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Quarta-feira, 1 de julho de 2015 II Série-A — Número 160

XII LEGISLATURA 4.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2014-2015)

3.º SUPLEMENTO

S U M Á R I O

Propostas de lei [n.os 333, 341, 342 e 345/XII (4.ª): da prestação do serviço universal):

N.º 333/XII (4.ª) (Procede à sexta alteração à Lei n.º 2/2004, — Parecer da Comissão de Economia e Obras Públicas e

de 15 de janeiro, que aprova o estatuto do pessoal dirigente nota técnica elaborada pelos serviços de apoio.

dos serviços e organismos da administração central, regional N.º 342/XII (4.ª) (Altera o Código Civil, aprovado pelo Decreto-e local do Estado, e à segunda alteração à Lei n.º 64/2011, Lei n.º 47 344, de 25 de novembro de 1966, e procede à de 22 de dezembro, que modifica os procedimentos de primeira alteração à Lei-Quadro das Fundações, aprovada recrutamento, seleção e provimento nos cargos de direção pela Lei n.º 24/2012, de 9 de julho): superior da Administração Pública): — Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, — Parecer da Comissão de Orçamento, Finanças e Direitos, Liberdades e Garantias e nota técnica elaborada Administração Pública e nota técnica elaborada pelos pelos serviços de apoio. serviços de apoio. N.º 345/XII (4.ª) (Aprova o regime do Sistema de Informações N.º 341/XII (4.ª) (Procede à primeira alteração à Lei n.º da República Portuguesa): 35/2012, de 23 de agosto, que procede à criação do fundo — Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, compensação do serviço universal de comunicações Direitos, Liberdades e Garantias e nota técnica elaborada eletrónicas previsto na Lei das Comunicações Eletrónicas, pelos serviços de apoio. destinado ao financiamento dos custos líquidos decorrentes

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PROPOSTA DE LEI N.º 333/XII (4.ª)

(PROCEDE À SEXTA ALTERAÇÃO À LEI N.º 2/2004, DE 15 DE JANEIRO, QUE APROVA O

ESTATUTO DO PESSOAL DIRIGENTE DOS SERVIÇOS E ORGANISMOS DA ADMINISTRAÇÃO

CENTRAL, REGIONAL E LOCAL DO ESTADO, E À SEGUNDA ALTERAÇÃO À LEI N.º 64/2011, DE 22 DE

DEZEMBRO, QUE MODIFICA OS PROCEDIMENTOS DE RECRUTAMENTO, SELEÇÃO E PROVIMENTO

NOS CARGOS DE DIREÇÃO SUPERIOR DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA)

Parecer da Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública e nota técnica elaborada

pelos serviços de apoio

Parecer da Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública

Índice

PARTE I – CONSIDERANDOS

PARTE II – OPINIÃO DA DEPUTADA AUTORA DO PARECER

PARTE III – CONCLUSÕES

PARTE IV – ANEXOS

PARTE I – CONSIDERANDOS

Nota Introdutória

A Proposta de Lei n.º 333/XII (4.ª) (GOV) deu entrada na Assembleia da República a 20 de maio de 2015,

tendo sido admitida e anunciada no dia 21 de maio de 2015, data em que baixou à Comissão de Orçamento,

Finanças e Administração Pública (5.ª), para efeitos de apreciação e emissão do competente Parecer, nos

termos regimentais aplicáveis1. Na COFAP, em reunião ocorrida a 29 de maio de 2015, foi designada autora do

parecer2 a senhora Deputada Isabel Santos (PS).

A presente iniciativa esteve em apreciação pública3 pelo prazo de 20 dias – atenta a solicitação de urgência

pelo Governo – entre 23 de maio e 12 de junho de 2015, tendo sido agendada para discussão na generalidade

para a sessão plenária de 3 de julho.

Objeto, motivação e conteúdo de iniciativa

Com a presente iniciativa legislativa, e de acordo com a respetiva exposição de motivos, o Governo visa:

 Introduzir alterações à Lei n.º 2/2014, de 15 de janeiro, por forma a “modificar o modelo de recrutamento,

seleção e provimento dos cargos de direção superior”, alterando regras em matéria de recrutamento, de

seleção e de provimento; e

 Modificar os Estatutos da CReSAP, de modo a “alterar a organização e funcionamento desta entidade”,

tendo por objetivo, e de acordo com o Governo, “tornar mais ágil e operacional o funcionamento desta

entidade”.

Conformidade com os requisitos formais, constitucionais e regimentais

O Governo apresentou a presente proposta de lei, no âmbito do seu poder de iniciativa e da sua competência

política4.

1 Conforme artigo 129.º do RAR. 2 De acordo com o estatuído no artigo 135.º do RAR. 3 Nos termos e para os efeitos da alínea d) do n.º 5 do artigo 54.º e da alínea a) do n.º 2 do artigo 56.º da Constituição da República Portuguesa, do artigo 16.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, aprovada em anexo à Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, e do estatuído no artigo 134.º do Regimento da Assembleia da República. 4 Em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 167.º e na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição e no artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República (RAR).

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Toma a forma de proposta de lei, nos termos do n.º 1 do artigo 119.º do Regimento, sendo subscrita pelo

Primeiro-Ministro e pelo Ministro da Presidência e dos Assuntos Parlamentares, tendo sido aprovada em

Conselho de Ministros de 14 de maio de 2015, cumprindo os requisitos formais previstos no n.º 2 do artigo 123.º

do Regimento. Cumpre igualmente os requisitos formais aplicáveis às propostas de lei, designadamente o

disposto nas alíneas a), b) e c) do n.º 1 e do n.º 2 do artigo 124.º do Regimento da Assembleia da República

(RAR). Respeita de igual modo os limites à admissão da iniciativa legislativa imposta pelo n.º 1 do artigo 120.º

do Regimento.

Por seu turno, e de acordo como n.º 3 do artigo 124.º do RAR as propostas de lei devem ser acompanhadas

dos estudos, documentos e pareceres que as tenham fundamentado. No mesmo sentido, o Decreto-Lei n.º

274/2009, de 2 de outubro, que regula o procedimento de consulta de entidades, públicas e privadas, realizado

pelo Governo, estabelece, no n.º 1 do artigo 6.º, que “Os atos e diplomas aprovados pelo Governo cujos projetos

tenham sido objeto de consulta direta contêm, na parte final do respetivo preâmbulo ou da exposição de motivos,

referência às entidades consultadas e ao carácter obrigatório ou facultativo das mesmas”. E acrescenta, no n.º

2, que “No caso de propostas de lei, deve ser enviada cópia à Assembleia da República dos pareceres ou

contributos resultantes da consulta direta às entidades cuja consulta seja constitucional ou legalmente

obrigatória e que tenham sido emitidos no decurso do procedimento legislativo do Governo”.

Contudo, a iniciativa não foi acompanhada de quaisquer documentos ou parecer, não sendo feita qualquer

referência na exposição de motivos a eventuais consultas que tenham sido realizadas. Em sede preambular o

Governo refere que “Atenta a matéria, em sede do processo legislativo parlamentar deve ser ouvida a Comissão

de Recrutamento e Seleção para a Administração Pública”.

Salienta-se ainda que, da análise da iniciativa em apreço verifica-se que algumas das propostas do Governo

são coincidentes com propostas apresentadas pela CRESAP no dia 6 de fevereiro de 2015, na Comissão

Parlamentar de Orçamento, Finanças e Administração Pública, no âmbito da audição anual sobre a sua

atividade5.

Verificação do cumprimento da lei formulário

A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, adiante

designada como lei formulário, prevê um conjunto de normas sobre a publicação, a identificação e o formulário

dos diplomas, verificando-se que a presente iniciativa está em conformidade com o disposto nos n.º 1 e 2 do

artigo 13.º da referida lei.

Nos termos do n.º 1 do artigo 6.º e do n.º 2 do artigo 7.º da lei formulário: “Os diplomas que alterem outros

devem indicar o número de ordem da alteração introduzida e, caso tenha havido alterações anteriores, identificar

aqueles diplomas que procedam a essas alterações, ainda que incidam sobre outras normas”, devendo ainda

“ter um título que traduza sinteticamente o seu objeto”.

Neste âmbito, verifica-se que a proposta de lei tem por objeto principal alterar os Estatutos da Comissão de

Recrutamento e Seleção para a Administração Pública, aprovados pela Lei n.º 64/2011, de 22 de dezembro, e

publicados em anexo à mesma, pelo que, ao não lhe fazer referência, o título não parece cumprir o seu objetivo

informativo, não traduzindo de forma clara e inequívoca a matéria em causa.

Assim, em caso de aprovação, é sugerido o seguinte título: “Sexta alteração à Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro,

que aprova o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, regional e local

do Estado, e primeira alteração aos Estatutos da Comissão de Recrutamento e Seleção para a Administração

Pública, aprovados em anexo à Lei n.º 64/2011, de 22 de dezembro, que modifica os procedimentos de

recrutamento, seleção e provimento nos cargos de direção superior da Administração Pública”, devendo o artigo

1.º (Objeto) do articulado ser alterado no mesmo sentido.

Tratando-se da sexta alteração à Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, no artigo 2.º da presente iniciativa devem

ainda ser referidos todos os diplomas que lhe introduziram alterações.

A iniciativa em apreço, nos termos do seu artigo 7.º, entrará em vigor no primeiro dia do mês seguinte ao da

sua publicação, mostrando-se conforme ao n.º 1 do artigo 2.º da lei supra referida.

5 A CRESAP apresentou 17 propostas de alteração à Lei n.º 64/2011, de 22 de dezembro (Estatuto de Pessoal Dirigente da Administração Pública).

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Enquadramento legal nacional e antecedentes

O estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, regional e local do

Estado em vigor foi aprovado pela Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro6, estabelecendo que os titulares dos cargos

de direção superior são recrutados, por procedimento concursal, de entre indivíduos com licenciatura concluída

à data de abertura do concurso há pelo menos 12 ou 18 meses, consoante se trate de cargos de direção superior

de 1.º ou de 2.º grau, vinculados ou não à Administração Pública, que possuam competência técnica, aptidão,

experiência profissional e formação adequada ao exercício das respetivas funções.

Cabe ao membro do Governo com poder de direção ou de superintendência e tutela sobre o serviço ou órgão

em que se integra o cargo a preencher, a iniciativa do procedimento concursal, competindo-lhe definir o perfil,

experiência profissional e competências de gestão exigíveis aos candidatos, cabendo à Comissão de

Recrutamento e Seleção para a Administração Pública a realização do procedimento concursal, nos termos dos

respetivos Estatutos.

Atualmente os cargos de direção superior de:

 1.º grau: são providos por despacho do membro do Governo competente, em regime de comissão de

serviço, por período de cinco anos, renovável por igual período sem necessidade de recurso a

procedimento concursal. A duração da comissão de serviço e das respetivas renovações não pode

exceder, na globalidade, 10 anos consecutivos;

 2.º grau: são providos por despacho do membro do Governo competente, em regime de comissão de

serviço, por um período de três anos, renovável por iguais períodos.

A presente Proposta de Lei de alteração ao estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da

administração central, regional e local do Estado procede à alteração do disposto sobre procedimentos de

recrutamento, seleção e provimento nos cargos de direção superior da Administração Pública, bem como dos

estatutos da CReSAP, designadamente:

 O membro do Governo, que detém hoje o exclusivo da definição do perfil do candidato, passará a

identificar as competências do cargo a prover, a caracterizar o mandato de gestão e as principais

responsabilidade e funções que lhe estão associadas, bem como a respetiva carta de missão, cabendo

à CReSAP elaborar uma proposta de perfil de avaliação de competências do candidato a selecionar;

 É fixado um prazo máximo de 45 dias, contado da data do recebimento da proposta de designação da

CReSAP, para que o membro do Governo competente proceda ao provimento do cargo de direção

superior, o qual não estava previsto com a legislação em vigor;

 Passa a prever-se a consideração automática, em cada concurso, dos titulares de cargos dirigentes de

grau imediatamente inferior ao cargo concursado;

 É integrada, na bolsa de peritos, uma quota não inferior a 10% a preencher por personalidades que

desenvolvam ações de formação no INA.

Para uma leitura mais detalhada, designadamente ao nível do enquadramento legal nacional e antecedentes

parlamentares7, do enquadramento doutrinário / bibliográfico, do enquadramento internacional, recomenda-se a

consulta da Nota Técnica em anexo.

Iniciativas legislativas e petições pendentes, consultas e contributos

Efetuada uma pesquisa à base de dados do processo legislativo e da atividade parlamentar (PLC), verificou-

se que se encontra pendente a seguinte iniciativa sobre matéria conexa:

 Projeto de Lei n.º 310/XII (2.ª) (PCP) – Revoga a Lei n.º 49/2012 de 29 de agosto que procede à

adaptação à administração local da Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, alterada pelas Leis n.os 51/2005, de

30 de agosto, 64-A/2008, de 31 de dezembro, 3-B/2010, de 28 de abril e 64/2011, de 22 de dezembro,

6 Com as alterações introduzidas pelas Leis n.os 64-A/2008, de 31 de dezembro (OE 2009), 3-B/2010, de 28 de abril (OE 2010), 64/2011, de 22 de dezembro, e 68/2013, de 29 de agosto. 7 Incluindo a evolução do Estatuto do Pessoal Dirigente no que respeita ao recrutamento e provimento dos dirigentes.

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que aprova o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, regional

e local do Estado –aguarda agendamento para discussão em Plenário.

Não se encontram pendentes quaisquer petições sobre matéria idêntica ou conexa.

No que concerne a consultas obrigatórias, foi promovida, em 26 de maio de 2015, a audição dos órgãos de

governo próprios das regiões autónomas8, tendo sido solicitando o envio dos respetivos pareceres no prazo de

15 dias (Governos) e 20 dias (AL), nos termos da Lei n.º 40/96, de 31 de agosto, e do n.º 4 do artigo 118.º do

Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores, tendo sido rececionados até à data os

pareceres do Governo da Região Autónoma dos Açores, bem como os pareceres das Assembleias Legislativas

da Região Autónoma dos Açores e da Região Autónoma da Madeira.

Foi igualmente promovida a consulta da ANMP e da ANAFRE, em 8 de junho de 2015, atento o estatuído no

n.º 2 do artigo 229.º da Constituição, na Lei n.º 54/98, de 18 de agosto, e no artigo 142.º do Regimento da

Assembleia da República, tendo sido rececionado até à data o parecer da Associação Nacional de Municípios

Portugueses (ANMP).

No decurso do período de audiência pública foram recebidos contributos das seguintes entidades9:

 Parecer da Frente Comum de Sindicatos da Administração Pública;

 Parecer da Federação Nacional dos Sindicatos dos Trabalhadores em Funções Públicas e Sociais;

 Parecer do Sindicato dos Trabalhadores do Município de Lisboa;

 Parecer do Sindicato dos Trabalhadores em Funções Públicas e Sociais do Centro;

 Parecer do Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Administração Local e Regional, Empresas

Públicas, Concessionárias e Afins;

 Parecer do Sindicatos dos Quadros Técnicos do Estado e de Entidades com Fins Públicos;

Por último, e não tendo o Governo juntado qualquer parecer ou contributo emitido em sede de trabalhos

preparatórios da Proposta de Lei, mas fazendo referência em sede preambular que, no âmbito do processo

legislativo parlamentar deve ser ouvida Comissão de Recrutamento e Seleção para a Administração Pública,

pode a COFAP solicitar a pronúncia da Comissão de Recrutamento e Seleção para a Administração Pública

(CReSAP).

PARTE II – OPINIÃO DA DEPUTADA AUTORA DO PARECER

A autora do parecer reserva a sua posição para a discussão da iniciativa legislativa em sessão plenária.

PARTE III – CONCLUSÕES

Tendo em consideração o anteriormente exposto, a Comissão de Orçamento, Finanças e Administração

Pública conclui:

1. O Governo apresentou a Proposta de Lei n.º 333/XII (4.ª) (GOV) – Procede à sexta alteração à Lei n.º

2/2004, de 15 de janeiro, que aprova o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da

administração central, regional e local do Estado, e à segunda alteração à Lei n.º 64/2011, de 22 de

dezembro, que modifica os procedimentos de recrutamento, seleção e provimento nos cargos de direção

superior da Administração Pública;

2. Para efeitos de especialidade, em caso de aprovação, deve ser efetuada uma alteração no título, de

modo a introduzir o número de ordem das alterações legislativas propostas, bem como a incluir a

referência à alteração aos Estatutos da Comissão de Recrutamento e Seleção para a Administração

8 Nos termos do artigo 142.º do Regimento da Assembleia da República, e para os efeitos do n.º 2 do artigo 229.º da Constituição. 9 Os quais se encontram disponíveis na página internet da Proposta de Lei.

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Pública, aprovados pela Lei n.º 64/2011, de 22 de dezembro, sendo sugerido o seguinte título: “Sexta

alteração à Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, que aprova o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e

organismos da administração central, regional e local do Estado, e primeira alteração aos Estatutos da

Comissão de Recrutamento e Seleção para a Administração Pública, aprovados em anexo à Lei n.º

64/2011, de 22 de dezembro, que modifica os procedimentos de recrutamento, seleção e provimento

nos cargos de direção superior da Administração Pública”, devendo o artigo 1.º (Objeto) do articulado

ser alterado no mesmo sentido;

3. A presente Proposta de Lei cumpre todos os requisitos constitucionais, legais e regimentais necessários

à sua tramitação;

4. Nos termos regimentais aplicáveis, o presente parecer deverá ser remetido a Sua excelência a

Presidente da Assembleia da República.

Palácio de S. Bento, 1 de julho de 2015.

A Deputada Autora do Parecer, Isabel Santos — O Presidente da Comissão, Eduardo Cabrita.

PARTE IV – ANEXOS

Anexa-se a Nota Técnica elaborada ao abrigo do disposto do artigo 131.º do Regimento da Assembleia da

República.

Nota Técnica

Proposta de Lei n.º 333/XII (4.ª) (GOV)

Procede à sexta alteração à Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, que aprova o estatuto do pessoal dirigente

dos serviços e organismos da administração central, regional e local do Estado, e à segunda alteração

à Lei n.º 64/2011, de 22 de dezembro, que modifica os procedimentos de recrutamento, seleção e

provimento nos cargos de direção superior da Administração Pública.

Data de admissão: 21 de maio de 2015.

Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública (5.ª)

Índice

I. ANÁLISE SUCINTA DOS FACTOS, SITUAÇÕES E REALIDADES RESPEITANTES À INICIATIVA

II. APRECIAÇÃO DA CONFORMIDADE DOS REQUISITOS FORMAIS, CONSTITUCIONAIS E

REGIMENTAIS E DO CUMPRIMENTO DA LEI FORMULÁRIO

III. ENQUADRAMENTO LEGAL E DOUTRINÁRIO E ANTECEDENTES

IV. INICIATIVAS LEGISLATIVAS E PETIÇÕES PENDENTES SOBRE A MESMA MATÉRIA

V. CONSULTAS E CONTRIBUTOS

VI. APRECIAÇÃO DAS CONSEQUÊNCIAS DA APROVAÇÃO E DOS PREVISÍVEIS ENCARGOS COM A

SUA APLICAÇÃO

Elaborada por: Joana Figueiredo (DAC), Sónia Milhano (DAPLEN), Filomena Romano de Castro e Fernando Bento Ribeiro (DILP) e Luís Correia da Silva (BIB).

Data: 8 de junho de 2015.

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I. Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa

A Proposta de Lei em análise deu entrada na Assembleia da República a 20 de maio de 2015, tendo sido

admitida e anunciada no dia seguinte, data em que baixou à Comissão de Orçamento, Finanças e Administração

Pública (COFAP), para apreciação na generalidade.

De acordo com o estatuído no artigo 135.º do Regimento da Assembleia da República (RAR), a COFAP

distribuiu a iniciativa em reunião ocorrida a 29 de maio, tendo sido designada autora do parecer da Comissão a

Senhora Deputada Isabel Santos (PS).

Nos termos e para os efeitos da alínea d) do n.º 5 do artigo 54.º e da alínea a) do n.º 2 do artigo 56.º da

Constituição da República Portuguesa, do artigo 16.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, aprovada

em anexo à Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, e do estatuído no artigo 134.º do Regimento da Assembleia da

República, a Comissão deliberou propor a apreciação pública do diploma por 20 dias.

A discussão da iniciativa na generalidade foi agendada para a sessão plenária de 03 de julho10.

Com a presente Proposta de Lei, e de acordo com a respetiva exposição de motivos, o Governo pretende

atingir dois objetivos:

 Introduzir “alguns ajustamentos à Lei n.º 2/2014, de 15 de janeiro, por forma a modificar o modelo de

recrutamento, seleção e provimento dos cargos de direção superior”, alterando regras do modelo (em matéria

quer de recrutamento, quer de seleção ou do provimento); e

 Modificar os “Estatutos da CReSAP, de modo a alterar a organização e funcionamento desta entidade”,

efetuando para tal um conjunto de ajustamentos “pontuais”, tendo o Governo por objetivo “tornar mais ágil e

operacional o funcionamento desta entidade”.

Em quadro comparativo anexo à presente Nota Técnica e publicado na página internet da iniciativa,

apresenta-se, de modo sistematizado, a comparação entre o enquadramento legal em vigor e a presente

proposta de lei, tornando-se de mais fácil visualização as alterações que o Governo pretende introduzir.

II. Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do

cumprimento da lei formulário

 Conformidade com os requisitos formais, constitucionais e regimentais

A presente iniciativa é apresentada pelo Governo, no âmbito do seu poder de iniciativa e da sua competência

política, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 167.º e na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da

Constituição e no artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República (RAR).

Tomando a forma de proposta de lei, nos termos do n.º 1 do artigo 119.º do RAR, é subscrita pelo Primeiro-

Ministro e pelo Ministro da Presidência e dos Assuntos Parlamentares e menciona que foi aprovada em Conselho

de Ministros de 14 de maio de 2015, pelo que observa o disposto no n.º 2 do artigo 123.º do RAR.

A iniciativa encontra-se redigida sob a forma de artigos, muitos deles divididos em números e alíneas, tem

uma designação que traduz sinteticamente o seu objeto principal e é precedida de uma breve exposição de

motivos, cumprindo, assim, o disposto nas alíneas a), b) e c) do n.º 1 do artigo 124.º do RAR; igualmente

apresenta, na exposição de motivos, os elementos referidos nas alíneas a), b) e c) do n.º 2 do artigo 124.º do

RAR. Consideram-se, assim, observados os requisitos formais tanto das iniciativas em geral como das propostas

de lei em especial.

Respeitando também os limites à admissão da iniciativa, previstos no n.º 1 do artigo 120.º do RAR, a proposta

de lei não parece infringir a Constituição ou os princípios nela consignados, e define concretamente o sentido

das modificações a introduzir na ordem jurídica.

Dispõe o n.º 3 do artigo 124.º do RAR que as propostas de lei devem ser acompanhadas dos estudos,

documentos e pareceres que as tenham fundamentado. No mesmo sentido, o Decreto-Lei n.º 274/2009, de 2

de outubro, que regula o procedimento de consulta de entidades, públicas e privadas, realizado pelo Governo,

estabelece, no n.º 1 do artigo 6.º, que “Os atos e diplomas aprovados pelo Governo cujos projetos tenham sido

10 Cf. Súmula n.º 102, da Conferência de Líderes de 03/06/2015.

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objeto de consulta direta contêm, na parte final do respetivo preâmbulo ou da exposição de motivos, referência

às entidades consultadas e ao carácter obrigatório ou facultativo das mesmas”. E acrescenta, no n.º 2, que “No

caso de propostas de lei, deve ser enviada cópia à Assembleia da República dos pareceres ou contributos

resultantes da consulta direta às entidades cuja consulta seja constitucional ou legalmente obrigatória e que

tenham sido emitidos no decurso do procedimento legislativo do Governo”.

Ora, na exposição de motivos não é feita referência a eventuais consultas que tenham sido realizadas, nem

a iniciativa vem acompanhada de quaisquer documentos ou pareceres. Refira-se, a este propósito, a posição

tomada na Conferência de Líderes do passado dia 3 de junho, no sentido da relevância de o Governo fazer

acompanhar as suas propostas de lei de todos os pareceres e consultas efetuadas, de modo a permitir um

debate mais aprofundado e informado., O Governo refere que “Atenta a matéria, em sede do processo legislativo

parlamentar deve ser ouvida a Comissão de Recrutamento e Seleção para a Administração Pública”. Refira-se,

porém, que algumas das soluções agora consagradas na Proposta de lei constam do website da CReSAP como

tendo sido apresentadas por esta Comissão, no dia 6 de fevereiro de 2015, na Comissão Parlamentar de

Orçamento, Finanças e Administração Pública, no âmbito da audição anual sobre a sua atividade, 17 propostas

de alteração à Lei n.º 64/2011, de 22 de dezembro (Estatuto de Pessoal Dirigente da Administração Pública).

 Verificação do cumprimento da lei formulário

A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, doravante

designada lei formulário, estabelece um conjunto de normas sobre a publicação, identificação e formulário dos

diplomas que são relevantes em caso de aprovação da presente iniciativa, pelo que deverá ser tida em conta

durante o processo da especialidade na Comissão, como também no momento da redação final.

Em primeiro lugar, cumpre assinalar que a presente iniciativa está em conformidade com o disposto nos n.os

1 e 2 do artigo 13.º da lei formulário. De facto, contém uma exposição de motivos e obedece ao formulário das

propostas de lei.

Refira-se também que, nos termos do n.º 2 do artigo 7.º do diploma supra referido, “Os atos normativos

devem ter um título que traduza sinteticamente o seu objeto” [preceito idêntico ao da alínea b) do n.º 1 do artigo

124.º do RAR].

Ora, por um lado, o título da iniciativa em apreço menciona que a mesma “procede à sexta alteração à Lei

n.º 2/2004, de 15 de janeiro, que aprova o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da

administração central, regional e local do Estado”. Efetuada consulta à base Digesto (Diário da República

Eletrónico), constatou-se que a Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, foi alterada, até ao momento, pelas Leis n.os

51/2005, de 30 de agosto, 64-A/2008, de 31 de dezembro, 3-B/2010, de 28 de abril, 64/2011, de 22 de dezembro,

que a republica, e 68/2013, de 29 de agosto, constituindo esta, realmente, a sua sexta alteração.

Por outro lado, é também referido que a iniciativa procede à “segunda alteração à Lei n.º 64/2011, de 22 de

dezembro, que modifica os procedimentos de recrutamento, seleção e provimento nos cargos de direção

superior da Administração Pública.” Antes de mais, diga-se a este propósito que, após consulta à base Digesto,

se constatou que a Lei n.º 64/2011, de 22 de dezembro, ainda não sofreu, à data, quaisquer alterações (de facto,

a Lei n.º 68/2013, de 29 de agosto, não lhe introduz alterações diretas), pelo que a presente constituirá a sua

primeira alteração. Acresce que, neste âmbito, a proposta de lei tem por objeto único e principal alterar os

Estatutos da Comissão de Recrutamento e Seleção para a Administração Pública, aprovados pela Lei n.º

64/2011, de 22 de dezembro, e publicados em anexo à mesma (anexo A). Assim, ao não lhe fazer referência, o

título não parece cumprir o seu objetivo informativo, não traduzindo de forma clara e inequívoca a matéria em

causa.

Em face do exposto, em caso de aprovação, sugere-se que seja ponderado o seguinte título:

“Sexta alteração à Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, que aprova o estatuto do pessoal dirigente dos serviços

e organismos da administração central, regional e local do Estado, e primeira alteração aos Estatutos da

Comissão de Recrutamento e Seleção para a Administração Pública, aprovados em anexo à Lei n.º 64/2011, de

22 de dezembro, que modifica os procedimentos de recrutamento, seleção e provimento nos cargos de direção

superior da Administração Pública.”

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Em caso de aprovação, o artigo 1.º (Objeto) do articulado deve ser alterado no mesmo sentido.

Refira-se ainda que, nos termos do n.º 1 do artigo 6.º da lei formulário, “Os diplomas que alterem outros

devem indicar o número de ordem da alteração introduzida e, caso tenha havido alterações anteriores, identificar

aqueles diplomas que procederam a essas alterações, ainda que incidam sobre outras normas.”

Ora, a primeira parte deste preceito encontra-se concretizada no título da presente iniciativa, que faz menção

ao número de ordem das alterações efetuadas. Contudo, tratando-se da sexta alteração à Lei n.º 2/2004, de 15

de janeiro, no artigo 2.º da presente iniciativa devem ser referidos todos os diplomas que lhe introduziram

alterações.

Registe-se ainda que a proposta de lei, nos termos do seu artigo 6.º, republica, em anexo, os Estatutos da

Comissão de Recrutamento e Seleção para a Administração Pública, com as alterações que lhes são

introduzidas.

Uma vez aprovada, a iniciativa sub judice, que toma a forma de lei, será objeto de publicação na 1.ª série do

Diário da República, em conformidade com a alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário; e, nos termos do

seu artigo 7.º, entrará em vigor no primeiro dia do mês seguinte ao da sua publicação, mostrando-se conforme

ao n.º 1 do artigo 2.º da lei supra referida.

Na presente fase do processo legislativo a iniciativa em apreço não nos parece suscitar outras questões em

face da lei formulário.

III. Enquadramento legal e doutrinário e antecedentes

 Enquadramento legal nacional e antecedentes

A Constituição da República Portuguesa (CRP), no capítulo referente aos direitos, liberdades e garantias, no

n.º 2 do artigo 47.º estabelece o direito de acesso à função pública, em condições de igualdade e liberdade, em

regra por via de concurso. No capítulo referente aos direitos, liberdades e garantias políticas, o n.º 2 do artigo

50.º estabelece a garantia de não se ser prejudicado na colocação, no emprego, na carreira profissional em

virtude do exercício dos direitos políticos ou do desempenho de cargos públicos.

No título referente à Administração Pública, o artigo 266.º enuncia um conjunto de princípios conformadores

da atuação administrativa e no artigo 269.º são reafirmados os princípios da prossecução do interesse público

e da legalidade (n.º 1) e a garantia de não ser prejudicado ou beneficiado em virtude do exercício de quaisquer

direitos políticos, nomeadamente por opção partidária (n.º 2).

Ainda, na Constituição, o n.º 1 do artigo 18.º dispõe que os preceitos constitucionais respeitantes aos direitos,

liberdades e garantias são diretamente aplicáveis e vinculam as entidades públicas e privadas.

Analisando os referidos preceitos constitucionais, os Professores Jorge Miranda e Rui Medeiros11 defendem

que em íntima ligação com o princípio da aplicabilidade direta, o n.º 1 do artigo 18.º aponta as entidades públicas

como primeiras destinatárias das normas constitucionais sobre direitos, liberdades e garantias. Todas as

entidades públicas e não apenas o Estado ou os entes estaduais, seja qual for a sua forma jurídica e seja qual

for o seu modo de atuação. E são destinatários todos os órgãos do poder público, independentemente da função

do Estado que exerçam, seja ela politica em sentido estrito, legislativa, executiva ou jurisdicional.

Os mesmos Professores12 afirmam que diferente do concurso para efeito de acesso na Administração Pública

é o concurso para o preenchimento de lugares e de quadros do escalão médio superior. Na lógica do artigo 47.º

n.º 2, e em nome da necessária institucionalização da Administração Pública – posta ao serviço do interesse

público (artigo 266.º, n.º1) – deve valer outrossim a regra de concurso. Só em cargos de confiança política, os

quais deveriam ser definidos por lei e com alcance restritivo, se compreende a sua dispensa (assim, os gabinetes

dos grupos parlamentares e dos membros do Governo).

O recrutamento e seleção para os cargos dirigentes da Administração Pública (A.P), nomeadamente,

diretores de serviços e chefes de divisão, sofreram a partir de 1997, uma profunda alteração.

Em 1979, o IV Governo Constitucional aprovou o Decreto-Lei n.º 191-F/79, de 26 de junho13, que estabelecia

que o recrutamento e seleção do pessoal dirigente eram feitos por escolha, mediante apreciação curricular, por

11 MIRANDA, Jorge e MEDEIROS, Rui - Constituição Portuguesa Anotada – Tomo I, Coimbra Editora, 2005, pág. 323. 12 MIRANDA, Jorge e MEDEIROS, Rui – Constituição Portuguesa Anotada – Tomo I, Coimbra Editora, 2005, pág. 478 e 479. 13 Revogado pelo Decreto-Lei n.º 323/89, de 26 de setembro.

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despacho conjunto do Primeiro-Ministro e do Ministro competente, ou por despacho do Ministro competente,

conforme o cargo a prover (n.º 1 do artigo 2.º). Relativamente aos diretores de serviço e chefes de divisão,

admitia-se a hipótese de se recorrer ao concurso documental, no caso de não se verificar a existência de

funcionários ou agentes titulares de determinadas categorias (n.os 2 e 3 do artigo 2.º).

