ingressando desde então no respectivo quadro nas condições gerais estabelecidas por lei para os chefes de serviço. Esta última interpretação parece a melhor e o Governo sugere, muito bem, que não fiquem dúvidas a tal respeito.
c) Verifica-se que o Governo pretende agora e pela primeira vez:
1.º Tornar indelegável a competência financeira
dos governadores-gerais;
2.º Tornar delegável nos secretários-gerais, no que respeita a Angola e a Moçambique, qualquer capítulo das funções executivas;
3.º Tornar delegáveis exclusivamente no secretário-geral as funções respeitantes à administração política e civil e ao expediente geral.
1.º A competência financeira dos governadores exprime-se especialmente na organização do orçamento, na iniciativa dos empréstimos e na aplicação das dotações orçamentais, ou seja, no ordenamento das despesas.
Repugna, de facto, que os governadores deleguem noutrem a competência para a organização do orçamento, como também se compreende mal que a iniciativa dos empréstimos pertença a outras pessoas que não aos governadores, embora actuando em nome destes. Igualmente choca que eles deleguem a sua competência para a execução do orçamento das despesas, pelo ordenamento destas. De um modo geral, deve dizer-se que só uma cabeça deve ter intervenção efectiva na orientação da vida financeira de cada província, sob pena de se poder cair em desregramentos indesejáveis, por comprometedores das finanças locais. A visão do conjunto só pode ser conseguida e as repercussões de cada acto de execução do orçamento nas finanças e na economia da província só podem ser consideradas se as funções de administração financeira couberem ao governador e só ao governador.
2.º Não se descobre qualquer razão forte para negar aceitação à proposta, enquanto pretende legitimar a possibilidade de o governador distribuir ao secretário-
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-geral tarefas diferentes do expediente geral e da administração política e civil. Pode desta forma, fazer-se melhor repartição de funções entre os mais directos colaboradores do governador e concorre-se para prestigiar a .figura do secretário-geral, que poderia parecer diminuída pelo estatuto que lhe foi dado na base XXIII da Lei Orgânica, em relação à posição de que desfrutava perante o disposto na Carta Orgânica.
3.º Do confronto dos n.ºs II e III da base XXIII da Lei Orgânica resulta que os governadores de Angola e Moçambique podem delegar as funções de expediente geral e de administração política e civil, não exclusivamente no secretário-geral, mas nos próprios secretários provinciais, se o acharem preferível. «Neste caso (como foi posto em destaque por um Sr. Deputado) o secretário-geral converte-se num peso morto».
No, redacção agora proposta para o n.º IV da base XXIII esta consequência deixa de ser possível, pois, desde que o governador decida delegar as suas funções de administração política e civil e as funções de expediente geral, não o poderá fazer senão no secretário-geral.
BASE XXIV
4. A nova disposição que, sob o n.º V, se pretende inserir na base XXIV da Lei Orgânica baseia-a o relatório da proposta em determinada interpretação do n.º II - dessa base, interpretação que o Governo supõe ter estiado no pensamento da Assembleia. Segundo tal entendimento, seria lícito aos governadores-gerais publicar, no intervalo das sessões- do (Conselho Legislativo, os diplomas legislativos indispensáveis.
Se essa interpretação cabe na letra do artigo 152.º da Constituição, não cabe seguramente nem na letra nem do espírito do n.º II da base XXIV. E verdade dizer-se neste número que a competência legislativa dos governadores-gerais será por eles exercida por via de regra conforme o voto do (Conselho Legislativo da província; mas é também verdade que na Lei Orgânica se não prevê a possibilidade de uma legislação local da responsabilidade exclusiva dos governadores-gerais: a competência dos governadores-gerais será, no dizer do n.º II da base XXIV, exercida nos termos, dos números seguintes (III e IV), e nestes não está consignada a legitimidade, de uma legislação da autoria exclusiva dos governadores-gerais.
Isto quer dizer que na base XXIV da Lei Orgânica se fez do artigo 152.º da Constituição uma interpretação que não faculta aos governadores-gerais legislarem sem o voto dos conselhos legislativos.
Não se nega, no entanto, como se começou por dizer, que a letra da lei constitucional permite que se providencie no sentido de dar aos governadores-gerais competência (para legislar sem o voto do Conselho Legislativo, fazendo deste, não um órgão de funcionamento permanente, mas, como é tradicional, um órgão com sessões legislativas ordinárias e extraordinárias.
