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Quinta-feira, 23 de Fevereiro de 2006 II Série-A — Número 88
X LEGISLATURA 1.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2005-2006)
SUPLEMENTO
SUMÁRIO Proposta de lei n.º 49/X (Procede à terceira alteração à Lei n.º 65/93, de 26 de Agosto, que regula o acesso aos documentos da Administração, transpondo para a ordem jurídica nacional a Directiva 2003/98/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de Novembro de 2003, relativa à reutilização de informações do sector público): — Relatório, conclusões e parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias.
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PROPOSTA DE LEI N.º 49/X (PROCEDE À TERCEIRA ALTERAÇÃO À LEI N.º 65/93, DE 26 DE AGOSTO, QUE REGULA O ACESSO AOS DOCUMENTOS DA ADMINISTRAÇÃO, TRANSPONDO PARA A ORDEM JURÍDICA NACIONAL A DIRECTIVA 2003/98/CE, DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO, DE 17 DE NOVEMBRO DE 2003, RELATIVA À REUTILIZAÇÃO DE INFORMAÇÕES DO SECTOR PÚBLICO)
Relatório, conclusões e parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias
I – Nota preliminar O Governo tomou a iniciativa de apresentar à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 49/X, que procede à terceira alteração à Lei n.º 65/93, de 26 de Agosto, que regula o acesso aos documentos da administração, transpondo para a ordem jurídica nacional a Directiva 2003/98/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de Novembro de 2003, relativa à reutilização de informações do sector público.
Esta apresentação foi efectuada nos termos do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da República Portuguesa e do artigo 131.º do Regimento da Assembleia da República, reunindo os requisitos formais previstos no artigo 138.º do mesmo Regimento.
Por despacho de Sua Excelência o Presidente da Assembleia da República de 15 de Dezembro de 2005, a iniciativa baixou à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias para emissão do respectivo relatório, conclusões e parecer.
Atendendo a que a Proposta de Lei vertente versa sobre matéria atinente a dados pessoais e ao acesso aos documentos da Administração Pública, foram, entretanto, promovidas consultas à Comissão Nacional de Protecção de Dados Pessoais (CNPD) e à Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos (CADA). II – Do objecto e motivação da iniciativa A proposta de lei sub judice tem por desiderato proceder à transposição, para o ordenamento jurídico português, da Directiva 2003/98/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de Novembro de 2003, relativa à reutilização de informações do sector público.
Atendendo a que a matéria objecto da Directiva assenta nos regimes de acesso aos documentos administrativos existentes nos diversos Estados-membros da União Europeia, o Governo considerou adequado verter as obrigações dela decorrentes no texto da Lei de Acesso aos Documentos Administrativos (LADA, Lei n.º 65/93, de 26 de Agosto, alterada pelas Leis n.ºs 8/95, de 29 de Março, e n.º 94/99, de 16 de Julho).
Nesta medida, a proposta de lei em apreço introduz uma série de alterações à LADA, das quais é de realçar o aditamento, no respectivo Capítulo II, de uma nova Secção II, com a epígrafe «Da reutilização dos documentos», composta pelos artigos 17.º-A a 17.º-I.
Assumindo, em conformidade com a referida Directiva, o objectivo claro de promover a reutilização das informações do sector público, a Proposta de Lei vertente estabelece, como princípio geral, que os documentos detidos ou elaborados pelo sector público, cujo acesso seja autorizado, podem ser reutilizados por pessoas singulares ou colectivas para fins diferentes do fim de serviço público para os quais foram produzidos.
A reutilização de documentos do sector público, tal como consta da proposta de lei, rege-se, em termos gerais, da seguinte forma:
Depende de autorização expressa da entidade que os detenha, mediante pedido formulado pelo requerente em impresso próprio cujo modelo será aprovado por portaria;
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Apresentado o requerimento, a entidade administrativa tem 10 dias para autorizar a reutilização do documento ou indeferir tal pretensão. Em caso de indeferimento, deverá indicar as razões de recusa (as quais são restritas à violação de disposições legais, maxime, tratar-se de informação contida em documentos elaborados no exercício de uma actividade de gestão privada ou de documentos cujos direitos de autor pertençam a terceiros) e os meios de reacção contra essa decisão; A autorização de reutilização pode ser subordinada à observância de determinadas condições e, ainda, a pagamento por parte do requerente, nos termos e condições a fixar por portaria; As condições de reutilização e os preços aplicáveis são pré-estabelecidos e publicitados, sempre que possível, por via electrónica; Quando a reutilização se destine a fins educativos ou de investigação e desenvolvimento, o requerente deve indicá-lo expressamente, sendo gratuita esta reutilização; São proibidos acordos exclusivos de reutilização de documentos, excepto nos casos em que a constituição de um direito exclusivo é necessária para a prestação de um serviço de interesse público.
