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Sexta-feira, 31 de Outubro de 2003 II Série-A - Número 11

IX LEGISLATURA 2.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2003-2004)

S U M Á R I O

Decretos (n.os 136 e 137/IX):
N.º 136/IX - (a)
N.º 137/IX - Revoga as disposições que fixam limites à participação de entidades estrangeiras no capital de sociedades reprivatizadas.

Resolução:
Viagem do Presidente da República a Madrid, S. Paulo, Bolívia e Uruguai.

Projectos de lei (n.os 345, 347, 348, 349, 366 e 367/IX):
N.º 345/IX (Aprova o regime de gestão contratualizada nos serviços da Administração Pública):
- Relatório, conclusões e parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias.
- Relatório, conclusões e parecer da Comissão de Trabalho e dos Assuntos Sociais.
N.º 347/IX (Estabelece o estatuto do pessoal dirigente da Administração Pública):
- Vide projecto de lei n.º 345/IX.
- Relatório, conclusões e parecer da Comissão de Trabalho e dos Assuntos Sociais.
N.º 348/IX (Aprova a lei-quadro dos institutos públicos integrantes da administração do Estado):
- Relatório, conclusões e parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias.
- Relatório, conclusões e parecer da Comissão de Trabalho e dos Assuntos Sociais.
N.º 349/IX (Estabelece os princípios e as normas a que deverá obedecer a organização dos serviços da administração directa do Estado):
- Relatório, conclusões e parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias.
- Relatório, conclusões e parecer da Comissão de Trabalho e dos Assuntos Sociais.
N.º 366/IX - (b)
N.º 367/IX - Lei-quadro dos institutos públicos (apresentado pelo PCP).
- Texto do projecto.
- Vide projecto de lei n.º 348/IX.

Propostas de lei (n.os 84, 85, 88, 89, 90, 91, 93, 97 e 98/IX):
N.º 84/IX (Autoriza o Governo a aprovar um regime excepcional de reabilitação urbana para as zonas históricas e áreas críticas de recuperação e reconversão urbanística e a prever o regime jurídico das sociedades de reabilitação urbana):
- Relatório da votação na especialidade, texto de substituição da Comissão de Poder Local, Ordenamento do Território e Ambiente e anexo referente ao relatório elaborado pelo grupo de trabalho.
N.º 85/IX (Exclui os empréstimos a contrair para a reparação dos danos provocados em equipamentos e infra-estruturas municipais de relevante interesse público, destruídos pelos incêndios ocorridos desde Julho de 2003, a financiar por recurso a linha

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de crédito bonificado, dos limites do endividamento municipal):
- Relatório da votação na especialidade e texto final da Comissão de Poder Local, Ordenamento do Território e Ambiente.
N.º 88/IX (Aprova o regime jurídico da responsabilidade civil extracontratual do Estado):
- Relatório, conclusões e parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias.
N.º 89/IX (Aprova o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, regional e local do Estado):
- Vide projecto de lei n.º 345/IX.
- Vide projecto de lei n.º 347/IX.
N.º 90/IX (Aprova a lei-quadro dos institutos públicos):
- Relatório, conclusões e parecer da Comissão de Trabalho e dos Assuntos Sociais.
- Vide projecto de lei n.º 348/IX.
N.º 91/IX (Estabelece os princípios e normas a que deve obedecer a organização da administração directa do Estado):
- Vide projecto de lei n.º 349/IX.
- Vide projecto de lei n.º 349/IX.
N.º 93/IX (Regula e harmoniza os princípios básicos de cessão de créditos do Estado e Segurança Social para titularização):
- Relatório da discussão e votação na especialidade, texto final da Comissão de Economia e Finanças e respectivo anexo contendo propostas de alteração apresentadas pelo PSD/CDS-PP e PS.
N.º 97/IX (Grandes Opções do Plano para 2004):
- Parecer da Comissão de Planeamento e Finanças da Assembleia Legislativa Regional da Madeira.
N.º 98/IX (Orçamento do Estado para 2004):
- Parecer do Governo Regional dos Açores.
- Vide proposta de lei n.º 97/IX.

Proposta de resolução n.º 43/IX (Aprova, para ratificação, a Decisão do Conselho de 25 de Junho de 2002 e de 23 de Setembro de 2002, que altera o acto relativo à eleição dos representantes ao Parlamento Europeu por sufrágio universal directo, anexo à Decisão 76/787/CECA, CEE, EURATOM, do Conselho, de 20 de Setembro de 1976):
- Relatório, conclusão e parecer da Comissão de Assuntos Europeus e Política Externa.

(a) Será publicado oportunamente.
(b) Não tendo dado entrada na Mesa, o projecto de lei será publicado oportunamente.

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DECRETO N.º 137/IX
REVOGA AS DISPOSIÇÕES QUE FIXAM LIMITES À PARTICIPAÇÃO DE ENTIDADES ESTRANGEIRAS NO CAPITAL DE SOCIEDADES REPRIVATIZADAS

A Assembleia da República decreta, nos termos da alínea c) do artigo 161.º da Constituição, para valer como lei geral da República, o seguinte:

Artigo único
Revogação

1 - É revogado o n.º 3 do artigo 13.º da Lei n.º 11/90, de 5 de Abril (Lei-Quadro das Privatizações).
2 - É revogado o Decreto-Lei n.º 65/94, de 28 de Fevereiro (Estabelece novos limites à participação de entidades estrangeiras no capital das empresas que foram sendo transferidas para o sector privado).
3 - São revogadas todas as disposições que fixam limites à participação de entidades estrangeiras no capital de sociedades reprivatizadas, em aplicação do n.º 3 do artigo 13.º da Lei n.º 11/90, de 5 de Abril (Lei-Quadro das Privatizações).

Aprovado em 3 de Outubro de 2003. - O Presidente da Assembleia da República, João Bosco Mota Amaral.

RESOLUÇÃO
VIAGEM DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA A MADRID, S. PAULO, BOLÍVIA E URUGUAI

A Assembleia da República resolve, nos termos da alínea b) do artigo 163.º e do n.º 5 do artigo 166.º da Constituição, dar assentimento à viagem de carácter oficial de S. Ex.ª o Presidente da República a Madrid, entre os dias 3 e 5 de Novembro, a S. Paulo, no Brasil, nos dias 11 e 12 de Novembro, à Bolívia, nos dias 13, 14 e 15 de Novembro, e ao Uruguai, de 16 a 18 de Novembro próximo.

Aprovado em 23 de Outubro de 2003. - O Presidente da Assembleia da República, João Bosco Mota Amaral.

PROJECTO DE LEI N.º 345/IX
(APROVA O REGIME DE GESTÃO CONTRATUALIZADA NOS SERVIÇOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA)

PROJECTO DE LEI N.º 347/IX
(ESTABELECE O ESTATUTO DO PESSOAL DIRIGENTE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA)

PROPOSTA DE LEI N.º 89/IX
(APROVA O ESTATUTO DO PESSOAL DIRIGENTE DOS SERVIÇOS E ORGANISMOS DA ADMINISTRAÇÃO CENTRAL, REGIONAL E LOCAL DO ESTADO)

Relatório, conclusões e parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias

I - Relatório

1.1 - Nota preliminar
A proposta de lei n.º 89/IX, do Governo que "Aprova o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, regional e local do Estado", o projecto de lei n.º 347/IX, do PS, que "Estabelece o estatuto do pessoal dirigente da Administração Pública" e o projecto de lei n.º 345/IX, do PS, que "Aprova o regime de gestão contratualizada nos serviços da Administração Pública" foram apresentados ao abrigo do artigo 167.º da Constituição da República e do artigo 131.º do Regimento da Assembleia da República, reunindo os requisitos formais previstos no artigo 138.º do Regimento da Assembleia da República.
A discussão e votação dos projectos de lei supra referidos, encontra-se agendada para o Plenário da Assembleia da República do dia 30 de Outubro de 2003.

1.2. - Do objecto e da motivação
A proposta de lei n.º 89/IX e o projecto de lei n.º 347/IX, ainda que apontem soluções distintas, ocupam-se da alteração do regime jurídico do estatuto do pessoal dirigente da Administração do Estado em todas as suas vertentes, seja central, local ou regional. A proposta de lei do Governo revoga expressamente as Leis n.os 12/96, de 18 de Abril, e 49/99, de 22 de Junho, ao passo que o projecto de lei do PS revoga apenas a Lei n.º 49/99, de 22 de Junho.
Já o projecto de lei n.º 345/IX versa sobre matéria diferente e, de alguma forma, inovadora, não procedendo à revogação expressa de qualquer legislação em vigor.

1.2.1 - A proposta de lei n.º 89/IX
Esta proposta de lei visa dar corpo a uma nova forma de gestão, redefinindo as funções do pessoal dirigente e reforçando claramente a sua responsabilidade na condução e execução dos seus programas de actividades com vista à apresentação de resultados, constituindo uma medida estratégica no processo de modernização e melhoria da gestão da Administração Pública e contribuindo para a dignificação das funções e para uma administração responsável, actuante e promotora da cidadania.
Composta por 39 artigos, esta proposta de lei preconiza, essencialmente, o seguinte:

a) Tendo por objectivo a afirmação da importância estratégica das funções dirigentes no quadro de uma mudança profunda da Administração Publica, o Governo limita os mandatos dos altos dirigentes a um máximo de três renovações, deixando assim de ser possível permanecer no mesmo cargo e no mesmo serviço mais de 12 anos;
b) Querendo reforçar o primado do interesse público na gestão dos organismos, assim como garantir

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condições para o pleno exercício dos cargos, arredando factores de instabilidade que dificultam a prestação e dão oportunidade à desresponsabilização, o Governo elimina a figura de direito à suspensão da comissão de serviço, ao abrigo da qual se eternizavam situações precárias ao mais alto nível. Não obstante, é garantida a salvaguarda das situações já constituídas e em vigor, até ao termo dos mandatos que lhes deram origem;
c) O objectivo do reforço da autoridade de decisão e da responsabilização pelo cumprimento dos objectivos traçados e sua execução é alcançado com a atribuição de novas competências próprias aos dirigentes máximos dos serviços, quer no que se refere à organização interna dos serviços quer no que se respeita à responsabilidade pela escolha e nomeação dos seus colaboradores directos, acentuando a integração da sua responsabilidade pela prestação funcional dos serviços dependentes. O dirigente máximo do serviço passará a dispor de competência para, por despacho, criar, alterar ou extinguir as unidades orgânicas ao nível da divisão, e, assim, assegurar a permanente adequação do serviço às necessidades de execução de tarefas e à optimização dos recursos, com base na adequada preparação e criterioso controlo de custos e resultados;
d) Considerando claramente demonstrada a insuficiência e o peso burocrático do processo de concurso, não tendo sido alcançados os objectivos de maior mobilidade ou reforçada a adequação do perfil do candidato aos cargos, com todas as consequências de desperdício e inoperância daí decorrentes [No que se refere ao recrutamento do pessoal dirigente de nível intermédio à luz da Lei n.º 49/99, de 22 de Junho], o Governo opta, no recrutamento do pessoal dirigente de nível intermédio, por consagrar no presente diploma um processo sumário de selecção, com garantia de publicidade das vagas, liberdade de candidatura e de transparência, que será garante da promoção da qualidade e do mérito que se pretende característica indissociável destes cargos de responsabilidade. Em coerência com estes princípios de qualidade e isenção, a nomeação para estes cargos é a partir de agora competência própria dos dirigentes máximos dos serviços;
e) A avaliação passará a ser factor essencial do funcionamento e qualidade dos serviços, responsabilizando-se o dirigente pelo desenvolvimento e aplicação rigorosa da avaliação do desempenho dos funcionários em função dos objectivos estabelecidos e impondo-se que a renovação das comissões de serviços se fundamente num relatório de demonstração das actividades prosseguidas e respectivos resultados;
f) Os cargos do pessoal dirigente passam a escalonar-se em dois níveis: cargos de direcção superior e cargos de direcção intermédia e ambos os níveis com dois graus, uniformizando conceitos e pondo termo à indefinição resultante da multiplicidade de equiparações casuísticas;
g) O estabelecimento da remuneração dos cargos dirigentes norteia-se pelo princípio do equilíbrio entre estatutos, prevendo-se que o estabelecimento da remuneração dependerá do tipo de serviço ou organismo em que exercem funções, assim se pondo termo a uma uniformidade que, tratando como igual o que é diferente, é geradora de injustiça, de desmotivação e de dificuldade de recrutamento de acordo com a responsabilidade do cargo;
h) Consagra-se a exigência de formação profissional específica como requisito de acesso a cargos dirigentes intermédios, promovendo-se a qualificação orientada para a gestão, um desempenho qualitativo uniforme na Administração Pública e um aumento da capacidade para a assunção de responsabilidades;
i) Consagrar igualmente a necessidade de frequência de um seminário especializado, no início das funções de direcção superior e para todos os que possam não ser possuidores da formação específica;
j) A nova lei será aplicada a todos os institutos públicos, independentemente do regime jurídico aplicável, assumindo-se, no entanto, quanto a estes como diploma subsidiário, em tudo o que não esteja especificamente regulado no diploma enformador dos princípios e normas por que se regem os institutos públicos, clarificando-se uma matéria que vinha suscitando dúvidas;
k) Assume-se a inderrogabilidade dos princípios de ética e do interesse público, transversais a toda a Administração Pública.

1.2.2 - O projecto de lei n.º 347/IX
Na perspectiva do PS, a Lei n.º 49/99, de 22 de Junho, aprovada pela Assembleia da República, que define um estatuto para o pessoal dirigente da Administração Pública mostra-se, no seu essencial, adequada. Este projecto de lei surge, assim, porque os seus proponentes reconhecem que a experiência de aplicação deste estatuto, nos últimos quatro anos, revelou a necessidade de introdução de algumas melhorias. Deste modo, mantendo no essencial a sua estrutura de base, introduzem alterações que permitem superar algumas das suas insuficiências e, num ou noutro caso, aprofundar e tornar mais exigente e transparente o processo de recrutamento dos dirigentes da Administração Pública.
Os autores deste projecto de lei, constituído igualmente por 39 artigos, traçam-lhe os seguintes objectivos principais:

a) Manter o concurso público como forma de recrutamento dos titulares dos cargos de direcção intermédia, introduzindo, contudo, alterações processuais ao seu desenvolvimento que visam a sua desburocratização e simplificação, ao mesmo tempo que se introduz a entrevista profissional pública como método obrigatório de selecção;
b) Extinguir a Comissão de Observação e Acompanhamento dos Concursos para os cargos dirigentes, eliminando-se igualmente o sorteio do júri;
c) Estabelecer prazos para as diferentes etapas do processo que, sem pôr em causa o direito de recurso, permitam tornar mais célere o processo de concurso, que é uma condição essencial para a credibilização do próprio concurso;

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d) Realçar a importância do concurso como instrumento útil para a profissionalização progressiva dos cargos de direcção da Administração Pública, para a salvaguarda da igualdade de oportunidades no acesso aos cargos públicos e, para a selecção dos melhores que em cada momento se encontram disponíveis para ocupar cargos de responsabilidade na nossa Administração;
e) Introduzir a obrigatoriedade de recurso à entrevista profissional, pública, que, através de uma discussão substantiva, e não formal, do currículo profissional do candidato, bem como da discussão de um projecto de trabalho orientado para o mandato a que se candidata, permita não só avaliar a experiência profissional acumulada, a formação que entretanto foi adquirindo, como também a capacidade inovadora e de organização que apresenta para a condução e direcção da unidade orgânica para cujo cargo se candidata;
f) Quanto aos cargos de direcção superior, embora mantendo a livre escolha como método de recrutamento, os proponentes introduzem algumas especificações que obrigam a que a escolha, embora livre, recaia em indivíduos com conhecimentos e experiência comprovada, não só no domínio específico do lugar a ocupar, mas igualmente no domínio da gestão pública.

1.2.3 - O projecto de lei n.º 345/IX
O objectivo primordial visado pelos autores deste projecto é o da desburocratização e simplificação administrativas, da melhoria da qualidade do serviço prestado e do aumento de eficácia dos organismos públicos, com economia de recursos. Os proponentes convocam experiências inovadoras que se têm desenvolvido, na União Europeia, na área da gestão pública, que se traduzem em novos modelos de gestão, que, embora de inspiração empresarial, são aplicáveis a organizações públicas.
Composto por 34 artigos, este projecto de lei propõe-se:

a) Dotar os órgãos e serviços de instrumentos, técnicas e métodos de gestão mais flexíveis, com vista à optimização dos recursos e das actividades, à melhoria efectiva da qualidade do serviço prestado;
b) Melhorar a eficácia da gestão pública e a qualidade da acção administrativa, designadamente através da instituição de um regime que permita uma maior autonomia de gestão, visando dotar os serviços e organismos públicos de instrumentos, técnicas e métodos de gestão mais flexíveis;
c) Criação de um regime experimental de gestão contratualizada aplicável, numa primeira fase, apenas aos organismos e serviços da administração pública central que a ele queiram voluntariamente aderir;
d) Desdobra-se esse regime experimental em três vectores essenciais:

- Contratualização do financiamento em função das actividades a prosseguir pelo organismo;
- Flexibilização da contratação e gestão dos meios e recursos necessários ao funcionamento do serviço, quer ao nível da aquisição de bens e serviços, quer quanto à gestão dos recursos humanos e financeiros;
- Estabelecimento de um sistema de incentivos, em função dos resultados efectivamente alcançados.

e) Finalmente, a avaliação e acompanhamento regular das experiências desenvolvidas será feito, quer por comissões independentes especialmente criadas para o efeito, quer através da realização de auditorias e acções de fiscalização aos organismos aderentes ao sistema.

1.3. - Dos antecedentes parlamentares
Na VII Legislatura, o Grupo Parlamentar do CDS-PP apresentou o projecto de lei n.º 115/VII, sobre a "Alteração do Decreto-Lei n.º 323/89, de 26 Setembro (Revê o Estatuto do Pessoal Dirigente da Função Pública".
O Grupo Parlamentar do PSD, ainda na VII Legislatura apresentou o projecto de lei n.º 158/VII, sobre "Altera o Estatuto do Pessoal Dirigente".
O Governo apresentou a proposta de lei n.º 189/VII, que "Estabelece o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central e local do Estado e da administração regional, bem como, com as necessárias adaptações, dos institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos".
Esta última iniciativa legislativa foi discutida conjuntamente com mais duas propostas de lei, nomeadamente a proposta de lei n.º 192/VII que "Autoriza o Governo a legislar sobre o regime de férias, faltas e licenças dos funcionários e agentes da Administração Pública", a proposta de lei n.º 190/VII que "Autoriza o Governo a legislar sobre o regime geral de estruturação de carreiras da Administração Pública" e com a proposta de lei n.º 187/VII que "Autoriza o Governo a legislar sobre o exercício da liberdade sindical dos trabalhadores da Administração Pública e direitos das associações sindicais", tendo baixado, à Comissão Parlamentar de Trabalho, Solidariedade e Segurança Social, assim como à Comissão Parlamentar de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias.
Tendo sido o texto final aprovado na reunião plenária n.º 69 (DAR I série 69 VII/4, de 9 de Abril de 1999) com os votos a favor do PS, com a abstenção do PCP e de Os Verdes e com os votos contra do PSD e CDS.
Esta iniciativa foi publicada como Lei n.º 49/99, no Diário da República, a 22 de Junho de 1999 (DR I série A n.º 143, de 1999-06-22).

Não foram encontrados antecedentes parlamentares subsumíveis ao projecto de lei n.º 345/IX.

1.4 - Do enquadramento legal
O Estatuto do Pessoal Dirigente encontra-se regulado no regime previsto na Lei n.º 49/99, de 22 de Junho.
Este diploma estabelece o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central e local do Estado e da administração regional, bem como, com as necessárias adaptações, dos institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos, não se aplicando aos institutos públicos cujo pessoal dirigente esteja subordinado ao Estatuto do Gestor Público

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e àqueles que estejam sujeitos ao regime do contrato individual de trabalho ou a regimes de direito público privativo.
É pessoal dirigente aquele que exerce actividades de direcção, gestão, coordenação e controlo nos serviços ou organismos públicos, desdobrando-se o pessoal dirigente entre os seguintes cargos:

- Director-geral;
- Secretário-geral;
- Inspector-geral;
- Subdirector-geral;
- Director de serviços;
- Chefe de divisão;
- Cargos legalmente equiparados aos anteriores.

O recrutamento para os cargos de director-geral e subdirector-geral ou equiparados é feito por escolha, de entre dirigentes e assessores ou titulares de categorias equiparadas da Administração Pública, para cujo provimento seja exigível uma licenciatura, que possuam aptidão e experiência profissional adequada ao exercício das respectivas funções. A área de recrutamento é ainda alargada a indivíduos licenciados, vinculados ou não à Administração Pública, que possuam aptidão e experiência profissional adequada ao exercício das respectivas funções.
Este diploma prevê a existência de uma comissão, denominada Comissão de Observação e Acompanhamento composta por um magistrado, indicado pelo Conselho Superior de Magistratura, que preside, quatro representantes da Administração, designados por despacho do membro do Governo que tenha a seu cargo a Administração Pública, obtida a anuência do membro do Governo respectivo, quando se trate de funcionário dependente de outro departamento assim como quatro representantes das associações sindicais dos trabalhadores da função pública. Compete a esta Comissão:

- Acompanhar os processos de concurso para os cargos dirigentes, podendo solicitar a todo o tempo informações sobre o respectivo andamento;
- Superintender no sorteio dos membros do júri do concurso vinculados à Administração Pública;
- Elaborar um relatório anual sobre os concursos para os cargos dirigentes;
- Aprovar o seu próprio regulamento interno.

O pessoal dirigente é provido em comissão de serviço por um período de três anos, que poderá ser renovada por iguais períodos. Para efeitos de eventual renovação da comissão de serviço deve o membro do Governo competente ser informado pelos respectivos serviços, com a antecedência mínima de 120 dias, do termo do período de cada comissão, cessando esta automaticamente no fim do respectivo período sempre que não seja dado cumprimento àquela formalidade. A renovação da comissão de serviço deverá ser comunicada ao interessado até 90 dias antes do seu termo, cessando a mesma automaticamente no final do respectivo período se o membro do Governo competente não tiver manifestado expressamente a intenção de a renovar. Até à nomeação do novo titular, as funções são asseguradas em regime de gestão corrente ou por substituição, não podendo ter duração superior a seis meses, salvo se estiver a decorrer o procedimento de concurso. A forma de provimento depende do cargo dirigente em causa. Assim:

- O director-geral é provido por despacho conjunto do Primeiro-Ministro e do membro do Governo competente;
- Os subdirector-geral, director de serviços e chefe de divisão, por despacho do membro do Governo competente;
- Por despacho conjunto do Primeiro-Ministro e do membro do Governo competente o de subdirector-geral, quando a escolha recaia sobre indivíduos não vinculados à função pública.

A Lei n.º 49/99, de 22 de Junho, disciplina igualmente o exercício das funções assim como as competências dos dirigentes da Administração Pública, incumbindo-os genericamente de assegurar a gestão permanente das respectivas unidades orgânicas.

II - Conclusões

No seguimento dos considerandos que antecedem, conclui-se do seguinte modo:

1. As iniciativas legislativas em apreciação, foram apresentados ao abrigo do artigo 167.º da Constituição da República Portuguesa e do artigo 131.º do Regimento da Assembleia da República, reunindo os requisitos formais previstos no artigo 138.º do Regimento da Assembleia da República e não enfermam de quaisquer inconstitucionalidade que possa pôr em causa a admissibilidade e discussão das iniciativas legislativas.
2. A proposta de lei n.º 89/IX e o projecto de lei n.º 347/IX versam sobre a mesma matéria. Não obstante,
3. A proposta de lei n.º 89/IX visa criar um novo modelo de recrutamento dos cargos dirigentes intermédios da Administração Pública que não passa pelo concurso público, assegurando, contudo, a consagração de um processo sumário de selecção, com garantia de publicitação das vagas, liberdade de candidatura e transparência da selecção. De uma forma geral,
4. A proposta de lei n.º 89/IX, do Governo visa, dar corpo a uma nova forma de gestão, redefinindo as funções do pessoal dirigente e reforçando claramente a sua responsabilidade na condução e execução dos seus programas de actividades com vista à apresentação de resultados, constituindo uma medida estratégica no processo de modernização e melhoria da gestão da Administração Pública e contribuindo para a dignificação das funções e para uma administração responsável, actuante e promotora da cidadania.
5. O projecto de lei n.º 347/IX, pelo seu lado, mantém o concurso público como forma de recrutamento dos titulares dos cargos de direcção intermédia, introduzindo, contudo, alterações processuais ao seu desenvolvimento que visam a sua desburocratização e simplificação, ao mesmo tempo que se introduz a entrevista profissional pública como método obrigatório de selecção. De uma forma geral,
6. O projecto de lei n.º 347/IX apresenta alguns aperfeiçoamentos de normas em vigor e adaptações processuais impostas por modificações entretanto introduzidas no regime de pessoal da função pública, destacando-se a extinção da Comissão de Observação e Acompanhamento dos Concursos para os cargos dirigentes e a eliminação do sorteio do júri. Em suma,

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7. Ambas as iniciativas legislativas têm como principal objectivo apresentar uma solução normativa para o estatuto de pessoal dirigente da administração dos serviços e organismos da administração central, regional e local do Estado.
8. O projecto de lei n.º 345/IX pretende dotar os órgãos e serviços da administração pública, que a eles entendam aderir a título experimental, de novos métodos de gestão de inspiração empresarial, mais autónomos, orientados por objectivos, e que conduzam à efectiva melhoria da qualidade dos serviços prestados e a uma efectiva poupança de recursos financeiros.
9. A proposta de lei e os projectos de lei vertentes encontram-se agendados para efeitos de discussão e aprovação pelo Plenário da Assembleia da República a 30 de Outubro de 2003, reunindo os requisitos constitucionais, legais e regimentais para o efeito.

III - Parecer

Face ao exposto, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é do seguinte parecer:

Que a proposta de lei n.º 89/IX, do Governo, que "Aprova o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, regional e local do Estado", o projecto de lei n.º 347/IX, do PS, que "Estabelece o estatuto do pessoal dirigente da Administração Pública" e o projecto de lei n.º 345/IX, do PS, que "Aprova o regime de gestão contratualizada nos serviços da Administração Pública", preenchem os requisitos constitucionais, legais e regimentais aplicáveis para poderem ser discutidos e votados na generalidade pelo Plenário da Assembleia da República, reservando-se os grupos parlamentares as respectivas posições para o debate.

Assembleia da República, 28 de Outubro de 2003. - O Deputado Relator, Miguel Paiva - O presidente da Comissão, Assunção Esteves.

Nota: As conclusões e o parecer foram aprovadas por unanimidade, tendo-se registado a ausência do PCP, do BE e de Os Verdes.

PROJECTO DE LEI N.º 345/IX
(APROVA O REGIME DE GESTÃO CONTRATUALIZADA NOS SERVIÇOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA)

Relatório, conclusões e parecer da Comissão de Trabalho e dos Assuntos Sociais

I - Relatório

1.1 - Nota preliminar
Cinco Deputados, pertencentes ao Grupo Parlamentar do Partido Socialista, tomaram a iniciativa de apresentar à Assembleia da República o projecto de lei n.º 345/IX que: "Aprova o regime de gestão contratualizada nos serviços da Administração Pública".
Esta apresentação foi efectuada nos termos do artigo 167.º da Constituição da República Portuguesa e do artigo 131.º do Regimento da Assembleia da República, reunindo os requisitos formais previstos no artigo 138.º do mesmo Regimento.
Por despacho de 23 de Setembro de 2003, de S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República, a iniciativa vertente foi admitida e desceu à 8.ª Comissão, do Trabalho e Assuntos Sociais, para cumprimento da legislação sobre audição das entidades representativas dos trabalhadores e das entidades patronais, bem como para emissão do respectivo relatório, conclusões e parecer.

1.2 - Do objecto e motivação da iniciativa
O projecto de diploma apresentado pelo PS procede à criação de um regime experimental, designado por "gestão contratualizada", aplicável, numa primeira fase, apenas aos organismos e serviços da administração pública central bem como aos institutos públicos, sob a forma de serviços personalizados e fundos autónomos, que a ele queiram voluntariamente aderir.
Quanto aos motivos que justificam a apresentação desta iniciativa do PS, situam-se os mesmos ao nível do aumento da eficiência e da eficácia de gestão dos organismos e serviços da Administração, no sentido da melhoria da qualidade do serviço prestado ao cidadão; ou seja, os Deputados signatários da presente iniciativa consideram que há necessidade de aperfeiçoar o quadro legislativo vigente, de modo a imprimir maior eficácia e eficiência à actuação dos serviços públicos, no sentido de melhor satisfazer as necessidades e expectativas dos utentes.
Assim, trata-se, de acordo com o texto inicial da exposição de motivos, de um novo modelo de gestão na área da gestão pública, de inspiração empresarial, que visa dotar os órgãos e serviços de instrumentos, técnicas e métodos de gestão mais flexíveis, numa lógica de optimização de recursos e de actividades.
Ainda segundo os seus autores, este regime preconiza uma maior autonomia de gestão, assente em três ideias fundamentais:

1.º Contratualização do financiamento em função das actividades a prosseguir pelo organismo;
2.º Flexibilização da contratação e gestão dos meios e recursos necessários ao funcionamento do serviço;
3.º Estabelecimento de um sistema de incentivos, em função dos resultados alcançados.

Em termos de soluções inovatórias e em concreto, a iniciativa vertente propõe a celebração de um contrato-programa entre os serviços e organismos interessados em aderir ao regime e o membro do Governo de que dependem.
Nos termos do respectivo artigo 17.º, o contrato-programa estabelecerá, obrigatoriamente:

"(…)
a) Os objectivos estratégicos a alcançar;
b) As actividades a desenvolver;
c) Os resultados esperados;
d) O orçamento atribuído e a respectiva programação;
e) Os meios humanos e materiais a afectar;
f) As medidas de modernização administrativa que o serviço se propõe executar;
g) Os compromissos de gestão;
h) Demais direitos e obrigações das partes."

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Ao nível da gestão financeira e patrimonial, propõe-se, desde logo, a aprovação de um orçamento para o período de duração do contrato-programa, incluindo verbas afectas ao funcionamento e ao investimento do serviço ou organismo (artigo 4.º), em contraponto com a regra dos orçamentos anuais na administração pública.
De seguida, relativamente ao património, estabelece-se a possibilidade dos serviços e organismos poderem dispor livremente dos bens e direitos afectos ao exercício da sua actividade, embora limitando-se a prática de actos de alienação ou de oneração de bens móveis sem autorização superior, nos termos da legislação aplicável, ao valor de 50 000 euros (artigo 5.º).
Prevê-se também a constituição de receitas próprias provenientes da gestão do respectivo património bem como resultantes da prestação de serviços e da venda de produtos a outras entidades no domínio das suas competências (artigo 6.º).
Finalmente, de modo a agilizar procedimentos, os artigos 7.º, 8.º e 9.º do projecto de lei n.º 345/IX preconizam algumas normas especiais em matéria de realização de despesas e contratação públicas, com o consequente afastamento do regime geral aprovado pelo Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de Junho, nomeadamente, permitindo:

- A locação e aquisição de bens e serviços por meio de ajuste directo até ao valor de 50 000 euros;
- A autorização de despesas por parte dos directores gerais e órgãos máximos de serviços com autonomia administrativa ate 500 000 euros;
- A autorização de despesas pelos órgãos máximos de serviços com autonomia administrativa e financeira até 1 000 000 de euros;
- A possibilidade de os dirigentes ou órgãos máximos dos serviços e organismos poderem contratar serviços externos, através da celebração de contratos de tarefa, avença e prestação de serviços, com pessoal especializado ou empresas.

No que respeita à organização dos serviços e gestão de recursos humanos, as medidas propostas pelo projecto de lei n.º 345/IX vão também no sentido da flexibilização das estruturas e dos procedimentos. Assim, veja-se o n.º 2 do respectivo artigo 3.º, onde se preconiza que a estrutura orgânica dos serviços e organismos possa sofrer alterações por portaria do ministro da tutela, sob proposta do dirigente máximo do serviço, "(…) recorrendo, designadamente, a soluções estruturais flexíveis de projecto e de funcionamento matricial."
Nesta mesma lógica de flexibilização, estabelece-se que o contrato-programa possa prever e regular medidas de descongelamento de admissões (artigo 10.º); consagra-se a possibilidade de nomeação, pelo dirigente máximo do serviço, de coordenadores de projectos, com um adicional remuneratório de 30 pontos da tabela indiciária do regime geral do sistema retributivo da administração pública (artigo 12.º); consagra-se também a possibilidade da celebração de contratos individuais de trabalho no âmbito da administração pública (artigo 13.º); equaciona-se ainda a extensão dos limites fixados na lei para a prestação do trabalho extraordinário, por despacho do dirigente máximo do serviço, devidamente fundamentado (artigo 15.º).
Novidades, constituem ainda, nesta sede, as promoções por mérito excepcional pelo dirigente máximo do serviço (artigo 20.º), permitindo que os trabalhadores distinguidos possam ser promovidos para a categoria imediatamente superior ou progridam em escalão independentemente de concurso e de tempo de permanência na categoria ou escalão anterior; bem como os incentivos de natureza pecuniária (artigo 21.º), que permitem a distribuição das poupanças ou excedentes orçamentais gerados sob a forma de prémio, a fixar também pelo dirigente máximo do serviço.
Prevê-se, finalmente, um regime de acompanhamento e avaliação, que contempla a constituição de comissões para o efeito (artigo 26.º); bem como auditorias e acções de fiscalização aos serviços e organismos aderentes ao regime (artigo 27.º).
O regime proposto tem natureza experimental, propondo-se que seja avaliado decorridos quatro anos sobre a respectiva entrada em vigor, com vista ao seu aperfeiçoamento, revisão ou mesmo extinção (artigo 33.º).
São estas, em suma, as propostas dos Deputados do PS.

1.3 - Dos antecedentes parlamentares
Trata-se de uma iniciativa inovadora, não se verificando existir quaisquer antecedentes parlamentares na matéria em anteriores legislaturas.
Na presente legislatura, julgamos importante referir a proposta de lei n.º 91/IX do Governo, que estabelece os princípios e normas a que deve obedecer a organização dos serviços da administração directa do Estado. Com efeito, esta proposta de lei do Governo, não tendo exactamente o mesmo objectivo nem o âmbito de aplicação da iniciativa sub judice, visa implementar ao nível dos serviços da administração pública central, nomeadamente o recurso a modelos flexíveis de funcionamento em função dos objectivos, meios e tecnologias disponíveis, também numa lógica de eficiência e eficácia na utilização dos recursos públicos, de racionalidade e celeridade nos procedimentos administrativos, numa palavra, com vista à desburocratização dos serviços, na defesa da prossecução do interesse público.
Por isso, analisando a iniciativa sub judice na parte que respeita à gestão dos recursos humanos, não podemos deixar de notar algumas semelhanças entre os instrumentos e medidas propostas aqui propostas, concretamente a propósito da flexibilização das estruturas orgânicas através do recurso a estruturas de projecto e de funcionamento matricial e a ideia de estrutura matricial, como um dos modelos de organização interna dos serviços, preconizados pela proposta de lei n.º 91/IX.

