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II Série — Número 19

Sábado, 7 de Novembro de 1987

DIÁRIO

da Assembleia da República

V LEGISLATURA

1.ª SESSÃO LEGISLATIVA (1987-1988)

SUMÁRIO

Proposta de lei n.° l/V (alterações à Lei n.° 33/87, de 11 de Julho, que regula o exercido do direito de associação de estudantes):

Parecer e relatório e parecer, respectivamente, das Comissões de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e de Juventude sobre a proposta de lei.................................. 392

Projectos de lei:

N.° 25/V (condiciona a afixação da publicidade ou de propaganda, bem como a realização de inscrições ou de pinturas murais):

Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias sobre o projecto de lei............................. 393

N.° 70/V (alarga o prazo previsto na Lei n.° 33/87, de 11 de Julho, com vista a garantir as associações de estudantes condições para apresentação de elementos previstos neste diploma legal):

Relatório da Comissão de Juventude sobre o projecto de lei ................................ 395

Proposta de alteração (apresentada pelo PSD) 393

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Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias sobre a proposta de lei n.° 1/V (Assembleia Regional da Madeira) (alterações à Lei n.° 33/87, de 11 de Julho, que regula o exercício do direito de associação de estudantes).

1 — Por despacho do Sr. Presidente da Assembleia da República de 15 de Outubro de 1987, baixou à 1." e à 13.a Comissões a proposta de lei n.° l/V, através da qual se visa alterar algumas disposições da Lei n.° 33/87, de 11 de Julho, que veio regular o exercício do direito de associação dos estudantes. A proposta emana da Assembleia Regional da Madeira, que a aprovou em reunião plenária de 29 de Julho, tendo sido remetida à Assembleia da República em 26 de Agosto e recebida a 22 de Setembro de 1987.

Fundamentando a iniciativa, a respectiva exposição de motivos assinala que o regime de aquisição da personalidade das AAEE previsto no artigo 6.° da citada lei geral da República «não tem em conta a realidade da administração pública regional autónoma, detentora de um órgão correspondente ao Ministério da Educação». Assim, sublinha a Assembleia Regional da Madeira, «não faz sentido, nem se harmoniza com o princípio da autónoma político-administrativa, sujeitar as AAEE com sede nas regiões autónomas à aquisição de personalidade jurídica pelo depósito ou envio de uma carta registada com aviso de recepção dos estatutos e da acta da sua aprovação ao Ministério da Educação e após a publicação no Diário da República, 3.8 série».

Cumpre apreciar a iniciativa.

2 — Questões prévias: versando a Lei n.° 33/87 matéria incluída na competência legislativa reservada da Assembleia da República e tendo ainda em conta o disposto nos artigos 115.° e 229.° da Constituição, não se suscitam dúvidas quanto à via escolhida para dar resposta à adaptação legal cuja necessidade é suscitada pela Assembleia Regional da Madeira.

Não se afigura, de igual modo, que obste à admissão e apreciação da proposta o facto de ter sido aprovada em período anterior à legislatura em curso: a proposta foi recebida em data posterior ao início de funções da Assembleia da República, eleita em 19 de Julho de 1987, e não ocorre, no que diz respeito ao quadro estatutário e legal autonómico aplicável, qualquer razão que determine a respectiva caducidade.

Não cabe, por outro lado, qualquer reflexão geral sobre o sentido e os limites do poder de iniciativa legislativa das regiões autónomas, porquanto concreta e explicitamente se visa introduzir no regime geral previsto na Lei n.° 33/87 (plenamente aplicável às associações de estudantes sediadas nas regiões autónomas) uma alteração que faculte a entidades da administração pública regional o exercício de competências que a lei diferiu ao Ministério da Educação. O disposto no artigo 170.°, n.° 1, da Constituição comporta, por certo, a apresentação de propostas de regionalização e adaptação à realidade específica regional, pelo que nada se haverá de objectar, por tal ângulo, à iniciativa em apreço.

Refira-se, finalmente, que sobre a proposta de lei n.° l/V deverá ser ouvida, nos termos constitucionais e regimentais, a Assembleia Regional dos Açores,

dado o conteúdo normativo proposto, que, logicamente, a ambas as regiões autónomas dizendo respeito, envolve a participação adequada de cada uma, mesmo nos casos em que a iniciativa originária seja regional.

3 — A questão de fundo: trata-se, como se sublinhou, de uma proposta de regionalização do processo de constituição de associações estudantis, e tão-só deste.