Nestes casos, os acordos exclusivos e a respectiva fundamentação devem ser publicitados, sempre que possível por via electrónica, sendo que os motivos subjacentes à constituição de um direito exclusivo devem ser objecto de um exame periódico a realizar, pelo menos, de três em três anos; Quando não seja dada integral satisfação ao pedido de reutilização, o interessado pode requerer ao tribunal administrativo competente a intimação da entidade requerida; As entidades públicas abrangidas devem publicitar, sempre que possível por via electrónica, listas de existências dos documentos para reutilização, devendo esta informação ser, logo que possível, organizada num portal de existências descentralizadas.
Apesar de a Directiva 2003/98/CE não o impor, a Proposta de Lei em apreço estabelece ainda um quadro de contraordenações relacionadas com a reutilização de documentos do sector público. Nessa medida, a iniciativa vertente procede ao aditamento na LADA de um novo Capítulo IV, dedicado às ―Contraordenações‖, constituído pelos artigos 22.º a 25.º.
Assim, a reutilização de documentos do sector público sem autorização da entidade competente ou sem que o requerente tenha procedido ao respectivo pagamento serão punidas com coima entre € 300 a € 3.500, tratando-se de pessoa singular, e entre € 2.500 a € 25.000, tratando-se de pessoa colectiva.
Já a reutilização de documentos do sector público sem observar as condições de reutilização serão punidas com coima entre € 150 a € 1.750, tratando-se de pessoa singular, e entre € 1.250 a € 12.500, tratando-se de pessoa colectiva.
Segundo a Proposta de Lei, a negligência e a tentativa são sempre punidas.
A aplicação das coimas compete, nos termos da Proposta de Lei, ao Presidente da CADA, após instrução e deliberação da Comissão, sendo que a deliberação da CADA, depois de homologada pelo respectivo Presidente, constitui título executivo, no caso de não ser impugnada no prazo legal.
O montante das receitas cobradas reverterá em 40% para a CADA, em 40% para os cofres do Estado e em 20% para a entidade lesada com a infracção.
As alterações introduzidas aos artigos 1.º, 2.º, 3.º, 11.º, 12.º e 13.º da LADA constituem grosso modo concretizações decorrentes da transposição da Directiva 2003/98/CE. Já as alterações aos artigos 7.º e 9.º tentam harmonizar a LADA com o disposto no artigo 4.º da Lei n.º 67/98, de 26 de Outubro (Lei da Protecção de Dados Pessoais), com o regime consagrado na Directiva 95/46/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de Outubro de 1995, e com a disposição constante do n.º 7 do artigo 35.º da Constituição da República Portuguesa. É que a LADA prevê hoje a referência aos documentos referentes a dados pessoais com tratamento automatizado, mas omite a referência aos documentos referentes a dados pessoais contidos em ficheiros manuais ou a estes destinados com tratamento não automatizado.
Sublinhe-se que a modificação proposta ao n.º 1 do artigo 2.º da LADA tem a ver com o facto de o Governo ter optado por concretizar a transposição da Directiva 2003/4/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Janeiro de 2003, relativa ao acesso ao público às informações sobre ambiente e que revoga a Directiva
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90/313/CEE do Conselho, através de diploma especial, concebido exclusivamente para esse efeito, retirando, assim, esta matéria específica da LADA.
De referir que a Proposta de Lei em apreço aproveita o ensejo para adaptar o regime de reacção contenciosa às novas regras do contencioso administrativo, consagradas no Código do Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), nessa medida alterando o artigo 17.º da LADA.
Dada a extensão das alterações introduzidas, a Proposta de Lei vertente prevê a republicação da LADA.
III – Enquadramento Comunitário No quadro da União Europeia, a questão do acesso à informação do sector público tem sido vista em dois planos distintos: por um lado, no campo do acesso à informação dos próprios órgãos comunitários; por outro lado, no do acesso à informação do sector público nos Estados-membros.
