Página 1
Quarta-feira, 3 de outubro de 2012 II Série-A — Número 10
XII LEGISLATURA 2.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2012-2013)
S U M Á R I O
Moções de censura [n.os
2 e 3/XII (2.ª)]:
N.º 2/XII (2.ª) — Em defesa da Constituição e do direito ao salário e às pensões (BE).
N.º 3/XII (2.ª) — Pôr fim ao desastre - rejeitar o pacto de agressão, por uma política patriótica e de esquerda (PCP). Projetos de lei [n.
os 268/XII (1.ª) e 283, 290 e 294/XII (2.ª)]:
N.º 268/XII (1.ª) (Critérios de Atribuição do Transporte de Doentes não Urgentes): — Parecer da Comissão de Saúde e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio.
N.º 283/XII (2.ª) (Programa faseado de distribuição gratuita e criação de bolsas de empréstimo de manuais escolares na escolaridade obrigatória): — Parecer da Comissão de Educação, Ciência e Cultura e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio.
N.º 290/XII (2.ª) (Define o regime de certificação e adoção dos manuais escolares, garantindo a sua gratuitidade): — Parecer da Comissão de Educação, Ciência e Cultura e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio.
N.º 294/XII (2.ª) (Altera a Lei n.º 12/97, de 21 de maio, que
regula a atividade de transporte de doentes por corpos de
bombeiros e Cruz Vermelha Portuguesa):
— Parecer da Comissão de Saúde.
Proposta de lei n.º 80/XII (1.ª) (Aprova o regime de
acesso e exercício das atividades de realização de
auditorias energéticas, de elaboração de planos de
racionalização dos consumos de energia e de controlo
da sua execução e progresso, nomeadamente mediante
a emissão de relatórios de execução e progresso, no
âmbito do sistema de gestão dos consumos intensivos
de energia (SGCIE) e no âmbito de aplicação do
regulamento da gestão do consumo de energia para o
sector dos transportes, aprovado pela Portaria n.º
228/90, de 27 de março, alterando o Decreto-Lei n.º
71/2008, de 15 de abril):
— Parecer da Comissão de Economia e Obras Públicas e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio.
Página 2
II SÉRIE-A — NÚMERO 10
2
MOÇÃO DE CENSURA N.º 2/XII (2.ª)
EM DEFESA DA CONSTITUIÇÃO E DO DIREITO AO SALÁRIO E ÀS PENSÕES
Ao longo do último ano, Portugal tem vivido em estado de exceção e de protetorado. A partir da crise das
dívidas soberanas e sob a pressão dos mercados financeiros, foi sendo imposta uma estratégia de agressiva
engenharia social que transforma a nossa vida coletiva. Acresce que, em todas as cinco renegociações do
Memorando assinado com a Troica, foram sendo adotadas medidas que acentuam a espiral recessiva que
condena Portugal ao empobrecimento.
A perda de dois salários por muitos trabalhadores e reformados foi condenada pelo Tribunal Constitucional,
que apontou a iniquidade e discriminação que protege o capital, e revelou-se um sacrifício inútil: estas e outras
medidas recessivas agravaram o défice em relação ao ano anterior e a dívida ameaça disparar para 124% do
Produto em 2013.
O fracasso destas medidas é registado pela queda do PIB em mais de 3% este ano, a que se seguirá uma
queda ainda mais acentuada no próximo ano, segundo as próprias previsões do governo, e ainda pelo
descontrolo orçamental. Seguindo este caminho e tendo sido facilitados os despedimentos, Portugal atingiu o
nível absolutamente inédito de um milhão e trezentos mil pessoas sem emprego ou em subemprego. Cresce a
pobreza e degradam-se as condições de apoio social dos serviços públicos, das IPSS ou das ONG, ao mesmo
tempo que os serviços essenciais para a vida das pessoas são limitados por cortes abusivos e desumanos e
que o governo conspira para impor privatizações de bens e serviços públicos, como a da RTP ou da CGD.
Contrariando as suas promessas eleitorais, e mesmo garantias reiteradas já no governo, a coligação PSD-
CDS promoveu um colossal aumento de impostos e apresta-se agora a substituir o confisco de mais um mês
de salário por via da TSU, por medida igualmente gravosa de confisco de salários e pensões por via do
aumento do IRS e de outras medidas fiscais. Esta substituição é um logro e um abuso de poder para
intensificar uma política abusiva. Esse logro deve ser evitado e vencido tão cedo quanto possível.
O governo deixou de ter condições de credibilidade para poder dirigir o país. Não tem credibilidade porque
conduz uma estratégia que agrava o buraco orçamental. Não tem credibilidade porque a sua política assenta
na ilusão. Não tem credibilidade porque, perante o colapso social, multiplica as medidas mais
contraproducentes, na certeza de agravar ainda mais a recessão. Não tem credibilidade, porque está em
conflito com a Constituição. Não tem credibilidade, porque a coligação PSD-CDS deixou de ser um governo
para ser uma fratura.
A acentuação desta gravíssima crise orçamental e social a cada renegociação do governo com a Troika
tem suscitado uma vaga de protesto cidadão como nunca se conheceu nas últimas três décadas. O povo
levantou-se, exigindo o fim da política que conduz à bancarrota e reclamando uma alternativa para o respeito
pelos salários e pensões e para o esforço do investimento que crie emprego. Esse clamor democrático é a
esperança de Portugal. Perante a crise de um governo sem credibilidade, a República assume toda a
responsabilidade.
Assim,
A Assembleia da República, ao abrigo do artigo 194.º da Constituição da República Portuguesa,
delibera censurar o XIX Governo Constitucional.
Assembleia da República, 1 de outubro de 2012.
As Deputadas e os Deputados do Bloco de Esquerda: Ana Drago — Catarina Martins — Cecília Honório —
Francisco Louçã — João Semedo — Luís Fazenda — Mariana Aiveca — Pedro Filipe Soares.
———
Página 3
3 DE OUTUBRO DE 2012
3
MOÇÃO DE CENSURA N.º 3/XII (2.ª)
PÔR FIM AO DESASTRE - REJEITAR O PACTO DE AGRESSÃO, POR UMA POLÍTICA PATRIÓTICA E
DE ESQUERDA
I
A SITUAÇÃO DO PAÍS
Depois de 36 anos de política de direita, a aplicação do pacto de agressão das troicas e a política do
Governo PSD/CDS acentua e aprofunda o caminho do País para o desastre.
Trata-se de uma política que visa transferir riqueza para os grupos económicos e financeiros nacionais e
estrangeiros, aumentar a exploração sobre quem trabalha, retirar direitos sociais, mutilar o regime democrático
e pôr em causa a soberania nacional.
O País enfrenta uma profunda recessão económica que vem culminar uma década, desde a adesão ao
Euro, em que não houve na prática crescimento. A destruição dos sectores produtivos é crescente,
aumentando a dependência externa. Continua o processo de desindustrialização do País, agravado pela
preponderância de um pequeno número de empresas multinacionais; prossegue o abandono da agricultura e
das pescas. Mantém-se uma política de redução drástica do investimento público, de penalização das micro,
pequenas e médias empresas e de desvalorização da procura interna. Avança o saque dos recursos nacionais
em nome do pagamento da dívida.
O criminoso processo de privatizações lesou o País e a economia nacional em milhares de milhões de
euros, entregando património e riqueza ao grande capital, encarecendo bens e serviços essenciais para a
população e para a atividade económica e retirando ao Estado alavancas decisivas para a política económica,
o desenvolvimento e a soberania.
O desemprego atinge hoje em termos reais mais de 1 milhão 250 mil trabalhadores, dos quais apenas uma
pequena parte têm acesso, progressivamente dificultado e restringido, ao subsídio de desemprego.
Está em curso uma ofensiva brutal contra o valor dos salários, provocando a sua baixa, seja pelo aumento
dos desempregados, designadamente sem subsídio, pelos programas do Governo que incentivam e apoiam a
contratação por baixos valores, pela violação dos acordos coletivos, pela facilitação dos despedimentos e da
precariedade. Aqui se integra a manutenção de um valor muito baixo do salário mínimo nacional, por atualizar
há quase dois anos, bem como os cortes nos salários dos trabalhadores da administração pública e do setor
privado.
Avança a tentativa de impor a desestruturação das relações laborais, com um ataque profundo aos direitos
dos trabalhadores, à contratação coletiva, ao horário de trabalho, à proibição do despedimento sem justa
causa, à intervenção dos sindicatos. Esta ofensiva atinge tanto os trabalhadores do sector público como os do
sector privado, como comprovam as recentes alterações avançadas pelo Governo para a administração
pública.
A política de destruição do setor público deixa-o progressivamente depauperado de meios humanos e
recursos materiais e financeiros. São claros os objetivos de destruição da escola pública, do Serviço Nacional
de Saúde ou do sistema público de segurança social. Ao mesmo tempo, seja pela restrição dos recursos ou
por gestão danosa do interesse público, atiraram-se muitas empresas públicas para situações extremamente
difíceis, procurando assim forjar justificações para a sua destruição ou privatização.
O País vê serem desperdiçados recursos preciosos para o seu desenvolvimento, como acontece com os
trabalhadores sem emprego, com as novas gerações com elevada formação compelidas a emigrar, com o
depauperamento e elitização do ensino superior público, com o enfraquecimento generalizado do sistema
científico nacional, a destruição dos laboratórios do Estado ou do tecido cultural. Mas também com o
desperdício dos importantes recursos do País, seja no sector agrícola, nas florestas, nas pescas e no mar, nos
recursos minerais, no património natural e cultural.
O País está a empobrecer, com a miséria, o sofrimento e até à fome a atingirem milhares de famílias.
Homens, mulheres, crianças, idosos a quem este Governo condenou ao desemprego, à entrega forçada da
casa, a abdicar de consultas e tratamentos médicos ou de comprar os medicamentos, à ausência de
esperança e de perspetiva, ao recurso à caridade. Tudo isto enquanto os grupos económicos ostentam
fabulosos lucros à custa do aumento da exploração e do saque do património público e nacional, como
comprovam os mais de 1500 milhões de euros de lucros alcançados, só no primeiro semestre deste ano, por
Página 4
II SÉRIE-A — NÚMERO 10
4
13 dos principais grupos económicos de base nacional, os mais de 5 mil milhões de euros entregues à banca
privada, o escândalo da fuga de capitais para o estrangeiro ou a manutenção, no essencial, das taxas de
rendibilidade das PPP.
O Governo PSD/CDS intensificou – a partir da aplicação do pacto de agressão que constitui o memorando
assinado por PS, PSD e CDS com a troica estrangeira – uma violenta ofensiva contra os trabalhadores, o povo
e o País, que se prepara para acentuar na proposta de Orçamento do Estado para 2013. Uma ofensiva que
despreza os devastadores efeitos económicos e sociais das suas medidas, centrada que está em cumprir o
mais rápido possível o programa de favorecimento dos grandes interesses económicos. Uma ofensiva que irá
tão longe quanto possível no ataque aos direitos dos portugueses, no comprometimento do futuro de Portugal,
na submissão do País aos interesses do grande capital nacional e transnacional, enquanto não for travada e
derrotada pela força da luta dos trabalhadores e do povo.
Esta moção de censura é uma resposta à ofensiva do Governo e uma exigência face à situação do País e
da vida dos portugueses.
II
A RESPOSTA DO POVO E DOS TRABALHADORES
Os portugueses têm vindo de forma crescente a rejeitar o pacto de agressão e a política de direita do
Governo. Nas mais diversas formas e locais, com destaque para a luta dos trabalhadores nas empresas e
locais de trabalho, o povo português tem vindo a combater a ofensiva em curso e a defender os seus direitos.
Esta luta teve ponto alto na grande Greve Geral de 22 de Março – uma poderosa jornada de luta – e alargou-
se nas lutas das populações e dos utentes dos serviços públicos (pelo direito à saúde, à educação, ao acesso
à justiça, à mobilidade e transportes), de combate à extinção das freguesias e em defesa do poder local.
Uma luta que recrudesceu nos meses de verão, quando milhares de trabalhadores em centenas de
empresas e locais de trabalho – combatendo e muitas vezes derrotando a tentativa do patronato em aproveitar
as alterações ao Código de Trabalho e defendendo os seus postos de trabalho -, ou com as fortes ações de
luta dos trabalhadores da administração e do setor público.
Uma luta que convergiu em enormes ações, com a manifestação da CGTP que em 11 de Fevereiro encheu
pela primeira vez este ano o Terreiro do Paço, com a expressão de indignação e protesto nas importantes
mobilizações de 15 de Setembro em todo o País e com a transformação daquela praça de Lisboa, no passado
sábado, dia 29 de Setembro, num verdadeiro Terreiro do Povo, na extraordinária manifestação convocada
pela CGTP-IN.
Estas lutas levaram a que cada vez mais portugueses deixassem de aceitar o roubo dos seus salários, dos
seus direitos, do seu futuro, como inevitável, para passar a considerá-lo como inaceitável. A ideia de que é
necessário travar o pacto de agressão da troica, a política de direita e o Governo que a concretiza, é hoje um
sentimento profundo em amplas camadas da sociedade portuguesa.
O desastre nacional em curso e a ofensiva declarada contra os interesses do País e dos portugueses exige
o uso de todas as forças para travar este rumo e impor uma urgente mudança de política.
Esta moção de censura é uma resposta a essa exigência.
III
A NECESSIDADE E POSSIBILIDADE DE UMA POLÍTICA ALTERNATIVA
Os 36 anos de política de direita, aplicada por sucessivos Governos, mesmo depois de prometerem
mudanças que nunca fizeram, levaram o País à situação em que se encontra. A aplicação do pacto de
agressão – subscrito por PS, PSD e CDS-PP com a troica, com o apoio cúmplice do Presidente da República
– é o cerne da política do Governo. A rejeição do pacto de agressão, a derrota do Governo PSD/CDS são
indispensáveis para abrir caminho a uma verdadeira mudança de política, que não se basta com a eliminação
pontual de medidas ou com a alteração da forma como são apresentadas ou aplicadas.
É hoje evidente que o País não aguenta mais da mesma política. Está hoje claro que só com uma política
patriótica e de esquerda o País pode inverter o rumo de desastre em que se encontra.
Uma política que parta da renegociação da dívida pública – nos seus prazos, juros e montantes – para
garantir que os encargos anuais, da sua parte legítima, são compatíveis com as necessidades e possibilidades
Página 5
3 DE OUTUBRO DE 2012
5
do País e que desta forma permita canalizar recursos para fomentar o crescimento económico e o
desenvolvimento.
Uma política que defenda e aumente a produção nacional, como eixo central e decisivo da recuperação
económica do País, do combate aos desequilíbrios estruturais e da criação de emprego.
Uma política que dê prioridade à criação de emprego com direitos – defendendo e repondo os direitos e
salários entretanto roubados- e que aposte na melhoria dos salários, das pensões, das reformas e que valorize
as prestações sociais, contribuindo assim para a melhoria das condições de vida do povo, mas também para a
dinamização da nossa economia.
Uma política que, no plano fiscal, tribute efetivamente quem tem muito – os lucros dos grupos económicos,
as atividades especulativas ou as transações financeiras –, que combata a fraude e a evasão fiscal e ao
mesmo tempo alivie os rendimentos do trabalho e das pequenas empresas.
Uma política que trave e reverta o processo de privatizações e que recupere para o Estado o controlo dos
setores estratégicos da economia e os serviços públicos essenciais.
Uma política que garanta o direito à educação, à saúde, à segurança social, à justiça, salvaguardando o
carácter público dos seus serviços e eliminando as restrições de acesso por razões económicas.
Uma política que garanta o direito à habitação, com medidas para a sua promoção, rejeitando a nova “lei
dos despejos” e travando a perda de casa própria para os bancos.
Uma política que combata as assimetrias regionais e que promova um desenvolvimento harmonioso do
território. Que respeite o poder local democrático e o seu papel junto das populações.
Uma política que defenda a soberania nacional e os interesses do País, designadamente face à União
Europeia.
Uma política patriótica e de esquerda, que retome os valores de Abril e dê corpo ao projeto de progresso
que a Constituição consagra.
Esta moção de censura é uma exigência dessa política patriótica e de esquerda, necessária e
indispensável para o progresso do País e para um futuro melhor para todos os portugueses.
Em resposta à situação do País, rejeitando a política do Governo e o pacto de agressão, e exigindo uma
política alternativa, o PCP apresenta por isso esta moção de censura.
A Assembleia da República delibera, nos termos do artigo 194.º da Constituição da República
Portuguesa, censurar o XIX Governo Constitucional.
Assembleia da República, 1 de outubro de 2012.
Os Deputados do PCP: Jerónimo de Sousa — Bernardino Soares — António Filipe.
———
PROJETO DE LEI N.º 268/XII (1.ª)
(CRITÉRIOS DE ATRIBUIÇÃO DO TRANSPORTE DE DOENTES NÃO URGENTES)
Parecer da Comissão de Saúde e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio
Parecer da Comissão de Saúde
Índice
Parte I – Considerandos
Parte II – Opinião do Deputado Autor do Parecer
Parte III – Conclusões
Parte IV – Anexos
Página 6
II SÉRIE-A — NÚMERO 10
6
Parte I – Considerandos
a) Nota Introdutória
O Grupo Parlamentar do Partido Comunista Português (PCP) tomou a iniciativa de apresentar o Projeto de
Lei n.º 268/XII (1.ª), que visa estabelecer “Critérios de Atribuição do Transporte de Doentes não Urgentes”.
Esta apresentação foi efetuada nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 167.º da Constituição da
República Portuguesa e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República, reunindo os requisitos
formais previstos no artigo 124.º do Regimento.
O referido projeto de lei deu entrada na Assembleia da República a 12 de julho de 2012, tendo baixado, por
despacho de S. Ex.ª a Presidente da Assembleia da República, de 17 seguinte, à Comissão de Saúde, para
efeitos de emissão do pertinente relatório e parecer.
B) Do objeto, conteúdo e motivação da iniciativa
O Projeto de Lei n.º 268/XII (1.ª) tem por objeto, como no seu artigo 1.º se estatui, a definição das
condições em que o Serviço Nacional de Saúde (SNS) assegura o transporte não urgente de doentes.
A principal inovação que se contém no Projeto de Lei n.º 268/XII (1.ª) consiste na isenção de encargos para
os utentes que utilizem transporte não urgente instrumental à realização das prestações de saúde no âmbito
do SNS, quer quando a sua situação clínica o justifique, quer por carência económica, designadamente no
caso de necessidade de tratamentos prolongados ou continuados.
Para a apresentação da referida iniciativa legislativa, os deputados proponentes elencam, entre outros, os
seguintes argumentos:
“No final de 2010, o anterior Governo do Partido Socialista publicou o Despacho n.º 19264/2010, de 29
de dezembro, que determinava que a atribuição de transporte de doentes não urgentes estava sujeita
simultaneamente à justificação clínica e em caso de insuficiência económica.“
“A restrição à atribuição de transporte de doentes não urgentes imposta pelo anterior Governo, impediu
o acesso de milhares de utentes a consultas, exames ou tratamentos.”
“No Decreto-Lei n.º 113/2011, de 29 de novembro, que estabelece o novo regime das taxas
moderadoras, mantém exatamente os mesmos critérios para a atribuição do transporte de doentes não
urgentes definidos pelo Governo PS.”
“A limitação no transporte de doentes não urgentes revela-se como uma medida de natureza
exclusivamente economicista, sem ter em consideração as necessidades da prestação de cuidados de saúde
para os utentes, inserindo-se na ofensiva ao direito à saúde e no progressivo desmantelamento do Serviço
Nacional de Saúde.”
C) Enquadramento legal e constitucional e antecedentes
Sendo o enquadramento legal e os antecedentes do Projeto de Lei n.º 268/XII (1.ª) expendidos na Nota
Técnica que a respeito do mesmo foi elaborada pelos competentes serviços da Assembleia da República, a 7
de agosto de 2012, remete-se para esse documento, que consta em anexo ao presente parecer, a
densificação do capítulo em apreço.
Realça-se, porém, que na referida Nota Técnica se adverte para a possibilidade da iniciativa legislativa em
presença “pode[r] violar o princípio designado por «lei-travão» e implicar um aumento das despesas do
Estado previstas no Orçamento, ao definir «as condições em que o Serviço Nacional de Saúde (SNS)
assegura o transporte não urgente de doentes», isentando de encargos para o utente, «quando a situação
clínica o justifique ou por carência económica…», o transporte não urgente de doentes.”
Com efeito, o Projeto de Lei n.º 268/XII (1.ª) parece acarretar, um aumento dos encargos do Estado com o
transporte de doentes não urgentes, face ao regulamento em vigor, sendo certo que prevê a sua entrada “em
vigor, nos termos gerais, cinco dias após a sua publicação” (cfr. artigo 8.º), o que viola o n.º 2 do artigo 167.º
da Constituição da República Portuguesa, nos termos do qual “Os Deputados, os grupos parlamentares (…)
Página 7
3 DE OUTUBRO DE 2012
7
não podem apresentar projetos de lei, propostas de lei ou propostas de alteração que envolvam, no ano
económico em curso, aumento das despesas ou diminuição das receitas do Estado previstas no Orçamento”.
Parte II – Opinião do Deputado autor do parecer
Parecendo que o Partido Comunista Português pretende, com o Projeto de Lei n.º 268/XII (1.ª), que
ninguém pague o transporte de doentes não urgentes, a verdade é que a consequência de uma eventual
aprovação do referido diploma seria a de que passariam a ser todos os contribuintes a suportar os encargos
com tal serviço, mesmo relativamente aos utentes que não se encontrem em situação de insuficiência
económica e que apenas ocasionalmente usufruíssem do mesmo.
É certo que o anterior regime do transporte de doentes, aprovado pelo Despacho n.º 19.264/2010, de 29 de
Dezembro, enfermava de uma gritante iniquidade, na medida em que os utentes do SNS só não pagavam o
transporte de que necessitavam no caso de, simultaneamente, a sua situação clinica o justificar e se
encontrarem em situação de insuficiência económica.
Significava isto que, mesmo que a situação clínica do doente justificasse o seu transporte não urgente, o
SNS nunca pagaria os encargos com tal transporte se o utente não se encontrasse também em situação de
insuficiência económica.
Acresce que o referido despacho não previa qualquer tipo de isenção pessoal, designadamente em relação
a utentes do SNS que, padecendo de doença crónica ou de outra natureza, tivessem de se deslocar
regularmente a serviços de saúde para garantir a continuidade do seu tratamento e acompanhamento clínicos
e se encontrassem impossibilitados de o fazer pelos próprios meios.
Procurou, por isso, o novo Governo criar um regime de transporte de doentes não urgentes que garantisse
uma efetiva acessibilidade dos utentes do SNS aos serviços públicos de saúde, prevendo situações em que o
referido transporte está integralmente a cargo do Estado, no caso de os doentes se encontrarem em situação
de insuficiência económica, ou principalmente a cargo do Estado, quando a referida situação se não verifique
mas o utente careça de se deslocar regularmente.
Assim, concretizando o regime previsto no Decreto-Lei n.º 113/2011, de 29 de novembro, a Portaria n.º
142-B/2012, de 15 de maio, estatui, no seu artigo 4.º, que tem por epígrafe “Prestação de cuidados de saúde
de forma prolongada e continuada”, o seguinte:
“1 — O SNS assegura, ainda parcialmente, nos termos do presente artigo os encargos com o transporte
não urgente dos doentes que não se encontrem na situação referida no n.º 1 do artigo anterior, mas que
necessitem impreterivelmente da prestação de cuidados de saúde de forma prolongada e continuada que
impliquem, pelo menos, oito deslocações num período de 30 dias, nos seguintes casos:
a) Insuficiência renal crónica;
b) Reabilitação em fase aguda decorrente das situações previstas no n.º 1 do artigo anterior, durante um
período máximo de 120 dias;
c) Noutras situações clínicas devidamente justificadas pelo médico assistente, previamente avaliadas e
autorizadas, caso a caso, pelas entidades do SNS responsáveis pelo pagamento dos encargos.
2 — No caso de doenças oncológicas o SNS assegura, ainda parcialmente, nos termos do disposto nos
números seguintes, os encargos com o transporte não urgente dos doentes para realização de atos clínicos
inerentes à respetiva patologia, independentemente do número de deslocações mensais.
3 — As situações de prestação de cuidados de saúde de forma prolongada e continuada nos termos
referidos nos números anteriores deverá ser objeto de prescrição única.
4 — O transporte não urgente de doentes nos casos previstos nos n.os
1 e 2 é efetuado em ambulância ou
em VTSD de acordo com o disposto nos n.os
2 e 3 do artigo 3.º.
5 — Nas situações previstas no presente artigo cabe aos utentes o pagamento de um valor único por
trajeto e até ao limite máximo de € 30 por mês, nos seguintes termos:
a) Transporte em ambulância:
Página 8
II SÉRIE-A — NÚMERO 10
8
i) € 3 até 50 km, contados do início da deslocação do local de origem do utente até ao local de prestação
dos cuidados de saúde bem como a deslocação de regresso ao local de origem do utente;
ii) € 0,15, por cada quilómetro adicional;
b) Transporte em VTSD:
i) € 2 até 50 km, contados do início da deslocação do local de origem do utente até ao local de prestação
dos cuidados de saúde bem como a deslocação de regresso ao local de origem do utente;
ii) € 0,10, por cada quilómetro adicional.”
Deste modo, um utente do SNS que não se encontre em situação de insuficiência económica pagará, no
máximo, € 30 mensais, pelo seu transporte não urgente em situações de insuficiência renal crónica, de
reabilitação em fase aguda inerente a essa insuficiência ou de outras situações clínicas devidamente
justificadas pelo médico assistente, desde que realize pelo menos oito deslocações num período de 30 dias.
No caso de doenças oncológicas para realização de atos clínicos inerentes à respetiva patologia, o utente terá
o mesmo direito independentemente do número de deslocações mensais que efetue.
Assim e ao contrário do que sucedia anteriormente, o atual Governo protegeu as pessoas que sofrem de
doenças prolongadas ou graves e que precisam de se deslocar com regularidade a serviços de saúde,
recusando uma limitação do acesso aos cuidados de saúde em transporte não urgente fundada na situação
económica dos utentes do SNS, o que sempre seria para o PSD inaceitável.
