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Quinta-feira, 4 de outubro de 2012 II Série-A — Número 11
XII LEGISLATURA 2.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2012-2013)
SUPLEMENTO
S U M Á R I O
Proposta de lei n.o 100/XII (2.ª):
Aprova as Grandes Opções do Plano para 2013.
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PROPOSTA DE LEI N.O 100/XII (2.ª)
APROVA AS GRANDES OPÇÕES DO PLANO PARA 2013
Exposição de motivos
A presente lei visa aprovar as Grandes Opções do Plano para 2013, enquadradas nas estratégias de
consolidação orçamental, de rigor das finanças públicas e de desenvolvimento da sociedade e da economia
portuguesas apresentadas no Programa do XIX Governo Constitucional e nas Grandes Opções do Plano para
2012-2015, aprovadas pela Lei n.º 64-A/2011, de 30 de dezembro.
Estas opções visam prosseguir a política de concretização dos compromissos de confiança e de
responsabilidade que o Governo assumiu desde o início e tem mantido para com o País, tendentes à
transformação estrutural da economia portuguesa e à condução prudente da política de Finanças Públicas,
sem nunca descurar a defesa e promoção das políticas de cidadania, solidariedade, justiça e segurança,
externa e de defesa nacional e a continuação da adoção de medidas sectoriais prioritárias.
Estruturadas ao longo de um ano de trabalho contínuo, contaram com a reflexão de muitos técnicos e
pessoal dirigente de toda a Administração Pública Portuguesa, cujo trabalho coletivo permitiu que o Programa
de Ajustamento Económico de Portugal fosse sendo avaliado, de trimestre em trimestre, sempre de forma
positiva e meritória.
No mais recente exame trimestral, concluído em 11 de setembro de 2012, a avaliação abarcou os três
pilares do referido Programa: (i) a consolidação orçamental; (ii) a diminuição do endividamento da economia e
estabilidade do sistema financeiro; e (iii) a transformação estrutural visando criar condições para a
competitividade da economia e para o crescimento sustentável.
A missão concluiu que foram feitos progressos significativos no ajustamento necessário para a diminuição
dos desequilíbrios económicos e financeiros que persistiram em Portugal durante mais de uma década.
A insustentável trajetória de desequilíbrio crescente nas contas externas e públicas, de sobre
endividamento, público e privado, assim como a rigidez dos mercados de trabalho e de produto, culminaram
em 2011 numa profunda crise económica e financeira. Esta representa o final de mais de uma década de
desequilíbrios macroeconómicos persistentes, estagnação económica e crescimento do desemprego. A crise,
acentuada que foi pela conjuntura externa desfavorável, colocava sérias dúvidas sobre a solvabilidade do
Estado e do País. Assim, Portugal assina o Programa de Ajustamento Económico no seio de um dos mais
difíceis períodos da sua história recente.
Passado pouco mais de um ano, Portugal encontra-se no firme caminho da correção desses desequilíbrios,
estando a empreender as reformas que lançam bases sólidas para o crescimento sustentado, o investimento e
a criação de emprego.
Em áreas críticas, tais como competitividade, produtividade, redução do endividamento, exportações e
correção do desequilíbrio externo, o ritmo de ajustamento está a ser mais rápido que o esperado. Estes
resultados concretizaram-se não obstante uma deterioração considerável da situação económica internacional
e o agravamento da crise da dívida soberana na área do Euro. O processo de consolidação orçamental está
numa firme trajetória em direção ao equilíbrio de médio prazo. Destaca-se o notável ajustamento da conta
externa portuguesa de um padrão histórico recente que rondava os -10% do PIB entre 2000 e 2010 para perto
de -1% em 2012. Outro indicador central é o ajustamento no défice estrutural, que em apenas dois anos
baixará cerca de seis pontos percentuais.
O objetivo de equilíbrio orçamental é firme. Os portugueses têm demonstrado amplamente o seu
compromisso com o projeto europeu, em todas as suas vantagens mas também nas obrigações associadas:
por exemplo alcançar e manter um saldo orçamental equilibrado e um nível de endividamento sustentável. A
determinação com que Portugal está a cumprir o programa e a reformar a economia, também em benefício do
mercado único e da moeda única, testemunha o pleno apoio ao projeto mais marcante da história europeia
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recente.
O Programa de Ajustamento Económico tem sido sempre assumido como um projeto português,
empreendido em parceira com instituições das quais Portugal é membro ativo. Um programa que protege
Portugal da atual volatilidade excessiva, permitindo um ajustamento sereno e sustentado. Um programa que
corrige erros do passado e que fornece ao País uma nova ambição em termos de perspetivas de crescimento
e bem-estar. Portugal sairá deste programa com condições de autonomia reforçada, mais resistente a choques
externos, dependente apenas da ambição, capacidade de trabalho e criatividade dos portugueses.
Grande parte das reformas estruturais definidas no Programa está executada ou em curso, o que está já a
contribuir para tornar a economia mais flexível, capaz de se adaptar e aproveitar as oportunidades internas e
externas. Exemplos são o novo código do trabalho, a nova lei da concorrência, a reforma do mercado do
arrendamento, o código de insolvências, a nova lei de arbitragem e múltiplas iniciativas de liberalização do
regime de licenciamento, de acesso a profissões ou do reconhecimento de qualificações. O Governo continua
no entanto aberto a novas oportunidades de reformas à medida que se vão identificando constrangimentos e
barreiras às nossas empresas e profissionais. Ao mesmo tempo, o Governo lançou um ambicioso programa de
privatizações, que tem decorrido com sucesso, e que será alargado.
A reforma institucional do Estado, das administrações públicas, do processo orçamental, é um pilar
fundamental da reforma e assumirá crescente importância nos próximos meses. São estas reformas que
garantem que o esforço que os portugueses estão agora a empreender perdurará no tempo. O Estado tem
hoje meios mais eficazes de controlo orçamental e de reforço da transparência e credibilidade das contas
públicas.
No entanto, é importante assinalar que ao contrário da maioria dos indicadores, que têm tido uma evolução
mais favorável que o esperado, a taxa de desemprego evoluiu de forma mais negativa do que o inicialmente
previsto. Conhecendo-se as causas cíclicas e estruturais desse crescimento (parte da explicação está no
reforço da componente transacionável da economia), esta evolução é preocupante e requer respostas de curto
e médio prazo, que foram aliás consagradas na sequência do quarto exame regular e são hoje elemento
central do Programa.
A estratégia definida continua, pois, apropriada. Contudo, o aumento do desemprego, a deterioração do
enquadramento externo e a composição do ajustamento interno da economia portuguesa aumentaram
substancialmente o esforço de consolidação necessário para atingir, a prazo, o equilíbrio orçamental, razão
pela qual as Grandes Opções do Plano para 2013 lhe dedicam particular destaque.
Em suma, o Governo tem cumprido de forma determinada o Programa, apoiado por uma administração
pública diligente e empenhada. Mas o sucesso do processo de ajustamento deve-se essencialmente ao
esforço e sacrifício dos portugueses e à capacidade de trabalho dos empresários, trabalhadores e investidores
que acreditam no potencial da economia portuguesa.
As Grandes Opções do Plano para 2013 foram remetidas a parecer do Conselho Económico e Social em
13 de setembro de 2012, cujas observações foram tidas em conta por ocasião da votação final do presente
projeto.
Assim:
Nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição, o Governo apresenta à Assembleia da
República a seguinte proposta de lei:
Artigo 1.º
Objeto
São aprovadas as Grandes Opções do Plano para 2013, que integram as medidas de política e de
investimentos que contribuem para a sua concretização.
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Artigo 2.º
Enquadramento estratégico
As Grandes Opções do Plano para 2013 inserem-se nas estratégias de consolidação orçamental e de
desenvolvimento da sociedade e da economia portuguesas apresentadas no Programa do XIX Governo
Constitucional e nas Grandes Opções do Plano para 2012-2015, aprovadas pela Lei n.º 64-A/2011, de 30 de
dezembro.
Artigo 3.º
Grandes Opções do Plano
1 - As Grandes Opções do Plano definidas pelo Governo para 2013 são as seguintes:
a) O Desafio da Mudança: a transformação estrutural da Economia Portuguesa;
b) Finanças Públicas e Crescimento: a estratégia orçamental;
c) Cidadania, Solidariedade, Justiça e Segurança;
d) Políticas Externa e de Defesa Nacional;
e) O Desafio do Futuro: medidas sectoriais prioritárias.
2 - As prioridades de investimento constantes das Grandes Opções do Plano para 2013 são contempladas
e compatibilizadas no âmbito do Orçamento do Estado para 2013 e devidamente articuladas com o Programa
de Ajustamento Económico e Financeiro e em particular, com as medidas de consolidação orçamental.
Artigo 4.º
Programa de Ajustamento Económico
1 - O cumprimento dos objetivos e das medidas previstas no Programa de Ajustamento Económico
acordado com a Comissão Europeia, o Fundo Monetário Internacional e o Banco Central Europeu prevalece
sobre quaisquer outros objetivos programáticos ou medidas específicas, incluindo apoios financeiros,
benefícios, isenções ou outro tipo de vantagens fiscais ou parafiscais cuja execução se revele impossível até
que a sustentabilidade orçamental esteja assegurada.
2 - O Governo mantem como princípio prioritário para a condução das políticas que nenhuma medida com
implicações financeiras seja decidida sem uma análise quantificada das suas consequências no curto, médio e
longo prazos e sem a verificação expressa e inequívoca da sua compatibilidade com os compromissos
internacionais assumidos pela República Portuguesa.
Artigo 5.º
Disposição final
É publicado em anexo à presente lei o documento das Grandes Opções do Plano para 2013.
Visto e aprovado em Conselho de Ministros de 27 de setembro de 2012.
O Primeiro-Ministro, Pedro Manuel Mamede Passos Coelho — O Ministro de Estado e das Finanças, Vítor
Louçã Rabaça Gaspar — O Ministro Adjunto e dos Assuntos Parlamentares, Miguel Fernando Cassola de
Miranda Relvas.
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ANEXO
GRANDES OPÇÕES DO PLANO PARA 2013
ÍNDICE
1.ª Opção – O Desafio da Mudança: a transformação estrutural da Economia Portuguesa
1.1. Enquadramento
1.1.1. O Programa de Ajustamento Económico
1.1.2. Ajustamento estrutural
1.2. Cenário Macroeconómico para 2013
1.2.1. Hipóteses Externas
1.2.2. Cenário Macroeconómico
2.ª Opção – Finanças Públicas e Crescimento: a Estratégia Orçamental
2.1. Estratégia de Consolidação Orçamental
2.1.1. Revisão dos limites quantitativos do Programa de Ajustamento Económico
2.1.2. Desenvolvimentos orçamentais em 2012
2.1.3. Acórdão do Tribunal Constitucional 353/2012: Medidas substitutivas
2.1.4. Perspetivas orçamentais para 2013
2.1.5. Redução estrutural da despesa pública
2.2. Reforma do Processo Orçamental
2.2.1. Desenvolvimentos na Reforma do Processo Orçamental
2.2.2. Alteração da Lei de Enquadramento Orçamental
2.2.3. Modelo de Controlo Orçamental
2.3.4. Criação das bases institucionais para a sustentabilidade das finanças públicas
2.3. Administração Pública
2.3.1. Organização da Administração Pública
2.3.2. Melhoria dos instrumentos de gestão de recursos humanos
2.3.3. Sistema Nacional de Compras Públicas
2.3.4. Gestão do Parque de Veículos do Estado
2.4. Política Fiscal
2.4.1. Reforma estrutural da administração tributária
2.4.2. Reforço do combate à fraude e à evasão fiscais
2.4.3. Alargamento da base tributável e restruturação das taxas
2.4.4. Alargamento da rede de Convenções para evitar a Dupla Tributação celebradas com outros Estados
2.5. Sector Empresarial do Estado
2.5.1. Alteração do Regime Jurídico aplicável ao Setor Empresarial do Estado
2.5.2. Reestruturação do Setor Empresarial do Estado
2.6 Parcerias Público-Privadas
3.ª Opção – Cidadania, Solidariedade, Justiça e Segurança
3.1. Administração Interna
3.2. Justiça
3.3. Solidariedade e Segurança Social
3.3.1. Programa de Emergência Social
3.3.2. Combate à pobreza e reforço da inclusão e coesão sociais
3.3.3. Economia social
3.3.4. Família e natalidade
3.3.5. Promover a sustentabilidade da segurança social
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3.4. Administração Local e Reforma Administrativa
3.5. Comunicação Social
3.6. Igualdade de género, violência doméstica e integração de populações imigrantes e das comunidades
ciganas
3.7. Plano para a Integração dos Imigrantes e das Comunidades Ciganas
3.8. Desporto e Juventude
4.ª Opção – Política Externa e de Defesa Nacional
4.1. Reforçar a Diplomacia Económica
4.2. Evoluir nas Relações Bilaterais e Multilaterais
4.3. Valorizar a Lusofonia e as Comunidades Portuguesas
4.4. Política de Defesa Nacional
5.ª Opção – O Desafio do Futuro: Medidas Sectoriais Prioritárias
5.1. Programação estratégica plurianual dos fundos comunitários
5.2. Economia e Emprego
5.2.1. Emprego e mercado de trabalho
5.2.2. Estímulo às exportações e Internacionalização
5.2.3. Fundos europeus e Medidas de incentivo ao investimento
5.2.4. Apoio às empresas e estímulo ao seu financiamento e capitalização
5.2.5. Empreendedorismo e inovação
5.2.6. Desenvolvimento regional e valorização económica
5.2.7. Defesa do Consumidor
5.2.8. Competitividade da Indústria, Comércio e Serviços
5.2.9. Turismo
5.2.10 Mercado de energia e política energética
5.2.11. Transporte, infraestruturas e comunicações
5.3. Mercado de arrendamento
5.4. Agricultura e Desenvolvimento Rural
5.5. Florestas e Conservação da Natureza
5.6. Mar
5.7. Ambiente
5.8. Ordenamento do Território
5.9. Saúde
6.0. Educação e Ciência
6.01. Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar
6.02. Ensino superior
6.03. Ciência
6.1. Cultura
GRANDES OPÇÕES DO PLANO PARA 2013
1.ª Opção – O Desafio da Mudança: a transformação estrutural da Economia Portuguesa
1.1. Enquadramento
1.1.1. O Programa de Ajustamento Económico
Portugal acumulou desequilíbrios macroeconómicos e debilidades estruturais por mais de uma década:
défices elevados das contas externas e públicas, endividamento público e privado, e rigidez dos mercados e
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trabalho e de produto. Estes problemas estiveram associados a um período de quase estagnação económica
e aumento do desemprego.
Em 2011, estes profundos desequilíbrios manifestaram-se no contexto da crise económica e financeira. As
pressões sobre os custos de financiamento do sector público e sobre o financiamento do sistema bancário
culminaram na perda de acesso a financiamento externo em condições normais de mercado. Assim, em abril
de 2011, Portugal solicitou assistência internacional no seio de um dos mais difíceis períodos da sua história
recente, através do compromisso em executar um Programa de Ajustamento Económico.
O Programa incorpora uma estratégia equilibrada, que inclui um amplo conjunto de medidas, assente em
três pilares:
• Primeiro, consolidação orçamental, tendo em vista colocar as finanças públicas numa trajetória
sustentável;
• Segundo, redução dos níveis de endividamento na economia portuguesa e estabilidade financeira;
• Terceiro, transformação estrutural dirigida ao aumento da competitividade, à promoção do crescimento
económico sustentado e à criação de emprego.
Esta estratégia permitirá superar os desequilíbrios macroeconómicos e os bloqueios estruturais que
lançaram o país numa crise profunda e paralisaram a economia durante mais de uma década.
O Governo Português tem demonstrado o seu compromisso com o projeto europeu, em todas as suas
vantagens mas também nas obrigações associadas, como por exemplo a necessidade de alcançar e manter
um saldo orçamental equilibrado e um nível de endividamento sustentável. A determinação com que Portugal
está a cumprir o Programa e a reformar a economia, também em benefício do mercado único e da moeda
única, testemunha o pleno apoio ao projeto mais marcante da história europeia recente.
O Programa de Ajustamento Económico tem sido sempre assumido como um projeto português,
empreendido em parceira com instituições das quais Portugal é membro ativo. Um programa que protege
Portugal da atual volatilidade excessiva, permitindo um ajustamento ordeiro e refletido. Um programa que
corrige erros do passado e que fornece ao País uma nova ambição em termos de perspetivas de crescimento
e bem-estar. Portugal sairá deste programa com condições de autonomia reforçada, mais resistente a choques
externos, e dependente apenas da ambição, capacidade de trabalho e criatividade dos portugueses.
1.1.2. Ajustamento estrutural
Ao fim de pouco mais de um ano, constata-se que o Programa de Ajustamento Económico continua a ser
adequado e eficaz na correção dos desequilíbrios da economia portuguesa. O quinto exame regular, que
terminou no início de Setembro, demonstrou que o Programa tem também capacidade de adaptação,
reforçando assim as condições do seu sucesso.
O programa tem várias dimensões que, no seu conjunto, formam uma estratégia completa e equilibrada
que responde aos problemas da economia portuguesa. Deste modo, os progressos no ajustamento dependem
da capacidade em avançar nas diferentes dimensões e de conciliar permanentemente os vários objetivos que
podem ser mutuamente conflituantes.
Em algumas dimensões, os progressos têm sido mais rápidos do que o previsto:
• O aumento da poupança interna, aliado ao bom ritmo de crescimento das exportações e à queda das
importações, conduziu a uma redução rápida do desequilíbrio das contas externas, reduzindo as necessidades
de financiamento externo da economia portuguesa. O saldo da balança de bens e serviços deverá ser positivo
já este ano – i.e. dois anos mais cedo do que o previsto no Programa e o saldo conjunto da balança corrente e
de capital deverá também ser positivo no ano que vem.
A velocidade e a dimensão do ajustamento externo é comparável com a verificada entre 1983 e 1985. Este
paralelo é notável dado que está a decorrer num contexto de estabilidade nominal que exclui a possibilidade
de desvalorização cambial. É ainda notável porque ocorreu num período em que se verificou um substancial
agravamento da situação económica e perspetivas para a economia mundial, nomeadamente ao nível da crise
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das dívidas soberanas da área do euro, a qual já afetou a Espanha – país vizinho e parceiro de grande
importância – e a Itália – grande potência económica mundial e país fundador do projeto europeu.
• No que respeita ao sistema bancário, o grau de alavancagem foi significativamente reduzido. O
Programa inclui um objetivo indicativo para o rácio entre crédito e depósitos de 120% para o final de 2014. No
final de 2011, o rácio entre o crédito e os depósitos dos oitos maiores bancos portugueses em base
consolidada situava-se em 129%, cerca de 30 p.p. abaixo do máximo, registado em junho de 2010, o que
reforça, de sobremaneira, a credibilidade da banca portuguesa. A contrapartida é, no entanto, a diminuição do
crédito disponível para as famílias e a empresas não financeiras o que constitui uma importante condicionante
das perspetivas económicas em Portugal.
• A agenda de transformação estrutural tem também avançado a bom ritmo. As reformas executadas
estão a criar condições para o crescimento económico sustentado e para a criação de emprego. A ambição e
capacidade de execução que Portugal tem revelado são reconhecidas internacionalmente, fator que distingue
Portugal favoravelmente.
Grande parte das reformas estruturais definidas no programa está executada ou em curso, o que está já a
contribuir para tornar a economia mais flexível, capaz de se adaptar e aproveitar as oportunidades internas e
externas. Constituem alguns exemplos: o novo código do trabalho, a nova lei da concorrência, a reforma do
mercado do arrendamento, o código de insolvências, a nova lei de arbitragem ou as múltiplas iniciativas de
liberalização do regime de licenciamento, de acesso a profissões ou do reconhecimento de qualificações. O
Governo continua, no entanto, aberto a novas oportunidades de reformas à medida que se vão identificando
constrangimentos e barreiras às empresas e aos profissionais portugueses.
Ao mesmo tempo, o Governo decidiu alargar o programa de privatizações, encorajado pelo sucesso
alcançado até ao momento. As operações de privatização da TAP e concessão da ANA estarão concluídas até
ao final de 2012. No primeiro trimestre de 2013 avançar-se-á com a privatização dos CTT e da gestão de
resíduos das Águas de Portugal, e no segundo trimestre decorrerá a privatização da CP Carga. O Governo
está a analisar a possibilidade de venda de outras empresas públicas.
• O Governo tem também avançado a bom ritmo na reforma institucional do Estado, um pilar fundamental
da sua estratégia e que assumirá crescente importância nos próximos meses. Trata-se de reformas que
garantem que o esforço que os portugueses ora empreendem perdurará no tempo. O Estado tem hoje meios
mais eficazes de controlo orçamental e de reforço da transparência e credibilidade das contas públicas.
• Do ponto de vista orçamental, têm-se registado importantes progressos em direção ao equilíbrio de
médio-prazo. O ajustamento tem sido substancial. O défice estrutural primário diminuiu cerca de 3 p.p. em
2011 e cerca de 3 p.p. em 2012. Isto representa um ajustamento sem precedentes: de aproximadamente 6
p.p. em apenas 2 anos. A redução da despesa pública tem tido um contributo significativo, encontrando-se em
linha com os objetivos para 2012.
No entanto, os progressos no ajustamento orçamental têm vindo a ocorrer a um ritmo inferior ao objetivo do
Programa, e embora a evolução da atividade económica esteja em linha com o esperado, a quebra da procura
interna tem-se revelado prejudicial à cobrança de impostos indiretos. Em particular, a quebra substancial no
consumo de bens duradouros tem revelado fortes repercussões nas receitas fiscais.
Também nos impostos diretos, a receita tem ficado abaixo do previsto. Esta evolução está a refletir os
menores resultados das empresas num contexto de recessão prolongada. Simultaneamente, verificou-se a
queda da massa salarial, quer por via da redução nominal dos salários, quer por queda do emprego. Estes
desenvolvimentos têm-se também refletido em menores contribuições para a segurança social e num aumento
das prestações sociais.
Assim, estes desenvolvimentos têm deixado claro que o padrão de ajustamento da economia portuguesa
tem consequências significativas no ajustamento orçamental. A transformação estrutural em curso abre um
hiato permanente na posição orçamental, que exige medidas de correção também elas estruturais.
Outro dos aspetos preocupantes do ajustamento é a evolução do desemprego. Os desenvolvimentos
negativos no mercado de trabalho estão a refletir não só as dificuldades das empresas, como também a
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transferência de recursos para os setores produtores de bens e serviços transacionáveis. O desemprego é
hoje o maior flagelo social do país, exigindo respostas que permitam estancar o seu aumento. A sua evolução
é preocupante e requer medidas de curto e médio prazo, que estão já a ser executadas e que são um dos
elementos centrais da ação do Governo.
O principal objetivo do Programa, tal como definido na sua génese, é a de recuperar a credibilidade e
confiança em Portugal. Esta credibilidade e confiança pode, entre outros aspetos, medir-se pela evolução dos
preços e rendimentos de instrumentos financeiros. A 31 de janeiro de 2012, as taxas de juro a 2, 5, 10 e 30
anos e os valores para os CDS a cinco anos estavam em índices recorde. Estavam respetivamente em 20.6%,
21.8%, 15.9%, 12.0% e 1481 pontos base. Atualmente, estes valores caíram para uma fração desses
máximos. Esta evolução traduz uma mudança radical nas perspetivas de financiamento da economia
portuguesa e atesta a confiança internacional da República.
O cumprimento do Programa de Ajustamento é igualmente fundamental como mecanismo de seguro. A
continuação rigorosa da execução do ajustamento é condição absoluta para o apoio dos nossos parceiros da
área do euro, como estes têm repetidamente afirmado. Este cumprimento é também condição para o acesso
ao apoio por parte do Banco Central Europeu como foi anunciado. Recorde-se, finalmente, que estes
mecanismos de seguro são estritamente condicionais, como todos os responsáveis políticos europeus têm
retiradamente vincando.
Em suma, o Governo tem cumprido de forma determinada o Programa, apoiado por uma administração
pública diligente e empenhada, mas com o sucesso do processo de ajustamento a dever-se essencialmente
ao esforço e sacrifício dos portugueses e à capacidade de trabalho dos empresários, trabalhadores e
investidores que acreditam no potencial da economia portuguesa em ultrapassar o maior desafio em que a
democracia portuguesa se deparou, em 38 anos.
1.2. Cenário Macroeconómico para 2013
1.2.1. Hipóteses Externas
As atuais projeções do FMI apontam para um abrandamento do crescimento da economia mundial em
2012, e para um reforço gradual do crescimento a partir de 2013. Estas previsões traduzem uma revisão em
baixa das previsões apresentadas por esta instituição em abril deste ano. Uma das razões para a revisão em
baixa das perspetivas macroeconómicas prende-se com a intensificação da crise da dívida soberana na área
do euro e o seu alastramento a um conjunto alargado de economias (em particular, Espanha e Itália) com
impacto significativo nos custos de financiamento e nos níveis de confiança.
Assim, as perspetivas para o conjunto dos anos 2012 e 2013 apontam para uma desaceleração do
crescimento económico mundial, devendo as economias avançadas continuar a expandir-se a taxas
moderadas (1,7%, em termos médios). Os países emergentes e em desenvolvimento deverão manter um
crescimento robusto (5,8%, em termos médios), embora em desaceleração, como sucede com os países
asiáticos (China e Índia), a América Latina e a Rússia. De entre as principais economias avançadas, prevê-se
uma expansão moderada dos EUA, uma recuperação do Japão (associada ao esforço de reconstrução na
sequência do terramoto do início de 2011) e uma quase estagnação da União Europeia com evoluções muito
distintas entre os Estados-membros (mais forte na Polónia e nos países bálticos e mais fraco na Grécia). A
economia da área do euro deve mesmo apresentar uma moderada contração em 2012, com destaque para
uma quebra do PIB em economias avançadas como sejam Itália, Espanha e Países Baixos e um fraco
crescimento na Alemanha e em França, seguida de uma ligeira recuperação em 2013.
Neste enquadramento, prevê-se para o próximo ano uma recuperação da procura externa relevante1 para
Portugal e a manutenção das taxas de juro de curto prazo num nível historicamente baixo. Antecipa-se,
igualmente, uma diminuição do preço do petróleo e uma depreciação do euro face ao dólar.
1 Procura externa relevante: cálculo efetuado pelo Ministério das Finanças com base nas previsões do crescimento real das importações
dos principais parceiros comerciais, ponderadas pelo peso que esses países representam nas exportações de Portugal.
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O quadro a seguir resume as hipóteses externas subjacentes ao cenário macroeconómico.
Quadro 1.1 – Enquadramento Internacional – Principais Hipóteses
Nota: (p) previsão; (a) Euribor a três meses.
1.2.2. Cenário Macroeconómico
O cenário macroeconómico aponta para uma contração do PIB em 3% em 2012, em consequência de uma
acentuada quebra na procura interna. A taxa de desemprego deverá situar-se nos 15,5%. Prevê-se que a forte
dinâmica das exportações permitirá compensar parcialmente este efeito. É de salientar que este contributo
permitirá, em 2012, atingir o equilíbrio da balança de bens e serviços, o que representa um inquestionável feito
económico.
O quadro seguinte apresenta as estimativas para 2012 e as previsões para 2013.
Quadro 1.2 – Cenário Macroeconómico
(Taxas de variação homóloga em volume, %)
Fontes: INE, MF. (p) previsão.
Em 2013, o PIB deverá sofrer uma contração de 1% em média anual, associado a uma redução da procura
interna. Esta será atenuada pelo contributo positivo esperado da procura externa líquida. No entanto, prevê-se
também para 2013 o início da recuperação da atividade económica. De facto, em termos trimestrais, o PIB
deverá começar a crescer já a partir do segundo trimestre de 2013.
Crescimento da procura externa relevante (%) MF 7.9 3.6 -0.2 2.8
Preço do petróleo Brent (US$/bbl) NYMEX 80.2 111.0 102.4 96.9
Taxa de juro de curto prazo (média anual, %) (a) BCE 0.8 1.4 0.6 0.4
Taxa de câmbio do EUR/USD (média anual) BCE 1.33 1.39 1.26 1.26
2013(p)Fonte 2010 2011(p) 2012(p)
PIB e Componentes da Despesa (em termos reais)
PIB 1,4 -1,7 -3,0 -1,0
Consumo Privado 2,1 -4,0 -5,9 -2,2
Consumo Público 0,9 -3,8 -3,3 -3,5
Investimento (FBCF) -4,1 -11,3 -14,1 -4,2
Exportações de Bens e Serviços 8,8 7,5 4,3 3,6
Importações de Bens e Serviços 5,4 -5,3 -6,6 -1,4
Evolução dos Preços
Deflator do PIB 1,1 0,7 0,3 1,3
IPC 1,4 3,7 2,8 0,9
Evolução do Mercado de Trabalho
Emprego -1,5 -1,3 -4,3 -1,7
Taxa de Desemprego (%) 10,8 12,7 15,5 16,4
Produtividade aparente do trabalho 2,9 -0,4 1,3 0,7
Saldo das Balanças Corrente e de Capital (em % do PIB)
Necessidades líquidas de f inanciamento face ao exterior -8,4 -5,1 -1,1 1,0
- Saldo da Balança Corrente -9,7 -6,6 -2,6 -0,6
da qual Saldo da Balança de Bens -10,0 -7,2 -3,6 -2,1
- Saldo da Balança de Capital 1,3 1,4 1,5 1,6
2010 2011(p) 2012(p) 2013(p)
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A previsão de uma quebra do produto em 2013, face ao apresentado no Documento de Estratégia
Orçamental, resulta de fatores externos e internos. A par do contexto internacional menos favorável, espera-se
uma redução mais acentuada da procura interna decorrente do ajustamento mais rápido do que o antecipado,
quer do processo de desalavancagem do setor privado, quer dos desenvolvimentos associados ao mercado
de trabalho. Estes mecanismos de ajustamento, assim como as medidas de consolidação orçamental tomadas
para cumprir as metas acordadas no quinto exame regular do Programa de Ajustamento Económico, explicam
a revisão em baixa da previsão do produto em 2013.
No que respeita ao consumo privado, após muitos anos a crescer acima do PIB, esta componente deverá
continuar a ajustar-se para níveis compatíveis com a riqueza gerada na economia. Neste contexto, estima-se a
manutenção da quebra do consumo dos bens duradouros. Em 2013, a quebra do consumo privado de 2,2%
resulta, quer do nível de desemprego, quer do reajustamento do rendimento disponível das famílias.
Por sua vez, em consequência do ajustamento orçamental em curso, prevê-se uma redução do consumo
público em 3,5%.
Também o investimento, apesar de recuperar face a 2012, apresentará uma quebra de 4,2%, em resultado
da redução estimada do investimento público e do investimento residencial. Estes desenvolvimentos não
deverão ser suficientes para compensar a melhoria no investimento empresarial. No entanto, é de salientar
que o investimento deverá ser beneficiado pela melhoria das condições de financiamento das empresas
decorrente das medidas de apoio ao sistema financeiro tomadas pelo BCE.
As exportações de bens e serviços deverão apresentar um comportamento favorável, apesar de
desacelerarem face aos anos anteriores. O crescimento previsto das exportações de 3,6%, associado à
redução prevista das importações em 1,4%, deverá traduzir-se na continuação da redução do défice da
balança comercial.
Esta evolução é determinante para a continuação da redução das necessidades de financiamento da
economia, prevendo-se que, em 2013, Portugal apresente já uma situação equilibrada. Com efeito, a redução
do défice comercial deverá mais do que compensar o agravamento previsto do défice da balança de
rendimentos primários, o que se traduzirá num saldo conjunto da balança corrente e de capital já positivo em
2013, facto igualmente sem paralelo recente em Portugal.
A taxa de desemprego deverá situar-se em 16,4% da população ativa.
2.ª Opção – Finanças Públicas e Crescimento: a Estratégia Orçamental
2.1. Estratégia de Consolidação Orçamental
2.1.1. Revisão dos limites quantitativos do Programa de Ajustamento Económico
Na sequência das Conclusões do Eurogrupo de julho, durante o quinto exame regular ao Programa de
Ajustamento Económico, foi acordado com os nossos parceiros internacionais a revisão dos limites
quantitativos para o défice orçamental.
Tais limites, em percentagem do PIB, passaram para 5,0% em 2012, 4,5% em 2013 e 2,5% em 2014.
