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Sábado, 14 de Abril de 2007 II Série-A — Número 67

X LEGISLATURA 2.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2006-2007)

SUMÁRIO Propostas de lei (n.os 122, 124 e 126/X): N.º 122/X (Primeira alteração à Lei n.º 79/98, de 24 de Novembro, que aprova o enquadramento do orçamento da Região Autónoma dos Açores): — Parecer da Comissão Permanente da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira.
N.º 124/X (Autoriza o Governo a legislar em matéria de propriedade das farmácias e a adaptar o regime geral das contra-ordenações às infracções cometidas no exercício da actividade farmacêutica): — Relatório e parecer da Comissão de Assuntos Económicos, Inovação e Desenvolvimento Regional.
— Relatório e parecer da Comissão de Saúde.
N.º 126/X — Aprova o regime jurídico da avaliação do ensino superior.

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PROPOSTA DE LEI N.º 122/X (PRIMEIRA ALTERAÇÃO À LEI N.º 79/98, DE 24 DE NOVEMBRO, QUE APROVA O ENQUADRAMENTO DO ORÇAMENTO DA REGIÃO AUTÓNOMA DOS AÇORES)

Parecer da Comissão Permanente da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira

A Comissão Permanente da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira reuniu, no dia 11 de Abril de 2007, pelas 10 horas, para analisar e emitir parecer sobre a proposta de lei n.º 122/X — Primeira alteração à Lei n.º 79/98, de 24 de Novembro, que aprova o enquadramento do orçamento da Região Autónoma dos Açores.
Após ter procedido à sua análise, a Comissão Permanente deliberou não emitir parecer uma vez que a matéria dela constante não diz respeito à Região Autónoma da Madeira.

Funchal, 11 de Abril de 2007.
O Deputado Relator, Miguel José Luís de Sousa.

Nota: — O parecer foi aprovado por unanimidade.

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PROPOSTA DE LEI N.º 124/X (AUTORIZA O GOVERNO A LEGISLAR EM MATÉRIA DE PROPRIEDADE DAS FARMÁCIAS E A ADAPTAR O REGIME GERAL DAS CONTRA-ORDENAÇÕES ÀS INFRACÇÕES COMETIDAS NO EXERCÍCIO DA ACTIVIDADE FARMACÊUTICA)

Relatório e parecer da Comissão de Assuntos Económicos, Inovação e Desenvolvimento Regional

Relatório

O Governo entendeu dever apresentar à Assembleia da República uma proposta de lei que autoriza o Governo a aprovar o regime jurídico das farmácias de oficina e adaptar o regime geral das contra-ordenações às infracções cometidas no exercício da actividade farmacêutica.
A referida iniciativa legislativa, que obteve o n.º 124/X, deu entrada no dia 22 de Março de 2007, foi admitida dia 28 de Março, tendo nessa data baixado a esta Comissão para distribuição inicial prévia à sua discussão na generalidade, e foi anunciada na sessão plenária de 29 de Março.
Encontrando-se agendada a discussão na generalidade da referida proposta de lei para a sessão plenária de dia 12 de Abril de 2007, entendeu S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República incumbir esta Comissão de sobre a mesma emitir relatório e parecer.
A Deputada ora relatora foi incumbida de elaborar o presente relatório e parecer no dia 4 de Abril de 2007.

I Do objecto e da motivação da proposta de lei

A proposta de lei n.º 124/X tem por objecto autorizar o Governo a aprovar o regime jurídico das farmácias de oficina e adaptar o regime geral das contra-ordenações às infracções cometidas no exercício da actividade farmacêutica.
A apresentação da proposta de lei em apreço corporiza a concretização de um conjunto de medidas constantes do «Compromisso com a Saúde», acordo celebrado entre o XVII Governo Constitucional e a Associação Nacional de Farmácias, em 26 de Maio de 2006.
A razão de ser que o Governo invoca assistir à presente proposta de lei radica na «evolução da sociedade», no «dinamismo das farmácias» e nas «profundas alterações» que se terão verificado no sector do medicamento, factores que imporão a adaptação da legislação que define o enquadramento desta actividade «à nova realidade da sociedade portuguesa».
Sustenta ainda o Governo pretender «modificar um regime jurídico desadequado e injustificadamente limitador do acesso à propriedade, afastando as regras que a restringem exclusivamente a farmacêuticos» e «(…) equilibrar o livre acesso à propriedade e evitar a concentração, através de uma limitação, proporcional e adequada, a quatro farmácias».
Refere, finalmente, o Governo que, «sendo matéria de reserva relativa de competência legislativa, optou-se por propor uma proposta de lei de autorização, tendo em consideração a especificidade técnica do regime jurídico das farmácias de oficina».
Esta opção governamental, cuja legitimidade jurídico-constitucional não se contesta nem cumpre nesta sede apreciar, comporta, sob o ângulo político, consequências ao nível do processo legislativo parlamentar

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que assumem indiscutível relevância para os cidadãos portugueses, em particular os interessados na matéria objecto do regime jurídico ora proposto para as farmácias.
Comungam deste entendimento os Professores Gomes Canotilho e Vital Moreira, quando estes ilustres constitucionalistas reconhecem que «é obviamente relevante (…) o facto de a Assembleia da República deferir ao Governo o exercício de uma competência sua, afastando, portanto, as vantagens de publicidade e controvérsia ligados à formação parlamentar da lei» (in Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª Ed.
Revista, Coimbra Ed., 1993).
Com efeito, é comummente reconhecido que as características do processo legislativo parlamentar são bem diferentes consoante o Governo submeta a aprovação do Parlamento uma proposta de lei material ou, pelo contrário, uma proposta de lei de autorização legislativa.
Aquela é objecto de um debate e escrutínio político mais aprofundados, é submetida a uma participação política e social mais alargada e permite à Assembleia da República uma mais criteriosa e útil ponderação das soluções sustentadas pelo Governo, assim também se valorizando a sempre desejável componente parlamentar do sistema político português.
O que acaba de se referir reveste ainda maior pertinência se for considerado que o Governo não referiu ter ouvido, para além da Associação Nacional de Farmácias — associação com a qual negociou as soluções legislativas ora apresentadas —, quaisquer outras entidades cujo contributo não parece ser despiciendo, como é, por exemplo, o caso da Ordem dos Farmacêuticos.
Assim, não tendo sido opção do Executivo apresentar à Assembleia da República uma proposta de lei material, está afastado o contributo parlamentar na discussão e apreciação na especialidade da iniciativa em apreço, não podendo ainda este órgão de soberania, por sua iniciativa ou em resultado de audições que porventura promovesse, introduzir os aperfeiçoamentos ou alterações que, eventualmente, reputasse pertinentes.