1.4 - O sistema legal vigente
A Administração Pública, respectivos princípios fundamentais e estrutura organizativa, são antes de mais regulados pelo Título IX da Constituição da República Portuguesa (artigos 266.º a 272.º).
Os preceitos constitucionais invocados impõem claramente, em sede de princípios fundamentais da Administração Pública, a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos; e, em sede de estrutura e organização da Administração Pública, a desburocratização e aproximação dos serviços das populações.
Para além da Lei Fundamental, ou melhor, no desenvolvimento dos preceitos constitucionais referidos, os regimes jurídicos em vigor e que procedem ao enquadramento desta matéria da organização e gestão dos serviços da Administração

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bem como dos princípios que devem ser observados no relacionamento com os cidadãos são, fundamentalmente:

- O Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de Junho, diploma que estabelece os princípios gerais em matéria de emprego público, remunerações e gestão de pessoal da função pública;
- O Decreto-Lei n.º 135/99, de 22 de Abril, que define os princípios gerais de acção a que devem obedecer os serviços e organismos da Administração na sua actuação face ao cidadão, estabelecendo ainda medidas de modernização administrativa no que toca à simplificação dos procedimentos, audição dos utentes, comunicação administrativa e sistema de informação para a gestão.

Quanto ao Decreto-Lei n.º 184/89, em síntese, regula, desde logo, as formas de constituição da relação jurídica de emprego público, limitando-as à nomeação e ao contrato, este último apenas sob a forma de contrato administrativo de provimento ou de contrato a termo; consagra o concurso como única forma de ingresso na função pública e de promoção nas respectivas carreiras; condiciona a abertura de concursos à existência de vagas, fixa regras quanto à elaboração dos quadros de pessoal e à identificação das respectivas carreiras e categorias; define o sistema retributivo da função pública, fixando as prestações que o compõem e a estrutura da remuneração base.
No que respeita ao Decreto-Lei n.º 135/99, pretendeu, de forma sistematizada, reunir algumas normas e princípios gerais a que deve obedecer a actuação da Administração Pública face aos cidadãos, numa perspectiva de defesa dos direitos destes e da eficaz satisfação das suas necessidades.
Este diploma contém assim normas importantes sobre acolhimento e atendimento do cidadão; comunicação administrativa; simplificação dos procedimentos, mecanismos de audição e participação dos utentes; instrumentos de apoio à gestão.

1.5 - Da sustentabilidade orçamental das medidas propostas
Dispõe o n.º 2 do artigo 167.º da Constituição da República Portuguesa que "os Deputados, grupos parlamentares (...) não podem apresentar projectos de lei (...) que envolvam, no ano económico em curso, aumento das despesas ou diminuição das receitas do Estado previstas no Orçamento do Estado".
Segundo os Professores Gomes Canotilho e Vital Moreira [In Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª edição, Coimbra Editora, p. 687], tal disposição constitucional, acolhida integralmente pelo artigo 133.º do Regimento da Assembleia da República, "limita a capacidade de iniciativa dos Deputados, grupos parlamentares (...) em matéria financeira ou de incidência financeiras, vedando-lhes a apresentação de projectos que implique aumento das despesas ou diminuição das receitas prevista na lei do orçamento. Só o Governo pode tomar iniciativas dessas." É a chamada "lei travão".
As medidas preconizadas no projecto de lei n.º 345/IX (PS) não implicarão um aumento das despesas no ano económico em curso, não se mostrando assim violada a "lei travão".

1.6 - Discussão pública da iniciativa
Em cumprimento das disposições constitucionais, legais e regimentais sobre a audição das comissões de trabalhadores, sindicatos e associações patronais na elaboração da legislação do trabalho, a iniciativa legislativa em análise foi publicada em separata do DAR, n.º 46/IX, em 15 de Outubro último, encontrando-se ainda a decorrer o respectivo prazo de discussão pública que terminará no próximo dia 13 de Novembro de 2003.
Em sede de discussão pública e até esta data foi enviado ao Presidente da Comissão Parlamentar de Trabalho e Assuntos Sociais um único parecer, proveniente da Assembleia Legislativa Regional da Madeira.
De acordo com o documento mencionado, a 8.ª Comissão Especializada Permanente (Administração Pública, Trabalho e Emprego), a funcionar junto da Assembleia Legislativa Regional da Madeira, reunida no passado dia 16 de Outubro para analisar e emitir parecer sobre este projecto de lei n.º 345/IX, apresentado pelo PS, votou o conteúdo do mesmo, sendo o seguinte o resultado final: três votos a favor do PS; um voto contra do PCP; e seis abstenções (quatro do PSD, uma do PP e outra da UDP).

II - Conclusões

1.º) O Grupo Parlamentar do PS tomou a iniciativa de apresentar o projecto de lei n.º 345/IX, que aprova o regime de gestão contratualizada nos serviços da Administração Pública.
2.º) Trata-se de um regime inovador, não se verificando existir antecedentes parlamentares relativamente a iniciativas semelhantes.
3.º) O projecto de lei n.º 345/IX do PS foi apresentado ao abrigo do artigo 167.º da Constituição da República Portuguesa e do artigo 131.º do Regimento da Assembleia da República e cumpre os requisitos formais exigidos pelo artigo 138.º do Regimento da Assembleia da República.
4.º) O projecto de lei sub judice encontra-se já agendado para efeitos de discussão e aprovação pelo Plenário da Assembleia da República no próximo dia 30 de Outubro, reunindo os requisitos constitucionais, legais e regimentais para o efeito.

III - Parecer

Face ao exposto, a Comissão de Trabalho e dos Assuntos Sociais é do seguinte parecer:
O projecto de lei n.º 345/IX, do Partido Socialista, que aprova o regime de gestão contratualizada nos serviços da Administração Pública, preenche os requisitos constitucionais, legais e regimentais para poder ser discutido e votado pelo Plenário da Assembleia da República, reservando os grupos parlamentares as respectivas posições de voto para o debate.

Assembleia da República, 29 de Outubro de 2003. - O Deputado Relator, Francisco José Martins - O Presidente da Comissão, Joaquim Pina Moura.

Nota: As conclusões e o parecer foram aprovadas por unanimidade, tendo-se registado a ausência do PCP, do BE e de Os Verdes.

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PROJECTO DE LEI N.º 347/IX
(ESTABELECE O ESTATUTO DO PESSOAL DIRIGENTE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA)

PROPOSTA DE LEI N.º 89/IX
(APROVA O ESTATUTO DO PESSOAL DIRIGENTE DOS SERVIÇOS E ORGANISMOS DA ADMINISTRAÇÃO CENTRAL, REGIONAL E LOCAL DO ESTADO)

Relatório, conclusões e parecer da Comissão de Trabalho e dos Assuntos Sociais

I - Relatório

1.1 - Nota preliminar
A proposta de lei n.º 89/IX, do Governo que "Aprova o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, regional e local do Estado" e o projecto de lei n.º 347/IX, do PS, que "Estabelece o estatuto do pessoal dirigente da Administração Pública", foram apresentados ao abrigo do artigo 167.º da Constituição da República e do artigo 131.º do Regimento da Assembleia da República, reunindo os requisitos formais previstos no artigo 138.º do Regimento da Assembleia da República.
A discussão e votação dos projectos de lei supra referidos, encontra-se agendada para o Plenário da Assembleia da República do dia 30 de Outubro de 2003.

1.2. - Do objecto e da motivação
Ambas as iniciativas, nomeadamente a proposta de lei n.º 89/IX e o projecto de lei n.º 347/IX, propõem, ainda que apontem soluções distintas, a alteração do regime jurídico do Estatuto do Pessoal Dirigente da Administração do Estado em todas as suas vertentes, seja central, local ou regional, sendo revogado no caso da proposta de lei do Governo as Leis n.os 12/96, de 18 de Abril, e 49/99, de 22 de Junho, e no projecto de lei do PS apenas a Lei n.º 49/99, de 22 de Junho.
Assim, a proposta de lei n.º 89/IX, do Governo, composto de 39 artigos, visa, essencial e objectivamente:

a) Dar corpo a uma nova forma de gestão, redefinindo as funções do pessoal dirigente e reforçando claramente a sua responsabilidade na condução e execução dos seus programas de actividades com vista à apresentação de resultados, constituindo uma medida estratégica no processo de modernização e melhoria da gestão da Administração Pública e contribuindo para a dignificação das funções e para uma administração responsável, actuante e promotora da cidadania.
b) Afirmar a importância estratégica das funções dirigentes no quadro de uma mudança profunda da Administração Pública limitando os mandatos dos altos dirigentes a um máximo de três renovações, deixando assim de ser possível permanecer no mesmo cargo e no mesmo serviço mais de 12 anos.
c) Reforçar a afirmação do primado do interesse público na gestão dos organismos, assim como garantir as condições para o pleno exercício dos cargos, eliminando factores de instabilidade que dificultam a prestação e dão oportunidade à desresponsabilização. É neste âmbito que se elimina a figura de direito à suspensão da comissão de serviço, ao abrigo da qual se eternizavam situações precárias ao mais alto nível. O exercício de cargos dirigentes é fundamentalmente determinado pelo interesse do serviço, o qual não pode ser minimizado em função do percurso profissional livremente escolhido por aqueles a quem essa responsabilidade foi atribuída, mantendo-se, no entanto, em respeito pelo princípio de salvaguarda das situações já constituídas, as actuais situações até ao termo dos mandatos que lhes deram origem.
d) Reforçar a autoridade de decisão na exigência da capacidade e responsabilidade no âmbito dos objectivos traçados e sua execução. Neste âmbito, são atribuídas novas competências próprias aos dirigentes máximos dos serviços, quer no que se refere à organização interna dos serviços quer no que se respeita à responsabilidade pela escolha e nomeação dos seus colaboradores directos, acentuando a integração da sua responsabilidade pela prestação funcional dos serviços dependentes. Assim, é atribuída ao dirigente máximo competência para, por despacho, criar, alterar ou extinguir as unidades orgânicas ao nível da divisão. Esta competência visa atribuir capacidade para a permanente adequação do serviço às necessidades de execução de tarefas e à optimização dos recursos, com base na adequada preparação e criterioso controlo de custos e resultados.
e) No que se refere ao recrutamento do pessoal dirigente de nível intermédio, a experiência decorrida desde a entrada em vigor da Lei n.º 49/99, de 22 de Junho, demonstra claramente a insuficiência e o peso burocrático do processo de concurso, não tendo sido alcançados os objectivos de maior mobilidade ou reforçada a adequação do perfil do candidato aos cargos, com todas as consequências de desperdício e inoperância daí decorrentes. Optou-se, assim, por consagrar no presente diploma um processo sumário de selecção, com garantia de publicidade das vagas, liberdade de candidatura e de transparência que, associado à exigência de qualificação específica à redefinição das competências e à avaliação dos resultados, será garante da promoção da qualidade e do mérito que se pretende característica indissociável destes cargos de responsabilidade. Em coerência com estes princípios de qualidade e isenção, a nomeação para estes cargos é a partir de agora competência própria dos dirigentes máximos dos serviços.
f) Salientar a consagração da avaliação como factor essencial do funcionamento e qualidade dos serviços, responsabilizando-se o dirigente pelo desenvolvimento e aplicação rigorosa da avaliação do desempenho dos funcionários em função dos objectivos estabelecidos e impondo-se que a renovação das comissões de serviços se fundamente num relatório de demonstração das actividades prosseguidas e respectivos resultados.

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g) Os cargos do pessoal dirigente passam a qualificar dois níveis de cargos do pessoal dirigente, nomeadamente: cargos de direcção superior e cargos de direcção intermédia e ambos os níveis com dois graus, uniformizando conceitos e pondo termo à indefinição resultante da multiplicidade de equiparações casuísticas.
h) No que se refere às remunerações reconhecer a necessidade de estabelecer o equilíbrio entre estatutos, ficando previsto no presente diploma a definição das remunerações em função do tipo de serviço ou organismo em que exercem funções, pondo termo a uma uniformidade que, tratando como igual o que é diferente, é geradora de injustiça, de desmotivação e de dificuldade de recrutamento de acordo com a responsabilidade do cargo.
i) Consagrar a exigência de formação profissional específica como requisito de acesso a cargos dirigentes intermédios, promovendo-se a qualificação orientada para a gestão, um desempenho qualitativo uniforme na Administração Pública e um aumento da capacidade para a assunção de responsabilidades.
j) Consagrar também, dentro destes princípios, a necessidade de frequência de um seminário especializado, no início das funções de direcção superior e para todos os que possam não ser possuidores da formação específica.
k) Alargar o seu âmbito de aplicação a todos os institutos públicos independentemente do regime jurídico aplicável, assumindo-se, no entanto, quanto a estes como diploma subsidiário, em tudo o que não esteja especificamente regulado no diploma enformador dos princípios e normas por que se regem os institutos públicos, clarificando-se uma matéria que vinha suscitando dúvidas. Os princípios de ética e o interesse público apresentam-se inderrogáveis, sendo assumidos como transversais a toda a Administração Pública.
Por outro lado, o projecto de lei n.º 347/IX, do PS, constituído igualmente por 39 artigos, tratando sobre a mesma matéria, visa alcançar as seguintes finalidades:

a) Na perspectiva do PS, a Lei n.º 49/99, de 22 de Junho, aprovada pela Assembleia da República, que define um estatuto para o pessoal dirigente da Administração Pública mostra-se no seu essencial adequado.
b) Este projecto de lei surge porque os seus proponentes reconhecem que a experiência de aplicação deste estatuto, nos últimos quatro anos, revelou a necessidade de introdução de algumas melhorias. Deste modo, mantendo no essencial a sua estrutura de base, introduzem alterações que permitem superar algumas das suas insuficiências e, num ou noutro caso, aprofundar e tornar mais exigente e transparente o processo de recrutamento dos dirigentes da Administração Pública.
c) Manter o concurso público como forma de recrutamento dos titulares dos cargos de direcção intermédia, introduzindo, contudo, alterações processuais ao seu desenvolvimento que visam a sua desburocratização e simplificação, ao mesmo tempo que se introduz a entrevista profissional pública como método obrigatório de selecção.
d) Extinguir a Comissão de Observação e Acompanhamento dos Concursos para os cargos dirigentes, eliminando-se igualmente o sorteio do júri. Para além disso, estabelecem-se prazos para as diferentes etapas do processo que, sem pôr em causa o direito de recurso, permitam tornar mais célere o processo de concurso, que é uma condição essencial para a credibilização do próprio concurso.
e) Manter o concurso, como forma de recrutamento de dirigentes intermédios, porque na óptica dos proponentes esta medida é um passo importante no sentido da profissionalização progressiva dos cargos de direcção da nossa Administração Pública. Acabar com o concurso seria, efectivamente, um mau serviço que prestaríamos ao processo de reforma da Administração Pública.
f) Na perspectiva do PS os concursos servem, acima de tudo, para, por um lado, salvaguardar a igualdade de oportunidades no acesso aos cargos públicos e, por outro, para seleccionar os melhores que em cada momento se encontram disponíveis para ocupar cargos de responsabilidade na nossa Administração.
g) Introduzir a obrigatoriedade de recurso à entrevista profissional, pública, que, através de uma discussão substantiva, e não formal, do currículo profissional do candidato, bem como da discussão de um projecto de trabalho orientado para o mandato a que se candidata, permita não só avaliar a experiência profissional acumulada, a formação que entretanto foi adquirindo, como também a capacidade inovadora e de organização que apresenta para a condução e direcção da unidade orgânica para cujo cargo se candidata.
h) Igualmente no que se refere aos cargos de direcção superior, embora mantendo a livre escolha como método de recrutamento, introduzem-se algumas especificações que obrigam a que a escolha, embora livre, recai em indivíduos com conhecimentos e experiência comprovada, não só no domínio específico do lugar a ocupar, mas igualmente no domínio da gestão pública.

Trata-se, pois, de duas iniciativas legislativas que procuram dar soluções distintas para o Estatuto que regula o pessoal dirigente da Administração Pública, embora a proposta de lei do Governo, vá mais longe, ao revogar por completo a Lei n.º 49/99, de 22 de Junho, e a Lei n.º 12/96, de 18 de Abril, estabelecendo um conjunto de regras distintas do regime em vigor.

1.3. - Dos antecedentes parlamentares
Na VII Legislatura, o Grupo Parlamentar do CDS-PP apresentou o projecto de lei n.º 115/VII, sobre a "Alteração do Decreto-Lei n.º 323/89, de 26 Setembro (Revê o Estatuto do Pessoal Dirigente da Função Pública".
O Grupo Parlamentar do PSD, ainda na VII Legislatura apresentou o projectos de lei n.os 158/VII, sobre "Altera o Estatuto do Pessoal Dirigente".
O Governo apresentou a proposta de lei n.º 189/VII, que "Estabelece o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e

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organismos da administração central e local do estado e da administração regional, bem como com as necessárias adaptações dos institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos".
Esta última iniciativa legislativa foi discutida conjuntamente com mais duas propostas de lei, nomeadamente a proposta de lei n.º 192/VII que "Autoriza o Governo a legislar sobre o regime de férias, faltas e licenças dos funcionários e agentes da Administração Pública", a proposta de lei n.º 190/VII que "Autoriza o Governo a legislar sobre o regime geral de estruturação de carreiras da Administração Pública" e com a proposta de lei n.º 187/VII que "Autoriza o Governo a legislar sobre o exercício da liberdade sindical dos trabalhadores da Administração Pública e direitos das associações sindicais", tendo baixado, à Comissão Parlamentar de Trabalho, Solidariedade e Segurança Social, assim como à Comissão Parlamentar de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias.
Tendo sido o texto final aprovado na reunião plenária n.º 69 (DAR I série n.º 69 VII/4, de 1999-04-09) com os votos a favor do PS, com a abstenção do PCP e de Os Verdes e com os votos contra do PSD e CDS.
Esta iniciativa foi publicada como Lei n.º 49/99 no Diário da República a 22 de Junho de 1999 (DR I série A n.º 143, de 1999-06-22).

1.4 - Do enquadramento legal
O Estatuto do Pessoal Dirigente encontra-se regulado no regime previsto na Lei n.º 49/99, de 22 de Junho.
Este diploma estabelece o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central e local do Estado e da administração regional, bem como, com as necessárias adaptações, dos institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos, não se aplicando aos institutos públicos cujo pessoal dirigente esteja subordinado ao Estatuto do Gestor Público e àqueles que estejam sujeitos ao regime do contrato individual de trabalho ou a regimes de direito público privativo.
Considera este regime dirigente o pessoal que exerce actividades de direcção, gestão, coordenação e controlo nos serviços ou organismos públicos. São considerados cargos dirigentes os de director-geral, secretário-geral, inspector-geral, subdirector-geral, director de serviços e chefe de divisão, bem como os cargos a estes legalmente equiparados.
No que respeita ao recrutamento para os cargos de director-geral e subdirector-geral ou equiparados é feito por escolha, de entre dirigentes e assessores ou titulares de categorias equiparadas da Administração Pública, para cujo provimento seja exigível uma licenciatura, que possuam aptidão e experiência profissional adequada ao exercício das respectivas funções. O recrutamento para estes cargos pode ainda fazer-se de entre indivíduos licenciados, vinculados ou não à Administração Pública, que possuam aptidão e experiência profissional adequada ao exercício das respectivas funções.
Em relação ao concurso para admissão ao cargo dirigente este diploma prevê a existência de uma comissão, denominada Comissão de Observação e Acompanhamento composta por um magistrado, indicado pelo Conselho Superior de Magistratura, que preside, quatro representantes da Administração, designados por despacho do membro do Governo que tenha a seu cargo a Administração Pública, obtida a anuência do membro do Governo respectivo, quando se trate de funcionário dependente de outro departamento assim como quatro representantes das associações sindicais dos trabalhadores da função pública.
Compete a esta Comissão acompanhar os processos de concurso para os cargos dirigentes, podendo solicitar a todo o tempo informações sobre o respectivo andamento. Compete ainda superintender no sorteio dos membros do júri do concurso vinculados à Administração Pública, elaborar um relatório anual sobre os concursos para os cargos dirigentes e aprovar igualmente o seu próprio regulamento interno.
Em relação ao provimento, o pessoal dirigente é provido em comissão de serviço por um período de três anos, que poderá ser renovada por iguais períodos. Para efeitos de eventual renovação da comissão de serviço deve o membro do Governo competente ser informado pelos respectivos serviços, com a antecedência mínima de 120 dias, do termo do período de cada comissão, cessando esta automaticamente no fim do respectivo período sempre que não seja dado cumprimento àquela formalidade. A renovação da comissão de serviço deverá ser comunicada ao interessado até 90 dias antes do seu termo, cessando a mesma automaticamente no final do respectivo período se o membro do Governo competente não tiver manifestado expressamente a intenção de a renovar. Até à nomeação do novo titular, as funções são asseguradas em regime de gestão corrente ou por substituição, não podendo ter duração superior a seis meses, salvo se estiver a decorrer o procedimento de concurso. O provimento dos cargos dirigentes é feito o de director-geral, por despacho conjunto do Primeiro-Ministro e do membro do Governo competente, o de subdirector-geral, director de serviços e chefe de divisão, por despacho do membro do Governo competente e o de subdirector-geral, quando a escolha recaia sobre indivíduos não vinculados, por despacho conjunto do Primeiro-Ministro e do membro do Governo competente.
O presente diploma disciplina igualmente o exercício das funções assim como as competências dos dirigentes da Administração Pública, incumbindo-os genericamente de assegurar a gestão permanente das respectivas unidades orgânicas.
É, pois, este regime jurídico estabelecido pela Lei n.º 49/99, de 22 de Junho, que as iniciativas legislativas em discussão visam alterar.

1.5 - Da consulta pública
Terminado o período de consulta pública da proposta de lei n.º 89/IX a 22 de Outubro de 2003 e ainda terminando a 13 de Novembro de 2003 o período de consulta pública para o projecto de lei n.º 347/VII a 13 de Novembro do corrente ano, deram entrada na Comissão Parlamentar de Trabalho e dos Assuntos Sociais, 64 pareceres (listagem anexa), dos quais dois das assembleias legislativas, dois particulares, 42 de sindicatos, seis de federações sindicais, um de confederação sindical e 11 de uniões sindicais, todos relativos à proposta de lei n.º 89/IX.

II - Conclusões

No seguimento dos considerandos que antecedem, conclui-se do seguinte modo:

1 - As iniciativas legislativas em apreciação foram apresentados ao abrigo do artigo 167.º da Constituição da

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República Portuguesa e do artigo 131.º do Regimento da Assembleia da República, reunindo os requisitos formais previstos no artigo 138.º do Regimento da Assembleia da República, e não enfermam de quaisquer inconstitucionalidade que possa pôr em causa a admissibilidade e discussão das iniciativas legislativas.
2 - As iniciativas supra referidas versam sobre a mesma matéria, visando essencialmente alterar, ainda que propondo soluções distintas, o regime jurídico para o estatuto do pessoal dirigente da Administração Pública.
3 - A proposta de lei n.º 89/IX, do Governo, visa dar corpo a uma nova forma de gestão, redefinindo as funções do pessoal dirigente e reforçando claramente a sua responsabilidade na condução e execução dos seus programas de actividades com vista à apresentação de resultados, constituindo uma medida estratégica no processo de modernização e melhoria da gestão da Administração Pública e contribuindo para a dignificação das funções e para uma administração responsável, actuante e promotora da cidadania.
4 - O projecto de lei n.º 347/IX, do PS, visa, por sua vez, apresentar alguns aperfeiçoamentos de normas em vigor e adaptações processuais impostas por modificações entretanto introduzidas no regime de pessoal da função pública, mantém o concurso público como forma de recrutamento dos titulares dos cargos de direcção intermédia, introduzindo, contudo, alterações processuais ao seu desenvolvimento que visam a sua desburocratização e simplificação, ao mesmo tempo que se introduz a entrevista profissional pública como método obrigatório de selecção.
5 - Ambas as iniciativas legislativas têm como principal objectivo apresentar uma solução normativa para o estatuto de pessoal dirigente da administração dos serviços e organismos da administração central, regional e local do Estado.
6 - A proposta de lei e o projecto de lei vertentes encontram-se agendados para efeitos de discussão e aprovação pelo Plenário da Assembleia da República a 30 de Outubro de 2003, reunindo contudo, os requisitos constitucionais, legais e regimentais para o efeito.

III - Parecer

Face ao exposto, a Comissão de Trabalho e dos Assuntos Sociais é do seguinte parecer:

a) Proposta de lei n.º 89/IX, do Governo, que "Aprova o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, regional e local do Estado" e o projecto de lei n.º 347/IX, do PS, que "Estabelece o estatuto do pessoal dirigente da Administração Pública", preenchem os requisitos constitucionais, legais e regimentais aplicáveis para poderem ser discutidos e votados pelo Plenário da Assembleia da República.
b) Para os efeitos tidos por convenientes, os grupos parlamentares reservam a sua posição para debate em Plenário da Assembleia da República.

Assembleia da República, 28 de Outubro de 2003. - A Deputada Relatora, Isabel Gonçalves - O Presidente da Comissão, Joaquim Pina Moura.

Nota: As conclusões e o parecer foram aprovadas por unanimidade, tendo-se registado a ausência do PCP, do BE e de Os Verdes.

Anexo

Pareceres à proposta de lei nº 89/IX

Assembleias:
- Assembleia Legislativa Regional da Madeira
- Assembleia Legislativa Regional dos Açores

Particulares:
- António Álvaro de Sousa
- José Manuel Alves Vilaverde

Sindicatos:
- SETN - Sindicato Português dos Engenheiros Graduados na União Europeia, do Sindicato Nacional dos Engenheiros Técnicos e do Sindicato dos Engenheiros da Marinha Mercante
- Sindicato dos Quadros Técnicos do Estado
- Sindicato Têxtil do Minho e Trás-os-Montes
- Sindicato dos Trabalhadores dos Sectores Têxteis, Vestuário, Calçado e Curtumes do Distrito do Porto
- Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Administração Local
- Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Administração Local - Direcção Regional de Braga
- Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Administração Local - Direcção Regional de Lisboa
- Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Administração Local - Direcção Regional de Setúbal
- Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Administração Local - Direcção Regional de Leiria
- Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Administração Local - Direcção Regional de Évora
- Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Administração Local - Direcção Regional de Portalegre
- Sindicato Nacional dos Trabalhadores e Técnicos da Agricultura, Florestas e Pecuária
- Sindicato Nacional dos Trabalhadores dos Correios e Telecomunicações
- Sindicato dos Trabalhadores de Transportes Rodoviários e Urbanos do Centro
- Sindicato dos Trabalhadores de Transportes Rodoviários e Urbanos do Norte
- Sindicato dos Transportes Rodoviários do Distrito de Faro
- Sindicato dos Trabalhadores de Telecomunicações e Comunicação Audiovisual
- Sindicato dos Trabalhadores Civis das Forças Armadas, Estabelecimentos Fabris e Empresas de Defesa
- Sindicato dos Trabalhadores da Indústria de Hotelaria, Turismo, Restaurantes e Similares do Norte
- Sindicato dos Trabalhadores da Indústria de Hotelaria, Turismo, Restaurantes e Similares do Centro
- Sindicato dos Trabalhadores da Indústria de Hotelaria, Turismo, Restaurantes e Similares do Sul
- Sindicato dos Trabalhadores na Hotelaria, Turismo, Alimentação, Serviços e Similares da RAM
- Sindicato dos Trabalhadores das Indústrias de Alimentação do Sul e Tabacos

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- Sindicato dos Trabalhadores das Indústrias de Cerâmica, Cimentos e Similares do Sul e Regiões Autónomas
- SITAVA - Sindicato dos Trabalhadores da Aviação e Aeroportos
- STIAC - Sindicato dos Trabalhadores da Indústria Alimentar do Centro, Sul e Ilhas
- Sindicato das Indústrias Eléctricas do Sul e Ilhas
- Sindicato dos Trabalhadores das Indústrias Metalúrgicas e Metalomecânicas do Sul
- Sindicato dos Trabalhadores das Indústrias Metalúrgicas e Metalomecânicas do Norte
- Sindicato dos Trabalhadores das Indústrias Metalúrgicas e Metalomecânicas dos Distritos de Aveiro, Viseu e Guarda
- Sindicato dos Trabalhadores das Indústrias Metalúrgicas e Metalomecânicas do Distrito de Braga
- Sindicato dos Trabalhadores das Indústrias de Celulose, Papel, Gráfica e Imprensa
- Sindicato dos Trabalhadores da Função Pública do Sul e Açores
- Sindicato dos Trabalhadores da Função Pública do Centro
- CESP - Sindicato dos Trabalhadores do Comércio Escritórios e Serviços de Portugal
- CESNORTE - Sindicato dos Trabalhadores do Comércio Escritórios e Serviços do Norte
- SINORQUIFA - Sindicato dos Trabalhadores da Química, Farmacêutica, Petróleo e Gás do Norte
- SINQUIFA - Sindicato dos Trabalhadores da Química, Farmacêutica, Petróleo e Gás do Centro, Sul e Ilhas
- Sindicato dos Professores da Região Centro
- Sindicato dos Enfermeiros Portugueses
- Sindicato das Ciências e Tecnologias da Saúde
- Sindicatos da Administração Pública - Frente Comum

Federações:
- FESAHT - Federação dos Sindicatos de Alimentação, Bebidas, Hotelaria e Turismo de Portugal
- FESTRU - Federação dos Sindicatos de Transportes Rodoviários e Urbanos/CGTP-IN
- FEQUIMETAL - Federação Intersindical da Metalurgia, Metalomecânica, Minas, Química, Farmacêutica, Petróleo e Gás
- FEPCES - Federação Portuguesa dos Sindicatos do Comércio, Escritórios e Serviços
- FNSFP - Federação Nacional dos Sindicatos da Função Pública
- Federação dos Sindicatos das Indústrias de Cerâmica, Cimento e Vidro de Portugal

Confederações:
- Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses

Uniões sindicais:
-União dos Sindicatos da RAM
- União dos Sindicatos do Distrito de Évora
- União dos Sindicatos do Distrito de Beja
- União dos Sindicatos de Coimbra
- União dos Sindicatos de Castelo Branco
- União dos Sindicatos do Porto
- União dos Sindicatos de Lisboa
- União dos Sindicatos do Distrito de Viana do Castelo
- União dos Sindicatos do Algarve
- União dos Sindicatos de Aveiro
- União dos Sindicatos do Distrito de Braga

PROJECTO DE LEI N.º 348/IX
(APROVA A LEI-QUADRO DOS INSTITUTOS PÚBLICOS INTEGRANTES DA ADMINISTRAÇÃO DO ESTADO)

PROJECTO DE LEI N.º 367/IX
LEI-QUADRO DOS INSTITUTOS PÚBLICOS

PROPOSTA DE LEI N.º 90/IX
(APROVA A LEI-QUADRO DOS INSTITUTOS PÚBLICOS)

Relatório, conclusões e parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias

Relatório

Introdução
Nos termos constitucionais e regimentais deram entrada na Mesa da Assembleia da República três iniciativas legislativas versando matéria relativa aos institutos públicos.
A proposta de lei n.º 90/IX, apresentada pelo Governo em 15 de Setembro de 2003, que aprova a lei-quadro dos institutos públicos, o projecto de lei n.º 348/IX, do Partido Socialista, que aprova a lei-quadro dos institutos públicos integrantes da administração do Estado, apresentado em 17 de Setembro de 2003, e o projecto de lei n.º 367/IX, do Partido Comunista Português, lei-quadro dos institutos públicos, apresentado em 22 de Outubro de 2003.
Todas as iniciativas legislativas baixaram à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias para elaboração e emissão de relatório e parecer, tendo baixado igualmente à Comissão de Trabalho e dos Assuntos Sociais designadamente para cumprimento do disposto nos artigos 54.º, n.º 5, alínea d), e 56.º, n.º 2, alínea a), da Constituição, do artigo 145.º do Regimento da Assembleia da República, dos artigos 3.º a 6.º da Lei n.º 16/79, de 26 de Maio (participação das organizações de trabalhadores na elaboração da legislação de trabalho) e do artigo único da Lei n.º 36/99, de 26 de Maio (atribui às associações patronais o direito de participar na elaboração da legislação de trabalho).
A consulta pública da proposta de lei n.º 90/IX decorreu entre 23 de Setembro e 22 de Outubro. Entretanto, decorre desde 16 de Outubro e até 14 de Novembro, o prazo de discussão pública do projecto de lei n.º 348/IX do PS. O projecto de lei n.º 367/IX do PCP, baixou igualmente à Comissão de Trabalho e Assuntos Sociais, sendo previsível a abertura a curto prazo do respectivo período de consulta pública.

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Assim sendo, apesar de todas as iniciativas legislativas sobre institutos públicos se encontrarem agendadas conjuntamente para apreciação na generalidade em Plenário na sessão de 30 de Outubro de 2003, importa que o decurso do processo legislativo em causa tenha em consideração a necessidade de respeitar na íntegra os prazos de consulta pública estabelecidos na Constituição e na lei.
Quanto à audição efectuada, nos termos dos artigos 227.º, n.º 1, alínea v) e 229.º, n.º 2, da Constituição, aos órgãos de Governo próprio das regiões autónomas, foram recebidos pareceres emitidos pelas Assembleias Legislativas Regionais dos Açores e da Madeira, relativamente à proposta de lei n.º 90/IX e ao projecto de lei n.º 348/IX, que se anexam ao presente relatório. Relativamente ao projecto de lei n.º 367/IX, foi desencadeado o respectivo processo de audição por S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República, aguardando-se a ulterior emissão de pareceres.
Relativamente à proposta de lei n.º 90/IX, cujo prazo de consulta se concluiu em 22 de Outubro, foram recebidos pela Comissão de Trabalho e Assuntos Sociais 175 pareceres emitidos por associações sindicais pronunciando-se genericamente de forma desfavorável em relação ao seu conteúdo.
A consulta pública relativa aos projectos de lei n.os 348/IX e 367/IX ainda decorre, pelo que não é possível dar conta do balanço global desse processo.