Desta forma, foi adiado por um ano o cumprimento do limite de 3% para o défice orçamental previsto no
procedimento europeu que visa evitar défices orçamentais excessivos. A possibilidade de alterar os limites
quantitativos do programa decorre da relação de credibilidade e confiança que foi possível estabelecer com os
nossos parceiros internacionais na sequência dos anteriores quatro exames regulares. As alterações
acordadas com a missão não implicam, no entanto, qualquer modificação do pacote financeiro subjacente ao
Programa.
A evolução orçamental mais recente prevista para 2012 e 2013, incluindo já os ajustamentos aos limites do
Programa de Ajustamento Económico, está refletida no Quadro 2.1. Como se pode constatar, em 2011 e 2012
registaram-se progressos assinaláveis em termos da consolidação orçamental. A redução do défice estrutural
em 2011 e 2012 é de 4,5 pontos percentuais, o que representa um grande esforço de consolidação. A
variação do défice primário estrutural é ainda mais expressiva, com uma redução de cerca de 6,1 pontos
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percentuais em 2011 e 2012. Saliente-se que, desta forma, o saldo primário estrutural deverá ficar equilibrado
em 2012, facto novamente inédito num passado recente.
Em 2013 espera-se que o défice estrutural se contraia em 1,6 pontos percentuais e que o saldo primário se
torne positivo.
Quadro 2.1 – Saldos orçamentais
(em percentagem do PIB)
(1) Os saldos ajustados do ciclo correspondem aos respetivos saldos globais expurgados do efeito do ciclo
económico sobre as receitas fiscais e contributiva e despesa do subsídio de desemprego.
(2) Os saldos estruturais correspondem aos respetivos saldos ajustados do ciclo e expurgados de medidas com
efeito temporário quer do lado da receita quer do lado da despesa das Administrações Públicas.
Fontes: INE e Ministério das Finanças.
2.1.2. Desenvolvimentos orçamentais em 2012
Ao longo de 2012 foram tomadas várias iniciativas de controlo orçamental para além das previstas
inicialmente no Orçamento do Estado. Note-se que a necessidade de revisão do limite para o défice
orçamental prendeu-se essencialmente com os efeitos de atuação dos estabilizadores automáticos em 2012.
De facto, a revisão do cenário macroeconómico, designadamente as alterações de composição do PIB na
ótica da despesa e a contração da massa salarial, teve como reflexo uma quebra da receita fiscal e
contributiva. Este resultado foi, no entanto, parcialmente compensado por uma execução orçamental melhor
do que a esperada ao nível da despesa, dados os esforços realizados no sentido da sua contenção.
Em março deste ano, por meio do Orçamento Retificativo, conseguiram-se poupanças na ordem dos 620
M€, através da reprogramação estratégica do QREN e da redução da despesa com juros e outros encargos.
Obtiveram-se também receitas adicionais com o leilão das licenças 4G, o qual permitiu um encaixe da ordem
dos 270 M€.
Desde então, procedeu-se a um esforço adicional de contenção na execução orçamental, destacando-se,
por exemplo, a cativação de verbas correspondentes a despesas com pessoal no montante de
aproximadamente 235 M€ e poupanças líquidas adicionais com juros que se estimam em cerca de 410 M€.
Até ao final do ano serão ainda executadas medidas adicionais de controlo da despesa e de aumento da
tributação sobre imóveis de elevado valor e sobre os rendimentos de capital: este esforço adicional é
necessário para assegurar o cumprimento do limite revisto do défice orçamental para 5% do PIB em 2012.
2.1.3. Acórdão do Tribunal Constitucional 353/2012: Medidas substitutivas
Na sequência do acórdão n.º 353/2012 do Tribunal Constitucional, que declarou inconstitucionais os artigos
21.º e 25.º da Lei do Orçamento do Estado para 2012, foi necessário identificar medidas alternativas com
impacto orçamental equivalente. O Governo apresentou no início de setembro uma solução que procurava
2009 2010 2011 2012 2013
Saldo global -10,2 -9,8 -4,4 -5,0 -4,5
Saldo global excluindo medidas extraordinárias -10,2 -9,2 -7,4 -6,0 -4,5
Saldo primário -7,3 -7,0 -0,4 -0,5 0,2
Saldo primário exluindo medidas extraordinárias -7,3 -6,3 -3,4 -1,5 0,2
Saldo estrutural (2) -8,9 -8,5 -6,2 -4,0 -2,4
Saldo primário estrutural (2) -6,0 -5,6 -2,2 0,5 2,3
Variações em p.p.
Variação do saldo estrutural -4,1 0,4 2,3 2,2 1,6
Variação do saldo primário estrutural -4,3 0,4 3,4 2,7 1,8
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combinar a necessidade de alcançar um impacto orçamental semelhante com uma medida de desvalorização
fiscal que contribuísse para aumentar a competitividade externa e preservar o emprego.
Esta solução foi discutida em sede de concertação social, mas não mereceu o consenso alargado para a
sua eficácia. Neste contexto, o Governo disponibilizou-se a considerar uma alternativa. Esta iniciativa
necessita de ser articulada com os nossos parceiros internacionais de modo a concluir o quinto exame regular
e, assim, viabilizar o desembolso da tranche de 4300 M€.
A opção do Governo corresponderá a uma abordagem abrangente que terá em conta as implicações do
princípio de igualdade na repartição dos encargos públicos, conforme tratado pelo Tribunal Constitucional. A
iniciativa de desvalorização fiscal será assim substituída por um conjunto de medidas de carácter fiscal que
visam uma distribuição mais equitativa do esforço de consolidação orçamental entre sector público e sector
privado, assim como entre rendimentos do trabalho e rendimentos de capital. É, ainda, de referir a introdução
de medidas adicionais de combate à fraude e evasão fiscais.
Paralelamente, o Governo reforçará o processo de redução estrutural da despesa pública (descrito na
secção 2.1.5.), identificando não só poupanças substanciais a nível sectorial como também no Setor
Empresarial do Estado e nas Parcerias Público-Privadas.
O Governo está comprometido com o desenvolvimento de uma estratégia que coloque a economia
portuguesa numa trajetória de convergência sustentada com os níveis médios de rendimento per capita na
Europa. O reforço da competitividade da economia portuguesa no quadro da área do euro é um pilar essencial
dessa estratégia. O Governo continuará a avaliar outras iniciativas que complementem as medidas de
consolidação orçamental identificadas, respondendo assim a este desafio.
2.1.4. Perspetivas orçamentais para 2013
A consolidação orçamental em 2013 continua a ser muito exigente, tendo sido acordado um conjunto amplo
de medidas com os nossos parceiros internacionais, quer do lado da despesa quer do lado da receita. Estas
medidas foram desenhadas de forma a limitar o seu impacto no crescimento e salvaguardando os segmentos
mais desfavorecidos da população. Para atingir o objetivo para o défice em 2013, é necessário um esforço de
consolidação orçamental da ordem dos 4.900 M€ relativamente a 2012. Mais de 2/3 do valor destas medidas
estavam já claramente contempladas no Programa, sendo que a especificação destas medidas será incluída
na proposta do Orçamento do Estado para 2013.
Do lado da despesa, continuará o esforço de racionalização da despesa de funcionamento das
Administrações Públicas, quer pela via da redução dos consumos intermédios, quer pela redução dos custos
salariais. Paralelamente, em matéria de regimes laborais e dos regimes de proteção social, será prosseguida a
convergência do setor público com o setor privado.
Serão significativamente racionalizados os regimes da Segurança Social e da Caixa Geral de
Aposentações, quer em matéria de acesso às prestações sociais, quer em termos dos mecanismos de
controlo da sua atribuição. O principal objetivo será garantir que os recursos escassos são direcionados para
aqueles que são efetivamente mais vulneráveis, assegurando uma maior justiça social entre todos. Será, neste
quadro de excecional exigência, aplicada uma redução adicional às pensões, tal como estava previsto no
Memorando de Entendimento, correspondente à redução aplicada aos funcionários públicos em 2011. Por
esta via, equipara-se a situação dos pensionistas e dos trabalhadores do setor público para os níveis de
rendimento comparáveis. No domínio das prestações sociais, destacam-se a aplicação de novas regras
relativas à atribuição do subsídio de desemprego e a introdução de critérios mais exigentes para a atribuição
das prestações sociais, como por exemplo o Rendimento Social de Inserção. Estas e outras matérias serão,
todavia, objeto de discussão prévia com os parceiros sociais, em sede própria.
A reformulação dos procedimentos e políticas no setor da Saúde e da Educação prosseguirá como
previsto, permitindo uma redução significativa da despesa. No Setor Empresarial do Estado será feito um
esforço de redução de despesas de capital, através da racionalização dos planos de investimento. Serão ainda
substancialmente reduzidas as transferências orçamentais anuais do Estado para as fundações e para outras
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entidades que beneficiam de apoios financeiros públicos. Quanto às Parcerias Público-Privadas, continuar-se-
á a trabalhar de forma a diminuir os respetivos encargos sobre as contas públicas.
Do lado da receita, a estratégia continuará a assentar no alargamento da base tributável, na restruturação
das taxas e no combate sem tréguas à fraude e à evasão fiscais.
Na formulação destas medidas, continuará a ser exigido um esforço acrescido aos contribuintes com
rendimentos mais elevados, às empresas com maiores lucros e agravando-se a tributação sobre o capital,
sobre o património de elevado valor e sobre os bens de luxo, prosseguindo a política já iniciada em 2012. Este
princípio orientador garante uma efetiva repartição do esforço de ajustamento por um conjunto alargado e
abrangente de setores da sociedade portuguesa.
O Governo está fortemente empenhado em garantir que os sacrifícios serão repartidos por todos e não
apenas por aqueles que vivem do rendimento do seu trabalho. De uma forma mais geral houve uma
preocupação constante com a necessidade de assegurar uma partilha equilibrada não só entre trabalho e
capital mas também entre diversas classes de rendimento e outras perspetivas relevantes que se possam
considerar.
Nestes termos, os acionistas e detentores de partes de capital serão sujeitos a um agravamento da
tributação sobre os rendimentos de capital, nomeadamente dividendos, bem como sobre as mais-valias
mobiliárias resultantes da alienação de participações. Estes rendimentos serão tributados a uma taxa de
26,5%. No espaço de dois anos as taxas liberatórias terão aumentado em 5 p.p., correspondendo assim a um
dos níveis mais elevados da Europa.
Os proprietários de prédios urbanos de elevado valor serão sujeitos a tributação agravada através de uma
nova taxa em sede de Imposto do Selo, a que acrescem os efeitos resultantes da avaliação geral dos prédios
no pagamento do IMI em 2013.
Os detentores de veículos ligeiros de alta cilindrada, as embarcações de recreio e as aeronaves de uso
particular sofrem um novo aumento significativo da tributação sobre estes bens de luxo, no seguimento do
agravamento já verificado no ano de 2012.
Finalmente, no IRC, em cumprimento do memorando de entendimento, serão introduzidas alterações para
alargar a base de incidência deste imposto, nomeadamente para os grupos económicos, introduzindo-se
medidas de limitação à dedutibilidade dos encargos financeiros excessivos.
A estas medidas acrescem aquelas já aprovadas em 2012 e que agravaram significativamente a tributação
dos contribuintes com rendimentos mais elevados, quer em virtude da aplicação de uma taxa adicional de
solidariedade quer através da eliminação das deduções à colecta, bem como a tributação das empresas com
lucros mais elevados.
Outro elemento crucial para uma repartição equitativa dos sacrifícios assenta no pressuposto que todos
são chamados a contribuir para o esforço de consolidação orçamental, de acordo com a sua real capacidade
contributiva. Neste sentido, o Governo continuará a ser implacável no combate à fraude e evasão fiscais,
dando seguimento ao extenso rol de medidas já aprovadas em 2012.
Neste sentido, as transferências para paraísos fiscais serão tributadas de uma forma mais severa, sendo
reforçados os mecanismos de troca de informações com centros financeiros de natureza global, aproveitando
designadamente o recente Acordo com a Suíça, e concretizada, a partir de 2013, a reforma do regime de
faturação de forma a reforçar significativamente o combate à economia paralela.
Relativamente ao IRS, em cumprimento das obrigações impostas pelo Memorando e de acordo com o
Programa do XIX Governo Constitucional, haverá alterações já a partir de 2013.
2.1.5. Redução estrutural da despesa pública
Para 2014, o empenho na redução da despesa concretizar-se-á mostrando um grau de ambição que vai
além da preparação do Orçamento do Estado para 2013. Foi iniciado um trabalho de análise pormenorizada
das contas do Estado com vista à identificação de poupanças no médio prazo. Em novembro de 2012, durante
o sexto exame regular, este trabalho será discutido com os parceiros internacionais. O documento
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calendarizado e quantificado será apresentado no sétimo exame regular, a decorrer em fevereiro de 2013.
Assim, esta estratégia resultará na definição de medidas concretas a incorporar no exercício de médio prazo
no âmbito do Semestre Europeu e conduzirá à definição dos tetos de despesa para o Orçamento do Estado
para 2014.
Neste seguimento, em 2014, a generalidade da contenção orçamental corresponderá a medidas do lado da
despesa e será na ordem de 1,75% do PIB. Com este esforço adicional, no biénio de 2013-2014, a redução na
despesa representará cerca de 57% do esforço total de ajustamento orçamental, se excluirmos desta
decomposição o efeito da reposição parcial dos subsídios aos funcionários públicos e pensionistas.
2.2. Reforma do Processo Orçamental
2.2.1. Desenvolvimentos na Reforma do Processo Orçamental
O processo orçamental compreende o conjunto de regras e procedimentos, de carácter formal ou informal,
que regem a elaboração, aprovação, execução, monitorização, controlo e correção do Orçamento do Estado,
bem como a prestação de contas. Pela sua dimensão, pelo número de atores envolvidos, pela sua
complexidade e pela natureza dos incentivos presentes, o processo orçamental coloca importantes desafios
de coordenação e de responsabilização aos diferentes intervenientes.
As características do processo orçamental são determinantes para o desempenho das contas públicas.
Neste sentido, a alteração profunda das regras, procedimentos e práticas no domínio orçamental constitui um
pilar fundamental da estratégia de ajustamento financeiro e macroeconómico em Portugal. Consciente desta
realidade, o Governo pretende desenvolver um quadro orçamental que promova a estabilidade e
sustentabilidade duradoura das contas públicas, bem como a qualidade, eficácia e eficiência da despesa
pública.
Para alcançar estes objetivos o Governo iniciou um conjunto de reformas estruturais no Setor público,
incluindo a reorganização dos serviços (PREMAC)2, em paralelo com as reformas do processo orçamental,
com o objetivo de melhorar a disciplina orçamental, a eficiência e a eficácia da despesa pública.
Como prioridades imediatas, foram adotados mecanismos reforçados de controlo de despesa e dos
compromissos3, aplicados no início de 2012. Foi também iniciada a reflexão sobre a reforma do Ministério das
Finanças, e lançados os trabalhos necessários à concretização da Lei de Enquadramento Orçamental, com
destaque para a operacionalização do quadro orçamental plurianual.
2.2.2. Alteração da Lei de Enquadramento Orçamental
A alteração da Lei de Enquadramento Orçamental veio introduzir alterações significativas ao processo
orçamental. A execução destas alterações reflete a evolução em curso no plano europeu, designadamente no
que se refere ao reforço da governação económica na União Europeia e à definição de requisitos mínimos que
os quadros orçamentais nacionais deverão respeitar.
A revisão da Lei de Enquadramento Orçamental permitiu introduzir alterações significativas ao processo
orçamental, que se traduziram em melhorias visíveis no domínio da transparência orçamental e que
contribuíram para minimizar significativamente algumas fragilidades do processo orçamental. Nomeadamente,
por força da aplicação do seu artigo 2.º, verificou-se uma aproximação do universo da contabilidade pública ao
universo da contabilidade nacional.
A falta de coincidência dos universos de entidades consideradas em contabilidade pública e nacional, para
além de ser um fator de fragmentação do orçamento, tornava difícil de comparar as duas óticas contabilísticas,
não contribuindo assim para a transparência da informação.
2 A este propósito, vide secção 2.3.1.
3 Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro, que aprova as regras aplicáveis à assunção de compromissos e aos pagamentos em atraso das
entidades públicas.
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Assim, passaram a integrar o Orçamento do Estado as entidades públicas que, independentemente da sua
natureza e forma, tenham sido incluídas no Setor das Administrações Públicas no âmbito das Contas
Nacionais.4
Um outro aspeto que foi reforçado na Lei de Enquadramento Orçamental foi o carácter «top-down» do
processo do Orçamento. Assim, em 2012 o Governo apresentou à Assembleia da República uma proposta de
lei com o quadro plurianual de programação orçamental para o período 2013-2016, o qual define, para a
Administração Central, limites de despesa financiada por receitas gerais, em consonância com os objetivos do
Programa de Estabilidade e Crescimento5.
Por outro lado, os programas orçamentais passaram a ter obrigatoriamente o carácter vertical6,
contribuindo também para a redução da fragmentação do processo orçamental.
O Orçamento do Estado passou a estar estruturado por programas, permitindo uma melhor percepção dos
recursos afetos às diferentes políticas públicas. A formulação do Orçamento do Estado por programas foi
ensaiada no Orçamento relativo ao ano de 2011 e consolidada em 2012. Cada programa orçamental tem um
único Ministério executante, ou seja, não há programas horizontais, e desta forma, a responsabilidade dos
Ministérios pelos resultados alcançados fica reforçada.
Quadro 2.2 – Programas Orçamentais e Entidades Gestoras (OE/2012)
2.2.3. Modelo de Controlo Orçamental
A aplicação do processo de orçamentação por programas veio permitir uma visão global e mais abrangente
de cada um dos Ministérios, abrindo caminho para a delegação de competências nos Ministérios Setoriais, que
podem assim passar a assumir a responsabilidade principal na execução dos seus orçamentos. Neste sentido,
no decurso da execução do Orçamento do Estado de 2012, foi aplicado pelo Ministério das Finanças um
modelo de controlo orçamental assente na responsabilização dos Ministérios Setoriais pela execução do seu
orçamento.
Cada Ministro deve ser responsável pelo estrito cumprimento dos limites orçamentais fixados para o seu
Ministério, cabendo-lhe, designadamente, a responsabilidade de corrigir eventuais desvios. O exercício desta
responsabilidade individual de cada Ministro, bem como da responsabilidade de controlo global das contas
públicas por parte do Ministério das Finanças, é dificultado pela elevada fragmentação do processo
orçamental. Com o objetivo de atenuar esta dificuldade de controlo, foram designados, por cada Ministro,
interlocutores políticos e técnicos (coordenadores dos programas orçamentais) junto do Ministério das
Finanças para o acompanhamento e controlo da execução orçamental. Este processo permitiu uma redução
4 Publicadas pelo Instituto Nacional de Estatística, e referentes ao ano anterior ao da apresentação do Orçamento, sendo para o efeito
equiparadas a Fundos e Serviços Autónomos. 5 Deve ler-se Documento de Estratégia Orçamental
6 Isto é, cada programa apenas pode ser executado por um único ministério
Código do
Programa Programa Ministério Executor
001 Órgãos de Soberania Encargos Gerais do Estado
002 Governação e Cultura Presidência do Conselho de Ministros
003 Finanças e Administração Pública Ministério das Finanças
004 Gestão da Dívida Pública Ministério das Finanças
005 Representação Externa Ministério dos Negócios Estrangeiros
006 Defesa Ministério da Defesa Nacional
007 Segurança Interna Ministério da Administração Interna
008 Justiça Ministério da Justiça
009 Economia e Emprego Ministério da Economia e do Emprego
010 Agricultura, Mar e Ambiente Ministério da Agricultura, Mar, Ambiente e Ordenamento do Território
011 Saúde Ministério da Saúde
012 Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar Ministério da Educação e Ciência
013 Ciência e Ensino Superior Ministério da Educação e Ciência
014 Solidariedade e Segurança Social Ministério da Solidariedade e Segurança Social
Fonte: M inistério das Finanças.
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significativa do impacto da fragmentação orçamental no plano do controlo orçamental.
Neste sentido, foram dados alguns passos importantes no reforço do papel dos coordenadores dos
programas orçamentais no Decreto-Lei de Execução do Orçamento do Estado de 20127, onde se pretendeu-
aplicar um processo de acompanhamento e controlo da execução orçamental dos programas envolvendo o
Ministério das Finanças e os Coordenadores dos Programas Orçamentais.
Passaram a ter lugar reuniões formais regulares de periodicidade mensal entre o Ministério das Finanças e
os Ministérios Setoriais, quer ao nível técnico (coordenadores e a Direção-Geral do Orçamento) quer ao nível
político (interlocutores políticos e o Secretário de Estado do Orçamento).
Ainda no âmbito do controlo orçamental, em 2012 foi dado um passo indispensável para um controlo mais
eficaz da despesa pública, com a introdução de novas regras em matéria de controlo de compromissos e
pagamentos em atraso com a aprovação da Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso (LCPA)8 e
da respetiva regulamentação9.
A execução da LCPA constituiu um elemento essencial para impedir a imprudente assunção de
compromissos por parte das entidades públicas e a acumulação de novos pagamentos em atraso.
Os procedimentos previstos na LCPA são aplicados por todas as entidades públicas que integram o
perímetro de consolidação das Administrações Públicas em contabilidade nacional e também pelos Hospitais
EPE.
O princípio chave que serve de modelo de controlo de compromissos e pagamentos em atraso, previsto na
LCPA, é o de que a execução orçamental não pode em nenhum momento conduzir à acumulação de
pagamentos em atraso.
O sistema de controlo deixou de estar centrado nos pagamentos, para estar focalizado na assunção de
compromissos pelas entidades públicas face à dotação orçamental anual. O controlo é “antecipado” para o
momento da assunção do compromisso, pois é nesse momento que se incorre em despesa, não havendo
alternativa ao pagamento.
2.2.4. Criação das bases institucionais para a sustentabilidade das finanças públicas
A concretização dos objetivos orçamentais de médio prazo e a criação de condições que garantam a
sustentabilidade do processo de consolidação orçamental em curso exigem uma alteração de paradigma em
matéria de instituições, regras e procedimentos na área das finanças públicas.
Com efeito, está amplamente documentado que Portugal compara desfavoravelmente com a generalidade
das economias avançadas em matéria de instituições, regras e procedimentos destinados a assegurar a
disciplina orçamental. Os passos dados em 2012 já permitiram atenuar algumas fragilidades neste domínio.
No entanto, a concretização dos objetivos orçamentais de médio prazo e a criação de condições que
garantam a sustentabilidade do processo de consolidação orçamental em curso exigem uma alteração de
paradigma em matéria de instituições, regras e procedimentos na área das finanças públicas.
Para o efeito, será necessário atuar em três vertentes complementares:
• Enquadramento legislativo e os procedimentos orçamentais;
• Capacitação institucional na área das finanças públicas;
• Modelo de organização e regras de gestão do setor público.
Ainda que afetem de forma transversal todo o setor público, estas vertentes de atuação situam-se na área
das competências do Ministério das Finanças.
A abrangência, complexidade e urgência deste processo de transformação, bem como a ideia de que se
prossegue uma mudança de paradigma e não apenas melhorias incrementais, sugerem que o novo
enquadramento deve ser definido no âmbito de um projeto, com uma metodologia bem identificada, recursos
7 Decreto-Lei n.º 32/2012, de 13 de fevereiro
8 Lei n.º8/2012, de 21 de fevereiro
9 Decreto-Lei n.º 127/2012, de 19 de junho
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dedicados e um período de tempo definido.
As mudanças a adotar serão enquadradas numa estratégia que lhes confira coerência global e visibilidade.
Esta estratégia será consubstanciada por um plano de ação detalhado, com base num calendário realista, que
assegure a consistência entre a ambição dos objetivos e os recursos alocados à sua concretização, e que
garanta uma sequência adequada das reformas a introduzir.
No âmbito do enquadramento legislativo, o Governo irá no decurso do ano de 2013:
a) Rever a Lei de Enquadramento Orçamental para acolher o conjunto de procedimentos e regras de
natureza orçamental recentemente aprovados ao nível comunitário;
b) Promover a aprovação e entrada em vigor da revisão da Lei das Finanças Locais e das Finanças
Regionais, indo ao encontro das melhores práticas internacionais;
c) Promover a adaptação das normas internacionais de contabilidade pública (IPSAS) em Portugal.
2.3. Administração Pública
2.3.1. Organização da Administração Pública
A racionalização da Administração Pública, tal como prevista no Programa do XIX Governo Constitucional,
vai sendo desenvolvida em fases sucessivas e complementares.
O Programa de Redução e Melhoria da Administração Central (PREMAC) – primeira iniciativa de melhoria
da organização da Administração Central - traduziu-se numa redução significativa do número de serviços e
organismos dos ministérios, integralmente refletida nas leis orgânicas dos ministérios:
Quadro 2.3 – Leis orgânicas dos Ministérios do XIX Governo Constitucional
Decreto-Lei Data
Ministério das Finanças DL 117/2011 15-12-2011
Ministério dos Negócios Estrangeiros DL 121/2011 29-12-2011
Ministério da Defesa Nacional DL 122/2011 29-12-2011
Ministério da Administração Interna DL 126-B/2011 29-12-2011
Ministério da Justiça DL 123/2011 29-12-2011
Ministério da Economia e do Emprego DL 126-C/2011 29-12-2011
Ministério da Saúde DL 124/2011 29-12-2011
Ministério da Educação e Ciência DL 125/2011+Decl. Rectif. 3/2012, de 26/01 29-12-2011
Ministério da Solidariedade e da Segurança Social
DL 126/2011 29-12-2011
Presidência do Conselho de Ministros DL 126-A/2011 29-12-2011
Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território
DL 7/2012 17-01-2012
Fonte: Ministério das Finanças
Com efeito, a evolução do número de serviços e organismos de caráter estável, em resultado da aplicação
do PREMAC, pode ser observada no quadro seguinte:
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Quadro 2.4 – Resultados do PREMAC
Situação
Inicial
RELATÓRIO PREMAC
de 15 de setembro de 2011
Entidades inscritas nas
Leis Orgânicas dos ministérios
Administração Direta
Central 102 84 -18% 80 -22%
Periférica 43 14 -67% 14 -67%
Administração Indireta
Institutos Públicos 74 57 -23% 56* -24%
229 155
150 -32%
* Redução decorrente da transformação do IGCP, IP, em IGCP, EPE.
Fonte: Ministério das Finanças
Os resultados do PREMAC, ao nível do número de serviços e organismos de caráter estável, representam
uma redução na ordem dos 32%. Este valor aumenta para 40% se se considerar a redução de 140 para 62 de
outros organismos (atípicos). Em termos de cargos dirigentes, foi apresentada uma redução global de 1711,
dos quais 285 foram cargos de direção superior.
A reorganização das Administrações Públicas, tendo por base a avaliação das atribuições do Estado e o
dimensionamento às capacidades financeiras do país, tem um potencial de redução de despesa, quer pela
redução de estruturas e de cargos de dirigentes, quer por via da aplicação de procedimentos relativos à
redução de efetivos.
Em matéria de controlo de efetivos, a reformulação do Sistema de Informação do Estado, através da Lei n.º
57/2011, de 28 de novembro, permitiu o início da publicação, em base trimestral, da Síntese Estatística de
Emprego Público (SIEP). Releva o facto de se passar a dispor de um repositório de informação relativa à
organização e recursos humanos das entidades públicas que integram o conceito de Administrações Públicas
em contas nacionais.
A segunda Síntese Estatística do Emprego Público, relativa ao segundo trimestre de 2012, demonstra uma
redução semestral de 1,4% do número de trabalhadores das administrações públicas que permite conferir o
objetivo de redução anual de 2 por cento. Esta redução será maioritariamente alcançada através do efetivo
controlo das admissões e das passagens naturais à situação de reforma.
Quadro 2.5 – Dados de emprego nas Administrações Públicas
Unidade: postos de trabalho
N.º %
Administrações públicas 613.852 605.212 -8.640 -1,4
Administração central 458.281 452.127 -6.154 -1,3
Administração regional e local (*) 155.571 153.085 -2.486 -1,6
Administração regional dos Açores 15.247 15.061 -186 -1,2
Administração regional da Madeira 17.512 17.388 -124 -0,7
Administração local (*) 122.812 120.636 -2.176 -1,8
Fontes: DGAEP - SIOE (dados disponíveis em 07-08-2012); DGAEP/DEEP
(*) Administração local: dados provisórios para 31-12-2011
p - dados provisórios
31 dez
2011
30 jun
2012 (p)
Variação
jun-12 / dez-11
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Quadro 2.1 – Evolução do emprego nas Administrações Públicas
A informação recolhida através do recenseamento dos órgãos e serviços da administração central, regional
(Regiões Autónomas) e local (Autarquias Locais), incluindo empresas públicas reclassificadas, constitui um
importante instrumento de gestão para conhecer, caracterizar e acompanhar a evolução dos respetivos
recursos humanos, possibilitando uma atuação preventiva, proactiva e esclarecida aos decisores na gestão da
Administração Pública. Este facto adquire uma relevância crescente num contexto de contenção orçamental
com fortes restrições à admissão de novos efetivos e de redução de encargos com recursos humanos, e em
que as responsabilidades transversais se encontram ampliadas pelo Programa de Ajustamento Económico.
Por outro lado, este repositório de informação suporta o desenvolvimento de reflexões e iniciativas
pertinentes em matérias referentes à organização e recursos humanos das Administrações Públicas, como
seja o estudo abrangente (já iniciado) sobre diferenças de retribuição entre o setor público e o setor privado.
Para reforço da informação de gestão, a proposta de lei do Orçamento do Estado para 2013 vai alargar o
âmbito das entidades reportantes do SIOE, estendendo a obrigação de reporte às demais entidades públicas
não abrangidas pelo âmbito de aplicação da Lei n.º 57/2011, de 28 de novembro, designadamente empresas
públicas, associações públicas e outras pessoas coletivas públicas. Nesse contexto, o SIOE irá assumir-se
como repositório único da informação relativa à organização e aos recursos humanos das entidades públicas
ou controladas pelas administrações públicas eliminando a fragmentação na informação relevante.
As reduções anuais de 2% no número de trabalhadores das administrações públicas (central, local e
regional) mantêm-se como objetivo para 2013 (e para 2014), a alcançar através do efetivo controlo dos fluxos
de pessoal e incluem uma redução significativa dos contratos a termo.
Após o censo eletrónico instituído pela Lei n.º 1/2012, de 3 de janeiro, foi efetuada a avaliação do
custo/benefício e viabilidade financeira das fundações com recomendações relativas à manutenção ou
extinção, à redução ou à cessação dos apoios financeiros concedidos, bem como à manutenção ou
cancelamento do estatuto de utilidade pública, de acordo com as exigências definidas na Lei n.º 24/2012, de 9
de julho. Esta Lei:
• Estabelece regras claras para evitar abusos na utilização do instituto fundacional, visando uma evidente
separação entre a instituição privada de fundações e a sua instituição pelo Estado;
• Cria mecanismos de controlo rigoroso e um regime mais exigente para todas as situações em que
estejam em causa a utilização de dinheiros públicos, quer diretamente, quer pelos benefícios decorrentes da
utilidade pública;
• Formula a proibição de utilização do estatuto fundacional para prejudicar credores do património
• Submete as fundações ao cumprimento de um conjunto de obrigações de transparência, introduz limites
às despesas com o pessoal e a administração, relativamente às fundações que recebem apoios públicos ou
têm benefícios fiscais; e
-0,5% -1,4%
-10
-6
-2
2
6
10
0
100
200
300
400
500
31 dez 2011 31 mar 2012 (p) 30 jun 2012 (p)
10
3 P
os
tos
de
tra
ba
lho
Administração central (esq.) Adm. Regional Açores (esq.)
Adm. Regional Madeira (esq.) Administração local (esq.)
Adm. públicas - var. face a 31-12-2011 (%)
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• Proíbe a alienação de bens que integram o património inicial de fundações e que se revistam de
especial significado para os respetivos fins.