Será, porém, aconselhável modificar neste sentido a Lei Orgânica?
A Câmara compreende que seja muito pouco prático, ao menos nas maiores províncias de governo-geral, manter o Conselho Legislativo por assim dizer em sessão permanente - do mesmo modo que não seria prático na metrópole manter-se a Assembleia Nacional sempre aberta.
Por outro lado, a estatística da produção legislativa local, nas províncias de governo-geral, revela-nos que não é viável pedir aos conselhos legislativos o estudo e ponderação minuciosos de todos e cada um dos diplomas legislativos a publicar.
Parece dever seguir-se aqui uma orientação semelhante à metropolitana, a qual, como é bem sabido,
faz do Governo, no intervalo das sessões legislativas, o legislador exclusivo, sob a forma de decretos-leis. A Câmara decide-se por que não há razão para, neste domínio, se consagrar no ultramar uma solução divergente da adoptada na metrópole é aconselha por isso a aprovação da alteração proposta pelo Governo. Foi considerada uma variante desta solução, segundo a qual os governadores poderiam legislar no intervalo das sessões do Conselho Legislativo, ficando, porém, os diplomas publicados nesse intervalo sujeitos, sem prejuízo da sua vigência, a ratificação do mesmo Conselho na sessão imediata, ratificação que não teria de ser expressa, havendo-se por concedida quando, decorrida a sessão, nenhum dos vogais do Conselho requeresse que tais diplomas fossem submetidos à sua apreciação. Esta variante não obteve a maioria de votos necessária para a sua adopção como parecer da Câmara, ante a consideração de que se impõe equiparar, na medida do possível, o regime da legislação provincial e o da legislação metropolitana.
BASE XXV
5. O que se propõe merece aprovação, não tanto, porém; pela razão dada no relatório da proposta de lei («as sociedades comerciais, por natureza, não devem possuir este direito político»), uma vez que a alínea a) do n.º III da base XXV visa facultar capacidade eleitoral activa aos contribuintes na qualidade de tais, e não aos cidadãos. Não tanto por isso, pois, mas porque, com a redacção actual da alínea c), se dá essa capacidade, inclusive, a sociedades comerciais só formalmente portuguesas, efectivamente estrangeiras pelo lado dos sócios e pelo lado do capital. Esta razão de fundo é que nos parece decisiva em favor dia proposta. A Câmara dá-lhe por isso o seu apoio.
BASE XXX
6. No parecer da Gamara, merece aprovação a proposta do Governo respeitante à base XIXX, que consiste em desobrigar o governador-geral de ouvir o Conselho de Governo para o exercício da sua competência de declarar provisoriamente o estado de sítio em um ou mais pontos do território da província. A consulta do Conselho passará neste (ponto a ser facultativa. Certamente que, se as Circunstâncias de tempo lho permitirem, o governador-geral não deixará de procurar o parecer do Conselho de Governo, até porque esse parecer concorrerá para esbater a sua responsabilidade perante o Governo Central e para salvaguardar a sua posição perante a população da província. Em casos de particular urgência, não pode razoavelmente exigir-se que, paxá decretar regularmente o estado de sítio, o governador-geral tenha de ouvir o Conselho de Governo.
BASES XXXIV E XXXV
7. Esclarece-nos o relatório da proposta sobre o alcance da modificação que o Governo pretende ver introduzida nestas bases. Segundo esse relatório, fundamentalmente, não se trataria agora de alterar estes preceitos, mas de tornar explícita a pretendida intenção da Assembleia Nacional, ao votar a base XXXIV, de atribuir à secção permanente do Conselho, de Governo das províncias de governo simples as funções consultivas que o Conselho de Governo possui nas províncias de governo-geral, isto é, funções que se traduzem na assistência ao governador no exercício das suas funções executivas. Desta forma, segundo o Governo, terá sido propósito da Assembleia fazer do Conselho de Governo das províncias de governo simples um órgão de consulta do governador para o exercício da sua competência legislativa - e só pura este.
