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Quarta-feira, 16 de Outubro de 1996

II Série-A — Número 1

DIÁRIO

da Assembleia da República

VII LEGISLATURA

2.ª SESSÃO LEGISLATIVA (1996-1997)

4.° SUPLEMENTO

SUMÁRIO

Propostas de lei n.° 60/VU (Orçamento do Estado para j

1997): /

Mapas I a X: •

Mapa I (Receitas do Estado)......................................... 2-(128)

Mapa II (Despesas do Estado especificadas segundo a

classificação orgânica, por capítulos)........................... 2-(I38)

Mapa III (Despesas do Estado especificadas segundo a

classificação funcional)................................................. 2-(140)

Mapa IV (Despesas do Estado especificadas segundo a

classificação económica)................................................ 2-( 141)

Mapa V (Receitas globais dos serviços e fundos autónomos, especificadas segundo a classificação orgânica... 2-(142) Mapa VI (Despesas globais dos serviços e fundos autónomos, especificadas segundo a classificação orgânica) 2-(146) Mapa VII (Despesas globais dos serviços e fundos autónomos especificadas segundo a classificação funcional.....................,.....................:................................... 2-(150)

Mapa VIII (Despesas globais dos serviços e fundos

autónomos, especificadas segundo a classificação económica) 2-(I5l)

Mapa IX (Orçamento da segurança social).................. 2-(152)

Mapa X (Finanças locais)............................................. 2-(160)

J

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MAPA I

Recetas do Estado

[Alínea a) do artigo 1«.]

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MAPA II

DESPESAS DO ESTADO ESPECIFICADAS SEGUNDO A CLASSIFICAÇÃO ORGÂNICA, POR CAPÍTULOS

(em contos)

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12 - para a qualificação b o emprego

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•capí-» * importancias *

•tdlos* db9iqnáca0 orgánica •------------------------------------*

» * * por capítulos • por ministerios *

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MAPA III

DESPESAS DO ESTADO ESPECIFICADAS SEGUNDO A CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL

(emcontos)

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MAPA IV

DESPESAS DO ESTADO ESPECIFICADAS SEGUNDO A CLASSIFICAÇÃO ECONÓMICA

(EM CONTOS)

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receftas olo0am oos t£rv*ços 6 fumdot mftomomos, 8eoundo a culb8tkaçao orojlmca {Ul COWTOSJ)

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MAPA W

UI>tCVKADMaiaUMX>ACIJUH»ICACAoC*QA^

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MAPA VII

DESPESAS GLOBAIS DOS SERVIÇOS E FUNDOS AUTÓNOMOS, ESPECIFICADAS SEGUNDO A CLASSIFICAÇÃO

FUNCIONAL

(EM CONTOS)

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MAPA VIII

DESPESAS GLOBAIS DOS SERVIÇOS E FUNDOS AUTÓNOMOS, ESPECIFICADAS SEGUNDO A CLASSIFICAÇÃO ECONÓMICA (EM CONTOS)

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mapa ix

ORÇAMENTO OA &E OU RANÇA SOCIAL PAAA W»7

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Situação financeira da segurança social (Outubro, 1996}

1 — As receitas da segurança social

As contribuições constituem a principal fonte de financiamento da segurança social, representando, em 1995, cerca de 69 % da estrutura de receitas do sistema e, em 1996, cerca de 66%.

QUADRO N.° l Evolução das contribuições da segurança social

Unidad*: 10* cantea

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(•) Nilo inclui 70.0 milhões de contos de ccssjo de crídilos à DOT. (*•) Previsto de execução.

Constata-se, todavia, que o volume de contribuições arrecadadas a partir de 1993 perdeu importância relativa no total das receitas do sistema de segurança social devido, por um lado, ao aumento das transferências públicas e, por outro, ao abrandamento, do ritmo de crescimento das próprias contribuições, reflexo da conjuntura económica recessiva dos últimos anos que afectou o nível de emprego e a massa salarial e agravou o montante de contribuições em dívida.

A receita total do sistema poderia, no entanto, ter ascendido em cada ano a montantes bem mais elevados, não fosse a ocorrência de dois fenómenos com importantes responsabilidades na deterioração financeira das contas da segurança social: o já referido agravamento das contribuições sociais em dívida, por um lado, e o incumprimento por parte do Estado do disposto na Lei de Bases da Segurança Social, que ocorreu até 1996, por outro.

QUADRO N.° 2 Contribuições sociais por origem

Unidade: 10* contos

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Quanto à origem das contribuições, tem-se mantido constante a repartição entre quotizações pagas por trabalhadores e contribuições a cargo das entidades empregadoras, respectivamente um terço e dois terços.