2.3.2. Melhoria dos instrumentos de gestão de recursos humanos
A necessidade de se apostar nos mecanismos de mobilidade e de requalificação dos trabalhadores surge
ampliada num enquadramento de profunda reorganização da Administração Pública e de fortes restrições à
admissão de novos efetivos. A Lei do Orçamento do Estado para 2012 promoveu alterações à adaptabilidade,
flexibilidade e mobilidade de recursos humanos na administração pública, simplificando a consolidação da
mobilidade interna e melhorando a articulação da mobilidade interna com a mobilidade especial. Para
potenciar a utilização racional dos recursos humanos das Administrações Públicas, tem-se a Proposta de Lei
81/XII, que altera vários diplomas aplicáveis a trabalhadores que exercem funções públicas, em aproximação
às regras do Código do Trabalho para o sector privado. No conjunto de alterações aos regimes de emprego
público, salienta-se o reforço das políticas de mobilidade geográfica intra e entre serviços e organismos da
Administração Pública e a regulamentação das rescisões por mútuo acordo. Os instrumentos de recursos
humanos (mobilidade geográfica, mobilidade especial e as regras de compensação de horas extras) devem
ser aplicados a todos os trabalhadores de entidades empregadoras públicas, incluindo estabelecimentos de
ensino e entidades do Serviço Nacional Saúde.
Atendendo à necessidade de gerar equilíbrio e equidade entre os trabalhadores integrados no Regime de
Proteção Social Convergente e os trabalhadores integrados no Regime Geral de Segurança Social, importa
acelerar a convergência das respetivas regras ou efeitos, nomeadamente no que respeita às regras do Código
Contributivo (base contributiva).
Também no que respeita aos quadros legais aplicáveis à Administração Pública, tendo presente que a
quantidade e complexidade de diplomas referentes aos trabalhadores em funções públicas e à organização da
Administração Pública impendem sobre a gestão quotidiana e propiciam conflituosidade jurídica, emerge a
respetiva simplificação.
Os modelos de governação foram amplamente revistos através da alteração do Estatuto do Pessoal
Dirigente da Administração Pública (Lei n.º 64/2011, de 22 de dezembro), da Lei-Quadro dos Institutos
Públicos (Decreto-Lei n.º 5/2012, de 17 de janeiro) e do Estatuto do Gestor Público (Decreto-Lei n.º 8/2012, de
18 de janeiro). O recrutamento e seleção para os titulares de cargos de direção superior de órgãos e serviços
da administração direta e indireta passa a ser efectuado por concurso, com requisitos formais de provimento
publicitados. A instituição de uma entidade independente, a Comissão de Recrutamento e de Seleção para a
Administração Pública (CReSAP) - responsável pela realização dos processos de recrutamento e seleção -
representa uma das alterações mais significativas neste âmbito, uma vez que representa a promoção da
meritocracia, isenção e transparência. Visando a «despartidarização» prevista no Programa do XIX Governo
Constitucional, os cargos de direção superior, em regime de comissão de serviço, passam a ser por períodos
de cinco anos, num máximo de dez anos consecutivos, em distanciamento do período de vigência de cada
legislatura.
Já no respeitante ao modelo de governação dos institutos públicos, estabeleceu-se um único tipo de órgão
de direção, o Conselho Diretivo, e procedeu-se a um alinhamento dos vencimentos praticados no órgão de
direção dos institutos públicos com os dos dirigentes da administração direta, com exceção dos institutos
públicos de regime especial em que os vencimentos são ajustados em função da complexidade de gestão (tal
como para os gestores públicos).
Em relação ao estatuto dos gestores públicos, o contrato de gestão passa a ser obrigatório em todas as
empresas públicas e já não apenas nas que prestem serviços de interesse geral, determinando a fixação de
metas objetivas, quantificadas e mensuráveis anualmente durante a vigência do contrato de gestão, que
representem uma melhoria operacional e financeira nos principais indicadores de gestão da empresa. Ao nível
do recrutamento dos gestores, a CReSAP é também responsável por uma avaliação, não vinculativa, do
currículo e perfil da personalidade proposta.
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Procedeu-se à revisão do estatuto remuneratório dos gestores públicos, que ganhou forma com as
Resoluções do Conselho de Ministros:
• N.º 16/2012, de 9 de fevereiro, que determina os critérios para a determinação da remuneração dos
gestores públicos;
• N.º 18/2012, de 16 de fevereiro, que estabelece os critérios aplicáveis aos gestores públicos de
entidades integradas no Sistema Nacional de Saúde (SNS); e
• N.º 36/2012, de 26 de março, que aprova a classificação das empresas públicas e das entidades
públicas integradas no Serviço Nacional de Saúde para efeitos da determinação do vencimento dos respetivos
gestores.
No domínio da utilização de serviços partilhados, o Governo apostou numa visão estratégica, extensível a
toda a Administração Pública, ao nível das áreas financeira, recursos humanos, sistemas de informação e
património. Para potenciar o desempenho dos serviços partilhados na Administração Pública, promovendo
maior eficiência na gestão e utilização de recursos comuns, foi criada a Entidade de Serviços Partilhados da
Administração Pública, I.P. (ESPAP), que assumiu a missão e atribuições da Empresa de Gestão Partilhada
de Recursos da Administração Pública, E.P.E. (GeRAP), da Agência Nacional de Compras Públicas, E.P.E
(ANCP) e do Instituto de Informática.
No âmbito dos serviços partilhados financeiros, destaca-se a solução de Gestão de Recursos Financeiros
em modo partilhado (GeRFiP), já em funcionamento na Administração Central e na Região Autónoma dos
Açores. Prevê-se em 2013 concluir a disseminação do GeRFiP a todos os organismos dotados de autonomia
administrativa da Administração Central e regiões autónomas dos Açores e da Madeira. A mudança de
paradigma da contabilidade de caixa para a contabilidade patrimonial é um dos principais benefícios obtidos,
na medida em que assegura maior qualidade e rigor da informação de gestão, potenciando melhor capacidade
de análise e tomada de decisão. A utilização dos serviços partilhados na área financeira permite ainda a
obtenção atempada da informação financeira consolidada de todos os organismos aderentes, melhorando
significativamente a capacidade de monitorização e controlo numa perspetiva global.
No âmbito dos serviços partilhados de recursos humanos, destaca-se a solução de Gestão de Recursos
Humanos da Administração Pública (GeRHuP), que se encontrará em funcionamento no final de 2012 em 2
organismos do Ministério das Finanças, com disseminação a mais 8 organismos deste ministério em janeiro de
2013. Prevê-se o alargamento a outros serviços e ministérios de forma faseada, começando pela substituição
gradual da solução SRH nos organismos em que esta é atualmente utilizada. A adopção do GeRHuP permite
assegurar a aplicação uniforme da legislação de gestão de pessoal, a normalização e simplificação dos
processos e a consolidação de dados dos trabalhadores da Administração Pública. O recurso ao GeRHuP
permitirá, ainda, reduzir os custos de posse das mais de 150 soluções distintas de gestão de recursos
humanos na AP, nomeadamente na atualização e evolução das mesmas.
Adicionalmente, o Plano Global Estratégico de Racionalização TIC definido pela Resolução do Conselho de
Ministros n.º 12/2012, de 12 de janeiro, contempla 25 medidas de utilização racional dos recursos TIC ao
dispor da Administração Pública, com a tónica na melhoria das condições de governabilidade, na redução de
custos, na concretização de soluções TIC comuns, na modernização administrativa e no estímulo ao
crescimento económico.
2.3.3. Sistema Nacional de Compras Públicas
O Sistema Nacional de Compras Públicas (SNCP) integra mais de 1800 entidades num modelo em rede,
de articulação com as Unidades Ministeriais de Compras (UMC) e mais de 480 entidades voluntárias da
administração local e regional e do Setor Empresarial do Estado (SEE).
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Para o ano de 2013, perspetivam-se para o SNCP:
• Continuar o seu desenvolvimento através do aumento do número de Acordos Quadro, de renovações de
vários dos existentes, promovendo ajustamentos à sua adequação e capacidade de resposta às necessidades
e de novas contratações de bens e serviços para a Administração Pública. Serão incluídas novas categorias
de bens e serviços, tendo em conta a natureza transversal da despesa e a sua importância, e promove-se o
aumento do nível de abrangência do sistema, com a vinculação gradual do SEE;
• Desenvolver uma estratégia, suportada em base tecnológica que a viabilize, que permita:
o A progressiva e completa desmaterialização do ciclo de contratação pública, englobando o suporte ao
ciclo integral de compra, do planeamento e agregação de necessidades ao pagamento;
o O relacionamento desmaterializado entre os contratantes e a Administração Pública;
o A existência de um repositório único de informação de compras, que potencie o desenvolvimento do
planeamento e agregação;
o A interligação com os suportes eletrónicos existentes, plataforma ou portal de recolha de informação
relativa às compras públicas, com vista à redução de custos para a Administração Pública e ao aumento da
sua eficiência.
• Definir, desenvolver e executar estratégias de compra e negociação para as aquisições centralizadas,
preservando e incrementando os níveis de concorrência nos respetivos sectores de atividade;
• Aumentar a eficiência e eficácia do SNCP através da:
o Simplificação e agilização dos processos de compra de baixo valor;
o Dinamização e adaptação dos processos de aquisição nas categorias onde o mercado e oferta são
caraterizados por atualização e evolução permanentes.
2.3.4. Gestão do Parque de Veículos do Estado
A gestão centralizada do Parque de Veículos do Estado (PVE) tem como princípios orientadores o controlo
da despesa, a responsabilidade das entidades utilizadoras, a simplificação e automatização dos processos,
bem como, atendendo à política nacional e comunitária neste domínio, a preferência por uma frota automóvel
ambientalmente mais avançada.
A redução efetiva da dimensão da frota do Estado, atualmente em cerca de 27.000 veículos, tem sido
superior a 2% ao ano, comprovando-se os benefícios da centralização deste serviço.
No âmbito da gestão do PVE, estabelecem-se como linhas de atuação:
• Manter uma forte restrição na aquisição de veículos novos, considerando a adequação às necessidades
específicas dos serviços;
• Definir os cargos da Administração Pública com competências para a utilização de veículos do PVE,
com base em critérios a estabelecer, tornando o processo de atribuição de veículos mais transparente, e
obtendo-se um maior controlo sobre a frota e possibilitando o abate dos veículos excedentários e de
substituição;
• Rever as tipologias dos veículos a adquirir e respetivos valores de aquisição, valores de renda ou
aluguer mensal, de modo a reduzir substancialmente os custos associados;
• Desenvolver a componente de gestão de frota, através da centralização de procedimentos de
contratação de manutenção. Possibilitar-se-á, desta forma, um maior controlo sobre todo o ciclo de vida do
veículo e a redução dos respetivos custos de utilização;
• Equacionar a adoção de novas políticas de mobilidade que não impliquem a aquisição de novos
veículos ou a utilização de veículos existentes do PVE, desde que menos onerosas.
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2.4. Política Fiscal
A situação das finanças públicas em Portugal e o cumprimento do Programa de Ajustamento Económico
tornam necessário prosseguir o ajustamento também pela via fiscal. A política fiscal terá como linhas
estratégicas para o ano de 2013 os seguintes vetores: (i) continuação da reforma estrutural da administração
tributária; (ii) reforço do combate à fraude e à evasão fiscais e aduaneiras; (iii) alargamento da base tributável
e restruturação das taxas; e (iv) alargamento da rede de Convenções para evitar a Dupla Tributação firmadas
com outros Estados.
2.4.1. Reforma estrutural da administração tributária
Em 2011 procedeu-se a uma reforma profunda da Administração Tributária, através da fusão das três
Direções Gerais que a integravam, dando lugar à Autoridade Tributária e Aduaneira (AT). Estrategicamente,
pretendeu-se renovar a missão e objetivos da administração tributária e aduaneira, assegurar maior
coordenação na execução das políticas fiscais e garantir uma mais eficiente alocação e utilização dos recursos
existentes.
A reestruturação tem permitido reduzir custos mediante a simplificação da estrutura de gestão operativa, o
reforço do investimento em sistemas de informação e a racionalização da estrutura local, adaptando-a a um
novo paradigma de relacionamento entre a administração tributária e o contribuinte, em que os canais remotos
(designadamente a via eletrónica) ganharam um peso preponderante.
Na segunda fase desta reforma estrutural, a ocorrer ainda em 2012, proceder-se-á a uma integração dos
serviços centrais de suporte da AT (gestão de recursos humanos e gestão financeira e patrimonial), dos
sistemas de informação e operacionalizar-se-á a Unidade dos Grandes Contribuintes (UGC), a qual será
responsável por:
a) Assegurar uma assistência personalizada aos contribuintes garantindo o acompanhamento do seu
relacionamento global com a administração, em todas as fases do ciclo tributário, designadamente através da
atribuição de um «gestor de contribuinte»;
b) Prestar informações sobre a situação dos contribuintes, nomeadamente através de informações
vinculativas, bem como esclarecer as dúvidas por eles suscitadas, tendo em consideração as orientações
administrativas que contenham a interpretação das leis tributárias;
c) Avaliar e propor a aceitação de acordos prévios de preços de transferência;
d) Desenvolver modelos de gestão do risco, tendo em vista a identificação, análise, avaliação e cobertura
dos riscos tributários decorrentes das atividades dos contribuintes.
A racionalização dos serviços distritais e locais da AT será concretizada numa segunda fase, a ocorrer em
2012/2013, e será realizada de acordo com o previsto na sua lei orgânica. Trata-se de reorganizar a estrutura
local e distrital da administração tributária do Estado, no sentido de lhe dar uma maior coerência e capacidade
de resposta no desempenho das suas funções, reduzindo os seus custos de funcionamento mas melhorando
o nível do serviço prestado aos contribuintes.
Finalmente, em 2013/1014, depois de consolidada a integração dos serviços, proceder-se-á, numa terceira
fase, ao aperfeiçoamento das estruturas organizativas e dos processos de funcionamento da AT, passando de
uma estrutura organizada por imposto para uma estrutura organizada por funções (informações/instruções,
liquidação, serviço ao contribuinte), e prosseguindo-se os esforços de racionalização dos serviços existentes.
Deste modo, reforçar-se-á a aplicação efetiva do princípio da igualdade, da estabilidade e coerência do
sistema tributário, conferindo maior segurança e transparência nas relações com os contribuintes e
assegurando o respeito pelos seus direitos e garantias.
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2.4.2. Reforço do combate à fraude e à evasão fiscais
O reforço significativo do combate à fraude e à evasão fiscais é uma prioridade da política fiscal do
Governo. Neste sentido, o Governo apresentou, em outubro de 2011, o primeiro Plano Estratégico de
Combate à Fraude e Evasão Fiscais e Aduaneiras (PECFEFA). Este Plano Estratégico plurianual, para o
triénio de 2012 a 2014, tem por objetivo prioritário o reforço da eficácia do combate à fraude de elevada
complexidade e à economia informal, promovendo, por essa via, uma maior equidade fiscal na repartição do
esforço coletivo de consolidação orçamental.
Este Plano Estratégico integra um conjunto articulado de medidas de âmbito legislativo, criminal,
operacional, institucional e de relação com o contribuinte. A par de alterações legislativas já concretizadas de
reforço da eficácia dos controlos e de agravamento das molduras penais associadas aos crimes fiscais e
aduaneiros mais graves, este Plano contempla um conjunto de medidas específicas destinadas a combater as
práticas de fraude e evasão fiscais e aduaneiras, nomeadamente nos setores e operações considerados de
elevado risco. Uma parte significativa das medidas operacionais previstas neste Plano Estratégico está já em
concretização através do Plano Nacional de Atividades de Inspeção Tributária e Aduaneira (PNAITA) para
2012.
Para que o sistema fiscal seja mais justo e equitativo é decisivo, por um lado, promover um alargamento da
base tributável e que todos sejam chamados a contribuir de acordo com a sua real capacidade contributiva e,
por outro, que a administração tributária tenha capacidade operacional para controlar e fiscalizar as situações
de evasão fiscal.
Neste sentido, o Governo aprovou em julho de 2012 uma reforma fundamental do regime da faturação em
Portugal que cria os mecanismos necessários para uma maior equidade fiscal e para um combate mais eficaz
à informalidade e à economia paralela.
Esta reforma do regime da faturação, que vigorará a partir de 1 de janeiro de 2013, tem 5 pilares
essenciais:
1) Obrigatoriedade de emissão de fatura nas transmissões de bens e prestações de serviços:
a. Independentemente do adquirente ser uma empresa ou uma pessoa singular;
b. Mesmo quando a fatura não seja solicitada; e
c. Nos diversos setores da atividade.
Com a obrigatoriedade de emissão de fatura (ou de fatura simplificada em certos casos) criam-se as
condições necessárias para garantir uma melhor documentação das operações tributáveis efetuadas pelos
sujeitos passivos e, dessa forma, reforçar o combate à informalidade e à economia paralela.
2) Instituição de um regime que regula a transmissão eletrónica dos elementos das faturas, dos agentes
económicos para a administração tributária, por via eletrónica. Estão abrangidos por esta obrigação todas as
pessoas, singulares ou coletivas, que tenham sede, estabelecimento estável ou domicílio fiscal em território
português e aqui pratiquem operações sujeitas a Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA).
3) Criação de um incentivo fiscal em sede de IRS para os consumidores que exijam fatura. Numa primeira
fase, o incentivo corresponderá a uma dedução em sede de Imposto sobre o Rendimento das Pessoas
Singulares (IRS), correspondente a 5% do IVA suportado por qualquer membro do agregado familiar, incluído
em faturas que titulam aquisições de bens e serviços em determinados setores de atividade e comunicadas à
AT, com um máximo global de € 250.
4) Criação da obrigação dos agentes económicos de comunicação à AT (por via eletrónica) dos
documentos de transporte das mercadorias em circulação. Esta alteração tornará o controlo das transações
económicas mais eficaz e em tempo real, permitindo simultaneamente a desmaterialização dos documentos
de transporte.
5) Reforço de efetivos: admissão de 1.000 novos inspetores (acrescendo aos 350 admitidos em 2012) e
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reforço da cooperação com a Unidade de Ação Fiscal (UAF) da Guarda Nacional Republicana (GNR). A
Inspeção Tributária da AT contará com um acréscimo de 1.000 novos inspetores, complementando assim o
reforço de 350 efetivos que entraram no princípio de 2012. Adicionalmente, a intensificação da cooperação
entre a AT e a UAF da GNR, a concretizar até ao fim de 2012, permitirá que os efetivos desta força possam
intervir mais ativamente em ações inspetivas, reforçando assim a determinação do Governo no reforço do
combate à evasão e na promoção da equidade fiscal.
Adicionalmente, durante o ano de 2013, o Governo continuará a executar as medidas previstas no
PECFEFA 2012-2014, destacando-se as seguintes áreas de atuação da inspeção tributária:
a) A deteção de operadores não registados;
b) O controlo dos registos de programas de faturação bem como das máquinas registadoras;
c) O escrutínio de estruturas dirigidas à interposição abusiva de pessoas e à realização de operações
simuladas, designadamente no âmbito da «fraude carrossel»;
d) O controlo de situações de acréscimos de património não justificados;
e) O reforço da fiscalização das retenções na fonte, operações sobre imóveis e reembolsos;
f) O controlo das transações intragrupo, tanto em sede de preços de transferência como em contexto de
operações de reestruturação de participações em entidades não residentes;
g) A deteção de esquemas de planeamento fiscal envolvendo, designadamente, negócios anómalos,
paraísos fiscais ou estruturas fiduciárias.
2.4.3. Alargamento da base tributável e restruturação das taxas
O alargamento da base dos diversos impostos continuará a ser um dos vetores principais da política do
Governo no âmbito tributário, em cumprimento das obrigações assumidas no âmbito do Programa de
Ajustamento Económico. Este alargamento permitirá proceder à simplificação da lei e promover uma
repartição equitativa do esforço adicional de consolidação orçamental por via fiscal.
2.4.4. Alargamento da rede de Convenções para evitar a Dupla Tributação celebradas com outros
Estados
No contexto de aumentar a competitividade do sistema fiscal português, o Governo pretende ainda
reformular a sua política fiscal internacional, procedendo ao alargamento significativo da rede de Convenções
para evitar a Dupla Tributação. Neste momento, Portugal encontra-se em negociações com cerca de 70
países tendo em vista a celebração de novas Convenções ou a revisão de Convenções já existentes,
nomeadamente com outros países europeus.
Neste contexto, constituem objetivos primordiais a celebração e renegociação de Convenções para evitar a
Dupla Tributação com países que representem «mercados prioritários» para as empresas portuguesas, de
forma a eliminar ou reduzir significativamente os obstáculos à sua internacionalização e promover o
investimento estrangeiro em Portugal.
2.5. Setor Empresarial do Estado
2.5.1. Alteração do Regime Jurídico aplicável ao Setor Empresarial do Estado
No âmbito do Programa de Ajustamento Económico, Portugal assumiu o compromisso de proceder à
alteração do regime jurídico aplicável às empresas públicas, com o objetivo de disciplinar matérias nucleares e
comuns a todas as entidades integradas no Setor Empresarial do Estado (SEE).
A 30 de agosto de 2012, foi aprovado pelo Conselho de Ministros, a proposta de autorização legislativa que
visa a execução daquela medida criando os instrumentos necessários a uma verdadeira reforma institucional
do SEE.
Com a aprovação deste diploma, o Conselho de Ministros pretende garantir a execução de um regime
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jurídico abrangente, que confira a necessária coerência e sistematização à disciplina aplicável ao universo das
empresas do SEE, nomeadamente no que respeita ao reforço do poder de controlo e monitorização no
Ministério das Finanças.
Constituem matérias nucleares deste diploma:
• A adoção de modelos e regras claras e transparentes na criação, constituição, funcionamento e
organização das empresas públicas, de acordo com as melhores práticas internacionais;
• O reforço das condições de eficiência e eficácia, operacional e financeira;
• A criação de mecanismos que visem contribuir para o controlo do endividamento do setor público.
Neste novo regime jurídico, os planos de atividades e orçamento das empresas do Setor empresarial do
Estado passam a ser eficazes apenas após aprovação do titular da função acionista que, neste novo regime
jurídico, cabe ao membro do Governo responsável pela área das finanças.
As empresas públicas não financeiras que integram o SEE passam a necessitar de autorização do
Ministério das Finanças para aceder a financiamento superior a um ano.
Determina-se que as Empresas Públicas Reclassificadas (EPR) não podem recorrer ao endividamento
bancário, cabendo ao Estado, bancos multilaterais de desenvolvimento ou ao Banco Europeu de Investimento
suprir as suas necessidades na estrita medida do necessário. O Instituto de Gestão da Tesouraria e do Crédito
Público – IGCP, EPE – passa a assumir a responsabilidade da gestão direta das carteiras de derivados para o
caso das EPR. Passa também a emitir parecer prévio e vinculativo para as operações de derivados nas
restantes empresas do SEE.
2.5.2. Reestruturação do Setor Empresarial do Estado
É de assinalar o cumprimento da determinação de corte nos custos operacionais das empresas do SEE,
cabendo às empresas potenciar os planos de redução de custos que, segundo os compromissos no âmbito do
Programa, visam um corte sustentado de pelo menos 15% nos custos com pessoal e fornecimento de serviços
externos face a 2009.
Neste âmbito, assume particular relevância a gestão de recursos humanos do SEE, encontrando-se em
curso um programa de redução de efetivos na generalidade das empresas que inclui rescisões voluntárias.
Está também a proceder-se à adaptação dos benefícios existentes nos Acordos de Empresa, que representam
elevados custos anuais e reduzem a flexibilidade na gestão dos recursos humanos.
Procedeu-se a uma racionalização ao nível da oferta nos sistemas de transportes públicos de passageiros
e a respetiva atualização tarifária e revisão dos diversos regimes de bonificação, com especial impacto na
Carris, STCP, ML, MP, CP e REFER.
O SEE, não considerando o efeito do justo valor e excluindo o Setor da Saúde, Estradas de Portugal e
Parpública, registou no primeiro semestre de 2012 uma melhoria dos resultados operacionais face ao período
homólogo de 2011. Esta melhoria reflete-se na inversão de um prejuízo operacional agregado de 65,8 M€ para
uma situação de lucro operacional no montante de 37,2 M€.
A Estradas de Portugal e a Parpública contabilizaram melhorias ao nível dos seus resultados operacionais
positivos. Estes valores evoluíram, respetivamente, de 188,7M€ para 227,2M€ e de 178,3M€ para 817,8M€. O
Setor da Saúde, agregando um prejuízo operacional de 87,3 M€, assinalou uma melhoria de 26,8% face ao 2.º
trimestre do 2011.
Decorrentes da reestruturação do SEE, várias empresas foram extintas ou entraram em liquidação neste
período, nomeadamente:
• Empresa de Desenvolvimento do Aeroporto de Beja, SA (Setor de gestão de infraestruturas);
• Sociedade Frente Tejo, SA (Setor de requalificação urbana e ambiental);
• Empresa Nacional do Turismo, SA;
• Parque Expo, SA;
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• NAER, SA;
• Arco Ribeirinho Sul, SA.
Foram ainda iniciados diversos processos de fusão entre empresas que atuam em áreas complementares,
nomeadamente, no setor dos transportes como seja a Carris e o Metropolitano de Lisboa. Este processo
decorre também no Setor da Saúde.
2.6 Parcerias Público-Privadas
A experiência tem demonstrado que a contratação através de Parcerias Público-Privadas (PPP) envolve
níveis de complexidade consideráveis, designadamente no que diz respeito à:
• Repartição adequada dos riscos envolvidos e quantificação de encargos;
• Apuramento do comparador do Setor público;
• Avaliação da eficiência que deve estar associada à opção por esta modalidade de contratação.
No corrente ano, foi aprovado o novo regime jurídico das PPP, por forma a desenvolver, consolidar e
aperfeiçoar os princípios gerais de eficiência e economia. Estes princípios são orientados especialmente para
assegurar o rigor e a exata ponderação dos custos e benefícios das opções tomadas, tendo em conta a
criação de encargos de médio ou longo prazo que lhes são inerentes e que poderão perdurar por várias
gerações.
Neste âmbito, foi criada a Unidade Técnica de Acompanhamento de Projetos, que coordenará todos os
processos de PPP, reforçando a capacidade de avaliação de riscos e centralizando as competências da
administração pública nesta matéria. O objetivo é otimizar os meios técnicos e humanos ao dispor dos
parceiros públicos, justificando-se a concentração numa única entidade, sob a égide do Ministério das
Finanças, das principais responsabilidades no que se refere ao acompanhamento global, à coordenação
estratégica e à recolha e prestação de informação sobre PPP e projetos estruturantes em geral. É igualmente
essencial aperfeiçoar os procedimentos subjacentes ao lançamento, alteração, fiscalização e
acompanhamento global das PPP, de modo a fomentar a adequada partilha de riscos e a escolha de soluções
de rigor técnico e financeiro ao nível dos diversos processos.
Em 2012, foi também realizada uma auditoria independente às 36 PPP pela Ernst & Young, cujo trabalho
foi apresentado em julho.
É de realçar que, neste momento, foi já conseguida uma poupança na ordem dos 1.000M€ em valores
atualizados, através das negociações das subconcessões. Até final de Dezembro, irá ser desenvolvida uma
estratégia para lidar com os restantes contratos e assim aumentar substancialmente o valor destas
poupanças.
3.ª Opção – Cidadania, Solidariedade, Justiça e Segurança
3.1. Administração Interna
Para o desenvolvimento da atividade económica, social e cultural é indispensável assegurar a defesa dos
cidadãos e a manutenção da ordem pública e da paz social, suportes fundamentais de um Estado de Direito.
Na presente legislatura, o Governo assume como prioridade a melhoria da eficiência da atividade operacional,
ao mesmo tempo que se pretende reduzir a complexidade das estruturas das forças de segurança e demais
serviços do Ministério da Administração Interna (MAI), bem como o reforço dos laços de proximidade com a
sociedade civil.
Neste contexto, o Governo está a proceder à reorganização das Forças de Segurança, através da
execução de um modelo que acentue a especialização e racionalize e elimine sobreposições e conflitos de
competências nas atividades prosseguidas por aquelas forças.
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Para a prossecução destes objetivos encontra-se previsto um conjunto de medidas estratégicas e
estruturais conducentes a ganhos de eficiência com reflexo na vertente operacional, designadamente:
Alteração das leis orgânicas e estatutos da Polícia de Segurança Pública e da Guarda Nacional
Republicana, com o objetivo de reduzir o peso burocrático na utilização dos recursos e de incrementar a
eficiência dos procedimentos;
A promoção da integração operativa do sistema de segurança interna através da completa
informatização dos postos e esquadras da GNR e PSP, da ligação integral à Rede Nacional de
Segurança, e do sistema de articulação entre Órgãos de Polícia Criminal;
A promoção da simplificação e racionalização de processos, da contenção da despesa e da
rentabilização dos recursos disponíveis, por forma a concentrar recursos na capacidade operacional;
O reforço da segurança comunitária com o envolvimento da sociedade civil, especialmente em zonas e
comunidades urbanas sensíveis;
A execução de um plano estratégico e operacional para o inter-relacionamento entre os organismos
responsáveis pela prevenção e combate às situações de emergência e o Serviço 112, em particular
através do desenvolvimento do Centro Norte do 112, permitindo, assim, desligar as centrais manuais da
PSP;
O reforço da atuação do Estado na área da segurança privada através da regulamentação e do controlo
da atividade.
Estas orientações serão materializadas através da concretização de medidas legislativas, administrativas e
operacionais de combate à criminalidade, do reforço e racionalização do efetivo policial e melhoria das
condições de trabalho, com um inerente aumento da qualidade do serviço prestado e consequente valorização
do papel e estatuto das forças de segurança junto da sociedade civil, e da melhoria dos sistemas de proteção
civil e de combate à sinistralidade.
O Governo promoverá a adoção de medidas operacionais que reduzam as redundâncias e aumentem a
resiliência do sistema de segurança interna (informações, segurança pública, investigação criminal,
estrangeiros e fronteiras e proteção civil), através de uma maior articulação das forças e serviços de
segurança, fortalecendo-se durante a legislatura a rede de partilha de informações e conhecimentos.
Por outro lado, irão reforçar-se e renovar-se os dispositivos da GNR e da PSP, avaliando-se as situações
de reserva e de aposentação, e libertando-se recursos humanos de áreas administrativas, judiciais e
burocráticas, afetando-se o máximo de efetivos nas valências operacionais e no policiamento de proximidade.
No âmbito da requalificação de infraestruturas e equipamentos da Administração Interna pretende-se o seu
incremento através do estabelecimento de uma parceria com a Administração Local, tendo em vista o melhor
aproveitamento de Fundos Comunitários.
No contexto da política de Imigração e Controlo de Fronteiras, serão reforçadas as parcerias internacionais
na área da gestão dos fluxos fronteiriços, prosseguindo-se a luta contra a imigração clandestina e o tráfico de
seres humanos. Será dada especial atenção ao reforço das relações com os Estados-membros da União
Europeia, especialmente em decisões que resultem do ajustamento do Tratado de Schengen.
O Governo considera prioritário o reforço do combate à sinistralidade rodoviária, avaliando o sistema em
execução e reforçando, em coordenação com as instituições da sociedade civil, a aposta na prevenção e na
fiscalização seletiva dos comportamentos de maior risco, dedicando especial atenção à sinistralidade em meio
urbano e à condução sobre o efeito do álcool ou de substâncias psicotrópicas.
Será prosseguida a simplificação e racionalização dos processos de contraordenações rodoviárias,
procurando sinergias com outras áreas que efetivem a redução dos tempos processuais.
No período 2013-2016, o Governo irá reforçar o sistema de proteção civil intensificando o aproveitamento
de sinergias operacionais entre ministérios responsáveis pelas áreas da segurança interna, da justiça, da
defesa nacional, da administração local e da saúde, sendo de destacar a integração, num único dispositivo, de
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meios aéreos das missões de prevenção e combate a incêndios florestais e o helitransporte de doentes
urgentes/emergentes, com vista à promoção de economias de escala e redução de custos.
Pretende-se assegurar aos corpos de bombeiros as condições adequadas ao seu bom desempenho,
nomeadamente de equipamentos e instalações, em função das necessidades e dos riscos específicos de cada
zona e clarificar os diversos níveis de intervenção operacional. No âmbito da avaliação do dispositivo
existente, será atualizado o recenseamento nacional dos bombeiros portugueses.
Finalmente, o Governo pretende promover as alterações necessárias ao processo de recenseamento
eleitoral, ajustando os procedimentos administrativos, por forma a garantir a fiabilidade dos procedimentos
eleitorais e a permanente atualização dos cadernos eleitorais.
3.2. Justiça
A Justiça é um pilar incontestável de uma sociedade democrática e livre, o garante de que cada indivíduo
encontra no espaço social o seu lugar, com o exercício pleno e adequado dos seus direitos, constituindo, ao
mesmo tempo, um fator de eficiência da economia.
