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Quarta-feira, 31 de outubro de 2012 II Série-A — Número 27
XII LEGISLATURA 2.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2012-2013)
2.º SUPLEMENTO
S U M Á R I O
Proposta de lei n.º 103/XII (2.ª) (Aprova o Orçamento do Estado para 2013):
— Parecer da Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública e pareceres das diversas comissões especializadas, bem como os pareceres da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO), da Associação Nacional de Municípios Portugueses (ANMP) e do Conselho Económico Social (CES).
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PROPOSTA DE LEI N.O 103/XII (2.ª)
(APROVA O ORÇAMENTO DO ESTADO PARA 2013)
Parecer da Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública e pareceres das diversas
comissões especializadas, bem como parecer da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO),
parecer da Associação Nacional de Municípios Portugueses (ANMP) e parecer do Conselho Económico
Social (CES)
Parecer da Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública
Índice
PARTE I – CONSIDERANDOS
PARTE II – OPINIÃO DA DEPUTADA AUTORA DO PARECER
PARTE III – CONCLUSÕES
PARTE IV – ANEXOS
PARTE I – CONSIDERANDOS
I.1 – Considerandos prévios
Nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da República Portuguesa (doravante
abreviadamente designada por CRP), o Governo apresentou à Assembleia da República, a Proposta de Lei
103/XII (2.ª) que aprova o Orçamento do Estado para o ano de 2013.
No dia 15 de outubro p.p., a referida proposta de lei foi admitida por S. Ex.ª a Presidente da Assembleia da
República, tendo sido, nos termos regimentais, remetida à Comissão de Orçamento, Finanças e Administração
Pública (doravante abreviadamente designada por COFAP) para elaboração de relatório e subsequente
apreciação e votação do mesmo.
No sentido da apreciação na generalidade, a COFAP reuniu no dia 24 de outubro com S. Ex.ª o Ministro de
Estado e das Finanças e, no dia 26 do mesmo mês, com S. Ex.ª o Ministro da Solidariedade e da Segurança
Social.
Para efeito de discussão na generalidade da proposta de lei do Orçamento do Estado, a Unidade Técnica
de Apoio Orçamental elaborou uma análise técnica preliminar, que segue em anexo na Parte IV deste
relatório.
A presente iniciativa é apresentada pelo Governo, no âmbito do poder de iniciativa da lei, em conformidade
com o disposto no artigo n.º 106.º, n.º 1 do artigo 167.º e alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da
República Portuguesa (CRP), e no artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República (RAR).
Em 4 de outubro, o Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 100/XII (2.ª) que
aprova as Grandes Opções do Plano para 2013 em observância do disposto no artigo 105.º da CRP.
I.2 – Cenário macroeconómico do Orçamento do Estado para 2013
a)Contexto Internacional
As mais recentes projeções do FMI apontam para um abrandamento do crescimento da economia mundial
em 2012 e para uma recuperação gradual a partir de 2013. Refletindo a evolução da economia mundial, o
comércio mundial de bens e serviços deverá registar um crescimento médio anual de 3,8%, em volume, no
período 2012 e 2013 (5,8% em 2011), inferior ao valor médio registado na década de 2000 (5%).
Estas previsões revêm em baixa as perspetivas macroeconómicas apresentadas pelo FMI em julho de
2012, refletindo a intensificação da crise da dívida soberana na área do euro e o seu alastramento a
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economias como a Espanha e a Itália, com impacto significativo nos custos de financiamento e nos níveis de
confiança dos agentes económicos.
Assim, as perspetivas para o conjunto dos anos 2012 e 2013 apontam para uma diminuição do
crescimento económico mundial, devendo as economias avançadas continuar a registar crescimento positivo
(1,4%, em termos médios); enquanto as economias de mercado emergentes e em desenvolvimento deverão
manter um crescimento mais forte (5,5%, em termos médios).
De entre as principais economias avançadas, prevê-se uma expansão do PIB nos EUA, uma recuperação
no Japão (associada ao esforço de reconstrução na sequência do terramoto do início de 2011) e uma quase
estagnação na União Europeia com evoluções muito distintas entre os Estados-membros (crescimento
económico mais forte na Polónia e países bálticos e recessão pronunciada na Grécia). A economia da área do
euro deverá registar uma contração ligeira em 2012.
No 1.º semestre de 2012, os EUA mantiveram uma expansão económica moderada (crescimento do PIB de
2,4% em termos homólogos) assente essencialmente na melhoria do investimento privado, com destaque para
o reforço significativo da componente residencial (9,9%). O Japão registou uma forte recuperação no 1.º
semestre de 2012 (com uma taxa de crescimento homóloga do PIB de 3,1%). Na área do euro o PIB diminuiu
0,2% em termos homólogos.
O enfraquecimento da atividade económica da área do euro durante este período refletiu em larga medida
a fragilidade da procura interna, uma vez que a procura externa registou um contributo positivo para o
crescimento do PIB. O consumo privado continuou a registar quedas. O investimento também se contraiu,
refletindo os níveis relativamente baixos da confiança dos empresários e um grau elevado de restritividade das
condições de acesso ao crédito bancário em alguns países da área do euro.
As perspetivas para a atividade económica da área do euro para 2013 revestem-se de grande incerteza.
Os principais riscos advêm da possibilidade de intensificação das tensões nos mercados financeiros e dos
potenciais impactos daí decorrentes para a atividade económica.
Em 2012, a taxa de inflação deverá diminuir na generalidade das economias mundiais. Nas economias
avançadas a inflação deverá diminuir para 2% em 2012 (2,7% em 2011) e nas economias de mercado
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emergentes e em desenvolvimento deverá registar valores em torno de 6,3% (7,2% em 2011). Estas
projeções têm subjacente a manutenção dos preços do petróleo em níveis elevados em 2012 e 2013, num
quadro de manutenção das tensões geopolíticas no Médio Oriente e de redução da oferta de petróleo por
parte de alguns países produtores.
Com efeito, o preço do petróleo Brent tem vindo a oscilar em torno de 112 USD/bbl (87 €/bbl) nos 8
primeiros meses de 2012. Em dólares, corresponde a um valor similar ao registado para este mesmo período
de 2011, mas em euros, corresponde a um aumento de 10% em termos homólogos, devido à depreciação da
taxa de câmbio do euro face ao dólar durante este período. Em termos prospetivos, os participantes de
mercado apontam para valores na ordem dos 106 USD/bbl em dezembro de 2013.
Até agosto de 2012, os preços das matérias-primas não energéticas diminuíram 14% em termos
homólogos, depois de terem registado um aumento de 18% no conjunto do ano de 2011. Refira-se que esta
evolução, em 2012, reflete já um aumento significativo dos preços dos produtos agrícolas e alimentares nos
meses de junho e julho, causada sobretudo pela seca dos EUA e pelas inundações no Brasil. A taxa de
inflação na área do euro deve situar-se em cerca de 2,5% em 2012 (2,7% em 2011), devido aos preços
elevados dos produtos energéticos, à depreciação do euro e aos aumentos dos impostos indiretos em alguns
países. De facto, em agosto de 2012, a taxa de inflação da área do euro foi de 2,7% em termos homólogos.
Na medida em que a persistência do fraco nível de utilização da capacidade produtiva nas economias
avançadas contribuiu para a moderação das pressões inflacionistas, a política monetária da generalidade dos
países pertencentes a este grupo (nomeadamente, Reino Unido, EUA, Japão e área do euro) caracterizou-se
por uma orientação expansionista. Com efeito, os Bancos Centrais do Reino Unido, dos EUA e do Japão,
mantiveram, até meados de setembro de 2012, as taxas de juro diretoras ao nível de final de 2010, i.e.,
próximas de zero. O Conselho do Banco Central Europeu decidiu em julho reduzir as taxas de juro oficiais em
25 p.b., passando a taxa das operações principais de refinanciamento para 0,75%. Para além das decisões de
taxas de juro, os principais bancos centrais continuaram a tomar medidas não convencionais de política
monetária. Destaque-se o anúncio de um terceiro programa de menor restritividade quantitativa (quantitative
easing) pela Reserva Federal em setembro. Na área do euro o Conselho do BCE anunciou em setembro o seu
programa de Transações Monetárias Definitivas (TMD), que visa a salvaguarda do mecanismo de transmissão
de política monetária e assegurar a unicidade da política monetária na área do euro. As TMD consistem na
compra de dívida pública em mercado secundário nos prazos de 1 a 3 anos. Para que as obrigações de um
Estado Membro possam ser adquiridas é necessário que esteja definido um quadro de condicionalidade
estrita. Da mesma forma, a perspetiva de abrandamento da economia mundial tem levado as autoridades
monetárias das economias de mercado emergentes a adotarem uma política monetária menos restritiva,
caracterizada por descidas das taxas de juro e diminuição do coeficiente de reservas obrigatórias dos bancos
(casos da China e do Brasil).
Neste contexto, as taxas de juro de curto prazo na área do euro diminuíram de forma acentuada em 2012,
com a Euribor a 3 meses a situar-se em 0,76%, em média, no conjunto dos oito primeiros meses (1,4% em
2011). Nos EUA, a Libor subiu ligeiramente para 0,48% até agosto de 2012, em termos médios (0,34% em
2011).
b) Contexto Nacional
A economia portuguesa está desde 2011 sob influência do programa de ajustamento económico e
financeiro acordado entre o governo português e o FMI, a Comissão Europeia e o BCE. Este programa
incorpora uma estratégia que visa corrigir os desequilíbrios macroeconómicos e financeiros e proceder a uma
alteração estrutural da economia portuguesa, criando as condições para um crescimento económico
sustentado e gerador de emprego. O súbito e substancial agravamento das condições de financiamento da
economia portuguesa em 2011, conjugada com altos níveis de endividamento, impôs substituir financiamento
privado por financiamento oficial. A consolidação orçamental, conjugada com um rápido ajustamento por parte
das empresas e das famílias portuguesas, conduziu a uma forte contração da procura interna. Este efeito de
compressão da procura interna resultou num ajustamento mais rápido que o previsto dos saldos negativos da
balança corrente, quer por via da redução das importações quer pelo aumento das exportações, em parte
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associado ao esforço das empresas portuguesas na procura de novos mercados para colocação dos seus
produtos.
Após a quebra da atividade económica verificada no ano de 2011 de 1,7%, os dados mais recentes
divulgados pelo Instituto Nacional de Estatística indicam uma contração do crescimento económico de 2,8% no
1.º semestre de 2012, em termos homólogos (-2.3% e -3.3%, no 1.º e 2.º trimestre respetivamente).
O mercado de trabalho tem vindo a registar um comportamento desfavorável desde 2009. A taxa média de
desemprego no 1.º semestre de 2012 situou-se em 15%, mais 2,7 p.p. que em igual período de 2011. Da
mesma forma, assistiu-se a uma deterioração do emprego, verificando-se, neste período, uma quebra
homóloga de 4,2%. Relativamente ao desemprego de longa duração (mais de 12 meses), este atingiu no 2.º
trimestre de 2012 uma taxa de 53,6% do desemprego global (o que compara com 55,2% no trimestre
homólogo e com 50,8% no trimestre anterior). Também, a evolução do desemprego jovem tem sido negativa,
de facto a taxa de desemprego situou-se em cerca de 35,9%, em termos médios, no 1.º semestre de 2012
(que compara com uma taxa de desemprego de 30,1% em 2011), um acréscimo de 18,6 mil indivíduos face a
2011, nesta faixa etária.
Para a quebra no emprego no 2.º trimestre de 2012 contribuiu fundamentalmente a categoria de
trabalhadores por conta de outrem com uma quebra de 5% (equivalente a cerca de 194 mil trabalhadores). A
redução do número de trabalhadores por conta própria foi menor, abrangendo 14 mil indivíduos.
À semelhança do que já tinha acontecido em 2011, as condições do mercado de trabalho por um lado, e a
evolução dos salários da administração pública por outro, contribuíram para a redução homóloga de 6,5% dos
salários nominais no 1.º semestre de 2012. Desta forma, estima-se que os salários nominais totais por
trabalhador registem uma quebra de 3,8% em 2012, em termos médios (face a uma quebra marginal em 2011)
e, os salários reais totais por trabalhador apresentem uma redução de cerca de 6,4% em 2012 (o que compara
com uma quebra de 3,7% em 2011).
De acordo com as estimativas do INE, a taxa de variação homóloga do IPC, até ao 3.º trimestre de 2012,
situou-se em 3%, em termos médios, menos 0,6 p.p. do que no período homólogo.
A evolução da inflação em Portugal nos últimos anos tem sido significativamente influenciada pela evolução
dos preços do petróleo e de outras matérias-primas nos mercados internacionais. Em 2011 e 2012, a estes
fatores acresceu o aumento dos impostos indiretos (IVA) e dos preços administrados no quadro do esforço de
consolidação orçamental.
Comparativamente com a área do euro, os preços em Portugal (medidos pelo IHPC) subiram mais
acentuadamente em 2011 (3,6% face a 2,4% da área do euro), resultando num aumento do diferencial. Até
setembro de 2012, a taxa de variação homóloga do IHPC em Portugal foi 0,5 p.p. superior à média verificada
no conjunto dos 17 países que compõem a área do euro.
No que respeita aos custos unitários do trabalho (CTUP), a expressiva desaceleração das remunerações por
trabalhador refletiu-se num aumento da tendência de queda deste indicador que no 1.º semestre de 2012 se
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contraiu 3,6% em termos homólogos. De facto, as taxas de variação homóloga trimestrais dos CTUP têm vindo a
cair consecutivamente desde 2010, contribuindo para uma melhoria da competitividade da economia portuguesa.
A redução dos salários nominais reflete em parte as reduções de vencimentos dos funcionários públicos.
Durante o 1.º semestre de 2012, as exportações portuguesas continuaram a crescer a um ritmo forte.
Portugal obteve ganhos de quota de mercado nos oito principais parceiros comerciais.
Para este comportamento contribuíram, do lado das mercadorias, produtos com maior grau de intensidade
tecnológica. De facto, tem-se vindo a observar um aumento progressivo do peso dos bens com maior grau de
intensidade tecnológica nas exportações portuguesas de mercadorias. Do lado dos serviços também se tem
assistido a um crescimento sustentado das exportações. O turismo continua a ser a componente mais
importante, sendo no entanto de destacar o crescimento das exportações de serviços de transportes e
comunicações e de serviços prestados às empresas. A exportação de software e serviços de I&D continua a
ter um peso diminuto, apesar do constante crescimento.
Nos últimos anos assistiu-se também a uma crescente diversificação dos mercados de destino das
exportações portuguesas a favor de economias fora da UE. Esta evolução deverá estar associada ao facto de
nos últimos anos as economias mais dinâmicas se encontrarem em outras áreas geográficas.
As exportações registaram uma evolução positiva. A fraqueza da procura interna proveniente tanto do lado
do investimento como do consumo, tem levado as empresas portuguesas de bens transacionáveis a fazer um
esforço acrescido no sentido da procura de novos mercados. As exportações de bens destinadas aos
mercados extracomunitários têm vindo a aumentar de forma acentuada. Por exemplo, países como Angola,
Brasil, China, EUA e Marrocos, representavam, até agosto de 2012, mais de 50% das nossas exportações
extracomunitárias e cerca de 15% do total das nossas exportações.
Desde 2008, e particularmente a partir de 2011, assistiu-se a uma redução substancial das necessidades
de financiamento externo da economia portuguesa, medidas pelo saldo conjunto da balança corrente e de
capital.
Com efeito, após ter atingido 11,4% do PIB em 2008 (o valor mais elevado da década de 2000), o défice da
balança corrente e de capital tem vindo a evoluir no sentido descendente, para 5% do PIB, em 2011, e para
1,9% do PIB, no 1.º semestre de 2012.
c) Pressupostos
As hipóteses relativas ao preço do petróleo assentam na informação dos futuros do Brent transacionados
em meados de setembro, que apontam para uma diminuição do preço em 2013 face a 2012.
Quanto às taxas de juro de curto prazo e taxas de câmbio, consideraram-se as hipóteses usadas pelo BCE
para 2012 e 2013 no exercício de projeções de Outono de 2012.
As hipóteses relativas à procura externa relevante para Portugal sugerem um crescimento em 2013 de
2,8% após a quebra de 0,2% registada em 2012. Esta evolução é consistente com as previsões do FMI
divulgadas em outubro, que apontam para uma recuperação gradual da atividade económica mundial para o
próximo ano, em especial fora da área do euro.
Neste domínio, é de evidenciar que no 1.º semestre de 2012 se assistiu a uma quebra das importações de
Espanha e de Itália, o que terá determinado um crescimento menos forte das exportações portuguesas
durante este período. Porém, a melhoria da situação económica do conjunto da área do euro e dos restantes
parceiros comerciais de Portugal (apesar de se prever a manutenção de uma taxa de crescimento negativa
para o PIB de Espanha e de Itália) deverá levar a uma expansão da procura externa dirigida à economia
portuguesa. Adicionalmente, a diversificação recente das exportações portuguesas com o aumento do peso
das exportações para países extra-UE com ritmos de crescimento económico mais elevados é outro fator de
sustentação da procura externa.
O quadro a seguir resume as hipóteses externas subjacentes ao cenário macroeconómico apresentadas
pelo Governo na proposta de Orçamento do Estado para 2013:
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d) Perspetivas
O cenário macroeconómico uma contração do PIB em 3% em 2012, em consequência da continuação da
acentuada quebra na procura interna. A taxa de desemprego deverá situar-se nos 15,5%. As exportações
líquidas permitirão compensar parcialmente o contributo negativo da procura interna na atividade económica -
o quadro seguinte apresenta as estimativas para 2012 e as previsões para 2013.
O Governa estima, para 2013, uma contração do PIB de 1% em média anual. Em termos trimestrais, o PIB
deverá começar a crescer já a partir do segundo trimestre de 2013. A evolução da atividade económica
continuará a traduzir as características do ajustamento da economia portuguesa verificadas em anos
anteriores, isto é, a procura interna terá um contributo negativo para o produto, embora menor do que em 2011
e 2012.
A projeção para o PIB em 2013 revê em baixa a apresentada no Documento de Estratégia Orçamental.
Esta revisão resulta quer do contexto internacional mais desfavorável, quer das medidas de consolidação
orçamental tomadas para cumprir as metas acordadas no âmbito do 5.º exame regular do PAEF. Estas têm
um impacto mais acentuado no consumo privado, na sequência da redução do rendimento disponível.
No que respeita ao consumo privado, após muitos anos a crescer acima do produto, esta componente
deverá continuar a ajustar-se, projetando-se uma contração adicional de 2,2% em 2013. Esta evolução está
associada, quer ao nível elevado de desemprego, quer à redução do rendimento disponível das famílias. Por
sua vez, prevê-se uma redução do consumo público em 3,5%, que resulta de um esforço deliberado de
diminuição da despesa pública.
Também o investimento apresentará uma evolução negativa de 4,2%, apesar de se esperar uma
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diminuição menor do que em 2012. Esta evolução resulta tanto da redução estimada do investimento público,
como do investimento residencial. Por seu turno, o investimento empresarial deverá registar uma melhoria. As
exportações de bens e serviços deverão apresentar um comportamento favorável, apesar de desacelerarem
face aos anos anteriores.
Estima-se um crescimento das exportações em 3,6%. Este crescimento, associado à redução prevista das
importações de 1,4%, deverá traduzir-se na continuação da redução do défice da balança comercial.
A evolução projetada da procura agregada implica uma nova redução substancial das necessidades de
financiamento da economia portuguesa. O défice da balança corrente e de capital terá sido eliminado
tornando-se o respetivo saldo positivo já em 2013.
A taxa de desemprego deverá situar-se em 16,4%, mais 0,9 p.p. do que o previsto para 2012. O processo
de ajustamento económico tem como consequência uma alteração na estrutura produtiva portuguesa, mais
focado nos bens transacionáveis dirigidos às exportações. Esta reafectação de recursos está associada, no
curto-prazo, a um aumento do desemprego.
I.3 – Aspetos globais do Orçamento do Estado para 2013
O Governo considera o Orçamento do Estado para 2013 constitui um exercício particularmente difícil,
dadas as várias restrições a que está sujeito: um cenário macroeconómico desfavorável e um grande volume
de medidas orçamentais necessário para respeitar os limites do PAEF e para responder à decisão do Tribunal
Constitucional que considerou os artigos 21.º e 25.º da Lei do Orçamento do Estado para 2012 inaplicáveis
para além de 2012.
O novo limite para o défice orçamental em 2013 é de 4,5% do PIB, 1,5 p.p. acima do definido inicialmente
no PAEF. Não obstante a revisão deste limite, o montante de medidas de consolidação orçamental necessário
para o respeitar é muito significativo.
Por um lado, em 2012, para atingir o défice de 5,0% do PIB serão necessárias medidas pontuais que
correspondem a cerca de 1,0% do PIB. Isto significa que o ponto real de partida para o ajustamento
orçamental em 2013 é um défice de 6,0% em 2012. Por outro lado, o montante total de juros da dívida pública
aumentará cerca de 0,1% do PIB face a 2012, sendo que esta revisão se deve fundamentalmente ao aumento
do stock de dívida pública neste ano. E por último, o cenário macroeconómico para 2013 apresenta-se mais
desfavorável para a receita fiscal do que em anteriores projeções. Por um lado, a previsão para a atividade
económica aponta para uma contração de 1%, em média anual. Por outro lado, a manutenção das
características do processo de ajustamento da economia portuguesa implica uma queda das bases de
incidência de tributação superior à da atividade económica. Estes efeitos que estão associados ao cenário
macroeconómico e que incluem a revisão da base de 2012 são estimados em 1,6% do PIB.
O Governo entende que se impõe, assim, a tomada de medidas de consolidação orçamental no valor de
3,2% do PIB para 2013. Este valor das medidas é superior ao apresentado após a conclusão do 5º exame
regular do PAEF na sequência da revisão do cenário macro.
Com efeito, a substituição da medida de desvalorização fiscal conduziu a uma revisão quer do nível de
desemprego (em alta) quer do nível de emprego (em baixa). Nestas circunstâncias, a erosão da base
contributiva e fiscal e o maior nível de despesa implicaram a adoção de medidas de consolidação adicionais
com vista a assegurar o cumprimento dos limites orçamentais que resultaram do 5º exame regular.
Para além destas medidas, o Governo procurou encontrar um conjunto de medidas substitutivas das
consideradas inconstitucionais pelo Tribunal Constitucional.
A solução do Governo nesta matéria assenta numa abordagem abrangente que tem em conta as
implicações do princípio da igualdade na repartição dos encargos públicos. Neste contexto, será reposto 1
subsídio aos funcionários públicos e 1,1 subsídios aos aposentados e reformados. O aumento de despesa
para o Estado que resulta destas reposições será compensado por medidas de carácter fiscal. Estas medidas
visam deliberadamente uma distribuição mais equitativa no esforço de consolidação orçamental entre i) sector
público e sector privado, por um lado; e entre ii) rendimentos do trabalho e rendimentos de capital, por outro. A
repartição do esforço entre o sector público e o sector privado será alcançada por via dos impostos diretos,
com particular incidência no IRS, enquanto a repartição do esforço entre rendimentos do trabalho e do capital
será garantida pela introdução de elementos adicionais de tributação sobre o capital e o património.
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I.3.1 – Receitas do Estado
I.3.1.1 – Receitas Fiscais
A previsão das receitas fiscais para 2013 ascende a 35.947,7 milhões de euros, valor que representa um
acréscimo de 10,2% relativamente à estimativa de execução da receita fiscal para 2012.
Esta variação resulta de um aumento de 19,7 da receita dos impostos diretos e de um crescimento de 3,1%
nos impostos indiretos, face a 2012.
Impostos Diretos
Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares (IRS)
Para 2013, prevê-se que a receita líquida ascenda a 12.066,3 milhões de euros, o que representa uma
variação de 30,7% face à receita prevista para 2012. De notar que esta estimativa engloba a receita adicional
resultante de um conjunto alargado de medidas de política fiscal, entre as quais se destacam, a reestruturação
dos escalões e o aumento da taxa média efetiva em sede de IRS, a aplicação de uma sobretaxa, a redução de
deduções à coleta e o aumento da tributação sobre rendimentos de capital e sobre mais-valias mobiliárias.
Imposto sobre o Rendimento de Pessoas Coletivas – IRC
Em 2013, antevê-se que a receita líquida em sede de IRC se situe em 4.559,5 M€, o que determina um
crescimento de 3,9% face à receita prevista para 2012. Por um lado, a presente estimativa traduz o impacto
positivo das alterações legislativas propostas pelo Orçamento do Estado de 2012, bem como o efeito esperado
do conjunto adicional de medidas de política fiscal inscrita no Orçamento do Estado de 2013. Por outro lado, a
estimativa de receita líquida apresentada reflete a evolução prevista do cenário macroeconómico para 2013, o
qual sugere o abrandamento da atividade económica.
Outros impostos Diretos
Em 2013, é esperada uma expressiva redução da receita líquida de outros impostos diretos, devendo a
mesma situar-se em 10,1 M€. Esta evolução é determinada pela conclusão do processo de regularização
tributária de elementos patrimoniais detidos no exterior, levado a cabo em 2012.
Impostos indiretos
Imposto sobre os Produtos Petrolíferos e Energéticos (ISP)
Para 2013, prevê-se que a receita líquida atinja os 2.173,4 milhões de euros, registando-se um aumento de
1,4% face à estimativa prevista para o ano de 2012.
Esta estimativa teve por base o efeito que resulta da transposição para o ordenamento jurídico português,
da diretiva europeia que reestrutura o quadro comunitário de tributação dos produtos energéticos e da
eletricidade.
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Imposto sobre o Valor Acrescentado – IVA
Para 2013, prevê-se que a receita líquida atinja os 13.308,0 milhões de euros, registando-se um aumento
de 2,2% face à estimativa prevista para o ano de 2012.
Imposto sobre Veículos – ISV
Para 2013, prevê-se que a receita líquida atinja os 380,1 milhões de euros.
Imposto sobre o Tabaco – IT
Para 2013, prevê-se que a receita líquida atinja os 1.386,4 milhões de euros, registando-se um aumento de
2,7% face à estimativa para o ano de 2012.
Imposto sobre Álcool e Bebidas Alcoólicas
Para 2013, prevê-se que a receita líquida atinja os 172,9 milhões de euros, registando-se um aumento de
1,6% face à estimativa para o ano de 2012.
Imposto do Selo – IS
Para 2013, prevê-se que a receita líquida atinja os 1.649,2 milhões de euros, registando-se um acréscimo
de 15,4% face à estimativa de execução orçamental para o ano de 2012.
Imposto Único de Circulação – IUC
Para 2013, prevê-se que a receita líquida atinja os 198,6 milhões de euros em linha com a estimativa
prevista para o ano de 2012.
Restantes Impostos Indiretos
Em relação á previsão dos restantes impostos indiretos para 2013 a coleta esperada ascende a 43,2
milhões de euros, representando um incremento de 20% face à receita estimada na execução de 2012.
I.3.1.2 Receita não Fiscal
A estimativa da receita efetiva não fiscal para 2012 é de 7.734,9 M€, representando 19% da receita efetiva
total cobrada pelo Estado.
A decomposição da receita não fiscal, mostra que 47% tem natureza corrente, 48% de receitas de capital,
sendo os restantes 5% compostos pelos Recursos próprios comunitários, por Reposições não abatidas nos
pagamentos e Saldo da gerência anterior.
Esta decomposição altera-se em 2013, com um aumento significativo do peso das receitas correntes não
fiscais (para 75%) no total da receita, explicada principalmente pela quebra nas receitas de capital.
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I.3.2 Despesa Fiscal
A quantificação da despesa fiscal apresentada no Orçamento do Estado integra um conjunto significativo
de alterações face ao ano anterior. Por um lado, utilizou-se uma nova metodologia de quantificação e
estimativa, à luz das melhores práticas internacionais. Por outro lado, alargou-se o universo de impostos para
o qual se procedeu à quantificação da despesa fiscal, abrangendo-se agora também, o IUC, o IMI e o IMT.
Além disso, a estimativa da despesa fiscal englobou não apenas a Administração Central, mas também a
Administração Local e Regional. Ora, em consequência da alteração metodológica já mencionada, não é
possível proceder a uma comparação direta entre o montante de despesa fiscal inscrito no Relatório do
Orçamento do Estado e aquele apresentado no ano de 2012.
I.3.3 – Despesas do Estado
I.3.3.1 – Classificação económica
A redução nominal prevista da despesa do subsetor Estado, para 2013, é de 1,5%, contribuindo para este
resultado a diminuição da despesa primária em 2,2%, atenuada parcialmente pelo aumento esperado da
despesa com juros e outros encargos (0,6%).
O Orçamento do Estado para 2013 reflete as medidas de consolidação orçamental acordadas no âmbito da
5.ª missão de avaliação regular do PAEF, em respeito pelo Memorando de Entendimento sobre as
Condicionalidades de Política Económica (MoU) subjacente à aprovação do PAEF.
O aumento da despesa com pessoal decorre do efeito da reposição do subsídio de Natal, com impacto nas
remunerações e nas contribuições dos serviços da administração direta do Estado, a título de entidade
patronal, para a Caixa Geral de Aposentações, IP, e para a Segurança Social. Este efeito é contrariado, em
grande medida, pela aplicação de medidas previstas no Orçamento do Estado para 2013 com incidência na
massa salarial, de que se destacam:
A implementação de medidas transversais visando dar cumprimento à redução mínima de 2%, dos
quantitativos de pessoal, tendo em vista o cumprimento de um dos pilares chave do PAEF;
A redução, no mínimo, em 50% do número de trabalhadores com contrato de trabalho a termo resolutivo,
com especial relevância nas escolas de ensino não superior, efeito atribuível ao reflexo em termos
orçamentais das medidas setoriais previstas sobretudo no Documento de Estratégia Orçamental com
incidência no ano letivo 2012/2013;
A manutenção da medida de congelamento dos salários no setor público e do impedimento de promoções,
progressões e outras formas de valorização remuneratória;
A diminuição do valor da retribuição horária referente ao pagamento de trabalho extraordinário; e
A suspensão, durante o ano de 2013, da passagem às situações de reserva, pré-aposentação ou
disponibilidade, previstas para o pessoal das forças armadas, forças e serviços de segurança e serviços
prisionais.
A redução da despesa com a aquisição de bens e serviços esperada para 2013 é essencialmente
justificada pelas medidas transversais de poupanças preconizadas pela lei do Orçamento do Estado.
No que respeita à despesa com juros e outros encargos, o aumento previsto para 2013, ainda que em
desaceleração, decorre do crescimento do stock da dívida pública, que mais que anula a redução pelo efeito
preço, associada à diminuição da taxa de juro implícita.
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I.3.3.2 – Classificação Funcional
A redução prevista da despesa, em 0,5 p.p. do PIB, reflete, sobretudo, o efeito da diminuição nominal da
despesa em “Saúde”, em resultado da transferência extraordinária, verificada em 2012, visando a
regularização de dívidas de anos anteriores, efeito que justifica 1,2 p.p. da redução da despesa.
Ainda no âmbito das “Funções Sociais”, é de referir o aumento do peso da subfunção “Segurança e ação
sociais”, que reflete, em grande medida, o já mencionado efeito decorrente da contabilização em despesa, do
subsetor Estado, das transferências para a Segurança Social visando a compensação do IVA Social e o
financiamento dos programas PES e ACESE. Por sua vez, a redução do peso da subfunção “Serviços
culturais, recreativos e religiosos” é determinada pela transferência extraordinária para a RTP, em 2012.
Relativamente à subfunção “Educação” prevê-se que se mantenha o respetivo peso no PIB, esperando-se que
o impacto em termos orçamentais associado à reposição do subsídio de Natal seja compensado pelo efeito
das medidas de reestruturação setoriais.
No entanto, é esperado o aumento do peso das “Outras Funções” em 0,4 p.p. do PIB, justificado,
sobretudo, sobretudo, pelo facto de a dotação provisional inscrita no orçamento do programa Finanças e
Administração Pública estar classificada na subfunção “Diversas não especificadas” – influenciando o peso no
PIB das respetivas subfunções – bem como pelo aumento da despesa com juros e outros encargos da dívida.
Relativamente a esta última rubrica de despesa, é de salientar que o aumento do peso no PIB de 2012 para
2013 é menos pronunciado do que o estimado para o biénio anterior.
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O acréscimo das “Funções Gerais de Soberania”, em percentagem do PIB, resulta dos encargos
acrescidos associados à reposição do subsídio de Natal, pelo facto de se encontrar refletida nesta função a
despesa dos Ramos das Forças Armadas, das forças e serviços de Segurança e dos serviços judiciários,
prisionais e de investigação criminal que, no seu conjunto, representam uma parte significativa da despesa
com pessoal do subsetor Estado.
I.3.3.3 – Classificação Orgânica
O quadro seguinte mostra a distribuição da despesa por ministérios, das dotações orçamentadas
para 2013.
I.3.4 – Receitas e despesas dos Fundos e Serviços Autónomos
No subsector dos Serviços e Fundos Autónomos estima-se que o saldo global deverá registar um défice de
830 M€ o que traduz, face a 2012, uma redução na ordem de 1.254 M€.
O saldo global dos SFA, excluindo as entidades públicas reclassificadas (EPR) no perímetro da
Administração Central, é de 528 M€ evidenciando uma diminuição de 1 002 M€.
A variação do saldo global, excluindo EPR, encontra-se influenciada pelo efeito base, de 2012, relativo ao
recebimento de valores referentes à incorporação dos Fundos de Pensões da Portugal Telecom (PT) e do
Banco Português Negócios (BPN) na CGA (572 M€). Corrigido o saldo desta receita extraordinária, a
degradação situa-se em 430 M€, em resultado da reposição do subsídio de Natal aos trabalhadores da
Administração Pública e aos pensionistas da CGA.
O saldo das EPR deverá ascender a -1.358 M€, apresentando uma deterioração de 252 M€ face a 2012,
influenciada, no entanto, pelo efeito de base de 2012 das verbas transferidas para a RTP destinadas à
regularização de empréstimo bancário (345 M€).
Excluído esse efeito, o saldo para 2013, apresenta uma melhoria em 93 M€, justificado essencialmente
pelo aumento da previsão de cobrança de portagens pela Estradas de Portugal, SA, e de transferências da
Administração Local para as Sociedades POLIS. Para esta referida melhoria contribui, igualmente, a redução
do investimento das Estradas de Portugal, SA, e das universidades fundacionais.
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I.3.5 – Serviços e Fundos Autónomos excluindo Empresas públicas reclassificadas
O agravamento do saldo global, excluindo EPR, em 1 002 M€, resulta de diferentes taxas de variação de
receita e despesa efetiva, -6,8%. e -3,1%, respetivamente.
A variação do saldo está influenciada pelo efeito base da receita de capital associado ao recebimento, em
2012, de valores referentes à transferência dos Fundos de Pensões da PT e BPN para a CGA (572 M€),
resultando também do aumento de despesa com:
Reposição do subsídio de Natal aos trabalhadores da Administração Pública e aos pensionistas da
CGA;
Subsídios, por parte do IEFP, para reforço das políticas ativas de emprego e formação profissional; e
Atribuição de subvenções pela Assembleia da República, no âmbito da campanha para as eleições
autárquicas que terão lugar em 2013.
A receita efetiva regista um decréscimo de 6,8%, justificado essencialmente pela receita corrente
correspondente a transferências provenientes do OE, dado:
O efeito de base de 2012 da transferência extraordinária para o SNS (1.932 M€), para a regularização
de dívidas de anos anteriores; e
A redução da comparticipação financeira do OE destinada à CGA.
Em sentido inverso, destaca-se o acréscimo, em 1.260 M€, de contribuições e quotizações para a CGA,
decorrente das medidas relativas ao aumento das quotas e contribuições de todas as entidades empregadoras
de 15% para 20% e do alargamento da base contributiva a remunerações isentas em 2012, com vista à
harmonização com o regime geral da segurança social.
A despesa efetiva evidencia um decréscimo de 3,1%, em resultado da variação da despesa corrente (3,1
p.p.), justificado pela regularização, em 2012, de dívidas da saúde.
Expurgando aquele efeito, a despesa regista um acréscimo por via, essencialmente, das despesas com
pessoal e encargos com pensões, em face da reposição do subsídio aos trabalhadores do setor público e aos
pensionistas, assim como a alteração da percentagem de contribuição das entidades para a CGA.
I.3.6 – Empresas públicas reclassificadas
O saldo global das EPR apresenta, em 2013, comparativamente com a estimativa de execução de 2012,
uma deterioração de 252 M€, pelo facto do decréscimo da receita (-17,9%) ser superior à redução em despesa
(-8,2 %).
No entanto, excluído o efeito de base de 2012 associado à transferência do OE para a RTP, o saldo das
EPR, em 2013, evidencia uma melhoria de 93 M€.
Aquela evolução é explicada pelo acréscimo previsto em cobrança de portagens pela Estradas de Portugal,
S.A, pelas transferências da Administração Local para as Sociedades POLIS e pela redução do investimento.
Refira-se que a evolução do saldo beneficia ainda da poupança de 250 M€ relativa à renegociação das
Parcerias Publico Privadas pela Estradas de Portugal.
A receita efetiva apresenta uma redução de 632 milhões de euros, tendo contribuído para esse resultado
os seguintes fatores:
O efeito de base de 2012 relativo à transferência extraordinária do OE atribuída à RTP para a
regularização de empréstimos bancários (345 M€);
A evolução previsível das transferências provenientes da União Europeia nomeadamente as destinadas
à Parque Escolar, EPE, no âmbito do Programa Operacional Valorização do Território.
Na despesa efetiva prevê-se uma diminuição de 381 M€ a qual é justificada por:
Suspensão de novas iniciativas e a contenção dos investimentos em curso no âmbito do Programa de
Modernização das escolas pela Parque Escolar, EPE, pela redução de encargos no âmbito do Plano
Rodoviário Nacional, pela Estradas de Portugal, bem como pela evolução da despesa das universidades
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fundacionais;
Alteração metodológica da contabilização do IVA pela Estradas de Portugal, com impacto expressivo
em outras despesas correntes.
I.3.7 – Administração Regional e Local
A Administração Local e Regional deverá registar, em 2012, um saldo deficitário de 2 milhões de euros.
Para 2013, prevê-se um saldo orçamental excedentário de 574 milhões de euros. O alcance deste valor
pressupõe a concretização plena das medidas de consolidação orçamental que se continuarão a implementar,
mas também da implementação da Lei de Compromissos e Pagamentos em Atraso nas Entidades Públicas.
I.3.7.1 – Administração Local
Em 2012 e 2013 a Administração Local deverá registar uma melhoria do saldo global em relação ao
verificado no ano de 2011.
Para 2012 espera-se uma quebra da receita e despesa efetivas, mais acentuada do lado da despesa, que
permitirá alcançar um saldo excedentário de 374 M€, mais 166 M€ do que o registado no ano anterior. Do lado
da receita, a redução deve-se às transferências provenientes do Orçamento do Estado e ao Imposto Municipal
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sobre Transações Onerosas (IMT), em consequência do menor dinamismo do mercado imobiliário.
Para a despesa, prevê-se uma redução generalizada em linha com o esforço de consolidação orçamental
em curso. Destacam-se as despesas com pessoal para as quais se espera uma quebra de 9,7%.
Para 2013, o Governo prevê um saldo global para a administração local de 714 milhões de euros (0,4% do
PIB).
I.3.7.2 – Administração Regional
A Administração Regional tem apresentado saldos orçamentais deficitários nos últimos anos, tendo sido
celebrados, no decurso do ano corrente, acordos económico-financeiros entre cada um dos Governos das
Regiões Autónomas e o Governo da República. Enquanto na Região Autónoma da Madeira, o Programa de
Assistência Económica e Financeira (PAEF-RAM) pretende corrigir a situação de desequilíbrio financeiro da
Região, na Região Autónoma dos Açores o Memorando de Entendimento visa colmatar a dificuldade de
acesso aos mercados para o financiamento da dívida da Região.
Para 2012 o Governo prevê, para o conjunto da Administração Regional, um saldo deficitário de 376 M€,
traduzindo uma deterioração de 363 M€ face ao verificado no ano anterior, em resultado de um crescimento
mais acentuado da despesa (30,2%) face à receita (13,2%).
Do lado da receita, destaca-se o comportamento negativo das transferências do Orçamento do Estado, ao
abrigo da Lei das Finanças Regionais, compensado por um aumento das outras componentes, nomeadamente
da receita fiscal prevista na Região Autónoma da Madeira. Na despesa, saliente-se o aumento previsto com
aquisição de bens e serviços (38,7%) e de bens de capital (79,2%), essencialmente como resultado dos
pagamentos de despesas de anos anteriores efetuados, tal como previsto no PAEF-RAM. Em linha com os
restantes subsetores, espera-se uma quebra nas despesas com pessoal, em cerca de 11,5%.
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O Governo estima uma melhoria de 236 M€ no saldo orçamental da Administração Regional, sendo o
défice estimado de 140 M€ (-0,1% do PIB).
Em 2013, continuará a registar-se uma redução das transferências do Orçamento do Estado para a
Administração Regional, embora menos acentuada do que no ano anterior. Apesar do aumento das taxas de
imposto, em particular na Região Autónoma da Madeira, o comportamento previsto para a receita fiscal aponta
para uma quebra de 3,7%. Prevê-se que a Administração Regional alcance uma receita efetiva de 2.225 M€,
que tem implícita uma variação de -6,9% face a 2012.
I.3.8 – Segurança Social
O Orçamento da Segurança Social para o ano de 2013, à semelhança do verificado em 2012, continuará a
ser profundamente influenciado por um conjunto de condicionantes, nomeadamente de ordem externa, de
onde se destacam o processo da crise da dívida soberana e os ajustamentos decorrentes dos compromissos
internacionais firmados pelo Estado Português no âmbito do programa de assistência externa.
Fruto do impacto desfavorável na situação financeira do Sistema Previdencial – Repartição, não se prevê
concretizar, em 2013, a transferência de quotizações dos trabalhadores para reforço do Fundo de
Estabilização Financeira da Segurança Social, conforme o disposto no n.º 3 do Artigo 91.º da Lei de Bases da
Segurança Social.
Resultante dos efeitos promovidos pela atual conjuntura económica nacional e europeia sobre as
contribuições e as despesas com prestação de emprego opera-se um esforço financeiro suplementar do
Orçamento do Estado que assegura o equilíbrio da situação orçamental do sistema de segurança social com
uma transferência extraordinária, em resposta à previsão de execução para o ano de 2012, assim como para o
OSS para 2013, de 856,63 M€ e de 969,75 M€, respetivamente.
Para os anos 2012 e 2013, o Governo estima a obtenção de um saldo positivo de 34,14 M€ e 3,1 M€,
respetivamente.
O orçamento para 2013 incorpora o impacto de um conjunto de medidas, previstas no Programa de
Ajustamento Económico e Financeiro (PAEF) que foram sendo concretizadas ao longo de 2012, como seja o
reforço da aplicação da condição de recursos, a suspensão da regra de atualização das pensões, excluindo a
atualização das pensões mais baixas, bem como as alterações ao regime jurídico das prestações de
desemprego.
Para 2012, a previsão do valor inscrito no Orçamento da Segurança Social evidencia uma receita efetiva
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total de 24.377,68 M€, o que, a confirmar-se, traduzir-se-á num crescimento de 3,5% relativamente ao ano
anterior. Tal resultado será influenciado pela receita associada ao financiamento do regime substitutivo dos
bancários, ao aumento das transferências do OE e ao aumento das transferências comunitárias do Fundo
Social Europeu. Por seu turno, as contribuições sociais evidenciam uma redução de 5,2%. Sem considerar as
transferências associadas ao regime substitutivo dos bancários a receita efetiva apresentaria em 2012 um
crescimento homólogo de 1,3%.
Por sua vez, estima-se que, resultante da resposta por parte do Estado ao cenário macroeconómico que o
país atravessa, a despesa efetiva cresça 5,4% em 2012 atingindo um montante da ordem dos 24.343,54 M€.
Sem considerar a despesa associada às pensões de velhice do regime substitutivo bancário a despesa efetiva
apresentaria um crescimento de 3,1%.
A receita gerada pelas contribuições sociais registará, em 2012, um valor de 13.033,42 M€, o que
representa 53,5% do total da receita efetiva e um crescimento negativo de 5,2% relativamente à registada no
ano anterior.
As transferências provenientes do Orçamento do Estado destinadas ao cumprimento da Lei de Bases da
Segurança Social e ao financiamento da contrapartida pública nacional (CPN) das Ações de Formação
Profissional atingirão, em 2012, o valor de 7.338,20 M€, mais 616,93 M€ que em 2011. Este aumento decorre,
no essencial, da transferência extraordinária do OE.
No lado da despesa, destacam-se as pensões e os respetivos complementos que assumirão, em 2012, um
valor de 14.429,37 M€, representando 59,3% da despesa total efetiva e observando-se uma estabilização
relativamente ao ano anterior, fruto das medidas operadas em 2012.
Receita
No âmbito das contribuições, a receita estimada para 2013 prevê-se que atinja o montante de 13.202,21
milhões de euros, com uma variação implícita de 1,3% face a 2012. Esta variação reflecte, para além do
agravamento do cenário económico, o aumento das contribuições devidas pelas Entidades Públicas associada
à reposição de um dos subsídios aos seus trabalhadores, o reforço da cobrança co-erciva de dívida à
Segurança Social, como também o impacto decorrente da obrigatoriedade contributiva aos beneficiários de
prestações sociais – doença e desemprego. As contribuições representarão cerca de 52,3% dos recursos
orçamentados para o ano de 2013.
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O esforço financeiro do Estado, através das transferências correntes para a Segurança Social assume um
montante de 8.344,59 M€, o que corresponde a uma variação de 1,36% face a 2012. Desta receita, 6.231,5
M€ visam o cumprimento da Lei de Bases da Segurança Social, 167,34 M€ asseguram o financiamento da
CPN, 969,75 M€ constituem uma transferência extraordinária para o financiamento do défice do Sistema de
Segurança Social, 251,0 M€ destinam-se ao financiamento do Programa de Emergência Social e do Apoio
Social Extraordinário ao Consumidor de Energia e 725,0 M€ referem-se à transferência do OE relativa ao IVA
social.
As outras receitas correntes deverão situar-se em 1.047,53 M€, a que corresponde uma variação de 4,2%.
Estas receitas incluem a rubrica de rendimentos que se estima que atinja os 388,87 M€.
As transferências correntes do exterior ascenderão a cerca de 1.757,58 M€, destinando-se essa receita a
cofinanciar ações de formação profissional, no âmbito do Fundo Social Europeu.
Despesa
A despesa total prevista para o ano de 2013 deverá atingir os 25,061,45 milhões de euros, o que
representará um crescimento de 2,9%, face à previsão de execução para 2012. O crescimento da despesa
corrente total resulta do aumento do apoio social e das prestações de desemprego.
Prestações Sociais
Em 2013, no cômputo global, a estimativa das despesas com pensões e com os respetivos complementos,
excluindo as associadas ao Regime Substitutivo dos Bancários, é de 14.945,37 milhões de euros,
representando uma aumento de 3,6% relativamente à previsão de execução para 2012.
A despesa com pensões representará 59,6% do total da despesa prevista para 2013, sendo que merecem
destaque os seguintes aspetos:
O efeito da reposição de 1,1 vezes do valor de um subsídio aos pensionistas;
Aplicação de um fator de redução, entre 3,5% e 10%, do valor das pensões superiores a 1.350€;
Atualização das pensões mínimas, sociais e rurais, em continuidade do aumento de 2012.
No que concerne às prestações de desemprego e de apoio ao emprego, prevê-se uma despesa de
2.691,16 M€, em 2013, o que evidencia um crescimento de 4,9% relativamente à previsão de execução para
2012, designadamente em função dos seguintes aspetos:
Previsão de aumento da taxa de desemprego para 16,4% em 2013;
Prolongamento do efeito das alterações legislativas introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 64/2012, de 15 de
março.
Ao nível das prestações sociais o Orçamento da Segurança Social reflete ainda para 2013 os efeitos mais
consolidados decorrentes das alterações efetuadas a diversas prestações sociais pelo Decreto-lei n.º
133/2012, de 27 de junho, em particular ao nível do Rendimento Social de Inserção, do Subsídio por Morte, do
Subsídio por Doença.
Ação Social
Em 2013 toda a ação social decorrerá da continuidade da execução do Programa de Emergência Social,
assente em cinco eixos fundamentais: respostas a famílias confrontadas com situações de pobreza, apoios a
idosos com rendimentos degradados e consumos de saúde elevados, inclusão de pessoas com deficiência,
reconhecimento e promoção do voluntariado e fortalecimento da relação com as instituições.
O PES entende-se como uma resposta extraordinária, no contexto de crise económica e financeira atual,
com o objetivo de intervenção focada, adaptável e rigorosa sobre fenómenos de pobreza e exclusão. Conta
com o contributo essencial das entidades da economia social que, fortalecidas, poderão auxiliar o Estado na
constituição de uma rede de solidariedade mais abrangente.
A implementação do Programa de Emergência Social e do Apoio Social Extraordinário ao Consumidor de
Energia apresentará em 2013 um orçamento de 251,0 milhões de euros.
Os encargos com a ação social deverão atingir, em 2013, 1.687,49 milhões de euros, o que representará
um crescimento de 17 milhões de euros face à previsão de execução para 2012.
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Outras Despesas
As despesas de administração estimadas para 2013 atingirão o montante de 306,51 milhões de euros
evidenciando um decréscimo relativamente à previsão de execução para 2012 de 9,6%.
Prevê-se ainda que a despesa com ações de formação profissional, em 2013, se situe em 1.989,02 milhões
de euros.
Saldo Orçamental
Face ao volume de receita e despesa considerados no Orçamento da Segurança Social, para 2013, o saldo
orçamental deverá situar-se em 3,1 milhões de euros, na ótica da Contabilidade Pública (excluindo o saldo do
ano anterior, os ativos e os passivos financeiros) e atingir cerca de 41,4 milhões de euros, na ótica da
Contabilidade Nacional.
I.4 – Ativos e Passivos do Estado
I.4.1 – Divida Direta do Estado
A dívida direta do subsetor Estado, apurada numa ótica de contabilidade pública, deverá fixar-se em 196,1
mil M€ no final de 2012, o que representará um acréscimo de 21,3 mil milhões comparativamente com o
verificado em 2011. O défice orçamental, a aquisição líquida de ativos financeiros e o reforço do montante
depositado no âmbito da iniciativa do reforço da estabilidade financeira justificam este incremento, que foi,
ainda assim, atenuado pelas receitas obtidas em processos de privatização e utilizadas na amortização de
dívida pública.
A principal fonte de financiamento líquido da República, em 2012, foram os empréstimos obtidos no âmbito
do PAEF, que registaram um aumento significativo do seu peso relativo na composição do stock de dívida
pública, ao passar de 20,5% no final de 2011 para um valor estimado em 32,% no final deste ano. O peso dos
instrumentos de curto prazo também terá aumentado, impulsionado, essencialmente, pela maior importância
dos bilhetes do Tesouro (BT), cuja proporção no stock terá crescido de 7,1 para 8,%.
Por seu turno, e à semelhança do observado em 2011, as obrigações do Tesouro (OT) viram a sua
representatividade diminuir. Estima-se que, no final de 2012, a percentagem deste instrumento se situe em 47,%,
o que compara com 59% no ano anterior. Espera-se que, no seu conjunto, os instrumentos a retalho,
constituídos pelos certificados de aforro (CA) e pelos certificados do Tesouro (CT), registem um decréscimo do
seu peso no saldo de dívida em 1,7 pontos percentuais, para 5%, uma vez que o incremento do financiamento
líquido de CT não foi suficiente para compensar o elevado volume de resgates de CA. A expressão dos outros
instrumentos de dívida em euros deverá diminuir ligeiramente (0,7 pp), para 1%.
A proporção de dívida denominada em moedas não euro apresentará igualmente uma diminuição, ainda
que marginal, representando apenas 0,9% do saldo em dívida no final de 2012. De notar, que a estimativa do
saldo de empréstimos obtidos ao abrigo do PAEF inclui 8,2 mil milhões de dívida denominada em SDR, o que
se traduz num incremento de 3,3 pontos percentuais da sua importância no stock de dívida, para 11,%.
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I.4.2 – Financiamento do Estado
Necessidades e Fontes de Financiamento do Estado em 2012
Em 2012, as necessidades líquidas de financiamento do Estado, apuradas na ótica da contabilidade
pública, deverão atingir 21,7 mil milhões de euros. Este montante é superior ao do ano anterior em cerca de
8,4 mil milhões de euros.
Esta evolução é justificada pelas necessidades de recapitalização do sistema bancário privado, no
montante de 4,3 mil milhões de euros, a que acrescem um conjunto de outras operações de aquisição líquida
de ativos financeiros, que deverão ascender a perto de 11 mil milhões de euros. Este montante inclui,
essencialmente, empréstimos a outras entidades incluídas no perímetro da Administração Pública com
dificuldade de obtenção de financiamento no mercado de crédito, destacando-se um montante de 2,8 mil
milhões para EPR, 1,1 mil milhões para a Administração Regional e 0,6 mil milhões para a Administração
Local. Inclui-se também nesta rubrica o valor de 1,65 mil milhões de euros afeto à capitalização da CGD e 0,8
mil milhões para constituição do capital do Mecanismo Europeu de Estabilidade (MEE).
Por outro lado, a receita das privatizações da EDP e da REN contribuíram para uma redução das
necessidades líquidas de financiamento em cerca de 2,2 mil milhões de euros.
Relativamente às amortizações de dívida fundada estima-se que ascendam a 37,3 mil milhões de euros no
total de 2012. Este montante inclui 14,2 mil milhões de amortizações de OT, dos quais 10,2 mil milhões de euros
dizem respeito à amortização da OT 5% junho 2012 e 4 mil milhões de euros à amortização parcial antecipada
da OT 5,45% setembro 2013 (dos quais, 3,8 mil milhões de euros estão associados à operação de troca pela OT
3,35% outubro 2015). Inclui ainda amortizações de Medium Term Notes (MTN) no valor de 2,7 mil milhões e uma
estimativa de resgates de CA/CT de 2,4 mil milhões, para além de amortizações fundadas de dívida de curto
prazo (sobretudo BT e CEDIC), que ascenderam a cerca de 18 mil milhões de euros.
Em 2012, espera-se que no total o financiamento fundado (perspetiva de ano civil) ascenda a 58,3 mil
milhões de euros, com a totalidade das emissões a serem realizadas no próprio ano a que as necessidades
orçamentais dizem respeito.
De notar que, no final de 2012, o saldo de financiamento para exercícios seguintes deverá ascender a
cerca de 6,9 mil milhões de euros, dos quais 3,5 mil milhões ficarão depositados no Banco de Portugal como
constituição do fundo de suporte à recapitalização bancária acordado no âmbito do PAEF.
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O financiamento líquido foi assegurado, essencialmente, pelos empréstimos obtidos junto do FMI e da UE,
no âmbito do PAEF, e, ainda que numa menor magnitude, pela emissão líquida positiva de BT. O contributo
destes dois instrumentos para o financiamento líquido deverá fixar-se em 27,6 e 4,6 mil milhões de euros,
respetivamente.
Para além do financiamento das necessidades líquidas do subsetor Estado, também serão cobertas as
emissões líquidas negativas de outros instrumentos de dívida, entre os quais se destacam as OT (10,6 mil
milhões), os CA/CT (1,8 mil milhões) e MTN (1,4 mil milhões).
Necessidades e Fontes de Financiamento do Estado em 2013
O Governo estima uma redução das necessidades líquidas de financiamento face ao ano anterior em cerca
de 10,2 mil milhões de euros, com o valor total a fixar-se em torno de 11,5 mil milhões de euros.
Às amortizações de dívida fundada prevê-se um valor em torno de 28,8 mil M€, o que representará uma
diminuição de 8,5 mil M€ comparativamente a 2012. Assim, estima-se que as necessidades brutas de
financiamento ascendam a 40,3 mil M€.
No final de 2013, o montante depositado no Banco de Portugal associado ao reforço do fundo de
recapitalização bancária deverá atingir 7,5 mil M€.
À semelhança do verificado nos dois anos anteriores, em 2013, é de esperar que a principal fonte de
financiamento continue concentrada nos empréstimos obtidos junto do FMI e da UE, cujo montante deve
ascender a 10,1 mil M€. Adicionalmente, os BT também deverão contribuir positivamente para a cobertura das
necessidades brutas, antevendo-se um incremento das emissões líquidas deste instrumento em torno de 5,4
mil M€.
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I.5 – Transferências financeiras entre Portugal e a União Europeia
As transferências financeiras entre Portugal e a União Europeia (UE) refletem do lado da despesa a
contribuição financeira de Portugal para o orçamento geral da UE, que se traduz num pagamento mensal dos
vários recursos próprios, e, do lado da receita, o recebimento das comparticipações da UE no co-
financiamento dos fundos estruturais.
I.6 – Setor Empresarial do Estado
I.6.1 – Redução de Custos Operacionais
No Setor Empresarial do Estado (SEE), o Governo dará continuidade à reestruturação das empresas
públicas e à criação de condições para assegurar a sustentabilidade económica financeira destas empresas, o
que se repercutirá na diminuição da despesa do Estado, sem colocar em causa a prestação do serviço
público. Determina-se, assim, uma redução durante o ano de 2013 de no mínimo 3% do número de
trabalhadores do SEE excluindo hospitais EPE, comparativamente ao efetivo existente a 31 de dezembro de
2012.
Nas empresas do SEE do sector dos transportes terrestres e de gestão da infraestrutura ferroviária a
redução deve ser de 20% face ao efetivo existente a 1 de janeiro de 2011, sujeita à disponibilidade financeiras
das empresas, para proceder ao pagamento das indemnizações de rescisão dos contratos de trabalho.
Acresce às mencionadas medidas, o reforço da racionalização dos gastos operacionais das empresas do
SEE excluindo hospitais EPE, as quais devem prosseguir uma política de otimização da estrutura de gastos
operacionais com vista à obtenção do seu equilíbrio operacional.
Em concreto, em 2013, no caso das empresas do SEE deficitárias, deve garantir-se, no seu conjunto, um
orçamento económico equilibrado, traduzido num valor de EBITDA nulo, com redução de 15% da totalidade
dos Custos das Mercadorias Vendidas e das Matérias Consumidas, Fornecimento e Serviços Externos e
Gastos com Pessoal, face a 2010. Para as empresas com EBITDA positivo, devem estas, no seu conjunto,
assegurar a redução do peso dos gastos operacionais no Volume de Negócios.
As empresas públicas do SEE devem assegurar, em 2013, uma poupança de, no mínimo, 50% nos gastos
com deslocações, ajudas de custo e alojamento, por referência aos gastos ocorridos em 2010. Os gastos com
comunicações não operacionais devem corresponder a uma redução de pelo menos 50% da média dos gastos
desta natureza por referência aos anos de 2009 e 2010.
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Salienta-se que os níveis de poupança a atingir na componente de gastos com o pessoal não contemplam
os valores de indemnizações por rescisão dos contratos de trabalho.
I.6.2 – Indeminizações Compensatórias
No âmbito da dotação para indemnizações compensatórias (IC) a atribuir em 2013 a empresas que
prestam serviço público, prevê o Governo uma poupança global na ordem dos 48,6 M€ comparativamente com
2012, sendo que cerca de 78% corresponde a poupança na atribuição de IC a empresas públicas
reclassificadas no perímetro das Administrações Públicas (AP).
Para a referida poupança, contribui significativamente a diminuição de 38 M€ na IC a atribuir à RTP-Rádio
Televisão de Portugal, SA em consequência da respetiva reestruturação. De relevar igualmente, a redução do
valor da IC a atribuir à Lusa no valor de cerca de 6 M€, atendendo à negociação do novo contrato de
prestação de serviço noticioso e informativo de interesse público. O aumento da IC atribuída à REFER deve-se
à assunção de estações suburbanas de Lisboa e do Porto que estavam a cargo da CP.
I.6.3 – Redução de Investimento
Em consequência das fortes restrições orçamentais e dificuldade de acesso a financiamento no mercado
de capitais, o nível de investimento a realizar pelas empresas públicas reclassificadas tem sofrido elevados
constrangimentos. Em 2013, manter-se-á essencialmente investimento respeitante à execução de contratos já
celebrados, de modo a não resultar despesa acrescida para as empresas por eventual rescisão por
incumprimento contratual ou perda de fundos comunitários. Acresce ao valor daqueles investimentos, os
pagamentos de despesas com expropriações ou indemnizações resultantes de contratos cujo objeto já foi
concretizado e cujos processos estão em contencioso, conforme resulta do acréscimo previsto de investimento
na Metro do Porto.
Em 2013, por referência a 2012, prevê o Governo uma diminuição do montante da despesa com aquisição
de bens de investimento a realizar pelas EPR na ordem dos 240,8 M€ na ótica da contabilidade pública.
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I.6.4 – Programa de Privatizações
Em 2013, o Governo dará continuidade ao processo de privatizações nos termos acordados no Memorando
de Entendimento sobre as Condicionalidades de Política Económica e de acordo com Lei Quadro das
Privatizações, aprovada pela Lei n.º 11/90, de 5 de abril, republicada pela Lei n.º 50/2011, de 13 de setembro,
ou ao abrigo do Regime de Alienação das Participações do Sector Público, aprovado pela Lei n.º 71/88, de 24
de maio.
No âmbito do programa de privatizações:
O Governo deu início em 2012 aos processos de privatização da TAP e da ANA. As decisões finais
relativas aos respetivos procedimentos de privatização deverão ocorrer no final do ano, prevendo-se a
conclusão dos processos no início de 2013;
A alienação da Caixa Seguros e do Grupo de Saúde detidos pela Caixa Geral de Depósitos, cujos
processos estão igualmente em curso;
O processo de reprivatização dos Estaleiros Navais de Viana do Castelo, que deverá estar concluído
até final de 2012;
No caso dos CTT, a privatização será lançada em 2013 logo que seja concluída a revisão das regras
de regulação deste sector de atividade;
A privatização ou a concessão da CP Carga, sociedade participada da CP, será concluída até ao fim
do primeiro semestre de 2013;
A concessão da operação dos transportes urbanos de Lisboa e Porto, a cargo das empresas públicas
Metro de Lisboa, Carris, STCP e Metro do Porto, será levada a cabo após a conclusão da restruturação destas
entidades;
Relativamente à AdP, prosseguem as ações de reorganização deste Grupo bem como o estudo dos
termos da regulação e concorrência do sector, no sentido de proceder à venda da EGF (resíduos) e às
concessões dos sistemas de águas;
Quanto à venda da participação remanescente do Estado na REN, a mesma encontra-se pendente até
que as condições de mercado evoluam favoravelmente;
Encontra-se, ainda, em fase final de estudo o processo de privatização da RTP.
I.7 – Parcerias Público – Privadas
No que concerne às PPP, podem identificar-se riscos orçamentais ou responsabilidades contingentes
decorrentes dos concursos suspensos, da execução dos contratos em vigor ou da sua modificação.
No que diz respeito às PPP rodoviárias, existe um conjunto de litígios pendentes, respeitantes
designadamente a pedidos de reposição do equilíbrio económico-financeiro dos contratos, bem como a outros
pedidos de indemnização apresentados pelas concessionárias, alguns já em processo arbitral, outros em fase
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pré-contenciosa e outros ainda apenas formalmente anunciados. Os fundamentos destes pedidos e processos
arbitrais incluem, entre outros, temas de construção, a implementação de portagens em autoestradas
alegadamente indutoras de tráfego para as concessões em questão, variações da taxa de IRC e a introdução
da TRIR e das tarifas do SIEV.
Faz-se notar que muitos dos pedidos apresentados pelas concessionárias não deverão ser, parcial ou
totalmente, objeto de acolhimento pelo parceiro público, por se entender que os factos invocados não são
suscetíveis de fundamentar contratualmente o pagamento de compensações. Acresce que as perspetivas de
início ou de desenvolvimento processual apontam para que o desfecho dos mesmos venha a ocorrer
posteriormente a 2013, pelo que não se estima que sejam gerados encargos financeiros com repercussões no
Orçamento do 2013.
Relativamente às receitas provenientes da cobrança de taxas de portagem, é expectável que se verifiquem
desvios orçamentais com alguma expressão entre as receitas orçamentadas e aquelas que virão de facto a
ocorrer - designadamente em virtude da contração da atividade económica, apesar das projeções de procura
subjacentes aos valores orçamentados assentarem em casos base que já refletem o decréscimo de tráfego
estimado, em especial no que diz respeito à previsão de tráfego nas autoestradas concessionadas. Refira-se
que, na exploração de determinados contratos de PPP no sector das infraestruturas rodoviárias, os riscos de
procura são assumidos, em grande medida ou na integralidade, pelo Estado ou pela EP – Estradas de
Portugal, SA (EP), consoante o caso, na qualidade de concedente, pertencendo a titularidade das receitas de
portagem à EP. Esta redução de receitas, a verificar-se, é mitigada pela capacidade de adaptação do
orçamento da empresa à evolução verificada nas suas receitas, não existindo qualquer indicação da
necessidade de reajustamento com encargos adicionais.
No que toca às PPP ferroviárias, cumpre referir a existência de um pedido de reposição do equilíbrio
financeiro da concessão Ferroviária – Eixo Norte-Sul (ENS) com fundamento no aumento da taxa de utilização
da infraestrutura (TUI) em 2012 e um pedido de indemnização apresentado pela concessionária para o Troço
da Linha Ferroviária de Alta Velocidade Poceirão-Caia, na sequência da recusa de visto pelo Tribunal de
contas ao contrato de concessão. Não é expectável que estes diferendos sejam dirimidos durante o ano de
2013, pelo que à partida não terão impacto no OE 2013.
No âmbito das PPP da Saúde, não se vislumbram riscos orçamentais assinaláveis, na medida em que os
valores são apurados anualmente, tendo em conta os valores esperados da procura e de custos
I.8 – Normas fiscais e orçamentais da proposta de lei
I.8.1 – Normas Orçamentais
A Proposta de Lei n.º 103/XII (2.ª) contempla um conjunto de normas com incidência orçamental, das quais
se destacam:
Cativações
Ficam cativos 12,5% das despesas afetas a Investimento relativas a financiamento nacional.
Fica cativa a rubrica “Outras despesas correntes – Diversas – Outras – Reserva” correspondente a 2,5% do
total das verbas de funcionamento dos orçamentos dos serviços e organismos da administração central.
Nos orçamentos de funcionamento dos serviços integrados e dos serviços e fundos autónomos ficam
cativos: i) 10% das dotações iniciais das rubricas 020201 “Encargos das instalações”, 020202 “Limpeza e
higiene”, 020203 “Conservação de bens” e 020209 “Comunicações móveis”; ii) 20% das dotações iniciais das
rubricas 020102 – “Combustíveis e lubrificantes”, 020108 – “Material de escritório”, 020112 – “Material de
transporte – peças”, 020113 – “Material de consumo hoteleiro”, 020114 – “Outro material - peças”, 020121 –
“Outros bens”;iii) 30 % das dotações iniciais das rubricas 020213 - «Deslocações e estadas», 020220 -
«Outros trabalhos especializados» e 020225 - «Outros serviços»; iv) 40% das dotações iniciais da rubrica
020121 – “outros bens”, 020216 – “Seminários, exposições e similares” e 020217 – “Publicidade”; v) 60 % das
dotações iniciais da rubrica 020214 - «Estudos, pareceres, projetos e consultadoria».
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Alienação e oneração de imóveis e afetação do produto
A alienação e a oneração de imóveis pertencentes ao Estado ou a organismos públicos com personalidade
jurídica, dotados ou não de autonomia financeira, que não tenham a natureza, a forma e a designação de
empresa, fundação ou associação pública, dependem de autorização do membro do Governo responsável
pela área das finanças, que fixa, mediante despacho, a afetação do produto da alienação, da oneração, do
arrendamento ou da cedência de utilização dos respetivos imóveis.
Enquanto regra genérica, o produto da alienação, da oneração, do arrendamento e da cedência de
utilização de imóveis efetuadas nos termos do artigo anterior pode reverter, total ou parcialmente, mediante
despacho do membro do Governo responsável pela área das finanças, para o serviço ou organismo
proprietário ou ao qual o imóvel está afeto, ou para outros serviços do mesmo ministério, desde que se destine
a despesas de investimento.
Reorganização de serviços e transferências na Administração Pública
Durante o ano de 2013 apenas são admitidas reorganizações de serviços públicos que ocorram no
contexto da redução transversal a todas as áreas ministeriais de cargos dirigentes e de estruturas orgânicas,
bem como aquelas de que resulte diminuição de despesa ou que tenham em vista a melhoria da eficácia
operacional das forças de segurança.
Da criação de serviços públicos ou de outras estruturas, não pode resultar um aumento do número de
cargos dirigentes, considerando-se os cargos efetivamente providos, a qualquer título, salvo nas situações que
impliquem uma diminuição de despesa.
Retenção de montantes nas dotações, transferências e reforço orçamental
As transferências correntes e de capital do Orçamento do Estado para os organismos autónomos da
administração central, para as regiões autónomas e para as autarquias locais podem ser retidas para
satisfazer débitos, vencidos e exigíveis, constituídos a favor da CGA, IP, da Direcção-Geral de Proteção Social
aos Funcionários e Agentes da Administração Pública (ADSE), do Serviço Nacional de Saúde (SNS), da
segurança social e da DGTF, e ainda em matéria de contribuições e impostos, bem como dos resultantes da
não utilização ou da utilização indevida de fundos comunitários.
Transferências para Fundações
Em cumprimento das decisões tomadas nos termos do n.º 4 do artigo 5.º da Lei n.º 1/2012, de 3 de janeiro,
ficam as transferências para as fundações identificadas na Resolução do Conselho de Ministros n.º 79-A/2012,
de 25 de setembro, reduzidas no valor aí determinado.
Dotação inscrita no âmbito da Lei de Programação Militar
Durante o ano de 2013 a dotação inscrita no mapa XVI, referente à Lei de Programação Militar,
corresponde é reduzida em 40% como medida de estabilidade orçamental decorrente da aplicação da
Resolução do Conselho de Ministros n.º 101-A/2010, de 27 de dezembro, e em 5,71% como medida adicional
de estabilidade orçamental.
Disposições remuneratórias
Durante o ano de 2013 mantêm-se em vigor a redução das remunerações totais ilíquidas mensais das
pessoas a que se refere o n.º 9, de valor superior a € 1 500, quer estejam em exercício de funções naquela
data, quer iniciem tal exercício, a qualquer título, depois dela, conforme determinado no artigo 19.º da Lei
n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, alterada pelas Leis n.ºs 48/2011, de 26 de agosto, e 60-A/2011, de 30 de
novembro, e mantido em vigor pelo n.º 1 do artigo 20.º da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro, alterada pela
Lei n.º 20/2012, de 14 de maio.
Durante a vigência do Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF), o subsídio de Natal ou
quaisquer prestações correspondentes ao 13.º mês a que as pessoas a que se refere o n.º 9 do artigo anterior
tenham direito, nos termos legais, é pago mensalmente, por duodécimos, por outro lado, como medida
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excecional de estabilidade orçamental mantém-se suspenso o pagamento do subsídio de férias ou quaisquer
prestações correspondentes ao 14.º mês às pessoas a que se refere o n.º 9 do artigo 26.º, cuja remuneração
base mensal seja superior a € 1 100.
Prémios de gestão
Durante o período de execução do PAEF, não podem retribuir os seus gestores ou titulares de órgãos
diretivos, de administração ou outros órgãos estatutários, com remunerações variáveis de desempenho: as
empresas do sector empresarial do Estado, as empresas públicas, as empresas participadas e ainda as
empresas detidas, direta ou indiretamente, por todas as entidades públicas estaduais, nomeadamente as dos
sectores empresariais regionais e municipais; os institutos públicos de regime geral e especial; as pessoas
coletivas de direito público dotadas de independência decorrentes da sua integração nas áreas da regulação,
supervisão ou controlo.
Descentralização de competências para os municípios
Durante o ano de 2013, fica o Governo autorizado a transferir para todos os municípios do continente as
dotações inscritas no orçamento do Ministério da Educação do Ministério da Educação e Ciência, referentes a
competências a descentralizar no domínio da educação, relativas a:
a) Componente de apoio à família, designadamente o fornecimento de refeições e apoio ao prolongamento
de horário na educação pré-escolar;
b) Ação social escolar nos 2.º e 3.º ciclos do ensino básico.
O Governo fica, também, autorizado a transferir para os municípios do continente as dotações inscritas no
orçamento do Ministério da Solidariedade e da Segurança Social, referentes a competências a descentralizar
no domínio da ação social direta.
Endividamento municipal
O limite de endividamento líquido de cada município para 2013, tendo em vista assegurar uma variação
global nula do endividamento líquido municipal no seu conjunto, corresponde ao menor dos seguintes valores:
a) Limite de endividamento líquido de 2012;
b) Limite resultante do disposto no n.º 1 do artigo 37.º da Lei n.º 2/2007, de 15 de janeiro.
Até ao final do ano de 2013, as entidades incluídas no subsetor da administração local reduzem no mínimo
10 % do endividamento, incluindo os pagamentos em atraso com mais de 90 dias registados no Sistema
Integrado de Informação da Administração Local (SIIAL) em setembro de 2012.
Concessão de empréstimos e outras operações ativas
Fica o Governo autorizado, nos termos da alínea h) do artigo 161.º da Constituição, através do membro do
Governo responsável pela área das finanças, com a faculdade de delegação, a conceder empréstimos e a
realizar outras operações de crédito ativas, até ao montante contratual equivalente a € 9.600.000.000,
incluindo a eventual capitalização de juros, não contando para este limite os montantes referentes a
reestruturação ou consolidação de créditos do Estado.
Acresce ao limite fixado a concessão de empréstimos pelos serviços e fundos autónomos, até ao montante
contratual equivalente a € 500 000 000, incluindo a eventual capitalização de juros, não contando para este
limite os montantes referentes a reestruturação ou consolidação de créditos.
Aquisição de ativos e assunção de passivos e responsabilidades
Fica o Governo autorizado, através do membro do Governo responsável pela área das finanças, com a
faculdade de delegação: i) A adquirir créditos de empresas públicas, no contexto de planos estratégicos de
reestruturação e de saneamento financeiro; ii) A assumir passivos e responsabilidades, ou adquirir créditos
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sobre empresas públicas e estabelecimentos fabris das Forças Armadas no contexto de planos estratégicos
de reestruturação e de saneamento financeiro ou no âmbito de processos de liquidação.
Limite máximo para a concessão de garantias pelo Estado
O limite máximo para a autorização da concessão de garantias pelo Estado em 2012 é fixado, em termos
de fluxos líquidos anuais, em € 5.000.000.000. Não se encontram abrangidas por este limite as operações
resultantes de deliberações tomadas no seio da União Europeia.
Financiamento do Orçamento do Estado
Para fazer face às necessidades de financiamento decorrentes da execução do Orçamento do Estado,
incluindo os serviços e fundos dotados de autonomia administrativa e financeira, fica o Governo autorizado,
nos termos da alínea h) do artigo 161.º da Constituição e do artigo 90.º da Proposta de Lei do Orçamento do
Estado, a aumentar o endividamento líquido global direto, até ao montante máximo de € 12.350.000.000.
Dívida flutuante
Para satisfação de necessidades transitórias de tesouraria e maior flexibilidade de gestão da emissão de
dívida pública fundada, fica o Governo autorizado a emitir dívida flutuante, ficando o montante acumulado de
emissões vivas em cada momento sujeito ao limite máximo de € 30.000.000.000.
Concessão extraordinária de garantias pessoais do Estado
Excecionalmente, pode o Estado conceder garantias, em 2013, nos termos da lei, para reforço da
estabilidade financeira e da disponibilidade de liquidez nos mercados financeiros.
O limite máximo para a autorização da concessão de garantias previsto no número anterior é de €
24.120.000.000 e acresce ao limite fixado no n.º 1 do artigo 122.º.
Transferências orçamentais para as regiões autónomas
Nos termos do artigo 37.º da Lei Orgânica n.º 1/2007, de 19 de fevereiro, são transferidos € 282.976,832
para a Região Autónoma dos Açores e € 191,698.726 para a Região Autónoma da Madeira. Nos termos do
artigo 38.º da Lei Orgânica n.º 1/2007, de 19 de fevereiro, são transferidos as € 35.372,104 para a Região
Autónoma dos Açores e € 0 para a Região Autónoma da Madeira.
Necessidades de financiamento das regiões autónomas
As Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira não podem acordar contratualmente novos empréstimos,
incluindo todas as formas de dívida, que impliquem um aumento do seu endividamento líquido.
I.8.2 – Normas Fiscais
A Proposta de Lei n.º 103/XII (1.ª) contempla um conjunto de normas com incidência fiscal, das quais se
destacam:
I.9.2.1 – Impostos diretos
Imposto sobre os rendimentos singulares (IRS)
O Governo propõe a alteração aos artigos 2.º, 16.º, 22.º, 25.º, 31.º, 41.º, 68.º, 68.º-A, 71.º, 72.º, 78.º, 79.º,
83.º, 85.º, 88.º, 101.º, 119.º e 124.º do Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares,
aprovado pelo Decreto-Lei n.º 422-A/88, de 30 de novembro.
É reduzido o número de escalões de IRS de 8 para 5 e ainda diminuído o valor do rendimento coletável do
último escalão de € 153.300 para € 80.000.
Por outro lado, a taxa marginal mínima aumenta de 11,4% para 14,5%, enquanto a taxa marginal máxima
aumenta de 46,5% para 48%.
Também a taxa adicional de 2,5%, introduzida em 2012, para um rendimento coletável de € 153.300 passa
a aplicar-se a partir de € 80.000 de rendimento.
Por último o Governo introduz uma sobretaxa de 4%, à semelhança do que sucedeu em 2011, a qual
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abrange todos os contribuintes e incidirá sobre a importância que exceda o valor anual da retribuição mínima
mensal garantida.
Imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas (IRC)
O Governo propõe a alteração aos artigos 14.º, 51.º, 67.º, 87.º, 87.º-A, 105.º, 105.º-A, 106.º, 107.º e
118.º14.º, 51.º, 67.º, 87.º, 87.º-A, 105.º, 105.º-A, 106.º, 107.º e 118.º do Código do Imposto sobre o
Rendimento das Pessoas Coletivas, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442-B/88, de 30 de novembro.
A Dedutibilidade de gastos de financiamento líquidos passa a ser admitida até à concorrência do maior dos
seguintes limites:
a) € 3 000 000; ou,
b) 30 % do resultado antes de depreciações, gastos de financiamento líquidos e impostos, estando
previsto um regime transitório entre 2013 e 2017, em que este limite será de 70% em 2013, 60% em 2014,
50% em 2015, 40% em 2016 e 30% em 2017.
O Governo prevê, também, o aumento da derrama estadual às empresas que apresentem lucros
superiores a € 1.500,000 e inferiores a € 7.500,000 passam a estar sujeitas a uma taxa adicional de 3%,
enquanto as empresas que apresentem lucros superiores € 7.500,000 passam a estar sujeitas a uma taxa
adicional de 5%.
I.8.2.2 Impostos indiretos
Imposto sobre o valor acrescentado (IVA)
O Governo propõe a alteração aos artigos 9.º, 11.º, 12.º, 15.º, 19.º, 21.º, 29.º, 35.º, 78.º, 82.º e 88.º do
Código do Imposto sobre o Valor Acrescentado, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 394-B/84, de 26 de dezembro.
O Governo propõe, em sede de OE 2013, o alargamento da isenção às pessoas coletivas – Direitos de
Autor, a revogação da isenção referente às atividades de produção agrícola e prestações de serviço agrícolas
e no âmbito das Obrigações Acessórias, torna obrigatória a entrega, junto com a declaração anual de
rendimentos de um mapa recapitulativo que identifique os clientes e fornecedores, onde conste o montante
total das operações internas realizadas com cada um deles no ano anterior, desde que superior a € 3.000,00.
I.8.2.3 Impostos especiais
Impostos especiais de consumo
O Governo propõe a alteração aos artigos 4.º, 6.º, 7.º, 9.º, 10.º, 49.º, 71.º, 74.º, 76.º, 85.º, 88.º, 89.º, 91.º,
92.º, 94.º, 95.º, 100.º, 103.º, 104.º e 105.º-A do Código dos Impostos Especiais de Consumo, aprovado pelo
Decreto-Lei n.º 73/2010.
O Governo prevê aumentar o Imposto sobre o álcool e bebidas alcoólicas em 7,5% nas bebidas
espirituosas e 1,3% nas restantes bebidas.
No que respeita ao Imposto Sobre os Produtos Petrolíferos e Energéticos o Governo alarga a incidência do
imposto, passando a estar sujeito a imposto o fornecimento Gás Natural ao consumidor final por parte dos
comercializadores de gás natural e, simultaneamente, propõe o aumento dos limites por kw aplicável a
eletricidade, sendo que, o valor mínimo da taxa aumenta para 1€/kw e o limite máximo aumenta para € 1,1/kw.
I.8.2.4 Impostos locais
Imposto municipal sobre imóveis (IMI)
O Governo propõe alterações aos artigos 13.º, 68.º, 76.º, 112.º e 118.º do Código do Imposto Municipal
sobre Imóveis (Código do IMI), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de novembro.
O Governo propõe que deixa de ser necessária a apresentação de declaração pelo sujeito passivo para
atualização da matriz por mudança de proprietário.
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Imposto Municipal sobre as transmissões onerosas de imóveis (IMT)
O Governo propõe alterações aos artigos 2.º e 12.º do Código do Imposto Municipal sobre as Transmissões
Onerosas de Imóveis, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de novembro.
O Governo prevê o alargamento da base de incidência sobre os Fundos de Investimento Imobiliário, passa
a estar sujeita a IMT a adjudicação de bens imóveis como reembolso em espécie de unidades de participação
decorrente da liquidação de Fundos de Investimento Imobiliário fechados de subscrição particular, bem como
a transmissão de bens imóveis por fusão de Fundos de Investimento Imobiliário de Subscrição Particular.
I.8.2.5 Benefícios fiscais
O Governo propõe alterações aos artigos 22.º, 48.º, 58.º e 71.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais,
aprovado pelo Decreto-Lei n.º 215/89, de 1 de julho.
No que respeita a benefícios fiscais o Governo propõe alterações na tributação dos Fundos de
Investimento Mobiliário sendo as mais-valias obtidas em território português ou fora dele a ser tributadas à
taxa de 25 %; subida da referente aos Rendimentos prediais dos Fundos de Investimento Imobiliário para
25%; Limitação do Englobamento relativamente aos rendimentos provenientes de propriedade literária,
artística e científica, a importância a excluir do englobamento não pode exceder €10.000,00 e revogação da
isenção, até ao valor anual de € 500,00, resultante de mais-valias mobiliárias obtidas por pequenos
investidores.
I.9 – Normas de procedimento tributário
I.9.1 Lei Geral Tributária
O Governo propõe alterações aos artigos 19.º, 45.º, 49.º, 63.º-A e 101.º da Lei Geral Tributária, aprovada
pelo Decreto-Lei n.º 398/98, de 17 de dezembro.
O Governo propõe que o prazo de prescrição legal passe a suspender-se desde a instauração do inquérito
criminal até ao arquivamento ou trânsito em julgado da sentença.
Por outro lado, Os sujeitos passivos de IRS passam a estar obrigados a mencionar na declaração de
rendimentos a existência e identificação de contas de depósitos ou de títulos abertas em instituição financeira
não residente em território português ou em sucursal de instituição financeira residente, de que sejam titulares
beneficiários ou que estejam autorizados a movimentar.
O Governo propõe, ainda, que o prazo de caducidade de 12 anos passa também a ser aplicável no que
respeita a contas de depósitos ou de títulos abertas em sucursais localizadas fora da União Europeia, cuja
existência não seja mencionada na respetiva declaração de IRS.
I.9.2 Procedimento e Processo Tributário
O Governo propõe alterações aos artigos 24.º, 26, 35.º, 39.º, 75.º, 97.º, 97.º-A, 112.º, 169.º, 170.º, 176.º,
191.º, 199.º, 223.º e 249.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário, aprovado pelo Decreto-Lei n.º
433/99,de 26 de outubro.
O Governo propõe que Certidão de Não Dívida passe a ter validade de 3 meses e nunca constituindo
documento de quitação; no que respeita à extinção do processo fica expressamente consagrado o facto de o
pagamento da quantia exequenda e do acrescido em sede de processo de execução fiscal não prejudicar o
controlo jurisdicional da atividade do órgão de execução fiscal, caso se mantenha a utilidade da lide; no
Cálculo de juros de mora deixam de ser tidos em conta para efeitos de cálculo de juros de mora nas dívidas
cobradas em processo de execução fiscal os dias incluídos no mês de calendário em que se efetuar o
pagamento.
I.9.3 – Regime Geral das Infrações Tributárias
O Governo propõe alterações aos artigos 40.º, 41.º, 50.º, 77.º, 83.º, 106.º, 107.º, 109.º, 117.º e 128.º do
Regime Geral das Infrações Tributárias, aprovado pela Lei n.º 15/2001, de 5 de junho.
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O Governo prevê nos casos de Fraude contra a Segurança Social a diminuição do valor de referência -
vantagem patrimonial ilegítima de valor superior a €3.500,00.
Por outro lado, propõe-se o aumento para € 1500 do montante mínimo da coima em caso de negligência no
que respeita à infração de introdução irregular no consumo.
PARTE II – OPINIÃO DO RELATOR
O autor do presente Relatório reserva, nesta sede, a sua posição sobre a proposta em apreço, a qual é, de
resto, de “elaboração facultativa” conforme o disposto no n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da Assembleia da
República.
PARTE III – CONCLUSÕES
1 – Nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da CRP, o Governo apresentou à Assembleia da
República, a Proposta de Lei n.º 103/XII (2.ª) que aprova o Orçamento do Estado para o ano de 2013.
2 – Em 4 de outubro o Governo apresentou à Assembleia da República, a Proposta de Lei n.º 100/XII (2.ª),
que aprova as Grandes Opções do Plano para 2013, dando cumprimento ao requisito constitucional previsto
no artigo 105.º da Constituição da República Portuguesa.
3 – O Orçamento do Estado para 2013 tem como ponto de partida o cumprimento das metas e objetivos do
Programa de Assistência Económica e Financeira.
4 – Na proposta de Lei do OE 2013 o Governo prevê um défice orçamental de 7.5 milhões de euros,
equivalente a 5% do PIB.
5 – O Governo prevê uma quebra do PIB de 1% em 2013.
6 – O Governo prevê que em 2013 a taxa de inflação se situe nos 2% e a taxa de desemprego atinja
16,4%.
7 – A divida pública deverá ascender em 2013 a 120% do PIB.
8 – O Governo, na sua proposta de OE para 2013, introduz diversas alterações ao sistema fiscal e à
Justiça Tributária.
Assim, face ao exposto e nos termos regimentais, a COFAP é do parecer que a Proposta de Lei n.º 103/XII
(2.ª) – Orçamento do Estado para 2013 reúne as condições legais necessárias para subir a Plenário da
Assembleia da República, para apreciação na generalidade.
Palácio de São Bento, 29 de outubro de 2012.
O Deputado Relator, João Galamba — O Presidente da Comissão, Eduardo Cabrita.
Nota: O parecer foi aprovado, com votos favoráveis do PSD, PS, CDS-PP e PC e a abstenção do BE.
PARTE IV – ANEXOS
São anexados os pareceres das Comissões Permanentes da Assembleia da República recebidos pela
Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública, a nota técnica da UTAO – Unidade Técnica de
Apoio Orçamental, o parecer da ANMP – Associação Nacional de Municípios Portugueses e o parecer do
Conselho Económico Social.
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ANEXOS
COMISSÃO DE ASSUNTOS CONSTITUCIONAIS, DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS
PARECER SECTORIAL – ÁREA DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA
PARTE I – CONSIDERANDOS
I.1. Nota prévia
O Governo apresentou à Assembleia da República, em 15 de Outubro de 2012, a Proposta de Lei n.º
103/XII (2.ª) “Aprova o Orçamento do Estado para 2013”.
Esta apresentação foi efetuada nos termos do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição
da República Portuguesa e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República, reunindo os requisitos
formais previstos no artigo 124.º desse mesmo Regimento.
Por despacho de S. Ex.ª a Presidente da Assembleia da República, de 15 de outubro de 2012, a iniciativa
vertente baixou à Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública para efeitos de emissão do
competente parecer.
A Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias emite o presente parecer nos
termos do disposto no n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República segundo o qual a
proposta de lei do Orçamento do Estado é remetida "à comissão parlamentar competente em razão da
matéria, para elaboração de relatório, e às restantes comissões parlamentares permanentes, para efeitos de
elaboração de parecer".
Consequentemente, a esta Comissão cabe a elaboração de um parecer, e à Comissão competente em
razão da matéria – a Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública – a elaboração de um
relatório.
Estabelece ainda a alínea b) do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento, que esta Comissão dispõe do prazo de
15 dias contados da data da entrega da proposta de lei na Assembleia da República, para elaborar esse
parecer e enviá-lo à Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública.
A discussão na generalidade do Orçamento do Estado para 2013 encontra-se agendada para as reuniões
plenárias de 30 e 31 de outubro de 2012, data da respetiva votação na generalidade, seguindo-se,
posteriormente, a apreciação na especialidade que compreenderá audições sectoriais de Ministros, sendo que
a audição do Ministro da Administração Interna está agendada para o próximo dia 13 de novembro.
I.2. Linhas de Ação Política
Em 2013, o Ministério da Administração Interna definiu como estratégia orientadora para a sua ação o
reforço da segurança interna, tendo em vista a promoção da defesa dos cidadãos, da estabilidade e paz
sociais, elementos fundamentais para o desenvolvimento da atividade económica.
Para o cumprimento destes objetivos do Governo está ínsita uma transformação estrutural, no âmbito da
qual se pretende que uma clara definição das linhas de atuação sectoriais e a partilha de informação e de
conhecimento sejam potenciadoras da criação de economias de escala, garantindo ganhos de eficiência; bem
como a adoção de um exigente conjunto de medidas estratégicas e estruturais de longo prazo que permitam,
também, acelerar o processo de consolidação orçamental.
Para o efeito, o Governo adota as seguintes medidas estratégicas transversais de médio e longo prazo:
Concretizar a reforma do sistema de saúde das forças de segurança, garantindo um apoio de qualidade
aos seus utentes e ganhos de eficiência pela redução de custos resultante do processo de convergência dos
subsistemas de saúde das Forças de Segurança com o regime convencionado da ADSE (cuja legislação já foi
publicada)1;
Concretizar a implementação de um plano estratégico e operacional para o inter-relacionamento entre os
organismos responsáveis pela prevenção e combate às situações de emergência e o Serviço 112, através da
sua reorganização em dois centros (Norte e Sul), que permita desligar as centrais manuais da PSP;
Requalificar as infraestruturas e equipamentos da Administração Interna, com uma maior alocação de
1 Portaria n.º 283/2012, de 18 de Setembro.
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fundos comunitários e uma maior participação da Administração Local e racionalizar a ocupação do espaço
pelos Serviços do Ministério da Administração Interna, privilegiando a reafectação de património próprio,
abandonando-se, sempre que possível, a política de arrendamento de imóveis.
A nível operacional, o Ministério da Administração Interna implementará, em 2013, as seguintes medidas:
Forças de Segurança: garantir a médio prazo a sua reorganização para assegurar a simplificação e
racionalização de processos, a contenção da despesa e a rentabilização dos recursos disponíveis com vista
ao aumento da sua capacidade operativa; prevendo alterações aos diplomas orgânicos e estatutários da
Polícia de Segurança Pública e da Guarda Nacional Republicana, que introduzam mecanismos mais flexíveis
e incrementem a eficácia da utilização dos recursos e a eficiência dos procedimentos;
Segurança rodoviária: reforçar a prevenção e a fiscalização seletiva dos comportamentos de risco,
promovendo o incremento da fiscalização no quadro contraordenacional e a melhoria contínua dos indicadores
de sinistralidade rodoviária, quer pela avaliação dos sistemas existentes, quer pela dinamização da
cooperação com instituições da sociedade civil;
Proteção Civil: desenvolver o sistema através da avaliação do dispositivo disponível para o desempenho
das corporações de bombeiros, da aposta na prevenção e combate ao risco, da intensificação de sinergias
para atuação conjunta entre sectores e da dinamização da interoperabilidade nos domínios da emergência e
segurança. Destaca-se aqui a integração num único dispositivo de meios aéreos das missões de prevenção e
combate a incêndios florestais e o helitransporte de doentes urgentes/emergentes, com vista à promoção de
economias de escala e redução de custos.
