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Segunda-feira, 1 de julho de 2013 II Série-A — Número 161
XII LEGISLATURA 2.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2012-2013)
S U M Á R I O
Ministério das Finanças e da Administração Pública (Conta Geral do Estado 2011):
— Relatório da Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública e pareceres das Comissões Parlamentares, do Conselho Económico e Social e da Unidade Técnica de Apoio Orçamental.
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COMISSÃO DE ORÇAMENTO, FINANÇAS E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Conta Geral do Estado 2011
Relatório
Índice
PARTE I – CONSIDERANDOS
1.1. Introdução
1.2. Enquadramento macroeconómico em 2011
1.3. As previsões macroeconómicas para 2011 – do orçamento inicial ao valor efetivo
1.4. Políticas Económicas que influenciaram a execução orçamental em 2011
1.5. Conta das Administrações Públicas (ótica da contabilidade nacional)
1.6. Conta Consolidada das Administrações Públicas (ótica da contabilidade pública)
1.7. Conta Consolidada da Administração Central e Segurança Social
1.7.1. Subsetor Estado
1.7.2. Serviços e Fundos Autónomos
1.8. Investimento (PIDDAC)
1.9. Orçamento e Conta da Segurança Social
1.10. Dívida Pública
1.11. Fluxos Financeiros com a União Europeia
1.12. Fluxos Financeiros entre o Orçamento do Estado e o Sector Público Empresarial
1.13. Fluxos Financeiros com as Regiões Autónomas e com as Autarquias Locais
1.14. Condicionantes Estruturais das Finanças Públicas
PARTE II – OPINIÃO DO RELATOR
PARTE III – CONCLUSÕES
PARTE IV – PARECER
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PARTE I – CONSIDERANDOS
1.1. Introdução
A Conta Geral do Estado de 2011 (CGE2011) está organizada em conformidade com a Lei nº 91/2001, de 20
de agosto (LEO – Lei de Enquadramento Orçamental), que estabelece no seu artigo 1º, entre outras, as
regras relativas à organização, elaboração, apresentação, discussão e votação das contas do Estado,
incluindo a da segurança social.
Os artigos 73º e seguintes da referida Lei regulam, entre outros aspetos, o conteúdo, o prazo para
apresentação e a forma de publicação da Conta Geral do Estado. A CGE2011 deu entrada na Assembleia da
República em 2 de julho de 2012 (primeiro dia útil após a data limite estatuída por lei), em conformidade
com o estabelecido no nº 1 do artigo 73º desse diploma.
Nos termos do disposto na alínea d), do artigo 162º da Constituição da República Portuguesa, compete à
Assembleia da República, no exercício de funções de fiscalização, tomar as contas do Estado e das demais
entidades públicas que a lei determinar com o parecer do Tribunal de Contas. Também de acordo com a
alínea a) do nº 1 do artigo 214º da Constituição, compete ao Tribunal de Contas dar parecer sobre a Conta
Geral do Estado, incluindo a da Segurança Social.
O Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE2011 foi enviado à Comissão de Orçamento, Finanças e
Administração Pública (COFAP), para que esta se pronunciasse sobre matérias da sua competência em
conformidade como artigo 107º da Constituição e da alínea c) do nº 2 do artigo 206º do Regimento da
Assembleia da República.
A Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública procedeu à audição do Tribunal de Contas no
dia 16 de janeiro de 2013. Nesta audição intervieram o senhor Conselheiro Presidente, Guilherme d’Oliveira
Martins, e, os Juízes Conselheiros Relatores José Luís Pinto Almeida, José de Castro de Mira Mendes,
António Manuel Fonseca da Silva e António Augusto dos Santos Carvalho.
Na referida audição o senhor Conselheiro Presidente salientou os seguintes aspetos:
1) Âmbito do Parecer
O Parecer incide sobre a atividade financeira do Estado, incluindo a Segurança social (no que respeita
aos domínios das receitas, das despesas, da tesouraria, da dívida pública e do património) e na
sustentabilidade das finanças públicas nacionais.
2) Elaboração do parecer
O parecer envolve quatro Conselheiros relatores, sendo um deles o coordenador. Implica um trabalho
permanente de acompanhamento da atividade financeira do Estado por parte do Tribunal. Beneficia dos
resultados de auditorias e de outras ações de controlo das diferentes áreas de responsabilidade do
Tribunal. É aprovado pelo Plenário Geral.
3) Acesso à informação
O acompanhamento da atividade financeira do Estado exige uma adequada disponibilização da
informação residente nos sistemas informáticos específicos da Administração pública, nomeadamente
os relativos a: i) Receitas; ii) Despesas; iii) PIDDAC; iv) Fundos comunitários; v) Segurança Social.
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4) Aprovação
O parecer foi aprovado pelo Plenário Geral em 12 de dezembro de 2012, composto pelo conselheiro
Presidente e 18 Juízes Concelheiros. O Tribunal de Contas reitera a disponibilidade para antecipar a data
de emissão do seu parecer na mesma medida em que for antecipada a data de apresentação da Conta
pelo Governo.
5) Parecer sobre a CGE de 2011
i) O parecer sobre a CGE incide sobre as contas da Administração Central, na ótica da contabilidade
pública, e da Segurança Social, na ótica da contabilidade pública e da contabilidade patrimonial.
ii) Foram realizadas 3 auditorias pelo TC diretamente relacionadas com o Orçamento do Estado para
2011: Alienação de imóveis do Estado a empresas públicas (RA nº 41/12); Programa Operacional
Valorização do Território (RA nº 37/2012); 7º Programa Quadro de Investigação e Desenvolvimento
Tecnológico (RA nº 39/2012).
iii) O parecer é composto por um volume repartido por 4 partes principais, a saber: Enquadramento
macroeconómico, Conta Geral do Estado, Conta da Segurança Social e Conclusões, Recomendações e
Juízo sobre a Conta.
6) Aplicação do Plano Oficial de Contabilidade Pública na Administração Central (exceto estabelecimentos
de ensino não superior)
i) No final de 2011, registou-se uma melhoria na adoção do POCP ou plano sectorial (222 em 2010 para
258 em 2011).
ii) Num universo de 461 serviços da administração central, prevê-se que, em 2013, 459 disporão de
contabilidade patrimonial.
7) Programa de Assistência Económica e Financeira a Portugal (PAEF)
O TC acompanha as medidas de consolidação orçamental e o seu impacto no PIB e o estado de
implementação das principais medidas orçamentais estruturais previstas no PAEF para 2011. Neste
sentido, o TC aprovou a realização de uma ação plurianual, que abrange o período de 2012-2014, sobre
o acompanhamento dos mecanismos de assistência financeira a Portugal e o seu impacto nas contas da
administração central e da segurança social, cujos resultados constarão de relatórios periódicos.
8) Banco Português de Negócios (BPN)
O TC continuou o acompanhamento que vem fazendo desde o PCGE/2008 das consequências
orçamentais da intervenção do Estado no BPN.
9) Caixa Geral de aposentações (CGA)
O TC analisou em particular a situação financeira orçamental da CGA, considerando em especial:
i) o universo de aposentados e subscritores da CGA;
ii) as fontes de financiamento da CGA e sua evolução;
iii) a aplicação de recursos e o grau de cobertura das despesas com pensões.
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10) Grau de Acolhimento das Recomendações
57,1% Das recomendações formuladas no parecer sobre a CGE de 2009 foram acolhidas.
11) Conclusões e Recomendações
Com vista a melhorar a fiabilidade e o rigor da CGE, o TC formulou 82 recomendações, sendo 47
dirigidas à administração Central e 35 no âmbito da Segurança Social.
11) Juízo sobre a CGE de 2011
O TC formula um juízo globalmente favorável sobre a legalidade da execução orçamental da
administração central, mas com enfases quanto ao cumprimento de certos princípios orçamentais.
Na conta da SS formula reservas pelo incumprimento de disposições legais no âmbito do processo de
reconhecimento automático de prescrição de dívida de contribuintes e pela ausência de instauração de
processos executivos de valores in devidamente pagos a beneficiários. O TC formula ainda reservas
quanto à correção financeira incluindo a da CSS.
Nos termos do disposto na alínea a) do nº 1 do artigo nº2 da Lei 108/91 de 17 de agosto, a COFAP solicitou ao Conselho Económico e Social (CES) parecer sobre a CGE de 2011. O Plenário do CES aprovou o parecer sobre a CGE/2011, em 26 de Setembro de 2012, inserindo-se o referido parecer no âmbito das suas competências próprias, nomeadamente das que estão associadas à sua natureza de órgão de consulta e concertação no domínio das políticas económicas e sociais. A COFAP ouviu o CES no dia 6 de fevereiro de 2013. Nesta audição intervieram o Presidente do CES, Dr. José
Silva Peneda, e o Relator Conselheiro Dr. João Ferreira do Amaral.
A COFAP ouviu também em audição o Senhor Secretário de Estado do Orçamento, Drº Luís Morais
Sarmento, no dia 3 de maio de 2013.
Emitiram ainda parecer sobre a CGE2011, a Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) e as Comissões
Parlamentares Permanentes.
A UTAO apresentou o parecer técnico, em 28 de dezembro de 2012, ao abrigo do artigo 10º-A da Resolução
da Assembleia da República nº 20/2004, de 16 de fevereiro, aditado pela Resolução nº 57/2010, de 23 de
julho, e no mandato expresso na atividade nº 7 do seu Plano de Atividades.
As várias Comissões Parlamentares respondendo à solicitação da COFAP, nos termos do artigo 205º do
Regimento da Assembleia da República, enviaram parecer sobre a CGE2011 relativamente às áreas da sua
competência que se encontram em anexo a este Relatório e são os seguintes:
Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias. Deputada relatora:
Cecília Honório (BE);
Parecer da Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas. Deputado relator: João
Ramos (PCP);
Parecer da Comissão de Defesa Nacional. Deputado relator: Marcos Perestrello (PS);
Parecer da Comissão de Assuntos Europeus. Deputados relatores: Honório Novo (PCP);
Parecer da Comissão de Economia e Obras Públicas. Deputado relator: Duarte Cordeiro (PS);
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Parecer da Comissão de Agricultura e Mar. Deputado relator: Fernando Jesus (PS);
Parecer da Comissão de Educação, Ciência e Cultura. Deputado relator: Michael Seufert (CDS-PP);
Parecer da Comissão de Saúde. Deputada relatora: Conceição Bessa Ruão (PSD);
Parecer da Comissão de Segurança Social e Trabalho. Deputado relator: Nuno Sá (PS);
Parecer da Comissão do Ambiente, Ordenamento do Território e Poder Local: Deputada relatora:
Margarida Neto (CDS-PP);
Parecer da Comissão para a Ética, a Cidadania e a Comunicação. Deputada relatora: Carla Cruz
(PCP).
O Orçamento do Estado para 2011 (OE2011), foi aprovado pela Lei nº 55-A/2010, de 31 de dezembro, e o
diploma que estabelece as normas para a sua execução é o Decreto-Lei nº 29-A/2011, de 1 de março.
A política orçamental do ano de 2011 traduz, em grande parte, o efeito das medidas marcadas pelo pedido
de assistência financeira a Portugal e subordinadas às obrigações decorrentes do Programa de Assistência
Económica e Financeira (PAEF) concretizados pela assinatura dos Memorandos em 17 de maio de 2011 com
a Comissão Europeia, o Fundo Monetário Internacional e o Banco Central Europeu.
Durante o ano de 2011, foram aprovadas duas alterações à Lei do Orçamento do Estado. A primeira
alteração, através da Lei nº 48/2011, de 26 de Agosto, teve como objetivo o reforço da estabilidade
financeira. Aumentou para 35.000 M€ o limite máximo para a concessão extraordinária de garantias e para
12.000 M€ o limite do endividamento líquido direto a utilizar para fazer face a necessidades de
financiamento e disponibilização de liquidez nos mercados financeiros.
A segunda alteração consubstanciou-se através da Lei n.º 60-A/2011, de 30 de novembro, que aprovou um
conjunto de medidas adicionais com vista à consolidação orçamental.
Em termos legislativos, foram ainda relevantes para a execução orçamental de 2011 os seguintes diplomas:
Decreto-Lei nº 65-A/2011, de 17 de maio. Desenvolve e reforça deveres de prestação de informação
financeira necessários ao controlo da execução orçamental;
Lei nº 49/2011, de 7 de setembro. Aprova uma sobretaxa extraordinária sobre os rendimentos sujeitos a IRS auferidos no ano de 2011, alterando o Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442-A/88, de 30 de Novembro;
Lei nº 51-A/2011, de 30 de setembro. Elimina a taxa reduzida de IVA sobre a eletricidade e o gás natural, com a consequente sujeição destes bens à taxa normal;
Lei nº 12-A/2010, de 30 de junho. Aprova um conjunto de medidas adicionais de consolidação orçamental que visam reforçar e acelerar a redução de défice excessivo e o controlo do crescimento da dívida pública previstos no Programa de Estabilidade e Crescimento (PEC);
Resolução do Conselho de Ministros nº 101-A/2010, de 27 de dezembro. Concretiza medidas de consolidação orçamental previstas na lei do Orçamento do Estado para 2011 e no Programa de Estabilidade e Crescimento e implementa um sistema especial de controlo trimestral da despesa pública para o ano de 2011.
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A atividade financeira do Estado encontra-se enquadrada pelo Regime da Administração Financeira do
Estado (RAFE), de que se destacam os seguintes diplomas:
Lei nº 8/90, de 20 de fevereiro. Lei de Bases da Contabilidade Pública;
Decreto-Lei nº 155/92, de 28 de julho. Estabelece o regime da administração financeira do Estado
(RAFE);
Decreto-Lei nº 191/99, de 5 de junho. Regime da Tesouraria do Estado;
Decreto-Lei nº 232/97, de 3 de setembro. Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP);
Decreto-Lei nº 26/2002, de 14 de fevereiro. Regime jurídico dos códigos de classificação económica das receitas e das despesas públicas e da estrutura das classificações orgânicas aplicáveis aos organismos da administração central.
O presente relatório analisa a CGE2011, tendo como base na sua elaboração o próprio relatório da CGE2011
e o parecer emitido pelo Tribunal de Contas. É também tido em atenção os pareceres do CES e da UTAO
bem como a apresentação realizada pelo Senhor Secretário de Estado do Orçamento aquando da audição
parlamentar.
1.2. Enquadramento macroeconómico em 2011
O ano de 2011 foi marcado pela agudização da crise das dívidas soberanas na área do euro, pelo processo
de desalavancagem do setor bancário, pelos efeitos de uma política orçamental restritiva, tendo o
financiamento externo à economia portuguesa, por via dos mercados da dívida, sido interrompido e
substituído pelo Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF) da UE e do FMI a Portugal.
A nível internacional, em 2011, a economia mundial registou um crescimento de 4,0%, em recuperação face
à queda de 0,6% de 2009 (ano da maior crise desde a grande depressão), mas em desaceleração face ao
ano anterior (5,2%). Continuaram-se a registar grandes disparidades à escala global entre os ritmos de
crescimento. Assim, nas economias avançadas o PIB cresceu 1,6%, enquanto no conjunto das economias de
mercado emergentes e em desenvolvimento aumentou 6,2%. Os países asiáticos continuaram a revelar um
elevado dinamismo, assente sobretudo no crescimento robusto da China e da Índia, o qual foi em média de
8%. Nos EUA, a atividade economia cresceu 1,8% e no Japão decresceu 0,6% (associado aos efeitos do
terramoto ocorrido em março).
Na zona euro, o PIB cresceu 1,4%, em 2011, em desaceleração face ao ano anterior (2,0% em 2010), mas
igualmente em recuperação face a 2009 (-4,4%). No conjunto dos países da União Europeia, o crescimento
foi ligeiramente superior, de 1,6% mas igualmente em desaceleração face a 2010 (2,0%). (gráfico infra)
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Quanto a Portugal, em 2011, a atividade economia contraiu 1,6%, em contraciclo com o crescimento
verificado na maior parte das regiões economias descritas anteriormente. Após um crescimento económico
de 1,9%, em 2010, a economia portuguesa entra outra vez em recessão, em 2011, acompanhada apenas
pela Grécia, uma vez que os restantes Estados Membros da UE apresentaram crescimentos económicos
naquele ano como se pode constatar no gráfico seguinte.
A recessão económica em Portugal, em 2011, foi determinada pela queda da Procura Interna, (-5,8%),
associada sobretudo às quebras de 3,9% das Despesas de Consumo Final e de 10,7% do Investimento.
As Exportações, por seu lado, registaram uma evolução positiva de 7,2%, (Bens: 7,4%; Serviços: 6,7%),
atenuando assim a contribuição negativa das restantes componentes económicas.
Da conjugação das Exportações com as Importações, com esta última a cair 5,9%, observou-se uma
contribuição positiva da Procura Externa Líquida para o crescimento do PIB de 4,7 p.p. Em sentido contrário,
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o Consumo e o Investimento foram fatores negativos para o crescimento do PIB, com contribuições de -3,5
p.p. e -2,8 p.p., respetivamente. (quadro seguinte)
Deste modo, em 2011, verificou-se uma redução considerável do défice externo em resultado da quebra
das importações ter sido muito intensa, uma vez que as exportações mantiveram praticamente constante,
ao longo do ano, o seu ritmo de desempenho (gráfico abaixo). Observou-se, assim, uma correção do
desequilíbrio externo que permitiu a redução das necessidades líquidas de financiamento da economia
portuguesa (-5,6% do PIB em 2011; -9,0% do PIB em 2010) e por conseguinte a diminuição da sua
dependência ao financiamento externo.
A recessão económica em 2011, agravou-se ao longo do 2º semestre do ano, com o PIB a contrair mais do
triplo (2,5%) que o verificado no 1º semestre (0,7%). Todas as componentes do PIB registaram
comportamentos mais desfavoráveis na 2ª metade do ano (gráfico infra):
A procura interna baixou 7,6% no 2º semestre enquanto no 1º semestre a queda tinha sido de 4,0%. O
Consumo Privado, acabou por cair 5,0%, no 2º semestre, contra 2,7% na 1ª metade do ano. Também o
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Investimento, sofreu uma fortíssima quebra no 2º semestre atingindo os dois dígitos (-14,0%) enquanto se
tinha registado, no 1º semestre, uma quebra de 7,6%. Mesmo, as Exportações, o único fator positivo para a
variação do PIB, apresentaram um desempenho mais positivo na 1º metade do ano (8,4% e 6,2%, no 1º
semestre e no 2º semestre, respetivamente).
No que se refere ao mercado de trabalho, o emprego registou uma queda, em termos nominais, de 2,8% no
conjunto do ano de 2011 (correspondente a uma diminuição de 141,2 mil empregos), tendo-se verificado
uma queda muito brusca no último trimestre do ano (-4,3%).
A taxa de desemprego, no conjunto do ano de 2011, fixou-se em 12,7%, tendo atingido 14,0% no final do
ano. O número de desempregados fixou-se em 706,1 mil, aumentando 17,2% face ao ano transato (que
corresponde a um aumento de 103,5 mil).
Para o conjunto do ano, a taxa de desemprego juvenil (jovens entre 15 e 24 anos) situou-se em 30,1%,
intensificando-se bastante na 2ª metade do ano e acabando por atingir 35,4% no último trimestre. (gráfico
seguinte)
Em 2011, a remuneração por trabalhador registou uma diminuição que se terá situado em 0,8%. Esta
evolução refletiu em larga medida a diminuição das despesas com remunerações do setor das
Administrações Públicas (-8,2% em 2011). A diminuição da remuneração média determinou a continuação
da variação negativa dos custos unitários do trabalho em Portugal em 0,8% em 2011.
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Após um período de forte desaceleração dos preços em Portugal, iniciado no final de 2008 e prolongado ao
longo do ano seguinte, que se traduziu numa taxa de inflação média anual negativa em 2009, a taxa de
inflação voltou a apresentar valores positivos a partir de 2010, mantendo-se acima de 3% ao longo de 2011.
Neste ano, a taxa de inflação em Portugal, medida pela variação média do Índice Harmonizado de Preços no
Consumidor (IHPC), situou-se em 3,6%, o que representou um acréscimo de 2,2 p.p. em relação a 2010.
A aceleração dos preços no consumidor foi essencialmente impulsionada por alterações fiscais e nos preços
administrativos de alguns bens e serviços, os transportes e a habitação, água e eletricidade foram no
período de 2010-2011 as categorias que mais contribuíram para o crescimento da inflação, sendo que são
categorias onde se verifica precisamente um forte impacto do preço dos produtos energéticos.
Comparando com a área do euro, os preços em Portugal subiram mais acentuadamente em 2011 (3,6% face
a 2,4% na EA17), aumentando o diferencial que se verificava em 2010 (0,4 p.p.). Assim, em 2011, o
diferencial medido pela IHPC, para 1,1 p.p., o que significa uma divergência de Portugal com o conjunto das
17 economias que compõem a área euro.
Fonte: INE, in Relatório CGE2011
1.3. As previsões macroeconómicas para 2011 – do orçamento inicial ao valor efetivo
O cenário macroeconómico apresentado no OE2011 apontava para o crescimento do PIB de 0,2%, assente
na evolução favorável das exportações, ainda que num contexto de desaceleração da procura externa
relevante para Portugal, e numa contração em todas as componentes da procura interna, com especial
incidência no consumo público. As projeções macroeconómicas reveladas pelo Ministério das Finanças (MF)
tiveram em conta o aumento da incerteza quanto às perspetivas de continuação da retoma económica
mundial e os custos de financiamento mais elevados. A análise do enquadramento internacional subjacente
à elaboração do OE indicava ainda uma subida das taxas de juro de curto prazo, um aumento ligeiro do
preço do petróleo, a depreciação do euro face ao dólar e o aumento da taxa de inflação na área do euro.
No 2º semestre de 2011, no Documento de Estratégia Orçamental de agosto, e já na sequência do pedido
de assistência financeira internacional, o Ministério das Finanças reviu em forte baixa a previsão do PIB (-2,4
p.p.), passando de um crescimento, embora tímido, de 0,2% para uma recessão na ordem dos 2,2%.
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Em outubro, com a entrega do Orçamento do Estado para 2012 e com a 2ª alteração ao Orçamento do
Estado para 2011, o MF reviu em alta aquelas projeções do PIB para uma queda de 1,9%, essencialmente
provocada pelo melhor contributo da procura externa, com as importações a cair mais 0,9 p.p. e as
exportações a subir mais 0,5 p.p.. A projeção para o consumo público baixou (2,0 p.p.) mas mesmo assim
compensada pela queda do consumo privado que passou de -4,4% para -3,5%.
Quanto à evolução dos preços, a taxa de inflação medida pelo IPC ficou 1,5 p.p. acima da prevista no
OE2011. Assinale-se que a aceleração dos preços no consumidor registado em 2011 foi essencialmente
condicionada por alterações fiscais e nos preços administrados de alguns bens e serviços, nomeadamente
na sequência de um aumento do IVA. Os preços das matérias-primas nos mercados internacionais
continuaram a aumentar consideravelmente em 2011, após já terem subido de forma significativa no ano
transato. Para esta evolução, destacou-se o preço do petróleo com um aumento anual de 38,2%.
No mercado de trabalho, nomeadamente no que concerne ao crescimento do emprego e à taxa de
desemprego registaram-se evoluções bastante mais desfavoráveis que as inicialmente previstas no OE 2011.
Com efeito, o emprego registou uma forte queda no conjunto do ano, de 1,5%, quando se previa
inicialmente uma quebra de 0,4%. Esta queda foi mais acentuada no final do ano, com o agravamento da
situação económica e com consequências ao nível da segurança social.
Quanto à taxa de desemprego, ficou acima de qualquer projeção feita pelo Governo ao atingir 12,7% no
ano, quando a projeção inicial apontava para 10,8% e as subsequentes para 12,5%.
O défice orçamental das Administrações Públicas acabou por se situar ligeiramente abaixo do inicialmente
previsto no OE 2011, em 4,4% do PIB (-0,2 p.p.), depois de ter sido revisto em alta no DEO e de acordo as
metas estabelecidas no PAEF, assinado em março desse ano, que fixou a nova meta para o défice em 5,9%
do PIB.
Para aquele resultado final de um défice de 4,4% do PIB, contribuiu em muito a transferência parcial das
responsabilidades com pensões do setor bancário para o sistema público de segurança social, no valor de
3,5% do PIB, e em menor escala a receita arrecadada com a sobretaxa de IRS, no valor de 0,5% do PIB.
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Excluindo estas duas operações, o défice situar-se-ia em cerca de 8,4% do PIB. Segundo o Governo, “apesar
da importante contribuição da transferência dos fundos de pensões (no montante de 3,5% do PIB), o défice
estrutural reduziu-se em cerca de 2,3 p.p. do PIB”.1 No entanto, e como alerta o CES, “…na CGE, não se
encontra explicitado o valor do défice estrutural.2”
Quanto às projeções para a dívida pública foram sempre revistas em alta, desde o valor plasmado no
orçamento inicial, que apontava para um rácio no PIB de 94%, passando pelas projeções constantes no DEO
e no OE retificativo, de 100,8% e 101,9% do PIB respetivamente. A dívida pública acabou por situar-se em
108,3% do PIB em 2011, um acréscimo de 21,7 p.p. face ao inicialmente previsto; de 7,5 p.p. face ao DEO
(de agosto); ou de 6,4 p.p. face ao OE 2012 e OE Retificativo 2011 (de outubro).
1.4. Políticas Económicas que influenciaram a execução orçamental em 2011
No início de 2011, no contexto do agravamento da crise da dívida soberana na área do euro, os receios dos
investidores internacionais quanto à sustentabilidade das finanças públicas e à dinâmica da dívida externa
portuguesa avolumaram-se de forma significativa. A deterioração das condições de acesso aos mercados de
financiamento internacionais tornou necessário o recurso a assistência financeira externa, concretizado no
início de abril.
O processo orçamental de 2011 foi marcado pelo PAEF, o qual se consubstanciou na elaboração de um
programa de ajustamento visando a correção dos desequilíbrios estruturais da economia portuguesa,
incluindo um plano de consolidação das finanças públicas com o objetivo de assegurar uma trajetória de
evolução sustentável.
Esta consolidação baseou-se num aumento de receita, essencialmente proveniente de aumento de
impostos e, sobretudo, numa forte contração da despesa, em particular as despesas com pessoal e
investimento. A política orçamental assumiu assim um caráter fortemente restritivo, com recurso a
operações temporárias e a outros fatores especiais extraordinários (medidas “one-offs”).
Para tanto, assumiram relevância na execução orçamental de 2011 as as seguintes medidas:
Com incidência na despesa:
Cativações de parte das verbas previstas em diversas dotações orçamentais;
Redução dos salários dos trabalhadores em funções públicas, bem como medidas de congelamento
de admissões e redução do número de contratados;
Congelamento das pensões;
Redução da despesa no âmbito do Serviço Nacional de Saúde (medicamentos, encargos com a
ADSE, planos de reestruturação de hospitais);
Redução das transferências para os municípios e as Regiões Autónomas;
Reorganização e racionalização do Setor Empresarial do Estado.
Redução das despesas de capital.
1Relatório da CGE, pág.I
2Parecer do CES à CGE2011, pág.8
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Com incidência na receita:
Aumento da taxa normal do IVA;
Reestruturação das listas dos bens e serviços que estavam sujeitos à taxa reduzida de 6% e
intermédia de 13% do IVA (listas I e II anexas ao Código do IVA);
Sujeição da eletricidade e do gás natural à taxa normal do IVA;
Revisão e limitação dos benefícios e deduções fiscais em sede de IRS e IRC;
Criação de uma contribuição sobre o setor bancário em sede de IRC;
Atualização dos impostos especiais sobre o consumo;
Aumento de 1 p.p. da contribuição dos trabalhadores para a Caixa Geral de Aposentações;
Transferência para o Estado da titularidade dos ativos dos fundos de pensões da banca (receita
adicional de 3.263,1 M€);
Sobretaxa extraordinária em sede de IRS (receita adicional de 781,4M€);
8.ª Fase do processo de reprivatização da EDP (receita adicional de 600 M€).
O quadro seguinte3 constante na CGE2011, identifica as principais medidas extraordinárias assim como as
alterações pontuais que não estavam previstas aquando da elaboração do OE e respetivo impacto no saldo
final das administrações públicas.
1.5. Conta das Administrações Públicas (ótica da contabilidade nacional)
Em 2011, a política orçamental da generalidade dos países da União Europeia (UE27) caracterizou-se pelo
prosseguimento do esforço da consolidação orçamental que se traduziu pela redução do défice orçamental
em 2,1 p.p., passando de um défice de 6,5% do PIB em 2010 para 4,4% do PIB em 2011.
No conjunto dos países da área euro (AE), o défice orçamental reduziu-se para 4,2% do PIB, em 2011 (-2,0
p.p.), tendo, no entanto, 11 dos 17 estados membros continuado a registar défice orçamentais acima de 3%
do PIB. Portugal registou um saldo orçamental de 4,4% do PIB, ligeiramente superior à média da área euro.
3Quadro retirado do relatório da CGE2011, pág.II
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“Considerando a variação do saldo global, 15 países da área euro melhoraram a sua posição orçamental e
Portugal registou o segundo ajustamento mais expressivo, a seguir à Irlanda”4.
Em sentido contrário, no que se refere à dívida Pública, Portugal registou o segundo aumento mais
expressivo, juntamente com a Irlanda e a seguir à Grécia. Na UE, o rácio da dívida pública no PIB aumentou
ligeiramente, tendo passado, de 80,0%, em 2010, para 82,5%, em 2011. Portugal apresentou o terceiro
maior valor da dívida pública da UE (108,3%), o que representou um aumento de 14,3 p.p. face ao registado
no final de 2010. Relativamente à AE, observou-se um agravamento de apenas 1,9 p.p., aumentando de
85,4%, no final de 2010, para 87,3% do PIB, em 2011. (gráficos seguintes)
Cumpre informar que o relatório da CGE2011 baseia-se nos valores constantes na base de dados AMECO e
que se reportam a dados conhecidos em meados de 2012. Entretanto os valores foram atualizados. Por
exemplo, no que se refere a Portugal, a 2ª notificação do PDE para 2012, elaborada pelo INE em de
setembro desse ano, reviu em alta a estimativa para o défice, para 2011, passando de 4,2% do PIB para
4,4%. Esta revisão foi “em cerca de 262,5 milhões de euros (0,14% do PIB) associada, essencialmente, à
incorporação de informação adicional. Os dados recebidos pelo INE da maior parte das entidades que
compõem as AP têm já a natureza de informação final.5
O slide seguinte6 identifica a informação adicional que está na base daquela alteração referente não só ao
défice público, como também à dívida (entre a CGE2011 e o PDE de abril2013).
Assim os valores dos quadros seguintes, referentes às Finanças Públicas na UE e à Conta das Administrações
Públicas (ótica da contabilidade nacional) revelam-se ligeiramente diferentes dos constantes nos quadros
do relatório da CGE 2011, por incorporarem dados mais recentes.
4Relatório CGE2011, pág. 19
5INE; Procedimento dos défices Excessivos – 2ª notificação de 2012, de 28 de setembro de 2012;
http://www.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=ine_destaques&DESTAQUESdest_boui=107694175&DESTAQUESmodo=2 6Slide apresentado pelo Senhor Secretário de Estado do Orçamento aquando da audição sobre a CGE2011.
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Em Portugal, em 2011, a receita total das Administrações Públicas ascendeu a 76.934 M€, correspondente a
45% do PIB, e a despesa total a 84.477 M€ (49,4% do PIB). O défice orçamental atingiu 7.543 M€, o
equivalente a 4,4% do PIB.
A redução do défice orçamental em 5,4 p.p. do PIB traduz o aumento da receita em 3,4 p.p. e uma redução
da despesa em 2,1 p.p. A despesa primária reduziu-se mais acentuadamente, em 3,3 p.p. A receita
aumentou 6,9% e a despesa baixou 5,1%.
A receita fiscal subiu para 23,6% do PIB (+ 1,5 p.p.) traduzindo-se na adoção das medidas extraordinárias,
nomeadamente a introdução da sobretaxa extraordinária e da taxa de 45%, ambas em sede de IRS, a
limitação dos benefícios e deduções fiscais em sede de IRS e IRC, o aumento de 2 p.p. na taxa normal do IVA
e a atualização dos impostos específicos sobre o consumo.
Em relação às outras componentes da receita, as contribuições sociais aumentaram 0,1 p.p. do PIB, em
parte justificado pelo aumento, em 1 p.p., da quota para a Caixa Geral de Aposentações (CGA), pela
inclusão dos trabalhadores bancários no regime geral da Segurança Social e pela aplicação das disposições
do novo código contributivo da Segurança Social, bem como pelos resultados da cobrança coerciva e do
enquadramento oficioso de trabalhadores independentes. A evolução da receita de capital foi determinada
pela transferência de fundos de pensões, quer dos bancários, em 2011 (3,5% do PIB), quer da Portugal
Telecom, em 2010 (1,5% do PIB). Excluindo estas duas operações, a receita de capital registou uma quebra
de 0,2 p.p. do PIB.
No que se refere à despesa, as despesas com pessoal reduziram-se em 0,9 p.p. do PIB (-8,1%), refletindo o
corte médio de 5% na tabela salarial da administração pública, as fortes restrições às promoções e
progressões e ainda uma redução do número de efetivos que, segundo as estimativas preliminares do INE,
se cifrou em -2,7%, em termos médios. O consumo intermédio decresceu 0,5 p.p. do PIB (-10,1%) em
resultado do efeito base de aquisição de equipamento militar, em 2010, o qual foi parcialmente
compensado pela inclusão, em 2011, da despesa com comissões dos empréstimos recebidos ao abrigo do
PAEF.
A despesa de capital, baixou 1,9 p.p. do PIB, quer na componente do investimento público (-1,2 p.p.), quer
na da outra despesa de capital (-0,6 p.p.). Esta última foi bastante influenciada pelo efeito de medidas de
natureza temporária, quer em 2010 (classificação de duas entidades, relacionadas com o BPN, no perímetro
das AP e execução de garantias do BP.P.) quer em 2011 (recapitalização do BPN e assunção de dívidas de
uma empresa da Região Autónoma da Madeira, que só por si valem cerca de 1,3 milM€, o equivalente a 0,8
p.p. do PIB).
Apesar do forte aumento do desemprego, a despesa com prestações sociais registou um ligeiro decréscimo
de 0,9%, mantendo, no entanto, o seu peso no PIB (22,0%).
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O quadro seguinte permite comparar a conta consolidada das Administrações Públicas em 2010 e 2011 por
subsetor, do qual se destacam:
No subsetor Estado foi apurada uma necessidade de financiamento equivalente a 4,3% do PIB,
representando uma melhoria de 5,1 p.p. face ao valor registado em 2010. Para este resultado contribuiu a
transferência das responsabilidades com pensões do setor bancário para o sistema público de segurança
social, no valor de 5.993 M€ (3,5% do PIB).
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No subsetor da Administração Local e Regional apurou-se um défice de 0,4% do PIB, o que representa uma
melhoria de 0,4 p.p. do PIB face ao défice registado em 2010. Os Fundos da Segurança Social apresentaram
um saldo positivo de 0,3% do PIB, inferior em 0,2 p.p. do PIB relativamente ao valor registado em 2010.
1.6. Conta Consolidada das Administrações Públicas (ótica da contabilidade pública)
Na ótica da contabilidade pública, em 2011, o saldo global das Administrações Públicas situou-se em -3,4%
do PIB, representando uma evolução positiva de 3,3 p.p. do PIB face ao défice do ano anterior e de 1,9 p.p.
do PIB face ao valor orçamentado.
Este resultado reflete uma diminuição da despesa total de 0,2 p.p. do PIB e um aumento da receita total de
3,1 p.p. do PIB.
O quadro seguinte7 mostra a passagem da contabilidade pública a nacional e resume os principais
ajustamentos de passagem do saldo global, incluindo ativos financeiros numa ótica de contabilidade
pública, ao saldo em contabilidade nacional.
7Quadro retirado do Relatório da CGE2011, pág.61
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1.7. Conta Consolidada da Administração Central e Segurança Social
A conta da Administração Central e Segurança Social (na ótica da contabilidade pública) é uma conta
consolidada onde são eliminados os fluxos intra e intersetoriais. Sempre que se verificam divergências de
consolidação por comparação dos fluxos da receita de um subsetor e da despesa de outro, há necessidade
de se proceder a ajustamentos de consolidação.
Em 2011, o défice global da conta consolidada da Administração Central e Segurança Social cifrou-se em
6.058,5 M€ (3,5% do PIB), embora em termos ajustados (retirando as medidas temporárias e “one offs”) se
tenha situado em 10.580 M€ (6,2% do PIB).
O Quadro seguinte8, produzido pela UTAO, mostra a execução orçamental em 2011 face à registada em
2010 e face às metas traçadas no orçamento inicial de 2011. O quadro permite também analisar a execução
orçamental ajustada, isto é expurgando as diversas medidas temporárias e “one offs” que ocorreram
naqueles anos. Esse ajustamento diz respeito às seguintes medidas:
Do lado da receita:
Eliminação da transferência relativa aos fundos de pensões da Portugal Telecom para a CGA, no
valor de 1.882 M€, com impacte na receita de capital (“outras transferências de capital”) em 2010;
Exclusão da verba recebida em 2011 relativa à transferência dos fundos de pensões do setor
bancário, no valor de 3.263 M€, com impacte na receita de capital (“outras transferências de capital”) do
Estado.
Exclusão da verba contabilizada em 2011 pelos SFA no âmbito da transferência dos fundos de
pensões da Portugal Telecom para a CGA, com um impacte na receita de capital (“outras transferências de
capital”) de 621 M€. (*)
Exclusão da receita proveniente da sobretaxa extraordinária em sede de IRS, aplicada em 2011, com
impacte na receita do Estado proveniente de “impostos diretos”, no valor de 781,4 M€.
Do lado da despesa:
Exclusão do pagamento do material militar de sub-superfície, que ocorreu no final de 2010, o qual
teve um impacte na despesa de capital (“investimento”) do subsetor Estado que ascendeu a 1.001 M€;
O orçamento inicial de 2011 considerava uma dotação de 1.000 M€, a título de despesa de
capital (“outras transferências de capital”), destinada à regularização de responsabilidades
financeiras relacionadas com a aquisição de material militar de sub-superfície, cujo pagamento
ocorreu ainda no final de 2010; o ajustamento efetuado exclui esta dotação.
8UTAO - PARECER TÉCNICO N.º 7/2012; Análise da Conta Geral do Estado de 2011 (Ótica da Contabilidade Pública);
28.12.2012; pág.8
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A previsão de receita de capital (“outras transferências de capital”), no orçamento inicial de 2011,
considerava uma verba de 300 M€ relativa à transferência dos fundos de pensões da Portugal Telecom para
a CGA; o ajustamento efetuado exclui esta dotação.
Exclusão da despesa suportada em 2011 pelos SFA no âmbito da transferência dos fundos de
pensões da Portugal Telecom para a CGA, com um impacte na despesa de capital (“outras transferências de
capital”) de 144 M€ (*).
(*) Esta transferência ocorreu no âmbito de uma operação de cessão de créditos da CGA à Caixa Leasing
e Factoring, através da qual se obteve uma antecipação da respetiva receita relativa à transferência dos
fundos de pensões da Portugal Telecom para a CGA. Essa operação foi objeto de uma renegociação que
se traduziu num aumento dos níveis de receita e de despesa em 144,2 M€, face ao montante previsto na
alínea b) no n.º 2 do art. 2.º do Decreto-Lei n.º 140-B/2010, de 30 de Dezembro
Incluindo na Conta da Administração Central e Segurança Social estas medidas temporárias e “one offs”, o
saldo global (não ajustado) melhorou significativamente face a 2010, pese embora, essa melhoria tenha
sido menos expressiva excluindo aquelas medidas (não ajustado).
Com efeito, em 2011, o défice (não ajustado) da administração central e segurança social diminuiu cerca de
3,2 p.p. do PIB face ao ano anterior. Porém, em termos ajustados, esta melhoria homóloga foi de apenas 1
p.p. do PIB, a qual resulta em valor nominal da redução de 1.796M€, elevando-se para 5.436M€, em termos
não ajustados.
É principalmente pelo lado da receita que estes resultados são conseguidos e mesmo assim a receita
arrecadada fica aquém da inicialmente prevista no OE2011. Tal como a UTAO refere “ Este resultado deveu-
se sobretudo ao crescimento da receita efetiva [+2,8% face a 2010 (+1673 M€), dado que a despesa efetiva
registou uma redução de apenas 0,2% (-123 M€)]. Saliente-se que o crescimento da receita situou-se 3,7 p.p.
abaixo do inicialmente previsto no OE/2011.”9
Analisando a composição do saldo (não ajustado), salienta-se que, em 2011, o saldo corrente inverteu a
anterior trajetória de degradação, registando uma melhoria homóloga de 2 p.p. do PIB (1,5 p.p. do PIB em
termos ajustados). Por sua vez, o saldo de capital, influenciado pelo impacte orçamental das operações
temporárias e medidas “one-off”, melhorou 1,1 p.p. do PIB, registando em 2011 um excedente orçamental
de 0,5% do PIB. No entanto, expurgando os efeitos das referidas operações, o saldo de capital registou um
défice de 1,7 % do PIB em 2011, tendo-se degradado em 0,6 p.p. do PIB face a 2010.
9UTAO - PARECER TÉCNICO N.º 7/2012; Análise da Conta Geral do Estado de 2011 (Ótica da Contabilidade Pública);
28.12.2012; pág.9
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1.7.1. Subsetor Estado
O défice do Estado situou-se em 4,1% do PIB, em 2011, ao atingir 7.044 M€ , representando uma melhoria
de 4,2 p.p. do PIB face a 2010. Em termos ajustados, e conforme se pode observar no quadro anterior, o
défice deste subsetor atingiu 6,5% do PIB, melhorando 1,2 p.p do PIB face a 2010.
Face ao OE2011, o défice do Estado melhorou em 3.710 M€, contribuindo para este resultado o facto da
cobrança de receita efetiva ter sido superior à prevista (taxa de execução de 108,3%), conjugado com uma
realização de despesa efetiva inferior à prevista inicialmente (98,9%), sendo de ressalvar que na proposta
do OE2011 se encontrava inscrito o pagamento de material militar de sub-superfície (no valor de 1.000 M€),
o qual veio a ocorrer no final de 2010.
Receita
A receita efetiva do Subsetor Estado aumentou 14,9% em 2011 após ter crescido 4,5% em 2010. Para este
acréscimo contribuiu principalmente a receita de capital e a receita fiscal.
Face ao OE2011, a receita efetiva do Estado aumentou 8,3% e face à 2ª alteração ao OE2011 o aumento foi
de 5,9% (quadro seguinte) 10 . Para esta execução beneficiou, em muito, “a adoção das medidas
10
Quadro constante no Parecer da UTAO, pág. 14
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extraordinárias no 2º semestre de 2011. Excluindo o efeito destas medidas, as taxas de execução da receita
de capital e da receita fiscal, situar-se-iam em 32,8 e 100,1%, respetivamente, enquanto a da receita efetiva
situar-se-ia em 97,8% (o que representa uma receita inferior de cerca de 820 M€.”11
No que respeita à receita fiscal, aumentou 6,4%, contribuindo com 5,7 p.p. para aumento da receita efetiva.
A evolução da receita fiscal, foi determinada pelos impostos diretos (+10,9%), sendo de salientar o efeito da
conjugação dos seguintes fatores (quadro seguinte)12:
No caso do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares (+10%), de referir o efeito
decorrente da aplicação da sobretaxa extraordinária de 3,5% incidente sobre os rendimentos do ano de
2011 e da retenção na fonte de 50% da parte do valor devido do subsídio de Natal ou da prestação adicional
correspondente ao 13.º mês.
Relativamente ao Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas (+12,5%), de destacar o efeito
conjunto do aumento da receita bruta corrigida face ao valor acumulado de 2010, em paralelo com a
diminuição dos reembolsos.
11
Idem, 12
Quadro constante no Relatório CGE2011, pág.115
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“Salienta-se que a previsão orçamental de arrecadação do IRC foi largamente suplantada, apresentando um
grau de execução de 123,6%, face á previsão de 4.182,0 M€, que não sofreu alteração relativamente à
previsão inicial da Lei do Orçamento do Estado (OE) para 2011. Quanto ao IRS, a previsão inicial de
arrecadação foi de 9.580,0 M€, tendo sido reforçada em 840,0 M€ pela Lei n.º 60-A/2011, de 30 de
novembro (segunda alteração à Lei do OE), que contudo se viria a revelar uma previsão demasiado
ambiciosa.”13
O aumento da cobrança de impostos indiretos (+3,2%) foi justificado pela interação de comportamentos de
sentido contrário das principais categorias de imposto (quadro seguinte)14 :
O acréscimo da receita de Imposto sobre o Valor Acrescentado (+7,5%), decorrente, em grande
medida, do aumento da taxa normal de 21% para 23% e da tributação à taxa normal da eletricidade e do
gás natural a partir de 1 de outubro (deixando de beneficiar da taxa reduzida).
Verifica-se a redução na receita de outros impostos sobre o consumo e outros impostos indiretos,
com destaque para: i) - Imposto sobre Veículos (-22,6%), em resultado da contração na venda de veículos,
em particular, no segundo semestre de 2011; ii) - Imposto sobre os Produtos Petrolíferos (-4,2%), refletindo
o impacto orçamental da contração do consumo verificada nas gasolinas e gasóleos; e iii) - Imposto do Selo
(-3,6%), resultante do decréscimo de operações financeiras realizadas em 2011.
Comparando a evolução da receita fiscal com o OE2011 e com a 2ª alteração ao OE2011, constata-se que
aumenta 2,4% no 1º caso e diminui 0,2% no 2º.
Quanto à receita de capital aumentou 339% face a 2010, baixando para 56,6% se retirarmos a medida
extraordinária relativa à transferência parcial dos fundos de pensões do setor bancário.
A receita corrente não fiscal apresentou uma taxa de execução de 95,8%, não obstante o acréscimo das
contribuições para a ADSE resultante da contribuição patronal das entidades da administração central de
2,5% das remunerações sujeitas a descontos para a CGA, I. P. ou para a segurança social.
13
Relatório CGE pág. 116 14
Quadro retirado do Relatório CGE2011, pág.118
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No parecer à CGE2011, O TC aprecia a atividade financeira no domínio das receitas do Estado, examinando,
nomeadamente o cumprimento da Lei de Enquadramento Orçamental (LEO) e demais legislação relativa à
atividade financeira e compara as receitas orçamentadas com as efetivamente realizadas.
O quadro seguinte15 compara, por principais agregados, a execução das receitas orçamentais dos Serviços
Integrados registadas no SGR com as inscritas no orçamento inicial (Mapa I do OE de 2011) e no orçamento
final (com as alterações orçamentais da competência do Governo efetuadas através de créditos especiais e
as decorrentes das alterações orçamentais efetuadas pela 2ª alteração à Lei do OE2011). Quanto às
referidas comparações destacam-se do relatório do TC:
A execução da receita efetiva excede, em 4,8%, o orçamento inicial e, em 1,2%, o orçamento final.
Dos casos em que a execução excede as previsões, destaca-se a receita de:
Transferências de capital (com taxa de execução superior a 2.500%), por não ter sido prevista no
orçamento inicial nem nas alterações orçamentais subsequentes a transferência de fundos de pensões do
sector bancário para o Estado (€ 3.263 M) efetuada no final do ano;
IRC (com taxa de execução de 123,6%) que regista mais € 986 M que o previsto.
Dos casos em que a execução fica aquém do orçamento, realça-se a receita de:
ativos financeiros, com uma taxa de execução de 33,1%, menos 1.267 M€ do que o previsto devido,
essencialmente, à não concretização do valor orçamentado para a alienação de partes sociais de empresas,
tendo apenas sido contabilizada a receita proveniente do processo de reprivatização da EDP - Energias de
Portugal, SA, no valor de 600 M€;
O TC chama também a atenção para o papel desempenhado pelas receitas extraordinárias que têm sido
determinantes para cumprir os objetivos previstos no OE. Como mostra o gráfico seguinte16, entre 2008 e
2011 foram obtidos 7.280 M€ de receitas extraordinárias.
15
Quadro retirado do Parecer do TC à CGE2011, pág.61 16
Gráfico constante no Parecer do TC à CGE2011, pág.64
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Em 2008, as receitas extraordinárias representaram 3,6% da receita efetiva (1.476 M€) e provieram de
concessões hídricas (1.383 M€) e da venda de património imobiliário (93 M€).
Em 2009, a quebra na receita efetiva verificada deveu-se, sobretudo, ao decréscimo acentuado na receita
fiscal e nas receitas extraordinárias (foram obtidos 176 M€ com a venda de património imobiliário).
Em 2010, as receitas extraordinárias representaram 2,6% da receita efetiva (971 M€) e provieram das
privatizações da GALP e da Siderurgia Nacional (731 M€), além da venda de património imobiliário (167
M€).
Em 2011, as receitas extraordinárias tiveram o maior peso na receita efetiva (11%). A principal receita
extraordinária do Estado (com 70,1% do valor total) foi a contrapartida da transferência para a Segurança
Social das responsabilidades dos fundos de pensões do sector bancário, operação regulada pelo Decreto-Lei
n.º 127/2011, de 31 de dezembro. O artigo 1.º do referido diploma refere que as responsabilidades são
assumidas pela Segurança Social e o património dos fundos é transferido para o Estado. Note-se, no
entanto, que à Segurança Social caberá apenas o processamento das referidas pensões, sendo nulo o
impacto na execução orçamental deste subsector, uma vez que o Decreto-Lei n.º 127/2011 determina que
caberá ao Estado o financiamento das pensões em causa, devendo assegurar a transferência para a
Segurança Social dos respetivos montantes.
No que concerne à despesa fiscal, em 2011, ascendeu a 1.082,1 M€, (o equivalente a 0,6% do PIB) e
representando 3,1% da receita fiscal. Diminuiu 11,6% face a 2010, correspondente a menos 141,5 M€.
Como se pode constatar no quadro seguinte17, que analisa a evolução da despesa fiscal de 2009 a 2011,
este decréscimo deve-se maioritariamente ao IVA, IA/ISV e ISP, 11,4%, 48,9% e 44,8%.
17
Quadro retirado do relatório da CGE2011, pág. 151
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A redução da despesa fiscal com o IVA deve-se à contenção das despesas ao nível do investimento pelas
diferentes entidades beneficiárias e à redução dos benefícios fiscais decorrentes das alterações legislativas.
No caso do ISV, o fim do benefício dos veículos em fim de vida foi o principal fator responsável por esta
descida. Relativamente ao ISP são apontados três fatores responsáveis por esta descida: o decréscimo
significativo verificado na rubrica “biocombustíveis”, motivada pelo facto de, no final de 2010, ter
terminado a isenção parcial para os “grandes produtores de biocombustíveis”; o decréscimo verificado na
rubrica “Produção de eletricidade ou de eletricidade e calor (cogeração)”, influenciado pela menor
utilização de fuelóleo nas atividades do setor, pela contrapartida de uma maior utilização de gás natural,
não sujeito a ISP nestas atividades; e o decréscimo da rubrica “Aquecimento” motivada pelo aumento da
taxa do ISP aplicável ao gasóleo de aquecimento (Portaria n.º 99/2011 de 11 de março).
O TC chama a atenção para a recorrente subavaliação da despesa fiscal, enfatizando o facto dos “sistemas
de contabilização e controlo da DF continuam a não garantir a sua relevação integral e fiável na CGE,
designadamente quanto à despesa em IRC, IVA e Imposto do Selo (IS), a qual está manifestamente
subavaliada, além de inadequadamente discriminada por finalidade. Trata-se de uma insuficiência que já
não deveria subsistir face à informatização dos processos declarativos e de liquidação dos impostos e à
circunstância de os meios eletrónicos disponíveis permitirem obter informação de forma célere e económica,
dispondo a administração tributária”. 18
O TC diz também que o objetivo de reduzir a despesa fiscal em 0,4% do PIB não foi alcançado. “No Relatório
do OE para 2011 o objetivo da redução da DF em 0,4% do PIB é referido como uma das principais medidas
de consolidação orçamental visto que “o alcance da meta orçamental de 4,6% do PIB para o défice depende
também de medidas que promovam o aumento de receita, preferencialmente pela via da redução da
despesa fiscal (…) em termos que permitem reforçar a equidade do sistema fiscal português e a distribuir
com justiça os esforços inerentes ao processo de consolidação”. Porém, o próprio Relatório não é consistente
com esse objetivo prevendo, apenas, uma redução de € 142 M (-11,8%), inferior a 0,1% do PIB. A redução
18
Parecer do TC à CGE2011, pág. 209
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em 0,4% do PIB implicaria a eliminação de mais de metade da DF relevada na CGE pelo que, face à variação
verificada (-11,6%), o objetivo anunciado não foi alcançado.”
Despesa
No que diz respeito à despesa efetiva do subsetor Estado, registou um decréscimo de 3,7%, relativamente a
2010, tendo a redução da despesa primária sido mais acentuada (-6,4%).
Em termos ajustados, a despesa efetiva do Estado registou um decréscimo, mais modesto, de 1,7%
(equivalente a -865 M€), como mostra o quadro anterior elaborado pela UTAO.
A evolução das principais componentes, face a 2010, resultou dos seguintes fatores que podem ser
observados no quadro seguinte19:
19
Quadro retirado do relatório da CGE2011, pág.85
II SÉRIE-A — NÚMERO 161_______________________________________________________________________________________________________________
28
Página 29
As Despesas com pessoal baixaram 9,6%. No entanto, em termos comparáveis, ou seja,
considerando o efeito da reclassificação da despesa com saúde da ADSE em 2011, que passou a assumir a
natureza de “aquisição de bens e serviços correntes” (com a introdução da contribuição patronal para a
ADSE, por força da Lei do OE2011) a redução da despesa com pessoal seria de 5%, evolução suportada,
essencialmente, pela medida de redução remuneratória prevista no artigo 21.º da Lei do OE2011.
A Aquisição de bens e serviços correntes subiram 33,9%, face ao ano anterior. Em termos
comparáveis, a redução situar-se-ia em 4,3%, justificada pela diminuição das despesas de funcionamento
dos serviços da administração direta do Estado.
Os Juros e outros encargos cresceram 21,5% devido ao efeito-volume associado ao aumento do
stock da dívida (no montante de 736,2 M€), ao efeito preço, no montante de 288,9 M€, decorrente do
aumento da taxa de juro implícita (de 3,5% para 3,7%).
A Transferência corrente baixou 5,4%, sendo que para a Segurança Social decresceu 13%, no âmbito da respetiva lei de bases decorrente da necessidade de menor financiamento no âmbito da Lei de Bases da Segurança Social, em resultado das medidas de consolidação orçamental implementadas. Para o Serviço Nacional de Saúde baixou 5,1%, incluindo, em ambos os anos, o montante, de 150 M€, transferido visando a regularização de dívidas dos subsistemas públicos de saúde. Para a União Europeia, a transferência corrente baixou 2,3%, a título de contribuição financeira para o orçamento comunitário, em parte refletindo o efeito base associado aos encargos suportados em 2010, em resultado do ajustamento da contribuição financeira decorrente da atualização da base das Contas Nacionais Portuguesas e do consequente ajustamento dos valores dos recursos próprios do Rendimento Nacional Bruto e IVA do orçamento comunitário, relativos aos anos de 2006 a 2009. Para a Administração Local baixou 4,3%, com destaque para a que é processada no âmbito da Lei de Finanças Locais.
A despesa com os Subsídios decresceu 13,9% devido ao efeito de base associado aos apoios concedidos, em 2010, a título de comparticipação pelo Estado à instalação de painéis solares térmicos. Este decréscimo deve-se também à redução das indemnizações compensatórias atribuídas a empresas que prestam serviço público e à redução das verbas associadas à bonificação de juros à aquisição de habitação própria.
A rubrica outras despesas correntes aumentou 31,4% refletindo o maior número de projetos dos estabelecimentos de ensino não superior financiados pelo Fundo Social Europeu, no âmbito do Programa Operacional Potencial Humano.
A despesa de capital reduziu 21,1% em resultado da interação de fatores de sentido contrário, nomeadamente:
o Na aquisição de bens de capital (-71,3%), é relevante assinalar o efeito de base associado à
regularização, em dezembro de 2010, de responsabilidades financeiras do Estado decorrentes
da entrega equipamento militar no montante de 1.001 M€. Expurgando este efeito, a redução
da despesa com investimentos situar-se-ia em 14,4%, sendo esta variação determinada pelo
impacto, em termos orçamentais, do despacho do Ministro de Estado e das Finanças de 28
abril 2011, de interdição de novos compromissos no âmbito do Capítulo 50 - Investimentos do
Plano; 90 Conta Geral do Estado de 2011
o As transferências de capital (+9,5%), influenciadas pela componente destinada à regularização
de responsabilidades financeiras do Estado na área das concessões rodoviárias, cujos encargos
financeiros em 2011 ascenderam a 848,8 M€. Este efeito é parcialmente contrariado, pelo
efeito de base da transferência de capital para o Instituto de Apoio às PME e à Inovação, I.P. em
1 DE JULHO DE 2013_______________________________________________________________________________________________________________
29
Página 30
2010 no âmbito do reforço das linhas PME INVEST e outros instrumentos financeiros de apoio
ao setor empresarial.
As aplicações financeiras líquidas de reembolsos relacionaram-se, na parte mais expressiva, com:
o Empréstimos de curto prazo (1.656,0 M€) e de médio e longo prazo (5.127,5 M€) para cobertura das necessidades de financiamento das empresas do Setor Empresarial do Estado;
o A dotação de capital do Banco Português de Negócios para pagamento de dívidas à Caixa Geral de Depósitos, no valor de 600 M€;
o A contribuição portuguesa para o empréstimo à Grécia, de 554,8 M€, enquadrado no âmbito da Iniciativa para o Reforço da Estabilidade Financeira determinada pela Lei n.º 8-A/2010, de 18 de maio.
O endividamento líquido registou uma diminuição, em 2011, de 3,1 mil M€, em resultado da
redução do défice do subsetor Estado em 7,2 mil M€ e da receita de alienação (600 M€, não transferidos
para o FRDP em 2011), que mais que superaram o acréscimo das aplicações financeiras líquidas em 4,8 mil
M€.
Face ao OE2011 inicial e ao OE final, a despesa efetiva reduziu-se em ambos os casos. Como se pode
constatar no quadro seguinte20, a despesa efetiva registou desvios favoráveis de 1.079,6 M€ (0,6 p.p. do
PIB) face ao OE inicial e de 1.682,7 (1,0 p.p do PIB) face OE final.
Face ao OE inicialmente proposto os desvios mais significativos entre a execução e aquele, dizem respeito às
“transferências de capital” (-847,9 M); “outras despesas correntes” (-680,2 M€); “Juros e outros encargos” (-
261,4 M€); “Despesas com o pessoal” (+676,4 M€) e “transferências correntes para a Administração
Central” (+578,0 M€).
O relatório da CGE2011 destaca ainda os desvios com “ativos financeiros” e com a “transferência para o
FRDP”, salientando que quanto “ao primeiro, a execução foi inferior ao orçamentado inicialmente em
2.680,2 M€, sobretudo pela não execução da verba destinada ao pagamento de dívidas do Banco Português
de Negócios à Caixa Geral de Depósitos; no que respeita às dotações destinadas à Iniciativa para Reforço da
Estabilidade Financeira (12 mil M€ no orçamento final19) apenas foram executados cerca de 554,8 M€
relativos à concessão de parte do empréstimo à Grécia; o remanescente refere-se a empréstimos ao Setor
Empresarial do Estado. Relativamente à transferência para o FRDP, de referir que, do valor inicialmente
previsto associado à alienação de partes sociais de empresas (1.870 M€), foram arrecadados 600 M€
respeitantes às receitas diretas do Estado associadas ao processo de privatização da EDP - Energias de
Portugal, S.A., mas que não foram transferidas, em 2011, para o Fundo de Regularização da Dívida
Pública”21.
20
Quadro retirado do Parecer da UTAO, pág. 18 21
Relatório CGE2011, pág.93
II SÉRIE-A — NÚMERO 161_______________________________________________________________________________________________________________
30
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Analisando a despesa efetiva do Estado por grandes Agregados, disponível no quadro seguinte22, podemos
verificar que face ao ano anterior:
Aumentaram os Juros e outros encargos da dívida pública (+1.067,7 M€) devido a:
o Aumento dos juros recebidos das aplicações, resultante de excedentes de tesouraria mais
elevados do que o antecipado; e
o Redução dos encargos com comissões devidas no âmbito do Programa de Assistência Económica
e Financeira, em resultado da substituição dos empréstimos do Fundo Europeu de Estabilização
Financeira (FEEF) por empréstimos no âmbito do Mecanismo Europeu de Estabilidade Financeira
(MEEF), em setembro e outubro.
As Despesas no âmbito do Capítulo 60 - “Despesas excecionais” subiram 187,9 M€, refletindo,
essencialmente, o aumento da regularização de responsabilidades do Estado (+698,1).
O financiamento do subsistema de saúde da ADSE por receitas gerais reduziu-se em 225,1 M€, em
resultado da introdução da contribuição patronal para a ADSE, por força da Lei do OE/2011.
A redução da transferência para a Segurança Social (-1.005,6 M€) no âmbito da Lei de Bases foi
resultante, entre outros fatores, da entrada em vigor do Código Contributivo, da redução de encargos com o
abono de família e dos apoios concedidos no âmbito do Rendimento Social de Inserção.
O Decréscimo da transferência para o Serviço Nacional de Saúde em 446,9 M€, resultou da aplicação de medidas com impacto na redução de despesas com medicamentos e com meios complementares de diagnóstico.
O Funcionamento, em sentido estrito, decresce 302,1 M€, refletindo, em grande medida, a
aplicação do artigo 21.º da Lei n.º 55-A/2010, na qual é implementada, a partir de 1 de janeiro de 2011, a
redução remuneratória aos trabalhadores do setor público respeitante às remunerações totais ilíquidas
mensais de valor superior a 1500€.
22
Quadro retirado do relatório da CGE2011, pág. 96
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31
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A Despesa com compensação em receita sobe 226,3 M€, resultante sobretudo do já referido efeito
da introdução da contribuição patronal para a ADSE que passou a ser receita própria daquele subsistema de
saúde.
Analisando a despesa efetiva do Estado por classificação funcional (quadro seguinte)23, Verifica-se que a
despesa executada com “funções sociais” diminuiu consideravelmente, face a 2010, ao atingir 28.862 M€,
uma redução na ordem dos 7% (- 1.981 M€),representando 59,2% do total da despesa efetiva.
23
Quadro retirado do relatório da CGE2011, pág. 99
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32
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Face ao OE inicial, as “funções sociais” apresentaram um desvio de ligeiro de 84 m€, sendo que os maiores
desvios ocorreram com as “funções gerais de soberania” (-661 M€) e as “outras funções” (-665 M€).
