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Terça-feira, 5 de março de 2013 II Série-A — Número 93
XII LEGISLATURA 2.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2012-2013)
S U M Á R I O
Escrutínio das iniciativas europeias: Proposta de Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-membros no que respeita ao fabrico, à apresentação e à venda de produtos do tabaco e produtos afins [COM(2012) 788]: — Parecer da Comissão de Assuntos Europeus e relatórios das Comissões de Economia e Obras Públicas e de Saúde, bem como os pareceres das Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira.
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COMISSÃO DE ASSUNTOS EUROPEUS
PARTE I - NOTA INTRODUTÓRIA
Nos termos do artigo 7.º da Lei n.º 43/2006, de 25 de agosto, alterada pela Lei n.º
21/2012, de 17 de maio, que regula o acompanhamento, apreciação e pronúncia pela
Assembleia da República no âmbito do processo de construção da União Europeia,
bem como da Metodologia de escrutínio das iniciativas europeias, aprovada em 20 de
janeiro de 2010, a Comissão de Assuntos Europeus recebeu a de Diretiva do
parlamento Europeu e do Conselho relativa à aproximação das disposições
legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros no que respeita
ao fabrico, à apresentação e à venda de produtos do tabaco e produtos afins
[COM(2012)788].
A supra identificada iniciativa foi enviada às Comissões de Economia e Obras Públicas
e de Saúde, atento o respetivo objeto, as quais analisaram a referida iniciativa e
PARECER COM(2012) 788 Proposta de Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros no que respeita ao fabrico, à apresentação e à venda de produtos do tabaco e produtos afins
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aprovaram os Relatórios que se anexam ao presente Parecer, dele fazendo parte
integrante.
Tratando-se de matéria que recai no interesse específico das Regiões Autónomas, foi
solicitado o escrutínio às Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas dos
Açores e da Madeira, que aprovaram os Pareceres, que se anexam ao presente
Parecer, dele fazendo parte integrante.
PARTE II – CONSIDERANDOS
1. Em geral
A iniciativa em apreço tem como objetivo rever e modernizar a Diretiva 2001/37/CE do
Parlamento Europeu relativa à aproximação das disposições legislativas,
regulamentares e administrativas dos Estados-Membros no concerne ao fabrico, à
apresentação e à venda de produtos do tabaco, melhorando o mercado interno.
O objetivo global da revisão é melhorar o funcionamento do mercado interno,
atualizando os domínios já harmonizados, incluindo novas medidas ainda não
cobertas pela diretiva anterior e assegurando que a legislação não possa ser
contornada.
Do ponto de vista da saúde e em conformidade com o artigo 114.º do Tratado sobre o
Funcionamento da União Europeia é necessário as opções estratégicas da União
Europeia protegerem a saúde dos cidadãos europeus.
O tabaco é uma questão essencial na política de saúde europeia, representando
aproximadamente 700 000 mortes por ano. O objetivo da diretiva visa proteger os
jovens (70% dos fumadores começam a fumar antes dos 18 anos de idade e 94%,
antes dos 25 anos, segundo dados do Eurobarómetro de 2012) e garantir uma escolha
informada a todos os cidadãos sobre os efeitos e consequências exatas dos produtos
do tabaco.
De acordo com a iniciativa, a revisão da DPT foca-se nos seguintes domínios:
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a) Ingredientes e emissões
Os terrores máximos de alcatrão, nicotina e monóxido de carbono, bem como os
métodos de medicação permanecem os mesmos da Diretiva 2001/37/CE.
Nos termos da Diretiva 2001/37/CE, os Estados-Membros devem exigir aos
fabricantes e aos importadores de produtos do tabaco que comuniquem os
ingredientes utilizados nesses produtos. A proposta em análise mantém este sistema
de comunicação obrigatória dos ingredientes e, além disso, prevê um formato
eletrónico comum para essa comunicação, devendo os fabricantes apresentar dados
de apoio, como relatórios de comercialização.
As taxas cobradas pelos Estados-Membros para tratar as informações que lhes forem
apresentadas não devem exceder o custo imputável a essas atividades. Além do mais,
a proposta prevê que os produtos do tabaco novos ou modificados não devem ser
colocados no mercado antes da apresentação dos dados relativos aos ingredientes.
Os dados comunicados, com a exceção das informações confidenciais, são
publicados.
O formato harmonizado de comunicação de informações, assim como a
obrigatoriedade da comunicação, criarão condições de concorrência equitativas e
facilitarão a recolha, análise e monitorização dos dados. Também reduzirão a carga
administrativa para a indústria, os Estados-Membros e a Comissão, e proporcionarão
um sistema mais sólido para o tratamento de dados sensíveis.
A presente Diretiva 2001/37/CE não harmoniza a regulamentação dos Estados-
Membros em matéria de aditivos. Por conseguinte, alguns Estados-Membros
adotaram legislação ou celebraram acordos com a indústria permitindo ou proibindo
determinados ingredientes. Consequentemente, alguns ingredientes são proibidos em
alguns Estados-Membros, mas não noutros.
A proposta prevê a proibição dos produtos do tabaco com aromas distintivos, como
sabor a fruta ou chocolate.
O processo de tomada de decisões será apoiado por painéis de consulta.
Os aditivos associados à energia e à vitalidade (cafeina, taurina, etc.), ou que criam a
impressão de que os produtos têm efeitos benéficos para a saúde (vitaminas, p.e.) são
proibidos. Não são permitidos aromas em filtros, papeis ou embalagens.
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Os produtos do tabaco com toxicidade ou potencialidade de criar dependência
acrescidas não podem ser colocados no mercado. Os Estados-Membros devem
assegurar que as disposições ou condições estabelecidas ao abrigo do REACH são
aplicadas aos produtos do tabaco conforme adequado.
A proposta exclui produtos do tabaco que não sejam cigarros, tabaco de enrolar e
produtos sem combustão, ou seja, charutos, cigarrilhas e tabaco para cachimbo, de
algumas disposições tais como a proibição de produtos com aromas distintivos. Esta
isenção justifica-se tendo em conta que esses produtos são consumidos
principalmente por consumidores mais velhos e que o objetivo principal da presente
proposta é regulamentar os produtos do tabaco de modo a que não incentivem os
jovens a começar a consumir a tabaco.
A isenção é retirada se houver uma alteração substancial das circunstâncias (em
termos de volume de vendas ou de nível de prevalência entre os jovens).
A proposta aborda a evolução heterogénea nos Estados-Membros no domínio da
regulamentação em matéria de ingredientes e tem em conta a evolução a nível
internacional, como sejam as disposições da CQLT (Convenção-Quadro da OMS para
a Luta Antitabaco) sobre a regulamentação da composição dos produtos do tabaco e
as correspondentes diretrizes.
b) Embalagem e rotulagem
A proposta prevê a colocação de advertências combinadas (imagem e texto), cobrindo
75 % da superfície, em ambos lados das embalagens de produtos do tabaco,
passando a existir uma mensagem informativa sobre as substâncias nocivas do
tabaco.
A proposta inclui também requisitos aplicáveis às embalagens, por exemplo, forma
paralelepipédica para os maços de cigarros e número mínimo de cigarros por maço
(20 no caso).
A proposta irá simultaneamente garantir a apresentação eficaz das advertências de
saúde e deixar um espaço na embalagem para a indicação das marcas comerciais,
obrigando a tamanhos mínimos para as advertências e para os maços.
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c) Rastreabilidade e elementos de segurança
A Diretiva 2001/37/CE concede poderes à Comissão Europeia para adotar medidas
técnicas relacionadas com a rastreabilidade e a identificação, mas este poder não foi
usado. Uma vez que o conceito de rastreabilidade evoluiu durante os últimos anos, é
necessário adaptar e completar a legislação em termos de rastreabilidade e elementos
de segurança.
A proposta prevê um sistema europeu de localização e seguimento ao nível das
embalagens dos produtos do tabaco ao longo da cadeia de abastecimento (excluindo
retalho).
Os Estados-Membros deverão assegurar que os fabricantes de produtos do tabaco
celebram contratos de armazenamento de dados com terceiros independentes de
forma a assegurar a independência do sistema e a plena transparência e
acessibilidade permanente por parte dos Estados-Membros e Comissão.
