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Sábado, 18 de Junho de 2005 II Série-A - Número 25

X LEGISLATURA 1.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2005-2006)

SUPLEMENTO

S U M Á R I O

Programa de Estabilidade e Crescimento 2005-2009:
- Relatório, conclusões e parecer da Comissão de Orçamento e Finanças.

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PROGRAMA DE ESTABILIDADE E CRESCIMENTO 2005-2009

Relatório, conclusões e parecer da Comissão de Orçamento e Finanças

I - Introdução e enquadramento legal

O Programa de Estabilidade e Crescimento 2005-2009 deu entrada na Assembleia a 3 Junho de 2005, tendo sido anunciado em Plenário no mesmo dia, remetido à Comissão de Orçamento e Finanças no dia 6 e agendada a sua discussão para o Plenário de 9 de Junho.
O referido programa foi aprovado em Conselho de Ministros a 2 de Junho de 2005 após ter sido objecto de uma audiência em Comissão de Orçamento e Finanças no dia 1, com a presença do Sr. Ministro das Finanças e dos Srs. Secretários de Estado Adjunto e do Orçamento, dos Assuntos Fiscais e da Administração Pública.
A apresentação tardia do programa, face ao calendário habitual de Dezembro, deveu-se à realização em Fevereiro de 2005 de eleições legislativas antecipadas, pelo que não existiram condições políticas para a sua apresentação no final de 2004.
Com efeito, os programas de estabilidade e crescimento, criados na sequência da introdução da moeda única, são apresentados pelos Estados-membros em Dezembro de cada ano e destinam-se essencialmente a transmitir informação económica relevante para apreciar a evolução plurianual previsível do deficit e da dívida.
Nos anos anteriores, os governos apenas informavam a Assembleia da República do conteúdo destes documentos, geralmente a posteriori da sua apresentação nos órgãos da União.
A revisão da lei de enquadramento orçamental, publicada em Agosto 2004, veio alterar esse procedimento e estabelece, no seu artigo 61.º, que o Governo submete à apreciação da Assembleia da República a revisão anual do Programa de Estabilidade e Crescimento, efectuada de acordo com a regulamentação comunitária.
A Assembleia deve proceder à sua apreciação no prazo de 10 dias úteis a contar da apresentação na Assembleia e o Governo deve enviar a revisão final do Programa, antes de o entregar definitivamente ao Conselho e à Comissão.
É, pois, a primeira vez que se dá forma ao novo procedimento, de acordo com a nova lei de enquadramento orçamental.
É igualmente relevante o facto de a actual revisão do Programa de Estabilidade e Crescimento ocorrer na sequência da apresentação do relatório para análise da situação orçamental elaborado pela comissão independente nomeada para o efeito pelo Despacho n.º 7696/2005, de 12 de Abril. Este relatório foi apresentado, no dia 31 de Maio, à Comissão de Orçamento e Finanças pelo Governador do Banco de Portugal.
Assume a maior importância a consolidação e a disponibilização de informação estatística completa, fiável e atempada, que tanto a Assembleia como o Tribunal de Contas têm vindo a reclamar.
Para o efeito, a Assembleia considera fundamental a rápida implementação do Plano Oficial de Contas Público (POCP) assim como um sistema de validação das contas por uma entidade, comissão, ou até "comissão virtual" independente.
É nesse contexto, de melhoria sensível da qualidade da informação, que a Comissão de Orçamento e Finanças tem vindo a perspectivar a necessidade de um reforço da sua capacidade técnica de acompanhamento e análise da execução orçamental.

II - Descrição

O Programa de Estabilidade e Crescimento apresenta os seguintes capítulos:

1: Sumário e principais objectivos.
2. Enquadramento macroeconómico e orçamental.
3. Uma estratégia de consolidação orçamental para a legislatura.
4. Prospecções macroeconómicas e objectivos orçamentais.

Em anexo, são apresentados os quadros estatísticos que traduzem os indicadores económico-financeiro estimados para os anos 2005-2009 por referência ao ano 2004.

III - Análise e perspectiva crítica

1 - Enquadramento macroeconómico e orçamental
No relatório, o Governo destaca o crescimento de 1 % da economia portuguesa em 2004, após a queda de 1,1% em 2003. No entanto, o perfil de recuperação não foi uniforme ao longo do ano, tendo-se verificado uma significativa aceleração no primeiro semestre, seguida de uma desaceleração na segunda metade do ano.