Nenhuma especificidade se adianta quanto aos demais aspectos da lei geral alteranda, cuja razão de ser e conteúdo são evidentemente idênticos para todas as associações: a proposta dá assim rigoroso cumprimento ao princípio da igualdade quanto ao gozo e exercício dos direitos fundamentais.

0 regime proposto incide, pois, não sobre o âmbito principal do direito fundamental a que diz respeito, mas sobre aspectos organizativos da aplicação do quadro normativo geral à luz das autonomias, abonando-se a solução proposta na diversidade de situações objectivas e confinando-se ao que decorre dessa mesma diversidade.

Na opção legislativa constante da Lei n.° 33/87 terá claramente pesado a preocupação de, centralizando os processos ce aquisição de personalidade por associações (que em nada depende, aliás, de autorização administrativa), uniformizar e unificar decisões, bem como as correspondentes informações.

Não se trata, porém, da única solução constitucionalmente possível, nem os fins visados deixarão de ser salvaguardados no esquema proposto, se (como se vem providenciando noutros domínios) a lei regionalizadora de competências assegurar, oficiosa e gratuitamente, a dupla publicação estatutária no jornal oficial regional competente e no Diário da República. É o regime aplicável, por exemplo, às associações sindicais e patronais, nos termos do Decreto-Lei n.° 23/78, de 27 de Janeiro (cf. ainda Decreto Legislativo Regional n.° 11/86/M, de 27 de Junho).

4 — Nestes termos, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, reunida em 4 de Novembro de 1987, emite o seguinte parecer:

A proposta de lei n.° l/V reúne todas as condições constitucionais e regimentais necessárias à respectiva apreciação e votação pelo Plenário.

Palácio de São Bento, 4 de Novembro de 1987. — O Relator, José Magalhães. — O Presidente da Comissão, Mário Raposo.

Relatório e parecer da Comissão de Juventude sobre a proposta de lei n.° 1/V (Assembleia Regional da Madeira) (alterações à Lei n.° 33/87, de 11 de Julho, que regula o exercício do direito de associação de estudantes).

I — Relatório

1 — Baixou a esta Comissão (e à de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias), para emissão de parecer, a proposta de lei n.° 1/V, apresentada pela Assembleia Regional da Região Autónoma da Madeira (resultante da Resolução n.° 11-III/87/M, de 29 de Julho), a qual pretende obter algumas alterações à Lei n.° 33/87, de II de Julho, que regula o exercício do direito de associação dos estudantes.

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2 — No preâmbulo da supra-referida proposta de lei justifica-se a mesma nos termos seguintes:

A Lei n.° 33/87 não contém qualquer disposição especial sobre a aplicabilidade da mesma às regiões autónomas;

Deste facto, e tendo ainda em atenção a matéria legislada, infere-se a respectiva aplicação a todo o território nacional;

No mesmo diploma prevê-se, no seu artigo 6.°, que as associações de estudantes «adquirem personalidade jurídica pelo depósito ou envio de uma carta registada com aviso de recepção dos estatutos e de acta da sua aprovação ao Ministério da Educação [...]» — n.° 1 —, e ainda que, «para efeito de apreciação da legalidade, o Ministério da Educação enviará a documentação referida no número anterior ao Ministério Público» — n.° 2;

É esta referência, em exclusivo, ao Ministério de Educação que se propõe seja alterada, no sentido de que seja tida em consideração, para as associações de estudantes com sede no território das regiões autónomas, a existência na administração pública regional autónoma de departamento governamental correspondente ao mencionado Ministério;

Por outro lado, o dispositivo legal em questão não faria sentido, nem se harmonizaria com o princípio da autonomia político-administrativa.

3 — Como corolário do que se expôs, apresenta-se uma proposta de nova redacção para o artigo 6.° da Lei n.° 33/87, que se traduz no facto de, para as AAEE de estabelecimentos de ensino ou universidades localizadas nas regiões autónomas, ser substituída a referência ao Ministério da Educação por outra as «respectivas Secretarias Regionais de Educação», quer para efeitos de depósito dos estatutos e de acta da sua aprovação, quer para efeitos de envio ao Ministério Público com vista à apreciação de legalidade dos mesmos.

4 — A alteração proposta merece acolhimento, uma vez que, tendo as Secretarias Regionais de Educação, na respectiva área, competência idêntica ao Ministério da Educação, nada justifica que, para esta matéria, se abra uma excepção que, aliás, não esteve na mente do legislador.