II Enquadramento jurídico da matéria

A indivisibilidade entre a propriedade e a direcção técnica das farmácias não é, entre nós, um problema recente.
Com efeito, já nos alvores do século passado, verificando-se em Portugal casos de abusos e de irregularidades que punham em causa a saúde pública, o legislador aprovou o Decreto n.º 9431, de 16 de Fevereiro de 1924.
Decorridos poucos anos, o Decreto-Lei n.º 13 470, de 12 de Abril de 1927, impôs que nenhuma farmácia aberta ao público se poderia estabelecer sem que o farmacêutico que a ela preside seja seu proprietário ou co-participante da empresa que explora o estabelecimento.
Mas, escassos dois anos depois, através do Decreto n.º 17 636, de 19 de Novembro de 1929, o legislador permitiu novamente o acesso de qualquer pessoa à propriedade da farmácia, assim dissociando a propriedade do estabelecimento da sua direcção técnica.
Porém, o princípio da indivisibilidade entre a propriedade e a direcção técnica das farmácias, ainda hoje em vigor, foi instituído pelo Decreto-Lei n.º 23 422, de 29 de Dezembro de 1933, diploma que determinou que nenhuma farmácia pode estar aberta ao público sem que o farmacêutico, seu director técnico, seja proprietário no todo ou em parte por associação com outro ou outros farmacêuticos.
Curiosamente, o preâmbulo deste diploma, embora reconhecendo que o Decreto n.º 17 636, de 19 de Novembro de 1929, «(…) tem vindo a ser executado de forma activa e frutuosa (…)», reconhece verificar-se, «(…), contudo, uma extraordinária dificuldade em vencer os recursos postos em prática para se iludir aquela obrigação imprescindível de ser assumida a gerência técnica com a mais escrupulosa assiduidade», sendo que «(…) a melhor garantia para essa assiduidade é o interesse directo do farmacêutico na propriedade da farmácia».
Actualmente, o regime jurídico que delimita e enquadra a actividade farmacêutica e define o acesso ao mercado consta, fundamentalmente, da Lei n.º 2125, de 20 de Março de 1965, e do Decreto-Lei n.º 48 547, de 27 de Agosto de 1968.
Além dos diplomas referidos, afigura-se importante para o objecto da proposta de lei em apreço considerar, entre outros, os seguintes diplomas:

— Portaria n.º 256/81, de 10 de Março, que regulamenta o serviço de turnos; — Decreto-Lei n.º 31/88, de 3 de Fevereiro, que estabelece o regime do reconhecimento de diplomas profissionais; — Decreto-Lei n.º 214/90, de 28 de Junho, que altera regras do Decreto-Lei n.º 48 547, de 27 de Agosto de 1968, sobre o exercício farmacêutico; — Lei n.º 48/90, de 24 de Agosto, que aprova as bases da saúde, nelas se referindo, de um modo genérico, à actividade farmacêutica; — Decreto-Lei n.º 100/94, de 19 de Abril, que define os princípios gerais sobre publicidade de medicamentos sujeitos a receita médica e sobre a actividade das farmácias;

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— Portaria n.º 936-A/99, de 22 de Outubro, que aprova as regras sobre a instalação e transferência de farmácias e respectivos procedimentos, com as alterações introduzidas pelas Portarias n.º 1379/2002, de 22 de Outubro, n.º 168-B/2004, de 18 de Fevereiro, e n.º 865/2004, de 19 de Julho; — Lei n.º 14/2000, de 8 de Agosto, que estabelece regras sobre dispensa de medicamentos; — Decreto-Lei n.º 288/2001, de 10 de Novembro, que aprova o Estatuto da Ordem dos Farmacêuticos; — Decreto-Lei n.º 53/2007, de 8 de Março, que regula o horário de funcionamento das farmácias de oficina.

Não se pretendendo na presente sede aprofundar as regras especialmente previstas nos diplomas elencados supra, cumpre, porém, enunciar alguns dos princípios gerais que os mesmos, no que especialmente se refere ao regime jurídico das farmácias, proclamam:

— O princípio de que nenhuma farmácia pode funcionar sem dispor de um farmacêutico responsável que efectiva e permanentemente assuma e exerça a sua direcção técnica; — O princípio da indivisibilidade entre a propriedade e a direcção técnica das farmácias, segundo o qual a direcção técnica das farmácias é assegurada pelos respectivos proprietários farmacêuticos; — O princípio da exclusividade do alvará, segundo o qual a nenhum farmacêutico ou sociedade poderá ser concedido mais de um alvará, apenas podendo, por conseguinte, ser proprietários de uma farmácia; — O princípio da iniciativa pública no que se refere ao procedimento de abertura de novas farmácias, o qual não depende, por conseguinte, da vontade dos particulares interessados; — O princípio do procedimento concursal na instalação e concessão de alvará de abertura de novas farmácias.