No que respeita à informação dos próprios órgãos comunitários, é de referir que, a partir de 1 de Maio de 1999, com a entrada em vigor do Tratado de Amesterdão, o Tratado que institui a Comunidade Europeia passou a reconhecer, no artigo 255.º, a qualquer cidadão da União, bem como a qualquer pessoa singular ou colectiva com residência ou sede social num Estado-membro, o direito de acesso aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão. A extensão, os limites e as modalidades de exercício desse direito de acesso foram, entretanto, desenvolvidas pelo Regulamento (CE) n.º 1049/2001, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de Maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão.
No que concerne à informação do sector público nos Estados-membros, existem diversas iniciativas legislativas e de outra natureza, dirigidas à harmonização dos ordenamentos jurídicos dos Estados-membros.
Destacam-se, neste âmbito, quatro importantes directivas: Directiva 90/313/CEE, do Conselho, de 7 de Junho de 1990, relativa à liberdade de acesso à informação em matéria de ambiente (foi transposta em Portugal pela Lei n.º 94/99, de 16 de Julho, que alterou pela segunda vez a LADA); Directiva 95/46/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de Outubro de 1995, relativa à protecção de pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais e à livre circulação desses dados (foi transposta em Portugal pela Lei n.º 67/98, de 26 de Outubro – Lei da Protecção de Dados Pessoais); Directiva 2003/4/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Janeiro de 2003, relativa ao acesso ao público às informações sobre ambiente e que revoga a Directiva 90/313/CEE do Conselho (ainda não foi transposta em Portugal, embora já tenha sido iniciado o processo legislativo conducente à respectiva transposição – refira-se, a este propósito, que nesta legislatura já foi aprovada na generalidade, em 13/10/2005, a Proposta de Lei n.º 21/X); Directiva 2003/98/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de Novembro de 2003, relativa à reutilização de informações do sector público (instrumento cuja transposição para o ordenamento jurídico português está a ser feita através da proposta de lei ora objecto de relatório).
IV – Da Directiva 2003/98/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho A Directiva 2003/98/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, relativa à reutilização de informações do sector público, tem em vista proceder a uma harmonização das regras aplicáveis à reutilização de documentos do sector público na União Europeia.
A informação do sector público (informações sociais, económicas, geográficas, meteorológicas, turísticas, empresariais, etc.) constitui um importante recurso económico. Trata-se de matéria-prima para novos produtos e serviços digitais, sendo também um elemento-chave para o comércio electrónico.
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Actualmente as regras aplicáveis à reutilização deste recurso de informação variam largamente através da União, o que dificulta o desenvolvimento de serviços transfronteiriços de valor acrescentado que utilizam esta informação como elemento base. A existência de um quadro europeu sobre a reutilização da informação sobre o serviço público deverá permitir nomeadamente às empresas europeias explorar o potencial dessas informações e contribuir para o crescimento económico e a geração de emprego.
A Directiva 2003/98/CE estabelece, assim, um quadro geral das condições de reutilização de documentos do sector público com vista a garantir condições justas, proporcionadas e não discriminatórias na reutilização dessa informação. Os organismos do sector público recolhem, produzem, reproduzem e divulgam documentos para cumprir as suas missões de serviço público. A utilização de tais documentos para outros fins constitui reutilização.
De salientar que a Directiva 2003/98/CE não obriga a autorizar a reutilização de documentos. A decisão de autorização caberá aos Estados-membros ou aos organismos do sector público interessados, pelo que as regras contidas na Directiva se aplicam aos documentos disponibilizados para reutilização.
A Directiva prevê uma definição genérica de documento para abranger qualquer representação de actos, factos ou informações na posse dos organismos públicos, seja qual for o seu meio (papel, suporte electrónico, registo sonoro, visual ou audiovisual), sendo que por documento na posse de um organismo do sector público entende-se um documento cuja reutilização possa ser autorizada legalmente por esse organismo.