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Apesar da recuperação, a actividade económica continuou a apresentar uma taxa de crescimento claramente inferior à do conjunto da zona euro, pelo terceiro ano consecutivo.
Contudo, o crescimento de 2004 teve como base um contributo positivo da procura interna, 2,3%, uma vez que o contributo das exportações líquidas foi negativo, menos 1,3%, invertendo-se deste modo a situação dos dois anos anteriores. Mas as exportações de bens e serviços mantiveram em 2004 um crescimento real próximo do observado em 2003, cerca de 5%, pelo que foi o crescimento das importações de bens e serviços de 7,0% em 2004, após variações praticamente nulas nos dois anos anteriores, que contribui para esta inversão da tendência.
No mercado de trabalho, assistiu-se em 2004 a uma virtual estagnação do emprego e a uma subida da taxa de desemprego de 6,3 para 6,7%, da população activa. Esta tendência de crescimento da taxa de desemprego prosseguiu no primeiro trimestre de 2005, período em que atingiu 7,5%. A taxa de variação da remuneração nominal média por trabalhador manteve-se estabilizada em 2004, a produtividade aparente do trabalho aumentou cerca de 1% e o custo unitário de trabalho para economia portuguesa cresceu cerca de 1,6%, e apesar de ter diminuído em 1 ponto percentual em relação ao ano anterior foi superior à variação do correspondente indicador para o conjunto da zona euro em 1 ponto percentual.
Em termos médios anuais, a inflação baixou de 3,3% em 2003 para 2,4% em 2004 e nos primeiros meses de 2005 continuou a descer situando-se, em termos homólogos, em 2,1% no mês de Abril. Com esta desaceleração da inflação homóloga o diferencial entre Portugal e o conjunto da área euro reduziu substancialmente sendo agora pouco significativo.
Em 2004, o défice das administrações públicas, numa óptica de contabilidade nacional, situou-se em 2,9% do PIB, percentagem idêntica à verificada em 2003. Excluindo as receitas extraordinárias os défices públicos atingiram 5,4 e 5,2% do PIB, respectivamente, em 2003 e 2004. As receitas extraordinárias em 2004 totalizaram 3052 milhões de euros e corresponderam a transferências de fundos de pensões de empresas de capitais públicos para a Caixa Geral de Aposentações (CGA) sendo 2504 milhões de euros da Caixa Geral de Depósitos, 236 milhões de euros da Navegação Aérea de Portugal, 174 milhões de euros da Aeroportos de Portugal e 138 milhões de euros da Imprensa Nacional Casa da Moeda. Com excepção da Caixa Geral de Depósitos, o montante transferido pelas outras três empresas não cobre as responsabilidades com futuros pagamentos de pensões aos respectivos funcionários porque os fundos de pensões dessas empresas se encontravam claramente sub-provisionados.
O rácio da dívida pública manteve, em 2004, a trajectória de crescimento que vem registando desde 2000, situando-se no final do ano em 61,9% do PIB, mais 1.8 p.p. do que no final de 2003.
Na sequência das eleições legislativas antecipadas de Fevereiro de 2005, perante dúvidas sobre o realismo das projecções orçamentais para 2005 que resultavam do Orçamento do Estado aprovado no final do ano anterior, o Governo nomeou uma comissão de avaliação técnica independente, presidida pelo Governador do Banco de Portugal - a Comissão Constâncio.
A comissão seleccionou e analisou informação referente a um conjunto de áreas onde recaíram as maiores dúvidas sobre a orçamentação tendo, por falta de tempo e de informação disponível, deixado de fora alguns sectores importantes como o das finanças regionais e locais. Entre as principais conclusões destacam-se:

- A previsão de receita fiscal para 2005 incluída no Orçamento era relativamente prudente, pelo que, apesar da significativa revisão em baixa das projecções de crescimento, não necessita de grande ajustamento;
- A previsão inscrita no Orçamento do Estado para 2005 para recebimento pelo Estado de dividendos de empresas públicas sobrestima em €740 milhões a estimativa actual dos serviços para estes dividendos;
- As necessidades de financiamento de vários organismos públicos tinham sido sub-orçamentadas, com destaque para o Serviço Nacional de Saúde (revistas em €1513 milhões), para a Segurança Social (revistas em €599 milhões no Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social e em €228 milhões na Caixa Geral de Aposentações) e para as Estradas de Portugal (revistas em €458 milhões);
- Algumas outras hipóteses orçamentais mostram-se também irrealistas e necessitam ser revistas, nomeadamente a hipótese de não execução de despesas públicas cativadas (revista em €614 milhões) e a insuficiência da verba inscrita para dotação provisional para despesas imprevistas e para a actualização de 2.25% atribuída aos funcionários públicos (revista em €180 milhões).