I.3. Orçamento
Despesa Total Consolidada:
A despesa total consolidada do Programa de Segurança Interna em 2013 é de 2 140 M€, representando
um acréscimo de 12,3% face à estimativa de 2012.
A despesa do subsector Estado apresenta um acréscimo de 12,0 %. Tal deve-se, no essencial, ao reforço
das dotações de despesas com pessoal, decorrentes da reposição do subsídio de Natal, de cerca de 84,6 M€
e do reforço para fazer face ao reposicionamento remuneratório de acordo com os Estatutos de Pessoal
aprovados em 2009.
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Salienta-se que, nos termos do artigo 33.º, n.º 18 da PPL, não só se encontram assegurados os
reposicionamentos remuneratórios nas Forças de Segurança, como ainda o suplemento de serviço no último
escalão previsto e a comparticipação na aquisição do fardamento, também no último escalão previsto.
Despesa dos SFA2 e EPR
3 por Fontes de Financiamento:
Com exclusão da EPR, o subsector dos serviços e fundos autónomos regista um crescimento de 2,5%, o
qual é justificado sobretudo pela Autoridade Nacional de Proteção Civil, devido à utilização de meios aéreos
para o combate e prevenção de incêndios, que, por sua vez, justificam a maioria da despesa deste organismo.
Despesa por Classificação Económica:
Da estrutura da despesa total consolidada por classificação económica, resulta que as despesas com
pessoal e a aquisição de bens e serviços absorvem, respetivamente, 75,8% e 12,7% dos recursos de 2013.
2 Serviços e Fundos Autónomos
3 Empresas Públicas Reclassificadas
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De referir que, também na sequência da já mencionada reposição do subsídio de Natal, foi necessário o
Governo alterar a Lei n.º 28/2012, de 31 de Julho, que aprovou os limites das despesas financiadas por
receitas gerais dos diferentes programas, em virtude de na mesma estar pressuposto o pagamento de dois
subsídios (Férias e Natal). Assim, a presente PPL propõe tal alteração (Artigo 170.º) que se consubstancia na
alteração daqueles limites para 2013 (sendo que a revisão deverá ser realizada aquando da apresentação do
Documento de Estratégia Orçamental, na primavera de 2013).4
Despesa por Medidas dos Programas:
No programa 007 Segurança Interna, a medida "Forças de Segurança" é a mais representativa,
aproximadamente com 1.728 M€ da despesa prevista para 2013, absorvendo 78,1% do total da despesa.
Seguem-se as medidas "Protecção civil e luta contra incêndios" e "Serviços individuais de saúde",
representando, respetivamente, 10% e 4 %.
4 Do anexo da referida lei constava que o valor para 2012 do Programa P007 – Segurança Interna, era de 1 725 M€
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Projetos novos e em curso:
Na presente Proposta de Orçamento do Estado encontram-se inscritos 813 projetos, dos quais 72% estão
em curso, sendo os restantes projetos novos. Entre as despesas de capital, as aquisições de bens de capital
têm um peso significativo, seguidas das transferências de capital, as quais representam em conjunto, 60% da
despesa em projetos.
No âmbito do Programa Segurança Interna, de um total de 19 projetos, 8 são novos, e 11 encontram-se em
curso.
PARTE II – OPINIÃO DO RELATOR
O signatário do presente relatório exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre a
Proposta de Lei n.º 103/XII (2.ª), a qual é, de resto, de “elaboração facultativa” nos termos do n.º 3 do artigo
137.º do Regimento da Assembleia da República.
PARTE III – CONCLUSÕES
1. O Governo apresentou à Assembleia da República, a 15 de outubro de 2012, a Proposta de Lei n.º
103/XII (2.ª) referente ao Orçamento do Estado para 2013.
2. Esta iniciativa foi apresentada nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis, cabendo, assim, à
Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias emitir parecer sobre as matérias da
sua competência, incidindo no caso vertente exclusivamente sobre a área da Administração Interna.
3. A discussão e votação na generalidade da proposta de lei em apreço já se encontram agendadas para
as reuniões do Plenário da Assembleia da República dos dias 30 e 31 de outubro de 2012.
4. O reforço da segurança interna é a estratégia orientadora do MAI para 2013, sendo adotadas medidas
estratégicas transversais e prevista a implementação de medidas operacionais para cumprimento dos
objetivos do Governo.
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5. A despesa total consolidada do Programa de Segurança Interna em 2013 é de 2140 M€,
representando um acréscimo de 12,3% face à estimativa de 2012.
Face ao exposto, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é de parecer
que a Proposta de Lei n.º 103/XII (2.ª) – Orçamento do Estado para 2013, na parte respeitante à área da
Administração Interna, está em condições de subir a Plenário, devendo o presente parecer ser remetido à
Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública, competente para elaborar o Relatório Final, de
acordo com o artigo 205.º, n.º 3 do Regimento da Assembleia da República.
PARTE IV – ANEXOS
Anexa-se a informação escrita, logo que remetida pelo MAI nos termos do n.º 5 do artigo 206.º do
Regimento da Assembleia da República.
Palácio de S. Bento, 23 de outubro de 2012.
O Deputado Relator, Hugo Soares — O Presidente da Comissão, Fernando Negrão.
COMISSÃO DE ASSUNTOS CONSTITUCIONAIS, DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS
PARECER SECTORIAL – JUSTIÇA
PARTE I – CONSIDERANDOS
1. Nota introdutória
O Governo apresentou à Assembleia da República, em 15 de outubro de 2012, a Proposta de Lei n.º
103/XII (2.ª), que aprova o Orçamento do Estado para 2013.
Esta apresentação foi efetuada nos termos do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição
da República Portuguesa e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República, reunindo os requisitos
formais previstos no artigo 124.º desse mesmo Regimento.
Por despacho de S. Ex.ª a Presidente da Assembleia da República, de 15 de outubro de 2012, a presente
iniciativa baixou à Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública e às demais Comissões
Parlamentares para efeito de elaboração de pareceres nas áreas sectoriais. Neste âmbito, compete à
Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias a emissão de parecer correspondente
à área da Justiça.
A discussão e votação na generalidade do Orçamento do Estado para 2013 encontra-se agendada para as
reuniões plenárias de 30 e 31 de outubro de 2012. A apreciação na especialidade, no caso de a proposta de
lei ser aprovada na generalidade, compreenderá audições sectoriais de Ministros, sendo que a audição da Sr.ª
Ministra da Justiça se encontra agendada para dia 9 de novembro de 2012, às 10h00.
2. Linhas de ação política
De acordo com o Relatório do Orçamento do Estado para 2013, o Governo continuará, em 2013, a
implementar um “novo paradigma da justiça” e que se desenvolve em torno das seguintes linhas de ação: a
simplificação processual, a qualificação da resposta judicial, a melhoria na eficácia na justiça penal e no
combate ao crime, a ressocialização dos agentes do crime e o apoio às vítimas, a melhoria da qualidade do
Estado de Direito, o reforço da Cidadania, a dignificação da Justiça e dos seus agentes, bem como a
agilização dos sistemas processuais.
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Encontram-se em curso três grandes reformas: o novo Código de Processo Civil, a nova Organização
Judiciária e o Plano de Ação para a Justiça na Sociedade de Informação, que visa a criação de sistema único
de informação comum a todos os Tribunais e formas de processo.
O processo de reestruturação dos serviços e organismos do Ministério da Justiça, no âmbito do PREMAC
será concluído em 2013.
O Governo, em 2013, pretende por em prática diversas medidas, descritas nas páginas 172 e 173 do
Relatório do Orçamento do Estado para 2013, das quais se destacam as seguintes: revisão do Código Penal e
do Código de Processo Penal; revisão do Código de Processo dos Tribunais Administrativos e Fiscais; revisão
do Regime de Acesso ao Direito; revisão dos Estatutos das Magistraturas e do Estatuto dos Funcionários
Judiciais; revisão do modelo das profissões jurídicas, em particular as referentes aos Registos e Notariado e à
Solicitadoria; reforço dos meios afetos ao combate ao crime económico; revitalização do Centro de Estudos
Judiciários; desenvolvimento de mecanismos de auto composição de litígios; instituição de um processo
especial de regularização dos bens pertencentes ao domínio privado do Estado e dos Institutos Públicos;
alteração do Registo de Propriedade Automóvel; aquisição ou transferência para o Ministério da Justiça de
imóveis devolutos que possam ser requalificados e utilizados por serviços públicos e que permitam denunciar
contratos de arrendamento; desenvolvimento da atividade do Gabinete de Recuperação de Ativos.
3. Orçamento
O valor total da despesa consolidada do Ministério da Justiça corresponde a 1378,7 M€, representando um
aumento de 2,5% face à estimativa de 2012.
O subsector Estado apresenta um aumento da despesa de 3,4%, mais 37,5 M€, financiado
maioritariamente por receitas gerais, o qual é essencialmente justificado pelo efeito da reposição do subsídio
de Natal. O aumento de 3,7 M€ verificado na despesa de investimento com financiamento nacional decorre da
construção da nova sede da Polícia Judiciária.
A despesa total consolidada expurgada do efeito da reposição do referido subsídio, seria de 1.319,5 M€, o
que traduziria uma variação negativa de 1,8%.
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A despesa consolidada do subsector dos serviços e fundos autónomos, composto pelo Instituto de Gestão
Financeira e de Equipamentos da Justiça, IP (IGFEJ, IP), pelo Instituto Nacional de Medicina Legal e Ciências
Forenses, IP, pelo Instituto Nacional da Propriedade Industrial, IP, e pelo Fundo de Modernização Judiciária
totaliza 511,5 M€, traduzindo um acréscimo de 41,6 M€ face à estimativa de 2012, ou seja mais 8,9%.
Este aumento encontra-se refletido no orçamento do IGFEJ, IP, sendo explicado em parte pela fusão com o
Instituto das Tecnologias de Informação na Justiça, IP, no âmbito do PREMAC, passando a concentrar as
atribuições deste, assim como pelas recentes medidas de contenção orçamental aprovadas pelo Governo com
impacto direto na redução da despesa com aquisição de serviços em 2012.
A estrutura da despesa consolidada por classificação económica demonstra que 88,3% da despesa se
encontra afeta a despesas com pessoal e à aquisição de bens e serviços.
Os recursos do Ministério da Justiça encontram-se concentrados nos encargos associados às medidas
Segurança e Ordem Públicas – Administração e Regulamentação (40,5%), Sistema Judiciário (33,7%) e
Sistema Prisional, de Reinserção Social e de menores (15,0%).
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PARTE II – OPINIÃO DO RELATOR
O signatário do presente relatório exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião sobre a Proposta de
Lei n.º 103/XII (2.ª), a qual é de elaboração facultativa nos termos previstos no n.º 3 do artigo 137.º do
Regimento da Assembleia da República.
PARTE III – CONCLUSÕES
1. O Governo apresentou à Assembleia da República, em 15 de outubro de 2012, a Proposta de Lei n.º
103/XII (2.ª) – Aprova o Orçamento do Estado para 2013.
2. A presente proposta de lei baixou à Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública e às
demais Comissões Parlamentares para efeito de elaboração de pareceres nas áreas sectoriais. Neste âmbito,
compete à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias a emissão de parecer
correspondente à área da Justiça.
3. A discussão e votação na generalidade do Orçamento do Estado para 2013 encontra-se agendada para
as reuniões plenárias de 30 e 31 de outubro de 2012.
4. Em 2013, o Governo continuará a implementar um “novo paradigma da justiça” e que se desenvolve em
torno das seguintes linhas de ação: a simplificação processual, a qualificação da resposta judicial, a melhoria
na eficácia na justiça penal e no combate ao crime, a ressocialização dos agentes do crime e o apoio às
vítimas, a melhoria da qualidade do Estado de Direito, o reforço da Cidadania, a dignificação da Justiça e dos
seus agentes, bem como a agilização dos sistemas processuais.
5. O valor total da despesa consolidada do Ministério da Justiça corresponde a 1378,7 M€, representando
um aumento de 2,5% face à estimativa de 2012.
6. A despesa consolidada do subsector dos serviços e fundos autónomos, composto pelo Instituto de
Gestão Financeira e de Equipamentos da Justiça, IP, totaliza 511,5 M€, traduzindo um acréscimo de 41,6 M€
face à estimativa de 2012, ou seja mais 8,9%.
7. A estrutura da despesa consolidada por classificação económica demonstra que 88,3% da despesa se
encontra afeta a despesas com pessoal e à aquisição de bens e serviços.
8. Face ao exposto, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é de
parecer que a Proposta de Lei n.º 103/XII (2.ª), no que respeita à área da Justiça, está em condições de ser
remetida à Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública para os efeitos legais e regimentais
previstos.
PARTE IV – ANEXOS
Anexa-se a informação escrita, logo que remetida pelo Ministério da Justiça nos termos previstos no n.º 5
do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República.
Palácio de S. Bento, 24 de outubro de 2012
O Deputado Relator, Ricardo Rodrigues — O Presidente da Comissão, Fernando Negrão.
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COMISSÃO DE ASSUNTOS CONSTITUCIONAIS, DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS
PARECER SECTORIAL – ÁREA DA IGUALDADE
I – CONSIDERANDOS
1. Nota introdutória
O Governo apresentou à Assembleia da República, em 15 de outubro de 2012, a Proposta de Lei n.º
103/XII (2.ª) – Aprova o Orçamento do Estado para 2013.
Esta apresentação foi efetuada nos termos do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição
da República Portuguesa e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República, reunindo os requisitos
formais previstos no artigo 124.º desse mesmo Regimento.
Por despacho da Sr.ª Presidente da Assembleia da República esta iniciativa baixou à Comissão de
Orçamento, Finanças e Administração Pública, e às restantes Comissões Parlamentares Permanentes para
efeito de elaboração de parecer nas respetivas áreas sectoriais.
No âmbito das competências que são atribuídas à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos,
Liberdades e Garantias deverá ser elaborado um parecer sectorial referente à área da Igualdade.
A discussão e votação na generalidade do Orçamento do Estado para 2013 encontra-se agendada para as
reuniões plenárias de 30 e 31 de outubro de 2012. A apreciação na especialidade, no caso da proposta de lei
ser aprovada na generalidade, compreenderá audições sectoriais de Ministros, sendo que a audição do
Senhor Ministro Adjunto e dos Assuntos Parlamentares está agendada para dia 14 de novembro de 2012
pelas 15h00.
2. Políticas na área da Igualdade
O Relatório do Orçamento do Estado para 2013 integra as políticas de Igualdade de Género no âmbito das
Políticas Sectoriais – Governação e Cultura.
De acordo com o Relatório, o XIX Governo Constitucional continuará, em 2013, a dar prioridade à
coordenação e implementação dos três Planos Nacionais: Plano Nacional para a Igualdade, Género,
Cidadania e não Discriminação; Plano Nacional contra a Violência Doméstica e Plano Nacional contra o
Tráfico de Seres Humanos.
Salienta ainda que será dada particular incidência às medidas “destinadas à territorialização das políticas
de promoção da igualdade de género a nível municipal e à intervenção no âmbito da educação, ao reforço da
proteção e do apoio às vítimas de violência doméstica e ao combate ao tráfico de seres humanos,
designadamente no domínio da exploração laboral”.
Por fim, menciona como área de intervenção prioritária as matérias relacionadas com a situação das
mulheres no mercado de trabalho.
Não existe qualquer referência no Relatório do Orçamento do Estado para 2013 relativamente às políticas
de Integração de Imigrantes e das Comunidades Ciganas, pese embora estarem definidos os orçamentos para
o ACIDI e para o Programa Escolhas.
3. Orçamento
Os dados que a seguir se apresentam reportam-se ao orçamento de atividade (funcionamento) e projetos
(investimento) quer dos serviços integrados, quer dos serviços e fundos autónomos na esfera de
competências da Presidência do Conselho de Ministros e também, no caso da Comissão para a Igualdade no
Trabalho e na Empresa (CITE), do Ministério da Economia e do Emprego.
A análise dos orçamentos no período de três anos permitirá uma compreensão mais rigorosa da evolução
das taxas de variação em cada um dos subsectores específicos.
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De um modo geral, verifica-se um decréscimo de 1% (304 mil Euros) no orçamento para a área setorial da
igualdade, mesmo considerando a devolução de um subsídio em 2013. Retirando o efeito dos subsídios de
férias e de natal nos dois Orçamentos do Estado, de 2012 e 2013, verifica-se um decréscimo de 2%. Se
compararmos 2011 com 2013 o orçamento para esta área setorial decresce 19% (menos 5,9 milhões de
Euros).
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A Secretaria de Estado dos Assuntos Parlamentares e Igualdade (SEAPI) apresenta para 2013 um
orçamento de 696,4 mil Euros, registando um aumento de 5% face ao orçamento aprovado para este ano.
Face ao orçamento de 2011, o orçamento para a Secretaria de Estado em análise baixa 6% (menos 47,5 mil
Euros).
A Comissão para a Cidadania e a Igualdade do Género (CIG) apresenta um orçamento de cerca de 4,8
milhões de Euros, sendo cerca de 2 milhões de Euros afetos às atividades (40%) e 2,9 M€ aos projetos (60%).
Face ao orçamento aprovado de 2012, a despesa deste organismo cresce 7% (mais 332,8 mil Euros), mas
baixa significativamente (21%) face ao orçamento de 2011 (menos 1,3 milhões de Euros).
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O orçamento afeto ao Alto Comissariado para a Imigração e diálogo Intercultural (ACIDI) atinge cerca de 9
milhões de Euros, valor este dirigido quase exclusivamente (99,6%) ao funcionamento, já que os investimentos
somam apenas 0,4% do total do orçamento (35,6 mil Euros). Face ao orçamento aprovado para 2012, a
despesa deste organismo baixa 4% (menos 407,5 mil Euros), depois de já ter decrescido, em 2012, 27%.
Quanto ao orçamento do ACIDI, Programa Escolhas, a despesa atinge cerca de 10 milhões de Euros,
baixando 449,6 mil Euros (-4%) face a 2012.
A Comissão para a Igualdade no Trabalho e no Emprego (CITE) apresenta um orçamento de
aproximadamente 876 mil Euros, registando uma subida bastante significativa de 27% (mais 189 mil Euros)
em relação a 2012, mas baixa 8% (menos 79 mil Euros) face ao orçamento aprovado para 2011.
Analisando os mapas de desenvolvimento orçamentais que acompanham a Proposta de Lei em análise,
constata-se que esta Comissão não contém qualquer valor inscrito na rubrica destinada ao subsídio de Férias
e de Natal, pelo que carece de esclarecimento, uma vez que este Orçamento do Estado prevê a devolução de
um subsídio em 2013. Aguardamos, por isso, que, no âmbito do n.º 5 do artigo 206.º do RAR, nos seja enviada
a informação escrita acerca das propostas de orçamento por áreas para melhor compreendermos esta
situação.
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PARTE II – OPINIÃO DA RELATORA
A signatária do presente relatório exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião sobre a Proposta de
Lei n.º 103/XII (2.ª), a qual é de elaboração facultativa nos termos previstos no n.º 3 do artigo 137.º do
Regimento da Assembleia da República.
PARTE III – CONCLUSÕES
1. Em 15 de outubro de 2012, o Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º
103/XII (2.ª) (GOV) que aprova o Orçamento do Estado para 2013.
2. A presente proposta de lei baixou à Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública e às
demais Comissões Parlamentares para efeito de elaboração de pareceres nas áreas sectoriais. Neste âmbito,
compete à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias emitir parecer sobre as
matérias da sua competência, incidindo no caso vertente exclusivamente sobre a área da Igualdade.
3. A discussão e votação na generalidade da Proposta de Lei n.º 103/XII (2.ª) encontra-se agendada para
as reuniões plenárias de 30 e 31 de outubro de 2012.
4. O Governo, no quadro das políticas referentes à Igualdade, apresenta no OE para 2013 como linhas de
ação política relativas à Igualdade de Género: continuar a implementação dos três Planos Nacionais (IV Plano
Nacional para a Igualdade de Género, IV Plano Nacional contra a Violência Doméstica e II Plano Nacional
contra o Tráfico de Seres Humanos); promover a igualdade de género a nível municipal e intervir no âmbito da
educação; reforçar a proteção e o apoio às vítimas de violência doméstica e ao combate ao tráfico de seres
humanos, designadamente no domínio da exploração laboral, e intervir prioritariamente nas matérias
relacionadas com a situação das mulheres no mercado de trabalho. O Governo propõe-se ainda desenvolver,
no quadro das políticas de Igualdade, as atividades e projetos relativas à Integração de Imigrantes e das
Comunidades Ciganas (ACIDI), bem como as da Comissão para a Igualdade no Trabalho e na Empresa
(CITE) do Ministério da Economia e do Emprego.
5. De um modo geral, verifica-se um decréscimo de 1% (304 mil Euros) no orçamento para a área setorial
da igualdade, mesmo considerando a devolução de um subsídio em 2013. Retirando o efeito dos subsídios de
férias e de natal nos dois Orçamentos do Estado, de 2012 e 2013, verifica-se um decréscimo de 2%. Se
compararmos, 2011 com 2013 o orçamento para esta área setorial decresce 19% (menos 5,9 milhões de
Euros).
6. Face ao exposto, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é de
parecer que a Proposta de Lei n.º 103/XII (2.ª) (GOV) no que concerne à área da Igualdade, está em
condições de ser remetida à Comissão Parlamentar de Orçamento e Finanças, para os efeitos legais e
regimentais aplicáveis.
PARTE IV – ANEXOS
Anexa-se, quando for apresentada pelo Governo, a informação escrita a que se refere o n.º 5 do artigo
206.º do Regimento da Assembleia da República.
Palácio de S. Bento, 23 de outubro de 2012.
A Deputada Relatora, Elza Pais — O Presidente da Comissão, Fernando Negrão.
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COMISSÃO DE NEGÓCIOS ESTRANGEIROS E COMUNIDADES PORTUGUESAS
Parecer
I – CONSIDERANDOS
1. Nota Preliminar
Nos termos da alínea d) do n.1 do artigo 197.º da Constituição da República Portuguesa (CRP) e do artigo
205.º do Regimento da Assembleia da República (RAR), o Governo apresentou à Assembleia da República,
para os efeitos da alínea g) do artigo 161.º da CRP, a Proposta de Lei n.º 103/XII (2.ª), que Aprova o
Orçamento do Estado para 2013.
Reunindo todos os requisitos formais, constitucionais e regimentais, a referida proposta de lei foi admitida
em 15 de outubro de 2012, tendo, nessa data, por determinação da Sr.ª Presidente da Assembleia da
República, baixado à Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública (COFAP), como Comissão
competente para emissão do competente Parecer, de acordo com o n.º 3 do artigo 205.º do RAR.
À Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas cumpre, nos termos do artigo 206.º do
RAR, emitir parecer sobre a citada proposta de lei, relativamente às matérias do seu âmbito de intervenção,
para efeitos de remessa à comissão parlamentar competente para a prossecução da demais tramitação.
Nestes termos, o presente Parecer incide particularmente sobre as áreas do Orçamento do Estado para
2013 que se integram no âmbito de competência material da 2.ª Comissão, ou seja, sobre as áreas dos
Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas.
Assim, competindo à mesa de cada comissão parlamentar a designação do deputado responsável pela
elaboração do Parecer, no termos do n.º 1 do artigo 135.º do RAR, foi a presente proposta de lei distribuída
em reunião da Comissão, para efeitos do disposto no n.º 1 do artigo 129.º também do RAR, tendo sido o
signatário do presente Parecer nomeado Relator.
Até ao momento da elaboração do presente parecer, não tinha ainda sido entregue junto da COFAP a
análise técnica da proposta de lei em apreço, efetuada pela Unidade Técnica de Apoio Orçamental, conforme
o previsto no n.º 3 do artigo 206.º do RAR.
A discussão na generalidade da Proposta de Lei n.º 103/XII (2.ª) encontra-se agendada para as reuniões
do Plenário da Assembleia da República dos dias 30 e 31 de outubro de 2012.
A audição na especialidade do Ministro de Estado e dos Negócios Estrangeiros está prevista, de acordo
com o calendário fixado, para 13 de novembro de 2012.
2. Dos Aspetos Macroeconómicos e Genéricos da Proposta de Orçamento do Estado para 2013
Considerando que o presente Parecer incide particularmente sobre as matérias do âmbito de intervenção
da Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas, cumpre apenas, nesta sede, proceder a
um breve enquadramento do Orçamento do Estado para 2013, que a proposta de lei consubstancia.
O contexto económico internacional constitui um dos elementos que deve ser levado em consideração pela
influência que necessariamente exerce na elaboração do presente Orçamento do Estado. Assim, de acordo
com as projeções do FMI utilizadas pelo Governo, as perspetivas apontam para uma diminuição do
crescimento económico mundial, não obstante as economias avançadas continuarem a registar um
crescimento positivo, que rondará em média os 1,4%. Por seu lado, prevê-se um crescimento mais robusto
das economias emergentes (China, India, Rússia e Brasil), na ordem, em média, dos 5,5%.
Quanto à área do euro, depois de em 2012 se verificar “uma contração ligeira”, a atividade económica em
2013 apresenta-se envolta numa “grande incerteza”, particularmente devido à “possibilidade de intensificação
das tensões nos mercados financeiros”.
O preço do petróleo Brent deverá, em média, manter-se ligeiramente abaixo do que se verificou em 2012
(112 USD). Por sua vez, as taxas de juro de curto prazo na área euro sofreram em 2012 uma acentuada
descida, situando-se em média nos 0,76%, próximo de metade do que se registou em 2011 (1,4%), prevendo-
se ainda uma ligeira descida em 2013 (0,4% média anual).
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Relativamente ao impacto na economia nacional que poderá ter a referida “grande incerteza” que paira
particularmente sobre a economia europeia e não obstante aquelas previsões, a proposta de Orçamento do
Estado para 2013 chama a atenção para alguns dos principais riscos internacionais. Os riscos mais relevantes
poderão estar associados à intensificação da crise da dívida soberana na área euro, a uma possível subida
dos preços das matérias-primas, nomeadamente do petróleo e dos produtos alimentares, à subida das taxas
de juro de curto prazo e a uma diminuição da procura externa.
A proposta do OE para 2013, apresentada num contexto de “agravamento generalizado da carga fiscal”
(pág. 41), prevê um crescimento de 2,8% da procura externa, de acordo com o cálculo efetuado pelo Ministério
das Finanças, que para isso utilizou previsões de crescimento real das importações dos principais parceiros de
Portugal. Segundo a projeção do Governo, o PIB em 2013 deverá registar uma contração de 1% em média
anual, associado a uma redução do consumo privado (-2,2%) e do consumo público (-3,5%), a uma evolução
negativa do investimento de 4,2% e a um aumento do desemprego, que segundo as projeções, poderá situar-
se nos 16,4%.
Apenas as exportações de bens e serviços deverão apresentar um comportamento favorável, com
crescimento de 3,6%, ainda assim em desaceleração relativamente a anos anteriores. (Quadro I.2.3.).
De referir ainda que, na sequência das conclusões do Eurogrupo de julho, foram revistos os limites do
défice orçamental estabelecidos no Programa de Ajustamento Económico e Financeiro para 5% do PIB em
2012, 4,5% em 2013 e 2,5% em 2014. Os limites anteriores eram 4,5% para 2012, 3% em 2013 e 2,3% em
2014.
Em 2013 a dívida pública deverá manter a trajetória de crescimento, depois de em 2011 ter atingido os
108,1% do PIB e, em 2012, os 119,5% do PIB.
Assim, a prevista evolução negativa da maior parte dos indicadores económicos, reflete-se
necessariamente no agravamento das medidas propostas no Orçamento do Estado para 2013, através das
quais pretende o Governo alcançar o reequilíbrio orçamental a que se propôs.
3. Linhas de ação política para 2013 – Ministério dos Negócios Estrangeiros
A política externa portuguesa em 2013 continuará a ter como pano de fundo o esforço de reequilíbrio das
contas públicas e estará sobretudo direcionada para as seguintes prioridades: internacionalização da
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economia, afirmação dos interesses portugueses no quadro da União Europeia, desenvolvimento da relação
entre o País e as Comunidades Portuguesas no estrangeiro, divulgação da Língua e cultura portuguesas,
promoção de políticas de cooperação e desenvolvimento estruturantes, e o aprofundamento das relações
internacionais de Portugal.
Com o objetivo de contribuir para a consolidação orçamental, o MNE irá implementar em 2013 um conjunto
de medidas, das quais se destacam os seguintes aspetos:
– Na sequência da desativação de sete embaixadas e de cinco vice-consulados e da integração das
missões da UNESCO e da OSCE nas embaixadas em Paris e Viena, entre outros aspetos, estima-se para
2013 uma poupança adicional de 0,6 M€ face a 2012;
– Potenciação da atividade de diplomacia económica do MNE através da conclusão do processo de co-
localização da rede diplomática e da rede externa da AICEP, referindo-se que em 2012 foi neste processo
conseguida uma poupança média de 14% nas despesas de funcionamento;
– Em 2013 continuará a haver um redimensionamento do pessoal do quadro externo, depois de, em 2012,
cerca de 7 por cento do total dos efetivos do MNE, designadamente pessoal diplomático, especializado e
administrativo, ter regressado a Portugal. Juntamente com a alteração do regime jurídico do pessoal dos
serviços externos, o Governo conta obter uma poupança adicional em relação a 2012 de 4,1M€;
– Manutenção da redução de 6% dos abonos de representação dos diplomatas, o que se estima permitirá
uma poupança de 1,6M€;
– Redução dos encargos do pessoal especializado do MNE, através da alteração do seu regime jurídico e
consequente revisão do sistema de abonos, com uma poupança estimada de 0,6%;
– Implementação do Estatuto revisto do Pessoal dos Serviços Externos do MNE;
– A racionalização de programas de cooperação e a exploração de sinergias no âmbito do Camões-
Instituto da Cooperação e da Língua IP, resultante da fusão do Instituto Camões e do IPAD, deverá produzir
em 2013 uma poupança estimada em 2,5M€, depois de, em 2012, já ter gerado uma poupança de 18,2
milhões de euros;
– Renegociação de contratos e serviços transversais a toda a estrutura do MNE, com uma poupança
estimada de 0,25M€ em 2013;
– Renovação parcial do quadro interno e externo de pessoal do MNE, particularmente por via da
aposentação, que se prevê gerar uma poupança líquida de 1,5M€;
– Criação de um sistema de acreditação de centros de ensino de Português como Língua estrangeira;
serão também certificadas as aprendizagens e dada maior formação aos professores. Será introduzido um
sistema de propinas que se prevê gerar uma receita de 2M€, no quadro da reforma do Ensino do Português no
Estrangeiro;
– Implementação da nova tabela emolumentar dos postos consulares, que no primeiro semestre de 2012
atingiu um aumento de cerca de 2M€.
De referir ainda algumas medidas adicionais de consolidação orçamental a levar a cabo em 2013 pelo
Ministério dos Negócios Estrangeiros:
– Revisão de todos os contratos de arrendamento no exterior e o estudo das hipóteses de rentabilização do
património do Estado Português afeto a postos;
– Revisão do Estatuto da Carreira Diplomática;
– Repensar o projeto do Instituto de Investigação Cientifica e Tropical e a criação de um Arquivo Histórico
Ultramarino Unificado.
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4. Orçamento do Ministério dos Negócios Estrangeiros
Para 2013, o Orçamento proposto para o MNE apresenta um acréscimo de 9,6%, correspondente a
30,3M€, aumento que fica a dever-se a três itens fundamentais: integração do Instituto de Investigação
Científica e Tropical, reposição do subsídio de Natal e crescimento dos encargos com as contribuições e
quotizações internacionais.
A despesa de investimento, no montante de 2,8 M€, é financiada por recursos nacionais e reflete uma
redução de 22,2%, sendo destinada a financiar projetos em sistemas e tecnologias de informação e
comunicação, no âmbito da modernização e manutenção da rede informática da Secretaria-Geral do MNE,
bem como a integração de redes e a modernização do sistema de informação consular.
Observando o quadro acima transposto do Relatório do Orçamento, verifica-se que o subsector dos
serviços e fundos autónomos representa um acréscimo de despesa na ordem dos 56,8%, variação esta que
vem justificada pela fusão, no âmbito do PREMAC, do Instituto Camões com o Instituto Português de Apoio ao
Desenvolvimento. Este subsector é constituído pelo Camões – Instituto da Cooperação e da Língua, IP, pelo
Instituto de Investigação Científica e Tropical e pelo Fundo das Relações Internacionais. Analisando o Mapa
VII, relativo à despesa dos serviços e fundos autónomos, constata-se que o Camões – Instituto da Cooperação
e da Língua, IP, tem uma dotação de 61.164.214 milhões de euros, (em 2012 o Instituto Camões teve para o
seu funcionamento e atividades um orçamento de 32.355.397 de euros; por seu lado, o IPAD teve um
orçamento de 29.450.166 euros) que o Fundo para as Relações Internacionais, IP tem uma dotação de
23.722.137 milhões de euros e que o Instituto de investigação Científica e Tropical, IP tem uma dotação de
7.566.053 milhões de euros.
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Analisando o quadro supra, verifica-se que a estrutura de despesa total consolidada por classificação
económica mostra que os encargos com o pessoal ascendem 49,2%, incluindo-se nestes encargos a rede do
Ensino de Português no Estrangeiro e a despesa com os agentes de cooperação, com particular relevo nas
áreas da educação e da saúde.
De destacar ainda o peso do agrupamento de transferências correntes com uma dotação de 102,8M€, dos
quais 89,9M€ são relativos a quotizações e outras contribuições para organizações internacionais.
Nesta sede verifica-se que, no Programa 005, referente à Representação Externa, estruturado por
medidas, se destacam os “Negócios Estrangeiros”, com 304,7M€, representando 72,7% da estrutura do
Programa, e a medida “Cooperação Económica Externa” com 100,3M€
II – OPINIÃO DO RELATOR
O relator pretende apenas chamar a atenção para o facto de, não obstante haver um aumento de 9,6 por
cento da dotação orçamental no Ministério dos Negócios Estrangeiros referente ao Orçamento do Estado para
2013, tal não se reflete em qualquer acréscimo de disponibilidade financeira para as principais vertentes da
política externa. Pelo contrário. No âmbito da atividade do Camões - Instituto da Cooperação e da Língua
haverá uma racionalização de programas e continuará também a haver uma redução do pessoal do quadro
externo do Ministério dos Negócios Estrangeiros. Quanto ao mais, a leitura deste documento tem
necessariamente de ser feita com o orçamento por ações, ainda não entregue na Assembleia da República e
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sempre em articulação com as Grandes Opções do Plano, reservando o relator a sua opinião para discussão
em plenário.
III – CONCLUSÕES
1- A proposta de lei em apreço reúne todos os requisitos formais, constitucionais e regimentais, tendo sido
admitida a 15 de outubro de 2012, por determinação da Presidente da Assembleia da República.
2- Para 2013, o orçamento proposto para o Ministério dos Negócios Estrangeiros apresenta um acréscimo
de 9,6% a que corresponde 30,3M€ face à estimativa de 2012, sendo a despesa consolidada do Ministério
347,5M€.
3- A despesa de investimento, no montante de 2,8 M€, é financiada por recursos nacionais e reflete uma
redução de 22,2%, sendo destinada a financiar projetos em sistemas e tecnologias de informação e
comunicação, no âmbito da modernização e manutenção da rede informática da Secretaria-Geral do MNE,
bem como a integração de redes e a modernização do sistema de informação consular.
4- O subsector dos serviços e fundos autónomos, constituído pelo Camões – Instituto da Cooperação e da
Língua IP, pelo Instituto de Investigação Científica e Tropical e pelo Fundo das Relações Internacionais,
representa um acréscimo de despesa na ordem dos 56,8%, variação justificada pela fusão, no âmbito do
PREMAC, do Instituto Camões com o Instituto Português de Apoio ao Desenvolvimento.
5- Os encargos com o pessoal representam 49,2% do total do Orçamento, incluindo-se nestes encargos a
rede do Ensino de Português no Estrangeiro e a despesa com os agentes de cooperação, com particular
relevo nas áreas da educação e da saúde.
IV – PARECER
O presente Parecer sobre a Proposta de Lei n.º 103/XII (2.ª) – Orçamento do Estado para 2013, na parte
respeitante ao Ministério dos Negócios Estrangeiros, está em condições de ser remetida à Comissão
Parlamentar de Orçamento Finanças e Administração Pública, para os efeitos legais e regimentais previstos,
assim como de, posteriormente, ser apreciado na generalidade pelo Plenário da Assembleia da República.
Palácio de São Bento, 24 de outubro de 2012.
O Deputado Relator, Paulo Pisco — O Presidente da Comissão, Alberto Martins.
———
COMISSÃO DE DEFESA NACIONAL
Parecer
PARTE I – CONSIDERANDOS
1 – Nota prévia
Em 15 de outubro de 2012, o Governo entregou na Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 103/XII
(2.ª) (GOV), que aprova o Orçamento do Estado para 2013, nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da
Constituição da República Portuguesa (CRP) e dos artigos 118.º e 124.º, do Regimento da Assembleia da
República (RAR).
Por despacho de S. Ex.ª a Presidente da Assembleia da República, de 15 de outubro de 2012, a iniciativa
em apreço foi admitida, baixando à Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública (COFAP) para
efeitos de emissão de relatório e às restantes comissões parlamentares especializadas permanentes – v. g. à
Comissão de Defesa Nacional – para elaboração de parecer.
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O Parecer da Comissão de Defesa Nacional (CDN) é emitido nos termos do n.º 3 do artigo 205.º do RAR.
Cabe, assim, a esta comissão a feitura de um parecer, o qual se fundamenta no articulado da proposta de lei,
no Relatório do Governo e nos quadros e mapas que lhe são anexos.
De acordo com o n.º 2 e n.º 3, do artigo 211.º, do RAR, haverá lugar a reuniões da CDN com o Ministro da
Defesa Nacional, para apreciação na especialidade da PPL 103/XII (2.ª), em conjunto com a COFAP.
2 – Apresentação global sumária do OE2013/Defesa
2.1.1 – As Políticas
O Relatório do Governo sobre o OE2013 orienta a atividade do Ministério da Defesa Nacional (MDN) tendo
presentes os objetivospermanentes da política de defesa nacional e as missõesatribuídas às Forças
Armadas, tal como constitucionalmente definidas, num ambiente de contexto internacional incerto e num
quadro cooperativo alargado.
O MDN dá por concluído o PREMAC (Plano de Redução e Melhoria da Administração Central) e centra-se
no desenvolvimento do processo de reorganização da Estrutura Superior da Defesa Nacional e das Forças
Armadas, coordenado e explorando sinergias.
É neste quadro que o MDN prosseguirá a revisão e aprovação do Conceito Estratégico de Defesa
Nacional, dando início e sequência à revisão do Conceito Estratégico Militar, das Missões das Forças
Armadas, do Sistema de Forças Nacional e do Dispositivo de Forças.
Nesta conformidade, o MDN manterá o seu empenhamento na segurança e desenvolvimento globais,
aprofundando a sua participação em missões internacionais.
A atuação do MDN desenvolver-se-á em três planos:
a) Da internalidade
b) Da externalidade
c) Das relações externas de Defesa
A – Atuação do MDN no plano da internalidade
Contempla oito áreas de atuação:
1) Ajustamentos nos Estabelecimentos Militares de Ensino não superior, integrando e otimizando recursos
do projeto educativo assente nas características da instituição militar;
2) Novos modelos organizacional e jurídico dos Estabelecimentos Fabris do Exército, continuando reforma
de 2012;
3) Trabalhar com vista ao início da atividade do Pólo de Lisboa do HFAR (Hospital das Forças Armadas) e
avaliar reforma do sistema de Saúde Militar;
4) Medidas de redução do custo anual da ADM (Assistência na Doença aos Militares), em linha com o
internacionalmente acordado;
5) Implementar, até final do ano de 2013, o Balcão Único de apoio aos Antigos Combatentes e Deficientes
das Forças Armadas;
6) Revisão das Leis de Programação Militar (LPM) e de Programação de Infraestruturas Militares (LPIM). A
LPM sofrerá uma revisão em baixa de 45,71%;
7) Continuidade da reestruturação do sector empresarial da Defesa, dinamizando a EMPORDEF e
procurando parcerias internacionais portadoras de valor acrescentado;
8) Coordenação de capacidades e sinergias interministeriais reforçando a resposta a situações de
interesse público.
B – Atuação do MDN no plano da externalidade
Contempla quatro áreas de atuação:
1) Prossecução do apoio à STRIKEFORNATO, já em plena operacionalidade; desenvolvimento do
processo de transferência para Portugal da Escola de Comunicações e Sistemas de Informação da NATO;
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2) Apoio à PCSD (Política Comum de Segurança e Defesa), incluindo vertentes de Investigação &
Desenvolvimento e da Indústria;
3) Manutenção em 2013 do esforço nacional em missões internacionais e de paz, continuando o
compromisso com a segurança e estabilidade internacionais;
4) Reforço das relações bilaterais e multilaterais com os PLOP (Países de Língua Oficial Portuguesa), seja
na CTM (Cooperação Técnico-Militar) ou apoio à Reforma do Sector da Segurança; continuidade à
participação de contingentes militares lusófonos nas FND (Forças Nacionais Destacadas).
C – Das relações externas de Defesa
Intensificação das relações externas e Defesa com os nossos aliados e parceiros; destaque para a relação
estratégica privilegiada com os EUA; com a região do Mediterrâneo e do Magrebe; com os parceiros atuais e
potenciais na área da Economia da Defesa.
2.1.2 – O Orçamento da Defesa para 2013
No capítulo do Relatório do Governo sobre o OE2013 dedicado à política sectorial da Defesa Nacional
(pags. 164 a 167), refere-se que a despesa total consolidada do Programa da Defesa em 2013 ascende a
2.184,4 milhões de euros, o que reflete um acréscimo de 14,1%, face à estimativa de 2012 (vide quadro infra).
A despesa do subsector Estado apresenta um aumento de 10% devido, no essencial, à previsão de receita
consignada, que apresenta um crescimento de 91,7% e às receitas gerais com 3.8%, em resultado da
reposição do subsídio de Natal e dos encargos com as FND. Retirando o efeito de reposição do subsídio de
Natal, o crescimento é de 8,2%. O Governo espera, ainda, uma poupança potencial de 38 milhões de euros,
relativa à reserva efetuada no programa.
A despesa total consolidada dos serviços e fundos autónomos e da entidade pública reclassificada
apresenta um crescimento de 7,2% face à estimativa para 2012, justificado pelo efeito conjugado do
crescimento no subsector dos serviços e fundos autónomos em 13,4%, com o decréscimo de 20,7%, neste
caso devido ao Arsenal do Alfeite, o qual apresenta redução de receitas de funcionamento decorrentes da
prestação de serviços de reparação naval à Marinha Portuguesa.
Quanto à estrutura da despesa total consolidada por classificação económica, demonstra-se que as
despesas com o pessoal absorvem 56.2% do total, seguindo-se a aquisição de bens e serviços com um peso
de 20,7% e outras despesas correntes com 10,4%.
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No que respeita à despesa por medidas dos programas, a medida mais expressiva é a relativa às Forças
Armadas, representando 82% da despesa total (vide quadro infra).
PARTE II – OPINIÃO DO AUTOR DO PARECER
O Deputado autor do parecer exime-se, nesta sede e momento, de exprimir e fundamentar a sua opinião
política sobre a PPL 103/XII (2.ª) (GOV) – OE/2013. Reserva-a para o debate da CDN e COFAP ou, em
plenário, nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do RAR.
PARTE III – CONCLUSÕES
1. O Governo tomou a iniciativa de apresentar, a 15 de outubro de 2012 a Proposta de Lei n.º 103/XII
(2.ª), que visa aprovar o Orçamento do Estado para 2013;
2. O documento dedica um capítulo à Defesa, enumerando no primeiro ponto as “Políticas” respetivas e no
segundo especifica as dotações do respetivo “Orçamento”;
3. A proposta “sub judice” foi apresentada nos termos constitucionais e regimentais pertinentes. Cabe a
esta Comissão de Defesa Nacional emitir o seu Parecer sobre a matéria da sua competência específica;
4. Em conformidade, esta Comissão emite o seguinte
Parecer
A Proposta de Lei n.º 103/XII (2.ª), no que respeita à área da Defesa Nacional, está em condições de ser
remetida à Comissão Parlamentar de Orçamento, Finanças e Administração Pública, para os efeitos legais e
regimentais previstos, assim como de, posteriormente, ser apreciada na generalidade pelo Plenário da
Assembleia da República.
Palácio de S. Bento, 23 de outubro de 2012.
O Presidente da Comissão, André Figueiredo — O Deputado Autor do Parecer, José de Matos Correia.
———
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COMISSÃO DE ASSUNTOS EUROPEUS
Parecer
Índice
PARTE I – CONSIDERANDOS
PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
PARTE III – CONCLUSÕES
PARTE IV – PARECER
PARTE I – CONSIDERANDOS
A) Introdução
O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 103/XII (2.ª), referente ao
“Orçamento de Estado para o ano de 2013”, nos termos da alínea d) do n.º 1 do 197.º da Constituição da
República Portuguesa e dos artigos 118.º e 124.º do Regimento da Assembleia da República.
Esta iniciativa deu entrada na mesa da Assembleia da República a 15 de outubro de 2012, tendo sido
admitida e baixado, no próprio dia, à Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública, para
elaboração do respetivo relatório e parecer em razão da matéria.
Nos termos regimentais aplicáveis (artigos 205.º e 206.º), compete à Comissão de Assuntos Europeus a
emissão de parecer sobre a proposta de lei que aprova o Orçamento do Estado para 2013, na parte
respeitante à sua competência material.
Assim, o presente parecer deverá incidir exclusivamente sobre as áreas do Orçamento de Estado para
2013, que se integram no âmbito da competência material da Comissão de Assuntos Europeus.
A discussão na generalidade da proposta de lei vertente encontra-se já agendada para as reuniões do
Plenário da Assembleia da República dos próximos dias 30 e 31 de outubro, seguindo-se, posteriormente, a
apreciação na especialidade que compreenderá a audição com o Sr. Ministro de Estado e dos Negócios
Estrangeiros, agendada para o dia 13 de novembro. Neste contexto, o Parecer tem como únicas fontes o
articulado da Proposta de Lei n.º 103/XII (2.ª), o Relatório, e os quadros e mapas que lhe estão anexos.
A respetiva apreciação e votações na especialidade e final global do referido diploma, pela Assembleia da
República, estão agendadas para os dias 22, 23, 26 e 27 de novembro.
B) Orçamento
1 – Assuntos Europeus
No capítulo “IV.5. Representação Externa” um conjunto de orientações políticas no domínio da política
externa portuguesa no qual se inclui uma referência à União Europeia: “afirmação dos interesses portugueses
no quadro da União Europeia.”
Há, contudo, no documento um capítulo relativo às transferências financeiras entre Portugal e a União
Europeia, onde são analisados os respetivos fluxos financeiros entre ambas as partes. De referir que o artigo
126.º, com a epígrafe Mecanismo Europeu de Estabilidade determina que Fica o Governo autorizado a
proceder à realização de uma quota-parte do capital do Mecanismo Europeu de Estabilidade até ao montante
de € 803 000 000, verba esta que se encontraincluída na rubrica Necessidades e fontes de financiamento do
Estado.
Ainda neste ponto, importa mencionar que os rendimentos decorrentes do exercício das funções de
Deputado ao Parlamento Europeu são tributados na categoria A, na sequência da alteração introduzida no
respetivo Estatuto (Decisão n.º 2005/684/CEE do Parlamento Europeu, de 28 de setembro) que entrou em
vigor no primeiro dia da legislatura que se iniciou em 2009.
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2 – O Orçamento do Ministério dos Negócios Estrangeiros em matéria de Assuntos Europeus
A despesa total consolidada do Ministério no montante de 347,5 milhões de euros, representa um
acréscimo de 30,3 milhões de euros (9,6%) face à estimativa de 2012.
Quadro A
Despesa Total Consolidada
(Milhões de euros)
Fonte: Relatório OE 2013
2012 2013 Variação
(%) Estrutura 2013 (%) Estimativa
Orçamento ajustado
Estado 295,8 328,4 11, 78,4
1. Atividades
1.1 Com cobertura em receitas gerais Funcionamento em sentido estrito Dotações específicas Quotizações para Organizações Internacionais
1.2 Com cobertura em receitas consignadas
2. Projetos 2.1 Financiamento Nacional 2.2 Financiamento comunitário
292,2 281,6 216,6
65,0 65,0 10,6 3,6 2,3 1,3
325,6 316,5 235,0
81,4 81,4 9,1 2,8 2,8
11,4 12,4 8,5
25,3 25,3
-13,5 -22,2 20,6
77,7 75,5 56,1 19,4 1,3 2,2 0,7 0,7
Serviços e Fundos Autónomos 57,3 90,7 58,1 21,6
Entidades Públicas Reclassificadas
Consolidação entre e intra-subsetores 35,9 71,5
DESPESA TOTAL CONSOLIDADA 317,2 347,5 9,6
DESPESA EFETIVA 317,2 347,5
Este aumento reflete, sobretudo, a integração do Instituto de Investigação Científica e Tropical neste
Programa, que no âmbito do PREMAC transitou do P002 – Governação e Cultura, a reposição do subsídio de
natal, bem como o crescimento dos encargos com as contribuições e quotizações para organizações cuja
variação é de 25,3%.
A despesa relativa aos Investimentos, no montante de 2,8 milhões de euros, representa uma redução de
22,2% em relação ao ano anterior, sendo a totalidade da despesa de investimento financiada por recursos
próprios e destina-se a financiar, principalmente, projetos em sistemas e tecnologias de informação e
comunicação, no âmbito da modernização e manutenção da rede informática da Secretaria - Geral, a
integração de redes e a modernização do sistema de informação consular.
3 – Transferências Financeiras entre Portugal e União Europeia
As transferências financeiras entre Portugal e a União Europeia (UE) resultam, por um lado, da contribuição
financeira de Portugal para o orçamento geral da UE, que se traduz num pagamento com regularidade mensal
dos vários recursos próprios, e, por outro lado, no recebimento das comparticipações da UE no
cofinanciamento ou financiamento de projetos ou ações no âmbito da aplicação dos fundos estruturais.
No quadro seguinte indicam-se os valores relativos aos fluxos financeiros entre Portugal e a União
Europeia, para o período 2010 a 2013.
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Quadro B
Fluxos financeiros entre Portugal e a União Europeia
2010 2011 2012 (E) 2013 (P)
1. Transferências de Portugal para a UE 1802,0 1.745,6 1646,0 1523,3
Direitos aduaneiros e agrícolas 134,3 127,1 117,1 116,4
Recursos próprios IVA 276,3 299,9 234,9 234,5
Recursos próprios com base no RNB 1.349,4 1.217,1 1.187,1 1.071,1
Recursos próprios com base no RNB Redução do RNB da Suécia e Holanda
10,8 10,8 10,5 10,6
Compensação ao Reino Unido 77,5 85,7 77,8 83,8
Diversos 0,4 12,4 32,05 3,3
Restituições e reembolsos -46,7 -7,4 -13,9 -6,4
2. Transferências da UE para Portugal 4.194,8 4.509 6.802,5 6.150,5
FEOGA-Garantia/FEAGA 737,4 768,3 741,3 843,3
FEDER 1.510,4 1.805,0 2.819,5 2.108,8
FSE 910,2 1.150,7 1.722,9 1.757,6
FEOGA-Orientação 1,8 35,5 55,1 0,0
FEADER IFOP
456,0 3,4
487,4 0,0
637,3 5,6
619,4 0,0
FEP 29,9 19,2 26,5 32,7
Fundo de Coesão 474,7 161,0 784,5 779,3
Diversos 71,0 82,2 9,9 9,4
Saldo Global (2-1) 2.392,8 2.763,7 5.156,5 4.627,2
Fonte: Relatório OE 2013
(E) Estimativa
(P) Previsão
3.1 Transferência de Portugal para a UE
Atualmente são quatro as principais fontes de receita da UE: o recurso próprio baseado no Rendimento
Nacional Bruto (RNB), fixado anualmente, no quadro do processo orçamental, tendo como base a matéria
coletável que representa a soma dos rendimentos nacionais brutos dos Estados Membros a preços de
mercado; o recurso próprio IVA, calculado pela aplicação de uma taxa a uma matéria coletável harmonizada
do Imposto sobre o Valor Acrescentado; os direitos aduaneiros cobrados nas fronteiras externas, em
conformidade com a pauta aduaneira comum, a que acrescem as quotizações à produção e
armazenamento do açúcar e isoglucose.
Embora com menor expressão, englobam-se ainda nas transferências de Portugal para a UE, a
compensação ao Reino Unido5, e o recurso próprio baseado no RNB Suécia/Holanda, que enquadra uma
redução anual da respetiva contribuição bruta do RNB, durante o período 2007-2013, sendo este custo
suportado por todos os Estados-membros.
5 A compensação ao Reino Unido foi reivindicada pelo Governo de Margaret Thatcher e adotada pelo Conselho Europeu em 1984.
Estabelecendo uma contrapartida, em que o financiamento é repartido entre os restantes Estados-membros proporcionalmente ao seu RNB, (com exceção da Alemanha, Holanda, Áustria e Suécia que beneficiam de uma redução de 3/4).
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De salientar que os valores indicados para 2010 e 2011 correspondem a transferências efetivas para a
União Europeia.
Atinente a 2012, os montantes indicados baseiam-se numa estimativa face à execução orçamental de
janeiro a agosto de 2012, estimando-se que até ao final do ano em curso não se verifiquem alterações
significativas, quanto à cobrança dos recursos próprios tradicionais. De referir ainda que o acréscimo
significativo que se verifica no item Diversos, é relativo à conclusão de processos em contencioso.
No que concerne a 2013, os valores considerados baseiam-se no projeto de orçamento da União Europeia.
Sendo que, relativamente aos direitos aduaneiros, os valores previstos traduzem a última estimativa elaborada
pela Autoridade Tributária e Aduaneira (AT).
No conjunto, prevê-se que as transferências de Portugal para o orçamento da União Europeia diminuam
7,5% em 20136.
Por último, importa referir que a presente proposta comtempla a manutenção do financiamento no âmbito
do mecanismo europeu de estabilidade no montante de 803 milhões de euros, bem como da Iniciativa para o
reforço da estabilidade financeira e investimentos financiados pelo Banco Europeu de Investimento no valor
7.500 milhões. Estes montantes estão inscritos no Quadro IV.4.4 Finanças e Administração Pública (P003) -
despesas excecionais.
3.2 Transferência da UE para Portugal
Os valores indicados para 2010 e 2011 são os reportados pelo IGCP7 e as previsões para 2012 e 2013
pelas entidades competentes (IFAP8, IFDR
9 e IGFSE
10).
O montante previsto para as transferências da UE para Portugal em 2013 traduz um decréscimo de 9,6%
face às transferências estimadas para 2012.
No que concerne à receita dos fundos comunitários prevista para 2013, destacam-se o FEDER com 2
108,8 milhões de euros, o que reflete uma diminuição de 710,7 milhões de euros em relação à estimativa para
2012, e em sentido oposto o FSE com 1757,6 milhões de euros, o que representa um aumento de 34,7
milhões de euros face à estimativa para o ano em curso. No FEOGA-Garantia/FEAGA prevê-se um aumento
de 13,8% em 2013, o que reflete um acréscimo de 102 milhões de euros face à estimativa para o presente
ano.
No Fundo de Coesão prevê-se uma redução da receita de 5,2% para 2013 em relação à estimativa para
2012, e no que concerne ao FEADER, este evidencia igualmente uma variação negativa no valor de 17,9
milhões de euros originando um decréscimo de 3% face à estimativa de 2012.
No que respeita ao item Diversos, reporta-se ao valor indicado pelo IFAP de 9,9 e 9,4 milhões de euros
para 2012 e 2013, respetivamente, respeitando a pedidos de reembolso que se estima venham a ocorrer em
2012.
PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
O signatário do presente relatório exime-se, neste sede, de manifestar a sua opinião política sobre a
Proposta de Lei n.º 103/XII (2.ª), a qual é, de resto, de “elaboração facultativa” nos termos do n.º 3 do artigo
137.º do novo Regimento, reservando o seu Grupo Parlamentar a sua posição para o debate em Plenário.
6 A redução das transferências para a União Europeia, a título de contribuição financeira de Portugal para o orçamento comunitário é
justificada, em grande medida, pelo efeito de base associado ao facto de a estimativa para 2012 incluir o pagamento de ajustamentos, relativos aos anos de 2002 a 2005, por efeito da revisão da base das Contas Nacionais Portuguesas, efetuada pelo INE. 7 Instituto de Gestão de Crédito Público
8 Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP.
9 Instituto Financeiro de Desenvolvimento Regional
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PARTE III – CONCLUSÕES
O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 103/XII (2.ª), do “Orçamento do
Estado para o ano de 2013”.
A presente proposta foi apresentada nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis, cabendo,
assim, à Comissão de Assuntos Europeus emitir parecer sobre as matérias da sua competência.
A discussão e votação na generalidade da proposta de lei em apreço encontram-se agendadas para as
reuniões plenárias da Assembleia da República, a terem lugar nos próximos dias 30 e 31 de outubro.
O presente relatório foi elaborado previamente à audição do Ministro de Estado e dos Negócios
Estrangeiros.
A despesa total consolidada prevista para o Ministério dos Negócios Estrangeiros para 2013 é de 347,5
milhões de euros, registando, por conseguinte, um acréscimo de 30,3 milhões de euros em relação a 2012.
No que concerne às transferências financeiras entre Portugal e a União Europeia, prevê-se um
crescimento negativo de cerca de 10% nas transferências financeiras entre Portugal e a União Europeia em
2013, o que traduz um decréscimo das transferências financeira da UE para Portugal no valor de 519,3
milhões de euros.
PARTE IV – PARECER
1 – Face ao exposto, a Comissão de Assuntos Europeus considera que a Proposta de Lei n.º 103/XII (2.ª),
apresentada pelo Governo, reúne os requisitos constitucionais e regimentais para ser discutida e votada em
Plenário.
2 – Deve o presente parecer ser remetido, nos termos do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 206.º do
Regimento da Assembleia da República, à Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública.
Palácio de S. Bento, 24 de outubro de 2012.
O Deputado Autor do Parecer, Jacinto Serrão — O Presidente da Comissão, Paulo Mota Pinto.
———
COMISSÃO DE ECONOMIA E OBRAS PÚBLICAS
Parecer
Índice
PARTE I – CONSIDERANDOS
PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
PARTE III – CONCLUSÕES
PARTE I – CONSIDERANDOS
1. Nota prévia
O presente Parecer da Comissão de Economia e Obras Públicas é emitido nos termos das disposições
conjugadas do n.º 3 do artigo 205.º e da alínea b) do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da
República, segundo o qual a proposta de lei do Orçamento do Estado é remetida «à comissão parlamentar
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competente em razão da matéria, para elaboração de relatório, e às restantes comissões parlamentares
permanentes, para efeitos de elaboração de parecer», «no prazo de […] 15 dias».
Assim, compete a esta comissão a elaboração de um parecer e caberá à Comissão de Orçamento,
Finanças e Administração Pública em razão da matéria elaborar o relatório.
PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
O signatário do presente relatório exime-se, neste sede, de manifestar a sua opinião política sobre a
Proposta de Lei n.º 103/XII (2.ª), a qual é, de resto, de “elaboração facultativa” nos termos do n.º 3 do artigo
137.º do novo Regimento, reservando o seu Grupo Parlamentar a sua posição para o debate em Plenário.
PARTE III – PARECER
Nestes termos, a Comissão de Economia e Obras Públicas é de Parecer que, do ponto de vista formal, a
Proposta de Lei n.º 103/XII (2.ª) – Aprova o Orçamento do Estado para 2013, na parte respeitante ao
Ministério da Economia e do Emprego, está em condições de ser apreciada na generalidade pelo plenário da
Assembleia da República, devendo o presente parecer ser enviado à Comissão de Orçamento, Finanças e
Administração Pública, competente em razão de matéria.
Palácio de S. Bento, 26 de outubro de 2012.
O Deputado Autor do Parecer, Agostinho Lopes — O Vice-Presidente da Comissão, Hélder Amaral.
Nota: O parecer foi aprovado por unanimidade, registando-se a ausência do BE e de Os Verdes.
———
COMISSÃO DE AGRICULTURA E MAR
Parecer
I. CONSIDERANDOS
Nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da República Portuguesa e do artigo 205.º
do Regimento da Assembleia da República, o Governo apresentou, à Assembleia da República, para efeitos
da alínea g) do artigo 161.º da Constituição da República Portuguesa, a Proposta de Lei n.º 103/XII (2.ª), que
Aprova o Orçamento do Estado para 2013.
Reunindo todos os requisitos formais, constitucionais e regimentais, a Proposta de Lei foi admitida a 15 de
Outubro de 2012, tendo, nessa data, por determinação de S. Ex.ª a Presidente da Assembleia da República,
baixado à Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública, como Comissão competente, para
efeitos de emissão do competente Parecer, nos termos do n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da Assembleia
da República.
À Comissão de Agricultura e Mar cumpre, nos termos do n.º 3 do artigo 205.º e da alínea b) do n.º 1 do
artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República, emitir Parecer sobre a referida Proposta de Lei,
relativamente às matérias do seu âmbito de intervenção, para efeitos de remessa à Comissão Parlamentar
competente, para prossecução da demais tramitação.
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Face ao exposto, o presente Parecer incide exclusivamente sobre as áreas do Orçamento do Estado para
2013 que se integram no âmbito da competência material da 7.ª Comissão, ou seja, sobre as áreas da
Agricultura e Mar.
Para efeitos da elaboração do presente Parecer, o deputado relator, debruçou-se sobre a proposta de lei
n.º 103/XII, bem como os mapas anexos e o relatório do Orçamento do Estado para 2013, da autoria do
Governo.
I.1. Cenários Macroeconómicos e Aspetos Genéricos da Proposta de Orçamento do Estado para
2013
Embora o presente Parecer incida, exclusivamente, sobre as matérias do âmbito de intervenção da
Comissão de Agricultura e Mar, cumpre, nesta sede, proceder a um breve enquadramento do Orçamento do
Estado para 2013, que a Proposta de Lei consubstancia.
Importa, pois, referir que o Orçamento se encontra estruturado tendo em consideração o enquadramento
internacional que aponta para uma diminuição do crescimento económico mundial, cujas perspetivas para
2013, da atividade económica na área do euro revestem de uma incerteza considerável.
A proposta de lei do Orçamento do Estado para 2013 assenta num cenário macroeconómico que prevê
uma quebra do PIB de 1% em 2013, associada a uma continuação do ajustamento da procura interna e da
redução do consumo público, bem como uma evolução negativa do investimento. Quanto às exportações,
estima-se um crescimento (3.6%), embora mais moderado do que em 2012.
Figura 1 – Taxa de Variação dos Principais Indicadores (em %)
(%) 2012 2013
PIB -3.0 -1.0
Consumo privado -5.9 -2.2
Consumo público -3.3 -3.5
Investimento -14.1 -4.2
Exportações 4.3 3.6
Importações -6.6 -1.4
IPC 2.8 0.9
Taxa de Desemprego 15.5 16.4
Fonte: Relatório do OE 2013, MFAP.
As projeções, apresentadas do relatório do OE 2013, foram revistas em baixa face ao Documento de
Estratégia Orçamental, devido ao “contexto internacional mais desfavorável” e “medidas de consolidação
orçamental tomadas para cumprir as metas acordadas no âmbito do 5º exame regular do PAEF”.
Tais indicadores permitirão, segundo o Governo, alcançar o cenário previsto de um défice das
administrações públicas de 4.5% do PIB, em 2013.
Este valor, superior ao inicialmente estabelecido no PAEF, foi revisto em 1.5 p.p., passando de 3% para
4.5% no âmbito da 5.ª avaliação do Programa de Apoio Economico e Financeiro, em setembro de 2012.
Cumpre referir que o Programa de Assistência Económica e Financeira impõe o valor de 7494 milhões de
euros, em 2013, como limite para o défice orçamental das Administrações Públicas (numa ótica de
contabilidade nacional), sendo esta uma condição necessária para garantir a continuidade dos desembolsos
associados ao Programa na calendarização prevista.
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Figura 2 – Défice das administrações pública (ótica da contabilidade nacional) Em % do PIB.
Decorre desta leitura que este Orçamento pretende continuar a materializar um conjunto de medidas de
consolidação orçamental destinadas, sobretudo, a assegurar a sustentabilidade das contas públicas, mas,
também, o controlo da despesa em toda a Administração Pública, a monitorização de riscos orçamentais, bem
como o cumprimento dos limites impostos pelo Programa de Assistência Económica e Financeira (entretanto
atualizado), que incluem cortes transversais em todos os sectores da Administração Pública, abrangendo os
sectores da Agricultura e Mar.
Perante este cenário macroeconómico, o Governo afirma considerar fundamental a transição para uma
trajetória de retoma do crescimento económico. Neste sentido, são apresentadas juntamente com a proposta
de lei do Orçamento do Estado para 2013, algumas intenções a nível fiscal ou legislativo que promovam o
crescimento da economia nacional.
Como forma de aliviar restrições de liquidez das microempresas, a proposta de lei do Orçamento do Estado
para 2013 estabelece uma autorização para alterar o Código do IVA no sentido de introduzir um regime
facultativo de contabilidade de caixa do IVA, “em que a entrega do IVA ao Estado deve ocorrer apenas após o
recebimento da fatura e entrada em caixa, e não após a sua demissão”. Este regime poderá beneficiar uma
larga maioria de empresas agrícolas e no sector das pescas.
No âmbito do estímulo ao investimento, o Governo tem a intenção de lançar durante o ano de 2013
medidas que reformem o regime de licenciamento, promovendo a desburocratização e a redução dos custos
de contexto. De acordo como o relatório que acompanha a proposta de lei em análise o Governo afirma que
“esta reforma recairá (…) nas áreas transversais do ambiente e do ordenamento do território” e “será dada
particular atenção a sectores de atividade onde há criação de emprego com frequente dificuldade em atrair
pessoas inscritas nos centros de emprego, como é o caso do sector agrícola.”
Neste sentido, no domínio do mar, o Governo compromete-se a apresentar uma proposta de lei de
ordenamento do espaço marítimo, condição necessária para licenciamentos mais céleres e com a necessária
segurança jurídica”. No caso do setor agrícola, prevê-se reformar o licenciamento pecuário, florestal e em
áreas do ambiente e ordenamento do território.
Paralelamente os programas comunitários – PRODER e PROMAR – passarão a ter as candidaturas
abertas em permanência. Acresce, ainda referir que “de forma a agilizar o acesso ao crédito das candidaturas
aprovadas pelo PRODER, o governo acordou uma linha de crédito a 15 de outubro” com vista a impulsionar os
projetos de investimento agrícola, no âmbito deste programa.
I.2. Apreciação Genérica do Orçamento para o Ministério da Agricultura, Mar, Ambiente e
Ordenamento do Território
A previsão, para o ano de 2013, da despesa total consolidada do MAMAOT atinge o montante de 1.833.1
M€, o que resulta do somatório da despesa de funcionamento do subsector Estado (361.4 M€), da despesa de
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investimento (157.9 M€), da despesa dos serviços e fundo autónomos (1 385.5 M€) e da despesa com
empresas públicas reclassificadas (128 M€).
O valor da despesa total consolidada do MAMAOT representa uma diminuição (-6.5%) face ao valor
orçamentado em 2012. Contudo, face à previsão do Governo para a execução em 2012, o objetivo da despesa
total consolidada para 2013 é de um acréscimo muito ligeiro, 1.2%, justificado “pela integração de serviços e
atribuições provenientes de outros programas no âmbito do Plano de Redução e Melhoria da Administração
Central (PREMAC) com origem no Subsetor dos Serviços e Fundos Autónomos (SFA)”.
Figura 3 – Despesa Total Consolidada do Ministério da Agricultura, Mar, Ambiente e Ordenamento
do Território (em milhões de euros)
Fonte: Relatório do OE 2013 MFAP.
As despesas de funcionamento diminuem em 2013 para 361.4 milhões de euros. Também os
investimentos são reduzidos em cerca de 8.8 M€, ou seja, uma redução de 5% face a 2012.
O Subsector Estado é responsável por 519.2 M€ de despesa, o que se traduz numa redução de 6% face a
2012. Aqui se inclui a transferência de 62 M€ para o Instituto do Financiamento da Agricultura e Pescas, IP,
para financiamento da componente nacional das ajudas comunitárias co-financiadas pelo Fundo Europeu de
Garantia Agrícola (FEAGA), das ajudas nacionais e de encargos bancários resultantes da contratação de
antecipação de fundos junto do Instituto de Gestão da Tesouraria e do Crédito Público, IP, para pagamento de
ajudas do FEAGA, do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) e do Fundo Europeu das
Pescas (FEP).
A despesa consolidada prevista para o subsector Estado é composta por 416.0 M€ de despesas correntes
e 103.2 M€ despesas de capital. No caso das despesas correntes destacam-se as seguintes rubricas:
despesas com pessoal (135.5 M€); aquisição de bens e serviços correntes (65.2 M€) e transferências
correntes (209.4 M€).
Verifica-se, face ao orçamentado em 2012, que as despesas com pessoal do subsector Estado, em 2013,
registarão um decréscimo de 28 milhões de euros (-17%). Na “aquisição de bens e serviços” estima-se uma
diminuição de 18M€ (-22%) face ao que foi orçamentado para 2012.
As despesas de capital englobam a aquisição de bens de capital (44.5 M€) e as transferências de capital
(58.7M€).
A despesa total consolidada do Subsector dos Serviços e Fundos Autónomos apresenta, para 2013, um
aumento de 2.8% devido à integração já mencionada de serviços e atribuições, nomeadamente da integração
do Instituto de Meteorologia, que a fusão com o IPIMAR resultou no Instituto Português do Mar e da Atmosfera
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(IPMA), cujo orçamento ascende a 45 M€. Também a criação do Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar
Mais, com um orçamento de 15 M€, é novidade em 2013.
A despesa consolidada prevista dos SFA, em 2013 é: 1488.5 Milhões de euros, das quais 903.6 M€ são
despesas correntes e 584.9 M€ despesas de capital.
Na distribuição da despesa consolidada pelos principais agrupamentos económicos apresentam maior
peso as despesas: de capital, com 415.0 M€; das transferências correntes, com 367.9 M€; com pessoal, com
288 M€.
Merecem ainda destaque os seguintes Serviços e Fundos Autónomos:
Figura 4 – Despesas dos Serviços e Fundos Autónomos por Classificação Orgânica (em euros)
Fonte: OE, MFAP 2011, 2012, 2013
Figura 5 – Despesa por Classificação Económica do MAMAOT (em milhões de euros)
Fonte: Relatório OE 2013, MFAP.
2011 2012 2013variação % (2013-
2012)
Insti tuto da Vinha e Vinho 12 285 755 12 098 513 10 995 720 -9,1
Insti tuto de Financiamento da Agricultura e Pescas 869 759 248 1 038 053 903 969 644 081 -6,6
Insti tuto dos Vinhos Douro e Porto 9 745 449 10 137 942 9 719 175 -4,1
Insti tuto Nacional de Recursos Biologocos 49 907 800 40 720 931 -
Insti tuto Nacional de Investigação Agrária e Veterinária 26 459 526
Insti tuto portugues do Mar e da Atmosfera 45 318 891
Fundo Sanitário e de Segurança Al imentar Mais 15 000 000
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Na estrutura de distribuição da despesa por medidas inscritas no Programa Orçamental Agricultura e
Ambiente, salientam-se as medidas relacionadas com a Agricultura, Pecuária, Silvicultura, Caça, Pesca –
Agricultura e Pecuária com cerca de 1 158.2 M€ o que representa 54.2%, do total da despesa não consolidada
do programa.
Quadro 6 – Despesa por Medidas dos Programas afectos ao MAMAOT (em milhões de euros)
Fonte: Relatório OE 2013, MFAP.
I.3. Apreciação Genérica das Políticas para a Área da Agricultura, Floresta e Desenvolvimento Rural
Nos domínios da Agricultura, Floresta e Desenvolvimento Rural, prevêem-se as seguintes medidas
políticas que promovam a competitividade e dinamização do meio rural:
Execução do Programa de Desenvolvimento Rural (PRODER) e do Programa da Rede Rural Nacional
(PRRN) como objetivo central do ministério. O Governo afirma que o aumento da taxa de cofinanciamento
comunitário (78% para 85%) permite assegurar o cumprimento dos programas com a redução de esforço de
despesa nacional de 80 milhões de euros para o ano de 2013, no caso do PRODER.
As alterações ao Sistema de Proteção Contra as Aleatoriedades Climáticas (SIPAC) permitiram uma
poupança líquida para o Orçamento do Estado em cerca de 2 milhões de euros, continuando este modelo de
financiamento em 2013 para os seguros agrícolas na vinha e nas hortofrutícolas.
Em 2013 estará em vigor o recente “Fundo de Saúde e Segurança Alimentar Mais” que permitirá uma
maior eficiência em matéria de segurança alimentar, em termos financeiros. Acresce que os “novos modelos
de financiamento das Medidas Veterinárias, fundamentais para o cumprimento da legislação Nacional e
Comunitária em matéria de saúde pública, e do Sistema de Recolha de cadáveres de Animais Mortos na
Exploração (SIRCA) conduzirão a uma redução de despesa para o Orçamento do Estado de 7 milhões de
euros.
Em 2013, espera-se a operacionalização da bolsa de terras.
Estabelecimento de um programa de prevenção fitossanitária da floresta, englobando ações de
prevenção estrutural e de beneficiação de áreas ardidas.
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Pretende-se, ainda, prosseguir com o esforço de melhoria da competitividade do sector florestal, em
particular através da Estratégia Nacional para as Florestas, do Inventário Florestal Nacional e dos Planos
Regionais de ordenamento Florestal.
Prossecução da execução do cadastro predial geométrico, de acordo com uma abordagem mais
expedita e menos onerosa. Pretende-se maior celeridade e menos encargos no processo e levantamento
cadastral do território nacional, com uma “forte poupança”.
I.4. Apreciação Genérica das Políticas para a Área do Mar
No domínio do Mar, prevêem-se as seguintes medidas políticas:
Execução da Política Marítima Integrada da União Europeia
Continuidade da implementação da Estratégia Nacional para o Mar, destacando-se o Ordenamento do
Espaço Marítimo.
Reforço da investigação científica no âmbito dos recursos marinhos e da atmosfera;
Reestruturação da segurança e dos serviços marítimos.
Prosseguir com o reforço da competitividade e desenvolvimento sustentável do sector das pescas,
objetivo central na execução do Programa Operacional Pesca (PROMAR). À semelhança do PRODER, as
alterações às taxas de cofinanciamento comunitário permite uma redução de despesa de 7 milhões de euros
em 2013.
I.5. Fundos Comunitários
Os projetos de investimento do MAMAOT em 2013 representarão 24% da totalidade dos programas com
financiamento nacional e comunitário.
Na designação “Agricultura e Ambiente”, em 2013, estão previstos 210 milhões de euros de financiamento
nacional (140 M€ no capitulo 50) a que acrescem 671 milhões de euros de financiamento comunitário,
totalizando um valor de 881 milhões de euros.
Estes valores representam uma poupança para o orçamento do Estado, possível devido à já mencionada
alteração da taxa de cofinanciamento comunitária, negociada no final de 2012. O relatório do Governo do
orçamento do Estado aponta para poupanças em 2013, na ordem dos 87 milhões de euros para o PRODER e
PROMAR.
Contudo, o articulado da proposta de lei estabelece a possibilidade da verba do PRODER ser reforçada
com: 50M€ tendo como contrapartida verbas não utilizadas e inscritas em outros programas orçamentais; 1 M€
do IVV para projetos de investimento ligados ao sector vitivinícola; 3.1 M€ para do FPC para projetos agrícolas
e florestais que contribuam para o sequestro de carbono.
I.6. Transferências Orçamentais
A Lei do Orçamento do Estado para 2013 prevê que o Governo fica autorizado a proceder:
a) Às alterações orçamentais e transferências necessárias ao reforço do orçamento do MAMAOT para a
execução do Programa PRODER, até ao montante de 50 M€, tendo como contrapartida verbas não utilizadas
e inscritas em outros programas orçamentais;
b) À transferência de receitas próprias do Instituto da Vinha e do Vinho, IP até ao limite de 1 M€ para
aplicação no Programa PRODER em projetos de investimento ligados ao sector vitivinícola;
c) À transferência de receitas próprias do Fundo Português de Carbono até ao lim ite de 3.1M€ para
aplicação no Programa PRODER em projetos agrícolas e florestais que contribuam para o sequestro de
carbono.
d) À transferências de verbas, entre ministérios, no âmbito da Comissão Interministerial para os Assuntos
do Mar, destinados à implementação dos programas integrantes da Estratégia Nacional para o Mar, aprovada
pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 163/2006, de 12 de dezembro, e das atividades do Fórum
Permanente para os Assuntos do Mar, criado nos termos do Despacho n.º 28267/2007 (2.ª série), de 17 de
dezembro.
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e) À transferência de verbas, no montante de € 765 968, proveniente de receitas próprias do orçamento de
receita do Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, IP, do MAMAOT, para a Direção-Geral do
Território (DGT), do mesmo Ministério, para assegurar a comparticipação do MAMAOT na contrapartida
nacional do projeto inscrito em orçamento de investimento, da responsabilidade da DGT, que assegura o
financiamento do Sistema Nacional de Exploração e Gestão de Informação Cadastral (SINERGIC), na exata
medida dos montantes efetivamente executados e considerados elegíveis.
Encontram-se, também, previstas as seguintes transferências no âmbito da administração central:
a) do MAMAOT/Agência Portuguesa do Ambiente (APA, IP) para a RECILIS – Tratamento e Valorização
de Efluentes, SA e Trevo Oeste – Tratamento e Valorização de Resíduos Pecuários, SA, no montante de 1.5
M€, no âmbito da participação em projetos de tratamento de efluentes de suinicultura das bacias hidrográficas
dos rios Lis, Leal, Arnóia e Tornada.
I.7. Observações à Proposta de Lei
O artigo 187.º da proposta de lei que aprova o Orçamento do Estado para 2013 estabelece que seja
aditado à lista I anexa ao Código do IVA, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 394-B/84, de 26 de dezembro, as
verbas 4.2 e 5, com a seguinte redação:
«4.2. – Prestações de serviços que contribuem para a realização da produção agrícola, designadamente as
seguintes:
a) As operações de sementeira, plantio, colheita, debulha, enfardação, ceifa, recolha e transporte;
b) As operações de embalagem e de acondicionamento, tais como a secagem, limpeza, trituração,
desinfeção e ensilagem de produtos agrícolas;
c) O armazenamento de produtos agrícolas;
d) A guarda, criação e engorda de animais;
e) A locação, para fins agrícolas, dos meios normalmente utilizados nas explorações agrícolas e silvícolas;
f) A assistência técnica;
g) A destruição de plantas e animais nocivos e o tratamento de plantas e de terrenos por pulverização;
h) A exploração de instalações de irrigação e de drenagem;
i) A poda de árvores, corte de madeira e outras operações silvícolas.
5. – As transmissões de bens efetuadas no âmbito das seguintes atividades de produção agrícola:
5.1. – Cultura propriamente dita:
5.1.1.– Agricultura em geral, incluindo a viticultura;
5.1.2. – Fruticultura (incluindo a oleicultura) e horticultura floral e ornamental, mesmo em estufas;
5.1.3. – Produção de cogumelos, de especiarias, de sementes e de material de propagação vegetativa;
exploração de viveiros.
Excetuam-se as atividades agrícolas não conexas com a exploração da terra ou em que esta tenha caráter
meramente acessório, designadamente as culturas hidropónicas e a produção em vasos, tabuleiros e outros
meios autónomos de suporte.
5.2. – Criação de animais conexa com a exploração do solo ou em que este tenha caráter essencial:
5.2.1.– Criação de animais;
5.2.2. – Avicultura;
5.2.3. – Cunicultura;
5.2.4. – Sericicultura;
5.2.5. – Helicicultura;
5.2.6. – Culturas aquícolas e piscícolas;
5.2.7. – Canicultura;
5.2.8. – Criação de aves canoras, ornamentais e de fantasia;
5.2.9. – Criação de animais para obter peles e pêlo ou para experiências de laboratório.
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5.3. – Apicultura;
5.4. – Silvicultura;
5.5. – São igualmente consideradas atividades de produção agrícola as atividades de transformação
efetuadas por um produtor agrícola sobre os produtos provenientes, essencialmente, da respetiva produção
agrícola com os meios normalmente utilizados nas explorações agrícolas e silvícolas.»
II – OPINIÃO DO DEPUTADO RELATOR
Considerando que a Proposta de Lei em apreço irá ser objeto de Parecer no âmbito da Comissão de
Orçamento, Finanças e Administração Pública, comissão competente para a qual irá ser remetido, nos termos
regimentais, o presente Parecer, que incide, unicamente, sobre o âmbito da competência material da 7.ª
Comissão, e sendo a opinião do Relator de elaboração facultativa, nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do
Regimento, o Deputado Relator exime-se de, nesta sede, emitir outras considerações políticas sobre a mesma
Proposta, reservando a sua posição para a discussão da iniciativa legislativa em Sessão Plenária.
III – CONCLUSÕES
O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 103/XII, que Aprova o Orçamento
do Estado para 2013.
Esta apresentação foi feita nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da República
Portuguesa e do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República, para efeitos da alínea g) do artigo
161.º da Constituição da República Portuguesa.
A mesma proposta de lei reúne todos os requisitos formais, constitucionais e regimentais, tendo sido
admitida a 15 de outubro de 2012.
Encontra-se agendada a reunião prevista no n.º 6 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da
República, para efeitos de apreciação da Proposta de Lei no que concerne às matérias da competência da 7.ª
Comissão, concretamente no dia 6 de Novembro, com a Senhora Ministra da Agricultura, Mar, Ambiente e
Ordenamento do Território.
Existe ainda um período de trabalho em especialidade, onde os Deputados dos diferentes Grupos
Parlamentares terão a oportunidade de solicitarem os esclarecimentos que entenderem por convenientes, bem
como de debaterem, sectorialmente, a proposta de Orçamento do Estado para 2013, entre si e,
especialmente, com as associações representativas dos sectores dos domínios da agricultura e mar.
A Comissão de Agricultura e Mar deve, nesta sede, constatar a conformidade formal da proposta de lei,
que espelha a vontade política do XIX Governo Constitucional para as áreas de intervenção da mesma
Comissão.
IV. PARECER
A Comissão de Agricultura e Mar, nos termos do n.º 3 do artigo 205.º e da alínea b) do n.º 1 do artigo 206.º
do Regimento da Assembleia da República emite Parecer sobre a Proposta de Lei n.º 103/XII (2.ª), que
“Aprova o Orçamento do Estado para 2013”, relativamente às matérias do seu âmbito de intervenção, e
remete o presente Parecer à Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública, enquanto Comissão
parlamentar competente, nos termos do n.º 2 do artigo 207.º do Regimento da Assembleia da República, para
prossecução da demais tramitação.
Palácio de São Bento, 23 de outubro de 2012.
O Deputado Relator, Nuno Serra — O Presidente da Comissão, Vasco Cunha.
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COMISSÃO DE EDUCAÇÃO, CIÊNCIA E CULTURA
Parecer
ÍNDICE
I. CONSIDERANDOS
II. ANÁLISE SECTORIAL
A. Orçamento do Ministério da Educação e Ciência
B. Orçamento da Cultura (Presidência do Conselho de Ministros)
C. Orçamento do Desporto e Juventude (Presidência do Conselho de Ministros)
III. OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
IV. PARECER DA COMISSÃO
PARTE I – CONSIDERANDOS
1. O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 103/XI (2.ª), que aprova o
Orçamento do Estado para 2013 que, por despacho da Sr.ª Presidente da Assembleia da República de 15 de
outubro de 2012, baixou à Comissão Parlamentar de Orçamento, Finanças e Administração Pública e às
demais Comissões Especializadas Permanentes, em cumprimento do estabelecido no n.º 3 do artigo 205.º
Regimento da Assembleia da República.
2. É da competência da 8.ª Comissão Parlamentar de Educação, Ciência e Cultura, proceder à elaboração
de parecer sobre a proposta de lei do Orçamento de Estado para 2013 na parte relativa à Educação, Ciência,
Ensino Superior, Cultura, Juventude e Desporto, nos termos do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 206.º
do Regimento da Assembleia da República.
3. O presente parecer foi elaborado sem ter presente a análise técnica da responsabilidade dos serviços
da Assembleia, no que respeita às áreas da competência da 8.ª Comissão, tal como estatui o n.º 3 do artigo
206º Regimento da Assembleia da República, em virtude de ainda não ter terminado o prazo para a entrega
da mesma.
4. De acordo com o disposto nos n.os
2 e 3 do artigo 211.º, haverá lugar a reuniões para a apreciação na
especialidade da proposta de lei, em conjunto com a Comissão de Orçamento e Finanças e os seguintes
titulares governamentais: Ministro da Educação e Ciência, Ministro Adjunto e dos Assuntos Parlamentares e
Secretário de Estado da Cultura.
PARTE II – ANÁLISE SECTORIAL
A.) ORÇAMENTO DO MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO E CIÊNCIA
1. Apreciação Orçamental Geral
O relatório do Orçamento do Estado para 2013 analisa separadamente o orçamento as duas principais
componentes da intervenção do Ministério da Educação e Ciência, correspondentes aos dois Programas
Orçamentais já desenhados no Orçamento do Estado para 2012: Ensino Básico e Secundário e Administração
Escolar, por um lado, e Ciência e Ensino Superior, por outro.
Discriminando a despesa pelos dois referidos programas, verifica-se que o peso do Programa de Ensino
Básico e Secundário e Administração Escola (PEBSAE) é de cerca de 5.979,6 M€ (73,7%), enquanto o
Programa de Ciência e Ensino Superior (PCES) corresponde a cerca de 2.134,0M€ (26,3%).
Procederemos à análise autonomizada de cada um dos programas e dos respetivos objetivos estratégicos
para 2013, conforme elencados no Relatório do OE 2013.
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No subsector Estado, assume um relevo claro no plano da despesa a reposição do subsídio de natal para
os trabalhadores em funções públicas, no entanto, o relatório do OE para 2013 refere a intenção para a
próxima execução orçamental de assegurar a redução no mínimo em 50% do número de trabalhadores com
contrato de trabalho a termo resolutivo, o que no setor em análise se traduz com especial relevância numa
meta para as escolas de Ensino não Superior.
2. Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar
2.1. ANÁLISE ORÇAMENTAL
O Programa Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar (PEBSAE), apresenta um valor para
2013 no montante de 5.979,6 M€, representando este montante um decréscimo de 6,5% face à estimativa
para 2012. A origem da redução, radica, segundo o relatório do OE 2013, sobretudo no Subsetor dos Serviços
e Fundos Autónomos (incluindo as Entidades Públicas Reclassificadas), conforme se pode apreender da
leitura do quadro seguinte.
Esta redução deve-se, nos termos descritos no relatório do OE para 2013, a dois fatores principais, a
saber:
O facto do Gabinete de Gestão Financeira, cujo Orçamento continha a transferência para a Segurança
Social destinado ao Ensino pré-escolar, ter passado para o Subsetor Estado;
O significativo decréscimo no valor respeitante às Entidades Públicas Reclassificadas (EPRs), que se
fica a dever à redução do investimento na Parque Escolar, EPE, no ano 2013.
Da análise do quadro infra, o relatório do OE para 2013 destaca o peso predominante da despesa
relacionada com os estabelecimentos de ensino não superior, que absorve 95,7% dos recursos afetos ao
programa orçamental em análise.
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No que diz respeito à despesa dos SFA por fontes de financiamento, verifica-se um decréscimo de 59%,
relativamente a 2012 que, conforme já foi referido anteriormente, se deve à diminuição do universo das SFA e
à redução do investimento da Parque Escolar, EPE, no ano de 2013.
2.2. OPÇÕES POLÍTICAS SETORIAIS
2.2.1. Ensino Básico e Secundário
O relatório do OE 2013 elenca as principais medidas a implementar em 2013 no plano do Ensino Básico e
Secundário, merecendo particular destaque as seguintes:
Elevar os níveis de qualificação e melhorar significativamente a aprendizagem, em todos os cursos e
níveis de educação e ensino, e a sua comparabilidade no espaço europeu;
Garantir o acesso ao ensino especial e adequar a intervenção educativa e a resposta terapêutica às
necessidades dos alunos e das suas famílias;
Reforçar a aposta no ensino profissionalizante de jovens;
Desenvolver e consolidar uma cultura de monitorização e avaliação a todos os níveis do sistema de
ensino, assente no rigor, na responsabilização, na promoção e valorização do mérito e na deteção precoce de
dificuldades de aprendizagem;
Iniciar um processo sistemático de melhoria da formação inicial de docentes e de avaliação prévia à sua
entrada na carreira.
Com vista à prossecução dos objetivos referidos, o relatório do OE determina ainda alguns dos eixos a
desenvolver e no quadro dos quais será implementado um conjunto extenso de medidas em áreas de
intervenção diversas a saber:
Reorganização e racionalização dos currículos;
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Acompanhamento mais direto dos estudantes, introdução e revisão de planos e projetos associados à
promoção do sucesso escolar;
Racionalização da oferta de dupla certificação existente na rede de entidades formadoras do Sistema
Nacional de Qualificações;
Melhoria da articulação entre as entidades do sistema educativo e as do sistema de formação
profissional, públicas, privadas e cooperativas, numa lógica de complementaridade;
Desenvolvimento de um sistema integrado de informação e orientação;
Melhoria da complementaridade entre percursos de reconhecimento e percursos de formação
certificada.
2.2.2. Administração Escolar
No que concerne à dimensão da Administração Escolar, e mais uma vez de acordo com o que consta no
Relatório do Orçamento do Estado para 2013, são assumidos quatro compromissos estratégicos de:
Melhorar os recursos humanos utilizando critérios exigentes de gestão e racionalização;
Reordenar a rede escolar de ensino, garantindo uma rede de oferta pública coerente e aproveitando os
recursos existentes;
Continuar as reformas na administração escolar, onde para o efeito será adotado um conjunto de
medidas em áreas de intervenção diversas, como sejam, a estabilidade e dignificação da profissão docente, a
racionalização da rede de oferta de ensino, através da estabilização do processo de organização dos
agrupamentos de escola, e o desenvolvimento do ensino-pré-escolar, através do alargamento da rede e do
seu aperfeiçoamento.
Reforçar a autonomia das escolas, contratualizando maior autonomia com um maior número de escolas.
3. Ciência e Ensino Superior
3.1. ANÁLISE ORÇAMENTAL
Para 2013, o Programa Ciência e Ensino Superior (PCES), apresenta um acréscimo 5% face a 2012,
devendo-se este acréscimo tem origem sobretudo no subsetor dos serviços e fundos autónomos.
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Da análise do quadro infra o relatório do OE para 2013 salienta-se a medida referente aos
estabelecimentos de ensino superior que assume o peso preponderante no programa em análise, absorvendo
67,3% dos recursos afetos ao programa, comparativamente com a medida relativa à investigação cientifica
que corresponde a 18, 1% destes recursos.
No que diz respeito à despesa dos SFA por fontes de financiamento, o relatório do OE para 2013 identifica
um acréscimo de 5%, relativamente a 2012, devendo-se este incremento à reposição do subsídio de natal.
Relativamente à despesa por classificação económica destaca-se as despesas com pessoal (55,9%) e as
transferências correntes e de capital (16,7% e 5,8% respetivamente).