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Não existe nenhum indício de que este tenha sido realmente o propósito da Assembleia Nacional. Não se vislumbra ele em qualquer dos elementos preparatórios a ter em conta na interpretação das bases XXXIV e XXXV. Não se nos depara na discussão parlamentar nenhuma objecção à maneira como esta Câmara entendera o projecto de proposta do Governo. «Para as restantes províncias, (províncias de governo simples), disse-se no parecer n.º 35/V, em comentário ao artigo 46.º do projecto de proposta de lei n.º 517, o projecto, à semelhança do que em relação a todas se prevê hoje na Carta Orgânica, prevê um Conselho de Governo, simultaneamente com funções legislativas e com, funções executivas. Estas últimas poderão ser desempenhadas por uma secção permanente do Conselho de Governo». E logo no comentário feito pela Câmara ao artigo 47.º: «À secção permanente há-de competir emitir parecer, nos casos previstos na lei e em todos os assuntos respeitantes ao governo e administração da província que para esse fim lhe forem apresentados, como hoje sucede, aliás».
A Assembleia não introduziu qualquer alteração de fundo ao que esta Câmara propôs para figurar na Lei Orgânica a tal respeito, e a proposta desta Câmara não se afastou, senão formalmente, do projecto de proposta do Governo. Não se pode, pois, de modo nenhum, pretender que com a nova redacção das bases XXXIV e XXXV se reconstitui a intenção presumível da Assembleia Nacional.
Mas, se a razão invocada no relatório da proposta não serve para justificar a alteração sugerida, haverá porventura outra que a abone?
.Não se vê por que é que o Conselho de Governo não há-de poder ser consultado pelo governador sobre, de um modo geral, os assuntos respeitantes ao governo e administração da província, para só o poder ser a sua secção permanente, mais restrita e necessariamente menos representativa. De resto já assim era no regime da Carta Orgânica, segundo a qual para todas as colónias existia um Conselho, de Governo e uma secção permanente, idênticos aos que hoje existem só nas províncias de governo simples. O seu artigo 38.º dispunha, efectivamente, que o governador podia consultar o Conselho de Governo ou a secção permanente sobre todas as matérias ligadas com o governo ou a administração da colónia, sempre que o julgasse conveniente. Parece que na base da proposta do Governo está a ideia de que, nas províncias de governo simples, deve haver entre o (Conselho de Governo e a sua secção permanente a mesma relação que existe entre o Conselho Legislativo e o Conselho de Governo nas províncias de governo-geral, com idêntica distribuição de funções. Não foi essa a ideia que esteve presente na mente do legislador de 1953 e não parece que faça grande sentido atribuir à secção permanente do Conselho de Governo uma competência que não pertença também ao próprio Conselho, cumulativamente.
Isto, porém, não quer dizer que as bases XXXIV e XXXV tenham ficado redigidas em termos adequados, deforma, sobretudo, a deixar claro que â secção permanente poderá ser ouvida, em vez do próprio Conselho de Governo, nas hipóteses de consulta obrigatória, designadamente nas enunciadas no n.º II da base XXX, para a qual a base XXXIV remete. E tanto que parece ter-se formado nas estâncias oficiais o entendimento de que em tais hipóteses só o Conselho, não a secção permanente, poderá e deverá ser ouvido pelo governador. Não foi esse, porém, o propósito do legislador de 1953, o qual não desejou alterar quanto se encontrava disposto no artigo 84.º, n.º 1.º, da Carta Orgânica, que se referia a matérias idênticas às do n.º II da base XXX, sobre as quais, sem dúvida nenhuma, o Conselho de Governo podia ser ouvido, tanto como a secção permanente.
Deverá, por conseguinte, perfilhar-se agora uma redacção que deixe claro terem os dois órgãos competência cumulativa e poder a secção permanente ser ouvida, em vez do conselho nas hipóteses de consulta obrigatória, designadamente do n.º II da base XXX.
BASE LVIII
8. O parecer da Câmara sobre o proposto pelo Governo quanto a esta base será uma consequência lógica do que se disse sobre as bases anteriormente referidas: não deve tornar-se obrigatória a intervenção do plenário do Conselho de Governo das províncias de governo simples para apreciar a forma como o orçamento foi organizado pelo governador, em obediência à lei, às indicações do Ministro e ao diploma legislativo por ele mesmo votado. Em boa medida, o orçamento é obra de simples execução destes cânones, e vem a ser constituído por simples tabelas, sem nada de discricionário em relação a elas. Basta que intervenha a simples secção permanente; mas o governador poderá ouvir o próprio Conselho se o achar preferível.