Após uma década de vigência do referido decreto-lei, o XI Governo Constitucional entendeu que este estava

desadequado face às estruturas e necessidades organizativas de uma Administração em desenvolvimento e,

por isso mesmo, em contínua adaptação face aos objetivos que prossegue, às exigências da evolução

tecnológica e às influências endógenas e exógenas, designadamente comunitárias, que sobre aquela se

exercem. Neste sentido, aprovou o Decreto-Lei n.º 323/89, de 26 de setembro (Revê o Estatuto do Pessoal

Dirigente da Função Pública), que revogou o diploma anterior, mantendo o sistema por escolha para os cargos

de diretor-geral e subdiretor-geral ou equiparados e, embora, também mantivesse aquele sistema como regra,

previa a hipótese de recrutamento para os cargos de diretor de serviços e de chefes de divisão, por opção da

entidade competente para o efeito, ser feito mediante concurso, a proceder nos termos do respetivo aviso de

abertura (artigo 3.º e n.os 1 a 3 do artigo 4.º). O pessoal dirigente era provido em comissão de serviço por um

período de três anos, que poderia ser renovado por iguais períodos.

Com o propósito de alterar o sistema de recrutamento dos dirigentes da Administração Pública, na VII

Legislatura, o Grupo Parlamentar do CDS-PP apresentou o Projeto de Lei n.º 115/VII, que propunha o

recrutamento para os cargos de diretor de serviços e chefe de divisão passasse a ser feito por concurso e que

o recrutamento para os cargos de diretor-geral e de subdiretor geral ou equiparados passasse também a ser

feito por concurso, exceto se à especificidade das funções ou das qualidades subjetivas requeridas para o seu

desempenho justificassem a necessidade que o recrutamento fosse feito por escolha entre indivíduos

licenciados não vinculados à Administração Pública.

No mesmo sentido, também o Grupo Parlamentar do Partido Social Democrata apresentou à Mesa da

Assembleia da República, o Projeto de Lei n.º 158/VII, que visava que o recrutamento para os cargos de diretor

de serviços e chefe de divisão passasse a ser feito por concurso interno, de entre funcionários que reunissem

os requisitos estabelecidos no seu artigo 4.º. O recrutamento para os cargos de diretor-geral e subdiretor-geral

ou equiparados seria feito por concurso, em regra de entre dirigentes e assessores ou titulares de categorias

equiparadas da Administração Pública. Excecionalmente, e mediante despacho fundamentado do membro do

Governo competente, o recrutamento podia ainda ser feito por escolha de entre indivíduos licenciados não

vinculados à Administração.

Ainda no sentido de alterar o regime de recrutamento e seleção de diretores de serviço e chefes de divisão

para os quadros da Administração Pública, o XIII Governo Constitucional apresentou à Mesa da Assembleia da

República, a Proposta de Lei n.º 27/VII, que estabelecia o concurso como regra de recrutamento de diretores de

serviço e chefes de divisão. Apenas quando o recrutamento se revelasse impossível através de concurso podia

ser feito por escolha, após rigorosa tramitação.

As referidas iniciativas baixaram à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias.

Foram discutidas e votadas conjuntamente, tendo a Comissão apresentado um texto final de substituição, que

deu origem à Lei n.º 13/97, de 23 de maio14 (Revisão do Estatuto do Pessoal Dirigente), que consagrou o

concurso como único procedimento de recrutamento a utilizar para os cargos de chefe de divisão e diretor de

serviços dos quadros de pessoal da Administração Pública, prevendo a existência de uma comissão de

observação e acompanhamento dos referidos concursos, a funcionar junto do membro do Governo que tivesse

a seu cargo a Administração Pública, presidida por um magistrado indicado pelo Conselho Superior da

Magistratura e integrada, em igual número, por representantes da Administração Pública e das associações

sindicais da função pública. O recrutamento para os cargos de diretor-geral e subdiretor-geral ou equiparados

era feito por escolha, sendo o despacho de nomeação, devidamente fundamentado, publicado no Diário da

República, juntamente com o currículo do nomeado.

Nos termos definidos no artigo 4.º da Lei n.º 13/97, de 23 de maio, foram posteriormente aprovados pelo

referido Governo, através do Decreto-Lei n.º 231/97, de 3 de setembro15, as normas regulamentares do concurso

14 Revogada pela Lei n.º 49/99, de 22 de junho (Estabelece o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central e local do Estado e da administração regional, bem como, com as necessárias adaptações, dos institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos). 15 Revogado pela Lei n.º 49/99, de 22 de junho.

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de recrutamento e seleção para os cargos de chefe de divisão e diretor de serviços ou equiparados, bem como

a composição e funcionamento da comissão de observação e acompanhamento dos concursos para os cargos

dirigentes.

Em 1999, o mesmo Governo apresentou à Mesa da Assembleia da República, a Proposta de Lei n.º 189/VII

(Estabelece o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central e local do estado

e da administração regional, bem como com as necessárias adaptações dos institutos públicos que revistam a

natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos), que visava estabelecer um novo estatuto do

pessoal dirigente da Administração Pública, substituindo o que estava contido no Decreto-Lei n.º 323/89, de 26

de setembro. Desta proposta de lei resultou a Lei n.º 49/99, de 22 de junho16, que introduziu alterações no

sistema de concurso como forma de recrutamento dos dirigentes intermédios – diretores de serviços e chefes

de divisão –, mantendo-se a livre escolha como forma de recrutamento para os cargos de direção superior –

diretores-gerais e subdiretores-gerais.

Em setembro de 2003, o XV Governo Constitucional apresentou à Assembleia da República a Proposta de

Lei n.º 89/IX (Aprova o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da Administração Central,

Regional e Local do Estado). De acordo com a sua exposição de motivos, a revisão do Estatuto do Pessoal

Dirigente é pois, um fator determinante da construção da política de nova gestão pública, no sentido de uma

Administração e Função Pública modernas, organizadas e profundamente empenhadas no desempenho da sua

missão como fator de desenvolvimento, impulsionadoras de novas mentalidades e exemplo reconhecido de um

sector de atividade competitivo e agregador das melhores valências profissionais. O objeto do presente diploma

é dar corpo a essa nova forma de gestão, redefinindo as funções dos dirigentes e reforçando claramente a sua

responsabilidade na condução e execução dos seus programas de atividades com vista à apresentação de

resultados.

No que se refere ao recrutamento do pessoal dirigente de nível intermédio, esta iniciativa refere que (…) a

experiência decorrida desde a entrada em vigor da Lei n.º 49/99, de 22 de junho, demonstra claramente a

insuficiência e o peso burocrático do processo de concurso, não tendo sido alcançados os objetivos de maior

mobilidade ou reforçada a adequação do perfil do candidato aos cargos, com todas as consequências de

desperdício e inoperância daí decorrentes.

Conforme consta da exposição de motivos, o Governo, optou, assim, por consagrar no presente diploma um

processo sumário de seleção, com garantia de publicidade das vagas, liberdade de candidatura e de

transparência que, associado à exigência de qualificação específica à redefinição das competências e à

avaliação dos resultados, será garante da promoção da qualidade e do mérito que se pretende característica

indissociável destes cargos de responsabilidade.

Em coerência com estes princípios de qualidade e isenção, a nomeação para estes cargos é a partir de agora

competência própria dos dirigentes máximos dos serviços.

É ainda de salientar a consagração da avaliação como fator essencial do funcionamento e qualidade dos

serviços, responsabilizando-se o dirigente pelo desenvolvimento e aplicação rigorosa da avaliação do

desempenho dos funcionários em função dos objetivos estabelecidos e impondo-se que a renovação das

comissões de serviços se fundamente num relatório de demonstração das atividades prosseguidas e respetivos

resultados.

Ainda no quadro de uma alteração ao referido Estatuto, a proposta de lei na sua exposição de motivos, limita

os mandatos dos altos cargos dirigentes a um máximo de três renovações, deixando assim de ser possível

permanecer no mesmo cargo e no mesmo serviço mais de 12 anos.

Esta proposta de lei estabelece que os cargos do pessoal dirigente passam a qualificar-se em dois níveis,

cargos de direção superior e cargos de direção intermédia e ambos os níveis com dois graus, uniformizando

conceitos e pondo termo à indefinição resultante da multiplicidade de equiparações casuísticas. Consagra a

exigência de formação profissional específica como requisito de acesso a cargos dirigentes intermédios,

promovendo-se a qualificação orientada para a gestão, um desempenho qualitativo uniforme na Administração

Pública e um aumento da capacidade para a assunção de responsabilidades.

Também na IX Legislatura, o Grupo Parlamentar do PS apresentou o Projeto de Lei n.º 347/IX (Estabelece

o estatuto do pessoal dirigente da Administração Pública), que visava manter o concurso público como forma de

16 A Lei n.º 49/99, de 22 de junho revogou o anterior Estatuto do Pessoal Dirigente aprovado pelo Decreto-Lei n.º 323/89, de 26 de setembro, alterado pela Lei n.º 13/97, de 23 de maio.

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recrutamento dos titulares dos cargos de direção intermédia, introduzindo, contudo, alterações processuais ao

seu desenvolvimento que visam a sua desburocratização e simplificação, ao mesmo tempo que se introduz a

entrevista profissional pública como método obrigatório de seleção.

Este projeto de lei propõe a extinção da Comissão de Observação e Acompanhamento dos Concursos para

os cargos dirigentes, eliminando-se igualmente o sorteio do júri.Recorde-se que a Lei n.º 49/99, de 22 de junho,

previa a referida Comissão.

No que se refere ao recrutamento, os autores do referido Projeto de Lei n.º 347/IX afirmam que o concurso,

como forma de recrutamento de dirigentes intermédios, constitui, a nosso ver, um passo importante no sentido

da profissionalização progressiva dos cargos de direção da nossa Administração Pública. Acabar com eles seria,

efetivamente, um mau serviço que prestaríamos ao processo de reforma da Administração Pública. Não

podemos entender, nem aceitar, o regresso à livre escolha, tantas vezes acusada e confundida com a

partidarização do aparelho de Estado.

Ainda quanto ao recrutamento, os mesmos autores referem que, aos cargos de direção superior, embora

mantendo a livre escolha como método de recrutamento, introduzem-se algumas especificações que obrigam a

que a escolha, embora livre, recai em indivíduos com conhecimentos e experiência comprovada, não só no

domínio específico do lugar a ocupar, mas igualmente no domínio da gestão pública.

Estas duas iniciativas (Proposta de Lei n.º 89/IX – Aprova o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e

organismos da administração central, regional e local do Estado e o Projeto de Lei n.º 347/IX – Estabelece o

estatuto do pessoal dirigente da Administração Pública), foram discutidas conjuntamente, tendo a Comissão de

Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, apresentado um texto final que deu origem à Lei n.º

2/2004, de 15 de janeiro17, que aprova o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da

administração central, regional e local do Estado. Estabelece que os titulares dos cargos de direção superior

são recrutados, por escolha, de entre indivíduos licenciados, vinculados ou não à Administração Pública, que

possuam competência técnica, aptidão, experiência profissional e formação adequadas ao exercício das

respetivas funções. Os titulares dos cargos de direção intermédia são recrutados de entre funcionários dotados

de competência técnica e aptidão para o exercício de funções de direção, coordenação e controlo, reunindo

cumulativamente os requisitos constantes no artigo 20.º.

Posteriormente, o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, regional

e local do Estado voltou a ser objeto de alterações. Em 2005, na X Legislatura, o XVII Governo Constitucional

apresentou a Proposta de Lei 6/X (Estabelece regras para as nomeações dos altos cargos da Administração

Pública). Também no mesmo sentido o Grupo Parlamentar do CDS-PP apresentou o Projeto de Lei n.º 78/X

(Estabelece normas de cessação da relação pública de emprego de cargos dirigentes), que em votação na

generalidade foi rejeitado, e o Grupo Parlamentar do BE apresentou o Projeto de Lei 32/X (Altera o Estatuto do

Pessoal Dirigente dos Serviços e Organismos da Administração Central, Regional e Local do Estado, aprovado

pela Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro), que caducou.

A Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias apresentou um texto final

resultante da discussão na especialidade tendo a Proposta de Lei n.º 6/X, que estabelece regras para as

nomeações dos altos cargos da Administração Pública, dado origem à Lei n.º 51/2005, de 30 de agosto.

O XIX Governo Constitucional, no seu Programa, compromete-se a“despartidarizar” o aparelho do Estado e

a promover o mérito no acesso aos cargos. Neste âmbito, o Governo preparará nova legislação que estabeleça

um sistema independente de recrutamento e seleção (…), bem como despolitizar os processos de recrutamento

dos cargos dirigentes mais importantes, atendendo às melhores práticas internacionais na matéria.

No cumprimento do disposto no referido Programa, o XIX Governo Constitucional, na reunião do Conselho

de Ministros de 8 de setembro de 2011 aprovou a Proposta de Lei, a apresentar à Assembleia da República

(Proposta de Lei n.º 15/XII18), que modifica o regime de recrutamento dos cargos de direção superior da

Administração Pública, alterando o regime de escolha livre para um regime de concurso, realizado e fiscalizado

por entidades independentes. Com esta proposta de lei o Governo pretende introduzir as alterações necessárias

à implementação de um novo procedimento de recrutamento, seleção e provimento para os cargos de direção

superior de 1.º e 2.º grau, assegurando efetivas condições de igualdade e liberdade no acesso a tais cargos e o

respeito pelos princípios da competência, imparcialidade e transparência. De acordo com a exposição de

17 A Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro revogou a Lei n.º 49/99, de 22 de junho. 18 Em votação final global, foi aprovada com os votos contra do PS e BE, abstenção do PCP e PEV, e favor de PSD e CDS-PP.

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motivos da referida iniciativa, o Governo pretende que o preenchimento de cargos de direção superior deixe de

ser efetuado por mera escolha e passe a ser precedido de concurso, aberto a cidadãos com e sem vínculo à

Administração Pública, cabendo a iniciativa de abertura do procedimento ao membro do Governo que tenha o

poder de direção ou de superintendência e tutela sobre o serviço ou órgão em que se insere o cargo de direção

superior, a quem caberá definir genericamente o perfil, experiência profissional, conhecimentos e formação

adequados e elaborar a carta de missão, onde são vertidos os objetivos, devidamente quantificados e

calendarizados, a atingir pelo titular do cargo de direção superior no exercício de funções.

A competência para o desenvolvimento da fase de recrutamento, em que se inclui, entre os demais atos, o

detalhe do perfil exigível aos candidatos a concurso e a publicação do respetivo aviso de abertura caberá a uma

entidade independente, a Comissão de Recrutamento e Seleção para a Administração Pública.

É introduzida uma fase de seleção, subsequente à fase de recrutamento, dedicada à aplicação de métodos

de seleção e apuramento dos candidatos que apresentem o melhor perfil para o cargo a concurso, sendo as

competências de condução do processo de seleção, designadamente, a avaliação curricular e a realização de

entrevistas aos candidatos e a formação da listagem final de candidatos, ou seja, competências restritas à

avaliação do mérito, atribuídas a um júri composto por elementos da Comissão de Recrutamento e Seleção para

a Administração Pública.

Findas as fases de recrutamento e seleção, o júri do procedimento apresenta uma lista, elaborada

fundamentadamente, ao membro do Governo que tenha o poder de direção ou de superintendência e tutela

sobre o serviço ou órgão a que se destina o concurso, com os candidatos, em número de três, que reúnam os

melhores perfis para o cargo a concurso, cabendo a decisão final de escolha e designação ao mesmo membro

do Governo.

No respeitante ao exercício dos cargos de direção superior, mantém-se o regime de comissão de serviço,

mas passando de 3 para 5 cinco anos a respetiva duração, com o objetivo de promover a sua independência

em relação aos ciclos políticos.

A supracitada Proposta de Lei n.º 15/XII deu origem à Lei n.º 64/2011, de 22 de dezembro que modifica os

procedimentos de recrutamento, seleção e provimento nos cargos de direção superior da Administração Pública,

procedendo à quarta alteração à Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, que aprova o estatuto do pessoal dirigente dos

serviços e organismos da administração central, regional e local do Estado, e cria a Comissão de Recrutamento

e Seleção para a Administração Pública (CReSAP) aprovando os respetivos estatutos, publicados no anexo A

à presente lei.

A CReSAP assegura com transparência, isenção, rigor e independência as funções de recrutamento e

seleção de candidatos para cargos de direção superior da Administração Pública e avalia o mérito dos

candidatos a gestores públicos.

Recentemente, o aludido estatuto foi objeto de mais uma alteração através da Lei n.º 68/2013, de 29 de

agosto. Este diploma teve origem na Proposta de Lei n.º 153/XII19 (Estabelece a duração do período normal de

trabalho dos trabalhadores em funções públicas, e procede à quinta alteração à Lei n.º 59/2008, de 11 de

setembro, à quarta alteração ao Decreto-Lei n.º 259/98, de 18 de agosto, e à quinta alteração à Lei n.º 2/2004,

de 15 de janeiro). De acordo com a sua exposição de motivos, o Governo pretende excluir da sujeição ao

procedimento concursal a designação de magistrados judiciais ou por magistrados do Ministério Público para o

exercício de cargos de direção superior em serviços e organismos dependentes do Ministério da Justiça que,

por força de disposição legal, devam ser providos por esses magistrados.

Trata-se de uma medida que se justifica pelo estatuto específico, de independência, dos magistrados

judiciais, cuja competência profissional é objeto de apreciação pelo respetivo órgão próprio de gestão (Conselho

Superior da Magistratura).

A mesma solução é adotada para a Autoridade Nacional de Proteção Civil, quando o cargo de direção

superior de 1.º grau seja provido por oficial das Forças Armadas.

A alteração à Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, inclui, ainda, o Gabinete Nacional de Segurança na alínea b)

do n.º 5 do artigo 1.º, determinando, assim, que a mesma não é aplicável aos cargos dirigentes daquele serviço,

atendendo às especiais funções que os titulares dos mesmos exercem na garantia da segurança da informação

classificada no âmbito nacional e, sobretudo, no âmbito das organizações internacionais de que Portugal é parte.

19 Em votação final global foi aprovada com os votos contra do PS, PCP, BE, PEV, a favor do PSD e CDS-PP.

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O atual estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, regional e local do

Estado, aprovado pela Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, com as alterações introduzidas pelas Leis n.os 64-A/2008,

de 31 de dezembro (OE 2009), 3-B/2010, de 28 de abril (OE 2010), 64/2011, de 22 de dezembro, e 68/2013, de

29 de agosto, estabelece que os titulares dos cargos de direção superior são recrutados, por procedimento

concursal, de entre indivíduos com licenciatura concluída à data de abertura do concurso há pelo menos 12 ou

18 meses, consoante se trate de cargos de direção superior de 1.º ou de 2.º grau, vinculados ou não à

Administração Pública, que possuam competência técnica, aptidão, experiência profissional e formação

adequada ao exercício das respetivas funções.

A iniciativa do procedimento concursal cabe ao membro do Governo com poder de direção ou de

superintendência e tutela sobre o serviço ou órgão em que se integra o cargo a preencher, competindo-lhe,

neste âmbito, definir o perfil, experiência profissional e competências de gestão exigíveis aos candidatos.

O procedimento concursal é efetuado pela Comissão de Recrutamento e Seleção para a Administração

Pública, entidade independente, que funciona junto do membro do Governo responsável pela área da

Administração Pública, nos termos dos respetivos Estatutos.

A Comissão estabelece, nos termos das suas competências, os critérios aplicáveis na seleção de candidatos

a cargos de direção superior, designadamente as competências de liderança, colaboração, motivação,

orientação estratégica, orientação para resultados, orientação para o cidadão e serviço público, gestão da

mudança e inovação, sensibilidade social, experiência profissional, formação académica e formação

profissional.

Os cargos de direção superior de 1.º grau (diretor-geral, secretário-geral, inspetor-geral e presidente) são

providos por despacho do membro do Governo competente, em regime de comissão de serviço, por período de

cinco anos, renovável por igual período sem necessidade de recurso a procedimento concursal. A duração da

comissão de serviço e das respetivas renovações não pode exceder, na globalidade, 10 anos consecutivos. Os

cargos de direção superior do 2.º grau (subdiretor-geral, secretário-geral-adjunto, subinspetor-geral e vice-

presidente), são providos por despacho do membro do Governo competente, em regime de comissão de serviço,

por um período de três anos, renovável por iguais períodos.

Os titulares dos cargos de direção intermédia são recrutados, por procedimento concursal, de entre

trabalhadores em funções públicas contratados ou designados por tempo indeterminado, licenciados, dotados

de competência técnica e aptidão para o exercício de funções de direção, coordenação e controlo que reúnam

seis ou quatro anos de experiência profissional em funções, cargos, carreiras ou categorias para cujo exercício

ou provimento seja exigível uma licenciatura, consoante se trate de cargos de direção intermédia de 1.º (diretores

de serviços) ou de 2.º grau (chefes de divisão), respetivamente.

Nos casos em que o procedimento concursal fique deserto ou em que nenhum dos candidatos reúna

condições para ser designado, nos termos do n.º 7 do artigo 21.º, os titulares dos cargos de direção intermédia

podem igualmente ser recrutados, em subsequente procedimento concursal, de entre indivíduos licenciados

sem vínculo à Administração Pública que reúnam os requisitos previstos no n.º 1 do artigo 20.º e desde que:

a) O serviço ou organismo interessado o tenha solicitado, em proposta fundamentada, ao membro do

Governo responsável pela área da Administração Pública;

b) O recrutamento caiba dentro da quota anualmente fixada para o efeito pelo membro do Governo

responsável pela área da Administração Pública;

c) O membro do Governo responsável pela área da Administração Pública o tenha autorizado.

Os titulares dos cargos de direção intermédia são providos por despacho do dirigente máximo do serviço ou

órgão, em comissão de serviço, pelo período de três anos, renovável por iguais períodos de tempo.

No passado dia 14 de maio, em reunião do Conselho de Ministros, o Governo aprovou, para apresentação à

Assembleia da República, a presente Proposta de Lei20 de alteração ao estatuto do pessoal dirigente dos

serviços e organismos da administração central, regional e local do Estado e aprovou a alteração do disposto

sobre procedimentos de recrutamento, seleção e provimento nos cargos de direção superior da Administração

Pública, bem como dos estatutos da CReSAP.

20 Cfr. Proposta de Lei n.º 333/XII (4.ª) (Procede à sexta alteração à Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, que aprova o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, regional e local do Estado, e à segunda alteração à Lei n.º 64/2011, de 22 de dezembro, que modifica os procedimentos de recrutamento, seleção e provimento nos cargos de direção superior da Administração Pública).

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No âmbito das alterações a introduzir ao citado estatuto, e de acordo com o comunicado do Conselho de

Ministros, um aspeto inovador prende-se com a introdução de um maior equilíbrio e balanceamento entre a intervenção

do membro do Governo competente e a CReSAP no processo de recrutamento e seleção. O primeiro, que detém hoje o

exclusivo da definição do perfil do candidato, passará agora a identificar as competências do cargo a prover, a caracterizar

o mandato de gestão e as principais responsabilidade e funções que lhe estão associadas, bem como a respetiva carta

de missão, cabendo à CReSAP elaborar uma proposta de perfil de avaliação de competências do candidato a selecionar.

É ainda fixado um prazo máximo de 45 dias, contado da data do recebimento da proposta de designação da CReSAP,

para que o membro do Governo competente proceda ao provimento do cargo de direção superior.

Para reforço e valorização da própria Administração Pública, passa também a prever-se a consideração automática,

em cada concurso, dos titulares de cargos dirigentes de grau imediatamente inferior ao cargo concursado.

É integrada, na bolsa de peritos, uma quota não inferior a 10% a preencher por personalidades que desenvolvam

ações de formação no INA.

Para melhor acompanhamento da proposta de lei em análise, mencionam-se os seguintes diplomas:

 Decreto-Lei n.º 71/2007, de 27 de março, alterado pela Lei n.º 64-A/2008, de 31 de dezembro, e pelo

Decreto-Lei n.º 8/2012, de 18 de janeiro (Aprova o novo estatuto do gestor público e revoga o Decreto-Lei n.º

464/82, de 9 de dezembro);

 Decreto-Lei n.º 48/2012, de 29 de fevereiro (Aprova a orgânica da Direção-Geral da Qualificação dos

Trabalhadores em Funções Públicas);

 Lei n.º 35/2014, de 20 de junho alterada pela Lei n.º 81-B/2014, de 31 de dezembro (Lei Geral do Trabalho

em Funções Públicas).

Apresenta-se no quadro seguinte a evolução do Estatuto do Pessoal Dirigente no que respeita ao

recrutamento e provimento dos dirigentes:

Base legalRecrutamento e Provimento

O recrutamento do pessoal dirigente fazia-se de entre indivíduos

habilitados com licenciatura, mediante apreciação curricular e de acordo com as seguintes regras:

– O cargo de diretor-geral ou equiparado era provido por despacho conjunto do Primeiro-Ministro e do Ministro competente, devendo a escolha

recair em indivíduos de reconhecida competência e que possuíssem experiência válida para o exercício das funções; – O cargo de subdiretor-geral ou equiparado era provido por despacho do Ministro competente, sob proposta do diretor-geral, devendo a escolha recair

Decreto-Lei n.º 191-F/79, de em indivíduos de reconhecida competência e que possuíssem experiência

26 de junho válida para o exercício das funções;

Estabelece o regime jurídico e – Os cargos de diretor de serviço e de chefe de divisão ou equiparados

condições de exercício das eram providos por despacho do membro do Governo competente, sob

funções de direção e chefia proposta do diretor-geral. O recrutamento para os cargos de diretor de serviço e de chefe de divisão ou equiparados fazia-se de acordo com as seguintes regras:

a. Diretores de serviço, de entre chefes de divisão e assessores; b. Chefes de divisão, de entre assessores e técnicos superiores

principais.

Relativamente aos diretores de serviço e chefes de divisão, admitia-se a hipótese de se recorrer ao concurso documental, no caso de não se

verificar a existência de funcionários ou agentes titulares de determinadas categorias.

– O recrutamento para os cargos de diretor-geral e subdiretor-geral ou equiparados fazia-se por escolha, em regra de entre dirigentes e

Decreto-Lei n.º 323/89, de 26 assessores ou titulares de categorias equiparadas da A.P., para cujo

de setembro provimento era exigível uma licenciatura, que possuíssem aptidão e

Revê o Estatuto do Pessoal experiência profissional adequada ao exercício das respetivas funções,

Dirigente da Função Pública podendo ainda fazer-se de entre indivíduos licenciados não vinculados à Administração.

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II SÉRIE-A — NÚMERO 160 16

Base legalRecrutamento e Provimento

– O recrutamento de diretores de serviços e chefes de divisão fazia-se por escolha, de entre funcionários que reunissem cumulativamente os

seguintes requisitos:

a. Licenciatura adequada; b. Integração em carreira do grupo de pessoal técnico superior; c. Seis ou quatro anos de experiência profissional em cargos inseridos em carreiras do grupo de pessoal a que alude a alínea precedente, consoante se trate, respetivamente, de lugares de diretor de serviços ou chefe de divisão.

O recrutamento para o cargo de diretor de serviços poderia ainda ser feito de entre chefes de divisão. Por opção da entidade competente para o efeito, o recrutamento de funcionários que reúnam os requisitos estabelecidos anteriormente poderia ser feito mediante concurso, que se processaria nos termos do respetivo aviso de abertura

– O recrutamento para os cargos de diretor-geral e subdiretor-geral ou equiparados era feito, por escolha, de entre dirigentes e assessores ou

titulares de categorias equiparadas da Administração Pública, para cujo provimento seja exigível uma licenciatura, que possuam aptidão e experiência profissional adequada ao exercício das respetivas funções, ou de entre indivíduos licenciados não vinculados à Administração, quando a especialidade das funções ou das qualidades requeridas para o seu desempenho o justifiquem. – O recrutamento para os cargos de diretor de serviços e chefe de divisão era feito por concurso, a processar-se nos termos do respetivo aviso

de abertura, de entre funcionários que reunissem cumulativamente os Lei n.º 13/97, de 23 de maio

seguintes requisitos: Revisão do Estatuto do Pessoal Dirigente a. Licenciatura adequada;

b. Integração em carreira do grupo de pessoal técnico superior; c. Seis ou quatro anos de experiência profissional em cargos inseridos em carreiras do grupo de pessoal a que alude a alínea precedente, consoante se trate, respetivamente, de lugares de diretor de serviços ou chefe de divisão.

O recrutamento para o cargo de diretor de serviços poderia ainda ser feito de entre chefes de divisão. Por opção da entidade competente para o efeito, o recrutamento de funcionários que reúnam os requisitos estabelecidos anteriormente poderia ser feito mediante concurso, que se processaria nos termos do respetivo aviso de abertura.

– O recrutamento para os cargos de diretor-geral e subdiretor-geral ou equiparados fazia-se por escolha, de entre dirigentes e assessores ou

titulares de categorias equiparadas da A.P., para cujo provimento era exigível uma licenciatura, que possuíssem aptidão e experiência profissional adequada ao exercício das respetivas funções. Podia, ainda, fazer-se de

Lei n.º 49/99, de 22 de junho entre indivíduos licenciados, vinculados ou não à A.P., que possuíssem

Estabelece o estatuto do aptidão e experiência profissional adequada ao exercício das respetivas

pessoal dirigente dos serviços funções.

e organismos da O despacho de nomeação, devidamente fundamentado, era publicado no

administração central e local Diário da República juntamente com o currículo do nomeado.

do Estado e da administração – O recrutamento para os cargos de diretor de serviços e chefe de

regional, bem como, com as divisão ou equiparados fazia-se, por concurso, de entre funcionários que

necessárias adaptações, dos reunissem cumulativamente os seguintes requisitos:

institutos públicos que a. Licenciatura adequada;

revistam a natureza de b. Integração em carreira do grupo de pessoal técnico superior;

serviços personalizados ou de c. Seis ou quatro anos de experiência profissional em cargos

fundos públicos inseridos em carreiras do grupo de pessoal a que alude a alínea anterior, consoante se trate, respetivamente, de lugares de diretor de serviços ou de chefes de divisão.

O recrutamento para o cargo de diretor de serviços podia, ainda, ser feito por concurso de entre chefes de divisão.

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1 DE JULHO DE 2015 17

Base legalRecrutamento e Provimento

– O recrutamento para os cargos de direção superior fazia-se por escolha, de entre indivíduos licenciados, vinculados ou não à Administração

Pública, que possuam competência técnica, aptidão, experiência profissional e formação adequadas ao exercício das respetivas funções. Os cargos de direção superior de 1.º grau são providos por despacho conjunto do Primeiro-Ministro e do membro do Governo competente, em regime de comissão de serviço, por períodos de três anos. A referida comissão de serviço terá o limite máximo de três renovações, não podendo o dirigente ser provido no mesmo cargo do respetivo serviço antes de decorridos três anos. Os cargos de direção superior de 2.º grau são providos por despacho do

Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro membro do Governo competente, em regime de comissão de serviço, por um

Aprova o estatuto do pessoal período de três anos, renovável por iguais períodos.

dirigente dos serviços e – O recrutamento para os cargos de direção intermédia fazia-se de entre organismos da administração

funcionários dotados de competência técnica e aptidão para o exercício de central, regional e local do

funções de direção, coordenação e controlo, que reúnam, cumulativamente, Estado

os seguintes requisitos:

a. Licenciatura; b. Aprovação no curso de formação específica previsto no artigo 12.º; c. Seis ou quatro anos de experiência profissional em carreiras para cujo provimento seja legalmente exigível uma licenciatura, consoante se trate de cargos de direção intermédia de 1.º ou 2.º grau, respetivamente.

Os titulares dos cargos de direção intermédia são providos por despacho do dirigente máximo do serviço ou organismo, em comissão de serviço, pelo período de três anos, renovável por iguais períodos de tempo.

– O recrutamento para os cargos de direção superior faz-se por escolha, de entre indivíduos licenciados, vinculados ou não à Administração Pública, que possuam competência técnica, aptidão, experiência profissional e formação adequadas ao exercício das respetivas funções. Os cargos de direção superior do 1º grau são providos por despacho conjunto do 1.º Ministro e do membro do Governo competente, em regime de comissão de serviço, por períodos de três anos. A duração da comissão de serviço e das respetivas renovações não pode

exceder, na globalidade, 12 anos consecutivos, não podendo o dirigente ser Lei n.º 51/2005, de 30 de provido no mesmo cargo do respetivo serviço antes de decorridos 3 anos.

agosto Os cargos de direção superior do 2.º grau são providos por despacho do

Estabelece regras para as membro do Governo competente, em regime de comissão de serviço, por um

nomeações dos altos cargos período de três anos, renovável por iguais períodos.

dirigentes da Administração – O recrutamento para os cargosde direção intermédia faz-sepor

Pública procedimento concursal, nos termos do artigo 21.º, de entre funcionários

licenciados dotados de competência técnica e aptidão para o exercício de funções de direção, coordenação e controlo que reúnam seis ou quatro anos de experiência profissional em funções, cargos, carreiras ou categorias para cujo exercício ou provimento seja exigível uma licenciatura, consoante se trate de cargos de direção intermédia do 1.º ou do 2.º grau, respetivamente. Os titulares dos cargos de direção intermédia são providos por despacho do dirigente máximo do serviço ou organismo, em comissão de serviço, pelo período de três anos, renovável por iguais períodos de tempo.