5 — Efectivamente, embora os projectos de lei sobre o exercício do direito de associação dos estudantes — projectos de lei n.08 88/IV e 89/IV (PCP), 149/IV (PSD), 150/IV e 151/IV (PS), 153/IV (PRD) — como o próprio texto final — Lei n.° 33/87 — nada estabelecessem sobre a aplicabilidade às regiões autónomas, dai se não pode deduzir qualquer intuito centralizador em matéria de associativismo estudantil.

6 — Assim sendo, nada obstaria, em termos substanciais, a que esta Comissão emitisse parecer favorável, sem prejuízo de aperfeiçoamento de redacção em sede de discussão na especialidade, à presente proposta de lei.

7 — No entanto, esta é uma matéria que tem, obviamente interesse para as regiões autónomas e, assim sendo, devem, nos termos dos artigos 231.°, n.° 2, da Constituição da República e do artigo 144.° do Regimento, ser ouvidos os órgãos de governo regional.

8 — Dado que, no caso em apreço, uma das regiões autónomas é ela própria a autora da iniciativa legislativa, bastaria ouvir a Região Autónoma dos Açores.

9 — Assim, conforme parecer anterior desta Comissão, foi ouvida a Assembleia Regional dos Açores, a qual declarou nada ter a opor à presente proposta, esclarecendo, no entanto, que, em seu entender, a mesma é desnecessária por as competências ministeriais no sector de educação se encontrarem transferidas para a Região Autónoma dos Açores.

II — Parecer

Nestes termos, a Comissão de Juventude emite parecer do seguinte teor:

A proposta de lei n.° l/V, da iniciativa da Região Autónoma da Madeira, encontra-se em condições constitucionais e regimentais de ser apreciada e votada em Plenário.

Palácio de São Bento, 5 de Novembro de 1987. — O Relator, João Poças Santos. — O Presidente da Comissão, Carlos Miguel Coelho.

Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias sobre o projecto de lei n.° 25/V (condiciona a afixação da publicidade ou de propaganda, bem como a realização de inscrições ou de pinturas murais).

O projecto de lei n.° 25/V retoma a igual iniciativa ocorrida na anterior legislatura com o n.° 308/1V e, como o anterior, tem como objecto condicionar a afixação de publicidade ou de propaganda, bem^como a realização de inscrições ou de pinturas murais.

Segundo a justificação de motivos, o projecto de lei em referência tem carácter regulamentador e não restritivo, tendo como finalidade disciplinar o exercício das actividades de publicidade ou de propaganda. Tal regulamentação não estará constitucionalmente vedada, designadamente pelas seguintes razões: o direito, conferido pelo artigo 66.° da Constituição, a um ambiente de vida humana, sadio e ecologicamente equilibrado e o direito de propriedade, referido no seu artigo 62.°, não seriam susceptíveis de configurar uma situação de colisão de direitos, no caso, com o artigo 37.°, relativo à liberdade de expressão e de informação. A haver conflito, tratar-se-ia, tão-só, de um conflito aparente de normas, incumbindo ao legislador ordinário a sua harmonização material.

Esta posição doutrinária é sustentada em nome do princípio segundo o qual uma interpretação sistemática da Constituição deve conduzir a que um preceito não seja considerado isoladamente mas na própria unidade de sentido lógico-ideológico que a Constituição reflecte.

Ainda que assim se não entenda — sustentam os autores do projecto sub judice —, «sempre se deveria considerar que uma tal 'restrição' a um direito fundamental teria fundamento na Constituição (o já citado artigo 66.°) e que uma tal limitação expressa (artigo 18.°, n.° 2) se destinaria a salvaguardar outros direitos constitucionalmente protegidos». Nesta linha de pensamento, os autores opinam que o direito a um bom ambiente e qualidade de vida, nos termos do ar-

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tigo 66.°, e o direito de propriedade, consagrado no artigo 62.°, não possuem dignidade constitucional inferior à liberdade de expressão e de informação, consagrada no artigo 37.° da Constituição.

