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Sábado, 29 de setembro de 2012 II Série-A — Número 8

XII LEGISLATURA 2.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2012-2013)

S U M Á R I O

Ministério das Finanças e da Administração Pública (Conta Geral do Estado 2010):

— Relatório da Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública e pareceres das Comissões Parlamentares, do Conselho Económico e Social e da Unidade Técnica de Apoio Orçamental.

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COMISSÃO DE ORÇAMENTO, FINANÇAS E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Relatório Sobre a Conta Geral do Estado de 2010

I. Considerandos

1.1 Introdução

A Conta Geral do Estado relativa ao ano de 2010, organizada em conformidade com a Lei de

Enquadramento Orçamental (LEO) – Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, e com o Decreto-Lei n.º 72-A/2010, de

24 de junho, que “Estabelece as disposições necessárias à execução do Orçamento do Estado para 2010,

aprovado pela Lei n.º 3-B/2010, de 28 de abril, foi entregue na Assembleia da Republica em 30 de junho de

2011, conforme a citada Lei de Enquadramento Orçamental.

Nos termos do disposto na alínea d), do artigo 162.º da Constituição, compete à Assembleia da República,

no exercício das suas funções de fiscalização, tomar as contas do Estado e das demais entidades públicas

que a lei determinar, com o parecer do Tribunal de Contas (TC) e os demais elementos necessários à sua

apreciação.

Na sequência do que se dispõe supra, compete ao TC, nos termos da alínea a), do número 1 do artigo

214.º, da Constituição da República Portuguesa, dar parecer sobre a Conta Geral do Estado (CGE), incluindo

a da Segurança Social.

O Parecer do TC sobre a CGE de 2010 foi enviado à Comissão de Orçamento e Finanças (COF), para que

esta se pronunciasse sobre as matérias da sua competência e, nos termos do artigo 107.º da Constituição da

República Portuguesa, e do artigo 206.º, n.º 2 alínea c), do Regimento da Assembleia da República,

elaborasse um relatório.

O Parecer do TC envolveu um trabalho de permanente acompanhamento da atividade financeira do

Estado, por parte do Tribunal, beneficiando dos resultados de ações de controlo das diferentes áreas de

responsabilidade daquele.

Esta Comissão procedeu à audição do Tribunal de Contas no dia 7 de janeiro de 2012.

Naquela audição o Tribunal, pela voz do seu Conselheiro Presidente Dr. Guilherme d’ Oliveira Martins e

dos Juízes Conselheiros Relatores, José Luís Pinto Almeida, José de Castro de Mira Mendes, António Manuel

Fonseca da Silva e António Augusto dos Santos Carvalho, foram salientadas as seguintes principais ações:

a) Aplicação do Plano Oficial de Contabilidade Pública e Planos Sectoriais na Administração Central, grau

de implementação e Recomendação;

b) Grau de acolhimento das Recomendações, Conclusões e Recomendações;

c) Juízo sobre a conta Administração Central (SI e SFA, quanto á legalidade e correção financeira, e

i) Enfases, quanto á não observância do Principio da Anualidade, não observância do Principio da

Universalidade, Não observância do Principio da Especificação e não observância do Principio do

Cabimento Prévio;

ii) Reservas, porque não foi possível confirmar o valor global da despesa, não inclui a despesa de todos

os SI e SFA (ou não inclui a despesa final), despesa sobrevalorizada, a divida direta não inclui a dos SFA,

as despesas com amortizações subvalorizadas e com juros sobrevalorizada, a informação sobre fluxos

financeiros para as autarquias locais não fidedigna;

d) Os pressupostos macroeconómicos na elaboração do Orçamento do Estado de 2010;

e) As alterações orçamentais;

f) A consolidação da Administração Central (SI e SFA);

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g) Programa de investimentos e despesas de desenvolvimento da Administração Central (PIDDAC);

h) Análise da divida publica financeira, a evolução da dívida pública direta face ao PIB (em %), as

garantias, responsabilidades do Estado por garantias pessoais prestadas e a divida publica não financeira;

i) Análise dos fluxos entre o Orçamento do Estado e o Sector Público Empresarial, com as Regiões

Autónomas e com as Autarquias Locais;

j) Património financeiro do Estado e Serviços e Fundos Autónomos;

k) Consolidação Estado (SI e SFA) e Segurança Social;

l) Análise dos riscos para a sustentabilidade da Finanças Públicas, identificando áreas de risco,

comparação da execução orçamental entre 2000-2010, comparação da divida pública entre 2000-2010, e as

parcerias público-privadas (PPP);

m) Juízo sobre a Conta nas áreas da Receita, Património Imobiliário e Tesouraria;

n) Análise na receita do Estado quanto à execução orçamental, à subvalorização da receita, aos saldos das

entidades reguladoras, à não relevação de operações extraorçamentais, aos resultados do combate à fraude e

à evasão fiscal, às penhoras fiscais, à venda de bens penhorados e á intervenção da DGCI (atual Autoridade

Tributária e Aduaneira);

o) Na análise aos benefícios fiscais (despesa fiscal) identificação de situação de subvalorização da

despesa fiscal e estudo da relação entre despesa e receita fiscal;

p) Na análise sobre o Património Imobiliário do Estado identificação de insuficiente informação sobre o

mesmo e que a execução orçamental das operações imobiliárias não se encontra refletida de forma verdadeira

e apropriada na Conta Geral do Estado de 2010;

q) Identificação da necessidade de reforço do cumprimento da unidade de Tesouraria do Estado;

r) Análise dos fluxos Financeiros de Portugal com a União Europeia;

s) Apreciação da Atividade Financeira da Segurança Social;

Nos termos do disposto no n.º 1 da alínea a) do artigo 2.º da Lei n.º 108/91, de 17 de agosto, a COF

solicitou ao Conselho Económico e Social (CES) um parecer sobre a CGE de 2010.

O parecer que o Conselho Económico e Social (CES) aprovou na sua reunião plenária de 6 de março de

2012, relativo à CGE de 2010, insere-se no âmbito das competências do CES, no que se refere à sua opinião

sobre a execução das políticas económicas e sociais.

A Comissão procedeu à audição do Conselho Económico e Social em 11 de abril de 2012.

Naquela audição o Conselho Económico e Social, pela voz do seu Presidente, Dr. José Silva Peneda e do

Relator Conselheiro João Vieira Lopes, foram salientados os seguintes aspetos:

De salientar que dois meses após a entrada em vigor do OE 2010, foram aprovadas, através da Lei n.º 12-

A/2010, de 30 de junho, um conjunto de medidas adicionais de consolidação orçamental que visavam reforçar

e acelerar a redução do défice excessivo e o controlo do crescimento da dívida pública previstos no Programa

de Estabilidade e Crescimento (PEC). O facto de o OE inicial, aprovado pela Assembleia da República, ter

sido substancialmente alterado ao longo do ano dificulta a análise comparativa entre a CGE e o que se previu

no OE.

A propósito do Sector Público Empresarial, e para evitar futuras revisões do défice orçamental como as

ocorridas relativamente a 2010, o CES recomenda que a CGE, para além de explicitar as empresas públicas

que inclui, passe a indicar aquelas que estão próximas de integrar as contas do Estado por já estarem

próximas do limiar a partir do qual passarão a ser consideradas produtores não mercantis (i.e. que as vendas

não cubram, no mínimo, 50% dos custos de produção, de acordo com o Regulamento (CE) n.º 2223/96 do

Conselho, de 25 de junho de 1996 relativo ao Sistema europeu de contas nacionais e regionais na

Comunidade).

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O CES considera ainda que as alterações ocorridas na Política Orçamental ao longo de 2010, face ao

previsto no OE 2010, foram implementadas tendo por base um cenário macroeconómico subjacente que

subestimava o ritmo de crescimento económico o qual, no final do primeiro semestre do ano estava já a ser

incorporado nas previsões de outras entidades, nacionais e internacionais, não tendo sido essa a situação do

cenário macroeconómico subjacente ao Relatório de Orientação da Política Orçamental, apresentado pelo

Governo em julho de 2010.

Ao comparar a execução orçamental da CGE, segundo a qual o défice público ascende a 9,1% do PIB,

este nível de défice não é comparável com os objetivos traçados no OE 2010 e na sua revisão posterior, 8,3%

e 7,3%, respetivamente. Com efeito, por um lado, a metodologia de cálculo na CGE 2010 incorpora a

aplicação de disposições metodológicas decorrentes do Procedimento de Défice Excessivo (PDE), até então

não adotadas, as quais alargaram designadamente o perímetro das Administrações Públicas - AP (inclusão de

três empresas públicas de transporte, alteração de contratos associados a PPP).

Por outro, ocorreram em 2010 operações pontuais que não tinham sido previstas nos exercícios

orçamentais anteriores (a transferência para o Estado dos planos de pensões da Portugal Telecom, a entrega

de material militar – dois submarinos - de montantes muito elevados, a reclassificação para o perímetro das

AP de duas entidades do BPN, a execução da garantia concedida ao BPP).

Quanto à Divida Pública o OE2010 previa que se situasse nos 85.4% do PIB, o CES constata que o valor

apurado na CGE na ordem dos 93% do PIB, ficou 10 p.p. acima do rácio registado em 2009.

O CES regista com particular preocupação o aumento do rácio da dívida pública, não só enquanto

resultado desfavorável da execução das contas públicas em 2010 mas, sobretudo, pelo impacto negativo que

o endividamento tem nos exercícios económicos dos anos futuros, no atual contexto da instabilidade do

mercado da dívida soberana dos Estados da zona Euro.

Referido com preocupação o facto de em 2010 terem aumentado substancialmente os médios de

pagamento (PMP) a fornecedores, face a 2009, ao contrário do que acontecera em 2009, ano em que já se

tinham verificado melhorias.

De 2009 para 2010 o PMP das Administrações Públicas passou de 69 para 91 dias, sendo particularmente

preocupante a dilatação dos prazos ocorrida nas Empresas Públicas (passaram de 82 para 119 dias), nestas

se destacando o dos Hospitais EPE cujo PMP passou de 128 dias para 213 dias.

O CES salienta a relevância das AP retomarem o esforço para reduzirem os PMP junto dos seus

fornecedores, em particular no momento de crise económica que as empresas portuguesas enfrentam,

constituindo em muitos dos casos um fator necessário à sua continuidade no mercado.

Quanto à análise da execução do Orçamento da Segurança Social o CES constatou que por comparação

com os montantes de despesa executados em 2009, a despesa executada com o subsídio de desemprego e

com o subsídio social de desemprego aumentou 7,4% (tendo totalizado 2047,4 milhões de euros), resultado

de um acréscimo de 10,7% no primeiro e de um decréscimo de 2,2% no segundo. Apesar da despesa global

nos dois subsídios ter aumentado 7,4% o CES relembra que o crescimento do número de desempregados em

2010 face a 2009, foi de 14%, segundo os dados do Inquérito ao Emprego do INE, verificando-se que a

proporção dos desempregados de longa duração (à procura de emprego há mais de 12 meses) no total do

desemprego aumentou 7,8 p.p.

Nos termos do artigo 10.º-A da Resolução da Assembleia da Republica n.º 20/2004, de 16 de fevereiro,

aditado pela Resolução n.º 53/2006, de 7 de agosto e, posteriormente, pela Resolução n.º 57/2010, de 23 de

julho, e do mandato expresso na atividade n.º 7 do Plano de Atividades da Unidade Técnica de Apoio

Orçamental (UTAO) — XII Legislatura — 1.ª Sessão Legislativa, apresentou o Parecer Técnico sobre a Conta

Geral do Estado para 2010 (CGE/2010), a qual foi submetida à Assembleia da República no final de junho de

2011.

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A Comissão de Orçamento e Finanças (COF) nos termos do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da

República, solicitou às demais Comissões Parlamentares Permanentes, o envio de parecer sobre a CGE de

2010, relativamente às áreas da sua competência, as quais produziram os pareceres que se encontram

anexos a este Relatório, a saber:

1. Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (CACDLG);

2. Parecer de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas (CNECP);

3. Parecer da Comissão de Defesa Nacional (CDN);

4. Parecer da Comissão de Assuntos Europeus (CAE);

5. Parecer da Comissão de Economia e Obras Públicas (CEOP);

6. Parecer da Comissão de Agricultura e Mar (CAM);

7. Parecer da Comissão de Educação, Ciência e Cultura (CECC);

8. Parecer da Comissão de Saúde (CS);

9. Parecer da Comissão de Segurança Social e Trabalho (CSST);

10. Parecer da Comissão do Ambiente, Ordenamento do Território e Poder Local (CAOTPL);

11. Parecer da Comissão de Ética, a Cidadania e a Comunicação (CPECC);

O Orçamento do Estado para 2010 foi aprovado através a da Lei n.º 3-B/2010, de 28 de abril, o que

implicou a prorrogação da vigência do OE para 2009 e respetivas alterações, o que marcou a execução

orçamental de 2010, em termos legislativos, foram ainda relevantes:

Lei n.º 12-A/2010, de 30 de junho,

Aprova um conjunto de medidas adicionais de consolidação orçamental que visam reforçar e acelerar a

redução de défice excessivo e o controlo do crescimento da dívida pública previstos no Programa de

Estabilidade e Crescimento (PEC)

Decreto-Lei n.º 72-A/2010, de 18 de junho,

Estabelece as normas de execução do Orçamento do Estado para 2010

Lei n.º 8/90, de 20 de fevereiro

Lei de Bases da Contabilidade Pública

Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho

Estabelece o regime da administração financeira do Estado — RAFE

Decreto-Lei n.º 232/97, de 3 de setembro

Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP);

Decreto-Lei n.º 191/99, de 5 de junho

Regime da Tesouraria do Estado;

Decreto-Lei n.º 301/99, de 5 de agosto

Regime de contabilização das receitas;

Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de fevereiro

Regime jurídico dos códigos de classificação económica das receitas e das despesas públicas, bem como

da estrutura das classificações orgânicas aplicáveis aos organismos que integram a administração central.

O presente trabalho analisa e aprecia a CGE 2010, fazendo uma síntese, tendo como suporte fundamental

o Relatório da Conta Geral do Estado e o Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2010 elaborado pelo

Tribunal de Contas. Dada a complexidade e extensão do documento em análise salientam-se apenas alguns

dos aspetos considerados essenciais.

Pela sua importância e autoridade, cumpre dar nota da indispensabilidade do Parecer do Tribunal de

Contas para a tomada da Conta pelo Parlamento.

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1.2 Enquadramento Macroeconómico

As projeções macroeconómicas de curto prazo que enquadraram a política orçamental em 2010

encontram-se contidas em dois documentos elaborados pelo MFAP, refletindo dois momentos distintos do

procedimento orçamental. O primeiro, é o Relatório do Orçamento do Estado (ROE 2010), apresentado em

outubro de 2009, que define o cenário macroeconómico para 2010. O segundo, é o Relatório de Orientação de

Política Orçamental (ROPO) debatido na Assembleia da República, em julho de 2010, que inclui no seu

capítulo 1.2 “Previsões para a Economia Portuguesa 2010-2013” a revisão do cenário macroeconómico

previamente apresentado.

No âmbito dos compromissos com a União Europeia, o Programa de Estabilidade e Crescimento (PEC)

apresentado em abril de 2009, a sua atualização em dezembro, e o PEC 2010-2013 apresentado em março

2010, incluíram previsões macroeconómicas de médio prazo para a economia portuguesa que condicionam a

política orçamental dos anos seguintes.

Em nenhum destes documentos se encontra uma análise de risco do impacto que desvios do cenário

macroeconómico possam ter na orçamentação das despesas e receitas e consequentemente, na execução

das políticas públicas planeadas.

O cenário de base previsto no OE 2010

Presente um decréscimo acentuado do PIB português em 2009 (-2,5%), as previsões realizadas para o

comportamento da economia portuguesa em 2010 apontavam para uma retoma moderada, com um

crescimento positivo do PIB embora inferior a 1%. Quer o Governo, quer as entidades nacionais e

internacionais com responsabilidades na área das projeções macroeconómicas, previram, no segundo

semestre de 2009, taxas de crescimento do PIB português entre os 0,3% (Comissão Europeia) e os 0,8%

(OCDE). Estas projeções resultaram da ponderação de diversos fatores como a forte contração da economia

portuguesa registada em 2009 e a incerteza decorrente da crise financeira internacional, por um lado, e os

estímulos orçamentais e o início da retoma externa, por outro.

O quadro 1 inclui as projeções realizadas, à data, pelo Governo em sede de OE, pelo Banco de Portugal

(BdP) e pelas instituições internacionais como o FMI, a OCDE e a Comissão Europeia.

Cenário base do OE/2010 e projeções de outras entidades1

1 Quadro retirado do Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2010

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O orçamento foi ainda elaborado com base num cenário que previa a redução das necessidades de

financiamento das Administrações Públicas, ou seja, do défice, em 1 p.p. do PIB (de 9,3% do PIB em 2009

para 8,3% do PIB em 2010) e que, tendo em conta as projeções de execução de 2009, assentava na previsão

de um acréscimo da receita de € 1619 M (correspondente a 0,4 p.p. do PIB), e de um acréscimo da despesa

de apenas € 212 M o que, face a uma previsão de crescimento do PIB foi tido como uma redução da despesa

em 0,6 p.p. do PIB.

Estas previsões da execução orçamental de 2009 foram corrigidas pelo primeiro Procedimento de Défices

Excessivos (PDE) publicado após a apresentação do OE (em abril de 2010), com um acréscimo de cerca de €

2600 M para as receitas e para as despesas, tal como refletido no quadro seguinte.

A orçamentação das receitas e despesas das AP em 2010 face ao executado em 20092

(valores calculados com a metodologia anterior a abril 2011)

Apesar destes novos dados sobre a execução orçamental de 2009, a CGE de 2010 continua a explicar o

objetivo inicial da consolidação orçamental como assente quer numa redução das despesas, quer num

aumento das receitas. Ora, com estas segundas previsões da execução orçamental de 2009 constata-se que

o objetivo de redução do défice se atingiria não por via de um aumento da receita, mas simplesmente por via

de uma redução acentuada na despesa de € -2500 M.

Esta subestimação dos valores da execução das receitas e das despesas de 2009, em cerca de € 2500 M

respetivamente, face aos valores assumidos no relatório do OE 2010, fragiliza a credibilidade das opções de

política económica tomadas com o OE 2010, bem como os próprios objetivos aí previstos, nomeadamente em

termos da evolução da consolidação orçamental comparativamente ao ano anterior.

Os desvios entre a previsão e os valores verificados

O cenário macroeconómico previsto no OE 2010 e no ROPO para a evolução das variáveis

macroeconómicas entre 2009 e 2010, subestimou quer o crescimento do PIB em 0,7 p.p. quer os valores da

taxa de desemprego e da taxa de inflação (desvios de 1 p.p. e de 0,3 p.p., respetivamente).

2 Quadro retirado do Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2010

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Cenário base do OE/2010 e do ROPO, valores efetivos e desvios3

Para estes desvios contribuiu essencialmente o comportamento do consumo (privado e público) superior ao

esperado (1 p.p. e 3,5 p.p., respetivamente) bem como o saldo da balança comercial (1,6 p.p.). Pelo contrário,

subestimou-se a queda verificada ao nível do investimento (-4,5 p.p.).

Tomando em conta as previsões realizadas à data por outras entidades nacionais e internacionais, são os

desvios relativos às projeções referentes ao consumo público e ao investimento que se destacam.

No que respeita ao consumo público, tendo presente que se trata de uma variável em que o próprio autor

das previsões possui informação privilegiada e o contexto já iniciado de crise económica e financeira, em que

o impacto dos estabilizadores automáticos nas despesas públicas sociais era já previsível, a subestimação

desta variável não se afigura suficientemente prudente. Na CGE 2010, o MFAP explicou o crescimento nesta

variável “associado à importação de material militar”. No entanto, mesmo excluindo o efeito derivado da

aquisição de material militar, que totalizou uma despesa de € 1001 M, o consumo público aumentaria 0,6% em

2010, valor positivo e acima do previsto no cenário do OE 2010 e das projeções apresentadas em julho no

ROPO.

A margem orçamental que poderia resultar de um nível de atividade económica superior ao previsto

inicialmente foi ultrapassada pelo elevado crescimento do lado das despesas, face ao orçamentado quer no

OE 2010, quer no ROPO, especialmente considerando os dados do PDE de setembro e conduzindo ao

aumento do défice face ao inicialmente previsto no OE, em cerca de € 2094 M, e em € 4425 M face ao

apresentado no ROPO, documento no qual o governo se comprometia com uma poupança orçamental

adicional.

A economia em 2010

Em 2010 a economia mundial cresceu 5,1%, após dois anos de recessão generalizada com uma taxa de

crescimento média global de -0,7%, tendo o desempenho sido bastante desigual entre os diferentes países e

regiões, destacando-se, em 2010, o comportamento das economias emergentes, com uma taxa de

crescimento média que atingiu os 7,3%, claramente superior aos 3% registados nas economias avançadas, e

aos 1,8% registados, quer na UE, quer na área do euro.

O crescimento da UE de 1,8% deve porém, considerar-se uma recuperação frágil, dada a redução do PIB

em 2009 de 4,2% e as situações díspares entre os vários Estados-membros.

3 Quadro retirado do Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2010

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A par do aumento do PIB, verificou-se em 2010, uma forte recuperação do comércio internacional

evidenciada, em particular, pelo incremento de 12,8% das exportações e das importações (que compara com

uma redução em 2009 de 10,4% e de 11,0%, respetivamente).

PIB e componentes da procura agregada

A economia portuguesa em 2010 acompanhou a tendência de recuperação registada na área do euro após

a crise financeira internacional de 2007. O PIB cresceu 1,4%, porém abaixo do crescimento de 1,7% registado

na área do euro (gráfico 6).

Taxa de crescimento do PIB em Portugal e na área do Euro (a 17) (2000-2010)4

Do lado da procura agregada, tal como discriminado no gráfico anterior, o crescimento de 1,4% foi

impulsionado, essencialmente, pelo aumento do consumo privado e público (2,3% e 1,3%, respetivamente) e

das exportações (8,8%). Efeito contrário teve a redução elevada do investimento (-5,3%) e o incremento das

importações (5,1%).

Taxas de crescimento anuais das componentes da despesa (variações médias)5

4 Gráfico retirado do Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2010

5 Gráfico retirado do Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2010

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O dinamismo do consumo privado explica-se quer pela antecipação da aquisição de bens duradouros

influenciada por alterações de natureza fiscal quer pelo acréscimo do rendimento disponível, de 2,6% em

termos nominais.

O crescimento em 1,3% verificado no consumo público reflete um aumento nas despesas públicas acima

do inicialmente previsto.

O dinamismo das exportações foi fortemente influenciado pela retoma externa com a aceleração dos fluxos

do comércio internacional e pela desvalorização do euro face ao dólar.

O aumento de 8,8% das exportações ficou aquém do crescimento de 10,6% verificado na área do euro.

Mercado de trabalho

Ao nível do mercado de trabalho, os dados do quadro seguinte refletem a contração sentida principalmente

a partir de 2009. Em 2010 o crescimento positivo do PIB e a estagnação da população ativa não foram, porém,

acompanhados por um crescimento do emprego que, pelo contrário, diminuiu 1,5%.

A taxa de desemprego manteve a tendência de crescimento iniciada em 2009, atingindo 10,8% em 2010.

Indicadores mercado de trabalho6

O gráfico seguinte evidencia uma evolução crescente da taxa de desemprego em Portugal que, em

particular a partir de 2006, ultrapassa os valores médios da área do euro.

Em 2010 o diferencial entre a taxa de desemprego no mercado português e o da área do euro ascendeu a

1,9 p.p..

Taxas de desemprego em Portugal e na área do euro (a 17)7

6 Quadro retirado do Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2010

7 Gráfico retirado do Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2010

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Condicionantes estruturais das finanças públicas

Existe um conjunto de fatores que condicionam a gestão das finanças públicas no médio e longo prazo e,

consequentemente, a evolução da dívida pública. Estes fatores incluem as alterações demográficas

(envelhecimento da população) e os avanços tecnológicos que alteram o padrão de procura e oferta dos

serviços públicos, com especial relevância no sector da saúde. Neste contexto, a pressão é mais evidente nas

despesas com pensões e com saúde.

A pressão sobre as finanças públicas é também maior numa situação, como a da economia portuguesa na

atualidade, em que o nível elevado do défice público se conjuga com perspetivas de crescimento económico

fraco e com a incerteza nos mercados decorrentes da crise internacional. Neste caso, as despesas com

transferências e subsídios tendem a aumentar. Também ligadas às consequências da crise e a pressionar as

finanças públicas, surgem as intervenções do Estado ao nível do mercado financeiro, por exemplo através das

garantias e outras intervenções nos mercados.

As perspetivas de crescimento económico fraco

Nos últimos quatro anos, a fraca atividade económica em Portugal conjugada com a crise financeira

internacional repercutiu-se nas finanças públicas portuguesas gerando uma quebra de receitas e um das

despesas, tendo a dívida pública atingido valores próximos de 100% do PIB (que em 2010 totalizou € 172 798

M), como evidencia o gráfico abaixo.

Evolução das receitas, despesas e dívida pública 2007-20108

Os riscos orçamentais identificados que aumentam a vulnerabilidade da consolidação orçamental prevista

estão intimamente ligados à atividade das empresas públicas e aos encargos com PPP, em conjugação com

os decorrentes do envelhecimento da população e de um crescimento económico fraco.

Parcerias público-privadas (PPP)

O universo de PPP, assumidas pelo Estado entre 1995 e 2010, inclui um montante de investimento de € 18

474 M e abrange 36 projetos, de entre as quais, 25 no sector dos transportes (22 rodoviários e 3 ferroviários),

10 na saúde e 1 no sector da segurança e emergência. Catorze delas ainda se encontram em fase de

8 Gráfico retirado do Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2010

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construção e as restantes estão na fase de exploração. Deste investimento, 79% foi realizado nos sectores

rodoviário, 18% no ferroviário, 2% no da saúde e 1% no da segurança.

Parcerias Público-Privadas9

9 Quadro retirado do Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2010

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No ano de 2010 foram contratadas 3 novas parcerias, uma no sector rodoviário (Subconcessão Pinhal

Interior), outra no ferroviário (troço Poceirão/Caia da rede de alta velocidade) e outra na saúde (Hospital de

Vila Franca), representando um investimento total de € 2376 M.

Pagamentos respeitantes a parcerias público-privadas em 2010

Ao longo de 2010 as PPP envolveram pagamentos líquidos que totalizaram € 1128 M, e cobriram 119%

dos montantes orçamentados, tal como consta do quadro seguinte.

Encargos líquidos no exercício de 201010

O acréscimo de 19% face ao previsto deriva, em parte, do pagamento de pedidos de reequilíbrio financeiro

justificados com alterações das condições contratuais inicialmente estabelecidas em algumas concessões

rodoviárias.

Previsão dos encargos plurianuais com PPP

Até 2050 prevê-se que o valor atualizado dos encargos brutos com as PPP totalize € 26 004 M, sendo 2015

o ano com maior volume de encargos. É de salientar que 83% deste montante deriva das concessões

rodoviárias e 12% das concessões da saúde.

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Quadro retirado do Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2010

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Portugal – principais indicadores económicos11

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Quadro retirado do Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2010

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1.3 A Execução Orçamental

Receita

No Parecer sobre a CGE o Tribunal aprecia a atividade financeira no domínio das receitas do Estado

examinando, designadamente, o cumprimento da LEO e demais legislação relativa à atividade financeira e

compara as receitas orçamentadas com as efetivamente realizadas.

No quadro seguinte procede-se à comparação, por principais agregados, entre a execução das receitas

orçamentais registadas no SGR de 2010 e as inscritas no orçamento inicial (Mapa I do OE de 2010) e no

orçamento final (com as alterações orçamentais da competência do Governo efetuadas através de créditos

especiais e as decorrentes da Lei n.º 12-A/2010, de 30 de junho).

Receita dos serviços integrados – Principais Agregados12

A execução da receita efetiva é superior em € 1268 M (3,5%) à prevista no orçamento inicial.

As principais alterações orçamentais verificam-se na receita de ativos financeiros (mais € 731 M), saldo da

gerência anterior (mais € 399 M) e transferências correntes (mais € 85 M).

A receita referente a ativos financeiros apresenta uma taxa de execução de 2755,3% face ao orçamento

inicial o que se explica, no essencial, pelos € 705 M obtidos com a concretização da 5.ª fase de reprivatização

da GALP Energia SGPS, SA.

Esta operação estava prevista no plano de privatizações no Sector Empresarial do Estado e constava do

Relatório do OE pelo que a correspondente receita deveria ter sido inscrita no OE de 2010.

O saldo da gerência anterior apresenta uma taxa de execução de 3112,1% face ao orçamento inicial, o que

se deve, no essencial: à utilização de saldos de receitas consignadas para financiar despesas do ano, à

limitação da transição dos saldos pelos organismos e à obrigatoriedade, por parte das entidades reguladoras,

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Quadro retirado do Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2010

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II SÉRIE-A — NÚMERO 8

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de entregar 85% do valor acumulado dos saldos de gerência e resultados transitados no final de 2009 para

receita geral do Estado de 2010.

A receita efetiva registou um acréscimo de € 2283 M (6,6%), face a 2009, evolução que se fica a dever

essencialmente ao aumento das receitas fiscais em € 1637 M (5,3%) e das receitas de capital em € 846 M

(253%).

No entanto, um elemento fundamental para a apreciação da execução da receita do Estado em 2010 é a

significativa queda da receita verificada em 2009. Não obstante o referido aumento de 6,6% na receita efetiva,

a receita dos serviços integrados não recuperou da queda de 14,8% verificada em 2009 pelo que se encontra,

ainda, 9,2% abaixo da execução de 2008.

Receita dos serviços integrados – Receitas Fiscais – Evolução 2008 – 201013

Em 2010 as receitas fiscais continuaram a representar a maior parte das receitas efetivas (87% em 2010 e

88% em 2009). Para este resultado contribuiu sobretudo o desempenho verificado nos impostosindiretos, com

um acréscimo de € 1557 M (mais 9,1% do que em 2009).

O aumento das receitas de capital efetivas explica-se, essencialmente, pelo produto obtido com a

reprivatização da GALP Energia SGPS1, no montante de € 705 M.

O quadro seguinte compara, por classificação económica, a execução das receitas registada de 2010 com

a de 2009 e com as receitas inscritas no orçamento inicial e no orçamento final.

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Gráfico retirado do Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2010

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Receita dos serviços e fundos autónomos – Execução14

A receita efetiva dos SFA aumentou € 1626 M (6,3%), passando de € 25 847 M em 2009, para € 27 473 M

em 2010.

Esta variação decorre do acréscimo das receitas de capital em € 1583 M (56,6%) que, por sua vez, é

consequência da operação extraordinária relativa à transferência para a Caixa Geral de Aposentações (CGA),

de € 1882 M de patrimónios de fundos de pensões1 (incluindo o do Fundo de Pensões do Pessoal da Portugal

Telecom). Note-se que sem esta operação a receita efetiva dos SFA teria diminuído 1%.

Despesa

A CGE evidencia a despesa paga pela administração central, em mapas agregados por classificação

orgânica, funcional e económica, bem como, de modo desenvolvido no tocante aos serviços integrados e

sintéticos relativamente a cada SFA.

No quadro seguinte, por Ministério, comparam-se as dotações finais do Orçamento dos serviços integrados

e dos SFA, deduzidas de cativos, com a despesa processada por conta dessas dotações. A taxa de execução

evidencia a parte da dotação disponível (dotação final deduzida de cativos) que foi efetivamente utilizada.

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Quadro retirado do Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de

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II SÉRIE-A — NÚMERO 8

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Comparação da despesa orçamentada com a executada, por Ministério – SI e SFA15

As taxas de execução mais baixas verificaram-se, ao nível dos serviços integrados, no Ministério das

Finanças e Administração Pública (65,5%, salientando-se € 8593 M de dotação disponível não utilizados no

âmbito das Despesas Excecionais, e € 531 M no âmbito da Gestão da Dívida e da Tesouraria Pública) e no

Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território (66,7%, não utilizando € 57 M no âmbito dos

Investimentos do Plano).

Este Ministério foi também o que apresentou a taxa de execução mais baixa ao nível do subsector dos SFA

(47,9%, com € 192 M não utilizados pelo Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana), seguido dos

Ministérios da Justiça (62,9%, onde o Instituto de Gestão Financeira e de Infraestruturas da Justiça não utilizou

€ 340 M) e da Economia (66,8%, não tendo sido utilizados pelo IAPMEI € 506 M).

Prazo médio de pagamentos

O Programa Pagar a Tempo e Horas (PPTH), criado em 2008 com o objetivo de reduzir significativamente

os prazos de pagamento a fornecedores de bens e serviços praticados por entidades públicas, fixou metas

para a redução desses prazos e os correspondentes incentivos, bem como a monitorização e publicitação de

indicadores sobre a sua evolução.

Relativamente aos dados divulgados, o PMP ponderado da administração direta e indireta do Estado no

final de 2010 era de 52 dias (uma aumento de 8 dias, em relação aos dados relativos ao fim de 2009,

divulgados em abril de 2010).

15

Quadro retirado do Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2010

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O atraso nos pagamentos, para além das consequências financeiras para o Estado (juros de mora),

envolve custos sociais, nomeadamente dificuldades de gestão financeira para os fornecedores do Estado, em

particular os de menor dimensão empresarial.

Alteração do universo de serviços abrangidos pela CGE

No quadro seguinte evidencia-se, para o período 2006-2010 a saída de organismos do sector das

administrações públicas que, continuando a exercer a sua missão/atividade de natureza pública, deixaram de

cumprir a disciplina orçamental e de ter as suas receitas e despesas discriminadas na CGE.

Serviços que saíram da administração central no período 2006-201016

Conforme se evidencia, a maior saída de organismos do sector público administrativo resultou do processo

de empresarialização de hospitais: 32 organismos (a que acresce a empresarialização de 32, em 2003). Por

anos, o maior número de saídas observa-se em 2009, devido à conversão de 28 centros protocolares de

formação profissional em associações públicas e da conversão em fundações de três instituições do ensino

superior (incluindo as respetivas faculdades e serviços sociais).

Saliente-se que a conversão de serviços em entidades não abrangidas pela CGE, não significa,

necessariamente, uma redução da despesa do Estado. Embora a despesa destas entidades deixe de ser

evidenciada na Conta, geralmente, o Estado continua a assegurar o seu financiamento, através de

transferências do Orçamento ou dotações de capital. No caso dos hospitais, esse financiamento assume a

forma de aquisição de serviços de saúde, pagos pela ACSS aos hospitais empresarializados.

Na CGE de 2010 é possível identificar que a Administração Central do Sistema de Saúde gastou € 4516,7

M em aquisição de serviços de saúde aos hospitais empresarializados; que o Ministério das Finanças gastou

em dotação de capital € 52,0 M com estes hospitais e € 130,0 M com a Estradas de Portugal; e que foram

transferidos € 177,6 M para as entidades do ensino superior convertidas em fundação.

A estes montantes acrescem € 551,7 M, relativos à receita da Estradas de Portugal com a contribuição

para o serviço rodoviário.

As operações identificadas totalizam € 5428,0 M. Este valor corresponderá apenas a uma parte da

execução financeira destas entidades que, se não tivessem sido retiradas da administração central, estaria

discriminado na CGE por natureza.

A saída de organismos do sector público administrativo, em contabilidade pública (através de um processo

de empresarialização ou de conversão em associação ou fundação pública) geralmente não é acompanhada

da sua saída do sector das administrações públicas em contabilidade nacional (SEC 95), uma vez que não

preenchem os requisitos previstos.

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Quadro retirado do Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2010

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Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Central (PIDDAC)

O PIDDAC inicial previsto no OE, de € 2833 M, foi objeto de alterações orçamentais ao longo do ano que

se traduziram num reforço de € 479 M, fixando-se a dotação ajustada em € 3372 M. As cativações

corresponderam a € 190 M situando-se a dotação disponível (orçamento final) em € 3123 M.

A execução global do PIDDAC totalizou € 2197 M, com uma taxa de 70,4% relativamente ao orçamento

final. Englobou € 1204 M (54,8%) de financiamento nacional (dos quais € 1048 M do Cap.º 50) e € 993 M

(45,2%) de recursos comunitários, tendo-se verificado taxas de execução, respetivamente, de 78,1% e de

62,8%.

A execução por ministério/programa orçamental foi a que se traduz seguidamente:

PIDDAC por Ministério/PO em 201017

Continua a registar-se na execução do PIDDAC uma elevada percentagem das despesas correntes,

verificando-se um acréscimo de 15,7% face ao ano anterior. Só dois dos ministérios são responsáveis por

74,2% desta natureza de despesas, o MADRP (IFAP com € 331 M ou seja 43,6%) e o MCTES (FCT com €

232 M ou seja 30,6%).

Consolidação da administração central

A evolução da receita, da despesa e do saldo (apurado na ótica da contabilidade pública) da conta

consolidada da administração central no período 2006-2010 consta dos quadros e gráficos seguintes:

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Quadro retirado do Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2010

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Evolução da receita, despesa e saldo da administração central (2006-2010)18

A receita no período 2006-2010 foi sistematicamente inferior à despesa, acentuando-se a diferença (saldo

negativo) nos dois últimos anos, essencialmente provocada pela forte quebra de 17% na receita em 2009 (€ -

9054 M) devida, principalmente, ao efeito da redução da atividade económica na receita fiscal, a qual diminuiu

13,6% (€ -4896 M). Em 2010, o aumento de 7,1% da receita (mais € 3167 M do que em 2009) foi insuficiente

para atingir os valores dos anos precedentes.

Ressalva-se que a análise da evolução da receita e da despesa da administração central além de

prejudicada pela alteração no universo dos organismos abrangidos é, também, afetada pela alteração de

critérios contabilísticos que diminuíram a receita (€ 525 M em 2008, € 4438 M em 2009 e € 4716 M em 2010) e

a despesa (€ 475 M em 2008, € 4406 M em 2009 e € 4684 M em 2010).

Assim, a taxa de crescimento média anual das receitas nos cinco anos em análise foi negativa (-0,8%),

enquanto a da despesa atingiu os 3,3%, mantendo uma trajetória crescente em todo o período. O

comportamento da receita e da despesa traduziu-se num agravamento médio anual de 28,3% no saldo

correspondente, o qual passou de € -5248 M, em 2006, para € -14 209 M, em 2010.

Quanto à evolução em percentagem do PIB, a receita aumentou em 2007 atingindo o peso de 31,4%,

diminuiu, depois, até 2009 (26,3%) e registou um pequeno aumento em 2010 (ascendendo a 27,5%).

A despesa apresentou uma tendência crescente (exceto em 2007, ano em que registou um mínimo de

33,6% de peso), correspondendo a 35,7% do PIB em 2010.

O gráfico seguinte ilustra a evolução dos principais agregados consolidados da receita e da despesa da

administração central.

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Gráfico retirado do Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2010

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Evolução dos principais agregados da receita e da despesa da administração central (2006-2010)19

Nos principais agregados da receita verificou-se, em 2008, a primeira quebra, com a redução dos impostos

indiretos que, no ano seguinte, se agravou de forma muito significativa e foi acompanhada de reduções

importantes em todos os agregados da receita, sobretudo nos impostos diretos, nas contribuições para a

segurança social, CGA e ADSE e nas receitas de capital.

Em 2010 o crescimento dos impostos e das contribuições foi insuficiente para se atingirem as receitas de

2007 e 2008, não obstante o significativo aumento das receitas de capital.

A tendência da despesa foi crescente, constatando-se que as despesas com pessoal apresentaram uma

quebra significativa em 2009 e uma nova redução em 2010.

Contudo, as diminuições nestas despesas foram provocadas essencialmente por alterações de critérios

contabilísticos e pela alteração do universo (saída de serviços da administração central) e não por uma

diminuição efetiva da despesa.

Quanto aos critérios contabilísticos, em 2009 passou-se a classificar a contribuição do Estado para a Caixa

Geral de Aposentações como transferências correntes, quando nos anos anteriores era incluída em despesas

com pessoal; em 2010 os encargos com a saúde e rede nacional de cuidados continuados – que em anos

anteriores eram pagos pela ADSE ao Serviço Nacional de Saúde (SNS) e pela PSP e GNR a entidades

públicas (todos eles registados em despesas com pessoal) – passaram a ser incluídos nas transferências da

Administração Central do Sistema de Saúde para o SNS.

O comportamento crescente da aquisição de bens e serviços e das transferências correntes e subsídios

explica-se, essencialmente, pela saída de serviços da administração central que deixaram de ter as suas

despesas especificadas por classificação económica no Orçamento do Estado e passaram a beneficiar de

transferências ou, no caso dos hospitais empresarializados, de verbas pagas a título de aquisição de serviços

de saúde.

1.4 A Dívida Pública

Dívida Financeira

O Mapa XXIX - Movimento da dívida pública, mostra que o stock da dívida pública direta, em 31 de

dezembro de 2010, era de € 151 775,3 M, superior em € 19 028,9 M (14,3%) ao valor final do ano anterior.

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Gráfico retirado do Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2010

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Evolução do stock da DPD em 201020

Porém, este Mapa XXIX apenas abrange a dívida gerida pelo IGCP. Nele são apresentados, por

instrumento de dívida, o valor nominal no início e no final do ano, bem como os movimentos ocorridos no ano

resultantes de emissões, amortizações e outras variações, tais como capitalização de juros e variação

cambial.

Assim, a informação relativa ao stock da dívida pública direta na CGE é incompleta, por ser omissa quanto

à dívida dos SFA e às operações de derivados financeiros.

Movimento da dívida

Conjugando a informação do Mapa XXIX da CGE, com a dívida pública direta gerida pela DGTF ecom a

de seis SFA obteve-se a evolução, em 2010, do stock da dívida pública direta da administraçãocentral que

está sintetizada no quadro seguinte e que também a compara com a apresentada no MapaXXIX da CGE. Os

valores apresentados incorporam as correções decorrentes dos resultados daauditoria indicados neste

Parecer.

Evolução da DPD da Administração Central em 201021

Em conclusão verifica-se que o stock da dívida pública direta, resultante de operações de financiamento,

está subavaliado em € 267,0 M em 31 de dezembro de 2009 e em € 277,2 M em 31 de dezembro de 2010.

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Quadro retirado do Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2010 21

Quadro retirado do Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2010

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Garantias do Estado

Foram concedidas dez garantias pessoais do Estado a operações de financiamento, no montante total €

2899,4 M, compreendendo € 1499,4 M de garantias concedidas ao abrigo o regime geral, € 400 M em

garantias a créditos de ajuda a países destinatários da cooperação portuguesa e € 1000 M de uma nova

garantia concedida ao BPN.

Adicionalmente, numa operação de substituição de garantias envolvendo o BPN, foram ainda concedidas

garantias do Estado no montante total de € 3100 M, em substituição de parte das garantias do Estado

anteriormente concedidas ao BPN.

Foram emitidas garantias do Estado a seguros de crédito e similares no montante total de € 360,9 M,

referentes a operações de seguro da COSEC.

Composição e evolução

No quadro seguinte apresenta-se a posição no final de ano e respetivas variações das responsabilidades

do Estado por garantias prestadas, tanto a operações de financiamento como a seguros de crédito e similares:

Responsabilidades do Estado por garantias prestadas22

No final de 2010, as responsabilidades do Estado por garantias prestadas totalizavam cerca de € 24 913,9

M, compreendendo € 24 138,7 M de garantias a operações de financiamento (96,9%) e € 775,2 M a seguros

de crédito e similares (3,1%).

De 2009 para 2010, as responsabilidades do Estado aumentaram € 1478,5 M (6,3%).

Pagamentos em execução de garantias

No decorrer de 2010, o Estado, em execução de garantias prestadas, efetuou pagamentos de capital e

juros no montante total de cerca de € 456,6 M, envolvendo a Casa do Douro, o Banco Privado Português

(BPP) e responsabilidades decorrentes das Convenções de Lomé e Cotonou, conforme se apresenta no

quadro seguinte:

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Quadro retirado do Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2010

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Pagamentos efetuados pelo Estado em execução de garantias23

No que respeita à Casa do Douro, foram pagas as prestações devidas em 2010 ao abrigo do contrato

celebrado com a CGD em 31/12/2008, através do qual o Estado assumiu o empréstimo garantido em dívida,

bem como o prémio de seguro sobre os vinhos penhorados em seu favor, totalizando as verbas em causa

cerca de € 5,6 M.

Na sequência da insolvência do BPP, ocorrida por força de deliberação do Banco de Portugal que revogou

a autorização para o exercício da sua atividade, o Estado foi chamado a efetuar o pagamento antecipado da

dívida garantida daquele Banco, desembolsando cerca de € 451 M.

Endividamento. Peso. Projeções

a) Dívida global

Tendo em conta o exposto no ponto 4.1.1, precedente, constata-se que a dívida direta global do Estado (SI

e SFA) em 31 de dezembro de 2010 ascendia a € 152 052,5 M.

Tendo-se apurado as responsabilidades do Estado por garantias

prestadas a operações de financiamento e a seguros de crédito totalizavam € 22 242,1 M.

b) Dívida efetiva

No quadro seguinte procede-se ao apuramento da dívida efetiva.

Evolução da dívida efetiva do Estado24

c) Peso no PIB e evolução

Os rácios da dívida direta e da dívida efetiva do Estado em relação ao PIB, no final do ano, situavam-se em

88,0% e 78,8%, respetivamente. Estes rácios têm vindo a aumentar nos últimos quatro anos e de forma mais

acentuada em 2009 e 2010.

23

Quadro retirado do Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2010 24

Quadro retirado do Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2010

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Evolução da dívida direta e da dívida efetiva face ao PIB25

Se em 2011 e 2012 forem atingidos os aumentos líquidos do endividamento previstos nas respetivas

propostas de Orçamento e se o comportamento do PIB evoluir da forma como foi prevista pelo Governo em

relação ao último valor de 2010 divulgado, a relação entre a dívida direta do Estado e o PIB seria a que se

apresenta no gráfico seguinte, ou seja, no final de 2012 aquela dívida representaria já 118,3% do PIB, contra

os 88% verificados no final de 2010.

Evolução do stock da dívida direta e do PIB26

d) Endividamento líquido

Finalmente procede-se ao cálculo do endividamento líquido do sector Estado (SI e SFA), considerando este

como o saldo entre os ativos respeitantes a empréstimos e os passivos da mesma natureza (dívida efetiva),

como consta do quadro seguinte. Note-se que os ativos correspondem aos valores nominais que foram

reportados ao Tribunal pelos respetivos titulares, presumindo-se que se trata de valores cobráveis.

Evolução do endividamento global do Estado (Subsectores SI e SFA)27

25

Quadro retirado do Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2010 26

Gráfico retirado do Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2010 27

Quadro retirado do Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2010

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Assim, o endividamento líquido do Estado aumentou € 13 657,3 M em 2010, ou seja, numa

percentagem inferior ao crescimento da dívida direta e da própria dívida efetiva.

1.5 Fluxos Financeiros com a União Europeia

Neste ponto procede-se à análise dos fluxos financeiros entre Portugal e a União Europeia, bem como à

avaliação da execução financeira dos instrumentos que em Portugal concretizam a aplicação dos fundos

comunitários no âmbito do atual QREN e do anterior QCA III, da garantia agrícola, dos programas de

desenvolvimento rural e das pescas e de outros instrumentos

Saldo global

Em matéria de execução dos fluxos financeiros com a União Europeia, a informação agregada que consta

é a seguinte:

Fluxos financeiros entre Portugal e a União Europeia – 201028

Analisando a evolução do “Saldo global” face ao ano anterior, observa-se o seu aumento em € 405,1 M

(+20,4%) devido, em grande parte, ao comportamento das transferências provenientes da União Europeia

(+17,1%).

Fluxos financeiros para a União Europeia

Em 2010, a contribuição líquida para a União Europeia ascendeu a € 1802 M, o que representa um

acréscimo de € 206,7 M face a 2009 (+13%). Apesar do aumento também verificado nos direitos aduaneiros

colocados à disposição da União Europeia, o acréscimo deve-se essencialmente à revisão da base das contas

nacionais que originou um da contribuição nacional dos recursos próprios IVA e com base no RNB, relativos a

anos anteriores.

Analisando a estrutura dos recursos próprios conclui-se pelo peso preponderante dos recursos próprios

com base no RNB que passou a representar 73% do total, contra 71%, em 2009.

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Quadro retirado do Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2010

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Recursos Próprios da União Europeia – 201029

Fluxos financeiros da União Europeia para Portugal

Verificou-se que os dados constantes da CGE relativos à execução orçamental não permitem obter o total

dos pagamentos realizados, com fontes de financiamento comunitário, por tal informação não constar do Mapa

32, relativo à execução da despesa dos serviços e fundos autónomos.

Segundo a informação extraída obteve-se o quadro seguinte:

Transferências da União Europeia – Divergências apuradas30

Execução do QREN

Estava programada para 2010 a execução de despesa comunitária num montante de € 3058,2 M, dos

quais € 1691,4 M do FEDER, € 930,0 M do FSE e € 436,8 M do FC. A despesa comunitária validada em 2010

foi de € 3021,5 M, correspondendo a uma taxa de execução anual de 98,8%, significativamente superior à taxa

atingida em 2009 (58,6%).

Face ao valor total da despesa pública executada em 2010 (€ 3961,7 M), o co-financiamento comunitário

representou 76,3%.

No ano em apreço, as transferências da União Europeia destinadas ao QREN totalizaram € 2653,2 M

devido, sobretudo, aos reembolsos do FEDER (€ 1510,4 M) e do FSE (€ 906,3 M) relativos aos respetivos PO,

fruto dos bons níveis de execução conseguidos.

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Gráfico retirado do Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2010 30

Quadro retirado do Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2010

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Programação e execução acumulada dos Fundos do QREN, em 31 de dezembro de 201031

Em termos absolutos, a despesa pública acumulada, validada no âmbito do QREN, ascendeu a € 7272,6

M. Deste valor € 5440,4 M respeitam a financiamento comunitário, representando taxas de execução de 25,5%

para a despesa pública e de 25,4% para a despesa comunitária.

O FSE foi o que mais contribuiu para este grau de execução financeira da despesa comunitária, com uma

taxa de execução de 39,6%. Já em relação ao FEDER e ao FC, as taxas situaram-se em 21,5% e 10,3%,

respetivamente.

Execução dos Programas Operacionais financiados pelo FEADER e FEP

Os quatro programas operacionais cofinanciados pelo FEADER receberam em 2010 da União Europeia um

total de € 456,0 M. O montante mais significativo destinou-se ao PRODER (€ 402,3 M), sendo os restantes

montantes muito inferiores, com € 39,8 M transferidos para o PRORURAL e € 13,8 M para o PRODERAM. O

PRRN foi destinatário de € 70,5 m. No mesmo período foi registada a entrada de € 29,9 M com destino ao

PROMAR, no âmbito do FEP.

Programação e execução acumulada do FEADER e do FEP, em 31 de dezembro de 201032

Taxas de execução de 28,1% para o FEADER e de 17,8% para o FEP significam que os operacionais da

área da agricultura e pescas estão a sobrecarregar os exercícios futuros, que terão de atingir resultados que

compensem os níveis insuficientes atingidos nos primeiros anos de execução, e eventualmente, a

comprometer a utilização integral dos recursos comunitários postos à disposição de Portugal.

31

Gráfico retirado do Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2010 32

Gráfico retirado do Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2010

Página 30

II SÉRIE-A — NÚMERO 8

30

1.6 Fluxos Financeiros entre o Orçamento do Estado e Sector Público Empresarial

Em 2010, os fluxos financeiros entre o OE e o SPE foram os que constam, de forma resumida, do quadro

seguinte.

Resumo dos fluxos entre o OE e o SPE33

Fluxos financeiros do subsector dos serviços integrados para o SPE

As sociedades e quase sociedades não financeiras/Públicas que beneficiaram de subsídios no montante de

€ 445.619.763 evidenciados na CGE constam do quadro seguinte:

Subsídios para entidades não financeiras do SPE34

33

Quadro retirado do Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2010 34

Quadro retirado do Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2010

Página 31

29 DE SETEMBRO DE 2012

31

Das verbas distribuídas a entidades não financeiras do SPE constantes do quadro anterior, 99,5% referem-

se a indemnizações compensatórias.

1.7 Fluxos Financeiros com as Regiões Autónomas e as Autarquias Locais

Nem o OE nem a CGE contêm informação sistematizada sobre todos os fluxos financeiros com as

administrações autónoma e local, com particular incidência nestas últimas, conforme se evidencia no quadro

seguinte:

Fluxos financeiros com as Administrações Regional e Local35

1.8 Benefícios Fiscais

Despesa fiscal subavaliada

A despesa fiscal relevada na CGE (€ 1223 M) não abrange todos os BF excluindo, designadamente, a

despesa fiscal em IRC relativa ao “reinvestimento dos valores de realização” (€ 83 M) e ao “regime especial de

tributação dos grupos de sociedades” (€ 510 M) a qual representa, por si só, mais do dobro da despesa desse

imposto inscrita na CGE. A despesa fiscal em Imposto do Selo (IS) (€ 10 M) também se encontra subavaliada

por apenas se referir a operações sujeitas a Imposto Municipal sobre a Transmissão Onerosa de Imóveis

(IMT) e isentas de IS quando o regime deste imposto prevê 16 tipos de operações isentas e 13 categorias de

contribuintes beneficiários, para além de outras isenções constantes de legislação avulsa. Acresce que as

despesas fiscais em IRC (€ 291 M) e em Imposto Sobre Veículos (ISV) (€ 89 M) apresentam erros de

contabilização por incumprimento dos critérios legais de imputação entre Continente e Regiões Autónomas

(menos € 5 M em IRC e mais € 3 M em ISV). As deficiências de apuramento e os erros de contabilização da

despesa fiscal relevada na CGE colocam em causa a fiabilidade da informação e constituem uma limitação

exame efetuado.

Evolução da despesa fiscal

O quadro e gráfico seguinte apresentam a evolução da despesa fiscal, por imposto, em 2008-2010:

35

Quadro retirado do Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2010

Página 32

II SÉRIE-A — NÚMERO 8

32

Evolução da despesa fiscal36

Evolução da despesa fiscal37

A despesa fiscal relevada na CGE de 2010 foi de € 1223 M, mais € 56 M (4,8%) face ao ano anterior.

1.9 Operações de Tesouraria

Cumprimento da UTE por SFA

A DGO, não dispondo de informação para aplicar os critérios previstos na norma de execução orçamental

que determina o cálculo da “média mensal dos saldos diários”, apurou para cada SFA:

- a proporção dos fundos depositados no Tesouro face ao total das suas disponibilidades e aplicações,

como “grau de cumprimento” da UTE;

- o remanescente dos fundos detidos fora do Tesouro relativamente a 5% da receita própria arrecadada em

2009, como “valor em excesso nas IC”.

O quadro seguinte agrega, por ministério, os dados de 119 SFA e o respetivo “grau de cumprimento”:

Grau de cumprimento da UTE por SFA em 31/12/201038

36

Quadro retirado do Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2010. 37

Gráfco retirado do Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2010. 38

Quadro retirado do Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2010

Página 33

29 DE SETEMBRO DE 2012

33

A DGO considerou cumpridores os SFA com “grau de cumprimento” igual ou superior a 95% ou cujo saldo

final fora do Tesouro não excedesse “5% das receitas próprias arrecadada no ano anterior”.

Cumprimento da UTE por serviços integrados

Os serviços integrados encontram-se sujeitos ao RTE devendo efetuar a cobrança das receitas e o

pagamento das despesas através de contas do Tesouro.

Do exame do sistema de informação e dos elementos fornecidos pela DGO verifica-se que esta não dispõe

de resultados sistematizados sobre o cumprimento da UTE pelos serviços integrados e que não aplica

procedimentos que assegurem a manutenção no Tesouro das respetivas disponibilidades e excedentes de

tesouraria.

Da análise da informação constante das contas de gerência de 2010 remetidas ao Tribunal conclui-se que

os serviços integrados (SI) que detinham, no final de 2010, valores superiores a € 1 M fora do Tesouro eram

os seguintes:

Fundos detidos por SI fora do Tesouro em 31/12/201039

A manutenção de fundos fora do Tesouro por serviços integrados não é conforme à lei nem aos princípios

da boa gestão financeira e dificulta o controlo pela DGO de que esses serviços apenas utilizam dotações

orçamentais após esgotadas as suas receitas próprias não consignadas a fins específicos, conforme o

disposto em norma de execução orçamental.

1.10 Orçamento e Conta da Segurança Social

Orçamento da Segurança Social

O OSS para 2010 foi aprovado conjuntamente com o OE e publicado pela Lei n.º 3-B/2010, de 28 de abril,

e as disposições necessárias à sua execução constam do Decreto-Lei n.º 72 A/2010, de 18 de junho. Ao longo

do ano de 2010, o OSS foi objeto de sucessivas alterações orçamentais, cuja publicação nem sempre ocorreu

dentro dos prazos fixados no artigo 52.º da LEO, ao contrário do ato de remessa para aquele efeito.

Principais medidas legislativas com impacto na execução orçamental

Em 2009 foi lançado o programa orçamental designado por “Iniciativa para o Investimento e Emprego” (IIE)

e um regime fiscal de apoio ao investimento, cujas disposições tiveram efeitos financeiros relevantes para

além do período de vigência do OE/2009, e suspensa a lei do indexante de apoios sociais, com a definição de

um aumento extraordinário do valor das pensões mais baixas.