– Os titulares dos cargos de direção superior são recrutados, por procedimento concursal, de entre indivíduos com licenciatura concluída à

data de abertura do concurso há pelo menos 12 ou 18 meses, consoante se Lei n.º 64/2011, de 22 de

trate de cargos de direção superior de 1.º ou de 2.º grau, vinculados ou não dezembro

à Administração Pública, que possuam competência técnica, aptidão, Procede à quarta alteração à

experiência profissional e formação adequada ao exercício das respetivas Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro

funções. que aprova o estatuto do

A iniciativa do procedimento concursal cabe ao membro do Governo com pessoal dirigente dos serviços

poder de direção ou de superintendência e tutela sobre o serviço ou órgão e organismos da

em que se integra o cargo a preencher, competindo-lhe, neste âmbito, definir administração central, regional

o perfil, experiência profissional e competências de gestão exigíveis aos e local do Estado

candidatos. O procedimento concursal é efetuado pela Comissão de Recrutamento e Seleção para a Administração Pública, entidade independente, que funciona

Página 18

II SÉRIE-A — NÚMERO 160 18

Base legalRecrutamento e Provimento

junto do membro do Governo responsável pela área da Administração Pública, nos termos dos respetivos Estatutos. A Comissão estabelece, nos termos das suas competências, os critérios aplicáveis na seleção de candidatos a cargos de direção superior, designadamente as competências de liderança, colaboração, motivação, orientação estratégica, orientação para resultados, orientação para o cidadão e serviço público, gestão da mudança e inovação, sensibilidade social, experiência profissional, formação académica e formação profissional. Os titulares dos cargos de direção intermédia são recrutados, por procedimento concursal, de entre trabalhadores em funções públicas

contratados ou designados por tempo indeterminado, licenciados, dotados de competência técnica e aptidão para o exercício de funções de direção, coordenação e controlo que reúnam seis ou quatro anos de experiência profissional em funções, cargos, carreiras ou categorias para cujo exercício ou provimento seja exigível uma licenciatura, consoante se trate de cargos de direção intermédia de 1.º (diretores de serviços) ou de 2.º grau (chefes de divisão), respetivamente. Os titulares dos cargos de direção intermédia são providos por despacho do dirigente máximo do serviço ou órgão, em comissão de serviço, pelo período de três anos, renovável por iguais períodos de tempo.

 Enquadramento doutrinário/bibliográfico

ESTUDO comparado de regimes de emprego público de países europeus [Em linha]: relatório final. Coord.

Helena Rato ; ed. lit. Instituto Nacional de Administração. Lisboa: INA, 2007. [Consult. 03 junho 2015]. Disponível

em WWW:

http://www.dgaep.gov.pt/upload/homepage/Relatoriofinal.pdf>.

Resumo: O objetivo principal do estudo foi proceder a uma análise comparativa dos sistemas de emprego

público em nove países europeus – Alemanha, Espanha, Finlândia, França, Irlanda, Itália, Reino Unido, Suécia

e Suíça – a qual se centrou nos regimes de emprego, carreiras e sistemas remuneratórios. O ponto 2.5. do

relatório aborda o recrutamento para cargos superiores de carreira (páginas 44 a 47).

FERRAZ, David – A alta administração pública no contexto da evolução dos modelos de Estado e de

Administração. Cadernos INA. Oeiras. N.º 36 (2008), 49 [6] p. Cota: RP – 154.

Resumo: Com o presente trabalho, o autor pretende clarificar a forma como, ao longo do tempo, os dirigentes

públicos foram recrutados e selecionados, procurando estabelecer relações com os modelos de Estado e de

Administração vigentes em cada período. O autor estuda as formas de seleção e recrutamento dos dirigentes

públicos em Portugal, França, Reino Unido, e Estados Unidos, pretendendo compreender as atuais tipologias

de seleção, no contexto da evolução dos modelos e reformas do Estado e da Administração.

A análise bibliográfica e os estudos de caso realizados demonstraram a diversidade de situações existentes,

em termos de seleção de dirigentes públicos. Portugal e França encontram-se mais próximos de sistemas de

seleção influenciados por critérios predominantemente de confiança política. Ao invés, os países Anglo-

saxónicos aproximam-se mais de um sistema de posto/emprego que privilegia o concurso e o recrutamento

aberto, mas com algumas especificidades típicas dos sistemas de carreira.

KUPERUS, Herma;Rode, Anita – Top public managers in Europe [Em linha]: management and working

conditions of the senior civil servants in European Union member states. Maastricht: European Institute of

Public Administration, 2008. [Consult. 03 junho 2015]. Disponível em WWW:

http://arnet/sites/DSDIC/BIB/BIBArquivo/m/2011/Study_on_Senior_Civil_Service.pdf>

Resumo: O presente estudo comparativo desenvolvido pelo EIPA (European Institute of Public

Administration) fornece uma perspetiva sobre a organização e gestão dos altos funcionários públicos, nos 27

Estados-Membros e na Comissão Europeia. As autoras abordam questões tais como: diversidade das políticas

em vigor na Europa, procedimentos de recrutamento, competências, formação, avaliação, carreiras, condições

de trabalho, duração do trabalho, conjugação da vida profissional e familiar (especialmente no caso das

mulheres), etc.

O referido estudo foca-se na liderança e competências de gestão, salientando que ambas assumem uma

Página 19

1 DE JULHO DE 2015 19

relevância crescente no bom desempenho dos dirigentes da administração pública europeia.

MADUREIRA, César; RODRIGUES, Miguel – A evolução das formas de recrutamento e de avaliação do

desempenho dos funcionários e dos dirigentes na administração pública portuguesa: contributos para a reforma

administrativa. Sociedade e trabalho. N.º 29, (Maio/agosto 2006), p. 39-54. Cota: RP-435

Resumo: No início do séc. XXI, algumas normas legislativas têm ditado alterações profundas nos processos

de recrutamento, seleção e de avaliação, tanto dos funcionários como dos dirigentes da administração pública

em Portugal. O presente artigo apresenta uma apreciação crítica sobre a aplicação dos novos diplomas legais,

mas também sobre uma nova filosofia de seleção e de avaliação que a administração pública portuguesa parece

querer imprimir na sua gestão de recursos humanos.

TAVARES, Luís Valadares – O novo quadro legal da administração pública: inovação e mudança

cultural. Oeiras: INA, 2004. 200, [13] p. ISBN:972-9222-36-3 Cota: 04.36 – 772/2004

Resumo: O autor apresenta os diplomas que integram o novo quadro legal da administração pública

portuguesa, publicado no 1.º semestre de 2004, sublinhando as suas principais orientações, com o objetivo de

facilitar a compreensão e a aplicação da nova legislação. Um dos diplomas analisados é a lei n.º 2/2004, de 15

de Janeiro, que estabelece o novo estatuto do pessoal dirigente.

 Enquadramento internacional

Países europeus

Legislação de Países da União Europeia

Nos Estados-membros da União Europeia coexistem, sobretudo, dois sistemas de seleção de dirigentes na

Administração Pública: o modelo de carreira, em que os funcionários têm vínculo ao Estado (normalmente

adquirido por concurso pública na sequência da realização da licenciatura) e a nomeação de dirigentes de topo,

que ocorre através de promoções internas; e o modelo de emprego, em que a escolha dos dirigentes é feita com

base em concurso aberto a candidatos vinculados ou não à administração pública, com competências e perfil

predefinidos. Constata-se, porém, que um número crescente de países tem adotado aspetos comuns aos dois

modelos, constituindo, de certa forma, regimes mistos, como é o caso de Portugal.

Na maioria dos países existe um órgão ou comité responsável pelo recrutamento de dirigentes ou que

assegura um serviço de consultoria nesta matéria, como acontece no Reino Unido, na Áustria e na Dinamarca.

Em alguns Estados-membros (Holanda e Polónia), no final dos contratos, os dirigentes permanecem numa bolsa

de candidatos a lugares de direção, a partir do qual poderão ser selecionados para outros cargos.

Na Áustria, na Alemanha e em Espanha os dirigentes são nomeados politicamente, enquanto na Dinamarca

e no Reino Unido a seleção dos dirigentes procura ser baseada no mérito. No que se refere à duração dos

mandatos, existe também uma assinalável variação, entre dois anos (Itália), três anos (Portugal), cinco anos

(Estónia) e um máximo de sete (Holanda).

Refira-se o estudo comparativo desenvolvido pelo EIPA (Instituto Europeu de Administração Pública) sobre

Altos Funcionários Públicos dos Estados-Membros da UE (versão EN21 e versão FR22), em dezembro de 2008.

O estudo refere a existência de vários sistemas, nos diferentes países da UE, para o recrutamento dos “Altos

Funcionários” do Estado (Secretário-Geral, Diretor-geral, Diretor de Serviço e Chefe de Serviço), tendo em conta

a diversidade dos contextos históricos e culturais dos Estados-Membros.

Em geral, o processo de recrutamento de dirigentes inclui a existência de júris e comissões de seleção,

entidades reguladoras, corpos centrais da administração pública específicos para efeitos de recrutamento ou a

participação de entidades externas, sendo que a maioria dos Estados-Membros detém um órgão ou uma

comissão de recrutamento ou aconselhamento para propor os melhores candidatos para cargos de chefia,

procurando, assim, assegurar o reconhecimento do mérito, a neutralidade política e a independência do

processo de recrutamento.

Em alguns países, a nomeação dos dirigentes pode ter um cariz eminentemente político (tendo por base da

seleção a confiança política), como acontece na Áustria, em França, na Alemanha e em Espanha, enquanto

21 http://www.eupan.eu/files/repository/document/Study_on_Senior_Civil_Service2.pdf 22 http://www.eupan.eu/files/repository/document/hauts_fonctionnaires_en_europe2.pdf

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II SÉRIE-A — NÚMERO 160 20

outros baseiam a seleção de dirigentes em critérios de mérito (através de processo concursal), como é o caso

na Dinamarca e no Reino Unido. Entre estes dois modelos, naturalmente, existem modelos híbridos, que

combinam processos de recrutamento por concurso com, em última análise, uma nomeação política de entre os

melhores classificados no concurso, como acontece na Comissão Europeia, na Irlanda, na Letónia, nos Países-

Baixos, na Polónia e na Eslovénia.

O mesmo estudo refere que na Áustria, em Chipre, na Dinamarca, em Malta, no Reino Unido e na Comissão

Europeia existe um órgão responsável por aconselhar a autoridade investida do poder de definir o recrutamento

dos dirigentes, podendo fazer recomendações sobre a adequação dos candidatos ao lugar. Na Bulgária, Estónia,

Grécia, Irlanda, Países Baixos, Eslovénia e Roménia existe uma comissão de recrutamento permanente de

dirigentes, que organiza concursos para o efeito. Outros Estados-Membros confiam o recrutamento de dirigentes

à sua Escola Nacional de Administração Pública (França, Itália, Polónia e Espanha), à Secretaria Federal de

seleção e recrutamento (Bélgica) ou a uma comissão ad hoc (júri) de concursos para cargos específicos

(Hungria, Letónia, Lituânia, Portugal, Eslováquia e Eslovénia).

Apenas os Países Baixos (o ABD, criado em 1995 e integrado no Ministério dos Assuntos Internos) e o Reino

Unido (CSCG) criaram um gabinete especial e centralizado para a gestão dos dirigentes, com o objetivo de

constituir um espírito de corpo e uma cultura institucional, gerindo a mobilidade entre os vários ministérios,

assegurando os procedimentos concursais, as atividades de formação e desenvolvimento, assim como questões

relativas ao seu estatuto legal, remuneratório, às condições de emprego, etc.

Nuns países, a gestão dos dirigentes é realizada de forma centralizada (Chipre, Irlanda, Eslováquia, Lituânia,

Luxemburgo, Malta, Polónia, Portugal e a Comissão Europeia) e, noutros, mais descentralizada (Alemanha, Áustria,

Bélgica, Bulgária, Dinamarca, Espanha, Estónia, Finlândia, Grécia, Hungria, Itália, Letónia, República Checa,

Roménia, e Suécia). Este estudo revela, porém, que a tendência é de uma crescente centralização desta gestão.

Refira-se, também, o Estudo Comparado de Regimes de Emprego Público de Países Europeus, de 20 de

abril de 2007, do INA (Instituto Nacional de Administração) e da DGAEP (Direcção-Geral de Administração e do

Emprego Público), que refere, por exemplo, que o recurso ao recrutamento externo para cargos superiores é

utilizado na Alemanha, em Espanha (onde se verifica uma elevada descentralização dos serviços no que

concerne a definição de critérios de recrutamento), em França (para os cargos superiores), na Irlanda (prática

disseminada), na Itália (prática corrente para chefias intermédias) e no Reino Unido (prática generalizada, no

quadro do Fast Stream Development Programme destinado ao recrutamento externo de dirigentes de topo),

como se pode verificar na seguinte tabela:

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1 DE JULHO DE 2015 21

Em relação ao recrutamento interno para cargos superiores na carreira, apenas na Irlanda a previsão legal

coincide com uma prática generalizada, sendo que na Finlândia, em França e no Reino Unido essa possibilidade

só existe para casos bem determinados, conforme ilustra a seguinte tabela:

Na verdade, as nomeações políticas para altos cargos públicos constituem, no panorama europeu, a exceção

à regra. A seleção dos dirigentes de topo da administração pública é, por regra, apoiada por regimes de

recrutamento baseados no mérito e no currículo profissional e os candidatos podem, ou não, ter vínculo à função

pública. Entre os países com regimes de recrutamento por concurso com maior tradição estão o Reino Unido, a

Áustria, a Holanda, a Bélgica e a Suécia, assim como a própria Comissão Europeia.

BÉLGICA

A grande reforma da administração pública federal, apelidada de reforma «Copérnica», decorreu em 2000,

radicando em quatro objetivos principais: uma nova organização, uma nova cultura de gestão, uma nova

abordagem dos recursos e um novo método de trabalho. Neste âmbito foi lançado um programa de recrutamento

de dirigentes, dentro e fora da administração pública, através de procedimento concursal. Mesmo os dirigentes

em funções tiveram de se submeter a um concurso para os novos postos de direção, requerendo-se a

adequação das qualificações, uma experiência multidisciplinar, capacidades de liderança, de planificação, de

coordenação de comunicação e de espírito de equipa, com vista à implementação da mudança, à gestão pacífica

de conflitos, a reagir rapidamente às situações e capaz de uma boa gestão de recursos humanos.

A reforma acima mencionada decorre da aprovação do Arrêté royal du 22 décembre 2000 (M.B. du 9.1.2001)

concernant la sélection et la carrière des agents de l'Etat.

Sobre a matéria em apreço, consultar também:

 Arrêté royal du 2 octobre 1937 portant le statut des agents de l'Etat;

 Arrêté royal du 11 juillet 2001 relatif à la pondération des fonctions de management et d'encadrement dans

les services publics fédéraux et fixant leur traitement;

 Arrêté royal du 29 octobre 2001 relatif à la désignation et à l’exercice des fonctions de management dans

les services publics fédéraux;

 Arrêté royal du 2 octobre 2002 relatif à la désignation et à l'exercice des fonctions d'encadrement dans les

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II SÉRIE-A — NÚMERO 160 22

services publics fédéraux;

 Arrêté royal du 30 novembre 2003 relatif à la désignation, à l'exercice et à la pondération des fonctions de

management ainsi qu'à la désignation et à l'exercice de fonctions d'encadrement et de fonctions de direction

dans les institutions publiques de sécurité sociale;

 Arrêté royal du 20 décembre 2007 modifiant l'arrêté royal du 30 novembre 2003 relatif à la désignation, à

l'exercice et à la pondération des fonctions de management dans les institutions publiques de sécurité sociale.

ESPANHA

O regime de recrutamento de dirigentes por nomeação era um dos procedimentos legais previstos no art.

20.1 b) da Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública, e no art. 25 da Ley

6/1985, de 28 de noviembre, de ordenación de la Función Pública de la Junta de Andalucía.

Refira-se também, a título mais genérico, o Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba

el Reglamento General de Ingreso del Personal al Servicio de la Administración General del Estado e o Decreto

2/2002, de 9 de enero da Comunidade Autónoma de Andalucía por el que se aprueba el Reglamento General

de Ingreso, promoción interna, provisión de puestos de trabajo y promoción profesional de los funcionarios de

la Administración General de la Junta de Andalucía. (BOJA n.º 8 de 19 de Enero de 2002).

A Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, no

n.º 10 do art. 6.º, estabelece que os titulares de órgãos da administração pública são nomeados de acordo com

critérios de competência e experiência profissional, conforme previsto na presente Lei, considerando-se para o

desempenho das suas funções:

 A responsabilidade profissional, pessoal e direta pela gestão desenvolvida;

 A sujeição ao controlo e à avaliação da gestão pelo órgão competente, sem prejuízo do controlo

estabelecido pelo Orçamento de Estado.

A primeira disposição transitória desta lei, contudo, é referente ao “Régimen transitorio de nombramientos de

titulares de órganos directivos”, estabelecendo que as normas relativas à nomeação de subsecretários,

secretários-gerais, secretários-gerais técnicos, diretores-gerais e afins aplicar-se-ão às situações que ocorram

após a sua entrada em vigor.

Porém, a Ley 7/2007, de 12 de Abril, que aprova o Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) vem revogar

grande parte do texto dos diplomas referidos e cria a figura do “personal directivo” (art. 13.º), estabelecendo que

o governo e os órgãos de governo das comunidades autónomas podem estabelecer o regime jurídico específico

dos dirigentes, assim como os critérios para determinar sua condição, de acordo com, entre outros, os seguintes

princípios:

1. Os dirigentes assumem funções de direção de um serviço da administração pública;

2. A sua designação atenderá a princípios de mérito e capacidade, assim como a critérios de aptidão e

idoneidade, e será conduzida através de procedimentos concursais públicos;

3. Os dirigentes estarão sujeitos a avaliação segundo os critérios de eficácia e eficiência, responsabilidade

pela gestão e acompanhamento dos resultados em relação aos objetivos definidos;

4. A determinação das condições de trabalho dos dirigentes não será objeto de negociação em sede de

concertação social, estando sujeito a uma relação laboral de carácter especial condicente com o seu perfil diretivo.

Em Espanha, existe um programa especificamente concebido para formar futuros dirigentes da

administração pública, com acento tónico na gestão (pública), gestão de recursos humanos, etc., gerido por um

Centro do Instituto de Formação INAP (Instituto Nacional de Administracion Publica).

Existem, também, vários portais de emprego público:

 http://empleopublico.jccm.es/empleopublico/web/guest;jsessionid=cc09311a60c5843f54cd545585954cb

a171d36cc8293c755a72de78ff2a2a831;

 http://portalempleado.juntaextremadura.net/empleado/inicio.jsp;

 https://ws045.juntadeandalucia.es/empleadopublico//.

Para mais informação, consultar também: http://www.mpt.gob.es/index.html

Página 23

1 DE JULHO DE 2015 23

FINLÂNDIA

Na Finlândia, as últimas reformas da administração pública tiveram como principal objetivo o

desenvolvimento das capacidades de gestão em todos os níveis da administração pública. No ano de 2000, foi

lançado um projeto de avaliação da eficácia e do desenvolvimento da gestão no seio da administração pública,

considerando os seguintes critérios: gestão estratégica, gestão por resultados, gestão dos recursos humanos,

gestão financeira e gestão das relações internacionais. Consequentemente, em 2002, o Ministério das Finanças

lançou um projeto para a definição de uma estratégia para melhorar o desenvolvimento da gestão na

administração central, no sentido de profissionalizar os quadros do Estado, a promover a progressão dos novos

quadros, limitar a duração das comissões de serviço dos dirigentes a um máximo de oito anos, celebrar contratos

a termo personalizados com todos os funcionários, proceder a avaliações de desempenho regulares e seis

meses antes da expiração dos contratos para avaliar da sua renovação, apostar na formação dos quadros, na

sua rentabilização e fomentar a sua mobilidade, promoção de serviços comuns no seio da administração central,

melhorar a coordenação horizontal, realizar parcerias e redes inter-serviços tendentes a realizar determinados

objetivos institucionais, promovendo a tomada coletiva de decisões e a inovação, imprimir autoridade aos

dirigentes para tomarem decisão, responsabilizá-los pelos objetivos do serviço e, consequentemente, pelos seus

resultados. Inovação, capacidade de realização de objetivos e de concretização da mudança, assim como de

motivação dos funcionários são as características que esta reforma procurou privilegiar.

FRANÇA

Em França existem escolas nacionais de administração pública que têm a seu cargo o recrutamento,

sobretudo para o início das carreiras, sendo que os cargos de diretores-gerais e diretores-gerais adjuntos são

nomeados pelo Governo.

Existe também uma rede de peritos, responsável pela gestão dos “Haut Fonctionnaires” da administração

pública (incluindo, funcionários dos ministérios, inspeções interministeriais, institutos, agências, Câmara municipal,

França Telecom, etc.), com o objetivo de acompanhar o desenvolvimento profissional e a carreira daqueles

funcionários e de promover a passagem entre o serviço público e o serviço privado, dando-lhes a conhecer os

concursos abertos, procurando cruzar os mercados da oferta e da procura dentro da administração pública.

Para informação mais detalhada, consultar:

 Circulaire du 29 août 2011 relative à la mise en place d’une prime d’intéressement à la performance

collective des services dans les administrations de l’Etat et ses établissements publics

 Circulaire du 9 juin 2011 relative au renouvellement général des instances représentatives du personnel

dans la fonction publique de l’Etat.

 Circulaire PM n. º 5444 du 10 février 2010 relatif aux cadres dirigeants de l’Etat

 Circulaire du 19 novembre 2009 relative aux modalités d’application de la loi n°2009-972 du 3 août 2009

relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique.

 Circulaire n. º 239 du 20 juin 2008 relative à la mise en œuvre des préconisations des rapports de Mmes

Desforges et Dorne-Corraze sur le réexamen général du contenu des concours et l’organisation et le pilotage

des recrutements au sein de la fonction publique.

 Em abril de 2012 entrou em vigor uma nova organização da função pública (Direção Geral da

Administração e Função Pública). Foi melhorada a visibilidade e a coerência da ação da DGAFP.

 Arrêté du 4 mai 2015 modifiant l'arrêté du 10 avril 2012 relatif à l'organisation de la direction générale de

l'administration et de la fonction publique;

 Arrêté du 10 avril 2012 relatif à la nouvelle organisation.

ITÁLIA

A reforma da Administração Pública mais recente em Itália, que data de 1993, incidiu sobre a racionalização

da organização das administrações públicas e a revisão da regulamentação em matéria de direito administrativo.

Esta reforma contou com o apoio das organizações sindicais, que tinham o objetivo de acabar com certos

privilégios e clientelismos e estender a aplicação de regras de direito comum à administração pública. Neste

Página 24

II SÉRIE-A — NÚMERO 160 24

âmbito, passou-se a aplicar aos dirigentes as regras do Direito do Trabalho, com base em contratos individuais

e avaliação por objetivos.

No caso dos restantes trabalhadores da Administração Pública, não integrados em funções de soberania,

passou também a vigorar a contratualização individual, embora sujeita aos acordos de negociação coletiva. Mas,

simultaneamente, foi criada uma agência (ARAN) encarregue de representar os interesses do empregador

público em sede de negociação dos contratos coletivos de trabalho.

No âmbito da Administração Central, existe um controlo orçamental que é assegurado pelo facto dos acordos

de negociação coletiva serem obrigatoriamente ratificados pelo Tribunal de Contas. Contudo, ao nível das

Administrações Regionais e Locais o controlo orçamental está descentralizado, não lhes sendo aplicada

nenhuma regra específica.

A evolução nas carreiras, tradicionalmente assente na antiguidade, passou a valorizar a avaliação de mérito

e de resultados. No que respeita às remunerações, desde 1993 que estas são estabelecidas pela negociação

coletiva, tendo sido eliminados todos os automatismos relacionados com a antiguidade.

A Constituição italiana contém uma norma – o artigo 97.º – que prevê o acesso ao emprego na Administração

Pública (onde, se insere também o recrutamento para os cargos dirigentes) se faz por intermédio de concurso,

salvo os casos previstos na lei.

O acesso ao cargo de dirigente (dirigente di ruolo nelle amministrazioni statali) é disciplinado pelo artigo 28.º

do Decreto Legislativo n.º 165/2001, de 30 março, e tem lugar normalmente através de concurso aberto pela

entidade pública ou através de curso-concurso seletivo de formação aberto pela “Escola Superior da

Administração Pública”.

Veja-se a este propósito o diploma de aplicação desta matéria: o Decreto do Presidente da Republica n.º

272/2004, de 24 de setembro.

Podem ser admitidos a concurso:

 Os funcionários (do quadro) da administração pública, habilitados com licenciatura, que tenham cumprido

pelo menos 5 anos de serviço em posições funcionais para poderem aceder ao cargo dirigente;

 Os sujeitos que sejam já dirigentes em entidades e estruturas públicas, habilitados com licenciatura, que

tenham cumprido pelo menos dois anos de funções dirigentes;

 E ainda os referidos no artigo 28.º, atrás citado.

O artigo 29.º do Decreto Legislativo 165/2001, prevê um curso-concurso especial para os dirigentes

escolares.

Recrutamento direto: uma outra fattispecie de recrutamento, não reconduzível à seleção por exames em

concurso ou por intermédio do curso-concurso, é prevista pelo artigo 19.º do Decreto Legislativo 165/2001. Com

base em tal disposição, cada ‘administração’, dentro de determinados limites, pode nomear para cargos

dirigentes. Tais nomeações são por tempo determinado e não podem, em qualquer caso, ultrapassar os cinco

anos. [Decreto Legislativo 30 marzo 2001, n. 165 – "Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze

delle amministrazioni pubbliche". (O acesso à versão constante do portal “Normattiva” permite o acesso ao texto

com as modificações introduzidas).

Mais recentemente, em 2009, o atual Ministro para a Administração Pública, Renato Brunetta, deu o seu

nome à reforma da AP, ficando o pacote legislativo conhecido como “Riforma Brunetta”. É assim que o Decreto

Legislativo n. 150 de 2009dedica aos dirigentes públicos – e em particular à sua autonomia e à definição dos

seus poderes relativamente ao poder político – dez artigos do capítulo II do Título IV (artigos 37-47). Os objetivos

desta “intervenção legislativa” indicados no artigo 37, são três, designadamente:

 Primeiro: "reforçar o princípio da separação entre as funções de direção e controlo da competência dos

órgãos do governo e as funções de gestão administrativa da competência dos dirigentes".

 Segundo: "regular o relacionamento entre órgãos de comando e titulares de posições de topo de modo a

garantir a plena e coerente implementação das orientações políticas no âmbito administrativo".

 Terceiro: "respeitar a jurisprudência constitucional".

Atualmente, encontra-se em discussão no Parlamento italiano uma proposta de autorização legislativa ao

Governo (Renzi) para poder proceder à reorganização da administração Pública. De momento está em

discussão na Câmara dos Deputados, na I Comissão de assuntos constitucionais, da Presidência do Conselho

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1 DE JULHO DE 2015 25

e Internos, ao Projeto da Câmara n.º 3098 "Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle

amministrazioni pubbliche" já aprovado pelo Senado da Republica a 30 de abril de 2015.

O artigo 9.º diz respeito aos “Dirigentes públicos” e prevê a “istituzione del sistema della dirigenza pubblica,

articolato in ruoli unificati e coordinati, accomunati da requisiti omogenei di accesso e da procedure analoghe di

reclutamento, basati sul principio del merito, dell'aggiornamento e della formazione continua, e caratterizzato

dalla piena mobilità tra i ruoli, secondo le previsioni di cui alle lettere da b) a o); istituzione di una banca dati nella

quale inserire il curriculum vitae, un profilo professionale e gli esiti delle valutazioni per ciascun dirigente dei ruoli

di cui alla lettera b) e affidamento al Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei

ministri della tenuta della banca dati e della gestione tecnica dei ruoli, alimentati dai dati forniti dalle

amministrazioni interessate”

Para mais informações, pode consultar-se o sítio do Departamento da Função Pública, inserido na orgânica

do Ministério da Simplificação e Administração Pública.

REINO UNIDO

No modelo inglês, em última instância, o Primeiro-Ministro tem alguma intervenção na escolha do candidato

a dirigente de primeiro e de segundo grau (diretores-gerais e diretores-gerais adjuntos). É, de facto, o chefe do

Executivo que aprova os nomes recomendados por um comité depois de os candidatos, com ou sem vínculo à

função pública, serem sujeitos às provas de um concurso.

O Reino Unido caracteriza-se por possuir um sistema de emprego público híbrido, uma vez que 91% do

emprego público se encontra no regime do posto de trabalho (position-based system) e 9% continua no regime

de nomeação. Contudo, tanto num caso como no outro, os respetivos regimes não são totalmente “puros”.

Com efeito, no regime de nomeação, existem três carreiras, correspondendo a três estatutos diferentes de

funcionalismo público a saber: Civil Servants, Special Advisers e o pessoal dos Serviços de Sua Majestade. Os

Special Advisers (consultores especiais) têm contratos a prazo. No caso dos Civil Servants, a carreira está

estruturada em nove categorias. Contudo, quer o recrutamento para a carreira quer a promoção dentro da

carreira obedecem a regras de flexibilidade, ou seja, o ingresso na categoria é aberto, dependendo apenas das

qualificações e competências do candidato.

Isto significa que quando há concurso para uma determinada categoria qualquer pessoa pode concorrer,

quer seja Civil Servant ou não.

As últimas reformas do sector público britânico centraram-se nos objetivos de contenção orçamental, redução

do carácter excecional do serviço público e de recentrar os seus resultados e as suas performances.

Em 1988, o governo lançou o programa «Next Steps» para melhorar a gestão da administração pública que,

entre outras inovações, criou uma série de agências, para as quais se promoveu o recrutamento de dirigentes

do sector privado e uma gestão baseada nos resultados, com uma elevada autonomia financeira, de gestão e

de fixação de objetivos.

Em 1996, o governo criou o "Senior Civil Service" com o fim de desenvolver o profissionalismo da

administração pública, promovendo a cooperação mais estreita e uma maior coesão entre os departamentos

ministeriais, com vista a uma gestão eficaz, centrada nos resultados e com competências-chave claramente

definidas, as "SCS Competency Framework": dar sentido e direção ao serviço, imprimir um impacto pessoal ao

serviço, pensar estrategicamente, aprender e superar-se e concentrar-se no serviço a prestar. Procurando

(através do Civil Service Management Board (CSMB), desde 2003) manter os valores tradicionais da função

pública, como a neutralidade e a imparcialidade, complementando-os com outros, como a equidade, a

capacidade de manter a qualidade das relações humanas a longo prazo, a capacidade de liderança que inspire

confiança e que se responsabilize pelos objetivos a perseguir, trabalhando com vista a concretizar de forma

eficaz e rápida os resultados propostos, motivando a sua equipa e fazendo corresponder os recursos às

prioridades, com honestidade, coragem e realismo.

Sobre a matéria em apreço consultar o Civil Service (Management Functions) Act 1992 e suas alterações.

Também com interesse a consulta do Civil Service Code.

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II SÉRIE-A — NÚMERO 160 26

SUÉCIA

Desde 1994 que a agência dos empregadores do sector público, dirigida e financiada pelas agências do

Estado determina todos os aspetos ligados à gestão dos recursos humanos, não tendo o poder central qualquer

influência direta neste âmbito.

No caso dos dirigentes, desde 1995 que o seu enquadramento foi alterado. Os responsáveis máximos de

cada agência são nomeados pelo governo, cabendo a cada agência gerir os seus próprios dirigentes. Os

responsáveis máximos são avaliados por objetivos no quadro das negociações orçamentais.

Para aceder a mais informação, consultar:

http://www.dgap.gov.pt/upload/homepage/Relatoriofinal.pdf(p. 83 e ss)

Outros países

ESTADOS UNIDOS DA AMÉRICA

Na Administração pública federal, os funcionários de topo são recrutados para um corpo especial designado

por Senior Executive Office, segundo um processo de recrutamento pelo mérito. Após o recrutamento para este

corpo especial, o processo de colocação nas diferentes vagas (de chefia ou não) ocorre por um dos métodos

descritos no seguinte sítio.

A legislação aplicável é a constante do Título V – Parte III do United States Code.