A proposta garante a conformidade com os requisitos da diretiva, cria condições de
concorrência equitativas entre os diferentes operadores (atualmente apenas os quatro
maiores fabricantes de tabaco estão obrigados a desenvolver e utilizar sistemas de
localização e seguimento), facilita a vigilância do mercado e capacita os consumidores
para verificarem a autenticidade dos produtos do tabaco.
d) Tabaco para uso oral
Mantem-se a proibição de colocação no mercado de tabaco para uso oral (snus) tal
como estabelecido na Diretiva 2001/37/CE, sendo excetuado desta proibição o estado
sueco.
A atual proibição foi considerada proporcionada pelo Tribunal de Justiça da União
Europeia em 2004 devido aos efeitos nocivos, à incerteza quanto à possibilidade do
tabaco para uso oral ser um substituto dos cigarros, às propriedades tóxicas e
criadoras de dependência da nicotina, ao potencial de risco deste tabaco para os
jovens e à novidade do produto.
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e) Vendas de produtos do tabaco à distância transfronteiriças
As vendas de produtos do tabaco à distância transfronteiriças não se inscrevem no
âmbito da Diretiva 2001/37/CE.
A proposta inclui uma obrigação de notificação para os retalhistas de produtos do
tabaco que pretendam efetuar vendas à distância transfronteiriças.
A proposta permite aos Estados-Membros exigir que o retalhista nomeie uma pessoa
singular que garanta a conformidade com a diretiva dos produtos entregues aos
clientes nos Estados-Membros em causa. Também está previsto um mecanismo
obrigatório de verificação de idade.
A proposta facilita a atividade legal sem eliminar nenhum canal de venda e permite
aos consumidores o acesso legítimo aos produtos do tabaco não disponíveis no
respetivo mercado nacional. Reforça os efeitos no mercado interno ao impedir a
compra de produtos não conformes com as disposições da diretiva, incluindo no que
diz respeito às advertências de saúde na língua correta e à regulamentação em
matéria de ingredientes. Também pretende tratar a questão das compras por menores
de idade. Um efeito secundário não intencional é o facto de a proposta reduzir a
disponibilidade de produtos mais baratos que não respeitam as políticas de preços
nacionais.
f) Novos produtos do tabaco
Os novos produtos do tabaco são produtos que contêm tabaco que não pertencem a
nenhuma das categorias de produtos estabelecidas (p. e, cigarros, tabaco de enrolar,
tabaco para cachimbo, tabaco para cachimbo de água, charutos, cigarrilhas, tabaco de
mascar, rapé ou tabaco para uso oral) e que são colocados no mercado após a
entrada em vigor da diretiva. Estes produtos terão de respeitar os requisitos da diretiva
(p. e., em termos de rotulagem e ingredientes), fim de garantir condições de
concorrência equitativas, e as regras aplicáveis variarão consoante o produto envolva
um processo de combustão ou não.
A proposta também prevê uma obrigação de notificação dos novos produtos do tabaco
e a Comissão publicará um relatório sobre a evolução do mercado destes cinco anos
após a data-limite de transposição da diretiva.
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A introdução de um sistema de notificação para novos produtos do tabaco contribuirá
para aumentar a base de conhecimentos no que diz respeito a esses produtos para
efeito de eventuais alterações futuras da diretiva.
g) Produtos que contêm nicotina
Os produtos que contêm nicotina não se inscrevem, no âmbito da Diretiva 2001/37/CE
e os Estados-Membros têm, até agora, adotado abordagens regulamentares diferentes
para estes produtos, quer regulamentando-os como medicamentos, quer aplicando
certas disposições utilizadas para os produtos do tabaco, ou não adotando legislação
especifica.
A proposta estipula que contêm nicotina e que tenham um nível de nicotina superior a
2 mg, uma concentração de nicotina superior a 4 mg por ml ou cuja utilização prevista
resulta num pico máximo de concentração plasmática superior, em média, a 4 ng/ml,
só podem ser colocados no mercado se tiverem sido autorizados como medicamentos
com base na sua qualidade, segurança e eficácia, e numa relação beneficio-risco
positiva.
A proposta elimina a atual divergência legislativa entre os Estados-Membros e o
tratamento diferencial dado às terapias de substituição da nicotina e aos produtos que
contêm nicotina, aumenta a segurança jurídica, consolida a evolução em curso nos
Estados-Membros e incentiva igualmente a investigação e a inovação no domínio do
abandono do tabagismo, com o objetivo de maximizar os benefícios para a saúde.
h) Produtos à base de plantas para fumar
A proposta prevê advertências de saúde adaptadas aos produtos à base de plantas
para fumar, a fim de informar os consumidores sobre os efeitos adversos para a saúde
destes produtos. Além disso, não são admitidos nas embalagens informações que
enganem os consumidores.
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2. Audições
A Tabaqueira (afiliada da Phillip Morris International), a Empresa Madeirense de
Tabacos e a Fábrica de Tabacos Micaelense, ouvidas no dia 29 de janeiro em
audiência conjunta pelas Comissões Parlamentares dos Assuntos Europeus, de
Economia e Obras Públicas e da Saúde, mostraram-se favoráveis à adoção de um
quadro legislativo abrangente e proporcionado, que, apoiado em evidências, possa
responder eficazmente às preocupações suscitadas pela natureza dos produtos de
tabaco junto da sociedade em geral e das autoridades de Saúde Pública em particular.
No entanto, defenderam que a revisão de Diretiva de Produtos de Tabaco (“Proposta
de Diretiva”) apresentada pela Comissão Europeia, contende com a aplicação do
princípio da subsidiariedade, sendo desproporcionada e insuficientemente
fundamentada em vários aspetos e não tendo em consideração determinadas
especificidades nacionais, e ignora impactos socioecónomicos negativos não
justificados por ganhos em saúde.
Foram igualmente levantadas dúvidas sobre a competência da UE em legislar
relativamente a algumas destas matérias, considerando que estas opções de política
não são compatíveis com o funcionamento do Mercado Interno e irão introduzir uma
distorção no funcionamento do mesmo, com um impacto significativo no emprego, na
concorrência e nas receitas ficais, não assegurando os objetivos propostos de
proteção de saúde.
Consideraram, ainda, que a UE não tem competência legislativa genérica em matérias
de Saúde Pública. Sendo as políticas de Saúde Pública uma competência dos
Estados-Membros, dispondo a UE apenas de competência para desenvolver acções
com vista a apoiar, coordenar ou completar a acção dos Estados-Membros. O próprio
TFUE destaca que a “…ação da União respeita as responsabilidades dos Estados-
Membros no que se refere à definição das respetivas políticas de saúde” (Artigo 168.º,
n.º 7).
Sendo a escolha da base jurídica para a apresentação desta Proposta de Diretiva, o
estabelecimento e o funcionamento do Mercado Interno, a Proposta de Diretiva,
propondo-se a legislar sobre o Mercado Interno (art.114.º do TFUE), tem por único
objetivo impor aos Estados-Membros a adoção de várias medidas de Saúde Pública,
descurando os efeitos negativos das mesmas no próprio Mercado Interno. Sustentam,
assim, que a Proposta de Diretiva elimina a possibilidade de diferenciação e inovação
de produtos, proibindo injustificadamente algumas categorias já existentes, e convida
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os Estados-Membros a implementar restrições adicionais, como é o caso das
“embalagens genéricas” naquilo que forçosamente resultará num “emaranhado” não
coerente dos dispositivos legais existentes em cada um dos 27 Estados-Membros,
facto que em nada contribuirá para o facilitismo ou melhoramento do funcionamento
do Mercado Interno.
Salientaram ainda que ao proibir os produtos de tabaco de risco reduzido, a Comissão
Europeia veda aos Estados-Membros a possibilidade de estes desenvolverem
autonomamente as suas próprias soluções estratégicas de acesso controlado a
produtos de tabaco alternativos que comportem um risco reduzido para os seus
cidadãos face a produtos de tabaco convencionais.