De entre as várias regras contidas na Directiva são de destacar as seguintes:
Os Estados-membros deverão garantir que, sempre que seja permitida a reutilização de documentos na posse de organismos do sector público, tais documentos sejam reutilizáveis para fins comerciais ou não comerciais; O prazo de resposta a pedidos de reutilização deve ser razoável e alinhado pelo prazo de resposta aos pedidos de acesso a documentos; Os organismos de serviço público devem disponibilizar os documentos nos formatos ou linguagem em que já existam, sempre que possível através de meios electrónicos; Os emolumentos pela reutilização de documentos detidos por organismos públicos são préestabelecidos e publicados, quando possível, por via electrónica e o seu custo não poderá exceder o custo da sua recolha, produção, reprodução e divulgação, acrescido de uma rentabilidade razoável para o investimento; As condições de reutilização de documentos não devem ser discriminatórias para categorias de reutilização equivalentes; A reutilização de documentos está aberta a todos os potenciais intervenientes no mercado, sendo, em princípio, proibidos acordos exclusivos. No entanto, estes são admissíveis nos casos em que sejam necessários à prestação de um serviço de interesse público.
Por último, é de referir que Julho de 2005 era o prazo máximo fixado para a transposição da Directiva 2003/98/CE.
IV – Enquadramento constitucional O princípio do arquivo aberto ou a administração aberta foi consagrado na Revisão Constitucional de 1989, mediante o aditamento de um parágrafo (n.º 2) ao artigo 268.º, do seguinte teor: ―Os cidadãos têm também o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas‖.
Passou, desde então, a estar garantido, como regra, o livre e geral acesso aos documentos administrativos pelo cidadão comum independentemente da invocação (ou da existência) de um interesse directo.
Apesar de se tratar de um direito de natureza análoga à dos direitos fundamentais, por isso de aplicação directa, nem por isso deixou de ser necessária a sua densificação e regulação pela lei ordinária, tarefa que foi
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cumprida pela Lei n.º 65/93, de 26 de Agosto, conhecida pela sigla LADA (Lei de Acesso aos Documentos Administrativos).
V – Enquadramento legal
O acesso aos documentos da Administração encontra-se, assim, regulado na Lei n.º 65/93, de 26 de Agosto, alterada pelas Leis n.º 8/95, de 29 de Março e n.º 94/99, de 16 de Julho.
Em síntese, pode dizer-se que: No capítulo primeiro, a LADA afirma e desenvolve nos seus aspectos substantivos o direito de acesso aos documentos administrativos recortando o seu objecto e âmbito, definindo os conceitos de documento administrativo, documento nominativo e dado pessoal, proclamando os princípios gerais e delimitando as excepções à regra da sua universalidade; No seu capítulo segundo, contém normas procedimentais com vista ao exercício desse direito; No terceiro capítulo, criou a CADA, sigla que ela própria consagrou para designar a Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos, e definiu a sua natureza, composição e atribuições
Apesar de ter introduzido alterações aos artigos 10.º e 17.º da LADA, a Lei n.º 8/95, de 29 de Março, visou sobretudo aprovar o regulamento orgânico da CADA.
Já a Lei n.º 94/99, de 16 de Julho, teve como objectivo transpor para a ordem jurídica portuguesa a Directiva do Conselho n.º 90/313/CEE, de 7 de Julho de 1990, relativa à liberdade de acesso à informação em matéria de ambiente. Nessa medida, alterou os artigos 2.º, 3.º, 7.º, 8.º, 15.º, 16.º, 17.º, 19.º e 20.º da LADA, tendo ainda procedido à respectiva republicação.
V – Antecedentes legislativos Na IX Legislatura, o Partido Ecologista ―Os Verdes‖ apresentou, em Novembro de 2003, o Projecto de Lei n.º 381/IX – Regula o acesso aos documentos da Administração. Esta iniciativa alterava a LADA em termos de proceder à respectiva harmonização com a Convenção Aarhus (Convenção sobre o Acesso à Informação, a Participação do Público no Processo de Tomada de Decisão e Acesso à Justiça em Matéria de Ambiente).
Tendo sido aprovada na generalidade em 8 de Julho de 2004, com os votos a favor do PS, PCP, BE e PEV e a abstenção do PSD e CDS-PP, o PJL n.º 381/IX viria, no entanto, a caducar com a dissolução da Assembleia da República em 22 de Dezembro de 2004.