Mantém-se, pois, necessariamente como incontornável a opção de fundo do Governo no ano de 2013,
dando seguimento às linhas orientadoras traçadas nas GOP para 2012-2015, que assumiram claramente o
reforço do sistema de Justiça.
O ano de 2012 foi muito claro na definição de soluções para a melhoria global do reforço da resposta
judicial, quer com a conceção de um novo quadro de organização dos tribunais de primeira instância,
submetido a profícuas discussões com os parceiros judiciários, quer com a adoção de medidas sem
precedentes para melhoria da resposta dos tribunais a situações de grande estrangulamento.
No quadro da ampla reforma do sistema de organização judiciária, foram colocados a escrutínio e
apreciação pública documentos definidores dos princípios estratégicos estruturantes da reforma, amplamente
melhorados na sequência das consultas públicas havidas, e que sustentarão a definição dos necessários
diplomas legais até ao final de 2012.
Cumprindo o estipulado nas GOP 2012-2015, o Mapa Judiciário foi reavaliado e, por essa via, assente em
centralidades territoriais reconhecidas pelos cidadãos, preconizando-se a criação de estruturas de gestão
próximas das realidades locais e com efetivos poderes de intervenção na gestão de processos.
Idêntica ampla consulta tem vindo a ser promovida no que se refere ao Plano de Ação para a Justiça na
Sociedade de Informação.
Na linha destes trabalhos, em 2013 será concluída a aprovação de um conjunto de diplomas de
reestruturação do sistema de justiça, destacando-se a nova Lei de Organização e Funcionamento do Sistema
Judiciário e o decreto-lei que a regulamenta, bem como a redefinição dos quadros de pessoal dos Tribunais de
1.ª Instância.
Prevêem-se para 2013 os grandes desafios do início da operacionalização de toda uma nova estrutura de
organização dos tribunais judiciais de 1.ª Instância, no âmbito dos quais a articulação entre o Governo e os
operadores e parceiros judiciários assume relevo essencial. Esta operacionalização estará concluída apenas
em 2014, pelo que importará garantir uma monitorização próxima no seu ano de arranque, por forma a aferir
da adequação do modelo organizacional à prática do sistema, discutindo com os parceiros os ajustamentos
que se revelem necessários.
Também neste período serão consagradas alterações aos Estatutos Profissionais de Magistrados Judiciais,
Magistrados do Ministério Público, carreiras de Oficiais de Justiça, enquadramento da atividade dos Agentes
de Execução, com vista à consagração de regras que possibilitem resposta adequada aos novos desafios que
a melhoria global do sistema da Justiça em Portugal impõe, numa perspetiva integrada e holística de todo o
sistema – organizativo, funcional e de recursos humanos.
No que respeita às carreiras dos profissionais da Justiça, sendo condição de um pleno Estado de Direito,
tanto em independência judicial como em autonomia do Ministério Público, 2013 transporta consigo o desafio
de promover a maior integração dos corpos reguladores destas entidades na concertação de esforços para a
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melhoria sensível da qualidade – e da perceção da qualidade pelos cidadãos e empresas – dos serviços
judiciais, em todas as suas vertentes. O Governo apresentará, até à vigência das reformas estruturais
processuais, mecanismos intercalares para resolver as questões do atraso na ação executiva.
O Governo está, assim, profundamente empenhado na construção de um melhor sistema de Justiça em
Portugal, por considerar que um dos benefícios que tal melhoria promove se situa no âmago da legitimidade
do próprio sistema e dos seus operadores, essencial para a paz social e para a confiança do cidadão no seu
país.
Nesta linha, pretende-se estabelecer a gestão do sistema judicial em função de objetivos,
preferencialmente quantificados, cujas grandes linhas devem ser acordadas com os Conselhos Superiores de
magistrados, no pleno exercício das suas funções.
Num segundo domínio, foi possível, com a criação de equipas especiais para resposta adicional à
acumulação de processos, num esforço conjunto com o Conselho Superior da Magistratura e com o Conselho
dos Tribunais Administrativos e Fiscais, promover até ao final do mês de julho a conclusão de cerca de 95.400
processos de execução e de cerca de metade dos processos fiscais de valor superior a 1 milhão de euros que
se encontravam pendentes.
O Governo continuará, ao longo do ano de 2013, empenhado em promover as adequadas medidas
especiais que permitam o reforço da resposta do sistema de Justiça.
Na sequência dos trabalhos que têm vindo a ser desenvolvidos em 2012, no âmbito da Reforma do
Processo Civil, o Código do Processo Civil concluirá o processo legislativo em 2013 e entrará em vigor nesse
ano. Assim, espera-se iniciar em 2013 a monitorização do impacto da reforma do processo civil no
funcionamento da justiça, designadamente no que respeita à conclusão de processos em tempo útil e
razoável.
No âmbito da promoção do acesso universal à Justiça e ao Direito, para tutela judicial efetiva dos
interesses legítimos dos cidadãos e dos agentes económicos, 2012 foi um ano marcante no aumento da
fiscalização interna do sistema do acesso ao direito, por forma a garantir que os recursos financeiros do
Estado são repartidos da forma mais justa possível, mercê da garantia da prestação efetiva do trabalho no
âmbito do apoio judiciário, que apenas assim pode ser estendido a todos os que dele efetivamente
necessitam.
É um processo que se prolongará para o ano de 2013, não só na vertente do aumento da transparência do
regime do acesso ao direito, mas também da introdução de melhorias reais no regime do apoio judiciário.
Em 2013 será ainda oportuno promover uma melhor coordenação entre os meios e estruturas de resolução
alternativa de litígios e a própria organização judiciária, não para confundir as suas diferentes naturezas e
legítimos pressupostos, mas para promover a possível criação de sinergias e a melhor resposta aos cidadãos.
Outro pilar fundamental do sistema e, portanto, prioridade estabelecida para 2013-2016, é o combate à
corrupção e o reforço da justiça penal, respeitando as garantias de defesa e contribuindo para melhorar a
imagem da justiça criminal.
Em 2012 foram apresentadas e aprovadas na generalidade pela Assembleia da República propostas de
revisão do Código Penal, do Código de Processo Penal e do Código de Execução de Penas, que promovem
um claro investimento na credibilização da justiça penal, nas garantias dos direitos dos cidadãos e no reforço
do estatuto penal das vítimas. Nestas propostas consagram-se novos direitos de informação, apoio e
intervenção no processo e eliminam-se expedientes dilatórios.
As propostas do Governo representam ainda uma reforma intercalar, mas que se impunha desde já,
esperando-se que entrem em vigor em 2013. Sem prejuízo, o Governo está apostado em promover a reforma
sistémica do Código Penal e do Código do Processo Penal, num processo que deverá iniciar-se em 2013.
No domínio da credibilização da justiça penal destaca-se a confirmação do papel de uma polícia de
investigação criminal especializada na investigação de crimes de maior complexidade, cuja estrita
dependência da lei, liberta de funções de natureza de policiamento de proximidade (que acarretam
necessárias relações sociais próximas com as situações em investigação) constitui por si uma garantia
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adicional da credibilidade do sistema penal em Portugal.
Procurar-se-á assim, no horizonte 2013-2016, melhorar as condições de exercício de funções da Polícia
Judiciária promovendo, já em 2013, a revisão do enquadramento legal das respetivas carreiras, o que,
associada à mudança para as novas instalações, dotadas de excelentes condições, permitirá um reforço real
da capacidade de resposta desta Polícia.
O Governo mantém como prioridade o combate à corrupção, tendo já em 2012 sido criado o Gabinete de
Recuperação de Ativos e promovida a articulação com peritos para o combate ao crime económico. Para 2013
será ainda efetuada uma aposta forte na formação neste domínio, com a inclusão nos programas do Centro de
Estudos Judiciários de cursos visando aprofundar conhecimentos para o combate ao crime económico.
Espera-se, assim, que em 2013 seja aprovada no âmbito parlamentar a lei contra o enriquecimento ilícito,
dotando-se assim Portugal dos meios necessários para uma melhor resposta de combate à corrupção.
Em 2012 teve início o processo de revisão do Código do Procedimento Administrativo, do Estatuto dos
Tribunais Administrativos e Fiscais e do Código do Processo dos Tribunais Administrativos e Fiscais, com a
constituição da comissão de revisão destes diplomas, sendo prevista a apresentação das primeiras propostas
em 2013.
Também em 2012 foi promovida, pelo Governo, quer a adoção dos princípios orientadores da recuperação
extrajudicial de devedores, com o propósito de fomentar o recurso ao procedimento extrajudicial de
recuperação de empresas, bem como de contribuir para o aumento do número de negociações concluídas
com sucesso, quer a alteração do Código de Insolvência e de Recuperação de Empresas (CIRE), no sentido
da simplificação de formalidades e procedimentos. O novo CIRE veio, ademais, instituir o processo especial de
revitalização, um mecanismo célere e eficaz que possibilita a revitalização dos devedores que se encontrem
em situação económica difícil ou em situação de insolvência meramente iminente.
O Governo desenvolverá o novo regime jurídico do processo de inventário.
São amplos os desafios que o Governo abraça com a reforma estrutural e integrada do sistema de Justiça
em Portugal, e que em 2012 avançou já em larga medida, investindo nos alicerces da sua evolução e melhoria
sustentada e discutida com todos os parceiros judiciários, cujo horizonte se prolonga para 2013-2016.
3.3. Solidariedade e Segurança Social
O Governo assumiu no seu programa a necessidade de aprofundar um conjunto alargado de iniciativas e
de executar medidas concretas que, assentes na salvaguarda da dignidade das pessoas, possam garantir
mínimos vitais de subsistência e de bem-estar, particularmente aos mais vulneráveis, as crianças, os idosos,
as pessoas com deficiência, os desempregados e todas as pessoas que se encontrem em situação de
carência e de vulnerabilidade social.
Neste sentido, o trabalho tem-se pautado pelo reforço da articulação com as instituições da sociedade civil,
designadamente as instituições particulares de solidariedade social (IPSS), as misericórdias e as
mutualidades, alargando a sua esfera de intervenção e promovendo uma maior flexibilidade e autonomia de
ação de forma a potenciar um maior leque de respostas de apoio social mais ajustadas às necessidades
emergentes da população. Para tanto, foi assinado um Protocolo de Cooperação, plurianual, entre o Ministério
da Solidariedade e da Segurança Social (MSSS) e a União das Misericórdias Portuguesas (UMP), a
Confederação Nacional das Instituições de Solidariedade (CNIS) e a União das Mutualidades, em janeiro de
2012.
Cumulativamente, a atual conjuntura tem exigido, por um lado, a continuidade de um conjunto de medidas
e programas com impacto no combate às situações de maior pobreza e exclusão e, por outro, obrigando a
uma forte intervenção sobre os novos fenómenos de pobreza gerados pela crise económica e financeira,
fazendo assentar essa intervenção numa resposta extraordinária corporizada no Programa de Emergência
Social (PES).
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3.3.1. Programa de Emergência Social
O PES identifica as situações de resposta social mais urgentes e encontra-se aberto a novas medidas e
soluções, ou mesmo a soluções à medida, com mecanismos de execução passíveis de ajustamento no
terreno. Este Programa foi lançado em outubro de 2011, para vigorar, pelo menos, até dezembro de 2014, e
assenta na promoção e proteção dos direitos dos mais excluídos e de muitos que estão numa situação de tal
desigualdade que necessitam de medidas que possam minorar o impacto social da crise. Assim, concentra a
sua ação em cinco áreas essenciais de atuação:
Responder às Famílias confrontadas com novos fenómenos de pobreza;
Responder aos mais Idosos, com rendimentos muito degradados e consumo de saúde muito elevados;
Tornar a inclusão da Pessoa com deficiência uma tarefa transversal;
Reconhecer, incentivar e promover o voluntariado;
Fortalecer a relação com as Instituições Sociais e com elas contratualizar respostas.
Este Programa tem como objetivos prioritários combater a pobreza, reforçar a inclusão e coesão sociais,
bem como ativar as pessoas, capacitando-as e incentivando-as através de atividade socialmente útil,
combatendo o desperdício, fomentando a responsabilidade social e dinamizando o voluntariado. Neste
contexto, conta com o contributo essencial das entidades da Economia Social e foi desenhado em estreita
colaboração com a Confederação Nacional das Instituições de Solidariedade (CNIS), União das Mutualidades
e Misericórdias por serem estas as organizações que, estando no terreno, melhor compreendem a realidade.
O PES tem inscrito um vasto conjunto de medidas que já se encontram em fase de concretização. Entre as
várias medidas encontra-se a revisão da legislação relativa ao Fundo de Socorro Social (FSS), de forma a
definir com clareza as finalidades do fundo, identificar as suas receitas, bem como as situações passíveis de
apoio e respetivo enquadramento procedimental, numa ótica de consolidação legislativa, transparência,
certeza e segurança jurídicas. Neste contexto, não perdendo de vista os princípios que presidiram ao Fundo,
perspetiva-se a concessão de apoios em situações de emergência social, alerta, contingência ou de
calamidade e de exclusão social, assim com o apoio às instituições de solidariedade social que prossigam fins
de ação social.
As medidas cuja execução foi iniciada em 2012 continuarão a ser executadas, com destaque para a
regulamentação da medida de promoção e proteção de acolhimento institucional para crianças e jovens em
risco (casas de acolhimento temporário, lares de infância e juventude e apartamentos de autonomização),
assim como para a regulamentação do centro de atividades ocupacionais. Ainda, neste âmbito, merece
referência a revisão do licenciamento dos equipamentos sociais.
3.3.2. Combate à pobreza e reforço da inclusão e coesão sociais
As medidas de combate à pobreza e de reforço da inclusão e da coesão sociais encontram-se fortemente
articuladas entre si, e têm vindo a ser dinamizadas e executadas no âmbito do PES.
Para além da atualização das pensões mínimas, sociais e rurais em 3,1%, a opção governativa contemplou
medidas tais como a atualização dos coeficientes de revalorização das remunerações anuais que servem de
base de cálculo das pensões. Tendo como preocupação a desburocratização e a simplificação do respetivo
procedimento administrativo, com vista ao reforço da eficácia da proteção garantida por esta prestação e ao
combate ao abuso e à fraude, procedeu à revisão global do rendimento social de inserção (RSI), e ao
estabelecimento das regras referentes à atribuição ao pedido de renovação da prestação do RSI e ao contrato
de inserção.
Foram ainda concretizadas as medidas de proteção social, de natureza contributiva, garantida aos
trabalhadores independentes economicamente dependentes na cessação de atividade e a proteção social
garantida aos administradores e gerentes e aos trabalhadores independentes com atividade empresarial na
cessação da atividade.
No plano do apoio às famílias de menores recursos, salientam-se o desenvolvimento do mercado social de
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arrendamento – executado no âmbito de uma parceria entre o Estado, as Câmaras Municipais e entidades
bancárias – que promove a utilização de casas a preços inferiores aos do mercado (rendas até 30% abaixo
relativamente aos valores normalmente praticados em mercado livre), bem como a criação de tarifas sociais
no sector dos transportes, no preço dos serviços de fornecimento de eletricidade e gás natural. Os descontos
sociais de energia incluem um Apoio Social Extraordinário ao Consumidor de Energia, uma Tarifa Social de
Gás e uma Tarifa Social de Eletricidade, que são cumulativos.
No âmbito do combate à pobreza extrema e à exclusão, destaca-se a criação do Programa de Emergência
Alimentar, inserido na Rede Solidária de Cantinas Sociais, que permite garantir às pessoas e/ou famílias que
mais necessitem, a acesso a refeições diárias gratuitas. Encontra-se em fase de finalização o Protocolo com
vista à criação do Banco de Medicamentos, do alargamento do Banco Farmacêutico e das farmácias com
responsabilidade social, que permitirá o acesso a medicamentos em condições mais favoráveis à população
mais vulnerável.
No que respeita à inclusão e participação social das pessoas com deficiências ou incapacidades realça-se
a execução das medidas inseridas na Estratégia Nacional para a Deficiência (ENDEF). Tendo em atenção que
a acessibilidade é uma componente essencial para a inclusão e participação social das pessoas com
deficiência e suas famílias, procedeu-se à alteração do regime da propriedade horizontal no Código Civil,
possibilitando a estas pessoas a criação de condições de acessibilidade não dependentes de maioria em
assembleia de condomínio. Elaborou-se o relatório respeitante à 1.ª fase do Plano Nacional de Promoção de
Acessibilidades (PNPA) e foi apresentada a 2.ª fase de execução do PNPA. Foi, ainda, apresentado um
projeto com alterações ao Decreto-Lei n.º 163/2006, de 8 de agosto, que inclui as normas técnicas de
acessibilidade permitindo uma maior exequibilidade do diploma, bem como a fiscalização.
Procedeu-se, igualmente, à elaboração do relatório anual da lei que proíbe a discriminação em razão da
deficiência e no risco agravado de saúde e do 1.º Relatório no âmbito da Convenção sobre os Direitos das
Pessoas com Deficiência.
Foi também reforçada a comparticipação financeira no Programa Paralímpico, permitindo assim assegurar
a integração da área da deficiência intelectual.
Em termos de prioridades de ação, são de salientar:
O combate à pobreza e o reforço da inclusão e da coesão, enquanto pilares fundamentais da ação
governativa, prosseguirão com o apoio às pessoas de menores recursos e que se encontram mais expostas a
situações de pobreza e exclusão.
O Governo continuará a analisar o quadro global das políticas de combate ao desemprego, dando especial
relevância aos novos desafios colocados aos sistemas de proteção, e a contribuir para a estimação dos efeitos
físicos e financeiros das alterações no âmbito das prestações de desemprego.
As políticas de apoio aos grupos socialmente mais vulneráveis privilegiarão o desenvolvimento de
respostas integradas no domínio da formação e do emprego que permitam uma estreita articulação entre o
conteúdo dessas ações e as especificidades desses grupos, em particular os desempregados de longa
duração e os beneficiários do RSI.
A intervenção junto da população mais idosa centrar-se-á no prosseguimento do alargamento dos serviços
de apoio domiciliário, permitindo aos idosos a manutenção da sua residência e do seu quotidiano diurno
autónomo, mas precavendo e apoiando a sua segurança no período noturno.
Também a inclusão e participação das pessoas com deficiência ou incapacidade continuará a ser
prioritária, prosseguindo o acompanhamento: i) da execução das medidas previstas na Estratégia Nacional
para a Deficiência; ii) das medidas previstas para a 2.ª fase do Plano Nacional de Promoção das
Acessibilidades; e iii) da aplicação da lei que proíbe a discriminação em razão da deficiência e no risco
agravado de saúde.
Procurar-se-á envolver as universidades e os centros de investigação no desenvolvimento de metodologias
que permitam avaliar a utilização dos recursos públicos no âmbito das políticas sociais.
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3.3.3. Economia social
Ainda no sentido de promover a sustentabilidade financeira das instituições sociais, o Orçamento de Estado
(OE) para 2012 garantiu a salvaguarda da isenção de IRC para as instituições sociais e foi, ainda, possível
garantir a instituições sociais a devolução de 50% do IVA com as despesas em obras. Com o mesmo intuito de
apoio a este sector, foi, igualmente, reforçada a verba em ação social no OE de 2012, com vista a fortalecer as
instituições que dão resposta e o apoio às famílias e aos portugueses que passam maiores dificuldades. Em
junho foi assinado um Protocolo para a criação de uma linha de crédito de apoio a instituições sociais, por sete
anos, com juros bonificados.
De referir, igualmente, que se encontra em curso a modernização do sistema de registo das Instituições
Particulares de Solidariedade Social (IPSS).
Por seu turno, na assunção de que o voluntariado é uma atividade inerente ao exercício de cidadania que
se traduz numa relação solidária para com o próximo, está a ser ultimado o Plano Nacional de Voluntariado,
transversal a várias áreas com o objetivo de estimular a coesão social.
Dando continuidade ao trabalho em curso, prosseguirá o esforço de avaliação e acompanhamento dos
instrumentos e do suporte legal da cooperação entre o Estado e as instituições sociais e serão exploradas
medidas para resolução dos problemas decorrentes da ação desenvolvida pelas instituições no âmbito da
cooperação. Serão ainda estudados e avaliados modelos das políticas de ação social para diferentes níveis
territoriais e grupos-alvo, nomeadamente no que concerne ao planeamento da Rede de Serviços e
Equipamentos Sociais, ao financiamento e provisão dos serviços, bem como às adaptações necessárias para
responder ao envelhecimento demográfico e às migrações internas.
Continuará a desenvolver-se o trabalho de modernização do sistema de registo das IPSS, informatizando e
simplificando o processo de registo.
Por outro lado, será revisto o Estatuto do Mecenato e o Estatuto de Utilidade Pública, através da concessão
de maiores facilidades na atribuição de apoios a estas entidades, desburocratizando o apoio do Estado, das
empresas e da sociedade civil.
Proceder-se-á ao alargamento da rede de Serviços de Informação e Mediação para as Pessoas com
Deficiência com as autarquias locais, possibilitando uma informação e encaminhamento mais próximo das
pessoas com deficiência e das suas famílias.
3.3.4. Família e natalidade
As creches assumem um papel determinante para efetiva conciliação entre a vida familiar e profissional das
famílias. Importa, nesse sentido, fortalecer uma rede de resposta que proporcione à criança um espaço de
socialização e desenvolvimento integral, que inicie e salvaguarde um percurso educativo, ao mesmo tempo
que auxilia a manutenção do sustento parental ou o reencontro destes com o mercado de trabalho. Nesse
sentido o Governo procedeu a uma otimização da capacidade de resposta de creches. A medida, inscrita no
PES, permitiu aumentar, sem pôr em causa parâmetros de segurança e qualidade, de 8 para 10 o número de
vagas para crianças nas salas de berçário; de 10 para 14 nas crianças das salas entre o 1.º e o 2.º ano; e de
15 para 18 nas crianças a partir dos 2 anos.
Também ao nível das famílias com pessoas idosas se aprofundou a resposta prestada. Possibilitou-se um
aumento da capacidade instalada nos lares. O alargamento da capacidade total das estruturas residenciais,
sem abdicar da qualidade, foi também potenciado pela extensão da sua capacidade máxima que poderá agora
estender-se até aos 120 residentes. Por outro lado, alargaram-se os serviços de apoio domiciliário.
Num contexto em que se torna premente uma maior proteção familiar, outras medidas foram também
acauteladas, nomeadamente, a isenção de IRS das prestações sociais, o que poderá para famílias mais
desprotegidas constituir uma salvaguarda importante; a majoração em 10% do subsídio de desemprego para
casais com filhos a cargo; a criação dos descontos sociais de energia para agregados familiares com mais
dificuldade; o reforço das escolas TEIP; o alargamento do subsídio de desemprego para trabalhadores
independentes; a manutenção do programa PIEF; e a criação do mercado de arrendamento social, que
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constitui uma nova resposta a famílias que se viram confrontadas com o desemprego ou o endividamento.
As medidas sugeridas pela OCDE para inverter a tendência de queda da taxa de natalidade e para
potenciar a diminuição da pobreza infantil serão objeto de estudo aprofundado.
No âmbito da conciliação entre a vida privada e familiar e a atividade profissional prosseguirá a exploração
de novos caminhos, com vista a reforçar o apoio aos agregados com pessoas dependentes. Por outro lado,
prosseguirá a possibilidade de potenciar as respostas ao nível dos equipamentos de prestação de cuidados às
crianças.
3.3.5. Promover a sustentabilidade da segurança social
Num quadro de uma abordagem de curto prazo, o estímulo ao envelhecimento ativo tem estado patente ao
longo do ano na programação e em medidas inseridas no âmbito do Ano Europeu do Envelhecimento Ativo e
Solidariedade entre Gerações. Neste âmbito de estímulo ao prolongamento da vida ativa procedeu-se à
suspensão das normas do regime de flexibilização que regulam a matéria relativa à antecipação da idade de
acesso à pensão de velhice, mantendo-se, no entanto, a possibilidade de acesso antecipado à pensão de
velhice nas situações de desemprego involuntário de longa duração.
Neste domínio, procedeu-se igualmente à alteração do regime jurídico de proteção no desemprego dos
trabalhadores por conta de outrem, beneficiários do regime geral de segurança social, de modo a adequá-lo à
realidade económica e financeira do país, sem esquecer a realidade social subjacente a esta eventualidade.
Deste modo, para além da majoração temporária de 10% do montante do subsídio de desemprego nas
situações em que ambos os membros do casal sejam titulares de subsídio de desemprego e tenham filhos a
cargo, abrangendo esta medida igualmente as famílias monoparentais, reduziu-se de 450 para 360 dias o
prazo de garantia para o subsídio de desemprego, de modo a alargar a proteção aos beneficiários com
menores carreiras contributivas.
O limite máximo do montante mensal do subsídio de desemprego foi objeto de uma redução, mantendo-se
os valores mínimos de forma a salvaguardar os beneficiários com menores salários. Os períodos de
concessão do subsídio de desemprego foram reduzidos, passando o prazo máximo de concessão para 540
dias e mantendo-se o direito aos acréscimos em função da idade do beneficiário e do número de meses com
registo de remunerações no período imediatamente anterior à data do desemprego. No entanto, para
trabalhadores com carreira contributiva mais longa encontra-se garantida a possibilidade de ultrapassar esse
limite, especialmente acima dos 50 anos.
Com vista à dinamização e inserção no mercado de trabalho da população desempregada foi criada a
possibilidade do pagamento parcial do montante único das prestações de desemprego em acumulação com a
continuação do pagamento das prestações de desemprego. Procedeu-se, ainda, a alterações pontuais ao
regime jurídico de proteção no desemprego com vista a melhorar a eficácia e eficiência da proteção e a
reforçar as condições de atribuição e manutenção das prestações. Estas alterações ao regime de proteção no
desemprego pressupõem uma execução em estreita articulação com o reforço das políticas ativas de
emprego, com vista a um efetivo e real reforço de empregabilidade dos desempregados.
Ainda neste quadro, foi instituído um regime jurídico de proteção na eventualidade de desemprego, de
natureza contributiva, que tem como âmbito pessoal os trabalhadores independentes que obtenham de uma
única entidade contratante 80% ou mais do valor total dos seus rendimentos anuais resultantes da atividade
independente.
De forma a contribuir para a garantia da sustentabilidade do sistema de segurança social, foram iniciados
os estudos prévios que permitirão desencadear um processo de reflexão sobre a alteração do modelo da
segurança social no médio e longo prazo, tornando-o actuarialmente equilibrado e incentivador da poupança.
Também no âmbito da melhoria da eficácia do sistema e da simplificação do cumprimento e regularização
das obrigações contributivas, foi aprovado um diploma que autoriza o pagamento diferido à Segurança Social
de contribuições a regularizar, desde que estas não traduzam situações de incumprimento. Esta mudança no
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Código Contributivo torna ainda mais definido o regime especial de celebração de acordos de regularização
voluntária de contribuições e quotizações devidas à Segurança Social. Outra modificação feita nesta lei foi a
regulamentação das alterações na base de incidência contributiva dos trabalhadores independentes. Com este
diploma torna-se também possível a reavaliação do escalão aproximando os rendimentos efetivos dos
descontos para a Segurança Social.
O Governo prosseguirá o aprofundamento e a concretização das iniciativas e das medidas concretas que
possam garantir mínimos vitais de subsistência e de bem-estar, particularmente aos mais vulneráveis, as
crianças, os idosos, as pessoas com deficiência, os desempregados e todas as pessoas que se encontrem em
situação de carência e de vulnerabilidade social.
Prosseguir-se-á, igualmente, o reforço da proteção e inclusão social, nomeadamente por via do aumento
da cobertura dos serviços e respostas sociais e do aumento da eficácia dos programas e iniciativas de
promoção do desenvolvimento social, bem como o esforço de aperfeiçoamento do Regulamento de apoio a
projetos das Organizações não Governamentais (ONG), potenciando um maior leque de respostas de apoio
social e mais ajustadas às necessidades das pessoas com deficiência e das suas famílias. Prevê-se,
igualmente, regulamentar a Lei das Associações de Pessoas Portadoras de Deficiência.
Neste quadro, procurar-se-á a aprofundar o conhecimento dos desafios económicos, orçamentais e sociais
colocados pela conjugação do envelhecimento demográfico com as baixas taxas de natalidade,
nomeadamente através do aprofundamento da análise dos impactos no mercado de trabalho e a interação
com a segurança social. Serão sistematizados e discutidos os elementos que permitam a definição de uma
estratégia de envelhecimento ativo abrangente e integrada.
Será feito um esforço para garantir o cumprimento contributivo, tanto pelo reforço das ações de prevenção
de evasão contributiva, como pela redução dos erros verificados nas declarações de remunerações.
Apostar-se-á na melhoria do desempenho na atribuição das prestações pelo reforço das ações de
prevenção de fraude dos beneficiários, pela redução das prestações indevidamente atribuídas e pela
recuperação das prestações indevidamente pagas.
3.4. Administração Local e Reforma Administrativa
O Governo, em cumprimento da agenda reformista com a qual se comprometeu, aprovou, no ano de 2012,
um conjunto de alterações legislativas que visam a execução das medidas assumidas.
Com efeito, o Governo apresentou à Assembleia da República uma Proposta de Lei, referente ao regime
jurídico da reorganização administrativa territorial autárquica, a qual foi aprovada.
De acordo com este diploma, e em especial com os prazos nele incluídos, até ao final do ano 2012 a
Assembleia da República aprovará um novo mapa territorial autárquico, o qual terá efeitos a partir das eleições
gerais autárquicas de 2013.
Importa referir que, como foi assumido, esta reforma determinará a otimização e a racionalização do
número de órgãos autárquicos, reforçando a intervenção das freguesias como estratégia de desenvolvimento.
O Governo assumirá, assim, no próximo ano, um papel fundamental no acompanhamento da execução
deste domínio da reforma administrativa, em articulação com os autarcas e com a população.
O setor empresarial local (SEL) constitui um dos eixos estruturantes da reforma em curso, assumindo vital
importância ante a atual realidade económica, financeira e orçamental. Com efeito, concluídos os trabalhos
referentes ao Livro Branco do Setor Empresarial Local, deu-se corpo legal às conclusões apresentadas, tendo
como objetivo a otimização da relação custo-benefício das estruturas empresariais, assegurando, do mesmo
passo, a sua adequação e tendencial autossustentabilidade. Encontra-se em vigor, desde 1 de setembro, um
novo regime jurídico da atividade empresarial local e das participações locais.
Com o regime aprovado, estabelece-se uma delimitação mais adequada do perímetro das entidades
empresariais sujeitas à influência dominante dos municípios, comunidades intermunicipais e áreas
metropolitanas, introduzindo-se, ainda, mecanismos de reporte mais apurados e efetivos, a par do
aperfeiçoamento dos instrumentos de controlo dos fluxos financeiros mantidos entre as empresas locais e as
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respetivas entidades públicas participantes, potenciando-se a redução dos custos de funcionamento e de
contexto que a atual conjuntura reclama.
Com este diploma estima-se uma redução de 40 a 50% do número de empresas locais, mantendo-se
aquelas que, cumprindo as regras e os critérios definidos, comprovadamente têm condições para a
prossecução das suas finalidades com qualidade e sustentabilidade.
Encontra-se também já em vigor a lei que estabelece o novo Estatuto do Pessoal Dirigente da
Administração Local. Com este diploma, introduziu-se racionalidade e disciplina num domínio onde a ausência
de critério era regra.
Ao invés da redução proporcional e universal dos dirigentes municipais em 15%, conforme se previa no
âmbito do Programa de Assistência Económica e Financeira, estabeleceram-se regras de maior racionalidade,
levando a que, inclusivamente, muitos municípios possam aumentar o número de dirigentes, sendo certo que
em muitos outros o número de dirigentes a reduzir suplanta de forma significativa os 15%, alcançando-se, no
cômputo global, uma redução não inferior a 18%.
Destaca-se, ainda, para o ano de 2013, o acompanhamento que será efetuado junto das Autarquias Locais
quer na aplicação da Lei dos Compromissos, quer ainda nas candidaturas ao Programa de Apoio à Economia
Local (PAEL). Com efeito, a linha de crédito disponibilizada no âmbito do PAEL visa permitir aos municípios a
regularização de parte das suas das dívidas, constituindo este Programa um importantíssimo estímulo à
economia local.