Um conjunto de medidas concretizadas ao longo da execução do orçamento de 2009 acabou por

influenciar a execução orçamental de 2010:

— No acesso ao subsídio de desemprego, a diminuição do prazo de garantia de 465 para 365 dias

(Decreto-Lei n.º 324/2009, de 29 de dezembro), e no subsídio social de desemprego, o prolongamento, em

seis meses, das prestações que terminassem durante 2009 (Decreto-Lei n.º 68/2009, de 29 de março) e a

alteração do referencial de condição de recursos de 80% para 110% do valor do indexante de apoios sociais

por um prazo de 12 meses (Decreto-Lei n.º 150/2009, de 30 de junho);

39

Quadro retirado do Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2010

Página 34

II SÉRIE-A — NÚMERO 8

34

— A manutenção da redução em três p.p. das contribuições a cargo das micro e pequenas empresas, para

os trabalhadores com mais de 45 anos;

— A isenção do pagamento das contribuições a cargo das entidades empregadoras que recrutassem

jovens desempregados de acordo com determinados requisitos;

— A isenção ou redução das contribuições a cargo das entidades empregadoras que contratassem

desempregados com mais de 40 anos ou inscritos nos centros de emprego há mais de nove meses,

cumprindo determinados critérios;

— A redução das contribuições para a segurança social a cargo da entidade empregadora relativamente

aos trabalhadores que em 2009 auferissem um salário igual à retribuição mínima mensal garantida.

Mas, ao longo de 2010, tendo em conta a necessidade de consolidar as contas públicas, foi incluído no

PEC 2010-2013 um conjunto de medidas com efeitos restritivos na despesa da SS, a generalidade das quais

tornando mais severas as condições de atribuição de prestações sociais dos sistemas não contributivos,

designadamente no RSI, pensões sociais, prestações por encargos familiares, subsídio social de desemprego

e subsídios sociais no âmbito da parentalidade.

Foram também introduzidas alterações ao regime do subsídio de desemprego e antecipado o fim das

medidas implementadas a título transitório e extraordinário no auge da crise económica internacional com vista

à minimização dos seus efeitos na sociedade portuguesa, suprimindo-se a prorrogação do prazo de atribuição

do subsídio social de desemprego e eliminando-se o prazo de garantia extraordinário para efeitos de atribuição

do subsídio de desemprego, a majoração do valor do subsídio de desemprego para os desempregados com

dependentes a seu cargo e a atribuição do adicional ao abono de família (por conta das despesas de

educação) aos escalões de rendimento 2 a 5.

Foram ainda eliminadas algumas das medidas que limitavam a receita da SS, designadamente aquelas

que estipulavam bonificações nas taxas contributivas devidas pelas entidades empregadoras.

As medidas restritivas nas políticas de pessoal, que limitaram a admissão/progressão dos funcionários

públicos e as que visaram a contenção salarial, designadamente as que envolveram cortem nas tabelas

remuneratórias, também afetaram a execução do OSS, em particular a arrecadação da receita.

Orçamento inicial, alterações orçamentais e orçamento final

O quadro seguinte evidencia o orçamento inicial e as alterações orçamentais da receita e da despesa

vertidas nos Mapas X e XII, de acordo com a sua natureza – “Créditos especiais”, “Reforços” e “Anulações” –

conforme se indica:

Alterações orçamentais40

40

Quadro retirado do Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2010

Página 35

29 DE SETEMBRO DE 2012

35

Conta da Segurança Social

Balanço

A evolução da situação patrimonial da segurança social no período 2008 a 2010, traduzida na evolução de

cada membro do balanço, é a que se evidencia no quadro seguinte:

Balanço da segurança social41

O ativo da segurança social é composto maioritariamente por disponibilidades e por dívidas de terceiros

que representam, em 2010, cerca de 57,7% e 36,8% do ativo bruto, respetivamente. As provisões para

cobrança duvidosa absorvem 74,8% do valor em dívida e o imobilizado encontra-se amortizado em cerca de

49,7%, reduzindo o ativo liquido a cerca de 70,4% do valor do ativo bruto.

O segundo membro do balanço é constituído na quase totalidade por “Fundos próprios” (92,4%).

Comparando com o período homólogo, apenas se verificou um decréscimo no passivo.

Dívida de terceiros

O quadro seguinte espelha as dívidas de terceiros em termos brutos e em termos líquidos no triénio de

2008 a 2010.

41

Quadro retirado do Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2010

Página 36

II SÉRIE-A — NÚMERO 8

36

Dívida de terceiros42

Em 2010, em termos brutos, as dívidas de terceiros de médio e longo prazo ascendem a € 5739,6 M e as

de curto prazo € 1530,5 M. Cerca de 83,5% (€ 6071,5 M) do total destas dívidas estão registadas em dívidas

de cobrança duvidosa. As provisões acumuladas de cobrança duvidosa ascendem a € 5437,7 M (89,6%), o

que representa uma dívida em termos líquidos de € 1832,4 M. A evolução no triénio de 2008 a 2010 das

dívidas de terceiros, em termos brutos, tem sido em crescendo, embora com uma desaceleração da taxa de

crescimento em 2010, relativamente ao período homólogo anterior 9,7%, (de 2008 para 2009 cresceu 26,2%).

Diferentemente, em termos líquidos, verifica-se um decréscimo em 2010 face a 2009 de 11,3% (menos € 234

M), contra 24,8% de aumento registado em 2009 face a 2008 (mais € 410 M).

As dívidas com maior expressão financeira referem-se a “Contribuintes”, manifestando acréscimos de 23%

e de 18,6%, em termos brutos, e de 10,1% e de 16,9%, em termos líquidos, comparando 2009 com 2008 e

2010 com 2009, respetivamente.

A conta que releva as “Prestações sociais a repor” pelos beneficiários também manifesta crescimentos ao

longo do triénio em termos brutos. No entanto, em valor líquido, as quantias em dívidas são cada vez menores

o que denota uma maior dificuldade na sua cobrança. Os “Clientes” e os “Outros devedores” espelham

oscilações ao longo do triénio, fruto de alterações de registo contabilístico.

Demonstração de resultados

O quadro seguinte reflete os proveitos e ganhos e os custos e perdas provenientes da atividade

desenvolvida pelas entidades incluídas no perímetro de consolidação ao longo do triénio 2008/2010, bem

como o valor dos respetivos resultados operacionais, financeiros, extraordinários e resultados líquidos.

42

Quadro retirado do Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2010

Página 37

29 DE SETEMBRO DE 2012

37

Demonstração de resultados da segurança social – 2008 a 201043

Em 2010, todos os resultados se apresentam positivos, sendo os extraordinários os mais representativos,

seguindo-se os operacionais e, por fim, os financeiros, que culminaram num resultado líquido bastante

superior ao registado no ano transato, mas que, ainda assim, não atingiu 50 % do valor apurado em 2008.

Resultado líquido do exercício

O quadro e gráfico seguinte mostram a evolução do Resultado líquido do exercício para o triénio 2008 a

2010:

Resultado líquido do exercício44

43

Quadro retirado do Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2010 44

Quadro e Gráfico retirado do Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2010

Página 38

II SÉRIE-A — NÚMERO 8

38

O Resultado líquido do exercício ao longo do triénio apresenta sempre montantes positivos, registando o

valor máximo no ano de 2008 e o valor mínimo em 2009, espelhando uma variação negativa de 75,3% em

relação ao período homólogo anterior. Em 2010, verifica-se uma recuperação do resultado líquido, todavia

insuficiente para atingir cerca de 50% do valor conseguido em 2008.

1.11 Análises Complementares

Pensões

As pensões, suplementos e complementos integram o tipo de prestações do SSS mais relevante em

termos financeiros, sendo a respetiva evolução fator fundamental para a apreciação da sustentabilidade futura

do mesmo.

O gasto total com pensões, no período 2006/2010, bem como o seu peso no conjunto das despesas

correntes, das contribuições e das quotizações, e das despesas, total e efetiva, suportadas pelo SSS pode

visualizar-se no quadro seguinte:

Evolução do rácio das pensões45

Relacionando as pensões do sistema previdencial com o valor das contribuições e quotizações afetas

àquele sistema, conclui-se, nesta estrita apreciação, que a uma perda gradual de capacidade financeira do

sistema registada até 2007 alterando-se esta tendência, a partir do ano de 2008. É de salientar que, a partir de

2008, com a entrada em vigor da Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro (nova LBSS), o valor das contribuições

passou a estar afeto apenas ao sistema previdencial – repartição (com exceção dos montantes transferidos

para capitalização de 2007 a 2009), enquanto nos anos anteriores uma parte das contribuições e quotizações

estava afeta ao subsistema de proteção familiar e políticas ativas de emprego.

Dados financeiros e físicos

Na evolução dos custos com pensões pode ser considerado como fator relevante, para além dos aumentos

decorrentes das atualizações dos montantes por via legislativa, o número crescente de beneficiários nas

modalidades de velhice, que aumentou 2,1% em 2010 relativamente a 2009 e de sobrevivência, embora esta

com crescimentos mais moderados em todo o período.

Por seu turno, o número de beneficiários com pensão por invalidez evidencia constantes decréscimos.

45

Quadro retirado do Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2010

Página 39

29 DE SETEMBRO DE 2012

39

A sua evolução, ao longo do período de 2006 a 2010, é apresentada no quadro seguinte:

Evolução do número de beneficiários46

Forma de financiamento da despesa com pensões e complementos

A despesa com pensões e complementos é desagregada, no quadro seguinte, pelos sistemas e

subsistemas do sistema público de segurança social:

Financiamento das despesas com pensões e complementos47

Conclui-se, deste modo, que 74,0% das pensões e complementos são suportados, essencialmente, pelas

quotizações dos trabalhadores e contribuições das entidades empregadoras e 26,0% por transferências do

Estado e consignação de receitas fiscais.

46

Quadro retirado do Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2010 47

Quadro retirado do Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2010

Página 40

II SÉRIE-A — NÚMERO 8

40

Despesa com prestações de desemprego

No quadro seguinte apresenta-se a despesa com as prestações de desemprego e respetivo peso no total e

no PIB.

Evolução da despesa com prestações de desemprego48

Em 2010, a despesa com prestações de desemprego totalizou € 2221 M, repartidos entre subsídio de

desemprego, social de desemprego e outras prestações. Este montante foi financiado em € 1699 M pelo

sistema previdencial - componente repartição e o restante (€ 522 M) pelo subsistema de solidariedade.

Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social

O FEFSS foi criado em 1989 com uma dotação inicial de € 216 M. Em 2010, recebeu, por via das dotações

previstas na lei, € 223,5 M, atingindo, a 31 de dezembro, € 9637,9 M, o equivalente a 5,6% do PIB português3.

Estrutura da carteira49

48

Quadro retirado do Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2010. 49

Quadro retirado do Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2010.

Página 41

29 DE SETEMBRO DE 2012

41

Evolução da rendibilidade e risco

No gráfico seguinte apresenta-se a evolução da taxa de rendibilidade do FEFSS entre 2000 e 2010. Em

2000, a taxa de rendibilidade nominal do FEFSS foi de 3,8%, descendo para um mínimo relativo de 2,1% em

2002, período de queda nos mercados de ações (que andavam em torno de 10% da carteira do fundo).

Nos três anos seguintes registaram-se rendibilidades mais elevadas, atingindo o valor mais alto em 2005,

com 6,8%. Em 2006, a rendibilidade caiu para 5,2% e, em 2007, para 4,1%. Em 2008, a magnitude da quebra

das cotações de ações, a que agora se encontrava mais exposto (19% do fundo estava em ativos de

rendimento variável), mantendo a gestão do FEFSS a mesma alocação estratégica, levou à primeira

rendibilidade negativa da sua história (-3,9%). Em 2009, as cotações recuperaram parte da quebra anterior e o

FEFSS obteve uma rendibilidade de 6,3%, mas em 2010, a crise em torno das dívidas soberanas afetou

substancialmente a rendibilidade, que se ficou pelos 0,08%, o segundo pior desempenho desde a constituição

do Fundo.

Rendibilidade do FEFSS50

1.12 Consolidação das Contas

Conta consolidada da administração central e segurança social

No quadro seguinte apresenta-se a Conta consolidada da administração central e segurança social,

incluindo, na administração central, a receita e despesa relativa aos ativos financeiros exceto títulos (excluídas

essas receitas e despesas obtêm-se os valores do Mapa XXIII – “Conta consolidada da administração central

e segurança social”, constante da CGE/2010).

50

Gráfico retirado do parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2010.

Página 42

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42

Conta consolidada da administração central e segurança social51

1.13 Riscos para a sustentabilidade das Finanças Públicas Nacionais

Reserva-se neste ponto uma referência para assinalar e sublinhar, a inclusão no Parecer do TC de uma “

Caixa “ dedicada aos Riscos para a Sustentabilidade das Finanças Públicas Nacionais, matéria de relevância

decisiva no momento que vivemos.

Esta caixa faz a síntese dos aspetos tratados ao longo do Parecer que, segundo o Tribunal de Contas e de

acordo com os dados apurados até ao final do exercício orçamental de 2010, representam riscos potenciais

para a sustentabilidade das finanças públicas nacionais na ótica orçamental.

Apresentam-se as projeções de natureza económica e demográfica e a sua repercussão nos principais

agregados da despesa que lhes estão associados; analisa-se a trajetória das receitas e das despesas efetivas

dos últimos anos e do défice (na ótica da contabilidade pública), bem como das despesas segundo a

classificação funcional apropriada; identificam se encargos futuros já assumidos; e, por fim, assinalam-se os

riscos.

51

Quadro retirado do Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2010.

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29 DE SETEMBRO DE 2012

43

As projeções demográficas e de natureza económica

O ano de 2010 encerrou uma década de reduzida atividade económica manifestada através de uma taxa

média de crescimento do PIB de 1%, correspondente a taxas de crescimento anuais sempre inferiores às

registadas na área do euro. As projeções da DG ECFIN (2010) apontam para a manutenção de uma média de

crescimento económico na próxima década de 1% (metade da média projetada para a área do euro) e de 2%

para a década 2020 a 2030, tal como a média da área do euro.

Ao nível do mercado de trabalho as projeções indicam para a manutenção de elevadas taxas de

desemprego (em média 8%), superiores às da área do euro em cerca de 2 p.p. A taxa de atividade de 74% em

2010 aumentará para 76% em 2030, tal como na área do euro. Estas projeções macroeconómicas são

acompanhadas por um cenário demográfico de envelhecimento da população refletido num aumento do peso

da população com idade superior a 64 anos que, em Portugal, passa de 18% em 2010 para 24% em 2030.

Estes números repercutem-se no mercado de trabalho através do aumento do peso da população inativa (com

menos de 15 e mais de 64 anos) face à população ativa (de 15 a 64 anos) de 50% em 2010, para 58% em

2030, à semelhança da área do euro.

A pressão projetada para as finanças públicas resultante deste envelhecimento populacional traduz-se no

aumento do peso das despesas sociais e de saúde e numa eventual redução das despesas com educação. As

projeções à data [DG ECFIN (2009) e FMI (2010)] apontam para que, no total, aquelas despesas atinjam em

2030 cerca de 28% do PIB Português tal como se discrimina:

— O peso das despesas da segurança social com pensões em Portugal atingirá 12,6% do PIB (seguindo

aliás a tendência dos valores projetados para a área do euro) fruto do número de pensionistas que já em 2030,

e segundo se prevê, ultrapassará o número de contribuintes.

Num cenário de manutenção de elevada taxa de desemprego (cerca de 8% em 2030), as despesas com os

subsídios de desemprego, embora inferiores aos valores atuais, representarão cerca de 0,8% do PIB;

— O peso das despesas em saúde atingirá 10,9% do PIB em 2030;

— O peso das despesas em educação no PIB será em 2030 inferior a 2010, representando 4,1% do PIB.

Execução orçamental

De 2000 a 2010 enquanto as receitas efetivas aumentaram, em termos nominais, € 9593 M, as despesas

efetivas aumentaram € 20 440 M, originando um défice público em 2010 cinco vezes superior ao de 2000, tal

como evidenciado no quadro abaixo.

Evolução das receitas e das despesas consolidadas da administração central e da segurança

social52

52

Quadro retirado do Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2010

Página 44

II SÉRIE-A — NÚMERO 8

44

Do ponto de vista da classificação funcional destaca-se o aumento entre 2000 e 2010, em termos nominais,

de 75% das despesas em saúde (mais € 4469 M) e de 44% das despesas em educação (mais € 2797 M)

(quadro 4). As despesas em saúde representaram, em 2000, cerca de 11% do total das despesas da

Administração Central e Segurança Social e 14% em 2010. As despesas em educação representaram 11% do

total das despesas da Administração Central e Segurança Social em 2000, e 12% em 2010.

Despesas da administração central com as funções Educação e Saúde (1)53

Em 2010, as despesas em saúde representaram 6% do PIB e as de educação 5,3%.

Ao nível das despesas sociais endógenas ao envelhecimento da população e à evolução do desemprego,

destaca-se a evolução verificada na última década das despesas com pensões e com subsídios de

desemprego (quadros 5 e 6, respetivamente).

Despesas com pensões54

De realçar a duplicação, na última década, das despesas com pensões, que em 2010 representaram 13%

do PIB1. Estas despesas significaram 30% das despesas consolidadas da Administração Central e da

Segurança Social.

Despesas com subsídios de desemprego e apoio ao emprego55

As despesas com subsídios de desemprego acompanharam a evolução das taxas de desemprego

registadas na última década e mais do que duplicaram, atingindo 1,3% do PIB em 2010.

Dívida Pública

O stock de dívida pública direta tem vindo a crescer significativamente atingindo 88% do PIB em 20102,

contra 52% do PIB em 2000 e foi acompanhado por um aumento dos encargos com a mesma, tal como

discriminado no quadro abaixo:

53

Quadro retirado do Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2010. 54

Quadro retirado do Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2010. 55

Quadro retirado do Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2010.

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29 DE SETEMBRO DE 2012

45

Dívida direta e encargos56

Em 2010, as despesas com juros e outros encargos com a dívida pública direta totalizaram 3,1% do PIB.

Ao nível dos diversos instrumentos de dívida pública, realça-se o lançamento em 2010 dos certificados do

Tesouro, cujos encargos futuros previstos se concentram a partir de 2015. Para os emitidos em 2010, os

encargos a pagar em 2015 (5.º ano de subscrição) rondarão os € 100 M (contra a média anual de € 10 M entre

2011 e 2014) e em 2020 (10.º ano de subscrição) cerca de € 118 M (contra a média anual de € 28 M entre

2016 e 2019).

Complementarmente, a dívida garantida (garantias a financiamentos e a seguros de crédito) são

responsabilidades contingentes que o Estado poderá eventualmente ter de vir a assumir no futuro e que

passaram de € 5305 M em 2000 para € 23 017 M em 2010, tal como abaixo identificadas.

Dívida garantida efetiva57

Parcerias Público-Privadas

As PPP representam um encargo futuro elevado para as contas públicas assumido por via do investimento

que, entre 1995 e 2010, incluiu 36 projetos e que totalizou € 18 474 M. Até 2050 o valor atualizado previsto

para os encargos brutos com estas PPP ascende a € 26 004 M1, cerca de 15,2% do PIB previsto para 2011.

Conclusões

O aumento das necessidades de financiamento das Administrações Públicas portuguesas na última

década, traduzido no elevado crescimento do défice e da dívida, não deixam margem suficiente às finanças

públicas para, no curto e médio prazo, manterem o padrão de evolução registado no passado.

Em 2010, as despesas com pensões, saúde, educação e subsídios de desemprego representaram já

25,6% do PIB; as despesas em juros e outros encargos da dívida pública direta 3,1% do PIB e as com PPP

0,7% do PIB.

Assim, evidencia-se em particular o aumento previsto das despesas com pensões e saúde resultante do

envelhecimento projetado para a população no médio prazo. A este aumento das despesas, acresce o

eventual crescimento dos juros projetado para a próxima década, bem como os encargos futuros com PPP.

Esta pressão sobre as despesas é tanto mais relevante quanto, do lado das receitas, se prevê a eliminação da

margem de crescimento com as projeções de fraco desenvolvimento económico para a próxima década, e do

lado das despesas, os valores de que se parte em 2010 serem já bastante elevados.

56

Quadro retirado do Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2010. 57

Quadro retirado do Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2010.

Página 46

II SÉRIE-A — NÚMERO 8

46

II. Opinião do Relator

Na análise da Conta Geral do Estado é feito o exercício de confirmar a adequação dos cenários previstos

no respetivo Orçamento do Estado, no caso concreto do ano de 2010.

Sendo certo que o contexto da economia mundial e na União Europeia, explicam parte da incerteza da

atividade económica em Portugal, também existiram razões de natureza interna que marcaram o desempenho

do País em 2010 e vieram a ter reflexos na sustentabilidade das finanças públicas e divida pública nos anos

subsequentes.

Analisando a Conta de 2010 e não a desligando dos anos anteriores, percebemos porque chegámos à

insustentabilidade das nossas contas públicas e à necessidade de um Programa de Assistência Económica

Financeira em 2011.

A execução do Orçamento do Estado em 2010 mostrou que existiram desvios acentuadas em relação ao

previsto, tanto nos cenários base do Orçamento do Estado como do Programa de Estabilidade e Crescimento

(PEC) e a ainda do Relatório de Orientação de Politica Orçamental (ROPO), com particular enfase ao nível do

controlo da despesa com consumo público, que no final em vez de reduzir (2,2 p.p.) cresceu (1,3 p.p.).

Apesar de existir a possibilidade de acomodar alguma margem orçamental resultado de um nível de

atividade económica superior ao previsto, os resultados foram completamente contraditórios como o que o

próprio Governo previa.

Dois exemplos marcantes

No Orçamento do Estado estava previsto um défice de -8,3% p.p. do PIB, que o Governo ajustou para -

7,3% p.p. do PIB no ROPO, para afinal chegarmos à conclusão que atingiu os 9,8% do PIB (no PDE de

setembro 2011).

Trajetória com o mesmo sentido aconteceu com a divida pública que no OE/2010 se previa de 85,4% do

PIB e acabou na CGE/2010 em 93% do PIB, mais 10% do que no ano de 2009.

Acresce que o Governo continuou com a aposta no investimento nas Parcerias Publico Privadas tornando

cada vez mais insustentável o controle dos respetivos encargos. Segundo o relatório da UTAO os encargos

líquidos com as PPP cresceram 26% em 2010 em relação a 2009, representando um acréscimo de 229 M€.

O desenvolvimento da execução do Orçamento do Estado de 2010, ficou completamento desfasado do que

foi anunciado no momento da apresentação, discussão e aprovação na Assembleia da República, tendo-se

todas as variáveis afastado para fora de intervalos que se possam considerar razoáveis.

Face aos resultados agora apresentados na Conta Geral do Estado referente à execução do Orçamento do

Estado de 2010, faz o relator um juízo muito crítico do desempenho do Governo do Partido Socialista na

condução da política económica financeira do País.

III. Conclusões

Compete constitucionalmente à Assembleia da República aprovar a Conta Geral do Estado, incluindo a da

segurança social, suportando a sua apreciação pelo parecer emitido pelo Tribunal de Contas.

A Assembleia da República no exercício do seu poder de fiscalização e controlo político de execução do

Orçamento do Estado e da Segurança Social, procedeu às audições do Tribunal de Contas e do Conselho

Económico e Social, que efetuaram a apresentação dos respetivos pareceres.

Foram ainda recebidos os pareceres da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) e das Comissões

Parlamentares Permanentes, em função das suas áreas de competência.

Considerando a extensão, a abrangência e o desenvolvimento da análise efetuada e as recomendações

formuladas no Parecer elaborado pelo Tribunal de Contas, conclui-se que a o juízo sobre a Conta é acolhido

nos seguintes termos:

Apesar de se terem verificado melhorias, face às observações feitas, às conclusões extraídas e às

recomendações formuladas, o Tribunal de Contas emite, no âmbito estrito deste Parecer, o seguinte juízo

sobre a Conta Geral do Estado, incluindo a da Segurança Social, de 2010:

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29 DE SETEMBRO DE 2012

47

A) Conta Geral do Estado – Administração Central (SI e SFA)

Legalidade

O Tribunal de Contas formula um juízo globalmente favorável sobre a legalidade da execução orçamental,

mas com ênfase relativamente à observância dos princípios da anualidade, da universalidade, da

especificação, do cabimento prévio e da unidade de tesouraria. Referência também para a não aplicação

integral da reforma da contabilização das receitas.

Correção financeira

Quanto à correção financeira, o Tribunal formula reservas sobre a fiabilidade e integralidade dos valores

inscritos na CGE nos aspetos que a seguir se enunciam: não foi possível confirmar o valor global da receita e

da despesa; a contribuição de serviço rodoviário, a participação variável dos municípios no IRS e o IVA social,

são tratados à margem do orçamento quando deveriam ter expressão na previsão e execução orçamental; a

despesa fiscal está manifestamente subvalorizada; a receita encontra-se subvalorizada por omissões e erros;

não inclui a despesa de todos os serviços integrados e serviços e fundos autónomos (ou não inclui a despesa

final); a despesa encontra-se sobrevalorizada; a informação sobre a dívida pública direta do estado não inclui

a dos SFA; devido a erros de classificação a despesa associada à emissão e gestão da dívida pública está

subvalorizada as amortizações e sobrevalorizada nos juros; a informação sobre os fluxos financeiros para as

autarquias locais não é fidedigna nem completa; não contempla a totalidade dos recursos comunitários

transferidos para Portugal; não reflete de forma verdadeira e apropriada as receitas e despesas relativas às

operações imobiliárias; não releva os fundos movimentados por serviços da administração central fora da

tesouraria do estado.

B) Conta da Segurança Social

Legalidade

O Tribunal formula uma reserva pelo incumprimento de disposições legais no âmbito do procedimento de

reconhecimento automático de prescrição de dívida de contribuintes, com impacto nos valores registados na

conta. Formula, por outro lado, enfâses relativamente ao incumprimento da LBSS em matéria de

financiamento, à não designação do fiscal único para o IGFSS, ISS, IGFCSS e II, à ausência de diplomas que

regulem a tesouraria única da segurança social, a ausência de normas sobre estruturação do OSS por

classificação orgânica e que simplifiquem e dotem de maior transparência o processo orçamental e respetiva

execução e dirimam as discrepâncias no quadro do financiamento.

Correção financeira

A CSS apresenta deficiências que influenciam negativamente a fiabilidade e consistência da respetiva

informação económica, financeira e orçamental, conduzindo à formulação das seguintes reservas:

— Na contabilidade orçamental, parte significativa do valor das contribuições cobradas não se encontra

imputado às diferentes classificações económicas e respetivas desagregações em função da sua origem; o

valor de prestações sociais registado como pago inclui, indevidamente, prestações devolvidas à segurança

social no exercício; e os saldos apurados são influenciados por movimentos ocorridos nas contas bancárias

que se encontram há largos anos “por reconciliar”.

— Na contabilidade patrimonial, quanto aos valores relevados no Balanço e na Demonstração de

Resultados relativos: ao imobilizado; às dívidas de terceiros (com especial relevância para as dívidas de

contribuintes e respetivas prescrições); às disponibilidades; às reservas; aos resultados transitados; ao

resultado líquido e aos proveitos diferidos.

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II SÉRIE-A — NÚMERO 8

48

IV. Parecer

A Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública considera estarem reunidas as condições

constitucionais e regimentais para a discussão e votação na generalidade em Plenário do presente Relatório

sobre a Conta Geral do Estado de 2010, reservando-se cada Grupo Parlamentar as suas posições finais para

o debate a ter lugar em Plenário.

Assembleia da República, 18 de setembro de 2012.

O Deputado Relator, Cristóvão Crespo — O Presidente da Comissão, Eduardo Cabrita.

———

COMISSÃO DE ASSUNTOS CONSTITUCIONAIS, DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS

PARECER

PARTE I — CONSIDERANDOS

I. a) Nota introdutória

A Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública remeteu, nos termos legais e regimentais

aplicáveis, à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias a Conta Geral do Estado

relativa ao ano económico de 2010, a fim de esta elaborar o competente parecer.

Nesta conformidade, o presente parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2010, incidirá exclusivamente

sobre os indicadores de execução orçamental que compreendem os sectores da Administração Interna e da

Justiça dado que, sendo as políticas públicas da área da Igualdade transversais a todos os Ministérios

e áreas de intervenção pública e política, não se tornou exequível destrinçar a sua execução

específica.

Para elaboração do presente parecer foi analisado o documento “Conta Geral do Estado – ano de 2010” e

respetivos anexos, bem como o parecer do Tribunal de Contas e o parecer da Unidade Técnica da Apoio

Orçamental (UTAO).

O Orçamento do Estado para o ano de 2010 foi aprovado pela Lei n.º 3-B/2010, de 28 de abril, o que

implicou a prorrogação da vigência do Orçamento do Estado para 2009 (Lei n.º 64-A/2008, alterada pelas Leis

n.os

10/2009 e 118/2009), facto que marcou a execução orçamental de 2010.

Importa registar que, cerca de dois meses após a entrada em vigor da Lei do OE 2010, foi publicada a Lei

n.º 12-A/2010, de 30 de junho, que aprovou um conjunto de medidas adicionais de consolidação orçamental

visando reforçar e acelerar a redução de défice e o controlo do crescimento da dívida pública previstos no

Programa de Estabilidade e Crescimento, e alterou dois artigos daquela Lei.

I.b)Análise sectorial:

ADMINISTRAÇÃO INTERNA

1. No ano de 2010 o Ministério da Administração Interna apresentou um orçamento inicial de 1.947,9

milhões de euros.

2. Ao orçamento inicial acresceram, no mesmo ano de 2010, créditos especiais que ascenderam a 61,3

milhões; no montante global de créditos especiais, destacaram-se os seguintes serviços:

— Direcção-Geral das Infraestruturas e Equipamentos (32,1 milhões de euros): montante proveniente

do saldo de gerência anterior no âmbito da Lei de Programação das Instalações e Equipamentos das Forças

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de Segurança, cujo destino principal foi a execução de projetos PIDDAC, tendo tido aplicação residual na

aquisição de bens e serviços indispensáveis para o regular funcionamento do organismo.

— Polícia de Segurança Pública (9,5 milhões de euros): receita maioritariamente proveniente dos saldos

de gerência anterior, aplicada na aquisição de equipamentos e serviços no âmbito da prevenção e segurança

rodoviária, no pagamento de serviços de segurança remunerados e no reforço e melhoria dos sistemas de

informação e comunicação.

3. Em 2010 foi atribuído um reforço com contrapartida na dotação provisional do MAI, no valor de 41,6

milhões de euros. Os reforços dos orçamentos da Guarda Nacional Republicana e da Polícia de Segurança

Pública visaram o pagamento de remunerações certas e permanentes, pensões de reserva e de pré-

aposentação (37 milhões de euros), tendo uma pequena parte assegurado encargos com as missões

internacionais da GNR na Bósnia e Timor-Leste (4 milhões de euros).

Orçamento e execução do Ministério da Administração Interna

Orçamento inicial

Alterações Natureza de que se

revestem Orçamento final

Cativos finais

Execução orçamental

Execução orçamental vs

Orçamento inicial

Execução orçamental vs

Orçamento final

Créditos especiais

Provisional Valor % Valor %

1947,9 61,3 41,6 2050,8 36,7 1918,4 -29,5 -1,5 -132,5 -6,9

(dados retirados do quadro 44, p. 91 da CGE de 2010)

4. Em 2010, no que respeita aos serviços integrados, o MAI apresentou uma execução orçamental de

1.918,38 milhões de euros, conforme se pode verificar pelo quadro das despesas por classificação orgânica,

que se segue:

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Despesas dos serviços integrados do Ministério da Administração Interna, especificadas por capítulos

Capítulo Designação Orgânica Importância em euros

01 Gabinetes dos membros do Governo 3.799.304,14

02 Serviços gerais de apoio, estudos, coordenação, cooperação e controlo

28.863.037,05

03 Serviços de proteção civil e segurança rodoviária 104.502.175,70

04 Serviços de investigação e forças de segurança e respetivos serviços sociais

1.667.511.288,64

05 Representação distrital do Governo 22.173.074,07

50 Investimentos do Plano 91.534.210,38

TOTAL 1.918.383.089,98

(dados retirados do mapa II, p. 361 da CGE de 2010)

5. De acordo com os quadros seguintes, onde se especificam as verbas globais de cada serviço e fundo

autónomo, constata-se que, em 2010, o MAI apresentou uma execução orçamental de 179,40 milhões de

euros na receita, e de 154,77 milhões de euros na despesa.

Receitas dos serviços e fundos autónomos do Ministério da Administração Interna, com

especificação das receitas globais de cada serviço e fundo autónomo

Designação Importância em euros

Autoridade Nacional de Proteção Civil 137.158.679,74

Cofre de Previdência da P.S.P. 912.068,49

Serviços Sociais da G.N.R. 35.441.286,27

Serviços Sociais da P.S.P. 5.892.538,08

TOTAL179.404.572,68

(dados retirados do mapa V, p. 367 da CGE de 2010)

Despesas dos serviços e fundos autónomos do Ministério da Administração Interna, com

especificação das despesas globais de cada serviço e fundo autónomo

Designação Importância em euros

Autoridade Nacional de Proteção Civil 132.092.541,53

Cofre de Previdência da P.S.P. 828.505,41

Serviços Sociais da G.N.R. 15.964.769,20

Serviços Sociais da P.S.P. 5.891.497,87

TOTAL154.777.314,01

(dados retirados do mapa VII, p. 378 da CGE de 2010)

6. No ano económico que se analisa, e conforme espelhado no quadro infra, o Ministério da Administração

Interna apresentou 7 milhões de euros de responsabilidades contratuais plurianuais: 1 328 810,74 euros nos

Serviços Integrados e 5 776 500,00 euros nos Serviços e Fundos Autónomos.

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Responsabilidades contratuais plurianuais dos serviços integrados e serviços e fundos autónomos do

Ministério da Administração Interna

SERVIÇOS INTEGRADOS Importância em euros

Governo Civil do distrito de Coimbra 5.389,32

Governo Civil do distrito de Faro 17.999,20

Governo Civil do distrito de Guarda 3.599,98

Governo Civil do distrito de Viseu 6.005,64

Direcção-Geral de Infraestruturas e Equipamentos 1.198.941,59

Autoridade Nacional de Segurança Rodoviária 96.875,01

Subtotal1.328.810,74

SERVIÇOS E FUNDOS AUTÓNOMOS

Autoridade Nacional de Proteção Civil 5.776.500,00

Subtotal5.776.500,00

TOTAL DO MINISTÉRIO7.105.310,74

(dados retirados do mapa XVII, p. 413 da CGE de 2010)

7. Em 2010, o Ministério da Administração Interna alienou imóveis no valor de 9,5 milhões de euros (em

2009 tinha alienado 36,3 milhões de euros e em 2008, 2,7 milhões de euros), sendo que este Ministério, nos

termos dos artigo 3.º e 4.º da LOE para 2010, viu admitida a reversão de percentagem superior a 50%,

nomeadamente, 75%, para o serviço ou organismo ao qual se encontra afeto o imóvel ou para o serviço ou

organismo proprietário.

8. Da análise dos anexos da Conta Geral do Estado verifica-se a realização, pela Inspecção-Geral de

Finanças, de uma auditoria às medidas de contenção da despesa por parte dos serviços integrados e serviços

e fundos autónomos do MAI. Como resultado, constatou-se que, não obstante o despacho conjunto dos

Ministros de Estado e das Finanças, e da Administração Interna, de 19/11/2010, que proíbe, desde essa data,

a assumpção de compromissos nos agrupamentos 02 – Aquisição de bens e serviços e 07 – Aquisição de

bens de capital, com exceção de três entidades, os organismos do MAI, entre 26/11/2010 e 17/12/2010

assumiram novos compromissos no montante de 17,7 milhões de euros; e após 26/11/2010, dois organismos

do MAI realizaram indevidamente compromissos no valor de 156,6 milhões de euros. Houve ainda um número

significativo de organismos do MAI que, assumindo a não abrangência pelo referido despacho, não reportou

os compromissos registados nalgumas fontes de financiamento, como o Capítulo 50 – PIDDAC e os Fundos

Comunitários, correspondendo a um total de compromissos pós 26/11/2010, de 23,2 milhões de euros.

9. Relativamente ao PIDDAC, conforme melhor se pode analisar do quadro inserido infra, o Ministério da

Administração Interna investiu cerca de 49 milhões de euros, representando 2,2% do montante total investido

ao abrigo do PIDDAC, respeitantes ao P009 – Segurança Interna; e cerca de 42 milhões de euros,

representando 1,9% do montante total investido ao abrigo do PIDDAC, respeitantes ao P010 – Lei de

Programação das Instalações e Equipamentos das Forças de Segurança.

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II SÉRIE-A — NÚMERO 8

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(quadro retirado do parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2010, p. 109)

10. O Programa Orçamental de Segurança Interna apresentou uma taxa de execução superior à taxa de

execução média (70,4%), cifrando-se em 70,8%.

11. Do total de 91,46 milhões de euros executados em PIDDAC, 77,49 advieram de financiamento nacional

e 13,96 milhões de euros de financiamento comunitário.

Resumo do Ministério da Administração Interna

PIDDAC- Execução

(Unidade: euros)

Fonte do Financiamento 2010 Pagamentos

Financiamento nacional 77.499.505

Financiamento comunitário 13.968.872

TOTAL DO MINISTÉRIO91.468.377

(dados retirados do mapa XVI, p. 404 da CGE de 2010)

12. Em matéria de alterações orçamentais nos serviços integrados, o parecer do Tribunal de Contas realça

que o Ministério da Administração Interna registou, relativamente às despesas com pessoal, um reforço na sua

dotação em 88 milhões de euros, sem todavia, deixar de mencionar que, globalmente, “[o] reforço das

dotações para despesas com o pessoal, em 7,0% (8,3% no ano anterior) continua a revelar suborçamentação

da dotação inicial para estas despesas.” – cfr. p. 53.

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53

O parecer da UTAO salienta o facto de a despesa com pessoal ter sido o agrupamento de despesa com

maior desvio desfavorável, para cuja explicação adianta os financiamentos adicionais dos sistemas

remuneratórios das forças de segurança, sobretudo para o pagamento de despesas com pensões e reservas1 (cfr. ponto 33.a).

Em 2010 as remunerações certas e permanentes cresceram, devido ao aumento verificado também no

MAI2: um aumento de 31,8 milhões de euros, dos quais, 23,2 correspondem a acréscimos de despesas na

GNR, e 9,5 milhões de euros, na PSP. – cfr. p. 88 do Parecer do Tribunal de Contas.

Do quadro inserto na página 84 do parecer do Tribunal de Contas resulta que o Ministério da Administração

Interna apresentou uma taxa de execução de 85,3% ao nível do subsector dos serviços e fundos autónomos

(SFA).

A despesa por pagar no subsector Estado aumentou em 300 milhões de euros, relevando o parecer da

UTAO, o facto de o Ministério da Administração Interna ser um dos que mais contribuíram para o aumento da

despesa por pagar em 2010, e referenciando como principais organismos e serviços do Ministério da

Administração Interna, a PSP, GNR e SEF (cfr. ponto 52).

JUSTIÇA

1. O Ministério da Justiça teve um orçamento inicial de 1.429,1 milhões de euros.

2. Ao montante inicial foram acrescidos, no ano de 2010, os créditos especiais no valor de 47,5 milhões de

euros. Do total de créditos especiais destacam-se os seguintes serviços:

- Magistratura Judicial (18,6 milhões de euros) – reforço de verbas com base em transferência de

receitas consignadas ao Ministério recebidas do IGFIJ, I.P., e também, de uma forma residual, a integração de

saldos de gerência, financiaram o pagamento de despesas com pessoal sendo 16,5 milhões de euros

remunerações certas e permanentes;

- Instituto dos Registos e do Notariado (10,4 milhões de euros) – reforço decorrente da integração do

saldo da gerência anterior para pagamento de despesas com o pessoal e prossecução de projetos PIDDAC,

face aos cronogramas financeiros aprovados pelo gestor do financiamento comunitário;

- Magistratura do Ministério Público (6,3 milhões de euros) – os saldos de fundos comunitários de anos

anteriores objeto de integração foram transferidos para a Direcção-Geral de Serviços Prisionais visando a

continuação da execução do projeto comunitário “PGISP – Gerir para Inovar os Serviços Prisionais”.

3. No ano de 2010 foi atribuído um reforço com contrapartida na dotação provisional de 124 milhões de

euros para a Secretaria-Geral do Ministério da Justiça. Este reforço visou permitir transferências para o

Instituto de Gestão Financeira e de Infraestruturas da Justiça, I.P. (IGFIJ) no montante global de 124 milhões

de euros, para assegurar o financiamento do sistema judicial, comprometido pela quebra das receitas daquele

instituto, no decurso do processo de simplificação administrativa (que aboliu determinadas receitas), da

alteração do Regulamento das Custas Judiciais, da criação de novas receitas que passaram a reverter para

outros organismos e, sobretudo, da redução da atividade económica.

A transferência de 124 milhões de euros para o IGFIJ é um dado relevado no parecer emitido pela UTAO

(cfr. ponto 50).

Orçamento e execução do Ministério da Justiça

Orçamento inicial

Alterações Natureza de que se

revestem Orçamento final

Cativos finais

Execução orçamental

Execução orçamental vs

Orçamento inicial

Execução orçamental vs

Orçamento final

Créditos especiais

Provisional Valor % Valor %

1429,1 47,5 124,0 1600,5 22,0 1406,7 -22,3 -1,6 -193,8 -13,8

(dados retirados do quadro 44, p. 91 da CGE de 2010)

1 Para além das necessidades sentidas no Ministério da Defesa Nacional.

2 A par com o aumento verificado nos Ministérios da Defesa Nacional, Presidência do Conselho de Ministros, da Educação, da Justiça e

da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior.

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(quadro retirado da CGE 2010, p. 227)

4. No que se refere aos serviços integrados, o Ministério da Justiça apresentou uma execução orçamental

de 1406,72 milhões de euros, conforme melhor se pode ver no quadro seguinte:

Despesas dos serviços integrados do Ministério da Justiça, especificadas por capítulos

Capítulo Designação Orgânica Importância em euros

01 Gabinetes dos membros do Governo 4.134.057,60

02 Serviços gerais de apoio, estudo, coordenação, controlo e cooperação

168.763.991,64

03 Órgãos e serviços do sistema judiciário e registos 854.869.931,59

04 Serviços de investigação, prisionais e de reinserção 360.400.499,79

50 Investimentos do Plano 18.556.126,72

TOTAL 1.406.724.607,34

(dados retirados do mapa II, p. 361 da CGE de 2010)

5. No que respeita aos serviços e fundos autónomos do Ministério da Justiça, estes apresentaram, em

2010, uma execução orçamental de 737,02 milhões de euros na receita e de 604,91 milhões de euros na

despesa conforme quadros infra:

Receitas dos serviços e fundos autónomos do Ministério da Justiça, com especificação das receitas

globais de cada serviço e fundo autónomo

Designação Importância em euros

Instituto de Gestão Financeira e de Infraestruturas da Justiça, I.P. 691.795.633,52

Instituto Nacional da Propriedade Industrial, I.P. 20.598.218,20

Instituto Nacional de Medicina Legal, I.P. 24.629.697,01

TOTAL737.023.548,73

(dados retirados do mapa V, p. 367 da CGE de 2010)

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Despesas dos serviços e fundos autónomos do Ministério da Justiça, com especificação das

despesas globais de cada serviço e fundo autónomo

Designação Importância em euros

Instituto de Gestão Financeira e de Infraestruturas da Justiça, I.P. 565.986.821,95

Instituto Nacional da Propriedade Industrial, I.P. 17.387.832,88

Instituto Nacional de Medicina Legal, I.P. 21.537.729,11

TOTAL604.912.383,94

(dados retirados do mapa VII, p. 378 da CGE de 2010)

6. O Ministério da Justiça apresentou, no ano económico de 2010, um valor de responsabilidades

plurianuais contratuais de 17,18 milhões de euros conforme melhor se pode ver no quadro infra:

Responsabilidades contratuais plurianuais dos serviços integrados e serviços e fundos autónomos

do Ministério da Justiça

SERVIÇOS INTEGRADOS Importância em euros

Instituto dos Registos e do Notariado, I.P. 16.694.333,22

Subtotal16.694.333,22

SERVIÇOS E FUNDOS AUTÓNOMOS

Instituto Nacional de Medicina Legal, I.P. 110.392,87

Instituto Nacional da Propriedade Industrial, I.P. 379.450,99

Subtotal489.843,86

TOTAL DO MINISTÉRIO17.184.177,08

(dados retirados do mapa XVII, p. 414 da CGE de 2010)

7. Relativamente ao PIDDAC, conforme melhor se pode analisar do quadro inserido supra na parte

respeitante à Administração Interna, o Ministério da Justiça investiu cerca de 35 milhões de euros,

representando 1,6% do montante total investido ao abrigo do PIDDAC.

8. O Programa Orçamental da Justiça (P011) registou a mais baixa taxa de execução em comparação com

a taxa de execução média (70,4%), cifrando-se em 28,3%.

9. Do total de 34,86 milhões de euros executados em PIDDAC, 28,80 advieram de financiamento nacional

e 6,06 milhões de euros de financiamento comunitário.

Resumo do Ministério da Justiça

PIDDAC - Execução

(Unidade: euros)

Fonte de financiamento 2010 Pagamentos

Financiamento nacional 28.801.306

Financiamento comunitário 6.060.394

TOTAL DO MINISTÉRIO34.861.699

(dados retirados do mapa XVI, p. 404 da CGE de 2010)

10. Em 2010, o Ministério da Justiça alienou imóveis no valor de 14,6 milhões de euros (em 2009 tinha

vendido 10,7 milhões de euros e em 2008, 121,9 milhões de euros).

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11. Nos anexos da Conta Geral do Estado, verifica-se a realização, pela Inspeção-Geral das Finanças, de

duas auditorias, uma às medidas de contenção da despesa por parte dos serviços integrados e serviços e

fundos autónomos do MJ e outra às despesas com o pessoal na Justiça.

Naquela auditoria, verificaram-se incumprimentos do despacho conjunto dos Ministros de Estado e das

Finanças, e da Justiça, de 19/11/2010, que proíbe, desde essa data, a assumpção de compromissos nos

agrupamentos 02 – Aquisição de bens e serviços e 07 – Aquisição de bens de capital), por parte dos serviços

do Ministério da Justiça no montante de 12,4 milhões de euros (apesar de obtido despacho do MJ para 10,7

milhões de euros não existiu anuência do MEF). Verificou-se, também, que o IGFIJ emanou uma orientação

no sentido dos serviços do MJ solicitarem a ratificação dos compromissos assumidos entre 19 e 16/11/2010.

Ainda assim, foram assumidos compromissos de 216 milhões de euros por três entidades, sem que tenha sido

solicitada qualquer autorização (ministerial) excecional.

Nesta auditoria, verificaram-se diversas irregularidades, entre outras, no pagamento do subsídio de

compensação a magistrados, do suplemento remuneratório para a compensação do trabalho para a

recuperação dos atrasos processuais a oficiais de justiça, no subsídio de fixação e abonos para falhas dos

funcionários de justiça.

Os anexos da Conta Geral do Estado espelham, ainda, a realização de uma auditoria levada a cabo pela

Inspecção-Geral dos Serviços da Justiça. Como resultado, constatou-se, entre outras situações, fragilidades

no controlo interno existente, incumprimento da unidade de tesouraria do Estado, inexistência de cadastro e

inventário de bens, incumprimento de princípios orçamentais previstos na LEO, irregularidades na atribuição

de telefones móveis para uso oficial, processos individuais desorganizados e incompletos, recurso a trabalho

extraordinário de forma sistemática, lacunas ao nível do controlo da assiduidade, recurso frequente ao

outsourcing principalmente para a área das tecnologias de informação, recurso frequente a empresas de

trabalho temporário para a realização de tarefas, normalmente administrativas, como forma de contornar os

constrangimentos inerentes ao recrutamento de pessoal, disfunções nos contratos celebrados com empresas

privadas para a ocupação laboral de reclusos. Esta auditoria reconheceu que o MJ está fortemente

dependente das taxas de registo, taxas de justiça e taxas diversas, as quais apresentam uma tendência

decrescente, resultando num problema estruturante de financiamento do MJ.

12. O parecer do Tribunal de Contas destaca que a Justiça foi a terceira área, a seguir à Saúde (87,2%) e

às Finanças (4,1%), em que se registou o maior volume de dívidas por fornecimento de bens e serviços, no

final de 2010, com 2,5% do total das dívidas, que ascendeu a 2587 milhões de euros (cfr. ponto 15 da p. IV).

Em matéria de alterações orçamentais nos serviços integrados, o parecer do Tribunal de Contas realça que

o Ministério da Justiça registou, relativamente às despesas com pessoal, um reforço na sua dotação em 62

milhões de euros e um reforço das dotações relativas a transferências correntes, em 130 milhões de euros,

dos quais 124 milhões de euros para o Instituto de Gestão Financeira e de Infraestruturas da Justiça (IGFIJ) –

cfr. p. 53.

Quanto a alterações aos orçamentos dos serviços e fundos autónomos, o parecer do Tribunal de Contas

destaca que, no tocante às receitas, verificou-se um reforço de 129 milhões de euros nas transferências

correntes do IGFIJ e que, do lado da despesa, verificou-se um reforço de 103 milhões de euros nas

transferências correntes do IGFIJ (cfr. p. 55 e 56).

O parecer do Tribunal de Contas destaca também que a quebra, de 160 milhões de euros, verificada no

IGFIJ, a qual, por sua vez, se deve ao facto de os 166 milhões de euros de receitas extraordinárias que esta

entidade contabilizou em 2009, por via da integração de depósitos autónomos do sistema de justiça, não

serem repetíveis, foi o principal fator responsável pela diminuição, em 174 milhões de euros, das outras

receitas correntes registadas no SIGO3 2010 (cfr. p. 74).

O parecer do Tribunal de Contas refere que o Ministério da Justiça foi o segundo Ministério com taxa de

execução mais baixa ao nível do subsector dos serviços e fundos autónomos (SFA), com 62,9%, onde o IGFIJ

não utilizou 340 milhões de euros (cfr. p.85).

3 Sistema de Informação de Gestão Orçamental.

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57

Refere ainda um aumento, de 84,3 milhões de euros, das transferências correntes para o IGFIJ, através da

Secretaria-Geral do Ministério (cfr. p. 87), bem como um aumento, em 1,6 milhões de euros, nas

remunerações certas e permanentes do Ministério da Justiça (cfr. p. 88).

O parecer do Tribunal de Contas regista que as maiores diminuições com despesas em aquisição de bens

e serviços ocorreram nos organismos tutelados pelo Ministério da Justiça (menos 59,7 milhões de euros nos

pagamentos do IGFIJ) – cfr. p. 92. Destaca ainda que a diminuição nas transferências correntes para a

Direcção-Geral das Administração da Justiça (em 87,3 milhões de euros), para a Direcção-Geral dos Serviços

Prisionais (33,8 milhões de euros) e para a Secretaria-Geral (21,1 milhões de euros, essencialmente no âmbito

do subsistema de saúde da Justiça). Em sentido inverso, salienta o aumento das transferências para as

magistraturas (36,4 milhões de euros) – cfr. p. 93.

O parecer do Tribunal de Contas sublinha que, no subsector dos serviços integrados, o Ministério da

Justiça foi aquele que apresentou maior aumento de encargos assumidos e não pagos (EANP), com mais 62,2

milhões de euros, dos quais 22,3 milhões de euros no subsistema de saúde da Justiça e 20,0 milhões de

euros na Direcção-Geral da Administração da Justiça. E foi o segundo Ministério a registar, no subsector dos

serviços e fundos autónomos, o maior aumento dos EANP, com 53,2 milhões de euros, essencialmente

relativas ao IGFIJ (cfr. p. 95).

Note-se que o parecer da UTAO também releva o facto de o Ministério da Justiça ter sido um dos que mais

contribuíram para o aumento da despesa por pagar em 2010 (cfr. ponto 52).

O parecer do Tribunal de Contas refere ainda que a auditoria que realizou em 2011, sobre a execução do

Programa de Gestão do Património Imobiliário do Estado (PGPI) em 2010 (Relatório de Auditoria n.º 34/2011 –

2.ª Secção), permitiu concluir que o Ministério da Justiça, tal como os Ministérios da Defesa Nacional e dos

Negócios Estrangeiros, não cumpriram as obrigações legais do PGPI e da Lei do OE, pois não prestaram a

informação devida (cfr. 251).

PARTE II – OPINIÃO DO RELATOR

O signatário do presente relatório exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre a Conta

Geral do Estado – ano de 2010.

PARTE III - CONCLUSÕES

1. A Comissão de Orçamento e Finanças remeteu, nos termos legais e regimentais aplicáveis, à

Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, a Conta Geral do Estado

relativa ao ano económico de 2010, acompanhada dos Pareceres do Tribunal de Contas e da UTAO, a

fim de esta elaborar o competente parecer.

2. Salienta-se que o presente parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2010, incide exclusivamente

sobre os indicadores de execução orçamental que compreendem os sectores da Administração

Interna e da Justiça. Assim,

3. O Ministério da Administração Interna teve um orçamento inicial de 1947,9 milhões de euros. A esse

montante foram acrescidos 61,3 milhões de euros de créditos especiais e 41,6 milhões de euros na

dotação provisional, pelo que o orçamento final cifrou-se nos 2050,8 milhões de euros. Foram

executados 1918,4 milhões de euros.

4. Saliente-se o facto de o Ministério da Administração Interna ter registado, relativamente às despesas

com pessoal, um reforço na sua dotação de 88 milhões de euros, o que é revelador de

suborçamentação da dotação inicial, como de resto é evidenciado no parecer do Tribunal de Contas.

5. O Ministério da Justiça teve um orçamento inicial de 1429,1 milhões de euros. A esse montante foram

acrescidos 47,5 milhões de euros de créditos especiais e de 124 milhões de euros na dotação

provisional (transferência para o IGFIJ, para assegurar o funcionamento do sistema judicial), pelo que

o orçamento final cifrou-se nos 1600,5 milhões de euros. Foram executados 1406,7 milhões de euros.

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6. Destaque-se, até porque isso é relevado no parecer do Tribunal de Contas e no parecer da UTAO, o

facto de o Ministério da Justiça ter sido um dos que mais contribuiu para o aumento de encargos

assumidos e não pagos em 2010 (no subsector dos serviços integrados foi o que apresentou maior

aumento de EANP, com mais de 62,2 milhões de euros, e no subsector dos serviços e fundos

autónomos, foi o segundo Ministério a registar maior aumento de EANP, com 53,2 milhões de euros,

essencialmente relativas ao IGFIJ).

7. Face ao exposto, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é de

parecer que o presente relatório deve ser remetido à Comissão do Orçamento, Finanças e

Administração Pública, nos termos do disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da

Assembleia da República.

PARTE IV – ANEXOS

Nada a anexar.

Palácio de S. Bento, 17 de fevereiro de 2012.

O Deputado Relator, João Lobo — O Presidente da Comissão, Fernando Negrão.

———

COMISSÃO DE NEGÓCIOS ESTRANGEIROS E COMUNIDADES PORTUGUESAS

PARECER

I.NOTA PRELIMINAR

A Comissão de Orçamento e Finanças remeteu, nos termos legais e regimentais aplicáveis, à Comissão de

Negócios Estrangeiros a Conta Geral do Estado de 2010, acompanhada do parecer do Tribunal de Contas, de

modo a que esta elabore o respetivo Parecer.

No cumprimento das suas responsabilidades e competências, este Parecer sobre a Conta Geral do Estado

incidirá sobre o sector dos Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas, excluindo-se as transferências

financeiras da União Europeia da sua análise.

Atendendo à natureza do documento em análise, compreendeu-se que os aspetos relacionados

estritamente com políticas financeiras do Estado, de modo mais adequado e pertinente serão tratados em

sede de Comissão de Orçamento e Finanças.

Deste modo, tendo em consideração o respetivo parecer do Tribunal de Contas, o relatório que se segue

foi elaborado nos termos do artigo 107.º da Constituição da República Portuguesa e do artigo 206.º, n.º1,

alínea c), do Regimento da Assembleia da República.

II.CONSIDERANDOS

O Ministério dos Negócios Estrangeiros exerce uma função de soberania cuja importância não é

mensurável pelos valores inscritos no Orçamento do Estado.

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Alterações orçamentais por classificação orgânica em 2010

O orçamento inicial previsto para 2010 do Ministério dos Negócios Estrangeiros era de 388,3 milhões de

euros, tendo o seu orçamento final sofrido um acréscimo até aos 446 milhões de euros, um aumento de 58

milhões de euros ao que correspondem mais 14,9%. A execução orçamental foi de 407,5 milhões de euros, o

que corresponde a mais 4,9% face ao orçamento inicial e menos 9,5% face ao orçamento final.1

No domínio das despesas dos serviços integrados, por classificação orgânica, especificadas por capítulos,

tendo em conta os encargos gerais do estado, ao Ministério dos Negócios Estrangeiros corresponde um total

de 407.486.629,11 euros, distribuídos por Gabinetes dos membros do governo (4.810.713,77), Serviços gerais

de apoio, estudos, coordenação e representação (212. 927.218,75), Cooperação e relações externas

(186.359.502,23) e Investimento do plano (3.389.194,36).

Visando assegurar os encargos inerentes à realização em Lisboa da Cimeira de Chefes de Estado e de

Governo da Cimeira da NATO no mês de novembro de 2010, foi o Ministério dos Negócios Estrangeiros

reforçado em 10,7 milhões de euros, que correspondem a 2,5% dos encargos gerais do estado como reforços

com contrapartida na dotação provisional.

No que concerne aos Créditos especiais, avaliados em 47,1 milhões de euros (7,6% do total do estado)

eles dividem-se entre o Fundo da língua portuguesa (14,8 milhões), o IPAD, I.P (15,7) e a Cimeira da NATO

(10,7). De referir ainda que a despesa de Portugal com Contribuições e Quotizações para Organizações

Internacionais foi de 55 milhões de euros.

1 Os valores da execução orçamental foram retirados do Quadro 44 (Orçamento e execução por orgânica), Conta Geral do Estado 2010,

Direcção-Geral do Orçamento, Tomo I, Volume I, p. 166.

