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Sábado, 20 de fevereiro de 2016 II Série-A — Número 50

XIII LEGISLATURA 1.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2015-2016)

2.º SUPLEMENTO

S U M Á R I O

Proposta de lei n.o 13/XIII (1.ª) (Aprova o Quadro Plurianual de Programação Orçamental para os anos de 2016-2019): — Parecer da Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio.

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PROPOSTA DE LEI N.º 13/XIII (1.ª)

(APROVA O QUADRO PLURIANUAL DE PROGRAMAÇÃO ORÇAMENTAL PARA OS ANOS DE

2016-2019)

Parecer da Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública e nota técnica elaborada

pelos serviços de apoio

Parecer da Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública

Índice

PARTE I – CONSIDERANDOS

PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER

PARTE III – CONCLUSÕES

PARTE IV – ANEXOS

PARTE I – CONSIDERANDOS

1. Nota Preliminar

A Proposta de Lei n.º 13/XIII (1.ª), que aprova o Quadro Plurianual de Programação Orçamental para os anos

de 2016 - 2019, foi apresentada pelo Governo, no âmbito do seu poder de iniciativa, em conformidade com o

disposto no n.º 1 do artigo 167.º e na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da República Portuguesa

e no artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República.

A presente iniciativa legislativa toma a forma de proposta de lei, em conformidade com o previsto no n.º 1 do

artigo 119.º do Regimento da Assembleia da República, tendo sido subscrita pelo Primeiro-Ministro, pelo Ministro

das Finanças e pelo Secretário de Estado dos Assuntos Parlamentares e aprovada em Conselho de Ministros

no dia 4 de fevereiro de 2016.

Cumprindo os requisitos formais estabelecidos no n.º 1 do artigo 124.º do Regimento da Assembleia da

República, a Proposta de Lei n.º 13/XIII (1.ª) encontra-se redigida sob a forma de artigos, tem uma designação

que traduz sinteticamente o seu objeto principal e é precedida de uma exposição de motivos.

A Proposta de Lei n.º 13/XIII (1.ª) deu entrada na Assembleia da República no dia 5 de fevereiro de 2016, foi

admitida e anunciada nesse mesmo dia, tendo baixado à Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização

Administrativa para apreciação na generalidade.

No dia 10 de fevereiro de 2016 a Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública nomeou relator

da presente iniciativa legislativa o Deputado Paulo Sá do Grupo Parlamentar do PCP.

A respetiva discussão na generalidade encontra-se já agendada para as reuniões plenárias dos dias 22 e 23

de fevereiro, em conjunto com as propostas de lei n.os 11/XIII (1.ª) (GOV) — Aprova as Grandes Opções do

Plano para 2016-2019 e 12/XIII (1.ª) (GOV) — Aprova o Orçamento do Estado para 2016.

2. Objeto, conteúdo e motivação da iniciativa

A primeira Lei de Enquadramento Orçamental foi aprovada pela Lei n.º 64/77, de 26 de agosto, entretanto

revogada pela Lei n.º 40/83, de 13 de dezembro, que por sua vez foi revogada pela Lei n.º 6/91, de 20 de

fevereiro, objeto de revogação pela Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, a qual, por sua vez, teve oito alterações.

A quinta alteração à Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto (Lei n.º 22/2011, de 20 de maio), aditou o artigo 12.º-

D, que estabelece que o Governo apresenta à Assembleia da República uma proposta de lei com o quadro

plurianual de programação orçamental. A sétima alteração (Lei n.º 37/2013, de 14 de junho) procedeu à

alteração do artigo 12.º-D.

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Por força do disposto no n.º 2 do artigo 7.º da Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro, que revoga a Lei n.º

91/2001, de 20 de agosto e aprova a nova Lei de Enquadramento Orçamental, mantém-se em vigor durante três

anos as normas da Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, relativas ao processo orçamental, incluindo o artigo 12.º-

D.

A presente iniciativa do Governo pretende dar cumprimento ao disposto ao artigo 12.º-D da Lei de

Enquadramento Orçamental, aprovando o Quadro Plurianual de Programação Orçamental para o período de

2016 a 2019, que indica os limites da despesa da administração central financiada por receitas gerais e ainda

os limites de despesa para cada programa orçamental (2016), para cada agrupamento de programas (2017) e

para o conjunto de todos os programas (2018 e 2019).

No Anexo a que se refere o artigo 2.º da Proposta de Lei n.º 13/XIII (1.ª) é apresentado o Quadro Plurianual

de Programação Orçamental para o período de 2016 a 2019 (valores em milhões de euros):

Limites de despesa coberta por receitas gerais 2016 2017 2018 2019

P001 – Órgãos de soberania 3.159

P002 – Governação 110

Soberania P003 – Representação Externa 285

P008 – Justiça 742

P009 – Cultura 275

Subtotal agrupamento 4.571 4.684

P006 – Defesa 1.722 Segurança

P007 – Segurança interna 1.613

Subtotal agrupamento 3.335 3.360

P010 – Ciência, Tecnologia e Ensino Superior 1.397

P011 – Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar 5.081 Social

P012 – Trabalho, Solidariedade e Segurança Social 13.586

P013 - Saúde 7.971

Subtotal agrupamento 28.035 28.434

P004 – Finanças e Administração Pública 3.541

P005 – Gestão da Dívida Pública 7.546

P014 – Planeamento e Infraestruturas 762

Económica P015 – Economia 202

P016 – Ambiente 80

P017 – Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural 295

P018 - Mar 36

Subtotal agrupamento 12.462 12.902

Total da despesa financiada por receitas gerais 48.403 49.381 50.358 51.215

PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER

O relator do presente Parecer reserva para Plenário a sua posição sobre a proposta de lei em apreço.