III Princípios gerais enformadores da proposta de lei n.º 124/X e síntese das soluções legislativas nela contidas

A proposta de lei n.º 124/X altera significativamente o regime actualmente vigente em matéria de propriedade da farmácia.
De entre os princípios que enformam o presente processo legislativo, destacam-se os seguintes:

Princípio da prevalência da saúde e do interesse público na actividade comercial farmacêutica: Com efeito, muito embora, porventura inadvertidamente, o articulado da proposta de lei n.º 124/X não o refira, já o artigo 2.º do projecto de decreto-lei autorizado estatui que «as farmácias prosseguem uma actividade de saúde e de interesse púbico e asseguram a continuidade dos serviços que prestam aos utentes».
Quer dizer, o Governo considera que a proposta de lei que aprova o regime jurídico das farmácias de oficina é uma matéria que respeita primacialmente à área da saúde.
Este entendimento é, naturalmente, perfilhado na própria Lei de Bases da Saúde, aprovada pela Lei n.º 48/90, de 24 de Agosto, cuja Base XXI estatui, nos seus n.os 1 e 2, o seguinte:

«1 — A actividade farmacêutica abrange a produção, comercialização, importação e exportação de medicamentos e produtos medicamentosos.
2 — A actividade farmacêutica tem legislação especial e fica submetida à disciplina e fiscalização conjuntas dos Ministérios competentes, de forma a garantir a defesa e a protecção da saúde, a satisfação das necessidades da população e a racionalização do consumo de medicamentos e produtos medicamentosos.»

Constituindo, assim, a comercialização de medicamentos uma actividade com uma indiscutível dimensão ao nível da protecção da saúde, afigura-se à Deputada ora relatora que o regime jurídico das farmácias de oficina, objecto da proposta de lei em apreço, é matéria que, axiologicamente, pertence ao âmbito de competências da Comissão de Saúde, pelo que não pode esta deixar de emitir relatório e parecer sobre a presente iniciativa legislativa.
Na verdade, a alínea b) do n.º 1 do artigo 2.º do Regulamento da Comissão de Saúde dispõe que compete a esse órgão parlamentar «ocupar-se de projectos ou propostas de lei e respectivas propostas de alteração e de outros assuntos que lhe estejam cometidos pelo Regimento da Assembleia da República».
Sem prejuízo de todas as razões expostas para alicerçar o entendimento expresso supra, acresce, ainda, que, nos termos do artigo 36.º do projecto de decreto-lei autorizado, «As farmácias podem prestar serviços farmacêuticos de promoção da saúde e do bem-estar dos utentes».
Ora, daqui decorre, indiscutivelmente, que o presente processo legislativo contém matérias claramente inseridas na esfera de competências da Comissão de Saúde, razão pela qual esta não pode deixar de oferecer o seu imprescindível contributo ao presente processo legislativo.

Princípio da liberdade de instalação das farmácias:

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Este princípio, materialmente plasmado nas alíneas a) e b) do artigo 3.º da proposta de lei de autorização legislativa, é proclamado, outrossim, no artigo 3.º do projecto de decreto-lei autorizado, muito embora nesta última não se concretizem quaisquer restrições à liberalização total na instalação de farmácias.
É certo que o artigo 15.º do projecto de decreto-lei autorizado estabelece limites à concentração e, bem assim, que no artigo 25.º se esclarece que as novas farmácias são objecto de licenciamento e que este é precedido de concurso público e a sua abertura depende de alvará atribuído pelo Instituto Nacional da Farmácia e do Medicamento (INFARMED).
Porém, estas limitações e restrições ao princípio da liberdade de instalação das farmácias poderiam utilmente ser referidas na sede do próprio artigo que o proclama, não bastando que neste se refira a observância de «requisitos legalmente previstos».
Refira-se, finalmente, que, ainda por decorrência do princípio da prevalência da saúde sobre a actividade comercial farmacêutica, a sua instalação e funcionamento devem decorrer de imperativos de saúde e não de quaisquer outros ditados por razões de índole estritamente económica ou de funcionamento do mercado.

Princípio da liberalização da propriedade das farmácias: Este princípio, oposto ao da indivisibilidade entre a propriedade e a direcção técnica das farmácias, vigente em Portugal ininterruptamente nos últimos 74 anos, é a principal alteração legislativa contida no diploma em apreço (cfr. alínea a) do artigo 3.º da proposta de lei e artigo 14.º do projecto de decreto-lei autorizado).
A proposta de lei de autorização legislativa nada refere a respeito das condições de acessibilidade dos cidadãos aos serviços e bens proporcionados pelas farmácias, o mesmo sucedendo no projecto de decreto-lei autorizado, opção do legislador que merece ser apreciada com cautela, atentas as características de interesse público que estão na base da actividade farmacêutica.

Princípios da livre escolha e da igualdade: De acordo com estes princípios, proclamados, respectivamente nos artigos 4.º e 5.º do projecto de decretolei autorizado (são omissos na proposta de lei de autorização), os utentes têm o direito de livre escolha da farmácia e o relacionamento destas com aqueles obedece ao princípio da igualdade.

Princípio da pluralidade de alvarás: Este princípio, ínsito na alínea b) do artigo 3.º da proposta de lei de autorização legislativa e, bem assim, no artigo 15.º do projecto de decreto-lei autorizado, tem igualmente sentido oposto ao actualmente vigente, que preconiza a titularidade de alvará único.
Importa referir que, dispondo a proposta de lei a «alteração do número máximo de farmácias por proprietário, de uma para quatro», o n.º 2 do artigo 15.º do projecto de decreto-lei não contabiliza, para o aludido efeito, «(…) as concessões de farmácias de dispensa de medicamentos ao público nos hospitais do Serviço Nacional de Saúde».
Ao que acaba de se referir acresce que o preâmbulo do projecto de decreto-lei autorizado refere, no seu ponto 3, o seguinte:

«Por outro lado, é de salientar que a legislação anterior fomentou, ao longo do tempo, a criação de situações fictícias em relação à propriedade, por força de um regime extraordinariamente restritivo da transmissão da propriedade entre farmacêuticos.
Com a alteração do regime jurídico da propriedade permitir-se-á a regularização dessas situações, desde que observem os requisitos e os limites de titularidade e respeitem as incompatibilidades em relação à propriedade, exploração e gestão de farmácias.»