Face ao OE final, o maior desvio ocorre com as “funções sociais” (-344 M€), particularmente com a
subfunção da “educação” onde a alteração foi de -344 M€ face à dotação corrigida, tendo ascendido a um
montante sensivelmente igual ao aprovado no OE inicial. “A justificação prende-se sobretudo com os
estabelecimentos de ensino não superior, que apresentaram um desvio favorável de 246 M€, dos quais cerca
de 160 M€ na rubrica “Outras despesas correntes –outras” das escolas básicas e secundárias.17 De acordo
com o relatório da CGE/2011, aquelas escolas beneficiaram de créditos especiais no valor de 232 M€,
relacionados com a “integração de receita proveniente do Fundo Social Europeu para pagamento a pessoal
contratado e outras despesas no âmbito de projetos elegíveis”. 24
O quadro seguinte25, permite a análise da despesa do Estado evidenciada anteriormente na ótica da
classificação orgânica:
24
Parecer da UTAO à CGE2011, pág.26 25
Quadro retirado do relatório da CGE2011, pág.111
1 DE JULHO DE 2013_______________________________________________________________________________________________________________
33
Página 34
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34
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1.7.2. Serviços e Fundos Autónomos
Em 2011, o universo do subsetor dos Serviços e Fundos Autónomos (SFA) alterou-se face ao ano anterior. As
principais alterações têm a ver com sete Hospitais que deixaram de fazer parte do Setor Público
Administrativo e passaram a integrar o Setor Empresarial do Estado, são eles: Hospital Nossa Senhora da
Conceição – Valongo, Centro Hospitalar Psiquiátrico de Coimbra, Hospital Visconde de Salreu – Estarreja,
Hospital Distrital de Águeda, Hospital Cândido de Figueiredo – Tondela, Hospital de Pombal e o Hospital
Joaquim Urbano – Porto. Para além desta alteração também foi criado o Serviço de Ação Social do Instituto
Politécnico do Cávado e do Ave.
O quadro seguinte permite analisar a execução orçamental deste subsetor face ao inicialmente previsto e
face à 2ª alteração ao OE2011.26
Face ao saldo previsto na 2ª alteração ao OE2011, o saldo global de 2011 ficou aquém em 435,2 M€. Este
resultado é explicado pelo desvio negativo da receita efetiva (-1,2 %) e pelo nível mais elevado da despesa
efetiva (+0,6 %).
A variação negativa da receita efetiva advém do comportamento da receita corrente, justificado pelo menor
volume de transferências correntes provenientes da Segurança Social relativas à Taxa Social Única e das
verbas recebidas no âmbito do POPH – Programa Operacional Potencial Humano pelo IEFP, bem como pelo
desvio evidenciado nas vendas de bens e serviços do SNS e das instituições de Ensino Superior.
O desvio registado na despesa efetiva é maioritariamente justificado com aquisição de bens e serviços pelos
estabelecimentos de saúde do SNS, sobretudo pelo pagamento de despesas de anos anteriores pelas
Administrações Regionais de Saúde – ARS.
O desvio da despesa efetiva, face ao objetivo, é atenuado pela redução das despesas com pessoal, em
função das medidas de consolidação orçamental implementadas, com maior impacto no SNS e instituições
de Ensino Superior, assim como em subsídios atribuídos pelo IEFP no âmbito das políticas ativas de
emprego e formação profissional.
26
Quadro retirado do Relatório da CGE2011, pág.157
1 DE JULHO DE 2013_______________________________________________________________________________________________________________
35
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Face a 2010, o saldo global deste subsetor registou uma deterioração de -1.548,8 M€, resultante sobretudo
da transmissão de responsabilidades respeitante ao Fundo de Pensões da PT para a CGA. A operação teve
um efeito significativo em 2010, influenciando a comparação homóloga, com impacto no saldo global de
2010 e 2011 em 1.882,1 M€ e 476,7 M€, respetivamente. (gráfico seguinte)27
Retirado o efeito daquele fundo de pensões, regista-se em 2011, em relação ao ano anterior, uma
degradação do saldo global de 143,5 M€, para o qual concorre uma redução da receita efetiva mais
acentuada (-2,9 %) que na despesa efetiva (-2,3%).
A variação negativa da receita (-712,8 M€) é justificada principalmente pela redução do volume de
transferências correntes e de capital provenientes do OE (-2,1 pp), principalmente as destinadas ao SNS e
IAPMEI, e das quotas e contribuições recebidas pela CGA (-1,0 pp).
O decréscimo em despesa resulta essencialmente do comportamento da aquisição de bens e serviços (-2,4
pp) com destaque no SNS e das despesas com o pessoal (-1,0 pp).
1.8. Investimento (PIDDAC)
A execução do Investimento, em 2011, totaliza 1.982 M€, concentrando-se 74% daquele valor em três
programas orçamentais: Agricultura e Pescas; Investigação e Ensino Superior; Economia, Inovação e
Desenvolvimento. (quadro seguinte)28
27
Gráfico retirado do relatório da CGE2011, pág.162 28
Quadro retirado do relatório da CGE2011, pág. 76
II SÉRIE-A — NÚMERO 161_______________________________________________________________________________________________________________
36
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Por fontes de financiamento, o financiamento nacional representa 49% do total executado, sendo que 87%
daquele valor tem origem no Capítulo 50-Investimentos do Plano, com especial relevo a execução das
transferências para os Serviços e Fundos Autónomos.
Relativamente ao financiamento comunitário, a execução foi de 1.013 M€, correspondendo a uma taxa de
comparticipação de 51%. Os projetos cofinanciados pesam 36% no total.
Verifica-se que 73% da execução em financiamento comunitário foi assegurada pelos Programas
Operacionais.
O Programa de Desenvolvimento Rural do Continente (PDR) apresenta a maior execução, destacando-se a
contribuição do IFAP, via programa orçamental ”Agricultura e Pescas”. Segue-se o Programa Operacional
Fatores de Competitividade, com especial enfoque a execução do IAPMEI, através do programa orçamental
“Economia, Inovação e Desenvolvimento”. (gráfico seguinte)29
29
Idem, pág. 78
1 DE JULHO DE 2013_______________________________________________________________________________________________________________
37
Página 38
De entre as 68 medidas incluídas nos Programas Orçamentais, a execução do Investimento concentrou-se
em 41 medidas, destacando-se: agricultura e pecuária (33% do total); investigação científica de carácter
geral (20%) e outras funções económicas-diversas não especificadas (18%). As referidas medidas totalizam
72% do total executado.
Por agrupamento económico e excluindo a despesa em ativos, a despesa de capital corresponde a 58% do
total executado. Dentro deste agregado, as transferências têm um peso significativo, em que as rubricas
tipificadas como “Outras” ascendem a 256 milhões de euros, assumindo as transferências para Instituições
sem fins lucrativos 51% daquele valor, com especial representatividade dos orçamentos do FCT e IFAP.
(quadro infra)30.
Quanto ao investimento regionalizado, a região Norte representa cerca de 25% do total executado, em
resultado, essencialmente, dos projetos da responsabilidade do IAPMEI com 40% e do IFAP com 42%,
enquadrados nos programas orçamentais P012-Economia, Inovação e Desenvolvimento e P013-Agricultura
e Pescas, respetivamente. (quadro infra)31
O TC conclui que “O PIDDAC inicial estimou-se em € 2.263 M1 e a sua execução totalizou € 1.982 M, menos
€ 215 M que em 2010, tendo-se registado uma taxa de execução de 75,8%, mais 9,5 p.p. face ao ano
anterior (66,3%). Continuou a apresentar uma percentagem significativa, 35,5%, de despesas correntes
quando, dada a natureza de investimento subjacente ao programa, se deveria concentrar em despesas de
capital.
O PIDDAC contemplou 1.485 projetos. No entanto, 42,0% destes projetos (624) não teve execução financeira
realçando-se que numa grande parte deles foram desencadeadas diversas alterações orçamentais com
consequências ao nível da morosidade do processo e do registo e acompanhamento dos indicadores físicos e
financeiros, sem consequências na execução efetiva”.32
30
Idem, pág.81 31
Idem, pág. 82 32
Parecer do TC à CGE2011, pág.412
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1.9. Orçamento e Conta da Segurança Social
Na continuação da política de consolidação orçamental, definida no PEC 2010-2013, de março 2010, o
OE2011 aplicou medidas legislativas, com implicações na execução do Orçamento da Segurança Social
(OSS). Dessas medidas, as principais, podem ser agrupadas em 3 grupos:
Medidas que se referem à contenção das remunerações dos trabalhadores da administração
pública, alargadas agora a entidades cuja atividade depende no todo ou maioritariamente de recursos
públicos, independentemente da sua natureza jurídica, passando a incluir empresas públicas, fundações,
associações e outras entidades cujo funcionamento se encontra enquadrado principalmente pelo direito
privado, mas cujo financiamento é maioritariamente público. Destas medidas, merecem destaque as que
afetam diretamente a execução do OSS, no que respeita às despesas de administração nas quais se incluem
as despesas com pessoal.
Medidas que se referem à redução das despesas com prestações sociais, através da reposição das
medidas de proteção social vigentes no momento anterior à crise financeira internacional e do
congelamento do Indexante de Apoios Sociais (IAS).
Medidas que se refletem na receita do OSS, as quais têm a ver com a entrada em vigor do Código
dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurança Social.
O OSS para 2011 foi aprovado conjuntamente com o OE e publicado pela Lei n.º 55-A/2011, de 31 de
dezembro, e as disposições necessárias à sua execução constam do Decreto-Lei n.º 29-A/2011, de 1 de
março. Ao longo do ano de 2011, o OSS foi objeto de sucessivas alterações orçamentais, que podem ser
observadas no quadro seguinte33:
No orçamento inicial a previsão da despesa situava-se 1,2% abaixo da previsão da receita, apontando para
um saldo orçamental de 454 M€. No entanto, as alterações orçamentais introduzidas ao longo do exercício
traduziram-se num reforço da receita na ordem dos 0,4% e numa diminuição da despesa de 0,1%, situando-
se esta última 1,7% abaixo da previsão da receita, aumentando a previsão do saldo orçamental para cerca
de 650 M€.
33
Quadro retirado do Parecer do TC, pág. 285
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39
Página 40
Contudo, na execução orçamental, a receita e despesa efetivas (deduzidas do valor do saldo do ano
anterior, dos ativos e passivos financeiros), evidenciam decréscimos, face a 2010, de 1,3%, e 0,3%,
respetivamente. (quadro seguinte)34
A receita efetiva ascendeu a 23.542,6 M€ e a despesa efetiva a 23.103,2 M€. O saldo foi de 439,4 M€
refletindo um decréscimo de 36,2% (-249,7 M€) face a 2010.
Do lado da receita, face a 2010, destacam-se:
Considerados os três grandes agregados de classificação económica da Receita –“Correntes”, de
“Capital” e “Outras” –, todos exibiram decréscimos face a 2010 (menos 1,5%; menos 24,6% e menos 7%,
respetivamente).35
O crescimento das contribuições (que incluem as receitas de cotizações dos trabalhadores
dependentes, dos trabalhadores independentes, do seguro social voluntário e as contribuições das
entidades empregadoras) em 263,0 M€ (+2%) totalizando 13.746,3 M€ e refletindo o impacto positivo do
enquadramento dos trabalhadores bancários no regime geral dos trabalhadores por conta de outrem e o
efeito da entrada em vigor do Código Contributivo.
As “Transferências correntes da Administração Central” baixaram 930,2 M€ (-11,8%), salientando-se
as transferências do MTSS, no valor de 6.721,3 M€, decorrente da necessidade de menor financiamento no 34
Quadro retirado do relatório da CGE2011, pág. 182 35Parecer do TC à CGE2011, pág. 290
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âmbito da Lei de Bases da Segurança Social, em resultado das medidas de consolidação orçamental
implementadas.
As “outras receitas correntes” cresceram 115,8 M€ (+13,9%) incluindo, designadamente, a recuperação de prestações sociais indevidamente pagas e outras receitas do Sistema e, ainda, as transferências da receita dos jogos sociais consignadas ao financiamento de programas de Ação Social, sendo que esta apresenta um crescimento homólogo de 14,5%. Do lado da despesa, face a 2010, merecem destaque:
A despesa paga em “Pensões”, cresce 3,1% (+436,8 M€), ascendendo a 14.448,7 M€. A este
propósito o TC chama a atenção ao facto de “Os gastos com pensões cresceram globalmente, não sendo
uniforme a evolução das três eventualidades, porquanto se registou um crescimento na eventualidade
velhice (4,9%) e decréscimos nas eventualidades sobrevivência (-3,6%) e invalidez (-0,9%). Decorre da
análise efetuada a uma amostra de processos de atribuição e pagamento de pensões do regime geral e de
pensões sociais que a informação relevante para efeitos de atribuição e cálculo de pensões não se encontra
totalmente inserida numa só aplicação informática, existindo discrepâncias entre os vários suportes
disponíveis”.36
Os encargos com o “Abono de família”, sofrem um decréscimo de 30,4% (-293,8 M€), refletindo o
efeito das políticas implementadas a partir do 2.º semestre de 2010 e em 2011, nomeadamente, a
alteração das condições de acesso a esta prestação (condição de recursos), a extinção do
pagamento do montante adicional a partir do 1.º escalão, a revogação do aumento extraordinário
de 25% ao 1.º e 2.º escalões e a cessação do pagamento de abono de família correspondente aos
4.º e 5.º escalões de rendimento e, ainda, a redução para metade do valor associado às bolsas de
estudo.
As despesas com “subsídio de desemprego e apoio ao emprego”, descem 5,3%, e per capita, em relação ao número de desempregados, reduziram-se 23,6%. Este decréscimo é justificado, em grande medida, pelas alterações às regras de atribuição das prestações, pela eliminação de regimes temporários e excecionais de reforço desta tipologia de apoios praticados ao longo de 2010, e ainda, pela aplicação das novas regras de acesso às prestações sociais não contributivas, patente também na redução significativa da despesa com o “Subsídio social de desemprego”. Segundo o TC, “O total de desempregados subsidiados ronda os 590 mil, menos 37 mil que em 2010. No total dos beneficiários das prestações de desemprego, o subsídio de desemprego cobre 76,8%, registando um crescimento de 6,7% face a 2010. No que respeita ao volume financeiro das prestações de desemprego, o subsídio de desemprego regista um valor de € 1.566 M, seguido do subsídio social de desemprego, com € 278 M”.37
A despesa com o Rendimento Social de Inserção (RSI) sofre uma queda de 20,3% (-105,5 M€),
explicado pela entrada em vigor do Decreto-Lei 70/2010, de 16 de junho, contemplando a revogação dos
apoios especiais e complementares, a revisão das regras de cálculo da prestação e a aplicação de regras de
elegibilidade mais restritivas.
As “Ações de formação profissional com suporte no FSE”, crescem 18,1% (+177,1 M€), resultando,
sobretudo, do crescimento da despesa em “Subsídios de formação profissional” com suporte no Quadro de
36
Relatório do TC À CGE2011, pág.VII 37
Idem
1 DE JULHO DE 2013_______________________________________________________________________________________________________________
41
Página 42
Referência Estratégica Nacional (QREN) do Fundo Social Europeu (FSE) relativo essencialmente ao Programa
Operacional de Potencial Humano (POPH).
As despesas com a “Administração”, no montante de 337,6 M€, diminuem 10,1% (38,0 M€), sendo
que para tal concorre a queda nas “Despesas com pessoal” em 8,6% (-22,7 M€), em resultado das medidas
introduzidas no OE2011, designadamente as reduções de remunerações e de trabalhadores. Também as
“Aquisições de bens e serviços” evidenciam uma contração de 12,0%) (-10,4 M€).
Em síntese, no ano de 2011, o saldo orçamental, na ótica da Contabilidade Pública, apresenta o seguinte
desdobramento por Sistemas38:
Quanto aos fluxos financeiros de despesa orçamentados e executados do OSS para a Administração
Regional e a Administração Local, é à primeira que cabe a maior parcela (84,9% do total da executada para
as Administrações Regional e Local), com uma execução de 89,0%, face ao orçamento ajustado. Face a
2010, verifica-se que apesar da verba orçamentada final ter sofrido um decréscimo na ordem dos 3,1% (de
129,4 M€ em 2010, para 125,3 M€ em 2011), o montante despendido com as Administrações Regional e
Local aumentou cerca de 6,3% (103,4 M€ em 2010, para 110,5 M€ em 2011), sem alcançar, todavia, a verba
orçamentada.
O TC elabora, no seu Parecer, uma análise ao comportamento de longo prazo da receita e despesa da SS
desde 2003, e retirou as seguintes conclusões39:
O “crescimento da receita efetiva apenas superou claramente o da despesa efetiva entre 2006 e
2008 (em 2010 foi superior em apenas 4 décimas). A desaceleração do crescimento da despesa a partir de
2010, que culminou na primeira diminuição em 2011, foi acompanhada por uma desaceleração na receita,
que em 2011 acabou por cair um ponto percentual mais que a despesa2. Por outro lado, ambas têm
apresentado um ritmo de crescimento superior ao do PIB (exceto em 2007), que nos últimos cinco anos
cresceu 1,2% em média. Em 2011, a receita efetiva teve uma quebra mais acentuada que o PIB (+0,3 p.p.)”.
A“desaceleração sistemática do crescimento da despesa com Pensões (depois do máximo de 9,1%
em 2004) efetuou-se sempre a um nível acima da evolução das Contribuições (exceto em 2007), registando
38
Gráfico retirado do Parecer do TC, pág. 303 39
Parecer do TC à CGE2011, pág.310
II SÉRIE-A — NÚMERO 161_______________________________________________________________________________________________________________
42
Página 43
uma taxa de crescimento médio de 4,8% nos últimos cinco anos, 1,3 p.p. acima das Contribuições no mesmo
período (3,5%).”
“Na receita, a quebra de 11,2% nas Transferências Correntes da Administração Central em 2011 fez
com que o crescimento médio dos últimos 5 anos baixasse de 9,1% em 2010 para 3,8% em 2011, invertendo
uma tendência de reforço do contributo do Estado no financiamento da Segurança Social. As Contribuições
cresceram 2,0% em 2011, atenuando o crescimento médio dos últimos 5 anos de 4,1% para 3,5%.”
“Na despesa, verifica-se uma redução do crescimento médio das Pensões nos últimos 5 anos, de
7,5% em 2007 para 4,8% em 2011 (de 7,7% para 5,4% nas pensões do sistema previdencial).”
“Quando consideradas em percentagem do PIB … as Contribuições refletem uma tendência de
crescimento (depois de uma quebra em 2004, para 7,0%) fixando-se nos 8,1% em 2011. As transferências
correntes da administração central subiram de 2,4% do PIB em 2002 para 5,0% em 2010, caindo para 4,5%
em 2011. As Transferências da UE oscilaram entre um mínimo de 0,2% em 2007 e um máximo de 0,7% em
2011 e os Rendimentos progrediram para 0,3% do PIB em 2011.”
“O pagamento de Pensões é largamente preponderante na despesa e tem apresentado um
crescimento sistemático, de 6,0% do PIB em 2002 para 8,5% em 2011 (as pensões do sistema previdencial
progrediram de 4,4% para 6,3%). As despesas com Desemprego e apoio ao emprego, com Ação social e com
Formação profissional e PAE apresentam valores em torno do 1% do PIB e uma certa estabilidade durante o
período analisado, enquanto as relativas ao Abono de Família, normalmente em torno dos 0,4% do PIB,
atingiram os 0,6% em 2009 e 20104. A despesa efetiva em percentagem do PIB progrediu de 10,2% em 2002
para 13,5% em 2011”.
“Em 2011, a despesa com pensões do sistema previdencial foi superior à verificada em 2002 em €
4.705,3 M (76,8%), enquanto as contribuições foram superiores em € 3.591,8 M (35,3%), mesmo existindo
menos 300.300 empregos na economia que em 2002 (menos 5,8%). A diferença entre a receita de
contribuições e as pensões pagas passou de € 4.045,0 M em 2002 para € 2.931,5 M em 2011 (ou de €
4.963,4 M para € 2.165,9 M se acrescentarmos a valorização anual do FEFSS), uma quebra de 27,5%.”
“Face ao efeito estrutural do envelhecimento da população, a desaceleração do crescimento das
pensões verificada nos últimos anos, com origem em alterações legislativas motivadas por preocupações de
sustentabilidade desta despesa, podem não ser suficientes para reequilibrar o sistema, principalmente se
não se reconduzir a economia para uma tendência de crescimento do produto que se reflita na criação
líquida de emprego e no aumento da massa salarial. A análise do período mostra que as receitas de
contribuições cresceram sistematicamente abaixo da despesa com pensões, apesar do valor da contribuição
por empregado ter aumentado 43,7% de 2002 para 2011”.
Balanço
A evolução da situação patrimonial da segurança social no período 2009 a 2011, traduzida na evolução de
cada membro do balanço, é a que se evidencia no quadro seguinte40:
40
Quadro retirado do Parecer do TC à CGE2011, pág.313
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43
Página 44
“O ativo da segurança social é composto maioritariamente por disponibilidades e por dívidas de terceiros
que representam, em 2011, cerca de 53,2% e 42,3% do ativo bruto, respetivamente. As provisões para
cobrança duvidosa absorvem 45,6% do valor em dívida e o imobilizado encontra-se
amortizado/provisionado em 49,6%, reduzindo o ativo líquido a cerca de 78,6% do valor do ativo bruto. O
segundo membro do balanço é constituído na quase totalidade por “Fundos próprios”, 92,7%.”
Dívida de terceiros
O Quadro seguinte41 espelha as dívidas de terceiros em termos brutos e em termos líquidos no triénio de
2009 a 2011.
“Em 2011, em termos brutos, as dívidas de terceiros de médio e longo prazo ascendem a € 4.106,4 M (€
5.739,6 M em 2010) e as de curto prazo a € 4.396,7 M (€ 1.530,5 M em 2010). “Cerca de 49,7% (€ 4.230 M)
do total destas dívidas estão registadas em dívidas de cobrança duvidosa. As provisões acumuladas de
cobrança duvidosa ascendem a € 3.873,4 M (91,6%), o que representa uma dívida em termos líquidos de €
356,6 M. A evolução no triénio de 2009 a 2011 das dívidas de terceiros, em termos brutos, tem sido em
41
Idem , pág.316
II SÉRIE-A — NÚMERO 161_______________________________________________________________________________________________________________
44
Página 45
crescendo, acentuado em 2011 (17%), relativamente ao período homólogo anterior (em 2010 cresceu 9,7%).
Também em termos líquidos se regista um exponencial aumento em 2011 (152,6%, mais € 2.797,2 M),
relativamente ao período homólogo anterior, situação contrária à que ocorreu de 2009 para 2010, em que o
valor líquido decresceu 11,3% (menos € 234 M).”
As dívidas com maior expressão financeira referem-se a “Contribuintes”, manifestando acréscimos de 18,6%
e de 19%, em termos brutos, e de 16,9% e de 294,3%, em termos líquidos, comparando 2010 com 2009 e
2011 com 2010, respetivamente. A conta que releva as “Prestações sociais a repor” pelos beneficiários
também manifesta crescimentos ao longo do triénio, em termos brutos. No entanto, em valor líquido, as
quantias em dívida são cada vez menores, o que denota uma maior dificuldade na sua cobrança. Os
“Clientes” e os “Outros devedores” revelam variações significativas em 2010, fruto de alterações de registo
contabilístico.”
Demonstração de Resultados
O Quadro seguinte42 “reflete os proveitos e ganhos, os custos e perdas provenientes da atividade
desenvolvida pelas entidades incluídas no perímetro de consolidação ao longo do triénio 2009/2011, bem
como o valor dos respetivos resultados operacionais, financeiros, extraordinários e líquidos.
“Em 2011, todos os resultados se apresentavam positivos, com exceção dos resultados financeiros, sendo os
extraordinários os mais representativos, seguindo-se os operacionais, que culminaram num resultado
líquido bastante inferior ao registado no ano anterior, representando apenas 17,0% do valor apurado em
2009 e 9,2% do valor apurado em 2010.”
42
Idem , pág.342
1 DE JULHO DE 2013_______________________________________________________________________________________________________________
45
Página 46
Resultado líquido do exercício
“O Resultado líquido do exercício ao longo do triénio apresenta sempre montantes positivos, registando o
valor máximo no ano de 2010 (€ 1.232 M) e o valor mínimo em 2011 (€ 113 M), espelhando uma variação
negativa de 90,8% em relação ao período homólogo anterior. Se fossem utilizados critérios e metodologias
homogéneos, relativamente à constituição de provisões para cobrança duvidosa de contribuintes, à
anulação de provisões para dívidas de contribuintes já constituídas, à imputação dos juros vincendos ao
exercício e à correção dos registos acolhidos na conta 7977 –“Correções de exercício anteriores –
Contribuições”, haveria lugar a impactos nos resultados, em geral, e, consequentemente, no resultado
líquido do exercício”43.
Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social (FEFSS)
O FEFSS foi criado em 1989, com uma dotação inicial de 216 M€. Em 2011, atingiu 8.872,4 M€, decrescendo
cerca de 8% face ao ano anterior. (quadro infra)44
No Gráfico seguinte45“apresenta-se a evolução da taxa de rendibilidade do FEFSS entre 2000 e 2011. Em
2000, a taxa de rendibilidade nominal do FEFSS foi de 3,8%, descendo para um mínimo relativo de 2,1% em
2002, período de queda nos mercados de ações. Nos três anos seguintes registaram-se rendibilidades mais
elevadas, atingindo o valor mais alto em 2005, com 6,8%. Em 2006, a rendibilidade caiu para 5,2% e, em
2007, para 4,1%. Em 2008, a magnitude da quebra das cotações de ações, a que agora se encontrava mais
exposto, levou à primeira rendibilidade negativa da sua história (- 3,9%). Em 2009, as cotações recuperaram
parte da quebra anterior e o FEFSS obteve uma rendibilidade positiva de 6,3% mas, em 2010, a crise em
torno das dívidas soberanas afetou a rendibilidade, que se ficou pelos 0,08%. Em 2011, a variação negativa
das valias potenciais, essencialmente em dívida pública portuguesa, originou uma rendibilidade negativa
inédita de 11,0%.”
“O desempenho mais recente do Fundo tem afetado substancialmente as suas rendibilidades históricas.
Desde a constituição em 1989, o FEFSS apresenta uma rendibilidade média anual de 2,22%3, caindo para
1,46% nos últimos 10 anos e para 0,37% nos últimos 7 anos. Nos últimos 5 e 3 anos a rendibilidade nominal
já vem negativa, de 1,31% e 1,92%, respetivamente.”
43
Idem, pag.347 44
Idem, pág.362 45
Idem, pág.366
II SÉRIE-A — NÚMERO 161_______________________________________________________________________________________________________________
46
Página 47
“O FEFSS encontra-se valorizado a 31 de Dezembro em € 8.872 M (5,2% do PIB) – o que representa uma
desvalorização de € 766 M face a 2010 –, suficientes para pagar 9,8 meses de pensões do sistema
previdencial ou 7,4 meses do total de pensões. Da gestão do Fundo resultaram perdas de € 1.063 M, em
consequência da variação negativa das valias potenciais, tendo-se registado uma rendibilidade de - 11%.
Desde a sua constituição, os rendimentos e valias gerados ascendem a € 1.530 M, traduzindo uma
rendibilidade média anual de 2,2%, afetada pelos resultados dos períodos mais recentes”
1.10. Dívida Pública
As dificuldades de recurso aos mercados de dívida pública, que crescentemente se fizeram sentir desde o
início de 2011, levaram à celebração do Programa de Assistência Económica e Financeira a Portugal com a
União Europeia, o Banco Central Europeu e o Fundo Monetário Internacional e, consequentemente, à
substituição de parte substancial do previsto financiamento de médio e longo prazo através do recurso ao
mercado de dívida, por empréstimos concedidos pelo MEEF, pelo FEEF e pelo FMI. O limite para o
acréscimo de endividamento líquido foi, no decurso do ano, aumentado para € 22.479 M, na 2º alteração
ao OE2011. Segundo o TC, “…o programa de financiamento não foi cumprido nem formalmente revisto. Em
sede de contraditório o IGCP refere que o programa de financiamento foi cumprido em relação ao valor
total de financiamento.”46
No final de 2011, a dívida direta do Estado ascendeu a 174,9 mil M€, o que representou um acréscimo de
23,1 mil M€ relativamente ao final de 2010. Esse acréscimo é justificado sobretudo pelo financiamento do
défice público, pela aquisição líquida de ativos financeiros e pela constituição de depósitos ao abrigo do
PAEF. Com o pedido de assistência internacional, a República Portuguesa deixou de emitir instrumentos de
dívida de médio e longo prazo no mercado. Os instrumentos de curto prazo também reduziram a sua
importância no stock da dívida, sendo de destacar a diminuição do peso dos Bilhetes do Tesouro, de 12,7%
para 7,1%.
Verificou-se ainda uma redução significativa do stock de Certificados de Aforro de 4,1 mil M€, que foi só
parcialmente compensada por um aumento dos Certificados do Tesouro, pelo que o peso destes
instrumentos na dívida direta do Estado diminuiu de 10,7 para 7,2%. Os empréstimos concedidos ao abrigo
46
Parecer do TC à CGE2011, pág. 118
1 DE JULHO DE 2013_______________________________________________________________________________________________________________
47
Página 48
do PAEF ascenderam, ao valor nominal, a um total de 35,9 mil M€, representando mais de 20% do stock
total de dívida. (gráfico infra)47
O TC chama a atenção para o facto de o mapa XXIX constante na CGE “…apenas abranger a dívida gerida
pelo IGCP, sendo nele apresentados, por instrumento de dívida, o valor nominal no início e no final do ano e
os movimentos ocorridos no ano resultantes de emissões, amortizações e outras variações, tais como
capitalização de juros e variação cambial. Assim, a informação da CGE quanto ao stock da dívida pública
direta é incompleta, por omitir a dívida dos SFA e as operações de derivados financeiros”.48
Considerando a informação constante no Mapa XXIX da CGE e a relativa à dívida pública direta gerida pela
DGTF e por seis SFA49, obteve-se a evolução, em 2011, do stock da dívida pública Direta da administração
central evidenciada no quadro seguinte50 :
Em conclusão, verifica-se que o stock da dívida pública direta, resultante de operações de financiamento,
está subavaliado em 201,1 M€, em 31 de dezembro de 2011, e em 197, 6 em 31 de dezembro de 2010.
47
Quadro retirado da CGE2011, pág.189 48
Parecer do TC à CGE2011, pág.118 49
Caixa Geral de Aposentações (CGA), Manutenção Militar (MM), Oficinas Gerais de Fardamento e Equipamento (OGFE), Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas (IFAP), Cofre de Previdência da P.S.P. (CPSP) e Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana (IHRU) 50
Quadro retirado no Parecer do TC, pág.129
II SÉRIE-A — NÚMERO 161_______________________________________________________________________________________________________________
48
Página 49
Garantias do Estado
Foram concedidas garantias pessoais do Estado a operações de financiamento no montante total de
13.133,7 M€, compreendendo 951,3 M€ de garantias concedidas ao abrigo do regime geral, 10.825 M€ de
garantias prestadas no âmbito do sistema financeiro, 1.000 M€ de uma nova garantia concedida ao BPN,
157,4 M€ por garantias prestadas no âmbito do Fundo Europeu de Estabilidade Financeira e 200 M€ de
garantias ao crédito de ajuda a países destinatários da cooperação portuguesa. Foram emitidas garantias do
Estado a seguros de crédito e similares no montante total de 1.646,6 M€, referentes, na sua maioria, a
operações de seguro da COSEC.
O quadro seguinte51 mostra a posição no final do ano e respetivas variações face a 31/12/2010 das
responsabilidades do Estado por garantias prestadas, tanto a operações de financiamento como a seguros
de crédito e similares. Nele se pode constatar que “No final de 2011 as responsabilidades do Estado por
garantias prestadas ascendiam a cerca de € 36.460,1 M, compreendendo € 34.852,8 M de garantias a
operações de financiamento (95,6%) e € 1.607,3 M a seguros de crédito e similares (4,4%). De 2010 para
2011, as responsabilidades do Estado aumentaram € 11.546 M (46,3%), quando de 2009 para 2010 o
acréscimo foi de apenas € 1.478,5 M (6,3%).”52
As responsabilidades assumidas pelo Estado por garantias pessoais prestadas totalizavam cerca de 34.852,8
M€, aumentando € 10.714,1 M (44,4%) face ao ano anterior, conforme se constata no quadro seguinte53.
Este aumento fica sobretudo a dever-se ao acréscimo das garantias concedidas no âmbito do sistema
financeiro (9.575 M€) e também pela garantia concedida ao BPN (1.000 M€).
51
Quadro retirado do Parecer do TC, pág.145 52
Parecer do TC à CGE2011, pág.145 53
Quadro retirado do Parecer do TC, pág.152
1 DE JULHO DE 2013_______________________________________________________________________________________________________________
49
Página 50
Por seu lado, as responsabilidades efetivas54 do Estado por garantias pessoais prestadas “totalizavam no
final do ano cerca de € 32.795,8 M, aumentando € 11.329 M (52,8%) face ao ano anterior, que registara
responsabilidades no total de € 21.466,9 M. Porém, a DGTF apenas registava responsabilidades efetivas no
montante de € 32.781,8 M, encontrando-se subavaliadas em cerca de € 14 M2, pois não englobavam a
totalidade das utilizações ocorridas em 2011 no âmbito das linhas de crédito de ajuda a países destinatários
da cooperação portuguesa, conforme informação transmitida pelas respetivas instituições de crédito à
própria DGTF.”55
O quadro seguinte56 permite observar a evolução das responsabilidades do Estado nos últimos anos, no
qual se pode constatar que “as responsabilidades mais do que triplicaram nos últimos cinco anos,
registando-se neste período uma taxa anual média de crescimento de 29%. Os aumentos mais significativos
ocorreram nos anos de 2008 e 2009 e, mais recentemente, em 2011, não só por causa de aumentos
expressivos das garantias concedidas ao abrigo do regime geral, mas também em consequência das
garantias concedidas no âmbito do sistema financeiro e ao BPN.
Quanto à diferença entre as responsabilidades assumidas e as responsabilidades efetivas do Estado, decorre
essencialmente do reduzido grau de utilização que registavam as linhas de crédito de ajuda a países
destinatários da cooperação portuguesa e, também, devido à utilização faseada por algumas empresas do
financiamento que dispõem junto do BEI.”
Pagamento em execução de garantias
O Estado efetuou o pagamento em execução de garantias no montante total de cerca de 161 M€,
envolvendo a Casa do Douro, o EUROPARQUE, a PARVLOREM e PARUPS e as responsabilidades decorrentes
das Convenções de Lomé e cotonou, como se apresenta no quadro seguinte57:
54
As responsabilidades assumidas correspondem aos montantes garantidos pelo Estado, enquanto as efetivas são apuradas a partir das utilizações que os beneficiários efetuam daqueles montantes. 55
Parecer do TC, pág. 152 56
Quadro retirado do Parecer do TC, pág.153 57
Quadro retirado do Parecer do TC à CGE2011, pág.154
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50
Página 51
Em suma, a dívida direta global do Estado (SI + SFA) em 31 de dezembro de 2011, ascendia a 175.096,4 M€
e as responsabilidades do Estado por garantias prestadas a operações de financiamento e a seguros de
crédito totalizavam 36.460,1 M€.
A dívida efetiva ascendia a 158.722,4 M€, aumentando 16,6%. A dívida direta do Estado subiu mais (15,2%)
do que o valor dos títulos da dívida pública detida pelos vários subsetores do Estado (3,4%), destacando-se,
no entanto, os títulos de dívida pública detidos pela Segurança Social que cresceram 20,8%, como se
evidencia no quadro seguinte58.
Os rácios da dívida direta e da dívida efetiva do Estado em relação ao PIB, no final do ano, situavam--se em
102,5% e em 92,9%, respetivamente.
Se em 2012 e em 2013 os aumentos líquidos do endividamento previstos nas respetivas propostas de
Orçamento e se o comportamento do PIB evoluir da forma como foi prevista pelo Governo em relação ao
último valor de 2011 (OE2013), a relação entre a dívida direta do Estado e o PIB, em contabilidade pública,
será a que se apresenta no gráfico seguinte59, ou seja, no final de 2013 aquela dívida representará já 129,4%
do PIB, contra os 102,5% verificados no final de 2011.
Por fim, o endividamento global líquido do Estado (dívida efetiva deduzida dos empréstimos) aumentou
16.601,8 M€ em 2011, ou seja, cresceu menos do que a dívida efetiva, uma vez que ocorreu um grande
aumento dos créditos por empréstimos no subsector dos SI. (Quadro seguinte)60
58
Quadro retirado do Parecer do TC à CGE2011, pág.163 59
Idem, pág.164 60
Idem, pág.165
1 DE JULHO DE 2013_______________________________________________________________________________________________________________
51
Página 52
1.11. Fluxos Financeiros com a União Europeia
Como se pode observar no quadro seguinte61 o “Saldo global” das transferências financeiras entre Portugal
e a UE, ascendeu a 2.758,8M€, observando-se um aumento de 369,4M€ (+15,4%) devido, em grande parte,
ao comportamento das transferências provenientes da União Europeia (+7,6%).
Para este resultado contribuiu essencialmente o aumento significativo das transferências a título do atual
Quadro de Programação Financeira, nomeadamente, no que se refere ao PRODER e FSE. Estes compensam
o facto de não ter ocorrido o encerramento da totalidade dos programas do QCAIII, conforme se previa,
com especial relevo para o PO AGRO e o programa das pescas referente.
Fluxos financeiros para a União EuropeiaA contribuição líquida de Portugal para o financiamento do orçamento da União Europeia, em 2011,
ascendeu 1.750,5 M€, verificando-se um decréscimo de 2,9% (-51,5M€) face a 2010. O recurso que mais
contribuiu para este resultado foram as transferências relativas ao recurso próprio com base no RNB,
acompanhando a tendência verificada no Rendimento Nacional Bruto em Portugal, no ano em causa. A
referenciar ainda a descida ocorrida nas Restituições e Reembolsos, a título de ajustamentos dos montantes
dos recursos próprios pagos em anos anteriores, em cerca de 39,3 M€.
Segundo o TC a contribuição líquida de Portugal para o financiamento do orçamento da União Europeia, em
2011, ascendeu a cerca de 1.757,1 M€. Este valor diverge do constante na errata da CGE2011 (1.750,5 M€)
em 6,6 M€ e “…deve-se, por um lado, ao facto de não terem sido abatidas correções feitas pela UE a
61
DGO, Errata ao Relatório da CGE2011, publicada em 9 de novembro de 2012
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52
Página 53
pagamentos do ano, no valor de € 0,75 M, e, por outro, de terem sido abatidas duplamente restituições de
valores de anos anteriores, no montante de € 7,37 M”. (quadro seguinte)62
Fluxos financeiros da União Europeia para PortugalQuanto às transferências da UE para Portugal, em 2011, ascenderam a 4.509,3 M€, verificando-se um
aumento de 7,6% (+317,9M€) face a 2010.
O TC diz que de uma forma geral, existe correspondência entre aquele montante e os valores obtidos junto
das Autoridades de Certificação/Pagamento dos fundos comunitários, com algumas exceções, como se
constata no quadro seguinte63:
A divergência mais significativa apurada nos fundos estruturais e agrícolas/pescas é uma transferência
relativa ao Fundo de Coesão II, de cerca de € 10,1 M5, que não transitou pela conta da Comissão Europeia
no IGCP, segundo informação da Autoridade de Certificação/Pagamento. No entanto, em relação ao item
“Diversos”, cuja fonte de informação principal foi a prestada por diversos organismos públicos à DGO,
apuraram-se várias divergências, não estando refletidas naquele quadro da CGE transferências recebidas
por várias entidades das Administrações Públicas. O total apurado em falta, incluindo apenas os valores
superiores a € 1 M, cifra-se em € 28,4 M64.
62
Parecer do TC à CGE2011, pág. 182 63
Quadro retirado do Parecer do TC À CGE2011, pág. 184 64
Idem
1 DE JULHO DE 2013_______________________________________________________________________________________________________________
53
Página 54
“De acordo com a informação publicada pela Comissão Europeia, foram transferidos para Portugal €
4.715,3 M, o que representa 3,9% das transferências financeiras para os 27 Estados-Membros (€ 117.336,9
M).
“Considerando o valor constante da CGE (€ 4.509,3 M) subsiste uma diferença em relação ao montante
referido pela Comissão Europeia de € 206,0 M. Para este total contribuem integralmente os montantes
registados na execução do orçamento comunitário nas dotações relativas a “Administração” (€ 28,1 M), ao
“Observatório Europeu da Droga e da Toxicodependência” (€ 15,2 M) à “Agência Europeia da Segurança
Marítima” (€ 47,0 M), às Redes Transeuropeias (€ 3,9 M) e ao Programa Energético Europeu para o
Relançamento (€ 32,5 M).”65
O TC procede não só à análise dos fluxos financeiros entre Portugal e a União Europeia, bem como à
avaliação da execução financeira dos instrumentos que em Portugal concretizam a aplicação dos fundos
comunitários no âmbito do QREN, da garantia agrícola, dos programas de desenvolvimento rural e das
pescas e de outros instrumentos.
Assim quanto à execução do QREN
Estava programada, para 2011, a execução de despesa comunitária no valor de 3.219,8 M€, dos quais
1.707,1 M€ do FEDER, 1.067,2 M€ do FSE e 445,5 M€ do Fundo de Coesão. A despesa comunitária validada,
em 2011, foi de 3.275,2 M€, ou seja, correspondeu a uma taxa de execução anual de 101,7%, superior à
verificada em 2010 (98,8%).
Face ao valor total da despesa pública executada em 2011 (4.166,4 M€), o cofinanciamento comunitário
representou 78,6%, contra 76,3% em 2010.
As transferências oriundas da União Europeia no ano de 2011 totalizaram € 2.722,9 M, devido sobretudo
aos reembolsos de FEDER (1.509,2 M€) e de FSE (€ 1.139,2 M€) para os respetivos PO, fruto dos bons níveis
de execução acima referidos.
Em termos absolutos a despesa pública acumulada validada no âmbito do QREN ascendeu a
€ 11.477,7 M. Deste valor € 8.738,0 M respeitam a financiamento comunitário, representando taxas de
execução1 de 43,8% para a despesa pública e de 40,8% para a despesa comunitária.
65
Idem, pág. 186
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54
Página 55
O FSE foi o que mais contribuiu para este grau de execução financeira da despesa comunitária, com uma
taxa de execução de 54,0%, em virtude dos bons níveis de execução dos PO por si financiados,
nomeadamente do POPH. Já em relação ao FEDER e ao Fundo de Coesão, as taxas situaram-se em 38,2% e
21,0%, respetivamente.
Na execução do QREN os três PO Temáticos (Fatores de Competitividade, Valorização do Território e
Potencial Humano) foram responsáveis por 69,5% da execução comunitária, destacando-se o POPH com a
melhor taxa de execução (53,7%). Confrontando as taxas de execução anuais e acumuladas verificam-se
duas realidades distintas pois o conjunto dos Programas Operacionais financiados pelo FSE e pelo FEDER
apresentaram em 2011 taxas de execução superiores a 100%, (107,1% e 104,8%, respetivamente) o que
significa que, tal como em 2010, estão a ser recuperadas as execuções inferiores registadas no período
2007-2009. No entanto, a taxa de execução anual do Fundo de Coesão, que financia exclusivamente o
Programa Operacional Valorização do Território, registou em 2011, 73,8%, o que permite concluir que
transitaram para anos subsequentes montantes previstos para 2011, a acrescer aos dos anos anteriores.
Quanto à execução dos Programas Operacionais financiados pelo FEADER e FEP
Os quatro programas operacionais cofinanciados pelo FEADER receberam, em 2011, da União
Europeia , 487,5 M€. O montante mais significativo destinou-se ao PRODER (407,0 M€), sendo os restantes
montantes muito inferiores: 47,9 M€ transferidos para o PRORURAL e 32,1 M€ para o PRODERAM. O PRRN
foi destinatário de 482,5 m€. No mesmo período foi registada a entrada de 19,2 M€ com destino ao
PROMAR, no âmbito do FEP.
Estes programas operacionais atingiram, em 2011, níveis de execução próximos do montante anual
previsto, tendo o PRORURAL conseguido mesmo uma taxa de execução da despesa comunitária de 132,7%
(52,4 M€). No mesmo período verificaram-se taxas de execução de 99,7% (509,0 M€) no PRODER e 92,9%
(24,3 M€) no PRODERAM e de 71,2% ( 25,5 M€) no PROMAR. O PRRN registou uma taxa de execução de
27,4% ( 0,5 M€).
1.12. Fluxos Financeiros entre o Orçamento do Estado e o Sector Público Empresarial
Os fluxos financeiros entre o OE e o SPE foram, em 2011, os que constam, de forma resumida, no quadro
seguinte66:
66
Quadro retirado do Parecer do TC à CGE2011, pág.193
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Fluxos financeiros da administração central para o SPE O montante total dos fluxos para o SPE é de € 8.400 M, sendo que 97,5% (8.187 M€) são provenientes dos
serviços integrados e 2,5% (213 M€) dizem respeito aos serviços e fundos autónomos.
“As principais operações respeitam a ativos financeiros, com € 7.684 M (90,9%) e onde se destacam os
empréstimos a médio e longo prazos (€ 5.151 M). Destes o subsector dos serviços integrados concedeu €
5.128 M (à REFER € 2.063 M, à Estradas de Portugal € 1.705 M, ao Metropolitano de Lisboa € 614 M, ao
Metro do Porto € 593 M, à RTP € 150 M e à Vianapolis € 3 M) e o subsector dos serviços e fundos
autónomos € 23 M (à AICEP € 11 M, à Investimentos Habitacionais da Madeira € 6 M, à Lisboa Ocidental € 3
M, à Povoainvest € 2 M e à ENATUR € 1 M).”67
Fluxos financeiros do SPE para a administração central
Como se constata no quadro seguinte68, o total dos fluxos de entidades pertencentes ao SPE para a
administração central é de 1.797 M€, essencialmente receita do orçamento dos serviços integrados (1.792
M€, 99,7%). De salientar que estes valores divergem dos valores representados no quadro anterior porque a
CGE apenas especifica, dadas as limitações do classificador económico, os fluxos de juros e de
transferências correntes com origem em “sociedades não financeiras públicas”.
As principais rubricas dizem respeito a ativos financeiros com 1.521 M€ (84,6% do total) de recebimentos,
devido sobretudo aos 1.518 M€ de reembolso de “empréstimos a curto prazo a empresas públicas”
concedidos em 2011. A este propósito deve salientar-se que não foram reembolsados 125 M€ do
empréstimo concedido à REFER e a totalidade (13 M€) do empréstimo aos Estaleiros Navais de Viana do
Castelo, pelo que se verificou um saldo desfavorável à administração central de 138 M€.
67
Parecer do TC à CGE2011, pág.194 68
Quadro retirado do Parecer do TC à CGE2011, pág.197
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Os dividendos e participação nos lucros em bancos e outras instituições financeiras ascenderam a 159 M€,
verba referente na totalidade ao Banco de Portugal. Esta rubrica registou uma quebra, face a 2010, de 181
M€2 (-53,2%).
1.13. Fluxos Financeiros com as Regiões Autónomas e com as Autarquias Locais
Regiões Autónomas
De acordo com o Mapa XVIII do OE inicial, as transferências para a administração regional foram de 604 M€
(251 M€ para a Madeira e 353 ME para os Açores), valor este que não incluía os fluxos transferidos pela
segurança social (82 M€) e os ativos financeiros (5 M€). O valor global inicial de 691 M€ sofreu alterações
orçamentais que derivaram de reforços ocorridos, em especial nos subsectores da segurança social (23 M€)
e do Estado (14 M€ em ativos financeiros destinados à Madeira), ascendendo, a final, a 730 M€. A execução
foi de € 716 M (incluindo € 94 M da segurança social), menos 60 M€ que em 2010, conforme se pode
observar no quadro seguinte.69
“Dos € 716 M executados por operações orçamentais, 76,8% (€ 550 M) decorreram da aplicação da Lei das
Finanças Regionais (Açores –€ 350 M e Madeira –€ 200 M). Do valor remanescente (€ 166 M) destacam-se
€ 94 M respeitantes à segurança social (Açores –€ 51 M e Madeira –€ 43 M), € 50 M resultantes da
aplicação da Lei de Meios ao Apoio à Reconstrução da Ilha da Madeira na sequência da intempérie de
fevereiro de 2010 e € 19 M do desembolso do contrato de empréstimo intercalar, assinado em 30 de
dezembro de 2011, no âmbito Programa de Assistência Económica e Financeira à RAM.
A despesa extraorçamental totalizou € 298 M, mais € 11 M do que no ano anterior, dos quais € 212 M
destinaram-se aos Açores e € 86 M à Madeira. De acordo com a informação recolhida junto das entidades
executoras, estes fluxos corresponderam à execução de fundos comunitários, maioritariamente do FEDER e
do Fundo de Coesão no âmbito do QREN”70.
69
Quadro retirado do Parecer do TC à CGE2011, pág.202 70
Parecer do TC à CGE2011, pág.202
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Quanto aos fluxos financeiros das regiões autónomas para a Administração Central, “do valor executado em
2011 (€ 15,8 M), € 12,6 M referiram-se a receita proveniente dos Açores e € 3,2 M da Madeira. Destaca-se,
à semelhança do ano anterior, o subsector dos SFA, designadamente o IFAP, que recebeu € 13,5 M, dos quais
€ 10,5 M provieram da RAA e € 3,0 M da RAM, relativos à contrapartida nacional destinada ao
financiamento de projetos nas áreas da agricultura e das pescas cofinanciados por fundos comunitários
(FEADER e FEP). Os valores remanescentes respeitam a fluxos destinados a entidades da administração
central sedeadas nas regiões autónomas, designadamente as Universidades dos Açores (€ 2,1 M) e da
Madeira (€ 270,1 m).”71
Autarquias Locais
Os Mapas XIX e XX do OE, referentes à “Participação dos Municípios nos Impostos do Estado” e à
“Participação das Freguesias nos Impostos do Estado”, previam as transferências de 2.398 M€ e de 194 M€,
respetivamente.
Daquele valor das transferências para os municípios, 2.235 M€ destinava-se às autarquias do continente, 97
M€ às dos Açores e 66 M€ às da Madeira, incluindo o Fundo de Equilíbrio Financeiro (FEF), o Fundo Social
Municipal (FSM) e a participação variável no IRS.
71
Idem, pág.203
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Página 59
Dos 194 M€ de transferências inscritos no mapa XX (“Participação das Freguesias nos Impostos do Estado”),
184 M€ diziam respeito às freguesias do continente, 4 M€ às da Madeira e 6 M€ às dos Açores,
correspondentes ao Fundo de Financiamento das Freguesias (FFF). À semelhança do ano anterior, previram-
se outras transferências.
A execução dos fluxos financeiros destinados à Administração Local constam no quadro seguinte72 e
conforme se pode observar, “dos € 2.791 M executados, 80,9% (€ 2.259 M) foram processados pela DGAL,
dos quais € 2.054 M destinados aos municípios, € 199 M às freguesias e € 6 M às áreas metropolitanas e
comunidades intermunicipais, que comparam com € 2.387 M € pagos no ano de 2010 registando-se as
diminuições mais significativas no FEF (€ -104 M) e no FFF (€ -19 M).”73
Quanto aos fluxos orçamentais da administração local para a administração central, salienta-se, que face ao
ano anterior, ”… registou-se em 2011 um acréscimo de € 32 M, essencialmente no subsector dos SFA
derivado da receita de € 35 M proveniente dos municípios, das freguesias e das áreas metropolitanas e
comunidades intermunicipais para a ACSS. Nos SI relevam € 25 M destinados à Direção-Geral de
Planeamento e Gestão Financeira do Ministério da Educação e Ciência para financiamento do apoio
pedagógico aos alunos do 1.º ciclo, da manutenção e conservação das instalações do 1.º ciclo, de projetos
especiais, entre outras despesas.”74
72
Idem, pág.204 73
Idem 74
Idem, pág.206
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1.14. Condicionantes Estruturais das Finanças Públicas
O Parecer do TC identifica quatro grandes áreas como condicionantes estruturais das finanças públicas e
que poderão influenciar a sua consolidação, a saber: as projeções de natureza económicas e demográficas,
por um lado, e, por outro os encargos assumidos e o seu impacto financeiro, nomeadamente os encargos
com as PPPs e com o equipamento militar.
Previsões de natureza económica: Previsões do Programa de Assistência Económica e Financeira
Quanto às projeções do PAEF, o TC chama a atenção para o facto de terem sido revistas em alta da 4ª para a
5ª avaliação. Se em julho de 2012, (4ª avaliação) a estratégia de consolidação orçamental definida assumia
que, em 2013, o défice orçamental e a dívida pública se situavam em 3% e 118% do PIB, respetivamente,
em outubro seguinte (5ª avaliação) estes objetivos já assumiam outros valores. Estes novos valores
apontam para um défice público de 5% do PIB, em 2012, e de 4,5%, em 2013, tendo como motivo o facto
de as receitas orçamentais para 2012 serem inferiores às estimadas no orçamento. Por sua vez, a dívida
pública para 2013 foi revista de 118,6% para 123,7% do PIB, em resultado do ritmo mais lento do
ajustamento orçamental, da previsão de um prolongamento da recessão até 2013 e de projeções mais
conservadoras para as receitas de privatizações.
Segundo o TC, “estas projeções apresentam como principais riscos para a consolidação orçamental os
pagamentos em atraso, principalmente dos hospitais e da Região Autónoma da Madeira, o endividamento
das empresas públicas e os encargos com parcerias público-privadas.”75
Impacto da evolução demográfica nas Contas Públicas
O envelhecimento da população implica desafios económicos, orçamentais e sociais para um conjunto
significativo de países, no qual Portugal se inclui, designadamente ao nível da sustentabilidades das finanças
públicas, mormente da segurança social.
No contexto dos países da UE, o relatório elaborado pela Comissão Europeia76 projeta um aumento médio
na despesa pública de cerca de 4,7 p.p. do PIB até 2060 resultante do efeito do envelhecimento.
Este acréscimo decorre essencialmente da evolução projetada para as despesas em pensões, cuidados de
saúde e cuidados continuados em percentagem do PIB, enquanto os rácios das despesas em educação e
subsídios de desemprego no PIB apresentam uma variação ligeiramente negativa.
Para Portugal, bem como para os restantes países da UE, prevê-se que a estrutura etária da população se
altere fortemente nas próximas décadas, devido à tendência de redução da fertilidade, ao aumento da
esperança média de vida e às variações nas taxas de migração.
De acordo com as projeções demográficas do Eurostat, o rácio de dependência económica da terceira idade
está projetado para aumentar de forma significativa, de cerca de 39% em 2010 para 71% em 2060 na UE. Na
área do euro, um aumento semelhante é projetado, de 42% em 2010 para 72% em 2060. Para Portugal,
seguindo a tendência da média europeia, as projeções da CE identificam um crescimento deste rácio de
37% para 73% entre 2010 e 2060.
75
Parece do TC à CGE2011, pág. 41 76
Comissão Europeia, “2012 Ageing Report: Economic and budgetary projections for the 27 EU Member States (2010-2060)”, Versão provisória.
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Parcerias público-privadas (PPP)O universo de parcerias público-privadas (PPP) abrangia, em 31/12/2011, 35 projetos, 24 em fase de
exploração e 11 em fase de construção, com a seguinte distribuição por sector: 24 no sector dos transportes
(22 rodoviárias e 2 ferroviárias), 10 no sector da saúde e 1 no sector da segurança e emergência, no valor
total de 17.999 M€. O sector rodoviário continua a representar a maior parcela dos investimentos
realizados, com um peso de 86% no universo das parcerias em questão. (quadro infra)77
77
Quadro retirado do Parecer do TC à CGE2011, pág.38
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Ao longo de 2011, as PPP envolveram pagamentos líquidos que totalizaram 1.822,6 M€ e representaram
125% dos montantes orçamentados, verificando-se um acréscimo de 25% face ao previsto para o respetivo
período. Este aumento resultou, em parte, do pagamento de pedidos de reposição do equilíbrio financeiro
ou investimentos resultantes dos acordos celebrados com algumas concessionárias, em virtude de
alterações das condições contratuais inicialmente estabelecidas.
Apenas os encargos com as concessões ferroviárias ficaram aquém (40%) do que estava orçamentado, em
virtude de ter sido excluído o valor previsto com a alta velocidade ferroviária.
Face ao ano anterior, assistiu-se a um acréscimo global de 62%, devido ao impacto de investimentos pagos
pelo Estado, reposições de reequilíbrio financeiro, mas também aos desenvolvimentos verificados nas novas
parcerias na saúde.
O valor atualizado dos encargos brutos futuros do Estado em resultado dos contratos estabelecidos com os
parceiros privados é estimado em 24.407 M€ até 2040, o que representa cerca de 14,6% do PIB previsto
para 2012. Após considerar o valor dos proveitos previstos, o valor atualizado dos encargos líquidos é de
13.353 M€, aproximadamente 8% do PIB para o corrente ano.
Estes valores poderão ser alterados em resultado das renegociações de contratos em curso.
Equipamento militar
No âmbito do fornecimento de equipamento militar, os compromissos assumidos, para o período 2012-
2029, ascendem a 1.130 M€, dos quais 838 M€ para pagamento dos contratos relativos às aeronaves C-295
e aos helicópteros EH-101. Porém, este montante está subavaliado uma vez que, quanto ao Exército, inclui
apenas os assumidos para 2012 e, quanto ao EMGFA, não inclui quaisquer valores.
PARTE II – OPINIÃO DO RELATOR
O signatário do presente relatório exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião sobre a Conta Geral do
Estado 2011, reservando-a para o debate em Plenário.
PARTE III – CONCLUSÕES
A Assembleia da República é o órgão competente para aprovar a Conta Geral do Estado incluindo a da
Segurança Social, suportando a sua apreciação pelo parecer emitido pelo Tribunal de contas.
A Assembleia da República, no exercício do seu poder de fiscalização e controlo político da execução do
Orçamento do Estado e da Segurança Social, procedeu às audições do Tribunal de Contas e do Conselho
Económico e Social, após a entrega dos respetivos pareceres.
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Foram ainda recebidos os pareceres da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) e das Comissões
Parlamentares Permanentes, em função das suas áreas de competência.
Considerando a extensão, a abrangência e o desenvolvimento da análise efetuada e as recomendações
formuladas no Parecer elaborado pelo Tribunal de Contas, conclui-se que o juízo sobre a Conta é acolhido
nos seguintes termos:
Quanto à legalidade
Na Conta da Administração Central (Estado + SFA), o juízo é globalmente favorável sobre a execução
orçamental, mas com ênfase quanto à observância dos princípios da anualidade, da universalidade, da
não compensação, da especificação, do cabimento prévio e da unidade de tesouraria. Referência
também para a não aplicação integral da reforma da contabilização das receitas;
Na Conta da Segurança Social formulam-se reservas pelo incumprimento de disposições legais, com
impacto nos valores registados na conta, no âmbito do procedimento de reconhecimento automático
de prescrição de dívida de contribuintes e na ausência de instauração de processos executivos de
valores indevidamente pagos a beneficiários.
Quanto à correção financeira, tanto na Conta da Administração Central como na da Segurança Social o TC
apresenta reservas:
Na Conta da Administração Central as reservas prendem-se com a fiabilidade e integralidade dos
valores inscritos na CGE nos seguintes aspetos: não foi possível confirmar o valor global da receita e da
despesa; a contribuição de serviço rodoviário, a participação variável dos municípios no IRS e o IVA
social, são tratados à margem do orçamento quando deveriam ter expressão na previsão e execução
orçamental; a despesa fiscal está manifestamente subvalorizada; a receita encontra-se subvalorizada
por omissões e erros; não inclui a despesa de todos os serviços integrados e serviços e fundos
autónomos (ou não inclui a despesa final); a despesa encontra-se sobrevalorizada; a informação sobre
a dívida pública direta do estado não inclui a dos SFA; devido a erros de classificação a despesa
associada à emissão e gestão da dívida pública está subvalorizada nas amortizações e nos juros; a
informação sobre os fluxos financeiros para as autarquias locais não é fidedigna nem completa; não
contempla a totalidade dos recursos comunitários transferidos para Portugal; não reflete de forma
verdadeira e apropriada as receitas e despesas relativas às operações imobiliárias; não releva os fundos
movimentados por serviços da administração central ou por empresas públicas fora da tesouraria do
estado, cujos rendimentos devem reverter para o Estado.
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Na Conta da Segurança social, e no âmbito da contabilidade orçamental, as reservas formuladas dizem
respeito ao valor das contribuições cobradas não se encontrar imputado às diferentes classificações
económicas e respetivas desagregações em função da sua origem; o valor de prestações sociais
registado como pago inclui, indevidamente, prestações devolvidas à segurança social no exercício; e os
saldos apurados são influenciados por movimentos ocorridos nas contas bancárias que se encontram
há largos anos “por reconciliar”.
Também na contabilidade patrimonial, há reservas quanto aos valores relevados no Balanço e na
Demonstração de Resultados relativos: ao imobilizado; às dívidas de terceiros (com especial relevância
para as dívidas de contribuintes, respetivas prescrições, e dívidas de prestações sociais a repor); às
disponibilidades; aos proveitos diferidos; às reservas; aos resultados transitados, operacionais,
financeiros, extraordinários; e ao resultado líquido.
PARTE IV – PARECER
A Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública considera estarem reunidas as condições
constitucionais e regimentais para a discussão e votação na generalidade em Plenário do presente
Relatório sobre a Conta Geral do Estado de 2011, reservando-se cada Grupo Parlamentar as suas
posições finais para o debate a ter lugar em Plenário.
Palácio de S. Bento, 17 de junho de 2013.
O Deputado Relator, João Galamba — O Presidente da Comissão, Eduardo Cabrita.
Nota: O parecer foi aprovado, com os votos favoráveis do PS e BE e a abstenção do PSD e CDS-PP,
registando-se a ausência do PCP.
Anexam-se os pareceres das Comissões Parlamentares, o parecer do Conselho Económico e Social e o
parecer da Unidade Técnica de Apoio Orçamental.
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COMISSÃO DE ASSUNTOS CONSTITUCIONAIS, DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS
Parecer
Parte I – Considerandos
I. a) Nota Introdutória
A Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública remeteu à Comissão de Assuntos
Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, nos termos legais e regimentais, a Conta Geral do Estado
relativa ao ano económico de 2011, com vista à elaboração do respetivo Parecer.
Neste contexto, o presente Parecer, tendo por objeto Conta Geral do Estado relativa ao ano económico de
2011, incidirá sobre os indicadores de execução orçamental relativos às áreas da Administração Interna e da
Justiça, uma vez que a reconhecida transversalidade da área da Igualdade não permite a aferição dos seus
níveis de execução.
O presente Parecer sustenta-se no documento “Conta Geral do Estado – ano 2011”, bem como nos
Pareceres do Tribunal de Contas e da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO).
O Orçamento do Estado de 2011 foi aprovado pela Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro. A 1.ª alteração
ao OE/2011 foi efetuada pela Lei n.º 48/2011, de 26 de agosto, teve como objetivo elevar a dotação dos ativos
financeiros destinada à capitalização das instituições de crédito em 2.853,8 milhões de euros (de 9.146
milhões de euros para 12.000 milhões de euros), no âmbito da Iniciativa de Reforço da Solidez Financeira das
Instituições de Crédito. A 2.ª alteração ao OE/2011 (Lei n.º 60-A/ 2011, de 30 de novembro) destinou-se à
cobertura de desvios orçamentais identificados no decurso da execução orçamental.