No que ao Projeto de Lei n.º 268/XII (1.ª) novamente concerne, o SNS passaria a assegurar – propõe-se
agora – a totalidade dos encargos com o transporte não urgente de doentes em duas situações alternativas e
independentes entre si, a saber:
Quando a situação clínica do utente o justifique, independentemente de se encontrar ou não em
carência económica; ou
Quando o utente se encontre em situação de carência económica, independentemente de a sua
situação clínica o justificar ou não.
Com efeito, tal é o que resulta do proposto nos seguintes artigos do diploma em questão:
“Artigo 2.º
Isenção de encargos com transporte não urgente
O transporte não urgente de utentes que seja instrumental à realização das prestações de saúde no âmbito
do SNS é isento de encargos para o utente quando a situação clínica o justifique ou por carência económica,
designadamente no caso de necessidade de tratamentos prolongados ou continuados.”
“Artigo 4.º
Condições de isenção de encargos
1 — O SNS assegura na totalidade os encargos com o transporte não urgente prescrito aos utentes
sempre que a situação clínica o justifique ou por carência económica.”
(realçados e sublinhados do Relator)
Admite-se que tal previsão tenha sido involuntária e nem o Partido Comunista defenda que um utente do
SNS possa ser gratuitamente transportado a expensas do Estado pelo simples facto de se encontrar em
situação de carência económica mesmo que a sua situação clínica não justifique esse transporte.
Mas a verdade é que a interpretação referida, conquanto absurda, é a única que resulta do texto adotado
nos artigos referidos supra.
Página 9
3 DE OUTUBRO DE 2012
9
A pretender o partido proponente que a situação de carência económica não relevasse para a
determinação do sujeito responsável pelos encargos do transporte de doentes, deveria, tão somente, parece-
nos, excluir tal expressão dos artigos 2.º e 4.º do projeto de lei em presença, bastando a referência à situação
clínica justificada.
Não pode deixar de se exprimir, ainda, alguma estranheza perante o facto de a proposta em presença
pretender regular de forma tão simplista uma matéria com a complexidade do transporte de doentes.
Finalmente, realça-se que o Projeto de Lei n.º 268/XII (1.ª), ao implicar, como já se referiu, um inegável
aumento dos encargos do Estado com o transporte de doentes, viola flagrantemente o Memorando de
Entendimento (MdE) sobre a concessão de assistência financeira a Portugal, assinado entre o anterior
Governo, por um lado, e a Comissão Europeia, o Fundo Monetário Internacional e o Banco Central Europeu,
por outro.
Com efeito, o ponto 3.83 do MdE prevê, de entre as medidas que o Governo deve tomar para reformar o
Sistema de Saúde, a seguinte: “Reduzir os custos com o transporte de doentes em 1/3”, com concretização
atualmente prevista para o 4.º trimestre de 2012.
Não oferecerá, pois, dúvida de que uma hipotética aprovação do Projeto de Lei n.º 268/XII (1.ª)
inviabilizaria o cumprimento do compromisso que o Estado Português assumiu internacionalmente em reduzir
os seus custos com o transporte de doentes em um terço.
Por todas estas razões entende o signatário não poder deixar de manifestar a sua discordância política
relativamente ao Projeto de Lei n.º 268/XII (1.ª).
Parte III – Conclusões
1. O Grupo Parlamentar do Partido Comunista Português (PCP) tomou a iniciativa de apresentar o Projeto
de Lei n.º 268/XII (1.ª), que visa estabelecer “Critérios de Atribuição do Transporte de Doentes não Urgentes”.
2. O Projeto de Lei n.º 268/XII (1.ª) cumpre os requisitos formais e legais estabelecidos pela Constituição
da República Portuguesa, pela Lei Formulário e pelo Regimento da Assembleia da República,
designadamente no que respeita à identificação do objeto principal e à apresentação de uma breve exposição
de motivos, devendo, no que ao prazo da entrada em vigor respeita, o processo legislativo observar o disposto
no n.º 2 do artigo 167.º da Constituição (‘lei-travão’).
3. De acordo com os respetivos proponentes, a iniciativa em apreço visa definir as condições em que o
Serviço Nacional de Saúde assegura o transporte não urgente de doentes.
4. Face ao exposto, a Comissão de Saúde é de parecer que o Projeto de Lei n.º 268/XII (1.ª) reúne os
requisitos constitucionais e regimentais para ser discutido em Plenário, já agendado para o próximo dia 3 de
outubro de 2012.
Parte IV – Anexos
Anexa-se, nos termos do artigo 131.º do Regimento da Assembleia da República:
A Nota Técnica.
Palácio de S. Bento, 2 de outubro de 2012.
O Deputado autor do Parecer, Nuno Reis — A Presidente da Comissão, Maria Antónia Almeida Santos.
Nota: O parecer foi aprovado, por maioria, com os votos a favor do PSD, PS, CDS-PP e PCP, abstenção
do BE e ausência do PEV.
Página 10
II SÉRIE-A — NÚMERO 10
10
Nota Técnica
Projeto de Lei n.º 268/XII (1.ª)PCP
Critérios de Atribuição do Transporte de Doentes não Urgentes
Data de admissão: 17 de julho de 2012
Comissão de Saúde (9.ª)
Índice
I. Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa
II. Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do cumprimento da
lei formulário
III. Enquadramento legal e antecedentes
IV. Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria
V. Consultas e contributos
VI. Apreciação das consequências da aprovação e dos previsíveis encargos com a sua aplicação
Elaborada por: Luísa Veiga Simão (DAC), Maria da Luz Araújo (DAPLEN) e Fernando Bento Ribeiro (DILP)
Data: 7 de agosto de 2012
I. Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa
O Grupo Parlamentar do PCP apresentou o Projeto de Lei n.º 268/XII (1.ª), que tem por objetivo
estabelecer as condições em que o Serviço Nacional de Saúde (SNS) deve assegurar o transporte não
urgente de doentes (artigo 1.º).
Para este efeito, fixa no seu artigo 2.º a regra da isenção de encargos para o utente, se o transporte não
urgente for instrumental à realização das prestações de saúde no âmbito do SNS, nos seguintes casos:
quando a situação clínica o justifique, por carência económica ou quando haja necessidade de tratamentos
prolongados ou continuados.
As condições que devem ser verificadas, para que a isenção de encargos se efetive, estão elencadas no
artigo 4.º, tratando o artigo 5.º da forma como devem ser comprovadas essas condições.
O artigo 3.º define o que se entende por «transporte não urgente», no âmbito da presente lei, e descreve as
situações em que este se configura como tal.
O modo de transporte de doentes não urgentes está previsto no artigo 6.º, o artigo 7.º contem uma norma
revogatória geral e o artigo 8.º fixa a entrada em vigor, cinco dias após a publicação da lei.
De acordo com o grupo parlamentar do PCP, quer o anterior Governo do Partido Socialista, quer o atual
Governo do PSD e CDS-PP, limitaram a possibilidade de transporte de doentes não urgentes sem encargos,
tendo os custos sido transferidos para o utente.
Considera o PCP que esta situação é muito injusta e tem vindo a comprometer a ida a consultas, exames
ou tratamentos por parte de muitos doentes, pondo em causa a universalidade e a igualdade no acesso aos
cuidados de saúde, razão pela qual pretende, com a presente lei, que o Estado assegure gratuitamente o
transporte de doentes a todos aqueles que dele necessitem para aceder aos cuidados de saúde.
II. Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do
cumprimento da lei formulário
Conformidade com os requisitos formais, constitucionais e regimentais
A presente iniciativa é apresentada pelo grupo parlamentar do Partido Comunista Português (PCP), no
âmbito do poder de iniciativa da lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 167.º da Constituição e
Página 11
3 DE OUTUBRO DE 2012
11
no artigo 118.º do Regimento. Exercer a iniciativa da lei é um dos poderes dos Deputados [alínea b) do artigo
156.º da Constituição e alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do Regimento] e um dos direitos dos grupos
parlamentares [alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da Constituição e alínea f) do artigo 8.º do Regimento].
A iniciativa toma a forma de projeto de lei, porque é exercida pelos Deputados ou grupos parlamentares,
está redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o seu objeto, é precedida
de uma exposição de motivos e é subscrita por 8 Deputados (o limite máximo de assinaturas nos projetos de
lei é de 20), pelo que cumpre os requisitos formais respeitantes às iniciativas em geral [n.º 1 do artigo 119.º e
alíneas a), b) e c) do n.º 1 do artigo 124.º do Regimento] e aos projetos de lei, em particular (n.º 1 do artigo
123.º do Regimento).
Não se verifica violação aos limites de iniciativa, impostos pelo Regimento, no que respeita ao disposto no
n.º 1 e no artigo 120.º (não infringe a Constituição e define concretamente o sentido das modificações a
introduzir na ordem legislativa).
O n.º 2 do artigo 120.º do Regimento, sob a epígrafe «Limites da iniciativa», impede a apresentação de
iniciativas que «envolvam, no ano económico em curso, aumento das despesas ou diminuição das receitas do
Estado previstas no Orçamento». Este princípio conhecido com a designação de «lei-travão» está consagrado
no n.º 2 do artigo 167.º da Constituição.
A aprovação desta iniciativa pode implicar um aumento das despesas do Estado previstas no Orçamento,
ao isentar de encargos para o utente, «quando a situação clínica o justifique ou por carência económica…», o
transporte não urgente de doentes. Com esta finalidade, a iniciativa «define as condições em que o Serviço
Nacional de Saúde (SNS) assegura o transporte não urgente de doentes», alterando os critérios anteriormente
fixados que tiveram como objetivo a respetiva redução de custos.
Apenas do ponto de vista jurídico e para acautelar a não violação do princípio designado por «lei-travão»,
talvez seja de ponderar a alteração de redação do artigo 8.º desta iniciativa, sob a epígrafe «Entrada em
vigor», de forma a fazer depender a sua entrada em vigor do Orçamento do Estado posterior à sua publicação.
Verificação do cumprimento da lei formulário
A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, com as alterações subsequentes, estabelece regras a observar no
âmbito da publicação, identificação e formulário de diplomas.
Como estamos perante uma iniciativa legislativa, observadas algumas disposições da designada «lei
formulário» e caso a mesma venha ser aprovada sem alterações, podemos salientar o seguinte:
– Esta iniciativa contém disposição expressa sobre a entrada em vigor, pelo que se aplica o disposto no n.º
1 do artigo 2.º da citada lei («O presente projeto de lei entra em vigor, nos termos gerais, cinco dias após a sua
publicação»)1;
– Será publicada na 1.ª série do Diário da República, revestindo a forma de lei [alínea c) do n.º 2 do artigo
3.º da «lei formulário»];
– A presente iniciativa tem um título que traduz sinteticamente o seu objeto, em conformidade com o
disposto no n.º 2 do artigo 7.º da «lei formulário».
III. Enquadramento legal e antecedentes
Enquadramento legal nacional e antecedentes
O transporte de doentes, conforme previsto na Base XXIII da Lei de Bases da Saúde, aprovada pela Lei n.º
48/90, de 24 de agosto e alterada pela Lei n.º 27/2002, de 8 de novembro, é considerado uma atividade
instrumental da prestação de cuidados de saúde, cuja disciplina e fiscalização cabe ao Ministério da Saúde.
O Despacho n.º 19264/2010, de 29 de dezembro, determinava que o pagamento do transporte de doentes
não urgentes era garantido aos utentes nas situações em que clinicamente tal se justificasse e,
1 Caso se pretenda manter a redação inicial deve, no entanto, substituir-se «O presente projeto de lei» por «A presente lei». Por outro
lado, chama-se a atenção para o facto de «na falta de fixação do dia os diplomas entram em vigor no 5.º dia após a publicação» (n.º 2 do artigo 2.º da «lei formulário»).
Página 12
II SÉRIE-A — NÚMERO 10
12
cumulativamente, em caso de insuficiência económica. A justificação clínica era feita pelo médico e devia
constar do processo clínico do doente e da respetiva requisição. A aferição e demonstração da insuficiência
económica eram feitas nos termos do Decreto-Lei n.º 70/2010, de 16 de junho.
Posteriormente, foi aprovada a Resolução da Assembleia da República n.º 88/2011, de 15 de abril de 2011,
que recomendava a revogação do Despacho 19264/2010, de 29 de dezembro. Nela se propunha ao governo
que «proceda à revisão do quadro legal referente ao transporte de doentes não urgentes, respeitando os
princípios da universalidade e a igualdade no acesso, e introduza critérios para uniformizar a sua atribuição,
tendo em atenção situações especiais de utentes que carecem de tratamentos prolongados ou continuados
em serviços públicos de saúde».
O Governo em funções aprovou o Despacho n.º 7861/2011, de 31 de maio de 2011, mantendo
cumulativamente os critérios da justificação clínica e da insuficiência económica para atribuição do transporte
de doentes não urgentes.
A 21 de julho de 2011 a Administração Central do Sistema de Saúde (ACSS) emitiu a circular normativa n.º
17/2011/UOGF, que determina a redução em 1/3 nos custos dos transportes de doentes não urgentes.
O Decreto-Lei n.º 113/2011, de 29 de novembro, que estabelece o novo regime das taxas moderadoras,
mantém exatamente os mesmos critérios para a atribuição do transporte de doentes não urgentes.
O novo regulamento foi publicado através da Portaria n.º 142-B/2012, de 15 maio, que «define as
condições em que o Serviço Nacional de Saúde (SNS) assegura os encargos com o transporte não urgente de
doentes que seja instrumental à realização das prestações de saúde» e do Decreto-Lei n.º 128/2012, de 21 de
junho, que procede à primeira alteração ao Decreto-Lei n.º 113/2011, de 29 de novembro.
Enquadramento internacional
Países europeus
A legislação comparada é apresentada para os seguintes países da UE: França e Itália.
França
O transporte de doentes em França encontra-se regulado no Código da Segurança Social, quer na parte
legislativa, quer na regulamentar (L 321-1 e R 332-10).
A assistência pública por parte do Estado francês comporta «a cobertura dos custos de transporte do
segurado ou dos beneficiários que sejam forçados a viajar para receber tratamento ou submeter-se a exames
exigidos pela sua condição bem como a um controlo prescrito em aplicação das regras da Segurança social,
de acordo com regras definidas pelos artigos L. 162-4-1 e L. 322-5 e nas suas condições e limites, tendo em
conta a condição do paciente e os custos de transporte fixados por decreto do Conselho de Estado».
Em aplicação da parte regulamentar do Código (Art. R 332-10) foi aprovado o Decreto de 23 de dezembro
de 2006, que fixa a «referência de prescrição» aí prevista. O diploma foi emitido pelo ‘Ministère de la Santé et
des Solidarités – Sécurité Sociale, Personnes Âgées, Personnes Handicapées et Famille’.
É ao médico que cabe prescrever o modo de transporte mais adequado ao estado de saúde e ao nível de
autonomia do paciente, em observação do referencial de prescrição dos transportes.
O paciente deve, em princípio, respeitar o modo de transporte aconselhado pelo médico. Em todo o caso,
se recorrer a outro modo de transporte menos oneroso, tal facto pode ser tido em consideração para efeitos de
devolução de despesas.
Para ter uma ideia do sistema em vigor em França veja-se este quadro exemplificativo.
Aqui, no sítio do Ministério da Saúde, está disponível outro documento, relativo ao transporte de doentes.
Itália
De acordo com o artigo 117.º da Constituição italiana, a tutela da saúde é uma das «matérias de legislação
concorrente» entre o Estado e as Regiões. Tal facto fica a dever-se ao progressivo aumento das competências
das Regiões.
A questão do transporte de doentes é tratada no âmbito da área relativa à urgência/emergência, representa
um dos pontos mais críticos da «programação sanitária» e configura-se como uma das mais importantes
variáveis com base nas quais é medida a qualidade do Serviço Nacional de Saúde.
Página 13
3 DE OUTUBRO DE 2012
13
O sistema de transporte dos doentes, seja entre estruturas hospitalares, seja num âmbito mais amplo e de
maior número de transporte de doentes para e dos hospitais, representa um elemento de importância
fundamental no processo de assistência aos doentes, em tempo útil e em segurança para os mesmos.
Cada Região (veja-se o exemplo de uma estrutura provincial, neste caso Veneza) decide e tem regras
sobre o transporte de doentes, se bem que integrado num sistema mais amplo que vê os diversos elementos
envolvidos (Pronto Socorro, D.E.A., Centrais Operativas «118», forças de voluntariado), que estão integrados
e cooperam tendo em vista um objetivo comum.
O sistema geral de transporte de doentes está previsto a nível nacional no Decreto do Presidente da
Republica de 27 de março de 1992 (Normas orientadoras e de coordenação das Regiões para a determinação
dos níveis de assistência sanitária de emergência). O artigo 11.º garante a gratuitidade do transporte urgente e
o 12.º atribui às autarquias locais a gestão do transporte de doentes em geral.
O pedido de transporte tem que ser feito junto do médico assistente (de família) ou do médico que
observou o doente que passará uma guia a requisitá-lo. Relativamente ao pagamento do mesmo, tudo
depende das normas estabelecidas por cada sistema regional de saúde, do tipo de assistência que é prestado
(consulta, tratamento ambulatório, etc.) e da estrutura hospitalar onde o doente é visto, sendo privada
normalmente é a cargo do paciente, ou se é pública ou convencionada com o sistema regional.
IV. Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria
Iniciativas legislativas
Efetuada consulta à base de dados da atividade parlamentar e do processo legislativo (PLC) não apurámos
a existência de iniciativas legislativas pendentes sobre a mesma matéria.
Petições
Efetuada consulta à mesma base de dados verificámos que existe uma petição sobre a mesma matéria em
apreciação na Comissão de Saúde:
– Petição n.º 137/XII (1.ª), apresentada pelo Movimento de Utentes de Saúde Pública a solicitar a
«revogação do aumento das taxas moderadoras e medidas para assegurar o transporte de doentes não
urgentes».
V. Consultas e contributos
A Comissão Parlamentar de Saúde poderá, eventualmente, promover a audição ou solicitar parecer escrito
à Entidade Reguladora da Saúde (ERS).
VI. Apreciação das consequências da aprovação e dos previsíveis encargos com a sua aplicação
Os elementos disponíveis não permitem avaliar, em concreto, quais os custos com a aplicação da presente
iniciativa.
No entanto, tal como chamamos a atenção no ponto II da nota técnica, a sua aprovação pode violar o
princípio designado por «lei-travão» e implicar um aumento das despesas do Estado previstas no Orçamento,
ao definir «as condições em que o Serviço Nacional de Saúde (SNS) assegura o transporte não urgente de
doentes», isentando de encargos para o utente, «quando a situação clínica o justifique ou por carência
económica…», o transporte não urgente de doentes.
Do ponto de vista jurídico, para acautelar a não violação da «lei-travão», talvez seja de ponderar a seguinte
redação para o artigo 8.º «Entrada em vigor»: «A presente lei entra em vigor com o Orçamento do Estado
posterior à sua publicação».
———
Página 14
II SÉRIE-A — NÚMERO 10
14
PROJETO DE LEI N.º 283/XII (2.ª)
(PROGRAMA FASEADO DE DISTRIBUIÇÃO GRATUITA E CRIAÇÃO DE BOLSAS DE EMPRÉSTIMO
DE MANUAIS ESCOLARES NA ESCOLARIDADE OBRIGATÓRIA)
Parecer da Comissão de Educação, Ciência e Cultura e nota técnica elaborada pelos serviços de
apoio
Parecer da Comissão de Educação, Ciência e Cultura
Índice
Parte I – Considerandos
Parte II – Opinião do (a) Deputado(a) Autor(a) do Parecer
Parte III – Conclusões
Parte IV – Anexos
Parte I – Considerandos
1. Nota preliminar
O Projeto de Lei n.º 283/XII (2.ª), que visa criar um “Programa faseado de distribuição gratuita e criação de
bolsas de empréstimo de manuais escolares na escolaridade obrigatória” foi apresentado por deputados do
Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda.
Esta apresentação foi efetuada nos termos do disposto no artigo 167.º da Constituição da Republica
Portuguesa e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da Republica em vigor à data, reunindo os
requisitos formais previstos no artigo 124.º desse mesmo Regimento.
A iniciativa em causa foi admitida em 20 de setembro de 2012 e baixou, por determinação de S. Ex.ª a
Presidente da Assembleia da República, à Comissão de Educação, Ciência e Cultura para apreciação e
emissão do respetivo parecer.
O projeto de lei está redigido sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o seu
objeto e é precedido de uma exposição de motivos, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 119.º,
n.º 1 do artigo 123.º, e alíneas a), b) e c) do n.º 1 do artigo 124.º do Regimento.
Importa referir que a iniciativa cumpre os requisitos constantes da Lei n.º 74/98, alterada e republicada pela
Lei n.º 42/2007, de 24 de agosto, abreviadamente designada por lei formulário de 11 de novembro, com
exceção do n.º 1 do artigo 6.º da mesma lei, segundo o qual “Os diplomas que alterem outros devem indicar o
número de ordem da alteração introduzida e, caso tenha havido alterações anteriores, identificar aqueles
diplomas que procederam a essas alterações, ainda que incidam sobre outras normas”.
Ora, tal como consta da Nota Técnica elaborada sobre esta iniciativa, “sugere-se que o título da iniciativa
passe a ser o seguinte: “Programa faseado de distribuição gratuita e criação de bolsas de empréstimo de
manuais escolares na escolaridade obrigatória (primeira alteração à Lei n.º 47/2006, de 28 de agosto) ”, uma
vez que “Através da consulta da base Digesto (Presidência do Conselho de Ministros), verificou-se que a Lei
n.º 47/2006, de 28 de agosto, que “Define o regime de avaliação, certificação e adoção dos manuais escolares
do ensino básico e do ensino secundário, bem como os princípios e objetivos a que deve obedecer o apoio
socioeducativo relativamente à aquisição e ao empréstimo de manuais escolares”, “não sofreu qualquer
alteração, pelo que, em caso de aprovação, esta será a primeira”.
Quanto à entrada em vigor, é referido na nota técnica que “em caso de aprovação, terá lugar na data da
aprovação do OE para o ano subsequente ao da sua publicação, nos termos do artigo 5.º.”
A nota técnica salienta ainda que “Em caso de aprovação, a presente iniciativa terá custos para o
Orçamento do Estado, por via do aumento da despesa com o setor da educação, por força do disposto no
artigo 3.º.”
Página 15
3 DE OUTUBRO DE 2012
15
Por último, a nível de consultas e contributos, é sugerido na nota técnica a audição das seguintes
entidades: Associações de estudantes do ensino básico e secundário; CONFAP – Confederação Nacional das
Associações de Pais; CNIPE – Confederação Nacional Independente de Pais e Encarregados de Educação;
FENPROF – Federação Nacional dos Professores; FNE – Federação Nacional dos Sindicatos da Educação;
FENEI – Federação Nacional do Ensino e Investigação; FEPECI – Federação Portuguesa dos Profissionais de
Educação, Ensino, Cultura e Investigação; Associação Nacional de Professores; Associação das Escolas
Superiores de Educação – ARIPESE; Associações de Professores, Escolas do Ensinos Básico e do
Secundário; Conselho Nacional de Educação; Ministro da Educação e Ciência; Plataforma Nacional de
Associações de Estudantes do Ensino Básico e Secundário; Câmaras Municipais; Associação Nacional de
Municípios Portugueses; Associação Nacional de Freguesias; Conselho de Escolas; AEEP – Associação de
Estabelecimentos de Ensino Particular e Cooperativo; PETI/ PIEF – Programa Integrado Educação Formação;
APED – Associação de Professores e Educadores em Defesa do Ensino; MUP – Movimento para a
Mobilização e Unidade dos Professores; MEP – Movimento Escola Pública; ANDE – Associação Nacional de
Dirigentes Escolares; Pró-Inclusão – Associação Nacional de Docentes de Educação Especial; IPDJ e a APEL
– Associação Portuguesa de Editores e Livreiros.
2. Objeto, conteúdo e motivação da iniciativa
O Projeto de Lei n.º 283/XII (2.ª) visa implementar um “Programa faseado de distribuição gratuita e criação
de bolsas de empréstimo de manuais escolares na escolaridade obrigatória”, procedendo à segunda alteração
à Lei n.º 47/2006, de 28 de agosto, que define o regime de avaliação, certificação e adoção dos manuais
escolares do ensino básico e do ensino secundário, bem como, os princípios e objetivos a que deve obedecer
o apoio socioeducativo relativamente à aquisição e ao empréstimo de manuais escolares.
Nos termos da Exposição de Motivos do Projeto de Lei n.º 283/XII (2.ª), os deputados signatários
consideram que “(…) as famílias em Portugal mantêm o seu lugar como aquelas que mais gastam com a
aquisição de manuais escolares no espaço da União Europeia.”; que “(…) o impacto da compra de manuais
escolares no orçamento das famílias é demasiado custoso; mantêm-se preços exorbitantes e edições
luxuosas; ano após ano, acumula-se o desperdício de manuais quase novos que não voltam a ser utilizados.”;
que, “o apoio fornecido pela ação social escolar é insuficiente para a realidade do país” e que “O manual
escolar é um recurso fundamental do processo educativo e deve, portanto, ser um direito de todos os alunos
da escolaridade obrigatória, como condição de igualdade e equidade no processo educativo”.
O Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda considera, ainda, que a Lei n.º 47/2006, de 28 de agosto,
apresenta algumas lacunas quanto à qualidade dos manuais escolares; é quase meramente indicativa quanto
ao regime de preços, aquisição e distribuição e, quanto ao acesso, “limita-se a reafirmar princípios no âmbito
da ação social escolar sugerindo – apenas e só – às escolas a possibilidade de criar modalidades de
empréstimo de manuais escolares e outros recursos didático-pedagógicos.”
É ainda dito que “(…) os anteriores governos negociaram acordos com as editoras que previam a subida de
preços acima da taxa de inflação (…)” o que os autores da iniciativa classificam como incompreensível, tendo
em conta o congelamento de salários e as reduções significativas nos apoios ao nível da ação social escolar,
bem como o facto de, “(…) com custos tão onerosos dos manuais escolares em Portugal, os seus preços
tenham em anos sucessivos subido sempre acima da inflação”.
O Bloco de Esquerda refere também que “os apoios de ação social escolar no acesso aos manuais
escolares restringe-se a escalões de rendimento manifestamente baixos, deixando de fora muitas famílias que
não têm hoje disponibilidade financeira para fazer face aos custos dos livros escolares”, pelo que, no início do
presente ano letivo, têm sido organizados bancos de empréstimo de manuais escolares por cidadãos,
associações de pais, instituições sociais e câmaras municipais, sendo exemplos que devem ser seguidos e
cabendo à política pública universalizar esta prática.