Sem prejuízo da legitimidade do Governo em preconizar a possibilidade de uma mesma pessoa ou entidade possuir um número plural de farmácias, é, porém, de realçar que daí resultará, por certo, o aumento da dificuldade no controlo e na verificação da existência de situações fictícias a que o Governo diz pretender pôr cobro.
Na verdade, o controlo da fraude é seguramente facilitado se cada pessoa apenas puder deter a propriedade de uma única farmácia, ao invés de várias.
Aliás, não pode finalmente deixar de se alertar para o facto de o risco enunciado supra ser ainda aumentado por, nos termos da legislação ora proposta, qualquer pessoa ou entidade (ressalvadas algumas excepções) poder deter a propriedade de várias farmácias, ao contrário do que actualmente sucede, em que essa possibilidade é confiada apenas a um licenciado em farmácia.
Com efeito, um universo substancialmente superior ao existente e que deixe, para a sua formação, de depender da titularidade de uma determinada formação académica, vai, inelutavelmente, tornar mais difícil o controlo da fraude e dos negócios simulados.

Princípio da iniciativa pública do procedimento de abertura de nova farmácia: Este princípio, não obstante revestir importância fundamental no novo regime que se preconiza, por constituir a assunção da primazia do interesse público sobre a liberdade de empresa, mitigando, além disso, a

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proclamação geral da liberdade de instalação vertida no artigo 3.º do projecto de decreto-lei autorizado, não vem referido na proposta de lei de autorização legislativa.
Com efeito, apenas no projecto de decreto-lei autorizado se refere que «o licenciamento de novas farmácias é precedido de concurso público» (cfr. artigo 25.º), tendo, desse modo, a abertura de novas farmácias por base o impulso procedimental da Administração Pública.
Além dos princípios referidos, a proposta de lei de autorização legislativa contém, ainda, algumas regras em matéria de incompatibilidades com a propriedade de farmácia e, bem assim, restrições à sua venda, trespasse ou arrendamento, as quais visarão, na perspectiva do órgão seu proponente, salvaguardar a «salutar concorrência entre farmácias».
No que se refere às consequências da aprovação da presente proposta de lei e aos previsíveis encargos com a respectiva aplicação, não forneceu o Governo quaisquer elementos que possam ser apreciados nesta sede, em cumprimento do disposto na alínea d) do n.º 5 do artigo 35.º do Regimento da Assembleia da República.
Finalmente, e para os efeitos previstos na alínea e) do n.º 5 do artigo 35.º do Regimento da Assembleia da República, não consta do processo legislativo remetido pelo Governo à Assembleia da República qualquer referência a contributos ou pareceres de entidades que tenham interesse na presente matéria, designadamente a Ordem dos Farmacêuticos.

Parecer

A Comissão de Assuntos Económicos, Inovação e Desenvolvimento Regional entende que a proposta de lei n.º 124/X, depois de ouvida a Comissão de Saúde, preenche os requisitos constitucionais e regimentais aplicáveis para subir a Plenário para apreciação e discussão, reservando os grupos parlamentares as suas posições sobre a matéria em causa para o debate.

Palácio de São Bento, 9 de Abril de 2007.
A Deputada Relatora, Rosário Águas — O Vice-Presidente da Comissão, Duarte Lima.

Nota: — O parecer foi aprovado por unanimidade, tendo-se registado a ausência do PCP, BE e Os Verdes.

Relatório e parecer da Comissão de Saúde

Relatório

No passado dia 22 de Março o Governo apresentou à Assembleia da República uma proposta de autorização legislativa acompanhada do ante-projecto do correspondente decreto-lei que visa autorizar o Governo a aprovar o regime jurídico das farmácias de oficina e adaptar o regime geral das contra-ordenações às infracções cometidas no exercício da actividade farmacêutica.
A referida iniciativa legislativa foi admitida no dia 28 de Março, tendo baixado à Comissão de Assuntos Económicos, Inovação e Desenvolvimento Regional para a emissão do respectivo relatório, conclusões e parecer.
Esta, por sua vez, foi de parecer que a proposta de lei n.º 124/X estaria em condições de ser apreciada e discutida em Plenário, depois de ouvida a Comissão de Saúde, tendo o referido relatório, conclusões e parecer sido aprovados por unanimidade, na reunião daquela Comissão realizada em 10 de Abril, verificando-se a ausência do PCP, do BE e de Os Verdes.
Em reunião extraordinária da Comissão de Saúde, realizada no dia 11 de Abril, foi a signatária nomeada como relatora, tendo por missão elaborar relatório/parecer no sentido de cumprir o despacho de S. Ex.ª o Sr.
Presidente da Assembleia da República de concordância com o parecer da Comissão de Assuntos Económicos, Inovação e Desenvolvimento Regional.
De acordo com o disposto no n.º 2 do artigo 197.º do Regimento da Assembleia da República, a lei de autorização deve definir o objecto, o sentido, a extensão e a duração da autorização. Não obstante, a questão substantiva já foi sobejamente analisada, em sede de relatório, pela Comissão de Assuntos Económicos, Inovação e Desenvolvimento Regional.
Resta, pois, analisar se a referida autorização legislativa reúne os elementos formais necessários para ser apreciada e discutida em Plenário.
Da leitura da proposta de autorização legislativa resulta claro que os quatro requisitos supra identificados se encontram devidamente identificados e delimitados.
Assim, o objecto da iniciativa em apreço encontra-se consagrado logo no artigo 1.º, onde é dito que a presente autorização se destina a aprovar o regime jurídico das farmácias de oficina e adaptar o regime geral das contra-ordenações às infracções cometidas no exercício da actividade farmacêutica.
Tal autorização é concedida com o sentido de permitir a fixação das condições de acesso à propriedade de farmácias de oficina, estabelecer limites ao número de farmácias detidas e à possibilidade de transaccionar as