A Comissão de Assuntos Europeus, em conjunto com a Comissão de Saúde, ouviu em
audiência, no dia 7 de fevereiro, uma delegação da Japan Tobacco International (JTI)
que se pronunciou no sentido de que esta proposta de diretiva retiraria competências
aos Estados-Membros sem demonstrar que os parlamentos nacionais não
conseguiriam alcançar os objetivos alcançar os mesmos ou melhores resultados,
violando o princípios da subsidiariedade, por um lado e por outro lado, a proposta iria
muito além do necessário para a prossecução do seu objetivo de desenvolvimento do
mercado interno, violando o princípio da proporcionalidade.
Foi ainda utilizado do direito de audição da Assembleia Legislativa da Região
Autónoma dos Açores previsto no n.º 2 do artigo 229.º da Constituição da República
Portuguesa (CRP) e, no caso em apreço, no n.º 4 do artigo 3º da Lei n.º 43/2006, de
25 de agosto, alterada pela Lei n.º 21/2012, de 17 de maio.
A Assembleia Legislativa Regional dos Açores considera que a proposta de Diretiva
não cumpre os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade.
Tendo a Subcomissão da Comissão Permanente de Economia dessa Assembleia
apresentado parecer, no sentido contrário à adoção desta proposta de diretiva,
referindo que a sua adoção iria distorcer o funcionamento do Mercado Interno e que
viola direitos fundamentais consagrados nos Tratados.
O parecer também frisa que a produção de tabaco constitui atividade muito importante
para o arquipélago, consubstanciada no nível de emprego direto e indireto, nas
externalidades positivas na economia e no fluxo de receitas fiscais geradas, razão pela
qual se impõe – em nome do princípio da solidariedade – a criação de um regime
diferenciado para a Região Autónoma dos Açores.
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A Subcomissão da Comissão Permanente de Economia Assembleia Legislativa da
Região Autónoma dos Açores deliberou, por unanimidade, dar parecer desfavorável à
Proposta de Diretiva em análise.
A última audiência conjunta com a Comissão de Saúde realizada no âmbito do
escrutínio da Proposta de Diretiva em análise, foi com o Sr. Ministro Conselheiro da
Embaixada da Polónia, Dariusz Dudziak, no dia 14 de fevereiro, que se pronunciou,
igualmente, no sentido contrário ao estipulado pela iniciativa em análise, quer
relativamente à análise do princípio da subsidiariedade quer à análise do princípio da
proporcionalidade.
3. Da Base Jurídica
A presente proposta de diretiva é apresentada com base no artigo 114.º do Tratado de
Funcionamento da União Europeia
4. Do Princípio da Subsidiariedade
Nos termos do segundo parágrafo do artigo 5º do Tratado da União Europeia, a UE
pode intervir “apenas se e na medida em que os objetivos da acção considerada não
possam ser suficientemente alcançados pelos Estados-Membros (…) podendo (…)
ser…mais bem alcançados ao nível da União”. O princípio da subsidiariedade reflete a
perspetiva de que os Estados-Membros devem ter prioridade sobre a UE, atuando na
medida em que tenham capacidade para o fazerem.
O Tratado reflete também a perspetiva de que as decisões devem ser tomadas o mais
próximo possível dos cidadãos, isto é, sempre que possível a nível nacional. Em
suma, determina que a UE demonstre prudência e que atue (em áreas de
competência partilhada com os Estados-Membros) somente se ação comunitária
efetivamente adicionar valor e produzir benefícios que não possam, ser alcançados ao
nível local.
Sendo a saúde pública uma matéria da competência exclusiva dos Estados-Membros,
cabe à UE apenas a competência de apoiar, coordenar ou completar ação daqueles.
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Além disso, os Tratados exigem especificamente que a EU respeite “as
responsabilidades dos Estados-Membros no que se refere à definição das respetivas
políticas de saúde…”.
Três exemplos que demonstram de forma clara como a Proposta de Diretiva contende
o princípio da subsidiariedade, são os seguintes:
A “proibição” do segmento de cigarros de “tamanho regular” designadamente
em Portugal, por força das disposições relativas às dimensões em termos
absolutos dos avisos de saúde, desrespeita as preferências dos consumidores
portugueses em particular sem qualquer justificação nem no plano da proteção
da Saúde Pública nem sequer no plano do funcionamento do Mercado Interno.
Note-se que Portugal é por sinal o Estado-Membro que tem menor prevalência
de consumo de tabaco, e apresenta uma maior percentagem de entre os seus
cidadãos que nunca fumou e encontra-se entre aqueles Estados-Membros com
menores índices de tabaco entre os menores de idade.
A Proposta de Diretiva elimina e proíbe um conjunto de produtos (vulgarmente
conhecidos como “slims”, “cigarros mentolados”, pequenas referencias e a
comercialização em embalagens inferiores a 40g para o tabaco de enrolar.
Trata-se de medidas que em nada contribuem para o funcionamento do
Mercado Interno.
A proibição antecipada de certos produtos de risco reduzido sem consideração
pelas evidências revelaria que a UE está a impedir os Estados-Membros de
porem em prática as sus próprias estratégias de risco reduzido. Este não é um
cenário hipotético, uma vez que existem já Estados-Membros que já criaram
um enquadramento legal para a regulamentação de produtos de risco reduzido.
Uma proibição interferiria com a competência desses e de outros Estados-
Membros para definirem as suas próprias políticas de Saúde Pública.
Em suma, podemos afirmar que esta Proposta de Diretiva não apresenta de forma
clara os benefícios da transferência dos poderes de regulamentação dos assuntos do
tabaco dos Estados-Membros para a Comissão Europeia. A delegação de
competências efetivada incide sobre matérias essenciais da competência dos
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Estados-Membros, e é efetuada de forma imprecisa e pouco determinada no que
concerne aos objetivos a atingir pela Comissão Europeia.
5. Do Princípio da Proporcionalidade
O princípio da proporcionalidade exige que o conteúdo e a forma de atuação da UE
não excedam o necessário para alcançar os objetivos do Tratado. Assim, sempre que
se ofereçam alternativas em termos de prossecução do mesmo objetivo, deverá optar-
se pela que se revele menos onerosa à optar-se pela que se revele menos onerosa à
prossecução desses objetivos.
Importa dizer que a Proposta de Diretiva ultrapassa aquilo que é necessário para
conseguir uma melhoria do funcionamento do mercado, com lesão de princípios
básicos destes operadores económicos (liberdade de agir no mercado segundo as
regras da concorrência, liberdade de diferenciar os seus produtos, liberdade de
utilização das marcas e sinais distintivos legitimamente adquiridos e desenvolvidos) e
dos próprios consumidores adultos, nomeadamente a liberdade de escolha individual
baseada em informação adequada e proporcionada.
Para além disso, a Proposta de Diretiva afronta a jurisprudência do Tribunal de Justiça
da União Europeia que exige que se opte pela medida menos gravosa entre as que se
perfilem como alternativas disponíveis e que alerta para a necessidade de evitar que
as desvantagens ocasionadas não sejam desproporcionadas face a objetivos que se
visa atingir.
Não obstante o nível de evidência exigido, muitas das disposições da Proposta de
Diretiva são claramente desproporcionadas e devem ser declaradas inválidas com
base nesse fundamento. Não existem indícios que essas medidas – que são
arbitrárias e punitivas – melhorem o funcionamento do Mercado Interno ou atinjam o
alegado objetivo de Saúde Pública.
PARTE III – PARECER
Em face dos considerandos expostos e atento o Relatório da comissão competente,a
Comissão de Assuntos Europeus é de parecer que:
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1. A iniciativa em análise viola o princípio da subsidiariedade, na medida em que
em matérias de competência partilhada, a UE apenas pode legislar para
alcançar resultados que não poderiam ser atingidos a nível local e porque retira
competência aos Estados sem demonstrar que os parlamentos nacionais não
conseguiriam alcançar os mesmos ou melhores resultados, numa evidente e
clara violação do princípio da subsidiariedade.
2. A iniciativa em análise viola o princípio da proporcionalidade uma vez que a
legislação da UE não deve exceder o necessário para alcançar os objetivos
dos Tratados mas também porque esta ultrapassa o necessário para a
prossecução do seu objetivo de desenvolvimento do mercado interno, numa
clara violação do princípio da proporcionalidade.
3. Pelo exposto e de acordo com o n.º 3 do artigo 3.º, da Lei n.º 43/2006, de 25
de agosto, alterada pela Lei n.º 21/2012, de 17 de maio,, deve ser submetido a
plenário o projeto de resolução anexo ao presente parecer.