É igualmente referida pelos autores da iniciativa a comparação realizada no Parecer do Conselho Nacional
de Educação (CNE) relativo às iniciativas legislativas do BE, do PEV e do CDS-PP sobre manuais escolares
da anterior legislatura onde se pode ler numa das suas conclusões que “na maioria dos países europeus o
princípio da obrigatoriedade de frequência escolar é entendido como implicando a gratuitidade total dessa
Página 16
II SÉRIE-A — NÚMERO 10
16
frequência, o que inclui todos os recursos educativos que a escola entenda necessários. Essa gratuitidade
total geralmente toma a forma de empréstimo no caso dos manuais escolares.”
O Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda propõe pois com este projeto de lei que se altere a atual Lei
n.º 47/2006, de 28 de agosto, de modo a permitir:
“A criação de um programa faseado de aquisição em quatro anos dos manuais escolares a serem
distribuídos a todos os alunos que frequentam a escolaridade obrigatória e a ser custeado pelo Ministério da
Educação;
A criação de um sistema universal de empréstimo, a ser organizado pelas escolas, que deve ter um
ciclo de utilização de seis anos, semelhante ao prazo de validade de adoção dos manuais;
A proibição de colocação de enunciados a resolver no próprio manual (com exceção permitida
apenas para o 1.º e o 2.º ano do 1.º ciclo e para o os manuais de línguas estrangeiras no 5.º e 6.º ano de
escolaridade), de modo a permitir que os manuais escolares possam ser reutilizados e que esse critério faça
parte da grelha de avaliação das comissões de avaliação e certificação;
A limitação do aumento de preços dos manuais escolares à taxa de inflação para os manuais
adotados.”
3. Iniciativas legislativas pendentes sobre a mesma matéria
De acordo com a Nota Técnica, da pesquisa efetuada à base de dados do processo legislativo e da
atividade parlamentar sobre o registo de iniciativas versadas sobre idêntica matéria ou matéria conexa,
verifica-se a existência do Projeto de Lei n.º 290/XII (2.ª), do Partido Comunista Português, que “define o
regime de certificação e adoção dos manuais escolares, garantindo a sua gratuitidade”.
Deu ainda entrada o Projeto de Lei n.º 295/XII (2.ª), do Partido Ecologista "Os Verdes", que "Altera a Lei n.º
47/2006, de 28 de agosto, que define o regime de avaliação, certificação e adoção dos manuais escolares do
ensino básico e do ensino secundário, bem como os princípios e objetivos a que deve obedecer o apoio
socioeducativo relativamente à aquisição e ao empréstimo de manuais escolares" e o Projeto de Lei n.º
297/XII (2.ª), do Partido Socialista, que "Procede à primeira alteração à Lei n.º 47/2006, de 28 de agosto, de
forma a promover o empréstimo de manuais escolares em articulação com regime de ação social escolar no
ensino básico e secundário."
Quanto a petições, não existem petições pendentes sobre a mesma matéria.
Parte II – Opinião do Deputado Autor do Parecer
A relatora do presente Parecer reserva, nesta sede, a sua posição sobre a proposta em apreço, a qual é,
de resto, de “elaboração facultativa” conforme o disposto no n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da Assembleia
da República.
Parte III – Conclusões
A Comissão parlamentar da Educação, Ciência e Cultura aprova a seguinte parecer:
O Projeto de Lei n.º 283/XII (2.ª), apresentado pelo Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda, visa
implementar um “Programa faseado de distribuição gratuita e criação de bolsas de empréstimo de manuais
escolares na escolaridade obrigatória”, reúne os requisitos constitucionais, legais e regimentais para ser
agendado para apreciação pelo Plenário da Assembleia da República, reservando os grupos parlamentares as
suas posições e decorrente sentido de voto para o debate.
Palácio de S. Bento, 2 de outubro de 2012.
Página 17
3 DE OUTUBRO DE 2012
17
A Deputada autora do Parecer, Emília Santos — O Presidente da Comissão, José Ribeiro e Castro.
Nota: O parecer foi aprovado, com os votos a favor do PSD, CDS-PP, PCP e BE, registando-se a ausência
de Os Verdes.
Parte IV – Anexos
Nota Técnica.
Nota Técnica
Projeto de Lei n.º 283/XII (1.ª) (BE)
Programa faseado de distribuição gratuita e criação de bolsas de empréstimo de manuais escolares
na escolaridade obrigatória
Data de admissão: 20 de setembro de 2012
Comissão de Educação, Ciência e Cultura (8.ª)
Índice
I. Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa
II. Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do cumprimento da
lei formulário
III. Enquadramento legal e doutrinário e antecedentes
IV. Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria
V. Consultas e contributos
VI. Apreciação das consequências da aprovação e dos previsíveis encargos com a sua aplicação
Elaborada por: Teresa Fernandes (DAC), Maria Paula Faria (Biblioteca), António Almeida Santos (DAPLEN), Maria Teresa Paulo (DILP)
Data: 2012.09.28
I. Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa
O Projeto de Lei n.º 283/XII (2.ª), da iniciativa do BE, visa criar um regime de distribuição gratuita de
manuais escolares na escolaridade obrigatória, introduzindo, para esse efeito, alterações na Lei n.º 47/2006,
de 28 de agosto, que define o regime de avaliação, certificação e adoção dos manuais.
Na exposição de motivos, os autores consideram os manuais escolares como um instrumento educativo
central e referem que a lei acima citada tem lacunas no que se refere à qualidade, preço e acesso aos
mesmos, que pretendem colmatar com o presente projeto de lei. A iniciativa retoma, embora com algumas
alterações, o Projeto de Lei n.º 410/XI (2.ª), do BE, que foi aprovado na generalidade e caducou no final da
legislatura passada.
Genericamente, o projeto de lei estabelece a distribuição gratuita dos manuais a todos os alunos, a
concretizar através da criação de bolsas de empréstimo de manuais nas escolas, sendo o programa
implementado de forma faseada, em 4 anos (no anterior projeto de lei previam-se 3 anos). Dispõe ainda que é
proibida a colocação de enunciados a resolver no próprio manual (com algumas exceções) e limita-se o
aumento anual do preço dos manuais à taxa de inflação.
O artigo 29.º da Lei n.º 47/2006 estabelece que “as escolas devem criar modalidades de empréstimo de
manuais escolares e de outros recursos didático-pedagógicos”, “a definir por despacho do Ministro da
Educação”, procedimento que não se encontra implementado de forma generalizada.
Em relação a esta matéria, poderá consultar-se o Parecer n.º 8/2011 do Conselho Nacional de Educação
sobre as iniciativas legislativas do BE, do PEV e do CDS-PP que foram apreciadas na especialidade na
anterior legislatura, o qual inclui um quadro comparativo das mesmas e refere que “o empréstimo e reutilização
Página 18
II SÉRIE-A — NÚMERO 10
18
de manuais escolares não carece de nova lei, mas da regulamentação do artigo 29.º da Lei n.º 47/2006,
prevista e não concretizada”.
II. Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do
cumprimento da lei formulário
Conformidade com os requisitos formais, constitucionais e regimentais
A iniciativa é apresentada pelo Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda, nos termos do artigo 167.º da
Constituição e do 118.º do Regimento, que consubstanciam o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um poder
dos deputados, por força do disposto na alínea b) do artigo 156.º da Constituição e na alínea b) do n.º 1 do
artigo 4.º do Regimento, bem como dos grupos parlamentares, por força do disposto na alínea g) do n.º 2 do
artigo 180.º da Constituição e da alínea f) do artigo 8.º do Regimento.
É subscrita por oito Deputados, respeitando os requisitos formais previstos no n.º 1 do artigo 119.º e nas
alíneas a), b) e c) do n.º 1 do artigo 124.º do Regimento, relativamente às iniciativas em geral, bem como os
previstos no n.º 1 do artigo 123.º do referido diploma, quanto aos projetos de lei em particular. Respeita ainda
os limites das iniciativas, impostos pelo Regimento, por força do disposto nos n.os
1 e 3 do artigo 120.º.
Verificação do cumprimento da lei formulário
O projeto de lei inclui uma exposição de motivos e cumpre o disposto no n.º 2 do artigo 7.º da lei formulário,
uma vez que tem um título que traduz sinteticamente o seu objeto [disposição idêntica à da alínea b) do n.º 1
do artigo 124.º do Regimento].
Porém, nos termos do n.º 1 do artigo 6.º da mesma lei, “Os diplomas que alterem outros devem indicar
o número de ordem da alteração introduzida e, caso tenha havido alterações anteriores, identificar aqueles
diplomas que procederam a essas alterações, ainda que incidam sobre outras normas”.
Através da consulta da base Digesto (Presidência do Conselho de Ministros), verificou-se que a Lei n.º
47/2006, de 28 de agosto (Define o regime de avaliação, certificação e adoção dos manuais escolares do
ensino básico e do ensino secundário, bem como os princípios e objetivos a que deve obedecer o apoio
socioeducativo relativamente à aquisição e ao empréstimo de manuais escolares), não sofreu qualquer
alteração, pelo que, em caso de aprovação, esta será a primeira.
Assim, sugere-se que o título da iniciativa passe a ser o seguinte: “Programa faseado de distribuição
gratuita e criação de bolsas de empréstimo de manuais escolares na escolaridade obrigatória (primeira
alteração à Lei n.º 47/2006, de 28 de agosto) ”.
Quanto à entrada em vigor da iniciativa, em caso de aprovação, terá lugar na data da aprovação do
OE para o ano subsequente ao da sua publicação, nos termos do artigo 5.º.
III. Enquadramento legal e doutrinário e antecedentes
Enquadramento legal nacional e antecedentes
De acordo com a Constituição da República Portuguesa (CRP), “todos têm direito à educação e à cultura.
O Estado promove a democratização da educação e as demais condições para que a educação, realizada
através da escola e de outros meios formativos, contribua para a igualdade de oportunidades, a superação das
desigualdades económicas, sociais e culturais (…)” (artigo 73.º) e “todos têm direito ao ensino com garantia do
direito à igualdade de oportunidades de acesso e êxito escolar (…) incumbe ao Estado: a) Assegurar o ensino
básico universal, obrigatório e gratuito; (…) e) Estabelecer progressivamente a gratuitidade de todos os graus
de ensino” (artigo 74.º).
Dez anos mais tarde, a Lei de Bases do Sistema Educativo, aprovada pela Lei n.º 46/86, de 14 de outubro,
determinou o alargamento a nove anos da escolaridade obrigatória gratuita, definindo um conjunto de apoios e
complementos educativos, visando contribuir para a igualdade de oportunidades de acesso e êxito escolar, a
serem aplicados prioritariamente na escolaridade obrigatória, entre os quais os apoios a conceder no âmbito
da ação social escolar.
Esta Lei de Bases do Sistema Educativo foi regulamentada, designadamente pelo Decreto-Lei n.º 35/90,
de 25 de janeiro, que define o regime de gratuitidade da escolaridade obrigatória e assume a relação entre o
projeto de universalizar o ensino básico e de fazer cumprir a escolaridade obrigatória de nove anos,
assegurando a sua gratuitidade, e a prestação dos necessários apoios socioeducativos (alguns artigos foram
Página 19
3 DE OUTUBRO DE 2012
19
posteriormente revogados pelos Decreto-Lei n.º 138-C/2010, de 28 de dezembro, e Decreto-Lei n.º 55/2009,
de 2 de março).
Posteriormente, foi alterada pela Lei n.º 115/97, de 19 de setembro, Lei n.º 49/2005, de 30 de agosto, e Lei
n.º 85/2009, de 27 de agosto, que “estabelece o regime da escolaridade obrigatória para as crianças e jovens
que se encontram em idade escolar e consagra a universalidade da educação pré-escolar para as crianças a
partir dos 5 anos de idade”, nomeadamente, os artigos 2.º e 3.º: “todos os portugueses têm direito à educação
e à cultura, nos termos da Constituição da República; É da especial responsabilidade do Estado promover a
democratização do ensino, garantindo o direito a uma justa e efetiva igualdade de oportunidades no acesso e
sucesso escolares (…)” (artigo 2.º) e “o sistema educativo organiza-se de forma a (…) contribuir para a
correção das assimetrias de desenvolvimento regional e local, devendo incrementar em todas as regiões do
País a igualdade no acesso aos benefícios da educação, da cultura e da ciência” (artigo 3.º).
Mencione-se igualmente o Despacho n.º 11 225/2005, de 18 de maio, que, de acordo com o objetivo de
adoção de uma política integrada sobre manuais escolares, tendo em vista garantir a sua qualidade e minorar
os encargos que representam para os orçamentos familiares, em especial os das famílias mais carenciadas,
criou um grupo de trabalho com a incumbência de apresentar, até Outubro de 2005, uma proposta de
enquadramento legislativo sobre manuais escolares.
Depois, com o objetivo de proceder ao acompanhamento e sistematização dos dados resultantes da
consulta pública do anteprojeto de uma proposta de lei sobre manuais escolares, bem como todo o processo
subsequente, foi criado um novo grupo de trabalho, através do Despacho n.º 24 523/2005, de 29 de
novembro.
Relativamente ao trabalho produzido no âmbito das equipas nomeadas pelo Ministério da Educação,
salienta-se o seguinte relatório do “grupo de trabalho manuais escolares” de 8 de junho de 2005, assim como
o Manual Escolar no Século XXI: estudo comparativo da realidade portuguesa no contexto de alguns países
europeus produzido pelo Observatório dos Recursos Educativos, de que se destaca o seguinte quadro (p.12):
Atente-se, neste registo comparativo, a síntese da Conselheira do CNE Maria Arminda Bragança.
Em 2006, a Lei n.º 47/2006, de 28 de agosto define o regime de avaliação, certificação e adoção dos
manuais escolares dos ensinos básico e secundário, bem como os princípios e objetivos a que deve obedecer
o apoio socioeducativo relativamente à aquisição e empréstimo de manuais escolares.
A referida lei alargou também os períodos de vigência da adoção dos manuais escolares (6 anos), o que,
para além de contribuir para a estabilidade da organização pedagógica nas escolas, faculta às famílias,
através da possibilidade de reutilização, uma redução dos encargos que suportam com a sua aquisição, como
Página 20
II SÉRIE-A — NÚMERO 10
20
defendem os proponentes da iniciativa em apreço. E o n.º 1 do seu artigo 29.º (Empréstimo de manuais
escolares e de outros recursos didático-pedagógicos) dispõe que “no âmbito da sua autonomia e no quadro
dos correspondentes projetos educativos, as escolas e os agrupamentos de escolas devem criar modalidades
de empréstimo de manuais escolares e de outros recursos didático-pedagógicos”.
No preâmbulo do Decreto-Lei n.º 261/2007, de 17 de julho, que regulamenta a Lei n.º 47/2006 acima
mencionada, refere-se que “a política de manuais escolares não pode deixar de guiar-se por critérios de
equidade social, designadamente no que se refere ao acesso e às condições da sua utilização por parte dos
alunos. A equidade é garantida pelo regime de preços convencionados, alargado a outros recursos didático-
pedagógicos e ao ensino secundário, e pela adoção complementar de modalidades flexíveis de empréstimo
pelas escolas (…) o presente decreto-lei o Governo preferiu assumir o compromisso de reforçar o apoio
socioeconómico aos agregados familiares ou aos estudantes economicamente carenciados, assegurando-lhes
a progressiva gratuitidade dos manuais escolares no prazo de dois anos após a sua publicação”.
O Governo afirmava também no preâmbulo do referido diploma de regulamentação que se afastava de
conceções que aceitavam que os manuais escolares do ensino obrigatório (a nível do ensino básico e
secundário) fossem um artigo descartável, procurando antes requalificá-los enquanto instrumento educativo
mas também enquanto recurso cultural, essencial para muitas crianças e jovens que a nossa sociedade ainda
não conseguiu fazer aceder a outros bens culturais.
Por fim, regista-se que as comissões de avaliação e certificação dos manuais escolares são criadas e
funcionam de acordo com o estatuído nos artigos 4.º a 6.º deste mesmo decreto-lei de julho de 2007.
O relatório "Indicadores Sociais 2007" do Instituto Nacional de Estatística revelou, nessa altura, que a
educação foi a parcela do orçamento das famílias portuguesas que mais cresceu entre 2001 e 2007. Segundo
o relatório do INE, no período de 2001 a 2007, "as classes de despesa das famílias que registaram maiores
aumentos de preços foram a Educação (+42,8%) (…) e transportes (+28,5%) ".
Mencione-se, assim, a Portaria n.º 792/2007, de 23 de julho que define o regime de preços convencionados
a que fica sujeita a venda de manuais escolares e de outros recursos didático-pedagógicos dos ensinos básico
e secundário.
Por seu lado, o Decreto-Lei n.º 55/2009, de 2 de março, que estabelece o regime jurídico aplicável à
atribuição e ao funcionamento dos apoios no âmbito da ação social escolar, refere, no seu preâmbulo que
“foram aprovadas disposições para satisfazer o compromisso assumido, através do Decreto-Lei n.º 261/2007,
de 17 de julho (acima mencionado), de assegurar às famílias carenciadas a progressiva gratuitidade dos
manuais escolares e outros recursos didático-pedagógicos formalmente adotados para o ensino básico”. O n.º
5 do artigo 28.º dispõe ainda que “os auxílios económicos devem proporcionar às crianças e aos alunos
pertencentes a famílias mais carenciadas que frequentem a educação pré -escolar e os ensinos básico e
secundário o acesso, em condições de gratuitidade, às refeições fornecidas nas escolas e aos manuais
escolares de aquisição obrigatória”. Também o n.º 2 do artigo 29.º refere que “os auxílios económicos relativos
aos manuais escolares de aquisição obrigatória consistem na cedência dos livros respetivos ou no reembolso,
total ou parcial, das despesas comprovadamente feitas pelos agregados familiares com a sua aquisição”. Por
fim, a alínea d) do artigo 34.º prevê o “empréstimo de manuais escolares, nas modalidades a aprovar pelos
agrupamentos de escolas ou pelas escolas não agrupadas, nos termos a definir nos respetivos regulamentos
internos”.
A Resolução do Conselho de Ministros n.º 8/2011, de 25 de janeiro de 2011, relativa à aplicação do Acordo
Ortográfico reconhece que a sua aplicação “pelas diversas entidades públicas e a sua utilização nos manuais
escolares serão determinantes para a generalização da sua utilização e, por consequência, para a sua adoção
plena. A este propósito, cumpre esclarecer que, nos termos da Lei n.º 47/2006, de 28 de agosto, e do Decreto-
Lei n.º 261/2007, de 17 de julho [acima elencados], os manuais escolares são adotados por períodos de seis
anos, de acordo com um calendário já estabelecido e que importa manter em virtude do investimento feito
pelas famílias e pelo Estado na sua aquisição ou comparticipação, adequando a este calendário a utilização
progressiva do Acordo Ortográfico, visando que, até ao final do período transitório de seis anos, todos os
manuais apliquem a grafia do Acordo Ortográfico. Ora, uma vez que se encontra a decorrer o período
transitório, compete ao Governo garantir que os cidadãos disponham de instrumentos de acesso universal e
gratuito para a aplicação do Acordo Ortográfico e definir atempadamente os procedimentos a adotar”. O n.º 3
Página 21
3 DE OUTUBRO DE 2012
21
da citada Resolução determina “que o Acordo Ortográfico é aplicável ao sistema educativo no ano letivo de
2011 -2012, bem como aos respetivos manuais escolares a adotar para esse ano letivo e seguintes, cabendo
ao membro do Governo responsável pela área da educação definir um calendário e programa específicos de
implementação, sem prejuízo do disposto no número seguinte”, que estabelece manter a vigência dos
manuais escolares já adotados até que sejam objeto de reimpressão ou cesse o respetivo período de adoção,
previsto no artigo 4.º da Lei n.º 47/2006, de 28 de agosto, e no artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 261/2007, de 17 de
julho” (n.º 4).
Refira-se, também, o Parecer n.º 8/2011 do Conselho Nacional de Educação sobre os Projetos de Lei n.º
410/XI (2.ª) (BE), n.º 416/XI (2.ª) (PEV) e n.º 423/XI (2.ª) (CDS-PP) relativos a Manuais Escolares, elaborado
por solicitação da Comissão Parlamentar de Educação e Ciência da XI Legislatura. Para além do mencionado
no Projeto de Lei em apreço acerca deste Parecer, refira-se que o Parecer se refere, nomeadamente ao
impacto que o custo dos manuais e materiais escolares têm nos orçamentos familiares, a falta de
regulamentação quanto a alguns artigos da Lei n.º 47/2006, de 28 de agosto (designadamente o artigo 29.º,
n.º 2) e algumas lacunas na lei. Assim como, o facto de se remeter a responsabilidade do financiamento do
sistema para o Ministério da Educação (que deveria assegurar os meios necessários para que as escolas
pudessem responder às solicitações e repor os extravios e os exemplares danificados e que não pudessem
ser reutilizados), a responsabilidade da gestão do empréstimo dos manuais escolares para as escolas e a sua
reutilização.
Neste Parecer, o Conselho Nacional de Educação recorda as posições assumidas nos seus anteriores
Pareceres sobre a matéria: o Parecer n.º 1/89, de 11 de janeiro, o Parecer n.º 7/89, de 12 de julho, e o Parecer
n.º 1/2006, de 23 de fevereiro. E conclui que a questão do empréstimo e reutilização de manuais escolares
não carece de nova lei, mas da regulamentação do artigo 29.º da Lei n.º 47/2006, prevista e não concretizada,
e recomenda:
“1 – A consagração do princípio da gratuitidade da escolaridade obrigatória (até aos 18 anos de idade), o
que implica que a escola não deva exigir o que não possa disponibilizar gratuitamente aos alunos.
2 – O financiamento pelo Ministério da Educação (sem prejuízo e mesmo procurando comparticipações de
outros parceiros), o que implica que o Governo terá de prever no Orçamento de Estado as verbas necessárias
de forma a concretizar o princípio da universalidade do empréstimo.
3 – A introdução faseada desta medida (tal como é proposto em dois dos projetos de lei em apreço ou
mesmo por ciclos) e tendo em conta a aplicação do novo Acordo Ortográfico.
4 – O empréstimo do manual escolar bem como a disponibilização de outros materiais e recursos,
designadamente digitais, que a escola considere indispensáveis à qualidade das aprendizagens curriculares e
do trabalho em sala de aula.
5 – A operacionalização do sistema de empréstimo (em que a adesão dos EE é voluntária), cujo
funcionamento deve ficar sob a responsabilidade da escola ou agrupamento de escolas, no respeito pelos
princípios que enformam esta medida.
6 – A manutenção dum acervo nas bibliotecas/centros de recursos que permita consulta e requisição de
livros de anos anteriores.
7 – A criação, em tempo oportuno, das melhores condições físicas e humanas de modo a operacionalizar
eficazmente esta medida.
8 – A codificação de toda a legislação avulsa sobre esta matéria e sua revisão (designadamente da alínea
a) do ponto 6 do Anexo ao Despacho n.º 29864/2007, de 27 de dezembro).
9 – O impedimento de um aumento de preço dos manuais escolares acima do valor da inflação”.
A Conselheira do CNE, Emília Brederode Santos, salienta “quando o manual é considerado um recurso
indispensável e obrigatório de aprendizagem, ele é fornecido gratuitamente, pelo menos durante a
escolaridade obrigatória, e geralmente sob a forma de empréstimo e sujeito a reutilização. Em toda a Europa
assim é, à exceção da Irlanda, Itália (para o Secundário) e Portugal – onde a gratuitidade apenas se aplica aos
alunos considerados pertencentes a famílias desfavorecidas. O acesso gratuito aos manuais escolares através
do seu empréstimo visa garantir, em primeiro lugar, a gratuitidade do ensino, mas fá-lo atendendo também a
outras preocupações educativas:
Página 22
II SÉRIE-A — NÚMERO 10
22
– O combate ao desperdício, o respeito pelos recursos naturais, a educação para um desenvolvimento
sustentável;
– A responsabilização de alunos e famílias, o desenvolvimento de hábitos de partilha e respeito pelo que é
de todos;
– O gosto e o respeito pelo livro e pelas bibliotecas e o hábito da sua frequência (…) Daí que o Parecer do
CNE tenha sido, mais uma vez, no sentido de aprovar a distribuição gratuita de manuais escolares e outros
recursos considerados indispensáveis – mas por empréstimo (portanto sujeitos a devolução e reutilização) e
pelo menos ao longo de toda a escolaridade obrigatória”. Concluindo que “o empréstimo universal de manuais
é necessário (corresponde à necessidade de assegurar a gratuitidade da obrigatoriedade escolar); é possível
(como se vê pela sua presença universal na maioria dos países europeus e de estados norte-americanos; e
ainda pela sua presença pontual em muitas escolas e autarquias portuguesas); e é desejável por constituir
uma poupança de recursos naturais e financeiros e uma aprendizagem cívica relevante para alunos, pais,
professores, editores e Estado”.
Por sua vez, o Conselheiro Paulo Sucena considera que“num momento em que uma grave crise
económica e social alastra e recrudesce quotidianamente no nosso país e se adivinham anos de asfixia
financeira e de uma cada vez maior depressão espiritual e cultural, parece-nos ser de fácil compreensão que o
empréstimo de manuais escolares, e sua reutilização, a todos os alunos do ensino obrigatório se reveste de
plena acuidade (…) a Ação Social Escolar fornece manuais escolares gratuitos a um cada vez mais reduzido
número de alunos em face das reais necessidades de um cada vez maior número de famílias (…) Conselho
Nacional de Educação que, nos Pareceres de 1989 (Parecer n.º 1/89, de 11 de janeiro, e Parecer n.º 7/89, de
12 de Julho) já se posicionava no sentido da exigência de publicação de legislação concernente à “atribuição
gratuita, subsídio ou empréstimo de manuais escolares para a escolaridade obrigatória”. Idêntica posição é
assumida pelo CNE no Parecer n.º 1/2006, de 23 de fevereiro, relativo à proposta de lei que visa o “regime de
avaliação e adoção de manuais escolares dos ensinos básico e secundário, bem como os princípios a que
deve obedecer o apoio socioeducativo relativamente à aquisição e empréstimo de manuais escolares” (…) No
Parecer n.º 8/2011, de 27 de abril, (…) o CNE apresentou um conjunto de nove Recomendações (…)
Infelizmente, o Parecer n.º 8/2011 do CNE não foi em si bastante para conduzir a Assembleia da República à
aprovação de legislação que permitisse a concretização de tão velho desígnio que, a nosso ver, traria mais
equidade à vida das escolas e aliviaria de angústias muitos pais e mães que se desunham para comprar os
manuais escolares para os seus filhos”.