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Despesa efetiva do PIDDAC por Ministério

A execução global do PIDDAC foi de 2197 milhões de euros, um decréscimo de 1219 milhões face a 2009,

isto é, 35,7%. A despesa efetiva do Programa de Investimento e Despesas de Desenvolvimento da

Administração central relativo ao Ministério dos Negócios Estrangeiros foi de 14 milhões de euros em 2010, a

que corresponde ma taxa de execução de 36%.

III.OPINIÃO DO RELATOR

O Relator do presente Parecer exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião sobre a Conta Geral do

Estado referente ao ano de 2010.

IV.PARECER

No uso das suas competências regimentais, é parecer da Comissão de Negócios Estrangeiros que a Conta

Geral do Estado de 2010 reúne os requisitos constitucionais e regimentais para ser admitida, apreciada e

votada em Plenário da Assembleia da República, reservando os Grupos Parlamentares as suas posições para

o debate em Plenário.

Palácio de São Bento, Lisboa, 28 de fevereiro de 2012.

O Deputado Relator, José Lino Ramos — O Presidente da Comissão, Alberto Martins

———

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COMISSÃO DE DEFESA NACIONAL

PARECER

PARTE I – CONSIDERANDOS

1.1. NOTA PRÉVIA

Tendo como base o n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República, a Conta Geral do

Estado é remetida “à comissão parlamentar competente em razão da matéria para emissão de relatório e às

restantes comissões parlamentares permanentes, para efeitos de emissão de Parecer”.

Assim, a Comissão de Orçamento e Finanças solicitou à Comissão de Defesa Nacional, nos termos e para

os efeitos dos artigos 205.º a 208.º do Regimento da Assembleia da República o envio de um Parecer sobre a

Conta Geral do Estado de 2010, no que diz respeito às suas áreas de competência para que este venha a ser

incluído no relatório daquela Comissão sobre o assunto em apreço.

Para tal, foi tido em conta o parecer do Tribunal de Contas, elaborado sobre a matéria, considerando que,

nos termos do artigo 107.º da Constituição da República Portuguesa, compete a este órgão dar parecer sobre

a Conta Geral do Estado, inserindo-se na competência da Assembleia da República tomar as contas do

Estado com aquele parecer.

A Assembleia da República, através da Unidade Técnica de Apoio Orçamental, disponibilizou ainda um

documento de análise preliminar à referida Conta Geral do Estado de 2010, com o objetivo de dotar a

Comissão de Orçamento e Finanças da informação técnica necessária para proceder à sua apreciação.

2. Enquadramento Macroeconómico

O documento que apresenta a Conta Geral do Estado para 2010 começa por fazer um enquadramento

internacional referindo que “após uma recessão profunda em 2009, assistiu-se em 2010, a uma acentuada

recuperação da economia mundial e das trocas comerciais, acima do inicialmente esperado, devido, em parte,

ao impacto das medidas de política orçamental, monetária e à reforma do sistema financeiro internacional,

entretanto implementadas. De facto, o crescimento real do PIB no conjunto das economias avançadas foi de

3% (-3,4% em 2009), com particular destaque para os EUA, Japão e Alemanha. Igualmente, as economias

dos países emergentes e em desenvolvimento acentuaram o seu crescimento económico, realçando-se o forte

dinamismo dos países asiáticos, assente sobretudo no crescimento robusto da China e da Índia, ambos em

torno dos 10%”.

Continua, afirmando que “em 2010, continuou-se a assistir a uma grande instabilidade dos mercados

financeiros internacionais, provocada sobretudo pelo aparecimento da crise no mercado de dívida soberana,

especialmente em alguns países periféricos da área do euro (Grécia, Irlanda, Portugal e Espanha), refletindo-

se na subida dos prémios de risco das taxas de juro da dívida pública desses países face à Alemanha. Esta

instabilidade teve como principal consequência um aumento do custo de financiamento dos governos e das

instituições financeiras desses países, as quais se repercutiram sobre os particulares e empresas”.

A atividade económica da União Europeia também melhorou em 2010, tendo registado no seu conjunto um

crescimento moderado, refletindo evoluções, muito distintas entre os estados membros, com um crescimento

mais forte na Alemanha, Suécia e Polónia e, mais modesto no Reino Unido, França e Itália. A Grécia, Irlanda,

Espanha, Roménia e Letónia registaram quedas no PIB.

Relativamente à área do euro, a melhoria da atividade económica refletiu-se em todas as componentes,

contudo a recuperação foi mais acentuada ao nível das exportações e do investimento, especialmente em

bens de equipamento, traduzindo quer o fortalecimento da procura externa quer o otimismo generalizado dos

empresários. As exportações aumentaram 11,2% (-13,1% em 2009) e o investimento diminuiu 0,8% (-11,4%

em 2009) com destaque para o crescimento de 5,4% nos bens de equipamento (-17,4% em 2009). De

destacar que na área do euro, a maior parte dos Estados-membros apresentou, tal como salientado pelo

Tribunal de Contas, taxas de crescimento iguais ou inferiores a 2%, sendo que a Irlanda e a Grécia

mantiveram-se em recessão, com taxas de crescimento do PIB de -0,4% e -4,4% respetivamente.

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No sentido de acalmar os receios dos mercados acerca da dívida soberana e da situação orçamental dos

estados membros, foram criados, diversos mecanismos financeiros no seio da área do euro e do FMI, do qual

resultaram o Mecanismo de Estabilidade Financeiro, o Fundo Europeu de Estabilização Financeira, assim

como um sistema para conceder empréstimos aos estados membros com dificuldades de financiamento nos

mercados internacionais, os quais foram utilizados pela Grécia e pela Irlanda, ambos em 2010. Igualmente,

para facilitar a concessão do crédito à economia por parte do sector bancário e evitar a falência dos bancos,

também foram reforçadas as políticas macroprudenciais e as políticas de regulação do sector.

A persistência de um nível reduzido de utilização da capacidade produtiva nas economias avançadas

contribuiu.

Enquadramento Económico Nacional

O Orçamento do Estado para 2010 foi aprovado através da Lei n.º 3-B/2010, de 28 de abril o que implicou a

prorrogação da vigência do Orçamento do Estado para 2009 (Lei n.º 64-A/2008, alterada pelas Leis n.os

10/2009 e 118/2009). Este facto veio a marcar a execução orçamental de 2010.

O relatório do Tribunal de Contas salienta que foi a primeira vez que tal situação ocorreu no âmbito da

aplicação da atual Lei de Enquadramento Orçamental (Lei n.º 9/2001), seguindo o seu artigo 41.º. Cerca de

dois meses depois da entrada em vigor da LOE/2010, foi, tal como refere o Tribunal de Contas, publicada a Lei

n.º 12-A/2010, de 30 de junho, que aprovou um leque de medidas adicionais de consolidação orçamental

tendo em vista o reforço e o acelerar da redução do défice e do controlo do crescimento da dívida pública tal

como tinha ficado previsto no Programa de Estabilidade e Crescimento.

Verifica-se um decréscimo acentuado do PIB português em 2009 (-2,5%), as previsões realizadas para o

comportamento da economia portuguesa em 2010 apontavam para uma retoma moderada, com um

crescimento positivo do PIB embora inferior a 1%. Quer o Governo, quer as entidades nacionais e

internacionais com responsabilidades na área das projeções macroeconómicas, previram, no segundo

semestre de 2009, taxas de crescimento do PIB português entre os 0,3% (Comissão Europeia) e os 0,8%

(OCDE). Estas projeções resultaram da ponderação de diversos fatores como a forte contração da economia

portuguesa registada em 2009 e a incerteza decorrente da crise financeira internacional, por um lado, e os

estímulos orçamentais e o início da retoma externa, por outro.

O quadro 1 inclui as projeções realizadas, à data, pelo Governo em sede de OE, pelo Banco de Portugal

(BdP) e pelas instituições internacionais como o FMI, a OCDE e a Comissão Europeia.

Em 2010, a economia portuguesa acompanhou a tendência de recuperação registada na área do euro

após a crise financeira de 2007, tendo o nosso PIB crescido 1,4%, mas mantendo-se abaixo da taxa de 1,7 %

registada área do euro, tal como se comprova no seguinte quadro.

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A taxa de desemprego manteve a tendência de crescimento iniciada em 2009, atingindo 10,8% em 2010.

Verificou-se que esta subida foi transversal tanto aos vários sectores da economia nacional como às várias

regiões, com a exclusão dos Açores e da Madeira que mantiveram estáveis os valores de 2009, conseguindo

ter as taxas mais baixas do país com valores entre os 6,9 e os 8%.

No gráfico abaixo podemos verificar a taxa crescente do desemprego em Portugal, especialmente a partir

de 2006, ultrapassando mesmo os valores médios da área do euro.

Execução Orçamental - Defesa Nacional

O quadro abaixo, retirado do Relatório do Tribunal de Contas, permite fazer uma comparação entre todos

os Ministérios no que diz respeito às dotações finais dos orçamentos dos serviços integrados e dos SFA,

deduzidas de cativos, com a despesa processada por conta dessas dotações.

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No que diz respeito ao Ministério da Defesa Nacional verificamos que teve uma taxa de execução de 94,2%

ao nível dos serviços integrados e de 88,4% no que diz respeito aos SFA, sendo que estes cálculos são

obtidos tendo em conta a dotação disponível, ou seja deduzidos os cativos.

Vemos então que no caso das despesas com pessoal verifica-se uma descativação de 134,1 M€ para

acorrer às necessidades de financiamento de diversos ministérios, sendo de destacar que na Defesa Nacional

foram utilizados 19,8 M€.

No âmbito da aquisição de bens e serviços correntes, o Ministério da Defesa Nacional volta a estar em

destaque com a utilização de 9,8 M€, nos diversos ramos.

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No que diz respeito à reserva orçamental, o montante descativado, tal como refere o relatório da Conta

Geral do Estado de 2010, foi de 250,3 M€, destacando-se novamente, de entre os vários Ministérios, os

diversos ramos das Forças Armadas do Ministério da Defesa Nacional com 35,8 M€.

Finalmente, no que diz respeito à Lei de Programação Militar constata-se que o valor de cativos iniciais e

os finais são coincidentes, ou seja 183,4 M€.

No capítulo dos grandes agregados por despesa o Ministério da Defesa Nacional apresenta os seguintes

itens:

No capítulo das despesas excecionais do orçamento do Ministério das Finanças e da Administração

Pública, destaca-se a regularização de responsabilidades financeiras pela entrega de equipamento militar, no

valor de 1001 M€.

No âmbito das despesas do Estado, incluídas na categoria de diversas não especificadas encontramos

também uma verba de 112,9 M€.

Ao nível dos créditos especiais que provocaram alterações orçamentais, aumentando a despesa coberta

por receita consignada, as verbas referentes à Defesa Nacional são 66,6 M€ na LPM, 48,8 M € na LPIM, 14,2

M€ no Exército e 11,2 M€ na Marinha explicados no Relatório do Governo da seguinte forma:

LPM – A receita referente à integração de saldos da gerência anterior, em 54,3 M€ e à recuperação do

IVA, nos termos do DL n.º 113/90, de 5 de abril, em 12,1 M€, tiveram aplicação maioritariamente nos

investimentos militares dos diferentes ramos;

LPIM - Aplicação da quase totalidade da receita com origem em saldos de gerência anterior de

diversos organismos do MDN na regularização de pagamentos ao Fundo de Pensões das Forças

Armadas;

Marinha e Exército – Os reforços ocorridos resultam sobretudo de acréscimos de cobrança de receita

própria face à inscrita no orçamento inicial, recuperação do IVA, no caso da Marinha, e uma pequena

parcela relativa a saldos de gerências anteriores, tendo estas verbas sido aplicadas em despesas

diversas relacionadas com encargos com a saúde e conservação de bens, na Marinha, pessoal do

Exército em regime de contrato e voluntariado, e genericamente na aquisição de Bens e Serviços.

Tendo em conta os reforços com contrapartida na dotação provisional verificamos que o Ministério da

Defesa Nacional teve os seguintes:

Estes reforços foram, segundo o Relatório apresentado pelo Governo, distribuídos pelos diversos Ramos

para efetuar pagamentos de despesas com pessoal, integrando remunerações certas e permanentes,

segurança social e pensões de reserva.

A venda de bens de investimento permitiu à Defesa Nacional, através da alienação de património do seu

Ministério, ter uma receita de 11 M€, mas destacando o baixo valor de execução desta rúbrica muito devido ao

facto de os organismos do Ministério da Defesa Nacional terem orçamentado cerca de 132,1 M€ em “Outros

bens de investimento” e só terem, no entanto, registado cobranças no valor de 2,3 M€ em virtude de algumas

das alienações de património e equipamentos militares não se concretizado e, também, porque parte do

produto das receitas que se realizaram, cerca de 72,9 M€, foi canalizado para o Fundo de Pensões dos

Militares das Forças Armadas.

Este último quadro permite ter uma visão de conjunto daquilo que foi a despesa por classificação

económica do Ministério da Defesa Nacional, destacando-se, como é natural, o enorme peso das despesas

com o pessoal.

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Análise do Tribunal de Contas – Defesa Nacional

No capítulo da sobrevalorização da despesa paga e saldos do capítulo 60, a CGE considera como despesa

paga as transferências de verbas para as contas bancárias dos próprios organismos, incluindo-se as suas

contas no Tesouro com essa, designadamente para constituição e reforço dos fundos de maneio dos serviços

integrados, para contas de operações específicas do Tesouro e para as contas dos serviços dotados de

autonomia administrativa e financeira. Segundo o Tribunal de Contas, em 2010, efetuaram-se também

transferências de verbas para as contas de organismos dotados apenas de autonomia administrativa como é o

caso dos três ramos das Forças Armadas.

Em 2010 as reposições não abatidas nos pagamentos ascenderam a 90,4 M€, não distinguindo as que

resultam de pagamentos orçamentais indevidos ocorridos em anos anteriores, da entrega de verbas não

utilizadas pelas entidades a que se destinaram as transferências orçamentais (reposições de saldos). Assim,

deram origem à abertura de créditos especiais no valor de 40,8 M€, significando estes valores uma quebra

acentuada em relação aos montantes registados em anos anteriores, sendo determinantes os créditos

especiais com contrapartida em reposições não abatidas nos pagamentos do Ministério da Defesa Nacional,

essencialmente relativos à Lei de Programação Militar, tal como se ilustra no quadro seguinte retirado do

Parecer do Tribunal de Contas.

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67

No capítulo das dívidas superiores a 5 M€ por credor, verificou-se em termos globais e em comparação

com 2009, um aumento de 347,1 M€, sendo que na Defesa Nacional esse valor atingiu os 14,9 M€.

No que diz respeito à “gestão do domínio público” e no que concerne à alteração e atualização do regime

de utilização económico-financeira dos bens imóveis do Estado, a Conta refere que o processo com vista à

submissão do necessário instrumento legislativo à Assembleia da República foi iniciado em 2010, prevendo-se

a sua conclusão em 2011. Já no que diz respeito à “programação de ocupação” o rigor da informação

encontra-se materialmente afetada por estarem registados um elevado número de imóveis por ministérios que

não remeteram sequer esses planos. No caso do Ministério da Defesa Nacional são 3625 imóveis nessa

situação.

O Tribunal de Contas considera ainda, no seu Relatório, que não foram cumpridas, pelo Ministério da

Defesa Nacional, as obrigações legais constantes do Programa de Gestão do Património Imobiliário e da Lei

do Orçamento de Estado.

PARTE II - OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER

O signatário do presente relatório exime-se, neste sede, de manifestar a sua opinião política sobre a Conta

Geral do Estado de 2010, a qual é, de resto, de “elaboração facultativa” nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do

novo Regimento da Assembleia da República, reservando o seu grupo parlamentar a sua posição para o

debate em Plenário.

PARTE III – CONCLUSÕES

1. A Comissão de Orçamento e Finanças solicitou à Comissão de Defesa Nacional, nos termos e para os

efeitos dos artigos 205.º a 208.º do Regimento da Assembleia da República o envio de um Parecer

sobre a Conta Geral do Estado de 2010, no que diz respeito às suas áreas de competência para que

este venha a ser incluído no relatório daquela Comissão sobre o assunto em apreço;

2. A Comissão de Defesa Nacional considera que o presente relatório deve ser remetido à Comissão de

Orçamento e Finanças, reservando os grupos parlamentares as suas posições para o debate em

Plenário.

Palácio de S. Bento, 28 de fevereiro de 2012.

A Deputada, Mónica Ferro — O Presidente da Comissão, José de Matos Correia.

———

COMISSÃO DE ASSUNTOS EUROPEUS

PARECER

PARTE I - Introdução

De acordo com o n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República a Conta Geral do Estado

(CGE) é remetida “à comissão parlamentar competente em razão da matéria para emissão de relatório, e às

restantes comissões parlamentares permanentes, para efeitos de emissão de parecer”.

Na sequência da apresentação pelo Governo da CGE 2010, o Tribunal de Contas (TC) emitiu o seu

parecer relativamente ao documento, que é do conhecimento público, e a Assembleia da República, através

da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO), disponibilizou também já um documento de análise

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preliminar de análise à referida CGE 2010, tendo todos estes documentos servido de apoio à elaboração do

presente parecer.

À Comissão de Assuntos Europeus (CAE) compete a análise do referido documento e emissão de parecer

que deve ser remetido à Comissão de Orçamento e Finanças (COF), incidindo sobre as relações financeiras

com a União Europeia (UE).

A análise efetuada pela CAE não incidirá sobre a despesa pública de um determinado ministério, dado as

suas competências serem de natureza transversal.

PARTE II – CONSIDERANDOS

1) Enquadramento macroeconómico

O Orçamento do Estado para 2010 foi aprovado através da Lei n.º. 3-B/2010, de 28 de abril1, o que

implicou a prorrogação da vigência do Orçamento do Estado para 2009 (Lei n.º 64-A/2008, alterada pelas

Leis n.os

10/2009 e 118/2009). Este facto veio a marcar a execução orçamental de 2010.

O ano de 2010 foi caracterizado por uma recuperação da atividade económica mundial.Após a forte

recessão ocorrida em 2009, em 2010 o Produto Interno Bruto (PIB) das economias avançadas aumentou 3%

em volume.

Na área do euro, registou-se um maior dinamismo na atividade económica e dos preços face ao assumido

no cenário macroeconómico do OE/2010. Em 2010, o crescimento económico real da área do euro cifrou-

se em 1,9%, ficando 1,2 e 1 p.p. acima das previsões da Comissão Europeia e da OCDE, respetivamente,

as quais serviram de base para a elaboração do cenário macroeconómico do OE/2010.

A taxa de inflação da área do euro foi superior em 0,5 p.p. ao previsto no OE/2010 (1,1%).

A economia portuguesa cresceu o dobro do previsto no OE/2010 tendo ficado, todavia, 0,5 p.p. aquém do

crescimento da área do euro.

De acordo com as Contas Nacionais Trimestrais do INE, de 9 de dezembro de 2011, após a forte

contração registada no ano de 2009, a economia portuguesa cresceu 1,4% em 2010, ou seja, 0,7 p.p

acima do previsto no Relatório do Orçamento do Estado para 20102. Todavia, o crescimento da economia

portuguesa ficou, em 2010, 0,5 p.p. abaixo do crescimento de 1,9% verificado no conjunto da área do

euro.

O crescimento superior ao esperado da atividade económica em Portugal deveu-se a um maior dinamismo

da procura interna e das exportações.Comparando a composição do crescimento do PIB em 2010 com a

previsão constante no OE/2010 verifica-se, ao nível da procura interna, que o consumo público e o

consumo privado cresceram, respetivamente, 1,8 e 1,1 p.p. acima do previsto, compensando a quebra

mais acentuada na formação bruta de capital fixo (-4,1%) do que a antecipada pelo OE/2010 (-1,1%).

1 As normas invocadas neste ponto sem indicação de fonte pertencem à Lei do Orçamento do Estado para 2010 (LEO/2010).

2 Todavia, convém salientar que o INE procedeu em Junho de 2010 a uma mudança de base nas Contas Nacionais Portuguesas (devido

essencialmente a alterações no domínio das fontes estatísticas e a uma mudança do ano de referência da base, a qual passou para o ano 2006, em detrimento do ano de 2000), tendo a mesma sido considerada pelo Ministério das Finanças no âmbito da elaboração do ROPO/2010. Deste modo, o OE/2010 e o PEC 2010-13 foram elaborados na anterior base de Contas Nacionais Portuguesas de 2000, enquanto o ROPO/2010 já foi elaborado na nova base de Contas Nacionais Portuguesas de 2006.

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69

A política orçamental em 2010 foi marcada pela adoção de medidas exigentes de consolidação, visando

repor as finanças públicas numa trajetória de sustentabilidade, interrompida pela crise económica e

financeira internacional, dando início ao processo de correção de défice excessivo em que Portugal se

encontra desde 2009.

2) Em matéria de fluxos financeiros com a UE, e segundo o parecer do TC sobre a CGE 2010 retiram-

se as seguintes conclusões:

A) Execução de Fluxos Financeiros com a União Europeia

Neste ponto, o Tribunal de Contas aprecia os fluxos financeiros entre Portugal e a União Europeia, bem

como à avaliação da execução financeira dos instrumentos que em Portugal concretizam a aplicação dos

fundos comunitários no âmbito do atual QREN e do anterior QCA III, da garantia agrícola, dos programas

de desenvolvimento rural e das pescas e de outros instrumentos.

Em matéria de execução dos fluxos financeiros com a União Europeia, a informação agregada que consta

da CGE/2010 é a seguinte:

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Analisando a evolução do “Saldo global” face ao ano anterior, observa-se o seu aumento em € 405,1 M

(+20,4%) devido, em grande parte, ao comportamento das transferências provenientes da União Europeia

(+17,1%).

- Fluxos financeiros para a União Europeia

Os valores constantes do quadro acima reproduzido, respeitantes aos fluxos financeiros para a União

Europeia foram confrontados com a informação obtida junto da Direcção-Geral do Orçamento e do IGCP,

e com os mapas de execução orçamental.

O referido quadro apresenta os valores que se relacionam com a contribuição de Portugal para o

financiamento do orçamento da União Europeia, incluindo fluxos líquidos (direitos aduaneiros e agrícolas

deduzidos da retenção a título de despesas de cobrança desses direitos) e valores negativos (correções a

montantes disponibilizados em anos anteriores).

Assim, em 2010, a contribuição líquida para a União Europeia ascendeu a € 1802 M, o que representa um

acréscimo de € 206,7 M face a 2009 (+13%). Apesar do aumento também verificado nos direitos

aduaneiros colocados à disposição da União Europeia, o acréscimo deve-se essencialmente à revisão da

base das contas nacionais que originou um ajustamento da contribuição nacional dos recursos próprios

IVA e com base no RNB, relativos a anos anteriores.

Analisando a estrutura dos recursos próprios conclui-se pelo peso preponderante dos recursos próprios

com base no RNB que passou a representar 73% do total, contra 71%, em 2009.

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É referido, igualmente, no Parecer do Tribunal de Contas que da análise efetuada junto da Direcção-Geral

do Orçamento sobre a execução orçamental verificou-se que, no âmbito dos recursos próprios tradicionais

não houve um critério uniforme na sua contabilização, estando a receita e a despesa orçamental de 2010

subavaliadas em cerca de € 653,6 m.

No tocante à execução orçamental dos recursos próprios não tradicionais, verificou-se também não ter

havido um critério uniforme na contabilização das correções feitas pela Comissão Europeia a montantes

respeitantes a anos anteriores.

- Fluxos financeiros da União Europeia para Portugal

1. Reflexo das transferências da União Europeia na CGE

Os elementos constantes da CGE respeitantes aos fluxos financeiros provenientes da União Europeia

foram confrontados com a informação recolhida junto das Autoridades de Certificação dos fundos

comunitários3 e com os elementos de suporte da DGO e do IGCP

4. Foi também considerada a informação

publicada pela Comissão Europeia5, bem como a obtida junto de beneficiários diretos de apoios no âmbito

de Programas de Ação de Iniciativa Comunitária6.

Dessa análise verificou-se que os dados constantes da CGE relativos à execução orçamental não

permitem obter o total dos pagamentos realizados, com fontes de financiamento comunitário, por tal

informação não constar do Mapa 32, relativo à execução da despesa dos serviços e fundos autónomos.

Segundo a informação extraída do Sistema de Informação e Gestão Orçamental, o referido total é superior

a € 1200,0 M.

3 As Autoridades de Certificação são o IFDR para o FEDER e o Fundo de Coesão, o IGFSE para o FSE e o IFAP para o FEADER e o

FEP. 4 Entidade que assume a gestão da tesouraria do Estado e onde residem as contas bancárias relativas aos organismos públicos e dos

fundos comunitários, que têm como titulares a Comissão Europeia, as Autoridades de Pagamento / Certificação dos fundos estruturais e algumas Autoridades de Gestão dos Programas Operacionais, competindo-lhe também assegurar as relações financeiras com a União Europeia e registar e controlar as comparticipações no âmbito dos fundos da UE. 5 Cfr. Secção III e Anexo 2 do “EU budget 2010 Financial Report” – http://ec.europa.eu/budget/index.htm.

6 Neste âmbito foi recolhida informação junto de um conjunto representativo de entidades beneficiárias, tendo-se apurado transferências

no valor total de € 49,0 M, dos quais apenas uma pequena parte (€ 2,0 M) transitou pela Tesouraria do Estado.

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Quanto aos valores constantes na CGE, existe correspondência entre os montantes nele indicados e os

valores obtidos junto das Autoridades de Certificação dos fundos comunitários.

Acresce ainda que, apesar do Sistema de Informação e Gestão Orçamental (SIGO) já incluir informação

sobre a execução orçamental dos serviços integrados e dos serviços e fundos autónomos por fontes de

financiamento, incluindo os vários instrumentos comunitários, a Conta Geral do Estado continua a só

conter informação agregada sobre os fundos comunitários no Volume I (Quadro 114) e em alguns mapas

de execução orçamental7.

2 - Comparação com os dados publicados pela Comissão Europeia

De acordo com a informação publicada pela Comissão Europeia, foram transferidos para Portugal €

4378,8 M, o que representa 3,9% das transferências financeiras para os 27 Estados-membros (€ 111

337,5 M).

Considerando o valor constante da CGE (€ 4194,8 M) subsiste uma diferença em relação ao montante

referido pela CE de € 184,0 M. Para este total contribuem integralmente os montantes registados na

execução do orçamento comunitário nas dotações relativas a “Administração” (€ 30,3 M), ao “Observatório

Europeu da Droga e da Toxicodependência (OEDT)” (€ 15,1 M) à “Agência Europeia da Segurança

Marítima” (€ 44,3 M), às Redes Transeuropeias (€ 25,0 M) e ao Programa Energético Europeu para o

Relançamento (€ 17,1 M).

Assim, à semelhança do referido em Pareceres anteriores do TC, a CGE de 2010 não evidencia todos os

fundos recebidos da União Europeia no ano. Contribui para este resultado o facto de a maioria das verbas

transferidas no âmbito dos Programas de Ação de Iniciativa Comunitária e de linhas orçamentais

comunitárias diversas ter sido canalizada para contas em diversas instituições bancárias, mesmo no caso

de beneficiários que se integram na Administração Central ou são entidades públicas empresariais.

É, assim, realçado no parecer do Tribunal de Contas que, apesar da introdução do dever de informação à

DGO dos montantes recebidos diretamente da União Europeia pelos serviços integrados e pelos serviços

e fundos autónomos8, este dever não está a ser plenamente cumprido pelas diversas entidades sujeitas à

disciplina orçamental.

7 Mapa XV (Vol. I), Mapa XVI - elementos informativos (Vol. II, Tomo I) e Mapa 17 (Vol. II, Tomos IV e V) da Conta Geral do Estado.

8 Cfr. Circular da DGO, Série A, n.º 1363.

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3. Fluxos relativos ao período de programação 2007-2013

- Execução do QREN

Estava programada para 2010 a execução de despesa comunitária num montante de € 3058,2 M, dos

quais € 1691,4 M do FEDER, € 930,0 M do FSE e € 436,8 M do FC.

A despesa comunitária validada em 2010 foi de € 3021,5 M, correspondendo a uma taxa de execução

anual de 98,8%, significativamente superior à taxa atingida em 2009 (58,6%).

Face ao valor total da despesa pública executada em 2010 (€ 3961,7 M), o cofinanciamento comunitário

representou 76,3%.

No ano em apreço, as transferências da União Europeia destinadas ao QREN totalizaram € 2653,2 M

devido, sobretudo, aos reembolsos do FEDER (€ 1510,4 M) e do FSE (€ 906,3 M) relativos aos respetivos

PO, fruto dos bons níveis de execução conseguidos.

Em termos absolutos, a despesa pública acumulada, validada no âmbito do QREN, ascendeu a € 7272,6

M. Deste valor € 5440,4 M respeitam a financiamento comunitário, representando taxas de execução9 de

25,5% para a despesa pública e de 25,4% para a despesa comunitária.

O FSE foi o que mais contribuiu para este grau de execução financeira da despesa comunitária, com uma

taxa de execução de 39,6%. Já em relação ao FEDER e ao FC, as taxas situaram-se em 21,5% e 10,3%,

respetivamente.

Na execução do QREN destacam-se os três PO Temáticos10

que foram responsáveis por 74,4% da

execução comunitária11

. Confrontando as taxas de execução anuais e acumuladas, verificou-se que

apesar do conjunto dos Programas Operacionais financiados pelo FSE e pelo FEDER apresentarem, em

2010, taxas de execução superiores a 100% (120,2% e 103,6%, respetivamente3), o que significa que já

estão a ser recuperados os baixos níveis de execução registados nos anos anteriores, alguns PO ainda

apresentam uma baixa execução.

Também a taxa de execução anual do Fundo de Coesão, que financia exclusivamente o Programa

Operacional Valorização do Território, foi baixa, sendo mesmo inferior à de 2009, registando em 2010,

34,7%. Face a esta evolução da execução do Quadro, verifica-se que transitaram para anos subsequentes

montantes previstos para 2010, a acrescer aos dos anos anteriores.

- Execução dos Programas Operacionais financiados pelo FEADER e FEP

Os quatro programas operacionais cofinanciados pelo FEADER receberam em 2010 da União Europeia

um total de € 456,0 M. O montante mais significativo destinou-se ao PRODER (€ 402,3 M), sendo os

9 Taxa de execução = despesa validada / despesa programada.

10 PO Fatores de Competitividade, PO Valorização do Território e PO Potencial Humano.

11 Dos quais 44,6% couberam ao PO Potencial Humano.

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restantes montantes muito inferiores, com € 39,8 M transferidos para o PRORURAL e € 13,8 M para o

PRODERAM. O PRRN foi destinatário de € 70,5 m. No mesmo período foi registada a entrada de € 29,9 M

com destino ao PROMAR, no âmbito do FEP.

Estes programas operacionais atingiram em 2010 níveis de execução próximos do montante anual

previsto, tendo o PRODERAM conseguido mesmo uma taxa de execução da despesa comunitária de

115,4% (€ 29,9 M), iniciando a recuperação dos baixos valores de execução registados nos anos

anteriores.

No mesmo período verificaram-se taxas de execução de 88,4% (€ 38,9 M) no PRORURAL, de 84,8% (€

440,9 M) no PRODER e de 81,3% (€ 28,6 M) no PROMAR. O PRRN registou uma taxa de execução de

17,6% (€ 0,4 M), o que não contribui para a recuperação dos níveis de execução da despesa comunitária,

que foi nula em 2008 e 2009.

Taxas de execução de 28,1% para o FEADER e de 17,8% para o FEP significam que os programas

operacionais da área da agricultura e pescas estão a sobrecarregar os exercícios futuros, que terão de

atingir resultados que compensem os níveis insuficientes atingidos nos primeiros anos de execução, e

eventualmente, a comprometer a utilização integral dos recursos comunitários postos à disposição de

Portugal12

.

4 - Execução do FEAGA

Os fluxos financeiros oriundos da União Europeia, no âmbito do FEAGA, totalizaram, em 2010, € 844,2 M,

registando-se porém, no mesmo período, um total de € 21,5 M de devoluções à União Europeia, dos quais

€ 16,4 M identificadas como “IrregularidadesFeaga Receitas Afetadas”.

Dos dados disponíveis sobre a campanha de 2010 destacam-se os pagamentos relativos às Ajudas

Diretas Dissociadas (€ 438,9 M), a Outras Ajudas Diretas (€ 255,7 M) e aos Produtos do Sector Vitivinícola

(€ 66,4 M).

5 - Fluxos relativos a Programas de Ação de Iniciativa Comunitária

Em 2010 registaram-se fluxos financeiros no âmbito de Programas de Ação de Iniciativa Comunitária

(PAIC)13

, tendo sido identificados € 49,0 M de transferências neste domínio, dos quais apenas foi possível

12

Tal como o QREN, estes Programas Operacionais têm a sua execução concentrada nos anos de 2008 a 2015. No final de 2010 a taxa de execução que teria de ser atingida, em termos teóricos, era de 37,5%. 13

A gestão de PAIC é da exclusiva competência da CE, através das suas Direcções-Gerais, com a coadjuvação dos diversos Comités que englobam representantes dos Estados-membros e de outros países participantes.

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relacionar com transferências através da Tesouraria do Estado € 2,0 M relativos ao Programa

Aprendizagem ao Longo da Vida e ao Programa Safer Internet PLUS.

Por último, sublinhar que, de acordo com o parecer do Tribunal de Contas, a Conta Geral do Estado de

2010 não evidencia, de forma agregada e global, a execução dos fundos comunitários nem contempla a

totalidade dos recursos comunitários transferidos para Portugal. Alguns Programas Operacionais do

QREN e dos Planos Estratégicos Nacionais para o Desenvolvimento Rural e para as Pescas mantêm

níveis de execução que podem comprometer a utilização integral dos recursos comunitários postos à

disposição de Portugal.

3) Recomendações do Tribunal de Contas sobre a CGE 2010:

-Recomendação 23 – PCGE/2010

“O Tribunal recomenda que em relação à execução orçamental dos recursos próprios da UE seja

respeitado o princípio do orçamento bruto”.

-Recomendação 24 – PCGE/2010

“O Tribunal recomenda que a CGE inclua os dados relativos à execução orçamental da despesa objeto de

financiamento comunitário, com a necessária discriminação dos fundos envolvidos, de modo a permitir o

apuramento global da participação destes fundos na execução do OE”.

-Recomendação 25 – PCGE/2010

“O Tribunal recomenda que seja cumprido pelas diversas entidades públicas abrangidas, nos termos legais,

o princípio da unidade de tesouraria e o dever de informação sobre os recursos financeiros comunitários

recebidos diretamente da EU”.

-Recomendação 26 – PCGE/2010

“O Tribunal recomenda que se adotem medidas com vista a assegurar o correto registo de todos os

movimentos financeiros no SIGO, (Sistema de informação de gestão orçamental) de modo a se dispor de

informação fiável sobre os fundos comunitários afetos à execução orçamental e extraorçamental”.

-Recomendação 27 – PCGE/2010

“O Tribunal continua a recomendar que, no âmbito dos Programas Operacionais de Cooperação Territorial,

se efetue o apuramento rigoroso dos fundos comunitários efetivamente destinados a investimentos nacionais”.

PARTE III - OPINIÃO DA DEPUTADA AUTORA DO PARECER

A autora do presente parecer exime-se, neste sede, de manifestar a sua opinião, a qual é, de resto, de

“elaboração facultativa” nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da Assembleia da República,

reservando o seu Grupo Parlamentar a sua posição para o debate em Plenário.

PARTE IV - CONCLUSÕES

1 - O presente parecer da CAE é acessório relativamente ao relatório principal da COFAP e incide apenas

sobre aspetos gerais da apreciação da atividade financeira do Estado e sobre fluxos financeiros entre Portugal

e a União Europeia.

2 - As recomendações produzidas pelo Tribunal de Contas referidas neste parecer da CAE devem ser

ponderados pelo Governo na gestão dos fundos comunitários e no relacionamento financeiro do Estado

Português com a União Europeia.

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3 - A Comissão de Assuntos Europeus entende que o presente parecer deve ser remetido à COFAP,

reservando os Grupos Parlamentares as suas posições para o debate em plenário da Assembleia da

República.

Palácio de S. Bento, 29 de fevereiro de 2012.

A Deputada autora do parecer, Cláudia Monteiro de Aguiar — O Presidente da Comissão, Paulo Mota

Pinto.

———

COMISSÃO DE ECONOMIA E OBRAS PÚBLICAS

PARECER

PARTE I - CONSIDERANDOS

Introdução

1. No respeito pelo disposto no n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República, a Comissão

de Economia e Obras Públicas (CEOP) foi chamada a emitir parecer relativo à Conta Geral do Estado de

2010.

2. À CEOP compete emitir parecer, dirigido à Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública

(COFAP), relativo aos impactos das finanças públicas sobre a política e a atividade económica em 2010.

3. O Parecer do Tribunal de Contas à Conta Geral do Estado de 2010 e o Parecer Técnico n.º 12/2011,

Análise da Conta Geral do Estado de 2010, da responsabilidade da Unidade Técnica de Apoio Orçamental

(UTAO), serviram de apoio à elaboração do presente parecer.

Enquadramento Macroeconómico

4. O Orçamento de Estado para o ano de 2010 (OE2010), em virtude de se terem realizado eleições

legislativas no final de 2009, acabou por ser entregue na Assembleia da República já no decorrer do mês

de janeiro do mesmo ano.

5. O cenário macroeconómico que esteve subjacente à elaboração do OE2010 assentou numa previsão de

crescimento real do PIB de 0,7% e definia o objetivo de ser alcançado um défice global de 8,3% - face a

um 2009 que teria fechado com uma queda do PIB de 2,6% (página 115 do Relatório do OE2010) e um

défice de 9,3% (página 119 do OE2010).

6. O próprio Governo veio mais tarde “na sequência da instabilidade nos mercados financeiros” como diz a

CGE2010, rever o seu objetivo em baixa e apontar para uns “ambiciosos” 7,3% do PIB para o défice das

Administrações Públicas.

7. Estes valores vieram a ser corrigidos por diversas vezes, por um lado por alterações metodológicas na

forma de cálculo do saldo das Administrações Públicas (AP), por outro pelos efeitos de um conjunto de

medidas de carácter pontual.

8. Assim, e no âmbito das notificações relativas aos Procedimentos por Défice Excessivo em 2011, as

sucessivas correções acabaram por ditar o seguinte:

9. Rácio Capacidade/necessidade líquida de financiamento no PIBpm para 2010 na 1.ª notificação de 2011: -

8,6%

1.ª notificação de 2011 Revista: -9,1%, que corresponde a um défice das AP de 15.783 milhões de euros.

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10. Entretanto, já em setembro de 2011, data posterior à elaboração da CGE2010 (pelo que seria impossível

constar no referido relatório), foi emitida uma 2.ª notificação de 2011 relativa ao Procedimento dos Défices

Excessivos com nova atualização de dados:

Rácio Capacidade/necessidade líquida de financiamento no PIBpm para 2010

-9,8% do PIB, correspondente a -16.863,5 milhões de euros.

11.

12. Para o caso, o quadro 5 do parecer do Tribunal de Contas à CGE2010 resume e apresenta de forma

bastante clara os valores comparativos em questão (já com a referência aos -9,8% presentes na dita 2.ª

notificação relativa ao PDE (Procedimento dos Défices Excessivos).

13. No que à Dívida Pública diz respeito também aqui as previsões sofreram as mesmas alterações já

mencionadas, tendo evoluído de uma previsão no OE2010 de 85,4% do PIB para uma correção da

referida 1.ª notificação revista de 93%.

14. Na realidade, e mais uma vez sem que este dado conste na CGE2010 ora analisada, a dívida pública

medida em percentagem do PIB terá fechado (de acordo com a 2.ª notificação em setembro de 2011) em

93,3%.

15. No que ao crescimento do PIB diz respeito, e em particular recorrendo ao parecer da Unidade Técnica de

Apoio Orçamental (UTAO), onde refere que “após a forte contração registada no ano de 2009, a economia

portuguesa cresceu 1,4% em 2010, ou seja, 0,7 p.p. acima do previsto no Relatório do Orçamento do

Estado para 2010. Todavia o crescimento da economia portuguesa ficou, em 2010, 0,5 p.p. abaixo do

crescimento de 1,9% verificado no conjunto da área do euro.”.

16. No parecer da UTAO à CGE2010 é feita uma referência explicativa para este acréscimo, sendo colocada a

tónica no dinamismo das exportações (5,3 p.p. acima do previsto no OE2010) e da procura interna

(consumo público 1,8 p.p. e consumo privado 1,1 p.p., ambos valores acima do esperado). Este

dinamismo acrescido permitiu compensar a queda acima das expectativas no Investimento (-1,1 p.p. para

lá do que estava inscrito pelo governo). É de referir ainda que, em sentido “contrário”, também as

importações cresceram acima do que foi inscrito no OE2010 (3,9 p.p.).

17.

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78

18. O quadro constante no ponto anterior é auto explicativo no que diz respeito à realidade vivida em termos

internacionais no ano de 2010, pelo que destacaria apenas o crescimento similar registado quer na UE27

quer na Zona Euro17 de 1,8%, bem como duas taxas de variação do PIB real: a Alemanha com 3,6% e a

Espanha com -0,1% - os nossos dois principais parceiros para exportação.

19. No que ao desemprego diz respeito, o ano de 2010, em Portugal, ultrapassou a fasquia dos 10% e veio a

fechar em torno dos 10,8%. Valor que ficou acima de ambas as médias da UE (UE27 e Zona Euro17).

20. Foi também no decorrer do ano de 2010 que os “problemas” nos mercados da dívida soberana, bem como

a procura de soluções, ganharam dimensão: “No sentido de acalmar os receios dos mercados acerca da

dívida soberana e da situação orçamental dos Estados-membros, foram criados diversos mecanismos

financeiros no seio da área do euro e do FMI, do qual resultaram o Mecanismo de Estabilidade Financeiro,

o Fundo Europeu de Estabilização Financeira, assim como um sistema para conceder empréstimos aos

Estados-membros com dificuldades de financiamento nos mercados internacionais, os quais foram

utilizados pela Grécia e pela Irlanda, ambos em 2010.”.

21. Uma nota para o comércio internacional através da análise da balança corrente. De acordo com o

apresentado no Quadro 7, após o forte agravamento de 2008 (-12,6% do PIB), 2009 deu sinais de

recuperação (-10,7%) e em 2010 o défice deste indicador fechou em -9,8% medido em percentagem do

PIB.

22. No capítulo da Política Orçamental no contexto da União Europeia 2010, foi um ano caracterizado pelo

“retomar do esforço de consolidação das finanças públicas também na maioria dos países da UE. Em

2010, refletindo já estes efeitos, a situação orçamental na União Europeia (UE) caracterizou-se por uma

ligeira melhoria com um défice orçamental de 6,4% do PIB, em termos médios, que compara com 6,8% do

PIB em 2009 (Quadro 8). No conjunto dos países da área do euro (AE), o défice orçamental situou-se em

6,0 % do PIB (6,3% no ano anterior).”

23.

24. Destaque pela negativa não apenas para o posicionamento de Portugal em cada um dos gráficos

apresentados mas também para o binómio “défice e dívida”, isto é, para além da Grécia só Portugal tem

um posicionamento tão “à direita do gráfico” em ambos os diagramas.

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25. A política orçamental em Portugal influenciou em muito o desenvolvimento da atividade económica ao

longo do ano, essencialmente pelas medidas tomadas tendo em vista a sustentabilidade das finanças

públicas. Entre as mais relevantes, não sendo estas necessariamente as que tiveram melhores resultados,

estiveram:

“a antecipação da eliminação das medidas de estímulo à economia para combater os efeitos da

crise económica”;

“o reforço da redução da despesa na Administração Central, nomeadamente em consumos

intermédios e por via do estabelecimento de limites de despesa aos Fundos e Serviços

Autónomos”;

“a cativação de suplementos remuneratórios não obrigatórios e do congelamento das admissões

de pessoal, bem como a redução em 5% nas remunerações dos cargos políticos, gestores

públicos e equiparados”;

“a redução de transferências para as Administrações Regional e Local ao abrigo do mecanismo de

estabilidade orçamental da Lei de Enquadramento Orçamental e para o Sector Empresarial do

Estado”;

“o aumento de 1 p.p. nas taxas reduzida, intermédia e normal de IVA, em julho de 2010”;

“o aumento nas taxas de IRS de 1 p.p. até ao 3.º escalão e de 1,5 p.p. do 4.º escalão em diante e

o aumento de 1,5 p.p. nas taxas liberatórias”;

“a criação de uma sobretaxa de 2,5 p.p. no IRC, incidente sobre os lucros tributáveis acima de 2

milhões de euros”.

26. Sendo que entretanto, em setembro de 2010, voltou a existir uma nova antecipação de medidas previstas

inicialmente para 2011, a saber:

“o congelamento das admissões e redução do número de contratados;

a redução das ajudas de custo, horas extraordinárias e acumulação de funções, eliminando a

acumulação de vencimentos públicos com pensões do sistema público de aposentação;

a eliminação do aumento extraordinário de 25% do abono de família nos 1.º e 2.º escalões e

eliminação dos 4.º e 5.º escalões desta prestação;

a redução das despesas com medicamentos e meios complementares de diagnóstico no âmbito

do SNS e redução dos encargos com a ADSE;

e a redução das despesas de investimento;

o aumento, em 1 p.p., da taxa contributiva dos trabalhadores para a CGA”.

27. A Conta Geral do Estado 2010 apresenta também uma descrição alargada e de detalhe de medidas de

âmbito fiscal relativas a IRS, IRC, Benefícios Fiscais, IVA, Imposto de Selo, Procedimento e Processo

Tributário, entre outras.

28. No que diz respeito aos prazos de pagamento das AP, estes têm um elevado impacto em diversos

sectores da economia real que são direta e indiretamente afetados, por vezes com efeitos críticos e

determinantes (casos das falências).

29. O quadro seguinte mostra como, em matéria de prazos médios de pagamento das AP, o ano de 2010

representou o deteriorar completo da melhoria registada em 2009, e segundo ano de implementação do

Programa Pagar a Tempo e Horas.

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80

30.

31. No que diz respeito ao Ministério Economia, da Inovação e do Desenvolvimento, a verba em questão era

relativamente baixa, 0,6 milhões de euros de acordo com o quadro 18 em encargos assumidos e não

pagos, o que, apesar de representar um agravamento de 2009 para 2010, em dias de pagamento significa

apenas um prazo médio de 8 dias, estando portanto bem dentro do objetivo estipulado.

32. É de notar ainda o que o Tribunal de Contas diz relativamente ao tema:

“A fiabilidade do cálculo do PMP dos organismos da Administração Central depende da qualidade da

informação prestada aos serviços responsáveis pela sua divulgação. Nos Pareceres sobre a CGE de 2008 e

2009 foram reportadas limitações a essa fiabilidade –que genericamente se mantêm em 2010.”

PIDDAC

33. “A execução global do PIDDAC em 2010 totaliza 2197 milhões de euros, sendo que 84% daquele valor se

concentra em cinco programas orçamentais, nomeadamente: Agricultura e Pescas; Investigação e Ensino

Superior; Economia, Inovação e Desenvolvimento; Educação e Ambiente e Ordenamento do Território.”.

34. Ao Ministério da Economia, da Inovação e do Desenvolvimento corresponde o equivalente a 18,1% do

total, i.e., 398 milhões de euros.

35. Sendo que, de acordo com o quadro 30, organizado pelas fontes de financiamento, os 398 milhões de

euros tiveram como origem 54 milhões de euros do OE, 56 milhões do Capítulo 50 e 344 milhões de euros

de financiamento comunitário.

36. A despesa por ministério, no que ao aqui analisado diz respeito, foi executada da seguinte forma:

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37.

Fluxos Financeiros com a União Europeia

38. Neste ponto é o Tribunal de Contas no seu parecer que apresenta uma síntese muito clara sobre o tema:

39. “Neste ponto procede-se à análise dos fluxos financeiros entre Portugal e a União Europeia, bem como à

avaliação da execução financeira dos instrumentos que em Portugal concretizam a aplicação dos fundos

comunitários no âmbito do atual QREN e do anterior QCA III, da garantia agrícola, dos programas de

desenvolvimento rural e das pescas e de outros instrumentos.”

40.

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41. É de ressalvar o aumento face a 2009 das transferências da UE para Portugal em 17,1% (611,8 milhões

de euros).

42. O parecer do Tribunal de Contas faz ainda a comparação entre os montantes inscritos na CGE2010 e os

valores que a própria Comissão Europeia publica, sendo que estes diferem em 184 milhões de euros –

devidamente justificados na página 177 – deste mesmo parecer.

43. A informação proveniente da Comissão Europeia indica que os 4.378,8 milhões de euros transferidos para

Portugal correspondem a 3,9% das transferências financeiras para os 27 Estados-membros (de um total

de 111.337,5 M€).

44. No que aos fluxos financeiros relativos ao período 2007-2013 diz respeito, há que destacar a execução do

QREN com a seguinte distribuição a 31 de dezembro de 2010 (mais uma vez recorrendo aos elementos

constantes no parecer do Tribunal de Contas):

45.

46. No que diz respeito em exclusivo ao ano de 2010, a programação previa “a execução de despesa

comunitária num montante de € 3.058,2 M, dos quais € 1691,4 M do FEDER, € 930,0 M do FSE e € 436,8

M do FC. A despesa comunitária validada em 2010 foi de € 3021,5 M, correspondendo a uma taxa de

execução anual de 98,8%, significativamente superior à taxa atingida em 2009 (58,6%).”

47. De acordo com os dados de despesa pública total, o cofinanciamento comunitário representou assim

76,3%.

48. O parecer do Tribunal de Contas destaca ainda o desempenho dos Programas Operacionais Temáticos

responsáveis por cerca de 74% de execução comunitária e dá nota de que “apesar do conjunto dos

Programas Operacionais financiados pelo FSE e pelo FEDER apresentarem, em 2010, taxas de execução

superiores a 100% (120,2% e 103,6%, respetivamente), o que significa que já estão a ser recuperados os

baixos níveis de execução registados nos anos anteriores, alguns PO ainda apresentam uma baixa

execução.”

Recomendações e Considerações do Tribunal de Contas

49. No que diz respeito às recomendações e considerações constantes no parecer do Tribunal de Contas, e

dada a objetividade destas, a opção recai pela transcrição direta das mesmas, de onde há a destacar:

50. Não foi possível confirmar os valores globais da receita e da despesa inscritos na CGE devido ao

desrespeito de princípios orçamentais, ao incumprimento de disposições legais que regulam a execução e

a contabilização das receitas e das despesas e às deficiências que subsistem nos procedimentos

aplicados, situações que continuam a afetar o rigor e a transparência das Contas Públicas.

51. A receita contabilizada dos serviços integrados (€ 37.110 M) aumentou € 2283 M (6,6%) mas ficou 9,2%

aquém da de 2008. A receita dos serviços e fundos autónomos (€ 27.473 M) aumentou € 1626 M (6,3%)

em virtude da transferência de fundos de pensões da Portugal Telecom (€ 1882 M).

52. A despesa contabilizada dos serviços integrados (€ 53.484 M) e a dos serviços e fundos autónomos (€

25.279 M) registaram, face a 2009, um aumento de € 2884 M e uma redução de € 321 M, respetivamente.

A despesa consolidada da administração central (€ 61.717 M) aumentou € 1664 M (2,8%).

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53. A receita obtida em resultado do combate à fraude e à evasão fiscais não foi reportada na CGE. Acresce

que o Relatório do Governo sobre a evolução verificada nesta matéria não discrimina as atividades

desenvolvidas para o efeito nem, como exigido pela lei, os montantes liquidados e cobrados por imposto,

assim como não avalia a eficiência dos instrumentos jurídicos dirigidos àquele combate.

54. A despesa fiscal relevada na CGE (€ 1223 M) enferma de deficiências de apuramento e de erros de

contabilização, estando manifestamente subvalorizada

55. Depois de feitas várias correções, o Tribunal apurou que: a dívida global direta do Estado (SI e SFA)

ascendia em 31/12/2010 a € 152.052,5 M (mais € 19.039,1 M do que em 31/12/2009) e equivalia a 88,0%

do PIB; a dívida efetiva ascendia a € 136.216,5 M (mais € 14.479,6 M do que em 31/12/2009) e equivalia a

78,8% do PIB; em 2010 foram pagos € 5280 M de juros e € 13 M com outros encargos da dívida pública

(excluindo € 13,3 M da comissão de gestão do IGCP).

56. As dívidas por fornecimento de bens e serviços, no final de 2010, ascendiam a € 2587 M (57,9% vencidas

e 42,1% vincendas), superiores em € 347 M às apuradas em 31/12/2009. O maior volume registava-se

nas áreas da Saúde (87,2%), das Finanças (4,1%) e da Justiça (2,5%).

57. Alguns Programas Operacionais do QREN e dos Planos Estratégicos Nacionais para o Desenvolvimento

Rural e para as Pescas mantêm níveis de execução que podem comprometer a utilização integral dos

recursos comunitários postos à disposição de Portugal.

58. 72,3% das recomendações feitas pelo Tribunal no Parecer de 2008 (ou anteriores) foram acolhidas pela

Assembleia da República e/ou pelo Governo, facto que se regista com satisfação.

59. No presente Parecer formulam-se 69 recomendações com vista à correção dos erros e deficiências

assinalados e no sentido de melhorar a fiabilidade e o rigor da CGE, com a convicção do seu acolhimento

pela Assembleia da República e pelo Governo.

60. O Tribunal formula um juízo globalmente favorável sobre a legalidade da execução orçamental da

administração central; na conta da Segurança Social formula uma reserva pelo incumprimento de

disposições legais no âmbito do procedimento de reconhecimento automático de prescrição de dívida de

contribuintes; formula reservas quanto à correção financeira da CGE incluindo a da CSS; na CGE formula

ênfases relativamente à observância dos princípios da anualidade, da universalidade, da especificação, do

cabimento prévio e da unidade de tesouraria, e da não aplicação integral da reforma da contabilização das

receitas.

PARTE II - OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER

A economia portuguesa assistiu, em 2010, à recuperação económica das principais economias avançadas

e países emergentes, com destaque para o dinamismo dos países asiáticos, nomeadamente China e Índia

com crescimentos em cerca de 10%.

Assistimos ainda a uma forte instabilidade dos mercados financeiros internacionais, com efeitos muito

expressivos nos custos de financiamento aos países, às empresas e aos particulares.

Simultaneamente, como consequência da política de excesso de endividamento das economias, surge a

“crise” das dívidas soberanas, com deterioração do rating dos países, acentuando-se as dificuldades de

financiamento nos mercados internacionais.

Estamos perante um cenário de grande instabilidade e com uma tendência adicional para o crescimento

dos preços das matérias-primas e do petróleo, que resulta em grande medida do crescimento da procura

global.

O cenário de crise das dívidas soberanas obrigou a área Euro a criar mecanismos financeiros que

permitiram financiar o sistema financeiro, contribuindo para evitar situações de falências de Bancos.

A situação de instabilidade, as dificuldades de cedência de liquidez pelos bancos centrais e a deterioração

do risco das empresas provocou efeitos negativos na evolução da atividade económica e na capacidade de

financiar as empresas que operam em sectores competitivos.

Verifica-se uma clara degradação na capacidade de financiamento da economia, com efeitos no

crescimento e na criação de emprego.

Neste breve enquadramento macroeconómico, podemos ler no Relatório da CGE2010:

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“Em Portugal, desde 2008 que a execução orçamental tem sido fortemente marcada pela crise económica

e financeira, situação semelhante à verificada na generalidade dos países da U.E. Neste contexto, em 2009,

Portugal atingiu uma situação de défice excessivo e, de acordo com a decisão do Conselho Europeu tomada

em dezembro de 2009, deverá reverter a situação de défice excessivo em 2013. Em 2010, a política

orçamental preconizou já a retoma do processo de consolidação orçamental com a retirada das medidas de

estímulo à economia que tinham sido introduzidas desde 2008 e a implementação de novas medidas de

contenção orçamental.”

Considero também muito relevante na CGE2010 a referência ao crescimento da divida pública em 10 p.p.,

para 93% do PIB, em 2010.

Recorrendo ao Relatório da UTAO poderemos reforçar esta informação: “no ano de 2010, o stock de dívida

direta do Estado aumentou 14,3% face ao registado em 2009. Com efeito, no final do ano a divida ascendia a

151,8 mil M€.”

Um exemplo paradigmático desta evolução surge na referência às PPP quando nos diz que “os encargos

líquidos com PPP ficaram 377,1M€ acima do previsto no Relatório do OE/2010, o que representa um desvio

de 50% face ao inicialmente previsto. Não obstante os encargos com as PPP noutros sectores que não no

rodoviário terem ficado abaixo do previsto, essa melhor execução não foi suficiente para compensar o desvio

nas PPP rodoviárias.”

Refere ainda o Relatório da UTAO:

“Os encargos líquidos com as PPP rodoviárias ascenderam a mais do dobro do inicialmente previsto no

OE/2010 (desvio de 134%)…”

Como se poderá verificar, é possível, recorrendo apenas a dados dos relatórios da CGE2010 e do Tribunal

de Contas e ao Parecer Técnico 12/2011 da UTAO, constatar que as opções de política orçamental e de

investimentos públicos (com destaque para as PPP rodoviárias) seguiam o caminho da insustentabilidade. O

crescimento acelerado da divida pública, politicas de investimentos públicos em sectores não transacionáveis

e a incapacidade de compreender e antecipar a realidade tiveram graves consequências para o país, a que

deverá acrescer o tardio reconhecimento da necessidade de recurso à Assistência Económica e Financeira a

Portugal.