QUADRO N." 3 Evolução das transferências da segurança social

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A segunda maior fonte de receitas da segurança social são as transferências públicas provenientes do OE. As comparticipações do Estado ascenderam a 152,0 milhões de contos em 1995, contra apenas 76,8 em 1992, registando um crescimento muito significativo em 1993 e 1994. Este aumento foi motivado pela necessidade de financiar os encargos com os RNCE, a acção social e o RESSAA, dada a impossibilidade do regime geral continuar a suportar, quase integralmente, estes encargos da responsabilidade do OE.

Em 1996, o valor da transferência ascendeu a 320,0 milhões de contos, o que constitui um crescimento de 110,5 %, em relação ao ano anterior. Este valor não inclui

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3,5 milhões de contos que se destinaram à implementação em fase experimental do rendimento mínimo garantido.

A análise das transferências efectuadas, no período de 1992-1995, comparativamente ao valor dos encargos que deveriam suportar, tem tradução nas taxas de cobertura constantes do quadro n.° 3. Como se pode verificar, só em 1996 se regista a sua cobertura integral.

2 — Contribuições sociais: cobrança e dívidas

A obrigação contributiva e sistema de contribuições para a segurança social caracteriza-se por ser:

Obrigatório;

De periodicidade e pagamento mensal;

Correndo a respectiva tramitação processual pelos centros regionais de segurança social (à excepção de regimes especiais e complementares, assegurados na generalidade por caixas de previdência ainda não integradas).

O sistema de arrecadação de contribuições para a segurança social é um sistema legalmente complexo e operacionalmente pesado, envolvendo, designadamente:,

Vários sub-regimes (v. g. trabalhadores por conta de outrem, independentes, domésticas), uma multiplicidade de taxas e uma variedade de situações envolvidas na sua aplicação;

Diversos circuitos de recebimento, o principal dos quais se processa com recurso ao sistema bancário;

O tratamento, registo e controlo de um elevado volume mensal de informação e de documentação (folhas de remunerações e guias de pagamento);

A intervenção de várias entidades públicas na gestão e controlo das cobranças do sistema, que extravasa o próprio sistema de segurança social:

Instituições bancárias;

Administração fiscal, em sede de cobrança coerciva das dívidas participadas e depósito dos valores cobrados à ordem do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social (IGFSS);

Instituições do sector público, em sede de medidas a aplicar aos contribuintes devedores em matéria de contratação de bens, serviços ou empreitadas e de atribuição de subsídios — não contratação e retenção de verbas;

A gestão e contraio do sistema de cobranças das contribuições pode ser diferenciado em três subsistemas complementares:

a) Um de conhecimento, registo, arrecadação e controlo de contribuições que assenta na intervenção articulada do IGFSS e dos centros regionais de segurança social (CRSS) e conduz ao apuramento das contribuições arrecadas e, consequentemente, ao apuramento das dívidas;

b) Um de cobranças coercivas, assegurado por instituições externas ao sistema de segurança social que se subdivide em:

b\) Execuções fiscais, asseguradas pelas entidades da administração fiscal com competência para a execução fiscal.

Nos termos do n.° 2 do artigo 46." da Lei n.° 28/84, de 14 de Agosto, «a co-

brança coerciva das contribuições para a segurança social é feita através do processo de execuções fiscais», com base em certidão de dívida emitida pela instituição de segurança social credora, com força de título executivo; 62) Retenções até 25 % em pagamentos efectuados ou subsídios concedidos a contribuintes devedores, asseguradas por instituições do sector público e por instituições de crédito em financiamentos superiores a 10 000 000$, com excepção do crédito para habitação própria — artigo 11.° do Decreto-Lei n.° 411/91, de 17 de Outubro;

c) Um de regularização contratual de dívidas, cuja gestão e controlo estão atribuídos ao IGFSS com articulação dos CRSS, que contempla os seguintes regimes legais:

cl) Celebração de acordos de regularização de dívidas, nos termos do regime consagrado no Decreto-Lei n.° 411/91, de 17 de Outubro (e, no passado, ao abrigo de legislação pretérita);

c2) Celebração de acordos de regularização de dívidas, nos termos do regime consagrado no Decreto-Lei n.° 124/96, de 10 de Agosto.

Finalmente, importa salientar que, em paralelo com estes subsistemas, o Decreto-Lei n.° 411/91, de 17 de Outubro, no artigo 15." e outras disposições legais avulsas impõem uma série de limitações às empresas que não tenham a situação contributiva à segurança social regularizada, e que, entre outros impedimentos, não podem:

Celebrar contratos, ou renovar o prazo dos já existentes, de fornecimentos, de empreitadas de obras públicas ou prestações de serviços com o Estado, Regiões Autónomas, institutos públicos, autarquias locais e instituições particulares de solidariedade social comparticipadas pelo orçamento da segurança social;

Explorar a concessão de serviços públicos;

Beneficiar de apoios dos fundos comunitários.