Refira-se a Resolução da Assembleia da República n.º 132/2011, de 23 de setembro, que recomenda ao
Governo que regule o empréstimo de manuais escolares, nos termos seguintes:
“1 — Promova a igualdade de oportunidades e a equidade no acesso aos manuais escolares.
2 — Regulamente, conforme consta do artigo 29.º da Lei n.º 47/2006, de 28 de agosto, a forma de
introduzir nas escolas as bolsas de empréstimo de manuais escolares quanto àqueles que, pela sua natureza,
possam ser reutilizados.
3 — Crie a obrigação de os alunos beneficiários da ação social escolar que recebam manuais escolares
devolverem os manuais atribuídos no final do ciclo a que dizem respeito.
4 — Promova e acautele a responsabilidade individual de alunos e encarregados de educação na utilização
dos manuais escolares durante o período de empréstimo”.
Por fim, mencione-se a Portaria n.º 258/2012, de 28 de agosto (na sequência do Decreto-Lei n.º 125/2011,
de 29 de dezembro, que aprova a Lei Orgânica do Ministério da Educação e Ciência e do Decreto-Lei n.º
14/2012, de 20 de janeiro, definindo a missão, atribuições e tipo de organização interna da Direção -Geral da
Educação, do Ministério da Educação e Ciência) relativa à estrutura nuclear da Direção-Geral da Educação,
cuja alínea d) do artigo 3.º atribui à Direção de Serviços de Desenvolvimento Curricular do Ministério da
Educação a competência para “identificar as necessidades de equipamentos educativos e de material didático,
incluindo manuais escolares, e assegurar as condições para a respetiva avaliação e certificação” e a alínea d)
Página 23
3 DE OUTUBRO DE 2012
23
do artigo 4.º atribui à Direção de Serviços de Educação Especial e de Apoios Socioeducativos a competência
de “conceber, produzir e distribuir manuais escolares e outros materiais pedagógicos em formatos acessíveis,
adaptados e em desenho universal”.
Relativamente aos antecedentes parlamentares relacionados com a matéria em apreço, elencam-se:
O Projeto de Lei n.º 75/XII (1.ª) (PS), admitido a 21 de setembro de 2011, que Procede à 1.ª alteração à
Lei n.º 47/2006, de 28 de agosto, densificando o regime de empréstimos de manuais escolares e assegurando
a sua articulação com regime de ação social no ensino básico e secundário. Este projeto foi rejeitado com os
votos contra do PSD e do CDS-PP, com a abstenção do PCP, do BE e do PEV e os votos favoráveis do PS;
O Projeto de Lei n.º 71/XII (1.ª) (BE), admitido a 20 de setembro de 2011, que propõe um programa
faseado de distribuição gratuita e criação de bolsas de empréstimo de manuais escolares na escolaridade
obrigatória. Este projeto foi rejeitado com os votos contra do PSD, do PS e do CDS-PP e os votos favoráveis
do PCP, BE, PEV e dos deputados Pedro Delgado Alves (PS), Duarte Cordeiro (PS);
O Projeto de Lei n.º 70/XII (1.ª) (PCP), admitido a 20 de setembro de 2011, que define o regime de
certificação e adoção dos manuais escolares, garantindo a sua gratuitidade. Este projeto foi rejeitado com os
votos contra do PSD, do PS e do CDS-PP e os votos favoráveis do PCP, BE e do PEV;
O Projeto de Lei n.º 56/XII (1.ª) (PEV), admitido a 8 de setembro de 2011, que altera a Lei n.º 47/2006,
de 28 de Agosto, que define o Regime de Avaliação, Certificação e Adoção dos Manuais Escolares do Ensino
Básico e do Ensino Secundário, bem como os princípios e objetivos a que deve obedecer o apoio
socioeducativo relativamente a aquisição e ao empréstimo de manuais escolares. Este projeto foi rejeitado
com os votos contra do PSD, do PS e do CDS-PP e os votos favoráveis do PCP, BE, PEV e dos Deputados
Pedro Delgado Alves (PS), Duarte Cordeiro (PS);
O Projeto de Resolução n.º 76/XII (1.ª) (CDS-PP, PSD), admitido a 20 de setembro de 2011, que
recomenda ao Governo que regule o empréstimo de manuais escolares, resultando na Resolução da AR n.º
132/2011, de 23 de setembro de 2011;
O Projeto de Lei n.º 423/XII (2.ª) (CDS-PP), admitido a 28 de setembro de 2010, que regula o
empréstimo de manuais escolares. Esta iniciativa caducou em 2011-06-19;
O Projeto de Lei n.º 416/XI (2.ª) (PEV), admitido a 23 de setembro de 2010, que altera a Lei n.º 47/2006,
de 28 de agosto, que define o regime de avaliação, certificação e adoção dos manuais escolares do ensino
básico e do ensino secundário, bem como os princípios e objetivos a que deve obedecer o apoio
socioeducativo. Esta iniciativa caducou em 2011-06-19;
O Projeto de Lei n.º 410/XI (2.ª) (BE), admitido a 21 de setembro de 2010, relativo a um Programa
faseado de distribuição gratuita e criação de bolsas de empréstimo de manuais escolares na escolaridade
obrigatória. Esta iniciativa caducou em 2011-06-19;
O Projeto de Lei n.º 137/XI (1.ª) (PCP), admitido a 22 de janeiro de 2010, que define o regime de
certificação e adoção dos manuais escolares, garantindo a sua gratuitidade. Este projeto foi rejeitado com os
votos contra do PS e do PSD e os votos favoráveis do CDS-PP, BE, PCP e PEV;
O Projeto de Lei n.º 898/X (4.ª) (CDS-PP), admitido a 21 de julho de 2009, que regula o empréstimo de
Manuais escolares e outros recursos didático-pedagógicos. Esta Iniciativa caducou em 2009-10-14;
O Projeto de Lei n.º 791/X (4.ª) (BE), admitida a 2 de junho de 2009, que propõe um Programa faseado
de distribuição gratuita e criação de bolsas de empréstimo de manuais escolares no ensino básico. Esta
Iniciativa caducou em 2009-10-14;
O Projeto de Lei n.º 609/X (4.ª) (PCP), admitido a 3 de dezembro de 2008, que define o regime de
certificação e adoção dos manuais escolares, garantindo a sua gratuitidade. Esta Iniciativa caducou em 2009-
10-14;
O Projeto de Lei n.º 425/X (3.ª) (PSD), admitido a 7 de dezembro de 2007, sobre o regime jurídico dos
manuais escolares e de outros recursos didáticos. Esta iniciativa foi rejeitada, com os votos contra do PS, a
abstenção do PCP, CDS-PP, BE, PEV e da Deputada Luísa Mesquita (Ninsc) e os votos favoráveis do PSD;
O Projeto de Lei n.º 420/X (3.ª) (BE), admitido a 2 de novembro de 2007, sobre um Programa faseado
de distribuição gratuita e criação de bolsas de empréstimo de manuais escolares no ensino básico. Esta
Página 24
II SÉRIE-A — NÚMERO 10
24
iniciativa foi rejeitada, com o voto contra do PS, a abstenção do PSD e do PCP e os votos favoráveis do CDS-
PP, BE, PEV e da Deputada Luísa Mesquita (Ninsc);
O Projeto de Lei n.º 418/X (3.ª) (CDS-PP), admitido a 23 de outubro de 2007, que regula o empréstimo
de manuais escolares e outros recursos didáticos-pedagógicos. Esta iniciativa foi rejeitada, com o voto contra
do PS, a abstenção do PSD, CDS-PP, BE, PEV e da Deputada Luísa Mesquita (Ninsc) e o voto favorável do
PCP;
O Projeto de Lei n.º 414/X (3.ª) (PCP), admitido a 16 de outubro de 2007, que define o regime de
certificação e adoção dos manuais escolares, garantindo a sua gratuitidade. Esta iniciativa foi rejeitada, com o
voto contra do PS, a abstenção do PSD e do PCP e os votos favoráveis do CDS-PP, BE, PEV e da Deputada
Luísa Mesquita (Ninsc);
O Projeto de Lei n.º 220/X (1.ª) (PCP), admitido a 8 de março de 2006, que define o regime de
certificação e adoção dos manuais escolares. Esta iniciativa foi discutida em conjunto com o Projeto de Lei n.º
217/X (1.ª) (PSD), admitido a 8 de março de 2006, relativo ao regime jurídico dos manuais escolares e de
outros recursos didáticos; o Projeto de Lei n.º 181/X (1.ª) (BE), admitido a 6 de dezembro de 2005, que regula
o regime jurídico dos manuais escolares e de outros recursos didáticos; o Projeto de Lei n.º 103/X (1.ª) (CDS-
PP), admitido a 2 de junho de 2005, que regula o regime jurídico dos manuais escolares e de outro material
didático; e a Proposta de Lei n.º 63/X (GOV), admitida a 21 de abril de 2006, que define o regime de adoção,
avaliação e certificação dos manuais escolares do ensino básico e do ensino secundário, bem como os
princípios e objetivos a que deve obedecer o apoio socioeducativo relativamente à aquisição e empréstimos de
manuais escolares, tendo resultado na aprovação da Lei n.º 47/2006, de 28 de agosto (acima citada), que
define o regime de avaliação, certificação, e adoção dos manuais escolares do ensino básico e do ensino
secundário, bem como os princípios e objetivos a que deve obedecer o apoio socioeducativo relativamente à
aquisição e ao empréstimo de manuais escolares;
O Projeto de Resolução n.º 57/IX (1.ª) (PCP), admitido a 30 de setembro de 2002, sobre a urgente
tomada de medidas legislativas e políticas que garantam a gratuitidade dos manuais escolares para a
frequência da escolaridade obrigatória. Esta iniciativa caducou em 2005-02-20;
O Projeto de Resolução n.º 154/VIII (3.ª) (PCP), admitido a 8 de outubro de 2001, sobre a tomada de
medidas legislativas e políticas que garantam a gratuitidade dos manuais escolares para a frequência da
escolaridade obrigatória. Esta iniciativa caducou em 2002-04-04;
O Projeto de Resolução n.º 157/VIII (1.ª) (PCP), admitido a 3 de abril de 2000, que garante a
gratuitidade dos manuais escolares para a frequência da escolaridade obrigatória. Esta iniciativa foi rejeitada,
com o voto contra do PS, a abstenção do PSD, e os votos favoráveis do PCP, CDS-PP e BE;
O Projeto de Resolução n.º 552/V (3.ª) (PCP), admitido a 18 de junho de 1990, relativo aos apoios à
edição e preços dos manuais escolares.
Enquadramento doutrinário/bibliográfico
Bibliografia específica
BAYONA AZNAR, Bernardo – Reflexiones y propuestas sobre las políticas de gratuidad de los libros de
texto en España. Revista de las Cortes Generales. Madrid. ISSN 0213-0130. N.º 76 (2009), p. 39-113. Cota:
RE- 45
O objetivo deste artigo é o de apresentar um panorama amplo das políticas de gratuitidade dos manuais
escolares, em Espanha, que permita tomar consciência da complexidade do fenómeno e, ao mesmo tempo,
apresentar algumas linhas de atuação aos responsáveis políticos, de forma a possibilitar uma resposta mais
adequada aos desafios e perigos detetados.
O autor aborda diversos aspetos relacionados com esta temática: financiamento público da gratuitidade dos
livros, custos inerentes, fomento da leitura, repercussões na indústria editorial, políticas educativa e cultural,
propriedade intelectual, regulamentação, etc.
Página 25
3 DE OUTUBRO DE 2012
25
Enquadramento internacional
Países europeus
A legislação comparada é apresentada para os seguintes países da Europa: Bélgica, Espanha e Suécia.
Bélgica
Na Bélgica, o artigo 102.º do Decreto, de 24 de julho de 1997, que define as tarefas prioritárias da
educação básica e do ensino secundário e a organização das estruturas para os atingir, dispõe que “são
concedidas subvenções de funcionamento anual e montantes fixos para cobrir os custos relativos ao
funcionamento e equipamento dos estabelecimentos, bem como à distribuição gratuita de manuais e materiais
escolares aos alunos em idade escolar obrigatória”.
Por seu lado, o parágrafo 3 do artigo 2.º do Decreto, de 12 de julho de 2001, relativo à melhoria das
condições materiais das escolas do ensino básico e do ensino secundário, estabelece que os “serviços de
gestão educativa autónomos da Comunidade Francesa recebem anualmente uma dotação global destinada a
cobrir os custos de funcionamento e dos equipamentos dos estabelecimentos escolares e à distribuição
gratuita de manuais e materiais escolares aos alunos em idade escolar obrigatória”.
Veja-se, no sítio da Comunidade Belga Francófona na internet, a ligação aos manuais escolares e ao seu
quadro legal, de que se salienta o Decreto, de 19 de maio de 2006, relativo à aprovação e distribuição dos
manuais escolares, softwares educativos e outras ferramentas pedagógicas no âmbito dos estabelecimentos
da escolaridade obrigatória e o Despacho governamental da Comunidade Francesa, de 26 de maio de 2011,
que fixa a atribuição de dotações orçamentais para programas especiais para a compra de livros e software
educativo aprovado para os anos de 2011, 2012, 2013 e 2014.
Espanha
O tema da “gratuitidade dos livros escolares” em Espanha não está definido de forma homogénea em todo
o território nacional. O artigo 27.4 da Constituição Espanhola prevê que a educação básica seja obrigatória e
gratuita. Esta ideia é reforçada na Lei Orgânica n.º 2/2006, de 3 de maio, “de Educacion”, prevendo a
escolaridade básica gratuita, que compreende 10 anos, considerado ensino obrigatório de acordo com os
artigos 3.º e 4.º.
Em relação aos livros escolares, a Lei Orgânica n.º 2/2006 indica no artigo 88.2 que as administrações
educativas dotarão os centros escolares dos recursos necessários para que se garanta a gratuitidade no
ensino. No entanto, as Comunidades Autónomas dispõem de competências neste âmbito, tendo adotado
diversas soluções, que se encontram expressas num estudo elaborado pela Confederação Espanhola de
Associações de Pais e Mães de Alunos (CEAPA) no ano letivo 2011-2012, em que reivindicam que os livros
escolares sejam gratuitos para todos os alunos do ensino obrigatório, de modo a cumprir o direito
constitucional a uma educação gratuita.
Aí se refere que atualmente apenas nas Comunidades Autónomas de Castilla-La Mancha, Aragão e Galiza
os manuais escolares são gratuitos em todos os níveis de escolaridade obrigatória. A Andaluzia desde 2007
que também prevê a gratuitidade dos livros escolares, através do artigo 49.º da Lei n.º 17/2007. As Canárias,
La Rioja, Baleares, Catalunha e País Basco já desfrutam de gratuitidade em alguns cursos e irão aplicá-la
àqueles em falta nos próximos anos. Mais recentemente a comunidade de Navarra fixou o seu modelo através
da Lei Foral n.º 6/2008, de 25 de março, “de financiación del libro de texto para la enseñanza básica”. Todas
estas Comunidades Autónomas utilizam o modelo de empréstimo e reutilização dos manuais escolares.
Suécia
Na Suécia, o ensino obrigatório é gratuito, incluindo os manuais escolares, bem como outros materiais
pedagógicos, não existindo escolas privadas ao nível da escolaridade obrigatória.
Página 26
II SÉRIE-A — NÚMERO 10
26
Outros países
Organizações internacionais
De acordo com o artigo 28.º da Convenção sobre os Direitos da Criança, assinada em Nova Iorque a 26 de
janeiro de 1990, aprovada pela Resolução da Assembleia da República n.º 20/90, de 12 de setembro de 1990,
os Estados Partes reconhecem o direito da criança à educação e tendo, nomeadamente, em vista assegurar
progressivamente o exercício desse direito na base da igualdade de oportunidades, tornam o ensino primário
obrigatório e gratuito para todos.
Com uma abordagem mais vasta, refira-se, por fim, o UNESCO Guidebook on Textbook Research and
Textbook Revision, de 2010.
IV. Iniciativas legislativas pendentes sobre a mesma matéria
Iniciativas legislativas
– PJL 290/XII (2.ª) (PCP) – Define o regime de certificação e adoção dos manuais escolares,
garantindo a sua gratuitidade.
Petições
Efetuada uma pesquisa à base de dados do processo legislativo e da atividade parlamentar, verificou-se
que, neste momento, não existe qualquer petição versando sobre idêntica matéria.
V. Consultas e contributos
Sugere‐ se a consulta das seguintes entidades:
Associações de estudantes do ensino básico e secundário
CONFAP – Confederação Nacional das Associações de Pais
CNIPE – Confederação Nacional Independente de Pais e Encarregados de Educação
Sindicatos
o FENPROF – Federação Nacional dos Professores
o FNE – Federação Nacional dos Sindicatos da Educação
o FENEI – Federação Nacional do Ensino e Investigação
FEPECI – Federação Portuguesa dos Profissionais de Educação, Ensino, Cultura e Investigação
Associação Nacional de Professores
Associação das Escolas Superiores de Educação – ARIPESE
Associações de Professores
Escolas do Ensino Básico e do Secundário
Conselho Nacional de Educação
Ministro da Educação e Ciência
Plataforma Nacional de Associações de Estudantes do Ensino Básico e Secundário
Câmaras Municipais
Associação Nacional de Municípios Portugueses
Associação Nacional de Freguesias
Conselho de Escolas
AEEP – Associação de Estabelecimentos de Ensino Particular e Cooperativo
PETI/ PIEF – Programa Integrado Educação Formação
APED – Associação de Professores e Educadores em Defesa do Ensino
MUP – Movimento para a Mobilização e Unidade dos Professores
Página 27
3 DE OUTUBRO DE 2012
27
MEP – Movimento Escola Pública
ANDE – Associação Nacional de Dirigentes Escolares
Pró-Inclusão – Associação Nacional de Docentes de Educação Especial
IPDJ
APEL – Associação Portuguesa de Editores e Livreiros
Para o efeito a Comissão poderá realizar audições parlamentares e bem assim solicitar parecer e
contributos online a todosos interessados, através de aplicação informática já disponível.
VI. Apreciação das consequências da aprovação e dos previsíveis encargos com a sua aplicação
Em caso de aprovação, a presente iniciativa terá custos para o Orçamento do Estado, por via do aumento
da despesa com o setor da educação, por força do disposto no artigo 3.º.
———
PROJETO DE LEI N.º 290/XII (2.ª)
(DEFINE O REGIME DE CERTIFICAÇÃO E ADOÇÃO DOS MANUAIS ESCOLARES, GARANTINDO A
SUA GRATUITIDADE)
Parecer da Comissão de Educação, Ciência e Cultura e nota técnica elaborada pelos serviços de
apoio
Parecer da Comissão de Educação, Ciência e Cultura
Índice
Parte I – Considerandos
Parte II – Opinião do (a) Deputado(a) Autor(a) do Parecer
Parte III – Conclusões
Parte IV – Anexos
Parte I – Considerandos
1. Nota preliminar
O Projeto de Lei n.º 290/XII (2.ª), que “Define o regime de certificação e adoção dos manuais escolares,
garantindo a sua gratuitidade” foi apresentado pelo Grupo Parlamentar do Partido Comunista Português.
Esta apresentação foi efetuada nos termos do disposto no artigo 167.º da Constituição da Republica
Portuguesa e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da Republica em vigor à data, reunindo os
requisitos formais previstos no artigo 124.º desse mesmo Regimento.
A iniciativa em causa foi admitida em 20 de setembro de 2012 e baixou, por determinação de Sua
Excelência a Presidente da Assembleia da República, à Comissão de Educação, Ciência e Cultura para
apreciação e emissão do respetivo parecer;
O projeto de lei está redigido sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o seu
objeto e é precedido de uma exposição de motivos, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 119.º,
n.º 1 do artigo 123.º, e alíneas a), b) e c) do n.º 1 do artigo 124.º do Regimento.
Importa referir que a iniciativa cumpre os requisitos constantes da Lei n.º 74/98, alterada e republicada pela
Lei n.º 42/2007, de 24 de agosto, abreviadamente designada por lei formulário de 11 de novembro.
Quanto à entrada em vigor da iniciativa e de acordo com a Nota Técnica, “em caso de aprovação, terá
lugar no dia seguinte ao da sua publicação, nos termos do artigo 19.º do projeto, sem prejuízo do disposto no
Página 28
II SÉRIE-A — NÚMERO 10
28
n.º 2. Desta forma, o legislador separa os efeitos financeiros dos demais efeitos, diferindo a produção dos
primeiros para a entrada em vigor do OE seguinte.”
A nota técnica salienta ainda que “Em caso de aprovação, a presente iniciativa terá custos para o
Orçamento do Estado, por via do aumento da despesa com o setor da educação, por força do disposto nos
artigos 14.º e 16.º.”
Por último, a nível de consultas e contributos, é sugerido na nota técnica a audição das seguintes
entidades: Associações de estudantes do ensino básico e secundário; CONFAP – Confederação Nacional das
Associações de Pais; CNIPE – Confederação Nacional Independente de Pais e Encarregados de Educação;
FENPROF – Federação Nacional dos Professores; FNE – Federação Nacional dos Sindicatos da Educação;
FENEI – Federação Nacional do Ensino e Investigação; FEPECI – Federação Portuguesa dos Profissionais de
Educação, Ensino, Cultura e Investigação; Associação Nacional de Professores; Associação das Escolas
Superiores de Educação – ARIPESE; Associações de Professores, Escolas do Ensinos Básico e do
Secundário; Conselho Nacional de Educação; Ministro da Educação e Ciência; Plataforma Nacional de
Associações de Estudantes do Ensino Básico e Secundário; Câmaras Municipais; Associação Nacional de
Municípios Portugueses; Associação Nacional de Freguesias; Conselho de Escolas; AEEP – Associação de
Estabelecimentos de Ensino Particular e Cooperativo; PETI/ PIEF – Programa Integrado Educação Formação;
APED – Associação de Professores e Educadores em Defesa do Ensino; MUP – Movimento para a
Mobilização e Unidade dos Professores; MEP – Movimento Escola Pública; ANDE – Associação Nacional de
Dirigentes Escolares; Pró-Inclusão – Associação Nacional de Docentes de Educação Especial; IPDJ e a APEL
– Associação Portuguesa de Editores e Livreiros.
2. Objeto, conteúdo e motivação da iniciativa
O Projeto de Lei n.º 290/XII (2.ª), que “Define o regime de certificação e adoção dos manuais escolares,
garantindo a sua gratuitidade”, visa revogar a Lei n.º 47/2006, de 28 de agosto, que “define o regime de
avaliação, certificação e adoção dos manuais escolares do ensino básico e do ensino secundário, bem como
os princípios e objetivos a que deve obedecer o apoio socioeducativo relativamente à aquisição e ao
empréstimo de manuais escolares”, e a legislação complementar.
Na Exposição de Motivos do Projeto de Lei n.º 290/XII (2.ª), os Deputados signatários consideram que,
tendo em conta as graves dificuldades económicas e sociais com que as famílias portuguesas se deparam,
será, para muitas delas, impossível suportar os custos do início de mais um ano letivo.
O Grupo Parlamentar do Partido Comunista Português dá ainda vários exemplos de como a ação social
escolar é limitada e de como as despesas das famílias em educação têm aumentado, “sendo que uma parte
significativa destes custos têm origem nos preços dos manuais escolares, que este ano subiram 2,6%.”
Os signatários da iniciativa referem ainda que “(…) Portugal é dos poucos países da UE onde não é
assegurado o acesso gratuito aos manuais escolares aos estudantes da escolaridade obrigatória”, e
pretendem que esta iniciativa seja “(…) um contributo na concretização do direito à educação consagrado na
Constituição, bem como da afirmação de uma política alternativa na garantia do direito a todos a uma Escola
Pública, Gratuita, de Qualidade e Democrática.”
Os autores estabelecem também uma relação entre o aumento dos preços dos manuais escolares, os
cortes no orçamento para a educação e o abandono escolar precoce, alertando para as “(…) profundas
desigualdades nas condições em que se desenvolve o percurso escolar de cada criança e jovem.”
É igualmente referido que a experiência de aplicação da Lei n.º 47/2006, que se encontra em vigor, “(…)
não tem em conta o artigo 74.º da Constituição da República Portuguesa que assegura que «todos têm direito
ao ensino como garantia do direito à igualdade de oportunidades e êxito escolar» e acrescenta que incumbe
ao Estado «assegurar o ensino básico universal, obrigatório e gratuito», pelo que consideram que “(…) a
gratuitidade da escolaridade obrigatória significa que os manuais e outro material didático devem ser gratuitos
para todos, mas esta Lei continua a limitar este apoio à ação social escolar (…)”. Neste sentido sublinham que
os dois objetivos principais do presente projeto de lei são: 1. Propor um conjunto de procedimentos de
avaliação, seleção, certificação e adoção dos manuais escolares como instrumentos didático-pedagógico
relevante para o processo de ensino-aprendizagem das crianças e dos jovens que frequentam os ensinos
básico e secundário; e 2. Garantir, de facto, o que o texto constitucional já consagra como um direito.”
Página 29
3 DE OUTUBRO DE 2012
29
Os autores da iniciativa propõem que seja nomeada, pelo Ministério da Educação, uma Comissão Nacional
de Avaliação e Certificação para certificar previamente os manuais escolares a adotar, fazendo parte dessa
mesma comissão representantes das comunidades educativa e científica e das organizações profissionais e
científicas dos docentes. Propõem igualmente o funcionamento de subcomissões especializadas por áreas
disciplinares.
Os signatários da presente iniciativa referem também que, na ausência de iniciativa editorial, “caberá ao
Estado assegurar a elaboração, produção e distribuição de manuais escolares ou de outros recursos didático-
pedagógicos”, bem assim como reduzir o período de validade da certificação dos manuais escolares sempre
que o desenvolvimento do conhecimento científico e pedagógico assim o exija.