O enquadramento macroeconómico, a situação de grande instabilidade económica e financeira, vivida

particularmente no quadro europeu, e a situação económica e financeira de Portugal a deteriorar-se

diariamente teve como consequência o recurso à ajuda externa para financiamento da economia e a definição

de um programa muito exigente de medidas estruturais (contemplada no memorando de entendimento) e a

consequente alteração de políticas públicas até então seguidas pelo Governo de Portugal.

Concluo, referindo que os sinais muito claros que resultavam da evolução dos principais indicadores da

economia portuguesa e os sucessivos alertas de inúmeros sectores da sociedade não foram (infelizmente)

suficientes para que o Governo antecipasse a situação a que Portugal teve que chegar com o consequente

recurso a financiamento junto das instâncias internacionais.

PARTE III - CONCLUSÕES

A Comissão Parlamentar de Economia e Obras Públicas, em reunião realizada no dia 29 de fevereiro,

aprova o seguinte parecer:

A Comissão Parlamentar de Economia e Obras Públicas é do parecer que o presente Relatório, sobre a

Conta Geral do Estado de 2010, deverá ser remetido à Comissão Parlamentar de Orçamento, Finanças e

Administração Pública, em conformidade com o artigo 206.º, n.º 1, alínea c), do Regimento da Assembleia da

República, reservando os grupos parlamentares as suas posições para o debate em plenário.

Palácio de São Bento, 29 de fevereiro de 2012

O Deputado autor do parecer, Afonso Oliveira — O Presidente da Comissão, Luís Campos Ferreira.

———

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COMISSÃO DE AGRICULTURA E MAR

PARECER

PARTE I – CONSIDERANDOS

1- Nota Preliminar

De acordo com a Lei de Enquadramento Orçamental e em cumprimento do disposto no n.º 3 do artigo 205.º

do Regimento da Assembleia da República, a Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública

remeteu a Conta Geral do Estado de 2010 à Comissão de Agricultura e Mar, para que esta se pronunciasse

sobre as matérias da sua competência e, nos termos do artigo 107.º da Constituição da República Portuguesa,

e do artigo 206.º, n.º 1 alínea c), do Regimento da Assembleia da República, elaborasse um Parecer.

Após a apresentação pelo Governo da Conta Geral do Estado de 2010, o Tribunal de Contas e a Unidade

Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) da Assembleia da República, emitiram os respetivos pareceres, os

quais foram considerados na elaboração do presente parecer.

2- Enquadramento Macroeconómico

2.1. Introdução

O Orçamento do Estado para 2010 foi aprovado pela Lei n.º 3-B/2010, de 28 de abril, o que implicou a

prorrogação da vigência do Orçamento do Estado para 2009 (Lei n.º 64-A/2008, alterada pelas Leis n.os

10/2009 e 118/2009) durante ao ano de 2010. De acordo com o Tribunal de Contas, este facto marcou a

execução orçamental em 2010, bem como o facto de os pressupostos terem sido “substancialmente alterados

ao longo do ano”.

As normas de execução do Orçamento do Estado para 2010 foram estabelecidas no Decreto-lei n.º 72-

A/2010, de 18 de junho, onde foram também introduzidas regras suplementares de redução da despesa,

relativas, designadamente, à cativação adicional de verbas, a limites à aquisição de viaturas, ao reforço de

procedimentos de controlo da admissão de pessoal na Administração Pública e maiores restrições na

transição de saldos dos serviços.

Os pressupostos do Orçamento do Estado para 2010 assentavam num cenário macroeconómico tímido,

onde se previa um crescimento positivo do PIB, embora inferior a 1%. De facto, as previsões iniciais

estimavam variações de 0.7% para o PIB, -8.3% para o défice global das Administrações Públicas, e 85.4% do

PIB para a dívida pública.

Durante o ano de 2010 os objetivos orçamentais foram alterados, fruto do contexto internacional e nacional,

tendo o Governo da altura fixado uma nova meta para o défice das Administrações Públicas, de -7.3% do PIB.

O parecer do Tribunal de Contas à Conta Geral do Estado para 2010 apresenta e compara as diferentes

previsões que constavam de documentos oficiais do Governo, elaborados durante o ano de 2010, estranhando

que em “nenhum destes documentos se encontra uma análise de risco do impacto que desvios do cenário

macroeconómico possam ter na orçamentação das despesas e receitas e consequentemente, na execução

das políticas públicas planeadas”. São ainda, apresentados, no parecer do Tribunal de Contas, resultados

apurados após a elaboração da Conta Geral do Estado para 2010, razão pela qual os valores finais de alguns

agregados económicos não são correspondentes, desde logo o valor final do défice das AP.

Na verdade, o relatório da Conta Geral do Estado destaca um défice das AP de - 9.1% do PIB para 2010,

que consta da 1.º notificação dos Procedimento dos Défices Excessivos (PDE) de 2011, enquanto o Tribunal

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de Contas considera o valor do défice das AP de - 9.8% do PIB, valor atualizado na 2.ª notificação relativa ao

Procedimento dos Défices Excessivos (em setembro de 2011).

Por outro lado, a dívida pública, também foi afetada pelas alterações metodológicas situando-se em 2010

em 93.3% de acordo com a 2.ª notificação dos PDE (93% na1.º Notificação dos PDE).

Perante os resultados finais, conclui-se que o objetivo traçado para a redução do défice em 2 p.p. do PIB,

face ao ano anterior, não foi alcançado, embora o relatório da CGE aponte que “estes valores não são

comparáveis com os incluídos no OE 2010 devido a alterações metodológicas que tiveram lugar no cômputo

do saldo das AP, bem como pelo facto de terem tido lugar várias operações de carácter pontual que não

haviam sido assumidas aquando da elaboração do OE.”

2.2. Economia

Em 2010 a economia mundial cresceu 5.1%, através de um desempenho muito desigual entre os diferentes

países e regiões, destacando-se a taxa de crescimento média das economias emergentes (7,3%), claramente

superior aos 3% registados nas economias avançadas, e aos 1,8% registados, quer na UE, quer na área do

euro. Em Portugal, o PIB registou um crescimento de 1,4% superando as expectativas inicialmente previstas,

mas abaixo do crescimento da zona euro.

O Tribunal de Contas atribui o crescimento da economia portuguesa em 2010 ao aumento do consumo

privado e público (2,3% e 1,3%, respetivamente) e das exportações (8,8%). O comportamento do investimento

(-5,3%) e das importações (5,1%) foram, por seu lado, contrários.

No mesmo sentido, o relatório da CGE de 2010 destaca que para o comportamento da economia

portuguesa em 2010 “concorreu o crescimento da procura interna, com um contributo de 0,7 p.p. (-3,2 p.p. que

no ano anterior), fruto da redução menos acentuada do investimento (-5,5% em 2010 face a -13,7% no ano

precedente) e pelo crescimento das despesas de consumo final das famílias (2,2% e -1,1% em 2010 e 2009,

respetivamente). Para a variação do consumo privado contribuiu o crescimento da aquisição de bens

duradouros, refletindo, em parte, o efeito de antecipação resultante das alterações fiscais na aquisição de

veículos ligeiros de passageiros. O consumo público registou um crescimento de 1,8% (3,7% em 2009),

associado à importação de material militar e, portanto, sem impacto no PIB.”

“Nas exportações de bens (…) voltou a aumentar o grau de intensidade tecnológica dos produtos

exportados. No que se refere aos parceiros comerciais, intensificou-se a diversificação de mercados com o

reforço da importância do mercado extracomunitário, apesar de ser o intracomunitário aquele que continua a

ter maior relevância no total das exportações de bens”.

Analisando o Quadro 1 que compara os indicadores da evolução económico e financeiro em Portugal, entre

2007 e 2010, verifica-se que o mercado de trabalho tem sido afetado negativamente, através um agravamento

da taxa de desemprego que atingiu 10,8% em 2010, mais 1,3 p.p. que a registada em 2009. O aumento do

desemprego reflete-se também na sua duração, tendo subido o desemprego de longa duração de 48,9% do

total, em 2007 para 54,3% em 2010.

Quanto à evolução da inflação verifica-se que, nos últimos anos, tem estado muito associada ao

comportamento dos preços do petróleo e de outras matérias-primas nos mercados internacionais e não tanto

aos fundamentais da economia, fenómeno que se reflete também em 2010.

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Quadro 1- Indicadores da Evolução Economia e Financeira em Portugal, entre 2007 e 2010

Fonte: Relatório da CGE2010

Em 2010, Portugal apresentou o quinto maior valor da dívida pública da UE, tal como em 2009, atingindo

93%1 do PIB, 10 p.p. superior ao registado no final de 2009. Na maioria dos Estados-membros a dívida

registou um crescimento face a 2009, aumentando, para a média da EU, 5,8 p.p. (de 74,4% no final de 2009,

para 80,2% no final de 2010).

2.3. Política Orçamental

Todos os documentos consultados na elaboração do presente parecer são unânimes ao considerarem que

a política orçamental em Portugal influenciou o desenvolvimento da atividade económica no decurso do ano de

2010, nomeadamente pelas medidas tomadas com vista à sustentabilidade das finanças públicas. A CGE

2010 destaca um conjunto de medidas no lado da despesa e da receita que influenciaram o comportamento da

economia nacional:

• “A antecipação da eliminação das medidas de estímulo à economia para combater os efeitos da crise

económica”;

1 De acordo com 1.ª notificação do PDE, e indicado na Conta Geral do Estado para 2010.

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•“O reforço da redução da despesa na Administração Central, nomeadamente em consumos intermédios

e por via do estabelecimento de limites de despesa aos Fundos e Serviços Autónomos”;

•“A cativação de suplementos remuneratórios não obrigatórios e do congelamento das admissões de

pessoal, bem como a redução em 5% nas remunerações dos cargos políticos, gestores públicos e

equiparados”;

“A redução das despesas de capital através da cativação de 7,5% das verbas de financiamento nacional

afectas ao capítulo 50 do Orçamento do Estado”;

“A redução de transferências para as Administrações Regional e Local ao abrigo do mecanismo de

estabilidade orçamental da Lei de Enquadramento Orçamental e para o Sector Empresarial do Estado”

“O aumento de 1 p.p. nas taxas reduzida, intermédia e normal de IVA, em julho de 2010”;

“O aumento nas taxas de IRS de 1 p.p. até ao 3.º escalão e de 1,5 p.p. do 4.º escalão em diante e o

aumento de 1,5 p.p. nas taxas liberatórias”;

“A criação de uma sobretaxa de 2,5 p.p. no IRC, incidente sobre os lucros tributáveis acima de 2

milhões de euros”.

A CGE destaca que em setembro de 2010 voltou a existir uma nova antecipação de medidas previstas

inicialmente para 2011, sendo reforçado o processo de consolidação orçamental através de:

• “o congelamento das admissões e redução do número de contratados;

• a redução das ajudas de custo, horas extraordinárias e acumulação de funções, eliminando a

acumulação de vencimentos públicos com pensões do sistema público de aposentação;

• a eliminação do aumento extraordinário de 25% do abono de família nos 1.º e 2.º escalões e eliminação

dos 4.º e 5.º escalões desta prestação;

• a redução das despesas com medicamentos e meios complementares de diagnóstico no âmbito do SNS

e redução dos encargos com a ADSE;

• e a redução das despesas de investimento;

•o aumento, em 1 p.p., da taxa contributiva dos trabalhadores para a CGA”.

A Conta Geral do Estado 2010 apresenta, ainda, uma descrição alargada e detalhada de medidas de

âmbito fiscal relativas a IRS, IRC, Benefícios Fiscais, IVA, Imposto de Selo, Procedimento e Processo

Tributário, entre outras.

3- Análise Sectorial

A análise sectorial deste parecer concentra-se nas matérias respeitantes à Comissão de Agricultura e Mar,

designadamente a execução orçamental do Ministério da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas

(MADRP). Neste sentido, revela-se importante destacar os temas relacionados com este ministério que a

Conta Geral do Estado aborda e ainda focar a abordagem do Tribunal de Contas.

3.1. Prazos Médios de Pagamento (PMP)

A Conta Geral do Estado de 2010 apresenta um quadro que se reproduz no Quadro 2 deste parecer, onde

são apresentados para cada Ministério, o saldo dos encargos assumidos e não pagos, assim como o ponto de

situação em 2010, relativo aos objetivos fixados e resultados alcançados para a evolução dos Prazos Médios

de Pagamento (PMP).

Constata-se que o Ministério da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas (MADRP) superou esses

objetivos, tendo reduzido de 26 para 19 o número de dias médio de pagamento, entre 2009 e 2010 (IV TR),

sendo dos ministérios que menor variação apresenta entre os saldos inicial e final, relativos aos encargos

assumidos e não pagos.

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Quadro 2- Cumprimentos dos Objetivos por PMP (prazo médio de pagamento) em 2010

Fonte: Relatório da CGE2010

3.2. PIDDAC

A execução global do PIDDAC totalizou 2197 Milhões de euros (M€), representando 70,4% relativamente

ao orçamento final. Englobou 1204 M€ (54,8%) de financiamento nacional (dos quais 1048 M€ do Cap.º 50) e

993 M€ (45,2%) de recursos comunitários, tendo-se verificado taxas de execução, respetivamente, de 78,1% e

de 62,8%.

Dos 2197 M€ executados, 72,2% (1587 M €) foi assegurado pelos Programas Operacionais (PO), tendo o

Programa de Desenvolvimento Rural do Continente (PDR2) uma execução que ascendeu a 422 milhões de

euros, destacando-se a contribuição do IFAP, via programa orçamental ”Agricultura e Pescas”.

2 Trata-se do PRODER.

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Quadro 3 – PIDDAC por Ministério/PO em 2010

Fonte: TC

Analisando o PIDDAC correspondente ao Ministério da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas,

regista-se uma execução de 72% (632M€) em 2010, tendo ocorrido durante o ano de 2010 um acréscimo de

mais de 200 M€ ao valor previsto inicialmente (ver quadro 3).

A CGE considera que das 68 medidas incluídas nos Programas Orçamentais, a execução do PIDDAC

concentra-se em 42 medidas, tendo peso preponderante as seguintes: agricultura e pecuária (27,2% do total);

investigação científica de carácter geral (20,9%), e outras funções económicas não especificadas (18,6%). As

referidas medidas totalizam cerca de 67% da execução total.

3.3. Fundos comunitários

Os quatro programas operacionais cofinanciados pelo FEADER (Fundo Europeu Agrícola de

Desenvolvimento Rural) receberam em 2010, da União Europeia, um total de 456,0 M€. O PRODER é o

programa mais significativo (402,3 M€), sendo os restantes montantes muito inferiores, com 39,8 M€

transferidos para o PRORURAL e 13,8 M€ para o PRODERAM. O PRRN foi destinatário de 70,5 m€. No

mesmo período foi registada a entrada de 29,9 M€ com destino ao PROMAR, no âmbito do FEP.

Estes programas operacionais atingiram em 2010 níveis de execução próximos do montante anual previsto,

tendo o PRODERAM conseguido mesmo uma taxa de execução da despesa comunitária de 115,4% (29,9

M€), iniciando a recuperação dos baixos valores de execução registados nos anos anteriores. No mesmo

período verificaram-se taxas de execução de 88,4% (38,9 M€) no PRORURAL, de 84,8% (440,9 M€) no

PRODER e de 81,3% (28,6 M€) no PROMAR. Sem grande surpresa verifica-se que o PRRN3 registou uma

taxa de execução de 17,6% (0,4 M€), o que não contribui para a recuperação dos níveis de execução da

despesa comunitária, que foi nula em 2008 e 2009.

3 Programa Rede Rural Nacional

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A execução ocorrida em 2010 melhorou a execução global destes programas, porém e conforme salienta o

Tribunal de Contas, as taxas de execução totais “de 28,1% para o FEADER e de 17,8% para o FEP significam

que os programas operacionais da área da agricultura e pescas estão a sobrecarregar os exercícios futuros,

que terão de atingir resultados que compensem os níveis insuficientes atingidos nos primeiros anos de

execução, e eventualmente, a comprometer a utilização integral dos recursos comunitários postos à

disposição de Portugal”.

Considerando a expressão financeira dos adiantamentos e o início dos reembolsos, o PRODER, o

PRORURAL, o PRODERAM e o PROMAR conseguiram apresentar à CE pedidos de reembolso suficientes

relativos a despesa paga até 31 de dezembro de 2010, evitando a perda de recursos comunitários. Apenas o

PRRN não conseguiu apresentar pedidos de reembolso em montante suficiente para executar a totalidade da

autorização orçamental comunitária para 2008, ficando sujeita a anulação automática uma verba de €

419.228,87.

No que respeita aos fundos do FEAGA (Fundo Europeu de Garantia Agrícola), Portugal recebeu um total,

em 2010, de 844,2 M€. Porém, neste mesmo ano foram devolvidos à União Europeia 21,5 M€, dos quais 16,4

M€ identificadas como “Irregularidades Feaga Receitas Afectadas”.

A informação do Tribunal de Contas acrescenta que, de acordo com os dados disponíveis sobre a

campanha de 2010 são destacados os pagamentos relativos às Ajudas Diretas Dissociadas (438,9 M€), a

Outras Ajudas Diretas (255,7 M€) e aos Produtos do Sector Vitivinícola (66,4 M€).

3.4. Orçamento do MADRP

No Orçamento do Estado para 2010, o Ministério da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas

apresentava um orçamento de 633,6 milhões de euros, tendo, durante o ano de 2010, sido acrescido de 15,1

milhões de euros por via de créditos especiais, obtendo o valor corrigido de 648,6 milhões de euros.

Quadro 4 - Alterações orçamentais por classificação orgânica em 2010 (em milhões de euros).

Fonte: Unidade Técnica de Apoio Orçamental da Assembleia da República

Para uma melhor análise às alterações orçamentais decorrentes durante o ano de 2010, a CGE apresenta

um quadro, que se reproduz como quadro 5, onde se compara o orçamento inicial e final dos diferentes

ministérios, em termos de receita e despesa. Assim, são evidenciadas alterações orçamentais que afetaram o

orçamento dos Serviços e Fundos Autónomos (SFA), considerando para o efeito os reforços líquidos.

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No caso do Ministério da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas regista-se um crescimento de 49,8

M€ na receita e um acréscimo na despesa 545,4 M€. O crescimento verificado nas dotações de “despesa

corrente” é justificado, em parte, com reforços realizados pelo IFAP (+263,7 M€) essencialmente para

financiamento dos projetos de investimento inseridos no PRODER. Assim, o MADRP passou: i) no caso da

receita de um orçamento inicial de 992,3 M€ para um valor de 1042 M€, e ii) no caso da despesa de valor de

990 M€ de orçamento inicial para 1535,4 M€ (ver quadro 5).

Quadro 5- Alterações Orçamentais por Ministério, SFA

Fonte: Relatório da CGE2010

O relatório da CGE 2010 apresenta a despesa por classificação económica para cada um dos ministérios,

comparando as rubricas inscritas no orçamento para 2010 e os valores executados durante o ano de 2010

para o subsector Estado e para os Serviços e Fundos Autónomos (SFA) (quadro 6).

No caso do Ministério da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas verifica-se um desvio inferior a 60

milhões de euros da despesa total, que resulta do somatório da despesa corrente e da despesa de capital. Em

2010 a execução da despesa de capital foi cerca de 40 M€ inferior ao previsto, tendo a execução da despesa

corrente ficado 15 M€ abaixo do previsto, resultado dos serviços integrados do MADRP (subsector Estado).

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Quadro 6 – Despesa por classificação económica (MADRP)

Fonte: Relatório da CGE2010

Quanto ao volume de receitas provenientes de alienações em 2010 apresenta-se superior ao de 2009, mas

inferior a 2008. No caso do MADRP registou-se um resultado de 40.5 M€ resultante de alienações de imóveis

(quadro 7).

Quadro 7 – Alienação de Imóveis

Fonte: Relatório da CGE2010

Por último, destaca-se ainda neste capítulo o valor em relação à execução de garantias. O documento da

CGE constata que o Estado “tem sido chamando a efetuar pagamento” relativos as garantias concedidas à

Casa do Douro. Em 2010, foi pago como execução de garantia à Casa do Douro um valor de 5 598 394 €,

tendo o Estado interposto uma ação executiva “contra essa entidade a fim de recuperar o crédito que detém

sobre a mesma”. O total pago pelo Estado em execução de garantia em 2010 ascendeu a 456,6 M€.

4- Destaques do Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2010

Resolveu-se integrar no presente parecer algumas das recomendações e apontamentos pelo Tribunal de

Contas à CGE 2010, as quais se transcrevem na íntegra:

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Não foi possível confirmar os valores globais da receita e da despesa inscritos na CGE devido ao

desrespeito de princípios orçamentais, ao incumprimento de disposições legais que regulam a

execução e a contabilização das receitas e das despesas e às deficiências que subsistem nos

procedimentos aplicados, situações que continuam a afetar o rigor e a transparência das Contas

Públicas.

A receita contabilizada dos serviços integrados (€ 37.110 M) aumentou € 2283 M (6,6%) mas ficou

9,2% aquém da de 2008. A receita dos serviços e fundos autónomos (€ 27.473 M) aumentou € 1626 M

(6,3%) em virtude da transferência de fundos de pensões da Portugal Telecom (€ 1882 M). A receita

consolidada da administração central (€ 47.508 M) representa 74% das receitas dos dois subsectores.

A receita obtida em resultado do combate à fraude e à evasão fiscais não foi reportada na CGE.

A comparabilidade da receita e da despesa ao longo dos anos tem sido afetada pela constante

alteração do universo dos serviços abrangidos pelo orçamento e pela Conta, pela alteração dos

critérios contabilísticos e pela utilização de valores provisórios na execução orçamental

No final de 2010, as responsabilidades assumidas por garantias a financiamentos totalizavam €

24.139 M e as de seguros de crédito e similares € 775 M, mais € 1307 M e € 171,4 M, respetivamente,

face a 2009.

A Conta Geral do Estado não evidencia, de forma agregada e global, a execução dos fundos

comunitários nem contempla a totalidade dos recursos comunitários transferidos para Portugal. Alguns

Programas Operacionais do QREN e dos Planos Estratégicos Nacionais para o Desenvolvimento

Rural e para as Pescas mantêm níveis de execução que podem comprometer a utilização integral dos

recursos comunitários postos à disposição de Portugal.

PARTE II - OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER

A opinião do Relator é de elaboração facultativa, nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento, pelo

que o signatário do presente parecer exime-se de manifestar a sua opinião política sobre a Conta Geral do

Estado de 2010 nesta sede.

PARTE III - CONCLUSÕES

1. A Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública remeteu, nos termos legais e

regimentais aplicáveis, à Comissão de Agricultura e Mar, a Conta Geral do Estado 2010 acompanhada

do Parecer do Tribunal de Contas e da Unidade técnica de Apoio Orçamental da Assembleia da

República, para emissão de Parecer sobre as matérias da sua competência.

2. A Conta Geral do Estado 2010 e os pareceres do Tribunal e Contas e UTAO destacam o aumento do

défice público e da dívida pública em 2010, e o não cumprimento dos objetivos macroeconómicos

traçados nas diferentes atualizações que ocorreram durante o ano de 2010.

3. O Ministério da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas foi responsável pela execução de

28,8%% do PIDDAC (634M€), destacando-se o PRODER com uma execução de 422 milhões de

euros, em 2010.

4. As taxas de execução globais, em 2010, do FEADER e do FEP foram 28.8% e 17,8% respetivamente.

O parecer do Tribunal de Contas afirma que não se verificou devolução de verbas em 2010, relativas

ao PRODER e ao PROMAR, mas alerta para o comprometimento futuro da “utilização integral dos

recursos comunitários postos à disposição de Portugal”. De acordo, com o TC o programa PRRN foi o

único a ser sujeito a uma anulação de verba no valor de € 419.228,87, relativa a 2010.

5. O parecer do Tribunal de Contas destaca que durante 2010 foram devolvidos à União Europeia 21,5

M€ de verbas relativas ao FEAGA dos quais 16,4 M€ identificadas como “Irregularidades Feaga

Receitas Afectadas”.

6. O MADRP apresentou em 2010, uma execução orçamental da despesa de 472,9 milhões de euros,

nos Serviços Integrados e de 1010,5 milhões de euros relativamente aos Serviços e Fundos

Autónomos.

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PARTE IV - Parecer

A Comissão de Agricultura e Mar é de parecer que o presente relatório, sobre a Conta Geral do Estado de

2010, deverá ser remetido à Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública, em conformidade

com o artigo 206.º, n.º 1, alínea c), do Regimento da Assembleia da República.

Palácio de S. Bento, 29 de fevereiro de 2012

O Deputado autor do Parecer, Afonso Oliveira —O Presidente da Comissão, Vasco Cunha

———

COMISSÃO DE EDUCAÇÃO, CIÊNCIA E CULTURA

PARECER

Parte I - Considerandos

I. a) Nota Introdutória

A Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública remeteu, nos termos legais e regimentais

aplicáveis, à Comissão de Educação Ciência e Cultura a “Conta Geral do Estado relativa ao ano económico de

2010” a fim de esta elaborar o competente parecer.

Nesta conformidade, o presente parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2010, incidirá exclusivamente

sobre os indicadores de execução orçamental que compreendem os setores da Educação, incluindo todos

os sistemas e graus de ensino; da Ciência, onde se incluem, designadamente, as matérias

relacionadas com a investigação científica, o desenvolvimento tecnológico e a inovação; da

Juventude; do Desporto e da Cultura, incluindo, designadamente, as matérias da língua, património,

artes, indústrias criativas e culturais e direitos de autor e direitos conexos.

Para elaboração do presente parecer foi analisado o documento “Conta Geral do Estado-ano de 2010” e

respetivos anexos, bem como o parecer do Tribunal de Contas e o parecer da Unidade Técnica do Apoio

Orçamental (UTAO).

O Orçamento do Estado para o ano de 2010 foi aprovado pela Lei n.º 3-B/2010, de 28 de abril, o que

implicou a prorrogação da vigência do Orçamento do Estado para 2009 (Lei n.º 64-A/2008, alterada pelas Leis

n.os

10/2009 e 118/2009) facto que marcou a execução orçamental de 2010.

Importa referir que, após a entrada em vigor da lei do Orçamento do Estado para 2010, foi publicada a lei

n.º 12-A/2010, de 30 de junho, que aprovou um conjunto de medidas adicionais de consolidação orçamental

visando reforçar e acelerar a redução de défice e o controlo do crescimento da dívida pública previstos no

Programa de Estabilidade e Crescimento, e alterou a Lei do OE.

II) Análise Sectorial

Conta Geral do Estado – Educação, Ciência, Tecnologia, Ensino Superior, Juventude, Desporto e Cultura

1. O Ministério da Educação (ME) teve em 2010 um orçamento inicial de 7279 milhões de euros, sendo

que, de acordo com o Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2010, esse

orçamento acaba por alcançar 7364 milhões de euros, integrando 94 milhões de euros de créditos

especiais e 11 milhões de euros da Dotação Provisional.

2. Todavia, de acordo com o Orçamento do Estado para 2010, o orçamento inicial para o ME era de

7257,7 Milhões de euros.

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3. De acordo com a Conta Geral do Estado de 2010, o Ministério da Educação alcançou uma execução

de 7121 milhões de euros, o que representa uma execução de 96,8% do orçamento final no que toca

a serviços integrados e uma execução de 204 milhões de euros no que toca a Serviços e Fundos

Autónomos, representando uma execução orçamental de 94,6%.

Quadro I – orçamento e execução do Ministério da Educação

4. O Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior (MCTES) teve em 2010 um orçamento inicial de

2559,7 milhões de euros, de acordo com o Orçamento do Estado para 2010.

5. De acordo com o Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado para 2010, o

orçamento final do MCTES foi de 1860 milhões de euros respeitantes a Serviços Integrados, onde se

insere a alteração orçamental correspondente a 1 milhão de euros de créditos especiais e de 2489

milhões de euros no que toca a Serviços e Fundos Autónomos.

6. Assim, no que toca a Serviços Integrados, o MCTES alcançou uma execução orçamental de 99% e de

83,1% no que toca a Serviços e Fundos Autónomos. Estes valores orçamentados e executados

correspondem a um orçamento (para 2010) de 2559,7 milhões de euros e a uma execução (em 2010)

de 2514,7 milhões de euros.

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Quadro II – Orçamento e Execução do Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior

7. O Ministério da Cultura (MC) teve em 2010 um orçamento inicial de 236,3 milhões de euros, previsto

no Orçamento do Estado para 2010 apresentado pelo Governo à Assembleia da República.

8. De acordo com o Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2010, o orçamento

final deste Ministério, no que a Serviços Integrados diz respeito, foi de 181 milhões de euros, dos

quais foram executados 143, ou seja, 83,9%, o que representa uma fração ainda menos significativa

do inicialmente orçamentado: 236 milhões de euros.

Quadro III – Orçamento e Execução do Ministério da Cultura

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9. A Conta Geral do Estado de 2010 assinala que, de acordo com os critérios de classificação funcional

da despesa, a despesa em Funções Sociais do Estado da responsabilidade do ME, MCTES e MC

tiveram a seguinte distribuição:

Administração e Regulamentação (Educação): 146 537 777,17 euros

Investigação: 2 640 866,00 euros

Estabelecimentos de Ensino não Superior: 6 873 499 339,60 euros

Estabelecimentos de Ensino Superior: 1 222 777 575,55 euros

Serviços Auxiliares de Ensino: 313 711 629,95 euros

Cultura: 174 565 965,52 euros.

10. Em termos de Investimento do Plano, a Despesa efetiva do ME em 2010 corresponde a 159,56

milhões de euros e a uma execução orçamental de 61,7% em relação ao previsto.

11. Os Investimentos do Plano para o MCTES correspondem a 556,55 milhões de euros, sendo a

execução orçamental de 90,8% em relação ao previsto.

12. No que toca ao Ministério da Cultura, os Investimentos do Plano previstos no Orçamento do Estado

para 2010 atingiam 89 milhões de euros. Porém, as alterações orçamentais implicaram a sua

diminuição para 73 milhões de euros, dos quais foram efetivamente executados 54, ou seja, 73,9% do

orçamento final.

13. A Conta Geral do Estado de 2010, bem como os pareceres disponíveis à data da elaboração do

presente relatório, não contém qualquer referência além da mera descrição da execução dos

investimentos do plano para as áreas da Juventude e do Desporto. Nesse sentido, o Instituto

Português da Juventude executou 1459.071 euros de PIDDAC e o Instituto do Desporto de Portugal

executou 6.722.530 euros.

Parte II- Conclusões

1. A Comissão de Orçamento e Finanças remeteu, nos termos legais e regimentais aplicáveis, à Comissão

de Educação, Ciência e Cultura, a Conta Geral do Estado relativa ao ano económico de 2010, acompanhada

dos pareceres do Tribunal de Contas e da Unidade Técnica do Apoio Orçamental, a fim de elaborar o

competente parecer.

2. Salienta-se que o presente parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2010, incide exclusivamente sobre

os indicadores de execução orçamental que compreendem os setores da Educação, da Ciência, da

Juventude; do Desporto e da Cultura.

3. Face ao exposto, a Comissão de Educação, Ciência e Cultura é de Parecer que o presente relatório

deve ser remetido à Comissão do Orçamento, Finanças e Administração Pública, nos termos do disposto na

alínea c) do n.º 1 do Regimento da Assembleia da República, reservando os Grupos Parlamentares as suas

posições para o debate em Plenário.

Palácio de S. Bento, 28 de fevereiro de 2012.

O Deputado autor do Parecer, Miguel Tiago — O Presidente da Comissão, José Ribeiro e Castro.

———

COMISSÃO DE SAÚDE

PARECER

PARTE I – CONSIDERANDOS

1. Nota prévia

Nos termos e para os efeitos previstos nos artigos 205.º a 208.º do Regimento da Assembleia da

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República, a Comissão de Orçamento e Finanças solicitou à Comissão de Saúde o envio de parecer sobre a

Conta Geral do Estado – 2010, relativamente às áreas da sua competência, para que o mesmo seja tido em

consideração no relatório daquela Comissão.

Compete assim à Comissão de Saúde elaborar o respetivo parecer sobre a Conta Geral do Estado – 2010,

relativamente aos indicadores de execução orçamental do sector da Saúde, o qual, logo que aprovado, deve

ser remetido à Comissão de Orçamento e Finanças.

Sem prejuízo de algumas considerações de âmbito geral, necessárias para o respetivo enquadramento, o

Parecer que esta Comissão deve produzir circunscreve-se, necessariamente, aos aspetos mais relevantes

que, na área da Saúde, suscita a Conta Geral do Estado de 2010.

Tanto o Parecer que o Tribunal de Contas emitiu, nos termos do artigo 107.º da Constituição da República

Portuguesa, como o Documento disponibilizado pela Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO), sobre a

Conta Geral do Estado para 2010, serviram de apoio a elaboração do presente parecer.

O Orçamento de Estado (OE) para o ano de 2010 foi aprovado pela Lei n.º 3-B/2010, de 28 de abril, o que

implicou a prorrogação da vigência do Orçamento de Estado para 2009 (Lei n.º 64-A/2008, alterada pelas Leis

n.os

10/2009 e 118/2009), facto que veio marcar a execução orçamental de 2010.

Saliente-se ainda que foi a primeira vez que tal situação ocorreu no âmbito da aplicação da atual Lei de

Enquadramento Orçamental (Lei n.º 91/2001), regendo-se pelo seu artigo 41º.

Dois meses depois da entrada em vigor da LOE/2010, foi publicada a Lei n.º 12-A/2010, de 30 de junho,

que aprovou um conjunto de medidas adicionais de consolidação orçamental com vista a reforçar e acelerar a

redução do défice e o controlo do crescimento da divida pública previstos no Programa de Estabilidade e

Crescimento, e alterou dois artigos da LOE/2010.

A Lei do Orçamento de Estado para 2010, centra-se no reforço do processo de consolidação orçamental,

estabelecendo como objetivo um défice de 8% para as Administrações Públicas na ótica da contabilidade

pública e um valor para a divida pública em 85,4% do PIB.

No sentido se assegurar a consecução dos objetivos de política orçamental, a utilização das dotações

orçamentais ficou condicionada a diversos níveis de cativação de verbas.

Entre outras, ficaram cativas 1,5% das dotações para remunerações certas e permanentes e abonos, nos

orçamentos dos serviços integrados e nos Serviços e Fundos Autónomos ficaram cativos 25% nas rubricas

“Deslocações e estadias”, “Outros trabalhos especializados” e “Outros serviços” e 40% na rubrica “Estudos,

pareceres, projetos e consultadoria”.

As medidas de contenção das despesas no âmbito da função pública contemplaram, entre outras, o

congelamento salarial, restrições na admissão de pessoal, alterações no regime de pensões da Caixa Geral

de Aposentações, bem como o controlo da despesa do Serviço Nacional de Saúde, através da adoção de

medidas para conter o crescimento dos gastos.

A Lei 12-A/2010, veio ainda reforçar o congelamento das admissões de pessoal e introduzir uma redução

de 5% nas remunerações dos cargos políticos, gestores públicos e equiparados.

2. Enquadramento macroeconómico

A economia Portuguesa em 2010 acompanhou a tendência de recuperação registada na área do euro após

a crise financeira internacional de 2007.

O PIB cresceu, em termos reais 1,4%, porém abaixo do crescimento de 1,7% registado na área da zona

euro.

A evolução da atividade económica em Portugal beneficiou de um dinamismo da procura interna superior

ao antecipado, especialmente do consumo (público e privado), bem como de uma recuperação superior à

prevista para as economias avançadas, a qual se refletiu no crescimento das exportações líquidas.

O investimento registou uma quebra de 5,3%, que afetou vários sectores institucionais, num contexto de

deterioração das expectativas face á evolução da procura interna e do quadro de incertezas macroeconómicas

e financeiras.

O consumo privado conheceu um aumento de 2,3%. Este dinamismo do consumo privado explica-se, quer

pela antecipação da aquisição de bens duradouros, influenciada por alterações de natureza fiscal, quer pelo

acréscimo do rendimento disponível, de 2,6% em termos nominais, associado, segundo dados do INE, ao

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aumento de 1,3% das remunerações do trabalho e às melhorias de 5,5% registadas nos rendimentos de

empresas e propriedade.

O consumo público registou um aumento de 1,3%, que reflete um aumento nas despesas públicas acima

do inicialmente previsto.

As exportações verificaram um aumento de 8,8%. Este dinamismo das exportações foi fortemente

influenciado pela retoma externa com a aceleração dos fluxos do comércio internacional e pela desvalorização

do euro face ao dólar.

O aumento de 8,8% das exportações, que se verificou generalizadamente nos componentes de bens,

turismo e outros serviços, ficou, no entanto, aquém do crescimento de 10,6% verificado na área do euro.

O défice orçamental da Administração Central e Segurança Social em 2010 (6,7% do PIB) foi inferior ao

previsto no OE/2010 (7,7% do PIB).

Esta evolução mais favorável deveu-se essencialmente à contabilização da receita proveniente da

transferência dos fundos de pensões da Portugal Telecom no âmbito da Caixa Geral de Aposentações (1882,1

M€), que mais que compensou a despesa adicional referente ao pagamento de material militar (1001 M€).

A taxa de inflação atingiu 1,4%, valor abaixo do verificado na área do euro (1,6%). O crescimento dos

preços deveu-se, essencialmente, ao forte aumento dos preços dos bens energéticos e, em menor grau, ao

dos preços dos bens alimentares não transformados. O acréscimo das taxas do IVA em 1%, a partir de 1 de

julho contribuiu também para a subida dos preços.

O crescimento positivo do PIB e a estagnação da população ativa não foram, porém, acompanhados por

um crescimento do emprego, que pelo contrário diminuiu 1,5%.

A taxa de desemprego, em 2010, atingiu 10,8%. Uma subida transversal aos vários sectores da economia

e às várias regiões, excluindo os Açores e Madeira que mantiveram estáveis os valores de 2009.

Em 2010, o diferencial entre a taxa de desemprego no mercado português e o da área do euro, ascendeu a

1,9 p.p.

3. O Parecer do Tribunal de Contas

O Parecer do Tribunal de Contas apresenta uma estrutura diferente da dos anos anteriores. Divide a

análise sobre a atividade financeira do Estado em cinco partes:

A - Enquadramento Macroeconómico;

B - Conta Geral do Estado;

C - Conta da Segurança Social;

D - Conclusões e Recomendações;

E – Juízo sobre a Conta.

A síntese conclusiva deste documento assinala alguns pontos, que consideramos relevantes:

3.1 – Relativamente à área da Saúde:

Sobre a receita dos serviços e fundos autónomos e relativamente ao Ministério da Saúde, lê-se no Parecer:

“Aumento de € 441 M (5%) destacando-se o efeito do aumento de € 573 M nas receitas da Administração

Central do Sistema de Saúde (6,8%) e o decréscimo de receitas pela saída deste subsector dos Hospitais

Magalhães de Lemos, do Montijo, do Litoral Alentejano e Amato Lusitano que passaram a entidades públicas

empresariais e dos hospitais distritais de Oliveira de Azeméis e de S. João da Madeira que foram integrados

no centro Hospitalar de Entre Douro e Vouga, (EPE) (receita com variação negativa de € 26 M face a 2009).”

(pág. 74).

Quanto à despesa dos serviços e fundos autónomos:

“Na estrutura da despesa (excluindo os passivos financeiros, os ativos financeiros em títulos e as

transferências intrassectoriais) destaca-se o peso das despesas correntes que ascendeu a 91,7% do total, um

aumento de 2,7 pontos percentuais, essencialmente devido ao aumento do peso da aquisição de bens e

serviços (de 31,9% em 2009 para 35,8%, salientando-se o acréscimo registado pela Administração Central do

Sistema de Saúde, em € 725,1 M, e pelas administrações regionais de saúde, em € 265,3 M) …”. (pág. 91).

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101

“Registaram, ainda, aumentos significativos as despesas em: Aquisição de bens e serviços, que totalizaram

€ 9042,9 M, com um aumento de € 822,0 M (10,8%) em relação ao ano anterior. Os serviços tutelados pelo

Ministério da Saúde registaram o maior crescimento (€ 922,4 M, sendo a Administração Central do Sistema de

Saúde responsável pelo aumento de € 725,1 M e as administrações regionais de saúde pelo de € 265,3 M;

nos hospitais empresarializados ou em regime de parceria público-privada a execução registada na CGE

diminuiu € 66,9 M)…”. (pág. 92).

Nas reservas quanto à universalidade das despesas, constata o Tribunal de Contas que a CGE de 2010 e

no que se refere às entidades abrangidas, continuou a não incluir a despesa do Fundo de Apoio ao Sistema de

Pagamentos do Serviço Nacional de Saúde.

O Tribunal de Contas constata ainda que “a execução orçamental do INFARMED e da UMIC é provisória, o

primeiro porque não efetuou o reporte da sua conta de gerência no sistema do qual são extraídos os valores

da CGE e o segundo por esse reporte ser incompleto. Comparando as respetivas despesas que constam da

CGE com as que constam das contas de gerência daquelas entidades entregues ao Tribunal, constata-se que

faltam na CGE € 156,2 M, essencialmente relativos ao INFARMED…”. (pág. 94).

“Também ao nível das despesas com saúde, o FMI (FMI, 2010) estima um crescimento até 2030 de 3,5

p.p. nas economias mais desenvolvidas e de 3,1 p.p. do PIB em Portugal atingindo os 10,9% do PIB em 2030

e os 13,6% em 2050. Na zona do euro, apenas para a França, Alemanha e Bélgica se prevê valores para a

despesa pública em saúde, em percentagem do PIB, superiores aos de Portugal (12,2%, 11,6%, 11,4%,

respetivamente). (pág. 43).

Sobre as dívidas do SNS, o Parecer destaca os seguintes aspetos:

“Quanto ao peso relativo da divida por Ministério/Tutela, observa-se um predomínio muito acentuado do

Ministério da Saúde, com 87,2% do total da divida”. (pág. 156)

“Em termos globais, e comparativamente a 2009, verificou-se um aumento de € 347 M no total das dívidas

superiores a € 5 m por credor. As áreas Ministeriais que mais contribuíram para esse aumento foram: Saúde

(€ 336,5 M), Justiça (€ 81,6 M e Educação e Ciência (€ 18,6 M). (pág. 156).

“É de salientar que, de acordo com os dados recebidos, € 1442,2 M (55,8%) dizem respeito a entidades

públicas empresariais, € 900,1 M (34,8%) a fundos e serviços autónomos e € 167,2 M (6,5%) a serviços

integrados. (pág. 156).

O Quadro seguinte mostra as entidades públicas que apresentaram um montante de dívidas superior a 10

milhões de euros.

“Quadro 48 – Entidades que apresentam dívida não financeiras, em 31 de dezembro de 2010, superiores a

€ 10 M e situação das mesmas a 31 de março de 2011

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Como se pode constatar através deste Quadro, a grande maioria das entidades devedoras pertence ao

Sector da Saúde. Das 45 entidades referidas, apenas 5 não pertencem ao Sector da Saúde. Das 15 entidades

com maiores dívidas, 14 são da Saúde.

A este propósito refere o Tribunal de Contas que “Este grupo de entidades (45 das 414 entidades oficiadas)

apresenta dividas no valor de € 2364,7 M (91,4% da divida total), das quais se encontravam por pagar, em 31

de março de 2011, € 1451,6 M (93,0% do total das dividas por pagar naquela data - € 1560,3 M). Das

entidades referidas, 44 apresentavam, em 2010, mais € 679,8 M de dividas do que em 2009, sendo de

salientar os aumentos verificados na dividas reportadas pelo Centro Hospitalar de Lisboa Norte, EPE, (€ 88,0

M), pela Administração Regional de Saúde de Lisboa e Vale do Tejo, IP, (€ 75,0 M), pela Administração

Regional de Saúde do Norte, IP, (€ 67,6 M) e pela ADSE (€ 49,2 M) e o decréscimo no valor reportado pela

Administração Regional de Saúde do Centro, IP, (€ 38,8 M).” (pág. 157).

3.2 – Em geral

Em jeito de conclusão, no último ponto do Parecer do Tribunal de Contas, refere-se:

“Quanto à correção financeira, o Tribunal formula reservas sobre a fiabilidade e integridade dos valores

inscritos na CGE nos aspetos que a seguir se enunciam: não foi possível confirmar o valor global da receita e

da despesa; a contribuição de serviço rodoviário, a participação variável dos municípios no IRS e o IVA social,

são tratados à margem do orçamento quando deveriam ter expressão na previsão e execução orçamental; a

despesa fiscal está manifestamente subvalorizada; a receita encontra-se subvalorizada por omissões e erros;

não inclui a despesa de todos os serviços integrados e serviços e fundos autónomos (ou não inclui a despesa

final); a despesa encontra-se sobrevalorizada; a informação sobre a divida pública direta do estado não inclui a

dos SFA; devido a erros de classificação a despesa associada à emissão e gestão da divida pública está

subvalorizada nas amortizações e sobrevalorizada nos juros; a informação sobre os fluxos financeiros para as

autarquias locais não é fidedigna nem completa; não contempla a totalidade dos recursos comunitários

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transferidos para Portugal; não reflete de forma verdadeira e apropriada as receitas e despesas relativas às

operações imobiliárias; não releva os fundos movimentados por serviços da administração central fora da

tesouraria do estado.” (pág. 413).

Com base neste juízo, o Tribunal de Contas formula no seu parecer cerca de 70 Conclusões e

Recomendações (pags. 381 e ss), que no futuro o(s) Governo(s) deveria(m) ter em consideração na

elaboração e execução dos Orçamentos de Estado.

4. Nota Técnica da UTAO

Conforme acima se referiu a UTAO elaborou um Parecer Técnico sobre a Conta Geral do Estado. Deste

Parecer, no que se refere ao Sector da Saúde, importa realçar os aspetos seguintes:

“Em 2010, os encargos assumidos e não pagos aumentaram 300 M€. Este aumento da despesa por pagar

foi devido em mais de metade às despesas com pessoal (185,2 M€), sobretudo as relativas à segurança social

(175,3 M€), na qual se destacaram os encargos com a saúde (121,2M€).” (pág. V).

No que diz respeito às Despesas do subsector Estado (Despesa efetiva), refira-se que as “As

transferências correntes para a administração central, e para fora das administrações públicas contribuíram

com um desvio desfavorável de 0,2 p.p. do PIB. Na origem do desvio das transferências para a administração

central, estão as necessidades adicionais de financiamento da ACSS, I.P. (150 M€) e o reforço de meios

financeiros atribuídos ao Instituto de Gestão Financeira e de Infraestruturas da Justiça, IP.”

“Estes reforços enquadram-se no âmbito do processo de regularização das dívidas dos subsistemas de

saúde públicos ao Serviço Nacional de Saúde e no âmbito da necessidade de financiamento adicional do

sistema judicial…”. (pág. 18).

Quanto á Despesa com ativos financeiros (Despesa não efetiva), e não considerando para efeitos de

análise o valor de execução em 2010 da Iniciativa de Reforço da Estabilidade Financeira (603,5 M€) verifica-se

que “a despesa com ativos financeiros ascendeu a 1584,6 M€. De entre os instrumentos financeiros que

explicam esta execução destacam-se por ordem decrescente, (i) as ações e outras participações (0,5% do

PIB), no qual se incluem as dotações de capitais atribuídos à CGD (494 M€), às empresas públicas não

financeiras (325,1 M€) e à empresarialização dos hospitais (52 M€); (ii)…”. (pág. 20).

Relativamente às alterações orçamentais, refira-se que as medidas de consolidação orçamental verificadas

durante o ano de 2010, obrigaram à alteração das dotações disponíveis da despesa para apoio ao Sector

Empresarial do Estado.

Estas medidas levaram á “cativação global de 300 M€ de verbas do capítulo 60 do OE-Despesas

excecionais, nomeadamente apoios a conceder ao Sector Empresarial do Estado. Estas cativações tiveram

como impacte a redução da despesa efetiva em 140 M€, dos quais 17,1 M € a titulo de indemnização

compensatória. A restante fatia de cativos (160,8 M€), sem impacte na alteração das dotações disponíveis da

despesa efetiva e consequentemente no saldo global, destinou-se à despesa com ativos financeiros. Nesta

situação encontram-se empréstimos de médios e longo prazo a entidades públicas (30,8 M€), dotações de

capital destinadas à empresarialização dos hospitais EPE (50 M€) e ao fundo de apoio ao sistema de

pagamentos do SNS (50 M€) e a execução de garantias no âmbito dos seguros COSEC.”.(pág. 24).

Quanto às Parcerias Público-Privadas do sector da Saúde e para se perceber o seu peso no conjunto dos

encargos líquidos com PPP, transcreve-se o quadro que consta da pág. 39 do parecer técnico da UTAO:

“Tabela 21 – Encargos líquidos com PPP (em milhões de euros)

2009

CGE

2010 Variação 2009/2010

OE/2010 CGE Desvio Em valor relativa

Rodoviária

Ferroviárias

674,1

89,2

382,7

142,9

896,6

15,0

513,9

-127,9

222,5

-74,2

33%

-83%

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2009

CGE

2010 Variação 2009/2010

OE/2010 CGE Desvio Em valor relativa

Saúde

Segurança

96,4

38,7

180,5

44,3

172,2

43,6

-8,3

-0,7

75,8

4,9

79%

13%

Total 898,4 750,4 1.127,5 377,1 229,1 26%

Fonte: CGE e relatório da proposta de Lei de OE/2010 (Quadro III 72, pág. 207, para as concessões rodoviárias e Quadro

III 71. Pág 206, para as restantes concessões).”

5. Execução Orçamental

A Conta Geral do Estado de 2010 apresenta uma estrutura assente em 3 grandes eixos, “a evolução da

situação económica em 2010”, “a política orçamental” e “a situação financeira das Administrações Públicas”.

Do que aí se refere, importa sublinhar o seguinte:

Da análise da Despesa do Subsector Estado, o Serviço Nacional de Saúde (SNS), apresenta uma

execução em 2010, de 8698,7 milhões de euros, o que comparado com a execução de 2009, que foi de 8200

milhões de euros, dá-nos uma variação absoluta de 498,7 milhões de euros.

Este acréscimo verificado no SNS, resulta da alteração da forma de financiamento no âmbito da passagem

para o Ministério da Saúde da responsabilidade pela cobertura das despesas com saúde prestado pelo SNS a

beneficiários dos subsistemas de saúde.

Por outro lado, esta transferência justifica a diminuição das despesas com saúde executadas pelos

subsistemas públicos de saúde.

Refira-se ainda que a transferência para a ACSS,IP, de 150 milhões de euros, no âmbito da regularização

de dívidas dos subsistemas públicas de saúde, veio contribuir para que as despesas excecionais do

orçamento do Ministério das Finanças e da Administração Pública ascendessem a 4583 milhões de euros.

Uma análise ao Quadro 43 da CGE – Orçamento e Execução por Funções do Estado, constatamos que a

Saúde, no orçamento inicial contava com uma previsão de 9550,3 Milhões de euros, que após as alterações

(75,4 M€ de “Créditos Especiais”, mais os 44,5 M€ “Provisionais”, mais “Outras” no valor de 147,7 M€), temos

um Orçamento final de 9817,9 M€ e que a Execução foi de 9776,5 M€, ou seja, mais 226,2 M€ relativamente

ao Orçamento Inicial (2,4%), mas menos 41,4 M€ do que o Orçamento Final (-0,4%).

(Em milhões de euros)

O. Inicial Alterações O.Final Execução Execução/ O.Inicial Execução/ O.Final

9550,3 267,6 9817,9 9776,5 226,2 2,4% -41,4 -0,4%

Esta diferença entre o valor inicial e a execução, reflete o pagamento de dívidas dos subsistemas de saúde

ao SNS e o acréscimo de receitas próprias da ADSE.

Ao nível das receitas e despesas dos SFA, refira-se que o universo dos SFA se alterou face ao ano

anterior, estre outros motivos, pela integração no Setor Empresarial do Estado de 3 hospitais do SPA, a saber,

Hospital Litoral Alentejano, Curry Cabral e o Hospital Amato Lusitano.

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Para além desta alteração do universo, a análise comparativa da evolução financeira foi influenciada por

alguns fatores, nomeadamente pela falta de envio da conta de gerência pelo INFARMED, como já se referiu

no Ponto 3.1 dos Considerandos do presente Parecer.

Quanto á evolução da situação financeira dos SFA, o saldo global em 2010, apurado na ótica da

contabilidade, ascendeu a 2094,7 M€, registando uma melhoria de 1466,7 M€ face ao período homólogo de

2009.

Relativamente à evolução da situação financeira do SNS, extraída do Quadro 86 da CGE:

(Em milhões de euros)

Organismo Saldo

SNS 2008 2009 2010 Variação em 2010

-16,3 48,8 -214,9 -263,6

O SNS é o organismo que evidencia uma deterioração mais acentuada, resultante do acréscimo

significativo de encargos com os contratos-programa celebrados com os Hospitais EPE, Parceiras Público-

Privadas e aquisição de produtos farmacêuticos, nomeadamente pela ACSS e Administrações Regionais de

Saúde, evidenciando mais 1009,1 M€ aplicados em despesas desta natureza face ao ano anterior.

Quanto à receita efetiva consolidada dos SFA, registou em 2010 um acréscimo de 3,4%, evidenciando uma

desaceleração de 2,4% face ao ano anterior. Em termos absolutos o aumento da receita foi de 881,2 M€,

contribuindo a receita de capital com 3,5%, em resultado da operação de transferência do Fundo de Pensões

da PT para a CGA, mas também a transferência adicional de verbas do OE para o SNS, no valor de 548,7 M€,

na sequência do Memorando de Estabilidade relativo ao novo modelo de financiamento dos subsistemas

públicos de saúde.

Relativamente à despesa efetiva, diminuiu 2,3%, menos 585,6 M€ invertendo a tendência de crescimento

verificada nos anos anteriores com menos 7,2% face a 2009.

Apesar desta variação negativa, verificou-se um acréscimo de 10,8% na aquisição de bens e serviços por

parte do SNS, onde se destacam as despesas suportadas com contratos-programa, Hospitais EPE pela

ACSS, bem como as Parcerias Público-Privadas e a aquisição de medicamentos pelas Administrações

Regionais de Saúde.

No que diz respeito às dívidas a fornecedores por parte das instituições do SNS, e de acordo com os dados

disponibilizados pela ACSS, IP, no final de 2010, ascenderam a 838,8 M€, o que representa um aumento de

12% relativamente a 2009 (749 M€), como mostra o quadro seguinte:

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Relativamente aos encargos líquidos com as Parcerias Público-Privadas, como se constata no gráfico

apresentado no Ponto 4 dos Considerandos deste Parecer, os encargos no Sector da Saúde atingiram em

2010 75,8 M €. Este valor resultou da transferência para o novo edifício do Hospital de Cascais e da gestão do

atual Hospital de Braga.

PARTE II - OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER

O Relator exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião politica sobre esta matéria, a qual, de resto,

nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da Assembleia da República, é de natureza facultativa.

PARTE III - CONCLUSÕES

Face aos considerandos expostos, a Comissão de Saúde entende que o presente Parecer se encontra em

condições de ser remetido à Comissão de Orçamento e Finanças, para os efeitos legais e regimentais

aplicáveis.

Palácio de S. Bento, 22 de fevereiro de 2012.

O Deputado autor do parecer, José Luís Ferreira — A Presidente da Comissão, Maria Antónia Almeida

Santos.

———

COMISSÃO DE SEGURANÇA SOCIAL E TRABALHO

PARECER

PARTE I - Introdução

1. Nos termos da alínea d) do artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa incumbe à Assembleia

da República tomar as Contas do Estado e das demais entidades públicas que a lei determinar, com o

Parecer do Tribunal de Contas (TC) e os demais elementos necessários à sua apreciação.

2. Na sequência da apresentação pelo Governo da CGE 2010, o TC emitiu nos termos constitucionais

aplicáveis – alínea a) do n.º 1 do artigo 214.º da Constituição da República Portuguesa – o competente

Parecer sobre a Conta Geral do Estado relativa ao ano económico de 2010, incluindo a Conta da

Segurança Social (CSS).

3. A Assembleia da República, através da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO), disponibilizou

também um documento de análise preliminar de análise à referida CGE 2010.

4. Para os efeitos do n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República, o Presidente da

Comissão Parlamentar de Orçamento, Finanças e Administração Pública (COFAP) solicitou à Comissão

Parlamentar de Segurança Social e Trabalho (CSST) a emissão de Parecer, em razão da matéria, sobre a

Conta Geral do Estado (CGE) de 2010, incluindo a parte relativa à Segurança Social, a remeter à COFAP

até ao dia 29 de fevereiro de 2012.

5. Correspondendo ao pedido referido no ponto antecedente, o presente Parecer incide sobre os domínios

do Emprego e Segurança Social constantes da Conta Geral do Estado de 2010, incluindo a da Segurança

Social, tendo os documentos referidos nos pontos 2. e 3. servido de apoio à elaboração do presente

Parecer.

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PARTE II – CONSIDERANDOS

A Conta Geral do Estado de 2010, incluindo a da Segurança Social, objeto do presente Parecer, põe em

evidência os principais fatores económicos com impacto na evolução das contas públicas.

A) Breve enquadramento macroeconómico

- O Orçamento do Estado para 2010 foi aprovado através da Lei n.º 3-B/2010, de 28 de abril1, o que

implicou a prorrogação da vigência do Orçamento do Estado para 2009 (Lei n.º 64-A/2008, alterada pelas Leis

n.os

10/2009 e 118/2009). Este facto veio a marcar a execução orçamental de 2010.

- O ano de 2010 foi caracterizado por uma recuperação da atividade económica mundial. Após a forte

recessão ocorrida em 2009, em 2010 o Produto Interno Bruto (PIB) das economias avançadas aumentou 3%

em volume.