Organizações internacionais

ORGANIZAÇÕES INTERNACIONAIS

Um estudo da OCDE sobre Public Employment and Management Working Party – The state of public service,

de junho de 2008, revela que na Austrália, na Finlândia, nos Países Baixos, na Nova Zelândia, na Suécia, na

Suíça, no Reino Unido e nos Estados Unidos da América, todos os cargos dirigentes, com exceção aos de

secretário-geral/diretor-geral, são sujeitos a recrutamento externo e os candidatos podem apresentar

diretamente candidaturas a cargos específicos (modelo de emprego).

Nos países que adotaram o modelo de carreira, os funcionários públicos recrutados no início da carreira

fazem o seu percurso até chegarem a dirigentes (com exceção para os cargos de secretário-geral/diretor-geral

e de peritos), como acontece na Alemanha, na Bélgica, na Coreia, em Espanha, na Irlanda, no Japão, no

Luxemburgo, no México e em Portugal.

O estudo citado conclui também que a autonomia do recrutamento de dirigentes face ao governo central

nunca é total, desempenhando sempre um papel, nem que seja de monitorização do processo. Assim, a grande

maioria dos Estados tem um órgão central responsável pela gestão dos recursos humanos da administração

pública (com exceção da República Checa e da Eslováquia, que extinguiu, em 2006, o seu Gabinete para a

Função Pública, devolvendo as competências de recrutamento a cada uma das instituições públicas).

No entanto, existem diferenças no que concerne às competências e às funções desses organismos centrais

de recrutamento e gestão de recursos humanos. Na Áustria, na Finlândia, na Irlanda, no Japão, na Coreia, nos

Países Baixos, na Noruega, na Suíça, no Reino Unido e nos Estados Unidos da América, o principal papel deste

organismo central tem vindo a adquirir um cariz mais estratégico (e menos logístico). Noutros países, como na

Alemanha, na Austrália, na Bélgica, na Nova Zelândia, em Portugal e na Suécia, um organismo desse género

apenas coordena a gestão dos recursos humanos realizada pelos vários departamentos de recursos humanos

da administração pública. E na Itália, no México, nos Países Baixos, na Noruega e nos Estados Unidos da

América, este organismo central está sob a alçada de um ministério sectorial, enquanto noutros países está

diretamente dependente do gabinete do primeiro-ministro ou do ministro das finanças.

O grau de permeabilidade do recrutamento de dirigentes à interferência política varia de país para país,

podendo, no entanto, identificar-se dois principais grupos culturais:

 os países do sistema de Westminster, que gozam de um grande nível de independência face ao poder

político, mas respondem regularmente perante o Parlamento ou ao Chefe de Governo, garantindo qua a seleção

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1 DE JULHO DE 2015 27

dos dirigentes realizada se baseia no mérito e na justa e transparente condução de todos os processos

concursais;

 os sistemas intermédios/híbridos, em que os concursos são realizados de forma justa e transparente, mas

em que o poder político tem a última palavra a dizer na conclusão do processo de seleção, decidindo, de entre

os que obtiveram melhores resultados, que funcionário ocupará que cargo;

 os países em que a seleção de dirigentes depende apenas da decisão do executivo, uma vez que a

competência de recrutar reside tão somente num departamento do ministério, sem interferência de qualquer

outro órgão.

A possibilidade de recrutar dirigentes da função pública externamente, nomeadamente do sector privado,

está prevista na Austrália, na Finlândia, na Hungria, nos Países Baixos, na República Eslovaca e na Suécia,

assim como na maior parte deste tipo de cargos no Reino Unido e nos Estados Unidos da América. No entanto,

na prática, a maior parte dos dirigentes têm um percurso de funcionalismo público. E na Alemanha, por exemplo,

só um funcionário público de carreira pode ser selecionado para dirigente. Na Irlanda e na Coreia a situação era

tradicionalmente similar, tendo, contudo, alterado o sistema de recrutamento de dirigentes no sentido de

possibilitar que uma percentagem dos cargos ficasse disponível para serem ocupados por funcionários do sector

privado, através de um processo de recrutamento transparente.

O estudo identifica também as vantagens da mobilidade interna, sobretudo na promoção de uma cultura

institucional mais robusta. Alguns países criaram mecanismos de gestão dos dirigentes que não se adequaram

às funções e dos que terminaram os seus mandatos, como descreve a seguinte tabela (apenas disponível na

língua inglesa):

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II SÉRIE-A — NÚMERO 160 28

Com particular interesse, refira-se ainda o estudo desenvolvido pela OCDE sobre “Formules de gestion de la

haute fonction publique axées sur les performances – Les expériences respectives de l'OCDE et de différents

pays”, de 2007, que identifica diferentes graus de centralização de processos de recrutamento e de nomeação

dos Altos Funcionários.

Refira-se, por fim, a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, de 2004 (designadamente o n.º 1

do art. 5.º e as alíneas a) e b) do n.º 1 do art. 7.º), aprovada pela Resolução da Assembleia da República n.º

47/2007, em 19 de julho, e ratificada pelo Decreto do Presidente da República n.º 97/2007, de 21 de setembro.

IV. Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria

 Iniciativas legislativas

Efetuada consulta à base de dados da Atividade Parlamentar (AP), verificou-se que se encontram pendentes

as seguintes iniciativas sobre matéria conexa:

- Projeto de Lei n.º 310/XII/2.ª (PCP) – Revoga a Lei n.º 49/2012 de 29 de agosto que procede à adaptação

à administração local da Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, alterada pelas Leis n.os 51/2005, de 30 de agosto, 64

-A/2008, de 31 de dezembro, 3-B/2010, de 28 de abril e 64/2011, de 22 de dezembro, que aprova o estatuto do

pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, regional e local do Estado – esteve

pendente na Comissão do Ambiente, Ordenamento do Território e Poder Local, tendo o respetivo parecer sido

aprovado na reunião da Comissão em 28 de novembro de 2012 e remetido a Sua Excelência a Presidente da

Assembleia da República na mesma data, aguardando agendamento para discussão, na generalidade, em

Sessão Plenária.

- Proposta de Lei n.º 321/XII (4.ª) (GOV) – Estabelece o regime jurídico da organização dos serviços das

entidades intermunicipais e o estatuto do respetivo pessoal dirigente – encontra-se na fase de discussão, na

especialidade, na Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública.

 Petições

Após consulta da base de dados da AP, não se identificaram quaisquer petições sobre matéria idêntica ou

conexa com a da presente proposta de lei.

V. Consultas e contributos

 Consultas obrigatórias

Em 26 de maio de 2015, a Presidente da Assembleia da República promoveu a audição dos órgãos de

governo próprios das regiões autónomas, nos termos do artigo 142.º do Regimento da Assembleia da República,

e para os efeitos do n.º 2 do artigo 229.º da Constituição, solicitando o envio dos respetivos pareceres no prazo

de 15 dias (Governos) e 20 dias (AL), nos termos da Lei n.º 40/96, de 31 de agosto, e do n.º 4 do artigo 118.º

do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores.

Atento o estatuído no n.º 2 do artigo 229.º da Constituição, na Lei n.º 54/98, de 18 de agosto, e no artigo

142.º do Regimento da Assembleia da República, foi promovida a consulta da ANMP e ANAFRE em 8 de junho

de 2015.

 Consultas facultativas

Em sede de apreciação da iniciativa, pode a Comissão deliberar solicitar a pronúncia da Comissão de

Recrutamento e Seleção para a Administração Pública (CReSAP).

 Pareceres / contributos enviados pelo Governo

O Governo não juntou qualquer parecer ou contributo emitido em sede de trabalhos preparatórios da

Proposta de Lei.

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 Contributos de entidades que se pronunciaram

Eventuais pareceres e contributos remetidos à Assembleia da República, nomeadamente no âmbito da

apreciação pública, serão publicitados na página internet da Proposta de Lei.

VI. Apreciação das consequências da aprovação e dos previsíveis encargos com a sua aplicação

Em face da informação disponível não é possível quantificar eventuais encargos resultantes da aprovação

da presente iniciativa.

———

PROPOSTA DE LEI N.º 341/XII (4.ª)

(PROCEDE À PRIMEIRA ALTERAÇÃO À LEI N.º 35/2012, DE 23 DE AGOSTO, QUE PROCEDE À

CRIAÇÃO DO FUNDO COMPENSAÇÃO DO SERVIÇO UNIVERSAL DE COMUNICAÇÕES ELETRÓNICAS

PREVISTO NA LEI DAS COMUNICAÇÕES ELETRÓNICAS, DESTINADO AO FINANCIAMENTO DOS

CUSTOS LÍQUIDOS DECORRENTES DA PRESTAÇÃO DO SERVIÇO UNIVERSAL)

Parecer da Comissão de Economia e Obras Públicas e nota técnica elaborada pelos serviços de

apoio

Parecer da Comissão de Economia e Obras Públicas

Índice

PARTE I – CONSIDERANDOS

PARTE II – OPINIÃO DO RELATOR

pARTE III – CONCLUSÕES

PARTE IV – ANEXOS

PARTE I – CONSIDERANDOS

1. NOTA PRELIMINAR

O Governo apresentou à Assembleia da República, em 4 de junho de 2015, a Proposta de Lei n.º 341/XII

(4.ª), que procede à primeira alteração à Lei n.º 35/2012, de 23 de agosto, que procede à criação do fundo

compensação do serviço universal de comunicações eletrónicas previsto na Lei das Comunicações Eletrónicas,

destinado ao financiamento dos custos líquidos decorrentes da prestação do serviço universal.

A apresentação da Proposta de Lei n.º 341/XII (4.ª) foi efetuada nos termos e ao abrigo do disposto no n.º 1

do artigo 167.º e na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da República Portuguesa, e do artigo 118º

do Regimento da Assembleia da República.

A iniciativa é subscrita pelo Primeiro-Ministro e pelo Ministro da Presidência e dos Assuntos Parlamentares,

tendo sido aprovada em Conselho de Ministros, em 28 de maio de 2015, em conformidade com o disposto no

n.º 1 do artigo 119.º do Regimentos da Assembleia da República.

A mesma está redigida sob a forma de artigos e tem uma designação que traduz sinteticamente o seu objeto

principal, sendo precedida de uma exposição de motivos, cumprindo assim os requisitos formais dos n.os 1 e 2

do artigo 124.º do respetivo Regimento da Assembleia da República.

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Por despacho de S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República, de 5 de junho de 2015, a iniciativa

vertente baixou à Comissão de Economia e Obras Públicas, sendo competente a mesma, para emissão do

respetivo parecer, de acordo com os artigos 129º e 136º do Regimento da Assembleia da República.

2. DO OBJETO, CONTEÚDO E MOTIVAÇÃO DA INICIATIVA

Com a iniciativa apresentada, o Governo afirma pretender criar as condições necessárias para promover o

cálculo e repartição dos custos líquidos do serviço universal, no quadro definido pela Lei n.º 35/2012, de 23 de

agosto, que criou o fundo de compensação do serviço universal de comunicações eletrónicas.

O Governo afirma ainda que, com a presente iniciativa, pretende estabelecer que a contribuição

extraordinária, prevista na Lei n.º 35/2012, abrange o financiamento dos custos líquidos do serviço universal

incorridos pela concessionária que assegurava esse serviço em 2014, data em que os prestadores designados

na sequência do processo concursal lançado pelo Governo iniciaram a sua atividade, os quais virão a ser

aprovados pela ANACOM apenas em 2016.

O Governo afirma pretender que a proposta de lei reformule também a obrigação de envio à ANACOM, por

parte das empresas que oferecem redes e ou serviços de comunicações eletrónicas, em caso de cessação de

atividade da informação necessária à identificação das entidades que devem contribuir para o financiamento do

serviço universal e ao apuramento do valor das respetivas contribuições, acautelando que a ANACOM obtenha

os dados necessários por parte dessas empresas.

Por fim, a proposta de lei introduz alguns ajustamentos nas disposições que se reportem à remuneração a

pagar ao Estado como contrapartida da prestação do serviço universal de disponibilização de uma lista telefónica

completa e de um serviço completo de informações de listas – Serviço 118.

PARTE II – OPINIÃO DO RELATOR

O relator do presente parecer reserva a sua opinião para o debate em plenário da proposta em apreço.

PARTE III – CONCLUSÕES

Nestes termos, a Comissão de Economia e Obras Públicas emite o seguinte parecer:

1 – A Proposta de Lei n.º 341/XII (4.ª) procede à primeira alteração à Lei n.º 35/2012, de 23 de agosto, que

procede à criação do fundo compensação do serviço universal de comunicações eletrónicas previsto na Lei das

Comunicações Eletrónicas, destinado ao financiamento dos custos líquidos decorrentes da prestação do serviço

universal;

2 – A presente iniciativa inclui uma exposição de motivos e obedece ao formulário correspondente a uma

proposta de lei;

3 – A presente iniciativa legislativa reúne os requisitos constitucionais, legais e regimentais aplicáveis para

ser apreciada pelo Plenário da Assembleia da República.

PARTE IV – ANEXOS

Em conformidade com o disposto no artigo 131.º do Regimento da Assembleia da República, anexa-se a

nota técnica elaborada pelos serviços, assim como o parecer à presente iniciativa legislativa, enviado à

Assembleia da República pela ANACOM.

Palácio de S. Bento, 30 de junho de 2015.

O Deputado Autor do Parecer, Bruno Dias — O Presidente da Comissão, Pedro Pinto.

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Nota: O parecer foi aprovado por unanimidade, com a ausência do BE e de Os Verdes.

Nota Técnica

Proposta de Lei n.º 341/XII (4.ª) (GOV)

Procede à primeira alteração à Lei n.º 35/2012, de 23 de agosto, que procede à criação do fundo

compensação do serviço universal de comunicações eletrónicas previsto na Lei das Comunicações

Eletrónicas, destinado ao financiamento dos custos líquidos decorrentes da prestação do serviço

universal.

Data de admissão: 5 de junho de 2015

Comissão de Economia e Obras Públicas (6.ª)

Índice

I. ANÁLISE SUCINTA DOS FACTOS, SITUAÇÕES E REALIDADES RESPEITANTES À INICIATIVA

II. APRECIAÇÃO DA CONFORMIDADE DOS REQUISITOS FORMAIS, CONSTITUCIONAIS E

REGIMENTAIS E DO CUMPRIMENTO DA LEI FORMULÁRIO

III. ENQUADRAMENTO LEGAL E DOUTRINÁRIO E ANTECEDENTES

IV. INICIATIVAS LEGISLATIVAS E PETIÇÕES PENDENTES SOBRE A MESMA MATÉRIA

V. CONSULTAS E CONTRIBUTOS

VI. APRECIAÇÃO DAS CONSEQUÊNCIAS DA APROVAÇÃO E DOS PREVISÍVEIS ENCARGOS COM A

SUA APLICAÇÃO

Elaborada por: Paula Granada (Biblioteca), Luísa Colaço (DAC), Lurdes Sauane (DAPLEN) e Teresa Meneses (DILP).

Data: 22 de junho 2015

I. Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa

O Governo apresenta uma proposta de lei com a finalidade de criar as condições necessárias para promover

o cálculo e repartição dos custos líquidos do serviço universal dentro do enquadramento delineado pela Lei n.º

35/2012, de 23 de agosto, que criou o fundo de compensação do serviço universal de comunicações eletrónicas,

e de estabelecer que a contribuição extraordinária prevista na Lei n.º 35/2012 abrange também o financiamento

dos custos líquidos do serviço universal incorridos pela concessionária que assegurava esse serviço em 2014,

data em que os prestadores designados na sequência do processo concursal lançado pelo Governo iniciaram a

sua atividade, os quais virão a ser aprovados pela ANACOM apenas em 2016.

Com a presente proposta de lei, o Governo reformula também a obrigação de envio à ANACOM, por parte

das empresas que oferecem redes e ou serviços de comunicações eletrónicas, em caso de cessação de

atividade, da informação necessária à identificação das entidades que devem contribuir para o financiamento do

serviço universal e ao apuramento do valor das respetivas contribuições, acautelando que a ANACOM obtenha

os dados necessários por parte dessas empresas. A proposta de lei introduz ainda alguns ajustamentos nas

disposições que se reportam à remuneração a pagar ao Estado como contrapartida da prestação do serviço

universal de disponibilização de uma lista telefónica completa e de um serviço completo de informações de listas

(Serviço 118).

Para uma mais fácil compreensão das alterações propostas, apresenta-se um quadro comparativo entre a

Lei n.º 35/2012, em vigor, e a proposta de lei agora apresentada:

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Lei n.º 35/2012 PPL 341/XII

Artigo 5.º Artigo 5.º Receitas […]

1 – Constituem receitas do fundo de compensação: 1 – […]:

a) As contribuições das empresas participantes; a) […];

b) O valor da remuneração anual paga ao Estado como b) O valor da remuneração anual paga ao Estado como contrapartida da prestação do serviço universal de contrapartida da prestação do serviço universal ou de disponibilização de uma lista telefónica completa e de um qualquer uma das suas componentes, nos termos do serviço completo de informações de listas, nos termos do respetivo contrato, se e quando aplicável; respetivo contrato, quando aplicável;

c) O produto da aplicação de multas ou sanções contratuais c) […]; ao prestador ou prestadores do serviço universal, ao abrigo dos contratos para a prestação do serviço universal;

d) Os rendimentos provenientes da administração do fundo d) […]; de compensação, nomeadamente os rendimentos da conta bancária onde se mantêm as disponibilidades do fundo de compensação;

e) Os juros a que se referem o n.º 7 do artigo 11.º, o n.º 1 e) […]; do artigo 13.º, o n.º 4 do artigo 19.º e o n.º 3 do artigo 20.º;

f) Outras receitas que, nos termos da lei, sejam afetas ao f) […]. fundo.

2 – Até final de fevereiro de cada ano, as entidades que, 2 – […]. nos termos da alínea b) do número anterior, estejam obrigadas a pagar ao Estado uma remuneração como contrapartida pela prestação daquele serviço universal devem depositar no fundo de compensação o valor da remuneração devida relativa ao ano civil anterior.

3 – Os recursos financeiros do fundo de compensação são 3 – […]. depositados numa conta bancária específica criada para o efeito junto do Instituto de Gestão da Tesouraria e do Crédito Público, IP, o qual assegura condições de prestação de serviços, nomeadamente em termos de remuneração, equivalentes às do sistema bancário.

4 – As receitas do fundo de compensação ficam 4 – […]. consignadas ao financiamento dos custos líquidos do serviço universal.

Artigo 10.º Artigo 10.º Critério de repartição dos custos líquidos […]

1 – Os custos líquidos a que se refere o artigo 6.º são 1 – […]. repartidos anualmente pelas empresas obrigadas a contribuir para o fundo de compensação, em função e na proporção do respetivo volume de negócios elegível realizado no ano civil a que se referem os custos.

2 – Ao montante dos custos líquidos do serviço universal a 2 – […]: repartir devem ser deduzidos:

a) O valor da remuneração anual paga ao Estado como a) O valor da remuneração anual paga ao Estado como contrapartida da prestação do serviço universal ou de contrapartida da prestação do serviço universal de qualquer uma das suas componentes, nos termos do disponibilização de uma lista telefónica completa e de um respetivo contrato, se e quando aplicável; serviço completo de informações de listas, nos termos do respetivo contrato, quando aplicável;

b) O produto da aplicação de multas ou sanções contratuais b) […]; ao prestador ou prestadores do serviço universal, ao abrigo dos contratos para a prestação do serviço universal, que esteja disponível no fundo de compensação à data de início do procedimento de lançamento das contribuições;

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1 DE JULHO DE 2015 33

Lei n.º 35/2012 PPL 341/XII

c) Os rendimentos provenientes da administração do fundo c) […]; de compensação, nomeadamente os rendimentos da conta

bancária onde se mantêm as disponibilidades do fundo de

compensação, que estejam disponíveis no fundo à data de

início do procedimento de lançamento das contribuições;

d) Os juros a que se referem o n.º 7 do artigo 11.º e o n.º 1 d) […]; do artigo 13.º que estejam disponíveis no fundo de

compensação à data de início do procedimento de

lançamento das contribuições;

e) Outras receitas que nos termos da lei sejam afetas ao e) […]. fundo de compensação e que estejam disponíveis no

mesmo à data de início do procedimento de lançamento das

contribuições.

3 – Para efeitos do disposto no n.º 1, os custos líquidos do 3 – […]. serviço universal são repartidos por todas as entidades

juridicamente autónomas que integram uma mesma

empresa com obrigação de contribuir para o fundo de

compensação, na proporção do respetivo volume de

negócios elegível, ainda que o peso de alguma dessas

entidades no setor das comunicações eletrónicas,

calculado de acordo com o disposto no artigo anterior, seja

inferior a 1 % do volume de negócios elegível global do

setor.

Artigo 13.º Artigo 3.º

Incumprimento da obrigação de pagamento Norma revogatória

1 – Sem prejuízo dos mecanismos sancionatórios previstos É revogado o n.º 5 do artigo 13.º da Lei n.º 35/2012, 23 de

na Lei n.º 5/2004, de 10 de fevereiro, alterada e republicada agosto.

pela Lei n.º 51/2011, de 13 de setembro, pelo não

pagamento das contribuições nos prazos estabelecidos no

artigo 12.º são devidos juros de mora, nos termos previstos

na lei geral tributária, a liquidar no momento do pagamento

da contribuição.

2 – A falta de pagamento voluntário das contribuições devidas ao fundo de compensação implica a extração de

certidão de dívida que constitui título executivo em

processo de execução fiscal, competindo à entidade

gestora promover a respetiva cobrança coerciva nos termos

previstos no Código de Procedimento e de Processo

Tributário.

3 – Antes de extrair a certidão a que se refere o número anterior, o ICP-ANACOM procede ao envio de carta aviso à

entidade cuja contribuição está em falta por correio

registado com aviso de receção.

4 – O valor das contribuições devidas ao fundo de compensação que não seja pago através do processo de

cobrança coerciva previsto no n.º 2 deve ser suportado

rateadamente pelas demais entidades obrigadas a

contribuir para o fundo, na proporção dos respetivos

volumes de negócios, observando-se, com as devidas

adaptações, o disposto nos n.os 5 a 7 do artigo 11.º e no

artigo 12.º

5 – Para além dos procedimentos previstos nos números anteriores, o ICP-ANACOM determina a suspensão

imediata do exercício da atividade à empresa que se

encontra em situação de incumprimento.

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II SÉRIE-A — NÚMERO 160 34

Lei n.º 35/2012 PPL 341/XII

Artigo 15.º Artigo 15.º Deveres de informação […]

1 – As empresas que oferecem, no território nacional, redes 1 – […]. de comunicações públicas e ou serviços de comunicações eletrónicas acessíveis ao público devem enviar ao ICP-ANACOM, até 30 de junho de cada ano, declaração relativa ao ano civil anterior, assinada por pessoa com poderes para as vincular, como tal reconhecida na qualidade, com o valor do volume de negócios e demais informação que permita apurar o volume de negócios elegível, conforme definido no artigo 8.º.

2 – Para efeitos do disposto no número anterior, quando o 2 – […]. ano fiscal não corresponda ao ano civil, devem as empresas indicar os valores que entendam ser de imputar ao ano civil, com a devida fundamentação.

3 – O incumprimento das obrigações de informação a que 3 – […]. se referem os números anteriores constitui incumprimento da obrigação de informação prevista no artigo 108.º da Lei n.º 5/2004, de 10 de fevereiro, alterada e republicada pela Lei n.º 51/2011, de 13 de setembro, cominado como contraordenação nos termos da alínea mm) do n.º 2 do artigo 113.º da mesma lei.

4 – Em caso de cessação de atividade as empresas devem 4 – Em caso de cessação de atividade, as empresas devem enviar ao ICP-ANACOM, no prazo de 15 dias úteis enviar à ANACOM, no prazo de 15 dias úteis, a contar da contados a partir da data de cessação, a declaração data de cessação, uma declaração com o valor do volume referida no n.º 1. de negócios e demais informação referida no n.º 1 relativa

ao ano civil em curso, bem como, sempre que a cessação ocorra antes de 30 de junho, uma declaração com as mesmas informações relativas ao ano civil anterior.

5 – Quando a situação referida no número anterior conduza 5 – […]. à dissolução e liquidação das empresas, aplicam-se às contribuições devidas ao fundo de compensação as regras do Código das Sociedades Comerciais, nomeadamente as relativas à exigibilidade de créditos e débitos da sociedade, à liquidação do passivo social e à responsabilidade dos sócios pelo passivo superveniente.

Artigo 18.º Artigo 18.º Contribuição extraordinária […]

1 – As empresas que oferecem, no território nacional, redes 1 – As empresas que oferecem, no território nacional, redes de comunicações públicas e ou serviços de comunicações de comunicações públicas e ou serviços de comunicações eletrónicas acessíveis ao público estão obrigadas a efetuar eletrónicas acessíveis ao público estão obrigadas a efetuar uma contribuição extraordinária para o fundo de uma contribuição extraordinária para o fundo de compensação, relativa a cada um dos anos de 2013, 2014 compensação, relativa a cada um dos anos de 2013, 2014, e 2015, exclusivamente destinada ao financiamento dos 2015 e 2016 exclusivamente destinada ao financiamento custos líquidos referidos no artigo anterior que vierem a ser dos custos líquidos referidos no artigo anterior que vierem aprovados pelo ICP-ANACOM em tais anos. a ser aprovados pela ANACOM em tais anos.

2 – Excluem-se do disposto no número anterior as 2 – […]. empresas que, em cada um dos anos aí referidos, registem um volume de negócios elegível no setor das comunicações eletrónicas inferior a 1 % do volume de negócios elegível global do setor.

3 – Para efeitos do disposto no presente artigo, considera- 3 – […]. se como uma única empresa o conjunto de entidades que, embora juridicamente distintas, constituem, à data de 31 de dezembro de cada um dos anos referidos nos números anteriores, uma unidade económica ou que mantêm entre si laços de interdependência, decorrentes, nomeadamente:

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Lei n.º 35/2012 PPL 341/XII

a) De uma participação maioritária no capital social; b) Da detenção de mais de metade dos votos atribuídos pela detenção de participações sociais; c) Da possibilidade de designar mais de metade dos membros dos órgãos de administração ou de fiscalização; d) Do poder de gerir os respetivos negócios.

4 – À contribuição extraordinária a que se refere o n.º 1 é 4 – […]: aplicável, com as necessárias adaptações, o disposto no n.º 2 do artigo 7.º, no artigo 9.º e no n.º 3 do artigo 10.º.

5 – A contribuição extraordinária a que se refere o n.º 1 5 – […]. corresponde a 3 % do volume de negócios elegível anual de cada entidade, com os limites decorrentes dos números seguintes.

6 – O montante da contribuição extraordinária a cobrar a 6 – […]. cada entidade nunca pode exceder o valor que lhe caberia em resultado da repartição dos custos líquidos a que se refere o n.º 2 do artigo 17.º pelas entidades obrigadas a contribuir, na proporção do respetivo volume de negócios elegível.

7 – Ao montante dos custos líquidos a considerar para 7 – […]. efeitos da fixação do valor das contribuições devem ser deduzidos:

a) Os juros a que se refere o n.º 4 do artigo seguinte; b) Outras receitas que nos termos da lei sejam afetas ao

financiamento dos custos líquidos a compensar no período

anterior à designação por concurso e que estejam

disponíveis no fundo de compensação à data de início do

procedimento de lançamento das contribuições.

II. Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do

cumprimento da lei formulário

 Conformidade com os requisitos formais, constitucionais e regimentais

A proposta de lei sub judice é apresentada pelo Governo, no âmbito do seu poder de iniciativa, nos termos e

ao abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 167.º e na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição e do artigo

118.º do Regimento.

A iniciativa é subscrita pelo Primeiro-Ministro e pelo Ministro da Presidência e dos Assuntos Parlamentares

e menciona que foi aprovada em Conselho de Ministros, em de 28 de maio de 2015, em conformidade com o

disposto no n.º 1 do artigo 119.º do Regimento.

Respeita os limites do n.º 1 do artigo 120.º do Regimento pois a iniciativa não infringe a Constituição ou os

princípios nela consignados e define ao sentido das modificações a introduzir na ordem legislativa.

Cumprindo os requisitos formais consagrados nos n.os 1 e 2 do artigo 124.º do Regimento, a proposta de lei

mostra-se redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz o seu objeto principal e é precedida

de uma extensa exposição de motivos.

Nos termos do n.º 3 do artigo 124.º do Regimento,“as propostas de lei devem ser acompanhadas dos

estudos, documentos e pareceres que as tenham fundamentado”. No mesmo sentido, o Decreto-Lei n.º

274/2009, de 2 de outubro, que regula o procedimento de consulta de entidades, públicas e privadas, realizado

pelo Governo, estipula que: “No caso de propostas de lei, deve ser enviada cópia à Assembleia da República

dos pareceres ou contributos resultantes da consulta direta às entidades cuja consulta seja constitucional ou

legalmente obrigatória e que tenham sido emitidos no decurso do procedimento legislativo do Governo”. Em

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II SÉRIE-A — NÚMERO 160 36

conformidade, o Governo informa que foi ouvida a Autoridade Nacional de Comunicações (ANACOM), juntando

o respetivo parecer.

A proposta de lei deu entrada em 4 de junho do corrente ano, foi admitida e anunciada em 5 de junho e

baixou nessa mesma data, na generalidade, à Comissão de Economia e Obras Públicas (6.ª). Foi nomeado

relator do parecer o Sr. Deputado Bruno Dias (PCP). A sua discussão na generalidade encontra-se já agendada

para a sessão plenária do dia 3 de julho (cf. Súmula da Conferência de Líderes n.º 102, de 03/06/2015).

 Verificação do cumprimento da lei formulário

A Lei n.º 74/98, de 11 de Novembro, alterada e republicada pela, Lei n.º 43/2014, de 11-07, adiante

identificada por “lei formulário”, estabelece regras a observar no âmbito da publicação, identificação e formulário

dos diplomas que são relevantes e que cumpre referir.

Esta iniciativa procede à primeira alteração à Lei n.º 35/2012, de 23 de agosto, que procede à criação do

fundo de compensação do serviço universal de comunicações eletrónicas previsto na Lei das Comunicações

Eletrónicas1, destinado ao financiamento dos custos líquidos decorrentes da prestação do serviço universal.

Deste modo, o título observa o disposto no n.º 1 do artigo 6.º da lei formulário, que prevê que “os diplomas

que alterem outros devem indicar o número de ordem da alteração introduzida e, caso tenha havido alterações

anteriores, identificar aqueles diplomas que procederam a essas alterações, ainda que incidam sobre outras

normas”.

Com efeito, através da base Digesto, verificou-se que a Lei n.º 35/2012, de 23 de agosto, não sofreu, até à

data presente, qualquer modificação. Nestes termos, esta iniciativa constituirá, efetivamente, a primeira

alteração, pelo que o título constante da proposta de lei traduz o seu objeto e está em conformidade com o

disposto no n.º 1 do artigo 6.º e no n.º 2 do artigo 7.º da lei formulário.

Em conformidade com o previsto nas alíneas a) e b) do n.º 3 do artigo 6.º da lei formulário, deve ainda

proceder-se à republicação integral dos diplomas que revistam forma de lei sempre que existam mais de três

alterações ao ato legislativo em vigor – salvo se se tratar de Códigos – ou se somem alterações que abranjam

mais de 20% do articulado do ato legislativo em vigor, atenta a sua versão originária ou a última versão

republicada. A dimensão das alterações propostas por esta iniciativa não parece justificar a republicação da Lei

n.º 35/2012, de 23 de agosto, mas o Governo entendeu promovê-la, em anexo.

A entrada em vigor da iniciativa, em caso de aprovação, nos termos do artigo 5.º da proposta de le i, “no dia

seguinte ao da sua publicação”, está em conformidade com o previsto no n.º 1 do artigo 2.º da lei formulário,

que prevê que os atos legislativos ”entram em vigor no dia neles fixado, não podendo, em caso algum, o início

da vigência verificar-se no próprio dia da publicação”.

Na presente fase do processo legislativo a iniciativa em apreço não nos parece suscitar outras questões em

face da lei formulário.

III. Enquadramento legal e doutrinário e antecedentes

 Enquadramento legal nacional e antecedentes

É um dever do Estado assegurar a disponibilização a todos os utilizadores do serviço universal de

comunicações eletrónicas, na globalidade do território nacional e a preços acessíveis, compromisso que poderá

implicar a disponibilização de algumas componentes deste serviço em condições geradoras de prejuízo ou que

se afastam das condições comerciais normais.

Foi através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 50/2012, de 22 de maio, que aprova a contratação

da prestação do serviço universal de comunicações eletrónicas, define os termos dos respetivos procedimentos

concursais e autoriza a despesa inerente, que ficou estabelecido que o Estado deve assegurar esse serviço, ou

seja, o conjunto mínimo de prestações definido na Lei, com uma qualidade especificada, e que esse serviço

devia ser prestado de forma não discriminatória e independentemente da localização geográfica dos utilizadores.