Sublinham igualmente que há duas áreas que merecem um tratamento particular no seu projeto quanto à
adoção de manuais escolares, nomeadamente a iniciação à escrita e à leitura e as necessidades educativas
especiais.
Por fim, é referido pelo Grupo Parlamentar do PCP que “(…)bastaria um acréscimo residual na despesa do
orçamento do Ministério da Educação” para assegurar gratuitamente os manuais escolares a todos os alunos
da escolaridade obrigatória, e que “este acréscimo será um verdadeiro investimento para o futuro, dado o
impacto que poderá ter na redução do abandono escolar prematuro e, consequentemente, no aumento do
nível de escolaridade da nossa população, com reflexos positivos no nível de rendimento individual e no
crescimento económico do País.”
3. Iniciativas legislativas pendentes sobre a mesma matéria
De acordo com a Nota Técnica, da pesquisa efetuada à base de dados do processo legislativo e da
atividade parlamentar sobre o registo de iniciativas versadas sobre idêntica matéria ou matéria conexa,
verifica-se a existência do Projeto de Lei n.º 283/XII (2.ª), do Bloco de Esquerda, que visa criar um “Programa
faseado de distribuição gratuita e criação de bolsas de empréstimo de manuais escolares na escolaridade
obrigatória”.
Deu ainda entrada o Projeto de Lei n.º 295/XII (2.ª), do Partido Ecologista "Os Verdes", que "Altera a Lei n.º
47/2006, de 28 de agosto, que define o regime de avaliação, certificação e adoção dos manuais escolares do
ensino básico e do ensino secundário, bem como os princípios e objetivos a que deve obedecer o apoio
socioeducativo relativamente à aquisição e ao empréstimo de manuais escolares" e o Projeto de Lei n.º
297/XII (2.ª), do Partido Socialista, que "Procede à primeira alteração à Lei n.º 47/2006, de 28 de agosto, de
forma a promover o empréstimo de manuais escolares em articulação com regime de ação social escolar no
ensino básico e secundário".
Quanto a petições, não existem petições pendentes sobre a mesma matéria.
Parte II – Opinião do Deputado Autor do Parecer
A relatora do presente Parecer reserva, nesta sede, a sua posição sobre a proposta em apreço, a qual é,
de resto, de “elaboração facultativa” conforme o disposto no n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da Assembleia
da República.
Parte III – Conclusões
A Comissão parlamentar da Educação, Ciência e Cultura aprova a seguinte parecer:
O Projeto de Lei n.º 290/XII (2.ª), apresentado pelo Grupo Parlamentar do Partido Comunista Português,
que “Define o regime de certificação e adoção dos manuais escolares, garantindo a sua gratuitidade”, reúne os
requisitos constitucionais, legais e regimentais para ser agendado para apreciação pelo Plenário da
Assembleia da República, reservando os grupos parlamentares as suas posições e decorrente sentido de voto
para o debate.
Página 30
II SÉRIE-A — NÚMERO 10
30
Palácio de S. Bento, 2 de outubro de 2012.
A Deputada autora do parecer, Emília Santos — O Presidente da Comissão, José Ribeiro e Castro.
Nota: O parecer foi aprovado na reunião de 2 de outubro de 2012, com os votos a favor PSD, CDS-PP,
PCP, BE e PEV.
Parte IV – Anexos
Nota Técnica.
Nota Técnica
Projeto de Lei n.º 290/XII (1.ª) (PCP)
Define o regime de certificação e adoção dos manuais escolares, garantindo a sua gratuitidade
Data de admissão: 20 de setembro de 2012
Comissão de Educação, Ciência e Cultura (8.ª)
Índice
I. Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa
II. Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do cumprimento da
lei formulário
III. Enquadramento legal e doutrinário e antecedentes
IV. Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria
V. Consultas e contributos
VI. Apreciação das consequências da aprovação e dos previsíveis encargos com a sua aplicação
Elaborada por: Teresa Fernandes (DAC), Maria Paula Faria (Biblioteca), António Almeida Santos (DAPLEN), Maria Teresa Paulo (DILP).
Data: 2012.10.01
I. Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa
O Projeto de Lei n.º 290/XII (2.ª), da iniciativa do PCP, visa definir o regime de certificação e adoção dos
manuais escolares dos ensinos básico e secundário e garantir a distribuição gratuita dos mesmos aos alunos,
revogando o regime em vigor, constante da Lei n.º 47/2006, de 28 de agosto.
Na exposição de motivos, os autores reconhecem a relevância do manual escolar, referem que os seus
custos representam um enorme esforço para as famílias e realçam o atual incumprimento do direito
constitucional de acesso gratuito aos mesmos.
A iniciativa em causa define procedimentos de certificação dos manuais e de adoção dos mesmos pelas
escolas e estabelece a sua distribuição gratuita a todos os alunos que frequentem a escolaridade obrigatória
(escolaridade que a Lei n.º 85/2009 fixa até aos 18 anos ou com a conclusão do nível secundário) nos
estabelecimentos de ensino público, revogando a Lei n.º 47/2006, de 28 de agosto, e a legislação
complementar.
O artigo 29.º da Lei n.º 47/2006 estabelece que “as escolas devem criar modalidades de empréstimo de
manuais escolares e de outros recursos didático-pedagógicos”, “a definir por despacho do Ministro da
Página 31
3 DE OUTUBRO DE 2012
31
Educação”, procedimento que não se encontra implementado de forma generalizada, prevendo-se apoios para
o efeito no âmbito da ação social escolar.
O projeto de lei retoma iniciativas apresentadas pelo PCP em 2006, 2007, 2008, 2010 e 2011, mantendo o
mesmo conteúdo dispositivo (veja-se indicação no ponto III).
Em relação a esta matéria, poderá consultar-se ainda o Parecer n.º 8/2011 do Conselho Nacional de
Educação sobre as iniciativas legislativas do BE, do PEV e do CDS-PP que foram apreciadas na especialidade
na anterior legislatura, o qual inclui um quadro comparativo das mesmas e refere que “o empréstimo e
reutilização de manuais escolares não carece de nova lei, mas da regulamentação do artigo 29.º da Lei n.º
47/2006, prevista e não concretizada”. O mesmo parecer refere-se ao impacto do custo dos manuais e
materiais escolares nos orçamentos familiares, bem como a algumas lacunas da lei.
II. Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do
cumprimento da lei formulário
Conformidade com os requisitos formais, constitucionais e regimentais
A iniciativa é apresentada pelo Grupo Parlamentar do Partido Comunista Português, nos termos do artigo
167.º da Constituição e do 118.º do Regimento, que consubstanciam o poder de iniciativa da lei. Trata-se de
um poder dos deputados, por força do disposto na alínea b) do artigo 156.º da Constituição e na alínea b) do
n.º 1 do artigo 4.º do Regimento, bem como dos grupos parlamentares, por força do disposto na alínea g) do
n.º 2 do artigo 180.º da Constituição e da alínea f) do artigo 8.º do Regimento.
É subscrita por 10 Deputados, respeitando os requisitos formais previstos no n.º1 do artigo 119.º e nas
alíneas a), b) e c) do n.º 1 do artigo 124.º do Regimento, relativamente às iniciativas em geral, bem como os
previstos no n.º 1 do artigo 123.º do referido diploma, quanto aos projetos de lei em particular. Respeita ainda
os limites da iniciativa, impostos pelo Regimento, por força do disposto nos n.ºs 1 e 3 do artigo 120.º.
Verificação do cumprimento da lei formulário
O projeto de lei inclui uma exposição de motivos e cumpre o disposto no n.º 2 do artigo 7.º da lei formulário,
uma vez que tem um título que traduz sinteticamente o seu objeto [disposição idêntica à da alínea b) do n.º 1
do artigo 124.º do Regimento].
Quanto à entrada em vigor da iniciativa, em caso de aprovação, terá lugar no dia seguinte ao da sua
publicação, nos termos do artigo 19.º do projeto, sem prejuízo do disposto no n.º 2. Desta forma, o legislador
separa os efeitos financeiros dos demais efeitos, diferindo a produção dos primeiros para a entrada em vigor
do OE seguinte.
III. Enquadramento legal e doutrinário e antecedentes
Enquadramento legal nacional e antecedentes
De acordo com a Constituição da República Portuguesa (CRP), “todos têm direito à educação e à cultura.
O Estado promove a democratização da educação e as demais condições para que a educação, realizada
através da escola e de outros meios formativos, contribua para a igualdade de oportunidades, a superação das
desigualdades económicas, sociais e culturais (…)” (artigo 73.º) e “todos têm direito ao ensino com garantia do
direito à igualdade de oportunidades de acesso e êxito escolar (…) incumbe ao Estado: a) Assegurar o ensino
básico universal, obrigatório e gratuito; (…) e) Estabelecer progressivamente a gratuitidade de todos os graus
de ensino” (artigo 74.º).
Página 32
II SÉRIE-A — NÚMERO 10
32
A este respeito, afirmam Vital Moreira e Gomes Canotilho1 que “o dever de assegurar o ensino básico,
universal, obrigatório e gratuito (n.º 2/a [artigo 74.º]) é a primeira e mais importante obrigação do Estado para
garantir o direito ao ensino (…) implica (…) (b) a obrigação de criação de uma rede escolar de
estabelecimentos públicos de ensino que cubra as necessidades de todas as crianças quanto à formação
escolar de base (…) (d) a criação de condições para que a obrigatoriedade possa e deva ser exigida a todos
(gratuitidade integral, incluindo material escolar, refeições e transportes)”.
Jorge Miranda e Rui de Medeiros2 consideram, para além disso, que “gratuitidade é gratuitidade de livros e
outro material escolar indispensável, de transportes de e para as escolas, de refeições, de prática desportiva e
de assistência médica nas escolas, de residências (para os que vêm de fora), enfim de tudo quanto seja
requerido pela frequência das aulas e pelo estudo”.
Dez anos depois da adoção da CRP, a Lei de Bases do Sistema Educativo, aprovada pela Lei n.º 46/86, de
14 de outubro, determinou o alargamento a nove anos da escolaridade obrigatória gratuita, definindo um
conjunto de apoios e complementos educativos, visando contribuir para a igualdade de oportunidades de
acesso e êxito escolar, a serem aplicados prioritariamente na escolaridade obrigatória, entre os quais os
apoios a conceder no âmbito da ação social escolar.
Esta Lei de Bases do Sistema Educativo foi regulamentada, designadamente pelo Decreto-Lei n.º 35/90, de
25 de janeiro, que define o regime de gratuitidade da escolaridade obrigatória e assume a relação entre o
projeto de universalizar o ensino básico e de fazer cumprir a escolaridade obrigatória de nove anos,
assegurando a prestação dos necessários apoios socioeducativos (alguns artigos foram posteriormente
revogados pelos Decreto-Lei n.º 138-C/2010, de 28 de dezembro e Decreto-Lei n.º 55/2009, de 2 de março).
A Lei de Bases do Sistema Educativo foi posteriormente alterada pelas Lei n.º 115/97, de 19 de setembro,
Lei n.º 49/2005, de 30 de agosto e Lei n.º 85/2009, de 27 de agosto, que “estabelece o regime da escolaridade
obrigatória para as crianças e jovens que se encontram em idade escolar e consagra a universalidade da
educação pré-escolar para as crianças a partir dos 5 anos de idade”, nomeadamente, os artigos 2.º e 3.º da
Lei de Bases do Sistema Educativo: “todos os portugueses têm direito à educação e à cultura, nos termos da
Constituição da República; É da especial responsabilidade do Estado promover a democratização do ensino,
garantindo o direito a uma justa e efetiva igualdade de oportunidades no acesso e sucesso escolares (…)”
(artigo 2.º) e “o sistema educativo organiza-se de forma a (…) contribuir para a correção das assimetrias de
desenvolvimento regional e local, devendo incrementar em todas as regiões do País a igualdade no acesso
aos benefícios da educação, da cultura e da ciência” (artigo 3.º).
Mencione-se igualmente o Despacho n.º 11 225/2005, de 18 de maio, que, de acordo com o objetivo de
adoção de uma política integrada sobre manuais escolares, tendo em vista garantir a sua qualidade e minorar
os encargos que representam para os orçamentos familiares, em especial os das famílias mais carenciadas,
criou um grupo de trabalho com a incumbência de apresentar, até Outubro de 2005, uma proposta de
enquadramento legislativo sobre manuais escolares.
Depois, com o objetivo de proceder ao acompanhamento e sistematização dos dados resultantes da
consulta pública do anteprojeto de uma proposta de lei sobre manuais escolares, bem como todo o processo
subsequente, foi criado um novo grupo de trabalho, através do Despacho n.º 24 523/2005, de 29 de
novembro.
Relativamente ao trabalho produzido no âmbito das equipas nomeadas pelo Ministério da Educação,
salienta-se o seguinte relatório do “grupo de trabalho manuais escolares” de 8 de junho de 2005, assim como
o Manual Escolar no Século XXI: estudo comparativo da realidade portuguesa no contexto de alguns países
europeus produzido pelo Observatório dos Recursos Educativos, de que se destaca o seguinte quadro (p.12):
1 Gomes Canotilho, J. J. e Moreira, Vital, CRP Constituição da República Portuguesa Anotada, Artigos 1.º a 107.º, Volume I, 4.ª edição
revista, Coimbra Editora, 2007, p. 897. 2 Miranda, Jorge, Medeiros, Rui, Constituição da República Portuguesa Anotada, Tomo I, Artigos 1.º a 79.º, 2.ª edição, Wolters
Kluwer/Coimbra Editora, 2005, p. 1417.
Página 33
3 DE OUTUBRO DE 2012
33
Atente-se, neste registo comparativo, a síntese da Conselheira do CNE Maria Arminda Bragança.
Em 2006, a Lei n.º 47/2006, de 28 de agosto – que o Projeto de Lei em apreço pretende revogar – define o
regime de avaliação, certificação e adoção dos manuais escolares dos ensinos básico e secundário, bem
como os princípios e objetivos a que deve obedecer o apoio socioeducativo relativamente à aquisição e
empréstimo de manuais escolares.
A referida lei alargou também os períodos de vigência da adoção dos manuais escolares (6 anos), o que,
para além de contribuir para a estabilidade da organização pedagógica nas escolas, faculta às famílias,
através da possibilidade de reutilização, uma redução dos encargos que suportam com a sua aquisição, como
defendem os proponentes da iniciativa em apreço. E o n.º 1 do seu artigo 29.º (Empréstimo de manuais
escolares e de outros recursos didático-pedagógicos) dispõe que “no âmbito da sua autonomia e no quadro
dos correspondentes projetos educativos, as escolas e os agrupamentos de escolas devem criar modalidades
de empréstimo de manuais escolares e de outros recursos didático-pedagógicos”.
No preâmbulo do Decreto-Lei n.º 261/2007, de 17 de julho – que o Projeto de Lei em apreço pretende
revogar -, que regulamenta a Lei n.º 47/2006 acima mencionada, refere-se que “a política de manuais
escolares não pode deixar de guiar-se por critérios de equidade social, designadamente no que se refere ao
acesso e às condições da sua utilização por parte dos alunos. A equidade é garantida pelo regime de preços
convencionados, alargado a outros recursos didático-pedagógicos e ao ensino secundário, e pela adoção
complementar de modalidades flexíveis de empréstimo pelas escolas (…) o presente decreto-lei o Governo
preferiu assumir o compromisso de reforçar o apoio socioeconómico aos agregados familiares ou aos
estudantes economicamente carenciados, assegurando-lhes a progressiva gratuitidade dos manuais escolares
no prazo de dois anos após a sua publicação”.
O Governo afirmava também no preâmbulo do referido diploma de regulamentação que se afastava de
conceções que aceitavam que os manuais escolares do ensino obrigatório (a nível do ensino básico e
secundário) fossem um artigo descartável, procurando antes requalificá-los enquanto instrumento educativo
mas também enquanto recurso cultural, essencial para muitas crianças e jovens que a nossa sociedade ainda
não conseguiu fazer aceder a outros bens culturais.
Por fim, regista-se que as comissões de avaliação e certificação dos manuais escolares são criadas e
funcionam de acordo com o estatuído nos artigos 4.º a 6.º deste mesmo decreto-lei de julho de 2007.
Página 34
II SÉRIE-A — NÚMERO 10
34
O relatório "Indicadores Sociais 2007" do Instituto Nacional de Estatística revelou, nessa altura, que a
educação foi a parcela do orçamento das famílias portuguesas que mais cresceu entre 2001 e 2007. Segundo
o relatório do INE, no período de 2001 a 2007, "as classes de despesa das famílias que registaram maiores
aumentos de preços foram a Educação (+42,8%) (…) e transportes (+28,5%) ".
Mencione-se, assim, a Portaria n.º 792/2007, de 23 de julho – que o Projeto de Lei propõe revogar – que
define o regime de preços convencionados a que fica sujeita a venda de manuais escolares e de outros
recursos didático-pedagógicos dos ensinos básico e secundário.
Por seu lado, o Decreto-Lei n.º 55/2009, de 2 de março, que estabelece o regime jurídico aplicável à
atribuição e ao funcionamento dos apoios no âmbito da ação social escolar, refere, no seu preâmbulo que
“foram aprovadas disposições para satisfazer o compromisso assumido, através do Decreto-Lei n.º 261/2007,
de 17 de julho (acima mencionado), de assegurar às famílias carenciadas a progressiva gratuitidade dos
manuais escolares e outros recursos didático-pedagógicos formalmente adotados para o ensino básico”. O n.º
5 do artigo 28.º dispõe ainda que “os auxílios económicos devem proporcionar às crianças e aos alunos
pertencentes a famílias mais carenciadas que frequentem a educação pré -escolar e os ensinos básico e
secundário o acesso, em condições de gratuitidade, às refeições fornecidas nas escolas e aos manuais
escolares de aquisição obrigatória”. Também o n.º 2 do artigo 29.º refere que “os auxílios económicos relativos
aos manuais escolares de aquisição obrigatória consistem na cedência dos livros respetivos ou no reembolso,
total ou parcial, das despesas comprovadamente feitas pelos agregados familiares com a sua aquisição”. Por
fim, a alínea d) do artigo 34.º prevê o “empréstimo de manuais escolares, nas modalidades a aprovar pelos
agrupamentos de escolas ou pelas escolas não agrupadas, nos termos a definir nos respetivos regulamentos
internos”.
A Resolução do Conselho de Ministros n.º 8/2011, de 25 de janeiro de 2011, relativa à aplicação do Acordo
Ortográfico reconhece que a sua aplicação “pelas diversas entidades públicas e a sua utilização nos manuais
escolares serão determinantes para a generalização da sua utilização e, por consequência, para a sua adoção
plena. A este propósito, cumpre esclarecer que, nos termos da Lei n.º 47/2006, de 28 de agosto, e do Decreto-
Lei n.º 261/2007, de 17 de julho [acima elencados], os manuais escolares são adotados por períodos de seis
anos, de acordo com um calendário já estabelecido e que importa manter em virtude do investimento feito
pelas famílias e pelo Estado na sua aquisição ou comparticipação, adequando a este calendário a utilização
progressiva do Acordo Ortográfico, visando que, até ao final do período transitório de seis anos, todos os
manuais apliquem a grafia do Acordo Ortográfico. Ora, uma vez que se encontra a decorrer o período
transitório, compete ao Governo garantir que os cidadãos disponham de instrumentos de acesso universal e
gratuito para a aplicação do Acordo Ortográfico e definir atempadamente os procedimentos a adotar”. O n.º 3
da citada Resolução determina “que o Acordo Ortográfico é aplicável ao sistema educativo no ano letivo de
2011 -2012, bem como aos respetivos manuais escolares a adotar para esse ano letivo e seguintes, cabendo
ao membro do Governo responsável pela área da educação definir um calendário e programa específicos de
implementação, sem prejuízo do disposto no número seguinte”, que estabelece manter a vigência dos
manuais escolares já adotados até que sejam objeto de reimpressão ou cesse o respetivo período de adoção,
previsto no artigo 4.º da Lei n.º 47/2006, de 28 de agosto, e no artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 261/2007, de 17 de
julho” (n.º 4).
O já referido Parecer n.º 8/2011 do Conselho Nacional de Educação recorda as posições assumidas nos
anteriores Pareceres do CNE sobre a matéria: o Parecer n.º 1/89, de 11 de janeiro, o Parecer n.º 7/89, de 12
de julho, e o Parecer n.º 1/2006, de 23 de fevereiro. E conclui, como já mencionado, que a questão do
empréstimo e reutilização de manuais escolares não carece de nova lei, mas da regulamentação do artigo 29.º
da Lei n.º 47/2006, prevista e não concretizada, e recomenda:
“1 – A consagração do princípio da gratuitidade da escolaridade obrigatória (até aos 18 anos de idade), o
que implica que a escola não deva exigir o que não possa disponibilizar gratuitamente aos alunos.
2 – O financiamento pelo Ministério da Educação (sem prejuízo e mesmo procurando comparticipações de
outros parceiros), o que implica que o Governo terá de prever no Orçamento de Estado as verbas necessárias
de forma a concretizar o princípio da universalidade do empréstimo.
3 – A introdução faseada desta medida (tal como é proposto em dois dos projetos de lei em apreço ou
mesmo por ciclos) e tendo em conta a aplicação do novo Acordo Ortográfico.
Página 35
3 DE OUTUBRO DE 2012
35
4 – O empréstimo do manual escolar bem como a disponibilização de outros materiais e recursos,
designadamente digitais, que a escola considere indispensáveis à qualidade das aprendizagens curriculares e
do trabalho em sala de aula.
5 – A operacionalização do sistema de empréstimo (em que a adesão dos EE é voluntária), cujo
funcionamento deve ficar sob a responsabilidade da escola ou agrupamento de escolas, no respeito pelos
princípios que enformam esta medida.
6 – A manutenção dum acervo nas bibliotecas/centros de recursos que permita consulta e requisição de
livros de anos anteriores.
7 – A criação, em tempo oportuno, das melhores condições físicas e humanas de modo a operacionalizar
eficazmente esta medida.
8 – A codificação de toda a legislação avulsa sobre esta matéria e sua revisão (designadamente da alínea
a) do ponto 6 do Anexo ao Despacho n.º 29864/2007, de 27 de dezembro).
9 – O impedimento de um aumento de preço dos manuais escolares acima do valor da inflação”.
A Conselheira do CNE, Emília Brederode Santos, salienta “quando o manual é considerado um recurso
indispensável e obrigatório de aprendizagem, ele é fornecido gratuitamente, pelo menos durante a
escolaridade obrigatória, e geralmente sob a forma de empréstimo e sujeito a reutilização. Em toda a Europa
assim é, à exceção da Irlanda, Itália (para o Secundário) e Portugal – onde a gratuitidade apenas se aplica aos
alunos considerados pertencentes a famílias desfavorecidas. O acesso gratuito aos manuais escolares através
do seu empréstimo visa garantir, em primeiro lugar, a gratuitidade do ensino, mas fá-lo atendendo também a
outras preocupações educativas:
– O combate ao desperdício, o respeito pelos recursos naturais, a educação para um desenvolvimento
sustentável;
– A responsabilização de alunos e famílias, o desenvolvimento de hábitos de partilha e respeito pelo que é
de todos;
– O gosto e o respeito pelo livro e pelas bibliotecas e o hábito da sua frequência (…) Daí que o Parecer do
CNE tenha sido, mais uma vez, no sentido de aprovar a distribuição gratuita de manuais escolares e outros
recursos considerados indispensáveis – mas por empréstimo (portanto sujeitos a devolução e reutilização) e
pelo menos ao longo de toda a escolaridade obrigatória”. Concluindo que “o empréstimo universal de manuais
é necessário (corresponde à necessidade de assegurar a gratuitidade da obrigatoriedade escolar); é possível
(como se vê pela sua presença universal na maioria dos países europeus e de estados norte-americanos; e
ainda pela sua presença pontual em muitas escolas e autarquias portuguesas); e é desejável por constituir
uma poupança de recursos naturais e financeiros e uma aprendizagem cívica relevante para alunos, pais,
professores, editores e Estado”.
Por sua vez, o Conselheiro do CNE, Paulo Sucena, considera que“num momento em que uma grave crise
económica e social alastra e recrudesce quotidianamente no nosso país e se adivinham anos de asfixia
financeira e de uma cada vez maior depressão espiritual e cultural, parece-nos ser de fácil compreensão que o
empréstimo de manuais escolares, e sua reutilização, a todos os alunos do ensino obrigatório se reveste de
plena acuidade (…) a Ação Social Escolar fornece manuais escolares gratuitos a um cada vez mais reduzido
número de alunos em face das reais necessidades de um cada vez maior número de famílias (…) Conselho
Nacional de Educação que, nos Pareceres de 1989 (Parecer n.º 1/89, de 11 de Janeiro, e Parecer n.º 7/89, de
12 de Julho) já se posicionava no sentido da exigência de publicação de legislação concernente à “atribuição
gratuita, subsídio ou empréstimo de manuais escolares para a escolaridade obrigatória”. Idêntica posição é
assumida pelo CNE no Parecer n.º 1/2006, de 23 de fevereiro, relativo à Proposta de Lei que visa o “regime de
avaliação e adoção de manuais escolares dos ensinos básico e secundário, bem como os princípios a que
deve obedecer o apoio socioeducativo relativamente à aquisição e empréstimo de manuais escolares” (…) No
Parecer n.º 8/2011, de 27 de Abril, (…) o CNE apresentou um conjunto de nove Recomendações (…)
Infelizmente, o Parecer n.º 8/2011 do CNE não foi em si bastante para conduzir a Assembleia da República à
aprovação de legislação que permitisse a concretização de tão velho desígnio que, a nosso ver, traria mais
equidade à vida das escolas e aliviaria de angústias muitos pais e mães que se desunham para comprar os
manuais escolares para os seus filhos”.
Página 36
II SÉRIE-A — NÚMERO 10
36
Refira-se a Resolução da Assembleia da República n.º 132/2011, de 23 de setembro, que recomenda ao
Governo que regule o empréstimo de manuais escolares nos termos seguintes:
“1 — Promova a igualdade de oportunidades e a equidade no acesso aos manuais escolares.
2 — Regulamente, conforme consta do artigo 29.º da Lei n.º 47/2006, de 28 de agosto, a forma de
introduzir nas escolas as bolsas de empréstimo de manuais escolares quanto àqueles que, pela sua natureza,
possam ser reutilizados.
