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REPÚBLICA PORTUGUESA
ACTAS DA CÂMARA CORPORATIVA N.º 79
VII LEGISLATURA 1959 5 DE DEZEMBRO
PARECER N.º 24/VII
Projecto de proposta de lei n.º 508
Autorização das receitas e despesas para 1960
A Câmara Corporativa, consultada, nos termos do artigo 105.º da Constituição, acerca do projecto de proposta de lei n.º 508, elaborado pelo Governo sobre a autorização das receitas e despesas para 1960; emite, pela sua secção de Interesses de ordem administrativa (subsecções de Política e administração geral e de Finanças e economia geral), sob a presidência de S. Ex.ª o Presidente da Câmara, o seguinte parecer:
I
Apreciação na generalidade
§ 1.º
Introdução
1. O projecto de proposta de lei de autorização para 1960 obedece, tanto na forma como no fundo, a critérios essencialmente análogos aos que têm inspirado as últimas leis de meios, a respeito dos quais esta Câmara se pronunciou em pareceres anteriores.
2. Quanto à forma de apresentação, mais uma vez se regista, com o devido aplauso, o facto de a proposta continuar a ser precedida de extenso e bem elaborado relatório do Sr. Ministro das Finanças, que, a par de elucidativa análise dos dados referentes à conjuntura económica externa e interna, fornece elementos de interesse para a fundamentação dos preceitos que integram o contexto da futura lei.
A tal respeito, a Câmara limita-se a renovar a sugestão, formulada no parecer do ano transacto, de o relatório ser acompanhado de sumário que permita formar uma ideia de conjunto do plano adoptado e localizar facilmente os assuntos.
3. Pelo que toca ao fundo, também a proposta reafirma as linhas gerais de política financeira que persistentemente têm vindo a ser definidas pelo Governo, com vista ao progressivo desenvolvimento do País, e cujos objectivos fundamentais podem assim resumir-se estímulo ao crescimento económico, salvaguarda da estabilidade monetária, elevação das condições de vida social, com particular referência às que directamente interessam aos servidores do Estado.
As únicas disposições inovadoras referem-se precisamente a este último aspecto e dizem respeito à revisão das pensões de aposentação, reforma, reserva e invalidez (artigo 9.º), à concessão de um subsídio por morte nos herdeiros dos servidores do Estado (artigo 10.º) e ao alargamento, ao cônjuge e filhos do funcionário, dos benefícios da assistência na tuberculose (artigo 11.º).
4. A estabilidade formal e substancial da proposta em apreço relativamente às dos anos pretéritos mais próximos leva naturalmente a Câmara Corporativa, até para evitar repetições inúteis, a ser este ano especialmente sucinta nas suas considerações.
Uma outra circunstância de ordem geral concorre também nesse sentido.
É a seguinte. A experiência tem revelado não ser materialmente possível ao Governo - sem embargo dos persistentes esforços realizados nesse sentido, que a esta Câmara apraz reconhecer apresentar as propostas de
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lei de finanças com antecedência suficiente para permitir a elaboração de um longo e pormenorizado estudo da matéria.
Acresce que este estudo, à parte um ou outro aspecto de pormenor, tem sido feito com esclarecido critério nos relatórios que, de há uns anos para cá, acompanham aquela proposta.
Tais circunstâncias parece deverem conduzir a Câmara a imprimir aos seus pareceres uma estrutura simplificada, restringindo-os, quanto à generalidade, a um trabalho de síntese das coordenadas de natureza económica e financeira em que se enquadra a lei de meios para o ano seguinte e, na especialidade, a um exame conciso do articulado da proposta, fazendo incidir especialmente a análise sobre as disposições inovadoras.
Deve, aliás, dizer-se que semelhante orientação é a que tem vindo já a ser definida nos últimos anos.
§ 2.º
Breves considerações sobre a conjuntura económica a) Economia mundial
5. Gomo em anos anteriores, a breve síntese que seguidamente se apresenta reporta-se, de modo geral, ao período que vai de meados de 1958 a meados de 1959, em confronto com o período homólogo precedente. Entende-se que a referência a anos completos permite uma visão mais exacta das tendências conjunturais.
A situação da economia do globo a meio do corrente ano revelava perspectivas mais animadoras do que as verificadas doze meses antes.
Vencida a crise depressiva que em meados de 1958 ameaçava as economias americana e europeia, pode dizer-se que a partir do 1.º semestre de 1959 a produção mundial retomou a fase expansiva.
O efeito mais grave da recessão foi, porventura, a queda dos preços das matérias-primas, a qual afectou duramente a economia dos países menos desenvolvidos - que auferem da exportação desses bens os recursos indispensáveis à sua economia e ao custeio dos seus programas de desenvolvimento.
Em contrapartida, aquela baixa de preços veio beneficiar as indústrias europeias, ajudando-as a combater as consequências da recessão.
Os índices da produção industrial publicados pela Q. E. C. E. confirmam a evolução que acaba de resumir-se:
QUADRO I
Índices da produção industrial
(1953=100)
[Ver quadro na imagem]
Perspectivas menos favoráveis prevalecem ainda nos países essencialmente dedicados à produção de bens primários, sendo certo não se esperarem sensíveis acréscimos na procura de matérias-primas e existirem avultados stooks de muitas delas. For isso, os respectivos preços continuavam, nos meados do ano, de modo geral, em nível baixo relativamente ao de 1958.
Por decisão do Banco Mundial e do Fundo Monetário Internacional, tendo em vista auxiliar o crescimento económico dos países insuficientemente desenvolvidos, foi criada, em Outubro último, a Associação de Fomento Internacional, com o capital inicial de 1 bilião de dólares.
O último relatório da F. A. O. calcula para o ano agrícola de 1958-1959 um acréscimo de 4 por cento na produção alimentar relativamente a 1957-1958. Algumas produções -como o café e o cacau- prevê-se excedam o consumo. Pelo contrário, no algodão parece tender-se para o abaixamento geral das existências.
As correntes do comércio mundial têm-se modificado em sentido particularmente propício aos países europeus, o que pode significar -no que respeita às trocas enro-americanas - ter a produção europeia melhorado as suas condições de competição. De outra banda, a industrialização intensa do Japão e dos países colectivistas, bem como de certo número de nações afro-asiáticas e da América Latina, tem criado dificuldades ao escoamento de algumas produções dos Estados Unidos.
Na evolução do comércio externo da Europa Ocidental assumiram especial relevo as exportações. No 1.º semestre deste ano o acréscimo naquele sector excedeu 1 bilião de dólares, em confronto com idêntico período de 1958.
A ajuda norte-americana aos países subdesenvolvidos e a evolução desfavorável dos trocas comerciais desequilibraram a balança de pagamentos dos Estados Unidos, determinando saídas contínuas de ouro desde Janeiro de 1958.
Para o ano em curso o déficit daquela balança foi recentemente estimado pelo secretário do Tesouro em cerca de 4 biliões de dólares. Daí a insistência das autoridades americanas no sentido de serem levantadas as restrições europeias à importação de mercadorias da zona do dólar, o que parece ter acolhimento favorável por parte dos compradores europeus, sendo certo, aliás, que o período de escassez de dólares pode considerar-se ultrapassado.
6. No sector da moeda e do crédito dir-se-á que em 1958-1959 as taxas de desconto dos bancos centrais, com excepção das dos Estados Unidos e do Canadá, acusaram tendência decrescente:
QUADRO II
Taxas de desconto dos bancos centrais
(Em 30 de Junho)
[ver quadro na imagem]
Fonte: Boletim das Nações Unidas e Boletim da Reserva Federal dos Estados Unidos.
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Como se depreende deste quadro, a Suíça e Portugal continuam a praticar as taxas mais baixas do Mundo.
Por seu turno, subiram as disponibilidades monetárias na generalidade dos países, com um ritmo moderado na maior parte deles e por forma acelerada em três nações sul-americanas - Brasil, Argentina e Chile.
Estes últimos países não conseguiram, furtar-se a acentuadas pressões inflacionistas: o custo de vida subiu, de meados de 1958 a meados de 1959, cerca de 26 por cento no Brasil, 74 por cento na Argentina e 27 por cento no Chile.
Pelo contrário, nos países cujo crescimento económico1 se tem processado em cadência regular, a expansão dos meios de pagamento foi na maior parte absorvida pelos investimentos e pela acrescida procura de bens e serviços. Assim, por exemplo, a Holanda, a Inglaterra, a Alemanha Ocidental, a Itália, Israel e o Japão, com incrementos monetários da ordem dos 10 a 16 por cento, acusam elevações de preços de 0 a 3 por cento.
Enfim, pode dizer-se, de uma maneira geral, terem os preços revelado tendência muito moderada para a alta na maior parte dos países da Europa Ocidental e na América do Norte.
7. Deste rápido escorço deduz-se estarem, em suma, criadas as condições favoráveis para o acréscimo do ritmo de expansão da economia do globo, prevendo-se, quanto à Europa Ocidental, que o produto nacional bruto se eleve, no conjunto dos países e para o ano corrente, em cerca de 3 por cento, ou seja a uma taxa sensivelmente superior à de 1958, que não ultrapassou 1,9 1.
b) Economia portuguesa metropolitana
8. O ano de 1958 foi para a economia da metrópole o mais desfavorecido do sexénio em que se executou o I Plano de Fomento.