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respectivas licenças, proceder ao aumento do número de situações de incompatibilidade que determinam a proibição de pessoas singulares ou colectivas serem proprietárias de farmácias, eliminar as infracções criminais contidas no anterior regime jurídico da propriedade da farmácia, assim como consagrar um montante máximo de coima aplicável às infracções cometidas no exercício da actividade farmacêutica superior ao previsto no regime geral das contra-ordenações.
Também a extensão da presente iniciativa legislativa se encontra deveras concretizada, como melhor se poderá ver através do seu artigo 3.º, onde se encontra explicitado o que deve ficar estabelecido no decreto-lei a aprovar ao abrigo da autorização solicitada, a saber:

a) Alteração da propriedade da farmácia, no sentido de permitir que todas as pessoas singulares ou sociedades comerciais possam ser proprietárias de farmácias; b) Alteração do número máximo de farmácias por proprietário, de uma para quatro; c) Alteração das incompatibilidades com a propriedade da farmácia, proibindo-se a detenção e o exercício, directo ou indirecto, da propriedade, da exploração ou da gestão de farmácias a:

i) Profissionais de saúde prescritores de medicamentos; ii) Associações representativas das farmácias, das empresas de distribuição grossista de medicamentos ou das empresas da indústria farmacêutica, ou dos respectivos trabalhadores; iii) Empresas de distribuição grossista de medicamentos; iv) Empresas da indústria farmacêutica; v) Empresas privadas prestadoras de cuidados de saúde; vi) Subsistemas que comparticipam no preço dos medicamentos.

d) Impossibilidade de as farmácias serem vendidas, trespassadas ou arrendadas ou a respectiva exploração ser cedida antes de decorridos cinco anos a contar do dia da respectiva abertura; e) Revogação das normas deontológicas previstas na Lei n.º 2125, de 20 de Março de 1965, e no DecretoLei n.º 48 547, de 27 de Agosto de 1968; f) Eliminação dos ilícitos criminais previstos na Lei n.º 2125, de 20 de Março de 1965, e no Decreto-Lei n.º 48547, de 27 de Agosto de 1968; g) Fixação do montante máximo das coimas correspondentes aos ilícitos de mera ordenação social, por violação das disposições legais do regime jurídico das farmácias de oficina, na quantia de € 20 000 no caso do infractor ser pessoa singular, e na quantia de € 50 000 nas situações em que o infractor seja uma pessoa colectiva.

Por fim, a duração da autorização encontra-se definida no artigo 4.º, ao prever o prazo de 180 dias.
Em suma, é nossa opinião que os requisitos exigidos pelo n.º 2 do artigo 197.º do Regimento se encontram integralmente preenchidos, pelo que somos do seguinte

Parecer

A Comissão de Saúde é do entendimento que a proposta de autorização legislativa acompanhada do anteprojecto do correspondente decreto-lei reúne os requisitos constitucionais e regimentais aplicáveis, estando em condições de subir a Plenário, para efeitos de discussão e votação, reservando os grupos parlamentares as suas posições para o debate.

Palácio de São Bento, 12 de Abril de 2007.
A Deputada Relatora, Luísa Salgueiro — A Presidente da Comissão, Maria de Belém Roseira.

Nota: — O parecer foi aprovado, com os votos a favor do PSD e PCP e a abstenção do PSD, CDS-PP e BE.

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PROPOSTA DE LEI N.º 126/X APROVA O REGIME JURÍDICO DA AVALIAÇÃO DO ENSINO SUPERIOR

Exposição de motivos

O Programa do XVII Governo Constitucional identificou, como objectivos para a política de ensino superior, de entre outros, a melhoria da qualidade e da relevância das formações oferecidas, o desenvolvimento de uma cultura de prestação de contas e a estruturação de um sistema de garantia da qualidade reconhecido internacionalmente, prevendo a organização deste último objectivo em torno de quatro eixos, quais sejam: (i) o alargamento da avaliação ao desempenho das instituições; (ii) a objectivação dos critérios da avaliação, a tradução dos resultados em apreciações qualitativas, dimensão a dimensão, comparáveis entre si e a