3 — Crie a obrigação de os alunos beneficiários da ação social escolar que recebam manuais escolares
devolverem os manuais atribuídos no final do ciclo a que dizem respeito.
4 — Promova e acautele a responsabilidade individual de alunos e encarregados de educação na utilização
dos manuais escolares durante o período de empréstimo”.
Por fim, mencione-se a Portaria n.º 258/2012, de 28 de agosto (na sequência do Decreto-Lei n.º 125/2011,
de 29 de dezembro, que aprova a Lei Orgânica do Ministério da Educação e Ciência e do Decreto-Lei n.º
14/2012, de 20 de janeiro, que definiu a missão, atribuições e tipo de organização interna da Direção -Geral da
Educação, do Ministério da Educação e Ciência) relativa à estrutura nuclear da Direção-Geral da Educação,
cuja alínea d) do artigo 3.º atribui à Direção de Serviços de Desenvolvimento Curricular do Ministério da
Educação a competência para “identificar as necessidades de equipamentos educativos e de material didático,
incluindo manuais escolares, e assegurar as condições para a respetiva avaliação e certificação” e a alínea d)
do artigo 4.º atribui à Direção de Serviços de Educação Especial e de Apoios Socioeducativos a competência
de “conceber, produzir e distribuir manuais escolares e outros materiais pedagógicos em formatos acessíveis,
adaptados e em desenho universal”.
O projeto de lei em apreço refere que “de acordo com dados do INE referentes a 2010/2011, um agregado
familiar típico, com dois adultos e um filho dependente, tem custos com a educação em média de 894
euros/ano, o equivalente a 2 salários mínimos de acordo com os dados do inquérito aos Orçamentos
Familiares, recentemente divulgado pelo INE. Sendo que, uma parte significativa destes custos têm origem
nos preços dos manuais escolares, que este ano subiram 2,6%.”
Segundo os dados publicados no Inquérito às Despesas das Famílias em 2010/2011, desenvolvido pelo
INE, refira-se os gráficos apresentados nas p. 24 e 26 do mencionado estudo:
Página 37
3 DE OUTUBRO DE 2012
37
O mesmo Inquérito conclui que “Nas despesas com Ensino observava-se a maior disparidade entre os dois
tipos de agregado familiar em análise, com gastos cerca de dez vezes superiores nos que incluíam crianças
dependentes (1 028€ face a 102€ nos agregados sem crianças) ” (p. 35), conforme ilustrado no seguinte
gráfico:
O Inquérito em apreço inclui o seguinte gráfico (p. 35) relativo à evolução da estrutura da despesa total
anual média por composição do agregado familiar, de 2000 a 2011, onde está incluída a evolução da despesa
relativamente ao ensino:
Página 38
II SÉRIE-A — NÚMERO 10
38
Em termos comparativos, refiram-se os resultados do Inquérito às Despesas das Famílias realizado pelo
INE para 2005/2006 (p. 271), que conclui que um agregado familiar típico, com dois adultos e um filho
dependente, despendia em educação 440 euros/ano.
Atente-se igualmente nos seguintes excertos dos quadros das p. 276 e 307 do estudo acima referido:
Relativamente aos antecedentes parlamentares relacionados com a matéria em apreço, elencam-se:
O Projeto de Lei n.º 75/XII (1.ª) (PS), admitido a 21 de setembro de 2011, que Procede à 1.ª alteração à
Lei n.º 47/2006, de 28 de Agosto, densificando o regime de empréstimos de manuais escolares e assegurando
Página 39
3 DE OUTUBRO DE 2012
39
a sua articulação com regime de ação social no ensino básico e secundário. Este projeto foi rejeitado com os
votos contra do PSD e do CDS-PP, com a abstenção do PCP, do BE e do PEV e os votos favoráveis do PS;
O Projeto de Lei n.º 71/XII (1.ª) (BE), admitido a 20 de setembro de 2011, que propõe um programa
faseado de distribuição gratuita e criação de bolsas de empréstimo de manuais escolares na escolaridade
obrigatória. Este projeto foi rejeitado com os votos contra do PSD, do PS e do CDS-PP e os votos favoráveis
do PCP, BE, PEV e dos deputados Pedro Delgado Alves (PS), Duarte Cordeiro (PS);
O Projeto de Lei n.º 70/XII (1.ª) (PCP), admitido a 20 de setembro de 2011, que define o regime de
certificação e adoção dos manuais escolares, garantindo a sua gratuitidade. Este projeto foi rejeitado com os
votos contra do PSD, do PS e do CDS-PP e os votos favoráveis do PCP, BE e do PEV;
O Projeto de Lei n.º 56/XII (1.ª) (PEV), admitido a 8 de setembro de 2011, que altera a Lei n.º 47/2006,
de 28 de Agosto, que define o Regime de Avaliação, Certificação e Adoção dos Manuais Escolares do Ensino
Básico e do Ensino Secundário, bem como os princípios e objetivos a que deve obedecer o apoio
socioeducativo relativamente a aquisição e ao empréstimo de manuais escolares. Este projeto foi rejeitado
com os votos contra do PSD, do PS e do CDS-PP e os votos favoráveis do PCP, BE, PEV e dos deputados
Pedro Delgado Alves (PS), Duarte Cordeiro (PS);
O Projeto de Resolução n.º 76/XII (1.ª) (CDS-PP, PSD), admitido a 20 de setembro de 2011, que
recomenda ao Governo que regule o empréstimo de manuais escolares, resultando na Resolução da AR n.º
132/2011, de 23 de setembro de 2011;
O Projeto de Lei n.º 423/XII (2.ª) (CDS-PP), admitido a 28 de setembro de 2010, que regula o
empréstimo de manuais escolares. Esta iniciativa caducou em 2011-06-19;
O Projeto de Lei n.º 416/XI (2.ª) (PEV), admitido a 23 de setembro de 2010, que altera a Lei n.º 47/2006,
de 28 de agosto, que define o regime de avaliação, certificação e adoção dos manuais escolares do ensino
básico e do ensino secundário, bem como os princípios e objetivos a que deve obedecer o apoio
socioeducativo. Esta iniciativa caducou em 2011-06-19;
O Projeto de Lei n.º 410/XI (2.ª) (BE), admitido a 21 de setembro de 2010, relativo a um Programa
faseado de distribuição gratuita e criação de bolsas de empréstimo de manuais escolares na escolaridade
obrigatória. Esta iniciativa caducou em 2011-06-19;
O Projeto de Lei n.º 137/XI (1.ª) (PCP), admitido a 22 de janeiro de 2010, que define o regime de
certificação e adoção dos manuais escolares, garantindo a sua gratuitidade. Este projeto foi rejeitado com os
votos contra do PS e do PSD e os votos favoráveis do CDS-PP, BE, PCP e PEV;
O Projeto de Lei n.º 898/X (4.ª) (CDS-PP), admitido a 21 de julho de 2009, que regula o empréstimo de
Manuais escolares e outros recursos didático-pedagógicos. Esta Iniciativa caducou em 2009-10-14;
O Projeto de Lei n.º 791/X (4.ª) (BE), admitida a 2 de junho de 2009, que propõe um Programa faseado
de distribuição gratuita e criação de bolsas de empréstimo de manuais escolares no ensino básico. Esta
Iniciativa caducou em 2009-10-14;
O Projeto de Lei n.º 609/X (4.ª) (PCP), admitido a 3 de dezembro de 2008, que define o regime de
certificação e adoção dos manuais escolares, garantindo a sua gratuitidade. Esta Iniciativa caducou em 2009-
10-14;
O Projeto de Lei n.º 425/X (3.ª) (PSD), admitido a 7 de dezembro de 2007, sobre o regime jurídico dos
manuais escolares e de outros recursos didáticos. Esta iniciativa foi rejeitada, com os votos contra do PS, a
abstenção do PCP, CDS-PP, BE, PEV e da Deputada Luísa Mesquita (Ninsc) e os votos favoráveis do PSD;
O Projeto de Lei n.º 420/X (3.ª) (BE), admitido a 2 de novembro de 2007, sobre um Programa faseado
de distribuição gratuita e criação de bolsas de empréstimo de manuais escolares no ensino básico. Esta
iniciativa foi rejeitada, com o voto contra do PS, a abstenção do PSD e do PCP e os votos favoráveis do CDS-
PP, BE, PEV e da Deputada Luísa Mesquita (Ninsc);
O Projeto de Lei n.º 418/X (3.ª) (CDS-PP), admitido a 23 de outubro de 2007, que regula o empréstimo
de manuais escolares e outros recursos didáticos-pedagógicos. Esta iniciativa foi rejeitada, com o voto contra
do PS, a abstenção do PSD, CDS-PP, BE, PEV e da Deputada Luísa Mesquita (Ninsc) e o voto favorável do
PCP;
O Projeto de Lei n.º 414/X (3.ª) (PCP), admitido a 16 de outubro de 2007, que define o regime de
certificação e adoção dos manuais escolares, garantindo a sua gratuitidade. Esta iniciativa foi rejeitada, com o
Página 40
II SÉRIE-A — NÚMERO 10
40
voto contra do PS, a abstenção do PSD e do PCP e os votos favoráveis do CDS-PP, BE, PEV e da Deputada
Luísa Mesquita (Ninsc);
O Projeto de Lei n.º 220/X (1.ª) (PCP), admitido a 8 de março de 2006, que define o regime de
certificação e adoção dos manuais escolares. Esta iniciativa foi discutida em conjunto com o Projeto de Lei n.º
217/X (1.ª) (PSD), admitido a 8 de março de 2006, relativo ao regime jurídico dos manuais escolares e de
outros recursos didáticos; o Projeto de Lei n.º 181/X (1.ª) (BE), admitido a 6 de dezembro de 2005, que regula
o regime jurídico dos manuais escolares e de outros recursos didáticos; o Projeto de Lei n.º 103/X (1.ª) (CDS-
PP), admitido a 2 de junho de 2005, que regula o regime jurídico dos manuais escolares e de outro material
didático; e a Proposta de Lei n.º 63/X (1.ª) (GOV), admitida a 21 de abril de 2006, que define o regime de
adoção, avaliação e certificação dos manuais escolares do ensino básico e do ensino secundário, bem como
os princípios e objetivos a que deve obedecer o apoio socioeducativo relativamente à aquisição e empréstimos
de manuais escolares, tendo resultado na aprovação da Lei n.º 47/2006, de 28 de agosto (acima citada), que
define o regime de avaliação, certificação, e adoção dos manuais escolares do ensino básico e do ensino
secundário, bem como os princípios e objetivos a que deve obedecer o apoio socioeducativo relativamente à
aquisição e ao empréstimo de manuais escolares;
O Projeto de Resolução n.º 57/IX (1.ª) (PCP), admitido a 30 de setembro de 2002, sobre a urgente
tomada de medidas legislativas e políticas que garantam a gratuitidade dos manuais escolares para a
frequência da escolaridade obrigatória. Esta iniciativa caducou em 2005-02-20;
O Projeto de Resolução n.º 154/VIII (3.ª) (PCP), admitido a 8 de outubro de 2001, sobre a tomada de
medidas legislativas e políticas que garantam a gratuitidade dos manuais escolares para a frequência da
escolaridade obrigatória. Esta iniciativa caducou em 2002-04-04;
O Projeto de Resolução n.º 157/VIII (1.ª) (PCP), admitido a 3 de abril de 2000, que garante a
gratuitidade dos manuais escolares para a frequência da escolaridade obrigatória. Esta iniciativa foi rejeitada,
com o voto contra do PS, a abstenção do PSD, e os votos favoráveis do PCP, CDS-PP e BE;
O Projeto de Resolução n.º 552/V (3.ª) (PCP), admitido a 18 de junho de 1990, relativo aos apoios à
edição e preços dos manuais escolares.
Enquadramento bibliográfico
Bibliografia específica
BAYONA AZNAR, Bernardo – Reflexiones y propuestas sobre las políticas de gratuidad de los libros de
texto en España. Revista de las Cortes Generales. Madrid. ISSN 0213-0130. N.º 76 (2009), p. 39-113. Cota:
RE- 45
O objetivo deste artigo é o de apresentar um panorama amplo das políticas de gratuitidade dos manuais
escolares, em Espanha, que permita tomar consciência da complexidade do fenómeno e, ao mesmo tempo,
apresentar algumas linhas de atuação aos responsáveis políticos, de forma a possibilitar uma resposta mais
adequada aos desafios e perigos detetados.
O autor aborda diversos aspetos relacionados com esta temática: financiamento público da gratuitidade dos
livros, custos inerentes, fomento da leitura, repercussões na indústria editorial, políticas educativa e cultural,
propriedade intelectual, regulamentação, etc.
Enquadramento internacional
Países europeus
A legislação comparada é apresentada para os seguintes países da Europa: Bélgica e Espanha.
Página 41
3 DE OUTUBRO DE 2012
41
Bélgica
Na Bélgica, o artigo 102.º do Decreto, de 24 de julho de 1997, que define as tarefas prioritárias da
educação básica e do ensino secundário e a organização das estruturas para os atingir, dispõe que “são
concedidas subvenções de funcionamento anual e montantes fixos para cobrir os custos relativos ao
funcionamento e equipamento dos estabelecimentos, bem como à distribuição gratuita de manuais e materiais
escolares aos alunos em idade escolar obrigatória”.
Por seu lado, o parágrafo 3 do artigo 2.º do Decreto, de 12 de julho de 2001, relativo à melhoria das
condições materiais das escolas do ensino básico e do ensino secundário, estabelece que os “serviços de
gestão educativa autónomos da Comunidade Francesa recebem anualmente uma dotação global destinada a
cobrir os custos de funcionamento e dos equipamentos dos estabelecimentos escolares e à distribuição
gratuita de manuais e materiais escolares aos alunos em idade escolar obrigatória”.
Veja-se, no sítio da Comunidade Belga Francófona na internet, a ligação aos manuais escolares e ao seu
quadro legal, de que se salienta o Decreto, de 19 de maio de 2006, relativo à aprovação e distribuição dos
manuais escolares, softwares educativos e outras ferramentas pedagógicas no âmbito dos estabelecimentos
da escolaridade obrigatória e o Despacho governamental da Comunidade Francesa, de 26 de maio de 2011,
que fixa a atribuição de dotações orçamentais para programas especiais para a compra de livros e software
educativo aprovado para os anos de 2011, 2012, 2013 e 2014.
Especificamente em relação à certificação dos manuais escolares, o processo é conduzido pela
Commission de Pilotage, que recebe e analisa os vários pedidos de certificação de manuais, considerando um
parecer fundamentado dos Serviços de Inspeção competentes, que é elaborado num prazo de dois meses,
assim como, uma série de critérios legalmente estabelecidos (por exemplo acerca do cuidado a ter na não
transmissão de imagens racistas, preconceituosas, etc.). Quando deste processo resulta a certificação de uma
manual, esta tem a validade de oito anos "Conforme aux référentiels pédagogiques et agréé par la
Commission de pilotage".
Espanha
O tema da “gratuitidade dos livros escolares” em Espanha não está definido de forma homogénea em todo
o território nacional. O artigo 27.4 da Constituição Espanhola prevê que a educação básica seja obrigatória e
gratuita. Esta ideia é reforçada na Lei Orgânica n.º 2/2006, de 3 de maio, “de Educacion”, prevendo a
escolaridade básica gratuita, que compreende 10 anos, considerado ensino obrigatório de acordo com os
artigos 3.º e 4.º.
Em relação aos livros escolares, a Lei Orgânica n.º 2/2006 indica no artigo 88.2 que as administrações
educativas dotarão os centros escolares dos recursos necessários que garantam a gratuitidade do ensino. No
entanto, as Comunidades Autónomas dispõem de competências neste âmbito, tendo adotado diversas
soluções, que se encontram expressas num estudo elaborado pela Confederação Espanhola de Associações
de Pais e Mães de Alunos (CEAPA) no ano letivo 2011-2012, em que reivindicam que os livros escolares
sejam gratuitos para todos os alunos do ensino obrigatório, de modo a cumprir o direito constitucional a uma
educação gratuita.
Aí se refere que, atualmente, apenas nas Comunidades Autónomas de Castilla-La Mancha, Aragão e
Galiza os manuais escolares são gratuitos em todos os níveis de escolaridade obrigatória. A Andaluzia desde
2007 que também prevê a gratuitidade dos livros escolares, através do artigo 49.º da Lei n.º 17/2007. As
Canárias, La Rioja, Baleares, Catalunha e País Basco já desfrutam de gratuitidade em alguns cursos e irão
aplicá-la àqueles em falta nos próximos anos. Mais recentemente a comunidade de Navarra fixou o seu
modelo através da Lei Foral n.º 6/2008, de 25 de março, “de financiación del libro de texto para la enseñanza
básica”. Todas estas Comunidades Autónomas utilizam o modelo de empréstimo e reutilização dos manuais
escolares.
Por sua vez, a Ley 10/2007, de 22 de junio, de la lectura, del libro y de las bibliotecas, dispõe acerca da
liberalização dos preços dos manuais escolares [alínea g) do n.º 1 do artigo 10.º].
Com interesse, pode consultar-se a Resolución de 30 de julio de 2012, de la Secretaría de Estado de
Educación, Formación Profesional y Universidades, por la que se convocan ayudas para adquisición de libros
de texto y material didáctico e informático para alumnado matriculado en los centros docentes españoles en el
Página 42
II SÉRIE-A — NÚMERO 10
42
exterior y en el Centro para la Innovación y Desarrollo de la Educación a Distancia, para el curso académico
2012-2013.
Neste âmbito, refira-se a Convocatoria de ayudas para adquisición de libros de texto y material didáctico e
informático, en los niveles obligatorios de la enseñanza, para el curso académico 2012-2013 (exclusivamente
CIDEAD y Centros en el extranjero), por parte do Ministério Espanhol da Educação, Cultura e Desporto.
No referente à certificação, refira-se a Resolución de 23 de noviembre de 2011, de la Presidencia de la
Comisión Nacional Evaluadora de la Actividad Investigadora, por la que se establecen los criterios específicos
en cada uno de los campos de evaluación, que inclui os manuais escolares, “libros de texto”, assim como o
Real Decreto 1744/1998, de 31 de julio, sobre uso y supervisión de libros de texto y demás material curricular
correspondientes a las enseñanzas de Régimen General e a Orden de 2 de junio de 1992 por la que se
desarrolla el Real Decreto 388/1992, de 15 de abril (revogado), sobre supervisión de libros de texto y otros
materiales curriculares para las enseñanzas de régimen general y su uso en los Centros docentes.
Mencione-se, por fim, a Agência Nacional de Avaliação da Qualidade e da Acreditação (ANECA) para o
ensino superior, assim como a Asociación Nacional de Editores de Libros de Texto y Material de Enseñanza
(ANELE). Segundo um estudo desta Agência os preços dos manuais escolares aumentaram, em média, 2,9%
no ano letivo 2011/2012.
Organizações internacionais
De acordo com o artigo 28.º da Convenção sobre os Direitos da Criança, assinada em Nova Iorque a 26 de
Janeiro de 1990, aprovada pela Resolução da Assembleia da República n.º 20/90, de 12 de Setembro de
1990, os Estados Partes reconhecem o direito da criança à educação e tendo, nomeadamente, em vista
assegurar progressivamente o exercício desse direito na base da igualdade de oportunidades, tornam o ensino
primário obrigatório e gratuito para todos.
Com uma abordagem mais vasta, refira-se, por fim, o UNESCO Guidebook on Textbook Research and
Textbook Revision, de 2010.
IV. Iniciativas legislativas pendentes sobre a mesma matéria
Iniciativas legislativas
PJL 283/XII (2.ª) (BE) – Programa faseado de distribuição gratuita e criação de bolsas de empréstimo de
manuais escolares na escolaridade obrigatória
Petições
Efetuada uma pesquisa à base de dados do processo legislativo e da atividade parlamentar, verificou-se
que, neste momento, não existe qualquer petição versando sobre idêntica matéria.
V. Consultas e contributos
Sugere‐se a consulta das seguintes entidades:
Associações de estudantes do ensino básico e secundário
CONFAP – Confederação Nacional das Associações de Pais
CNIPE – Confederação Nacional Independente de Pais e Encarregados de Educação
Sindicatos
o FENPROF – Federação Nacional dos Professores
o FNE – Federação Nacional dos Sindicatos da Educação
o FENEI – Federação Nacional do Ensino e Investigação
FEPECI – Federação Portuguesa dos Profissionais de Educação, Ensino, Cultura e Investigação
Associação Nacional de Professores
Associação das Escolas Superiores de Educação – ARIPESE
Página 43
3 DE OUTUBRO DE 2012
43
Associações de Professores
Escolas do Ensino Básico e do Secundário
Conselho Nacional de Educação
Ministro da Educação e Ciência
Plataforma Nacional de Associações de Estudantes do Ensino Básico e Secundário
Câmaras Municipais
Associação Nacional de Municípios Portugueses
Associação Nacional de Freguesias
Conselho de Escolas
AEEP – Associação de Estabelecimentos de Ensino Particular e Cooperativo
PETI/ PIEF – Programa Integrado Educação Formação
APED – Associação de Professores e Educadores em Defesa do Ensino
MUP – Movimento para a Mobilização e Unidade dos Professores
MEP – Movimento Escola Pública
ANDE – Associação Nacional de Dirigentes Escolares
Pró-Inclusão – Associação Nacional de Docentes de Educação Especial
IPDJ
APEL – Associação Portuguesa de Editores e Livreiros
Para o efeito a Comissão poderá realizar audições parlamentares e bem assim solicitar parecer e
contributos online a todosos interessados, através da aplicação informática já disponível.
VI. Apreciação das consequências da aprovação e dos previsíveis encargos com a sua aplicação
Em caso de aprovação, a presente iniciativa terá custos para o Orçamento do Estado, por via do aumento
da despesa com o setor da educação, por força do disposto nos artigos 14.º e 16.º.
———
PROJETO DE LEI N.º 294/XII (2.ª)
(ALTERA A LEI N.º 12/97, DE 21 DE MAIO, QUE REGULA A ATIVIDADE DE TRANSPORTE DE
DOENTES POR CORPOS DE BOMBEIROS E CRUZ VERMELHA PORTUGUESA)
Parecer da Comissão de Saúde
Índice
Parte I – Considerandos
Parte II – Opinião do Deputado Autor do Parecer
Parte III – Conclusões
Parte IV – Anexos
Parte I – Considerandos
1 – Introdução
A 28 de setembro de 2012, os Grupos Parlamentares do PSD e do CDS-PP tomaram a iniciativa de
apresentar à Assembleia da República, o Projeto de Lei n.º 294/XII (1.ª) que Altera a Lei n.º 12/97, de 21 de
maio, que “Regula a atividade de transporte de doentes por corpos de bombeiros e Cruz Vermelha
Portuguesa”.
Página 44
II SÉRIE-A — NÚMERO 10
44
Esta apresentação foi efetuada, no âmbito do poder de iniciativa da lei, em conformidade com o disposto na
Constituição (n.º 1, do artigo 167.º) e no Regimento da Assembleia da República (artigo 118.º). Exercer a
iniciativa da lei constitui um dos poderes dos Deputados [artigo 156.º, alínea b) da CRP e artigo 4.º, n.º 1 do
Regimento] e um direito dos Grupos Parlamentares [artigo 180.º, n.º 2, alínea g) da CRP e artigo 8.º, alínea f)
do RAR].
A iniciativa, em geral, encontra-se em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 123.º (Exercício da
Iniciativa) e n.º 1 do artigo 124.º (Requisitos Formais dos projetos e propostas de Lei) do Regimento da
Assembleia da República.
Tendo em conta que o objeto da presente iniciativa, de acordo com o disposto no seu artigo 1.º, consiste
em “isentar as IPSS de requerer o alvará para o exercício da atividade de transporte de doentes previsto no
Decreto-Lei n.º 38/92, de 28 de março”, a aprovação desta iniciativa, ao alargar o número de entidades
isentas, poderá vir a implicar uma diminuição de receitas do Estado.
Cumpre, pois, recordar aqui que o n.º 2 do artigo 120.º do Regimento impede a apresentação de
iniciativas que «envolvam, no ano económico em curso, aumento das despesas ou diminuição das
receitas do Estado previstas no Orçamento». Este princípio conhecido com a designação de «lei
travão» reproduz o contido no n.º 2 do artigo 167.º da Constituição.
2 – Objeto e motivação
O projeto de lei em análise, pretende alterar a Lei n.º 12/97, de 21 de maio, que “Regula a atividade de
transporte de doentes por corpos de bombeiros e Cruz Vermelha Portuguesa” e tem como escopo, no
essencial, estender às Instituições Particulares de Solidariedade Social (IPSS) o regime de isenção de alvará
para o exercício da atividade de transporte de doentes, já previsto para as associações ou corporações de
bombeiros e Cruz Vermelha na Lei n.º 12/97, de 21 de maio.
A inclusão das IPSS no grupo de entidades isentas de requerer o alvará para o exercício da atividade de
transporte de doentes, de acordo com o diploma em análise, é justificada por se tratar de “entidades de
natureza equiparável” e que carecem “de transportar doentes no âmbito do exercício da sua atividade de
carácter social e não lucrativo.”
Com este pressuposto, o diploma apresentado pelo PSD e CDS/PP estabelece, no seu artigo 1.º, a
intenção de alterar a Lei n.º 12/97, de 21 de maio, no sentido de isentar também as IPSS da obrigação de
requererem o alvará para a atividade de transporte de doentes (artigo 2.º), passando a incluir a autoridade
Nacional de Proteção Civil na lista de entidades a quem deve ser comunicado o incumprimento das
obrigações.
Finalmente, no artigo 3.º os proponentes pretendem revogar o artigo 3.º da Lei n.º 38/92, de 28 de março,
e a exigência de parecer aí previsto, fundando a pretensão numa questão de justiça e imparcialidade,
considerando que as partes que têm interesses particulares numa atividade, não devem pronunciar-se sobre a
entrada de outras entidades nessa mesma atividade.
3 - Do enquadramento constitucional e legal
Quadro Constitucional e legal
O Grupo Parlamentar do PSD e CDS/PP tomaram a iniciativa de apresentar o diploma ora em análise, ao
abrigo do disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da CRP e da alínea f) do artigo 8.º do RAR, bem como
o disposto na alínea b) do artigo 156.º, do n.º 1 do artigo 167.º da Constituição (CRP), da alínea b) do n.º 1 do
artigo 4.º e do artigo 118.º Regimento da Assembleia da República (RAR).