Antecedentes
A realidade institucional sobre a qual incidem as iniciativas legislativas em apreciação (os institutos públicos) integra a administração indirecta do Estado, definida por Freitas do Amaral, como o conjunto de "entidades públicas que desenvolvem, com personalidade jurídica própria e autonomia administrativa e financeira, uma actividade administrativa destinada à realização dos fins do Estado" [Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, (1994), p. 333].
O aparecimento da administração indirecta do Estado deve-se ao aumento das funções sociais assumidas pelo Estado ao longo do século XX, particularmente em consequência da alteração das estruturas económicas e sociais determinada pelas duas guerras mundiais (1914-1918 e 1939-1945) e pela grande depressão posterior a 1929. O Estado passou então a chamar a si a responsabilidade pelo bem-estar dos cidadãos, o que determinou "um aumento substancial da função administrativa (…) cuja satisfação passou a constituir incumbência estadual" [Rodrigo Esteves de Oliveira e Vital Moreira, "Os institutos públicos e a organização administrativa em Portugal", in Grupo de Trabalho para os Institutos Públicos - Relatório final e proposta de lei-quadro, (2001), Ministério da Reforma do Estado e da Administração Pública].
Segundo Rodrigo Esteves de Oliveira e Vital Moreira, "a complexidade, a heterogeneidade e a multiplicidade das novas tarefas administrativas não permitiam a sua gestão integrada" [Rodrigo Esteves de Oliveira e Vital Moreira, "Os institutos públicos e a organização administrativa em Portugal", in Grupo de Trabalho para os Institutos Públicos - Relatório final e proposta de lei-quadro, (2001), Ministério da Reforma do Estado e da Administração Pública], pelo que, a "finalidade de descongestionar a máquina administrativa do Estado, de tornar mais eficiente a prossecução de certos interesses públicos específicos" [Rodrigo Esteves de Oliveira e Vital Moreira, "Os institutos públicos e a organização administrativa em Portugal", in Grupo de Trabalho para os Institutos Públicos - Relatório final e proposta de lei-quadro, (2001), Ministério da Reforma do Estado e da Administração Pública] fez surgir a figura dos institutos públicos, "instrumentos organizatórios personalizados, isto é, distintos do Estado, não integrados nele, com órgãos, património, pessoal e orçamentos próprios - a quem o Estado atribui a prossecução de determinadas atribuições administrativas" [Rodrigo Esteves de Oliveira e Vital Moreira, "Os institutos públicos e a organização administrativa em Portugal", in Grupo de Trabalho para os Institutos Públicos - Relatório final e proposta de lei-quadro, (2001), Ministério da Reforma do Estado e da Administração Pública].
A partir dos anos 80 do século XX, novas concepções sobre as funções do Estado que passaram a prevalecer nas políticas públicas tiveram notórias repercussões na estrutura da administração pública que assumiram formas diversas, "que vão desde soluções de privatização, à criação de figuras organizativas intermédias, como os institutos públicos, até a modificações do sistema de gestão e funcionamento do serviço público e do respectivo estatuto regulador das relações de trabalho" [Ver Exposição de motivos do Despacho n.º 15324/2000, de 11 de Julho, do Ministro da Reforma do Estado e da Administração Pública (DAR, II Série, n.º 172, de 27 de Julho de 2000).
A proliferação indiscriminada e porventura injustificada de institutos públicos foi reconhecida em 2000 pelo XIV Governo Constitucional, o que motivou a emissão do Despacho n.º 15 324/2000, de 11 de Julho, do Ministro da Reforma do Estado e da Administração Pública, mediante o qual o Governo pretendia ultrapassar a situação actual, estabelecendo as condições que devem dar lugar à criação de institutos públicos e os princípios a que deve subordinar-se a sua gestão e funcionamento. Assim, foi determinada a criação de um grupo de trabalho para proceder à análise da situação existente relativamente aos institutos públicos e apresentar propostas programáticas, organizativas e legislativas, com vista, designadamente,

a) À identificação da pertinência da criação de institutos públicos, nomeadamente com estatuto jurídico mais próximo do direito privado;
b) À identificação de funções ou áreas de actividade que devam ficar reservadas a direcções-gerais e daquelas em relação às quais seja adequada a figura do instituto público;
c) À definição de regras, ou princípios gerais, aplicáveis aos institutos públicos, nomeadamente através da fixação de requisitos para a atribuição desse estatuto, quer a novas entidades quer no caso de reestruturação de serviços já existentes.

O grupo de trabalho foi presidido pelo Prof. Dr. Vital Moreira e apresentou o seu relatório final, acompanhado da proposta de lei-quadro que lhe foi solicitada, em Fevereiro de 2001.
Na exposição de motivos do projecto de lei-quadro dos institutos públicos que apresentou ao Governo, Vital Moreira põe em evidência cinco fenómenos que, segundo o

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autor, impressionam quem se dedica a estudar o fenómeno dos institutos públicos em Portugal. São eles:

1.º - A geral ausência de justificação para a criação de cada novo ente administrativo, na maior parte dos casos criados por via do destacamento de serviços, fundos ou estabelecimentos anteriormente integrados na administração directa do Estado.
2.º - A notória falta de consistência da adopção da figura dos institutos públicos, dando lugar a soluções institucionais diferentes perante situações aparentemente idênticas, dependendo isso de factores em grande medida conjunturais e aleatórios.
3.º - A notável instabilidade das soluções, sendo as reestruturações, fusões, cisões e outros arranjos ainda mais frequentes do que a criação de novos institutos, havendo casos em que o mesmo instituto sofreu numerosas intervenções legislativas em poucos anos.
4.º - A incontornável tendência para a permanência dos institutos uma vez criados, sendo raros os casos de retorno à administração directa, como se de um verdadeiro princípio de irreversibilidade existisse neste ponto.
5.º - A persistência de situações verdadeiramente exóticas, que foram passando os tempos e perdendo a razão de ser que as motivou, mas ainda assim resistindo à extinção como verdadeiros sobreviventes de espécies em geral extintas.

Impunha-se assim, para o autor do projecto, uma lei-quadro que refreasse a proliferação e banalização dos institutos públicos e que estabelecesse um quadro de referência limitador da deriva para a singularidade de regimes sem justificação razoável.
Na sequência desse relatório, em 31 de Julho de 2001, o XIV Governo Constitucional apresentou à Assembleia da República a proposta de lei n.º 97/VIII, solicitando autorização para legislar em matéria de institutos públicos integrantes da Administração do Estado. Essa iniciativa, que tinha como matriz fundamental o projecto do Prof. Dr. Vital Moreira, embora divergisse dele em alguns pontos, foi debatida em 10 de Outubro de 2001, tendo sido aprovado um requerimento determinando a sua baixa à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias para melhor apreciação na generalidade. A dissolução da Assembleia da República em 4 de Abril de 2002 determinou a caducidade da proposta de lei antes que se tivesse completado o processo legislativo.

Após a entrada em funções do XV Governo Constitucional foi aprovada a Lei n.º 16-A/2002, de 31 de Maio, rectificativa do Orçamento do Estado para 2002 (constante da Lei n.º 109-B/2001, de 27 de Dezembro), que determinou no seu artigo 2.º, que os serviços e organismos da administração central, incluindo os institutos públicos, na modalidade de serviços personalizados do Estado e de fundos públicos, que prossigam objectivos complementares, paralelos ou sobrepostos a outros serviços existentes ou cuja finalidade de criação se encontre esgotada, seriam objecto de extinção, reestruturação ou fusão. Nos termos deste diploma, no prazo de 45 dias, a contar da data da sua entrada em vigor, deveriam ser aprovadas por decreto-lei as alterações dele resultantes, estabelecendo-se, designadamente, a cessação de funções do pessoal dirigente, a reafectação do pessoal e do património dos serviços extintos, bem como dos respectivos direitos e obrigações. As alterações orgânicas necessárias deveriam ser elaboradas no prazo de 90 dias por cada departamento ministerial.
Nesses termos, foi determinada a extinção de nove institutos públicos e a reestruturação de 10, ficando outros 20 sujeitos a operações de fusão.

Principais soluções propostas
Cotejando as três iniciativas legislativas apresentadas, importa comparar as várias soluções propostas em domínios fundamentais:

Natureza jurídica
Todas as iniciativas legislativas apresentadas consideram institutos públicos os serviços e fundos públicos que, independentemente da sua designação, tenham personalidade jurídica e sejam dotadas de órgãos e património próprio. Estas entidades são qualificadas como pessoas colectivas de direito público e integram a administração indirecta do Estado ou das regiões autónomas.
Já quanto à obrigatoriedade da existência de autonomia administrativa e financeira, as iniciativas legislativas apresentadas admitem soluções diversas. Em regra, todas consideram a necessidade de autonomia, porém apenas o projecto de lei do PCP a considera obrigatória. A proposta de lei do Governo admite a existência apenas de autonomia administrativa (com dispensa do requisito de autonomia financeira) em "casos especiais devidamente fundamentados", admitindo o projecto do PS que em casos excepcionais possam mesmo existir institutos públicos desprovidos de autonomia administrativa e financeira.

Âmbito de aplicação
Apesar da sua qualificação doutrinária como institutos públicos, existe um conjunto de entidades que são subtraídas à aplicação do regime geral, sendo objecto de leis especiais. Assim, todas as iniciativas apresentadas subtraem da aplicação do regime proposto:

a) As universidades e os institutos politécnicos públicos;
b) O Banco de Portugal e os fundos que funcionam junto dele;
c) As instituições de solidariedade e segurança social;
d) Os estabelecimentos do Serviço Nacional de Saúde;
e) Os estabelecimentos das artes do espectáculo;
f) As regiões de turismo;
g) As entidades públicas empresariais previstas no Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de Dezembro.
h) As entidades públicas independentes.

Para além destas entidades, o projecto de lei do PS propõe também a subtracção das instituições públicas de investigação científica e desenvolvimento tecnológico ao regime geral dos institutos públicos.

Princípio da especialidade
Todos os projectos consagram o princípio da especialidade na criação de institutos públicos. Ou seja, a personalização de serviços públicos tem de obedecer a determinadas

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finalidades tipificadas na lei e os institutos só podem prosseguir os fins que justificaram a sua criação.
A proposta de lei do Governo estabelece como finalidades passíveis de justificar a criação de institutos, o desenvolvimento de atribuições que recomendem, face à especificidade técnica da actividade desenvolvida, designadamente no domínio da produção de bens e da prestação de serviços, a necessidade de uma gestão não submetida à direcção do Governo. Os projectos de lei do PS e do PCP especificam que os institutos só podem ser criados para o desempenho de actividades administrativas de execução, gestão, prestação ou fomento.
Como delimitação negativa, todos os projectos de lei vedam a criação de institutos para o desempenho de actividades que nos termos constitucionais devam ser desempenhadas por organismos da administração directa do Estado.

Regime de criação
A única forma de criação de institutos admitida passa pela emissão de um acto legislativo. O diploma que proceder à criação de um instituto deve definir a sua designação e sede, jurisdição territorial, fins ou atribuições, ministro da tutela, a opção do regime de pessoal, os meios patrimoniais e financeiros atribuídos e o regime de autonomia.
As divergências entre as várias propostas surgem quanto à forma de aprovação dos estatutos. Enquanto o projecto do PCP faz incluir os estatutos como parte integrante do decreto-lei de criação, o PS prevê a sua aprovação por decreto regulamentar, enquanto o Governo propõe que essa aprovação seja feita por portaria. Caso exista autonomia estatutária, o Governo admite que possam ser os próprios órgãos do instituto a aprovar os estatutos, ficando estes no entanto sujeitos a homologação governamental.
A criação de institutos públicos obedece cumulativamente à verificação dos seguintes requisitos:

a) Necessidade de criação de um novo organismo para consecução dos objectivos visados;
b) Necessidade da personalidade jurídica, e da consequente ausência de poder de direcção do Governo, para a prossecução das atribuições em causa;
c) Condições financeiras próprias dos serviços e fundos autónomos, sempre que disponha de autonomia financeira;

A criação de um instituto público será sempre precedida de um estudo sobre a sua necessidade e implicações financeiras e sobre os seus efeitos relativamente ao sector em que vai exercer a sua actividade.

Estrutura orgânica
Quanto à estrutura orgânica, todos os projectos prevêem a existência obrigatória de um órgão de direcção colegial e de um órgão de fiscalização que, na proposta do PCP será obrigatoriamente colegial, na proposta do Governo obrigatoriamente unipessoal, admitindo a proposta do PS ambas as soluções.
Todos os projectos prevêem a existência de um presidente do órgão executivo colegial, a nomear pelo Governo. Todas as propostas prevêem a publicitação do currículo do nomeado, propondo o PCP a existência de algum controlo parlamentar sobre a nomeação, traduzida na possibilidade de audição parlamentar dos indigitados.
Todos os projectos prevêem a existência de um órgão consultivo, com composição a definir nos estatutos, mas que deve em qualquer caso incluir representantes dos beneficiários e utentes dos serviços a prestar pelo instituto.

Regime de pessoal
Um dos pontos em que se regista uma notória divergência entre as iniciativas legislativas apresentadas é o que diz respeito ao regime do pessoal afecto aos institutos públicos. O Governo adopta como regra o regime do contrato individual de trabalho, prevendo o regime da função pública apenas quando "tal se justificar". O projecto do PS remete para os estatutos o regime contratual aplicável, podendo ser estabelecido quer o regime da função pública quer o regime do contrato individual de trabalho. Por seu lado, o PCP prevê como regra o regime da função pública, prevendo o regime de contrato individual de trabalho em condições excepcionais muito restritivas.

Revisão da situação dos institutos existentes
Uma questão prevista em todos os projectos diz respeito à revisão da situação dos institutos existentes à luz da lei a aprovar.
A esse respeito, o Governo propõe que todos os institutos existentes à data da entrada em vigor da lei sejam objecto de uma análise à luz dos requisitos nela estabelecidos, para efeitos de eventual reestruturação, fusão ou extinção. Essa análise será incumbência de uma comissão, que funcionará na dependência do Ministro das Finanças e do membro do Governo que tiver a seu cargo a Administração Pública. Prevê-se que cada um dos institutos públicos existentes apresente à referida comissão um relatório sobre a sua justificação, bem como sobre as alterações a introduzir para o conformar com o regime previsto na presente lei. No prazo que lhe for determinado a comissão apresentará ao Governo um relatório e uma proposta relativa a cada um dos institutos públicos existentes.
O projecto do PS contém idêntica proposta, prevendo no entanto que o processo de revisão se encontre concluído no prazo de 12 meses.
O PCP acrescenta um prazo de 30 dias para a constituição da comissão, um prazo de 180 dias após a recepção dos relatórios elaborados pelos institutos, para que a comissão apresente ao Governo as suas propostas, e finalmente um prazo de dois anos para que esteja concluído todo o processo de revisão.

Conclusões

A proposta de lei n.º 90/IX, do Governo, que aprova a lei-quadro dos institutos públicos, o projecto de lei n.º 348/IX do Partido Socialista, que aprova a lei-quadro dos institutos públicos integrantes da administração do Estado, e projecto de lei n.º 367/IX do Partido Comunista Português, lei-quadro dos institutos públicos, foram apresentados na Mesa da Assembleia da República, cumprindo todos os requisitos constitucionais e regimentais para a sua admissão.
Relativamente à proposta de lei n.º 90/IX, cumpriram-se os processos constitucional e legalmente previstos de audição dos órgãos de governo próprio das regiões autónomas

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e das organizações representativas dos trabalhadores e das entidades patronais.
Quanto ao projecto de lei n.º 348/IX e ao projecto de lei n.º 367/IX, esses processos ainda decorrem, pelo que, sem prejuízo do agendamento do debate na generalidade em Plenário se encontrar efectuado para 30 de Outubro de 2003, esse facto deve ser considerado no decurso ulterior do processo legislativo.

Parecer

Nestes termos, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é de parecer:

Que a proposta de lei n.º 90/IX e os projectos de lei n.os 348/IX e 367/IX se encontram em condições constitucionais e regimentais de serem apreciados na generalidade em Plenário, reservando os grupos parlamentares as suas posições para o debate, tendo porém em consideração o facto de, quanto aos projectos de lei n.os 348/IX e 367/IX, se encontrar ainda a decorrer o prazo de consulta pública legalmente exigido.

Assembleia da República, 29 de Outubro de 2003. - O Deputado Relator, António Filipe - O Presidente da Comissão, Assunção Esteves.

Nota 1: As conclusões e o parecer foram aprovadas por unanimidade, registando-se a ausência do BE e de Os Verdes.
Nota 2: Os pareceres, acima mencionados, da Região Autónoma da Madeira relativos ao projecto de lei n.º 348/IX (PS) e à proposta de lei n.º 90/IX estão publicados no DAR II Série A n.º 9 (03.10.23).
O parecer da Região Autónoma dos Açores relativo à proposta de lei n.º 90/IX está publicado no DAR II Série A n.º 10 (03.10.25).

PROJECTO DE LEI N.º 348/IX
(APROVA A LEI-QUADRO DOS INSTITUTOS PÚBLICOS INTEGRANTES DA ADMINISTRAÇÃO DO ESTADO)

Relatório, conclusões e parecer da Comissão de Trabalho e dos Assuntos Sociais

I - Relatório

1.1 - Nota preambular
A presente iniciativa legislativa dos Deputados do Partido Socialista insere-se na competência que lhes pertence ao abrigo do artigo 131.º do Regimento da Assembleia da República e do artigo 167.º da Constituição da República, reunindo os requisitos formais previstos no artigo 138.º do mesmo Regimento.
O projecto de lei em apreciação contempla matéria que, ainda que parcialmente, se insere na exclusiva competência da Assembleia da República (salvo autorização ao Governo): alínea u) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição da República Portuguesa.
A iniciativa vertente deu entrada na Mesa da Assembleia da República em 17 de Setembro de 2003. Por despacho do Sr. Presidente da Assembleia da República, de 23 de Setembro de 2003, foi admitida e ordenada a respectiva baixa a esta 8.ª Comissão, para cumprimento da legislação sobre audição das entidades representativas dos trabalhadores e das entidades patronais bem como para emissão do relatório, conclusões e parecer.

1.2 - Antecedentes e contemporaneidades
No ano de 2001, Portugal tinha 330 institutos públicos, sendo 131 serviços personalizados, 22 fundações públicas e 177 estabelecimentos públicos (200 000 funcionários).
De 1986 a 1990 foram criados 99;
De 1991 a 1995, 77;
De 1996 a 2000, 78.
O Ministério da Saúde, com 143, é o que maior número de institutos comporta (sobretudo estabelecimentos públicos); seguindo-se o Ministério de Educação com 38 e o Ministério da Economia com 29.
Entretanto, tornou-se patente que a reforma do modelo de organização do Estado e da Administração Pública tinham de passar também pela criação de normas que disciplinassem os institutos públicos, de forma a evitar que estes continuassem a proliferar desordenadamente. Assim:

a) Em 11 de Julho de 2000 o Ministro da Reforma do Estado e da Administração Pública do XIV Governo Constitucional emitiu o Despacho n.º 15 324/2000 (DR., II Série, 27 de Julho de 2000), nomeando um grupo de trabalho para proceder à análise da situação existente relativamente aos institutos públicos e apresentar propostas programáticas, organizativas e legislativas sobre estes assuntos.
Este grupo de trabalho foi presidido pelo Prof. Vital Moreira.
b) Esse grupo de trabalho apresentou, em Fevereiro de 2001, o seu relatório que incluía também uma proposta de lei-quadro sobre a criação e o regime dos institutos públicos e um levantamento do universo desses institutos.
c) Em 19 de Fevereiro de 2001, o CDS-PP apresentou nesta Assembleia da República o projecto de resolução n.º 132/VIII sobre a criação, integração, fusão e instalação dos institutos públicos.
Logo aí, anunciava também que iria propor ao Governo uma lista com todos os institutos públicos que, na perspectiva do CDS-PP, deviam ser extintos ou fundidos.
d) Pela Resolução do Conselho de Ministros de 1 de Junho de 2001 foi criada uma comissão de avaliação e acompanhamento desta situação.
e) Em 6 de Setembro de 2001 foi publicada no Diário da Assembleia da República a proposta de lei n.º 97/VIII que devia autorizar o Governo a legislar em matéria de institutos públicos integrantes da administração do Estado.
f) Em 10 de Outubro de 2001, teve lugar a discussão, na generalidade, desta proposta de lei n.º 97/VIII.
Que, por requerimento do Partido Socialista, de 11 de Outubro, baixou à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, sem votação, para melhor apreciação.
Esta proposta de lei caducou, entretanto, nos termos e por força do disposto no n.º 6 do artigo 167.º da Constituição da República.
g) Já na vigência do XV Governo Constitucional, o artigo 2.º da Lei n.º 16-A/2002, de 31 de Maio (Alteração ao Orçamento), passou a prever que:

"Os serviços e organismos da administração central, incluindo os institutos públicos, na modalidade de serviços personalizados do Estado e de fundos públicos, que

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prossigam objectivos complementares, paralelos ou sobrepostos a outros serviços existentes ou cuja finalidade de criação se encontra esgotada, serão objecto de extinção, reestruturação ou fusão."

Sendo que, desde logo, se anunciou a extinção, reestruturação ou fusão de cerca de 40 (quarenta) organismos.
h) Tratava-se da emanação directa de um dos propósitos enunciados no Programa do XV Governo Constitucional, tendente a reduzir o gigantismo do aparelho administrativo e o insustentável acréscimo de despesa pública sem qualquer efeito no aumento da produtividade, que passava necessariamente pela extinção dos institutos públicos cuja utilidade não se justificasse.
i) Mais tarde, em 22 de Novembro de 2002, na Assembleia da República, a propósito da apreciação parlamentar do Decreto-Lei n.º 193/2002, de 25 de Setembro, a Câmara voltou a debater a problemática dos institutos públicos.
j) Em 30 de Julho de 2003 a Presidência do Conselho de Ministros fez publicar a Resolução do Conselho de Ministros n.º 95/2003 (DR, I Série - B, n.º 174 - 30 de Julho) dedicada ao lançamento da Reforma da Administração Pública.

"A presente resolução condensa e aprova o conjunto das grandes linhas de orientação que presidirão à reforma da Administração Pública, necessariamente gradual e evolutiva, calendarizando a execução da sua primeira fase de desenvolvimento e garantindo o seu progresso firme e coerente.
No quadro da organização da Administração Pública:
Será estabelecido um novo quadro legal para a organização administrativa, que deverá traduzir-se na redução dos níveis hierárquicos, na promoção da desburocratização dos circuitos de decisão, na melhoria dos processos, na colaboração entre serviços, na partilha de conhecimentos e numa correcta gestão da informação, de acordo com as seguintes linhas de actuação:

a) Simplificação das formalidades legais relativas à criação e alteração das estruturas dos serviços, agilizando a organização interna de cada serviço;
b) Definição de normas objectivas que disciplinem a criação de institutos públicos e entidades independentes, por forma a evitar a proliferação de organismos, a duplicação de competências e a criação de regimes excepção;
c) Aprovação dos diplomas legais que delimitem os três tipos de modelo organizacional e de funcionamento da Administração Pública:

- O dos serviços directos, aproximando-os, tanto quanto possível, da filosofia do modelo empresarial;
- O dos institutos públicos, definindo graus de autonomia, mecanismos de tutela e regras de funcionamento e controlo;
- O dos organismos independentes, cujo desempenho é essencial à afirmação clara e transparente do Estado regulador."

k) Finalmente, o Partido Socialista, por um lado, com o presente projecto de lei n.º 348/IX, e o Governo, por outro, com a proposta de lei n.º 90/IX, marcam encontro na Assembleia da República para levarem à prática a implementação da tão almejada lei-quadro dos institutos públicos.

1.3 - Objecto e motivação da iniciativa
A indispensabilidade de uma lei-quadro dos institutos públicos prende-se directa e imediatamente com a preocupação, comummente aceite, de pôr termo à criação desordenada de institutos públicos.
Efectivamente,

1. O abandono a que foi votada a administração central, entregue a formas tradicionais esclerosadas de organização e funcionamento, permitiu continuasse subjugada a uma lógica burocrática e meramente administrativa.
A incapacidade e/ou a dificuldade em se alterar este estado de coisas, deu azo a que o Estado, sob a pressão das exigências do Estado Social Moderno, dos cidadãos e das empresas, criasse e multiplicasse organismos paralelos que duplicavam entre si as mesmas competências.
2. A proliferação de institutos públicos (serviços e fundos autónomos) sem uma verdadeira autonomia financeira assente em receitas próprias, teve muitas vezes na sua génese apenas preocupações de fuga ao controlo orçamental e à aplicação de regimes que não cumprem os princípios e regras que devem pautar a gestão das finanças públicas (ainda que sob a aparente boa intenção de procurar uma gestão financeira mais eficaz e de melhor qualidade).
3. A proliferação de institutos públicos não encontra, por vezes, qualquer justificação.
4. Uma vez criados os institutos, muitas vezes por simples destacamento de serviços, fundos ou estabelecimentos anteriormente integrados na administração directa do Estado; mesmo que tenham perdido a sua razão de ser, mantém-se a vegetar e não retornam àquela administração directa.

É perante esta situação que se impõe uma lei-quadro dos institutos públicos que refreie a sua proliferação e banalização e que estabeleça um quadro jurídico de referência coerente e sistemático.
Observemos agora de perto os objectivos perseguidos por essa lei-quadro.
Para maior facilidade de compreensão e análise, toma-se a liberdade de ponderar em paralelo as duas iniciativas legislativas (Projecto de lei n.º 348/IX - PS e proposta de lei n.º 90/IX, do Governo), assinalando as suas principais diferenças e similitudes.
Ao longo da sua exposição de motivos o projecto de lei n.º 348/IX (PS) retoma no essencial o discurso do então Ministro da Reforma do Estado e da Administração Pública (Alberto Martins), subjacente ao pedido de autorização legislativa n.º 97/VIII (Setembro de 2001).
Uma ideia-âncora sobressai e condiciona as soluções propugnados na norma, a saber:

"O Estado Social moderno aspira a uma nova agilidade gestionária que lhe permita desempenhar com eficiência as suas funções reguladoras e prestacionais."
"As repercussões da viragem do Estado Democrático moderno não podiam deixar de reflectir-se nas Administrações Públicas na sua procura identitária de uma cultura de gestão e acção que as torne mais eficazes, ágeis e céleres e mais próximos do cidadão."

Os institutos públicos, enquanto instrumentos de modernização da Administração Pública têm também eles que obedecer àqueles princípios elementares da necessidade e

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de subsidiariedade em relação à administração directa do Estado.
Necessidade, na medida que só são admissíveis aqueles institutos que correspondam a objectivos bem precisos do Estado.
Subsidiariedade, porquanto os institutos não podem ser criados para desenvolver actividades que possam ser desenvolvidas por organismos da administração directa do Estado.
O projecto de lei n.º 348/IX (PS) delimita com clareza os objectivos da unificação e sistematização do quadro legal dos serviços da administração indirecta do Estado, a saber:

a) Estabelecer o regime aplicável à generalidade dos institutos públicos;
b) Reduzir a multiplicidade e a heterogeneidade dos regimes vigentes;
c) Clarificar as condições de criação de institutos com regime jurídico atípico, designadamente os de tipo "empresarial";
d) Definir as regras do emprego público, quer com recurso ao regime da função pública quer ao controlo individual de trabalho;
e) Articular mais coerentemente o conceito jurídico-administrativo de instituto público com o conceito jurídico-financeiro de "serviços e fundos autónomos";
f) Aumentar a visibilidade e a transparência do universo dos institutos públicos;
g) Definir o regime de nomeação dos membros dos órgãos dirigentes máximos, bem como o respectivo estatuto e as suas responsabilidades de gestão;
h) Permitir um maior acompanhamento da actividade dos institutos públicos por parte da Assembleia da República;
i) Proceder a um reexame dos institutos públicos existentes quanto à conformidade do respectivo regime jurídico com as normas constantes de um quadro legal uno e sistemático.

Por seu lado, a proposta de lei n.º 90/IX (do Governo) comungando inteiramente dos objectivos que se pretendem alcançar com a lei-quadro dos institutos públicos, e partindo da mesma base de trabalho comum que foi o relatório e anteprojecto elaborado pelo grupo de trabalho coordenado pelo Prof. Vital Moreira, introduziu neste um número considerável de alterações que, em certos domínios, envolveram uma verdadeira reformulação de objectivos.
Na sua exposição de motivos, a proposta de lei do Governo chama a atenção que a introdução de severas medidas restritivas e disciplinadoras da criação e manutenção dos institutos públicos tem de ser acompanhada, em paralelo, com a implementação de um novo modelo de Estado e uma nova filosofia de actuação da Administração Pública.

"O enquadramento dos institutos públicos através da aprovação de uma lei-quadro que racionaliza, em termos instrumentais e procedimentais, a sua criação e forma de funcionamento assume, assim, um sentido reforçado, porque inserida no quadro da reforma da Administração Pública que inclui a revisão da organização da administração directa do Estado."

Essa nova organização da administração directa do Estado é presentemente objecto da proposta de lei n.º 91/IX do Governo, que pretende institucionalizar sistemas de organização mais simples, mais ágeis, menos burocráticos, menos hierarquizados, mas mais eficazes e responsáveis.
Esta reforma da Administração Pública é considerada vital para o relançamento do País a partir de um crescimento sustentado da produtividade em Portugal.
Ainda agora o recente Relatório que o Mckinsey Global Institute desenvolveu em conjunto com os Ministérios da Economia e da Segurança Social e do Trabalho, chama a atenção para o facto de apesar do emprego na Administração Pública representar 15% do total do emprego em Portugal (abaixo da média na União Europeia), as insuficiências na prestação de serviços públicos contribuem em cerca de 22% para o diferencial de produtividade não estrutural identificado, com impactos significativos num conjunto de sectores privados.
A necessidade de reforma da prestação pública (refere o Relatório Mckinsey) tem vindo a ser abordada a nível europeu em várias experiências frutuosas, que se basearam:

- Na implantação de indicadores e objectivos de desempenho em todos os níveis hierárquicos e desenvolvimento de um sistema e de uma cultura orientados para os resultados;
- Na melhoria da estrutura organizativa da Administração Pública, (1) eliminando redundâncias e assegurando uma responsabilização "individualizada" pelos objectivos específicos críticos, e (2) reavaliando a autonomia de decisão de entidades-chaves, com o objectivo de equilibrar a capacidade de resposta dos decisores em todos os níveis hierárquicos com o controlo centralizado da gestão;
- Na revisão do âmbito dos serviços públicos, analisando com rigor as oportunidades de privatização e de participação do sector privado.

A Lei-Quadro dos Institutos Públicos não pode deixar de se integrar plenamente neste quadro reformista virado para o rigor e para a responsabilidade.
Sem nunca perder de vista que a orientação para o cidadão se tornou o motor da modernização administrativa.

1.4 - As soluções normativas propostas

I. Âmbito de aplicação

A lei-quadro aplica-se aos institutos públicos, que integram a administração indirecta do Estado (artigo 1.º).
Considerando-se como tais os serviços, estabelecimentos e fundos públicos de natureza administrativa quando dotados de personalidade jurídica (artigo 2.º).
Na orientação dominante na doutrina, os institutos públicos dividir-se-iam em:

a) Serviços públicos personalizados (adstritos a uma certa tarefa administrativa autonomizável ou a uma função coordenadora e reguladora do exercício de certas actividades económicos, vg. o Instituto da Vinha e do Vinho);

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b) Estabelecimentos públicos [que são complexos, organizados de pessoas e bens, fornecedores de prestações individualizadas ou públicas (escolas e hospitais)];
c) Fundos ou fundações públicas [que têm por substrato um acervo patrimonial especificamente afectado a determinada actividade (vg. uma instituição de segurança social, o INATEL)].

Não se consideram abrangidas nesta lei as entidades públicas empresariais, previstas no Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de Dezembro, que correspondem às antigas "empresas públicas".
Bem como não se encontram abrangidas as pessoas colectivas de direito privado (sociedades, associações ou fundações) criadas pelo Estado, regiões autónomas ou autarquias locais. (cfr. artigo 3.º da proposta de lei do Governo).
Na verdade, o instituto público é uma pessoa colectiva pública, enquanto uma sociedade de capitais exclusivamente públicos não o é.
Por sua vez a proposta de lei do Governo, em busca de uma maior flexibilidade organizativa, adopta a figura jurídica do "estabelecimento" (universalidades compostas por pessoal, bens, direitos, obrigações e posições contratuais, afectos em determinado local à produção de bens ou à prestação de serviços), criado pelos institutos públicos e que, dependente destes, permite dar expressão jurídica às unidades funcionais do instituto (cfr. artigo 3.º, n.º 2, da proposta de lei n.º 90/IX).

II. Princípios fundamentais

Conceito e natureza dos institutos públicos:

Pessoas colectivas de direito público (personalidade jurídica);
Dotadas de órgãos, serviços e pessoal próprios.
Por regra, devem possuir:

- Património próprio;
- Autonomia administrativa;
- Autonomia financeira.

De acordo com o projecto de lei n.º 348/IX (PS) só em casos devidamente fundamentados é que pode ser conferida personalidade jurídica a serviços desprovidos de autonomia financeira e de património próprio (artigos 4.º e 42.º).
Em princípio não é concebível a existência de um instituto público sem património próprio que é garantia da responsabilidade civil.
Os institutos públicos estão sujeitos às leis administrativas gerais (artigo 3.º).

Objecto e fins
Os institutos públicos são criados para a prossecução de atribuições administrativas específicas, para o desempenho de interesses públicos específicos, e pois, subordinados ao princípio da especialidade (n.º 3 do artigo 5.º).
Só podem ser criados para o desempenho de actividades administrativas de execução, gestão, prestação ou fomento (na proposta do projecto de lei n.º 348/IX - PS);
Ou para o desenvolvimento de atribuições que recomendem, face à especificidade técnica de actividade desenvolvida, designadamente no domínio da produção de bens e da prestação de serviços, a necessidade de uma gestão não submetida à direcção do Governo (na proposta da proposta de lei n.º 90/IX - Governo).
Sendo esta última formulação mais restritiva na medida em que põe claramente o acento tónico na exigência de justificação de "autonomia administrativa face ao Governo".
Os institutos públicos não podem violar o âmbito da administração directa do Estado, constitucionalmente delimitada (artigo 5.º, n.º 2).

Forma de criação
Os institutos públicos são criados por decreto-lei, sem prejuízo da competência legislativa da Assembleia da República [cfr. alínea u) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição da República Portuguesa].
No projecto apresentado pelo Partido Socialista (que não na proposta governamental) prevê-se um regime especial de criação de institutos públicos, designadamente no que toca ao diploma legal criativo.
Prevê-se no n.º 3 do artigo 46.º do projecto de lei n.º 348/IX (PS) que, uma vez criada por lei, em abstracto, uma nova categoria homogénea de institutos públicos de entre aqueles enunciados nas alíneas do n.º 1 do artigo 46.º, eles possam depois ser criados, em concreto, por via de simples decreto governamental.
Quer o projecto de lei n.º 348/IX, do PS, quer a proposta de lei n.º 90/IX, do Governo, adoptam como um dos preceitos mais importantes e decisivos da lei-quadro, um elevado grau de exigência de justificação do instituto público, à luz de um rigoroso princípio da necessidade e da proporcionalidade.
Necessidade para prosseguir determinado interesse público bem especificado.
Proporcionalidade entre as vantagens obtidas previsivelmente com a sua criação e os recursos institucionais e financeiros envolvidos.
Artigo 7.º do projecto de lei n.º 348/IX (PS)
Artigo 10.º da proposta de lei n.º 90/IX (Governo)

Estatutos
Aprovados no acto legislativo da criação.
Na sua falta, supridos por decreto regulamentar (no projecto de lei n.º 348/IX - PS); ou por portaria conjunta dos Ministérios das Finanças e da Tutela (proposta de lei n.º 90/IX - Governo).

Princípio da especialidade - artigo 14.º
Transformação, extinção e liquidação - artigo 12.º
A matéria tocante à "reafectação do pessoal" deve ser compatibilizada com o regime legal previsto no Decreto-Lei n.º 193/2002, de 25 de Setembro.

Tutela
O projecto de lei n.º 348/IX - PS abandonou o anteprojecto Vital Moreira neste ponto que, no entanto, é retomado no artigo 7.º da proposta de lei n.º 90/IX - do Governo.
Os institutos públicos estão sujeitos a relações especiais de dependência em relação a um determinado departamento ministerial, o que é um elemento da própria definição da figura do instituto público.
Os institutos públicos distinguem-se, porém, em função do grau de (in)dependência em relação ao ente instituidor.
Os mecanismos de tutela e de superintendência governamentais variam de instituto para instituto.
Alcançando o estádio de não sujeição a tutela e/ou superintendência no caso das entidades reguladoras independentes (Artigo 267.º, n.º 3, da CRP).

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III. Regime comum

Órgãos necessários - artigo 13.º

- Conselho de direcção;
- Órgão de fiscalização.

Duração dos mandatos - artigo 16.º
Limitações:

Período de três anos, renovável duas vezes
(Projecto de lei n.º 348/IX - PS)
Período de três anos, renovável três vezes
(Proposta de lei n.º 90/IX - Governo)

Exonerações:
Por despacho fundamentado
(Projecto de lei n.º 348/IX -PS)
Por mera conveniência de serviço
(Proposta de lei n.º 90/IX - Governo)

Órgão de fiscalização - Artigo 22.º
Conselho consultivo - Artigo 27.º
Serviços e pessoal - Artigo 29.º
Regime do pessoal - Artigo 30.º

O pessoal dos institutos públicos encontra-se sujeito ao regime geral da função pública ou ao regime do contrato individual de trabalho, de acordo com o que for definido nos respectivos estatutos.
Os dois regimes podem coexistir.
O recrutamento do pessoal em regime de contrato individual de trabalho obedece a um procedimento administrativo submetido aos 4 (quatro) princípios enunciados nas alíneas a) a d) do n.º 1 do artigo 31.º.
Que, no caso da proposta de lei n.º 90/IX (Governo), é mais simplificado.