3.2. OPÇÕES POLÍTICAS SETORIAIS
As principais medidas a implementar em 2013 nos domínios abrangidos pelo programa orçamental da
Ciência e Ensino Superior são, de acordo com o relatório do orçamento de Estado para 2013, as seguintes:
No domínio do ensino superior:
Adoção de novas regras para o financiamento público do Ensino Superior, reforçando a aplicação de
critérios de qualidade;
Racionalização dos catálogos de formações, sobretudo ao nível dos 1.os
ciclos;
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Medidas de racionalização da rede pública de instituições, para melhor ajustamento da oferta formativa
à procura e às necessidades do país em quadros qualificados;
Abertura de concurso, a financiar pelo Programa Operacional Potencial Humano (POPH), para apoio a
cursos de especialização tecnológica nos institutos politécnicos;
Aperfeiçoamento das regras de organização do apoio social direto aos estudantes e melhoria da
coordenação entre os serviços de ação social;
Elaboração do Estatuto do Estudante Estrangeiro, que facilite o acesso ao Ensino Superior em Portugal
de nacionais de outros países, precisando as condições em que tal acesso se deve processar.
No domínio da ciência, com enfoque em três eixos prioritários:
a) Formação a alto nível de recursos humanos.
Abertura de novo concurso para Bolsas de Doutoramento e Pós-Doutoramento em todas as áreas
científicas e tecnológicas;
Avaliação do novo Concurso para programas doutorais aberto em 2012, que tem como objetivo o
financiamento de programas que garantam mecanismos de seleção exigente dos candidatos, atividades
formativas de grande qualidade e modelos de governação eficientes;
Abertura de um novo concurso para Programas de Doutoramento conjuntos entre instituições públicas e
privadas do SCTN e Empresas.
b) Emprego científico
Abertura de novos concursos para recrutamento de investigadores doutorados. Este programa de
recrutamento, iniciado em 2012, e em implementação nos próximos anos, tem por objetivo dotar as instituições
do SCTN de uma bolsa de recursos humanos altamente qualificados e internacionalmente competitivos.
c) Investigação Científica e Tecnológica.
Abertura de novos concursos de projetos de I&D com tipologias diversificadas e envelopes financeiros
diferenciados, para financiamento de projetos internacionalmente competitivos;
Avaliação do concurso nacional, aberto em 2012, para financiamento das Instituições do SCTN;
Transferência do conhecimento científico e tecnológico para o tecido empresarial;
Execução da Global Acceleration Innovation Network (GAIN), uma iniciativa conjunta dos Ministérios da
Economia e Emprego e da Educação e Ciência que cria uma nova organização nacional orientada para a
ligação entre as instituições de ensino superior e centros de investigação e a indústria.
B.) ORÇAMENTO DA CULTURA (PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS)
1.Estrutura orgânica
A extinção do Ministério da Cultura continua a marcar a análise da proposta de Orçamento do Estado para
2013, exigindo redobrada atenção na análise da evolução das dotações orçamentais nesta área, agora
remetidas para o quadro orçamental respeitante à Governação e Cultura.
Salienta-se que no âmbito do PREMAC procedeu-se à fusão de todos os arquivos distritais com a Direção-
Geral dos Livros e Bibliotecas e a Direção-Geral dos Arquivos, numa única entidade (a nova Direcção-Geral
dos Arquivos e Bibliotecas), bem como à integração do Instituto dos Museus e da Conservação e do Instituto
de Gestão do Património Arquitetónico e Arqueológico I.P., numa única Direcção-Geral do Património Cultural
conforme referido no Relatório do OE para 2013.
2. Política orçamental
O relatório do Orçamento do Estado para 2013 não procede à desagregação detalhada das dotações para
os serviços e organismos na área da Cultura, nem esta é destacada como programa orçamental autónomo,
antes sendo reconduzida ao programa Governação e Cultura.
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No quadro do referido programa, a Cultura assume um peso de 28,5% das medidas, num valor
correspondente a 219,2 M€, conforme resulta da tabela transcrita, sendo que em 2012 o valor era de 200,6
M€, o que no orçamento de 2012 correspondia a 17,4% das medidas do programa orçamental-
3. Opções de política sectorial
O relatório do OE 2013 realça alguns dos objetivos estratégico a prosseguir nesta área, merecendo
especial enfoque os seguintes:
Valorização e requalificação do património cultural;
Implementação da Rede Nacional das Rotas do Património;
Melhoramentos na gestão do património através da sua exploração por entidades exteriores;
Criação do Balcão + Cultura;
Formação para o empreendedorismo nas escolas artísticas;
Introdução do Plano Nacional do Cinema e do Projeto Música nas Escolas;
Regulamentação do subsídio de reconversão destinado a profissionais que tenham cessado o exercício
da sua atividade antes de poderem beneficiar de uma pensão de velhice;
Apoio à internacionalização dos agentes culturais;
Revisão do enquadramento legal do mecenato cultural;
Aplicação da nova Lei do Cinema e do Audiovisual;
Combate à pirataria e defesa dos direitos dos autores e criadores.
C.) ORÇAMENTO DO DESPORTO E JUVENTUDE
1. Política orçamental
O relatório do Orçamento do Estado para 2013 não procede à desagregação detalhada das dotações para
os serviços e organismos na área do desporto e juventude, nem esta é destacada como programa orçamental
autónomo, antes sendo reconduzida ao programa Governação e Cultura.
No quadro do referido programa, contudo, o Desporto e Juventude surge com um peso de 11,5% das
medidas, num valor de 88,6 M€, conforme resulta da tabela transcrita, sendo que em 2012 o valor era de 83,4
M€, o que correspondia a 7,2% das medidas.
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2. Opções de política sectorial
2.1.Desporto
O relatório do Orçamento do Estado para 2013 realça como objetivos políticos na área do desporto, os
seguintes eixos de atuação:
Elaboração de uma Carta Desportiva Nacional;
Dinamização do Museu do Desporto e da Biblioteca Nacional do Desporto;
Início do processo de reorganização da Medicina Desportiva;
Generalização da prática desportiva em parceira com as autarquias e o movimento associativo;
Apoio ao desporto de alto rendimento e melhoria das suas estruturas de apoio;
Reforço das políticas de saúde e desporto;
Projeção internacional do desporto Português;
Avaliação do modelo de financiamento do sistema desportivo;
Reformulação do sistema de apoio e gestão dos projetos olímpico e paralímpico.
2.2. Juventude
No que concerne à área da Juventude, o relatório do Orçamento do Estado para 2013 realça como
objetivos políticos, em particular, os seguintes:
Agilização e fomento dos mecanismos de emancipação jovem;
Promoção do empreendedorismo e fomento do autoemprego, designadamente através da aplicação do
Programa Impulso Jovem;
Promoção do voluntariado jovem, bem como da participação cívica e política dos jovens nos
mecanismos de decisão;
Promoção do Associativismo Juvenil e Estudantil;
Promoção da saúde juvenil e do combate aos comportamentos de risco;
Requalificação e rentabilização da Rede Nacional de Pousadas da Juventude, bem como de toda a
mobilidade juvenil, potenciando, em especial o cartão jovem.
PARTE III – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
O autor do parecer reserva a sua posição para a discussão da presente iniciativa legislativa em Plenário.
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PARTE IV – PARECER DA COMISSÃO
1. O Governo apresentou à Assembleia da República, a 15 de outubro de 2013, a Proposta de Lei n.º
103/XII (2.ª) referente ao Orçamento do Estado para 2013.
2. Esta iniciativa foi apresentada nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis, cabendo, assim, à
Comissão de Educação, Ciência e Cultura emitir parecer sobre as matérias da sua competência, incidindo
sobre a globalidade do orçamento do Ministério da Educação e Ciência, e as disposições relativas às áreas
sectoriais da Cultura, Juventude e Desporto do Orçamento da Presidência do Conselho de Ministros.
3. A discussão e votação na generalidade da proposta de lei em apreço já se encontram agendadas para
as reuniões do Plenário da Assembleia da República dos dias 30 e 31 de outubro de 2012.
4. A Proposta de Lei n.º 103/XII (2.ª), na parte relativa às áreas da Educação, Ciência, Ensino Superior,
Cultura, Juventude e Desportoreúne os requisitos constitucionais e regimentais para ser apreciada e votada
em Plenário.
Assembleia da República, 24 de outubro de 2012.
O Deputado, Pedro Delgado Alves — O Presidente da Comissão, José Ribeiro e Castro.
———
COMISSÃO DE SAÚDE
Parecer
Índice
PARTE I – CONSIDERANDOS
PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
PARTE III – CONCLUSÕES
PARTE I – CONSIDERANDOS
1.1. Nota Introdutória
O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 103/XII (2.ª), que “Aprova o
Orçamento do Estado para 2013”.
Esta apresentação foi efetuada nos termos do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição
da República Portuguesa e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República, reunindo os requisitos
formais previstos no artigo 124.º do Regimento.
A referida Proposta de Lei deu entrada na Assembleia da República a 15 de outubro de 2012, tendo sido
admitida e baixado, por despacho de Sua Excelência a Presidente da Assembleia da República, do mesmo
dia, à Comissão de Orçamento e Finanças, para efeitos de emissão do pertinente relatório e parecer.
Por força do artigo 205.º e da alínea b) do n.º 1 do artigo 206.º, ambos do Regimento da Assembleia da
República, compete à Comissão de Saúde a emissão de Parecer sobre a Proposta de Lei que aprova o
Orçamento do Estado para 2013, na parte respeitante à sua competência material, para o que dispõe de 15
dias.
Assim, o presente Parecer deverá incidir exclusivamente sobre as áreas do Orçamento do Estado para
2013 que se integram no âmbito de competência material da Comissão de Saúde.
A discussão, na generalidade, da Proposta de Lei n.º 103/XII (2.ª), encontra-se agendada para as reuniões
do Plenário da Assembleia da República dos próximos dias 30 e 31 de outubro e a sua votação final global
está marcada para dia 27 de novembro.
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A audição, na especialidade, do Sr. Ministro da Saúde está agendada para dia 5 de novembro.
1.2. Linhas prioritárias de ação política
De entre as linhas prioritárias de ação política para o setor da saúde plasmadas, designadamente no
Relatório do Orçamento do Estado para 2013, destacam-se as seguintes:
Maior integração e reforço dos cuidados de saúde prestados no âmbito do Serviço Nacional de Saúde,
com destaque para os cuidados primários;
Melhoria da qualidade e da segurança dos cuidados de saúde;
Racionalização das despesas em saúde e melhoria de eficiência na organização dos prestadores e dos
recursos utilizados na prestação de cuidados de saúde;
Desenvolvimento da política do medicamento.
No âmbito da integração e reforço dos cuidados de saúde, o Governo pretende, designadamente:
Alargar o número de pessoas com médico de família, através do processo de atualização das listas de
utentes e pelo aumento do número de utentes por médico;
Congelar as taxas moderadoras nas consultas de cuidados primários, promovendo melhorias no
acesso;
Reforçar a oferta de cuidados de saúde primários através da abertura de novas Unidades de Cuidados
de Saúde Personalizados e de novas Unidades de Saúde Familiar;
Desenvolver a integração dos níveis de prestação de cuidados de ambulatório, hospitalares e
continuados.
Assegurar o funcionamento das unidades de cuidados continuados já existentes e manter um controlo
rigoroso da expansão de rede;
Implementar a legislação sobre cuidados paliativos com especial atenção às unidades intra-hospitalares
e aos cuidados domiciliários.
Em matéria de melhoria da qualidade e da segurança dos cuidados de saúde, o Governo preconiza:
A implementação nacional e auditoria das boas práticas de governação clínica, em complemento da
produção de normas de orientação clínica pela Direcção-Geral da Saúde;
A monitorização e controlo clínico da utilização dos medicamentos e meios complementares de
diagnóstico e terapêutica;
A aposta na continuidade do Programa Nacional de Acreditação de Unidades de Saúde;
A regulamentação e desenvolvimento do sector da saúde pública, com especial enfoque no reforço da
rede das autoridades de saúde e aplicação de sistemas de vigilância epidemiológica.
No que se refere à racionalização das despesas em saúde e da melhoria da eficiência na organização dos
serviços de saúde, o Governo pretende, entre outras medidas:
Prosseguir o processo de regularização de dívidas a fornecedores do SNS;
Concluir a reforma da política do medicamento para aumentar o acesso e a qualidade das terapêuticas;
Continuar a implementação das medidas que consubstanciam a Reforma Hospitalar, nomeadamente a
construção de uma rede hospitalar, uma política de financiamento mais sustentável, a integração de cuidados
para melhorar o acesso, hospitais mais eficientes, a melhoria da governação dos hospitais e o reforço do papel
do cidadão;
Promover a centralização das compras e de serviços partilhados do Ministério da Saúde, em relação
aos dispositivos médicos e medicamentos, bem como a bens e serviços transversais a todas as entidades;
Racionalizar a despesa com MCDT e promover a competitividade do sector convencionado, através da
aplicação de acordos-quadro ao sector convencionado da saúde;
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Prosseguir o objetivo de lançar o Hospital Oriental de Lisboa, concentrando as principais valências e os
serviços hospitalares dos Hospitais de S. José, de St.º António dos Capuchos, de St.ª Marta, de D.ª Estefânia,
de Curry Cabral e da Maternidade Dr. Alfredo da Costa, o que produzirá poupanças significativas através da
otimização da afetação dos recursos;
Valorizar a carreira médica, limitando o recurso a contratações em regime de prestação de serviços a
situações de necessidade, designadamente sempre que possa estar em causa a continuidade de cuidados de
saúde;
Aplicar progressivamente o novo regime de organização do trabalho de 40 horas, de aplicação imediata
para os médicos que venham a ingressar no SNS, e abrir concurso para os lugares do topo da carreira
médica;
Promover a mobilidade através da transferência de recursos humanos entre instituições do SNS;
Concluir o levantamento de necessidades junto das Administrações Regionais de Saúde a fim de
estabelecer o número de vagas de concursos a abrir ainda em 2012 e 2013, pressupondo uma orientação
geral de satisfação das necessidades em recursos humanos;
Reduzir a remuneração do trabalho suplementar no SNS;
Reduzir a aquisição de serviços médicos a empresas, substituindo trabalho temporário pela integração
nos mapas de pessoal das instituições;
Implementar progressivamente a emissão de fatura informativa com o custo dos serviços prestados aos
utentes do SNS;
Tributar adicionalmente o álcool e o tabaco.
Para o desenvolvimento da política do medicamento, o Governo fixou os seguintes objetivos:
Promover a prescrição, dispensa e utilização de medicamentos genéricos, nomeadamente através da
conclusão do processo de implementação e dinamização da prescrição por DCI e do reforço da monitorização
da prescrição e da dispensa de medicamentos;
Continuar a promover o acesso ao mercado de medicamentos genéricos;
Reforçar a monitorização da utilização dos medicamentos, potenciada pela publicação das normas e
orientações clínicas relativas ao medicamento;
Continuar a publicação e promoção de normas de orientação clínica, tanto no que se refere ao
medicamento como relativamente a MCDT;
Consolidar a prescrição eletrónica, com implementação do processo de desmaterialização da prescrição
e da faturação de medicamentos e MCDT;
Promover a eficiência e aumentar a capacidade negocial na aquisição de medicamentos, dispositivos
médicos e outros bens e serviços, através de aquisições partilhadas e/ou centralizadas;
Monitorizar, de forma centralizada, o consumo intra-hospitalar de medicamentos e MCDT, com vista à
otimização de recursos e análise custo-benefício;
Realizar a revisão anual de preços com base em preços internacionais e monitorizar a remuneração de
distribuidores farmacêuticos e de farmácias;
Implementar novas formas de monitorização e de prevenção da fraude.
1.3. Análise do conteúdo da Proposta de Orçamento do Estado para 2013
1.3.1. Análise global
O quadro infra indica que a despesa total consolidada do Ministério da Saúde em 2013 será de € 8.344,3
milhões, o que corresponde a uma redução de 17% face à estimativa de despesa para 2012, que ascende a €
10.071,9 milhões.
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É de ter presente, porém, que a referida variação decorre, fundamentalmente, de fatores excecionais que
determinaram o reforço das transferências para o Serviço Nacional de Saúde, por via dos Orçamentos
retificativos apresentados em 2012, nos termos seguintes:
€ 1500 milhões para regularização de pagamentos em atraso do SNS referentes a anos anteriores;
€ 200 milhões para colmatar insuficiências financeiras do SNS;
€ 432 milhões para liquidação de dívidas do SNS a fornecedores externos relativas a anos anteriores;
€ 65 milhões referentes a transferências da ADSE para o SNS, relativas ao pagamento de dívidas por
prestações de saúde efetuadas até 31 de dezembro de 2009.
A variação que se referiu supra deve, pois, ser enquadrada à luz do “programa extraordinário de
regularização de dívidas do SNS, bem como da última tranche de pagamento da divida da ADSE e de outros
subsistemas de saúde públicos ao SNS (65 M€)” (in ROE/2013, págs. 197-8).
De resto, “No subsector Estado, a despesa relativa ao orçamento de atividades financiada por receitas
gerais totaliza cerca de 7.826,2 M€, correspondendo a um acréscimo de 0,2% face a 2012, não considerando
para este efeito a dotação adicional de 1.932 MEUR, destinada à regularização das dívidas vencidas a
fornecedores” (in ROE/2013, pág. 197).
1.3.2. Articulado da proposta de Lei
A Proposta de Lei n.º 103/XII contém diversas disposições aplicáveis ao Serviço Nacional de Saúde,
designadamente no que se refere ao seu funcionamento, receitas e regime de trabalho.
De entre as referidas disposições realçam-se as seguintes:
O artigo 70.º (Aplicação de regimes laborais especiais na saúde) dispõe que, durante a vigência do PAEF, os níveis retributivos dos trabalhadores com contrato de trabalho no âmbito dos estabelecimentos ou
serviços do SNS com a natureza de entidade pública empresarial, posteriores a 1 de janeiro de 2013, não
devem em regra ser superiores aos dos correspondentes trabalhadores com contrato de trabalho em funções
públicas inseridos em carreiras gerais ou especiais.
O artigo 71.º (Aditamento ao Estatuto do Serviço Nacional de Saúde) adita dois artigos ao Estatuto do
SNS, o primeiro determinando que o regime da mobilidade interna dos trabalhadores em funções públicas seja
aplicável aos profissionais de saúde independentemente da natureza jurídica da relação de emprego e da
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pessoa coletiva pública, e o segundo admitindo que a realização de trabalho suplementar ou extraordinário no
âmbito do SNS não esteja sujeita a limites máximos quando seja necessária ao funcionamento de serviços de
urgência ou de atendimento permanente, não podendo embora os trabalhadores realizar mais de 48 horas
semanais, incluindo trabalho suplementar ou extraordinário, num período de referência de seis meses.
O artigo 146.º (Contratos-programa na área da saúde), dispõe que oscontratos-programa a celebrar pelas administrações regionais de saúde com os hospitais integrados no SNS ou pertencentes à rede nacional
de prestação de cuidados de saúde ou de cuidados continuados integrados, são autorizados pelos membros
do Governo responsáveis pelas áreas das finanças, da saúde, da solidariedade e da segurança social e
podem envolver encargos até um triénio. Dispõe ainda que, fora dos casos referidos, os contratos dos centros
hospitalares, dos hospitais e unidade locais de saúde com natureza de entidade pública empresarial estão
sujeitos a fiscalização prévia do Tribunal de Contas.
O Artigo 147.º (Receitas do Serviço Nacional de Saúde) estatui que oMinistério da Saúde implementa as medidas necessárias à faturação e à cobrança efetiva de receitas, devidas por terceiros legal ou
contratualmente responsáveis, nomeadamente mediante o estabelecimento de penalizações, no âmbito dos
contratos-programa, e preconiza ainda a introdução progressiva de informação sobre o custo efetivo dos
serviços prestados que não são sujeitos a pagamento na faturação dos serviços prestados aos utentes do
SNS.
O artigo 148.º (Encargos com prestações de saúde no Serviço Nacional de Saúde) determina que são
suportados pelo orçamento do SNS os encargos com as prestações de saúde realizadas por estabelecimentos
e serviços do SNS aos beneficiários da assistência na doença da Guarda Nacional Republicana e da Polícia
de Segurança Pública, bem como aos militares das Forças Armadas.
O artigo 150.º (Transferências das autarquias locais para o orçamento do Serviço Nacional de Saúde), nos termos do qual as autarquias locais transferem para o orçamento da ACSS um montante igual ao afeto em
2012 com os encargos com os seus trabalhadores em matéria de prestações de saúde pelo SNS.
O artigo 151.º (Atualização das taxas moderadoras), que determina que, em 2013, não há lugar à atualização, no âmbito dos cuidados de saúde primários, das taxas moderadoras referentes a consultas de
medicina geral e familiar ou outras que não a de especialidade, a consultas de enfermagem ou de outros
profissionais de saúde, a consultas ao domicílio e a consultas médicas sem a presença do utente.
O artigo 152.º (Contraordenação pela utilização dos serviços de saúde sem pagamento de taxa moderadora), que vem precisar que a coima deve considerar o valor do somatório das taxas moderadoras
devidas na utilização diária dos serviços de saúde no serviço de saúde em questão.
PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
Nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da Assembleia da República, o presente Capítulo é de
elaboração facultativa.
Entende o signatário, porém, não dever eximir-se de manifestar a sua opinião sobre o Orçamento do
Estado para 2013 no que concerne ao setor da Saúde.
Desde logo para reconhecer a ação dos sucessivos governos na área da Saúde nas últimas décadas, que
permitiu uma evolução positiva e importantes ganhos em saúde, evidenciados, designadamente na diminuição
da mortalidade infantil e no aumento da esperança de vida à nascença.
A verdade, porém, é que tal evolução positiva acarretou um muito significativo aumento da despesa pública
em saúde. Assim, só na última década, a despesa total consolidada do Ministério da Saúde passou de € 6
417,7 milhões, em 2002 (in ROE/2002, de outubro de 2001, pág. 117), para € 9 504,5 milhões, em 2010 (in
ROE/2010, de janeiro de 2010, pág. 294), um aumento de quase € 3 mil milhões, ou seja, de 48%.
A insustentabilidade desta evolução da despesa do setor público da Saúde é facilmente demonstrável se
considerarmos que, no mesmo período, a evolução média do PIB nacional, a preços constantes, evoluiu de €
156.3 mil milhões, em 2002, para € 162.1 mil milhões, em 2010, o que corresponde a um aumento de, apenas,
3,7%.
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O resultado desta equação impossível foi o de que a dívida acumulada pelo SNS perante os seus
fornecedores chegou a atingir, na fase final da anterior governação, a dimensão de € 3 mil milhões, o que
representa mais de um terço do orçamento anual do próprio SNS e quase 2% do PIB nacional.
A situação era, pois, insustentável e ameaçava a própria existência ou, pelo menos, a efetividade dos
direitos sociais assegurados pelo SNS, enquanto sistema público universal e geral, que cumpre, sempre,
salvaguardar.
Importava, pois, que o Governo atual, aliás em cumprimento do programa de assistência com o Fundo
Monetário Internacional, a Comissão Europeia e o Banco Central Europeu, procedesse a importantes reformas
no setor da saúde, de que se destacam as seguintes:
O aumento da eficiência e da eficácia do serviço nacional de saúde;
A redução da despesa na área dos medicamentos;
A alteração do cálculo das margens de lucro no setor farmacêutico e a instituição de uma margem
comercial regressiva e um valor fixo para as empresas distribuidoras e para as farmácias;
A realização de poupanças adicionais nos custos operacionais dos hospitais, prosseguindo com a
reorganização e a racionalização da rede hospitalar através da especialização e da concentração de serviços
hospitalares e de urgência e da gestão conjunta dos hospitais;
A revisão do regime das taxas moderadoras;
A adoção de medidas para aumentar a concorrência entre prestadores privados e a redução da despesa
global do SNS com entidades privadas que prestem serviços de meios complementares de diagnóstico e
terapêutica ao SNS em 20%.
Para além de ajustar as despesas do SNS às receitas disponíveis – reduzindo custos –, o Governo efetuou
um esforço muito significativo na regularização das referidas dívidas aos fornecedores do SNS, adotando
nesse âmbito medidas extraordinárias, sem paralelo na História recente de Portugal.
Assim, desde que tomou posse, o atual Governo, só no que respeita a dívidas do SNS a fornecedores
externos, referentes a anos anteriores, pagou já € 1500, a acrescer € 432 milhões, referentes ao segundo
Orçamento retificativo de 2012, o que representa, como já se referiu, um esforço financeiro sem paralelo no
passado.
Deste modo se melhorou a relação do Estado com os seus fornecedores, de um lado impedindo a captura
daquele e, do outro, devolvendo a própria sustentabilidade financeira ao sistema, que se encontrava
seriamente comprometida.
Excluindo-se os fatores excecionais referidos no ponto 1.3.1., o setor da Saúde registará, em 2013, um
acréscimo de despesa de € 187 milhões, o que corresponde a um aumento de 2,3%. Com efeito, a despesa
total consolidada do Programa da Saúde em 2013 é de € 8344,3 milhões, enquanto o total da despesa
prevista para 2012 ascende a € 8157,5 milhões.
A proposta de lei do Orçamento do Estado para 2013, pelos ambiciosos objetivos que contempla no que se
refere à acessibilidade dos cidadãos aos cuidados de saúde assegurados pelo SNS, de que são expressivos
exemplos o aumento do número de utentes com médico de família e a descida do preço dos medicamentos,
sem prejuízo da sua orientação racionalizadora dos serviços e cuidados de saúde, com a inerente otimização
do sistema e a redução de custos para os contribuintes daí decorrente, constitui um marco fundamental no
processo de sustentabilidade do SNS que o atual Governo PSD/CDS está firmemente a prosseguir.
PARTE III – CONCLUSÕES
1. O Governo apresentou à Assembleia da República, em 15 de Outubro de 2012, a Proposta de Lei n.º
103/XII (2.ª), que “Aprova o Orçamento do Estado para 2013”.
2. Esta apresentação foi efetuada nos termos do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da
Constituição da República Portuguesa e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República, reunindo
os requisitos formais previstos no artigo 124.º do Regimento.
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3. Nos termos regimentais aplicáveis [cfr. artigo 205.º e alínea b) do n.º 1 do artigo 206.º], compete à
Comissão de Saúde a emissão de Relatório sobre a proposta de lei que aprova o Orçamento do Estado para
2013, na parte respeitante à sua competência material.
4. A Proposta de Lei n.º 103/XII (2.ª) explicita as principais linhas estratégicas de orientação da política do
Governo para o setor da saúde no ano de 2013.
5. A despesa total consolidada do Programa da Saúde em 2013 é de € 8344,3 milhões.
6. Nestes termos, a Comissão de Saúde é de parecer que a Proposta de Lei n.º 103/XII (2.ª), que “Aprova
o Orçamento do Estado para 2013” se encontra em condições de ser apreciada pelo Plenário da Assembleia
da República.
7. Depois de aprovado, o presente parecer deve ser enviado à Comissão de Orçamento e Finanças.
Palácio de S. Bento, 24 de outubro de 2012.
O Deputado autor do Parecer, Miguel Santos — A Presidente da Comissão, Maria Antónia de Almeida
Santos.
———
COMISSÃO DE SEGURANÇA SOCIAL E TRABALHO
Parecer
Índice:
PARTE I – CONSIDERANDOS
PARTE II – OPINIÃO DO autor do parecer
PARTE III – CONCLUSÕES
PARTE IV – PARECER
PARTE I – CONSIDERANDOS
1. Nota introdutória
O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 103/XII (2.ª), que “Aprova o
Orçamento do Estado para 2013”.
A Proposta de Lei n.º 103/XII (2.ª) foi admitida em 15 de outubro de 2012, tendo baixado à Comissão de
Orçamento, Finanças e Administração Pública [COFAP] para elaboração de Relatório e às restantes
Comissões Parlamentares Permanentes para efeitos de apreciação e emissão do competente Parecer nas
respetivas áreas sectoriais, nos termos regimentais aplicáveis [cf. artigos 205.º e 206.º do RAR].
No âmbito das competências que lhe estão atribuídas, cabe à Comissão de Segurança Social e Trabalho
[CSST] emitir parecer sectorial referente às áreas da Solidariedade e da Segurança Social e do Trabalho.
O presente parecer sectorial é elaborado tendo em conta o articulado da Proposta de Lei n.º 103/XII (2.ª)
assim como os respetivos Mapas e o Relatório do Orçamento do Estado 2013.
A discussão na generalidade da Proposta de Lei n.º 103/XII (2.ª) encontra-se agendada para as Reuniões
Plenárias da Assembleia da República dos dias 30 e 31 de outubro de 2012.
2. Solidariedade e Segurança Social
2.1. Políticas
No Relatório do Orçamento do Estado para 2013 [Relatório OE2013] que acompanha a PPL 103/XII (2.ª), o
Governo faz uma explanação sobre missão do Ministério da Solidariedade e da Segurança Social (MSSS) ao
mesmo tempo que nos dá conta que “(…) no último ano, o MSSS procedeu a uma reorganização interna,
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visando diminuir as despesas de administração. Desde o PREMAC e a significativa redução de cargos
dirigentes que daí resultou, a uma melhor utilização dos espaços reduzindo-se os valores de rendas e imóveis,
bem como a mecanismos de controlo reforçados de contenção de despesa, o MSSS obteve uma redução de
cerca de 20% dos gastos de despesa de administração. Ao nível dos consumos intermédios, a redução foi
estimada nos 30%”. Estas medidas, não sendo únicas, foram transcritas a título de exemplo.
De seguida e invocando os compromissos de consolidação orçamental em curso, o Governo apresenta as
seguintes medidas e iniciativas que pretende desenvolver em 2013:
a) Dar continuidade ao Programa de Emergência Social (PES) assente nas respostas a famílias assoladas
por situações de pobreza; apoio a idosos com rendimentos degradados e consumos de saúde significativos;
inclusão de pessoas com deficiência; reconhecimento e promoção do voluntariado; e reforço da relação com
as instituições.
“(…) O PES entende-se como uma resposta extraordinária, no contexto de crise económica e financeira
atual, com o objetivo de intervenção focada, adaptável e rigorosa sobre fenómenos de pobreza e exclusão
(…). O Governo, atento à conjuntura atual, pretende reforçar a dotação financeira do programa, aumentando a
transferência adicional de 200 para 251 M€”;
b) Valorizar e reconhecer a Economia Social redimensionando o Conselho Nacional para a Economia
Social (CNES), que se pretende que venha a conquistar um papel de destaque enquanto órgão de consulta e
promoção da participação das entidades do terceiro sector nos processos de tomada de decisão;
c) Assegurar a isenção tributária sobre rendimentos das instituições sociais, enquanto estímulo ao
desenvolvimento das entidades da economia social, e que pelo segundo ano consecutivo (biénio 2012-2013) é
assegurado;
d) Em 2013, mesmo dentro da reduzida margem de manobra do Governo, volta a ser garantida enquanto
importante apoio a todas as instituições da economia social;
e) No seguimento do reforço de 254 M€, estabelecido em 2012 em sede orçamental, opera-se mais um
novo reforço da verba da ação social em 16,7 M€ também em 2013, contrariando a tendência do triénio 2009-
2011;
f) Dar continuidade ao mercado social de arrendamento que promove a utilização de casas a preços
inferiores aos do mercado livre, permitindo satisfazer necessidades básicas de habitação dos agregados
familiares em situação de emergência social e outras em situação de sobre endividamento ou desemprego;
g) Reforçar a proteção e inclusão social das pessoas com deficiência, nomeadamente por via do aumento
da cobertura dos serviços e respostas sociais, do aumento da eficácia dos programas e iniciativas de
promoção da sua empregabilidade e desenvolvimento social, potenciando um maior leque de respostas mais
ajustadas às suas necessidades e das suas famílias;
h) Aumento das pensões mínimas, sociais e rurais protegendo o poder de compra pelo segundo ano
consecutivo a cerca de um milhão de pensionistas;
i) Salvaguardar a suspensão de 90% de um subsídio as pensões inferiores a 600€, bem como aplicar de
forma parcial e gradual a referida suspensão a pensões entre 600€ e 1.100€, por forma a garantir que cerca
de 95% do universo de pensionistas não é afetado, na totalidade ou sequer em parte, por esta medida;
j) Majorar o valor do subsídio de desemprego, pelo segundo ano consecutivo, a casais desempregados
com filhos a cargo, nos casos em que ambos os membros do agregado se encontrem no desemprego ou a
agregados monoparentais em que o parente único seja titular do subsídio de desemprego e não aufira pensão
de alimentos decretada ou homologada pelo tribunal;
k) Garantir a proteção social aos trabalhadores independentes que declarem mais de 80% da sua
atividade à mesma entidade, confrontados sem trabalho, tal como já fora assegurado em 2012, dando
resposta a uma reclamação muito antiga destes trabalhadores;
l) Conceder um subsídio por cessação de atividade aos membros dos órgãos estatutários das pessoas
coletivas, para garantir a proteção social na eventualidade de desemprego, dando uma resposta há muito
discutida, reclamada, mas só agora criada em articulação com os parceiros sociais;
m) Manter a redução do prazo contributivo para acesso ao Subsídio de Desemprego de 15 para 12 meses;
n) Face às circunstâncias atuais, numa lógica de desenvolvimento de uma segurança social sintonizada
com as necessidades do tecido empresarial, facilita-se o pagamento de dívidas à segurança social por via da
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reestruturação voluntária, em particular no que respeita aos trabalhadores independentes, permitindo às
entidades competentes a utilização dos instrumentos necessários.
Como se pode constatar, existem importantes áreas de intervenção que o Governo assume como
prioritárias no âmbito da missão do MSSS.
2.2. Orçamento do MSSS
Fonte: Relatório do Orçamento do Estado 2013, pág. 205
A despesa total consolidada do Ministério da Solidariedade e Segurança Social ascende, em 2013, a
9.139,40 M€, representando um aumento na ordem de 993 M€ face à estimativa de execução para o ano de
2012, representando um acréscimo de 12,2%.
As despesas com o orçamento de atividades do subsector Estado, com 8.870,9 M€, apresentam uma
variação positiva de 12,5%, devido, essencialmente, ao aumento da transferência corrente efetuada no âmbito
da Lei de Bases da Segurança Social que em 2013 regista um acréscimo de 1.005,7 M€ (13,7%) face à
estimativa do ano anterior. Para esta variação contribui a inclusão na transferência da Lei de Bases da
Segurança Social do financiamento do Programa de Emergência Social, do financiamento do apoio social
extraordinário ao consumidor de energia, bem como do esforço financeiro destinado às prestações sociais no
âmbito do subsistema de proteção familiar (725 M€). Foi também incluído o montante de 969,8 M€ para
cobertura das necessidades de financiamento do sistema de segurança social. A estimativa de execução para
2012 inclui um reforço de dotação aprovada inicialmente de 881 M€, para o equilíbrio do sistema de segurança
social.
Verifica-se, igualmente, um acréscimo de 3,8% nas despesas de funcionamento em sentido estrito,
influenciado pela reposição em 2013 do subsídio de Natal.
As despesas com o orçamento de projetos, neste subsector, apresentam um crescimento de 2,3 M€,
apesar da acentuada variação relativa (63,9%), que advém da estimativa em baixa de 2012, decorrente das
medidas que condicionaram a assunção de novos compromissos em investimento. A despesa de investimento
que ascende a 5,9 M€ destina-se, maioritariamente, ao financiamento de equipamentos sociais nos termos da
Lei de Bases do Sistema de Segurança Social.
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Fonte: Relatório do Orçamento do Estado 2013, pág. 206
As Entidades Públicas Reclassificadas que integram este Programa – Casa Pia de Lisboa e Santa Casa da
Misericórdia de Lisboa – registam uma despesa total efetiva consolidada de 262,4 M€, com um acréscimo de
4,5M€ face à estimativa do ano anterior.
A Casa Pia de Lisboa, financiada, essencialmente, por verbas provenientes do Orçamento da Segurança
Social, tem uma despesa para 2013 estimada em 37,2 M€, da qual 36,8M€ é destinada a despesas de
funcionamento de 0,4 M€ para investimento em equipamentos sociais. A Santa Casa da Misericórdia de
Lisboa, com 225,3 M€, é financiada, essencialmente, por receita proveniente dos resultados líquidos de
exploração dos Jogos Sociais.
O crescimento apresentado da despesa em 2013 face à estimativa de 2012 resulta das medidas que
condicionaram a assunção de novos compromissos, no último trimestre de 2012, em algumas rubricas de
aquisição de bens e serviços e em investimento.
Fonte: Relatório do Orçamento do Estado 2013, pág. 206
Destacam-se ainda as despesas com o pessoal, com cerca de 149,7 M€, e as despesas com a aquisição
de bens e serviços, em cerca de 83 M€, representando 1,6% e 0,9%, respetivamente, da despesa total
consolidada.
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Fonte: Relatório do Orçamento do Estado 2013, pág. 207
Na estrutura de distribuição da despesa pelas cinco medidas inscritas no Programa Orçamental 014 –
Solidariedade e Segurança Social, destaca-se a da “Segurança e Ação Social” com o montante de cerca de
8.621,6 M€, representando 94,3% da despesa total.
Esta despesa encontra-se influenciada não só pela inclusão das despesas da Casa Pia de Lisboa e da
Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, mas, sobretudo, pelas transferências para o Orçamento da Segurança
Social, nos termos da Lei de Bases da Segurança Social referidas anteriormente, incluindo também as
despesas de investimento em equipamentos sociais.
2.3. Orçamento da Segurança Social
O orçamento da segurança social, de acordo com o Governo, incorpora o impacto de um conjunto de
medidas previstas no PAEF que foram sendo concretizadas ao longo de 2012, como sejam:
(i) Reforço da aplicação da condição de recursos;
(ii) A suspensão da regra de indexação das pensões, excluindo a atualização das pensões mais baixas
(OE2012);
(iii) As alterações ao regime do subsídio de desemprego.
Da consulta ao Relatório OE 2013, constata-se que a receita global da segurança social atingirá, em 2013,
25.064,55 M€. Sendo de realçar uma transferência extraordinária para o défice do sistema de segurança social
de 969,75 ME. (pág. 127 do relatório).
Quanto à despesa total da segurança social, em resultado, maioritariamente, do aumento do apoio social e
das prestações de desemprego, deverá atingir, em 2013, o montante de 25.061,45 M€, representando um
aumento de 2,9% face à previsão de execução para 2012.
Os encargos com pensões e respetivos complementos serão na ordem dos 14.945,38 M€, traduzindo um
aumento de 3,6% face à previsão de execução para 2012 e representam 59,6 % do total da despesa prevista
para 2013, sendo que, na variação face a 2012, merecem destaque os seguintes aspetos:
a) O efeito da reposição de 1,1 vezes do valor de um subsídio aos pensionistas;
b) Aplicação de um fator de redução, entre 3,5% e 10%, do valor das pensões superiores a 1350€;
c) A atualização das pensões mínimas, sociais e rurais, em continuidade do aumento de 2012.
Os encargos com prestações de desemprego e de apoio ao emprego, em 2013, atingirão os 2691,16 M€,
implicando relativamente à estimativa de execução para 2012 um decréscimo de 4,9%, designadamente em
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função do aumento da taxa de desemprego prevista para 2013 e do prolongamento do efeito das alterações
legislativas introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 64/2012, de 15 de março.
Por último, os encargos com ação social deverão atingir, em 2013, 1687,49 M€ o que representa um
acréscimo de 17 M€ face à prevista execução de 2012.
3. Trabalho
3.1. Políticas
Na área do emprego e do mercado de trabalho o Governo assume no Relatório OE 2013 o compromisso
de desenvolver uma política de promoção e criação de emprego e de combate ao desemprego através da
aposta na formação profissional, da dinamização de medidas ativas de emprego inovadoras, e do
desenvolvimento de iniciativas de aumento da produtividade e competitividade, nomeadamente no âmbito da
legislação laboral.
Para alcançar tais objetivos, o Governo propõe-se, respeitando o PAEF, desenvolver em 2013 as seguintes
medidas:
a) Aposta na formação profissional através do programa Vida Ativa, envolvendo o encaminhamento célere
de desempregados, incluindo desempregados, com níveis elevados de habilitações, para a frequência de
formações modulares certificadas e outras formações em áreas de maior empregabilidade, e através da
formação profissional de ativos empregados em maior risco de desemprego. Irá também ser prosseguido o
reforço do sistema de aprendizagem dual, nomeadamente nas áreas mais tecnológicas e em articulação com
empresas com maior potencial formativo, dados os elevados níveis de empregabilidade desta vertente do
ensino profissional.
b) Passarão a existir Centros para a Qualificação e Ensino Profissional, com vista ao melhoramento tanto
da orientação profissional dos jovens como do reconhecimento e validação de competências dos adultos. O
Governo irá também lançar o cheque-formação, bem como promover a atualização do Catálogo Nacional de
Qualificações e a sistematização da oferta no âmbito do ensino profissional.
c) No contexto do Programa de Relançamento do Serviço Público de Emprego será prosseguida a
implementação de medidas ativas de emprego, com vista a facilitar o ajustamento célere no mercado de
trabalho, bem como combater o desemprego de longa duração. No âmbito do desemprego jovem, o Governo
continuará a concretização do Plano Estratégico Impulso Jovem, nomeadamente através de um conjunto
alargado de estágios inovadores, o Passaporte Emprego, direcionados para os sectores de maior crescimento
e potencial da economia portuguesa, bem como medidas de promoção do empreendedorismo e de redução
dos custos associados à contratação de desempregados.
d) O Governo irá também prosseguir a execução de medidas ativas de emprego já em vigor (com o
Estímulo à Contratação e Formação de desempregados e o Incentivo à Aceitação de Ofertas de Emprego),
lançar novas medidas destinadas aos desempregados com mais de 30 anos e proceder a revisões nas
medidas atualmente em vigor (incluindo no domínio do trabalho socialmente útil) no sentido de aumentar o seu
alcance e aplicabilidade.
e) Com vista a promover a competitividade das empresas portuguesas, serão prosseguidas as reformas no
âmbito da legislação laboral, nomeadamente em termos da conclusão da terceira fase do ajustamento das
compensações por cessação de contrato de trabalho, e da criação do Fundo de Compensação do Trabalho ou
mecanismo equivalente.
f) De forma a facilitar a resolução célere de litígios laborais, o Governo implementará um sistema de
arbitragem laboral, em respeito pelos princípios de certeza e segurança jurídicas. No âmbito do acesso às
profissões, serão implementadas revisões várias à Lei-Quadro das Ordens Profissionais, no sentido da sua
modernização e eliminação de obstáculos inapropriados.
3.2. Orçamento do Ministério da Economia e do Emprego
Em 2013, o total da despesa consolidada do Ministério da Economia e do Emprego ascende a 6.030,5 M€,
registando uma variação de menos 2,9% face à estimativa de 2012.
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Desta destaca-se a verba de 911 M€ atribuída ao Instituto do Emprego e da Formação Profissional (IEFP)
para reforço das políticas ativas de emprego e formação profissional.
PARTE II – OPINIÃO DO AUTOR
O autor do presente Parecer reserva a sua posição sobre a PPL 103/XII, que é, de resto, de «elaboração
facultativa» [cf. n.º 3 do artigo 137.º do RAR], para a discussão em Plenário da Assembleia da República.
PARTE III – CONCLUSÕES
Face aos considerandos que antecedem, a CSST conclui no seguinte sentido:
1. O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 103/XII (2.ª) que “Aprova o
Orçamento do Estado para 2013”.
2. No Relatório do Orçamento do Estado para 2013, que acompanha a PPL 103/XII, o Governo apresenta
uma elencagem das políticas, medidas e iniciativas que se propõe desenvolver, no próximo ano, nas áreas
sectoriais da segurança social e do trabalho.
3. Relativamente ao orçamento da segurança social, para 2013, destacam-se os seguintes aspetos:
(i) A receita total da segurança social atingirá 25.064,55 M€.
(ii) As transferências do Orçamento do Estado situar-se-ão em 7.201,25 M€, correspondendo 6231,50 M€
ao cumprimento da Lei de Bases da Segurança Social e 969,75 M€ a uma transferência extraordinária para
financiamento do défice da Segurança Social.
4. Quanto ao orçamento do Ministério da Economia e do Emprego a despesa total consolidada ascende a
6.030,5 M€, relevando 911 M€ atribuídos ao IEFP para reforço das políticas ativas de emprego e formação
profissional.
PARTE IV – PARECER
Atentos os considerandos que antecedem, a CSST emite, nos termos regimentais aplicáveis, o seguinte
Parecer:
a) A PPL 103/XII (2.ª) que “Aprova o Orçamento do Estado para 2013” preenche os requisitos
constitucionais, legais e regimentais para poder ser discutida e votada pelo Plenário da Assembleia da
República.
b) Os grupos parlamentares reservam a sua posição e decorrente sentido de voto para o Plenário da
Assembleia da República.
c) Nos termos regimentais aplicáveis, o presente parecer deverá ser remetido à Comissão de Orçamento,
Finanças e Administração Pública.
Palácio de S. Bento, 24 de outubro de 2012.
O Deputado Autor do Parecer, João Figueiredo — O Presidente da Comissão, José Manuel Canavarro.
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COMISSÃO DO AMBIENTE, ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E PODER LOCAL
Parecer
PROPOSTA DE LEI N.º 100/XII (2.ª) (GOV)
APROVA AS GRANDES OPÇÕES DO PLANO PARA 2013
PROPOSTA DE LEI N.º 103/XII (2.ª) (GOV)
APROVA O ORÇAMENTO DO ESTADO PARA 2013
PARECER
I. Dos Considerandos
Nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da República Portuguesa e do n.º 1 do
artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República, o Governo tomou a iniciativa de apresentar, à
Assembleia da República, a Proposta de Lei n.º 100/XII (2.ª), sob a designação Aprova as Grandes Opções
do Plano para 2013, para os efeitos previstos na alínea g) do artigo 161.º da Constituição e no artigo 5.º da
Lei n.º 48/2004, de 24 de agosto (terceira alteração à Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto – Lei de
Enquadramento Orçamental), e a Proposta de Lei n.º 103/XII (2.ª), sob a designação Aprova o Orçamento
do Estado para 2013, também para os efeitos previstos na alínea g) do artigo 161.º da Constituição.
Reunindo todos os requisitos formais, constitucionais e regimentais, as propostas de lei foram admitidas a
10 e a 15 de Outubro de 2012, respetivamente, tendo, nessas datas, e por determinação de S. Ex.ª a
Presidente da Assembleia da República, baixado à Comissão de Orçamento, Finanças e Administração
Pública, para efeitos de elaboração e aprovação do respetivo Relatório, nos termos do disposto do n.º 3 do
artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República, tendo aquela Comissão, nos mesmos termos,
solicitado Parecer à Comissão de Ambiente, Ordenamento do Território e Poder Local, para o que foi a
signatária do presente Parecer nomeada Relatora.
Ao abrigo do disposto no artigo 92.º da Constituição da República Portuguesa, e nos termos dos artigos 2.º
da Lei n.º 108/91, de 17 de agosto, e 9.º da Lei n.º 43/91, de 27 de julho, a Proposta de Lei n.º 100/XII (2.ª) foi
submetida a apreciação do Conselho Económico e Social, embora o Parecer emitido pelo Conselho diga
respeito a uma versão preliminar das Grandes Opções do Plano, remetida pelo Governo em 13 de setembro
de 2012.
Nos termos do artigo 142.º do Regimento da Assembleia da República, e para os efeitos do disposto no n.º
2 do artigo 229.º da Constituição da República Portuguesa, foi promovida a consulta aos órgãos de governo
próprio das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, o que sucedeu em 12 de outubro de 2012 para a
Proposta de Lei n.º 100/XII (2.ª) e em 15 de outubro de 2012 para a Proposta de Lei n.º 103/XII (2.ª).
Considerando que o presente Parecer deve incidir, exclusivamente, sobre as matérias do âmbito de
intervenção da Comissão de Ambiente, Ordenamento do Território e Poder Local, dispensa-se uma análise a
cenários macroeconómicos e a aspetos genéricos de ambas as propostas de lei, os quais serão melhor
escrutinados em sede de Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública.
I.1. Da Proposta de Lei n.º 100/XII (2.ª). Aprova as Grandes Opções do Plano para 2013
A Proposta de Lei n.º 100/XII (2.ª) visa aprovar as Grandes Opções do Plano para 2013, integrando, por
essa via, as medidas de política e de investimentos que contribuem para a sua concretização. É nestes termos
que o seu artigo 2.º («Enquadramento estratégico») refere que as mesmas se inserem «nas estratégias de
consolidação orçamental e de desenvolvimento da sociedade e da economia portuguesas apresentadas no
Programa do XIX Governo Constitucional e nas Grandes Opções do Plano para 2012-2015, aprovadas pela
Lei n.º 64-A/2011, de 30 de dezembro».
A proposta de lei em apreço é composta por cinco artigos, descrevendo o artigo 3.º as seis prioridades da
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ação governativa para 2013 («O Desafio da Mudança: a transformação estrutural da Economia Portuguesa»,
«Finanças Públicas e Crescimento: a estratégia orçamental», «Cidadania, Solidariedade, Justiça e
Segurança», «Políticas Externa e de Defesa Nacional» e «O Desafio do Futuro: medidas sectoriais
prioritárias»), as quais «são contempladas e compatibilizadas no âmbito do Orçamento do Estado para 2013 e
devidamente articuladas com o Programa de Ajustamento Económico e Financeiro e, em particular, com as
medidas de consolidação orçamental», sendo as mesmas concretizadas e desenvolvidas no anexo à proposta
de lei.
A proposta de lei em apreço faz referência ao Programa de Redução e Melhoria da Administração Central,
criado com o intuito de melhorar a organização da Administração Central e concretizado por via da redução
significativa do número de serviços e organismos afetos aos diferentes ministérios, redução essa que se
encontra refletida nas Leis Orgânicas dos mesmos, e ainda em curso.
Atentos os domínios do Ambiente e do Ordenamento do Território, refira-se que, no caso concreto do
Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território, é feita menção à publicação do
Decreto-Lei n.º 7/2012, de 17 de janeiro, cerca de três meses após a sua aprovação em Conselho de Ministros
(em 27 de outubro).
Por outro lado, importa referir que, na comparação com a Lei n.º 64-A/2011, de 30 de dezembro (que
aprovou as Grandes Opções do Plano para 2012-2015), se constata a autonomização dos capítulos 5.7
Ambiente e 5.8. Ordenamento do Território (anteriormente agregados num mesmo capítulo), e, ainda, à
separação da Conservação da Natureza do capítulo Agricultura, Florestas e Conservação da Natureza,
surgindo agora conjuntamente com as Florestas no capítulo 5.5 Florestas e Conservação da Natureza, o que
se pode justificar com a criação do Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, IP, que veio
substituir a Autoridade Florestal Nacional e o Instituto da Conservação da Natureza e da Biodiversidade, IP.
I.1.1. Florestas e Conservação da Natureza
Sendo a Conservação da Natureza matéria eminentemente competência da Comissão de Ambiente,
Ordenamento do Território e Poder Local, cumpre proceder à análise dos objetivos de política constantes das
Grandes Opções do Plano para 2013.
Assim, no que tange a esta área, é reiterada a intenção de definir uma «nova Estratégia Nacional de
Conservação da Natureza e da Biodiversidade para o horizonte 2020», associando-se a mesma a um «quadro
estratégico de criação de oportunidades para promoção de uma economia sustentada».
É igualmente referido o objetivo de «promover o reconhecimento público dos valores naturais subjacentes à
criação das áreas classificadas, promovendo nomeadamente atividades locais relacionadas com a utilização
sustentável dos recursos endógenos».
Por último, o Governo assume o encargo de prosseguir o «desenvolvimento de ações específicas de
conservação no âmbito dos Planos de Ação e de Gestão de espécies e habitats e a revisão e alteração dos
Planos de Ordenamento de Áreas Protegidas, visando a melhoria da sua adequação».
I.1.2. Ambiente
Em primeiro lugar, cumpre referir que as Grandes Opções do Plano preveem que «no primeiro trimestre de
2013 avançar-se-á com a privatização (…) da gestão de resíduos das Águas de Portugal».
O Governo anuncia a intenção de ser «concretizada uma profunda reestruturação do setor das águas,
promovendo a fusão e a verticalização dos sistemas, de maneira a garantir a sustentabilidade económica e
financeira dos sistemas bem como uma maior equidade na repartição dos custos», e, «concluída a
reestruturação, será promovida a abertura do setor à gestão privada». Medidas como «melhorias na gestão de
resíduos e fomento da competitividade dos operadores económicos através da consolidação das políticas,
clarificação de quadros normativos, criação de instrumentos para a regulação das atividades e
desenvolvimento de ferramentas de apoio» e a promoção da «valorização material e energética de resíduos»
são igualmente previstas.
No sector das águas, é ainda anunciada a intenção de serem desenvolvidas «ações para a redução da
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vulnerabilidade e do risco nas zonas costeiras, através da execução do Plano de Ação de Proteção e
Valorização do Litoral (PAPVL 2012-2015)», prosseguindo-se com a «execução do Programa Nacional para o
Uso Eficiente da Água (PNUEA) e concebidos planos de Gestão de Risco de Cheias no âmbito da Diretiva
relativa à Avaliação e Gestão dos Riscos de Inundações».
Prevê-se a «avaliação do Plano Estratégico de Abastecimento de Água e Saneamento de Águas Residuais
(2007-2013) – PEAASAR II», e, bem assim, a «preparação do próximo período de intervenção, bem como a
avaliação intercalar e a revisão do Plano Estratégico de Gestão de Resíduos Sólidos Urbanos (2007-2016) –
PERSU II».
O período de 2012-2015 será igualmente marcado pela continuidade na política climática, prevendo-se a
concretização da «política climática “pós-2012” [e] da Diretiva Europeia de Emissões Industriais». Ainda no
âmbito da gestão estratégica do Ar e do Clima, refira-se a «aprovação do Programa Nacional para as
Alterações Climáticas (PNAC 2020) e a Avaliação do progresso da execução da Estratégia Nacional de
Adaptação às alterações Climáticas (ENAAC)».
Por outro lado, é prevista a revisão do «Regime Jurídico da Avaliação de Impacte Ambiental e o novo ciclo
de planeamento de recursos hídricos» e, bem assim, a melhoria do «licenciamento ambiental online
(SILIAMB)».
I.1.3. Ordenamento do Território
No que se refere ao Ordenamento do Território, é anunciado o compromisso de propor «uma nova Lei de
Bases de Ordenamento do Território e Solos, que deverá contribuir para o desenvolvimento de um território
mais sustentável, mais inteligente e mais coeso, promovendo um combate ao crescimento assimétrico das
cidades e aos graves desequilíbrios do território». De igual forma, «serão também revistos os diplomas
relativos aos instrumentos de gestão territorial, criando-se um ambiente de segurança jurídica e transparência
promotor do investimento e do desenvolvimento equilibrado».
O cadastro predial mantém-se como uma prioridade, referindo-se que o mesmo será executado «de acordo
com uma abordagem mais expedita e menos onerosa, baseada num princípio de total aproveitamento de toda
a informação disponível em organismos públicos e privados, permitindo maior celeridade e menores encargos
no processo e levantamento cadastral do território nacional». Mais: o Governo anuncia a criação de «uma
plataforma aplicacional de armazenamento, exploração, processamento, comunicação, atualização e
disponibilização do conjunto de dados e informação geoespacial relativos à estrutura predial nacional», a qual
permitirá assegurar «a interoperabilidade com os sistemas de informação de todas as entidades com
competências em matéria de cadastro predial e a respetiva disponibilização da informação de natureza
cadastral».
I.1.4. Mercado de Arrendamento
No capítulo respeitante ao Mercado do Arrendamento, o Governo propõe-se, para o período de 2013-2015,
«monitorizar a aplicação das novas reformas e a promover o esclarecimento dos cidadãos e das empresas
quanto às suas novidades».
I.1.5. Poder Local
No que se refere ao poder local, lato sensu, as medidas encontram-se enunciadas no capítulo 3.4.
Administração Local e Reforma Administrativa, inserido na prioridade Cidadania, Solidariedade, Justiça e
Segurança.
Nesta matéria, o Governo vem assumir, «no próximo ano, um papel fundamental no acompanhamento da
execução (…) da reforma administrativa, em articulação com os autarcas e com a população» e, com especial
destaque «para o ano de 2013, o acompanhamento que será efetuado junto das Autarquias Locais quer na
aplicação da Lei dos Compromissos, quer ainda nas candidaturas ao Programa de Apoio à Economia Local
(PAEL)».
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Segundo o Governo, em 2013 «entrará, ainda, em vigor o regime jurídico das autarquias locais, das
entidades intermunicipais e da transferência de competências do Estado para as autarquias locais e para as
entidades intermunicipais, assim como da delegação de competências do Estado nas autarquias locais e nas
entidades intermunicipais», reforma que visa «cumprir um desígnio fundamental na prestação do serviço às
populações: atribuir o exercício das competências às entidades que se encontrem em melhores condições
para as exercer».
Por último, é feita menção à revisão da Lei de Finanças Locais, a qual irá operar tendo «como objetivo criar
condições para a sustentabilidade financeira das autarquias e para um novo paradigma de receita própria,
reforçando os mecanismos de disciplina, tanto a nível orçamental, como na gestão de recursos humanos».
I.2. Da Proposta de Lei n.º 103/XII (2.ª). Aprova o Orçamento do Estado para 2013
Cumpre, em primeiro lugar, referir que, até à data de conclusão do presente Parecer, não foi remetida, à
Comissão de Ambiente, Ordenamento do Território e Poder Local, a análise técnica da Proposta de Lei n.º
103/XII (2.ª), a elaborar pela Unidade Técnica de Apoio Orçamental, e discriminada por áreas de governação,
conforme previsto no n.º 3 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República, visto não terem ainda
decorrido os dez dias definidos na alínea a) do supra mencionado número e artigo.
A Proposta de Lei n.º 103/XII (2.ª), espelhando a vontade política do XIX Governo Constitucional, visa
aprovar o Orçamento do Estado para 2013, integrando, por essa via, as medidas de política orçamental com
incidência nos domínios do ambiente e do ordenamento do território e, naturalmente, na esfera da
administração local.
I.2.1. Eixos de Atuação Setorial
Como eixos de atuação setorial nas áreas de intervenção da Comissão de Ambiente, Ordenamento do
Território e Poder Local, merecem especial referência (i) a criação de uma taxa final de 28% para os
rendimentos prediais; (ii) a constituição de três fundos de desenvolvimento urbano, com aplicação de 165
milhões de euros, no âmbito da iniciativa JESSICA; (iii) a reforma dos regimes de licenciamento na área do
ambiente e do ordenamento do território; (iv) a reforma de todo o acervo legislativo no domínio do
ordenamento do território; (v) a reforma do licenciamento pecuário; (vi) a reforma do licenciamento florestal e,
em parte, (vii) a criação de um instrumento de base de ordenamento do espaço marítimo e simplificação dos
licenciamentos no domínio do mar.
No que se refere aos domínios do ambiente e do ordenamento do território, o Governo anuncia a intenção
de «prosseguir o compromisso de atuação integrada no território, promovendo o aumento da competitividade e
sustentabilidade dos sectores agro-florestal, do mar e das pescas, bem como a melhoria do desempenho
ambiental e da eficácia do ordenamento do território», sendo que a reestruturação orgânica do Ministério,
«levada a cabo no ano de 2012 [e ainda não finalizada], representa um contributo significativo na contenção
da despesa pública», seja ao nível da melhoria da eficácia da estrutura institucional (mediante o reforço da
coordenação e articulação dos serviços e organismos e redução das despesas de funcionamento), seja numa
maior racionalização na utilização de edifícios e de património do Ministério, daí que se refiram poupanças
estimadas de 9 milhões de euros face ao previsto para 2012, em termos de despesas de funcionamento.
Como principais medidas, o Governo enuncia:
Ambiente e Ordenamento do Território
a) O início da execução da política climática “pós-2012” e da Diretiva Europeia de Emissões Industriais;
b) A revisão do Regime Jurídico da Avaliação de Impacte Ambiental;
c) Um novo ciclo de planeamento de recursos hídricos;
d) A promoção da melhoria do licenciamento ambiental online (SILIAMB);
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31 DE OUTUBRO DE 2012
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e) O desenvolvimento e a identificação do potencial da economia verde em Portugal, com interesse para
as oportunidades de exportação;
f) A aprovação do Programa Nacional para as Alterações Climáticas (PNAC 2020) e Avaliação do
progresso da implementação da Estratégia Nacional de Adaptação às alterações Climáticas (ENAAC);
g) O desenvolvimento de ações para a redução da vulnerabilidade e do risco nas zonas costeiras, através
da execução do Plano de Ação do Litoral (PAPVL 2020);
h) A revisão dos instrumentos legais de base;
i) A prossecução da execução do cadastro predial geométrico, de acordo com uma abordagem mais
expedita e menos onerosa;
Administração Local
a) A continuidade ao aprofundamento das políticas de desenvolvimento de território virado para o
empreendedorismo de base local e para a inovação social, tendo como base uma matriz de sectores
estratégicos que diferenciam os territórios em cada parte de Portugal;
b) A implementação de um novo paradigma na Administração Local;
c) O acompanhamento da implementação das medidas adotadas no âmbito da Reforma da Administração
Local, a qual terá impacto já nas eleições gerais para as autarquias locais a realizar no ano de 2013;
d) A revisão das Lei das Finanças Locais, com o objetivo de consolidar os mecanismos de disciplina e
controlo orçamental das autarquias locais, criando as necessárias condições para a sua sustentabilidade
financeira;
e) A execução e o acompanhamento na aplicação da Lei dos Compromissos bem como do Programa de
Apoio à Economia Local.
I.2.2. Orçamento do Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território
A previsão, para o ano de 2013, da despesa total consolidada do Ministério da Agricultura, do Mar, do
Ambiente e do Ordenamento do Território atinge o montante de 1833,1 milhões de euros, o que se traduz num
crescimento de 1,2% face à estimativa de execução de 2012 (o Governo justifica este aumento com a
integração de Serviços e atribuições provenientes de outros programas no âmbito do Plano de Redução e
Melhoria da Administração Central com origem no Subsetor dos Serviços e Fundos Autónomos), embora
reflita, na realidade, uma redução de 6,5% face ao valor orçamentado para 2012 (1.960,7 milhões de euros),
isto é, uma redução de 127,6 milhões de euros.
Quadro I.2.2.1. Despesa Total Consolidada do Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do
Ordenamento do Território (em milhões de euros)
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II SÉRIE-A — NÚMERO 27
96
A comparação entre os valores orçamentados para os anos de 2012 e 2013 e a estimativa de execução
para o ano de 2012 permite, aliás, concluir que o Subsector Estado apresenta uma diminuição de 5,9%
relativamente à estimativa de 2012, embora consubstancie uma redução de 9,3% face ao valor orçamentado
em 2012.
2012 2013 Variação
Orçamento Estimativa Orçamento OE 2012 Estimativa 2012
Estado 572,2 551,8 519,2 -9,3 -5,9
Atividades 403,4 385,0 361,4 -10,4 -6,1
Projetos 168,8 166,7 157,9 -6,5 -5,3
Serviços e Fundos Autónomos 1524,9 1348,5 1385,5 -9,1 2,7
Entidades Públicas
Reclassificadas 137,7 137,5 128,1 -7,0 -6,9
Consolidação 274,1 306,5 302,7 10,4 -1,2
Despesa Total Consolidada 1960,7 1811,9 1833,1 -6,5 1,2
Despesa Efetiva 1808,1 1731,2 1730,2 -4,3 -0,1
Por memória
Ativos Financeiros 140,5 64,4 73,9 -47,4 14,8
Passivos Financeiros 12,1 16,3 29,0 139,7 77,9
Quadro I.2.2.2. Despesa Total Consolidada do Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do
Ordenamento do Território (em milhões de euros)
Segundo o Governo, para esta redução contribuiu a diminuição nas despesas do orçamento de atividades
de 6,1%, e em projetos de 5,3 % (na realidade, 10,4% e 6,5% quando comparados com o Orçamento de
2012).
A despesa total consolidada do Subsector dos Serviços e Fundos Autónomos, apresenta um aumento de
2,7% relativamente à estimativa de 2012, embora seja, na realidade, uma redução de 9,1% face ao Orçamento
de 2012 – inclui-se aqui o efeito as Entidades Públicas Reclassificadas, que apresentam uma diminuição de
6,9% face à estimativa de 2012. Segundo o Governo, este aumento deriva maioritariamente da integração do
Instituto de Meteorologia (que originou o Instituto Português do Mar e da Atmosfera, IP, cujo orçamento
ascende a 45M€, e da criação do Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar Mais, com um orçamento de
15M€).
No que se refere às despesas dos serviços integrados, por classificação orgânica e capítulos, constata-se
um aumento de mais de 100.000 euros nos Gabinetes dos Membros do Governo (traduzidos em 2,21% de
aumento) e uma redução generalizada nos serviços, à exceção dos serviços de investigação, com um
aumento de 39,45%.
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2012 2013 Variação
Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do
Ordenamento do Território
Ministério da Agricultura, do Mar, do
Ambiente e do Ordenamento do
Território
% €
Gabinete dos Membros do Governo
4.573.598 4.674.506 2,21 100.908
Serviços Gerais de Apoio, Estudo, Coordenação e Cooperação
43.624.035 37.941.532 -13,03 -5.682.503
Serviços na Área do Ambiente
34.289.421
29.260.100 -34,14 -15.167.652 Serviços da Área do Ordenamento do Território
10.138.331
Serviços de Intervenção no Sector da Agricultura, Florestas e Pescas
203.281.767 200.588.222 -1,33 -2.693.545
Serviços Regionais de Agricultura e Pescas
86.654.258 69.495.500 -19,80 -17.158.758 Serviços na Área da Coordenação Regional
Serviços de Investigação 20.834.199 29.054.054 39,45 8.219.855
Investimentos do Plano 189.370.115 177.814.164 -6,10 -11.555.951
Projetos
TOTAL 592.765.724 548.828.078 -7,41 -43.937.646
Quadro I.2.2.3 Despesa dos Serviços Integrados por Classificação Orgânica e Capítulos (em milhões de
euros)
Na distribuição da despesa consolidada pelos principais agrupamentos económicos, destaque para as
despesas com pessoal, com 288.2 milhões de euros, registando um crescimento próximo dos 4%, e a
aquisição de bens e serviços, com 193,5 milhões de euros, sofrendo um decréscimo de 11,7%.
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2012 2013
Variação
Orçamento Orçamento
Despesas com Pessoal 278,1 288,2 3,6%
Aquisição de Bens e Serviços 219,2 193,5 -11,7%
Quadros I.2.2.4 e I.2.2.5 Despesa por Classificação Económica do Programa Agricultura
e Ambiente (em milhões de euros)
Na distribuição da despesa constata-se, igualmente, um aumento de 2,9% da despesa corrente, e um
assinalável decréscimo de 17,6% da despesa de capital, isto é, de investimento.
2012 2013
Variação
Orçamento Orçamento
Despesa Corrente 1059,5 1090,3 2,9%
Despesa de Capital 901,2 742,8 -17,6%
Quadro I.2.2.6 Despesa por Classificação Económica do Programa Agricultura e
Ambiente (em milhões de euros)
Na estrutura de distribuição da despesa por medidas inscritas no programa Agricultura e Ambiente, é
possível escrutinar as seguintes variações:
2012 2013
Variação
Orçamento Orçamento
Serviços Gerais da Administração Pública
Administração Geral 11,1 11,7 5,4%
Cooperação Económica Externa 0,4 1,7 325,0%
Investigação Científica de Carácter Geral
57,4 100,0%
Habitação e Serviços Coletivos
Administração e Regulamentação 58,8 59,6 1,4%
Habitação 238,2 38,7 -83,8%
Ordenamento do Território 13,1 10,9 -16,8%
Saneamento e Abastecimento de Água 0,1
-100,0%
Proteção do Meio Ambiente e Conservação da
Natureza 352,7 301,8 -14,4%
Agricultura, Pecuária, Silvicultura, Caça e Pesca
Administração e Regulamentação 146,8 147,6 0,5%
Investigação 58,9 41,9 -28,9%
Agricultura e Pecuária 1160,9 1158,2 -0,2%
Silvicultura 70,7 97,9 38,5%
Pesca 93,1 66,0 -29,1%
Indústria e Energia
Combustíveis, Eletricidade e Outras Fontes de Energia
0,1 100,0%
Transportes e Comunicações
Transportes Marítimos e Fluviais
10,4 100,0%
Outras Funções Económicas
Administração e Regulamentação 16,2 17,7 9,3%
Relações Gerais do Trabalho 1,7 0,5 -70,6%
Diversas Não Especificadas 12,1 10,8 -10,7%
Quadro I.2.2.7 Despesa por Medidas dos Programas afetos ao Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente
e do Ordenamento do Território (em milhões de euros)
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Note-se que o somatório das rubricas supra descritas não tem correspondência com o total que surge no
Relatório que acompanha a proposta de lei do Orçamento do Estado para 2013, faltando justificar cerca de 5%
da despesa por medidas dos programas afetos ao Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do
Ordenamento do Território, seja ao nível dos montantes, seja ao nível percentual.
A medida onde se constata uma maior redução nominal é a Habitação, com menos 83,8% face ao valor do
Orçamento para 2012 (o que tem como consequência uma redução próxima dos 42% no orçamento do
Instituto da Habitação e Reabilitação Urbana, como adiante se verá), registando-se ainda reduções muito
significativas nas medidas Ordenamento do Território (-16,8%) e Proteção do Meio Ambiente e Conservação
da Natureza (-14,4%).
Em termos de despesa dos serviços e fundos autónomos, por classificação orgânica, embora não sendo de
fácil comparação (atentas as sucessivas integrações e autonomizações que se verificaram em 2012), o quadro
genérico da evolução entre os Orçamentos de 2012 e 2013 permite aferir os seguintes balanços:
Serviços e Fundos Autónomos Orçamento (€)
Variação
(%)
2012 2013 2012/2013
CCDR Lisboa e Vale do Tejo 7.223.923 12.570.199 74,01
CCDR Alentejo 6.592.830 6.719.552 1,92
CCDR Algarve 4.837.299 6.685.158 38,20
CCDR Centro 10.399.029 10.343.298 -0,54
CCDR Norte 24.747.529 29.118.507 17,66
Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e
Resíduos 7.411.581 7.916.003 6,81
Fundo de Intervenção Ambiental 1.000.000 2.326.000 132,60
Fundo de Proteção dos Recursos Hídricos 16.955.742 15.000.000 -11,53
Fundo Português de Carbono 58.047.000 56.373.647 -2,88
Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana 239.701.125 139.468.718 -41,82
Costa Polis 2.876.750 7.528.294 161,69
Polis Litoral Norte 34.831.285 28.439.273 -18,35
Polis Litoral Ria de Aveiro 44.917.012 31.458.017 -29,96
Polis Litoral Ria Formosa 35.313.452 37.006.335 4,79
Polis Litoral Sudoeste 17.321.178 21.613.022 24,78
Tapada Nacional de Mafra 765.900 766.743 0,11
Vianapolis 1.648.050 1.264.289 -23,29
Quadro I.2.2.8 Despesas dos Serviços e Fundos Autónomos por Classificação Orgânica (em milhões
de euros)
Especial referência para a impossibilidade de comparação entre os orçamentos de despesa para o Instituto
da Conservação da Natureza e das Florestas, IP, que agrega o Instituto da Conservação da Natureza e
Biodiversidade, a Direção-Geral de Florestas e a Autoridade Florestal Nacional, ou, ainda, para a Agência
Portuguesa do Ambiente, que agrega as Administrações de Região Hidrográfica ou o Instituto Nacional da
Água.
A proposta de lei do Orçamento do Estado para 2013 prevê ainda:
a) Que o Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território possa proceder à
alocação de verbas resultantes do capital social das sociedades Polis Litoral para pagamento de dívidas dos
programas Polis para as cidades, até ao montante de 6 milhões de euros;
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II SÉRIE-A — NÚMERO 27
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b) Alterações orçamentais e transferências necessárias ao reforço do orçamento do Ministério da
Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território para a execução do Programa de
Desenvolvimento Rural, até ao montante de 50 milhões de euros, tendo como contrapartida verbas não
utilizadas e inscritas em outros programas orçamentais;
c) Transferência de verbas, no montante de 765 968 euros, proveniente de receitas próprias do orçamento
de receita do Instituto de Conservação da Natureza e das Florestas, IP, para a Direção-Geral do Território,
para assegurar a comparticipação do Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do
Território na contrapartida nacional do projeto inscrito em orçamento de investimento da responsabilidade
daquela Direção-Geral, que assegura o financiamento do Sistema Nacional de Exploração e Gestão de
Informação Cadastral (SINERGIC);
d) Transferência de verbas para o Governo Regional dos Açores até ao montante de 871 074,96 euros do
Programa 10 (Agricultura e Ambiente), inscrito no Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana, IP, no
Capítulo 50 do Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território, a título de
comparticipação no processo de reconstrução do parque habitacional das ilhas do Faial e do Pico;
e) Transferência de receitas próprias do Fundo Português de Carbono, até ao limite de 3 100 000 euros,
para aplicação no Programa de Desenvolvimento Rural em projetos agrícolas e florestais que contribuam para
o sequestro de carbono;
f) Transferência de verbas, até ao montante de 1045 000 euros, proveniente de receitas próprias do
Fundo Português de Carbono, do Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do
Território, para a Direção Geral do Território do mesmo Ministério, no âmbito do projeto estruturante para a
contabilização das emissões de gases com efeito de estufa e sequestro de carbono.
Encontram-se, também, previstas as seguintes transferências no âmbito da administração central:
b) Do Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território / Agência Portuguesa
do Ambiente para a RECILIS – Tratamento e Valorização de Efluentes, SA, e Trevo Oeste – Tratamento e
Valorização de Resíduos Pecuários, SA, no montante de 1 500 000 euros, no âmbito da participação em
projetos de tratamento de efluentes de suinicultura das bacias hidrográficas dos rios Lis, Leal, Arnóia e
Tornada.
c) Do Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território / Agência Portuguesa
do Ambiente para a Empresa Resíduos do Nordeste, no montante de 127 670 euros, no âmbito de contrato
programa de cooperação financeira.
I.2.3. Administração Local
Em termos de impacto financeiro, a proposta de Orçamento do Estado para 2013 determina a manutenção
das transferências para as autarquias locais (sejam freguesias, sejam municípios) face às de 2012, cifrando-se
as mesmas em 2.284.229.497 euros, aqui se incluindo uma subvenção de 1.752.023.817 euros para o Fundo
de Equilíbrio Financeiro e uma subvenção específica de 140.561.886 euros para o Fundo Social Municipal.
Para o Fundo de Financiamento das Freguesias, prevê-se o montante global de 184.038.450 euros, idêntico
ao de 2012.
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Quadro I.2.3.1. Receitas e Despesas da Administração Local
Como se pode aferir, a proposta de lei prevê, em 2013, um saldo global para a administração local de 714
milhões de euros (ou seja, 0,4% do PIB), o que se obtém através do aumento da receita em 1,7%, e da
diminuição da despesa em 2,9% (assinalável a redução expectável em 3,8% da despesa com pessoal, isto é,
de 90 milhões de euros).
Por outro lado, a proposta de lei de Orçamento do Estado para 2013 obriga a que, até 31 de dezembro de
2013, os serviços e organismos da administração autárquica reduzam no mínimo, em 50 % o número de
trabalhadores com contrato de trabalho em funções públicas a termo resolutivo e ou com nomeação transitória
existente em 31 de dezembro de 2012, com exclusão dos que sejam cofinanciados por fundos europeus, e
todos aqueles que asseguram o exercício de atividades objeto de transferência ou contratualização de
competências da administração central para a administração local no domínio da educação. Refira-se que a
violação de tal obrigação determina a redução nas transferências do Orçamento do Estado para a autarquia no
montante equivalente ao que resultaria, em termos de poupança, com a efetiva redução de pessoal e ou no
montante idêntico ao despendido com as renovações de contratos ou de nomeações em causa, ao abrigo do
disposto no n.º 3 do artigo 92.º da Lei de Enquadramento Orçamental.
Especial menção ainda para o facto de, até ao final do ano de 2013, as entidades incluídas no subsetor da
administração local terem de reduzir, no mínimo, 10 % do endividamento, incluindo os pagamentos em atraso
com mais de 90 dias registados no Sistema Integrado de Informação da Administração Local (SIIAL) em
Setembro de 2012, concorrendo para uma redução das transferências do Orçamento do Estado no montante
equivalente a 20% do valor da redução respetivamente em falta no caso de incumprimento.
Por último, referência para a obrigatoriedade da utilização dos valores resultantes do aumento de receita do
Imposto Municipal sobre Imóveis em consequência do processo de avaliação geral dos prédios urbanos
constante do Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de novembro, na redução do endividamento de médio e longo
prazo do respetivo município ou numa aplicação financeira a efetuar obrigatoriamente junto do Agência de
Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública – IGCP, EPE, no mesmo montante em falta para integral
cumprimento das reduções previstas, no caso dos municípios que cumpram os limites de endividamento
líquido calculado nos termos da Lei n.º 2/2007, de 15 de janeiro (sendo que tal aplicação tem de ser efetuada
até 15 de dezembro de 2013, só podendo ser utilizada para efeitos de redução de pagamentos em atraso há
mais de 90 dias ou do endividamento municipal).
II. Da Opinião da Deputada Relatora
Sendo a opinião do Relator de elaboração facultativa, nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento, a
Deputada Relatora poder-se-ia eximir de, nesta sede, emitir quaisquer considerações políticas sobre as
Propostas de Lei em apreço, reservando a sua posição para a discussão das iniciativas legislativas em Sessão
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Plenária, o que sucederá já nos próximos dias 30 e 31 de outubro de 2012.
No entanto, atendendo à importância de que a temática se reveste, o presente Parecer acolherá apenas
algumas considerações genéricas de natureza política sobre as opções governativas nas áreas de intervenção
da Comissão de Ambiente, Ordenamento do Território e Poder Local constantes nas Grandes Opções do
Plano e no Orçamento do Estado para 2013, deixando para a discussão quer na generalidade, quer na
especialidade, o aprofundamento das suas posições relativamente às opções propostas pelo XIX Governo
Constitucional.
Assim, no que se refere aos domínios do ambiente e do ordenamento do território, o Governo anuncia a
intenção de «prosseguir o compromisso de atuação integrada no território, promovendo o aumento da
competitividade e sustentabilidade dos sectores agro-florestal, do mar e das pescas, bem como a melhoria do
desempenho ambiental e da eficácia do ordenamento do território», o que foi iniciado em 2011 e não concluído
em 2012, nomeadamente por via da reestruturação orgânica do Ministério, ainda em curso, não se podendo
aferir a eficácia da estrutura institucional ou os resultados da maior racionalização na utilização de edifícios e
de património do Ministério. Ainda assim, as despesas com pessoal aumentem 3,6%, merecendo uma
referência as relativas aos Gabinetes ministeriais, com uma dotação acrescida superior a 100 mil euros,
totalmente em contraciclo.
Do ponto de vista da conservação da natureza, recorde-se que, nas Grandes Opções do Plano para o
período 2012-2015, o Governo previa a inauguração de «uma nova estratégia para a conservação da natureza
e biodiversidade» sem que, até ao momento, alguma ação tenha sido desenvolvida.
Na Proposta de Lei das Grandes Opções do Plano para 2013, anuncia-se a intenção de «promover o
reconhecimento público dos valores naturais subjacentes à criação das áreas classificadas, promovendo
nomeadamente atividades locais relacionadas com a utilização sustentável dos recursos endógenos», sem
que se refira de que forma tal será concretizado, reiterando-se ainda a intenção de prosseguir o
«desenvolvimento de ações específicas de conservação no âmbito dos Planos de Ação e de Gestão de
espécies e habitats e a revisão e alteração dos Planos de Ordenamento de Áreas Protegidas, visando a
melhoria da sua adequação», na senda, aliás, de iniciativas legislativas aprovadas na Assembleia da
República, nada de novo se adivinhando neste particular.
Ainda no campo do ambiente, as Grandes Opções do Plano preveem que «no primeiro trimestre de 2013
avançar-se-á com a privatização […] da gestão de resíduos das Águas de Portugal», o que é concretizado no
respetivo capítulo como a «alienação do capital da holding pública de resíduos (EGF)». Esta é, aliás, a última
medida a aparecer nas Grandes Opções do Plano, e surge após medidas como «melhorias na gestão de
resíduos e fomento da competitividade dos operadores económicos através da consolidação das políticas,
clarificação de quadros normativos, criação de instrumentos para a regulação das atividades e
desenvolvimento de ferramentas de apoio».
Sobre os serviços de água e saneamento, recorde-se que, nas Grandes Opções do Plano para 2012-2015,
o Governo havia previsto a intenção de rever o sistema de tarifas e de promover «a abertura à participação de
entidades públicas estatais ou municipais», o que é agora totalmente esquecido – ou não. Ficam, assim,
ausentes compromissos anteriormente assumidos, como o de resolver o défice tarifário e, bem assim, as
dívidas dos municípios às empresas do Grupo Águas de Portugal.
A aposta «na ecoeficiência e na revisão da fiscalidade ambiental» é, nas Grandes Opções do Plano para
2013, também totalmente esquecida.
No que se refere ao Ordenamento do Território, é anunciado o compromisso que propor «uma nova Lei de
Bases de Ordenamento do Território e Solos [anteriormente autonomizadas], que deverá contribuir para o
desenvolvimento de um território mais sustentável, mais inteligente e mais coeso, promovendo um combate ao
crescimento assimétrico das cidades e aos graves desequilíbrios do território», ficando, de fora, a anterior
compromisso de promover «a simplificação do modelo institucional de ordenamento, diminuindo as entidades
setoriais intervenientes nos processos, concentrando competências em matéria de ordenamento do território e
gestão urbanística e optando por um modelo que permita a existência de um único interlocutor para os
municípios e munícipes».
No que tange ao Mercado do Arrendamento (poder-se-ia mesmo afirmar quanto às políticas de habitação),
o Governo propõe-se apenas, para o período de 2013-2015, «monitorizar a aplicação das novas reformas e a
promover o esclarecimento dos cidadãos e das empresas quanto às suas novidades», nada de novo se
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103
podendo esperar neste domínio além do já mencionado, nomeadamente quanto a medidas de proteção aos
mais desfavorecidos (os quais, atendendo à sua situação económica, idade ou condição física, carecem de
proteção social, na estrita medida do que ficou estabelecido na legislação recentemente aprovada).
De resto, quanto ao mercado social de arrendamento, mercado social de habitação (revisão do regime de
renda apoiada) ou, genericamente, quanto à requalificação e revitalização das cidades, ou à dinamização das
atividades económicas associadas ao setor, não há quaisquer medidas previstas nas Grandes Opções do
Plano para 2013.
No domínio do poder local, as medidas previstas nas Grandes Opções do Plano resumem-se ao enunciar
de princípios genéricos como o de assegurar e monitorizar a concretização da legislação aprovada na
Assembleia da República, seja por via da redução de pessoal dirigente (Lei n.º 49/2012, de 29 de agosto), da
redução e dissolução de empresas inseridas no setor empresarial local (Lei n.º 50/2012, de 31 de agosto), da
reorganização administrativa territorial autárquica (Lei n.º 22/2012, de 30 de maio).
Essencial para tal desiderato é a monitorização e o controlo do cumprimento da Lei n.º 8/2012, de 21 de
fevereiro, que aprovou as regras aplicáveis à assunção de compromissos e aos pagamentos em atraso das
entidades públicas (regulamentada pelo Decreto-Lei n.º 127/2012, de 21 de junho) e da Lei n.º 43/2012, 28 de
agosto, que criou o Programa de Apoio à Economia Local.
Merece, ainda, referência o facto de que, com a Portaria n.º 103/2012, de 17 de abril, que procedeu à
revisão do calendário de implementação da estratégia e dos procedimentos a implementar até 2015 (no
âmbito da Lei de Enquadramento Orçamental), o Governo havia previsto que, até 31 de Dezembro de 2012,
iria submeter as propostas de lei de revisão das Leis de Finanças Locais e Regionais à aprovação da
Assembleia da República, sem que, até ao momento, tais iniciativas legislativas tivessem dado entrada na
Assembleia da República.
III. Das Conclusões
Em face do exposto, a Comissão de Ambiente, Ordenamento do Território e Poder Local conclui o
seguinte:
1. Nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da República Portuguesa e do n.º 1 do
artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República, o Governo tomou a iniciativa de apresentar, à
Assembleia da República, a Proposta de Lei n.º 100/XII (2.ª), sob a designação Aprova as Grandes Opções
do Plano para 2013, para os efeitos previstos na alínea g) do artigo 161.º da Constituição e no artigo 5.º da
Lei n.º 48/2004, de 24 de agosto (terceira alteração à Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto – Lei de
Enquadramento Orçamental), e a Proposta de Lei n.º 103/XII (2.ª), sob a designação Aprova o Orçamento
do Estado para 2013, também para os efeitos previstos na alínea g) do artigo 161.º da Constituição.
2. A Proposta de Lei n.º 100/XII (2.ª) foi submetida a apreciação do Conselho Económico e Social, ao
abrigo do disposto no artigo 92.º da Constituição da República Portuguesa, e nos termos dos artigos 2.º da Lei
n.º 108/91, de 17 de agosto, e 9.º da Lei n.º 43/91, de 27 de julho, embora o Parecer emitido pelo Conselho
verse uma versão preliminar das Grandes Opções do Plano, remetidas pelo Governo em 13 de setembro de
2012.
3. Foram promovidas as consultas aos órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas dos Açores e da
Madeira, nos termos do artigo 142.º do Regimento da Assembleia da República e para os efeitos do disposto
no n.º 2 do artigo 229.º da Constituição da República Portuguesa.
4. A Proposta de Lei n.º 100/XII (2.ª) visa aprovar as Grandes Opções do Plano para 2013, integrando, por
essa via, as medidas de política e de investimentos que contribuem para a sua concretização.
5. De igual forma, a Proposta de Lei n.º 103/XII (2.ª) visa aprovar o Orçamento do Estado para 2013.
6. Até à data da conclusão do presente Parecer, não foi remetida, à Comissão de Ambiente, Ordenamento
do Território e Poder Local, a análise técnica da proposta de lei a elaborar pela Unidade Técnica de Apoio
Orçamental, e discriminada por áreas de governação, conforme previsto no n.º 3 do artigo 206.º do Regimento
da Assembleia da República, visto não terem ainda decorridos os dez dias definidos na alínea a) do supra
mencionado número e artigo.
7. Já se encontram agendadas as reuniões previstas no n.º 6 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia
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da República, para efeitos de apreciação das propostas de lei no que concerne às matérias da competência da
Comissão de Ambiente, Ordenamento do Território e Poder Local, concretamente nos dias 6 de novembro,
com a Sr.ª Ministra da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território, e 14 de novembro,
com o Sr. Ministro Adjunto e dos Assuntos Parlamentares.
8. Existe ainda um período de trabalho em especialidade, onde os Deputados dos diferentes grupos
parlamentares terão a oportunidade de solicitarem os esclarecimentos que entenderem por convenientes, bem
como de debaterem, sectorialmente, as propostas de lei em apreço entre si e, muito especialmente, com as
associações representativas do Poder Local, concretamente a Associação Nacional de Municípios
Portugueses e a Associação Nacional de Freguesias.
9. A Comissão de Ambiente, Ordenamento do Território e Poder Local considera que as propostas de lei
em apreço reúnem os requisitos formais, constitucionais e regimentais para serem discutidas em Plenário e
emite o presente Parecer, nos termos do disposto do n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da
República, o qual deve ser remetido à Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública, para
efeitos de elaboração e aprovação do respetivo Relatório.
Palácio de São Bento, 24 de outubro de 2012.
A Deputada Relatora, Eurídice Pereira — O Vice-Presidente da Comissão, Fernando Marques.
———
COMISSÃO PARA A ÉTICA, A CIDADANIA E A COMUNICAÇÃO
Parecer
PARTE I – CONSIDERANDOS
1. Nota introdutória
O Governo apresentou à Assembleia da República, a 15 de outubro de 2012, a Proposta de Lei n.º 103/XII
(2.ª), sobre o “Orçamento do Estado para 2013”.
O presente Parecer da Comissão para a Ética, a Cidadania e a Comunicação é emitido nos termos do
disposto no n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República, segundo o qual a Proposta de Lei
do Orçamento é remetida “à comissão parlamentar competente em razão da matéria, para elaboração de
relatório, e às restantes comissões parlamentares, para efeitos de elaboração de parecer”.
Neste sentido e sendo esta comissão competente em matéria de ética, cidadania e comunicação social, é
elaborado o presente parecer, no prazo legalmente previsto pela alínea b) do n.º 1 do artigo 206.º e
obedecendo aos critérios estabelecidos no artigo 137.º do diploma supra citado.
Cumpre sublinhar que, na sequência do calendário já aprovado, esta Proposta de Lei será discutida na
Generalidade nos próximos dias 30 e 31 de outubro, seguindo-se a sua apreciação em sede de especialidade,
nomeadamente com a audição do Ministro Adjunto e dos Assuntos Parlamentares, competente na matéria
aqui em análise, no dia 14 de novembro e finalizando com a votação final global a 27 de novembro.
2. Políticas setoriais
O presente parecer incide exclusivamente sobre as medidas da Proposta de Lei n.º 103/XII (2.ª) (Lei do
Orçamento do Estado para 2013) que se encontram dentro da competência da Comissão para a Ética, a
Cidadania e a Comunicação, estando inscritas no orçamento respeitante à Presidência do Conselho de
Ministros, mais concretamente, no programa “Governação e Cultura”.
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Comunicação Social
No relatório do Orçamento de Estado para 2013 indica-se que o Governo pretende alterar o modelo
institucional de gestão do Grupo RTP, na sequência da aplicação do plano de sustentabilidade económica e
financeira da empresa, com a consequente redução significativa dos fundos públicos a afetar o organismo,
sem prejuízo da garantia de um serviço público de conteúdos de rádio e televisão.
Da análise do ponto relativo ao programa de privatizações, é feita ainda a referência ao facto de se
encontrar em fase final de estudo, o processo de privatização da RTP.
Mais se refere, no ponto II.4.1.3 que “a reestruturação da RTP, envolvendo uma repartição de ativos em
função da especialização de diversas áreas de negócios, apresenta elevada complexidade económica e
jurídica, que impõe um processo de tomada de decisão ponderado por parte do atual acionista Estado,
estando, atualmente, em fase de estudo o respetivo plano.”
No que concerne à Lusa, a sua relação com o Estado, enquanto acionista maioritário, será seguida com
base em critérios de exigência e responsabilidade.
Igualdade de género
Nesta rubrica, que no OE para 2012 se designava de “Cidadania e Igualdade de Género”, o Governo
pretende dar prioridade à coordenação e implementação dos três planos nacionais (Plano Nacional para a
Igualdade, Género, Cidadania e Não Discriminação, Plano Nacional contra a Violência Doméstica e Plano
Nacional contra o Tráfico de Seres Humanos), com especial relevância para as medidas destinadas à
territorialização das políticas de promoção da igualdade de género a nível municipal, à intervenção na área da
educação, ao reforço da proteção e apoio às vitimas de violência doméstica e do combate ao tráfico de seres
humanos no domínio da exploração laboral e à situação das mulheres no mercado de trabalho.
3. Políticas orçamentais
3.1. Análise setorial – Governação e Cultura
As matérias supra descritas, como já se referiu, inserem-se na rubrica Governação e Cultura, juntamente
com a Administração Local, a Modernização Administrativa, o Desporto e Juventude e a Cultura.
Assim, à exceção do quadro relativo às despesas por medidas dos programas, os dados especificados no
relatório são apresentados em termos globais, englobando todas as áreas já identificadas supra.
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Nesta senda e da análise do quadro supra, verificamos que a despesa consolidada das entidades do
Programa Governação e Cultura ascende, em 2013, a 677,2 M€, diminuindo cerca de 32,5% relativamente a
2012.
Relativamente às matérias respeitantes a esta comissão, os valores apresentados evidenciam, segundo
consta no relatório, o decréscimo significativo do orçamento da RTP, SA, designadamente nas verbas
aplicadas em passivos financeiros, mais concretamente, devido à amortização da divida de 348,3 M€ em
2012.
No que concerne à despesa dos SFA E EPR por fontes de financiamento, dos valores apresentados
verifica-se um aumento de 10,7% nos primeiros e uma redução de 5,5% nas segundas, sendo certo que o
decréscimo apresentado nas EPR, na qual se insere a RTP, SA, se deve, entre outros motivos, ao processo
de reestruturação em curso desta empresa.
Quanto à despesa por classificação económica, de salientar o aumento das despesas com pessoal
(36,1%), comparativamente ao valor inscrito no OE para 2012 (23,4%).