I. b) Análise sectorial:
Administração Interna
1 – No ano de 2011, o Ministério da Administração Interna apresentou um Orçamento inicial de 1822,9
milhões de euros.
2 – Acresceram ao orçamento inicial créditos especiais no total de 69,8 milhões de euros, dos quais:
– Direção-Geral de Infraestruturas e Equipamentos (15,6 milhões de euros): a receita, maioritariamente
proveniente da integração de saldos dos Governos Civis, destinou-se a fazer face aos encargos com o
Sistema Integrado das Redes de Emergência e Segurança em Portugal (SIRESP) e regularização de
pagamentos dos encargos com Rede Nacional de Segurança Interna (RNSI). Foi ainda integrada receita
comunitária relativa ao projeto do sistema integrado de vigilância, comando e controlo da costa portuguesa
(SIVICC);
– Autoridade Nacional de Segurança Rodoviária (13,3 milhões de euros): integração de valores do saldo da
gerência anterior que foram transferidos para a PSP e GNR para pagamento de dívidas à CGA, transferência
para a DGIE e pagamento de dívidas do ano anterior;
– Polícia de Segurança Pública (12,7 milhões de euros): integração de saldos da ANSR para pagamento de
dívidas à CGA e de saldo da própria PSP para pagamento de serviços de segurança remunerados, prestados
a entidades externas, aos agentes que desempenharam essas funções;
– Guarda Nacional Republicana (5,6 milhões de euros): integração de saldos provenientes dos Governos
Civis e da ANSR para pagamento de dívidas à CGA e ainda de saldo de receita consignada da GNR,
essencialmente para pagamento de encargos relativos a Assistência na Doença aos Militares da Guarda
(ADMG).
3 – Em 2011 foi atribuído um reforço com contrapartida na dotação provisional do MAI, no valor de 239,1
milhões de euros. Os valores dos reforços atribuídos a este ministério destinaram-se em boa parte a encargos
com remunerações das forças de segurança. De referir ainda o reforço do orçamento da Direção-Geral de
Infraestruturas do MAI, no âmbito do Sistema Integrado de Redes de Emergência e Segurança de Portugal
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(SIRESP) e da Direção-Geral da Administração Interna para fazer face às despesas relativas a eleições
legislativas antecipadas.
Classificação orgânica Total (ME)
Ministério da Administração Interna 239,1
Polícia de Segurança Pública 95,7
Guarda Nacional Republicana 83,7
Direção-Geral de Infraestruturas e Equipamentos 26
Direção-Geral da Administração Interna 21,3
Autoridade Nacional de Proteção Civil 8
Serviços de Estrangeiros e Fronteiras 4,4
Fonte: Quadro 45, CGE 2011, p. 108
4 – Em 2011, no que respeita aos serviços integrados, o MAI apresentou uma execução orçamental de
2.014,9 milhões de euros, dos quais 2,8 milhões de euros para o gabinete dos membros do governo, 58,9
milhões de euros para os serviços gerais de apoio, estudos, coordenação, cooperação e controlo, 104,6
milhões de euros para os serviços de proteção civil e segurança rodoviária, 1.737 milhões de euros para os
serviços de investigação e forças de segurança e respetivos serviços sociais, 35,8 milhões de euros para a
representação distrital do Governo e 75,8 milhões de euros para investimentos do plano – ver Mapa II, relativo
às ‘Despesas dos serviços integrados, por classificação orgânica, especificadas por capítulos’, CGE 2011,
página 380.
5 – De acordo com o mapa V da CGE 2011, página 385, relativo às ‘Receitas dos serviços e fundos
autónomos do Ministério da Administração Interna, com especificação das receitas globais de cada serviço e
fundo autónomo’, constata-se que, em 2011, o MAI apresentou uma execução orçamental de 193,4 milhões de
euros na receita.
6 – De acordo com o mapa VII da CGE 2011, página 396, relativo às ‘Despesas dos serviços e fundos
autónomos, por classificação orgânica, com especificação das despesas globais de cada serviço e fundo’,
constata-se que, em 2011, o MAI apresentou uma execução orçamental de 157,8 milhões de euros na
despesa.
7 – Em 2011, o MAI apresentou 11,8 milhões de euros de responsabilidades contratuais plurianuais, dos
quais 11,6 milhões de euros nos Serviços Integrados e 0,2 milhões de euros nos Serviços e Fundos
Autónomos, segundo o mapa XVII da CGE 2011, página 429.
8 – Relativamente ao PIDDAC, o MAI investiu 63 milhões de euros, representando 3,4% do montante total
investido ao abrigo do PIDDAC, respeitante a P009 – Segurança Interna; e 23 milhões de euros,
representando 1,3% do montante total investido ao abrigo do PIDDAC, respeitantes ao P010 – Lei de
Programação das Instalações e Equipamentos das Forças de Segurança – ver quadro 27 relativo a “PIDDAC
por Ministério/PO em 2011, na página 109 do Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2011.
Justiça
1 – O Ministério da Justiça teve um orçamento inicial de 1346,3 milhões de euros.
2 – Ao montante inicial foram acrescidos, no ano de 2011, os créditos especiais no valor de 53,9 milhões
de euros, dos quais:
– Secretaria Geral – subsistema da saúde da Justiça – (23,9 milhões de euros): Reforço de verbas com
base em transferência de receitas consignadas ao Ministério provenientes do IGFIJ, IP, para pagamento de
encargos de Segurança Social relacionados com a Saúde;
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– Direção-Geral dos Serviços Prisionais (13,1 milhões de euros): Reforço de verbas por via das
transferências, do IGFIJ, IP, com aplicação em pagamentos de bens e serviços;
– Magistratura do Ministério Público e Magistratura Judicial (16,1 milhões de euros): Reforço de verbas por
via de transferência do IGFIJ, IP, para pagamento de despesas com pessoal.
3 – No ano de 2011 foi atribuído um reforço com contrapartida na dotação provisional de 312,3 milhões de
euros para a Secretaria-Geral do Ministério da Justiça, para viabilizar o financiamento do sistema de justiça
afetado pelo desvio verificado na cobrança de receita face ao valor previsto, em boa parte justificada pela
contração da economia (para cobertura de despesas de funcionamento nomeadamente a liquidação de
encargos com mais de 90 dias e de encargos com remunerações).
4 – Em 2011, no que respeita aos serviços integrados, o MJ apresentou uma execução orçamental de
1.615,3 milhões de euros, dos quais 2,7 milhões de euros para o gabinete dos membros do governo, 380
milhões de euros para os serviços gerais de apoio, estudos, coordenação, cooperação e controlo, 851,2
milhões de euros para órgãos e serviços do sistema judiciário e registos, 368 milhões de euros para serviços
de investigação, prisionais e de reinserção e 13,4 milhões de euros para investimentos do plano. – ver Mapa II,
relativo às ‘Despesas dos serviços integrados, por classificação orgânica, especificadas por capítulos’, CGE
2011, página 380.
5 – De acordo com o mapa V da CGE 2011, página 385, relativo às ‘Receitas dos serviços e fundos
autónomos do Ministério da Justiça, com especificação das receitas globais de cada serviço e fundo’,
constata-se que, em 2011, o MJ apresentou uma execução orçamental de 892,4 milhões de euros na receita.
6 – De acordo com o mapa VII da CGE 2011, página 396, relativo às ‘Despesas dos serviços e fundos
autónomos, por classificação orgânica, com especificação das despesas globais de cada serviço e fundo’,
constata-se que, em 2011, o MJ apresentou uma execução orçamental de 772,6 milhões de euros na
despesa.
7 – Em 2011, o MJ apresentou 3128 milhões de euros de responsabilidades contratuais plurianuais, dos
quais 27,8 milhões de euros nos Serviços Integrados e 3,4 milhões de euros nos Serviços e Fundos
Autónomos, segundo o mapa XVII da CGE 2011, página 429.
8 – Relativamente ao PIDDAC, o MJ investiu 38 milhões de euros, representando 2,1% do montante total
investido ao abrigo do PIDDAC, respeitante a P011 – Justiça – ver quadro 27 relativo a “PIDDAC por
Ministério/PO em 2011, na página 109 do Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2011.
Parte II – Opinião do Relator
A signatária do presente relatório exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre a Conta
Geral do Estado – ano de 2011.
Parte III – Conclusões
1 – A Comissão de Orçamento e Finanças remeteu, nos termos legais e regimentais aplicáveis, à
Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, a Conta Geral do Estado relativa ao
ano económico de 2011, acompanhada dos Pareceres do Tribunal de Contas e da UTAO, a fim de esta
elaborar o competente parecer.
2 – Salienta-se que o presente parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2011 incide exclusivamente
sobre os indicadores de execução orçamental que compreendem os sectores da Administração Interna e da
Justiça. Assim,
3 – O Ministério da Administração Interna teve um orçamento inicial de 1.822,9 milhões de euros. A esse
montante foram acrescidos 69,8 milhões de euros em créditos especiais, 239,1 milhões de euros em dotações
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provisionais, 2,8 milhões de euros relativos a outras alterações, pelo que o orçamento final cifrou-se nos
2134,6 milhões de euros. Foram executados 2.030,7 milhões de euros.
4 – O Ministério da Justiça teve um orçamento inicial de 1346,3 milhões de euros. A esse montante foram
acrescidos 53,9 milhões de euros de créditos especiais e de 312,3 milhões de euros na dotação provisional,
pelo que o orçamento final cifrou-se nos 1712,6 milhões de euros. Foram executados 1501,1 milhões de
euros.
5 – Face ao exposto, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos e Liberdades e Garantias é de
parecer que o presente relatório deve ser remetido à Comissão do Orçamento, Finanças e Administração
Pública, nos termos do disposto na alínea c) do n.º1 do artigo 206º do Regimento da Assembleia da República.
Parte IV – ANEXOS
Nada a anexar.
Palácio de S. Bento, 26 de Fevereiro de 2013
A Deputada Relatora, Cecília Honório — O Presidente da Comissão, Fernando Negrão.
———
COMISSÃO DE NEGÓCIOS ESTRANGEIROS E COMUNIDADES PORTUGUESAS
Parecer
Índice
Parte I – Considerandos
Parte II – Opinião do Relator
Parte III – Parecer da Comissão
Parte I – Considerandos
1. Introdução
No respeito pelo disposto no n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República, a Comissão
de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas (CNECP), foi chamada a emitir parecer relativo à
Conta Geral do Estado de 2011, apresentada pelo Governo à Assembleia da República em final de Junho de
2012.
À CNECP compete emitir parecer, dirigido à Comissão de Orçamento e Finanças (COF), relativo aos
impactos das finanças públicas sobre a política e a atividade económica em 2011.
O Parecer do Tribunal de Contas à Conta Geral do Estado de 2011 e o Parecer Técnico n.º 7/2012, Análise
da conta Geral do Estado de 2011, da responsabilidade da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO),
serviram de apoio à elaboração do presente parecer.
O Orçamento de Estado para 2011 foi aprovado pela Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro e teve duas
alterações subsequentes pela Lei n.º 48/2011, de 26 de agosto, e a Lei n.º 60-A/2011, de 30 de novembro.
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2. Enquadramento macroeconómico
A Conta Geral do Estado assume que a execução orçamental de 2011 é condicionada pelo Programa de
Assistência Económica e Financeira (PAEF) assinado entre o PS, o PSD e o CDS e a Comissão Europeia, o
Banco Central Europeu e o Fundo Monetário Internacional.
No enquadramento do PAEF, o Estado Português comprometeu-se a consolidar as contas públicas,
através da introdução de melhorias na execução orçamental e da promoção da eficiência na prestação dos
serviços públicos. A execução orçamental assumiu um caracter altamente restrito, tendo inclusivamente
contado com medidas extraordinárias para da consolidação orçamental, através a aplicação de uma sobretaxa
em sede de IRS e da transferência de ativos de fundos de pensões. Estas medidas permitiram que se
atingissem os objetivos orçamentais com um défice de 4,2% do PIB, isto é abaixo dos 5,9% impostos pelo
PAEF.
A execução orçamental, no enquadramento atrás descrito, foi acompanhada de uma contração da atividade
económica que resultou numa diminuição de 1,6% do PIB, assumindo a CGE que, ficou contudo abaixo da
previsão inicial do PAEF. De acordo com as Contas Nacionais Trimestrais do INE, nos três primeiros
trimestres de 2011, o PIB registou uma queda acumulada em termos homólogos de 1,1%. Esta situação traduz
uma queda generalizada das componentes da procura interna, paralelamente a um crescimento significativo
das exportações no período (cerca de 8%). No mesmo período, entretanto, o consumo privado caiu 3%, e a
FBCF contraiu cerca de 10% face ao período homólogo de 2010. A “magnitude” da redução do consumo
público ocorre, saliente-se, após anos consecutivos de aumento expressivo.
No que respeita ao aumento das exportações, saliente-se que a redução da procura interna se traduziu
numa queda da procura agregada, induzindo uma significativa redução das importações de bens e serviços,
“em particular devido ao elevado conteúdo importado das componentes da procura que registaram quedas
mais expressivas”.
De acordo com a informação disponível, utilizando como fonte o Boletim Económico de Inverno de 2011,
manteve-se o quadro recessivo que caracterizou a economia portuguesa ao longo de 2011, no contexto do
ajustamento dos desequilíbrios macroeconómicos que a marcaram ao longo da última década.
O défice das administrações públicas ficou nos 4,2% do PIB, muito abaixo dos 9,8% atingidos em 2010. A
dívida pública atingiu o rácio de 107,8%, sendo que, o principal contributo para o seu aumento em 2011 foram
os ajustamentos défice-dívida.
O saldo geral do Estado atingiu um défice de 4,1% do PIB, para isto concorreu uma cobrança da receita
acima do previsto no orçamento (108,3%) e a concretização de uma despesa abaixo do previsto (98,9%).
Em 2011, os encargos com as parcerias publico privado aumentaram 62%, por responsabilidade pelas
parcerias rodoviárias, ficando acima do previsto com um desvio de 25%.
A governação orçamental foi marcada por “alterações importantes, envolvendo, em particular, a definição
de regras orçamentais, a fixação de um quadro orçamental de médio prazo assente num Quadro Plurianual de
Programação Orçamental e a criação de um conselho de finanças públicas independente.”
3. O Ministério dos Negócios Estrangeiros (MNE)
O MNE teve um orçamento inicial de 363,4M€, foi posteriormente feito um reforço orçamental de 18,7M€,
passando a dispor de um orçamento de 382,1M€.
No âmbito dos créditos especiais o MNE contou com 20,9M€, dos quais: Fundo da Língua Portuguesa
9,8M€; Secretaria Geral 4,7M€; Instituto Português de Apoio ao Desenvolvimento, I.P 1,9M€; e Cimeira Nato
1,6M€.
Em termos de despesa, ela está patente no quadro que se segue:
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Quanto às despesas dos serviços integrados, por classificação orgânica, especificadas por capítulos:
04 - Negócios Estrangeiros
01 Gabinetes dos membros do governo 3 795 300,87
02 Serviços gerais apoio, estudos, coordenação e representação
190 974 130,26
03 Cooperação e relações externas 150 468 976,73
50 Investimentos do plano 6 178 754,44
Quanto a receitas e despesas dos serviços e fundos autónomos é notório que as receitas suplantaram em
muito as despesas, sendo no caso do FRI as despesas com o fundo atingiram apenas os 27% da receita
obtida.
Receitas dos serviços
e fundos autónomos
Despesas dos serviços e fundos autónomos
Fundo para as relações internacionais, IP – orçamento privativo – funcionamento
53 769 496,73 14 672 326,32
Instituto camões, IP – orçamento privativo – funcionamento
42 650 894,26 40 806 965,58
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A execução orçamental em Serviços Integrados foi de 94,4%, depois de 10M€ de cativação e os SFA uma
execução de 90,8%, depois de 2M€ de cativação.
Em termos de PIDDAC, o programa orçamental P003 – Representação externa com um orçamento final de
14M€, teve uma execução de 42,3%. O programa orçamental P021 – Cooperação para o Desenvolvimento,
com uma dotação final de 1M€, do qual não houve qualquer execução.
O investimento por Medidas e programas, disponibilizou 5M€ de investimento nacional o que representa
0,3% da estrutura total de Programas e Medidas.
Em termos de saldo, o MNE, abriu o ano 13.617.831,80€. No decorrer do ano as transações financeiras
verificadas foram: em Ativo, 179.280.481,11€; e em Passivo 184.985.768,33€. O ano fechou com um saldo de
19.323.119,02€.
No âmbito da política orçamental, o MNE promoveu o “Controlo das despesas de capital da Direção-Geral
de Assuntos Consulares e Comunidades Portuguesas” e “Auditorias financeiras aos serviços externos”.
No âmbito da área da Administração Central auditadas a CGE refere a auditoria realizada a um Fundo na
área dos negócios estrangeiros, de que se salientaram as seguintes conclusões:
“• Ausência de estratégia formal do fundo e de avaliação dos resultados (v.g. não aprovação dos planos
anuais e plurianuais e relatórios de atividades);
• Autorização de despesas do Fundo pelo Presidente do Fundo sem homologação prévia do membro do
Governo da tutela (M€ 15,9 em 2009/2010);
• Projetos aprovados superiores em m€ 663 à dotação do Fundo (M€ 30);
• Adiantamento de verbas da entidade gestora para pagamento de despesas do fundo em 2010 (M€ 1,7);
• Não prestação de contas e despesas não elegíveis nalguns projetos.
Neste último caso, foi efetuada comunicação ao Tribunal de Contas por haver indícios de ilícitos
financeiros.”
Foram ainda realizadas outras auditorias a estruturas do MNE:
a) Despesas de capital da Direção-Geral de Assuntos Consulares e Comunidades Portuguesas
(DGACCP)
Das auditorias às despesas de capital inscritas no PIDDAC nos anos de 2009 e 2010, relativos à
continuidade do programa “modernização da rede consular” destacam-se como principais conclusões:
Sendo o ajuste direto utilizado como regra de contratação, recomendou-se como conveniente a consulta
a pelo menos três entidades:
Deficiente planeamento financeiro de projetos de PIDDAC, porquanto apesar de ser a DGACCP que
acompanha a execução dos projetos de financiamento é o Departamento Geral de Administração que
acompanha a contratação e os pagamentos. Recomendou-se melhor articulação.
b) Auditorias Financeiras aos Serviços Externos do MNE
Em 2011 foram concluídos quatro relatórios, dos quais são destacadas as seguintes recomendações,
sendo uma parte delas dirigida aos serviços da Secretaria-Geral:
“Controlo Interno:
– Inexistência de um sistema informático de registo contabilístico aliada a deficiente formação do pessoal
nessa matéria, encontrando-se registos avulsos que não garantem os requisitos legais nem as funções de
apoio à gestão orçamental;
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– Concentração de funções incompatíveis na área financeira motivada pela absoluta escassez ou
inexistência de pessoal em muitos serviços externos, não estando coberta a eventual substituição em caso de
baixa, férias ou reforma;
– Procedimentos não formalizados na autorização das despesas e deficiente informação de suporte ao
controlo e gestão financeira, recomendando-se instruções com os procedimentos a seguir, incluindo
formulários;
– Deficiências no controlo de caixa, com ausência de registos, recomendando-se regras para a constituição
desses fundos de caixa e sua integração no sistema contabilístico;
– Ausência de um sistema eficaz de controlo nas devoluções do IVA a entregar ao Estado para
consignação às despesas de funcionamento dos serviços, constatando-se vários riscos associados ao circuito
de recebimento dessas devoluções.
Prestação de contas:
– Incumprimento de normas relativas à especialização das contas bancárias dificultando as conciliações;
– Incorreções na conciliação bancária dos saldos contabilísticos apurados, motivando desequilíbrios,
défices ou saldos por explicar, bem como uma deficiente prestação de contas;
– Falta de inscrição das operações extraorçamentais na Conta de Gerência, não sendo apresentados
extratos nem conciliações das respetivas contas bancárias.
Despesas de Pessoal:
– Incumprimento, dificuldades e incorreções nas obrigações com a Segurança Social local, que
aconselham ao processamento nos Serviços Centrais, com regras a indicar por cada Posto;
– Subavaliação dos custos de contratação de pessoal através de empresas de prestação de serviços,
implicando o pagamento de despesas extras sem cabimento nas dotações orçamentais;
– Pagamentos ao Pessoal por valores inferiores aos enviados com a utilização dos saldos em outras
rubricas;
– Incumprimento da RCM n.º 112/2002 que limita a despesa elegível em telemóveis;
– Ausência de um modelo da informação a prestar nas deslocações dos Chefes de Missão, ocorrendo
inconformidades entre a autorização e a despesa realizada.
Controlo patrimonial:
– Desatualizações e insuficiências nos inventários, falta de datas, valores e elementos de identificação,
havendo discrepâncias com listagens de bens financiados;
– Falta de inscrição na Conta de Gerência das aquisições de bens de capital, recomendando-se que nas
novas instruções seja determinada a inscrição dos bens adquiridos ou recebidos de qualquer entidade
financiadora;
– Insuficiências no controlo patrimonial do MNE que afetam o apoio à decisão nas novas aquisições; falta
de integração da informação entre várias entidades financiadoras, como a relativa a equipamentos instalados
na Informatização Consular.
Receita Consular:
– Ineficácia no controlo da receita consular pela inexistente articulação entre o sistema que gere a
cobrança (SGC) e os vários sistemas que processam os atos (alguns exteriores ao MNE), recomendando-se
que os Serviços Centrais implementem um funcionamento que garanta a cobrança da receita associada à
prestação dos respetivos atos;
– Atrasos na efetiva entrega das receitas de Estado ao IGCP, por vezes justificados pela relação entre
montantes e encargos.
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Redes Informáticas:
– Conflitos entre as redes informáticas da área consular e da contabilidade, inviabilizando a
operacionalização de sistemas de prestação eletrónica de contas ao DGA e ao Tribunal de Contas. “
4. Apreciação do Tribunal de Contas
Das considerações iniciais produzidas no Parecer, retiram-se as seguintes que se reputam de particular
relevo pela concisão e objetividade: “O OE inicial, aprovado pela Assembleia da República, foi alterado ao
longo do ano, tendo a receita global passado de € 210.374 M para € 229.653 M e a despesa global de €
209.657 M para € 227.733 M.”
Para o Tribunal de Contas (TC), o “rigor, a integralidade e a transparência da CGE continuam afetados
dado o desrespeito de princípios orçamentais (anualidade, universalidade, especificação, etc.), o
incumprimento de disposições legais que regulam a execução e a contabilização das receitas e das despesas,
e as deficiências detetadas nos procedimentos aplicados. Por isso, não foi possível confirmar os valores
globais da receita e da despesa constantes na CGE de 2011”.
Analisando a receita contabilizada da administração central depois de consolidada (51.045 M€), o TC
evidencia que “aumentou € 3.607 M (7,6%) devido, sobretudo, à duplicação das principais receitas
extraordinárias para € 5.265 M (€ 2.613 M em 2010), obtidas com € 3.884 M de transferências de fundos de
pensões (€ 1.882 M em 2010), € 600 M de privatizações (€ 731 M em 2010) e € 781 M de sobretaxa em IRS”.
O Orçamento de Estado para 2011 fixou o défice em 4,6% do PIB, que foi depois revisto pelo programa
para 5,9%. Esse défice foi alcançado mas com recurso à transferência de fundos de pensões da banca que
representam 3,5% do PIB.
Sublinhando a necessidade de combate à fraude, o TC destaca que a CGE “não releva a receita
proveniente do combate à fraude e à evasão fiscais e, não obstante a norma de consolidação orçamental que
o determina, o relatório do Governo sobre a matéria continua sem discriminar as coletas recuperadas por
imposto e sem avaliar a adequação dos instrumentos jurídicos utilizados nesse combate. A AT cobrou menos
de 10% do valor das liquidações resultantes de inspeções aos grandes contribuintes, menos de 1% da
cobrança voluntária proveniente desses contribuintes”.
A importância que o PAEF acarretou para a consideração dos instrumentos de recurso à dívida - por via do
qual foi concedido um empréstimo a Portugal no valor de 78.000M€, utilizável até maio de 2014 -, é salientada
pelo TC, que destaca os empréstimos como o principal instrumento de recursos à divida.
O TC destaca, igualmente, intervenção do Estado no BPN: “Em 2011 foram pagos 747M€ devido a 600M€
a título de prestações acessórias e 147M€ em execução de garantias prestadas às sociedades veículo
PARVALOREM e PARUPS). Em 31 de Dezembro de 2011 o valor das garantias prestadas pelo Estado ao
BPN e sociedades veículo ascendia a 4500M€”.
Merecem realce, ainda, os apoios financeiros pagos pela administração central “ascenderam a 4.595M€
(7,1% da sua despesa consolidada), onde assumiu maior peso a área dos “transportes e infraestruturas
rodoviárias”, 1249M€ (27,2%), devido sobretudo ao pagamento de 849M€ a título de regularização de
responsabilidades em PPP do sector rodoviário e de 326M€ de indemnizações compensatórias no sector dos
transportes”.
O TC alerta, particularmente, para o facto de a CGE continuar a não evidenciar, de forma agregada e
global, a execução dos fundos comunitários e de não contemplar a totalidade dos recursos comunitários
transferidos para Portugal. “Alguns Programas Operacionais do QREN e dos Planos Estratégicos Nacionais
para o Desenvolvimento Rural e para as Pescas - frisa o TC - mantêm níveis de execução que podem
comprometer a utilização integral dos recursos comunitários postos à disposição de Portugal”.
Relativamente ao Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Central
(PIDDAC) o Tribunal de Contas, no que respeita ao Ministério dos Negócios Estrangeiros, evidencia um grau
de execução 0% para o P021 – Cooperação para o Desenvolvimento e de apenas 42,3% para o P003 –
Representação Externa.
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O TC evidencia ainda que o ano de 2011 caraterizou-se pela contração da atividade económica, que
determinou uma queda do PIB de 1,7%, que foi menos acentuada porque as exportações e o consumo interno
tiveram um a evolução acima do esperado.
Parte II – Opinião do Relator
O ano de 2011 foi marcado pelo estabelecimento do chamado Programa de Assistência Económica e
Financeira, acordado entre o PS, então no governo, e o PSD e O CDS-PP, então na oposição, com a
Comissão Europeia, o Banco Central Europeu e o Fundo Monetário Internacional. Hoje é cada vez mais claro
que estamos, acima de tudo, perante um programa ideológico de reconfiguração do Estado.
A evolução profundamente negativa da situação económica do país, com a destruição do tecido produtivo,
a contração do mercado interno, a rutura das cadeias de pagamento, a asfixia e ruína das micro, pequenas e
médias empresas e o agravamento da dependência externa e dos défices estruturais, demonstra o efeito
devastador de uma política submetida aos interesses dos grupos monopolistas e dos grandes grupos
económicos é bem o espelho das implicações que essa reconfiguração tem na vida dos portugueses.
As implicações do PAEF foram visíveis imediatamente a seguir ao início da sua implementação. No 2º
semestre de 2011, o consumo de bens duradouros pelas famílias caiu 24,4%, o consumo de bens alimentares
caiu pela primeira vez desde 1996 (primeiro ano da informação apresentada por trimestre) e o investimento
das empresas caiu 18,9%.
Os dados económicos e sociais do País são altamente preocupantes e elucidativos: quebras brutais no
primeiro semestre – menos 3,4% no consumo público, menos 4,5% no privado e menos 12,5% no
investimento –, um retrocesso da produção para índices idênticos a 1995, na indústria, construção e
agricultura, milhares de empresas encerradas e um milhão de desempregados reais. Tais dados antecipam o
impacto económico desta política: uma profunda recessão económica, expressa numa significativa contração
do PIB. Este é um rumo que afunda o país e que tem como uma das faces mais visíveis e com maiores
implicações na vida da generalidade dos portugueses, o desemprego, que, só no último trimestre de 2011 foi
aumentado com a perda de 132 000 empregos.
Mas, os problemas económicos e financeiros que se agravaram a partir de 2011 com a ingerência de
entidades externas a troco da prestação de empréstimos financeiros, tem a sua génese muito atrás, ancorada
em opções políticas que têm promovido a concentração da riqueza produzida no país. A receita aplicada a
partir de 2011 tem agravado os problemas, como temos oportunidade de analisar já na presente apreciação da
Conta Geral do Estado.
Parte III – Parecer da Comissão
A Comissão Parlamentar de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas é de parecer que o
presente Relatório, sobre a Conta Geral do Estado de 2011, deverá ser remetido à Comissão Parlamentar de
Orçamento e Finanças, em conformidade com o artigo 206.º, n.º 1, alínea c), do Regimento da Assembleia da
República, reservando os grupos parlamentares as suas posições para o debate em Plenário.
Palácio de São Bento, 5 de março de 2013.
O Deputado Relator, João Ramos — O Presidente da Comissão, Alberto Martins.
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COMISSÃO DE DEFESA NACIONAL
Índice
PARTE I - CONSIDERANDOS
PARTE II - OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
PARTE III - CONCLUSÕES
PARTE I – CONSIDERANDOS
1 – Introdução
O artigo 205.º, n.º 3, do Regimento da Assembleia da República, determina que a Conta Geral do Estado é
remetida “à comissão parlamentar competente em razão da matéria para emissão de relatório e às restantes
comissões parlamentares permanentes, para efeitos de emissão de parecer”.
Em conformidade, a Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública solicitou à Comissão de
Defesa Nacional o envio de Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2011, no que respeita às suas áreas de
competência, a fim de que este possa vir a ser incluído no Relatório Final daquela Comissão sobre o tema em
epígrafe.
Para este fim, foi tido em conta o Parecer do Tribunal de Contas emitido nos termos do artigo 107.º da
Constituição da República Portuguesa.
Por outro lado, a Assembleia da República, através da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO),
disponibilizou o Parecer Técnico n.º 7/2012, intitulado «Análise da Conta Geral do Estado de 2011 – Óptica da
Contabilidade Pública», com o objetivo de dotar a Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública
da informação técnica necessária para proceder à sua apreciação.
Mais uma vez, o Parecer emitido pelo Conselho Económico e Social (CES) sobre a Conta Geral do Estado
é omisso relativamente aos sectores da Defesa Nacional.
Assim, é emitido o presente parecer à Conta Geral do Estado de 2011, que incide exclusivamente sobre os
sectores da Defesa Nacional para o qual foram tidos em conta o documento CGE/2011, bem como os
Pareceres do Tribunal de Contas e da UTAO, acima referidos.
2 – Enquadramento Macroeconómico
A política orçamental do ano 2011 traduz, em grande medida, o efeito do Programa de Assistência
Económica e Financeira (PAEF), acordado em Maio de 2011 com a Comissão Europeia (CE), o Fundo
Monetário Internacional (FMI) e o Banco Central Europeu (BCE), ainda no decorrer da XII legislatura.
O défice das Administrações Públicas situou-se em 4,2% do PIB. O défice estrutural reduziu-se em cerca
de 2,3 p.p. do Produto Interno Bruto. Nestes dados temos de pesar a contribuição da transferência dos fundos
de pensões (no montante de 3,5% do PIB).
A consolidação orçamental acima descrita levou a uma contração da atividade económica que, contudo, se
revelou menor do que a prevista inicialmente. O PIB diminui 1,6% em 2011.
Ao comparar a composição do crescimento do PIB em 2011 com a previsão constante no OE/2011
verificamos que ao nível da procura interna, que a formação bruta de capital fixo e o consumo privado
diminuíram, respetivamente, 11,1 e 3,3 p.p. acima do previsto no Orçamento de Estado de 2011. A forte
redução do rendimento disponível real das famílias e a redução do acesso ao crédito bancário e as
dificuldades do mercado são as razões.
A queda dos dados das importações, a par de um crescimento sustentado das exportações, veio a traduzir-
se numa melhoria dos dados comerciais externos. Deste modo, em 2011, verificou-se uma redução
considerável do défice externo (equivalente a 3,6 p.p. do PIB), traduzindo-se numa redução das necessidades
líquidas de financiamento externo da economia portuguesa. Este ajustamento foi bastante relevante, na
medida em que a correção do desequilíbrio externo permitiu diminuir a dependência do financiamento externo.
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A quebra do consumo público foi consideravelmente menos acentuada do que aquela que se encontrava
prevista no OE/2011. Apesar do OE/2011 ter subjacente uma redução, em termos reais, de 8,8% no consumo
público, esta variável registou uma diminuição de 4,3%, o que representa um desvio de 4,5 p.p. face ao
inicialmente previsto.
A nível de gestão pública o ano de 2011 foi marcado, ainda, pela introdução de novas regras orçamentais,
a fixação de um quadro orçamental de médio prazo assente num Quadro Plurianual de Programação
Orçamental e a criação de um conselho de finanças públicas independente.
O quadro recessivo da economia portuguesa traduziu-se em variações desfavoráveis, particularmente
acentuadas, do emprego e da taxa de desemprego, muito distantes das previstas no OE/2011.
A situação económica e financeira pode ser analisada pelo quadro macroeconómico que o relatório da
UTAO nos coloca, assim como as diferentes previsões e os erros das mesmas.
Quadro 1 – Resumo da situação macroeconómica e previsões
Fonte: UTAO
No plano internacional, em 2011, assistiu-se a nível internacional a uma desaceleração da economia
mundial, tendo o crescimento do PIB sido de 1,6%, enquanto no ano anterior estávamos nos 3,2%. As quedas
resultaram dos maus desempenhos da economia europeia, americana e japonesa.
A generalidade dos países da zona euro foi especialmente afetada pela crise das dívidas soberanas. As
economias dos denominados países emergentes também desaceleraram, apesar da China e da Índia
continuarem a crescer na casa dos 8%.
Relativamente à área do euro, o abrandamento foi devido à queda das exportações e do consumo privado.
A zona euro cresceu assim 1,5%, enquanto em 2010 tinha crescido 1,9%. O desemprego na zona euro
chegou aos 10,2%.
A situação Grega no ano de 2011 começou a tornar-se preocupante com o agravar da contração
económica.
Em resumo, do ponto de vista internacional viveu-se um ano de crise que afetou os vários países,
designadamente os da zona euro.
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4 – Execução Orçamental Defesa Nacional
Com um Orçamento inicial de 2.068,1 milhões de euros, o Orçamento Final da Defesa Nacional ascendeu
a 2.242,1 milhões de euros, por força dos acréscimos resultantes dos créditos especiais e do recurso à
dotação provisional, o que corresponde a mais € 174 m e a uma variação percentual de 8,4%. O reforço da
dotação inicial destinou-se a satisfazer despesas com pessoal.
Quadro 2 – correspondente À tabela 11 do Parecer da UTAO, com o Título Alterações Orçamentais,
por classificação Orgânica em 2011
No quadro seguinte, que compara os orçamentos dos diferentes Ministérios e as respetivas execuções
orçamentais, constatamos que a Defesa Nacional teve uma execução orçamental nos serviços integrados de
93,9% e no que se refere aos serviços e fundos autónomos de 78,9%.
Quadro 3 – Comparação da Despesa Orçamenta com a Executada, por Ministério, Serviços
Integrados e SFA
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Os encargos globais com pessoal assumem um peso muito significativo no quadro global da despesa do
Estado pelo que merecem uma atenção especial, considerando que a redução destas teve um contributo
importante para o resultado final da execução orçamental.
Em 2011, as despesas com pessoal reduziram 1.089,8 M€, face a 2010, por força sobretudo da redução
remuneratória. O Ministério da Defesa Nacional foi um dos que mais contribuiu para essa diminuição (44,6
milhões de euros), merecendo por isso destaque no Parecer do Tribunal de Contas.
Quadro 4 – Extrato do Quadro 18 (pág. 84) do Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2011, do
Tribunal de Contas, elativo à evolução da despesa orçamental dos serviços integrados (2010-2011), por
classificação económica
Merece também destaque a diminuição de 1.073,7 milhões de euros na rubrica 07 - Aquisição de bens de
capital, por força do item Submarinos, cuja contabilização foi feita ainda em 2010, aliviando assim a execução
de 2011.
Quadro 5 – Extrato do Quadro 18 (pág. 84) do Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2011, do
Tribunal de Contas, elativo à evolução da despesa orçamental dos serviços integrados (2010-2011), por
classificação económica
A análise da despesa da Defesa Nacional por classificação económica permite-nos concluir que a despesa
final com pessoal (1.389,4 milhões de euros) correspondeu em 2011 a 63% da despesa total (2.203,6 milhões
de euros) e 71,8% da despesa corrente (1.934,4 milhões de euros).
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Quadro 6 – MDN – Despesa por Classificação Económica, retirado da CGE 2011 (quadro 129)
No que se refere ao PIDDAC (Plano de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração
Central) por ministério, a taxa de execução do MDN foi de 52,3%, o que coloca o respetivo Programa
Orçamental (PO06) abaixo da taxa média de execução do PIDDAC, que foi de 75,8%. Note-se que apenas
cinco PO apresentaram níveis superiores à taxa média.
Quadro 7 – Comparação do PIDDAC
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Não considerando as despesas com pessoal e PIDDAC, a despesa com a Defesa Nacional em 2011
agregou-se em quatro capítulos:
Lei da Programação Militar – 279,6 milhões de euros
Encargos com saúde – 58,5 milhões de euros
Pensões de reserva – 108,1 milhões de euros
Forças Nacionais Destacadas – 75 milhões de euros
5 – Compromissos em equipamento de Defesa
No âmbito do fornecimento de equipamento militar, os compromissos assumidos para o período 2012-2029
ascendem a € 1.130 M, dos quais € 838 M para pagamento dos contratos relativos aos aviões C-295 e aos
helicópteros EH-101.
O Tribunal de Contas considera estes encargos subavaliados, na medida em que, no que respeita ao
Exército, inclui apenas os compromissos assumidos para 2012 e quanto ao Estado-Maior-General das Forças
Armadas (EMGFA) não inclui quaisquer valores.
O Tribunal de Contas alerta para o peso destas despesas na execução orçamental que, aliado às baixas
margens de crescimento das receitas públicas, coloca desafios ao desenvolvimento de um quadro orçamental
realista e promotor da credibilidade do ajustamento orçamental.
6 – Auditorias às Funções de Soberania/Defesa
A auditoria mais relevante foi realizada pela Inspeção-Geral de Finanças (IGF), por despacho de 10 de
fevereiro de 2011 dos Ministros de Estado e das Finanças e da Defesa Nacional. Visava a execução de várias
ações no MDN, especificamente nos três ramos das Forças Armadas e também em nove serviços de suporte
deste ministério, na sequência de desvios significativos na execução da despesa com pessoal no primeiro
trimestre do ano.
O referido despacho identificava detalhadamente os diversos objetivos das auditorias; mas cumpre
salientar os referentes às remunerações e suplementos remuneratórios decorrentes da transição para a nova
tabela remuneratória.
O despacho MEF/MDN n.º 12713/2011, de 27 de setembro, determinou aos ramos das Forças Armadas a
reconstituição casuística das situações identificadas, bem como a constituição de um grupo de
acompanhamento integrado pela IGF, pela Secretaria-Geral e Direção de Pessoal do MDN.
Também o Instituto da Defesa Nacional (IDN) foi auditado, nos termos da Lei de Enquadramento
Orçamental (LEO), detetando-se deficiências várias na sua gestão financeira.
As estruturas de missão para os Assuntos do Mar e para a Extensão da Plataforma Continental denotaram,
também, deficiências no seu funcionamento e boa gestão.
7 – Conclusões do Tribunal de Contas sobre a CGE/2011
Analisada a Conta Geral do Estado de 2011, o Tribunal de Contas formula um juízo “globalmente favorável”
sobre a legalidade da execução orçamental da administração central. Enfatiza, porém, a necessidade do
cumprimento de “certos princípios orçamentais”.
Concretizando, o Tribunal de Contas no seu Parecer “formula reservas quanto à correção financeira da
Conta Geral do Estado” e “82 recomendações, tendo em vista a correção dos erros e deficiências assinalados
e a melhoria da fiabilidade e do rigor da CGE”, acrescentado que o faz na “convicção do seu acolhimento pela
Assembleia da República e pelo Governo”.
O Tribunal de Contas congratula-se pelo facto de 57,1% das recomendações formuladas no seu Parecer
sobre a CGE/2009 terem sido acolhidas pela Assembleia da República e pelo Governo.
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A sua mais recorrente crítica às sucessivas contas gerais do Estado prende-se com a aplicação muito
parcial do Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP), que o Tribunal considera já devia ter sido aplicado
generalizadamente, o que permitiria uma melhor “legibilidade” das contas do Estado.
Especificamente, em relação à Defesa Nacional, o Tribunal de Contas dirige a recomendação 11
PGE/2011.
«O Programa Pagar a Tempo e Horas não prevê exceções na divulgação do prazo médio de pagamento
praticado por entidades públicas. Porém, essa divulgação continua a não abranger serviços ligados a órgãos
de soberania e à defesa e segurança nacionais», pelo que recomenda o alargamento a todos os organismos
da obrigação da divulgação do prazo médio de pagamento.
PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
O signatário exime-se de manifestar a sua opinião sobre a Conta Geral do Estado, nos termos do n.º 3 do
artigo 137.º do Regimento da Assembleia da República, que confere à Parte II do Parecer o carácter de
“elaboração facultativa”.
PARTE III – CONCLUSÕES
1. O presente Parecer da Comissão de Defesa Nacional assume um carácter acessório e parcial em
relação ao Relatório global cuja elaboração compete à Comissão de Orçamento, Finanças e Administração
Pública.
2. Este Parecer foi elaborado nos termos e para os efeitos previstos no Regimento da Assembleia da
República.
3. A Comissão de Defesa Nacional é de Parecer que as recomendações produzidas pelo Tribunal de
Contas devem ser objeto de ponderação.
4. A Comissão de Defesa Nacional considera que o presente Parecer deve ser remetido à Comissão de
Orçamento, Finanças e Administração Pública, reservando os grupos parlamentares as suas posições para o
debate em Plenário.
Palácio de S. Bento, 26 de fevereiro de 2013.
O Deputado Autor do Parecer, Marcos Perestrello — O Presidente da Comissão, José de Matos Correia.
———
COMISSÃO DE ASSUNTOS EUROPEUS
Parecer
Índice
1. Nota introdutória
2. Enquadramento macroeconómico
3. Fluxos financeiros com a União Europeia. Recomendações do Tribunal de Contas
4. Execução dos Fundos do QREN, do FEADER e do FEP
5. Opinião do Relator
6. Conclusões
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1. Nota introdutória
Nos termos do n.º 1 do artigo 73.º da Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, Lei do Enquadramento Orçamental,
na redação introduzida pelas alterações resultantes da Lei Orgânica n.º 2/2002, de 28 de agosto, das Leis n.os
23/2003, de 2 de julho, 48/2004, de 24 de agosto, 48/2010, de 19 de outubro, 22/2011, de 20 de maio, e
52/2011, de 13 de outubro, e do Decreto da Assembleia da República n.º 139/XII, de 9 de maio de 2013, o
Governo remete à Assembleia da República a Conta Geral do Estado, incluindo a da Segurança Social, “até
30 de junho do ano seguinte àquele a que respeite”.
O Tribunal de Contas, e ainda nos termos do n.º 2 do mesmo atrás citado artigo da Lei de Enquadramento
Orçamental, elabora e aprova, até 31 de dezembro do ano seguinte a que respeite, o seu Parecer sobre a
Conta Geral do Estado, parecer esse que é remetido à Assembleia da República. No caso da CGE relativa ao
ano económico de 2011, o parecer do Tribunal de Contas foi aprovado no plenário geral deste Tribunal
realizado no dia 12 de dezembro de 2012.
Por seu turno, a Assembleia da República aprova a Conta Geral do Estado depois de proceder a uma vasta
apreciação do documento feita nos termos do n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República,
desenvolvida pela Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Publica, que aprova o respetivo
relatório precedido pela análise efetuada pelas restantes comissões parlamentares permanentes, que emitem
parecer em razão da matéria respetiva.
A apreciação da Conta Geral do Estado implicou a audição do Tribunal de Contas – realizada pela COFAP
em 16 de janeiro de 2013 – e a audição do Governo – realizada igualmente na COFAP, com a presença do
Secretário de Estado do Orçamento, em 3 de maio de 2013 – e utilizou também o documento de análise da
Conta Geral do Estado elaborado pela Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO).
É neste contexto que a Comissão de Assuntos Europeus elabora o presente parecer, incidindo
fundamentalmente sobre as relações financeiras entre a União Europeia e Portugal, para a elaboração do qual
foi nomeado o deputado Honório Novo, do Grupo Parlamentar do Partido Comunista Português, em reunião
ordinária da CAE realizada em 23 de janeiro de 2013.
2. Enquadramento macroeconómico
O Orçamento do Estado para 2011, que na sua versão inicial resultou de uma proposta de lei apresentada
pelo Governo presidido por José Sócrates, foi aprovado pela Lei n.º 55-A/2010, de 31 de Dezembro, tendo
sido objeto de duas alterações, ambas após as eleições legislativas realizadas em 2011 das quais resultou a
formação de um novo Governo sustentado pela maioria PSD/CDS.
A primeira alteração à Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, foi aprovada pela Lei n.º 48/2011, de 26 de
agosto, a segunda alteração foi aprovada pela Lei n.º 60-A/2010, de 30 de novembro.
Entretanto, em maio de 2011, o Governo demissionário negociou com a União Europeia, o Banco Central
Europeu (BCE) e o Fundo Monetário internacional (FMI), um Programa de Assistência Económica e Financeira
(PAEF), cujo conteúdo acabou por também ser subscrito pelo PSD e pelo CDS/PP, partidos que, a partir de
Junho, passaram a ser responsáveis pelo Governo saído das eleições legislativas então realizadas. Por via do
PAEF, o Estado Português passou a poder utilizar, até maio de 2014, um empréstimo global no valor global de
€78 000 M, concedido pela Troica, isto é, pelas três instituições com quem o Governo de então negociou o
PAEF.
Este “Programa de Assistência” integra um Memorando de Entendimento (MoU), comummente designado
por Memorando da Troica, que prevê a realização de avaliações periódicas do seu conteúdo e do
cumprimentos das respetivas medidas, a levar a efeito entre maio de 2011 e maio de 2014, das quais as
primeiras duas se realizaram logo durante o ano de 2011, em setembro e Dezembro de 2011. A primeira
destas duas avaliações teve influência direta na elaboração do quadro macroeconómico adotado em
Novembro de 2011, no segundo Orçamento do Estado Retificativo (Lei n.º 60-A/2011, de 30 de novembro,
atrás referida) e, igualmente na definição do enquadramento macroeconómico estabelecido em Outubro de
2011 para o Orçamento do Estado relativo ao ano de 2012.
No quadro seguinte, indica-se a evolução das previsões dos principais elementos do quadro
macroeconómico durante o ano de 2011, desde a estimativa incluída no relatório do Orçamento do Estado
inicial (Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro), passando pelos valores inscritos no MoU (de Maio de 2011), na
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1.ª Avaliação do Memorando da Troica (em setembro de 2011), na 2.ª Avaliação do MoU (em dezembro de
2011) e, finalmente, dos números concretos verificados que constam da Conta Geral do Estado de 2011, em
análise neste parecer.
OE2011 MoU(Mai) 1.ª Aval.MoU 2.ª Aval.MoU CGE2011
PIB 0,2 -2,2 -2,2 -1,6 -1,7
Consumo privado -0,5 -4,4 -4.6 -3,9 -4,0
Consumo público -8,8 -6,1 -4,0 -3,7 -3,8
FBCF -2,7 -9,9 -11,4 -11,2 -11,3
Exportações 7,3 6,2 6,6 6,8 7,5
Importações -1,7 -5,3 -4,9 -4,8 -5,3
Inflação 2,2 3,4 3,4 3,6 3,7
Desemprego 10,8 12,2 12,2 12,4 12,7
Saldo orçamental -4,6 -5,9 -5,9 -5,9 -4,41
Divida pública 86,6 101,7 106,0 107,2 108,1
Relativamente ao enquadramento macroeconómico e á evolução constante do quadro da página anterior,
não surpreende a conclusão estabelecida no Parecer do Tribunal de Contas, segundo a qual “os pressupostos
macroeconómicos subjacentes ao OE2011 apresentaram desvios significativos face ao verificado, revelando
menor rigor na sua projeção. Já as estimativas feitas no DEO foram mais aproximadas da realidade”.
Na sequência desta constatação, o Tribunal de Contas recomenda ao Governo que “o planeamento e a
elaboração do OE devem basear-se em previsões realistas de natureza macroeconómica”.
No que respeita à evolução da despesa da Administração Central (incluindo serviços integrados e serviços
e fundos autónomos), assinala-se uma diminuição nas despesas com pessoal (13 157 milhões de euros, em
2011, contra 14 480 milhões de euros, em 2010), uma quase estabilização da despesa com aquisição de bens
e serviços correntes (em torno dos 10250 milhões de euros), uma diminuição das transferências correntes (22
573 milhões de euros contra 23 763 milhões de euros em 2010) e um aumento da despesa com juros (de 5551
milhões de euros em 2010 para 6667 milhões de euros em 2011).
Relativamente ao empréstimo global disponibilizado pela troica ao abrigo do MoU, no valor de 78 000
milhões, o valor desembolsado até final de Dezembro havia sido de 36 232 milhões de euros. Não obstante as
avaliações feitas pela Troica em Setembro e em Dezembro de 2011, e apesar do OE e do PAEF estimarem o
impacto orçamental das mediadas de consolidação inscritas no MoU, o Tribunal de Contas constatou que a
Conta Geral do Estado não apresenta os resultados obtidos, “o que impede o exercício da sua avaliação e
afeta a transparência e publicidade que devem presidir á apresentação das contas públicas”. Neste contexto, o
Tribunal de Contas recomenda precisamente que “a CGE passe a incluir informação respeitante ao impacto
orçamental da execução das medidas de consolidação previstas no PAEF e com expressão no OE”.
3. Fluxos financeiros com a União Europeia. Recomendações do Tribunal de Contas
3.1. O volume de transferências financeiras da UE para Portugal em 2011 ascendeu a € 4509,3M (€
4194,8M em 2010). Por seu turno o volume de transferências de Portugal para a UE foi de € 1750,5M, valor
inferior ao transferido pelo País em 2010 (€1802,0M).
1 Valor reportado pelo INE, resultado da introdução de algumas medidas extraordinárias não previstas nas situações anteriores,
designadamente a receita resultante da transferência do fundo de pensões da banca
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Em resultado desta evolução, o saldo permaneceu positivo, com um valor favorável a Portugal no valor de
€2758,8M, um acréscimo de €366M relativamente a 2010, correspondente a uma subida do saldo de 15,3%,
face ao ano anterior.
3.2. No que concerne ao montante total transferido de Portugal para a UE em 2011, no valor de €1750,5M,
ele resulta das contribuições proporcionais ao rendimento nacional bruto (RNB) do País (69,7% do total), das
contribuições resultantes dos recursos próprios IVA (17,1% do valor total das transferências), das
contribuições resultantes da cobrança de direitos aduaneiros (7,7% do total), da contribuição nacional para
compensar o Reino Unido (4,9% do total das transferências feitas por Portugal para a UE) e ainda de outras
origens diversas (0,7% do total transferido).
No final de 2011 permaneciam por liquidar à União Europeia €102,4M, de recursos próprios IVA e RNB, a
que acrescem juros, por causa de insuficiência de dotações orçamentais.
Na audição que a COFAP realizou em 3 de Maio de 2013 com o Secretário de Estado do Orçamento, sobre
a Conta Geral do Estado de 2011, este membro do Governo confirmou a situação retratada no Parecer do
Tribunal de Contas, informando, todavia que a questão foi inteiramente regularizada logo no início do ano
seguinte, incluindo o pagamento dos correspondentes juros.
3.3. Relativamente aos reflexos na Conta Geral do Estado de 2011 dos fluxos financeiros com a União
Europeia, destacam-se diversas observações elaboradas no Parecer do Tribunal de Contas das quais
algumas devem ser sublinhadas no contexto deste Parecer da CAE.
O Tribunal de Contas enfatiza o facto de não haver “um critério uniforme na contabilização das verbas
relacionadas com os recursos próprios tradicionais …”. Neste contexto o Tribunal emitiu uma recomendação,
já antes formulada, de que relativamente ”a execução orçamental dos recursos próprios comunitários deve ser
respeitado o princípio do orçamento bruto”.
Noutro plano, o Tribunal de Contas assinala que, relativamente aos Serviços e Fundos Autónomos, o
apuramento global da execução orçamental de despesa objeto de financiamento comunitário não indica os
fundos comunitários que estão na origem desse financiamento, razão pela qual recupera uma anterior
recomendação na qual insiste em que a “CGE deve incluir os dados relativos à execução orçamental das
despesas objeto de financiamento comunitário, com a necessária discriminação dos fundos comunitários
envolvidos, de forma a permitir o apuramento global da participação desses fundos na execução do OE”.
Finalmente, entende o relator que deve ser também sublinhado o facto do Tribunal de Contas informar que
a CGE de 2011 continua a não evidenciar (quadro 110) a totalidade dos recursos da UE, como aliás resulta da
comparação com os dados correspondentes publicados pela Comissão Europeia. Admitindo o TC que uma tal
diferença resulte de parte dos fluxos comunitários serem recebidos por entidades exteriores à Administração
Pública, a verdade é que, diz ainda o TC, a esmagadora maioria desses fluxos é destinada a entidades
sujeitas a disciplina orçamental, nomeadamente ao princípio da unidade de tesouraria e ao dever de
informação sobre as verbas diretamente recebidas da UE. Neste contexto, o Tribunal de Contas volta a fazer a
recomendação de que “a Direção Geral do Orçamento deve promover o cumprimento pelas diversas entidades
públicas abrangidas, nos termos legais, do princípio da unidade de tesouraria e do dever de informação sobre
os recursos financeiros comunitários recebidos diretamente da União Europeia”.
4. Execução dos fundos do QREN, do FEADER e do FEP
No que respeita ao FEADER – Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural, a execução financeira
acumulada no final de 2011, relativamente ao período de 2007 a 2011 é de € 1721M, face a um volume
financeiro programado de € 4039,0M, correspondente a uma taxa de execução de 42,6%.
Por seu turno, o FEP – Fundo Europeu das Pescas, assinala uma execução acumulada no período de
2007-2011 de € 72M face a uma programação total de € 246,5 M, correspondente a uma taxa de execução de
29,3%.
Perante as taxas de execução acumuladas verificadas no final do ano de 2011 no FEADER e no FEP – e
em especial neste último -, o Tribunal de Contas assinala, em termos gerais, que os programas operacionais
dos respetivos Planos Estratégicos (respetivamente para o desenvolvimento rural e para as pescas) “estão a
sobrecarregar os exercícios futuros, podendo, eventualmente, comprometer a utilização integral dos recursos
comunitários postos à disposição de Portugal”.
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O Programa para a Rede Rural Nacional (PRRN), refere ainda o Tribunal de Contas a título de exemplo,
não conseguiu (até ao final de 2011) apresentar pedidos de reembolso em montante suficiente para executar a
totalidade da autorização orçamental comunitária para 2008 e 2009, tendo ficado sujeito a anulação
automática de cerca de € 2,5M!
Quanto à execução do QREN (2007-2013), os três Programas Operacionais Temáticos – Programa
Operacional Fatores de Competitividade, Programa Operacional Valorização do Território e Programa
Operacional Potencial Humano – foram responsáveis por 69,5% da execução comunitária, destacando-se o
POPH que registou a melhor taxa de execução, no valor de 53,7%.
Quanto aos fundos, verifica-se que no ano de 2011, os Programas Operacionais financiados pelo FSE –
Fundo Social Europeu – e pelo FEDER – Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional – apresentaram taxas
de execução superiores a 100% (107,1% e 104,8%, respetivamente), facto que demonstra que neste ano de
2011, tal como aliás já havia sucedido no ano anterior, estão a ser recuperadas as execuções inferiores
registadas nos três primeiros anos do QREN, entre 2007 e 2009.
A exceção tem a ver com a taxa de execução do Fundo de Coesão – que financia de forma exclusiva o
Programa Operacional de Valorização do Território - no ano de 2011, cujo valor se limitou a 73,8%, facto que,
de acordo com o Parecer do Tribunal de Contas “permite concluir que transitaram para anos subsequentes
montantes previstos para 2011, a acrescer aos dos anos anteriores”.
Confrontado com algumas das situações atrás referidas e relativas às baixas taxas de execução da
utilização de alguns dos fundos comunitários colocados à disposição do País no presente período de
programação orçamental que, aliás, termina no ano de 2013, em particular com as situações que respeitam à
execução do FEADER, do FEP e do Fundo de Coesão, o Secretário de Estado do Orçamento reportou-se, na
audição realizada na COFAP em 3 de maio de 2013, ao conjunto de iniciativas adotadas pelo Governo durante
o ano de 2012 e que, segundo o SEO, permitiram concluir uma reprogramação global do QREN e dos outros
fundos comunitários, viabilizando, de acordo com aquele membro do Governo, condições para dar
continuidade e reforçar significativamente os ritmos de recuperação da execução dos diversos Fundos e
Programas Operacionais, visando obter nos próximos 2/3 anos uma absorção plena dos fundos comunitários
colocados à disposição do Portugal no período 2007 a 2013.
5. Opinião do Relator
De acordo com o disposto no Regimento da Assembleia da República, a elaboração de relatórios pelos
deputados, no âmbito dos trabalhos das comissões parlamentares, permite que os seus autores expressem as
respetivas opiniões pessoais em parte própria do respetivo parecer, cuja responsabilidade é, porém, de
natureza exclusivamente pessoal e, consequentemente, não reflete obrigatoriamente a opinião da comissão.
O Regimento dispõe, porém, que esta faculdade conferida aos deputados autores de pareceres e relatórios
seja de natureza facultativa, facto que permite aos autores dos relatórios e pareceres elaborados em
comissões parlamentares não emitirem, caso assim o entendam, a sua opinião nos documentos que tenham
elaborado.
É este o caso do relator do presente parecer, que naturalmente reserva a sua opinião e a sua posição
relativamente à Conta Geral do Estado do ano económico de 2011 para o debate em Plenário.
6. Conclusões
1. O presente parecer da CAE sobre a Conta Geral do Estado relativa ao ano económico de 2011 é
acessório do relatório a elaborar e a aprovar na Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública,
limitando-se a CAE a abordar de forma muito genérica a evolução do enquadramento macroeconómico
durante o ano em causa, a apreciar aspetos da atividade financeira do Estado em 2011 e a analisar a
evolução dos fluxos financeiros entre Portugal e a União Europeia, e designadamente tudo o que respeita à
evolução da execução do QREN, do FEADER e do FEP, no decurso de 2011.
2. Todas as recomendações reproduzidas, total ou parcialmente, ao longo deste parecer da CAE, devem
ser ponderadas pelo Governo, seja no que respeita á forma de determinar estimativas macroeconómicas, seja
no que concerne à informação e discriminação transparente dos fluxos financeiros entre Portugal e a União
Europeia, seja no que respeita ao seguimento e acompanhamento da gestão dos fundos comunitários em
geral e de cada um dos seus Fundos e Programas Operacionais, em particular.
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3. A Comissão de Assuntos Europeus entende que o presente parecer deve ser remetido à COFAP,
remetendo os diferentes grupos parlamentares as suas posições sobre a Conta Geral do Estado relativa ao
ano económico de 2011 para o debate em Plenário da Assembleia da República.
Palácio de São Bento, 28 de fevereiro de 2013.
O Deputado autor do Parecer, Honório Novo — O Parecer da Comissão, Paulo Mota Pinto.
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COMISSÃO DE ECONOMIA E OBRAS PÚBLICAS
Parecer
Índice
PARTE I – CONSIDERANDOS
PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
PARTE III – CONCLUSÕES
PARTE IV – ANEXOS
PARTE I – CONSIDERANDOS
Introdução
No respeito pelo disposto no n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República, a Comissão
de Economia e Obras Públicas (CEOP) foi chamada a emitir parecer relativo à Conta Geral do Estado de
2010.
A conta geral do estado é acompanhada do Parecer do Tribunal de Contas, do Parecer Técnico da
Unidade Técnica de Apoio Orçamental da Assembleia da República e do Parecer do Conselho Económico e
Social, a fim de ser elaborado o competente Parecer nas áreas de competência material da 6.ª Comissão.
Nos termos da alínea d) do artigo 162.º da Constituição da República, a Conta Geral do Estado deve ser
apresentada até ao dia 31 de Dezembro do ano subsequente ao qual diz respeito, tendo a mesma sido
recebida na Assembleia da República em 2 de Julho de 2012.
Atento está, ainda, o Parecer Técnico da Unidade Técnica de Apoio Orçamental da Assembleia da
República (Parecer Técnico n.º 7/2012 – Análise daConta Geral do Estado de 2011: Ótica da Contabilidade
Pública, de 28 de Dezembro de 2012), elaborado ao abrigo do artigo 10.º–A da Resolução da Assembleia da
República n.º 20/2004, de 16 de Fevereiro, aditado pela Resolução n.º 53/2006, de 7 de Agosto, e,
posteriormente, pela Resolução n.º 57/2010, de 23 de Julho, e do mandato expresso do Programa de
Atividades da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (XII Legislatura – 2.ª Sessão Legislativa).
Neste sentido, para a elaboração do presente Parecer, foi analisada a Conta Geral do Estado de 2011, e
tidos em consideração os mencionados Pareceres do Tribunal de Contas, do Conselho Económico e Social e
da Unidade Técnica Orçamental da Assembleia da República.
Tendo a Conta Geral do Estado sido distribuída à Comissão de Economia e Obras Públicas foi nomeado
relator o Deputado Duarte Cordeiro do Grupo Parlamentar do PS.
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Enquadramento Macroeconómico
A política orçamental do ano 2011 traduz, em grande medida, o efeito do Programa de Assistência
Económica e Financeira (PAEF), acordado em Maio de 2011 com a Comissão Europeia (CE), o Fundo
Monetário Internacional (FMI) e o Banco Central Europeu (BCE), ainda no decorrer da XII legislatura.
O PIB diminuiu 1,6% em 2011. O défice das Administrações Públicas situou-se em 4,2% do PIB. O défice
estrutural reduziu-se em cerca de 2,3p.p. do Produto Interno Bruto. Nestes dados temos de pesar a
contribuição da transferência dos fundos de pensões (no montante de 3,5% do PIB).
Ao Comparar a composição do crescimento do PIB em 2011 com a previsão constante no OE/2011
verificamos que ao nível da procura interna, que a formação bruta de capital fixo e o consumo privado caíram,
respetivamente, 11,1 e 3,3 p.p. acima do previsto. A forte redução do rendimento disponível real das famílias e
a redução do acesso ao crédito bancário foram as principais razões para a queda da procura interna.
A queda dos dados das importações, a par de um crescimento sustentado das exportações, veio a traduzir-
se numa melhoria dos dados comerciais externos. Deste modo, em 2011, verificou-se uma redução do défice
externo (equivalente a 3,6 p.p. do PIB), traduzindo-se numa redução das necessidades líquidas de
financiamento externo da economia portuguesa.
A quebra do consumo público foi menos acentuada do que aquela que se encontrava prevista no OE/2011.
Apesar do OE/2011 ter subjacente uma redução, em termos reais, de 8,8% no consumo público, esta variável
registou uma diminuição de 4,3%, o que representa um desvio de 4,5 p.p. face ao inicialmente previsto.
O quadro recessivo da economia portuguesa traduziu-se em variações desfavoráveis, particularmente
acentuadas, do nível emprego e da taxa de desemprego, acima do mesmo OE/2011.
