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REPÚBLICA PORTUGUESA
ACTAS DA CÂMARA CORPORATIVA N.º 80
VII LEGISLATURA 1960 9 DE JANEIRO
PARECER N.º 25/VII
Proposta de lei n.º l7
Alterações ao Código Administrativo
(Ao período do mandato dos presidentes e vice-presidentes das câmaras municipais e outras disposições)
A Câmara Corporativa, consultada acerca da proposta de lei n.º 17, em que, nos termos do § 3.º do artigo 109.º da Constituição, se transformou o Decreto-Lei n.º 42 178, ratificado com emendas pela Assembleia Nacional na sessão de 24 de Abril de 1959, emite, pelas suas secções de Autarquias locais e de Interesses de ordem administrativa (subsecção de Política e administração geral), às quais foram agregados os Dignos Procuradores João Mota Pereira de Campos, Jorge Augusto da Silva Horta, José Augusto Vaz Pinto e Mamede de Sousa Fialho, sob a presidência de S. Ex.ª o Presidente da Câmara, o seguinte parecer:
INTRODUÇÃO
1. O Código Administrativo vigente, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 31 095, de 31 de Dezembro de 1940, fixou em três princípios básicos o regime jurídico da nomeação e demissão dos presidentes e vice-presidentes das câmaras municipais:
a) É o Governo quem livremente os nomeia, embora dentro de certas directrizes e de certas limitações (artigo 71.º e seus parágrafos);
b) E o Governo quem livremente os demite (artigo 73.º);
c) Apesar disso, n sua nomeação não é feita por tempo ilimitado, mas apenas por um período de oito anos, podendo ser livremente reconduzidos por períodos sucessivos de igual duração (artigo 72.º).
Este estado de coisas foi modificado pelo Decreto-Lei n.º 452178, de 9 de Março de 1959, que manteve intactos o primeiro e o segundo dos princípios apontados, mas estabeleceu em novos moldes o terceiro. Na verdade, pelo artigo 1.º do referido decreto-lei foi dada nova redacção a vários artigos do Código Administrativo; e um dos artigos atingidos foi justamente o artigo 72.º, relativo ao mandato dos presidentes a vice-presidentes das câmaras: de oito ano», o mandato passou para quatro e de livremente renovável passou a poder sê-lo apenas «até duas vezes por período» de igual duração». Consentâneamente, acrescentou-se ao artigo um § único, a determinar que, após doze anos consecutivos de exercício do cargo de presidente ou vice-presidente de câmara, ninguém pode voltar a exercer o mesmo cargo sem que decorram quatro anos completos.
Para resolver o problema da aplicação imediata do novo dispositivo legal, o decreto-lei teve de formular no seu artigo 2.º uma disposição transitória, desdobrada em duas cominações: o corpo do artigo determina que «os indivíduos actualmente providos em cargos de presidente ou vice-presidente de câmara poderão manter-se em exercício até se completar o período de oito anos por que foram nomeados ou o período dos quatro anos posteriores à recondução», e o § único considera automaticamente exonerados, a partir de 31 de Março, os presidentes e vice-presidentes de câmaras em exercício há mais de doze anos.
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2. Contra as inovações acabadas de referir, pronunciou-se na Assembleia Nacional o Sr. Deputado Homem de Melo no período de «antes da ordem do dia» da sessão de 17 de Março. E na sessão do dia imediato, em requerimento assinado pelo mesmo e por mais treze Deputados, era solicitada, ao abrigo do disposto no § 3.º do artigo 109.º da, Constituição, a apreciação do referido decreto-lei pela Assembleia Nacional.
3. O requerimento foi imediatamente deferido, mas a Assembleia interrompeu os seus trabalhos logo no dia seguinte (19 de Março), por motivo das férias da Páscoa, só os retomando em l de Abril, já em regime de prorrogação da sessão legislativa; e, desse modo, o requerimento tornou-se automaticamente inoperante quanto à disposição do decreto-lei destinada a produzir efeitos em 31 de Março (§ único do artigo 2.º).
Quando o assunto foi incluído na «ordem do dia» (sessão de 22 de Abril), a Assembleia já não podia, pois, evitar - mesmo recorrendo à solução extrema e recusar a ratificação do decreto-lei - o facto consumado da exoneração colectiva, de todos os presidentes e vice-presidentes de câmaras com mais de doze anos de exercício do cargo em 31 de Março anterior.
4. A Assembleia Nacional reagiu, então, contra o que lhe era possível ainda reagir: a improrrogabilidade, no futuro, do mandato dos presidentes e vice-presidentes das câmaras para além de doze anos consecutivos de exercício do cargo (nova redacção dada pelo artigo 1.º do decreto-lei ao artigo 72.º do Código Administrativo) e a caducidade do mandato daqueles que se encontravam nesse momento investidos em tais cargos à medida que os doze anos de exercício se fossem completando (artigo 2.º do decreto-lei).
Não faltou quem propusesse - dada a impossibilidade de a Assembleia suspender de outra forma a execução do diploma legislativo até completo estudo do problema - a recusa pura e simples de ratificação; mas a Assembleia optou pela solução mais moderada da ratificação com emendas.
Em consequência disso, e em cumprimento do disposto no § 3.º do artigo 109.º da Constituição Política, o Decreto-Lei n.º 42 178 foi enviado a Câmara Corporativa, competindo agora a esta emitir sobre ele o seu parecer.
5. Não goza a Câmara Corporativa, em casos destes, da mesma liberdade de apreciação de que desfruta quando é chamada a pronunciar-se sobre projectos e propostas de lei presentes à Assembleia Nacional ou sobre projectos de diplomas do Governo. Efectivamente, nos termos expressos do regimento (artigo 22.º, § único), «nos pareceres relativos a ratificações com emendas haverá apenas lugar no exame nu especialidade e tis respectivas conclusões, podendo, porém, quando necessário, fazer-se preceder o exame na especialidade de uma introdução».
Isto quer significar, manifestamente, que a Câmara Corporativa não tem qualquer liberdade de e apreciação na generalidade» dos decretos-leis ratificados com emendas pela Assembleia Nacional, pois deve entender-se que, nesse aspecto, o diploma se encontra definitivamente aprovado. E daí deriva, como corolário lógico, que o «exame na especialidade» a que haja de proceder não pode mover-se senão no quadro da «generalidade» já aprovada pela Assembleia 1.
Mas o que isto implica, evidentemente, é a necessidade de apurar, antes de mais nada, o verdadeiro sentido da «generalidade» aprovada pela Assembleia ao ratificar o decreto-lei, pois não pode deixar de ter-se em conta que a Assembleia condicionou essa ratificação à introdução de emendas e pode, desse modo, ter pretendido atingir o diploma em certos aspectos da própria «generalidade».
Por outras palavras: o que não pode a Câmara Corporativa, em casos destes, é fazer uma apreciação autónoma da «generalidade»; mas pode e deve apurar em que medida «generalidade» aprovada pela Assembleia se conforma com a «generalidade» que inspirava o diploma na sua versão primitiva, pois é no âmbito daquela, e não no âmbito desta, que a Câmara tem de mover-se ao proceder ao «exame na especialidade» que lhe é solicitado.
Para esse efeito, há-de a Câmara socorrer-se essencialmente de dois elementos: as votações verificadas e os discursou proferidos durante o debate na Assembleia Nacional - as primeiras, como expressão da própria vontade da Assembleia; e os segundos, como elemento de hermenêutica para esclarecer o verdadeiro sentido daquelas votações.
6. Aplicando estes princípios ao caso presente, uma conclusão resulta logo nítida do debate e da votação a que o Decreto-Lei n.º 42 178 foi submetido na Assembleia Nacional: n de que u Assembleia desejou ostensivamente abster-se de discutir na «generalidade» as disposições daquele diploma que não estão relacionadas com o problema do mandato dos presidentes e vice-presidentes das câmaras. E são elas: a nova redacção dada pelo artigo 1.º do decreto-lei aos §§ 1.º, 2.º e 3.º do artigo 55.º, ao § 4.º do artigo 145.º, ao § 2.º do artigo 149.º, aos artigos 180.º, .184.º, 187.º e 272.º e ao § único do artigo 469.º do Código Administrativo e o disposto no artigo 3.º do decreto-lei, em manifesta correlação com a nova redacção dada pelo artigo 1.º do mesmo diploma ao artigo 272.º do Código Administrativo.
Que esta foi, sem sombra de dúvida, a vontade da Assembleia Nacional mostra-o o facto de nenhum dos Srs. Deputados que intervieram no debate ter esboçado a mais ligeira crítica ao decreto-lei quanto a essas disposições. E não deixa de ser elucidativo também, no mesmo sentido, que o Sr. Deputado Amaral Neto,
1 Nem faria sentido que fosse de outro modo, pois a Assembleia Nacional já não volto a discutir na «generalidade» o decreto-lei ratificado com emendas; e seria supérflua, portanto, qualquer consideração formulada a esse respeito pela Câmara Corporativa.
Foi logo na primeira sessão legislativa da I Legislatura que a Assembleia Nacional teve de fixar doutrina a este respeito, estabelecendo, depois de largo e elucidativo debate, que nos decretos-leis ratificados com emendas «a discussão por ocasião da ratificação ó a discussão na generalidade e que não há outra na generalidade» (Diário das Sessões n.º 18, de 23 de Fevereiro de 1985, p. 867).