Não obstante melhorias apreciáveis registadas no conjunto das indústrias transformadoras e da energia eléctrica e serviços, as consequências, sobretudo, de um mau ano agrícola, dado o peso deste sector nas actividades económicas do País, provocaram diminuição acentuada da taxa de incremento do produto nacional bruto, a qual não excedeu 1,5 por cento, ao passo que nos cinco anos precedentes a média de acréscimo fora de 4,2.
Em compensação, os referidos sectores da indústria transformadora e da energia eléctrica - cujo crescimento ú pedra de toque do futuro da economia portuguesa - actuaram percentagens de expansão relativamente satisfatórias, bastante superiores às verificadas no conjunto da Europa Ocidental (cf. supra, n.º 5).
A capitação do produto manteve-se, como era de supor, em nível baixo, continuando, sobretudo, a revelar melhorias proporcionalmente inferiores às do produto, por efeito de coeficientes mais elevados de acréscimo da população.
É o que se documenta neste quadro:
QUADRO III
Variações percentuais do produto nacional bruto (ao custo dos factores) e da sua capitação 1
(Preços de 1954)
[Ver quadro na imagem]
1 Como o apuramento do produto nacional bruto só respeita ao continente, mas as estimativas da população publicadas pelo Instituto Nacional de Estatística para os anos intercensitários (v. Anuário Demográfico, 1958, p. LVI) abrangem as ilhas adjacentes, o cálculo da população continental para os referidos anos fez-se aplicando a regra proporcional, baseada na relação entre a população do continente e a população total segundo os dados do ultimo censo.
9. Para o ano corrente prevê o relatório ministerial (n.º 54), com base em cifras respeitantes ao 1.º semestre, uma taxa de crescimento do produto sensivelmente dupla da de 1958.
A evolução sectorial naquele semestre revela, com efeito, apreciável expansão das actividades secundárias e terciárias - nomeadamente nas indústrias de alimentação (excepto conservas de peixe), têxteis, químicas e petróleos, cerâmicas, cimento, metalúrgicas e metalomecânicas, tabaco e papel -, assim como na produção de electricidade e nos transportes e comunicações - embora não acompanhada por evolução paralela nas actividades agro-pecuárias, na pesca e nas indústrias extractivas. Aqui, porém, ao contrário do que sucedeu, em 1958, as tendências desfavoráveis parece não serem de molde a diminuir por forma muito sensível o resultado final proveniente das melhorias naqueles outros sectores.
Deve dizer-se, no entanto, que este resultado, a confirmarem-se as previsões, não traduz ainda um ritmo de desenvolvimento satisfatório em face das prementes necessidades da nossa economia.
10. Vista sob o ângulo da despesa nacional, a evolução da economia metropolitana em 1958-1959 suscita igualmente algumas reflexões.
Relativamente ao consumo, os cifras para 1958, quando olhadas em valores absolutos e sobretudo no que toca à respectiva taxa de acréscimo, também não nos oferecem um panorama reconfortante. Mas, atendendo ao fraco incremento do produto nacional nesse ano, a diminuta expansão do consumo teve em compensação a vantagem de não ser factor de pressões in-
1 Cf. relatório da proposta, n.º 9.
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flacionistas, notando-se até ter sido aquele o primeiro ano, desde 1955, em que a variação do consumo, tal como a do conjunto da procura interna, se processou a ritmo inferior ao do produto, isto é, da oferta global.
A esse facto - entre outros - se deve a estabilidade de preços que caracterizou o período em referência e o relatório da proposta põe em relevo citando o facto notável de ser Portugal, entre 35 países, aquele que acusa, de 1948 para cá, menor taxa de depreciação da moeda (cf. relatório, n.º 53).
11. As cifras relativas à formação de capital fixo apresentam em 1958 resultados que podem considerar-se satisfatórios, dada a importância primacial desse factor no crescimento económico. A taxa de aumento apurada - 9,5 por cento - foi a mais alta de todo o sexénio e o quantitativo do capital constituído naquele ano representou 16,5 por cento do valor do produto nacional. A melhoria foi mais sensível no sector privado do que no Estado - o que também é digno de nota-, ao contrário do que vinha sucedendo desde 1953.
No quadro IV observa-se como a formação bruta de capital fixo se intensificou a partir de 1957:
QUADRO IV
Produto nacional e formação de capital fixo
(Preços de 1954)
[Ver quadro na imagem]
Fonte: quadro II anexo à proposta de lei.
A estas taxas relativamente elevadas de formação de capital não deve, em todo o caso, Ter correspondido um coeficiente marginal capital/produto igualmente satisfatório, tendo em vista, por um lado, a frequência dos maus anos agrícolas e, por outro, a orientação, de vultosos investimentos parte dos quais incluídos no I Plano de Fomento - para aplicações não directamente reprodutivas. Basta atentar, por exemplo, em que na soma de 46 617 milhares de contos, que representa o global da formação de capital fixo de 1953 a 1958, nada menos de 17 828 milhares - ou seja 38,3 por cento - foram investidos em transportes e comunicações e em casas de habitação 1.
12. No capítulo dos investimentos, cumpre ainda referir, em breve súmula, os resultados da execução do I Plano de Fomento e algumas notas a propósito da entrada em vigor do II Plano.
Quanto ao Plano para 1953-1958, importa ter presente que a sua contribuição para o potencial económico do País se cifrou em 20 por cento do total dos investimentos realizados na metrópole durante o sexénio. As importâncias aqui despendidas por conta do Plano andaram ao redor dos 10 milhões de contos, ou
sejam 85 por cento das previsões - o que não pode deixar de considerar-se digno de ponderação e apreço.
O único sector com atrasos salientes foi o da colonização interna -por falta, sobretudo, da oportuna adopção de algumas providências legais necessárias -, mas a agricultura, no global das realizações, situou-se a nível paralelo ao do conjunto.
Cumpre ainda notar - como se faz no relatório da proposta - que grande parte dos benefícios do I Plano virão a projectar-se somente em anos vindouros.
Quanto ao Plano para 1959-1964, pode dizer-se, pelo que toca à metrópole, que ele ambiciona ser, e de facto é, mais do que um programa de investimentos - e principalmente de investimentos públicos em infra-estruturas, como foi o I Plano -, um verdadeiro instrumento de fomento económico, com ponderada selecção e hierarquização de objectivos e participação substancial do sector privado. O mesmo não poderá dizer-se no que respeita ao ultramar, mas aqui o problema exorbita do âmbito deste parecer e, por isso, não se lhe fará mais detida alusão.
O primeiro ano de vigência do II Plano, porque se tratava de um período de transição e adaptação, era de prever desse lugar a atrasos. Estes, até 30 de Junho, andavam ao redor dos 56 por cento: em vez de 2 milhões de contos, que, aproximadamente, deviam estar gastos naquela data, apenas se haviam despendido 880 mil, ou seja, 44 por cento da previsão.
Tal como sucedeu com o I Plano - e se frisa também no relatório ministerial -, nenhum dos atrasos se deveu a dificuldade ou escassez de financiamentos, mas antes à falta de alguns pressupostos de ordem técnica e bem assim de instrumentos jurídicos e institucionais indispensáveis à efectivação das realizações programadas.
13. A procura interna atingiu, em 1958, 63 052 milhares de contos, enquanto o produto nacional, a preços de mercado, somou 59 549 milhares.
A diferença, coberta essencialmente pela importação de bens e serviços, foi em todo o caso inferior à do ano precedente, e, por outro lado, o valor das exportações e dos rendimentos auferidos do estrangeiro acusou uma melhoria de 4,6 por cento em relação a 1957 - o que teve benéfico influxo sobre o montante do produto nacional.
14.ºA evolução do sector da moeda e do crédito no ano económico de 1958-1959, em confronto com 1957-1958, caracterizou-se essencialmente por uma expansão muito pronunciada do crédito distribuído pelo sistema bancário, sobretudo no 2.º semestre de 1958.
Quanto à circulação fiduciária, o seu crescimento em 1958-1959 - 425 mil contos - foi de cerca de metade do verificado no ano anterior.
O conjunto dos depósitos do sistema bancário aumentou, no mesmo período, em 3 milhões de contos, mais 995 mil do que um ano atrás.
Por seu turno, a progressão do crédito autorizado em 1958-1959 cifrou-se em 2687 milhares de contos, ou seja um acréscimo de 906 mil contos sobre 1957-1958.
Note-se, porém, que no 1.º semestre de 1959 a expansão da moeda escriturai foi mais moderada do que em período análogo de 1958, contrabalançando assim o alargamento excepcional verificado no semestre anterior.
No quadro seguinte estabelece-se o confronto entre as taxas de acréscimo da procura interna, dos meios de pagamento e do crédito, a semelhança do que se fez no parecer de há um ano.
1 A preços de 1954 Cf. Estatísticas Financeiras, 1958
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QUADRO V
Procura interna, meios de pagamento e crédito distribuído
[Ver quadro na imagem]
(a) 31 do Agosto.
Fonte: Estatística Financeira de 1953 a 1938 e Boletim Mental de Estatística de Setembro de 1959.
As taxas médias revelam que entre o ritmo de expansão da procura ide bens e serviços e o dos meios de pagamento não houve disparidade sensível. A divergência mais saliente corresponde a 1958, ano em que o volume de disponibilidades monetárias se expandiu em medida muito maior do que a procura. Mas no ano anterior sucedera o fenómeno inverso. A compensação assim operada favoreceu a relativa estabilidade de preços, que, como se disse, constituiu uma das características marcadas do período em causa.