Não deixa, contudo, de ser curioso que o PJL n.º 381/IX, apesar de ter sido apresentado em finais de 2003, não teve em consideração nem a Directiva 2003/4/CE (relativa ao acesso ao público às informações sobre ambiente) – cujo um dos objectivos é o de preparar caminho para a ratificação pela Comunidade Europeia da Convenção de Aarhus –, nem a Directiva 2003/98/CE (relativa à reutilização de informações do sector público).
Na presente legislatura, o Governo apresentou, em Junho de 2005, a Proposta de Lei n.º 21/X – Regula o acesso à informação sobre ambiente, transpondo para a ordem jurídica interna a Directiva 2003/4/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Janeiro. Esta iniciativa foi aprovada na generalidade, por unanimidade, em 13 de Outubro de 2005, data em que baixou à Comissão do Poder Local, Ambiente e Ordenamento do Território, para discussão na especialidade.
VI – Direito comparado Vários Estados-membros da União Europeia já transpuseram para os respectivos ordenamentos jurídicos nacionais a Directiva 2003/98/CE, como são os casos da Dinamarca, Estónia, França, Irlanda, Lituânia, Hungria, Malta, Áustria, Polónia, Eslovénia, República Eslovaca, Finlândia e Reino Unido.
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A título exemplificativo, vejamos como ocorreu em França, Reino Unido e Irlanda.
Em França, a transposição ocorreu através da Ordonnance n.º 2005-650, de 6 de Junho de 2005, relativa à liberdade de acesso aos documentos administrativos e à reutilização das informações públicas, a qual introduziu diversas alterações à Loi n.º 78-753, de 17 de Julho de 1978, lei esta que contém diversas medidas com vista ao melhoramento das relações entre a Administração e o público e diversas disposições de ordem administrativa, social e fiscal. Refira-se que, à semelhança de Portugal, França também previu contra-ordenações específicas para a reutilização ilegal de informações do sector público, cuja aplicação compete à Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos.
No Reino Unido, a transposição fez-se através do Statutary Instrument 2005 n.º 1515, de 7 de Junho de 2005, que regula especificamente a reutilização das informações do sector público. Assim, ao invés de introduzirem alterações ao Freedom of Information Act 2000, que regula o acesso à informação produzida pela autoridades públicas, o Governo inglês optou pela criação de um diploma próprio, exclusivamente concebido para o efeito.
Na Irlanda foi seguida metodologia semelhante à utilizada no Reino Unido. O Governo irlandês considerou adequado transpor a Directiva 2003/98/CE através do Statutary Instrument n.º 279 of 2005, de 16 de Junho de 2005, que disciplina autonomamente a reutilização das informações do sector público, em vez de alterar o Freedom of Information Act 1997, já modificado pelo Act 2003.
Conclusões 1. O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 49/X, que procede à terceira alteração à Lei n.º 65/93, de 26 de Agosto, que regula o acesso aos documentos da administração, transpondo para a ordem jurídica nacional a Directiva 2003/98/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de Novembro de 2003, relativa à reutilização de informações do sector público; 2. Esta apresentação foi efectuada nos termos do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da República Portuguesa e do artigo 131.º do Regimento da Assembleia da República, reunindo os requisitos formais previstos no artigo 138.º do mesmo Regimento; 3. Em conformidade com a Directiva 2003/98/CE, a Proposta de Lei n.º 49/X assume o objectivo claro de promover a reutilização das informações do sector público, nessa medida introduzindo um conjunto de alterações à Lei de Acesso aos Documentos Administrativos (Lei n.º 65/93, de 26 de Agosto, alterada pelas Leis n.os 8/95, de 29 de Março, e n.º 94/99, de 16 de Julho); 4. Das alterações introduzidas na LADA, são de destacar o aditamento, no respectivo Capítulo II, de uma nova Secção II, com a epígrafe «Da reutilização dos documentos», composta pelos artigos 17.º-A a 17.º-I, e de um novo Capítulo IV, dedicado ás ―Contraordenações‖, constituído pelos artigos 22.º a 25.º.
Face ao exposto, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é do seguinte
Parecer A Proposta de Lei n.º 49/X, apresentada pelo Governo, reúne os requisitos constitucionais e regimentais para ser discutida e votada em plenário, reservando os grupos parlamentares as suas posições para o debate.
Palácio de S. Bento, 14 de Fevereiro de 2006.
O Deputado Relator, Luís Montenegro — O Presidente da Comissão, Osvaldo Castro.
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