Foi na sequência desta deliberação que o Regimento da Assembleia determinou, no seu artigo 84.º, que «os decretos-leis submetidos a ratificação da Assembleia Nacional serão postos à discussão e votação na generalidade, independentemente do parecer da Câmara Corporativa». E essa discussão na generalidade, segundo elucida o artigo 41.º, alínea a), do mesmo regimento, «terá por fim apurar se deve ser concedida ou negada a ratificação e, além disso, apreciar a oportunidade e vantagem dos novos princípios legais e a economia do decreto-lei».
Seria erróneo, portanto, supor que a Assembleia Nacional, ratificando com emendas um decreto-lei, apenas se pronunciou sobro o problema da ratificação, deixando campo livre à Câmara Corporativa para sugerir as emendas que entender, qualquer que seja a sua amplitude. Para além do problema da ratificação a Assembleia Nacional deixou arrumado o debate, de uma vez para sempre, quanto à oportunidade e vantagem dos novos princípios legais e quanto à economia do decreto-lei. E é restritamente dentro do âmbito dos princípios assim fixados pela Assembleia que a Câmara Corporativa tem de pronunciar-se no seu «exame na especialidade».
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ao defender a rejeição pura e simples do diploma em discussão - como única maneira de suspender a vigência do preceito referente à caducidade do mandato dos presidentes e vice-presidentes das câmaras - tenha proposto que a Assembleia, simultaneamente com aquela rejeição, afirmasse todavia ao Governo o seu apoio para que fizesse logo reviver os restantes preceitos nele contidos.
O não ter querido bulir na essência dessas disposições deve, de resto, ter pesado no espírito da Assembleia ao optar pela ratificação com emendas. A Assembleia Nacional preferiu ver mantido transitoriamente em vigor, sem qualquer alteração, o preceito legislativo que lhe suscitou reparos, a rejeitar na íntegra um diploma com cujos dispositivos, na sua quase totalidade, se encontrava de acordo.
Não oferece dúvida, portanto, que a Assembleia Nacional, abstendo-se deliberadamente de pôr em causa, na «generalidade», estes preceitos do decreto-lei, implicitamente aprovou a própria «generalidade» que os inspira dentro desse diploma legislativo, sancionando, assim, a oportunidade e a vantagem de serem alteradas, na linha de pensamento com que o foram pelo decreto-lei, as disposições do Código Administrativo por ele visadas. E não oferece dúvida, de igual modo, que só dentro do mesmo espírito a Câmara Corporativa poderá sugerir - se for caso disso - qualquer alteração dos mesmos preceitos, no «exame na especialidade» a que adiante terá de proceder.
7. Bastante diferente foi, porém, n atitude da Assembleia Nacional quanto à nova redacção do artigo 72.º do Código Administrativo, constante do artigo 1." do Decreto-Lei n.º 42 178, e quanto ao disposto no artigo 2.º do mesmo diploma legislativo.
Quando se procura apurar, neste domínio, qual a «generalidade» a que a Assembleia deu a sua aprovação e dentro da qual tem de mover-se n «exame na especialidade» da Câmara Corporativa, verifica-se sem grande custo:
a) Que a Assembleia, votando a ratificação do decreto-lei, desejou manter - como o diploma mantém - a natureza jurídica da magistratura municipal consignada no Código Administrativo: magistrado único de livre nomeação e demissão governamental;
b) Que a Assembleia, tomando a atitude que tomou, desejou igualmente conservar o princípio - que o decreto-lei também conserva - de que os presidentes e vice-presidentes das câmaras municipais não devem ser nomeados por tempo indeterminado, mas por um período de tempo pré-fixado;
c) Que, pelo contrário, ao declarar o diploma carecido de emendas, a Assembleia parece ter querido repudiar a aplicação rígida do princípio da renovação, preconizada pelo decreto-lei para os casos de doze anos consecutivos de exercício do cargo por parte dos presidentes e vice-presidentes das câmaras municipais, contra o que até agora o Código Administrativo permitia.
8. Pela aprovação do primeiro princípio, pôs a Assembleia Nacional fora de causa o problema da vantagem ou oportunidade de restabelecer a dualidade de magistraturas municipais - presidente da câmara, como representante eleito da colectividade municipal, e administrador do concelho, como representante do Governo junto do município -, sistema que entre nós foi já adoptado e deu as suas provas, boas e más, durante quase um século de monarquia liberal e de regime republicano.
Não faltou, durante o debate na Assembleia, quem sustentasse com brilhantismo a necessidade de restabelecer essa dualidade de magistraturas, justamente como maneira de resolver o problema suscitado pela nova medida legislativa quanto à caducidade do mandato dos presidentes e vice-presidentes das câmaras. E não faltou também quem chamasse a atenção para os riscos de um eventual regresso a essa dualidade. Mas nem o primeiro orador (o Sr. Deputado Sim eito Pinto de Mesquita) concretizou qualquer proposta imediata nesse sentido, nem o segundo (o Sr. Deputado José Saraiva) deu às suas palavras qualquer sentido de contradita à tese do primeiro.
A Câmara Corporativa está vinculada, a respeito desse problema, a pareceres que oportunamente emitiu .sobre a proposta de lei n.º 73 da I Legislatura e sobre o projecto de lei n.º 95 da IV Legislatura, da iniciativa do Sr. Deputado Mário de Aguiar 2, o que, aliás, não a impediria, se fosse caso disso, de rever a sua posição. Mas a forma puramente incidental como o problema foi posto na Assembleia e a concordância implícita que esta deu, na sua votação, ao princípio monista não só desoneram como impedem esta Câmara de entrar na apreciação do assunto.
9. Desonerada e impedida está também a Câmara Corporativa de discutir o problema de saber se os presidentes e vice-presidentes das câmaras municipais de, vem sem nomeado» por tempo indeterminado - como os Ministros, os governadores civis e outros magistrados de confiança política - ou por um período de tempo certo e determinado.
Foi este, manifestamente, um segundo ponto sobre que a Assembleia Nacional tomou posição ao dor, em princípio, a sua ratificação ao Decreto-Lei n.º 42 173. Na verdade, o decreto-lei não só manteve, como afirmou de modo mais incisivo ainda - reduzindo de oito para quatro anos o mandato dos presidentes e vice-presidentes das câmaras - o princípio da nomeação por período certo de tempo, já perfilhado pelo Código Administrativo. E, não tendo esse princípio sido posto em crise por nenhum dos Srs. Deputados que intervieram no debate, é forçoso concluir que a ratificação do diploma abrange uma implícita concordância da Assembleia com tal princípio, que assim entra no domínio da «generalidade» já aprovada e em cuja «apreciação» u esta Câmara é vedado entrar.
10. Há, é certo, no discurso proferido em 17 de Março pelo Sr. Deputado Homem de Melo algumas passagens que parecem querer referir-se expressamente u o problema e tomar posição em favor da nomeação por tempo indeterminado 3. Mas uma leitura mais
1 Publicado no suplemento no Diário das Sessões n.º 75, de 8 de Fevereiro do 1986. Foi relator desse parecer o Prof. Doutor Domingos Fezas Vital.
2 Publicado no suplemento no Diário das Sessões n.º 62, de 11 de Dezembro de 1946. Foi ralador desse parecer o digno Procurador Álvaro Malafaia.
3 Reportamo-nos, sobretudo, à seguinte passagem do seu discurso: «A confiança política, tal como a confiança administrativa, não são coisas que se concedam a prazo. Ao nomear um governador civil ou um presidente de câmara o Governo faz saber que tem confiança em determinada pessoa para o exercício da função, mas que se reserva o direito de lha retirar no momento que entender. Em cargos electivos impõem-se a fixação de um prazo pura que o corpo eleitoral, volte a pronunciar-se, e neste caso aceita-se até que se proíba a reeleição no fim de certo tempo, no intuito de evitar que influências permanentes junto dos eleitores desviem a vontade dos mesmos. Não pode ser idêntico o processo no preenchimento de cargos do confiança».
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atento no discurso, no seu conjunto, logo mostra que não foi rigorosamente deste assunto que o ilustre Deputado quis tratar, mas tão-somente do problema da substituição obrigatória dos magistrados municipais ao cabo da um certo número de unos de exercício do cargo. O que sucede, porém, é que - como adiante se verá (n.º 16)- o pressuposto em que assentou u sua argumentação - serem os presidentes das câmaras um mero cargo de confiança - não obriga apenas a concluir pela inadmissibilidade de um limite à livre recondução; obriga, de passagem, a concluir pela inadmissibilidade de uma nomeação por período de tempo certo e determinado.
Mas, fora daquele pressuposto - e é, como já vai ver-se no número imediato, o caso do sistema administrativo vigente, que a Assembleia não pôs em causa -, os dois problemas são doutrinalmente distintos; e convém que não sejam confundidos, tanto mais que a Assembleia Nacional tomou posições bem diversas em relação a cada um deles, aceitando o principio da nomeação por período certo de tempo e discordando, pelo menos na sim aplicação rígida, do princípio da substituição obrigatória ao cabo de certo número de anos.
11.0 princípio da nomeação por período certo, que a Assembleia sancionou ao ratificar o decreto-lei, tem a sua justificação no facto de os cargos de presidente e vice-presidente das câmaras municipais terem uma natureza jurídica mista.