A estas revisões acresce a retirada de várias receitas extraordinárias não especificadas ou sobre as quais o Eurostat já tinha exprimido dúvidas relativamente ao respeito pelas normas contabilísticas, e que representavam 1.4% do PIB. Em termos globais, a Comissão Constâncio concluiu que, comparando com o valor inscrito no Relatório do Orçamento discutido e aprovado no último trimestre de 2004, o défice corrigido de 2005, sem medidas adicionais, para além das consideradas nesse Orçamento do Estado, ascenderia a 6.8% do PIB, o que representa uma revisão em alta de 4 p.p. do PIB.

2 - Uma estratégia de consolidação orçamental para a legislatura

Défices públicos muito elevados, quando excluídas as medidas temporárias, são a característica mais visível da crise orçamental portuguesa. Mesmo quando ajustado de efeitos cíclicos, o défice público português

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tem atingido níveis claramente excessivos, o que mostra que a crise orçamental não decorre somente do actual período de baixo crescimento da economia portuguesa, embora este seja, obviamente, um importante factor de agravamento.
Da análise das contas públicas no período 1990-2004 salienta-se, em primeiro lugar, que tem havido um crescimento da receita corrente. Entre 1995 e 2004, a receita fiscal aumentou a sua percentagem no PIB em 1.7 pontos percentuais (devido sobretudo aos impostos indirectos). Por sua vez, as contribuições sociais efectivas do regime geral da segurança social (a cargo de trabalhadores e empregadores) aumentaram 0.7 pontos percentuais no mesmo período (as quotizações para a segurança social a cargo dos funcionários públicos mantiveram-se estabilizadas em 1.1% do PIB). Por outro lado, devido à substancial diminuição das taxas de juro, o rácio no PIB das despesas com pagamento de juros da dívida pública baixou 3.5 pontos percentuais.
Estas evoluções favoráveis foram, no entanto, compensadas pelas tendências de forte crescimento das despesas com transferências para as famílias, das despesas com pessoal das administrações públicas e de consumo intermédio, que registaram agravamentos de 3.6, 2.0 e 0.7 pontos percentuais do PIB, respectivamente, quando se corrigem as quebras de série associadas à empresarialização de vários hospitais no final de 2002. A subida do peso no PIB dos vencimentos dos funcionários públicos atingiu 1.1 pontos percentuais, sendo os restantes 0.9 pontos percentuais de aumento das despesas com pessoal explicados pelo acréscimo das contribuições sociais a cargo do Estado.
Nos últimos anos, começou também a desenhar-se uma dinâmica de crescimento do nível da dívida pública em consequência dos elevados défices orçamentais ocorridos, do recurso a um conjunto de medidas temporárias de contenção geradoras da deterioração de resultados orçamentais em anos futuros, da assunção de dívidas, de injecções de capital em empresas públicas e do diferencial positivo entre a taxa de juro implícita da dívida pública e a taxa de crescimento do PIB nominal.
O nível da dívida pública subiu nos últimos anos do mínimo de 53% do PIB atingido no ano 2000, para cerca de 62% do PIB no final de 2004.
Se nada fosse feito para travar este crescimento, os mercados financeiros exigiriam um prémio de risco crescente para financiarem as necessidades orçamentais da República, que agravaria ainda mais a dinâmica da dívida e limitaria o próprio crescimento económico.
A estratégia de consolidação orçamental adoptada pelo Governo assenta primordialmente no controlo firme do crescimento da despesa corrente primária, identificada como a principal fonte dos problemas orçamentais portugueses.
O desafio consistirá na compatibilização do objectivo de controlo apertado desta despesa com o objectivo de melhoria significativa da qualidade dos serviços públicos, em áreas como a educação, a saúde e a justiça.
A área da segurança social requer, igualmente, uma acção determinada, quer para melhorar as condições de sustentabilidade de longo prazo, quer para controlar, no curto e médio prazos, a elevada pressão financeira que tem vindo a exercer sobre as contas públicas.
No entanto, o Governo irá recorrer, igualmente, a um conjunto de medidas de aumento da receita, de forma a permitir uma trajectória mais rápida de decréscimo do défice necessária por três ordens de razões:

(i) As reformas estruturais do lado da despesa pública levam algum tempo a implementar e a produzir efeitos significativos de poupança orçamental;
(ii) Só uma rápida redução do défice vai permitir travar a dinâmica desfavorável da dívida pública, antes que esta cause danos significativos na economia portuguesa e na capacidade de a República se financiar nos mercados financeiros;
(iii) O respeito dos compromissos do Estado português no âmbito do Tratado da União Europeia e do Pacto de Estabilidade e Crescimento exige a rápida tomada de medidas correctoras das contas públicas.

No respeito pelos princípios enunciados, serão cinco as linhas de força da estratégia de consolidação orçamental que o Governo português irá, prosseguir, a saber:

(i) Reforma da Administração Pública e, em particular, da gestão dos seus recursos humanos; visando conter decisivamente o crescimento das despesas com pessoal, visando promover a flexibilidade de gestão dos serviços e premiar o desempenho dos funcionários;
(ii) Promoção das condições de sustentabilidade de longo prazo da segurança social em simultâneo com o alívio, no curto e médio prazo, da pressão orçamental resultante do envelhecimento da população e da maturação do actual sistema;
(iii) Criação de incentivos para a melhoria da qualidade da despesa pública e da eficiência de utilização de infra-estruturas e recursos públicos;
(iv) Simplificação e moralização do sistema fiscal, melhoria da eficiência da administração fiscal e combate à evasão e fraude fiscal;

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(v) Prossecução de uma política de privatizações que permita a redução do peso do Estado no sector empresarial da actividade económica, favorecendo, por um lado, o uso eficiente dos recursos económicos e, por outro lado, a sustentabilidade das finanças públicas.