Gestão Económico - financeira e patrimonial (artigo 32.º)
Uma das razões principais para a criação de institutos públicos consiste na sua autonomia financeira, com a flexibilidade e agilidade que ela proporciona.
Do universo global dos institutos públicos existentes, cerca de 90% dispõem de autonomia administrativa e financeira, sendo pouco significativo o número dos que apenas detém autonomia administrativa (34).
Daí que, como vimos (artigo 42.º), também o projecto de lei n.º 348/IX (PS) só excepcionalmente admita a carência de autonomia financeira e patrimonial.
A autonomia financeira é uma mais valia do ponto de vista de uma gestão mais racional, mais desconcentrada, com a inerente maior responsabilidade dos serviços e dos seus dirigentes.
Mas, também como vimos, só deve ser reconhecida a autonomia financeira quando essa autonomia for justificada por razões ponderosas e quando ela assenta em verdadeiras receitas próprias. Designadamente apenas quando o total das suas receitas próprias corresponda, pelo menos, a 2/3 do total das despesas totais, com exclusão das despesas co-financiadas pelo Orçamento da União Europeia (como preconiza a Lei de Bases da Contabilidade Pública - Lei n.º 8/90, de 20 de Fevereiro).
O projecto de lei n.º 348/IX do PS, no seu artigo 32.º prevê que os institutos públicos estejam submetidos a um mesmo regime de gestão e controlo das receitas e despesas.
Assim, os institutos públicos não podem deixar de cumprir as regras comuns hoje fixadas no Regime da Administração Financeira do Estado e da Lei de Enquadramento Orçamental (cfr. artigo 39.º).

Acerca do património (artigo 33.º)
O projecto de lei n.º 348/IX (PS) no n.º 1 do artigo 33.º prevê que os institutos públicos dispõem de património próprio, constituído pelos seus bens, direitos e obrigações de contudo económico.
Parecendo pressupor-se que se trata de património sujeito ao comércio jurídico privado, como património do domínio privado dos institutos públicos.
Em contraparte com os bens do domínio público do Estado que os institutos públicos também podem administrar (n.º 2 do citado artigo 33.º).
Neste aspecto, o n.º 1 do artigo 36.º da proposta de lei n.º 90/IX, do Governo, é mais explicito.
Esta proposta de lei n.º 90/IX, do Governo, prevê (artigo 40.º) ainda a implementação de um "sistema de indicadores de desempenho" que visa avaliar os resultados e objectivos alcançados, no domínio da economia, da eficiência, da eficácia e da qualidade.

Tutela, superintendência e responsabilidade
Duplo grau de adstrição - alínea d) do artigo 199.º da CRP.

Tutelar - artigo 37.º
- Integrativa (autorizar ou aprovar actos) - n.os 3 e 4 do artigo 37.º
- Inspectiva (fiscalização)
- Substitutiva (suprir omissões) - n.º 7 do artigo 37.º
- Revogatória (revogar actos administrativos)
- Sancionatória (aplicação de sanções) - n.º 6 do artigo 37.º

Superintendência - artigo 38.º
Poder de orientação, de definição de objectivos, das prioridades, mediante emissão de directivas ou de recomendações.

Responsabilidade - artigo 39.º
Trata-se da reprodução dos preceitos constitucionais do artigo 22.º (quanto à responsabilidade das entidades públicas) e do artigo 271.º (quanto à responsabilidade dos funcionários e agentes).
Tenha-se ainda em conta a proposta de lei sobre a Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado.

IV - Regimes especiais
Dos institutos sem autonomia financeira, só excepcionalmente admitidos - artigo 42.º.
Dos institutos com um regime equiparado ou entidades empresariais públicas - artigo 43.º.
Situação em que se verifica um sensível afastamento do Direito Administrativo.
Desde que verificados os requisitos previstos no citado artigo 43.º.

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Sendo que a proposta de lei n.º 90/IX, do Governo, parece não admitir esse regime híbrido, forçando a adopção clara de um dos regimes - ou o dos institutos públicos ou o das EEP.

Institutos de Gestão Participada - artigo 44.º
Entidades administrativas independentes - artigo 45.º
(n.º 3 do artigo 267.º do CRP)
Entidades reguladoras que impõem a derrogação do regime comum, senão mesmo uma lei-quadro própria.

Outros institutos de regime especial - artigo 46.º
Subinstitutos - artigo 47.º
Existem vários exemplos deste tipo de administração instrumental nas universidades e institutos politécnicos (escolas, faculdades, serviços sociais, etc.).

V - Disposições finais e transitórias

Revisão dos institutos existentes - artigo 50.º
O n.º 1 do artigo 52.º do anteprojecto Vital Moreira é abandonado no projecto de lei n.º 348/IX (PS) e mantido na proposta de lei n.º 90/IX (Governo).
Trata-se de uma disposição de direito transitório.
Todos os institutos existentes à data da entrada em vigor da lei-quadro (com excepção dos institutos com regime especial enumerados no artigo 46.º que já dispunham de diploma legal especifico), serão objecto de uma análise à luz dos requisitos nelas estabelecidos, para efeitos de eventual reestruturação, transformação, fusão, cessão ou extinção.
Essa tarefa deverá ser realizada no prazo de 12 meses - projecto de lei n.º 348/IX (PS) ou no prazo de dois anos - anteprojecto Vital Moreira; ou no prazo que lhe for determinado - proposta de lei n.º 90/IX (Governo).

1.5 - Discussão pública da iniciativa
Em cumprimento das disposições constitucionais, legais e regimentais sobre a audição das comissões de trabalhadores, sindicatos e associações patronais na elaboração da legislação do trabalho, a iniciativa legislativa em análise foi publicada em separata do DAR n.º 48/IX, em 16 de Outubro último, encontrando-se ainda a decorrer o respectivo prazo de discussão pública, que terminará no próximo dia 14 de Novembro de 2003.

II - Conclusões

Em resumo e conclusão:

1.º) A presente iniciativa legislativa adopta e acolhe a orientação comummente aceite de que a reforma do modelo de organização do Estado e da Administração Pública tem de passar também pela criação de uma lei-quadro que discipline os institutos públicos, de forma a evitar que continuem a proliferar desordenadamente, duplicando competências e abrindo regimes de excepção;
2.º) A introdução de mecanismos restritivos que impeçam a criação de institutos públicos tem de ser acompanhada/compensada pela gradual flexibilização da gestão directa do Estado;
3.º) A lei-quadro dos institutos públicos tem de ser harmonizada com a lei que estabelece os princípios e normas a que deve obedecer a organização da administração directa do Estado e com a consagração de sãos princípios de liderança moderna na Lei do Estatuto do Pessoal Dirigente da Função Pública.
4.º) A presente iniciativa legislativa delimita e procura alcançar os objectivos da unificação e sistematização do quadro legal dos serviços da administração indirecta do Estado, a saber:

a) Estabelecer o regime aplicável à generalidade dos institutos públicos;
b) Reduzir a multiplicidade e a heterogeneidade dos regimes vigentes;
c) Clarificar as condições de criação de institutos com regime jurídico atípico, designadamente os de tipo "empresarial";
d) Definir as regras do emprego público, quer com recurso ao regime da função pública quer ao contrato individual de trabalho;
e) Articular mais coerentemente o conceito jurídico-administrativo de instituto público com o conceito jurídico-financeiro de "serviços e fundos autónomos";
f) Aumentar a visibilidade e a transparência do universo dos institutos públicos;
g) Permitir um maior acompanhamento da actividade dos institutos públicos por parte da Assembleia da República;
h) Proceder a um reexame dos institutos públicos existentes quanto à conformidade do respectivo regime jurídico com as normas constantes de um quadro legal uno e sistemático.

5.º) As soluções normativas propostas revelam rigor de conceitos, coerência de princípios e correcta inserção sistemática, cobrindo de modo quase integral os motivos a que o projecto de lei n.º 348/IX (PS) se havia proposto.
6.º) A adopção da obrigação de revisão da situação dos institutos públicos existentes constitui uma forte garantia do efectivo saneamento da administração indirecta do Estado, com a sua recondução ao rigor dos princípios da justificação, da necessidade, da subsidiariedade, da proporcionalidade e da responsabilidade.

III - Parecer

Face ao exposto, a Comissão de Trabalho e Assuntos sociais é do seguinte parecer:

O projecto de lei n.º 348/IX, do Partido Socialista, que aprova a lei-quadro dos institutos públicos integrantes da Administração do Estado, preenche os requisitos constitucionais, legais e regimentais para poder ser discutido e votado pelo Plenário da Assembleia da República no próximo dia 30 de Outubro, reservando os grupos parlamentares as respectivas posições de voto para aquele momento.

Assembleia da República, 28 de Outubro de 2003. - O Deputado Relator, Carlos Andrade Miranda - O Presidente da Comissão, Joaquim Pina Moura.

Nota: As conclusões e o parecer foram aprovadas por unanimidade, tendo-se registado a ausência do PCP, do BE e de Os Verdes.

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PROJECTO DE LEI N.º 349/IX
(ESTABELECE OS PRINCÍPIOS E AS NORMAS A QUE DEVERÁ OBEDECER A ORGANIZAÇÃO DOS SERVIÇOS DA ADMINISTRAÇÃO DIRECTA DO ESTADO)

PROPOSTA DE LEI N.º 91/IX
(ESTABELECE OS PRINCÍPIOS E NORMAS A QUE DEVE OBEDECER A ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO DIRECTA DO ESTADO)

Relatório, conclusões e parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias

Relatório

1 - A Constituição da República Portuguesa determina que a Administração Pública será estruturada de modo a evitar a burocratização, a aproximar os serviços das populações e a assegurar a participação dos interessados na sua gestão efectiva. Dispõe ainda o artigo 267.º da Constituição que a lei estabelecerá formas de descentralização e desconcentração administrativas, sem prejuízo da necessária eficácia e unidade de acção da Administração e dos poderes de direcção, superintendência e tutela dos órgãos competentes.
Independentemente deste comando constitucional, a Administração Pública tem mantido, nas últimas décadas, inalterado o modelo de organização existente, fortemente centralizador e hierarquizado e assente numa lógica profundamente burocrática. Para isso contribui de forma decisiva um quadro legal desadequado e desactualizado.

2 - Em 1935, o Decreto-Lei n.º 26 115, de 23 de Novembro, estabeleceu, pela primeira vez, regras gerais sobre organização dos serviços dos ministérios civis. Nos termos deste diploma, os serviços eram estruturados em secretarias-gerais, direcções-gerais, inspecções-gerais, repartições, direcções, secretarias e secções. Este esquema de organização ministerial manteve-se em vigor por mais de 30 anos, embora a longevidade do diploma não tivesse concretização prática, pois com frequência se verificou a reorganização dos serviços de ministérios sem respeito pelas regras nele fixadas.
Em finais de 1972, o Conselho de Ministros adoptou uma resolução, sob parecer do Conselho Consultivo Coordenador da Função Pública, que aprovava as directivas a que deviam passar a subordinar-se as reorganizações dos diversos ministérios e secretarias de Estado que, admitiam, a par do estabelecimento de um esquema-tipo, alguma maleabilidade. A referida resolução baseou-se principalmente nos modelos organizativos ensaiados nos Ministérios das Obras Públicas e da Educação Nacional e determinava a manutenção dos gabinetes ministeriais, exercendo funções de confiança pessoal e política, e a criação progressiva das secretarias-gerais, caracterizadas como órgãos de apoio técnico e administrativo aos quais deveria ser confiada a gestão do pessoal. Nas secretarias-gerais sugeria-se a criação de um serviço de auditoria jurídica, estruturado de forma a poder dar apoio ao Gabinete Ministerial e aos restantes departamentos do ministério.
Previa-se ainda a transformação dos Gabinetes de Planeamento em Gabinetes de Estudos e Planeamento e a criação de órgãos de estudos e consultas, tais como conselhos superiores, juntas ou congéneres. Considerava-se vantajosa a institucionalização de conselhos de directores-gerais e admitia-se a criação de um órgão de inspecção-geral. Estabelecia-se também uma estrutura dos serviços de linha, distinta para os serviços com funções predominantemente burocráticas ou administrativas e para os serviços com actividades predominantemente técnicas. Esta resolução já mencionava, ainda que a finalizar, o recurso às delegações de competências e a importância da organização administrativa a nível regional.
Embora o esquema fixado em 1972 continue a ser, formalmente, o modelo de referência nos ministérios existentes, são notórias quer a sua falta de actualidade quer, sobretudo, a circunstância de não ser aplicado. Desde então apenas têm sido elaborados e apresentados estudos e recomendações sobre a reestruturação da administração directa do Estado e revistas questões manifestamente laterais.
Em 3 de Fevereiro de 1984, foi publicado o Decreto-Lei n.º 41/84 sobre "Criação e organização de serviços", que visava simplificar o processo de apresentação e apreciação de diplomas relacionados com estruturas orgânicas e reforçar o papel de acompanhamento e intervenção directa dos serviços técnicos do Ministério das Finanças e do Plano e da Secretaria de Estado da Administração Pública no que respeita à organização, funcionamento e produtividade dos serviços.
No início do ano de 1985, através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 2/85, de 12 de Janeiro, foi criada a Comissão Interministerial para a Reestruturação da Administração Pública, que conheceu uma vigência curta. Ainda nesse ano, o Governo aprovou o Decreto-Lei n.º 100-A/85, de 8 de Abril, através do qual disciplinou a matéria da "Criação de comissões, Grupos de Trabalho e outras estruturas de Missão" e simultaneamente, extinguiu expressamente 51 dessas estruturas.
Em 1992, foi criada a Comissão para a Qualidade e Racionalização da Administração Pública - Deliberação n.º 14- DB/92, de 21 de Abril -, tendo sido fixado o mandato para, num período de seis meses, apresentar ao Primeiro-Ministro um documento com a caracterização qualitativa e quantitativa do sector público administrativo e, bem assim, um estudo contendo recomendações sobre o melhoramento dos serviços prestados pela Administração Pública. Entre as recomendações e propostas formuladas quanto a soluções estruturais, esta Comissão recomendou a salvaguarda da estabilidade das estruturas, a deslegalização das leis orgânicas, a diminuição dos níveis hierárquicos de decisão, a criação de formas de trabalho interdepartamental, privilegiando ainda um conceito de pequena estrutura muito qualificada, incorporando as valências necessárias às suas tarefas fundamentais.
Ou seja, em sede de organização da administração directa do Estado assiste-se a uma situação de completa desadequação do sistema legal e incapacidade do mesmo para produzir modelos flexíveis e adequados às modernas exigências de gestão, acompanhada de uma multiplicação de modelos e nomenclaturas alheios aos previstos legalmente com todos os inconvenientes de articulação e prejuízo da necessária eficácia e unidade de acção da Administração.

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Consciente desta situação, no âmbito do XIV Governo Constitucional foi constituída uma equipa de missão para a Organização e Funcionamento da Administração do Estado, integrando representantes do Ministério da Reforma do Estado e da Administração Pública e do Ministério das Finanças, o qual elaborou uma proposta de diploma, cujo texto foi objecto de publicação em livro. Este trabalho foi desenvolvido num quadro mais amplo de reestruturação da Administração Pública, na sequência do trabalho efectuado pelo grupo constituído para proceder à análise da situação dos institutos públicos e à subsequente apresentação de propostas organizativas e legislativas, bem como o relatório apresentado pela Missão para a Reforma da Organização Territorial da Administração do Estado.
3 - A presente proposta de lei n.º 91/IX "Estabelece os princípios e normas a que deve obedecer a organização da administração directa do Estado" foi fortemente influenciada pelo trabalho e reflexões produzidas por aquela Equipa de Missão e o articulado é claramente devedor dos princípios e regras naquela iniciativa fixados.

3.1. Desde logo, nas duas classificações estruturantes destes serviços públicos - de natureza funcional, por um lado, em que distingue os que prosseguem actividades de execução, de coordenação, de controlo e, por outro lado, de natureza territorial, classificando os serviços abrangidos em centrais e periféricos. Depois, na definição de funções comuns em todos os ministérios que envolvem as responsabilidades orçamentais, as relativas à gestão de recursos organizacionais e à modernização administrativa e, bem assim, as respeitantes à participação portuguesa nas instituições europeias e nas políticas comunitárias. De igual forma, e visando privilegiar as interacções com a sociedade civil, este diploma estimula a criação de órgãos consultivos nos diferentes ministérios com funções de apoio à formulação e acompanhamento de políticas públicas. Ainda, e a nosso ver correctamente, na fixação de regras sobre a publicidade da estrutura dos ministérios, incluindo os respectivos organogramas e disposições orgânicas aplicáveis.
3.2. Mas se esta proposta de lei foi buscar parte substancial do articulado àquele outro anteprojecto de diploma houve partes que não foram assumidas na presente proposta de lei e eram tidas, na proposta inicial, como fundamentais, quer em termos de eficácia do próprio articulado quer em termos da eficácia que se pretende imprimir à administração directa do Estado.
De modo distinto, o projecto de lei n.º 349/IX incorpora as soluções e termos do anteprojecto do diploma legal elaborado no âmbito da citada equipa de Missão para a Organização e Funcionamento da Administração do Estado.

Assim, no projecto de lei n.º 349/IX são mencionadas as auditorias de gestão em que se prevê a fixação anual de um programa de auditorias, a sua necessidade sempre que seja proposta a criação, reestruturação, fusão ou extinção de serviços e ainda a possibilidade de determinação de auditorias de gestão pelos serviços competentes do ministério respectivo ou por entidades independentes da Administração. Em sua substituição a proposta de lei n.º 91/IX prevê apenas a possibilidade de auditorias de gestão em caso de criação, reestruturação, fusão ou extinção de serviços e ainda a avaliação do desempenho institucional realizada por auditores externos ou por órgãos de controlo oficiais.
O projecto de lei n.º 349/IX prevê a alteração das leis orgânicas de forma a adequarem-se ao texto legal logo que este seja aprovado e a proposta de lei n.º 91/IX preserve uma alteração automática das leis orgânicas das secretarias-gerais de forma a incluírem as funções que este diploma lhes comete, salvaguardando ainda que estas funções não estejam cometidas a outros serviços. Ou seja, não fixa prazos para alteração das leis orgânicas e prevê uma alteração automática das funções das secretarias-gerais consignadas nas respectivas leis orgânicas excepto se outros serviços não as desempenharem.

4 - Foram elaborados pareceres sobre a proposta de lei n.º 91/IX, pela Assembleia Legislativa Regional dos Açores e Assembleia Legislativa Regional da Madeira. Ressalta da respectiva apreciação o relatório aprovado, em 20 de Outubro de 2003, pela Comissão de Política Geral da Assembleia Legislativa Regional dos Açores quando conclui que:

"tendo em conta estarmos perante uma proposta de lei que dispõe sobre a organização da administração directa do Estado, entendida aqui como administração central, então não se descortinam razões para a Assembleia Legislativa Regional se pronunciar sobre o presente diploma ao abrigo do disposto no n.º 2 do artigo 229.º da Constituição".

Conclusões

5 - Em conclusão, a proposta de lei n.º 91/IX e o projecto de lei n.º 349/IX propõem-se, sem prejuízo das distinções referidas em 3.2., estabelecer os princípios e normas a que deve obedecer a administração directa do Estado. Assim:

a) São estabelecidas duas classificações estruturantes dos serviços públicos - de natureza funcional, por um lado, em que distingue os que prosseguem actividades de execução, de coordenação, de controlo e, por outro lado, de natureza territorial, classificando os serviços abrangidos em centrais e periféricos;
b) Definem-se as funções comuns em todos os ministérios que envolvem as responsabilidades orçamentais, as relativas a gestão de recursos organizacionais e a modernização administrativa e, bem assim, as respeitantes à participação portuguesa nas instituições europeias e nas políticas comunitárias;
c) É estimulada a criação de órgãos consultivos nos diferentes ministérios com funções de apoio à formulação e acompanhamento de políticas públicas;
d) São consagradas regras de transparência e publicidade no que respeita à estruturação dos ministérios, incluindo os respectivos organogramas e disposições orgânicas aplicáveis;
e) Definem-se regras de extinção, reestruturação e função dos serviços sempre que estas prossigam missões complementares, paralelas ou sobrepostas a de outros serviços, ou tenham esgotado a sua finalidade;
f) O projecto de lei n.º 349/IX preserva que a criação, reestruturação e extinção de serviços de administração são aprovados por decreto regulamentar e por portaria a sua organização interna;
g) A proposta de lei n.º 91/IX explicita que a aprovação e alteração dos quadros do pessoal são

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feitas por portaria conjunta do Ministro das tutela, do Ministro das Finanças e do membro do Governo que tiver a seu cargo a Administração Pública.

Parecer

A proposta de lei n.º 91/IX e o projecto de lei n.º 349/IX - fixação dos princípios e normas de organização da administração directa do Estado - preenchem os requisitos legais e regimentais exigíveis para serem discutidos e votados pelo Plenário da Assembleia da República.

Assembleia da República, 29 de Outubro de 2003. - O Deputado Relator, Alberto Martins - O Presidente da Comissão, Assunção Esteves.

Nota: As conclusões e o parecer foram aprovadas por unanimidade, tendo-se registado a ausência do PCP, do BE e de Os Verdes.

Relatório, conclusões e parecer da Comissão de Trabalho e dos Assuntos Sociais

Relatório

Introdução
Nos termos constitucionais e regimentais deram entrada na Mesa da Assembleia da República duas iniciativas legislativas versando matéria relativa aos princípios e normas a que deve obedecer a organização da administração directa do Estado: a proposta de lei n.º 91/IX, apresentada pelo Governo em 15 de Setembro de 2003, que estabelece os princípios e normas a que deve obedecer a organização da administração directa do Estado, e o projecto de lei n.º 349/IX, apresentado pelo Partido Socialista em 17 de Setembro, que estabelece os princípios e as normas a que deverá obedecer a organização dos serviços da administração directa do Estado.
Ambas as iniciativas legislativas baixaram à Comissão de Trabalho e Assuntos Sociais para elaboração e emissão de relatório e parecer, e designadamente para cumprimento do disposto nos artigos 54.º, n.º 5, alínea d), e 56.º, n.º 2, alínea a), da Constituição, do artigo 145.º do Regimento da Assembleia da República, dos artigos 3.º a 6.º da Lei n.º 16/79, de 26 de Maio (participação das organizações de trabalhadores na elaboração da legislação de trabalho) e do artigo único da Lei n.º 36/99, de 26 de Maio (atribui às associações patronais o direito de participar na elaboração da legislação de trabalho).
A consulta pública da proposta de lei n.º 91/IX decorreu entre 23 de Setembro e 22 de Outubro. Entretanto, decorre desde 16 de Outubro e até 14 de Novembro, o prazo de discussão pública do projecto de lei n.º 349/IX do PS.
Assim sendo, apesar de todas as iniciativas legislativas sobre a "reforma da administração pública" se encontrarem agendadas conjuntamente para apreciação na generalidade em Plenário na sessão de 30 de Outubro de 2003, incluindo as iniciativas legislativas em apreço, importa que o decurso do processo legislativo em causa tenha em consideração a necessidade de respeitar na íntegra os prazos de consulta pública estabelecidos na Constituição e na lei.
Quanto à audição efectuada, nos termos dos artigos 227.º, n.º 1, alínea v) e 229.º, n.º 2, da Constituição, aos órgãos de governo próprio das regiões autónomas, foram recebidos pareceres emitidos pelas Assembleias Legislativas Regionais dos Açores e da Madeira, relativamente à proposta de lei n.º 91/IX e ao projecto de lei n.º 349/IX.
Relativamente à proposta de lei n.º 91/IX, cujo prazo de consulta se concluiu em 22 de Outubro, foram recebidos pela Comissão de Trabalho e Assuntos Sociais 41 pareceres de sindicatos, seis de federações sindicais, um de confederações sindicais e 11 de uniões sindicais, cuja listagem se anexa ao presente relatório.
A consulta pública relativa ao projecto de lei n.º 349/IX ainda decorre, pelo que não é possível dar conta do balanço global desse processo.

Das iniciativas legislativas
A proposta de lei n.º 91/IX considera, na sua exposição de motivos, que o desenvolvimento económico, social e cultural, bem como as dinâmicas sociais e empresariais fortemente pressionados pelos avanços científicos e tecnológicos, pela crescente abertura dos mercados de livre concorrência e pelo aumento da capacidade crítica dos cidadãos não se compadecem com demoras burocráticas de indiferença dos poderes públicos perante as suas exigências. Deste modo, a Administração Pública é confrontada com o importante papel que lhe cabe no serviço das pessoas, devendo constituir-se como um factor de desenvolvimento económico, social e cultural da comunidade nacional e da melhoria da produtividade.
Considera, por isso, o Governo que a Administração Pública não pode adiar por mais tempo a mudança na sua actuação, devendo reformular profundamente os seus métodos de trabalho e efectuar com eficácia e transparência a gestão dos recursos que lhe são atribuídos.
O modelo de organização ainda dominante na Administração Pública, sobretudo nos serviços da administração directa do Estado, mantém a lógica burocrática e administrativa, fortemente hierarquizada, centrada nos meios e virada para a própria organização. Daí que o Governo se proponha estabelecer um quadro legal que crie condições para uma gestão responsável e capaz de responder à constante adaptação aos objectivos, dotando os serviços incluídos na administração directa do Estado de instrumentos semelhantes aos utilizados na gestão empresarial.
Nesse sentido, a proposta de lei estabelece os princípios e normas a que deverão obedecer a organização e funcionamento dos serviços que, pela natureza das suas funções, devam estar sujeitas ao poder de direcção do membro do Governo e que constituem a administração directa do Estado.
O modelo organizacional proposto assenta na definição de funções e objectivos, na flexibilização de estruturas e redução dos níveis hierárquicos com vista à simplificação dos circuitos de decisão, promovendo a colaboração sistemática entre os serviços, a partilha de conhecimentos e a gestão de informação. Caracterizam-se os serviços por tipos funcionais e natureza territorial, com vista à identificação das suas missões e formas de funcionamento, e promove-se a gestão transversal das actividades comuns nos ministérios, concentrando cada organismo nas suas atribuições específicas. Promove-se o recurso a diferentes modelos organizacionais de funcionamento interno, fomentando o recurso às tecnologias de informação que garantam uma resposta às necessidades dos cidadãos e potenciando a complementariedade entre serviços. Consagram-se como

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modelos de funcionamento a privilegiar na concepção e definição das estruturas a partilha de serviços comuns, a organização em rede e segundo estruturas matriciais, potenciando os recursos disponíveis e fomentando o desenvolvimento de sinergias, com vista a melhorar a eficiência dos serviços de acordo com critérios de gestão e juízos de oportunidade para garantir os resultados.
Este sistema de organização é acompanhado da simplificação dos formalismos legais associados à criação e alteração de estruturas, criando condições para agilidade na gestão e adaptabilidade às circunstâncias dos serviços. Deste modo, a estrutura interna de cada serviço terá uma componente fixa ou nuclear, a que correspondem as direcções de serviços, e uma componente flexível, referente às divisões.
No entender do Governo, a aprovação de uma lei-quadro da organização e funcionamento dos serviços da administração directa permitirá que se proceda a uma profunda revisão das estruturas e funções do Estado, reconduzindo a Administração Pública à sua função útil e reconhecida pelos cidadãos como um factor de desenvolvimento.
O projecto de lei n.º 349/IX, apresentado pelo Partido Socialista, estabelece os princípios e as normas a que deverá obedecer a organização dos serviços da administração directa do Estado e retoma, na íntegra, as orientações e termos do diploma legal preparado pela Equipa de Missão para a Organização e Funcionamento da Administração do Estado, tornado público em Janeiro de 2002.
Salientam os proponentes que, sendo a doutrina clara na distinção entre a administração directa e indirecta do Estado, não existem actualmente na ordem jurídica portuguesa estatutos genéricos para qualquer das duas administrações dependentes do Estado, situação que provoca consequências negativas, designadamente respeitantes à falta de consistência dos modelos orgânicos adoptados e à instabilidade de soluções institucionais.
Não visando contrariar as dinâmicas existentes na Administração Pública portuguesa, o projecto de lei em apreciação prossegue finalidades especialmente dirigidas ao estabelecimento de padrões comuns para o regime jurídico dos serviços públicos integrados na administração directa do Estado e, bem assim, à redução da multiplicidade e da heterogeneidade dos modelos orgânicos vigentes.
No entender dos proponentes, a concretização destas finalidades contribuirá, consequentemente, para apoiar as políticas dirigidas à redução da despesa pública, para racionalizar e tornar mais transparente a organização da administração directa do Estado, e para enquadrar a emissão de pareceres sobre a criação, reorganização ou extinção de serviços públicos e sobre a fixação ou alteração de atribuições, da estrutura, das competências e do funcionamento de serviços públicos da responsabilidade dos Ministérios das Finanças e da Administração Pública.
Com o objectivo de disciplinar a organização da administração directa do Estado o projecto de lei em apreciação estabelece duas classificações estruturantes destes serviços públicos - de natureza funcional, por um lado, em que distingue os que prosseguem actividades de coordenação, de controlo, de execução e os temporários e, por outro, de natureza territorial, classificando os serviços abrangidos em centrais e periféricos -, procedendo à caracterização dos seus objectivos, tipologias e normas de organização interna.
Determina, por outro lado, a prossecução de funções comuns em todos os ministérios que envolvem as responsabilidades orçamentais, as relativas à gestão de recursos organizacionais e à modernização administrativa e, bem assim, as respeitantes à participação portuguesa nas instituições europeias e nas políticas comunitárias. Define, também, no âmbito da organização e funcionamento dos ministérios, um conjunto de normas - naturalmente flexíveis - para a sua estruturação e gestão global. Procede à definição da natureza funcional dos gabinetes dos membros do Governo, diferenciando as suas actuações das exercidas pelos serviços da administração directa do Estado.
Com o objectivo de flexibilizar a organização dos serviços públicos e de criar condições para a sua adaptabilidade a novas prioridades políticas e a necessidades colectivas emergentes, o projecto de lei opera uma deslegalização ao prever que a criação, reestruturação, fusão e extinção de serviços da administração directa do Estado sejam aprovadas por decreto regulamentar e, por portaria, a respectiva organização interna.

Conclusões

A proposta de lei n.º 91/IX, do Governo, que estabelece os princípios e normas a que deve obedecer a organização da administração directa do Estado e o projecto de lei n.º 349/IX, do Partido Socialista, que estabelece os princípios e as normas a que deverá obedecer a organização dos serviços da administração directa do Estado, foram apresentados na Mesa da Assembleia da República, cumprindo todos os requisitos constitucionais e regimentais para a sua admissão.
Relativamente à proposta de lei n.º 91/IX, cumpriram-se os processos constitucional e legalmente previstos de audição dos órgãos de governo próprio das regiões autónomas e das organizações representativas dos trabalhadores e das entidades patronais.
Quanto ao projecto de lei n.º 349/IX esse processo ainda decorre, pelo que, sem prejuízo do agendamento do debate na generalidade em Plenário se encontrar efectuado para 30 de Outubro de 2003, esse facto deve ser considerado no decurso ulterior do processo legislativo.

Parecer

Nestes termos, a Comissão de Trabalho e Assuntos Sociais é do seguinte parecer:
Que a proposta de lei n.º 91/IX, que estabelece os princípios e normas a que deve obedecer a organização da administração directa do Estado, e o projecto de lei n.º 349/IX, que estabelece os princípios e as normas a que deverá obedecer a organização dos serviços da administração directa do Estado, se encontram em condições constitucionais e regimentais de serem apreciados na generalidade em Plenário, reservando os grupos parlamentares as suas posições para o debate, tendo porém em consideração o facto de, quanto ao projecto de lei n.º 349/IX, se encontrar ainda a decorrer o prazo de consulta pública legalmente exigido.

Assembleia da República, 29 de Outubro de 2003. - O Deputado Relator, António Filipe - O Presidente da Comissão, Joaquim Pina Moura.

Nota: As conclusões e o parecer foram aprovadas por unanimidade, tendo-se registado a ausência do PCP, do BE e de Os Verdes.