4. No que concerne as questões suscitadas nos considerandos, a Comissão de
Assuntos Europeus prosseguirá o acompanhamento do processo legislativo
referente à presente iniciativa, nomeadamente através de troca de informação
com o Governo.
Palácio de S. Bento, 26 de março de 2013
O Deputado Autor do Parecer
(Rui Barreto)
O Presidente da Comissão
(Paulo Mota Pinto)
PARTE IV – ANEXOS
Relatórios das Comissões de Economia e Obras Públicas e de Saúde.
Pareceres das Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas dos Açores e da
Madeira
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Comissão de Economia e Obras Públicas
ÍNDICE
PARTE I - NOTA INTRODUTÓRIA
PARTE II – CONSIDERANDOS PARTE III - CONCLUSÕES
Parecer da Comissão de Economia e Obras Públicas
Proposta de Diretiva do Parlamento Europeu e do
Conselho relativa à aproximação das disposições
legislativas, regulamentares e administrativas dos
Estados-Membros no que respeita ao fabrico, à
apresentação e à venda de produtos do tabaco e
produtos afins
COM (2012) 788
Autor: Deputado
Duarte Cordeiro
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PARTE I - NOTA INTRODUTÓRIA
1. Nota Preliminar
A Comissão de Assuntos Europeus, nos termos do disposto no artigo 7.º da Lei n.º
43/2006, de 25 de Agosto, relativa ao acompanhamento, apreciação, escrutínio e
pronúncia pela Assembleia da República no âmbito do processo de construção da
União Europeia, remeteu a proposta de Diretiva do Parlamento Europeu e do
Conselho relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e
administrativas dos Estados-Membros no que respeita ao fabrico, à apresentação e à
venda de produtos do tabaco e produtos afins para a Comissão de Economia e Obras
Públicas, se pronunciar sobre a matéria constante na referida proposta.
2. Procedimento adotado
A referida proposta foi distribuída na Comissão de Economia e Obras Públicas, tendo
sido nomeado relator o Deputado Duarte Cordeiro do Grupo Parlamentar do Partido
Socialista.
PARTE II – CONSIDERANDOS
A proposta de diretiva em análise tem como objetivo rever e modernizar a Diretiva
2001/37/CE do Parlamento Europeu relativa à aproximação das disposições
legislativas, regulamentares e a administrativas dos Estados-Membros no concerne ao
fabrico, à apresentação e à venda de produtos do tabaco, melhorando o mercado
interno.
Os principais objetivos da atual proposta de diretiva são a atualização dos domínios já
harmonizados, novas medidas ainda não cobertas pela diretiva anterior e assegurar
que a legislação não pode ser contornada.
Do ponto de vista da saúde e em conformidade com o artigo 114.º do Tratado sobre o
Funcionamento da União Europeia é necessário as opções estratégicas da União
Europeia protegerem a saúde dos cidadãos europeus.
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O tabaco é uma questão fundamental na política de saúde europeia, representando
aproximadamente 700 000 mortes por ano. O objetivo da diretiva é proteger os jovens
(70% dos fumadores começam a fumar antes dos 18 anos de idade e 94%, antes dos
25 anos, segundo dados do Eurobarómetro de 2012) e garantir uma escolha
informada a todos os cidadãos sobre os efeitos e consequências exatas dos produtos
do tabaco.
Segundo a iniciativa, a revisão da Diretiva centra-se nos seguintes domínios:
1) Ingredientes e emissões
Os teores máximos de alcatrão, nicotina e monóxido de carbono, bem como os
métodos de medição permanecem idênticos aos que se encontravam na Diretiva
atualmente em vigor
Está igualmente prevista a proibição dos produtos do tabaco com aromas distintivos e
produtos aditivados que contenham vitaminas ou produtos energéticos.
A proposta exclui os charutos, cigarrilhas e tabaco para cachimbo de algumas
disposições tais como a proibição de produtos com aromas distintivos, devido ao seu
consumo ser maioritariamente por consumidores mais velhos.
2) Rotulagem e embalagem
A proposta prevê a colocação de advertências combinadas (imagem e texto), cobrindo
75 % da superfície, em ambos lados das embalagens de produtos do tabaco,
passando a existir uma mensagem informativa sobre as substâncias nocivas do
tabaco.
A proposta inclui também requisitos aplicáveis às embalagens, por exemplo, forma
paralelepipédica para os maços de cigarros e número mínimo de cigarros por maço
(20 no caso).
A proposta irá simultaneamente garantir a apresentação eficaz das advertências de
saúde e deixar um espaço na embalagem para a indicação das marcas comerciais,
obrigando a tamanhos mínimos para as advertências e para os maços.
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3) Rastreabilidade e elementos de segurança
A Diretiva 2001/37/CE concede poderes à Comissão Europeia para adotar medidas
técnicas relacionadas com a rastreabilidade e a identificação, mas este poder não foi
usado. Uma vez que o conceito de rastreabilidade evoluiu durante os últimos anos, é
necessário adaptar e completar a legislação em termos de rastreabilidade e elementos
de segurança.
A proposta prevê um sistema europeu de localização e seguimento ao nível das
embalagens dos produtos do tabaco ao longo da cadeia de abastecimento (excluindo
retalho).
4)Tabaco para uso oral Mantem-se a proibição de colocação no mercado de tabaco para uso oral (snus) tal
como estabelecido na Diretiva 2001/37/CE, sendo excetuado desta proibição o estado
sueco.
5) Vendas de produtos do tabaco à distância transfronteiriças
As vendas de produtos do tabaco à distância transfronteiriças não estavam reguladas
na Diretiva anterior, passando a estar no que concede a esta proposta.
6) Novos produtos do tabaco
Os novos produtos do tabaco são produtos que contêm tabaco que não pertencem a
nenhuma das categorias de produtos anteriores.
A proposta também prevê uma obrigação de notificação dos novos produtos do tabaco
e um relatório da Comissão Europeia 5 anos depois, para analisar se é necessário
uma nova Diretiva.
7) Produtos que contêm nicotina
A proposta estipula que os produtos que contêm nicotina e que tenham um nível de
nicotina superior a 2 mg e uma concentração de nicotina superior a 4 mg por ml só
podem estar no mercado se forem considerados medicamentos.
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8) Produtos à base de plantas para fumar
A proposta prevê advertências de saúde adaptadas aos produtos à base de plantas
para fumar, a fim de informar os consumidores sobre os efeitos adversos para a saúde
destes produtos. Além disso, não são admitidos nas embalagens informações que
enganem os consumidores.
Consultas Públicas às partes interessadas
Independentemente da auscultação das instituições europeias, no trabalho
preparatório deste relatório da parte da Comissão de Economia e Obras Públicas
chegaram-nos dúvidas sobre a mesma proposta de Diretiva da parte da Confederação
Empresarial de Portugal e da Tabaqueira, SA.
A Confederação Empresarial de Portugal considera que a proposta restringe direitos
de propriedade industrial dos fabricantes, proíbe segmentos de produtos tradicionais e
interdita a inovação. Coloca dúvidas nos benefícios para a saúde e diz que vai
prejudicar a economia através das dificuldades das empresas do setor, defendo que
não respeita os princípios da subsidiariedade e proporcionalidade, tendo prejuízos
graves no caso nacional. Levantam ainda a questão do não cumprimento dos
princípios da proporcionalidade e da subsidiariedade.
As dificuldades acrescidas que vão gerar na economia e no emprego, assim como o
desrespeito pelos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade são as
preocupações levantadas pela administração da Tabaqueira, SA.
Foi ainda utilizado do direito de audição da Assembleia Legislativa da Região
Autónoma dos Açores previsto no n.º 2 do artigo 229.º da Constituição da República
Portuguesa (CRP) e, no caso em apreço, no n.º 4 do artigo 3.º da Lei n.º 43/2006, de 25
de agosto, alterada pela Lei n.º 21/2012, de 17 de maio.
A Assembleia Legislativa Regional dos Açores considera que a proposta de Diretiva
não cumpre os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade.