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clarificação das consequências da avaliação, quer para o funcionamento dos cursos e dos estabelecimentos de ensino quer para o seu financiamento; (iii) a internacionalização do processo de avaliação, designadamente na dimensão de avaliação institucional; e (iv) a exigência de concretização, por universidades e institutos politécnicos, de sistemas próprios de garantia da qualidade, passíveis de certificação.
Dando sequência às suas linhas programáticas de alargamento da avaliação, de objectivação dos respectivos critérios, de internacionalização do respectivo processo e de clarificação das respectivas consequências, o Governo português deu, desde logo, prioridade ao cumprimento dos Standards and Guidelines for Quality Assurance in the European Higher Education Area, constantes do relatório de Fevereiro de 2005, preparado pela European Association for Quality Assurance in Higher Education (ENQA) a pedido dos ministros signatários da Declaração de Bolonha, aquando da sua reunião, em Berlim, a 19 de Setembro de 2003. E foi também nesse contexto que o Governo solicitou, em 2005, a esta mesma organização europeia a presença em Portugal de um painel de peritos que procedessem à avaliação das práticas de garantia da qualidade do ensino superior levadas a cabo no âmbito do Conselho Nacional de Avaliação do Ensino Superior e que emitissem recomendações ao Governo sobre a organização, método e processos de um novo sistema de acreditação, conforme, designadamente, com o supracitado documento de 2005.
Plasmando essa avaliação e essas recomendações, surgiu, já em 2006, o relatório da ENQA sobre a garantia da qualidade do ensino superior em Portugal, cujas directrizes o Governo se propõe cumprir, justamente como meio de concretização das linhas supra citadas do seu Programa.
As conclusões centrais dos referidos relatórios radicam, desde logo, no carácter incondicionalmente obrigatório da avaliação. Essas conclusões apontam igualmente para a necessidade de um sistema em que, com base nas conclusões da auto-avaliação das instituições de ensino superior, cujos carácter insubstituível e importância são reconhecidos, a avaliação externa das mesmas instituições passe a estar a cargo de entidades que lhe sejam propriamente externas e não de entidades delas representativas em cuja actividade se confundiam, em termos de nexo de representação, avaliadores externos e avaliados.
Tem-se em vista, concretamente, uma avaliação que tenha por objecto a qualidade do desempenho dos estabelecimentos de ensino superior em função do cumprimento da sua missão e que, no quadro da evolução para um sistema de ensino baseado no desenvolvimento de competências, tenha em consideração a adequação do ensino ministrado em cada ciclo de estudos às competências cuja aquisição devem assegurar.
Por outro lado ainda, nas referidas conclusões acentua-se a importância da multidimensionalidade da avaliação do ensino superior, na qual se compreendem desde os programas e ciclos de estudos, até à genérica actividade científica, passando pela qualidade dos docentes e dos equipamentos de vária ordem à disposição dos estudantes.
Subjaz também às orientações da ENQA no tocante à avaliação, a valoração das suas implicações, enquanto imagem das instituições de ensino superior, no plano da sua projecção externa e de importantíssimos efeitos dessa projecção, como, no domínio da comunidade, o do sucesso dos estudantes no mercado de trabalho e ou o da cooperação interinstitucional e, no domínio internacional, o da cooperação internacional. Daí a importância dada, em tal contexto, à publicidade dos resultados da avaliação.
Por meio da presente iniciativa legislativa o Governo pretende desencadear, justamente, a criação de um sistema de avaliação da qualidade do ensino superior marcado pela universalidade, obrigatoriedade e periodicidade e por uma exigência de adopção de políticas de qualidade no interior das próprias instituições de ensino superior, pela multidimensionalidade do correspondente objecto, pela sujeição dos seus critérios aos padrões firmados no desenvolvimento do Processo de Bolonha, pela importância complementar da avaliação das actividades de investigação científica e de desenvolvimento, pelo contraditório nos processos de avaliação e pela recorribilidade das decisões neles tomadas, pela participação de peritos estrangeiros no processo de avaliação, por várias formas de intervenção dos estudantes no seu seio, pela publicidade e por uma orientação em direcção a fins de implantação das instituições de ensino superior no panorama internacional, na vida da comunidade e no mercado de trabalho.
Do ponto de vista das formas de avaliação, a ENQA preconiza nos documentos que o Governo tem em linha de conta nesta iniciativa: (i) a criação de um sistema de auto-avaliação das instituições de ensino superior credível e efectivo, caracterizado pela periodicidade, pela intervenção dos estudantes, pela incidência tanto sobre os programas como sobre os ciclos de estudos e pela publicidade das suas conclusões; (ii) a concepção de um sistema de hetero-avaliação caracterizado pela independência funcional e material da entidade competente para o seu desencadeamento face às entidades avaliadas, bem como por similares requisitos de periodicidade, efectividade, participação, publicidade e dupla incidência sobre instituições e ciclos de estudos.
Na presente iniciativa legislativa, dá-se integral cumprimento a estas duas directrizes. No que respeita à primeira, relacionada com a auto-avaliação, concebe-se um sistema enquadrado por regras cuja aprovação compete quer aos órgãos estatutários do ensino superior, quer à agência responsável pela acreditação e pela avaliação de instituições e ciclos de estudos, a criar já na sequência do previsto, quer no Programa de Reestruturação da Administração Central do Estado (subalínea vi) da alínea f) e alínea g) do n.º 24 da Resolução do Conselho de Ministros n.º 39/2006, de 21 de Abril), quer na Lei Orgânica do Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior (n.º 3 do artigo 26.º do Decreto-Lei n.º 214/2006, de 27 de Outubro), quer no artigo 53.º do Decreto-Lei n.º 74/2006, de 24 de Março.

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No que respeita à avaliação externa, concebe-se um sistema em que esta seja da responsabilidade da agência a que acima se aludiu, estando materialmente a cargo de painéis de peritos por ela escolhidos, numa lógica de total independência face às entidades avaliadas, bem como sujeita a normas cuja aprovação cabe igualmente à agência. Esta avaliação externa é obrigatória e a recusa, por parte de um estabelecimento de ensino superior ou sua unidade orgânica, de sujeição ao respectivo processo determina o cancelamento da acreditação dos seus ciclos de estudos e, no caso dos estabelecimentos de ensino superior particular ou cooperativo, o cancelamento da autorização do reconhecimento do interesse público.
Uma iniciativa como a presente, com normas gerais e especiais sobre avaliação, inserir-se-á, caso seja aprovada como lei, no contexto geral do sistema de garantia da qualidade do ensino superior, a nível nacional, do qual fará parte a par do Decreto-Lei n.º 74/2006, de 24 de Março, em matéria de acreditação, e do regime estatutário da agência responsável pela acreditação e pela avaliação do ensino superior.
Foi desencadeada a audição do Conselho de Reitores das Universidades Portuguesas, Conselho Coordenador dos Institutos Superiores Politécnicos e Associação Portuguesa do Ensino Superior Privado, bem como das associações de estudantes do ensino superior.
Assim, nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição, o Governo apresenta à Assembleia da República a seguinte proposta de lei:

Capítulo I Objecto e âmbito

Artigo 1.º Objecto

A presente lei aprova o regime jurídico da avaliação da qualidade do ensino superior.

Artigo 2.º Âmbito

O disposto na presente lei aplica-se a todos os estabelecimentos de ensino superior e a todos os seus ciclos de estudos, graus e diplomas.

Capítulo II Princípios gerais

Artigo 3.º Objecto da avaliação

1 — A avaliação tem por objecto a qualidade do desempenho dos estabelecimentos de ensino superior, medindo o grau de cumprimento da sua missão através de parâmetros de desempenho relacionados com a respectiva actuação e com os resultados dela decorrentes.
2 — A avaliação tem em especial consideração, na definição e aplicação dos parâmetros de desempenho, a diferença de objectivos entre o ensino universitário e o ensino politécnico.
3 — A avaliação tem por referencial as boas práticas internacionais na matéria.

Artigo 4.º Parâmetros de avaliação da qualidade

1 — São, designadamente, parâmetros de avaliação da qualidade relacionados com a actuação dos estabelecimentos de ensino superior:

a) O ensino ministrado, designadamente o seu nível científico, as suas metodologias de ensino e aprendizagem e os processos de avaliação dos estudantes; b) A qualificação do corpo docente e a sua adequação à missão da instituição; c) A estratégia adoptada para garantir a qualidade do ensino e a forma como a mesma é concretizada; d) A actividade científica e tecnológica devidamente avaliada e reconhecida, a um nível adequado à missão da instituição; e) A cooperação internacional; f) A colaboração interdisciplinar, interdepartamental e interinstitucional; g) A eficiência de organização e de gestão; h) As instalações e o equipamento pedagógico e científico; i) Os mecanismos de acção social.