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Anexo

Pareceres à proposta de lei nº 91/IX

Assembleias:

- Assembleia Legislativa Regional da Madeira
- Assembleia Legislativa Regional dos Açores

Sindicatos:
- Sindicato dos Quadros Técnicos do Estado
- Sindicato Têxtil do Minho e Trás-os-Montes
- Sindicato dos Trabalhadores dos Sectores Têxteis, Vestuário, Calçado e Curtumes do Distrito do Porto
- Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Administração Local
- Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Administração Local - Direcção Regional de Braga
- Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Administração Local - Direcção Regional de Lisboa
- Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Administração Local - Direcção Regional de Setúbal
- Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Administração Local - Direcção Regional de Leiria
- Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Administração Local - Direcção Regional de Évora
- Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Administração Local - Direcção Regional de Portalegre
- Sindicato Nacional dos Trabalhadores e Técnicos da Agricultura, Florestas e Pecuária
- Sindicato Nacional dos Trabalhadores dos Correios e Telecomunicações
- Sindicato dos Trabalhadores de Transportes Rodoviários e Urbanos do Centro
- Sindicato dos Trabalhadores de Transportes Rodoviários e Urbanos do Norte
- Sindicato dos Transportes Rodoviários do Distrito de Faro
- Sindicato dos Trabalhadores de Telecomunicações e Comunicação Audiovisual
- Sindicato dos Trabalhadores Civis das Forças Armadas, Estabelecimentos Fabris e Empresas de Defesa
- Sindicato dos Trabalhadores da Indústria de Hotelaria, Turismo, Restaurantes e Similares do Norte
- Sindicato dos Trabalhadores da Indústria de Hotelaria, Turismo, Restaurantes e Similares do Centro
- Sindicato dos Trabalhadores da Indústria de Hotelaria, Turismo, Restaurantes e Similares do Sul
- Sindicato dos Trabalhadores na Hotelaria, Turismo, Alimentação, Serviços e Similares da RAM
- Sindicato dos Trabalhadores das Indústrias de Alimentação do Sul e Tabacos
- Sindicato dos Trabalhadores das Indústrias de Cerâmica, Cimentos e Similares do Sul e Regiões Autónomas
- SITAVA - Sindicato dos Trabalhadores da Aviação e Aeroportos
- STIAC - Sindicato dos Trabalhadores da Indústria Alimentar do Centro, Sul e Ilhas
- Sindicato das Indústrias Eléctricas do Sul e Ilhas
- Sindicato dos Trabalhadores das Indústrias Metalúrgicas e Metalomecânicas do Sul
- Sindicato dos Trabalhadores das Indústrias Metalúrgicas e Metalomecânicas do Norte
- Sindicato dos Trabalhadores das Indústrias Metalúrgicas e Metalomecânicas dos Distritos de Aveiro, Viseu e Guarda
- Sindicato dos Trabalhadores das Indústrias Metalúrgicas e Metalomecânicas do Distrito de Braga
- Sindicato dos Trabalhadores das Indústrias de Celulose, Papel, Gráfica e Imprensa
- Sindicato dos Trabalhadores da Função Pública do Sul e Açores
- Sindicato dos Trabalhadores da Função Pública do Centro
- CESP - Sindicato dos Trabalhadores do Comércio Escritórios e Serviços de Portugal
- CESNORTE - Sindicato dos Trabalhadores do Comércio Escritórios e Serviços do Norte
- SINORQUIFA - Sindicato dos Trabalhadores da Química, Farmacêutica, Petróleo e Gás do Norte
- SINQUIFA - Sindicato dos Trabalhadores da Química, Farmacêutica, Petróleo e Gás do Centro, Sul e Ilhas
- Sindicato dos Professores da Região Centro
- Sindicato dos Enfermeiros Portugueses
- Sindicato das Ciências e Tecnologias da Saúde
- Sindicatos da Administração Pública - Frente Comum

Federações:
- FESAHT - Federação dos Sindicatos de Alimentação, Bebidas, Hotelaria e Turismo de Portugal
- FESTRU - Federação dos Sindicatos de Transportes Rodoviários e Urbanos/CGTP-IN
- FEQUIMETAL - Federação Intersindical da Metalurgia, Metalomecânica, Minas, Química, Farmacêutica, Petróleo e Gás
- FEPCES - Federação Portuguesa dos Sindicatos do Comércio, Escritórios e Serviços
- FNSFP - Federação Nacional dos Sindicatos da Função Pública
- Federação dos Sindicatos das Indústrias de Cerâmica, Cimento e Vidro de Portugal

Confederações:
- Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses

Uniões sindicais:
- União dos Sindicatos da RAM
- União dos Sindicatos do Distrito de Évora
- União dos Sindicatos do Distrito de Beja
- União dos Sindicatos de Coimbra
- União dos Sindicatos de Castelo Branco
- União dos Sindicatos do Porto
- União dos Sindicatos de Lisboa
- União dos Sindicatos do Distrito de Viana do Castelo
- União dos Sindicatos do Algarve
- União dos Sindicatos de Aveiro
- União dos Sindicatos do Distrito de Braga

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PROJECTO DE LEI N.º 367/IX
LEI-QUADRO DOS INSTITUTOS PÚBLICOS

Preâmbulo

A problemática dos institutos públicos está, desde há vários anos, no centro do debate político sobre a reforma da administração pública por razões que são perfeitamente compreensíveis.
O crescimento e diversificação das funções do Estado ao longo do século XX, e em Portugal, particularmente após a Revolução de Abril de 1974, com a assumpção de novas responsabilidades sociais por parte do Estado, criaram a necessidade de prosseguir determinadas funções públicas de forma mais eficiente, o que correspondeu à criação de um número significativo e heterogéneo de institutos personalizados, não integrados na administração central, dispondo de autonomia administrativa, financeira e patrimonial, integrando a chamada administração indirecta do Estado.
O universo dos institutos públicos aumentou e diversificou-se ao longo dos anos. Em muitos casos com plena justificação. Ninguém contesta, por exemplo, a atribuição de personalidade jurídica própria aos estabelecimentos do Serviço Nacional de Saúde, às universidades e institutos politécnicos públicos ou aos teatros nacionais. No entanto, particularmente nos últimos anos, a personalização de serviços e a consequente criação de novos institutos, deixou de corresponder a uma necessidade de racionalização e deixou de obedecer a critérios justificativos claros, para passar a ser um expediente utilizado pela chamada "fuga para o direito privado" destinada a subtrair vastos sectores do Estado à disciplina jurídica própria dos serviços integrantes da administração directa.
A criação de institutos públicos passou assim a decorrer de meras opções políticas sem qualquer justificação administrativa coerente ou sequer plausível, situação propiciada pela inexistência de uma legislação enquadradora dos institutos públicos que, com valor reforçado, estabeleça com rigor os critérios que hão-de presidir à criação de institutos públicos e os termos da sua organização e funcionamento. Em suma: uma legislação que acabe com o casuísmo reinante e confira coerência à organização da administração indirecta do Estado.
Quando em 2001 foi publicado o relatório do grupo de trabalho para os institutos públicos, constituído pelo XIV Governo Constitucional e presidido pelo Prof. Dr. Vital Moreira, foi tornado público um universo de cerca de 330 institutos públicos em Portugal, marcado pelo casuísmo e pela heterogeneidade de soluções, revelando cinco fenómenos que a própria Comissão destacava: 1) A ausência de justificação para a criação de muitos institutos; 2) A existência de soluções institucionais diferentes para situações idênticas, dependendo de factores conjunturais e aleatórios; 3) A instabilidade de soluções; 4) A tendência para a irreversibilidade dos institutos, uma vez criados; 5) A persistência de situações verdadeiramente exóticas.
Porém, as propostas de lei apresentadas sobre esta matéria, quer pelo XIV Governo Constitucional (retomada no essencial como projecto de lei do PS na presente legislatura), quer pelo XV Governo, presentemente em funções, não obstante o propósito anunciado de disciplinar o universo dos institutos públicos, configuram opções discutíveis e, particularmente no caso da proposta de lei actualmente em discussão, verdadeiramente inaceitáveis.
Até ao momento, as opções do actual Governo em matéria de institutos públicos só vieram piorar a incoerência já existente, com a desastrada opção tomada em sede de Orçamento Rectificativo, de publicitar uma lista de institutos públicos sujeitos a processos de extinção, reestruturação e fusão. Se a situação anterior era marcada pela incoerência, a situação criada primou pela irresponsabilidade e tem vindo a traduzir-se numa insustentável instabilidade no cumprimento das funções cometidas à administração indirecta do Estado.
A proposta de lei já apresentada pelo actual Governo contém soluções que são, para o PCP, inaceitáveis. Desde logo, o Governo pretende acabar com o regime da função pública como regime regra da contratação pública, generalizando o recurso ao contrato individual de trabalho na administração indirecta, com todas as implicações negativas dessa opção, quanto aos direitos dos trabalhadores e às condições de prestação do serviço público. Por outro lado, ao remeter para diplomas regulamentares a aprovação dos estatutos de cada instituto e ao permitir um vasto elenco de excepções às regras criadas quanto à criação de institutos, o Governo visa afinal legitimar a discricionariedade e a incoerência das soluções adoptadas. Ou seja, apesar de existir uma lei-quadro, o Governo continua a poder fazer tudo e, sobretudo, a poder alienar as responsabilidades da administração indirecta a favor de diversas soluções de desmantelamento e privatização de serviços e funções do Estado.
Ao apresentar um projecto de lei-quadro dos institutos públicos, o PCP pretende assinalar alguns aspectos fundamentais que, em seu entender, devem presidir à criação de institutos públicos e à organização da administração indirecta do Estado. Merece a pena salientar desde já alguns dos pontos fundamentais.
Em primeiro lugar, os institutos públicos só devem ser criados por razões fundadas na especificidade técnicas das funções a desenvolver, devendo ser devidamente fundamentada essa opção em estudos adequadamente publicitados. Só podem ser personalizados os serviços públicos que reúnam condições para ter autonomia administrativa financeira e patrimonial. Esta regra não deve ter excepções, sob pena de, como se costuma dizer, poder entrar pela janela, o que não pode entrar pela porta.
O regime aplicável aos institutos deve ser um regime de direito público, quer quanto ao funcionamento quer quanto ao regime do pessoal. A criação de institutos não deve servir de pretexto para fugas para o direito privado, pondo em causa os direitos dos trabalhadores e os direitos dos utentes a serviços públicos de qualidade.
Os estatutos dos institutos devem ser parte integrante dos respectivos diplomas legislativos de criação, salvaguardando assim a transparência e a possibilidade de fiscalização parlamentar da sua organização interna. Por outro lado, salvaguardada a existência de regimes próprios de funcionamento de diversas instituições que, sendo qualificáveis doutrinariamente como institutos públicos, devem ser remetidas para legislação especial atenta a sua especificidade, a organização e funcionamento dos institutos deve obedecer a regras claras a seguir por todos.
Por fim, deve ser adoptado um sistema de revisão da situação de todos os institutos existentes, de forma a avaliar, num prazo razoável mas não excessivamente longo, da pertinência das soluções vigentes. Verificada a desconformidade

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de alguns institutos com a legislação quadro aplicável, estes devem regressar à administração central, acabando com soluções de personalização artificial.
Com um presente projecto de lei, o PCP visa contribuir para o debate nacional indispensável sobre a problemática dos institutos públicos e apresentar soluções que contribuam para a transparência da actividade administrativa, a qualidade e a eficiência do serviço público, a participação dos cidadãos na gestão dos assuntos públicos, a respeito pela dignidade dos trabalhadores e dos utentes dos serviços públicos.
Nestes termos, os Grupo Parlamentar do PCP apresenta o seguinte projecto de lei:

Título I
Âmbito de aplicação

Artigo 1.º
Âmbito

1 - A presente lei aplica-se aos institutos públicos integrantes da Administração do Estado.
2 - A presente lei é aplicável também às Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, com as necessárias adaptações estabelecidas em decreto legislativo regional.
3 - Estão excluídos do âmbito de aplicação da presente lei:

a) Os estabelecimentos do ensino superior público;
b) O Banco de Portugal e os fundos que funcionam junto dele;
c) As instituições de solidariedade e segurança social;
d) Os estabelecimentos do Serviço Nacional de Saúde;
e) Os estabelecimentos das artes do espectáculo;
f) As regiões de turismo;
g) As entidades públicas empresariais previstas no Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de Dezembro.
h) As entidades públicas independentes.

Artigo 2.º
Definição

Para efeitos da presente lei, consideram-se institutos públicos, independentemente da sua designação, os serviços, estabelecimentos e fundos públicos de natureza administrativa, quando dotados de personalidade jurídica.

Título II
Princípios fundamentais

Artigo 3.º
Regime jurídico

1 - Os institutos públicos regem-se pelas normas constantes da presente lei e demais legislação aplicável às pessoas colectivas públicas, em geral, e aos institutos públicos, em especial, bem como pelos respectivos estatutos e regulamentos internos.
2 - São, designadamente, aplicáveis aos institutos públicos:

a) Código de Procedimento Administrativo;
b) O regime da administração financeira e patrimonial do Estado;
c) O regime da função pública;
d) O regime das empreitadas de obras públicas;
e) O regime da realização de despesas públicas e da contratação pública;
f) O regime das incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos públicos;
g) O regime da responsabilidade civil do Estado;
h) As leis aplicáveis ao contencioso administrativo;
i) O regime de jurisdição e controlo financeiro do Tribunal de Contas.

Artigo 4.º
Natureza

1 - Os institutos públicos são pessoas colectivas de direito público, dotadas de órgãos, serviços, pessoal e património próprios e de autonomia administrativa e financeira.
2 - Os institutos públicos integram a administração indirecta do Estado.

Artigo 5.º
Objecto

1 - Os institutos públicos só podem ser criados para o desempenho de actividades administrativas de execução, gestão, prestação ou fomento, cuja especificidade técnica recomende uma gestão não submetida à direcção do Governo.
2 - Os institutos públicos não podem ser criados para desenvolver actividades que nos termos da Constituição devam ser desempenhadas por organismos da administração directa.
3 - Cada instituto só pode prosseguir os fins específicos que justificaram a sua criação.

Artigo 6.º
Princípios de gestão

1 - Os institutos públicos devem observar os seguintes princípios de gestão:

a) Prestação de um serviço de qualidade aos cidadãos;
b) Garantia de eficiência económica nos custos adoptados e nas soluções adoptadas para prestar esse serviço;
c) Gestão por objectivos periodicamente avaliados;
d) Observância dos princípios gerais da actividade administrativa.

Artigo 7.º
Forma de criação

1 - Os institutos públicos são criados por diploma legislativo.
2 - O diploma que proceder à criação de um instituto definirá a designação, as atribuições, a área de jurisdição territorial e o ministério da tutela e da superintendência, bem como a sua autonomia financeira e patrimonial.

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3 - Os estatutos de cada instituto são aprovados em anexo ao diploma de criação, sendo sua parte integrante.
4 - O institutos públicos podem iniciar o seu funcionamento em regime de instalação, nos termos da lei e do diploma de criação.

Artigo 8.º
Requisitos e processo de criação

1 - A criação de institutos públicos obedece cumulativamente à verificação dos seguintes requisitos:

a) Necessidade de criação de um organismo personificado para a prossecução das atribuições administrativas em causa;
b) Condições financeiras próprias dos serviços e fundos autónomos.

2 - A criação de um instituto público será sempre precedida de um estudo sobre a sua necessidade e implicações financeiras e sobre os seus efeitos relativamente ao sector em que vai exercer a sua actividade, bem como de pareceres do Ministério das Finanças e do Ministério que tenha a seu cargo a Administração Pública.
3 - Os estudos e pareceres referidos no número anterior devem ser mencionados na exposição de motivos da proposta de lei, ou no preâmbulo do decreto-lei de criação, conforme os casos.

Artigo 9.º
Cooperação ou associação com entidades de direito privado

1 - Quando tal esteja previsto na lei ou nos estatutos, os institutos podem cooperar ou associar-se com outras entidades de direito público ou privado, quando isso se mostre imprescindível para a prossecução das respectivas atribuições.
2 - A cooperação ou associação com entidades de direito privado carece de autorização prévia dos ministros da tutela e das Finanças, anualmente renovada.

Artigo 10.º
Princípio da especialidade

1 - A capacidade jurídica dos institutos públicos abrange os direitos e obrigações necessários à prossecução do seu objecto.
2 - Os institutos públicos não podem exercer actividades ou usar os seus poderes fora das suas atribuições nem dedicar os seus recursos a finalidades diversas das que lhe tenham sido cometidas.

Artigo 11.º
Organização territorial

1 - Ressalvada a esfera própria da administração regional autónoma, os institutos públicos estaduais têm âmbito nacional, com excepção dos casos previstos na lei ou nos estatutos.
2 - Os institutos públicos podem dispor de serviços territorialmente desconcentrados, nos termos previstos nos respectivos estatutos.
3 - A circunscrição territorial dos serviços desconcentrados deverá corresponder, em princípio à dos serviços periféricos do correspondente ministério da tutela.

Artigo 12.º
Transformação, extinção e liquidação

1 - Os institutos públicos só podem ser transformados, fundidos ou extintos por diploma de igual valor ao da sua criação, o qual, em caso de extinção, regulará igualmente os termos da liquidação e, quando for caso disso, da reafectação do pessoal.
2 - Os institutos públicos devem ser extintos:

a) Quando tenha decorrido o prazo pelo qual tenham sido criados;
b) Quando tenham sido alcançados os fins para os quais tenham sido criados, ou eles se tenham tornado impossíveis;
c) Quando, de acordo com a avaliação prevista no artigo 45.º, se verifique não subsistirem as razões que determinaram a sua criação.

Título III
Regime comum

Capítulo I
Organização

Secção I
Órgãos

Artigo 13.º
Órgãos necessários

1 - São órgãos necessários dos institutos públicos:

a) O conselho directivo;
b) A comissão de fiscalização.

2 - Os estatutos podem prever outros órgãos, nomeadamente de natureza consultiva ou de participação dos destinatários da respectiva actividade.

Artigo 14.º
Institutos de gestão participada

Nos institutos em que, por determinação constitucional ou legislativa, deva haver participação de terceiros na sua gestão, pode ser derrogado o regime comum, na medida necessária à sua especificidade, nomeadamente no que respeita à composição do órgão directivo, organização interna e funcionamento.

Secção II
Conselho directivo

Artigo 15.º
Função

O conselho directivo é o órgão colegial responsável pela definição da actuação do instituto, bem como pela direcção dos respectivos serviços, em conformidade com a lei e com as orientações governamentais.

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Artigo 16.º
Composição e nomeação

1 - O conselho directivo é um órgão colegial composto por, no máximo, cinco membros, sendo um deles o presidente, podendo os estatutos prever a existência de um vice-presidente que o substitua nas suas faltas e impedimentos.
2 - Os membros do conselho directivo são nomeados por despacho conjunto do Primeiro-Ministro e do ministro da tutela, sob proposta deste.
3 - A nomeação dos presidentes de conselhos directivos será precedida do envio de uma nota sobre o currículo académico e profissional dos indigitados e de uma justificação da respectiva escolha, à Assembleia da República, podendo esta proceder à audição daqueles na comissão parlamentar competente.
4 - Os despachos de nomeação dos membros de conselhos directivos são devidamente fundamentados e publicados no Diário da República juntamente com uma nota curricular de cada nomeado.
5 - Não pode haver nomeação de membros de conselhos directivos depois da demissão do Governo, nem antes da confirmação parlamentar do Governo recém-nomeado.

Artigo 17.º
Duração e cessação do mandato

1 - O mandato dos membros do conselho directivo tem a duração de três anos, sendo renovável por iguais períodos, num máximo de dois, não podendo estes ser providos no mesmo cargo antes de decorridos três anos.
2 - Independentemente da demissão em consequência de processo disciplinar, os membros do conselho directivo podem ser exonerados a todo o tempo mediante despacho fundamentado dos membros do Governo competentes para a nomeação.
3 - O conselho directivo pode ser dissolvido mediante despacho fundamentado dos membros do Governo competentes para a nomeação, por motivo justificado, nomeadamente:

a) Incumprimento das orientações, recomendações ou directivas ministeriais ou violação do dever de informação;
b) Não cumprimento do plano de actividades ou desvio substancial entre o orçamento e a sua execução;
c) Prática de infracção grave ou reiterada às normas que regem o instituto;
d) O incumprimento de obrigações legais que, nos termos da lei, constituam fundamento de destituição dos seus órgãos.

4 - O conselho directivo pode ainda ser dissolvido no caso de reestruturação do instituto ou em consequência de mudança de orientação governamental quanto à respectiva gestão.
5 - No caso de cessação do mandato, os membros do conselho directivo mantêm-se no exercício das suas funções até à efectiva substituição, salvo declaração ministerial de cessação de funções.

Artigo 18.º
Competência

1 - Compete ao conselho directivo, no âmbito da orientação e gestão do instituto:

a) Representar o instituto e dirigir a respectiva actividade;
b) Elaborar os planos anuais e plurianuais de actividades e assegurar a respectiva execução;
c) Elaborar o relatório de actividades;
d) Elaborar o balanço social, nos termos da lei aplicável;
e) Exercer os poderes de direcção, gestão e disciplina do pessoal;
f) Elaborar os regulamentos previstos nos estatutos e os que sejam necessários ao desempenho das atribuições do instituto;
g) Praticar os demais actos de gestão decorrentes da aplicação dos estatutos e necessários ao bom funcionamento dos serviços;
h) Nomear os representantes do instituto em organismos exteriores;
i) Exercer os poderes que lhe tenham sido delegados pelo ministro da tutela;
j) Elaborar os pareceres, estudos e informações que lhe sejam solicitados pelo Governo;
2 - Compete ao conselho directivo, no domínio da gestão financeira e patrimonial:

a) Elaborar o orçamento anual e assegurar a respectiva execução;
b) Arrecadar e gerir as receitas e autorizar as despesas;
c) Elaborar a conta de gerência;
d) Gerir o património;
e) Aceitar doações, heranças ou legados;
f) Assegurar as condições necessárias ao exercício do controlo financeiro e orçamental pelas entidades legalmente competentes;
i) Exercer os demais poderes previstos nos estatutos e que não estejam atribuídos à competência de outro órgão.

3 - O conselho directivo detém ainda, no âmbito da orientação e gestão do instituto, as competências legalmente atribuídas aos directores-gerais da Administração Pública e, no domínio da gestão financeira e patrimonial, as competências atribuídas por lei aos dirigentes máximos dos serviços e fundos autónomos.
4 - Os institutos são representados na prática de actos jurídicos pelo presidente do conselho directivo, ou por dois dos seus membros, ou por representantes especialmente designados por eles, nos termos dos respectivos estatutos.

Artigo 19.º
Funcionamento

1 - O conselho directivo reúne, ordinariamente, com a periodicidade estabelecida nos estatutos do instituto e, extraordinariamente, sempre que o presidente o convoque, por sua iniciativa ou a solicitação de dois dos seus membros.
2 - Nas votações não há abstenções.
3 - A acta das reuniões deve ser aprovada e assinada por todos os membros presentes.

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Artigo 20.º
Competência do presidente

1 - Compete, em especial, ao presidente do conselho directivo:

a) Presidir às reuniões, orientar os seus trabalhos e assegurar o cumprimento das respectivas deliberações;
b) Representar o instituto em juízo e fora dele;
c) Assegurar as relações com os órgãos de tutela e com os demais organismos públicos;
d) Solicitar pareceres à comissão de fiscalização e ao conselho consultivo, quando exista;
e) Exercer as competências que lhe sejam delegadas pelo conselho directivo.

2 - O presidente pode delegar, ou subdelegar, competências no vice-presidente ou nos vogais.
3 - Sem prejuízo do disposto no n.º 4 do artigo 14.º do Código do Procedimento Administrativo, o presidente ou o seu substituto legal poderão vetar as deliberações que reputem contrárias à lei, aos estatutos ou ao interesse público, com a consequente suspensão da eficácia da deliberação até que sobre ela se pronuncie o ministro da tutela.

Artigo 21.º
Responsabilidade dos membros

1 - Os membros do conselho directivo são solidariamente responsáveis pelos actos praticados no exercício das suas funções.
2 - São isentos de responsabilidade os membros que, tendo estado presentes na reunião em que foi tomada a deliberação, tiverem manifestado o seu desacordo, em declaração registada na respectiva acta, bem como os membros ausentes que tenham declarado por escrito o seu desacordo, que igualmente será registado na acta.

Artigo 22.º
Estatuto dos membros

Os membros do conselho directivo são equiparados respectivamente a director geral, no caso do presidente, e a subdirector geral, no caso do vice-presidente e dos vogais.

Secção III
Órgão de fiscalização

Artigo 23.º
(Função)

A comissão de fiscalização é o órgão responsável pelo controlo da legalidade e economicidade da gestão financeira e patrimonial do instituto e de consulta do conselho directivo nesse domínio.

Artigo 24.º
Composição, mandato e remuneração

1 - A comissão de fiscalização é composta por um presidente e dois vogais, nomeados por despacho conjunto do ministro da tutela e do Ministro das Finanças.
2 - Um dos vogais da comissão de fiscalização será nomeado de entre revisores oficiais de contas.
3 - O mandato dos membros da comissão de fiscalização tem a duração de três anos, e é renovável por iguais períodos, num máximo de dois, mediante despacho dos membros do Governo competentes para a respectiva nomeação.
4 - No caso de cessação do mandato, os membros da comissão de fiscalização mantêm-se no exercício das suas funções até à efectiva substituição ou à declaração ministerial de cessação de funções.
5 - A remuneração dos membros do conselho de fiscalização consta de diploma próprio.

Artigo 25.º
Competência

1 - Compete à comissão de fiscalização:

a) Acompanhar e controlar com regularidade o cumprimento das leis e regulamentos aplicáveis, a execução orçamental, a situação económica, financeira e patrimonial e analisar a contabilidade;
b) Dar parecer sobre o orçamento e sobre as suas revisões e alterações;
c) Dar parecer sobre o relatório e conta de gerência;
d) Dar parecer sobre a aquisição, arrendamento, alienação e oneração de bens imóveis;
e) Dar parecer sobre a aceitação de doações, heranças ou legados;
f) Dar parecer sobre a contracção de empréstimos, quando o instituto esteja habilitado a fazê-lo;
g) Manter o conselho directivo informado sobre os resultados das verificações e exames a que proceda;
h) Elaborar relatórios da sua acção fiscalizadora, incluindo um relatório anual global;
i) Propor a realização de auditorias externas, quando isso se revelar necessário ou conveniente;
j) Pronunciar-se sobre todos os assuntos que lhe sejam submetidos pelo conselho directivo.

2 - O prazo para elaboração dos pareceres referidos no número anterior é de 15 dias a contar da recepção dos documentos a que respeitam.
3 - Para exercício da sua competência, a comissão de fiscalização tem direito a:

a) Obter do conselho directivo as informações e esclarecimentos que repute necessários;
b) Ter livre acesso a todos os serviços e à documentação do instituto, podendo requisitar a presença dos respectivos responsáveis, e solicitar os esclarecimentos que considere necessários;
c) Tomar ou propor as demais providências que considere indispensáveis para o exercício das suas competências.

Artigo 26.º
Funcionamento

1 - A comissão de fiscalização reúne, ordinariamente, com a periodicidade estabelecida nos estatutos do instituto e, extraordinariamente, sempre que for convocada pelo seu presidente, por iniciativa própria ou a solicitação de qualquer vogal e, ainda, a pedido do conselho directivo.

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2 - Nas votações não há abstenções.
3 - A acta deve ser aprovada e assinada por todos os membros presentes.

Artigo 27.º
Impedimentos

Os membros da comissão de fiscalização não podem ter exercido actividades remuneradas no instituto nos últimos três anos antes do início das suas funções e não poderão exercer actividades remuneradas no instituto fiscalizado durante os três anos que se seguirem ao termo das suas funções.

Secção IV
Conselho consultivo

Artigo 28.º
(Função e competência)

1 - O conselho consultivo, quando exista, é o órgão de consulta e apoio na definição das linhas gerais de actuação do instituto e nas tomadas de decisão do conselho directivo, nos termos estabelecidos nos estatutos.
2 - Compete ao conselho consultivo dar parecer, sobre:

a) Os planos anuais e plurianuais de actividades;
b) Os relatórios de actividades;
c) O orçamento e as contas do instituto;
d) Os regulamentos internos.

3 - Compete ainda ao conselho consultivo pronunciar-se sobre as questões que lhe sejam submetidas pelo conselho directivo ou pelo respectivo presidente.
4 - O conselho consultivo pode receber reclamações ou queixas dos utentes e sugestões do público em geral, podendo apresentar ao conselho directivo sugestões ou propostas destinadas a melhorar ou aperfeiçoar as actividades do instituto.

Artigo 29.º
Composição

1 - A composição do conselho consultivo, incluindo a indicação ou modo de designação do respectivo presidente, é a estabelecida nos estatutos do instituto, sem prejuízo do disposto no número seguinte.
2 - No caso das fundações públicas e dos estabelecimentos públicos, o conselho consultivo incluirá necessariamente representantes respectivamente dos beneficiários e dos utentes das actividades ou serviços em causa.
3 - O exercício dos cargos do conselho consultivo não é remunerado, sem prejuízo do pagamento de ajudas de custo e senhas de presença.

Artigo 30.º
Funcionamento

1 - As regras de funcionamento do conselho consultivo são estabelecidas nos estatutos do instituto, sem prejuízo do disposto nos números seguintes.
2 - O conselho consultivo reúne ordinariamente pelo menos duas vezes por ano, e extraordinariamente sempre que convocado pelo seu presidente, por sua iniciativa, ou por solicitação do conselho directivo, ou a pedido de um terço dos seus membros.
3 - Podem participar nas reuniões, sem direito a voto, quaisquer pessoas ou entidades cuja presença seja considerada necessária para esclarecimento dos assuntos em apreciação.

Capítulo II
Serviços e pessoal

Artigo 31.º
Serviços

Os institutos públicos dispõem dos serviços indispensáveis à efectivação das suas atribuições, sendo a respectiva organização e funcionamento fixados nos estatutos ou em regulamento interno.

Artigo 32.º
Regime e quadros de pessoal

1 - O pessoal dos institutos públicos encontra-se sujeito ao regime geral da função pública.
2 - Os quadros de pessoal são estabelecidos nos estatutos ou em diploma regulamentar.
3 - Os institutos só podem recorrer ao contrato individual de trabalho em casos excepcionais que se encontrem tipificados como tal nos respectivos estatutos, em que, devido à especificidade das funções a desempenhar não seja possível a sujeição ao regime geral da função pública.
4 - Nos casos previstos no número anterior, o quadro de pessoal a contratar em regime de contrato individual de trabalho deve constar dos estatutos e não pode, em caso algum, ser excedido.
5 - A definição do quadro de pessoal a contratar em regime de contrato individual de trabalho é obrigatoriamente precedida de consulta e emissão de parecer das organizações representativas dos trabalhadores.

Artigo 33.º
Regime do contrato individual de trabalho

1 - Nos casos em que esteja prevista a adopção do regime de contrato individual de trabalho o recrutamento do pessoal deve ter lugar através de um procedimento administrativo conforme aos seguintes princípios:

a) Publicitação da oferta de emprego pelos meios mais adequados;
b) Igualdade de condições e oportunidades dos candidatos;
c) Aplicação de métodos e critérios objectivos de avaliação e selecção;
d) Fundamentação da decisão tomada.

2 - Nos termos do artigo 269.º da Constituição, a adopção do regime da relação individual de trabalho não dispensa os requisitos e limitações decorrentes da prossecução do interesse público, nomeadamente respeitantes a acumulações, incompatibilidades e impedimentos legalmente estabelecidos para os funcionários e agentes administrativos.

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Capítulo III
Gestão económico-financeira e patrimonial

Artigo 34.º
Regime orçamental e financeiro

Os institutos públicos encontram-se sujeitos ao regime orçamental e financeiro dos fundos e serviços autónomos, ressalvado o disposto na presente lei.

Artigo 35.º
Património

1 - Os institutos públicos dispõem de património próprio, constituído pelos seus bens, direitos e obrigações de conteúdo económico.
2 - Os institutos públicos podem ter sob sua administração bens do património do Estado que sejam afectados ao exercício das suas funções, por lei ou por despacho conjunto dos ministros da tutela e das Finanças.
3 - Os institutos públicos gerem o seu património de acordo com a legislação relativa à gestão patrimonial dos serviços e fundos autónomos.
4 - Os bens dos institutos públicos que se revelarem desnecessários ou inadequados ao cumprimento das suas atribuições serão incorporados no património do Estado, nos termos de despacho conjunto do Ministro das Finanças e do ministro da tutela, que fixará o seu destino.
5 - Os institutos públicos elaborarão e manterão actualizado anualmente, com referência a 31 de Dezembro, o inventário de bens e direitos, tanto os próprios como os do Estado que lhes estejam afectados.
6 - Em caso de extinção, o património dos institutos públicos reverte para o Estado, salvo quando se tratar de fusão ou incorporação de institutos, em que o património pode reverter para o novo instituto.

Artigo 36.º
Receitas

1 - Os institutos públicos dispõem dos tipos de receitas previstos na legislação aplicável aos serviços e fundos autónomos e, se for caso disso, na legislação da segurança social.
2 - O recurso ao crédito só é permitido nos casos previstos nos estatutos dos institutos e rege-se pela legislação relativa aos serviços e fundos autónomos.

Artigo 37.º
Despesas

1 - Constituem despesas dos institutos públicos as que resultem de encargos decorrentes da prossecução das respectivas atribuições.
2 - Em matéria de autorização de despesas, o conselho directivo tem a competência atribuída na lei aos titulares dos órgãos dos serviços e fundos autónomos, bem como a que lhe for delegada pelo ministro da tutela.

Artigo 38.º
Contabilidade, contas e tesouraria

1 - Os institutos públicos aplicam o Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP), referente aos serviços e fundos autónomos, devendo essa aplicação ser complementada por uma contabilidade analítica, com vista ao apuramento de resultados por actividades.
2 - A prestação de contas rege-se pela legislação aplicável aos serviços e fundos autónomos.
3 - São aplicáveis aos institutos públicos o princípio e as regras da unidade de tesouraria do Estado, nos termos da legislação aplicável aos serviços e fundos autónomos.

Capítulo IV
Tutela, superintendência e responsabilidade

Artigo 39.º
Tutela

1 - Cada instituto está adstrito a um ministério, em cuja lei orgânica deverá ser mencionado.
2 - Sem prejuízo do disposto no número anterior, o diploma de criação de um instituto público pode determinar a tutela conjunta de dois ou mais ministros para a prática de certos actos, casos em que o instituto se considera adstrito ao ministério cujo membro do Governo exerça sobre ele poderes de superintendência.
3 - Carecem de aprovação do ministro da tutela:

a) O plano de actividades, o orçamento, o relatório de actividades e as contas, acompanhados dos pareceres do órgão de fiscalização;
b) Os regulamentos internos;
c) Os demais actos indicados em lei geral ou nos estatutos.

4 - Carecem de autorização do ministro da tutela:

a) A cooperação ou associação com outras entidades de direito público ou privado;
b) A aceitação de doações, heranças ou legados;
c) A criação de delegações territorialmente desconcentradas;
d) Outros actos previstos na lei ou nos estatutos.

5 - Carecem também de autorização do Ministro das Finanças:

a) A aquisição ou alienação de bens imóveis, nos termos da lei;
b) A realização de operações de crédito;
c) A concessão de garantias a favor de terceiros, quando admitida nos respectivos estatutos;
d) Outros actos de relevância financeira previstos na lei ou nos estatutos;

6 - No domínio disciplinar compete ao ministro da tutela:

a) Exercer acção disciplinar sobre os membros dos órgãos dirigentes;
b) Ordenar inquéritos ou sindicâncias aos serviços do instituto.

7 - Em caso de inércia grave do instituto, designadamente na prática de actos legalmente devidos, o ministro da tutela goza de tutela substitutiva.

Artigo 40.º
Superintendência

1 - O ministro da tutela pode dirigir recomendações ou emitir directivas aos órgãos dirigentes dos institutos públicos

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sobre os objectivos a atingir na gestão do instituto e sobre as prioridades a adoptar na respectiva prossecução.
2 - Compete ao ministro da tutela proceder ao controlo do desempenho dos institutos públicos, em especial quanto ao cumprimento dos fins e dos objectivos estabelecidos e quanto à utilização dos recursos humanos e materiais postos à sua disposição.

Artigo 41.º
Responsabilidade

1 - Os titulares dos órgãos dos institutos públicos e os seus funcionários e agentes respondeu financeira, civil, criminal e disciplinarmente pelos actos e omissões que pratiquem no exercício das suas funções, nos termos da Constituição e demais legislação aplicável.
2 - A responsabilidade financeira é efectivada pelo Tribunal de Contas, nos termos da respectiva legislação.

Artigo 42.º
Responsabilidade parlamentar do Governo pelos institutos públicos

1 - No âmbito da responsabilidade governamental pela Administração Pública, cada ministro enviará, anualmente, à Assembleia da República um relatório do exercício do seu poder de superintendência e tutela sobre os respectivos institutos, acompanhados dos relatórios de actividades e contas dos próprios institutos sob sua tutela, e prestará os necessários esclarecimentos acerca da avaliação do seu desempenho.
2 - Os presidentes dos conselhos directivos dos institutos públicos devem apresentar-se perante a comissão parlamentar competente para prestar esclarecimentos ou dar conta da actividade do instituto, sempre que esta o solicite, por sua iniciativa ou por sugestão do ministro da tutela.

Artigo 43.º
Página electrónica

Todos os institutos públicos devem disponibilizar uma página electrónica, com todos os dados relevantes, nomeadamente os diplomas legislativos que os regulam, os estatutos e regulamentos internos, a composição dos corpos gerentes, incluindo os elementos curriculares mencionados nos n.os 3 e 4 do artigo 16.º, os planos, orçamentos, relatórios e contas dos últimos três anos, os mapas de pessoal, bem como informação relativa às actividades e projectos desenvolvidos.

Título IV
Disposições finais e transitórias

Artigo 44.º
Base oficial de dados sobre os institutos públicos

1 - Junto do ministério que tenha a seu cargo a Administração Pública será organizada uma base de dados informatizada sobre os institutos públicos, a qual conterá para cada um deles, entre outros, os seguintes elementos: designação, diploma ou diplomas reguladores, data de criação e de eventual reestruturação, composição dos corpos gerentes, planos de actividades, relatório e contas dos últimos três anos.
2 - A base de dados referida no número anterior será disponibilizada em linha na página electrónica do Ministério que tenha a seu cargo a Administração Pública e deve incluir conexões para a página electrónica de cada instituto.

Artigo 45.º
Avaliação

Os institutos devem ser sujeitos a avaliação periódica, designadamente através da realização de estudos sobre a respectiva gestão, funcionamento e eficácia de resultados.