Em 2013 entrará, ainda, em vigor o regime jurídico das autarquias locais, das entidades intermunicipais e
da transferência de competências do Estado para as autarquias locais e para as entidades intermunicipais,
assim como da delegação de competências do Estado nas autarquias locais e nas entidades intermunicipais.
Com esta reforma visa-se cumprir um desígnio fundamental na prestação do serviço às populações: atribuir
o exercício das competências às entidades que se encontrem em melhores condições para as exercer.
Adicionalmente, no que tange às Finanças Locais, a revisão a operar terá como objetivo criar condições para a
sustentabilidade financeira das autarquias e para um novo paradigma de receita própria, reforçando os
mecanismos de disciplina, tanto a nível orçamental, como na gestão de recursos humanos.
3.5. Comunicação Social
De acordo com o Programa do Governo, o Grupo RTP verá alterado o seu modelo institucional de gestão
em 2013 na sequência da aplicação do plano de sustentabilidade económica e financeira da empresa, por um
lado, e da sua inserção no perímetro orçamental do Estado (Orçamento do Estado), por outro.
Este critério de exigência e de responsabilidade norteará igualmente a relação do Governo, enquanto
acionista maioritário, com a Agência Noticiosa LUSA através da aplicação de um novo contrato de concessão.
O Estado manterá uma política de apoio financeiro à comunicação social, regional e local, e acompanhará
ativamente os grandes debates que se desenvolvem na esfera internacional sobre a comunicação social. O
Estado manterá um diálogo permanente com o sector e promoverá as alterações legislativas que se mostrem
necessárias para fazer face aos permanentes e velozes desenvolvimentos tecnológicos e de mercado e que
permitam a diminuição dos encargos e burocracias para os operadores.
A concretização do objetivo de promover uma comunicação social pluralista e responsável passa,
fundamentalmente, pela garantia da liberdade de expressão e de informação, do pluralismo e da
independência dos órgãos de comunicação social, para o que a existência de um serviço público de rádio e de
televisão de qualidade constitui um contributo incontornável. Neste contexto, as opções a prosseguir são:
assegurar uma comunicação social livre e plural; oferecer um serviço público de qualidade e incentivar a
comunicação social regional e local.
O Governo manterá uma política de apoio financeiro à comunicação social, regional e local, e acompanhará
ativamente os grandes debates que se desenvolvem na esfera internacional sobre a comunicação social.
Irá também ser revisto o regime de incentivos à comunicação social regional, restabelecendo as garantias
de isenção na sua atribuição e valorizando os apoios que visem a qualificação das empresas e a criação de
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novos serviços on-line trata-se de medidas incontornáveis para a consolidação deste importante sector.
3.6. Igualdade de género, violência doméstica e integração de populações imigrantes e das
comunidades ciganas
O Governo tem vindo a executar as medidas previstas nos três Planos Nacionais – IV Plano Nacional para
a Igualdade, Género, Cidadania e Não Discriminação (IV PNI), IV Plano Nacional contra a Violência Doméstica
(IV PNCVD) e II Plano Nacional contra o Tráfico de Seres Humanos 2011‐2013 (II PNCTSH).
No âmbito do IV PNI, procedeu-se, designadamente, à nomeação dos conselheiros e das conselheiras
para a igualdade, e à elaboração ou revisão dos respetivos planos ministeriais. Destaca-se, igualmente, a
conclusão da elaboração dos Guiões de Educação, Género e Cidadania, o reforço do relacionamento com os
municípios com vista à elaboração de Planos Municipais para a Igualdade, a publicação da Portaria “Estímulo
2012”, relativa, nomeadamente, ao incentivo à contratação de mulheres com baixas qualificações, o início do
processo de diálogo com a Comissão Permanente de Concertação Social sobre as condições das mulheres no
mercado de trabalho e, ainda, a aprovação de uma Resolução do Conselho de Ministros com vista à
representação mais equilibrada de mulheres e homens em lugares de decisão, tanto no sector público como
no privado.
Reforçaram-se os programas de teleassistência a vítimas de violência doméstica e de vigilância eletrónica
de agressores, nomeadamente, através da duplicação dos aparelhos disponíveis. Neste âmbito, foram ainda
assinados protocolos com o Centro de Estudos Judiciários (CEJ), ao abrigo do qual se estão a realizar ações
de formação de Magistrados/as e com a Associação Nacional de Municípios Portugueses (ANMP), com vista a
facilitar o acesso a habitações a baixo custo para vítimas de violência doméstica.
Desenvolveram-se campanhas de sensibilização e prevenção no âmbito do combate à violência doméstica,
ao tráfico de seres humanos (campanha das Nações Unidas Coração Azul) e à Mutilação Genital Feminina
(MGF).
O Governo continuará a dar prioridade à coordenação, execução e avaliação dos três Planos Nacionais.
Dar-se-á um especial impulso às medidas destinadas à promoção da igualdade no sistema educativo e à
territorialização das políticas de igualdade de género através da aprovação de planos municipais para a
igualdade nas autarquias.
Será dada continuidade ao processo de diálogo com os parceiros sociais no que se refere à situação das
mulheres no mercado de trabalho, nomeadamente nas seguintes áreas de intervenção específica:
desemprego das mulheres; persistência de diferenças salariais; mecanismos de conciliação entre a vida
familiar e a vida profissional; acesso das mulheres a cargos de direção; e prevenção e combate ao assédio
sexual no trabalho.
O Governo procederá à monitorização semestral da execução da Resolução que visa uma maior
representação das mulheres em cargos de administração e de fiscalização das empresas.
Serão igualmente reforçadas as medidas de proteção e do apoio às vítimas de violência doméstica
(transporte seguro das vítimas) e de tráfico de seres humanos, sendo dada particular atenção à matéria da
exploração laboral, designadamente através do reforço das ações de formação dos agentes envolvidos e de
ações de fiscalização.
3.7. Plano para a Integração dos Imigrantes e das Comunidades Ciganas
Na linha do reconhecimento internacional que Portugal tem tido em matéria de política pública de
integração dos imigrantes, o XIX Governo reafirma o seu compromisso de dar continuidade à execução do II
Plano para a Integração dos Imigrantes e das respetivas áreas de intervenção, num trabalho coordenado pelo
Alto-Comissariado para a Imigração e Diálogo Intercultural (ACIDI), em estreita cooperação com a Rede de
Pontos Focais de Acompanhamento de 10 Ministérios e uma Secretaria de Estado, com vista à concretização
plena das suas medidas que refletem a estratégia nacional de potenciar mais coesão social e igualdade de
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oportunidades na sociedade portuguesa
No âmbito da política pública para a inclusão social dos jovens provenientes de contextos socioeconómicos
desfavoráveis, nomeadamente de imigrantes e minorias étnicas, o Programa Escolhas terá a sua 5ª geração,
para o período 2013-2015, revelando-se um instrumento fundamental de integração social, através das suas
cinco áreas prioritárias, tais como a inclusão escolar e educação não formal, formação profissional e
empregabilidade, dinamização comunitária e cidadania, inclusão digital, bem como empreendedorismo e
capacitação, reforçando a filosofia de parceria em que assenta a acção deste Programa.
No que respeita às Comunidades Ciganas, é intenção deste Governo executar a Estratégia Nacional para a
Inclusão das Comunidades Ciganas (2012-2020). A acrescer aos quatro eixos de intervenção indicados pela
União Europeia - Educação, Emprego, Saúde e Habitação - o XIX Governo acrescentou um eixo transversal,
que aborda questões de Cidadania, Combate à Discriminação, Igualdade de Género, Justiça e Segurança,
dada a necessidade de consciencialização das Comunidades Ciganas e da sociedade envolvente quanto aos
seus direitos e deveres. A estratégia tem 105 medidas e será acompanhada e monitorizada por um Grupo
Consultivo para a Inserção das Comunidades Ciganas. Deste modo, pretende-se ir ao encontro dos
compromissos internacionais assumidos no quadro da União Europeia e assegurar uma acção concertada dos
diferentes ministérios sectoriais envolvidos, a coordenar pelo ACIDI, com a participação de representantes das
comunidades ciganas, autarquias, peritos e ONG’s. De destacar, nesta matéria, a consolidação do projeto de
Mediadores Municipais promovido pelo ACIDI, em parceria com as autarquias para promover mais e melhor
mediação de proximidade entre o poder local e as comunidades ciganas, bem como a realização de um
estudo sociodemográfico de âmbito nacional para avaliar melhor as necessidades concretas.
A sensibilização da sociedade portuguesa para a necessidade de mais e melhor diálogo intercultural é uma
premissa essencial de paz e da coesão social do país. Para isso, o Governo continuará a desenvolver políticas
públicas que promovam uma maior eficácia na gestão da diversidade cultural através do modelo de mediação
intercultural de que o Projeto dos Mediadores Interculturais nos Serviços Públicos é uma referência, bem como
da Bolsa de Formadores nas áreas de cidadania e do diálogo intercultural.
3.8. Desporto e Juventude
Em 2013 o Governo iniciará a execução de um “Plano Nacional do Desporto 2012-2024”, instrumento
estratégico fundamental de planeamento das políticas desportivas, seja no plano do desporto de base seja ao
nível do alto rendimento.
Veículo essencial do “Plano Nacional do Desporto 2012-2024” será o “Programa Nacional de Desporto com
Todos e para Todos”, iniciativa nacional que visará mobilizar os cidadãos para a prática desportiva,
generalizando-a e massificando-a. Numa ação integrada e concertada com demais áreas do Governo, tal
programa de promoção desportiva terá como uma das matrizes a inclusão social, viabilizando a prática
desportiva designadamente a minorias, a cidadãos portadores de deficiência ou a cidadãos privados de
liberdade.
O espaço temporal do «Plano Nacional do Desporto 2012-2024» abrange três ciclos olímpicos, sendo 2013
o primeiro ano de uma nova abordagem para o alto rendimento, em particular nas preparações olímpica e
paralímpica, processos para os quais concorrerão as conclusões de estudos, auscultações e relatórios em
curso e, bem assim, o desenho, finalmente, de uma Política Nacional de Identificação e Desenvolvimento de
Talentos.
No mais, o Governo apostará, essencialmente, no seguinte: (i) elaboração de uma Carta Desportiva
Nacional, em vista de identificar quais as infraestruturas públicas e privadas, naturais e artificiais, existentes no
País, e adoção de instrumentos para a sua utilização com mias qualidade, quantidade e segurança; (ii)
consolidação do PNED (Plano Nacional de Ética no Desporto), criado em 2012; (iii) dinamização do Museu do
Desporto e da Biblioteca Nacional do Desporto, inaugurados em 2012; (iv) início do processo de reorganização
da Medicina Desportiva, quer ao nível dos equipamentos e valências quer ao nível da distribuição geográfica
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das unidades estaduais; (v) prossecução na aprovação de medidas tendentes à viabilização da Fundação do
Desporto, credibilizando a sua estrutura e funcionamento no sentido de devolver a confiança dos seus
membros fundadores e captar novos membros, atribuindo tarefas e missões concretas a esta estrutura, como
por exemplo o apoio à gestão e administração dos Centros de Alto Rendimento, e maximizando o Mecenato
no Desporto; (vi) implementação do Tribunal Arbitral do Desporto, para uma justiça desportiva mais célere,
mais especializada e porventura mais barata; (vii) revisão do ordenamento jurídico desportivo, nomeadamente:
Regime Jurídico das Federações Desportivas; Critérios de inclusão no registo de Agentes Desportivos de Alto
Rendimento; Regime Jurídico das Sociedades Desportivas; Medidas de proteção do jovem jogador nacional e
das seleções nacionais; Regulação da atividade dos Técnicos de Animação Turística com incidência no
Desporto.
Tendo por base os resultados do processo nacional de auscultação que culminou na concepção do Livro
Branco da Juventude, o Governo pretende levar a cabo uma política de juventude transversal, assente nas
seguintes prioridades e medidas: (i) apoio direto aos jovens, através dos serviços centrais e desconcentrados
da Administração Pública na área da Juventude; (ii) promoção da educação, formal e não formal; (iii)
promoção da inovação e criatividade; (iv) voluntariado jovem, com especial destaque para a temática inter-
geracional; (v) políticas ativas de combate ao desemprego jovem, nomeadamente através de incentivos ao
emprego, empreendedorismo jovem e competitividade; (vi) dinamização da mobilidade e do turismo juvenil,
através da requalificação e rentabilização da Rede Nacional de Pousadas da Juventude; (vii) dinamização da
igualdade de género, inclusão social e da participação cívicas dos jovens; (viii) promoção da saúde juvenil,
sexualidade e combate aos comportamentos de risco; (ix) agilização de mecanismos, tendo em vista a fixação
dos jovens no interior do País; (x) agilização de procedimentos de financiamento ao associativismo juvenil e
estudantil, verdadeira escola de participação cívica e democrática dos jovens; (xi) agilização e fomento dos
mecanismos de emancipação jovem; (xii) promoção da informação aos jovens; e (xiii) promoção da
cooperação internacional no domínio da juventude.
4.ª Opção – Política Externa e de Defesa Nacional
4.1. Reforçar a Diplomacia Económica
No atual contexto, em que é necessário prosseguir o esforço nacional de impulsionar o crescimento das
nossas exportações, continuando também a apostar na captação de investimento estrangeiro, a diplomacia
económica assume uma importância suplementar na nossa agenda de crescimento como país. Com efeito, a
diplomacia económica é hoje um eixo estruturante da política externa portuguesa, desempenhando um papel
ímpar na materialização do desígnio estratégico de abertura e de internacionalização da economia nacional.
O processo de integração da rede comercial e de turismo na rede diplomática e consular portuguesa
consubstanciou uma mudança de paradigma na atuação externa de Portugal em matéria económica e
comercial, traduzida num apoio mais próximo e imediato às empresas nacionais. O desenvolvimento de planos
estratégicos específicos para cada mercado, estabelecendo diretrizes e objetivos a prosseguir, representou
um salto qualitativo em matéria de política externa e de diplomacia económica, pelo que este esforço de
planeamento irá ser prosseguido, estando previsto o aperfeiçoamento e melhoria constantes dos referidos
planos – em articulação com a iniciativa privada – atendendo à conjuntura económica e financeira de cada
mercado.
Dar-se-á continuidade à progressiva co-localização das redes comercial e turística nas redes diplomática e
consular. Este objetivo permitirá não só a otimização de custos e de recursos, como contribuirá para um maior
entrosamento e articulação das ações de diplomacia económica desenvolvidas externamente.
A alocação de recursos para os países com maior potencial de incremento das exportações, e de captação
de investimento direto estrangeiro, é uma preocupação constante, pelo que o Governo, tendo em conta os
critérios de estabilidade nas representações externas de Portugal, por um lado, e as dinâmicas da economia
global, por outro, irá em coordenação com a AICEP, continuar a proceder a uma análise cuidada e ponderada
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dos movimentos de internacionalização da economia portuguesa.
A diversificação de mercados – aumentando o peso do comércio extracomunitário no quadro das nossas
exportações –, o alargamento da base exportadora e a atração de investimento estruturante – que crie postos
de trabalho qualificados, gere riqueza e promova a transferência de tecnologia – são três pilares essenciais da
atuação do Governo em matéria de diplomacia económica.
Será desenvolvida uma política pró-ativa de maior cooperação entre empresas visando a criação de
sinergias, que potenciem a ativação de redes de exportação e de parcerias entre Grandes Empresas e PME,
promovendo efeitos de arrastamento destas no acesso a mercados externos.
A atuação do Governo nesta matéria beneficia da coordenação de prioridades e de iniciativas com o sector
privado proporcionado pela atividade desenvolvida pelo Conselho Estratégico de Internacionalização da
Economia (CEIE), enquanto fórum privilegiado e particularmente qualificado de discussão e debate.
Em matéria de diplomacia económica e tendo em vista promover o potencial exportador das empresas
portuguesas, o Governo através da AICEP, prosseguirá a realização de estudos que permitam sinalizar à
oferta privada a existência de oportunidades de negócios em mercados externos.
O Governo irá apostar ainda de forma determinada na «Marca Portugal», tendo por objetivo construir uma
narrativa coerente e estável do posicionamento internacional de Portugal – contribuindo para uma efetiva
promoção da proposta de valor do nosso país e das nossas empresas.
4.2. Evoluir nas Relações Bilaterais e Multilaterais
A participação de Portugal no processo de construção europeia tem sido marcada pela adoção de medidas
institucionais e políticas tendo em vista a resolução da crise económica e financeira e o reforço da união
económica e monetária. Portugal continuará a assumir as responsabilidades que lhe cabem neste contexto,
participando ativamente na redefinição em curso da governação económica europeia, em particular no que diz
respeito à construção de um quadro orçamental, económico e financeiro integrado e à reflexão sobre as
alterações institucionais concomitantes.
Simultaneamente, e perspetivando-se a celebração de um acordo, no Conselho Europeu, sobre o Quadro
Financeiro Plurianual (QFP) 2014-2020, será também dada prioridade ao desenvolvimento do novo QFP,
nomeadamente através da conclusão da negociação, em 2013, dos atos legislativos relevantes.
Neste contexto, Portugal defende uma Política de Coesão que assegure a concentração de recursos nas
regiões e Estados-Membros de forma a reduzir eficazmente as assimetrias.
Em 2013, as questões na área da justiça e assuntos internos continuarão a assumir um lugar destacado na
agenda europeia, reclamando a intensificação do diálogo com países terceiros, em particular os da vizinhança.
Portugal continuará a participar de forma empenhada nestas negociações.
Em todas estas políticas, Portugal orientar-se-á pelos princípios fundamentais da coesão e solidariedade
entre os Estados-membros, bem como pelo reforço do método comunitário.
Portugal continuará a contribuir para a execução da Política Europeia de Vizinhança renovada, que
pretende apoiar de forma sustentada o processo de reformas políticas, económicas e sociais dos países
vizinhos, quer a sul, quer a leste da União Europeia. Neste quadro, será concedida particular atenção aos
parceiros mediterrânicos, cujos progressos em termos de transição democrática e de reformas económicas
terão de continuar a ser acompanhados.
Portugal empenhar-se-á na preparação e na participação na Cimeira com os países latino americanos
(Cimeira UE-ALC), por forma a reforçar os laços político-económicos existentes com esta região.
Portugal manter-se-á estreitamente envolvido nos debates destinados a consolidar as relações da União
Europeia com os parceiros estratégicos e em fortalecer as relações da União com atores emergentes globais.
Terá, por isso, uma presença ativa na preparação das cimeiras periódicas da União Europeia com parceiros
como os Estados Unidos, Canadá, Brasil, Rússia, Índia, China e Japão, entre outros.
No âmbito da Política Comercial Comum, Portugal continuará a envolver-se ativamente na definição e
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defesa dos interesses nacionais, procurando uma efetiva abertura de mercados e a eliminação das barreiras
no acesso de produtos e serviços nacionais aos mercados dos países terceiros, com base nos princípios da
reciprocidade e do benefício mútuo.
Portugal continuará empenhado em responder aos desafios colocados pelo Tratado de Lisboa nas áreas
de Política Externa e de Segurança Comum e na Política Comum de Segurança e Defesa, zelando para que a
sua correta execução dote a ação da UE de uma coerência acrescida e assegure uma maior visibilidade da
União na cena internacional.
Portugal empenhar-se-á nas organizações internacionais multilaterais. Neste sentido, e no quadro das
Nações Unidas, Portugal continuará a contribuir, de forma construtiva, para a tomada de decisões no quadro
da manutenção da paz e da segurança internacionais.
No âmbito da OTAN, Portugal continuará a manter uma presença empenhada, tanto no quadro político
como operacional, com particular incidência na execução nacional da nova Estrutura de Comandos.
Portugal continuará a participar de forma ativa em diversas operações de paz e de segurança internacional,
nomeadamente no âmbito das Nações Unidas, NATO e em missões civis e militares no âmbito da Política
Comum de Segurança e Defesa da UE.
A promoção da proteção e da realização dos direitos humanos manter-se-á como prioridade da política
externa portuguesa. Neste sentido, manter-se-á a participação ativa na definição e na execução da política de
direitos humanos da União Europeia, bem como, no quadro das Nações Unidas, nos trabalhos do Conselho de
Direitos Humanos e na 3.ª Comissão da Assembleia-Geral. Portugal é candidato a membro do Conselho de
Direitos Humanos, no triénio 2015-2017, devendo prosseguir em 2013 as ações de promoção da nossa
candidatura.
A Comissão Nacional para os Direitos Humanos continuará a desempenhar um papel fulcral na
coordenação e na definição das políticas nacionais em matéria de direitos humanos, bem como na execução
das recomendações e compromissos que resultam da participação do nosso país nos órgãos internacionais de
direitos humanos.
Portugal continuará a apoiar a Aliança das Civilizações, tanto ao nível do Grupo de Amigos como nas
reuniões regionais e desenvolverá o segundo Plano Nacional de Implementação dos objetivos da Aliança.
Ao nível das relações bilaterais de Portugal com países terceiros, e no contexto da relação privilegiada com
os EUA, o Governo manterá o seu empenho como país euro-atlântico e na relação bilateral, designadamente
no quadro da Comissão Permanente e da cooperação nas áreas da defesa, do comércio e investimento, da
justiça e administração interna e da ciência, tecnologia, energia e ambiente, bem como da cooperação
específica com a Região Autónoma dos Açores.
Continuará a dar-se prioridade às relações históricas de Portugal com a América Latina, com destaque
para o aprofundamento do vasto relacionamento bilateral com o Brasil – de que é exemplo o “ano de Portugal
no Brasil” - em diversas áreas e para o desenvolvimento, das relações políticas e económicas com o México,
Peru, Colômbia e Venezuela, tendo também presente a dimensão da comunidade portuguesa naqueles
países. Paralelamente, será ainda procurada uma diversificação das parcerias de Portugal com o espaço
ibero-americano.
Nesta legislatura, dar-se-á continuidade ao aprofundamento das relações bilaterais com os países da
região do Magrebe nas suas múltiplas vertentes, nomeadamente através dos mecanismos das Cimeiras
bilaterais já instituídas e do acompanhamento dos processos de mudanças e reformas na região.
Portugal manterá o empenho no reforço do relacionamento com a Ásia e a Oceânia na perspetiva bilateral
e regional, que passará pela intensificação de visitas bilaterais, da realização de consultas políticas e do
acompanhamento das relações económicas.
Será prosseguida a relação com os países africanos, bem como com as organizações regionais e sub-
regionais de que fazem parte. Neste contexto, e atendendo ao especial relacionamento existente com os
Países Africanos de Língua Portuguesa, salienta-se a realização de visitas bilaterais recíprocas, bem como a
realização de Cimeiras com Moçambique e Cabo-Verde. Merecerão também particular atenção a
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intensificação da relação privilegiada mantida com Angola em todos os sectores.
A política externa portuguesa alicerça-se, também, na participação de Portugal na Comunidade de Países
de Língua Portuguesa. Investir na consolidação e aprofundamento da CPLP e promover uma política de
cooperação estruturante são áreas prioritárias a prosseguir.
No âmbito da CPLP, Portugal participará nas Cimeiras de Chefes de Estado e de Governo da CPLP, dando
continuidade à prossecução dos objetivos prioritários, em particular a promoção e difusão da Língua
portuguesa, a intensificação da concertação político-diplomática e o reforço da cooperação sectorial.
Na área da cooperação para o desenvolvimento, serão desenvolvidas ações visando o reforço do papel do
Camões - Instituto da Cooperação e da Língua, IP, enquanto organismo responsável pela direção,
coordenação e supervisão da Cooperação, assente numa abordagem estratégica, centrada nos resultados.
No plano interno serão reforçados os instrumentos de diálogo e consulta entre o Estado, a Administração
Local e a sociedade civil, propiciando o surgimento de projetos comuns e atuações em parceria, através da
Comissão Interministerial de Cooperação e do Fórum de Cooperação para o Desenvolvimento, num formato
mais alargado e representativo.
Os Programas Indicativos de Cooperação (PIC), nos PALOP e Timor-Leste, assentes em três pilares
essenciais (3 C´s), serão prosseguidos:
– Coerência/coordenação→ reforçando a coerência das políticas para o desenvolvimento, aumentando a
coordenação, seguimento e o reforço do diálogo, entre parceiros;
– Concentração→ geográfica e temática, privilegiando programas de maior dimensão (“bandeira” – flagship
projects), com o objetivo de evitar a fragmentação;
– Cofinanciamento→ diversificação de parcerias e em novas fontes de financiamento, visando não apenas
a alavancagem de fundos, mas maior responsabilização / apropriação.
Em termos temáticos, terão início novos PPA´s em áreas inovadoras designadamente: “Empreendedorismo
e Desenvolvimento Empresarial” e “Capacitação Científica e Tecnológica”.
Relativamente aos atores da Cooperação Portuguesa serão desenvolvidos mecanismos visando o
alargamento e reforço das parcerias com atores “não-tradicionais”, sejam eles, Associações empresariais e
sector privado, SOFID, Administração local, Universidades e Centros de Investigação, e a ligação destes com
as ONGD (no âmbito de parcerias e consórcios), numa abordagem de governo integrada.
Procurar-se-á aprofundar abordagens Bi e Multilateral, desenvolvendo parcerias com organizações
internacionais e países parceiros em linha com experiências anteriores, canalizando os esforços para a
“Cooperação Delegada” e a “Cooperação Triangular”.
4.3. Valorizar a Lusofonia e as Comunidades Portuguesas
A política do Governo para as comunidades portuguesas aponta para uma crescente aproximação entre
todos os Portugueses, independentemente do local em que vivam. O potencial da nossa Diáspora é um ativo
que Portugal não pode desperdiçar, apostando assim em ações que fomentem as cumplicidades e o espírito
de colaboração com os milhões de portugueses que se encontram espalhados pelo Mundo.
Nesse sentido, a aposta na Língua Portuguesa será um vector estratégico essencial na relação com todos
os que são Portugueses como nós, bem como com aqueles povos que partilham connosco os valores culturais
da Lusofonia.
Por outro lado, procurar-se-á aprofundar políticas específicas que garantam um apoio consular mais
moderno, desburocratizado e próximo dos cidadãos, o fomento da participação cívica e política, o
acompanhamento dos novos fluxos migratórios, particularmente os mais desprotegidos, o incentivo ao
associativismo empresarial e uma maior intervenção dos jovens e das mulheres na vida cívica.
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A mobilização dos jovens luso-descendentes deverá ser uma das primeiras preocupações dando-se
sequência a programas que permitam a sua relação com a nossa Cultura, a nossa Língua e a realidade do
Portugal contemporâneo.
O aumento da participação cívica e política das nossas Comunidades na vida política nacional e nos países
de acolhimento deverá ser incentivado, com especial atenção à intervenção pública das mulheres.
O Conselho das Comunidades Portuguesas e o movimento associativo da Diáspora serão considerados
parceiros privilegiados, sendo chamados a pronunciar-se ou a acompanhar o desenvolvimento das principais
medidas.
Será dada prioridade ao alargamento da participação eleitoral dos portugueses residentes no estrangeiro,
incentivando o recenseamento eleitoral.
Será feita uma grande aposta no desenvolvimento de mecanismos de captação de poupanças e
investimentos dos Portugueses residentes no estrangeiro.
Impõe-se que sejam incentivadas estratégias de organização empresarial no seio das nossas
Comunidades numa óptica de aproximação ao tecido industrial e comercial nacional, tendo particularmente em
conta o papel das câmaras de indústria e comércio.
A rede consular deverá ser um instrumento ativo de desenvolvimento da nossa política externa, conjugando
a sua função institucional de representação do Estado com ações integradas de diplomacia económica e
cultural, numa estreita ligação às comunidades portuguesas.
A reforma e modernização da rede consular será permanente, devendo prever a adoção de modelos
organizacionais que envolvam o movimento associativo e a iniciativa privada conjuntamente com os
organismos públicos de representação externa, reservando um papel especial para os cônsules honorários,
normalmente desaproveitados, e sendo capaz de concentrar e coordenar efetivamente as mais diferentes
vertentes da nossa ação externa. Neste sentido, será desenvolvida uma nova experiência de criação de
Gabinetes de Apoio às Comunidades Portuguesas em instituições de natureza associativa.
A reforma do ensino do Português no estrangeiro será prioritária, apostando-se num modelo que permita
alargar a rede aos países fora da Europa, o desenvolvimento de uma nova plataforma de ensino à distância
para apoio direto à ação dos professores, a certificação das aprendizagens obtidas, a articulação estratégica
com instituições formadoras existentes em cada país ou cidade de acolhimento e a contratação local de
professores.
Será privilegiada a cooperação com a CPLP nos diferentes domínios, em particular a promoção e difusão
do português como língua global, nos termos do Plano de Ação de Brasília e promovido o reforço da
cooperação com países cuja planificação linguística integra ou prevê integrar o português como língua
curricular.
Procurar-se-á reforçar a introdução das tecnologias de informação e comunicação (TIC) nos processos de
formação e aprendizagem do português no estrangeiro e reestruturar e qualificar a rede de Centros Culturais
Portugueses no mundo como plataformas de intervenção regional.
4.4. Política de Defesa Nacional
Entre 2012 e 2015, o Ministério da Defesa Nacional (MDN) orientará a sua atividade tendo presentes os
objetivos permanentes da política de defesa nacional e as missões atribuídas às Forças Armadas, e que se
encontram constitucionalmente definidas, bem como o facto de a incerteza que vem caracterizando o contexto
internacional exigir respostas flexíveis, eficazes e eficientes, num quadro cooperativo alargado.
Nesse sentido o MDN continuará a executar medidas e ações que garantam maior eficiência e eficácia, que
permitam encontrar o equilíbrio entre os recursos disponíveis e as necessidades das Forças Armadas,
libertando recursos onde eles são menos necessários, para os alocar onde realmente fazem falta.
Concluído o Plano de Redução e Melhoria da Administração Central (PREMAC) no MDN, com a
consequente racionalização das estruturas e melhor utilização dos recursos, 2013 assistirá ao
desenvolvimento do processo de reorganização da Estrutura Superior da Defesa Nacional e das Forças
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Armadas, orientada para o incremento, coordenação e exploração de sinergias entre as diferentes estruturas.
Neste quadro, é intenção do MDN prosseguir o caminho decorrente da revisão e aprovação do Conceito
Estratégico de Defesa Nacional, iniciando, de forma sequente, coerente e célere, a revisão do Conceito
Estratégico Militar, das Missões das Forças Armadas, do Sistema de Forças Nacional e do Dispositivo de
Forças.
No âmbito do relacionamento com a União Europeia, Portugal apoiará a Política Comum de Segurança e
Defesa, incluindo as vertentes de Investigação e Desenvolvimento e da Indústria.
No contexto da NATO, prosseguirá o apoio à STRIKEFORNATO, que atingiu já a sua plena capacidade
operacional, e continuar o desenvolvimento do processo de transferência da Escola de Comunicações e de
Sistemas de Informação da NATO para Portugal, assegurando a plena participação nacional no processo de
transformação da Aliança.
O esforço nacional em missões humanitárias e de paz, sob a égide de organizações internacionais, através
do empenhamento das Forças Armadas Portuguesas, manter-se-á em 2013, dando continuidade ao
compromisso com a segurança e a estabilidade internacionais.
As relações, bilaterais e multilaterais, com os Países de Língua Oficial Portuguesa serão reforçados, seja
no domínio da Cooperação Técnico-Militar, seja no apoio à Reforma do Sector da Segurança, havendo
abertura para dar continuidade à integração de contingentes militares de Países de Língua Portuguesa nas
Forças Nacionais Destacadas, tal como sucedido com Timor-Leste (na UNIFIL, no Líbano), e com
Moçambique (na operação ATALANTA, no Índico).
Portugal intensificará ainda as relações externas de Defesa e o relacionamento: com os nossos aliados e
parceiros, destacando-se a relação estratégica privilegiada com os EUA; com a região do Mediterrâneo e do
Magreb; bem como com parceiros atuais e potenciais na área da Economia de Defesa.
Por outro lado, no ano letivo 2013/2014 realizar-se-ão ajustamentos nos Estabelecimentos Militares de
Ensino não superior, desenvolvendo e consolidando medidas de integração e optimização de recursos
iniciadas em 2012, tendo em vista a coerência do projeto educativo assente nas características próprias da
instituição militar e a sua eficiência.
Por sua vez, prosseguirá a restruturação dos Estabelecimentos Fabris do Exército, dotando-os de novos
modelos organizacional e jurídico e racionalizando estruturas e recursos, dando continuidade ao processo
iniciado em 2012.