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Finalmente, da análise do quadro relativo às despesas por medidas dos programas, podemos verificar que
o setor da comunicação social possui um orçamento de 276M€, o que representa um decréscimo de 393,4€
relativamente ao OE para 2012.
Esta situação, como já se referiu anteriormente, deve-se essencialmente à amortização da divida da RTP,
SA, em 2012.
3.2. Outros dados orçamentais
Dos dados supra identificados, retirados do quadro relativo às indemnizações compensatórias (IC),
verificamos uma poupança global de cerca de 48,6M€ comparativamente a 2012, contribuindo
significativamente a redução da IC atribuída à RTP, S.A. (passa de 90M€ para 52M€) em consequência da sua
reestruturação e da IC atribuída à Lusa (passa de 19,1M€ para 13,2M€) atendendo à renegociação do novo
contrato de prestação de serviço noticioso e informativo de interesse público.
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Dos dados apresentados relativamente à dívida das empresas não reclassificadas, faz-se referência (aqui
desagregada do restante quadro) à Agência Noticiosa Lusa, cuja dívida ascendia aos 4M€ em final de junho
de 2012.
PARTE II – OPINIÃO DO RELATOR
O signatário do presente relatório exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre a
Proposta de Lie n.º 103/XII (2.ª), a qual é, de resto, de “elaboração facultativa”, no termos do n.º 3 do artigo
137.º do Regimento da Assembleia da República.
PARTE III – CONCLUSÕES
1. O Governo apresentou à Assembleia da República, a 15 de outubro de 2013, a Proposta de Lei n.º
103/XII (2.ª) referente ao Orçamento do Estado para 2013.
2. Esta iniciativa foi apresentada nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis, cabendo, assim, à
Comissão para a Ética, a Cidadania e a Comunicação emitir parecer sobre as matérias da sua competência,
incidindo sobre as disposições relativas às áreas sectoriais da Comunicação Social e da Igualdade de Género,
inscritas no orçamento da Presidência do Conselho de Ministros, mais concretamente, no programa
Governação e Cultura.
3. A discussão e votação na generalidade da proposta de lei em apreço já se encontram agendadas para
as reuniões do Plenário da Assembleia da República dos dias 30 e 31 de outubro de 2012.
4. A Proposta de Lei n.º 103/XII (2.ª), na parte relativa às áreas da Comunicação Social e Igualdade de
Géneroreúne os requisitos constitucionais e regimentais para serem apreciadas e votadas em Plenário.
Assembleia da República, 24 de outubro de 2012.
O Deputado Autor do Parecer, Jacinto Serrão — O Presidente da Comissão, José Mendes Bota.
———
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UNIDADE TÉCNICA DE APOIO ORÇAMENTAL
ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA
[Substitui a versão preliminar de 23.10]
UTAO | PARECER TÉCNICO n.º 6/2012
Análise à proposta do
Orçamento do Estado para
2013 Proposta de Lei n.º 103/XII/2
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Ficha técnica
Este trabalho foi elaborado com base na informação disponível até 26 de outubro de 2012.
A análise efetuada é da exclusiva responsabilidade da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO). Nos termos da Lei n.º 13/2010, de 19 de julho, a UTAO é uma unidade especializada que funciona sob orientação da comissão parlamentar permanente com competência em matéria orçamental e financeira, prestando-lhe apoio pela elaboração de estudos e documentos de trabalho técnico sobre a gestão orçamental e financeira pública.
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Sumário executivo
Enquadramento macroeconómico 1 À semelhança do sucedido em anos anteriores, as restrições ao financiamento e o processo de consolidação orçamental, que no próximo ano se prevê venha a ser concretizado sobretudo por via do aumento das receitas fiscais, continuarão a originar uma contração da procura interna. Esta deverá predominar sobre o efeito positivo esperado (de médio e longo prazo) das reformas estruturais tendentes a melhorar a competitividade externa e a gerar empregos nos setores transacionáveis da economia portuguesa.
2 Asprojeções para a evolução da economia portuguesa encontram-se rodeadas de uma enorme incerteza, pelo que não será de excluir que os efeitos recessivos das novas medidas de consolidação orçamental possam vir a ser superiores aos projetados pelas entidades oficiais. Com efeito, um conjunto alargado de projeções não oficiais aponta para uma contração ainda mais pronunciada da atividade económica, que, a concretizar-se, poderá colocar em risco os objetivos orçamentais.Estas projeções mais pessimistas parecem materializar os riscos descendentes que estão subjacentes ao cenário central das projeções oficiais. Após a incerteza em torno da evolução da crise das dívidas soberanas na área do euro ter diminuído devido à criação de mecanismos de assistência ao financiamento, o principal fator de risco (externo) assentará na evolução da procura externa dirigida à economia portuguesa, nomeadamente a proveniente dos principais parceiros económicos. Para esta incerteza concorrem ainda, a nível interno, os efeitos não completamente previsíveis da estratégia de consolidação orçamental assente no aumento das receitas fiscais e na (consequente) resposta do setor privado no que respeita ao investimento e ao consumo/poupança.
Perspetivas Orçamentais 3 A proposta do OE/2013 apresenta um défice das administrações públicas de 4,5% do PIB como objetivo para 2013, acima do previsto na estratégia orçamental apresentada em abril de 2012. Não obstante a revisão em alta daquele limite, o exercício orçamental para 2013 contempla medidas adicionais de consolidação orçamental que resultam de um ponto de partida mais negativo, de um cenário macroeconómico mais desfavorável que o previsto inicialmente e da necessidade de atender à decisão do Tribunal Constitucional que considerou inaplicáveis após 2012 os artigos 21.º e 25.º da Lei do OE/2012.
4 Neste enquadramento, a estratégia de consolidação orçamental prevista para 2013 assenta essencialmente em novas medidas de caráter fiscal. Com efeito, a concretização dos objetivos para a receita fiscal será determinante para assegurar o ajustamento orçamental programado para 2013. Trata-se, porém, de um objetivo sem paralelo em anos anteriores e com efeitos difíceis de prever, o que não deixa de constituir um elevado risco para a execução orçamental e que poderá resultar em medidas adicionais de consolidação orçamental. A este respeito, note-se que análise da elasticidade da receita fiscal e contributiva face ao PIB revela-se extraordinariamente sensível às hipóteses utilizadas, uma vez que a evolução da receita fiscal encontra-se criticamente dependente da correta previsão das medidas fiscais.
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5 No triénio 2010/2012 foi alcançada uma redução muito expressiva do saldo primário estrutural, cerca de 6,2 p.p. do PIB, à qual se acrescenta agora uma nova redução de 1,7 p.p. do PIB, refletindo uma orientação da política orçamental de pendor restritivo e pró-cíclico. Não obstante a dimensão da consolidação orçamental atingida, trata-se de um processo de ajustamento que não se encontra ainda concluído e que está em conformidade com a mais recente recomendação do Conselho Europeu para a correção da situação de défice excessivo até 2014 e com o objetivo de médio prazo para o saldo estrutural (-0,5% do PIB) até 2015, especificado na Lei de Enquadramento Orçamental. Do cumprimento deste objetivo também dependerá o termo do programa de assistência económica e financeira a que o país se encontra sujeito.
6 Em termos ajustados, o peso da despesa das administrações públicas deverá aumentar em 2013, sobretudo por via da despesa corrente primária. Com efeito, a reposição parcial dos subsídios aos funcionários públicos e pensionistas terá impacte nas despesas com pessoal e nas prestações sociais. Refira-se que a diminuição prevista no consumo intermédio decorrerá sobretudo de uma menor despesa com Parcerias Público-Privadas em 2013.
7 O investimento deverá diminuir novamente de forma significativa, sobretudo por via das Entidades Públicas Reclassificadas. Em termos ajustados, o montante das “outras despesas de capital” deverá reduzir-se para metade, não se encontrando qualquer explicação para essa evolução.
8 O peso da despesa com juros no PIB deverá aumentar em 2013, ano em que se prevê a normalização das condições de acesso ao mercado para efeitos de financiamento da dívida de longo prazo. A dimensão da despesa com juros continua a representar uma forte condicionante no processo de consolidação orçamental, o que fica bem patente pelo facto de ser necessário obter, já em 2013, um saldo primário próximo do equilíbrio.
9 A eficácia na utilização do instrumento das cativações sobre a despesa será determinante. Salienta-se, porém, o facto de apenas cerca de metade do valor cativado no âmbito da administração central ter sido considerado como poupança de despesa, uma vez que a chamada “reserva orçamental” foi imputada à dotação das despesas com pessoal. Deste modo, caso a sua utilização não se revele necessária, aquelas despesas poderão ficar abaixo do previsto.
10 A comparação da conta das administrações públicas para 2013 com outros referenciais revela divergências significativas. Relativamente ao DEO 2012-16 (apresentado em abril) as diferenças decorrem fundamentalmente da revisão em alta do défice, entretanto ocorrida. Mas a falta de harmonização com o relatório do FMI, no âmbito da 5.ª avaliação do Programa de Ajustamento Económico e Financeiro (apresentado no mesmo mês da entrega da proposta do OE/2013), não deixa de constituir motivo de estranheza.
11 No âmbito do Quadro Plurianual de Programação Orçamental aprovado em julho, a proposta de lei do OE/2013 aumenta o limite da despesa da administração central financiada por receitas gerais em 2013. O aumento é justificado pela reposição de um subsídio aos trabalhadores em funções públicas e de 1,1 subsídios aos pensionistas, bem como pela necessidade de assegurar o cumprimento do equilíbrio orçamental do sistema de segurança social.
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Dívida Pública e financiamento
12 Até ao final de 2012 terão sido atingidos cerca de dois terços do ajustamento cumulativo de 10 p.p. do PIB no saldo primário estrutural previsto pelo FMI até final de 2014, necessário para estabilizar a dívida pública. Consequentemente, a dívida pública deverá continuar a apresentar uma tendência ascendente em 2013, ano em que atingirá 123,7% do PIB. Não obstante o aumento prevista face ao corrente ano e a revisão em alta face a anteriores projeções, de acordo com as autoridades nacionais e internacionais, a trajetória da dívida pública deverá manter-se sustentável, na medida em que poderá voltar a atingir níveis em torno dos 80% do PIB após um longo período de equilíbrio orçamental, de custos de financiamento suportáveis e de crescimento económico. Todavia, a existência de níveis cada vez mais elevados de dívida pública torna a sua trajetória ainda mais sensível a variações inesperadas dos seus principais determinantes (saldo primário, taxa de juro e crescimento do produto), exacerbando os riscos em torno da sua sustentabilidade futura.
13 O financiamento líquido em 2013 deverá ser assegurado, maioritariamente, pelos empréstimos obtidos junto do FMI e da UE, e, ainda que numa menor extensão, pela emissão líquida positiva de Bilhetes do Tesouro.
14 O limite de endividamento líquido direto do Estado previsto no OE/2013 será inferior ao aprovado no exercício orçamental de 2012. A diminuição da despesa com ativos financeiros justifica a maior parte da redução deste limite, muito contribuindo o facto de em 2013 não se encontrarem previstas, dotações de capital do Estado a entidades públicas e despesas com aquisição de créditos. Em contrapartida, os empréstimos concedidos pelo Estado aumentarão sobretudo por via dos apoios às entidades públicas reclassificadas.
Análise de Riscos 15 Não obstante a análise dos riscos ter sido efetuada com detalhe no relatório do OE/2013, este Parecer Técnico destaca um conjunto de riscos para a execução orçamental que não decorrem do que se poderia ser designar por uma “execução normal” do orçamento, mas antes da acumulação de outro tipo de desequilíbrios, muitos dos quais respeitantes ao sector empresarial público, tais como: a execução de garantias ou a concessão de empréstimos a empresas públicas (fora do perímetro de consolidação) com dificuldades de renovação de créditos; a reestruturação prevista para o sector empresarial público; a modificação dos contratos das Parcerias Público-Privadas; e o apuramento de novas imparidades de sociedades veículo.
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Índice
SUMÁRIO EXECUTIVO ...............................................................................................................................
IINTRODUÇÃO ..................................................................................................................................
IIENQUADRAMENTO MACROECONÓMICO ........................................................................................
II.1 PROJEÇÕES MACROECONÓMICAS .....................................................................................................
II.2 RISCOS INERENTES ÀS PROJEÇÕES MACROECONÓMICAS.........................................................................
IIIPERSPETIVAS ORÇAMENTAIS ...........................................................................................................
III.1 ANÁLISE EM CONTABILIDADE NACIONAL ............................................................................................
III.1.1 SALDOS ORÇAMENTAIS E RESPETIVA DECOMPOSIÇÃO ............................................................................
III.1.1.1 RECEITA ......................................................................................................................................
III.1.1.2 DESPESA ......................................................................................................................................
III.1.2 COMPARAÇÃO COM OUTROS REFERENCIAIS ........................................................................................
III.1.2.1 DEO/2012-16 ............................................................................................................................
III.1.2.2 5.ª AVALIAÇÃO DO PAEF ................................................................................................................
III.2 OBJETIVOS ORÇAMENTAIS EM PERSPETIVA TOP-DOWN .........................................................................
III.3 ANÁLISE EM CONTABILIDADE PÚBLICA................................................................................................
III.3.1 ESTADO .......................................................................................................................................
III.3.2 SERVIÇOS E FUNDOS AUTÓNOMOS ...................................................................................................
III.3.3 CONTA DA SEGURANÇA SOCIAL ........................................................................................................
III.3.4 QUADRO PLURIANUAL DE PROGRAMAÇÃO ORÇAMENTAL .......................................................................
IVDÍVIDA PÚBLICA, FINANCIAMENTO E GARANTIAS DO ESTADO........................................................
IV.1 DÍVIDA PÚBLICA ............................................................................................................................
IV.2 RISCOS INERENTES ÀS PROJEÇÕES PARA A DÍVIDA PÚBLICA .....................................................................
IV.3 NECESSIDADES DE FINANCIAMENTO ..................................................................................................
IV.4 ENDIVIDAMENTO LÍQUIDO GLOBAL DIRETO E GARANTIAS DO ESTADO .......................................................
VOUTROS RISCOS ORÇAMENTAIS ......................................................................................................
VIANEXOS ...........................................................................................................................................
VI.1 CAIXAS ........................................................................................................................................
VI.2 RECEITAS E DESPESAS DAS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS EM CONTABILIDADE NACIONAL ................................
VI.3 QUADRO PLURIANUAL DE PROGRAMAÇÃO ORÇAMENTAL .......................................................................
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Índice de tabelas
Tabela 1 – Projeções macroeconómicas para a economia portuguesa .......................................................... Tabela 2 – Projeções não oficiais para a economia portuguesa ..................................................................... Tabela 3 – Investimento (FBCF) ...................................................................................................................... Tabela 4 – Projeções para o deflator do produto e para o PIB nominal ......................................................... Tabela 5 – Projeções para os principais indicadores orçamentais ................................................................. Tabela 6 – Projeções para os principais indicadores orçamentais em termos estruturais ............................ Tabela 7 – Saldos das administrações públicas por subsetor (em milhões de euros e em percentagem do PIB) ...................................................................................................................................... Tabela 8 – Decomposição da variação do saldo orçamental .......................................................................... Tabela 9 – Evolução dos principais agregados orçamentais em termos estruturais (% do PIB)..................... Tabela 10 – Medidas de consolidação orçamental das Administrações Públicas do lado da receita em 2013 .............................................................................................................................................. Tabela 11 – Evolução da receita das administrações públicas, em contabilidade nacional ........................... Tabela 12 – Estrutura da receita das administrações públicas em 2013 em contabilidade nacional ............ Tabela 13 – Análise do desvio da execução das “Outras receitas correntes” face ao previsto no OE do ano n, em contabilidade nacional ................................................................................................... Tabela 14 – Medidas de consolidação orçamental do lado da despesa em 2013 .......................................... Tabela 15 – Despesa (ajustada) das administrações públicas ........................................................................ Tabela 16 – Despesa corrente primária (ajustada), por subsetor (em milhões de euros) ............................ Tabela 17 – Despesas com pessoal, por subsetor .......................................................................................... Tabela 18 – Despesa com prestações sociais ................................................................................................. Tabela 19 – Taxa de utilização dos cativos aplicados no subsetor Estado ..................................................... Tabela 20 – Comparação de previsões para o ano de 2013 ........................................................................... Tabela 21 – Objetivos Orçamentais do OE/2013 ............................................................................................ Tabela 22 – Síntese da evolução da receita do Estado .................................................................................. Tabela 23 – Evolução da Despesa Fiscal do Subsetor Estado ........................................................................ Tabela 24 – Despesa do Estado por classificação orgânica (em milhões de euros e em percentagem) ....... Tabela 25 – Despesa do Estado por classificação funcional (em milhões de euros e em percentagem do PIB) ...................................................................................................................................... Tabela 26 – Quadro plurianual de programação orçamental (anos 2012 e 2013) ......................................... Tabela 27 – Saldo global dos SFA .................................................................................................................... Tabela 28 – EPR com maior impacte orçamental em 2013 ............................................................................ Tabela 29 – Conta da segurança social ........................................................................................................... Tabela 30 – Evolução das projeções para a dívida pública de Maastricht ..................................................... Tabela 31 – Principais indicadores de dívida pública e encargos com juros .................................................. Tabela 32 – Contributos para a variação dos encargos com juros (em mil milhões de euros) ..................... Tabela 33 – Necessidades de financiamento .................................................................................................. Tabela 34 – Composição do financiamento .................................................................................................... Tabela 35 – Dotações de Despesa com Ativos Financeiros ............................................................................ Tabela 36 - Cálculo do valor da elasticidade da receita fiscal e contributiva ................................................. Tabela 37 – Conta (não ajustada) das administrações públicas (ótica da contabilidade nacional) ................ Tabela 38 – Conta (ajustada) das administrações públicas (ótica da contabilidade nacional) ....................... Tabela 39 – Conta das administrações públicas para 2012: comparação da estimativa incluída no OE/2013 face ao DEO 2012-16 e à 5.ª avaliação do PAEF (ótica da contabilidade nacional) ......................... Tabela 40 – Conta das administrações públicas para 2013: comparação da previsão do OE/2013 face ao DEO 2012-16 (ótica da contabilidade nacional) .................................................................. Tabela 41 – Conta das administrações públicas para 2013: comparação da previsão do OE/2013 face à 5.ª avaliação do PAEF (ótica da contabilidade nacional)....................................................... Tabela 42 – Quadro Plurianual de Programação Orçamental (2012-2016)....................................................
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Índice de caixas
Caixa 1 – Os multiplicadores orçamentais ...................................................................................................... Caixa 2 – Recomendações do Conselho Europeu para pôr fim à situação de défice orçamental excessivo em Portugal .................................................................................................................................... Caixa 3 – Ajustamentos efetuados – efeitos das medidas temporárias e one-off.......................................... Caixa 4 – Elasticidade da Receita Fiscal e contributiva ................................................................................... Caixa 5 – Abordagem Top-Down numa perspetiva orçamental. .................................................................... Caixa 6 – Sustentabilidade financeira da segurança social. ............................................................................
Índice de gráficos
Gráfico 1 – Investimento do setor privado ..................................................................................................... Gráfico 2 – Crescimento do PIB real e variação da taxa de desemprego ....................................................... Gráfico 3 – Esforço de consolidação orçamental previsto para 2013 ............................................................ Gráfico 4 – Orientação da Política Orçamental (2008 -2013) ......................................................................... Gráfico 5 – Contributo da receita (ajustada) para a consolidação orçamental .............................................. Gráfico 6 – Evolução da carga fiscal (ajustada) 2008-2013 - decomposta nas suas componentes. ............... Gráfico 7 – Ajustamento orçamental das Administrações Públicas do lado da receita em 2013 ................. Gráfico 8 – Contributos para a tvh da despesa total (ajustada) das administrações públicas ....................... Gráfico 9 – Contributos para a Tvh da despesa corrente primária ajustada (em p.p.) ................................... Gráfico 10 – Consumo intermédio: variação homóloga prevista, por subsetor ............................................. Gráfico 11 – Evolução da despesa (ajustada) com investimento [FBCF] ........................................................ Gráfico 12 – Previsões da despesa com juros para o ano de 2012 ................................................................. Gráfico 13 – Saldos e receita para 2013: diferenças entre o OE/2013 e o DEO 2012-16 ............................... Gráfico 14 – Despesa para 2013: diferenças entre o OE/2013 e o DEO/2012-16 .......................................... Gráfico 15 – Saldos e receita para 2013: diferenças entre o OE/2013 e o PAEF ............................................ Gráfico 16 – Despesa para 2013: diferenças entre o OE/2013 e o PAEF ........................................................ Gráfico 17 – Receita do Estado (não ajustada) para 2011-2013 .................................................................... Gráfico 18 – Evolução da Receita Fiscal do Estado (não ajustada) no período de 2011-2013 ....................... Gráfico 19 – Evolução do Imposto Único de Circulação 2008-2013 ............................................................... Gráfico 20 – Taxa de variação homóloga (ajustada) dos principais impostos no OE/2013 ............................ Gráfico 21 – Peso dos juros no défice (ajustado) das EPR .............................................................................. Gráfico 22 – Saldo global da segurança social ................................................................................................ Gráfico 23 – Evolução da Dívida Pública ......................................................................................................... Gráfico 24 – Défice e variação da dívida pública (milhares de milhões de euros) ......................................... Gráfico 25 – Dotações de empréstimos de médio e longo prazo destinadas a Entidades Públicas Reclassificadas ................................................................................................................. Gráfico 26 – Previsão da despesa com ativos financeiros detidos pelo Estado ............................................. Gráfico 27 – Projeções para o saldo do sistema previdencial: cenário OE/2012 e Cenário OE/2013 ............
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I Introdução 1 Nos termos do Programa de Atividades da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) - XII Legislatura – 2.ª Sessão Legislativa, apresenta-se o Parecer Técnico sobre a proposta do Orçamento do Estado para 2013. O presente documento tem por objetivo dotar a Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública (COFAP) de informação técnica relevante para proceder à apreciação da Proposta de Lei n.º 103/XII/2.ª, submetida à Assembleia da República no dia 15 de outubro de 2012.
2 Esta versão substitui a versão preliminar disponibilizada no dia 23 de outubro, incluindo secções novas relativas à análise dos subsetores em contabilidade pública, à dívida pública e aos riscos orçamentais. O texto dos restantes capítulos e secções foi aperfeiçoado, incorporando elementos adicionais entretanto prestados pelo Ministério das Finanças.
3 A este propósito, refira-se que, ao abrigo da Lei 13-A/2010 de 19 de julho, que altera a Lei de Organização e Funcionamento dos Serviços da Assembleia da República (LOFAR), a UTAO solicitou informação aos serviços do Ministério das Finanças, nos dias 12 e 17 de outubro com o objetivo de suportar a análise efetuada no presente parecer. A maioria das questões colocadas à DGO - Direcção-Geral do Orçamento foi respondida, tendo o GPEARI - Gabinete de Planeamento, Estratégia, Avaliação e Relações Internacionais respondido apenas parcialmente.
4 Adicionalmente, solicitou-se a reposição do acesso aos técnicos da UTAO ao domínio “Proposta de Orçamento” do Portal do SIGO – Sistema de Informação de Gestão Orçamental, da responsabilidade da DGO, entretanto interrompido durante os trabalhos de preparação do OE/2013. A consulta a esta base de dados permite uma análise detalhada, nomeadamente por possibilitar a pesquisa a um número mais alargado de elementos. No entanto, a DGO invocou um problema na gestão dos acessos, tendo remetido pelo correio uma pen drive contendo uma réplica (parcial) da base de dados orçamental. Esta solução de recurso permitiu obviar, embora apenas em parte, as dificuldades causadas pela impossibilidade de acesso online.
5 A análise de sensibilidade a alterações de alguns pressupostos e a identificação dos principais riscos orçamentais no relatório que acompanha a proposta de lei do Orçamento do Estado merece destaque e contribuiu para melhorar a transparência do processo orçamental. Todavia, não obstante a UTAO ter obtido informação adicional ao abrigo do quadro legal referido, a inclusão de mais elementos técnicos no referido relatório reforçaria a transparência, facilitando o escrutínio público.
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II Enquadramento macroeconómico II.1 Projeções Macroeconómicas 6 A correção dos desequilíbrios macroeconómicos da economia portuguesa deverá prosseguir em 2013. A atividade económica em 2013 continuará fortemente condicionada pelo processo de correção dos desequilíbrios macroeconómicos que se encontra em curso. À semelhança do sucedido em 2012, as restrições ao financiamento e o processo de consolidação orçamental, que no próximo ano se prevê venha a ser concretizado sobretudo por via do aumento das receitas fiscais, deverão continuar a dar origem a uma contração da procura interna. Esta deverá ser parcialmente compensada pelo aumento das exportações e pela redução das importações. Com efeito, a redução do défice externo que resulta deste reequilíbrio das trocas comerciais com o exterior tem sido a face mais visível do processo de ajustamento, estando inclusivamente a ocorrer um ritmo mais elevado que o previsto inicialmente. A redução da procura interna (pública e privada) continuará a predominar sobre o efeito positivo (de médio e longo prazo) das reformas estruturais tendentes a melhorar a competitividade externa e a gerar de empregos nos setores transacionáveis da economia portuguesa.
Tabela 1 – Projeções macroeconómicas para a economia portuguesa (taxa de variação real, em percentagem)
Fontes: Ministério das Finanças (OE/2013 e DEO/2012-16), Comissão Europeia (5.ª avaliação do PAEF), Banco de Portugal e Instituto Nacional de Estatística. | Notas: considerou-se a variação homóloga do IHPC no caso das previsões das organizações internacionais e a variação média anual do IPC no caso das projeções do Ministério das Finanças.
MF MF CE dif. (p.p.)
Produto Interno Bruto 100 -1,7 -3,0 -1,0 -1,0 0,0 0,6 -1,6Consumo Privado 66,3 -4,0 -5,9 -2,2 -2,2 0,0 -0,7 -1,5Consumo Públ ico 20,1 -3,8 -3,3 -3,5 -3,2 -0,3 -2,9 -0,6Investimento (FBCF) 18,1 -11,3 -14,1 -4,2 -4,2 0,0 -0,6 -3,6Procura Interna 103,9 -5,7 - - -2,7 - - -Exportações 35,5 7,5 4,3 3,6 3,5 0,1 5,6 -2,0Importações 39,4 -5,3 -6,6 -1,4 -1,0 -0,4 1,6 -3,0
Contrib. para o cresc. do PIBExportações l íquidas 4,6 4,1 1,9 1,8 0,1 1,5 0,4Procura interna -6,2 -7,1 -2,9 -2,7 -0,2 -0,9 -2,0
Evolução dos PreçosDeflator do PIB 0,7 0,3 1,3 1,2 0,1 - -IPC/IHPC 3,7 2,8 0,9 0,7 - 1,3 -0,4
Mercado de TrabalhoEmprego -1,5 -4,3 -1,7 -1,6 -0,1 - -Taxa de Desemprego (%) 12,7 15,5 16,4 16,4 0,0 14,1 2,3
Necess idades l iq. de financiam. (% do PIB)
-5,1 -1,1 1,0 -0,2 1,2 -0,4 1,4
Por memória :PIB nominal (M€) 170 909 166 341 166 782 166 840 -58 170 922 -4 140Défice Públ ico (% PIB) -4,4 -5,0 -4,5 -4,5 0 -3,0 0,0Dívida Públ ica (% PIB) 108,1 119,1 123,7 123,7 0 115,7 8,0
2013(p)Dif. (p.p.)
DEO p/ 2013
2011Pesos em
2011
2012(p)
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7 De acordo com as projeções oficiais do Ministério das Finanças e das organizações internacionais que prestam financiamento à economia portuguesa, a atividade económica deverá contrair-se novamente em 2013.1 No âmbito da 5.ª avaliação do PAEF, a projeção para a taxa de variação do PIB foi revista em baixa para -1%. Esta revisão resultará de um contexto internacional mais desfavorável, mas também decorrerá dos efeitos recessivos sobre a economia das medidas adicionais de consolidação orçamental em 2013. Com efeito, não obstante a revisão em alta do limite para o défice público de 3% para 4,5%, foi necessário alterar a estratégia orçamental de modo a compensar os desvios da execução orçamental de 2012 e a encontrar medidas substitutivas das consideradas inconstitucionais pelo Tribunal Constitucional. É expectável que a restritividade da política orçamental, assente essencialmente no aumento da receita fiscal e contributiva, se venha a fazer sentir no consumo privado e no investimento, uma vez que induzirá uma redução do rendimento disponível. Ao efeito contracionista causado pela política orçamental acrescem as consequências do processo gradual de redução de balanços por parte do sector privado, isto num contexto em que se mantêm as restrições de acesso ao financiamento externo.
Tabela 2 – Projeções não oficiais para a economia portuguesa (em percentagem)
Fonte: relatórios e boletins mensais/trimestrais das instituições acima referidas. A Consensus Forecasts é uma entidade que agrega as projeções de instituições financeiras e de outras entidades especializadas, apresentando um valor médio para essas projeções. Relativamente à presente estimativa, as entidades consultadas foram: Bank Leumi, Danske Bank, Forecaster ECOSA, Oxford Economics, Bank of America Merrill, Euromonitor, Nomura, Citigroup, Fitch Ratings, NYKredit e UniCredit.
8 Um conjunto de projeções não oficiais aponta para uma contração ainda mais pronunciada da atividade económica em 2013, que, a concretizar-se, poderá ter consequências ao nível dos objetivos orçamentais. A degradação da conjuntura externa, nomeadamente em Espanha, e o efeito das medidas de consolidação orçamental (maioritariamente por via da receita) previstas para 2013 estarão na base de um conjunto de projeções para a economia portuguesa mais pessimistas que as oficiais. A concretizar-se uma queda da atividade económica mais pronunciada, esta terá óbvias consequências ao nível do processo de consolidação orçamental. Algumas das entidades que apresentaram estas projeções pertencem a instituições financeiras e a sua atividade pode condicionar a perceção de risco dos investidores internacionais. Estas projeções mais pessimistas parecem materializar os riscos descendentes que estão subjacentes ao cenário central das projeções oficiais. Não obstante as perspetivas desfavoráveis traçadas pelas projeções não oficiais, o FMI reforçou a sua confiança no processo de ajustamento orçamental português através de um comunicado, posteriormente à 5.ª
1 Embora as projeções do Ministério das Finanças e da CE/FMI para a contração da atividade económica sejam semelhantes, existem ligeiras diferenças ao nível das importações e do consumo público.
Taxa média de desemprego
data de divulgação | ano: 2012 2013 2013
Consensus Forecasts 10-set -3,4 -2,2 -
BNP Paribas 20-set -3,5 -2,2 17,3
Consensus Forecasts 8-out -3,3 -2,3 -
BPI 10-out -3,0 -1,5 16,8
NECEP/UCP 17-out -2,8 -2,0 16,7
Produto Interno Bruto
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avaliação do PAEF, esclarecendo que não considera necessária uma revisão das previsões de crescimento do PIB para 2013. Saliente-se que a UTAO não dispõe de projeções macroeconómicas próprias, não podendo, portanto, emitir uma opinião mais fundamentada sobre a fiabilidade das projeções oficiais, ainda assim o facto de entidades muito variadas apontarem para cenários mais pessimistas não deixa de constituir uma preocupação quanto à possibilidade de cumprimento dos objetivos orçamentais definidos para 2013.
9 Não é de excluir que a restritividade da política orçamental possa vir a ter um efeito contracionista sobre a atividade económica superior ao estimado no OE/2013. Asprojeções para a evolução da economia portuguesa encontram-se rodeadas de uma enorme incerteza e, portanto, com uma margem de erro superior à habitual, pelo que não será de excluir que os efeitos recessivos das novas medidas de consolidação orçamental possam vir a ser superiores aos projetados pelas entidades oficiais. Com efeito, os resultados de um estudo do economista-chefe do FMI, Olivier Blanchard, e um coautor, recentemente divulgado no World Economic Outlook de outubro de 2012, apontam para a existência de um efeito recessivo decorrente da redução das despesas públicas e/ou do aumento dos impostos (vulgo, multiplicadores orçamentais) com uma dimensão superior àquela que se verificou em termos históricos e para um determinado conjunto de países. O desvio ocorrido ao nível das receitas fiscais e contributivas e o desemprego mais elevado em 2012 terá constituído uma evidência de que “multiplicadores orçamentais mais elevados poderiam estar em operação em países em circunstâncias semelhantes às de Portugal”, conforme reconhecido pelo FMI no referido comunicado. Por esse motivo, segundo a mesma organização, foram revistas os objetivos para a consolidação orçamental de 2013 de modo a evitar um impacte demasiado grande sobre a atividade económica.
Caixa 1 – Os multiplicadores orçamentais
É relativamente consensual assumir-se que a adoção de medidas restritivas de política orçamental (via a diminuição da despesa pública e/ou o aumento dos impostos) tem efeitos contracionistas sobre a atividade económica no curto prazo, tal como a implementação de uma política orçamental expansionista induzirá crescimento económico numa economia abaixo do seu produto potencial ao expandir a procura interna através de um efeito multiplicador (i.e. o aumento dos gastos públicos ou a redução dos impostos gerará maior consumo e investimento privado, que por sua vez dará origem a uma maior produção). Por esse motivo, a política orçamental é utilizada habitualmente com o objetivo de estabilizar o ciclo económico em momentos de sobreaquecimento ou de quebra acentuada da atividade económica. Num contexto em que existem fortes restrições ao financiamento externo, desequilíbrios orçamentais e um endividamento excessivo, não será possível a implementação de uma política orçamental expansionista de estabilização do ciclo. Pelo contrário, naquelas circunstâncias será necessário um ajustamento orçamental. Este tende a exercer um efeito recessivo adicional sobre a atividade económica. A dimensão dos multiplicadores orçamentais constitui uma preocupação óbvia, nomeadamente porque se for pequeno a consolidação orçamental não tem consequências tão significativas. Porém, se for demasiado grande (i.e. se exercer um efeito negativo muito elevado sobre o produto em resposta à redução da despesa pública e/ou ao aumento dos impostos) poderá criar um ciclo vicioso de contração da atividade económica, originando menores receitas e maiores despesas e, por sua vez, obrigando a novas medidas de consolidação orçamental.
Para o decisor de política económica, conhecer a dimensão do multiplicador orçamental é fundamental no processo de decisão das alternativas (i.e. cortar as despesas ou aumentar os impostos), bem como para calibrar essas medidas relativamente à sua magnitude e duração. Os modelos teóricos mais simples (keynesianos) sugerem que a dimensão do multiplicador orçamental resulta da combinação de diversos fatores, tais como a propensão marginal a consumir/poupar, a taxa de imposto, o regime cambial, o grau de abertura da economia, o tipo de política monetária, entre outros. Estes modelos indicam que a política orçamental tende a exercer efeitos mais fortes sobre o produto em economias fechadas ou em economias abertas, mas com câmbios fixos. Em geral, os modelos keynesianos tradicionais geram multiplicadores orçamentais superiores a 1.
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Os modelos teóricos mais avançados (i.e. os modelos de equilíbrio geral dinâmico estocástico - DSGE) tendem a gerar multiplicadores orçamentais inferiores a 1, ou seja, com menores reações do produto aos estímulos da política orçamental que os modelos keynesianos. Estes modelos DSGE tornaram-se uma das principais ferramentas de análise da macroeconomia moderna e são usados habitualmente pelos decisores de política económica. Mesmo nos modelos em que são introduzidas “características keynesianas”, tais como a rigidez de preços e de salários, o multiplicador tende a ser menos elevado do que em modelos keynesianos. As diferenças entre os modelos devem-se habitualmente a dois aspetos. Em primeiro lugar, os modelos DSGE assumem que os consumidores têm capacidade para antecipar uma redução permanente das despesas públicas com efeitos benéficos no futuro (nomeadamente através de uma menor carga fiscal), o que pode originar um aumento do consumo e do investimento no presente. Em segundo lugar, uma vez que a contenção orçamental contribui para exercer menor pressão sobre os preços, a autoridade monetária tende a reagir através da diminuição das taxas de juro, o que gera um estímulo ao consumo e ao investimento e anula parte do efeito pretendido pelos decisores de política orçamental.
Relativamente à evidência empírica sobre os multiplicadores orçamentais, uma parte significativa é baseada em técnicas econométricas de Vetores Auto Regressivos (VAR). Existe uma diversidade muito grande de resultados, mas a maioria identifica multiplicadores para a despesa pública entre 0,5 e 1. Uma vez que as análises econométricas estão dependentes do comportamento da economia durante o período a que diz respeito a amostra, as estimativas podem não ter aderência à realidade em momentos muito específicos. De modo a ultrapassar essas limitações, podem ser usados modelos econométricos que permitem modelizar essas mudanças estruturais (modelos VAR estruturais com mudança de regime) capazes de diferenciar os multiplicadores em períodos de expansão e de recessão económica. Alguma evidência empírica recente tem suportado a ideia de que os multiplicadores orçamentais tendem a ser superiores em recessão.
Os resultados de um estudo do economista-chefe do FMI, Olivier Blanchard, e um coautor, recentemente divulgado no World Economic Outlook, de outubro de 2012, apontam para a existência de multiplicadores orçamentais entre 0,9 e 1,7, acima daqueles que estarão a ser utilizados nas projeções atuais em diversos países, que são de 0,5, e resultam da evidência empírica de três décadas para os países desenvolvidos. Esta circunstancia estará na base dos motivos pelos quais o efeito recessivo decorrente da redução das despesas públicas e/ou do aumento dos impostos estará a ser de dimensão superior àquela que se antecipava nesses países.
II.2 Riscos inerentes às projeções macroeconómicas 10 Quaisquer projeções macroeconómicas efetuadas no atual contexto comportam riscos acrescidos, essencialmente devido aos efeitos que determinados fatores externos (incontroláveis) poderão exercer sobre a economia nacional. Após a incerteza em torno da evolução da crise das dívidas soberanas na área do euro ter diminuído devido à criação de mecanismos de assistência ao financiamento (e para os quais o novo posicionamento do Banco Central Europeu teve um papel fundamental), o principal fator de risco (externo) assentará na evolução da procura externa dirigida à economia portuguesa, nomeadamente a proveniente dos principais parceiros económicos. Para esta incerteza concorrem ainda, a nível interno, os efeitos não completamente previsíveis da estratégia de consolidação orçamental assente no aumento das receitas e na (consequente) resposta do setor privado no que respeita ao investimento e ao consumo/poupança.
11 A variação do PIB encontra-se muito dependente da evolução do consumo e do investimento do setor privado, mas também da procura externa. Tal comojá vem sucedendo deste 2011, a procura externa líquida contribui positivamente para a taxa de variação anual do PIB, enquanto o contributo da procura interna é negativo. O eventual enfraquecimento da procura dirigida às exportações portuguesas em resultado do abrandamento da atividade económica dos principais parceiros comerciais terá, assim, consequências nas projeções para a evolução da atividade económica nacional. O OE/2013 assume um crescimento de 2,8% da procura externa
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relevante em 2013 (inferior aos -0,2% estimados para 2012), estando implícito um ganho muito mais moderado de quota de mercado das exportações portuguesas do que previsto para 2012. As projeções recentes, mais pessimistas, para o crescimento económico de Espanha em 2013 vêm acentuar os riscos neste domínio.2 No que se refere à procura interna, a resposta do setor privado às medidas de consolidação orçamental será determinante, nomeadamente porque o aumento da carga fiscal e a consequente redução do rendimento disponível real das famílias deverá resultar numa deterioração da confiança dos consumidores, na redução do consumo privado e do investimento residencial, mas também poderá ter efeitos sobre o investimento empresarial. A este propósito, de acordo com os cálculos da UTAO, o OE/2013 tem subjacente um decréscimo do investimento do setor privado (empresas e famílias) de apenas 1,9%, o qual compara com reduções anuais muito mais significativas ocorridas desde 2009. Com efeito, as projeções oficiais apontam para uma redução do investimento residencial e para um aumento do investimento empresarial, o qual poderá não se vir a concretizar no contexto de incerteza em que a economia portuguesa se encontra. De acordo com as projeções oficiais, o investimento empresarial dependerá do dinamismo no setor dos bens transacionáveis, uma vez que as autoridades supõem que o processo de ajustamento estrutural da economia portuguesa continue a induzir uma reorientação para os setores e empresas com maiores perspetivas de crescimento e mais competitivos. No que se refere ao investimento público, está prevista uma quebra de 12,9% face a 2012, para um nível que representa cerca de metade do verificado em 2010, ainda assim trata-se de uma redução inferior à verificada nos dois anos anteriores.
Tabela 3 – Investimento (FBCF) (em termos nominais)
Gráfico 1 – Investimento do setor privado (taxa de variação anual, em percentagem)
Fonte: INE (Contas Nacionais), Ministério das Finanças (OE/2013) e cálculos da UTAO. | Nota: o investimento do setor público entre 2002 e 2007 inclui a variação de existências.
Fonte: INE (Contas Nacionais), Ministério das Finanças (OE/2013) e cálculos da UTAO. | Nota: A variação de 2011 está condicionada pela existência de uma quebra de série ocorrida nesse ano na taxa de desemprego.
2 Note-se que o FMI reviu em baixa a variação do PIB de Espanha para 2013, de -0.6 para -1,3%. Esta revisão foi publicada no WEO de outubro, posteriormente à 5.ª avaliação do PAEF português.
p.m.: (em volume)
M€ tv (%) M€ tv (%) M€ tv (%) M€ tv (%)
2002 5 718 30 260 35 978 39 328
2003 5 565 -2,7 28 281 -6,5 33 847 -5,9 36 541 -7,1
2004 5 703 2,5 28 997 2,5 34 700 2,5 36 536 0,0
2005 5 510 -3,4 29 902 3,1 35 413 2,1 36 369 -0,5
2006 4 565 -17,1 31 325 4,8 35 890 1,3 35 890 -1,3
2007 4 588 0,5 33 041 5,5 37 629 4,8 36 831 2,6
2008 5 059 10,3 33 575 1,6 38 635 2,7 36 716 -0,3
2009 5 060 0,0 29 569 -11,9 34 629 -10,4 33 554 -8,6
2010 6 225 23,0 27 899 -5,6 34 124 -1,5 32 174 -4,1
2011 4 432 -28,8 26 494 -5,0 30 926 -9,4 28 543 -11,3
2012 (p) 3 400 -23,3 23 574 -11,0 26 974 -12,8 24 519 -14,1
2013 (p) 2 962 -12,9 23 120 -1,9 26 082 -3,3 23 489 -4,2
Público Privado Total
-6,5
2,5 3,14,8
5,5
1,6
-11,9
-5,6 -5,0
-11,0
-1,9
-14
-12
-10
-8
-6
-4
-2
0
2
4
6
8
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 (p)
2013 (p)
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Gráfico 2 – Crescimento do PIB real e variação da taxa de desemprego (em percentagem e em pontos percentuais)
Fonte: INE (Inquérito ao Emprego e Contas Nacionais Anuais) e cálculos da UTAO. | Nota: A variação de 2011 está condicionada pela existência de uma quebra de série ocorrida nesse ano na taxa de desemprego.
12 Um aumento superior ao previsto no número de desempregados poderá colocar uma pressão adicional sobre as receitas fiscais e contributivas e sobre as prestações sociais. A taxa de desemprego varia habitualmente em contraciclo com a atividade económica.3 Em conformidade com esta regularidade estatística, para 2012 está projetada no OE/2013 uma contração do PIB de 3% e um aumento da taxa média de desemprego de 2,8 p.p., não se afastando de uma relação empírica (muito rudimentar) que pode ser estimada entre as duas variáveis com base em dados desde 1998. Para 2013, as projeções oficiais apontam para uma contração da atividade económica de 1%, consentânea com o aumento projetado para o desemprego (1 p.p.), porém caso a contração da atividade económica venha a ser superior, a taxa de desemprego também aumentará.4 A este respeito, a análise de sensibilidade que se encontra vertida no relatório da proposta do OE/2013 quantifica o aumento do desemprego em 0,5 p.p. da taxa média em reação a uma diminuição mais acentuada do PIB em 1 p.p. (de -1% para -2%). A concretizar-se este risco, o aumento superior ao previsto no número de desempregados colocará uma pressão adicional sobre as receitas fiscais e contributivas e sobre as prestações sociais induzindo, segundo o OE/2013, um aumento do défice público em 0,4 p.p. do PIB.
3 Esta relação também designada por lei de Okun, a qual pode ser formulada, simplesmente, como uma regra na qual o produto e o desemprego evoluem em sentidos opostos. Para mais informação sobre a verificação desta lei empírica na economia portuguesa sugere-se a consulta de: Centeno, Mário, Maria, José R., e Novo, Álvaro A. (2009) “Desemprego: oferta, procura e instituições”, in A Economia Portuguesa no Contexto da Integração Económica, Financeira e Monetária, Departamento de Estudos Económicos, Banco de Portugal. 4 Note-se que a taxa de desemprego que é estimada nos exercícios de projeção é uma taxa média anual, o que, só por si, pode significar a existência de uma taxa de desemprego superior a 16,4% no quarto trimestre de 2013 no caso de uma trajetória ascendente.
1999
2000
2001 2002
2003
2004
2005
20062007
2008
2009
2010
2011
2012 (OE/2012)
2012 (OE/2013)
2013 (p)
-4,0
-3,0
-2,0
-1,0
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
-1,0 -0,5 0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0
Taxa
de
cres
cim
ento
do
PIB
Variação da taxa de desemprego
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13 A dimensão dos deflatores não é despicienda e pode ter consequências ao nível dos principais rácios das finanças públicas no PIB (nominal) e da estimativa para a receita de impostos indiretos. Não é apenas a variação real do produto que deve ser avaliada na análise ao cenário macroeconómico que consta na proposta do OE/2013. A qualidade das projeções para a variação dos preços (os deflatores implícitos) é fundamental para a correta aferição do défice e da dívida em percentagem do PIB nominal, mas também para a determinação da base de incidência sobre a qual recaem os impostos indiretos. Relativamente às projeções iniciais para 2012, verificou-se que a procura interna contraiu mais intensamente (embora compensada por um crescimento mais robusto das exportações líquidas), e a taxa média de desemprego aumentou mais significativamente. Estes dois efeitos – a redução da procura interna e o aumento do desemprego – também terão contribuído para exercer uma pressão em baixa sobre os preços.5 Com efeito, a projeção para o deflator do PIB apresentada no OE/2012 acabou por ser corrigida de 1,7 para 0,3%, dando origem a uma revisão em baixa de cerca 3 mil M€ no PIB nominal, sem que se tenha verificado uma alteração significativa das projeções para o PIB real. Este erro de projeção acabou por ser responsável por uma parcela não negligenciável das revisões ocorridas ao nível da dívida pública e do défice em 2012 em percentagem do PIB e também ao nível da receita fiscal. A projeção apresentada no OE/2013 para o deflator do PIB (1,3%) está em linha com a estimativa da Comissão Europeia (1,2%).
Tabela 4 – Projeções para o deflator do produto e para o PIB nominal (taxa de variação, em percentagem)
Fonte: Ministério das Finanças (OE/2012 e OE/2013) e cálculos da UTAO.
14 As medidas de carácter estrutural destinadas a promover o crescimento económico não deverão surtir efeitos significativos no curto prazo. No programa de assistência económica e financeiraestão previstas medidas destinadas apromover a concorrência, a flexibilizar a reafectação de recursos na economia e a reforçar as instituições. Porém, o efeito destas medidas não se refletirá a curto prazo. A adoção de medidas destinadas a, por um lado, reduzir o défice estrutural e, por outro lado, promover a competitividade externa e a melhorar crescimento potencial será fundamental, nomeadamente se aquelas medidas forem entendidas pelos agentes económicos como credíveis e duradouras.
5 Note-se que os Índice de Preços no Consumidor foi superior ao deflator implícito no Produto, e para essa diferença terá contribuído a revisão em alta de preços administrativos e a reestruturação das taxas de IVA.
OE/2012 OE/2013 OE/2012 OE/2013 di f.
2012 (p) 1,7 0,3 169 300 166 341 -2 959
2013 (p) - 1,3 - 166 782
Deflator do PIB PIB Nominal
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III Perspetivas orçamentais III.1 Análise em Contabilidade Nacional
III.1.1 Saldos orçamentais e respetiva decomposição 15 A proposta do OE/2013 apresenta um défice das administrações públicas de 4,5% do PIB como objetivo para 2013, acima do previsto na estratégia orçamental apresentada em abril. No âmbito da 5.ª avaliação regular do PAEF, os limites do défice orçamental foram revistos para 5% do PIB em 2012, 4,5% em 2013 e 2,5% em 2014. Estes novos objetivos implicam o adiamento por um ano do cumprimento do limite de 3% para o défice orçamental definido no âmbito do Tratado da União Europeia. A revisão dos limites foi justificada pela diferente composição do processo de ajustamento. Com efeito, em 2012 verificou-se uma queda mais acentuada da procura interna, a qual foi parcialmente compensada por uma maior contribuição das exportações líquidas. Contudo, para se atingir o objetivo de um défice de 5% do PIB em 2012, serão necessárias medidas adicionais de consolidação e recorrer-se-á a uma operação de efeito pontual, totalizando ambas cerca de 1% do PIB (que ainda não terá sido validada pelo Eurostat). Não obstante a revisão em alta do limite, o exercício orçamental para 2013 tem subjacente um cenário macroeconómico mais desfavorável que o previsto na estratégia orçamental apresentada em abril de 2012 e contempla medidas adicionais de consolidação orçamental de modo a responder à decisão do Tribunal Constitucional que considerou inaplicáveis após 2012 os artigos 21.º e 25.º da Lei do OE/2012.
Tabela 5 – Projeções para os principais indicadores orçamentais (em percentagem do PIB)
Fonte: INE, Ministério das Finanças (OE/2013), Comissão Europeia (Relatório da 5.ª avaliação do PAEF) e cálculos da UTAO. Nota: o PIB nominal subjacente às projeções da MF e da CE é idêntico, pelo que não se registam diferenças decorrentes da sua utilização no cálculo dos rácios. Ver caixa em anexo para a descrição das medidas temporárias consideradas.
INE CE MF CE MF CE 2011 2012 2013
Saldo global -4,4 -4,2 -5,0 -5,0 -4,5 -4,5 -0,2 0,0 0,0
Recei ta 45,0 44,7 40,6 41,7 42,3 43,0 0,3 -1,1 -0,7
Despesa 49,4 48,9 45,6 46,7 46,8 47,5 0,5 -1,1 -0,7
Despesa com juros 4,0 3,9 4,2 4,5 4,3 4,7 0,1 -0,3 -0,4
Despesa primária 45,5 45,0 41,3 42,2 42,5 42,8 0,5 -0,9 -0,3
Despesa corrente 45,4 45,2 43,7 44,3 44,7 44,7 0,2 -0,6 0,0
Despesa corrente primária 41,4 41,3 39,5 39,8 40,4 40,0 0,1 -0,3 0,4
Sa ldo primário -0,4 -0,3 -0,8 -0,5 -0,2 0,2 -0,1 -0,3 -0,4
Dívida públ ica (C.E.) 108,1 107,8 119,1 119,1 123,7 123,7 0,3 0,0 0,0
Diferencial (MF-CE)2011 2012 2013
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16 Existem algumas diferenças entre as projeções da Comissão Europeia e do Ministério das Finanças. Como não poderia deixar de ser, no que se refere aos saldos, o OE/2013 encontra-se perfeitamente alinhado com as projeções da Comissão Europeia apresentadas no âmbito da 5.ª avaliação do PAEF. Todavia, existem diferenças ainda não esclarecidas ao nível das receitas e das despesas em 2012 e em 2013. Enquanto o Ministério das Finanças apresenta uma projeção para a receita total de 40,6 e de 42,3% do PIB, para 2012 e 2013 respetivamente, a Comissão Europeia estima valores mais elevados em 1,1 e em 0,7 p.p. do PIB para aqueles anos.
17 Ainda que o défice orçamental previsto no OE/2013 seja de 4,5% do PIB, o défice estrutural é consideravelmente inferior devido ao efeito recessivo do ciclo económico. O défice estrutural projetado para 2013 é de 2,4% do PIB para 2013, representando uma redução de 1,6 p.p. face à estimativa para o corrente ano. Considerando igualmente a diminuição que se prevê vir a ocorrer em 2012 (de 2,2 p.p. do PIB), em 3 anos terá sido obtida uma redução assinalável de 6,1 p.p. do PIB.No que se refere ao saldo primário estrutural, o OE/2013 prevê que este venha a ser excedentário em 2012, em 0,2% do PIB, e que atinja 1,9% do PIB em 2013, o que se traduzirá numa variação ainda mais significativa no triénio 2011-2013, de 7,5 p.p. do PIB.
Tabela 6 – Projeções para os principais indicadores orçamentais em termos estruturais (em percentagem e em pontos percentuais do PIB)
Fonte: INE, Ministério das Finanças (OE/2013), Comissão Europeia (Relatório da 5.ª avaliação do PAEF) e cálculos da UTAO. | Nota: ver caixa em anexo para a descrição das medidas temporárias consideradas.
18 A melhoria prevista no saldo global das administrações públicas para 2013 será devida a uma redução do défice da administração central e a um aumento do excedente da administração local. Relativamente à segurança social, está previsto um saldo próximo do equilíbrio em 2013, tal como em 2012. Note-se que o Ministério das Finanças reviu a previsão para o saldo da segurança social, para o ano 2012, face à estimativa que tinha sido apresentada no dia 28 de setembro no âmbito da notificação do Procedimento dos Défices Excessivos. Com efeito, nesta ocasião foi apresentado um défice de 694,1 M€, tendo sido proposto um excedente de 61,8 M€ no OE/2013. Para esta revisão terá contribuído a transferência extraordinária de 856,6 M€ em 2012. Para 2013 também está prevista uma transferência extraordinária de 969,7 M€.
MF CE MF CE MF CE 2011 2012 2013
Saldo global -4,4 -4,3 -5,0 -5,0 -4,5 -4,5 -0,1 0,0 0,0
Medidas pontuais 3,0 3,2 1,0 1,0 0,0 0,0 -0,2 0,0 0,0
Sa ldo global l iq. one-off -7,4 -7,5 -6,0 -6,0 -4,5 -4,5 0,1 0,0 0,0
Componente cícl i ca -1,2 -1,2 -2,0 -1,9 -2,1 -2,0 0,0 -0,1 -0,1
Sa ldo estrutura l -6,2 -6,3 -4,0 -4,1 -2,4 -2,5 0,1 0,1 0,1
Var. sa ldo estrutura l 2,3 - 2,2 2,2 1,6 1,6 - 0,0 0,0
Despesa com juros 4,0 3,9 4,2 4,5 4,3 4,7 0,1 -0,3 -0,4
Sa ldo primário estrutura l -2,2 -2,5 0,2 0,5 1,9 2,2 0,3 -0,3 -0,3
Var. sa ldo primário estrutura l 3,4 - 2,4 3,0 1,7 1,7 - -0,6 0,0
2011 2012 2013 Diferencial (MF-CE)
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Tabela 7 – Saldos das administrações públicas por subsetor (em milhões de euros e em percentagem do PIB)
Fonte: INE (Contas Nacionais e Procedimento dos Défices Excessivos, setembro de 2012) e Ministério das Finanças (OE/2013).
19 A projeção para o saldo da administração regional em 2013 parece relativamente ambiciosa. A redução prevista para o saldo da administração regional de 2012 é significativa e resultará em parte da aplicação do PAEF-RAM. O ano de 2011 encontra-se influenciado por operações que pesaram negativamente no saldo da Região Autónoma da Madeira. Excluindo-se essas operações, ainda assim está projetada uma redução expressiva para 2012. Esta projeção corre o risco de não vir a ser cumprida tendo em consideração a informação intra-anual já conhecida, o que poderá comprometer igualmente o objetivo para 2013. Relativamente à administração local, o saldo projetado para 2013 representa um aumento considerável face a 2012. Para este aumento estará a contribuir o incremento da receita fiscal em 341 M€, nomeadamente devido ao Imposto Municipal sobre Imóveis, em resultado da reavaliação do património imobiliário, e a redução das despesas com o pessoal em cerca de 90 M€ (um valor apresentado em contabilidade pública, mas que não difere substancialmente do registado em contabilidade nacional). Relativamente à projeção para a diminuição das despesas com o pessoal, note-se que esta surge num contexto em que será devolvido um subsídio aos funcionários públicos, pelo que o cumprimento deste objetivo implicará diminuições em volume, i.e. do número de funcionários.
20 O défice ajustado dos efeitos das operações extraordinárias deverá ascender a 6% do PIB em 2012, de acordo com as estimativas do Ministério das Finanças, um resultado pior que o objetivo inicial definido no PAEF. Face ao apresentado no DEO/2012-16, a estimativa do Ministério das Finanças incorpora sobretudo a revisão em baixa da receita fiscal e contributiva na ordem dos 3500 M€ (-1,9 p.p. do PIB), em conjunto com a revisão igualmente em baixa da generalidade das componentes da despesa (-1,9 p.p. do PIB), exceto para as despesas com prestações sociais e consumos intermédios (+05,p.p. do PIB). Trata-se de uma revisão que, excluindo o efeito de medidas extraordinárias no montante de 1652 M€ (1% do PIB), coloca o défice em 6% do PIB em 2012. A confirmar-se esta estimativa, e em resultado da revisão das metas orçamentais aprovadas no âmbito da 5ª avaliação do PAEF, a redução do défice público prevista para 2013 (1,5 p.p. do PIB) será inferior em 0,4 p.p. do PIB ao previsto no DEO/2012-16.6
6 Recorde-se que a estimativa de défice para 2012 apresentado no DEO/2012-16 corrigido do efeito de operações extraordinárias ascendia a 4,9% do PIB, pelo que a meta orçamental de 3% do PIB para 2013, então prevista no PAEF obrigava a uma redução do défice de 1,9 p.p. do PIB.
M€ % PIB M€ % PIB M€ % PIB
Adm. Públ icas -7 525 -4,4 8 314 -5,0 -7 494 -4,5
Adm. Centra l -7 302 -4,3 -8 577 -5,2 -8 210 -4,9
Adm. Regional e Loca l -661 -0,4 201 0,1 674 0,4
Adm. Regional -1 158 -0,7 -173 -0,1 -39 0,0
Adm. Loca l 496 0,3 374 0,2 714 0,4
Segurança Socia l 438 0,3 61,8 0,0 41 0,0
2011 2012 2013
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21 O novo ponto de partida para a redução do défice em 2013 exigirá um esforço de consolidação orçamental, medido pela variação do saldo primário estrutural, de 1,7 p.p. do PIB.7 Em linha com o apresentado no DEO/2012-16, a estratégia de consolidação orçamental continua a assentar no contributo importante das medidas discricionárias. Com efeito, apesar da revisão do saldo orçamental em 0,5 p.p. do PIB serão necessárias medidas discricionárias (1,7 p.p. do PIB) que contrariem o impacte negativo em 2013 decorrente deterioração da conjuntura económica (0,1 p.p. do PIB), do agravamento dos encargos com juros (0,1 p.p. do PIB), e do impacte das medidas extraordinárias de 2012 (1,0 p.p. do PIB).
Gráfico 3 – Esforço de consolidação orçamental previsto para 2013 (em pontos percentuais do PIB) 8
Fonte: Ministério das Finanças (DEO/2012-16) e cálculos da UTAO. | Notas: * a variação do saldo primário estrutural corresponde ao contributo das medidas discricionárias para a consolidação orçamental.
22 A concretizar-se a redução do saldo estrutural em 2013, esta estará de acordo com a última recomendação do Conselho da União Europeia. No âmbito da recomendação dirigida a Portugal sobre as medidas a tomar para a correção da situação de défice excessivo até 2014 (um défice orçamental inferior a 3% do PIB) foram flexibilizados os objetivos fixados para 2012 e 2013. Assim, de modo a assegurar uma redução sustentada do défice nominal público abaixo do valor de referência até 2014, a melhoria do saldo estrutural prevista no OE/2013 de 1,6 p.p. do PIB cumpre a recomendação de 27 de setembro do Conselho da União Europeia (Caixa 2).
7 A variação do saldo estrutural primário constitui um indicador que permite captar as medidas discricionárias. 8 A análise da evolução do saldo estrutural encontra-se sustentada na estimativa do Hiato do produto calculada pelo Ministério das finanças. Esta estimativa comparativamente à calculada para efeitos de evolução do saldo estrutural em anteriores documentos de política orçamental (DEO/2012-16; OE/2012) tem subjacente uma diferente relação da componente cíclica com o output gap, que não a habitualmente considerada pela CE para o caso português. Constata-se neste âmbito para o período 2008-2013 uma alteração ao nível das sensibilidades da despesa (-0,4) e da receita (0,02 ou 0,03).
5,0
1,0
0,1 0,1
1,7
4,5
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
6,0
7,0
∆ MedidasTemp.
∆ juros ∆ Efeito dociclo
Medidas Discricion. =
∆ SPE*
2012défice
Decomposição da Var. do défice Orçamental(em p.p. do PIB)
2013défice
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23 O esforço de consolidação programado para 2013 deverá representar cerca de 1,7 p.p. do PIB, o que compara com um total estimado para os dois anos anteriores de 5,8 p.p. do PIB. Em 2011 e 2012 as medidas discricionárias foram mais expressivas de modo a contrariar o custo de financiamento da dívida pública e o contexto adverso do ciclo económico.
Tabela 8 – Decomposição da variação do saldo orçamental
Fonte: INE (2008-2011, apenas para o saldo orçamental) Ministério das Finanças (OE/2013) e cálculos da UTAO. | Notas: * Variação da componente cíclica do saldo orçamental. ** As medidas temporárias e one-offs consideradas nos cálculos encontram-se listadas na Caixa 3. A componente cíclica do saldo orçamental encontra-se sustentada na estimativa do hiato do produto calculada pelo Ministério das Finanças.
24 Neste contexto, a orientação da política orçamental medida pela variação do saldo primário estrutural continua a assumir uma natureza claramente restritiva e pró-cíclica. A necessidade de corrigir o défice e a acumulação de dívida pública na fase baixa (pior) do ciclo económico têm conduzido desde 2011 a uma política orçamental pró-cíclica e restritiva.
Gráfico 4 – Orientação da Política Orçamental (2008 -2013)
Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Notas: O esforço de consolidação orçamental é medido pela variação do saldo primário estrutural (s.p.e.). Um valor positivo traduz-se numa melhoria desse saldo. O saldo primário estrutural corresponde ao saldo antes do pagamento de juros, deduzido da componente cíclica e dos efeitos de medidas temporárias. Utiliza-se a estimativa de hiato do produto do Ministério das Finanças.
-0,5 -6,5 0,3 5,4 -0,6 0,5-0,3 -1,3 0,6 -0,5 -0,8 -0,10,7 -1,1 -0,5 4,0 -2,3 -1,0
-0,1 0,2 0,0 -1,2 -0,2 -0,1
-0,8 -4,3 0,2 3,1 2,7 1,7
das quais:
Contrib. receita total estrutural 0,0 -1,2 -0,1 1,2 -0,5 1,9Contrib. Desp. Corr. primária estrut.** -0,3 -3,1 0,3 1,2 2,7 -0,9Contrib. Desp. Capital (aj. medidas temp.) -0,5 -0,1 0,1 0,7 0,5 0,6
2008 2009 2010
Variação Anual (p.p. PIB)
2011 2012 2013
(5) Medidas Discricionárias = (∆ Saldo Primário Estrutural**) = (1)-(2)-(3)-(4)
(1) Variação do saldo orçamental(2) Ciclo económico*(3) Med. Temp. (variação) (4) Contrib. juros dívida
2008
2009
2010
20112012
2013
-6,0
-3,0
0,0
3,0
6,0
-6,0 -3,0 0,0 3,0 6,0
Var
iaçã
o do
sal
do p
rim
ário
est
rutu
ral
hiato do produto
P.O. pró-cíclica: consolidação em conjuntura desfavorável (hiato negatico)
P.O. contra-cíclicaConsolidação em conjuntura
favorável (hiato positivo)
P.O. pró-cíclicaHiato positivo
Deterioração do s.p.e.
P.O. contra-cíclica Hiato negativoDeterioração do s.p.e.
2008
2009
2010
2011
2012 2013
-6,0
-3,0
0,0
3,0
6,0
-6,0 -3,0 0,0 3,0 6,0
Var
iaçã
o do
sal
do p
rim
ário
est
rutu
ral
variação do hiato do produto
Política restritiva pró-cíclica:Deterioração da conjuntura; Consolidação orçamental
Política restritiva contra-cíclica:Melhoria da conjuntura;
Consolidação Orçamental
Política expansionista pró-ciclica: Melhoria da conjuntura; Deterioração do s.p.e.
Política expansionista contra-cíclica:Deterioração da conjuntura; Deterioração do s.p.e.
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25 De acordo com o OE/2013, o esforço de consolidação orçamental será sustentado exclusivamente pela receita. O aumento da carga fiscal corrigida de medidas temporárias (2,0 p.p. do PIB) será determinante para assegurar o ajustamento orçamental programado para 2013. Com efeito, a introdução de novas medidas de caráter fiscal (a sobretaxa de 4% sobre todos os rendimentos sujeitos a IRS) visando substituir a inaplicabilidade dos cortes de subsídios além de 2012, declarados inconstitucionais pelo Tribunal Constitucional, a par de outras medidas que pretendem não apenas alterar a progressividade do imposto sobre os rendimentos de trabalho (Reescalonamento do IRS de 8 para 5 escalões), mas também introduzir elementos adicionais de tributação sobre o capital e património (aumento do IMI e taxas liberatórias), justificam que a receita fiscal prevista para 2013 seja superior em 1,6 p.p. do PIB à estimada para 2012. Trata-se de um contributo sem paralelo em anos anteriores, que não deixa de constituir um elevado risco de execução orçamental para 2013.
Gráfico 5 – Contributo da receita (ajustada) para a consolidação orçamental
(em pontos percentuais do PIB)
Gráfico 6 – Evolução da carga fiscal (ajustada) 2008-2013 - decomposta nas suas componentes.
(em percentagem do PIB)
Fontes: INE (2008-2011); Ministério das Finanças (OE/2013) para os anos 2012 e 2013 e cálculos da UTAO. | Nota: os valores apresentados excluem o efeito de medidas temporárias, extraordinárias e pontuais.
Fontes: INE (2008-2011); Ministério das Finanças (OE/2013) para os anos 2012 e 2013 e cálculos da UTAO. |Nota: os valores apresentados excluem o efeito de medidas temporárias, relativas ao RERT e à antecipação de reembolsos do IVA. Os impostos indiretos correspondem a “impostos sobre produção e importação” e os impostos diretos correspondem a “impostos sobre o rendimento e património”; A insignificante expressão dos impostos de capital considerada no cálculo, não é visível no gráfico.
26 O efeito da reposição de parte dos subsídios aos funcionários públicos e pensionistas explica em larga medida o contributo negativo da despesa primária estrutural para o ajustamento orçamental em 2013. Contrariamente aos últimos três anos (2010-2012), em que a consolidação orçamental resultou de um contributo crescente da despesa primária estrutural, sobretudo por via da redução das despesas com pessoal e contração do investimento público, em 2013 esse contributo será negativo em 0,3 p.p. do PIB (-0,9 relativos à despesa corrente primária e 0,6 referentes à despesa de capital). Para esta alteração, contribuirá sobretudo o maior nível de despesa resultante da reposição do subsídio de natal aos funcionários públicos e de 1,1 vezes do valor de um subsídio aos pensionistas, cujo efeito estimado pelo Ministério das Finanças representa 1 p.p do PIB. Corrigindo o efeito desta reposição, o contributo da despesa primária para a diminuição do saldo primário estrutural seria de 0,7 p.p. do PIB.
0,0
-1,3
-0,1
1,2
-0,5
1,9
-2,0
-1,5
-1,0
-0,5
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
2008 2009 2010 2011 2012E 2013P
Receita fiscal Outra receita Receita Total
32,631,0 31,2
32,4 32,434,2
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
35,0
40,0
2008 2009 2010 2011 2012E 2013PImp. ind. Imp. dir. Ctrib. Soc. Efet. Carga fiscal
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Tabela 9 – Evolução dos principais agregados orçamentais em termos estruturais (% do PIB)
Fonte: Ministério das Finanças (DEO/2012-16) e cálculos da UTAO. | Notas: variação da componente cíclica do saldo orçamental. As medidas temporárias e one-offs considerados nos cálculos encontram-se listados na Caixa 3. A componente cíclica do saldo orçamental encontra-se sustentada na estimativa do hiato do produto calculada pelo Ministério das Finanças.
Caixa 2 – Recomendações do Conselho Europeu para pôr fim à situação de défice orçamental excessivo em Portugal
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Receita total 41,1 41,1 39,9 39,8 41,0 40,5 42,5 0,0 -1,2 -0,1 1,2 -0,5 1,9Despesa total 44,8 45,6 48,5 48,2 47,5 44,5 44,9 0,8 3,0 -0,3 -0,7 -3,0 0,3Despesa capital 3,4 3,9 4,0 3,9 3,2 2,7 2,1 0,5 0,1 -0,1 -0,7 -0,5 -0,6Juros 2,9 3,0 2,8 2,9 4,0 4,2 4,3 0,1 -0,2 0,0 1,2 0,2 0,1Desp. Primária 41,8 42,6 45,7 45,4 43,5 40,3 40,6 0,7 3,2 -0,3 -1,9 -3,2 0,3Desp. Corrente prim. 38,4 38,7 41,7 41,4 40,3 37,6 38,5 0,3 3,1 -0,3 -1,2 -2,7 0,9
Saldo estrutural -3,6 -4,5 -8,6 -8,4 -6,5 -4,0 -2,4 -0,8 -4,2 0,2 1,9 2,5 1,6
Saldo primário (SPE) -0,7 -1,4 -5,8 -5,6 -2,5 0,2 1,9 -0,8 -4,3 0,2 3,1 2,7 1,7
Em percentagem do PIB var. p.p. do PIB
No âmbito da 5.ª avaliação do PAEF e tomando por base a recomendação apresentada pela Comissão Europeia, o Conselho da União Europeia decidiu, na sequência da avaliação da evolução das finanças públicas em Portugal no ano de 2012 e da mais recente atualização das perspetivas económicas, emitir um conjunto de recomendações que visa assegurar a correção da situação de défice excessivo até 2014.
Deste modo, assinale-se as seguintes recomendações para o exercício orçamental de 2013:
As autoridades portuguesas deverão adotar medidas permanentes de consolidação no valor de 3,0% do PIB, para alcançar o objetivo de 4,5% do PIB, e assegurar a melhoria do saldo estrutural de 1,6% do PIB, de modo a reduzir o défice nominal público abaixo do valor de referência de 3% do PIB até 2014;
No lado da despesa as medidas a adotar com a lei orçamental de 2013 incluem:
• Redução das compensações aos trabalhadores, obtida por meio de uma redução substancial no número de funcionários públicos, no pagamento de horas extraordinárias e nas compensações não--salariais;
• Melhoramento dos meios para testar e reduzir alguns programas e benefícios sociais; • Aprofundamento da reforma dos cuidados de saúde e do setor empresarial do Estado.
No lado da receita as medidas a adotar com a lei orçamental de 2013 incluem:
• Uma reforma do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares, simplificando a estrutura do imposto, eliminando algumas despesas fiscais e aumentando a taxa média, em simultâneo com uma melhoria da progressividade;
• A ampliação da matéria coletável do imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas, eliminando a dedutibilidade dos juros;
• O agravamento dos impostos sobre o património.
As autoridades portuguesas utilizarão medidas de emergência em 2013, caso a execução orçamental revele derrapagens.
Fonte: Adaptado da Recomendação do Conselho de 27 de setembro de 2012 com vista a pôr fim à situação de défice orçamental excessivo em Portugal.
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Caixa 3 – Ajustamentos efetuados – efeitos das medidas temporárias e one-off
III.1.1.1 Receita 27 O aumento previsto da receita corrente (ajustada) para 2013 deverá mais do que compensar a redução esperada ao nível da receita de capital. De acordo com o previsto no relatório do OE/2013, a receita total (ajustada) das administrações públicas deverá crescer 5,1% em termos nominais (aumentando o seu peso no PIB em 1,9 p.p.), concorrendo para este efeito os aumentos provenientes da receita fiscal (1,6 p.p. do PIB), das contribuições sociais (0,4 p.p. do PIB) e de outras receitas correntes (0,3 p.p. do PIB), parcialmente anulado pela redução da receita de capital (-0,5 p.p. do PIB) – ver Tabela 11 (parte B).
28 O aumento na receita total implícita no OE/2013 deve-se ao acréscimo muito significativo da tributação, acompanhado da medida de alargamento da base de incidência contributiva e do efeito na receita decorrente da reposição (parcial) dos subsídios aos funcionários públicos e pensionistas. Com efeito, o aumento previsto da receita fiscal e contributiva (com contributos de 4,2 p.p. e 1,1 p.p. para o aumento em 5,1% da receita total, respetivamente), encontra-se justificado no OE/2013 pelo agravamento da carga fiscal, em particular, dos impostos IRS, IRC, IMI e Imposto do Selo e pelo alargamento da base de incidência contributiva, embora aquela receita beneficie igualmente do efeito da reposição (parcial) dos subsídios aos funcionários públicos e pensionistas – ver Gráfico 7, Tabela 10 e Tabela 11 (parte B).
De forma a melhorar a interpretação da evolução dos principais agregados orçamentais, a UTAO procedeu a um conjunto de ajustamentos, tendo excluído da análise as medidas temporárias e as operações one-off, independentemente de as mesmas revestirem ou não de natureza temporária. Nem todas as operações excluídas contribuíram para reduzir o défice das AP. Os ajustamentos efetuados correspondem a:
2007: Concessão da Barragem do Alqueva.
2008: (i)Concessões do domínio hídrico e rodoviário; (ii) Amortização do défice tarifário da REN.
2009: Antecipação dos reembolsos de IVA.
2010: (i) Imposto sobre a repatriação de capitais (RERT); (ii) Transferência de responsabilidades dos fundos de pensões da PT para a CGA; (iii) Aquisição de material militar de sub-superfície; (iv) Contribuição para a UE devido à revisão do Rendimento Nacional Bruto (RNB); (iv) Concessões de recursos hídricos e fotovoltaicos; (v) execução da garantia concedida ao BPP; (vi) imparidades do BPN; (vii) Reclassificação de investimentos a associados a Parcerias Público Privadas.
2011: (i) Sobretaxa extraordinária em sede de IRS anunciada em Julho/11; (ii) Transferência de Fundos de Pensões do setor bancário; (iii) Concessões; (iv) Cobrança de dívidas da segurança social de trabalhadores independentes; (v) Recapitalização do BPN; (vi) Operações da RAM (Garantia da SESARAM e Via Madeira); (vii) Reclassificação de investimentos associados a Parcerias Público Privadas.
2012: (i) Sobretaxa extraordinária em sede de IRS de 2011, (ii) Concessão relativa à atribuição dos direitos de utilização da frequência da 4ª geração móvel (iii) Transferência do fundo de pensões do BPN; (iv) Reembolsos de IVA; (v) Pagamento one-off à União Europeia; (vi) Imposto sobre a repatriação de capitais (RERT); (vii) concessão do serviço público aeroportuário de apoio à aviação civil.
2013: Não foram consideradasmedidas temporárias e medidas one-off.
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Tabela 10 – Medidas de consolidação orçamental das Administrações Públicas do lado da receita em 2013
Fonte: Ministério das Finanças (relatório do OE/2013 Quadro II.3.1, pág. 47) e cálculos da UTAO.
Gráfico 7 – Ajustamento orçamental das Administrações Públicas do lado da receita em 2013
Fonte: Ministério das Finanças (relatório do OE/2013) e cálculos da UTAO. Notas: * Uma vez que o relatório do OE/2013 não fornece informação detalhada quanto às medidas implícitas na rubrica “Outras receitas” do Quadro II.3.1, a receita total sem medidas deste gráfico difere em 0,1 p.p. do PIB da apresentada na Tabela 11C. ** Inclui o aumento da receita proveniente da reposição (parcial) dos subsídios dos funcionários públicos e pensionistas. No entanto, não inclui a medida de aumento das contribuições sociais para a CGA e para a segurança social por parte das entidades empregadoras públicas, por a mesma não se encontrar quantificada no relatório do OE/2013.9
29 A receita total registaria uma quebra de 1,2%, caso se exclua o efeito das medidas que afetam a receita fiscal e as contribuições sociais em 2013. Excluindo os impactes estimados das medidas fiscais e das medidas que influenciam as contribuições sociais previstas (e quantificadas) no relatório do OE/2013, a receita total (ajustada do conjunto desses efeitos) registaria uma redução de 1,2%, variação para a qual contribuiria essencialmente a redução da receita fiscal (contributo de -1,7 p.p.), parcialmente anulado pelo aumento das contribuições sociais (contributo de 0,7 p.p.) – ver Tabela 11 (parte C). 9 O impacte desta medida foi, todavia, solicitado à DGO, não tendo a UTAO até ao presente momento obtido qualquer resposta a este pedido de informação.
% do PIB M.€.Impostos sobre a Produção e Importação 0,4 685,0
Outros Impostos especiais sobre o consumo 0,1 100,0IMI 0,2 340,0Imposto do selo 0,1 245,0
Impostos correntes sobre Rendimento e Património 2,0 3307,5IRS 1,9 3092,5
Alteração escalões, aplicação da sobretaxa, l imitação das ded. à coleta, etc 1,7 2810,0Reposição (parcial) de subsídios aos funcionários públicos e pensionistas 0,2 282,5
IRC 0,1 215,0Contribuições para Fundos da Segurança Social 0,1 233,5
Alargamento da base para cálculo da contribuição para a CGA 0,1 143,0Reposição (parcial) de subsídios aos funcionários públicos e pensionistas 0,1 90,5
Outras Receitas 0,1 86,4Total de medidas do lado da receita 2,6 4312,4
2013
39,7
1,7
0,20,1 0,1 0,1
0,1 0,1
42,3
0,2
0,1
36,0
37,0
38,0
39,0
40,0
41,0
42,0
43,0
∆ IRS** ∆ IMI ∆ I. Selo ∆ IRC ∆ Cont. Sociais**
∆ IEC's ∆ Outras Medidas
R. Total s/ medidas*
Efeito das Medidas de Consolidação Orçamental do lado da Receita(em p.p. do PIB)
R. Total c/ medidas
Efeito reposição (parcial) dos
subsídios
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30 A previsão de receita fiscal para 2013 é sustentada num aumento muito significativo da tributação, ao qual acresce o efeito da reposição (parcial) dos subsídios aos funcionários públicos e pensionistas. O relatório da proposta de lei do OE/2013 prevê que o aumento muito significativo da tributação em 2013 se venha a traduzir num acréscimo da receita fiscal em 7,4% em termos nominais (-3%, caso se excluam os efeitos de medidas), especialmente ao nível dos impostos diretos (21,5%), com especial destaque para o IRS (ver Gráfico 7), pese embora este resultado esteja igualmente influenciado por diversos efeitos de sinal contrário, nomeadamente pela degradação da conjuntura económica (com reflexos ao nível do emprego e nos salários) e pela reposição (parcial) dos subsídios aos funcionários públicos e pensionistas (efeito positivo na receita) – ver ainda Tabela 11 (parte B).
31 A análise da elasticidade da receita fiscal e contributiva face ao PIB, em contas nacionais, revela-se extraordinariamente sensível às hipóteses utilizadas. Expurgada das medidas de consolidação do lado da receita, tanto em 2012 como em 2013, a receita fiscal e contributiva diminuiria 0,3%, o que contrasta com o ligeiro aumento do PIB nominal (0,3%), parecendo existir uma relativa prudência na previsão da receita fiscal e contributiva antes de medidas relativamente ao cenário macroeconómico apresentado. Com efeito, a redução prevista para 2013 de 0,3% da receita fiscal e contributiva antes de medidas traduz-se numa elasticidade dessa receita face ao PIB de -1,0. Trata-se de um valor que se encontra abaixo da elasticidade ex-ante (de longo prazo) estimada pela OCDE (1,08).10 Note-se, porém, que este exercício é muito sensível às hipóteses utilizadas, nomeadamente ao valor das medidas de consolidação orçamental consideradas nesta medida de sensibilidade – ver Caixa 4 em anexo.
32 A evolução da receita fiscal encontra-se criticamente dependente do impacte das medidas fiscais terem sido corretamente estimadas para 201311. Antes da consideração das medidas adicionais, a receita fiscal subjacente reduzir-se-ia ligeiramente em termos nominais (0,04%). Consequentemente, a obtenção de um crescimento tão elevado para a receita fiscal dependerá criticamente da correta estimação do efeito das medidas de aumento da tributação. Neste sentido, a quantificação do aumento das tabelas de retenção na fonte de IRS em 2013 seria relevante para avaliar estes efeitos. Assinale-se, a este propósito que, no caso do IRS, uma parte da receita apenas será cobrada no ano de 2014 aquando da entrega/liquidação da declaração de IRS, uma vez que algumas dessas medidas12 só têm o seu efeito pleno nesse ano.
10 O valor da elasticidade ex-ante pode ser encontrado em Comissão Europeia (2005), Budgetary elasticities and sensitivities for the EU budgetary surveillance sendo baseado em Girouard, N. and C. André (2005), “Measuring Cyclically-Adjusted Budget Balances for the OECD Countries”, OECD Working Paper n.º 434. 11 A este propósito assinale-se a experiência do ano de 2012. Nesse ano, a taxa de execução da receita fiscal face ao OE/2012 inicial deverá ser, em contas nacionais, de 93,5%, mesmo considerando o impacte de medidas do chamado “pacote fiscal” (Lei n.º 55-A/2012, de 29 de outubro), o que representa um desvio de -2 661,4 M€ face ao OE/2013 em termos nominais (equivalente a 1,6% do PIB). 12 Tais como: i) a redução do número de escalões do IRS (dos atuais 8 para 5); ii) a taxa adicional de solidariedade de 2,5%; e iii) a redução / limitação das deduções à coleta e dos benefícios fiscais.
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33 O aumento muito considerável do IRS, diminuirá seriamente o rendimento disponível das famílias, o que deverá penalizar a cobrança de impostos indiretos acima do previsto no OE/2013. A opção pelo aumento do IRS é, do ponto de vista do decisor de política orçamental, suscetível de sofrer uma menor erosão fiscal do que a opção de aumento dos impostos indiretos em contextos recessivos, uma vez que a receita do IRS resulta maioritariamente de retenções na fonte.13 Todavia, o aumento muito significativo do IRS, diminuirá consideravelmente o rendimento disponível das famílias, o que terá efeitos de segunda ordem ao nível da atividade económica, nomeadamente na quebra da procura interna e no nível de emprego, com consequências ao nível da cobrança dos impostos indiretos, mas também no IRC, por via da redução dos lucros das empresas, não obstante os efeitos das medidas de aumento das taxas dos pagamentos por conta e do facto da suspensão destes pagamentos passarem a estar limitados apenas à terceira entrega dos pagamentos, terem já efeitos plenos em 2013.
34 A quebra da atividade económica e a taxa de desemprego poderão exceder as previsões que constam no OE/2013, constituindo riscos não negligenciáveis na consolidação orçamental, facto que mereceu da parte do Ministério das Finanças de diversas análises de sensibilidade. Efetivamente, de acordo com o Relatório do OE/2013 (págs. 29 e 30), o “…menor crescimento do PIB em 1 p.p. tem […] não só o efeito direto da diminuição das receitas fiscais (devido à diminuição do consumo privado) mas também o efeito de um maior desemprego (e menor emprego), o que implica menores contribuições sociais e coleta de IRS…”, enquanto o aumento da “… taxa de desemprego em 1 p.p. tem como efeito […] o impacto direto […] em termos de menores contribuições sociais e coleta de IRS […]. Acresce o efeito que o aumento do desemprego tem na diminuição do consumo privado, e, desta forma, na menor coleta dos impostos indiretos.” Os impactes estimados pelo Ministério das Finanças na deterioração do saldo orçamental das administrações públicas quanto aos referidos riscos ascendem a 0,4 e a 0,3 p.p. do PIB, respetivamente. Note-se, porém, de acordo com o relatório da Comissão Europeia relativa à 5.ª avaliação do PAEF (pág. 19), que as autoridades nacionais estão a preparar um plano de contingência, que abrange medidas predominantemente do lado da despesa.
13 Em todo o caso, o aumento muito considerável da tributação poderá fazer aumentar a fraude e a evasão fiscal.
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Tabela 11 – Evolução da receita das administrações públicas, em contabilidade nacional
Fonte: INE e Ministério das Finanças (OE/2013) e cálculos da UTAO. Notas: Para uma descrição das medidas ver Quadros II.3.1 do relatório do OE/2013, pág. 47 e/ou Tabela 10 do presente Parecer Técnico (pág. 27). Os montantes de impostos diretos (+267,3 M€) e receitas de capital (-267,3 M€) considerados diferem em 267,3 M€ do apresentado no Relatório (inicial) que acompanhava o OE/2013, tendo-se privilegiado os dados entretanto disponibilizados pela DGO. Posteriormente, o Relatório do OE/2013 foi alterado de forma a evidenciar estas alterações.
A - Evolução da Receita das Administrações Públicas (Não Ajustada de medidas temporárias e one-offs)
2011 2012 2013 2012 2013 2012 2013 2011 2012 2013 2012 2013Receita Total 76 867,6 67 473,5 70 589,6 -9 394 3 116 -12,2 4,6 4,6 45,0 40,6 42,3 -4,4 1,8
Receitas correntes 69 275,3 65 326,3 69 515,8 -3 949 4 190 -5,7 6,4 6,2 40,5 39,3 41,7 -1,3 2,4Receita fiscal 40 352,3 38 583,8 41 476,5 -1 769 2 893 -4,4 7,5 4,3 23,6 23,2 24,9 -0,4 1,7
- Imp. Diretos 16 962,6 15 541,7 18 653,2 -1 421 3 112 -8,4 20,0 4,6 9,9 9,3 11,2 -0,6 1,8- Imp. Indiretos 23 389,8 23 042,1 22 823,3 -348 -219 -1,5 -0,9 -0,3 13,7 13,9 13,7 0,2 -0,2
Contribuições Sociais 20 926,9 19 383,6 20 114,5 -1 543 731 -7,4 3,8 1,1 12,2 11,7 12,1 -0,6 0,4- Das quais: efetivas 15 965,0 15 168,3 15 607,5 -797 439 -5,0 2,9 0,7 9,3 9,1 9,4 -0,2 0,2
Outras receitas correntes 7 996,0 7 359,0 7 924,8 -637 566 -8,0 7,7 0,8 4,7 4,4 4,8 -0,3 0,3- Vendas de bens e serviços 4 416,8 4 677,3 4 877,0 260 200 5,9 4,3 0,3 2,6 2,8 2,9 0,2 0,1- Outra receita corrente 3 579,2 2 681,7 3 047,8 -898 366 -25,1 13,7 0,5 2,1 1,6 1,8 -0,5 0,2
Receitas de capital 7 592,3 2 147,2 1 073,8 -5 445 -1 073 -71,7 -50,0 -1,6 4,4 1,3 0,6 -3,2 -0,6
B - Evolução da Receita das Admin. Públicas ajustada da sobretaxa de IRS (2011/12), Reembolsos Extraordinários de IVA, do RERT III e das Transf. Fundos de Pensões
2011 2012 2013 2012 2013 2012 2013 2011 2012 2013 2012 2013Receita Total 70 034,6 67 191,5 70 589,6 -2 843 3 398 -4,1 5,1 5,1 41,0 40,4 42,3 -0,6 1,9
Receitas correntes 68 435,3 65 366,3 69 515,8 -3 069 4 150 -4,5 6,3 6,2 40,0 39,3 41,7 -0,7 2,4Receita fiscal 39 512,3 38 623,8 41 476,5 -889 2 853 -2,2 7,4 4,2 23,1 23,2 24,9 0,1 1,6
- Imp. Diretos 16 122,6 15 356,7 18 653,2 -766 3 297 -4,8 21,5 4,9 9,4 9,2 11,2 -0,2 2,0- Imp. Indiretos 23 389,8 23 267,1 22 823,3 -123 -444 -0,5 -1,9 -0,7 13,7 14,0 13,7 0,3 -0,3
Contribuições Sociais 20 926,9 19 383,6 20 114,5 -1 543 731 -7,4 3,8 1,1 12,2 11,7 12,1 -0,6 0,4- Das quais: efetivas 15 965,0 15 168,3 15 607,5 -797 439 -5,0 2,9 0,7 9,3 9,1 9,4 -0,2 0,2
Outras receitas correntes 7 996,0 7 359,0 7 924,8 -637 566 -8,0 7,7 0,8 4,7 4,4 4,8 -0,3 0,3- Vendas de bens e serviços 4 416,8 4 677,3 4 877,0 260 200 5,9 4,3 0,3 2,6 2,8 2,9 0,2 0,1- Outra receita corrente 3 579,2 2 681,7 3 047,8 -898 366 -25,1 13,7 0,5 2,1 1,6 1,8 -0,5 0,2
Receitas de capital 1 599,3 1 825,2 1 073,8 226 -751 14,1 -41,2 -1,1 0,9 1,1 0,6 0,2 -0,5
C - Evolução da Receita das Ad. Públicas ajustada da sobretaxa de IRS, Reemb. Extraord. IVA, RERT III, Transf. Fundos de Pensões e das medidas de 2013
2011 2012 2013 2012 2013 2012 2013 2011 2012 2013 2012 2013Receita Total 70 034,6 67 191,5 66 363,6 -2 843 -828 -4,1 -1,2 -1,2 41,0 40,4 39,8 -0,6 -0,6
Receitas correntes 68 435,3 65 366,3 65 289,8 -3 069 -76 -4,5 -0,1 -0,1 40,0 39,3 39,1 -0,7 -0,1Receita fiscal 39 512,3 38 623,8 37 484,0 -889 -1 140 -2,2 -3,0 -1,7 23,1 23,2 22,5 0,1 -0,7
- Imp. Diretos 16 122,6 15 356,7 15 345,7 -766 -11 -4,8 -0,1 0,0 9,4 9,2 9,2 -0,2 0,0- Imp. Indiretos 23 389,8 23 267,1 22 138,3 -123 -1 129 -0,5 -4,9 -1,7 13,7 14,0 13,3 0,3 -0,7
Contribuições Sociais 20 926,9 19 383,6 19 881,0 -1 543 497 -7,4 2,6 0,7 12,2 11,7 11,9 -0,6 0,3- Das quais: efetivas 15 965,0 15 168,3 15 374,0 -797 206 -5,0 1,4 0,3 9,3 9,1 9,2 -0,2 0,1
Outras receitas correntes 7 996,0 7 359,0 7 924,8 -637 566 -8,0 7,7 0,8 4,7 4,4 4,8 -0,3 0,3- Vendas de bens e serviços 4 416,8 4 677,3 4 877,0 260 200 5,9 4,3 0,3 2,6 2,8 2,9 0,2 0,1- Outra receita corrente 3 579,2 2 681,7 3 047,8 -898 366 -25,1 13,7 0,5 2,1 1,6 1,8 -0,5 0,2
Receitas de capital 1 599,3 1 825,2 1 073,8 226 -751 14,1 -41,2 -1,1 0,9 1,1 0,6 0,2 -0,5
Var. (p.p. do PIB)Milhões de euros Variação (M€) TVH Cont. p/ TVH (p.p.)
Em % do PIB
Milhões de euros Variação (M€) TVH Cont. p/ TVH (p.p.)
Em % do PIB
Milhões de euros Variação (M€) TVH Cont. p/ TVH (p.p.)
Em % do PIB
Var. (p.p. do PIB)
Var. (p.p. do PIB)
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Tabela 12 – Estrutura da receita das administrações públicas em 2013 em contabilidade nacional
Fonte: INE, Ministério das Finanças (relatório do OE/2013) e cálculos da UTAO baseados na Tabela 11 e no impacte das medidas prevista no OE/2013 (Quadro II.3.1, pág. 47). | Notas: * Uma vez que o Relatório do OE/2013 não fornece informação detalhada quanto às medidas implícitas na rubrica “Outras receitas” do Quadro II.3. do OE/20131, o impacte estimado (86,4 M€) não se encontra atribuído a nenhuma componente de receita. Não inclui a medida de aumento das contribuições sociais para a CGA e para a Segurança Social por parte das entidades empregadoras públicas, por a mesma não se encontrar quantificada no relatório do OE/2013.