De acordo com o preceituado no artigo 37.° da Constituição, «todos têm o direito de exprimir e divulgar livremente o seu pensamento pela palavra, pela imagem ou por qualquer outro meio [...]». Tal direito inscreve-se no título da Constituição atinente aos «direitos, liberdades e garantias» (artigo 17.°), considerando a Constituição (artigo 18.°) que:

a) Tais preceitos «são directamente aplicáveis e vinculam as entidades públicas e privadas»;

b) A lei só pode restringir os direitos, liberdades e garantias nos casos expressamente previstos na Constituição;

c) Devem as restrições limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos;

d) As leis restritivas de direitos, liberdades e garantias têm de revestir carácter geral e abstracto;

e) Não podem ter efeito retroactivo;

j) Nem diminuir a extensão e o alcance do conteúdo essencial dos preceitos constitucionais.

Em face da moldura constitucional, impõe-se conhecer o exacto alcance normativo do projecto de lei n.° 25/V.

Do ponto de vista formal, a matéria de direitos, liberdades e garantias obedece, em toda a sua extensão, ao princípio do domínio reservado da lei. Só a lei pode restringir tais direitos e apenas nos casos constitucionalmente admitidos.

Quando o projecto de lei (artigo 3.°, n.° 2) confere às câmaras municipais a faculdade de «publicação de regulamentos sobre espaços destinados à afixação de publicidade ou propaganda e realização de inscrições ou pinturas murais», é de admitir a hipótese de uma inconstitucionalidde orgânica.

Há, todavia, quem admita que «a lei (formal) pode facultar às autarquias locais a intervenção regulamentar no domínio reservado, designadamente no dos direitos, liberdades e garantias» (José Vieira de Andrade, in Os Direitos Fundamentais na Constituição de 1976).

Estaremos, porém, no que ao projecto de lei diz respeito, em dornínio exclusivamente regulamentar? Qualquer afixação de publicidade ou de propaganda de qualquer natureza (artigo 1.°) necessita de prévio licenciamento das câmaras municipais.

Ora, por mais vinculado que seja o acto administrativo, fazer depender o exercício de um direito fundamental de um acto prévio e casuístico de licenciamento poderia abrir o risco de tal direito cair na disponibilidade dos órgãos da Administração. Situação essa que, de todo em todo, a Constituição visa impedir em matéria de direitos, liberdades e garantias, salvo nos casos por ela previstos.

Aduzir-se-á que o licenciamento apenas procura disciplinar os espaços a utilizar e o modo de utilização dos meios de difusão e nunca condicionar o conteúdo das mensagens.

Ora, como se lê no Acórdão n.° 74/84 do Tribunal Constitucional, 'exarado em 10 de Julho de 1984, «a liberdade de expressão, que o artigo 37.°, n.° 1, garante, compreende o direito de manifestar o próprio

pensamento (aspecto substantivo) e, bem assim, o de livre utilização dos meios através dos quais esse pensamento pode ser difundido (aspecto instrumental)».

De onde poderia concluir-se que a faculdade conferida às câmaras municipais para regulamentar de forma materialmente inovatória na ordem jurídica, podendo assim atingir o conteúdo essencial do direito, como a capacidade que lhes é conferida para aplicar sanções de natureza contravencional, é susceptível de incorrer em dois vícios de inconstitucionalidade: no primeiro caso, inconstitucionalidade orgânica; no segundo, inconstitucionalidade material, por subsumir as infracções cometidas aos princípios gerais do direito criminal e à competência dos tribunais judiciais (artigo 37.°, n.° 3, da Constituição).

Subsiste, entretanto, um problema essencial suscitado pelo projecto de lei em análise.

Poderá a lei ordinária regular as condições de exercício dos direitos consagrados no artigo 37.° da Constituição?

Esse parece ter sido o ponto de vista do legislador ordinário, designadamente ao proibir, através da Lei n.° 14/79, de 16 de Maio, a afixação de cartazes ou a realização de inscrições ou pinturas murais (artigo 66.°, n.° 4) em «monumentos nacionais, edifícios religiosos, sedes de órgãos de soberania ou de regiões autónomas, tal como em sinais de trânsito, placas de sinalização rodoviárias, interior de quaisquer repartições ou edifícios públicos ou franqueados ao público, incluindo estabelecimentos comerciais».

Estaremos, nestes casos, perante uma autêntica excepção ao artigo 37.°, por aplicação do n.° 2 do artigo 18.°? Ou, em lugar de restrição ao exercício de um direito fundamental, estar-se-á, como sugerem os autores do projecto de lei, perante um caso de compatibilização material de normas e direitos constitucionais só aparentemente incompatíveis?