Como acentuam os administrativistas 1 e como muito bem lembrou no seu discurso o Sr. Deputado José Saraiva -, o presidente da câmara é simultaneamente um magistrado administrativo - e como tal representante do Governo - e um órgão do concelho - e, como tal, representante da colectividade para a administração municipal. O facto de ser nomeado pelo Governo pode fazer esquecer ao observador desprevenido esta sua posição de representante da colectividade municipal; mas a verdade é que ele mantém, apesar de tudo, essa qualidade e pode mesmo dizer-se que, de certo modo, ela sobreleva, a de representante do Governo.
Se o presidente da câmara fosse exclusivamente um representante do Governo, o seu cargo seria então, exclusivamente também, de confiança política; e justificar-se-ia que ele fosse - como os Ministros, os governadores civis e os outros magistrados de confiança política - nomeado por tempo indeterminado.
Como ele é, porém, simultaneamente, um representante tia colectividade, compreende-se que essa representação não lhe seja dada senão a título transitório, tal como sucederia se fosse eleito pela própria colectividade.
12. E note-se que o facto de se ter sancionado, no sistema administrativo vigente, esta regra do mandato transitório é deveras significativo, pois quis-se com isso nitidamente acentuar que a qualidade de representante da comunidade para a administração municipal sobreleva, no presidente da câmara - como -dizíamos há pouco - a de representante do Governo. For outras palavras: o presidente da câmara não é, rigorosamente, um representante do Governo que acumula as funções de representante da colectividade; é um representante da colectividade municipal que acumula as funções de representante do Governo no concelho.
1 Cf. J. O. da Cruz Filipe. «O Presidente da Câmara no Código Administrativo de Salazar», na revista O Direito, ano 75.º, p. 98, o Marcelo Caetano, Manuel de Direito Administrativo, 3.ª edição, Coimbra, 1951, p. 306.
2 Diário das Sessões n.º 99, de 25 de Abril de 1959, p. 606. col. 1.ª
Isto tem a sua importância, pois significa que, embora seja o Governo a escolhê-lo e nomeá-lo; não deve nem pode essa escolha e nomeação ser feita de forma arbitrária, mas sim em obediência àquela ordem de valores das duas qualidades que na pessoa do presidente da câmara se concentram. O Governo, em suma, não tem de escolher a pessoa que melhor possa representá-lo no concelho e que, subsidiariamente, tenha competência para gerir a administração municipal; tem de escolher, sim, a pessoa que dê garantias de representar da forma mais digna, mais ponderada e mais sábia os interesses da colectividade na gerência do município e que,, subsidiariamente, ofereça também u idoneidade bastante para assumir as funções de magistrado governamental. l? é talvez por isso que o artigo 71.º do Código Administrativo estabelece directrizes de ordem positiva e de ordem negativa para a escolha do presidente e vice-presidente da câmara, todas elas relacionadas com a necessária idoneidade para representar o concelho, e não com a idoneidade para representar o Governo: devem ser escolhidos «entre os respectivos munícipes, de preferência vogais do conselho municipal, antigos vereadores ou membros das comissões administrativas municipais ou diplomados com um curso superior»; e «não podem ser nomeados - é o § 1.º que frisa este aspecto negativo - os que, nos termos dos -n.os 1.º e 10.º a 18.º do artigo 18.º, não puderem ser eleitos vogais do conselho municipal».
13. Diga-se ainda, em jeito de parêntesis, que é este conjunto de princípios que justifica, no sistema jurídico-administrativo vigente, que o presidente da câmara seja escolhido pelo Governo, e não eleito pelos munícipes.
À primeira vista poderia parecer que devia ser ao contrário: se a qualidade de representante da comunidade sobreleva, no presidente da câmara, a de representante do Governo, parece- que devia ser a comunidade, e não o Governo, a designá-lo. Mas é fácil de ver porque não convém que seja assim.
Em sistema monista de magistraturas municipais, a escolha do presidente da câmara não pode deixar de pertencer ao Governo, mesmo que a sua qualidade de representante do concelho sobreleve - como no nosso sistema - a sua qualidade de magistrado governamental. É que o Governo, fora e acima das paixões e rivalidades locais, possui, em princípio, a isenção e independência bastantes para escolher o mais idóneo representante da municipalidade, sem descurar o aspecto da qualidade de magistrado administrativo que ele há-de conjuntamente assumir; enquanto que o eleitorado poderia, quando muito, atender com igual cuidado ao primeiro aspecto, mas desprezaria certamente o segundo.
O sistema oferece o risco, sem dúvida nenhuma, de o Governo ser tentado a inverter, na sua escolha, a ordem de valores assinalada, olhando primeiro as qualidades que o escolhido possa ter como agente governamental e colocando em segundo plano a sua idoneidade para representar os interesses municipais. Mas esse risco, de qualquer maneira, é muito menor e muito mais controlável e evitável do que o de a colectividade escolher um representante seu que não tivesse a menor noção das filias responsabilidades como delegado do Poder Central.
Isto equivale a dizer que só em sistema dualista, de magistraturas municipais é possível aceitar a existência de presidentes das câmaras eleitos. E, de resto, a história aí está a demonstrá-lo abundantemente: seja no antigo regime - desde a Idade Média até começos do século XIX -, seja no regime monárquico liberal e no regime republicano, nunca um representante eleito dos
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municípios acumulou as funções de magistrado governamental dentro do concelho. O Poder Central, ou não está representado no concelho - como sucede nos alvores do municipalismo medieval -, ou, quando o está - e hoje seria inconcebível que o não estivesse -, nomeia ele próprio o seu representante, seja este o alcaide ou o juiz de fora dos velhos tempos ou o administrador do concelho da monarquia liberal e da época republicana; e os interesses municipais, ou são geridos por um representante eleito, que coexiste ao lado do magistrado governamental, ou entregues directamente a este.
Por isso é que, na base de todo este problema - como argutamente viu o Sr. Deputado Simeão Pinto de Mesquita - está a questão da unidade ou dualidade de magistraturas municipais. Mas essa questão, como se disse (supra, n.º 8), foi posta fora de causa pela votação da Assembleia Nacional; e à Câmara Corporativa, portanto, não pode ceder à tentação de a abordar.
14. Todas estas considerações visam a salientar que a nomeação dos presidentes e vice-presidentes das câmaras por período certo de tempo - que o Código Administrativo perfilhou e o Decreto-Lei n.º 42 178 respeitou - está na lógica do sistema que entre nós vigora quanto à natureza jurídica daqueles cargos.
Tal como a respeito do problema da unidade ou dualidade de magistraturas - e conforme se disse já (supra, n.º 9) - não tem a Câmara Corporativa de se pronunciar sobre este ponto, que faz parte, como aquele, da «generalidade» já aprovada pela Assembleia a respeito do Decreto-Lei n.º 42 178. Mas o que nada a impede é de frisar que não se pode, a este respeito, perfilhar uma solução diversa sem rever, desde a base, toda a arquitectura da administração municipal, tal como o Código Administrativo a concebeu.
Quer dizer: aceitando a solução de fazer convergir na mesma entidade, dentro do concelho, a representação municipal e a representação do Poder Central, não pode deixar de confiar-se a designação dessa entidade (presidente da câmara) à escolha do Governo. E aceitando a ideia de dar maior relevo, na magistratura municipal, à representação da colectividade do que à representação governamental, não pode deixar e aceitar-se também, a transitoriedade e periodicidade do cargo. O presidente da câmara, numa palavra, embora escolhido pelo Governo, tem de receber um mandato a curto prazo, como sucederia se fosse realmente eleito pelos munícipes. Só assim se vinca devidamente a sua qualidade de órgão de concelho e a obrigação que o Governo tem de rever periodicamente o problema da representação municipal, como o eleitorado o faria se lhe fosse dado pronunciar-se.
15. Inteiramente diferente deste é o problema do saber se os magistrados municipais devem ou não ser obrigatoriamente substituídos ao cabo de um certo número de anos de exercício do cargo. Foi este o terceiro e último ponto sobre que a Assembleia Nacional tomou posição; e, desta vez, não para aprovar o disposto no decreto-lei - como nos dois pontos anteriores -, mas antes para o declarar carecido de emendas. O decreto-lei pretendeu introduzir o princípio da substituição obrigatória para os casos de doze unos consecutivos de exercício do cargo; e a Assembleia discordou desse princípio, pelo menos na aplicação rígida que o decreto-lei preconizava.
Porque se trata, aqui também, de um ponto de «generalidade» fixado pela Assembleia Nacional, não compete à Câmara Corporativa discutir o problema em toda a sua amplitude, mas tão-sòmente conformar-se com a decisão já tomada e sugerir a alteração do preceito legislativo no sentido mais consentâneo com o espírito que dominou á discussão e a votação na Assembleia.
Nada impede, porém, a Câmara - até pela importância que isso tem para o «exame na especialidade» a que adiante terá de proceder - de observar e registar que este problema não tem uma solução doutrinalmente imposta pela solução adoptada quanto nos problemas anteriores. Esses problemas, sim, na lógica do nosso sistema administrativo local, exigem - conforme se viu - uma solução em cadeia, de forma que não se pode bulir na solução de um sem rever a solução dos que fluíram para trás; mas este, chegados ao ponto a que chegámos, pode ser solucionado com perfeita autonomia doutrinal.
16. Repare-se, efectivamente, que o sistema da transitoriedade e periodicidade do cargo de presidente da câmara - última solução em cadeia dos problemas já anteriormente focados - não formula, só por si, qualquer exigência na solução do problema que agora nos ocupa. Esse sistema de mandato a curto prazo só uma coisa exige: que o Governo periodicamente reveja a representação municipal, verificando se o presidente cessante continua a ser a pessoa mais idónea para representar a colectividade - merecendo, portanto, continuar no seu posto -, ou se outrem surgiu entretanto com maior idoneidade que mereça substituí-lo. Mas, na lógica do sistema, nada impede que a recondução se faça um número indefinido de vezes, como nada impede que se lhe imponha um limite, se circunstâncias e outra ordem o justificarem.