- Na área do euro, registou-se um maior dinamismo na atividade económica e dos preços face ao assumido

no cenário macroeconómico do OE/2010. Em 2010, o crescimento económico real da área do euro cifrou-se

em 1,9%, ficando 1,2 e 1 p.p. acima das previsões da Comissão Europeia e da OCDE, respetivamente, as

quais serviram de base para a elaboração do cenário macroeconómico do OE/2010.

- De acordo com as Contas Nacionais Trimestrais do INE, de 9 de dezembro de 2011, após a forte

contração registada no ano de 2009, a economia portuguesa cresceu 1,4% em 2010, ou seja, 0,7 p.p acima do

previsto no Relatório do Orçamento do Estado para 20102. Todavia, o crescimento da economia portuguesa

ficou, em 2010, 0,5 p.p. abaixo do crescimento de 1,9% verificado no conjunto da área do euro.

- A taxa de inflação medida pelo IHPC atingiu 1,4%, valor abaixo do verificado na área do euro (1,6%).

- Verificou-se um crescimento dos preços que se deveu, essencialmente, ao forte aumento dos preços dos

bens energéticos e, em menor grau, ao dos preços dos bens alimentares não transformados. O acréscimo em

1 p.p. das taxas do IVA a partir de 1 de julho contribuiu também para a subida de preços.

B) Mercado de Trabalho

- A crise económica, mundial e na economia portuguesa, registada nos últimos anos influenciou

negativamente quase todos os indicadores relacionados com o mercado de trabalho, que manifestou alguma

degradação relativamente aos anos anteriores.

- A taxa de desemprego manteve a tendência de crescimento iniciada em 2009, atingindo 10,8% em 2010.

Esta subida foi transversal aos vários sectores da economia e às várias regiões, excluindo os Açores e a

Madeira que mantiveram estáveis os valores de 2009 e com as taxas mais baixas do país (entre 6,9 e 8%).

O gráfico 1 (abaixo) evidencia uma evolução crescente da taxa de desemprego em Portugal que, em

particular a partir de 2006, ultrapassa os valores médios da área do euro:

1 As normas invocadas neste ponto sem indicação de fonte pertencem à Lei do Orçamento do Estado para 2010 (LEO/2010).

2 Todavia, convém salientar que o INE procedeu em Junho de 2010 a uma mudança de base nas Contas Nacionais Portuguesas (devido

essencialmente a alterações no domínio das fontes estatísticas e a uma mudança do ano de referência da base, a qual passou para o ano 2006, em detrimento do ano de 2000), tendo a mesma sido considerada pelo Ministério das Finanças no âmbito da elaboração do ROPO/2010. Deste modo, o OE/2010 e o PEC 2010-13 foram elaborados na anterior base de Contas Nacionais Portuguesas de 2000, enquanto o ROPO/2010 já foi elaborado na nova base de Contas Nacionais Portuguesas de 2006.

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Gráfico 1 - TAXAS DE DESEMPREGO EM PORTUGAL E NA ÁREA DO EURO (17)

- Em 2010 o diferencial entre a taxa de desemprego no mercado português e o da área do euro ascendeu a

1,9 p.p.

- Acentuou-se o aumento do desemprego de longa duração que em 2009 representou 48% do total de

desempregados e em 2010 subiu para 56%, (como se retira do quadro abaixo).

Quadro 1 – INDICADORES DO MERCADO DE TRABALHO

- A faixa etária mais afetada pelo aumento do desemprego foi a dos trabalhadores com idade inferior a 35

anos, particularmente os jovens com idades compreendidas entre os 15 e os 24 anos, apresentando uma taxa

de desemprego, em todos os anos observados, sempre superior à taxa global (mais do dobro) e que regista

um agravamento nos dois últimos anos.

- Saliente-se também, nesta faixa etária, o nível de desemprego apresentado pelos titulares de curso

superior, sempre o mais elevado em comparação com os outros níveis de escolaridade, refletindo, deste

modo, a dificuldade de entrada no mercado de trabalho por parte dos recém-licenciados, assim como

eventuais desajustamentos da formação obtida face às reais necessidades desse mercado.

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Quadro 2 – EVOLUÇÃO DAS TAXAS DE EMPREGO E DESEMPREGO

C) Condicionantes estruturais das finanças públicas - no médio prazo: impacto da evolução

demográfica nas Contas Públicas

- Existe um conjunto de fatores que condicionam a gestão das finanças públicas no médio e longo prazo e,

consequentemente, a evolução da dívida pública. Estes fatores incluem as alterações demográficas

(envelhecimento da população) e os avanços tecnológicos que alteram o padrão de procura e oferta dos

serviços públicos, com especial relevância no sector da saúde. Neste contexto, a pressão é mais evidente nas

despesas com pensões e com saúde.

- A tendência de envelhecimento da população portuguesa aproxima-se da verificada na maioria dos

países desenvolvidos. As projeções do INE apontam para a manutenção do número total de habitantes nos

próximos 50 anos, mantendo-se também a tendência de envelhecimento da população.

- Projeções recentes apontam que, em 2010, a população com menos de 15 e mais de 64 anos (população

inativa total) equivale a 50% da população ativa (entre os 15 e os 64 anos) e 112% da população empregada e

em 2060 este rácio (rácio de dependência) atinja os 79% e os 137% respetivamente.

- O rácio de dependência económica da terceira idade – peso que a população inativa com idade superior a

65 anos tem no número total de empregados (entre os 15 e os 64 anos) – é um indicador importante para

aferir o impacto do envelhecimento da população no médio e longo prazo nas despesas públicas. Para

Portugal, seguindo a tendência da média europeia, as projeções da CE identificam um crescimento deste rácio

de 37% para 73% entre 2010 e 2060. Em 2060 estes valores variam entre 55% na Irlanda e 109% na

Roménia.

- Todos estes valores evidenciam as exigências futuras colocadas ao nível das despesas públicas face ao

crescimento do peso das despesas sociais resultantes do envelhecimento da população, em particular através

da pressão nas despesas com as reformas e com a saúde, embora se preveja um alívio das despesas com a

educação.

- As projeções da Comissão Europeia (DG-ECFIN, 2009) apontam para que, em 2030, o número de

pensionistas já ultrapasse o número de contribuintes e, em 2060, o número de contribuintes represente

apenas 72% do número de pensionistas.

D) Execução Orçamental CSS 2010

Na análise à execução orçamental do ano de 2010 constata-se, em termos gerais:

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- Em 2010, o saldo alcançado pelo subsector da segurança social foi muito superior à previsão

inicialmente efetuada, suplantando também o valor registado em 2009. A previsão inicial constante do

orçamento da segurança social apontava para um saldo em 2010 de cerca de 293,5 M€, correspondente a

cerca de metade do registado no ano anterior (579,4 M€). Contudo, o saldo global atingido revelou-se mais

favorável (689,1), ficando acima quer do valor inicialmente previsto, quer do valor registado no ano transato. O

grau de execução da receita (99%) e a respetiva variação homóloga (4,4%) foram mais favoráveis que os

verificados ao nível da despesa (97,3% e 4,0%, respetivamente).

- A receita e a despesa cresceram menos que o implícito no OE/2010, tendo esta última revelado um

desvio superior ao da receita. A receita efetiva cresceu cerca de 4,4% em termos homólogos, abaixo dos

5,5% previstos no OE inicial. Este insuficiente desempenho da receita foi compensado por um desvio superior

ao nível da despesa efetiva, cujo crescimento registado (4,0%) ficou 2,9 p.p. abaixo da taxa de variação inicial

implícita no OE/2010 (6,9%).

- O crescimento da receita deveu-se ao incremento das transferências correntes do OE e das

contribuições e quotizações. O principal contributo para o crescimento da receita foi dado pelas

transferências correntes (nomeadamente as da administração central), sendo de destacar as transferências do

OE no âmbito da Lei de Bases da Segurança Social (2,6 p.p.), e as contribuições e quotizações (1,5 p.p.).

Contudo, em sentido contrário registou-se uma variação negativa das transferências oriundas do FSE com um

contributo negativo de 0,5 p.p.

- O crescimento da despesa foi essencialmente determinado pela evolução das pensões,

designadamente as de velhice, e pelo comportamento de alguns estabilizadores automáticos, como é o

caso do subsídio de desemprego e de apoio ao emprego. A despesa com pensões, que representa cerca

de 60% da despesa efetiva deste subsector, ascendeu a 8,1% do PIB, ligeiramente acima do registado em

2009 (8,0%). Esta rubrica foi a que mais concorreu para o crescimento da despesa, com um contributo de 2,5

p.p. dos quais 2,1 p.p. resultam das pensões de velhice. As outras rubricas que também contribuíram para o

crescimento da despesa foram as “ações de formação profissional” (0,9 p.p.), as “prestações de subsídio

de desemprego e apoio ao emprego” (0,8 p.p.) e as transferências correntes (0,7 p.p.).

- As prestações de desemprego e apoio ao emprego, cuja variação homóloga foi de 8,6%, estão

associadas ao fenómeno do aumento do desemprego e ao facto de durante o 1.º semestre terem vigorado

medidas extraordinárias de apoio aos desempregados, as quais foram suspensas no decorrer do 2.º semestre.

- Regista-se também, com variações homólogas significativas, embora com impactos orçamentais

inferiores em consequência dos menores valores envolvidos, o crescimento da despesa com o complemento

solidário para idosos em 16,7% (com um contributo de 0,2 p.p.), o subsídio de maternidade em 13,3% (0,2

p.p.) e o rendimento social de inserção em 2,4% (0,1 p.p.), e, em sentido contrário, a diminuição do abono

de família em 3,2% (0,1 p.p.).

- O crescimento da despesa com pensões foi atenuado pelas medidas de contenção introduzidas

em 2010. O congelamento das pensões superiores a 1500 € e a limitação dos aumentos para as pensões

abaixo deste valor, permitiram compensar, em parte, os impactos decorrentes do acréscimo do número de

beneficiários (2,2%) e do aumento das pensões médias processadas. Registe-se que, em 2009, a despesa

corrente cresceu 11,2% e as pensões 5,0%, valores significativamente acima do registado em 2010.

- O desvio verificado na despesa com pensões deveu-se à evolução da despesa relativa às pensões

de velhice. O OE/2010 previa um aumento global da despesa com pensões de 3,4%, no entanto, apesar das

medidas de contenção tomadas o crescimento que se veio a verificar foi de 4,1%. O desvio resulta de uma

evolução acima do esperado ao nível das pensões de velhice, dado que tanto as pensões de sobrevivência

como as de invalidez apresentaram variações homólogas inferiores à previsão do OE inicial.

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Quadro 3 – Conta da Segurança Social

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E) Observações e Recomendações do Tribunal de Contas sobre a CGE 2010:

Na Conta da Segurança Social, o Tribunal de Contas formula reservas pelo incumprimento de

disposições legais no âmbito do procedimento de reconhecimento automático de prescrição de dívidas

de contribuintes e formula reservas quanto à correção financeira da Conta Geral do Estado, incluindo

a da Conta da Segurança Social.

Na avaliação global da sequência dada às recomendações formuladas à Assembleia da República e

ao Governo no Parecer sobre a CGE de 2008 com vista à correção das deficiências e irregularidades

que afetam o rigor e a fiabilidade da CGE, o Tribunal constatou que, na generalidade, 72,3% daquelas

recomendações foram acolhidas e executadas, total ou parcialmente, facto que o TC registou com

agrado. No que à Segurança Social diz respeito, o Tribunal de Contas refere oito recomendações

formuladas nos Pareceres de 2007 e 2008 que continuam sem ser acolhidas.

Quanto às Recomendações formuladas nesta apreciação que o TC faz da Conta Geral do Estado de

2010, 19 dessas Recomendações são especificamente direcionadas à Segurança Social

(Recomendação 47-PCGE/2010 à Recomendação 66-PCGE/2010) e outras três Recomendações

relacionadas com a Consolidação de Contas, nas quais abrange igualmente a Segurança Social

(Recomendações 67, 68 e 69-PCGE/2010).

PARTE III - OPINIÃO DA DEPUTADA AUTORA DO PARECER

A autora do presente relatório exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião, a qual é, de resto, de

“elaboração facultativa” nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da Assembleia da República,

reservando o seu Grupo Parlamentar a sua posição para o debate em Plenário.

PARTE IV - CONCLUSÕES

1. Incumbe à Assembleia da República, nos termos constitucionais aplicáveis, tomar as contas do Estado e

das demais entidades públicas que a lei determinar, com o Parecer do Tribunal de Contas e os demais

elementos necessários à sua apreciação.

2. Compete à Comissão de Segurança Social e Trabalho, nos termos regimentais aplicáveis, a emissão de

parecer em razão da matéria sobre a Conta Geral do Estado de 2010, incluindo a parte relativa à

Segurança Social, a remeter à COFAP.

3. O presente Parecer incidiu sobre os domínios do emprego e da segurança social constantes da Conta

Geral do Estado de 2010, incluindo a da Segurança Social, e visa constituir o contributo da Comissão de

Segurança Social e Trabalho para o relatório final que se encontra em fase de elaboração no âmbito da

COFAP.

4. A Comissão de Segurança Social e Trabalho delibera, nos termos regimentais aplicáveis, remeter o

presente Parecer à Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública.

Palácio de S. Bento, 29 de fevereiro de 2012.

A Deputada Autora do Parecer, Joana Barata Lopes — O Presidente da Comissão, José Manuel

Canavarro.

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COMISSÃO DE AMBIENTE, ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E PODER LOCAL

PARECER

I. Dos Considerandos

I.I. Do Enquadramento

Nos termos legais e regimentais aplicáveis, a Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública

remeteu à Comissão de Ambiente, Ordenamento do Território e Poder Local a Conta Geral do Estado relativa

ao ano económico de 2010, acompanhada do Parecer do Tribunal de Contas e do Parecer Técnico da

Unidade Técnica de Apoio Orçamental da Assembleia da República, a fim de ser elaborado o competente

Parecer nas áreas de competência material da 11.ª Comissão.

Para a análise da Conta Geral do Estado de 2010, importa ter presente que a Lei do Orçamento do Estado

para 2010 (Lei n.º 3-B/2010, de 28 de abril) foi aprovada apenas a 12 de março de 2010, o que implicou a

prorrogação da vigência do Orçamento do Estado para 2009 (Lei n.º 64-A/2008, de 31 de dezembro, alterada

pelas Leis n.º 10/2009, de 10 de março, e n.º 118/2009, de 30 de dezembro), facto que marcou a execução

orçamental do ano económico de 2010.

Ainda como enquadramento, cumpre referir que cerca de dois meses após a entrada em vigor do

Orçamento do Estado para 2010, foi publicada a Lei n.º 12-A/2010, de 30 de junho, que aprovou um conjunto

de medidas adicionais de consolidação orçamental, visando reforçar e acelerar a redução do défice excessivo

e o controlo do crescimento da dívida pública previstos no Programa de Estabilidade e Crescimento, e que

veio alterar dois artigos da Lei do Orçamento do Estado para 2010 [artigos 63.º (Princípio da unidade de

tesouraria) e 78.º (Concessão extraordinária de garantias pessoais do Estado)].

Nos termos da alínea d) do artigo 162.º da Constituição da República, a Conta Geral do Estado deve ser

apresentada até ao dia 31 de dezembro do ano subsequente ao qual diz respeito, tendo a mesma sido

recebida na Assembleia da República em 30 de junho de 2011. Nos mesmos termos, o Parecer do Tribunal de

Contas deu entrada na Assembleia da República em 21 de dezembro de 2011.

Atento está, ainda, o Parecer Técnico da Unidade Técnica de Apoio Orçamental da Assembleia da

República (Parecer Técnico n.º 12/2011 – Análise daConta Geral do Estado de 2010: Ótica da Contabilidade

Pública, de 21 de dezembro de 2011), elaborado ao abrigo do artigo 10.º A da Resolução da Assembleia da

República n.º 20/2004, de 16 de fevereiro, aditado pela Resolução n.º 53/2006, de 7 de agosto, e,

posteriormente, pela Resolução n.º 57/2010, de 23 de julho, e do mandato expresso do Programa de

Atividades da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (XII Legislatura – 1.ª Sessão Legislativa).

Dá-se, desta forma, cumprimento ao previsto no n.º 3 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da

República, que define que os serviços da Assembleia da República procedem a uma análise técnica da Conta

Geral do Estado, discriminada por áreas de governação, e a remetem à comissão parlamentar competente,

em razão da matéria.

Neste sentido, para a elaboração do presente Parecer, foi analisada a Conta Geral do Estado de 2010, e

tidos em consideração os supramencionados Pareceres do Tribunal de Contas e da Unidade Técnica

Orçamental da Assembleia da República.

Tendo sido distribuída à Comissão de Ambiente, Ordenamento do Território e Poder Local em 7 de

fevereiro de 2012, foi, nessa data, nomeado Relator o Deputado signatário do presente Parecer.

I.II. Da Análise Sectorial

Importa, neste capítulo, proceder a uma análise sectorial da execução orçamental referente ao ano

económico de 2010 no que tange às contas dos serviços integrados e fundos autónomos atinentes ao

Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território (incluindo, naturalmente, a execução em sede de

PIDDAC), bem como as que dizem respeito às contas da administração local, indo ao encontro do solicitado

pela Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública.

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a) Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território

No Orçamento do Estado para 2010, e no que respeita aos Serviços Integrados, Ministério do Ambiente e

do Ordenamento do Território apresentava um orçamento de 250,1 milhões de euros, tendo, durante o ano de

2010, visto esse valor aumentar para 270,8 milhões de euros ou seja, foi acrescido de 20,7 milhões de euros

por via de créditos especiais, conforme se atesta no quadro seguinte:

Quadro 1. Alterações orçamentais por classificação orgânica em 2010 (em milhões de euros).

Fonte: Direção Geral do Orçamento – Conta Geral do Estado 2010 in Unidade Técnica de Apoio Orçamental da Assembleia

da República – Parecer Técnico n.º 12/2011 – Análise daConta Geral do Estado de 2010: Ótica da Contabilidade Pública.

Em 2010, o Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território apresentou uma execução orçamental

de 165,7 milhões de euros, o que traduz um grau de execução de 66,3% face ao Orçamento do Estado inicial

e de 61,2% considerando o Orçamento do Estado final. No mapa seguinte, podem aferir-se as despesas dos

serviços integrados por classificação orgânica.

Quadro 2. Despesas dos serviços integrados por classificação orgânica em 2010 (em milhões de euros).

Fonte: Direção Geral do Orçamento – Conta Geral do Estado 2010.

No que se refere aos serviços e fundos autónomos, o Ministério do Ambiente e do Ordenamento do

Território apresentou uma execução orçamental de 380 milhões de euros na receita e de 314 milhões de euros

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na despesa, conforme informação constante dos mapas seguintes, que especificam as receitas e as despesas

por cada serviço e fundo.

Quadro 3. Receitas dos serviços e fundos autónomos, por classificação orgânica em 2010, com

especificação das receitas globais de cada serviço e fundo (em milhões de euros).

Fonte: Direção Geral do Orçamento – Conta Geral do Estado 2010.

Quadro 4. Despesas dos serviços e fundos autónomos, por classificação orgânica em 2010, com

especificação das despesas globais de cada serviço e fundo (em milhões de euros).

Fonte: Direção Geral do Orçamento – Conta Geral do Estado 2010.

Por último, importa fazer uma referência às responsabilidades contratuais plurianuais dos serviços

integrados e dos serviços e fundos autónomos afetos ao Ministério do Ambiente e do Ordenamento do

Território.

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Neste sentido, os serviços integrados apresentavam, no final de 2010, cerca de 17 milhões de euros de

responsabilidades contratuais, e os serviços e fundos autónomos cerca de 40 milhões de euros, o que perfaz

um total de aproximadamente 58 milhões de euros no Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território,

ou seja, menos 22% que no ano de 2009.

Quadro 5. Responsabilidades contratuais plurianuais dos serviços integrados e dos serviços e fundos

autónomos (em milhões de euros).

Fonte: Direção Geral do Orçamento – Conta Geral do Estado 2010.

No que tange ao Plano de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Central

(PIDDAC), constata-se que, em 2010, o Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território foi

responsável pela execução de cerca de 107 milhões de euros, o que equivale a 4,9% do total do PIDDAC,

quando, em 2009, o Ministério representava apenas 4,3%.

Quadro 6. PIDDAC por Ministério em 2010 (em milhões de euros).

Fonte: Tribunal de Contas – Parecer sobre a Conta Geral do Estado 2010.

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Importa, ainda, referir que, no âmbito da apreciação da atividade financeira da Administração Central

desenvolvida pelo Tribunal de Contas, foi dado especial enfoque aos mecanismos previstos para o controlo e

redução de emissões de CO2 (Plano Nacional de Atribuição de Licenças de Emissão 2008 – 2012 e Fundo

Português de Carbono), preocupações que se encontram vertidas no Relatório de Auditoria n.º 39/2011 – 2.ª

Secção).

b) Administração Local

No que tange à Administração Local e Regional, a Conta Geral do Estado de 2010 evidencia que o

subsector da Administração Local e Regional foi residual, apresentando um défice de 0,2% na formação do

défice público. Há, também, que referir que as receitas deste subsector caíram mais de 300 milhões de euros

(de 11.191 milhões em 2009 para 10.878 milhões), e as despesas mais de 1180 milhões (de 12.413 para

11.231 milhões de euros).

Quadro 7. Conta consolidada das Administrações Públicas (ótica das contas nacionais), por grandes

agregados (comparação 2009/2010, em milhões de euros).

Fonte: Direção Geral do Orçamento – Conta Geral do Estado 2010.

Como se pode constatar, o saldo do subsector em apreço ficou negativo em mais de 353 milhões de euros.

Cumpre, nesta análise, escrutinar as transferências financeiras da Administração Central para a

Administração Local, no cumprimento do disposto da Lei das Finanças Locais. Conforme se poderá atestar no

quadro seguinte, para a Administração Local foram transferidos 2346 milhões de euros, um valor 17 milhões

de euros acima do executado em 2009 (que alcançou cerca de 2329 milhões de euros). Com efeito, dá-se

cumprimento a uma das recomendações do Tribunal de Contas já de 2009, que vem recomendar que a

participação variável dos municípios no IRS, prevista na alínea c) do n.º 1 do artigo 19.º da Lei das Finanças

Locais volte a ter objeto de previsão e execução na esfera do Orçamento do Estado, através da contabilização

da parte do IRS que lhe dá origem, como receita orçamental, e da sua transferência para os municípios, como

despesa orçamental.

No que respeita a outras transferências – nomeadamente verbas transferidas para cooperação técnica e

financeira – há um aumento de cerca de 1 milhão de euros face a 2009, cifrando-se em 41,3 milhões de euros.

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Quadro 8. Despesa total por grandes agregados (comparação 2009/2010, em milhões de euros).

Fonte: Direção Geral do Orçamento – Conta Geral do Estado 2010.

No que respeita ao subsector da Administração Local, este registou, em 2010, e na ótica da contabilidade

pública, um saldo global positivo de 81 milhões de euros, assinalando-se uma melhoria significativa de 738

milhões de euros comparativamente com o défice de 657 milhões de euros registado em 2009.

Para este resultado concorreu não só o aumento da receita efetiva em 108,9 milhões de euros, mas,

também uma assinalável redução da despesa efetiva, em 629 milhões de euros.

Cumpre, nesta sede, referir que a evolução positiva do saldo global em 2010 é explicada pelo efeito base

de 2009, determinado pelo Programa de Regularização Extraordinária de Dívidas do Estado (PREDE),

destinado ao pagamento de dívidas de curto prazo de anos anteriores a fornecedores de bens e serviços, e

pela aplicação, a partir do segundo semestre de 2010, da Lei n.º 12-A/2010, de 30 de junho, a qual aprovou

um conjunto de medidas adicionais de consolidação orçamental, visando reforçar e acelerar a redução do

défice excessivo e o controlo do crescimento da dívida pública previstos no Programa de Estabilidade e

Crescimento.

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A imposição de novos limites ao endividamento dos municípios e a impossibilidade destes poderem

acordar contratualmente novos empréstimos, incluindo todas as formas de dívida que implicassem um

aumento do seu endividamento líquido, refletiram-se na redução da despesa no ano económico de 2010 em

8%.

Nesse contexto, a execução dos agrupamentos de despesa relativos à aquisição de bens e serviços (-1,8

p.p.), juros e outros encargos (-1,1 p.p.) e aquisição de bens de capital (-3,6 p.p.), foram as que mais

contribuíram para a inflexão da trajetória de crescimento da despesa verificada em anos anteriores (veja-se o

crescimento negativo do saldo global entre 2008 e 2009, que quase duplicou).

Por seu lado, a receita efetiva registou um aumento de 1,5 %, continuando a depender, na sua maioria, das

transferências provenientes da Administração Central (0,5 p.p.), as quais, em 2010, foram reduzidas em 100

milhões de euros.

Ainda assim, as transferências provenientes de outros subsectores contabilizaram 1,0 p.p. do total da

variação da receita, em contraste com o contributo negativo de outras rubricas de receita, nomeadamente a

derrama (-0,7 p.p.).

Quadro 9. Evolução da situação financeira da Administração Local (comparação 2008/2010, em milhões de

euros).

Fonte: Direção Geral do Orçamento – Conta Geral do Estado 2010.

II. Da Opinião do Deputado Relator

Embora sendo a opinião do Relator de elaboração facultativa, nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do

Regimento, e de o Deputado Relator se eximir, nesta sede, de emitir quaisquer considerações políticas sobre

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a Conta Geral do Estado relativa ao ano económico de 2010, entende pertinente referir que presidiu a esta

análise a maior isenção.

Neste sentido, e com a presente análise à Conta Geral do Estado de 2010, pretendeu-se a verificação dos

propósitos orçamentais, bem como a qualidade da despesa produzida, tendo sido, para tal, tidos em

consideração a Conta Geral do Estado, o Parecer do Tribunal de Contas e o Parecer Técnico da Unidade

Técnica de Apoio Orçamental da Assembleia da República.

É neste sentido que considera o Deputado Relator digno de salientar que a Conta Geral do Estado observa

o cumprimento dos objetivos a que o Orçamento do Estado para 2010 se propôs, atentas as observações

feitas pelo Tribunal de Contas.

Por último, duas referências: a primeira para os ganhos de eficiência nos serviços integrados e serviços e

fundos autónomos do Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território, na prossecução de conteúdos e

objetivos particularmente relevantes no sector do ambiente e do ordenamento do território, e, também, para o

contributo das autarquias locais para o ganho de eficiência financeira no contexto global do Orçamento do

Estado para 2010, tendo apresentado um saldo global positivo de 81 milhões de euros, assinalando-se uma

melhoria significativa de 738 milhões de euros comparativamente com o défice de 657 milhões de euros

registado em 2009.

Com efeito, e pese embora o peso de 2% para a formação do défice público do conjunto das

Administrações Regionais e Locais (apresentam um défice de 0,2%, inferior ao de 2009), tal impacte tem uma

dimensão que se traduz na melhoria de condições de vida das populações e no reforço do apoio social aos

cidadãos.

III. Das Conclusões

A Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública remeteu, nos termos legais e regimentais

aplicáveis, à Comissão de Ambiente, Ordenamento do Território e Poder Local a Conta Geral do Estado de

2010, acompanhada do Parecer do Tribunal de Contas e do Parecer da Unidade Técnica de Apoio Orçamental

da Assembleia da República, para efeitos de elaboração do competente Parecer nas áreas de competência

material da 11.ª Comissão.

A Conta Geral do Estado de 2010 foi apresentada à Assembleia da República em cumprimento dos prazos

legais aplicáveis.

A Conta Geral do Estado de 2010 permite aferir uma execução orçamental de 165,7 milhões de euros nos

serviços integrados do Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território, e de 314,4 milhões de euros

nos serviços e fundos autónomos.

A Conta Geral do Estado de 2010 permite, ainda, aferir que o subsector da Administração Local registou, e

na ótica da contabilidade pública, um saldo global positivo de 81 milhões de euros, assinalando-se uma

melhoria significativa de 738 milhões de euros comparativamente com o défice de 657 milhões de euros

registado em 2009.

A Comissão de Ambiente, Ordenamento do Território e Poder Local emite o presente Parecer e, nos

termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República, decide remetê-lo à

Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública.

Palácio de São Bento, 28 de fevereiro de 2012.

O Deputado Relator, Pedro Farmhouse — Presidente da Comissão, António Ramos Preto.

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COMISSÃO PARA A ÉTICA, A CIDADANIA E A COMUNICAÇÃO

PARECER

PARTE I - CONSIDERANDOS

I. a) Nota introdutória

A Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública remeteu, nos termos legais e regimentais

aplicáveis, à Comissão para a Ética, a Cidadania e a Comunicação, a Conta Geral do Estado relativa ao ano

económico de 2010, a fim de esta elaborar o competente parecer.

Segundo o seu Regulamento, são atribuições da Comissão para a Ética, a Cidadania e a Comunicação:

a) Apreciar os assuntos respeitantes aos direitos e deveres fundamentais consignados na Constituição e na

Lei, em todas as matérias inerentes às atribuições desta Comissão;

b) Pronunciar-se sobre todas as questões relativas às incompatibilidades, incapacidades, impedimentos,

levantamento de imunidades, conflitos de interesses, suspensão e perda do mandato de Deputado;

c) Pronunciar-se sobre quaisquer outras questões que possam de alguma forma afetar o mandato de

Deputado;

d) Ocupar-se das políticas relativas à comunicação social incluindo, designadamente, as questões relativas

aos seus órgãos públicos e privados, aos serviços públicos de rádio e televisão, à televisão digital terrestre e

às novas gerações de banda larga;

e) Ocupar-se das políticas relativas às Tecnologias de Informação e Comunicação, à sociedade da

informação e aos novos canais de comunicação como as redes sociais e os blogues;

f) Ocupar-se de matérias conexas com os direitos de autor em correlação com a temática da Sociedade de

Informação e com a Comunicação Social;

g) Ocupar-se das políticas de promoção da igualdade e da luta contra quaisquer formas de discriminação,

sem prejuízo da competência da 1.ª Comissão em matéria de definição do regime jurídico destas matérias;

h) Ocupar-se da promoção das políticas no âmbito do diálogo intercultural e da integração dos cidadãos

migrantes, com vista ao pleno exercício dos seus direitos e deveres de cidadania;

i) Promover a participação dos cidadãos na vida política, em especial, os mais arredados dela, como as

mulheres e os jovens, estimulando o exercício de direitos e o uso de instrumentos como o voto, o referendo, a

petição ou a iniciativa legislativa de cidadãos;

j) Elaborar periodicamente um relatório de análise do grau de satisfação das preocupações expressas

pelos cidadãos por via das petições enviadas à Assembleia da República;

l) Ocupar-se das questões relativas à promoção do mecenato, do voluntariado, do associativismo em geral,

da responsabilidade social de entidades públicas e privadas e da inovação social;

m) Ocupar-se das questões e iniciativas tendentes a promover a aproximação das instituições públicas à

sociedade, em particular, por parte da Assembleia da República;

n) Ocupar-se da promoção e sensibilização da educação cívica dos cidadãos em diversas áreas de

atividade, tais como a educação rodoviária, a poupança de recursos financeiros, energéticos ou ambientais e

outras;

o) Ocupar-se da promoção e defesa dos direitos de cidadania;

p) Ocupar-se das questões relativas a uma política ativa de promoção da família e do seu papel social, sem

prejuízo das competências da Comissão de Segurança Social e Trabalho em matéria de família;

q) Ocupar-se das questões relativas aos direitos do consumidor;

r) Ocupar-se de outros assuntos que lhe sejam deferidos pela lei ou pelo Regimento.

Há, no entanto, que ter em consideração que, contrariamente ao Relatório dos Orçamentos do Estado, não

existe na Conta Geral do Estado uma análise funcional desagregada que permita um parecer específico sobre

cada uma das áreas.

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Enquanto no Orçamento do Estado se discutem as opções financeiras de determinadas políticas, na Conta

Geral do Estado analisa-se (apenas) a realização de despesas e a obtenção de receita face ao previsto e

autorizado para o exercício.

Nesta conformidade, o presente parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2010, incidirá exclusivamente

sobre os indicadores de execução orçamental que compreendem o sector da Comunicação Social dado que,

sendo as demais atribuições desta Comissão transversais a todos os Ministérios e áreas de intervenção

pública e política, não se tornou exequível destrinçar a sua execução específica.

Para elaboração do presente parecer foi analisado o documento “Conta Geral do Estado – ano de 2010” e

respetivos anexos, bem como o parecer do Tribunal de Contas e o parecer da Unidade Técnica da Apoio

Orçamental (UTAO).

O Orçamento do Estado para o ano de 2010 foi aprovado pela Lei n.º 3-B/2010, de 28 de abril, o que

implicou a prorrogação da vigência do Orçamento do Estado para 2009 (Lei n.º 64-A/2008, alterada pelas Leis

n.os

10/2009 e 118/2009), facto que marcou a execução orçamental de 2010.

Importa registar que, cerca de dois meses após a entrada em vigor da Lei do OE 2010, foi publicada a Lei

n.º 12-A/2010, de 30 de junho, que aprovou um conjunto de medidas adicionais de consolidação orçamental

visando reforçar e acelerar a redução de défice e o controlo do crescimento da dívida pública previstos no

Programa de Estabilidade e Crescimento, e alterou dois artigos daquela Lei.

I. b) Análise sectorial: Comunicação Social

1. Transferências do Estado para o Sector Empresarial

Os fluxos financeiros destinados ao conjunto das empresas públicas e prestadoras de serviço público

atingiram em 2010 cerca de 1.588 milhões de euros, o que representa um decréscimo de 526 milhões de

euros relativamente a 2009, justificado sobretudo pela redução verificada nas dotações de capital. O valor dos

dividendos recebidos registou, igualmente, um decréscimo na ordem dos 115,4 milhões de euros face ao ano

anterior.

De acordo com a Conta Geral do Estado, em 2010 o montante de indemnizações compensatórias a

empresas públicas e empresas privadas prestadoras de serviço público sofreu um acréscimo de 8,4%,

atingindo cerca de 494,6 milhões de euros.

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II SÉRIE-A — NÚMERO 8

124

2. Indemnizações Compensatórias para a Comunicação Social

Relativamente ao ano de 2010, merece referência o aumento de capital realizado na Rádio e Televisão de

Portugal, SA no âmbito do Acordo de Reestruturação Financeira de 2003.

O montante de indemnizações compensatórias à Comunicação Social atingiu, em 2010, o montante de

163.602.375,00 Euros, tendo sido atribuída uma indemnização compensatória à RTP – Rádio e

Televisão de Portugal, S.A. no valor de 145.866.455,00 Euros e à Lusa – Agência de Notícias de Portugal,

S:A, uma indemnização compensatória de 17.735.920,00 Euros, conforme se pode verificar na Resolução

do Conselho de Ministros n.º 96/2010.

3. Resultados das Áreas auditadas do Sector Empresarial do Estado

Da análise dos anexos da Conta Geral do Estado verifica-se a realização, pela Inspeção-Geral de

Finanças, de uma auditoria às medidas de contenção da despesa por parte do Sector Empresarial do Estado.

Como resultado, constatou - se:

RTP - Serviço Público de Televisão: São de realçar os seguintes aspetos:

Financiamento Público: O financiamento público à RTP foi de M€ 289,6.

Receitas Próprias: As receitas próprias de publicidade do canal generalista (RTP1) foram de M€ 45,7).

Proporcionalidade do Financiamento do Serviço Público: O financiamento do serviço público de rádio e

televisão (m€ 289 560,8), foi proporcional ao respetivo custo associado (M€ 273 676,1), face ao

normativo aplicável.

Metas e Objetivos de Natureza Económica e Financeira: Foram observadas as metas e objetivos

fixados no Acordo de Reestruturação Financeira e no Contrato de Concessão.

4. A contenção operada na política orçamental em 2010 ditou uma gestão mais criteriosa na

passagem de fundos para os serviços

No ano 2010 verificou-se um aumento da receita cobrada, que, em larga medida, é explicado por duas

situações. Em primeiro lugar, o Decreto-Lei n.º 72-A/2010, de 18 de junho, no seu artigo 6.º, aumenta o âmbito

dos tipos de saldos a entregar na tesouraria do Estado, bem como condiciona a aplicação de saldos em

despesa à autorização do Ministro das Finanças. Em segundo lugar, o artigo 8.º da Lei n.º 12-A/2010, de 30

junho, estabeleceu a obrigatoriedade das autoridades reguladoras entregarem na tesouraria do Estado 85%

do valor acumulado dos saldos de gerência e resultados apurados no final do exercício de 2009. Estes

organismos, com três exceções, entregaram saldos no total de 85,3 M€ como apresentado no seguinte

quadro.

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125

Assim, no caso da Entidade Reguladora para a Comunicação social, o montante entregue na tesouraria do

Estado, relativo ao saldo de gerência e resultados, atingiu o montante de 3,6 milhões de euros.

5. Dividendos de sociedades não financeiras

De acordo com o quadro relativo aos dividendos de sociedades não financeiras, em particular no caso da

Lusa, a execução orçamental registou, face ao ano anterior, registou uma redução de 13,3%.

PARTE II – OPINIÃO DO RELATOR

O signatário do presente relatório exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre a Conta

Geral do Estado – ano de 2010.

PARTE III - CONCLUSÕES

1. A Comissão de Orçamento e Finanças remeteu, nos termos legais e regimentais aplicáveis, à

Comissão para a Ética, a Cidadania e a Comunicação, a Conta Geral do Estado relativa ao ano

económico de 2010, acompanhada dos Pareceres do Tribunal de Contas e da UTAO, a fim de esta

elaborar o competente parecer.

2. Salienta-se que o presente parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2010, incide exclusivamente

sobre os indicadores de execução orçamental que compreendem o sector da Comunicação Social.

Assim,

3. Face ao exposto, a Comissão para a Ética, a Cidadania e a Comunicação é de parecer que o

presente relatório deve ser remetido à Comissão do Orçamento, Finanças e Administração Pública,

nos termos do disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo 206º do Regimento da Assembleia da

República.

PARTE IV – ANEXOS

Nada a anexar.

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II SÉRIE-A — NÚMERO 8

126

Palácio de S. Bento, 28 de fevereiro de 2012

O Deputado Relator, Odete Silva —O Presidente da Comissão, José Mendes Bota.

———

Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO)

PARECER TÉCNICO N.º 12/2011

Ótica da Contabilidade Pública

21.12.2011

Este trabalho foi elaborado com base na informação disponível até 16 de dezembro de 2011.

A análise efetuada é da exclusiva responsabilidade da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO). Nos termos da Lei n.º 13/2010, de 19 de julho, a UTAO é uma unidade especializada que funciona sob orientação da comissão parlamentar permanente com competência em matéria orçamental e financeira, prestando-lhe apoio pela elaboração de estudos e documentos de trabalho técnico sobre a gestão orçamental e financeira pública.

Sumário executivo

1. O objetivo do presente Parecer Técnico é o de dotar a Comissão de Orçamento, Finanças e

Administração Pública (COFAP), da Assembleia da República, da informação técnica necessária para

proceder à apreciação da Conta Geral do Estado de 2010 (CGE/2010).

Enquadramento macroeconómico

2. A economia portuguesa cresceu 1,4%, ou seja, o dobro do previsto no cenário macroeconómico do

OE/2010, tendo todavia ficado 0,5 p.p. aquém do crescimento da área do euro (que foi de 1,9%). A

evolução da atividade económica em Portugal beneficiou de um dinamismo da procura interna superior ao

antecipado, especialmente do consumo (público e privado), bem como de uma recuperação superior à

prevista para as economias avançadas, a qual se refletiu no crescimento das exportações líquidas.

3. A previsão do Ministério das Finanças e da Administração Pública referente ao consumo público

apresenta um elevado erro de previsão. Contrariamente ao que seria expectável, esse erro é crescente à

medida que se encurta o horizonte temporal: 1,8 p.p. na previsão do OE/2010 e 3,1 p.p. na previsão do

Relatório de Orientação da Política Orçamental (apresentado em julho de 2010, já na atual base de

contas nacionais). Pese embora esta componente do PIB na ótica da despesa se encontre influenciada

pela aquisição de material de subsuperfície, essa aquisição já era do conhecimento público quando as

referidas previsões foram elaboradas.

4. Apesar da melhoria da atividade económica, esta foi insuficiente para evitar uma deterioração no nível de

emprego e, consequentemente, registou-se um desvio na previsão relativa à taxa de desemprego, que se

situou 1 p.p. acima do antecipado no OE/2010.

Conta Consolidada da Administração Central e Segurança Social

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127

5. A comparação da conta consolidada da administração central e segurança social em 2010 com o

orçamento inicial e com a conta de 2009 encontra-se fortemente influenciada pela adoção de medidas

adicionais de consolidação orçamental (sobretudo as decorrentes da Lei n.º 12-A/2010, de 30 de junho),

bem como por duas operações pontuais cujas dotações não se encontravam inscritas no OE/2010: a

regularização de responsabilidades financeiras pelo pagamento de material militar de subsuperfície (que

aumentou a despesa do Estado em 1001 M€) e a compensação financeira pela integração dos fundos de

pensões da Portugal Telecom no âmbito da Caixa Geral de Aposentações (que aumentou a receita do

subsector dos serviços e fundos autónomos em 1882,1 M€). Em conjunto, essas duas operações tiveram

um impacto líquido positivo no saldo global na ordem dos 0,5% do PIB.

6. O défice orçamental da administração central e segurança social em 2010 (6,7% do PIB) foi inferior ao

previsto no OE/2010 (7,7% do PIB) e ao registado em 2009 (7,6% do PIB). Esta evolução mais favorável

deveu-se essencialmente à contabilização da receita proveniente da transferência dos referidos fundos de

pensões, que mais que compensou a despesa adicional referente ao pagamento de material militar. Essa

receita extraordinária permitiu que o subsector dos serviços e fundos autónomos tenha apresentado um

excedente orçamental superior em 0,8 p.p. do PIB relativamente ao previsto no OE/2010.

7. Em termos ajustados dessas duas operações, o défice orçamental da administração central e segurança

social em 2010 teria sido de 7,2% em vez de 6,7% do PIB, embora continuasse a comparar

favoravelmente com o objetivo inicial e com o défice atingido em 2009. Este facto não terá sido alheio à

adoção de medidas adicionais de consolidação orçamental no decurso do ano.

8. Contudo, em termos ajustados apenas da medida temporária da transferência dos fundos de pensões

(sem o ajustamento “one-off” respeitante ao material militar), o défice da administração central e

segurança social ficaria em linha com o projetado no OE/2010 (7,7% do PIB) e 0,1 p.p. do PIB acima do

registado em 2009.

Subsector Estado

9. O défice global do subsector Estado, na ótica da contabilidade pública, fixou-se, em 2010, em 14 278 M€,

equivalente a 8,3% do PIB. Face ao ano anterior, registou-se uma deterioração em 221 M€ no défice

global deste subsector, mantendo-se todavia o rácio em percentagem do PIB, uma vez que o PIB

aumentou 2,4% em termos nominais.

10. O crescimento da receita efetiva, em 2010, resultou exclusivamente do aumento da cobrança de

impostos, tendo esta evolução, para além das medidas constantes no OE/2010, beneficiado também dos

aumentos de tributação (em IRS, IRC e IVA) resultantes da Lei n.º 12-A/2010, de 30 de junho, bem como

da antecipação de consumo registada no final do ano.

11. Com efeito, a execução da receita efetiva do subsector Estado ficou 1,3% acima do montante inscrito no

OE/2010, beneficiando de um melhor desempenho na receita fiscal do que o inicialmente previsto (taxa

de execução de 104,1%), que mais que compensou a reduzida taxa de execução do OE/2010 da receita

corrente não fiscal (90,6%) e da receita de capital (64,2%).

12. Em 2010, a despesa fiscal registou um aumento de 4,8% face ao ano anterior, apesar de ter ficado

ligeiramente abaixo do previsto no OE/2010 (apresentando um grau de execução de 99,6%).

13. Em 2010, a despesa efetiva do subsector Estado ficou abaixo do previsto, tendo para este resultado

contribuído o reforço das medidas de consolidação orçamental (na referida Lei n.º 12-A/2010 e no

Decreto-Lei de execução orçamental), bem como o comportamento mais favorável dos juros.

14. A despesa corrente primária contribuiu favoravelmente para que a execução orçamental fosse inferior à

prevista. Em contraste, a despesa de capital apresentou um desvio que se ficou a dever sobretudo à

aquisição de material militar de subsuperfície (1001 M€) não previsto no OE/2010.

15. No que diz respeito à despesa não efetiva, o fraco recurso à Iniciativa de Reforço da Estabilidade

Financeira (IRIEF) explicou o baixo grau de execução orçamental da despesa com ativos financeiros. Em

sentido oposto, a despesa com passivos financeiros excedeu o previsto no OE inicial, refletindo em

grande parte a amortização de títulos da dívida pública.

16. As alterações orçamentais realizadas em 2010 originaram um aumento da dotação de despesa efetiva em

1990 M€ face ao orçamento inicial, dos quais 1473M€ se enquadram no âmbito da designada gestão

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II SÉRIE-A — NÚMERO 8

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flexível, devendo-se a parte mais substantiva, à regularização de responsabilidades relativas à aquisição

do material militar de subsuperfície.

17. Os reforços orçamentais decorrentes da utilização da dotação provisional aprovada no OE/2010

ascenderam a 419,8 M€, os quais visaram sobretudo o reforço dos agrupamentos de despesa com

pessoal e transferências (correntes e de capital). Pouco mais de 2/3 destes reforços (70%) concentraram-

se nos ministérios da Defesa Nacional, da Justiça e dos Encargos Gerais do Estado.

18. Face ao estipulado na Lei do OE/2010, o instrumento de cativações foi reforçado pela aplicação do

Decreto-Lei de execução orçamental e Lei n.º 12-A/2010, de 30 de junho. Contudo, não obstante esse

reforço, verificou-se uma taxa de utilização de 45,6% dos montantes cativados. Este resultado originou o

aumento das dotações disponíveis de despesa em 554 M€ (descativação de verbas), com consequente

impacte no défice deste subsector.

19. Em 2010, os encargos assumidos e não pagos aumentaram 300 M€. Este aumento da despesa por pagar

foi devido em mais de metade às despesas com pessoal (185,2M€), sobretudo as relativas à segurança

social (175,3M€), na qual se destacaram os encargos com saúde (121,2M€).

Segurança Social

20. O saldo do subsector da segurança social em 2010 foi de 689,1 M€, muito acima da previsão orçamental

inicial de 293,5 M€. Comparativamente a 2009 regista-se uma melhoria em termos homólogos de cerca

de 110 M€. Neste âmbito, destaca-se o impacte orçamental do aumento das transferências correntes do

OE, no âmbito da Lei de Bases da Segurança Social, e das contribuições e quotizações (“… refletindo,

nomeadamente, o impacte da integração das contribuições dos funcionários públicos […] e a receita

cobrada no âmbito dos processos de recuperação da dívida”), bem como de medidas de contenção da

despesa.

21. Tanto a receita como a despesa registaram desvios face ao previsto no orçamento, contudo, o desvio

favorável da despesa (-2,9 p.p.) suplantou o desvio desfavorável da receita (-1,1 p.p.).

22. Ao longo da última década a despesa corrente da segurança social cresceu à taxa de 4,5% em termos

médios reais anuais. Neste mesmo período as prestações sociais apresentaram um crescimento médio

anual real de 5%. O ano de 2009 destaca-se pelo facto de registar a maior taxa de crescimento real da

década para a despesa corrente (10,6%) e mais particularmente para as prestações sociais (9,1%).

Dívida Pública e Garantias do Estado

23. Num ano em que se verificou uma intensa instabilidade nos mercados da dívida soberana dos países

periféricos da área do euro, as necessidades brutas de financiamento do Estado aumentaram

consideravelmente face a 2009. Este aumento deveu-se, em grande medida, às amortizações de dívida

que ocorreram em 2010, uma vez que a atividade corrente do Estado não exigiu um financiamento

superior ao ocorrido em 2009. Com efeito, as necessidades brutas foram satisfeitas, sobretudo, através

da emissão de Obrigações do Tesouro, tendo estas emissões contribuído para o aumento do peso

relativo dos títulos de médio e longo prazo no total da dívida direta do Estado. Não obstante o aumento do

stock da dívida que se verificou em 2010, a despesa com juros permaneceu praticamente inalterada face

a 2009, uma vez que o efeito causado pelo aumento das taxas de juro ainda não se refletiu em 2010.

24. Os limites máximos para a concessão de garantias do Estado foram aumentados em 2010 face ao ano

anterior. Não obstante esse aumento, em 2010 foram assumidas consideravelmente menos

responsabilidades do que em 2009.

Esforço financeiro do Estado com o sector empresarial do Estado e PPP

25. O esforço financeiro líquido do Estado com o sector empresarial do Estado ascendeu em 2010 a

1130,5 M€, o que representa um decréscimo superior a ¼ face a 2009 (410 M€). Comparativamente ao

previsto aquando da apresentação da proposta de OE/2010, o esforço financeiro do Estado foi inferior em

1537,8 M€, em resultado da baixa execução dos empréstimos e das dotações de capital. A magnitude

elevada deste desvio poderá indiciar uma insuficiente capacidade de previsão dos fluxos financeiros com

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o sector empresarial do Estado por parte do Ministério das Finanças ou, alternativamente, uma alteração

das opções de política por parte do acionista Estado após a aprovação do Orçamento do Estado.

26. Os encargos líquidos com as Parcerias Público-Privadas ficaram 377,1 M€ acima do previsto no relatório

do OE/2010, o que representa um desvio de 50% face ao inicialmente previsto. Este desvio desfavorável

deveu-se aos encargos líquidos com as Parceiras Público-Privadas rodoviárias que ascenderam a mais

do dobro do inicialmente previsto no OE/2010 (desvio de 134%), tendo a execução ficado 513,9 M€ acima

do apresentado no Relatório do OE/2010.

27. Face a 2009 os encargos líquidos com as Parcerias Público-Privadas cresceram 26% em 2010,

representando um acréscimo de 229 M€, dos quais 222 M€ se ficaram a dever aos encargos com as

Parcerias Público-Privadas do sector rodoviário.

Sumário executivo

I Introdução

I.1 MANDATO E OBJECTIVO I.2 METODOLOGIA

II Enquadramento Macroeconómico III Conta Consolidada da Administração Central e Segurança Social IV Subsector Estado

IV.1 SALDO GLOBAL IV.2 RECEITA

IV.2.1Evolução da receitaIV.2.2Despesa fiscal

IV.3 DESPESA DO SUBSECTOR ESTADO IV.3.1Despesa efectiva, por classificação económicaIV.3.2Despesa não efectiva, por classificação económicaIV.3.3A eficácia do instrumento das cativaçõesIV.3.4Despesa por classificação funcionalIV.3.5Alterações orçamentaisIV.3.6Encargos assumidos e não pagos

V Dívida Pública e Garantias do Estado

V.1 DÍVIDA DIRECTA V.2 GARANTIAS DO ESTADO

VI Segurança Social

VI.1 CONTA DA SEGURANÇA SOCIAL EM 2010 VI.2 A DESPESA CORRENTE DA SEGURANÇA SOCIAL NA ÚLTIMA DÉCADA

VII Esforço Financeiro do Estado com o Sector Empresarial do Estado e PPP

VII.1 ESFORÇO FINANCEIRO DO ESTADO VII.2 PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS

VIII Anexo

IX Lista de abreviaturas

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Índice de tabelas

Tabela 1 – Enquadramento macroeconómico em 2010 e previsões governamentais

Tabela 2 – Conta consolidada da Administração Central e Segurança Social

Tabela 3 – Saldo global ajustado da administração central e segurança social, por subsector

Tabela 4 – Evolução da Situação Financeira do subsector Estado (2008-2010) – Rubricas “Despesas com

Pessoal” e “Transferências Correntes” não comparáveis

Tabela 5 – Situação Financeira do subsector Estado em 2010 – Avaliação da execução do OE/2010

Tabela 6 – Análise dos desvios da despesa efectiva por classificação económica face ao previsto no OE/2010

Tabela 7 – Análise dos desvios da despesa não efectiva por classificação económica face ao previsto no

OE/2010

Tabela 8 – Impacte dos cativos iniciais e finais na despesa em 2010

Tabela 9 – Análise dos desvios da despesa funcional face ao previsto no OE/2010

Tabela 10 – Alterações orçamentais em 2010 por classificação económica (em milhões de euros)

Tabela 11 – Alterações orçamentais por classificação orgânica em 2010 (em milhões de euros)

Tabela 12 – Necessidades de Financiamento do Estado (em milhões de euros)

Tabela 13 – Composição do Financiamento (em milhões de euros)

Tabela 14 – Dívida Directa do Estado (stock no final do ano)

Tabela 15 – Juros e encargos com a dívida directa do Estado

Tabela 16 – Dívida garantida pelo Estado

Tabela 17 – Conta da segurança social

Tabela 18 – Evolução da despesa da segurança social no período 2001-2010, em termos reais a preços de

2010 (em milhões de euros e percentagem)

Tabela 19 – Evolução da pensão média anual e mensal (per capita), no período 2001-2010 a preços de 2010

(em milhões de euros e percentagem)

Tabela 20 – Esforço financeiro do Estado

Tabela 21 – Encargos líquidos com PPP (em milhões de euros)

Tabela 22 – Evolução da previsão de encargos líquidos com PPP e respectiva execução em 201039

Tabela 23 – Comparação da conta consolidada da administração central e segurança social de 2010 face ao

previsto no relatório do OE/2010, em contabilidade pública

Tabela 24 – Evolução da conta consolidada da administração central e segurança social – 2008-2010 - em

contabilidade pública

Tabela 25 – Evolução do resultado da conta do subsector Estado

Tabela 26 – Evolução da Receita Líquida do subsector Estado

Tabela 27 – Evolução da despesa fiscal

Índice de gráficos

Gráfico 1 – Evolução real do consumo privado e do consumo público (Taxas de variação anual)

Gráfico 2 – Evolução dos saldos orçamentais entre 2008 e 2010 (em percentagem do PIB)

Gráfico 3 – Evolução dos saldos orçamentais entre 2008 e 2010 (em milhões de euros)

Gráfico 4 – Saldo global da administração central e segurança social, por subsectores

Gráfico 5 - Peso da receita e despesa da administração central e segurança social

Gráfico 6 - Saldo global da administração central e segurança social

Gráfico 7 - Variação homóloga do saldo da administração central e segurança social em 2010 (em milhões de

euros)

Gráfico 8 – Grau de Execução dos impostos face ao previsto no OE/2010 – por ordem decrescente de

importância na receita fiscal

Gráfico 9 – Evolução do peso da despesa fiscal na receita do imposto

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131

Gráfico 10 – Desvio orçamental dos principais agregados da despesa efectiva

Gráfico 11 – Desvio orçamental dos principais agrupamentos da despesa efectiva

Gráfico 12 – Cativos finais e sua distribuição pelos grandes agregados da despesa no período 2006-2010

Gráfico 13 – Taxas de rendibilidade de Obrigações do Tesouro com maturidade a 10 anos

Gráfico 14 - Evolução das prestações sociais no período 2001-2010, a preços de 2010

Gráfico 15 - Evolução das pensões no período 2001-2010, a preços de 2010

Gráfico 16 - Evolução do subsídio de desemprego, social de desemprego e apoios ao emprego, a preços de

2010

Gráfico 17 – Taxa de desemprego em Portugal: 2000 a 2010 (em percentagem)

I Introdução

I.1 Mandato e objetivo

1 Nos termos do artigo 10.º-A da Resolução da Assembleia da Republica n.º 20/2004, de 16 de fevereiro,

aditado pela Resolução n.º 53/2006, de 7 de agosto e, posteriormente, pela Resolução n.º 57/2010, de 23

de julho, e do mandato expresso na atividade n.º 7 do Plano de Atividades da Unidade Técnica de Apoio

Orçamental (UTAO) - XII Legislatura – 1.ª Sessão Legislativa, apresenta-se o Parecer Técnico sobre a

Conta Geral do Estado para 2010 (CGE/2010), a qual foi submetida à Assembleia da República no final de

junho de 2011.

I.2 Metodologia

A análise técnica efetuada pela UTAO tem por base essencialmente os valores divulgados pela Direcção-

Geral do Orçamento (DGO) na CGE/20101 e, no que diz respeito aos valores do PIB, os dados do Instituto

Nacional de Estatística (INE). Todos os valores monetários encontram-se expressos em milhões de euros (M€)

e na ótica da contabilidade pública, salvo menção expressa em contrário.

A UTAO, na sua análise, não se pronuncia sobre questões de fiabilidade dessa informação, incluindo a

avaliação do cumprimento das disposições legais que regulam a contabilização das receitas e despesas

públicas, matérias cuja análise compete ao Tribunal de Contas.

Dada a densidade e o elevado grau de complexidade técnica da informação financeira constante na

CGE/2010, e com o propósito de propiciar apoio técnico útil, ponderada a matéria em análise, foram

prosseguidos os seguintes procedimentos:

Identificação do conteúdo técnico essencial da CGE/2010;

Apreciação da execução orçamental de 2010, na ótica da contabilidade pública, dos principais

agregados dos vários subsectores;

Contabilização dos principais desvios face ao previsto no Orçamento do Estado (inicial e final) para

2010.

1 Pontualmente, recorre-se a documentos de anos anteriores para efeitos de comparabilidade.

Página 132

II SÉRIE-A — NÚMERO 8

132

II Enquadramento macroeconómico

1 O ano de 2010 foi caracterizado por uma recuperação da atividade económica mundial. Após a forte

recessão ocorrida em 2009, em 2010 o Produto Interno Bruto (PIB) das economias avançadas aumentou

3% em volume.