No mesmo período, a expansão do crédito processou-se a uma cadência quase tripla, da utilização dos recursos internos, mas o seu reflexo nos meios de pagamento foi em parte atenuado pelo ritmo muito menor do crescimento da circulação fiduciária e, noutra parte, absorvido pelo financiamento das actividades económicas. Note-se ainda que, no 2.º semestre de 1958, cerca de 45 por cento do incremento de crédito verificado proveio do banco emissor e só parcialmente se transmitiu aos meios de pagamento em poder do público, pois em cerca de 1 milhão de coutos foi reforçar as reservas de caixa dos estabelecimentos bancários.
15. Continuaram em 1958-1959 a observar-se fracos progressos nas transacções de títulos - apenas 2 por cento no 1.º semestre do ano corrente em relação a idêntico- período de 1958 -, não obstante o considerável incremento do quantitativo de obrigações cuja emissão foi autorizada.
Aquela reduzida progressão contrasta - já se notara no parecer sobre a Lei de Meios para 1959 - com o pronunciado empolamento das transacções sobre prédios, o que significa continuar o público a dar preferência aos investimentos imobiliários.
O quadro VI é elucidativo a tal respeito.
QUADRO VI
Transacções sobre títulos e sobre prédios
[Ver quadro na imagem]
(a) Não disponível.
Fonte: Boletim Mensal do Instituto Nacional de Estatística.
O fenómeno que volta a assinalar-se tem, como é óbvio, relevância decisiva - além do mais, na marcha do Plano de Fomento em curso. Como esta Câmara igualmente teve ocasião de frisar no aludido parecer, Uma vez que no II Plano, ao contrário do que sucedia no anterior, as fontes de financiamento não dependentes do Estado representam cerca de 60 por cento do total, é imprescindível acrescer os estímulos ao investimento privado, - em grande porte através de medidas de desoneração fiscal -, a fim de evitar que a eventuais atrasos por motivos de ordem técnica ou institucional possam adicionar-se outros provenientes de carência de disponibilidades.
Neste sentido tem a política financeira um papel de grande interesse a desempenhar, e são já em apreciável número e importância os diplomas sobre incentivos fiscais promulgados nos últimos anos. Destaca-se, entre outros, o Decreto-Lei n.º 42 301, de 4 de Junho de 1959, que permite dispensar ou reduzir o imposto sobre a aplicação de capitais, quando se trate de aumento de capital para a realização de empreendimentos incluídos em planos de fomento.
A recente criação do Banco de Fomento Nacional inscreve-se, por igual, entre os elementos institucionais de primacial relevo na política de incitamento e orientação dos capitais privados para os empreendimentos do Plano. O facto foi justamente salientado em discurso do Sr. Ministro das Finanças quando da celebração da escritura de constituição do novo instituto de crédito, em 4 de Agosto último.
No que diz respeito ao crédito externo, também as possibilidades de recurso do País a essa fonte de financiamento foram, consideràvelmente reforçadas com a admissão de Portugal nos organismos internacionais do sistema de Bretton-Woods, consoante se esclarece, com inteira pertinência, no relatório da proposta de lei
em exame.
16. A balança de pagamentos, que em 1958 se saldara com o resultado positivo de 826 000 contos, apresentava no final de Julho do ano corrente um pequeno déficit de 28 000 contos, que se presume deva reduzir-se ou até eliminar-se por virtude da evolução normalmente mais favorável que se regista nos últimos meses de cada ano.
No que diz respeito à balança comercial, já se aludiu à melhoria verificada em 1958 e à sua influência benéfica nas cifras do produto nacional.
Se se fizer incidir a análise sobre o período Julho de 1958-Junho de 1959, o panorama modifica-se um tanto. Em 30 de Junho deste ano o saldo negativo das trocas comerciais exprimia-se por um quantitativo de 5526 milhares de contos, o que significa um agravamento de 217 milhares de contos com referência a 1957-1958.
Os valores das importações aumentaram em 1958-1959 de 77 000 contos (cerca de 0,6 por cento) relativamente a 1957-1958. O agravamento verificou-se sobretudo nos sectores das máquinas e produtos fabricados. Em contrapartida, baixaram os preços do ferro, aço e cobre. E reduziram-se os volumes do carvão e sulfato de amónio: quanto ao primeiro, pela menor utilização das centrais térmicas; no tocante ao segundo, pelo acréscimo da produção nacional daquele adubo.
Nas exportações; embora a tonelagem tenha beneficiado de um acréscimo de 3 por cento, os respectivos valores caíram cerca de 2 por cento. Nesta baixa tiveram posição destacada os tecidos de algodão. Cabe aqui uma referência, embora sucinta, à recentíssima assinatura pelo nosso país do chamado «Acordo de Estocolmo», que estabelece entre sete países - Inglaterra, Suíça, Dinamarca, Suécia, Noruega, Áustria
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e Portugal - a Associação Europeia de Comércio Livre.
É objectivo da Associação estreitar a cooperação económica entre os países membros, com vista à utilização racional dos recursos naturais, ao pleno emprego e à elevação do nível de vida.
A respectiva convenção começa a vigorar em 1 de Janeiro de 1960 s prevê um sistema de reduções progressivas de tarifas aduaneiras. Portugal beneficia de diversas cláusulas especiais, atendendo ao condicionalismo peculiar da sua estrutura económica e à necessidade de proteger as indústrias de exportação. Designadamente ficou previsto que certos desagravamentos alfandegários se efectuarão, por parte do nosso país, a ritmo sensivelmente mais lento do que pelos restantes associados.
A Câmara Corporativa congratula-se pelo êxito alcançado na negociação do acordo e exprime os seus votos no sentido de que ele venha efectivamente a traduzir-se num instrumento propício ao futuro da economia do País.
17. Besta dizer algumas palavras sobre as perspectivas conjunturais para 1960.
Concorda esta Câmara com os prognósticos formulados a tal respeito no relatório ministerial: os indicadores da actividade económica externa e o conjunto de providências tomadas pelo Governo com o objectivo de assegurar a continuidade da política de desenvolvimento - nas quais assume particular significado a execução do II Plano de Fomento - virão naturalmente a constituir factores favoráveis para a conjuntura nacional no próximo ano.
Espera-se que semelhantes factores permitam efectivamente acelerar o ritmo daquele desenvolvimento e obter taxas de acréscimo do produto mais altas do que as verificadas nos últimos anos, em especial superiores às do incremento demográfico, sem o que os resultados produtivos não poderão contribuir para a ambicionada melhoria cio nível de vida da população.
Simultaneamente, importa assegurar uma repartição cada vez mais equitativa do produto nacional, a fim de que a uma oferta acrescida de bens e serviços corresponda uma procura em ritmo paralelo, nomeadamente no aspecto do consumo privado.
Em todos estes objectivos a política financeira assume posição de primacial importância, quer proporcionando certas condições necessárias à participação directa do Estado no processo produtivo - mediante investimentos públicos ou colaboração em empresas de economia mista -, quer por via indirecto, através da fiscalidade - estimulando o aforro, mobilizando e orientando a aplicação dos capitais privados, promovendo a melhoria da distribuição dos resultados da produção -, quer ainda facultando os meios materiais requeridos pelo crescente consumo estadual de bens e serviços.
A proposta da Lei de Meios para 1960 utiliza alguns destes instrumentos da política financeira, como passamos a ver.
§ 3.º
Aspectos gerais da proposta da Lei de Meios para 1960
18. Os traços mais salientes da proposta de lei de autorização de receitas e despesas para o próximo ano podem assim esquematizar-se:
Nas receitas:
1) Manutenção das disposições vigentes em matéria tributária, enquanto não forem publicados os diplomas de reforma dos impostos profissional, predial, industrial, de aplicação do capitais e complementar (artigo 4.º);
2) Redução imediata da taxa de contribuição predial rústica nos concelhos onde as novas matrizes cadastrais tenham entrado em vigor após 1 de Janeiro de 1958 [artigo 4.º, alínea a)].
Nas despesas:
1) Revisão das pensões de aposentação, reforma, reserva e invalidez (artigo 9.º);
) Concessão de um subsídio por morte aos herdeiros dos servidores do Estado (artigo 10.º) ;
3) Alargamento da assistência na tuberculose aos cônjuges e filhos dos mesmos serventuários (artigo 11.º);
4) Prosseguimento do programa geral de luta contra a tuberculose (artigo 12.º);
5) Investimentos públicos, tendo em vista (artigos 13.º a 17.º):
a) Os empreendimentos incluídos para o próximo ano no II Plano de Fomento;
b) Obras e aquisições determinadas por leis especiais;
c) Despesas extraordinárias, com a seguinte ordem de preferências:
Fomento económico;
Educação e cultura;
Realizações de interesse social;
d) Auxílios financeiros aos meios rurais;
6) Compromissos internacionais de ordem militar (artigo 19.º).
De modo geral, a estrutura deste programa de política financeira não suscita qualquer reparo e pode considerar-se adequada ao condicionalismo presente da economia portuguesa, cujo quadro percorremos sumariamente no parágrafo anterior.
19. A taxa de crescimento das receitas públicas em 1958 desceu para cerca de metade da do ano imediatamente anterior.
Pode acompanhar-se a evolução dessas receitas, em comparação com a do produto nacional, através do quadro seguinte, em que se actualizam os dados insertos no parecer sobre a Lei de Meios para o ano corrente:
QUADRO VII
Receitai públicas e produto nacional
[Ver quadro na imagem]
(a) Inclui serviços autónomos o organismos do coordenação económica.