Tendo o relatório da Subcomissão da Comissão Permanente de Economia as
seguintes conclusões:
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1. A presente Proposta de Diretiva, a qual propõe um novo enquadramento jurídico ao
nível comunitário relativo ao fabrico, apresentação e venda de produtos do tabaco e
produtos afins, colide com os princípios da subsidiariedade e proporcionalidade,
distorce o funcionamento do Mercado Interno e viola direitos fundamentais
consagrados nos Tratados, atento o seguinte:
a) O princípio da subsidiariedade, à luz do Tratado de Lisboa, estabelece que a União
Europeu pode intervir “apenas se e na medida em que os objetivos da ação
considerada não possam ser suficientemente alcançados pelos Estados-Membros […]
podendo […] ser mais bem alcançados ao nível da União.” Tal significa que este
princípio reflete a perspetiva de que os Estados-Membros devem ter prioridade sobre
a UE e, por outro lado, que as decisões devem ser tomadas o mais próximo possível
dos cidadãos, ou seja, sempre que possível a nível nacional.
b) A proposta aqui em análise aponta a proteção da saúde pública como espécie de
justificação superior para legitimar a respetiva atuação no ordenamento jurídico dos
Estados-Membros. Acontece que a saúde pública é uma matéria da competência
exclusiva os Estados-Membros, cabendo à UE apenas a competência de apoiar,
coordenar ou completar a ação daqueles.
c) Aliás, os Tratados exigem especificamente que a UE respeite “as responsabilidades
dos Estados-Membros no que se refere à definição das respetivas políticas de saúde
[…]”.
d) Assim sendo, a proibição do segmento dos cigarros de “tamanho regular”, a proibição
dos cigarros mentolados ou a proibição de certos produtos de risco reduzido,
invocando-se razões de Saúde Pública ultrapassa, claramente, as competências da
UE, violando dessa forma o princípio da subsidiariedade.
e) O princípio da proporcionalidade exige que a ação da UE seja adequada e necessária
à prossecução dos objetivos, o que não é manifesto em muitas das disposições que
integram a Proposta de Diretiva, pois não existem indícios que demonstrem que as
medidas aí preconizadas melhorem o funcionamento do Mercado Interno ou atinjam o
alegado objetivo de melhoria da Saúde Pública.
f) Por fim, a presente Proposta de Diretiva nega a essência dos Direitos Fundamentais
dos fabricantes de produtos de tabaco, como são o caso do direito de propriedade
industrial ou de liberdade de expressão comercial.
“
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2. A presente iniciativa, para além de em muitas das suas disposições não respeitar os
princípios e direitos acima referidos, não procede à correta avaliação dos impactos de
natureza sócio económica nalguns Estados-Membros, particularmente, no que
respeita a Portugal;
3. A norma que dispõe sobre a uniformização das embalagens dos cigarros é
exemplificativa do referido no número anterior, uma vez que se reduz para 25% o
espaço disponível para os fabricantes aporem nas embalagens as suas marcas
registadas e outros elementos diferenciadores. Tal significa que, no caso de Portugal,
a aposição da estampilha fiscal, nas suas atuais dimensões e requisitos, reduz ainda
mais o espaço anteriormente referido, dificultando-se ainda mais, desta forma, a
diferenciação entre produtos pelas suas marcas e respetivos elementos de marca.
4. Concomitantemente, esta pretendida uniformização das embalagens poderá contribuir
para facilitar a atividade de contrafação, criando assim condições mais favoráveis ao
desenvolvimento desta vertente de comércio ilícito.
5. Por outro lado, negligenciou-se o facto de o mercado de cigarros em Portugal e,
especialmente, na Região Autónoma dos Açores, ser seriamente afetado com o
possível desaparecimento da categoria de produtos de “tamanho regular”, ao invés
dos mercados de outros Estados-Membros onde esta categoria de produtos de tabaco
apresenta uma natureza praticamente marginal. Assim, facilmente se conclui que a
implementação de uma “embalagem uniforme” não se adequa aos diferentes Estados-
Membros, pois estão em causa realidades e hábitos muito diferentes de Estado para
Estado, o que significa, por isso, que não podem ser tratados de modo igual, sob pena
de uns serem beneficiados e outros severamente penalizados.
6. Desta forma, resulta claro que as especificidades da Região Autónoma dos Açores,
bem como de outras regiões ultraperiféricas, não foram tidas em conta;
7. Na Região Autónoma dos Açores existem, atualmente, em funcionamento duas
fábricas de tabaco, ambas localizadas no concelho de Ponta Delgada, a Fábrica de
Tabaco Estrela e Fabrica de Tabaco Micaelense, as quais dão emprego direto a 133
pessoas;
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8. Acresce que boa parte da produção das referidas fábricas, 50% e 30%
respetivamente, diz respeito à denominada categoria de produtos de “tamanho
regular”, pelo que a redação atual da presente Proposta de Diretiva prejudicaria a
viabilidade económica destas e colocaria em risco um elevado número dos atuais
postos de trabalho diretos e indiretos;
9. Por último, considerando a pequena dimensão económica da Região, conclui-se que
estamos na presença de uma atividade muito importante para o arquipélago,
consubstanciada no nível de emprego direto e indireto, nas externalidades positivas na
economia e no fluxo de receitas fiscais geradas, razão pela qual se impõe – em nome
do princípio da solidariedade – a criação de um regime diferenciado para a Região
Autónoma dos Açores.
A Subcomissão da Comissão Permanente de Economia deliberou, por unanimidade,
dar parecer desfavorável à Proposta de Diretiva em análise.”
2.1.1. Base Jurídica
No que concerne à fundamentação para a presente proposta de Diretiva do
Parlamento Europeu e do Conselho que via a revisão da Diretiva 2001/37/CE é com
base no artigo 114.º do Tratado de Funcionamento da União Europeia
Princípio da Subsidiariedade e da proporcionalidade
Nos termos do segundo parágrafo do art. 5.º do Tratado da União Europeia, “Nos
domínios que não sejam das suas atribuições exclusivas, a Comunidade intervém
apenas, de acordo com o princípio da subsidiariedade, se e na medida em que os
objectivos da acção encarada não possam ser suficientemente realizados pelos
Estados – Membros, e possam, pois, devido à dimensão ou aos efeitos da acção
prevista, ser melhor alcançados a nível comunitário”.
Este princípio tem como objectivo assegurar que as decisões sejam tomadas o mais
próximo possível dos cidadãos, ponderando se a acção a realizar à escala comunitária
se justifica face às possibilidades oferecidas a nível nacional, regional ou local. Trata-
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se de um princípio segundo o qual a União só deve actuar quando a sua acção for
mais eficaz do que uma acção desenvolvida pelos Estados-Membros, excepto
quando se trate de matérias de competência exclusiva da União.
De igual forma, nos termos do terceiro parágrafo do art. 5.º do Tratado da União
Europeia, “ A acção da Comunidade não deve exceder o necessário para atingir os
objetivos do presente Tratado”.
À semelhança do Princípio da Subsidiariedade, o Princípio da Proporcionalidade
regula o exercício das competências exercidas pela União Europeia.
Este princípio visa delimitar e enquadrar a atuação das instituições comunitárias,
sendo que, a atuação das instituições deve limitar-se ao estritamente necessário para
atingir os objectivos dos tratados, por outras palavras, a intensidade da acção deve
estar relacionada com a finalidade prosseguida (proibição de excesso). Isto significa
que, quando a União dispuser de vários modos de intervenção de igual eficácia, deve
escolher aquele que permita maior liberdade aos Estados–Membros.
PARTE III – CONCLUSÕES
1 – A proposta em lide consiste na aproximação das disposições legislativas,
regulamentares e administrativas dos Estados-Membros no que respeita ao fabrico, à
apresentação e à venda de produtos do tabaco e produtos afins;
2 – A aplicação do princípio da subsidiariedade nesta proposta de Diretiva levanta
fundadas dúvidas, nomeadamente por via da ultrapassagem da União Europeia de
alguns dos seus domínios na medida em que aponta a supressão de um significativo
segmento de mercado tradicional no nosso País, sem justificação nem nos planos do
funcionamento do mercado interno nem no da proteção, impondo impactos sócio-
económicos negativos assimétricos e desproporcionados em Portugal e nos Açores
em particular.