A atividade de transporte encontra-se regulada pelo Decreto-Lei n.º 38/92, de 28 de março.
A Portaria n.º 1147/2001, de 28 de setembro, com as alterações das Portarias n.º 1301-A/2002, de 28 de
setembro, n.º 402/2007, de 10 de abril, e n.º 142-A/2012, de 15 de maio (esta última retificada pela Declaração
de Retificação n.º 36/2012, de 13 de julho), que regulamenta o Decreto-Lei n.º 38/92, descreve os termos em
que o alvará é concedido, isentando no ponto 1.3. as associações ou corpos de bombeiros legalmente
constituídos, bem como as delegações da Cruz Vermelha, de o requerer.
Página 45
3 DE OUTUBRO DE 2012
45
O artigo 1.º da Lei n.º 12/97, de 21 de maio, que regula a atividade de transporte de doentes por corpos de
bombeiros e pela Cruz Vermelha Portuguesa, e que o presente projeto de lei visa alterar, isenta as
associações ou corporações de bombeiros legalmente constituídas, bem como as delegações da Cruz
Vermelha, de requerer o alvará para o exercício da atividade de transporte de doentes.
O Estatuto das Instituições Particulares de Solidariedade Social foi aprovado pelo Decreto-Lei n.º 119/83,
de 25 de fevereiro, retificado pela Declaração de Retificação n.º 75/83, de 31 de março, e com as alterações
do Decreto-Lei n.º 9/85, de 9 de janeiro, e do Decreto-Lei n.º 89/85, de 1 de abril, pelo Decreto-Lei n.º 402/85,
de 11 de outubro, e pelo Decreto-Lei n.º 29/86, de 19 de fevereiro.
Parte II – Opinião do Relator
O Deputado relator prevalece-se aqui do disposto no n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da Assembleia da
República e reserva a expressão da sua opinião para a discussão em Plenário.
Parte III – Conclusões
1. Este projeto de lei apresentado pelos Grupos Parlamentares do PSD e CDS/PP que Altera a Lei n.º
12/97, de 21 de maio, que “Regula a atividade de transporte de doentes por corpos de bombeiros e Cruz
Vermelha Portuguesa”, deu entrada em 28/09/2012.
2. O projeto de lei em análise, pretende alterar a Lei n.º 12/97, de 21 de maio, que “Regula a atividade de
transporte de doentes por corpos de bombeiros e Cruz Vermelha Portuguesa” e tem como escopo, no
essencial, estender às Instituições Particulares de Solidariedade Social (IPSS) o regime de isenção de alvará
para o exercício da atividade de transporte de doentes, já previsto para as associações ou corporações de
bombeiros e Cruz Vermelha na Lei n.º 12/97, de 21 de maio.
3. A sua apresentação foi efetuada nos termos do disposto na alínea g), do n.º 2, do artigo 180.º, da
alínea c), do artigo 161.º, e do n.º 1, do artigo 167.º da Constituição da República Portuguesa, bem
como do artigo 119.º do Regimento da Assembleia da República, reunindo os requisitos formais
previstos no artigo 124.º desse mesmo Regimento.
4. Face ao exposto, a Comissão de Saúde é de parecer que a iniciativa em apreçoreúne os requisitos
legais, constitucionais e regimentais para serem discutidas e votadas em Plenário, reservando os grupos
parlamentares as suas posições de voto para a discussão em reunião plenária da Assembleia da República.
Parte IV – Anexos
Nos termos do n.º 2 do artigo 137.º do RAR, segue em anexo ao presente parecer a nota técnica a que se
refere o artigo 131.º do mesmo Regimento.
Palácio de S. Bento, 3 de outubro de 2012.
O Deputado autor do Parecer: Filipe Neto Brandão — A Presidente da Comissão, Maria Antónia Almeida
Santos.
Nota: O parecer foi aprovado por unanimidade, verificando-se a ausência de Os Verdes.
———
Página 46
II SÉRIE-A — NÚMERO 10
46
PROPOSTA DE LEI N.º 80/XII (1.ª)
(APROVA O REGIME DE ACESSO E EXERCÍCIO DAS ATIVIDADES DE REALIZAÇÃO DE
AUDITORIAS ENERGÉTICAS, DE ELABORAÇÃO DE PLANOS DE RACIONALIZAÇÃO DOS CONSUMOS
DE ENERGIA E DE CONTROLO DA SUA EXECUÇÃO E PROGRESSO, NOMEADAMENTE MEDIANTE A
EMISSÃO DE RELATÓRIOS DE EXECUÇÃO E PROGRESSO, NO ÂMBITO DO SISTEMA DE GESTÃO
DOS CONSUMOS INTENSIVOS DE ENERGIA (SGCIE) E NO ÂMBITO DE APLICAÇÃO DO
REGULAMENTO DA GESTÃO DO CONSUMO DE ENERGIA PARA O SECTOR DOS TRANSPORTES,
APROVADO PELA PORTARIA N.º 228/90, DE 27 DE MARÇO, ALTERANDO O DECRETO-LEI N.º 71/2008,
DE 15 DE ABRIL)
Parecer da Comissão de Economia e Obras Públicas
Índice
Parte I – Considerandos
Parte II – Opinião da Deputada Autora do Parecer
Parte III – Conclusões
Parte IV – Anexos
Parte I – Considerandos
A Proposta de Lei n.º 80/XII (1.ª) deu entrada na Assembleia da República no dia 3 de julho de 2012, tendo
sido admitida no dia seguinte. Por despacho de S. Ex.ª a Presidente da Assembleia da República baixou à
Comissão de Economia e Obras Públicas, para elaboração de parecer.
A proposta de lei encontra-se publicada em Diário da Assembleia da República (II Série A, n.º 204/XII (1.ª),
de 4 de julho).
No dia 11 de julho foi, pela Comissão, designada a Deputada Heloísa Apolónia (PEV) como responsável
pelo parecer referido.
Com esta iniciativa, o Governo propõe que seja estabelecido um novo regime de acesso e exercício das
atividades de realização de auditorias energéticas, de elaboração de planos de racionalização dos consumos
de energia e de controlo da sua execução e progresso, seja no âmbito do SGCIE em geral, seja no quadro da
execução do Regulamento da Gestão do Consumo de Energia para o Sector dos Transportes.
Entende o Governo que com a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 92/2010, de 26 de julho, que transpôs
para a ordem jurídica interna a Parlamento Europeu e do Conselho, relativa ao mercado interno dos serviços,
estabelecendo os princípios e os critérios que devem ser observados pelos regimes de acesso e de exercício
de atividades de serviços na União Europeia, os requisitos e procedimentos de reconhecimento previstos na
legislação em vigor (designadamente a Portaria n.º 519/2008, de 25 de junho, e a Portaria n.º 228/90, de 27 de
março) tornaram-se inadequados, propondo-se, assim, a sua revogação.
A proposta de lei propõe-se reduzir ou eliminar obstáculos ao acesso e exercício das atividadesde
realização de auditorias energéticas, de elaboração de planos de racionalização dos consumos de energia e
de controlo da sua execução e progresso, propondo o balcão único eletrónico previsto no artigo 6.º do
Decreto-Lei n.º 92/2010, de 26 de julho, e consagração da regra do deferimento tácito, remetendo-se
igualmente para os regimes do reconhecimento mútuo de requisitos e da cooperação administrativa previstos
no Decreto-Lei n.º 92/2010, de 26 de julho, ao mesmo tempo que, sempre que necessário, se concretizam
alguns aspetos da disciplina da Lei n.º 9/2009, de 4 de março, que transpôs a Diretiva 2005/36/CE, do
Parlamento e do Conselho, de 7 de setembro, relativa ao reconhecimento das qualificações profissionais.
A presente proposta de lei procede ainda à alteração do Decreto-Lei n.º 71/2008, de 15 de abril, de modo a
articular as suas disposições ao novo regime acima mencionado.
O Governo informa que foi ouvida a Comissão para a Regulação do Acesso a Profissões (CRAP), não
tendo, contudo, remetido as conclusões dessa auscultação à Assembleia da República.
Página 47
3 DE OUTUBRO DE 2012
47
A nota técnica, elaborada pelos serviços competentes da Assembleia da República, faz um extensivo
enquadramento legal e comparado da presente proposta de lei, para o qual a autora do parecer chama
particular atenção.
A presente proposta de lei é constituída por uma exposição de motivos e pelo seguinte articulado (índice),
contendo dois anexos:
Artigo 1.º – Objeto
Artigo 2.º – Alteração ao Decreto-Lei n.º 71/2008, de 15 de abril
Artigo 3.º – Aprovação de regimes de acesso e exercício
Artigo 4.º – Norma revogatória
Artigo 5.º – Produção de efeitos
ANEXO I – [a que se refere a alínea a) do artigo 3.º]
Artigo 1.º – Reserva de atividade
Artigo 2.º – Regime de acesso dos técnicos às atividades
Artigo 3.º – Requisitos do reconhecimento e registo
Artigo 4.º – Experiência profissional adequada
Artigo 5.º – Pedido de reconhecimento e registo
Artigo 6.º – Tramitação subsequente
Artigo 7.º – Vigência do reconhecimento e registo
Artigo 8.º – Direito de estabelecimento dos técnicos
Artigo 9.º – Livre prestação de serviços
Artigo 10.º – Reconhecimento mútuo
Artigo 11.º – Responsabilidade civil por relatórios e planos
Artigo 12.º – Contraordenações
Artigo 13.º – Competência sancionatória e destino das receitas das coimas
Artigo 14.º – Taxas
Artigo 15.º – Portal do SGCIE
Artigo 16.º – Cooperação administrativa
Artigo 17.º – Situações existentes
ANEXO II – [a que se refere a alínea b) do artigo 3.º]
Artigo 1.º – Reserva de atividade
Artigo 2.º – Regime de acesso dos técnicos às atividades
Artigo 3.º – Requisitos de acesso às atividades de realização de auditorias energéticas e de elaboração de
planos de racionalização dos consumos de energia
Artigo 4.º – Requisitos de acesso às atividades de controlo da execução e progresso de planos de
racionalização dos consumos de energia
Artigo 5.º – Pedido de reconhecimento e registo para as atividades de realização de auditorias energéticas
e de elaboração de planos de racionalização
Artigo 6.º – Pedido de reconhecimento e registo para as atividades de controlo da execução e progresso de
planos de racionalização dos consumos de energia
Artigo 7.º – Tramitação subsequente
Artigo 8.º – Vigência do reconhecimento e registo
Artigo 9.º – Direito de estabelecimento dos técnicos
Artigo 10.º – Livre prestação de serviços
Artigo 11.º – Reconhecimento mútuo
Artigo 12.º – Responsabilidade civil por relatórios e planos
Artigo 13.º – Controlo de execução e progresso do plano de racionalização
Artigo 14.º – Taxas
Artigo 15.º – Contraordenações
Artigo 16.º – Competência sancionatória e destino das receitas das coimas
Artigo 17.º – Balcão único
Artigo 18.º – Cooperação administrativa
Página 48
II SÉRIE-A — NÚMERO 10
48
Artigo 19.º – Situações existentes
Parte II – Opinião da Deputada autora do parecer
A autora reserva, nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da Assembleia da República, a sua
opinião para discussão superveniente da proposta de lei.
Parte III – Conclusões
1. A Proposta de Lei n.º 80/XII (1.ª) não vem acompanhada de estudos, documentos ou pareceres que a
tenham fundamentado, não cumprindo, assim, o requisito formal imposto pelo n.º 3 do artigo 124.º do
Regimento para as propostas de lei, o qual refere expressamente que as mesmas “devem ser acompanhadas
dos estudos, documentos e pareceres que as tenham fundamentado”. A Comissão propõe que sejam
solicitados todos os documentos que suportam a PPL, designadamente o que resultou da auscultação à
Comissão para a Regulação do Acesso a Profissões (CRAP).
2. A proposta de lei assume um título que traduz o seu objeto, de acordo com o n.º 2 do artigo 7.º da “lei
formulário”, mas não respeita o n.º 1 do artigo 6.º da mesma lei, uma vez que altera pela primeira vez o
Decreto-Lei n.º 71/2008, de 15 de abril, não indicando, contudo, o número de ordem da alteração introduzida.
A Comissão sugere, assim, que essa indicação seja feita, nos termos da lei.
3. A PPL n.º 80/XII (1.ª) encontra-se em condições de ser discutida em Plenário.
Parte IV – Anexos
Em conformidade com o disposto no artigo 131.º do Regimento da Assembleia da República, anexe-se a
nota técnica elaborada pelos serviços.
Palácio de São Bento, 3 de outubro de 2012.
A Deputada autora do Parecer, Heloísa Apolónia — O Presidente da Comissão, Luís Campos Ferreira.
Nota: O parecer foi aprovado por unanimidade.
Nota Técnica
Proposta de Lei n.º 80/XII (1.ª)
Aprova o regime de acesso e exercício das atividades de realização de auditorias energéticas, de
elaboração de planos de racionalização dos consumos de energia e de controlo da sua execução e
progresso, nomeadamente mediante a emissão de relatórios de execução e progresso, no âmbito do
sistema de gestão dos consumos intensivos de energia (SGCIE) e no âmbito de aplicação do
regulamento da gestão do consumo de energia para o sector dos transportes, aprovado pela Portaria
n.º 228/90, de 27 de março, alterando o Decreto-Lei n.º 71/2008, de 15 de abril.
Data de admissão: 4 de julho de 2012
Comissão de Economia e Obras Públicas (6.ª)
Índice
I. Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa
II. Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do cumprimento da
lei formulário
Página 49
3 DE OUTUBRO DE 2012
49
III. Enquadramento legal e doutrinário e antecedentes
IV. Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria
V. Consultas e contributos
VI. Apreciação das consequências da aprovação e dos previsíveis encargos com a sua aplicação
Elaborada por: Luísa Colaço e Ana Vargas (DAC), Lurdes Sauane (DAPLEN), Fernando Bento Ribeiro (DILP)
Data: 27 de agosto de 2012
I. Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa
O Governo apresenta à Assembleia da República uma proposta de lei que visa:
Introduzir alterações ao sistema de gestão do consumo de energia por empresas e instalações
consumidoras intensivas, o que faz através de alterações ao Decreto-Lei n.º 71/2008, de 15 de abril, que
instituiu o sistema de gestão dos consumos intensivos de energia (SGCIE);
Estabelecer o regime de acesso e exercício das atividades de realização de auditorias energéticas, de
elaboração de planos de racionalização dos consumos de energia e de controlo da sua execução e progresso,
no âmbito do sistema de gestão dos consumos intensivos de energia, o que faz através do anexo I à lei a
aprovar;
E estabelecer o regime de acesso e exercício das atividades de realização de auditorias energéticas, de
elaboração de planos de racionalização dos consumos de energia e de controlo da sua execução e progresso,
no âmbito da execução do Regulamento da Gestão do Consumo de Energia para o Sector dos Transportes,
aprovado pela Portaria n.º 228/90, de 27 de março, o que faz através do anexo II à lei a aprovar.
As alterações ao Decreto-Lei n.º 71/2008 abrangem os artigos 3.º, 4.º, 8.º, 9.º, 10.º, 11.º, 18.º, 19.º e 21.º
desse diploma legal e visam adaptá-lo ao novo regime aprovado nos dois anexos desta proposta de lei. Para
melhor se compreender as alterações propostas, apresenta-se um quadro comparativo entre o Decreto-Lei n.º
71/2008 e a redação dada àquelas normas pela proposta de lei:
Decreto-Lei n.º 71/2008 PPL 80/XII (1.ª)
Artigo 3.º Organização e funcionamento do SGCIE
1 – São intervenientes no SGCIE a Direcção-
Geral de Energia e Geologia (DGEG), a Direcção-Geral das Alfândegas e Impostos Especiais sobre o Consumo (DGAIEC), a Agência para a Energia (ADENE) e os operadores que exploram instalações CIE, bem como os técnicos credenciados ao serviço destes.
2 – Compete à DGEG a supervisão e fiscalização do funcionamento do SGCIE e exercer as demais competências que lhe estão cometidas pelo presente decreto-lei.
3 – Compete à DGAIEC a concessão e controlo das isenções do ISP, nos termos previstos no artigo 11.º.
4 – É atribuída à Agência para a Energia (ADENE) a gestão operacional do SGCIE, cabendo-lhe, nomeadamente:
Artigo 3.º […]
1 – São intervenientes no SGCIE a Direcção-Geral
de Energia e Geologia (DGEG), a Autoridade Tributária e Aduaneira (AT), a Agência para a Energia (ADENE) e os operadores que exploram instalações CIE, bem como os técnicos e entidades que exercem atividades de realização de auditorias energéticas, de elaboração de planos de racionalização dos consumos de energia e de controlo da sua execução e progresso.
2 – […]. 3 – Compete à AT a concessão e controlo das
isenções do ISP, nos termos previstos no artigo 11.º. 4 – […]: a) […]; b) […]; c) […]; d) Receber os pedidos de reconhecimento e registo
Página 50
II SÉRIE-A — NÚMERO 10
50
a) Assegurar o funcionamento regular do sistema; b) Organizar e manter o registo das instalações
CIE; c) Receber os planos de racionalização do
consumo de energia, submetendo-os à aprovação da DGEG;
d) Receber e analisar os pedidos de credenciação de técnicos ou entidades, submetendo-os à aprovação da DGEG;
e) Acompanhar a atividade dos operadores e técnicos no âmbito do cumprimento da disciplina do presente decreto-lei.
5 – A ADENE apresenta à DGEG e DGAIEC, até
31 de Março de cada ano, relatório anual sobre a atividade desenvolvida e o funcionamento do sistema.
de técnicos, submetendo-os à aprovação da DGEG, bem como as declarações prévias apresentadas por técnicos em regime de livre prestação de serviços, transmitindo-as à DGEG;
e) […]. 5 – A ADENE apresenta à DGEG e à AT, até 31 de
Março de cada ano, um relatório anual sobre a atividade desenvolvida e o funcionamento do sistema.
Artigo 4.º Operador de instalações CIE
1 – O operador que explore instalações CIE fica
sujeito às seguintes obrigações: a) Promover o registo das instalações; b) Efetuar auditorias energéticas que avaliem,
nomeadamente, todos os aspetos relativos à promoção do aumento global da eficiência energética, podendo também incluir aspetos relativos à substituição por fontes de energia de origem renovável, entre outras medidas, nomeadamente, as de redução da fatura energética.
c) Elaborar Planos de Racionalização do Consumo de Energia (PREn), com base nas auditorias previstas na alínea anterior, visando o aumento global da eficiência energética, apresentando-os à ADENE;
d) Executar e cumprir os PREn aprovados, sob a responsabilidade técnica de um técnico credenciado.
2 – O operador que explore instalações CIE
sujeitas ao PNALE fica isento do cumprimento das obrigações previstas no número anterior, sem prejuízo do disposto no n.º 4 do artigo 12.º.
Artigo 4.º […]
1 – […]: a) […]; b) […]; c) […]; d) Executar e cumprir os PREn aprovados, sob a
responsabilidade técnica de um técnico habilitado escolhido pelo operador ou colocado ao serviço de entidade por ele contratada.
2 – […].
Artigo 8.º Aprovação do PREn
1 – O PREn é apresentado à ADENE nos quatro
meses seguintes ao vencimento do prazo para a realização da auditoria energética.
2 – Se o PREn estiver devidamente instruído, a ADENE, no prazo de 5 dias, submete-o à aprovação da DGEG, acompanhado do relatório de auditoria energética que lhe serve de base.
3 – Nos casos em que as medidas identificadas no PREn não permitam a definição de objetivos de melhoria da intensidade energética nos termos do previsto no artigo anterior, a aprovação do PREn depende da realização de uma nova auditoria por técnico ou entidade credenciada que não tenha intervido na elaboração do PREn, da
Artigo 8.º […]
1 – […]. 2 – […]. 3 – [Anterior n.º 4]. 4 – Nos casos em que as medidas identificadas no
PREn não permitam a definição de objetivos de melhoria do consumo específico ou da intensidade energética, nos termos do disposto no artigo anterior, a aprovação do PREn depende da realização de uma visita técnica da responsabilidade da ADENE, para confirmar a informação prestada na auditoria, e da verificação do cumprimento do disposto no n.º 2 do artigo anterior.
5 – Após a realização da visita referida no número anterior e caso sejam detectadas situações passíveis
Página 51
3 DE OUTUBRO DE 2012
51
responsabilidade da ADENE, e da verificação do cumprimento do previsto no n.º 1 do artigo anterior.
4 – A DGEG pronuncia-se sobre o PREn no prazo de 30 dias após a sua apresentação nos termos do n.º 1, sem o que o mesmo se considera como tacitamente aprovado.
5 – O prazo previsto no número anterior é de 60 dias para os casos previstos no n.º 3.
6 – A DGEG pode solicitar informações complementares ao operador, incluindo a realização de uma nova auditoria nos termos do n.º 3 e, fundamentadamente, recomendar alterações ao conteúdo do PREn tendo em vista a sua aprovação, suspendendo-se a contagem do prazo previsto no número anterior até à resposta do operador.
7 – O PREn quando aprovado pela DGEG designa-se por Acordo de Racionalização dos Consumos de Energia (ARCE).
8 – O ARCE é comunicado pela DGEG à DGAIEC, com vista à instrução dos mecanismos de isenção previstos na legislação fiscal aplicável.
de melhoria dos indicadores referidos no n.º 2 do artigo anterior, a aprovação do PREn depende da realização de uma nova auditoria, da responsabilidade do operador das instalações CIE, a ser entregue no prazo máximo de quatro meses após a notificação da DGEG
6 – O prazo previsto no n.º 3 passa para 60 dias nos casos previstos nos n.
os 4 e 5.
7 – Para além visita técnica e auditoria previstas nos n.
os 4 e 5, respetivamente, a DGEG pode solicitar
informações complementares ao operador e, fundamentadamente, recomendar a introdução de alterações ao conteúdo do PREn, tendo em vista a sua aprovação, suspendendo-se a contagem dos prazos previstos nos n.º
s 3 e 6 até à resposta do
operador. 8 – [Anterior n.º 7]. 9 – O ARCE é comunicado pela DGEG à AT, com
vista à instrução dos mecanismos de isenção previstos na legislação fiscal aplicável.
Artigo 9.º Controlo de execução e progresso do ARCE
1 – O operador deve apresentar à ADENE, a
cada dois anos de vigência do ARCE e até 30 de Abril do ano subsequente ao termo daquele período, relatório de execução e progresso verificados no período de implementação do ARCE a que respeita o relatório, o qual deve referir as metas e objetivos alcançados, desvios verificados e medidas tomadas ou a tomar para a sua correção.
2 – O relatório relativo ao último período de vigência do ARCE deve incluir o balanço final da execução da totalidade do mesmo, considerando-se como relatório final.
3 – O relatório final de execução de cada ARCE é elaborado por técnico ou entidade credenciados, escolhido pela ADENE e por conta desta, que não tenha intervido na elaboração das auditorias energéticas, no PREn ou nos relatórios intercalares.
Artigo 9.º […]
1 – […]. 2 – […]. 3 – Os relatórios previstos nos números anteriores
são elaborados por técnico habilitado escolhido pelo operador da instalação de CIE ou colocado ao serviço de entidade por ele contratada, sendo esse técnico solidariamente responsável pelo seu conteúdo.
Artigo 10.º Reconhecimento de técnicos ou entidades
1 – Para cumprimento das obrigações previstas
no presente decreto-lei deve o operador recorrer a técnicos ou entidades devidamente habilitadas para a elaboração de auditorias energéticas e planos de racionalização, e para o controlo da sua execução e progresso, incluindo a elaboração dos relatórios de execução e progresso.
2 – Para efeitos do número anterior os técnicos ou pessoas coletivas são credenciados pela DGEG, com base em critérios de competência técnica, de acordo com os requisitos a definir na portaria a que se refere o n.º 1 do artigo 19.º.
3 – Os técnicos interessados em se credenciar devem apresentar os pedidos de credenciação à ADENE, demonstrando que preenchem os requisitos mínimos de habilitação académica e profissional e a
Artigo 10.º Acesso a atividades de auditoria energética e de
elaboração e controlo da execução de planos de racionalização
1 – Para cumprimento das obrigações previstas no
presente decreto-lei, deve o operador recorrer a técnicos habilitados para a realização de auditorias energéticas, para a elaboração de planos de racionalização dos consumos de energia e para o controlo da sua execução e progresso, incluindo a elaboração de relatórios de execução e progresso, ou a entidades que tenham esses técnicos ao seu serviço.
2 – O regime de acesso e exercício das atividades de realização de auditorias energéticas, de elaboração de planos de racionalização dos consumos de energia e de controlo da sua execução e progresso consta de lei própria.
Página 52
II SÉRIE-A — NÚMERO 10
52
experiência adequados aos objetivos em causa. 4 – Tratando-se de pessoa coletiva, devem os
respetivos representantes legais fazer prova de que o objeto estatutário consiste na atividade de consultoria e projeto em áreas adequadas e dispor de técnicos que preencham os requisitos a que se refere o número anterior.
5 – O despacho de credenciação deve especificar o âmbito e o prazo de caducidade da mesma, que não pode exceder cinco anos, prorrogáveis automaticamente em caso de realização por cada técnico de pelo menos cinco relatórios ou planos no período, ou mediante pedido do interessado a apresentar antes de terminar o respetivo prazo.
6 – Nos casos em que não haja prorrogação automática, a DGEG profere decisão sobre os pedidos de credenciação, ou sua prorrogação, no prazo de 15 dias após a sua remessa pela ADENE.
7 – A DGEG, mediante parecer fundamentado da ADENE e ouvido o interessado, pode rejeitar o pedido de prorrogação, ou obstar à sua automaticidade, nos casos em que o técnico ou entidade, enquanto credenciados, tenham repetidamente subscrito relatórios de auditoria energética cujo diagnóstico não identifique deficiências manifestas, segundo as boas práticas da indústria, no funcionamento das instalações CIE por si auditadas que originem ausência de medidas ou medidas notoriamente desadequadas à eficiência na utilização final de energia.
8 – Os relatórios de auditoria energética, os planos de racionalização energética e os respetivos relatórios de monitorização da execução são subscritos pelo técnico ou entidade credenciados, os quais, no âmbito técnico, respondem solidariamente com o operador pelo seu conteúdo.