(b) 31 de Agosto.
Continua a verificar-se nas receitas públicas a flutuação já anteriormente observada: a um ano de forte incremento sucede outro de muito menor acréscimo.
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Como se disse nó parecer de há um ano, a dada a predominância dos impostos indirectos - designadamente dos que recaem sobre a importação - no sistema tributário, parece serem principalmente os movimentos da balança comercial que explicam o perfil da curva das receitas».
O afrouxamento verificado em 1958 na importação de bens e serviços (menos 1,6 por cento) afigura-se confirmar aquela explicação, sendo certo que a taxa de subida das receitas ordinárias foi de 13,2 por cento, ao passo que a da tributação indirecta não excedeu 3,5 por cento.
Em relação a 1959, é de prever maior ímpeto de subida das receitas públicos, atendendo a que a taxa de acréscimo dos primeiros oito meses, consoante o quadro acima (4,8), embora inferior à correspondente a todo o ano de 1958, é sensivelmente mais alta do que a apurada em período homólogo deste ano (3,7), sendo certo que o maior fluxo de cobranças se verifica normalmente nos últimos meses.
20. Pela primeira vez, nos seis anos a que se reporta o quadro acima, a curva das receitas seguiu um movimento paralelo ao do produto nacional - no sentido descendente.
Mas, sem embargo da atenuação de ambas as percentagens de acréscimo, a respeitante aos réditos públicos continuou a situar-se a nível mais alto - cerca do duplo - do que a do produto.
Isto significa que o peso da carga, fiscal manteve a tendência de agravamento, verificada ininterruptamente no período considerado.
É o que se documenta no seguinte mapa:
QUADRO VIII
Carga fiscal
[Ver quadro na imagem]
(a) Conta Coral do Estado do 1957 e 1958, pp. XLIX e LI respectivamente.
(b) Relatório da proposta.
(c) Juntai de provinda, juntas gorais dos distritos autónomos o camarás municipais: recolhas do Impostos e taxas cobradas nos anos do 1956 o 1957 (Estatística Financeira, 1958, pp. 139 a 141).
(d) Recolhas orçamentadas para 1959 dos organismos incluídos no preâmbulo do Orçamento Geral do fitado, pp. LXIV e LXV (jóias e quotas, taxas, percentagens o diferenciais).
(e) Elementos fornecidos pelo Instituto Nacional do Estatística.
(f) Prémios líquidos em 1956 e 1957 (Anuário Estatístico, 1957, p.96).
(g) Relatório do conselho de administração da Caixa Geral do Depósitos, Crédito e Previdência, gerência do 1958, pp. 58 e 54 (recolha de quotização).
A percentagem de aumento apurada para 1958
- 5,2 por cento - é ligeiramente superior à do ano precedente - 4,9 por cento - depois de corrigida esta em função das cifras definitivas do produto, nacional bruto para 1957.
O ónus determinado pela parafiscalidade, a que correspondem os cinco últimos agrupamentos do mapa acima, num total de 2711 milhares de contos, representou 22,6 por cento das imposições totais e 4,6 por cento do produto nacional - não traduzindo agravamento sensível em relação a 1957, cujas percentagens foram, respectivamente, de 22,2 por cento e 4,3 por cento (ver parecer sobre a Lei de Meios para 1959, p. 502).
21. Fora concluir esta apreciação da proposta na generalidade, resta fazer breve referência à curva das despesas públicas, estabelecendo igualmente o confronto com a evolução do produto nacional:
QUADRO IX
Despesas públicas e produto nacional
[Ver quadro na imagem]
(a) Janeiro a Agosto (relatório da proposta, quadro LVI).
Verifica-se deste quadro que, em- 1958, a taxa de acréscimo das despesas públicas, embora sensivelmente mais baixa do que um ano atrás, continuou a processar-se em plano muito mais alto do que a do produto nacional - perto do dobro. As respectivas taxas médias no sexénio confirmam análogas posições.
Nota-se, além disso, que no empolamento dos gastos públicos assumem papel destacado as despesas de investimento, com uma taxa média quase dupla das de funcionamento, o que - como já se frisou no parecer do ano passado - se afigura orientação acertada no condicionalismo presente do País.
O progresso das despesas públicas em ritmo mais acelerado do que o do produto significa, por outro lado, que a intervenção do Estado na vida económica e social do País tem vindo a acentuar-se.
O quadro que segue permite acompanhar o fenómeno nos últimos seis anos relativamente às despesas próprias nos do Estado:
QUADRO X
Despesas do Estado o produto nacional
[Ver tabela na imagem]
Fonte: 1953-1957, Estatísticas Financeiras de 1958; para 1958, relatório da proposta, quadro LI.
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Deve reconhecer-se, no entanto, que o impacto do sector público, quer em valor absoluto, quer na respectiva tendência de acréscimo, tem revelado orientação muito moderada - o que, aliás, se harmoniza com os princípios ético-polítcos do regime português no tocante à posição do Estado no sistema económico.
Esta conclusão torna-se ainda mais flagrante se só fizer o confronto com o que se passa noutros países:
QUADRO XI
Despesas públicas e produto nacional em países estrangeiros
[Ver tabela na imagem]
Fonte: II. Brochier o P. Tabatoni, Économie Financière, Paris, Prosses Universitairos de Franco, 1959, p. 61.
II
Exame na especialidade
§ 1.º
Autorização geral
ABTIGOS 1.º E 2.º
22. Os dois primeiros artigos da proposta consignam, como de costume, a autorização genérica ao Governo para cobrar as receitas e pagar as despesas públicas na gerência futura, de harmonia com as leis e princípios vigentes.
Nada tem esta Câmara a observar, pois, quanto à fornia, aqueles preceitos limitam-se a reproduzir o texto tradicional e, quanto ao fundo, continuam a ajustar-se à norma fundamental do artigo 91.º, n.º 4.º, da Constituição.
ARTIGO 3.º
23. Reitera-se aqui a disposição segundo a qual:
O Governo tomará as providências que, em matéria de despesas públicas, se tornem necessárias para garantir o equilíbrio das contas públicas e o regular provimento da tesouraria.
A Camará Corporativa recorda o que, a respeito de artigo idêntico, deixou expresso no parecer sobre a lei de autorização para 1959:
Trata-se de uma regra geral e permanente de administração financeira, cuja inclusão na Lei de Meios se tem por manifestamente inadequada. A compressão ou o condicionamento de despesas com o fim indicado no artigo - garantia de equilíbrio das contas públicas e de provimento da tesouraria - constituem matéria que, sem dúvida, cabe nas funções normais do Governo. For isso se sugere a eliminação do preceito.
Nada se julga útil acrescentar.
§ 2.º
Política fiscal
ARTIGO 4.º
24. Insere este artigo diversas normas fiscais. de aplicação transitória, enquanto não entrarem em vigor os diplomas de reforma do imposto profissional, da contribuição predial, do imposto sobre a aplicação de capitais, da contribuição industrial e do imposto complementar.
No parecer sobre a Lei de Meios para 1959 teve a Câmara Corporativa ensejo de aludir aos antecedentes da reforma tributária em estudo e de se pronunciar sobre os princípios de ordem económico-financeiro e jurídico-fiscal que, segundo o relatório do Governo então apresentado, inspiram a mesma reforma 1.
No mesmo parecer examinou ainda a Câmara, sumariamente, o Código da Sisa e do Imposto sobre as Sucessões e Doações, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 41 969, de 24 de Novembro de 1958 2.
Não foi entretanto publicado nenhum dos restantes diplomas de reforma tributária anunciados nessa ocasião, e daí a necessidade de manter as disposições transitórias incluídas no artigo ora em apreço, as quais essencialmente reproduzem preceitos idênticos das últimas leis de meios, como passamos a ver.
25. A alínea a) diz respeito às taxas da contribuição predial que hão-de vigorar em 1960.
A única alteração relativamente aos anos pretéritos consiste na diminuição da taxa para 8 por cento quanto às propriedades, cujas matrizes cadastrais tenham entrado em vigor posteriormente a 1 de Janeiro de 1958.
Fundamenta-se a modificação, conforme se infere do relatório da proposta (n.os 121 e 122), no facto de os rendimentos dos prédios cadastrados a partir daquela data serem já avaliados em função dos preços actuais dos produtos agrícolas, ao passo que anteriormente vigorava ainda o critério de tomar como base de cálculo os preços correntes antes da última guerra.
Seria, na verdade, injusto, como se salienta no relatório ministerial, sujeitar à mesma taxa os rendimentos reportados a 1940 e os referidos a 1958.
A alteração mostra-se, pois, inteiramente justificada.
26. As alíneas b), c) e d) correspondem a disposições similares das últimas leis de autorização. Nada tem esta Camará a observar a seu respeito.
27. A alínea e) mantém as alterações ao regime do imposto complementar introduzidas pela Lei de Meios para o ano corrente e pelo Decreto n.º 42 101, de 15 de Janeiro de 1959.
A Câmara Corporativa dá aqui como reproduzidas as considerações que oportunamente formulou acerca da matéria e em especial incidiram sobre o alargamento da isenção de base s algumas desperequações resultantes dais novas taxas em certos grupos de rendimentos 3.