Em 2013 continuarão os trabalhos com vista ao início da atividade do Polo de Lisboa do Hospital das
Forças Armadas, resultante da fusão dos Hospitais Militares dos Ramos das Forças Armadas. Paralelamente
continuará a avaliação da reforma do sistema de Saúde Militar, tendo como objetivo a prestação de melhores
serviços, suportada por recursos humanos, financeiros e materiais adequados às necessidades e
financeiramente sustentados.
No decurso de 2013, serão também promovidas medidas que permitam a redução do custo anualmente
suportado pela Assistência na Doença aos Militares, em linha com o estabelecido nos acordos internacionais
celebrados.
O processo de criação do “balcão único” de apoio aos Antigos Combatentes e aos Deficientes das Forças
Armadas, iniciado em 2012, e que pretende garantir, a este universo de ex-militares, um acesso mais fácil e
procedimentos mais ágeis, continuará a ser desenvolvido, por forma a poder ser executado até final do ano.
As Leis de Programação Militar (LPM) e de Programação de Infraestruturas Militares (LPIM) serão revistas,
equilibrando as necessidades de reequipamento das Forças Armadas e a manutenção do património da
Defesa Nacional com as disponibilidades económico-financeiras atuais. Para 2013 o MDN irá reduzir em
45,7% os valores previstos pela Lei de Programação Militar - redução significativa que implica a manutenção
do esforço de revisão e renegociação de contratos atualmente em vigor.
Será dada continuidade à reestruturação do sector empresarial da Defesa, em curso desde 2012,
dinamizando a atividade da EMPORDEF e das suas participadas na procura de novos parceiros e parcerias
internacionais que tragam valor acrescentado para a economia nacional, para o tecido empresarial e para as
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áreas da inovação científica e tecnológica.
O MDN prosseguirá os esforços de coordenação com outros Ministérios em áreas onde o aproveitamento
de capacidades e de sinergias pode potenciar e reforçar a capacidade de resposta nacional perante diversas
situações de interesse público e das populações.
A atividade do MDN terá em atenção os compromissos a que Portugal está obrigado no quadro do apoio
económico-financeiro prestado pelas instituições internacionais, sendo o MDN parte ativa do esforço nacional
de contenção da despesa pública.
A racionalização de estruturas e de recursos, tendo em vista maior eficácia e eficiência das Forças
Armadas, pretende igualmente aprofundar o conceito de umas forças armadas ao serviço das pessoas.
5.ª Opção – O Desafio do Futuro: Medidas Sectoriais Prioritárias
5.1. Programação estratégica plurianual dos fundos comunitários
O Quadro de Referência Estratégica Nacional, QREN 2007-2013, constitui o enquadramento para a
aplicação em Portugal, no período 2007-2013, dos fundos oriundos da política de coesão da União Europeia,
traduzindo-se num investimento comunitário de cerca de 21,5 mil milhões de euros, a que corresponde um
investimento total de cerca de 28,8 mil milhões de euros e um financiamento público nacional de 4,5 mil
milhões de euros.
O QREN assume cinco grandes prioridades estratégicas nacionais: (i) a qualificação dos cidadãos; (ii) a
dinamização do crescimento sustentado; (iii) a promoção da coesão social; (iv) a qualificação dos territórios e
das cidades; (v) e o aumento da eficiência e qualidade dos serviços públicos. Face a anteriores períodos de
programação dos fundos estruturais, o QREN reforçou a prioridade atribuída ao investimento (em particular, ao
investimento privado) em competitividade, inovação e conhecimento e na melhoria do capital humano
(qualificação de jovens e adultos e formação avançada).
Gráfico 5.1 – Investimentos programados no QREN
por domínio de investimento
Fontes: Sistema de Monitorização QREN
No final de julho de 2012, o QREN verificava uma taxa de execução de 48%, correspondendo a 10,2 mil
milhões de euros de fundos comunitários, 3 mil milhões de euros de financiamento público nacional e 2,2 mil
milhões de euros de financiamento privado. As taxas de execução (fundo programado/fundo executado)
variavam nos diferentes domínios de investimento, refletindo aspetos tão diversos como a disponibilidade
financeira dos promotores (públicos e privados), o volume e a natureza mais ou menos pontual dos
investimentos, ou as dinâmicas de execução e de gestão dos programas. De uma forma geral, os programas
financiados pelo Fundo Social Europeu (onde se destacam os investimentos na qualificação inicial, na
qualificação de adultos e na formação avançada) registavam níveis de execução superiores à média, o que
reflete, em larga medida, o facto de se tratarem de programas financiadores de sistemas públicos, com maior
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previsibilidade em termos institucionais de procura e de financiamento.
Gráfico 5.2 - Execução do QREN (a 31 de Julho de 2012)
por domínio de investimento
Fontes: Sistema de Monitorização QREN
Tendo em consideração os ritmos de execução do QREN verificados até meados de 2012, bem como as
alterações decorrentes da recente reprogramação do QREN e a meta prevista para a taxa de execução no
final deste ano (60%), estima-se que se encontrem por executar cerca de 8,6 mil milhões de euros de fundos
comunitários nos anos subsequentes, com um investimento público nacional correspondente de cerca de 1,3
mil milhões de euros.
A reprogramação do QREN de 2012 procurou contribuir para a consolidação das contas públicas, por via
da maximização da componente comunitária de financiamento das operações do QREN, tendo em
consideração os montantes financeiros não comprometidos e os montantes financeiros descomprometidos.
Desta forma, pretende-se reduzir substancialmente o esforço requerido ao nível do financiamento nacional
público na fase final de execução do QREN (menos cerca de 300 milhões de euros, face ao valor ainda
previsto).
A reprogramação de 2012 visa ainda: (i) estimular a produção de bens e serviços transacionáveis e as
condições gerais de financiamento das empresas, nomeadamente das que contribuam para a melhoria da
balança externa; (ii) reforçar os apoios à formação de capital humano, designadamente nas áreas da
educação, ciência e da formação profissional certificada; (iii) promover ações de apoio e valorização de jovens
à procura de emprego e de desempregados, no quadro do financiamento da iniciativa Impulso Jovem.
A distribuição por domínio de investimento dos montantes de fundos estruturais e de contrapartida pública
nacional (CPN) a executar no âmbito do QREN após 2012 refletem, a reafetação de verbas proposta no
quadro da reprogramação de 2012, a alteração nas taxas de cofinanciamento comunitários dos investimentos
previstos e as dinâmicas de execução verificadas até ao momento.
Destacam-se, a este nível, os investimentos previstos no domínio da competitividade, inovação e
conhecimento (com valores estimados de cerca de 3 mil milhões de euros de fundos e 340 milhões de euros
de CPN), sendo o esforço estimado em termos de orçamento nacional aproximadamente equivalente nos
domínios da qualificação inicial e formação avançada (188 milhões de euros de CPN), do emprego, formação
e qualificação de adultos (178 milhões de euros de CPN), da inclusão e equipamentos sociais (151 milhões de
euros de CPN), do ambiente e prevenção de riscos (135 milhões de euros de CPN), e do desenvolvimento
territorial (123 milhões de euros de CPN). Por contraste, as verbas do Orçamento do Estado destinadas a
cofinanciar os investimentos previstos no QREN após 2012 nos domínios das acessibilidades e mobilidade e
da Administração Pública e assistência técnica assumem valores mais reduzidos (7 milhões de euros e 26
milhões de euros, respetivamente).
Não sendo possível estimar com rigor o perfil temporal de execução do QREN após 2012, prevê-se que os
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valores referidos sejam distribuídos equitativamente entre 2013 e 2014, tendo em conta os valores previstos
na programação anual dos Programas Operacionais do QREN, na sequência das propostas de reprogramação
do corrente ano apresentadas à Comissão Europeia.
Figura 5.3 - Previsão da execução do QREN após 2012
por domínio de investimento
Fontes: Sistema de Monitorização QREN
5.2. Economia e emprego
O Governo está fortemente empenhado em estimular o crescimento económico, o emprego e a atividade
do sector privado, apostando na regulação do funcionamento dos mercados. No sentido de promover o
crescimento económico e a competitividade, serão promovidas políticas ao nível do emprego, da
internacionalização, do investimento, do apoio às empresas, do empreendedorismo e inovação, do
desenvolvimento regional, da defesa do consumidor e dos diversos sectores de atividade.
5.2.1. Emprego e mercado de trabalho
Foi assinado o Compromisso para o Crescimento, Competitividade e Emprego entre o Governo e a maioria
dos Parceiros Sociais da Comissão Permanente de Concertação Social. A participação ativa dos Parceiros
Sociais mostrou-se decisiva para a procura de soluções adequadas para as relações de trabalho, permitindo
um amplo consenso que beneficia a dinamização do mercado laboral e a competitividade das empresas. As
principais alterações verificadas na terceira alteração ao Código do Trabalho são as seguintes:
a) Flexibilização da organização do tempo de trabalho (e.g. criação do banco de horas, alteração dos
valores de acréscimo de retribuição por trabalho suplementar, redução de 4 dias feriados e da majoração de
férias de até 3 dias, revisão do regime de redução da laboração por crise empresarial);
b) Alterações ao regime de cessação do contrato de trabalho por motivos objetivos (despedimento por
inadaptação e por extinção do posto de trabalho, e definição das condições de alinhamento das
compensações entre os contratos de trabalho anteriores a 1 de novembro de 2011 e os novos contratos de
trabalho);
c) Alterações ao regime aplicável aos instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho,
designadamente pela possibilidade dos contratos coletivos estabelecerem que determinadas matérias podem
ser reguladas por outra convenção coletiva e que nas empresas com pelo menos 150 trabalhadores as
associações sindicais possam conferir às estruturas de representação coletiva dos trabalhadores os poderes
para a celebração de convenções coletivas;
d) Alargamento do prazo de duração do contrato a termo de muito curta duração, combatendo o trabalho
informal;
e) Alargamento do regime do contrato de trabalho em comissão de serviço, mediante instrumento de
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regulamentação coletiva de trabalho, a funções de chefia:
– Estabelecimento de um regime de renovação extraordinária dos contratos de trabalho a termo certo, bem
como o regime e o modo de cálculo da respetiva compensação.
– Promoção de uma nova geração de políticas ativas de emprego:
Medida Estímulo 2012, que prevê um apoio financeiro às empresas na contratação e formação de
desempregados inscritos nos centros de emprego há pelo menos seis meses;
Plano Estratégico Impulso Jovem, que prevê a criação de medidas de apoio a jovens desempregados;
Programa de Relançamento do Serviço Público de Emprego, através do qual se pretende reforçar a
empregabilidade dos desempregados e aperfeiçoar o ajustamento entre a procura e a oferta de emprego.
Entre as medidas deste Programa destacam-se:
Vida Ativa, que visa encaminhar os desempregados para ações de formação de curta duração, para a
aquisição de competências relevantes para o mercado de trabalho;
Incentivo à Aceitação de Ofertas de Emprego, que permite que determinados desempregados possam
acumular parte do subsídio de desemprego com um salário cuja remuneração ilíquida seja inferior ao valor do
subsídio de desemprego.
Para o ano de 2013, o Governo pretende continuar a sua aposta na formação profissional, através do
alargamento da medida Vida Ativa, da formação profissional de ativos empregados em maior risco de
desemprego e do reforço do sistema de aprendizagem dual. Com o objetivo de melhorar a orientação
profissional de jovens e o reconhecimento e validação de competências, serão criados os Centros para a
Qualificação e Ensino Profissional. O Governo irá também lançar o cheque-formação, bem como promover a
atualização do Catálogo Nacional de Qualificações e a sistematização da oferta no âmbito do ensino
profissional.
Por outro lado, será prosseguida a execução do Programa de Relançamento do Serviço Público de
Emprego e do Plano Estratégico Impulso Jovem, assim como o lançamento de novas medidas destinadas aos
desempregados com mais de 30 anos.
Serão ainda prosseguidas as reformas no âmbito da legislação laboral, nomeadamente a conclusão da
terceira fase do ajustamento das compensações por cessação de contrato de trabalho, da criação do fundo de
compensação do trabalho, da definição de critérios para a emissão das portarias de extensão e da
consolidação de um sistema de arbitragem laboral. Com a aprovação do novo regime jurídico das associações
públicas profissionais, serão revistos os regimes de acesso e exercício de profissões reguladas por
associações públicas profissionais com vista à eliminação de restrições injustificadas
5.2.2. Estímulo às exportações e internacionalização
O crescimento das exportações é um pilar fundamental para o início de um novo ciclo de crescimento,
assente na competitividade da produção. Pretende-se um aumento da capacidade exportadora e uma
progressiva diversificação de mercados alvo, nomeadamente através do aprofundamento das relações
comerciais com países de língua portuguesa, que constituem um mercado com elevado potencial de
crescimento.
No que respeita às iniciativas já executadas realçam-se as seguintes:
Reforço dos instrumentos de suporte à internacionalização das empresas e à promoção das
exportações. Neste âmbito, a reprogramação do QREN prevê o reforço dos fundos destinados aos sectores de
bens e serviços transacionáveis;
Prorrogação da disponibilidade de linhas de seguros de crédito à exportação, com garantia do Estado e
reforço em 400 milhões de euros: «OCDE I “Top-Up”», «OCDE II 2012» e «Facilidades fora da OCDE»;
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Dinamização de uma política ativa de apoio à internacionalização das empresas, nomeadamente ao
nível do desenvolvimento dos seus projetos no exterior;
As principais medidas para o triénio 2013-2015 são as seguintes:
Continuidade do apoio às linhas de seguros de crédito, pelo seu papel vital no apoio às exportações;
Fomento da internacionalização da indústria nacional, em particular através da participação das
empresas portuguesas em ações de promoção internacionais, como forma de encontrar novos mercados e
reforçar mercados existentes, nomeadamente através do reforço das taxas de incentivo à participação em
certames internacionais;
Solicitação e orientação da 3.ª e última tranche do Empréstimo Quadro do Estado Português com o
Banco Europeu de Investimento (BEI) no valor de 450 milhões de euros, tendo como objetivo o apoio ao
funcionamento das empresas e às atividades exportadoras;
Desenvolvimento de um programa que potencie o aparecimento de novas empresas exportadoras,
através da capacitação e reconhecimento, que apoie a melhoria de competências nas pequenas e médias
empresas (PME);
Reestruturação do sistema de acompanhamento da internacionalização das empresas portuguesas, no
sentido de potenciar a eficácia das suas estratégias;
Identificação das possibilidades de revisão da lei fiscal, aplicável a empresas exportadoras dentro do
quadro de limitações atualmente existentes.
5.2.3. Fundos europeus e medidas de incentivo ao investimento
O ajustamento económico em curso e o esforço feito pelo País no equilíbrio das contas públicas tem de ser
acompanhado por medidas que fomentem o crescimento económico, aproveitando os fundos QREN para a
dinamização de políticas de incentivo ao investimento, principalmente em sectores com capacidade
exportadora e com alto nível de inovação.
Relativamente ao QREN, em 2011-2012, incrementou-se a sua importância na economia real, garantindo-
se o cumprimento da meta de execução acumulada de 40% do QREN em 2011. Promoveu-se, igualmente,
uma “Operação Limpeza” do QREN que recuperou 700 milhões de euros de investimentos sem execução ou
baixa execução.
Quanto ao Empréstimo Quadro BEI, alocou-se a primeira tranche de 450 milhões de euros com significativo
impacto nos investimentos municipais, sector social e proteção civil. Acionou-se e reorientou-se a segunda
tranche do referido empréstimo para o apoio ao investimento produtivo (projetos empresariais), alocando 500
milhões de euros à criação da linha “INVESTE QREN”. Foi estabelecido um protocolo com a Banca para
assegurar o financiamento e funcionamento desta linha, com 1000 MILHÕES DE EUROS de fundos (500
milhões de euros provenientes do BEI e 500 milhões de euros provenientes dos bancos portugueses)
destinados a projetos QREN de investimento empresarial com uma execução abaixo de 90%.
As principais medidas neste âmbito para o triénio 2013-2015 são:
Assegurar a execução na plenitude e qualificada dos fundos estruturais dos programas operacionais do
QREN;
Acelerar a execução dos fundos do QREN e canalização do dinheiro disponível para o apoio ao
investimento em projetos de cariz inovador e com perfil exportador;
Dinamizar a gestão da linha “INVESTE QREN”, em associação com os Bancos;
Reforçar a captação de novos investimentos que contribuam para a reestruturação do tecido industrial
através da promoção de um ambiente favorável ao investimento;
Rever a legislação aplicável ao investimento tendo em vista a sua simplificação e à transparência dos
processos;
Avaliar a possibilidade de implementação de benefícios fiscais ao empreendedorismo e à inovação
dentro do quadro das limitações impostas pelo Memorando de Entendimento, nomeadamente ao nível de
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investidores em “start-ups” (“Business Angels”);
Incentivar o investimento e a consolidação empresariais através de benefícios fiscais que se traduzam
tendencialmente em aumento de receita fiscal no médio prazo.
5.2.4. Apoio às empresas e estímulo ao seu financiamento e capitalização
Entre as iniciativas promovidas durante 2012 realçam-se as seguintes:
Arranque do novo instrumento de apoio à recuperação e revitalização de empresas economicamente
viáveis - o Programa REVITALIZAR. Este programa visa a otimização do contexto legal, tributário e financeiro,
no qual as empresas atuam;
Enquadramento do REVITALIZAR na reprogramação estratégica do QREN e celebração de protocolo
com 7 instituições bancárias para a constituição e financiamento dos “Fundos REVITALIZAR”.
Alargamento o prazo de carência de capital nas linhas PME Investe permitindo a muitas empresas criar
margem para financiar operações ligadas à internacionalização. Até 31 de agosto de 2012 foram submetidas e
aprovadas 9215 operações, representando cerca de 433 milhões de euros;
Lançamento de uma nova linha PME Crescimento, no valor de 1500 milhões de euros, com uma parcela
destinada especificamente a exportações. A elevada taxa de execução resultou no aumento da concessão de
crédito em 4 vezes a média mensal da linha PME Investe de 2011 e levou ao seu reforço em mais 1000
milhões de euros.
No período 2013-2015 o Governo pretende continuar a assegurar mecanismos alternativos de
financiamento por dívida e a dinamizar o aparecimento de veículos de financiamento por capital, de modo a
promover a recapitalização e o reforço dos capitais próprios das empresas. Em 2013 será lançado o pacote
PME 2013, consolidando um vasto conjunto de medidas destinadas à criação de um ambiente favorável ao
aumento da competitividade, condição essencial para o crescimento das empresas e do emprego. As
principais medidas previstas são:
Desenvolvimento de uma atividade contínua de acompanhamento e dinamização do tecido empresarial
português, nomeadamente na componente de internacionalização;
Continuação da execução e monitorização do Programa REVITALIZAR, incluindo os «Fundos de
Revitalização e Expansão Empresarial» e o desenvolvimento de uma área de transmissão de propriedade
industrial;
Concretização plena da «Agenda para a Construção e o Imobiliário», tendo em vista promover a
competitividade, a internacionalização e a modernização deste sector particularmente afetado pela crise;
Dinamização do recurso a fontes de financiamento e criação de programas específicos para responder
às dificuldades de liquidez. Neste âmbito, prevê-se a extensão da linha PME Crescimento em 2013 e a
articulação com a Caixa Geral de Depósitos e restante sector financeiro na execução de mecanismos de
financiamento por dívida e capital;
Dinamização do mercado de capitais para PME;
Incentivo ao desenvolvimento de ferramentas de capitalização cofinanciadas por privados,
nomeadamente na recapitalização e reestruturação de empresas;
Aprofundamento do mercado de capital de risco através da atração de investidores privados nacionais e
internacionais e da dinamização de novos fundos de capital de risco cofinanciados por privados e por fundos
comunitários;
Introdução de medidas tendentes a desburocratizar e simplificar os processos de candidatura no âmbito
do QREN.
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53
5.2.5. Empreendedorismo e inovação
Ao nível do empreendedorismo e da inovação, é prioridade do Governo o reforço da capacidade de
transformar o conhecimento em valor económico, promovendo uma cultura de empreendedorismo na
sociedade portuguesa e a ligação entre o tecido empresarial, as entidades do sistema científico e tecnológico
e o Estado. Neste âmbito, foram concretizadas as seguintes medidas:
Desenvolvimento do Programa Estratégico para o Empreendedorismo e Inovação (+e+i), que tem como
pilares fundamentais, o alargamento de conhecimentos e competências da população, a dinamização da
inovação, o estímulo ao empreendedorismo, e a sua promoção por adequados instrumentos de financiamento;
Lançamento de 10 Concursos ao abrigo do QREN (incentivos à inovação e empreendedorismo).
As principais medidas para o triénio 2013-2015 são as seguintes:
Criação da Rede GAIN – Global Acceleration Innovation Network, que assenta na dinamização da rede
de valorização do conhecimento e tecnologia, promovendo a articulação entre as entidades do SNCT e as
empresas;
PME Digital - Iniciativa que visa capacitar micro, pequenas e médias empresas com os instrumentos
necessários à sua integração na Economia Digital;
Nova Agenda Digital Nacional, dando resposta às prioridades e objetivos da Agenda Digital europeia -
Iniciativa que pretende rentabilizar as infraestruturas de banda larga de nova geração com o desenvolvimento
de conteúdos e serviços em diversas áreas;
Portugal Empreendedor, promovendo o empreendedorismo de base local pelo acompanhamento dos
projetos desde a sua conceção;
Passaporte para o Empreendedorismo, medida de fomento ao empreendedorismo qualificado,
procurando assegurar o aumento da criação de novas empresas.
5.2.6. Desenvolvimento regional e valorização económica
No âmbito regional é objetivo do Governo promover um desenvolvimento harmonioso do território nacional,
atingindo níveis sustentados de desenvolvimento económico e sócio-cultural e de qualificação territorial, bem
como uma política de valorização do território e das suas potencialidades.
Em 2011-2012 definiram-se as prioridades e linhas de ação do “Valorizar – Criar Valor com o Território”
(Valorizar), articulado com o Ministro Adjunto dos Assuntos Parlamentares e Ministra da Agricultura, do Mar,
do Ambiente e do Ordenamento do Território e que visa a atração de investimento, a promoção da criação de
microempresas e de autoemprego, o marketing de produtos e dos territórios, e a execução de estratégias
coletivas de desenvolvimento. Assegurou-se a articulação do Valorizar com as prioridades da Reprogramação
Estratégica do QREN e da reorientação do Empréstimo Quadro BEI QREN.
Em relação à Iniciativa Jessica, o processo de desenvolvimento dos 3 Fundos de Desenvolvimento Urbano
junto das entidade gestoras selecionadas (BPI, CGD/IHRU e Turismo de Portugal) encontra-se em curso,
sendo que se encontram em análise 113 projetos de investimento.
No que respeita à preparação dos instrumentos para o período 2014-2020, assegurou-se a participação na
discussão das propostas de quadro financeiro e foi elaborada uma proposta sobre a preparação e o
estabelecimento dos instrumentos nacionais de programação das intervenções cofinanciadas pelos Fundos
Comunitários com caráter estrutural.
Em 2013, o Governo pretende executar, ou ter em curso, todas as medidas previstas no Programa
Valorizar. Em matéria de cooperação territorial, importa assegurar a execução do Programa Cooperar, em
particular as iniciativas de preparação dos diferentes POCTE para o período 2014-2020, bem como a
dinamização da rede de cooperação territorial de proximidade de natureza empresarial e económica. A
execução de Estratégias Regionais de Especialização Inteligente é também objetivo prioritário para 2013.
O impulso na aplicação dos Fundos JESSICA e a preparação e negociação do próximo período de
programação da Política de Coesão 2014-2020, do ponto de vista financeiro e das prioridades estratégicas
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nacionais, são também duas das principais prioridades.
5.2.7. Defesa do Consumidor
No domínio da Defesa do Consumidor, o Governo manterá o objetivo de assegurar um nível elevado de
proteção dos consumidores, para que estes possam também contribuir para a criação de um mercado mais
competitivo e dinâmico, conduzindo a um aumento do bem-estar geral.
No referente às iniciativas já executadas, promoveu-se a regulamentação e o lançamento em concurso (1ª
fase) do “Fundo do Consumidor” e foi atribuído o 1º pacote de apoios. Dinamizou-se o Conselho Nacional do
Consumo, nomeadamente através da recente apresentação dos projetos de lei relativos aos contratos de
crédito bancários dos consumidores e da apresentação de um pacote legislativo sobre a gestão do
incumprimento de contratos de crédito.
O contexto de crise criou novas exigências às políticas de defesa do consumidor. A aprovação do pacote
legislativo, na ótica da prevenção de risco de incumprimentos de crédito e de recuperação de endividamento
excessivo, e a promoção da literacia financeira constituem prioridades, assim como a dinamização da recém
criada rede de entidades de proximidade que prestam apoio gratuito. A aplicação do “Fundo do Consumidor”
será prosseguida em 2013.
5.2.8. Competitividade da Indústria, Comércio e Serviços
A competitividade do País depende em larga medida do ambiente de negócios e da eliminação de barreiras
à capacidade de investimento. O Governo tem como objetivo reduzir os constrangimentos de contexto de
modo a criar uma economia verdadeiramente amiga do investimento. Entre as iniciativas concretizadas,
destaca-se:
O desenvolvimento e aprovação do Programa da Indústria Responsável (PIR) e do Sistema da Indústria
Responsável (SIR) com vista à melhoria do ambiente de negócios, e à otimização do enquadramento legal
para a exploração da atividade industrial;
A execução do Sistema de Recuperação de Empresas por Via Extrajudicial (SIREVE) enquanto
facilitador da recuperação de empresas por via extrajudicial limitando as insolvências de empresas viáveis.
As principais medidas neste âmbito, para o triénio 2013-2015 são:
O aprofundamento da execução do PIR e do SIR enquanto ferramentas de redução de custos de
contexto e na padronização de zonas industriais em Portugal;
A execução do Programa de Competitividade para o Comércio e Serviços em apoio ao reforço da
competitividade das empresas e à redução dos custos de contexto;
O aprofundamento do programa “Portugal Sou Eu” com o objetivo de sensibilizar empresas e
particulares para a importância de consumir produção nacional;
O aprofundamento de políticas no âmbito das estratégias de eficiência coletiva nomeadamente através
da otimização dos polos de competitividade nacionais;
A concretização de alterações fiscais pontuais com impacto no ambiente de negócios e no fomento da
liquidez das PME.
5.2.9. Turismo
O ano de 2012 foi um ano de lançamento de um conjunto ambicioso de reformas da atuação pública no
sector do turismo. As principais ações executadas incluíram a redefinição da estratégia nacional para o
turismo, a reestruturação da orgânica regional do turismo, o desenvolvimento de uma plataforma que
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desenvolve canais de promoção em portais e outros canais tecnológicos, uma abordagem coordenada a
novos mercados e segmentos, o Plano de Dinamização do Turismo Residencial e a adequação dos
instrumentos financeiros de apoio às empresas.
Para 2013, será concretizado um modelo de cooperação estreita entre os agentes públicos e privados,
onde a administração pública, no plano nacional e regional, terá um papel fulcral.
Ao nível da dinamização da procura de turismo, será desenvolvida uma política de segmentação de
mercado que proporcione uma relação mais personalizada e permanente com o consumidor. Esta estratégia
vai permitir vender mais e melhor, fidelizando e multiplicando o mercado, e aproveitar as oportunidades de
novos mercados detetadas no ano de 2012, designadamente em economias emergentes como as do Leste,
da América do Sul e da Ásia ou ainda em mercados antes pouco acessíveis como os Emiratos Árabes Unidos.
Deste modo, pretende-se uma abordagem dos mercados mais flexível e muito orientada para as vendas, onde
a diversificação dos canais de distribuição e as práticas de «trade marketing» vão pautar a atuação.
Serão lançadas uma série de iniciativas que visam promover a qualificação de destinos e de produtos
turísticos, com vista a proporcionar uma oferta mais rica e mais integrada, e que responda às necessidades
dos consumidores. Com vista à diversificação da oferta e de forma a promover a entrada em novos mercados
e perfis de consumo, vão ser levados a cabo trabalhos de cooperação com outros sectores, nomeadamente
com o sector da saúde, o sector do mar e o sector agro-alimentar.
5.2.10 Mercado de energia e política energética
O objetivo principal do Governo centra-se no cumprimento dos objetivos previstos para a revisão da
Estratégia Nacional de Energia no período 2012-2015 de forma a que possam ser atingidas as seguintes
metas:
Assegurar a continuidade das medidas para garantir o desenvolvimento de um modelo energético com
racionalidade económica que assegure custos de energia sustentáveis, que não comprometam a
competitividade das empresas nem a qualidade de vida dos cidadãos;
Promover a competitividade, a transparência dos preços, o bom funcionamento e a efetiva liberalização
dos mercados da eletricidade e do gás natural, nomeadamente a adaptação do enquadramento legal do sector
ao processo de liberalização iniciado, consolidando o reforço dos poderes sancionatórios e a autonomia do
regulador;
Assegurar a melhoria substancial na eficiência energética do País iniciada em 2012 através, da
execução do Plano Nacional de Ação para a Eficiência Energética (PNAEE) e do Programa Nacional de Ação
para as Energias Renováveis (PNAER), após a conclusão da respetiva revisão, do reforço da coordenação
dos atuais programas de Eficiência Energética (PPEC, FAI, Fundo de Eficiência Energética, fundos QREN),
reforçando-se a sua dotação, da conclusão da execução do programa Eco.AP;
Manter o reforço da diversificação das fontes primárias de energia, sendo que os investimentos em
renováveis serão reavaliados e será apresentado um novo modelo de remuneração para que as tecnologias
mais eficientes mantenham um papel relevante;
Assegurar a continuidade da política de garantia de fontes de energia final a preços relativamente
competitivos, contribuindo para reduzir os custos intermédios e aumentar a competitividade das empresas,
nomeadamente através da conclusão das medidas iniciadas em 2012 para reduzir os custos com o Sistema
Elétrico Nacional;
Executar os objetivos definidos em 2012 tendo em vista o desenvolvimento de um código da energia
que reforce a segurança jurídica e a transparência no sector, consolidando e sistematizando a legislação
aprovada;
Promover, no sector dos combustíveis, a conclusão da revisão da Lei de Bases do Sector Petrolífero por
forma a incrementar a concorrência e transparência, designadamente no segmento de revenda de
combustíveis;
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Reforçar a política de dinamização da prospecção e exploração de recursos geológicos e de
hidrocarbonetos iniciada para o período 2012-2015, através da execução da Estratégia Nacional para os
Recursos Geológicos apresentada em 2012, dando-se enfâse a ações de captação de novos investidores e de
novos projetos que aumentem o conhecimento geológico do território nacional.
5.2.11. Transporte, infraestruturas e comunicações
No âmbito do Plano Estratégico dos Transportes (PET) foi estabelecido um ambicioso plano de
reestruturação das empresas públicas de transporte com vista ao equilíbrio operacional do sector, o qual já foi
atingido no 1.º semestre de 2012.
Para o período 2013-2015, e mais concretamente para o ano de 2013, pretende-se iniciar o processo de
concessão através da transferência para a iniciativa privada da prestação dos serviços de transportes em que
aquela se revele mais competente para a assegurar, contribuindo para a melhoria da operação destas
empresas, com claros benefícios para os passageiros, e para o eficiente funcionamento do sector e da
economia nacional.
Ao nível do sector ferroviário será elaborado um plano estratégico para o sector, onde ficarão estabelecidas
as prioridades futuras de investimento, num horizonte de 20 anos, tendo em conta o quadro de restrição
financeira do País. Este plano será desenvolvido em consulta com os “stakeholders” de forma a contribuir para
uma melhoria da competitividade das exportações nacionais, diminuindo custos de contexto e promovendo a
efetiva integração de Portugal na Rede Transeuropeia de Transportes.
Neste âmbito pretende-se ainda avaliar o reforço das ligações aos portos e centros de produção orientados
para o comércio externo, desenvolvendo-se infraestruturas ferroviárias de modo a privilegiar a competitividade
externa do País. Os investimentos neste sector considerarão os apoios financeiros no âmbito do QREN de
modo a minimizar o esforço financeiro do Estado. Ainda no sector ferroviário, e dando seguimento às medidas
emanadas pelo PET, será definido o modelo de privatização do operador ferroviário de transporte de
mercadorias, CP Carga, e as futuras concessões de transporte de passageiros.