O Governo enuncia de seguida as principais medidas e reformas no sentido de concretizar a estratégia anteriormente definida.
A nível da Administração Pública e gestão dos seus recursos humanos a principal linha de força definida pelo Governo é a moderação dos custos com o pessoal. Para tanto, limita a actualização da tabela salarial em 2% ao ano e toma uma série de medidas para reduzir o efeito do aumento salarial médio além da tabela das quais se destacam a entrada em vigor em 1 de Janeiro de 2007 do novo sistema retributivo da função pública, congelamento das progressões automáticas, contenção de promoções, convergência dos subsistemas de saúde da função pública para a ADSE, flexibilização das regras de afectação de funcionários à bolsa de supranumerários, revisão do regime de remuneração do trabalho extraordinário dos médicos, limitação de remuneração de actividades não lectivas dos professores e não remuneração de estágios pedagógicos.
Ainda neste capítulo, o Governo pretende a redução e racionalização dos recursos humanos da função pública através de medidas como a substituição apenas parcial de funcionários que se reformam, a alteração do Estatuto da Carreira Docente para limitar o número de professores com horário zero/reduzido, a eventual saída de funcionários da bolsa de supranumerários para o sector privado e a limitação ao crescimento de funcionários na administração regional e local.
No que se refere à Segurança Social, quer do regime geral quer dos funcionários públicos, as medidas enunciadas têm como objectivo estratégico a contenção da despesa e a sustentabilidade dos sistemas.
Assim, no que se refere ao regime geral da segurança social, o Governo propõe-se adoptar medidas estruturais que permitam poupanças orçamentais adicionais, que de 150 milhões de euros em 2006 crescerão até 750 milhões de euros em 2009 tendo criado um grupo de trabalho encarregado de estudar e avaliar diferentes alternativas.
Em contrapartida, e por forma a aumentar a justiça social e reduzir os níveis de pobreza ainda existentes em Portugal, o Governo irá introduzir, faseadamente, já a partir de 2006, um complemento de rendimento de que beneficiarão os cidadãos mais idosos, de modo a assegurar um rendimento mensal não inferior a 300 euros.
No que se refere ao regime dos funcionários públicos, a contenção de despesa será feita através da convergência gradual do regime de aposentação dos funcionários públicos para o regime geral da segurança social no que se refere à idade legal de reforma, número de anos de serviço e fórmula de cálculo da pensão de reforma/aposentação. A Caixa Geral de Aposentações passará a ser um subsistema "fechado" no final de 2005, não admitindo mais inscrições. A partir de 1 de Janeiro de 2006, os novos funcionários serão inscritos no regime geral e as taxas de contribuição a pagar, quer pelo trabalhador quer pela entidade patronal, serão as que estiverem em vigor na segurança social.
O Governo propõe-se ainda a rever, quer no regime dos funcionários públicos quer no regime geral da segurança social, todos os regimes especiais que permitam uma idade de reforma legal inferior aos 60 ou 65 anos com vista a eliminá-los ou reduzi-los significativamente. Ainda neste campo, o Governo propõe-se a tomar medidas visando reduzir significativamente a prática de concessão de reformas antecipadas por motivos que não a invalidez do trabalhador.
Nas áreas sectoriais da saúde, da educação e da justiça, o Governo elaborará programas sectoriais de reforma que serão integrados em planos plurianuais de redução de despesa corrente que apresentará à Assembleia da República. Na área da saúde, o Governo irá a curto prazo rever as comparticipações em medicamentos com vista a uma redução estimada da despesa em 100 milhões de euros ano de 2006 a 2009.
No que se refere ao património imobiliário, o Governo propõe-se a geri-lo de uma forma eficiente de modo a poder alienar o que for excedentário, quer sejam terrenos quer sejam edifícios. Com esta política, o Governo espera obter receitas anuais de 200 milhões de euros de 2006 a 2009.
O Governo prevê ainda um crescimento do investimento público não comparticipado pela União Europeia em cerca de 15% ao ano em média para contrabalançar a previsível diminuição de fundos comunitários resultantes de, neste período, nos encontrarmos no final de um quadro comunitário de apoio e no arranque de outro.
Em relação aos impostos sobre o rendimento e património, o Governo pretende aumentar progressivamente a sua receita em 150 milhões de euros em 2005 até aos 800 milhões de euros em 2009 através de medidas de combate à evasão fiscal e aumento de eficiência da máquina fiscal, da redução de benefícios fiscais, nomeadamente através da redução da dedução específica em sede de IRS ao rendimento de pensões mais elevadas, da redução dos benefícios à reestruturação de empresas, da limitação do âmbito da aplicação do artigo 69.º do IRC e da supressão do n.º 4 do artigo 33º-A do EBF sobre zonas francas e da criação do novo escalão com taxa marginal de 42% para rendimentos superiores a 60 mil euros.
Em relação ao IVA, a estimativa do aumento da receita será de 1200 milhões de euros ano entre 2006 e 2009, devendo em 2005 (um semestre) aumentar apenas 530 milhões de euros. A principal medida é a subida da taxa normal de 19% para 21%, que permitirá um acréscimo de receita de 900 milhões de euros ano e que se destina ao financiamento da segurança social (incluindo a CGA). O combate à evasão fiscal e a redução dos benefícios fiscais, nomeadamente a revisão da isenção de IVA no contexto da reestruturação de grupos do sector financeiro e redução das regras de dedução parcial do IVA.

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Para ajudar a financiar as pressões estruturais no sentido do crescimento da despesa no sector da saúde, o Governo propõe-se aumentar gradualmente o Imposto sobre o Tabaco, através de uma subida média nominal do imposto arrecadado por maço de tabaco de 15% em cada ano de 2006 a 2009.
Para assegurar um financiamento adicional de políticas públicas, nomeadamente na área das obras públicas, com vista a prosseguir o esforço de modernização e conservação das infra-estruturas, as políticas de solidariedade nacional em apoio ao desenvolvimento regional, incluindo através das SCUT e da contrapartida nacional para os investimentos financiados por fundos comunitários, o Governo propõe-se a aumentar de forma faseada, em 2,5 cêntimos por litro em média, o ISP em 1 de Janeiro de 2006, 2007 e 2008. A receita adicional resultante desta medida é estimada em cerca de 210 milhões de euros em 2006, subindo para 630 milhões de euros em 2009.
No que diz respeito à segurança social, o Governo propõe-se aumentar a receita de contribuições através do acréscimo para 1,5 salário mínimo nacional da remuneração de referência mínima dos trabalhadores independentes e por medidas de combate à fraude e evasão fiscal. A receita adicional destas medidas é estimada em 30 milhões de euros em 2005 aumentando para 260 milhões de euros em 2009.
Em resumo, este conjunto de medidas de acréscimo de Receita e de contenção e redução de Despesa terão um efeito de redução do défice de 0,6% do PIB em 2005, 2,3% em 2006, 3,2% em 2007, 3,8% em 2008 e finalmente de 4,1% do PIB em 2009.