Afirma Vieira de Andrade (citado do acórdão supra--referido) que há leis reguladoras (leis de organização) que disciplinam a boa execução dos preceitos constitucionais e, com essa finalidade, poderão, quando muito, estabelecer condicionamentos ao exercício dos direitos. Condicionamentos, sublinhe-se, e não restrições. Mas, diz ainda Vieira de Andrade, «este poder 'regulamentar' do legislador é um poder vinculado, não lhe sendo, por isso, possível afectar ou modificar o conteúdo do direito fundamental, sob pena de se inverter a ordem constitucional das coisas».

'Essa inversão da ordem constitucional das coisas — ao atribuir vasta competência regulamentar às autarquias, ao tratar os eventuais ilícitos no âmbito de um direito de mera ordenação social, ao condicionar o exercício da liberdade de expressão a actos administrativos prévios — surge latente no projecto de lei n.° 25/V.

Julga-se que a redacção do n.° 1 do artigo 1.° do projecto de lei levará a concluir que a afixação de publicidade ou de propaganda de qualquer natureza carece de prévio licenciamento. Verifica-se no restante articulado que o licenciamento visa, tâo-somente, os espaços ou suportes destinados à publicidade ou à propaganda.

Afigura-se-nos a necessidade da obrigatoriedade da criação, pelas autarquias, de espaços destinados às mensagens e comunicações políticas, dado que os espaços a licenciar, previstos no projecto, parecem destinar-se

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a empresas que, para publicidade própria, ou para comercialização junto de terceiros, pretendam promo-cer o objecto das suas actividades.

De resto, assinala-se no projecto de lei a falta de uma distinção entre a publicidade comercial e a comunicação política, cujo tratamento merecia ser diferenciado.

Em conclusão, a Comissão entende que o conflito de normas acima referido deverá ser ponderado em plenário, tendo em conta as mencionadas dúvidas de constitucionalidade, pelo que deve o projecto de lei subir ao Plenário.

Palácio de São Bento, 4 de Novembro de 1987. — O Relator, Igrejas Caeiro. — O Presidente da Comissão, Mário Raposo.

Relatório da Comissão de Juventude sobre o projecto de lei n.° 707V (alarga o prazo previsto na Lei n.° 33/87, de 11 de Julho, com vista a garantir às associações de estudantes condições para apresentação de elementos previstos neste diploma legal).

1 — A Assembleia da República, ao aprovar a Lei n.° 33/87, que regula o exercício do direito de associações de estudantes, vem consagrar uma realidade associativa há muito existente e cujo direito de associação já decorria do próprio texto constitucional. Com efeito, a Lei n.° 33/87 veio destacar as especiais obrigações do Estado no apoio ao associativismo estudantil, assim como clarificar o seu enquadramento legal no movimento associativo juvenil.

2 — 0 artigo 31.° da Lei n.° 33/87 estabelece o prazo de 31 de Dezembro de 1987 para as associações de estudantes já existentes fazerem prova dos requisitos exigidos pela citada lei. Contudo, o atraso na sua

regulamentação aconselha um alargamento desse prazo e é esse o objecto do projecto de lei n.° 70/V, apresentado pelo PCP.

3 — A Constituição da República reserva para a Assembleia da República a competência na legislação relativa ao direito de associação. Assim, a alteração de legislação sobre esta matéria necessita de uma iniciativa legislativa, como é o caso do projecto de lei n.° 70/V.

4 — Nestes termos, e independentemente das posições que sobre esta matéria cada partido entender vir a assumir em plenário, a Comissão Parlamentar de Juventude é de parecer que o projecto de lei n.° 70/V reúne as condições requeridas para discussão e aprovação em plenário.

Palácio de São Bento, 5 de Novembro de 1987. — O Relator, Armando Vara. — O Presidente da Comissão, Carlos Miguel Coelho.

PROJECTO DE LEI N.° 707V

Alarga o prazo previsto na Lei n.° 33/87. de 11 de Jidhe, com vista a garantir às associações de estudantes condições para apresentação da oiomontos previstos neste diploma legal.

Proposta de alteração

ARTIGO ÚNICO

Substituir «31 de Março de 1988» por «31 de Julho de 1988».

Palácio de São Bento, 6 de Novembro de 1987. — Os Deputados do PSD: Carlos Coelho — Miguel Relvas — Fernando Pereira — Soares Costa — Luís Pais de Sousa — José Cesário — José Paiva — Mário Maciel e mais dois subscritores.

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