3 – [Revogado]. 4 – [Revogado]. 5 – [Revogado]. 6 – [Revogado]. 7 – [Revogado]. 8 – [Revogado].
Artigo 11.º Isenção de ISP
1 – O operador explorador de instalações sujeitas
ao PNALE, incluindo das novas instalações, ou abrangidas por um ARCE, previamente aprovadas pela DGEG, será por esta direção-geral identificado em declaração, para efeitos de reconhecimento da isenção do ISP, por parte da DGAIEC.
2 – A DGAIEC procede ao reconhecimento da isenção do ISP e notifica os operadores exploradores das referidas instalações, da data a partir da qual a mesma produz efeitos, ou da revogação da mesma, caso o operador explorador deixe de cumprir o estabelecido no número anterior.
Artigo 11.º […]
1 – Para efeitos de reconhecimento da isenção do
ISP por parte da AT, esta entidade é notificada pela DGEG sobre a identificação do operador que explore uma instalação abrangida por um ARCE.
2 – A AT procede ao reconhecimento da isenção do ISP e notifica os operadores exploradores das referidas instalações da data a partir da qual a mesma produz efeitos ou da revogação da mesma, caso o operador explorador deixe de cumprir o estabelecido no número anterior.
Artigo 18.º Taxas
1 – São devidas taxas pelos atos e nos
montantes a seguir indicados: a) Pela apreciação e acompanhamento do PREn
– (euro) 350, e no caso de instalações com
Artigo 18.º […]
1 – […]: a) […]; b) [Revogada].
Página 53
3 DE OUTUBRO DE 2012
53
consumos iguais ou superiores a 1000 tep/ano – (euro) 750, agravados em 50 % nos casos previstos no n.º 3 do artigo 8.º;
b) Pela credenciação de técnicos – (euro) 200, no caso da credenciação de entidades ou pessoas coletivas este valor é elevado ao dobro. No caso de prorrogações não automáticas, estes valores são reduzidos a (euro) 75.
2 – As taxas previstas no número anterior são
devidas pelo operador, à exceção da referida na alínea b) do número anterior, que constitui encargo do técnico ou entidade credenciada, devendo ser pagas no prazo de 30 dias após a notificação do respetivo documento de cobrança a emitir pela ADENE.
3 – Os atos a que se refere o n.º 1 podem ser praticados após a emissão do respetivo documento de cobrança da taxa devida.
4 – Os montantes resultantes da cobrança das taxas previstas no número anterior revertem para a ADENE.
5 – O valor das taxas previstas neste artigo deve ser atualizado bianualmente, com base na evolução do índice médio de preços no consumidor do continente, sem habitação, verificado no ano anterior e publicado pelo Instituto Nacional de Estatística.
2 – As taxas previstas no número anterior devem ser pagas no prazo de 30 dias após a notificação do respetivo documento de cobrança pela ADENE, sendo devidas pelo operador.
3 – […]. 4 – […]. 5 – […].
Artigo 19.º Regulamentação técnica
1 – Os requisitos de habilitação e experiência
profissional a observar para a credenciação de técnicos ou entidades devem ser aprovados mediante portaria do membro do Governo responsável pela economia.
2 – Com vista à aplicação do presente decreto-lei, o diretor-geral da DGEG aprova, por despacho a publicar no Diário da República, a seguinte regulamentação técnica:
a) Fatores de conversão para equivalente a
petróleo de teores em energia de combustíveis selecionados para utilização final;
b) Elementos a ter em consideração na realização de auditorias energéticas, na elaboração dos planos de racionalização energética e nos relatórios de execução e progresso;
c) O regulamento interno do SGCIE.
Artigo 19.º […]
1 – [Revogado]. 2 – […].
Artigo 21.º Disposições finais e transitórias
1 – O presente decreto-lei entra em vigor 60 dias
após a sua publicação. 2 – A entrada em vigor do presente decreto-lei
não prejudica o reconhecimento de técnicos ou a manutenção dos planos de racionalização de consumos de energia, já concedidos e aprovados nos termos e pelos prazos previstos nos termos dos Decretos-Leis n.
os 58/82, de 26 de novembro, e
428/83, de 9 de dezembro, podendo os respetivos
Artigo 21.º Disposições finais e transitórias
1 – […]. 2 – A entrada em vigor do presente decreto-lei não
prejudica a manutenção dos planos de racionalização de consumos de energia, já aprovados nos termos e pelos prazos previstos nos termos dos Decretos-Leis n.º
s 58/82, de 26 de novembro, e 428/83, de 9 de
dezembro, podendo os respetivos titulares, propondo as necessárias alterações, requerer a aplicação do regime deste decreto-lei com vista à conversão em
Página 54
II SÉRIE-A — NÚMERO 10
54
titulares, propondo as necessárias alterações, requerer a aplicação do regime deste decreto-lei com vista à credenciação ou conversão em ARCE.
ARCE.
O anexo I à lei a aprovar contém o regime de acesso e exercício das atividades de realização de auditorias
energéticas, de elaboração de planos de racionalização dos consumos de energia e de controlo da sua
execução e progresso, no âmbito do sistema de gestão dos consumos intensivos de energia (SGCIE) e é
composto por 17 artigos.
O referido anexo define o acesso dos técnicos às atividades referidas, começando por fazer uma reserva
da atividade apenas aos técnicos que a elas acedam nos termos do regime definido. O acesso depende de
prévio reconhecimento e registo pela Direção-Geral de Energia e Geologia (DGEG) e o pedido de
reconhecimento e registo deve ser apresentado através do portal do SGCIE, acessível através do balcão único
eletrónico e dos sítios na Internet da DGEG e da Agência para a Energia (ADENE). O regime define também
quais os requisitos para acesso à atividade bem como a tramitação do pedido de reconhecimento e registo. É
introduzida a regra do deferimento tácito dos pedidos, caso a DGEG não profira decisão sobre os pedidos no
prazo de 30 dias. O reconhecimento e registo não tem prazo de validade, mas prevê-se a possibilidade de
revogação, pela DGEG, do reconhecimento e registo, em caso de falsidade dos dados e informações
transmitidos no respetivo pedido ou de violação dos deveres e normas legais.
Prevê-se ainda o processo de reconhecimento e registo de técnicos nacionais de outro Estado membro da
União Europeia ou do Espaço Económico Europeu e as regras de reconhecimento mútuo de qualificações
profissionais.
O regime prevê a responsabilidade civil dos técnicos por relatórios e planos bem como normas
contraordenacionais. Finalmente, existe uma norma de transição para os técnicos reconhecidos ao abrigo da
Portaria n.º 519/2008, de 25 de junho, que aprovava os requisitos de habilitação e experiência profissional a
observar para o reconhecimento de técnicos ou entidades credenciados para a realização de auditorias
energéticas e a elaboração de planos de racionalização dos consumos de energia e de relatórios de execução
e progresso, em cumprimento das obrigações decorrentes do SGCIE, e que é revogada pela lei a aprovar.
O anexo II estabelece o regime de acesso e exercício das atividades de realização de auditorias
energéticas, de elaboração de planos de racionalização dos consumos de energia e de controlo da sua
execução e progresso, no âmbito da execução do Regulamento da Gestão do Consumo de Energia para o
Sector dos Transportes, aprovado pela Portaria n.º 228/90, de 27 de março, e tem uma estrutura idêntica à do
anexo I.
II. Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do
cumprimento da lei formulário
Conformidade com os requisitos formais, constitucionais e regimentais
A presente iniciativa é apresentada pelo Governo, no âmbito do seu poder de iniciativa, em conformidade
com o disposto no n.º 1 do artigo 167.º e na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição e no artigo 118.º
do Regimento.
Respeitando os limites estabelecidos no n.º 1 do artigo 120.º do Regimento, a iniciativa não infringe a
Constituição ou os princípios nela consagrados e define concretamente o sentidos das modificações a
introduzir na ordem legislativa.
Cumprindo os requisitos formais consagrados nos n.os
1 e 2 do artigo 124.º do Regimento, a proposta de lei
mostra-se redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o seu objeto
principal e é precedida de uma breve exposição de motivos.
É subscrita pelo Primeiro-Ministro, pelo Ministro Adjunto e dos Assuntos Parlamentares, e menciona que foi
aprovada em Conselho de Ministros com indicação da respetiva data, em conformidade com o disposto no n.º
2 do artigo 123.º do Regimento.
Página 55
3 DE OUTUBRO DE 2012
55
A iniciativa em apreciação não vem acompanhada de estudos, documentos ou pareceres que a tenham
fundamentado, razão pela qual não cumpre o requisito formal imposto pelo n.º 3 do artigo 124.º do Regimento
para as propostas de lei (“… devem ser acompanhadas dos estudos, documentos e pareceres que as tenham
fundamentado”), apesar de mencionar na exposição de motivos que “foi ouvida a Comissão para a Regulação
do Acesso a Profissões (CRAP).
A Proposta de Lei n.º 80/XII (1.ª) deu entrada em 3/07/2012 e foi admitida a 4/07/2012. Por despacho de
Sua excelência a Presidente da Assembleia da República baixou, na generalidade, à Comissão de Economia
e Obras Públicas (6.ª) em 4/07/2012 e foi nomeado relator do parecer a Deputada Heloísa Apolónia (PEV).
Verificação do cumprimento da lei formulário
A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 42/2007, de 24 de agosto,
comummente designada por “lei formulário”, possui um conjunto de normas sobre a publicação, a identificação
e o formulário de diplomas.
Como estamos perante uma iniciativa legislativa, observadas algumas disposições da designada “lei
formulário” e caso venha a ser aprovada sem alterações, podemos referir o seguinte:
– Esta iniciativa não contém disposição expressa sobre a entrada em vigor, pelo que se aplica o disposto
no n.º 2 do artigo 2.º da citada lei (“A presente lei entra em vigor,…. no 5.º dia após a publicação”);
– Será publicada na 1.ª série do Diário da República, revestindo a forma de lei [alínea c) do n.º 2 do artigo
3.º da “lei formulário”]
– A presente iniciativa tem um título que traduz o seu objeto, de acordo com o n.º 2 do artigo 7.º da “lei
formulário”, mas não respeita o n.º 1 do artigo 6.º da mesma lei, uma vez que altera pela primeira vez o
Decreto-Lei n.º71/2008, de 15 de abril, mas não indica o número de ordem da alteração introduzida.
III. Enquadramento legal e doutrinário e antecedentes
Enquadramento legal nacional e antecedentes
No âmbito da Estratégia Nacional para a Energia, foi publicado o Decreto-Lei n.º 71/2008, de 15 de abril,
que regulamenta o SGCIE – Sistema de Gestão dos Consumos Intensivos de Energia. Este Sistema aplica-se
às instalações consumidoras intensivas de energia com consumos superiores a 500 tep/ano, resultando da
revisão do RGCE- Regulamento de Gestão dos Consumos de Energia, uma das medidas constantes do
PNAEE – Plano Nacional de Acção em Eficiência Energética.
Este diploma aplica a Resolução do Conselho de Ministros n.º 169/2005 (D.R. I Série de 24 de outubro),
que “Aprova a estratégia nacional para a energia”. Aplica também a Resolução do Conselho de Ministros n.º
104/2006 (D.R. I Série de 23 de agosto), que “Aprova o Programa Nacional para as Alterações Climáticas de
2006 (PNAC 2006) e revoga a Resolução do Conselho de Ministros n.º 119/2004, de 31 de julho”.
O Decreto-Lei n.º 71/2008 revogou o Decreto-Lei n.º 58/82, de 26 de fevereiro que “estabelecia as normas
sobre gestão de energia”; a Portaria n.º 359/82, de 7 de abril que “aprovou o 1.º Regulamento da Gestão do
Consumo de Energia” e o Decreto-Lei n.º 428/83, de 9 de dezembro que “substituiu, para os efeitos das
disposições do Decreto-Lei n.º 58/82, de 26 de fevereiro, a designação de «instalações consumidoras
intensivas de energia» por «empresas e instalações consumidoras intensivas de energia”.
O Decreto-Lei n.º 71/2008, de 15 de abril, foi ainda aplicado pela Portaria n.º 519/2008, de 25 de junho, que
“aprovou os requisitos de credenciação dos técnicos e entidades responsáveis, previstos no Decreto-Lei n.º
71/2008, de 15 de abril, que criou o sistema dos consumos intensivos de energia (SGCIE) ”; pelo Despacho n.º
17313/2008 (D.R. II Série de 26 de junho) [Sistema de Gestão dos Consumos Intensivos de Energia. Fatores
de Conversão]; pelo Despacho n.º 17449/2008 (D.R. II Série de 27 de junho) [Sistema de gestão dos
consumos intensivos de energia – auditorias] e pelo Decreto-Lei n.º 29/2011, de 28 de fevereiro que
“Estabelece o regime jurídico aplicável à formação e execução dos contratos de desempenho energético que
revistam a natureza de contratos de gestão de eficiência energética, a celebrar entre as entidades públicas e
as empresas de serviços energéticos”.
Página 56
II SÉRIE-A — NÚMERO 10
56
Paralelamente, na ausência da legislação específica prevista no n.º 2 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º
71/2008, de 15 de abril, manteve-se em vigor a Portaria n.º 228/90, de 27 de março, que estabelece, entre
outras coisas, o regime de reconhecimento dos técnicos e entidades que realizam as auditorias energéticas e
subscrevem e controlam a execução dos planos de racionalização dos consumos, no âmbito da execução do
Regulamento da Gestão do Consumo de Energia para o Sector dos Transportes.
Com a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 92/2010, de 26 de julho, que “estabelece os princípios e as
regras necessárias para simplificar o livre acesso e exercício das atividades de serviços e transpõe a Diretiva
2006/123/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro”, os requisitos e procedimentos de
reconhecimento previstos nas citadas Portarias tornaram-se inadequados, de acordo com a presente iniciativa
legislativa, que desse modo advoga que “se justifica a sua revogação”.
Esta iniciativa pretende consagrar a regra do deferimento tácito, remetendo para os regimes do
reconhecimento mútuo de requisitos e da cooperação administrativa previstos no Decreto-Lei n.º 92/2010, de
26 de julho, ao mesmo tempo que, sempre que necessário, se concretizam alguns aspetos da disciplina da Lei
n.º 9/2009, de 4 de março, que transpôs a Diretiva 2005/36/CE, do Parlamento e do Conselho, de 7 de
setembro, relativa ao reconhecimento das qualificações profissionais.
De acordo com o previsto nesta iniciativa, os pedidos, comunicações e notificações ou, em geral, quaisquer
declarações entre os interessados e as autoridades competentes nos procedimentos nela previstos são
tramitados através do portal do SGCIE.
O Programa Nacional para as Alterações Climáticas, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros
n.º 104/2006, de 23 de agosto, prevê, entre as medidas adicionais para o sector da indústria, a alteração do
imposto sobre os produtos petrolíferos e energéticos (ISP) relativo aos combustíveis industriais, estabelecendo
um mecanismo de incentivo à redução de gases com efeito de estufa (GEE). Nesse sentido, a Portaria n.º
320-D/2011, de 30 de dezembro “atualiza as taxas do imposto sobre os produtos petrolíferos e energéticos
(ISP), aplicáveis no continente aos petróleos e aos fuelóleos, bem como dos produtos petrolíferos e
energéticos que normalmente têm função lubrificante, do gasóleo de aquecimento e de outros combustíveis
industriais, nomeadamente o carvão e coque, o coque de petróleo e os gases de petróleo usados como
combustível, e estabelece a taxa do ISP aplicável à eletricidade”.
O Decreto-Lei n.º 319/2009, de 3 de novembro “transpõe para a ordem jurídica interna a Diretiva
2006/32/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de abril, relativa à eficiência na utilização final de
energia e aos serviços energéticos públicos e que visa incrementar a relação custo-eficácia na utilização final
de energia”.
Em termos de antecedentes, as iniciativas conexas à matéria que foram apresentadas não estão
relacionadas com a questão dos planos de racionalização dos consumos de energia e as suas auditorias, mas
sim com o consumo doméstico de energia, a promoção de energias alternativas ou os planos municipais de
energia.
Enquadramento do tema no plano da União Europeia
O Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) prevê, no seu artigo 4.º, a competência
partilhada entre a União Europeia e os Estados-membros relativamente à área da energia, nomeadamente
quanto ao funcionamento do mercado de energia, à segurança do aprovisionamento energético da União, à
promoção da eficiência energética e das economias de energia e à interconexão das redes de energia, tal
como disposto no artigo 194.º do TFUE.
No seu Livro Verde sobre a estratégia europeia em matéria de energia, [COM(2005)265] a Comissão
sublinhou a necessidade de reforçar a política a favor da eficiência energética. O objetivo de redução de 20 %
do consumo de energia faz parte das medidas solicitadas pelo Conselho Europeu, em março de 2006, para
assegurar a viabilidade ambiental da política energética europeia.
Neste quadro, importa destacar o Relatório de iniciativa do Parlamento Europeu sobre a revisão do Plano
de Ação para a Eficiência Energética (2010/2107(INI))1 que exorta os Estados-membros, as autoridades locais
1 O Relatório tem em consideração um conjunto de iniciativas e trabalhos preparatórios, designadamente a Comunicação da
Comissão de 19 de outubro de 2006 intitulada «Plano de Ação para a Eficiência Energética: Concretizar o Potencial»
Página 57
3 DE OUTUBRO DE 2012
57
e, em especial, a Comissão a darem à eficiência energética a atenção que esta merece, e a disponibilizarem
recursos (humanos e financeiros) conformes às suas ambições e considera que a eficiência energética deve
ser integrada em todos os domínios políticos relevantes, tais como o financiamento, o desenvolvimento
regional e urbano, os transportes, a agricultura, a política industrial e a educação2.
De referir ainda a Diretiva 2006/32/CE3, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de abril de 2006,
relativa à eficiência na utilização final de energia e aos serviços energéticos e que revoga a Diretiva 93/76/CEE
do Conselho (Diretiva dos Serviços Energéticos) que visa incrementar a relação custo-eficácia da melhoria da
eficiência na utilização final de energia nos Estados-membros (transposta pelos Decretos-Lei n.os
30/2006, de
15.02, e 319/2009, de 3.11, e pela Lei n.º 51/2008, de 27.08) e a Diretiva 2010/31/UE, do Parlamento Europeu
e do Conselho, de 19 de maio de 2010, relativa ao desempenho energético dos edifícios que visa promover a
melhoria do desempenho energético dos edifícios na União, tendo em conta as condições climáticas externas
e as condições locais, bem como exigências em matéria de clima interior e de rentabilidade4.
Esta diretiva visa promover o desempenho energético dos edifícios e das suas frações autónomas. Para
este efeito determina que os Estados-membros devem adotar uma metodologia de desempenho energético
dos serviços e estabelece requisitos mínimos. Os Estados-membros devem ainda implementar um sistema de
certificação do desempenho energético dos edifícios.
A 10 de novembro de 2010, a Comissão adotou a Comunicação Energia 2020 – Estratégia para uma
energia competitiva, sustentável e segura, que consagra o seguinte:
– O sector industrial deve integrar no seu modelo empresarial objetivos de eficiência energética e a
inovação em tecnologias energéticas. O Regime de Comércio de Licenças de Emissão (RCLE) contribui
significativamente para tal no que diz respeito às empresas de maiores dimensões, mas há necessidade de
um maior recurso a outros instrumentos, incluindo auditorias energéticas e sistemas de gestão da energia em
empresas de menores dimensões, e de mecanismos de apoio às PME. O aferimento da eficiência energética
pode dar indicações às empresas quanto à sua situação em termos de eficiência, em comparação com os
seus concorrentes. A eficiência, inclusive no consumo de eletricidade, tem de se tornar uma atividade lucrativa
por si própria, a fim de permitir a criação de um mercado interno sólido para técnicas e práticas de poupança
de energia e oportunidades comerciais a nível internacional. Um enquadramento para uma ampla eficiência na
utilização dos recursos permitiria aumentar essas poupanças.
O Plano de Eficiência Energética de 2011, constante da Comunicação da Comissão ao Parlamento
Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões, concentra-se em
instrumentos para desencadear o processo de renovação de imóveis públicos e privados, para melhorar o
desempenho energético dos equipamentos neles utilizados e para promover a eficiência energética nos lares e
na indústria.
Para a indústria, é proposto que:
– As grandes empresas façam auditorias energéticas independentes e periódicas, devendo ser elas
próprias a organizá-las. Os Estados-membros são estimulados a desenvolver incentivos para as empresas
que introduzam um sistema de gestão de energia, funcionando como um quadro sistemático para o uso
racional da energia.
– As micro e as pequenas empresas façam o intercâmbio das melhores práticas de eficiência energética,
bem como projetos voltados para a criação de competências em matéria de gestão de energia.
(COM(2006)0545), Comunicação da Comissão, de 13 de novembro de 2008, intitulada «Eficiência Energética: atingir o objetivo de 20 %» (COM(2008)0772), Comunicação da Comissão, de 10 de janeiro de 2007, intitulada «Uma Política Energética para a Europa» (COM(2007)0001), que foi seguida da Comunicação da Comissão, de 13 de novembro de 2008, intitulada «Segunda Análise Estratégica da Política Energética – Um plano de ação da UE sobre segurança energética e solidariedade», bem como os documentos que a acompanham (COM(2008)0781). 2 Nesta Comunicação Portugal é referido: Considerando que as casas não estão preparadas para as alterações climáticas: em todos
os países há casas que não são confortavelmente frescas, no Verão, e casas que não são confortavelmente quentes no Inverno (mais de 15 % na Itália, Letónia, Polónia e Chipre e 50 % em Portugal) e em países como Chipre e Itália as casas não estão preparadas para o frio do Inverno. 3 Versão consolidada em 2008.
4 A data de transposição concluiu-se a 9 de julho do corrente ano
Página 58
II SÉRIE-A — NÚMERO 10
58
Enquadramento internacional
Países europeus
A legislação comparada é apresentada para os seguintes países da União Europeia: Espanha e Itália.
Espanha
Em Espanha, o diploma mais antigo, ainda em vigor, que regulamenta o setor elétrico remonta a 2005.
Trata-se da Lei n.º 54/1997, de 27 de novembro, “del Sector Eléctrico”.
O Real Decreto n.º 1955/2000, de 1 de dezembro, “regulamenta as actividades de transporte, distribuição,
comercialização, fornecimento e procedimentos de autorização de instalações de energia eléctrica”.
O Real Decreto n.º 1454/2005, de 2 de dezembro, “modificou determinadas disposições relativas ao setor
elétrico”.
O Real Decreto n.º 110/2007, de 24 de agosto, “aprova o regulamento unificado de pontos de medida do
sistema elétrico”.
Por fim, cabe relevar que no ordenamento jurídico espanhol as diretivas comunitárias vigoram de imediato.
Assim a Diretiva 2006/32/CE, “sobre la eficiencia del uso final de la energía y los servicios energéticos y por la
que se deroga la Directiva 93/76/CEE del Consejo”, foi publica em BOE (diário oficial).
Em 8 de Julho de 2005 o Conselho de Ministros aprovou o “Plano de Ação 2005-2007 de Poupança e
Eficiência Energética”. Em 28 de novembro de 2003, o Governo aprovou a Estratégia de Poupança de Energia
e Eficiência na Espanha (E-4) para o período 2004-2012, que prevê uma poupança de energia no valor de
12,853,000 euros para esses anos.
Itália
No ordenamento jurídico italiano a matéria dos planos de racionalização dos consumos de energia e as
suas auditorias não tem uma previsão idêntica à proposta na presente iniciativa. Encontrámos legislação
relativa à eficiência energética e à transposição da Diretiva 2006/32/CE.
Os decretos ministeriais de 20 de julho de 2004 fixam objetivos de poupança no consumo energético
nacional para o quinquénio 2005-2009.
Veja-se também o Decreto de 20.07.2004, publicado na Gazeta Oficial (DR italiano) n.º 205 de 1 de
setembro de 2004, do Ministério das Atividades Produtivas – “Nuova individuazione degli obiettivi quantitativi
per l'incremento dell'efficienza energetica negli usi finali di energia, ai sensi dell'art. 9, comma 1, del decreto
legislativo 16 marzo 1999, n. 79”.
O Decreto de 21 de dezembro de 2007 procede à “Revisão e atualização dos decretos de 20 de julho de
2004, relativos ao aumento da eficiência energética na utilização final de energia e à poupança de energia e
desenvolvimento das fontes renováveis.
O Decreto Legislativo n.º 115/2008, de 30 de maio, procede à transposição da Dirctiva 2006/32/CE
(Attuazione della direttiva 2006/32/CE relativa all'efficienza degli usi finali dell'energia e i servizi energetici e
abrogazione della direttiva 93/76/CEE).
Este diploma define as metas indicativas, mecanismos, incentivos e o quadro institucional, financeiro e
jurídico necessário para eliminar as barreiras existentes e imperfeições do mercado que impedem um uso final
eficiente da energia. Também cria as condições para o desenvolvimento e promoção de um mercado dos
serviços energéticos e da prestação de outras medidas para melhorar a eficiência energética para os
consumidores finais.
O Decreto Legislativo n.º 56/2010, de 29 de março, veio alterar o DL 115/2008 (“Modifiche ed integrazioni al
decreto 30 maggio 2008, n. 115, recante attuazione della direttiva 2006/32/CE, concernente l'efficienza degli
usi finali dell'energia e i servizi energetici e recante abrogazioni della direttiva 93/76/CEE").
Página 59
3 DE OUTUBRO DE 2012
59
IV. Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria
Efetuada consulta à base de dados da atividade parlamentar e do processo legislativo (PLC) não apurámos
a existência de iniciativas legislativas pendentes sobre a mesma matéria.
V. Consultas e contributos
Tal como já referido no ponto II desta nota técnica, apesar de o Governo informar na exposição de motivos
que procedeu à audição da Comissão para a Regulação do Acesso a Profissões (CRAP), não fez acompanhar
a proposta de lei do parecer desta entidade, em cumprimento do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 274/2009, de 2
de outubro.
VI. Apreciação das consequências da aprovação e dos previsíveis encargos com a sua aplicação
Relativamente aos previsíveis encargos com a aplicação desta iniciativa, tendo em conta a informação
disponível, não parece que seja possível aferir, em concreto, quais os custos envolvidos.
A DIVISÃO DE REDAÇÃO E APOIO AUDIOVISUAL.