A presente proposta de lei visa alterar a Lei n.º 35/2012, de 23 de agosto, que procede à criação do fundo

de compensação do serviço universal de comunicações eletrónicas previsto na Lei das Comunicações

1 A Lei n.º 5/2004, de10 de fevereiro, alterada e republicada pela Lei n.º 51/2011, de 13 de setembro- Lei das Comunicações Eletrónicas.

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1 DE JULHO DE 2015 37

Eletrónicas, destinado ao financiamento dos custos líquidos decorrentes da prestação do serviço universal. Esta

Lei teve origem na Proposta de Lei n.º 60/XII.

A Lei n.º 5/2004, de 10 de fevereiro, alterada e republicada pela Lei n.º 51/2011, de 13 de setembro2 – Lei

das Comunicações Eletrónicas -, já previa, no seu artigo 97.º (“Financiamento”), que o Governo tem competência

para promover a compensação adequada dos custos líquidos do serviço universal considerados excessivos pela

ARN (Autoridade Reguladora Nacional), através de um ou de ambos os seguintes mecanismos: «compensação

a partir de fundos públicos», ou «repartição do custo pelas outras empresas que ofereçam, no território nacional,

redes de comunicações públicas e serviços de comunicações eletrónicas acessíveis ao público». Quando

houver repartição do custo pelas empresas será estabelecido um fundo de compensação, administrado pela

ARN ou por outro organismo independente designado pelo Governo, neste caso sob supervisão da ARN.

O fundo de compensação obedece aos princípios da transparência e da não discriminação e o financiamento

dos custos líquidos do serviço universal (CLSU) será repartido pelas empresas que oferecem, no território

nacional, redes de comunicações públicas e/ou serviços de comunicações eletrónicas acessíveis ao público. A

opção de repartição dos custos pelas empresas de comunicações eletrónicas vinha sendo admitida na lei desde

1998 e possibilitava que o encargo inerente à prestação do serviço universal ficasse circunscrito ao próprio setor,

sem recurso a fundos provenientes do orçamento geral do Estado e, nessa medida, sem onerar a generalidade

dos contribuintes.

A presente proposta de lei visa, deste modo, criar as necessárias condições para promover o cálculo e

repartição desses custos, dentro do enquadramento já delineado pela Lei n.º 35/2012, de 23 de agosto,

estabelecendo-se que a contribuição extraordinária prevista nesta lei abrange também o financiamento dos

CLSU incorridos pela então concessionária do serviço universal, referentes ao ano de 2014, que vierem a ser

aprovados pela ANACOM em 2016.

Cabe ao ICP-Autoridade Nacional de Comunicações (ICP-ANACOM), que funciona como ARN, e cujos

estatutos foram aprovados pelo Decreto-Lei n.º 309/2001, de 7 de dezembro, com as alterações introduzidas

pelo Decreto-Lei n.º 215-A/2004, de 3 de setembro, definir os custos justos pelo serviço prestado.

 Enquadramento doutrinário/bibliográfico

Bibliografia específica

PELKMANS, Jacques; LUCHETTA, Giacomo – Enjoying a Single Market for network industries? Études et

recherches. [Em linha]. Paris. N.º 95 (fév. 2013). [Consult. 15 junho 2015]. Disponível em WWW:

http://www.institutdelors.eu/media/singlemarketnetworkindustries-pelkmansluchetta-ne-jdi-feb13.pdf?pdf=ok>.

Resumo: Este estudo sublinha que o mercado interno implica uma tarefa simultânea e difícil – a de introduzir

a concorrência ao nível nacional e ao nível transfronteiriço, conciliando o poder esmagador das empresas

dominantes no mercado com a prossecução das obrigações do serviço aos consumidores, incluindo os mais

pobres e os das regiões periféricas. Fornece uma análise detalhada de dois setores em que a liberalização é

muitas vezes entendida como bem-sucedida – o transporte aéreo e as telecomunicações; e de dois setores em

que a relação custo-benefício parece mais problemática – a energia elétrica e o transporte ferroviário.

O capítulo 2 aborda especificamente a área das telecomunicações e considera que, embora o mercado único

não tenha sido ainda plenamente concretizado, foram alcançados numerosos e importantes benefícios

económicos, devido ao aumento da concorrência nacional resultante da liberalização europeia. Os dados sobre

as taxas de penetração, as quotas de mercado dos operadores, os novos serviços e os preços apresentados no

estudo, apontam para um caso de sucesso. No entanto, os benefícios alcançados a nível nacional poderiam ser

2 Sofreu três alterações através da Lei n.º 42/2013, de 3 de julho (Procede à oitava alteração à Lei n.º 5/2004, de 10 de fevereiro (Lei das Comunicações Eletrónicas), alterando as regras do barramento seletivo de comunicações relativo a serviços de valor acrescentado baseados no envio de mensagem e serviço de audiotexto); da Lei n.º 10/2013, de 28 de janeiro (Procede à 5.ª alteração da Lei n.º 23/96, de 26 de julho, à 3.ª alteração da Lei n.º 24/96, de 31 de julho, e à 7.ª alteração da Lei n.º 5/2004, de 10 de fevereiro, no sentido de se atribuir maior eficácia à proteção do consumidor) e do Decreto-lei n.º 8/2013, de 18 de janeiro (Procede à quarta alteração ao Decreto-Lei n.º 177/99, de 21 de maio, que regula o regime de acesso e de exercício das atividades de prestador de serviços de audiotexto e de prestador de serviços de valor acrescentado baseados no envio de mensagem, conformando-o com a disciplina do Decreto-Lei n.º 92/2010, de 26 de julho, que transpôs a Diretiva n.º 2006/123/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2006, relativa aos serviços no mercado interno e com o regime decorrente da Lei n.º 99/2009, de 4 de setembro).

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II SÉRIE-A — NÚMERO 160 38

ainda maiores, se fosse conseguido um verdadeiro mercado único. A concretização desse processo exige muito

tempo e muito esforço da parte dos atores económicos, da parte da União Europeia e da parte dos responsáveis

pelas políticas nacionais.

SILVA, Suzana Tavares da–Regulação económica e Estado fiscal: o estranho caso de uma relação difícil

entre "felicidade" e garantia do bem-estar. Scientia ivridica: revista de direito comparado português e

brasileiro. Braga. ISSN 0870-8185. T. 59, n.º 328 (jan./abr. 2012), p. 113-140. Cota: RP – 92

Resumo: A autora aborda as novas condições em que deve assentar a alocação de recursos económicos

para a prestação efetiva e universal dos serviços económicos essenciais. Considera que, em virtude do modelo

social europeu, o Estado procura conseguir o bem-estar das populações sem trazer a “felicidade” dos utentes,

e sem ter em consideração as diferentes estruturas sociais dos vários países europeus. Analisa as opções

nacionais europeizadas no financiamento da universalidade dos serviços energéticos, dos transportes e das

telecomunicações e sublinha a importância da responsabilidade social, da responsabilização individual e da

responsividade dos reguladores, para uma nova economia social do bem-estar.

 Enquadramento internacional

Países europeus

A legislação comparada é apresentada para os seguintes países da União Europeia: Espanha e França.

ESPANHA

A Ley 32/2003, de 3 de noviembre, Ley General de Telecomunicaciones, especifica na alinea c) do artigo 3.º

a garantia do cumplimiento de las obligaciones de servicio público en la explotación de redes y la prestación de

servicios de comunicaciones electrónicas, en especial las de servicio universal.

A matéria em apreço, a criação do fundo de compensação do serviço universal de comunicações eletrónicas,

está prevista no artigo 24.º – Coste y financiación del servicio universal.

A Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones determina se a obrigação da prestação de serviço

universal pode envolver uma sobretaxa para as operadoras obrigadas a fornecer esses serviços. Se for

considerado justificado, o custo líquido do serviço universal será determinado periodicamente, de acordo com

os procedimentos de nomeação estabelecidos no artículo 23.2. O custo da obrigação de serviço universal será

financiado por um mecanismo de compensação em condições de transparência, para todas as categorias de

operadoras, em condições especificadas.

No caso de ser implementado um mecanismo de partilha de custos entre as operadoras e uma vez fixado o

valor, a Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones determina as contribuições correspondentes a cada

uma das operadoras. Essas contribuições serão depositadas no fundo nacional do serviço universal, que visa

assegurar o financiamento do serviço universal. A Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones fica

encarregue da gestão do fundo nacional do serviço universal. Um decreto real determina a sua estrutura,

organização, mecanismos de controlo, a forma e os prazos em que se realizam as contribuições.

A Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones regulada através do Real Decreto 1994/1996, de 6 de

septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones é a

agência nacional reguladora dos mercados nacionais de comunicações eletrónicas e dos serviços audiovisuais.

FRANÇA

Na legislação francesa, a matéria que diz respeito aos correios e às comunicações eletrónicas encontra-se

reunida no Code des postes et des communications électroniques.

A matéria em causa nesta proposta de Lei é regulamentada no artigo L. 35-3, nos seguintes moldes:

1. Os custos líquidos de obrigações do serviço universal são avaliados com base em contas próprias detidas

pelas operadoras designadas para garantir essas obrigações, por um organismo independente nomeado pela

autoridade reguladora das comunicações eletrónicas. A avaliação destes custos líquidos tem em conta os lucros

de mercado que as operadoras tiram dessas obrigações.

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2. A contribuição de cada operadora no financiamento do serviço universal e financeiro é calculada com base

no valor do negócio realizado no serviço das comunicações eletrónicas. As operadoras cujo montante do negócio

é inferior a um montante fixado por decreto em Conselho de Estado são exoneradas de contribuições para o

financiamento do serviço universal.

3. Um Fundo de serviço universal das comunicações eletrónicas assegura o financiamento dos custos

líquidos das obrigações do serviço universal (definidos no ponto 1.).

O montante das contribuições líquidas de cada operadora para o Fundo é determinado pela autoridade

reguladora das comunicações eletrónicas. A gestão contabilística e financeira do Fundo é garantida pelo

depósito numa conta apenas destinada a esse fim.

4. Um decreto do Conselho de Estado e da Comissão superior do serviço público dos correios e das

comunicações eletrónicas fixa as condições de aplicação do presente artigo. Este precisa as condições de

atribuição, os métodos de avaliação que respondem a exigências de transparência, da compensação e da

divisão dos custos líquidos do serviço universal, assim como as modalidades de gestão do Fundo do serviço

universal das comunicações eletrónicas.

A função reguladora do sector das comunicações eletrónicas, independente da exploração das redes e da

prestação de serviços de comunicações eletrónicas é exercida em nome do Estado pelo ministro encarregue

das comunicações eletrónicas e pela l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes

(ARCEP).

IV. Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria

 Iniciativas legislativas

 A pesquisa efetuada na base de dados da Atividade Parlamentar (AP) revelou a existência das seguintes

iniciativas pendentes3 que propõem alterações à Lei das Comunicações Eletrónicas:

Projeto de Lei 514/XII (3.ª) (BE) – Estabelece que a taxa municipal de direitos de passagem passa a ser paga

diretamente pelas operadoras de comunicações eletrónicas e prevê sanções para o incumprimento (nona

alteração à Lei das Comunicações Eletrónicas, Lei n.º 5/2004, de 10 de fevereiro

Projeto de Lei n.º 539/XII (3.ª) (PCP) – Altera a Lei n.º 5/2004, de 10 de Fevereiro (Lei das Comunicações

Eletrónicas), impedindo a penalização dos consumidores pela TMDP – taxa municipal de direitos de passagem.

 Petições

E a seguinte petição: Petição n.º 421/XII (3.ª) (André Filipe dos Santos Lima) Solicitam uma alteração ao

artigo 48.º da Lei das Comunicações Eletrónicas, de forma a salvaguardar os cidadãos portugueses

relativamente a algumas condicionantes utilizadas nos períodos de fidelização impostos pelas empresas de

comunicações eletrónicas.

V. Consultas e contributos

 Consultas facultativas

A título facultativo, a Comissão pode promover, se o entender pertinente, a emissão de parecer escrito da

ANACOM.

 Pareceres / contributos enviados pelo Governo

O Governo fez acompanhar a presente proposta de lei do parecer que solicitou à ANACOM.

3 Discutidas conjuntamente na generalidade, em 02/04/2014, encontram-se pendentes para nova apreciação na respetiva comissão.

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II SÉRIE-A — NÚMERO 160 40

VI. Apreciação das consequências da aprovação e dos previsíveis encargos com a sua aplicação

A informação disponível não permite quantificar eventuais encargos resultantes da aprovação da presente

iniciativa.

———

PROPOSTA DE LEI N.º 342/XII (4.ª)

(ALTERA O CÓDIGO CIVIL, APROVADO PELO DECRETO-LEI N.º 47 344, DE 25 DE NOVEMBRO DE

1966, E PROCEDE À PRIMEIRA ALTERAÇÃO À LEI-QUADRO DAS FUNDAÇÕES, APROVADA PELA LEI

N.º 24/2012, DE 9 DE JULHO)

Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e nota técnica

elaborada pelos serviços de apoio

Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias

Índice

PARTE I – NOTA INTRODUTÓRIA

PARTE II – CONSIDERANDOS

PARTE III – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER

PARTE IV – CONCLUSÕES

PARTE V – ANEXOS

ARTE I – NOTA INTRODUTÓRIA

A proposta de Lei 342/XII (4.ª) (GOV) tende a rever o enquadramento normativo relativo ao sector

fundacional, alterando a Lei n.º 24/2012, de 9 de julho, que aprovou a lei-quadro das fundações e alterou o

Código Civil, lei esta que resultou de um esforço de dotar o universo fundacional de um quadro legal estável e

coerente, até então inexistente, que regulasse a instituição e o funcionamento das fundações.

A iniciativa do Governo deu entrada a 4 de junho, foi admitida no dia seguinte e baixou, para apreciação, à

Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, que, nos termos da alínea b) do n.º 1

do artigo 165.º da Constituição, é a Comissão competente para a sua apreciação em razão da matéria objeto

da presente iniciativa legislativa.

A discussão na generalidade da iniciativa foi, entretanto, agendada pela Conferência de Líderes para a

Sessão Plenária de 3 de julho de 2015.

PARTE II – CONSIDERANDOS

1. Em geral

A iniciativa legislativa objeto do presente parecer é apresentada pelo Governo, no âmbito do seu poder de

iniciativa, nos termos e ao abrigo do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 167.º e na alínea d) do n.º 1 do

artigo 197.°, ambos da Constituição da República Portuguesa, e no artigo 118.º do Regimento da Assembleia

da República (de ora em diante designado por RAR).

A presente iniciativa toma a forma de proposta de lei, em conformidade com o previsto no n.º 1 do artigo

119.º do RAR, tendo sido subscrita pelo Primeiro-Ministro e pelo Ministro da Presidência e dos Assuntos

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1 DE JULHO DE 2015 41

Parlamentares e aprovada em Conselho de Ministros, em 28 de maio de 2015, cumprindo a obrigação legal

prevista nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 123.º do RAR.

O diploma enviado pelo Governo à Assembleia da República não veio acompanhado de pareceres,

documentos ou estudo que fundamentem a iniciativa legislativa, mas é mencionado na exposição de motivos

que foi ouvido o Conselho Consultivo das Fundações, promovida a audição do Centro Português de Fundações

e que, atenta a matéria, em sede do processo legislativo a decorrer na Assembleia da República, devem ser

ouvidos os órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas e a Associação Nacional de Municípios

Portugueses, o que veio a suceder, estando disponíveis na presente data os pareceres do Centro Português de

Fundações, da Associação Nacional de Municípios Portugueses, do Conselho Superior da Magistratura e o

parecer do Governo da Região Autónoma dos Açores.

Cumprindo os requisitos formais consagrados nos n.os 1 e 2 do artigo 124.º do RAR, a proposta de lei mostra-

se redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o seu objeto principal e é

precedida de uma exposição de motivos.

A Proposta de Lei n.º 342/XII (4.ª) em causa tem um título que traduz o seu objeto em conformidade com o

disposto no n.º 2 do artigo 7.º da referida lei formulário.

Consultada a base Digesto verifica-se que a Lei n.º 24/2012, de 9 de julho, Lei-Quadro das fundações, não

sofreu até à presente data qualquer modificação, pelo que, sendo aprovada esta iniciativa, será a sua primeira

alteração, estando em conformidade com o n.º 1 do artigo 6.º da lei formulário.

Não está prevista ou anexa à presente iniciativa qualquer republicação no seu articulado, não se cumprindo

o n.º 2 do artigo 6.º da lei formulário que estatui que “sempre que sejam introduzidas alterações,

independentemente da sua natureza ou extensão, à Constituição, aos estatutos político-administrativos das

regiões autónomas, a leis orgânicas, a leis de bases, a leis-quadro e à lei relativa à publicação, identificação e

formulário dos diplomas, deve proceder-se à republicação integral dos correspondentes diplomas legislativos,

em anexo às referidas alterações”.

Situação que poderá ser colmatada em sede parlamentar.

1.1. Objetivo da iniciativa

A proposta de Lei em análise pretende alterar o Código Civil, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 47 344, de 25 de

novembro de 1966, e procede à primeira alteração à Lei-Quadro das Fundações, aprovado pela Lei n.º 24/2012,

de 9 de julho.

O proponente invoca em abono da sua proposta os contributos do Conselho Consultivo das Fundações e as

sugestões do Centro Português de Fundações nos quais terá sido foi identificada a necessidade de alguns

ajustamentos que permitam resolver dúvidas relativas a esta lei-quadro e agilizar procedimentos.

1.2. Principais aspetos

A presente proposta de lei prevê que a revisão do quadro legal se faça introduzindo ligeiras alterações ao

Código Civil e alterando alguns aspetos da lei-quadro das fundações, mas sem por em causa no essencial a Lei

n.º 24/2012, de 9 de agosto.

A proposta de lei visa aprofundar a separação entre o sector fundacional privado e o sector fundacional do

Estado.

No domínio das fundações privadas, a iniciativa legislativa introduz algumas clarificações e alterações no

regime que lhes é aplicável, nomeadamente no que se refere a:

a) Limite de despesas;

b) Respeito pela vontade do fundador;

c) Respeito pela autonomia das fundações na sua organização.

As alterações introduzidas preveem a possibilidade de uma tramitação simplificada no procedimento de

reconhecimento, com prazos mais curtos de apreciação e decisão.

As fundações sujeitas a regimes especiais, nomeadamente as fundações de solidariedade social, as

fundações de cooperação para o desenvolvimento, e as fundações para a criação de estabelecimentos de

ensino privados, veem o seu procedimento de reconhecimento agilizado, passando os pedidos a ser

apresentados, tal como as demais fundações privadas, na entidade competente para o reconhecimento, através

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II SÉRIE-A — NÚMERO 160 42

do preenchimento de formulário eletrónico. Todavia, permanece a obrigatoriedade de parecer favorável dos

serviços competentes do Ministério da Solidariedade e da Segurança Social (no ato de constituição de

instituições particulares de solidariedade social) e dos Ministérios dos Negócios Estrangeiros e da Educação e

Ciência.

O Governo propõe alterações no regime aplicável aos membros das fundações públicas de direito privado e

à publicidade de certos atos e à sua extinção.

A proposta de lei pretende alterar algumas normas da Lei-Quadro das Fundações para dar cumprimento ao

decidido no Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 534/2014, de 2 de julho de 2014, quanto às fundações de

âmbito regional.

A Proposta de Lei n.º 342/XII (4.ª) (GOV) é composta por cinco artigos, a saber:

a) O artigo 1.º, delimitador do seu objeto (“A presente lei altera o Código Civil, aprovado pelo Decreto-Lei n.º

47 344, de 25 de novembro de 1966, e procede à primeira alteração à Lei-Quadro das Fundações, aprovada

pela Lei n.º 24/2012, de 9 de julho.”).

b) O artigo 2.º que realiza a alteração aos artigos do Código Civil, nomeadamente o artigo 166.º que regula

o destino dos bens das fundações em caso de extinção, o artigo 168.º que prevê matérias sobre a “forma e

comunicação”, o artigo 185.º relativo à Instituição e sua revogação, o artigo 186.º que se prende com os Atos

de instituição e estatutos, o artigo 188.º relativo ao “Reconhecimento”, o artigo 190.º-A destinado ao conceito de

Fusão e o artigo 193.º que se ocupa da Declaração da extinção, todos do Código Civil.

c) O artigo 3.º procede à alteração da Lei-Quadro das Fundações, aprovada pela Lei n.º 24/2012, de 9 de

julho, especificamente os artigos 2,º 3.º, 5.º a 11.º do Título I (que trata das disposições gerais aplicáveis a todos

os tipos de fundações), os artigos 15.º, 17.º, 20.º, 22.º a 24.º, 26.º, 36.º, 39.º a 41.º, 43.º e 46.º do Título II (que

trata das fundações privadas) e artigos 53.º, 56.º a 58.º, 60.º e 61.º do Título III (que trata das fundações

públicas).

d) O artigo 4.º uma norma que revoga a subalínea vi) da alínea d) do n.º 1 do artigo 9.º da Lei-Quadro das

Fundações, aprovada pela Lei n.º 24/2012, de 9 de julho.

e) O artigo 5.º que prevê a entrada em vigor da lei 30 dias após a data da sua publicação.

2. Contributos de entidades que se pronunciaram

A 5 de junho do corrente foram solicitados pareceres ao Conselho Superior do Ministério Público, à Ordem

dos Advogados, ao Conselho Consultivo das Fundações, ao Centro Português de Fundações, à ANMP -

Associação Nacional de Municípios Portugueses e ao Conselho Superior da Magistratura.

À data do presente parecer a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias tinha

recebido os contributos do Centro Português de Fundações, da ANMP – Associação Nacional de Municípios

Portugueses, e do Conselho Superior da Magistratura que, em sede de especialidade, deverão ser analisados

com mais acuidade de forma a ajuizar o seu acolhimento no texto final do diploma legal.

PARTE III – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER

O Deputado autor do presente parecer prevalece-se do disposto no artigo 137.º, n.º 3, do Regimento da

Assembleia da República para reservar para a ulterior discussão em plenário a expressão da sua opinião sobre

o relatório em apreço.

PARTE IV – CONCLUSÕES

Tendo em conta os considerandos que antecedem, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos,

Liberdades e Garantias adota o seguinte parecer:

a) A presente iniciativa foi apresentada pelo Governo, no âmbito do seu poder de iniciativa, em conformidade

com o n.º 1 do artigo 167.º e na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição, e no artigo 118.º e no n.º 1 do

artigo 188.º do RAR.

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b) O Governo tomou a iniciativa de apresentar à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 342/XII (4.ª)

(GOV) que tende a rever o enquadramento normativo relativo ao sector fundacional, alterando a Lei n.º 24/2012,

de 9 de julho, que aprovou a lei-quadro das fundações e o Código Civil.

c) A Proposta de Lei n.º 342/XII (4.ª) (GOV) em causa tem um título que traduz o seu objeto em conformidade

com o disposto no n.º 2 do artigo 7.º da referida lei formulário.

d) O n.º 2 do artigo 6.º da lei formulário estatui que “sempre que sejam introduzidas alterações,

independentemente da sua natureza ou extensão, à Constituição, aos estatutos político-administrativos das

regiões autónomas, a leis orgânicas, a leis de bases, a leis-quadro e à lei relativa à publicação, identificação e

formulário dos diplomas, deve proceder-se à republicação integral dos correspondentes diplomas legislativos,

em anexo às referidas alterações”.

e) Não está prevista ou anexa à Proposta de Lei n.º 342/XII (4.ª) (GOV) qualquer republicação no seu

articulado, devendo ser colmatada esta falta.

e) A presente iniciativa legislativa, apresentada pelo Governo, reúne todos os requisitos constitucionais,

legais e regimentais para ser discutida e votada em Plenário da Assembleia da República.

PARTE V – ANEXOS

Em conformidade com o disposto no artigo 113.º do Regimento da Assembleia da República, anexe-se a

nota técnica elaborada pelos serviços.

Palácio de S. Bento, 1 de julho de 2015.

O Deputado Autor do Parecer, Luís Ameixa — O Presidente da Comissão, Fernando Negrão.

Nota: O parecer foi aprovado.

Nota Técnica

Proposta de Lei n.º 342/XII (4.ª) (GOV)

Altera o Código Civil, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 47 344, de 25 de novembro de 1966, e procede à

primeira alteração à Lei-Quadro das Fundações, aprovada pela Lei n.º 24/2012, de 9 de julho.

Data de admissão: 5 de junho de 2015

Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª)

Índice

I. ANÁLISE SUCINTA DOS FACTOS, SITUAÇÕES E REALIDADES RESPEITANTES À INICIATIVA

II. APRECIAÇÃO DA CONFORMIDADE DOS REQUISITOS FORMAIS, CONSTITUCIONAIS E

REGIMENTAIS E DO CUMPRIMENTO DA LEI FORMULÁRIO

III. ENQUADRAMENTO LEGAL E DOUTRINÁRIO E ANTECEDENTES

IV. INICIATIVAS LEGISLATIVAS E PETIÇÕES PENDENTES SOBRE A MESMA MATÉRIA

V. CONSULTAS E CONTRIBUTOS

VI. APRECIAÇÃO DAS CONSEQUÊNCIAS DA APROVAÇÃO E DOS PREVISÍVEIS ENCARGOS COM A

SUA APLICAÇÃO

Elaborada por: Leonor Calvão Borges (DILP), Luís Martins (DAPLEN), Luís Correia da Silva (BIB) e Margarida Ascensão (DAC).

Data: 18 de junho de 2015.

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I. Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa

A presente iniciativa legislativa, apresentada pelo Governo, visa rever o quadro legal aplicável ao sector

fundacional, introduzindo alterações no Código Civil e na Lei-Quadro das Fundações, aprovada pela Lei n.º

24/2012, de 9 de julho.

Segundo o proponente, com esta revisão pretende-se prosseguir o trabalho iniciado há quase três anos,

quando da aprovação da Lei-Quadro das Fundações - «de redução do peso das estruturas paralelas do Estado

e de reforço do princípio da transparência e da cooperação entre o Estado e as fundações financeiramente

apoiadas por este» -, integrando agora, com base na experiência entretanto adquirida na aplicação da Lei,

alguns ajustamentos para a resolução de dúvidas, bem como para agilizar procedimentos.

Neste contexto, aprofunda-se a separação entre o sector fundacional privado e o sector fundacional do

Estado e, mais concretamente, no domínio das fundações privadas, introduzem-se diversas clarificações e

alterações no regime que lhes é aplicável, nomeadamente no que se refere ao limite de despesas, ao respeito

pela vontade do fundador e pela autonomia das fundações na sua organização, prevendo-se também a

possibilidade de uma tramitação simplificada no procedimento de reconhecimento, com prazos mais curtos de

apreciação e decisão. É ainda alterado o procedimento de reconhecimento das fundações sujeitas a regimes

especiais (as fundações de solidariedade social, as fundações de cooperação para o desenvolvimento e as

fundações para a criação de estabelecimentos de ensino privados), passando os pedidos a ser apresentados,

tal como sucede com as demais fundações privadas, na entidade competente para o reconhecimento, através

do preenchimento de formulário eletrónico, mantendo-se, no entanto, a obrigatoriedade de parecer favorável

dos serviços competentes do Ministério da Solidariedade e da Segurança Social (caso se pretendam constituir

como instituições particulares de solidariedade social) e dos Ministérios dos Negócios Estrangeiros e da

Educação e Ciência.

No domínio das fundações públicas, introduzem-se alterações no regime aplicável aos membros das

fundações públicas de direito privado e à publicidade de certos atos e, ainda, no que se refere à sua extinção-

Por último, também se pretende alterar algumas normas da Lei-Quadro das Fundações para dar cumprimento

ao decidido no Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 534/2014, de 2 de julho de 2014, quanto às fundações de

âmbito regional.

A iniciativa legislativa compõe-se de cinco artigos: o primeiro definidor do respetivo objeto; o segundo

prevendo a alteração dos artigos 166.º (Destino dos bens em caso de extinção), 168.º (Forma e comunicação),

185.º (Instituição e sua revogação), 186.º (Atos de instituição e estatutos), 188.º (Reconhecimento), 190.º-A

(Fusão) e 193.º (Declaração da extinção) do Código Civil; o terceiro alterando a Lei-Quadro das Fundações,

mais concretamente: os artigos 2,º 3.º, 5.º a 11.º do Título I (que trata das disposições gerais aplicáveis a todos

os tipos de fundações), os artigos 15.º, 17.º, 20.º, 22.º a 24.º, 26.º, 36.º, 39.º a 41.º, 43.º e 46.º do Título II (que

trata das fundações privadas) e artigos 53.º, 56.º a 58.º, 60.º e 61.º do Título III (que trata das fundações

públicas); o quarto contendo a norma transitória; e, por fim, o quinto determinando que o início de vigência das

normas ocorrerá 30 dias após a data da sua publicação.

II. Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do

cumprimento da lei formulário

 Conformidade com os requisitos formais, constitucionais e regimentais

A presente iniciativa legislativa que “Altera o Código Civil, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 47 344, de 25 de

novembro de 1966, e procede à primeira alteração à Lei-Quadro das Fundações, aprovado pela Lei n.º 24/2012,

de 9 de julho” foi apresentada pelo Governo, no âmbito do seu poder de iniciativa e da sua competência política,

em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 167.º, na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição

da República Portuguesa (CRP) e, igualmente, no artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República

(RAR).

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Assumindo a forma de proposta de lei, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 119.º do RAR, é subscrita

pelo Primeiro-Ministro e pelo Ministro da Presidência e dos Assuntos Parlamentares e menciona que foi

aprovada em Conselho de Ministros em 28 de maio de 2015, em conformidade com o disposto no n.º 2 do artigo

123.º do RAR. Apresenta-se redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o

seu objeto principal e é precedida de uma breve exposição de motivos, cumprindo, deste modo, os requisitos

formais previstos nos n.os 1 e 2 do artigo 124.º do RAR.

Deu entrada no dia 4 de junho, foi anunciada e admitida em 5 de junho, baixando, posteriormente, à Comissão

Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª). A sua discussão na generalidade encontra-se

já agendada para a sessão plenária do próximo dia 3 de julho (Cf. Súmula da Conferência de Líderes n.º 102,

de 3 de junho de 2015).

A presente iniciativa legislativa do Governo não se encontra acompanhada de qualquer documento, estudo

ou parecer que a tenha fundamentado, não se encontrando, assim, em conformidade com o disposto no n.º 3

do artigo 124.º do RAR, que prevê que as propostas de lei devem ser acompanhadas dos estudos, documentos

e pareceres que as tenham fundamentado. No entanto, na justificação de motivos, prevê-se que, “atenta a

matéria, em sede do processo legislativo a decorrer na Assembleia da República, devem ser ouvidos os órgãos

de governo próprio das regiões autónomas e a Associação Nacional de Municípios Portugueses, para além de

já ter sido promovida a audição do Centro Português de Fundações e ouvido o Conselho Consultivo das

Fundações pelo Governo. Apenas o parecer do Conselho Consultivo das Fundações acompanhou a iniciativa

encontrando-se disponível para consulta.

 Verificação do cumprimento da lei formulário

A iniciativa legislativa apresentada pelo Governo tem um título que traduz o seu objeto, bem como uma

exposição de motivos e, após o articulado, contém, sucessivamente, a data de aprovação em Conselho de

Ministros, a assinatura do Primeiro-Ministro e do Ministro da Presidência e dos Assuntos Parlamentares,

obedecendo ao formulário correspondente a uma proposta de lei da iniciativa do Governo, em conformidade

com o disposto nos n.os 1 e 2 do artigo 13.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei

n.º 43/2014, de 11 de julho, doravante designada como lei formulário. Caso seja aprovada, esta iniciativa

legislativa, revestindo a forma de lei, será publicada na 1.ª Série do Diário da República, entrando em vigor no

trigésimo dia após a sua publicação, em conformidade com o disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º e do n.º

1 do artigo 2.º da mesma lei formulário.

Pretende alterar o Código Civil, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 47 344, de 25 de novembro de 1966 e proceder

à primeira alteração à Lei-Quadro das Fundações, aprovado pela Lei n.º 24/2012, de 9 de julho. Ora, nos termos

do n.º 1 do artigo 6.º da lei formulário, “os diplomas que alterem outros devem indicar o número de ordem da

alteração introduzida e, caso tenha havido alterações anteriores, identificar aqueles diplomas que procederam

a essas alterações, ainda que incidam sobre outras normas.” A presente lei refere que altera o Código Civil, mas

em face da dificuldade suscitada pelo elevado número de alterações sofridas pelo mesmo (são referidas pela

Procuradoria-Geral da República 63 alterações) não refere o número de ordem dessa alteração, à semelhança

das anteriores alterações ao Código Civil. Por outro lado, consultada a base Digesto verifica-se que a Lei n.º

24/2012, de 9 de julho, Lei-Quadro das fundações, não sofreu até à presente data qualquer modificação pelo

que, em caso de aprovação, esta constituirá efetivamente a sua primeira alteração.