3. Projecções macroeconómicas e objectivos orçamentais

O PIB português deverá acelerar gradualmente ao longo do horizonte do Programa, de 0.8% em termos reais, em 2005, para 3.0% em 2009. Esta aceleração beneficiará do crescimento robusto da procura externa e da dissipação do impacto da concorrência acrescida aos produtos portugueses oriunda dos novos Estados-membros e da China.
Depois da aceleração da procura interna observada em 2004, as suas principais componentes terão um ritmo de crescimento mais moderado em 2005 e 2006, antes de iniciarem uma trajectória de recuperação gradual. A maior restritividade da política orçamental contribuirá também, no curto prazo, para o menor dinamismo da procura interna, quer por via directa quer por via indirecta.
No que toca aos efeitos directos sobre a despesa, o consumo público manterá crescimentos reais apenas ligeiramente positivos durante todo o horizonte do Programa, o investimento público (abstraindo vendas de activos) sofrerá mesmo alguma redução real até 2007.
Os efeitos indirectos da política orçamental sobre a despesa interna decorrerão do impacto sobre o rendimento disponível real dos ajustamentos de impostos indirectos, nomeadamente do IVA e do ISP. Espera-se que de 2007 a 2009 esses efeitos se tenham dissipado, permitindo que a procura interna privada volte a crescer a um ritmo mais forte, sem que isso implique um maior desequilíbrio macroeconómico, contrariamente ao que aconteceu em 2004.
A taxa de desemprego, em média anual, deverá atingir 7.4% em média durante o ano de 2005. O baixo nível de crescimento da actividade económica só deverá permitir a descida gradual deste indicador a partir de 2007. Neste contexto, espera-se um crescimento moderado das remunerações reais dos trabalhadores, abaixo do crescimento da produtividade.
Admitindo moderação salarial, a taxa de inflação no consumidor deverá aumentar já este ano de 2005 para 2.7% após o que deverá atingir um máximo de 2.9% em 2006, também em média anual. Nos restantes anos do horizonte, espera-se que a inflação volte a baixar para valores em torno de 2.5%.
A taxa de poupança dos particulares deverá manter-se relativamente estabilizada em torno de 10% do rendimento disponível durante todo o horizonte do Programa, após a acentuada queda deste indicador verificada em 2004.
Em 2005, projecta-se que o défice da balança corrente e de capital suba ligeiramente para 6.2%, iniciando depois uma trajectória de redução ligeira, apesar da recuperação do crescimento económico. Deste modo, espera-se uma redução gradual do défice comercial de um máximo de 8.3% do PIB em 2005 para 5.9% do PIB em 2009. Contudo, esta diminuição não se reflectirá integralmente no défice conjunto da balança corrente e de capital devido a dois efeitos de sinal contrário.
O défice da balança de rendimentos aumentará gradualmente ao longo do período, reflectindo uma posição externa líquida mais negativa e o aumento das taxas de juro de mercado. Além disso, a previsível redução das transferências de capital recebidas da União Europeia também contrariará a melhoria da balança de bens e serviços.
Num quadro de recuperação gradual do crescimento económico, com a taxa de variação real do PIB a acelerar de 0.8%, em 2005, para 2.6 e 3.0%, nos dois últimos anos do horizonte, e tendo em conta o vasto conjunto de medidas de consolidação descritas na secção 3 do Programa, projecta-se uma substancial redução do défice público português.
O cenário base, que aponta para défices de 6.2, 4.8, 3.9, 2.8 e 1.6% do PIB ao longo do horizonte, é consistente com o objectivo do Governo português em colocar o défice público abaixo de 3% e 2%, respectivamente em 2008 e 2009, não recorrendo para o efeito a "expedientes contabilísticos".