3 – O princípio da proporcionalidade exige que a ação da União Europeia seja
adequada, limitando-se ao estritamente necessário para atingir os objetivos dos
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tratados. A intensidade da ação deve estar relacionada com a finalidade a prosseguir.
Neste caso parece-nos que a existência de tamanhos mínimos para as advertências,
para além da obrigação de corresponder a pelo menos 75% da superfície das
embalagens dos produtos de tabaco, tem direto impacto na indústria e mercado
interno de forma desproporcional e muito para além dos supostos objetivos da diretiva.
4 - Em suma e perante tudo o que ficou exposto, a Comissão Parlamentar de
Economia e Obras Públicas, propõe que o presente relatório seja remetido à
Comissão de Assuntos Europeus, para apreciação, nos termos do disposto no n.º 3 do
artigo 7.º da Lei n.º 43/2006, de 25 de agosto.
Palácio de S. Bento, 19 de fevereiro de 2013.
O Deputado Relator
(Duarte Cordeiro)
O Presidente da Comissão
(Luis Campos Ferreira)
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Comissão de Saúde
ÍNDICE
PARTE I – NOTA INTRODUTÓRIA
PARTE II – CONSIDERANDOS
PARTE III – CONCLUSÕES
Parecer da Comissão de Saúde
COM (2012) 788
Autores:
Deputada Luísa Salgueiro
e
Deputado André Figueiredo
Proposta de DIRETIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO
relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e
administrativas dos Estados-Membros no que respeita ao fabrico, à apresentação
e à venda de produtos do tabaco e produtos afins
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PARTE I – NOTA INTRODUTÓRIA
Nos termos do artigo 7.º da Lei nº 43/2006, de 25 de Agosto, que regula o
acompanhamento, apreciação e pronúncia pela Assembleia da República no
âmbito do processo de construção da União Europeia, a Proposta de Diretiva
do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à aproximação das disposições
legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-membros no que
respeita ao fabrico, à apresentação e à venda de produtos do tabaco e
produtos afins[COM (2012) 788 final] foi enviado à Comissão Parlamentar de Saúde, atento o seu objecto, para efeitos de análise e elaboração do presente
parecer.
PARTE II – CONSIDERANDOS
1. Em geral
A iniciativa em apreço visa rever a legislação dos Estados-membros no que
toca ao fabrico, à apresentação e à venda de produtos do tabaco, também
denominada diretiva aos produtos do tabaco, adiante referida por DPT.
Pretende-se pois, melhorar o funcionamento do mercado interno, através da:
Atualização dos domínios já harmonizados de modo a ultrapassar os
obstáculos que os Estados-membros enfrentam para alinhar as
respetivas legislações nacionais com os desenvolvimentos do mercado,
científicos e internacionais;
Inclusão de medidas relacionadas com os produtos ainda não cobertas
pela DPT, dado que o desenvolvimento heterogéneo nos Estados-
membros pode provocar a fragmentação do mercado interno;
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Garantia que as disposições da diretiva não possam ser contornadas
mediante a colocação, no mercado, de produtos que não cumpram a
DPT.
Tendo passado 12 anos após a adoção da diretiva relativa aos produtos do
tabaco (DPT), e tendo em conta o desenvolvimento dos mercados, tornou-se
necessário atualizá-la e completá-la, assegurando uma aplicação harmonizada
das obrigações internacionais decorrentes da Convenção-Quadro da OMS para
a Luta Antitabaco (CQLAT), que é vinculativa para a UE e para todos os
Estados-membros, e uma abordagem coerente em matéria de compromissos
não vinculativos da CQLAT, se houver risco de divergência na transposição
nacional.
2. Aspetos relevantes
Numa perspetiva mais geral, a revisão da diretiva pretende contribuir para o
objetivo global da UE de promover o bem-estar dos seus povos (Tratado da
União Europeia, artigo 3º) e para a Estratégia Europa 2020, dado que manter
as pessoas saudáveis e ativas por mais tempo e ajudá-las a resguardar-se de
doenças evitáveis e de morte prematura, terá certamente um impacto positivo
sobre a produtividade e a competitividade.
Em particular, esta proposta de revisão da diretiva pretende regular os produtos
do tabaco, de uma forma que reflita as suas caraterísticas específicas e as
consequências negativas para a saúde, ligadas ao seu consumo. Pretende-se
também criar condições que permitam a todos os cidadãos da UE,
beneficiando de informações exatas sobre os produtos que consomem,
possam tomar decisões informadas sobre os mesmos.
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A revisão da DPT centra-se em cinco domínios:
1 –Produtos do tabaco sem combustão e extensão do âmbito dos
produtos (produtos que contêm nicotina e produtos à base de plantas para fumar):
Os produtos que contêm nicotina não se inscrevem no âmbito da Diretiva
2001/37/CE e os Estados-Membros têm, até agora, adotado abordagens
regulamentares diferentes para estes produtos, quer regulamentando-os como
medicamentos, quer aplicando certas disposições utilizadas para os produtos
do tabaco, ou não adotando legislação específica.
A proposta estipula que os produtos que extrapolem os valoresestipulados de
nicotina só possam ser colocados no mercado se tiverem sido autorizados
como medicamentos com base na sua qualidade, segurança e eficácia, e numa
relação benefício-risco positiva. Os produtos que contêm nicotina em níveis
inferiores a este limiar poderão ser vendidos como produtos de consumo desde
que ostentem uma advertência de saúde adaptada. O limiar de nicotina
identificado na presente proposta foi determinado com base no teor de nicotina
dos medicamentos (terapias de substituição da nicotina) para o abandono do
tabagismo, e que já foram objeto de uma autorização de introdução no
mercado, ao abrigo da legislação no domínio dos medicamentos.
A proposta elimina a atual divergência legislativa entre Estados-Membros e o
tratamento diferencial dado às terapias de substituição da nicotina e aos
produtos que contêm nicotina, aumenta a segurança jurídica e consolida a
evolução em curso nos Estados-Membros, incentivando igualmente a
investigação e a inovação no domínio do abandono do tabagismo, com o
objetivo de maximizar os benefícios para a saúde. Dada a novidade e o rápido
crescimento do mercado dos produtos que contêm nicotina, bem como as suas
propriedades tóxicas e criadoras de dependência, há urgência em tomar
medidas, antes que mais pessoas – não conscientes do conteúdo e dos efeitos
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destes produtos – desenvolvam inadvertidamente uma dependência da
nicotina.
O requisito de rotulagem estabelecido na presente proposta para os produtos
que contêm nicotina abaixo do limiar identificado permitirá informar melhor os
consumidores sobre os riscos para a saúde associados a estes produtos.
Relativamente aos produtos à base de plantas para fumar, estes não se
inscrevem no âmbito da Diretiva 2001/37/CE e os Estados-Membros
regulamentam estes produtos de diferentes maneiras.
A proposta prevê advertências de saúde adaptadas aos produtos à base de
plantas para fumar, a fim de informar os consumidores sobre os efeitos
adversos para a saúde destes produtos, não sendo admitindos nas
embalagens, elementos promocionais ou enganosos.
A proposta pretende pois assegurar um desenvolvimento mais homogéneo na
UE ao mesmo tempo que cria uma rede de segurança para os consumidores e
proporciona aos consumidores e potenciais consumidores informações mais
adequadas sobre os efeitos adversos para a saúde dos produtos à base de
plantas para fumar, permitindo-lhes, assim, fazer escolhas informadas.
2 – Embalagem e rotulagem:
A proposta prevê a aposição de advertências combinadas (imagem e texto),
cobrindo 75 % da superfície, em ambos lados das embalagens de produtos do
tabaco, apresentadas em alternância. Com a Diretiva 2001/37/CE as
advertências de saúde já eram obrigatórias em forma de texto e facultativas em
forma de imagens. A indicação dos teores de alcatrão, nicotina e monóxido de
carbono (ANCO) nas embalagens, é substituída na proposta por uma
mensagem informativa sobre as substâncias nocivas do tabaco, passando as
embalagens a ostentar informações de ajuda para deixar de fumar e não
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devem incluir quaisquer elementos que promovam os produtos do tabaco ou
induzam os consumidores a acreditar que o produto é menos nocivo do que
outros, nem fazer referência a sabores ou aromas ou semelhanças a um
produto alimentar.