Espera-se que, quando da reforma geral do imposto complementar, possam ser reconsiderados aqueles e outros aspectos carecidos de revisão, com vista a alcançar-se o desejável aperfeiçoamento deste importante sector do nosso sistema fiscal.
1 Actas da Câmara Corporativa n.º 32, de 6 do Dezembro de 1958, pp. 503 a 506.
2 Actas, cit. pp. 507 e seguintes.
3 Ver Actas, cit. pp. 509 e 510.
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28. O § 1.º, na parte relativa às alíneas a), c), d) e e), contém um preceito inútil, pois é evidente que tais disposições serão tácita ou expressamente revogadas pelos diplomas que vierem a ser publicados com as reformas dos vários impostos. For isso mesmo aquelas normas têm carácter transitório, como explicitamente se diz no corpo do artigo.
Quanto à alínea b), também ela se afigura redundante, e, no ponto de vista da técnica legislativa, tem ainda o defeito de se poder reportar a um período de tempo para além da vigência da Lei de Meios, na hipótese de os diplomas a que alude não serem publicados durante o ano de 1960.
Pelo exposto, julga esta Câmara dever ser eliminado o parágrafo em causa.
29. Quanto ao § 2.º, que isenta da taxa de compensação os rendimentos rústicos constantes de matrizes prediais, trata-se de preceito já inserto em leis de meios anteriores e que traduz um critério de inteira justiça fiscal.
Nada tem a Câmara a observar.
ARTIGO 5.º
30. A respeito deste artigo, os reparos que a Câmara entende dever fazer são puramente formais.
A remissão simultânea no mesmo preceito paira dois diplomas, com a agravante de um deles ser uma lei de autorização, não parece de boa técnica jurídica. Acresce que o artigo 7.º da Lei n.º 2038,- na parte que interessa, se limitava a manter em vigor os adicionais referidos no artigo durante o ano de 1950.
Sugere-se a seguinte redacção:
São mantidos no ano de 1960 os adicionais discriminados nos n.ºs 1.º e 3.º do artigo 6.º do Decreto n.º 35 423, de 29 de Dezembro de 1945.
Estes adicionais incidem nas taxas do imposto de fabrico de cerveja e dos impostos sobre espectáculos.
ABTIG0 6.º
31. Uma vez mais se repete o preceito que sujeita à expressa concordância do Ministro das Finanças a criação ou agravamento de taxas e contribuições especiais a cobrar pelos serviços do Estado, bem como pelos organismos corporativos e de coordenação económica.
Recorda-se que a Lei de Meios para 1953 (artigo 7.º) nomeou uma comissão com o encargo de propor a uniformização e simplificação do regime de receitas tributárias cobradas pelos referidos serviços e organismos.
A Câmara reitera o voto de que, simultaneamente com a próxima reforma fiscal, seja resolvido o problema daqueles tributos, evitando-se a repetição do artigo em sucessivas leis de meios.
§3.º
Funcionamento dos serviços
ÁRTIGO 7.º
32. Também a propósito deste artigo, a Câmara Corporativa não pode deixar de renovar o alvitre da sua eliminação. Trata-se, como se disse no parecer sobre a última Lei de Meios, de preceito que exprime uma regra de boa administração, a qual cabe perfeitamente nos poderes normais do Governo.
A circunstância, invocada no relatório ministerial, de cada vez mais se impor a necessidade de uma sã disciplina nos gastos públicos não modifica a natureza da citada regra nem justifica a sua inclusão na Lei de Meios, mas tão-somente obriga o Governo e as entidades responsáveis pela gestão dos dinheiros públicos a velar, com acrescido rigor, pela observância dos princípios enunciados.
ARTIGO 8.º
33. Determina-se aqui que «todas as receitas e despesas públicas de serviços autónomos ou não autónomos que não constem do Orçamento Geral do Estado passem a ser incluídas no preâmbulo ou na parte complementar do mesmo orçamento, tidas em conta as condições da respectiva aprovação».
Trata-se de um preceito destinado a dar efectiva execução à regra da unidade orçamental, que a Constituição Política consigna no seu artigo 63.º pela forma seguinte:
O Orçamento Geral do Estado para o continente e ilhas adjacentes é unitário, compreendendo a totalidade das receitas e despesas públicas, mesmo as dos serviços autónomos, de que podem ser publicados à parte desenvolvimentos especiais.
O orçamento inclui actualmente as receitas e despesas de oito serviços públicos administrativa e financeiramente autónomos: Fundo de Fomento Nacional, Emissora Nacional, Caixa Geral de Depósitos, Crédito e Previdência, Correios, Telégrafos e Telefones, Porto de Lisboa, Portos do Douro e Leixões, Hospitais Civis de Lisboa e Santa Casa da Misericórdia de Lisboa.
Além disso, do preâmbulo do Orçamento Geral do Estado constam os orçamentos globais das autarquias locais do continente e ilhas adjacentes (mapa n.º 7), das províncias ultramarinas (mapa n.º 9), dos organismos de coordenação económica e da maior parte dos organismos corporativos (mapa n.º 11).
Sucede, porém, que -como justamente se nota no relatório ministerial - a há toda uma série de elementos que não fazem parte do orçamento ....», situação que «deriva do facto de não se apresentarem elementos relativos a numerosos fundos especiais e serviços com receitas próprias».
Em anexo ao parecer desta Câmara sobre a proposta de lei de autorização para 1951 (Diário deu Sessões n.º 55, de 27 de Novembro de 1950, pp. 60 a 67) pode ver-se uma lista de nada menos de 68 fundos e serviços especiais, dos quais 59 dependentes da administração pública metropolitana e 4 da organização corporativa, que, na sua maior parte, se mantinham à margem do Orçamento Geral do Estado.
Embora com algumas modificações, essa lista continua a ter inteira actualidade e a ser suficientemente reveladora dos desvios que, ao longo dos anos, tem sofrido a regra constitucional da unidade.
É, pois, inteiramente de aplaudir o propósito do Governo expresso no artigo em causa, e, se alguma observação há a fazer, é apenas no sentido de reforçar esse propósito, aditando a expressão «fundos» ao lado da de «serviços autónomos ou não autónomos», a fim de afastar a dúvida sobre se certos fundos, autónomos têm ou não a natureza de serviços públicos para o efeito que a disposição em apreço pretende alcançar.
Ficaria assim:
Todas as receitas e despesas públicas de fundos e serviços autónomos ou não autónomos que não constem, etc. ...
É claro que este preceito em nada deve prejudicar a reforma dos fundos especiais a que se refere o artigo 18.º da proposta. Quer antes, quer depois dessa reforma, a regra da unidade exige que tais fundos constem do preâmbulo ou da parte complementar do Orçamento Geral do Estado.
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§ 4.º
Providências sobro o funcionalismo
ARTIGO 9.º
34. Por força deste preceito, pretende o Governo ficar autorizado a rever, dentro dos recursos disponíveis, as pensões de aposentação, reforma, reserva e invalidez.
Semelhante propósito -que não pode deixar de merecer inteiro apoio e aplauso por parte da Câmara Corporativa - é o natural complemento da revisão das remunerações dos servidores do Estado no activo, efectuada pelo Decreto-Lei n.º 42 046, de 23 de Dezembro de 1958; em execução da última Lei de Meios.
Recorda-se, a tal respeito, no relatório ministerial, que o princípio da actualização das pensões de aposentação proporcionalmente às alterações dos vencimentos foi consagrado no artigo 37.º do Decreto n.º 10 669, de 27 de Março de 1929, o qual remodelou o regime de aposentação dos funcionários civis quando da criação da Caixa Geral, de Aposentações.
Reza assim aquele preceito:
Sempre que tenha lugar qualquer alteração nos vencimentos ... dos subscritores na actividade, as pensões de aposentação acompanhá-la-ão proporcionalmente, de forma que os aposentados estejam sempre em correspondendo, de vencimentos com os funcionários do activo no seu respectivo quadro e categoria.
Obedece este princípio a um imperioso objectivo de justiça social, segundo o qual as pensões devem assegurar aos antigos servidores do Estado - tal como a remuneração que auferiam na actividade - os maios económicos suficientes para manter o nível de vida conforme a condição de cada um.
De outro modo, a depreciação dessas pensões por efeito da queda progressiva do valor da moeda - particularmente sentida após as duas últimas guerras mundiais- conduziria grande parte dos pensionistas à miséria.
O legislador de 1929 foi, assim, pode dizer-se, o precursor de uma tendência que hoje cada vez mais se afirma em todos os modernos sistemas de segurança social- a da actualização das pensões já subjectivadas em referência aos índices do custo da vida ou dos salários 1.
Simplesmente, pretendeu-se naquela data que o reajustamento das pensões em correlação cora os vencimentos se efectuasse por força das receitas de quotas da Caixa Geral de Aposentações, então constituída, e, por isso, suspendeu-se a execução do princípio enquanto a Caixa não pudesse prescindir do auxílio do Estado (§ 2.º do citado artigo 37.º).
Como, porém, o regime financeiro adoptado para a Caixa Geral de Aposentações foi o de «repartição», e não o de «capitalização», era desde logo evidente que o reajustamento das pensões naqueles termos apenas poderia fazer-se mediante aumentos progressivos de quotizações, se se quisesse dispensar a contribuição, do erário público.
Ora a experiência revelou, durante estes 30 anos de vigência do sistema, que o agravamento frequente de quotizações não era viável e que o equilíbrio financeiro a instituição somente poderia assegurar-se mediante a substancial e crescente participação do Estado.