Aproveita a Câmara esta oportunidade para notar o seguinte: pôr a secção permanente (e quem diz esta diz o Conselho de Governo) a votar o orçamento, como no texto actual da lei se diz e o Governo novamente propõe, cria o problema de saber guia iuris se o não votasse e, pelo contrário, o rejeitasse. Tal intervenção deliberativa está fora da índole atribuída pela Lei Orgânica à secção permanente e ao Conselho de Governo enquanto órgão de consulta e, de qualquer modo, deixaria os governadores mais manietados do que o Governo Central no que toca à elaboração do Orçamento Geral do Estado.
Convirá redigir, portanto, este número da base LVIII de forma a não deixa/r dúvidas sobre a índole consultiva da intervenção do Conselho ou da sua secção permanente.
III
Conclusões
9. Nada se pode opor, na generalidade, a que se introduzam na Lei Orgânica do Ultramar Português, em qualquer oportunidade, alterações profundas ou simples alterações de pormenor, ditadas pela experiência, por novas necessidades ou meramente pelo propósito de a tornar mais clara. Por isso, a Câmara dá, na generalidade, parecer favorável à proposta do Governo, fruto de determinantes de todas estas espécies. Já, porém, na especialidade não pode ir tão longe, sugerindo algumas modificações, expressas no texto seguinte:
BASE V
I- .....................
II - ...................
III - O estatuto do Estado da Índia poderá dispor diferentemente do preceituado na presente lei no que respeita ao funcionamento e às atribuições de órgãos de governo e a outras regras de administração.
BASE XXIII
I - ..........
II - Nas províncias de Angola e de Moçambique poderá haver secretários provinciais, nomeados e exonerados pelo Ministro do Ultramar, sob proposta do governador-geral, equiparados a inspectores superiores, cujas funções cessam com a exoneração do respectivo governador.
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III - Nas províncias a que se refere o n.º I desta base haverá um secretário-geral, com a categoria de inspector superior de administração ultramarina.
IV - Os governadores-gerais poderão delegar as suas funções executivas, exceptuadas as de administração financeira, nos secretários provinciais e no secretário-geral, cabendo ao último especialmente as respeitantes à administração política e civil e ao expediente geral.
BASE XXIV
I - .......................
II- .......................
III- ......................
IV- .......................
V - No intervalo das sessões ordinárias do Conselho Legislativo, e não estando este reunido em sessão extraordinária ou sendo inconveniente ia sua convocação, poderá o governador publicar diplomas legislativos, ouvido o Conselho de Governo.
BASE XXV
I- ......................
II- .....................
III- .....................
a) Aos contribuintes, pessoas singulares de nacionalidade portuguesa, recenseados com o mínimo de contribuição directa indicado no mesmo estatuto.
BASE XXX
I -
II - O governador-geral deverá ouvir o Conselho de Governo para o exercício das atribuições seguintes e das que forem especificadas no estatuto político-administrativo da província:
a) Regulamentar a execução das leis, decretos-leis, decretos e mais diplomas na província, que disso careçam;
b) Exercer a acção tutelar prevista na lei sobre os corpos administrativos e as pessoas colectivas de utilidade pública administrativa.
BASE XXXIV
O Conselho de Governo será ouvido pelo governador para o exercício da sua competência legislativa, de acordo com a Constituição, a presente lei e o estatuto da respectiva província, e pertencem-lhe as funções consultivas atribuídas no n.º I da base XXX ao Conselho de Governo das províncias de governo-geral.
BASE XXXV
I - Em cada província funcionará, junto do governador e por ele presidida, uma secção permanente do Conselho de Governo, à qual compete emitir parecer, em lugar do mesmo Conselho} sempre que lhe seja pedido e designadamente nos casos referidos pelo n.º 11 da base XXX, nos outros em que o seu parecer seja exigido na lei e sobre os assuntos respeitantes ao governo e administração da província que para esse fim lhe forem apresentados pelo governador.
II - ......................
BASE LVIII
I- .......................
II- ......................
III- .....................
IV - De harmonia com o diploma legislativo a que se refere o número anterior, organizar-se-á o orçamento, que, ouvido o Conselho de Governo, nas províncias de governo-geral, ou a secção permanente do Conselho de Governo, nas outras, será mandado executar pelo governador.
Palácio de S. Bento, 4 de Abril de 1955.
Albano Rodrigues de Oliveira.
Francisco José Vieira Machada.
Francisco Monteiro Grilo.
Joaquim Moreira da Silva Cunha.
Vasco Lopes Alves.
António da Silva Rego.
Luís Supico Pinto.
Afonso Rodrigues Queiró, relator.
IMPRENSA NACIONAL DE LISBOA