Tudo seria diferente se o problema em apreciação tivesse de ser colocado perante outros pressupostos doutrinais, designadamente se a presidência das câmaras municipais, em vez de ser um cargo de natureza mista, fosse apenas uma magistratura administrativa da confiança do Governo. Então, sim, a lógica do sistema exigiria, como sucede nos demais cargos de confiança (Ministros, governadores civis, regedores, etc.), que a nomeação do presidente da câmara fosse feita por tempo indeterminado; e o nosso problema teria de ser solucionado em conformidade, ou melhor, nem chegaria sequer a pôr-se, pois, sendo a nomeação feita por tampo indeterminado, seria contraditório impor uma substituição obrigatória ao fim de um tempo determinado.
Foi assim, de resto, que argumentou o Sr. Deputado Homem de Melo no seu discurso de 17 de Março, embora com um salto lógico, pois a conclusão que directamente se tira do pressuposto «lugar de confiança» não é a da inadmissibilidade de um limite à livre recondução - único problema sobre que o ilustre Deputado quis pronunciar-se -, mas a da inadmissibilidade de a nomeação ser feita por período certo de tempo; e esta é que implica aquela. De qualquer modo, a sua argumentação parte de um falso pressuposto: o de os presidentes das câmaras serem, entre nós, actualmente, um puro cargo de confiança política; e isto torna vã a sua tentativa de demonstrar que o problema de dever ou não existir um limite à livre recondução dos magistrados municipais tem de ser, do ponto de vista doutrinal, forçosamente resolvido em certo sentido. Tê-lo-ia, sem dúvida, se fosse certo o pressuposto de que partiu o Sr. Deputado Homem de Melo; mas, dentro dos pressupostos em que de facto assenta o nosso sistema administrativo local, não acontece assim: o problema tem completa autonomia.
17. Dizer que, na lógica do sistema administrativo vigente, o problema em exame não tem uma solução doutrinalmente imposta pela solução já dada aos que o antecedem na pirâmide de que ele é o vértice equivale
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a afirmar - e era aqui que pretendíamos chegar - que a sua solução tem de ser ditada apenas por considerações de mera conveniência.
Quer dizer: na altura em que foi elaborado o Código Administrativo julgou-se conveniente admitir a livre recondução dos presidentes e vice-presidentes das câmaras, no termo de cada mandato, por um número indefinido de vezes. Na presente conjuntura entendeu o Governo que era mais conveniente estabelecer um limite a essa livre recondução, ao cubo de doze anos de exercício do cargo. E a Assembleia, numa visão diferente das conveniências, entendeu dever vetar a deliberação do Governo.
E é tudo.
Exame na especialidade
18. Determinado o verdadeiro sentido da «aprovação na generalidade» que a Assembleia Nacional deu ao Decreto-Lei n.º 42 178 quando o ratificou com emendas, importa agora proceder, dentro das directrizes fixadas, ao o exame na especialidade» do mesmo diploma legislativo.
19. Relativamente às alterações introduzidas pelo decreto-lei no texto dos §§ 1.º e 3.º do artigo 55.º do Código Administrativo, nada tem a Câmara Corporativa a observar.
Já não sucede o mesmo, porém, quanto à nova redacção dada ao § 2.º do mesmo artigo.
São três as alterações aí introduzidas ao texto primitivo:
a) Onde se falava de partidos médicos passou a falar-se simplesmente de partidos, o que significa que a «aprovação do Governo, pelo Ministério do Interior» passou a ser exigida tanto para certas deliberações camarárias respeitantes a partidos médicos como para as deliberações congéneres respeitantes a partidos veterinários e a outros partidos, que são os mencionados no artigo 155.º do Código Administrativo (partidos farmacêuticos e partidos para agrónomos, parteiras ou enfermeiras) ;
b) Onde se falava de deliberações camarárias respeitantes à criação de partidos médicos passou a falar-se de deliberações respeitantes à criação ou supressão de partidos;
c) Finalmente, por virtude da autonomização do Ministério da Saúde e Assistência e por virtude do alargamento da disposição a outros partidos de carácter não sanitário, houve necessidade de acrescentar que a aprovação do Governo, pelo Ministério do Interior, será dada depois de «ouvido o Ministério respectivo quando se trate de deliberações sobre partidos ».
A primeira alteração de há muito que se impunha e vinha sendo reclamada 1. E a última, por ser exigida logicamente por esta, não oferece também discussão.
Já não se compreende, porém, por que motivo a segunda alteração só estendeu a intervenção tutelar do Governo, para além do caso já previsto de criação de partidos, ao caso de supressão rios mesmos, e não ao caso da respectiva remodelação. Na verdade, como bem observa o Código Administrativo Actualizado e Anotado, de Pires de Lima e Manuel Fonseca, «através da remodelação das áreas dos partidos bem pode alterar-se o que ficou resolvido ao criar-se um partido novo». E «seria absurdo admitir que, aprovada pelo Governo a deliberação que criou um novo partido médico, atendendo à área que ficou a pertencer-lhe, pudesse a câmara, em seguida, transferir desse partido para outro determinadas freguesias ou lugares, sem sujeitar a nova deliberação à aprovação do Ministro do Interior» j.
Uma vez que se mexe na redacção desta disposição legal deve aproveitar-se, pois, o ensejo para a generalizar a todos os casos de criação, remodelação e supressão de partidos.
Há ainda o problema de saber se, em relação aos partidos m Micos, farmacêuticos e de parteiras ou enfermeiras, não deveria passar para o Ministro da Saúde a competência hoje atribuída ao Ministro do Interior. Mas parece prematuro tomar posição a seu respeito enquanto não for publicado o diploma, que está em preparação, sobre a orgânica do Ministério da Saúde e Assistência.
20. A alteração sugeriria tem, além do mais, a vantagem de permitir que se acabe com o regime, a todos os títulos estranho e injustificável, do recurso previsto no § 4.º do artigo 145.º do Código Administrativo.
Também esse preceito foi alterado pelo decreto-lei em discussão, mas apenas para transferir da Direcção-Geral de Saúde para a Direcção-Geral de Administração Política e Civil o enquadramento da comissão aí prevista. Quanto ao mais, manteve-se, na nova redacção do preceito, o sistema que já a redacção anterior previa: autorizam-se os médicos municipais a reclamar das deliberações camarárias sobre delimitação dos áreas dos partidos médicos, não directamente para o Ministro, mas para uma comissão por este nomeada; e atribui-se às decisões desta comissão a mesma força executaria das sentenças dos auditores administrativos, considerando-as susceptíveis de recurso, restrito aos vícios de incompetência, excesso de poder e violação da lei, directamente para o Supremo Tribunal Administrativo.
Além de outros inconvenientes que os comentaristas têm salientado 2, o sistema previsto por este preceito legislativo dá lugar a um recurso verdadeiramente anómalo dentro do regime do nosso direito administrativo, que nada justifica se mantenha. Se, conforme esta Câmara propõe, ficarem subordinadas a aprovação do Governo, no § 2.º do artigo 55.º, não só as deliberações camarárias respeitantes à criação e supressão de partidos, mas também as respeitantes à respectiva remodelação, já no § 4.º do artigo 145.º se poderá e deverá consignar que é directamente para o Ministro do Interior que devem os médicos municipais reclamar das deliberações camarárias sobre delimitação das áreas dos partidos médicos.
À comissão aludida no parágrafo competirá, então, dar um parecer meramente consultivo, sobre o qual o Ministro proferirá a respectiva decisão. E a referência ao recurso desaparecerá, pois ele passará a incidir sobre a decisão do Ministro, e não sobre uma deliberação da comissão, seguindo o regime geral dos recursos administrativos.
21. As mesmas razões que obrigam a condenar o recurso previsto no § 4.º do artigo 145.º levam a Câ-
1 Vide, por exemplo, António Pedrosa Pires de Lima e Manuel Baptista Dias da Fonseca, Código Administrativo Actualizado e Anotado, parte I, Coimbra, 1954, p. 128.
1 Cf. 06. e vul. cite., p. 127.
9 Vide .Piras de Lima e Manuel Fonsecn, ob. e vol. cita., pp. 208 e 264.
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mara Corporativa a pronunciar-se contra a alteração que o decreto-lei pretendeu introduzir no § 2.º do artigo 149.º do Código Administrativo, transferindo do Ministro do Interior para a comissão a que se refere aquela disposição legal a competência para autorizar os médicos de partidos rurais a residir na sede do concelho e admitindo recurso administrativo, directamente para o Supremo, das decisões da referida comissão.
Tudo parece aconselhar que, como até agora, a competência para autorizar a residência dos médicos de partidos rurais na sede do concelho pertença ao Ministro do Interior, com o parecer concordante da comissão a que se refere o § 4.º do artigo 145.º Não Lá nada, porém, a opor - antes tudo aconselha - a que se exija que seja «ouvido o delegado de saúde do distrito», consoante a nova redacção preconizada pelo decreto-lei para o preceito em causa.
22. De todas as demais alterações introduzidas pelo artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 42 178 ao Código Administrativo só u nova redacção do artigo 72.º carece de ser revista; e propositadamente se deixou para o fim a sua apreciação.