Para se ter uma ideia concreta da inviabilidade do regime inicialmente previsto, basta dizer que, cifrando-se, hoje em dia, em cerca de dois terços a participação do Estado nas receitas da Caixa Geral de Aposentações, a realização actual do objectivo preconizado no decreto de 1929 exigiria que a percentagem da quotização para a Caixa subisse pura o triplo, ou seja para cerca de 18 por cento das remunerações!
A contribuição do Estado parece, pois, ser uma peça fundamental do equilíbrio financeiro do sistema, e não mero auxílio transitório, como se supunha em 1929: Aliás, ela não representa mais do que a quota patronal no custeio do regime de segurança social dos servidores do Estado - como sucede na generalidade dos países e está, de Testo, em correspondência com o que se verifica no sector privado.
Pode até acrescentar-se que, nesse aspecto, a entidade patronal Estado não se encontra, entre nos, em situação mais gravosa do que as empresas particulares, pois enquanto estas suportam, de modo genérico, 73,1 por cento do custo da organização de previdência social (15 por cento dos ordenados e salários para um total de 20,5), os encargos do Estado com a Caixa Geral de Aposentações, o Montepio dos Servidores do Estado e o abono de família ao funcionalismo não excedem 69,3 por cento do ónus global com os benefícios correspondentes, como se vê dos seguintes números:
QUADRO XII
[Ver quadro na imagem]
É certo que, no tocante ao Estado, se não consideram nestas cifras, entre outros, o encargo com o pagamento dos vencimentos por inteiro durante os impedimentos por doença, nem os que hão-de resultar dos alargamentos de benefícios previstos nos artigos 10.º e 11.º da proposta em apreço. Mas, em contrapartida, também na receita de quotizações se não considerou o acréscimo resultante da última revisão de vencimentos.
De qualquer forma, as diferenças não serão de molde a alterar sensivelmente a ordem de grandezas que acaba de assinalar-se.
Por outro lado, importa observar que aio sistema vigente de pensões ao funcionalismo, e dado que o regime financeiro é, como se disse, o de repartição -com pequenas reservas de cobertura -, não tem, evidentemente, aplicação o principio da proporcionalidade estrita entre quotas (prémios) e pensões, que é próprio do seguro privado.
A regra consignada na lei é antes a de proporcionalidade entre pensão, número de anos de serviço e vencimento (Decreto n.º 16 669, citado, artigo 7.º).
Assim, por exemplo, um funcionário com três anos em determinada categoria tem direito a pensão igual à de um outro com vinte anos na mesma categoria,
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desde que ambos coutem idêntico tempo de serviço.
Quer dizer: a pensões iguais corresponderam quotizações muito diferentes.
De tudo o que fica exposto resulta, em suma, que o princípio da actualização das pensões em função dos vencimentos, a qual corresponde, como vimos, a um propósito de indeclinável justiça, não poderá deixar de fazer-se, agora e de futuro, com base na participação do erário público, a menos que se modifique o regime financeiro em que assenta o sistema ou se recorra a um agravamento das quotizações. Ambas as hipóteses, porém, não se antolham viáveis nas condições presentes.
Parece, pois, que a suspensão determinada no aludido § 2.º do artigo 37.º do Decreto n.º 16 669 deixou de ter sentido. O preceito deve ser revisto, e com ele - diga-se de passagem - todo o sistema vigente de aposentações e reformas, em ordem a sistematizar, generalizar e dar conteúdo actual às suas disposições, hoje autêntico labirinto em que coexistem os mais desencontrados critérios legais.
35. Aos pensionistas da Caixa Geral de Aposentações foram concedidas, a partir da última guerra, por força de subvenções do Estado, as seguintes melhorias:
Pelo Decreto-Lei n.º 34 430, de 6 de Março de 1945, em execução da Lei n.º 2004, de 27 de Fevereiro do mesmo ano - subsídio eventual de 15 por cento;
Pelo Decreto-Lei n.º 35 886, de 1 de Outubro de 1946 - suplemento de 20 por cento, além do subsídio de 15 por cento já aplicável;
Pelo Decreto-Lei n.º 37 115, de 26 de Outubro de 1948 - suplemento de 50 por cento, ficando extinto o subsídio eventual;
Pelo Decreto-Lei n.º 38 586, de 29 de Dezembro de 1951, em execução da Lei de Meios para 1952 - elevação do suplemento para 60 por cento; Pêlos Decretos-Leis n.ºs 39 842 e 39 843, de 7 de Outubro de 1954 - elevação do suplemento a 70 por cento e sua incorporação nas pensões a partir de 1 de Janeiro de 1955.
Além destes, outros diplomas se publicaram a fim de conceder benefícios paralelos aos conservadores, notários e funcionários de justiça, servidores dos corpos administrativos e pessoal dos CTT.
Pelo Decreto-Lei n.º 42 046, de 23 de Dezembro de 1958, em execução do disposto no artigo 8.º da Lei do Meios para 1959, foram revistas as remunerações dos servidores do Estado no activo. Segundo o quadro inserto no relatório daquele diploma, as percentagens de aumento dos vencimentos, em relação aos do Decreto-Lei n.º 26 115, situaram-se entre 120 e 187,5.
Como as pensões calculadas sobre vencimentos anteriores a 30 de Setembro de 1954 englobam um suplemento de apenas 70 por cento, é manifesta a inferioridade em que se encontram os respectivos beneficiários relativamente aos funcionários de igual categoria no activo.
Paro as pensões que incidiram sobre vencimentos aplicáveis no período de 1 de Outubro de 1954 a 31 de Dezembro de 1958 a disparidade é menos acentuada, pois essas remunerações beneficiavam já de um acréscimo de 100 por cento (citado Decreto-Lei n.º 39 842). Mas nem por isso ela deixa de ser sensível, sobretudo para as categorias mais modestas.
Um critério rigoroso de justiça distributiva no reajustamento das pensões em curso levaria naturalmente a classificar os pensionistas em diversos grupos, consoante as épocas a que dizem respeito os vencimentos que serviram de base do cálculo dos abonos.
São por de mais evidentes as dificuldades práticas da observância de tal critério, que implicaria o exame de cerca de 40 000 processos de aposentação. Certamente por isso, já o citado Decreto-Lei n.º 39 842 o não seguiu.
O problema poderia simplificar-se se se considerassem apenas os dois grupos acima mencionados - pensões anteriores a l de Outubro de 1954 e pensões entre esta- data e 31 de Dezembro de 1958 -, aplicando a cada um deles uma percentagem de actualização uniforme, maior para o primeiro dó que para o segundo.
O afastamento entre os dois referidos grupos - não entrando em linha de conta com as pensões calculadas sobre vencimentos anteriores ao Decreto-Lei n.º 26 115, que representara pequena fracção do conjunto - anda, pelo menos de uma maneira geral,- à volta dos 15 por cento 1. Isso significa que, se se quiser colocar todos esses pensionistas em paridade de situação relativamente à base daquele decreto-lei, como recomenda á equidade, as taxas de actualização das respectivas pensões devem compensar tal afastamento.
No relatório da proposta (n.º 134), depois de se haver posto a hipótese de «discriminar os actuais pensionistas consoante as épocas a que se reportam os diferentes vencimentos considerados no cálculo das respectivas pensões», acrescenta-se:
Acontece, porém, que as diferenças verificadas são praticamente irrelevantes, pois, por exemplo, se as pensões calculadas com base nos vencimentos fixados no Decreto-Lei n.º 26 115, de 23 do Novembro de 1935, estão hoje acrescidas de 70 por cento, nos termos do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 39 843, de 7 de Outubro de 1954, as pensões em cujo cálculo intervieram os vencimentos remodelados pelo Decreto-Lei n.º 39 842, desta última data, sofreram a dedução de uma quota mais elevada para a Caixa Geral de Aposentações (artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 39 843) e, com excepção das do Exército, Marinha e Aeronáutica, a redução de 1/2 determinada pelo artigo 3.º do mesmo diploma, nos casos em que o número de anos contados para a aposentação não excedeu 36.
Daqui poderá talvez depreender-se que o Governo se inclina para a percentagem única, aplicável a todos os pensionistas sem discriminação. Não crê, todavia, esta Câmara, que semelhante interpretação - apenas consentida pelo hermetismo do texto- corresponda, na verdade, ao pensamento do Governo, pois, como acaba de ver-se, ela representaria manifesta injustiça, dado que o afastamento entre os dois grupos de pensionistas considerados é ainda bastante sensível para aconselhar diferenciação de tratamento.
Trata-se, porém, de um problema de governo, a respeito do qual não incumbe a Câmara Corporativa pronunciar-se em pormenor.
Confia em que será encontrada fórmula satisfatória, tendo em vista, além do mais, o conceito de justiça que a nossa lei consagrou no citado artigo 37.º do Decreto n.º 16 669.
Note-se, por último, que o reajustamento se destina a um grupo fechado -os servidores com pensões calculados sobre os vencimentos anteriores a 1 de Janeiro
1 Com efeito, para o primeiro grupo, a uma pensão inicial (por hipótese) de 1.000$, segundo a base do Decreto-Lei n.º 26 115, corresponde actualmente o abono líquido de 1.632$ (1.700$ menos 4 por cento para a Caixa). Quanto no segundo grupo, à mesma pensão-base cabo o abono de 1.880$ (2.000$ menos 6 por cento). A diferença do primeiro para o segundo abono é de 15,2 por cento. Haverá, no entanto, que ter em atenção, no segundo grupo, os casos de funcionários aposentados com mais de 36 e menos de 40 anos do serviço, os quais sofreram as reduções determinadas no § 2.º do artigo 3.º do Decrete. Lei n.º 80 842.