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A poupança orçamental projectada de 2005 até 2009 será obtida essencialmente através de um aumento do saldo primário corrente, dado que se projecta apenas uma pequena redução do défice de capital e uma subida dos encargos com juros (por efeito do aumento das taxas de juro e também, nos primeiros anos, do stock de dívida pública). A melhoria substancial do saldo corrente primário entre 2005 e 2009 será conseguida através de um aumento da receita corrente (1.9 p.p. do PIB) e de uma descida da despesa primária corrente (2.5 p.p. do PIB).
Por componentes, do lado da receita corrente, o principal contributo é dado pela receita fiscal, o que reflecte a natureza das medidas de consolidação. As contribuições sociais, por seu turno, devem manter o seu peso no PIB, com uma ligeira tendência de diminuição. Do lado da despesa corrente primária, a maior contenção é projectada ao nível do crescimento das despesas com o pessoal, que deverão ver reduzida a sua importância no PIB em 1.3 p.p. do PIB até 2009, na sequência das medidas respeitantes às alterações no sistema remunerativo, bolsa de supranumerários e contenção de admissões na função pública. Ainda ao nível da despesa corrente primária, projecta-se a virtual manutenção das despesas com pensões em percentagem do PIB, em contraste com a tendência de acentuado crescimento dos últimos anos.
Analisando a evolução do saldo orçamental corrigido dos efeitos da posição cíclica da economia, de medidas temporárias e da venda de activos, o chamado saldo subjacente, confirma-se uma trajectória de consolidação em todo o horizonte do Programa.
Como seria natural de esperar, o progresso do indicador é mais acentuado até 2006 (redução do défice em 1.5 p.p), mas mantém-se superior a 0.5 por cento do PIB em todos os anos seguintes. Utilizando este indicador, também se atinge um défice inferior a 3% do PIB em 2008 (2.6%), o qual se reduz para 1.8% em 2009. Dado o ponto de partida muito desfavorável, este nível de défice subjacente, apesar do substancial esforço de consolidação, ainda é superior ao objectivo de médio-prazo sugerido pelos serviços da Comissão Europeia para Portugal (0.5% do PIB). Tal implica que o esforço de consolidação orçamental português não se completa no horizonte do Programa actual.
Quanto à evolução da dívida pública, o objectivo principal é mantê-la contida abaixo de 70% do PIB e inverter a trajectória crescente na parte final do horizonte. A projecção do cenário central também é consistente com este objectivo, apontando para um rácio máximo de cerca de 68% do PIB no final de 2007, diminuindo em 2008 e 2009, ano em que será ligeiramente inferior a 65% do PIB.

4. Análise de sensibilidade a diferentes hipóteses de cenário macroeconómico

As hipóteses em que assenta o cenário base consideram um crescimento robusto da procura externa relevante para a economia portuguesa, em torno de 7% ao ano durante todo o horizonte do Programa. Espera-se igualmente que se mantenha a um nível relativamente elevado do preço do petróleo, embora apresentando uma tendência decrescente.
A estas duas hipóteses está associado um balanço de riscos em que a probabilidade dominante vai no sentido de uma revisão em baixa da procura externa e uma correcção em alta da trajectória do preço do petróleo. Para ensaiar a impacto sobre o cenário macroeconómico e orçamental português que resultaria de tais revisões, foi considerado um cenário alternativo - cenário I - em que se admitiu menos 1 p.p. de crescimento da procura externa em todos os anos. Em simultâneo, neste cenário alternativo I, substituiu-se a hipótese de ligeira descida do preço do brent baseada nos mercados de futuros por uma hipótese de manutenção desse preço em todos os anos no nível médio de 2005 (50.1 USD por barril).
Comparando as projecções obtidas com a do cenário base, constata-se, como seria de esperar, um diferencial de crescimento negativo da actividade económica em todas os anos e, consequentemente, maior défice orçamental e maior nível de dívida pública.
Assim, se não forem tomadas medidas de consolidação orçamental adicionais, não será atingido o objectivo de baixar o défice público para menos de 3% do PIB em 2008, e só apenas em 2009 tal acontecerá marginalmente. Quanto à dívida pública, ela continuará a aumentar até 2008, embora não ultrapasse em nenhum ano 70% do PIB.
Um segundo cenário alternativo - cenário alternativo II - foi também construído para ensaiar a sensibilidade das projecções a uma subida mais marcada das taxas de juro. Para o efeito, consideraram-se taxas de juro de curto e longo prazos 1 ponto percentual acima das admitidas no cenário base a partir de meados de 2005 e até ao final do horizonte. Os resultados deste exercício são igualmente apresentados sendo patente que as taxas de juro mais elevadas têm um custo em termos de crescimento da economia, sobretudo na parte inicial do horizonte, após a subida da taxa. No que respeita ao efeito sobre o défice e dívida públicas, ao impacto do menor crescimento económico sobre estas variáveis, acrescem os efeitos directos por via dos encargos com juros e, no caso da dívida, a alteração desfavorável da relação entre a taxa de juro implícita na dívida e a taxa de crescimento nominal do PIB.
Assim sendo, também neste segundo cenário alternativo, sem medidas adicionais não será possível atingir o objectivo de colocar o défice público abaixo de 3% do PIB em 2008. Adicionalmente, neste cenário o rácio da dívida pública aumenta mais do que no cenário alternativo I, ultrapassando ligeiramente os 70% do PIB em 2007 e 2008.