Um primeiro problema suscita logo essa nova redacção, que é o de saber se o mandato dos presidentes e dos vice-presidentes das câmaras deve ser reduzido de oito para quatro anos.
Nem se diga que a Assembleia deu já a sua concordância a essa alteração e que se trata, pois, de uma questão arrumada, sobre a qual a Câmara Corporativa não tem de pronunciar-se. Se é certo que ninguém levantou a sua voz contra a alteração proposta e que houve até quem a aplaudisse (o Sr. Deputado Neves Clara), não parece menos certo que a votação da Assembleia apenas significa uma concordância com o princípio da nomeação por período de tempo certo e determinado, pois só isso faz parte da «generalidade» que à Assembleia competia de momento definir. Saber se esse período certo de tempo deve ser deste ou daquele número de anos é nitidamente um problema de «especialidade», que a Câmara Corporativa não está impedida de examinar e sobre o qual a Assembleia Nacional não está inibida de se pronunciar ainda.
Dado o significado doutrinal que a fixação de um período certo para o mandato dos magistrados municipais possui no nosso sistema administrativo local, a Câmara Corporativa não tem senão que aplaudir a redução desse período de oito para quatro anos. Se a transitoriedade e periodicidade do mandato dos presidentes da câmara está doutrinalmente ligada, conforme se demonstrou (supra, n.ºs 11, 12 e 14), ao facto de eles serem, acima de tudo, representantes da comunidade municipal, parece só haver vantagem em que a autenticidade dessa representação seja obrigatoriamente revista de quatro em quatro anos, tal como por certo sucederia se eles fossem eleitos por sufrágio directo dos munícipes.
23. São realmente de quatro anos, na nossa lei, os mandatos da generalidade dos cargos políticos e administrativos electivos; de quatro anos é o mandato dos Deputados (artigo 85.º da Constituição); por períodos de quatro anos são eleitas as juntas de freguesia (artigo 247.º do Código Administrativo); de quatro em quatro anos são renovados os conselhos municipais (artigo 17.º do Código Administrativo); por quatro anos era eleito o antigo conselho provincial e hoje o conselho distrital (artigo 289.º do Código Administrativo); e até as próprias vereações das câmaras municipais são eleitas quadrienalmente (artigo 36.º do Código Administrativo).
Isto parece significar que o período de quatro anos no exercício de cargos electivos é entre nós o que melhor estabelece o equilíbrio entre a autenticidade da representação e as necessidades de uma certa permanência ou estabilidade no exercício dos cargos, sem a qual qualquer obra duradoura seria impossível de conceber e executar.
Desempenhando o presidente da câmara também um cargo representativo - que só razões ponderosas obrigam, na lógica do sistema vigente, a não considerar electivo (cf. supra, n.º 13) -, mal se concebe que ele possa ter um mandato mais longo que os dos demais agentes políticos e administrativos de representação popular ou de representação orgânica. O mandato de oito anos, que lhe outorgava a anterior redacção do artigo 72.º do Código Administrativo, constituía uma verdadeira anomalia, na estrutura do sistema. Bem andou, pois, o Governo em ter reduzido para metade a duração desse mandato.
24. Vem seguidamente o problema que suscitou o debate parlamentar sobre o Decreto-Lei n.º 42 178, ou seja, a determinação segundo a qual os presidentes e vice-presidentes das câmaras não podem ser reconduzidos senão duas vezes, devendo abandonar obrigatoriamente o cargo ao cabo de doze anos consecutivos de exercício do mesmo.
Conforme se deixou dito (cf. supra, n.º 15), a Assembleia Nacional já fixou, a este respeito, uma directriz de que não pode a Câmara Corporativa desviar-se: a doutrina do decreto-lei neste ponto é de rejeitar; e, consequentemente, a nova redacção nesse sentido proposta para o artigo 72.º do Código Administrativo tem de ser modificada. Mas o que a Assembleia Nacional não disse - nem tinha, de momento, de dizer - é em que sentido deve essa modificação ser feita. Compete, pois, a Câmara Corporativa emitir sobre esse ponto o seu parecer, a fim de habilitar a Assembleia a pronunciar-se em definitivo.
25. Três soluções apenas são possíveis, no sentido de satisfazer o voto da Assembleia; e todas elas encontraram eco nos discursos proferidos no debate que precedeu a ratificação do decreto-lei com emendas:
a) A primeira será a solução radical de voltar, pura e simplesmente, no sistema que esteve em vigor desde a promulgação do Código Administrativo até à promulgação do decreto-lei em exame, admitindo que os presidentes e vice-presidentes das câmaras possam ser reconduzidos um número indefinido de vezes. É a solução de que se fizeram paladinos os Srs. Deputados Homem de Melo e Homem ferreira nas suas vibrantes intervenções e que se encontra igualmente implícita no aplauso que lhes foi dado por outros ilustres Deputados;
b) Outra solução - que parece de certo modo quadrar-se com o pensamento expresso no discurso do Sr. Deputado Neves Clara - seria a de admitir, em princípio, a livre recondução, mas estabelecendo medidas que obrigassem o Governo a não usar desse poder como solução de comodidade, de modo a serem efectivamente afastados, no termo do mandato, aqueles que, por cansaço do cargo ou perda de faculdades administrativas, carecessem de ser substituídos;
c) Uma terceira e última solução - solução de compromisso, como a anterior, mas inversa dela - será a de aceitar, em princípio, um
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limite à livre recondução, na esteira do preconizado pelo decreto-lei, mas reconhecer que há casos excepcionais que merecem ser tomados em consideração e determinar que a recondução pode, nesses casos, ir além do limite estabelecido. Foi a solução defendida pelos Sr s. Deputados Pinto de Mesquita e José Saraiva.
E na escolha de uma destas soluções que tem de mover-se, dentro deste problema, o «exame na especialidade» da Câmara Corporativa; e já ficou demonstrado (supra, n.ºs 15, 16 e 17) que não têm de intervir nessa escolha senão considerações de conveniência ou oportunidade, pois o problema não tem uma solução doutrinalmente exigida ou imposta pela lógica do sistema administrativo vigente.
26. Posto o problema nestes termos, a Câmara Corporativa não tem dúvidas em manifestar-se desde já contrária ao regresso puro e simples ao statu guo ante preconizado pela primeira solução.
Compreende-se que o Código Administrativo, na altura em que foi elaborado, não tenha visto necessidade de impor um limite à livre recondução dos presidentes e vice-presidentes das câmaras e que tenha encarado até com certa simpatia a sua longa permanência nos cargos, fixando-lhes um extenso mandato -primeiro de seis, e, desde a revisão de 1940, de oito anos - e admitindo, toties quoties, a sua recondução por iguais períodos de tempo. Vinha-se de uma época de instabilidade governativa e administrativa e conservava-se fresca a memória dos efeitos desastrosos das constantes mutações nos cargos directivos, suscitadas pelas rivalidades políticas; e vivia-se, por isso mesmo, uma verdadeira ânsia de permanência, de ordem, de estabilidade. As conveniências da época - numa palavra - levavam à solução que efectivamente foi adoptada.
Mas essa solução deu, posteriormente, as suas provas numa experiência que dura já há mais de vinte anos; e o tempo encarregou-se de pôr a descoberto alguns vícios do sistema que só podem ser evitados mediante a imposição de um limite à liberdade absoluta de recondução. Pretendendo pôr cobro ao risco da instabilidade administrativa, o sistema deu largo campo à verificação do risco oposto: o da permanência pela permanência ou da estabilidade pela estabilidade, com manifesto prejuízo do rejuvenescimento dos quadros e da revelação de novos valores nas tarefas da administração local.
27. Uma forte corrente de opinião pública começou, por isso, a formar-se contra este excesso de permanência ou exagero de estabilidade para que, a pouco e pouco, se foi orientando o panorama político e administrativo do País. A ideia de que «tudo o que não se renova morre» começou a conquistar os espíritos; e alguns grupos políticos, sobretudo da gente nova afecta ao regime vigente, tomou como cartaz ou bandeira a «necessidade de renovação».
É evidente que este estado de espírito, exacerbado pelos entusiasmos fáceis, pode transformar-se inadvertidamente - como disse o Sr. Deputado Homem Ferreira com tanta propriedade- num «vento subversivo, que altera posições, desintegra planos,, ofende esforços e faz deflagrar as mais sérias dificuldades» 1; e seria erro palmar não levantar uma barreira contra esse vento subversivo, evitando a tempo e horas os seus efeitos devastadores. Mas é evidente também que não seria menor erro fechar inteiramente os ouvidos aos clamores daquela corrente de opinião, na medida em que ela representa uma benéfica e salutar reacção contra o imobilismo político e administrativo, no que ele tem de verdadeiramente nocivo.
28. Regressar, pura e simplesmente, ao sistema da liberdade absoluta dê recondução dos presidentes e vice-presidentes das câmaras seria menosprezar este novo condicionalismo, tão diverso daquele que se respirava em 1936, à data da elaboração do Código Administrativo - condicionalismo ao encontro do qual pretendeu ir a medida preconizada pelo Decreto-Lei n.º 42 178, agora em exame.
Não faltará quem diga - nem faltou quem o dissesse já na Assembleia Nacional - que os amplos poderes do Ministro do Interior para demitir, em qualquer altura, os presidentes e vice-presidentes das câmaras são meio bastante para garantir a renovação dos quadros da administração local, quando eles estiverem realmente carecidos de ser renovados. Mas a isso se responde, mais uma vez, com a experiência de mais de vinte anos de execução do sistema.