No sector do transporte aéreo, e na sequência da sua liberação através das privatizações da companhia
aérea de bandeira, TAP, e do gestor das infraestruturas aeronáuticas, ANA, o atual Instituto Nacional da
Aviação Civil (INAC) dará origem a um novo regulador com um conjunto de poderes bastante reforçado ao
nível da regulação e da supervisão do sector.
No que respeita ao sector rodoviário, o Governo encetou um conjunto de medidas estruturantes, como
sejam a revisão do objeto das subconcessões, a introdução de portagens nas ex-SCUT e a atualização da
Contribuição do Serviço Rodoviário pela inflação.
Para o ano de 2013, as prioridades do Governo centrou-se: (i) na revisão dos contratos das concessões ex-
SCUT e das concessões com pagamentos do Estado com vista à obtenção de poupanças ao longo da vida
dos contratos; (ii) na alteração do modelo regulatório do sector, através da clarificação do papel do ex-INIR e
EP no contexto da reestruturação das Parcerias Público-Privadas; (iii) na revisão do contrato de concessão de
serviço público e dos requisitos de serviço e qualidade do sector; e (iv) no lançamento de programa de
requalificação de estradas secundárias.
Nos portos, e de forma a diminuir o custo da movimentação das cargas e fortalecer a captação dos fluxos
turísticos internacionais, será aperfeiçoado o modelo de governação do sistema portuário e a sua efetiva
integração no sistema global de logística e dos transportes.
Nas telecomunicações, continuarão os esforços que permitam melhorar o funcionamento do mercado,
designadamente aumentando a concorrência e criando condições para uma regulação mais eficaz.
Adicionalmente, em 2013 ficará concluído o processo de designação do novo prestador do serviço universal. O
Governo pretende, ainda, continuar a fomentar o desenvolvimento e a utilização das redes de banda larga no
âmbito da Agenda Digital Nacional.
Nos serviços postais, será dada continuidade à liberalização do sector e à execução do novo contrato de
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concessão do Serviço Universal postal com os CTT. Será ainda determinado o modelo de privatização dos
CTT, tendo como objetivo a conclusão do processo até ao final de 2013.
5.3. Mercado de arrendamento
O Governo apresentou à Assembleia da República um conjunto de reformas em matéria de arrendamento
urbano e de reabilitação urbana. Em consequência, foram publicadas, em 14 de agosto, as Leis n.ºs 30, 31 e
32/2012.
O objetivo destas reformas é claro: criar um mercado de arrendamento mais dinâmico que, em conjunto
com o impulso à reabilitação urbana, possa oferecer soluções de habitação mais ajustadas às necessidades e
a preços mais acessíveis.
Visa-se atingir uma maior mobilidade das pessoas, a redução do endividamento das famílias e do
desemprego, a requalificação e revitalização das cidades e a dinamização das atividades económicas
associadas ao sector da construção.
A reforma do regime do arrendamento urbano estabelece, entre outras, medidas de flexibilização do regime
aplicável aos contratos novos, de agilização do procedimento de desocupação do imóvel e de transição dos
contratos antigos para o novo regime e atualização das correspondentes rendas. Razões de justiça social
justificaram a previsão, no novo regime, de medidas de exceção para os arrendatários que, pela sua situação
económica, idade ou condição física, carecem de proteção social.
Para o período 2013-2015, o Governo propõe-se monitorizar a aplicação das novas reformas e a promover
o esclarecimento dos cidadãos e das empresas quanto às suas novidades.
5.4 Agricultura e Desenvolvimento Rural
Em coerência com as linhas definidas para o período 2012-2015, reafirmam-se as prioridades centradas na
consolidação da importância do desenvolvimento do sector agroalimentar e sustentabilidade do território,
assumindo-se a necessária racionalização e priorização de medidas de política e concentração dos apoios e
na produção de bens transacionáveis visando a criação de valor.
Deverá prosseguir a execução de medidas que contribuam de forma determinante para o apoio ao
investimento, promovendo a competitividade, a sustentabilidade do sector agroalimentar e a dinamização do
meio rural. Prosseguir-se-á a política de desenvolvimento sustentável do regadio, alargando-se as áreas
regadas a par com um uso da água crescentemente eficiente.
A execução do Programa de Desenvolvimento Rural (PRODER) e do Programa da Rede Rural Nacional
(PRRN) constitui um objetivo central, assumindo particular relevo a opção de aumento das taxas de
cofinanciamento comunitário, que permitirá assegurar o cumprimento dos programas com uma redução de
esforço de despesa nacional.
É determinante a utilização eficaz dos recursos obtidos ao nível da Política Agrícola Comum (PAC) da
União Europeia, sendo decisiva a negociação política ao nível do Quadro Financeiro Plurianual e da futura
PAC para o período 2014-2020. Serão adotadas soluções equilibradas na repartição dos meios financeiros,
promovendo a dinamização da terra e do espaço rural, evitando ruturas com o quadro atual e permitindo
períodos de adaptação apropriados à sustentabilidade das explorações agrícolas.
As opções para a Estratégia Nacional no âmbito da Agricultura e Desenvolvimento Rural serão
consolidadas no Programa de Desenvolvimento Rural com vista ao aumento da concentração da produção e
da oferta e na criação e distribuição equitativa ao longo da cadeia de valor.
Será continuada a prioridade do reforço da organização da produção, pelo efeito estruturante na
concentração da oferta, ganhos de escala e poder negocial da produção, com claros benefícios na criação de
valor e melhoria da competitividade. Será privilegiado o incentivo ao aumento da dimensão das organizações.
Ao nível da Plataforma para o Acompanhamento das Relações da Cadeia Alimentar (PARCA), será
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continuado o trabalho no sentido de garantir uma melhor distribuição do valor ao longo de toda a cadeia
alimentar.
No contexto dos diversos instrumentos políticos, nomeadamente fundos comunitários e mecanismos de
acesso à terra, continuará a ser dada particular atenção aos jovens agricultores.
Será privilegiada a melhoria da eficácia dos sistemas de gestão de risco no âmbito das atividades
agrícolas, nomeadamente através dos novos mecanismos da política agrícola comum.
No contexto da investigação, será redesenhado o modelo institucional, no sentido de haver uma integração
progressiva entre objetivos nacionais, regionais e sectoriais. Será promovida a integração com as
universidades e as empresas de forma a desenvolver uma investigação mais útil e integrada.
Também em conjunto com todos os sectores será executada uma estratégia integrada para a
internacionalização do sector agroalimentar, que defina as prioridades sectoriais e o modelo de execução
ajustado às envolventes interna e externa tendo em vista o equilíbrio da balança comercial dos bens
agroalimentares.
Deverá prosseguir igualmente a execução das medidas de segurança alimentar e do novo modelo de
financiamento das medidas veterinárias, determinantes em matéria de saúde pública. Revisto o Regime do
Exercício da Atividade Pecuária – REAP, será promovida a sua execução.
5.5 Florestas e Conservação da Natureza
No âmbito do sector florestal, para além do esforço de melhoria da sua competitividade, em particular
através da Estratégia Nacional para as Florestas, da realização do Inventário Florestal Nacional e dos Planos
Regionais de Ordenamento Florestal, será dada prioridade pelo Governo ao estabelecimento de um programa
de prevenção fitossanitária da floresta e combate às suas doenças, englobando ações de prevenção estrutural
e de beneficiação de áreas ardidas.
A concretização da bolsa de terras contribuirá para uma gestão eficiente da disponibilidade das terras para
fins agrícolas, florestais e silvo-pastoris, valorizando a multifuncionalidade do território.
Será dado cumprimento à Resolução de Conselho de Ministros n.º 56/2012, de 5 de julho, no sentido de
concretizar uma política de floresta que potencie os nossos recursos endógenos, a começar pelo nosso
território, e permita gerar valor para a toda a fileira florestal condizente com um desenvolvimento equilibrado e
sustentável.
No âmbito da conservação da natureza, é prioritária a definição de uma nova Estratégia Nacional de
Conservação da Natureza e da Biodiversidade para o horizonte 2020, no âmbito dos compromissos assumidos
nesta matéria, associado a um quadro estratégico de criação de oportunidades para promoção de uma
economia sustentada.
Enquanto mecanismo de desenvolvimento sustentável, no âmbito da conservação da biodiversidade é
importante promover o reconhecimento público dos valores naturais subjacentes à criação das áreas
classificadas, promovendo nomeadamente atividades locais relacionadas com a utilização sustentável dos
recursos endógenos.
Prosseguirá o desenvolvimento de ações específicas de conservação no âmbito dos Planos de Ação e de
Gestão de espécies e habitats e a revisão e alteração dos Planos de Ordenamento de Áreas Protegidas,
visando a melhoria da sua adequação.
5.6 Mar
Depois da construção institucional do sector do mar em 2012, a reestruturação do sector empresarial do
Estado no que diz respeito à gestão dos portos de pesca e das marinas de recreio é um elemento fundamental
para garantir maior eficiência na gestão e melhores resultados.
Para a prossecução das linhas definidas, o Governo desenvolverá ações assentes num pensamento
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estratégico sobre a dimensão marítima de Portugal que permitam dinamizar as atividades ligadas ao Mar,
fortalecendo a «economia azul».
Deverá prosseguir a execução da Estratégia Nacional para o Mar, destacando-se a elaboração de uma lei
de bases do ordenamento do Espaço Marítimo como um domínio estruturante da política para o mar que dará
um contributo decisivo para a racionalização dos respetivos usos e promoverá o melhor aproveitamento de
todas as suas potencialidades. Este instrumento será a base para processos de licenciamento simples e ágeis.
Acompanhar-se-á a execução da Política Marítima Integrada da União Europeia e promover-se-ão as
medidas e políticas transversais relacionadas com os assuntos do mar.
Ainda no âmbito do ordenamento do espaço marítimo, é importante desenvolver ferramentas direcionadas
para a cooperação transfronteiriça. Prosseguir-se-ão os trabalhos relativos ao processo de extensão da
plataforma continental, tendo em vista a respetiva conclusão.
No âmbito da informação sobre a biodiversidade marinha, o Governo promoverá o desenvolvimento e a
execução do Sistema de Informação para a Biodiversidade Marinha (projeto «M@rbis»), em cooperação com
a comunidade científica, de forma a garantir a partilha e o acesso à informação e à promoção da gestão
integrada do oceano. Promover-se-ão ações de pesquisa e prospecção de recursos naturais marinhos.
Prosseguirá o reforço da competitividade e desenvolvimento sustentável do sector da pesca, objetivo para
o qual contribuem de forma importante os resultados do processo de negociação da reforma da Política
Comum das Pescas (PCP) e da Organização Comum de Mercado (OCM), assim como da negociação do
futuro fundo financeiro destinado a apoiar a Política Marítima Integrada e a Política Comum das Pescas no
período 2014-2020.
No âmbito do Programa Operacional Pesca 2007-2013 (PROMAR) o Governo pretende concretizar novas
modalidades de financiamento, mais ajustados ao atual contexto económico e, em paralelo, continuar a
beneficiar de outros apoios comunitários destinados ao sector da pesca e ao mar.
No âmbito do ambiente marinho realça-se a continuidade da execução da Diretiva Quadro Estratégia
Marinha através da participação ativa de Portugal nos trabalhos junto da União Europeia e nos termos da
Convenção para a Proteção do Meio Marinho do Atlântico Nordeste (OSPAR).
No que diz respeito à formação e investigação nas áreas do Mar, será colocada em curso uma reforma que
contribua para a sua simplificação e para melhoria das competências marítimas e da certificação das
profissões relacionadas com o Mar. Será também revisto o Regulamento da Náutica de Recreio.
Em termos de modelação e previsão meteorológica e oceanográfica, deverão ser incrementadas as
capacidades nacionais de deteção, modelação e previsão de muito curto prazo, aumentando o valor das
capacidades nacionais enquanto elemento das redes europeias e mundiais de observação e de alerta.
5.7 Ambiente
No domínio da gestão estratégica do ambiente, inicia-se a concretização da política climática “pós-2012”,
da Diretiva Europeia de Emissões Industriais, a revisão do Regime Jurídico da Avaliação de Impacte
Ambiental e o novo ciclo de planeamento de recursos hídricos.
Será melhorado o licenciamento ambiental online (SILIAMB) e o potencial da economia verde, com
especial vocação para as oportunidades de exportação.
No âmbito da Gestão Estratégica do Ar e do Clima, assume relevância a aprovação do Programa Nacional
para as Alterações Climáticas (PNAC 2020) e a Avaliação do progresso da execução da Estratégia Nacional
de Adaptação às alterações Climáticas (ENAAC). Deverá ainda adaptar-se o Plano de Ação da qualidade do
Ar às normas europeias. Será ainda dada continuidade à execução do Roteiro Nacional de Baixo Carbono,
documento estratégico para a promoção de um país mais eficiente e em linha com as tendências europeias
mais avançadas.
Em matéria de política de água deverão ser desenvolvidas em 2013 ações para a redução da
vulnerabilidade e do risco nas zonas costeiras, através da execução do Plano de Ação de Proteção e
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Valorização do Litoral (PAPVL 2012-2015). Prosseguirá a execução do Programa Nacional para o Uso
Eficiente da Água (PNUEA) e concebidos planos de Gestão de Risco de Cheias no âmbito da Diretiva relativa
à Avaliação e Gestão dos Riscos de Inundações.
No âmbito da prioridade associada à Gestão Estratégica de Resíduos, deverão ser introduzidas melhorias
na gestão de resíduos e fomento da competitividade dos operadores económicos através da consolidação das
políticas, clarificação de quadros normativos, criação de instrumentos para a regulação das atividades e
desenvolvimento de ferramentas de apoio. Deverá ser promovida a valorização material e energética de
resíduos. No que respeita ao sector público dos resíduos será concretizada a alienação do capital da holding
pública de resíduos (EGF).
No domínio do abastecimento de água, saneamento de águas residuais e gestão de resíduos, proceder-se-
á à avaliação do Plano Estratégico de Abastecimento de Água e Saneamento de Águas Residuais (2007-
2013) - PEAASAR II, e à preparação do próximo período de intervenção, bem como à avaliação intercalar e à
revisão do Plano Estratégico de Gestão de Resíduos Sólidos Urbanos (2007-2016) - PERSU II.
Será concretizada uma profunda reestruturação do sector das águas, promovendo a fusão e a
verticalização dos sistemas, de maneira a garantir a sustentabilidade económica e financeira dos sistemas
bem como uma maior equidade na repartição dos custos. Concluída a reestruturação, será promovida a
abertura do sector à gestão privada.
5.8 Ordenamento do Território
No âmbito do Ordenamento do Território, será proposta uma nova Lei de Bases de Ordenamento do
Território e Solos, que deverá contribuir para o desenvolvimento de um território mais sustentável, mais
inteligente e mais coeso, promovendo um combate ao crescimento assimétrico das cidades e aos graves
desequilíbrios do território. Serão também revistos os diplomas relativos aos instrumentos de gestão territorial,
criando-se um ambiente de segurança jurídica e transparência promotor do investimento e do desenvolvimento
equilibrado.
No seguimento da Resolução de Conselho de Ministros n.º 56/2012, de 5 de julho, será dada prioridade à
prossecução da execução do cadastro predial geométrico de acordo com uma abordagem mais expedita e
menos onerosa, baseada num princípio de total aproveitamento de toda a informação disponível em
organismos públicos e privados, permitindo maior celeridade e menores encargos no processo e levantamento
cadastral do território nacional.
Será criada nesses sentido uma plataforma aplicacional de armazenamento, exploração, processamento,
comunicação, atualização e disponibilização do conjunto de dados e informação geoespacial relativos à
estrutura predial nacional. Será assegurada a interoperabilidade com os sistemas de informação de todas as
entidades com competências em matéria de cadastro predial e a respetiva disponibilização da informação de
natureza cadastral. Tal representará um valor acrescentado para a definição e adoção de políticas de
ordenamento do território e, em particular, em matéria de prevenção e combate a incêndios florestais.
5.9. Saúde
Os portugueses têm acesso a um Sistema de Saúde que tem vindo a possibilitar a melhoria dos diferentes
indicadores de saúde, que comparam positivamente em termos internacionais. No entanto, a sustentabilidade
do Serviço Nacional de Saúde (SNS), enquanto estrutura base do Sistema de Saúde, ainda tem de ser
assegurada, uma vez que, numa lógica de sustentabilidade deste sistema, a trajetória de evolução da despesa
ainda não está alinhada com o nível de receitas disponível.
Por esta razão, torna-se necessário prosseguir com o esforço que tem vindo a ser realizado,
designadamente de melhoria na gestão dos recursos, sem perda de qualidade e salvaguardando os níveis de
acesso e qualidade. Só assim será possível continuar a garantir o direito à proteção da saúde.
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É neste contexto de exigência que importa ter presente os seguintes objetivos estratégicos:
Aproximar os cuidados de saúde dos cidadãos, reforçando os cuidados primários e os cuidados
continuados;
Fomentar um maior protagonismo dos cidadãos na utilização e na gestão ativa do Sistema;
Continuar a melhorar a qualidade, a segurança e o acesso dos cidadãos aos cuidados de saúde, quer
ao nível da organização, quer ao nível da prestação, consolidando a reforma hospitalar;
Reformar a política do medicamento para aumentar o acesso e a qualidade das terapêuticas;
Internacionalizar o sector da saúde contribuindo para o desenvolvimento da economia nacional.
Qualidade e acesso efetivo aos cuidados de saúde:
Executar o Plano Nacional de Saúde 2012-2016, como pilar fundamental da reforma do Sistema de
Saúde, organizando a sua articulação com as políticas transversais, planos regionais de saúde, planos
institucionais, bem como a sua função de observação, monitorização e avaliação, com vista à melhoria dos
indicadores de saúde, em especial aumentando a esperança de vida e diminuindo os anos de vida potenciais
perdidos, a mortalidade infantil e por VIH;
Alargar progressivamente a cobertura dos cuidados de saúde primários (CSP), assegurando a
resolução qualificada dos problemas de saúde por uma rede de cuidados de proximidade, minimizando as
atuais assimetrias de acesso e cobertura de natureza regional ou social, garantindo, desta forma, um médico
de família para cada português, para que todos os utentes tenham acesso a CSP de qualidade;
Transferir, de forma gradual, alguns cuidados atualmente prestados em meio hospitalar para estruturas
de proximidade, apostando na prevenção e na criação do enfermeiro de família no SNS;
Aproveitar e desenvolver os meios já existentes, com o reforço dos Cuidados Continuados Integrados
para instituir, por metas faseadas, uma rede de âmbito nacional de Cuidados Paliativos;
Concretizar a reforma hospitalar, através de uma visão integrada e mais racional do sistema de
prestação, e concretizar o processo de racionalização e concentração definido;
Estimular a utilização de medicamentos genéricos, nomeadamente através de prescrição e dispensa de
medicamentos por Denominação Comum Internacional, sustentando a redução de encargos públicos e
privados através de concorrência entre produtores;
Prosseguir a política de gestão de recursos humanos em saúde, com análise ponderada das
necessidades, gestão previsional proactiva incluindo desenvolvimento profissional, orientada para a
valorização das carreiras da saúde e visando promover a contratação dos diferentes profissionais de saúde
através de contratos de trabalho, designadamente mediante a abertura de novos concursos.
Regulação do sector:
Regulamentação e desenvolvimento do sector da saúde pública, com especial enfoque na atuação das
Autoridades de Saúde e na aplicação de sistemas de vigilância epidemiológica;
Promover condições que possibilitem e maximizem a investigação e inovação em saúde em Portugal,
com especial enfoque para a investigação clínica.
Normas de orientação clínica:
atualizadas, visando assegurar critérios de qualidade, mensuráveis e comparáveis com padrões conhecidos e
aceites pela comunidade científica;
protocolos clínicos, sustentada pelo custo-efetividade.
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Acreditação dos serviços do SNS:
acreditação em saúde, promovendo a certificação e o
reconhecimento público do nível de qualidade atingida pelos prestadores de cuidados de saúde, fortalecendo a
confiança dos cidadãos e dos profissionais nas instituições e fomentando uma cultura de melhoria da
qualidade e de segurança.
Um maior protagonismo dos cidadãos na utilização e gestão ativa do Sistema de Saúde:
Intensificar programas integrados de promoção da saúde e de prevenção da doença, aumentando o
potencial de saúde de cada cidadão, família e comunidade, mediante iniciativas de base intersectorial,
designadamente com a Educação, Segurança Social, Ambiente, Autarquias e terceiro sector, com maior
proximidade à população;
Definir políticas nacionais abrangentes, eficazes e sustentadas em matéria das substâncias aditivas com
o objetivo de reduzir os efeitos nocivos destas substâncias nos planos social e da saúde e estabelecer
prioridades, nomeadamente na adoção de medidas que visem proteger as crianças, os adolescentes e os
jovens, e em particular condicionar o consumo nos menores, o consumo episódico intenso de bebidas e os
danos causados às crianças que crescem em famílias com problemas de álcool;
Insistir na redução dos tempos médios de espera para consultas de especialidade e cirurgias;
Intensificar e promover a cirurgia ambulatória através de incentivos adequados que estimulem a sua
execução;
Promover a convergência na política de contratualização de convenções do Estado.
Melhorar a informação e o conhecimento do Sistema de Saúde:
Assegurar uma política coerente de investimento em sistemas de informação que permita a optimização
das fontes de dados existentes e a sua transformação em informação útil, para os cidadãos e profissionais de
saúde, e em conhecimento e melhoria contínua da eficiência e da qualidade do Sistema de Saúde;
Desmaterialização crescente de todos os processos administrativos e clínicos das entidades
prestadoras de cuidados, promovendo a eficácia e a rapidez de resposta;
Desenvolvimento da Plataforma de Dados de Saúde, que interconecta diferentes tipologias de unidades
prestadoras de cuidados permitindo a partilha entre estas e entre estas e o próprio utente, recolhendo em
simultâneo dados de saúde de utilidade epidemiológica e de investigação clinica;
Reforçar a qualidade e quantidade da informação pública mensal sobre o desempenho das instituições
(hospitais, centros de saúde e serviços), tornando-a, ao mesmo tempo, de mais fácil acesso ao cidadão.
Melhorar a transparência da informação em saúde:
A transparência na saúde enquadra-se no dever que o Estado assume de informar os cidadãos acerca
dos serviços que prestam cuidados de saúde com qualidade e segurança, incluindo a prestação pública de
contas.
Internacionalizar a saúde e aprofundar a cooperação no domínio da saúde com a Comunidade dos Países
de Língua Portuguesa (CPLP) e a União Europeia:
Execução do Programa de Internacionalização da Saúde, dinamizando o sector da saúde como motor
de desenvolvimento da economia portuguesa;
Intensificar a cooperação com a CPLP, facilitando a transferência de conhecimento e o desenvolvimento
de uma agenda comum de cooperação em saúde, nos domínios técnico e científico, bem como promover o
intercâmbio de profissionais do SNS com os serviços de saúde da CPLP;
Manter e aprofundar a cooperação na área da saúde com a União Europeia, a fim de criar as condições
para a aplicação da Diretiva relativa ao exercício dos direitos dos doentes em matéria de cuidados de saúde
transfronteiriços em Portugal;
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6.0. Educação e Ciência
Em matéria de educação e formação não superior mantém-se inabalável o empenho do Governo em
melhorar a qualidade do ensino em todos os cursos e níveis de educação (desde o pré-escolar ao secundário),
de elevar os níveis de qualificação dos jovens e adultos e de combater o abandono escolar precoce. Já no
Ensino Superior e na Ciência, o compromisso do Governo centra-se em melhorar os índices de formação da
população jovem adulta portuguesa e de toda a população ativa, em estimular a competitividade internacional
da comunidade científica e em garantir melhores resultados no âmbito da transferência de conhecimento
científico e tecnologia entre os centros de investigação e desenvolvimento e o tecido empresarial.
A prossecução destes objetivos, estratégicos para o nosso futuro coletivo, na atual conjuntura
socioeconómica, implica uma maior eficiência do Sistema de Ensino Público e do Sistema Científico e
Tecnológico Nacional (SCTN) em Portugal.
6.0.1. Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar
Na área do Ensino Básico e Secundário, em matérias relacionadas com questões curriculares,
pedagógicas e de qualificação, mantêm-se como objetivos estratégicos e em linha com as melhores práticas
internacionais:
– Elevar os níveis de qualificação e melhorar significativamente a aprendizagem, em todos os cursos e
níveis de ensino, atendendo à sua comparabilidade no espaço europeu;
– Garantir o acesso à educação especial e adequar a intervenção educativa e a resposta terapêutica às
necessidades dos alunos e das suas famílias;
– Reforçar a aposta no ensino profissionalizante de jovens;
– Manter as respostas de qualificação de adultos, com especial incidência na elevação dos níveis de
certificação profissional e na reconversão e integração laboral das pessoas em situação de desemprego;
– Desenvolver e consolidar uma cultura de monitorização e avaliação a todos os níveis do sistema de
ensino, assente no rigor, na responsabilização, na promoção e valorização do mérito e na detecção precoce
de dificuldades de aprendizagem;
– Iniciar um processo sistemático de melhoria da formação inicial de docentes e a avaliação prévia à sua
entrada na carreira.
De modo a garantir a concretização destes objetivos estratégicos, o Governo pretende executar as
seguintes medidas:
– Criação de um sistema integrado de informação de indicadores da Educação, garantindo o acesso à sua
consulta aos cidadãos e apoiando as famílias a tomarem decisões mais informadas no exercício da sua
liberdade de escolha, que se pretende continuar a ampliar;
– Melhoria da educação pré-escolar e reforço da sua articulação com o ensino básico, enquanto fator de
equidade no progresso educativo dos alunos;
– Introdução de novas metas curriculares, em articulação com os conteúdos programáticos, nas disciplinas
ainda não abrangidas;
– Continuação do desenvolvimento de uma cultura de avaliação com maior nível de clareza, exigência e
rigor, com a introdução e consolidação de um sistema de avaliação por exames externos em final de cada
ciclo;
– Melhoria do sucesso escolar no 1.º ciclo através do reforço qualitativo das áreas estruturantes, Português
e Matemática;
– Avaliação das atividades de enriquecimento curricular;
– Racionalização, harmonização e simplificação dos cursos profissionalizantes com vista à eliminação de
sobreposições e a uma maior flexibilidade dos currículos;
– Melhoria da qualidade do ensino e da formação técnica especializada dos cursos profissionalizantes,
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através da revisão curricular das componentes sociocultural e científica e da referenciação da componente
técnica ao Catálogo Nacional de Qualificações;
– Redimensionamento da atual rede de Centros Novas Oportunidades (CNO), alargando o seu foco à
orientação e ao aconselhamento de jovens e de adultos no que respeita às ofertas escolares e
profissionalizantes e ao apoio e articulação entre os promotores dos cursos profissionalizantes e as entidades
empregadoras;
– Direcionamento dos cursos profissionalizantes para áreas técnicas e tecnológicas ligadas aos sectores
económicos mais aptos à criação de emprego;
– Desenvolvimento e execução de novos contratos de autonomia, incentivando as escolas a
desenvolverem projetos educativos diferenciados e credíveis;
– Valorização dos recursos humanos utilizando critérios exigentes de gestão e racionalização, promovendo
a estabilidade e dignificação da profissão docente;
– Conversão do Gabinete de Avaliação Educacional numa unidade autónoma e independente capaz de se
relacionar com entidades internas e externas ao Ministério, com competências científicas na avaliação externa
da aprendizagem dos alunos;
– Contratualização da integração das escolas nas comunidades locais, com a Associação Nacional dos
Municípios Portugueses, reforçando a atribuição de competências no âmbito dos novos contratos de
autonomia, prosseguindo a racionalização e a gestão descentralizada da rede de ensino.
6.0.2. Ensino superior
O ensino superior é essencial para o desenvolvimento do País, através da qualidade dos diplomados, da
investigação feita nas instituições e de mecanismos de transferência direta do saber com vista à criação de
riqueza cultural e económica.
As últimas décadas foram de crescimento rápido da população com acesso a instituições de ensino
superior em Portugal. Essa população aproxima-se de 400000, sendo cerca de 63% do subsistema
universitário e 37% do subsistema politécnico (com aproximadamente um quinto em instituições privadas), e
constitui mais de 35% dos correspondentes grupos etários.
A rede de instituições e formações apresenta-se heterogénea e desequilibrada, coexistindo situações de
elevada qualidade com casos problemáticos nos planos pedagógico, científico e de sustentabilidade.
Face ao panorama atual, foram definidos os seguintes objetivos estratégicos:
– Melhorar a qualidade do sistema de ensino superior em Portugal (está em curso a revisão do Regime
Jurídico das Instituições de Ensino Superior e de algumas normas relativas ao funcionamento dos cursos do
Ensino Superior. Após solicitação do Governo, foi iniciado pela European Association for Quality Assurance in
Higher Education um processo de avaliação externa da atividade da Agência de Avaliação e Acreditação do
Ensino Superior);
– Racionalizar a rede de instituições de ensino superior com vista a optimizar o uso dos recursos
disponíveis e melhorar o ajustamento da oferta formativa às necessidades do País foram fixadas novas
orientações para a fixação das vagas dos ciclos de estudo, um dos instrumentos de regulação da oferta
formativa da rede pública;
– Melhorar as políticas de apoio social com vista a maior eficiência dos serviços e optimização no uso dos
recursos públicos foi revisto o Regulamento de Bolsas de forma a torná-lo mais justo e exigente e de aplicação
mais célere. Foi mantido, após renegociação com a Sociedade Portuguesa de Garantia Mútua, o sistema de
empréstimos aos estudantes do Ensino Superior.
6.0.3. Ciência
Em 2012 foi atingido um elevado grau de execução nas áreas de intervenção definidas como prioritárias
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para a área de Ciência e apresentadas e aprovadas no respetivo relatório de Orçamento do Estado. Em
síntese, importa destacar:
– O lançamento do Programa “Investigador FCT” que visa criar um corpo estável de investigadores de
excelência no País, com o recrutamento dos melhores cientistas nacionais e estrangeiros que queiram integrar
o sistema científico nacional;
– A criação do Conselho Nacional de Ciência e Tecnologia, estrutura de aconselhamento do Governo em
matérias transversais de ciência e tecnologia, numa perspetiva de definição de políticas e estratégias
nacionais, funcionando de forma articulada com o Conselho Nacional de Empreendedorismo e Inovação;
– A avaliação das Parcerias entre Portugal e as Universidades MIT, Carnegie-Mellon (CMU) e Universidade
do Texas em Austin (UTA) elaborado pela Academia da Finlândia.
Nas áreas de intervenção prioritárias para 2013, e em linha com o definido na Grandes Opções do Plano
para esta área, podemos identificar:
– Abertura de novos concursos:
i) Bolsas de Doutoramento e Pós-Doutoramento em todas as áreas científicas e tecnológicas;
ii) Programas de Doutoramento conjuntos entre instituições públicas e privadas do Sistema Científico e
Tecnológico Nacional (SCTN )e Empresas;
iii) Recrutamento de investigadores doutorados. Este programa, iniciado em 2012, e em execução nos
próximos anos, tem por objetivo dotar as instituições do SCTN de uma bolsa de recursos humanos altamente
qualificados e internacionalmente competitivos;
iv) Projetos de investigação e desenvolvimento com tipologias diversificadas e envelopes financeiros
diferenciados, para financiamento de projetos internacionalmente competitivos;
– Avaliação do novo concurso para programas doutorais aberto em 2012, que tem como objetivo o
financiamento de programas que garantam mecanismos de seleção exigente dos candidatos, atividades
formativas de grande qualidade e modelos de governação eficientes;-
– Avaliação do concurso nacional, aberto em 2012, para financiamento das Instituições do SCTN;
– Criação da Global Acceleration Innovation Network (GAIN) - uma nova organização nacional orientada
para a ligação entre as instituições de ensino superior e centros de investigação e a indústria. Esta
organização resulta de uma redefinição do plano UTEN (University Technology Enterprise Network) com
expansão a mais universidades portuguesas.
6.1. Cultura
A cultura é um fator de coesão e de identidade nacional. Ao Governo compete promover a criação artística
e favorecer o acesso dos cidadãos à Cultura e ao Património Cultural.
O Governo reconhece o valor económico do sector criativo e cultural, bem como o trabalho dos criadores,
como fatores fundamentais para a definição da identidade contemporânea de Portugal, competindo à
Secretaria de Estado da Cultura promover a ligação entre o sector criativo e cultural, entre parceiros
institucionais e privados, apoiando a criação de outras soluções de financiamento para projetos de natureza
artística e cultural e promovendo a profissionalização de agentes culturais, ajudando a desenvolver uma
cultura de empreendedorismo no sector.