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do corrente ano -, o que significa que os encargos desse reajustamento irão diminuindo gradualmente.
36. Cabe aqui uma palavra a respeito dos pensionistas do Montepio dos Servidores do Estado, cuja situação a proposta de lei de meios não considera.
Trata-se, de uma maneira geral, como é sabido, de pensões de sobrevivência, calculadas em função de determinados escalões de quotas mensais e segundo o tempo de contribuição dos subscritores.
Também aqui o regime financeiro adoptado não foi o de capitalização para, mas o de repartição com um fundo de reserva. Por isso, desde a criação do Montepio, em 1934, se previu na respectiva lei orgânica Decreto-Lei n.º 24 046, de 21 de Junto daquele ano, artigo 6.º, n.º 4.º, e artigo 7.º) a concessão de subsídios anuais do Estado, destinados a garantir o equilíbrio financeiro da instituição.
Esses subsídios têm vindo a aumentar regularmente e em 1958 foram de 47.000 contos 1, ou seja, cerca de 70 por cento da receita total do Montepio.
A mesma norma de justiça social, em que se funda a actualização das pensões de aposentação e reforma, aconselha a manutenção do valor real das de sobrevivência, as quais, na maior parte das vezes, representam p principal, se não o único, meio de subsistência de muitas viúvas e filhos de servidores do Estado.
A situação destes pensionistas apenas foi contemplada uma vez da última guerra para cá. O Decreto n.º 37 134, de 5 de Novembro de 1948, em execução (passados dois anos ...) da Lei n.º 2019, de 28 de Dezembro de 1946, concedeu suplementos, em percentagens depressivas consoante o valor das pensões, aos pensionistas do Montepio. Esses suplementos iam de 130 por cento para as pensões até 65$ mensais até 50 por cento para as superiores a 250$ (artigo 1.º do citado decreto).
O encargo que tais melhorias representaram para o Tesouro estimou-se então em cerca de 14 500 contos anuais.
O quantitativo global das pensões do Montepio foi em 1958 de 63 657 contos 2.
A Câmara Corporativa exprime o voto de que o problema mereça igualmente a atenção do Governo, dada a justiça de que se reveste, sem prejuízo de reconhecer a necessidade de revisão do regime financeiro do Montepio, mediante a conclusão do estudo técnico que se sabe estar em curso.
ARTIGO 10.º
37. A segunda ordem de providências sobre o funcionalismo inserta na proposta de lei é a que consta do artigo 10.º, onde se estabelece:
Os herdeiros dos servidores do Estado cuja morte ocorra a partir de 1 de Janeiro de 1960 terão direito a receber, mediante processo simplificado, o vencimento completo do mês em que se der a morte e, ainda, o do mês seguinte.
Trata-se, em suma, de conceder um subsídio por morte aos familiares do funcionário público. O montante do subsídio será variável, conforme a data da morte, mas nunca inferior a um mês de vencimento, na hipótese de o funcionário falecer no último dia do mês.
A legislação actual -não referindo a que toca ao Montepio dos Servidores do Estado há pouco mencionada- apenas prevê que a Caixa Geral de Aposentações pague as despesas de funeral e enterramento, quando um aposentado ou reformado faleça em estado de reconhecida pobreza, não podendo, porém, abonar para esse fim importância superior ao quantitativo da pensão mensal do falecido (Decreto n.º 16 669, artigo 41.º). Em 1958 foram pagos 875 contos destes subsídios 1.
Relativamente aos funcionários no activo, a lei não consente outro abono além da parte do vencimento correspondente aos dias do mês que precederam a data da morte.
A concessão de um subsídio por morte aos familiares, destes funcionários é, pois, medida de alcance social que esta Gamara não pode deixar de acolher com simpatia.
Espera-se mesmo que, em futuro próximo, seja possível alargar o quantitativo desse benefício, em correspondência com o que sucede no sector privado, visto os subsídios por morte outorgados pelas instituições de previdência serem em regra de seis meses do ordenado ou salário médio dos últimos dez anos 3.
38. O texto do artigo em causa suscita, porém, as seguintes observações:
O subsídio por morte, exactamente porque se destina a ocorrer às despesas imprevistas que o falecimento do chefe de família acarreta à economia familiar, só é de conceder - segundo os princípios consignados em todas as legislações de seguro social, cá e lá fora - às pessoas que viviam na dependência ou a cargo do falecido, e não aos seus herdeiros indiscriminadamente.
Que essa s também a intenção do Governo, no caso em apreço, resulta claramente do final do n.º 135 do relatório da proposta de lei.
Sendo assim, e para evitar que amanhã se suscitem dúvidas na regulamentação do artigo em causa, sendo certo que os diplomas regulamentares não podem dizer mais, mas também não devem dizer menos do que a lei em que se fundam, sugere-se passar a redacção daquele preceito a ser a seguinte:
Por morte dos servidores do Estado, ocorrida a partir de 1 de Janeiro de 1960, a» pessoas de família a seu cargo, como tal definidas na lei, terão direito a receber ... (sem alteração).
ABTIGO 11.º
39. No mesmo louvável propósito de ampliar as medidas de protecção social aos agentes do serviço público é intento do Governo, nos termos deste artigo, o de
alargar os benefícios da assistência na tuberculose aos cônjuges e filhos dos servidores do Estado.
Conforme se deduz do relatório da proposta (n.º 136), trata-se de providência transitória, «enquanto não se proporcionar aos servidores do Estado a sua participação num esquema de assistência â doença em geral, que se espera poder em breve entrar em execução».
Do mesmo passo se infere ainda que o Governo pretende articular o sistema de assistência sanitária ao funcionalismo com o que resultar da revisão do regime de segurança social do sector privado, cuja proposta de lei está pendente de apreciação desta Câmara.
Julga-se inteiramente fundada esta orientação, que, além do mais, visa a integrar num conjunto unitário
1 Caixa Geral de Depósitos, Crédito o Previdência, Relatório do Conselho de Administração, 1958, p. 54.
2 Caixa Geral de Depósitos, Relatório citado, p. 54.
1 Caixa Geral de Deposito», Relatório citado, p. 52.
2 Ver despacho do Ministro das Corporações e Previdência Social de O de Julho de 1958, Boletim do Instituto Nacional do Trabalho e Previdência, ano XXV, n.º 17, pp. 594 e seguintes.
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os serviços de defesa da saúde, quer em benefício dos servidores do Estado, quer dos restantes sectores profissionais.
Projecta ainda o Governo, numa segunda fase, alargar o conjunto das prestações médico-sociais às pessoas de família dos funcionários e instituir um serviço social complementar, a fim dê que os benefícios decorrentes desta política possam alcançar integralmente os frutos que dela sê esperam.
A Câmara Corporativa regista com fundo aprazimento semelhante orientação, bem como o anúncio feito no relatório ministerial de que se encontra ultimado o diploma que estabelece as condições para a construção de casas destinadas a habitação dos funcionários públicos em regime de arrendamento e de propriedade resolúvel.
40. Pelo que toca à fornia do artigo em discussão, a Câmara entende dever fazer reparo semelhante, e por idênticos motivos, ao que deixou expresso quanto ao artigo precedente.
Os benefícios da assistência na tuberculose - como, aliás, quaisquer prestações sanitárias - somente devem ser extensivos aos familiares a cargo do funcionário.
Uma outra observação diz respeito à expressão «cônjuges e filhos».
Não parece, na verdade, razoável que seja negado aquele beneficio aos netos do funcionário, se viverem a seu cargo, no caso de os pais terem falecido ou estarem fisicamente impossibilitados de prover ao seu sustento.
Assim, propõe-se que o artigo em causa tenha a seguinte redacção:
E autorizado o Governo a alargar os benefícios da assistência na tuberculose aos cônjuges, e descendentes a cargo dos servidores do Estado, nos termos que a lei definir.
§ 5.º Saúde público
ARTIGO 12.º
41. Este preceito, que estabelece como regra, na assistência oficial à doença, a preferência pelo desenvolvimento da luta contra a tuberculose, repete disposições idênticas das três últimas leis de meios.
Nada tem a Câmara a acrescentar ao que a tal propósito deixou escrito em pareceres anteriores, reiterando a sua inteira concordância com a orientação definida pelo Governo.
Não deixa, no entanto, de exprimir, com particular ênfase, o voto de que simultaneamente seja viável ao Governo acrescer de modo substancial as dotações destinadas à saúde e assistência públicas, designadamente no que respeita às medidas de sanidade individual e colectiva e à organização hospitalar, a fim de que o País possa dispor, no mais curto prazo possível, de uma eficiente e completa rede de serviços de combate à doença em geral, no seu tríplice aspecto de prevenção, tratamento e reabilitação.
§6.º
Investimentos públicos
ARTIGO 18.º
42. O conteúdo desta disposição vem sendo repetido de há uns anos para cá nas propostas de leis de receita e despesa.
A Câmara Corporativa da, pois, como reproduzidos os comentários que formulou a tal propósito nos respectivos pareceres e apenas acrescenta o seguinte.