Viu bem o problema o Sr. Deputado José Saraiva, quando pôs em destaque, olhando para essa experiência, a diversidade de efeitos que a acção do tempo produz sobre cada um dos dois aspectos em que a função do presidente da câmara se desdobra - a de presidir a administração municipal, como representante da comunidade, e a de representar o Governo junto do concelho: «À medida que os anos vão passando, a inserção ao plano da autarquia vai sendo minada; abranda o dinamismo, crescem os descontentes, diminui-se a capacidade pela acção política, a actividade tende a confinar-se aos aspectos burocráticos da administração ou até simplesmente à rotina»; e a este mesmo ritmo, a sua posição de magistrado administrativo vai-se solidificando, porque «o contacto frequente com o governador civil ou com o Terreiro do Paço vai transformando o simples conhecido dos primeiros anos no amigo, cujos méritos se descobrem e se apreciam e sem o qual, a certa altura, já se não admite se possa passar» 1.
Ora - sem falar já da força da inércia ou da solução de comodidade que a recondução representa - salta à vista o grave risco de inversão de valores que a liberdade absoluta de recondução pode acarretar. Já se pôs devidamente em destaque (supra, n.º 12) que no nosso sistema administrativo a mais importante das duas funções que se concentram na pessoa do presidente da câmara é a de representante dos interesses locais, e não a de representante do Governo junto do concelho; e já se destacou também (ibidem) que o Governo, por isso mesmo, não deve utilizar a liberdade de escolha que a lei lhe faculta no sentido de procurar para presidente da câmara quem melhor o represente e possa subsidiàriamente gerir a municipalidade, mas quem mais idóneo seja para administrar o município e subsidiariamente possa servir como delegado governamental. Dada a diferente acção do tempo sobre um e outro aspecto da função do presidente da câmara, pode afoitamente afirmar-se que uma recondução é quase sempre um passo dado no caminho que se desvia daquele são critério e que uma série de reconduções acaba por redundar, quase inevitavelmente, numa inversão completa do referido critério. E não há humanamente maneira de evitar isto
1 Diário das Sessões n.º 97, de 23 de Abril de 1959, p. 555, col. 2.ª
1 Diário das Sessões n.º 99, de 25 de Abril de 1959, p. 606, col. 1.ª
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- porque o Governo, não se esqueça, é feito de homens, com todas as virtudes e todas as fraquezas da natureza humana - senão, através da imposição de limites à discricionaridade da recondução.
29. Há, sem dúvida, os casos excepcionais - verdadeiramente excepcionais - daqueles a quem o exercício do cargo não desgasta, a quem o tempo não faz esmorecer o entusiasmo e o dinamismo na prossecução de unia obra administrativa e a quem os anos só conquistam louros e não suscitam críticas nem descontentamentos. E há também os casos excepcionais - muito menos excepcionais, infelizmente, que os anteriores - da escassez de elites locais e da impossibilidade de encontrar quem substitua, no plano sequer do sofrível, um presidente da câmara que, embora já gasto pelo tempo, ainda cumpre com dignidade a sua missão.
Ora o mal do decreto-lei esteve, evidentemente, em não ter olhado, como devia, a esses casos de excepção, dando excessiva rigidez à medida legislativa que introduziu.
Foi especialmente este ponto que determinou a Assembleia Nacional a votar a ratificação com emendas; e, embora a Câmara Corporativa não seja convidada a pronunciar-se a esse respeito - por se tratar de matéria já arrumada pela votação da Assembleia -, nada a impede de exprimir a sua plena concordância com a atitude que a Assembleia tomou.
Simplesmente, para atender a esses casos excepcionais não é necessário regressar ao sistema da liberdade absoluta de recondução, com sujeição a todos os riscos que ele acarreta e que a experiência de vinte anos tornou patente. Pode e deve bastar a segunda ou a terceira das soluções indicadas atrás, no n.º 25.
30. Mais rigorosamente: só pode e deve aceitar-se a terceira dessas soluções.
A solução de conservar, em princípio, a liberdade de recondução por qualquer número de vezes, mas limitada por uma enumeração taxativa ou exemplificativa dos casos em que o Governo não deveria usar dessa prerrogativa, oferece tais dificuldades de concretização que deve considerar-se condenada por si própria.
Seria sempre difícil organizar, sem risco de falhas graves, uma lista das principais hipóteses em que a recondução devia ser vedada; e mais difícil seria apreciar depois, perante cada caso concreto de recondução, se devia ou não considerar-se abrangido em alguma das hipóteses enumeradas na lista.
A terceira das soluções indicadas, pelo contrário, afigura-se de execução fácil e dá plena realização ao desiderato da Assembleia, ao declarar carecido de emendas o Decreto-Lei n.º 42 178. A recondução terá um limite na ordem temporal; mas esse limite, em vez de se aplicar com a rigidez imposta por aquele diploma legislativo, será afastado nos casos que possam considerar-se verdadeiramente excepcionais.
31. É a essa solução que adere a Câmara Corporativa, restando só, dentro dela, resolver os dois pontos capitais de saber de quantas reconduções há-de ser o limite imposto e como hão-de determinar-se os casos excepcionais em que aquele limite poderá ser ultrapassado.
Quanto ao primeiro ponto, esta Câmara não tem dúvidas em perfilhar o limite dos duas reconduções preconizado pelo decreto-lei, pois pode afirmar-se que a terceira recondução, cumpridos já doze anos consecutivos de exercício do cargo, está justamente no limiar daquele risco de inversão de valores a que atrás se aludiu, no n.º 28.
Quanto ao regime de excepção, entende a Câmara Corporativa que ele tem de ser estabelecido em termos de tal «excepção» não poder facilmente transformar-se em «regra». Sendo o Ministro do Interior quem nomeia e reconduz livremente, pela primeira e pela segunda vez, os presidentes e vice-presidentes das câmaras, parece razoável fazer depender as reconduções, para além desse limite, de especial solenidade; e, para tanto, bastará estabelecer que a recondução, nesses casos, em vez de ser feita por simples portaria, deva ser feita por meio de decreto.
32. Dentro desta ordem ide ideias, a Câmara Corporativa dá também a sua concordância à doutrina do § único que o decreto-lei mandou acrescentar ao artigo 72.º do Código Administrativo, desde que subordinada à mesma excepção que acaba de propor-se para a doutrina do corpo do artigo.
Simplesmente, se o nítido alcance do preceito é dar a natureza de verdadeira recondução à nova nomeação para o mesma cargo antes de decorridos quatro anos sobre a data em que o nomeado deixou de desempenhá-lo, não se percebe por que só há-de aplicar-se essa medida a quem tenha exercido o cargo «durante doze anos consecutivos», e não a quem exerceu três mandatos sucessivos intermeados por intervalos de tempo inferiores a quatro anos. Na hipótese considerada, de facto, cada nova nomeação ocorrida antes de quatro anos sobre a anterior cessação de funções deve dentro do espírito do preceito, ser havida como uma verdadeira recondução.
Tudo se simplificará se, numa disposição mais breve que a proposta pelo decreto-lei, se disser justamente que a nova nomeação feita nas condições indicadas é equiparada à recondução para os efeitos deste artigo.
33. É razoável a disposição transitória do artigo 2.º do decreto-lei, conservando o mandato de oito anos aos presidentes e vice-presidentes das câmaras que a essa data se encontravam providos no cargo em primeira nomeação, como é razoável igualmente - dado o novo limite dos doze anos consecutivos no exercício do cargo - que esse mandato de oito anos se considere reduzido a metade se se encontravam à mesma data a exercê-lo sm regime de primeira recondução.
A própria redacção do artigo pode manter-se, salvo pequenos retoques formais; mas onde aí se falava de presidentes e vice-presidentes «actualmente providos» no cargo é forçoso falar agora de «providos no cargo à data da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 42 178».
34. O § único do artigo 2.º tem de desaparecer, pois o seu conteúdo esgotou-se em 31 de Março de 1959.
Em compensação, é necessário incluir no seu lugar um outro preceito - que melhor ficará sob a forma de um artigo autónomo - que regule a aplicação do novo regime das reconduções ao caso transitório previsto no artigo 2.º.
Bastará, para tanto, determinar que o mandato de oito anos exercido ao abrigo desse artigo deve ser considerado, para efeitos de aplicação do referido regime, como abrangendo um primeiro mandato de quatro anos e uma recondução por igual período de tempo.
Mas não há razão nenhuma para não aplicar o mesmo regime nos mandatos de oito anos cujo exercício se esgotou ainda antes da entrada em vigor do decreto-lei. Se, por exemplo, um presidente de câmara foi exonerado antes dessa data, depois de ter exercido um mandato de oito anos, e vem a ser nomeado de novo, após essa data, para o mesmo lugar, não há qualquer motivo para deixar de considerar aquele mandato de oito anos como abrangendo, para efeitos do novo regime de recon-
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duções, um mandato de quatro anos e uma recondução por igual período de tempo. Por isso se procurou formular o preceito em termos de abranger também casos
desses.
Conclusões
35. Em face do exposto, a Câmara Corporativa propõe que o Decreto-Lei n.º 42 178, de 9 de Março de 1959, seja redigido como segue:
Artigo 1.º Os §§ 1.º, 2.º e 3.º do artigo 55.º, o artigo 72.º, o § 4.º do artigo 145.º, o § 2.º do artigo 149.º, os artigos 180.º, 184.º, 187.º e 272.º e o § único do artigo 469.º, todos do Código Administrativo, passam a ter a seguinte redacção:
Art. 55.º .....................................................................