35 A cobrança das “Outras receitas correntes” poderá constituir igualmente um fator de risco orçamental. Efetivamente, na rubrica residual “outras receitas correntes” encontra-se previsto para 2013 um acréscimo de 566 M€ face à estimativa de 2012 constante no relatório do OE/2013, sem que haja uma adequada fundamentação para este comportamento no relatório da proposta do OE/2013. No passado recente verificaram-se sucessivos erros de previsão neste agregado, tal como referido em anteriores Pareceres Técnicos da UTAO. De acordo com o Relatório do OE/2013, assinale-se que a estimativa da referida rubrica para 2012 traduz um desvio de cerca de 10,6%, equivalente a 0,6 p.p. do PIB relativamente ao OE/2012 – ver Tabela 13. No relatório do OE/2012, o Ministério das Finanças identificava justamente como risco a existência de algum otimismo na estimativa das receitas de dividendos uma vez que «ainda que traduzidas numa estimativa prudente de receitas de dividendos podem, ainda assim, revelar-se otimistas, conduzindo a um risco orçamental pela não realização da receita estimada.» (pág. 127).
Tabela 13 – Análise do desvio da execução das “Outras receitas correntes” face ao previsto no OE do ano n, em contabilidade nacional
Fonte: INE, Ministério das Finanças (OE/ano n) e cálculos UTAO.
M€Em %
PIBEstrut. em %
1. Receita Fiscal e Contributiva antes de medidas* 57 365 34,4 81,3
2. Impacto das Medidas Previstas 4 226 2,5 6,0
a) Impostos Diretos 3 308 2,0 4,7
b) Impostos Indiretos 685 0,4 1,0
c) Contribuições Sociais 234 0,1 0,3
3. Total Receita Fiscal e Contributiva, inclui medidas (1 + 2) 61 591 36,9 87,3
4. Outras receitas correntes (inclui vendas) 7 925 4,8 11,2
5. Receita Corrente (3 + 4) 69 516 41,7 98,5
6. Receita de Capital 1 074 0,6 1,5
7. Receita Total (5 + 6) 70 590 42,3 100,0
Ano 2009 2010 2011 2012
Montante Previsto no OE 9488 9222 8042 8232
Execução* 7797 7379 7996 7359
Desvio em % -17,8 -20,0 -0,6 -10,6
Desvio em % do PIB -1,0 -1,1 0,0 -0,5
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III.1.1.2 Despesa 36 Cerca de 3/4 da poupança prevista com as medidas de consolidação orçamental do lado da despesa, serão obtidos por via das prestações sociais e das despesas com pessoal. De acordo com o relatório do OE/2013, as medidas com impacte na despesa deverão permitir alcançar uma diminuição de 2699 M€ (equivalente a 1,6% do PIB). Aquelas medidas respeitam sobretudo a prestações sociais e despesas com pessoal que, em conjunto, correspondem a 72% da redução total prevista.14 A poupança decorrente de medidas com incidência no consumo intermédio, investimento e subsídios (cerca de 750 M€) é praticamente igual à que se espera alcançar através da redução de custos com o pessoal.
Tabela 14 – Medidas de consolidação orçamental do lado da despesa em 2013 (em milhões de euros)
Fonte: Ministério das Finanças (Relatório da proposta do OE/2013) e cálculos da UTAO. Notas: * repartido em prestações que não em espécie (1042 M€) e em espécie (181 M€); ** o Ministério das Finanças considerou esta medida no lado da despesa mas, estando em causa a aplicação de uma contribuição sobre o valor das pensões (prevista no art.º 76 da proposta de Lei do OE/2013), esta situação estará na fronteira entre uma redução de despesa ou um aumento de receita; *** Cálculo sem a receita adicional proveniente da reposição de subsídios); **** valores aproximados, referidos no relatório do OE/2013.
14 Refira-se que estas duas componentes representam 70,3% da despesa total das administrações públicas prevista para 2013.
DESPESAImpacte previsto
Peso nas medidas despesa
Peso no total medidas de
consolidação
1. Prestações sociais* - das quais: 1 223 45% Pensões: contribuição extraord. de solidariedade** 421 Outras prestações sociais que não em espécie 621
2. Despesas com pessoal 727 27% das quais: menos 2% de efetivos 330
3. Consumo intermédio 375 14% Despesas de funcionamento 125 Encargos brutos com PPP 250
4. Investimento 252 9% do qual: EPR 241
5. Subsídios 123 5%
6. Total medidas do lado da despesa (1 a 5) 2 699 100% 41% (***)
7. Reposição parcial de subsídios 1 674 Funcionários públicos**** 800 Pensionistas **** 850
Efeito líquido (6-7) 1 026 19%
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37 O efeito das medidas de diminuição da despesa em 2013 será mitigado pela reposição parcial dos subsídios aos funcionários públicos e pensionistas. Com efeito, na sequência da decisão do Tribunal Constitucional,15 será reposto 1 subsídio (de Natal) aos funcionários públicos e 1,1 subsídios aos aposentados e reformados, o que, de acordo com o relatório do OE/2013, implicará um acréscimo bruto de despesa de 1674 M€. Assim, o efeito líquido das medidas com impacte na despesa será de 1026 M€ (0,6% do PIB), o que faz com que o lado da despesa corresponda a apenas 19% do total de medidas de consolidação orçamental previsto para 2013. Caso não se excluísse o efeito da reposição de parte dos subsídios, o esforço do lado da despesa ascenderia a 41%, ainda assim inferior ao exigido do lado da receita.16
Tabela 15 – Despesa (ajustada) das administrações públicas (em milhões de euros e em percentagem do PIB)
Fonte: Ministério das Finanças (Relatório da proposta do OE/2013) e cálculos da UTAO. Nota: os ajustamentos efetuados constam da Caixa 3.
38 Em 2013, o peso da despesa das administrações públicas deverá aumentar para 46,8% do PIB. Em termos ajustados de medidas temporárias e “one-off”,17 a despesa total deverá ascender a 78084 M€ no próximo ano, um valor que corresponde a um aumento do peso da despesa no PIB em 0,5 p.p. (1,3 p.p. em termos não ajustados) e traduz um crescimento nominal de 1,2% (926 M€) face ao que se estima para o corrente ano.18 Esta previsão decorre do acréscimo da despesa corrente primária (contributo de 2,3 p.p. para o aumento da despesa total) e, em menor grau, dos juros (0,2 p.p.), atenuado por uma redução da despesa de capital (contributo de -1,3 p.p.).
15 Acórdão n.º 353/12, de 5 de julho, considerando os artigos 21.º e 25.º da Lei do OE/2012 inaplicáveis para além de 2012. 16 O relatório da Comissão Europeia no âmbito da 5.ª avaliação do PAEF, publicado no dia 11 de outubro, reconheceu que, no curto prazo, o ajustamento orçamental passou a depender mais de medidas com impacte na receita. Atendendo ao risco que isso acarreta, o mesmo relatório refere que o executivo terá que preparar um conjunto de medidas de contingência, predominantemente do lado da despesa, salientando que, no médio e longo prazo, a composição das medidas deverá sofrer um rebalanceamento no sentido do lado da despesa. 17 O Ministério das Finanças apenas identificou medidas temporárias para o ano de 2012. 18 O subsetor da administração local e regional é o único para o qual se encontra prevista uma diminuição da despesa (-556 M€). Em termos não ajustados, a despesa total das administrações públicas deverá aumentar 820 M€.
2011 2012 2013 2011 2012 2013Despesa corrente 77 522 72 629 74 556 0,0 -6,3 2,7 45,4 43,7 44,7 Consumo intermédio 8 019 7 752 7 573 3,5 -3,3 -2,3 4,7 4,7 4,5 Despesas com pessoal 19 426 16 661 17 286 -7,9 -14,2 3,7 11,4 10,0 10,4 Prestações sociais 37 624 36 852 37 629 -0,5 -2,1 2,1 22,0 22,2 22,6 Subsídios 1 199 1 326 1 206 0,5 10,6 -9,0 0,7 0,8 0,7 Juros 6 881 7 039 7 164 39,4 2,3 1,8 4,0 4,2 4,3 Outra despesa corrente 4 373 2 999 3 697 -7,9 -31,4 23,3 2,6 1,8 2,2Despesa de capital 5 519 4 529 3 528 -18,4 -17,9 -22,1 3,2 2,7 2,1 FBCF 3 960 3 400 2 962 -26,0 -14,1 -12,9 2,3 2,0 1,8 Outras despesas de capital 1 559 1 129 566 10,5 -27,6 -49,9 0,9 0,7 0,3Despesa total (ajustada) 83 041 77 158 78 084 -1,5 -7,1 1,2 48,6 46,4 46,8
Despesa corrente primária 70 641 65 590 67 391 -2,7 -7,2 2,7 41,3 39,4 40,4Por memória:PIB nominal 170 909 166 341 166 782
% do PIBDESPESA 2011 2012 2013 Taxa de variação (%)
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Gráfico 8 – Contributos para a tvh da despesa total (ajustada) das administrações públicas (em p.p. e em percentagem)
Fonte: Ministério das Finanças (relatório da proposta do OE/2013) e cálculos da UTAO. | Notas: os ajustamentos efetuados constam da Caixa 3; Tvh = Taxa de variação homóloga.
39 Encontra-se previsto um acréscimo da despesa corrente primária em 2013, cujo peso no PIB deverá aumentar de 39,4% para 40,4%.19 De acordo com o relatório do OE/2013, este agregado deverá registar um acréscimo de 2,7% em termos nominais, variação que representa uma inversão relativamente à redução de 7,2% estimada para 2012. O referido acréscimo deve-se ao aumento da despesa com prestações sociais que não em espécie (contributo de 1,2 p.p.),20 das despesas com pessoal (1 p.p.) e das “outras despesas correntes” (1,1 p.p.), sendo que esta última componente encontra-se influenciada pela imputação da dotação provisional para 2013 (540,3 M€).21
Gráfico 9 – Contributos para a Tvh da despesa corrente primária ajustada (em p.p.)
Tabela 16 – Despesa corrente primária (ajustada), por subsetor (em milhões de euros)
Fonte: Ministério das Finanças (Relatório da proposta do OE/2013). Cálculos da UTAO. Notas: os ajustamentos efetuados constam da Caixa 3; Tvh = Taxa de variação homóloga.
Fonte: Ministério das Finanças (Relatório da proposta do OE/2013). Cálculos da UTAO. | Notas: apenas os dados relativos ao conjunto das administrações públicas encontram-se consolidados; os ajustamentos efetuados constam da Caixa 3.
19 Em termos não ajustados aumenta de 39,5% para 40,4% do PIB. 20 O contributo das prestações sociais em espécie é nulo. 21 Presumindo-se que a dotação provisional de 2012 já tenha sido objeto de reafectação no âmbito da estimativa para aquele ano.
-6,1
0,2
-1,2
-7,1
2,3
0,2
-1,3
1,2
-8,0
-6,0
-4,0
-2,0
0,0
2,0
4,0
Despesa corrente primária
Juros Despesa de capital Despesa total ajustada (%)
2012 2013
-0,4
-3,9
-1,1
0,2
-1,9
-7,2
-0,3
1,0 1,2
-0,2
1,1
2,7
-8,0
-6,0
-4,0
-2,0
0,0
2,0
4,0
Consumo intermédio
Despesas com pessoal
Prestações sociais
Subsídios Outra despesa corrente
Despesa corrente
primária (%)
2012 2013
M€ %1. Administração Central 47 781 50 290 2 510 5,32. Administração Local e Regional 8 035 7 563 -472 -5,93. Segurança Social 22 853 23 111 257 1,14. Elementos de consolidação -13 079 -13 5735. Administrações Públicas (1+2+3-4) 65 590 67 391 1 801 2,7 da qual: - Prestações sociais 36 852 37 629 777 2,1 - Despesas com pessoal 16 661 17 286 625 3,7
Variação20132012Subsetor
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40 O aumento previsto das despesas com pessoal decorre sobretudo da reposição do subsídio de Natal aos funcionários públicos.Depois de uma forte redução das despesas com pessoal no corrente ano (que o Ministério das Finanças estima na ordem dos 14,2%), encontra-se previsto um aumento de3,7% (625 M€) em 2013. Este acréscimo decorre sobretudo da reposição22 do subsídio de Natal aos funcionários públicos (com impacte de cerca de 800 M€) e deverá ser atenuado pela concretização de medidas de contenção dos custos com pessoal (o Ministério das Finanças prevê uma poupança de 727 M€), com destaque para as seguintes: redução anual de pelo menos 2% no número de trabalhadores da administração central, local e regional (330 M€); redução do número de contratos de trabalho a termo resolutivo,23 alterações ao subsídio de doença (com exceção das baixas por doença até 30 dias), redução das ajudas de custo e do subsídio de residência/habitação atribuído a titulares de cargos públicos; redução adicional de 50% na compensação sobre o valor do pagamento do trabalho extraordinário e redução).24
41 A dotação das despesas com pessoal inclui o montante respeitante à “reserva orçamental”. De acordo com informação adicional prestada pela DGO, e ao contrário dos restantes cativos previstos na proposta de Lei do OE/2013, essa reserva não foi considerada como poupança de despesa, tendo sido imputada ao agrupamento de despesas com pessoal. A reserva orçamental ascende a 430 M€ (dos quais 276 M€ para os serviços integrados e 154 M€ para SFA). Deste modo, caso a sua utilização não se revele necessária, isso poderá beneficiar a comparação do nível de execução desta despesa com o objetivo definido para 2013.25
42 O acréscimo das despesas com pessoal não é mais expressivo porque se encontra prevista uma redução no subsetor da administração local e regional. Apesar do efeito decorrente da reposição do subsídio de Natal aos funcionários públicos no próximo ano, o relatório do OE/2013 tem implícita uma redução das despesas com pessoal da administração local e regional, na ordem dos 3,5% (110 M€).26 Esta circunstância, num contexto em que será devolvido um subsídio aos funcionários públicos, parece indiciar que o cumprimento daquele objetivo implicará diminuições em volume, i.e. do número de funcionários.
22 Esta reposição será efetuada por duodécimos. 23 Redução no mínimo em 50%, com especial relevância nas escolas de ensino não superior. 24 O relatório do OE/2013 refere que em 2013 esse objetivo “será alcançado através da continuação do controlo de fluxos de pessoal”. 25 Esta reserva constitui uma espécie de provisão para a cobertura de riscos da execução orçamental e corresponde a 2,5% do orçamento dos serviços e organismos da administração central (com exceção dos pertencentes ao SNS e ao Ensino Superior), nos termos do n.º 2 do artigo 3.º da proposta de Lei do OE/2013. Refira-se que, no âmbito do OE/2012, aquela percentagem havia incidido apenas sobre a despesa com pessoal e aquisição de bens e serviços (de acordo com a Circular da DGO n.º 1367, de 1 de Agosto de 2011). 26 A partir dos Quadros III.1.15 e III.1.16. constata-se que a redução prevista deverá assumir maior expressão na administração local (-90 M€) do que na administração regional (-15 M€). Apesar de estes dados se encontrarem expressos na ótica da contabilidade pública, o total é praticamente semelhante ao previsto em contabilidade nacional (diferença de 5 M€).
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Tabela 17 – Despesas com pessoal, por subsetor (em milhões de euros e em percentagem)
Fonte: Ministério das Finanças (Relatório da proposta do OE/2013) e cálculos da UTAO.
43 Os encargos com prestações sociais deverão aumentar 2,1% (mais 777 M€).27 Prevê-se que esta componente justifique o maior contributo (1,2 p.p.) para o aumento da despesa corrente primária (2,7%).28 O referido aumento deverá ocorrer apesar de se estimar que o impacte da reposição de 1,1 subsídios aos pensionistas (cerca de 850 M€), será menor do que a poupança inerente às medidas de consolidação previstas (1223 M€, dos quais 421 M€ através da redução das pensões e 621 M€ por via da redução de outras prestações sociais que não em espécie). Com efeito, a explicação estará relacionada com o aumento previsto ao nível do pagamento de pensões de velhice29 (4,1%, mais 452 M€) e do subsídio de desemprego e apoio ao emprego (4,9%, mais 126 M€).30 Em sentido contrário, salienta-se as reduções ao nível do Rendimento Social de Inserção (22,7%, menos 89 M€) e de “Outras prestações” de natureza indeterminada (17,2%, menos 141 M€).31 Refira-se, ainda, que prevê-se que o nível de despesa com prestações sociais em espécie se mantenha em 2013, uma vez que o aumento dos gastos em convenções e farmácias deverá ser atenuado por uma diminuição dos pagamentos a Hospitais- empresa.32
Tabela 18 – Despesa com prestações sociais (em milhões de euros e em percentagem)
Fonte: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.
27 Resultante de um aumento das prestações sociais que não em espécie (806 M€) e uma diminuição das prestações sociais em espécie (29 M€). Ao nível dos subsetores, prevê-se um aumento na administração central (480 M€) e na segurança social (356 M€) e uma diminuição na administração local e regional (59 M€). 28 As prestações sociais representam mais de metade da despesa primária orçamentada para 2013 29 As pensões de velhice representam mais de 3/4 da despesa com pensões orçamentada para 2013. 30 A previsão para o aumento da despesa com o subsídio de desemprego e apoio ao emprego (4,9%) pressupõe que, em 2013, se verifique uma taxa média de desemprego de 16,4% e uma contração do PIB em 1%. O relatório do OE/2013 destaca estas duas variáveis como sendo dos “principais riscos internos sobre as contas públicas” (pág. 28). De acordo com o critério definido pelo Eurostat, a taxa de desemprego em Portugal atingiu os 15,7% em setembro. 31 De acordo com o Quadro III.1.17 do relatório do OE/2013. 32 De acordo com informação adicional prestada pelo Ministério das Finanças.
M€ %1. Administração Central 13 259 14 019 760 5,7 - Estado 9 715 10 101 386 4,0 - SFA 3 545 3 918 373 10,52. Administração Local e Regional 3 123 3 013 -110 -3,53. Segurança Social 279 254 -25 -8,94. Administrações Públicas (1+2+3) 16 661 17 286 625 3,7
Subsetor 2012 2013 Variação
M€ %Prestações sociais 36 852 37 629 777 2,1 - que não em espécie 29 761 30 567 806 2,7 - em espécie (das quais:) 7 091 7 062 -29 -0,4
Pagamentos a Hospitais EPE 4 225 4 160 -65 -1,5 Gastos em convenções e farmácias 2 415 2 514 98 4,1
Variação20132012
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44 A diminuição da despesa de consumo intermédio em 2013 deverá ser inferior à que se prevê alcançar no corrente ano. O OE/2013 preconiza uma redução da despesa de consumo intermédio das administrações públicas em 2,3% (menos 179 M€).33 Trata-se de uma diminuição inferior à estimada para o corrente ano (-3,3%, menos 267 M€). De acordo com as medidas de consolidação orçamental previstas no relatório do OE/2013, a poupança a obter nesta componente da despesa ascende a 375 M€, dos quais apenas 1/3 respeita a despesas de funcionamento.34 Saliente-se que, à semelhança do que deverá suceder no corrente ano, a redução prevista para 2013 assumirá maior expressão no subsetor da administração local e regional, embora com uma dimensão inferior à estimada para o corrente ano.
Gráfico 10 – Consumo intermédio: variação homóloga prevista, por subsetor (em milhões de euros)
Fonte: Ministério das Finanças (Relatório da proposta do OE/2013) e cálculos da UTAO.
45 A diminuição prevista no consumo intermédio deve-se sobretudo a uma menor despesa com Parcerias Público-Privadas em 2013. Em contas nacionais, as despesas correntes das PPP são classificadas em consumo intermédio. De acordo com informação adicional prestada pelo Ministério das Finanças, a despesa de consumo intermédio respeitante às PPP deverá diminuir cerca de 161 M€ em 2013, o equivalente a 90% da redução que se encontra prevista nesta componente. Refira-se, ainda, que a UTAO solicitou informação ao Ministério das Finanças respeitante à dotação dos contratos-programa com os hospitais, EPE e unidades de saúde para 2013, não tendo recebido resposta até à data.
33 O consumo intermédio representa 9,7% do total da despesa das administrações públicas para 2013. 34 A maior parte da poupança com consumo intermédio decorre de uma diminuição dos encargos brutos com as PPP (menos 250 M€).
-55,1
-25,2
-98,6
-178,8
-27,0
29,4
-269,5
-267,2
-300 -250 -200 -150 -100 -50 0 50
Administração Central
Segurança Social
Adm. Local e Regional
Administrações Públicas
Var. 2011/12
Var. 2012/13
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46 Uma parte considerável das cativações previstas na proposta de Lei do OE/2013 incide sobre a despesa de consumo intermédio.35 De acordo com informação adicional prestada pela DGO, o montante total de cativações aplicadas à despesa orçamentada pelos serviços e organismos da administração central em 2013 ascende a 881 M€. Porém, apenas cerca de metade daquele valor é que foi considerada como poupança de despesa. Com efeito, cerca de 430 M€ respeitam à “reserva orçamental” que, tal como anteriormente referido, foi imputada à dotação das despesas com pessoal.36 Quanto ao valor remanescente (452M€), a maior parte incide sobre o consumo intermédio e foi considerado como poupança de despesa.37 Deste modo, a execução orçamental desta componente da despesa dependerá também da eficácia na utilização deste instrumento de controlo orçamental em 2013. Contudo, a análise da utilização dos cativos aplicados ao subsetor Estado no triénio 2009-2011, permite constatar que este instrumento não tem vindo a revelar grande eficácia no controle da despesa pública, uma vez que nesse período a taxa média de utilização atingiu os 53,7%.
Tabela 19 – Taxa de utilização dos cativos aplicados no subsetor Estado (em milhões de euros e em percentagem)
Fonte: Ministério das Finanças (CGE de 2009, 2010 e 2011) e cálculos da UTAO.
47 A dotação provisional para 2013 ascende a 540,3 milhões de euros. Esta dotação serve para fazer face a despesas não previstas e inadiáveis, sendo inferior (em 140 M€) à que havia sido inscrita no OE/2012. Em termos históricos, a maior parte daquela dotação é utilizada para reforçar a dotação de despesas com pessoal. A dotação provisional para 2013 encontra-se afeta à componente “outras despesas correntes”.38
48 Em 2013, o peso da formação bruta de capital fixo (FBCF) deverá diminuir novamente de forma significativa, passando para apenas 1,8% do PIB. Trata-se de uma redução de 0,27 p.p., semelhante à que se encontra prevista para o corrente ano (em termos ajustados). A partir de 2010, ano em que atingiu os 3,1% do PIB, o peso da FBCF tem vindo a diminuir sucessivamente. A redução prevista para o próximo ano (-12,9%, menos 438 M€) ocorrerá
35 A aplicação de cativações encontra-se prevista nos artigos 3.º e 15.º da proposta de Lei do OE/2013. 36 Esta reserva constitui uma espécie de provisão para a cobertura de riscos da execução orçamental e corresponde a 2,5% do orçamento dos serviços e organismos da administração central (com exceção dos pertencentes ao SNS e ao Ensino Superior), nos termos do n.º 2 do artigo 3.º da proposta de Lei do OE/2013. Refira-se que, no âmbito do OE/2012, aquela percentagem havia incidido apenas sobre a despesa com pessoal e aquisição de bens e serviços (de acordo com a Circular da DGO n.º 1367, de 1 de Agosto de 2011). Caso a utilização desta reserva não se revele necessária, isso poderá beneficiar a comparação do nível de execução desta despesa com o objetivo definido para 2013. 37 Recorde-se que, na elaboração do OE/2012, o Ministério das Finanças havia adotado um procedimento distinto, uma vez que os cativos da Lei não foram considerados como poupança (com exceção dos relativos à Lei de Programação Militar). Esse procedimento tornou menos percetível a dimensão do esforço efetivo de redução da despesa no corrente ano. 38 Recorde-se que, no OE/2012, a dotação provisional havia sido quase integralmente imputada a despesas com pessoal.
Ano Cativos iniciais (*) Cativos finais Taxa utilização2009 624,1 269,8 56,8%2010 1 377,3 822,9 40,3%2011 675,3 243,4 64,0%
Média 892,2 445,4 53,7%
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sobretudo no âmbito das Entidades Públicas Reclassificadas (EPR).39 Com efeito, prevê-se uma forte quebra nos investimentos das EPR em 2013, para a qual também contribuirá a concretização de medidas de consolidação previstas neste âmbito (sobretudo na Parque Escolar).
Gráfico 11 – Evolução da despesa (ajustada) com investimento [FBCF] (em percentagem do PIB)
Fonte: INE (2007-2011) e Ministério das Finanças (Relatório da proposta do OE/2013 [estimativa para 2012 e previsão para 2013]) e cálculos da UTAO. | Nota: os ajustamentos efetuados constam da Caixa 3.
49 Em termos ajustados, o montante das “outras despesas de capital” deverá reduzir-se para metade, não se encontrando no relatório do OE/2013 qualquer explicação para essa evolução. Sem o efeito de medidas temporárias e “one-off”, prevê-se que esta componente da despesa diminua de 1129 M€ para 566 M€. Apesar de, em contas nacionais, a receita proveniente de determinadas operações (como, por exemplo, a venda de concessões) ser abatida às “outras despesas de capital”, o Ministério das Finanças não identificou a existência de quaisquer medidas temporárias relativas a 2013, pelo que apenas foram ajustadas as medidas temporárias que terão impacte nesta rubrica em 2012 (a saber: o encaixe financeiro com a concessão do serviço público aeroportuário e com a atribuição dos direitos de utilização de frequências de 4.ª geração móvel).40
50 Encontra-se previsto um aumento da despesa com juros em 2013, cujo peso no PIB deverá atingir 4,3%. De acordo com a proposta do OE/2013, a despesa com juros deverá ascender a 7164 M€. Este montante traduz um acréscimo de 125,5 M€ (+1,8%) em 2013, ano em que se prevê a normalização das condições de acesso ao mercado para efeitos de financiamento da dívida de longo prazo. 41 De acordo com o relatório do OE/2013, o peso dos juros no PIB
39 Note-se que a quebra seria ainda maior (-18,6%, menos 677 M€), caso o valor da FBCF relativo a 2012, que consta da 2.ª Notificação do Procedimento dos Défices Excessivos (reportado pelo INE no passado dia 28 de setembro), não tivesse sido entretanto revisto em baixa no âmbito do relatório do OE/2013, de 3639 M€ para 3400 M€. 40 Ainda assim, o relatório do OE/2013 refere que a privatização ou a concessão da CP Carga será concluída até ao final do 1.º semestre de 2013 e que a concessão da operação dos transportes urbanos de Lisboa e Porto será levada a cabo após a conclusão da restruturação do Metro de Lisboa, Carris, STCP e do Metro do Porto. Refira-se também que, de acordo com informação adicional prestada pelo Ministério das Finanças, a previsão para 2013 inclui o encaixe com a concessão de exploração de portos (227 M€ em contabilidade pública, classificados como “outras receitas de capital”). Note-se que estas concessões em 2013 também poderão dar origem a medidas temporárias, à semelhança do sucedido para outros anos. 41 Saliente-se que a estimativa para os juros em 2012, recentemente reportada no âmbito da 2.ª Notificação do PDE (final de setembro), ascendia a 7218 M€, tendo entretanto sido objeto de uma revisão em baixa (em -179 M€) no relatório do
2,72,9 3,0
3,1
2,32,0
1,8
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
3,5
2007 2008 2009 2010 2011 2012 [e] 2013 [p]
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deverá aumentar de 4,2% para 4,3%. Refira-se, porém, que estes valores representam uma revisão em baixa face à evolução prevista no recente relatório da Comissão Europeia, no âmbito da 5.ª avaliação do PAEF: um aumento de 4,5% para 4,7% do PIB.42 Note-se que a previsão da despesa com juros relativa a 2012 foi objeto de sucessivas revisões em baixa (a uma média de 450 M€), sendo que a previsão para 2012, que consta do relatório do OE/2013, representa uma revisão em baixa de 880 M€ face ao DEO 2012-16, como se ilustra no gráfico seguinte. Refira-se, a este propósito, que o relatório do Conselho de Finanças Públicas sobre o DEO 2012-16 incluiu uma análise dos erros médios de previsão desde 2000, através da qual se conclui que vindo a existir uma sobrestimação das despesas com juros, o que “tanto pode ser o resultado de previsões prudentes relativas a juros, como do desejo de criar uma almofada para acomodar excessos de despesa em outras áreas”.
Gráfico 12 – Previsões da despesa com juros para o ano de 2012
(em milhões de euros)
Fonte: Ministério das Finanças (Relatórios do OE 2012 e 2013; Orçamentos Retificativos/2012; DEO 2012-16) e Comissão Europeia, (The Economic Adjustment Programme for Portugal. Fifth review – Summer 2012).
51 O montante previsto de encargos com juros para 2013 implicará a obtenção de um défice primário de apenas 0,2% do PIB para que seja cumprido o limite definido para o défice orçamental. A dimensão da despesa com juros continua a representar uma forte condicionante no processo de consolidação orçamental, o que fica bem patente pelo facto de ser necessário obter, já em 2013, um défice primário (cujo cálculo não inclui os juros) de apenas 330 M€ (0,2% do PIB) para que seja alcançada a meta do défice orçamental (4,5% do PIB). No capítulo relativo à dívida pública é efetuada uma análise mais detalhada dos encargos com juros.
OE/2013. Caso este montante não tivesse sido revisto, a previsão de encargos com juros em 2013 seria de uma diminuição de 0,7% em termos nominais, ao invés de um aumento de 1,8%. 42 “The Economic Adjustment Programme for Portugal. Fifth review – Summer 2012”, relatório da Comissão Europeia publicado no dia 10 de outubro.
8 8248 310
7 9197 484
7 039
0
2 000
4 000
6 000
8 000
10 000
OE/2012 (out-11)
1ºOER/12 (mar-12)
DEO 2012-16 (abr-12)
5.ª aval. PAEF (out-12)
2ºOER/12 (out-12)
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III.1.2 Comparação com outros referenciais
III.1.2.1 DEO/2012-16 52 O PIB nominal para 2013 subjacente ao OE/2013 é inferior em mais de 4 mil M€ face ao previsto no DEO/2012-16, facto que influencia as comparações em percentagem do Produto. Com efeito, no passado mês de abril, a previsão do Ministério das Finanças no âmbito do DEO/2012-16 apontava para um crescimento do PIB em 2013 (+0,6%), que contrasta com a contração (-1%) que se encontra prevista no OE/2013. Para se ter uma noção das distorções que esta situação provoca na comparação da previsão para 2013 entre estes dois documentos, basta constatar que a despesa total das administrações públicas para 2013 foi revista em baixa em 376 M€ face à que se previa no DEO/2012-16 mas, devido ao facto de o PIB para 2013 entretanto ter sido significativamente revisto em baixa, o peso da despesa no PIB é superior (em 0,9 p.p. do PIB) relativamente ao que constava do Documento de Estratégia. Por essa razão, a comparação face ao DEO será efetuada sobretudo a partir de valores absolutos.
Tabela 20 – Comparação de previsões para o ano de 2013
Fonte: Ministério das Finanças (Relatório da proposta do OE/2013 e DEO/2012-16) e cálculos da UTAO.
53 A meta do défice orçamental das administrações públicas foi revista em alta, de 3% para 4,5%. O estabelecimento deste novo objetivo foi acordado no âmbito da 5.ª avaliação do PAEF. Com efeito, o défice orçamental previsto para 2013 é superior (em 2342 M€) ao projetado no DEO, em função da expetativa de uma receita bastante inferior (-2718 M€) face à estimada em abril e de um nível de despesa ligeiramente menor (-376 M€). Refira-se que o saldo primário sofreu uma revisão em baixa superior à ocorrida no saldo global (prevendo-se agora um défice primário de 330 M€, quando em abril esperava-se um excedente de 2739 M€), devido ao facto da despesa com juros inscrita no OE/2013 ser inferior em 726 M€ face ao DEO.43
43 No DEO 2012-16, estimava-se que a despesa com juros representasse 4,6% do PIB em 2013. De acordo com o relatório do OE/2013, o peso dos juros deverá atingir os 4,3% do PIB.
M€ p.p. do PIBReceita total 73 308 70 590 -2 718 -0,6Despesa total 78 459 78 084 -376 0,9Saldo global -5 152 -7 494 -2 342 -1,5
em % do PIB -3,0 -4,5 -1,5Saldo primário 2 739 -330 -3 069 -1,8 Por memória:PIB nominal 170 922 166 782 -4 140
OE/2013DEO Diferença face ao DEO
A análise deste capítulo é efetuada com base em valores na ótica da contabilidade nacional, não ajustados.
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Gráfico 13 – Saldos e receita para 2013: diferenças entre o OE/2013 e o DEO 2012-16 (em milhões de euros)
Fonte: Ministério das Finanças (Relatório da proposta do OE/2013 e DEO/2012-16) e cálculos da UTAO. | Nota: uma diferença positiva corresponde a um valor mais elevado no OE/2013 face ao DEO, sucedendo o contrário relativamente às diferenças negativas.
54 A revisão em baixa da receita fiscal resultou de um efeito muito distinto entre impostos diretos e indiretos. A receita fiscal prevista no OE/2013 é inferior (em 829 M€) à que tinha sido estimada no DEO, na sequência de uma significativa revisão em baixa dos impostos indiretos44 (-2515 M€) e de uma revisão em alta dos impostos diretos45 (+1683 M€). No primeiro caso, está sobretudo em causa a alteração da projeção para a taxa de variação do PIB em 2013 anteriormente referida. Com efeito, a recessão entretanto prevista para 2013 terá um impacte negativo no consumo privado e, consequentemente, na receita a arrecadar através daqueles impostos. No caso dos impostos diretos, o motivo prender-se-á com a alteração do nível de tributação em sede de IRS e de IRC em 2013.
55 No OE/2013 encontra-se previsto um nível de receita de capital significativamente inferior ao que constava do DEO. A receita de capital subjacente ao relatório do OE/2013 ascende a 1074 M€, um montante muito abaixo do que constava no Documento de Estratégia (2224 M€). Não se encontra justificação para esta alteração na ordem dos 1150 M€, nem para a revisão em baixa das “outras receitas correntes” (-547 M€).
56 O OE/2013 prevê um nível de despesa das administrações públicas relativamente semelhante ao que constava no DEO, embora resultante de efeitos diferentes. A despesa prevista no relatório do OE/2013 é inferior à estimada no DEO em apenas 376 M€. Porém, a despesa corrente primária é muito superior (+1398 M€), sendo compensada por um menor nível de despesa de capital (-1047 M€) e de juros (-726 M€).
44 Correspondem a “impostos sobre a produção e a importação, a receber”. 45 Correspondem a “impostos correntes sobre rendimento e património”.
-726
-376
-2 718
-3 069
-2 342
-3 500 -3 000 -2 500 -2 000 -1 500 -1 000 -500 0
Juros
Despesa total
Receita total
Saldo primário
SALDO GLOBAL
-1 150
-547
-192
-2 512
1 683
-2 718
-3 000 -2 000 -1 000 0 1 000 2 000
Receita de capital
Outra receita corrente
Contribuições sociais
Impostos indiretos
Impostos diretos
RECEITA TOTAL
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Gráfico 14 – Despesa para 2013: diferenças entre o OE/2013 e o DEO/2012-16 (em milhões de euros)
Fonte: Ministério das Finanças (Relatório da proposta do OE/2013 e DEO/2012-16) e cálculos da UTAO. | Nota: uma diferença positiva corresponde a um valor mais elevado no OE/2013 face ao DEO, sucedendo o contrário relativamente às diferenças negativas.
57 A significativa revisão em alta da despesa corrente primária resulta não apenas de mais despesa com prestações sociais e com pessoal, mas também de um nível superior de consumo intermédio. A diferença relativa às despesas com pessoal (+682 M€) é explicada pela decisão de reposição do subsídio de Natal aos funcionários públicos. A reposição de 1,1 subsídios aos pensionistas justifica a revisão em alta das prestações sociais em dinheiro (+1308 M€), tendo sucedido o inverso relativamente às prestações sociais em espécie (-615 M€, parte do qual dever-se-á às medidas de consolidação orçamental que se encontram previstas no OE/2013). Saliente-se, ainda, que a despesa com consumo intermédio que consta do OE/2013 é superior (em 518 M€) à projetada no DEO.
58 A componente “outra despesa de capital” sofreu uma forte revisão em baixa, para a qual não se encontra explicação. O Documento de Estratégia apresentado em abril projetava que a componente “outra despesa de capital” ascendesse a 1818 M€. Contudo, a previsão que consta do relatório da proposta do OE/2013 aponta para apenas 566 M€, cerca de 1/3 do valor inscrito no DEO, não se encontrando explicação para tão forte revisão. Tal como referido no parágrafo 49 e na nota de rodapé n.º 40, em contas nacionais, o encaixe financeiro de determinadas operações (como, por exemplo, a venda de concessões) é abatido às “outras despesas de capital”, sendo que a previsão para 2013 contempla pelo menos o encaixe com a concessão de exploração de portos (227 M€ em contabilidade pública).
-1 047
-726
1 398
672
351
-376
-1 500 -1 000 -500 0 500 1 000 1 500 2 000
Despesa de capital
Juros
Despesa corrente primária
Despesa corrente
Despesa primária
DESPESA TOTAL
-1 252
204
-615
-503
682
1 308
-726
-1 500 -1 000 -500 0 500 1 000 1 500
Outra despesa capital
FBCF
Juros
Subsídios
Consumo intermédio
Prestações sociais
Despesas com pessoal
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III.1.2.2 5.ª avaliação do PAEF
59 Embora a meta do défice orçamental para 2013 esteja em consonância com a definida no PAEF (5%), no OE/2013 encontra-se previsto um nível consideravelmente inferior de receita e despesa. Com efeito, embora o novo objetivo para 2013 esteja conforme o acordado no âmbito da 5.ª avaliação do PAEF, a proposta do OE/2013 tem subjacentes níveis mais baixos para a receita e para a despesa (-1,1 mil M€ em ambos os casos), face aos que constam do relatório do FMI.
60 No OE/2013 encontra-se prevista uma menor despesa com juros do que no PAEF. Apesar de ambos os documentos terem sido apresentados no mês de outubro, o OE/2013 prevê que no próximo ano os encargos com juros ascendam a 7,2 mil M€, cerca de menos de 600 M€ do que no PAEF (7,8 mil M€). Esta divergência, para a qual não se encontra explicação, tem consequências ao nível do saldo primário: no PAEF prevê-se que seja atingido um saldo primário positivo (0,3 mil M€) já em 2013, enquanto, de acordo com o OE/2013, esse saldo ainda será deficitário (-0,3 mil M€). Note-se que num agrupamento como o dos juros, de carácter relativamente previsível (especialmente no caso de um país sob assistência financeira), não deveria existir diferença tão significativa entre as projeções.
Gráfico 15 – Saldos e receita para 2013: diferenças entre o OE/2013 e o PAEF (em milhares de milhões de euros)
Fonte: Ministério das Finanças (Relatório da proposta do OE/2013 e FMI (The staff report for the Fifth Review Under the Extended Arrangement) e cálculos da UTAO. | Nota: uma diferença positiva corresponde a um valor mais elevado no OE/2013 face ao PAEF, sucedendo o contrário relativamente às diferenças negativas.
46 O quadro da página 47 do relatório do OE/2013, relativo às medidas de consolidação previstas para 2013, não inclui o efeito decorrente de políticas invariantes (refletindo apenas o impacte das medidas face ao ano anterior). Por outro lado, o relatório da Comissão Europeia inclui um quadro com as referidas medidas (o que não acontece com o do FMI), mas com um menor detalhe relativamente ao que consta do relatório do OE/2013.
-0,6
-1,1
-1,1
-0,6
0,0
-1,2 -1,0 -0,8 -0,6 -0,4 -0,2 0,0
Juros
Despesa total
Receita total
Saldo primário
SALDO GLOBAL
-1,1
-0,9
0,8
0,4
-0,3
-1,5 -1,0 -0,5 0,0 0,5 1,0
Receita de capital
Outra receita corrente
Contribuições sociais
Impostos indiretos
Impostos diretos
A presente análise comparativa tem por referência as projeções para 2013 efetuadas pelo FMI, no âmbito do relatório da 5.ª avaliação do PAEF, publicado no dia 25 de outubro. Por essa razão, os valores encontram-se em milhares de milhões de euros. A UTAO pretendia igualmente efetuar uma comparação do impacte das medidas de consolidação previstas no OE/2013 face às que constam do relatório da Comissão Europeia (pág. 17, tabela 8), mas tal não foi possível devido à insuficiência da informação disponível.46
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61 A previsão da receita fiscal para 2013 é relativamente semelhante à do PAEF mas resulta de uma composição diferente entre impostos diretos e indiretos. Com efeito, o relatório do OE/2013 aponta para um menor nível de receita a arrecadar por via de impostos indiretos (-0,3 mil M€) face ao que se encontra previsto no PAEF, sucedendo o inverso relativamente aos impostos diretos (+0,4 mil M€). Não se encontra justificação para esta divergência, tendo em conta que ambas as previsões têm implícita a mesma projeção para a taxa de variação do PIB em 2013 (-3%) e incorporam também o aumento da carga fiscal no próximo ano (o relatório do FMI faz inclusivamente referência às medidas de aumento dos impostos diretos).
62 A receita de capital prevista no OE/2013 é muito inferior à inscrita no PAEF, sucedendo o mesmo relativamente à ”outra despesa de capital”. Estas duas componentes explicam uma parte muito substancial das diferenças que se apuram entre o OE/2013 e o PAEF. Face à previsão do PAEF para 2013, o relatório do OE tem inscrito menos 1,1 mil M€ em receita de capital e menos 1,1 mil M€ em “outra despesa de capital”. Não se encontra justificação para tão significativas diferenças entre dois documentos apresentados sensivelmente na mesma altura. Ainda assim, recorde-se que é na componente “outra despesa de capital” que, em contas nacionais, é abatido o encaixe financeiro de algumas operações como, por exemplo, a venda de concessões. Tal como referido na nota de rodapé n.º 40, a previsão para 2013 contempla pelo menos o encaixe com a concessão de exploração de portos (227 M€ em contabilidade pública).
Gráfico 16 – Despesa para 2013: diferenças entre o OE/2013 e o PAEF (em milhares de milhões de euros)
Fonte: Ministério das Finanças (Relatório da proposta do OE/2013 e FMI (The staff report for the Fifth Review Under the Extended Arrangement) e cálculos da UTAO. | Nota: uma diferença positiva corresponde a um valor mais elevado no OE/2013 face ao PAEF, sucedendo o contrário relativamente às diferenças negativas.
63 O OE/2013 aponta para uma despesa corrente primária mais elevada do que no PAEF, sobretudo devido a uma divergência na previsão das despesas com pessoal. De acordo com o OE/2013, as despesas com pessoal deverão ascender a 17,3 mil M€ no próximo ano, um montante superior em cerca de 700 M€ ao que se encontra no relatório do FMI. Atendendo a que ambas as previsões já têm em conta o efeito decorrente da reposição dos subsídios, uma parte daquela diferença poderá resultar da imputação da reserva orçamental (430 M€) efetuada pelo Ministério das Finanças e que, por essa razão, não foi considerada como poupança de despesa.
-1,1
-0,6
0,7
0,1
-0,4
-1,1
-1,5 -1,0 -0,5 0,0 0,5 1,0
Despesa de capital
Juros
Despesa corrente primária
Despesa corrente
Despesa primária
DESPESA TOTAL
-1,1
0,1
-0,6
-0,4
0,2
0,2
0,7
-1,5 -1,0 -0,5 0,0 0,5 1,0
Outra despesa capital
FBCF
Juros
Subsídios
Consumo intermédio
Prestações sociais
Despesas com pessoal
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Ainda no âmbito da despesa corrente primária, saliente-se o maior nível de despesa previsto no OE/2013 com consumo intermédio e com prestações sociais (+0,2 mil M€ em ambos os casos) face ao PAEF, compensado pela previsão de menores encargos com subsídios (-0,4 mil M€).
III.2 Objetivos orçamentais em perspetiva T op-Dow n A abordagem top-down permite aferir o nível máximo de despesa efetiva do Estado financiada por receitas gerais, na ótica da contabilidade pública, compatível com o défice orçamental definido em contabilidade nacional (ver descrição da metodologia na Caixa 5).
64 O cumprimento do objetivo do défice orçamental das AP para 2013 (4,5% do PIB) tem implícito um défice de 4,3% do PIB em contabilidade pública. Em 2013, a previsão dos ajustamentos de passagem entre óticas deverá representar 0,2 p.p. do PIB. Esta diferença resulta sobretudo do ajustamento relativo à especialização do exercício (608 M€), o qual deverá contribuir para que o saldo das AP na ótica de caixa seja inferior ao apurado em contas nacionais.47 A quantificação e a natureza deste e de outros ajustamentos são fundamentais para determinar o défice orçamental em contabilidade pública, compatível com a meta orçamental definida em contas nacionais. Deste modo, prevê-se que o défice orçamental em contabilidade pública para 2013 seja de 7184 M€, o equivalente a 4,3% do PIB (menos 310 M€ que o calculado na ótica de contas nacionais).
65 O défice das AP em contabilidade pública deverá registar uma redução em 2013, sustentada pela melhoria do saldo dos subsetores Estado e administração regional e local. Para 2013, a previsão do défice das AP (7184 M€) aponta para uma redução de 946 M€ face ao estimado para 2012. Os subsetores Estado e administração regional e local serão os únicos a registar uma melhoria (respetivamente em 1654 e 576 M€), devido sobretudo ao efeito de medidas de carácter fiscal que incidirão ao nível do IRS e do IMI. A melhoria do saldo daqueles subsetores mais que compensará a deterioração prevista para o saldo da segurança social (-31 M€) e dos SFA (-1254 M€). No caso deste último, o agravamento dever-se-á sobretudo à reposição parcial de subsídios aos funcionários públicos e aos pensionistas da CGA, assim como ao
47 Neste âmbito, a contribuir para um menor défice das AP na ótica da contabilidade pública face às contas nacionais destaca-se: (i) a diferença respeitante a juros pagos e juros corridos, (ii) o encaixe financeiro remanescente (500 M€) a obter com a concessão do serviço aeroportuário de apoio à aviação civil, e (iii) os ajustamentos relativos à ótica de caixa/compromissos do SNS e CGA. Em sentido contrário, salientam-se “outros ajustamentos” não especificados (-330 M€) e “outras contas a pagar”, cujo montante previsto (-115 M€) decorre da regularização de dívidas relativas a anos anteriores da Região Autónoma da Madeira, ao abrigo do PAEF-RAM, que apenas afetará a despesa na ótica da contabilidade pública. Recorde-se que, em contas nacionais, o registo das operações obedece ao princípio da especialização económica, pelo que a despesa respeitante àqueles pagamentos já foi objeto de registo em exercícios anteriores. No âmbito das “outras contas a pagar”, pressupõe-se adicionalmente que a despesa incorrida nesse ano seja integralmente paga, não resultando portanto num acréscimo de dívidas a fornecedores. O sucesso desta previsão depende da implementação efetiva da lei de compromissos a todos os organismos/entidades das administrações públicas, de acordo com o qual a assunção de novos compromissos só poderá ser efetuada mediante a existência de fundos disponíveis do organismo.
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efeito base de 2012 associado à transferência do OE para a RTP destinada à regularização de empréstimos bancários (348 M€).48
66 O objetivo estabelecido para o défice do subsetor Estado, na ótica da contabilidade pública, implica que o limite máximo de despesa coberta por receitas gerais do Estado manter-se-á praticamente ao nível do estimado para 2012. O montante máximo de despesa coberta por receitas gerais previsto para 2013 (46 463 M€) será superior em 107 M€ (+0,2%) ao estimado para 2012.49 Esta despesa, assegurada maioritariamente por via de impostos, não contribuirá em 2013 para a diminuição da despesa efetiva do subsetor Estado (-1,5%).50 Com efeito, aquela redução será justificada integralmente pela despesa financiada por receitas próprias (-853 M€), cujo impacte no saldo global e no endividamento líquido global direto do Estado é nulo.51
48 O efeito base associado a esta transferência explica em grande parte a deterioração prevista para 2013 do défice das entidades públicas reclassificadas (-252 M€). 49 A despesa coberta por receitas gerais representa 96% do total da despesa efetiva do subsetor Estado para 2013. 50 O valor máximo de despesa efetiva do Estado apurado não é comparável com o valor da despesa efectiva constante no Mapa IV da proposta de Lei do OE/2013, dado este incluir a transferência para o FRDP (1000 M€) e não se encontrar afetado de cativos e da reserva orçamental. 51 A diminuição prevista da despesa financiada por receitas próprias decorre do facto de, em 2012, ter beneficiado do encaixe obtido através de operações extraordinárias.
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Tabela 21 – Objetivos orçamentais do OE/2013
Fonte: Relatório do OE/2013 e cálculos da UTAO baseados na informação constantes no Quadro III.1.9 Grandes Agregados do Orçamento de Estado; III.1.14 Estimativa do subsetor dos Serviços e Fundos Autónomos, III.1.3 Quadro de passagem da contabilidade pública à contabilidade nacional e quadros dos Anexos relativos: às Contas das administrações públicas na ótica da contabilidade pública e ótica da contabilidade nacional; | Nota: * Por funcionamento em sentido estrito, entende-se, genericamente, o conjunto de despesas de funcionamento próprio dos serviços integrados, excluindo, assim, as dotações inscritas no orçamento de funcionamento, mas respeitantes a encargos específicos resultantes da Lei ou de outras vinculações externas, designados como ― dotações específicas. i) O valor da despesa efetiva apresentada no quadro encontra-se abatido dos cativos de investimento; ii) a dotação provisional de 2012 encontra-se distribuída pelos restantes agrupamentos de despesa, contrariamente ao previsto para 2013.
ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS (AP)2012 2013 var. Anual 2012 2013 var. p.p. PIB
1. Saldo das AP (Ótica da Contab. Nacional) -8 314 -7 494 820 -5,0 -4,5 0,5
2. Ajust. de passagem à Contabilidade Pública 184 310 125 0,1 0,2 0,1 Efeito do registo seg. a especializ. do exercício 1 843 608 -1 235 1,1 0,4 -0,7 Impostos e contribuições sociais -167 -50 117 -0,1 0,0 0,1 Juros a receber / pagar 153 273 120 0,1 0,2 0,1 Outras contas a receber (+) 2 090 500 -1 590 1,3 0,3 -1,0 Outras contas a pagar (-) -234 -115 118 -0,1 -0,1 0,1 Ajustamento de diferença de Universo -1 469 73 1 543 -0,9 0,0 0,9 Princípio da Neutralid. dos Fundos Comunitários -28 -42 -13 0,0 0,0 0,0 Outros Ajustamentos -161 -330 -169 -0,1 -0,2 -0,1
3. Saldo das AP (Ótica da Contab. Pública ) [(3)=(1)+(2)] -8 130 -7 184 946 -4,9 -4,3 0,6
(a) Saldo dos SFA (do qual) 424 -830 -1 254 0,3 -0,5 -0,8Saldo das Empresas Públicas Reclassificadas (EPR) -1 107 -1 358 -252 -0,7 -0,8 -0,1
(b) Saldo do Adm. Regional e Local -2 574 576 0,0 0,3 0,3(c) Saldo do Seg. Social 34 3 -31 0,0 0,0 0,0(3.1) Saldo do Subsetor Estado [(3.1) =(3)-(a)-(b)-(c)] -8 586 -6 932 1 654 -5,2 -4,2 1,0
SUBSETOR ESTADO - Ótica da Contab. Pública2012 2013 var. Anual 2012 2013 var. p.p. PIB
(e) Saldo do Subsetor Estado -8 586 -6 932 1 654 -5,2 -4,2 1,0(f) Receita Efectiva 40 360 41 268 908 24,3 24,7 0,5
Receita Fiscal 32 625 35 948 3 323 19,6 21,6 1,9 Outra Receita Corrente 3 806 4 207 401 2,3 2,5 0,2 Receita de Capital 3 929 1 113 -2 816 2,4 0,7 -1,7
(g) Valor Máximo da Despesa Efetiva do Estado [(g)=(f)-(e)] 48 946 48 200 -747 29,4 28,9 -0,5(h) Cobertura por Receitas próprias [(h)=(m)] 2 590 1 737 -853 1,6 1,0 -0,5(i) Cobertura por Receitas gerais [(i)=(g)-(h)] 46 356 46 463 107 27,9 27,9 0,0
Por Memória: Despesa Primária coberta por rec. geral 39 411 39 187 -224 23,7 23,5 -0,2
Por Memória : Grandes Agregados da Despesa do Estado2012 2013 var. Anual VH CTVH p.p. var. p.p. PIB
(g) Valor Max. da Despesa Efetiva Estado [(g)=(j)+(k)+(l)+(m)] 48 946 48 199 -747 -1,5% -1,5 -0,5(j) Funcionamento em sentido estrito* 8 825 10 121 1 296 14,7% 2,6 0,8(K) Investimentos 713 625 -87 -12,2% -0,2 -0,1(l) Dotações Específicas (sem Ativos Financeiros) 36 819 35 716 -1 102 -3,0% -2,3 -0,7
Serviço Nacional Saúde 9 696 7 801 -1 895 -19,5% -3,9 -1,2Lei de Bases da Segurança Social (LBSS) 7 339 8 345 1 006 13,7% 2,1 0,6Pensões do regime bancário 522 503 -20 -3,8% 0,0 0,0Juros e outros encargos da dívida 6 945 7 276 331 4,8% 0,7 0,2Contrib. Financeira para CGA 4 198 3 665 -533 -12,7% -1,1 -0,3Finanças Locais (ao abrigo da LFL) 2 077 2 077 0 0,0% 0,0 0,0Contribuição financeira para a UE 1 544 1 400 -144 -9,3% -0,3 -0,1Desp. excecionais (Cap.60) (sem dotação Provisional) 1 080 597 -483 -44,7% -1,0 -0,3Finanças Regionais (ao abrigo da LFR) 516 510 -6 -1,1% 0,0 0,0Educação pré-escolar + Básico +secundário 753 731 -22 -3,0% 0,0 0,0Ensino Superior e Ação social 922 972 50 5,4% 0,1 0,0Dotação provisional 0 540 540 0,0% 0,0 0,3Lei da Programação Militar 219 220 0 0,2% 0,0 0,0Pensões de reserva das Forças Milit. e de Segurança 263 272 9 3,6% 0,0 0,0Encargos c/ saúde das Forças Milit. e de Segurança 102 107 5 5,1% 0,0 0,0Outras 643 702 59 9,2% 0,1 0,0
(m) Despesa com compensação em receita 2 590 1 737 -853 -32,9% -1,7 -0,5
2012/2013Milhões €
% do PIB
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Milhões €
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67 Em 2013, cerca de 3/4 da despesa coberta por receitas gerais correspondem a “dotações específicas”. As dotações específicas destinam-se ao pagamento de despesas do Estado com maior grau de rigidez, decorrentes não apenas da Lei mas também de vinculações externas. Em 2013, aquelas dotações ascenderão a 35716 M€, o equivalente a 74% da despesa efetiva do Estado. Este montante traduz uma diminuição de 3% face ao estimado para 2012, sobretudo devido à redução da dotação destinada ao SNS (-1895 M€). Porém, excluindo em 2012 a regularização extraordinária de dívidas do SNS relativas a anos anteriores (1932 M€), as dotações específicas registam um crescimento nominal de 2,4% (+0,4 p.p do PIB). Nesse caso, as diminuições previstas ao nível da contribuição financeira para a CGA (-534 M€) e das despesas excecionais (-483M€, excluindo a dotação provisional) seriam insuficientes para compensar o aumento dos juros (+331 M€) e das transferências para a segurança social (+986 M€)52. Fora do âmbito das dotações específicas, a despesa de funcionamento em sentido estrito53 registará um aumento nominal de 14,7% (+0,8 p.p. do PIB). Este crescimento reflete o efeito da reposição dos subsídios aos funcionários públicos e pensionistas resultante da inaplicabilidade dos cortes salariais além de 2012, declarados inconstitucionais pelo Tribunal Constitucional. Refira, ainda, que se prevê uma redução da despesa de investimento em 137 M€ (16,5%), da qual quase 2/3 (87M€) corresponderão a despesa coberta por receita geral.
68 As transferências do OE para a administração regional e local ao abrigo das respetivas leis de finanças manter-se-ão praticamente ao nível do aprovado em 2012 (-0,2%). No caso da administração local, em 2013, as transferências do OE ao abrigo da respetiva lei de finanças,54 deverão manter-se exatamente ao mesmo nível do aprovado para o corrente ano (2077 M€).55 No que respeita à administração regional, o montante previsto para 2013 ascenderá a 510 M€, menos 5,8 M€ que o aprovado em 2012, no âmbito das transferências ao abrigo da lei das finanças das regiões autónomas.56 Para esta diminuição contribuirá a redução das transferências para a Região Autónoma dos Açores em 7,8 M€, que em 2013 deverão totalizar 318,3 M€.57
52 Esta variação expressiva decorre do facto de, no Quadro III.1.9. do relatório do OE/2013, o Ministério das Finanças ter considerado a transferência extraordinária para a segurança social (857 M€) aprovada no âmbito da 2.ª alteração ao OE/2012 “como uma despesa com compensação em receita”, ao contrário da transferência que se encontra prevista para 2013 (970 M€), para cobertura das necessidades de financiamento do sistema de segurança social, que foi considerada como uma dotação específica. 53 As despesas de funcionamento em sentido estrito correspondem às despesas de funcionamento próprio dos serviços integrados, excluindo, assim, as dotações respeitantes a encargos específicos resultantes da Lei ou de outras vinculações externas (designados como dotações específicas). 54 De acordo com o disposto na alínea, a e b do n.º1 e n.º 5 do artigo 83.º da proposta da lei do OE/2013. 55 Compreendem os valores da subvenção geral e específica, respeitantes respetivamente ao Fundo de Equilíbrio Financeiro (1752 M€) e ao Fundo Social Municipal (140,6 M€), assim como o montante (184 M€) a transferir pelo Estado para as freguesias (Fundo de Financiamento das Freguesias). Refira-se que a dotação destinada à transferência para a administração local representa 80% do total das transferências previstas pela lei das finanças locais e pela lei de finanças das regiões autónomas. 56 De acordo com o disposto no n.º 1 e 2 do artigo 137.º da proposta da lei do OE/2013 57 Não inclui a transferência extraordinária para Região Autónoma da Madeira (50 M€) efetuada no âmbito da lei de meios para a reconstrução das zonas afetadas pelo temporal ocorrido em fevereiro de 2010, conforme estipulado na alínea a) do n.º 1 do artigo 4.º da Lei Orgânica n.º2/2010 de 16 de junho.
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III.3 Análise em contabilidade pública III.3.1 Estado
69 A previsão para a receita total do Estado, na ótica da contabilidade pública, tem implícito um aumento muito considerável da tributação, dos rendimentos da propriedade e da venda de bens e serviços correntes. Assinale-se o aumento previsto no OE/2013 para as receitas correntes em 10,2%, com especial destaque para os aumentos da receita fiscal e, no âmbito da receita corrente não fiscal, dos rendimentos da propriedade e da venda de bens e serviços correntes, respetivamente, com contributos de 8,2, 0,9 e 0,3 p.p. para a variação da receita efetiva (+2,2%). As receitas de capital, por seu turno, deverão registar uma redução de 71,7% (contributo negativo de 7 p.p. para o crescimento em 2,2% da receita total), devendo-se sobretudo à quebra de transferências e de outras receitas de capital (contributos negativos de 6,8 e 0,3 p.p., respetivamente – ver Gráfico 17 e Tabela 6.
Tabela 22 – Síntese da evolução da receita do Estado
Fonte: INE, CGE/2011, Ministério das Finanças (relatório da proposta de OE/2013, págs. 93, 95, 103 e 105) e cálculos da UTAO. | Nota: Valores consolidados de transferências no âmbito do subsetor Estado. Foram detetadas algumas (reduzidas) discrepâncias, tendo a UTAO privilegiado: i) os dados da CGE/2011 referentes ao ano de 2011, em detrimento dos dados da Proposta do OE/2013; ii) as estimativas, para 2012 (do OE/2013), da receita fiscal do Quadro III.1.5 (pág. 95) em detrimento do montante de receita fiscal inscrito no quadro III.1.4 (dados agregados, pág. 94).
2011 2012 2013 2012 2013Contrib. var. 2013 (p.p.) 2011 2012 2013 2012 2013
Receitas Correntes 38 019,3 36 433,1 40 155,0 -4,2% 10,2% 9,2 22,2 21,9 24,1 -0,3 2,2 Receita Fiscal 34 359,2 32 626,9 35 947,7 -5,0% 10,2% 8,2 20,1 19,6 21,6 -0,5 1,9
Impostos diretos 15 046,9 13 896,7 16 635,9 -7,6% 19,7% 6,8 8,8 8,4 10,0 -0,4 1,6 — IRS 9 831,0 9 234,9 12 066,3 -6,1% 30,7% 7,0 5,8 5,6 7,2 -0,2 1,7 — IRC 5 167,6 4 386,8 4 559,5 -15,1% 3,9% 0,4 3,0 2,6 2,7 -0,4 0,1 — Outros 48,3 275,0 10,1 469,4% -96,3% -0,7 0,0 0,2 0,0 0,1 -0,2 Impostos indiretos 19 312,3 18 730,3 19 311,8 -3,0% 3,1% 1,4 11,3 11,3 11,6 -0,0 0,3 — IVA 13 051,6 13 016,8 13 308,0 -0,3% 2,2% 0,7 7,6 7,8 8,0 0,2 0,2 — ISPE 2 305,5 2 143,6 2 173,4 -7,0% 1,4% 0,1 1,3 1,3 1,3 -0,1 0,0 — Imp. Selo 1 483,0 1 429,5 1 649,2 -3,6% 15,4% 0,5 0,9 0,9 1,0 -0,0 0,1 — Imp. Tabaco 1 446,7 1 350,0 1 386,4 -6,7% 2,7% 0,1 0,8 0,8 0,8 -0,0 0,0 — ISV 626,5 385,5 380,1 -38,5% -1,4% 0,0 0,4 0,2 0,2 -0,1 -0,0 — IUC 173,6 198,6 198,6 14,4% 0,0% 0,0 0,1 0,1 0,1 0,0 -0,0 — IABA 172,7 170,3 172,9 -1,4% 1,5% 0,0 0,1 0,1 0,1 0,0 0,0 — Outros 52,7 36,0 43,2 -31,7% 20,0% 0,0 0,0 0,0 0,0 -0,0 0,0
Receita Corrente Não Fiscal 3 660,1 3 806,2 4 207,3 4,0% 10,5% 1,0 2,1 2,3 2,5 0,1 0,2 Contribuições de Segurança Social 464,8 504,3 436,7 8,5% -13,4% -0,2 0,3 0,3 0,3 0,0 -0,0 Out. r. correntes não fiscais, das quais: 3 195,3 3 301,9 3 770,6 3,3% 14,2% 1,2 1,9 2,0 2,3 0,1 0,3 — Rendimentos da Propriedade 288,2 582,9 947,7 102,3% 62,6% 0,9 0,2 0,4 0,6 0,2 0,2 — Venda de Bens e Serv. Corr. 433,7 425,0 546,2 -2,0% 28,5% 0,3 0,3 0,3 0,3 0,0 0,1
Receitas de Capital, das quais: 3 620,4 3 928,7 1 112,6 8,5% -71,7% -7,0 2,1 2,4 0,7 0,2 -1,7 — Transferências de Capital 3 318,0 2 870,7 139,3 -13,5% -95,1% -6,8 1,9 1,7 0,1 -0,2 -1,6 — Outras Receitas de Capital 67,5 880,7 750,3 1204,7% -14,8% -0,3 0,0 0,5 0,4 0,5 -0,1
Total de Receitas 41 639,7 40 361,8 41 267,6 -3,1% 2,2% 2,2 24,4 24,3 24,7 -0,1 0,5
Despesa Corrente 45 534,0 46 354,4 46 429,0 1,8% 0,2% 0,2 26,6 27,9 27,8 1,2 0,0Despesa Corrente Primária 39 494,8 39 394,1 39 152,7 -0,3% -0,6% -0,5 23,1 23,7 23,5 0,6 -0,2
Despesas com Pessoal 10 293,5 8 508,7 8 946,4 -17,3% 5,1% 0,9 6,0 5,1 5,4 -0,9 0,2Aquisição Bens e Serviços 1 817,4 1 838,1 1 667,1 1,1% -9,3% -0,3 1,1 1,1 1,0 0,0 -0,1
Juros e outros encargos 6 039,2 6 960,3 7 276,3 15,3% 4,5% 0,6 3,5 4,2 4,4 0,7 0,2Transferências Correntes 26 247,3 28 090,1 27 007,6 7,0% -3,9% -2,2 15,4 16,9 16,2 1,5 -0,7Subsídios 601,6 266,9 248,3 -55,6% -7,0% 0,0 0,4 0,2 0,1 -0,2 0,0Outras Despesas Correntes 535,1 690,4 1 283,3 29,0% 85,9% 1,2 0,3 0,4 0,8 0,1 0,4
Despesa de Capital 3 150,4 2 591,6 1 770,3 -17,7% -31,7% -1,7 1,8 1,6 1,1 -0,3 -0,5 — Aquisição Bens de Capital 432,0 409,6 395,7 -5,2% -3,4% 0,0 0,3 0,2 0,2 0,0 0,0 — Transferências de Capital 2 704,8 2 173,5 1 309,2 -19,6% -39,8% -1,8 1,6 1,3 0,8 -0,3 -0,5Outras Despesas Capital 13,6 8,6 65,4 -36,8% 660% 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Despesa sem Ativos Financeiros 48 684,4 48 946,0 48 199,3 0,5% -1,5% -1,5 28,5 29,4 28,9 0,9 -0,5
Saldo Global* -7 044,7 -8 584,2 -6 931,7 21,9% -19,3% - -4,1 -5,2 -4,2 -1,0 1,0
Milhões de euros Variação nominal Em percentagem do PIB Var. rácios PIB
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Gráfico 17 – Receita do Estado (não ajustada) para 2011-2013
Fonte: INE, CGE/2011 e Ministério das Finanças (relatório do OE/2013) e cálculos da UTAO. | Nota: (e) estimativa; (p) previsão. Nota: valores não ajustados.
70 De acordo com o relatório do OE/2013, o conjunto alargado de medidas de política fiscal e o efeitono IRS decorrente da reposição (parcial) dos subsídios aos funcionários públicos e pensionistas, deverão ser responsáveis pelo aumento da receita fiscal em 1,9 p.p. do PIB. Com efeito, o aumento previsto da receita fiscal em 10,2% (equivalente a 1,9 p.p. do PIB), encontra-se justificado no OE/2013 pelo agravamento muito significativo do IRS, mas também pelo aumento do IRC e do Imposto do Selo, embora o primeiro imposto reflita igualmente o efeito da reposição (parcial) dos subsídios aos funcionários públicos e pensionistas – ver Gráfico 18 e Tabela 6.
Gráfico 18 – Evolução da Receita Fiscal do Estado (não ajustada) no período de 2011-2013
Fonte: INE, CGE/2011 e Ministério das Finanças (relatório do OE/2013) e cálculos da UTAO. |Nota: valores não ajustados.
15,0
17,5
20,0
22,5
25,0
2011 2012 (e) 2013 (p)
Receitas de Capital
Comparticipações para a ADSE
Outras receitas correntes não fiscais
Receita Fiscal
Em %
do
PIB
7,6 7,8 8,0
5,8 5,6 7,2
3,0 2,6
2,7 1,3 1,3
1,3
-
7,5
15,0
22,5
2011 2012 (e) 2013 (p)
Outros I. Directos e IndirectosIABA
IUC
ISV
Imp. Tabaco
Imp. Selo
ISPE
IRC
IRS
IVA
Em %
do
PIB
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71 Caso se exclua, em 2012, o efeito remanescente da medida tomada no final de 2011 da sobretaxa do IRS, este imposto terá de crescer 33,3% em termos homólogos para dar cumprimento a meta inscrita no OE/2013.O crescimento de 33,3% no IRS (30,7%, em termos não ajustados do referido efeito de base58), é explicado no Relatório do OE/2013 pelo efeito conjugado “…de um conjunto alargado de medidas de política fiscal, entre as quais se destacam, a reestruturação dos escalões e o aumento da taxa média efetiva em sede de IRS, a aplicação de uma sobretaxa, a redução de deduções à coleta […] e o aumento da tributação sobre rendimentos de capital e sobre mais-valias mobiliárias”, com o impacte “positivo decorrente da reposição de um subsídio aos trabalhadores do sector público e de 1,1 subsídios no caso dos pensionistas, bem como o resultado esperado do esforço acrescido no combate à fraude e à evasão fiscal”, atendendo ao “cenário macroeconómico apresentado no ponto I.2.2.” (pág. 95 do Relatório do OE/2013) – ver Gráfico 20.
72 Trata-se uma taxa de crescimento muito significativa para o IRS, impar em termos fiscais (sobretudo, em períodos de baixa inflação), o que poderá colocar em risco o objetivo para o défice orçamental de 2013. Adicionalmente, tal como foi referido anteriormente, uma parte da receita do IRS apenas será cobrada no ano de 2014 aquando da entrega/liquidação da declaração de IRS, mesmo considerando um aumento muito significativo das tabelas de retenção na fonte de IRS uma vez que algumas dessas medidas só têm o seu efeito pleno nessa altura. 59
73 Em termos ajustados, o IVA tem implícita uma quebra de 5,3% face à estimativa para 2012, a qual será, tendencialmente mais consentânea com os já referidos efeitos de segunda ordem ao nível da atividade económica. Para o IVA, a componente mais importante da receita fiscal, prevê-se um acréscimo de 2,2% face à estimativa de execução de 2012 (valores não ajustados). No entanto, uma vez que a previsão de cobrança, para 2013, apresentada no OE/2013 integra um ajustamento contabilístico60, num montante global estimado pela UTAO de 976 M€61, a taxa de variação implícita face à estimativa de execução para 2012, é de -5,3%.62 Esta quebra mais acentuada na receita do IVA será, tendencialmente mais consentânea com os já referidos efeitos de segunda ordem ao nível da atividade económica, referidos no ponto 33 (pág. 29) – ver Gráfico 20.
58 O efeito de base decorrente da medida da sobretaxa do IRS foi estimado pelo Ministério das Finanças em 185 M€ (ver OE/2012, pág. 22). 59 Ver nota de rodapé n.º 12, pág. 25. 60 Cf. Relatório do OE/2013, pág. 96, este ajustamento contabilístico “…reflete a adoção de recomendações do Tribunal de Contas, segundo as quais a receita referente ao IVA social transferida para a Segurança Social não deverá ser subtraída à receita líquida deste imposto”. 61 O IVA social ascende a 725 M€; o Programa de Emergência Social PES) e o Apoio Social Extraordinário ao Consumidor de Energia (ACESE), em conjunto, ascendem a 251 M€. 62 No entanto, na pág. 96, o Relatório do OE/2013 refere que “…a receita deste imposto se reduziria em 3,4% face à receita prevista em 2012, caso a transferência decorrente do IVA social se refletisse na respetiva receita líquida”. Esta taxa variação sugere que apenas foi considerado o montante do IVA social e não o decorrente do PES e do ACESE. Por seu lado, na pág. 109 refere-se à “…contabilização em despesa, do subsetor Estado, das transferências para a Segurança Social visando a compensação do IVA Social e o financiamento dos programas PES e ACESE.” Aparentemente, estas afirmações são contraditórias entre si. A UTAO levantou esta questão à DGO, não tendo obtido qualquer resposta até ao presente momento.
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Gráfico 19 – Evolução do Imposto Único de Circulação 2008-2013
Fonte: Ministério das Finanças (Síntese de Execução Orçamental da DGO, dezembro de 2009, CGE/2011 e OE/2013) e cálculos da UTAO.
74 Pelo contrário, o IUC prevê, para 2013, uma manutenção (não justificada) de previsão de receita face ao ano anterior, não refletindo deste modo a evolução esperada decorrente da reforma global da tributação automóvel de 2007. Com efeito, a reforma global da tributação automóvel efetuada em meados de 2007, veio deslocar uma parte da carga fiscal do imposto devido pela aquisição do automóvel (ISV) para a fase da circulação (IUC), passando este último a refletir essencialmente as alterações na composição do parque automóvel. Deste modo, a introdução em circulação de veículos abrangidos pela reforma de 2007, veio promover aumentos significativos na receita do IUC, embora a taxa de crescimento deste imposto se encontre em desaceleração devido à menor procura de veículos novos – ver Gráfico 19. Apesar da reduzida procura de veículos novos esperada para 2013, a alteração na composição do parque automóvel daí decorrente (entre veículos pré-reforma e pós-reforma de 2007), justificaria per se um aumento da receita do IUC.
Gráfico 20 – Taxa de variação homóloga (ajustada) dos principais impostos no OE/2013
Fonte: INE, CGE/2011 e Ministério das Finanças (relatório do OE/2013) e cálculos da UTAO. | Nota: impostos ordenados por ordem decrescente de importância na receita fiscal.
0
5
10
15
20
25
30
0
50
100
150
200
250
2008 2009 2010 2011 2012 (e) 2013 (p)
tvh
(em
%)
em m
ilhõe
s de
eur
os
TVH da Receita IUC (esc. direita)
Receita IUC (esc. esq)
8,7%
23,7
%
-2,1
%
33,3
%
-5,3
%
3,9%
1,4%
15,4
%
2,7%
-1,4
%
0,0%
1,5%
-10,0%
-5,0%
0,0%
5,0%
10,0%
15,0%
20,0%
25,0%
30,0%
35,0%
40,0%
TVH
TVH Ajustada
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75 Quanto à receita corrente não fiscal, após um aumento estimado em 4% entre 2011 e 2012, o relatório do OE/2013 prevê um aumento de 10,5% para 2013. De acordo com o OE/2013, pág. 104, para esta evolução contribuem essencialmente as rubricas «“Rendimentos da propriedade” (+364,8 M€), principalmente em resultado do aumento em 228,4 M€ dos juros obtidos em relação às denominadas coco bonds e da entrega de dividendos, a “Venda de bens e serviços correntes” (+121,2 M€)…».
76 Em 2013 prevê-se, em termos ajustados, uma redução da receita de capital em 1,1%63. A receita de capital, ajustada da transferência dos fundos de pensões do setor bancário (2687,1 M€, em 2012), bem como das receitas provenientes de licenças 4G (com impactes estimados em 272 e 20 M€, para 2012 e 2013, respetivamente), da concessão da ANA (com impactes estimados em 600 e 500 M€, para 2012 e 2013, respetivamente) e da concessão de exploração de portos (227 M€, em 2013), deverá reduzir-se 1,1%. Saliente-se, todavia, que o aumento previsto na rubrica “Venda de bens de investimento” (+97,2 M€), será quase anulado pela redução quer dos “Saldos da Gerência Anterior “(-51,5 M€) quer de “transferências de capital” (-44,3 M€).
63 Este ponto beneficiou de informação adicional prestada pela DGO no dia 26 de outubro de 2012, nomeadamente no que diz respeito à previsão da receita proveniente da concessão de exploração de portos (227 M€).
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77 A despesa fiscal prevista para 2013 deverá reduzir-se em todos os impostos, diminuindo em termos globais, o equivalente a 0,3 p.p, do PIB.64 Estima-se uma redução de 5,2% na despesa fiscal para 2013 (equivalente a 0,3 p.p. do PIB), diminuindo o seu peso na receita líquida globalmente de 27,5% para 23,6%. Para este resultado contribuirão todos os impostos, sendo de ressalvar todavia, a redução esperada ao nível do IRS, em resultado das “alterações legislativas propostas no que toca à dedução à coleta personalizante, à atualização dos limites da dedução dos encargos com imóveis e à limitação de benefícios fiscais”– ver Tabela 10.65
Tabela 23 – Evolução da Despesa Fiscal do Subsetor Estado
Fonte: INE, e Ministério das Finanças (CGE/2011, relatório da proposta de OE/2013, pág. 99) e cálculos da UTAO.
78 Em termos não ajustados, o OE/2013 prevê uma redução da despesa efetiva do Estado. Face a 2012, a redução da despesa efetiva do Estado, em termos não ajustados, será de 1,5%, a qual decorre de contributos distintos dos vários ministérios, sendo de destacar os seguintes:
Ministério da Saúde: -4,0 p.p.; Ministério das Finanças: -0,5 p.p.; Ministério da Solidariedade e Segurança Social: +2,0 p.p.; Ministério da Defesa Nacional: +0,4 p.p.; Ministério da Administração Interna: +0,4 p.p..
64 A quantificação da despesa fiscal apresentada no Relatório do OE/2013 integra um conjunto significativo de alterações face ao ano anterior, sendo de assinalar (págs. 100 a 102 do Relatório do OE/2013):
• a adoção de uma nova metodologia de quantificação da despesa fiscal. Esta nova metodologia abandona o conceito de receita fiscal cessante, para dar lugar ao de receita (fiscal) potencial. Em linhas gerais, no novo método procede-se à comparação entre a receita fiscal obtida no presente enquadramento legal, com a que resultaria caso não se aplicasse qualquer exceção, isenção ou redução de taxa;
• o alargamento a um conjunto mais vasto de impostos, passando a incluir-se o IUC, o IMI e o IMT; • a inclusão de estimativas da despesa fiscal para a Administração Local e Regional (não ficando restrita à
Administração Central). Consequentemente, a despesa fiscal apresentada no Relatório do OE/2013 não é diretamente comparável com o montante de despesa fiscal inscrito nos Orçamentos do Estado anteriores. 65 C.f. relatório do OE/2013, pág. 100.
Designação 2010 2011 2012 2013 2010 2011 2012 2013 2011 2012 2013
Impostos diretos: 7 999,8 6 043,4 4 232,4 3 972,2 59,0 40,2 30,5 23,9 -24,5% -30,0% -6,1% — IRS 3969,8 3707,7 2863,2 2627,2 44,4 37,7 31,0 21,8 -6,6% -22,8% -8,2% — IRC 4030,0 2335,7 1369,2 1345,0 87,8 45,2 31,2 29,5 -42,0% -41,4% -1,8%
Impostos indiretos: 6604,8 7264,1 4737,1 4526,7 35,3 37,6 25,3 23,4 10,0% -34,8% -4,4% — IVA 5305,1 6003,4 3920,0 3731,7 43,7 46,0 30,1 28,0 13,2% -34,7% -4,8% — ISP 639,8 718,7 459,6 447,9 26,6 31,2 21,4 20,6 12,3% -36,1% -2,5% — Imp. Selo 11,0 15,4 17,6 16,8 0,7 1,0 1,2 1,0 40,0% 14,3% -4,5% — Imp. Tabaco 44,9 42,0 29,2 22,9 3,1 2,9 2,2 1,7 -6,5% -30,5% -21,6% — ISV 473,3 373,2 189,5 185,2 58,5 59,6 49,2 48,7 -21,1% -49,2% -2,3% — IUC 6,7 7,3 9,4 10,4 4,4 4,2 4,7 5,2 9,0% 28,8% 10,6% — IABA 124,0 104,1 111,8 111,8 68,1 60,3 65,6 64,7 -16,0% 7,4% 0,0%
TOTAL 14 604,6 13 307,5 8 969,5 8 498,9 45,2 38,7 27,5 23,6 -8,9% -32,6% -5,2%TOTAL/PIB 8,5% 7,8% 5,4% 5,1%
Milhões de euros Peso na Receita do Imp. (%) Variação percentual
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Tabela 24 – Despesa do Estado por classificação orgânica (em milhões de euros e em percentagem)
MINISTÉRIOS
2012 2013 Variação absoluta
(M€)
Taxa de variação
(%)
Contributo para tvha
(p.p.) M€ Estrutura (%) M€ Estrutura
(%)
Encargos Gerais do Estado 2 829 5,8 2 874 6,0 45 1,6 0,1
Presidência do Conselho de Ministros 220 0,4 244 0,5 25 11,2 0,1
Finanças 15 359 31,4 15 092 31,3 -266 -1,7 -0,5
Negócios Estrangeiros 295 0,6 328 0,7 33 11,1 0,1
Defesa Nacional 1 851 3,8 2 037 4,2 185 10,0 0,4
Administração Interna 1 804 3,7 2 020 4,2 217 12,0 0,4
Justiça 1 108 2,3 1 147 2,4 39 3,5 0,1
Economia e Emprego 228 0,5 215 0,4 -13 -5,6 -0,03
Agricultura, Mar, Ambiente e Ord. Território 547 1,1 519 1,1 -28 -5,1 -0,1
Saúde 9 805 20,0 7 863 16,3 -1 942 -19,8 -4,0
Saúde (valor ajustado) 7 873 16,1 7 863 16,3 -10 -0,1 -0,02
Educação e Ciência 7 012 14,3 6 983 14,5 -29 -0,4 -0,1
Solidariedade e Segurança Social 7 889 16,1 8 877 18,4 988 12,5 2,0
Despesa Efetiva 48 946 100,0 48 199 100,0 -747 -1,5 -1,5
Despesa Efetiva ajustada 47 014 - 48 199 - 1185 2,5 2,5
Ativos Financeiros 23 505 - 17 860 -
Passivos financeiros 122 250 - 116 449 -
Transferência para o FRDP 2 200 - 1 000 -
Despesa Total 196 901 - 183 508 -
Fonte: Ministério das Finanças (OE/2013) e cálculos da UTAO. Nota: o ajustamento efetuado refere-se à despesa de em 2012 com a regularização de dívidas de anos anteriores do SNS, no valor de 1932 M€ (1500M€ acrescidos do reforço de 432 M€ aprovado no âmbito do segundo OER/2012).
79 Em termos ajustados regista-se um crescimento da despesa efetiva do Estado. Se excluirmos, em 2012, a despesa com a regularização de dívidas de anos anteriores do SNS, no valor de 1932 M€ (1500 M€ acrescidos do reforço de 432 M€ aprovados no segundo OER/2012), verifica-se que a despesa ajustada do Estado registará um acréscimo de 2,5% (+1185 M€), ao invés de uma redução de 1,5%. Nesta perspetiva de análise, o contributo do Ministério da Saúde para a variação da despesa efetiva ajustada do Estado é praticamente nulo (ao invés de -4,0 p.p. em termos não ajustados).
80 Para 2013, prevê-se uma redução do peso da despesa com “funções sociais”. O peso das funções sociais no conjunto da despesa do Estado reduzir-se-á em 1,2 p.p. do PIB face ao estimado para 2012.66 Para esta diminuição contribuirá a “saúde”, influenciada pelo efeito de base decorrente da transferência do OE para o SNS. Excluindo o impacte dessa transferência extraordinária, apenas as subfunções relativas à “educação” e “segurança e ações sociais” é que terão um crescimento nominal (respetivamente de 0,3 e 3,9%), muito em particular esta última, influenciada pela transferência extraordinária do OE para assegurar o equilíbrio da situação
66 Ajustado do efeito da regularização extraordinária de dívidas relativas a anos anteriores do SNS, as despesas relativas às “funções sociais” do Estado manterão o seu peso no PIB.
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orçamental do subsetor da segurança social (essa transferência será superior em 113 M€ face a 2012).
Tabela 25 – Despesa do Estado por classificação funcional (em milhões de euros e em percentagem do PIB)
Fonte: Ministério das Finanças (relatório do OE/2013) e cálculos da UTAO.
81 O peso das “Funções Gerais de Soberania” e das “Outras funções” deverá aumentar em 2013. De acordo com o previsto no OE/2013 (ajustado do efeito da transferência extraordinária para regularização de dívidas relativas a anos anteriores do SNS), estas duas funções do Estado deverão passar a representar 39% do total da despesa efetiva (mais 1,8 p.p.). Trata-se de um crescimento nominal de 7,2% (+1271 M€), o equivalente a mais 0,7 p.p. do PIB. Mais de metade deste crescimento ficar-se-á a dever às “outras funções”, que refletem as verbas relativas à dotação provisional e ao aumento da despesa com juros.67 Relativamente às “funções gerais de soberania” encontra-se previsto um aumento da despesa em “defesa nacional” e em “segurança e ordem pública” de 170 e de 225 M€, respetivamente.
67 A dotação provisional para 2012 encontra-se distribuída por outras subfunções de despesa.
% do PIB
M€ tvh Ctvh 2012 2013 var p.p. 2011 2012 2013 Var. p.p
Funções Gerais de Soberania 7 182 6 174 6 740 566 9,2 1,2 12,6 14,0 1,4 4,2 3,7 4,0 0,3
1. Serviços gerais da Administração Pública 1 752 1 566 1 737 171 10,9 0,3 3,2 3,6 0,4 1,0 0,9 1,0 0,1
2. Defesa Nacional 1 943 1 769 1 939 170 9,6 0,3 3,6 4,0 0,4 1,1 1,1 1,2 0,1
3. Segurança e ordem públicas 3 488 2 840 3 065 225 7,9 0,5 5,8 6,4 0,6 2,0 1,7 1,8 0,1
Funções Sociais 28 861 30 352 28 463 -1 889 -6,2 -3,9 62,0 59,1 -3,0 16,9 18,2 17,1 -1,2
1. Educação 7 879 6 734 6 754 20 0,3 0,0 13,8 14,0 0,3 4,6 4,0 4,0 0,0
2. Saúde 9 171 10 470 8 507 -1 963 -18,7 -4,0 21,4 17,7 -3,7 5,4 6,3 5,1 -1,2
3. Segurança e acão sociais 11 233 12 349 12 828 480 3,9 1,0 25,2 26,6 1,4 6,6 7,4 7,7 0,3
4. Habitação e serviços coletivos 260 197 159 -38 -19,1 -0,1 0,4 0,3 -0,1 0,2 0,1 0,1 0,0
5. Serviços culturais, recreativos e religiosos 319 603 215 -388 -64,4 -0,8 1,2 0,4 -0,8 0,2 0,4 0,1 -0,2
Funções Económicas 1 937 1 069 941 -128 -12,0 -0,3 2,2 2,0 -0,2 1,1 0,6 0,6 -0,1
1. Agricultura e pecuária, silvic., caça e pesca 474 443 423 -19 -4,4 0,0 0,9 0,9 0,0 0,3 0,3 0,3 0,0
2. Indústria e energia 0 0 0 0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
3. Transportes e comunicações 1 269 427 306 -121 -28,4 -0,2 0,9 0,6 -0,2 0,7 0,3 0,2 -0,1
4. Comércio e turismo 0 0 0 0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
5. Outras funções económicas 195 200 212 12 6,2 0,0 0,4 0,4 0,0 0,1 0,1 0,1 0,0
Outras Funções 10 704 11 350 12 055 705 6,2 1,4 23,2 25,0 1,8 6,3 6,8 7,2 0,4
1. Operações da dívida pública 6 038 6 945 7 276 331 4,8 0,7 14,2 15,1 0,9 3,5 4,2 4,4 0,2
2. Transferências entre administrações 4 666 4 402 4 236 -165 -3,8 -0,3 9,0 8,8 -0,2 2,7 2,6 2,5 -0,1
3. Diversas não especif icadas 0 3 542 539 16 730,3 1,1 0,0 1,1 1,1 0,0 0,0 0,3 0,3
Despesa Efetiva 48 684 48 946 48 199 -747 -1,5 -1,5 100,0 100,0 0,0 28,5 29,4 28,9 -0,5
FUNÇÕES/SUBFUNÇÕES 2011 20122013
Orçamento ajustado
NÃO AJUSTADO DO EFEITO DA TRANSFERÊNCIA EXTRAORDINÁRIA PARA O SNS
Variação 2012/2013 Estrutura
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III.3.2 Serviços e Fundos Autónomos 82 Em 2013, o subsetor dos SFA contribuirá negativamente para o saldo global das administrações públicas, na ótica da contabilidade pública, devido às Entidades Públicas Reclassificadas (EPR). Os serviços e fundos autónomos deverão apresentar um défice de 830 M€ em 2013, sobretudo devido ao impacte negativo provocado pelas EPR (-1358 M€).68 Excluindo as EPR, a previsão do saldo global dos SFA para 2013 aponta para um excedente orçamental de 528 M€, que corresponde a uma deterioração de 1002 M€ face ao saldo estimado para 2012 (igualmente excluído de EPR). Essa degradação do saldo (ajustado) dos SFA dever-se-á sobretudo à reposição parcial de subsídios aos funcionários públicos e aos pensionistas da Caixa Geral de Aposentações.
Tabela 26 – Saldo global dos SFA (em milhões de euros)
Fonte: Ministério das Finanças (Relatório da proposta do OE/2013) e cálculos da UTAO.
83 Em termos não ajustados, o défice das Empresas Públicas Reclassificadas deverá registar um agravamento de 252 M€ face a 2012. No entanto, essa deterioração estará influenciada por um efeito de base de 2012, associado à transferência do OE para a RTP (348 M€), que fará com que a diminuição da receita efetiva (-632 M€) seja mais acentuada do que a que se encontra prevista para a despesa efetiva (-381 M€). Excluindo esse efeito pontual, o saldo das EPR deverá melhorar em 97 M€, sobretudo em função dos seguintes fatores de sinal contrário (+/-):
(+) Redução do investimento (-400 M€), com destaque para a previsão de uma poupança (bruta) de 250 M€ na sequência da renegociação das Parcerias Publico Privadas pela Estradas de Portugal. Salienta-se ainda a suspensão de novas iniciativas e a contenção de investimentos em curso por parte da Parque Escolar, no âmbito do Programa de Modernização das escolas;69
(-) Menor nível de transferências correntes da União Europeia, sobretudo as destinadas à Parque Escolar (-200 M€), nomeadamente no âmbito do Programa Operacional Valorização do Território (POVT);
(-) Aumento das despesas com pessoal (+115 M€), na sequência da reposição parcial dos subsídios aos funcionários públicos.
68 Refira-se que, de acordo com informação adicional prestada pelo Ministério das Finanças, em 2013 o SNS deverá apresentar um excedente de 41 M€ em contabilidade pública, menos 123 M€ face ao saldo estimado para o corrente ano. Para esta diminuição contribuirá sobretudo a reposição parcial de subsídios aos funcionários públicos. 69 No OE/2012, a dotação destinada a investimentos da Parque Escolar ascendia a 430 M€. Na proposta do OE/2013 essa dotação orçamental representa apenas cerca de metade daquele valor (218 M€).
2012 (e) 2013 (p) Var.1. Saldo global SFA 424 -830 -1 254do qual: EPR (2) -1 107 -1 358 -2523. Transf. extraord. p/RTP 348 0 -3484. Saldo EPR ajustado (2-3) -1 455 -1 358 975. Saldo SFA sem EPR (1-2) 1 531 528 -1 002
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Gráfico 21 – Peso dos juros no défice (ajustado) das EPR (em milhões de euros)
Fonte: Ministério das Finanças (Relatório do OE/2013) e cálculos da UTAO. | Nota: o ajustamento efetuado consistiu na eliminação da transferência extraordinária do OE para a RTP em 2012, para amortização da dívida financeira daquela entidade (348 M€).
84 Em 2013, os encargos com juros das EPR irão manter-se sensivelmente ao mesmo nível. Com efeito, aqueles encargos ascenderão a 1024 M€ (apenas menos 8 M€ face ao estimado para o corrente ano), continuando assim a representar um peso muito significativo no défice destas entidades. Por outro lado, o défice primário (que não inclui os juros) das EPR deverá atingir 334 M€, melhorando 88 M€, face ao défice (ajustado) estimado para 2012. Como se pode constatar pela tabela seguinte, cerca de 96% dos encargos com juros das EPR serão justificados pelo Metropolitano de Lisboa, REFER, Metro do Porto, Estradas de Portugal e pelas sociedades criadas para integrar os ativos com imparidades do BPN.
Tabela 27 – EPR com maior impacte orçamental em 2013 (em milhões de euros)
Fonte: Ministério das Finanças (Relatório do OE/2013 e Mapas de Desenvolvimentos Orçamentais) e cálculos da UTAO. Nota: (*) Valores não consolidados (exceto para o total do subsetor).