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2 — São, designadamente, parâmetros de avaliação da qualidade relacionados com os resultados decorrentes da actuação dos estabelecimentos de ensino superior:

a) A adequação do ensino ministrado em cada ciclo de estudos às competências cuja aquisição aqueles devem assegurar; b) A realização de ciclos de estudos em conjunto com outras instituições, nacionais ou estrangeiras; c) A procura por parte dos estudantes; d) A abertura a novos públicos e a capacidade de promover a sua integração com sucesso; e) O sucesso escolar; f) A inserção dos diplomados no mercado de trabalho; g) A produção científica e tecnológica a um nível adequado à missão da instituição; h) O contacto dos estudantes com actividades de investigação desde os primeiros anos; i) A valorização económica das actividades de investigação e de desenvolvimento tecnológico a um nível adequado à missão da instituição; j) A integração em projectos e parcerias internacionais; l) A prestação de serviços à comunidade; m) O contributo para o desenvolvimento regional e nacional a um nível adequado à missão da instituição; n) A acção cultural e, designadamente, o contributo para a promoção da cultura científica; o) A captação de receitas próprias através da actividade desenvolvida; p) A informação sobre a instituição e sobre o ensino nela ministrado.

Artigo 5.º Objectivos da avaliação da qualidade

São objectivos da avaliação da qualidade:

a) A melhoria da qualidade das instituições de ensino superior; b) A informação fundamentada da sociedade sobre o desempenho das instituições de ensino superior; c) O desenvolvimento de uma cultura institucional interna de garantia de qualidade.

Artigo 6.º Avaliação da qualidade e acreditação

A acreditação dos estabelecimentos de ensino superior, seus ciclos de estudos, graus e diplomas, no quadro do sistema de garantia da qualidade do ensino superior é realizada com base na avaliação da qualidade.

Artigo 7.º Princípios da avaliação da qualidade

A avaliação da qualidade dos estabelecimentos de ensino superior obedece aos seguintes princípios:

a) Obrigatoriedade e periodicidade; b) Intervenção de docentes, de estudantes e de entidades externas; c) Existência de um sistema de avaliação externa caracterizado pela independência orgânico-funcional do avaliador face à entidade avaliada; d) Internacionalização; e) Participação das entidades avaliadas nos processos de avaliação externa, incluindo o contraditório; f) Recorribilidade das decisões.

Artigo 8.º Obrigatoriedade

A avaliação da qualidade é obrigatória, e realiza-se no quadro do sistema europeu de garantia da qualidade no ensino superior.

Artigo 9.º Incidência

1 — A avaliação da qualidade incide sobre:

a) Os estabelecimentos de ensino superior e as suas unidades orgânicas;

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b) Os ciclos de estudos.

2 — A avaliação da qualidade pode incidir transversalmente sobre parâmetros relevantes do desempenho de conjuntos de estabelecimentos de ensino superior ou de ciclos de estudos.

Artigo 10.º Formas

A avaliação da qualidade reveste as formas de:

a) Auto-avaliação; b) Avaliação externa.

Artigo 11.º Agentes da avaliação

1 — A auto-avaliação é realizada por cada estabelecimento de ensino superior.
2 — A avaliação externa que serve de base aos processos de acreditação é realizada pela Agência de Avaliação e Acreditação para a Garantia da Qualidade do Ensino Superior, adiante designada Agência.

Artigo 12.º Participação dos estudantes

O sistema de avaliação de qualidade assegura a participação dos estudantes através:

a) Da sua integração nos processos de auto-avaliação, designadamente através do envolvimento obrigatório dos conselhos pedagógicos; b) Da sua audição nos processos de avaliação externa; c) Da nomeação de representantes das suas associações em órgão da Agência.

Artigo 13.º Participação de entidades externas

O sistema de avaliação da qualidade inclui necessariamente a contribuição de entidades externas relevantes para o processo, designadamente das ordens e outras associações públicas profissionais, bem como de outras entidades científicas, culturais e económicas.

Artigo 14.º Internacionalização

1 — A avaliação externa integra obrigatoriamente a participação de peritos de instituições estrangeiras ou internacionais nos painéis para ela competentes, em número significativo.
2 — A Agência pode promover a avaliação dos estabelecimentos de ensino e ciclos de estudos em conjunto com instituições estrangeiras dotadas de atribuições similares, designadamente com o objectivo de promover a comparação dos níveis de desempenho à escala internacional de instituições ou cursos congéneres.

Artigo 15.º Resultados da avaliação externa

1 — Os resultados da avaliação externa devem:

a) Conter recomendações expressas acerca da decisão a tomar quanto à acreditação ou reacreditação do objecto da avaliação; b) Expressar-se através de uma classificação qualitativa atribuída, quer a cada um dos parâmetros considerados na avaliação quer em relação à avaliação global, numa escala que permita ordenar e comparar o objecto da avaliação.

2 — Os resultados da avaliação externa:

a) Fundamentam, obrigatoriamente, as decisões sobre a acreditação dos estabelecimentos de ensino superior e seus ciclos de estudos;

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b) Informam, obrigatoriamente, os processos de contratualização entre o Estado e os estabelecimentos de ensino superior que visem o financiamento destes.

Artigo 16.º Publicidade

1 — Os resultados da avaliação são públicos.
2 — Os estabelecimentos de ensino superior devem assegurar especial publicidade aos documentos produzidos no âmbito do processo de auto-avaliação, quer no seu interior quer para o exterior.
3 — Os relatórios de avaliação externa são divulgados publicamente.