A proposta inclui também requisitos aplicáveis às embalagens, conservando os
Estados-Membros a sua competência para regulamentar a superfície da
embalagem não regulamentada pela presente diretiva ou por outra legislação
da União, incluindo disposições de execução que assegurem a plena
normalização das embalagens dos produtos do tabaco (incluindo cores e tipos
de letra), desde que essas disposições sejam compatíveis com o Tratado. A
Comissão apresentará um relatório sobre a experiência adquirida no que diz
respeito às superfícies não abrangidas pela diretiva cinco anos após a data-
limite de transposição.
A proposta isenta os produtos do tabaco que não sejam cigarros e tabaco de
enrolar de ostentar advertências de saúde de maior dimensão. A fim de
aumentar a visibilidade das advertências de saúde em produtos do tabaco sem
combustão, estas terão de ser colocadas em ambos os lados da embalagem
de acordo com a proposta, mas a sua dimensão permanecerá inalterada em
relação à Diretiva 2001/37/CE.
A proposta pretende assegurar que o aspeto da embalagem reflete as
características do produto contido na embalagem – um produto que tem
consequências negativas para a saúde, cria dependência e não se destina a
consumo por crianças e adolescentes prevendo uma atualização das atuais
disposições em matéria de embalagem e rotulagem para ter em conta os
desenvolvimentos científicos e internacionais, tratando a atual evolução
fragmentada nos Estados-Membros, em particular no que se refere a
advertências ilustradas. A proposta irá simultaneamente garantir a
apresentação eficaz das advertências de saúde e deixar um espaço na
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embalagem para a indicação das marcas comerciais. A limitação do âmbito dos
produtos aos cigarros e ao tabaco de enrolar é justificada numa primeira fase,
na medida em que os outros produtos do tabaco (p. ex., charutos e tabaco para
cachimbo) são essencialmente utilizados por consumidores mais velhos. A
proposta baseia-se em novos dados que demonstram que as advertências
ilustradas e de maior dimensão são mais eficazes e que as atuais indicações
sobre os teores de alcatrão, nicotina e monóxido de carbono são enganosas.
As dimensões exatas da advertência (75 %) foram sugeridas após cuidadosa
análise das provas científicas e da experiência a nível internacional e tendo em
conta os desenvolvimentos internacionais.
3 – Ingredientes/aditivos:
Os teores máximos de alcatrão, nicotina e monóxido de carbono, bem como os
métodos de medição permanecem os mesmos da Diretiva 2001/37/CE, que
estipulava que os Estados – Membros exigissem aos fabricantes e aos
importadores de produtos de tabaco a comunicação dos ingredientes utilizados
nesses produtos. A presente proposta mantém este sistema de comunicação
obrigatória dos ingredientes e prevê para além disso, um formato eletrónico
comum para essa comunicação bem como a possibilidade de os produtos do
tabaco novos ou modificados não poderem ser colocados no mercado antes da
apresentação dos dados relativos aos ingredientes e a publicação dos
mesmos.
A atual Diretiva 2001/37/CE não harmoniza a regulamentação dos Estados-
Membros em matéria de aditivos e como consequência os Estados adotaram
legislação ou celebraram acordos com a indústria, permitindo ou proibindo
certos ingredientes. Daí que alguns ingredientes sejam proibidos em alguns
Estados-Membros e noutros não. A proposta prevê a proibição dos produtos de
tabaco com aromas distintivos, como sabor a fruta ou a chocolate. Os aditivos
associados à energia e à vitalidade ou que criam a impressão de que têm
efeitos benéficos para a saúde são proibidos. Não são também permitidos
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aromas em filtros, papéis ou embalagens e os produtos de tabaco com
toxidade ou potencialidade de criar dependência acrescida não podem ser
colocados no mercado.
A proposta exclui produtos do tabaco que não sejam cigarros, tabaco de
enrolar e produtos do tabaco sem combustão, ou seja, charutos, cigarrilhas e
tabaco para cachimbo, de algumas disposições tais como a proibição de
produtos com aromas distintivos. Esta isenção justifica-se considerando que
esses produtos são consumidos principalmente por consumidores mais velhos
e que o objetivo principal da presente proposta é regulamentar os produtos do
tabaco de modo a que não incentivem os jovens a começar a consumir tabaco.
A isenção é retirada se houver uma alteração substancial das circunstâncias.
Deste modo permite-se à indústria que esta adapte as linhas de produção de
uma só vez e tenha uma certa margem para estabelecer uma diferenciação
entre os produtos. Esta medida incide sobre os produtos especialmente
atrativos para os jovens, prevendo-se que reduza a iniciação ao hábito de
fumar.
4 – Vendas à distância transfronteiriças:
As vendas de produtos do tabaco à distância transfronteiriças não se
inscrevem no âmbito da Diretiva 2001/37/CE. A proposta inclui uma obrigação
de notificação para os retalhistas de produtos do tabaco que pretendam efetuar
vendas à distância transfronteiriças, permitindo aos Estados-Membros exigir
que o retalhista nomeie uma pessoa singular que garanta a conformidade com
a diretiva dos produtos entregues aos clientes nos Estados-Membros em
causa. Também está previsto um mecanismo obrigatório de verificação da
idade.
A proposta facilita por um lado a atividade legal sem eliminar nenhum canal de
venda e permite aos consumidores o acesso legítimo aos produtos do tabaco
não disponíveis no respetivo mercado nacional. Por outro lado reforça os
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efeitos no mercado interno ao impedir a compra de produtos não conformes
com as disposições da diretiva, incluindo as advertências de saúde na língua
correta e a regulamentação em matéria de ingredientes.
5 – Rastreabilidade e elementos de segurança:
A Diretiva 2001/37/CE já concedia poderes à Comissão para adotar medidas
técnicas relacionadas com a rastreabilidade e a identificação, mas esse poder
não foi usado. Uma vez que o conceito de rastreabilidade evoluiu durante os
últimos anos, torna-se necessário adaptar e completar a legislação em termos
de rastreabilidade e elementos de segurança. A proposta prevê um sistema
europeu de localização e seguimento ao nível das embalagens dos produtos do
tabaco ao longo da cadeia de abastecimento, devendo os Estados-Membros
assegurar que os fabricantes de produtos do tabaco celebram contratos de
armazenamento de dados com terceiros independentes, de forma a assegurar
a independência do sistema e a plena transparência e a acessibilidade
permanente, por parte dos Estados-Membros e da Comissão.
Serão adotadas normas técnicas através de atos delegados para assegurar a
compatibilidade entre os sistemas de localização e seguimento e também
aplicáveis aos contratos com terceiros.
É concedido um período transitório de cinco anos aos produtos do tabaco que
não sejam cigarros e tabaco de enrolar.
A proposta garante a conformidade com os requisitos da diretiva, cria
condições de concorrência equitativas entre os diferentes operadores, facilita a
vigilância do mercado e capacita os consumidores para verificarem a
autenticidade dos produtos do tabaco, não pretendendo integrar o sistema de
localização e seguimento com os atuais sistemas aduaneiro e de impostos
especiais de consumo.
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Por fim convém ainda referir o tabaco para uso oral e os novos produtos do tabaco.
Quanto ao tabaco para uso oral (snus), é mantida a sua proibição de colocação
no mercado (incluindo venda à distância transfronteiriça) tal como estabelecido
na Diretiva 2001/37/CE (com exceção da Suécia, que beneficia de uma isenção
ao abrigo do seu Tratado de Adesão). Considera-se que não se justifica
levantar a atual proibição, dado o seu desenvolvimento contínuo, em especial
do tabaco para uso oral aromatizado de forma significativa e apresentado em
embalagens atrativas, havendo o risco de atrair novos utilizadores, incluindo os
jovens. A indústria confirmou que o tabaco para uso oral tem um enorme
potencial de mercado se a proibição sobre este tipo de tabaco for levantada.
Em 2004, a atual proibição foi considerada proporcionada pelo Tribunal de
Justiça da União Europeia, e a sua decisão ainda hoje é válida., face aos
argumentos de: efeitos nocivos, incerteza quanto à possibilidade de o tabaco
para uso oral ser um substituto dos cigarros, propriedades tóxicas e criadoras
de dependência da nicotina, potencial de risco deste tabaco para os jovens e
quanto ao fato de ser um produto inovador.