A situação económica e financeira pode ser analisada pelo quadro macroeconómico que o relatório da
UTAO nos coloca, assim como as diferentes previsões e os erros das mesmas.
TABELA 1 – Resumo da situação macroeconómica e previsões
Fonte: UTAO
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Enquadramento Internacional
Em 2011, assistiu-se a nível internacional a uma desaceleração da economia mundial, tendo o crescimento
do PIB sido de 1,6%, enquanto no ano anterior estávamos nos 3,2%. As quedas resultaram dos maus
desempenhos da economia europeia, americana e japonesa.
A generalidade dos países da zona euro foi especialmente afetada pela crise das dívidas soberanas. As
economias dos denominados países emergentes também desaceleraram, apesar da China e da Índia
continuarem a crescer na casa dos 8%.
Relativamente à área do euro, o abrandamento foi devido à queda das exportações e do consumo privado.
A zona euro cresceu assim 1,5%, enquanto em 2010 tinha crescido 1,9%. O desemprego na zona euro
chegou aos 10,2%.
A situação Grega no ano de 2011 começou a tornar-se preocupante com o agravar da contração
económica.
Em resumo e do ponto de vista internacional a economia viveu a nível internacional um ano de crise que
afetou principalmente os países desenvolvidos em primeira instância, como os E.U.A. e a zona euro, atingindo
dessa forma Portugal
Análise Setorial
Cumpre, em primeiro lugar, referir que, em 21 de Junho de 2011, na sequência do ato eleitoral ocorrido em
5 de Junho, tomou posse o XIX Governo Constitucional, o qual, através do Decreto-Lei n.º 86-A/2011, de 12
de Julho, veio criar o Ministério da Economia e Obras Públicas.
Esta análise setorial conjuga assim o que no Orçamento de Estado para 2011 era denominado Ministério
da Economia e da Inovação e o Ministério das Obras Públicas Transportes e Comunicações.
Cumpre em primeira instância análise das Tabelas e Mapas onde consegue ser analisado a nível das
Matérias da Economia e Obras Públicas. A nível da despesa por classificação económica passou este
Ministério de um valor orçamentando superior a 22 Mil Milhões de Euros, sendo a execução de menos 19 Mil
Milhões.
Tabela 2 – Despesa por Classificação Económica do Ministério da Economia e do Emprego
Seguem, igualmente duas tabelas onde é encontrada a despesa por classificação orgânica e as Despesa
dos Fundos e Serviços Autónomos da área do Ministério da Economia e do Emprego
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Tabela 3 – Despesa por Classificação Orgânica do Ministério da Economia e do Emprego
Fonte: Ministério das Finanças
Tabela 4 – Despesas por Fundos e Serviços Autónomos
Fonte: Ministério das Finanças
Como conclusão destas tabelas referentes aos mapas orçamentais, pudemos sintetizar que a execução
orçamental foi relativamente mais baixa que o valor que tinha sido orçamentado.
Pareceres
Acompanham a Conta Geral do Estado os relatórios do Conselho Económico e Social e do Tribunal de
Contas que consideram adequado o documento, mesmo produzindo algumas sugestões a nível de futuro.
II. Da Opinião do Deputado Relator
Sendo a opinião do Relator de elaboração facultativa, nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da
Assembleia da República, o deputado relator reserva a sua opinião neste relatório não a imitindo.
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III. Das Conclusões
A Comissão Parlamentar de Economia e Obras Públicas, em reunião realizada no dia 26 de fevereiro,
aprova o seguinte parecer:
A Comissão Parlamentar de Economia e Obras Públicas é do parecer que o presente Relatório, sobre a
Conta Geral do Estado de 2011, deverá ser remetido à Comissão Parlamentar de Orçamento, Finanças e
Administração Pública, em conformidade com o artigo 206.º, n.º 1, alínea c), do Regimento da Assembleia da
República, reservando os grupos parlamentares as suas posições para o debate em Plenário.
Palácio de São Bento, 27 de fevereiro de 2013.
O Deputado Relator, Duarte Cordeiro — O Presidente da Comissão, Luís Campos Ferreira.
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COMISSÃO DE AGRICULTURA E MAR
Parecer
I. Dos Considerandos
I.I. Do Enquadramento
Nos termos legais e regimentais aplicáveis, a Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública
remeteu à Comissão de Agricultura e Mar a Conta Geral do Estado relativa ao ano económico de 2011,
acompanhada do Parecer do Tribunal de Contas, do Parecer Técnico da Unidade Técnica de Apoio
Orçamental da Assembleia da República e do Parecer do Conselho Económico e Social, a fim de ser
elaborado o competente Parecer nas áreas de competência material da 7.ª Comissão.
Para a análise da Conta Geral do Estado de 2011, importa ter presente que a Lei do Orçamento do Estado
para 2011 foi aprovada em 26 de novembro de 2010, tendo sido publicada em 31 de dezembro, revestindo a
Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro (Orçamento do Estado para 2011), a qual foi objeto de retificação em 26
de fevereiro de 2011 (Declaração de Retificação n.º 3/2011).
Ainda como enquadramento, cumpre referir que, no decurso de 2011, se assistiu à publicação das Leis n.ºs
49/2011, de 7 de Setembro (que aprovou uma sobretaxa extraordinária sobre os rendimentos sujeitos a IRS
auferidos no ano de 2011), e 51-A/2011, de 30 de setembro (que eliminou a taxa reduzida de IVA sobre a
eletricidade e o gás natural, com a consequente sujeição deste bens à taxa normal), que vieram alterar as
medidas de política fiscal para o ano de 2011 previstas na Lei do Orçamento do Estado.
Nos termos da alínea d) do artigo 162.º da Constituição da República, a Conta Geral do Estado deve ser
apresentada até ao dia 31 de dezembro do ano subsequente ao qual diz respeito, tendo a mesma sido
recebida na Assembleia da República em 2 de julho de 2012.
Nos mesmos termos, o Parecer do Conselho Económico e Social deu entrada na Assembleia da República
em 26 de setembro de 2012, tendo o Parecer do Tribunal de Contas sido recebido em 18 de dezembro de
2012.
Atento está, ainda, o Parecer Técnico da Unidade Técnica de Apoio Orçamental da Assembleia da
República (Parecer Técnico n.º 7/2012 – Análise daConta Geral do Estado de 2011: Ótica da Contabilidade
Pública, de 28 de dezembro de 2012), elaborado ao abrigo do artigo 10.º-A da Resolução da Assembleia da
República n.º 20/2004, de 16 de fevereiro, aditado pela Resolução n.º 53/2006, de 7 de agosto, e,
posteriormente, pela Resolução n.º 57/2010, de 23 de Julho, e do mandato expresso do Programa de
Atividades da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (XII Legislatura – 2.ª Sessão Legislativa).
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Não foi presente à Comissão de Agricultura e Mar uma análise técnica da Conta Geral do Estado
discriminada por áreas de governação, em cumprimento do previsto no n.º 3 do artigo 206.º do Regimento da
Assembleia da República.
Neste sentido, para a elaboração do presente Parecer, foi analisada a Conta Geral do Estado de 2011, e
tidos em consideração os supra mencionados pareceres do Tribunal de Contas, do Conselho Económico e
Social e da Unidade Técnica Orçamental da Assembleia da República.
Tendo a Conta Geral do Estado sido distribuída à Comissão de Agricultura e Mar em 16 de janeiro de 2013,
foi, nessa data, nomeado Relator o Deputado signatário do presente Parecer.
I.II. Da Análise Setorial
Cumpre, em primeiro lugar, referir que, em 21 de junho de 2011, na sequência do ato eleitoral ocorrido em
5 de junho, tomou posse o XIX Governo Constitucional, o qual, através do Decreto-Lei n.º 86-A/2011, de 12 de
julho, veio criar o Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território, aglutinando
áreas que se encontram dispersas pelos Ministérios da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas e
do Ambiente e do Ordenamento do Território (vide Decreto-Lei n.º 321/2009, de 11 de dezembro, que aprovou
a orgânica do XVIII Governo Constitucional).
Assim, importa proceder a uma análise setorial da execução orçamental referente ao ano económico de
2011 no que tange às contas dos serviços integrados e fundos autónomos afetos às áreas de competência
material da Comissão de Agricultura e Mar, isto é, dos domínios da agricultura e da pecuária até ao
desenvolvimento rural, passando pela silvicultura ou pelas florestas, isto é, ao Capítulo Agricultura, Mar,
Ambiente e Ordenamento do Território.
Nestes termos, e no aludido Capítulo, constata-se que o mesmo apresentava um orçamento de 727,6
milhões de euros, tendo, durante o ano de 2011, visto esse valor aumentar para 761,7 milhões de euros, ou
seja, um acréscimo de 34,1 milhões de euros, conforme se atesta no quadro seguinte:
Quadro 1 – Alterações orçamentais por classificação orgânica em 2011 (em milhões de euros). Fonte:
Ministério das Finanças – Conta Geral do Estado 2011 in Unidade Técnica de Apoio Orçamental da
Assembleia da República – Parecer Técnico n.º 7/2012 – Análise daConta Geral do Estado de 2011: Ótica da
Contabilidade Pública.
Em 2011, o Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território apresentou uma
execução orçamental de 606,5 milhões de euros, o que traduz um grau de execução de 83,36% face ao
Orçamento inicial e de 79,62% considerando o Orçamento final.
No quadro seguinte, podem aferir-se as despesas dos serviços integrados por classificação orgânica:
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Quadro 2 – Despesas dos serviços integrados por classificação orgânica em 2011 (em milhões de euros).
Fonte: Ministério das Finanças – Conta Geral do Estado 2011.
No que se refere aos serviços e fundos autónomos, o Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do
Ordenamento do Território apresentou uma execução orçamental de 1 652,1 milhões de euros na receita e de
1 312,3 milhões de euros na despesa, conforme informação constante dos quadros seguintes, que
especificam as receitas e as despesas por cada serviço e fundo:
Quadro 3 – Receitas dos serviços e fundos autónomos, por classificação orgânica em 2011, com
especificação das receitas globais de cada serviço e fundo (em milhões de euros). Fonte: Ministério das
Finanças – Conta Geral do Estado 2011.
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Quadro 4 – Despesas dos serviços e fundos autónomos, por classificação orgânica em 2011, com
especificação das despesas globais de cada serviço e fundo (em milhões de euros). Fonte: Ministério das
Finanças – Conta Geral do Estado 2011.
Por último, importa fazer uma referência às responsabilidades contratuais plurianuais dos serviços
integrados e dos serviços e fundos autónomos afetos ao Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do
Ordenamento do Território.
Neste sentido, os serviços integrados apresentavam, no final de 2011, cerca de 6 milhões de euros de
responsabilidades contratuais, e os serviços e fundos autónomos cerca de 73 milhões de euros, o que perfaz
um total de aproximadamente 79 milhões de euros no Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do
Ordenamento do Território.
Quadro 5 – Responsabilidades contratuais plurianuais dos serviços integrados e dos serviços e fundos
autónomos (em milhões de euros). Fonte: Ministério das Finanças – Conta Geral do Estado 2011.
Por último, cumpre referir que o valor total realizado em PIDDAC foi de 1 982 milhões de euros, o que
representou uma quebra de 9,8% em termos nominais relativamente a 2010, como, de resto, vem salientar o
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Conselho Económico e Social, tendo o destino de tais verbas sido alocado, em 34,4% à agricultura e pescas, o
que confirma ter este setor sido beneficiado relativamente a 2010.
De resto, o Tribunal de Contas vem, no seu Parecer, destacar a elevada taxa de execução global do
programa Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas, com 96,1 %.
II. Da Opinião do Deputado Relator
Embora sendo a opinião do Relator de elaboração facultativa, nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do
Regimento da Assembleia da República, e de o Deputado Relator se poder eximir, nesta sede, de emitir
quaisquer considerações políticas sobre a Conta Geral do Estado relativa ao ano económico de 2011, o
mesmo entende pertinente referir que a análise à Conta Geral do Estado de 2011 que aqui se encontra vertida
apenas verifica os propósitos orçamentais, bem como a qualidade da despesa produzida, tendo, para tal, sido
levados em consideração não só a própria Conta Geral do Estado, como, igualmente, os Pareceres do
Tribunal de Contas, do Conselho Económico e Social e o Parecer Técnico da Unidade Técnica de Apoio
Orçamental da Assembleia da República.
Com tal fundamento, considera-se que a Conta Geral do Estado observa o cumprimento dos objetivos a
que o Orçamento do Estado para 2011 se propôs, atentas as observações feitas pelo Tribunal de Contas.
III. Das Conclusões
A Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública remeteu, nos termos legais e regimentais
aplicáveis, à Comissão de Agricultura e Mar, a Conta Geral do Estado de 2011, acompanhada dos Pareceres
do Tribunal de Contas, do Conselho Económico e Social e da Unidade Técnica de Apoio Orçamental da
Assembleia da República, para efeitos de elaboração do competente Parecer nas áreas de competência
material da 7.ª Comissão.
A Conta Geral do Estado de 2011 foi apresentada à Assembleia da República em cumprimento dos prazos
legais aplicáveis.
A Conta Geral do Estado de 2011 permite aferir um orçamento inicial de 727,6 milhões de euros para o
capítulo Agricultura, Mar, Ambiente e Ordenamento do Território, tendo o mesmo sido aumentador para 761,7
milhões de euros no decurso de 2011.
A mesma Conta coloca ainda à evidência que, em 2011, o Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e
do Ordenamento do Território apresentou uma execução orçamental de 606,5 milhões de euros, o que traduz
um grau de execução de 83,36% face ao Orçamento inicial e de 79,62% considerando o Orçamento final.
A Comissão de Agricultura e Mar emite o presente Parecer, e, nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo
206.º do Regimento da Assembleia da República, decide remetê-lo à Comissão de Orçamento, Finanças e
Administração Pública, para os devidos efeitos.
Palácio de São Bento, 25 de fevereiro de 2013.
O Deputado Relator, Fernando Jesus — O Presidente da Comissão, Vasco Cunha.
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COMISSÃO DE EDUCAÇÃO, CIÊNCIA E CULTURA
Parecer
PARTE I – CONSIDERANDOS
A) Nota Introdutória
A Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública remeteu, nos termos legais e regimentais
aplicáveis, à Comissão de Educação, Ciência e Cultura a “Conta Geral do Estado relativa ao ano económico
de 2011” a fim de esta elaborar o competente parecer.
Assim, o presente parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2011 concentra-se exclusivamente sobre os
indicadores de execução orçamental que compreendem os sectores da Educação (incluindo todos os
sistemas e graus de ensino), da Ciência, da Juventude, do Desporto e da Cultura.
No âmbito da elaboração do presente parecer, foi analisado o documento “Conta Geral do Estado – ano de
2011” e respetivos anexos, o parecer do Conselho Económico Social (CES), o parecer do Tribunal de Contas
e o parecer da Unidade Técnica do Apoio Orçamental (UTAO).
O Orçamento do Estado para 2011 (OE/2011), aprovado pela Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, bem
como o Decreto-Lei n.º 29-A/2011, de 1 de março, que estabelece as normas para a sua execução e as
circulares emitidas pela Direcção-Geral do Orçamento (DGO), enquadram a elaboração e a execução
orçamental de 2011. Estas foram inevitavelmente marcadas pelo pedido de assistência financeira a Portugal e
foram subordinadas às obrigações decorrentes do Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF),
concretizado pela assinatura dos Memorandos em 17 de maio de 2011 com a Comissão Europeia, o Fundo
Monetário Internacional e o Banco Central Europeu.
A Lei do OE/2011 sofreu duas alterações. A primeira alteração ocorreu através da Lei n.º 48/2011, de 26 de
agosto, e aumentou para € 35.000 M o limite máximo para a concessão extraordinária de garantias e para €
12.000 M o limite do endividamento líquido direto a utilizar para fazer face a necessidades de financiamento e
disponibilização de liquidez nos mercados financeiros. A segunda alteração operou-se pela Lei n.º 60-A/2011,
de 30 de novembro, nomeadamente para cumprir, entre outras, as exigências fixadas no Memorando de
Entendimento. Salienta-se também o Decreto-Lei n.º 65-A/2011, de 17 de maio, que incide sobre os deveres
de prestação de informação financeira relativamente aos atrasos nos pagamentos e compromissos.
B) Análise Sectorial
1. De acordo com o relatório “Conta Geral do Estado 2011”, o Ministério da Educação e Ciência (MEC)
teve, em 2011, um orçamento inicial de 8.494 milhões de euros (subsector Serviços Integrados – SI) e de
2.486 milhões de euros (subsector Serviços e Fundos Autónomos – SFA), resultando num orçamento inicial
consolidado de 9.508 milhões de euros. De acordo com o mesmo documento, a execução orçamental foi de
96,3% (8.181 milhões de euros) no subsector SI, de 84,3% (2.096 milhões de euros) no subsector SFA, e de
93,7% (8.909 milhões de euros) no total consolidado.
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Quadro I – Orçamento e Execução do Ministério da Educação e Ciência
2. De acordo com o parecer do Tribunal de Contas, o orçamento inicial do subsector SI, na Educação e
Ciência, sofreu alterações, durante o ano de 2011, aumentando em 3,9%, isto é 322 milhões de euros (246
milhões de euros em créditos especiais e 76 milhões de euros em dotação provisional).
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Quadro II – Alterações orçamentais nos Serviços Integrados do Estado
3. O orçamento e execução orçamental, classificado por Funções Sociais do Estado, em Educação foram
de 8.222,6 milhões de euros (orçamento final) e de 7.878,5 milhões de euros (execução orçamental), o que
corresponde a uma execução orçamental de 95,8%.
Quadro III – Orçamento e Execução por Funções do Estado
4. No relatório “Conta Geral do Estado 2011” assinala-se que, de acordo com os critérios de classificação
orgânica da despesa, as despesas dos serviços integrados na área da Educação e Ciência foram os
seguintes:
QUADRO IV
DESPESAS DOS SERVIÇOS INTEGRADOS, POR CLASSIFICAÇÃO ORGÂNICA, NA ÁREA DA
EDUCAÇÃO E CIÊNCIA (em euros)
Gabinetes dos membros do governo 4 136 339,36
Serviços gerais de apoio, estudos, coordenação e cooperação 9 157 723,48
Serviços das áreas da ciência e tecnologia 20 707 372,24
Estabelecimentos de ensino superior e serviços de apoio 1 250 029 279,06
Serviços gerais de apoio, estudos, coordenação e cooperação 835 056 948,13
Estabelecimentos de educação e ensinos básico e secundário 5 687 940 104,98
Investimentos do plano 373 492 716,37
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5. Observando a despesa de funcionamento por programas, no relatório “Conta Geral do Estado 2011”,
constata-se que a execução orçamental do programa Educação foi de 6.263 milhões de euros (despesa com
cobertura em receitas gerais) e de 393,6 milhões de euros (despesa com cobertura em outras fontes).
6. Tendo como referência os mesmos indicadores do relatório “Conta Geral do Estado 2011”, a execução
orçamental do programa Investigação e Ensino Superior foi de 2.125,2 milhões de euros (despesa com
cobertura em receitas gerais) e de 690,3 milhões de euros (despesa com cobertura em outras fontes).
7. Sobre a execução orçamental na Cultura, não existe, nos referidos documentos, informação específica
acerca da execução orçamental da Secretaria de Estado da Cultura. Contudo, existe informação orçamental
discriminada por programas. Assim, é possível verificar, no relatório “Conta Geral do Estado 2011”, que a
execução orçamental do programa Cultura foi de 82,4 milhões de euros (despesa com cobertura em receitas
gerais) e de 62,8 milhões de euros (despesa com cobertura em outras fontes).
Quadro V – Despesa de funcionamento por programas
8. Não existe informação específica sobre a execução orçamental nas áreas do Desporto e da Juventude.
9. No que respeita aos fundos PIDDAC, o orçamento final para a Educação foi de 103 milhões de euros,
tendo sido executados 63 milhões de euros (61,2%). Na Investigação e Ensino Superior, o orçamento final foi
de 526 milhões de euros, tendo sido executados 433 milhões de euros (82,2%). Na Cultura, o orçamento final
foi de 65 milhões de euros, tendo sido executados 42 milhões (64,7%). Não existe informação acerca dos
fundos PIDDAC relativos às áreas do Desporto e Juventude.
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Quadro VI – PIDDAC por Ministério/Programa Orçamental, 2011
PARTE II – CONCLUSÕES
1. A Comissão de Orçamento e Finanças remeteu, nos termos legais e regimentais aplicáveis, à Comissão
de Educação, Ciência e Cultura, a Conta Geral do Estado relativa ao ano económico de 2011, acompanhada
dos pareceres do Conselho Económico Social, do Tribunal de Contas e da Unidade Técnica do Apoio
Orçamental, a fim de elaborar o competente parecer.
2. Salienta-se que o presente parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2011, incide exclusivamente sobre
os indicadores de execução orçamental que compreendem os sectores da Educação, da Ciência, da
Juventude, do Desporto e da Cultura.
3. Face ao exposto, a Comissão de Educação, Ciência e Cultura é de Parecer que o presente relatório
deve ser remetido à Comissão do Orçamento, Finanças e Administração Pública, nos termos do disposto na
alínea c) do n.º 1 do Regimento da Assembleia da República, reservando os Grupos Parlamentares as suas
posições para o debate em Plenário.
Palácio de S. Bento, 26 de fevereiro de 2013.
O Deputado autor do Parecer, Michael Seufert — O Presidente da Comissão, José Ribeiro e Castro.
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COMISSÃO DE SAÚDE
Parecer
PARTE I – Considerandos
I – Nota prévia
Nos termos do disposto nos artigos 205.º a 208.º do Regimento da Assembleia da República, a Comissão
de Orçamento e Finanças solicitou à Comissão de saúde o envio de parecer sobre a Conta geral do Estado –
2011, relativamente às áreas da sua competência, para que o mesmo seja tido em consideração no relatório
daquela Comissão.
Compete à Comissão de saúde elaborar o respetivo parecer sobre a Conta geral do Estado – 2011,
relativamente aos indicadores de execução orçamental do Sector da Saúde, o qual, logo que aprovado, deve
ser remetido à Comissão de Orçamento e Finanças.
O Parecer que esta Comissão deve produzir circunscreve-se aos aspetos mais relevantes que na área da
Saúde suscita a Conta Geral do Estado, bem como aos enquadramento macroeconómico e nacional que de
algum modo influenciaram a sua execução.
Serviram de base ao presente parecer os documentos disponibilizados da CGE/2011, Relatórios do
Tribunal de Contas, documento disponibilizado pela Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) sobre a
CGE, o relatório do IGCP sobre Instituições e Mercados Financeiros, Lei n.º 55-A/2010, de 31 de Dezembro,
bem como Dados Estatísticos do INE e do Ministério das Finanças/DGO.
II - Introdução
1. O Orçamento de Estado – Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, inicialmente aprovado pela Assembleia
da República, foi objeto de duas alterações orçamentais.
2. A 1.ª Alteração Orçamentaloperada pela Lei n.º 48/2011, de 26 de Agosto, no âmbito da iniciativa de
reforço da estabilidade financeira, tendo sido aumentado:
a) Os montantes máximos das garantias pessoais do Estado;
b) O endividamento líquido global direto, tendo em vista fazer face às necessidades de financiamento dos
mercados financeiros, passando de 25 MM para 35 MM.
c)Igualmente foi o Governo autorizado a aumentar o endividamento global direto de € 11,753 MM para 12
MM.
3. A 2.ª Alteração Orçamental- Lei n.º 60-A/2011, de 30 de novembro procede à alteração dos artigos
24-º, 53.º, 72.º e 84.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, que fixou:
a) Sobretaxa de IRS, revertendo para o orçamento de Estado.
b) Os limites de endividamento dos municípios, não podendo estes exceder o que existia em 31.12.2010.
c) Autorizou o Governo a conceder empréstimo e a realizar operações
de crédito ativas até ao montante de € 5.543.221.746.
d) Autorizou o endividamento global direto de € 12 MM para € 22,479 MM – aumento face à 1.ª
alteração(12 M €).
e) Fixou a avaliação geral dos prédios urbanos, que em 1.12.2011 ainda não tivessem sido avaliados em
sede de CIMI.
f) Fixou também a cláusula de salvaguarda relativa ao IMI de 2012 e 2013ª a liquidar em 2013 e 2014,
respetivamente, por prédio ou parte de prédio urbano objeto da avaliação geral.
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Por estes factos, a versão inicial do OE é diferente da final, uma vez que esta incorpora as alterações
orçamentais aprovadas ao longo do ano.
4. O Orçamento do Estado para 2011 foi marcado por um reforço do processo de consolidação orçamental
que viria a ser fortemente marcado pela execução das medidas previstas e de outras complementares, tendo
em vista cumprir com a meta do défice para as Administrações Públicas de 5,9% do PIB e um valor para a
dívida pública de 86,6 do PIB1.
Por este facto, foram assumidas medidas com incidência quer na despesa quer na receita, em
conformidade com o disposto no artigo 2.º da Lei n.º 55 -A/2010, de 31 de dezembro:
Medidas com impacto na Despesa:
a) Regime de cativações foi em linhas gerais, o seguinte:
12,5% das despesas afetas ao Programa de Investimentos do Plano – Capítulo 50;
2,5% do total das verbas de funcionamento dos orçamentos dos serviços e organismos da
Administração central na rubrica < ficaram também cativos os orçamentos de funcionamento dos Serviços Integrados e dos Serviços e Fundos Autónomos, em 10% das dotações iniciais relativas a encargos de instalações, limpeza e conservação; 20% das dotações iniciais para combustíveis, material de transporte, exposições, similares e Publicidade; 30% das rubricas de Estudos, outros trabalhos especializados e serviços; 60% das dotações iniciais da rubrica pareceres e projetos e consultadoria. b)Reorganização e racionalização da Administração Pública bem como do sector empresarial do Estado - n.º 1 do artigo 8.º da lei do OE. c)Condicionamento da criação de serviços públicos – sujeita à compensação com a extinção ou pela racionalização dos serviços, e estruturas públicas existentes, no âmbito do mesmo Ministério, não podendo haver aumento do número de cargos dirigentes. d) Alterações orçamentais de Programas Comunitários – Ficou o Governo autorizado a fazer alterações orçamentais necessárias à execução do QREN; PROMAR – Programas Operacionais das Pescas – 2007 – 2013; PRODER – Programa de Desenvolvimento Regional. e) Redução das despesas de PIDDAC f) Retenção de transferências correntes e de capital na saúde – designadamente para o SNS, para satisfazer débitos vencidos e exigíveis, em conformidade com o n.º 1 do artigo 12.º da Lei do OE. g)Transferências para as Fundações de Direito Privado – a título excecional, foi admitida a redução de 15% do valor orçamentado das transferências, desde que o financiamento respetivo dependesse em mais de 50% do QE, para Fundações de Direito Privado. h) Redução das remunerações dos trabalhadores da função pública – relativamente a esta matéria foram reduzidas as remunerações mensais nos seguintes termos: 3,5% nas remunerações superiores a 1.500; 3,5% sobre o valor excedente de 2000 € perfazendo um taxa global entre 3,5 e 10%, no caso das remunerações iguais ou superiores a € 2000 euros e até 4165, sendo eu o escalão de 10%; 10 % sobre o valor total de remunerações superiores a € 4165€. i) Suspensão à atualização do indexante de apoios sociais. j) Suspensão da atualização de pensões do regime de invalidez e velhice do regime geral da Segurança Social. l) Trabalhadores bancários no ativo – foram integrados no regime geral da Segurança Social, em conformidade com o disposto no artigo 7.º da lei do OE 2011. 1 Tabela 2 – Enquadramento macroeconómico em 2011 – previsões do Governo – Relatório da UTAO. 1 DE JULHO DE 2013_______________________________________________________________________________________________________________ 101
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Medidas com impacto na receita:
m) IVA - O aumento do IVA em 2 p.p. da taxa normal e revisão das tabelas anexas;
n) Eliminação da taxa reduzida do IVA sobre a eletricidade e o gás natural, ficando sujeitos à taxa geral de
23%.
o) Criação de contribuição sobre o sector bancário, em sede de IRC.
p) Atualização dos impostos sobre o consumo
q)Alienação e oneração de imóveis – em conformidade com o n.º 2 do artigo 4.º da Lei n.º 55 -A/2010, de
31 de Dezembro, o produto das alienações ocorridas no âmbito do Ministério da Saúde se destinava ao
reforço de capital dos hospitais EPE e a despesas necessárias à construção ou manutenção de infraestruturas
afetas a cuidados de saúde.
III. Enquadramento Macro Económico:
5. Em maio de 2011 o Estado Português celebrou com a União Europeia, Banco Central Europeu e Fundo
Monetário Internacional um Programa de Assistência Económica e Financeira – PAEF – tendo por esse facto
sido concedido a Portugal um empréstimo no valor de € 78.000 M, para ser utilizado até 2014, a ser
disponibilizado mediante avaliações regulares bem sucedidas, do programa de reestruturação a implementar,
tendo em vista a consolidação orçamental, equilíbrio das contas públicas, com a consequente redução de
défice para os diferentes níveis fixados, ao longo do período de intervenção.
6. Através do PAEF ficaram asseguradas as necessidades de financiamento a médio e longo prazo, até
Setembro de 2013, sendo os empréstimos o principal meio de recurso ao endividamento.
Enquadramento internacional em termos de economia e mercados financeiros2
7. A economia mundial manteve em 2011 a tendência de recuperação iniciada em 2010, embora com
abrandamento - 3,8% de acordo com o FMI.
8. As economias emergentes cresceram cerca de 6,2%, sendo que as economias mais avançadas
recuperaram mais lentamente, apenas 1,6%.
9. Fatores internacionais condicionaram a desaceleração da recuperação económica, tais como : terramoto
do Japão, choques de oferta petrolífera, redução de liquidez no crédito resultante da desalavancagem do
sector bancário e da crise da divida soberana enfrentada por alguns países da zona euro.
10. Na área da zona Euro verifica-se uma desaceleração quer no consumo privado quer público para ,04%
e 0,3%, respetivamente.
11. A confiança dos industriais e dos consumidores registou uma descida generalizada ao longo do ano,
tanto nos EUA como na zona Euro.
12. A taxa de desemprego na zona Euro situou-se nos 10%.
13. A inflação homóloga na zona Euro ficou acima dos 2%, atingindo um máximo de 3% em Setembro de
2011.
14. A variação média anual de preços na zona Euro foi de 2,7%, em comparação com 1,6% em 2010.
A Economia Portuguesa:
15. 2011 revelou-se recessivo, estimando-se uma quebra de 1,6% do produto interno bruto3, sendo que o
cenário macro económico apresentado no OE 2011 apontava um crescimento do PIB de 0,2%.
16. A evolução do PIB foi agravada pelas medidas de controlo das finanças públicas.
17. O consuma privado apresentou taxas de variação de -3,9%.
18. O investimento foi de -11,4%e o consumo público apresentou uma quebra de 3,9% , no mesmo
período.
2 Fonte: Relatório do IGCP de 2011.
3 INE, Contas trimestrais, Março de 2012.
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19. As únicas componentes que apresentaram contributos positivos para o crescimento do PIB foram as
exportações e as importações, estimados em 2,4 e 2,2%, respetivamente.
20. As necessidades líquidas de financiamento externo da economia portuguesa – balança corrente e de
capital – continuaram a decrescer, evoluindo de -8,3% para
- 5,1%4.
21. A taxa de desemprego média situou-se em 12,7% da população ativa, tendo terminado o ano com uma
taxa de 14%.
22. A taxa de inflação em Portugal foi de 3,6% contra 1,4% em 2010 e 0,8% acima da verificada na zona
Euro.
23. O défice da Administração Central e da Segurança Social situou-se em 6,2% do PIB – 10.580 M€,
tendo apresentado um desvio favorável de 2.107 M€ - 1,2 % do PIB , face ao previsto no Orçamento inicial de
2011.
24. O ano de 2011 foi marcado por um ajustamento significativo do défice estrutural.
25. No final de 2011 o valor da dívida pública atingiu 107,8% do PIB (93,3% - 2010)
26. Em 2011 os valores das tranches disponibilizadas no âmbito do PAEF atingiram a quantia de € 36.232
M.5
27. A divida direta global do Estado, integrando Serviços Integrados e Serviços e Fundos Autónomos
ascendia a € 175.096M(+ € 23.124 M que em 2010) equivalendo a 102,5% do PIB.
28. A divida efetiva ascendia a € 158.722 M (+ € 22.585 M, que em 2010), representando esta 92,9% do
PIB.
29. Em 2011 foram pagos € 7.294M de juros e € 263 M com outros encargos da dívida pública ( + € 236M
que em 2010) devido especialmente às comissões dos empréstimos que integram o PAEF.
Do Lado da Receita:
30. No ano de 2011 e tal como ficou enunciado nos pontos anteriores, a execução orçamental ficou
marcada pela adoção de diversas medidas temporárias e “one –off” das quais se destacam:
— Transferências de fundos de pensões do sector bancário – 3.263,1 M€;
— Sobretaxa extraordinária em sede de IRS - 781,4M€.
— Integração de 600M€ da reprivatização da EDP.
6A receita global passou de 210.374 M € com as alterações orçamentais ocorridas para 229.653 M.
Quadro n.º1 – Receita Global
Receita Global
Inicial Alterada Variação %
€ 210.374 M € 229.653 M € 19.279 M 8,39%
7“(…) A receita contabilizada da Administração Central, depois de consolidada (51.045 M) aumentou
3.607 M( € (7,6%) devido sobretudo à duplicação das principais receitas extraordinárias para 5.265 M €( €
2.613 M em 2010) obtidos com 3.884 M €de transferências do fundos de pensões (1.882 M € em 2010), 600
M € de privatizações (731 M € em 2010) e 781M € de sobretaxa de IRS.
4 INE; dados Trimestrais, Março de 2012.
5 Dados do relatório do Tribunal de Contas
6 - Relatório do Tribunal de Contas.
7 - Relatório do Tribunal de Contas
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Quadro n.º 2 – Receita Consolidada da Administração Central
Receita Consolidada da Administração Central
Ano Receitas extraordinárias
Receita Global Consolidada
Trsfª.F.Pensões Privatizações Sobretaxa IRS
Total
2011 € 51.438M € 3.884 M € 600 M € 781 M € 5.265 M
2010 € 47.438 M € 1.882 M € 731M - € 2.613 M
A receita efetiva fiscal e não fiscal totalizou 42.311 M€ – registando um aumento de 14,9% em relação a
20108.9O ano de 2011 foi aquele em que as receitas extraordinárias maior peso tiveram na receita efetiva.
A receita corrente do Subsector Estado foi de 38.061 em 2011, apresentando um aumento de 7,3%
relativa ao ano de 2010, correspondendo a mesma a 22,3% do PIB e uma variação relativa ao PIB de 2010 de
1/%.
Na conta consolidada com a Segurança Social a receita arrecadada atingiu 66.566 M€ a despesa paga
cerca de 79.469 M€, apurando-se em contabilidade pública, um saldo negativo (défice) de 12.903 M €(7,5%
do PIB).”
Do Lado da Despesa
31. E a despesa global passou de 209.657 M € para 227.733 M €.
Quadro n.º 3 – Despesa Global
Despesa Global
Inicial Alterada Variação %
€ 209.657 M € 227.733 M € 18.076 M 7,93%
“A despesa consolidada da Administração central (SI – Serviços Integrados e SFA – Serviços e Fundos
Autónomos) – foi de 64.387 M €( + € 2.746 M - + 4,5% que em 2010).
A despesa contabilizada pelos Serviços Integrados ascendeu a 55.450M € (+ 2.041M € - +3,8% que em
2010) e a dos Serviços e Fundos autónomos a 24.851M € (menos 427 M€ -1,7% que em 2010).”
Quadro n.º4 – Despesa Consolidada da Administração Central +SI+SFA
Despesa Consolidada da Administração Central + SI + SFA
Ano ADM Central Consolidada
% SI % SFA %
2011 64.387 M € + 4,5% 55.450M€ + 3,8% 24.851M€ -1,7%
2010 61.641M € - 53.409M € - 25.278M€ -
A despesa efetiva foi de 48.726 M€ com uma variação e -3,6% relativa a 2010.
8 - Relatório do Tribunal de Contas
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45. A despesa corrente teve em 2011 um decréscimo de -2,1%, situando-se no valor de 45.575 M€ face a
46.574 M€ em 2010.
32. (…) A constante alteração do universo dois serviços abrangidos pelo Orçamento e pela Conta do
Estado, a alteração de critérios contabilísticos e a utilização de valores provisórios na execução orçamental
têm vindo a afetar a comparabilidade da receita e da despesa ao longo dos anos.”10
IV – O Memorando de Entendimento para a Saúde
IV.1 - Não se pode analisar as contas da do Subsector da Saúde a partir de 2011, sem referir o impacto
que sobre ele teve e terá o memorando de Entendimento, face às medidas delineadas para o sector.
Em 2011 era extremamente exigente quer em termos de medidas quer de prazos para o seu cumprimento,
bem como da apresentação das que haveriam de vigorar para futuro.
Assim, desde modo de financiamento do SNS, à definição de preços e comparticipação de medicamentos,
prescrição e monitorização de prescrição, redução de custos de medicamentos no âmbito do sector
farmacêutico, passando pelos Cuidados de Saúde Primários e Serviços Hospitalares. Igualmente a criação de
regras e sistema de nomeações para CA`s de hospitais; sistema de comparação de desempenho hospitalar;
interoperabilidade dos sistemas informáticos dos hospitais de modo a permitir a informação on line à entidade
ACSS; prosseguir com a reorganização hospitalar; criar o registo médico de doentes e reduzir os custos em
geral na saúde. Em linhas gerais foi e será este o caderno de encargos a que é necessário responder.
IV.2 - Execução orçamental por Funções Sociais – Saúde
IV.2.1 A execução da receita
33. Em 2011 as receitas fiscais aumentaram 6%, em parte consequência das medidas tomadas ao longo
do ano.
A receita efetiva do Serviços e Fundos Autónomos – SFA - em 2011 totalizou 24.688M€, menos
2.785M€(-10,1%) que em 2010.
“(…) decréscimo das receita corrente em 216 M€ (-0,9%) decorre da variação das receitas correntes
fiscais que diminuíram 223 M€. Decréscimo para o qual contribuíram a redução das transferências correntes
do Estado( que se mantém como principal fonte de receitas do SFA, representando em 2011 cerca de 60% de
receita do subsector, sendo de destacar:
No que à área da Saúde respeita, desagregam -se as componentes da receita corrente 11
como se
segue: Relativas a bancos e outras Instituições financeiras - 53.863,00 €; da Administração Central –
8.251.824 .283,00 €; Administração Local – Continente – 35.019.512, 00 €; Instituições sem Fins Lucrativos –
80.854.115,00 €; União Europeia – 694.020,00 €; Venda de Bens e Serviços – 51.635.475,00 €; Outras
Receitas Correntes – 344.166 €, Operações de tesouraria – retenção de receitas do Estado – 123.160,00 € e
Saldo da gerência anterior, na posse da ACSS – 152.416.253 €, totalizando um valor global de
8.573.013.626€.
Na receita corrente para Saúde ocorre um incremento explicado pelas transferências ocorridas, sendo de
assinalar as seguintes:
Administração Central (+ 958,3 M €) - reforço de 377,7 M€ na ACSS e administrações regionais de
saúde, dos quais 150 M € resultam da2.ª Alteração orçamental –destinados à cobertura da dívida da ADSE no
SNS.
Entidades não pertencentes às Administrações Públicas – 73,1M € - reforço na ACSS (+ 36,5M €)de
receitas dos Jogos da S.C.M. Lisboa, afetos ao M. Saúde “
10
Nota do relatório de Tribunal de Contas e constada nas análises efetuadas. 11
Mapa 35 – Sector Saúde – 10 - ACSS – Tomo IX – Pags.452 e segts.
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Mesmo assim,
Regista-se uma redução de 597M€ (-6,7%) nas transferências correntes destinadas à Administração
Central de Saúde – ACSS, no financiamento do SNS.”12
Esta diminuição consubstancia uma medida de consolidação orçamental tomada em articulação com as
demais, com vista a alcançar a sustentabilidade financeira no âmbito do Programa de Assistência Económica
e Financeira e está conforme o DEO 2011 - 2015
Porém, a receita total dos SFA fruto das alterações orçamentais ocorridas tiveram um acréscimo de 1.510
M€ (5,6%) inferior ao das despesas efetivas, que se situou em 2.867M€ (11,5%),tendo reduzido o saldo
orçamental, inicialmente fixado para o subsector de 1.822 M€ para 465M€ (-1.357M€ - 14,5%)13
IV.2.2 - A execução da despesa
“(…) Na despesa pública o impacto do envelhecimento da população determina atenção e cuidados
especiais em termos sociais, económicos e orçamentais, com especial incidência no sector da Saúde e
Segurança Social. Um estudo da EU projeta um aumento médio da despesa pública de cerca de 4,7% do PIB,
até 2060.
Nas despesas com Saúde a Comissão Europeia estima que Portugal atinja 7,2% do PIB em 2030 e 8,3%
em 2060.
Relativamente às despesas com cuidados continuados, o estudo aponta que atingirão 0,4% do PIB em
2030 e 0,6% em 2060.14
O total da despesa efetiva executada em 2011 no Subsector Estado foi de 48.725 M€, o equivalente a
28,5% do PIB. A execução do orçamento das Funções Sociais do Estado ( Educação, Saúde e Segurança
Social) 28.862 M€ representam - 59,23% do total da mesma, sendo que a Saúde - 9.172 M € - representa
18,82% do valor total da execução da despesa efetiva.
Quadro n.º5 - Subsector Estado – Execução Orçamental por Função – Funções Sociais.
Subsector Estado – Total da despesa executada em 2011.
(1) Funções Sociais – (2,3,4) (5) (6)
Despesa Total
%
Ed
ucaç
ão
Saú
de
Seg
ura
nça
So
cia
l
Total
% Execução Funções Socias
% Execução Saúde
48.726M€ 100% 7.879 M€9.172 M€11.233 M€28.862M€ 59,23% (5 /1)
18,8% (6/1)
A Execução Orçamental da Saúde em 2011 – 9.172 M€ - apresenta um desvio de 124 M€ em relação
ao orçamento inicial e um desvio de - 86 M€ em relação ao orçamento final, o qual inclui as alterações
orçamentais ocorridas.
Quadro n.º 6 - Execução Orçamental 2011 – Desvios face ao OE inicial e Final
Saúde – Orçamento – Execução Orçamental 2011 – Desvios
OE Inicial OE Final Orçamento Executado
Desvio – OEInical Desvio – OE Final
9.048 M€ 9.258 M€ 9.172 M € 124 M€ - 86 M€
12
- Relatório do Tribunal de Contas. 13
Nota do Relatório do Tribunal de Contas - Pag.50. 14
Nota do relatório do Tribunal de Contas - Pag.38
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O valor da despesa consolidada na Administração Central por Ministério, relativo ao Estado e
Serviços e Fundos Autónomos na área da Saúde teve a seguinte execução:
Quadro n.º7 - Despesa Consolidada da Administração Central – Ministério da Saúde
Despesa Consolidada da Administração Central , por Ministério –Milhões de €.
Designação
Orçamento 2011 Execução 2011
Estado SFA Total consolidado
Estado SFA Total Consolidado
Saúde 8.391,8 M 13.255,6 M 9.274,2 M 8.374,1 M 12.8276,7M 8.856,8 M€
Nota: Dotação corrigida, abatida de cativos
Não consta do quadro a transferência para outras administrações públicas no valor de 9,4 M€
orçamentadas executadas em 8,4M€.
Fonte: DGO – CGE/2011 – Pag.423.
34 . O valor dos cativos abatidos “(…) foram de 13M€ no Estado e 80 M€ nos SFA, representando a
execução orçamental do Estado 99,8% e dos SFA 95,7%.”15
Do lado da despesa, excluindo as transferências para os SFA, os principais reforços verificaram-se nas
dotações para “ Aquisição de bens e serviços” no valor 752M€.
A despesa efectiva registou um decréscimo de 3,7% relativamente a 2010, tendo a redução da despesa
primária sido mais acentuada - 6,4%, tendo as transferências correntes uma redução de 5,4%, dos quais 5,1%
são relativos ao Serviço Nacional de Saúde.
35. A alteração do universo dos Serviços abrangidos pelo Orçamento e Conta Geral do Estado teve na
Saúde ao longo de 2011, a sua maior saída - 33 organismos, que resultou da empresarialização dos hospitais,
embora o Estado continue a assegurar o seu financiamento através de transferências do Orçamento ou de
dotações de capital. No caso da Saúde o seu financiamento assume a forma de “Aquisição de Serviços de
Saúde”, pagos pela ACSS aos hospitais empresarializados, sendo que em 2011 a ACSS pagou 4.277,5 M€
pelos mesmos, aos referidos hospitais.
Hospitais que deixaram de estar abrangidos pelo OE e CGE.
a) Na sequência da referência anterior deixaram de estar abrangidos pelo Orçamento e CGE os seguintes
hospitais: H. N.ª Senhora da Conceição – Valongo; Cº. Hosp. Psiquiátrico de Coimbra; H. Visconde de Salreu -
Estarreja; H. Distrital de Águeda; H. Cândido Figueiredo – Tondela; H. de Pombal e H. Joaquim Urbano –
Porto.
b) A fusão do C.H. de cascais com a Administração Regional de Saúde de Lisboa e Vale do Tejo.16
A apresentação da evolução da despesa orçamental dos SFA, na área da Saúde em 2010 e 2011, por
classificação económica, relativamente às rubricas “ Despesas com Pessoal” e “Aquisição de Bens e
Serviços”, mostra uma redução na execução de todas as entidades observadas.
15
Relatório do Tribunal de Contas - Pag.83 16
Relatório do Tribunal de Contas , a Pag.88.
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Quadro n.º 8 – Evolução da Despesa Orçamental dos SFA por Classificação Económica
Despesa Orçamental SFA – 2010 – 2011 – Milhões de Euros
Classificação Económica
Execução Variação
2010 2011 Valor %
01 – Despesas C. Pessoal
Adm. Regionais de Saúde 921,5 865,4 -56,1 - 6,1%
Hospitais Empresarializados 55,2 9,0 - 46,1 - 83, 6%
Outros SFA da Saúde 217,0 189,2 - 27,7% - 12,8%
02 – Aquis. Bens e Serviços
ACSS 4.588,5 4.370,9 - 217,6 - 4,7%
Adm.Regionais de Saúde 3.111,3 2.932,9 - 178,4 - 5,7%
Hospitais Empresarializados 42,8 6,9 - 35,8 - 83,8%
Outros SFA da saúde 243,9 182,1 - 61,8 - 25,4%
03 Juros e encargos ………. …….. ……….. ………
04-…. …….. …….. …….. …….
05 - … …….. …….. …….. ………
Prosseguindo,
(…) Na estrutura da despesa, as despesas correntes registaram uma quebra de 0,6 % em relação a 2010,
representando 91,1% do total, devido essencialmente ao peso das Transferências Correntes ( 43,3%) , da
Aquisição de Bens e Serviços (34,0%) e das Despesas com Pessoal (11,5%)
A redução da Despesa em 2011 face a 2010 em Serviços e Fundos Autónomos na área da Saúde, foi a
seguinte nas rubricas que se seguem:
Aquisição de Bens e Serviços
ACSS – Autoridade Central dos Serviços de Saúde…………….- 217,6 M€
ARS`s – Autoridades Regionais de Saúde ………………………- 178,4 M€
Hospitais Empresarializados ……………………………………… - 35,8 M€
Despesas Com Pessoal
Empresarialização de Hospitais…………………………………… - 46,1 M€
Activos Financeiros
INFARMED…………………………………………………………. -167,0 M€
Total…………………………………………………………………. -644,9 M€
(…) Para a quebra das Transferências Correntes para SFA`s contribuiu a redução 379,6M€ da ACSSS
essencialmente para entidades do SNS (…)17
.
Apesar da redução das transferências correntes, houve um crescimento da dotação da despesa, em
especial na rubrica de Aquisição de Bens e Serviços - 1.016,5M€ - dos quais 739,7M foram destinados ao
17
Relatório da CGE do Tribunal de Contas – Pag.91.
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suporte de encargos com os serviços de Saúde, contratos regionais e com os Hospitais E.P.E e aquisição de
produtos farmacêuticos pelo SNS.
Nas transferências Correntes para a Administração Central – 534,8M€ - houve um reforço com
225,9M€ da ACSS, destinada aos estabelecimentos do SNS.
36.Saldo Global
Relativamente à execução orçamental dos SFA, é de destacar:
“(…) O saldo global em 2011 do subsector ficou aquém do saldo subjacente à 2.ª alteração orçamental ao
OE 2011 em 435,2M€. Este resultado é explicado pelo desvio negativo da receita efetiva (1,2%) e pelo nível
mais elevado da despesa efetiva (+0,6%).
O desvio negativo na receita, no que à Saúde resulta da redução de vendas de bens e serviços do SNS.
O desvio da Despesa Efetiva resultou maioritariamente na “Aquisição de Bens e Serviços” pelos
estabelecimentos de saúde do SNS, em especial pelo pagamento das despesas de anos anteriores pelas
Administrações Regionais de Saúde – ARS.
O desvio da despesa efetiva face ao objetivo, é atenuado pela redução da Despesa com Pessoal em
9%, refletindo os cortes salariais na função pública com efeitos a 1.01.2011, bem como a redução do número
de funcionários públicos, resultantes das medidas de consolidação orçamental implantadas, com maior
impacto no SNS. (…)”
Por força do OE/2011 as despesas com Saúde da ADSE passaram neste ano a ser contabilizadas na
rubrica “Aquisição de bens e serviços correntes” em detrimento de despesas com pessoal18
, sendo que em
consequência a aquisição de bens e serviços totalizou € 1.817,4M€, um aumento de 460,3M€ (+ 33,9%)face
ao ano anterior, essencialmente por a ADSE registar em “ Aquisição de bens e serviços/Outros Serviços de
Saúde 518,9M€. Sem esta alteração a despesa no seu agregado teria reduzido em 58,6M€19
.
Despesa de anos anteriores – O valor global das despesas pagas em 2011 relativas a compromissos
assumidos em anos anteriores ascendeu a 1.107,3 M€ devido ao acréscimo de pagamentos efectuados com a
aquisição de bens e serviços por parte do SNS - e IGFIJ20
.
Os pagamentos referidos no número anterior, no âmbito do SNS – têm um valor global foi de
1.000,9M€, sendo 839,1M€ Aquisição de Bens e Serviços, 35,2M€ em Abonos variáveis ou eventuais do SNS
e 96,1M€ em despesas com Pessoal.21
A despesa executada em 2011 na área da Saúde representou 5,4% do PIB.
Outros factos em termos de execução orçamental afetaram a execução, designadamente:
37. Cativações
A sua aplicação incidiu sobretudo nos agrupamentos da despesa corrente primária, sendo que as
cativações iniciais ascenderam a 675,3M €, dos quais 584,4 M€ incidiram sobre “ Outras Despesas Correntes”.
Cerca de 2/3 das cativações iniciais foram objeto de libertação – 63,9% - mais 18,3% que em 2010. As
cativações finais tiveram um valor de 243 M€.
No âmbito da saúde o valor final cativo foi de 15M€, -2% que em 2010.
A elevada taxa de libertação de cativações dificulta o objetivo da contenção de despesa pública22
.
38. Alterações Orçamentais- Despesa
Da análise do Quadro 86 da CGE,23
a
18
Fonte: Ministério das Finanças 19
CGE - Relatório do Tribunal de Contas – Pag.86. 20
CGE. – Pag.175. 21
Quadro 89 – Despesas de anos anteriores – Pag.175.Fonte: DGO. 22
Nota da UTAO 23
CGE/2011 - Quadro 86 – Serviços e Fundos Autónomos – Despesa – Pag. 170.
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(…) a despesa total orçamentada corrigida em 2011, excluindo o FRDP foi de 33.137,8M€ tendo obtido
reforços líquidos no montante de 3.673,2 M €, traduzindo um aumento de 12,5%, face às dotações iniciais.
O acréscimo verificado é explicado sobretudo pela pelas alterações na despesa efetiva (+2.555,3 M€)
salientando-se as efetuadas na despesa corrente em Aquisição de bens e serviços e as Transferências
Correntes e na despesa não efetiva (+1.117,9) com destaque para os ativos financeiros.
O crescimento verificado nas dotações da Despesa Corrente é justificado sobretudo pelas rubricas a seguir
indicadas:
Aquisição de bens e Serviços (+ 1.16,5 M€) – sendo 739,7 M€ destinados ao suporte de encargos
(…)
Transferências Correntes para a Administração Central (+534,8M€) – (…) reforço de 225,9 M€ da
ACSS, destinada aos estabelecimentos de Saúde do SNS.
Na despesa de capital efetiva, com reforço de 552 M€, destinadas a diversa entidades não pertencentes à
Administração Central, sendo que no âmbito do SNS, na rubrica Aquisição de Bens de Capital - destinado à
aquisição de equipamento e software informático e no Ensino Superior o valor foi de 193,1M €.
Em termos de alterações orçamentais na área da Saúde, ocorrida no âmbito da 2.ª alteração
orçamental, as transferências correntes ascendem 323 M€. O objetivo é o de reforçar a cobertura de
necessidades de financiamento do SNS, para regularização de dívidas em atraso no valor de 150 M€, a
transferir para ACSS, IP, tal como tinha acontecido em 2010.
Ainda, nos SFA as alterações orçamentais registam um decréscimo de 30M€ nas contribuições para
Segurança Social, CGA e ADSE de 0,7%, deixando o valor orçamentado em 4150M€.
39. Encargos assumidos e não pagos – EANP24
–
(…) De acordo com a informação prestada pelo conjunto dos SFA, excluindo o SNS,
relativa a encargos assumidos e não pagos no final de 2011, apurou-se um montante total de 253,4 M €,
um acréscimo em cerca de 90 % (mais 120,2) que a 2010.
De acordo com os dados disponibilizados pela ACSS, IP, as dívidas a fornecedores por parte das
instituições do SNS integradas no perímetro das administrações públicas, no final de 2011,ascenderam a
848,4 M €, valor que compara com 838,8 no final de 2010 (+1,1%), dado que não é exato, atendendo a que o
universo de comparação não é o mesmo, dada a saída do SNS de vários hospitais empresarializados – Ver
quadro n.º 12, deste relatório, relativo ao Mapa 32 da CGE.
Dos quais designadamente as relacionadas com encargos da Saúde (-90 M€).
Em 2010, dos 300 M€ assumidos e não pagos – 185,2 M€ - foram igualmente da responsabilidade da
Segurança Social, sendo que 121,2 M€ foram referentes a -encargos com a Saúde.
No fornecimento de bens e serviços “(…) o Tribunal de Contas apurou dívidas por fornecimentos de bens e
serviços que em 31 de Dezembro de 2011 ascendiam a 3.186M€, sendo 68,1% vencidas e 31,9% vincendas,
mais 600M€ que no final de 2010. O maior volume registava-se na Saúde – 93,1% (…)”.
40. Parcerias Público Privadas – PPP25
– No ano de 2011 os encargos líquidos para o Estado no âmbito
das PPP na Saúde foram de 243,6 M€. Registou-se um aumento de custos com as 10 PPP na Saúde de 71,3
M€, os quais resultaram dos seguintes factos:
a) Passagem da gestão clínica do atual estabelecimento hospitalar de Vila Franca de Xira para o privado,
sendo que o novo hospital está ainda em construção;
b) Início de liquidação dos encargos referentes às novas instalações do Hospital de Braga.
c) Incremento da atividade de gestão clínica do estabelecimento hospitalar de Cascais.
24
25
Excerto do Relatório da UTAO.
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De acordo com os dados disponibilizados pelas Entidades Gestoras dos Projetos, o valor total previsto dos
encargos líquidos das PPP`s da Saúde para o Estado são os constantes do quadro abaixo apresentado.
Quadro n.º 9 – Encargos Líquidos Plurianuais das Parcerias Públicas Privadas para o Estado
Encargos Líquidos das PPP`s da Saúde para o Estado –Milhões de €.
Sector 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Saúde 244 320 369 384 381 377 372 343 248
2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029
186 147 49 34 37 37 34 37 33 36
2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 2038 2039
36 34 32 31 29 29 29 29 26 19
2040 2041
7 3
Nota: Valores incluem IVA à taxa em vigor.
Fonte: Entidades Gestoras dos Projetos (Valores previstos de 2012 a 2041) conforme relatório do OE2012.
41. Projetos novos e em curso – Na programação financeira plurianual estão contabilizados os seguintes
valores, no âmbito de projetos novos, com financiamento nacional, com receitas gerais em 2011, € 767.682,
num total de €11.697.255, sendo que para 2012 - € 8.119.573 e para 2013 € 2.810.000.
Quadro n.º10 – Programação Financeira Plurianual
Programação Financeira Plurianual – Projetos novos
Anos anteriores 2011
Pagamentos
2012 2013
Ver € 767.682 M € 8.119.573 M € 2.810.000 M
Relativamente ao conjunto de todos os Programas da Saúde,com encargosplurianuais – P-017 –
Saúde, cuja execução foi da responsabilidade do Ministério da saúde temos o valor global de pagamentos
efetuados em 2011 de 21. 209. 499.684,4 €, valor que difere do constante do Mapa XV que reporta a valores
pagos em 2011 um total de 30.988.136 €, valores que não foi possível cruzar para confirmação. – Mapa XVI –
Despesas correspondentes a Programas – Pag.427.
Quadro n.º 11 - Mapa XV – Resumo Por Programas – Execução e Prestação de Contas
Resumo por Programas – Execução e Prestação de Contas
Pro
gra
ma
F. Financiam
ento
Na Anos anteriores
2011
Pagamentos
2012 2013 Anos seguint
es
Total
017 Saúde
1 Fin. Nacional
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Receitas Gerais
30.178.383 13.662.471 35.872.119 5.331.145 0 85.044.118
Receitas proprias
110.638 0 0 0 0 110638
Total F.Nacional
30.289.021 13.662.471 35.872.119 5.331.145 0 85.154.756
F.Comunitário
FEDER, QCAIII; Po
5.977.373 17.325.665 12.151.133 0 0 35.454.171
Total 2 – F. Comunitário
5.977.373 17.325.665 12.151.133 0 0 35.454.171
Total de Programas
36.266.394 30.988.136 48.023.252 5.331.145 0 120.608.927
Fonte: MF/DGO.1
42. Responsabilidades contratuais plurianuais dos serviços integrados e fundos autónomos26
- No
âmbito das responsabilidades do SI e SFA agregados por Ministério, temos na área da Saúde os seguintes
valores relativos a pagamentos efetuados em 2011:
Serviços Integrados:
DGSaúde – 800.492,00 €
Inst. Droga e Toxicodependência 3.589.616,25 €
Total –4.390.108,33 €
Serviços e Fundos Autónomos
INEM, IP 70.626,62 €
Infarmed, IP 286.313,81 €
ARS – Alentejo, IP 188.674,59 €
ARS – Algarve, IP 7.086.253,59 €
ARS. –Centro IP 433.999,36 €
ARS – Lx., Vale Tejo 84.066.704,95 €
ARS-Norte 36. 442.905,79 €
E.R.Saúde – 138.363,00 €
TOTAL –233.103.950,45 €
43 - Dívidas do SNS em 31.12.2011 vs. 2010 – Análise ao Quadro 88 da CGE27
26
CGE/2011 – Mapa XVII – Pag.431. 27
CGE/2011 – Pag.174.
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Quadro n.º 12 – Dívidas do SNS em 2011 e 2010
Dívidas do SNS em 31.12.2011 –Milhões de € - Quadro 88 - CGE
Entidade Valores em divida
2011 2010
C. H.Oeste Norte 40,2 26,9
C.H.Torres Vedras 23,5 15,9
Maternidade Alfredo da Costa 11,6 11,7
H. Rovisco Pais 1,2 0,9
C. Psiquiátrico Lisboa, SPA 0,3 0,2
Sub - Total Hospitais SPA – 76,9 55,6
ARS - Norte 343,2 342,2
ARS - Lx.V.Tejo 265,8 281,6
ARS - Centro 97,4 76,9
ARS - Algarve 25,5 15,4
ARS - Alentejo 18,2 17,2
Sub – Total ARS 750,1 733,4
Instituto P. Sangue 16,2 18,0
I.N.Ricardo Jorge - Lisboa 4,3 7,4
C.Histocompatibilidade - Norte
0,9
1,0
Centro Histocompatibilidade Centro
0,0
-------
Centro Histocompatibilidade Sul
0,0
0,0
Administração Central do Sistema de Saúde, IP
0.0,0
Sub – Total –Outros Organismos Autónomos
21,5
26,4
Total SNS e Inst. SPA – 848,4 815,4
Fonte: Administração Central do Sistema de saúde, IP.
*O Universo em 2011 era mais amplo, sendo que vários hospitais fruto da empresarialização deixaram de
integrar o agregado do SNS, sendo que valor final era de 848,4.
As dívidas do SNS em 2011 aumentaram 33 M€, ou seja mais 0,4% que em 2010,
para o mesmo universo de entidades do SNS em 2011.
Entendeu a relatora do parecer ter relevância para conhecimento da real situação económica e financeira
de alguns SFA da área da Saúde, mediante a apresentação dos saldos das suas contas na abertura do ano de
2011, bem como do volume global das operações ativas e passivas no mesmo período, apresentando-se o
saldo final, como abaixo se descreve:
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44.Saldo das contas na abertura do ano de 2011 de alguns SFA - Saúde
Relativamente aos Serviços e Fundos Autónomos – ARS – Administrações Regionais de Saúde, I.P os
valores de abertura do ano de 2011 foram os seguintes, em termos de Passivo:
ARS - Alentejo – 50.895.568,23 €; ARS - Algarve – 12.227.074,85€
ARS - Centro – 93.897.420,61 € ARS - Norte – 155.722,13€
ARS - Lx.V.Tejo – 29.484.282.13€ S.Reg. Saúde Lx. – 16.596.210,14€
Sub-Reg.Setúbal – 357.788,15€
45. Bem como, por questões complementares de informação se apresentam algumas Operações ativas e
passivas e saldo a 31.12.2011, de alguns Serviços e Fundos Autónomos28
, de acordo com os dados
analisados no mapa XXVI da CGE, como segue:
Infarmed, IP
Inicio em 2011 - Passivo 32.738.745,03 €
Operações activas em 2011 91.226.811,97 €
Operações passivas em 2011 116.374.275,05 €
Saldo passivo em 31.12. 2011 57.886.208,11 €
INEM, IP
Inicio em 2011 – Passivo 7.719.243,87 €
Operações activas 2011 158.878.854,86 €
Operações passivas 2011 158.069.011,64 €
Saldo passivo em 31.12.2011 6.909.400,65 €
Instituo da Droga e Toxicodependência, IP
Inicio em 1.01.2011 - Passivo – 0 €
Operações activas em 2011 25.831.734,82 €
Operações passivas em 2011 25.831.734,82 €
Saldo em 31.12.2011 0 €
46. SFA da Saúde – Receitas totais + Despesas totais e 4 dos agregados de despesa mais relevantes,
no âmbito do Mapa 32 da CGE.