Finalmente, apesar de decorrer do n.º 2 do artigo 6.º da lei formulário que “sempre que sejam introduzidas

alterações, independentemente da sua natureza ou extensão, à Constituição, aos estatutos político-

administrativos das regiões autónomas, a leis orgânicas, a leis de bases, a leis-quadro e à lei relativa à

publicação, identificação e formulário dos diplomas, deve proceder-se à republicação integral dos

correspondentes diplomas legislativos, em anexo às referidas alterações”, não se encontra prevista ou anexa à

presente iniciativa qualquer republicação no seu articulado.

Na presente fase do processo legislativo a iniciativa em apreço não nos parece suscitar quaisquer outras

questões em face da lei formulário.

III. Enquadramento legal e doutrinário e antecedentes

 Enquadramento legal nacional e antecedentes

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II SÉRIE-A — NÚMERO 160 46

O regime jurídico das fundações, bem assim como a competência para reconhecimento do seu interesse

público encontrava-se disperso por alguns diplomas, dificultando assim a sua identificação.

De acordo com o artigo 157.º do Código Civil, na sua versão consolidada de 2014, as fundações enquadram-

se dentro da categoria jurídica das pessoas coletivas, distinguindo-as de outros tipos de instituições congéneres

como associações e sociedades.

As fundações dividem-se em públicas ou privadas, sendo as primeiras constituídas por iniciativa e ato do

poder administrativo por via legislativa, com meios públicos, para a prossecução de fins altruístas e sempre no

interesse público. Já as segundas são constituídas por iniciativa privada, através de ato formal de escritura

pública para reconhecimento pelo Estado, para a prossecução dos mais variados fins de interesse coletivo, seja

no âmbito cultural, educacional, recreativo, científico ou mesmo de solidariedade social.

A alteração do regime jurídico das fundações tem sido objeto de estudo, tendo sido criados dois grupos de

trabalho, em 1999, com o objetivo de apresentarem propostas legislativas. Daí resultou a aprovação da Lei n.º

3/2004, de 15 de janeiro, Lei-Quadro dos Institutos Públicos, onde se incluem as fundações privadas e as

fundações de direito privado, nomeadamente as criadas por entidades públicas.

No âmbito da Comissão de Reforma do Regime Jurídico das Fundações, criada pelo Despacho n.º 9457/99

do Ministro da Administração Interna1 com o objetivo de elaborar a proposta de lei de bases das fundações

públicas e a proposta de revisão do regime jurídico das fundações privadas, foram elaborados três anteprojetos,

compilados em 2002 pelo Secretário de Estado da Administração Interna, num relatório intitulado Novo Regime

Jurídico das Fundações de Direito Privado – projetos2. Posteriormente, foram apresentados novos projetos

legislativos, a saber, de Rui Machete e Henrique Sousa Antunes, em 2004, e de Freitas do Amaral, em 20093.

Quanto à sua constituição e existência, a mesma implicava, até 2012, a coexistência de três atos ou

momentos distintos, quais sejam: a instituição ou ato constitutivo, o reconhecimento e o registo.

Quanto ao seu registo, é o mesmo feito no Instituto dos Registos e do Notariado, I.P. como conservatória do

registo comercial. A Conservatória do Registo Nacional de Pessoas Coletivas (RNPC) tem por função organizar

e gerir o ficheiro central de pessoas coletivas (FCPC), bem como apreciar a admissibilidade de firmas e

denominações, e efetuar a sua certificação (Decreto-lei n.º 129/98, de 13 de maio).

No que diz respeito ao seu reconhecimento como fundações de interesse público, encontra-se no âmbito das

competências da Presidência do Conselho de Ministros, nos termos do Decreto-lei n.º 284/2007, de 17 de

agosto. Apesar disso, e por lei especial, existem outras entidades com competência para esse reconhecimento,

caso das fundações de solidariedade social, fundações de ensino e fundações de cooperação para o

desenvolvimento.

Esta dispersão legislativa, a que se juntam as competências das administrações regionais e municipais, sobre

a constituição de fundações a esse nível, tem conduzido a dificuldades sobre o reconhecimento do seu universo,

como é reconhecido pelo próprio Centro Português de Fundações, em artigo intitulado Fundações Portuguesas:

Quantas são? Como são?4.

Note-se ainda que o Tribunal de Contas, em auditoria realizada em 2010 ao serviço do reconhecimento de

fundações no âmbito da Secretaria Geral da Presidência do Conselho de Ministros – a quem compete, nos

termos do Decreto-lei n.º 284/2007, de 17 de agosto, o reconhecimento das fundações de interesse público –,

reconheceu a dificuldade na obtenção de informação exaustiva relativamente a estas instituições, que se

encontra repartida por:

 O Ficheiro Central de Pessoas Coletivas,onde estavam inscritas 817 entidades à data de realização da

auditoria;

 A Secretaria Geral da Presidência do Conselho de Ministros, que tinha registo de 162 fundações privadas;

 A Direção-Geral de Solidariedade Social com 200 fundações de solidariedade social registadas, o IPAD

com 19 fundações de cooperação registadas e o Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior com 3

fundações de educação registadas.

1 Publicado no DR II Série n.º 111 de 13 de maio de 1999. 2 Não foi encontrada versão do documento online. 3 Não foram encontradas versões do documento online. 4 Não foi encontrada versão do documento online

Página 47

1 DE JULHO DE 2015 47

Por sua vez, a Direção-Geral de Contribuições e Impostos comunicou a existência de mais de 40 000 registos,

respeitantes não só a fundações, mas também a associações, não tendo possibilidade de as diferenciar.

As fundações são instituídas nos termos do Código Civil (artigos 157.º a 194.º) e obtêm a personalidade

jurídica por meio de um ato de reconhecimento da autoridade administrativa, cuja competência originária, de

acordo com o Decreto-Lei n.º 284/2007, de 17 de agosto, era do Ministro da Presidência, com faculdade de

delegação, e cabe hoje ao Primeiro-Ministro, nos termos do n.º 7 do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 86-A/2011, de

12 de julho.

O processo de reconhecimento destina-se a apurar a regularidade formal dos estatutos e a adequação do

modelo organizacional ali previsto, o interesse social dos fins da fundação e a suficiência do património com que

foi dotada pelos seus instituidores. As normas de procedimentos aplicáveis estão fixadas na Portaria n.º 69/2008,

de 23 de janeiro.

Têm regime próprio de reconhecimento:

 As fundações de solidariedade social - Decreto-Lei n.º 119/83, de 25 de fevereiro, com as alterações introduzidas

pelos Decretos-Leis n.os 9/85, de 9 de janeiro, 89/85, de 1 de abril, 402/85, de 11 de outubro, 29/86, de 19 de

fevereiro, e 172-A/2014, de 14 de novembro, que pertencem ao âmbito de competência do Ministério da Solidariedade

e Segurança Social ou do Ministério da Educação e Ciência, consoante a área de atuação;

 As fundações cujo escopo compreenda a criação de estabelecimentos de ensino superior - Lei n.º 62/2007, de 10

de setembro, que pertencem ao âmbito de competência do Ministério da Educação e Ciência.

O Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades da Política Económica entre a República

Portuguesa, a Comissão Europeia (CE), o Banco Central Europeu (BCE) e o Fundo Monetário Internacional

(FMI) previa um conjunto de medidas orçamentais estruturais, nas quais se encontram determinações relativas

às fundações, nomeadamente “melhorar a eficiência da Administração Pública pela eliminação de redundâncias,

simplificando procedimentos e reorganizando serviços; regular a criação e o funcionamento de todas as

entidades públicas (por exemplo, empresas, fundações, associações)”, prevendo uma análise detalhada do

custo/benefício de todas as entidades públicas ou semi-públicas, incluindo fundações, associações e outras

entidades, em todos os sectores das administrações públicas. Dessa análise resultaria a regulamentação,

através de lei, da criação e funcionamento de fundações, associações e outras entidades semelhantes pela

administração central e local. Esta lei, que também permitiria o encerramento de entidades existentes quando

tal se justificasse, seria preparada em coordenação com um enquadramento semelhante a ser definido para as

empresas públicas, e definiria os mecanismos de monitorização e reporte, bem como de avaliação do

desempenho dessas entidades.

Também no Programa do XIX Governo Constitucional se encontram referências à necessidade de se reduzir

substancialmente o “Estado Paralelo” (institutos, fundações, entidades públicas empresariais, empresas

públicas ou mistas ao nível da administração regional e local), apontando o Governo para que, nos primeiros 90

dias de governação, fosse elaborado um levantamento da dimensão deste “Estado Paralelo”.

No âmbito da melhoria dos processos e simplificação das estruturas organizativas, destacam-se as iniciativas

de extinguir, fundir ou reduzir estruturas (fundações, institutos, observatórios, etc.) consideradas dispensáveis

ou de dimensão excessiva, permitindo um primeiro ganho de eficiência.5

Através da apresentação da Proposta de Lei n.º 18/XII, e como refere na sua exposição de motivos, o

Governo deu cumprimento ao princípio da transparência e cooperação no relacionamento entre o Estado, as

regiões autónomas e as autarquias locais e as fundações financeiramente apoiadas por aqueles, considerando

necessário, adequado e proporcional a realização de um censo, tendo por base a apresentação de respostas a

um questionário e a disponibilização de documentação pelas fundações públicas de direito público ou de direito

privado e pelas fundações privadas atualmente existentes, bem como a prestação de informações pelas

entidades públicas.

Nesta sequência, deu-se a aprovação da Lei n.º 1/2012, de 3 de janeiro, que determinou a realização de um

censo dirigido às fundações, nacionais ou estrangeiras, que prossigam os seus fins em território nacional, com

vista a avaliar o respetivo custo/benefício e viabilidade financeira e decidir sobre a sua manutenção ou extinção,

tratando-se de fundações públicas, sobre a continuação, redução ou cessação dos apoios financeiros

5 Página 16.

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concedidos, bem como sobre a manutenção ou cancelamento do estatuto de utilidade pública, cuja participação

era obrigatória para as fundações, devendo as respostas ao questionário e a disponibilização de documentação

ocorrer exclusivamente através daquele portal, tendo sido prorrogada a sua data limite para o dia 24 de fevereiro

de 2012, nos termos do Despacho n.º 1490-A/2012, do Secretário de Estado da Presidência do Conselho de

Ministros e do Secretário de Estado da Administração Pública, de 31 de janeiro, publicado no Diário da

República, 2.ª série, n.º 22, Suplemento, de 31 de janeiro.

Após a realização deste censo, apresentou o Governo a Proposta de Lei n.º 42/XII que, como se refere na

sua exposição de motivos, visa “estabelecer regras claras para evitar abusos na utilização do instituto

fundacional, que se torna exclusivo das fundações reconhecidas no quadro do novo regime o termo fundação

na respetiva denominação legal e que se procura uma evidente separação entre a instituição privada de

fundações e a sua instituição pelo Estado, neste caso com o objetivo assumido de pôr um travão à proliferação

do «Estado paralelo», (…) e criar mecanismos de controlo rigoroso e um regime mais exigente, para todas as

situações em que estejam em causa a utilização de dinheiros públicos, quer diretamente, quer pelos benefícios

decorrentes da utilidade pública, ao mesmo tempo que se abre espaço à autorregulação, incentivando a

aprovação de códigos de conduta”.

Esta proposta dá origem à Lei n.º 24/2012, de 9 de julho - Aprova a Lei-Quadro das Fundações e altera o

Código Civil, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 47344, de 25 de novembro de 1966, que vem estabelecer um prazo

de seis meses para as adequações orgânicas e estatutárias que se revelem obrigatórias, desde que não sejam

contrárias à vontade expressa do fundador, bem como para a confirmação dos estatutos de utilidade pública

que tenham sido objeto de atribuição administrativa.

A presente iniciativa do Governo faz um balanço positivo da aplicação da Lei-Quadro das Fundações,

reconhecendo, contudo, que essa experiência, bem como os contributos do Conselho Consultivo das Fundações

e as sugestões recebidas do Centro Português de Fundações, permitiram identificar a necessidade de alguns

ajustamentos, no sentido de resolver dúvidas relativas à Lei-Quadro das Fundações; agilizar procedimentos; e

cumprir o disposto no Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 534/2014 que declara, com força obrigatória geral,

a ilegalidade, por violação do artigo 67.º, alínea e), do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos

Açores, das normas dos artigos 6.º, n.º 2, 20.º, n.º 1, 42.º, n.º 2, e 46.º, n.º 1, da Lei-Quadro das Fundações,

aprovada pelo artigo 2.º da Lei n.º 24/2012, de 9 de julho, na medida em que a competência nelas atribuída ao

Primeiro-Ministro abrange o reconhecimento de fundações privadas com sede na Região Autónoma dos Açores;

declara, com força obrigatória geral, a ilegalidade, por violação do artigo 49.º, n.º 3, alínea b), do Estatuto

Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores, das normas das alíneas a) a g), do n.º 2, do artigo 53.º

da mesma Lei-Quadro das Fundações, na parte aplicável às fundações públicas regionais criadas pela Região

Autónoma dos Açores; não declara ilegais as normas contidas nos artigos 25.º, n.º 1, 53.º, n.º 2, proémio, na

parte em que se estatui a aplicação às fundações regionais do disposto na Lei-Quadro dos Institutos Públicos,

e 57.º, n.os 1 e 2, todos da Lei-Quadro das Fundações, aprovada pelo artigo 2.º da Lei n.º 24/2012, de 9 de julho.

 Enquadramento doutrinário/bibliográfico

Bibliografia específica

BAPTISTA, Cristina Paula Casal – As fundações no direito. Coimbra: Almedina, 2006. 106 p. ISBN 972-

40-2890-9. Cota: 748/2006

Resumo: Neste livro a autora analisa o fenómeno fundacional, sobretudo no contexto europeu, tendo

principalmente em mira as fundações privadas, incluindo as fundações privadas de origem pública, sem deixar,

no entanto, de fazer referência às fundações públicas. Trata-se de uma análise que, apesar de se situar numa

perspetiva eminentemente jurídica, não perde de vista as implicações sociopolíticas do tema.

ESTORNINHO, Maria João – As fundações públicas no direito português. In Estudos de homenagem ao

Prof. Doutor Jorge Miranda. Coimbra: Coimbra Editora, 2012. ISSN 0870-3116. Vol. 4, p. 669-674. Cota:

12.06.4 - 318/2012 (1-6).

Resumo: Como o próprio título indica este artigo aborda o tema das fundações públicas no direito português.

Nele a sua autora deixa algumas pistas de reflexão acerca das fundações públicas, entidades cuja natureza

jurídica, ao contrário do que acontece nas associações públicas, continua ainda a suscitar dúvidas no

ordenamento jurídico português.

Página 49

1 DE JULHO DE 2015 49

FARINHO, Domingos Soares – Fundações e interesse público: direito administrativo fundacional:

enquadramento dogmático. Coimbra: Almedina, 2014. 1067 p. ISBN 978-972-40-5530-5. Cota: 12.06.1 –

217/2014.

Resumo: Esta obra corresponde na sua maioria à dissertação de doutoramento do seu autor apresentada na

Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e aborda o tema da fundação enquanto realidade jurídica. Nela

são analisados os seguintes tópicos: enquadramento geral do direito administrativo fundacional; enquadramento

do direito administrativo da fundação pública; enquadramento do direito administrativo da fundação privada.

FARINHO, Domingos Soares – Para além do bem e do mal: as fundações público-privadas. In Estudos em

homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano: no centenário do seu nascimento. Lisboa [etc.]:

Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa [etc.], 2006. ISSN 0870-3116. Vol. 1, p. 339-370. Cota: 04.31 -

53/2007 (1)

Resumo: Neste artigo o autor analisa o fenómeno fundacional destacando, nomeadamente, as fundações

público-privadas.

Para além do Estado mínimo e do Estado prestador existem hoje outros modelos de cooperação entre o

Estado e a sociedade, modelos que não tomam a sociedade como algo uno, para lá do Estado ou dependente

do Estado mas que, à semelhança da pulverização de interesses públicos, integram uma multiplicidade de

interesses convergentes com os do Estado.

A fundação surge, neste contexto, como um dos institutos típicos de prossecução de fins altruístas de

interesse geral, sejam eles prosseguidos pelo estado, cuja natureza dos fins é sempre altruísta, sejam eles

prosseguidos por pessoas coletivas não estatais.

Faz por isso todo o sentido que, ultrapassada a desconfiança do Estado em relação a uma sociedade que

persegue projetos individuais egoístas, este se associe – juridicamente – a tipos de pessoas coletivas que

prosseguindo fins altruístas prosseguem fins a que a Administração Pública tem estado cometida há mais de

cem anos.

AS FUNDAÇÕES na Europa: aspetos jurídicos = Foundations in Europe: legal aspects. Lisboa:

Fundação Luso-Americana, 2008. 349 p. ISBN 978-972-8654-34-4. Cota: 12.06.2 - 102/2008

Resumo: A presente obra contém as atas do seminário intitulado As fundações na Europa: aspetos jurídicos,

que teve lugar no Auditório da Fundação Luso-Americana em 16 de junho de 2005. Nele foram analisados os

aspetos jurídicos do fenómeno fundacional na Europa, nomeadamente o desenvolvimento de um quadro jurídico

europeu para as fundações.

As tradições jurídicas europeias são tão diversas que quaisquer esforços na tentativa de identificar um

denominador comum ou uma matéria jurídica geralmente partilhada têm sido praticamente infrutíferos. Daí que

seja desejável pensar numa estratégia de desenvolvimento jurídico europeu que não tenha necessariamente

como objetivo a harmonização. Esse regime jurídico europeu deve ser facultativo, de modo a que os doadores

possam optar entre as formas jurídicas nacionais e europeia.

MACHETE, Rui Chancerelle de; ANTUNES, Henrique Sousa – Direito das fundações: propostas de

reforma. Lisboa: Fundação Luso-Americana, 2004. 167 p. ISBN 972-8654-09-X. Cota: 533/2006

Resumo: A presente obra, como o próprio título sugere, apresenta-se como uma proposta de revisão do

regime das fundações de direito privado. Tendo em vista contribuir para uma discussão pública informada, dão-

se igualmente a conhecer os resultados dos trabalhos da Comissão dos Assuntos Legais, os resultados dos

trabalhos da Comissão dos Assuntos Fiscais do European Foundation Center de Bruxelas, relativos à reforma

e aperfeiçoamento do enquadramento jurídico para a constituição de fundações na Europa e o projeto de um

Estatuto Europeu para as Fundações.

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 Enquadramento internacional

Países europeus

A legislação comparada é apresentada para os seguintes países da União Europeia: Espanha e França.

ESPANHA

O artigo 34.º da Constituição de Espanha reconhece o direito à constituição de fundações, remetendo para

lei ordinária a instituição do respetivo regime jurídico.

A Lei n.º 50/2002, de 26 de dezembro, regula o regime jurídico das fundações. Nos termos do seu artigo 2.º

e seguintes, as fundações são organizações constituídas, sem fim lucrativo, que por vontade dos seus criadores

afetam, de forma duradoura, o seu património, com vista à prossecução de fins de interesse geral. São

organizadas de acordo com a vontade do fundador, o disposto nos estatutos e os princípios gerais constantes

da lei.

As pessoas singulares ou coletivas podem criar fundações.

As fundações adquirem personalidade jurídica, a partir do momento da inscrição no Registro de Fundaciones

da escritura pública de constituição. Devem estar domiciliadas em território nacional quando nele desenvolvam

a sua atividade principal. As fundações estrangeiras, que pretendem exercer a sua atividade, de forma estável,

em Espanha, devem manter uma delegação em território espanhol, que funciona como domicílio para todos os

efeitos.

Dos estatutos da fundação devem constar os elementos fundamentais: aquisição da personalidade jurídica,

denominação, fins, domicílio, regras básicas de aplicação e gestão do património, bem como relativas aos

órgãos de gestão, tendo sempre em vista o cumprimento dos fins a prosseguir e ainda quaisquer outras

disposições que o fundador considere de interesse especificar.

Em todas as fundações deve existir o Patronato, órgão de gestão e representação dos bens e direitos que

integram o património. Composto, no mínimo, por três membros, sendo um deles o presidente.

A Lei n.º 50/2002, de 26 de dezembro, no seu artigo 38.º refere a criação do Consejo Superior de

Fundaciones, que tem por competência assessorar e informar sobre qualquer disposição legal ou regulamentar

de caracter estatal que afete diretamente as fundações. Planear e propor medidas necessárias para o seu

desenvolvimento e promoção, realizando estudos detalhados para o efeito. É composto por representantes da

administração geral do Estado, das comunidades autónomas e das fundações.

Junto do Conselho funciona a Comision de cooperación e infomación registral, da qual fazem parte

representantes da administração geral do Estado e das comunidades autónomas e a quem compete estabelecer

os mecanismos de colaboração e informação mútua entre os diferentes registos, nomeadamente no que respeita

às denominações e às comunicações em matéria de registo e, se necessário, a extinção das fundações.

Para além da lei que define o regime jurídico das fundações, cabe mencionar o Real Decreto 1337/2005, de

11 de novembro, que a regulamenta, e o Real Decreto 1611/2007, de 7 de dezembro, que aprova o regulamento

do registo das fundações públicas., bem como a Lei n.º 49/2002, de 23 de dezembro, que estabelece o regime

fiscal aplicável às entidades sem fins lucrativos e os incentivos fiscais ao mecenato, e o Real Decreto n.º

1270/2003, de 10 de outubro, que a regulamenta.

FRANÇA

Em França, o regime das fundações encontra-se enquadrado por vários diplomas, dada a existência de vários

tipos de fundações.

Para o artigo 18.º da Lei de 23 de Julho de 1987, a fundação consiste no ato, através do qual, uma ou várias

pessoas singulares ou coletivas decidem, de forma irrevogável, afetar bens, direitos ou recursos à prossecução

e realização de um fim de interesse geral sem fim lucrativo.

A legislação tipifica as fundações de acordo com as seguintes características:

 La fondation reconnue d'utilité publique (FRUP), em que o seu reconhecimento se verifica, apenas, a partir

do momento da emissão pelo Ministro do Interior do decreto de reconhecimento, mediante parecer favorável do

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Conselho de Estado, publicado no jornal oficial. O processo de reconhecimento é extremamente exigente, visto

que o governo francês procura assegurar o real interesse geral e social, consignado no estatuto social, como

objetivo geral a prosseguir. Tendo em conta o seu carater de irrevogabilidade, a vida da fundação torna-se

ilimitada. Pode receber subvenções públicas ou privadas, doações e legados, apelar à generosidade pública,

organizar eventos e vender produtos relacionados com seus objetivos. Pode ser proprietária de prédios para

investimento. A sua gestão é assegurada por um conselho de administração ou conseil suveillance avec

directoire ou collèges obligatoires, que pode ser composto por 7 a 12 membros, pertencendo um terço aos

fundadores, um terço aos representantes/comissário do Estado, e outro terço a entidades externas altamente

qualificadas. Tem por base jurídica o artigo 18.º (modificado) da Lei n.º 87-571, de 23 de julho de 1987, e o

Decreto n.º 91-1005, de 30 de setembro de 1991;

 La fondation abritée ou sous égide, que não tem personalidade jurídica, visto que é constituída ao abrigo

de outra fundação juridicamente reconhecida. A vantagem reside na rapidez da constituição destas fundações.

São criadas, normalmente, no seio do Institut de France, da Fondation de France, ou de uma outra fundação

dita de abrigo. Afetam, de forma irrevogável, um património, pertencente à fundação de abrigo para a realização

de um determinado fim de interesse geral, sendo gerida pelos órgãos da fundação de abrigo. Base legal: artigo

20.º (modificado) da Lei n.º 87-571, de 23 de julho, e Decreto n.º 91-1005, de 30 de setembro de 1991;

 La fondation d’entreprise, criada por uma ou várias empresas para a concretização de um fim de interesse

geral de carácter filantrópico, educativo, científico, social, humanitário ou outro. O seu reconhecimento

concretiza-se mediante arrêté do perfeito do departamento do local onde a empresa(s) tem a sua sede. De

duração limitada a cinco anos, ainda que renováveis. Podem ser subvencionadas pelo Estado, coletividades

territoriais, institutos públicos e doações de trabalhadores, etc. O conselho de administração é o órgão de gestão.

Base legal: artigo 19.º (modificado) da Lei n.º 87-571, de 23 de julho e Decreto n.º 90-559, de 4 de julho de 1990;

 La fondation de coopération scientifique (FCS), pessoa coletiva de direito privado sem fins lucrativos,

submetida ao regime jurídico das fondation reconnue d'utilité publique (FRUP), sob reserva das disposições

específicas decorrentes do Código de Investigação no que respeita às fundações de cooperação científica.

Constituída por estabelecimentos ou organismos públicos ou privados, nos quais se incluem os ligados à

investigação e ao ensino superior. Goza de personalidade jurídica a partir do momento da publicação dos seus

estatutos no jornal oficial. O conselho de administração que gere a fundação é composto obrigatoriamente, por

representantes dos professores/investigadores. Base legal: artigos L.344-12 à L.344-16 do Código da

Investigação e, subsidiariamente, a Lei n.º 87-571, de 23 de julho;

 La fondation partenariale, pessoa coletiva de direito privado sem fins lucrativos, dotada de património

afetado à prossecução de atividades de interesse geral, conforme as missões de serviço público no âmbito do

ensino superior. Criadas, apenas, por estabelecimentos de carácter científico, cultural e profissional. Os

estatutos fixam as regras de gestão, estando os estabelecimentos de carácter científico, cultural e profissional

maioritariamente representado no conselho de administração. Base legal: artigos L.123-3, L 719-12 e L719-13

do Código da Educação, e subsidiariamente a Lei n.º 87-571, de 23 de julho;

 La fondation universitaire, criada ao abrigo de um estabelecimento público e, por esse facto, não possui

personalidade jurídica. Instituída, apenas, pelos estabelecimentos públicos de caráter científico, cultural e

profissional, designadamente uma universidade ou um polo de investigação ou ensino superior. Prossegue um

fim não lucrativo de âmbito geral nestas áreas. O conselho de gestão, consagrado no estatuto, concretiza o fim

para que a fundação foi criada. Base jurídica: artigo L 719-12 do Código da Educação, Decreto n° 2008-326, de

7 Abril 2008 e, subsidiariamente, a Lei n.º 87-571, de 23 de julho;

 Le fonds de dotation, pessoa coletiva de direito privado sem fim lucrativo que recebe e gere, com vista à

sua capitalização, bens e direitos de qualquer natureza, que lhe são cedidos a título gratuito, para a realização

de um fim de interesse geral. A sua criação resulta de um simples ato declarativo de constituição, junto do

perfeito do departamento, da sede social do fundo, publicada no jornal oficial. O conselho de administração

define a política de investimento do fundo, segundo as condições precisamente definidas nos estatutos. Base

legal: artigos 140.º e 141.º da Lei n.º 2008-776, de 4 de agosto de 2008, e Decreto n.º 2009-158, de 11 de

fevereiro;

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II SÉRIE-A — NÚMERO 160 52

 Lafondation hospitalière - apenas os estabelecimentos públicos de saúde podem criar fundações

hospitalares. São pessoas coletivas de direito público, dotadas de bens e direitos provenientes de um ou de

vários fundadores com vista à concretização de fins relacionados com a saúde. Constituída mediante decreto

do Conselho de Estado e publicado no jornal oficial. Regem-se pelas regras gerias relativas às fondations

reconnues d'utilité publique (FRUP) e pelas regras de funcionamento decorrentes do decreto do Conselho de

Estado, que precisa, de forma particular, as modalidades do exercício de controlo por parte do Estado. Base

legal: artigo L6141-7-3 do Código de Saúde Pública e Lei n° 2009-879, de 21 julho de 2009.

Destacamos o portal do Centro Francês dos Fundos e das Fundações, que contém toda a informação

respeitante à definição do conceito de fundação, aos diversos tipos de fundação e respetivas etapas a percorrer

no procedimento de constituição, a quadros comparativos e legislação de enquadramento.

IV. Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria

Efetuada uma pesquisa à base de dados da atividade parlamentar sobre o registo de iniciativas e petições

versando sobre idêntica matéria não se verificou a existência de quaisquer iniciativas ou petições pendentes.

V. Consultas e contributos

Em 5 de junho do corrente ano, a Presidente da Assembleia da República promoveu a audição dos órgãos

de governo próprios das regiões autónomas, nos termos do artigo 142.º do Regimento da Assembleia da

República, e para os efeitos do n.º 2 do artigo 229.º da Constituição, solicitando o envio dos respetivos pareceres

no prazo de 10 dias para o Governo da RAM e 15 dias para a ALRAM, nos termos da Lei n.º 40/96, de 31 de

agosto, que regula a audição dos órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas, e no prazo de 15 dias

para o Governo da RAA e de 15 dias a ALRAM, nos termos do n.º 4 do artigo 118.º do Estatuto Político-

Administrativo da Região Autónoma dos Açores.

A Comissão solicitou ainda, em 5 de junho de 2015, por ofício, pareceres às seguintes entidades: Conselho

Superior da Magistratura, Conselho Superior do Ministério Público, Ordem dos Advogados, Conselho Consultivo

das Fundações, Centro Português de Fundações e Associação Nacional de Municípios Portugueses.

Todos os pareceres e contributos remetidos à Assembleia da República serão publicados na página na

Internet da iniciativa.

VI. Apreciação das consequências da aprovação e dos previsíveis encargos com a sua aplicação

Em face da informação disponível e, nomeadamente, da justificação de motivos da iniciativa legislativa, desta

decorre que “as transferências para as fundações continuarão a ser efetuadas de acordo com o conceito de

«transferência» decorrente da Lei do Orçamento do Estado, não determinando a revisão efetuada pela presente

proposta de lei no conceito de «apoio financeiro» previsto na alínea c) do n.º 3 do artigo 3.º da Lei-Quadro das

Fundações, aprovada pela Lei n.º 24/2012, de 9 de julho, qualquer impacto nos montantes a serem transferidos

anualmente para as fundações”.

———

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PROPOSTA DE LEI N.º 345/XII (4.ª)

(APROVA O REGIME DO SISTEMA DE INFORMAÇÕES DA REPÚBLICA PORTUGUESA)

Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e nota técnica

elaborada pelos serviços de apoio

Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias

PARTE I – CONSIDERANDOS

1. Nota introdutória

A Proposta de Lei n.º 345/XII (4.ª) do Governo foi admitida em 12 de junho de 2015, tendo sido remetida no

mesmo dia, por despacho de Sua Excelência a Presidente da Assembleia da República, à Comissão de

Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, para emissão de parecer.

Encontram-se cumpridos os requisitos formais previstos no n.º 1 do artigo 119.º, no n.º 2 do artigo 123.º, bem

como no n.º 1 e n.º 2 do artigo 124.º do Regimento da Assembleia da República (RAR).

A iniciativa encontra-se também em conformidade com o disposto no n.º 1 e n.º 2 do artigo 13.º da Lei n.º

74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 42/2007, de 24 de agosto (lei formulário).

O debate na generalidade da iniciativa realizar-se-á no próximo dia 01 de julho.

2. Objeto, motivação e conteúdo

A Proposta de Lei n.º 345/XII (4.ª) do Governo junta num só articulado o tratamento das matérias relativas

ao funcionamento do Sistema de Informações da República Portuguesa (SIRP), agregando e sistematizando

num só regime jurídico o que se encontrava disperso em diferentes diplomas legais autónomos, englobando

consequentemente:

 Os princípios que conformam o sistema de informações, o seu âmbito, estrutura e finalidades;

 Os órgãos de fiscalização e controlo, de coordenação e de consulta;

 O especial regime de segredo de Estado que cobre a sua atividade e o regime sancionatório agravado

aplicável à quebra, comprometimento e violação do correspetivo dever de sigilo reforçado;

 A natureza, atribuições, competências e limites dos órgãos que o integram;

 O regime orçamental da sua dotação geral global;

 O quadro estatutário, deontológico e disciplinar a que estão sujeitos os seus dirigentes e pessoal.

De acordo com a exposição de motivos, «a arquitetura das informações em Portugal procurou acompanhar

os tempos, adaptando a sua estrutura, procedimentos, metodologias e recursos humanos aos princípios

matriciais de eficácia e eficiência e acolhendo as boas práticas da comunidade internacional das informações»,

e nessa medida, «estes efeitos têm de ter agora expressão adequada na configuração orgânica, na coerência,

atualização e sistematização do enquadramento legal e na dignificação dos recursos humanos do SIRP,

assumidos objetivamente enquanto corpo especial, porque sujeitos a missões, a deveres e a ónus também eles

específicos, exclusivos e especiais».