Relativamente aos novos produtos do tabaco, sendo produtos que não
pertencem a nenhuma das categorias de produtos estabelecidas (p. ex.,
cigarros, tabaco de enrolar, tabaco para cachimbo, tabaco para cachimbo de
água, charutos, cigarrilhas, tabaco de mascar, rapé ou tabaco para uso oral) e
que são colocados no mercado após a entrada em vigor da diretiva, terão de
respeitar os requisitos da mesma a fim de garantir condições de concorrência
equitativas, e as regras aplicáveis variarão consoante o produto envolva um
processo de combustão ou não.
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3. Audições
A Tabaqueira (afiliada da Philip Morris International), bem como a Empresa
Madeirense de Tabacos e a Fábrica de Tabacos Micaelense, ouvidas no dia 29
de janeiro em audiência conjunta pelas Comissões Parlamentares de Saúde,
Assuntos Europeus, Orçamento e Economia e Obras Públicas, mostraram-se
favoráveis à adoção de um quadro legislativo abrangente e proporcionado, que,
baseado em evidências, possa dar uma resposta eficaz às preocupações
suscitadas pela natureza dos produtos de tabaco junto da sociedade em geral,
e das autoridades de Saúde Pública em particular. No entanto consideram que
a proposta de revisão de Diretiva de Produtos de Tabaco (“Proposta de
Diretiva”), apresentada pela Comissão Europeia, contende com a aplicação do
princípio da subsidiariedade, é desproporcionada e insuficientemente
fundamentada em vários aspetos, não leva em consideração determinadas
especificidades nacionais e ignora impactos sócio -económicos negativos não
justificados por ganhos em saúde, não sendo de aceitar a sua presente
redação. Foram igualmente levantadas dúvidas sobre a competência da União
Europeia (UE) em legislar relativamente a algumas destas matérias,
considerando que estas opções de política não são compatíveis com o
funcionamento do Mercado Interno e irão introduzir uma distorção no
funcionamento do Mercado Interno, com um impacto significativo no emprego,
na concorrência e nas receitas fiscais, sem assegurar os objetivos propostos
de proteção da saúde.
Consideram também que a UE não tem competência legislativa genérica em
matérias de Saúde Pública. As políticas de Saúde Pública são uma
competência dos Estados-Membros, dispondo a UE apenas de competência
para desenvolver ações destinadas a apoiar, coordenar ou completar a ação
dos Estados-Membros. O próprio TFUE refere que a “…ação da União respeita
as responsabilidades dos Estados-Membros no que se refere à definição das
respetivas políticas de saúde” (Artigo 168º, n.º7).
A escolha da base jurídica para a apresentação desta Proposta de Diretiva, é o
estabelecimento e o funcionamento do Mercado Interno. Com efeito, enquanto
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se propõe legislar sobre o Mercado Interno (artigo 114º do TFUE) a Proposta
de Diretiva parece ter por único objetivo impor aos Estados-Membros a adoção
de várias medidas de Saúde Pública, sem considerar os efeitos negativos das
mesmas no próprio Mercado Interno. Consideram por isso que a Proposta de
Diretiva elimina a possibilidade de diferenciação e inovação de produtos,
proibindo injustificadamente algumas categorias já existentes, e convida os
Estados-Membros a implementar restrições adicionais, como é o caso das
“embalagens genéricas”, naquilo que inevitavelmente resultará num
“emaranhado” não coerente dos dispositivos legais existentes em cada um dos
27 Estados-Membros, facto que em nada contribuirá para facilitar e melhorar o
funcionamento do Mercado Interno.
Por outro lado, por via da proibição de produtos de tabaco de risco reduzido, a
Comissão Europeia veda aos Estados-Membros a possibilidade de estes
desenvolverem autonomamente as suas próprias soluções estratégicas de
acesso controlado a produtos de tabaco alternativos que comportem um risco
reduzido para os seus cidadãos face aos produtos de tabaco convencionais.
Consideram que com a aplicação das medidas previstas nesta diretiva, o
mercado de cigarros em Portugal, de uma forma geral, e os das Regiões
Autónomas dos Açores e da Madeira, em particular, com especial incidência no
primeiro, serão seriamente afetados com o possível desaparecimento da
categoria de produtos de “tamanho regular”, ao invés dos mercados de outros
Estados-Membros onde esta categoria de produtos de tabaco apresenta uma
natureza mais marginal.
Foi também solicitado à Comissão Parlamentar de Saúde a audiência, no dia 7
de fevereiro, pela Japan Tobacco Internacional (JTI), que se pronunciou no
sentido de que esta proposta de diretiva iria retirar competências aos Estados –
Membros sem demonstrar que os parlamentos nacionais não conseguiriam
alcançar os mesmos ou melhores resultados, violando o princípio da
subsidiariedade por um lado e por outro lado, a proposta iria muito além do
necessário para a prossecução do seu objetivo de desenvolvimento do
mercado interno, violando o princípio da proporcionalidade.
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Foi igualmente solicitado às Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas
da Madeira e dos Açores que se pronunciassem, nos termos do artigo 229.º da
CRP e no n.º 3, do artigo 3.º da Lei 43/2006, de 25 de agosto, sobre a iniciativa
em análise, sendo que apenas esta última se pronunciou, por unanimidade, no
sentido contrário à adoção desta proposta uma vez que a mesma iria distorcer
o funcionamento do Mercado Interno e que a “… proteção da saúde pública
como espécie de justificação superior para legitimar a respetiva atuação no
ordenamento jurídico dos Estados-Membros. Acontece que a saúde pública é
uma matéria da competência exclusiva dos Estados-Membros, cabendo à UE
apenas a competência de apoiar, coordenar ou completar a ação daqueles.”
Salientando ainda que“… resulta claro que as especificidades da Região
Autónoma dos Açores, bem como de outras regiões ultraperiféricas, não foram
tidas em conta;”
4. Competência
a) Base jurídica
A Diretiva 2001/37/CE foi adotada com base no artigo 95.º do Tratado que
institui a Comunidade Europeia (agora artigo 114.º do Tratado sobre o
Funcionamento da União Europeia – TFUE). A escolha da base jurídica foi
confirmada pelo Tribunal de Justiça da União Europeia.
A mesma base jurídica é a apropriada para a presente proposta, que visa a
revisão da Diretiva 2001/37/CE. O artigo 114.º, n.º 1, do TFUE habilita o
Parlamento Europeu e o Conselho a adotarem medidas relativas à
aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas
dos Estados-Membros que tenham por objeto o estabelecimento e o
funcionamento do mercado interno. Em conformidade com o artigo 114.º, n.º 3,
do TFUE, a Comissão deve, nas suas propostas previstas no artigo 114.º, n.º 1,
procurar assegurar um elevado nível de proteção da saúde.
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b) Princípio da subsidariedade
À presente iniciativa aplica-se o princípio da subsidariedade uma vez que se
trata de uma competência partilhada (artigo 4.º do TFUE). Assim, os objetivos
da ação proposta não podem ser suficientemente realizados pelos Estados-
Membros, quer a nível central, quer a nível regional ou local, mas podem, pelo
contrário, ser melhor alcançados a nível da União (artigo 5.º, n.º 3, do TUE).
PARTE IV – CONCLUSÕES
Em face do exposto,a Comissão Parlamentar de Saúde conclui o seguinte:
1. A presente iniciativanão viola o princípio da subsidiariedade, na medida em que o objectivo a alcançar será mais eficazmente atingido através de
uma acção da União;
2. No que concerne as questões suscitadas nos considerandos, a
Comissão Parlamentar de Saúde prosseguirá o acompanhamento do
processo legislativo referente à presente iniciativa.
3. A Comissão de Parlamentar de Saúde dá por concluído o escrutínio da
presente iniciativa, devendo o presente parecer, nos termos da Lei n.º
43/2006, de 25 de agosto de 2006, ser remetido à Comissão de
Assuntos Europeus para elaboração de Parecer, o qual deverá reflectir
as questões elencadas no n.º 2.
Palácio de S. Bento, 12 de fevereiro de 2013.
Os Deputados Autores do Parecer A Presidente da Comissão
(Luísa Salgueiro) (Maria Antónia Almeida Santos)
(André Figueiredo)
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