46.1 – ACSS 29
Total de receitas orçamentais corrigidas 8.573.020.874 €
Total das despesas orçamentais corrigidas 8.498.238.755 €
Agregados de despesa mais relevantes
Serviços de Saúde 4.277.500.860 €
Comunicações 35.348.906 €
Inst. Sem Fins Lucrativos 32.102.818 €
Outros Serviços de Saúde 27.892.162 €
46.2 - ERS - Entidade Reguladora da Saúde30
Total de receitas orçamentais corrigidas 6.963.645 €
Total das despesas orçamentais corrigidas 2.828.869,47 €
Agregados de despesa mais relevantes
Despesas c/. Pessoal – 1.798.965,00 €
28
CGE/2011 – Mapa XXVI – Movimentos e Saldos das Contas na Tesouraria do Estado – Pag.447 e segts. 29
CGE /2011 – Mapa 32 - Pag.452 e segts. 30
CGE/2011 – Mapa 32 - Pag.458 e segts.
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Locação de edifícios - 330.000,00 €
Estudos e Pareceres 194.590,51 €
Outros trabalhos especializados 130.000,00 €
46.3– INFARMED, IP.31
Total de receitas orçamentais corrigidas 89.900.133,13 €
Saldo de gerência de 2010 30.068.196,00 €
Total de despesas Orçamentais corrigidas 34.670.533,29 €
Agregados de despesa mais relevantes:
Pessoal do Quadro - reg.Func. Publica 5.930.219,00 €
Estudos, Pareceres e Consultoria 3.686.137,58 €
Outros Trabalhos especializados 3.124.389,37 €
Assistência técnica 1.694.341,07 €
46.4 – INEM, IP32
Total de receitas orçamentais corrigidas 102.803.850,74 €
Total de despesas orçamentais corrigidas 71.644.779,17 €
Agregados de despesa mais relevantes
Outros Trabalhos Especializados 10.413.096,89 €
Despesas C/.Pessoal 10.165.428,00 €
Horas extraordinárias 3.744.826,00 €
Conservação de bens 2.855.426,61 €
46.5 – Instituto Português do Sangue33
Total de receitas orçamentais corrigidas 45.995.621,00 €
Total das despesas orçamentais corrigidas 44.569.311,00€
Agregados de despesa mais relevantes
Produtos Químicos e farmacêuticos 12.394.152,00 €
Despesas com Pessoal 9.367.874,00 €
Material de consumo clínico 9.252.036,00 €
Outros trabalhos especializados 1.670.925,00 €
46.6 – Instituto Nacional Dr. Ricardo Jorge34
Total de receita orçamental corrigida 29.956.376,00 €
Total de despesa orçamental corrigida 28.153.212,00 €
Agregados de despesa mais relevantes
Despesas C/. pessoal – Reg.Fuc. Públicas 8.502.232,00 €
Produtos Químicos e farmacêuticos 5.158.912,00 €
Outros Serviços 2.162.698,00 €
Material de Consumo Clínico 645.628,00 €
46.7 – Centro de Histocompatibilidade do Norte35
Total de receitas orçamentais corrigidas 4.595.265,00 €
(Sendo próprias – 1.435.231,00€ – venda de bens e serviços , atividades do Norte)
Total de despesas orçamentais corrigidas 4.517.754,00 €
Agregados de despesa mais relevantes
Produtos químicos e farmacêuticos 1.572.389,00 €
31
CGE/2011 – Mapa 32 - Pag.461 esegts. 32
CGE/2011 – Mapa 32 - Pag.466 e segts. 33
CGE/2011 .- Mapa 32 - Pag.473 e segts. 34
CGE/2011 – Mapa 32 – Pag.482 e segts. 35
CGE/2011 – Mapa 32 – pag.486 e segts..
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Serviços de saúde 721.425,00 €
Material de Consumo Clínico 286.194,00 €
Pessoal do Quadro – Reg.Func. Públicas 253.194,00 €
Parte V – Opinião do Deputado Autor do Parecer
O Autor do parecer exime-se nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre esta matéria, a qual é,
nos termos do disposto no n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da Assembleia da República, facultativa.
Parte VI – Em conclusão:
A versão inicial do OE 2011 previa para a Saúde, designadamente para o SNS, medidas tendentes a
assegurar o cumprimento do défice das Administrações Públicas e valor da dívida, desde logo:
a.1 – Nas cativações – para cumprimento de débitos vencidos e exigíveis.
a.2 – Na alienação e oneração de imóveis do Ministério da Saúde, destinados:
a.2.1 – Ao reforço de capitais dos hospitais EPE
a.2.2 – à construção e manutenção de infraestruturas afetas a cuidados de saúde.
A despesa executada em 2011 na área da Saúde representou 5,4 % do PIB.
Do lado da despesa, registou-se uma redução de 597 M € (-6,7%) nas transferências correntes
destinadas à ACSS, no financiamento do SNS, em articulação com as demais medidas de consolidação
orçamental, no âmbito do PAEF.
A execução do orçamento da Saúde – 9.172 M€, representa 18,82% do valor de execução total da
despesa efetiva do Subsector Estado – 48.725M€, e representa 31do t,77% do total do orçamento das funções
sociais do Estado (Educação, Saúde e Segurança Social – 28.862M€).
A execução orçamental da Saúde em 2011 – 9.172 M € apresenta um desvio de 124 M € em relação ao
orçamento inicial e um negativo de -86 M € em relação ao orçamento final, o qual inclui as alterações
ocorridas.
Em 2011 foram pagos pela ACSS aos Hospitais empresarializados, por aquisição de bens e serviços de
Saúde 4277,5M €.
Na rubrica de “Aquisição de Bens e Serviços”, houve um acréscimo na dotação da despesa de 739,7M
€, destinados ao suporte de encargos com Serviços de Saúde, contratos regionais e com Hospitais E.P.E. e
aquisição de produtos farmacêuticos.
O desvio da despesa efetiva face ao objetivo a atenuado pela redução das Despesas com Pessoal em
9%, em linha com os cortes salariais na função pública, bem com a redução de funcionários públicos.
Os pagamentos referidos a anos anteriores, relativos a compromissos assumidos no âmbito do SNS
tiveram o valor global de 1000,9M €.
As cativações na saúde tiveram o valor de 15M € (-2% que em 20101). A elevada libertação de cativos
dificulta o objetivo da contenção da despesa pública.
No final de 2011 o Tribunal de Contas apurou dívidas na Saúde vencidas e vincendas no valor de
2.966,16M€ - 93,1% do valor total apurado (3186 M €).
A divida a fornecedores relativas a Instituições do Serviço Nacional de Saúde em 31.12.2011 foi de
848,4 M € valor que compara com 838,8 M € no final do ano de 2010.
No ano de 2011 o encargo com as Parecerias Públicas Privadas na Saúde foi de 243,6 M €, registando
um aumento de 71,3 M € em relação a 2010.
Em 2011, no âmbito de todos os Programas de Saúde – P - 017 – Saúde, com encargos plurianuais, o
valor total de pagamentos efetuados foi de 21.209.499.684,4 euros.
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Face aos considerandos expostos, a Comissão de Saúde entende que o presente Parecer se encontra em
condições de ser remetido à Comissão de Orçamento e Finanças, para os efeitos legais e regimentais
aplicáveis.
Palácio de S. Bento, 15 de fevereiro de 2013.
A Deputada autora do Parecer, Conceição Bessa Ruão — A Presidente da Comissão, Maria Antónia
Almeida Santos.
———
COMISSÃO DE SEGURANÇA SOCIAL E TRABALHO
Parecer
Índice
PARTE I – NOTA INTRODUTÓRIA
PARTE II – CONSIDERANDOS
PARTE III – POSIÇÃO DO AUTOR
PARTE IV – CONCLUSÕES
PARTE V – PARECER
PARTE I – NOTA INTRODUTÓRIA
Compete à Assembleia da República, nos termos e para os efeitos do disposto na alínea d) do artigo 162.º
da Constituição da República Portuguesa [CRP], «tomar as contas do Estado e das demais pessoas coletivas
que a lei determinar (…), com o parecer do Tribunal de Contas e os demais elementos necessários à sua
apreciação».
Após apresentação pelo Governo da Conta Geral do Estado de 2011 [CGE/2011], o Tribunal de Contas
emitiu, ao abrigo do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 214.º da CRP, o competente parecer sobre a CGE
de 2011, incluindo a Conta da Segurança Social [CSS].
Por seu turno, a Unidade Técnica de Apoio Orçamental [UTAO] disponibilizou o Parecer Técnico n.º
7/2012, intitulado «Análise da Conta Geral do Estado de 2011», e o Conselho Económico e Social [CES]
enviou à Assembleia da República o «Parecer sobre a Conta Geral do Estado 2011» emitido no âmbito das
suas competências próprias e aprovado pelo Plenário do CES em 26 de setembro de 2012.
Em 16 de janeiro de 2013, a Comissão Parlamentar de Orçamento, Finanças e Administração Pública
[COFAP] solicitou à Comissão Parlamentar de Segurança Social e Trabalho [CSST], nos termos e para os
efeitos do disposto nos artigos 205.º e 206.º do Regimento da Assembleia da República [RAR], a emissão, em
razão da matéria, de Parecer sobre a CGE/2011, incluindo a parte atinente à segurança social, a remeter a
COFAP até ao dia 27 de fevereiro de 2013, de forma a poder ser integrado no relatório daquela Comissão
Parlamentar.
De modo a corresponder ao solicitado pela COFAP é emitido o presente Parecer, que incide
exclusivamente sobre as matérias do âmbito específico de intervenção da CSST, incluídas na CGE/2011, em
especial as atinentes ao Emprego e Segurança Social.
Na elaboração do presente Parecer foram tidos em conta o Documento CGE/2011, incluindo a CSS,
apresentado pelo Governo, bem assim como os Pareceres do TC, da UTAO e do CES já aqui sinalizados.
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PARTE II – CONSIDERANDOS
O ano de 2011 foi caracterizado pelo clima de incerteza quanto à evolução da atividade económica e
sujeito a condicionalismos de vária ordem, nomeadamente as opções de política orçamental traçadas, que
tiveram reflexo evidente no plano da execução orçamental.
A CGE/2011, incluindo a CSS, objeto do presente Parecer, espelha os objetivos de política orçamental
traçados para o ano de 2011 e põe em evidência a evolução macroeconómica registada nesse período. Assim,
a) Principais indicadores da evolução macroeconómica
A evolução económica registada em Portugal no ano de 2011 foi fortemente condicionada pelos objetivos
inscritos no Programa de Assistência Económica e Financeira [PAEF] acordado, em Maio de 2011, pelo
governo de Portugal com a Comissão Europeia, o Banco Central Europeu e o Fundo Monetário Internacional.
Relembra-se, aqui, que o esforço de consolidação das contas públicas recaiu, sobretudo, sobre as
despesas com pessoal e prestações sociais, o que veio a ter reflexos no plano do desempenho da nossa
economia, em particular, no que tange à evolução do desemprego e à trajetória da despesa social.
Cumpre assinalar, desde logo, que a atividade económica na zona euro em 2011 apresentou uma quebra
quando comparada face ao ano anterior. Assim, após o crescimento do PIB de 2% em 2010, a atividade
económica continuou a expandir-se em 2011, mas a um ritmo mais lento, registando um crescimento do PIB
em 1,4%.
Num contexto marcado pelo agravamento da crise da dívida soberana na zona euro, a economia
portuguesa registou uma significativa contração da atividade económica em 2011. Com efeito, contrastando
com o crescimento inicialmente previsto no OE/2011, a atividade económica registou uma quebra significativa,
com o PIB a cair - 1,6% em termos reais, após um crescimento de 1,9% em 2010. Esta quebra está
intimamente associada a uma acentuada redução do investimento (-14,4%), à contração das despesas de
consumo final das famílias (- 3,9%) e à queda, também, do consumo público (- 3,9%).
Importa, ainda assim, sinalizar o contributo dos fluxos internacionais que se revelou mais dinâmico que o
previsto no OE/2011 e permitiu compensar a retração da procura interna, com as exportações a registarem um
crescimento real na ordem dos 7,4% e as importações a registarem uma quebra de - 5,5%, o que contribuiu
para a redução do défice externo.
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Quadro 1 – PIB e principais componentes
b) Evolução do mercado de emprego e dos salários
O ambiente recessivo da economia portuguesa vivido em 2011 teve, também, reflexos significativos ao
nível da evolução do mercado de trabalho e traduziu-se em variações acentuadas do emprego e da taxa de
desemprego face ao previsto no OE/2011.
No que tange ao mercado de trabalho, o emprego registou quebra de 1,5% em 2011, mantendo a
tendência de queda dos anos anteriores e que foi de 2,8% e 1,5% respetivamente em 2009 e 2010.
Por seu turno, a taxa de desemprego aumentou em 2011 de forma significativa atingindo os 12,7% no seu
conjunto contra 10,8% em 2010, tendo a taxa de desemprego dos jovens entre os 15 e 24 anos atingido os
30,1%.
Quadro 2 – População ativa, emprego e desemprego
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Quadro 3 – Indicadores do mercado de trabalho
Finalmente, no que respeita à remuneração dos trabalhadores verifica-se em 2011 uma queda na ordem
dos 0,8%, situação que, de acordo com o Parecer do TC, em larga medida, resulta da diminuição das
despesas com remunerações no setor das administrações públicas.
c) Condicionalismos estruturais das finanças públicas
De acordo com o Parecer emitido pelo Tribunal de Contas, a evolução futura das finanças públicas
portuguesas está condicionada não só pelas exigências impostas pelo cumprimento do PAEF, como pelo
impacto da evolução demográfica e, de igual modo, pela sustentabilidade económica e social da segurança
social.
É amplamente reconhecido que o envelhecimento da população gera impactes de ordem económica,
orçamental e social para um significativo conjunto de países, entre os quais Portugal, nomeadamente ao nível
da sustentabilidade dos sistemas de proteção social.
Com efeito, hoje sabe-se que a estrutura etária da população da União Europeia vai alterar-se nas
próximas décadas, em resultado do decréscimo da fertilidade, do aumento da esperança média de vida e das
variações dos fluxos migratórios. Acresce que, de acordo com os dados do Eurostat, o rácio de dependência
económica da terceira idade crescerá substancialmente até 2060. Na zona euro esse rácio de dependência
era em 2010 de 42% prevendo-se que venha a ser de 72% em 2060. Já no caso de Portugal, que segue a
tendência europeia, aquele rácio sobe de 37% em 2010 para 73% em 2060.
Neste contexto, cumpre ter presente os impactes deste envelhecimento da população em termos de
finanças públicas. A este respeito, recomenda-se a consulta do último relatório elaborado pela Comissão
Europeia [2012 Ageing Report: Economic and budgetary projections for the 27 EU Member States (2010-2060)
– Versão provisória] apresenta uma projeção do aumento médio da despesa pública (pensões, cuidados de
saúde, cuidados continuados) em termos de PIB até 2060 em resultado do efeito do envelhecimento da
população.
No que respeita à sustentabilidade da segurança social portuguesa, as projeções da Comissão Europeia
dão conta do aumento do número de pensionistas do sistema público de 2,6 para 3,8 milhões em 2050,
prevendo-se que as despesas com pensões venham a atingir 13,2% do PIB em 2030 e 12,7% em 2060.
Quadro 4 – Despesa pública com pensões em % do PIB
Por outro lado, de acordo com as referidas projeções, o efeito do envelhecimento da população far-se-á
sentir, também, do lado da receita, prevendo-se uma diminuição continuada das contribuições.
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Finalmente, de acordo com as mesmas projeções, o número de pessoas desempregadas deverá diminuir
no longo prazo, prevendo-se, de igual modo, uma redução das despesas sociais em percentagem do PIB com
o subsídio de desemprego.
Quadro 5 – Despesa com subsídio de desemprego em % do PIB
d) Da execução orçamental da Conta da Segurança Social em 2011
No que tange à execução orçamental da CSS de 2011, verifica-se que a receita total ascendeu a 30.082,8
M€ - que inclui 1.092,5 M€ de parte dos saldos de gerências anteriores – ou seja, 79,2% do previsto no
Orçamento da Segurança Social corrigido e menos 6,9% - 2.237,7 M€ - que em 2010. A despesa total foi de
29.356,9 M€, isto é, 78,6% do previsto e menos 5,6% - 1.737,0 M€ - face ao ano anterior.
Da execução orçamental ocorrida resultou um saldo de 725,9M€, inferior em 40,8% ao ano anterior, o que
determinou uma diminuição de 14,5% no saldo final acumulado. De acordo com os valores efetivos, a receita
diminuiu 1,3% e a despesa 0,3%, tendo-se verificado uma taxa de execução efetiva do OSS na ordem dos
97,8% na receita e 97,7% na despesa.
Quadro 6 – Execução Orçamental da Conta da Segurança Social
Relembra-se que no ano de 2011 entrou em vigor o Código dos Regimes Contributivos do Sistema
Previdencial da Segurança Social, aprovado pela Lei n.º 110/2009, de 16 de setembro, que implicou
nomeadamente o alargamento da base de incidência contributiva, a revisão das taxas contributivas e do
regime dos trabalhadores independentes; ocorreu a integração no Regime Geral de Segurança Social dos
trabalhadores do setor bancário; e foram adotadas medidas visando a redução das despesas com prestações
sociais o que, tudo somado, teve naturalmente reflexos ao nível da execução orçamental traduzidos
nomeadamente no aumento das contribuições e na redução da despesa social.
Do lado da receita, cumpre destacar em 2011, designadamente:
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– O crescimento das contribuições face a 2010, cifrado em mais 263,0 M€, o que corresponde a um
aumento de 1.95%, totalizando 13.746,3M€ e que resultou dos fatores já atrás mencionados;
– A diminuição de 930,2 M€ (-11,77%) das transferências correntes da administração central face a 2010;
– O aumento de 26,42% nas transferências do exterior para financiamento de ações de formação
profissional;
– O aumento em 115,8M€ (+ 13,88%) ao nível da rubrica «outras receitas correntes», incluindo
nomeadamente os valores relativos à recuperação de prestações sociais indevidamente pagas.
Do lado da despesa, cumpre assinalar uma diminuição da despesa efetiva na ordem dos 65,1 M€ (- 0,28%)
face a 2010 e que decorre nomeadamente dos seguintes fatores:
– A despesa com «Pensões», que totalizou 14.448,7 M€, representando uma variação de mais 3,12% face
ao ano anterior;
– Os encargos com «Abono de Família» diminuíram em 293,8 M€ (-30,35%) face a 2010, em resultado das
medidas legislativas adotadas, designadamente a consagração da “condição de recurso” para efeito de acesso
às prestações sociais, a eliminação do pagamento do montante adicional a partir do 1.º escalão, a revogação
do aumento extraordinário de 25% aos 1.º e 2.º escalões, a eliminação dos 4.º e 5.º escalões de rendimento
para efeitos de atribuição de abono de família e a redução em metade do valor associado às bolsas de estudo;
– A diminuição da despesa com subsídios de desemprego e social de desemprego e apoio ao desemprego
na ordem dos 5,28%;
– Redução da despesa com o Rendimento Social de Inserção em 105,5M€ (-20,30%) face ao ano anterior,
resultante sobretudo da alteração das regras de cálculo da prestação e a aplicação de regras de elegibilidade
mais restritivas;
– Aumento de 177,1M€ (+18,03%) da despesa com ações de formação profissional com suporte em FSE;
– Diminuição das despesas com administração do sistema de segurança social em 337,6 M€ (-10,13%)
face a 2010 resultante sobretudo das reduções remuneratórias incluídas no OE/2011.
Em suma, em 2011, verificou-se uma forte contração nas despesas com as prestações sociais,
nomeadamente no que tange à proteção no desemprego e às prestações de combate à pobreza, não obstante
a taxa de desemprego ter disparado e aumentado o número de pessoas em situação de vulnerabilidade
económica.
e) Das recomendações do Tribunal de Contas
No Parecer que emitiu em torno da Conta Geral do Estado de 2011, o Tribunal de Contas formulou um total
de 82 recomendações dirigidas à Assembleia da República e ao Governo que têm em vista a correção de
erros e deficiências detetadas e a melhoria e fiabilidade da CGE.
Dessas recomendações, um número significativo dizem respeito à segurança social, afigurando-se, salvo
melhor entendimento, adequado proceder à sua análise e ponderação com vista a aperfeiçoar-se os
mecanismos de execução orçamental e a conferir maior rigor à CGE.
PARTE III – POSIÇÃO DO AUTOR
O autor do presente parecer reserva, nesta sede, a sua posição sobre a CGE/2011 para a discussão em
Plenário da Assembleia da República.
PARTE IV – CONCLUSÕES
Face aos considerandos que antecedem, a Comissão de Segurança Social e Trabalho conclui:
1. Compete à Assembleia da República, nos termos e para os efeitos do disposto na alínea d) do artigo
162.º da Constituição da República Portuguesa [CRP], «tomar as contas do Estado e das demais pessoas
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coletivas que a lei determinar (…), com o parecer do Tribunal de Contas e os demais elementos necessários à
sua apreciação».
2. Incumbe à Comissão de Segurança Social e Trabalho emitir, nos termos regimentais aplicáveis, o
competente Parecer à Conta Geral do Estado de 2011, incluindo a relativa à da Segurança Social.
3. O presente Parecer incidiu exclusivamente sobre os domínios do âmbito específico de intervenção da
CSST, incluídas na CGE/2011, em especial as atinentes ao Emprego e Segurança Social e visa constituir um
contributo para o Relatório final que se encontra em fase de elaboração na Comissão de Orçamento, Finanças
e Administração Pública.
4. Na elaboração do presente Parecer foram tidos em conta o Documento CGE/2011, incluindo a CSS,
apresentado pelo Governo e os Pareceres do TC, da UTAO e do CES.
5. A Comissão de Segurança Social e Trabalho delibera, nos termos regimentais aplicáveis, remeter o
presente parecer à Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública
Assembleia da República, 26 de fevereiro de 2013.
O Deputado Autor, Nuno Sá — O Presidente da Comissão, José Manuel Canavarro.
———
COMISSÃO DO AMBIENTE, ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E PODER LOCAL
Parecer
I. Considerandos
1. Enquadramento
A Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública remeteu à Comissão de Ambiente,
Ordenamento do Território e Poder Local a Conta Geral do Estado relativa ao ano económico de 2011,
acompanhada dos Pareceres do Tribunal de Contas (TC), do Conselho Económico e Social (CES) e da
Unidade Técnica de Apoio Orçamental da Assembleia da República (UTAO), fim de ser elaborado o
competente Parecer.
Para a elaboração do presente Parecer, foi analisada a Conta Geral do Estado de 2011, e tido em
consideração os Pareceres supramencionados.
Para a análise da Conta Geral do Estado de 2011, importa ter presente que a Lei do Orçamento do Estado
para 2011 (Lei n.º 55-A/2010 de 31 de Dezembro) foi aprovada pela Assembleia da República em 26 de
Novembro de 2010, tendo o mesmo entrado em vigor em 1 de Janeiro de 2011, tendo sofrido duas alterações
no decorrer do ano de 2011, a saber:
a) A primeira, através da Lei n.º 48/2011, de 26 de agosto, no âmbito do cumprimento do Memorando de
Entendimento e teve como objetivo o reforço da estabilidade financeira;
b) E a segunda, consubstanciada através da Lei n.º 60-A/2011, de 30 de novembro, aprovou um conjunto
de medidas adicionais de redução da despesa com vista à consolidação orçamental prevista no Programa de
Estabilidade e Crescimento (PEC) para 2010-2013.
Nos termos da alínea d) do artigo 162.º da Constituição da República, a Conta Geral do Estado deve ser
apresentada até ao dia 31 de dezembro do ano subsequente ao qual diz respeito, tendo a mesma sido
recebida na Assembleia da República em 2 de julho de 2012.
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Relativamente ao Parecer do Tribunal de Contas bem como ao Parecer do Comité Económico e Social
sobre a CGE – 2011, estes deram entrada na Assembleia da República, a 18 de dezembro de 2012 e a 26 de
setembro de 2012 respetivamente.
Atento está, ainda, o Parecer Técnico da Unidade Técnica de Apoio Orçamental da Assembleia da
República (Parecer Técnico n.º 7/2012 – Análise daConta Geral do Estado de 2011: Ótica da Contabilidade
Pública, de 28 de Dezembro de 2012), elaborado ao abrigo do artigo 10.º A da Resolução da Assembleia da
República n.º 20/2004, de 16 de Fevereiro, aditado pela Resolução n.º 53/2006, de 7 de Agosto, e,
posteriormente, pela Resolução n.º 57/2010, de 23 de julho, e do mandato expresso do Programa de
Atividades da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (XII Legislatura – 2.ª Sessão Legislativa).
Dá-se, desta forma, cumprimento ao previsto no número 3 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da
República, que define que os serviços da Assembleia da República procedem a uma análise técnica da Conta
Geral do Estado, discriminada por áreas de governação, e a remetem à comissão parlamentar competente,
em razão da matéria.
2. Análise Sectorial
Neste contexto, procede-se de seguida à análise sectorial da execução orçamental referente ao ano
económico de 2011, tendo em consideração as contas dos serviços integrados e fundos autónomos relativas
ao Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território, bem como as que dizem
respeito às contas da administração local, por ir ao encontro do solicitado pela Comissão de Orçamento e
Finanças e Administração Pública.
a) Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território
No Orçamento do Estado para 2011, o Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento
do Território (até final da legislatura anterior, tinha a designação de Ministério do Ambiente, Ordenamento do
Território) apresentava um orçamento de 727,6 milhões de euros, tendo, durante o ano de 2011, visto esse
valor aumentar para 761,7 milhões de euros, como resultado do acréscimo das rubricas de “créditos
especiais”, em 7,2 milhões de euros, da “dotação provisional”, em 23,5 milhões de euros, e 3,4 milhões de
euros por via de “Outras” (gestão flexível) tal como pode ser visualizado no quadro seguinte:
Tabela A- Alterações orçamentais por classificação orgânica em 2011
(em milhões de euros)
Fonte: Parecer Técnico n.º 7/2012 da Unidade Técnica de Apoio Orçamental da Assembleia da República –
Análise daConta Geral do Estado de 2011: Ótica da Contabilidade Pública, de 28 de Dezembro de 2012
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Quanto ao valor de execução orçamental de 2011, o Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do
Ordenamento do Território apresentou o valor de 606,5 milhões de euros, o que traduz um grau de execução
de 83% face ao Orçamento do Estado inicial e de 80 % considerando o Orçamento do Estado final. No mapa
seguinte, podem aferir-se as despesas dos serviços integrados por classificação orgânica.
Tabela B- Despesas dos serviços integrados por classificação orgânica em 2011
Fonte: Fonte: Direção Geral do Orçamento – Conta Geral do Estado 2011
Relativamente ao desempenho dos serviços e fundos autónomos do Ministério da Agricultura, do Mar, do
Ambiente e do Ordenamento do Território apresentam-se de seguida os Mapas C e D, relativos à execução
orçamental da despesa no valor de 1312 milhões de euros e da receita, de 1652 milhões de euros.
Tabela C- Despesas dos serviços e fundos autónomos, por classificação orgânica, com
especificação das despesas globais de cada serviço e fundo
Fonte: Fonte: Direção Geral do Orçamento – Conta Geral do Estado 2011
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Tabela D- Receitas dos serviços e fundos autónomos, por classificação orgânica, com
especificação das despesas globais de cada serviço e fundo
Fonte: Fonte: Direção Geral do Orçamento – Conta Geral do Estado 2011
Relativamente às “responsabilidades contratuais plurianuais”, o MAMAOT apresentava no final do ano de
2011, um valor de 6,2 milhões de euros em serviços integrados e 72,7 milhões de euros em serviços e fundos
autónomos afetos a este Ministério, num total de aproximadamente 79 milhões de euros.
Tabela E- Responsabilidades contratuais plurianuais dos serviços integrados e serviços e fundos
autónomos
(euros)
Fonte: Direção-Geral do Orçamento – Conta Geral do Estado 2011
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Relativamente ao “Programa de investimentos”, em termos globais, a execução do Investimento em 2011
totaliza 1.982 milhões de euros, o que representa uma quebra de 9,8%, em termos nominais, relativamente a
2010, tal como è referido no Parecer sobre a Conta Geral do Estado 2011.
Em termos de destinos de investimento, por ordem decrescente de peso, aparece a agricultura e pescas
(35%), a investigação e ensino superior (22%), a economia inovação e desenvolvimento (18 %) e o ambiente e
ordenamento do território (5 %). Os restantes sectores, em conjunto, não foram além dos 20%.
Tabela F- Investimento - Indicadores Gerais por Programas
( milhões de euros)
b) Administração Local e Regional
No que tange à Administração Local e Regional, a Conta Geral do Estado de 2011 evidencia que o
subsector da Administração Local e Regional apurou um défice de 0,4% do PIB, o que representa uma
melhoria de 0,4 p.p. do PIB face ao défice registado em 2010.
De referir que as receitas deste subsetor registaram uma descida de mais de 14 milhões de euros face a
2010 (de 11.019 milhões em 2010 para 11.005 milhões em 2011), correspondendo assim a uma descida
inferior à registada no ano anterior (11.191 milhões de euros em 2009 para 11.019 milhões em 2010). Por
outro lado, as despesas diminuíram em cerca de 713 milhões de euros face a 2010 (de 12.460 milhões em
2010 para 11.747 milhões em 2011), correspondendo assim a uma inversão de sentido face aos valores
registados no ano anterior, durante o qual se observou um aumento de cerca de 47 milhões de euros (de
12.413 milhões em 2009 para 12.460 milhões em 2010).
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Tabela G – Conta Consolidada das Administrações Públicas (ótica de contas ) Grandes
agregados 2010 e 2011 ( milhões de euros)
Como se pode constatar, o saldo do subsetor em apreço ficou negativo em mais de 741 milhões de euros.
Cumpre ainda escrutinar as transferências financeiras da Administração Central para a Administração
Local, no cumprimento do disposto da Lei das Finanças Locais.
Conforme se poderá atestar no quadro seguinte, para a Administração Local foram transferidos 2.220
milhões de euros, um valor abaixo do executado em 2010 (que alcançou cerca de 2.346 milhões de euros).
Com efeito, no âmbito das recomendações do Tribunal de Contas já de 2009, que vem recomendar que a
participação variável dos municípios no IRS, prevista na alínea c) do n.º 1 do artigo 19.º da Lei das Finanças
Locais volte a ter objeto de previsão e execução na esfera do Orçamento do Estado, através da contabilização
da parte do IRS que lhe dá origem, como receita orçamental, e da sua transferência para os municípios, como
despesa orçamental.
No que respeita a outras transferências – nomeadamente verbas transferidas para cooperação técnica e
financeira – regista-se uma diminuição de mais de 2 milhões de euros face a 2010, cifrando-se em 38,6
milhões de euros.
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Tabela H – Análise por Grandes Agregados de despesa. Grandes
agregados 2010 e 2011 ( milhões de euros)
II. Opinião do Deputado Relator
Embora sendo a opinião do Relator de elaboração facultativa, nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do
Regimento, e de o Deputado Relator se eximir, nesta sede, de emitir quaisquer considerações políticas sobre
a Conta Geral do Estado relativa ao ano económico de 2010, entende pertinente referir que presidiu a esta
análise a maior isenção.
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Com a presente análise à Conta Geral do Estado de 2011, pretendeu-se a verificação dos propósitos
orçamentais, bem como a qualidade da despesa produzida. Para tal, foram tidos em consideração a Conta
Geral do Estado, o Parecer do Tribunal de Contas e do Conselho Económico Social assim como a informação
produzida pelos serviços técnicos da Assembleia da República.
De referir também que o Parecer do Tribunal de Contas, formulou um conjunto de 82 recomendações tendo
em vista a correção de erros e deficiências assinalados e a melhoria da fiabilidade e do rigor da CGE, não
obstante, formulou um juízo globalmente favorável sobre a legalidade da execução orçamental da
administração central.
III. Conclusões
A Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública remeteu, nos termos legais e regimentais
aplicáveis, à Comissão de Ambiente, Ordenamento do Território e Poder Local a Conta Geral do Estado de
2011, acompanhada do Pareceres do Tribunal de Contas, do Conselho Económico Social assim como da
Unidade Técnica de Apoio Orçamental da Assembleia da República, para efeitos de elaboração do
competente Parecer nas áreas de competência material da 11.ª Comissão.
A Conta Geral do Estado de 2011 foi apresentada à Assembleia da República em cumprimento dos prazos
legais aplicáveis.
A Conta Geral do Estado de 2011 permite aferir uma execução orçamental de 606,5 milhões de euros nos
serviços integrados do Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território, e de 1312 milhões de euros
nos serviços e fundos autónomos.
A Conta Geral do Estado de 2011 permite, ainda, aferir que o subsector da Administração Local e Regional
apurou um défice de 0,4% do PIB, o que representa uma melhoria de 0,4 p.p. do PIB face ao défice registado
em 2010, e que o défice do subsetor da administração local e regional é de 10,2% do défice total das
administrações públicas.
Em 2011, as Administrações Regional e Local registaram um saldo orçamental positivo de 196 milhões de
euros, uma variação positiva que contrasta com o défice de 91,1 milhões registado em 2010 e de 810,1
milhões em 2009.
Com objetivos de redução de défice excessivo e controlo do crescimento da dívida pública, estes
subsetores prosseguiram a trajetória de redução dos seus défices orçamentais, tendo a Administração Local,
desde 2010, invertido o contributo líquido negativo no processo de consolidação orçamental das
Administrações Públicas. A concretização deste objetivo apoia-se no esforço de redução da despesa corrente
e da despesa de capital, sendo esta última acentuada pela maior restrição aos limites de endividamento que a
Lei n.º 12-A/2010 veio consagrar.
A Comissão de Ambiente, Ordenamento do Território e Poder Local emite o presente Parecer e, nos
termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República, decide remetê-lo à
Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública.
Palácio de São Bento, 25 de fevereiro de 2013.
A Deputado Relatora, Margarida Netto — O Presidente da Comissão, António Ramos Preto.
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COMISSÃO PARA A ÉTICA, A CIDADANIA E A COMUNICAÇÃO
Parecer
Índice
Parte I – Considerandos
Parte II – Opinião do Relator
Parte III – Parecer da Comissão
Parte I – Considerandos
1. Introdução
No respeito pelo disposto no n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República, a Comissão
para a Ética, a Cidadania e a Comunicação (CPECC), foi chamada a emitir parecer relativo à Conta Geral do
Estado de 2011, apresentada pelo Governo à Assembleia da República em final de Junho de 2012.
À CPECC compete emitir parecer, dirigido à Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública
(COFAP), relativo aos impactos das finanças públicas sobre a política e a atividade económica em 2011.
De acordo com o Regulamento, são atribuições da Comissão para a Ética, a Cidadania e a Comunicação:
a) Apreciar os assuntos respeitantes aos direitos e deveres fundamentais consignados na Constituição e
na Lei, em todas as matérias inerentes às atribuições desta Comissão;
b) Pronunciar-se sobre todas as questões relativas às incompatibilidades, incapacidades, impedimentos,
levantamento de imunidades, conflitos de interesses, suspensão e perda do mandato de Deputados;
c) Pronunciar-se sobre quaisquer outras questões que possam de alguma forma afetar o mandato de
Deputado;
d) Ocupar-se das políticas relativas à comunicação social incluindo, designadamente, as questões relativas
aos seus órgãos públicos e privados, aos serviços públicos de rádio e televisão, à televisão digital terrestre e
às novas gerações de banda larga;
e) Ocupar-se das políticas relativas às Tecnologias de Informação e Comunicação, à sociedade da
informação e aos novos canais de comunicação como as redes sociais e os blogues;
f) Ocupar-se de matérias conexas com os direitos de autor em correlação com a temática da Sociedade
de Informação e com a Comunicação Social, sem prejuízo da necessária articulação com a 1ª Comissão;
g) Impulsionar e efetuar o enquadramento das iniciativas de cidadania, em diversas frentes,
nomeadamente no âmbito da luta contra quaisquer formas de discriminação;
h) Ocupar-se da promoção das políticas no âmbito do diálogo intercultural e da integração dos cidadãos
migrantes, com vista ao pleno exercício dos seus direitos e deveres de cidadania;
i) Promover a participação dos cidadãos na vida política, em especial, aos mais arredados dela, como as
mulheres e os jovens, estimulando o exercício de direitos e os uso de instrumentos como o voto, o referendo,
a petição, ou a iniciativa legislativa de cidadãos;
j) Elaborar periodicamente um relatório de análise do grau de satisfação das preocupações expressas
pelos cidadãos por via das petições enviadas à Assembleia da República;
k) Ocupar-se das questões relativas À promoção do mecenato, do voluntariado, do associativismo em
geral, da responsabilidade social de entidades públicas e privadas e da inovação social;
l) Ocupar-se das questões e iniciativas tendentes a promover a aproximação das instituições públicas à
sociedade, em particular, por parte da Assembleia da República;
m) Ocupar-se da promoção e sensibilização da educação cívica dos cidadãos em diversas áreas de
atividade, tais como a educação rodoviária, a poupança de recursos financeiros ou ambientais e outras;
n) Ocupar-se da promoção e defesa dos direitos de cidadania.
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Antes de iniciar-se a análise setorial da Comunicação Social, importa salientar que, ao invés do Relatório
do Orçamento de Estado, não existe na Conta Geral do Estado uma análise operacional desagregada que
possibilite um parecer específico sobre cada uma das áreas abrangidas pela Comissão para a Ética, a
Cidadania e a Comunicação.
Assim, o presente parecer sobre a Conta Geral do Estado (2011) recairá somente nos indicadores de
execução orçamental referentes ao setor da Comunicação Social, uma vez que as restantes atribuições desta
Comissão são transversais a vários Ministérios, por esta razão não é possível fazer-se uma análise específica.
O Parecer do Tribunal de Contas à Conta Geral do Estado de 2011, o Parecer Técnico n.º 7/2012, Análise
da conta Geral do Estado de 2011, da responsabilidade da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO), as
Contas Nacionais Trimestrais do INE e o relatório anual de 2011 do Banco de Portugal, serviram de apoio à
elaboração do presente parecer.
O Orçamento de Estado para 2011 foi aprovado pela Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro e teve duas
alterações subsequentes pela Lei n.º 48/2011, de 26 de Agosto e a Lei n.º 60-A/2011, de 30 de novembro.
2. Enquadramento macroeconómico
A Conta Geral do Estado assume que a execução orçamental de 2011 é condicionada pelo Programa de
Assistência Económica e Financeira (PAEF) assinado entre o PS, o PSD e o CDS e a Comissão Europeia, o
Banco Central Europeu e o Fundo Monetário Internacional.
No enquadramento do PAEF, o Estado Português comprometeu-se a consolidar as contas públicas,
através da introdução de melhorias na execução orçamental e da promoção da eficiência na prestação dos
serviços públicos. A execução orçamental assumiu um caracter altamente restrito, tendo inclusivamente
contado com medidas extraordinárias para a consolidação orçamental, através da aplicação de uma sobretaxa
em sede de IRS e da transferência de ativos de fundos de pensões. Estas medidas permitiram que se
atingissem os objetivos orçamentais com um défice de 4,4% do PIB, isto é abaixo dos 5,9% impostos pelo
PAEF.
A execução orçamental, no enquadramento atrás descrito, foi acompanhada de uma contração anual da
atividade económica de (-1,6%). Contração esta que é muito mais acentuada no 2º semestre do ano (-2,4%),
como resultado da implementação das medidas de política impostas pelo PAEF do que no seu 1º semestre (-
0,7%).
De acordo com as Contas Nacionais Trimestrais do INE, se no 1.º semestre do ano a Procura Interna caíu
no nosso país (-5,2%), no 2.º semestre essa queda foi de (-8,4%) e para tal contribuiu a queda acentuada na
2.ª metade do ano, do Consumo Privado (-6,0%), do Consumo Público (-4,9%) e do Investimento (-19,7%). Do
lado da Procura Externa enquanto a retração da Procura Interna induziu um aprofundamento da queda das
Importações, que depois de terem recuado no 1.º semestre do ano (-4,9%), caíram no 2.º semestre (-9,5%), já
as Exportações resistiram e mantiveram ao longo do 2.º semestre um ritmo de crescimento idêntico ao do 1.º
semestre.
Do comportamento registado pelas várias componentes da Despesa e em especial da Procura Interna ao
longo de 2011 salienta-se sem dúvida a magnitude da redução do Consumo Público (-4,3%), a redução do
Consumo Privado (-3,8%) e a queda acentuada do Investimento (-13,8%).
O défice das administrações públicas ficou nos 4,4% do PIB, muito abaixo dos 9,8% atingidos em 2010.
Esta evolução encontra-se muito influenciada pelo impacto de medidas temporárias, onde se inclui a
transferência para o Estado da titularidade dos ativos dos fundos de pensões de um conjunto de instituições
financeiras, por contrapartida da assunção pela Segurança Social das responsabilidades associadas aos
encargos com as pensões de velhice e de sobrevivência dos reformados e pensionistas do sector bancário
abrangidos pelo respetivo regime substitutivo. Operação que se traduziu no registo em Contas Nacionais de
uma receita de capital no montante de 3,5% do PIB e a que se juntou a receita obtida com a aplicação de uma
sobretaxa em sede de IRS sobre o subsídio de natal, correspondente a 0,5% do PIB.
A dívida pública atingiu o rácio de 108,1%, sendo que, o principal contributo para o seu aumento em 2011
foram os ajustamentos défice-dívida.
Em 2011, os encargos com as parcerias publico privado aumentaram 62%, por responsabilidade pelas
parcerias rodoviárias, ficando acima do previsto com um desvio de 25%.
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A governação orçamental foi marcada por “alterações importantes, envolvendo, em particular, a definição
de regras orçamentais, a fixação de um quadro orçamental de médio prazo assente num Quadro Plurianual de
Programação Orçamental e a criação de um conselho de finanças públicas independente.”
3. Análise Setorial: Comunicação Social
3.1. Transferências do Estado para o Setor Empresarial
O setor comunicação social integra a RTP – Rádio e Televisão de Portugal, SA e a LUSA – Agência de
Notícias de Portugal, SA.
Em termos brutos os fluxos financeiros do Estado, canalizados através da DGTF para o conjunto das
empresas públicas, empresas privadas prestadoras de serviço público e fundos foi de 6947,3 M€
representando um acréscimo de 5358,9 M€, apesar de terem sido diminuídos os valores das indeminizações
compensatórias (-22,6 M€) e das dotações de capital (-196,72 M€). No âmbito das dotações de capital
efetuadas é de referir o aumento de capital realizado na Rádio e Televisão de Portugal, SA, no montante de
66,2 M€.
Em 2011, foi concedido um empréstimo de curto prazo à RTP no valor de 150 M€, empréstimo autorizado
pelo Despacho n.º 251/11/MEF. Este empréstimo pretendia ser um adiantamento de fundos por conta da
receita a arrecadar com a venda do arquivo histórico da RTP, para ser utilizado para amortizar uma prestação
do capital em dívida ao DEPFA Bank, que vencia em julho de 2011.
Em termos de dividendos, a receita cifrou-se em 239,6 M€, um resultado inferior em 218,3 M€ em
comparação com 2010. Este resultado decorreu da não distribuição de dividendos por parte de empresas do
setor financeiro (Caixa Geral de Depósitos) e pela redução dos dividendos distribuídos pela Parpública (-66
M€).
Por deliberação da Assembleia Geral de 06/06/2011, o capital da RTP foi aumentado em 66,2 M€ através
do OE de 2011.
Tabela 18 – Esforço Financeiro do Estado
Milhões de Euros
2010 OE/2011 (inicial)
OE 2011 (corrigido)
Execução
Dividendos 457,9 361,5 361,5 239,6
Indemnizações Compensatórias 494,5 441,7 489,0 471,9
Dotação de Capital 1 011,1 834,0 3 834,0 814,4
Assunção de Passivos e de Outras Responsabilidades
7,9 12,5 12,5 0,4
Empréstimos Concedidos pelo Tesouro 74,8 850,0 6 907,9 5 660,6
Esforço Financeiro Líquido 1 130,5 1 776,6 10,881,8 6 707,7
Fonte: Ministério das Finanças e Cálculos da UTAO
3.2. Indemnizações Compensatórias para a Comunicação Social
De acordo com a Conta Geral do Estado, em 2011 o montante de indemnizações compensatórias a
empresas públicas e privadas prestadoras de serviço público situou-se nos 471,9 M€, refletindo uma redução
de 22,6 M€ face a 2010.
No tocante às indeminizações compensatórias atribuídas à comunicação social, foi atribuído o montante de
128,111 M€, que comparativamente com o ano de 2010 sofreu um decréscimo de 21,7%.
O montante de 128,111 M€ engloba as transferências para a RTP – Rádio e Televisão Pública de Portugal,
S.A., no valor de 109,470 M€, o que representou um decréscimo de 25%, ou seja, (-36,4 M€) e, para a LUSA –
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Agência de Notícias de Portugal, S.A, tendo sido, no caso da LUSA transferidos 18,641 M€, este montante
representa um acréscimo de 5,1% comparativamente com o ano de 2010, de acordo com os dados da DGTF.
3.3. Resultados das áreas auditadas do Setor Empresarial do Estado
Na Conta Geral do Estado é mencionado que a RTP, SA, procedeu a uma auditoria às contas do serviço
público de 2010. Esta auditoria insere-se no âmbito das atribuições de controlo financeiro previstas no
Contrato de Concessão do Serviço Público de Televisão, outorgado pelo Estado Português em 25/mar/2008.
Assim, de acordo com o documento da Conta Geral do Estado, o total dos gastos com o serviço público de
rádio e televisão, líquido dos proveitos diretos, apresentado pelo Conselho de Administração da RTP foi de
262,4 M€, inferior em 22,5 M€ (9,8%) ao valor do respetivo financiamento público de 284,9 M€.
3.4. Fluxos financeiros do SPE para a administração central
A CGE apenas especifica os fluxos de juros e de transferências correntes com origem nas sociedades não
financeiras públicas, não sendo possível a apresentação de forma desagregada.
Assim, O total dos fluxos de entidades pertencentes ao SPE para a administração central é de 1,797 M€,
essencialmente receita do orçamento dos serviços integrados (1,792 M€, 99,7 M€).
No que concerne aos dividendos e participação nos lucros em empresas públicas não financeiras,foram de
82 M € (menos 36 M€ do que em 2010), porém não é possível, de acordo com a explicação dada
anteriormente, desagregar o valor transferido pela LUSA para os cofres da Administração Central.
4. Apreciação do Tribunal de Contas
Das considerações iniciais produzidas no Parecer, retiram-se as seguintes que se reputam de particular
relevo pela concisão e objetividade: “O OE inicial, aprovado pela Assembleia da República, foi alterado ao
longo do ano, tendo a receita global passado de € 210.374 M para € 229.653 M e a despesa global de €
209.657 M para € 227.733 M.”
Para o Tribunal de Contas (TC), o “rigor, a integralidade e a transparência da CGE continuam afetados
dado o desrespeito de princípios orçamentais (anualidade, universalidade, especificação, etc.), o
incumprimento de disposições legais que regulam a execução e a contabilização das receitas e das despesas,
e as deficiências detetadas nos procedimentos aplicados. Por isso, não foi possível confirmar os valores
globais da receita e da despesa constantes na CGE de 2011”.
Analisando a receita contabilizada da administração central depois de consolidada (51.045 M€), o TC
evidencia que “aumentou € 3.607 M (7,6%) devido, sobretudo, à duplicação das principais receitas
extraordinárias para € 5.265 M (€ 2.613 M em 2010), obtidas com € 3.884 M de transferências de fundos de
pensões (€ 1.882 M em 2010), € 600 M de privatizações (€ 731 M em 2010) e € 781 M de sobretaxa em IRS”.
O Orçamento de Estado para 2011 fixou o défice em 4,6% do PIB, que foi depois revisto pelo programa
para 5,9%. Esse défice foi alcançado mas com recurso à transferência de fundos de pensões da banca que
representam 3,5% do PIB.
Sublinhando a necessidade de combate à fraude, o TC destaca que a CGE “não releva a receita
proveniente do combate à fraude e à evasão fiscais e, não obstante a norma de consolidação orçamental que
o determina, o relatório do Governo sobre a matéria continua sem discriminar as coletas recuperadas por
imposto e sem avaliar a adequação dos instrumentos jurídicos utilizados nesse combate. A AT cobrou menos
de 10% do valor das liquidações resultantes de inspeções aos grandes contribuintes, menos de 1% da
cobrança voluntária proveniente desses contribuintes”.
A importância que o PAEF acarretou para a consideração dos instrumentos de recurso à dívida - por via do
qual foi concedido um empréstimo a Portugal no valor de 78.000M€, utilizável até maio de 2014 -, é salientada
pelo TC, que destaca os empréstimos como o principal instrumento de recursos à divida.
O TC destaca, igualmente, intervenção do Estado no BPN: “Em 2011 foram pagos 747M€ devido a 600M€
a título de prestações acessórias e 147M€ em execução de garantias prestadas às sociedades veículo
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PARVALOREM e PARUPS). Em 31 de Dezembro de 2011 o valor das garantias prestadas pelo Estado ao
BPN e sociedades veículo ascendia a 4500M€”.
Merecem realce, ainda, os apoios financeiros pagos pela administração central “ascenderam a 4595M€
(7,1% da sua despesa consolidada), onde assumiu maior peso a área dos “transportes e infraestruturas
rodoviárias”, 1249M€ (27,2%), devido sobretudo ao pagamento de 849M€ a título de regularização de
responsabilidades em PPP do sector rodoviário e de 326M€ de indemnizações compensatórias no sector dos
transportes”.
O TC alerta, particularmente, para o facto de a CGE continuar a não evidenciar, de forma agregada e
global, a execução dos fundos comunitários e de não contemplar a totalidade dos recursos comunitários
transferidos para Portugal. “Alguns Programas Operacionais do QREN e dos Planos Estratégicos Nacionais
para o Desenvolvimento Rural e para as Pescas – frisa o TC – mantêm níveis de execução que podem
comprometer a utilização integral dos recursos comunitários postos à disposição de Portugal”.
O TC evidencia ainda que o ano de 2011 caraterizou-se pela contração da atividade económica, que
determinou uma queda do PIB de 1,6%, que foi menos acentuada porque as exportações e o consumo interno
tiveram uma evolução acima do esperado.
Parte II – Opinião do Relator
O ano de 2011 ficou assinalado pela assinatura Programa de Assistência Económica e Financeira,
acordado entre o PS, o PSD e O CDS-PP, com a Comissão Europeia, o Banco Central Europeu e o Fundo
Monetário Internacional.
Como resultado da aplicação, no 2.º semestre de 2011, das medidas contempladas no Programa de
Assistência Económica, o país tem mergulhado numa crise sem precedentes, donde sobressai a destruição do
aparelho produtivo, com particular destaque para as PME, a redução da produção nacional, a contração do
mercado interno, o agravamento da dependência externa e dos défices estruturais.
Do ponto de vista social, 2011 fica marcado, como consequência da aplicação das medidas do Programa
de Assistência Financeira, pela queda acentuada do emprego e por uma subida do desemprego de 1,9 pontos
percentuais, tendo sido destruídos 141 mil postos de trabalho em 2011 e aumentado em 103 500 o n.º de
trabalhadores desempregados.
Estes valores antecipam o impacto económico desta política, isto é, uma profunda recessão económica,
expressa numa significativa contração do PIB.
Parte III – Parecer da Comissão
A Comissão para a Ética, a Cidadania e a Comunicação é de parecer que o presente Relatório, sobre a
Conta Geral do Estado de 2011, deverá ser remetido à Comissão Parlamentar de Orçamento e Finanças, em
conformidade com o artigo 206.º, n.º 1, alínea c), do Regimento da Assembleia da República, reservando os
grupos parlamentares as suas posições para o debate em Plenário.
Palácio de São Bento, 26 de fevereiro de 2013.
A Deputada Relatora, Carla Cruz — O Presidente da Comissão, Mendes Bota.
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Parecer
sobre a
Conta Geral do Estado 2011
(aprovado em Plenário do CES a 26/09/2012)
Relator:Conselheiro João Ferreira do Amaral
LISBOA, 2012
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Índice
1. Enquadramento
2. Os objetivos da política orçamental e a evolução
macroeconómica em 2011
3. Evolução das receitas
4. Evolução das despesas
5. Investimento público
6. Dívida pública
7. Parcerias Público Privadas
8. Prazos de Pagamento a Fornecedores da Administração Pública
9. Divida Pública
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Parecer do CES sobre a Conta Geral do Estado de 2011
1. ENQUADRAMENTO
A emissão do presente parecer sobre Conta Geral do Estado 2011 (CGE
2011), insere-se no âmbito das competências do CES, designadamente
das que estão associadas à sua natureza de órgão de consulta e
concertação no domínio das políticas económicas e sociais.
À semelhança dos anos anteriores, o CES reitera a relevância que atribui
a esta solicitação por parte da Comissão de Orçamento, Finanças e
Administração Pública da Assembleia da República, já que reflecte a
valorização política que se passou a atribuir ao exercício de avaliação
da execução orçamental, agora ainda mais reforçada no actual
quadro de austeridade económica e de consolidação orçamental.
Face à situação de grande dificuldade económica e de acentuada
degradação social que o País atravessa, o presente parecer, para além
de abordar, como habitualmente, os temas relacionados com os
desvios entre o orçamentado e o realizado, irá dar particular atenção
às questões que considera serem mais relevantes para permitir uma
melhor avaliação do presente e do futuro da atual política de
consolidação orçamental.
2. OS OBJECTIVOS DA POLÍTICA ORÇAMENTAL E A EVOLUÇÃO MACROECONÓMICA EM 2011
A política orçamental de 2011 esteve subordinada aos objectivos de
redução do défice orçamental já apontados no Orçamento de Estado
para 2011 e, a partir de Maio, com mais intensidade, no programa de
assistência económica e financeira acordado pelo governo português
com a Comissão Europeia, o Banco Central Europeu e o Fundo
Monetário Internacional.
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Parecer do CES sobre a Conta Geral do Estado de 2011
Neste contexto, foram aprovadas, durante o ano de 2011, duas
alterações à lei do Orçamento do Estado para 2011 (lei nº 55-A/2010 de
31 de Dezembro):
A primeira, através da Lei nº 48/2011, de 26 de Agosto, no âmbito do
cumprimento do Memorando de Entendimento e teve como objetivo o
reforço da estabilidade financeira.
A segunda alteração consubstanciou-se através da Lei n.º 60-A/2011,
de 30 de Novembro, que aprovou um conjunto de medidas adicionais
de redução da despesa com vista à consolidação orçamental prevista
no Programa de Estabilidade e Crescimento (PEC) para 2010-2013
Desta forma, face às dificuldades de financiamento do Estado e da
economia no seu conjunto e mesmo antes do referido programa, a
prioridade da política económica para 2011 foi a de conseguir uma
forte redução do défice público num período de tempo relativamente
curto.
O CES, sem prejuízo de considerar que as necessidades de
financiamento da economia e do Estado impunham uma redução
significativa do referido défice, alertou em devido tempo para o perigo
de se poderem verificar disfunções importantes na economia e na
sociedade portuguesas caso os objectivos de redução do défice e o
respectivo calendário, por demasiado ambiciosos, se revelassem
desajustados à situação económica e social portuguesa, à partida débil
e que ainda não se encontrava refeita da recessão de 2009.
Com efeito, no seu parecer sobre o OE 2011 (pág. 21/35) o CES alertava
para que “Um dos aspectos que, neste contexto, não pode deixar de
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ser considerado é o perigo de entrada no ciclo vicioso de défice –
recessão - mais défice, por ausência de receitas fiscais resultantes da
falta de crescimento económico”.
A evolução económica registada em 2011 sofreu um impacte recessivo
muito significativo decorrente da política orçamental restritiva que foi
seguida.
Por outro lado, o CES salienta que o esforço de consolidação
orçamental e redução do défice recaiu fundamentalmente sobre os
trabalhadores e os pensionistas, com medidas que tiveram como
consequência a quebra de poder de compra das famílias e que se
repercutiu de uma forma negativa na actividade das empresas.
Com efeito, no que respeita ao rendimento disponível, uma avaliação
ex-post aponta para um impacte negativo da política orçamental no
rendimento disponível de cerca 2,6 mil milhões de euros, representando
um efeito negativo de 2,3 % sobre o rendimento disponível de 2010. Este
impacte resulta de uma aumento de mil milhões na cobrança de
impostos directos e de contribuições para a segurança social, da
diminuição de 1,5 mil milhões das despesas com pessoal do Estado e de
uma quase estagnação das transferências para as famílias. O impacte
negativo no consumo privado terá sido da mesma ordem de grandeza.
A diminuição do consumo privado está fortemente associada à queda
do rendimento disponível das famílias e portanto a factores como a não
actualização do salário mínimo e das pensões mínimas, o reduzido ou
quase inexistente aumento de salários em muitos sectores ou ainda a
subida da carga fiscal sobre as famílias.
No que respeita à formação bruta de capital fixo (FBCF), a mesma terá
diminuído de 5.652,8 milhões de euros em 2010 (CGE 2010, vol.1, quadro
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19, pág. 47), para 4.428,4 milhões de euros em 2011 (CGE 2011, vol.1,
quadro 17, pág. 57). Assim sendo, verifica-se que a FBCF com origem no
Estado diminuiu 21,6% em termos nominais, representando cerca de
37,8% da quebra do total da FBCF da economia portuguesa, na
comparação entre os dois anos em causa, ou seja um impacte
significativamente superior ao peso - que atingiu 14,3% - da FBCF
pública no valor total da FBCF nacional.
Face a estes valores, o CES considera também que a política
orçamental de 2011, avaliada meramente em termos ex-post e com
todas as limitações que tal avaliação acarreta, terá tido um impacte
muito significativo na queda da procura interna e portanto do PIB que
desceram, respectivamente -5,7% e -1.6% em 2011. Este efeito recessivo
veio a traduzir-se num aumento da taxa de desemprego, de 10,8% em
2010 para 12,7% em 2011. O CES não pode deixar de expressar a sua
preocupação quanto a estes impactos muito negativos no
desemprego, destacando que a taxa de desemprego em 2011
ultrapassa, uma vez mais, as previsões inicialmente avançadas pelo
Governo.
A referida queda da procura interna teve uma maior incidência nas
actividades que dependem mais do mercado interno, como o
comércio, a restauração e a construção e obras públicas. Com efeitos
não apenas no agravamento do desemprego mas também na
diminuição do emprego (-2,8%) e no aumento do número de indivíduos
em situações que não são de verdadeiro emprego mas que,
estatisticamente, não são considerados desempregados, fazendo com
que a expressão real do desemprego seja superior à que resulta da sua
medida oficial.
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Importa notar, no entanto, que existiram também outros impactes
negativos sobre a actividade económica para além dos decorrentes da
política orçamental, nomeadamente os resultantes das restrições de
financiamento, cujo impacte se fez sentir não só em termos de um
ajustamento mais forte do mercado doméstico, mas também ao nível
das empresas exportadoras, impedindo-as, em vários casos, de investir e
empregar trabalhadores para responder a mais encomendas do
exterior.
O CES considera ainda que a evolução económica registada em 2011
exemplifica os limites das políticas drásticas de redução de défices
públicos. Apesar de todo o impacte negativo sobre a economia e sobre
o emprego que a política de 2011 acarretou, o défice público sem o
recurso à transferência de fundos de pensões da banca, cujo carácter
de receita efectiva do Estado é duvidoso, não desceu além de 7,7 % do
PIB (na óptica da Contabilidade Nacional), uma queda de 2.1 pontos
percentuais do PIB relativamente a 2010, mas que se alarga para 3.6
pontos expurgando, nesse ano, 1,5% do PIB (2600 milhões de euros) de
receita irrepetível relativa à transferência do fundo de Pensões da PT.
Incluindo o recurso à transferência dos fundos de pensões da banca, o
défice público na óptica da Contabilidade Nacional situou-se, em 2011,
em 4,2% do PIB (que compara com 4,6% na proposta de orçamento
inicial e um limite de 5,9% no PAEF), menos 9687,6 milhões de euros do
que o valor do défice verificado em 2010 (9.8% do PIB). (CGE, Vol. I,
pág.21, quadro 7).
Para esta redução do défice, o aumento das receitas contribui com
50,2% e a redução da despesa com 49,8%. Não contabilizando as
receitas dos fundos de pensões em 2011 e 2010, o défice teria sido
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reduzido em 23,4% por aumento da receita e em 76,6% pela diminuição
da despesa.
Face aos valores referidos, verifica-se que, efectivamente, o maior
esforço da redução do défice foi do lado da despesa, embora tenha
havido um importante recurso a receitas extraordinárias.
O total da despesa pública representava em 2011 83631,6 milhões de
euros, ou seja, cerca de 48.9% do PIB. Este valor era inferior ao da média
da zona euro (49.1%) e ao da média da União Europeia (49,4%) depois
de ter sido superior em 2010 (51,3%, face a 51% na zona euro e 50,6% na
UE).
No que se refere ao défice estrutural, que expurga as receitas
extraordinária e os efeitos do ciclo económico, verificou-se uma
redução de 2,3 pontos, conforme é referido no sumário executivo. No
entanto, na CGE, não se encontra explicitado o valor do défice
estrutural.
3. EVOLUÇÃO DAS RECEITAS
A receita efetiva do Estado, em 2011, foi superior ao previsto na 2ª
alteração ao OE para 2011 e aumentou 14,8% face a 2010, tendo o
contributo da receita não fiscal sido de 9,1 p.p.
Quanto à receita fiscal, esta aumentou 6,4% face a 2010, devendo-se
essencialmente ao desempenho dos impostos diretos, cujas receitas
aumentaram 10,9%. Para este aumento contribuiu, em particular, a
sobretaxa extraordinária do IRS, a retenção na fonte sobre o subsídio de
Natal, a prestação adicional correspondente ao 13º mês, assim como o
efeito conjunto do aumento da receita bruta de IRC (+7,1%) com a
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diminuição dos reembolsos / restituições pagas em sede de IRC (-16,9%),
e a limitação dos benefícios e deduções fiscais.
Já quanto aos impostos indirectos, apesar do aumento de dois pontos
percentuais da taxa normal do IVA e do aumento de outros impostos
indirectos, a cobrança não foi além de um aumento de 3,2% em
relação a 2010, sofrendo assim uma desaceleração pronunciada e
ilustrando a dificuldade das políticas orçamentais de redução do défice
que têm um impacte demasiado negativo na economia.
Também as contribuições para a segurança social apresentaram um
resultado bastante modesto (crescimento de 2,0% relativamente a 2010)
apesar da integração no regime geral dos trabalhadores do sector
bancário e de outras medidas de aumento de receita. De novo, o
impacte negativo da política orçamental sobre a actividade
económica e a consequente redução no nível de emprego tiveram
forte responsabilidade nesta evolução pouco favorável das receitas da
segurança social.
A este impacte negativo da política orçamental acrescem aspectos
como o elevado volume de dívida fiscal, bem como o que respeita às
prescrições fiscais, sobre os quais o CES tem vindo a chamar a atenção.
O saldo de receitas por cobrar agravou-se em 4494,4 milhões de euros –
tendo o maior contributo sido dado pelo IRC e IVA – e o volume de
prescrições fiscais mantém-se num nível muito elevado. A CGE 2011
refere que as prescrições de IVA resultam fundamentalmente de
contribuintes que não existem ou que não exercem actividade. O CES
observa, no entanto, que o volume médio de prescrições no período
2006-2011 é de 694 milhões de euros, o que é três vezes superior ao
verificado em 2005.