Com efeito, constata o Governo que o enquadramento legal do estatuto de pessoal e remuneratório do SIRP

se encontra «ultrapassado e pendente de regulamentação desde 2007, atenta a superveniência da Lei n.º 12-

A/2008, de 27 de fevereiro, denominada lei dos vínculos, carreiras e remunerações (LVCR) e que procedeu a

uma profunda reforma do regime de exercício de funções públicas, suscitando dificuldades na aplicação daquela

Lei Orgânica do SG/SIRP, do SIS e do SIED, dada, além do mais, a sua imperativa norma de prevalência sobre

os regimes gerais e especiais». Tornou-se por isso «imperativo» que se promovesse «a compatibilização da

legislação estatutária do pessoal do SIRP, quer no sentido da sua modernização administrativa, mormente

acolhendo a avaliação de desempenho, com as necessárias adaptações, quer no sentido da salvaguarda do

regime excecional do SIRP, nos vetores em que isso é incontornável».

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Pretende assim o Governo, mediante a apresentação da iniciativa em apreço, «elaborar uma lei para os

próximos 10 anos, que confira robustez ao quadro legal dos serviços do SIRP» e aprovar «um diploma único,

segundo o procedimento constitucional de lei orgânica, cujo valor reforçado consagra a prevalência do regime

do SIRP sobre os regimes legais gerais».

Em termos de conteúdo e estrutura sistemática, identifica a exposição de motivos a seguinte divisão de

matérias:

 No Título I estabelece-se: (i) o âmbito, natureza e finalidades do SIRP, bem como (ii) os princípios gerais

que norteiam a atividade de produção de informações, com particular referência à tutela do processamento

informatizado dos dados pessoais e ao regime especial de segredo de Estado do Sistema, e (iii) os órgãos de

fiscalização externa, de caráter independente e com a responsabilidade dedicada ao controlo da legalidade da

atuação do SIRP, com especial relevo para a proposta de previsão da Comissão de Controlo Prévio para a

apreciação de pedidos de medidas operacionais com especial importância para a possibilidade de acesso a

metadados;

 No Título II prevê-se: (i) a orgânica do Secretário-Geral e das Estruturas Comuns e dos dois serviços de

informações, o SIS e o SIED, cujos centros de dados têm completa autonomia; (ii) a estrutura do sistema de

informações nacional (SIRP), em sentido estrito: órgãos de direção e controlo; órgãos de coordenação e

consulta; organização dos serviços - serviços centralizados; disposições financeiras; serviços operacionais;

 No Título III consagra-se, pela primeira vez, o estatuto de pessoal do SIRP, definindo com clareza os

ónus, deveres, responsabilidades, direitos e benefícios associados à condição de oficial do SIRP, pessoal de

nomeação definitiva ou em comissão de serviço, e aprova-se o novo estatuto das carreiras especiais do SIRP,

integradas num quadro único, sendo igualmente prevista a aprovação por despacho classificado do novo

estatuto remuneratório, que revoga o de 1991, dignificando a atividade em condições de paridade mormente

com o quadro vigente para os outros serviços de segurança (Polícia Judiciária e Serviço de Estrangeiros e

Fronteiras); e

 No Título IV, consagram-se as disposições finais e transitórias.

Aspeto sensível da proposta de lei, sinalizado pela exposição de motivos, diz respeito ao regime de acesso

a meios operacionais, no âmbito do qual o Governo prevê «em linha com a maior parte dos Estados-Membros

da União Europeia», o ora designado acesso aos metadados, isto é, «o acesso a dados conservados pelas

operadoras de telecomunicações».

Neste sentido, é admitida «a possibilidade de acesso a dados de base, de localização e de tráfego,

eventualmente considerados «dados pessoais» para os efeitos do artigo 35.º da Constituição (CRP), mas não

a «ingerência nas comunicações», prevista no n.º 4 do artigo 34.º da CRP, do domínio do processo penal

(âmbito, este, vedado aos serviços de informações, indiretamente, atentos os limites que a lei impõe à atividade

do SIRP, ao impedir os serviços de informações de desenvolver ações próprias dos tribunais, do Ministério

Público e das polícias)».

Nos termos expostos pelo Governo, «o regime de acesso garante a finalidade vinculada à prevenção de

fenómenos graves, como o terrorismo, a espionagem, a sabotagem e a criminalidade altamente organizada, e,

mesmo nestes casos, é limitada ao estritamente adequado, necessário e proporcional numa sociedade

democrática.», sendo, para esse efeito,«criada uma entidade própria, a Comissão de Controlo […] que concede

a autorização prévia do acesso à informação e dados necessários, numa dada operação, segundo um exigente

procedimento legal, que visa a sindicância do acesso a dados pessoais que possa por em causa a reserva da

intimidade da vida privada, a efetuar por três juízes».

Explicita o Governo que «o que se pretende é, não um acesso a conteúdos de comunicações (escritas ou de

voz), por intrusão ou ingerência nas comunicações, mas o acesso autorizado a dados (de base, de localização

e de tráfego), que são solicitados às entidades legitimamente responsáveis pelo seu tratamento, que os

fornecem por determinação, e apenas nesse caso, daquela comissão de juízes».

De relevar que à Comissão de Controlo incumbirá também autorização prévia para o acesso a informações

fiscais e bancárias.

Destacam-se ainda, na exposição de motivos da proposta de lei, os seguintes aspetos consagrados neste

articulado legislativo:

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 O reforço do papel orientador da atividade de produção de informações enquanto vetor estratégico da

atividade do Estado, em sede do Conselho Superior de Informações, enquanto órgão que conforma as

prioridades anuais e aprecia a Diretiva de Informações;

 A restrição da publicitação do orçamento do SIRP à dotação global do Sistema, com a especificação das

despesas e receitas por serviço, constantes de despacho do Primeiro-Ministro e do Ministro das Finanças;

 A aprovação, por despacho do Primeiro-Ministro e do Ministro das Finanças, dos planos quinquenais de

programação orçamental de meios e recursos do SIRP, que se erige numa diretiva vinculativa de programação

das informações;

 A previsão da figura do Secretário-Geral Adjunto, para coadjuvação do Secretário-Geral, repercute-se no

consequente reforço da hierarquia de comando operacional, centralizado na gestão de topo do Secretário-Geral

(que superintende, orienta e dirige superiormente a atividade dos serviços de informações) e nos diretores do

SIS e do SIED (que dirigem os serviços, garantindo a sua atuação num quadro de estrita legalidade),

determinando a eliminação dos cargos de direção superior de segundo grau do quadro de pessoal dirigente do

SIRP;

 A consagração expressa das missões de segurança nacional dos serviços de informações, no âmbito das

quais estes realizam as perícias de segurança, nomeadamente informáticas, as avaliações de ameaça e os

relatórios de segurança, que lhes sejam superiormente requeridos;

 A aplicação residual e supletiva das normas da LGTFP ao corpo especial do pessoal de informações, em

tudo o que não contrarie o regime excecional próprio do SIRP;

 A remissão para regulamentos classificados de todas as matérias de organização e gestão dos serviços

e do pessoal;

 O regime de declaração do património, de registo de interesses, de incompatibilidades e impedimentos,

e de acumulação de funções nos termos recentemente aprovados;

 O realce do inquérito de segurança como vetor central de prevenção e controlo da legalidade e da ética

deontológica na condução da atividade funcional no SIRP, quer para dirigentes quer para o demais pessoal;

 A previsão de cursos de especialização a meio de todas as carreiras especiais do SIRP, para reforço das

competências técnicas e implementação sustentada de formação de liderança; e

 A concomitante consagração da preferência por elementos do pessoal das carreiras de oficial de

informações na designação para cargos dirigentes.

 Especificamente em matéria de carreiras e estatuto de pessoal do SIRP, uma aproximação às restantes

forças e serviços de segurança, e em especial aos serviços de segurança como a Polícia Judiciária e o Serviço

de Estrangeiros e Fronteiras, em matéria de desenho das carreiras pluricategoriais, da estrutura indiciária e dos

princípios de progressão;

 A manutenção de um suplemento principal, composto por uma parcela fixa, referente à condição SIRP, e

uma parcela diferenciada consoante as concretas condições de exercício funcional, tal como se encontra

previsto para a Polícia de Segurança Pública e para a Guarda Nacional Republicana;

 Possibilidade de autorização de opção pelo ingresso na carreira de oficial ou de oficial adjunto de

informações, por via da transferência de quadro, no fim da comissão de serviço funcional ou de dirigente no

SIRP, com frequência de módulos obrigatórios de formação geral interna, ou do regresso à situação de origem

com salvaguardas;

 Previsão de carreiras diferenciadas em virtude da formação especializada ministrada no SIRP, atento o

feixe distintivo de deveres, competências e conteúdos funcionais, onde se inscrevem o perfil de segurança e os

requisitos especiais que no SIRP acrescem às habilitações e experiência profissional comuns;

 Criação das carreiras de oficial de informações e de oficial adjunto de informações para quem é originário

dos quadros de pessoal do SIS e do SIED;

 Manutenção das atuais carreiras técnica superior de informações e técnico-profissional de informações,

mas igualmente objeto da necessária modernização administrativa, para quem integra o mapa de pessoal

privativo das Estruturas Comuns, transitando os operacionais do SIS e do SIED para a nova carreira de oficial

adjunto de informações;

 Consagração com maior detalhe do regime de direitos próprios da generalidade das forças e serviços de

segurança, mantendo-se o prémio de seguro de vida do pessoal do SIRP, a pensão de sobrevivência e a pensão

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de preço de sangue para a família, bem como do regime de aposentação, mas com a salvaguarda de apenas

10% de acréscimo de tempo de serviço.

O articulado é assim composto por 177 artigos, divididos pelos assuntos e títulos supra mencionados, e por

quatro anexos.

É proposta a revogação de vários diplomas, nomeadamente, da Lei n.º 30/84, de 5 de setembro, alterada

pelas Leis n.os 4/95, de 21 de fevereiro, 15/96, de 30 de abril, 75-A/97, de 22 de julho, e pelas Leis Orgânicas

n.os 4/2004, de 6 de novembro, e 4/2014, de 13 de agosto; da Lei n.º 9/2007, de 19 de fevereiro, alterada pela

Lei n.º 50/2014, de 13 de agosto; do Decreto-Lei n.º 225/85, de 4 de julho, alterado pelos Decretos-Leis n.os

369/91, de 7 de outubro, 245/95, de 14 de setembro, e 229/2005, de 29 de dezembro, e pela Lei n.º 9/2007, de

19 de fevereiro; e do Decreto-Lei n.º 370/91, de 7 de outubro.

O prazo de regulamentação conferido fica nos 120 dias a contar da entrada em vigor deste novo regime.

3. Enquadramento

Do ponto de vista constitucional, importará ter presente, no âmbito da presenta análise, que a alínea q) do

artigo 164.º da Constituição da República Portuguesa (CRP) atribui à Assembleia da República a competência

exclusiva de legislar sobre o «regime do sistema de informações da República e do Segredo de Estado».

Relativamente ao necessário enquadramento legal, conforme decorre do anteriormente exposto a propósito

da norma revogatória proposta, nela se pode constatar a legislação em vigor que se pretende substituir e que

atualmente contextualiza juridicamente a atividade dos serviços de informações nacionais.

Assim, merece referência a Lei n.º 30/84, de 5 de setembro e respetivas alterações que se reporta à ora

designada Lei-Quadro do Sistema de Informações da República Portuguesa.

A Lei n.º 9/2007, de 19 de fevereiro, que estabelece a orgânica do Secretário-Geral do Sistema de

Informações da República Portuguesa, do Serviço de Informações Estratégicas de Defesa (SIED) e do Serviço

de Informações de Segurança (SIS).

O Decreto-Lei n.º 225/85, de 4 de julho, que define a orgânica do SIS e o Decreto-Lei n.º 370/91, de 7 de

outubro, que estabelece o respetivo sistema retributivo.

Finalmente, importará assinalar, para efeitos de enquadramento da atividade atual dos SIRP, a Resolução

do Conselho de Ministros n.º 19/2013, de 5 de abril, que aprovou o «Conceito Estratégico de Defesa Nacional»,

e a Resolução do Conselho de Ministros n.º 7-A/2015, de 20 de fevereiro, que definiu a «Estratégia Nacional de

Combate ao Terrorismo».

4. Pareceres

No âmbito do presente processo legislativo foram solicitados pareceres pela Assembleia da República, que

ainda se aguardam, ao Secretário-Geral do Sistema de Informações da República Portuguesa e ao Conselho

de Fiscalização do Sistema de Informações da República Portuguesa, no passado dia 12 de junho, e ao

Conselho Superior da Magistratura e ao Conselho Superior do Ministério Público no dia 19 de junho.

O parecer solicitado à Comissão Nacional de Proteção de Dados foi recebido no dia 26 de junho de 2015 e

o da Comissão de Fiscalização de Dados dos Serviços de Informações da República Portuguesa no dia 30 de

junho de 2015.

Foi ainda promovida a audição às Assembleia Legislativas Regionais e aos Governos das Regiões

Autónomas da Madeira e dos Açores, no passado dia 25 de junho.

5. Iniciativas pendentes

Encontram-se pendentes, também na Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdade e

Garantias, as seguintes iniciativas sobre matéria conexa:

– Projeto de Lei n.º 935/XII (4.ª) (PSD/CDS-PP) – Sexta alteração à Lei n.º 30/84, de 5 de setembro, alterada

pelas Leis n.º 4/95, de 21 de fevereiro, 15/96, de 30 de abril, e 75-A/97, de 22 de julho, e pelas Leis Orgânicas

n.º 4/2004, de 6 de novembro, e n.º 4/2014, de 13 de agosto, com a Declaração de Retificação n.º 44-A/2014,

de 10 de outubro (Lei-Quadro do Sistema de Informações da República Portuguesa – SIRP);

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– Projeto de Lei n.º 997/XII (4.ª) (PCP) – Aprova o regime de fiscalização da Assembleia da República sobre

o Sistema de Informações da República Portuguesa e fixa os limites da atuação dos Serviços que o integram

(Sexta alteração à Lei n.º 30/84, de 5 de setembro);

– Projeto de Lei n.º 999/XII (4.ª) (PS) – Alteração à Lei-Quadro do Sistema de Informações da República

Portuguesa, sistematizando adequadamente a organização do registo de interesses dos seus intervenientes;

– Projeto de Lei n.º 1006/XII (4.ª) (PSD/CDS-PP) – Primeira alteração à Lei Orgânica n.º 3/2014, de 6 de

agosto, que cria a Entidade Fiscalizadora do Segredo de Estado.

PARTE II – OPINIÃO DO AUTOR

Considera o autor, sem esforço, que a proposta de lei em apreço suscita a questão, porventura de entre

todas a mais delicada, da constitucionalidade do regime de acesso aos metadados.

Para os que consideram (na linha do Parecer da Comissão Nacional de Proteção de Dados) que tal acesso

configura uma “ingerência” nas comunicações, no sentido jurídico-constitucional referido no n.º4 do Artigo 34.º

da CRP, tal acesso, fora do enquadramento jurídico do processo criminal, não pode deixar de ser considerado

inconstitucional.

Já para quem considerar o referido acesso uma questão relativa não a uma intromissão no conteúdo das

comunicações mas à obtenção de dados pessoais sensíveis, como tal suscetíveis de poderem ser acedidos

com respeito por adequadas garantias de proteção da privacidade e de não abuso de utilização numa relação

com finalidades de excecional interesse público do mais elevado alcance para a segurança das pessoas, da

sociedade e do próprio Estado, pode considerar constitucionalmente legítima a solução proposta, sem embargo

da possibilidade do seu aperfeiçoamento, neste como noutros aspetos, na especialidade.

PARTE III – CONCLUSÕES

1. A Proposta de Lei n.º 345/XII (4.ª) cumpre os requisitos formais previstos no n.º 1 do artigo 119.º, no n.º

2 do artigo 123.º, bem como no n.º 1 e n.º 2 do artigo 124.º do RAR.

2. A iniciativa encontra-se também em conformidade com o disposto no n.º 1 e n.º 2 do artigo 13.º da Lei n.º

74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 42/2007, de 24 de agosto (lei formulário).

3. A Proposta de Lei n.º 345/XII (4.ª) agrega e sistematiza num só diploma legal o tratamento das matérias

relativas ao funcionamento do Sistema de Informações da República Portuguesa (SIRP), englobando

consequentemente: (i) os princípios que conformam o sistema de informações, o seu âmbito, estrutura e

finalidades; (ii) os órgãos de fiscalização e controlo, de coordenação e de consulta; (iii) o especial regime de

segredo de Estado que cobre a sua atividade e o regime sancionatório agravado aplicável à quebra,

comprometimento e violação do correspetivo dever de sigilo reforçado; (iv) a natureza, atribuições, competências

e limites dos órgãos que o integram; (v) o regime orçamental da sua dotação geral global; (vi) o quadro

estatutário, deontológico e disciplinar a que estão sujeitos os seus dirigentes e pessoal.

4. Aguardam-se ainda os pareceres solicitados ao Secretário-Geral do Sistema de Informações da República

Portuguesa, ao Conselho de Fiscalização do Sistema de Informações da República Portuguesa, ao Conselho

Superior da Magistratura, ao Conselho Superior do Ministério Público e aos Governos e Assembleias

Legislativas das Regiões Autónomas.

5. Face ao exposto, e nada havendo a obstar, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades

e Garantias é de parecer que a Proposta de Lei n.º 345/XII (4.ª) reúne os requisitos constitucionais e regimentais

para ser discutida e votada em Plenário.

PARTE IV – ANEXOS

i. Nota técnica.

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Palácio de São Bento, 1 de julho de 2015.

O Deputado Relator, Jorge Lacão — O Presidente da Comissão, Fernando Negrão.

Nota: O parecer foi aprovado.

Nota Técnica

Proposta de Lei n.º 345/XII (4.ª) – Aprova o regime do Sistema de Informações da República

Portuguesa (GOV)

Data de admissão: 12 de junho de 2015

Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª)

Índice

I. ANÁLISE SUCINTA DOS FACTOS, SITUAÇÕES E REALIDADES RESPEITANTES À INICIATIVA

II. APRECIAÇÃO DA CONFORMIDADE DOS REQUISITOS FORMAIS, CONSTITUCIONAIS E

REGIMENTAIS E DO CUMPRIMENTO DA LEI FORMULÁRIO

III. ENQUADRAMENTO LEGAL E DOUTRINÁRIO E ANTECEDENTES

IV. INICIATIVAS LEGISLATIVAS E PETIÇÕES PENDENTES SOBRE A MESMA MATÉRIA

V. CONSULTAS E CONTRIBUTOS

VI. APRECIAÇÃO DAS CONSEQUÊNCIAS DA APROVAÇÃO E DOS PREVISÍVEIS ENCARGOS COM A

SUA APLICAÇÃO

Elaborada por: Paula Granada (BIB), Sónia Milhano (DAPLEN), Dalila Maulide e Fernando Marques Pereira (DILP) e Nélia Monte Cid (DAC).

Data: 26 de junho de 2015

I. Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa

O Governo apresentou a iniciativa legislativa sub judice ao abrigo do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo

197.º da Constituição da República Portuguesa, visando a aprovação de um novo regime do Sistema de

Informações da República Portuguesa, em substituição do atualmente disperso pelas Leis n.os 30/84, de 5 de

setembro (alterada pelas Leis n.os 4/95, de 21 de fevereiro, 15/96, de 30 de abril, 75-A/97, de 22 de julho, e pelas

Leis Orgânicas n.os 4/2004, de 6 de novembro, e 4/2014, de 13 de agosto) – Lei-Quadro do Sistema de

Informações da República Portuguesa – e 9/2007, de 19 de fevereiro (alterada pela Lei n.º 50/2014, de 13 de

agosto) – Orgânica do Secretário-Geral do SIRP, do SIED e do SIS -, cuja revogação propõe.

De acordo com a exposição de motivos da presente iniciativa, visa-se proceder, em primeiro lugar, à revisão

das carreiras especiais do SIRP, em consequência da vigência da Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, que aprovou

a Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LGTFP), aproveitando-se para, no mesmo ato, proceder à

aprovação “do regime do SIRP enquanto regime de lei integral”, preconizando-se a aprovação de “uma lei para

os próximos 10 anos, que confira robustez ao quadro legal dos serviços do SIRP, integrando o conteúdo da Lei

n.º 9/2007, de 19 de fevereiro (…) e das Leis Orgânicas n.os 4/2004, de 6 de novembro, e 4/2014, de 13 de

agosto, aprovando um diploma único (…)”.

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A iniciativa em apreço, que se compõe de 177 artigos, propõe-se, assim, dar “nova sistemática aos conteúdos

da Lei n.º 30/84, de 5 de setembro”, em 4 grandes divisões sistemáticas: a primeira relativa ao âmbito, natureza

e finalidades do SIRP, bem como aos princípios gerais que norteiam a atividade de produção de informações,

aos órgãos de fiscalização externa, de caráter independente e com a responsabilidade dedicada ao controlo da

legalidade da atuação do SIRP, (prevendo-se a criação de uma Comissão de Controlo Prévio para a apreciação

de pedidos de medidas operacionais, em especial de acesso a metadados), a segunda relativa à orgânica do

Secretário-Geral, das Estruturas Comuns e dos dois serviços de informações, o SIS e o SIED, bem como à

estrutura do sistema de informações nacional (SIRP); a terceira de consagração do estatuto de pessoal do SIRP

e de definição das carreiras especiais do SIRP, integradas num quadro único; a última de disposições finais e

transitórias.

O proponente invoca, portanto, em justificação da presente intervenção legislativa, a necessidade de adequar

a configuração orgânica e de sistematizar o enquadramento legal do SIRP à nova realidade – designadamente

a resultante da “ameaça representada pelo terrorismo islamista, mas também pela alta criminalidade organizada

e pela espionagem clássica e económica” - que se foi impondo desde a aprovação (e últimas alterações) da Lei-

Quadro do Sistema de Informações da República Portuguesa, para além da necessidade de adequação da Lei

que aprovou a Orgânica do Secretário-Geral do SIRP, do SIED e do SIS e da necessária promoção da

dignificação dos recursos humanos do SIRP, enquanto corpo especial, em consequência do disposto na Lei n.º

35/2014, de 20 de junho, que aprovou a Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LGTFP), e que estabeleceu

“a necessidade de revisão das carreiras não revistas dos corpos especiais, onde se integra o pessoal do SIRP”.

Em concreto, e para além da nova sistematização conferida às Leis em vigor, a Proposta apresenta, como

inovações:

– A possibilidade de acesso a metadados, dados conservados pelas operadoras de telecomunicações, dados

de base, de localização e de tráfego, “com finalidade vinculada à prevenção de fenómenos graves, como o

terrorismo, a espionagem, a sabotagem e a criminalidade altamente organizada”, explicitando o proponente

estarem em causa dados, “eventualmente considerados «dados pessoais» para os efeitos do artigo 35.º da

Constituição (CRP), mas não a «ingerência nas comunicações», prevista no n.º 4 do artigo 34.º da CRP, do

domínio do processo penal (âmbito, este, vedado aos serviços de informações, indiretamente, atentos os limites

que a lei impõe à atividade do SIRP, ao impedir os serviços de informações de desenvolver ações próprias dos

tribunais, do Ministério Público e das polícias)”. Segundo a exposição de motivos, tratar-se-á não de um “acesso

a conteúdos de comunicações (escritas ou de voz), por intrusão ou ingerência nas comunicações, mas o acesso

autorizado a dados (de base, de localização e de tráfego)”.

– A criação de uma entidade própria, a Comissão de Controlo Prévio (composta por três magistrados judiciais,

designados pelo Conselho Superior da Magistratura, de entre juízes conselheiros do Supremo Tribunal de

Justiça, com, pelo menos três anos de serviço nessa qualidade), com competência para conceder a autorização

prévia do acesso à informação e dados considerados necessários, numa dada operação, segundo um

determinado procedimento legal, “que visa a sindicância do acesso a dados pessoais que possa por em causa

a reserva da intimidade da vida privada”;

– O reforço do papel orientador da atividade de produção de informações enquanto vetor estratégico da

atividade do Estado;

– A aprovação dos planos quinquenais de programação orçamental de meios e recursos do SIRP;

– A criação da figura do Secretário-Geral Adjunto, para coadjuvação do Secretário-Geral, nomeadamente em

matéria de direção das Estruturas Comuns, com reforço da hierarquia de comando operacional e eliminação dos

cargos de direção superior de segundo grau do quadro de pessoal dirigente do SIRP;

– A consagração, não como órgãos do SIRP, mas como “serviços públicos da administração direta do Estado,

com autonomia administrativa e financeira”, do Serviço de Informações de Segurança(SIS); do Serviço de

Informações Estratégicas de Defesa (SIED) e das Estruturas Comuns, incluindo estas últimas o Departamento

Comum de Recursos Humanos (DCRH); o Departamento Comum de Finanças e Apoio Geral (DCFAG); o

Departamento Comum de Tecnologias de Informação (DCTI) e o Departamento Comum de Segurança (DCS);

– A aprovação de um regime de declaração do património, de registo de interesses, de incompatibilidades e

impedimentos, e de acumulação de funções, pra além da consagração do inquérito de segurança como vetor

central de prevenção e controlo da legalidade e da ética deontológica de dirigentes e demais pessoal;

– A aproximação, no que toca ao desenho das carreiras e estatuto de pessoal do SIRP (estrutura indiciária

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e regras de progressão) aos serviços de segurança como a Polícia Judiciária e o Serviço de Estrangeiros e

Fronteiras, para além da previsão de cursos de especialização a meio de todas as carreiras especiais do SIRP

e de carreiras diferenciadas em virtude da formação especializada ministrada no SIRP, atento o feixe distintivo

de deveres, competências e conteúdos funcionais;

– A definição, no âmbito do SIRP de um mapa de pessoal único, que integra todo o pessoal do SIS, do SIED

e das Estruturas Comuns.

II. Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do

cumprimento da lei formulário

 Conformidade com os requisitos formais, constitucionais e regimentais

A iniciativa sub judice é apresentada pelo Governo, no âmbito do seu poder de iniciativa e da sua competência

política, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 167.º e na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da

Constituição e no artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República (RAR).

Toma a forma de proposta de lei, nos termos do n.º 1 do artigo 119.º do RAR, encontra-se redigida sob a

forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o seu objeto principal e é precedida de uma

breve exposição de motivos, em conformidade com o disposto nas alíneas a), b) e c) do n.º 1 do artigo 124.º do

RAR. Observa igualmente os requisitos formais relativos às propostas de lei, constantes das alíneas a), b) e c)

do n.º 2 do artigo 124.º do RAR.

É subscrita pelo Primeiro-Ministro e pelo Ministro da Presidência e dos Assuntos Parlamentares e menciona

que foi aprovada em Conselho de Ministros, em 4 de junho de 2015, em conformidade com o disposto no n.º 2

do artigo 123.º do Regimento. Respeita também os limites à admissão da iniciativa, previstos no n.º 1 do artigo

120.º do RAR.

O n.º 3 do artigo 124.º do Regimento determina que as propostas de lei devem ser acompanhadas dos

estudos, documentos e pareceres que as tenham fundamentado. Em idêntico sentido, o Decreto-Lei n.º

274/2009, de 2 de outubro, que regula o procedimento de consulta de entidades, públicas e privadas, realizado

pelo Governo, dispõe, no n.º 1 do artigo 6.º, que “Os atos e diplomas aprovados pelo Governo cujos projetos

tenham sido objeto de consulta direta contêm, na parte final do respetivo preâmbulo ou da exposição de motivos,

referência às entidades consultadas e ao carácter obrigatório ou facultativo das mesmas”. E acrescenta, no n.º

2, que “No caso de propostas de lei, deve ser enviada cópia à Assembleia da República dos pareceres ou

contributos resultantes da consulta direta às entidades cuja consulta seja constitucional ou legalmente

obrigatória e que tenham sido emitidos no decurso do procedimento legislativo do Governo”.

No caso em apreço, não é feita qualquer referência a eventuais consultas ou audições realizadas pelo

Governo, nem a iniciativa vem acompanhada de quaisquer pareceres ou contributos. Não obstante, na

exposição de motivos indica-se que “Atenta a matéria, em sede de processo legislativo parlamentar, devem ser

ouvidos a Comissão Nacional de Proteção de Dados, o Conselho Superior de Magistratura, a Procuradoria-

Geral da República, o Conselho Superior do Ministério Público e o Conselho de Fiscalização do Sistema de

Informações da República.”

A matéria objeto da presente iniciativa — regime do Sistema de Informações da República Portuguesa

— enquadra-se na alínea q) do artigo 164.º da Constituição, constituindo reserva absoluta de

competência legislativa da Assembleia da República. De facto, “São institutos extremamente sensíveis,

quer do prisma dos interesses do Estado, quer do prisma dos direitos, liberdades e garantias e, por isso,

compreende-se a sua inserção na reserva absoluta.1”

Consequentemente, isso “significa que nestas matérias só a AR pode emitir as leis, interpretá-las,

suspendê-las, modificá-las, revogá-las”2.

Em caso de aprovação, a iniciativa em apreço revestirá a forma de lei orgânica, nos termos do n.º 2

do artigo 166.º da Constituição, devendo ser aprovada, na votação final global, por maioria absoluta dos

1 MIRANDA, Jorge; MEDEIROS, Rui - Constituição da República Portuguesa Anotada, Tomo II. Coimbra, Coimbra Editora, 2006, pág. 521. 2 CANOTILHO, J. J. Gomes; MOREIRA, Vital - Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. II. Coimbra, Coimbra Editora, 2014, pág. 310.

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Deputados em efetividade de funções, em cumprimento do disposto no n.º 5 do artigo 168.º da

Constituição, com recurso ao voto eletrónico (n.º 4 do artigo 94.º do RAR).

Atente-se ainda que “O Presidente da Assembleia da República, na data em que enviar ao Presidente

da República decreto que deva ser promulgado como lei orgânica, dará disso conhecimento ao Primeiro-

Ministro e aos grupos parlamentares da Assembleia da República” [n.º 5 do artigo 278.º da Constituição].

A proposta de lei deu entrada em 11 de junho do corrente ano, foi admitida e anunciada em 12 de junho,

tendo baixado nessa mesma data, na generalidade, à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos,

Liberdades e Garantias (1.ª).

A respetiva discussão na generalidade encontra-se já agendada para a reunião plenária do dia 1 de julho

(cfr. Súmula da reunião n.º 103 da Conferência de Líderes, de 17 de junho de 2015).

Em caso de aprovação da presente iniciativa, assinalam-se os seguintes aspetos que importará ter em

consideração em sede de especialidade e aquando da redação final. Assim,

— No n.º 5 do artigo 116.º é feita menção à lei que procede à primeira alteração à Lei de Segurança Interna,

aprovada pela Lei n.º 53/2008, de 29 de agosto, a qual foi entretanto publicada como Lei n.º 59/2015, de 24 de

junho - Primeira alteração à Lei n.º 53/2008, de 29 de agosto, que aprova a Lei de Segurança Interna,

modificando a composição do Conselho Superior de Segurança Interna e a organização e o funcionamento da

Unidade de Coordenação Antiterrorismo (tendo tido origem no Decreto da Assembleia n.º 354/XII, resultante da

aprovação da Proposta de Lei n.º 286/XII). Deve, pois, proceder-se à correta identificação do diploma de

alteração;

— A iniciativa integra quatro anexos, devidamente numerados3. Sugere-se, no entanto, para uma clara

identificação da matéria tratada em cada um deles, que lhes seja atribuída uma designação. Este entendimento

resulta, aliás, de forma inequívoca, das regras de boa legística. De facto, entende-se que “deve ser atribuída

uma designação ao anexo, sempre que possível (…); esta designação é, em rigor, um título do próprio anexo,

que, naturalmente, deve ser indicativo da matéria objeto do mesmo, de forma sintética e com a devida

correspondência;”.4

 Verificação do cumprimento da lei formulário

A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, de ora em

diante designada como lei formulário, contém um conjunto de normas sobre a publicação, identificação e

formulário dos diplomas que são relevantes em caso de aprovação da presente iniciativa e que, por isso, deverão

ser tidas em conta no decurso do processo da especialidade na Comissão, em particular aquando da redação

final.

Refira-se, desde logo, que em conformidade com os disposto nos n.os 1 e 2 do artigo 13.º da lei supra

mencionada, a presente iniciativa contém uma exposição de motivos e obedece ao formulário das propostas de

lei, apresentando sucessivamente, após o articulado, a data de aprovação em Conselho de Ministros e a

assinatura do Primeiro-Ministro e do Ministro da Presidência e dos Assuntos Parlamentares.

Ao indicar que aprova o regime do Sistema de Informações da República Portuguesa, observa igualmente o

disposto no n.º 2 do artigo 7.º do mesmo diploma, que estabelece que “Os atos normativos devem ter um título

que traduza sinteticamente o seu objeto”.