2 Na área do euro, registou-se um maior dinamismo na atividade económica e dos preços face ao

assumido no cenário macroeconómico do OE/2010. Em 2010, o crescimento económico real da área

do euro cifrou-se em 1,9%, ficando 1,2 e 1 p.p. acima das previsões da Comissão Europeia e da OCDE,

respetivamente, as quais serviram de base para a elaboração do cenário macroeconómico do OE/2010. A

taxa de inflação da área do euro foi superior em 0,5 p.p. ao previsto no OE/2010 (1,1%). Por seu lado, o

preço médio (em dólares) do barril de petróleo ficou 3,9% acima do assumido no OE/2010, registando um

crescimento de 28,9% face ao ano anterior. Assinala-se ainda que a taxa de juro de curto prazo ficou 0,4

p.p. abaixo do previsto no OE/2010.

3 A economia portuguesa cresceu o dobro do previsto no OE/2010 tendo ficado, todavia, 0,5 p.p.

aquém do crescimento da área do euro. De acordo com as Contas Nacionais Trimestrais do INE, de 9

de dezembro de 2011, após a forte contração registada no ano de 2009, a economia portuguesa cresceu

1,4% em 2010, ou seja, 0,7 p.p acima do previsto no Relatório do Orçamento do Estado para 2010.2

Todavia, o crescimento da economia portuguesa ficou, em 2010, 0,5 p.p. abaixo do crescimento de 1,9%

verificado no conjunto da área do euro.

4 O crescimento superior ao esperado da atividade económica em Portugal deveu-se a um maior

dinamismo da procura interna e das exportações. Comparando a composição do crescimento do PIB

em 2010 com a previsão constante no OE/2010 verifica-se, ao nível da procura interna, que o consumo

público e o consumo privado cresceram, respetivamente, 1,8 e 1,1 p.p. acima do previsto, compensando a

quebra mais acentuada na formação bruta de capital fixo (-4,1%) do que a antecipada pelo OE/2010 (-

1,1%). Convém referir que o crescimento do consumo privado de 2,1% encontra-se influenciado, em parte,

por alterações de natureza fiscal que induziram uma antecipação nas decisões de aquisição de bens

duradouros. Também a procura externa líquida se revelou mais dinâmica do que o antecipado no

OE/2010, em resultado do elevado dinamismo evidenciado nas exportações (as quais ficaram 5,3 p.p.

acima da previsão do OE/2010), não obstante um assinalável crescimento nas importações

(consubstanciado num crescimento que ficou 3,9 p.p. acima do previsto no OE/2010).

2 Todavia, convém salientar que o INE procedeu em Junho de 2010 a uma mudança de base nas Contas Nacionais Portuguesas (devido

essencialmente a alterações no domínio das fontes estatísticas e a uma mudança do ano de referência da base, a qual passou para o ano 2006, em detrimento do ano de 2000), tendo a mesma sido considerada pelo Ministério das Finanças no âmbito da elaboração do ROPO/2010. Deste modo, o OE/2010 e o PEC 2010-13 foram elaborados na anterior base de Contas Nacionais Portuguesas de 2000, enquanto o ROPO/2010 já foi elaborado na nova base de Contas Nacionais Portuguesas de 2006.

Página 133

29 DE SETEMBRO DE 2012

133

Tabela 1 – Enquadramento macroeconómico em 2010 e previsões governamentais

Nota: A estimativa do PIB para 2010 corresponde à divulgada pelo INE nas Contas Nacionais Trimestrais do 3.º trimestre de 2011, de 9

de dezembro de 2011, e as restantes variáveis da base de dados da Comissão Europeia/Eurostat (Dezembro de 2011). O erro de

previsão é definido como a diferença entre os valores efetivos e a respetiva previsão. Assim, um erro de previsão negativo significa que

a previsão se veio a revelar otimista e um erro positivo que a previsão era pessimista.

5 O consumo público apresentou um desvio de 1,8 p.p. face à previsão do OE/2010. Apesar do

OE/2010 prever uma diminuição de 0,9% no consumo público, esta variável registou um crescimento real

de 0,9%, o que representa um desvio de 1,8 p.p. face ao inicialmente previsto – ver Tabela 1. Refira-se

que o consumo público e as importações foram em 2010 influenciados pela aquisição de equipamento

militar de subsuperfície (dois submarinos). Tal como identificado no Parecer Técnico da UTAO n.º 8/2011,

de análise ao Documento de Estratégia Orçamental, de 28.09.2011, a revisão em alta do consumo público

tem sido a regra no passado recente. Nessa análise a UTAO calculou um desvio médio para a variação

(real) do consumo público entre as projeções e as taxas efetivamente verificadas de 1,7 p.p. para cada um

dos primeiros 4 anos e de 3,4 p.p. para o último ano da projeção constante das atualizações dos

sucessivos Programas de Estabilidade e Crescimento. Trata-se de um desvio sistemático que revela a

dificuldade em obter uma consolidação orçamental essencialmente por via da despesa.

6 Ao longo do ano de 2010, o Ministério das Finanças manteve a sua previsão de crescimento

económico, mas promoveu duas alterações na sua composição, a última das quais aumentou o

erro de previsão do consumo público para 3,1 p.p. Após a apresentação do OE/2010, o Ministério das

Finanças apesar de manter a previsão de crescimento económico para 2010 em 0,7% procedeu, numa

primeira fase, no Programa Estabilidade e Crescimento 2010-13 (PEC), de março de 2010, a uma revisão

em alta das importações, compensada por uma menor quebra na Formação Bruta de Capital Fixo (FBCF),

e, numa segunda fase, no Relatório de Orientação da Política Orçamental, de julho de 2010, efetuou uma

revisão mais profunda de todas as componentes do PIB, com a exceção da FBCF (que ficou inalterada

face ao PEC 2010-13). Nesta segunda revisão importa sobretudo sublinhar que a previsão do consumo

público apontava então para uma quebra de 2,2% (antes 0,9%), não prevendo o pagamento do

equipamento militar de subsuperfície adquirido, o que se veio a traduzir num desvio ainda maior na

Estimativa

Data: Jan-10 Mar-10 Jul-10 Jan-10 Mar-10 Jul-10

Documento: CNT 2011T3; CE OE/10 PEC2010/13 ROPO OE/10 PEC2010/13 ROPO

PIB 1,4 0,7 0,7 0,7 0,7 0,7 0,7

Consumo Privado 2,1 1,0 1,0 1,3 1,1 1,1 0,8

Consumo Público 0,9 -0,9 -0,9 -2,2 1,8 1,8 3,1

FBCF -4,1 -1,1 -0,8 -0,8 -3,0 -3,3 -3,3

Exportações 8,8 3,5 3,5 4,3 5,3 5,3 4,5

Importações 5,4 1,5 1,7 2,2 3,9 3,7 3,2

Inflação 1,4 0,8 0,8 1,1 0,6 0,6 0,3

Deflator do Cons. Priv. 1,6 : : : : : :

Deflator do PIB 1,0 0,8 : : 0,2 : :

Desemprego (%) 10,8 9,8 9,8 9,8 1,0 1,0 1,0

Saldo orçamental -9,8 -8,3 -8,3 -7,3 -1,5 -1,5 -2,5

Dívida Pública 93,4 85,4 86,0 83,5 8,0 7,4 9,9

Cap./necessidade líq. financto. face exterior -8,3 : -9,3 -8,7 : 1,0 0,4

Inflação (IHPC) - área do euro 1,6 1,1 : : 0,5 : :

Procura externa relevante p/ Portugal (bens) 7,9 1,7 1,7 1,7 6,2 6,2 6,2

Preço spot do petróleo Brent (Dólares/barril) 79,6 76,6 76,6 77,7 3,0 3,0 1,9

Taxas de juro de curto prazo (Euribor-3 meses) 0,8 1,2 1,2 0,8 -0,4 -0,4 0,0

Taxas de juro de longo prazo (OT 10 anos) 5,4 : 4,5 5,1 : 0,9 0,3

Taxa de câmbio nominal (€1 = x USD) 1,33 1,4 1,434 1,28 -0,1 -0,1 0,1

Erro de previsão (Est. -Prev.)Previsões governamentais

Preços e desemprego

Financiamento (em % do PIB)

Enquadramento externo

Despesa e PIB (taxas reais de variação)

Página 134

II SÉRIE-A — NÚMERO 8

134

previsão (3,1 p.p.) do que a que constava no Relatório do OE/2010 (1,8 p.p.). Assim, contrariamente ao

que seria expectável, a qualidade da previsão relativa ao consumo público deteriorou-se com a redução do

horizonte de projeção, numa variável que é influenciada diretamente pela execução do Orçamento do

Estado.

7 A taxa de inflação ficou bastante acima do previsto no OE/2010. Quanto à evolução dos preços, o IPC

e o deflator (preços implícitos) do PIB ficaram 0,6 e 0,2 p.p. acima do previsto no OE/2010,

respetivamente. Para este desvio terá contribuído o dinamismo superior ao esperado da procura interna,

bem como o aumento de tributação indireta.

8 Apesar da melhoria da atividade económica, registou-se uma deterioração no nível do emprego. A

evolução do emprego (redução de 1,5%) e da taxa de desemprego (10,8%) apresentaram uma evolução

bastante mais desfavorável do que a prevista no OE/2010, tendo a taxa de desemprego ficado 1 ponto

percentual acima do previsto no OE/2010.

9 Em praticamente todo o período entre 1996 e 2010, registaram-se taxas de crescimento reais

positivas ao nível quer do consumo público, quer do consumo privado. Numa perspetiva de médio

prazo, constata-se que o consumo público registou taxas de crescimento reais positivas no período de

1996 a 2010, com exceção do ano de 2006 – ver Gráfico 1. De forma similar, também o consumo privado

registou, no período de análise, com exceção dos anos de 2003 e 2009, taxas de crescimento reais

positivas - ver Gráfico 1 e Tabela 1.

Gráfico 1 – Evolução real do consumo privado e do consumo público (Taxas de variação anual)

Fonte: INE, Contas Nacionais Preliminares, 9 de dezembro de 2011.

III Conta consolidada da administração central e segurança social

10 Neste capítulo é analisada a conta consolidada da administração central (subsector Estado e serviços e

fundos autónomos) e segurança social. Essa análise, que não inclui a execução orçamental da

administração regional e local, privilegia sobretudo a comparação dos resultados alcançados com as

metas traçadas no Orçamento do Estado (inicial) para 2010. Atendendo à ocorrência de operações

temporárias e “one-offs” de montante significativo em 2010, e de modo a permitir uma melhor

comparabilidade, apresenta-se igualmente uma abordagem em termos ajustados desses efeitos.

11 A comparação da conta consolidada da administração central e segurança social em 2010 com o

orçamento inicial e com a conta de 2009 encontra-se fortemente influenciada pela adoção de

medidas adicionais de consolidação orçamental, bem como por operações temporárias e “one-

-3,0

-2,0

-1,0

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

6,0

7,0

1996 ..97 ..98 ..99 2000 ..01 ..02 ..03 ..04 ..05 ..06 ..07 ..08 ..09 ..10

taxa

de

var

iaçã

o h

om

ólo

ga (

em

%)

C. Público

C. Privado

Página 135

29 DE SETEMBRO DE 2012

135

offs” em 2010. Com efeito, o ano de 2010 ficou marcado pela aprovação de sucessivas medidas

adicionais de consolidação que acresceram às que tinham sido inicialmente aprovadas no âmbito do

OE/2010 (ver Caixa 1). A implementação dessas medidas3 contribuiu para diminuir o nível de despesa e

aumentar a receita da administração central e segurança social, beneficiando o saldo global. Por outro

lado, no final do ano, ocorreram duas operações pontuais cujas dotações não se encontravam inscritas no

OE/2010: a regularização de responsabilidades financeiras pelo pagamento de material militar de

subsuperfície (que aumentou a despesa do Estado em 1001 M€) e a compensação financeira pela

integração de diversos fundos de pensões4 no âmbito da Caixa Geral de Aposentações (que aumentou a

receita dos SFA em 1882,1 M€).

12 Não é possível comparar a execução orçamental de 2010 na ótica da contabilidade pública com as

novas metas orçamentais, revistas no início do segundo semestre. No âmbito do Relatório de

Orientação da Política Orçamental, de julho de 2010, o défice público definido para 2010, na ótica da

contabilidade nacional, foi revisto de 8,3% para 7,3% do PIB. Porém, aquele documento não explicitou o

correspondente objetivo em contabilidade pública, não permitindo assim a comparação, nessa ótica, dos

resultados alcançados em 2010 com as metas entretanto revistas.

Gráfico 2 – Evolução dos saldos orçamentais

entre 2008 e 2010 (em percentagem do PIB)

Gráfico 3 – Evolução dos saldos orçamentais

entre 2008 e 2010 (em milhões de euros)

Fonte: DGO. Cálculos da UTAO. Nota: As linhas a

tracejado correspondem a saldos ajustados da

incorporação dos fundos de pensões da PT na CGA

(1882,1 M€) e da aquisição de material militar de

subsuperfície (1001 M€).

Fonte: DGO. Cálculo da UTAO. Nota: * Saldos

ajustados da incorporação dos fundos de pensões

da PT na CGA (1882,1 M€) e da aquisição de

material militar de subsuperfície (1001 M€).

13 O saldo corrente da administração central e segurança social prosseguiu em 2010 uma trajetória de

agravamento. Não obstante a melhoria homóloga do saldo global em 0,9 p.p. do PIB (0,4 p.p. em termos

ajustados), assim como dos saldos primário e de capital, salienta-se o facto do saldo corrente ter

continuado a deteriorar-se, apesar da manutenção do peso dos juros no produto. Com efeito, o saldo

corrente, o único que em 2010 não foi influenciado pelas referidas operações temporárias e “one-offs” 5,

registou um agravamento de 4,6 p.p. do PIB desde 2008, do qual 0,2 p.p. entre 2009 e 2010. Para a

deterioração face a 2009 contribuiu sobretudo a diminuição do peso da receita corrente em 0,3 p.p. do

PIB, apenas parcialmente compensado pela redução do peso da despesa corrente em 0,1 p.p. do PIB.

3 Nos termos do Decreto-Lei n.º 70/2010, de 16 de Junho (Condição de Recursos), do Decreto-Lei n.º 72-A/2010, de 18 de Junho

(Decreto-Lei de execução orçamental para 2010), da Lei n.º 12-A/2010, de 30 de Junho, e dos Despachos do Secretário de Estado do Orçamento (25 de Agosto), do Ministro das Finanças (28 de Setembro) e dos Ministros da Defesa, da Administração Interna e da Educação (19 de Novembro). 4 Designadamente o Fundo de Pensões do pessoal da Portugal Telecom, o Fundo de Pensões Regulamentares da Companhia de Rádio

Marconi, S.A. e os encargos relativos à sobrevivência, a cargo deste último Fundo. 5 Tanto a regularização de responsabilidades financeiras pelo pagamento de material militar como a contabilização da compensação

financeira pela transferência dos Fundos de pensões afetaram o saldo de capital (e consequentemente o saldo primário e o saldo global), com um impacte líquido positivo de 881 M€.

-1,9

-7,6

-6,7

1,0

-4,6

-3,8

-1,4

-5,8

-6,0

-0,5

-1,8

-0,6

-4,3

-1,1

-8

-6

-4

-2

0

2

2008 2009 2010

% P

IB

Saldo Global

Saldo Primário

Saldo Corrente

Saldo Capital

-7,2

-3 188

1 720

-2 336

-851

-12 848

-7 827

-9 760

-3 088

-11 495

-6 506

-10 412

-1 083

-12376

-7 387

-10 412

-1 964

-14 000

-12 000

-10 000

-8 000

-6 000

-4 000

-2 000

0

2 000

Saldo Global Saldo Primário Saldo Corrente Saldo Capital

2008 2009 2010 2010*

Página 136

II SÉRIE-A — NÚMERO 8

136

Tabela 2 – Conta consolidada da Administração Central e Segurança Social

(em milhões de euros)

Fonte: DGO. Cálculos da UTAO.

Notas: i) Os valores desta tabela não são coincidentes com os que constam da análise individual de cada um dos subsectores:

embora o relatório da CGE/2010 não o refira expressamente, as diferenças no âmbito do orçamento inicial são explicadas pelo facto da

conta consolidada da administração central e segurança social se encontrar líquida de cativos; Relativamente aos valores de execução

orçamental, as divergências decorrem da consolidação de transferências intersectoriais. ii) O grau de execução tem por base de

comparação o orçamento inicial aprovado (que difere do que consta do relatório da proposta do OE/2010). A taxa de crescimento implícita

ao OE/2010 foi calculada face à CGE/2009. iii) Os ajustamentos (assinalados a cinzento) prendem-se com a exclusão de medidas

temporárias e ”one-offs”: no âmbito do subsector Estado, excluiu-se a regularização de responsabilidades financeiras pelo pagamento de

material militar de subsuperfície (1001 M€) e, no caso dos SFA, foi expurgado o efeito da integração dos fundos de pensões da PT na

CGA (1882,1 M€).

14 O défice orçamental da administração central e segurança social em 2010 foi inferior ao previsto

inicialmente, em resultado da contabilização de receitas extraordinárias. Na ótica da contabilidade

pública, a respetiva conta consolidada (excluindo os ativos e passivos financeiros e a transferência para o

Fundo de Regularização da Dívida Pública) apresentou um défice de 11 495 M€ (6,7% do PIB), inferior em

1 p.p. do PIB face ao objetivo fixado inicialmente. Esta evolução positiva deveu-se essencialmente ao

facto da receita efetiva ter ficado 0,9 p.p. do PIB acima do previsto, sobretudo devido à contabilização da

receita proveniente da transferência dos referidos fundos de pensões. O peso da despesa efetiva no PIB

ficou genericamente em linha com o previsto (com uma ligeira diminuição de 0,1 p.p., uma vez que o

encargo com o referido material militar terá sido compensado pelo efeito das medidas adicionais de

consolidação da despesa e pelo comportamento mais favorável dos juros).

Execução % PIB Orç. Inicial % PIB Execução % PIB

Grau

execução

(%)

Desvios

de

execução

Variação

homóloga

Tvha

(%)

Tx cresc.

OE2010

( 1) ( 2 ) ( 3 ) ( 3 ) / ( 2 ) ( 3 ) - ( 2 ) ( 4 ) =( 3 ) - ( 1) ( 4 ) / ( 1) ( 2 ) - ( 1) / ( 1)

Receita efectiva 58 577 34,7 59 792 34,6 61 346 35,5 102,6 1 555 2 769 4,7 2,1

Despesa efectiva 71 426 42,4 73 060 42,3 72 841 42,2 99,7 -220 1 415 2,0 2,3

Saldo global -12 848 -7,6 -13 269 -7,7 -11 495 -6,7 : 1 774 1 354 : :

Receita efectiva ajustada 58 577 34,7 59 792 34,6 59 464 34,4 99,5 -328 887 1,5 2,1

Despesa efectiva ajustada 71 426 42,4 73 060 42,3 71 840 41,6 98,3 -1 221 414 0,6 2,3

Saldo global ajustado -12 848 -7,6 -13 269 -7,7 -12 376 -7,2 : 893 472 : :

Receita efectiva 34 708 20,6 35 811 20,7 36 272 21,0 101,3 461 1 564 4,5 3,2

Despesa efectiva 48 766 28,9 50 075 29,0 50 551 29,3 101,0 476 1 785 3,7 2,7

Saldo global -14 057 -8,3 -14 264 -8,3 -14 278 -8,3 : -15 -221 : :

Despesa efectiva ajustada 48 766 28,9 50 075 29,0 49 550 28,7 99,0 -525 784 1,6 2,7

Saldo global ajustado -14 057 -8,3 -14 264 -8,3 -13 277 -7,7 : 986 780 : :

Receita efectiva 25 717 15,3 25 569 14,8 26 526 15,4 103,7 958 810 3,1 -0,6

Despesa efectiva 25 087 14,9 24 867 14,4 24 432 14,1 98,2 -436 -655 -2,6 -0,9

Saldo global 630 0,4 701 0,4 2 095 1,2 : 1 393 1 465 : :

Receita efectiva ajustada 25 717 15,3 25 569 14,8 24 644 14,3 96,4 -924 -1 073 -4,2 -0,6

Saldo global ajustado 630 0,4 701 0,4 213 0,1 : -489 -417 : :

Receita efectiva 22 849 13,6 24 103 13,9 23 857 13,8 99,0 -246 1 008 4,4 5,5

Despesa efectiva 22 270 13,2 23 810 13,8 23 168 13,4 97,3 -642 899 4,0 6,9

Saldo global 579 0,3 294 0,2 689 0,4 : 396 110 : :

Serviços e Fundos Autónomos

Segurança Social

2009 2010 Variações

Administração Central e Segurança Social

Estado

Página 137

29 DE SETEMBRO DE 2012

137

Gráfico 4 – Saldo global da administração

central e segurança social, por subsectores

(em percentagem do PIB)

Gráfico 5 - Peso da receita e despesa da

administração central e segurança social

(em percentagem do PIB)

Fonte: DGO. Cálculos da UTAO. Nota: As linhas a

tracejado correspondem a valores ajustados da

incorporação dos fundos de pensões da PT na CGA

(1882,1 M€) e da aquisição de material militar de

subsuperfície (1001 M€).

Fonte: DGO. Cálculo da UTAO. Nota: As linhas a

tracejado correspondem a valores ajustados da

incorporação dos fundos de pensões da PT na

CGA (1882,1 M€) e da aquisição de material

militar de subsuperfície (1001 M€).

15 O défice orçamental da administração central e segurança social registou uma significativa

redução homóloga em 2010, por via da contabilização de receitas extraordinárias no último mês do

ano. O défice orçamental deste conjunto de subsectores diminuiu 1354 M€ (0,9% do PIB) relativamente ao

verificado em 2009. Nos primeiros dez meses do ano, o défice orçamental do conjunto daqueles

subsectores registou sempre um agravamento em termos homólogos acumulados. Essa situação apenas

se inverteu a partir de novembro, sendo de destacar sobretudo a melhoria homóloga de 1173 M€ registada

no mês de dezembro, explicada pela contabilização da transferência dos fundos de pensões da PT

(1882,1 M€) como receita efetiva dos SFA6. Porém, em termos ajustados, a variação teria sido de 291 M€

no mês de dezembro e de 472 M€ (0,4% do PIB) em termos acumulados.

Gráfico 6 - Saldo global da administração

central e segurança social

(em milhões de euros, em termos acumulados)

Gráfico 7 - Variação homóloga do saldo da

administração central e segurança social em

2010 (em milhões de euros)

Fonte: DGO. Cálculos da UTAO. Nota: As linhas a

tracejado correspondem a valores ajustados da

incorporação dos fundos de pensões da PT na CGA

(1882,1 M€) e da aquisição de material militar de

subsuperfície (1001 M€).

Fonte: DGO. Cálculos da UTAO. Nota: As linhas a

tracejado correspondem a valores ajustados da

incorporação dos fundos de pensões da PT na

CGA (1882,1 M€) e da aquisição de material militar

de subsuperfície (1001 M€).

6 Essa contabilização permitiu que o subsector dos SFA tivesse apresentado um excedente orçamental superior em 0,8 p.p. do PIB

relativamente ao previsto no OE/2010.

-8,3 -8,3 -8,3

0,4 0,41,2

0,3 0,20,4

-7,6 -7,7-6,7

-10

-8

-6

-4

-2

0

2

CGE/2009 OE/2010 CGE/2010

Estado SFA Seg Soc Adm Central + Seg Soc

7,27,7

0,1

34,7 34,6 35,5

42,4 42,3 42,2

0

10

20

30

40

50

CGE/2009 OE/2010 CGE/2010

Receita efectiva Despesa efectiva

34,4

41,634,7 34,6 35,5

42,4 42,3 42,2

0

10

20

30

40

50

CGE/2 09 OE/2010 CGE/2010

Receita efectiva Despesa efectiva

34,4

41,6

-558 -638-452 -175 -319 -591

-64 -125 -107 -181

1811 354

-12 848

-11 495

-13 377

-15 000

-13 000

-11 000

-9 000

-7 000

-5 000

-3 000

-1 000

1 000

Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez

Var. Homóloga Acum.

2009

2010

2010*

472

181

1 173

1 354

-500

0

500

1 000

1 500

Jan a Nov Dez Jan a Dez

Adm.Central+Seg.Soc.

SFA

Seg. Social

Estado

472

291

Página 138

II SÉRIE-A — NÚMERO 8

138

16 Sem as operações temporárias e “one-offs”, o défice orçamental da administração central e

segurança social em 2010 teria sido de 7,2% em vez de 6,7% do PIB, embora continuasse a comparar

favoravelmente com o objetivo inicial e com o défice atingido em 2009.Em conjunto, as referidas

operações tiveram um impacte líquido positivo no saldo global na ordem dos 0,5% do PIB7. Refira-se que,

mesmo ajustado desse efeito, o défice orçamental da administração central e segurança social teria sido

inferior ao definido no âmbito do OE/2010 (7,7% do PIB) e ao registado em 2009 (7,6% do PIB). Com

efeito, embora o crescimento da receita efetiva tenha ficado 0,6 p.p. aquém do ritmo implícito no OE/2010

face à CGE/2009, a despesa efetiva cresceu 1,7 p.p. abaixo do previsto. Este facto não terá sido alheio à

adopção de medidas adicionais de consolidação orçamental por parte do Governo no decurso do ano.

Aliás, no caso particular do subsector Estado, o impacte daquelas medidas terá permitido compensar a

despesa adicional relativa à aquisição de material militar, uma vez que a meta orçamental inicialmente

definida para aquele subsector foi cumprida (défice de 8,3% do PIB).

Tabela 3 – Saldo global ajustado da administração central e segurança social, por subsector

(em percentagem do PIB)

Fonte: DGO. Cálculos da UTAO. | Notas: i) Valores ajustados da incorporação dos fundos de pensões da PT na CGA e da

aquisição de material militar de subsuperfície.

ii) As variações encontram-se calculadas a partir de valores não arredondados.

17 Em termos ajustados, apenas o saldo global do subsector dos serviços e fundos autónomos

compara desfavoravelmente com a meta definida no OE/2010 e com o alcançado em 2009. Com

efeito, em termos ajustados, tanto o saldo global atingido em 2010 pelo Estado como pela Segurança

Social comparam favoravelmente com o que se encontrava previsto no OE/2010 e com o registado em

2009. Em contraste, o saldo ajustado do subsector dos SFA ficou aquém em 0,3 p.p. do PIB, tanto face ao

definido no OE/2010 como relativamente ao atingido em 2009. Deste modo, sem operações temporárias e

“one-offs”, o défice da administração central e segurança social foi inferior em 0,5 p.p., tanto em relação ao

projetado no orçamento inicial de 2010 como face ao verificado em 2009.

18 Sem o ajustamento “one-off” respeitante à regularização de responsabilidades financeiras pelo

pagamento de material militar de subsuperfície, o défice da administração central e segurança

social ficaria em linha com o projetado no OE/2010 (7,7% do PIB). Se considerássemos apenas o

ajustamento relativo à transferência dos referidos fundos de pensões, o défice orçamental daquele

agregado em 2010 seria superior em 108 M€ relativamente ao orçamentado (mantendo-se, ainda assim,

em linha com o défice de 7,7% implícito ao OE/2010) e em 529 M€ face ao registado em 2009

7 Resultante de um impacte positivo de 1,1% do PIB relativo à contabilização da transferência dos Fundos de pensões da PT e de um

impacte negativo de 0,6% do PIB referente à aquisição de material militar de subsuperfície.

2009

CGE OE inicial CGEface à

CGE/2009

face ao

OE/2010

Estado -8,3 -8,3 -7,7 0,7 0,6

Serviços Fundos Autónomos 0,4 0,4 0,1 -0,3 -0,3

Segurança Social 0,3 0,2 0,4 0,1 0,2

Adm. Central + Seg. Social -7,6 -7,7 -7,2 0,5 0,5

Variações (em p.p.) 2010

Página 139

29 DE SETEMBRO DE 2012

139

(correspondendo a um agravamento homólogo de 0,1 p.p. do PIB). Com efeito, atendendo a que a

despesa referente ao material militar representa 0,6% do PIB, conclui-se que, caso não se excluísse esse

pagamento (de 1882,1 M€), o peso da despesa efetiva e o saldo global do subsector Estado em

percentagem do PIB ascenderiam a 29,3% e a 8,3%, respetivamente (em vez de 28,7% e 7,7% do PIB).

Nesse caso, o défice orçamental deste subsector ficaria em linha com o projetado no OE/2010 e 0,1 p.p.

do PIB acima do registado em 2009.

IV Subsector Estado

19 Neste capítulo, analisa-se a conta do subsector Estado, na óptica da contabilidade pública. Trata-se do

subsector com maior peso no agregado da administração central e da segurança social, e que centraliza a

maior parte das receitas do Estado, as quais são posteriormente, em parte, transferidas para outros

subsectores. A análise da evolução da execução orçamental de 2010 é efetuada, numa primeira fase,

sobre o saldo global apresentado, sendo posteriormente mais detalhada nas componentes de receita e de

despesa e encontra-se sustentada nas Tabela 4, Tabela 5 e Tabela 25, em anexo.

20 A análise da situação financeira do subsector Estado, em 2010, encontra-se influenciada por um

conjunto de fatores, a saber: i) um efeito de base, resultante da forte quebra da receita fiscal verificada

em 2009; ii) a aprovação de medidas adicionais de consolidação orçamental, com especial destaque para

as que resultaram da aplicação da Lei n.º 12-A/2010, de 30 de junho, que aprovou “[…] um conjunto de

medidas adicionais de consolidação orçamental que visam reforçar e acelerar a redução de défice

excessivo e o controlo do crescimento da dívida pública previstos no Programa de Estabilidade e

Crescimento (PEC)”; iii) e uma operação pontual (“one-off measure”) de regularização de

responsabilidades relativa à aquisição de material militar de subsuperfície, em 2010, no montante de 1001

M€, que não se encontrava prevista no OE/2010; e iv) a antecipação de consumo verificada no final de

2010.

Página 140

II SÉRIE-A — NÚMERO 8

140

Tabela 4 – Evolução da Situação Financeira do subsector Estado (2008-2010) –Rubricas “Despesas

com Pessoal” e “Transferências Correntes” não comparáveis

Fonte: Quadro 38 da CGE/2010, pág. 73.

Nota: A coluna “Contributo var. 2010” evidencia a contribuição de cada uma das rubricas para os totais de receita e despesa respetivos.

Por exemplo, o valor de 0,2 na linha dos impostos diretos significa que o aumento de 0,6% verificado nos impostos indiretos explica 0,2

p.p. do aumento global de 4,5% verificado na receita efetiva.

2008 2009 2010 2009 2010 2008 2009 2010 2009 2010

1. RECEITA CORRENTE 38.912 34.166 35.462 97,7% -12,2 3,8 3,7 22,6 20,3 20,5 -2,3 0,3

das quais:

— Impostos directos 15.305 13.489 13.569 37,4% -11,9 0,6 0,2 8,9 8,0 7,9 -0,9 -0,1

— Impostos indirectos 20.291 17.164 18.721 51,6% -15,4 9,1 4,5 11,8 10,2 10,8 -1,6 0,7

— Contribuições p/a Seg. Social, CGA e ADSE 205 231 234 0,6% 12,7 1,3 0,0 0,1 0,1 0,1 0,0 0,0

— Taxas, multas e outras penalidades 529 581 590 1,6% 9,8 1,6 0,0 0,3 0,3 0,3 0,0 0,0

— Rendimentos da propriedade 576 602 474 1,3% 4,5 -21,3 -0,4 0,3 0,4 0,3 0,0 -0,1

— Transferências correntes 1.039 1.151 1.009 2,8% 10,7 -12,3 -0,4 0,6 0,7 0,6 0,1 -0,1

— Outras receitas correntes 967 949 865 2,4% -1,9 -8,8 -0,2 0,6 0,6 0,5 0,0 -0,1

2. RECEITA DE CAPITAL 1.907 550 825 2,3% -71,2 50,1 0,8 1,1 0,3 0,5 -0,8 0,2

Transferências capital 106 71 94 0,3% -33,5 32,9 0,1 0,1 0,0 0,1 0,0 0,0

Outras receitas de capital 1.801 479 731 2,0% -73,4 52,6 0,7 1,0 0,3 0,4 -0,8 0,1

3. DESPESA CORRENTE 43.172 45.020 46.574 92,1% 4,3 3,5 3,2 25,1 26,7 27,0 1,6 0,3

Despesas com pessoal 13.915 11.484 11.383 22,5% -17,5 -0,9 -0,2 8,1 6,8 6,6 -1,3 -0,2

Aquisição bens e serviços 1.386 1.391 1.357 2,7% 0,4 -2,4 -0,1 0,8 0,8 0,8 0,0 0,0

Juros e outros encargos 4.887 5.007 4.972 9,8% 2,5 -0,7 -0,1 2,8 3,0 2,9 0,1 -0,1

Transferências correntes 21.468 25.955 27.756 54,9% 20,9 6,9 3,7 12,5 15,4 16,1 2,9 0,7

Subsídios 1.146 785 699 1,4% -31,4 -11,0 -0,2 0,7 0,5 0,4 -0,2 -0,1

Outras despesas correntes 372 397 407 0,8% 6,9 2,5 0,0 0,2 0,2 0,2 0,0 0,0

4. DESPESA DE CAPITAL 2.826 3.754 3.992 7,9% 32,8 6,3 0,5 1,6 2,2 2,3 0,6 0,1

Aquisição de bens de capital 701 650 1.506 3,0% -7,3 131,8 1,8 0,4 0,4 0,9 0,0 0,5

Transferências capital 2.089 3.087 2.469 4,9% 47,8 -20,0 -1,3 1,2 1,8 1,4 0,6 -0,4

Outras despesas capital 37 17 17 0,0% -52,8 -4,9 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

5. RECEITA EFECTIVA 40.819 34.716 36.287 100% -15,0 4,5 4,5 23,7 20,6 21,0 -3,1 0,4

— Receita fiscal 35.596 30.653 32.290 89,0% -13,9 5,3 4,7 20,7 18,2 18,7 -2,5 0,5

— Receita não fiscal 5.223 4.063 3.997 11,0% -22,2 -1,6 -0,2 3,0 2,4 2,3 -0,6 -0,1

6. DESPESA EFECTIVA 45.999 48.773 50.565 100% 6,0 3,7 3,7 26,7 28,9 29,3 2,2 0,4

7. SALDO GLOBAL -5.180 -14.057 -14.278 : : : : -3,0 -8,3 -8,3 -5,3 0,1

Saldo primário -293 -9.051 -9.307 : : : : -0,2 -5,4 -5,4 -5,2 0,0

Saldo corrente -4.260 -10.853 -11.112 : : : : -2,5 -6,4 -6,4 -4,0 0,0

Saldo de capital -919 -3.204 -3.167 : : : : -0,5 -1,9 -1,8 -1,4 0,1

Var. rácios PIBExecução orçamental (M€) Variação (%) Contributo var. 2010

Rácios do PIBEstrut. 2010

Página 141

29 DE SETEMBRO DE 2012

141

Tabela 5 – Situação Financeira do subsector Estado em 2010 – Avaliação da execução do OE/2010

Fonte: Quadros 37 e 40 da CGE/2010.

Notas: OEI – Orçamento do Estado Inicial (Lei n.º 3-B/2010). A Lei n.º 12-A/2010 aprovou, “… um conjunto de medidas adicionais de

consolidação orçamental que visam reforçar e acelerar a redução de défice excessivo e o controlo do crescimento da dívida pública

previstos no Programa de Estabilidade e Crescimento (PEC)”, mas a mesma não fixou metas para as rubricas de receita diferentes

das inicialmente inscritas no OE/2010. A taxa de execução foi calculada pelo quociente entre a execução de 2010 e o valor

orçamentado.

IV.1 Saldo global

21 Em 2010, o défice global do subsector Estado fixou-se em 8,3% do PIB, mantendo-se inalterado

face ao registado em 2009, não obstante a receita efetiva ter registado uma melhoria assinalável.

Em 2010, verificou-se uma deterioração do saldo global do subsector Estado em 221 milhões de euros

face ao ano anterior, resultante de um acréscimo de despesa efetiva (3,7%), que mais que compensou a

melhoria na cobrança da receita efetiva (4,5%). Saliente-se, todavia, que o défice de 2010, em

percentagem do PIB, se manteve inalterado face ao registado em 2009 (8,3% do PIB) – ver Tabela 4.

22 O défice global do subsector Estado ficou 866,5 M€ abaixo do previsto no OE/2010 inicial. Para este

resultado contribuiu quer a uma cobrança de receita efetiva superior à prevista no OE/2010 (taxa de

execução de 101,3%), quer a uma realização de despesa efetiva inferior à inscrita no mesmo documento

(99,2%) – ver Tabela 5.

23 Apesar da Lei n.º 12-A/2010 promover um conjunto de medidas adicionais de consolidação

orçamental, a mesma apenas estabeleceu metas orçamentais mais exigentes do lado da despesa. A

Lei n.º 12-A/2010, de 30 de junho, não obstante introduzir um conjunto de medidas adicionais de

consolidação orçamental quer do lado da receita quer do lado da despesa, apenas alterou alguns mapas

da lei relativos à despesa. A CGE quantifica o impacte da lei nas dotações orçamentais, pese embora

considerando apenas as alterações aprovadas aos mapas XVIII e XIX, não levando em conta as outras

medidas do lado da despesa e não estimando o impacte na receita efetiva das alterações fiscais Tabela 5.

Deste modo, da comparação da execução orçamental de 2010 com os objetivos da Lei n.º 12-A/2010, de

30 de junho, encontra-se prejudicada. Refira-se que o comunicado de imprensa do Ministério das

Finanças e da Administração Pública, de 14 de maio de 2010, apenas apresentou uma estimativa dos

efeitos esperados das medidas adicionais na ótica da contabilidade nacional, correspondendo a 1,2% do

OEI/2010Lei n.º 12-

A/2010

1. RECEITA CORRENTE 34 527,9 34 527,9 35 462,1 102,7 102,7

— Receita fiscal 31 025,9 31 025,9 32 289,7 104,1 104,1

— Receita corrente não fiscal 3 502,0 3 502,0 3 172,4 90,6 90,6

2. RECEITA DE CAPITAL 1 284,3 1 284,3 825,0 64,2 64,2

3. RECEITA EFECTIVA 35 812,1 35 812,1 36 287,1 101,3 101,3

4. DESPESA CORRENTE 47 313,4 47 250,0 46 573,8 98,4 98,6

da qual: Juros e Outros Encargos 5 500,8 5 500,8 4 971,7 90,4 90,4

5. DESPESA DE CAPITAL 3 643,5 3 602,8 3 991,6 109,6 110,8

6. DESPESA EFECTIVA 50 956,9 50 852,8 50 565,4 99,2 99,4

7. SALDO GLOBAL -15 144,8 -15 040,7 -14 278,3 : :

Saldo corrente -12 785,5 -12 722,1 -11 111,7 : :

Saldo corrente primário -7 284,7 -7 221,3 -6 140,0

Saldo de capital -2 359,2 -2 318,5 -3 166,6 : :

OEI/2010Lei n.º 12-

A/2010

Execução

orçamental

2010

Taxa de Execução (%)

Página 142

II SÉRIE-A — NÚMERO 8

142

PIB, dos quais 0,9 p.p. atribuíveis a medidas constantes na referida lei (representando as medidas

incidentes sobre a receita 0,6 p.p. do PIB).

IV.2 Receita

IV.2.1 Evolução da receita

24 Nesta secção analisa-se a evolução da receita efetiva do subsector Estado (ver Tabela 4 e Tabela 268, em

anexo) e a despesa fiscal verificada em 2010 (ver Tabela 27, igualmente em anexo).

25 O acréscimo da receita efetiva, em 2010, resultou exclusivamente do aumento da cobrança da

receita fiscal. A receita efetiva apresentou em 2010 uma recuperação em 4,5% face à quebra de 15%

registada em 2009. Este acréscimo resultou exclusivamente do aumento da cobrança da receita fiscal

(5,3%), uma vez que se registou uma deterioração na cobrança da receita não fiscal (em 1,6%).9– ver

Tabela 4. De facto, com base nos elementos constantes na CGE/2010 apurou-se que:

I. A execução da receita efetiva do Estado fixou-se 1,3% acima do montante inscrito no OE/2010,

beneficiando de um melhor desempenho da receita fiscal face ao inicialmente previsto (taxa de

execução de 104,1%), que mais que compensou a reduzida taxa de execução do OE/2010 das

componentes “receita corrente não fiscal” (90,6%) e “receita de capital” (64,2%) – ver Tabela5 e

Tabela 25, em Anexo. Esta evolução beneficiou das medidas de aumento de tributação decididas em

maio de 2010. Contudo, não obstante a Lei n.º 12-A/2010, de 30 de junho, ter aumentado a carga

fiscal nos impostos IRS, IRC e IVA, os objetivos para a receita fiscal e para a receita efetiva

permaneceram inalterados face ao inicialmente previsto no orçamento – ver Tabela 5;

II. As receitas fiscais representaram 89% da receita total efetiva do Estado, representando os impostos

indiretos 51,6% da receita e os impostos diretos 37,4%. Segue-se por ordem de importância as

receitas correntes não fiscais (8,7%) e as receitas de capital (2,3%). Deste modo, face ao ano anterior,

registaram-se acréscimos de 0,7 p.p., tanto no peso relativo da receita fiscal como no da receita de

capital – ver Tabela 4;

III. As receitas fiscais aumentaram 5,3%, bastante acima da taxa de crescimento do PIB nominal da

economia portuguesa em 2010 (2,4%), o que se veio a traduzir no aumento do peso das receitas

fiscais em 0,5 p.p. do PIB;

IV. O aumento registado nas receitas fiscais explica 4,7 p.p. do aumento de 4,5% da receita efetiva. Esse

acréscimo deveu-se essencialmente ao aumento dos impostos indiretos, beneficiando igualmente da

evolução positiva dos impostos diretos, com contributos de 4,5 p.p. e 0,2 p.p. para a variação da

receita efetiva, respetivamente. Em termos desagregados, os maiores aumentos na cobrança de

impostos registaram-se, por ordem decrescente de importância na receita fiscal, no IVA (11,6%), no

Imposto sobre o Tabaco (25,3%) e no Imposto sobre os Veículos (16,7%);

V. Esta evolução positiva na receita fiscal, como foi referido no Parecer Técnico da UTAO n.º 3/2011,

advém essencialmente de:

“Um importante efeito de base resultante da queda pronunciada da receita fiscal em 2009;

Evolução da conjuntura económica, em particular ao nível do consumo privado; e,

No segundo semestre de 2010, com os necessários desfasamentos, do aumento da carga fiscal nos

impostos IRS, IRC e IVA10

”;

8 Da análise às tabelas acima referidas, constata-se que o total inscrito como receita é diferente, uma vez que na Tabela 26 se incluem

também activos financeiros. Por outro lado, a diferente desagregação de algumas rubricas da receita gera diferenças nas receitas de capital. 9 O contributo da receita fiscal para a evolução da receita efetiva foi de 4,7 p.p..

10 Convém referir que a medida de aumento das taxas do IVA em 1 p.p., decorrentes da Lei n.º 12-A/2010, de 30 de Junho, produziu

efeitos, na óptica da contabilidade pública, pela primeira vez, no mês de Setembro, em resultado da entrega das declarações de IVA do

Página 143

29 DE SETEMBRO DE 2012

143

VI. Em 2010, o grau de execução da receita prevista no OE/2010 inicial, fixou-se por ordem decrescente

de importância na receita fiscal em (ver Gráfico 8):

107,8% no Imposto sobre o Valor Acrescentado;

109,3% no Imposto sobre o Rendimento Coletivo;

121,1% no Imposto sobre o Tabaco;

114,0% no Imposto sobre Veículos11

;

VII. A receita de capital apresenta habitualmente uma evolução irregular ao longo do tempo, tendo, em

2010, registado um aumento de 50,1%, o que explica 0,8 p.p. do aumento da receita efetiva (4,5%), o

qual se deve especialmente ao comportamento das rubricas “outras receitas de capital” e

“transferências de capital”, a primeira das quais beneficiando de um importante efeito de base. No

entanto, a execução final da receita de capital encontra-se 35,8 p.p. abaixo do montante previsto no

OE/2010.

Gráfico 8 – Grau de Execução dos impostos face ao previsto no OE/2010 – por ordem decrescente de

importância na receita fiscal

Fonte: CGE/2010 e cálculos da UTAO.

26 A execução orçamental em 2010 veio assim confirmar o Parecer Técnico da UTAO sobre a

Proposta do OE/2010, de fevereiro de 2010, designadamente quando refere que «De acordo com o

previsto para 2010 no relatório da proposta de orçamento, a receita fiscal evolui de forma prudente de

acordo com o previsto no PIB…”, porém “O crescimento da receita previsto para 2010 está quase

regime mensal referente ao mês de Julho de 2010 ter decorrido naquele mês. Adicionalmente, as restantes medidas de aumento do IRS e do IRC, produziram efeitos a partir de Julho e de Setembro de 2010, respetivamente. 11

Esta execução beneficiou ainda, no final do ano, de um efeito de antecipação da procura de veículos novos, em resultado das alterações na tributação deste imposto, bem como, da eliminação no OE/2011 do incentivo ao abate de veículos em fim de vida.

0%

25%

50%

75%

100%

125%

0%

9%

18%

27%

36%

45%

Taxa de Execução 2010 (esc. dir.) Estrutura Receita Fiscal (esc. esq.)

Página 144

II SÉRIE-A — NÚMERO 8

144

exclusivamente dependente do forte crescimento previsto para a rubrica residual de “outras receitas

correntes” e do forte crescimento para as receitas de capital”12

.

IV.2.2 Despesa fiscal

27 Em 2010, a despesa fiscal (ou receita fiscal cessante) registou um aumento de 4,8% face ao ano

anterior. A Tabela 17, em anexo, apresenta a evolução da despesa fiscal entre 2008 e 2010. A receita

fiscal cessante ascendeu, em 2010, a 1222,9 M€ (o equivalente a 0,7% do PIB), representando 3,8% da

receita fiscal. Assinale-se que a despesa fiscal registou um aumento de 4,8% face a 2009, o qual resultou

do aumento na despesa fiscal do IRS, ISP e IVA.

28 A taxa de execução da despesa fiscal no OE/2010 foi de 99,6%, a qual beneficiou de um

comportamento mais favorável da despesa fiscal dos impostos sobre a despesa que mais que compensou

a execução da despesa fiscal do agregado impostos diretos e impostos sobre o património previsto no

OE/2010.

29 O peso da despesa fiscal total na receita fiscal aumentou entre 2008 e 2010, registando-se uma

recomposição nas suas componentes. De facto, a evolução desta rubrica é o resultado de evoluções

diferenciadas nas suas componentes (ver Gráfico 9):

A aumentar encontra-se o peso da despesa fiscal na receita de ISP, que passou de 8% em 2007, para

11% em 2010, passando a ser o imposto que apresenta o maior peso da despesa fiscal na receita

fiscal do respetivo imposto.

Após a inflexão de 2008, o peso da despesa fiscal na receita do ISV tem vindo a apresentar uma

trajetória descendente, fixando-se, todavia, acima do registado em 2007.

Comparando os anos de 2007 e 2010 e considerando os impostos com maior expressão em termos

de despesa fiscal, regista-se, com exceção do IRS, um aumento generalizado do rácio entre a

despesa fiscal e a receita cobrada do imposto (ver Gráfico 9).

Gráfico 9 – Evolução do peso da despesa fiscal na receita do imposto

Fontes: CGE/2009 e CGE/2010.

12 Pontos 14 e 15 do sumário executivo do Parecer Técnico N.º 2/2010 da UTAO, de 8 de Fevereiro, “Análise da Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2010”.

0,0%

2,0%

4,0%

6,0%

8,0%

10,0%

12,0%

14,0%

16,0%

18,0%

2007 2008 2009 2010

IVA

IRC

Total

IRS

ISP

ISV

Página 145

29 DE SETEMBRO DE 2012

145

IV.3 Despesa do subsector Estado

IV.3.1 Despesa efetiva, por classificação económica

30 Em 2010, a execução orçamental da despesa efetiva foi mais favorável que o previsto no

Orçamento de Estado. A aprovação de medidas adicionais de consolidação orçamental13

, ao OE/2010

(Ver caixa 1) determinou, a par do comportamento favorável dos juros, um total de despesa efetiva de

50.565,4 M€. Este resultado revelou comparativamente ao OE inicial uma execução favorável em 0,2 p.p.

do PIB.

Gráfico 10 – Desvio orçamental dos principais

agregados da despesa efetiva.

(em percentagem do PIB)

Gráfico 11 – Desvio orçamental dos principais

agrupamentos da despesa efetiva.

(em percentagem do PIB)

Fonte: DGO (CGE/2010). Cálculos da UTAO. Nota: um desvio positivo significa que a execução da despesa ficou acima do

previsto no orçamento, constituindo assim um desvio desfavorável.

31 A despesa de capital foi responsável pelo maior desvio face ao orçamento inicial. A despesa

corrente primária registou uma execução inferior em 0,1 p.p. do PIB face a este referencial. Em contraste,

a despesa de capital apresentou uma execução de 0,2 p.p. do PIB acima do previsto devido à aquisição

do material militar de subsuperfície que não se encontrava orçamentada.

13 As medidas adicionais visaram assegurar o novo objetivo orçamental para 2010. Esse objetivo correspondeu à atualização da meta orçamental prevista no relatório do OE/2010 (défice de 8,3%), para 7,3% do PIB.

-0,3

0,2

-0,1

0,1

-0,2

-0,4 -0,3 -0,2 -0,1 0,0 0,1 0,2 0,3

Juros

Desp. Capital

Desp. Corr. Prim.

Desp. Primária

Desp. Efectiva

Desvio OE-Inicial

-0,1

0,3

-0,5

0,2

-0,1

0,3

-0,6 -0,4 -0,2 0,0 0,2 0,4

Trf. Capital

Aq. Bens de Cap.

O. Desp. Corr.

Trf. Correntes

Aq. Bens e Serv.

Desp. c/ Pessoal

Desvio OE-Inicial

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II SÉRIE-A — NÚMERO 8

146

Tabela 6 – Análise dos desvios da despesa efetiva por classificação económica face ao previsto no

OE/2010

Fonte: DGO (CGE/2010) e cálculos da UTAO. O desvio é calculado como a diferença entre a execução e o orçamentado.

32 Já face ao orçamento final, corrigido pelas alterações orçamentais, a despesa ficou 1,4 p.p. do PIB

abaixo do orçamentado. A maior parte deste desvio favorável deveu-se à despesa corrente primária (1,1

p.p. do PIB).

33 Os agrupamentos da despesa corrente primária registaram uma execução orçamental 0,1 p.p. do

PIB abaixo do previsto no OE/2010 inicial. Para este resultado contribuíram os desvios favoráveis

verificados na execução dos agrupamentos de despesa com aquisição de bens e serviços e outras

despesas correntes. Em sentido oposto:

a. A despesa com pessoal foi o agrupamento de despesa com maior desvio desfavorável. Este

resultado reflete uma execução orçamental superior em 0,3 p.p. do PIB face ao inicialmente previsto,

explicada sobretudo pelas necessidades de financiamento adicionais dos sistemas remuneratórios dos

militares e das forças de segurança, assim como “o pagamento de retroativos a docentes do ensino

não superior, na sequência do processo de avaliação”. A concorrer igualmente para aquele resultado

salientam-se ainda “as necessidades adicionais registadas nos Ministérios da Defesa Nacional e da

Administração Interna para o pagamento de despesas com pensões de reserva”;

b. Astransferências correntes para a administração central, e para fora das administrações

públicas contribuíram com um desvio desfavorável de 0,2 p.p. do PIB.– Na origem do desvio das

transferências para a administração central estão as necessidades adicionais de financiamento da

ACSS, I.P (150 M€) e o reforço de meios financeiros atribuídos ao do Instituto de Gestão Financeira e

de Infraestruturas da Justiça I.P (IGFIJ)14

. No que se refere às outras transferências correntes (para

fora das administrações públicas), o desvio ocorrido refletiu o aumento da contribuição financeira para

o orçamento da União Europeia(+152,5 M€)15

.

c. No orçamento final, os agrupamentos de despesa acima referidos beneficiaram de um reforço

de dotação proveniente da dotação provisional e da reserva orçamental. A contrapartida deste

14

Estes reforços enquadram-se no âmbito do processo de regularização das dívidas dos subsistemas de saúde públicos ao Serviço Nacional de Saúde (SNS) e no âmbito da necessidade de financiamento adicional do sistema judicial, tendo a perda de receitas do IGFIJ, I.P. obrigado a uma compensação através de receitas gerais do Estado. 15

Este aumento da contribuição financeira decorre do ajustamento dos valores dos recursos próprios do RNB e IVA do orçamento comunitário para os anos de 2006 a 2009 em resultado da atualização da base de Contas Nacionais Portuguesas, pelo INE.

OE-inicial OE-final M€ %PIB M€ p.p. PIB M€ p.p. PIB

Despesa Primária 45.456,1 47.445,1 45.593,7 26,4 137,6 0,1 -1.851,4 -1,1

Despesas Corrente Primária 41.812,6 42.570,0 41.602,1 24,1 -210,5 -0,1 -967,9 -0,6

Despesa com pessoal 10.863,5 11.624,2 11.383,3 6,6 519,8 0,3 -240,9 -0,1

Aquisição de bens e serviços 1.515,5 1.694,0 1.357,0 0,8 -158,4 -0,1 -337,0 -0,2

Transferências Correntes 27.482,1 27.970,9 27.755,7 16,1 273,6 0,2 -215,2 -0,1

Subsídios 757,6 755,9 698,8 0,4 -58,8 0,0 -57,2 0,0

Outras despesas corr. 1.193,9 525,0 407,2 0,2 -786,6 -0,5 -117,7 -0,1

Despesas de Capital 3.643,5 4.875,1 3.991,6 2,3 348,1 0,2 -883,4 -0,5

Aquisição de Bens de capital 988,9 2.103,9 1.505,7 0,9 516,8 0,3 -598,2 -0,3

Transferências de capital 2.586,2 2.750,6 2.469,3 1,4 -116,8 -0,1 -281,3 -0,2

Outras despesas de capital 68,5 20,5 16,6 0,0 -51,9 0,0 -4,0 0,0

Juros e outros encargos 5.500,8 5.501,8 4.971,7 2,9 -529,1 -0,3 -530,1 -0,3

Despesa Efectiva 50.956,9 52.946,9 50.565,4 29,3 -391,5 -0,2 -2.381,5 -1,4

Orçamento de Estado

(M€)Desvio face ao

OE-inicial

Desvio face ao

OE-final

Execução

Orçamental

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29 DE SETEMBRO DE 2012

147

reforço provém de uma reafectação das dotações que no OE inicial tinham sido objeto de inscrição na

rubrica económica“Outra despesa Corrente” e que no decurso da execução orçamental foram

aplicadas para a prossecução de diferentes finalidades.16

34 O comportamento favorável dos juros em 2010 foi determinante para assegurar um nível de

despesa efetiva inferior ao previsto no orçamento. A despesa com juros registou em 2010 uma

execução inferior em 0,3 p.p. do PIB face ao previsto no OE inicial (e OE final). A poupança de 530 M€

obtida com a execução orçamental dos encargos com juros foi importante para absorver, em parte, o

impacte da despesa de capital não previsto no orçamento inicial.

35 A aquisição de material militar de subsuperfície (1001 M€) realizada no final do ano explica o desvio

de execução da despesa de capital. O diferencial de execução da despesa de capital, entre o previsto

no OE inicial e no OE final, equivalente a 0,7 p.p. do PIB, deveu-se ao facto de no primeiro17

não ter ficado

prevista a dotação orçamental para aquisição do referido material militar. Com efeito, a dotação

orçamental para aquele equipamento apenas foi reforçada no final do ano por contrapartida da anulação

de verbas inscritas na despesa com ativos financeiros, relativos às dotações de capital destinadas a

instituições de crédito e a empréstimos de médio e longo prazo a empresas públicas.Esta alteração

orçamental implicou o reforço em mais 1000 M€ da verba inicialmente prevista para a aquisição de bens

de capital.

36 As transferências de capital contribuíram para uma menor execução da despesa efetiva. Neste

domínio destaca-se a menor execução orçamental da despesa com transferências de capital para a

administração central, devida sobretudo às cativações realizadas no âmbito dos Investimentos do Plano e

ao congelamento de compromissos de PIDDAC, a partir de finais de setembro. A redução de

transferências para a administração regional e local, aplicada no quadro do conjunto de medidas de

consolidação orçamental aprovado em junho, explicou igualmente uma execução da despesa inferior ao

orçamentado.

IV.3.2 Despesa não efetiva, por classificação económica

37 Em 2010, a despesa com ativos financeiros e passivos financeiros evidenciou níveis de execução

distintos. A despesa com passivos financeiros exibiu uma execução orçamental acima do previsto,

impulsionada pela maior amortização de títulos da dívida pública. Em contraste, a despesa com ativos

financeiros revelou um baixo grau de execução (20,4%) justificada pela baixa utilização de verbas relativas

à Iniciativa para o Reforço da Estabilidade Financeira (IREF) (6,6%)18.

16

Com esta finalidade, cumpre notar que a dotação provisional (378 M€) e a reserva orçamental (303 M€) prestaram-se ao reforço de outros agrupamentos da despesa corrente tendo, em particular, a reserva orçamental sido aplicada maioritariamente no reforço de necessidades de financiamento de despesas com pessoal. 17

A dotação orçamental destinada ao pagamento do material militar de subsuperfície encontrava-se apenas prevista no OE/2011. Contudo no final do ano, o Governo veio a decidir-se pelo pagamento deste material militar cujo pagamento ocorreu em de Dezembro de 2010. 18

A dotação prevista no OE/2010 para Iniciativa de Reforço da Estabilidade Financeira no valor de 9146,2 M€, apenas teve uma execução orçamental de 603,5 M€, aplicada no empréstimo de médio e longo prazo concedido à Grécia (547,5 M€) e no reforço do capital social da CGD (56 M€).