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O CES alerta ainda para a necessidade de uma intervenção mais
sistemática e intensa em termos de combate à fraude e à evasão
fiscais, fenómenos que tendem a aumentar em períodos de crise e de
aumento de impostos.
4. EVOLUÇÃO DAS DESPESAS
No seu conjunto as despesas sofreram um decréscimo de 4,4 % em
termos nominais entre 2010 e 2011.
É de relevar a quebra já referida na formação bruta de capital fixo
(FBCF, - 21.7%) no consumo intermédio (- 11,2%) e das despesas com
pessoal (- 8,2%)1.
Apesar do forte aumento do desemprego, as prestações sociais quase
não aumentaram (0,4%). Aliás, as despesas da segurança social em
subsídio ao desemprego e apoio ao emprego tiveram um decréscimo
de 5,3% (CGE 2011, vol. I quadro 94, pág. 183) e percapita, em relação
ao número de desempregados, reduziram-se de 23,6%.
O CES não pode deixar de registar preocupação pela redução das
despesas em áreas fundamentais como a Saúde, a Educação e a
Protecção Social, a qual, se não corresponder a ganhos de eficiência,
nomeadamente através da eliminação de desperdícios, terá
consequênciasnegativas em termos da qualidade dos serviços
prestados e do acesso aos mesmos por parte dos utentes, pondo em
causa a coesão económica, social e territorial.
1 Valores obtidos por comparação entre o Quadro 17 e o Quadro 19 respectivamente da CGE, vol. I de 2011 e da
CGE, vol. I de 2010
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O CES chama ainda a atenção para a diminuição significativa de
transferências destinadas ao cumprimento da Lei de Bases da
Segurança Social (13%), a qual afectou o financiamento dosistema de
Protecção Social de Cidadania, o qual, lembra, é dirigido para o apoio
às famílias e aos sectores mais vulneráveis da população. No âmbito
deste sistema, salienta a redução da despesa com o abono de família
(30%) e com o rendimento social de inserção (20%).
O CES considera que, não ignorando a redução efectivada nas
despesas de consumo intermédio, existia em 2011 margem para um
esforço adicional de redução destas despesas, a qual poderia ter
evitado uma quebra tão acentuada de despesas de forte impacte
social - como sejam as prestações sociais - ou económico, como seja a
FBCF.
Os juros da dívida pública tiveram um aumento de 27,4% e atingiram um
valor superior ao da FBCF pública.
As despesas com pessoal, ao descerem 8,2%, reduziram o seu peso para
11,3% do PIB, valor pouco superior ao da média da zona euro (10,6%) e
da União Europeia (10,8%) e que será significativamente inferior a estes
valores no final do corrente ano.
O CES considera que, mais do que um eventual excesso das despesas
com pessoal, cumpre sobretudo avaliar as recentes reduções de tais
despesas à luz dos seus impactos na qualidade dos serviços públicos
prestados e no funcionamento eficiente da Administração Pública.
Em relação às despesas de funcionamento por programas
especialmente importantes como sejam a saúde, a educação e a
investigação e ensino superior registaram-se reduções significativas em
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todos eles relativamente a 2010 sendo essa quebra de -7,1% na saúde,
de -6,6% na educação e de -4,7 % na investigação e ensino superior2.
No total e segundo o quadro 42 da CGE 2011, vol. I, o Estado terá gasto
cerca de 9172 milhões de euros em saúde (5,3% do PIB) e de 7879
milhões de euros em educação (4,6% do PIB).
5. INVESTIMENTO PÚBLICO
Não existe na CGE 2011 informação sobre os investimentos realizados
por entidades empresariais públicas, em particular na área dos
transportes, que fazem parte do perímetro das administrações públicas.
O CES considera que na medida em que estas entidades fazem parte
do perímetro das administrações públicas, a informação referente à sua
actividade financeira deveria constar da CGE.
No relatório do Banco de Portugal “A Economia Portuguesa em 2011”,
pág. 107, refere-se que o investimento das Estradas de Portugal terá
descido 66,1% e o da Parque Escolar 32,1% mas não são referidos dados
para outras empresas importantes. Quanto à administração local o
quadro 91 da CGE 2011, vol. I, refere que a aquisição de bens de
capital terá caído 5,7%.
A nível do investimento realizado no âmbito do antigo PIDDAC,
contudo, é possível dispor de mais elementos.
Assim, o valor total realizado em PIDDAC em 2011 foi de 1982 milhões de
euros o que representa uma quebra de 9,8%, em termos nominais,
relativamente a 2010.
2 Obtido por comparação ente o quadro 28 da CGE 2010, vol. I e o quadro 27 da CGE 2011, vol. I.
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A percentagem de financiamento comunitário deste montante foi de
51,1 % representando um valor mais favorável do que aquele que foi
atingido em 2010 (45,2%).
O destino do investimento foi, por ordem decrescente de peso, a
agricultura e pescas (34,4%) a investigação e ensino superior (21,8%) a
economia inovação e desenvolvimento (18,1%) e o ambiente e
ordenamento do território (5,1%). Os restantes sectores, em conjunto,
não foram além dos 20,8%.
Em relação a 2010 a ordem dos sectores não se alterou, embora a
agricultura e pescas tenha visto reforçada a sua posição e se tenha
registado uma redução relativa da investigação e ensino superior.
O CES considera que a distribuição por sectores (e na medida em que
grande parte do investimento em infra-estruturas não faz parte deste
programa) é, em geral, adequada, uma vez que atribui prioridade a
sectores fundamentais da actividade económica portuguesa e à
investigação e ensino superior, que é um factor essencial na melhoria, a
prazo, de qualidade e da competitividade da nossa estrutura produtiva.
O entanto, o CES não pode deixar de salientar que o valor de 1982
milhões de euros realizado em 2011 é muito reduzido, não indo além de
1,2% do PIB, valor que, manifestamente, não se encontra adequado às
necessidades de reformulação rápida da nossa estrutura produtiva nem
aos incentivos correspondentes a prestar por parte do Estado e da
União Europeia para que essa reformulação se faça a ritmo adequado.
6. SETOR EMPRESARIAL DO ESTADO
No que se refere ao Setor Empresarial do Estado (SEE), importa referir
que em 2011 aumentou o seu peso na economia para 3,3% do PIB (3,1%
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em 2010). Por outro lado aumentaram também as transferências do
Estado para o SEE: o acréscimo de fluxos financeiros do Estado para o
conjunto das empresas públicas, empresas privadas prestadoras de
serviço público e fundos, face a 2010, foi de 5.358,9 milhões de euros,
num total de 6.947,3 milhões de euros transferidos. A CGE 2011 não
permite analisar este acréscimo por sector de actividade, melhoria que
o CES recomenda seja introduzida nos próximos Relatórios da CGE.
O montante de indemnizações compensatórias a empresas públicas e
privadas prestadoras de serviço público, de 471,9 milhões de euros, pelo
contrário, reflectiu uma redução de 22,6 milhões de euros, mas também
a este respeito não é possível identificar a evolução nos diferentes
sectores do SEE.
O CES salienta as afirmações que o Tribunal de Contas vem fazendo no
sentido da insuficiência das indemnizações compensatórias, o que tem
conduzido ao recurso ao endividamento, degradando a situação
financeira das empresas.
7.PARCERIAS PÚBLICO PRIVADAS E CONCESSÕES
De modo semelhante, também sobre as Parcerias Público Privadas (PPP)
o CES considera a informação apresentada na CGE ainda insuficiente
para retratar com transparência e objetividade a sua situação.
Os Encargos Plurianuais das PPP e Concessões que na CGE 2010 eram
projectados até 2050, passaram na CGE 2011 a ser projectados até
2041, e não são explicadas as diferentes projecções apresentadas,
designadamente o facto de passarem a ter sido previstos encargos
líquidos positivos entre 2029 e 2038, período durante o qual as
projecções de há um ano atrás apresentavam encargos líquidos
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crescentemente negativos e que agora, como se disse, se apresentam
positivos, com valores entre 114 e 249 milhões de euros.
8. PRAZOS DE PAGAMENTO A FORNECEDORES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
O Relatório da CGE 2011, contrariamente ao da CGE 2010, não contém
informação sobre a evolução dos prazos de pagamento a
fornecedores da Administração Pública. Contudo, analisando a
situação mesmo sem esse indicador, constata-se que o montante total
de encargos assumidos e não pagos, em 2011, excluindo o Sistema
Nacional de Saúde, foi de 253,4 milhões de euros, 120 milhões acima do
verificado em 2010 e que a dívida a fornecedores por parte das
instituições do SNSintegradas no perímetro das Administrações Públicas
se manteve muito elevado, tendo totalizado 848,4 milhões de euros
(mais 1,1% que no final de 2010).
Atendendo à asfixia financeira que os atrasos dos pagamentos dos
organismos públicos aos respectivos fornecedores geram, situação
ainda mais agravada pela extrema dificuldade de acesso a meios de
financiamento alternativos, designadamente ao crédito bancário, por
parte das empresas, o CES recomenda que esta matéria seja
apresentada de forma mais detalhada, não só integrando os prazos de
pagamento, como disponibilizando informação ao nível de cada
ministério.
O CES considera que no atual contexto de crise económica, com uma
evolução crescente do número de encerramentos de empresas, a
análise mais completada situação no âmbito da CGE revela-se ainda
mais pertinente, tanto mais que a informação disponibilizada
mensalmente pela DGO, no âmbito da iniciativa “Pagar a Tempo e
Horas”, é insuficiente para avaliar o problema em toda a sua
abrangência, não disponibilizando, designadamente informação sobre
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os montantes de dívida em atraso por parte dos organismos que detêm
prazos de pagamento superiores a 90 dias.
9. DÍVIDA PÚBLICA
A dívida direta das Administrações Públicas atingia no final de 2011, um
valor correspondente a 107,8 % do PIB, mais 14,4 pontos percentuais do
que no final de 2010, sendo que, deste aumento, 3,9% do PIB têm a ver
com pagamentos de juros da dívida existente, 0,9% com o efeito de
redução do PIB nominal e 0,4 % do saldo primário, ainda negativo,
embora de reduzida dimensão.
O CES considera que uma descida do peso da dívida pública no PIB só
será possível a um ritmo satisfatório quando for, também, satisfatório o
crescimento do PIB, o que não sucedeu em 2011 em que o crescimento
nominal do PIB foi negativo (- 0,9%).
Desta forma, o CES alerta, mais uma vez, para a possibilidade de
políticas de ajustamento orçamental demasiado ambiciosas terem
efeitos contraproducentes sobre o peso do défice e da dívida pública
na economia nacional e consequentemente na deterioração das
condições de vida dos portugueses.
No ano de 2011, os dados constantes da CGE 2011 apontam para
alguns indícios de que tal poderia estar já a acontecer, situação que o
CES considera estar agora a verificar-se em 2012.
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UNIDADE TÉCNICA DE APOIO ORÇAMENTAL
ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA
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Análise da Conta Geral do Estado de 2011 Ótica da Contabilidade Pública 28.12.2012
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UTAO| Unidade Técnica de Apoio Orçamental
UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 7/2012 • Análise da Conta Geral do Estado de 2011
Este trabalho foi elaborado com base na informação disponível até 19 de dezembro de 2012.
A análise efetuada é da exclusiva responsabilidade da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO). Nos termos da Lei n.º 13/2010, de 19 de julho, a UTAO é uma unidade especializada que funciona sob orientação da comissão parlamentar permanente com competência em matéria orçamental e financeira, prestando-lhe apoio pela elaboração de estudos e documentos de trabalho técnico sobre a gestão orçamental e financeira pública.
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UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 7/2012 • Análise da Conta Geral do Estado de 2011
Sumário executivo Enquadramento macroeconómico
1 O ano 2011 foi marcado pela agudização dacrise da dívida soberana na área do euro, tendo o financiamento externo à economia portuguesa por via dos mercados da dívida sido interrompido e substituído, no que diz respeito às administrações públicas, pela assistência financeira da UE e do FMI. O cenário externo muito adverso veio expor de uma forma evidente os desequilíbrios macroeconómicos estruturais da economia portuguesa. Neste enquadramento, registou-se uma contração da atividade económica, contrastando com o crescimento previsto inicialmente no OE/2011. A maior quebra da procura interna do que a antecipada decorreu sobretudo do investimento e do consumo privado, já que aredução do consumo público foi menos acentuada do que aquela que se encontrava prevista inicialmente. Deste modo, o quadro recessivo da economia portuguesa traduziu-se em variações desfavoráveis ao nível do mercado de trabalho, muito distantes das previstas no OE/2011. Em termos positivos, destaca-se a vincada redução do desequilíbrio externo, que resultou da quebra das importações e de um crescimento robusto das exportações.
Situação financeira das administrações públicas
2 O saldo global da administração central e segurança social melhorou significativamente face a 2010, embora essa melhoria tenha sido menos expressiva em termos ajustados. Com efeito, face ao previsto inicialmente, o défice orçamental só foi inferior devido ao impacte de medidas temporárias.
3 Em 2011, o saldo global do Estado melhorou face ao ano anterior e superou a previsão inicial.Uma parte significativa deste resultado mais favorável proveio da transferência parcial dos fundos de pensões do setor bancário e da sobretaxa do IRS aplicada no final de 2011, mas também da adoção de diversas medidas de consolidação orçamental, das quais se destaca o aumento de 2 p.p. da taxa normal de Imposto sobre o Valor Acrescentado e a redução dos salários da administração pública.
4 A receita efetiva do Estado aumentou face a 2010, sendo de assinalar o impacte considerável de operações extraordinárias já referidas. Face ao previsto no OE/2011 inicial, e excluindo o efeito destas medidas, a execução orçamental da receita efetiva ficou abaixo da prevista, devido essencialmente ao contributo da receita de capital, uma vez que a execução da receita fiscal não se desviou da previsão inicial.
5 A despesa efetiva do Estadoficou aquém da prevista no orçamento inicial para 2011, embora esse desvio seja maioritariamente explicado pelo facto da dotação destinada à regularização de responsabilidades com a aquisição de material militar não ter sido executada, uma vez que o respetivo pagamento ocorreu em dezembro de 2010. A despesa corrente primária excedeu a previsão orçamental, sobretudo pelo facto de a despesa com o pessoal e as transferências correntes terem excedido a dotação inicial. Em contrapartida, a despesa de capital, mesmo ajustada da aquisição de material militar, ficou abaixo da prevista inicialmente.
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6 As alterações orçamentais realizadas em 2011 respeitaram sobretudo ao reforço de dotações de despesa sem impacte no saldo global. O expressivo aumento das dotações de despesa com ativos financeiros refletiu a cobertura das necessidades de financiamento de entidades do Setor Empresarial do Estado e a necessidade de recapitalização do sistema bancário no âmbito da Iniciativa de Reforço da Solidez Financeira das Instituições de Crédito. Os reforços orçamentais decorrentes da utilização da dotação provisional totalizaram 776 M€, os quais visaram sobretudo o reforço dos agrupamentos de despesa com pessoal e transferências correntes (muito em particular as relativas à administração central). Cerca de 70% daqueles reforços orçamentais foram absorvidos pelos ministérios da Justiça, da Administração Interna e da Defesa Nacional.
7 Quase 2/3 do total de cativos previstos no OE/2011 foram objeto de libertação, refletindo uma taxa de descativação superior à verificada em 2010. O aumento da despesa resultou maioritariamente da descativação de verbas provenientes da reserva orçamental destinadas a fazer face às necessidades de reforço das rubricas da despesa com pessoal em diversos ministérios.
8 A despesa com ativos financeiros foi inferior à prevista, nomeadamente após os reforços orçamentais introduzidos pela 1.ª e 2.ª alteração à Lei do OE/2011. A escassa utilização de fundos públicos destinados ao reforço da estabilidade financeira justificou o menor grau de execução. No que respeita ao esforço financeiro líquido com o Setor Empresarial do Estado,este aumentou significativamente em 2011 por força da alteração das condições de financiamento da economia portuguesa, a qual resultou na necessidade de assegurar o financiamento das empresas públicas.
9 A profunda alteração ocorrida ao nível do financiamento externo à economia portuguesa teve como consequência um desvio face à previsão inicial das necessidades brutas de financiamento do Estado. Uma parte significativa do financiamento adicional permitiu a constituição de ativos financeiros, nomeadamente de empréstimos a empresas públicas com o objetivo de satisfazer as suas necessidades de financiamento. A constituição de elevados excedentes de tesouraria decorreu do estabelecido no PAEF e terá tido motivos de precaução, nomeadamente, o de permitir acautelar possíveis crises no setor financeiro ou desvios ao programa de ajustamento.
10 Os juros e outros encargos aumentaram face 2010. Este acréscimo refletiu o significativo incremento anual do stock da dívida pública, mas também a subida das taxas de juro. Não obstante o aumento homólogo, relativamente ao previsto inicialmente, a execução dos juros veio a revelar-se inferior. Para esta diferença poderá ter contribuído uma sobrestimação inicial, mas também o facto dos juros recebidos da aplicação de excedentes de tesouraria terem sido mais elevados.
11 Os encargos líquidos com as parcerias público privadas aumentaram face ao ano anterior, por via das parcerias rodoviárias. O total de encargos líquidos com PPP que consta da CGE/2011 não é diretamente comparável com a previsão incluída no relatório do OE por esta não incluir uma estimativa para os pedidos de reequilíbrio financeiro e para o IVA. Esta opção inviabilizou uma previsão fiável dos encargos líquidos com PPP no próprio ano a que respeita o Orçamento do Estado, comprometendo também a fiabilidade das estimativas apresentadas para os encargos plurianuais. Tomando por referência os boletins trimestrais da DGTF, constatou-se que, em 2011, os encargos líquidos com as PPP ficaram acima do previsto, correspondendo a um desvio de 25%.
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Índice SUMÁRIO EXECUTIVO
IINTRODUÇÃO
I.1 MANDATO E OBJETIVO
I.2 METODOLOGIA
IIENQUADRAMENTO MACROECONÓMICO
IIISITUAÇÃO FINANCEIRA
III.1 CONTA CONSOLIDADA DA ADMINISTRAÇÃO CENTRAL E SEGURANÇA SOCIAL
III.2 SUBSETOR ESTADO
III.2.1Saldo global
III.2.2Receita
III.2.3Despesa
III.2.3.1Efetiva, por classificação económica
III.2.3.2Efetiva, por classificação funcional
III.2.3.3Alterações orçamentais
III.2.3.4Não efetiva, por classificação económica
III.2.4Dívida direta e garantias
III.2.4.1Dívida direta
III.2.4.2Garantias
III.2.5Esforço Financeiro com o SEE
III.3 PARCERIAS PÚBLICO PRIVADAS
IVANEXO
VLISTA DE ABREVIATURAS
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UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 7/2012 • Análise da Conta Geral do Estado de 2011
Índice de tabelas Tabela 1 – Crescimento económico mundial Tabela 2 – Enquadramento macroeconómico em 2011 e previsões governamentais Tabela 3 – Conta consolidada da Administração Central e Segurança Social Tabela 4 – Saldo global (ajustado) da administração central e segurança social, por subsetorTabela 5 – Execução Orçamental do subsetor Estado Tabela 6 – Execução Orçamental do Estado – comparação com o OE/2011 Tabela 7 – Desvios da despesa efetiva por classificação económica Tabela 9 – Cativos finais sobre a despesa do Estado, por classificação funcional Tabela 9 – Despesa do Estado por classificação funcional: desvios face ao OE/2011 Tabela 10 – Alterações orçamentais em 2011 por classificação económica Tabela 11 – Alterações orçamentais por classificação orgânica em 2011 Tabela 12 – Desvios da despesa não efetiva face ao OE/2011 Tabela 13 – Necessidades de Financiamento do Estado Tabela 14 – Composição do Financiamento Tabela 15 – Dívida Direta do Estado Tabela 16 – Juros e outros encargos com a dívida direta do EstadoTabela 17 – Dívida garantida pelo EstadoTabela 18 – Esforço financeiro do Estado com o SEE Tabela 19 – Previsões de encargos líquidos com PPP para 2011 Tabela 20 – Encargos líquidos com PPP Tabela 21 – Evolução dos encargos líquidos com PPP em 2011Tabela 22 – Conta consolidada da administração central e segurança social: comparação face ao OE/2011 Tabela 23 – Conta consolidada da administração central e segurança social: 2009-2011Tabela 24 – Conta do Estado Tabela 25 – Receita do Estado Tabela 26 – Despesa fiscal
Índice de gráficos Gráfico 1 – Evolução dos saldos orçamentais entre 2009 e 2011 Gráfico 2 – Evolução dos saldos orçamentais entre 2009 e 2011Gráfico 3 – Evolução do saldo global da administração central e segurança social, em 2011 Gráfico 4 – Evolução do peso da receita e despesa da administração central e segurança social Gráfico 5 – Grau de Execução dos impostos face ao OE/2011 Gráfico 6 – Peso da despesa fiscal na receita do imposto Gráfico 7 – Desvio orçamental dos principais agregados da despesa efetiva Gráfico 8 – Desvio orçamental dos principais agrupamentos da despesa efetiva Gráfico 9 – Impacte dos CativosGráfico 10 – Descativações por ministérios e fonte de origem Gráfico 11 – Evolução dos cativos finais Gráfico 12 – Impacte das descativações na despesa Gráfico 13 – Evolução da despesa do Estado por funções entre 2009-2011 Gráfico 14 – Encargos assumidos e não pagos Gráfico 15 – Despesa por pagar Gráfico 16 – Taxas de rendibilidade de Obrigações do Tesouro em 2011 Gráfico 17 – Encargos líquidos com PPP no triénio 2009-2011 Gráfico 18 – Encargos líquidos com PPP rodoviárias em 2011: comparação com o previsto
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I Introdução I.1 Mandato e objetivo 1 Nos termos do artigo 10.º-A da Resolução da Assembleia da Republica n.º 20/2004, de 16 de fevereiro, aditado pela Resolução n.º 53/2006, de 7 de agosto e, posteriormente, pela Resolução n.º 57/2010, de 23 de julho, e do mandato expresso no Plano de Atividades da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) - XII Legislatura – 2.ª Sessão Legislativa, apresenta-se o Parecer Técnico sobre a Conta Geral do Estado para 2011 (CGE/2011), a qual foi submetida à Assembleia da República no final de junho de 2012.
I.2 Metodologia 2 A análise técnica efetuada pela UTAO baseia-se, essencialmente, em informação que consta na CGE e em outros elementos remetidos pelo Ministério das Finanças. Salvo menção expressa em contrário, a análise obedece à ótica da contabilidade pública.
3 A UTAO não aborda questões relacionadas com o cumprimento das disposições legais que regulam a contabilização das receitas e das despesas públicas, matérias cuja análise compete ao Tribunal de Contas.
4 Dada a dimensão e o elevado grau de complexidade técnica da informação constante na CGE/2011, o Parecer Técnico da UTAO tem subjacentes as seguintes perspetivas de análise:
A identificação e breve resumo do conteúdo técnico essencial da CGE/2011;
A apreciação da execução orçamental de 2011, na ótica da contabilidade pública, ao nível dos principais agregados;
A contabilização dos principais desvios face ao previsto no Orçamento do Estado (inicial e final) para 2011.
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II Enquadramento macroeconómico
1 A economia mundial continuou a recuperar em 2011, embora a um ritmo mais lento do que o verificado no ano anterior. Após uma forte recuperação da atividade económica em 2010, a economia mundial registou um crescimento moderado de 3,8% em 2011, continuando a registar-se uma elevada disparidade entre os ritmos de crescimento à escala global. Nas economias avançadas, o PIB cresceu 1,6% em 2011, enquanto no conjunto das economias de mercado emergentes e em desenvolvimento cresceu 6,2%.
Tabela 1 – Crescimento económico mundial
(taxa de variação real, em percentagem)
Fonte: FMI (World Economic Outlook, outubro de 2012).
2 A atividade económica na área do euro registada em 2011 também veio a desacelerar face ao ano anterior, tendo ficado praticamente em linha com a hipótese subjacente ao OE/2011. Após um crescimento do PIB de 2% em 2010 na área do euro, a atividade económica continuou a expandir-se em 2011, mas a um ritmo ligeiramente mais lento (1,4%), tendo ficado praticamente em linha com o antecipado no OE/2011 (1,5%). No entanto, a taxa de inflação da área do euro foi superior em 1 p.p. à subjacente no OE/2011 (1,7%). Também o preço médio (em dólares) do barril de petróleo ficou muito acima do pressuposto no OE/2011, tendo registado um desvio de 40,6% face àquela previsão.
2009 2010 2011 ∆ p.p. 2011/10
Economia mundial -0,6 5,1 3,8 -1,3
Economias avançadas -3,6 3,0 1,6 -1,4Área do euro -4,3 2,0 1,4 -0,6EUA -3,5 2,4 1,0 -1,4Japão -5,5 4,5 -0,8 -5,3
Economias de mercado emergentes e em desenvolvimento 2,8 7,4 6,2 -1,2
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3 O ano de 2011 ficou marcado pela agudização da crise da dívida soberana na área do euro, tendo sido formalizado um pedido de assistência financeira internacional a Portugal. Num contexto em que se agudizou a crise da dívida soberana na área do euro e o financiamento externo à economia portuguesa por via dos mercados da dívida foi interrompido, acabou por suceder, em abril de 2011, um pedido formal de assistência financeira da República Portuguesa à UE/FMI. Este cenário externo muito adverso veio expor de uma forma evidente os desequilíbrios macroeconómicos estruturais da economia portuguesa.
4 Neste enquadramento, a economia portuguesa registou, em 2011, uma contração da atividade económica, contrastando com o crescimento previsto no OE/2011. Após o crescimento da atividade económica verificado em 2010 (1,9%), a economia portuguesa registou uma contração do PIB em 2011 (-1,6%) para o qual contribuiu a procura interna, uma vez que as exportações evidenciaram um crescimento robusto. Esta evolução negativa da atividade económica ficou 1,8 p.p. aquém do crescimento previsto no OE/2011 (0,2%), tendo divergido em 3 p.p. face ao crescimento do conjunto da área do euro, que foi, recorde-se, de 1,4%.
5 A maior quebra da procura interna do que a antecipada no OE/2011 decorreu sobretudo do investimento e do consumo privado. Comparando a composição do crescimento do PIB em 2011 com a previsão constante no OE/2011 verifica-se, ao nível da procura interna, que a formação bruta de capital fixo e o consumo privado diminuíram, respetivamente, 11,1 e 3,3 p.p. acima do previsto, ainda que esta evolução negativa tenha sido atenuada por uma menor quebra do consumo público (-4,3%) face à antecipada no OE/2011 (-8,8%). A forte redução do rendimento disponível real das famílias e o aumento da restritividade no acesso ao crédito, num quadro de deterioração das condições no mercado de trabalho, justificam as acentuadas quebras do consumo privado e do investimento.
6 A acentuada quebra das importações, a par de um crescimento robusto das exportações, veio a traduzir-se numa redução do desequilíbrio externo. Com efeito, a procura externa líquida revelou-se mais dinâmica do que o previsto no OE/2011, em resultado da quebra das importações ter sido superior à antecipada no OE/2011 (desvio de 4,2 p.p. face à previsão do OE/2011), uma vez que as exportações ficaram globalmente em linha com o crescimento previsto. Deste modo, em 2011, verificou-se uma redução considerável do défice externo (equivalente a 3,6 p.p. do PIB), traduzindo-se numa redução das necessidades líquidas de financiamento externo da economia portuguesa. Este ajustamento foi bastante relevante, na medida em que a correção do desequilíbrio externo permitiu diminuir a dependência do financiamento externo.
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Tabela 2 – Enquadramento macroeconómico em 2011 e previsões governamentais
Fontes: Ministério das Finanças, Eurostat e INE | Nota: A estimativa do PIB para 2011 corresponde à divulgada pelo INE nas Contas Nacionais Trimestrais do 3.º trimestre de 2012, de 7 de dezembro de 2012, e as restantes variáveis da base de dados da Comissão Europeia/Eurostat, INE e GPEARI (MF). O erro de previsão é definido como a diferença entre os valores efetivos e a respetiva previsão. Assim, um erro de previsão negativo significa que a previsão se veio a revelar otimista e um erro positivo que a previsão era pessimista.
7 A quebra do consumo público foi consideravelmente menos acentuada do que aquela que se encontrava prevista no OE/2011. Apesar do OE/2011 ter subjacente uma redução, em termos reais, de 8,8% no consumo público, esta variável registou uma diminuição de 4,3%, o que representa um desvio de 4,5 p.p. face ao inicialmente previsto – ver Tabela 2. Refira-se que a variação homóloga do consumo público está particularmente influenciada pelo efeito de base da aquisição de material militar no 4º trimestre de 2010. Corrigida deste efeito, a diminuição face a 2010 teria sido de apenas 1,5%, significativamente diferente da implícita no OE/2011 (que, inclusivamente, quando foi elaborado, pressupunha que a despesa com o material militar se faria em 2011 e não no final de 2010, como veio a ocorrer). Desvios ao nível do consumo público têm ocorrido constantemente, tal como procura demonstrar a análise da UTAO apresentada no Parecer Técnico n.º 8/2011 relativo ao Documento de Estratégia Orçamental 2011-2015. Através dos sucessivos PEC desde 2001, constatou-se que o desvio médio para a variação (real) do consumo público entre as projeções e as taxas efetivamente verificadas é de 1,7 p.p. para cada um dos primeiros 4 anos e de 3,4 p.p. para o último ano da projeção. Trata-se de um desvio sistemático que revela a dificuldade em obter uma consolidação orçamental essencialmente por via da despesa pública. Neste caso, porém, o desvio é significativamente superior ao valor médio da referida análise e não estará tão relacionado com as despesas de consumo final, mas, sobretudo, com a projeção para o respetivo deflator, uma vez que a redução salarial dos
2011 Dez-2012 Data: out-2010 ago-2011 jun-2011 set-2011 dez-2011
Documento: CNT 2012T3; CE OE/2011DEO
2011/15MoU1.ª Rev.2.ª Rev.OE/2011MoUDEO
2011/151.ª Rev.
MoU
PIB-1,60,2-2,2-2,2-2,2-1,6-1,80,60,60,6 Consumo Privado -3,8 -0,5 -4,4 -4,4 -4,4 -3,8 -3,3 0,6 0,6 0,6 Consumo Público -4,3 -8,8 -3,2 -6,1 -4,1 -3,7 4,5 1,8 -1,1 -0,2 FBCF -13,8 -2,7 -10,6 -9,9 -11,4 -11,3 -11,1 -3,9 -3,2 -2,4 Procura interna -5,8 -2,5 : -5,7 -5,6 -5,1 -3,3 -0,1 : -0,2 Exportações 7,2 7,3 6,2 6,2 6,6 6,8 -0,1 1,0 1,0 0,6 Importações -5,9 -1,7 -3,9 -5,3 -4,9 -4,8 -4,2 -0,6 -2,0 -1,0
Inflação 3,7 2,2 3,5 3,4 3,4 3,6 1,5 0,3 0,2 0,3 Deflator do Cons. Priv. 3,9 : : 3,4 3,5 3,5 : 0,5 : 0,4 Deflator do PIB 0,5 1,7 1,4 1,1 1,54 1,1 -1,2 -0,6 -0,9 -1,0
Desemprego (%) 12,7 10,8 12,5 12,2 12,1 12,7 1,9 0,5 0,2 0,6 Emprego total (taxa de variação, %) -1,5 -0,4 -1,5 -1,5 -1,4 -1,0 -1,1 0,0 0,0 -0,1
Saldo orçamental -4,4 -4,6 -5,9 -5,9 -5,9 -5,9 0,2 1,5 1,5 1,5 Dívida Pública 108,1 86,6 100,8 101,7 101,1 107,2 21,5 6,4 7,3 7,0 Cap./necessidade líq. financto. face exterior -5,2 : -6,8 -6,0 -5,7 -6,1 : 0,8 1,6 0,5
Inflação (IHPC) - área do euro 2,7 1,7 : : : : 1,0 : : : Procura externa relevante p/ Portugal (bens) 3,6 3,2 6,5 : : : 0,4 : -2,9 : Preço spot do petróleo Brent (Dólares/barril) 110,8 78,8 106,3 : : : 32,0 : 4,5 : Taxas de juro de curto prazo (Euribor-3 meses) 1,4 1,1 1,5 : : : 0,3 : -0,1 : Taxas de juro de longo prazo (OT 10 anos) 12,9 : 6,4 : : : : : 6,5 : Taxa de câmbio nominal (€1 = x USD) 1,392 1,2 1,42 : : : 0,2 : 0,0 :
Enquadramento externo
Previsões M. Finanças Erro de previsão
Despesa e PIB (taxas reais de variação)
Preços
Financiamento (em % do PIB)
FMI/CE/BCE
Emprego e desemprego
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funcionários públicos teve efeitos nominais. Com efeito, a queda do consumo público em valor foi de 8,1% face a 2010, quase o dobro da verificada em volume.
8 No segundo semestre de 2011, o Ministério das Finanças reviu fortemente em baixa a previsão do PIB, devido essencialmente à FBCF, consumo privado e exportações. Após a apresentação do OE/2011, e já na sequência do pedido de assistência financeira internacional, a UE/FMI vieram rever o PIB fortemente em baixa (-2,4 p.p.), nomeadamente ao nível da FBCF, consumo privado e exportações, não obstante a revisão em alta do consumo público e uma maior quebra nas importações (3,6 p.p.).
9 O quadro recessivo da economia portuguesa traduziu-se em variações desfavoráveis, particularmente acentuadas, do emprego e da taxa de desemprego, muito distantes das previstas no OE/2011. O emprego e da taxa de desemprego apresentaram uma evolução bastante mais desfavorável do que a prevista no OE/2011, tendo a taxa de desemprego ficado 1,9 p.p. acima da projeção do OE/2011. No quadro de agravamento da situação económica em Portugal, o emprego registou uma forte queda em 2011, particularmente acentuada no final do ano, com consequências ao nível da segurança social.
10 A taxa de inflação ficou muito acima da prevista no OE/2011. Quanto à evolução dos preços, a taxa de inflação medida pelo IPC ficou 1,5 p.p. acima da prevista no OE/2011. Assinale-se que a aceleração dos preços no consumidor registada em 2011 foi essencialmente condicionada por alterações fiscais e nos preços administrados de alguns bens e serviços, no quadro do processo de consolidação orçamental. Os preços das matérias-primas nos mercados internacionais continuaram a aumentar consideravelmente em 2011, após já terem subido de forma significativa no ano transato. Para esta evolução, destacou-se o preço do petróleo com um aumento anual de 38,2%.
11 Não obstante o aumento dos preços no consumidor, os preços implícitos no produto ficaram abaixo do previsto. A projeção do OE/2011 para o deflator do PIB (1,7%) acabou por se revelar muito acima da verificada (0,5%), dando origem a um desvio ainda mais acentuado do PIB nominal face ao implícito no OE/2011: 3 p.p. da taxa de variação. O facto de se ter verificado uma contração mais forte da procura interna e um aumento acima do esperado para a taxa média de desemprego, entre outros fatores, terá contribuído para exercer uma pressão em baixa sobre os preços implícitos no produto. Já no que se refere ao deflator do consumo privado e ao índice de preços no consumidor, estes aumentaram substancialmente mais do que o deflator do produto, refletindo as diversas alterações de tributação indireta e de preços administrativos que ocorreram em 2011, nomeadamente o aumento de 2 p.p. na taxa normal de IVA.
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III Situação Financeira III.1 Conta consolidada da administração central e segurança social De seguida procede-se à análise da conta consolidada da administração central (subsetor Estado e serviços e fundos autónomos) e segurança social, na ótica da contabilidade pública. Esta análise, que não inclui a administração regional e local, coloca em perspetiva a execução orçamental de 2011 face à registada no ano anterior e face às metas traçadas no Orçamento do Estado inicial. Dada a existência de diversas operações temporárias e medidas “one-offs”, para efeitos de comparabilidade a análise é sobretudo centrada em valores ajustados (ver Caixa 1).1
12 O saldo global (não ajustado) da administração central e segurança social melhorou significativamente face a 2010, pese embora, essa melhoria tenha sido menos expressiva em termos ajustados. Em 2011, o défice (não ajustado) da administração central e segurança social diminuiu cerca de 3,2 p.p. do PIB face ao ano anterior. Porém, em termos ajustados, esta melhoria homóloga foi de apenas 1 p.p. do PIB, a qual resulta em valor nominal da redução de um défice de 12 376 M€ em 2010, para um défice de 10 580 M€ em 2011. Analisando a composição do saldo (não ajustado), salienta-se que, em 2011, o saldo corrente inverteu a anterior trajetória de degradação, registando uma melhoria homóloga de 2 p.p. do PIB (1,5 p.p. do PIB em termos ajustados). Por sua vez, o saldo de capital, influenciado pelo impacte orçamental das operações temporárias e medidas “one-off”, melhorou 1,1 p.p. do PIB, registando em 2011 um excedente orçamental de 0,5% do PIB. No entanto, expurgando os efeitos das referidas operações temporárias e medidas “one-off”, quer em 2010 quer em 2011, o saldo de capital registou um défice de 1,7 % do PIB em 2011, tendo-se degradado em 0,6 p.p. do PIB face a 2010 (ver Gráfico 1, Gráfico 2 e Tabela 3).
1 O orçamento inicial corresponde à versão aprovada na Assembleia da República, a qual incorpora as alterações à Proposta de Lei do Orçamento de Estado aprovadas pela Assembleia da República no decurso da discussão e aprovação da Lei do OE/2011. Assim, o orçamento inicial do Estado difere da versão proposta pelo Governo que serviu de base à elaboração do relatório que acompanha a proposta de Orçamento do Estado para 2011. O Orçamento final corresponde à versão corrigida, isto é, após incorporação das alterações orçamentais aprovadas ao longo do ano, da competência da Assembleia da República, do Governo e dos serviços. O OE/2011 (Lei n.º 55-A/2010, de 31 de Dezembro) foi objeto de duas alterações aprovadas na Assembleia da República: a Lei n.º 48/2011, de 26 de agosto e a Lei n.º 60-A/2011, de 30 de novembro. Para um maior detalhe sobre as alterações orçamentais aprovadas ao longo do ano de 201 consultar o subcapítulo “III.2.3.4 Alterações orçamentais”.
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Gráfico 1 – Evolução dos saldos orçamentais (em percentagem do PIB)
Gráfico 2 – Evolução dos saldos orçamentais (em milhões de euros)
Fonte: Ministério das Finanças (CGE/2009, CGE/2010 e CGE/2011), INE e cálculos da UTAO.
Fonte: Ministério das Finanças (CGE/2009, CGE/2010 e CGE/2011) e cálculos da UTAO.
Nota: Os saldos ajustados excluem os impactes orçamentais das operações temporárias e medidas “one-off” identificadas na Caixa 1.
13 O défice orçamental (não ajustado) registado pela administração central e segurança social foi inferior ao inicialmente previsto devido ao impacte de operações temporárias e medidas “one-off”. Em 2011, o conjunto da administração central e segurança social atingiu um défice de 6058 M€ (3,5% do PIB), registando um desvio favorável de 3115 M€ (1,9 p.p. do PIB) face ao inicialmente previsto no OE/2011. Este desvio beneficiou do facto da receita efetiva ter excedido a previsão inicial do OE/2011 em cerca de 2153 M€ (1,3 p.p. do PIB), mas também devido ao facto de a despesa efetiva ter ficado aquém previsão inicial (-962 M€, equivalente a 0,6 p.p. do PIB). Contudo, estes resultados encontram-se influenciados pelo impacte de medidas temporárias e operações “one-off” identificadas na Caixa 1. Assim, em termos ajustados, o défice da administração central e segurança social, em 2011, ascendeu a 10 580 M€ (6,2% do PIB), tendo registado um desvio desfavorável de 2107 M€ (1,2 p.p. do PIB) face ao previsto no OE/2011 inicial.
-7,6
-6,7
-3,5
-7,6-7,2
-6,2
-4,6
-3,8
0,0
-4,3
-2,6
-1,8
-0,6
0,5
-1,8
-1,1 -1,7
-8
-6
-4
-2
0
22009 2010 2011
Administração Central e Segurança Social
Saldo Global Saldo Global Ajustado
Saldo Primário Saldo Primário ajustado
Saldo Capital Saldo Capital ajustado
-12 848-12 376
-10 580
-7 827 -7 387
-4 508
-15 000
-12 500
-10 000
-7 500
-5 000
-2 500
0
2 5002009 2010 2011
Administração Central e Segurança Social
Saldo Global Ajustado Saldo Primário ajustado
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Tabela 3 – Conta consolidada da Administração Central e Segurança Social (em milhões de euros, em percentagem do PIB e em percentagem)
Fonte: Ministério das Finanças (CGE/2009, CGE/2010 e CGE/2011), INE e cálculos da UTAO. | Notas: i) os valores constantes desta tabela diferem dos considerados nas análises isoladas de cada um dos subsetores; as diferenças relativas ao OE inicial resultam do facto de a conta consolidada da administração central e segurança social se encontrar líquida de cativos; no caso dos valores da execução orçamental as diferenças decorrem da consolidação de transferências intersetoriais; ii) O grau de execução tem por referência o orçamento inicial aprovado (que difere do que consta do relatório da proposta do OE/2011); iii) a taxa de crescimento implícita ao OE/2011 inicial foi calculada face aos valores apresentados na CGE/2010. iv) Os valores ajustados (assinalados a cinzento) excluem os impactes orçamentais das operações temporárias e “one-off” identificadas na Caixa 1.
Execução % PIB Orç. Inicial % PIB Execução % PIBGrau de
execução (%)
Desvios de
execução
Variação homóloga
Tvha (%)
(2) (3) (4) (5)=(4)/(3) (6)=(4)-(3) (8)=(4)-(2) (8)/(2) [(3)-(2)]/(2)
Administração Central e Segurança Social
Receita efetiva 61 346 35,5 63 650 37,2 65 802 38,5 103,4 2 153 4 456 7,3 3,8Despesa efetiva 72 841 42,2 72 823 42,6 71 861 42,0 98,7 -962 -980 -1,3 0,0Saldo global -11 495 -6,7 -9 173 -5,4 -6 058 -3,5 66,0 3 115 5 436 : :Receita efetiva ajustada 59 464 34,4 63 350 37,1 61 137 35,8 96,5 -2 212 1 673 2,8 6,5Despesa efetiva ajustada 71 840 41,6 71 823 42,0 71 717 42,0 99,9 -106 -123 -0,2 0,0Saldo global ajustado -12 376 -7,2 -8 473 -5,0 -10 580 -6,2 124,9 -2 107 1 796 : :
EstadoReceita efetiva 36 272 21,0 38 459 22,5 41 641 24,4 108,3 3 182 5 368 14,8 6,0Despesa efetiva 50 551 29,3 49 213 28,8 48 684 28,5 98,9 -528 -1 866 -3,7 -2,6Saldo global -14 278 -8,3 -10 754 -6,3 -7 044 -4,1 65,5 3 710 7 235 : :Receita efetiva ajustada 36 272 21,0 38 459 22,5 37 596 22,0 97,8 -863 1 324 3,6 6,0Despesa efetiva ajustada 49 550 28,7 48 213 28,2 48 684 28,5 101,0 472 -865 -1,7 -2,7Saldo global ajustado -13 277 -7,7 -9 754 -5,7 -11 088 -6,5 113,7 -1 334 2 189 : :
Serviços e Fundos AutónomosReceita efetiva 26 526 15,4 24 690 14,4 24 552 14,4 99,4 -138 -1 974 -7,4 -6,9Despesa efetiva 24 432 14,1 23 709 13,9 24 006 14,0 101,3 297 -425 -1,7 -3,0Saldo global 2 095 1,2 981 0,6 546 0,3 55,6 -435 -1 549 : :Receita efetiva ajustada 24 644 14,3 24 390 14,3 23 931 14,0 98,1 -459 -713 -2,9 -1,0Despesa efetiva ajustada 24 432 14,1 23 709 13,9 23 862 14,0 100,6 153 -569 -2,3 -3,0Saldo global ajustado 213 0,1 681 0,4 69 0,0 10,2 -612 -143 : :
Segurança SocialReceita efetiva 23 857 13,8 24 044 14,1 23 543 13,8 97,9 -501 -315 -1,3 0,8Despesa efetiva 23 168 13,4 23 444 13,7 23 103 13,5 98,5 -341 -65 -0,3 1,2Saldo global 689 0,4 600 0,4 439 0,3 73,3 -160 -250 : :
Tx. Cresc. OE/2011
inicial (%)
20112010 Var. 2010/2011
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Gráfico 3 – Evolução do saldo global da administração central e segurança social
(em milhões de euros, em termos acumulados)
Gráfico 4 – Evolução do peso da receita e despesa da administração central e segurança social
(em percentagem do PIB)
Fonte: Ministério das Finanças (Sínteses da Execução Orçamental referentes aos meses de janeiro/2011 a outubro/2012) e cálculos da UTAO. | Nota: Os valores ajustados operações temporárias e medidas “one-off” identificadas na Caixa 1.
Fonte: Ministério das Finanças (CGE/2009, CGE/2010 e CGE/2011), INE e cálculos da UTAO. | Nota: Os valores ajustados excluem operações temporárias e medidas “one-off” identificadas na Caixa 1.
14 O défice da administração central e segurança social reduziu-se face a 2010, tanto em termos ajustados como em termos não ajustados. Este resultado reflete a melhoria do saldo da administração central e segurança social face a 2010, independentemente do efeito das operações temporárias e medidas “one-off” ocorridas nesse ano. O défice ajustado da administração central e segurança social registou uma melhoria homóloga de 1796 M€, correspondendo a 1% do PIB (em termos não ajustados a melhoria homóloga foi de 5436 M€). Este resultado deveu-se sobretudo ao crescimento da receita efetiva [+2,8% face a 2010 (+1673 M€), dado que a despesa efetiva registou uma redução de apenas 0,2% (-123 M€)]. Saliente-se que o crescimento da receita situou-se 3,7 p.p. abaixo do inicialmente previsto no OE/2011.
Tabela 4 – Saldo global (ajustado) da administração central e segurança social, por subsetor (em percentagem do PIB)
Fonte: Ministério das Finanças (CGE/2009, CGE/2010 e CGE/2011), INE e cálculos da UTAO. | Nota: Os valores ajustados excluem os impactes orçamentais das operações temporárias e medidas “one-off” identificadas na Caixa 1.
5 436
1 796
-11 495
-12 376
-6 058
-10 580
-14 000
-12 000
-10 000
-8 000
-6 000
-4 000
-2 000
-
2 000
4 000
6 000
jan. fev. mar. abr. mai. jun. jul. ago. set. out. nov. dez.
Variação homóloga acumulada Variação homóloga acumulada ajustada
2010 2010 ajustado
2011 2011 ajustado
34,734,4
35,8
42,4
41,6
42,0
34,7
35,5
38,5
42,4 42,2
30
32
34
36
38
40
42
44
2009 2010 2011
Receita Efetiva ajustada Despesa Efetiva ajustadaReceita Efetiva Despesa Efetiva
Saldo global AC&SS: -3,5% PIB Saldo global
ajustado AC&SS:
-6,2% PIB
2009 2010
CGE CGE OE inicial CGE CGE/2011 face CGE/2010CGE/2011
face OE/2011
Administração Central e Segurança Social -7,6 -7,2 -5,0 -6,2 1,0 -1,2
Estado -8,3 -7,7 -5,7 -6,5 1,2 -0,8
Serviços e Fundos Autónomos 0,4 0,1 0,4 0,0 -0,1 -0,4
Segurança Social 0,3 0,4 0,4 0,3 -0,1 -0,1
2011 Diferencial (p.p.)
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15 Em termos ajustados, nenhum dos subsetores alcançou o objetivo para o saldo definido no OE/2011 inicial, não obstante o Estado ter sido o único subsetor a reduzir o seu défice face a 2010. O défice ajustado do conjunto da administração central e segurança social situou-se 1,2 p.p. acima do previsto inicialmente, sendo de realçar os desvios desfavoráveis registados no Estado (0,8 p.p. do PIB) e nos serviços e fundos autónomos (0,4 p.p. do PIB). Contudo, face ao ano de 2010, registou-se uma melhoria homóloga do saldo global do agregado administração central e segurança social (+1,0 p.p. do PIB), a qual se deveu exclusivamente ao Estado, cuja melhoria homóloga foi de +1,2 p.p. do PIB, dado que o saldo dos serviços e fundos autónomos e da segurança social registaram uma ligeira degradação homóloga (de 0,1 p.p. do PIB, em ambos os casos).
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Caixa 1 – Ajustamentos à execução orçamental da administração central e segurança social
Na tabela seguinte apresentam-se os ajustamentos efetuados à conta da administração central e segurança social, identificando-se também o subsetor e âmbito (receita ou despesa) a que dizem respeito.
Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.
(a) Eliminação da transferência relativa aos fundos de pensões da Portugal Telecom para a CGA, no valor de 1882 M€, com impacte na receita de capital (“outras transferências de capital”) em 2010;
(b) Exclusão do pagamento do material militar de sub-superfície, que ocorreu no final de 2010, o qual teve um impacte na despesa de capital (“investimento”) do subsetor Estado que ascendeu a 1001 M€;
O orçamento inicial de 2011 considerava uma dotação de 1000 M€, a título de despesa de capital (“outras transferências de capital”), destinada à regularização de responsabilidades financeiras relacionadas com a aquisição de material militar de sub-superfície, cujo pagamento ocorreu ainda no final de 2010; o ajustamento efetuado exclui esta dotação.
A previsão de receita de capital (“outras transferências de capital”), no orçamento inicial de 2011, considerava uma verba de 300 M€ relativa à transferência dos fundos de pensões da Portugal Telecom para a CGA; o ajustamento efetuado exclui esta dotação.
(c) Exclusão da verba recebida em 2011 relativa à transferência dos fundos de pensões do setor bancário, no valor de 3263 M€, com impacte na receita de capital (“outras transferências de capital”) do Estado.
(d) Exclusão da verba contabilizada em 2011 pelos SFA no âmbito da transferência dos fundos de pensões da Portugal Telecom para a CGA, com um impacte na receita de capital (“outras transferências de capital”) de 621 M€. (*)
Exclusão da despesa suportada em 2011 pelos SFA no âmbito da transferência dos fundos de pensões da Portugal Telecom para a CGA, com um impacte na despesa de capital (“outras transferências de capital”) de 144 M€. (*)
(e) Exclusão da receita proveniente da sobretaxa extraordinária em sede de IRS, aplicada em 2011, com impacte na receita do Estado proveniente de “impostos diretos”, no valor de 781,4 M€.
(*) Esta transferência ocorreu no âmbito de uma operação de cessão de créditos da CGA à Caixa Leasing e Factoring, através da qual se obteve uma antecipação da respetiva receita relativa à transferência dos fundos de pensões da Portugal Telecom para a CGA. Essa operação foi objeto de uma renegociação que se traduziu num aumento dos níveis de receita e de despesa em 144,2 M€, face ao montante previsto na alínea b) no n.º 2 do art. 2.º do Decreto-Lei n.º 140-B/2010, de 30 de Dezembro.
Ajustamentos Subsetor ÂmbitoExecução de
2010OE/2011
inicialExecução de
2011
Transferência dos fundos de pensões da Portugal Telecom para a CGA (a) SFA Receita -1 882 Aquisição de material militar de sub-superfície (b) Estado Despesa -1 001 -1 000
Transferência dos fundos de pensões da PT para a CGA (c) SFA Receita -300
Transferência dos fundos de pensões do sector bancário (d) Estado Receita -3 263 Transferência dos fundos de pensões da Portugal Telecom para a CGA (e) SFA Receita -621
SFA Despesa -144 Sobretaxa extraordinária em sede de IRS (f) Estado Receita -781
Impacte total no saldo orçamental da administração central e segurança social
-881 700 -4 521
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III.2 Subsetor Estado Neste capítulo, analisa-se a conta do Estado na ótica da contabilidade pública, uma vez que se trata do subsetor com maior peso no conjunto das administrações públicas, e que centraliza a maior parte das receitas, parte das quais são posteriormente transferidas para outros subsetores. A análise incide, numa primeira fase, ao nível do saldo global, sendo posteriormente mais detalhada nas componentes de receita e de despesa.
16 Nos anos de 2010 e 2011, a execução orçamental ficou marcada pela adoção de diversas medidas temporárias e “one-offs”, das quais se destacam:
o efeito de base relacionado com a aquisição de material militar (1001 M€, em 2010); a transferência parcial dos fundos de pensões do setor bancário2 (3263,1 M€, em 2011); a sobretaxa extraordinária em sede de IRS (781,4 M€, em 2011)3;
17 As contas públicas ficaram ainda marcadas pela adoção de diversas medidas de consolidação orçamental, das quais se destaca:
a redução progressiva dos salários da administração pública, institutos públicos e órgãos de
soberania, para valores totais de remunerações acima de 1500 €/mês, com consequente
redução de 5%;
o congelamento das promoções e progressões na Função Pública;
o congelamento de admissões e redução do número de contratados; a alteração do sistema de deduções e de benefícios fiscais no âmbito do IRS; a revisão dos benefícios fiscais para pessoas coletivas; a convergência da tributação dos rendimentos da categoria H com o regime de tributação da
categoria A;
o aumento de 2 p.p. da taxa normal de Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA) e revisão das tabelas anexas;
o aumento de 1 p.p. da contribuição dos trabalhadores para a Caixa Geral de Aposentações; a eliminação da taxa reduzida de IVA sobre a eletricidade e o gás natural (passando estes bens
a estar sujeitos à taxa normal de IVA)4;
2 Cf. Decreto-Lei n.º 127/2011, de 31 de dezembro. 3 Decorrente da Lei n.º 49/2011, de 7 de setembro. De acordo com a página ii da Conta Geral do Estado de 2011, o impacte desta medida foi de 781,4 M€, representando uma taxa de execução de 93% do montante inicialmente previsto para 2011 (840 M€). 4 Com efeitos a partir do dia 1 de outubro de 2011 cf. Lei n.º 51-A/2011, de 30 de setembro. Saliente-se, todavia que, na ótica da contabilidade pública, o efeito desta medida na receita fiscal de 2011 fica limitado ao mês de dezembro, uma vez que este traduz as declarações do IVA do regime mensal relativo ao mês de outubro.
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Tabela 5 – Execução Orçamental do subsetor Estado (em milhões de euros, em percentagem e em pontos percentuais)
Fonte: Ministério das Finanças | Nota: Com a introdução da contribuição patronal para a ADSE, por força da Lei do OE/2011, as despesas com saúde da ADSE passaram, em 2011, a ser contabilizadas na rubrica Aquisição de bens e serviços correntes, em detrimento das despesas com pessoal.
2009 2010 2011 2010 2011 2009 2010 2011 2010 20111. RECEITA CORRENTE 34 166 35 462 38 061 91,3% 3,8 7,3 7,2 20,3 20,5 22,3 0,2 1,7das quais:— Impostos directos 13 489 13 569 15 047 36,1% 0,6 10,9 4,1 8,0 7,9 8,8 -0,2 0,9— Impostos indirectos 17 164 18 721 19 312 46,3% 9,1 3,2 1,6 10,2 10,8 11,3 0,6 0,5— Contribuições p/a Seg. Social, CGA e AD 231 234 465 1,1% 1,4 98,5 0,6 0,1 0,1 0,3 0,0 0,1— Taxas, multas e outras penalidades 581 590 699 1,7% 1,6 18,3 0,3 0,3 0,3 0,4 0,0 0,1— Rendimentos da propriedade 602 474 288 0,7% -21,3 -39,1 -0,5 0,4 0,3 0,2 -0,1 -0,1— Transferências correntes 1 151 1 009 1 213 2,9% -12,3 20,2 0,6 0,7 0,6 0,7 -0,1 0,1— Outras receitas correntes 949 865 1 037 2,5% -8,8 19,9 0,5 0,6 0,5 0,6 -0,1 0,1
2. RECEITA DE CAPITAL 550 825 3 621 8,7% 50,1 339,0 7,7 0,3 0,5 2,1 0,2 1,6 Transferências capital 71 94 3 319 8,0% 32,9 3442,3 8,9 0,0 0,1 1,9 0,0 1,9 Outras receitas de capital 479 731 302 0,7% 52,6 -58,7 -1,2 0,3 0,4 0,2 0,1 -0,2
3. DESPESA CORRENTE 45 020 46 574 45 575 93,5% 3,5 -2,1 -2,0 26,7 26,9 26,6 0,2 -0,3 Despesas com pessoal 11 484 11 383 10 294 21,1% -0,9 -9,6 -2,2 6,8 6,6 6,0 -0,2 -0,6 Aquisição bens e serviços 1 391 1 357 1 817 3,7% -2,4 33,9 0,9 0,8 0,8 1,1 0,0 0,3 Juros e outros encargos 5 007 4 972 6 039 12,4% -0,7 21,5 2,1 3,0 2,9 3,5 -0,1 0,7 Transferências correntes 25 955 27 756 26 288 54,0% 6,9 -5,3 -2,9 15,4 16,1 15,4 0,7 -0,7 Subsídios 785 699 602 1,2% -11,0 -13,9 -0,2 0,5 0,4 0,4 -0,1 -0,1 Outras despesas correntes 397 407 535 1,1% 2,5 31,4 0,3 0,2 0,2 0,3 0,0 0,1
4. DESPESA DE CAPITAL 3 754 3 992 3 151 6,5% 6,3 -21,1 -1,7 2,2 2,3 1,8 0,1 -0,5 Aquisição de bens de capital 650 1 506 432 0,9% 131,8 -71,3 -2,1 0,4 0,9 0,3 0,5 -0,6 Transferências capital 3 087 2 469 2 706 5,6% -20,0 9,6 0,5 1,8 1,4 1,6 -0,4 0,2 Outras despesas capital 17 17 14 0,0% -4,8 -18,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
5. RECEITA EFETIVA 34 716 36 287 41 683 100% 4,5 14,9 14,9 20,6 21,0 24,4 0,4 3,4— Receita fiscal 30 653 32 290 34 359 82,4% 5,3 6,4 5,7 18,2 18,7 20,1 0,5 1,4— Receita não fiscal 4 063 3 997 7 323 17,6% -1,6 83,2 9,2 2,4 2,3 4,3 -0,1 2,0
6. DESPESA EFETIVA 48 773 50 565 48 726 100% 3,7 -3,6 -3,6 28,9 29,3 28,5 0,3 -0,8
7. SALDO GLOBAL -14 057 -14 278 -7 044 : : : : -8,3 -8,3 -4,1 0,1 4,1Saldo primário -9 051 -9 307 -1 005 : : : : -5,4 -5,4 -0,6 0,0 4,8Saldo corrente -10 853 -11 112 -7 514 : : : : -6,4 -6,4 -4,4 0,0 2,0Saldo de capital -3 204 -3 167 470 : : : : -1,9 -1,8 0,3 0,1 2,15A. RECEITA EFETIVA AJUSTADA 34 716 36 287 37 638 90% 4,5 3,7 3,7 20,6 21,0 22,0 0,4 1,0— Receita fiscal ajustada 30 653 32 290 33 578 80,6% 5,3 4,0 3,5 18,2 18,7 19,6 0,5 0,9— Receita não fiscal ajustada 4 063 3 997 4 060 9,7% -1,6 1,6 0,2 2,4 2,3 2,4 -0,1 0,16A. DESPESA EFETIVA AJUSTADA 48 773 49 564 48 726 100% 1,6 -1,7 -1,7 28,9 28,7 28,5 -0,3 -0,27A. SALDO GLOBAL AJUSTADO -14 057 -13 277 -11 088 : : : : -8,3 -7,7 -6,5 0,7 1,2
Var. rácios PIBExecução orçamental (M€) Variação (%) Contributo var. 2011
Rácios do PIBEstrut. 2011
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Tabela 6 – Execução Orçamental do Estado – comparação com o OE/2011 (em milhões de euros e em percentagem)
Fonte: Ministério das Finanças | Notas: O quadro evidencia valores de estimativa de execução implícitos ao OE e à 2.ª alteração e, finalmente, a execução verificada; As dotações orçamentais de despesa excluem cativos incidentes sobre a despesa, nos termos da Lei, pelo que os respetivos montantes diferem dos mapas contabilísticos. A 1ª Alteração ao OE/2011 (Lei n.º 48/2011, de 26 de agosto) não promoveu alterações na receita e na despesa efetivas do Estado.
III.2.1 Saldo global
18 Em 2011, o saldo global do Estado atingiu um défice de 4,1% do PIB, o que representa uma melhoria de 4,2 p.p do PIB face ao ano anterior. Em 2011, o saldo global do subsetor Estado atingiu um défice de 7044 M€ (4,1% do PIB), o que representa uma melhoria de 7235 M€ (4,2 p.p. do PIB) face ao ano anterior. Uma parte significativa desta melhoria proveio da transferência parcial dos fundos de pensões do setor bancário e da sobretaxa do IRS aplicada no final de 2011. Para esta melhoria contribuiu quer o aumento da receita efetiva, quer a redução da despesa efetiva.
19 O défice do Estado ficou abaixo do previsto no OE/2011 inicial. O saldo global deste subsetor ascendeu a -7043,8 M€, um défice inferior em 3710,1 M€ face ao previsto inicialmente, Para este resultado contribuiu o facto da cobrança de receita efetiva ter sido superior à prevista no OE/2011 (taxa de execução de 108,3%), conjugado com uma realização de despesa efetiva inferior à inscrita no mesmo documento (98,9%), sendo de ressalvar que na proposta do OE/2011 se encontrava previsto o pagamento de material militar de sub-superfície, o qual veio a ocorrer no final de 2010 – ver Tabela 6.
OEI/20112ª Alteração
OE/2011
1. RECEITA CORRENTE 37 369,2 38 249,2 38 020,2 101,7 99,4— Receita fiscal 33 506,0 34 386,0 34 318,3 102,4 99,8— Receita corrente não fiscal 3 863,2 3 863,2 3 701,9 95,8 95,8
2. RECEITA DE CAPITAL 1 089,6 1 089,6 3 620,4 332,3 332,3
3. RECEITA EFETIVA 38 458,8 39 338,8 41 640,6 108,3 105,9
4. DESPESA CORRENTE 45 011,1 45 787,8 45 534,1 101,2 99,4 da qual: Juros e Outros Encargos 6 300,6 6 373,5 6 039,2 95,9 94,8
5. DESPESA DE CAPITAL 4 201,6 4 476,7 3 150,3 75,0 70,4
6. DESPESA EFETIVA 49 212,7 50 264,5 48 684,4 98,9 96,9
7. SALDO GLOBAL -10 753,9 -10 925,7 -7 043,8 : :Saldo corrente -7 641,9 -7 538,6 -7 513,9 : :Saldo corrente primário -1 341,3 -1 165,1 -1 474,7Saldo de capital -3 112,0 -3 387,1 470,1 : :
OEI/2011
(Lei n.º 55-A/2010)
2ª Alteração OE/2011(Lei n.º 60-A/2011)
Execução orçamental 2011
Taxa de Execução (%)
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III.2.2 Receita
Nesta secção analisa-se a receita efetiva do Estado (Tabela 5 e Tabela 25) e a despesa fiscal verificada em 2011 (Tabela 26).