O preceito decompõe-se em três partes.
A primeira reporta-se ao financiamento dos empreendimentos incluídos no Plano de Fomento, pelo que toca ao orçamento do Estado.
A segunda diz respeito a obras, melhoramentos e aquisições determinadas em leis especiais.
A terceira abrange todos os restantes investimentos públicos que devam ser inscritos em despesa extraordinária e realizados, quanto possível, segundo a ordem de preferência estabelecida na disposição em causa.
Nada tem a Câmara a aditar, quanto às duas últimas partes do artigo, ao que deixou expendido em anteriores pareceres, designadamente com referência à ordem de prioridades estabelecida.
Em especial, não deixa de referir as dúvidas que lhe suscita a posição de segundo plano em que continuam a ser colocados os investimentos na educação e cultura. Se a maior riqueza de um país - conto já é lugar-comum dizer-se- reside na sua população, é manifesto que os investimentos com vista à elevação do nível educacional e cultural das novas gerações e da população activa em geral não podem deixar de considerar-se, mesmo sob o ponto de vista estritamente económico, como as mais rentáveis aplicações de dinheiros públicos.
Relativamente à primeira parte do preceito em exame, haveria todo o interesse em que da proposta constassem as cifras dos financiamentos do Plano para o ano seguinte. Atendendo, porém, a que o respectivo programa é aprovado pelo Conselho Económico até 15 e Novembro de cada ano, compreende-se mão seja possível ao Governo incluir na proposta da Lei de Meios a especificação desses quantitativos.
ARTIGO 14.º
43. Como se disse no parecer de há um ano, representa este artigo o desenvolvimento da inscrição a que se refere a alínea b) do artigo precedente e reproduz disposições paralelas das duas últimas leis de autorização.
Nada tem a Câmara a acrescentar à anotação atrás feita sobre o papel primacial dos gastos públicos em actividades de educação e ensino. Por isso considera o programa definido neste preceito como do mais alto interesse para o futuro do País.
ARTIGO 15.º
44. A realização tão acelerada ,quanto possível do levantamento cadastral é tarefa de fundamental relevância, por múltiplas razões sobejamente conhecidas.
Dá, pois, a Câmara inteiro assentimento ao preceito em epígrafe, pelo qual o Governo pretende ser autorizado a pagar ao Instituto Geográfico e Cadastral os levantamentos e avaliações a que se refere o Decreto-Lei n.º 31 975, de 20 de Abril de 1942.
§ 7.º
Política rural
ARTIGO 16.º
45. O preceito é transcrição de leis de finanças anteriores e nada tem esta Câmara a objectar quanto ao fundo nem quanto à forma.
Mais uma vez se regista com agrado o que consta do relatório ministerial (n.º 142) no tocante à renovação das providências tomadas em 1958, de que se
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fez menção na proposta da Lei de Meios para o corrente ano, em ordem á evitar, por um lado, a excessiva concentração de pedidos no final do ano e, por outro, a demora por parte das câmaras na apresentação dos pedidos de empréstimos à Caixa Geral de Depósitos, depois de homologadas as respectivas deliberações pelo Ministério, assim como na realização dos contratos, após a concessão dos financiamentos por aquela instituição.
A semelhança dos anos pretéritos, inclui-se seguidamente o mapa acerca dos contratos efectuados entre a Caixa Geral e os corpos administrativos, relativamente aos quatro últimos unos e até 31 de Outubro de 1959:
QUADBO XIII
Empréstimos aos corpos administrativo!
Contratos realizados
(Em contos)
[Ver quadro da imagem]
Igualmente se fornecem os dados sobre o ritmo de utilização da verba votada para 1959 por aquele estabelecimento de crédito com destino a empréstimos às autarquias locais:
QUADBO XIV
Empréstimos aos corpos administrativos
Em 1959, até 31 de Outubro
(Em contos)
[Ver quadro na imagem]
(a) Pequena distribuição rural e urbana do energia eléctrica,
(b) Verba concedida em 1958.
(c) Inclui 74 860 contos concedidos em 1958.
ABTIGO 17.º
46. Trata-se da dotação devida às Casas do Povo, ao abrigo da legislação em vigor.
Nada a observar.
§ 8.º
Encargos dos serviços autónomos com receitas próprias e fundos especiais
ARTIGO 18.º
47. O disposto neste artigo vem sendo repetido em todas as propostas das leis de meios desde 1950. A Lei n.º 2045, de 23 de Dezembro daquele ano, mandava fazer a reforma dos fundos especiais durante o ano de 1951.
Decorridos nove anos sem que tal estudo se encontre concluído, parece preferível - como se disse no parecer do ano transacto - que o preceito passe a constar de um diploma de carácter permanente.
A Câmara renova, pois, o voto de que semelhante dispositivo deixe de figurar nas futuras propostas de lei de receita e despesa.
§9.º
Compromissos internacionais de ordem militar
ARTIGO 19.º
48. Pretende o Governo, nos termos deste artigo, ser autorizado a elevar de 500 000 contos a importância fixada na Lei de Meios vigente para satisfazer compromissos internacionais de ordem militar, devendo 260 000 contos ser inscritos no orçamento para 1960 e podendo essa verba ser reforçada durante esse ano com a importância não despendida no ano corrente.
No relatório da proposta dá-se conta do andamento dos gastos efectuados neste sector, por onde se infere que o saldo previsto no final do ano em curso será de cerca de 232 000 contos.
A média anual de dispêndios anda um pouco abaixo dos 350 000 contos.
Assim, pois, o global de disponibilidades para 1960 corresponderá à soma da verba a inscrever no orçamento - 260 000 contos - com o saldo de 232 000 contos no final do corrente ano, ou seja um total de 492 000 contos.
No parecer sobre a última lei de finanças teve esta Câmara ensejo de fazer notar que a elevação em mais 500 000 contos para 1959 ultrapassava em medida apreciável, as necessidades previsíveis no decurso daquele ano. O saldo disponível era, então, apenas de 20 533 contos.
Ora, a nova autorização de meio milhão de contos significa um incremento ainda mais sensível das disponibilidades para esta categoria de despesas, disponibilidades que excedem em 142 000 contos a média de gastos dos últimos nove anos.
A Câmara Corporativa não pode deixar de chamar a atenção para tais factos, mas presume ser intenção do Governo criar uma reserva para despesas imprevistas decorrentes da nossa participação na aliança atlântica, cujo papel primacial na defesa do Ocidente será ocioso encarecer.
Tal presunção leva a Camará a não se opor â aprovação do preceito em causa, embora formulando o vota de que no próximo ano seja possível ao Governo prestar mais alguns esclarecimentos na matéria e reduzir o peso que estes encargos representam para a nossa capacidade financeira e para as necessidades da economia o País.
§ 10.º
Disposições especiais
ARTIGOS 20.º E 21.º
49. A Câmara dá aqui como reeditados os fundamentos pelos quais, no parecer do ano transacto, sugeriu ao Governo que estes preceitos, atendendo quer à matéria versada, quer à natureza permanente da sua execução, deixassem de ser incluídos na lei anual de finanças.
Nada julga útil acrescentar!
III
Conclusões
50. A Câmara Corporativa, tendo apreciado a proposta de lei de autorização de receitas e despesas para 1960 e considerando que ela obedece aos preceitos cons-
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titucionais aplicáveis e corresponde às necessidades e condições prováveis da Administração durante aquele ano, dá parecer favorável à sua aprovação, com as alterações seguintes, que na Segunda parte deste parecer se fundamentam:
1) Artigo 3.º - Eliminar;
2) Artigo 4.º - Suprimir o § 1.º, passando o § 2.º a § único;
3) Artigo 5.º - Substituir por:
São mantidos no ano de 1960 os adicionais discriminados nos n.ºs 1.º e 3.º do artigo 6.º do Decreto n.º 35 423, de 29 de Dezembro de 1945.
4) Artigo 7.º - Eliminar;
5) Artigo 8.º - Redigir assim:
Todas as receitas e despesas públicas de fundos e serviços autónomos ou não autónomos que não constem do Orçamento Geral do Estado passam a ser incluídos no preâmbulo ou na parte complementar do mesmo orçamento, observadas as condições da respectiva aprovação.
6) Artigo 10.º - Substituir por:
Por morte dos servidores, do Estado, ocorrida a partir de 1 de Janeiro de 1960, as pessoas de família a seu cargo, como tal definidas na lei, terão direito a receber, mediante processo simplificado, o vencimento completo do mês em que se der a morte e ainda o do mês seguinte.
7) Art. 11.º -Substituir por:
É autorizado o Governo a alargar os benefícios da assistência na tuberculose aos cônjuges e descendentes a cargo dos servidores do Estado, nos termos que a lei definir.
Palácio de S. Bento, 4 de Dezembro de 1959.
Afonso de Melo Pinto Veloso.
Afonso Rodrigues Queira.
Fernando Andrade Pires de Lima.
Guilherme Braga da Cruz.
José Pires Cardoso.
Eugênio Queirós de Castro Caldas.
Francisco Pereira de Moura.
João Faria Lapa.
António Jorge Martins da Moita Veiga, relator.
Rectificação
No n.º 77 das Actas da Câmara Corporativa, de 28 de Novembro de 1958, onde se lê: «Projecto de proposta de lei n.º 508», deve ler-se: «Projecto de proposta de lei n.º 510».
IMPRENSA NACIONAL DE LISBOA