Capítulo III Formas de avaliação

Artigo 17.º Garantia interna da qualidade

1 — Os estabelecimentos de ensino superior devem:

a) Adoptar, em função da respectiva missão, uma política de garantia da qualidade dos seus ciclos de estudos, bem como os procedimentos adequados à sua prossecução; b) Empenhar-se, através de medidas concretas, no desenvolvimento de uma cultura da qualidade e da garantia da qualidade na sua actividade; c) Desenvolver e pôr em prática uma estratégia para a melhoria contínua da qualidade.

2 — A estratégia, a política e os procedimentos a que se refere o número anterior devem:

a) Ser aprovados formalmente pelo órgão legal e estatutariamente competente do estabelecimento de ensino superior e divulgados publicamente; b) Assegurar a participação dos estudantes e de outros interessados no processo.

Artigo 18.º Auto-avaliação

No âmbito da respectiva auto-avaliação, os estabelecimentos de ensino superior devem:

a) Definir procedimentos formais para a aprovação, acompanhamento e avaliação periódica dos seus ciclos de estudos, os quais integram, obrigatoriamente:

i) A participação dos conselhos pedagógicos, e a apreciação dos estudantes; ii) A participação dos centros de investigação; iii) A participação de entidades consultivas com participação externa;

b) Adoptar os procedimentos adequados para se assegurarem de que o pessoal docente possui a qualificação e a competência necessárias ao desempenho das suas funções, os quais devem ser disponibilizados aos responsáveis pelos processos de avaliação externa e ser objecto de apreciação nos relatórios de avaliação; c) Certificar-se de que os recursos didácticos disponíveis são adequados e apropriados para cada um dos ciclos de estudos que ministram; d) Certificar-se de que recolhem, analisam e usam a informação relevante para a gestão eficaz dos seus ciclos de estudos e de outras actividades; e) Publicar, regularmente, informação quantitativa e qualitativa, actualizada, imparcial e objectiva acerca:

i) Dos ciclos de estudos que ministram e graus e diplomas que conferem; ii) Da monitorização do trajecto dos seus diplomados por um período razoável de tempo, na perspectiva da empregabilidade.

Artigo 19.º Princípios da avaliação externa

1 — Os procedimentos de avaliação externa da qualidade devem ter em conta a eficácia dos procedimentos de garantia interna da qualidade enunciados no artigo anterior.

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2 — Os fins e objectivos dos processos de avaliação externa devem ser fixados e tornados públicos antes da sua implementação e aplicação, mediante descrição dos procedimentos a adoptar.
3 — As decisões formais tomadas em consequência da avaliação externa da qualidade devem ser baseadas em critérios objectivos, divulgados pública e antecipadamente, e aplicados de forma sistemática e consistente.
4 — Os processos de avaliação externa da qualidade devem ser concebidos de forma a mostrarem-se adequados aos fins e objectivos previamente fixados.
5 — Os processos de avaliação externa da qualidade realizam-se através de painéis de avaliação integrados por peritos independentes, sem relação com o estabelecimento de ensino superior avaliado, e incluem visitas ao estabelecimento de ensino e a audição dos representantes dos seus corpos, bem como de entidades externas, designadamente associações profissionais e outras.
6 — Os processos de avaliação externa incluem obrigatoriamente audições públicas, abertas a todos os interessados e publicitadas de forma que garantam uma adequada divulgação.
7 — Os processos de avaliação externa da qualidade estão sujeitos a contraditório.
8 — Os processos de avaliação externa da qualidade que contenham recomendações para a prática de uma acção concreta, ou que exijam um plano de acção subsequente, obrigam à definição de um processo de acompanhamento previamente determinado e à sua concretização de forma consistente.
9 — A avaliação externa da qualidade dos estabelecimentos de ensino superior e dos seus ciclos de estudos, graus e diplomas deve ser realizada periodicamente.
10 — A duração do ciclo de avaliação e os procedimentos a utilizar devem ser definidos de forma clara e divulgados pública e antecipadamente.

Artigo 20.º Recusa de sujeição a avaliação externa

A recusa, por parte de um estabelecimento de ensino superior ou sua unidade orgânica, de sujeição a avaliação externa, determina:

a) O cancelamento da acreditação dos seus ciclos de estudos; b) O cancelamento do reconhecimento de interesse público, caso se trate de um estabelecimento de ensino sujeito ao Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo.

Artigo 21.º Relatórios de avaliação externa

1 — Os resultados da avaliação externa são apresentados sob a forma de um relatório elaborado pelo painel de avaliação respectivo e aprovado pelo órgão competente da Agência.
2 — Com os relatórios de avaliação externa é sempre obrigatória e conjuntamente publicada a resposta do estabelecimento de ensino superior elaborada no âmbito do processo de contraditório.

Artigo 22.º Comparação

A avaliação externa pode conduzir à comparação entre estabelecimentos de ensino superior, unidades orgânicas, ciclos de estudos, graus e diplomas e à sua hierarquização relativa (rankings) em função de parâmetros a fixar pela Agência.

Artigo 23.º Recorribilidade

As decisões tomadas pela Agência no âmbito dos processos de avaliação da qualidade são passíveis de recurso para o respectivo órgão competente.

Artigo 24.º Relatórios de síntese

A Agência deve elaborar, periodicamente, relatórios de síntese que descrevam e analisem as conclusões gerais resultantes da sua actividade.

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Capítulo IV Normas finais e transitórias

Artigo 25.º Outros domínios de incidência da avaliação

Periodicamente, o Governo promove a avaliação internacional:

a) Do sistema de avaliação da qualidade do ensino superior a que se refere a presente lei e da Agência; b) Do sistema de ensino superior.

Artigo 26.º Norma revogatória

É revogada a Lei n.º 38/94, de 21 de Novembro, alterada pela Lei n.º 1/2003, de 6 de Janeiro.

Artigo 27.º Entrada em vigor

A presente lei entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação.

Visto e aprovado em Conselho de Ministros de 22 de Março de 2007.
O Primeiro-Ministro, José Sócrates Carvalho Pinto de Sousa — O Ministro da Presidência, Manuel Pedro Cunha da Silva Pereira — O Ministro dos Assuntos Parlamentares, Augusto Ernesto Santos Silva.

A Divisão de Redacção e Apoio Audiovisual.