20 O aumento da receita efetiva deveu-se às suas principais componentes, sendo de assinalar o impacte considerável de medidas extraordinárias ao nível da receita de capital e da receita fiscal. A receita efetiva aumentou 14,9% em 2011, após a melhoria de 4,5% registada em 2010. Este acréscimo resultou sobretudo do aumento da receita de capital (com um contributo de 7,7 p.p. para o aumento da receita efetiva)5 e da receita fiscal (com um contributo de 5,7 p.p., sendo que 2,2 p.p são devidos ao efeito da medida da introdução de sobretaxa em sede de IRS). Apresenta-se de seguida um breve resumo das principais conclusões:
a. A execução da receita efetiva do Estado fixou-se 8,3% acima do montante inscrito no OE/2011
inicial, execução que muito beneficiou da adoção das já referidas medidas extraordinárias no 2.º
semestre de 2011. Excluindo os efeitos destas medidas, as taxas de execução da receita de capital
e da receita fiscal, situar-se-iam em 32,8 e 100,1%, respetivamente, enquanto a da receita efetiva
situar-se-ia em 97,8% (o que representa uma receita inferior de cerca de 820 M€).
b. Tomando como referencial a 2.ª alteração do OE/2011, a receita efetiva registou uma taxa de
execução de 105,9%, tendo a receita não fiscal (com uma taxa de execução de 147,8%) mais que
compensado a menor taxa de execução da receita fiscal (99,8%).
c. As receitas fiscais aumentaram 6,4% em termos homólogos. Todavia, ajustada da sobretaxa de IRS,
a receita fiscal aumentou 4%. A evolução da receita fiscal traduz a adoção das medidas de
consolidação, entre outras, a introdução da sobretaxa extraordinária em sede de IRS, a limitação
dos benefícios e deduções fiscais em sede de IRS e IRC, o aumento de 2 p.p. na taxa normal e a
revisão das tabelas anexas em sede de IVA e a atualização dos impostos específicos sobre o
consumo.
d. O aumento registado nas receitas fiscais explica 5,7 p.p. do aumento de 14,9% da receita efetiva.
Esse acréscimo deveu-se essencialmente ao aumento dos impostos diretos, beneficiando
igualmente da evolução positiva dos impostos indiretos, com contributos de 4,1 p.p. e 1,6 p.p.
para a variação da receita efetiva, respetivamente. Em termos desagregados, os maiores aumentos
na receita de impostos registaram-se, por ordem decrescente de importância, no IVA (7,5%), no
IRS (10%), no IRC (12,5%) e no Imposto Único de Circulação (14,8%).6
e. Em 2011, o grau de execução da receita prevista no OE/2011 inicial, fixou-se por ordem
decrescente de importância na receita fiscal em (ver Gráfico 5): 98,5% no Imposto sobre o Valor
5 A melhoria da receita de capital deveu-se, em grande medida, à transferência parcial dos fundos de pensões do setor bancário num montante total de 3263,1 M€. A referida transferência contribuiu com 9 p.p. para a variação da receita efetiva, o que significa que as restantes receitas de capital contribuíram negativamente para a variação de 14,9% da receita efetiva. 6 A evolução positiva da receita fiscal foi realçada no Parecer Técnico da UTAO n.º 3/2012, nos seguintes termos: “A sobretaxa extraordinária em sede de IRS, a par de uma cobrança superior à orçamentada no caso do IRC, justificam o bom desempenho dos impostos diretos, tendo compensado a fraca execução dos impostos indiretos, em resultado do abrandamento do consumo, com exceção do Imposto sobre o Tabaco e do Imposto Único de Circulação”.
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Acrescentado; 102,6% no Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares; 123,6% no
Imposto sobre o Rendimento Coletivo; e 107,2% no Imposto sobre o Tabaco.
f. A receita de capital apresenta habitualmente uma evolução irregular ao longo do tempo, tendo,
em 2011, registado um aumento de 339% face ao ano anterior (2796,4 M€). Caso se exclua a já
referida medida extraordinária relativa à transferência parcial dos fundos de pensões do setor
bancário, a receita de capital diminuiria 56,6% (-466,7 M€).
g. A receita corrente não fiscal apresentou uma taxa de execução de apenas 95,8%, apesar do
acréscimo das contribuições para a ADSE resultante da contribuição patronal das entidades da
administração central de 2,5% das remunerações sujeitas a descontos para a CGA, I. P. ou para a
segurança social.
Gráfico 5 – Grau de Execução dos impostos face ao OE/2011
Fonte: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Notas: * Principais impostos diretos. ** Principais impostos indiretos. Abaixo da designação de cada imposto, indica-se o respetivo peso na receita fiscal.
21 A execução orçamental da receita fiscal em 2011 veio ao encontro do Parecer Técnico da UTAO sobre a Proposta do OE/2011, de 25 de outubro de 2010, designadamente quando refere que «ao descontarem-se os efeitos das medidas de natureza fiscal, para 2011, a UTAO obteve elasticidades próximas das elasticidades médias que se registaram em termos históricos no período de 2001 a 2008, excluindo medidas de natureza temporária. Deste modo, a UTAO considera que as estimativas de execução para 2010 e previsão para 2011 para as receitas fiscais, com a necessária ressalva quanto aos impactes efetivos das medidas de natureza fiscal, afiguram-se como sendo globalmente razoáveis”.7
7 Ponto 17 do Parecer Técnico N.º 10/2010 da UTAO, de 25 de outubro, “Análise da Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2011”, no capítulo IV – “Receitas e despesas das Administrações Públicas em contabilidade pública”.
0,0%
20,0%
40,0%
60,0%
80,0%
100,0%
120,0%
140,0%
Receita Fiscal
IRS (28,6%)
IRC (15%)
IVA (38%)
ISP (6,7%)
I. Selo (4,3%)
IT (4,2%)
ISV (1,8%)
IUC (0,5%)
IABA (0,5%)
Out. Imp.
I. Diretos* I. Indiretos** (0,3%)
Taxa de Execução OEI/2011
Taxa de Execução OEF/2011
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22 Em 2011, a despesa fiscal registou uma redução de 11,6% face ao ano anterior. A Tabela 17, em anexo, apresenta a evolução da despesa fiscal (quantificada no Relatório da CGE/2011 utilizando o conceito de receita fiscal cessante8)entre 2009 e 2011. A receita fiscal cessante ascendeu, em 2011, a 1082,1 M€ (o equivalente a 0,6% do PIB), representando 3,1% da receita fiscal. Assinale-se que aquele resultado corresponde a uma redução de 11,6% face ao ano de 2010, a qual resultou essencialmente da diminuição na despesa fiscal do ISP, ISV, IRS e IVA.
23 A taxa de execução da despesa fiscal no OE/2011 foi de 101,9%, devido ao comportamento mais desfavorável da despesa fiscal nos impostos diretos, em particular no IRC, que mais que compensou a execução favorável da despesa fiscal dos impostos sobre a despesa no OE/2011.
24 Após o peso da despesa fiscal total na receita fiscal ter aumentado entre 2007 e 2010, diminuiu em 2011 em resultado de uma recomposição nas suas componentes. De facto, a evolução desta rubrica é o resultado de evoluções diferenciadas nas suas componentes (ver Gráfico 6):
Comparando os anos de 2007 e 2011 e considerando os impostos com maior expressão em termos de despesa fiscal, regista-se uma redução generalizada do rácio entre a despesa fiscal
e a receita cobrada do imposto, com exceção do IRC e do IVA;
Após a inflexão de 2008, o peso da despesa fiscal na receita do ISV tem vindo a apresentar uma trajetória descendente, fixando-se 0,7 p.p. abaixo do registado em 2007, apesar deste
imposto apresentar o maior rácio de despesa fiscal face à receita do conjunto dos impostos;
A aumentar encontra-se o peso da despesa fiscal na receita do IRC, que passou de 5,5% em 2007, para 6,9% em 2011, passando a ser o 2.º imposto que apresenta o maior peso da
despesa fiscal na receita fiscal do respetivo imposto;
Gráfico 6 – Peso da despesa fiscal na receita do imposto (em percentagem)
Fonte: Ministério das Finanças.
8 No entanto, recorde-se que a quantificação da despesa fiscal apresentada no Relatório do OE/2013 adotou uma nova metodologia de quantificação da despesa fiscal. Esta nova metodologia abandona o conceito de receita fiscal cessante, para dar lugar ao de receita (fiscal) potencial.
0.0%
2.0%
4.0%
6.0%
8.0%
10.0%
12.0%
14.0%
16.0%
18.0%
2007 2008 2009 2010 2011
IVA
IRC
Total
IRS
ISP
ISV
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III.2.3 Despesa
III.2.3.1 Efetiva, por classificação económica
25 Em 2011, a despesa efetiva foi inferior à prevista, tanto no OE inicial como no OE final. A execução orçamental da despesa efetiva do Estado registou, em 2011, desvios favoráveis de 1079,6 M€ (0,6 p.p. do PIB) face ao OE inicial e de 1682,7 M€ (1,0 p.p. do PIB) face ao OE final.
Tabela 7 – Desvios da despesa efetiva por classificação económica (em milhões de euros, em percentagem e em pontos percentuais)
Fonte: Ministério das Finanças, INE e cálculos da UTAO. | Nota: Os desvios são calculados como a diferença entre a execução e o orçamentado: um desvio negativo significa que a execução da despesa ficou abaixo do previsto no orçamento, sendo portanto um desvio favorável.
26 A despesa corrente primária ficou acima da prevista no OE inicial, explicada em grande medida pela suborçamentação da despesa com o pessoal e pela cobertura das necessidades de financiamento de alguns serviços e fundos autónomos. A despesa corrente primária registou um desvio desfavorável de 322,9 M€ face ao OE inicial, o que resulta de efeitos de sentido contrário, sendo de destacar:
A dimensão dos desvios desfavoráveis registados na despesa com pessoal (676,4 M€)9 e nas transferências correntes (513,6 M€), que poderá evidenciar uma suborçamentação da despesa suportada por estes agrupamentos. Em particular, as transferências correntes para a administração central registaram um desvio desfavorável de 578 M€ face ao OE inicial;10
9 Ao nível das despesas com o pessoal foram efetuados reforços orçamentais para acorrer a necessidades de financiamento adicionais, nomeadamente para assegurar o pagamento de encargos às forças e serviços de segurança, aos militares dos ramos das forças armadas e aos docentes do ensino não superior. 10 Relativamente ao agrupamento de despesa “transferências correntes para a administração central” há que realçar as seguintes alterações orçamentais:
A inscrição de uma verba de 312,3 M€ para o IGFIJ, I.P., para compensação da perda de receitas [próprias] de taxas de justiça, desta forma substituídas por receitas gerais do Estado;
OE-Inicial OE-Final M€ %PIB M€ p.p. PIB M€ p.p. PIB(1) (2) (3) (4) (5)=(1)-(3) (6) (7)=(2)-(3) (8)
Despesa Primária 43 505,3 44 035,4 42 687,1 25,0 -818,2 -0,5 -1 348,3 -0,8
Despesas Corrente Primária 39 212,9 40 506,0 39 535,8 23,1 322,9 0,2 -970,2 -0,6Despesa com pessoal 9 617,1 10 435,0 10 293,5 6,0 676,4 0,4 -141,5 -0,1Aquisição de bens e serviços 1 983,1 2 157,1 1 817,4 1,1 -165,7 -0,1 -339,7 -0,2Transferências Correntes 25 774,7 26 533,0 26 288,3 15,4 513,6 0,3 -244,7 -0,1Subsídios 622,7 618,9 601,6 0,4 -21,2 0,0 -17,3 0,0Outras despesas correntes 1 215,3 762,1 535,1 0,3 -680,2 -0,4 -227,0 -0,1
Despesas de Capital 4 292,4 3 529,4 3 151,3 1,8 -1 141,1 -0,7 -378,1 -0,2Aquisição de Bens de capital 672,5 695,9 432,0 0,3 -240,5 -0,1 -263,9 -0,2Transferências de capital 3 553,6 2 816,0 2 705,7 1,6 -847,9 -0,5 -110,3 -0,1Outras despesas de capital 66,3 17,6 13,6 0,0 -52,7 0,0 -4,0 0,0
Juros e outros encargos 6 300,6 6 373,6 6 039,2 3,5 -261,4 -0,2 -334,4 -0,2
Despesa Efetiva 49 805,9 50 409,0 48 726,3 28,5 -1 079,6 -0,6 -1 682,7 -1,0
Orçamento do Estado (M€)
Execução Orçamental
Desvio Face ao OE-Inicial
Desvio Face ao OE-Final
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Em sentido oposto registaram-se desvios favoráveis face ao OE inicial nas “outras despesas correntes” (-680,2 M€) e na “aquisição de bens e serviços” (-165,7 M€).
Gráfico 7 – Desvio orçamental dos principais agregados da despesa efetiva (em pontos percentuais do PIB)
Gráfico 8 – Desvio orçamental dos principais agrupamentos da despesa efetiva
(em pontos percentuais do PIB)
Fonte: Ministério das Finanças, INE e cálculos da UTAO. | Nota: os desvios são calculados como a diferença entre a execução e o orçamentado: um desvio negativo significa que a execução da despesa ficou abaixo do previsto no orçamento, sendo portanto um desvio favorável.
27 As alterações orçamentais aprovadas durante o ano permitiram que os desvios apurados face ao OE final fossem mais favoráveis. Com exceção da despesa com subsídios (cuja dotação praticamente se manteve) e das “outras despesas correntes” (que viram a sua dotação reduzida em 453,2 M€), as dotações iniciais dos restantes agrupamentos de despesa foram revistas em alta ao longo do ano. Assim, registaram-se as seguintes alterações orçamentais: +817,9 M€ nas despesas com o pessoal, +758,3 M€ nas transferências correntes e +174 M€ na despesa com a “aquisição de bens e serviços”. No seu conjunto, estas alterações orçamentais consubstanciaram um aumento das dotações de despesa corrente primária no valor de 1293,1 M€, o que permitiu que o desvio desfavorável deste agregado face ao OE inicial (322,9 M€) tenha passado a ser favorável face ao OE final (-970,2 M€). Situação semelhante ocorreu na despesa com pessoal (cujo desvio passou a ser favorável de -141,5 M€ face ao OE final) e das “transferências correntes” (desvio favorável de -244,7 M€ face ao OE final). O acréscimo da dotação para “aquisição de bens e serviços” (+174 M€) não terá servido para suportar um nível de despesa superior ao inicialmente previsto, pelo que se verificou um aumento do desvio favorável registado por este agregado (de -165,7 M€ face ao OE inicial para -339,7 M€ face ao
A transferência adicional de 172,6 M€ para a CGA, para compensação da perda de receitas próprias, na sequência do decréscimo da receita proveniente das contribuições das entidades patronais para a CGA, devido às reduções remuneratórias aplicadas aos trabalhadores do setor público e a uma diminuição, acima do previsto, do número de subscritores por efeito de um maior número de aposentações;
O reforço, em 150 M€, da verba a transferir para a ACSS, I.P., no âmbito do processo de regularização de dívidas do subsistema de saúde ao SNS.
-0,15
-0,7
0,2
-0,5
-0,6
-0,20
-0,2
-0,6
-0,8
-1,0
-1,20 -1,00 -0,80 -0,60 -0,40 -0,20 0,00 0,20
Juros
Despesa Capital
Despesa Corrente Primária
Despesa Primária
Despesa Efectiva
Desvio face ao OE-Final Desvio face ao OE-Inicial
-0,5
-0,14
-0,4
0,3
-0,1
0,4
-0,1
-0,15
-0,1
-0,1
-0,2
-0,1
-0,6 -0,5 -0,4 -0,3 -0,2 -0,1 0,0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5
Transferências de Capital
Aquisição de Bens de Capital
Outras Despesas Correntes
Transferências Correntes
Aquisição de Bens e Serviços
Despesa c/ Pessoal
Desvio face ao OE-Final Desvio face ao OE-Inicial
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OE final). Mais adiante, as alterações orçamentais serão objeto de análise numa secção própria deste parecer.
28 A despesa com juros e outros encargos situou-se abaixo da previsão do OE inicial, contribuindo para o desvio favorável da despesa efetiva. Embora a dotação afeta a “juros e outros encargos” tenha sido reforçada em 73 M€ (72 M€ através do orçamento retificativo e 1 M€ por via da “gestão flexível”), a execução deste agrupamento ficou aquém da previsão inicial (-261,4 M€ face ao OE inicial e -334,4 M€ face ao OE final). É de salientar que a Lei do OE/2011, em linha com o que mais tarde veio a ser aprovado em sede da 5.ª alteração à LEO, permitiu que: i) a despesa decorrente de operações de derivados financeiros fosse deduzida às receitas obtidas com as mesmas operações; ii) a receita de juros resultantes de operações associadas à emissão e gestão da dívida pública direta do Estado e/ou à gestão da tesouraria do Estado fossem abatidos às despesas com a mesma natureza; iii) a receita de juros obtidos com operações associadas à aplicação dos excedentes de tesouraria do Estado e a adiantamentos de tesouraria fosse abatida às despesas com juros da dívida pública direta do Estado. Estas disposições constituem uma limitação à análise a qual foi assinalada pela UTAO no Parecer Técnico n.º 1/2011, uma vez que os juros e outros encargos da dívida pública, assim apurados, podem resultar inferiores aos efetivamente suportados com a dívida direta do Estado.11 A este respeito na CGE/2011 é referido o seguinte:
“…O nível de execução da despesa com juros e outros encargos da dívida pública resulta do aumento dos juros recebidos das aplicações resultante de excedentes de tesouraria mais elevados do que o antecipado e da redução dos encargos com comissões devidas no âmbito do Programa de Assistência Económica e Financeira, em resultado da substituição dos empréstimos do Fundo Europeu de Estabilização Financeira (FEEF) por empréstimos no âmbito do Mecanismo Europeu de Estabilidade Financeira (MEEF), em setembro e outubro, e do adiamento de empréstimos do FEEF e do MEEF de dezembro para janeiro de 2012”. (Cfr. Pág. 92 da CGE/2011).
29 A despesa de capital justificou uma parte significativa do desvio favorável da despesa efetiva face ao OE inicial. A despesa de capital registou uma execução abaixo do previsto no OE/2011, situando-se em 3151,3 M€, menos 1141,1 M€ que o previsto inicialmente (desvio favorável de 0,7 p.p. do PIB). Este resultado encontra-se influenciado pelo facto da dotação prevista para o pagamento de material militar no OE/2011 (inscrita no agrupamento “transferências de capital”, no valor de 1001 M€) não ter sido utilizada, em virtude daquele pagamento ter afetado o exercício orçamental de 2010.12 Face ao OE/2011 final (o qual incorpora as alterações orçamentais, analisadas em secção própria deste parecer), em que a dotação orçamental destinada ao pagamento do material militar já se encontra corrigida, o desvio favorável da despesa de capital diminuiu substancialmente para cerca de -378,1 M€ (-0,2 p.p. do PIB).
11 Parecer Técnico n.º 1 de 2011 de 11 de janeiro de 2011: Análise Técnica da PPL n.º 47/XI/2.ª, Procede à quinta alteração à Lei de Enquadramento Orçamental, aprovada pela Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto; página 3. 12 A concretização deste pagamento veio a ocorrer em dezembro de 2010, já após a aprovação do OE/2011.
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30 As alterações orçamentais efetuadas ao nível das transferências de capital traduziram-se numa diminuição da dotação inicial em virtude da antecipação do pagamento do material militar. No orçamento final de 2011,a dotação prevista para transferências de capital ascendeu a 2816 M€, um valor inferior em 737,6 M€ ao valor constante do OE inicial (3553,6 M€). Este valor reflete dois efeitos de sinal contrário:
A reafectação da verba inicialmente prevista no OE para regularização das responsabilidades financeiras pela entrega de equipamento militar (1000 M€), para o reforço de ativos financeiros (empréstimos de curto prazo a empresas do SEE);
O reforço das verbas destinadas à regularização de responsabilidades financeiras com as concessões rodoviárias, no valor de 263,5 M€.
O desvio favorável registado ao nível das transferências de capital cifrou-se em -110,3 M€, face ao OE final, para o qual contribuiu também a execução orçamental, abaixo do previsto, das transferências de capital para a administração central (-83,6 M€).
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Caixa 2 – Eficácia do instrumento das cativações
O instrumento das cativações tem sido utilizado de forma recorrente no âmbito do controlo orçamental. Todavia a gestão deste instrumento tem demonstrado uma limitada eficácia no controlo efetivo da despesa pública, contribuindo na maior parte dos casos para um aumento da mesma. Regra geral, a elevada taxa de libertação de cativos tem dificultado o objetivo de contenção da despesa pública. A indisponibilização no relatório da CGE de informação mais desagregada relativa ao montante de cativos iniciais subjacente à previsão orçamental tem limitado o âmbito de análise do grau de eficácia deste instrumento, só possível através da solicitação de informação adicional. A aplicação de cativos incidiu sobretudo nos agrupamentos de despesa corrente primária. Em 2011, o montante de cativos iniciais ascendeu a 675,3 M€, dos quais 584,4 M€ foram aplicados nos agrupamentos de despesa corrente primária. A maior parte daqueles cativos incidiu ao nível das “Outras despesas correntes”, justificadas na totalidade pela “reserva orçamental” prevista no OE/2011.
Quase 2/3 do total de cativos inicialmente previstos foi objeto de libertação. No exercício orçamental de 2011 registou-se uma percentagem de descativações de 63,9%, mais 18,3 p.p. que em 2010. Com efeito, a libertação das verbas cativadas (retenção de uma percentagem das dotações orçamentais) contribuiu em 2011 para elevar a despesa pública em 431,8 M€. Os agrupamentos de despesa onde ocorreram mais descativações foram, uma vez mais, os agrupamentos de despesa corrente primária (cerca de 90%), com particular destaque para as “Outras despesas correntes” (Refletindo a reafectação de verbas da “reserva orçamental” para reforço das necessidades de financiamento de outros agrupamentos de despesa, assegurando, ainda assim, uma poupança de 50 M€).
Gráfico 9 – Impacte dos Cativos (em milhões de euros)
Gráfico 10 – Descativações por ministérios e fonte de origem (em milhões de euros)
Fonte: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO | Nota: taxa de descativações, ou taxa de libertação de cativos.
Fonte: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.
Três ministérios absorveram aproximadamente 75% das descativações ocorridas em 2011. Os ministérios da Educação e Ciência (MEC), Defesa Nacional (MDN) e Administração Interna (MAI) foram aqueles que mais beneficiaram das descativações. Mais de metade do aumento daquelas dotações resultou da descativação de verbas provenientes da “reserva orçamental” para fazer face às necessidades de reforço de rubricas de despesas com pessoal de diversos ministérios. A libertação de cativos ao nível da aquisição de bens e serviços, assim como ao nível do capítulo 50 – Investimentos do Plano prestaram-se a suprir necessidades de financiamento em remunerações certas e permanentes do MDN e a reforçar diversas rúbricas de despesa com pessoal no MAI, com particular destaque para a PSP e GNR.
1. Despesa Corrente Primária (das quais) 584,4 195,8 388,6 66,5%
Aquis ição bens e serviços corr. 155,6 75,6 80,0 51,4%Transferências correntes (das quais) 134,1 67,3 66,9 49,9%
Adminis trações Públ icas 128,8 61,1 67,8 52,6%
Outra despesa corrente 294,3 50,0 244,3 83,0%
2. Despesa de Capital 90,8 47,6 43,2 47,5%
Aquis ição de Bens de Capita l 24,0 15,5 8,5 35,5%Transferências de Capita l (das quais) 66,8 32,2 34,6 51,8%
Adminis trações Públ icas 60,7 26,4 34,3 56,5%
Outra despesa de capi ta l 0,0 0,0 0,0 0,0%
3. Despesa Primária (1+2) 675,2 243,4 431,8 63,9%
4. Juros e outros encargos 0,1 0,0 0,1 100,0%
5. Despesa Efectiva (3+4) 675,3 243,4 431,8 63,9%
Análise por Classificação Económica Cativos Fina is
(2)
Cativos Inicia is
(1)
Descati -vações (3)=(1)-
(2)
Tx descati -vações
(4)=(3)/(1)197
74
4725 20
69
0
50
100
150
200
250
MEC MDN MAI MJ MAMAOT Outros
Reserva Aq. Bens e Serviços Capítulo 50 Descativações
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Em termos de classificação funcional, o montante de cativos finais aplicados à despesa do Estado relacionada com funções gerais de soberania representou menos de 1/3 do total cativado no ano anterior. No ano de 2011, o total de cativos finais aplicados à despesa do Estado ascendeu a 243 M€, menos 419 M€ do que em 2010.1 Esta diminuição foi mais significativa no âmbito das funções gerais de soberania (-249 M€), particularmente na subfunção “Defesa nacional” (-178 M€), no âmbito da qual foram autorizadas descativações para colmatar necessidades de financiamento em remunerações certas e permanentes em 2011. Saliente-se também o decréscimo de cativações sobre a despesa com funções económicas (-170 M€), nomeadamente nas “outras funções económicas” (-108 M€).
Tabela 8 – Cativos finais sobre a despesa do Estado, por classificação funcional (em milhões de euros)
Fonte: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Nota: não se encontram disponíveis dados sobre os cativos iniciais por classificação funcional.
Nos últimos três anos, a taxa média de descativação foi superior a 50%. A partir de 2009, a taxa média de descativações foi de 53%. Esta contrasta com a verificada entre 2006 a 2008, anos em que a taxa média de descativação foi de 21%. Com efeito, no triénio 2009-2011 a libertação de cativos originou um aumento da despesa de 1341 M€, comparativamente com os 244 M€ registados no triénio anterior. Para esta diferença contribuiu o facto de, em 2010, os cativos subjacentes à proposta de orçamento (1217 M€) terem sido especialmente elevados. A esta circunstância não terá sido alheia a tentativa de fixar um objetivo mais restritivo para a despesa daquele ano, recorrendo-se ao instrumento das cativações.
Gráfico 11 – Evolução dos cativos finais (em milhões de euros)
Gráfico 12 – Impacte das descativações na despesa (em milhões de euros e em percentagem)
Fonte: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. Fonte: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. 1 Caso a eficácia deste instrumento de gestão orçamental tivesse melhorado, a diminuição da despesa efetiva do Estado poderia ter sido mais acentuada em 2011.
Designação 2010 2011 Var. homóloga
Funções gerais de soberania 352 103 -249Serviços gerais da Administração Pública 113 53 -60Defesa nacional 185 7 -178Segurança e ordem públicas 53 43 -10
Funções sociais 82 82 0Educação 11 30 19Saúde 17 15 -2Segurança e acção sociais 4 4 0Habitação e serviços coletivos 36 17 -19Serviços culturais, recreativos e religiosos 14 17 2
Funções económicas 228 59 -170Agricultura e pecuária, si lvicultura, caça e pesca 59 27 -32Indústria e energia 0 0 0Transportes e comunicações 44 14 -30Comércio e turismo 0 0 0Outras funções económicas 126 18 -108
Despesa efetiva 662 243 -419por memória: Taxa de utilização de cativos 46% 64%
450,8
233,7276,5 269,8
822,9
243,4
0,0
100,0
200,0
300,0
400,0
500,0
600,0
700,0
800,0
900,0
2006 2007 2008 2009 2010 2011Desp. Corrente Desp. CapitalDesp. Activos Financ. Despesa
389
234276
270
662
243294
19
-70
354
555
432
-40,0
-20,0
0,0
20,0
40,0
60,0
80,0
-200
-100
0
100
200
300
400
500
600
700
2006 2007 2008 2009 2010 2011
cativos finais aumento desp. efetiva Taxa de descativação
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III.2.3.2 Efetiva, por classificação funcional13
31 A despesa executada em funções sociais registou uma forte diminuição face a anos anteriores. Em 2011, a despesa com funções sociais ascendeu a 28 862 M€,14 tendo diminuído 1981 M€ face a 2010. Trata-se de uma redução considerável, atendendo a que a despesa desta natureza vinha estabilizando em torno de valores superiores a 30 mil M€, tendo inclusivamente aumentado ligeiramente de 2009 para 2010.15 Refira-se que o decréscimo da despesa realizada no âmbito das funções gerais de soberania (-1046 M€) encontra-se influenciado pelo efeito de base decorrente da aquisição de material militar em 2010 (1001 M€). Em sentido contrário, salienta-se sobretudo o acréscimo das “outras funções” (+838 M€), relacionado com as despesas com operações da dívida pública (+1068 M€), cujo peso na despesa efetiva do Estado passou de 9,8%, em 2010, para 12,4% em 2011.
Gráfico 13 – Evolução da despesa do Estado por funções entre 2009-2011 (em milhões de euros)
Fonte: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Notas: i) não inclui ativos e passivos financeiros, nem a transferência para o FRDP; ii) no ano de 2010, a despesa com funções gerais de soberania encontra-se influenciada pela aquisição de material militar (1001 M€).
13 No seu Parecer sobre a CGE/2011, o Tribunal de Contas recomenda a atualização da classificação funcional da despesa, referindo o seguinte: “Na estruturação da despesa, as designações das medidas correspondem à classificação funcional, tornando-se esta informação redundante. A atual classificação funcional da despesa já não cumpre o objetivo das comparações internacionais, encontrando-se desajustada da classificação das funções das administrações públicas aprovada pela ONU em 2000 e adotada no SEC 95 em 2002”. 14 Cerca de 59,2% da despesa efetiva do Estado (excluindo a transferência para o Fundo de Regularização da Dívida Pública). 15 A diminuição da despesa com funções sociais ocorreu sobretudo nas subfunções “Educação”, “Saúde” e “Segurança e ações sociais”. Em 2011, as despesas do Estado com Educação e Saúde representaram 4,6% e 5,4% do PIB, respetivamente (em 2009 e 2010, aquelas despesas tinham representado 5% e 5,7% do PIB, respetivamente). Por outro lado, a despesa com a subfunção “Segurança e ações sociais” representou 23,1% da despesa efetiva do Estado em 2011 (23,4% em 2010).
7 0768 268
7 223
30 304 30 843 28 862
9 756 9 866 10 704
48 77350 565
48 726
0
10 000
20 000
30 000
40 000
50 000
60 000
70 000
2009 2010 2011
Funções gerais de soberania Funções sociaisFunções económicas Outras funçõesDespesa efetiva
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Tabela 9 – Despesa do Estado por classificação funcional: desvios face ao OE/2011
Fonte: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Nota: O desvio é calculado por diferença entre a execução e o orçamentado.
32 A despesa executada em 2011 reflete elevados desvios favoráveis, tanto face à previsão inicial como relativamente ao OE final. No exercício de 2011, a despesa efetiva do Estado ascendeu a 48 726 M€, o equivalente a 28,5% do PIB. Aquele montante ficou 1080 M€ abaixo do orçamentado no OE/2011, devido aos fatores pontuais/específicos referidos no parágrafo seguinte. Note-se que este desvio poderia ter sido mais favorável caso, em 2011, a taxa de utilização de cativos não tivesse sido mais elevada do que em anos anteriores (ver Tabela 9 da Caixa 2). O desvio apurado é ainda maior (-1683 M€) quando se toma como referência o OE final, ou seja, a dotação corrigida com as alterações orçamentais (reforços e anulações) aprovadas ao longo daquele exercício.
33 Face ao OE inicial, os principais desvios ocorreram nas “outras funções” e nas “funções gerais de soberania”, devido a fatores pontuais/específicos. Com efeito, cada uma daquelas subfunções registou um desvio superior a 660 M€. No caso das funções gerais de soberania, o desvio é explicado pelo facto da dotação destinada à regularização de responsabilidades relacionadas com a aquisição de material militar (1000 M€) não ter sido executada, uma vez que o respetivo pagamento ocorreu em dezembro de 2010. Por esse motivo, a despesa com a subfunção “Defesa nacional” ficou bastante abaixo do que se encontrava inicialmente previsto (-955 M€, -0,6% do PIB). Refira-se que esse desvio favorável foi atenuado pelo facto da despesa com “segurança e ordem públicas” ter excedido a previsão inicial em 436 M€. No caso das “outras funções”, o desvio é explicado sobretudo pela utilização da dotação provisional: no OE inicial aquela dotação ascendia a 400 M€ e encontrava-se integralmente afeta à subfunção “diversas não especificadas”, tendo posteriormente sido anulada por contrapartida de outras funções que ao longo do ano vieram a necessitar de reforço, com destaque para as funções gerais de soberania. Refira-se, ainda, que a poupança de juros e outros
OE-inicial (M€)
OE-final (M€) M€
Estrutura % % do PIB M€ M€
Funções gerais de soberania 7 884 7 786 7 223 14,8 4,2 -661 -563Serv. gerais da Adm. Pública 1 894 1 979 1 752 3,6 1,0 -142 -227Defesa Nacional 2 899 2 081 1 944 4,0 1,1 -955 -137Segurança e ordem públicas 3 091 3 726 3 527 7,2 2,1 436 -199
Funções sociais 28 778 29 439 28 862 59,2 16,9 84 -577Educação 7 888 8 223 7 879 16,2 4,6 -9 -344Saúde 9 048 9 258 9 172 18,8 5,4 124 -86Segurança e acções Social 11 079 11 251 11 233 23,1 6,6 155 -18Habitação e serviços colectivos 404 345 260 0,5 0,2 -144 -85Serv. culturais, recreat. e religiosos 360 362 319 0,7 0,2 -42 -44
Funções económicas 1 775 2 135 1 938 4,0 1,1 163 -197Agricult. e pec., si lvicult.,caça e pesca 514 554 474 1,0 0,3 -40 -80Indústria e energia 0 0 0 0,0 0,0 0 0Transportes e comunicações 1 002 1 318 1 269 2,6 0,7 267 -50Outras funções económicas 259 263 195 0,4 0,1 -64 -670 0
Outras funções 11 369 11 049 10 704 22,0 6,3 -665 -345Operações da dívida pública 6 300 6 372 6 038 12,4 3,5 -262 -334Transferências entre AP 4 669 4 676 4 666 9,6 2,7 -3 -10Diversas não especificadas 400 1 0 0,0 0,0 -400 -1
Despesa efetiva 49 806 50 409 48 726 100,0 28,5 -1 080 -1 683
OE/2011Desvio face ao
OE-inicial
Desvio face ao OE-final
Execução Orçamental
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encargos implicou que a despesa com “operações da dívida pública” se tenha situado 262 M€ abaixo do previsto inicialmente.
34 Face ao OE final, o maior desvio (favorável) ocorreu nas funções sociais, designadamente no âmbito da Educação.16 A despesa executada com funções sociais ascendeu a 28862 M€, menos 577 M€ do que o previsto no OE final. Em particular, a subfunção “Educação” situou-se 344 M€ abaixo da dotação corrigida, tendo ascendido a um montante sensivelmente igual ao aprovado no OE inicial. A justificação prende-se sobretudo com os estabelecimentos de ensino não superior, que apresentaram um desvio favorável de 246 M€, dos quais cerca de 160 M€ na rubrica “Outras despesas correntes – outras” das escolas básicas e secundárias.17 De acordo com o relatório da CGE/2011, aquelas escolas beneficiaram de créditos especiais no valor de 232 M€, relacionados com a “integração de receita proveniente do Fundo Social Europeu para pagamento a pessoal contratado e outras despesas no âmbito de projetos elegíveis”.
35 As funções gerais de soberania e as “outras funções” também apresentaram desvios favoráveis face ao OE final. No caso das funções gerais de soberania o desvio ascendeu a563 M€, dos quais 227 M€ no âmbito dos serviços gerais da administração pública, 125 M€ nas forças armadas e 93 M€ nas forças de segurança. Saliente-se, ainda, o desvio favorável registado nas “outras funções”: 345 M€, dos quais 334 M€ nas “operações da dívida pública”. Note-se que o desvio da despesa com aquelas operações é superior (em 72 M€) ao que se apura por comparação com o OE inicial.18 De acordo com a DGO, este desvio ter-se-á ficado a dever a juros recebidos de aplicações resultantes de excedentes de tesouraria, num montante mais elevado do que o antecipado.19
III.2.3.3 Alterações orçamentais
36 Em 2011, as alterações orçamentais realizadas no âmbito do subsetor Estado incidiram sobretudo no reforço de dotações de despesa sem impacte no saldo global. As alterações orçamentais decorrentes da aplicação da 1.ª e 2.ª alteração à Lei do OE/2011 permitiram um aumento da despesa com ativos financeiros de 11 053,4M€.20 Com efeito, a cobertura das necessidades de financiamento de entidades do Setor Empresarial do Estado (8200 M€), bem como a necessidade de proceder à recapitalização do sistema bancário (2853,8 M€), no âmbito da Iniciativa de Reforço da Solidez Financeira das Instituições de Crédito explicaram aproximadamente 87% do total das alterações orçamentais ocorridas no total da despesa (efetiva e não efetiva) do Estado. Em menor grau, as alterações orçamentais decorrentes do âmbito da gestão flexível, equivalentes a 1000 M€ resultaram em grande medida da reafectação orçamental da verba prevista para a aquisição de material militar, a qual veio a ser aplicada em empréstimos de curto prazo a entidades públicas, ainda
16 Refira-se que o OE final já não inclui a referida dotação para aquisição de material militar. 17 Note-se que o parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE/2010 chamava a atenção para o facto das escolas secundárias e básicas registarem valores significativos naquela rubrica de carácter residual, “indiciando uma insuficiente especificação das despesas”. 18 Porque a dotação de “juros e outros encargos” do Estado foi reforçada em 72 M€, no âmbito da 2.ª alteração ao OE/2011. 19 A compensação entre a receita e a despesa com os juros da dívida pública dificulta a análise da execução orçamental, tal como referido no parágrafo n.º 28 do presente Parecer. 20 Este reforço foi integralmente suportado pelo aumento de receita proveniente dos passivos financeiros.
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no 1.º semestre.21 Destaque ainda para a “abertura de créditos especiais”, cujos reforços, no montante de 551 M€, derivaram de acréscimos de receita própria face à inscrita no orçamento inicial, bem como da integração de saldos de gerência anterior.22
Tabela 10 – Alterações orçamentais em 2011 por classificação económica (em milhões de euros)
Fonte: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.
37 O reforço da dotação de ativos financeiros destinou-se sobretudo a dar cobertura às necessidades de financiamento de entidades do Setor Empresarial do Estado. O aumento da perceção de risco em torno da dívida da República Portuguesa, e a consequente dificuldade de financiamento das empresas do SEE ao longo do 1.º semestre de 2011, motivou, a partir do 2.º trimestre do ano, o reforço da dotação de empréstimos de curto prazo, através do recurso à gestão flexível. Numa primeira fase, procedeu-se à reafectação de verbas provenientes da dotação de empréstimos de médio e longo prazo (607,5 M€), assim como da verba que se encontrava prevista para a aquisição de material militar (1000 M€).23 Com a aprovação da 2.ª alteração à Lei do OE/2011,
21 Estes financiamentos destinados a apoio de tesouraria vieram a ser reembolsados por aquelas entidades no final do ano. 22 Trata-se de reforços na despesa com contrapartida em acréscimo de receita. 23 Esta verba inscrita no agrupamento de despesa relativo a “transferências de capital para outras sociedades não financeiras” (despesa efetiva) foi objeto de alteração orçamental por via da gestão flexível. Tal alteração resultou na anulação de verbas
Classificação EconómicaCréditos Especiais
(2)
Dotação provisional
(3)
Alterações do Orçam.
Retificativo (4)
Outras (Gestão flexível)
(5)
Total (6) =(2)+..+(5)
Despesa Primária 43 505,3 551,1 0,0 979,8 -1 000,7 530,2 44 035,5Despesas Corrente Primária 39 212,9 477,2 0,0 704,7 111,2 1 293,1 40 506,1
Despesa com pessoal 9 617,1 82,4 328,6 - 406,9 818,0 10 435,0Aquisição de bens e serviços 1 983,1 90,6 59,5 - 23,9 174,1 2 157,1Transferências Correntes (da qual) 25 774,7 70,4 352,5 322,6 12,7 758,2 26 533,0
Administração Central 14 256,8 29,7 324,4 322,6 9,0 685,7 14 942,4Administração Local 1 900,8 1,1 10,0 - -3,5 7,6 1 908,3
Subsídios 622,7 0,0 0,0 5,1 -9,0 -3,9 618,8Outras despesas corr. 1 215,3 233,8 -740,7 377,0 -323,4 -453,3 762,1
Despesas de Capital 4 292,4 73,9 0,0 275,1 -1 111,9 -762,9 3 529,4Aquisição de Bens de capital 672,5 70,2 0,4 - -47,2 23,3 695,9Transferências Capital (da qual) 3 553,6 3,4 23,5 275,1 -1 039,6 -737,6 2 816,0
Administração Central 470,8 1,0 23,5 - -29,4 -4,9 465,8Administração Local 785,0 1,2 - - -11,8 -10,6 774,4
Outras despesas de capital 66,3 0,3 -23,9 - -25,1 -48,7 17,6
Juros e outros encargos 6 300,6 0,1 0,0 72,0 0,9 73,0 6 373,5
Despesa Efetiva 49 805,9 551,2 0,0 1 051,8 -999,9 603,1 50 409,0Ativos financeiros 11 060,1 0,0 0,0 11 053,4 999,9 12 053,3 23 113,4
Empréstimos a curto prazo 225,0 446,5 999,9 1 446,4 1 671,4Empréstimos a médio e longo prazo 1 535,3 4 611,5 4 611,5 6 146,7Ações e outras participações 700,0 3 100,0 3 100,0 3 800,0Outros ativos financeiros 8 599,8 2 895,4 2 895,4 11 495,2
Passivos financeiros 115 000,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 115 000,0Títulos a curto prazo 100 499,0 -340,0 -340,0 100 159,0Títulos a médio e longo prazo 14 501,0 340,0 340,0 14 841,0Outros passivos financeiros 0,0 0,0 0,0
Despesa não Efetiva 126 060,1 0,0 0,0 11 053,4 999,9 12 053,3 138 113,4Transf. de capital para o FRDP 1 870,0 0,0 1 870,0
Despesa Total 175 866,0 551,2 0,0 12 105,2 0,0 12 656,4 190 392,4
Orçamento Inicial
(1)
Alterações Orçamentais Orçamento
Final (7)=(1)+(6)
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reforçaram-se as dotações para apoio financeiro de entidades do SEE. As entidades públicas que relevam para o perímetro de consolidação das contas nacionais absorveram a totalidade deste novo reforço orçamental (8200 M€), do qual pouco menos de 2/3 (5200 M€) prestou-se à substituição de crédito bancário por financiamento do Estado.
38 Apesar de ter sido aprovado o reforço da dotação para pagamento de dívidas do BPN à CGD (3000 M€) no âmbito da 2.ª alteração ao OE/2011, este não se veio a concretizar em 2011. Contrariamente ao que se encontrava refletido na execução orçamental provisória do mês de dezembro, que apontava para a utilização integral do reforço da dotação de despesa com ativos financeiros (8200 M€) aprovada na 2.ª alteração à lei do OE/2011, a Conta Geral do Estado reflete apenas uma concretização parcial daquele valor (5200 M€). Esta diferença decorreu do facto da dotação de 3000 M€ prevista para a recapitalização do BPN não ter sido executada em 2011.24 Fora do âmbito da 2.ª alteração ao OE/2011, salienta-se a injeção de capital no BPN (600 M€) e a execução da garantia concedida pelo Estado às sociedades veículos criadas no âmbito da reestruturação do BPN (148 M€).
39 As alterações orçamentais com impacte no saldo traduziram-se num aumento global da despesa efetiva de 603 M€. A aprovação da 2.ª alteração à lei do OE/2011 implicou um acréscimo de despesa no montante de 1051 M€, destinado na sua quase totalidade (93%): (i) ao reforço da dotação provisional (377 M€), (ii) à cobertura das necessidades de financiamento do Serviço Nacional de Saúde (SNS) e da Caixa Geral de Aposentações (CGA), num total de 323 M€ e (iii) à regularização de responsabilidades financeiras no âmbito das concessões rodoviárias (275M€). Por outro lado, a abertura de créditos especiais implicou um aumento da despesa em 551 M€, o qual decorreu sobretudo da integração de saldos de gerência anterior e, em menor escala, do acréscimo de cobrança de receita própria face à inscrita no OE/2011. Por fim, as alterações orçamentais no âmbito da gestão flexível visaram sobretudo reforçar o apoio financeiro do Estado a empresas do setor empresarial do Estado, por contrapartida de uma redução da despesa efetiva de 1000 M€.
inscritas naquele agrupamento de despesa por contrapartida do reforço da dotação orçamental de ativos financeiros -empréstimos de curto prazo para entidades públicas (despesa não efetiva). 24 De acordo com os esclarecimentos solicitados à DGO e obtida por esta junto da DGTF, a operação não se concretizou pelo facto não terem sido preenchidos todos os requisitos necessários à concessão do referido empréstimo. Sobre esta questão, o parecer do Tribunal de Contas à CGE/2011 acrescenta que, no âmbito do contraditório, o IGCP esclareceu que a “Amortização de dívidas da PARUPS e PARVALOREM num montante de EUR 3 mil milhões (a despesa chegou a ser contabilizada pela DGO em 31/12/2011, mas foi depois estornada até 15/02/2012” [não se concretizou] “ porque se acordou com a missão da EU/FMI adiar esses pagamentos)”
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Tabela 11 – Alterações orçamentais por classificação orgânica em 2011 (em milhões de euros)
Fonte: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.
40 Em 2011, os reforços orçamentais decorrentes da utilização da dotação provisional ascenderam a 776 M€. Partedesta verba teve contrapartida no reforço da dotação provisional aprovado na 2.ª alteração à lei do OE/2011 (377M€).25 A necessidade de reforço das dotações orçamentais concentrou-se, sobretudo, ao nível dos agrupamentos de despesa com pessoal e transferências correntes (muito em particular, as relativas à administração central). Com efeito, a cobertura dos encargos com remunerações das forças de segurança (PSP e GNR) e do Ministério da Educação e Ciência, a par do cumprimento de responsabilidades com pessoal nos três ramos das Forças Armadas (Marinha, Exercito e Força Aérea) terão justificado pouco mais de 2/5 do total da utilização da dotação provisional. O reforço das transferências para a administração central prendeu-se com as necessidades de financiamento do sistema judicial e destinou-se à cobertura de despesas de funcionamento, nomeadamente para liquidação de encargos com mais de 90 dias.26 Em menor escala, destaca-se o reforço orçamental do Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P. (IFAP) para cumprimento de compromissos financeiros no âmbito do Programa de Desenvolvimento Rural (PRODER), relativos ao financiamento nacional e o pagamento de bolsas de estudo do ensino secundário e encargos relativos ao ensino superior.
25 A dotação provisional prevista no OE/2011 foi de 400 M€, a qual se encontrava refletida nos agrupamentos de “Outra despesa corrente” (350M€) e “Outra despesa de capital” (50M€). 26 Ao Instituto de Gestão Financeira e de Infraestruturas da Justiça, I.P.
Classificação Orgânica Créditos Especiais
(2)
Dotação provisional
(3)
Alterações do Orçam.
Retificativo (4)
Outras (Gestão flexível)
(5)
Total (6) =(2)+..+(5)
Encargos Gerais do Estado 3 028,9 5,9 - - 0,0 5,9 3 034,8Presidência de Conselho de Ministros 397,8 3,7 4,0 - -0,2 7,5 405,3Finanças e Administração Pública 16 482,9 51,1 -750,6 901,8 -1 000,1 -797,8 15 685,1Negócios Estrangeiros 363,4 20,9 - - -2,2 18,7 382,1Defesa Nacional 2 068,1 82,2 95,3 - -3,6 173,9 2 242,1Administração Interna 1 822,9 69,8 239,1 - 2,8 311,7 2 134,6Justiça 1 346,3 53,9 312,3 - 0,0 366,2 1 712,6Economia e Emprego 349,2 4,2 - - 0,0 4,2 353,4Agricultura, Mar, Amb. e Orden. Território 727,6 7,2 23,5 - 3,4 34,1 761,7Saúde 8 249,8 5,1 - 150,0 0,0 155,1 8 404,9Educação e Ciência 8 203,5 245,9 76,4 - 0,0 322,3 8 525,9Solidariedade e Segurança Social 6 765,4 1,2 - - 0,0 1,2 6 766,6
Despesa efetiva 49 805,8 551,2 0,0 1 051,8 -999,9 603,1 50 409,0
Alterações Orçamentais Orçamento
Inicial (1)
Orçamento Final
(7)=(1)+(6)
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Caixa 3 – Impacte orçamental da 1.ª e da 2.ª alteração à lei do OE/2012
No quadro da execução orçamental de 2011, os desenvolvimentos orçamentais ocorridos na primeira metade do ano e a necessidade de cumprimento das medidas relativas ao reforço e estabilidade financeira do setor bancário constantes no Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades de Política Económica (MoU), obrigaram à apresentação de duas alterações à Lei do Orçamento de Estado para 2011 (Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro). Com impacte significativo no total da despesa (efetiva e não efetiva), a entrada em vigor destas alterações veio a ocorrer no segundo semestre daquele ano:
1.ª Alteração ao OE/2011 (Lei n.º 48/2011 de 26 de agosto): No cumprimento do previsto nos pontos 2.1 e 2.4 do MoU esta alteração visou: 1
elevar a dotação de ativos financeiros destinada à capitalização das instituições de crédito em 2 853,8 M€, (de 9 146 M€ para 12 000 M€), no âmbito da Iniciativa de Reforço da Solidez Financeira das Instituições de Crédito;
2.ª Alteração ao OE/2011 (Lei n.º 60-A/2011 de 30 de novembro): Estaalteração destinou-se a assegurar a cobertura de desvios orçamentais identificados no decurso da execução orçamental, designadamente as necessidades decorrentes:2
do financiamento de entidades do Setor Empresarial do Estado e do pagamento de dívidas do Banco Português de Negócios à Caixa Geral de Depósitos;
da cobertura das despesas com pessoal dos ministérios da Educação e Ciência, Justiça, Administração Interna e Defesa Nacional, a assegurar através do reforço da dotação provisional em 377 M€;
do financiamento da CGA (172,6 M€), em resultado da quebra das contribuições sociais, e do SNS (150 M€) para regularização de pagamentos em atraso;
da regularização de responsabilidades financeiras no âmbito das concessões rodoviárias (263,9 M€), bem como do cumprimento das contribuições multilaterais em organizações financeiras internacionais (11,6 M€) e ainda o reforço de subsídios (5,1 M€), todas estas asseguradas pelo reforço do Capítulo 60 “Despesas Excecionais”, na parte relativa a despesa efetiva.
do acréscimo de encargos associados às comissões a pagar no âmbito do Plano de Assistência Económica e Financeira (PAEF), implicando o aumento da dotação relativa a juros e encargos da dívida pública (72 M€).
Figura 1 – Impacte orçamental da 2.ª alteração ao OE/2011
1 Sem impacte na despesa, incluiu-se igualmente no âmbito da 1.ª alteração ao OE/2011, o aumento das responsabilidades contingentes do Estado. Com efeito, aquela alteração veio a estabelecer o aumento do limite para a concessão extraordinária de garantias pessoais do Estado a Instituições de Crédito para reforço da estabilidade financeira e da disponibilidade de liquidez nos mercados financeiros de 20,2 mil M€ para 35 mil M€. 2 Os reforços na despesa decorrentes da aplicação da 2.ª alteração ao OE/2012 foram compensados em parte pela incorporação de previsões de receitas adicionais relativas à: i) Aplicação da sobretaxa extraordinária de 3,5% em sede de IRS (840 M€) e; ii) Colocação da eletricidade e do gás natural na lista dos bens e serviços sujeitos à taxa normal de Imposto sobre o Valor Acrescentado (40 M€).
Imp. Diretos 840 Juros 72 Quotas e Contrib. CGA -173
Imp. Indiretos 40 Transf. Correntes 323 Transf. Correntes 323 Aq. Bens e Serv. 150CGA 173 CGA 173SNS 150 SNS 150
Subsídios 5Outra Desp. Corrente 377
Dot. provis ional 377
Outras Transf. Capital 275Receita Efetiva 880 Despesa Efetiva 1 052 Receita Efetiva 150 Despesa Efetiva 150Saldo Global -172 Saldo Global 0
Activos Financ. 0 Activos Financ. 8 200 Activos Financeiros 0 Activos Financ. 0Passivos Financ. 8 371 Passivos Financ. 0 Passivos Financeiros 0 Passivos Financ. 0Receita não efetiva 8 371 Despesa não efetiva 8 200 Receita não efetiva 0 Despesa não efetiva 0
Receita Total 9 251 Despesa Total 9 251 Receita Total 150 Despesa Total 150
Subsetor Estado
Receita Despesa
Subsetor SFA
Receita Despesa
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III.2.3.4 Não efetiva, por classificação económica
Na presente secção apresenta-se a análise da despesa relacionada com operações financeiras, a qual, recorde-se, não tem impacte no saldo global em contabilidade pública. A análise desagregada dos ativos e passivos financeiros apresentada nesta secção representa um acréscimo face àquela que se encontra no relatório da CGE/2011.
41 Em 2011, a despesa com ativos e passivos financeiros foi inferior à prevista. Ograu de execução destes dois importantes agrupamentos de despesa não efetiva foi de 87,2%. No âmbito da despesa com ativos financeiros, salienta-se o facto de a Iniciativa para o Reforço da Estabilidade Financeira (IREF) não ter sido utilizada na recapitalização do setor bancário em 2011, à semelhança do sucedido em 2010.27 Sublinha-se também o menor nível de amortizações de títulos de curto prazo, que contribuiu para um grau de execução da despesa com passivos igualmente baixo (88,3%). Face ao OE final, que incorpora as modificações aprovadas no âmbito da 1.ª e 2.ª alteração ao OE/2011, o grau de execução foi ainda mais baixo (79,6%).28 Para este menor grau contribuiu exclusivamente a despesa com ativos financeiros, uma vez que uma parte daquelas alterações orçamentais acabou por não ter qualquer execução.29
42 A escassa utilização de verbas destinadas ao reforço da estabilidade financeira explicou o baixo grau de execução orçamental da despesa com ativos financeiros em 2011. Apenas a contribuição portuguesa para o empréstimo à Grécia, de 554,8 M€, se enquadrou no âmbito da IREF, (ainda assim, um financiamento, inferior, em 201,3 M€ ao previsto inicialmente). O aumento para 12 000 M€ da dotação de ativos financeiros destinados à recapitalização das instituições de crédito aprovada na 1.ª alteração à Lei do OE/2011 (mais 2853,8 M€ que o previsto no OE inicial) acabou por não se executar em 2011.30 Deste modo, a execução da despesa com ativos financeiros no âmbito do capítulo 60 do OE – Despesa excecionais - totalizou 8380 M€, traduzindo um grau de execução de 36,3% face à previsão corrigida.
27 A dotação prevista no OE/2011 para Iniciativa de Reforço da Estabilidade Financeira era de 9146,2M€, a qual incluía 756,1 M€ relativos à contribuição portuguesa para o empréstimo de médio e longo prazo concedido à Grécia. Recorde-se que relativamente a este último, a Lei n.º8-A/2010, de 18 de maio, aprovou um regime “que viabiliza a possibilidade de o Governo conceder empréstimos, realizar outras operações de crédito ativas a Estados membros da zona euro e prestar garantias pessoais do Estado a operações que visem o financiamento desses Estados, no âmbito da iniciativa para o reforço da estabilidade financeira.” 28 Recorde-se que a 1.ª alteração à lei do OE/2011 contemplou um aumento da dotação da despesa com ativos financeiros em 2853,8 M€. A 2.ª alteração ao OE/2011 aprovada em novembro estabeleceu um novo reforço daquela dotação de despesa em 8200 M€. 29 Neste âmbito, sublinham-se o aumento da dotação de ativos financeiros destinado à recapitalização das instituições de crédito em 2 853,8 M€, (de 9 146 M€ para 12 000 M€), no quadro da Iniciativa de Reforço da Solidez Financeira das Instituições de Crédito, aprovada na 1.ª alteração à Lei do OE/2011, assim como a dotação de 3000 M€ prevista para a recapitalização do BPN, aprovada na 2.ª alteração à Lei do OE/2011. 30 Lei n.º 48/2011 de 26 de agosto.
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Tabela 12 – Desvios da despesa não efetiva face ao OE/2011 (em milhões de euros e em percentagem)
Fonte: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. Nota: o desvio é calculado como a diferença entre a execução e o orçamentado. Um desvio favorável
43 Excluindo o efeito da IREF, a despesa com ativos financeiros decorreu sobretudo de empréstimos do Estado a entidades públicas reclassificadas (EPR). Devido ao programa de substituição de crédito bancário por financiamento do Estado a EPR, o total de empréstimos concedidos em 2011 totalizou 6784 M€, mais 5934 M€ do que o previsto inicialmente.31 A maioria destes empréstimos resultou da 2.ª alteração à Lei do OE/2011, a qual se destinou sobretudo a assegurar as necessidades de financiamento de entidades do Setor Empresarial do Estado. A verba de 1000 M€, inicialmente destinada à aquisição de material militar, foi reafectada para este efeito, contribuindo também para reforçar os empréstimos a entidades públicas reclassificadas.32 Em menor escala, e a contribuir também para aumentar o esforço financeiro do Estado saliente-se a despesa com: (i) as ações e outras participações (814,4 M€), nas quais se inclui a dotação de capital atribuída ao BPN (600 M€) e às empresas públicas não financeiras (105 M€)33 e (ii) a execução de garantias concedidas pelo Estado (161 M€), sobretudo no âmbito da privatização do Banco Português de Negócios (146,8 M€).34
31 Neste âmbito destacam-se os empréstimos de médio e longo prazo, num total de 5128 M€, os quais foram repartidos pelas seguintes empresas: REFER (2063 M€); Estradas de Portugal (1705 M€); Metropolitano de Lisboa (614M€), Metro do Porto (593 M€); RTP (150 M€) e Viana Pólis (3 M€). 32 Recorde-se que a dotação orçamental destinada ao pagamento do material militar de sub-superfície encontrava-se prevista no OE/2011. A antecipação do seu pagamento para o exercício orçamental de 2010 veio a decidir-se e a concretizar-se já após a apresentação e discussão do OE/2011. 33 As sociedades não financeiras que beneficiaram destas dotações de capital foram: RTP, S.A. (66 M€), Parque Expo (35 M€) e SIMAB (4 M€). 34 De acordo com o parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE/2011, a incapacidade das sociedades–veículo do BPN liquidarem a primeira prestação dos seus empréstimos, devida no final do ano a título de juros, obrigou a que o Estado procedesse ao pagamento da primeira prestação de juros dos empréstimos obrigacionistas das sociedades PARVALOREM (111,7 M€) e PARUPS (35,2 M€).
OE-inicialOE-finalM€M€M€M€M€(1)(2)(3)OE-inicial
(4)=(3)/(1)OE-final
(5)=(3)/(2)(6)=(3)-(1)(7)=(3)-(2)Despesa com Ativos Financeiros11 06023 1138 38075,836,3-2 680-14 7335 911-3 288
Empréstimos a curto prazo 225 1 671 1 656 736,0 99,1 1 431 -15 1 431 -15 Emprést. médio e longo prazo (da qual) 1 535 6 147 5 738 373,7 93,3 4 203 -409 4 404 -207
Iniciativa p/ Reforço da Estab. Fin. 756 756 555 73,4 73,4 -201 -201 Ações e outras participações 834 3 834 814 97,7 21,2 -20 -3 020 -20 -3 020 Outros ativos financeiros (da qual) 8 466 11 461 172 2,0 1,5 -8 294 -11 290 96 -46
Iniciativa p/ Reforço da Estab. Fin. 8 390 11 244 0 0,0 0,0 -8 390 -11 244
Despesas com Passivos Financeiros115 000115 000101 58588,388,3-13 415-13 415-13 415-13 415 Títulos a curto prazo 100 499 100 159 87 480 87,0 87,3 -13 019 -12 679 -13 019 -12 679 Títulos a médio e longo prazos 14 501 14 841 14 106 97,3 95,0 -395 -735 -395 -735 Outros passivos financeiros 0 0 0 0,0 0,0 0 0 0 0
Despesa Não Efetiva126 060138 113109 96587,279,6-16 095-28 148-7 504-16 703
Excluindo a IREF
Desvio face ao OE-inicial
Desvio face ao OE-final
Desvio face ao OE-inicial
Desvio face ao OE-final
OE/2011 (M€)
Incluindo IREF
Grau de exec. (%)
Execução Orçamental
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44 A despesa com passivos financeiros foi inferior à prevista inicialmente. Em 2011, a despesa com ativos financeiros ascendeu a 101,6 mil M€, refletindo um grau de execução de 88,3%. Para este resultado terá contribuído o menor roll-over que o previsto em instrumentos de dívida pública de curto prazo, também em resultado da substituição desse financiamento pelo do PAEF. De salientar, por fim, que as duas alterações aprovadas à Lei do Orçamento de Estado para 2011 não aumentaram a dotação global de despesa com passivos financeiros.
Caixa 4 – Encargos assumidos e não pagos
Os Encargos Assumidos e Não Pagos (EANP) constituem um instrumento relevante para o apuramento da despesa segundo o princípio de especialização do exercício. Não obstante a relevância dos EANP, na CGE/2011 não consta o stock no final do período, nem um referencial para efeitos de comparação.1
Tendo por base a informação publicada nas diversas CGE, constata-se que o aumento dos EANP em 2011 foi inferior ao verificado nos dois anos anteriores. A despesa incorrida no ano de 2011 e que ficou por pagar totalizou 173 M€, significando uma redução para quase metade quando comparada com a verificada no ano anterior (300 M€). Para esta variação contribuíram as despesas com pessoal (-153 M€), sobretudo as relativas à segurança social (-144 M€), designadamente as que se relacionam com os encargos com a saúde (-90 M€). A redução do volume de despesa por pagar em 2011 foi possível, sobretudo, devido ao reforço da dotação provisional aprovado no âmbito da 2.ª alteração ao OE/2011, destinado à cobertura das despesas com pessoal, principalmente nos ministérios da Justiça e Administração Interna.
Gráfico 14 – Encargos assumidos e não pagos (em milhões de euros)
Gráfico 15 – Despesa por pagar (em milhões de euros)
Fonte: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. Fonte: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.
A despesa corrente primária foi responsável pelo aumento em mais de 3/4 dos EANP em 2011. Cerca de 82,2% do aumento dos encargos assumidos e não pagos (+173 M€) ocorreu no âmbito da despesa corrente primária (143 M€), na sua grande maioria transferências correntes (63 M€) e aquisição de bens e serviços (47 M€).2
A despesa de capital explica os restantes EANP (31 M€), os quais se devem sobretudo à aquisição de bens de capital (23,4 M€), um aumento superior ao registado nos dois anos anteriores. 3
-------------------------- 1 Recorde-se que no âmbito do PAEF, o Memorando de Entendimento Técnico definiu metas quantitativas relativas à redução do stock de “pagamentos em atraso” (domésticos) tendo por âncora o valor da dívida (não financeira) por pagar há mais de 90 dias, com referência ao final de junho de 2011. Todavia, a CGE/2011 é omissa quanto à avaliação daquelas metas quantitativas durante a 2.ª metade do ano de 2011.
2 O aumento dos EANP ao nível das transferências correntes respeita sobretudo a “contribuições e quotizações para organizações internacionais” sendo que, ao nível da aquisição de bens e serviços, o aumento daqueles encargos é justificado em mais de 2/3 pelos seguintes serviços: Direção-Geral dos Serviços Prisionais; Instituto dos Registos e do Notariado, I.P.; Serviços de Estrangeiros e Fronteiras e Direção Regional de Educação de Lisboa e Vale do Tejo.