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II SÉRIE-A — NÚMERO 8

148

Tabela 7 – Análise dos desvios da despesa não efetiva por classificação económica face ao previsto

no OE/2010

Fonte: DGO (CGE/ 2010) e cálculos da UTAO. O desvio é calculado como a diferença entre a execução e o orçamentado.

38 O fraco recurso à Iniciativa de Reforço da Estabilidade Financeira (IRIEF) explica o baixo grau de

execução orçamental da despesa com ativos financeiros. A despesa com ativos financeiros, cuja

execução se encontra refletida no capítulo 60 do OE – Despesa excecionais, totalizou em 2010 a 2188 M€

(1,3% do PIB). Este resultado reflete um nível de execução inferior em 5 p.p. do PIB face ao previsto no

OE/2010 e de quase 1 p.p., caso se excluísse o impacte da IRIEF.

39 Excluindo o efeito da IRIEF, a despesa com ativos financeiros foi determinada sobretudo pela

aquisição de ações e outras participações e pela concessão de garantias. Não considerando para

efeitos de análise o valor de execução em 2010 da referida iniciativa (603,5 M€) verifica-se que a despesa

com ativos financeiros ascendeu a 1584,6 M€. De entre os instrumentos financeiros que explicam esta

execução destacam-se por ordem decrescente, (i) as ações e outras participações (0,5% do PIB), no qual

se incluem as dotações de capitais atribuídas à Caixa Geral de Depósitos (494 M€), às empresas públicas

não financeiras (325,1 M€)19

e à empresarialização dos hospitais (52 M€); (ii) a concessão de garantias

(0,3% do PIB), sobretudo resultante da execução da garantia do Estado relacionada com o empréstimo ao

Banco Privado Português (451 M€); e (iii) os empréstimos de médio e longo prazo (0,1% do PIB), em

particular os concedidos à administração regional (62 M€). Comparativamente com o OE inicial, as ações

e outras participações, bem como os empréstimos de médio e longo prazo evidenciaram, respetivamente,

um desvio favorável de 0,5 p.p. e 0,3 p.p. do PIB.

40 A despesa com passivos financeiros refletiu em grande parte a amortização de títulos da dívida

pública. Esta despesa excedeu em 23 733,8 M€ (13,7 p.p. do PIB) o previsto no OE inicial, tendo ainda

assim ficado 6,8 p.p do PIB abaixo do previsto no OE final. Comparativamente a este último referencial,

muito contribuiu a alteração orçamental relativa à abertura de um crédito especial de 32 000 M€. Esta

autorização de despesa adicional em passivos financeiros, cuja execução foi de ¾ daquele valor,

contribuiu, em 2010, para a elevada amortização de títulos da dívida. A explicar mais de 90% da

amortização da dívida estiveram os títulos da dívida de curto prazo, nomeadamente devido ao roll-over

efetuado em alguns instrumentos da dívida.

19

De destacar, em particular, a EP - Estradas de Portugal, S.A. (130 M€) e a RTP, S.A. (120,3 M€);

OE-inicial OE-final M€ %PIB M€ p.p. PIB M€ p.p. PIB M€ p.p. PIB M€ p.p. PIB

Despesa com Activos Financeiros 12.360,5 10.892,2 2.188,1 1,3 -10.172,4 -5,9 -8.704,1 -5,0 -1.629,7 -0,9 -161,4 -0,1

Empréstimos a curto prazo 225,0 74,8 74,8 0,0 -150,2 -0,1 0,0 0,0 -150,2 -0,1 0,0 0,0

Empréstimos a médio e longo prazos 890,7 667,5 636,4 0,4 -254,3 -0,1 -31,0 0,0 -801,8 -0,5 -31,0 0,0

Acções e outras participações 1.437,8 982,1 932,1 0,5 -505,6 -0,3 -50,0 0,0 -561,6 -0,3 -50,0 0,0

Outros activos financeiros 9.807,0 9.167,9 544,8 0,3 -9.262,3 -5,4 -8.623,1 -5,0 -116,1 -0,1 -80,4 0,0

Despesas com Passivos Financeiros 90.193,3 122.193,3 113.927,1 66,0 23.733,8 13,7 -8.266,2 -4,8 23.733,8 13,7 -8.266,2 -4,8

Títulos a curto prazo 81.193,3 112.507,5 104.605,1 60,6 23.411,9 13,6 -7.902,3 -4,6 23.411,9 13,6 -7.902,3 -4,6

Títulos a médio e longo prazos 9.000,0 9.685,8 9.322,0 5,4 322,0 0,2 -363,8 -0,2 322,0 0,2 -363,8 -0,2

Outros passivos financeiros 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

Despesa Financeira 102.553,8 133.085,5 116.115,2 67,2 13.561,4 7,9 -16.970,3 -9,8 -22.104,1 -12,8 -8.427,6 -4,9

OE/2010

(M€)

Execução

Orçamental

Considerando a Iniciativa para o Reforço

da Estabilidade Financeira

Excluindo a Iniciativa para o Reforço da

Estabilidade Financeira

Desvio face ao

OE-inicial

Desvio face ao

OE-final

Desvio face ao

OE-inicial

Desvio face ao

OE-final

Página 149

29 DE SETEMBRO DE 2012

149

IV.3.3 A eficácia do instrumento das cativações

41 Em 2010, a libertação de cativos contribuiu em 554 M€ para o défice do subsector Estado. No

âmbito do OE/2010, a cativação das dotações de despesa ascendeu a 1337,4 M€, dos quais 1216,5 M€

incidiram sobre dotações de despesa com impacte no défice (despesa efetiva). Em consequência das

necessidades de funcionamento dos serviços e organismos reveladas ao longo da execução orçamental

de 2010 foi necessário proceder à libertação de cativos no montante de 554 M€. Esta descativação que

reflete um aumento das dotações disponíveis de despesa efetiva (uma vez que os cativos afectos a ativos

financeiros do cap. 60 não tiveram qualquer libertação) deu origem a um acréscimo da despesa efetiva do

Estado, com consequente impacte no défice.

Tabela 8 – Impacte dos cativos iniciais e finais na

despesa em 2010

(em percentagem do PIB)

Gráfico 12 – Cativos finais e sua distribuição

pelos grandes agregados da despesa no período

2006-2010

(em milhões de euros)

Fonte: DGO (CGE/2010) e cálculos da UTAO. Fonte: DGO (Conta Geral do Estado: 2006-2010) e

cálculos da UTAO.

42 A taxa de utilização de cativos ficou abaixo dos 50%, um resultado melhor que o verificado em 2009

(56,8%). O grau de eficácia dos cativos previstos, o qual traduz a percentagem de valores cativos que não

foram objeto de descativação durante o exercício orçamental de 2010 foi de 40,3%, um valor inferior ao

registado na despesa efetiva (45,6%). Nesse âmbito, a libertação de cativos relativos à “reserva

orçamental” (dotação inscrita em outra despesa corrente), e às despesas com pessoal representou quase

70% do total das verbas descativadas. As restantes descativações concentraram-se nos investimentos do

plano e na aquisição de bens e serviços. De salientar que os cativos afetos à Lei da Programação Militar e

ao capítulo 60 – Despesas excecional, num total de 483,4M€, não tiveram alteração face aos cativos

iniciais do OE/2010, pelo que não contribuíram para o acréscimo da despesa.

43 Apesar da limitada eficácia deste instrumento para a redução da despesa (2009 e 2010), tem-se

verificado desde 2007 um constante recurso ao instrumento de cativação. Dependendo o grau de

eficácia deste instrumento da libertação das verbas cativadas (descativação), o qual reside no poder

discricionário do Governo por intermédio do Ministro das Finanças verifica-se que no conjunto dos últimos

quatro anos (2007-2010) a utilização dos cativos incidiu sobretudo nos agrupamentos da despesa efetiva.

Nestes, destacaram-se os agrupamentos da despesa de capital, nos quais se concentraram mais de

metade das verbas cativadas. As cativações relativas à despesa corrente, que incidiram em grande parte

na aquisição de bens e serviços e em transferências correntes para os Serviços e Fundos Autónomos

Cativos

Iniciais

Cativos

Finais

Taxa de

utilização

(%)

Aumento da

Despesa

(1) Despesa Efectiva 1216,5 662 45,6 554,5

Despesas com pessoal 177 42,9 75,8 134,1

Aquisição de Bens e Serviços 110,7 62,9 43,2 47,8

Reserva orçamental 303,1 52,8 82,6 250,3

Lei de Programação Militar 183,4 183,4 0,0 0

Capítulo 50 - Inv. do Plano 303,2 180,9 40,3 122,3

Capítulo 60 - Desp. excepcionais 139,1 139,1 0,0 0

(2) Despesa Não Efectiva 160,9 160,9 0,0 0

Activ. Fin. (Cap. 60 - Desp. Excep) 160,9 160,9 0,0 0

(3) Despesa Não Efectiva = (1)+(2) 1377,4 822,9 40,3 554,5

450,8

233,7276,5 269,8

822,9

0,0

100,0

200,0

300,0

400,0

500,0

600,0

700,0

800,0

900,0

2006 2007 2008 2009 2010

Desp. Corrente Desp. Capital Desp. Activos Financ.

Página 150

II SÉRIE-A — NÚMERO 8

150

tiveram uma menor expressão.

IV.3.4 Despesa por classificação funcional

44 As “funções gerais de soberania” e “outras funções” foram responsáveis, em 2010, pelos

principais desvios de execução orçamental. Comparativamente ao inicialmente previsto, as “funções

gerais de soberania” e “outras funções” registaram desvios de magnitudes idênticas, ainda que opostas,

respetivamente de -0,5 p.p. e 0,5 p.p. do PIB. Com menor grau de desvio orçamental, destacaram-se as

“funções sociais” e as “funções Económicas” com 0,1 p.p. do PIB cada.

Tabela 9 – Análise dos desvios da despesa funcional face ao previsto no OE/2010

Fonte: DGO (CGE/2010) e cálculos da UTAO. O desvio é calculado como a diferença entre a execução e o orçamentado.

45 A execução orçamental acima do previsto nas “funções gerais de soberania” ficou a dever-se à

subfunção “Defesa Nacional”. Com efeito, a regularização de responsabilidades, não previstas no

OE/2010, associadas ao pagamento do material de subsuperfície ocorrida no mês de dezembro de 2010,

contribuiu para o aumento da despesa desta subfunção em 0,6 p.p. do PIB face ao inicialmente previsto.

46 A poupança nos juros e outros encargos da dívida pública explica em grande parte o desvio

favorável de execução das “outras funções”. Aquela poupança contribuiu em mais de metade para que

a execução orçamental das “outras funções” ficasse em 2010 abaixo do previsto no OE. Para este desvio

favorável, contribuiu também, ainda que em menor escala, a anulação da dotação provisional relevada na

subfunção “diversas não especificadas”, cujo valor foi em parte afetado “a outras subfunções” (419,8 M€) -

sobretudo às subfunções “segurança e ordem públicas” (161,6 M€) e “defesa nacional” (112,9 M€) – tendo

o remanescente constituído poupança de despesa (8,2 M€);

OE-inicial

(M€)

OE-final

(M€)M€

Estrutura

%% do PIB M€ p.p. PIB M€ p.p. PIB

Funções gerais de soberania 7.447,9 9.133,5 8.268,3 16,4 4,8 820,4 0,5 -865,2 -0,5

Serv. gerais da Adm. Pública 2.055,7 2.198,8 1.945,9 3,8 1,1 -109,8 -0,1 -252,9 -0,1

Defesa Nacional 2.119,0 3.390,2 3.079,8 6,1 1,8 960,8 0,6 -310,4 -0,2

Segurança e ordem públicas 3.273,2 3.544,5 3.242,6 6,4 1,9 -30,6 0,0 -301,9 -0,2

Funções Sociais 30.988,2 31.354,4 30.843,2 61,0 17,9 -145,0 -0,1 -511,2 -0,3

Educação 8.723,6 8.823,8 8.559,2 16,9 5,0 -164,4 -0,1 -264,6 -0,2

Saúde 9.550,3 9.817,9 9.776,5 19,3 5,7 226,2 0,1 -41,4 0,0

Segurança e acções Social 11.830,2 11.833,8 11.809,8 23,4 6,8 -20,4 0,0 -24,0 0,0

Habitação e serviços colectivos 455,3 447,1 315,8 0,6 0,2 -139,5 -0,1 -131,3 -0,1

Serv. culturais, recreat. e religiosos 428,8 431,8 381,9 0,8 0,2 -46,9 0,0 -49,9 0,0

Funções Económicas 1.817,1 2.049,1 1.587,6 3,1 0,9 -229,5 -0,1 -461,5 -0,3

Agricult. e pec., silvicult.,caça e pesca 633,7 648,8 468,0 0,9 0,3 -165,7 -0,1 -180,8 -0,1

Indústria e energia 50,0 75,6 72,8 0,1 0,0 22,8 0,0 -2,8 0,0

Transportes e comunicações 499,0 660,6 573,6 1,1 0,3 74,6 0,0 -87,0 -0,1

Outras funções económicas 634,4 664,1 473,2 0,9 0,3 -161,2 -0,1 -190,9 -0,10,0 0,0

Outras Funções 10.703,7 10.409,9 9.866,3 19,5 5,7 -837,4 -0,5 -543,6 -0,3

Operações da dívida pública 5.500,0 5.500,0 4.970,0 9,8 2,9 -530,0 -0,3 -530,0 -0,3

Transferências entre AP 4.775,7 4.901,8 4.896,3 9,7 2,8 120,6 0,1 -5,4 0,0

Diversas não especificadas 428,0 8,2 0,0 0,0 -428,0 -0,2 -8,2 0,0

Despesa Efectiva 50.956,9 52.946,9 50.565,4 100,0 29,3 -391,5 -0,2 -2.381,5 -1,4

OE/2010 Desvio face ao

OE-inicial

Desvio face ao

OE-finalExecução Orçamental

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29 DE SETEMBRO DE 2012

151

IV.3.5 Alterações orçamentais

47 As alterações orçamentais realizadas em 2010 originaram um aumento de despesa efetiva de 1990

M€. Para este aumento foram determinantes as alterações orçamentais realizadas no âmbito da gestão

flexível, bem como as alterações decorrentes da abertura de créditos especiais, respetivamente no

montante de 1473,3 e de 620,8 M€. Com efeito contrário, as alterações orçamentais resultantes da

aplicação do novo conjunto de medidas de consolidação orçamental, aprovado no final do 1.º semestre,

originaram a redução (em 104 M€) das transferências do Estado para a administração regional e local.20

Tabela 10 – Alterações orçamentais em 2010 por classificação económica (em milhões de euros)

Fonte: DGO (CGE/2010) e cálculos da UTAO. * Lei n.º12-A/2010, de 30 de junho.

48 A regularização de responsabilidades relativas à aquisição do material militar de subsuperfície

explicou uma parte substantiva das alterações orçamentais. No domínio da gestão flexível, e com

impacte determinante no aumento da despesa efetiva, destacou-se o montante de 1000 M€ (do total de

1473,3 M€) que resultou da anulação de verbas inscritas na despesa com ativos financeiros, por

contrapartida do reforço da dotação orçamental de aquisição de bens de capital.

49 A abertura de créditos especiais deveu-se sobretudo à integração dos saldos de gerência anterior.

Estes reforços na despesa efetiva, no montante de 620,8 M€, corresponderam em 2010 a acréscimos de

cobrança de receita própria face à inscrita no orçamento inicial, bem como à integração de saldos de

gerência anterior. Os ministérios da Defesa Nacional, Finanças e Administração Pública, e Educação,

foram as principais áreas de governação que recorreram à abertura de créditos especiais, as quais

representaram 60% do total deste expediente em 2010.

20

Não obstante a redução das transferências para a administração regional, o novo pacote de medidas de consolidação originou igualmente a cativação global de 300 M€ de apoios a conceder ao sector empresarial do Estado, medida que se traduziu na realização de um menor volume de despesa efetiva e não efetiva.

Classificação EconómicaCréditos

Especiais

Dotação

provisional

Lei 12-

A/2010*

Outras

(Gestão

flexível)

Total

Despesa Primária 45.456,2 620,5 0,0 -104,1 1.472,6 1.989,0 47.445,1

Despesas Corrente Primária 41.812,6 480,7 0,0 -63,4 340,1 757,3 42.569,9

Despesa com pessoal 10.863,5 137,8 204,2 418,6 760,6 11.624,1

Aquisição de bens e serviços 1.515,5 153,3 11,0 14,2 178,5 1.694,0

Transferências Correntes (da qual) 27.482,1 133,8 145,6 -63,4 272,8 488,8 27.970,9

Administração Central 14.801,1 21,3 128,8 143,9 294,0 15.095,1

Administração Local 2.048,6 10,1 0,6 -63,4 -13,1 -65,8 1.982,8

Subsídios 757,6 5,6 -7,2 -1,6 756,0

Outras despesas corr. 1.193,9 50,2 -360,9 -358,3 -669,0 525,0

Despesas de Capital 3.643,6 139,9 0,0 -40,7 1.132,5 1.231,6 4.875,2

Aquisição de Bens de capital 988,9 132,2 0,0 982,8 1.115,0 2.103,9

Transferências Capital (da qual) 2.586,2 7,4 58,3 -40,7 139,5 164,5 2.750,7

Administração Regional 563,3 58,3 -5,0 0,0 53,3 616,6

Administração Local 900,8 6,7 -35,7 -21,4 -50,5 850,4

Outras despesas de capital 68,5 0,3 -58,3 10,1 -47,9 20,5

Juros e outros encargos 5.500,8 0,3 0,7 1,0 5.501,8

Despesa Efectiva 50.956,9 620,8 0,0 -104,1 1.473,3 1.990,0 52.946,9

Orçamento

Inicial

Alterações Orçamentais

Orçamento

Final

Página 152

II SÉRIE-A — NÚMERO 8

152

Tabela 11 – Alterações orçamentais por classificação orgânica em 2010 (em milhões de euros)

Fonte: DGO (CGE/2010) e cálculos da UTAO. * Lei n.º12-A/2010, de 30 de junho.

50 Em 2010, os reforços orçamentais decorrentes da utilização da dotação provisional ascenderam a

419,8 M€. Sem impacte no aumento da despesa efetiva, estas verbas destinaram-se a reforçar sobretudo

os agrupamentos de despesas com pessoal, transferências correntes (muito em particular as relativas à

administração central) e transferências de capital para a administração regional. Destacam-se neste

domínio, os reforços para pagamentos das remunerações certas e permanentes, das despesas com

segurança social e das pensões de reserva no âmbito do ministério da Defesa Nacional (64,4 M€), para

além do reforço da transferência do Orçamento do Estado para o IGFIJ, para assegurar o financiamento

do sistema judicial (124 M€). Ainda no domínio das transferências do subsector Estado sublinha-se o

financiamento das iniciativas de apoio e reconstrução na Região Autónoma da Madeira na sequência da

intempérie de fevereiro de 2010 (50M€), conjuntamente com o processo de regularização de acertos de

créditos e débitos entre o Estado e aquela Região (8,3 M€)21

.

51 O novo conjunto de medidas de consolidação orçamental22

obrigou à alteração das dotações

disponíveis da despesa para apoio ao Sector Empresarial do Estado. Para além da redução das

transferências para a administração regional e local (104 M€) previstas neste novo pacote, definiu-se

igualmente a cativação global de 300 M€ de verbas do capítulo 60 do OE- Despesas excecionais,

nomeadamente apoios a conceder ao Sector Empresarial do Estado. Estas cativações tiveram como

impacte a redução da despesa efetiva em 140 M€, dos quais 17,1 M€ a título de indemnização

compensatória. A restante fatia de cativos (160,8 M€), sem impacte na alteração das dotações disponíveis

da despesa efetiva e consequentemente no saldo global, destinou-se à despesa com activos financeiros.

Nesta situação encontram-se empréstimos de médios e longo prazo a entidades públicas (30,8 M€),

dotações de capital destinadas à empresarialização dos hospitais EPE (50M€) e ao fundo de apoio ao

sistema de pagamento do SNS (50 M€) e a execução de garantias no âmbito dos seguros COSEC.

IV.3.6 Encargos assumidos e não pagos

52 Em 2010, a despesa por pagar do subsector Estado aumentou 300 M€. Comparativamente à despesa

incorrida em 2009 que ficou por pagar (182,1 M€), aquele valor representou um incremento de 117,9 M€.

O aumento de 300 M€ dos encargos assumidos e não pagos verificados em 2010 deveu-se em 91% aos

agrupamentos da despesa corrente (273,6M€), em grande parte às despesas com pessoal (185,2M€),

sobretudo as relativas à segurança social (175,3M€) na qual se destacam os encargos com saúde

(121,2M€). Os restantes 8% referem-se à despesa de capital, os quais foram explicados totalmente pela

21

Lei orgânica n.º2/2010, de 16 de Junho. 22

Aprovado pela Lei n.º12-A/2010, de 30 de Junho.

Classificação Orgânica Créditos

Especiais

Dotação

provisional

Lei 12-

A/2010*

Outras

(Gestão

flexível)

Total

Encargos Gerais do Estado 3.228,6 0,2 58,9 -104,1 -45,0 3.183,6

Presidência de Conselho de Ministros 217,8 16,1 - - 16,1 233,9

Negócios Estrangeiros 388,3 47,1 10,7 - 57,8 446,0

Finanças e Administração Pública 14.208,4 119,5 -359,1 - 1.473,3 1.233,7 15.442,1

Defesa Nacional 2.308,9 160,6 112,9 - 273,5 2.582,4

Administração Interna 1.947,9 61,3 41,6 - 102,9 2.050,8

Justiça 1.429,1 47,5 124,0 - 171,5 1.600,5

Economia, Inovação e Desenvolvimento 176,5 3,9 - - 3,9 180,4

Agricultura, Desenvolv. Rural e Pescas 633,6 15,1 - - 15,1 648,6

Obras Públicas, Transp. e Comunicações 181,3 2,9 - - 2,9 184,2

Ambiente, Ordenamento do Território 250,1 20,7 - - 20,7 270,8

Trabalho e Solidariedade Social 7.831,9 18,5 - - 18,5 7.850,4

Saúde 8.858,6 10,0 - - 10,0 8.868,7

Educação 7.259,1 93,8 11,0 - 104,8 7.363,9

Ciência, Tecnologia e Ensino Superior 1.859,0 1,0 - - 1,0 1.860,0

Cultura 177,9 2,7 - - 2,7 180,6

Despesa efectiva 50.956,9 620,8 0,0 -104,1 1.473,3 1.990,0 52.946,9

Orçamento

Inicial

Alterações Orçamentais

Orçamento

Final

Página 153

29 DE SETEMBRO DE 2012

153

aquisição de bens de capital (26,2M€). Os ministérios que mais contribuíram para o aumento da despesa

por pagar em 2010 foram o Ministério da Administração Interna, o Ministério das Finanças e Administração

Pública, o Ministério da Justiça, o Ministério dos Negócios Estrangeiros e o Ministério da Educação. 23

Caixa 1 – Principais medidas adicionais de consolidação orçamental

23

Principais organismos e serviços dos Ministérios: Ministério da Administração Interna – PSP, GNR, Serviços de Estrangeiros e Fronteiras; Ministério das Finanças e da Administração Pública – ADSE, Ministério da Justiça – Direcção-Geral dos Serviços Prisionais; Direcção-Geral da Administração da Justiça, Subsistema de Saúde do Ministério de Justiça; Ministério dos Negócios Estrangeiros – Contribuições e quotizações para organizações internacionais; Ministério da Educação – Gabinete de Estatística e Planeamento da Educação.

A aprovação de medidas adicionais ao OE/2010 teve por objetivo prosseguir um esforço de consolidação

orçamental que garantisse a meta de redução do défice estabelecida pelo Governo no compromisso

assumido em Maio de 2010.

Com esse objetivo, diversos diplomas consagraram a aplicação de medidas visando uma maior redução

da despesa e um aumento de receita, em particular da receita fiscal. Destacam-se nesse âmbito, as

seguintes medidas:*

Redução da despesa:

Cativações adicionais sobre rubricas de aquisição de bens e serviços correntes, suplementos

remuneratórios não obrigatórios, prémios de desempenho e alterações facultativas de posição

remuneratória;

Aplicação de cativações sobre as verbas a transferir do OE, designadamente para empresas que

integram o Sector Empresarial do Estado, seja a título de indemnização compensatória ou de

aumento de capital e subsídios;

Redução das transferências para as administrações regional e local ao abrigo do mecanismo de

estabilidade orçamental da Lei de Enquadramento Orçamental;

Redução de 5% nas remunerações de titulares de cargos políticos, extensível igualmente ao

pessoal afeto aos respetivos gabinetes;

Retenção das transferências do OE para os serviços e fundos autónomos em montante

semelhante ao das cativações incidentes sobre a despesa de funcionamento destes organismos,

com exceção dos pertencentes ao Serviço Nacional de Saúde e ao ensino superior;

Interdição da assunção de novos compromissos no âmbito dos Investimentos do Plano, após

Setembro de 2010.

Eliminação do aumento extraordinário de 25% do abono de família nos 1.º e 2.º escalões e

cessação da atribuição do abono aos 4.º e 5.º escalões de rendimento.

Estabelecimento das regras e condições a ter em conta no reconhecimento e manutenção do

direito a prestações dos subsistemas de proteção familiar e de solidariedade.

Aumento da receita:

Aumento de 1 p.p. nas taxas aplicáveis até ao 3.º escalão de rendimentos e aumento de 1,5 p.p.

a partir do 4º escalão de Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares (IRS) e do aumento

de 1,5 p.p. das taxas liberatórias de IRS;

Aplicação de uma tributação adicional sobre o rendimento das pessoas coletivas,

nomeadamente através de um aumento de 2,5 p.p. em sede de IRC, incidente sobre lucros

tributáveis acima de 2 M€;

Aumento das taxas do Imposto sobre o Valor Acrescentado em 1 p.p., a qual teve efeitos a partir

de 1 de Julho;

Aplicação de uma sobretaxa ao crédito sobre consumo; e

Reversão para receitas gerais do Estado de 85% do valor acumulado dos saldos de gerência e

dos resultados transitados das entidades reguladoras apurados no final do exercício de 2009.

*Decreto-Lei de execução orçamental de 2010 (DL n.º 72-A/2010, de 18 de Junho), o Decreto-Lei n.º 70/2010 de 16 de Junho, o

Decreto-Lei n.º 116/2010 de 22 de Outubro, a Lei 12-A/2010, de 30 de Junho, em conjunto com os despachos do Secretário de

Estado Adjunto e Orçamento, de 25 de Agosto, do Ministro de Estado e das Finanças, de 28 de Setembro e dos Ministros da

Defesa, da Administração Interna e da Educação, de 19 de Novembro.

Fonte: Adaptado da Conta Geral do Estado, páginas 70 e 71.

Página 154

II SÉRIE-A — NÚMERO 8

154

V Dívida pública e garantias do Estado

53 Este capítulo analisa a evolução da dívida pública direta e as garantias concedidas pelo Estado português

no exercício orçamental de 2010.

V.1 Dívida direta

54 O ano de 2010 ficou marcado por uma intensa instabilidade nos mercados da dívida soberana dos

países periféricos da área do euro. A degradação das contas públicas ocorrida na sequência da crise

económica e financeira de 2008 e 2009 fez com que os investidores passassem a questionar a

sustentabilidade da dívida pública de alguns países soberanos da área do euro. Esta aversão ao risco

traduziu-se no alargamento do diferencial das taxas de juro face à Alemanha nos países em que se

conjugou um elevado desequilíbrio orçamental com um débil crescimento económico. Com efeito, o ano de

2010 ficou marcado por uma intensa instabilidade nos mercados financeiros e pelo agravamento das taxas

de juro da dívida soberana dos países periféricos da área do euro. Esta situação culminou com os

programas de ajuda à Grécia, primeiro, e, já próximo do final do ano, à Irlanda.

Gráfico 13 – Taxas de rendibilidade de Obrigações do Tesouro com maturidade a 10 anos (ano de 2010, em percentagem)

Fonte: Bloomberg

55 As necessidades de financiamento do Estado aumentaram consideravelmente face ao ano anterior.

Em 2010, as necessidades brutas de financiamento do Estado totalizaram 49,4 mil M€, representando um

acréscimo de 7,9 mil M€ (+19%) face ao ano anterior. Este aumento anual deveu-se essencialmente à

necessidade de fazer face a amortizações de dívida, uma vez que o financiamento da atividade corrente

(materializado no défice primário) e o pagamento de juros não se alteraram substancialmente face ao ano

anterior. De salientar que as necessidades brutas de financiamento se desviaram face à previsão inicial

em cerca de 2,9 mil M€, tendo este desvio sido de 1,9 mil M€ face à previsão corrigida.

PRT

DEU

ESP

GRC

IRL

FRA

ITA

0

2

4

6

8

10

12

14

Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez

Página 155

29 DE SETEMBRO DE 2012

155

Tabela 12 – Necessidades de Financiamento do Estado (em milhões de euros)

Fonte: Conta Geral do Estado de 2010 e IGCP.

Notas: As amortizações e anulações referem-se a dívida fundada. (1) Inclui a aquisição líquida de ativos financeiros, a

dotação para o FRDP e a receita de privatizações utilizada para a amortização da dívida (esta última com um

contributo negativo). (2) Inclui a dívida em moeda não euro e os fluxos de capital de swaps.

56 O financiamento concretizou-se essencialmente através da emissão de Obrigações do Tesouro

(OT). As necessidades de financiamento foram satisfeitas, essencialmente, através da emissão de OT,

com cerca de 21,4 mil M€. No segmento do curto prazo, o financiamento de Bilhetes do Tesouro (BT)

apresentou um contributo líquido positivo de 2,0 mil M€. Em contrapartida, o resgate líquido de certificados

de aforro totalizou 1,4 mil M€. Face ao ano anterior, há a registar aumentos significativos de emissões e de

amortizações do total da dívida em cerca de 10,9 e 6,6 mil M€, respetivamente.

Tabela 13 – Composição do Financiamento (em milhões de euros)

Fonte: Conta Geral do Estado de 2010 e IGCP.

57 No ano de 2010, o stock da dívida direta do Estado aumentou 14,3% face ao registado em 2009.

Com efeito, no final do ano a dívida ascendia a 151,8 mil M€, tendo aumentado 19 mil M€ face ao ano

anterior. Em termos estruturais ocorreu um aumento do peso relativo dos títulos de médio e longo prazo,

em virtude da maior emissão anual de OT. Outra alteração significativa, mas de sentido oposto, foi ao nível

dos Certificados de Aforro, que de um peso de 12,7% no final de 2009 passou a representar 10,2% no final

em valor em %

Necessidades líquidas de financiamento 15 774 17 106 1 332 8,4

Défice primário 9 051 9 307 256 2,8

Juros e outros encargos 5 007 4 972 -35 -0,7

Outros (1) 1 717 2 828 1 111 64,7

Amortizações e anulações 25 696 32 245 6 550 25,5

Certi ficado de Aforro 1 174 1 920 746 63,5

Curto prazo em euros 17 837 21 777 3 940 22,1

Médio e longo prazo em euros 6 044 7 709 1 666 27,6

Outros (2) 641 838 197 30,8

Necessidades Brutas de Financiamento 41 470 49 351 7 882 19,0

2009 2010Variação homóloga

Emissões Amortizações Financ. Líquido Emissões Amortizações Financ. Líquido

Obrigações do Tesouro (taxa fixa) 15 761 5 844 9 918 21 446 7 709 13 737

Bi lhetes do Tesouro 17 231 12 817 4 415 19 261 17 231 2 030

Certi ficados de Aforro 847 1 174 -327 520 1 920 -1 400

Certi ficados do Tesouro 0 0 0 685 0 685

Outros 6 406 5 861 544 9 260 5 384 3 876

Total 40 246 25 696 14 550 51 171 32 245 18 926

20102009

Página 156

II SÉRIE-A — NÚMERO 8

156

de 2010 (variação líquida negativa de 1400 M€). No mesmo sentido evoluiu a dívida titulada de curto prazo

(BT e Euro Comercial Paper), cujo peso diminuiu de 17,3% em 2009 para 16,4% em 2010.

Tabela 14 – Dívida Direta do Estado (stock no final do ano)

Fontes: Conta Geral do Estado de 2010 e IGCP.

Nota: A dívida direta do Estado corresponde aos passivos do subsector Estado. De acordo com o Regulamento (CE)

n.º 3605/93 do Conselho, de 22 de novembro, alterado pelo Regulamento (CE) n.º 475/2000 do Conselho, de 28 de

fevereiro, a dívida pública de Maastricht corresponde à totalidade das responsabilidades brutas consolidadas do sector

das administrações públicas, expressas em termos nominais. No final de 2010, a dívida direta do Estado ascendeu a

151,8 mil M€ (88,0% do PIB), enquanto que a dívida das administrações públicas, calculada de acordo com as regras

acima definidas, atingiu 161,3 mil M€ (93,3% do PIB), segundo a notificação do INE ao Eurostat de 30 de setembro de

2011.

58 Em 2010 os juros permaneceram praticamente inalterados comparativamente a 2009, tendo

apresentado uma redução do seu peso no PIB de 0,1 p.p., para 2,9%. Também a taxa de juro implícita da

dívida direta do Estado, calculada como o rácio entre o valor dos juros do ano (avaliado na óptica da

contabilidade pública) e o stock da dívida do ano anterior, evidenciou uma redução, passando de 4,2% em

2009 para 3,7% em 2010. Esta descida refletiu o significativo aumento do stock da dívida de 2009 para

2010, uma vez que o efeito de sinal contrário causado pelo aumento das taxas de juro (resultante da

gradual renovação da dívida) não se fez sentir ainda em 2010.

Tabela 15 – Juros e encargos com a dívida direta do Estado

Fontes: IGCP, INE e cálculos da UTAO.

Nota: Os outros encargos refletem nomeadamente custos associados à colocação de dívida no mercado (emissão,

distribuição e amortização e custódia de títulos), comissão de gestão do IGCP e outras despesas relacionadas com

a obtenção de notação de risco de crédito para a República. A taxa de juro implícita na dívida é obtida a partir do

quociente entre as despesas com juros do ano t e o stock da dívida direta do Estado de final do ano t-1.

em M€ em %

Titulada 115 794 134 242 18 448 15,9

Curto prazo 22 909 24 946 2 037 8,9

Médio e longo prazo 92 885 109 296 16 411 17,7

Não ti tulada 16 951 17 533 582 3,4

Cert. Aforro 16 871 15 471 -1 400 -8,3

Cert. do Tesouro 0 685 685

Outra 80 1 377 1 297

Total 132 747 151 775 19 028 14,3

Por memória :

Transaccionável 112 009 129 354 17 345 15,5

Não Transaccionável 20 738 22 420 1 682 8,1

Euro 130 701 149 435 18 734 14,3

Não euro 2 046 2 340 294 14,4

Variação homólogaDez-09 Dez-10

2008 2009 2010

Juros (em M€) 4 855 4 973 4 944

Outros encargos (em M€) 30 32 27

Peso dos juros no PIB (em %) 2,8 3,0 2,9

Taxa de juro impl íci ta (em %) 4,3 4,2 3,7

Página 157

29 DE SETEMBRO DE 2012

157

V.2 Garantias do Estado

59 Os limites máximos para a concessão de garantias do Estado foram aumentados em 2010 face ao

ano anterior. O OE/2010, no seu artigo 67.º, estabeleceu os limites máximos para a concessão de

garantias pelo Estado e outras pessoas coletivas de direito público em termos de fluxos líquidos anuais,

designadamente: 8000 M€ para a concessão de garantias pelo Estado e 1600 M€ de garantias de seguro

de crédito, de créditos financeiros, seguro-caução e seguro de investimento. No ano anterior aqueles

limites máximos foram de 2500 e 1600 M€, respetivamente.

Tabela 16 – Dívida garantida pelo Estado (stock no final do ano, em milhões de euros)

Fontes: Conta Geral do Estado de 2008, 2009 e 2010 (Volume II, Tomo I, Mapa n.º 1), Direcção-Geral do Tesouro e

Finanças e Diários da República.

Notas: As responsabilidades assumidas são contabilizadas no momento em que o Estado concede as garantias, no

entanto a mesma só se torna efetiva quando utilizada. A garantia diz-se executada quando o Estado é chamado a

efetuar pagamentos em nome do beneficiário. A dívida das entidades beneficiárias incluídas no perímetro das

administrações públicas em contabilidade nacional já se encontra contabilizada na dívida pública reportada à Comissão

Europeia ao abrigo do Tratado de Maastricht. Naquele agregado consta a dívida garantida das seguintes empresas:

REFER, Metropolitano de Lisboa, Metro do Porto, Estradas de Portugal, Parque Escolar e veículos financeiros do BPN.

A rubrica Outros inclui a empresa Parque Escolar, entre outras entidades de menor dimensão, bem como as garantias

concedidas através do BEI, do IAPMEI e do ex-IPE.

60 Não obstante o aumento dos limites máximos para a concessão de garantias, em 2010 foram

assumidas consideravelmente menos responsabilidades que em 2009. Em 31 de dezembro de 2010

as garantias assumidas pelo Estado totalizaram 24,1 mil M€, correspondendo a um aumento de 5,7%,

cerca de 1307 M€. Para este aumento de 2010 contribuíram as garantias concedidas à empresa Parque

Escolar e ao BPN em 850 e 500 M€, respetivamente. Com menor expressão, no ano de 2010, foram

autorizadas três novas garantias para operações de cooperação ao desenvolvimento, designadamente

para Cabo Verde, Moçambique e Marrocos, no montante de 600 M€. De destacar, por fim, os pagamentos

2005 2008 2009 2010

Responsab. Assumidas 8 648 16 567 22 832 24 139 1 307 5,7

Empresas Públicas Não

Financeiras n.d. 10 033 12 867 12 900 33 0,3

Entidades Financeiras n.d. 5 566 8 350 8 375 25 0,3

Públicas n.d. 2 066 4 250 4 750 500 11,8

Privadas n.d. 3 500 4 100 3 625 -475 -11,6

Outros n.d. 67 363 1 214 850 234,0

Cooperação para o

desenvolvimento n.d. 900 1 250 1 650 400 32,00

Por memória:

Responsab Efectivas 8 310 11 436 20 745 21 411 666 3,2

d.q.: incluídas no

perímetro das Adm.

Públicas (Contab. Nac.)

nd 6 392 10 974 11 708 734 6,7

Pagamentos por

Execução de Garantias17 7 6 457 451 .

Variação 2010/09

em valor em %

Página 158

II SÉRIE-A — NÚMERO 8

158

por execução de garantias, os quais foram anormalmente mais elevados em 2010 em virtude da

exigibilidade antecipada por parte dos credores do empréstimo concedido ao BPP, no montante de 451

M€.

VI Segurança social

61 Este capítulo analisa em primeiro lugar a execução orçamental da Segurança Social do ano 2010, tendo

por base os dados disponibilizados na CGE/2010, complementando-os com informação adicional

constante da Conta da Segurança Social de 2010 (incluindo o ex-Mapa IX) divulgada pelo Instituto de

Gestão Financeira da Segurança Social, I.P. (IGFSS). Em segundo lugar, coloca-se em perspetiva a

evolução das várias componentes da despesa deste subsector na última década (entre 2001 e 2010).

VI.1 Conta da segurança social em 2010

62 Em 2010, o saldo alcançado pelo subsector da segurança social foi muito superior à previsão

inicialmente efetuada, suplantando também o valor registado em 2009. A previsão inicial constante do

orçamento da segurança social apontava para um saldo em 2010 de cerca de 293,5 M€, correspondente a

cerca de metade do registado no ano anterior (579,4 M€). Contudo, o saldo global atingido revelou-se mais

favorável (689,1), ficando muito acima quer do valor inicialmente previsto, quer do valor registado no ano

transato. O grau de execução da receita (99%) e a respetiva variação homóloga (4,4%) foram mais

favoráveis que os verificados ao nível da despesa (97,3% e 4,0%, respetivamente).

63 A receita e a despesa cresceram menos que o implícito no OE/2010, tendo esta última revelado um

desvio superior ao da receita. A receita efetiva cresceu cerca de 4,4% em termos homólogos, abaixo

dos 5,5% previstos no OE inicial. Este insuficiente desempenho da receita foi mais do que compensado

por um desvio superior ao nível da despesa efetiva, cujo crescimento registado (4,0%) ficou 2,9 p.p. abaixo

da taxa de variação inicial implícita no OE/2010 (6,9%).

64 O crescimento da receita deveu-se ao incremento das transferências correntes do OE e das

contribuições e quotizações. O principal contributo para o crescimento da receita foi dado pelas

transferências correntes (nomeadamente as da administração central), sendo de destacar as

transferências do OE no âmbito da Lei de Bases da Segurança Social (2,6 p.p.), e as contribuições e

quotizações (1,5 p.p.). Contudo, em sentido contrário registou-se uma variação negativa das

transferências oriundas do FSE com um contributo negativo de 0,5 p.p..24

65 A integração das contribuições dos funcionários públicos no regime geral de segurança social e os

processos de recuperação da dívida contribuíram para o crescimento da receita de “contribuições

e quotizações”. A receita proveniente de “contribuições e quotizações” teve em 2010 um crescimento de

2,7%. Este resultado refletiu, “… nomeadamente, o impacte da integração das contribuições dos

funcionários públicos (Lei n.º 4/2009, de 29 de janeiro) e a receita cobrada no âmbito dos processos de

recuperação da dívida com um crescimento de 25,8% face ao ano anterior.”25

24 Numa conjuntura de contração da atividade económica, a rubrica “contribuições e quotizações” apresentou uma variação homóloga de 2,7%, decorrente do efeito conjugado de vários fatores, nomeadamente: i) a

entrada em vigor do Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurança Social (v.g. Código Contributivo); ii) a integração no regime geral de segurança social dos trabalhadores titulares de relação

jurídica de emprego público enquadrados pela Lei n.º 4/2009 de 29 de Janeiro; e, iii) o aumento da receita cobrada em processos de recuperação de dívida.

25 Cf. Conta Geral do Estado de 2010, pág. 173.

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29 DE SETEMBRO DE 2012

159

66 O crescimento da despesa foi essencialmente determinado pela evolução das pensões,

designadamente as de velhice, e pelo comportamento de alguns estabilizadores automáticos, como

é o caso do subsídio de desemprego e de apoio ao emprego. A despesa com pensões, que representa

cerca de 60% da despesa efetiva deste subsector, ascendeu a 8,1% do PIB, ligeiramente acima do

registado em 2009 (8,0%). Esta rubrica foi a que mais concorreu para o crescimento da despesa, com um

contributo de 2,5 p.p. dos quais 2,1 p.p. resultam das pensões de velhice. As outras rubricas que também

contribuíram para o crescimento da despesa foram as “ações de formação profissional” (0,9 p.p.), as

“prestações de subsídio de desemprego e apoio ao emprego” (0,8 p.p.) e as transferências correntes

(0,7 p.p.).

67 As prestações de desemprego e apoio ao emprego, cuja variação homóloga foi de 8,6%, estão

associadas ao fenómeno do aumento do desemprego (Gráfico 17) e ao facto de durante o 1.º

semestre terem vigorado medidas extraordinárias de apoio aos desempregados, as quais foram

suspensas no decorrer do 2.º semestre.

Regista-se também, com variações homólogas significativas, embora com impactes orçamentais inferiores

em consequência dos menores valores envolvidos, o crescimento da despesa com o complemento

solidário para idosos em 16,7% (com um contributo de 0,2 p.p.), o subsídio de maternidade em 13,3%

(0,2 p.p.) e o rendimento social de inserção em 2,4% (0,1 p.p.), e, em sentido contrário, a diminuição do

abono de família em 3,2% (0,1 p.p.).26

68 O crescimento da despesa com pensões foi atenuado pelas medidas de contenção introduzidas em

2010. O congelamento das pensões superiores a 1500 € e a limitação dos aumentos para as pensões

abaixo deste valor, permitiram compensar, em parte, os impactes decorrentes do acréscimo do número de

beneficiários (2,2%) e do aumento das pensões médias processadas. Registe-se que, em 2009, a despesa

corrente cresceu 11,2% e as pensões 5,0%, valores significativamente acima do registado em 2010

(Gráfico 15).

69 O desvio verificado na despesa com pensões deveu-se à evolução da despesa relativa às pensões

de velhice. O OE/2010 previa um aumento global da despesa com pensões de 3,4%, no entanto, apesar

das medidas de contenção tomadas o crescimento que se veio a verificar foi de 4,1%. O desvio resulta de

uma evolução acima do esperado ao nível das pensões de velhice, dado que tanto as pensões de

sobrevivência como as de invalidez apresentaram variações homólogas inferiores à previsão do OE inicial.

26 O crescimento registado na despesa com o rendimento social de inserção ao longo do 1.º semestre de 2010 (no final de Junho/2010 registava-se um crescimento homólogo de 16,3%) foi interrompido no 3.º e 4.º

trimestres, os quais apresentaram reduções homólogas de -2,7% e -18,1% respetivamente, registando-se ainda assim, no final de 2010 um crescimento de 2,4%, o que compara com uma redução de -2,5% constante na

previsão do OE/2010.

No caso do abono de família, a redução registada prende-se com: i) o efeito da condição de recursos aplicado no 2.º semestre 2010, a partir de Agosto; ii) a suspensão (após Setembro) do montante adicional para os

escalões de rendimento subsequentes ao 1.º escalão; iii) a eliminação, após 1 Novembro, do aumento extraordinário de 25% no abono de família no 1.º e 2.º escalão; e, iv) a eliminação do abono para o 4.º e 5.º escalão.

A inflexão do comportamento destas prestações sociais resultou da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 70/2010 de 16 de Junho [Estabelece as regras para a determinação dos rendimentos, composição do agregado

familiar e capitação dos rendimentos do agregado familiar para a verificação das condições de recursos a ter em conta no reconhecimento e manutenção do direito a prestações dos subsistemas de proteção familiar e de

solidariedade] e, no caso do abono de família, também pelo efeito do Decreto-Lei n.º 116/2010 de 22 de Outubro [Elimina o aumento extraordinário de 25% do abono de família nos 1.º e 2.º escalões e cessa a atribuição do

abono aos 4.º e 5.º escalões de rendimento].

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II SÉRIE-A — NÚMERO 8

160

Tabela 17 – Conta da segurança social

Fonte: Conta Geral do Estado 2010. Valores 2009: Conta da Segurança Social de 2009. OSS Inicial: CGE/2010. OSS Corrigido: Conta da

segurança social 2010, ex-Mapa IX. 2010: Conta da segurança Social 2010, ex-Mapa IX. Cálculos da UTAO.

Notas: O Grau de execução foi apurado tomando como base o orçamento inicial de 2010 e não o orçamento corrigido. A taxa de variação

implícita no OE/2010 representa a variação prevista no OSS inicial para 2010 face aos dados apurados na execução de 2009. OSS:

Orçamento da segurança social; CSS: Conta da Segurança Social.

OSS inicialOSS

CorrigidoCSS

Grau de

exec. OSS

inicial

Variação

homóloga

Contributo

p/ variação2009 2010

(%) (%) (p.p.) (%) (%) (%)

1. RECEITAS CORRENTES 22 832,1 24 086,1 24 008,0 23 829,4 98,9 4,4 4,4 5,5 13,5 13,8

das quais:

Contribuições e quotizações 13 131,7 13 438,1 13 438,1 13 483,3 100,3 2,7 1,5 2,3 7,8 7,8

Adicional ao IVA 689,1 697,8 697,7 697,8 100,0 1,3 0,0 1,3 0,4 0,4

Transferências do OE - LBSS 6 902,1 7 672,2 7 498,7 7 498,7 97,7 8,6 2,6 11,2 4,1 4,3

Transferências do FSE 1 013,6 1 155,2 1 080,6 910,2 78,8 -10,2 -0,5 14,0 0,6 0,5

2. RECEITAS DE CAPITAL 17,1 17,3 42,3 28,0 162,0 63,9 0,0 1,2 0,0 0,0

Transferências do OE 10,6 9,6 9,6 4,0 41,2 -62,7 0,0 -9,3 0,0 0,0

Outras 6,5 7,7 32,7 24,1 312,6 269,8 0,1 18,3 0,0 0,0

3. TOTAL DA RECEITA EFECTIVA (1+2) 22 849,2 24 103,4 24 050,3 23 857,4 99,0 4,4 4,4 5,5 13,6 13,8

4. DESPESAS CORRENTES 22 225,4 23 739,8 23 298,4 23 135,2 97,5 4,1 4,1 6,8 13,2 13,4

Pensões 13 464,7 13 922,2 14 019,3 14 011,9 100,6 4,1 2,5 3,4 8,0 8,1

— Sobrevivência 1 956,8 2 048,5 2 029,1 2 027,7 99,0 3,6 0,3 4,7 1,2 1,2

— Invalidez 1 421,2 1 408,5 1 408,9 1 407,7 99,9 -1,0 -0,1 -0,9 0,8 0,8

— Velhice 10 068,6 10 440,6 10 551,3 10 547,3 101,0 4,8 2,1 3,7 6,0 6,1

Complemento Solidário para Idosos 227,2 240,4 266,4 265,2 110,3 16,7 0,2 5,8 0,1 0,2

Subsídio de desemprego, apoio ao emprego 2 045,2 2 208,6 2 249,8 2 221,1 100,6 8,6 0,8 8,0 1,2 1,3

Subsídio por doença 450,8 440,7 447,6 446,9 101,4 -0,9 0,0 -2,2 0,3 0,3

Abono de Família 1 000,0 1 076,5 969,8 968,2 89,9 -3,2 -0,1 7,6 0,6 0,6

Rendimento Social de Inserção 507,7 495,2 520,2 519,9 105,0 2,4 0,1 -2,5 0,3 0,3

Outras Prestações 766,3 779,9 823,4 808,2 103,6 5,5 0,2 1,8 0,5 0,5

das quais:

– Sub.fam.crianças e jovens c/ def.-bonificação 67,0 n.d. 71,3 70,9 n.d. 5,8 0,0 n.d. 0,0 0,0

– Subsídio de educação especial 23,7 n.d. 23,6 23,2 n.d. -2,2 0,0 n.d. 0,0 0,0

– Sub.assist.terceira pessoa 13,5 n.d. 14,1 13,5 n.d. -0,1 0,0 n.d. 0,0 0,0

– Subsídio por tuberculose 4,2 n.d. 4,0 3,6 n.d. -14,4 0,0 n.d. 0,0 0,0

– Subsídio de maternidade 375,8 n.d. 427,4 425,7 n.d. 13,3 0,2 n.d. 0,2 0,2

– Encargos c/doenças prof. e outras prestações 20,1 n.d. 21,2 16,4 n.d. -18,7 0,0 n.d. 0,0 0,0

– Subsídio por morte 215,7 n.d. 214,8 212,0 n.d. -1,7 0,0 n.d. 0,1 0,1

– Subsídio de funeral 3,9 n.d. 4,3 3,5 n.d. -10,6 0,0 n.d. 0,0 0,0

– Subsídio de lar e outras prestações 3,7 n.d. 4,0 3,6 n.d. -2,4 0,0 n.d. 0,0 0,0

– Subsídio de renda 0,6 n.d. 0,3 0,0 n.d. -99,0 0,0 n.d. 0,0 0,0

– Subsídio vitalício 28,8 n.d. 29,6 29,3 n.d. 1,6 0,0 n.d. 0,0 0,0

– Comp. Remuneratório dos Aduaneiros 0,5 n.d. 0,5 0,2 n.d. -47,0 0,0 n.d. 0,0 0,0

– Apoio Judiciário 1,4 n.d. 1,3 1,1 n.d. -19,3 0,0 n.d. 0,0 0,0

Acção Social 1 616,6 1 748,2 1 653,7 1 611,4 92,2 -0,3 0,0 8,1 1,0 0,9

das quais:

– Outros programas de Acção Social 1 502,7 n.d. 1 528,7 1 504,4 n.d. 0,1 0,0 n.d. 0,9 0,9

– Programa Ser Criança 0,1 n.d. 0,1 0,0 n.d. -100,0 0,0 n.d. 0,0 0,0

– Projecto de Apoio à Família e à Criança 0,3 n.d. 0,3 0,2 n.d. -38,2 0,0 n.d. 0,0 0,0

– Programa de Apoio Integrado a Idosos (PAII) 11,5 n.d. 1,2 1,0 n.d. -91,4 0,0 n.d. 0,0 0,0

– Acção Social / Fundo de Socorro Social 13,6 n.d. 23,8 10,5 n.d. -23,0 0,0 n.d. 0,0 0,0

– Euromilhões / Programas Sociais 88,4 n.d. 99,6 95,4 n.d. 7,9 n.d. 0,1 0,1

Administração 393,8 410,0 411,8 375,7 91,6 -4,6 -0,1 4,1 0,2 0,2

Transferências Correntes 1 750,2 n.d. 1 933,2 1 904,6 n.d. 8,8 0,7 n.d. 1,0 1,1

Acções de formação profissional 1 009,7 1 691,5 1 232,3 1 205,6 71,3 19,4 0,9 67,5 0,6 0,7

— das quais: com suporte no FSE 790,6 1 434,6 988,5 982,4 68,5 24,3 0,9 81,5 0,5 0,6

5. DESPESAS CAPITAL 44,4 70,1 44,8 33,1 47,2 -25,5 -0,1 57,8 0,0 0,0

6. TOTAL DA DESPESA EFECTIVA (4+5) 22 269,8 23 809,9 23 343,1 23 168,3 97,3 4,0 4,0 6,9 13,2 13,4

7. SALDO, óptica da contab. Pública (3-6) 579,4 293,5 707,1 689,1 0,3 0,4

2009

Rácios do PIB2010Taxa Var.

implícita

OE/2010

Em milhões de euros

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29 DE SETEMBRO DE 2012

161

VI.2 A despesa corrente da segurança social na última década

70 O envelhecimento demográfico é um dos fatores de risco para a sustentabilidade das finanças

públicas na Europa. Adicionalmente, a persistência de um baixo crescimento médio da economia na

última década dificultou em Portugal o cumprimento do objetivo de consolidação orçamental. O

comportamento dos chamados estabilizadores automáticos (e.g. subsídio de desemprego e outras

prestações sociais), contribui para um alisamento quer do nível do produto, quer do consumo privado.

Contudo, estes apresentam um impacte significativo no nível de despesa das administrações públicas,

nomeadamente no subsector da segurança social. De um modo geral, nos momentos de recessão

económica, a receita fiscal e contributiva decresce, enquanto o nível de despesa tende a subir devido ao

aumento do esforço público com prestações sociais, a cargo do subsector da segurança social. Os

estabilizadores automáticos atuam principalmente através do efeito de inércia da despesa em relação às

oscilações cíclicas do produto: a sua proporção no PIB aumenta “automaticamente” nos períodos de

recessão (ciclo baixo), desacelerando e/ou declinando nos períodos de crescimento económico (ciclo alto).

O impacte destes efeitos sobre as finanças públicas portuguesas, no que concerne à segurança social,

nomeadamente no que respeita às despesas com prestações sociais, é aqui analisado para a última

década (2001-2010).

71 As prestações sociais cresceram 54,6%, em termos reais, na última década. Entre 2001 e 2010 as

prestações sociais suportadas pelo subsector da segurança social cresceram 54,6% em termos reais.

Valorizadas a preços constantes de 2010, as prestações sociais representaram 13 238 M€ em 2001 e

20 470 M€ em 2010. Em termos evolutivos, a taxa de variação anual, em termos reais, foi sempre positiva,

destacando-se o ano de 2009 no qual se registou o maior crescimento real da década em análise (9,1%).

Os anos de 2006-2008 e 2010 evidenciaram alguma contenção nesse crescimento, mas ainda assim com

crescimentos reais positivos (Gráfico 14 e Tabela 18).27

Gráfico 14 - Evolução das prestações sociais no

período 2001-2010, a preços de 2010

(em milhões de euros e percentagem)

Gráfico 15 - Evolução das pensões no

período 2001-2010, a preços de 2010

(em milhões de euros e percentagem)

Fonte: Relatórios da conta da segurança social, 2001 a 2010. Cálculos da UTAO.

27 A taxa de crescimento médio anual é apurada de acordo com a seguinte fórmula:

13 238

20 470

0%

1%

2%

3%

4%

5%

6%

7%

8%

9%

10%

10 000

12 000

14 000

16 000

18 000

20 000

22 000

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Prestações Sociais (M€) TVHA Prestações Sociais (%)

Tvha média 2001-2005 Tvha média 2006-2010

9 499

14 012

0%

1%

2%

3%

4%

5%

6%

7%

8 000

9 000

10 000

11 000

12 000

13 000

14 000

15 000

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Pensões, das quais TVHA Pensões

Tvha média 2001-2005 Tvha média 2006-2010

Página 162

II SÉRIE-A — NÚMERO 8

162

Tabela 18 – Evolução da despesa da segurança social no período 2001-2010, em termos reais a

preços de 2010 (em milhões de euros e percentagem)

Fonte: Relatórios da conta da segurança social, 2001 a 2010. Cálculos da UTAO.

Nota: O contributo para a Tvha refere-se ao contributo para a evolução da despesa efetiva da segurança social.