1 4551 358
1032 1024
423334
0
200
400
600
800
1 000
1 200
1 400
1 600
1 800
2012 2013
Défice orç. (ajustado) Juros Défice primário (ajustado)
Despesas com Pessoal
Aquisição bens e
serviços
Juros e outros
encargosInvestimentos Outras * Total*
(1) (2) (3) (4) (5) (6)= (1 a 5) (7) (7)-(6)
Total subsetor SFA 3 479 8 912 1 090 1 780 12 077 27 338 26 508 -830
do qual: Entidades Púb. Reclassificadas 804 872 1 024 1 402 163 4 264 2 906 -1 358 das quais: Estradas de Portugal, S.A. 35 103 108 803 76 1 123 793 -330 Metropolitano de Lisboa, S.A. 69 50 262 40 15 436 150 -286 Rede Ferroviária Nacional - REFER, EP 79 157 242 101 54 633 351 -282 Metro do Porto, S.A. 4 68 160 31 11 274 95 -179 Parvalorem, S.A 15 4 146 0 5 170 14 -156 Parque Escolar, E.P.E. 9 28 33 218 8 296 213 -83 Parups, S.A 0 1 61 0 2 64 34 -30 Rádio e Televisão de Portugal, SA 89 143 10 12 15 269 243 -26
DESPESA EFETIVARECEITA
EFETIVA *SALDO
GLOBALOrganismos
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III.3.3 Conta da Segurança Social 85 A obtenção do equilíbrio orçamental do subsetor da segurança social em 2013 dependerá de uma transferência extraordinária do OE. Em 2012, o equilíbrio orçamental estimado para este subsetor (34 M€) será assegurado por via de outra transferência extraordinária no valor de 857 M€, verba inscrita no 2.º OER/2012. Para o ano de 2013, a previsão do OE aponta para um excedente de apenas 3 M€, o qual apenas será alcançado com outra transferência extraordinária do OE, no valor de 970 M€.70
Gráfico 22 – Saldo global da segurança social (em milhões de euros)
Fonte: Ministério das Finanças (CGE/2010, CGE/2011 e OE/2013).
86 As medidas de consolidação já implementadas não foram suficientes para evitar a degradação da situação financeira da segurança social. Pese embora se encontrem implementadas, desde 2012, várias medidas específicas para a consolidação orçamental da segurança social, a estimativa para 2012 e a previsão para 2013 têm subjacente uma deterioração da execução orçamental deste subsetor. Saliente-se que, em 2012 e de acordo com o PAEF, foram implementadas medidas relativas ao reforço da condição de recursos, suspensão da regra de atualização das pensões (com exceção das mais baixas) e alteração do regime jurídico das prestações de desemprego. Estas medidas iniciaram os seus efeitos em 2012, estando também incorporadas nas previsões apresentadas para 2013. Apesar disso, a conjuntura económica desfavorável tem-se repercutido negativamente sobre a receita proveniente de contribuições sociais (devido à diminuição do nível de emprego e do ajustamento dos salários nominais) e sobre a despesa com prestações sociais, designadamente com o subsídio de desemprego e apoio ao emprego (decorrente do aumento do número de desempregados). Em resultado destas circunstâncias o cumprimento do equilíbrio orçamental do sistema de segurança social obrigará à realização das referidas transferências extraordinárias em 2012 e 2013. 70 Tal como em anos anteriores, em 2013, não se prevê realizar a transferência de quotizações dos trabalhadores por conta de outrem para reforço do Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social, prevista no n.º 1 do artigo 91.º da Lei de Bases da Segurança Social (Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro). Esta opção é justificada com base no n.º 3 do artigo 91.º que prevê a possibilidade de não se proceder à referida transferência “se a conjuntura económica do ano a que se refere ou a situação financeira do sistema previdencial justificadamente o não permitirem”.
1611
579689
439
34 30
250
500
750
1000
1250
1500
1750
2008 2009 2010 2011 2012 2013
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87 O recurso a transferências extraordinárias do OE para o reequilíbrio financeiro do sistema de segurança social evidência uma maior dependência face a receitas tipicamente financiadas por impostos. A transferência extraordinária do orçamento do Estado para financiamento do défice do sistema de segurança social representará 3,5% e 3,9% da receita efetiva da segurança social, em 2012 e 2013, respetivamente. Este tipo de transferência extraordinária, além de constituir um facto novo em 2012, aumentará em 2013, representando uma maior dependência de receitas financiadas por impostos.
88 A previsão de crescimento da receita da segurança social em 2013 é explicada, na sua maior parte, pelo aumento das transferências correntes oriundas do FSE. A previsão do OE/2013 para o crescimento da receita efetiva em 2,8% assenta no contributo das rubricas de: transferências do FSE (1,6 p.p.) e contribuições e quotizações (0,7 p.p.). As transferências do OE representam um contributo global de 0,35 p.p. para o crescimento da receita efetiva. Não obstante a previsão de um cenário macroeconómico desfavorável, o crescimento da receita proveniente de contribuições quotizações ascende a 169 M€ em resultado; de um aumento previsível das contribuições sociais devidas pelas entidades públicas (em consequência do incremento da massa salarial pela reposição de um subsídio aos trabalhadores); do reforço da cobrança coerciva e de novas regras contributivas (obrigatoriedade contributiva dos beneficiários de prestações sociais – doença e desemprego). A eventualidade de se verificar uma taxa média de desemprego superior à previsão apresentada no OE/2013 (16,4%) e um ajustamento nominal (em baixa) dos salários no setor privado representam um risco acrescido para o equilíbrio financeiro da segurança social.
89 Em 2013, o financiamento do programa de emergência social deverá ser substancialmente superior à execução estimada para 2012. A estimativa para 2012, constante no OE/2013, para a transferência do OE para a segurança social destinada a financiar o Programa de Emergência Socia (PES) e o Apoio Social Extraordinário ao Consumidor de Energia (ASECE) é de 176 M€ (revendo em baixa o valor máximo de 230 M€). Para 2013, o OE/2013 prevê um valor de 251 M€, o que representa um crescimento de 42,6% face à estimativa para 2012.71
71 O relatório do OE/2013 contém uma imprecisão relativa à dotação atribuída ao PES e ASECE. No subcapítulo “III.1.4. Receitas e Despesas da Segurança Social”, página 121 e seguintes, é referido que a dotação de 251,0 M€ se refere ao conjunto dos dois programas. Contudo, no capítulo “IV. Políticas Sectoriais para 2013 e Recursos Financeiros”, subcapítulo “IV.14 Solidariedade e Segurança Social (P014)”, página 203 e seguintes, é referido explicitamente que “O Governo, atento à conjuntura atual, pretende reforçar a dotação financeira do Programa [PES], aumentando a transferência adicional de 200 para 251 M€”, depreendendo-se portanto que a totalidade da verba será afeta apenas ao PES e não ao ASECE.
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Tabela 28 – Conta da segurança social
Fonte: Ministério das Finanças (OE/2013) e cálculos da UTAO.
90 Em 2013, o crescimento da despesa efetiva será particularmente influenciado pela despesa com pensões e ações de formação profissional. A previsão constante no OE/2013 aponta para um crescimento da despesa efetiva de 2,9%, face à estimativa para 2012. Este crescimento deve-se aos contributos da despesa com pensões (contributo de 2,1 p.p.), com ações de formação profissional (contributo de 1,6 p.p.) e, embora com menor impacte, do subsídio de desemprego e apoio ao emprego (contributo de 0,5 p.p.). Em particular destaca-se o aumento previsto para as pensões de velhice em 452 M€ (excluindo as pensões por velhice do regime substitutivo bancário), o qual reflete um crescimento de 4,1% face à estimativa para 2012. A despesa com ações de formação profissional é, em grande parte, suportada por transferências do FSE, as quais se prevê que representem cerca de 90% daquela despesa em 2013. Em sentido contrário regista-se a previsão de redução de despesa com o rendimento social de inserção (RSI)
CSS Estimativa de Exec.
OSS/2013 Estimativa de Exec.
OSS/2013 CSS Estimativa de Exec.
OSS/2013
2011 2012 2013 2012 2013Contrib. var. 2013 (p.p.) 2011 2012 2013
1. RECEITAS CORRENTES 23 536 24 351 25 040 3,5% 2,8% 2,8 13,8 14,6 15,0 Contribuições 13 746 13 033 13 202 -5,2% 1,3% 0,7 8,0 7,8 7,9 Adicional ao IVA 715 719 725 0,5% 0,9% 0,0 0,4 0,4 0,4 Transferência do OE (PES+ASECE) 176 251 n.d. 42,6% 0,3 - 0,1 0,2 Transferências do OE 6 603 7 136 7 201 8,1% 0,9% 0,3 3,9 4,3 4,3
Transferências do OE - LBSS 6 280 6 232 n.d. -0,8% -0,2 - 3,8 3,7 Trf. Extraord. do OE p/financ. do défice do SSS 857 970 n.d. 13,2% 0,5 - 0,5 0,6
Transferências do OE - AFP/CPN 118 202 167 71,3% -17,1% -0,1 0,1 0,1 0,1 Transferências do OE-Reg Subs Bancário 522 503 n.d. -3,8% -0,1 - 0,3 0,3 Transferências do OE - Outras Entidades 177 186 185 5,0% -0,4% 0,0 0,1 0,1 0,1 Transferências do FSE 1 151 1 371 1 758 19,2% 28,2% 1,6 0,7 0,8 1,1 Outras Receitas Correntes 1 025 1 005 1 048 -1,9% 4,2% 0,2 0,6 0,6 0,6 2. RECEITAS DE CAPITAL 7 26 25 292,0% -6,5% 0,0 0,0 0,0 0,0 Transferências do OE 3 6 5 131,1% -26,8% 0,0 0,0 0,0 0,0 Outras 4 20 20 400,2% -0,2% 0,0 0,0 0,0 0,0 3. TOTAL DA RECEITA (1+2) 23 543 24 378 25 065 3,5% 2,8% 2,8 13,8 14,7 15,0
4. DESPESAS CORRENTES 23 073 24 303 25 021 5,3% 3,0% 3,0 13,5 14,6 15,0 Pensões, das quais: 14 449 14 429 14 945 -0,1% 3,6% 2,1 8,5 8,7 9,0 — Sobrevivência 1 955 2 000 2 049 2,3% 2,4% 0,2 1,1 1,2 1,2 — Invalidez 1 396 1 377 1 399 -1,3% 1,6% 0,1 0,8 0,8 0,8 — Velhice 11 064 11 012 11 464 -0,5% 4,1% 1,9 6,5 6,6 6,9 — Benefícios Antigos Combatentes 34 40 34 17,7% -16,5% -0,03 0,0 0,0 0,0 Pensão velhice do regime subsitutitvo Bancário 522 502 n.d -3,8% -0,1 - 0,3 0,3 Subsídio de desemprego, apoio ao emprego, lay-off 2 104 2 565 2 691 21,9% 4,9% 0,5 1,2 1,5 1,6 Subsídio de doença 451 427 414 -5,3% -2,9% -0,1 0,3 0,3 0,2 Abono de Família 674 668 678 -0,9% 1,4% 0,0 0,4 0,4 0,4 Rendimento Social de Inserção 414 393 304 -5,2% -22,7% -0,4 0,2 0,2 0,2 Outras Prestações 839 820 680 -2,2% -17,2% -0,6 0,5 0,5 0,4 Complemento Solidário para Idosos 273 274 243 0,5% -11,2% -0,1 0,2 0,2 0,1 Acção Social 1 549 1 671 1 687 7,9% 1,0% 0,1 0,9 1,0 1,0 Administração 338 339 307 0,4% -9,6% -0,1 0,2 0,2 0,2 Outras 597 600 580 0,4% -3,3% -0,1 0,3 0,4 0,3 — das quais: Transferências Correntes 596 598 579 0,2% -3,0% -0,1 0,3 0,4 0,3 Ações de formação profissional 1 386 1 594 1 989 15,0% 24,8% 1,6 0,8 1,0 1,2 — das quais: com suporte no FSE 1 160 1 382 1 796 19,2% 29,9% 1,7 0,7 0,8 1,1 5. DESPESAS CAPITAL 30 41 41 35,6% -0,7% -0,001 0,0 0,0 0,0
PIDDAC 3 6 5 139,1% -26,8% -0,01 0,0 0,0 0,0 Outras 27 35 36 25,8% 4,1% 0,01 0,0 0,0 0,0
6. TOTAL DA DESPESA (4+5) 23 103 24 344 25 061 5,4% 2,9% 2,9 13,5 14,6 15,0 7. Ativos Financeiros líquidos de reembolsos -806 -763 -859 -5,3% 12,5% - -0,5 -0,5 -0,5 8. SALDO GLOBAL (3-6) 439 34 3 - 0,3 0,0 0,0
Milhões de eurosTaxa de Variação
Homóloga (%)Em percentagem do PIB
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em -22,7% (-89 M€) e de outras prestações (indeterminadas) em -17,2% (-141 M€). Em 2013, as medidas de consolidação já implementadas em 2012 deverão atingir o seu pleno efeito, contudo, tendo em conta o impacte da contínua degradação da conjuntura económica (designadamente a contração da economia e o aumento do desemprego) a pressão sobre a despesa com algumas prestações sociais, particularmente por via do funcionamento dos estabilizadores automáticos, poderá ser maior que a estimada.72
III.3.4 Quadro plurianual de programação orçamental 91 O quadro plurianual de programação orçamental (QPPO), aprovado em julho de 2012, definiu os limites plurianuais para a despesa da administração central financiada por receitas gerais para o período 2013-2016. 73 Este quadro manteve genericamente os limites que constavam da proposta de lei apresentada em abril e que foram integrados no DEO/2012-2016, com exceção do limite para o ano de 2013, o qual foi aumentado em 250 M€ no âmbito do programa “Órgãos de soberania”.
Tabela 29 – Quadro plurianual de programação orçamental (anos 2012 e 2013)
Fonte: Ministério das Finanças (relatório do OE/2013). | Notas: os valores de 2012 não incluem a dotação de 1500€, destinada ao pagamento de dívidas de anos anteriores do SNS. Em anexo encontra-se uma tabela completa que abrange o período 2012-2016.
72 Ao nível do mercado de trabalho a previsão considerada no OE/2013 aponta para o aumento da taxa de desemprego e diminuição do nível de emprego, os quais continuarão a marcar a execução orçamental da segurança social em 2013. Em 2012 a queda do nível de emprego deverá ser de -4,3%, prevendo-se para 2013 uma redução adicional de -1,7%. Por seu lado, estima-se uma taxa de desemprego em 2012 de 15,5%, prevendo-se que atinja 16,4% em 2013. A manutenção de um saldo negativo na criação líquida de emprego contribuirá para que a proporção de desempregados sem acesso ao subsídio de desemprego seja cada vez maior, particularmente se a taxa de desemprego efetiva se revelar superior à prevista.
73 Aprovado pela Lei n.º 28/2012, de 31 de julho.
2012
DEO 2012-2016
DEO 2012-2016
QPPO julho/2012
OE/2013 M€ % M€ %
P001 - Órgãos de soberania 2 827 2 574 2 824 2 868 294 11,4 44 1,6
P002 - Governação e cultura 231 221 221 222 1 0,5 1 0,5
P005 - Representação externa 305 312 312 319 7 2,2 7 2,2
P008 - Justiça 670 646 646 679 33 5,1 33 5,1
Subtotal do agrupamento 4 033 3 753 4 003 4 087 334 8,9 84 2,1
P006 - Defesa 1 813 1 778 1 778 1 843 65 3,7 65 3,7
P007 - Segurança interna 1 668 1 725 1 725 1 827 102 5,9 102 5,9
Subtotal do agrupamento 3 480 3 503 3 503 3 669 166 4,8 166 4,8
P011 - Saúde 7 779 7 546 7 546 7 841 295 3,9 295 3,9
P012 - Ensino Básico e Secundário e Adm. Escolar 5 234 5 077 5 077 5 232 155 3,1 155 3,1
P013 - Ciência e Ensino Superior 1 238 1 208 1 208 1 262 54 4,5 54 4,5
P014 - Solidariedade e segurança social 7 008 6 683 6 683 8 871 2 188 32,7 2 188 32,7
Subtotal do agrupamento 21 259 20 514 20 514 23 205 2 691 13,1 2 691 13,1
P003 - Finanças e Administração Pública 7 623 7 485 7 485 6 874 -611 8,2 - -611 -8,2
P004 - Gestão da dívida pública 7 330 7 551 7 551 7 276 -275 3,6 - -275 -3,6
P009 - Economia e emprego 174 165 165 160 -5 3,0 - -5 -3,0
P010 - Agricultura e Ambiente 425 407 407 422 15 3,7 15 3,7
Subtotal do agrupamento 15 552 15 608 15 608 14 732 -876 5,6 - -876 -5,6
44 325 43 377 43 628 45 694 2 317 5,3 2 066 4,7
26,6 26,0 26,2 27,4 1,4 n.a. 1,2 n.a.
OE/2013 vs QPPO/jun.2012
OE/2013 vs DEO 2012-2016
SOCI
AL
em % PIB
ECO
NÓ
MIC
A
Despesa efetiva financiada por receitas gerais: em M€
PROGRAMAS
SOBE
RAN
IASE
GURA
NÇA
2013
31 DE OUTUBRO DE 2012___________________________________________________________________________________________________________________
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92 A proposta de lei do OE/2013 aumenta significativamente o limite de despesa para o ano de 2013, aprovado no quadro plurianual de programação orçamental. O artigo 170.º da proposta de lei do OE/2013 altera o limite para 2013 instituído no QPPO aprovado em julho para a despesa da administração central financiada por receitas gerais, aumentando-o em 2066 M€. Esta revisão dever-se-á à necessidade de acomodar não apenas a reposição de um subsídio aos funcionários públicos e de 1,1 subsídios aos pensionistas, mas também a transferência extraordinária destinada a assegurar o equilíbrio orçamental do sistema de segurança social (970 M€). Para os restantes anos do QPPO (2014 a 2016), a proposta de lei do OE/2013 não procede a qualquer alteração. O relatório do OE/2013 refere que a revisão dos limites para esses anos deverá ser realizada aquando da apresentação do novo Documento de Estratégia Orçamental, prevista para a Primavera de 2013. O relatório do OE/2013 não explicita se, no âmbito da revisão do limite para o ano de 2013, foi ou não considerado o impacte orçamental favorável (correspondente a uma diminuição de despesa) resultante da redução progressiva entre 3,5% e 10%, para as pensões mensais compreendidas no intervalo 1350€ e 3750€ e de 10% para as pensões acima de 3750€. Em contas nacionais, o impacte desta medida ascende a 420,7 M€, não tendo sido possível à UTAO estimar o impacte equivalente no QPPO, atendendo ao facto de que seria necessário considerar apenas a poupança prevista ao nível da despesa da administração central e, dentro desta, a que se encontrava financiada por receitas gerais.
93 As principais alterações introduzidas pela proposta de lei do OE/2013 correspondem a uma redução do limite de despesa respeitante à área económica e a um aumento muito expressivo do relativo à área social. A referida proposta de lei revê em baixa os limites anteriormente estabelecidos para os programas “Finanças e administração pública” (-611 M€) e “Gestão da dívida pública” (-275 M€). Embora o relatório não explicite os motivos que estão na base dessas alterações, a redução do limite de despesa do programa de “Gestão da dívida pública” refletirá a revisão em baixa dos encargos com juros da dívida pública. Na área social regista-se um aumento generalizado dos limites considerados para todos os programas, com destaque para o programa “Solidariedade e segurança social” (+2188 M€) e, em menor grau, os programas “Saúde” (+295 M€) e “Ensino básico e secundário e administração escolar” (+155 M€). Como anteriormente referido, a revisão do limite relativo ao programa “Solidariedade e segurança social” deverá refletir o acréscimo de despesa resultante da reposição de 1,1 subsídios aos reformados e pensionistas, bem como a transferência extraordinária destinada a assegurar o equilíbrio orçamental do sistema de segurança social.
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IV Dívida Pública, Financiamento e Garantias do Estado
IV.1 Dívida pública 94 As atuais estimativas para a dívida pública vêm acentuar as preocupações em torno da sua sustentabilidade futura. O programa de assistência financeira acordado com o FMI e com a UE em 2011 tem permitido assegurar as necessidades de financiamento das administrações públicas até ao momento, sem necessidade de ajustamentos no que se refere aos montantes totais do empréstimo contratado. Até ao final de 2012, terá sido atingido cerca de dois terços do ajustamento cumulativo de 10 p.p. do PIB no saldo primário estrutural, necessário para estabilizar a dívida pública. A prossecução deste ajustamento ao nível do saldo primário é fundamental para estabilizar o crescimento da dívida pública, mas não é condição suficiente. Para além deste, é ainda necessário inverter a dinâmica intrínseca de crescimento da dívida, a qual depende das taxas de juro e do crescimento nominal do produto. Embora o FMI e a UE a considerem sustentável, na medida em que poderá voltar a atingir níveis em torno dos 80% do PIB após um longo período de equilíbrio orçamental, de custos de financiamento suportáveis e de crescimento económico, também reconhecem que a existência de níveis cada vez mais elevados de dívida pública torna a sua trajetória ainda mais sensível aos seus determinantes, exacerbando os riscos em torno da sua sustentabilidade futura.
Tabela 30 – Evolução das projeções para a dívida pública de Maastricht(stock em final de período, em percentagem do PIB)
Fontes: Ministério das Finanças (Relatório do OE/2012, DEO/2011-15, DEO/2012-16 e estimativa para o ano corrente do PDE - Procedimento dos Défices Excessivos), Banco de Portugal (PDE), FMI (MoU, Relatórios de avaliação regular). | Notas: a definição utilizada para a dívida pública é a estabelecida no âmbito do PDE (vulgo “Dívida de Maastricht”). A revisão em baixa das projeções, operada entre a 2.ª e a 3.ª avaliação do PAEF, deveu-se aos efeitos de consolidação decorrentes da estratégia de substituição de empréstimos bancários a entidades públicas por financiamentos do Tesouro, cujos fundos têm origem em parte da receita das transferências dos fundos de pensões de 2011. A revisão em alta entre a 3.ª e a 4.ª avaliação deveu-se: à alteração da projeção para o PIB nominal, à execução do Programa de Apoio à Economia Local, relacionada com pagamentos em atraso, a revisões contabilísticas ao nível de dívida pública no final de 2011 e a ajustamentos às projeções para a aquisição de ativos financeiros.
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2020 2025 2030FMI/CE (MoU) 93,0 106,4 112,2 115,3 115,0 112,9 111,0 - - -DEO/2011-15 92,9 100,8 106,1 106,8 105,0 101,8 - - - -FMI/CE (1.ª av.) 92,9 106,0 111,8 114,9 114,6 112,5 110,6 - - -PDE (Set/2011) 93,3 100,8 - - - - - - - -OE/2012 93,3 101,9 110,5 - - - -FMI/CE (2.ª av.) 93,3 107,2 116,3 118,1 116,0 113,7 111,7 102,7 89,6 74,3PDE (Mar/2012) 93,3 107,8 112,5 - - - - - - -FMI/CE (3.ª av.) 93,3 106,8 112,4 115,3 114,4 112,8 110,7 102,7 88,9 77,1DEO/2012-16 93,3 107,8 113,1 115,7 113,4 109,5 103,9 - - -FMI/CE (4.ª av.) 93,3 107,8 114,4 118,6 117,7 115,7 113,7 105,3 91,7 79,6PDE (Set/2012) 93,5 108,1 119,1 - - - - - - -FMI/CE (5.ª av.) 93,3 108,1 119,1 123,7 123,6 120,8 117,6 109,2 96,6 84,8
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95 As projeções para a dívida pública de 2013 foram sucessivamente revistas em alta durante o corrente ano. As revisões em alta das projeções da dívida pública têm sido justificadas com questões contabilísticas, com o pagamento de dívidas em atraso da administração local e com alterações ao nível da projeção para o crescimento nominal do PIB (relativamente ao ano 2013, esta passou de 1,3 para 0,3% entre a 4.ª e a 5.ª avaliação).74 A modificação dos limites para o défice público, ocorrida no âmbito da 5.ª avaliação do PAEF, também contribuiu para a revisão em alta da projeção para a dívida pública de 2013 (a qual passou de 118,6 para 123,7% do PIB), uma vez que essa alteração tem subjacente uma consolidação orçamental mais lenta. Outro fator a contribuir para aquela revisão em alta é a existência de projeções mais conservadoras para as receitas de privatizações utilizadas na amortização da dívida.75
96 As atuais projeções apontam para a continuação da trajetória ascendente do rácio da dívida pública no PIB em 2013. A dívida pública deverá continuar a apresentar uma tendência ascendente em 2013, ano em que atingirá os 123,7% do PIB (115,7% no DEO). De acordo com estas projeções, a dívida pública deverá atingir o seu valor máximo no final de 2013, iniciando uma trajetória descendente a partir do ano seguinte. Recorde-se que, não obstante o aumento verificado face ao ano anterior e a revisão em alta face a anteriores projeções, de acordo com o FMI, o BCE e Comissão Europeia, a trajetória da dívida pública deverá manter-se sustentável.
97 De acordo com o relatório do OE/2013, a variação total do rácio da dívida em 2013 deverá atingir 4,6 p.p.. O MF apresenta uma estimativa para o efeito dinâmico (comummente designado por “efeito bola-de-neve”) de 4 p.p.. Neste efeito inclui-se o contributo dos juros, que é de 4,3 p.p., sendo o restante explicado pelo efeito decorrente da variação nominal do PIB (-0,3 p.p.), o qual concorre para a diminuição da dívida pelo facto do MF esperar um aumento do PIB nominal para 2013 (embora se projete uma redução de 1% do PIB em termos reais). Note-se que a variação para a dívida pública encontra-se em linha com a considerada pela CE e pelo FMI, cujas projeções foram apresentadas no âmbito da 5.ª avaliação regular do PAEF.
74 Note-se que a reestruturação da divida a fornecedores no âmbito do PAEL (Programa de Apoio à Economia Local) tem como consequência um aumento da dívida pública de acordo com o conceito de Maastricht. 75 Note-se que o FMI apresenta, na 5.ª avaliação, uma projeção de 1,2% para a receita com privatizações (quadro 10 do relatório técnico), enquanto no OE/2013 a receita prevista é apenas 0,6% do PIB (1000 M€).
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Gráfico 23 – Evolução da Dívida Pública (em percentagem do PIB e em pontos percentuais)
Tabela 31 – Principais indicadores de dívida pública e encargos com juros
Fontes: Ministério das Finanças (relatório do OE/2013 e Documento de Estratégia Orçamental / abril 2012), Banco de Portugal (Contas Nacionais); CE (The Economic Adjustment Programme for Portugal fifth Review - Summer 2012) e FMI (Portugal: Fifth Review Under the Extended Arrangement - Staff Report | october 2012).
Fontes: INE (Procedimento dos Défices Excessivos); Ministério das Finanças (relatório do OE/2013), Banco de Portugal (Contas Nacionais) | Nota: a taxa de juro implícita resulta do quociente entre as despesas com juros do ano t e o stock do ano t-1.
98 Encontra-se previsto um ligeiro aumento da despesa com juros em 2013, cujo peso no PIB deverá atingir os 4,3%. O exercício de projeção do relatório da proposta do OE/2013 tem subjacente, já em 2013, a normalização das condições de acesso ao mercado para efeitos de financiamento da dívida de longo prazo. As despesas com juros deverão totalizar 7164,4 M€ (4,3% do PIB) em 2013 - traduzindo um crescimento de apenas 1,8% face a 2012 - tendo a projeção sido revista em baixa em cerca de 700 M€ face ao DEO/2012-16. Note-se que os valores da dívida e dos juros que constam no OE/2013 apontam para uma redução do custo aparente da dívida de 0,5 p.p. face ao verificado em 2011 (de 4% para 3,5%).76 Esta diminuição deverá decorrer da existência de custos de financiamento mais favoráveis no âmbito do PAEF e no âmbito das emissões no mercado primário de dívida de curto prazo, quando comparados com os custos de financiamento de 2011 e 2012. Consequentemente, o muito ligeiro aumento dos encargos com juros face a 2012 (1,8%) decorre exclusivamente da expansão do stock da dívida pública.
76 Se a análise for feita com a taxa de juro implícita (i.e. utilizando no denominador o stock do ano anterior em vez stock médio da dívida), a redução é de 0,7 p.p..
DEO/12-16109,5
FMI/CE
121,2
93,5
OE/2013
60
70
80
90
100
110
120
130
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Var. 2012/13: 4,6 p.p.
efeito dinâmico = 4,0saldo primário = 0,2aj. défice-dívida = 0,4
2009 2010 20112012 (p)
2013 (p)
Var 2012/13
Despesas com Juros (em % do PIB)
2,8 2,9 4,0 4,2 4,3 0,1
Despesas com Juros (em mil M€)
4,8 4,9 6,9 7,0 7,2 0,1
Taxa de juro implícita na dívida (em %)
3,9 3,5 4,3 3,8 3,6 -0,2
Dívida Pública (em % do PIB)
83,2 93,5 108,1 119,1 123,7 4,6
Dívida Pública (em mil M€)
140,2 161,5 184,7 198,1 206,4 8,2
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Tabela 32 – Contributos para a variação dos encargos com juros (em mil milhões de euros)
Fonte: MF (relatório do OE/2011), INE (Contas Nacionais), Banco de Portugal e cálculos da UTAO. | Notas: Admite-se que o custo aparente da dívida resulta do quociente entre as despesas com juros do ano t e o stock médio da dívida pública do ano t e do ano t-1. Omite-se o contributo do “efeito cruzado” para a variação da despesa com juros, pois este efeito assume valores pouco expressivos.
99 O montante previsto dos encargos com juros implicará a obtenção de um saldo primário equilibrado em 2013 para que seja cumprido o objetivo para o défice. Para se ter uma ideia da forte condicionante que a evolução dos juros representará no processo de consolidação orçamental, basta constatar que não será possível exceder, em 2013, um défice primário de apenas 0,2% para que seja possível cumprir o limite de 4,5% do PIB para o défice orçamental.
IV.2 Riscos inerentes às projeções para a dívida pública100 Para além dos seus principais determinantes, existem fatores com capacidade para influenciar a evolução da dívida pública em 2013. Se, por um lado, a assistência internacional garantiu uma relativa previsibilidade no que se refere à evolução da dívida pública num contexto de fortíssimas restrições no acesso ao financiamento externo a custos suportáveis, por outro lado, existe um conjunto de fatores exógenos, internos e externos, que pode influenciar decisivamente a trajetória que a dívida pública irá tomar.
101 A utilização das receitas de privatizações na amortização da dívida pública será relevante para a trajetória da dívida em 2013. As receitas das privatizações são usadas maioritariamente para efeitos de amortização de dívida pública. No OE/2013 está prevista a utilização de 3,2 mil M€ para este efeito em 2012 e 2013, o equivalente a 1,9% do PIB. Este montante contribuiria para a redução da dívida. Contudo, não será de ignorar as dificuldades que poderão advir com a concretização destas operações em condições favoráveis no contexto atual, com o consequente impacte negativo nos montantes arrecadados. Exemplos destas dificuldades têm sido as sucessivas revisões em baixa aos montantes esperados para o encaixe com as privatizações: no OE/2012 previa-se um encaixe de 4 mil M€.
102 A redefinição do universo do Sector Empresarial do Estado também pode vir a condicionara trajetória da dívida pública em 2013. São variadas as implicações para a trajetória da dívida pública que resultam do novo contexto económico-financeiro. No caso das empresas que já se encontram no perímetro de consolidação das administrações públicas não parecem
Totalefeito stock
efeito taxa de juro
2008 123,3 7,5 5,3 4,4% 0,2 0,3 0,02009 140,2 16,9 4,8 3,6% -0,4 0,6 -1,02010 161,5 21,3 5,0 3,3% 0,3 0,6 -0,32011 184,7 23,2 6,9 4,0% 1,9 0,8 0,8
2012 (p) 198,1 13,4 7,0 3,7% 0,2 0,8 -0,62013 (p) 206,4 8,2 7,2 3,5% 0,1 0,4 -0,3
Variação da despesa com jurosDívida
PúblicaVariação da dívida
Despesa com Juros
Custo aparente da dívida
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existir implicações de maior, uma vez que a sua dívida já estará contabilizada.77 Porém, a redefinição do Sector Empresarial do Estado vem colocar dificuldades adicionais. Por exemplo, a fusão de duas empresas, em que uma das quais se encontre dentro do perímetro de consolidação, pode resultar no surgimento de uma nova empresa que, pela relação entre os seus custos e as suas receitas mercantis, passe a consolidar no sector das administrações públicas, arrastando consigo os passivos da empresa que se encontrava fora do perímetro. Também a necessidade de reestruturar algumas empresas previamente à sua privatização poderá obrigar o Estado a incorrer em despesas adicionais não antecipadas, tendo para tal de recorrer a financiamento adicional.78
103 O OE/2013 sinaliza a existência de um risco de novas imparidades em torno das sociedades veículo Parvalorem e Parups já em 2012. De acordo com o relatório do OE/2013, “a deterioração da atividade económica poderá conduzir ao registo de novas imparidades no final do exercício de 2012.” As duas sociedades veículo reclassificadas no perímetro das administrações públicas por ocasião da nacionalização do BPN possuíam no final de 2011 um capital próprio negativo total de 2354,1 M€ (com destaque para a Parvalorem com 1907,5 M€). O ativo desta é essencialmente composto por valores a receber resultantes de operações de crédito do BPN num total de 2365,6 M€ líquido de imparidades. Quanto à Parups, o relatório do OE/2013 esclarece ainda que os seus principais ativos são constituídos por unidades de participação em fundos de investimento imobiliário (1.034,3 M€) já com 267,5 M€ de imparidades reconhecidas.
104 A suspensão, renegociação ou modificação dos contratos das Parcerias Público Privadas podem originar novas responsabilidades para as administrações públicas. À semelhança do ocorrido em abril de 2011 por ocasião da avaliação das contas das administrações públicas de 2010, a renegociação de contratos das Parcerias Público Privadaspoderá dar origem a uma reclassificação dos ativos imobiliários (que se encontram subjacentes às parcerias) no perímetro das administrações públicas enquanto investimento público, tendo como consequência o aumento da dívida pública. Note-se que está prevista umapoupança de 250 M€ com os encargos com as Parcerias Publico Privadas decorrente da renegociação encetada pela empresa Estradas de Portugal, S.A.
105 A negociação de prazos e de montantes de dívidas a fornecedores poderá contribuir para elevar o nível da dívida pública, na medida em que se considera que a alteração das condições de financiamento junto dos fornecedores é equivalente à obtenção de um empréstimo bancário.79 A este respeito o relatório do OE/2013 refere que«ao ser permitido no âmbito do PAEL a consolidação da divida a fornecedores com empréstimos bancários, a dívida pública de acordo com o conceito de Maastricht poderá aumentar por essa via.». Tendopor base a informação reportada por 236 municípios, são identificados, a 31 de julho, cerca de 670 M€ de pagamentos em atraso.
77 Relativamente às EPR, a dívida a refinanciar ou com taxa de juro a refixar no 2.º semestre de 2012 e em 2013 corresponde a cerca de 2,4 mil M€, a que acrescem cerca de 0,6 mil M€ de juros e encargos financeiros (excluindo os relativos aos financiamentos concedidos pelo Estado). 78 De acordo com o OE/2013, as empresas públicas não reclassificadas que compõem o Setor Empresarial do Estado apresentam uma estimativa de necessidades de financiamento (incluindo para amortização de dívida), para o 2.º semestre de 2012, de 4191,1 M€, e para 2012 de 2328,5 M€, sendo de destacar a Parpública e o sector dos transportes. 79 A regra da contabilidade nacional aplicável a estas situações foi recentemente alterada por parte das autoridades estatísticas europeias, em julho de 2012, passando as negociações dos créditos comerciais junto dos fornecedores a ser equivalentes à obtenção de um empréstimo bancário.
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Note-se que uma parte do aumento estimado para a dívida pública, em 2012, tem sido justificada pela aplicação do Programa de Apoio à Economia Local, pelo que este risco já se encontrará materializado.
IV.3 Necessidades de financiamento 106 As necessidades brutas de financiamento deverão reduzir-se em 2013. As necessidades brutas de financiamento do Estado deverão ascender a 40,3 mil M€ em 2013, o que representará uma redução de cerca de 18,6 mil M€ face à estimativa para 2012. Esta evolução é explicada, essencialmente, pela redução significativa das amortizações de títulos de médio e longo prazo (que deverão passar de 16,5 mil M€, em 2012, para 5,8 mil M€, em 2013) e dos montantes cometidos à aquisição líquida de ativos financeiros, que em 2012 terão assumido um nível muito expressivo (10,9 mil M€), passando para cerca de metade em 2013 (5,5 mil M€). No que se refere redução das necessidades brutas de financiamento por via de uma menor amortização de dívida, tal resulta não apenas do plano pré-definido de amortizações de títulos de dívida, mas decorre também da operação efetuada em 2012 de amortização parcial antecipada de uma Obrigação do Tesouro (OT) que vence em setembro de 2013 (em cerca de 3,8 mil M€, e cuja maturidade transitou para outubro de 2015). Relativamente aos montantes destinados à aquisição líquida de ativos financeiros previstos para 2013, estes referem-se essencialmente a empréstimos a conceder a incluídas no perímetro das administrações públicas. Note-se que o ano de 2012 foi particularmente especial, na medida em que nesse ano foi necessário aplicar fundos em diversos domínios: na recapitalização do sistema bancário privado (4,3 mil M€); em empréstimos a empresas incluídas no perímetro das administrações públicas (2,8 mil M€); em empréstimos à administração regional e local (1,7 mil M€); na capitalização da CGD (1,65 mil M€) e na constituição do Mecanismo Europeu de Estabilidade (0,8 mil M€).
Gráfico 24 – Défice e variação da dívida pública (milhares de milhões de euros)
Tabela 33 – Necessidades de financiamento (milhares de milhões de euros)
Fontes: INE (Procedimento dos Défices Excessivos); Ministério das Finanças (relatório do OE/2013), Banco de Portugal (Contas Nacionais);
Fontes: Ministério das Finanças (relatório do OE/2012) Nota: A rubrica “Outras” inclui o financiamento relativo ao reforço de estabilidade financeira e a outras aquisições (líquidas) de ativos financeiros.
23 169
13 414
8 2507 525 8 314 7 494
0
5 000
10 000
15 000
20 000
25 000
2011 2012 (p) 2013 (p)
Variação da Dívida
Défice
2011 2012 2013
Necessidades Brutas (1=a+b+c-d) 53,0 58,9 40,3
a. Défice Orçamental 7,5 8,3 7,5d.q Juros 6,9 7,0 7,2
Défice Primário 0,6 1,3 0,3b. Amortizações 39,7 37,3 28,8
Médio e longo prazo 9,6 16,5 5,8Curto prazo 25,3 18,0 22,0Outras 4,8 2,8 0,9União Europeia e FMI 0,0 0,0 0,0
c. Outras 6,4 15,5 5,0
d. Receitas de Privatizações 0,6 2,2 1,0
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107 O excesso de financiamento relativamente às necessidades, ocorrido em exercícios anteriores, permitirá a constituição e o reforço de um fundo para a recapitalização bancária. Pelo facto de se ter verificado, em exercícios anteriores, um fluxo de financiamento superior às necessidades, no final de 2012 deverá existir um saldo de financiamento para exercícios seguintes de cerca de 6,9 mil M€, dos quais 3,5 mil M€ ficarão depositados no Banco de Portugal para a constituição do fundo de suporte à recapitalização bancária, o qual foi acordado no âmbito do PAEF. Prevê-se que o montante depositado no âmbito do fundo de recapitalização bancária venha a ser reforçado em 4 mil M€, atingindo 7,5 mil M€ no final de 2013.
Tabela 34 – Composição do financiamento (em milhares de milhões de euros)
Fonte: Ministério das Finanças (Relatório do OE/2013)
108 O financiamento líquido em 2013 deverá ser assegurado, maioritariamente, pelos empréstimos obtidos junto do FMI e da UE, e, ainda que numa menor extensão, pela emissão líquida positiva de Bilhetes do Tesouro. À semelhança do verificado nos dois anos anteriores, em 2013, os empréstimos obtidos junto do FMI e da UE deverão continuar a ser a principal fonte de financiamento. O montante deverá ascender a 10,1 mil M€ (27,6 mil m€ em 2012). Adicionalmente, os Bilhetes do Tesouro (BT) também deverão contribuir positivamente para a cobertura das necessidades brutas, antevendo-se um incremento das emissões líquidas deste instrumento em torno de 5,4 mil M€ (4,6 mil M€ em 2012) contribuindo para que o seu stock atinja um montante superior a 20 mil M€ no final de 2013 (era de 12,5 mil M€ no final de 2011). Note-se que está prevista a amortização de 5,8 mil M€ de OT em 2013 (no mês de setembro), não se antevendo no OE/2013 um refinanciamento através deste instrumento de dívida de médio e longo prazo. Este poderá advir das emissões líquidas de BT, as quais, recorde-se, passaram a poder ser efetuadas com uma maturidade de 18 meses. A opção de recorrer a instrumentos de maturidades mais curtas poderá enquadrar-se na estratégia das autoridades portuguesas de "reconstruir uma curva de rendimentos passo a passo, alargando gradualmente a gama de instrumentos a que se pode recorrer". Com efeito, o ano de 2013 tem vindo a ser apresentado como aquele em que se regressará ao financiamento em mercado primário da dívida pública de longo prazo, mas tal poderá vir a suceder apenas de uma forma gradual. Saliente-se que os títulos de dívida pública portuguesa só se tornarão elegíveis para o novo programa de compra do BCE (OMT) quando for garantido o acesso pleno ao mercado primário das obrigações.
emissão amortização saldo emissão Amortização saldo
Certificados de Aforro e do Tesouro 0,5 2,4 -1,8 1,0 0,9 0,1Bilhetes do Tesouro 17,0 12,5 4,6 20,1 14,8 5,4Obrigações do Tesouro 3,6 14,2 -10,6 0,0 5,8 -5,8PAEF 28,6 1,0 27,6 10,1 0,0 10,1Outras 8,5 7,3 1,2 9,6 7,3 2,3
Total 58,3 37,3 21,0 40,8 28,8 12,1
2012 2013
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IV.4 Endividamento líquido global direto e garantias do Estado 109 O limite de endividamento líquido direto do Estado previsto na proposta de lei do OE/2013 é de 12 350 M€, um montante inferior ao aprovado para 2012. 80O limite previsto para 2013 é inferior em 6560 M€ ao aprovado para 2012, o que resulta não apenas do menor défice do subsetor Estado, que para 2013 se prevê que seja inferior em 1654M€ ao estimado para 2012, mas também do menor volume de aquisição líquida de ativos financeiros (excluindo as verbas relativas a privatizações e ao reforço da estabilidade financeira), cuja redução subjacente ao previsto no OE/2013 será na ordem dos 5000 M€. Esta última componente reflete sobretudo a previsão de uma menor despesa a realizar com ativos financeiros em 2013, mas também uma maior receita arrecadar com os mesmos.81 De salientar que este limite não contempla a autorização para assegurar as necessidades de financiamento que decorram do reforço da estabilidade financeira e da disponibilização de liquidez nos mercados financeiros, no montante até 7500 M€, bem como 1500 M€ destinados, entre outros fins, à realização de operações de fomento de liquidez em mercado secundário.82
110 A diminuição da despesa com ativos financeiros justificará a maior parte da redução do limite de endividamento líquido direto do Estado em 2013. De acordo com o relatório do OE/2013, aquela despesa ascenderá a 17 860 M€, dos quais 7500 M€ se destinam à recapitalização do sistema bancário privado e 1500 M€ ao Fundo de Resolução,83 criado para financiar medidas de intervenção do Banco de Portugal junto das instituições financeiras. Excluindo este apoio ao setor bancário, a comparação com 2012 (corrigindo igualmente a dotação de 12 000 M€ relativos à Iniciativa para o Reforço da Estabilidade Financeira) traduz uma redução da despesa com ativos financeiros de cerca de 3300 M€. Para esta diminuição contribui o facto de no OE/2013 não se encontrar prevista a realização de dotações de capital do Estado a entidades públicas nem a aquisição de créditos, contrariamente ao que sucede com os empréstimos de médio e longo prazo do Estado (excluindo o Fundo de Resolução), que deverão aumentar 2174 M€ em 2013.
80 A autorização deste limite encontra-se prevista no n.º 1 do artigo 127.º da proposta de lei do OE/2013. 81 O montante previsto para a alienação de partes sociais das empresas (privatizações) que exclui a receita de ativos financeiros para efeitos de cálculo do limite de endividamento líquido global direto do Estado, prevê-se que seja inferior em 1200 M€ no ano de 2013. 82 De acordo com o disposto no artigo 136.º e n.º 3 e 4 do artigo 133.º da proposta de lei do OE/2013. 83 Criado pelo Decreto-Lei n.º 31-A/2012, de 10 de fevereiro.
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Tabela 35 – Dotações de Despesa com Ativos Financeiros
Fonte: Mapa de desenvolvimentos orçamentais da proposta de Lei do OE/2012 e cálculos da UTAO. | Nota: Ano 2012 corresponde às dotações aprovadas no âmbito do OE/2012 e 1.ºOER/2012; Ano 2013 reflete as dotações propostas no OE/2013.
111 Em 2013, os empréstimos de médio e longo prazo absorverão mais de metade da despesa com ativos financeiros, sobretudo por via de empréstimos às Entidades Públicas Reclassificadas. De acordo com a informaçãoconstante nos Mapas de desenvolvimentos orçamentais da proposta de Lei do OE/2013, serão concedidos novos empréstimos de médio e longo prazo que totalizarão 9394 M€, dos quais aproximadamente 2/3 se destinam às EPR. Para 2013, encontra-se previsto um montante de empréstimos a conceder a EPR superior (em 2462 M€) ao aprovado para 2012. À semelhança do aprovado em 2012, as sociedades veículo do BPN (Parvalorem e Parups) continuarão a justificar a maior parte dos apoios financeiros do Estado, sendo as responsáveis em 2013 pela quase totalidade dos novos empréstimos às EPR.84
84 De acordo com esclarecimentos obtidos junto do Ministério das Finanças, os valores propostos no OE/2013 para as sociedades veículo do BPN têm como pressuposto “ o financiamento das necessidades das sociedades para fazer face a um eventual vencimento antecipado da dívida garantida”.
Activos Financeiros M€ Estrutura % M€ Estrutura % M€ Estrutura %
Despesas c/ Activos financeiros 24 164 100,0 17 860 100,0 -6 305 100,0
Emprestimos a curto prazo 27 0,1 26 0,1 -1 0,0Sociedades quase sociedade não financeiras - pública 25 0,1 10 0,1 -15 0,2Empresa de Meios Aéreos (EMA) 0 0,0 16 0,1 16 -0,3Outros 2 0,0 0 0,0 -2 0,0
Emprestimos médio e longo prazo 5 721 23,7 9 394 52,6 3 674 -58,3Administração Regional e Local 1 146 4,7 850 4,8 -296 4,7Estradas de Portugal 1 009 4,2 781 4,4 -228 3,6REFER 800 3,3 892 5,0 92 -1,5Metropolitano de Lisboa 664 2,7 549 3,1 -115 1,8Metro do Porto 309 1,3 381 2,1 72 -1,1Parque Escolar 90 0,4 0 0,0 -90 1,4PARUPs 200 0,8 564 3,2 364 -5,8PARVALOREM 900 3,7 3 268 18,3 2 368 -37,6QREN 518 2,1 568 3,2 50 -0,8Fundo de Resolução 0 0,0 1 500 8,4 1 500 -23,8Outros 85 0,4 42 0,2 -44 0,7
Acções e Outras participações 3 324 13,8 803 4,5 -2 521 40,0Dotações de capital (Mec. Estabilidade Europeu) 803 3,3 803 4,5 0 0,0Dotações de capital (Entid. Púb. não financeiras) 967 4,0 0 0,0 -967 15,3Dotações de capital (Entid. Púb. financeiras) 1 500 6,2 0 0,0 -1 500 23,8Outras dotações 54 0,2 0 0,0 -54 0,9
Outros activos Financeiros 15 092 62,5 7 636 42,8 -7 456 118,3Iniciativa p/ o reforço da Estabilidade Financeira 12 000 49,7 7 500 42,0 -4 500 71,4Execução de garantias (entidades Privadas) 7 0,0 11 0,1 4 -0,1Execução de garantias (entidades Públicas) 47 0,2 69 0,4 22 -0,3Cessões de Crédito 3 000 12,4 0 0,0 -3 000 47,6Outros 38 0,2 56 0,3 18 -0,3
Variação 2012/20132012 OE/2013
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112 Excluindo o apoio financeiro relativo à Iniciativa para o Reforço da Estabilidade Financeira e ao Fundo de Resolução, mais de 4/5 da despesa com ativos financeiros destinam-se a entidades pertencentes ao perímetro das administrações públicas. Com efeito, prevê-se que os empréstimos àquelas entidades ascendam a cerca de 7300 M€.85 Destes, quase 6450 M€ destinam-se a empréstimos a EPR, sendo os restantes 850 M€ referentes a empréstimos a conceder pelo Estado à administração regional e local, no âmbito do PAEF-RAM e do programa de apoio à economia local.86
Gráfico 25 – Dotações de empréstimos de médio e longo prazo destinadas a Entidades Públicas Reclassificadas
(em milhões de euros)
Gráfico 26 – Previsão da despesa com ativos financeiros detidos pelo Estado
(em milhões de euros e em percentagem)
Fontes: MF (Ano 2012, 1.º OER; Ano 2013 OE/2013 e mapas de desenvolvimentos orçamentais) | Notas: o ano 2012 reflete as dotações aprovadas no âmbito do OE/2012 e 1.ºOER/2012; o ano 2013 reflete as dotações propostas no OE/2013.
113 O limite máximo de responsabilidades contingentes do Estado previsto na proposta de lei do OE/2013 ascende a cerca de 30,3 mil M€, menos 8,5 mil M€ que o estimado para 2012.87 Este limite destina-se a assegurar a cobertura de responsabilidades que resultem da autorização da concessão de garantias pelo Estado a instituições públicas e privadas ou concessão de garantias por outras pessoas coletivas de direito público. A maior parte destas responsabilidades (80% do total) decorre da concessão de garantias do Estado para o “reforço da estabilidade financeira e da disponibilidade de liquidez nos mercados financeiros”, cujo limite máximo previsto no OE/2013 é de 24 120 M€ (uma redução de 6000 M€ face ao montante estimado para 2012).88 As restantes responsabilidades resultam nomeadamente de garantias de seguro de crédito, de créditos financeiros, seguro-caução e seguro de investimento. De salientar que, em 2013, este limite passa abranger igualmente a concessão de garantias do Estado a favor do Fundo de Contragarantia Mútuo até ao limite máximo de 126 M€ .
85 Note-se que este montante contribui para aumentar os elementos de consolidação da dívida pública, i.e., aumenta a dívida detida entre entidades das administrações públicas. 86 No total de empréstimos às EPR incluem-se 16 M€ relativos a empréstimos de curto prazo à Empresa de Meios Aéreos que não se refletem no gráfico acima. 87 Não se encontram abrangidas por este limite as operações resultantes de deliberações tomadas no seio da União Europeia. 88 Nos termos do artigo 136.º da proposta de lei do OE/2013.
900
200 90
6641 009
3 973
3 268
381 564892
6 435
0
1 000
2 000
3 000
4 000
5 000
6 000
7 000
PARV
ALO
REM MP
PARU
Ps
REFE
R PE ML EP
Tota
l EPR
2012 2013
7 354; 83%
803; 9%
568; 6% 135; 2%
AP MEE QREN Outros
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V Outros Riscos Orçamentais 114 O relatório do OE/2013 identifica um conjunto muito alargado de riscos orçamentais, nomeadamente ao nível dos seguintes domínios: sector empresarial do Estado; responsabilidades contingentes; parcerias público privadas; estratégia de gestão da dívida pública; e administração regional e local. Embora no relatório do OE/2012 já constassem alguns riscos orçamentais, esta análise foi substancialmente ampliada no âmbito do relatório do OE/2013, o que constitui um progresso por parte das autoridades nacionais que importa assinalar. Com efeito, os riscos que decorrem das diversas situações acima referidas não são negligenciados no relatório do OE/2013, reconhecendo-se que o cumprimento dos limites orçamentais poderá depender da não materialização desses riscos. Nos pontos seguintes resumem-se alguns dos riscos apresentados no relatório do OE/2013 e identificam-se riscos adicionais.
115 Para além dos riscos que decorrem da “execução normal” do orçamento, existe um conjunto de riscos que decorre da acumulação de outro tipo de desequilíbrios, são exemplo:
a. A concessão de empréstimos a empresas públicas (fora do perímetro) não viáveis economicamente, configura uma transferência de capital com impacte no défice orçamental. Esterisco decorre da existência de um elevado stock de dívida destas empresas, que em parte beneficia de garantias do Estado e, sobretudo na dificuldade de renovação dessa dívida nas atuais condições de mercado. Caso uma empresa pública não consiga renovar parte do seu stock de dívida e recorra a um empréstimo do Estado, esse empréstimo contará para o apuramento do défice em contas nacionais se essa empresa for considerada inviáveleconomicamente.Neste contexto,prevê-se que o SEE tenha uma necessidade de renovação de créditos de 4191 M€ no 2.º semestre de 2012 e de 2328,5 M€ em 2013, sendo de destacar a Parpública e as empresas do setor dos transportes.O relatório refere ainda que «Estas elevadas necessidades de financiamento representam um risco orçamental, na eventualidade de, em caso de incapacidade de refinanciar a dívida existente, o Estado ser chamado a executar as garantias concedidas a empresas públicas.» (pág. 76).
b. A alteração dos contratos das Parcerias Público-Privadas. O relatório do OE/2013 esclarece que «No que concerne às PPP, podem identificar-se riscos orçamentais ou responsabilidades contingentes decorrentes dos concursos suspensos, da execução dos contratos em vigor ou da sua modificação.» (pág. 82). As alterações aos contratos das autoestradas SCUT com o objetivo de introduzir portagens pagas pelo utilizador podem ter consequências para o défice e para a dívida pública. De acordo com as regras da contabilidade nacional, as quais mereceram uma clarificação por parte do Eurostat em Abril de 2011, se o pagamento por parte do utilizador final representar mais de 50% do custo total do serviço prestado, então o investimento efetuado na construção da infraestrutura (que no caso das SCUT, se refere às autoestradas) deverá constar nas contas da entidade que recebe esses pagamentos (as administrações públicas, no caso das SCUT) e não nas contas da entidade privada que efetuou a construção e/ou presta o serviço de exploração. Deste modo, a identificação do principal responsável pelo pagamento do serviço prestado é relevante para determinar se os encargos com a construção da infraestrutura devem ou não
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ser registados enquanto investimento público, com impactes no saldo orçamental e na dívida pública. Consequentemente, futuras alterações aos contratos das Parcerias Público-Privadas, no sentido de transformar o utilizador final no principal responsável pelo pagamento dos serviços, podem implicar a revisão de défices e dívida pública na medida dos investimentos efetuados na construção das infraestruturas subjacentes.89
c. O apuramento de novas imparidades das sociedades veículo Parvalorem e Parups. De acordo com o relatório do OE/2013, “a deterioração da atividade económica poderá conduzir ao registo de novas imparidades no final do exercício de 2012.” As duas sociedades veículo reclassificadas no perímetro das administrações públicas por ocasião da nacionalização do BPN possuíam no final de 2011 um capital próprio negativo total de 2354,1 M€ (com destaque para a Parvalorem com 1907,5 M€). O ativo da desta é essencialmente composto por valores a receber resultantes de operações de crédito do BPN num total de 2365,6 M€ líquido de imparidades. Quanto à Parups, o relatório do OE/2013 esclarece ainda que os seus principais ativos são constituídos por unidades de participação em fundos de investimento imobiliário (1.034,3 M€) já com 267,5 M€ de imparidades reconhecidas.
d. A reestruturação prevista para o sector empresarial. Não obstante o objetivo de repor o equilíbrio operacional, a reestruturação das empresas poderá envolver alguma forma de assunção de passivos por parte das administrações públicas, quer em resultado de fusões entre empresas dentro e fora do perímetro, quer para permitir o equilíbrio financeiro das empresas envolvidas.90 Por exemplo, a fusão das empresas prestadoras de transportes na Área Metropolitana de Lisboa e Porto. O processo de fusão influenciará diretamente a conta das administrações públicas em contabilidade nacional, consoante as empresas que resultem da fusão fiquem fora ou dentro do perímetro. A dívida poderá ainda ser afetada caso o Estado assuma alguns passivos. Um exemplo desta situação encontra-se devidamente identificado no OE/2013: “A 30 de junho de 2012, o endividamento bancário do Grupo Parque Expo era de 259 M€, pelo que expectavelmente os ativos detidos pela empresa serão insuficientes para compensar todo o passivo, caso em que o Estado poderá ter se assumir responsabilidades para poder encerrar o processo.» (pág. 80).
89 De notar que por ocasião da notificação do Procedimento dos Défices Excessivos de Abril de 2011 esta orientação do Eurostat deu origem a uma revisão do défice e da dívida pública de, respetivamente, em 0,5 e em 0,6 p.p. do PIB em relação aos valores apurados para 2010 na notificação inicial. 90 Em anteriores acasiões o Eurostat alertou para os riscos associados à reestruturação de empresas: “At this stage it was not possible to foresee the impact on the general government sector perimeter that could result from the rationalisation measures (extinguishing/merging some government entities) announced by the government.” EDP dialogue and ad-hoc visits to Portugal, 17-18 Janeiro e 14-15 de Abril de 2011.
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e. A concessão de novas garantias a empresas públicas (de fora do perímetro) economicamente inviáveis, que de acordo com as regras de contas nacionais obrigam a reclassificar de imediato todo o stock de dívida garantida existente dessa empresa enquanto dívida pública, independentemente de essas garantias serem ou não exercidas, tendo impacte tanto no défice como na dívida pública.91 Um exemplo recente é o caso da empresa SESARAM da Região Autónoma da Madeira. A dívida garantida do Estado às empresas públicas não financeiras fora do universo das administrações públicas ascendia a 5468 M€ (3,3% do PIB) em Julho de 2012, de acordo com a DGTF.
f. A execução de garantias já existentesa entidades fora do perímetro terá impacte no défice e na dívida pública. De acordo com as regras do Eurostat, ao fim de três execuções, o total da dívida garantida pelo Estado deverá ser reclassificada nas administrações públicas, com impacto quer no défice, quer na dívida pública.
91 A regra da contabilidade nacional aplicável nestas situações foi alvo de um esclarecimento adicional no âmbito das reuniões metodológicas entre as autoridades estatísticas nacionais e o Eurostat durante o ano 2011: “Under the rules of the MGDD published in September 2010, guarantees that have a high likelihood that government would effectively repay these debts, should be reclassified as government debt.” EDP dialogue and ad-hoc visits to Portugal, 17-18 Janeiro e 14-15 de Abril de 2011. Relativamente a este assunto foram identificadas como exemplo as garantias estatais concedidas às empresas CARRIS e STCP.
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VI ANEXOS
VI.1 Caixas
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UTAO | Unidade Técnica de Apoio Orçamental
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Caixa 4 – Elasticidade da Receita Fiscal e contributiva
A elasticidade é um conceito matemático que é utilizado quando se pretende medir a sensibilidade, resposta ou reação de uma variável a alterações de outra variável. Em concreto, a elasticidade afere a variação relativa de uma variável quando outra varia 1%. Este conceito é utilizado em vários contextos, sendo o mais habitual a elasticidade procura-preço ou procura-rendimento utilizadas no âmbito da análise microeconómica. Nesse domínio específico, exprime a variação percentual da quantidade procurada quando o preço ou o rendimento se alteram 1%.
Também no âmbito das finanças públicas é possível utilizar o conceito de elasticidade. É sabido que a receita fiscal aumenta ou diminui consoante a evolução da atividade económica, mas aquela também depende das alterações que o legislador decide operar na própria estrutura dos impostos (por exemplo: a reestruturação dos escalões do IRS). Consequentemente, no contexto das finanças públicas a elasticidade da receita fiscal mede a variação relativa desta variável face à sua base de incidência (normalmente o PIB, o rendimento disponível ou o consumo privado).
Como referência para comparações é comum usar-se o valor ex-ante para a elasticidade da receita fiscal e contributiva estimada pela OCDE em função dos valores históricos, a qual é de 1,08, significando que se o PIB nominal aumentar/diminuir 1% a receita fiscal e contributiva crescerá/decrescerá (em média) 1,08%.
Com base na informação do relatório do OE/2013 apresenta-se a elasticidade para a receita fiscal e contributiva. Esta encontra-se expurgada das medidas discricionárias de consolidação orçamental, uma vez que se pretende medir, apenas, a sua sensibilidade a alterações da base de incidência. Com efeito, através da elasticidade corrigida de medidas discricionárias pretende-se aferir sobre a existência de prudência ou de arrojo nas previsões efetuadas para a receita fiscal e contributiva, dado que se passa a dispor de uma medida para a sensibilidade desta variável a, somente, alterações da atividade económica.
Tabela 36 - Cálculo do valor da elasticidade da receita fiscal e contributiva
Notas: * Recorde-se que o efeito desta medida estimada no Relatório do OE/2012 em 185 M€, para 2012, não fica a dever-se às medidas do OE/2012. No entanto, descontou-se o efeito dessa medida, de forma a aproximar a evolução "subjacente" da receita fiscal antes de medidas discricionárias. ** Efeito das medidas nos impostos diretos do OE/2012. *** De acordo com informação proveniente dos serviços do MF-GPEARI, trata-se de uma de montante de reembolsos acima do normal, pelo que a UTAO considerou relevante descontar o efeito dessa medida. **** Uma vez que a UTAO não dispõe de informação do potencial impacte da medida de reestruturação de taxas do IVA, embora a mesma tivesse sido solicitada ao Ministério das Finanças, considerou-se que a medida teria um impacte de 35% do montante inscrito no relatório do OE/2012.
2012 2013TVHN2013
Receita Fiscal antes de medidas 37 500,1 37 484,0 0,0%
Contribuições Sociais 15 503,3 15 374,0 -0,8%
Receita Fiscal e Contributiva (antes medidas) 53 003,4 52 858,0 -0,3%
PIB p.m. (preços correntes) 166 341,0 166 782,0 0,3%
-1,0Elasticidade = ∆%Receita∆%PIB
Cálculos auxiliares
2012 2013 TVHN
Receita fiscal não ajustada 38 583,8 41 476,5 7,5%Medidas 2012 1 083,7Ef. da sobretaxa IRS de 2011* 185,0Medidas 2012: Imp. Diretos (valor l íquido)** 408,3Reembolsos de IVA - Medidas imp. Indiretos *** -225,0Racionalização da estrutura de taxas do IVA**** 715,4Medidas 2013 3 992,5Medidas imp. Indiretos 685,0Medidas imp. Diretos 3 025,0Aumento do IRS resultante da reposição de subsídios 282,5
Receita fiscal ajustada antes de medidas 37 500,1 37 484,0 -0,04%
Contribuições sociais efetivas não ajustada 15 168,3 15 607,5 2,9%Medidas 2012 -335,0Medidas - reestruturação voluntária dívidas 40,0Efeito da redução subs. férias e Natal -375,0Medidas 2013 233,5Alargamento da base para cálculo da contribuição para a CGA 143,0Aumento das cont. sociais resultantes da reposição de subsídios 90,5
Contribuições sociais antes de medidas 15 503,3 15 374,0 -0,8%
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Caixa 5 – Abordagem Top-Down numa perspetiva orçamental
Esta abordagem constitui um importante instrumento para aferição do nível máximo de despesa efetiva do subsector Estado coberta por receitas gerais compatível com os objetivos orçamentais subjacentes ao défice orçamental definido em contabilidade nacional.
A realização deste exercício consiste em partir do objetivo do défice das administrações públicas em contas nacionais e deduzir os ajustamentos que explicam a passagem da ótica da contabilidade nacional à ótica da contabilidade pública.
O resultado obtido corresponderá ao valor do défice das administrações públicas apurado em contabilidade pública. Em consonância com esse limite e por diferença face aos saldos orçamentais previstos para os subsectores dos SFA, administração regional e local e da segurança social, é apurado o défice orçamental máximo que o subsector Estado poderá incorrer nesse ano.
Tendo por referência esse limite, o valor máximo de despesa efetiva do subsector Estado dependerá da previsão de receita fiscal e não fiscal para este subsector.
Expurgando a despesa coberta por receita próprias (dado esta não ter impacte no saldo orçamental) apurar-se-á o valor máximo da despesa efetiva do subsector Estado financiada por receitas gerais, compatível com o objetivo de défice orçamental definido em contabilidade nacional.
A despesa efetiva do subsector Estado financiada por receitas gerais constituirá o limite máximo de despesa que este subsector poderá afetar aos grandes agregados de despesa, designadamente ao funcionamento, investimento e dotações específicas, esta última respeitante a encargos específicos resultantes de lei ou de outras vinculações externas.
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UTAO | PARECER TÉCNICO n.º 6/2012 • Análise à proposta do Orçamento do Estado para 2013
Caixa 6 – Sustentabilidade financeira da segurança social.
O sistema previdencial de repartição tem registado uma sequência de resultados deficitários. Com exceção do ano de 2008 (em que o saldo ascendeu a +557 M€), o saldo orçamental do sistema previdencial de repartição tem sido negativo nos últimos anos (2007: -135 M€; 2009: -218 M€; 2010: -123 M€ e 2011: -178 M€).
O relatório sobre a sustentabilidade financeira da segurança social, apresentado no OE/2013, incorpora a atualização dos cenários prospetivos da conta da segurança social, em resultado das medidas já introduzidas em 2012 e das previstas para 2013.Contudo, o modelo utilizado serve o propósito de identificação de tendências, não permitindo percecionar alterações meramente conjunturais.
Cenário demográfico subjacente ao modelo Redução do volume total da população portuguesa em 3,9%, entre 2012 e 2060. A população ativa
deverá reduzir-se 17% no mesmo período. As projeções consideradas para a população portuguesa refletem as tendências europeias,
designadamente ao nível de: aumento da esperança média de vida à nascença (+6,1 anos para as mulheres e +7,7 anos para os homens). No caso das mulheres, evoluindo de 82,5 anos em 2010 para 88,6 anos em 2060; no caso dos homens crescendo de 76,5 anos em 2010 para 84,2 anos em 2060;
A população no grupo etário 15 a 64 anos sofrerá uma diminuição persistente ao longo de todo o período de projeção (2010-2060);
O volume da população com mais de 65 anos apresenta uma tendência crescente, pressionando fortemente o crescimento do rácio de dependência dos idosos;
No que diz respeito à estrutura dos beneficiários ativos, pensionistas e beneficiários de prestações imediatas do subsistema previdencial foi considerada a situação à data de 31 de dezembro de 2011.
Cenário Macroeconómico considerado pelo modelo No curto e médio prazo: foram considerados os pressupostos macroeconómicos subjacentes ao
OE/2013; No longo prazo: considerou-se o cenário macroeconómico de longo prazo definido pela Comissão
Europeia no âmbito do Grupo de Trabalho sobre o Envelhecimento, correspondente ao nível mais moderado dos níveis de produtividade, com uma taxa de inflação de longo prazo de 2%.
Principais conclusões Se não tivessem sido tomadas medidas no curto prazo, o sistema previdencial estaria
permanentemente numa situação deficitária ao longo de todo o período de projeção; Na sequência da adoção de medidas, e assumindo a manutenção das que foram implementadas em
2012, verifica-se a existência de saldos positivos do sistema previdencial por um período mais alargado, cujo limite se situa no intervalo [2015 ; 2020];
Face ao cenário traçado na anterior projeção apresentada no relatório do OE/2012, mesmo considerando o cenário apresentado no relatório do OE/2013 com medidas, a previsão de saldos deficitários do sistema previdencial é antecipada em cerca de 10 anos;
Em ambos os cenários (com e sem medidas) a sustentabilidade do sistema previdencial, no longo prazo, depende da adoção de medidas estruturais.
Gráfico 27 – Projeções para o saldo do sistema
previdencial: cenário OE/2012 e Cenário
OE/2013 (em percentagem do
PIB)
Fonte: Ministério das Finanças (OE/2012 e
OE/2013) e cálculos da UTAO.
Cenário OE/2012
CenárioOE/2012
Cenário do OE/2013, cenário central (sem medidas)
Cenário OE/2013, cenário central
(com medidas)
Cenário do OE/2013, cenário central (com medidas)
-4,0
-3,0
-2,0
-1,0
0,0
1,0
2011 2012 2015 2020 2030 2040 2050 2060
% d
o PI
B
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UTAO | PARECER TÉCNICO n.º 6/2012 • Análise à proposta do Orçamento do Estado para 2013
Tabela 37 – Conta (não ajustada) das administrações públicas (ótica da contabilidade nacional)
Fonte: INE (2011) e Ministério das Finanças (Relatório da proposta do OE/2013). | Nota: o valor do PIB nominal corresponde ao disponibilizado pelo Ministério das Finanças.
Var. rácios PIB
2011 2012 2013 2012 2013 2012 2013 CTVH 2013 2011 2012 2013 2012 2013
Receita Total 76 868 67 473 70 590 -9 394 3 116 -12,2% 4,6% 4,6 45,0 40,6 42,3 -4,4 1,8Receita corrente 69 275 65 326 69 516 -3 949 4 189 -5,7% 6,4% 6,2 40,5 39,3 41,7 -1,3 2,4Receita fiscal 40 352 38 584 41 477 -1 769 2 893 -4,4% 7,5% 4,3 23,6 23,2 24,9 -0,4 1,7
- Impostos indirectos 23 390 23 042 22 823 -348 -219 -1,5% -0,9% -0,3 13,7 13,9 13,7 0,2 -0,2- Impostos di rectos 16 963 15 542 18 653 -1 421 3 112 -8,4% 20,0% 4,6 9,9 9,3 11,2 -0,6 1,8
Contribuições sociais 20 927 19 384 20 114 -1 543 731 -7,4% 3,8% 1,1 12,2 11,7 12,1 -0,6 0,4- Das quais efectivas 15 965 15 168 15 607 -797 439 -5,0% 2,9% 0,7 9,3 9,1 9,4 -0,2 0,2
Outras recei tas correntes 7 996 7 359 7 925 -637 566 -8,0% 7,7% 0,8 4,7 4,4 4,8 -0,3 0,3 - Vendas de bens e serviços 4 417 4 677 4 877 260 200 5,9% 4,3% 0,3 2,6 2,8 2,9 0,2 0,1 - Outra receita corrente 3 579 2 682 3 048 -898 366 -25,1% 13,7% 0,5 2,1 1,6 1,8 -0,5 0,2Receita de capital 7 592 2 147 1 074 -5 445 -1 073 -71,7% -50,0% -1,6 4,4 1,3 0,6 -3,2 -0,6
Despesa total 84 393 75 788 78 084 -8 605 2 296 -10,2% 3,0% 3,0 49,4 45,6 46,8 -3,8 1,3Despesa corrente 77 559 72 731 74 556 -4 828 1 825 -6,2% 2,5% 2,4 45,4 43,7 44,7 -1,7 1,0Consumo intermédio 8 019 7 752 7 573 -267 -179 -3,3% -2,3% -0,2 4,7 4,7 4,5 0,0 -0,1Despesas com pessoal 19 426 16 661 17 286 -2 764 625 -14,2% 3,7% 0,8 11,4 10,0 10,4 -1,3 0,3Juros 6 881 7 039 7 164 158 125 2,3% 1,8% 0,2 4,0 4,2 4,3 0,2 0,1Subs ídios 1 199 1 326 1 206 127 -120 10,6% -9,0% -0,2 0,7 0,8 0,7 0,1 -0,1Prestações socia is 37 624 36 852 37 629 -772 777 -2,1% 2,1% 1,0 22,0 22,2 22,6 0,1 0,4 - Das quais em dinheiro 29 644 29 761 30 567 117 806 0,4% 2,7% 1,1 17,3 17,9 18,3 0,5 0,4 - Das quais em espécie 7 980 7 091 7 062 -889 -29 -11,1% -0,4% 0,0 4,7 4,3 4,2 -0,4 0,0Outra despesa corrente 4 410 3 101 3 697 -1 309 596 -29,7% 19,2% 0,8 2,6 1,9 2,2 -0,7 0,4
Despesa de capital 6 834 3 057 3 528 -3 777 471 -55,3% 15,4% 0,6 4,0 1,8 2,1 -2,2 0,3 - FBCF 4 432 3 400 2 962 -1 032 -438 -23,3% -12,9% -0,6 2,6 2,0 1,8 -0,5 -0,3 - Outras despesas de capital 2 402 -343 566 -2 745 909 -114,3% -265,0% 1,2 1,4 -0,2 0,3 -1,6 0,5
Capacid. (+)/Nec. Financiamento Líquido -7 525 -8 314 -7 494 -789 820 -4,4 -5,0 -4,5 -0,6 0,5
Saldo primário -644 -1 275 -330 -631 946 -0,4 -0,8 -0,2 -0,4 0,6Despesa Corrente Primária 70 678 65 692 67 391 -4 986 1 699 -7,1% 2,6% 2,2 41,4 39,5 40,4 -1,9 0,9Despesa Primária 77 511 68 749 70 919 -8 763 2 170 -11,3% 3,2% 2,9 45,4 41,3 42,5 -4,0 1,2Por memória:
PIB nominal uti l i zado nos cá lculos 170 909 166 341 166 782
Milhões de euros Variação (M€) Variação nominal Em % do PIB
VI.2 Receitas e despesas das administrações públicas em contabilidade nacional
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UTAO | PARECER TÉCNICO n.º 6/2012 • Análise à proposta do Orçamento do Estado para 2013
Tabela 38 – Conta (ajustada) das administrações públicas (ótica da contabilidade nacional)
Fonte: INE (2011) e Ministério das Finanças (Relatório da proposta do OE/2013). Nota: o valor do PIB nominal corresponde ao disponibilizado pelo Ministério das Finanças.
2011 2012 2013 2012 2013 2012 2013 CTVH 2013 2011 2012 2013 2012 2013
Receita total 69 958 67 191 70 590 -2 766 3 398 -4,0% 5,1% 5,1 40,9 40,4 42,3 -0,5 1,9Receita corrente 68 358 65 269 69 516 -3 089 4 246 -4,5% 6,5% 6,3 40,0 39,2 41,7 -0,8 2,4Receita fiscal 39 435 38 624 41 477 -812 2 853 -2,1% 7,4% 4,2 23,1 23,2 24,9 0,1 1,6
- Impostos indiretos 23 390 23 267 22 823 -123 -444 -0,5% -1,9% -0,7 13,7 14,0 13,7 0,3 -0,3- Impostos di rectos 16 046 15 357 18 653 -689 3 297 -4,3% 21,5% 4,9 9,4 9,2 11,2 -0,2 2,0
Contribuições sociais 20 927 19 384 20 114 -1 543 731 -7,4% 3,8% 1,1 12,2 11,7 12,1 -0,6 0,4- Das quais : efectivas 15 965 15 168 15 607 -797 439 -5,0% 2,9% 0,7 9,3 9,1 9,4 -0,2 0,2
Outras recei tas correntes 7 996 7 262 7 925 -734 663 -9,2% 9,1% 1,0 4,7 4,4 4,8 -0,3 0,4 - Vendas de bens e serviços 4 417 4 677 4 877 260 200 5,9% 4,3% 0,3 2,6 2,8 2,9 0,2 0,1 - Outra receita corrente 3 579 2 585 3 048 -995 463 -27,8% 17,9% 0,7 2,1 1,6 1,8 -0,5 0,3Receitas de capital 1 599 1 922 1 074 323 -848 20,2% -44,1% -1,3 0,9 1,2 0,6 0,2 -0,5
Despesa total 83 041 77 158 78 084 -5 884 926 -7,1% 1,2% 1,2 48,6 46,4 46,8 -2,2 0,4Despesa corrente 77 522 72 629 74 556 -4 893 1 927 -6,3% 2,7% 2,5 45,4 43,7 44,7 -1,7 1,0Consumo intermédio 8 019 7 752 7 573 -267 -179 -3,3% -2,3% -0,2 4,7 4,7 4,5 0,0 -0,1Despesas com pessoal 19 426 16 661 17 286 -2 764 625 -14,2% 3,7% 0,8 11,4 10,0 10,4 -1,3 0,3Juros 6 881 7 039 7 164 158 125 2,3% 1,8% 0,2 4,0 4,2 4,3 0,2 0,1Subs ídios 1 199 1 326 1 206 127 -120 10,6% -9,0% -0,2 0,7 0,8 0,7 0,1 -0,1Prestações socia is 37 624 36 852 37 629 -772 777 -2,1% 2,1% 1,0 22,0 22,2 22,6 0,1 0,4 - Das quais em dinheiro 29 644 29 761 30 567 117 806 0,4% 2,7% 1,0 17,3 17,9 18,3 0,5 0,4 - Das quais em espécie 7 980 7 091 7 062 -889 -29 -11,1% -0,4% 0,0 4,7 4,3 4,2 -0,4 0,0Outra despesa corrente 4 373 2 999 3 697 -1 374 698 -31,4% 23,3% 0,9 2,6 1,8 2,2 -0,8 0,4
Despesa de capital 5 519 4 529 3 528 -990 -1 001 -17,9% -22,1% -1,3 3,2 2,7 2,1 -0,5 -0,6 - FBCF 3 960 3 400 2 962 -560 -438 -14,1% -12,9% -0,6 2,3 2,0 1,8 -0,3 -0,3 - Outras despesas de capital 1 559 1 129 566 -430 -563 -27,6% -49,9% -0,7 0,9 0,7 0,3 -0,2 -0,3
Capacid. (+)/Nec. Financiamento Líquido -13 084 -9 966 -7 494 3 118 2 472 -7,7 -6,0 -4,5 1,7 1,5
Saldo primário -6 203 -2 927 -330 3 275 2 598 -3,6 -1,8 -0,2 1,9 1,6Despesa corrente primária 70 641 65 590 67 391 -5 051 1 801 -7,2% 2,7% 2,3 41,3 39,4 40,4 -1,9 1,0Despesa primária 76 160 70 119 70 919 -6 041 800 -7,9% 1,1% 1,0 44,6 42,2 42,5 -2,4 0,4Por memória:
PIB nominal uti l i zado nos cá lculos 170 909 166 341 166 782
Milhões de euros Variação (M€) Variação nominal Em % do PIB Var. rácios PIB
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UTAO | PARECER TÉCNICO n.º 6/2012 • Análise à proposta do Orçamento do Estado para 2013
Tabela 39 – Conta das administrações públicas para 2012: comparação da estimativa incluída no OE/2013 face ao DEO 2012-16 e à 5.ª avaliação do PAEF (ótica da contabilidade nacional)
Fonte: INE (2011) e Ministério das Finanças (Relatório da proposta do OE/2013). Nota: o valor do PIB nominal corresponde ao disponibilizado pelo Ministério das Finanças.
OE/2012DEO
(abr12)CE
(5.ª Aval.) OE/2013 OE/2012DEO
(abr12)CE
(5.ª Aval.) OE/2013 OE/2012DEO
(abr12)CE
(5.ª Aval.)
Receita Total 71 931 71 888 69 346 67 473 42,5 42,9 41,7 40,6 -1,9 -2,4 -1,1Receitas correntes 69 643 69 612 66 896 65 326 41,1 41,6 40,2 39,3 -1,9 -2,3 -1,0
Receita fiscal 41 498 41 416 38 642 38 584 24,5 24,7 23,2 23,2 -1,3 -1,5 0,0– Impostos indiretos 25 732 24 811 22 783 23 042 15,2 14,8 13,7 13,9 -1,3 -1,0 0,2– Impostos diretos 15 766 16 604 15 859 15 542 9,3 9,9 9,5 9,3 0,0 -0,6 -0,2
Contribuições sociais 20 243 20 138 19 537 19 384 12,0 12,0 11,7 11,7 -0,3 -0,4 -0,1– Das quais: efetivas 15 580 15 396 - 15 168 9,2 9,2 0,0 9,1 -0,1 -0,1 9,1
Outras receitas corr.(inclui vendas) 7 902 8 058 8 718 7 359 4,7 4,8 5,2 4,4 -0,2 -0,4 -0,8– Vendas de bens e serviços 4 897 - 4 900 4 900 2,9 0,0 2,9 2,9 0,1 2,9 0,0– Outra receita corrente 3 005 8 058 3 818 2 682 1,8 4,8 2,3 1,6 -0,2 -3,2 -0,7
Receitas de capital 2 288 2 276 2 450 2 147 1,4 1,4 1,5 1,3 -0,1 -0,1 -0,2
Despesa total 79 477 79 493 77 662 75 788 46,9 47,5 46,7 45,6 -1,4 -1,9 -1,1Despesa corrente 74 204 74 364 73 671 72 731 43,8 44,4 44,3 43,7 -0,1 -0,7 -0,6
Consumo intermédio 7 724 7 493 7 484 7 752 4,6 4,5 4,5 4,7 0,1 0,2 0,2Despesas com pessoal 16 989 16 943 16 297 16 661 10,0 10,1 9,8 10,0 0,0 -0,1 0,2Juros (PDE) 8 825 7 919 7 484 7 039 5,2 4,7 4,5 4,2 -1,0 -0,5 -0,3Subsídios 1 667 1 674 1 663 1 326 1,0 1,0 1,0 0,8 -0,2 -0,2 -0,2Prestações sociais 35 495 36 539 36 752 36 852 21,0 21,8 22,1 22,2 1,2 0,3 0,1
– Das quais: em dinheiro 28 019 28 719 28 936 29 761 16,5 17,2 17,4 17,9 1,3 0,7 0,5– Das quais: em espécie 7 477 7 821 7 816 7 091 4,4 4,7 4,7 4,3 -0,2 -0,4 -0,4
Outras despesas correntes 3 504 3 795 3 991 3 101 2,1 2,3 2,4 1,9 -0,2 -0,4 -0,5Despesa de capital 5 273 5 129 3 991 3 057 3,1 3,1 2,4 1,8 -1,3 -1,2 -0,6
Formação bruta capital fixo 3 584 3 454 3 326 3 400 2,1 2,1 2,0 2,0 -0,1 0,0 0,0Outra despesa capital 1 689 1 675 665 -343 1,0 1,0 0,4 -0,2 -1,2 -1,2 -0,6
Capacid. (+)/Nec. (-) Financ. Líquido -7 546 -7 605 -8 316 -8 314 -4,5 -4,5 -5,0 -5,0 -0,5 -0,5 0,0
Outros agregados:Saldo primário 1 279 314 -832 -1 275 0,8 0,2 -0,5 -0,8 -1,5 -1,0 -0,3Despesa corrente primária 65 379 66 444 66 187 65 692 38,6 39,7 39,8 39,5 0,9 -0,2 -0,3Despesa primária 70 652 71 574 70 179 68 749 41,7 42,7 42,2 41,3 -0,4 -1,4 -0,9
Por memória:PIB nominal 169 300 167 437 166 300 166 341
(em p.p. do PIB)Milhões de euros % do PIB
Dif. do OE/2013 face a:
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Tabela 40 – Conta das administrações públicas para 2013: comparação da previsão do OE/2013 face ao DEO 2012-16 (ótica da contabilidade nacional)
Fonte: INE (2011) e Ministério das Finanças (Relatório da proposta do OE/2013). Nota: o valor do PIB nominal corresponde ao disponibilizado pelo Ministério das Finanças.
DEO (abr12) OE/2013
DEO (abr12) OE/2013
DEO (abr12)
DEO (abr12)
Receita Total 73 308 70 590 42,9 42,3 -2 718 -0,6Receitas correntes 71 084 69 516 41,6 41,7 -1 568 0,1
Receita fiscal 42 305 41 477 24,8 24,9 -829 0,1– Impostos indiretos 25 336 22 823 14,8 13,7 -2 512 -1,1– Impostos directos 16 970 18 653 9,9 11,2 1 683 1,3
Contribuições sociais 20 306 20 114 11,9 12,1 -192 0,2Outras receitas correntes (inclui vendas) 8 472 7 925 5,0 4,8 -547 -0,2
Receitas de capital 2 224 1 074 1,3 0,6 -1 150 -0,7
Despesa total 78 459 78 084 45,9 46,8 -376 0,9Despesa corrente 73 884 74 556 43,2 44,7 672 1,5
Consumo intermédio 7 055 7 573 4,1 4,5 518 0,4Despesas com pessoal 16 604 17 286 9,7 10,4 682 0,6Juros (PDE) 7 891 7 164 4,6 4,3 -726 -0,3Subsídios 1 709 1 206 1,0 0,7 -503 -0,3Prestações sociais 36 935 37 629 21,6 22,6 694 1,0
– Das quais: em dinheiro 29 259 30 567 17,1 18,3 1 308 1,2– Das quais: em espécie 7 676 7 062 4,5 4,2 -615 -0,3
Outras despesas correntes 3 689 3 697 2,2 2,2 8 0,1Despesa de capital 4 576 3 528 2,7 2,1 -1 047 -0,6
Formação bruta capital fixo 2 758 2 962 1,6 1,8 204 0,2Outra despesa capital 1 818 566 1,1 0,3 -1 252 -0,7
Capacid. (+)/Nec. (-) Financ. Líquido -5 152 -7 494 -3,0 -4,5 -2 342 -1,5
Outros agregados:Saldo primário 2 739 -330 1,6 -0,2 -3 069 -1,8Despesa corrente primária 65 993 67 391 38,6 40,4 1 398 1,8Despesa primária 70 569 70 919 41,3 42,5 351 1,2
Por memória:PIB nominal 170 922 166 782
p.p. do PIBMilhões de euros % do PIB
Dif. OE/2013 face ao DEOM€
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UTAO | PARECER TÉCNICO n.º 6/2012 • Análise à proposta do Orçamento do Estado para 2013
Tabela 41 – Conta das administrações públicas para 2013: comparação da previsão do OE/2013 face à
5.ª avaliação do PAEF (ótica da contabilidade nacional)
Fonte: Ministério das Finanças (Relatório da proposta do OE/2013) e FMI (The staff report for the Fifth Review Under the Extended Arrangement). | Nota: o valor do PIB nominal corresponde ao disponibilizado pelo Ministério das Finanças.
FMI (5.ª Aval.) OE/2013
FMI (5.ª Aval.) OE/2013
Receita total 71,7 70,6 43,0% 42,3% -1,1 -0,7Receitas correntes 69,5 69,5 41,7% 41,7% 0,0 0,0
Receita fiscal 41,4 41,5 24,8% 24,9% 0,1 0,0– Impostos indiretos 23,1 22,8 13,7% 13,7% -0,3 -0,1– Impostos diretos 18,3 18,7 11,0% 11,2% 0,4 0,2
Contribuições sociais 19,3 20,1 11,6% 12,1% 0,8 0,5Outras receitas correntes (inclui vendas) 8,8 7,9 5,3% 4,8% -0,9 -0,5
Receitas de capital 2,2 1,1 1,3% 0,6% -1,1 -0,7
Despesa total 79,1 78,1 47,4% 46,8% -1,1 -0,6Despesa corrente 74,5 74,6 44,7% 44,7% 0,1 0,0
Consumo intermédio 7,4 7,6 4,4% 4,5% 0,2 0,1Despesas com pessoal 16,6 17,3 10,0% 10,4% 0,7 0,4Juros (PDE) 7,8 7,2 4,7% 4,3% -0,6 -0,4Subsídios 1,6 1,2 1,0% 0,7% -0,4 -0,2Prestações sociais 37,4 37,6 22,4% 22,6% 0,2 0,1Outras despesas correntes 3,9 3,7 2,3% 2,2% -0,2 -0,1
Despesa de capital 4,6 3,5 2,8% 2,1% -1,1 -0,6
Formação bruta capital fixo 2,9 3,0 1,7% 1,8% 0,1 0,0Outra despesa capital 1,7 0,6 1,0% 0,3% -1,1 -0,7
Capacid. (+)/Nec. (-) Financ. Líquido -7,5 -7,5 -4,5% -4,5% 0,0 0,0
Outros agregados:Saldo primário 0,3 -0,3 0,2% -0,2% -0,6 -0,4Despesa corrente primária 66,7 67,4 40,0% 40,4% 0,7 0,4Despesa primária 71,3 70,9 42,8% 42,5% -0,4 -0,3
Por memória:PIB nominal 166,8 166,8
Milhares de M€ % do PIB
Dif. OE/2013 face ao FMI (5.ª avaliação)
Milhares de M€
p.p. do PIB
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UTAO | PARECER TÉCNICO n.º 6/2012 • Análise à proposta do Orçamento do Estado para 2013
VI.3 Quadro plurianual de programação orçamental Tabela 42 – Quadro Plurianual de Programação Orçamental (2012-2016)
Fonte: Ministério das Finanças (Relatório da proposta do OE/2013 e DEO/2012-16) e Quadro Plurianual de Programação Orçamental (Lei n.º 28/2012, de 31 de julho). Cálculos da UTAO. Nota: para os anos 2014-2016 foram considerados as previsões para o PIB da Comissão Europeia (Relatório da 5.ª avaliação do PAEF).
2012
DEO 2012-2016
DEO 2012-2016
QPPO julho/2012
OE/2013 M€ % M€ %DEO
2012-2016QPPO
julho/2012OE/2013
DEO 2012-2016
QPPO julho/2012
OE/2013DEO
2012-2016QPPO
julho/2012OE/2013
P001 - Órgãos de soberania EGE 2 827 2 574 2 824 2 868 294 11,4 44 1,6
P002 - Governação e cultura PCM 231 221 221 222 1 0,5 1 0,5
P005 - Representação externa MNE 305 312 312 319 7 2,2 7 2,2
P008 - Justiça MJ 670 646 646 679 33 5,1 33 5,1
Subtotal do agrupamento 4 033 3 753 4 003 4 087 334 8,9 84 2,1 3 676 3 676 3 676
P006 - Defesa MDN 1 813 1 778 1 778 1 843 65 3,7 65 3,7
P007 - Segurança interna MAI 1 668 1 725 1 725 1 827 102 5,9 102 5,9
Subtotal do agrupamento 3 480 3 503 3 503 3 669 166 4,8 166 4,8 3 497 3 497 3 497
P011 - Saúde MS 7 779 7 546 7 546 7 841 295 3,9 295 3,9
P012 - Ensino Básico e Secundário e Adm. Escolar MEC 5 234 5 077 5 077 5 232 155 3,1 155 3,1
P013 - Ciência e Ensino Superior MEC 1 238 1 208 1 208 1 262 54 4,5 54 4,5
P014 - Solidariedade e segurança social MSSS 7 008 6 683 6 683 8 871 2 188 32,7 2 188 32,7
Subtotal do agrupamento 21 259 20 514 20 514 23 205 2 691 13,1 2 691 13,1 20 139 20 139 20 139
P003 - Finanças e Administração Pública MF 7 623 7 485 7 485 6 874 -611 -8,2 -611 -8,2
P004 - Gestão da dívida pública MF 7 330 7 551 7 551 7 276 -275 -3,6 -275 -3,6
P009 - Economia e emprego MEE 174 165 165 160 -5 -3,0 -5 -3,0
P010 - Agricultura e Ambiente MAMAOT 425 407 407 422 15 3,7 15 3,7
Subtotal do agrupamento 15 552 15 608 15 608 14 732 -876 -5,6 -876 -5,6 16 379 16 379 16 379
44 325 43 377 43 628 45 694 2 317 5,3 2 066 4,7 43 691 43 691 43 691 44 761 44 761 44 761 46 320 46 320 46 320
26,6 26,0 26,2 27,4 1,4 n.a. 1,2 n.a. 25,6 25,6 25,6 25,5 25,5 25,5 25,6 25,6 25,6
OE/2013 vs QPPO/jun.2012
OE/2013 vs DEO 2012-2016
SOCI
AL
em % PIB
ECO
NÓ
MIC
A
Despesa efetiva financiada por receitas gerais: em M€
PROGRAMASMinistério Executor
SOBE
RAN
IASE
GURA
NÇA
2014 2015 20162013
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UTAO | PARECER TÉCNICO n.º 6/2012 • Análise à proposta do Orçamento do Estado para 2013
Listas de Abreviaturas Utilizadas
Abreviatura Designação AP Administrações Públicas BPN Banco Português de Negócios COFAP Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública CE Comissão Europeia CGA Caixa Geral de Aposentações DEO Documento de Estratégia Orçamental DSE Direitos de Saque Especiais EPE Entidade Pública Empresarial IAS Indexante de Apoios Sociais EPR Empresa(s) Pública(s) Reclassificada(s) FEEF Fundo Europeu de Estabilização Financeira FMI Fundo Monetário Internacional FRDP Fundo de Regularização da Dívida Pública MEF Ministro de Estado e das Finanças MF Ministério das Finanças OE Orçamento de Estado PAF Programa de Assistência Financeira PIB Produto Interno Bruto PPL Proposta de Lei PPP Parcerias Público-Privadas p.p. pontos percentuais RAM Região Autónoma da Madeira SEE Sector Empresarial do Estado SFA Serviços e Fundos Autónomos SI Serviços Integrados TMU Momorando Técnico de Entendimento UE União Europeia UTAO Unidade Técnica de Apoio Orçamental
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PARECER E PROPOSTAS DA ANMP
ANMP – Análise da Proposta de Lei n.º 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013) 1
Art.º PLOE COMENTÁRIOS PROPOSTA ANMP
CAPÍTULO II – DISCIPLINA ORÇAMENTAL E MODELOS ORGANIZACIONAIS
4.º
Alienação e oneração de imóveis Não é conferido aos municípios da localização dos imóveis o direito de preferência na alienação dos imóveis pertencentes ao Estado. Tal direito de preferência deve ser expressamente consignado.