§ 1.º (Como no decreto-lei).
§ 2.º As deliberações que respeitem a municipalização de serviços, concessão de exclusivos por prazo superior a um ano e criação, remodelação ou supressão de partidos, depois de aprovadas pelo conselho municipal, carecem de aprovação do Governo, pelo Ministério do Interior, ouvido o Ministério respectivo quando se trate de deliberações sobre partidos.
§ 3.º (Como no decreto-lei).
Art. 72.º O presidente e o vice-presidente da câmara são nomeados por quatro anos, podendo ser livremente reconduzidos, até duas vezes, por períodos de igual duração, e tomam posse perante o governador civil do distrito, prestando o juramento exigido aos funcionários públicos.
§ 1.º Para além de duas vezes, a recondução só pode ter lugar quando circunstâncias excepcionais imperiosamente o exijam, devendo ser feita mediante decreto.
§ 2.º Para os efeitos deste artigo é equiparada à recondução a nomeação para o mesmo cargo antes de decorridos quatro anos sobre a data em que o nomeado deixou de desempenhá-lo.
Art. 145.º .....................................................................
§ 4.º Os médicos municipais podem reclamar para o Ministro do Interior das deliberações sobre delimitação das áreas dos partidos módicos, com fundamento em inconveniente público. O Ministro decidirá sobre parecer de uma comissão por ele próprio nomeada e de funcionamento permanente junto da Direcção-Geral de Administração Política e Civil, composta por um representante da mesma Direcção-Geral, um representante da Direcção-Geral de Saúde e um funcionário dos serviços geográficos e cadastrais. A comissão ouvirá obrigatoriamente a câmara interessada antes de formular o seu parecer.
Art. 149.º .....................................................................
§ 2.º O Ministro do Interior, sob proposta da respectiva câmara municipal, ouvido o delegado de saúde e com o parecer concordante do governador civil do distrito e da comissão a que se refere o § 4.º. do artigo 145.º, poderá autorizar o médico municipal de um partido rural a residir na sede do concelho quando se mostre que assim facilita o acesso a todas as povoações do partido e que não há melhor forma de delimitar as áreas dos partidos existentes.
Art. 180.º (Como no decreto-lei).
Art. 184.º (Como no decreto-lei).
Art. 187.º (Como no decreto-lei).
Art. 272.º (Como no decreto-lei).
Art. 469.º, § único. (Como no decreto-lei).
Art. 2.º Os presidentes e vice-presidentes das câmaras providos no cargo antes da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 42 178 poderão manter-se em exercício até se completar o período de oito anos por que foram investidos em primeira nomeação, ou o período de quatro anos a contar da recondução.
Art. 3.º O mandato de oito anos exercido ao abrigo da legislação anterior ou ao abrigo do artigo 2.º deste diploma é considerado, para efeitos dos §§ 1.º e 2.º do artigo 72.º do Código Administrativo, como abrangendo um mandato de quatro anos e uma recondução por igual período de tempo.
Art. 4.º Texto do artigo 3.º do decreto-lei.
Palácio de S. Bento, 7 de Janeiro de 1960.
Antónia Vitorino França Borges.
José Albino Machado Vaz.
Luís Gordinho Moreira.
Luís de Castro Pereira.
José Seabra Castelo Branco.
Francisco Manuel Moreno.
Afonso de Melo Pinto Veloso.
Afonso Rodrigues Queiró.
Augusto Cancella de Abreu.
José Pires Cardoso.
Jorge Augusto da Silva Horta.
José Augusto Vaz Pinto.
Mamede de Sousa Fialho.
Guilherme Braga da Cruz, relator.
Rectificação
No n.º 79 das Actas da Câmara Corporativa, de 5 de Dezembro de 1959, na p. 835, col. 1.ª, 1.4 a 12, onde se lê:
De tudo o que fica exposto resulta, em suma, que o princípio da actualização das pensões em função dos vencimentos, a qual corresponde, como vimos, a um propósito de indeclinável justiça, não poderá deixar de fazer-se, agora e de futuro, com base na participação do erário público, a menos que se modifique o regime financeiro em que assenta o sistema ou se recorra a um agravamento das quotizações. Ambas as hipóteses, porém, não se antolham viáveis nas condições presentes.
deve ler-se:
De tudo o que fica exposto resulta, em suma, que a actualização das pensões em função dos vencimentos, a qual corresponde, como vimos, a um princípio de indeclinável justiça, não poderá deixar de fazer-se, agora e de futuro, com base na participação do erário público, a menos que se modifique o regime financeiro era que assenta o sistema ou se recorra a um agravamento das quotizações. Ambas as hipóteses, porém, não se antolham viáveis nas condições presentes.
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Reuniões da Câmara Corporativa no mês de Novembro de 1959
Dia 12. - Plano de arborização da bacia hidrográfica do rio Mira.
Secções consultadas: Lavoura (subsecção de Produtos florestais) e Interesses do ordem administrativa (subsecção de Finanças de economia geral), com agregados.
Presidência de S. Exa. o Presidente da Câmara Corporativa.
Presentes os Dignos Procuradores: António Pereira Caldas de Almeida, Luís Gonzaga Fernandes Pigarra Cabral, João Custódio Isabel, José de Mira Nunes Mexia, Eugênio Queirós de Castro Caldas, Francisco Pereira de Moura, João Faria Lapa e os agregados José Martins de Mira Galvão e Luís de Castro Saraiva.
Apreciação do projecto de parecer. Foi aprovado.
Dia 12. - Plano de povoamento florestal do distrito autónomo de Angra do Heroísmo.
Secções consultadas: Lavoura (subsecção de Produtos florestais) e Interesses de ordem administrativa (subsecção de Finanças e economia geral), com agregados.
Presidência de S. Exa. o Presidente da Câmara Corporativa.
Presentes os Dignos Procuradores: António Pereira Caldas de Almeida, Luís Gonzaga Fernandes Piçarra Cabral, João Custódio Isabel, José de Mira Nunes Mexia, Eugênio Queirós de Castro Caldas, Francisco Pereira de Moura, João Faria Lapa e os agregados José Martins de Mira Galvão e Luís de Castro Saraiva.
Escolha de relator.
Dia 18. - Conselho da Presidência.
Presidência de S. Exa. o Presidente da Câmara Corporativa.
Presentes os Dignos Procuradores: Augusto Cancella de Abreu e Guilherme Braga da Cruz, vice-presidentes, e Afonso de Melo Pinto Veloso, António Jorge Martins da Mota Veiga, António Trigo de Morais, José Pires Cardoso, Rafael da Silva Neves Duque e Manuel Alberto Andrade e Sousa, secretário.
Distribuição de diversos diplomas.
Dia 18. - Projecto de decreto acerca das expropriações por utilidade pública.
Secção consultada: Interesses de ordem administrativa (subsecções de Política e administração geral, de Justiça e de Obras públicas e comunicações), com agregados.
Presidência de S. Exa. o Presidente da Câmara Corporativa.
Presentes os Dignos Procuradores: Afonso de Melo Pinto Veloso, Guilherme Braga da Cruz, José Pires Cardoso, Inocência Galvão Teles, João Mota Pereira de Campos, José Augusto Vaz Pinto, Manuel Duarte Gomes da Silva, Adelino da Palma Carlos, Henrique Schreck e, agregados, António Vitorino França Borges, José Albino Machado Vaz, Luís de Castro Saraiva, António Pereira Caldas de Almeida, Carlos Figueiredo Nunes e Virgílio da Fonseca.
Apreciação do projecto de parecer.
Dia 19. - Projecto de proposta de lei de autorização de receitas e despesas para 1960.
Secção convocada: Interesses de ordem administrativa (subsecções de Política e administração geral e de Finanças e economia geral).
Presidência do Digno Procurador, 1.º vice-presidente, Augusto Cancella de Abreu.
Presentes os Dignos Procuradores: Afonso de Melo Pinto Veloso, José Pires Cardoso, António Jorge Martins da Mota Veiga, Eugênio Queirós de Castro Caldas, Francisco Pereira de Moura e João Faria Lapa.
Escolha, de relator.
Dia 24. - Projecto de decreto sobre expropriações por utilidade pública.
Secção convocada: Interesses de ordem administrativa (subsecções de Política e administração geral, de Justiça e de Obras públicas e comunicações), com agregados.
Presidência de S. Exa. o Presidente da Câmara Corporativa.
Presentes os Dignos Procuradores: Afonso de Melo Pinto Veloso, Guilherme Braga da Cruz, João Mota Pereira de Campos, José Augusto Vaz Pinto, José Gabriel Pinto Coelho, Manuel Duarte Gomes da Silva, Adelino da Palma Carlos e, agregados, António Vitorino França Borges, José Albino Machado Vaz, Luís de Castro Saraiva, António Pereira Caldas de Almeida, Carlos Figueiredo Nunes e Virgílio da Fonseca.
Continuação da discussão do projecto de parecer.
Dia 25. - Comissão de Verificação de Poderes.
Presidência do Digno Procurador, Presidente, José Gabriel Pinto Coelho.
Presentes os Dignos Procuradores: Adolfo Alves Pereira de Andrade, Afonso de Melo Pinto Veloso, Joaquim Moreira da Silva Cunha, José Augusto Vaz Pinto e Samwell Dinis.