3 Mais de metade do aumento dos EANP relativos à aquisição de bens de capital foi devido à Direção-Geral da Agricultura e Desenvolvimento Regional.
164
274
143
182
300
173
0
50
100
150
200
250
300
350
2009 2010 2011
Juros Desp. Capital Desp. Corr. Primária Desp. Total
-131-153
-4
27
0
109 115
4
-5 -5
-155
-105
-55
-5
45
95
145
Desp. Corr. Primária
Desp. c/ Pessoal
Aq. Bens e Serv. Trf. Corr. O. desp. Corr.
2011-2010 2010-2009
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III.2.4 Dívida direta e garantias
III.2.4.1 Dívida direta
45 Em 2011, o financiamento da República Portuguesa passou a ser efetuado essencialmente por intermédio de canais oficiais. O ano de 2011 foi marcado pelo agudizar da crise profunda do mercado europeu de dívida soberana, com repercussões importantes ao nível do financiamento público e privado, em particular a partir de maio de 2011, altura em que Portugal acordou com a CE, BCE e FMI um programa de assistência económica e financeira. Com efeito, os financiamentos oficiais da dívida pública passaram a ser dominantes, uma vez que a maior parte das necessidades passou a ser financiada pelos empréstimos acordados no âmbito do PAEF.
Gráfico 16 – Taxas de rendibilidade de Obrigações do Tesouroem 2011 (em percentagem)
Fonte: Bloomberg | Nota:A taxa de rendibilidade é referente a títulos da dívida pública com uma maturidade residual de 10 anos.
46 A profunda alteração ocorrida ao nível do financiamento externo à economia portuguesa teve como consequência um desvio das necessidades brutas de financiamento do Estado face à previsão inicial. Em 2011, as necessidades líquidas de financiamento do subsetor Estado, apuradas na ótica da contabilidade pública, atingiram 14,3 mil M€, menos 2,9 mil M€ do que no ano anterior. Esta redução é explicada pela diminuição do défice primário em cerca de 8,3 mil M€, que foi compensada por um aumento significativo de outras componentes, nomeadamente os juros e a aquisição líquida de ativos financeiros. De acordo com a informação prestada no relatório da CGE/2011, esta última está sobretudo relacionada com o facto de algumas empresas do setor empresarial do Estado, integradas no perímetro de consolidação das administrações públicas, terem tido dificuldade em satisfazer as suas necessidades de financiamento no mercado, tendo o Estado suprido essas necessidades num montante de cerca de 5 mil M€. Em virtude da profunda alteração do financiamento externo à economia portuguesa, as necessidades brutas de financiamento do Estado desviaram-se face à previsão inicialmente considerada no OE/2011 em cerca de 3,5 mil M€.
DEU FRA
ITA
GRC
PRT
ESP
IRL
0
5
10
15
20
25
30
35
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Tabela 13 – Necessidades de Financiamento do Estado (em milhões de euros)
Fonte: Ministério das Finanças e IGCP. | Notas: As amortizações e anulações referem-se a dívida fundada. (1) Inclui a aquisição líquida de ativos financeiros, o reforço da estabilidade financeira, a dotação para o FRDP e a receita de privatizações utilizada para a amortização da dívida (esta última com um contributo negativo). (2) Inclui a dívida em moeda não euro e os fluxos de capital de swaps.
47 O financiamento concretizou-se essencialmente através de empréstimos ao abrigo do PAEF. As necessidades líquidas de financiamento de 2011 foram satisfeitas, sobretudo, através dos empréstimos concedidos no âmbito do PAEF, num montante de 34,2 mil M€, ao valor de encaixe. Estes empréstimos serviram não só para financiar as necessidades líquidas de financiamento, mas também para satisfazer as amortizações (líquidas) de outros instrumentos: em Bilhetes do Tesouro (6,8 mil M€), em Certificados de Aforro (4,1 mil M€), e em Obrigações do Tesouro (2,2 mil M€). As amortizações de dívida fundada totalizaram 39,7 mil M€, com o volume relativo aos instrumentos de curto prazo a atingir 25,3 mil M€, às Obrigações do Tesouro 9,6 mil M€, e aos Certificados de Aforro 4,8 mil M€. Assim, as necessidades brutas de financiamento atingiram cerca de 54 mil M€ em 2011, tendo-se verificado um aumento de 9,3 % face ao ano anterior.
Tabela 14 – Composição do Financiamento (em milhões de euros)
Fonte: Ministério das Finanças e IGCP.
em valor em %
Necessidades líquidas de financiamento 15 774 17 136 14 277 -2 859 -16,7
Défice primário 9 051 9 307 1 005 -8 302 -89,2
Juros e outros encargos 5 007 4 972 6 039 1 068 21,5
Outros (1) 1 717 2 858 7 233 4 376 153,1
Amortizações e anulações 25 696 32 245 39 707 7 462 23,1Certi fi cado de Aforro 1 174 1 920 4 820 2 900 151,0
Curto prazo em euros 17 837 21 777 25 321 3 544 16,3
Médio e longo prazo em euros 6 044 7 709 9 591 1 882 24,4
Outros (2) 641 838 -26 -864 -103,1
Necessidades Brutas de Financiamento 41 470 49 381 53 984 7 912 9,3
2009 2010Variação homóloga
2011
Emissões Amortizações Financ. Líquido Emissões Amortizações Financ. Líquido
Obrigações do Tesouro (taxa fixa) 21 446 7 709 13 737 7 321 9 491 -2 170
Bi lhetes do Tesouro 19 261 17 231 2 030 12 461 19 261 -6 800
Certi fi cados de Aforro 520 1 920 -1 400 371 4 457 -4 086
Certi fi cados do Tesouro 685 0 685 986 363 623
Ass is tência financeira 34 221 0 34 221Outros 9 260 5 384 3 876 5 921 6 135 -214
Total 51 171 32 245 18 926 61 281 39 707 21 574
20112010
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48 No ano de 2011, o stock da dívida direta do Estado aumentou face ao que se registou no final de 2010. No final de 2011, a dívida direta do Estado ascendeu a 174,9 mil M€, o que representou um acréscimo de 23,1 mil M€ relativamente ao final de 2010. Esse acréscimo é justificado sobretudo pelo financiamento do défice público, pela aquisição líquida de ativos financeiros e pela constituição de depósitos ao abrigo do PAEF. Com o pedido de assistência internacional, a República Portuguesa deixou de emitir instrumentos de dívida de médio e longo prazo no mercado. Os instrumentos de curto prazo também reduziram a sua importância no stock da dívida, sendo de destacar a diminuição do peso dos Bilhetes do Tesouro, de 12,7 para 7,1%. Verificou-se ainda uma redução significativa do stock de Certificados de Aforro de 4,1 mil M€, que foi só parcialmente compensada por um aumento dos Certificados do Tesouro, pelo que o peso destes instrumentos na dívida direta do Estado diminuiu de 10,7 para 7,2%. Os empréstimos concedidos ao abrigo do PAEF ascenderam, ao valor nominal, a um total de 35,9 mil M€, representando mais de 20% do stock total de dívida.
Tabela 15 – Dívida Direta do Estado (stock no final do ano, em milhões de euros e em percentagem)
Fontes: Ministério das Finanças, IGCP e cálculos da UTAO. | Notas: A dívida direta do Estado corresponde aos passivos do subsetor Estado. De acordo com o Regulamento (CE) n.º 3605/93 do Conselho, de 22 de novembro, alterado pelo Regulamento (CE) n.º 475/2000 do Conselho, de 28 de fevereiro, a dívida pública de Maastricht corresponde à totalidade das responsabilidades brutas consolidadas do setor das administrações públicas, expressas em termos nominais. No final de 2011, a dívida direta do Estado ascendeu a 174,9 mil M€ (102,3% do PIB), enquanto a dívida das administrações públicas, calculada de acordo com as regras acima definidas, atingiu 184,7 mil M€ (108,1% do PIB), segundo a notificação do INE ao Eurostat de 30 de setembro de 2012.
49 Os juros e outros encargos aumentaram comparativamente a 2010, ainda assim para um valor inferior ao inicialmente orçamentado. Também a taxa de juro implícita da dívida direta do Estado, calculada como o rácio entre o valor dos juros do ano (avaliado na ótica da contabilidade pública) e o stock da dívida do ano anterior, evidenciou um aumento, passando de 3,7% em 2010 para 4,0% em 2011. Este acréscimo refletiu o significativo incremento anual da dívida pública, mas também a subida das taxas de juro. Para esta variação contribuiu sobretudo o efeito volume associado ao aumento do stock da dívida. A contribuição do efeito preço foi mais reduzida e deveu-se ao aumento da taxa de juro implícita na dívida pública. Relativamente ao previsto inicialmente no OE/2011, a execução veio a revelar-se inferior em 261,4 M€, tendo contribuído para esta diferença os juros
em M€ em %
Ti tulada 115 794 134 242 125 743 -8 499 -6,3
Curto prazo 22 909 24 946 17 236 -7 710 -30,9
Médio e longo prazo 92 885 109 296 108 507 -789 -0,7
Não ti tulada 16 951 17 533 13 284 -4 249 -24,2
Cert. Aforro 16 871 15 471 11 384 -4 087 -26,4
Cert. do Tesouro 0 685 1 308 623 90,9Outra 80 1 377 592 -785 -57,0
Ass is t. Financeira 35 862Total 132 747 151 775 174 895 23 120 15,2
Por memória :
Transaccionável 112 009 129 354 121 670 -7 684 -5,9
Não Transaccionável 20 738 22 420 53 225 30 805 137,4
Euro 130 701 149 435 159 134 9 699 6,5
Não euro 2 046 2 340 15 761 13 421 573,5
Variação homólogaDez-09 Dez-10 Dez-11
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recebidos da aplicação de excedentes de tesouraria (mais elevados do que o antecipado pelos motivos atrás identificados) em cerca de 259 M€.35 A este respeito, note-se que o saldo de tesouraria passou de 2,6 mil M€, no final de 2010, para 12,9M€, no final de 2011, sendo composto essencialmente por aplicações financeiras junto de instituições financeiras monetárias (incluindo o banco central).36 Adicionalmente, não será de excluir a existência de uma sobre orçamentação das despesas com juros no OE/2011. Refira-se, a este propósito, uma análise do Conselho de Finanças Públicas (ao DEO/2012-16) que concluiu que tem vindo a existir uma sobrestimação das despesas com juros, o que “tanto pode ser o resultado de previsões prudentes relativas a juros, como do desejo de criar uma almofada para acomodar excessos de despesa em outras áreas”. No que respeita aos “outros encargos”, o valor ascendeu a 263 M€ em 2011, o que compara com valores relativamente reduzidos nos anos precedentes. A variação em 2011 é explicada pelas comissões de emissão dos empréstimos no âmbito do PAEF.
Tabela 16 – Juros e outros encargos com a dívida direta do Estado (em milhões de euros e em percentagem)
Fontes: IGCP, INE, Tribunal de Contas e cálculos da UTAO. | Nota: A taxa de juro implícita na dívida é obtida a partir do quociente entre as despesas com juros do ano t e o stock da dívida direta do Estado de final do ano t-1. Os outros encargos refletem nomeadamente custos associados à colocação de dívida no mercado (emissão, distribuição e amortização e custódia de títulos), comissão de gestão do IGCP e outras despesas relacionadas com a obtenção de notação de risco de crédito para a República. No que se refere ao ano 2011, àqueles encargos acrescem as comissões pagas no âmbito do PAEF.
50 Dependendo da opção de contabilização utilizada para a margem do FEEF, o valor dos juros e outros encargos poderá ser significativamente superior na ótica da contabilidade pública. Os empréstimos no âmbito do FEEF contemplaram, na sua formulação inicial, uma amortização parcial imediata (Loan Specific Cash Buffer) a cada utilização do empréstimo e que se destinava a constituir uma reserva de liquidez. No que se refere à taxa de juro, esta é composta porduas parcelas, uma equivalente ao custo de financiamento do FEEF e outra designada por margem (que se traduz num acréscimo face à taxa). Em 2011 foi tomada a decisão de abolir a margem nos empréstimos do FEEF a Portugal, ainda assim esta aplicou-se aos primeiros desembolsos. De acordo
35 Uma parte deste montante (46,8 M€) diz respeito a juros do empréstimo concedido à Grécia. Note-se que o Tribunal de Contas refere no seu Parecer à CGE/2011 que “não se tratando de juros de uma aplicação de tesouraria, o abatimento efetuado não tem cobertura legal. Em consequência, a despesa com juros está subavaliada em € 46,8 M e a receita do Estado com juros da propriedade está igualmente subavaliada no mesmo montante. Assim, o procedimento adotado pelo IGCP traduziu-se numa desorçamentação de encargos com juros da dívida pública e violou o princípio orçamental da não compensação” (pág. 135). 36 Note-se que a receita de juros (decorrente de operações associadas à emissão e gestão da dívida pública direta do Estado e/ou à gestão da tesouraria do Estado) é abatida à despesa com juros da dívida pública. Esta prática é uma exceção ao princípio orçamental da não compensação e constituiu uma limitação à análise das despesas com juros e outros encargos uma vez que os valores assim apurados resultam inferiores aos efetivamente suportados com a dívida direta do Estado.
2008 2009 2010 2011
Juros (em M€) 4 855 4 973 4 944 5 776
Outros encargos (em M€) 30 32 27 263
Peso dos juros no PIB (em %) 2,8 3,0 2,9 3,4
Taxa de juro impl íci ta (em %) 4,3 4,2 3,7 3,8
Por memória : Si tuação de tesouraria (dez.) 2 763 1 590 2 638 12 946
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com o Tribunal de Contas, “a amortização da reserva foi deduzida ao produto do empréstimo, compensando-se uma despesa com amortizações com a receita do próprio produto de emissão, com violação do princípio orçamental da não compensação consagrado na LEO. Verifica-se que a margem pré-paga de juros foi considerada menos-valia e, assim, este encargo, que constituiria uma despesa corrente de valor muito significativo, está omisso na CGE, o que contraria o princípio orçamental da unidade e universalidade.” Caso a margem pré-paga fosse contabilizada como defende o Tribunal de Contas, o encargo total com juros de dívida pública, em 2011, aumentaria 1 101 M€ passando para 7253 M€ (representando um acréscimo muito significativo de 0,6 p.p. do PIB na despesa em contabilidade pública). Saliente-se, porém, que o IGCP argumenta que “Conforme resulta dos contratos, a taxa de juro fixa destes empréstimos é composta por duas parcelas: uma equivalente ao custo de financiamento do FEEF (3,375% no caso do primeiro desembolso e 2,75% no caso do segundo) e outra designada por margem (2,08%). Sendo a taxa de cupão (fixa) destes empréstimos apenas igual à primeira parte, isto é, ao custo de financiamento do FEEF (ou seja 3,375% e 2,75%) o valor de encaixe é inferior a 100% do valor nominal e a diferença deve ser considerada como uma menos valia. Neste aspeto, a margem pré-paga nos loans do FEEF é em tudo idêntica ao desconto numa qualquer emissão de OT a taxa fixa em que a taxa de cupão é inferior à yield, pelo que recebeu exatamente o mesmo tratamento, isto é, o produto da emissão foi considerado pelo valor líquido de mais e de menos valias (cf. art.º 86 da Lei do OE 2011).” Importa esclarecer que, na ótica da contabilidade nacional, o registo dos juros obedece ao princípio da especialização do exercício, pelo que um (eventual) adiantamento por conta de juros não terá implicações na despesa pública no momento em que ocorre, mas sim ao longo de toda a maturidade do empréstimo.
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III.2.4.2 Garantias
51 Em virtude da concessão de garantias a entidades financeiras,em 2011 foram assumidas consideravelmente mais responsabilidades que no ano anterior. Em 31 de dezembro de 2011, as garantias assumidas pelo Estado totalizaram 34,9 mil M€, correspondendo a um incremento de 44,4% (foi de apenas 5,7% em 2010). Por seu turno, as responsabilidades efetivas – aquelas que foram efetivamente utilizadas – totalizaram 32,8 mil M€, tendo aumentado 11,4 M€. Para este aumento contribuíram sobretudo as garantias concedidas a entidades financeiras no âmbito da Iniciativa de Reforço da Estabilidade Financeira (Lei n.º 62-A/2008, de 20 de outubro).
52 As responsabilidades efetivas também aumentaram junto de algumas empresas públicas. Embora de menor expressão e sem uma referência digna de nota na CGE/2011, as responsabilidades efetivas aumentaram junto das empresas Parpública e Parque Escolar, em 610 e 400 M€, respetivamente, de acordo com a informação da DGTF, tendo sido parcialmente compensadas por reduções observadas noutras empresas públicas não financeiras, nomeadamente na REFER e na STCP. A respeito da garantia concedida à Parpública, o Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE/2011 esclarece que esta foi originada pela descida da notação de rating e teve por finalidade “a renovação de um anterior programa de papel comercial subscrito pela CGD, por forma a possibilitar o refinanciamento deste banco junto do BCE”.
Tabela 17 – Dívida garantida pelo Estado (stock no final do ano, em milhões de euros)
Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Notas: As responsabilidades assumidas são contabilizadas no momento em que o Estado concede as garantias, no entanto a mesma só se torna efetiva quando utilizada. A garantia diz-se executada quando o Estado é chamado a efetuar pagamentos em nome do beneficiário. A dívida das entidades beneficiárias incluídas no perímetro das administrações públicas em contabilidade nacional já se encontra contabilizada na dívida pública reportada à Comissão Europeia ao abrigo do Tratado de Maastricht. Naquele agregado consta a dívida garantida das seguintes empresas: REFER, Metropolitano de Lisboa, Metro do Porto, Estradas de Portugal, Parque Escolar e veículos financeiros do BPN.
2010 2011
Responsab. Assumidas 24 139 34 853 10 714 44,4Empresas Públicas Não Financeiras 14 114 14 053 -61 -0,4Entidades Financeiras 8 375 18 950 10 575 126,3
Públicas 4 750 9 100 4 350 91,6Privadas 3 625 9 850 6 225 171,7
Cooperação para o desenvolvimento 1 650 1 850 200 12,10
Por memória:Responsab Efetivas 21 411 32 782 11 371 53,1
d.q.: incluídas no perímetro das Adm. Públicas (Contab. Nac.)
11 708 12 824 1 116 9,5
Pagamentos por Execução de Garantias 457 164 -292 .
Variação 2011/10 em valor em %
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53 São ainda de destacar os pagamentos por execução de garantias, no montante de 164 M€, devido sobretudo ao BPN e participadas. De acordo com o Parecer do Tribunal de Contas à CGE/2011, “em 21/11/2011 veio o BPN comunicar, na qualidade de acionista único de cada uma das sociedades, a incapacidade das mesmas em liquidar a primeira prestação dos seus empréstimos, devidas no final do ano a título de juros, tendo o Estado, em 10/01/2012, efetuado o pagamento de € 146 888 807 M, relativo à primeira prestação de juros dos empréstimos obrigacionistas das sociedades PARVALOREM e PARUPS”.
III.2.5 Esforço Financeiro com o SEE
54 A alteração das condições de financiamento do SEE em 2011 obrigou a um aumento significativo do esforço financeiro líquido do Estado. O esforço financeiro líquido do Estado com o Setor Empresarial do Estado (SEE) e com empresas privadas que asseguram a prestação de serviço público ascendeu, em 2011, a 6707,7 M€, o sêxtuplo do registado no ano de 2010. Apesar de se ter registado uma contração ao nível das indemnizações compensatórias (-22,6 M€), das dotações de capital (-196,7 M€) e da assunção de passivos e outras responsabilidades (-7,5 M€), destacou-se o acréscimo da despesa não efetiva com a concessão de empréstimos (+5585,8 M€). Por seu lado, a receita de dividendos obtida em 2011 ascendeu a 239,6 M€, um resultado inferior em 218,3 M€ face a 2010, explicada essencialmente pela não distribuição de dividendos por parte da Caixa Geral de Depósitos (em 2010 tinha entregue ao estado 136,1 M€ a título de dividendos) e pela redução dos dividendos distribuídos pela Parpública (-66 M€) e pelo Banco de Portugal (-44,6 M€).
Tabela 18 – Esforço financeiro do Estado com o SEE
Fonte: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Nota: Relativamente à execução dos empréstimos em 2011, o montante indicado não corresponde à execução orçamental mas sim aos empréstimos concedidos e em vigor no final do ano, porquanto alguns empréstimos a curto prazo foram convertidos em empréstimos de médio e longo prazo. De notar que o montante de empréstimos concedidos que consta nesta tabela difere dos referidos na secção da despesa com ativos financeiros, pelo facto do esforço financeiro líquido do Estado contemplar igualmente os montantes relativos ao reembolso daqueles empréstimos pelas entidades públicas.
55 A deterioração das condições de financiamento da economia portuguesa dificultou o acesso das empresas públicas ao mercado para o refinanciamento da sua dívida, obrigando o Estado a assumir o papel de financiador. Em 2011 foi particularmente difícil às empresas públicas recorrer a financiamento bancário, não tendo sido possível renovar parte dos empréstimos vencidos, sendo que, nos que foram renovados, os juros suportados foram superiores. Neste quadro, as empresas públicas (entre as quais as EPR) recorreram a empréstimos do Estado (concedidos pela
OE/2011 (inicial)
OE/2011 (corrigido)Execução
Desvio face OE/2011
inicialDesvio face
OE/2011 corrigido
(-) Dividendos 560,9 573,2 457,9 361,5 361,5 239,6 -121,9 -121,9 2,2% -20,1% -47,7% (+) Indemnizações compensatórias 410,8 456,2 494,5 441,7 489,0 471,9 30,2 -17,1 11,1% 8,4% -4,6% (+) Dotações de capital 691,2 1 481,3 1 011,1 834,0 3 834,0 814,4 -19,5 -3 019,5 114,3% -31,7% -19,4% (+) Assunção de passivos e de outras responsabilidades 70,0 1,6 7,9 12,5 12,5 0,4 -12,1 -12,1 -97,6% 381,6% -95,2% (+) Empréstimos concedidos 41,8 175,6 74,8 850,0 6 907,9 5 660,6 4 810,6 -1 247,3 320,6% -57,4% 7468,0% Esforço Financeiro Líquido652,81 541,51 130,51 776,610 881,86 707,74 931,1-4 174,1136,1%-26,7%493,3%
2011201020112008
Milhões de euros
200920102009
Taxa de variação (%)
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DGTF) como uma forma de assegurar o pagamento da sua dívida, beneficiando de condições de financiamento mais favoráveis. Assim, em 2011 os empréstimos concedidos pelo Estado às empresas públicas ascenderam a 5660,6 M€ (mais 5585,8 M€ que em 2010), tendo-se destinado sobretudo às empresas do setor dos transportes (Metro do Porto, CP, Metropolitano de Lisboa) e infraestruturas (REFER e Estradas de Portugal).
56 Consequentemente, o stock de responsabilidades assumidas pelo Estado aumentou significativamente no ano de 2011. O volume das responsabilidades assumidas pelo Estado registou um aumento significativo, tendo ascendido a 22 015,5 M€ no final de dezembro de 2011, em resultado das garantias concedidas pelo Estado a operações financeiras de algumas empresas públicas, com destaque para a CGD, BPN e Parpública.37
57 Face à previsão inicial constante do OE/2011, o esforço financeiro do Estado com o SEE foi superior em 4931,1 M€. O desvio resultou essencialmente do facto de terem sido concedidos empréstimos ao SEE no montante de 5660,6 M€, quando a previsão inicial era de apenas 850 M€. Este desvio deve-se ao facto de as empresas que integram o SEE terem enfrentado dificuldades de financiamento junto do setor financeiro, tendo o Estado suprido essas necessidades através de empréstimos diretos.38
58 O esforço financeiro do Estado com o SEE ficou abaixo da previsão orçamental corrigida. Face à previsão corrigida (i.e. tendo em conta as alterações orçamentais introduzidas ao OE/2011), o esforço financeiro do Estado registou um desvio favorável de 4174,1 M€. Este resultou essencialmente de dois fatores: por um lado, da baixa execução da verba destinada a “dotações de capital”, que registou um desvio favorável de 3019,5 M€, pelo facto de não ter sido utilizado o reforço de 3000 M€ destinado ao aumento de capital de entidades públicas reclassificadas (para as sociedades veículo criadas no âmbito da privatização do BPN, tal como referido no parágrafo 38 do presente parecer), e, por outro lado, a um nível de empréstimos concedidos inferior ao previsto em 1247,3 M€.
37 Note-se que as responsabilidades, embora contingentes, aumentaram igualmente por via da concessão de garantias do Estado. 38 Saliente-se que o relatório do OE/2011 não apresentava uma previsão das transferências do Estado para o SEE, nem a execução de 2010. Assim, o apuramento dos desvios no âmbito do esforço financeiro do Estado só foi possível em resultado da resposta a um pedido de informação formulado pela UTAO. Saliente-se que a não disponibilização, em sede de Orçamento do Estado, dos elementos informativos sobre as transferências orçamentais previstas para as empresas públicas não cumpre o disposto na Lei de Enquadramento Orçamental (Cf. Artigo 37.º «Elementos informativos»), nem possibilita, a posteriori, a monitorização dos fluxos financeiros ocorridos por forma a verificar se os mesmos se encontravam ou não previstos. Esta matéria tem sido alvo das sucessivas recomendações por parte do Tribunal de Contas.
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III.3 Parcerias Público Privadas 59 Em 2011, os encargos líquidos com as parcerias público privadas (PPP) aumentaram 62% face ao ano anterior, por via das parcerias rodoviárias.39, 40Em 2011, as PPP envolveram pagamentos líquidos que totalizaram 1 822,6 M€, mais 695 M€ (+62%) do que em 2010.41 Trata-se de um aumento mais acentuado do que o observado no ano de 2010 (por memória: +229 M€, equivalente a um crescimento de 26% em termos nominais). Em percentagem do Produto, os encargos líquidos com PPP no ano de 2011 representaram 1,1% do PIB, quando em 2010 tinham atingido 0,7% do PIB. Refira-se que o acréscimo nominal verificado em 2011 deveu-se quase exclusivamente às parcerias rodoviárias: mais 624 M€, um crescimento de 70% face a 2010, resultante dos “pedidos de reequilíbrio económico e financeiro e do pagamento de investimentos previstos contratualmente” (REF),42 com particular destaque para as concessões do Interior Norte, Costa de Prata, Grande Porto, Norte Litoral e Túnel do Marão. Embora de dimensão muito inferior, refira-se ainda o aumento registado nas parcerias do setor da saúde (+71 M€) e que, de acordo com o relatório da CGE/2011, resultou dos seguintes fatores: i) passagem da gestão clínica do atual estabelecimento hospitalar de Vila Franca de Xira para o privado (o novo hospital ainda se encontra em construção); ii) início da liquidação dos encargos referentes às novas instalações do Hospital de Braga; e iii) incremento da atividade da gestão clínica do estabelecimento hospitalar de Cascais. Por fim, refira-se que apenas os encargos líquidos com as parcerias ferroviárias diminuíram, embora de forma pouco expressiva (-4 M€).
39 Não se incluem os encargos financeiros com as concessões no setor portuário, do ambiente e da energia. Refira-se que em 2011 foram suspensas diversas PPP, nomeadamente as concessões rodoviárias cujo lançamento ainda não tinha ocorrido e as linhas de alta velocidade Lisboa-Porto e Porto-Vigo. Por outro lado, em dezembro de 2011, foi introduzido o regime de cobrança de taxas de portagem no 2.º grupo de SCUT: Algarve (A22), Beira Interior (A23), Interior Norte (A24) e Beira Litoral e Beira Alta (A25). Recorde-se que, de acordo com as regras da contabilidade nacional, as alterações aos contratos das autoestradas SCUT, com o objetivo de introduzir portagens pagas pelo utilizador, podem ter consequências para o défice e para a dívida pública (a este propósito, leia-se o parágrafo 115 do Parecer Técnico da UTAO n.º 6/2012). 40 De acordo com o “Relatório anual – 2012 sobre PPP e concessões” da DGTF, não houve contratação de novas parcerias em 2011. O investimento acumulado em PPP e concessões terá ascendido a 36,5 mil M€ (dos quais 21,3 mil M€ no âmbito de concessões e 15,2 mil M€ relativos a parcerias). Em 31 de dezembro de 2011, o universo de PPP abrangia 35 projetos, dos quais 24 em fase de exploração e 11 em fase de construção, com a seguinte distribuição: 24 no setor dos transportes (22 rodoviárias e 2 ferroviárias), 10 no setor da saúde e 1 no setor da segurança. Em 2010, o universo de PPP totalizava mais um projeto do que em 2011, uma vez que ainda incluía o projeto relativo ao troço Poceirão-Caia, da rede de alta velocidade ferroviária, que posteriormente viria a ser suspenso. 41 Os encargos líquidos resultam da seguinte equação: Encargos Correntes + REF – Proveitos. 42 Os REF decorreram não só de pedidos de reequilíbrio financeiro (justificados por alteração das condições contratuais inicialmente estabelecidas em algumas concessões rodoviárias, as quais implicaram o pagamento de indemnizações pelo Estado Português), mas também do pagamento de investimentos daquelas concessões, conforme previsto nos respetivos contratos e acordos de reformulação de contratos.
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Gráfico 17 – Encargos líquidos com PPP no triénio 2009-2011 (em milhões de euros)
Fonte: Ministério das Finanças.
60 O total de encargos líquidos com PPP em 2011 que consta da CGE/2011 não é diretamente comparável com a previsão incluída no relatório do OE/2011. A informação sobre PPP, apresentada no relatório do OE/2011, continua a ser omissa relativamente aos critérios utilizados na sua elaboração. Com efeito, apenas através de informação adicional prestada pela DGO, foi possível constatar que a previsão de encargos com PPP rodoviárias que consta no relatório do OE/2011 (470,3 M€) não inclui qualquer estimativa para os pedidos de reequilíbrio financeiro, nem inclui o IVA. Não se compreende a adoção deste critério tendo em conta que, no Quadro V.4.4. do mesmo relatório, encontrava-se prevista uma verba de 587,2 M€ a transferir para o Grupo ASCENDI, a título de reposição do reequilíbrio financeiro.
61 A prática recorrente de não se considerar qualquer previsão para os Reequilíbrios Económicos e Financeiros (REF) nos relatórios do OE contraria a recomendação do Tribunal de Contas, não permitindo apresentar uma previsão fiável dos encargos líquidos com PPP.43 Atendendo ao elevado peso que os reequilíbrios financeiros assumem de forma recorrente no total dos encargos com PPP rodoviárias (e que no ano de 2011 foi de 58%), o facto de os REF não estarem incluídos na previsão incluída no relatório do OE/2011 impossibilita que a execução final possa ser comparada com aquela previsão. Note-se que a opção subjacente ao relatório do OE/2011, de só terem sido considerados os encargos previstos e já assumidos, contraria uma recomendação do Tribunal de Contas, efetuada já em 2007, de acordo com a qual “os encargos adicionais com as PPP (expropriações, reequilíbrios financeiros e outros) deverão ser objeto de previsão em termos orçamentais, de modo a assegurar uma estimativa mais credível do custo efetivo dos contratos PPP e, nesta perspetiva, evitar a suborçamentação”.44 Para que se tenha noção da discrepância provocada por esta situação, apresenta-se a tabela seguinte, onde se pode constatar que, relativamente aos encargos líquidos com parcerias rodoviárias para 2011, a previsão incluída nos diversos relatórios da DGTF
43 Para além de esta prática não permitir apresentar à Assembleia da República um retrato fiel dos encargos esperados com PPP no próprio ano a que respeita o Orçamento que a mesma Assembleia aprova, compromete também a fiabilidade das estimativas apresentadas para os encargos plurianuais das PPP rodoviárias. De acordo com o relatório do OE/2011, as concessões e subconcessões rodoviárias passariam a gerar receita líquida a partir do ano de 2029, sendo que, no período de 2029 a 2041, as receitas anuais seriam superiores (em 17 376 M€) aos encargos anuais. Contudo, para idêntico período, o relatório da CGE/2011 projeta um encargo líquido com PPP rodoviárias de 1406 M€. 44 Relatório de auditoria n.º 4/2007, da 2.ª Secção do Tribunal de Contas – pág. 28.
0
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2009 2010 2011
Segurança
Saúde
Ferroviárias
Rodoviárias
1128
898
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relativos a “PPP e concessões” (e que inclui os REF e o IVA) é superior, em 696,2 M€, face ao valor que consta no relatório do OE/2011 (que não inclui nem os REF nem o IVA).
Tabela 19 – Previsões de encargos líquidos com PPP para 2011 (em milhões de euros)
Fonte: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Notas: (*) a previsão relativa a encargos com parcerias rodoviárias não inclui os REF (587,2 M€), nem o IVA; (**) previsão que consta dos diversos boletins informativos trimestrais da DGTF “PPP e concessões”, e que incluem os REF (604,2 M€) e o IVA; (***) previsão que consta do “Relatório anual – 2012 sobre PPP e concessões” da DGTF, de agosto de 2012, e que reviu em baixa os encargos com PPP ferroviárias, devido à exclusão do valor previsto para o projeto “AVF – Alta Velocidade Ferroviária”, que não se concretizou porque o respetivo visto foi recusado pelo Tribunal de Contas, em março de 2012.
62 Em 2011,os encargos líquidos com as PPP ficaram 360,8 M€ acima do previsto, o que corresponde a um desvio de 25%. Como já foi anteriormente referido, os encargos líquidos com as PPP em 2011, suportados diretamente pelo Estado (ou através da Estradas de Portugal, S.A., no que respeita às concessões rodoviárias),45 ascenderam a 1822,6 M€. Embora o relatório da CGE continue a não apresentar a comparação dos encargos líquidos com as PPP com os valores orçamentados, a UTAO apurou, através da tabela seguinte, que o montante total executado excedeu a previsão em 360,8 M€, ou seja, aqueles encargos ficaram 25% acima do previsto para 2011.46 De acordo com o Parecer do Tribunal de Contas à CGE/2011 “este desvio resultará, em parte, do pagamento de pedidos de reposição do equilíbrio financeiro ou investimentos resultantes dos acordos celebrados com algumas concessionárias, em virtude de alterações das condições contratuais inicialmente estabelecidas.” (pág. 40).
45 O Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE/2011 refere, no capítulo relativo a «Deficiências de contabilização e controlo», que “a contribuição de serviço rodoviário (criada para financiar a Estradas de Portugal) continuou a ser efetuada por dedução à receita de ISP sem ter, portanto, qualquer reflexo no OE”. O Tribunal de Contas já tinha chamado a atenção para esta situação no «Relatório n.º 15/2012 – Auditoria ao modelo de gestão, financiamento e regulação do setor rodoviário», de maio de 2012, considerando que isso torna “menos clara a informação orçamental relativa aos encargos efetivamente incorridos com os contratos de concessão rodoviária, pelo facto de se desconhecer a verdadeira dimensão e os impactos destes nas contas públicas”. Todavia, atendendo à integração da empresa Estradas de Portugal no subsetor dos Serviços e Fundos Autónomos a partir de 2012, enquanto entidade pública reclassificada, o Tribunal de Contas refere que, no âmbito do Parecer sobre a CGE/2012, examinará o impacto dessa integração e apreciará o cumprimento da lei no que respeita à cobrança e contabilização da receita. 46 Para apurar o desvio dos encargos com as PPP face ao previsto, a UTAO utilizou como referenciais de comparação: i) as previsões de encargos líquidos com PPP rodoviárias e ferroviárias em 2011, incluídas no “Relatório anual – 2012 sobre PPP e concessões” da DGTF; ii) as previsões de encargos líquidos com PPP dos setores da saúde e da segurança que constam no relatório do OE/2011. No caso das PPP rodoviárias, a utilização dos dados publicados pela DGTF prende-se com o facto de incluírem os REF e o IVA. No caso das PPP ferroviárias, a previsão incluída no referido relatório da DGTF tem a vantagem de excluir o valor previsto para o projeto “AVF – Alta Velocidade Ferroviária”, que não se concretizou porque o respetivo visto foi recusado pelo Tribunal de Contas, em março de 2012.
OE/2011 (*) Bol. DGTF (**) Rel. DGTF(***)(out-10) (mai11-fev12) (ago-12)
(1) (2) (3) (3-1)
Rodoviárias 470,3 1 166,5 1 166,5 696,2Ferroviárias 94,1 102,1 17,8 -76,3Saúde 232,2 228,3 228,4 -3,8Segurança 45,3 45,1 45,1 -0,2Total 841,9 1 542,0 1 457,8 615,9
Diferença
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Tabela 20 – Encargos líquidos com PPP (em milhões de euros e em percentagem)
Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. Notas: (*) no caso das PPP rodoviárias e ferroviárias, considerou-se a previsão que consta do “Relatório anual – 2012 sobre PPP e concessões” da DGTF, de agosto de 2012; nos restantes casos foi utilizada a previsão que consta no relatório do OE/2011. Os motivos para a adoção deste procedimento encontram-se identificados na nota de rodapé 46.
63 O desvio global verificado deveu-se sobretudo aos encargos líquidos com as PPP rodoviárias, que ficaram 30% acima do inicialmente previsto. Com efeito, aqueles encargos ascenderam a 1520,9 M€ em 2011, mais 354,4 M€ do que o montante inicialmente previsto. Os encargos com as parcerias na área da saúde também foram superiores ao previsto: mais 11,4 M€.47 Saliente-se que o único desvio favorável verificou-se no âmbito das PPP ferroviárias (-7,1 M€).
Gráfico 18 – Encargos líquidos com PPP rodoviárias em 2011: comparação com o previsto (em milhões de euros)
Fontes: Ministério das Finanças | Nota: (*) considerou-se a previsão que consta “Relatório anual – 2012 sobre PPP e concessões” da DGTF, de agosto de 2012, pelo facto de esta incluir os REF (604,2 M€) e o IVA.
64 O desvio verificado nas PPP rodoviárias deveu-se sobretudo a maiores encargos com os Reequilíbrios Económicos e Financeiros e a menores proveitos. Para o já referido desvio nos encargos líquidos com PPP rodoviárias (+354 M€), contribuíram maioritariamente os REF (+274 M€). De acordo com o Boletim da DGTF,48 estão essencialmente em causa os REF no âmbito da concessão do Túnel do Marão, que ascenderam a 197 M€ e que inicialmente não estavam previstos. Com efeito, o pagamento de investimentos na concessão do Túnel do Marão derivou da intervenção direta do Estado, que se substituiu à concessionária no suporte da obra. Embora de menor dimensão, saliente-
47 O relatório da CGE/2011 refere que deverá ocorrer um incremento significativo em 2012, em virtude do crescimento dos encargos com os novos hospitais de Loures e de Vila Franca de Xira. 48 “Boletim Informativo – PPP e Concessões – 4.º trimestre 2011”.
2009 2010CGE CGE Previsão CGE M€ % M€ %
Rodoviárias 674,1 896,6 1 166,5 (*) 1 520,9 354,4 30% 624,3 70%Ferroviárias 89,2 15,0 17,8 (*) 10,7 -7,1 -40% -4,3 -29%Saúde 96,4 172,2 232,2 243,6 11,4 5% 71,3 41%Segurança 38,7 43,6 45,3 47,4 2,1 5% 3,8 9%Total 898,4 1 127,5 1 461,8 1 822,6 360,8 25% 695,1 62%
2011 Desvio Variação 2010/11
291
604
853
1167
157
878
800
1521
0 500 1000 1500 2000
Proveitos
Reequilib. Econ. Financ.
Encargos correntes
Encargos líquidos PPP Rodoviárias
Execução
Previsão*
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se que os desvios nos REF das concessões do Norte Litoral, Costa de Prata e Grande Porto, deveram-se “ao reconhecimento do direito das concessionárias a REF, em virtude de decisão unilateral do concedente de introdução de portagens nas vias anteriormente sem custos para o utilizador, com custos de investimento resultantes da colocação de pórticos para a cobrança virtual de portagens”.49 Saliente-se, ainda, o desvio registado nos proveitos das PPP rodoviárias (-135 M€): de acordo com a DGTF, “as receitas para 2011 ficaram abaixo das expetativas pelo facto da introdução de portagens da 2.ª fase apenas ter ocorrido em dezembro (oito meses depois do previsto inicialmente).” Por fim, refira-se que os encargos correntes com as PPP rodoviárias ficaram 6,3% abaixo do previsto, dado que estavam orçamentadas verbas para novas portagens (da Concessão do Algarve, Beira Interior, Beira Litoral e Alta e Interior Norte), que acabaram por não se verificar em 2011.
65 A análise dos relatórios trimestrais da DGTF, relativos às PPP e concessões, permite verificar que os encargos líquidos foram mais significativos no 2.º e no 4.º trimestre de 2011, períodos em que os REF dos contratos das PPP rodoviárias assumiram maior expressão. Aliás, no 2.º trimestre os encargos decorrentes de REF foram tão elevados (ascenderam a 594 M€, em termos não acumulados) que, no final daquele período, o total de encargos líquidos com parcerias já apresentava um grau de execução de 77%, tendo no final do ano excedido o previsto em 25%. Os encargos líquidos com as parcerias rodoviárias continuaram a ter um peso preponderante, tendo representado 83% do total dos encargos líquidos com PPP em 2011.
Tabela 21 – Evolução dos encargos líquidos com PPP em 2011 (valores acumulados, em milhões de euros)
Fonte: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. Notas: (*) pelos motivos já anteriormente referidos, o grau de execução foi calculado tendo como referência a previsão de encargos líquidos com PPP em 2011, que consta da Tabela 20 (1461,8 M€), em detrimento da previsão incluída no relatório do OE/2011 (841,9 M€); o total de encargos líquidos com PPP acumulado no final do 4.º trimestre corresponde ao valor publicado no relatório da CGE/2011; a sigla REF designa “Reequilíbrios Económicos e Financeiros”.
49 A este propósito, refira-se que, de acordo com o relatório do OE/2011, “quando exista pagamento de portagens pelos utentes, a Estradas de Portugal passa a receber as receitas de portagem devidas nas concessões abrangidas, sendo a remuneração às concessionárias realizada através do pagamento pela disponibilidade das redes viárias que estas colocam ao serviço dos utentes”.
Encargos correntes REF Proveitos
Encargos líquidos
PPP Rodoviárias
Peso no total
das PPP
1.º trimestre 15-05-2011 251,5 17% 226,0 13,8 34,8 205,0 82%2.º trimestre 12-08-2011 1 128,0 77% 475,2 607,8 74,1 1 008,9 89%3.º trimestre 15-11-2011 1 335,0 91% 649,3 610,8 117,9 1 142,2 86%4.º trimestre 15-02-2012 1 822,6 125% 799,6 877,9 156,5 1 520,9 83%
Boletim DGTFData de
publicação
Execução trimestral acumuladad.q.: PPP Rodoviárias
Total encargos
líquidos PPP
Grau de execução
(*)
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IV ANEXO Tabela 22 – Conta consolidada da administração central e segurança social: comparação face ao OE/2011
(em milhões de euros, em percentagem e em pontos percentuais)
Fonte: Ministério das Finanças (CGE/2011), INE e cálculos da UTAO.
2011 Rácios do PIB
OE inicial (M€) CGE (M€) Desvio (M€) OE inicial (%) CGE (%) Desvio (p.p.)
Receita corrente 61 420,5 60 843,4 -577,0 35,9% 35,6% -0,3Impostos diretos 13 794,0 15 066,5 1 272,5 8,1% 8,8% 0,7Impostos indiretos 20 849,1 20 383,3 -465,9 12,2% 11,9% -0,3Contribuições para Segurança Social, CGA, ADSE 18 876,6 18 145,0 -731,5 11,0% 10,6% -0,4Outras receitas correntes 7 900,8 7 248,6 -652,2 4,6% 4,2% -0,4
Receita de capital 2 229,1 4 959,0 2 729,9 1,3% 2,9% 1,6
Receita efetiva 63 649,6 65 802,4 2 152,8 37,2% 38,5% 1,3
Despesa corrente 67 558,3 67 685,7 127,4 39,5% 39,6% 0,1Despesas com o pessoal 13 066,2 13 458,7 392,5 7,6% 7,9% 0,2Aquisição de bens e serviços 9 836,1 10 368,2 532,1 5,8% 6,1% 0,3Juros e outros encargos 6 323,0 6 072,0 -251,0 3,7% 3,6% -0,1Transferências correntes 34 540,7 35 369,6 828,8 20,2% 20,7% 0,5Subsídios 2 702,6 1 811,4 -891,2 1,6% 1,1% -0,5Outras despesas correntes 1 089,7 605,8 -483,8 0,6% 0,4% -0,3
Despesa de capital 5 264,3 4 175,2 -1 089,1 3,1% 2,4% -0,6Investimento 1 222,3 790,9 -431,4 0,7% 0,5% -0,3Transferências de capital 3 939,5 3 336,6 -602,9 2,3% 2,0% -0,4
Administrações Públicas 1 497,8 1 433,0 -64,9 0,9% 0,8% 0,0Outras 2 441,6 1 903,6 -538,0 1,4% 1,1% -0,3
Outras despesas de capital 102,6 47,7 -54,9 0,1% 0,0% 0,00,0
Despesa efetiva 72 822,7 71 860,9 -961,8 42,6% 42,0% -0,6
Saldo global -9 173,1 -6 058,5 3 114,6 -5,4% -3,5% 1,8Por memória:
Saldo corrente -6 137,9 -6 842,3 -704,4 -3,6% -4,0% -0,4Saldo de capital -3 035,2 783,8 3 819,0 -1,8% 0,5% 2,2Saldo primário -2 850,0 13,6 2 863,6 -1,7% 0,0% 1,7
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Tabela 23 – Conta consolidada da administração central e segurança social: 2009-2011
(em milhões de euros, em percentagem e em pontos percentuais)
Fonte: Ministério das Finanças (CGE/2009, CGE/2010, CGE/2011), INE e cálculos da UTAO.
Execução Orçamental (M€) Rácios do PIB (%)
2009 2010 2011 2009/10 2010/11 2009 2010 2011 2009/10 2010/11
Receita corrente 56 987,0 57 860,3 60 843,4 1,5% 5,2% 4,9% 33,8% 33,5% 35,6% -0,3 2,1 Impostos diretos 13 513,7 13 589,6 15 066,5 0,6% 10,9% 2,4% 8,0% 7,9% 8,8% -0,1 0,9 Impostos indiretos 18 209,8 19 766,4 20 383,3 8,5% 3,1% 1,0% 10,8% 11,4% 11,9% 0,6 0,5 Contribuições para Segurança Social, CGA, ADSE 17 159,8 17 898,1 18 145,0 4,3% 1,4% 0,4% 10,2% 10,4% 10,6% 0,2 0,3 Outras receitas correntes 8 103,7 6 606,2 7 248,6 -18,5% 9,7% 1,0% 4,8% 3,8% 4,2% -1,0 0,4
Receita de capital 1 590,5 3 485,9 4 959,0 119,2% 42,3% 2,4% 0,9% 2,0% 2,9% 1,1 0,9
Receita efetiva 58 577,5 61 346,2 65 802,4 4,7% 7,3% 7,3% 34,8% 35,5% 38,5% 0,8 3,0
Despesa corrente 66 746,8 68 272,0 67 685,7 2,3% -0,9% -0,8% 39,6% 39,5% 39,6% -0,1 0,1 Despesas com o pessoal 15 174,2 14 818,1 13 458,7 -2,3% -9,2% -1,9% 9,0% 8,6% 7,9% -0,4 -0,7 Aquisição de bens e serviços e outras desp. Corr. 10 150,4 11 103,3 10 974,1 9,4% -1,2% -0,2% 6,0% 6,4% 6,4% 0,4 -0,0 Juros e outros encargos 5 020,9 4 988,5 6 072,0 -0,6% 21,7% 1,5% 3,0% 2,9% 3,6% -0,1 0,7 Transferências correntes 33 727,1 35 370,4 35 369,6 4,9% 0,0% 0,0% 20,0% 20,5% 20,7% 0,5 0,2 Subsídios 2 674,2 1 191,7 1 811,4 -55,4% 52,0% 0,9% 1,6% 0,7% 1,1% -0,9 0,4
Despesa de capital 4 678,8 4 568,6 4 175,2 -2,4% -8,6% -0,5% 2,8% 2,6% 2,4% -0,1 -0,2 Investimento 1 036,9 1 853,5 790,9 78,8% -57,3% -1,5% 0,6% 1,1% 0,5% 0,5 -0,6 Transferências de capital 3 358,0 2 626,6 3 336,6 -21,8% 27,0% 1,0% 2,0% 1,5% 2,0% -0,5 0,4
Administrações Públicas 1 604,6 1 543,5 1 433,0 -3,8% -7,2% -0,2% 1,0% 0,9% 0,8% -0,1 -0,1 Outras 1 753,4 1 083,1 1 903,6 -38,2% 75,8% 1,1% 1,0% 0,6% 1,1% -0,4 0,5
Outras despesas de capital 283,9 88,5 47,7 -68,8% -46,1% -0,1% 0,2% 0,1% 0,0% -0,1 -0,0
Despesa efetiva 71 425,6 72 840,6 71 860,9 2,0% -1,3% -1,3% 42,4% 42,2% 42,0% -0,2 -0,1
Saldo global -12 848,1 -11 494,4 -6 058,5 - - - -7,6% -6,7% -3,5% 1,0 3,1 Por memória:
Saldo corrente -9 759,8 -10 411,7 -6 842,3 - - - -5,8% -6,0% -4,0% -0,2 2,0 Saldo de capital -3 088,3 -1 082,7 783,8 - - - -1,8% -0,6% 0,5% 1,2 1,1 Saldo primário -7 827,2 -6 505,9 13,6 - - - -4,6% -3,8% 0,0% 0,9 3,8
Variação (%) Contributo Var. 2010
(p.p.)
Var. em p.p. do PIB
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Tabela 24 – Conta do Estado
(em milhões de euros, em percentagem e em pontos percentuais)
Fontes: Ministério das Finanças (CGE/2011), INE e Cálculos UTAO | Notas: OEI – Orçamento do Estado inicial; OEF – Orçamento do Estado final; (a) Não inclui Ativos e Passivos financeiros; (b) Inclui os Recursos próprios comunitários e as Reposições não abatidas nos pagamentos; (c) Inclui o capítulo Saldo da gerência anterior; (d) Não inclui a transferência para o Fundo de Regularização da Dívida Pública (FRDP).
OEI OEF Execução OEI OEF OEI OEF Execução OEI OEFReceita efetiva (a) (1+2): 34 715,9 36 287,1 38 468,5 39 348,5 41 682,5 3 214,0 2 334,0 20,6 21,0 22,5 23,0 24,4 1,9 1,4(1) Corrente (b) 34 166,2 35 462,1 37 378,9 38 258,9 38 061,1 682,2 -197,8 20,3 20,5 21,9 22,4 22,3 0,4 -0,1(2) Capital (c) 549,7 825,0 1 089,6 1 089,6 3 621,4 2 531,8 2 531,8 0,3 0,5 0,6 0,6 2,1 1,5 1,5
Despesas efetiva (a) (3+5): 48 773,2 50 565,4 49 805,9 50 409,0 48 726,3 -1 079,6 -1 682,7 28,9 29,3 29,1 29,5 28,5 -0,6 -1,0(3) Corrente 45 019,6 46 573,8 45 513,5 46 880,9 45 575,0 61,5 -1 305,9 26,7 26,9 26,6 27,4 26,6 0,0 -0,8(4) Da qual: Juros e Outros Encargos 5 006,7 4 971,7 6 300,6 6 373,6 6 039,2 -261,4 -334,4 3,0 2,9 3,7 3,7 3,5 -0,2 -0,2(5) Capital (d) 3 753,6 3 991,6 4 292,4 3 528,1 3 151,3 -1 141,1 -376,8 2,2 2,3 2,5 2,1 1,8 -0,7 -0,2
(6) Saldo corrente (1-3) -10 853,4 -11 111,7 -8 134,6 -8 622,0 -7 513,9 620,7 1 108,1 -6,4 -6,4 -4,8 -5,0 -4,4 0,4 0,6(7) Saldo corrente primário (6+4) -5 846,7 -6 140,0 -1 834,0 -2 248,4 -1 474,7 359,3 773,7 -3,5 -3,6 -1,1 -1,3 -0,9 0,2 0,5(8) Saldo de capital (2 -5) -3 203,9 -3 166,6 -3 202,8 -2 438,5 470,1 3 672,9 2 908,6 -1,9 -1,8 -1,9 -1,4 0,3 2,1 1,7(9) Saldo global (6+8) -14 057,3 -14 278,3 -11 337,4 -11 060,5 -7 043,8 4 293,6 4 016,7 -8,3 -8,3 -6,6 -6,5 -4,1 2,5 2,3(10) Saldo primário (9+4) -9 050,6 -9 306,6 -5 036,8 -4 686,9 -1 004,6 4 032,2 3 682,3 -5,4 -5,4 -2,9 -2,7 -0,6 2,4 2,2
Milhões de euros Rácios do PIB
2009 20102011 Desvio em 2011 p/
2009 20102011 Desvio em 2011 p/
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UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 7/2012 • Análise da Conta Geral do Estado de 2011
Tabela 25 – Receita do Estado
(em milhões de euros, em percentagem e em pontos percentuais)
Fonte: Ministério das Finanças (CGE/2011), INE e cálculos da UTAO. | Nota: Os valores constantes do presente quadro não excluem transferências intrassectoriais.
Tabela 26 – Despesa fiscal
(em milhões de euros, em percentagem e em pontos percentuais)
Fonte: Ministério das Finanças (CGE/2011) e cálculos da UTAO. | Nota: A despesa fiscal no IVA respeita somente ao chamado IVA-interno. As taxas de variação homólogas, bem como, os desvios percentuais face ao OE/2011 inicial foram calculados tendo por base os valores da CGE/2011.
Estrutura2011 2010 2011 2009 2010 2011 2010 2011
I- Receitas correntes: 33 798,6 35 194,4 37 828,9 90,8% 4,1 7,5 7,3 20,1 20,4 22,1 0,3 1,8A) Receita fiscal: 30 652,9 32 289,7 34 359,2 82,4% 5,3 6,4 5,7 18,2 18,7 20,1 0,5 1,4 Impostos diretos 13 489,4 13 569,2 15 046,9 36,1% 0,6 10,9 4,1 8,0 7,9 8,8 -0,2 0,9 dos quais: — IRS 8 950,9 8 936,7 9 831,0 23,6% -0,2 10,0 2,5 5,3 5,2 5,7 -0,1 0,6 — IRC 4 540,3 4 591,6 5 167,6 12,4% 1,1 12,5 1,6 2,7 2,7 3,0 0,0 0,4
Impostos indiretos 17 163,5 18 720,5 19 312,3 46,3% 9,1 3,2 1,6 10,2 10,8 11,3 0,6 0,5 dos quais: 0,0 0,0 0,0 — IVA 10 883,4 12 145,9 13 051,6 31,3% 11,6 7,5 2,5 6,5 7,0 7,6 0,6 0,6 — ISP 2 434,2 2 406,1 2 305,5 5,5% -1,2 -4,2 -0,3 1,4 1,4 1,3 -0,1 0,0 — Imp. Selo 1 652,9 1 538,7 1 483,0 3,6% -6,9 -3,6 -0,2 1,0 0,9 0,9 -0,1 0,0 — Imp. Tabaco 1 140,0 1 428,7 1 446,7 3,5% 25,3 1,3 0,0 0,7 0,8 0,8 0,2 0,0 — Imp. S/ os Veículos 693,3 809,1 626,5 1,5% 16,7 -22,6 -0,5 0,4 0,5 0,4 0,1 -0,1 — Imp. B. Álcool. (IABA) 180,1 182,0 172,7 0,4% 1,1 -5,1 0,0 0,1 0,1 0,1 0,0 0,0 — Imp. Único de Circulação (IUC) 128,4 151,2 173,6 0,4% 17,8 14,8 0,1 0,1 0,1 0,1 0,0 0,0
B) Receitas correntes não fiscais: 3 145,7 2 904,7 3 469,7 8,3% -7,7 19,5 1,6 1,9 1,7 2,0 -0,2 0,3Contribuições para a SS, a CGA e a ADSE 230,9 234,0 464,8 1,1% 1,3 98,6 0,6 0,1 0,1 0,3 0,0 0,1Taxas, multas e outras penalidades 580,8 590,3 698,6 1,7% 1,6 18,3 0,3 0,3 0,3 0,4 0,0 0,1Rendimentos da propriedade 602,0 473,5 288,2 0,7% -21,3 -39,1 -0,5 0,4 0,3 0,2 -0,1 -0,1Transferências correntes 1 150,6 1 009,5 1 213,3 2,9% -12,3 20,2 0,6 0,7 0,6 0,7 -0,1 0,1Venda de bens e serviços correntes 466,6 416,3 433,7 1,0% -10,8 4,2 0,0 0,3 0,2 0,3 0,0 0,0Outras receitas correntes 114,8 181,1 371,1 0,9% 57,8 104,9 0,5 0,1 0,1 0,2 0,0 0,1
II- Receitas de capital: 224,1 358,1 3 404,0 8,2% 59,8 850,6 8,4 0,1 0,2 2,0 0,1 1,8Venda de bens de investimento 179,5 169,4 17,4 0,0% -5,6 -89,7 -0,4 0,1 0,1 0,0 0,0 -0,1Transferências de capital 70,5 93,7 3 319,1 8,0% 32,9 3 442,3 8,9 0,0 0,1 1,9 0,0 1,9Outras receitas de capital -25,9 95,0 67,5 0,2% -466,8 -28,9 -0,1 0,0 0,1 0,0 0,1 0,0
Recursos próprios comunitários 153,9 177,4 167,6 0,4% 15,3 -5,5 0,0 0,1 0,1 0,1 0,0 0,0Reposições não abatidas nos pagamentos 213,7 90,4 64,6 0,2% -57,7 -28,5 -0,1 0,1 0,1 0,0 -0,1 0,0Saldo da gerência anterior 325,6 466,8 217,4 0,5% 43,4 -53,4 -0,7 0,2 0,3 0,1 0,1 -0,1
TOTAL DA RECEITA EFETIVA S/ ATIVOS FINANCEIROS 34 715,9 36 287,1 41 682,5 100,0% 4,5 14,9 14,9 20,6 21,0 24,4 0,4 3,4
Rácios do PIB Var. rácios do PIBDesignação 2009 2010 2011 Variação (%) Contrib. var. em 2011
Evolução da despesa fiscal2009 2010 Estrutura
DesignaçãoM€ M€ M€ % da rec. imp. resp. 2011 2010 2011
Prev. Rel. OEI
Desvio (M€)
Desvio
Impostos diretos: 638,0 671,4 714,0 4,7 66% 5,2 6,3 628,9 85,1 13,5% — IRS 350,0 380,7 357,2 3,6 33% 8,8 -6,2 358,9 -1,7 -0,5% — IRC 288,0 290,7 356,8 6,9 33% 0,9 22,7 270,0 86,8 32,1%
Impostos sobre o Património 4,7 10,2 14,2 1,0 1% 117,0 118,4 5,2 9,0 5010,0% — I. Selo 4,7 10,2 14,2 1,0 1% 117,0 118,4 5,2 9,0 5010,0%
Impostos sobre a Despesa: 524,6 541,9 353,9 2,0 33% 3,3 -34,7 427,6 -73,7 -17,2% — IVA 158,2 172,3 152,6 1,2 14% 8,9 -11,4 184,9 -32,3 -17,5% — ISP 259,7 278,1 153,6 6,7 14% 7,1 -44,8 182,4 -28,8 -15,8% — I. S.Veículos 105,1 89,4 45,7 7,3 4% -14,9 -48,9 58,9 -13,2 -22,4%
Outros (tabaco e bebidas alcoólicas) 1,6 2,1 2,0 0,1 0% 31,3 -4,8 1,4 0,6 42,9%TOTAL 1 167,3 1 223,5 1 082,1 3,1 100% 4,8 -11,6 1 061,7 20,4 1,9%TOTAL (%PIB) 0,7% 0,7% 0,6% 0,0% -0,1% 0,6% 0,0%
Variação (%) 20112011
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V Lista de abreviaturas Abreviatura Designação ACSS Administração Central do Sistema de Saúde, I.P. AC & SS Administração Central e Segurança Social ADSE Direção-Geral de Proteção Social aos Trabalhadores em Funções Públicas AVF Alta Velocidade Ferroviária BCE Banco Central Europeu BPN Banco Português de Negócios CE Comissão Europeia CGA Caixa Geral de Aposentações, I.P. CGD Caixa Geral de Depósitos CGE Conta Geral do Estado CGE/YYYY Conta Geral do Estado para o ano YYYY CP Comboios de Portugal, E.P.E. DEO Documento de Estratégia Orçamental DEO/YYYY Documento de Estratégia Orçamental para o ano YYYY DEU Alemanha DGO Direção-Geral do Orçamento DGTF Direção-Geral do Tesouro e Finanças EANP Encargos Assumidos e Não Pagos EPR Entidade Pública Reclassificada ESP Espanha FBCF Formação Bruta de Capital Fixo FEEF Fundo Europeu de Estabilização Financeira FMI Fundo Monetário Internacional FRA França FRDP Fundo de Regularização da Dívida Pública GNR Guarda Nacional Republicana GPEARI Gabinete de Planeamento, Estratégia, Avaliação e Relações Internacionais
GPEARI-MF Gabinete de Planeamento, Estratégia, Avaliação e Relações Internacionais do Ministério das Finanças
GRC Grécia IFAP Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P. IGCP Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública - IGCP, E.P.E. IGFIJ Instituto de Gestão Financeira e de Infraestruturas da Justiça, I.P. IHPC Índice Harmonizado de Preços no Consumidor INE Instituto Nacional de Estatística IPC Índice de Preços no Consumidor IRC Imposto Sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas IREF Iniciativa para o Reforço da Estabilidade Financeira IRL Irlanda IRS Imposto Sobre o Rendimento das Pessoas Singulares ISP Imposto Sobre os Produtos Petrolíferos ISV Imposto Sobre os Veículos
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Abreviatura Designação ITA Itália IVA Imposto Sobre o Valor Acrescentado LEO Lei de Enquadramento Orçamental M€ Milhões de euros MAI Ministério da Administração Interna MDN Ministério da Defesa Nacional MEC Ministério da Educação e Ciência MEEF Mecanismo Europeu de Estabilidade Financeira MF Ministério das Finanças MoU Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades de Política Económica OE Orçamento do Estado OEI Orçamento do Estado Inicial OEF Orçamento do Estado Final OE/yyyy Orçamento do Estado para o ano yyyy OT Obrigações do Tesouro PAEF Programa de Ajustamento Económico e Financeiro PEC Programa de Estabilidade e Crescimento PIB Produto Interno Bruto PRODER Programa de Desenvolvimento Rural p.p. Pontos percentuais PPL Proposta de Lei PPP Parcerias Público-Privadas PRT Portugal PSP Polícia de Segurança Pública REF Reequilíbrios Económicos e Financeiros REFER Rede Ferroviária Nacional - REFER, E.P.E. RTP Rádio e Televisão de Portugal, S.A. SEE Setor Empresarial do Estado SFA Serviços e Fundos Autónomos SIMAB Sociedade Instaladora de Mercados Abastecedores, S.A. SNS Serviço Nacional de Saúde SS Segurança Social STCP Sociedade de Transportes Coletivos do Porto, S.A. UE União Europeia UTAO Unidade Técnica de Apoio Orçamental
A Divisão de Redacção e Apoio Audiovisual.
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