“É atribuído aos municípios da localização dos imóveis, por razões de interesse público, o direito de preferência nas alienações a que se refere o n.º 1, realizadas através de hasta pública, sendo esse direito exercido pelo preço e demais condições resultantes da venda.”
6.º
Transferência do património edificado n.º 6 – Os imóveis propriedade das assembleias distritais passam a integrar o património do Estado, servindo a presente lei de título bastante para os atos de registo a que haja lugar.
A ANMP discorda, em absoluto, do preceituado neste número do artigo 6.º. Com efeito, não é lícita nem correcta a integração do património das assembleias distritais no património do Estado. A matéria em análise foi objecto de atenção de vários diplomas legais (Decreto-Lei n.º 288/85, de 23 de Julho, 14/86, de 30 de Maio e Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro), que estabeleceram prazos para as assembleias distritais determinarem quais os serviços que continuariam a assegurar, bem como sobre as condições de uso ou de propriedade das instalações e bens móveis adstritos aos serviços. Da interpretação dos vários diplomas resulta que só se considera transferida para o Estado a
Eliminação do n.º 6 do artigo 6.º
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PARECER E PROPOSTAS DA ANMP
ANMP – Análise da Proposta de Lei n.º 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013) 2
Art.º PLOE COMENTÁRIOS PROPOSTA ANMP
propriedade dos bens móveis e imóveis adstritos aos serviços e estabelecimentos cujos fins as assembleias municipais deliberem não continuar a assegurar e que são prosseguidos pela Administração Central. Assim sendo, as assembleias distritais que continuam a assegurar determinados serviços mantêm a titularidade do património, devendo tal situação manter-se. A norma proposta consigna uma “expropriação”, sem qualquer indemnização, do património das assembleias distritais.
8.º Afetação de verbas resultantes do encerramento de contratos-programa
realizados no âmbito do Programa Polis para as cidades
O Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território, pode proceder à alocação de verbas resultantes do capital social das sociedades Polis Litoral para pagamento de dívidas dos Programas Polis para as cidades, mediante autorização do membro do Governo responsável pela área das finanças, até ao montante de € 6 000 000.
O desvio de verbas do capital social das sociedades Polis Litoral para outros programas Polis poderá criar uma situação de enorme injustiça para os primeiros, que têm obras em curso, as quais poderão ficar subitamente sem financiamento.
Artº 8º Afetação de verbas resultantes do encerramento de contratos-programa realizados no âmbito do
programa POLIS para as cidades
O MAMAOT pode proceder à alocação de verbas resultantes do capital social das sociedades Polis para pagamento de dívidas dos Programas Polis para as cidades, mediante autorização do membro do Governo responsável pela área das finanças, até ao montante de 6 milhões de euros, desde que tal medida não inviabilize os investimentos em curso e que essa alocação seja feita apenas com as verbas do capital social
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PARECER E PROPOSTAS DA ANMP
ANMP – Análise da Proposta de Lei n.º 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013) 3
Art.º PLOE COMENTÁRIOS PROPOSTA ANMP
subscrito pelo Governo/MAMAOT.
13.º
Transferências para fundações
1 - Em execução das decisões tomadas nos termos do n.º 4 do artigo 5.º da Lei n.º 1/2012, de 3 de janeiro, ficam as transferências para as fundações identificadas na Resolução do Conselho de Ministros n.º 79-A/2012, de 25 de setembro, reduzidas no valor aí determinado.
2 - (…).
3 - Para efeitos do presente artigo, entende-se por «transferência» todo e qualquer tipo de subvenção, subsídio, benefício, auxílio, ajuda, patrocínio, indemnização, compensação, prestação, garantia, concessão, cessão, pagamento, remuneração, gratificação, reembolso, doação, participação ou vantagem financeira e qualquer outro apoio independentemente da sua natureza, designação e modalidade, temporário ou definitivo, que seja concedido pela administração direta ou indireta do Estado, regiões autónomas, autarquias locais, empresas públicas e entidades públicas empresariais do setor empresarial do Estado, empresas públicas regionais,
Pretendem-se introduzir regras relativas às transferências para as fundações, inserindo no respectivo âmbito as autarquias locais, estabelecendo-se que essas transferências para as fundações: - São reduzidas ao valor determinado na Resolução do Conselho de Ministros n.º 79-A/2012; - Carecem de parecer prévio vinculativo do membro do Governo responsável pela área das finanças; - Quando realizadas sem o parecer prévio ou incumprindo o seu sentido dão origem a responsabilidade disciplinar, civil e financeira; - Quando realizadas em incumprimento das regras deste artigo 13.º dão determinam a correspectiva redução do valor das transferências do OE para essas entidades (nas quais estão incluídas as autarquias locais). A introdução destas regras é clara e objectivamente violadora da autonomia das autarquias locais, constitucionalmente consagrada, sendo tais normas inequivocamente inconstitucionais.
Eliminação de qualquer referência às autarquias locais.
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PARECER E PROPOSTAS DA ANMP
ANMP – Análise da Proposta de Lei n.º 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013) 4
Art.º PLOE COMENTÁRIOS PROPOSTA ANMP
intermunicipais, entidades reguladoras independentes, outras pessoas coletivas da administração autónoma e demais pessoas coletivas públicas, proveniente de verbas do Orçamento do Estado, de receitas próprias daqueles ou de quaisquer outras.
4 - Todas as transferências para fundações por parte de entidades a que se refere o artigo 26.º, carecem do parecer prévio vinculativo do membro do Governo responsável pela área das finanças, nos termos e seguindo a tramitação a regular por portaria do mesmo.
5 - (…)
6 - A emissão de parecer prévio favorável depende de:
a) Verificação do cumprimento do disposto na Resolução do Conselho de Ministros n.º 79-A/2012, de 25 de setembro;
b) Confirmação do cumprimento, por parte das entidades públicas responsáveis pela transferência, das obrigações previstas na Lei n.º 1/2012, de 3 de janeiro;
c) Validação da situação da fundação à luz da Lei-Quadro das Fundações, aprovada pela Lei n.º 24/2012, de 9 de julho.
Devem, por isso, ser eliminadas no que se relaciona com a referência às autarquias locais.
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PARECER E PROPOSTAS DA ANMP
ANMP – Análise da Proposta de Lei n.º 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013) 5
Art.º PLOE COMENTÁRIOS PROPOSTA ANMP
7 - As transferências realizadas sem parecer prévio ou incumprindo o seu sentido dão origem a responsabilidade disciplinar, civil e financeira.
8 - As transferências de organismos autónomos da administração central, das administrações regionais ou de autarquias locais em incumprimento do disposto no presente artigo determinam a correspetiva redução no valor das transferências do Orçamento do Estado para essas entidades.
9 - (…)
10 - (…)
Capítulo III – DISPOSIÇÕES RELATIVAS A TRABALHADORES DO SETOR PÚBLICO, AQUISIÇÃO DE SERVIÇOS, PROTEÇÃO SOCIAL E APOSENTAÇÃO OU REFORMA
Artigo 26.º
Redução remuneratória
De grosso modo mantém as reduções das remunerações totais ilíquidas mensais superiores a €1.500,00 (que vigoram desde a LOE 2011 - artigo 19.º - e que forma mantidas pelo LOE 2012 - artigo 20). Este preceito inova na parte em que obriga as entidades processadoras das remunerações de certos trabalhadores em funções públicas, donde se incluem os Municípios (1. Os que
Os Municípios, e todo o subsector da Administração Local, têm de ficar necessariamente excluídos desta entrega aos cofres do Estado prevista pelo n.º 10 deste artigo. Seria pertinente esclarecer se as compensações por caducidade e indemnizações por revogação por acordo das partes estão sujeitas a esta redução e, se sim, em que termos.
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PARECER E PROPOSTAS DA ANMP
ANMP – Análise da Proposta de Lei n.º 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013) 6
Art.º PLOE COMENTÁRIOS PROPOSTA ANMP
exercem funções em entidades fora do âmbito da LVCR -cedências de interesse público; 2. Os que exercem funções em institutos públicos de regime especial e de pessoas coletivas de direito público dotadas de independência decorrente da sua integração nas áreas de regulação, supervisão ou controlo, incluindo as entidades reguladoras independentes; 3. E os que exercem funções em fundações públicas de direito público e das fundações públicas de direito privado e outros estabelecimentos públicos) de procederem à entrega das quantias correspondentes às reduções remuneratórias nos cofres do Estado (n.º 10).
Artigo 33.º
Proibição de valorizações remuneratórias
Permanece, de modo geral idêntica, a proibição de quaisquer actos que consubstanciem valorizações remuneratórias dos titulares dos cargos e demais pessoal identificado no n.º 9 do artigo 26.º . A grande inovação prende-se com a cominação da nulidade para a violação deste artigo.
A excepção prevista no n.º 4 deste artigo deveria ser alterada de forma a contemplar o entendimento já manifestado pela Provedoria de Justiça (Cfr. Proc. R-4015/11 (A4) - Ofício n.º 14890, de 02 /11/2011) que perfilha a interpretação analógica desta norma (que excepciona da proibição as “promoções” que "devessem obrigatoriamente ter já ocorrido" em momento anterior à entrada em vigor da LOE 2011), em situações semelhantes, designadamente aos casos em que a alteração de posição remuneratória era obrigatória à data da entrada em vigor do Orçamento de Estado para 2011; aplicável em 2012 e 2013, por
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Art.º PLOE COMENTÁRIOS PROPOSTA ANMP
identicidade da norma. Deverá ser clarificado o alcance e aplicação prática -- mormente nas Câmaras Municipais, atendendo ao n.º 8 deste artigo das situações que podem subsumir-se em “mudanças de categoria ou de posto necessárias para o exercício de cargo ou função”; que situações são estas? (cfr. o n.º 6 do artigo 33.º)
Artigo 36.º
Determinação do posicionamento remuneratório
Mais uma vez procede à manutenção, na generalidade, das regras que já vigoram desde a LOE 2011 e que implicam que, praticamente, inexista qualquer possibilidade de negociação da posição remuneratória por parte da entidade empregadora pública.
Deveria clarificar-se na letra da Lei que é aplicável a alínea d) do n.º 1 (em que não pode propor uma posição remuneratória superior à primeira) em todas as situações de trabalhadores detentores de uma prévia relação jurídica de emprego público por tempo indeterminado que se encontrem a mudar de categoria e/ou carreira e a sua remuneração auferida na origem é inferior à primeira posição da nova categoria e/ou carreira.
Artigo 45.º
Alteração à Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro (LVCR)
ALTERA O ARTIGO 47.º DA LVCR: Regra para as alteração do posicionamento remuneratório por opção gestionária: a) Uma menção máxima; (agora duas) b) Duas menções imediatamente inferiores às máximas, consecutivas; (agora três) c) Três menções imediatamente inferiores às referidas na alínea anterior, desde que consubstanciem desempenho positivo,
Quando em causa uma avaliação de adequado, percebemos que serão precisas 6 avaliações de adequação (i.e., 12 anos porque a avaliação é bienal), para que ocorra uma alteração da posição remuneratória obrigatória. Hoje em dia são precisos 10 anos e pensamos que esse período não deverá ser aumentado: As medidas já muito onerosas!
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PARECER E PROPOSTAS DA ANMP
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Art.º PLOE COMENTÁRIOS PROPOSTA ANMP
consecutivas. (agora cinco) Alteração obrigatória: Depende da acumulação de 12 pontos nas avaliações do seu desempenho (agora 10), contados nos seguintes termos: a) Seis pontos por cada menção máxima; b) Quatro pontos por cada menção imediatamente inferior à máxima; c) Dois pontos por cada menção imediatamente inferior à referida na alínea anterior, desde que consubstancie desempenho positivo; d) Dois pontos negativos por cada menção correspondente ao mais baixo nível de avaliação. NOTE-SE que estas alterações visam a adequação às alterações introduzidas ao diploma do SIADAP (cfr. o artigo 46.º), onde sobressai que a avaliação do desempenho dos trabalhadores (SIADAP 3) passa a ser bienal. ALTERA O ARTIGO 64.º DA LVCR (CONSOLIDAÇÃO DA MOBILIDADE NA CATEGORIA) Adita um n.º 6 que estranha e de modo contraproducente se refere, não a mobilidade interna, mas a cedência de interesse público.
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PARECER E PROPOSTAS DA ANMP
ANMP – Análise da Proposta de Lei n.º 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013) 9
Art.º PLOE COMENTÁRIOS PROPOSTA ANMP
Se a cedência é a mobilidade de trabalhadores que opera entre uma entidades sujeita à LVCR e outra não, como exigir em simultâneo que seja um trabalhador em funções públicas por tempo indeterminado e quq a entidade cessionária seja uma entidade sujeita à LVCR??!!
Deverá ser demonstrado o alcance e interesse numa norma com esta configuração e verificada qual a figura de mobilidade geral aplicável. (Na verdade ainda que se tratasse de uma Fundação agora sujeita à LVCR parece que faria mais sentido converter as situações em curso em mobilidades internas - consolidáveis - e não forçar a aplicação de uma figura que não resulta, em si, aplicável!!)
Artigo 46.º
Alteração à Lei n.º 66-B/2007, de 28 de dezembro (SIADAP)
• Principais alterações:
• O SIADAP 3 (trabalhadores) passa a ser bienal;
• O SIADAP 2 (dirigentes) passa a ter a duração da comissão de serviço (3 ou 5 anos, conforme o caso), prevendo-se uma monitorização intercalar bienal;
• O SIADAP 1 (serviços) continua a ter carácter anual;
• Não prevê os chefes de equipa multidisciplinar, nem os dirigentes de 3.º grau ou inferior, como “dirigentes intermédios” (ver 4.º) nem altera o artigo 38.º, o que parece fazer com que não sejam nem avaliadores nem avaliados….
Os dirigentes de 3.º grau ou inferior, também são, legalmente, dirigentes intermédios, pelo que devem expressamente constar como tal (artigo 4.º). Mais deve ser acautelada a sua avaliação global e monitorização intercalar (artigo 38.º). Os chefes de equipa multidisciplinar também devem ser serem avaliadores (caso contrário, quem avaliaria os membros da sua equipa? E a sua avaliação? Se não são dirigentes intermédios são sujeitos ao SIADAP 3 na mesma “quota” da equipa por ele chefiada?). Deve ser promovida a urgente adequação do Decreto Regulamentar n.º 18/2099, que adaptou
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Art.º PLOE COMENTÁRIOS PROPOSTA ANMP
• Como já não existe avaliação intercalar dos dirigentes, deixa de haver “quotas” para estes (SIADAP 2);
• Deixa de se prever o mérito dos serviços;
• Retira-se, em geral, os períodos sabáticos, os prémios de gestão e de desempenhos, os estágios (apenas se mantêm os dos trabalhadores) e os dias de férias como efeitos do desempenho relevante e excelente;
• A autoavaliação passa a ser facultativa;
• O prazo para a homologação passa para 30 de Abril (antes 30 de Março);
• As alterações introduzidas pelo presente artigo aplicam-se aos desempenhos e ao ciclo avaliativo que se iniciam em janeiro de 2013 .
a Lei n.º 6-B/2007 à Administração Local.
Artigo 49.º
Prioridade no recrutamento Norma idêntica à constante do artigo 39.º LOE 2012
Esta norma deveria constar de uma alteração à Lei n.º 12-A/2012, de 27 de Fevereiro (LVCR) e não de norma “avulsa” das sucessivas LOE.
Artigo 51.º
Trabalhadores de órgãos e serviços das administrações regionais e autárquicas
Há demasiado tempo que vigora no ordenamento jurídico uma norma como esta, discriminatória da Administração Pública local e dos seus trabalhadores que também são trabalhadores da Administração Pública. Com efeito, a mobilidade, por força deste constrangimento, só funciona no sentido da
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Art.º PLOE COMENTÁRIOS PROPOSTA ANMP
Administração Central para a Administração Local, tratando-se de uma descriminação inadmissível que se estende ao procedimentos concursais, que trato os trabalhadores municipais como se trabalhadores sem vínculo ao Estado!! Tudo isto quando as Câmaras Municipais são obrigadas a recrutar o pessoal da mobilidade especial (antigo quadro de excedentes), ainda que não coloquem trabalhadores nesse regime!
57º
Contratos a termo resolutivo -Parece excessivo exigir os mesmos requisitos para a renovação de um contrato a termo e para o recrutamento excecional; - Como se compatibiliza o recurso a pessoal em mobilidade especial e portanto com CTI, no exercício de funções a termo certo? -Para além da renovação de contratos tem que se prever, ainda que com carater excecional, a celebração de novos contratos. Refira-se a título de exemplo os contratos sazonais com nadadores salvadores. Como celebrar novos contratos, nestas situações? E para técnicos das AEC? E para a substituição temporária de pessoal do quadro? E para os sapadores florestais? - Há situações em que a contratação a termo certo é a forma adequada de assegurar a prestação de serviços a que os Municípios estão
Contratos a termo resolutivo (…).
10 – O disposto no presente artigo não se aplica às situações em que a contratação a termo resolutivo certo é o mecanismo adequado para o exercício de determinadas funções, designadamente no âmbito das atividades de enriquecimento curricular, exercício de atividades sazonais e substituição temporária de pessoal.
11 - O disposto no presente artigo não se aplica aos militares das Forças Armadas em regimes de voluntariado e de contrato, cujo regime contratual consta de legislação especial, sendo a fixação dos quantitativos máximos de efetivos que aos mesmo respeita efetuada através de
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Art.º PLOE COMENTÁRIOS PROPOSTA ANMP
vinculados, pelo que tem que vir prevista essa possibilidade. - o n.º 11 remete para diploma próprio os objetivos específicos de redução de técnicos das AEC. Quando estes serviços são promovidos pelas CM, os objetivos da redução terão que ser fixados por cada uma das CM.
norma específica.
12 - Relativamente ao pessoal docente e de investigação, incluindo os técnicos das atividades de enriquecimento curricular, que se rege por regras de contratação a termo previstas em diplomas próprios, são definidos objetivos específicos de redução pelos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças, da administração pública, da educação e da ciência ou, no caso de atividades promovidas pelos municípios, pelas câmaras municipais. 13 - O regime fixado no presente artigo tem natureza imperativa, prevalecendo sobre quaisquer outras normas legais ou convencionais, especiais ou excecionais, em contrário, não podendo ser afastado ou modificado pelas mesmas.
63º
Redução de trabalhadores nas autarquias
- Como é do conhecimento geral, para além da aposentação e da caducidade de contratos, não há mais mecanismos para proceder à redução de pessoal; -A meta dos 2% terá que ser atingida à custa das aposentações, cujos processos na CGA demoram 15 meses; Ver artigo 77º
Artigo 63.º Redução de trabalhadores nas autarquias locais 1 - Durante o ano de 2013, as autarquias locais reduzem, no mínimo, em 2 % o número de trabalhadores face aos existentes em 31 de dezembro de 2012, sem prejuízo do cumprimento do disposto no artigo 57.º
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Art.º PLOE COMENTÁRIOS PROPOSTA ANMP
- Propõe-se alteração ao Estatuto da Aposentação através do artº 77 da atual proposta de OE. Deve ser estipulado um prazo (30 dias) para a CGA se pronunciar, findo o qual a remuneração do trabalhador fica a cargo da CGA. (ver proposta ao artigo 77º). - À semelhança do previsto com o pessoal ligado à educação ( previsto no n.º 5) há igualmente que excecionar o pessoal que, nos termos da lei do setor empresarial local, regressará às câmaras municipais em virtude da extinção de empresas municipais, mais o pessoal que, sendo considerado essencial para a prossecução dos objetivos da empresa extinta, poderá vir a ser opositor a concurso de recrutamento, a abrir, obrigatoriamente no prazo de um ano (enquanto dura a cedência de interesse público). De notar que o mesmo se poderá passar com a extinção de fundações municipais.
2 - No final de cada trimestre, as autarquias locais prestam à Direção-Geral das Autarquias Locais (DGAL) informação detalhada acerca da evolução do cumprimento dos objetivos de redução consagrados no número anterior.
3 - No caso de incumprimento dos objetivos de redução mencionados no n.º 1, há lugar a uma redução das transferências do Orçamento do Estado para a autarquia em causa no montante equivalente ao que resultaria, em termos de poupança, com a efetiva redução de pessoal prevista naquela disposição no período em causa.
4 - A violação do dever de informação previsto no n.º 2 até ao final do 3.º trimestre é equiparada, para todos os efeitos legais, ao incumprimento dos objetivos de redução do número de trabalhadores previstos no n.º 1. 5 - Para efeitos do disposto no n.º 1, não é considerado o pessoal necessário para assegurar o exercício de atividades objeto de transferência ou contratualização de competências da administração central para a administração local no domínio da educação, bem como o pessoal
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resultante da extinção de empresas municipais e fundações.
64º
Controlo do recrutamento de trabalhadores nas autarquias locais
Trata-se de uma norma semelhante à do atual OE e na qual a participação da ANMP foi determinante para não sujeitar a autorização de recrutamento ao Ministro das Finanças.
65º
Recrutamento de trabalhadores nas autarquias locais em situação de desequilíbrio financeiro estrutural ou de rotura financeira
As autarquias que estão nesta situação estão já sujeitas ao cumprimento e ao controlo dos seus próprios planos. Por isso não faz sentido sujeita-las a este regime específico. Além do mais, o relacionamento proposto entre órgãos autárquicos/MF viola claramente os limites da autonomia local. (a CM propõe à AM, esta autorizar, ou não autorizar e o MF vem posteriormente a decidir noutro sentido!!)
Eliminar este artigo
77º
Alteração ao DL 498/72, de 9 de dezembro (Estatuto da Aposentação)
Ver comentário ao artigo 63º Proposta de aditamento: Artigo
Apreciação dos pedidos de aposentação de trabalhadores da administração local por
parte da CGA
1.A Caixa Geral de Aposentações dispõe de um prazo de 30 dias para se pronunciar sobre os pedidos de aposentação apresentados pelos trabalhadores da administração local.
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2.Findo o prazo estabelecido no número anterior, o trabalhador fica desligado do serviço, ficando a sua remuneração/pensão a cargo da Caixa Geral de Aposentações.”
77.º
Alteração ao DL 498/72, de 9 de dezembro (Estatuto da Aposentação) Artigo 6.ºA do Estatuto da Aposentação/Aumento da contribuição da entidade patronal “1 - Todas as entidades, independentemente da
respetiva natureza jurídica e do seu grau de
autonomia, contribuem mensalmente para a CGA, I.P., com 20 % da remuneração sujeita a desconto de quota dos trabalhadores abrangidos pelo regime de proteção social
convergente ao seu serviço.
Artigo 6.º-B /Aditamento ao EA(n.º1) Alteração da base de incidência contributiva “1 - As quotizações e contribuições para a Caixa
incidem sobre a remuneração ilíquida do
Esta alteração representa um aumento de 5% (a contribuição está actualmente fixada em 15% e passará, de acordo com a Proposta, para 20%) do valor da contribuição, para a CGA, devida pelas entidades patronais que tenham ao seu serviço pessoal integrado no sistema de protecção social convergente (antigos ”funcionários” públicos admitidos até 31 de Dezembro de 2005, ou seja, a grande maioria dos trabalhadores em funções públicas). Esta alteração, conjugada com as alterações propostas ao nível da incidência da quota poderá representar um aumento muito superior. 1.A uniformização da base de incidência contributiva das quotas e contribuições para a CGA com as regras, nesta sede, aplicáveis, ao pessoal integrado no Regime Geral da Segurança Social -- imposta pelo n.º1 do artigo
È inaceitável o aumento de 5% proposto. Deverá ser consignada uma regra de aplicação de um aumento gradual de 1% ao ano.
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subscritor tal como definida no âmbito do regime geral de segurança social dos trabalhadores por conta de outrem.
6.ºA aditado pelo artigo 77.º da Proposta ao Estatuto da Aposentação -- vai rever, em alta, as responsabilidades das entidades empregadoras nesta sede, representando, igualmente, uma diminuição significativa do rendimento disponível destes trabalhadores. O alinhamento dos critérios aplicáveis nesta sede passará, por outro lado, a representar um tratamento igual a todos os trabalhadores independentemente da natureza/relação de emprego subjacente.
81º
(n.º5) Regime de excepção para beneficiários de pensões de invalidez de valor reduzido
“5.O disposto no presente artigo não é aplicável
aos reformados por invalidez ou por
incapacidade para o trabalho cuja pensão total seja inferior a uma vez e meia o valor do IAS”
Este n.º5 do artigo 81º da Proposta subtrai do artigo 78.º e 79.º do Estatuto da Aposentação os beneficiários de pensões de invalidez cujo valor se contenha dentro do limite de uma vez e meia o valor do IAS (628,83 euros). Note-se que é uma norma que não não distingue, no seu âmbito, os beneficiários de pensões por invalidez absoluta (onde não é possível a acumulação com rendimentos de trabalho) ou por invalidez relativa. Esta distinção, a não ser pretendida pelo legislador, deveria ser clarificada, pois poderá vir a gerar dificuldades na definição dos seus destinatários. Por outro lado, está restrito a “beneficiários de pensões de reforma pagas pela segurança social
ou por outras entidades gestoras de fundos…”,
Este regime de excepção deverá ser igualmente aplicável aos beneficiários de pensões da CGA, que se encontrem em condições idênticas.
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ou seja, não abrange os aposentados por incapacidade da CGA (embora, , como sabemos, estes, à semelhança dos beneficiários de pensões por invalidez absoluta, se encontrem absolutamente proibidos de exercer funções públicas(cfr. alínea a) do n.º2 do artigo 78.º do EA).
Capítulo IV - FINANÇAS LOCAIS
83.º
Montantes da participação das autarquias locais nos impostos do Estado
1 - Em 2013, e tendo em conta a estabilidade
1 - O artigo mantém a mesma redação e
Alteração da alínea c) do n.º 1
Artigo 83.º Montantes da participação das autarquias
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orçamental prevista na lei de enquadramento orçamental, aprovada pela Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, a repartição dos recursos públicos entre o Estado e os municípios, tendo em vista atingir os objetivos de equilíbrio financeiro horizontal e vertical, inclui as seguintes participações:
a) Uma subvenção geral fixada em € 1 752 023 817, para o Fundo de Equilíbrio Financeiro (FEF);
b) Uma subvenção específica fixada em € 140 561 886, para o Fundo Social Municipal (FSM);
c) Uma participação no imposto sobre o rendimento das pessoas singulares (IRS) dos sujeitos passivos com domicílio fiscal na respetiva circunscrição territorial do continente fixada em € 402 135 993, constante da coluna 5 do mapa XIX anexo, correspondendo o montante a transferir para cada município à aplicação da percentagem deliberada aos 5 % da participação no IRS do Orçamento do Estado para 2012,
montantes do OE 2012, com exceção da alínea c) do n.º 1.
- alínea c) do n.º 1: deixa de se fazer referência ao IRS das Regiões Autónomas, passando a falar-se apenas no do continente.
Existe um lapso no valor de IRS apresentado. De acordo com a coluna 5 do mapa XIX, o valor de IRS correspondente aos municípios do continente é de 387 393 340. O valor de 402 M constante do texto do artigo corresponde ao valor a transferir para os 308 municípios.
locais nos impostos do Estado 1 - …
a) … b) … c) Uma participação no imposto sobre o rendimento das pessoas singulares (IRS) dos sujeitos passivos com domicílio fiscal na respetiva circunscrição territorial fixada em € 402 135 993, constante da coluna 5 do mapa XIX anexo, correspondendo o montante a transferir para cada município à aplicação da percentagem deliberada aos 5 % da participação no IRS do Orçamento do Estado para 2012, indicada na coluna 7 do referido mapa.
2 - … 3 - … 4 - … 5 - … 6 - …
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indicada na coluna 7 do referido mapa.
85.º
Regularização de dívidas a fornecedores
No ano de 2013, o regime do Fundo de Regularização Municipal, previsto no artigo 42.º da Lei n.º 2/2007, de 15 de janeiro, e regulado no artigo 19.º do Decreto-Lei n.º 38/2008, de 7 de março, alterado pelo Decreto-Lei n.º 120/2012, de 19 de junho, é aplicado a todas as dívidas vencidas, independentemente do seu prazo de maturidade, bem como à amortização de empréstimos de médio longo prazo, de acordo com a ordem seguinte:
a) Dívidas a fornecedores vencidas há mais de 90 dias;
b) Outras dívidas já vencidas;
c) Amortização de empréstimos de médio longo prazo.
No OE 2012, o Fundo de Regularização Municipal destinava-se apenas a dívidas vencidas há mais de 90 dias. Nesta proposta de orçamento destina-se a todas as dívidas vencidas, independentemente do seu prazo de maturidade, pela ordem apresentada. Será de admitir esta extensão aos empréstimos de MLP? Será de admitir só até cobrir os excessos sobre os limites de endividamento líquido ou de MLP? Talvez esta última solução fosse a mais adequada.
Alteração da alínea c) do n.º 1
Artigo 85.º Regularização de dívidas a fornecedores
(…) a) … b) … c) Amortização do montante correspondente ao excesso de endividamento de médio e longo prazo.
86.º
Dívidas das autarquias locais relativas ao setor da água, saneamento e resíduos
1 - As autarquias locais que tenham dívidas vencidas às entidades gestoras de sistemas multimunicipais de abastecimento de água, saneamento ou resíduos urbanos ou de
2 - Durante o ano de 2013, e relativamente às dívidas das autarquias locais que se encontrem vencidas desde o dia 1 de janeiro de 2012, é conferido um privilégio creditório
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parcerias entre o Estado e as autarquias locais nos termos previstos no Decreto-Lei n.º 90/2009, de 9 de abril, e que não as tenham incluído no Programa de Apoio à Economia Local, aprovado pela Lei n.º 43/2012, de 28 de agosto, devem apresentar àquelas entidades, no prazo de 60 dias, um plano para a sua regularização com vista à celebração de um acordo de pagamentos.
às entidades gestoras dos sistemas multimunicipais de abastecimento de água, saneamento ou resíduos urbanos na dedução às transferências prevista no artigo 34.º da Lei n.º 2/2007, de 15 de janeiro.
87.º
Confirmação da situação tributária e contributiva no âmbito dos pagamentos
efetuados pelas autarquias locais
É aplicável às autarquias locais, no que respeita à confirmação da situação tributária e contributiva, o regime estabelecido no artigo 31.º-A do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho.
Artigo com redação idêntica à do OE 2012, e referente aos pagamentos a fornecedores, para verificação da existência, ou não, de dívidas ao fisco ou à Segurança Social.
N/A
88.º
Descentralização de competências para os municípios no domínio da educação
1 - Durante o ano de 2013, fica o Governo autorizado a transferir para todos os municípios do continente as dotações inscritas no orçamento do Ministério da Educação e Ciência, referentes a competências a descentralizar no domínio da educação, relativas a:
Relativamente às matérias contratualizadas com o MEC, falta consignar:
- Previsão de verbas correspondentes à alteração do número de beneficiários no âmbito da acção social escolar, referentes ao ano escolar 2009-2010 e seguintes;
- Na transferência financeira relativa ao pessoal não docente do ensino básico deverá ser discriminado que a mesma, para além das
Artigo 88º Descentralização de competências para os
Municípios no domínio da educação 1. Durante o ano de 2013, fica o Governo
autorizado a transferir para todos os Municípios do continente as dotações inscritas no orçamento do Ministério da Educação, acrescidas de atualização nos termos equivalentes à inflação prevista, referentes a competências
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Art.º PLOE COMENTÁRIOS PROPOSTA ANMP
a) Componente de apoio à família, designadamente o fornecimento de refeições e apoio ao prolongamento de horário na educação pré-escolar;
b) Ação social escolar nos 2.º e 3.º ciclos do ensino básico.
2 - Durante o ano de 2013, fica o Governo autorizado a transferir para os municípios que tenham celebrado ou venham a celebrar contratos de execução ao abrigo do artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 144/2008, de 28 de julho, alterado pelas Leis n.ºs 3-B/2010, de 28 de abril, 55-A/2010, de 31 de dezembro, e 64-B/2011, de 30 de dezembro, as dotações inscritas no orçamento do Ministério da Educação e Ciência, referentes a:
a) Pessoal não docente do ensino básico;
b) Atividades de enriquecimento curricular no 1.º ciclo do ensino básico;
c) Gestão do parque escolar nos 2.º e 3.º ciclos do ensino básico.
3 - Em 2013, as transferências de recursos para pagamento de despesas referentes a pessoal
remunerações propriamente ditas, tem que abranger todas as outras situações com implicações financeiras, designadamente, despesas de saúde no âmbito da ADSE, entre outros.
- Quanto à gestão do parque escolar, no que respeita à manutenção do parque escolar, as verbas correspondentes deverão ter em conta o estado dos edifícios bem como o ano da última intervenção, devendo ser distribuídas por três escalões: caso o edifício tenha até dois anos, entre dois e cinco anos e mais de cinco anos.
- Deve ser prevista a transferência das dotações necessárias à concretização dos investimentos de manutenção constantes das Adendas aos Contratos de Execução assinados entre o Ministério da Educação e os Municípios.
- Deve ser prevista a verba para transportes escolares das crianças do 1º ciclo, deslocadas em virtude do encerramento das escolas.
contratualizadas no domínio da educação, relativas a: a) Componente de apoio à família,
designadamente o fornecimento de refeições, aquisição de material didático e pedagógico e apoio ao prolongamento de horário na educação pré-escolar;
b) Verbas correspondentes à alteração do número de beneficiários no âmbito da ação social escolar, referentes aos anos escolares 2009-2010, 2010-2011 e 2011-2012.
2. Durante o ano de 2013, fica o Governo autorizado a transferir para os Municípios que tenham celebrado contratos de execução ao abrigo do DL 144/2008, de 28 de Julho, com alterações posteriores, ou que venham a ser celebrados ao abrigo do artigo 12º do mesmo diploma, as dotações inscritas no orçamento do Ministério da Educação referentes as: a) Pessoal não docente do ensino
básico, designadamente remunerações, despesas de saúde no âmbito da ADSE e todas as situações com implicações
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não docente são atualizadas nos termos equivalentes à variação prevista para as remunerações da função pública.
4 - As dotações inscritas no orçamento do Ministério da Educação e Ciência para financiamento do disposto nas alíneas b) e c) do n.º 2 são atualizadas nos termos equivalentes à inflação prevista.
5 - É inscrita no orçamento dos encargos gerais do Estado uma verba de € 23 689 267 destinada ao pagamento das despesas a que se refere o n.º 2 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 144/2008, de 28 de julho, alterado pelas Leis n.ºs 3-B/2010, de 28 de abril, 55-A/2010, de 31 de dezembro, e 64-B/2011, de 30 de dezembro.
6 - A relação das verbas transferidas ao abrigo do presente artigo é publicitada mediante portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças, da educação e da ciência.
financeiras; b) Atividades de enriquecimento
curricular no 1º ciclo do ensino básico;
c) Gestão do parque escolar nos 2º e 3º ciclos do ensino básico.
3. Em 2013, as transferências de recursos para pagamento de despesas referentes a pessoal, são atualizadas nos termos equivalentes à variação prevista para as remunerações da função pública.
4. As dotações inscritas no orçamento do Ministério da Educação para financiamento do disposto na alínea b) são atualizadas nos termos equivalentes à inflação prevista.
5. As transferências financeiras a que se refere a alínea c) do número 2, na parte correspondente à manutenção do parque escolar, serão fixadas em diploma próprio e terão em conta três escalões consoante a tipologia dos edifícios bem como a data das últimas intervenções.
6. As transferências financeiras a que se refere a alínea c) do n.º 2 incluem ainda as dotações necessárias à concretização dos investimentos constantes das
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Adendas aos Contratos de Execução assinados entre o Ministério da Educação e os Municípios.
7. É inscrita no orçamento dos encargos gerais do Estado uma verba de 23 689 267 euros, destinada ao pagamento das despesas a que se refere o n.º2 do artigo 9º do DL 144/2008, de 28 de Julho, com alterações posteriores.
8. Fica o Governo autorizado a transferir para os Municípios as verbas resultantes dos encargos suportados com o transporte dos alunos do 1º ciclo determinados pelo reordenamento da rede escolar, bem como os advenientes do alargamento do calendário escolar.
9. A relação das verbas transferidas ao abrigo do presente artigo é publicada por portaria conjunta dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da educação.
Novo artigo Verbas em dívida relativas à educação pré-
escolar Fica o Governo autorizado a transferir para os
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Art.º PLOE COMENTÁRIOS PROPOSTA ANMP
Municípios a verba em dívida relativa ao ano de
2011 referente ao apoio à família na educação
pré-escolar.
89.º
Descentralização de competências para os municípios no domínio da ação social
1 - Durante o ano de 2013, fica o Governo autorizado a transferir para os municípios do continente as dotações inscritas no orçamento do Ministério da Solidariedade e da Segurança Social, referentes a competências a descentralizar no domínio da ação social direta.
2 - A relação das verbas transferidas ao abrigo do presente artigo é publicitada mediante portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da segurança social.
O presente artigo, já incluído no OE 2008 e no OE 2009, cria abertura para a descentralização de competências nos domínios da ação social. Deverá ser acompanhado de uma autorização legislativa que permita a definição dos modelos de contratualização-tipo e os custos-padrão a utilizar.
Aditamento do n.º 3
Artigo 89.º Descentralização de competências para os
municípios no domínio da ação social 1 - … 2 - … 3 – O Governo apresentará à Assembleia da República uma proposta de lei de autorização legislativa relativa às competências a descentralizar no domínio da acção social.
92.º
Retenção de fundos municipais
É retida a percentagem de 0,1 % do FEF de cada
Volta a ser definida uma retenção de 0,1 % do FEF, como receita da Direcção-Geral das Autarquias Locais.
Eliminação do artigo
Artigo 92.º
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município do continente, constituindo essa retenção receita própria da DGAL, nos termos da alínea c) do n.º 2 do artigo 6.º do Decreto Regulamentar n.º 2/2012, de 16 de janeiro.
Independentemente da ação meritória da DGAL, esta retenção é uma grosseira violação da autonomia do Poder Local (quiçá inconstitucional), não competindo aos Municípios proceder a financiamento dos organismos da Administração Central.
Retenção de Fundos Municipais ELIMINADO
93.º
Redução dos pagamentos em atraso com mais de 90 dias
1 - Até ao final do ano de 2013, as entidades incluídas no subsetor da administração local reduzem no mínimo 10 % do endividamento, incluindo os pagamentos em atraso com mais de 90 dias registados no Sistema Integrado de Informação da Administração Local (SIIAL) em setembro de 2012.
2 - À redução prevista no número anterior acresce a redução equivalente a 3,5 % da
A redação deste artigo é ilegível e incompreensível. É necessária uma nova redação, por completo, por forma a que se perceba o que pretende o autor. Desde logo, o título do artigo é “Redução dos pagamentos em atraso com mais de 90 dias”. Porém, o artigo regula também reduções de “endividamento”, sem que se perceba concretamente a que endividamento se refere. n.º 1: urge esclarecer o que se entende por
endividamento. Pretende-se a redução de
Alteração
Artigo 93.º Redução dos pagamentos em atraso com mais
de 90 dias 1 - Até ao final do ano de 2013, as entidades incluídas no subsetor da administração local reduzem no mínimo 10 % dos pagamentos em atraso com mais de 90 dias registados no Sistema Integrado de Informação da Administração Local (SIIAL) em dezembro de 2012.
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despesa efetuada com remunerações certas e permanentes no ano de 2011 do valor correspondente ao subsídio de férias suportado em 2012 cujo pagamento seja devido nos termos do artigo 28.º
3 - Sem prejuízo do disposto nos números anteriores, até ao final do mês de junho de 2013 os municípios reduzem no mínimo 5 % do endividamento, incluindo os pagamentos em atraso com mais de 90 dias registados no SIIAL em dezembro de 2012.
4 - Sem prejuízo do disposto nos números anteriores, o aumento de receita do Imposto Municipal sobre Imóveis (IMI), resultante do processo de avaliação geral dos prédios urbanos constante do Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de novembro, é obrigatoriamente utilizado na redução do endividamento de médio e longo prazo do município.
5 - Os municípios que cumpram os limites de endividamento líquido calculado nos termos da Lei n.º 2/2007, de 15 de janeiro, podem substituir a redução do endividamento referido no número anterior por uma aplicação financeira a efetuar obrigatoriamente junto do Agência de
10% da dívida vencida/ pagamentos em atraso/ dívida bruta/ endividamento líquido?
n.º 2: a redação não está clara. Pretende-se a redução adicional da soma de 3,5% das despesas com remunerações certas de permanentes de 2011 e do subsídio de férias de 2012? Urge clarificar.
n.º 3: qual a razão para estabelecer um objetivo intermédio, com uma base diferente da do objetivo total (setembro vs. dezembro)?
n.º 4: esta disposição acresce às duas anteriores? Qual a razão para alocar exclusivamente à dívida de MLP e não à dívida bruta…
n.º 5: não existe confusão entre o limite de
endividamento líquido e o de MLP? n.º 6: a aplicação tem que ser constituída até
dia 15 de dezembro? E quando pode ser resgatada? E o resultado do resgate já pode ser utilizado para reduzir pagamentos em atraso há mais de 90 dias?
n.º 7: no OE 2012, permitia-se a retenção da
2 - À redução prevista no número anterior acresce a redução equivalente ao subsídio de férias não suportado em 2012.
3 - Sem prejuízo do disposto nos números anteriores, até ao final do mês de junho de 2013 os municípios reduzem no mínimo 5 % dos pagamentos em atraso com mais de 90 dias registados no SIIAL em dezembro de 2012.
4 -Sem prejuízo do disposto nos números anteriores, o aumento de receita do Imposto Municipal sobre Imóveis (IMI), resultante do processo de avaliação geral dos prédios urbanos constante do Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de novembro, deduzidos os custos de avaliação suportados pelos municípios, bem como as verbas advenientes do aumento dos encargos suportados pelos municípios com a Caixa Geral de Aposentações e com a Segurança Social, é obrigatoriamente utilizado na redução do endividamento do município, pela seguinte ordem:
a)Dívidas a fornecedores vencidas há mais de 90 dias;
b)Outras dívidas já vencidas;
c)Amortização de empréstimos de médio e longo prazos, que excedam o respetivo
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Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública - IGCP, E.P.E. (IGCP, E.P.E.), no mesmo montante em falta para integral cumprimento das reduções previstas no presente artigo.
6 - A aplicação financeira referida no número anterior é efetuada até 15 de dezembro de 2013, só podendo ser utilizada para efeitos de redução de pagamentos em atraso há mais de 90 dias ou do endividamento municipal.
7 - No caso de incumprimento das reduções previstas no presente artigo, há lugar a uma redução das transferências do Orçamento do Estado no montante equivalente a 20% do valor da redução respetivamente em falta.
totalidade do valor em falta. Salienta-se que no n.º 4 é necessário deduzir à
obrigação de utilização na redução do endividamento do aumento da receita do IMI as verbas suportadas pelos municípios com os custos de avaliação suportados pelos municípios, bem como as verbas advenientes do aumento dos encargos suportados pelos municípios com a Caixa Geral de aposentações e com a Segurança Social.
O Memorando de Acordo celebrado entre a
ANMP e o Governo refere que não haverá redução nas verbas destinadas aos Municípios. A dedução dos custos de avaliação suportados pelos municípios, bem como as verbas advenientes do aumento dos encargos suportados pelos municípios com a Caixa Geral de aposentações e com a Segurança Social, constituem a forma correcta de alcançar os objectivos consignados no Memorando de Acordo.
limite de endividamento, desde que não haja penalizações contratuais por antecipação de amortizações.
5 – Os Municípios que cumpram os limites de endividamento líquidos e de médio e longo prazos, calculados nos termos do artº 39º da LFL, podem substituir a redução do endividamento prevista na alínea c) do número anterior por uma aplicação financeira a efetuar junto da Agencia de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública – IGCP, EPE, no mesmo montante em falta para cumprimento das reduções previstas no presente artigo e nas mesmas condições da emissão de dívida pública pelo Estado, no mercado.
6. A aplicação financeira referida no número anterior é efetuada até 15 de dezembro de 2013, só podendo ser utilizada para efeitos de redução do endividamento municipal nos termos do n.º 4..
7. …
95.º
Endividamento municipal em 2013
1 - Nos termos do n.º 3 do artigo 5.º da Lei n.º
1 – O cálculo do limite de endividamento líquido
Alteração dos números 5, 6 e 8
Artigo 95.º
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2/2007, de 15 de janeiro, o limite de endividamento líquido de cada município para 2013, tendo em vista assegurar uma variação global nula do endividamento líquido municipal no seu conjunto, corresponde ao menor dos seguintes valores:
a) Limite de endividamento líquido de 2012;
b) Limite resultante do disposto no n.º 1 do artigo 37.º da Lei n.º 2/2007, de 15 de janeiro.
2 - Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, o limite de endividamento de médio e de longo prazos para cada município em 2013 é o calculado nos termos do artigo 39.º da Lei n.º 2/2007, de 15 de janeiro.
3 - Sem prejuízo do disposto no número anterior, a celebração de novos contratos de empréstimo de médio e longo prazos é limitada ao valor resultante do rateio do montante global das amortizações efetuadas pelos municípios no ano de 2011 proporcional à capacidade de endividamento disponível para cada município, aferida nos termos da Lei n.º 2/2007, de 15 de janeiro.
para 2013, é feito em novos moldes, adotando o menor dos 2 valores referidos em a) e b). A solução é tecnicamente mais correta, para os fins em vista.
3 a 5 e 8 – O rateio referido nestes números é idêntico ao definido para 2012. Nos nº. 5 e nº. 8, as referências aos nºs 2 e3 devem sê-lo ao nº. 3 e nº 4
Endividamento municipal em 2013 1 - …
2 - …
3 - …
4 - …
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4 - O valor global das amortizações efetuadas no ano de 2011 é corrigido, até 30 de junho, pelo valor das amortizações efetuadas no ano de 2012.
5 - O rateio referido nos n.ºs 2 e 3 é prioritariamente utilizado pelos municípios em empréstimos de médio e longo prazos para investimentos no âmbito do QREN ou da reabilitação urbana.
6 - Pode ser excecionada dos limites de endividamento estabelecidos no presente artigo a celebração de contratos de empréstimo, a autorizar por despacho do membro do Governo responsável pela área das finanças, em situações excecionais devidamente fundamentadas e tendo em conta a situação económica e financeira do País, designadamente no âmbito do QREN e da reabilitação urbana, e da aquisição de fogos cuja construção foi financiada pelo IHRU, I.P., e incluindo o empréstimo quadro do Banco Europeu de Investimento (BEI).
6 – As exceções aos limites de endividamento, para os objetivos definidos, devem sê-lo sem necessidade de recurso a despacho do Ministro.
5 - O rateio referido nos n.ºs 3 e 4 …
6 - É excecionada dos limites de endividamento estabelecidos no presente artigo a celebração de contratos de empréstimo designadamente no âmbito do QREN e da reabilitação urbana, e da aquisição de fogos cuja construção foi financiada pelo IHRU, I.P., e incluindo o empréstimo quadro do Banco Europeu de Investimento (BEI).
7– (Novo) Para os efeitos a que se refere o presente artigo, não será tido em conta o limite de endividamento de médio e longo prazo, estabelecido no nº. 2 do artº. 39º da LFL, nos casos em que se verifique a extinção de empresas do Sector Empresarial Local, e a assunção dos respectivos passivos pelos Municípios, devido à aplicação da Lei nº. ….
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(Nova lei do SEL)
97º
Alteração ao DL144/2008, de 28 de Julho (Transferência de competências para os Municípios no âmbito da educação)
É É imperioso corrigir o artigo 5º, n.º 1 do DL 144/2008 o qual, ao contrário da intenção do legislador que pretendia transferir o pessoal não docente do ensino básico, aquela disposição abrange apenas a transferência de pessoal não docente do 2º e 3º ciclos. Trata-se de um lapso, já reconhecido pelo próprio Ministério da Educação, o qual na contratualização com os Municípios inclui, também o pessoal do 1º ciclo.
“Artigo Altera o n.º 1 do artigo 5º do DL 144/2008
Artigo 5º
(…)
1. Sem prejuízo do disposto no artigo 2º, a câmara municipal passa a exercer as competências relativas ao pessoal não docente dos 1º, 2º e 3º ciclos do ensino básico nas seguintes matérias, designadamente:
a) (…) b) (…) c) (…) d) (…) 2. (…) 3. (…) 4. (…)
98º
Transferência de património e equipamentos Atendendo a que estamos no âmbito da contratualização e não da efetiva transferência de competências a transferência da titularidade do património tem que ser feita com o acordo dos municípios respetivos.
Artigo 98 Transferência de património e equipamentos
1 A titularidade do direito de propriedade dos prédios afetos às escolas que se encontrem sob gestão municipal, nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 2º e dos artigos 8º, 12º
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e 13º do DL 144/2008, de 28 de julho, alterado pelas Leis 3-B/2010, de 28 de Abril, 55-A/2010, de 31 de dezembro e 64-B/2011, de 30 de dezembro é transferida com o acordo dos municípios respetivos.
2 O acordo referido no número anterior e a presente lei constituem título bastante para a transferência, sendo dispensados quaisquer outros formalismos.
99.º
Regularização extraordinária dos pagamentos aos fornecedores
1 - Durante o ano de 2013, no contexto da execução do Programa de Apoio à Economia Local, aprovado pela Lei n.º 43/2012, de 28 de agosto, é autorizada a celebração de empréstimos de médio e longo prazos destinados ao pagamento de dívidas a fornecedores, em complemento dos empréstimos contraídos pelos municípios no âmbito do referido Programa, tendo como limite máximo a verba remanescente e não distribuída.
2 - O disposto no número anterior é objeto de
O saldo que se registar na execução do PAEL em 2012 será utilizado em 2013. Face aos problemas de um conjunto específico de Municípios, para quem a sua principal dificuldade está no endividamento de médio e longo prazos, entende-se dever ser criado um necessário programa apto a dar resposta aos Municípios com estas dificuldades financeiras substanciais.
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regulamentação pelo Governo.
Capítulo v – SEGURANÇA SOCIAL
112.º
Alteração ao Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurança social
91-C Código Contributivo Taxas Contributivas dos trabalhadores em Funções Públicas “1 - A taxa contributiva relativa aos trabalhadores que exercem funções públicas é de 34,75 %, sendo, respetivamente, de 23,75 % e de 11 % para as entidades empregadoras e
A redacção é igual ao actual artigo 113.º do Código Contributivo, alterando-se apenas a
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para os trabalhadores.
2 - A taxa contributiva relativa aos trabalhadores abrangidos pelos n.ºs 2 e 3 do artigo anterior é de 29,6 % sendo, respetivamente, de 18,6 % e de 11 % para as entidades empregadoras e para os trabalhadores.
3.(…)”
inserção sistemática, passando a secção autónoma. As taxas contributivas relativas aos trabalhadores em funções públicas são revistas em alta passando, nos termos do n.º1 do artigo 91.ºC da Proposta, a taxa global de 33,3% para 34,75%. Este acréscimo de 1,45% é, no entanto, imputável apenas ao empregador, que passa a suportar 23,75% em vez dos actuais 22,3%. Igualmente para o pessoal nomeado abrangido pelos n.º(s) 2 e 3 do artigo anterior se verifica um acréscimo de 1,4%, por conta do empregador passando a taxa deste de 17,2% para os 18,6%, e a taxa global de28,2% para 29,6%. Em ambas os casos a taxa do trabalhador (TSU) mantém-se nos 11%.
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Capítulo IX – FINANCIAMENTO E TRANSFRÊNCIAS PARA AS REGIÕES AUTÓNOMAS
140.º Mecanismos de garantia em relação a dívidas de municípios a sistemas multimunicipais
1 - Fica o Governo autorizado a legislar no sentido da aprovação de mecanismos de garantia de cobrança de dívidas de autarquias locais às entidades gestoras de sistemas multimunicipais de abastecimento de água, saneamento ou resíduos urbanos.
2 - O âmbito da autorização legislativa prevista no número anterior compreende, nomeadamente, as seguintes matérias:
a) O mecanismo de garantia deve apenas incidir sobre as receitas municipais
Autoriza-se o Governo, a legislar no sentido de aprovar mecanismos que garantam cobrança de dívidas das autarquias locais. Relembra-se que as dívidas das autarquias locais existentes às entidades gestoras resultam, em muito, da gestão (má) prosseguida por essas entidades gestoras, que realizaram despesas sumptuárias e supérfluas, levando a que os municípios deixassem de assumir o pagamento da facturação. Por outro lado, aquilo que obviamente se pretende com este mecanismo é preparar este
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provenientes da prestação de serviços de abastecimento público de água, de saneamento e de resíduos aos respetivos munícipes, em regime de gestão direta;
b) Ficam excluídos do âmbito de incidência os municípios que não estejam legalmente vinculados a sistemas multimunicipais ou na parte respeitante às atividades em que não exista essa vinculação;
c) Para efeitos de aplicação do mecanismo de garantia, os municípios devem utilizar registos contabilísticos autónomos quanto aos movimentos relativos às atividades descritas na alínea a) e, quando necessário, conta bancária autónoma para a movimentação das mesmas receitas e de correspondentes despesas;
d) A efetivação do mecanismo de garantia apenas se aplica aos municípios que tenham dívidas vencidas às entidades gestoras de sistemas multimunicipais e fica subordinada a uma validação prévia
sector para uma privatização. Ora, a ANMP discorda de qualquer medida que passe pela privatização destes serviços. Salienta-se, também, que já existem mecanismos aptos a prosseguir os fins em vista. Com efeito, e desde logo a Lei de Finanças Locais propicia já a retenção das transferências do Orçamento do Estado para fazer face a tais débitos. Também a Lei dos Compromissos e Pagamentos em Atraso prevê a obrigatoriedade de, tendo os municípios pagamentos em atraso, apresentarem planos de liquidação desses pagamentos. Pelas razões expostas a ANMP discorda da introdução deste mecanismo, uma vez que a situação se encontra já acautelada com o preceituado no artigo 86.º.
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pela DGAL;
e) A efetivação do mecanismo de garantia impede os municípios de utilizar as receitas provenientes da prestação de serviços de abastecimento público de água, saneamento de águas residuais ou recolha de resíduos sólidos para quaisquer outros fins que não sejam o pagamento dos serviços prestados pelas entidades gestoras de sistemas multimunicipais, nos limites previstos na alínea seguinte;
f) A garantia prevista na alínea anterior apenas pode incidir sobre 80 % dos montantes depositados ou registados à data da constituição da garantia e sobre 80 % dos montantes que forem objeto de depósito ou de registo após essa data e até ao respetivo cancelamento, podendo os valores restantes ser livremente utilizados pelos municípios;
g) A garantia tem natureza autónoma e salvaguarda o cumprimento das obrigações pecuniárias municipais emergentes de contratos de
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fornecimento, de contratos de recolha ou de contratos de entrega e pode ser executada pelas entidades gestoras dos sistemas multimunicipais para efeitos do pagamento das dívidas vencidas.
3 - A presente autorização legislativa caduca em 31 de dezembro de 2013.
Capítulo X – OUTRAS DISPOSIÇÕES
145.º
Contribuição para o audiovisual
Fixa-se em € 2,25 o valor mensal da contribuição para o audiovisual a cobrar em 2013.
A contribuição para o audiovisual abrange os consumidores de energia eléctrica, sendo devida mensalmente por estes. Esta redacção resultou do Decreto-Lei n.º 169-A/2005, de 3 de Outubro originando a inclusão de todas as instalações eléctricas e não só as de uso doméstico, conforme dispunha a Lei n.º 30/2003, de 22 de Agosto. Os consumidores cujo consumo anual fique abaixo de 400 kWh estão isentos do pagamento desta contribuição. Ora, o alargamento da contribuição a todos os
O número 1 do artigo 4.º da Lei n.º 30/2003, de 22 de Agosto, passa a ter a seguinte redacção:
“Artigo 4.º Valor e isenções
1 - O valor mensal da contribuição é de € 2,25, estando isentos: a) Os consumidores cujo consumo anual fique abaixo de 400KWh; b) Os municípios, em todos os consumos de energia. 2 – (…).”
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consumidores trouxe problemas para as autarquias locais, uma vez que inúmeras situações ficaram abrangidas pelo pagamento da contribuição para o audiovisual. Com efeito, sendo abrangidos todos os consumidores, instalações municipais que não estavam sujeitas ao pagamento da contribuição passaram a estar. Desde logo, e a título de exemplo: - Instalações de iluminação pública; - Instalações semafóricas; - Programadores de rega de jardim; - Furos de captação de água; - Painéis de informação; - Casas de banho públicas; - Fontes luminosas. As autarquias locais não recebem uma única factura de energia para pagar, mas um conjunto significativo de facturas. Se faz sentido que determinados consumidores paguem uma contribuição para o audiovisual, parece-nos impensável que os consumidores institucionais, que têm por missão a prestação de serviços públicos, sejam abrangidos por tal obrigação. Com efeito, não nos parece ser dotado do mínimo senso que as instalações de
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iluminação pública ou um programador de rega de um jardim público estejam sujeitos ao seu pagamento.
150.º Transferências das autarquias locais para o orçamento do Serviço Nacional de Saúde
1 - As autarquias locais transferem para o orçamento da ACSS, I.P., um montante igual ao afeto em 2012 com os encargos com os seus trabalhadores em matéria de prestações de saúde pelo SNS.
2 - A transferência referida no número anterior efetiva-se mediante retenção da transferência do Orçamento do Estado para as autarquias locais.
Alterando as regras desde sempre aplicáveis à relação entre autarquias locais e o Serviço Nacional de Saúde (que se processavam com o pagamento da faturação dos serviços prestados aos trabalhadores municipais, tendo assim em conta os serviços efetivamente prestados), nos anos de 2010, 2011 e 2012 foi instruído um sistema de retenções nas transferências do Estado para os Municípios de igual montante às despesas que cada Município teve, em determinado (s) ano(s), com esses serviços/cuidados médicos independentemente da sua efetiva utilização pelos trabalhadores. A presente proposta de LOE2013 não altera esta solução, nem altera o período de referência pois, ao propor que o referencial seja o valor retido em 2012, na prática, remete novamente para as médias dos anos de 2008 e 2009 (critério atualmente imposto pela LOE 2011). Note-se que, de acordo com a Constituição da República Portuguesa, a criação e manutenção do SNS é uma incumbência do Estado,
Transferências das autarquias locais para o Serviço Nacional de Saúde
1. As autarquias locais transferem para o
Serviço Nacional de Saúde, os valores correspondentes aos serviços prestados aos seus trabalhadores pelo SNS.
2. Para o efeito do número anterior, o SNS
disponibiliza a cada autarquia nota de débito onde conste, de forma detalhada, as seguintes informações:
a) Identificação do beneficiário dos serviços;
b) Número de beneficiário; c) Descrição dos serviços
prestados; d) Entidade prestadora dos
serviços; e) Data e local; f) Encargo total; g) Encargo imputável à
autarquia.
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cumprindo-lhe assegurar o seu financiamento (Lei de Bases da Saúde ― Base IX ―). A ANMP não pode, nesses termos, deixar de repudiar esta regra, pela gravíssima inconstitucionalidade de que padece -- ao impor, aos Municípios, responsabilidades no âmbito do financiamento do SNS, -- não devendo, como tal, a mesma subsistir no ordenamento jurídico. Acresce que não faz qualquer sentido os Municípios pagarem despesas presumidas, em vez de despesas realmente realizadas.
3. Caso a autarquia não conteste, num
prazo de 30 dias, as notas de débito apresentadas, deverá proceder ao seu pagamento nos 60 dias subsequentes.
4. Em caso de incumprimento, os
montantes em dívida são automaticamente deduzidos às transferências financeiras para a autarquia, resultantes da aplicação da Lei das Finanças Locais.”
154º
Sistema integrado de operações de proteção e socorro Fica a Autoridade Nacional de Proteção Civil autorizada a transferir para as associações humanitárias de bombeiros e para a Escola Nacional de Bombeiros ou para a entidade que a substitua, ao abrigo dos protocolos celebrados ou a celebrar pela referida Autoridade, as dotações inscritas nos seus orçamentos referentes a missões de proteção civil, incluindo as relativas ao sistema integrado de operações de proteção civil e ao sistema integrado de
Face ao conjunto de responsabilidades que têm vindo a ser cometidas aos Municípios em matéria de Proteção Civil, sem que os correspondentes meios financeiros tenham sido transferidos, originando situações de impossibilidade de funcionamento daqueles serviços, torna-se necessário que o Orçamento de Estado para 2013 preveja o normativo adequado à recuperação pelos Municípios das receitas provenientes dos prémios de seguros contra fogo e de transportes de mercadorias perigosas (13%) dos prémios de seguros agrícolas e pecuários (6%) e dos prémios de
Artigo Financiamento dos serviços municipais de
Proteção Civil 1. Nos termos da alínea m), do art.º 10º, da Lei
n.º 2/2007, de 15 de janeiro, passam a constituir receitas municipais: a) 13% dos prémios de seguros contra fogo
e de transporte de mercadorias perigosas;
b) 6% dos prémios de seguros agrícolas, pecuárias e florestais;
c) 0,5% dos prémios de seguros dos
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Art.º PLOE COMENTÁRIOS PROPOSTA ANMP
operações de proteção e socorro (SIOPS). seguros de imóveis (0,5%). Estas receitas foram retiradas aos Municípios há alguns anos atrás, justificando-se agora, mais que nunca, a reposição das mesmas como receitas municipais. Os corpos de bombeiros detidos pelos municípios devem também passar a usufruir dos programas de apoio financeiro e logístico previstos na lei para os corpos de bombeiros das associações humanitárias de bombeiros.
imóveis.
2. Os corpos de bombeiros detidos pelos Municípios passam a beneficiar dos programas de apoio financeiro e logístico previstos lei, nos mesmos termos dos corpos de bombeiros detidos por associações humanitárias de bombeiros.
3. O estabelecido nos números anteriores, produz efeitos a partir da data de entrada em vigor da presente lei.
Capítulo XIII – IMPOSTOS INDIRETOS
187.º Aditamento à Lista I anexa ao Código do IVA Torna-se necessário resolver o problema do IVA
aplicável às refeições escolares. “2.31 Fornecimento de refeições escolares
quando adjudicadas e empresas de
restauração colectiva”."
Capítulo XV – IMPOSTOS LOCAIS
204.º Alteração ao CIMI
SECÇÃO I – IMPOSTO MUNICIPAL SOBRE IMÓVEIS
Artigo 204.º
Alteração ao Código do Imposto Municipal sobre Imóveis
«Artigo 112.º
Taxas
Os elevados encargos fiscais que recaem sobre os contribuintes justificam a possibilidade de as autarquias, se assim o entenderem, deliberarem aplicar taxas mínimas mais reduzidas que as atualmente em vigor.
SECÇÃO I – IMPOSTO MUNICIPAL SOBRE IMÓVEIS
Artigo 204.º
Alteração ao Código do Imposto Municipal sobre Imóveis
«Artigo 112.º
Taxas
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PARECER E PROPOSTAS DA ANMP
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Art.º PLOE COMENTÁRIOS PROPOSTA ANMP
12 - Os municípios, mediante deliberação da assembleia municipal, podem fixar uma redução até 50 % da taxa que vigorar no ano a que respeita o imposto a aplicar aos prédios classificados como de interesse público, de valor municipal ou património cultural, nos termos da respetiva legislação em vigor, desde que estes prédios não se encontrem abrangidos pela alínea n) do n.º 1 do artigo 44.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais.»
1 – As taxas do IMI são as seguintes:
a) … b)Prédios urbanos: 0,4% a 0,8%; c)Prédios urbanos avaliados nos termos do CIMI: 0,2% e 0,5%.
… 12 - … 13 – As deliberações da Assembleia Municipal referidas no presente artigo devem ser comunicadas à Direção-Geral dos Impostos, por transmissão eletrónica de dados, para vigorarem no ano seguinte, aplicando-se as taxas mínimas referidas no n.º 1, caso as comunicações não sejam recebidas até 31 de dezembro.»
Capítulo XVI – BENEFÍCIOS FISCAIS
N/A Alteração ao EBF
Criação de novo artigo
Artigo x.º Alteração do Estatuto dos Benefícios Fiscais
As isenções previstas nos artigos 44.º, 47.º, 49.º
e 69.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais estão dependentes de deliberação da Assembleia Municipal, que define o seu âmbito e alcance nos termos da LFL.
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PARECER E PROPOSTAS DA ANMP
ANMP – Análise da Proposta de Lei n.º 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013) 43
Art.º PLOE COMENTÁRIOS PROPOSTA ANMP
Alteração ao artigo 45.º do Estatuto dos
benefícios Fiscais.
«Artigo 45.º Prédios Urbanos objeto de reabilitação
1 – Ficam sujeitos a taxa mínima de IMI os prédios urbanos objeto de reabilitação urbanística, pelo período de dois anos a contar do ano, inclusive, da emissão da respetiva licença camarária. 2 – Ficam sujeitos a taxa mínima de IMT as aquisições de prédios urbanos destinados a reabilitação urbanística, desde que, no prazo de dois anos a contar da data da aquisição, o adquirente inicie as respetivas obras.»
Capítulo XX – NORMAS FINAIS E TRANSITÓRIAS
245.º Norma interpretativa
Para efeitos do disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo 19.º da Lei n.º 2/2007, de 15 de janeiro, a participação variável de 5 % no IRS a favor das autarquias locais das regiões autónomas é deduzida à receita de IRS cobrada na respetiva região autónoma, devendo o Estado proceder
Criação de novo artigo
Artigo x.º IRS dos municípios dos Açores e da Madeira
1 – Acrescem ao mapa XIX os montantes necessários para liquidar a dívida do Estado no valor de 26,5 milhões de €, correspondente a 10 meses de 2009, 1 mês de 2010 e 12 meses de
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PARECER E PROPOSTAS DA ANMP
ANMP – Análise da Proposta de Lei n.º 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013) 44
Art.º PLOE COMENTÁRIOS PROPOSTA ANMP
diretamente à sua entrega às autarquias locais. 2011.
Tema em análise Articulado proposto
RESPONSABILIDADE FINANCEIRA DOS ELEITOS LOCAIS:
Actualmente, o regime jurídico regulador da responsabilidade financeira dos titulares de cargos políticos contem soluções que divergem ao nível da definição dos agentes responsáveis, consoante estejamos perante titulares de cargos políticos ao nível do Governo ou de outros agentes públicos, nestes incluídos os titulares de cargos políticos de âmbito local. A Lei de organização e processo do Tribunal de Contas tem vindo a preconizar a
Alteração à Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas
O artigo 61.º Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, aprovado pela Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, com as alterações introduzidas pelas Leis n.ºs 48/2006, de 29 de Agosto, 35/2007, de 13 de Agosto, 3-B/2010, de 28 de Abril; 61/2011, de 07 de Dezembro e 2/2012, de 06 de Janeiro, passa a ter a seguinte redacção:
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ASSUNTOS A ACRESCENTAR À PROPOSTA DE LEI (Não incluídos no articulado proposto)
ANMP – Análise da Proposta de Lei n.º 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013) 45
Tema em análise Articulado proposto
excussão da responsabilidade dos membros do Governo, sempre que a decisão política acolha o conteúdo de um parecer técnico emitido nos termos do artigo 36.º do Decreto n.º 22 257, de 25 de Fevereiro de 1933. Para os decisores políticos de âmbito local, igualmente titulares de cargos políticos, inexiste tal mecanismo de excussão. Esta diferenciação de regimes, com reflexos na responsabilização dos eleitos locais pela tomada de decisões de cariz financeiro, tem motivado gravíssimos constrangimentos no processo de tomada de decisões, com prejuízos inevitáveis na boa gestão municipal. Constatam-se situações de votos contra e de abstenções, de membros dos órgãos executivos dos Municípios, meramente motivados pela tecnicidade das matérias e pelo inerente receio de uma eventual e posterior responsabilização financeira. Na verdade, o conteúdo de um acto de decisão tomado pelo titular de um cargo político não deve, nem pode, ser confundido com o conteúdo do parecer técnico que o sustenta. Assim, com este objectivo propõem-se alterações à Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas e à Lei que estabelece o Regime Jurídico de Funcionamento das Autarquias Locais.
Artigo 61.º […]
1 - (…) 2 - (…) 3 - (…). 4 - A responsabilidade prevista no número 1 do presente artigo recai sobre os membros dos órgãos executivos das Autarquias Locais quando os mesmos decidam em sentido diferente das informações técnicas prestadas nos termos do artigo 71.º da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, ou do Estatuto do Pessoal Dirigente aplicável à Administração Local. 5 - (anterior n.º 4) 6 - (anterior n.º 5) 7 - (anterior n.º 6).”
“Artigo (…)
Alteração à Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro O artigo 71.º da Lei que estabelece o quadro de competências, assim como o regime jurídico de funcionamento dos órgãos dos municípios e freguesias, aprovado pela Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, com as alterações introduzidas pelas Leis n.º(s) 5-A/2002, de 11 de Janeiro, e 67/2007, de 31 de Dezembro, com as rectificações nº(s) 4/2002, de 06 de Fevereiro, e 9/2001, de 5 de Março, passa a ter a seguinte redacção:
Artigo 71.º 1. (…)
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ASSUNTOS A ACRESCENTAR À PROPOSTA DE LEI (Não incluídos no articulado proposto)
ANMP – Análise da Proposta de Lei n.º 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013) 46
Tema em análise Articulado proposto
2. (…) 3. A obrigação de informação prevista no presente artigo segue, em matéria financeira, o regime de responsabilidade previsto no n.º 4 do artigo 61.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto. 4. A presente alteração aplica-se aos processos iniciados antes da sua entrada em vigor.
DEVER DE TESTEMUNHAR. PRERROGATIVAS APLICÁVEIS A TITULARES DE CARGOS POLÍTICOS:
O regime de produção de prova testemunhal previsto no Código de Processo Civil estabelece um regime próprio para a prestação de testemunho por alguns titulares de cargos públicos, permitindo, em prol do interesse público, o testemunho por escrito. Esta possibilidade, constante no artigo 624.º, n.º 2, do mesmo Código, não abrange os eleitos das autarquias locais com funções executivas, em especial os presidentes das câmaras municipais, facto que, frequentemente, leva a que estes eleitos, quando indicados como testemunha, tenham que prestar o seu testemunho em simultâneo com as demais diligências probatórias, com todos os inconvenientes que tal acarreta ao interesse público, nomeadamente a ausência do local de exercício das suas funções. Por conseguinte, com vista a salvaguardar um tratamento conforme com a sua condição de eleito, que desempenha poderes públicos de natureza executiva, alarga-se o regime de inquirição e depoimento por escrito, previsto no n.º 2 do artigo 624.º do Código do Processo Civil aos presidentes das câmaras municipais.
Alteração ao Código de Processo Civil
1 - O artigo 624.º do Código de Processo Civil passa a ter a seguinte redacção:
1 - […]; a) […]; b) […].
2 - Gozam de prerrogativa de depor primeiro por escrito, se preferirem, além das entidades previstas no número anterior:
a) […]; b) […]; c) […]; d) […]; e) […]; f) […]; g) […]; h) […]; i) Os presidentes das câmaras municipais.
3 - […].”
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ASSUNTOS A ACRESCENTAR À PROPOSTA DE LEI (Não incluídos no articulado proposto)
ANMP – Análise da Proposta de Lei n.º 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013) 47
Tema em análise Articulado proposto
Propõe-se a seguinte alteração ao Código de Processo Civil. “Artigo (…) A presente alteração aplica-se aos processos pendentes.”
PUBLICAÇÃO DE ACTOS EM JORNAIS LOCAIS, REGIONAIS E NACIONAIS
Os actos que se destinam a ter eficácia externa têm naturalmente que ser devidamente publicitados. Acontece, porém, que a publicação obrigatória nos jornais, sejam locais, regionais ou nacionais, para além de não ser o meio mais eficaz, acarreta igualmente custos que, face ao actual contexto e aos meios de informação hoje disponíveis, não se justificam. Assim, com o objectivo de reduzir os custos com a publicação obrigatória de actos da administração local em jornais locais, regionais ou nacionais, propõe-se a inserção da seguinte norma:
“Artigo (…) Publicidade dos actos praticados no âmbito da administração local
1. Para além da publicação em Diário da República quando a lei expressamente o determine, as deliberações, decisões ou actos praticados no âmbito da administração local são publicadas em edital afixado nos lugares de estilo e no sítio da internet das respectivas entidades autárquicas. 2. O disposto no presente artigo tem carácter excepcional e prevalece sobre todas as disposições legais, gerais ou especiais, contrárias.”
REORGANIZAÇÃO DOS SERVIÇOS DO ESTADO:
Pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 38/2012, de 27 de Março, foi criada a Equipa para os Assuntos do Território, encarregue de proceder ao levantamento e mapeamento dos equipamentos colectivos integrantes da rede pública, de todos os domínios e áreas sectoriais do mercado de bens e serviços públicos da responsabilidade da administração central. Pretende-se, a partir desse levantamento, “promover um desenvolvimento mais equilibrado, reduzindo as disparidades existentes, evitando os
desequilíbrios territoriais e conferindo mais coerência às políticas sectoriais que
“Artigo Reorganização dos serviços do Estado
1. Na sequência da Resolução do Conselho de Ministros n.º 38/2012, de 27 de Março, o Governo desenvolverá os estudos preparatórios, tendo em vista a apresentação, no decorrer do ano de 2013, de uma proposta de regime jurídico que estabeleça os princípios fundamentais relativos ao planeamento e da distribuição dos equipamentos integrados na rede pública, em todos os domínios e áreas sectoriais do mercado de bens e serviços públicos, que propicie a sua distribuição espacial equitativa e potencie uma melhor e mais racional oferta de serviços públicos.
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ASSUNTOS A ACRESCENTAR À PROPOSTA DE LEI (Não incluídos no articulado proposto)
ANMP – Análise da Proposta de Lei n.º 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013) 48
Tema em análise Articulado proposto
têm impacto territorial”. Para o efeito deverá ser elaborada uma proposta de grelha de distribuição espacial articulada que favoreça a racionalização
administrativa e os princípios de valorização e coesão do território, e tenha em
conta os projectos e propostas de reestruturação em curso. Proposta:
2. Para efeitos do número anterior, o Governo auscultará os órgãos próprios da Administração Regional e as entidades representativas da Administração Local.”
AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA NO ÂMBITO DA EXPLORAÇÃO DE DEPÓSITOS MINERAIS NATURAIS:
O Decreto-Lei n.º 90/90, de 16 de Março, estabelece o regime jurídico a que fica sujeito o exercício das actividades de prospecção, pesquisa e exploração dos recursos geológicos, remetendo, no seu artigo 51.º, para legislação própria, a fixação da disciplina específica aplicável aos recursos minerais, cujos princípios orientadores do exercício das actividades referidas, com vista ao seu racional aproveitamento técnico-económico e valorização, de acordo com o conhecimento técnico científico adquirido e os interesses da economia nacional, são fixados pelo Decreto-Lei n.º 88/90, de 16 de Março. Neste domínio, é importante considerar o impacto que a actividade tem na área onde a concessão tem influência; considerar os efeitos ambientais e paisagísticos; efeitos ao nível do ordenamento do território, da gestão de resíduos, do tráfego de viaturas pesadas e, até, ao nível da incidência negativa que a intransmissibilidade dos terrenos afectos à concessão representa para cada Município. Sendo as regiões em causa fornecedoras ao País de um bem de importância
“Artigo
Autorização legislativa no âmbito da exploração de depósitos minerais naturais
1. Fica o Governo autorizado a legislar sobre as compensações
financeiras devidas pelas entidades exploradoras de depósitos minerais aos municípios em cuja circunscrição geográfica se localiza a exploração mineira.
2. A autorização referida no número anterior tem o seguinte sentido e extensão: consagração da possibilidade dos Municípios em cuja circunscrição territorial se localizem explorações de depósitos minerais, conforme definido pelo artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 88/90, de 16 de Março, perceberem uma compensação anual a pagar pelas entidades que, em cada momento, realizem a respectiva exploração industrial.”
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ASSUNTOS A ACRESCENTAR À PROPOSTA DE LEI (Não incluídos no articulado proposto)
ANMP – Análise da Proposta de Lei n.º 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013) 49
Tema em análise Articulado proposto
estratégica e de valor económico elevado, sendo estes Municípios afectados pela localização no seu território de infra-estruturas que, em determinadas situações, podem colidir com opções de desenvolvimento local e de planeamento do território, entende-se que, num espírito do Estado solidário, devem ser pagas contrapartidas justas que compensem os impactos negativos das explorações mineiras, por um lado e, por outro que permitam elevar os níveis de qualidade de vida das populações destes territórios, normalmente territórios do interior desfavorecido. Propõe-se, assim, a criação de um mecanismo financeiro em benefício dos Municípios em cuja circunscrição territorial se localizem explorações de depósitos minerais, com o objectivo de compensar as populações pelo impacto e aspectos negativos da actividade causados. A proposta de autorização legislativa visa possibilitar que o Governo estabeleça um regime jurídico que compense os Municípios pelo (i) impacto que a actividade de exploração mineira tem na área onde a concessão tem influência (ii) pela exploração de um recurso local de importância estratégica e de valor económico elevado. Pretende-se, com esta medida, para além da compensação, elevar os níveis de qualidade de vida das populações destes territórios, normalmente territórios do interior desfavorecido.
AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA NO ÂMBITO DOS CENTROS ELECTROPRODUTORES:
A actividade de produção de energia eléctrica, regulada pelo novo regime aplicável ao Sistema Eléctrico Nacional (SEN) introduzido pelo Decreto-Lei n.º 29/2006, de 15 de Fevereiro, e desenvolvida pelo Decreto-Lei n.º 172/2006, de 23 de Agosto, passou a orientar-se com base em princípios de liberalização e de
“Artigo Autorização legislativa no âmbito dos centros electroprodutores
1. Fica o Governo autorizado a legislar sobre a renda anual a pagar
pelas entidades que, em cada momento, realizem a respectiva exploração industrial, aos municípios cuja circunscrição
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ASSUNTOS A ACRESCENTAR À PROPOSTA DE LEI (Não incluídos no articulado proposto)
ANMP – Análise da Proposta de Lei n.º 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013) 50
Tema em análise Articulado proposto
promoção da concorrência no mercado. Neste contexto, a energia eléctrica produzida pelos centros electroprodutores em regime ordinário é objecto de venda em mercado, no contexto do Mercado Ibérico de Electricidade e com sujeição às regras e condicionalismos de funcionamento desse mercado. Para além dos custos associados à actuação em mercado das entidades que, em cada momento, realizem a exploração industrial de centros electroprodutores em regime ordinário, os activos de produção de energia eléctrica encontram-se sujeitos a diferentes encargos, nomeadamente, no caso dos centros electroprodutores hídricos, os resultantes da taxa de recursos hídricos prevista no Decreto-Lei n.º 97/2008, de 11 de Junho, e do valor de equilíbrio económico-financeiro dos contratos de concessão de utilização privativa do domínio público hídrico, determinado no artigo 91.º do Decreto-Lei n.º 226-A/2007, de 31 de Maio. Entre os aludidos encargos inclui-se ainda a renda anual suportada pela EDP – Gestão da Produção de Energia, S.A., ao abrigo do regime estabelecido no Decreto-Lei n.º 424/83, de 6 de Dezembro, em benefício dos municípios cuja circunscrição territorial seja atingida pela zona de influência de centros electroprodutores, com o objectivo de, por um lado, compensar as populações pelo impacto e aspectos negativos da actividade industrial causados, e, por outro, aumentar a capacidade financeira dos municípios. Ora, as alterações legislativas verificadas nos últimos anos, quer quanto à estrutura organizativa e regime jurídico do SEN, quer ao nível das tarifas
geográfica se encontre abrangida pelas áreas de influência dos centros electroprodutores em regime ordinário.
2. A autorização referida no número anterior tem o seguinte sentido e extensão: a) Os municípios cuja circunscrição geográfica se encontre
abrangida pelas áreas de influência dos centros electroprodutores em regime ordinário têm direito ao recebimento de uma renda anual a pagar pelas entidades que, em cada momento, realizem a respectiva exploração industrial, nos termos previstos no presente diploma.
b) A fixação das rendas devidas aos municípios pelas entidades que, em cada momento, realizem a exploração industrial de centros electroprodutores em regime ordinário, é determinada em função dos resultados operacionais daqueles operadores relacionados com a exploração dos aludidos centros electroprodutores, adoptando para a sua repartição, além de alguns factores correctivos, elementos adicionais como o tipo de centro electroprodutor, a potência instalada e a área de influência dessas mesmas instalações, bem como a riqueza produzida e ainda a sua afectação a cada circunscrição municipal.”
(Projecto de diploma em anexo: Anexo IIII)
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ASSUNTOS A ACRESCENTAR À PROPOSTA DE LEI (Não incluídos no articulado proposto)
ANMP – Análise da Proposta de Lei n.º 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013) 51
Tema em análise Articulado proposto
eléctricas a aplicar, quer resultantes da entrada no mercado de electricidade de novos operadores de produção, determinam a necessidade imperiosa de promover à adaptação actualizante do regime legal instituído pelo Decreto-Lei n.º 424/83.
REVOGAÇÃO DA LEI N.º 49/2012, DE 29 DE AGOSTO - PROCEDE À ADAPTAÇÃO À ADMINISTRAÇÃO LOCAL DA LEI N.º 2/2004, DE 15 DE JANEIRO, ALTERADA PELAS LEIS N.OS 51/2005, DE 30 DE AGOSTO, 64-A/2008, DE 31 DE DEZEMBRO, 3-B/2010, DE 28 DE ABRIL, E 64/2011, DE 22 DE DEZEMBRO, QUE APROVA O ESTATUTO DO PESSOAL DIRIGENTE DOS SERVIÇOS E ORGANISMOS DA ADMINISTRAÇÃO CENTRAL, REGIONAL E LOCAL DO ESTADO.
Artigo É revogada a Lei n.º 49/2012, de 29 de Agosto, sendo repristinadas as normas legais revogadas por esta lei.
CESSAÇÃO DA APLICAÇÃO DA LEI N.º 8/2012 DE 21 DE FEVEREIRO - APROVA AS REGRAS APLICÁVEIS À ASSUNÇÃO DE COMPROMISSOS E AOS PAGAMENTOS EM ATRASO
Artigo A Lei n.º 8/2012 de 21 de Fevereiro, que aprova as regras aplicáveis à assunção de compromissos e aos pagamentos em atraso não é aplicável às autarquias locais.
MODIFICAÇÃO DA LEI N.º 22/2012, DE 30 DE MAIO - APROVA O REGIME JURÍDICO DA REORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA TERRITORIAL AUTÁRQUICA
A Lei n.º Lei n.º 22/2012, de 30 de Maio, que aprova o regime jurídico da reorganização administrativa territorial autárquica deve ser alterada,
no sentido da fusão ou agregação fazer-se somente na base exclusiva da iniciativa dos órgãos autárquicos e das populações respectivas
TAXAS DAS AUTARQUIAS LOCAIS. ISENÇÕES Garantir a possibilidade de cobrança de taxas, por parte das Autarquias Locais, a todos os operadores económicos, ainda que estes, ao abrigo de um contrato de concessão, se encontrem, total ou parcial, isentos do seu pagamento.
“Estão sujeitos ao pagamento de taxas das autarquias locais todos os operadores económicos que, por força de um contrato de concessão,
beneficiem de uma isenção, total ou parcial, das mesmas.”
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ASSUNTOS A ACRESCENTAR À PROPOSTA DE LEI (Não incluídos no articulado proposto)
ANMP – Análise da Proposta de Lei n.º 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013) 52
Tema em análise Articulado proposto
PLANEAMENTO, GESTÃO E CONTROLE
Um dos principais problemas que o Governo vem repetidamente colocando aos
Municípios é o que se prende com a sobre orçamentação e consequente baixa
execução orçamental.
Esta questão foi justificação para aplicação da Lei dos Compromissos e dos
Pagamentos em Atraso (LCPA) aos Municípios, com todos os problemas que isso
vem suscitando todos os dias, de norte a sul do País, bem como nas ilhas.
Uma das mais relevantes componentes deste problema é a previsão de verba de
bens de investimento.
Perante esta situação, a ANMP propõe que, no O.E./2013, sejam alteradas as
Regras Previsionais do POCAL (ponto 3.3. do POCAL – Decreto-Lei nº. 84-A/2002)
no sentido de criar uma maior rigidez na previsão da venda de bens de
investimento, com obrigatoriedade de avaliação prévia obrigatória dos mesmos.
Concomitantemente com esta medida, o O.E./2013 deverá revogar a aplicação
da LCPA aos Municípios.
“Artigo
Aditamento às regras previsionais do POCAL
O nº. 3.3., “Regras Previsionais, do POCAL, aprovado pelo Decreto-Lei
54-A/99, de 22 de Fevereiro, com a redacção que lhe foi dada pela Lei
nº. 162/99, de 14 de Setembro, e pelo Decreto-Lei nº. 315/2000, de 2
de Dezembro, passa a ter a seguinte redacção:
3.3. ― Regras previsionais:
3.3.1. ― Elaboração do orçamento das autarquias locais deve obedecer
às seguintes regras previsionais:
a) …….
b)………
c)……..
d) As importâncias relativas à venda de bens de capital só
poderão ser inscritas após avaliação prévia obrigatória;
e) Anterior alínea d);
f) Anterior alínea e);
g) Anterior alínea f).”
SANEAMENTO, REEQUILÍBRIO E RUPTURA FINANCEIRA
Em casos extremos de desequilíbrio financeiro, poderá justificar-se a adopção de
“Artigo
Ruptura financeira
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ASSUNTOS A ACRESCENTAR À PROPOSTA DE LEI (Não incluídos no articulado proposto)
ANMP – Análise da Proposta de Lei n.º 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013) 53
Tema em análise Articulado proposto
medidas mais fortes que as que estão definidas para as situações de saneamento
e de reequilíbrio financeiros.
Para este efeito, deverá ser criada a figura de situação de ruptura financeira,
para casos em que o endividamento líquido seja superior em mais de 300% às
receitas a que se refere o nº. 1 do artº 37º da Lei de Finanças Locais.
Para efeito das situações de ruptura financeira, declaradas pelo Município ou
pelo Governo, este deverá criar um mecanismo de ajuda financeira que permita
obviar à provável ausência de financiamento bancário em tais casos.
Aprovado que esteja este novo mecanismo, deverá o Governo obter, também
através do O.E./2013, autorização legislativa para regulamentar esta nova
situação.
Fica o Governo autorizado a legislar em matéria de ruptura financeira
dos Municípios, criando esta figura para casos em que o endividamento
líquido seja superior em mais de 300% às receitas a que se refere o nº.1
do artº 37º, bem como um mecanismo de ajuda financeira que permita
assegurar o financiamento de tal situação.”
IMPOSTOS QUE SÃO RECEITAS MUNICIPAIS
O O.E./2013 deverá assegurar a indispensável disponibilização de informação
completa sobre a liquidação e cobrança dos impostos que são receitas
municipais ― IMI, IMT, IUC e Derrama. Os Municípios e os seus colaboradores
são tão idóneos para respeitar o sigilo fiscal como a Autoridade Tributária e os
respectivos colaboradores dos Serviços de Finanças.
“Artigo
Derrama
Fica o Governo autorizado a legislar em matéria de alteração ao artº
14º da Lei nº. 2/2007, de 15 de Janeiro, no sentido de regularizar a
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ASSUNTOS A ACRESCENTAR À PROPOSTA DE LEI (Não incluídos no articulado proposto)
ANMP – Análise da Proposta de Lei n.º 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013) 54
Tema em análise Articulado proposto
No cumprimento do princípio da reciprocidade, o O.E./2013 deverá estabelecer
o fim de quaisquer isenções automáticas de impostos que são receitas
municipais por parte do Estado, das Regiões Autónomas e quaisquer dos seus
serviços, estabelecimentos e organismos, incluindo os institutos públicos,
nomeadamente no que se refere ao IMI, IMT e IUC.
liquidação e cobrança de Derrama associada a centros
electroprodutores, bem como a explorações mineiras, passando a ter
em conta, não só a massa salarial, mas também a riqueza produzida no
local.”
“Artigo
Informação fiscal aos Municípios
1 - A Autoridade Tributária e Aduaneira disponibilizará aos Municípios
informação completa, por contribuinte sobre a liquidação e cobrança
dos impostos que são receitas municipais ―IMI, IMT, IUC e Derrama
2 – Os Municípios assegurarão o respeito pelo sigilo fiscal, nos mesmos
termos titulados para a Autoridade Tributária e Aduaneira.”
“Artigo
Eliminação de isenções
São eliminadas quaisquer isenções automáticas de impostos que são
receitas municipais, por parte do Estado, das Regiões Autónomas e
quaisquer dos seus serviços, estabelecimentos e organismos, incluindo
os institutos públicos, nomeadamente no que se refere ao IMI, IMT e
IUC.”
II SÉRIE-A — NÚMERO 27_______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________
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PROPOSTA DE LEI DO ORÇAMENTO DE ESTADO PARA 2013
ASSUNTOS A ACRESCENTAR À PROPOSTA DE LEI (Não incluídos no articulado proposto)
ANMP – Análise da Proposta de Lei n.º 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013) 55
Tema em análise Articulado proposto
DÍVIDAS DO ESTADO AOS MUNICÍPIOS
Tendo presente as regras relativas à aplicação da LCPA, deverá o O.E./2013
proceder à publicação, em anexo, às listagens de dívidas da Administração
Central aos Municípios, titulados por contratos-programa assinados e
publicados, com especial incidência no que se refere a Policias Municipais (MAI),
Rede de Bibliotecas (PCM/Secretaria de Estado da Cultura), limpezas de linha de
água (MAMAOT).
“Artigo
Dívidas da Administração Central aos Municípios
Cada Ministério deverá publicar em Diário da República, até 60 dias após a entrada em vigor do presente diploma, as listagens de dívidas da Administração Central aos Municípios, titulados por contratos-programa assinados e publicados.”
31 DE OUTUBRO DE 2012_______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________
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ASSUNTOS A ACRESCENTAR À PROPOSTA DE LEI (Não incluídos no articulado proposto)
ANMP – Análise da Proposta de Lei n.º 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013) 56
IRS 9.358.394.391 12.066.323.267 28,9%
Variação Positiva, devido à subida da carga Fiscal: - São reduzidos os escalões de IRS (de 8 para 5) e é aplicada uma sobretaxa de 4% em sede de IRS;
- Passam-se a considerar os rendimentos de quem desempenha no estrangeiro funções ou comissões
de carácter público, ao serviço do Estado Português;
- Taxa de solidariedade de 2,5% aplicada a rendimentos a partir de 80 mil €;
- Aumento das taxas liberatórias;
- Diminuição das deduções por via de redução de escalões;
- Diminuição nas deduções de encargos com Habitação;
- Diminuição dos benefícios fiscais através da redução dos escalões.
IRC 4.755.269.230 4.559.503.207 -4,1%
A variação negativa da receita deste imposto deve-se essencialmente a uma redução do tecido empresarial Português próprio da recessão económica que o país atravessa. Contudo, o Governo vai agravar a carga fiscal das empresas com maiores lucros através do aumento da respetiva base de incidência, que irá reduzir, no próximo ano, dos atuais 10 milhões para 7, 5 milhões de euros. Sobre este lucro tributável irá incidir a taxa de IRC de 5 %.