Artigo 46.º
Revisão dos institutos existentes

1 - Todos os institutos existentes à data da publicação da entrada em vigor da presente lei serão objecto de uma análise à luz dos requisitos nela estabelecidos, para efeitos de eventual reestruturação, transformação, fusão, cisão ou extinção.
2 - Para os efeitos previstos no número anterior será criada uma comissão, no prazo de 30 dias após a entrada em vigor da presente lei, que funcionará na dependência da Presidência do Conselho de Ministros, e será constituída do seguinte modo:

a) Um representante do Primeiro-Ministro, que presidirá;
b) Um representante do Ministro das Finanças;
c) Um representante do Ministro que tenha a seu cargo Administração Pública;
d) Um representante de cada um dos ministros, com participação limitada à análise dos institutos sob sua tutela;

3 - Cada um dos institutos existentes apresentará à referida comissão, no prazo que lhe for determinado, um relatório sobre a sua justificação e o seu regime, bens como sobre as alterações a introduzir para o conformar com o regime do presente diploma.
4 - No prazo de 180 dias após a recepção de cada um dos relatórios referidos no número anterior, a comissão apresentará ao Primeiro-Ministro e aos demais membros do Governo referidos no n.º 2 um relatório e uma proposta relativa a cada um dos institutos abrangidos pela presente lei.
5 - O Governo deverá tomar as decisões relativas às propostas que lhe sejam apresentadas de modo a que o processo previsto no presente artigo esteja concluído no prazo de dois anos após a entrada em vigor da presente lei.

Artigo 47.º
Uso da designação de "instituto" ou "fundação"

1 - No âmbito da Administração Pública, doravante, só os institutos públicos abrangidos pela presente lei poderão utilizar a designação de "instituto" ou "fundação", conforme os casos.
2 - A designação de "fundação", salvo em casos excepcionais devidamente fundamentados, só pode ser utilizada quando se trate de institutos com finalidades de interesse social e dotados de um património cujos rendimentos constituam parte considerável das suas receitas.

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Artigo 48.º
Entrada em vigor

A presente lei entra em vigor 30 dias após a sua publicação.

Assembleia da República, 22 de Outubro de 2003. - Os Deputados do PCP: António Filipe - Bernardino Soares - Jerónimo de Sousa - Odete Santos.

PROPOSTA DE LEI N.º 84/IX
(AUTORIZA O GOVERNO A APROVAR UM REGIME EXCEPCIONAL DE REABILITAÇÃO URBANA PARA AS ZONAS HISTÓRICAS E ÁREAS CRÍTICAS DE RECUPERAÇÃO E RECONVERSÃO URBANÍSTICA E A PREVER O REGIME JURÍDICO DAS SOCIEDADES DE REABILITAÇÃO URBANA)

Relatório da votação na especialidade, texto de substituição da Comissão de Poder Local, Ordenamento do Território e Ambiente e anexo referente ao relatório elaborado pelo Grupo de Trabalho

Relatório da votação na especialidade

A Comissão de Poder Local, Ordenamento do Território e Ambiente, reunida em 30 de Outubro de 2003, com a presença dos Srs. Deputados constantes do respectivo livro de presenças, procedeu à análise na especialidade do texto final resultante da apreciação em Grupo de Trabalho da proposta de lei nº 84/IX, do Governo, que "Autoriza o Governo a aprovar um regime excepcional de reabilitação urbana para as zonas históricas e áreas críticas de recuperação e reconversão urbanística e a prever o regime jurídico das sociedades de reabilitação urbana".
Submetidas à votação as alíneas c) e h) do artigo 2.º do texto de substituição foram aprovadas, com votos a favor do PSD e CDS-PP e votos contra do PS e PCP.
Tendo o restante articulado sido aprovado por maioria, com votos a favor do PSD e CDS-PP, votos contra do PS e a abstenção do PCP.
Seguidamente, procedeu-se à votação integral do texto de substituição, tendo sido aprovado por maioria, com votos a favor do PSD e CDS-PP e votos contra do PS e PCP.
Em todas as votações verificou-se a ausência do BE e de Os Verdes.
Nada mais havendo a tratar, foi deliberado enviar o referido texto para Plenário para efeitos de votação na generalidade, especialidade e votação final global.

Assembleia da República, 30 de Outubro de 2003. - A Vice-Presidente da Comissão, Ofélia Moleiro.

Texto de substituição

Artigo 1.º
Objecto

Fica o Governo autorizado a aprovar um regime excepcional de reabilitação urbana para as zonas históricas ou áreas críticas de recuperação e reconversão urbanística e a prever o regime jurídico das sociedades de reabilitação urbana.

Artigo 1.º
Sentido e extensão

O sentido e a extensão da legislação a aprovar pelo Governo são os seguintes:

a) Definir o regime jurídico das sociedades de reabilitação urbana enquanto empresas municipais ou, em casos de excepcional interesse público, sociedades anónimas de capitais exclusivamente públicos, a constituir nos termos a definir por lei;
b) Atribuir a sociedades de reabilitação urbana competências para o licenciamento e autorização previstas no Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, para as operações urbanísticas promovidas por terceiros dentro das zonas sujeitas a reabilitação urbana;
c) Atribuir a sociedades de reabilitação urbana o poder de expropriar de imóveis destinados à reabilitação urbana, bem como o poder de constituir servidões administrativas;
d) Atribuir a sociedades de reabilitação urbana competências em matéria de realojamento;
e) Atribuir a sociedades de reabilitação urbana as competências previstas na alínea b) do n.º 1 do artigo 42.º, no n.º 2 do artigo 44.º e no artigo 46.º do Decreto-Lei n.º 794/76, de 5 de Novembro;
f) Isentar dos licenciamentos e autorizações previstos no Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, as operações urbanísticas cuja execução seja efectuada pelas sociedades de reabilitação urbana;
g) Estabelecer regras específicas para tornar céleres e eficazes os procedimentos de licenciamento e autorização para as operações urbanísticas promovidas nas zonas sujeitas a reabilitação urbana;
h) Estabelecer regras relativas ao regime da expropriação em áreas a reabilitar, considerando de utilidade pública estas expropriações, permitindo que a propriedade seja adquirida pelos municípios ou pelas sociedades de reabilitação urbana, e conferindo-lhes carácter de urgência;
i) Estabelecer o direito de preferência na venda dos bens reabilitados a favor dos antigos proprietários dos bens expropriados a exercer tendo como base o preço a que o bem será colocado no mercado, e um segundo direito de preferência, caso o bem apenas vier a encontrar comprador por preço inferior;
j) Estabelecer que o direito de preferência a que se refere a alínea anterior prevalece sobre o direito de preferência legal a favor dos arrendatários na venda do local arrendado;
l) Estabelecer regras específicas no que concerne ao cálculo das indemnizações determinando que estas devem corresponder ao valor real e corrente dos imóveis no mercado na data da declaração de utilidade pública, sem contemplação das mais valias, resultantes da reabilitação da zona de intervenção e do imóvel expropriado.
m) Estabelecer que na expropriação de terrenos, edifícios ou construções, logradouros, ou direitos a eles relativos, a reabilitar, a indemnização deve corresponder

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ao valor do edificado e do solo, tendo em conta a construção nele existente;
n) Estabelecer que, para efeitos do disposto na alínea f) do n.º 1 do artigo 28.º da Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro, na expropriação de edifícios ou fracções com contratos de arrendamento anteriores ao Decreto-Lei n.º 321-B/90, de 15 de Outubro, o valor a considerar será o de rendas a valores de mercado e não o das rendas efectivamente recebidas pelo expropriado;
o) Conceder aos arrendatários habitacionais, cujos contratos de arrendamento caduquem como consequência da expropriação, direito de preferência em qualquer arrendamento que o proprietário pretenda celebrar até 18 meses a contar da emissão do alvará de utilização que tenha como objecto a respectiva fracção ou imóvel depois de reabilitado;
p) Estender o direito de preferência previsto na alínea anterior às situações em que, na sequência da reabilitação, à fracção anteriormente ocupada pelo arrendatário corresponda outra com a mesma localização na planta, ainda que com maior ou menor área, ou com diversa disposição interna;
q) Conceder direitos específicos aos arrendatários habitacionais no caso de imóveis que não se destinem a ser demolidos durante a operação de reabilitação ou que, sendo demolidos, se destinem a ser reconstruídos, e, em qualquer dos casos, imóveis para os quais esteja prevista a manutenção de fracções destinadas a habitação, concedendo-lhes como alternativa à caducidade do arrendamento a opção pela manutenção do contrato, no caso de não ser necessário abandonar o imóvel durante as obras, ou pela respectiva suspensão pelo período que durar esse abandono, em qualquer dos casos, com actualização de renda, e transmitindo-se a posição contratual do senhorio, para o município ou para sociedades de reabilitação urbana;
r) Estabelecer que, caso o número de fogos do imóvel que se destina a habitação e de que as sociedades de reabilitação urbana ou o município sejam ou venham a ser proprietários na sequência da operação de reabilitação, seja inferior ao número de inquilinos com o direito de manutenção ou suspensão do contrato a que se refere a alínea anterior, o direito à suspensão do contrato é conferido em primeira prioridade, aos mais idosos; em igualdade de circunstâncias daqueles, aos de rendimentos mais baixos; e se a igualdade de circunstâncias se mantiver, aos titulares de arrendamentos mais antigos;
s) Estabelecer que o direito a que se refere a alínea q) não se aplica aos arrendatários que disponham no mesmo concelho, ou em concelho limítrofe, de outra habitação que satisfaça adequadamente as necessidades de habitação do seu agregado;
t) Estabelecer obrigações de realojamento temporário a cargo de sociedades de reabilitação urbana ou do município, no caso dos arrendatários que optem pela suspensão do contrato;
u) Estabelecer que a actualização da renda a que se refere a alínea q) se fará segundo critérios de mercado, até ao limite de 10% do rendimento líquido mensal do agregado familiar, caso este não exceda dois salários mínimos nacionais, e 15% do rendimento líquido mensal, nos restantes casos;
v) Estabelecer que o limite máximo a que se refere o número anterior será fixado pela sociedade de reabilitação urbana, ou pelo município, com base nos valores de mercado apurados e nas declarações de IRS dos membros do agregado familiar do inquilino relativas ao ano anterior à declaração de utilidade pública, ou ao ano anterior ao da fixação da renda pela sociedade de reabilitação urbana, se este for posterior, passando o referido valor, se as partes não acordarem de outro modo, a constituir o valor da renda, o qual é aplicável a partir do mês em que os arrendatários reocupem a fracção ou no mês seguinte ao da notificação do mesmo, cabendo impugnação do acto para o Tribunal Administrativo de Círculo territorialmente competente, sem segundo grau de jurisdição;
x) Estabelecer direitos específicos a favor dos arrendatários comerciais para cuja fracção esteja prevista a utilização comercial depois da operação de reabilitação urbana, permitindo-lhes optar entre a indemnização por caducidade do arrendamento e a reocupação da fracção, com um novo contrato de arrendamento com uma renda a valores de mercado, acrescido da indemnização pela paralisação da actividade durante o período de realização das operações de reabilitação, regime que será aplicável aos contratos de arrendamento para indústria, para o exercício de profissões liberais e para outros fins não habitacionais. A haver lugar à actualização de renda nos termos da presente alínea, a mesma será progressiva e deve ocorrer num prazo de três anos;
z) Estabelecer que, na falta de acordo, a renda a que se refere a alínea anterior será fixada por um tribunal arbitral necessário, de cujas decisões cabe sempre recurso sobre matéria de direito para o Tribunal da Relação competente em função do lugar da situação do imóvel, podendo, em alternativa, as partes optar por recorrer à mediação, a árbitro único ou a arbitragem institucionalizada;

aa) Estabelecer que apenas haverá direito à actualização da renda, prevista nas alíneas q) e x) caso o valor das obras de reabilitação exceda o valor correspondente a uma renda anual, calculada com base na renda em vigor à data da aprovação do documento estratégico;
bb) Estabelecer o regime de designação dos árbitros e conferir ao tribunal arbitral competência para fixar as regras processuais aplicáveis, tendo presente, nomeadamente, o princípio da descoberta da verdade material, do contraditório e da celeridade processual, bem como estabelecer um prazo máximo de três meses para o tribunal arbitral decidir;
cc) )Atribuir a sociedades de reabilitação urbana competências de fiscalização da execução das obras de reabilitação;
dd) Permitir que os municípios que assumam as tarefas de reabilitação urbana em zonas históricas ou áreas de recuperação e reconversão urbanística, sem intervenção de sociedades de reabilitação urbana, possam optar por seguir o regime estabelecido para as sociedades de reabilitação urbana;

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ee) Atribuir a sociedades de reabilitação urbana as competências previstas no presente diploma relativamente a processos de reabilitação em curso no momento da entrada em vigor da lei autorizada, quando os municípios entendam transferir as respectivas posições contratuais relativamente a processos de reabilitação já iniciados;
ff) Instituir um dever de cooperação, segundo o princípio da reciprocidade, entre todas as entidades, públicas e privadas, cuja área de actuação esteja directamente relacionada com a preparação e a realização das intervenções a realizar por sociedades de reabilitação urbana.

Artigo 3.º
Duração

A presente autorização legislativa tem a duração de 90 dias.

Assembleia da República, 30 de Outubro de 2003. - A Vice-Presidente da Comissão, Ofélia Moleiro.

Anexo

Relatório do Grupo de Trabalho

Em 29 de Outubro de 2003, às 16 horas, o Grupo de Trabalho desta Comissão relativo ao projecto de lei n.º 56/IX (PCP), que regulamenta a "Recuperação de edificações devolutas e degradadas em centros e núcleos históricos ou antigos" e à proposta de lei n.º 84/IX (Gov.) que "Autoriza o Governo a aprovar um regime excepcional de reabilitação urbana para as zonas históricas e áreas críticas de recuperação e reconversão urbanística e a prever o regime jurídico das sociedades de reabilitação urbana" reuniu na sala 6 do Palácio de São Bento.
Após a verificação do quórum, a Coordenadora, Sr.ª Deputada Isabel Gonçalves (CDS-PP), declarou aberta a reunião.
Encontravam-se presente as Sr.as Deputadas Ana Paula Malojo (PSD) e Isabel Gonçalves (CDS-PP), e os Srs. Deputados Luís Miranda (PS) e Honório Novo (PCP), não se encontrando presente qualquer Sr. Deputado, quer do BE quer de Os Verdes;
Começou por usar da palavra o Sr. Deputado Honório Novo (PCP) que, questionado sobre a metodologia a aplicar relativamente ao projecto de lei do PCP, propôs que este não fosse votado nesta reunião, uma vez que, previsivelmente e na sequência da proposta de lei n.º 85/IX, brevemente seria publicado um decreto-lei sobre a matéria e que apenas aí seria oportuno tomar uma posição de fundo, o que obteve o consenso dos Srs. Deputados presentes.
Seguidamente, o Sr. Deputado Honório Novo (PCP) ausentou-se da reunião, invocando trabalho parlamentar.
Na sequência passou-se à votação das propostas apresentadas pelo PS, da forma que se segue:

- Proposta de eliminação da alínea f) do artigo 2.º da proposta de lei n.º 84/IX foi rejeitada, com os votos contra do PSD e CDS-PP e votos a favor do PS, e a proposta de eliminação da alínea q) do mesmo artigo foi aprovada por unanimidade.
- Propostas de alteração das alíneas c), e), h), n), p), u), v), x) e z) do artigo 2.º da proposta de lei n.º 84/IX, que foram rejeitadas, com os votos contra do PSD e CDS-PP e votos a favor do PS.

Seguidamente, foram postos à votação os pontos 1 e 2 das propostas de alteração do PSD e CDS-PP, que se verificaram nos seguintes moldes:

1. Na "Exposição de motivos", o primeiro parágrafo da página 3, com o seguinte texto:
"No que respeita aos arrendatários, pretende-se reforçar os seus direitos em caso de expropriação, prevendo o direito de preferência em caso de novo arrendamento, ou mesmo, o direito de suspensão do contrato e de reocupação do imóvel", foi aprovado por unanimidade dos Srs. Deputados presentes.

2. Na "Exposição de motivos", o terceiro parágrafo da página 4, com o seguinte texto:
"Neste sentido, o regime em questão carece da competente lei de autorização, nos termos do artigo 165.º, n.º 1, alíneas b), e), h), l), p) e q) da Constituição", foi aprovado por unanimidade dos Srs. Deputados presentes.

Finalmente, foram postas à votação as propostas do PSD e CDS-PP de alteração e aditamento ao artigo 2.º da proposta de lei n.º 84/IX (Gov.) (ponto 3), nos seguintes termos:

Propostas de alteração:

alínea q), aprovada por maioria, com os votos a favor do PSD e CDS-PP e votos contra do PS;
alínea s) aprovada por maioria, com os votos a favor do PSD e CDS-PP e votos contra do PS;
alínea x) aprovada por unanimidade dos Srs. Deputados presentes;
alínea aa) aprovada por maioria, com os votos a favor do PSD e CDS-PP e votos contra do PS;
alínea dd) aprovada por unanimidade dos Srs. Deputados presentes.

Proposta de aditamento:

alínea n), aprovada por maioria, com os votos a favor do PSD e CDS-PP e votos contra do PS

Em consequência, o grupo de trabalho deliberou submeter à consideração da Comissão o que atrás ficou relatado e propor a aprovação das seguintes alterações à proposta de lei n.º 84/IX (Gov):

1. Na "Exposição de motivos", o primeiro parágrafo da página 3 passa a ter a seguinte redacção:
"No que respeita aos arrendatários, pretende-se reforçar os seus direitos em caso de expropriação, prevendo o direito de preferência em caso de novo arrendamento, ou mesmo, o direito de suspensão do contrato e de reocupação do imóvel"

2. Na "Exposição de motivos", o terceiro parágrafo da página 4 passa a ter a seguinte redacção:
"Neste sentido, o regime em questão carece da competente lei de autorização, nos termos do artigo 165.º, n.º 1, alíneas b), e), h), l), p) e q) da Constituição."

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3. O artigo 2.º passa a ter a seguinte redacção:

"Artigo 2.º
Sentido e extensão

a) (…)
b) (…)
c) (…)
d) (…)
e) (…)
f) (…)
g) (…)
h) (…)
i) (…)
j) (…)
l) (…)
m) (…)
n) Estabelecer que, para efeitos do disposto na alínea f) do n.º 1 do artigo 28.º da Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro, na expropriação de edifícios ou fracções com contratos de arrendamento anteriores ao Decreto-Lei n.º 321-B/90, de 15 de Outubro, o valor a considerar será o de rendas a valores de mercado e não o das rendas efectivamente recebidas pelo expropriado;
o) (anterior alínea n);
p) (anterior alínea o);
q) Conceder direitos específicos aos arrendatários habitacionais no caso de imóveis que não se destinem a ser demolidos durante a operação de reabilitação ou que, sendo demolidos, se destinem a ser reconstruídos, e, em qualquer dos casos, imóveis para os quais esteja prevista a manutenção de fracções destinadas a habitação, concedendo-lhes como alternativa à caducidade do arrendamento a opção pela manutenção do contrato, no caso de não ser necessário abandonar o imóvel durante as obras, ou pela respectiva suspensão pelo período que durar esse abandono, em qualquer dos casos, com actualização de renda, e transmitindo-se a posição contratual do senhorio, para o município ou para sociedades de reabilitação urbana;
r) (…)
s) Estabelecer que o direito a que se refere a alínea q) não se aplica aos arrendatários que disponham no mesmo concelho, ou concelho limítrofe, de outra habitação que satisfaça adequadamente as necessidades de habitação do seu agregado;
t) (…)
u) (…)
v) (…)
x) Estabelecer direitos específicos a favor dos arrendatários comerciais para cuja fracção esteja prevista a utilização comercial depois da operação de reabilitação urbana, permitindo-lhes optar entre a indemnização por caducidade do arrendamento e a reocupação da fracção, com um novo contrato de arrendamento com uma renda a valores de mercado, acrescido da indemnização pela paralisação da actividade durante o período de realização das operações de reabilitação, regime que será aplicável aos contratos de arrendamento para indústria, para o exercício de profissões liberais e para outros fins não habitacionais. A haver lugar à actualização de renda nos termos da presente alínea, a mesma será progressiva e deve ocorrer num prazo de três anos;
z) (…)

aa) Estabelecer que apenas haverá direito à actualização da renda, prevista nas alíneas u) e x) caso o valor das obras de reabilitação exceda o valor correspondente a uma renda anual, calculada com base na renda em vigor à data da aprovação do documento estratégico;
bb) (anterior alínea aa);
cc) (anterior alínea bb);
dd) Permitir que os municípios que assumam as tarefas de reabilitação urbana em zonas históricas ou áreas de recuperação e reconversão urbanística, sem intervenção de sociedades de reabilitação urbana, possam optar por seguir o regime estabelecido para as sociedades de reabilitação urbana;
ee) (anterior alínea dd);
ff) (anterior alínea ee).

A Coordenadora do Grupo de Trabalho, Isabel Gonçalves.

PROPOSTA DE LEI N.º 85/IX
(EXCLUI OS EMPRÉSTIMOS A CONTRAIR PARA A REPARAÇÃO DOS DANOS PROVOCADOS EM EQUIPAMENTOS E INFRA-ESTRUTURAS MUNICIPAIS DE RELEVANTE INTERESSE PÚBLICO, DESTRUÍDOS PELOS INCÊNDIOS OCORRIDOS DESDE JULHO DE 2003, A FINANCIAR POR RECURSO A LINHA DE CRÉDITO BONIFICADO, DOS LIMITES DO ENDIVIDAMENTO MUNICIPAL)

Relatório da votação na especialidade e texto final da Comissão de Poder Local, Ordenamento do Território e Ambiente

Relatório da votação na especialidade

A Comissão de Poder Local, Ordenamento do Território e Ambiente, reunida em 30 de Outubro de 2003, com a presença dos Srs. Deputados constantes do respectivo livro de presenças, procedeu à análise na especialidade do texto final resultante da apreciação em Grupo de Trabalho da proposta de lei n.º 85/IX, do Governo, "Exclui os empréstimos a contrair para a reparação dos danos provocados em equipamentos e infra-estruturas municipais de relevante interesse público, destruídos pelos incêndios ocorridos desde Julho de 2003, a financiar por recurso a linha de crédito bonificado, dos limites do endividamento municipal."
Submetido à votação, artigo a artigo, foi o texto final em causa aprovado por unanimidade, com votos a favor do PSD, PS, CDS-PP e PCP , estando ausentes o BE e Os Verdes.
Nada mais havendo a tratar, foi deliberado enviar o referido texto para Plenário para efeitos de votação final global.

Assembleia da República, 30 de Outubro de 2003. - A Vice-Presidente da Comissão, Ofélia Monteiro.

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Texto final

Artigo 1.º
Objecto

A presente lei visa simplificar os mecanismos de fiscalização prévia dos actos e contratos, bem como excluir dos limites do endividamento municipal os empréstimos a contrair para a reparação dos danos provocados em equipamentos e infra-estruturas municipais de relevante interesse público, total ou parcialmente destruídos pelos incêndios ocorridos desde 20 Julho de 2003, a financiar por recurso à linha de crédito bonificado especialmente criada para o efeito.

Artigo 2.º
Dispensa de fiscalização prévia

Sem prejuízo da fiscalização sucessiva e concomitante da respectiva despesa, ficam dispensados de fiscalização prévia do Tribunal de Contas os actos e contratos a celebrar pelas autarquias locais no âmbito da reparação de danos referida no artigo anterior.

Artigo 3.º
Endividamento das autarquias locais

Os empréstimos contraídos ao abrigo da linha de crédito bonificado a que se refere o artigo 1.º não relevam para o cálculo da capacidade de endividamento legalmente fixada para os municípios na Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto, nem para a determinação do montante global do endividamento líquido dos municípios estabelecido na Lei n.º 32-B/2002, de 30 de Dezembro.

Artigo 4.º
Entrada em vigor e produção de efeitos

A presente lei entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação e produz efeitos desde a entrada em vigor do decreto-lei que cria uma linha de crédito bonificado para apoio à reparação dos danos provocados pelos incêndios ocorridos desde 20 de Julho de 2003 em equipamentos e infra-estruturas municipais de relevante interesse público.

Assembleia da República, 30 de Outubro de 2003. - A Vice-Presidente da Comissão, Ofélia Monteiro.

PROPOSTA DE LEI N.º 88/IX
(APROVA O REGIME JURÍDICO DA RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL DO ESTADO)

Relatório, conclusões e parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias

I - Relatório

1.1 - Nota prévia
O Governo tomou a iniciativa de apresentar à Assembleia da República uma proposta de lei que "Aprova o regime jurídico da responsabilidade civil extracontratual do Estado".
Esta apresentação é efectuada nos termos do artigo 197.º da Constituição da República Portuguesa e do artigo 131.º do Regimento, reunindo ainda os requisitos formais previstos no artigo 138.º do Regimento.
Por despacho de 16 de Setembro de 2003 de S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República a iniciativa vertente baixou à 1.ª Comissão para elaboração do competente relatório/parecer, tendo sido solicitado o parecer das assembleias legislativas das regiões autónomas.
Na anterior legislatura o XIV Governo Constitucional apresentou a este Parlamento a proposta de lei n.º 95/VIII, sobre a responsabilidade civil extracontratual do Estado, a qual resultou do trabalho de uma comissão de especialistas e que se enquadrava conjuntamente com outros dois diplomas no âmbito da reforma do contencioso administrativo.
A proposta de lei n.º 95/VIII foi aprovada na generalidade por unanimidade, mas caducou com o termo da legislatura, destino diferente e mais fértil tiveram os outros dois diplomas, que deram origem à Lei n.º 13/2002, que aprova o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, e à Lei n.º 15/2002, que aprova o Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Posteriormente, já no decurso desta Legislatura, o Grupo Parlamentar do PS promoveu o necessário impulso legislativo nesta matéria tendo apresentado o projecto de lei n.º 148/IX [Vd. DAR I S n.º 56, de 22 de Novembro de 2002 - Esse projecto foi discutido na generalidade e foi aprovado por unanimidade na reunião plenária de 21 de Novembro de 2002. Vd. Idem relatório da I Comissão, da autoria do ora signatário, aprovado por unanimidade, com a ausência do CDS-PP, PCP, BE e Os Verdes, na reunião de 20 de Novembro de 2002] - Lei da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado - (revoga o Decreto-Lei n.º 48051, de 21 de Novembro de 1967), o qual retomou na integralidade o articulado da proposta de lei n.º 95/IX a que nos referimos anteriormente.
A proposta de lei n.º 88/IX tem assim objecto análogo ao do projecto de lei n.º 148/IX coincidindo a sua matriz quase na totalidade com o articulado do mesmo.
Sublinhe-se que a proposta de lei objecto deste relatório foi remetida à Assembleia da República acompanhada das seguintes iniciativas, que se enquadram no âmbito da Reforma da Administração Pública:

- Proposta de lei n.º 89/IX - Aprova o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, regional e local do Estado;
- Proposta de lei n.º 90/IX - Aprova a lei-quadro dos institutos públicos;
- Proposta de lei n.º 91/IX - Estabelece os princípios e normas a que deve obedecer a organização da administração directa do Estado.

A discussão conjunta irá ocorrer na reunião plenária de 30 de Outubro de 2003, tendo também sido agendadas iniciativas análogas do Grupo Parlamentar do PS:

- Projecto de lei n.º 347/IX (PS) - Estabelece o estatuto do pessoal dirigente da Administração Pública;
- Projecto de lei n.º 348/IX (PS) - Aprova a lei-quadro dos institutos públicos integrantes da administração do Estado;

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- Projecto de lei n.º 349/IX (PS) - Estabelece os princípios e as normas a que deverá obedecer a organização dos serviços da administração directa do Estado.

1.2 - Do objecto, motivação e conteúdo da proposta de lei
A proposta de lei vertente é composta por 16 artigos ao longo dos quais se fixam os contornos do regime jurídico da responsabilidade extracontratual do Estado e demais entidades públicas.
Preconiza-se, desde logo, um alteração ao artigo 77.º do Estatuto do Ministério Público, onde se estatui que "Fora dos casos em que a falta constitua crime, a responsabilidade civil apenas pode ser efectivada mediante acção de regresso do Estado, em caso de dolo ou culpa grave".
Em consequência do novo regime preconizado são consequentemente revogados o Decreto-Lei n.º 48 051, de 21 de Novembro de 1967, e os artigos 96.º e 97.º da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro.
A sistematização interna do projecto de diploma é a seguinte:

Capítulo I - Disposições gerais
Artigo 1.º -Âmbito de aplicação
Artigo 2.º - Obrigação de indemnizar
Artigo 3.º- Autonomia de acções
Artigo 4.º - Prescrição
Artigo 5.º - Direito de regresso

Capítulo II - Responsabilidade civil por danos decorrentes do exercício da função administrativa
Secção I -Responsabilidade por facto ilícito
Artigo 6.º - Responsabilidade exclusiva do Estado e demais pessoas colectivas de direito público
Artigo 7.º - Responsabilidade solidária em caso de dolo ou culpa grave
Artigo 8.º - Ilicitude
Artigo 9.º - Culpa

Secção II - Responsabilidade pelo risco
Artigo 10.º - Responsabilidade pelo risco

Capítulo III - Responsabilidade civil por danos decorrentes do exercício da função jurisdicional
Artigo 11.º - Regime geral
Artigo 12.º - Responsabilidade por erro judiciário
Artigo 13.º - Responsabilidade dos magistrados

Capítulo IV - Responsabilidade civil por danos decorrentes do exercício da função legislativa

Artigo 14.º- Responsabilidade no exercício da função legislativa
Artigo 15.º- Responsabilidade por omissões de medidas legislativas

Capítulo V - Indemnização pelo sacrifício
Artigo 16.º -Indemnização pelo sacrifício

A presente proposta de lei decorre do previsto no Programa do XV Governo Constitucional e insere-se "no quadro jurisdicional da efectivação da responsabilidade civil extracontratual do Estado e decorre de um novo enquadramento em que devem ser entendidas as relações entre o Estado e Administração Pública e os particulares".
Referem ainda que o consenso obtido em torno da proposta de lei n.º 95/VIII espelha um entendimento acerca do que devem ser as grandes linhas do regime da responsabilidade extracontratual do Estado.
Entendimento esse que mantém total actualidade que inspira o Governo a apresentar a iniciativa sub judice no sentido de por um lado, definir de forma mais criteriosa os pressupostos da responsabilidade do Estado, e, por outro, de estabelecer um regime mais aberto e adequado ao devir histórico num domínio onde a construção jurisprudencial e doutrinal é insubstituível.

Assim:

- Adequa-se o regime da responsabilidade, no que se refere aos danos resultantes do exercício da função administrativa, às coordenadas constitucionais, instituindo a regra da responsabilidade solidária do Estado e das demais pessoas colectivas públicas;
- Consagra-se uma presunção de culpa nos casos em que os danos resultem da prática de actos jurídicos ilícitos, bem como de flexibilização da ideia de culpa através da formulação do conceito "culpa de serviço", e que corresponde a situações em que se verificam deficiências organizativas, dificilmente imputáveis a uma pessoa ou órgão individualmente;
- No campo da responsabilidade civil pelo exercício da função legislativa, o regime proposto visa obedecer às diversas exigências constitucionais nesta área, incluindo a tutela dos direitos fundamentais, o que impõe a adopção de soluções equilibradas, nomeadamente no que se refere à definição dos pressupostos da responsabilidade e dos efeitos das sentenças condenatórias;
- Incorpora-se, no domínio da responsabilidade pelo exercício da função jurisdicional as soluções já testadas pela jurisprudência, tendo presente, também nesta matéria, os princípios constitucionais que enforma a actividade jurisdicional e as sugestões unânimes da doutrina;
- Consagra-se a obrigação geral de o Estado e demais entidades públicas indemnizarem aqueles a quem, por razões de interesse público, imponham encargos ou provoquem danos especiais e anormais.

1.3 - A responsabilidade civil extracontratual do Estado - seu regime jurídico vigente (Decreto-Lei n.º 48 051, de 21 de Novembro de 1967)
A lacuna no direito positivo aberta com a publicação do Código Civil de 1966 (que veio regular a matéria da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas por actos ilícitos praticados no exercício de actividades de gestão privada) veio a ser colmatada pelo Decreto-Lei n.º 48 051, de 21 de Novembro de 1967, o qual estabeleceu o regime geral da "responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas no domínio dos actos de gestão pública".
A responsabilidade da Administração por factos praticados no exercício de actividades de gestão pública passou, assim, "em tudo que não esteja previsto em leis especiais" (artigo 1.º in fine) a reger-se pelo disposto do novo decreto-lei.

O Decreto-Lei n.º 48 051, de 21 de Novembro de 1967, veio regular, no âmbito dos actos de gestão pública, não só a responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas públicas em virtude de actos ilícitos culposos mas também - e pela primeira vez no direito português, com carácter geral e abstracto - a chamada responsabilidade administrativa: responsabilidade por factos casuais e responsabilidade por actos ilícitos.

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Neste diploma regula-se a responsabilidade civil do Estado e demais pessoas colectivas públicas perante terceiros pelas ofensas dos direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de actos ilícitos culposamente praticados pelos respectivos órgãos ou agentes administrativos no exercício das suas funções e por causa desse exercício (artigos 2.º e 3.º).
Os titulares do órgão e os agentes administrativos do Estado e demais pessoas colectivas públicas respondem civilmente perante terceiros pela prática de actos ilícitos que ofendam os direitos destes ou as disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, se tiverem excedido os limites das suas funções ou se, no desempenho destas e por sua causa, tiverem precedido dolosamente.
Prevê-se ainda que, o Estado e demais pessoas colectivas públicas respondem pelos prejuízos especiais e anormais resultantes do funcionamento de serviços administrativos excepcionalmente perigosos ou de coisas e actividades da mesma natureza, salvo se, nos termos gerais, se provar que houve força maior estranha ao funcionamento desses serviços ou ao exercício dessas actividades, ou culpa das vítimas ou de terceiro, sendo neste caso a responsabilidade determinada segundo o grau de culpa de cada um (artigo 8.º).
O decreto-lei aborda, em primeiro lugar, a responsabilidade por actos ilícitos culposos (artigos 2.º a 3.º). O Decreto-Lei n.º 48 051 veio ainda consagrar ao lado da clássica responsabilidade civil da Administração cujo fundamento é a prática de actos ilícitos, culposos, a chamada responsabilidade administrativa.
Somente com este diploma se admite, pela primeira vez, no ordenamento jurídico nacional, o princípio geral da responsabilidade da administração independentemente de culpa.
A matéria da responsabilidade fundada no risco ou responsabilidade por factos casuais, consta do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 48 051, de 21 de Novembro de 1967, cujo teor é o seguinte: "O Estado e demais pessoas colectivas públicas respondem pelos prejuízos especiais e anormais resultantes do funcionamento de serviços administrativos excepcionalmente perigosos ou de coisas e actividades da mesma natureza, salvo se, nos termos gerais, se provar que houve força maior estranha ao funcionamento desses serviços ou ao exercício dessas actividades, ou culpa das vítimas ou de terceiro, sendo neste caso a responsabilidade determinada seguindo o grau de culpa de cada um".
A outra vertente da chamada responsabilidade administrativa é a responsabilidade por factos lícitos, a qual se reporta ao problema da indemnização por danos causados a algum ou alguns particulares em consequência de actividades lícitas e conforme com a lei exercidas em regra no interesse geral de toda a colectividade (artigo 9.º).
O Decreto-Lei n.º 48 051 estabelece a regra de que só o Estado ou a pessoa colectiva são directamente responsáveis (artigo 2.º, n.º 1), podendo todavia existir responsabilidade directa do órgão ou agente nos casos do n.º 1 do artigo 3.º, isto é, havendo dolo ou excesso do "limite das suas funções".
O Decreto-Lei n.º 48 051, de 21 de Novembro de 1967, ainda em vigor, lançou as bases de uma nova regulamentação da matéria da responsabilidade extracontratual do Estado pela sua actuação de gestão pública. Uma clara distinção passou, então, a estar presente no ordenamento português.
Havendo danos decorrentes da actividade de gestão privada do Estado, este responde por eles, nos mesmos termos em que responde um particular, sujeitando-se às normas de direito civil perante os tribunais judiciais.
Havendo danos decorrentes da actividade de gestão pública, o Estado responde por eles segundo as normas do Decreto-Lei n.º 48 501, perante os tribunais administrativos.
O Decreto-Lei n.º 48 051, de 21 de Novembro de 1967, tem sido ao longo dos tempos e da sua extensa vigência objecto de críticas pela doutrina as quais podemos sumariar nos seguintes termos:

- Este diploma só regula a responsabilidade civil da Administração Pública, quer o mesmo dizer, a responsabilidade do Estado-Administração.
- Não trata o diploma da responsabilidade do Estado por actuações ou omissões no campo legislativo, político-governativo ou judicial.
Este diploma regula não só a responsabilidade civil do Estado como a das demais pessoas colectivas públicas por actos de gestão pública porquanto altera, no artigo 10.º os artigos 366.º e 367.º do Código Administrativo.
- Este diploma cobre, pela primeira vez, no ordenamento português e em termos genéricos, a responsabilidade da Administração Pública pelo risco e, ainda a responsabilidade por factos lícitos. O quadro da responsabilidade de Administração é, assim, largamente ampliado, sendo de aplaudir a largueza desta abertura legislativa. "Para um ordenamento em que a jurisprudência pouco peso tem, ao contrário do que acontece em França, e em que as inovações são, em regra, de natureza legislativa, deve considerar-se este decreto-lei como um decisivo passo em frente no sentido de uma nova compreensão da actividade administrativa pública, um entendimento mais profundo do equilíbrio entre a necessária dimensão de poder que inere a essa actividade e os direitos e interesses dos cidadãos.
- O regime previsto no diploma que se analisa foi de imediato entendido como contendo um princípio geral contrário à legislação do Código Civil, expresso no artigo 562.º - enquanto na lei civil o princípio geral inerente à obrigação de indemnizar é o da restauração natural, logo se entendeu que o Decreto-Lei n.º 48 051 consagrava o princípio contrário, o de que a obrigação de indemnizar se concretiza numa reparação pecuniária.