Não obstante, cumpre assinalar que, por razões informativas, “as vicissitudes que afetem globalmente um

ato normativo devem ser identificadas no título, o que ocorre, por exemplo, em atos de suspensão ou em

revogações expressas de todo um outro ato”5.

Face ao exposto, refira-se que, nos termos do seu artigo 175.º, a proposta de lei sub judice pretende revogar

os seguintes diplomas:

— ALei n.º 30/84, de 5 de setembro, alterada pelas Leis n.os 4/95, de 21 de fevereiro, 15/96, de 30 de abril,

75-A/97, de 22 de julho, e pelas Leis Orgânicas n.os 4/2004, de 6 de novembro, e 4/2014, de 13 de agosto;

— A Lei n.º 9/2007, de 19 de fevereiro, alterada pela Lei n.º 50/2014, de 13 de agosto (os cargos de Diretor

Adjunto do SIS e de Diretor Adjunto do SIED continuam a reger-se por esta lei até à extinção por cessação da

comissão de serviço dirigente dos seus atuais titulares, de acordo com o n.º 2 do artigo 173.º);

3 O anexo II menciona o n.º 3 do artigo 126.º, mas deverá fazer referência ao n.º 3 do artigo 125.º, que para ele remete. 4 DUARTE, David et al - Legística. Coimbra, Almedina, 2002, pág. 193. 5 DUARTE, David et al - Legística. Coimbra, Almedina, 2002, pág. 203.

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II SÉRIE-A — NÚMERO 160 62

— O Decreto-Lei n.º 225/85, de 4 de julho, alterado pelos Decretos-Leis n.os 369/91, de 7 de outubro, 245/95,

de 14 de setembro, e 229/2005, de 29 de dezembro, e pela Lei n.º 9/2007, de 19 de fevereiro;

— O Decreto-Lei n.º 370/91, de 7 de outubro (sem prejuízo de, nos termos do artigo 174.º, se manter em

vigor até 60 dias após a entrada em vigor da presente iniciativa).

Nestes termos, considerando que o título da iniciativa deve mencionar os diplomas que são revogados de

forma integral e imediata, em caso de aprovação, sugere-se o seguinte título:

“Regime do Sistema de Informações da República Portuguesa (revoga as Leis n.os 30/84, de 5 de

setembro, e 9/2007, de 19 de fevereiro, e o Decreto-Lei n.º 225/85, de 4 de julho)”.

Por fim, refira-se que, em caso de aprovação, a iniciativa sub judice, revestindo a forma de lei orgânica, será

objeto de publicação na 1.ª série do Diário da República, nos termos da alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei

formulário.

No que respeita à entrada em vigor, o artigo 177.º da proposta de lei determina que a mesma ocorra no

primeiro dia do mês seguinte ao da sua publicação, cumprindo o disposto no n.º 1 do artigo 2.º da lei formulário.

Na presente fase do processo legislativo a iniciativa em apreço não nos parece suscitar outras questões em

face da lei formulário.

III. Enquadramento legal e doutrinário e antecedentes

 Enquadramento legal nacional e antecedentes

Nos termos da alínea q) do artigo 164.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), é da competência

exclusiva da Assembleia da República legislar sobre o ”regime do sistema de informações da República e do

segredo de Estado”.

Pretendendo adotar “uma lei para os próximos dez anos, que confira robustez ao quadro legal dos serviços

do SIRP”, que em diploma único, integre o conteúdo de várias leis e aprove o novo regime do SIRP, a proposta

de lei em apreço pretende revogar os seguintes diplomas:

– Lei n.º 30/84, de 5 de Setembro6, que aprovou a Lei-Quadro do Sistema de Informações da República

Portuguesa, alterada pela Lei n.º 4/95, de 21 de Fevereiro, pela Lei n.º 15/96, de 30 de Abril, pela Lei n.º 75-

A/97, de 22 de Julho, pela Lei Orgânica n.º 4/2004, de 6 de Novembro, e, já na presente legislatura, pela Lei

Orgânica n.º 4/2014, de 13 de agosto7;

– Lei n.º 9/2007, de 19 de fevereiro8, que estabelece a orgânica do Secretário-Geral do Sistema de

Informações da República Portuguesa, do Serviço de Informações Estratégicas de Defesa e do Serviço de

Informações de Segurança e revoga os Decretos-Leis n.os 225/85, de 4 de julho, e 254/95, de 30 de setembro,

alterada pela Lei n.º 50/2014, de 13 de agosto9;

– Decreto-Lei n.º 225/85, de 4 de julho, que estabelece a orgânica do Serviço de Informações de Segurança,

criado pela Lei n.º 30/84, de 5 de Setembro (Lei Quadro do Sistema de Informações da República Portuguesa),

alterado pelos Decretos-Leis n.os 369/91, de 7 de outubro, 245/95, de 14 de setembro, e 229/2005, de 29 de

dezembro, e pela Lei n.º 9/2007, de 19 de fevereiro10;

– Decreto-Lei n.º 370/91, de 7 de outubro, que estabelece o novo sistema retributivo do SIS - Serviço de

Informações de Segurança.

Não tendo as carreiras especiais do SIRP sido revistas à luz da entrada em vigor da Lei n.º 12-A/2008, de

27 de fevereiro retificada pela Declaração de Retificação n.º 22-A/2008, de 24 de abril, e alterada pelas Leis

n.os 64-A/2008, de 31 de dezembro11, 3-B/2010, de 28 de abril 34/2010, de 2 de setembro12, 55-A/2010, de 31

6 Teve origem na Proposta de Lei n.º 55/III 7 Teve origem na apreciação conjunta dos Projetos de Lei n.º 286/XII, 287/XII, 288/XII, 302/XII, 437/XII e 556/XII. 8 Teve origem na Proposta de Lei n.º 83/X 9 Teve origem na apreciação conjunta dos Projetos de Lei n.º 181/XII, 438/XX e 556/XII 10 Teve origem na Proposta de Lei 83/X 11 Teve origem na Proposta de Lei 226/X que aprovou o O.E. para 2009. 12 Teve origem no Projeto de Lei n.º 223/XI (PS) que altera o regime de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas, no capítulo referente às garantias de imparcialidade.

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1 DE JULHO DE 2015 63

de dezembro13, 64-B/2011, de 30 de dezembro, 66/2012, de 31 de dezembro, 66-B/2012, de 31 de dezembro14,

e pelo Decreto-Lei n.º 47/2013, de 5 de abril – texto consolidado (que ficou conhecia como Lei dos Vínculos,

Carreiras e Remunerações), entretanto revogada, invocam os proponentes a necessidade de, de acordo com o

disposto no art.º 41.º da Lei n.º 35/2014, de 20 de junho15, que aprova a Lei Geral do Trabalho em Funções

Públicas (e que sucedeu àquela), com as alterações da Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro, proceder à

revisão das carreiras de pessoal do SIRP.

A proposta de lei enquadra o funcionamento do SIRP em dois documentos de estratégia:

– O conceito estratégico de defesa nacional, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 19/2013,

de 5 de abril. Conforme previsto al. d) do art.º 11.º da lei de Defesa Nacional, antes da sua aprovação, o Governo

apresentou à Assembleia da República o documento sobre as Grandes Opções do Conceito Estratégico de

Defesa Nacional, em 2 de janeiro de 2013, o qual foi discutido na Reunião Plenária de 8 de março de 2013;

– A Estratégia Nacional de Combate ao Terrorismo, aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º

7 -A/2015, de 20 de fevereiro, fundada no compromisso de “combater o terrorismo em todas as suas dimensões”.

O artigo 78.º da Proposta de Lei concede aos diretores e dirigentes intermédios de primeiro grau do SIS e do

SIED acesso a “informações e registos relevantes para a prossecução das suas competências, contidos em

ficheiros de entidades públicas” e aos oficiais de informação daqueles serviços o acesso a “informação bancária,

a informação fiscal, a dados de tráfego, de localização ou outros dados conexos das comunicações, necessários

para identificar o assinante ou utilizador ou para encontrar e identificar a fonte, o destino, data hora, duração e

o tipo de comunicação, bem como para identificar o equipamento de telecomunicações ou a sua localização,

sempre que sejam necessários, adequados e proporcionais, numa sociedade democrática, para o cumprimento

das atribuições legais dos serviços de informações, mediante a autorização obrigatória da Comissão de Controlo

Prévio.”

Estes dados podem, eventualmente, ser considerados “dados pessoais” para os efeitos do artigo 35.º da

CRP, artigo que estabelece, no n.º 4, uma proibição genérica do acesso a dados pessoais de terceiros, salvo

casos excecionalmente previstos na lei. A estes casos excecionais deve ser aplicado o regime das restrições

aos direitos, liberdades e garantias do art.º 18.º da CRP, pelo que, de acordo com Gomes Canotilho e Vital

Moreira, “só podem ter lugar quando exigidas pela necessidade de defesa de direitos ou bens

constitucionalmente protegidos (defesa da existência do Estado, combate à criminalidade, proteção dos direitos

fundamentais de outrem, etc.)” (inConstituição da República Portuguesa Anotada, Volume I, 4.ª Edição revista,

pág. 555).

Refira-se que o n.º 4 do art.º 34.º da CRP proíbe toda a “ingerência das autoridades públicas na

correspondência, nas telecomunicações e nos demais meios de comunicação, salvo os casos previstos na lei

em matéria de processo criminal”.

Finalmente, refere-se que o tratamento de dados pessoais obedece às condições estabelecidas na Lei n.º

67/98, de 26 de outubro16, que, transpondo para a ordem jurídica portuguesa a Diretiva n.º 95/46/CE, do

Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de Outubro de 1995, relativa à proteção das pessoas singulares no

que diz respeito ao tratamento dos dados pessoais e à livre circulação desses dados, aprova a Lei de Proteção

de Dados Pessoais, com as retificações da Declaração de Retificação n.º 22/98, de 28 de novembro.

Antecedentes parlamentares

Sobre este assunto, devemos destacar as seguintes iniciativas, na presente legislatura e nas duas

legislaturas precedentes:

13 Teve origem na Proposta de Lei 42/XI que aprovou o O.E. para 2011. 14 Teve origem na Proposta de Lei n.º 103/XII, que aprovou o O.E. para 2013. 15 Teve origem na Proposta de Lei n.º 184/XII 16 Teve origem na Proposta de Lei n.º 173/VII, do Governo.

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II SÉRIE-A — NÚMERO 160 64

Iniciativa Autoria Destino Final

Projeto de Lei 102/X (1.ª) – Primeira revisão à Lei n.º 6/94, de 7 de abril - PSD Caducado

Segredo de Estado.

Projeto de Lei 383/X (2.ª) – Regula o modo de exercício dos poderes de fiscalização da Assembleia da República sobre o Sistema de Informações da PCP Rejeitado República Portuguesa e o regime do segredo de Estado.

Projeto de Lei 473/X (3.ª) – Sobre o acesso da Assembleia da República a PS Caducado

documentos e informações com classificação de Segredo de Estado.

Projeto de Lei 679/X (4.ª) – Regula o modo de exercício dos poderes de fiscalização da Assembleia da República sobre o Sistema de Informações da PCP Caducado República Portuguesa e o regime do Segredo de Estado.

Projeto de Lei 27/XII (1.ª) – Regula o modo de exercício dos poderes de controlo e fiscalização da Assembleia da República sobre o Sistema de PCP Rejeitado Informações da República Portuguesa e o Segredo de Estado.

Projeto de Lei 52/XII (1.ª) – Altera a Lei-Quadro do Serviço de Informações da República Portuguesa em matéria de impedimentos e acesso a BE Rejeitado documentos.

Projeto de Lei 148/XII (1.ª) – Altera a Lei-Quadro do Sistema de Informações da República Portuguesa, reforçando as competências da Comissão de

BE Retirado Fiscalização de Dados do SIRP nos casos de recolha ilegítima de informação por parte dos serviços de informações

Projeto de Lei 251/XII (1.ª) – Cria a Comissão da Assembleia da República PCP Retirado

para a Fiscalização do Sistema de Informações da República Portuguesa

Projeto de Lei 553/XII (3.ª) – Primeira alteração à Lei n.º 6/94, de 7 de abril, PCP Rejeitado

que aprova o regime do Segredo de Estado

Projeto de Lei 555/XII (3.ª) – Regime do Segredo de Estado. PS Rejeitado

 Enquadramento doutrinário/bibliográfico

Bibliografia específica

CARVALHO, Jorge Silva – Modelos de sistemas de informações: cooperação entre sistemas de informações.

In Estudos de direito e segurança. Coimbra: Almedina, 2007. ISBN 978-972-40-3053-1. Vol. 1, p. 193-242.

Cota: 04.31 - 232/2007 (1)

Resumo: O autor apresenta diversos modelos de sistemas e serviços de informações e sua evolução e

situação atual, nos seguintes países: Reino Unido, França, Alemanha, Israel, Estados Unidos da América,

Espanha e Portugal. No que se refere ao sistema português são abordadas as suas atribuições e competências,

estrutura e órgãos de fiscalização e de consulta.

CONFERÊNCIA DOS ORGANISMOS DE FISCALIZAÇÃO PARLAMENTAR DOS SERVIÇOS DE

INFORMAÇÕES E SEGURANÇA DOS ESTADOS MEMBROS DA UNIÃO EUROPEIA, 4, Lisboa, 2008. IV

Conferência dos organismos de fiscalização parlamentar dos serviços de informações e segurança dos

estados membros da União Europeia. Org. Conselho de Fiscalização do Sistema de Informações da

República Portuguesa. Lisboa: Divisão de Edições da Assembleia da República, 2009. 302 p. ISBN 978-972-

556-513-1. Cota: 04.21 - 230/2010.

Resumo: Os trabalhos desta IV Conferência versaram dois tópicos extremamente relevantes na situação

presente do controlo democrático-parlamentar da atividade de produção de informações de Estado: 1.º painel –

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os sistemas europeus de fiscalização parlamentar dos serviços de informações; 2.º painel – a importância nos

nossos dias da fiscalização dos sistemas de informações nos Estados democráticos e as dificuldades que tem

enfrentado.

No encerramento da referida Conferência foi assinada a Declaração de Lisboa, que consolidou as ideias

base do consenso gerado, reforçando a necessidade de se prosseguir a cooperação europeia num setor

estratégico como o da segurança e das informações, além de se aprofundar a reflexão sobre o papel que a

fiscalização parlamentar das atividades de informações deve desempenhar.

LE CONTRÔLE PARLEMENTAIRE DE LA DÉFENSE ET DES SERVICES SECRETS. Informations

constitutionnelles et parlementaires. Genève: Union Interparlementaire. N.º 193, 1.º sem. (2007), p. 55-77.

Cota: ROI - 35

Resumo: Contém as contribuições dos representantes dos Parlamentos da Austrália, França, Roménia,

Reino Unido, Espanha, Noruega e Chile relativamente ao controlo parlamentar da defesa e dos serviços secretos

nos respetivos países.

FERREIRA, Arménio Marques – O Sistema de Informações da República Portuguesa. In Estudos de direito

e segurança. Coimbra: Almedina, 2007, p. 67-93. ISBN 978-972-40-3053-1. Cota: 04.31 - 232/2007

Resumo: O autor começa por referir as informações na ótica do Estado de Direito e o regime de Segredo de

Estado, para em seguida, analisar o sistema de informações em Portugal e a criação do Serviço de Informações

da República Portuguesa, sua composição e orgânica. Aborda ainda a questão da fiscalização do sistema e as

suas relações com outros sistemas.

PEREIRA, Júlio –Os serviços de informações são a primeira linha de defesa e segurança dos países.

Segurança e defesa. Loures. ISSN 1646-6071. N.º 24 (fev./abr. 2013), p. 30-35. Cota: RP-337

Resumo. O autor apresenta a sua visão sobre as informações em Portugal, na qualidade de Secretário-Geral

do Sistema de Informações da República Portuguesa. Destaca a necessidade de encontrar mecanismos

eficazes por forma a assegurar a transparência, a responsabilização e a fiscalização destes serviços, sem se

prejudicar a necessidade de manter os elevados níveis de sigilo.

SEGREDO de estado e serviços de informação [Em linha]. Compil. Divisão de Informação Legislativa e

Parlamentar da Assembleia da República. Lisboa: Assembleia da República. DILP, 2012. 551 p. (Coleção

legislação; 42). [Consult. 16 jun. 2015]. Disponível em WWW:

http://arnet/sites/DSDIC/BIB/BIBArquivo/m/2012/SEGREDO_ESTADO.pdf>.

Resumo: Este dossiê de informação foi elaborado a pedido da Comissão de Fiscalização dos Centros de

Dados dos Serviços de Informações e apresenta uma compilação da legislação relativa ao Segredo de Estado,

incluindo a classificação e desclassificação de documentos, nos seguintes países: Alemanha, Bélgica, Espanha,

Finlândia, França, Itália, Polónia, Reino Unido, Suécia e Turquia.

O referido trabalho encontra-se dividido em duas partes:

– A primeira contém a legislação referente ao Segredo de Estado e à organização dos serviços de

informação, podendo englobar alguma legislação relacionada com o tema (acesso dos cidadãos à informação

produzida pelo Estado);

– A segunda contém informação sobre os sistemas e serviços de informação nos mesmos países.

SEGREDO de estado e serviços de informação nos países da CPLP. [Compil.] Divisão de Informação

Legislativa e Parlamentar da Assembleia da República. Lisboa: Assembleia da República. DILP, 2014. 288 p.

(Coleção legislação ; 45). Cota: ARP – 49

Resumo: O supracitado dossiê foi elaborado a pedido do Conselho de Fiscalização do Sistema de Informação

da República Portuguesa e contém a compilação de legislação relativa ao Segredo de Estado, incluindo a

classificação e desclassificação de documentos, nos seguintes países: Angola, Brasil, Cabo Verde, Guiné,

Moçambique, São Tomé e Príncipe e Timor-Leste.

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II SÉRIE-A — NÚMERO 160 66

WILLS, Aidan; VERMEULEN, Mathias – Supervisão parlamentar das agências de segurança e de

informações na União Europeia [Em linha]. Bruxelas: Parlamento Europeu, 2011. (PE 453.207). [Consult. 16

jun. 2015]. Disponível em WWW:

http://arnet/sites/DSDIC/BIB/BIBArquivo/s/PE/2011/PE_453207_s.pdf>

Resumo: O presente estudo avalia a supervisão das agências de segurança nacional e de informações

realizada quer pelos parlamentos, quer por órgãos de supervisão especializados não parlamentares, com vista

a identificar boas práticas que possam fundamentar a abordagem do Parlamento Europeu em relação ao reforço

da supervisão da Europol, da Eurojust, da Frontex e, em menor grau, do Sitcen. O estudo propõe um conjunto

de recomendações detalhadas (nomeadamente em matéria de acesso a informações classificadas) que são

formuladas com base em avaliações de fundo:

– Das funções e competências atuais destes quatro organismos;

– Dos mecanismos existentes de supervisão destes organismos pelo Parlamento Europeu, pelas Instâncias

Comuns de Controlo e pelos parlamentos nacionais;

– Dos quadros jurídicos e institucionais da supervisão parlamentar e especializada das agências de

segurança e de informações nos Estados-membros da União Europeia e noutros importantes Estados

democráticos.

 Enquadramento internacional

Países europeus

A legislação comparada é apresentada para os seguintes países da União Europeia: Alemanha e Espanha.

ALEMANHA

O Governo alemão dispõe de três Serviços de Informações, que lidam com informação com classificação de

segredo de Estado:

 O Bundesamt für Verfassungsschutz – BfV (Serviço Federal para a Proteção da Constituição), que

constitui um serviço de informações internas, que atua ao nível da recolha de informação acerca de ameaças à

ordem democrática e à segurança da Alemanha. Está também encarregue de missões de contra-espionagem e

contra-sabotagem – rege-se pelo disposto na Bundesverfassungsschutzgesetz - BVerfSchG;

 Militärische Abschirmdienst – MAD (Serviço de Proteção Militar), integrado nas Forças Armadas,

desenvolve a sua ação na Alemanha e no estrangeiro, sob a responsabilidade do Ministério da Defesa - rege-

se pelo disposto na Gesetz über den Militärischen Abschirmdienst (MADG);

 Bundesnachrichtendienst – BND (Serviço Federal de Informações), que recolhe informação sobre um

conjunto de países e assuntos e que contribui para a tomada de decisão sobre política de segurança e defesa

e para a proteção dos interesses da Alemanha em todo o mundo – rege-se pelo disposto na

Bundesnachrichtengezetz (BNDG).

Cada um destes serviços rege-se por lei própria, supra indicada. No entanto, a coordenação entre eles e com

outras autoridades e agências é assegurada pelo Secretário de Estado da Chancelaria, que acumula funções

com o cargo de Comissário Federal para os Serviços de Informações.

Para aceder aos BfV e ao MAD, é possível frequentar formação de nível universitário específica, facultada

pela Akademie für Verfassungsschutz (Academia para os serviços alemães de informações internas civis e

militares), fundada em 1955, junto destes serviços, com a finalidade de fornecer formação inicial e avançada.

Decorrem regularmente vários procedimentos concursais de recrutamento para estes serviços, que podem

ser consultados, por exemplo, aqui e aqui.

Do ponto de vista administrativo, os serviços de informações estão sujeitos à:

 supervisão administrativa e técnica do Ministério da Administração Interna (Bundesministerium des

Innern);

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1 DE JULHO DE 2015 67

 supervisão do Comissário Federal para a Proteção de Dados e Liberdade de Informação

(Bundesbeuaftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit), o qual garante a aplicação das normas

relativas à proteção de dados, podendo realizar inspeções de registos);

 supervisão da execução orçamental do Tribunal de Contas Federal (Bundesrechnungshof).

O controlo parlamentar da atividade destes serviços é exercido por intermédio de:

 Um Parlamentarische Kontrollgremium (Comité de Controlo Parlamentar), nos termos da Gesetz über die

parliamentarische Kontrolle nachrichtendienstlicher Tätigkeit des Bundes – PKGrG (Lei sobre o controlo

parlamentar das atividades dos Serviços de Informações do Governo Federal). O PKGr, de acordo com o artigo

45d da Constituição (em inglês), é composto por dez membros, e pode solicitar ao Governo Federal informação

detalhada das atividades das agências e de qualquer operação em particular, sendo responsável pela análise

das suas atividades gerais, da qual elabora um relatório. O PKGr pode consultar outros registos e arquivos dos

serviços de segurança, conduzir entrevistas com os seus membros e ter acesso a todos os departamentos. Por

seu turno, quando entender necessário, também o Comité pode solicitar informações ao Governo sobre a

atividade daqueles organismos (§ 2). O Comité reúne pelo menos uma vez por trimestre e fixa a sua ordem de

trabalhos (§ 5 (2)).

 A Comissão G-10, composta por quatro membros não necessariamente membros do Bundestag, sendo

o seu presidente um juiz. A Comissão funciona por legislaturas e reúne-se pelo menos uma vez por mês,

devendo ainda realizar visitas de inspeção aos serviços de informação.

Esta Comissão surge para implementar medidas de fiscalização restritivas no campo da correspondência,

mensagens e sigilo de telecomunicações (artigo 10.º da Constituição), (em inglês), sendo responsável pela

autorização de pedidos de interceção de comunicações O seu poder de controlo também se estende em todo o

processo de recolha, processamento e utilização de informações pessoais obtido a partir dessa ação. O artigo

10.º encontra-se desenvolvido em lei ordinária – Lei sobre a Limitação da Privacidade das Comunicações

Postais e Telecomunicações (Gesetz zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses)

Finalmente, é a Comissão G10 que recebe queixas de cidadãos e verifica se houve violação dos seus direitos

fundamentais.

Esse controlo pode ainda ser exercido em determinados casos por outras comissões técnicas do Bundestag

(Assuntos Internos e Comissão de Defesa) ou mesmo as comissões de inquérito.

Nos Länder existem Comités semelhantes ao nível dos Parlamentos Regionais para controlo das autoridades

homólogas para a proteção da Constituição. A sua actividade encontra-se regulada pela Gesetz über die

Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in Angelegenheiten des Verfassungsschutzes und über das

Bundesamt für Verfassungsschutz – Bundesverfassungsschutzgesetz (Lei Federal de Protecção da

Constituição).

O Parlamento federal alemão (Bundestag) está ainda obrigado pelo Geheimschutzordnung des Deutschen

Bundestages (Regulamento sobre a Proteção do Segredo no Bundestag), que estabelece as regras a aplicar ao

tratamento de informação classificada como segredo de Estado no Parlamento.

Finalmente, refira-se que a definição de Segredo de Estado (Staatsgeheimnis) é dada pelo artigo 93.º do

Código Penal (em inglês), não tendo sido encontrada no ordenamento referência a órgão análogo à Entidade

Fiscalizadora do Segredo do Estado.

ESPANHA

A Ley 11/2002, de 6 de mayo, criou o Centro Nacional de Inteligencia (CNI) entidade responsável por

fornecer ao Presidente do Governo e ao Governo as informações, análises, estudos ou propostas que

permitam prevenir e evitar qualquer perigo, ameaça ou agressão contra a independência e integridade

territorial de Espanha, os interesses nacionais e a estabilidade do Estado de Direito e suas instituições.

O CNI tem um âmbito de intervenção nacional e internacional, dentro do qual operam, também, a

Oficina Nacional de Seguridad, a Oficina Nacional de Inteligencia y Contrainteligencia (ONI) e o Centro

Criptologico Nacional.

O n.º 2 do artigo 9.º estabelece as competências que o CNI tem sobre estes serviços.

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II SÉRIE-A — NÚMERO 160 68

De acordo com o artigo 2.º, o CNI rege-se pelo princípio da sujeição ao ordenamento jurídico, levando

a cabo as suas atividades específicas nos termos definidos na Ley 11/2002, de 6 de mayo e na Ley

Orgánica 2/2002, de 6 de mayo, reguladora del control judicial previo del Centro Nacional de Inteligencia, e será

submetido a controlo parlamentar e judicial, constituindo-se este a essência do seu funcionamento

eficaz e transparente.

O artigo 11.º da Ley 11/2002, de 6 de mayo, assinala o controlo parlamentar sobre o funcionamento e

atividades do CNI. Assim, o CNI submeterá ao conhecimento do Congreso de los Diputados, através da

Comissão que controla as dotações para as despesas, liderado pelo Presidente da Câmara, a informação

adequada sobre o seu funcionamento e atividades. O conteúdo desses encontros e as suas deliberações

serão secretos. A citada Comissão terá acesso ao conhecimento de matérias classificadas, salvo as

relativas às fontes e meios utilizados pelo CNI e as que provêm de serviços estrangeiros e organizações

internacionais, nos termos definidos nos correspondentes acordos e convénios de intercâmbio de

informação classificada. Os membros da Comissão estão obrigados a manter segredo sobre as

informações secretas e os documentos que recebem. Após análise, os documentos serão devolvidos

para custódia ao CNI, para os cuidados adequados, sem que possam ser retidos originais ou

reproduções. A Comissão conhecerá os objetivos estabelecidos anualmente pelo Governo, em matéria

dos serviços de informação, tendo o Diretor do CNI que elaborar anualmente um relatório sobre as

atividades e grau de cumprimento dos objetivos definidos.

O artigo 4.º atribui ao CNI a função de garantir a conformidade das regras relativas à proteção das

informações classificadas. Motivado pelo amplo espectro legislativo, político e regulamentar sobre a matéria,

tanto nacional como internacional, e com o objetivo de lhes dar cumprimento, foram promulgadas em 2014 as

Normas de la Autoridad Nacional para la Protección de la Información Clasificada, que se constituem como o

normativo básico para a proteção da informação classificada em Espanha.

O Real Decreto 436/2002, de 10 de mayo, alterado pelo Real Decreto 612/2006, de 19 de mayo, veio

estabelecer a estrutura orgânica do CNI.

De acordo com o disposto no artigo 5.1 da Lei n.º 11/2002, de 6 de maio, as disposições que regulem a

organização e estrutura interna do Centro Nacional de Inteligência são classificadas com o grau de

segredo.

O mesmo grau de classificação terão a relação de postos de trabalho e as resoluções do ‘Secretario

de Estado Director’ do centro que nomeiem ou afastem os Diretores Técnicos e titulares de postos de

trabalho com categoria de Subdiretor geral, sem prejuízo da sua comunicação ao Ministro da Defesa,

Ministério das Administrações Públicas e Ministério das Finanças, quando for o caso.

A Ley 9/1968, de 5 de abril, sobre Secretos Oficiales estabelece que os órgãos do Estado ficarão

sujeitos no exercício da sua atividade ao princípio da publicidade, exceto nos assuntos que – pela sua

natureza e tendo em conta o grau de proteção que exigem –sejam considerados “secretos” ou

expressamente declarados como “matérias classificadas”. A Lei define como “matérias classificadas”

os atos, documentos, informações, dados e objetos cujo conhecimento por pessoas não autorizadas

possa colocar em risco a segurança e a defesa do Estado.

A classificação de matérias é da responsabilidade do Conselho de Ministros e da Junta dos Chefes

do Estado Maior.

A Ley 9/1968, de 5 de abril, teve desenvolvimentos através da aprovação do Decreto 242/1969, de 20

de Febrero, que regulamenta os procedimentos e medidas necessárias para a aplicação da Lei e a

proteção das "matérias classificadas".

Importa ainda salientar a Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, que no Título XXIII,

assinala os delitos de traição contra a paz ou a independência do Estado, e no Capítulo III, especifica a questão

da revelação de segredos e informações relativas à Defesa Nacional.

Os artigos 23.1 e 105 alínea b) da Constituição Espanhola estabelecem o princípio ao acesso aos “assuntos

públicos”, princípio este que só encontra exceção nos casos em que seja necessário proteger a segurança e a

defesa do Estado, a averiguação de crimes e a intimidade das pessoas.

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Por fim, uma referência para a Estrategia de Seguridad Nacional - revista pela última vez em 2013 -, que

oferece uma visão integrada da política de segurança nacional, configurando o novo sistema de segurança

nacional espanhol.

IV. Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria

Efetuada consulta à base de dados da Atividade Parlamentar (AP), verificou-se existirem pendentes, sobre

a mesma matéria ou com ela conexa, as seguintes iniciativas:

 Projeto de Lei n.º 935/XII (4.ª) (PSD/CDS-PP) - Sexta alteração à Lei n.º 30/84, de 5 de setembro, alterada

pelas Leis n.º 4/95, de 21 de fevereiro, 15/96, de 30 de abril, e 75-A/97, de 22 de julho, e pelas Leis Orgânicas

n.º 4/2004, de 6 de novembro e n.º 4/2014, de 13 de agosto, com a Declaração de Retificação n.º 44-A/2014, de

10 de outubro (Lei-Quadro do Sistema de Informações da República Portuguesa - SIRP);

 Projeto de Lei n.º 997/XII (4.ª) (PCP) - Aprova o regime de fiscalização da Assembleia da República sobre

o Sistema de Informações da República Portuguesa e fixa os limites da atuação dos Serviços que o integram

(Sexta alteração à Lei n.º 30/84, de 5 de setembro);

 Projeto de Lei n.º 999/XII (4.ª) (PS) - Alteração à Lei-Quadro do Sistema de Informações da República

Portuguesa, sistematizando adequadamente a organização do registo de interesses dos seus intervenientes;

 Projeto de Lei n.º 1006/XII (4.ª) (PSD/CDS-PP) - Primeira alteração à Lei Orgânica n.º 3/2014, de 6 de

agosto, que cria a Entidade Fiscalizadora do Segredo de Estado.

 Petições

Não se identificaram petições pendentes em matéria idêntica.

V. Consultas e contributos

Em 25/06/2015, a Presidente da Assembleia da República promoveu a audição dos órgãos de governo

próprios das regiões autónomas, nos termos do artigo 142.º do Regimento da Assembleia da República, e para

os efeitos do n.º 2 do artigo 229.º da Constituição, solicitando o envio dos respetivos pareceres no prazo de 15

dias (Governos) e 20 dias (AL), nos termos da Lei n.º 40/96, de 31 de agosto, e do n.º 4 do artigo 118.º do

Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores.

A propósito da presente Proposta de Lei, a Comissão de Assuntos Constitucionais promoveu, em 12 de junho

de 2015, a consulta escrita do Conselho de Fiscalização do Sistema de Informações da República Portuguesa,

do Secretário-Geral do Sistema de Informações da República Portuguesa e da Comissão de Fiscalização de

Dados do Sistema de Informações da República Portuguesa. Em 17 de junho de 2015, após deliberação da

Comissão nesse sentido, foi ainda promovida a consulta escrita da Comissão Nacional de Proteção de Dados

e, em 19 de junho, do Conselho Superior da Magistratura e do Conselho Superior do Ministério Público.

VI. Apreciação das consequências da aprovação e dos previsíveis encargos com a sua aplicação

Em face da informação disponível não é possível quantificar eventuais encargos resultantes da aprovação

da presente iniciativa.

A DIVISÃO DE REDAÇÃO E APOIO AUDIOVISUAL.