Acórdão reconhecendo os poderes ao Digno Procurador João Ubach Chaves.
Dia 26. - Reunião plenária.
Dia 26. - Projecto de proposta de lei com alterações ao funcionamento de vários desportos.
Secção consultada: Interesses de ordem cultural (subsecção de Educação física e desportos), com agregados.
Presidência de S. Exa. o Presidente da Câmara Corporativa.
Presentes os Dignos Procuradores: Manuel Gomes Varela Fradinho, Carlos Augusto Farinha, João Maria Jardim Feio Bravo, Bento de Mendonça Cabral Parreira do Amaral e, agregados, Augusto. Cancella de Abreu, Domingos Cândido Braga da Cruz, José Augusto Correia de Barros e José Gabriel Pinto Coelho.
Escolha de relator.
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852 ACTAS DA CÂMARA CORPORATIVA N.º 80
Dia 26. - Projecto do sugestão ao Governo nobre a lei da caça.
Secção convocada: Interesses de ordem cultural (subsecção de Educação física e desportos).
Presidência de S. Exa. o Presidente da Câmara Corporativa.
Presentes os Dignos Procuradores: Manuel Gomes Varela Fradinho, Carlos Augusto Farinha, João Maria Jardim Feio Bravo e Bento de Mendonça Cabral Parreira do Amaral.
Admissão do projecto de sugestão. Foi admitido.
Reuniões da Câmara Corporativa no mês de Dezembro de 1959
Dia 2. - Conselho da Presidência.
Presidência de S. Exa. o Presidente da Câmara Corporativa.
Presentes os Dignos Procuradores: Augusto Cancella de Abreu, vice-presidente, Afonso de Melo Pinto Veloso, António Jorge Martins da Mota Veiga, António Júlio de Castro Fernandes, António Trigo de Morais, Francisco José Vieira Machado, João Ubach Chaves, José Augusto Correia de Barros, José Frederico do Casal Ribeiro Ulrich, José Gabriel Pinto Coelho, José Pires Cardoso e Manuel Alberto Andrade e Sousa, secretário.
Distribuição de diversos diplomas.
Dia 3. - Projecto de decreto acerca das expropriações de utilidade pública.
Secção consultada: Interesses de ordem administrativa (subsecções de Política e administração geral, de Justiça e de Obras públicas e comunicações), com agregados.
Presidência de S. Exa. o Presidente da Câmara Corporativa.
Presentes os Dignos Procuradores: Afonso de Melo Pinto Veloso, Guilherme Braga da Cruz, José Pires Cardoso, Inocêncio Galvão Teles, João Mota Pereira de Campos, José Augusto Vaz Pinto, José Gabriel Pinto Coelho, Manuel Duarte Gomes da Silva, Adelino da Palma Carlos e, agregarias, Luís de Castro Saraiva, António Pereira Caldas de Almeida, Carlos Figueiredo Nunes e Virgílio da Fonseca.
Continuação da discussão do projecto de parecer.
Dia 3. - Projecto de proposta de lei sobre o arrendamento da propriedade rústica.
Secção consultada: Interesses de ordem administrativa (subsecções de Política e administração geral, de Justiça e de Finanças e economia geral), com agregados.
Presidência de S. Exa. o Presidente da Câmara Corporativa.
Presentes os Dignos Procuradores: Afonso de Melo Pinto Veloso, Guilherme Braga da Cruz, José Pires Cardoso, Inocêncio Galvão Teles, João Mota Pereira de Campos, José Augusto Vaz Pinto, José Gabriel Pinto Coelho, Manuel Duarte Gomes da Silva, Adelino da Palma Carlos, António Jorge Martins da Motta Veiga, Eugênio Queirós de Castro Caldas, Francisco Pereira de Moura e, agregados, Aníbal Barata de Morais, António Martins da Cunha Melo, António Pereira Caldas de Almeida, António Trigo de Morais, Fausto Silvestre, João Rafael Mendes Cortes, João Valadares de Aragão e Moura, Joaquim Soares de Sousa Baptista, José Bulas Cruz, José Infante da Câmara, José de Mira Nunes Mexia e Manuel Cardoso.
Dia 4. - Projecto de proposta de lei de autorização de receitas e despesas para 1960.
Secção consultada: Interesses de ordem administrativa (subsecções de Política e administração geral e de Finanças e economia geral).
Presidência de S. Exa. o Presidente da Câmara Corporativa.
Presentes os Dignos Procuradores: Afonso de Melo Pinto Veloso, Afonso Rodrigues Queiró. Fernando Andrade Pires de Lima, Guilherme Braga, da Cruz, José Pires Cardoso, António Jorge Martins da Mota Veiga, Eugênio Queirós de Castro Caldas e Francisco Pereira de Moura.
Apreciação do projecto de parecer. Foi aprovado.
Dia 10. - Projecto de decreto-lei sobre emparcelamento da propriedade rústica.
Secção consultada: Interesses de ordem administrativa (subsecções de Justiça e de Finanças e economia geral) com agregados.
Presidência de S. Exa. o Presidente da Câmara Corporativa.
Presentes os Dignos Procuradores: Inocêncio Galvão Teles, João Mota Pereira de Campos. José Augusto Vaz Pinto, José Gabriel Pinto Coelho, Manuel Duarte Gomes da Silva, Adelino da Palma Curiós, António Jorge Martins da Mota Veiga, Eugênio Queirós de Castro Caldas, Francisco Pereira de Moura, João Faria Lapa e, agregados, Afonso de Melo Pinto Veloso, António Martins da Cunha Melo, António Pereira Caldas de Almeida, António Porto Soares Franco, António Trigo de Morais, João Valadares de Aragão e Moura, Joaquim Soares de Sousa Baptista, José Augusto Correia de Barros, José Pereira da Silva, José Pires Cardoso, Luís de Gonzaga Fernandes Piçarra Cabral e Rafael da Silva Neves Duque.
Escolha de relator.
Dia 10. - Projecto de proposta de lei sobre a revisão do regime jurídico da colonização interna.
Secção consultada: Interesses de ordem administrativa (subsecções de Justiça e de Finanças e economia geral), com agregados.
Presidência de S. Exa. o Presidente da Câmara Corporativa.
Presentes os Dignos Procuradores: Inocêncio Galvão Teles, João Mota Pereira de Campos, José Augusto Vaz Pinto, José Gabriel Pinto Coelho, Manuel Duarte Gomes da Silva, Adelino da Palma Carlos, António Jorge
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9 DE JANEIRO DE 1960 853
Martins da Mota Veiga, Eugênio Queirós de Castro Caldas, Francisco Pereira de Moura e, agregados, Afonso de Melo Pinto Veloso, António Maria Pinto Castelo Branco. António Pereira Caldas de Almeida, António Trigo de Morais, José Augusto Correia de Barros, José Bulas Cruz, José Infante da Câmara, José Joaquim Frasquilho, José Martins de Mira Galvão, José de Mira Nunes Mexin, José Pires Cardoso, Manuel Ramalho Ribeiro e Rafael da Silva Neves Duque.
Escolha de relator.
Dia 10. - Projecto Ac decreto acerca das expropriações por utilidade pública.
Secção convocada: Interesses de ordem administrativa (subsecções de Política e administração geral, de Justiça e de Obras públicas e comunicações), com agregados.
Presidência de S. Exa. o Presidente da Câmara Corporativa.
Presentes os Dignos Procuradores: Afonso de Melo Pinto Veloso, José Pires Cardoso, Inocêncio Galvão Teles, João Mota Pereira de Campos, José Augusto Vaz Pinto, José Gabriel Pinto Coelho, Manuel Duarte Gomes da Silva, Adelino da Palma Carlos e, agregados, Luís de Castro Saraiva, António Pereira Caldas de Almeida e Virgílio da Fonseca.
Continuação da discussão do projecto de parecer.
Dia 16. - Sugestão ao Governo acerca da lei da caça.
Secção consultada: Interesses de ordem cultural (subsecção de Educação física e desportos), com agregados.
Presidência de S. Exa. o Presidente da Câmara Corporativa.
Presentes os Dignos Procuradores: Manuel Gomes Varela Fradinho, João Maria Jardim Feio Bravo e, agregados, Aníbal Barata Amaral de Morais, António Bandeira Garcês, António Júlio de Castro Fernandes, António Pereira Caldas de Almeida, Artur Elviro de Moura Coutinho de Almeida de Eça, Eugênio Queirós de Castro Caldas, Francisco Gorjão Henriques, João Rafael Mendes Cortes, José Augusto Vaz Pinto, José Infante da Câmara e José Pereira da Silva.
Escolha de relator.
Dia 21. - Proposta de lei em que se transformou o Decreto-Lei n.º 42 178 com, diversas alterações ao Código Administrativo.
Secções consultadas: Autarquias locais e Interesses de ordem administrativa (subsecção de Política e administração geral), com agregados.
Presidência de S. Exa. o Presidente da Câmara Corporativa.
Presentes os Dignos Procuradores: António Vitorino França Borges, Luís Gordinho Moreira, Luís de Castro Saraiva, Francisco Manuel Moreno, Afonso Rodrigues Queiró, Augusto Cancella de Abreu, Fernando Andrade Pires de Lima, Guilherme Braga da Cruz e, agregados, Jorge Augusto da Silva Horta e José Augusto Vaz Pinto.
O REDACTOR, Augusto de Moraes Sarmento.
IMPRENSA NACIONAL DE LISBOA