IVA 14.761.636.379 13.307.964.291 -9,8% A diminuição do IVA deve-se essencialmente à contração económica e consequente diminuição do poder de compra dos Portugueses, resultado do aumento do desemprego e da redução do rendimento real dos cidadãos.
ISV 743.790.000 380.139.590 -48,9% A receita do ISV caiu substancialmente, em função de uma enorme redução na venda de automóveis, provocada pela retração no mercado automóvel.
IMPOSTO SELO 1.400.000.000 1.649.193.278 17,8%
A previsão de aumento do Imposto Selo deve-se à maior abrangência deste imposto sobre os prémios dos jogos sociais do Estado, nomeadamente sobre prémios com valor superior a 5000€ cuja incidência do imposto é de 20%. Também os prédios urbanos cujo valor patrimonial tributário constante da matriz, nos termos do Código do Imposto Municipal sobre Imóveis (CIMI), seja igual ou superior a € 1.000.000 – sobre o valor patrimonial tributário utilizado para efeito de IMI, incidirá o imposto selo em 1%.
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ANEXO I - Análise da evolução das Receitas dos Serviços Integrados (Mapa I)
Designação das Receitas
2012 2013 COMENTÁRIOS
ANMP – Análise da Proposta de Lei n.º 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013) 57
II. Estratégia de Consolidação Orçamental/ II.3 Política Orçamental para 2013 II.3.2. Medidas do Lado do aumento da Receita/ II.3.2.1. Medidas Fiscais para 2013
71
Imposto Único de Circulação
A generalidade das taxas de tributação dos veículos sujeitos a IUC é atualizada de acordo com a taxa de inflação esperada, procedendo-se a um agravamento, em 10%, da tributação sobre os veículos ligeiros e motociclos de alta cilindrada, as embarcações de recreio e as aeronaves de uso particular.
71
Imposto Municipal sobre Imóveis
Ao nível do IMI serão mantidas todas as cláusulas de salvaguarda criadas em 2011, em particular, a cláusula geral de salvaguarda. Este regime transitório prevê que sempre que o aumento anual da coleta de IMI, por cada prédio, exceda 75€, esse aumento não poderá ultrapassar o maior de dois valores: ou 75 euros ou um terço da diferença entre o IMI resultante do VPT atualizado e o IMI pago em 2012. Este regime de salvaguarda não é aplicável a prédios detidos por sociedades localizadas em paraísos fiscais. São também mantidas em 2013 a cláusula especial de salvaguarda para as famílias de mais baixos rendimentos e a cláusula específica de salvaguarda aplicável às situações dos prédios arrendados ao abrigo de contratos habitacionais celebrados antes da entrada em vigor do Regime do Arrendamento Urbano e de contratos para fins não habitacionais celebrados antes do Decreto-Lei n.º 257/95, de 30 de setembro (eg. “contratos com rendas congeladas”).
71
Imposto Municipal sobre as Transmissões Onerosas de Imóveis
Prosseguindo a estratégia de alargamento da base tributável, é introduzido a tributação da transmissão de imóveis por fusão, cisão ou a adjudicação dos bens imóveis como reembolso em espécie de unidades de participação decorrente da liquidação de fundos de investimento imobiliário fechados de subscrição particular.
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ANEXO II - Relatório do O.E. 2013
Pág. Relatório OE 2013 COMENTÁRIOS
ANMP – Análise da Proposta de Lei n.º 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013) 58
II. Estratégia de Consolidação Orçamental/ II.4 Análise de Riscos Orçamentais II.4.4. Riscos Relacionados com a Administração Regional e Local/ II.4.4.3. Administração Local
85
A prática seguida em grande parte dos Municípios decorrente da adoção formal do princípio de equilíbrio orçamental, conduziu, nos últimos anos, à reiterada sobre orçamentação das receitas e, consequentemente ao desfasamento entre valores orçamentados e efetivamente executados. Isto a par da despesa ser realizada contra dotações orçamentais e não com base em disponibilidades efetivas.
O desfasamento assim criado entre as receitas não executadas em exercícios económicos e as despesas efetivamente realizadas conduziu ao aumento do nível de endividamento, quer por via de contração de dívida de médio longo prazo, quer por recurso a financiamento de curto prazo junto dos fornecedores.
No último Biénio, fruto da imposição de limites mais rigorosos de endividamento para a Administração Local e de uma maior dificuldade de financiamento das Autarquias junto do sistema bancário, observou-se um incremento da dívida não financeira pelo recurso ao financiamento junto dos fornecedores o que resultou no aumento dos pagamentos em atraso num número significativo de Municípios.
A aprovação da Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro (Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso), introduziu a obrigatoriedade de previsão de fundos disponíveis para a assunção de compromissos, o que contribuirá para a correção das práticas até agora seguidas no âmbito da execução orçamental.
Assim, em 2013, mesmo que por motivos históricos, nomeadamente, o stock de dívida que transita de anos anteriores e que tem que ser obrigatoriamente cabimentado no orçamento do ano, os orçamentos possam estar sobre orçamentados do lado da receita, as disposições legais garantem que esse empolamento de receita não poderá ser utilizado para a realização de despesa, já que a mesma apenas pode ser assumida caso existam fundos disponíveis.
Esta lei veio reduzir significativamente o risco orçamental que existia anteriormente sendo que com as regras atuais o risco apenas se consubstancia na possibilidade de uma evolução da receita que não permita fazer face aos compromissos já assumidos ou aos legalmente previstos.
Salienta-se a sobre orçamentação das receitas municipais e consequente aumento do endividamento, essencialmente dívidas a fornecedores. Destaca-se o papel da imposição de limites e criação de legislação para controlo dessas fragilidades (limites ao endividamento, LCPA…). Impacto favorável do aumento do IMI e consequente revisão de taxas na “redução do risco de se verificar um aumento dos pagamentos em atraso” » Este comentário vai um pouco contra o texto da PLOE, já que assim sendo, a receita adicional de IMI deveria ser
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ANEXO II - Relatório do O.E. 2013
Pág. Relatório OE 2013 COMENTÁRIOS
ANMP – Análise da Proposta de Lei n.º 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013) 59
Atendendo à evolução económica que se prevê para 2012 e 2013 será expectável que continue a existir uma forte pressão sobre as receitas municipais.
O processo de reavaliação do património imobiliário surge, contudo, como um fator positivo para o ano de 2013, já que se esperam efeitos ao nível da receita arrecadada de IMI, bem como da receita das taxas municipais que estejam relacionadas com a avaliação do património. Isto significa que haverá um menor risco de se verificar aumento dos pagamentos em atraso, uma vez que poderá haver margem orçamental para reduzir o stock de dívida, não comprometendo o pagamento da despesa do ano.
aplicada na diminuição desta dívida…
86
Avaliação do Programa (PAEL)
No âmbito do Programa de Apoio à Economia Local, ao qual aderiram 53 municípios (Programa 1) e 255 municípios (Programa II), é expectável a verificação de um risco positivo na receita decorrente do processo de aumento das taxas de IMI e revisão dos regulamentos de preços e taxas que muitos municípios já começaram a efetuar e que é requisito obrigatório para os municípios abrangidos pelo Programa I e aconselhável para os restantes.
De facto, o processo de candidatura ao PAEL e a necessidade de apresentação de um Plano de Ajustamento Financeiro é um momento fundamental para correção dos desvios existentes e uma garantia para da sustentabilidade financeira das autarquias.
Do ponto de vista orçamental, o PAEL poderá contribuir para um aumento da despesa corrente já que o financiamento das autarquias implica o pagamento de juros. No atual contexto, parte significativa da dívida municipal não tem juros associados uma vez que é a fornecedores.
De igual forma, ao ser permitido no âmbito do PAEL a consolidação da divida a fornecedores com empréstimos bancários, a dívida pública de acordo com o conceito de Maastricht poderá aumentar por essa via. Neste domínio importa referir que financiando o PAEL apenas dívidas vencidas há mais de 90 dias, e sendo uma das condições do mesmo que os pagamentos em atraso não aumentem posteriormente, muitos municípios aquando da candidatura ao PAEL poderão sentir a necessidade de recorrer a outros instrumentos legalmente previstos, nomeadamente, o reequilíbrio ou saneamento financeiro, para consolidação das dívidas não abrangidas pelo PAEL, o que por sua vez implicará um aumento da dívida pública, de acordo com o conceito de Maastricht.
Tendo por base a informação reportada por 236 municípios, a 31 de julho, o mapa de pagamentos em atraso apresentava um valor de 670 M€ de pagamentos em atraso, mas 1.162 M€ de contas a pagar e 1.595 M€ de passivos,
Releva-se a importância do PAEL para liquidação das dívidas a fornecedores, salientando-se no entanto o seu impacto prejudicial na despesa corrente e no stock de dívida.
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ANEXO II - Relatório do O.E. 2013
Pág. Relatório OE 2013 COMENTÁRIOS
ANMP – Análise da Proposta de Lei n.º 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013) 60
pelo que, para este grupo, o diferencial a consolidar poderia ascender aos 925 M€ (assumindo que o PAEL financiaria a totalidade dos pagamentos em atraso e que consolidava todo o seu passivo, não incluindo empréstimos e ativos financeiros).
Assumindo uma taxa de juro de 4% serão 40 M€ de juros por cada mil M€ de financiamento. Tudo o resto constante, representaria um aumento de 0,5% da despesa total face a 2011.
De notar que este processo de consolidação será necessário para alguns municípios que de outro modo não conseguirão cumprir com o disposto na LCPA. Os montantes dependerão, no entanto, dos municípios que decidam aderir ao PAEL e dos respetivos planos de ajustamento apresentados.
Já no que concerne ao stock da dívida pública da Administração Local, com a aplicação do PAEL e a necessidade de consolidação de dívidas a fornecedores verifica-se a existência de pressões ascendentes sobre a mesma.
86
Riscos do Sector Empresarial da Administração Local (SEAL)
Um risco acrescido poderá advir do SEAL, quer por via da integração de entidades no perímetro das administrações públicas para efeitos de contas nacionais, quer pela aprovação de legislação que visa a extinção de muitas destas entidades.
Neste domínio, não se dispõe de informação completa e detalhada sobre estas entidades para se poder avaliar os eventuais impactos, mas de acordo com a informação reportada pelos municípios (ao abrigo da Lei n.º50/2012), 280 empresas diretamente participadas pelos municípios apresentavam, em 31 de dezembro de 2011, 383 M€ de empréstimos de médio e longo prazo e um resultado líquido agregado de 5,7 M€.
Considerando o resultado líquido como uma proxy para o impacto orçamental, o resultado do agregado seria positivo, mas há que ressalvar que este valor agregado inclui empresas que apresentam resultados líquidos negativos, os quais são mais do que compensados pelos resultados líquidos positivos de outras empresas.
Considerando apenas as empresas com resultados líquidos negativos, isto é, aquelas com maior probabilidade de reclassificação dentro do perímetro das administrações públicas, obtém-se um universo de 85 empresas, com resultados líquidos agregados de -22,5 M€ e dívidas de empréstimos de 96,8 M€.
Salienta-se o risco da integração das empresas do SEAL nas contas dos municípios (decorrente da lei 50/ 2012 e da integração para efeitos de contas nacionais).
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ANEXO II - Relatório do O.E. 2013
Pág. Relatório OE 2013 COMENTÁRIOS
ANMP – Análise da Proposta de Lei n.º 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013) 61
III. Situação Financeira das Administrações Públicas 2012 e 2013/ III.1 Receitas e Despesas das Administrações Públicas III.1.1. Receitas e Despesas do Estado / III.1.1.2. Despesas do Estado/ III.1.1.2.1. Classificação Económica
105
Quadro III.1.8. Despesa do Estado por classificação económica (milhões de euros) O peso das transferências para a Administração Local (AL) na despesa corrente aumentou 18,5% face a 2012 e na despesa de capital diminuiu 46,4%, devido à alteração da composição do FEF. Em termos absolutos, verificou-se uma diminuição de 7,2 M (331,3-338,5). De onde vem esta diferença?
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ANEXO II - Relatório do O.E. 2013
Pág. Relatório OE 2013 COMENTÁRIOS
ANMP – Análise da Proposta de Lei n.º 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013) 62
Fonte: Ministério das Finanças. (2011 CGE; 2012 estimativa; 2013 OE) Notas: Valores consolidados de transferências no âmbito do subsetor Estado. 2013: O Orçamento ajustado corresponde ao Orçamento líquido de cativos
Administração Local O aumento previsto para 2013 é justificado por uma diferente repartição entre natureza corrente e de capital das verbas
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ANEXO II - Relatório do O.E. 2013
Pág. Relatório OE 2013 COMENTÁRIOS
ANMP – Análise da Proposta de Lei n.º 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013) 63
transferidas a título de Fundo de Estabilização Financeira; com efeito, em termos globais, o montante inscrito no Orçamento de Estado para 2013, no âmbito da Lei de Finanças Locais, mantém- se ao mesmo nível do ano anterior, ao abrigo da Lei de Estabilidade Orçamental.
III. Situação Financeira das Administrações Públicas 2012 e 2013 III.1 Receitas e Despesas das Administrações Públicas III.1.3. Receitas e Despesas da Administração Regional e Local
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ANEXO II - Relatório do O.E. 2013
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ANMP – Análise da Proposta de Lei n.º 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013) 64
117
A Administração Regional e Local (ARL) deverá apresentar, no final de 2012, um saldo orçamental marginalmente negativo (cerca de 2 M€) em resultado de um défice orçamental na Administração Regional não totalmente compensado pelo excedente da Administração Local.
Para 2013, prevê-se, para a ARL, um saldo orçamental excedentário de 574 M€, como reflexo das medidas de consolidação orçamental que se continuarão a implementar, mas também da implementação da Lei de Compromissos e Pagamentos em Atraso (LPCA) a qual se traduz num reforço da disciplina orçamental.
Gráfico III.1.8. Saldos orçamentais da Administração Regional e Local (milhões de euros)
Fonte: Ministério das Finanças
Administração Local Para a Administração Local prevê-se uma melhoria do saldo orçamental em 2012 e 2013, face ao registado em 2011.
Para 2012 espera-se uma quebra da receita e despesa efetivas, mais acentuada do lado da despesa, que permitirá
Prevê-se que a AL, em 2013, apresente um saldo orçamental excedentário de 574M€, tendo vindo sempre a melhorar a situação, desde 2009.
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ANEXO II - Relatório do O.E. 2013
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ANMP – Análise da Proposta de Lei n.º 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013) 65
alcançar um saldo excedentário de 374 M€, mais 166 M€ do que o registado no ano anterior. Do lado da receita, a redução deve-se às transferências provenientes do Orçamento do Estado e ao Imposto Municipal sobre Transações Onerosas (IMT), em consequência do menor dinamismo do mercado imobiliário.
Para a despesa, prevê-se uma redução generalizada em linha com o esforço de consolidação orçamental em curso. Destacam-se as despesas com pessoal para as quais se espera uma quebra de 9,7%, em consonância com o previsto no OE de 2012, em particular a suspensão dos subsídios de férias e de Natal, e com as medidas previstas no PAEF.
Quadro III.1.15. Receitas e despesas da administração local
Nota: A partir de 2012 o universo da Administração Local inclui não apenas as freguesias, mas outras entidades do setor local. Fonte: Ministério das Finanças.
Para 2013, prevê-se uma melhoria do saldo global da Administração Local, que se deverá situar em 714 M€ (0,4% do PIB), assente num crescimento da receita fiscal, em particular do Imposto Municipal sobre Imóveis, em resultado da
Para 2012, espera-se um saldo excedentário de 374M€. Ao contrário da Administração Central (AC), a AL consegue obter quebras de despesa superiores às quebras de receita sucessivas. Quanto ao saldo global, prevê-se que em 2013 seja
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ANEXO II - Relatório do O.E. 2013
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ANMP – Análise da Proposta de Lei n.º 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013) 66
reavaliação do património imobiliário, não estando definidas alterações das transferências provenientes do Orçamento do Estado ao abrigo da Lei das Finanças Locais.
Gráfico III.1.9. Receitas da administração local (% do PIB)
Fonte: Ministério das Finanças.
excedentário em 714M€ (devido ao aumento da receita de IMI). Entre 2012 e 2013, prevê-se
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Do lado da despesa, e em continuidade com o esforço de consolidação orçamental, prevê-se uma redução em todas as componentes.
Gráfico III.1.10. Despesas da administração local (% do PIB)
Fonte: Ministério das Finanças.
uma diminuição de todas as componentes da despesa. As despesas com pessoal e de capital já vêm a diminuir desde 2009, as despesas correntes iniciam a descida este ano.
IV. Políticas Setoriais para 2013 e Recursos Financeiros IV.3 Governação e Cultura IV.3.1 Políticas
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ANEXO II - Relatório do O.E. 2013
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ANMP – Análise da Proposta de Lei n.º 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013) 68
144 Administração Local
Em 2013, o Governo dará continuidade ao aprofundamento das políticas de desenvolvimento de território virado para o empreendedorismo de base local e para a inovação social, tendo como base uma matriz de sectores estratégicos que diferenciam os territórios em cada parte de Portugal.
Em 2012, foram aprovados os diplomas referentes aos eixos estruturantes da Reforma da Administração Local, designadamente no que respeita à Reorganização Administrativa Territorial Autárquica, à Atividade Empresarial Local, ao Estatuto do Pessoal Dirigente da Administração Local e ao Regime Jurídico das Autarquias Locais e Estatuto das Entidades Intermunicipais. Assim, 2013 assumir-se-á como o ano da implementação de um novo paradigma na Administração Local.
Com efeito, o Governo acompanhará a implementação das medidas adotadas no âmbito da Reforma da Administração Local, a qual terá impacto já nas eleições gerais para as autarquias locais a realizar no ano de 2013.
Adicionalmente, a revisão das Lei das Finanças Locais em curso, terá como objetivo consolidar os mecanismos de disciplina e controlo orçamental das autarquias locais, criando as necessárias condições para a sua sustentabilidade financeira. Simultaneamente, pretende-se adequar a Lei das Finanças Locais à competitividade económica a nível local e intermunicipal, o que implicará uma mudança no atual paradigma de receitas próprias, apostando num modelo de financiamento mais transparente, mais adequado e mais responsabilizador.
Importa também destacar a execução e o acompanhamento na aplicação da Lei dos Compromissos bem como do Programa de Apoio à Economia Local.
O Governo salienta a aposta num novo paradigma da AL, devido nas iniciativas/ alterações legislativas:
- Reorganização Administrativa Territorial Autárquica;
- Atividade Empresarial Local; - Estatuto do Pessoal
Dirigente da Administração Local;
- Regime Jurídico das Autarquias Locais;
- Estatuto das Entidades Intermunicipais
- Lei dos Compromissos; - Programa de Apoio à
Economia Local.
Anexos A1. Criação das Bases Institucionais para a Sustentabilidade das Finanças Públicas: Plano Estratégico 2013-2015
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238 Revisão das Leis de Finanças Regionais e Locais – dezembro 2012
Os temas identificados, pelo Secretário Técnico (ST) do Grupo de Trabalho para a revisão das Leis de Finanças Regionais e Locais, que se listam de seguida, resultaram da experiência de aplicação das Leis atualmente em vigor, de alterações recentes no quadro jurídico nacional ou de obrigações assumidas pelo País no âmbito do Programa de Assistência Económica:
- Calendário orçamental e implicações da adequação da Lei de Enquadramento Orçamental ao Tratado Orçamental
da União Europeia;
- Coordenação entre Administração Central e Administração Local no domínio orçamental;
- Sustentabilidade das Finanças Locais (Regras Orçamentais e Limites de Endividamento);
- Saneamento, Reequilíbrio e Recuperação Financeira obrigatória;
- Sistema de detecção precoce de desvios;
- Informação e Prestação de Contas;
- Transferências e compensação do Imposto Municipal sobre Imóveis;
- Alocação de Verbas das Transferências do Orçamento do Estado para Associações Municipais e Comunidades
Intermunicipais, assumindo a mudança de paradigma da Administração Local;
- Outros Temas.
É necessário dar continuidade às medidas de consolidação orçamental, garantindo a sustentabilidade das finanças públicas. Para tal, a relação financeira entre a Administração Central e os subsectores, em concreto a Administração Local, deve ser regulada a fim de garantir uma efetiva coordenação ao nível do processo de orçamentação e respetiva calendarização, regras de sustentabilidade orçamental, monitorização de previsões e da execução orçamental.
No âmbito da revisão da LFL, a proposta apresentada pelo Secretariado Técnico do Grupo de Trabalho propõe a negociação de novas datas de preparação e aprovação dos orçamentos municipais que permitam a adoção, por parte das entidades que integram o subsector Administração Local, de um calendário consistente com o previsto para a apresentação da proposta do Orçamento do Estado, tendo como objetivo a entrada em vigor dos orçamentos municipais a 1 de Janeiro, coincidente com a data prevista do Orçamento do Estado.
Preconiza-se que os princípios gerais e as definições devem de constar na LEO, com a abrangência suficiente para aplicação ao conjunto das administrações públicas a todos os níveis. As questões operacionais relevantes deverão ser
É feito um resumo das principais conclusões do Secretariado Técnico (ST). Aspetos que a ANMP, para já, não subscreve: - Transferências e
compensação do Imposto Municipal sobre Imóveis (o que quer dizer?);
- Alocação de Verbas das Transferências do Orçamento do Estado para Associações Municipais e Comunidades Intermunicipais, assumindo a mudança de paradigma da Administração Local (isto está assumido?);
- O ST deve ponderar as alternativas de aperfeiçoamento das regras atuais de equilíbrio orçamental e de limites de endividamento a curto e médio/longo prazo ou a sua substituição por regras comuns às outras administrações públicas (a
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ANEXO II - Relatório do O.E. 2013
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ANMP – Análise da Proposta de Lei n.º 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013) 70
asseguradas na LFL, através da inclusão de normas para a elaboração do orçamento com base nas regras e procedimentos do Plano Oficial de Contabilidade das Autarquias Locais (POCAL).
No que se refere à coordenação entre a Administração Central e a Administração Local, esta deverá ocorrer no seio de um órgão de coordenação composto por entidades que representem estes dois subsectores, devendo para o efeito ser definido quais as entidades terá ter assento neste órgão, e clarificado o seu mandato.
Relativamente à sustentabilidade das finanças locais, o ST deve ponderar as alternativas de aperfeiçoamento das regras atuais de equilíbrio orçamental e de limites de endividamento a curto e médio/longo prazo ou a sua substituição por regras comuns às outras administrações públicas.
No concerne aos temas de saneamento, reequilíbrio e recuperação financeira obrigatória, atualmente existe um mecanismo que se aproxima do conceito de recuperação da situação financeira de um município em desequilíbrio estrutural, i.e., numa situação em que se verifica a impossibilidade de fazer face aos seus compromissos financeiros (Decreto-Lei n.º 38/2008, de 7 de Março, nos artigos 8.º a 17.º, referentes ao Reequilíbrio Financeiro).
Uma vez assinalados os principais aspetos a melhorar no atual quadro legislativo, deverá ser previamente assumida como premissa para a discussão de novas soluções legislativas, a garantia da manutenção do ente jurídico - autarquia local - bem como dos serviços públicos essenciais prestados.
Assim sendo, o ponto de partida para a referida alteração legislativa será o atual regime previsto no Decreto-Lei n.º 38/2008 de 7 de Março (DL 38/2008), e o ponto de chegada, atingir os seguintes objetivos:
- Consolidar a disciplina financeira na LFL; - Introduzir na LFL a disciplina legal dos mecanismos de recuperação financeira dos municípios em situação de
desequilíbrio e ruptura financeira, de modo a corrigir a situação financeira da autarquia e, simultaneamente, gerar a liquidez suficiente para o pagamento das dívidas vencidas;
- Clarificar os conceitos de desequilíbrio e ruptura financeira, bem como os requisitos que permitam a sua declaração. Nessa medida deverá existir uma definição legal com base em novos critérios, aliados aos novos conceitos de endividamento, cuja verificação permitirá declarar a existência de desequilíbrio ou de ruptura financeira;
- Estabelecer um plano de recuperação da autarquia, a vigorar durante o período do financiamento e a definir as restrições a aplicar à autonomia financeira da autarquia em recuperação;
ANMP não concorda, à partida com a utilização de regras comuns às outras AP’s).
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ANEXO II - Relatório do O.E. 2013
Pág. Relatório OE 2013 COMENTÁRIOS
ANMP – Análise da Proposta de Lei n.º 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013) 71
- Definir um sistema de sanções eficazes a aplicar à autarquia em caso de incumprimento do plano de recuperação.
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ANEXO III - Rendas
ANMP – Análise da Proposta de Lei n.º 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013) 72
PROPOSTA
ANTE-PROJECTO DE DECRETO-LEI Decreto-Lei n.º [•]/2011, de [•] de [•]
A atividade de produção de energia eléctrica, conforme regulada pelo novo regime aplicável ao Sistema Eléctrico Nacional (SEN) introduzido pelo Decreto-Lei n.º 29/2006, de 15 de Fevereiro, e desenvolvida pelo Decreto-Lei n.º 172/2006, de 23 de Agosto, passou a orientar-se com base em princípios de liberalização e de promoção da concorrência no mercado. Neste contexto, a energia eléctrica produzida pelos centros electroprodutores em regime ordinário é objecto de venda em mercado, no contexto do Mercado Ibérico de Eletricidade e com sujeição às regras e condicionalismos de funcionamento desse mercado. Para além dos custos associados à atuação em mercado das entidades que, em cada momento, realizem a exploração industrial de centros electroprodutores em regime ordinário, os ativos de produção de energia eléctrica encontram-se sujeitos a diferentes encargos, nomeadamente, no caso dos centros electroprodutores hídricos, os resultantes da taxa de recursos hídricos prevista no Decreto-Lei n.º 97/2008, de 11 de Junho, e do valor de equilíbrio económico-financeiro dos contratos de concessão de utilização privativa do domínio público hídrico, determinado no artigo 91.º do Decreto-Lei n.º 226-A/2007, de 31 de Maio. Entre os aludidos encargos inclui-se ainda a renda anual suportada pela EDP – Gestão da Produção de Energia, S.A., ao abrigo do regime estabelecido no Decreto-Lei n.º 424/83, de 6 de Dezembro, em benefício dos municípios cuja circunscrição territorial seja atingida pela zona de influência de centros electroprodutores, com o objectivo de, por um lado, compensar as populações pelo impacto e aspectos negativos da atividade industrial causados, e, por outro, aumentar a capacidade financeira dos municípios. Ora, as alterações legislativas verificadas nos últimos anos, quer quanto à estrutura organizativa e regime jurídico do SEN, quer ao nível das tarifas eléctricas a aplicar, quer resultantes da entrada no mercado de eletricidade de novos operadores de produção, determinam a necessidade imperiosa de promover à adaptação atualizante do regime legal instituído pelo Decreto-Lei n.º 424/83. Em concreto passa a estabelecer-se uma nova metodologia de fixação das rendas devidas aos municípios pelas entidades que, em cada momento, realizem a exploração industrial de centros electroprodutores em regime ordinário, determinada em função dos resultados operacionais daqueles operadores relacionados com a exploração dos aludidos centros electroprodutores, adoptando para a sua repartição, além de alguns factores corretivos, elementos mais objectivos como o tipo de centro electroprodutor, a potência instalada de cada centro electroprodutor e da área de influência dessas mesmas instalações, bem como a riqueza produzida e ainda a sua afectação a cada circunscrição municipal. Finalmente, o financiamento desta medida será assegurado pelas entidades que, em cada momento, realizem a exploração industrial de centros electroprodutores em regime ordinário. Foram ouvidas a Associação Nacional de Municípios e a Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos. Assim:
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ANEXO III - Rendas
ANMP – Análise da Proposta de Lei n.º 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013) 73
Nos termos das alíneas a) e c) do número 1 do artigo 198.º da Constituição da República, o Governo decreta o seguinte:
Artigo 1º (Renda anual)
1 – Os municípios cuja circunscrição geográfica se encontre abrangida pelas áreas de influência dos centros electroprodutores em regime ordinário têm direito ao recebimento de uma renda anual a pagar pelas entidades que, em cada momento, realizem a respectiva exploração industrial, nos termos previstos no presente diploma. 2 – Para efeitos do disposto no número anterior, considera-se área de influência (Ainfl):
a) no caso dos centros electroprodutores hídricos, a área inundada pela albufeira, acrescida da área considerada zona de proteção do aproveitamento hidroeléctrico; b) no caso dos centros electroprodutores térmicos, a área abrangida por um círculo com centro no edifício do centro electroprodutor, e com raio diferente conforme o tipo de
combustível utilizado, de acordo com a tabela seguinte:
Combustível Raio (km) Área (ha)
Gás Natural 3 2826 Fuelóleo 6 11304 Carvão 9 25434
3 – O pagamento das rendas anuais não é devido em relação aos centros electroprodutores em regime ordinário cuja construção tenha sido autorizada com sujeição ou tenha sido acompanhada da afectação, determinada no âmbito do respectivo processo de licenciamento, de meios financeiros para fins de desenvolvimento municipal ou regional ou de compensação ou recuperação ambiental. 4 – O disposto no número anterior cessa a sua aplicação em relação a cada centro electroprodutor no ano subsequente à data em que o valor atual dos meios financeiros disponíveis para os efeitos nele previstos se torne inferior ao valor atual da renda anual respeitante a esse centro electroprodutor, calculado de acordo com o disposto no número seguinte.
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ANEXO III - Rendas
ANMP – Análise da Proposta de Lei n.º 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013) 74
Artigo 2.º (Determinação do montante das rendas)
1 – As rendas anuais são determinadas com base no valor dos resultados operacionais da totalidade dos centros electroprodutores em regime ordinário explorados por uma mesma entidade que se encontrem em exploração no ano “n”, com segregação entre os resultados operacionais obtidos pelos centros electroprodutores hídricos e os centros electroprodutores térmicos. 2 – Para cada centro electroprodutor hídrico “j “ que se encontre em exploração no ano “n” é calculado o valor da respectiva renda anual pela aplicação da seguinte fórmula
×+×+×××=∑∑∑
jj
j
jj
j
jj
jCPHjn E
EP
PP
PAI
AIPROK 321Renda 1
Em que: a) ROCPH corresponde aos resultados operacionais totais dos centros electroprodutores hídricos explorados pela mesma entidade exploradora no ano “n”; b) Pj corresponde à potência instalada no centro electroprodutor hídrico j no ano “n”; c) Ej corresponde à energia produzida no centro electroprodutor hídrico j no ano “n”; d) AIj corresponde à área afecta ao centro electroprodutor hídrico j no ano “n”, relacionada com a área de influência (Ainfl ) de acordo com a tabela seguinte:
AIj troprodutor
Condição
=Ainfl Se Ainfl < 1000 ha
= 1000 ha Se 1000 ha< Ainfl <2000 ha
= 2000 ha Se 2000 ha< Ainfl <3000 ha
= 3000 ha Se 3000 ha< Ainfl <4000 ha
= 4000 ha Se Ainfl > 4000 ha
e) K1 é uma constante que define o montante dos resultados operacionais obtidos pelos centros electroprodutores hídricos de cada entidade exploradora a distribuir para efeito
de renda, que à data de entrada em vigor deste decreto-lei assume o valor 0,025. f) P1: Ponderação em função da área afecta ao centro electroprodutor que assume o valor 0,5. g) P2: Ponderação em função potência instalada que assume o valor 0,25. h) P3: Ponderação em função da energia produzida que assume o valor 0,25.
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ANEXO III - Rendas
ANMP – Análise da Proposta de Lei n.º 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013) 75
3 – A renda associada a cada centro produtor hídrico, calculada de acordo com o número anterior, será repartida pelos municípios cuja circunscrição territorial seja atingida pela área de influência do centro electroprodutor da seguinte forma:
jn
imuni
imunimun A
ARendaRenda ×=
∑
Em que: Rendamun i Renda devida ao município i no ano n Amun i Área de circunscrição do município i dentro da área de influência do centro produtor j
4 – O valor da renda anual de cada centro electroprodutor térmico que se encontre em exploração no ano “n” é calculado pela aplicação da seguinte fórmula
∑ ××
××=
jjj
jjCPTjn CoefP
CoefPROKRenda 2
Em que: a) ROCPT corresponde aos resultados operacionais totais dos centros electroprodutores térmicos explorados pela mesma entidade no ano “n”; b) Pj corresponde à potência instalada no centro electroprodutor térmico “j” no ano “n”; c) Coef corresponde ao coeficiente aplicável por tecnologia de produção de energia estabelecido no número seguinte; d) K2 é uma constante que define o montante dos resultados operacionais obtidos pelos centros produtores térmicos de cada entidade a distribuir para efeito de renda que à
data de entrada em vigor deste decreto-lei assume o valor de 0,02, sendo elevada em 0,001 em cada ano subsequente até atingir o valor global de 0,025, decorridos cinco anos sobre aquela data.
5 – O coeficiente a que se refere a alínea c) do número anterior difere em função da tecnologia de produção associada ao tipo de combustível e assume à data de entrada em vigor do presente decreto-lei os valores do quadro seguinte, podendo ser alterado por despacho do membro do Governo responsável pela energia quando se verifiquem modificações em relação aos tipos de tecnologia atualmente existentes no SEN.
Combustível Coef
Carvão 1,5
Fuelóleo 1,2
Gás Natural 0,8
6 – A renda associada a cada centro electroprodutor térmico, calculada de acordo com o disposto no número 4, é repartida pelos municípios cuja circunscrição territorial seja atingida pela área de influência do centro electroprodutor da seguinte forma:
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ANEXO III - Rendas
ANMP – Análise da Proposta de Lei n.º 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013) 76
jniii
imun RendaAAC
AAC
AACRenda ×
×+×+×=
3
33
2
22
1
11
Em que: Rendamun i Renda devida ao município i no ano n A1 Área em ha de um círculo com raio de 3 km para definição da área de influência do centro electroprodutor térmico, de acordo com a respectiva tecnologia de produção; A2 Área em ha da coroa circular entre um círculo com raio de 6 km e um círculo com raio de 3 km para definição da área de influência do centro electroprodutor térmico, de acordo com a respectiva tecnologia de produção; A3 Área em ha da coroa circular entre um círculo com raio de 9 km e um círculo com raio de 6 km para definição da área de influência do centro electroprodutor térmico, de acordo com a respectiva tecnologia de produção; Ai1 área em ha de circunscrição do município i dentro da área de influência A1 do centro produtor j; Ai2 área em ha de circunscrição do município i dentro da área de influência A2 do centro produtor j; Ai3 área em ha de circunscrição do município i dentro da área de influência A3 do centro produtor j; C1, C2, C3 coeficientes de ponderação de acordo com a distância das áreas de circunscrição dos municípios ao centro electroprodutor, que assumem os valores do quadro seguinte de acordo com a tecnologia de produção:
Combustível C1 C2 C3 Carvão 4/7 2/7 1/7 Fuelóleo 2/3 1/3 0 Gás natural 1 0 0
7 – Quando numa circunscrição municipal se integrem zonas de influência de diversos centros electroprodutores em regime ordinário, a renda anual a atribuir ao respectivo município será obtida pela soma das parcelas de renda devida a esse município pela existência de circunscrição desse município nas zonas de influência relevantes, calculadas nos termos dos números anteriores.
Artigo 3.º
(Verificação da informação) Para garantir a fiabilidade dos dados utilizados no cálculo dos montantes das rendas anuais, compete a uma firma de auditores, atuando na qualidade de entidade independente em relação aos agente envolvidos, assegurar a verificação da informação relevante.
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ANEXO III - Rendas
ANMP – Análise da Proposta de Lei n.º 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013) 77
Artigo 4.º
(Controlo) 1 – Compete à Direcção-Geral de Energia e Geologia proceder ao controlo dos montantes pagos, pelas entidades que, em cada momento, realizem a exploração industrial de centros electroprodutores em regime ordinário, a título de rendas anuais aos municípios cuja circunscrição se integre na zona de influência de centros electroprodutores, devendo, para o efeito, ser remetida a informação necessária pelas referidas entidades. 2 – A informação referida no número anterior deve ainda ser enviada à Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos pelas entidades que, em cada momento, realizem a exploração industrial de centros electroprodutores em regime ordinário.
Artigo 5.º
(Pagamento das rendas) As rendas anuais são pagas numa única prestação, por depósito a efetuar na conta bancária previamente indicada, à ordem dos respectivos municípios, até ao dia 30 de Abril do ano seguinte àquele a que a mesma respeite.
Artigo 6.º
(Financiamento) O financiamento dos custos com a aplicação das rendas anuais previstas no presente diploma incide sobre todas as entidades que, em cada momento, realizem a exploração industrial de centros electroprodutores em regime ordinário.
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ANEXO III - Rendas
ANMP – Análise da Proposta de Lei n.º 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013) 78
Artigo 7.º
(Vigência e efeitos revogatórios) 1 – O presente diploma entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação. 2 – Com a entrada em vigor do presente decreto-lei, é revogado o Decreto-Lei n.º 424/83, de 6 de Dezembro.
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PARECER
SOBRE A
PROPOSTA DE ORÇAMENTO DO ESTADO PARA 2013
(aprovado em Plenário a 05/11/12)
Relator: Conselheiro Rui Leão Martinho
Novembro 2012
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ÍNDICE
1. Nota Preambular
2. Enquadramento
3. Quadro Macroeconómico
4. Receitas e Despesas Públicas
5. Considerações Finais
6. Anexo
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1. NOTA PREAMBULAR
Na sequência da solicitação da Comissão Parlamentar de Orçamento,
Finanças e Administração Pública, recebida em 15 de outubro, o
Conselho Económico e Social (CES) elaborou o presente parecer sobre
a Proposta de Orçamento do Estado para 2013.
Ao longo de muitos anos, Portugal foi acumulando desequilíbrios
macroeconómicos e debilidades estruturais que, no contexto da crise
internacional que se vive, conduziram ao avolumar do endividamento
(público e privado) e a níveis elevados de endividamento externo.
Nomeadamente, a partir de 2009, a situação foi-se deteriorando
progressivamente, levando ao agravamento das condições de
financiamento da economia portuguesa, em termos de custos mais
elevados e de crescentes dificuldades de acesso ao crédito.
O CES não pode deixar de realçar que várias das suas propostas
constantes de anteriores pareceres, se tivessem sido consideradas em
devido tempo, teriam decerto contribuído para evitar um tão elevado
nível de agravamento a que chegaram as finanças públicas (vidé
anexo).
O CES entende dever explicitar que a elaboração de um Orçamento
de Estado constitui sempre uma tarefa delicada e difícil. No caso
presente, as dificuldades são muito acrescidas, dados quer o clima de
falta de confiança generalizada, quer o elevado nível de incerteza que
está presente em muitas das variáveis fundamentais do Orçamento.
Neste contexto de incerteza, o relatório que acompanha a proposta de
OE apresenta uma análise de riscos mais desenvolvida do que o
habitual. Mais concretamente, é feita uma análise de sensibilidade a
cenários menos favoráveis para as principais hipóteses externas e
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variáveis internas e é apresentada uma síntese dos principais riscos
orçamentais provenientes dos diversos subsectores das administrações
públicas, bem como a estratégia de gestão da dívida para fazer face à
exposição aos riscos.
Apesar desta constatação, o CES não pode deixar de registar como
negativo o facto de estimativas terem sofrido alterações
importantíssimas no curto prazo após a sua disponibilização.
Em seis meses, a estratégia de consolidação alterou-se no que respeita
à contribuição relativa das medidas do lado da despesa e da receita,
refletindo em certa medida a inclusão de um conjunto de medidas
substitutivas das consideradas inaplicáveis a partir de 2013 pelo Tribunal
Constitucional.
No conjunto de medidas de consolidação orçamental que constam no
OE 2013, cerca de 20% incidem sobre a redução da despesa e 80%
sobre o aumento da receita, mesmo quando o Governo já tinha
reconhecido aquando do OE 2012 que “o esforço do lado da receita
atingiu já os limites do sustentável”.
Mesmo tendo em conta que parte do agravamento fiscal procura
compensar a reposição de um subsídio aos trabalhadores do sector
público e de 1,1 subsídios no caso dos aposentados e reformados, a
proposta de Orçamento do Estado para 2013 está longe do princípio,
inicialmente estabelecido no Programa de Ajustamento, segundo o
qual dois terços do esforço de consolidação orçamental deveriam
assentar em medidas do lado da despesa.
O CES sublinha que a consolidação orçamental ainda deve ter
contributos resultantes da recuperação de receita, como consequência
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do combate à fraude e evasão fiscais, visto que a diminuição de
despesas em algumas áreas já não é realizável apenas com base nos
desperdícios, podendo comprometer as atuais funções do Estado.
O CES, no seu parecer sobre o Documento de Estratégia Orçamental
2012 – 2016 (DEO), já tinha deixado expressa a sua apreensão quanto
ao facto de em termos de IRS se prever a redução de escalões,
deduções e isenções, com impactos fortemente negativos para os
contribuintes, chamando também a atenção para a necessidade de
ter presente, nesta matéria, que Portugal tem tido um dos maiores
aumentos da carga fiscal sobre os rendimentos do trabalho no contexto
dos países da OCDE, ultrapassando a média destes países.
O CES lamenta que o processo profundo e abrangente para identificar
cortes substanciais na despesa, que, segundo o Governo, conduzirá, em
2014, a poupanças da ordem de 1,75% do PIB não se tenha iniciado
mais cedo, evitando-se deste modo, em 2013, um aumento da carga
fiscal tão nocivo para os cidadãos e para as empresas.
O CES considera que tal processo deverá passar por uma profunda
reforma do Estado e da Administração Pública, sem a qual será
impossível reequilibrar de forma sustentável as finanças públicas.
A melhoria do funcionamento dos serviços públicos é condição básica
para o desenvolvimento económico e social. Os sistemáticos cortes na
despesa, sem qualquer visão estratégica de médio prazo, não
permitem avaliar os objetivos finais em termos de receita e de despesa
e as suas consequências no papel do Estado.
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O CES considera ainda que essa reforma deverá passar por privilegiar
um efetivo diálogo social, nomeadamente quanto a uma gestão mais
eficaz e eficiente da Administração Pública, que garanta um melhor
nível de prestação de serviços à economia e aos cidadãos, valorizando
nesse quadro uma maior responsabilização de todos os seus dirigentes.
Sendo que o nível de despesa pública em Portugal não é superior à
média da zona euro (Eurostat: 49,4% do PIB em 2011 face a 49,5% da
zona euro), as opções devem centrar-se na redução, com efeitos
imediatos, dos encargos com determinadas decisões que se
confirmaram serem ruinosas para o Estado (de que são exemplo as
parcerias público-privadas), em articulação com o reforço da
administração fiscal para um efetivo combate à fraude e evasão fiscal.
Por outro lado, o CES alertou em devido tempo (pareceres sobre o OE-
2011 e DEO), para as consequências de uma diminuição dos custos
com prestações sociais quer com os efeitos que uma redução
significativa, continuada e indiscriminada de efetivos na Administração
Pública tem na prestação e qualidade dos serviços públicos e no papel
que o Estado pode e deve ter no apoio ao desenvolvimento
económico, em particular a nível regional e local.
A este propósito, o CES reitera o que ficou expresso no parecer sobre o
DEO 2012-2016: “…que se torna imprescindível encontrar, a nível da
União Europeia, soluções que possibilitem melhorar, por um lado, as
condições de financiamento dos Estados e das Empresas e, por outro,
assegurar as condições efetivas para o crescimento económico e a
melhoria do emprego na UE e em cada um dos seus Estados-membros.
A não ser feita uma alteração das políticas europeias, corre-se o sério
risco de que todo o esforço coletivo que tem vindo a ser feito por
Portugal possa não ser suficiente para ultrapassar a grave situação de
crise em que o País se encontra”.
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Neste ponto o CES chama a atenção para que as autoridades
nacionais sejam mais pró ativas no debate sobre essas alterações da
política europeia.
O CES também não pode deixar de estranhar a ausência de referência
ao enquadramento de médio prazo que foi objeto do Documento de
Estratégia Orçamental 2012-2016 (DEO), apresentado em abril deste
ano, salvo em alguns pontos e, mesmo assim, feitas de forma avulsa.
Qualquer processo negocial pressupõe sempre a existência de tensão
entre as partes. No que respeita às negociações com a Troika verifica-se
uma grande opacidade e várias têm sido as decisões que são
apresentadas como resultado de negociações, ignorando os
destinatários de tais mediadas que fundamentos e estudos estiveram na
sua base. Foi o caso das tentativas de aumentar em meia hora o horário
de trabalho, da revisão da taxa social única, de pôr em causa os
direitos adquiridos a nível da prestação de subsídio de desemprego e,
agora, na Proposta de O.E., da decisão sobre o aumento do IMI.
O CES alerta para as consequências do agravamento do IMI, com
frequência na base de avaliações mal fundamentadas e mal aferidas,
na prática sem condições de contestação e correção das avaliações,
face à capacidade de resposta dos nossos tribunais e da Administração
fiscal.
Penaliza também fortemente o mercado imobiliário, já atingido por
excessiva oferta, consequência da situação conjuntural e de
incumprimentos de crédito. Acresce que, ao reduzir a valorização de
ativos, avoluma a dívida líquida de particulares, das empresas e do
próprio País, contribuindo para rácios de endividamento mais negativos.
Contrariando objetivos assumidos de internacionalização, atinge
também o investimento externo, em particular o turismo residencial e a
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relação, que importa fortalecer, com as comunidades de emigrantes
portugueses.
O CES alerta para que processos de decisão baseados apenas nas
intenções e que não têm em conta as consequências em todas as suas
dimensões, podem conduzir à perda de credibilidade de quem decide.
2. ENQUADRAMENTO
O CES está consciente que qualquer programa de ajustamento
aplicado a uma economia que apresenta flagrantes desequilíbrios
provoca sempre dor, mas, no caso presente, o CES tem razões para
temer que possa haver dor sem ajustamento.
O CES receia que o país esteja a entrar num círculo vicioso de recessão
e aumento da dívida. Com efeito, Portugal regista o terceiro maior
aumento da dívida pública da “zona euro” em percentagem do
Produto, segundo o Fiscal Monitor divulgado este mês pelo FMI (dados
de 2012 e 2013), por efeito conjugado da contração da economia e do
serviço da dívida, situação que não é reversível com a mera exibição
de saldos primários do O.E. positivos.
O CES considera ser motivo de preocupação que, apesar da política
de austeridade que vem sendo seguida e do reequilíbrio dos saldos
primários do O.E., a dívida pública continua a aumentar, prevendo-se
que possa atingir os 123,7% do PIB em 2013. Tal situação deriva,
fundamentalmente, dos elevados juros pagos pelo serviço da dívida e
do aumento que se verifica no “stock” desta, o que faz com que a
despesa com juros das Administrações Públicasem sede de O.E. possa
vir a atingir os 4,3% do PIB no próximo ano e que, de acordo com a
Comissão Europeia, poderá atingir os 5% em 2014. Este último valor é,
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aliás, claramente superior ao próprio défice orçamental previsto para
este ano o que, a não ser invertido, poderá colocar o país perante uma
situação em que a dívida se torne claramente ingerível, impedindo o
regresso aos mercados por um largo período de tempo.
Esta preocupação foi já expressa pelo CES no Parecer sobre o OE 2012:
“se a economia portuguesa não trilhar uma trajetória sustentável de
crescimento a curto prazo ver-se-á confrontada, a prazo, com um
desastre de grandes proporções na economia e na sociedade e um
retrocesso geral económico e social que demorará anos a recuperar”.
No mesmo parecer sobre o OE 2012 o CES tinha referido que mal se
tornem inequívocos dados de execução orçamental que demonstrem
que está em causa uma efetiva redução da despesa pública e do
défice orçamental e antes que a situação económica e social se
degrade irreversivelmente, o Governo deveria encetar negociações
com a Troika, no sentido de alargar o prazo acordado para os objetivos
de redução do défice público.
O CES regista como positivo o anúncio de algumas medidas de estímulo
à competitividade, ao emprego e ao investimento, embora de alcance
limitado face aos efeitos recessivos que resultarão da estratégia
adotada pelo Governo.
Acresce que algumas dessas medidas, nomeadamente o alargamento
e reforço do Regime Fiscal de Apoio ao Investimento dependem de
autorizações legislativas e do acordo das Instituições que integram a
Troika, pelo que será necessária muita firmeza e determinação do
Governo para efetivamente virem a concretizar-se. O CES considera
ainda como positiva a ideia que consta do relatório do Orçamento do
Estado de que deve existir uma instituição financeira com a finalidade
de mobilizar recursos comunitários para fomentar o investimento.
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Na conceção do PAEF não foi tido em conta nem o baixo nível do
rendimento médio nem o elevado nível de endividamento das famílias
e das empresas; foram negligenciadas as consequências da existência
de profundos desequilíbrios na estrutura produtiva, baseada
predominantemente em pequenas, médias e micro empresas com
estruturas financeiras muito frágeis; e descurou-se o peso muito
significativo do mercado interno na economia portuguesa,
especialmente no que respeita à manutenção de emprego, conforme
foi referido pela UTAO no seu Relatório Análise da 2ª alteração ao OE
para 2012 (pág. 8).
É necessário pensar num novo modelo de desenvolvimento não só para
enfrentar os problemas mais imediatos, como o desemprego, mas
porque é fundamental o crescimento da economia para responder a
problemas prementes, como sejam o baixo nível de vida de uma parte
substancial da população, o elevado volume de pobreza e de exclusão
social e as desigualdades sociais que enfraquecem a coesão da
sociedade.
Desta forma, o CES volta a recomendar uma renegociação do PAEF de
modo a serem incluídas estes aspetos, até agora não considerados, e
que se revelam fundamentais, com vista ao sucesso do ajustamento.
O País está perante um ajustamento económico colossal, com as metas
acordadas para o défice orçamental (passagem de 6,8% do PIB, no 1º
semestre de 2012 para 2,5% em 2014) fixadas sem ter atenção a
situação existente à partida e não tendo como referência um valor de
variação realista e que assegure o crescimento económico. Não se
trata de ir ajustando o calendário à medida que as metas se vão
tornando inexequíveis, ficando o País, em grande medida, com o ónus
desse incumprimento, mas sim importa é reformular o modelo adotado -
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cuja rigidez não permite incorporar múltiplos fatores exógenos que
condicionam a execução orçamental - introduzindo como critérios a
fixação de metas a concretizar num quadro temporal de médio prazo e
no qual os compromissos anuais devem, sobretudo, assegurar a
continuidade de uma trajetória regressiva do défice compatível com os
objetivos a atingir.
O CES considera, aliás, que a fixação de metas demasiado ambiciosas
e com reduzida aderência à realidade, longe de permitir um mais
rápido regresso aos mercados, coloca o País perante uma situação de
incumprimento reiterado, que é precisamente aquilo que, em termos de
avaliação dos mercados, mais dificulta a recuperação da confiança
destes que deveria traduzir-se numa baixa das taxas de juro.
O CES, noutros pareceres, já chamou a atenção para o limite das
medidas de austeridade e a margem que se tem deixado para
eventuais correções de desvios. A materialização dos riscos de
consolidação orçamental, nomeadamente uma contração da
atividade económica superior ao previsto no cenário macroeconómico,
comprometerá seriamente o cumprimento das metas orçamentais, face
ao qual o OE 2013 elimina qualquer margem de manobra.
A este respeito, o CES exprime a sua posição em relação a três áreas
que entende serem relevantes.
Em primeiro lugar, e quanto ao crescimento potencial, o CES alerta para
que a consolidação orçamental, só por si, não cria condições para um
maior crescimento económico. Pode, inclusivamente, sendo realizada
de forma inadequada, pô-la em causa. Aquelas condições, para serem
criadas, exigem uma retoma de investimento. Neste sentido, o CES
constata com preocupação o declínio do investimento público e
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privado. Mesmo sabendo ser verdadeiro que o investimento já vinha a
diminuir antes da aplicação dos programas de austeridade, não deixa
de ser impressivo constatar que a redução possa ter um valor médio de
perto de 13% em 2011-2012. O CES não encontra razões que possam
sustentar que essa variável possa melhorar, comparativamente a 2011,
nas suas diferentes componentes (pública, residencial e empresarial). É
também de referir neste contexto a diminuição da despesa com a
educação.
Observamos também o retorno da emigração em massa, a qual é,
porém, diferente dos surtos de emigração observados no passado por
ter agora uma forte componente de jovens com elevadas habilitações
Em segundo lugar, o CES salienta o facto de Portugal ser dos países que
mais está a reduzir o nível de emprego e em que a taxa de desemprego
mais tem subido. No final do terceiro ano do programa de ajustamento,
Portugal terá menos 428 mil empregos do que no início do PAEF (-4,3%
em 2012 e -1,7% em 2013). Se atendermos a que o nível de emprego era
de 5198 milhões em 2008, prevemos que em 2013 terão sido suprimidos
647,7 mil empregos.
Em terceiro lugar, a Proposta consagra uma diminuição significativa do
nível de proteção social e da despesa social em geral, sendo relevante
salientar o elevado número de desempregados sem prestações de
desemprego e a diminuição do valor das prestações de desemprego e
de doença. Neste particular, o CES chama à atenção para os impactos
negativos na área da deficiência decorrentes dos cortes na despesa
particularmente nos sectores da saúde e da educação.
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A este respeito o CES não pode deixar de alertar para as possíveis
consequências, no plano político, decorrentes de situações de
desamparo, miséria, incerteza, insegurança e intranquilidade que
poderão contribuir de forma muito grave para situações de rutura
social.
3. QUADRO MACROECONÓMICO
O CES considera dificilmente concretizável o cenário macroeconómico
apresentado na Proposta de Orçamento.
A previsão de uma recessão de apenas 1% no próximo ano é irrealista e
não existe qualquer base objetiva para esperar que venha a haver
crescimento no segundo trimestre de 2013. De facto, o aumento da
carga fiscal sobre as famílias irá acentuar a quebra do rendimento
disponível, a qual terá efeitos recessivos, afetando não apenas o
consumo mas também o investimento.
O CES vê com muita preocupação que o aumento do IRS irá ter efeitos
imediatos no rendimento disponível devido à alteração dos escalões e
das tabelas de retenção na fonte e à sobretaxa de 4%, o que
determinará uma contração da procura interna, que se vem tornando
patente através do número elevado de insolvências e falências.
Considerando a dimensão do aumento da carga fiscal sobre o
rendimento, o CES entende estar subavaliada a quebra do consumo
privado em 2013 prevista na Proposta de Orçamento.
O CES chama igualmente a atenção para o facto de o FMI ter admitido
ter calculado mal o impacto da austeridade sobre a economia.
Enquanto antes estimava que, com menos 1 euro na despesa, se perdia
0,5 euros no PIB agora admite que essa perda varia entre 0,9 e 1,7. Se
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forem adotados aqueles multiplicadores tem-se, considerando um
esforço orçamental de 5.338 M€, uma queda do PIB entre 2,8% e 5,3%.
Segundo o multiplicador utilizado pela Comissão Europeia para Portugal
(0,7), a redução do PIB seria de 2,2%.
Seja como for, o CES entende que a Proposta de OE irá determinar uma
recessão mais profunda do que o previsto, o que terá efeitos na
redução do nível de emprego e no agravamento do desemprego, que
seguramente será também bastante mais elevado do que os 16,4%
previstos, com as previsíveis consequências em matéria orçamental que
decorrem da redução da receita e do crescimento das prestações
sociais.
Esta opinião expressa pelo CES é ainda reforçada pelas diferenças entre
os valores apresentadas no DEO e na Proposta de OE no que se refere
ao crescimento da economia, previsto em +0,6% e agora revisto para -
1%. Também é de notar o crescimento previsto das exportações no DEO
de 5,6% que passou a ser de 3,6% no OE de 2013, situação que pode ser
eventualmente explicada na base uma análise segmentada das
exportações.
4. RECEITAS E DESPESAS PÚBLICAS
A proposta de O.E. para 2013, apresentada pelo Governo, caracteriza-
se por consagrar um enorme aumento da carga fiscal e cujo efeito
sobre a grande maioria dos cidadãos e das empresas se afigura poder
vir a ser devastador.
O CES questiona o facto da proposta de Orçamento de Estado indicar
uma diminuição da despesa/aumento da receita de 4,2% do PIB
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quando se pretende atingir uma redução do défice de 6% para 4,5% a
que acresce 0,8% do PIB para compensar o pagamento de 1,0 dos
salários e 1,1 das pensões, relativas ao 13º e 14º meses.
O CES considera que aproposta de OE/2013 não vai dar resposta
adequada ao necessário e premente crescimento económico, a
melhoria do financiamento da economia e ao aumento do emprego. O
CES considera, aliás, que o processo de consolidação orçamental
preconizado irá contribuir para a degradação da atividade
económica, que tem vindo a decrescer desde 2011, das condições de
financiamento e ainda para a deterioração das condições sociais,
devido ao aumento da carga fiscal.
Por sua vez, o aumento da carga fiscal previsto irá arrastar um aumento
dos riscos inerentes ao processo de consolidação orçamental, porque
vai atingir níveis demasiado elevados para a economia e para a
sociedade portuguesa, acabando por gerar rendimentos marginais
negativos.
Com todo este cenário de base o grau de risco, reforçado com a
experiência de 2012, é muitíssimo elevado. É um facto que os impostos
diretos são menos voláteis do que os indiretos, pois não dependem
diretamente do consumo, mas prever que as receitas do IRS possam
aumentar 30.7% e as do IRC 3.9%, com o esperado aumento do
desemprego e o encerramento de muitas empresas é, desde logo, uma
previsão manifestamente otimista, salvo se o aumento direto resultante
da mudança de escalões e deduções seja muito superior ao indicado.
Também o aumento global dos impostos indiretos previsto em 3.1%,
perante a continuada quebra do consumo, afigura-se vir a ter uma
elevada probabilidade de ser contraditada pela realidade. O CES
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considera assim que, apesar da dimensão dos aumentos da carga
fiscal, a receita poderá, mais uma vez, estar sobreavaliada, tornando a
execução desta proposta de Orçamento um exercício de solução
quase impossível, sem esquecer os seus óbvios efeitos sobre a economia
do país e sobre as condições de vida dos portugueses, com o espectro
de uma espiral recessiva a ganhar cada vez maior consistência.
Numa perspetiva agregada, registe-se no entanto, a evolução
favorável do saldo primário que se aproxima do equilíbrio em 2013,
muito embora a variação da dívida pública tenha sido em 2012
sobretudo explicada pelo efeito conjunto do peso dos juros e do
decrescimento nominal do PIB.
No que se refere às despesas de capital, o seu decréscimo não só
contribui para a redução do investimento público a curto prazo (de
2001 a 2013 será superior a 60%) como poderá trazer efeitos
extremamente negativos no comportamento do investimento privado e
na própria capacidade produtiva do País.
Quanto às receitas, se analisarmos as que incidem sobre o rendimento e
património em percentagem do PIB, vemos que há uma subida sobre
aquelas superiores a 18%, a qual contribui para se atingir o maior peso
na carga fiscal dos últimos anos, ascendendo em 2013 a cerca de 25%.
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Analisado o OE/2013, o CES entende que o mesmo é de muito difícil
execução, dados os elevados riscos implícitos em vários dos
pressupostos assumidos, facto este reconhecido pelo Governo.
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O CES não subestima o esforço de consolidação com que o exercício
de elaboração do OE/2013 se confronta e as exigências que, quer do
lado da despesa, quer do lado da receita se colocam.
Porém, o facto de importantes aspetos de fundo não terem sido
considerados no atual PAEF negociado em 2011 leva a que o CES
venha a insistir na necessidade da revisão das condições constantes
daquele programa.
Até porque o clima de desconfiança que grassa, o elevado
ajustamento económico pretendido e a possível repetição da
experiência de execução orçamental de 2012 aumentam o risco de
impossibilidade de cumprimento das metas agora propostas no
OE/2013.
Tal como foi referido anteriormente, a proposta de revisão das
condições atuais do PAEF tem como válida justificação o facto de
vários importantes aspetos de fundo não terem sido considerados na
sua negociação.
O processo de negociação deve ter lugar no mais curto espaço de
tempo, de forma a poder refletir-se nas metas para 2013. A ideia de
ganhar tempo, aguardando os resultados da execução orçamental do
próximo ano, parece contrária aos interesses do País, pois na provável
eventualidade de não serem atingidas as metas para 2013 com o
presente OE, encetaremos negociações com a Troika numa posição de
maior fragilidade. Deve ter-se presente que poderá estar então em
causa não apenas o conteúdo de medidas de política com impacto no
défice e nas contas públicas, mas também um eventual reforço do
empréstimo financeiro em vésperas de terminar o período de vigência
do atual.
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Na revisão do PAEF deve estar ausente qualquer princípio com carácter
punitivo ou a ideia de que a menor eficiência das medidas que foram
adotadas anteriormente se deve à forma como o país as aplicou e não
ao conteúdo das mesmas que, em muitos casos, não teriam em
consideração a realidade do nosso tecido económico e social. Três
áreas, em concreto, devem estar no centro de renegociação. São elas:
- A dos encargos financeiros a suportar com a dívida pública e que
deverá conduzir a uma redução expressiva dos juros a pagar pelo
empréstimo concedido a Portugal.
- A reavaliação dos prazos, seja relativamente à necessidade de
flexibilizar as metas do défice orçamental, seja em relação aos
períodos de amortização dos empréstimos;
- A do estabelecimento de um maior equilíbrio entre política
orçamental e crescimento, mediante a introdução de novas e
eficientes medidas fomentadoras de uma retoma da economia e de
criação de emprego;
Ou seja, o processo negocial deve partir de uma reavaliação das
próprias políticas até agora seguidas e não apenas da análise dos seus
resultados e deve flexibilizar o processo de ajustamento das contas
públicas tornando-o compatível com a realidade económica e social
do país.
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ANEXO
PARECERES DO CONSELHO ECONÓMICO E SOCIAL – Extratos PARECER SOBRE O ORÇAMENTO DO ESTADO PARA 2011 Enquadramento orçamental Portugal atravessa atualmente uma profunda crise, sem precedentes nas décadas anteriores: a crise financeira e económica internacional tornou ainda mais evidentes as dificuldades nas áreas económica, orçamental e financeira em Portugal, sendo a redução do défice orçamental e a consolidação das finanças públicas, bem como o combate ao desemprego, prioridades fundamentais e imediatas para o País. Com efeito, a situação financeira do País degradou-se fortemente no último ano. Esta degradação é visível tanto no que respeita à situação financeira global da economia como no que respeita ao caso particular das finanças públicas. Quanto ao endividamento da economia em relação ao exterior, o CES alertou, em diversos pareceres anteriores, que o País se encontrava numa trajectória não sustentável nesta matéria. Com efeito, a acumulação de défices na balança corrente com o exterior estava (e está ainda) a fazer crescer a dívida externa numa tal dimensão que dificilmente se poderia esperar que esta trajetória pudesse prolongar-se muito mais tempo. O CES considera que existem hoje sinais inequívocos que esse limite temporal terá sido atingido. Com efeito, as dificuldades que a economia portuguesa encontra para se financiar no exterior, em particular a médio ou longo prazo, são um indicador claro de perda de confiança dos mercados financeiros na capacidade do país prosseguir no caminho de endividamento que vinha trilhando. O CES não pode deixar de alertar para a extrema gravidade desta situação. As dificuldades de financiamento externo da economia, que são já hoje patentes, apontam para a possibilidade (embora não a inevitabilidade) de ocorrência de uma redução drástica do crédito às nossas actividades produtivas com consequências que seriam dramáticas sobre a situação das empresas e sobre o nível de emprego sobretudo quando a taxa de desemprego se aproxima dos 11%. P4/5 PARECER SOBRE ASGOP 2000Reformas Infelizmente o CES tem de recordar – pelas implicações profundas nesta matéria – as preocupações que vem manifestando sobre a não realização, pelo Governo, das grandes reformas de fundo possibilitadoras e propiciadoras dos processos de reconversão e modernização económica, social e política. Em particular, manifesta-se a necessidade de dar seguimento consequente às reformas fiscal, da saúde, da segurança social, da justiça e da administração pública, sem esquecer as condições de enquadramento e os apoios à modernização e reconversão económica. P33 PARECER SOBRE AS GOP 2002 Finanças Públicas Do lado da despesa tem sido evidente a tendência para o seu crescimento pouco controlado em Portugal, por contraposição à clara tendência de decrescimento na Zona Euro. Porque Portugal partiu de níveis relativamente baixos de despesa em 1995, conseguirá, ainda assim, situar-se ligeiramente abaixo dos seus parceiros em 2002. Os motivos de preocupação são aqui: (i) como mudar a tendência para o crescimento
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da despesa em Portugal? e (ii) como se comparam os padrões de reprodutibilidade da despesa em Portugal versus Zona Euro? Em termos de endividamento foi possível acompanhar os nossos parceiros da Zona Euro no período 1995-1998 graças, em boa medida, às receitas das privatizações. A partir daí tem-se Portugal endividado mais rapidamente que os restantes países da Zona. P78/79 PARECER SOBRE AS GOP 2002 Despesa pública O Estado tem vindo a criar uma dívida pública paralela. Trata-se de compromissos contratuais e financeiros do Estado que não são contabilizados como dívida pública e vão produzir encargos em futuros Orçamentos de Estado, como leasings, scuts, project finance, etc. Evitando agravar o défice, o governo coloca as “parcerias públicas/privadas”, concessionárias de auto-estradas, por exemplo, a contratar empréstimos para a construção e manutenção de estradas, como aliás já foi reconhecido oficialmente: “o investimento em infra-estruturas públicas na área da rodovia inscrito no PIDDAC será complementado com um importante volume de investimento privado (…) os investimentos das concessionárias de auto estradas deverão atingir 25 Mc no ano de 1999, prevendo-se 112 Mc para 2000 e 251 Mc para 2001 . A importância da explicitação dos dados relevantes é evidente se se atender aos montantes envolvidos. Partindo de dados fornecidos pelos promotores dos empreendimentos, publicou o Diário Económico (21/5/2001) um quadro considerando as responsabilidades previsíveis no período 2001-2031, decorrentes de Scuts (2468 milhões de contos), Lei de Programação Militar (988,1 milhões) e TGV (2345 milhões). Ou seja: 5801,1 milhões de contos no período e 187,1 milhões de contos em média anual. Independentemente de considerações que pudessem ser feitas sobre os números, os mesmos mostram claramente a necessidade de serem devidamente analisados nos seus fundamentos e pressupostos e devidamente enquadrados em termos de explicitação orçamental, tornando-se necessário consensualizar suficientemente as acções já que se trata de encargos que se prolongarão, no mínimo, por todo o espaço de uma geração”. P87 PARECER SOBRE AS GOP 2002 Despesa Entre 1995 e 1999 terão sido admitidos no Estado 50 mil novos funcionários públicos, engrossando o número de beneficiários da Caixa Geral de Aposentações, que ultrapassará agora os 715 mil. Apesar de o número de contribuintes ter aumentado, o défice do Organismo está a crescer perigosamente, quer porque também aumentou o número de reformados, quer ainda devido às actualizações das verbas pagas pela Caixa Geral de Aposentações. Embora os dados relativos ao Centro Nacional de Pensões sejam mais tranquilizadores (a curto prazo), também aqui convirá estar-se alertado para o problema, por razões a que se faz alusão em outro ponto deste Parecer. P86 PARECER SOBRE AS GOP 2003 Controlo da despesa As implicações financeiras do EURO 2004 suscitam a maior apreensão aos membros do CES, até pelos problemas que têm vindo a apresentar se. Tendo em conta os elevados montantesfinanceiros envolvidos e outras experiências de aplicação de dinheiros
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públicos, propõe o CES que sejam explicitados os montantes globais a sair do OE, seus destinatários e prazos de entrega, e que medidas estão previstas para fazer face a eventuais derrapagens ou eventuais situações anómalas. Também a situação fiscal de alguns clubes deveria ser adequadamente analisada e publicitada. Impõe-se a selectividade e controlo rigoroso dos grandes investimentos promovidos pela Administração central, regional e local, com explicitação de objectivos prosseguidos, de regras e critérios de avaliação ex-ante e ex-post e cálculo da globalidade das implicações financeiras (de investimento e de exploração), e respectiva calendarização e origem de fundos. Entende-se que a Lei deveria prever o elenco de objectivos a explicitar, das regras e controlos a aplicar e das questões financeiras a estudar, devendo tornar obrigatório o preenchimento de formulários específicos que deveriam ser formalmente publicitados e objecto de controlo periódico por parte da Assembleia da República. Concorda-se, pois, com a “selecção criteriosa dos investimentos em função da “produtividade da despesa pública” em linha com o que está previsto na Lei nº 91/2001, de 20 de Agosto (Lei de Enquadramento Orçamental) através de um conjunto de indicadores objectivos ex-ante, ongoinge ex-post que permitirão acompanhar e avaliar a economia, a eficiência e a eficácia da sua realização”, bem como com a “análise da relação custo-benefício do modo a poder-se corrigir, em qualquer momento, a trajectória dos investimentos face aos resultados alcançados”. P28 PARECER DE INICIATIVA, 2002 Controlo apertado das despesas públicas É fundamental a adopção de normas de gestão mais rigorosas que permitam um efectivo combate aos desperdícios e gastos excessivos que se têm vindo a verificar em algumas áreas ao longo dos anos, que introduzam a aplicação do princípio da responsabilização nos lugares de chefia e que assegurem uma maior eficiência e eficácia na utilização de todos os recursos humanos e materiais e uma maior produtividade. Não é aceitável que, sistematicamente, os preços das adjudicações sejam ultrapassados ou que os preços praticados nas compras atinjam níveis demasiado altos, em resultado de sucessivos atrasos de pagamento do Estado, nem que os encargos financeiros assumam valores anormais, pelo que o Governo deve passar a dispor de um sistema centralizado de informações sobre as condições de aquisição de bens e serviços, bem como da qualidade e idoneidade dos seus fornecedores. P20 PARECER SOBRE AS GOP 1998 Orçamento O CES é de Parecer que todas as decisões que se traduzam em transferir encargos para o futuro, mediante redução dos custos actuais a cargo do OGE, deverão não só ser devidamente quantificados como respeitar critérios de equilíbrio de médio/longo prazo, não podendo/devendo traduzir-se em sobrecustos anormais para os cidadãos no futuro. P30 PARECER SOBRE AS GOP 2003 Contas Públicas O desequilíbrio das contas públicas só não foi maior (i) por causa da descida das taxas de juro nos mercados internacionais (por via da preparação para a adesão ao euro) e (ii) das privatizações. Mas não se crê que as taxas de juro possam ainda descer
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significativamente, podendo até vir a subir no caso de os prestamistas externos perderem confiança no País. Também as receitas das privatizações estão chegando ao seu termo: segundo os relatórios do Banco de Portugal, o Estado português arrecadou, no quinquénio 1996-2000, um pouco mais de 1900 milhões de contos por via das privatizações, ou seja, em média anual, um pouco mais de 380 milhões de contos no período. Mas depois do máximo de 1997 (mais de 800 milhões de contos), os montantes arrecadados têm vindo a descer sistematicamente, caminhando-se para a exaustão deste tipo de receita por já pouco haver a privatizar. P8 PARECER DE INICIATIVA 2002Necessidade de orçamentos plurianuais Torna-se, por isso, necessário um programa a médio prazo, consubstanciado num orçamento plurianual (preferivelmente para um período de quatro anos ajustável anualmente), com metas imperativas, embora ajustáveis em função dos desvios que ocorram em variáveis exógenas pré-fixadas (previsões do PIB, previsões da inflação, marcha das receitas cobradas, evolução das taxas de juro...). P17
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DECLARAÇÕES DE VOTO
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DECLARAÇÃO DE VOTO DA CGTP-IN PARECER DO CES SOBRE A PROPOSTA DE ORÇAMENTO DO ESTADO PARA
2013
A CGTP-IN abstém-se no Parecer sobre a Proposta de Orçamento de Estado para 2013, embora acompanhe posições e preocupações essenciais nele expresso, para as quais, aliás, contribuiu.
Efetivamente, o Parecer do CES chama a atenção para aspectos vitais da situação presente: a Proposta de OE irá determinar uma recessão mais profunda do que o previsto, pelo que o desemprego poderá ser ainda mais elevado que os valores também estimados; é manifesto o risco de estarmos a entrar num círculo vicioso de recessão e de aumento da dívida; a política de austeridade não impediu o aumento da dívida, a qual é alimentada pelos encargos com os juros (num nível superior ao próprio défice orçamental previsto) e pela recessão; é elevado o risco de impossibilidade de cumprimento das metas propostas no OE/2013.
O CES também chama a atenção para a regressão social em curso: destruição de emprego e aumento do desemprego; redução do rendimento disponível; diminuição dos custos com prestações sociais; diminuição da despesa com a educação; diminuição significativa do nível de proteção social, incluindo no desemprego e na doença.
A CGTP-IN considera, no entanto, que o Parecer poderia e deveria ter uma posição mais clara sobre a despesa, evitando ambiguidades ou mesmo contradições nesta questão e, por outro lado, entende que se poderia ter ido mais longe na denúncia do retrocesso social em curso, em particular a diminuição dos direitos dos trabalhadores, que a revisão da legislação de trabalho no sector privado e na Administração Pública consubstancia, bem como sobre a pressão existente para pôr em causa as funções sociais do Estado. De facto, é com preocupação que posições expressas sobre a estratégia de consolidação que, a pretexto da eliminação das ”gorduras do estado”, identifica cortes substanciais na despesa e, neste contexto, confunde-se com posições que advogam a reconfiguração do Estado e da Administração Pública para atacar importantes funções sociais, nomeadamente na Segurança Social, na Saúde e na Educação.
Para a CGTP-IN, a questão mais importante, nas presentes circunstâncias, não reside na repartição do esforço orçamental entre a receita e a despesa, mas na própria dimensão deste esforço (5338 M€), o qual, pelos seus efeitos negativos no crescimento, potencia o risco de entrada num processo cumulativo de recessão e aumento da dívida.
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Esta Proposta de Orçamento de Estado, com a presente natureza, não tem possibilidade de ser cumprida: por ser injusta, pelo seu impacto negativo no crescimento e porque muitas famílias já não têm dinheiro para suportar o brutal aumento dos impostos. Será, assim, repetida a experiência de execução orçamental de 2012, em que foi claro em Abril–Maio a inviabilidade de alcançar as metas definidas, verificando-se quer o aumento do défice quer da dívida pública, a qual subiu 11 pontos percentuais. Com a agravante de, repetindo-se o ciclo, se chegar a 2013 com uma margem esgotada quanto ao recurso à austeridade por via do aumento da carga fiscal.
Para a CGTP-IN, o sucesso da estratégia de consolidação orçamental não pode assentar numa visão restritiva de aumento de receitas e de corte de despesas; não há uma austeridade boa que passa pela despesa e uma austeridade má que passa pelo agravamento da carga fiscal.
É possível e necessário aumentar as receitas do Estado, não só por razões de diminuição do défice público, mas também porque o crescimento é um imperativo e o sistema fiscal injusto. O objetivo de maior justiça fiscal exige medidas dirigidas a sectores e grupos sociais que devem contribuir, ou contribuir mais, para as receitas do Estado, nomeadamente os rendimentos que não são provenientes do trabalho, como os rendimentos do capital.
Em síntese, a CGTP-IN abstém-se porque entende que o CES deveria colocar como uma questão importante a salientar que é possível assegurar um contributo da despesa que não ponha em causa áreas como a Saúde, a Educação e a Proteção Social que são fundamentais para a coesão económica, social e territorial. Esse contributo pode abranger áreas como a despesa com os juros da dívida pública, os encargos com as parcerias público-privadas e os benefícios fiscais sem fundamentação económica e social.
Para a CGTP-IN, a política orçamental tem necessariamente de passar pela retoma do crescimento económico e o emprego, que permite quer o aumento das receitas do Estado e das contribuições sociais quer, nalguns casos, a própria diminuição da despesa social, como as prestações de desemprego. E, deste modo, será também evitada a continuação de pesados sacrifícios que penalizam a generalidade da população.
Lisboa, 5.11.2012
Os Representantes da CGTP-IN
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DECLARAÇÃO DE VOTO DOS REPRESENTANTES DO GOVERNO SOBRE O PARECER DO CES À PROPOSTA DE ORÇAMENTO DO ESTADO PARA
2013
Importa notar que a presente proposta de Orçamento do Estado para 2013 (OE2013) está, à partida, enquadrada pelas Grandes Opções do Plano para 2013 e pelo próprio contexto de ajustamento da economia portuguesa inerente ao Programa de Ajustamento Económico e Financeiro (PAEF) a que Portugal se vinculou em maio de 2011.
A própria legislação nacional também impõe condicionantes, como é o caso da Lei de Enquadramento Orçamental, a qual prevê um quadro de orçamentação plurianual com tetos de despesa visando alcançar um saldo orçamental estrutural não inferior ao objetivo de médio prazo definido no âmbito e de acordo com o Pacto de Estabilidade e Crescimento (atualmente -0,5% do PIB). Deste modo, e tendo presente as negociações realizadas durante o 5.º exame regular, o Governo entende que este é o Orçamento possível, tendo em conta os objetivos que Portugal se comprometeu a alcançar perante as organizações internacionais no âmbito do PAEF.
Não pode, desde logo, o Governo deixar de notar que o Parecer do CES desvaloriza, em grande medida, o contexto que enquadra a proposta de OE2013, do mesmo modo que não identifica as consequências que poderiam advir do não cumprimento dos compromissos a que Portugal se encontra vinculado no âmbito do PAEF.
Pôr em causa o Orçamento, no que é essencial do mesmo, seria colocar em causa o próprio Programa de Ajustamento. Todo o capital de credibilidade que Portugal adquiriu no último ano e meio seria perdido se rejeitássemos o Programa ou procurássemos alterar os seus parâmetros fundamentais. A concretizar-se esse cenário, não seria só o nosso futuro que ficaria em causa. Seria imediatamente testada a viabilidade financeira de Portugal, com tudo o que isso implicaria. Voltaríamos à situação que nos conduziu à necessidade de um resgate internacional. Ou seja, voltaríamos imediatamente à primeira metade de 2011. Por outro lado, o Parecer do CES desvaloriza os avanços que Portugal fez nos últimos dois anos em termos de ajustamento económico, tanto em termos da correção do desequilíbrio externo, da correção do saldo orçamental estrutural, bem como a redução do nível de endividamento das famílias e empresas, colocando assim, os bancos portugueses numa posição mais robusta.
Recorde-se que relativamente ao desequilíbrio externo, é expectável que em 2013 o saldo da balança corrente esteja próximo do equilíbrio situação que não se registava desde 1993. Em termos de finanças públicas o ajustamento também tem sido muito significativo. Entre 2011 e 2012 o défice estrutural primário reduziu-se cerca de 6
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pontos percentuais, o que representa um ajustamento orçamental sem precedentes, com uma redução da despesa de cerca de 12% em termos nominais.
Para 2012, embora o ritmo de ajustamento venha a ser inferior ao inicialmente previsto por força de uma composição desse ajustamento menos geradora de receitas fiscais, espera-se que a despesa pública fique abaixo do valor inicialmente previsto. Como referido, pôr em causa o OE2013 é pôr em causa o Programa de Ajustamento. Voltaríamos ao ponto de partida. Os esforços e sacrifícios feitos em 2011 e 2012, e que permitiram eliminar uma grande parte dos desequilíbrios estruturais, seriam desperdiçados.
O parecer do CES, ao ignorar estes elementos fundamentais apresenta uma análise desequilibrada e que não permite uma percepção correta das escolhas que efetivamente se colocam a Portugal.
Adicionalmente, o CES ignora os resultados obtidos durante o 5.º exame regular de avaliação do PAEF, acabando por propor o que já foi feito, em particular, no que se refere à revisão dos objetivos do programa. A este propósito, importa ter presente o trabalho desenvolvido pelo Governo na última avaliação do PAEF e que se traduziu na revisão da trajetória de ajustamento do saldo orçamental com a revisão dos limites para o défice (passaram de 4,5%, 3,0% e 1,8% para 5,0%, 4,5% e 2,5% do PIB, respetivamente, nos anos de 2012 a 2014) e para a dívida, demonstrando a capacidade do pais em se financiar nos mercados, o que é consequência da credibilidade acrescida que Portugal tem vindo a acumular quer junto das instituições internacionais, quer nos mercados financeiros. Prova disso tem sido a sucessiva redução das taxas de juro no mercado secundário da dívida pública portuguesa. Esta revisão não implicou alterações no envelope financeiro nem na duração do programa. Ocorreu de forma tranquila. Isto só foi possível graças ao empenho e determinação demonstrado pelo Governo na execução dos compromissos assumidos no Programa, que permitiu acumular credibilidade e confiança junto dos nossos credores. Esta alteração dos limites foi acordada por iniciativa do Governo português e apoiada pelos nossos parceiros internacionais.
Hoje, o Estado e as empresas, têm condições de financiamento mais favoráveis e melhores perspetivas de acesso ao mercado. Deste modo, pedir mais tempo ou adiar o processo de ajustamento tem associado riscos sérios, como o colapso da credibilidade junto dos credores, assim como o aumento da probabilidade de concretização de um ciclo vicioso traduzindo-se no aprofundamento da queda do investimento, do emprego e da atividade económica.
Pedir mais tempo significaria abrandar o ritmo de ajustamento e colocar em causa todo o capital de credibilidade acumulado, condicionando, por essa via, o futuro do país. Pedir mais tempo seria optar por um alívio momentâneo do esforço de ajustamento que rapidamente se esgotaria. O Parecer do CES, ao propor este caminho, deveria também explicar de que modo esse adiamento é financiado, por quem e quais as consequências em termos de aumento de dívida pública, bem como
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as opções que teriam de ser feitas, no sentido de financiar o crescente aumento de despesa em juros que tal opção acarretaria. Uma outra observação de caráter geral prende-se com a apresentação de recomendações sobre matérias que já estão de facto em curso e cujo progresso não é considerado. É, por exemplo, o caso dos cortes de despesa que o CES “lamenta” que não se tenham iniciado antes de 2014 (linhas 114 e seguintes), mas o facto é que em dois anos (2011 e 2012) a despesa corrente primária reduziu-se mais de 8000 milhões de euros. Neste valor, a redução dos custos com pessoal representa cerca de 4400 milhões de euros. Com efeito, esta significativa diminuição nos custos com pessoal (nunca antes alcançada) foi conseguida não só por via das reduções salariais impostas nos OE de 2011 e 2012 (efeito preço), mas também por uma impressiva redução de trabalhadores no conjunto das Administrações Públicas (efeito volume). A contração da despesa não está apenas a ocorrer nos custos com pessoal mas igualmente nas despesas com bens e serviços, bem como nas despesas de capital. Outro caso é o da reforma da Administração Pública (linhas 120 e seguintes), matéria sobre a qual o próprio relatório do OE2013 apresenta um anexo específico (A1). Em termos gerais, não pode ainda deixar de ser referido que o Parecer do CES não se limita a apreciar o OE2013, sendo patente que em algumas passagens o julgamento efetuado incide mais sobre a atuação do Governo em determinadas áreas do que propriamente sobre o Orçamento do Estado, o que manifestamente parece excessivo e inapropriado para o âmbito a que se deveria reportar o referido parecer.
Assim, o Governo deixa claro que, na sua perspectiva, o Parecer do CES não reflecte adequadamente nem o contexto, nem o conteúdo do OE 2013.
No entanto, e devido à importância que o CES representa enquanto instituição para a promoção do diálogo e do consenso em áreas determinantes para o funcionamento equilibrado da sociedade portuguesa, o Governo decidiu abster-se na votação do Parecer sobre o OE2013.
O Governo estabeleceu desde o início do mandato o compromisso de promover e incentivar o diálogo social com todos os Parceiros, sobretudo na atual conjuntura que, nunca é de mais repetir, persiste como de emergência nacional. Este diálogo permanente entre os Parceiros e o Governo é o pilar desse equilíbrio fundamental no presente e para o futuro do País. É aqui que reside exclusivamente o sentido de voto do Governo quanto ao conteúdo do Parecer, o qual, de resto, não espelha uma leitura completa e densificada do Orçamento de Estado para 2013.
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DECLARAÇÃO DE VOTO DAS PERSONALIDADES DE RECONHECIDO MÉRITO SOBRE O PARECER DO CES À PROPOSTA DE ORÇAMENTO DO ESTADO
PARA 2013
Os signatários votaram o Parecer do CES sobre o projeto de Orçamento para 2013, que consideram globalmente um excelente documento.
Entendem, contudo, dever precisar alguns aspetos que estando, pelo menos em alguns casos, implícitos no documento aprovado, merecem explicitação.
O atual exercício orçamental suscita dúvidas ou apreensões de diferente natureza, em particular dúvidas técnicas, sociais e políticas.
As insuficiências de carácter técnico ficaram amplamente demonstradas no documento do CES. Considera-se, que haveria vantagem – aliás como já fora proposto pelo CES em pareceres anteriores – que o Governo publicitasse, para além dos dados de base em que baseou o seu exercício, também os modelos econométricos que o suportam.
São comummente reconhecidas as fragilidades portuguesas na preparação de dossiers, incluindo os destinados a organizações internacionais. Contudo, tem de reconhecer-se que o País terá de fazer, e bem, o seu “trabalho de casa”, equacionando diferentes alternativas e as consequências de cada uma delas.
Ora, nesta matéria, não se conhecem trabalhos que tenham sido feitos com consistência, rigor e divulgação adequados, temendo-se que o preço a pagar, por esse facto, seja desmesuradamente elevado. E certamente não é aceitável – para além de ser extremamente arriscado, por falta de conhecimento da nossa realidade por parte desses agentes - que sejam entidades externas a dizer-nos onde cortar e o que cortar na despesa pública.
A reformulação da estrutura produtiva portuguesa exige uma grande mobilização de recursos financeiros para investimento. Torna-se assim essencial estabelecer uma estratégia de negociação, designadamente no âmbito do próximo quadro financeiro comunitário (2014-2020), que corresponda à situação excecional do País e que envolva os seus diferentes parceiros e agentes.
O Parecer chama – e bem – a atenção para as consequências que podem decorrer das situações de grande dificuldade em que são colocados cidadãos e entidades coletivas, em consonância com as medidas previstas, e para a necessidade de serem mantidos determinados equilíbrios sociais. Mas, nesta matéria impõem-se ainda duas observações: uma primeira que tem que ver com o facto elementar de só poder ser distribuído por uma comunidade aquilo que essa comunidade é capaz de produzir em determinado horizonte temporal e uma segunda que se reporta a reivindicações de
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tipo corporativo por parte de determinados grupos que pretendem conservar a todo o custo, e até agora com algum sucesso, privilégios que são, em muitos casos, custeados pelos que têm muito menos, o que implica que se perpetuem graves desigualdades sociais.
Não pode deixar de ser feita uma referência política, alertando-se para as possíveis consequências, neste plano, decorrentes de situações de desamparo e incerteza social e política. Aos níveis políticos compete procurar e propor soluções para os problemas, e apresentar aos cidadãos as diferentes opções ou caminhos, evidenciando os aspetos positivos e negativos que os enformam. Só exercícios aprofundados e transparentes permitirão tomadas de posição e opções conscientes por parte dos cidadãos.
Há que evitar ruturas políticas, sobretudo quando tais ruturas se possam cristalizar em soluções não democráticas. Qualquer sociedade terá sempre ao dispor vários caminhos, devendo escolher, quando não o melhor, pelo menos o “menos mau” e deverá ter-se em atenção que a História já demonstrou amplamente onde conduzem as soluções ou caminhos únicos.
A conjuntura de extrema dificuldade que o País atravessa, que se prolongará certamente por alguns anos, recomenda um grande esforço de convergência por parte de Partidos Políticos e Parceiros Sociais e torna necessária uma colaboração leal e franca entre todos, que ultrapasse os quadros estreitos de interesses partidários ou de grupo e defenda claramente os interesses globais da Sociedade.
Neste contexto, a aprovação de um orçamento, mesmo com as dúvidas e incertezas que o OE-2013 suscita, é sem dúvida de importância fundamental na situação de gravíssimas dificuldades que atravessamos. Neste contexto, a aprovação do orçamento exige condições de exequibilidade sem as quais poderão ocorrer graves consequências a partir do momento em que se tornasse visível não serem atingíveis os objetivos fundamentais prosseguidos, em particular o da redução do défice. Subescrevem os conselheiros:
Isabel Mota João Ferreira do Amaral João Salgueiro José de Almeida Serra
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DECLARAÇÃO DE VOTO DA PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE MIRANDA DO CORVO
SOBRE O PARECER DO CES À PROPOSTA DE ORÇAMENTO DO ESTADO PARA 2013
Abstenho-me na votação do presente parecer do Orçamento do Estado para 2013.
Estou em sintonia com algumas das preocupações transcritas no parecer.
Ao longo dos anos o CES tem feito vários alertas que, infelizmente, não têm sido tidos em atenção. Basta consultar o parecer sobre o orçamento de estado para 2011, o parecer sobre as GOP de 1998, 2000, 2002, 2003, ou o parecer de iniciativa de 2002. Todos estes pareceres contrastam com as medidas entretanto tomadas pelos governos anteriores.
O estado a que o país chegou é fruto de vários erros e muita irresponsabilidade. A situação tornou-se insustentável.
A situação a que chegamos tornou inevitável o pedido de auxílio externo. No memorandum de entendimento com a troika foram assumidos compromissos.
O novo governo assumiu a grande responsabilidade de honrar os compromissos assumidos de forma a retomar a credibilidade a Portugal. É necessário tornar o país credível perante os parceiros europeus. Foram entretanto alcançados sucessos significativos: a balança comercial melhorou significativamente o seu saldo, os juros da divida pública desceram, entre outros.
Cumprir os compromissos que foram acordados implica muita dor e muitos sacrifícios para as pessoas.
Se numa primeira fase as pessoas entenderam os sacrifícios que lhe estavam a ser pedidos, escutando e consciencializando-se da necessidade dos mesmos, posteriormente começaram a surgir muitas vozes criticas, algumas delas com discursos populistas. Houve também alguns erros que ofuscaram os sucessos alcançados.
Gerou-se entretanto um clima de incerteza e de falta de confiança, apesar dos ganhos de credibilidade externa. Esta falta de confiança torna mais difícil o sucesso.
A forma de sair da situação em que o país se encontra é retomar o sucesso. É imprescindível evitar um segundo resgate. Para isso é crucial o esforço de todos.
Não pode ser apenas um primeiro-ministro e alguns ministros a lutarem sozinhos. A solução exige o envolvimento dos partidos da oposição, especialmente do partido socialista. Além dos partidos, é necessária uma solução que envolva todos os agentes
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políticos e socias de modo a cumprir a missão patriótica de equilibrar as contas de Portugal e permitir que a nossa economia cresça.
A solução não se pode restringir aos partidos. Todos têm que se envolver e este Conselho tem representantes dos vários setores, por isso tem que ajudar mais. Trata-se de um importante órgão de concertação social que pode ajudar imenso nesta missão patriótica
Não basta dizer que o governo tem que negociar melhor. É necessário dizer como podemos ajudar, como podemos negociar melhor. Estamos numa Europa a 27 com muitos interesses divergentes.
O governo tem que reduzir a economia paralela. É crucial fazê-lo. Como podemos ajudar? Contratando mais funcionários para a fiscalização? Melhorando sistemas de controlo? Imitando as práticas do norte da Europa? Colocando novamente na agenda a Lei do Enriquecimento Ilícito? Julgo que são matérias que devem ser colocadas na ordem do dia. A Lei do Enriquecimento Ilícito deve ser novamente discutida com maior abrangência. Deve aplicar-se não só ao setor público mas também ao setor privado.
Temos que renegociar os contratos das PPP. Como? O governo já cortou investimentos. Concordo que os contratos devem ser renegociados relativamente às compensações. Recordo contudo que são contratos muito blindados com grande proteção das empresas privadas. Como fazer?
Temos um estado que pode ser racionalizado mas deve também continuar a proteger os mais fracos. Como racionalizar sem prejudicar os que mais precisam? Se pedirmos mais tempo, quais serão as consequências para as pessoas e para Portugal?
Acreditamos que o país é sustentável e que pode ser mais justo? Eu acredito! Então se acreditamos temos que nos juntar todos e ajudar a resolver os problemas. Não basta apontar o que está errado, é necessário indicar os caminhos possíveis para sair desta crise.
É necessário dar as mãos, sendo parceiros do governo neste trajeto. A missão patriótica exige-nos isso.
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A Divisão de Redacção e Apoio Audiovisual.