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0008 | II Série A - Número 025S1 | 18 de Junho de 2005

Comparando o cenário base apresentado neste Programa como o da actualização de Dezembro de 2003, excluindo receitas extraordinárias e vendas de activos em ambos os exercícios, a trajectória actual para o défice é significativamente superior para os anos em comum (2004-2007): mais 0.4 p.p. em 2004 e mais cerca de 2.5 p.p. nos anos seguintes. Esta maior necessidade de financiamento das administrações públicas é explicada em parte por um crescimento económico menor do que a prevista no exercício anterior, nomeadamente para 2005 e anos subsequentes. A deterioração dos saldos orçamentais face à actualização de 2003 repercute-se numa trajectória projectada para a dívida pública substancialmente superior, ultrapassando agora o valor de referência de 60% do PIB (entre 2 e 8 p.p. no período considerado).

IV - Conclusões

Tendo em conta as conclusões da Comissão Independente vertidas no relatório para a análise da situação orçamental e, em particular, as estimativas de forte deterioração das contas do Estado, o Governo apresenta, neste Programa, a sua estratégia global de consolidação, adoptando não só medidas com efeito a curto prazo mas, essencialmente, medidas de carácter estrutural para conter a expansão da despesa.
Dada a dimensão do défice e a debilidade da situação económica e social em Portugal, a estratégia deverá ser prosseguida de modo gradual tendo em vista os objectivos essenciais do crescimento económico e de criação de emprego e pretende retomar a convergência com a média europeia e alcançar um crescimento do PIB de 3% em 2009.
O Governo visa compatibilizar um apertado controlo do crescimento da despesa com pessoal, que promova a sua redução em percentagem do PIB, com o objectivo de melhoria significativa da qualidade dos serviços públicos.
O Programa estima uma redução do valor do défice para 6,2% em 2005, face à projecção de 6,8% do relatório para análise da situação orçamental, baixando depois para 4,8%, 3,9%, 2,8% e 1,6%, respectivamente em 2006, 2007, 2008 e 2009.
Utilizando o método proposto pelos serviços da Comissão Europeia, verifica-se que a melhoria no indicador de saldo ajustado de efeitos cíclicos e de medidas temporárias, o chamado saldo subjacente, ultrapassa todos os anos o esforço anual mínimo recomendado de 0,5 pontos percentuais, com excepção do ano já em curso.
É referido no Programa de Estabilidade e Crescimento um grupo de trabalho que deverá entregar, até ao final do corrente ano, a sua avaliação sobre as medidas necessárias para sustentar o regime de segurança social no longo prazo. Como esse estudo ainda está em curso, o Programa não inclui uma análise da sustentabilidade de longo prazo das finanças públicas, pelo que se recomenda que os resultados deste trabalho sejam apresentados à Assembleia.
O Governo pretende prosseguir a consolidação orçamental "sem recurso a expedientes contabilísticos" pelo que se afirma empenhado em aumentar a transparência das contas públicas, considerando que essa transparência é um factor importante de credibilização e mobilização da sociedade portuguesa para o esforço que é necessário prosseguir.

V - Parecer

A Comissão de Orçamento e Finanças é de parecer que o Programa de Estabilidade e Crescimento 2005-2009, se encontra em condições regimentais e constitucionais de ser enviado ao Plenário da Assembleia da República para apreciação, reservando os grupos parlamentares as suas posições sobre a matéria em apreço.

Assembleia da República, 8 de Junho de 2005.
A Deputada Relatora, Leonor Coutinho - O Presidente da Comissão, Patinha Antão.

Nota: O relatório, conclusões e parecer foram aprovados, com votos a favor do PS e do PSD e o voto contra do PCP, registando-se a ausência do CDS-PP e do BE.

A Divisão de Redacção e Apoio Audiovisual.