Os elementos estatísticos constantes no quadro seguinte permitem avaliar a evolução das contribuições em dívida ao sistema de segurança social.

Ascendendo no ano transacto a cerca de 338,5 milhões de contos, contra 266,8 milhões de contos, apenas três anos antes, a dívida das empresas aumentou ininterruptamente no período de 1992-1994, registando um decréscimo em 1995, em resultado da cessão de créditos à DGT.

Acresce que, quando medida em percentagem das contribuições sociais arrecadadas em cada ano, verifica-se que a dívida acumulada tem vindo a registar um certo agravamento, fixando-se nos 35,2 % em 1994, quando em 1992 era de apenas 27,8 %, retomando em 1995 níveis inferiores e situando-se em 27,5 %.

Quanto à taxa de cobrança — que nos dá a percentagem das contribuições declaradas num determinado ano que são efectivamente cobradas nesse mesmo ano — tem oscilado em torno dos 92 % ao longo do período em análise, sendo de 92,9 % em 1995.

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QUADRO N.° 4

Evolução das contribuições sociais em dívida (31 de Dezembro)

Unldacw: 10" conte»

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* Considera a cessão de créditos de contribuições a DGT. no total de 70 milhões de contos.

O não cumprimento das obrigações sociais por parte de um significativo número de organizações empresariais fica a dever-se sobretudo a dificuldades de ordem económico-financeira, reflexo da recessão internacional do início dos anos 90. Mas é sintomática das dificuldades persistentes em fazer cumprir a lei num domínio tão importante como é o do financiamento da segurança social.

No cômputo mais recente que se encontra disponível, com referência a 30 de Abril de 1996 e considerando apenas o universo de contribuintes devedores com dívidas de contribuições iguais ou superiores a 5000 contos, sem acordo com a segurança social, registando-se 11 019 entidades responsáveis por cerca de 323 milhões de contos. Este total engloba os créditos cedidos à DGT que ainda se encontram por regularizar, correspondentes a 535 entidades com uma dívida que ascende a mais de 68 milhões de contos.

Nos distritos de Lisboa, Porto e Braga, concentram-se 65 % dos 11 019 contribuintes e 187,5 milhões de contos de dívida, ou seja 58,1 % do total.

Analisado o mesmo universo por escalões de dívida, verifica-se que 535 empresas com débitos superiores a 100 000 contos são responsáveis por cerca de 138,5 milhões de contos, o que significa que 4,8 % dos contribuintes devedores detêm perto de 43 % do débito. Paralelamente, verifica-se que 7766 empresas, ou seja, mais de 70 % do número total, com dívida até 20 000 contos, detêm, apenas, 23 % da dívida.

Feita a caracterização por sectores de actividade económica, pode concluir-se que cerca de 45 % dessas empresas, com débitos no valor de 167 milhões de contos, 52 % da dívida, são da indústria transformadora. Segue-se o sector do comércio por grosso e a retalho, restaurantes e hotéis, que concentra 22,5 % das empresas com uma dívida de 51,4 milhões de contos, ou seja, 15,9% do total. Em terceiro lugar figura o sector da construção e obras públicas, com 10,8 % das empresas e uma dívida de 22,8 milhões dê contos, 7 % do total.

Uma análise à recuperação da dívida constituída evidencia a eficácia limitada dos mecanismos disponíveis.

A cobrança coerciva através dos serviços de justiça /iscai permitiu recuperar, no período 1992-1995, 47,9 milhões de contos, dos quais 26,4 foram cobrados no ano de 1995.

Os acordos, no âmbito da legislação sucessiva de regularização de dívidas, em 1992-1995 viabilizaram a recuperação de 28,3 milhões de contos.

Existem actualmente em carteira no IGFSS 1172 acordos, abrangendo cerca de 95 milhões de contos de contribuições em dívida, sendo que 133 (11,3 %), se encontram em situação de incumprimento.

A cessão de créditos, ao abrigo do Decreto-Lei n.° 400/ 93, de 3 de Dezembro, e as dações em cumprimento têm uma incidência menor, no período 1992-1996 (menos de 10 milhões de contos).

Deve também registar-se que o enquadramento legal da recuperação da dívida à segurança social foi objecto de recente revisão, no contexto mais amplo das políticas de recuperação de empresas economicamente viáveis, com dificuldades financeiras, através da publicação do Decreto-Lei n.° 124/96, de 10 de Agosto. Mas tal deverá ser levado a cabo sem prejuízo do reforço dos mecanismos de cobrança e do combate ao incumprimento contributivo.

3 — Incumprimento da Lei de Bases

Conforme estipula a Lei de Bases da Segurança Social, compete ao Estado financiar através de transferências do OE para o orçamento da segurança social ('):

A totalidade da despesa com o regime não contributivo— que integra o regime transitório dos rurais e o regime da pensão social — e equiparados;

O fundamental dos encargos com a acção social;

E os respectivos encargos administrativos.