Cabe também ao Governo fomentar a criação de dispositivos de internacionalização, sendo crucial, na
atual situação económica, o alargamento de mercados no sector artístico.
É ainda da sua competência a aposta na formação de públicos. A educação para a cultura é fundamental
para a criação de públicos. Trata-se de uma meta de horizonte temporal alargado que só poderá ser
alcançada com políticas de longo prazo. A formação de público é o principal garante da valorização da cultura
entre os portugueses.
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Cabe ainda à Secretaria de Estado da Cultura a manutenção responsável do património (o tangível e o
intangível) e a valorização dos museus e monumentos nacionais, a promover com as Autarquias, o Turismo,
as Escolas e a Sociedade Civil.
Assim, os principais objetivos e medidas estratégicas da Secretaria de Estado da Cultura são:
1) Património
A valorização e a requalificação do património cultural é um desígnio nacional. O atual Governo reconhece
a importância do património como fator multiplicador de riqueza e coloca o património cultural como uma das
grandes apostas do próximo Quadro Comunitário de Apoio 2014-2020. É urgente uma estratégia integrada de
manutenção responsável e de valorização do património, geradora de riqueza, emprego, qualidade de vida e
também de afirmação de Portugal internamente e no exterior;
. Parceria Turismo/Património Cultural e execução das Rotas do Património
No âmbito deste grande desígnio nacional que é a valorização e requalificação do património será
estabelecida uma parceria entre a Secretaria de Estado da Cultura e a Secretaria de Estado do Turismo com
vista à criação de uma rede nacional de Rotas do Património, devidamente mapeadas e identificadas nas
diferentes plataformas digitais, com sinalética local e disponibilização de conteúdos informativos;
. Taxa turística para o património
Feito o diagnóstico dos problemas e limitações do nosso património e hierarquizadas as necessidades
prementes é a altura de formalizar a relação que existe entre património e turismo. Assim, será estudada a
aplicação de uma taxa turística nas dormidas da hotelaria nacional cujo valor irá reverter na totalidade e
diretamente para a requalificação e valorização do património nacional e será gerido pela Secretaria de Estado
da Cultura;
. Melhoramentos na gestão do património
O melhoramento da gestão do património de forma a potenciar as receitas próprias da vasta e valiosa
oferta nacional com assinalável benefício para o Estado e para os contribuintes tem sido um dos objetivos
principais da Secretaria de Estado da Cultura.
A exploração deste património por entidades exteriores à Secretaria de Estado da Cultura é feita sem
transmissão dos correspondentes direitos de propriedade. Este modelo de gestão assegura que o Estado não
só deixa de ter encargos com o património concessionado, como mantém as receitas que deste retirava e
partilhará futuramente a subida de receitas que a nova gestão alcançar.
2) Indústrias Criativas
A carência de uma gestão profissional nas áreas da cultura é talvez dos maiores desafios do nosso tecido
cultural, a par da fragmentação do mercado cultural e de um problema crónico de acesso ao financiamento por
parte das estruturas culturais. Estes três pontos fazem com que o nosso tecido cultural esteja muito exposto a
cortes nos apoios públicos. Assim, é preciso encontrar formas alternativas de financiamento da Cultura e
promover a profissionalização dos agentes;
. Balcão +Cultura
O Balcão +Cultura será o contributo da Secretaria de Estado da Cultura para uma maior profissionalização
do sector cultural. Serão criados balcões em zonas geográficas do país com o objetivo de acompanhar os
projetos culturais desde a sua conceção, fornecendo espaço para a sua localização, apoio técnico, jurídico,
financeiro, auxiliando na captação de financiamentos, na internacionalização das iniciativas e na
profissionalização dos projetos para que estes possam vencer no âmbito internacional;
. Formação para o empreendedorismo nas escolas artísticas
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No segmento jovem ligado às áreas das indústrias criativas verificam-se fragilidades e necessidades
específicas de aprendizagem na área da educação para o empreendedorismo.
Assim, numa parceira entre a Secretaria de Estado da Cultura, a Secretaria de Estado do Ensino Básico e
Secundário e o IPAMEI, pretende-se arrancar com um projeto-piloto no ano letivo 2012-2013 no qual serão
testadas diferentes metodologias de aprendizagem utilizadas transversalmente na educação para o
empreendedorismo.
3) Livro, leitura e uma política para a língua
Os novos desafios no sector não serão descorados, estando previsto o apoio à digitalização de fontes e de
conteúdos de natureza literária. Assim, torna-se necessário preparar a indústria do livro para o fim da
discriminação fiscal do livro eletrónico.
4) Educação para a Cultura e para a Arte
A formação de públicos para a cultura e para as artes, especialmente do público escolar, é condição
obrigatória para o sucesso de qualquer política cultural pública.
. Plano Nacional de Cinema
Irá ser consolidado a partir do ano letivo 2012-2013 um plano para a literacia cinematográfica. Foi
elaborada, em coordenação com o Ministério da Educação e Ciência, uma lista de filmes que proporcionará
uma visão diacrónica da história do cinema, facilitando o contacto dos alunos do ensino básico e secundário
com os principais realizadores, os filmes do cânone ocidental, a história do cinema português e as principais
correntes da cinematografia dos últimos cem anos.
O objetivo final passa por abarcar paulatinamente todos os anos do ensino obrigatório e a totalidade das
escolas do país;
. Música na Escola
Em colaboração com a Orquestra Sinfónica Juvenil, com as orquestras do Norte, das Beiras, do Algarve, e
Orquestra Metropolitana, está a ser elaborado um ciclo de pequenos «concertos promenade» para as escolas,
com início no ano letivo 2012-2013.
. Grande Orquestra de Verão (parceria Secretaria de Estado da Cultura / Secretaria de Estado do Ensino
Básico e Secundário)
A garantia da acessibilidade à Cultura, nas suas diferentes formas e manifestações, é uma prioridade
manifestada desde logo no Programa do XIX Governo.
É com este propósito iniciativa ‘Grande Orquestra de Verão’, lançada pela Secretaria de Estado da Cultura
no Verão de 2012 e com periodicidade anual. Durante o período estival, várias das principais orquestras do
país irão percorrer os diferentes distritos de Portugal, levando até às populações um conjunto de músicas
clássicas, nacionais e universais, ao estilo dos “concertos promenade”.
5) Papel do Estado nas artes
. Registo Nacional de Profissionais do Sector das Atividades Artísticas, Culturais e de Espetáculo
Os profissionais do sector das atividades artísticas, culturais e de espetáculo vão passar a ter um registo
nacional. A inscrição no registo não é obrigatória, sendo contudo condição para o acesso a ações de
valorização profissional e técnica, direta ou indiretamente promovidas pelo Estado, e para a emissão de
certificados comprovativos do exercício da profissão;
. Regulamentação do Subsidio de Reconversão Profissionais
É ainda intenção da Secretaria de Estado da Cultura regulamentar a atribuição do subsídio de reconversão
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dos profissionais do sector das atividades artísticas, culturais e de espetáculo. Este subsídio é destinado a
profissionais que tenham cessado o exercício da sua atividade antes de poderem beneficiar de uma pensão de
velhice.
. Política de atribuição de apoios às artes performativas
A Secretaria de Estado da Cultura através da Direção-geral das Artes inaugurou uma nova forma de
diálogo com os agentes culturais. Assim, num ato de total transparência, fez publicar on-line a calendarização
de todos os concursos a apoios. O calendário de execução dos programas de apoio financeiro às artes, nas
diversas modalidades, visa garantir a regularidade da produção e da oferta cultural no país.
. Apoio à Internacionalização
O apoio à internacionalização dos agentes culturais é uma das apostas da Secretaria de Estado da Cultura,
que vê nos mercados externos e em parcerias com a Agência para o Investimento e Comércio Externo de
Portugal uma resposta ao momento atual de contenção orçamental. Assim, em 2012, a Direcção-Geral das
Artes (DGArtes) apoiou 61 entidades culturais para levar 74 projetos a 25 países. Há ainda a intenção de
realizar anualmente dois concursos semestrais para a internacionalização das artes.
6) Pacote Legislativo de Apoio Privado à Cultura
. Revisão do enquadramento legal do mecenato cultural
O presente momento apela à revisão de estratégias e ao reajustamento de mecanismos, criando espaço
para a revisão de respostas pensadas em momentos anteriores e distintos do presente, designadamente no
que respeita às fórmulas de incentivo ao sector cultural.
Com efeito, o fomento das atividades culturais, embora podendo beneficiar de incentivos dinamizados pelo
poder público, passa sobretudo pela criação de soluções que coloquem ao alcance dos agentes privados os
instrumentos necessários à canalização dos seus apoios para atividades e iniciativas de caráter cultural. É
precisamente neste espírito que se enquadram as alterações ao Estatuto dos Benefícios Fiscais e ao Código
do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares que a Secretaria de Estado da Cultura pretende
desenvolver.
Esta proposta abarca alterações ao Estatuto dos Benefícios Fiscais, ao Código do Imposto sobre o
Rendimento das Pessoas Singulares e ao Regime Fiscal de Apoio ao Investimento.
7) Cinema e audiovisual
. Nova Lei do Cinema e do Audiovisual – uma nova política para o sector
A nova Lei do Cinema e do Audiovisual é uma resposta à quebra acentuada das receitas da taxa de
exibição, única fonte de receitas do Instituto do Cinema e do Audiovisual. A construção da nova lei, que resulta
de um processo longo de conversação com todos os parceiros relevantes nas diferentes áreas envolvidas,
passa por um modelo de financiamento misto que conta com o investimento das operadoras de televisão, dos
distribuidores de cinemas e das salas de exibição. Os apoios ao cinema e ao audiovisual passam, com esta
proposta, a ter seis canais distintos de financiamento.
8) Combate à pirataria e defesa dos direitos dos autores e criadores
É necessário legislar na área da pirataria de música, de cinema e de livros, defendendo os criadores, os
direitos de autores, as empresas e a qualidade das plataformas em que circulam os seus trabalhos e produtos,
sem que para isso se coloque em causa os direitos do consumidor de cultura e o acesso à cultura. Assim, a
SEC proporá um pacote legislativo que abarca o código e o direito de autor, o combate à pirataria, a lei das
sociedades de gestão e a cópia privada e que terá efeitos práticos já em 2013.
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Parecer sobre
a Proposta de Grandes Opções do Plano
para 2013
(aprovado em Plenário do CES a 26/09/2012)
Relator: Conselheiro Adriano Lopes Gomes Pimpão
LISBOA 2012
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INDICE
1. Introdução
2. Análise da Estrutura e das Políticas na Generalidade
3. Enquadramento Macroeconómico
4. Política Fiscal e de Rendimento
5. Políticas de Crescimento e Emprego
6. Reformas Estruturais e Regulação da Economia
7. Políticas Sociais
8. Nota Final
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1. INTRODUÇÃO
No âmbito das competências atribuídas ao Conselho Económico e Social –
CES, quer pela lei do CES (artigo 2.º da Lei n.º 108/91, de 17 de agosto), quer
pela Lei-Quadro do Planeamento (artigo 9.º da Lei n.º 43/91, de 27 de julho), a
proposta de lei das Grandes Opções do Plano 2013 (GOP) foi submetida a
apreciação deste Conselho.
Nos termos da Constituição, das referidas leis e do artigo 12.º-D da Lei de
Enquadramento Orçamental, as GOP devem ser submetidas a parecer do CES
antes da proposta de lei ser apresentada na Assembleia da República, de
forma a permitir a sua discussão em simultâneo com a proposta de
Orçamento do Estado (OE).
O documento das GOP submetido ao presente Parecer do CES é a versão
remetida pelo Governo em 13 de setembro de 2012. Apesar do Governo ter
anunciado posteriormente, em sede de concertação social, alterações
relativamente à TSU, o CES teve que se pronunciar formalmente acerca
daquele documento.
O CES salienta a importância das GOP como suporte do Orçamento do
Estado, o qual é a expressão financeira das políticas indicadas nas mesmas,
como decorre da Constituição. Contudo não se deve encarar este preceito
como uma mera questão formal, mas como a oportunidade de, através da
articulação e harmonia das GOP com o OE, poder dar uma perspetiva do
desenvolvimento económico e social implícita e viabilizada no Orçamento do
Estado para o mesmo período, neste caso 2013.
É neste sentido que o CES considera que não é claro, podendo mesmo ser
contraditório com aquela harmonia (prevista no n.º 2 do artigo 105.º da CRP),
o enunciado do artigo 2.º da proposta de lei. De facto, neste artigo afirma-se
que o enquadramento estratégico das GOP 2013 é assegurado pelo Relatório
do Orçamento do Estado de 2013 (ainda desconhecido nesta data), quando
devia ser precisamente o contrário.
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2. ANÁLISE DA ESTRUTURA E DAS POLÍTICAS NA GENERALIDADE
A estrutura das GOP 2013 é semelhante à apontada nas GOP 2012-2015 já
objeto do Parecer deste Conselho em 2011, mas não surge em nenhuma parte
do documento o enquadramento das políticas previstas para 2013 com as
GOP 2012-2015. Seria nomeadamente pertinente efetuar uma avaliação dos
desvios entre as metas previstas nas GOP de médio prazo (para 2013) e as que
agora constam do documento em apreciação.
O texto apresenta-se longo e por vezes com uma linguagem demasiado
hermética.
O CES reafirma a importância de se tornar percetível para todas as partes
interessadas a leitura deste documento.
A análise do mesmo permite concluir que não existe a formulação de uma
estratégia para a economia portuguesa e que não estão definidos objetivos
claros, mensuráveis, realistas e calendarizados que ajudem a perceber o
caminho que se tem de percorrer. As contribuições dos diversos Ministérios
parecem avulsas, com aprofundamentos desiguais, sem que se vislumbre a
sua interligação, coerência e complementaridade de modo a dar corpo a
uma clara estratégia de desenvolvimento do País.
A formulação da política económica constante das GOP, tentando conciliar
dois objetivos conflituosos entre si – equilíbrio orçamental e equilíbrio das
contas externas – encerra riscos elevados que o CES não pode deixar de
mencionar. Assim, a busca da redução do défice externo, feita à custa da
diminuição da procura interna, conduzirá à redução das receitas fiscais, o que
torna muito difícil atingir níveis significativos de redução do défice orçamental.
A primeira parte das GOP (1.ª e 2.ª Opções) constitui o cerne da política
orçamental e financeira. Contudo surge na 5.ª Opção o ponto 5.2 que parece
ser um contributo autónomo para as políticas da “economia e emprego” que
não se entende separada daquela primeira parte. Em sequência, as GOP
surgem como um documento composto por três partes. A primeira (1.ª e 2.ª
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Opções) correspondente à política do Ministério das Finanças, a segunda
(ponto 5 da 5ª Opção), correspondente à política do Ministério da Economia e
do Emprego e a terceira parte com as restantes Opções, como as políticas dos
restantes Ministérios.
Atendendo a que o Parecer terá de incidir sobre este documento com a
estrutura que tem, procurar-se-á em conformidade organizar a análise nos
seguintes pontos: enquadramento macroeconómico, política fiscal e de
rendimento, políticas de crescimento e emprego, reformas estruturais e
regulação da economia e políticas sociais.
3. ENQUADRAMENTO MACROECONÓMICO
Portugal tem uma economia com um significativo grau de exposição à
concorrência internacional e submetida a uma intervenção externa que
influencia a conceção e execução das políticas económicas e sociais.
Daqui resulta que o programa de enquadramento macroeconómico só possui
certezas nos critérios orçamentais e em algumas medidas preconizadas no
Programa de Ajustamento Económico e Financeiro e decorre num quadro de
grande incerteza no que se refere ao crescimento e à consequente evolução
do Produto Interno Bruto, não criando as necessárias condições de confiança
e perceção das políticas por parte das pessoas e das empresas.
Apesar disso é preciso dizer que já se possui alguma experiência sobre a
influência das chamadas “Hipóteses Externas”. Com base na análise destas
hipóteses e do Cenário Macroeconómico podemos realçar os seguintes
pontos:
a) As principais hipóteses de enquadramento internacional parecem
indicar uma situação menos desfavorável, não havendo
correspondência numa tendência do crescimento das exportações
portuguesas. Registe-se, contudo, a melhoria na evolução das Balanças
Corrente e de Capital e portanto na diminuição das necessidades de
financiamento da economia, apesar desta melhoria estar fortemente
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relacionada com a componente cíclica, não se tratando, no entender
do CES, de uma alteração estrutural. De facto a redução do défice da
balança comercial ocorre, por um lado, devido ao aumento das
exportações e, por outro, pela diminuição das importações, que deverá
ter sido induzida mais pela redução da procura interna, decorrente do
menor rendimento disponível, do que pela substituição das
importações.
Ainda no que se refere às exportações, o CES sublinha o facto de não
haver nas GOP uma estratégia sobre as vantagens competitivas,
através da segmentação dos mercados face à diversificada evolução
da procura externa relevante, nos mercados europeu e mundial.
b) A evolução do investimento torna-se neste ponto referente ao
crescimento a variável chave. Contrariamente ao que se afirma no
documento, não é correto dizer que há recuperação do investimento
em 2013. O que se prevê é uma quebra menor face a 2012 do que a
que se verificou em 2012 face a 2011. Mas o investimento continua a
decrescer, o que indicia uma possível redução da capacidade
produtiva.
Este decréscimo ocorre pelo 6.º ano consecutivo (taxa acumulada
superior a 40%), com consequências no processo de retoma económica
e no aumento do desemprego.
Há contudo um aspeto mais relevante para análise que é a
identificação das variáveis que determinam o investimento. Nas GOP
refere-se as condições de financiamento e a desvalorização fiscal. Não
há nenhuma referência à procura como fator de crescimento,
sabendo-se que é essa variável, dependente obviamente do
rendimento mas também das expectativas, que tem sido a principal
causa da diminuição da atividade económica.
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c) Tendo em conta o efeito fortemente negativo que a subida das
contribuições sociais dos trabalhadores terá sobre o consumo das
famílias e as expectativas das empresas no mercado doméstico, o CES
considera muito otimista prever uma redução do ritmo de quebra do
consumo privado e do investimento em 2013, para 2,2% e 4,2%,
respetivamente, após descidas de 5,8% e 14,1% em 2012, pelo que a
contração do PIB em 1% também se afigura claramente subestimada, o
mesmo sucedendo com o recuo de 1,2% do emprego (após quedas
previstas de 3% e 4,3% em 2012, respetivamente), ainda que se possa vir
a verificar um efeito positivo da descida da TSU no emprego de
algumas empresas do sector exportador. Assim, o CES receia que possa
estar também subavaliada a previsão da taxa de desemprego em 2013
(16%, após um valor previsto de 15,5% em 2012), inalterada face à
anterior revisão do PAEF, onde não estava contemplado o referido
aumento das contribuições sociais dos trabalhadores.
Na exposição de motivos das GOP, é salientado que o crescimento
preocupante do desemprego requer respostas de curto e médio prazo
que foram “consagradas na 4ª Revisão do PAEF e são hoje elemento
central do Programa”, pelo que “a estratégia definida continua, pois,
apropriada”. O CES entende que o significativo aumento previsto das
contribuições sociais dos trabalhadores em 2013, sendo fortemente
penalizador da procura interna, é contrário ao desejo expresso de
combate ao desemprego e introduz mesmo o risco de uma espiral
recessiva.
O CES reconhece que o desempenho das exportações tem excedido
as expetativas e demonstra uma notável capacidade de ajustamento
das empresas produtoras de bens e serviços transacionáveis.
No entanto, este desempenho não será suficiente para continuar a
alimentar um crescimento consistente e continuado das exportações se
não forem criadas condições de investimento que permitam alargar de
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forma significativa o número de empresas exportadoras e modificar o
perfil daquilo que exportamos. Tal como já referido neste parecer sobre
a estratégia de diversificação de mercados e de produtos
transacionados, deve-se também sublinhar a necessidade de reforçar
os fatores competitivos que contribuem para a diferenciação dos
nossos produtos ao nível do valor acrescentado e não olhando apenas
ao custo do fator trabalho.
Neste contexto o tratamento dado nas GOP ao turismo, sector
relevante de exportação, parece relativamente pobre, chamando-se a
atenção para o facto de que a inclusão da proposta de uma taxa
turística para valorizar o património, a recair sobre as dormidas, poderá
afetar negativamente a procura neste sector.
d) O CES recomenda uma melhor explicitação das políticas que exprimem
a relação entre política fiscal, de estímulo à poupança, repartição de
rendimento e regulação dos preços dos sectores protegidos que
condicionam fortemente a formação de preços na economia e a
procura de bens e serviços pelas empresas e famílias.
Sempre que possível estas políticas deverão dirigir-se de forma
diferenciada ao mercado interno doméstico, com vista à sua
dinamização e ao fomento das exportações.
4. POLÍTICA FISCAL E DE RENDIMENTO
O Programa de Ajustamento Económico e Financeiro previa uma medida de
desvalorização fiscal (redução da TSU - Taxa Social Única) com o objetivo de
garantir o aumento de competitividade das empresas, com um efeito
orçamental nulo, cuja compensação seria efetuada através da alteração da
estrutura e das taxas do IVA, de cortes adicionais na despesa, ou outras
receitas fiscais.
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Em 2011, o Governo procedeu à alteração das taxas do IVA, cortes adicionais
na despesa e adotou outras receitas fiscais, sem que todavia tenha procedido
à desvalorização fiscal que se havia comprometido a efetuar. Tal medida de
desvalorização fiscal é agora resgatada para o OE de 2013 e apresentada nas
GOP 2013, prevendo-se que a neutralidade fiscal, esgotadas que foram as
contrapartidas previstas no PAEF, seja obtida à custa do aumento em 7 pontos
percentuais das contribuições dos trabalhadores para a Segurança Social,
solução que o CES considera inédita e que nunca foi discutida com os
Parceiros Sociais que representam as entidades e pessoas que pagam a TSU.
O CES constata que a decisão do Tribunal Constitucional sobre a supressão
dos subsídios aos funcionários públicos e aos pensionistas e reformados se
encontra inserida num ponto das GOP relativo à desvalorização fiscal, quando
a decisão daquele Tribunal nada tem a ver com a questão da desvalorização
fiscal.
Por outro lado, a explicitação desta medida e a sua incidência na evolução
da economia não são convincentes.
De facto os valores apresentados nas GOP do impacto desta medida (para
2013 e 2014) não parecem proporcionais aos sacrifícios exigidos às famílias
portuguesas em consequência desta diminuição brusca do rendimento.
Introduzindo-se um elemento claro de injustiça relativa na sociedade
portuguesa geradora de potenciais conflitos não expectáveis nesta fase da
vida do País.
Também não é apresentado nenhum impacto no que se refere aos efeitos na
procura interna, variável essencial para a criação de expectativas positivas
para as atividades económicas. Persistem, aliás, grandes receios de
diminuição do PIB e aumento do desemprego, em consequência do
decréscimo do rendimento das famílias, bem como dos seus efeitos na
diminuição da procura interna.
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E tendo em conta ainda a experiência recente, não é feita a análise da
incidência desta medida na degradação da receita fiscal e
consequentemente no Défice das Administrações Públicas.
No que se refere ainda à política fiscal o documento é pródigo na listagem de
iniciativas legislativas, mas parco no que se refere à justiça e equidade fiscais.
O CES sublinha que a consolidação orçamental ainda deve ter contributos
resultantes da recuperação de receita, resultante do combate à fraude e
evasão fiscais, visto que a diminuição das despesas em algumas áreas já não
é realizável apenas com base nos desperdícios, podendo comprometer as
atuais funções do Estado.
O CES sublinha o carácter desigual da intensidade do esforço pedido aos
portugueses na resolução dos problemas financeiros do País.
5. POLÍTICAS DE CRESCIMENTO E EMPREGO
Estas políticas estão estreitamente relacionadas com as anteriores.
As GOP não apresentam claramente uma política que seja coerente e
consequente com o diagnóstico da evolução da taxa de desemprego,
sublinhando que “tem surpreendido pela negativa”. A afirmação é
surpreendente num documento de política económica, dado que estando
Portugal comprometido com metas orçamentais, estas possam ser
consideradas independentes do crescimento económico e da consequente
política de redistribuição do rendimento.
Será ainda de referir que o CES alertou em devido tempo para esta situação,
nomeadamente no Parecer sobre o Orçamento do Estado de 2012.
Nestas GOP o conceito e a visão do circuito económico não existe nem nos
diagnósticos e muito especialmente não existe nas políticas.
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Mesmo na 5.ª Opção, no ponto 5.2 sobre Economia e Emprego, onde poderia
surgir uma visão integrada das políticas de crescimento e emprego, as que são
enunciadas baseiam-se essencialmente no pressuposto do cumprimento do
Compromisso para o Crescimento, Competitividade e Emprego. Não há
contudo para além da descrição da legislação laboral, uma concretização,
nomeadamente sobre recursos envolvidos, em relação às restantes ações
decorrentes daquele compromisso.
O CES chama especial atenção para a taxa de desemprego (35%) e o nível
de precariedade que atingem os jovens, com a consequente perda do
potencial criado por uma mão-de-obra mais qualificada e pelo desperdício
que tal representa em relação ao investimento feito em educação e no
desenvolvimento técnico e científico.
Ainda neste âmbito as GOP não dão a devida relevância às políticas de
formação profissional e de aprendizagem ao longo da vida, muito necessárias
para uma maior adequação da qualificação dos jovens e adultos às
necessidades das empresas e da sociedade.
No que se refere à diplomacia económica, o CES recomenda uma política de
efetiva coordenação entre os Ministérios envolvidos, nomeadamente em
relação à concretização dos planos estratégicos específicos para cada
mercado, ao estabelecimento de prioridades em termos de mercados
geográficos e a uma maior operacionalidade do Conselho Estratégico de
Internacionalização da Economia (CEIE).
O CES considera ainda que a perspectiva de desenvolvimento regional e de
ordenamento do território apresentada nas GOP tem um conteúdo
minimalista, limitando-se a um rol de procedimentos jurídico-administrativos. Tal
opção pode significar a secundarização da coesão territorial e da igualdade
de oportunidades no território nacional.
No âmbito da criação de condições para o desenvolvimento do País, o CES
chama a atenção para a necessidade de ser devidamente acompanhado
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todo o trabalho de elaboração da arquitetura relativa ao futuro quadro
orçamental e à política de coesão e de desenvolvimento rural europeus, com
o necessário envolvimento dos parceiros económicos e sociais. É igualmente
evidente a necessidade de também, e ainda no atual quadro, melhorar
significativamente as condições de acesso aos fundos disponíveis.
6. REFORMAS ESTRUTURAIS E REGULAÇÃO DA ECONOMIA
O documento afirma que “grande parte das reformas estruturais (…) está
executada”.
Não há qualquer referência à reforma do Estado, à redefinição do seu papel e
do perímetro das Administrações Públicas e à regulação da economia. Só é
feita referência às privatizações em curso. Sabe-se, contudo, que as reformas
na Administração Pública e a regulação dos monopólios naturais ou
equivalentes, constituem o ponto nuclear na diminuição dos custos de
contexto.
Por isso, o CES destaca três políticas principais nestas reformas que deveriam
ser explicitadas:
a) Reestruturação da Administração Pública englobando a eliminação da
duplicação de serviços públicos e a sua inserção naquela
administração. Por exemplo o caso de empresas públicas e de institutos
públicos que, independentemente da adoção de regras de gestão
inovadoras, devem permanecer ou reentrar no perímetro das
administrações públicas.
b) Redefinição do papel e encargos das PPP
Este aspeto é muito relevante do ponto de vista financeiro e
consequentemente no que se refere ao reequilíbrio orçamental e à
variação da dívida pública.
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Anteriores pareceres do CES sobre as GOP, Orçamento do Estado e
Conta Geral do Estado chamaram a atenção para esta matéria e para
o crescimento explosivo da dívida inerente à contratualização destes
investimentos.
Os diagnósticos já tornados públicos, alguns encomendados pelo
Governo, atestam esta realidade e apontam situações que prejudicam
o Estado por não terem sido precavidas regras adequadas nesses
contratos. Citem-se apenas como mais relevantes a partilha desigual de
riscos e o deficiente cálculo de custo público comparável que lesam os
interesses do Estado e violam as bases teóricas da própria figura das
parcerias público-privadas (PPP).
Por outro lado o documento não enuncia ações e previsões
quantificadas, o que vem confirmar o receio existente na sociedade
portuguesa, de que não existe transparência nem equilíbrio na partilha
de sacrifícios no que se refere a estas entidades empresariais parceiras
do Estado.
c) Regulação da Economia
Também nas GOP a partilha de sacrifícios não está evidenciada para os
sectores económicos regulados pelo Estado. A função das entidades
reguladoras deve acautelar o interesse público nas situações de
monopólio ou de posição dominante no mercado ou de grande
assimetria na informação nesse mesmo mercado. Em período como
aquele que é agora vivido em Portugal pelos seus agentes económicos
e pelos cidadãos em geral, têm de existir políticas de repartição das
margens referentes a preços, que longe de se formarem pelo livre jogo
da oferta e da procura, estão ainda envolvidos em complexos
processos justificativos da formação dos preços.
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7. POLÍTICAS SOCIAIS
Para além das funções de soberania, as políticas sociais são inerentes ao
“estado de bem-estar”, fundamento do desenvolvimento da maioria dos
países que hoje integram a União Europeia. Se a dúvida existe sobre a
amplitude da garantia deste bem-estar, tal não existe no que se refere à
prioridade que tem de ser dada à componente mais desfavorecida e
vulnerável da sociedade.
O CES regista a preocupação manifestada nas GOP acerca da necessidade
de promover políticas de proteção social e de discriminação positiva em
relação aos rendimentos mais baixos. É contudo preciso ter em atenção que o
período demasiado longo de “pousio” social pode por em causa o respeito
pela dignidade e mesmo sobrevivência das pessoas.
Na situação atual, e utilizando uma linguagem mais técnica, nem sequer está
garantido o funcionamento dos chamados estabilizadores automáticos.
De facto o CES vê com preocupação que a taxa de desemprego regista o
nível mais elevado de sempre e que a pobreza atinge um número crescente
de famílias, pelo que esta situação deverá estar presente nas iniciativas de
alteração das regras de acesso ao subsídio de desemprego e de mais
medidas de proteção social.
Neste contexto é de salientar ainda que, ao contrário do que é expresso nas
GOP, a medida de proteção social garantida aos gerentes e administradores
e aos trabalhadores independentes com atividade empresarial, na cessação
da atividade, ainda não foi concretizada.
O CES alerta ainda para uma especial sensibilidade no que se refere ao
chamado Programa de Emergência Social de forma a não eleger o
assistencialismo como forma de combate à pobreza e à exclusão social.
O CES regista a referência feita nas GOP às políticas de apoio à família e à
natalidade, numa altura em que se torna vital a sustentabilidade do
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crescimento demográfico, o rejuvenescimento da população e a
compatibilidade entre família e emprego.
O CES regista que nas GOP, e no âmbito das relações entre o Estado e as
instituições sociais, não existe qualquer referência ao cumprimento dos
compromissos assumidos entre as partes que, a não serem respeitados, porá
em causa a sustentabilidade destas instituições.
Para além da proteção social direta, a responsabilidade social do Estado
envolve ainda a educação e saúde.
Da leitura das GOP não se infere claramente uma estratégia para estes dois
sectores.
8. NOTA FINAL
Por último, o CES considera importante chamar a atenção para a forma como
deve ser apresentada aos portugueses o Programa de Ajustamento
Económico e Financeiro, que neste contexto se confunde com as próprias
GOP.
Para além do que é referido no decorrer do Parecer, recomenda-se que as
políticas enunciadas no documento não tenham apenas como objetivo a
credibilidade e a confiança externas em Portugal. Tal é crucial e muito
importante nesta fase da nossa vida económica e social. Mas é uma fase
instrumental.
O CES entende que o grande objetivo, o grande desígnio nacional e que
também deve ser explicitado nas GOP, é o crescimento e o desenvolvimento
do País e a melhoria das condições de vida das populações, sendo necessário
que se transmita a credibilidade das políticas e a confiança da sua eficácia
aos portugueses, que são os principais destinatários destas políticas. É neste
plano, também interno, que o resultado pretendido com o Programa de
Ajustamento Económico e Financeiro poderá ser sustentável a prazo.
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DECLARAÇÕES DE VOTO
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A Divisão de Redacção e Apoio Audiovisual.