II - Conclusões

1. O regime actual encara os actos da administração sob um duplo ângulo: os actos praticados pela administração no domínio da gestão privada da administração, por um lado, e os actos da administração no domínio dos actos de gestão pública, por outro lado.
2. No que aos actos ditos de gestão privada ocorre, é o regime do direito privado, o regime do Código Civil, que actua com os parâmetros aí regulamentados para o regime da responsabilidade civil extracontratual.
3. No domínio da responsabilidade por actos de gestão pública, actua o Decreto-Lei nº 48 051, anterior ainda à vigência da Constituição de 1976, e concebido justamente para ser complemento aquando da entrada em vigor do

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Código Civil de 1967, tal decreto-lei não responde às questões tal como defendidas no figurino constitucional.
4. No tocante ao dever de indemnizar, esse dever de indemnizar solidário do Estado actualmente não cobre os actos lesivos praticados por agentes e funcionários quando cometidos com culpa grave.
5. Contudo, é precisamente nas circunstâncias e nas situações em que actos lesivos venham a ser cometidos com dolo ou culpa grave que, muitas vezes, maior é a lesividade daí resultante e, consequentemente, para o lesado, mais se imporia um regime de responsabilidade solidária do Estado - aliás, como a própria Constituição actualmente prescreve mas continua omisso no regime ordinário em vigor.
6. A responsabilidade do Estado, e demais pessoas colectivas públicas, da origem indirecta e dependente da existência de culpa, evoluiu em largos domínios para directa e objectiva, independente da existência de culpa ou, até, ilicitude.
7. A evolução espelha-se no ordenamento jurídico português, que começou por consagrar a responsabilidade do Estado e demais entidades públicas ao nível da legislação ordinária, culminando com a consagração, na Constituição vigente, do princípio geral da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas.
8. O artigo 22.º da CRP é sem dúvida um dos princípios básicos do Estado de direito democrático baseado na salvaguarda dos direitos fundamentais dos cidadãos e pressupõe, simultaneamente, um direito e uma garantia primordial de qualquer cidadão.
9. Da análise constitucional ressaltam vários princípios conformadores da responsabilidade das entidades públicas a saber:

a) A responsabilidade alargada a todas as funções do Estado, como princípio estruturante do Estado de Direito;
b) A responsabilidade como forma de protecção jurídica dos direitos fundamentais;
c) O respeito pelos princípios da legalidade, da justiça, da imparcialidade, da proporcionalidade, da necessidade e da igualdade.

10. Ressalta assim evidente a necessidade e premência da revisão e actualização do direito ordinário anterior à Constituição, constante, em matéria de responsabilidade por acto de gestão pública, do Decreto-Lei n.º 48 051 e de gestão privada, do regime do Código Civil.
11. O próprio Estado e os demais entes públicos são necessariamente responsáveis pelos actos lesivos da sua responsabilidade perante terceiros, e é por isso que a matéria carece de ser reapreciada, tanto mais que no plano constitucional, ela integra hoje um princípio geral fundamental do nosso regime de direitos, liberdades e garantias, o princípio constante no artigo 22.º, segundo o qual a responsabilidade do Estado e dos demais entes públicos é solidária com os seus funcionários e agentes, e é solidária com os seus funcionários e agentes, e é solidária em todos os planos das funções do Estado.
12. Ou seja, não apenas, como classicamente se tem admitido, ao nível da responsabilidade por actos de administração pública, mas também da responsabilidade por actos jurisdicionais e por actos político-legislativos, manifestamente, um campo que carecia de regulação por omissão do legislador ordinário face à prescrição da Constituição: regular, designadamente de forma mais adequada, a responsabilidade pelos actos jurisdicionais e inovar, inovar claramente, no domínio da definição de responsabilidade no capítulo dos actos legislativos.
13. A presente proposta de lei decorre do previsto no Programa do XV Governo Constitucional e insere-se "no quadro jurisdicional da efectivação da responsabilidade civil extracontratual do Estado e decorre de um novo enquadramento em que devem ser entendidas as relações entre o Estado e Administração Pública e os particulares".
14. Adequa-se o regime da responsabilidade, no que se refere aos danos resultantes do exercício da função administrativa, às coordenadas constitucionais, instituindo a regra da responsabilidade solidária do Estado e das demais pessoas colectivas públicas.
15. Consagra-se uma presunção de culpa nos casos em que os danos resultem da prática de actos jurídicos ilícitos, bem como, de flexibilização da ideia de culpa através da formulação do conceito "culpa de serviço", e que corresponde a situações em que se verificam deficiências organizativas, dificilmente imputáveis a uma pessoa ou órgão individualmente.
16. No campo da responsabilidade civil pelo exercício da função legislativa, o regime proposto visa obedecer às diversas exigências constitucionais nesta área, incluindo a tutela dos direitos fundamentais, o que impõe a adopção de soluções equilibradas, nomeadamente no que se refere à definição dos pressupostos da responsabilidade e dos efeitos das sentenças condenatórias.
17. Incorpora-se, no domínio da responsabilidade pelo exercício da função jurisdicional as soluções já testadas pela jurisprudência, tendo presente, também nesta matéria, os princípios constitucionais que enforma a actividade jurisdicional e as sugestões unânimes da doutrina.
18. Consagra-se a obrigação geral de o Estado e demais entidades públicas indemnizarem aqueles a quem, por razões de interesse público, imponham encargos ou provoquem danos especiais e anormais.
19. A proposta de lei vertente ao revogar o Decreto-Lei n.º 48 051 e propor uma nova solução normativa que vai ao encontro do plasmado no projecto de lei n.º 184/IX do PS vem responder a essa larga e quase consensual emergência de reforma da legislação vigente em sede de responsabilidade civil extracontratual do Estado, e demais entidades públicas, por danos resultantes do exercício da função política e legislativa, jurisdicional e administrativa, devendo ponderar-se se se justifica manter ou superar a dualidade entre actos de gestão pública e actos de gestão privada.

III - Parecer

Face ao exposto, a I Comissão é de parecer:

Que a proposta de lei n.º 88/IX se encontra em condições constitucionais e regimentais de subir a Plenário, reservando os grupos parlamentares as suas posições de voto para o debate.

Assembleia da República, 27 de Outubro de 2003. - O Deputado Relator, Jorge Lacão - Assunção Esteves.

Nota: As conclusões e o parecer foram aprovadas por unanimidade, tendo-se registado a ausência do PCP, do BE e de Os Verdes.

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PROPOSTA DE LEI N.º 90/IX
(APROVA A LEI-QUADRO DOS INSTITUTOS PÚBLICOS)

Relatório, conclusões e parecer da Comissão de Trabalho e dos Assuntos Sociais

I - Do relatório

1.1 Nota prévia
O Governo tomou a iniciativa de apresentar à Assembleia da República a proposta de lei n.º 90/IX [Vide DAR II Série A n.º2, de 20/09/2003] que "Aprova a lei-quadro dos institutos públicos".
A apresentação da referida proposta de lei foi efectuada nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da República Portuguesa e do artigo 131.º do Regimento da Assembleia da República e reúne os requisitos formais previstos no artigo 138.º do referido Regimento.
Por Despacho de S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República, de 16 de Setembro de 2003, a proposta de lei vertente baixou à Comissão dos Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e à Comissão de Trabalho e dos Assuntos Sociais com a menção expressa de "para efeito de serem ouvidas as organizações representativas dos trabalhadores".
A proposta de lei vertente será discutida na reunião do Plenário da Assembleia da República do dia 30 de Outubro de 2003, em conjunto com as propostas de lei n.os 88/IX (Gov), que "Aprova o regime jurídico da responsabilidade civil extracontratual do Estado", 89/IX (Gov) que "Aprova o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, regional e local", 91/IX (Gov) que "Estabelece os princípios e normas a que deve obedecer a organização da administração directa do Estado" e os projectos de lei n.os 347/IX (PS) que "Estabelece o estatuto do pessoal dirigente da Administração Pública", 348/IX (PS) que "Aprova a lei-quadro dos institutos públicos integrantes da administração do Estado", 349/IX (PS) que "Estabelece os princípios e as normas a que deverá obedecer a organização dos serviços da administração directa do Estado".

1.2 Do objecto e da motivação
Através da proposta de lei, objecto do presente relatório e parecer, visa o Governo aprovar uma lei-quadro dos institutos públicos, estabelecendo designadamente as normas sobre a criação, reestruturação, fusão e extinção dos institutos públicos, bem como os princípios e regras atinentes à sua organização, funcionamento e regime de pessoal.
A proposta de lei vertente integra, assim, um vasto conjunto de soluções normativas a aplicar no futuro aos institutos públicos, que pela sua importância se destacam as seguintes:

a) Estabelece a tipologia, os princípios de gestão, bem como o regime jurídico a que os institutos públicos ficam subordinados;
b) Explicita os fins que os institutos públicos devem prosseguir, assim como os requisitos e processos de criação e as regras atinentes à reestruturação, fusão e extinção dos institutos públicos;
c) Consagra normas relativas à organização e funcionamento dos institutos públicos, definindo nomeadamente os órgãos (conselho directivo, órgão de fiscalização e conselho consultivo) e respectivas competências;
d) Estipula as regras que regem o funcionamento dos serviços dos institutos públicos, bem como o regime de contratação a aplicar ao pessoal dos institutos públicos, estabelecendo como regra geral a possibilidade do recurso ao contrato individual de trabalho para a totalidade ou parte do respectivo pessoal;
e) Prevê normas atinentes à gestão económico-financeira e patrimonial aplicável aos institutos públicos;
f) Estabelece o regime de tutela, superintendência e responsabilidade a que os institutos públicos ficam subordinados e;
g) Finalmente, para além de consagrar regimes especiais aplicáveis a determinados institutos, a proposta de lei vertente prevê expressamente a possibilidade dos institutos públicos poderem: (i) desafectar estabelecimentos com vista à transmissão ou cessão da sua exploração, temporária, a terceiros, (ii) conceder a entidades privadas a prossecução por conta e risco próprio, mediante uma contrapartida ou uma renda, de algumas das suas atribuições, bem como dos poderes necessários para o efeito; (iii) delegar em entidades privadas, com ou sem remuneração, a prossecução de algumas das suas atribuições e dos poderes necessários para o efeito.

Do nosso ponto de vista, em razão da matéria, importará, no âmbito da Comissão Parlamentar de Trabalho e dos Assuntos Sociais, fazer uma análise às normas constantes da proposta de lei n.º 90/IX com incidência ao nível das relações laborais e vínculos contratuais entre os institutos públicos e o respectivo pessoal.
De acordo com a exposição de motivos que acompanha a proposta de lei vertente "Um dos aspectos mais flagrantes da situação a que se assiste actualmente é a que resultou da criação desordenada de institutos públicos, não só em quantidade, mas também com ausência de critérios que justifique formas diferenciadas de organização", adiantando que "estas iniciativas multiplicaram-se, resultando numa diversidade de soluções avulsas, muitas vezes instáveis e despesistas, atingindo proporções que não se compadecem com a ausência de critérios que enquadrem a sua criação".
Assim, na opinião dos seus autores a proposta de lei sub judice "(…) tem como objectivos essenciais disciplinar a criação de institutos públicos e estabelecer uma unidade sistémica na regulação do seu modo de funcionamento, evitando disparidades injustificadas e impondo regras de controlo tanto mais necessárias quanto o grau de autonomia de gestão e responsabilidade das instituições".

1.3 Dos antecedentes parlamentares
A discussão em torno da problemática dos institutos públicos e da necessidade da aprovação de um enquadramento jurídico de base que defina o modelo de criação, extinção, organização e funcionamento destes entes intermédios da administração indirecta do estado, não é nova no quadro parlamentar.
Na VIII Legislatura, em 2001, o Grupo Parlamentar do CDS-PP apresentou o projecto de resolução n.º 132/VIII [Vide DAR II Série A n.º 52, de 28/04/2001],

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sobre "Criação, integração, fusão e extinção de institutos públicos", que acabaria por não ser discutido.
Ainda, na VIII Legislatura, em 2001, o XIV Governo Constitucional apresentou a proposta de lei n.º 97/VIII [Vide DAR II Série A n.º 83, de 06/09/2001], que "Autoriza o Governo a legislar em matéria de institutos públicos integrantes da administração do Estado", que após ter sido discutida na generalidade [Vide DAR I Série n.º 10, de 11/10/2001], baixou sem votação [Vide DAR I Série n.º 11, de 12/10/2001] à Comissão dos Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, não chegando a ser votada. Esta proposta de lei visava, tal como a proposta de lei n.º 90/IX, embora através de soluções normativas distintas, estabelecer um quadro legal de base genérico para a criação, funcionamento, transformação e extinção dos institutos públicos.
Na actual Legislatura, em 2003, o Grupo Parlamentar do PS apresentou o projecto de lei n.º 348/IX [Vide DAR II Série A n.º 3, de 25/09/2003], que "Aprova a lei-quadro dos institutos públicos integrantes da Administração do Estado", cuja discussão ocorrerá conjuntamente com a proposta de lei n.º 90/IX do Governo.

1.4 Do quadro constitucional e legal
A Constituição da República Portuguesa consagra, no seu artigo 266.º, os princípios fundamentais que enformam a Administração Pública que nos termos do n.º 1, "(…) visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos".
O artigo 267.º da Lei Fundamental estabelece os princípios que disciplinam a estruturação da Administração Pública. O n.º 1 da citada disposição constitucional estipula expressamente que "A Administração Pública será estruturada de modo a evitar a burocratização, a aproximar os serviços das populações e a assegurar a participação dos interessados na sua gestão efectiva, designadamente por intermédio de associações públicas, organizações de moradores e outras formas de representação democrática". Por seu turno, o n.º 2 do mesmo comando constitucional em desenvolvimento do n.º 1, refere que "(…) a lei estabelecerá adequadas formas de descentralização e desconcentração administrativas, sem prejuízo da necessária eficácia e unidade de acção da Administração e dos poderes de direcção, superintendência e tutela dos órgãos competentes".
É pois, ao abrigo das disposições constitucionais atrás referidas que o Estado tem vindo a criar pessoas colectivas públicas, nomeadamente sob a forma de institutos públicos, e que se destinam a melhor garantir a prossecução dos interesses colectivos. No nosso ordenamento jurídico não existe, até ao momento, um quadro legal genérico que regule a criação, o funcionamento e a extinção dos institutos públicos, pessoas colectivas públicas que integram a administração indirecta do Estado, matéria objecto da proposta de lei n.º 90/IX.
Como refere o Prof. Marcelo Rebelo de Sousa [Vide Marcelo Rebelo de Sousa, Lições de Direito Administrativo, Volume I, 1999] "na Administração Pública indirectamente dependente do Estado-Administração integram-se as pessoas colectivas públicas que prosseguem atribuições, também elas desdobramento de atribuições do Estado-Administração, mas que ganham com uma realização mais livre ou distanciada da intervenção estadual. E, por isso, se encontram só submetidas a poder de superintendência e a poder de tutela do Estado-Administração". E, conclui no seguinte sentido, "assim sendo, o que distingue a Administração Pública indirecta dependente do Estado-Administração daquela que dele directamente depende não é o teor das atribuições prosseguidas, mas o grau de vinculação ou dependência do Estado-Administração na sua prossecução. Por isso, para determinar-se se certa pessoa colectiva pública se insere numa ou noutra, é essencial analisar o seu estatuto legal específico. E dizemos específico, porque não existe, no Direito Português actual, um estatuto legal genérico para qualquer das duas Administrações - a directa e a indirectamente dependente do Estado-Administração".
Ainda, a propósito dos institutos públicos, o Prof. Marcelo Rebelo de Sousa, refere que (…) a Administração indirectamente dependente do Estado-Administração é constituída por pessoas colectivas institucionais, a que a lei dá o nome de institutos públicos ou de entidades públicas empresariais, conforme tenham fins não lucrativos ou prossigam objectivos lucrativos".

1.5 Do enquadramento do problema
A discussão em torno do estabelecimento de um enquadramento jurídico de base que regule a criação, o funcionamento, a transformação e a extinção dos institutos públicos não constitui, como já aqui se referiu, novidade no quadro parlamentar.
Já na anterior legislatura o XIV Governo Constitucional havia manifestado tal intenção concretizada através da apresentação e discussão da proposta de lei n.º 97/VIII, que baixou à competente comissão parlamentar sem votação e que não chegaria a ser aprovada.
A ausência de um enquadramento legal de base para a criação dos institutos públicos contribuiu para que em Portugal fossem, ao longo dos tempos, adoptadas soluções avulsas quanto à própria natureza jurídica destas pessoas colectivas públicas, umas dotadas de elevado grau de autonomia, outras similares a verdadeiras direcções-gerais, com regras distintas ao nível do seu funcionamento e do próprio estatuto de pessoal.
Neste contexto, e considerando os institutos públicos como uma peça importante para a própria modernização da Administração Pública, o XIV Governo Constitucional assumiu o compromisso de estabelecer um enquadramento jurídico de base para os institutos públicos, visando nomeadamente assegurar que a criação destes entes públicos respeite quer o princípio da necessidade, quer o respeito da subsidariedade no que concerne à administração directa do Estado.
Para alcançar tal desiderato, foi criado em 2000 um grupo de trabalho, composto por representantes dos ministérios com maior número de institutos e presidido pelo Prof. Vital Moreira, que teve como objectivo central proceder a um levantamento rigoroso do universo dos institutos públicos existentes em 31 de Dezembro de 2000, a criação de uma base de dados com toda a informação relevante para a caracterização dos institutos públicos existentes e a apresentação de um anteprojecto que disciplinasse a criação, funcionamento e extinção dos instintos públicos.
Os resultados daquele levantamento e que constam do relatório apresentado pelo referido grupo de trabalho, não deixam margens para dúvidas quanto à necessidade e oportunidade de uma lei-quadro dos institutos públicos.

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Assim:

- Quanto ao seu número: em finais de 2000 existiam no nosso país 330 institutos públicos
- No que respeita aos institutos públicos por tipo: 131 (40%) eram serviços personalizados, 22 (7%) eram fundações e 177 (53%) eram estabelecimentos públicos.
- Quanto à sua data de criação: 22 foram criados antes de 1974, 33 foram criados entre 1974/1980, 19 entre 1981/1985, 99 entre 1986/1989, 77 entre 1991/1995 e 78 entre 1996/2000.
- Quanto ao regime de contrato de pessoal: do total dos 330 institutos públicos identificados, 259 (80%) tinham o regime da função pública, 41 (13%) regime misto e 24 (7%) o regime do contrato individual de trabalho.

Estes dados contribuíram, para confirmar a necessidade de uma lei-quadro dos institutos públicos que possa vir a disciplinar, através da previsão de regras claras e adequadas, a criação, o funcionamento e a extinção dos institutos públicos, conferindo-lhes maior unidade e eficácia no quadro de uma administração moderna ao serviços dos cidadãos, sem contudo, por em causa direitos fundamentais dos trabalhadores, nomeadamente o direito à segurança do emprego, que goza hoje de uma tutela constitucional reforçada (vd. artigos 59.º e 17.º da CRP).
Neste contexto, entende o relator que no quadro da reforma da Administração Pública que tem vindo a ser levada à prática ao longo dos últimos anos e que agora o XV Governo Constitucional pretende dar continuidade, importa assegurar a criação de um enquadramento legal de base que discipline a criação, o funcionamento e a extinção dos institutos públicos.
Tal enquadramento jurídico-legal deve procurar, para além de alcançar o seu objectivo principal que é dotar os institutos públicos de uma disciplina jurídica uniforme e coerente, contribuir para a estabilização e para a segurança das relações de trabalho no seio da Administração Pública, por um lado, e para impedir o desmantelamento de serviços públicos essenciais aos cidadãos, nomeadamente através da sua transferência para a esfera privada cujo desiderato é sempre o lucro, por outro, objectivos estes que parecem não estar assegurados na proposta de lei n.º 90/IX, em apreciação.
Com efeito, a proposta de lei vertente encerra um vasto conjunto de soluções normativas que, salvo melhor e mais qualificado entendimento, não asseguram minimamente estes objectivos e, em particular, o imperativo constitucional da segurança no emprego, antes pelo contrário, generaliza a possibilidade de ocorrência de desigualdades relativas, de maior precarização dos vínculos laborais na Administração Pública e, inclusive, o recurso ao despedimento dos trabalhadores, e daí merecerem a nossa total discordância.
Mais especificadamente se dirá que,

Ao estabelecer no artigo 34.º da proposta de lei vertente, como regra geral, que "os institutos públicos podem adoptar o regime do contrato individual de trabalho em relação à totalidade ou parte do respectivo pessoal, sem prejuízo de, quando tal se justificar adoptarem o regime jurídico da função pública", o XV Governo Constitucional manifesta expressa e intencionalmente uma preferência pelo recurso ao contrato individual de trabalho em detrimento do regime jurídico da função pública para a generalidade dos trabalhadores ao serviço dos institutos públicos, o que comportará, forçosamente, a coabitação generalizada e difícil de regimes laborais distintos, com diferentes condições de trabalho, com níveis de segurança no emprego diferentes, mecanismos de participação, consulta e negociação também diferentes, estatutos remuneratórios divergentes e com elevada probabilidade de conflitualidade laboral.
Veja-se, por exemplo, o que é referido por J. A. Oliveira Rocha [Vide In Revista de Administração e Políticas Públicas, Fórum Reforma da Administração Pública, Os Institutos Públicos e a Reforma da Administração Pública, por Prof. J. A. Oliveira Rocha]: "Mais recentemente a Frente Comum dos Sindicatos, usando dados da Secretaria de Estado do Orçamento contrapõe as remunerações dos funcionários públicos às dos trabalhadores dos Institutos Públicos, sublinhando que as dos primeiros cresceram 2,9% entre 1999 e 2000 contra uma subida de 9,7% nos serviços e fundos autónomos. No mesmo período, os abonos variáveis ou eventuais destes trabalhadores cresceram 1,3% na Administração do Estado, contra 22,1% nos Institutos Públicos".
A fortiori, as alterações propostas são tanto mais preocupantes, quando já é conhecida a intenção do Governo, materializada em propostas que se encontram em discussão com os parceiros sociais, relativas ao regime jurídico do contrato individual de trabalho na Administração Pública que acentuam o risco de precarização das relações laborais, ao permitir nomeadamente a aplicação do regime jurídico da cessação e suspensão do contrato de trabalho, vulgo "lay off", aos institutos públicos e a aplicação de normas constantes do Código do Trabalho, aprovado pela Lei n.º 99/2003, de 22 de Agosto, ainda em moldes mais prejudiciais para os trabalhadores.
A solução adoptada no quadro da proposta de lei vertente, que passa pela aposta ao recurso generalizado da figura do contrato individual de trabalho, já que radica à partida na possibilidade de criação de institutos com dois regimes de pessoal, colide também com aquilo que foram as conclusões do grupo de trabalho [Vide In Revista de Administração e Políticas Públicas, Fórum Reforma da Administração Pública, Os Institutos Públicos e a Reforma da Administração Pública, por Prof. J. A. Oliveira Rocha] já aqui referido e que a este propósito acentua a ideia de que o regime de contratos de trabalho nos institutos públicos deve ser o da função pública.
Por outro lado, a aplicação da regra da nulidade à relação de trabalho ou de emprego público estabelecida com violação dos limites impostos nos mapas de pessoal aprovados por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e da tutela, como estipula o artigo 34.º, n.º 5, da proposta de lei n.º 90/IX, surge ab absurdo prejudicando quem menos culpa tem pela violação das regras estabelecidas, ou seja, o trabalhador. Na prática, penaliza-se injusta e injustificadamente o dirigido por um erro cometido por quem dirige.
Finalmente, também a possibilidade que se abre com a proposta de lei sub judice quanto à transmissão ou cessão de estabelecimento integrante de instituto público (artigo 52.º), bem como de concessão (artigo 53.º) ou, ainda, de delegação (artigo 54.º) em entidades privadas da prossecução de algumas das atribuições dos institutos públicos, merece as maiores reservas, não só pelo que podem implicar em matéria dos direitos dos trabalhadores, nomeadamente no plano da segurança e estabilidade que devem estar presentes nas relações jurídico-laborais em geral, e nas relações de emprego público em particular, como também

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pelo que podem implicar em termos de desmantelamento dos serviços públicos com prejuízos para os cidadãos.
As normas constantes dos artigos referidos, que indiciam também neste domínio a abertura à privatização de serviços públicos, configuram uma verdadeira autorização cega e sem quaisquer limites, sem sequer ter sido feito o necessário e amplo debate nacional em torno das funções e ou atribuições que devem ser prosseguidas directa ou indirectamente pelo Estado-Administração e aquelas que, eventualmente, podem ser transferidas para a iniciativa privada.
À guisa de conclusão, entende o relator que a proposta de lei em análise para além de espelhar soluções normativas susceptíveis de colocar em crise direitos fundamentais dos trabalhadores, direitos esses que gozam nos termos da Constituição da República Portuguesa de uma tutela constitucional reforçada, não traduz, no plano da sua eficácia, qualquer melhoria na necessária e indispensável modernização da Administração Pública.

1.6 Da discussão pública
Terminado o período de consulta pública da proposta de lei n.º 90/IX, que decorreu entre o dia 23 de Setembro de 2003 e o dia 22 de Outubro de 2003, deram entrada na Comissão Parlamentar de Trabalho e dos Assuntos Sociais 61 pareceres (listagem anexa), dos quais dois das regiões autónomas, um de confederações sindicais, seis de federações sindicais, 11 de uniões sindicais e 41 de sindicatos.
No que concerne às organizações representativas dos trabalhadores que enviaram à Comissão Parlamentar de Trabalho e dos Assuntos Sociais os seus pareceres, as mesmas manifestam aberta e expressamente a sua oposição à proposta de lei n.º 90/IX, com particular ênfase no tocante às normas relativas à generalização do recurso ao contrato individual de trabalho no âmbito dos institutos públicos, à nulidade das relações de trabalho e emprego em resultado na violação dos limites impostos nos mapas de pessoal dos institutos públicos e à possibilidade de transmissão, cessão, concessão e delegação para entidades privadas da prossecução de atribuições e poderes reservados aos institutos públicos.
Veja-se a este propósito, por exemplo, o que é referido pelo Sindicato dos Quadros Técnicos do Estado no seu parecer. No que respeita ao artigo 34.º, n.º 1, da proposta de lei, refere aquele sindicato que "Consideramos pouco razoável criar institutos com, à partida, dois regimes de pessoal atentas as dificuldades que isso não deixará de acarretar à respectiva gestão. Que os problemas existam, transitoriamente, no seguimento de alterações estruturais, é o que tem vindo a acontecer. Que se criem situações de onde esses problemas vão emergir, com os riscos de tratamento discriminatório de trabalhadores não tem sentido". Relativamente ao n.º 5 do mesmo artigo, diz-se naquele parecer, "Esta nulidade da relação de trabalho ou de emprego público é totalmente inaceitável. Se há alguém responsável pela 'relação de trabalho ou de emprego público' são os dirigentes que a autorizam e os órgãos que deveriam ter sobre os mesmos o necessário controlo. Pretender que sejam os trabalhadores a pagar os erros de quem não dirige e de quem não controla, não tem qualquer sentido e é, manifestamente, imoral". Quanto ao disposto nos artigos 52.º, 53.º e 54.º aquele sindicato refere-se aos mesmos como um "salto no escuro" e que "(…) não só não contribui para o objectivo final de melhores serviços públicos para os Portugueses, como abre a porta a maiores encargos com esses mesmos serviços".
A este respeito, a Frente Comum de Sindicatos da Administração Pública refere no seu parecer o seguinte: "Quanto aos trabalhadores, adopta-se, como regras, a aplicação do regime do contrato individual de trabalho, o que (…) se traduz na aplicação de normas laborais feitas à medida das conveniências do Governo. De facto, a aplicação desse regime, profundamente discriminatório dos trabalhadores da Administração Pública, como consta do projecto já entregue às associações sindicais, visa, no essencial, a proliferação da contratação a termo, a proibição da sua conversão em vínculos por tempo indeterminado, a adopção de horários desregrados e de processos conducentes ao subemprego e ao desemprego, decorrentes da suspensão de contratos (lay off), da sua caducidade e do recurso a processos de despedimento colectivo".
Finalmente, importa referir que ainda decorre o período de consulta pública no que concerne ao projecto de lei n.º 348/IX(PS) que "Aprova a lei-quadro dos institutos públicos integrantes da Administração Pública".

II - Das conclusões

Atentos os considerandos que antecedem, conclui-se no seguinte sentido:

1. O Governo tomou a iniciativa de apresentar à Assembleia da República a proposta de lei n.º 90/IX, que "Aprova a lei-quadro dos institutos públicos".
2. A apresentação da referida proposta de lei foi efectuada nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da República Portuguesa e do artigo 131.º do Regimento da Assembleia da República, reunindo os requisitos formais previstos no artigo 138.º do referido Regimento.
3. Através da proposta de lei n.º 90/IX, visa o Governo aprovar uma lei-quadro dos institutos públicos, estabelecendo designadamente as normas sobre a criação, reestruturação, fusão e extinção dos institutos públicos, bem como os princípios e regras atinentes à sua organização, funcionamento e regime de pessoal.
4. A discussão em torno do estabelecimento de um enquadramento jurídico de base que regule a criação, o funcionamento, a transformação e a extinção dos institutos públicos não constitui novidade no quadro parlamentar. Já na anterior legislatura o CDS-PP e o XIV Governo Constitucional haviam manifestado tal intenção conforme decorre do já referido no ponto 1.3. do Relatório que antecede.
5. Em 2000, foi criado um grupo de trabalho, composto por representantes dos ministérios com maior número de institutos e presidido pelo Prof. Vital Moreira, que teve como objectivo central proceder a um levantamento rigoroso do universo dos institutos públicos existentes em 31 de Dezembro de 2000, a criação de uma base de dados com toda a informação relevante para a caracterização dos institutos públicos existentes e apresentação de um anteprojecto que disciplinasse a criação, funcionamento e extinção dos instintos públicos.
6. Os resultados daquele levantamento e que constam do relatório apresentado pelo referido grupo de trabalho, não deixam margens para dúvidas quanto à necessidade e oportunidade de uma lei-quadro dos institutos públicos.

- Quanto ao seu número: em finais de 2000 existiam no nosso país 330 institutos públicos;
- No que respeita aos institutos públicos por tipo: 131 (40%) eram serviços personalizados, 22 (7%) eram fundações e 177 (53%) eram estabelecimentos públicos;

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- Quanto à sua data de criação: 22 foram criados antes de 1974, 33 foram criados entre 1974/1980, 19 entre 1981/1985, 99 entre 1986/1989, 77 entre 1991/1995 e 78 entre 1996/2000;
- Quanto ao regime de contrato de pessoal: do total dos 330 institutos públicos identificados, 259 (80%) tinham o regime da função pública, 41 (13%) regime misto e 24 (7%) o regime do contrato individual de trabalho.

7. No relatório apresentado pelo referido grupo de trabalho é acentuada a ideia de que o regime de contratos de trabalho nos institutos públicos deve ser o da função pública.
8. A proposta de lei n.º 90/IX foi objecto de consulta que decorreu entre o dia 23 de Setembro de 2003 e o dia 22 de Outubro de 2003, tendo dado entrada na Comissão Parlamentar de Trabalho e dos Assuntos Sociais 61 pareceres, dos quais dois das regiões autónomas, um de confederações sindicais, seis de federações sindicais, 11 de uniões sindicais e 41 de sindicatos, que na sua maioria se pronunciam contra as normas com incidência laboral estabelecidas na proposta de lei.
9. A proposta de lei n.º 90/IX, que "Aprova a lei-quadro dos institutos públicos", será discutida na reunião do Plenário da Assembleia da República do dia 30 de Outubro de 2003, em conjunto com as propostas de lei n.os 88/IX (Gov), que "Aprova o regime jurídico da responsabilidade civil extracontratual do Estado", 89/IX (Gov) que "Aprova o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, regional e local", 91/IX (Gov) que "Estabelece os princípios e normas a que deve obedecer a organização da administração directa do Estado" e os projectos de lei n.os 347/IX (PS) que "Estabelece o estatuto do pessoal dirigente da Administração Pública", 348/IX (PS) que "Aprova a lei-quadro dos institutos públicos integrantes da Administração Pública", 349/IX (PS) que "Estabelece os princípios e as normas a que deverá obedecer a organização dos serviços da administração directa do Estado".

III - Parecer

A Comissão Parlamentar do Trabalho e dos Assuntos Sociais é do seguinte parecer:

a) A proposta de lei n.º 90/IX, que "Aprova a lei-quadro dos institutos públicos", preenche, salvo melhor e mais qualificado entendimento, os requisitos constitucionais, legais e regimentais aplicáveis para poder ser discutida e votada pelo Plenário da Assembleia da República;
b) Os grupos parlamentares reservam as suas posições de voto para o Plenário da Assembleia da República;
c) Para os efeitos tidos por convenientes, o presente relatório e parecer é remetido ao Sr. Presidente da Assembleia da República.

Assembleia da República, 28 de Outubro de 2003. - O Deputado Relator, Artur Penedos - O Presidente da Comissão, Joaquim Pina Moura.