Sucede, porém, que o Estado não cumpriu integralmente este dispositivo legal, registando-se desde a entrada em vigor do referido diploma, em 1984, uma crónica e ininterrupta insuficiência de transferência de verbas do OE para a segurança social. A leitura do quadro n.° 5 permite constatar que as transferências públicas nunca cobriram, até 1995, a totalidade da despesa global inerente aos RNCE, Acção Social e RESSAA. Esse cumprimento só se verifica em 1996.

Caso tivesse cumprido os preceitos legalmente consagrados, o Estado teria transferido para a segurança social, entre 1992 e 1995, a importância de 1034 milhões de contos a preços correntes de cada ano, em vez de 649,7 milhões de contos que efectivamente transferiu.

O sistema foi, assim, objecto de uma descapitalização na ordem dos 384,3 milhões de contos, verba que actualizada monetariamente (IPC) corresponderia hoje a 416,8 milhões de contos.

A opção do Xin Governo Constitucional, contida na proposta de Lei do Orçamento para 1996, é a de pôr termo ao incumprimento que se vinha a manter, pelo que vem alterar o que em 1994 constituiu mecanismo surpreendente para colmatar as necessidades de financiamento dos regimes não contributivos e da acção social — o empréstimo do Tesouro de 118 milhões de contos, o qual não será reembolsado, nem originará os previstos encargos financeiros. Esta tomada de decisão pode interpreta-se como uma forma de pagamento de parte das transferências do OE em dívida.

Quanto à cessão de créditos ao Tesouro efectivada ao longo de 1995, tratando-se de uma antecipação da recuperação de contribuições em dívida (acrescida dos respectivos juros de mora), constituiu, portanto, receita corrente do sistema e não transferência.

(') Cf. Lei n.° 28/84, de 14 de Agosto, artigo 54." (financiamento do regime não contributivo), artigo 55." (financiamento da acção social) e artigo 56° (despesas de administração imputadas).

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QUADRO 5

Transferências do Orçamento do Estado

Unidad»: 10* conloa -

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4 — Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social

Visando, entre outros objectivos* a introdução de um elemento de capitalização no sistema de segurança social, foi instituído em 1989 o Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social (FEFSS).

Criado pelo Decreto-Lei n.° 259/89, de 14 de Agosto, o FEFSS tem por objectivo assegurar a estabilidade financeira do sistema de segurança social e a gestão, em regime de capitalização, do património que lhe é afecto, visando constituir reservas susceptíveis de acorrer a necessidades futuras do sistema de segurança social, através da realização de aplicações financeiras.

Constituem fontes dé financiamento do FEFSS as dotações do OE e a receita proveniente de alienações de património da segurança social.

O activo do FEFSS ascende, à data de 31 de Dezembro de 1995, a 86,5 milhões de contos, tendo registado um crescimento de 15,6 % em relação a 1994. Trata-se de um volume de capital cuja ordem de grandeza (menos de 10 % da verba dispendida em 1995 com pensões de reforma) é ainda manifestamente insuficiente para fazer face aos objectivos que presidiram à sua criação.

A carteira do FEFSS é maioritariamente constituída por títulos de dívida pública (52 %), mas também por aplicações monetárias (17 %), obrigações diversas (14 %) e créditos sobre o IGFSS (5 %), entre outros.

Os activos do FEFSS asseguraram uma rentabilidade de 9,25 % no exercício de 1995.

QUADRO N.° 6 Evolução dos capitais próprios do FEFSS

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ANEXOS Segurança social Contribuições —1992/1995

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Contribuições declaradas/cobradas e em dívida a segurança soda)

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(Em rrdlhôea de contos)

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(o) Os dados de (99ft são provisórios, refcrem-sc o penas ao continente c rcpofiam-sc a 30 de Junho de 1996.

Dívida de contribuições

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(a) Engloba o saldo da conta «Contribuintes devedores de cobrança duvidosa».

Empresas sem acordo com a segurança sodal com dividas iguais ou superiores a 5000 contos por serviço sub-regional

(Em contos)

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Observatório de Empresas do IGFSS. Setembro de 1996.

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Empresas sem acordo com a segurança soda) com dividas Iguais òu superiores a 5000 contos por serviço sub-regional e por escalões de dívida

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Observatório de empresas do IGFSS, Setembro de 1996.

Empresas sem acordo com a segurança soda! com dívida igual ou superior a 5000 contos, por classificação de actividade económica

(Em contos)

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Observatório de empresas do IGFSS, Setembro de 1996.

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MAPA X

FINANÇAS LOCAIS-1997

(em contos)

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O DIÁRIO

* Assembleia da República

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