72 Em termos reais, o crescimento médio anual das prestações sociais na última década foi de 5%.

Tendo em conta que a despesa efetiva e a despesa corrente da segurança social cresceram, em termos

médios anuais, 3,5% e 4,5%, respetivamente, ao longo da última década, verifica-se que as prestações

sociais registaram um crescimento superior (5,0%). As rubricas que mais influenciaram este crescimento

foram as pensões (nomeadamente as pensões de velhice) e o subsídio de desemprego e apoio ao

emprego. Em 2007, a taxa de variação anual das prestações sociais pagas pela segurança social foi de

0,9%, a mais baixa da década, registando-se nesse ano uma redução de 10,7% no subsídio de

desemprego, de 4% no subsídio por doença e de 3,8% na ação social. Por seu lado, em 2009, registou-se

o maior crescimento da década nas prestações sociais pagas pela Segurança Social (9,1%), verificando-

se nesse ano um crescimento de 29,8% no subsídio de desemprego, de 20,8% no subsídio familiar a

crianças e jovens (abono de família) e de 18,6% no rendimento social de inserção. O ano de 2010

representou um abrandamento no crescimento das prestações sociais (2,8%), registando-se contudo um

crescimento das pensões (2,9%), nomeadamente das de velhice (3,4%), e do subsídio de desemprego e

apoio ao emprego (7,4%). Contudo, neste ano, verificou-se um decréscimo de 4,2% no subsídio familiar a

crianças e jovens (abono de família) e de 1,4% na ação social.

73 Nas principais componentes das prestações sociais destacam-se a despesa com pensões

(nomeadamente as pensões de velhice) e o subsídio de desemprego e de apoio ao emprego. O

crescimento real das pensões ao longo da última década representa o maior contributo (2,5 p.p.) para o

aumento das prestações sociais que se verificou nesse período (5%). Entre 2001 e 2010 a despesa com

pensões cresceu em termos médios 4,4% ao ano (5,4% no caso das pensões de velhice), o que motivou o

crescimento do seu peso na despesa efetiva em 4,4 p.p., contribuindo assim para colocar uma pressão

adicional sobre a sustentabilidade do sistema (Gráfico 15).

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010Tvha média

2001- 2010 (%)

Contrib. para a

Tvha média

(p.p.)

Despesa Efectiva 16 929 16 913 17 586 18 604 19 390 19 918 19 765 20 368 22 513 23 168 3,5% 3,5

Despesa Corrente - da qual: 15 575 16 824 17 499 18 527 19 327 19 839 19 700 20 313 22 469 23 135 4,5% 4,1

Prestações Sociais (M€) 13 238 14 040 14 921 15 834 16 858 17 424 17 576 18 239 19 903 20 470 5,0% 3,9

Pensões , das quais 9 499 9 993 10 402 11 074 11 704 12 170 12 507 13 029 13 612 14 012 4,4% 2,5

Sobrevivência 1 405 1 486 1 546 1 673 1 694 1 751 1 794 1 871 1 978 2 028 4,2% 0,3

Inva l idez 1 506 1 501 1 484 1 499 1 468 1 468 1 474 1 450 1 437 1 407 -0,8% -0,1

Velhice 6 588 7 006 7 371 7 902 8 542 8 952 9 239 9 709 10 197 10 547 5,4% 2,1

Sub. fami l iar a crianças e jovens 596 625 648 675 656 667 686 837 1 011 968 5,5% 0,2

Subs ídio por doença 576 548 554 545 507 485 466 436 456 447 -2,8% -0,1

Sub. desemprego e apoio ao emp. 1 069 1 292 1 712 1 866 1 977 1 947 1 740 1 592 2 068 2 221 8,5% 0,5

Complemento Sol idário para Idosos 0 13 41 112 230 265

Prestações de maternidade 272 274 299 296 380 426

Acção socia l 1 196 1 306 1 326 1 402 1 430 1 510 1 453 1 504 1 634 1 611 3,4% 0,2

Rendimento Socia l de Inserção 300 275 280 271 312 357 385 433 513 520 6,3% 0,1

Outras prestações 503 518 557 567 342 334 342 353 398 385 -2,9% -0,1

Adminis tração 482 489 476 434 434 432 410 416 398 376 -2,7% -0,1

Transferências e Subsídios correntes 1 353 1 777 1 544 1 693 1 694 1 649 1 372 1 305 1 769 1 905 3,9% 0,3

Página 163

29 DE SETEMBRO DE 2012

163

Tabela 19 – Evolução da pensão média anual e mensal (per capita), no período 2001-2010 a preços

de 2010 (em milhões de euros e percentagem)

Fonte: Relatórios da conta da segurança social, 2001 a 2010. Cálculos da UTAO.

74 Entre 2001 e 2010 as pensões per capita cresceram em termos reais. Em termos reais, o crescimento

médio anual das pensões per capita foi de 2,7%, sendo as pensões por sobrevivência as que revelaram a

maior taxa de crescimento real (2,9%).

75 A despesa com as prestações sociais associadas ao desemprego acompanhou a evolução da taxa

de desemprego. No período 2001 a 2010 a taxa de desemprego aumentou cerca de 7 p.p.. Por seu lado,

a despesa com subsídios de desemprego, social de desemprego e apoios ao emprego duplicou em termos

reais entre 2001 e 2010, sendo essa a componente da despesa corrente da segurança social que

apresentou o maior crescimento médio anual neste período (8,5%). Este crescimento esteve em

conformidade com a evolução do nível de desemprego, denotando fortes aumentos em 2002 (20,8%),

2003 (32,5%) e 2009 (29,8%). Efetivamente, ao longo da década o nível de desemprego apresentou dois

períodos de acentuado crescimento: em 2002/2003 e em 2009/2010. (Tabela 18, Gráfico 16 e Gráfico 17).

Gráfico 16 - Evolução do subsídio de desemprego,

social de desemprego e apoios ao emprego, a preços de

2010

(em milhões de euros e percentagem)

Gráfico 17 – Taxa de desemprego em Portugal:

2000 a 2010

(em percentagem)

Fonte: Relatórios da Conta da Segurança Social, 2001 a 2010.

Cálculos da UTAO.

Fonte: INE.

Pensão Média Anual (€/ano) 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010Tvha média

2001- 2010

Pensões 3 758 3 950 4 011 4 184 4 344 4 448 4 454 4 586 4 708 4 777 2,7%

Sobrevivência 2 288 2 472 2 527 2 673 2 663 2 710 2 709 2 797 2 922 2 964 2,9%

Inval idez 4 219 4 241 4 290 4 422 4 588 4 630 4 711 4 769 4 805 4 820 1,5%

Velhice 4 231 4 445 4 508 4 698 4 915 5 046 5 040 5 197 5 328 5 390 2,7%

Pensão Média Mensal (€/mês) - 14 meses 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010Tvha média

2001- 2010

Pensões 268 282 287 299 310 318 318 328 336 341 2,7%

Sobrevivência 163 177 180 191 190 194 194 200 209 212 2,9%

Inval idez 301 303 306 316 328 331 336 341 343 344 1,5%

Velhice 302 318 322 336 351 360 360 371 381 385 2,7%

1 069

2 221

-15%

-10%

-5%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

500

1 000

1 500

2 000

2 500

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Sub. desemprego e apoio ao emp. TVHA Sub. Desemprego

0

2

4

6

8

10

12

20102009200820072006200520042003200220012000

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VII Esforço financeiro do Estado com o Sector Empresarial do Estado e PPP

VII.1 Esforço Financeiro do Estado

76 O esforço financeiro líquido do Estado com o Sector Empresarial do Estado (SEE) ascendeu em

2010 a 1130,5 M€, o que representa um decréscimo superior a ¼ face a 2009 (410 M€). A redução

deste esforço encontra-se sobretudo sustentada nas dotações de capital e nos empréstimos, cujas

reduções mais do que compensaram o decréscimo dos dividendos recebidos.

Tabela 20 – Esforço financeiro do Estado

Fonte: DGTF (ano 2008); CGE (anos 2009 e 2010); Informação do MFAP para o OE/2010.

77 Comparativamente ao previsto aquando da apresentação da proposta de OE/2010, o esforço

financeiro do Estado foi inferior em 1537,8 M€. Este desvio resulta de os empréstimos e dotações de

capital terem sido substancialmente inferiores ao então previsto, ascendo esses desvios a 92% e 36% da

previsão inicial. Não obstante se tratar de um desvio que implica um menor esforço do Estado com o SEE,

a sua magnitude poderá indiciar uma insuficiente capacidade de previsão dos fluxos financeiros com o

sector empresarial do Estado por parte do Ministério das Finanças ou, alternativamente, uma alteração

das opções de política por parte do acionista Estado após a aprovação do Orçamento do Estado.

78 Refira-se que o relatório da proposta de Orçamento do Estado para 2010 não apresentava qualquer

previsão do valor das indemnizações compensatórias, nem relativamente aos demais fluxos para o SEE.28

A comparação realizada foi possível em função da resposta a uma solicitação de informação da UTAO. Tal

como referido no parecer Técnico da UTAO n.º 2/2010, de 8.02.2010, a não existência de suficientes

elementos informativos sobre as “transferências orçamentais para as empresas públicas, …”, não cumpre

o disposto na Lei de Enquadramento Orçamental, nem permitirá posteriormente avaliar em que medida os

fluxos ocorridos foram ou não previstos. Recorde-se que esta matéria foi objeto de sucessivas

Recomendações por parte do Tribunal de Contas dirigidas à Assembleia da República, que aqui se

reproduzem:

Recomendação 47– PCGE/2008[pág. 196 do vol. I do Parecer do TC sobre a CGE/2008]

«Face a esta omissão reiterada, o Tribunal volta a recomendar à Assembleia da República que zele para

que o Governo preste informação sobre a previsão das transferências orçamentais para as empresas públicas,

conforme dispõe a Lei de enquadramento orçamental.»

28

Apenas nos mapas dos desenvolvimentos das despesas dos serviços integrados, não sujeitos a aprovação por parte da Assembleia da República, é apresentada parte dessa informação.

OE/2010 CGE Desvio

1) Dividendos 562,2 574,1 406,3 457,9 51,6 2,1% -20,2%

2) Indemnizações Compensatórias 410,8 456,2 513,6 494,5 -19,1 11,1% 8,4%

3) Dotações de Capital 691,2 1.481,3 1.585,8 1.011,1 -574,7 114,3% -31,7%

4) Assunção de passivos e de outras responsab. 70,0 1,6 9,2 7,9 -1,3 -97,6% 381,5%

5) Empréstimos 41,8 175,6 966,0 74,8 -891,2 320,6% -57,4%

Esforço Financeiro Líquido (2+3+4+5-1) 651,6 1.540,6 2.668,3 1.130,5 -1.537,8 136,4% -26,6%

2009 2010

Taxa de variação

2008 20092010

Em milhões de euros

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Recomendação 40 – PCGE/2009 [pág. 181 do vol. I do Parecer do TC sobre a CGE/2009]

«O Tribunal recomenda ao Governo que faça incluir nas futuras propostas de Orçamento do Estado

informação sobre a previsão das transferências orçamentais para as empresas públicas, conforme dispõe a

Lei de Enquadramento Orçamental.»

VII.2 Parcerias Público-Privadas

79 A apresentação de estimativas fiáveis de encargos plurianuais com as parcerias público-

privadas (PPP) é determinante para a avaliação da sustentabilidade das finanças públicas a médio

e longo prazo. Contudo, na prática, a informação apresentada no relatório do Orçamento do Estado não

tem vindo a cumprir os requisitos da transparência orçamental, sendo omissa relativamente aos critérios

utilizados na sua elaboração.

80 A CGE/2010 reproduz pela primeira vez os encargos líquidos com PPP, não apresentando contudo

uma comparação com o inicialmente previsto no OE/2010. Para permitir essa comparação, a UTAO

compilou na tabela seguinte esses elementos.

Tabela 21 – Encargos líquidos com PPP (em milhões de euros)

2009 2010 Variação 2009/2010

CGE OE/2010 CGE Desvio

em valor relativa

Rodoviárias 674,1 382,7 896,6 513,9

222,5 33%

Ferroviárias 89,2 142,9 15,0 -127,9

-74,2 -83%

Saúde 96,4 180,5 172,2 -8,3

75,8 79%

Segurança 38,7 44,3 43,6 -0,7

4,9 13%

Total 898,4 750,4 1127,5 377,1

229,1 26%

Fonte: CGE e relatório da proposta de Lei de OE/2010 (Quadro III.72, pág. 207, para as

concessões rodoviárias e Quadro III.71, pág. 206, para as restantes concessões).

81 Os encargos líquidos com PPP ficaram 377,1 M€ acima do previsto no Relatório do OE/2010, o que

representa um desvio de 50% face ao inicialmente previsto. Não obstante os encargos com as PPP

noutros sectores que não no rodoviário terem ficado abaixo do previsto, essa melhor execução não foi

suficiente para compensar o desvio nas PPP rodoviárias.

82 Os encargos líquidos com as PPP rodoviárias ascenderam a mais do dobro do inicialmente

previsto no OE/2010 (desvio de 134%). Assim, a execução ficou 513,9 M€ acima do apresentado no

Relatório do OE/2010, que era de apenas 382,7 M€, ou seja, pouco mais de metade da execução de 2009.

Tratava-se de uma previsão irrealista, atendendo à execução de 2009, que foi apresentada em janeiro de

2010. A análise dos sucessivos relatórios trimestrais da DGTF relativos às PPP (Tabela 22) permite

concluir:

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II SÉRIE-A — NÚMERO 8

166

Que no relatório do 1.º trimestre do ano de 2010, elaborado em maio de 2010, a previsão de encargos

líquidos com PPP rodoviárias foi revista em baixa face à apresentada em janeiro no Orçamento do

Estado para 370 M€;

Em agosto de 2010, no relatório referente ao 2.º trimestre, a DGTF reviu em alta o total de encargos

líquidos com as PPP rodoviárias para 699,3 M€. Tratou-se de uma revisão em mais 88%, para a qual

não foi apresentada qualquer justificação;

No relatório anual, elaborado em agosto de 2011, a DGTF compara a execução do ano de 2010, não

com a previsão inicial, mas tão-somente com a previsão de 699,3 M€ avançada um ano antes (em

agosto de 2010), apresentando assim um menor desvio de execução. Em todo esse relatório, a

análise da DGTF ignora por completo a previsão avançada no Relatório do OE/2010.

Tabela 22 – Evolução da previsão de encargos líquidos com PPP e respetiva execução em 2010

Fonte: CGE/2010 e DGTF (relatórios sobre PPP).

83 Face a 2009 os encargos líquidos com PPP cresceram 26%, representando um acréscimo de 229

M€, dos quais 222 M€ se ficaram a dever aos encargos com as PPP rodoviárias. Os encargos com as

PPP rodoviárias representaram mais 1/3 do que o verificado em 2009. De acordo com informação

disponibilizada pela DGTF, do total de 896,6 M€ despendidos com estas parcerias mais de 1/5 (197,6 M€)

corresponderam a reequilíbrios financeiros. Consequentemente, atendendo ao elevado peso dos

reequilíbrios financeiros no total dos encargos com PPP, constata-se que a prática de não considerar

qualquer previsão para reequilíbrios financeiros no Relatório do Orçamento do Estado não permitiu

apresentar à Assembleia da República um retrato fiel dos encargos expectáveis com PPP no próprio ano a

que se referia o Orçamento que a mesma Assembleia aprovou. O elevado desvio verificado no primeiro

ano de previsão suscita sérias reservas quanto à qualidade das estimativas apresentadas para o restante

horizonte temporal que se estende até ao ano de 2048.

em M€

Encargos

líquidos

Reeq.

Financeiros

Encargos

líquidos

Reeq.

Finan.

26-01-2010 382,7 n.d. 750,4

PPP 1.º trimestre de 2010 05-05-2010 370,1 89,2 764,8 239,7 14,0 277,3

PPP 2.º trimestre de 2010 15-08-2010 699,3 89,2 888,8 453,0 19,7 534,6

PPP 3.º trimestre de 2010 15-11-2010 699,2 89,2 951,0 691,0 71,3 858,9

PPP 4.º trimestre de 2010 15-02-2011 699,2 89,2 951,0 896,6 197,6 1.127,5

PPP Anual de 2011 31-08-2011 699,2 89,2 951,0 896,6 197,6 1.127,7

OE2010

Total

encargos

líquidos

com PPP

Previsão anualTotal

encargos

líquidos

com PPP

RelatórioData de

publicação

PPP Rodoviárias

Execução trimestral acumulada

PPP Rodoviárias

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VIII ANEXO

Tabela 23 – Comparação da conta consolidada da administração central e segurança social de 2010

face ao previsto no relatório do OE/2010, em contabilidade pública

Fonte: DGO: OE/2010 (inicial) e CGE/2010. Cálculos da UTAO.

OE Inicial CGE Desvio (M€) OE Inicial CGE Desvio (p.p.)

1. RECEITAS CORRENTES 57 784,7 57 860,3 75,6 33,5 33,5 0,0

Impostos Directos 13 332,8 13 589,6 256,8 7,7 7,9 0,1

Impostos Indirectos 18 823,8 19 766,4 942,6 10,9 11,4 0,5

Contribuições de Segurança Social 17 725,6 17 898,1 172,5 10,3 10,4 0,1

Outras Receitas Correntes 7 902,5 6 606,2 -1 296,3 4,6 3,8 -0,8

2. DESPESAS CORRENTES 68 980,7 68 272,0 -708,7 39,9 39,5 -0,4

Despesas em Bens e Serviços 25 655,5 25 921,4 265,9 14,9 15,0 0,2

— das quais: Pessoal 14 692,1 14 818,1 126,0 8,5 8,6 0,1

— das quais: Bens, Serviços e Outras Desp. Correntes 10 963,5 11 103,3 139,8 6,3 6,4 0,1

Juros e Outros Encargos 5 526,1 4 988,5 -537,6 3,2 2,9 -0,3

Transferências Correntes 35 288,9 35 370,4 81,5 20,4 20,5 0,0

— das quais: Transf. Para Outros Subsectores 2 177,1 2 090,7 -86,4 1,3 1,2 -0,1

Subsídios 2 510,2 1 991,7 -518,5 1,5 1,2 -0,3

3. SALDO CORRENTE -11 196,0 -10 411,7 784,3 -6,5 -6,0 0,5

4. RECEITAS DE CAPITAL 2 006,8 3 485,9 1 479,1 1,2 2,0 0,9

5. DESPESAS DE CAPITAL 4 079,6 4 568,6 489,0 2,4 2,6 0,3

Aquisição de Bens de Capital 1 470,4 1 853,5 383,1 0,9 1,1 0,2

Transferências capital 2 488,3 2 626,6 138,3 1,4 1,5 0,1

— das quais: Outros Subsectores 1 593,5 1 543,4 -50,1 0,9 0,9 0,0

Outras Despesas de Capital 121,0 88,5 -32,5 0,1 0,1 0,0

6. RECEITA TOTAL 59 791,5 61 346,2 1 554,7 34,6 35,5 0,9

0,0 0,0

7. DESPESA TOTAL 73 060,3 72 840,6 -219,7 42,3 42,2 -0,1

8. SALDO GLOBAL -13 268,8 -11 494,4 1 774,4 -7,7 -6,7 1,0

9. SALDO PRIMÁRIO -7 742,7 -6 505,9 1 236,8 -4,5 -3,8 0,7

10. ACTIVOS FINANCEIROS LÍQUIDOS DE REEMBOLSOS 13 357,3 2 928,1 -10 429,2 7,7 1,7 -6,0

11. SALDO GLOBAL - INC. ACT. FIN. LÍQ. REEMB. -26 626,1 -14 422,5 12 203,6 -15,4 -8,4 7,1

2010 Rácios do PIB (%)

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II SÉRIE-A — NÚMERO 8

168

Tabela 24 – Evolução da conta consolidada da administração central e segurança social – 2008-2010 - em contabilidade pública

Fonte: DGO. Cálculos da UTAO.

2008 2009 2010 2008/09 2009/10 2008 2009 2010 2008/09 2009/10

1. RECEITAS CORRENTES 64 256,6 56 987,0 57 860,3 -11,3 1,5 1,5 37,4 33,8 33,5 -3,6 -0,3

Impostos Directos 15 327,5 13 513,7 13 589,6 -11,8 0,6 0,1 8,9 8,0 7,9 -0,9 -0,2

Impostos Indirectos 21 295,2 18 209,8 19 766,4 -14,5 8,5 2,7 12,4 10,8 11,4 -1,6 0,6

Contribuições de Segurança Social 19 447,7 17 159,8 17 898,1 -11,8 4,3 1,3 11,3 10,2 10,4 -1,1 0,2

Outras Receitas Correntes 8 186,2 8 103,7 6 606,2 -1,0 -18,5 -2,6 4,8 4,8 3,8 0,0 -1,0

2. DESPESAS CORRENTES 66 592,8 66 746,8 68 272,0 0,2 2,3 2,3 38,7 39,6 39,5 0,9 -0,1

Despesas em Bens e Serviços e outras desp correntes 27 606,2 25 324,6 25 921,4 -8,3 2,4 0,9 16,1 15,0 15,0 -1,0 0,0

— das quais: Pessoal 17 880,9 15 174,2 14 818,1 -15,1 -2,3 -0,5 10,4 9,0 8,6 -1,4 -0,4

— das quais: Bens, Serviços e Outras Desp. Correntes 9 725,3 10 150,4 11 103,3 4,4 9,4 1,4 5,7 6,0 6,4 0,4 0,4

Juros e Outros Encargos 4 907,6 5 020,9 4 988,5 2,3 -0,6 0,0 2,9 3,0 2,9 0,1 -0,1

Transferências Correntes 31 346,4 33 727,1 35 370,4 7,6 4,9 2,5 18,2 20,0 20,5 1,8 0,5

— das quais: Transf. Para Outros Subsectores 2 133,0 2 045,2 2 090,7 -4,1 2,2 0,1 1,2 1,2 1,2 0,0 0,0

Subsídios 2 732,6 2 674,2 1 991,7 -2,1 -25,5 -1,0 1,6 1,6 1,2 0,0 -0,4

3. SALDO CORRENTE -2 336,2 -9 759,9 -10 411,8 317,8 6,7 - -1,4 -5,8 -6,0 -4,4 -0,2

4. RECEITAS DE CAPITAL 3 074,8 1 590,5 3 485,9 -48,3 119,2 - 1,8 0,9 2,0 -0,8 1,1

5. DESPESAS DE CAPITAL 3 926,2 4 678,8 4 568,6 19,2 -2,4 -2,4 2,3 2,8 2,6 0,5 -0,1

Aquisição de Bens de Capital 1 245,1 1 036,9 1 853,5 -16,7 78,8 17,5 0,7 0,6 1,1 -0,1 0,5

Transferências capital 2 637,5 3 358,0 2 626,6 27,3 -21,8 -15,6 1,5 2,0 1,5 0,5 -0,5

— das quais: Outros Subsectores 1 473,6 1 604,6 1 543,5 8,9 -3,8 -1,3 0,9 1,0 0,9 0,1 -0,1

Outras Despesas de Capital 43,6 283,9 88,5 551,0 -68,8 -4,2 0,0 0,2 0,1 0,1 -0,1

6. RECEITA TOTAL 67 331,4 58 577,4 61 346,1 -13,0 4,7 - 39,2 34,7 35,5 -4,4 0,8

7. DESPESA TOTAL 70 519,0 71 425,6 72 840,7 1,3 2,0 - 41,0 42,4 42,2 1,4 -0,2

8. SALDO GLOBAL -3 187,6 -12 848,2 -11 494,5 303,1 -10,5 - -1,9 -7,6 -6,7 -5,8 1,0

9. SALDO PRIMÁRIO 1 720,0 -7 827,3 -6 506,0 -555,1 -16,9 - 1,0 -4,6 -3,8 -5,6 0,9

10. ACTIVOS FINANCEIROS LÍQUIDOS DE REEMBOLSOS 2 269,6 2 659,6 2 928,1 17,2 10,1 - 1,3 1,6 1,7 0,3 0,1

11. SALDO GLOBAL - INC. ACT. FIN. LÍQ. REEMB. -5 457,2 -15 507,7 -14 422,6 184,2 -7,0 - -3,2 -9,2 -8,3 -6,0 0,9

Execução orçamental (M€) Variação (%) Contributo

var. 2010

Rácios do PIB (%) Var. rácios do PIB (p.p.)

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29 DE SETEMBRO DE 2012

169

Tabela 25 – Evolução do resultado da conta do subsector Estado

Fonte: Quadros 37, 40 e 49 da CGE/2010.

Notas: OEI – Orçamento do Estado inicial; OEF – Orçamento do Estado final; (a) Não inclui Ativos e Passivos financeiros; (b) Inclui os Recursos próprios comunitários e as Reposições não

abatidas nos pagamentos; (c) Inclui o capítulo Saldo da gerência anterior; (d) Não inclui a transferência para o Fundo de Regularização da Dívida Pública (FRDP).

OEI OEF Execução OEI OEF OEI OEF Execução OEI OEF

Receita efectiva (a) (1+2): 40 819,0 34 715,9 35 812,2 36 438,0 36 287,1 474,9 -150,9 23,7 20,6 20,8 21,1 21,0 0,3 -0,1

(1) Corrente (b) 38 912,2 34 166,2 34 527,9 34 750,5 35 462,1 934,2 711,6 22,6 20,3 20,0 20,1 20,5 0,5 0,4

(2) Capital (c) 1 906,8 549,7 1 284,3 1 687,5 825,0 -459,3 -862,5 1,1 0,3 0,7 1,0 0,5 -0,3 -0,5

Despesas efectiva (a) (3+5): 45 998,7 48 773,2 50 956,9 52 947,0 50 565,4 -391,5 -2 381,6 26,7 28,9 29,5 30,7 29,3 -0,2 -1,4

(3) Corrente 43 172,4 45 019,6 47 313,4 48 071,9 46 573,8 -739,6 -1 498,1 25,1 26,7 27,4 27,9 27,0 -0,4 -0,9

(4) Da qual: Juros e Outros Encargos 4 886,5 5 006,7 5 500,8 5 501,8 4 971,7 -529,1 -530,1 2,8 3,0 3,2 3,2 2,9 -0,3 -0,3

(5) Capital (d) 2 826,3 3 753,6 3 643,5 4 875,1 3 991,6 348,1 -883,5 1,6 2,2 2,1 2,8 2,3 0,2 -0,5

(6) Saldo corrente (1-3) -4 260,2 -10 853,4 -12 785,5 -13 321,4 -11 111,7 1 673,8 2 209,7 -2,5 -6,4 -7,4 -7,7 -6,4 1,0 1,3

(7) Saldo corrente primário (6+4) 626,3 1 388,6 -6 058,3 -5 846,7 -7 235,3 -1 177,0 -1 388,6 0,4 0,8 -3,5 -3,4 -4,2 -0,7 -0,8

(8) Saldo de capital (2 -5) -919,5 -3 203,9 -2 359,3 -3 187,6 -3 166,6 -807,3 21,0 -0,5 -1,9 -1,4 -1,8 -1,8 -0,5 0,0

(9) Saldo global (6+8) -5 179,7 -14 057,3 -15 144,8 -16 509,0 -14 278,3 866,5 2 230,7 -3,0 -8,3 -8,8 -9,6 -8,3 0,5 1,3

(10) Saldo primário (9+4) -293,2 -9 050,6 -9 644,0 -11 007,2 -9 306,6 337,4 1 700,6 -0,2 -5,4 -5,6 -6,4 -5,4 0,2 1,0

Milhões de euros Rácios do PIB

2008 2009

2010 Desvio em 2010 p/

2008 2009

2010 Desvio em 2010 p/

Página 170

II SÉRIE-A — NÚMERO 8

170

Tabela 26 – Evolução da Receita Líquida do subsector Estado

Fonte: CGE/2010. Cálculos da UTAO.

Tabela 27 – Evolução da despesa fiscal

Fonte: CGE/2010.

Nota: A despesa fiscal no IVA respeita somente ao chamado IVA-interno. As taxas de variação homólogas, bem como, os desvios

percentuais face ao OE/2010 inicial foram calculados tendo por base os valores da CGE/2010. Cálculos da UTAO.

Estrutura

2010 2009 2010 2008 2009 2010 2009 2010

I- Receitas correntes: 38 480,9 33 798,6 35 194,4 94,8% -12,2 4,1 4,0 22,4 20,1 20,4 -2,3 0,3

A) Receita fiscal: 35 596,3 30 652,9 32 289,7 87,0% -13,9 5,3 4,7 20,7 18,2 18,7 -2,5 0,5

Impostos directos 15 305,3 13 489,4 13 569,2 36,6% -11,9 0,6 0,2 8,9 8,0 7,9 -0,9 -0,1

dos quais:

— IRS 9 334,4 8 950,9 8 936,7 24,1% -4,1 -0,2 0,0 5,4 5,3 5,2 -0,1 -0,1

— IRC 5 952,0 4 540,3 4 591,6 12,4% -23,7 1,1 0,1 3,5 2,7 2,7 -0,8 0,0

Impostos indirectos 20 291,0 17 163,5 18 720,5 50,4% -15,4 9,1 4,5 11,8 10,2 10,8 -1,6 0,7

dos quais: 0,0 0,0 0,0

— IVA 13 427,5 10 883,4 12 145,9 32,7% -18,9 11,6 3,6 7,8 6,5 7,0 -1,3 0,6

— ISP 2 532,2 2 434,2 2 406,1 6,5% -3,9 -1,2 -0,1 1,5 1,4 1,4 0,0 -0,1

— Imp. Selo 1 770,0 1 652,9 1 538,7 4,1% -6,6 -6,9 -0,3 1,0 1,0 0,9 0,0 -0,1

— Imp. Tabaco 1 295,9 1 140,0 1 428,7 3,8% -12,0 25,3 0,8 0,8 0,7 0,8 -0,1 0,2

— Imp. S/ os Veículos 917,6 693,3 809,1 2,2% -24,4 16,7 0,3 0,5 0,4 0,5 -0,1 0,1

— Imp. B. Alcool. (IABA) 190,3 180,1 182,0 0,5% -5,4 1,1 0,0 0,1 0,1 0,1 0,0 0,0

— Imp. Único de Circulação (IUC) 103,8 128,4 151,2 0,4% - 17,8 0,1 0,1 0,1 0,1 0,0 0,0

B) Receitas correntes não fiscais: 2 884,6 3 145,7 2 904,7 7,8% 9,1 -7,7 -0,7 1,7 1,9 1,7 0,2 -0,2

Contribuições para a SS, a CGA e a ADSE 204,8 230,9 234,0 0,6% 12,7 1,3 0,0 0,1 0,1 0,1 0,0 0,0

Taxas, multas e outras penalidades 528,9 580,8 590,3 1,6% 9,8 1,6 0,0 0,3 0,3 0,3 0,0 0,0

Rendimentos da propriedade 575,8 602,0 473,5 1,3% 4,6 -21,3 -0,4 0,3 0,4 0,3 0,0 -0,1

Transferências correntes 1 039,4 1 150,6 1 009,5 2,7% 10,7 -12,3 -0,4 0,6 0,7 0,6 0,1 -0,1

Venda de bens e serviços correntes 453,1 466,6 416,3 1,1% 3,0 -10,8 -0,1 0,3 0,3 0,2 0,0 0,0

Outras receitas correntes 82,6 114,8 181,1 0,5% 39,0 57,8 0,2 0,0 0,1 0,1 0,0 0,0

II- Receitas de capital: 1 640,1 334,5 1 180,6 3,2% -79,6 252,9 2,4 1,0 0,2 0,7 -0,8 0,5

Venda de bens de investimento 96,9 179,5 169,4 0,5% 85,2 -5,6 0,0 0,1 0,1 0,1 0,1 0,0

Transferências de capital 105,9 70,5 93,7 0,3% -33,4 32,9 0,1 0,1 0,0 0,1 0,0 0,0

Activos financeiros 37,4 110,4 822,5 2,2% 195,2 645,0 2,0 0,0 0,1 0,5 0,0 0,4

Outras receitas de capital 1 399,9 -25,9 95,0 0,3% n.a. n.a. n.a. 0,8 0,0 0,1 -0,8 0,1

Recursos próprios comunitários 176,8 153,9 177,4 0,5% -13,0 15,3 0,1 0,1 0,1 0,1 0,0 0,0

Reposições não abatidas nos pagamentos 254,5 213,7 90,4 0,2% -16,0 -57,7 -0,4 0,1 0,1 0,1 0,0 -0,1

Saldo da gerência anterior 304,1 325,6 466,8 1,3% 7,1 43,4 0,4 0,2 0,2 0,3 0,0 0,1

TOTAL DA RECEITA(incluindo Activos Financeiros)

40 856,4 34 826,3 37 109,6 100,0% -14,8 6,6 6,6 23,8 20,7 21,5 -3,1 0,8

Rácios do PIB Var. rácios do PIBDesignação 2008 2009 2010

Variação (%) Contrib. var. em 2010

2008 2009 Estrutura

DesignaçãoM€ M€ M€

% da rec.

imp. resp.2010 2009 2010

Prev. Rel.

OEIDesvio

(M€)Desvio

Impostos directos: 756,4 638,0 670,8 4,9 55% -15,7 5,1 650,3 20,5 3,2%

— IRS 330,0 350,0 380,0 4,3 31% 6,1 8,6 351,4 28,6 8,1%

— IRC 426,4 288,0 290,7 6,3 24% -32,5 0,9 298,9 -8,2 -2,7%

Impostos sobre o Património 29,3 4,7 10,2 0,7 1% -84,0 118,4 0,2 10,0 5010,0%

— I. Selo 29,3 4,7 10,2 0,7 1% -84,0 118,4 0,2 10,0 5010,0%

Impostos sobre a Despesa: 500,2 524,6 541,9 3,2 44% 4,9 3,3 577,2 -35,3 -6,1%

— IVA 128,2 158,2 172,3 1,4 14% 23,4 8,9 177,5 -5,2 -2,9%

— ISP 226,8 259,7 278,1 11,6 23% 14,5 7,1 286,8 -8,7 -3,0%

— I. S.Veículos 143,8 105,1 89,4 11,0 7% -26,9 -14,9 111,3 -21,9 -19,7%

Outros (tabaco e bebidas alcoólicas) 1,4 1,6 2,1 0,1 0% 14,3 31,3 1,6 0,5 31,3%

TOTAL 1 285,9 1 167,3 1 222,9 3,8 100% -9,2 4,8 1 227,7 -4,8 -0,4%

TOTAL (%PIB) 0,7% 0,7% 0,7% -0,1% 0,0% 0,7% 0,0%

Variação (%) 20102010

Página 171

29 DE SETEMBRO DE 2012

171

IX Lista de abreviaturas

Abreviatura Designação

AC Administração Central

AP Administrações Públicas

AR Assembleia da República

BdP Banco de Portugal

BCE Banco Central Europeu

BT Bilhetes do Tesouro

CDS Credit Default Swaps

CE Comissão Europeia

CEDIC Certificados Especiais da Dívida Pública

CGD Caixa Geral de Depósitos

CGE Conta Geral do Estado

CGE/YYYY Conta Geral do Estado para o ano YYYY

COF Comissão de Orçamento e Finanças da Assembleia da República

CSS Conta da Segurança Social

FBCF Formação Bruta de Capital Fixo

FBC Formação Bruta de Capital

FMI Fundo Monetário Internacional

FSA Fundos e Serviços Autónomos

FSE Fundo Social Europeu

IHPC Índice Harmonizado de Preços no Consumidor

INE Instituto Nacional de Estatística

IIE Iniciativa para o Investimento e o Emprego

IPC Índice de Preços no Consumidor

ISP ISV LBSS LEO

Imposto sobre os produtos petrolíferos Imposto sobre os veículos Lei de bases da Segurança Social Lei de Enquadramento Orçamental

LPM Lei de Programação Militar

M€ Milhões de euros

MAP Ministro dos Assuntos Parlamentares

MFAP Ministério das Finanças e da Administração Pública

MTSS Ministério do Trabalho e da Segurança Social

OCDE Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico

OGPE Orientações Gerais para as Políticas Económicas dos Estados-membros e da Comunidade

OE Orçamento do Estado

OEI Orçamento do Estado Inicial

OEF Orçamento do Estado Final

OE/yyyy Orçamento do Estado para o ano yyyy

OSS Orçamento da Segurança Social

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II SÉRIE-A — NÚMERO 8

172

Abreviatura Designação

OT Obrigações do Tesouro

PEC Programa de Estabilidade e Crescimento

p.b. Pontos base (1% = 100 p.b.)

PIB Produto Interno Bruto

p.p. Pontos percentuais

PPL Proposta de Lei

PPP Parcerias Público-Privadas

PTF Produtividade total dos fatores

QREN Quadro de Referência Estratégico Nacional, 2007-2013

RAR Regimento da Assembleia da República

RDB Rendimento Disponível Bruto

RNB Rendimento Nacional Bruto

ROPO Relatório de Orientação da Política Orçamental

RSI Rendimento Social de Inserção

SEE Sector empresarial do Estado

SFA Serviços e Fundos Autónomos

SI Serviços Integrados

SNS Serviço Nacional de Saúde

SPAC Saldo Primário Ajustado do Ciclo

SS Segurança Social

TC Tribunal de Contas

———

CONSELHO ECONÓMICO E SOCIAL

PARECER

(aprovado em Plenário do CES a 26/09/2012)

1. Enquadramento

A emissão do presente parecer sobre Conta Geral do Estado 2011 (CGE 2011), insere-se no

âmbito das competências do CES, designadamente das que estão associadas à sua natureza de

órgão de consulta e concertação no domínio das políticas económicas e sociais.

À semelhança dos anos anteriores, o CES reitera a relevância que atribui a esta solicitação por

parte da Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública da Assembleia da República,

já que reflete a valorização política que se passou a atribuir ao exercício de avaliação da execução

orçamental, agora ainda mais reforçada no atual quadro de austeridade económica e de

consolidação orçamental.

Face à situação de grande dificuldade económica e de acentuada degradação social que o País

atravessa, o presente parecer, para além de abordar, como habitualmente, os temas relacionados

Página 173

29 DE SETEMBRO DE 2012

173

com os desvios entre o orçamentado e o realizado, irá dar particular atenção às questões que

considera serem mais relevantes para permitir uma melhor avaliação do presente e do futuro da

atual política de consolidação orçamental.

2. Os objetivos da política orçamental e a evolução macroeconómica em 2011

A política orçamental de 2011 esteve subordinada aos objetivos de redução do défice orçamental

já apontados no Orçamento de Estado para 2011 e, a partir de maio, com mais intensidade, no

programa de assistência económica e financeira acordado pelo governo português com a Comissão

Europeia, o Banco Central Europeu e o Fundo Monetário Internacional.

Neste contexto, foram aprovadas, durante o ano de 2011, duas alterações à lei do Orçamento do

Estado para 2011 (Lei n.º 55-A/2010 de 31 de dezembro):

A primeira, através da Lei n.º 48/2011, de 26 de agosto, no âmbito do cumprimento do

Memorando de Entendimento e teve como objetivo o reforço da estabilidade financeira.

A segunda alteração consubstanciou-se através da Lei n.º 60-A/2011, de 30 de novembro, que

aprovou um conjunto de medidas adicionais de redução da despesa com vista à consolidação

orçamental prevista no Programa de Estabilidade e Crescimento (PEC) para 2010-2013

Desta forma, face às dificuldades de financiamento do Estado e da economia no seu conjunto e

mesmo antes do referido programa, a prioridade da política económica para 2011 foi a de conseguir

uma forte redução do défice público num período de tempo relativamente curto.

O CES, sem prejuízo de considerar que as necessidades de financiamento da economia e do

Estado impunham uma redução significativa do referido défice, alertou em devido tempo para o

perigo de se poderem verificar disfunções importantes na economia e na sociedade portuguesas

caso os objetivos de redução do défice e o respetivo calendário, por demasiado ambiciosos, se

revelassem desajustados à situação económica e social portuguesa, à partida débil e que ainda não

se encontrava refeita da recessão de 2009.

Com efeito, no seu parecer sobre o OE 2011 (pág. 21/35) o CES alertava para que “Um dos

aspetos que, neste contexto, não pode deixar de ser considerado é o perigo de entrada no ciclo

vicioso de défice – recessão - mais défice, por ausência de receitas fiscais resultantes da falta de

crescimento económico”.

A evolução económica registada em 2011 sofreu um impacte recessivo muito significativo

decorrente da política orçamental restritiva que foi seguida.

Por outro lado, o CES salienta que o esforço de consolidação orçamental e redução do défice

recaiu fundamentalmente sobre os trabalhadores e os pensionistas, com medidas que tiveram como

consequência a quebra de poder de compra das famílias e que se repercutiu de uma forma negativa

na atividade das empresas.

Com efeito, no que respeita ao rendimento disponível, uma avaliação ex-post aponta para um

impacte negativo da política orçamental no rendimento disponível de cerca 2,6 mil milhões de euros,

representando um efeito negativo de 2,3 % sobre o rendimento disponível de 2010. Este impacte

resulta de uma aumento de mil milhões na cobrança de impostos diretos e de contribuições para a

segurança social, da diminuição de 1,5 mil milhões das despesas com pessoal do Estado e de uma

quase estagnação das transferências para as famílias. O impacte negativo no consumo privado terá

sido da mesma ordem de grandeza. A diminuição do consumo privado está fortemente associada à

queda do rendimento disponível das famílias e portanto a fatores como a não atualização do salário

mínimo e das pensões mínimas, o reduzido ou quase inexistente aumento de salários em muitos

sectores ou ainda a subida da carga fiscal sobre as famílias.

Página 174

II SÉRIE-A — NÚMERO 8

174

No que respeita à formação bruta de capital fixo (FBCF), a mesma terá diminuído de 5.652,8

milhões de euros em 2010 (CGE 2010, vol.1, quadro 19, pág. 47), para 4.428,4 milhões de euros em

2011 (CGE 2011, vol.1, quadro 17, pág. 57). Assim sendo, verifica-se que a FBCF com origem no

Estado diminuiu 21,6% em termos nominais, representando cerca de 37,8% da quebra do total da

FBCF da economia portuguesa, na comparação entre os dois anos em causa, ou seja um impacte

significativamente superior ao peso - que atingiu 14,3% - da FBCF pública no valor total da FBCF

nacional.

Face a estes valores, o CES considera também que a política orçamental de 2011, avaliada

meramente em termos ex-post e com todas as limitações que tal avaliação acarreta, terá tido um

impacte muito significativo na queda da procura interna e portanto do PIB que desceram,

respetivamente -5,7% e -1.6% em 2011. Este efeito recessivo veio a traduzir-se num aumento da

taxa de desemprego, de 10,8% em 2010 para 12,7% em 2011. O CES não pode deixar de expressar

a sua preocupação quanto a estes impactos muito negativos no desemprego, destacando que a taxa

de desemprego em 2011 ultrapassa, uma vez mais, as previsões inicialmente avançadas pelo

Governo.

A referida queda da procura interna teve uma maior incidência nas atividades que dependem

mais do mercado interno, como o comércio, a restauração e a construção e obras públicas. Com

efeitos não apenas no agravamento do desemprego mas também na diminuição do emprego (-

2,8%) e no aumento do número de indivíduos em situações que não são de verdadeiro emprego

mas que, estatisticamente, não são considerados desempregados, fazendo com que a expressão

real do desemprego seja superior à que resulta da sua medida oficial.

Importa notar, no entanto, que existiram também outros impactes negativos sobre a atividade

económica para além dos decorrentes da política orçamental, nomeadamente os resultantes das

restrições de financiamento, cujo impacte se fez sentir não só em termos de um ajustamento mais

forte do mercado doméstico, mas também ao nível das empresas exportadoras, impedindo-as, em

vários casos, de investir e empregar trabalhadores para responder a mais encomendas do exterior.

O CES considera ainda que a evolução económica registada em 2011 exemplifica os limites das

políticas drásticas de redução de défices públicos. Apesar de todo o impacte negativo sobre a

economia e sobre o emprego que a política de 2011 acarretou, o défice público sem o recurso à

transferência de fundos de pensões da banca, cujo carácter de receita efetiva do Estado é duvidoso,

não desceu além de 7,7 % do PIB (na ótica da Contabilidade Nacional), uma queda de 2.1 pontos

percentuais do PIB relativamente a 2010, mas que se alarga para 3.6 pontos expurgando, nesse

ano, 1,5% do PIB (2600 milhões de euros) de receita irrepetível relativa à transferência do fundo de

Pensões da PT.

Incluindo o recurso à transferência dos fundos de pensões da banca, o défice público na ótica da

Contabilidade Nacional situou-se, em 2011, em 4,2% do PIB (que compara com 4,6% na proposta

de orçamento inicial e um limite de 5,9% no PAEF), menos 9687,6 milhões de euros do que o valor

do défice verificado em 2010 (9.8% do PIB). (CGE, Vol. I, pág.21, quadro 7).

Para esta redução do défice, o aumento das receitas contribui com 50,2% e a redução da

despesa com 49,8%. Não contabilizando as receitas dos fundos de pensões em 2011 e 2010, o

défice teria sido reduzido em 23,4% por aumento da receita e em 76,6% pela diminuição da

despesa.

Face aos valores referidos, verifica-se que, efetivamente, o maior esforço da redução do défice foi

do lado da despesa, embora tenha havido um importante recurso a receitas extraordinárias.

O total da despesa pública representava em 2011 83631,6 milhões de euros, ou seja, cerca de

48.9% do PIB. Este valor era inferior ao da média da zona euro (49,1%) e ao da média da União

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Europeia (49,4%) depois de ter sido superior em 2010 (51,3%, face a 51% na zona euro e 50,6% na

UE).

No que se refere ao défice estrutural, que expurga as receitas extraordinária e os efeitos do ciclo

económico, verificou-se uma redução de 2,3 pontos, conforme é referido no sumário executivo. No

entanto, na CGE, não se encontra explicitado o valor do défice estrutural.

3. Evolução das Receitas

A receita efetiva do Estado, em 2011, foi superior ao previsto na 2.ª alteração ao OE para 2011 e

aumentou 14,8% face a 2010, tendo o contributo da receita não fiscal sido de 9,1 p.p.

Quanto à receita fiscal, esta aumentou 6,4% face a 2010, devendo-se essencialmente ao

desempenho dos impostos diretos, cujas receitas aumentaram 10,9%. Para este aumento contribuiu,

em particular, a sobretaxa extraordinária do IRS, a retenção na fonte sobre o subsídio de Natal, a

prestação adicional correspondente ao 13.º mês, assim como o efeito conjunto do aumento da

receita bruta de IRC (+7,1%) com a diminuição dos reembolsos / restituições pagas em sede de IRC

(-16,9%), e a limitação dos benefícios e deduções fiscais.

Já quanto aos impostos indiretos, apesar do aumento de dois pontos percentuais da taxa normal

do IVA e do aumento de outros impostos indiretos, a cobrança não foi além de um aumento de 3,2%

em relação a 2010, sofrendo assim uma desaceleração pronunciada e ilustrando a dificuldade das

políticas orçamentais de redução do défice que têm um impacte demasiado negativo na economia.

Também as contribuições para a segurança social apresentaram um resultado bastante modesto

(crescimento de 2,0% relativamente a 2010) apesar da integração no regime geral dos trabalhadores

do sector bancário e de outras medidas de aumento de receita. De novo, o impacte negativo da

política orçamental sobre a atividade económica e a consequente redução no nível de emprego

tiveram forte responsabilidade nesta evolução pouco favorável das receitas da segurança social.

A este impacte negativo da política orçamental acrescem aspetos como o elevado volume de

dívida fiscal, bem como o que respeita às prescrições fiscais, sobre os quais o CES tem vindo a

chamar a atenção. O saldo de receitas por cobrar agravou-se em 4494,4 milhões de euros – tendo o

maior contributo sido dado pelo IRC e IVA – e o volume de prescrições fiscais mantém-se num nível

muito elevado. A CGE 2011 refere que as prescrições de IVA resultam fundamentalmente de

contribuintes que não existem ou que não exercem atividade. O CES observa, no entanto, que o

volume médio de prescrições no período 2006-2011 é de 694 milhões de euros, o que é três vezes

superior ao verificado em 2005.

O CES alerta ainda para a necessidade de uma intervenção mais sistemática e intensa em

termos de combate à fraude e à evasão fiscais, fenómenos que tendem a aumentar em períodos de

crise e de aumento de impostos.

4. Evolução das Despesas

No seu conjunto as despesas sofreram um decréscimo de 4,4 % em termos nominais entre 2010

e 2011.

É de relevar a quebra já referida na formação bruta de capital fixo (FBCF, -21,7%) no consumo

intermédio (-11,2%) e das despesas com pessoal (-8,2%)1.

Apesar do forte aumento do desemprego, as prestações sociais quase não aumentaram (0,4%).

Aliás, as despesas da segurança social em subsídio ao desemprego e apoio ao emprego tiveram um

1 Valores obtidos por comparação entre o Quadro 17 e o Quadro 19 respetivamente da CGE, vol. I de 2011 e da CGE, vol. I de 2010

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decréscimo de 5,3% (CGE 2011, vol I quadro 94, pág 183) e percapita, em relação ao número de

desempregados, reduziram-se de 23,6%.

O CES não pode deixar de registar preocupação pela redução das despesas em áreas

fundamentais como a Saúde, a Educação e a Proteção Social, a qual, se não corresponder a

ganhos de eficiência, nomeadamente através da eliminação de desperdícios, terá consequências

negativas em termos da qualidade dos serviços prestados e do acesso aos mesmos por parte dos

utentes, pondo em causa a coesão económica, social e territorial.

O CES chama ainda a atenção para a diminuição significativa de transferências destinadas ao

cumprimento da Lei de Bases da Segurança Social (13%), a qual afetou o financiamento dosistema

de Proteção Social de Cidadania, o qual, lembra, é dirigido para o apoio às famílias e aos sectores

mais vulneráveis da população. No âmbito deste sistema, salienta a redução da despesa com o

abono de família (30%) e com o rendimento social de inserção (20%).

O CES considera que, não ignorando a redução efetivada nas despesas de consumo intermédio,

existia em 2011 margem para um esforço adicional de redução destas despesas, a qual poderia ter

evitado uma quebra tão acentuada de despesas de forte impacte social - como sejam as prestações

sociais - ou económico, como seja a FBCF.

Os juros da dívida pública tiveram um aumento de 27,4% e atingiram um valor superior ao da

FBCF pública.

As despesas com pessoal, ao descerem 8,2%, reduziram o seu peso para 11,3% do PIB, valor

pouco superior ao da média da zona euro (10,6%) e da União Europeia (10,8%) e que será

significativamente inferior a estes valores no final do corrente ano.

O CES considera que, mais do que um eventual excesso das despesas com pessoal, cumpre

sobretudo avaliar as recentes reduções de tais despesas à luz dos seus impactos na qualidade dos

serviços públicos prestados e no funcionamento eficiente da Administração Pública.

Em relação às despesas de funcionamento por programas especialmente importantes como

sejam a saúde, a educação e a investigação e ensino superior registaram-se reduções significativas

em todos eles relativamente a 2010 sendo essa quebra de -7,1% na saúde, de -6,6% na educação e

de -4,7 % na investigação e ensino superior2.

No total e segundo o quadro 42 da CGE 2011, vol I, o Estado terá gasto cerca de 9172 milhões

de euros em saúde (5,3% do PIB) e de 7879 milhões de euros em educação (4,6% do PIB).

5. Investimento Público

Não existe na CGE 2011 informação sobre os investimentos realizados por entidades

empresariais públicas, em particular na área dos transportes, que fazem parte do perímetro das

administrações públicas.

O CES considera que na medida em que estas entidades fazem parte do perímetro das

administrações públicas, a informação referente à sua atividade financeira deveria constar da CGE.

No relatório do Banco de Portugal “A Economia Portuguesa em 2011”, pág. 107, refere-se que o

investimento das Estradas de Portugal terá descido 66,1% e o da Parque Escolar 32,1% mas não

são referidos dados para outras empresas importantes. Quanto à administração local o quadro 91 da

CGE 2011, vol I, refere que a aquisição de bens de capital terá caído 5,7%.

A nível do investimento realizado no âmbito do antigo PIDDAC, contudo, é possível dispor de

mais elementos.

2 Obtido por comparação ente o quadro 28 da CGE 2010, vol I e o quadro 27 da CGE 2011, vol I.

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Assim, o valor total realizado em PIDDAC em 2011 foi de 1982 milhões de euros o que

representa uma quebra de 9,8% , em termos nominais, relativamente a 2010.

A percentagem de financiamento comunitário deste montante foi de 51,1 % representando um

valor mais favorável do que aquele que foi atingido em 2010 (45,2%).

O destino do investimento foi, por ordem decrescente de peso, a agricultura e pescas (34,4%) a

investigação e ensino superior (21,8%) a economia inovação e desenvolvimento (18,1%) e o

ambiente e ordenamento do território (5,1%). Os restantes sectores, em conjunto, não foram além

dos 20,8%.

Em relação a 2010 a ordem dos sectores não se alterou, embora a agricultura e pescas tenha

visto reforçada a sua posição e se tenha registado uma redução relativa da investigação e ensino

superior.

O CES considera que a distribuição por sectores (e na medida em que grande parte do

investimento em infraestruturas não faz parte deste programa) é, em geral, adequada, uma vez que

atribui prioridade a sectores fundamentais da atividade económica portuguesa e à investigação e

ensino superior, que é um fator essencial na melhoria, a prazo, de qualidade e da competitividade da

nossa estrutura produtiva.

O entanto, o CES não pode deixar de salientar que o valor de 1982 milhões de euros realizado

em 2011 é muito reduzido, não indo além de 1,2% do PIB, valor que, manifestamente, não se

encontra adequado às necessidades de reformulação rápida da nossa estrutura produtiva nem aos

incentivos correspondentes a prestar por parte do Estado e da União Europeia para que essa

reformulação se faça a ritmo adequado.

6. Setor Empresarial do Estado

No que se refere ao Setor Empresarial do Estado (SEE), importa referir que em 2011 aumentou o

seu peso na economia para 3,3% do PIB (3,1% em 2010). Por outro lado aumentaram também as

transferências do Estado para o SEE: o acréscimo de fluxos financeiros do Estado para o conjunto

das empresas públicas, empresas privadas prestadoras de serviço público e fundos, face a 2010, foi

de 5358,9 milhões de euros, num total de 6947,3 milhões de euros transferidos. A CGE 2011 não

permite analisar este acréscimo por sector de atividade, melhoria que o CES recomenda seja

introduzida nos próximos Relatórios da CGE.

O montante de indemnizações compensatórias a empresas públicas e privadas prestadoras de

serviço público, de 471,9 milhões de euros, pelo contrário, refletiu uma redução de 22,6 milhões de

euros, mas também a este respeito não é possível identificar a evolução nos diferentes sectores do

SEE.

O CES salienta as afirmações que o Tribunal de Contas vem fazendo no sentido da insuficiência

das indemnizações compensatórias, o que tem conduzido ao recurso ao endividamento, degradando

a situação financeira das empresas.

7.Parcerias Público Privadas e Concessões

De modo semelhante, também sobre as Parcerias Público Privadas (PPP) o CES considera a

informação apresentada na CGE ainda insuficiente para retratar com transparência e objetividade a

sua situação.

Os Encargos Plurianuais das PPP e Concessões que na CGE 2010 eram projetados até 2050,

passaram na CGE 2011 a ser projetados até 2041, e não são explicadas as diferentes projeções

apresentadas, designadamente o facto de passarem a ter sido previstos encargos líquidos positivos

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entre 2029 e 2038, período durante o qual as projeções de há um ano atrás apresentavam encargos

líquidos crescentemente negativos e que agora, como se disse, se apresentam positivos, com

valores entre 114 e 249 milhões de euros.

8. Prazos de Pagamento a Fornecedores da Administração Pública

O Relatório da CGE 2011, contrariamente ao da CGE 2010, não contém informação sobre a

evolução dos prazos de pagamento a fornecedores da Administração Pública. Contudo, analisando

a situação mesmo sem esse indicador, constata-se que o montante total de encargos assumidos e

não pagos, em 2011, excluindo o Sistema Nacional de Saúde, foi de 253,4 milhões de euros, 120

milhões acima do verificado em 2010 e que a dívida a fornecedores por parte das instituições do

SNSintegradas no perímetro das Administrações Públicas se manteve muito elevado, tendo

totalizado 848,4 milhões de euros (mais 1,1% que no final de 2010).

Atendendo à asfixia financeira que os atrasos dos pagamentos dos organismos públicos aos

respetivos fornecedores geram, situação ainda mais agravada pela extrema dificuldade de acesso a

meios de financiamento alternativos, designadamente ao crédito bancário, por parte das empresas,

o CES recomenda que esta matéria seja apresentada de forma mais detalhada, não só integrando

os prazos de pagamento, como disponibilizando informação ao nível de cada ministério.

O CES considera que no atual contexto de crise económica, com uma evolução crescente do

número de encerramentos de empresas, a análise mais completada situação no âmbito da CGE

revela-se ainda mais pertinente, tanto mais que a informação disponibilizada mensalmente pela

DGO, no âmbito da iniciativa “Pagar a Tempo e Horas”, é insuficiente para avaliar o problema em

toda a sua abrangência, não disponibilizando, designadamente informação sobre os montantes de

dívida em atraso por parte dos organismos que detêm prazos de pagamento superiores a 90 dias.

9. Dívida Pública

A dívida direta das Administrações Públicas atingia no final de 2011, um valor correspondente a

107,8 % do PIB, mais 14,4 pontos percentuais do que no final de 2010, sendo que, deste aumento,

3,9% do PIB têm a ver com pagamentos de juros da dívida existente, 0,9% com o efeito de redução

do PIB nominal e 0,4 % do saldo primário, ainda negativo, embora de reduzida dimensão.

O CES considera que uma descida do peso da dívida pública no PIB só será possível a um ritmo

satisfatório quando for, também, satisfatório o crescimento do PIB, o que não sucedeu em 2011 em

que o crescimento nominal do PIB foi negativo (-0,9%).

Desta forma, o CES alerta, mais uma vez, para a possibilidade de políticas de ajustamento

orçamental demasiado ambiciosas terem efeitos contraproducentes sobre o peso do défice e da

dívida pública na economia nacional e consequentemente na deterioração das condições de vida

dos portugueses.

No ano de 2011, os dados constantes da CGE 2011 apontam para alguns indícios de que tal

poderia estar já a acontecer, situação que o CES considera estar agora a verificar-se em 2012.

Relator:Conselheiro João Ferreira do Amaral.

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