Nota: As conclusões e o parecer foram aprovadas por unanimidade, tendo-se registado a ausência do PCP, do BE e de Os Verdes.

Anexo

Pareceres à proposta de lei nº 90/IX

Assembleias:
- Assembleia Legislativa Regional da Madeira
- Assembleia Legislativa Regional dos Açores

Sindicatos:
- Sindicato dos Quadros Técnicos do Estado
- Sindicato Têxtil do Minho e Trás-os-Montes
- Sindicato dos Trabalhadores dos Sectores Têxteis, Vestuário, Calçado e Curtumes do Distrito do Porto
- Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Administração Local
- Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Administração Local - Direcção Regional de Braga
- Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Administração Local - Direcção Regional de Lisboa
- Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Administração Local - Direcção Regional de Setúbal
- Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Administração Local - Direcção Regional de Leiria
- Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Administração Local - Direcção Regional de Évora
- Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Administração Local - Direcção Regional de Portalegre
- Sindicato Nacional dos Trabalhadores e Técnicos da Agricultura, Florestas e Pecuária
- Sindicato Nacional dos Trabalhadores dos Correios e Telecomunicações
- Sindicato dos Trabalhadores de Transportes Rodoviários e Urbanos do Centro
- Sindicato dos Trabalhadores de Transportes Rodoviários e Urbanos do Norte
- Sindicato dos Transportes Rodoviários do Distrito de Faro
- Sindicato dos Trabalhadores de Telecomunicações e Comunicação Audiovisual
- Sindicato dos Trabalhadores Civis das Forças Armadas, Estabelecimentos Fabris e Empresas de Defesa
- Sindicato dos Trabalhadores da Indústria de Hotelaria, Turismo, Restaurantes e Similares do Norte
- Sindicato dos Trabalhadores da Indústria de Hotelaria, Turismo, Restaurantes e Similares do Centro
- Sindicato dos Trabalhadores da Indústria de Hotelaria, Turismo, Restaurantes e Similares do Sul
- Sindicato dos Trabalhadores na Hotelaria, Turismo, Alimentação, Serviços e Similares da RAM
- Sindicato dos Trabalhadores das Indústrias de Alimentação do Sul e Tabacos
- Sindicato dos Trabalhadores das Indústrias de Cerâmica, Cimentos e Similares do Sul e Regiões Autónomas
- SITAVA - Sindicato dos Trabalhadores da Aviação e Aeroportos
- STIAC - Sindicato dos Trabalhadores da Indústria Alimentar do Centro, Sul e Ilhas
- Sindicato das Indústrias Eléctricas do Sul e Ilhas
- Sindicato dos Trabalhadores das Indústrias Metalúrgicas e Metalomecânicas do Sul

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- Sindicato dos Trabalhadores das Indústrias Metalúrgicas e Metalomecânicas do Norte
- Sindicato dos Trabalhadores das Indústrias Metalúrgicas e Metalomecânicas dos Distritos de Aveiro, Viseu e Guarda
- Sindicato dos Trabalhadores das Indústrias Metalúrgicas e Metalomecânicas do Distrito de Braga
- Sindicato dos Trabalhadores das Indústrias de Celulose, Papel, Gráfica e Imprensa
- Sindicato dos Trabalhadores da Função Pública do Sul e Açores
- Sindicato dos Trabalhadores da Função Pública do Centro
- CESP - Sindicato dos Trabalhadores do Comércio Escritórios e Serviços de Portugal
- CESNORTE - Sindicato dos Trabalhadores do Comércio Escritórios e Serviços do Norte
- SINORQUIFA - Sindicato dos Trabalhadores da Química, Farmacêutica, Petróleo e Gás do Norte
- SINQUIFA - Sindicato dos Trabalhadores da Química, Farmacêutica, Petróleo e Gás do Centro, Sul e Ilhas
- Sindicato dos Professores da Região Centro
- Sindicato dos Enfermeiros Portugueses
- Sindicato das Ciências e Tecnologias da Saúde
- Sindicatos da Administração Pública - Frente Comum

Federações:
- FESAHT - Federação dos Sindicatos de Alimentação, Bebidas, Hotelaria e Turismo de Portugal
- FESTRU - Federação dos Sindicatos de Transportes Rodoviários e Urbanos/CGTP-IN
- FEQUIMETAL - Federação Intersindical da Metalurgia, Metalomecânica, Minas, Química, Farmacêutica, Petróleo e Gás
- FEPCES - Federação Portuguesa dos Sindicatos do Comércio, Escritórios e Serviços
- FNSFP - Federação Nacional dos Sindicatos da Função Pública
- Federação dos Sindicatos das Indústrias de Cerâmica, Cimento e Vidro de Portugal

Confederações:
- Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses

Uniões Sindicais:
- União dos Sindicatos da RAM
- União dos Sindicatos do Distrito de Évora
- União dos Sindicatos do Distrito de Beja
- União dos Sindicatos de Coimbra
- União dos Sindicatos de Castelo Branco
- União dos Sindicatos do Porto
- União dos Sindicatos de Lisboa
- União dos Sindicatos do Distrito de Viana do Castelo
- União dos Sindicatos do Algarve
- União dos Sindicatos de Aveiro
- União dos Sindicatos do Distrito de Braga

PROPOSTA DE LEI N.º 93/IX
(REGULA E HARMONIZA OS PRINCÍPIOS BÁSICOS DE CESSÃO DE CRÉDITOS DO ESTADO E SEGURANÇA SOCIAL PARA TITULARIZAÇÃO)

Relatório da discussão e votação na especialidade, texto final da Comissão de Economia e Finanças e respectivo anexo contendo propostas de alteração apresentadas pelo PSD/CDS-PP e PS

Relatório da discussão e votação na especialidade

A 30 de Outubro de 2003, pelas 13 horas, reuniu a Comissão de Economia e Finanças, tendo procedido à discussão, votação e aprovação na especialidade do texto final resultante da fusão da proposta de lei n.º 93/IX (Gov.) com as propostas de alteração apresentadas.
O resultado da votação foi o seguinte:

Artigo 1.º
Aprovado, com os votos a favor do PSD e CDS-PP, os votos contra do PCP e BE e a abstenção do PS;

Artigo 2.º

N.º 1:
O PS apresentou uma proposta de alteração, que foi rejeitada, com os votos contra do PSD, CDS-PP, PCP e BE e os votos a favor do PS.
Assim, foi aprovado o n.º 1 do texto-base da proposta de lei, com os votos a favor do PSD e CDS-PP e os votos contra do PS, PCP e BE;

N.º 2:
O PS apresentou uma proposta de alteração, que foi rejeitada, com os votos contra do PSD e CDS-PP e os votos a favor do PS, PCP e BE .
Assim, foi aprovado o n.º 2 do texto-base da proposta de lei, com os votos a favor do PSD e CDS-PP e os votos contra do PS, PCP e BE;

N.º 3:
Aprovado, com os votos a favor do PSD e CDS-PP, os votos contra do PCP e BE e a abstenção do PS;

N.º 4:
PSD/CDS-PP e PS apresentaram duas propostas de alteração, de teor exactamente igual, cujo texto foi aprovado, com os votos a favor do PSD, CDS-PP e PS e abstenções do PCP e do BE;

N.º 5:
PSD/CDS-PP apresentaram uma proposta de alteração, que foi aprovada, com os votos a favor do PSD e CDS-PP, os votos contra do PCP e do BE e a abstenção do PS. A aprovação desta proposta prejudicou a votação da proposta sobre a mesma matéria, apresentada pelo PS como novo n.º 6 para este artigo.

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Aditamento:
O PS apresentou ainda uma proposta de aditamento de um n.º 7 para o artigo 2.º, estabelecendo um prazo de 60 dias para o Governo legislar sobre os critérios e regras de avaliação dos riscos dos créditos a ceder, fixação de preços de cessão inferiores ao valor nominal, bem como modelo de contrato a celebrar.
Colocada a votação, esta proposta de aditamento foi rejeitada, com os votos contra do PSD e CDS-PP e os votos a favor do PS, PCP e BE.

Artigo 3.º

N.º 1:
PSD/CDS-PP apresentaram uma proposta de alteração, que foi aprovada, com os votos a favor do PSD e CDS-PP, e a abstenção do PS, PCP e BE;

N.º 2:
Aprovado, com os votos a favor do PSD e CDS-PP e abstenções do PS, PCP e BE;

N.º 3:
Aprovado, com os votos a favor do PSD e CDS-PP e abstenções do PS, PCP e BE;

N.º 4 (Aditamento):
PSD/CDS-PP apresentaram uma proposta de aditamento de um n.º 4 ao artigo 3.º, cujo texto foi aprovado, com os votos a favor do PSD e CDS-PP e abstenções do PS, PCP e BE.
Também o PS apresentou uma proposta de aditamento como n.º 4 a este artigo, cujo conteúdo foi rejeitado, com os votos contra do PSD e CDS-PP, os votos a favor do PS e abstenções do PCP e BE.

Artigo 4.º:
O PS apresentou uma proposta de substituição ao artigo, com os n.os 1 e 2 do mesmo.
O n.º 1 foi rejeitado, com os votos contra do PSD e CDS-PP, os votos a favor do PS e abstenções do PCP e BE.
O n.º 2 foi rejeitado, com os votos contra do PSD e CDS-PP e os votos a favor do PS, PCP e BE;
Assim, foi aprovado o artigo 4.º constante do texto-base da proposta de lei, com os votos a favor do PSD e CDS-PP e os votos contra do PS, PCP e BE.

Artigo 5.º:
Aprovado, com os votos a favor do PSD e CDS-PP, os votos contra do PCP e do BE e a abstenção do PS.

Assembleia da República, 30 de Outubro de 2003. - O Presidente da Comissão, João Cravinho.

Texto final

Artigo 1.º
Âmbito

A presente lei regula a cessão de créditos do Estado e da Segurança Social para efeitos de titularização.

Artigo 2.º
Objecto e transmissibilidade de créditos pelo Estado e pela Segurança Social

1 - O Estado e a Segurança Social podem ceder créditos para efeitos de titularização, incluindo os emergentes de relações jurídico-tributárias, provenientes, designadamente, de impostos directos e indirectos e das contribuições e quotizações para a Segurança Social, ainda que esses créditos se encontrem vencidos, sujeitos a condição ou sejam litigiosos, podendo, neste caso, o cedente não garantir a sua existência e exigibilidade.
2 - Os créditos transmitidos para efeitos de titularização são cedidos de forma efectiva, completa e irrevogável, em bloco e a título oneroso, podendo o preço inicial da cessão ser inferior ao seu valor nominal, desde que se assegure que o produto proveniente da cobrança dos créditos cedidos reverte para o cedente após o pagamento integral das quantias devidas aos titulares das obrigações titularizadas ou das unidades de titularização de créditos, deduzidas as despesas e custos dessa operação.
3 - O produto das cessões de créditos para efeitos de titularização é repartido entre as entidades titulares dos créditos ou beneficiários da correspondente receita proporcionalmente ao respectivo valor nominal, salvo estipulação contratual em sentido diverso.
4 - A entidade cessionária não pode reduzir ou remir os créditos tributários cedidos pelo Estado e pela Segurança Social.
5 - A gestão e cobrança dos créditos tributários objecto de cessão pelo Estado e pela Segurança Social para efeitos de titularização é assegurada, mediante retribuição, pelo cedente ou pela Direcção Geral dos Impostos.

Artigo 3.º
Tutela dos direitos e garantias dos contribuintes e outros devedores

1 - Os créditos transmitidos pelo Estado e pela Segurança Social para efeitos de titularização mantêm a sua natureza e o processo de cobrança, conservando as garantias, privilégios e outros acessórios, designadamente os respectivos juros compensatórios e moratórios, sem necessidade de qualquer formalidade ou registo.
2 - A cessão de créditos para titularização efectuada pelo Estado e pela Segurança Social respeita as situações jurídicas de que emergem os créditos objecto de cessão e todos os direitos e garantias dos devedores àqueles oponíveis, mantendo os devedores todas as relações exclusivamente com o cedente, inclusive aquelas em que se contesta a legalidade da dívida exequenda.
3 - Os procedimentos e processos que tenham por objecto os créditos cedidos para efeitos de titularização prosseguem os seus termos de acordo com a lei, como se não tivesse ocorrido qualquer cessão, designadamente os de reclamação, de impugnação, de execução, de oposição e de contra-ordenação.

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4 - A cessão de créditos do Estado e da Segurança Social para titularização e a prestação dos serviços de gestão e cobrança dos créditos são realizadas de forma a garantir a confidencialidade dos dados pessoais relativos aos contribuintes nos termos da lei e a impedir a comunicação de qualquer outro elemento que possa conduzir à sua identificação pela entidade cessionária.

Artigo 4.º
Procedimentos de contratação de operações de titularização de créditos

A contratação que se mostre necessária e adequada à realização de operações de titularização de créditos do Estado e da Segurança Social, independentemente do seu valor, pode ser realizada por negociação, com ou sem prévia publicação de anúncio, ou por ajuste directo.

Artigo 5.º
Entrada em vigor

A presente lei entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação.

Anexo

Proposta de alteração apresentada pelo PSD e CDS-PP

Nos termos do artigo 142.º do Regimento da Assembleia da República, os Grupos Parlamentares do PPD/PSD e do CDS-PP apresentam a seguinte proposta de alteração à proposta de lei n.º 93/IX.
Os artigos 2.º e 3.º da proposta de lei n.º 93/IX, passam a ter a seguinte redacção:

"Artigo 2.º
(…)

1 - (…)
2 - (…)
3 - (…)
4 - A entidade cessionária não pode reduzir ou remir os créditos tributários cedidos pelo Estado e pela Segurança Social.
5 - A gestão e cobrança dos créditos tributários objecto de cessão pelo Estado e pela Segurança Social para efeitos de titularização é assegurada, mediante retribuição, pelo cedente ou pela Direcção-Geral dos Impostos.

Artigo 3.º
(…)

1 - Os créditos transmitidos pelo Estado e pela Segurança Social para efeitos de titularização mantêm a sua natureza e o processo de cobrança, conservando as garantias, privilégios e outros acessórios, designadamente os respectivos juros compensatórios e moratórios, sem necessidade de qualquer formalidade ou registo.
2 - (…)
3 - (…)
4 - A cessão de créditos do Estado e da Segurança Social para titularização e a prestação dos serviços de gestão e cobrança dos créditos são realizadas de forma a garantir a confidencialidade dos dados pessoais relativos aos contribuintes nos termos da lei e a impedir a comunicação de qualquer outro elemento que possa conduzir à sua identificação pela entidade cessionária".

Assembleia da República, 27 de Outubro de 2003. - Os Deputados: Hugo Velosa (PSD) - Herculano Gonçalves (CDS-PP).

Propostas de alteração apresentadas pelo PS

Nos termos do artigo 142.º do Regimento da Assembleia da República, o Grupo Parlamentar do Partido Socialista apresenta as seguintes propostas de alteração à proposta de lei n.º 93/IX em apreciação na especialidade na Comissão de Economia e Finanças.
1. O artigo 2.º da proposta de lei passa a ter a seguinte redacção:

"Artigo 2.º

1 - O Estado e a Segurança Social podem ceder créditos para efeitos da titularização, incluindo os emergentes de relações jurídico-tributárias, provenientes designadamente de impostos directos e indirectos e das contribuições e quotizações para a Segurança Social, desde que esses créditos não se encontrem sujeitos a condição ou em litígio.
2 - Não é admitida a cessão para titularização de créditos futuros.
3 - (Actual n.º 2)
4 - (Actual n.º 3)
5 - A entidade cessionária não pode reduzir ou remir os créditos tributários cedidos pelo Estado ou pela Segurança Social.
6 - A gestão e cobrança dos créditos objecto de cessão pelo Estado e pela Segurança Social para efeitos de titularização é assegurada, mediante retribuição, pelo respectivo cedente.
7 - O Governo deve estabelecer, por decreto-lei, no prazo de 60 dias, os critérios e regras de avaliação dos riscos dos créditos a ceder, de fixação de preços de cessão inferiores ao valor nominal bem como o modelo de contrato a celebrar".

2. O artigo 3.º da proposta de lei n.º 93/IX passa a ter a seguinte redacção:

"Artigo 3.º

1 - (…)
2 - (…)
3 - (…)
4 - A cessão de créditos do Estado e da Segurança Social para titularização é comunicada ao devedor não sendo possível a sua identificação ou conhecimento de quaisquer dados pessoais pela entidade cessionária sem a sua concordância expressa".

3. O artigo 4.º da proposta de lei n.º 93/IX passa a ter a seguinte redacção:

"Artigo 4.º
(…)

1 - A contratação que se mostre necessária e adequada à realização de operações de titularização de créditos

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do Estado e da Segurança Social é realizada por concurso público, podendo realizar-se por negociação com prévia publicação de anúncio, com base em despacho fundamentado dos Ministros das Finanças ou da Segurança Social.
2 - O Orçamento do Estado deve fixar o limite máximo anual de créditos fiscais e da Segurança Social a ceder para titularização".

Assembleia da República, 29 de Outubro de 2003. - Os Deputados do PS: Eduardo Cabrita - Maximiano Martins - Joel Hasse Ferreira - Guilherme d'Oliveira Martins - José Apolinário.

PROPOSTA DE LEI N.º 97/IX
(GRANDES OPÇÕES DO PLANO PARA 2004)

PROPOSTA DE LEI N.º 98/IX
(ORÇAMENTO DO ESTADO PARA 2004)

Parecer da Comissão de Planeamento e Finanças da Assembleia Legislativa Regional da Madeira

Em 30 de Outubro de 2003, pelas 11.00 horas, reuniu a 2.ª Comissão Especializada Permanente, de Planeamento e Finanças, a fim de emitir parecer sobre as propostas de lei n.os 97/IX e 98/IX - Grandes Opções do Plano e Orçamento do Estado para 2004.
A conjuntura económica que se verifica em Portugal, a situação de desequilíbrio em que se encontram as finanças públicas - não obstante o grande esforço que tem vindo a ser desenvolvido pelo actual Governo da República no sentido do reequilíbrio das contas nacionais - bem como os limites do Pacto de Estabilidade e Crescimento, determinam uma política orçamental e, consequentemente, uma política económica, que de forma alguma pode ser escamoteada numa apreciação séria e realista das propostas sobre as Grandes Opções do Plano e Orçamento do Estado para 2004.
Efectivamente, nesta matéria, só uma postura responsável, previdente e, simultaneamente, de estímulo ao investimento e ao aumento da produtividade pode permitir alcançar os objectivos propostos no sentido do relançamento competitivo e alicerçado do tecido económico português.
A não ser assim, incorreríamos inevitavelmente na manutenção da situação herdada do anterior Governo, se não mesmo agravando-a sem retorno, com as óbvias consequências para todos os portugueses.
Nesse sentido, as propostas agora apreciadas revelam uma opção orçamental no sentido da consolidação das contas nacionais, mantendo um percurso de contenção da despesa corrente, e garantindo os limites do défice dentro do previsto no Pacto de Estabilidade. Procura-se, simultaneamente, estimular os investidores e agentes económicos para o incremento da sua actividade e aumento produtivo, sendo um claro sinal disso a descida da taxa de IRC para 25 por cento.
Não estamos, naturalmente, perante propostas óptimas, reconhecendo-se que tal não será, na actual conjuntura, viável.
Estaremos perante as propostas possíveis, realistas e ponderadas, no sentido da recuperação das finanças públicas da optimização, porque racional, dos recursos disponibilizados. Estaremos certamente perante propostas acertadas, como se tem vindo a demonstrar em resultado da política orçamental e económica implementada pelo actual Governo da República, mesmo que para tal sejam exigidos a todos os portugueses alguns sacrifícios que, certamente, a médio prazo, se converterão em benefícios para todos.
Lamentamos, contudo, o tratamento gravoso dado às regiões autónomas em matéria do endividamento líquido, tanto mais que a dívida destas se encontra dentro dos limites fixados pelos critérios de convergência da União Europeia, não excedendo 60 por cento do produto interno bruto. Por esse motivo, e sem prejuízo da solidariedade nacional que a Região Autónoma da Madeira sempre manifestou para com o Governo da República e atenta a necessidade de consolidação das contas públicas, as regiões autónomas deveriam ser autorizadas a aumentar o seu endividamento na mesma proporção permitida ao Estado.
Também nas verbas previstas no PIDDAC, a Região Autónoma da Madeira foi significativamente menos contemplada que os Açores, discrepância esta que não se pode deixar de assinalar por a considerarmos negativamente, mesmo apesar das diferentes realidades dos arquipélagos a diversos níveis. Assim, essa discrepância deverá ser atenuada pelo Governo da República de forma a dar um tratamento igual às duas regiões autónomas.
O mesmo se verifica ao nível do financiamento das autarquias que, em termos de transferências, ficam prejudicadas relativamente aos demais municípios do continente, devendo-se aqui reconhecer que é a Lei de Finanças Locais que preceitua no seu articulado as premissas que permitem a adopção dos critérios que se aplicaram, pelo que, provavelmente, dever-se-á equacionar a hipótese de revisão da actual legislação por forma a restabelecer os equilíbrios mais equitativos. Deste modo, o Governo da República deverá tomar medidas no sentido de minimizar os efeitos negativos desta lei para os municípios da Região Autónoma da Madeira.
Quanto ao mais, foram cumpridas as disposições financeiras previstas da Lei de Finanças das Regiões Autónomas, assim como foram introduzidas na proposta de lei as sugestões apresentadas pela região.
Globalmente, não obstante o acima referido, e que consideramos matérias a rever para os próximos orçamentos, consideramos as propostas globalmente positivas, adequadas ao actual momento económico e social que o País atravessa e consentâneas com os objectivos propostos no Programa do actual Governo da República, adoptando-se uma política coerente com o anunciado.

Este parecer foi aprovado por maioria, com os votos a favor do PSD e os votos contra do PS e UDP.

Funchal, 30 de Outubro de 2003. - O Deputado Relator, Mário Carlos Silva.

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PROPOSTA DE LEI N.º 98/IX
(ORÇAMENTO DO ESTADO PARA 2004)

Parecer do Governo Regional dos Açores

Estando a execução do Orçamento do Estado para 2004 fortemente condicionada pela evolução da economia internacional e europeia que, embora muito timidamente, começa a dar indícios de alguma recuperação, e, tendo a sua elaboração sido feita com o objectivo central de corrigir os desequilíbrios existentes na economia nacional, as repercussões negativas daí advenientes não poderão deixar de se fazer sentir, também negativamente, no Orçamento da Região Autónoma dos Açores.
As características da economia açoriana tornam inviável a concepção de um modelo de desenvolvimento e crescimento económico auto-sustentado, baseado apenas em recursos gerados internamente. Haverá sempre, pelo menos num horizonte temporal de médio/longo prazo, que recorrer a recursos externos, para além dos gerados pelo próprio crescimento do PIB regional, quer sejam os provenientes de transferências do Orçamento do Estado, quer sejam os provenientes da União Europeia (fundos comunitários), quer sejam os provenientes de empréstimos.
No que se refere às transferências do Orçamento do Estado, a proposta de lei em apreço prevê uma taxa de crescimento da despesa pública corrente de 3,38%, facto que se releva como positivo uma vez que indicia o cumprimento do disposto na Lei de Finanças das Regiões Autónomas.
Quanto às transferências da União Europeia, elas têm o seu quadro de utilização perfeitamente definido até 2006, importando apenas assegurar o indispensável auto-financiamento regional para que todos os fundos comunitários sejam integralmente utilizados.
Na impossibilidade de recurso ao endividamento, a comparticipação regional para co-financiamento do investimento financiado com fundos comunitários terá de ser feita, exclusivamente, com receitas próprias da região e com verbas provenientes de transferências do Orçamento do Estado, o que, desde logo, impõe um enorme esforço de contenção de despesa, nomeadamente de funcionamento.
Esta impossibilidade de a região recorrer a novos empréstimos para financiar o seu Plano de Investimentos é, pois, um factor agravante das condicionantes e restrições com que o Orçamento da Região Autónoma dos Açores está a ser elaborado e irá ser executado, constituindo, só por si, uma forte contribuição dos Açores para a resolução e superação da crise financeira com que o nosso país se debate.
Seria desejável aliviar um pouco esta restrição por forma a assegurar um maior volume de investimento, que possibilitasse uma maior convergência com as médias de desenvolvimento nacional e da União Europeia, pelo que se propõe que a cada região autónoma seja autorizada um aumento de endividamento líquido de, pelo menos, 20 M.€..
Igualmente se propõe que a verba prevista no artigo 8.º da proposta de lei do Orçamento do Estado para apoio à reconstrução de habitações afectadas pelo sismo de 1998, seja aumentada para 25,2 M.€., que é a verba que foi oportunamente solicitada quer pelo Secretário Regional da Presidência para as Finanças e Planeamento quer pelo Secretário Regional da Habitação e Equipamentos e que corresponde a 60% do investimento que o Governo regional se propõe realizar no próximo ano.
Não tendo o grupo de trabalho constituído, no âmbito do Ministério das Finanças, com técnicos daquele Ministério e das duas regiões autónomas, chegado, ainda, a uma conclusão final sobre a quantificação das receitas fiscais, que, por lei, cabem a cada uma das regiões, e tendo a Região Autónoma da Madeira optado já pelo regime suspensivo de tributação no que se refere ao imposto sobre o álcool e bebidas alcoólicas (IABA), não faz qualquer sentido que a Região Autónoma dos Açores fique a ser a única parte do território nacional não abrangida por aquele regime. Assim, o Governo regional propõe a sua extensão também aos Açores, pelo que apresenta a proposta de alteração ao artigo 36.º da proposta de lei do Orçamento do Estado em anexo.
Da mesma forma, porque o Governo Regional dos Açores não tem ainda um conhecimento rigoroso e exaustivo das suas receitas fiscais e de todos os aspectos relevantes envolventes, nomeadamente o universo dos respectivos contribuintes, entende o Governo regional que, independentemente de uma posição formal definitiva sobre esta matéria, deverá a Região Autónoma dos Açores ficar integrada no âmbito do disposto no artigo 47.º da proposta de lei do Orçamento do Estado para 2004, pelo que também faz a proposta de alteração em anexo.
São estas, pois, as considerações gerais e as quatro propostas de alteração, cuja formulação se junta em anexo, que o Governo Regional dos Açores tem a apresentar sobre a proposta de lei do Orçamento do Estado para 2004, na parte que diz respeito à Região Autónoma dos Açores.

Ponta Delgada, 27 de Outubro de 2003. - O Chefe de Gabinete, Luís Jorge de Araújo Soares.

Anexo

Propostas de alteração à proposta de lei do Orçamento do Estado para 2004

(Proposta de alteração das alíneas c) e d) do artigo 66.º - Circulação - do Código dos Impostos Especiais de Consumo, constantes do artigo 36.º da proposta de lei)

"Artigo 36.º
Alterações ao Código dos Impostos Especiais de Consumo

(…)

Artigo 66.º
Circulação

1 - (…)

a) (…)
b) (…)
c) A circulação de produtos entre as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira e o Continente, e vice-versa, e entre as regiões autónomas, efectua-se obrigatoriamente em regime suspensivo, podendo, nestes casos, circular com destino a operadores registados

2 - (…)
3 - (…)
4 - (…)
5 - (…)"

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0451 | II Série A - Número 011 | 31 de Outubro de 2003

Proposta de alteração ao artigo 8.º da proposta de lei

"Artigo 8.º
Apoio à reconstrução de habitações afectadas pelo sismo de 1998

Na execução do Orçamento do Estado para 2004 fica o Governo autorizado a transferir para o Governo Regional dos Açores verbas até ao montante de 25 200 000 euros do Programa de Realojamento inscrito no INH - Instituto Nacional de Habitação, no Capítulo 50 do Ministério das Obras Públicas, Transportes e Habitação, a título de comparticipação no Processo de Reconstrução do Parque Habitacional das Ilhas do Faial e do Pico, na Região Autónoma dos Açores."

Proposta de alteração ao artigo 67.º da proposta de lei

"Artigo 67.º
Necessidades de financiamento das regiões autónomas

As Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira não poderão contrair empréstimos que impliquem um aumento do seu endividamento líquido em montante superior a € 20 000 000 para a Região Autónoma da Madeira e € 20 000 000 para a Região Autónoma dos Açores, incluindo todas as formas de dívida."

Proposta de alteração ao artigo 47.º constante da proposta de lei

"Artigo 47.º
Regionalização do sistema fiscal das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira

Fica o Governo autorizado a tomar todas as medidas necessárias para, no contexto da Lei de Finanças das Regiões Autónomas e de acordo com o disposto nos Estatutos Político-Administrativos das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, proceder ao aprofundamento dos seus aspectos fiscais mais relevantes, no que diz nomeadamente respeito ao exercício por estas regiões autónomas dos poderes referentes à totalidade dos impostos que constituam suas receitas e sejam devidos pelos sujeitos passivos previstos nos artigo 12.º e seguintes da referida Lei de Finanças das Regiões Autónomas."

PROPOSTA DE RESOLUÇÃO N.º 43/IX
(APROVA, PARA RATIFICAÇÃO, A DECISÃO DO CONSELHO DE 25 DE JUNHO DE 2002 E DE 23 DE SETEMBRO DE 2002, QUE ALTERA O ACTO RELATIVO À ELEIÇÃO DOS REPRESENTANTES AO PARLAMENTO EUROPEU POR SUFRÁGIO UNIVERSAL DIRECTO, ANEXO À DECISÃO 76/787/CECA, CEE, EURATOM, DO CONSELHO, DE 20 DE SETEMBRO DE 1976)

Relatório, conclusão e parecer da Comissão de Assuntos Europeus e Política Externa

A - Relatório

1. Nota prévia
O Governo apresentará à Assembleia da República, para ratificação, a proposta de resolução n.º 43/IX, que "Aprova, para ratificação, a Decisão do Conselho de 25 de Junho de 2002 e de 23 de Setembro de 2002, que altera o acto relativo à eleição dos representantes ao Parlamento Europeu por sufrágio universal directo, anexo à Decisão 76/787/CECA, CEE, EURATOM, do Conselho, de 20 de Setembro de 1976".
O conteúdo da proposta de resolução n.º 43/IX consubstancia o disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da República Portuguesa e do n.º 1 do artigo 210.º do regimento da Assembleia da República, preenchendo igualmente os requisitos formais aplicáveis.
A proposta de resolução n.º 43/IX foi aprovada na reunião do Conselho de Ministros de 7 de Agosto de 2003 e deu entrada na Mesa da Assembleia da República em 20 de Agosto de 2003, tendo nessa data, por despacho de S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República, baixado à Comissão de Assuntos Europeus e Política Externa.

2. Eleição ao Parlamento Europeu
Com a recente conclusão das negociações de adesão, a União Europeia honrou o seu compromisso de permitir aos 10 Estados aderentes poderem participar, na qualidade de Estados-membros, nas eleições de 2004 para o Parlamento Europeu. A adesão destes países está prevista para 1 de Maio de 2004. As eleições para o Parlamento Europeu realizar-se-ão em Junho de 2004.
Com a adesão destes Estados, novos cidadãos comunitários passam a gozar do direito de voto e de elegibilidade nessas eleições. Nestas circunstâncias, tornou-se necessário adaptar o Acto relativo à eleição de representantes ao Parlamento Europeu a fim de permitir a eleição por sufrágio universal directo segundo princípios comuns a todos os Estados-membros.

3. O Acto relativo à eleição dos representantes ao Parlamento Europeu por sufrágio universal directo

No Conselho de 25 de Junho e de 23 de Setembro de 2002, o Acto acima mencionado sofreu algumas alterações. As alterações mais significativas são as seguintes:

- Artigo 1.º
1. Em cada Estado-membro, os Deputados do Parlamento Europeu são eleitos por escrutínio, de listas ou de voto único transferível, de tipo proporcional.
2. Os Estados-membros podem autorizar o escrutínio de lista preferencial, segundo as regras que adoptarem.
3. A eleição processa-se por sufrágio universal directo, livre e secreto.

- Artigo 2.º
Cada Estado-membro pode, em função das suas especificidades nacionais, construir círculos eleitorais para as eleições para o Parlamento Europeu, ou definir outras formas de subdivisão do seu espaço eleitoral, sem prejuízo global do carácter proporcional do sistema de escrutínio.

- Artigo 2.º-A (Artigo 3.º, na nova numeração)
Os Estados-membros podem prever um limite mínimo para atribuição de mandatos. Este limite não deve ser, a nível nacional, superior a 5% dos votos expressos.

- Artigo 2.º-B (Artigo 4.º, na nova numeração)
Cada Estado-membro pode fixar um limite máximo para as despesas de campanha eleitoral dos candidatos.

- Artigo 4.º, n.º 2 (Artigo 6.º, na nova numeração)
Os Deputados do Parlamento Europeu beneficiam dos privilégios e imunidades que lhes são aplicáveis por força do

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Protocolo, de 8 de Abril de 1965, relativo aos Privilégios e Imunidades das Comunidades Europeias.

- Artigo 6.º, n.º 1 (Artigo 7.º, na nova numeração)
A qualidade de Deputado do Europeu é incompatível com a titularidade dos seguintes novos cargos:

- Membro do Tribunal de Primeira Instância
- Membro da Comissão Executiva do Banco Central Europeu
- Provedor de Justiça das Comunidades Europeias
- Membro do Comité Consultivo da Comunidade Europeia do Carvão e do Aço
- Funcionário ou agente, em efectividade de funções, das instituições das Comunidades Europeias, dos órgãos ou organismos que lhes estejam ligados ou do Banco Central Europeu.

- Artigo 6.º, n.º 2 (Artigo 7.º, na nova numeração)
A partir das eleições de 2004 para o Parlamento Europeu, o mandato de Deputado do Parlamento Europeu é incompatível com o membro de um Parlamento nacional.

- Artigo 7.º (Artigo 8.º, na nova numeração)
Sob reserva do disposto no presente Acto, o processo eleitoral será regulado, em cada Estado-membro, pelas disposições nacionais.
Essas disposições nacionais, que podem ter em conta as particularidades de cada Estado-membro, não devem prejudicar globalmente o carácter proporcional do sistema de escrutínio.

- Artigo 12.º, n.º 1 (Artigo 13.º, na nova numeração)
Um lugar fica vago quando o mandato de um Deputado do Parlamento Europeu chega ao seu termo, por demissão ou morte deste ou pela perda do mandato.

- Artigo 12.º, n.º 3 (Artigo 13.º, na nova numeração)
Sempre que a legislação de um Estado-membro determine expressamente a perda do mandato de um Deputado do Parlamento Europeu, o seu mandato cessa por força das disposições dessa legislação. As autoridades nacionais competentes informam o Parlamento Europeu desse facto.

Os artigos 5.º e 14.º, e o Anexo I são revogados com estas novas alterações.

B. Conclusão

Dado que as eleições decorrerão no próximo mês de Junho, a Assembleia da República deve aprovar, para ratificação, a decisão do Conselho de 25 de Junho e de 23 de Setembro de 2002 relativamente ao Acto de eleição dos representantes ao Parlamento Europeu por sufrágio universal directo.

C. Parecer

Encontra-se a presente proposta de resolução em condições, regimentais e constitucionais, de ser apreciada pelo Plenário da Assembleia da República, reservando os grupos parlamentares as suas posições de voto para o debate.

Assembleia da República 21 de Outubro de 2003. - O Deputado Relator, João Moura - O Presidente da Comissão, Jaime Gama.

Nota: A conclusão e o parecer foram aprovados por unanimidade, com votos a favor do PSD, PS e CDS-PP, registando-se a ausência do PCP, do BE e de Os Verdes.

A Divisão de Redacção e Apoio Audiovisual.