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PARTE III – CONCLUSÕES

A Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa é de parecer que a Proposta de Lei n.º

13/XIII (1.ª) – Aprova o Quadro Plurianual de Programação Orçamental para os anos de 2016-2019 reúne os

requisitos constitucionais e regimentais para ser agendada para apreciação pelo Plenário da Assembleia da

República, reservando os grupos parlamentares as suas posições e decorrente sentido de voto para o debate.

PARTE IV – ANEXOS

Nota Técnica sobre a Proposta de lei n.º 13/XIII (1.ª) (GOV) – Aprova o Quadro Plurianual de Programação

Orçamental para os anos de 2016-2019, elaborada por Fernando Marques Pereira (DILP), Sónia Milhano

(DAPLEN) e Vasco Cipriano (DAC).

Palácio de S. Bento, 18 de fevereiro de 2016.

O Deputado Autor do Parecer, Paulo Sá — A Presidente da Comissão, Teresa Leal Coelho.

Nota: O parecer foi aprovado por unanimidade.

Nota Técnica

Proposta de lei n.º 13/XIII (1.ª) (GOV)

Aprova o Quadro Plurianual de Programação Orçamental para os anos de 2016-2019

Data de admissão: 5 de fevereiro de 2016

Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administração Administrativa (5.ª)

Índice

I. Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa

II. Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do cumprimento da

lei formulário

III. Enquadramento legal e doutrinário e antecedentes

IV. Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria

Elaborada por: Fernando Marques Pereira (DILP), Sónia Milhano (DAPLEN) e Vasco Cipriano (DAC).

Data: 15 de fevereiro de 2016.

I. Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa

A proposta de lei em questão faz aprovar, nos termos legais, o quadro plurianual de programação

orçamental com os limites de despesa efetiva para os anos de 2016 a 2019.

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II. Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do

cumprimento da lei formulário

 Conformidade com os requisitos formais, constitucionais e regimentais

A iniciativa legislativa em apreço, que “Aprova o Quadro Plurianual de Programação Orçamental para os

anos de 2016-2019”, é apresentada pelo Governo, no âmbito do seu poder de iniciativa da lei e da sua

competência política, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 167.º e na alínea d) do n.º 1 do artigo

197.º da Constituição e no artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República (RAR). Pretende igualmente

dar cumprimento ao disposto no artigo 12.º-D da lei de enquadramento orçamental, aprovada pela Lei n.º

91/2001, de 20 de agosto, alterada e republicada pela Lei n.º 41/2014, de 10 de julho, aplicável por força do

disposto no n.º 2 do artigo 7.º da Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro, que aprova a Lei de Enquadramento

Orçamental.

Toma a forma de proposta de lei, nos termos do n.º 1 do artigo 119.º do RAR, encontra-se redigida sob a

forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o seu objeto principal e é precedida de uma

breve exposição de motivos, mostrando-se conforme com o disposto nas alíneas a), b) e c) do n.º 1 do artigo

124.º do RAR. Observa também os requisitos formais relativos às propostas de lei, constantes do n.º 2 do artigo

124.º do RAR. Não obstante, não vem acompanhada de quaisquer estudos, documentos ou pareceres que a

tenham fundamentado, não preenchendo o requisito formal constante do n.º 3 do artigo 124.º do RAR.

Menciona que foi aprovada em Conselho de Ministros em 4 de fevereiro de 2016 e vem subscrita pelo

Primeiro-Ministro, pelo Ministro das Finanças e pelo Secretário de Estado dos Assuntos Parlamentares, dando

cumprimento ao disposto no n.º 2 do artigo 123.º do Regimento.

A proposta de lei deu entrada e foi admitida em 5 de fevereiro do corrente ano, tendo baixado nessa mesma

data, na generalidade, à Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa (5.ª) e foi anunciada

em 10 de fevereiro de 2016. A respetiva discussão na generalidade encontra-se já agendada para as reuniões

plenárias dos dias 22 e 23 de fevereiro (cfr. Súmula da reunião n.º 14 da Conferência de Líderes, de 10 de

fevereiro de 2016), em conjunto com as propostas de lei n.os 11/XIII (1.ª) (GOV) — Aprova as Grandes Opções

do Plano para 2016-2019 e 12/XIII (1.ª) (GOV) — Aprova o Orçamento do Estado para 2016.

 Verificação do cumprimento da lei formulário

A iniciativa sub judice contém uma exposição de motivos e obedece ao formulário das propostas de lei,

apresentando sucessivamente, após o articulado, a data de aprovação em Conselho de Ministros (4 de fevereiro

de 2016) e as assinaturas já referidas, mostrando-se em conformidade com o disposto nos n.os 1 e 2 do artigo

13.º da lei formulário1. De igual modo, apresenta um título que traduz sinteticamente o seu objeto, observando

o estabelecido no n.º 2 do artigo 7.º da lei referida.

Cumpre ainda assinalar que, em caso de aprovação, a iniciativa em apreço, revestindo a forma de lei, será

objeto de publicação na 1.ª série do Diário da República, nos termos da alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei

formulário. Na falta de uma norma sobre a sua entrada em vigor, dá-se cumprimento ao disposto no n.º 2 do

artigo 2.º do mesmo diploma, que determina que “Na falta de fixação do dia, os diplomas referidos no número

anterior entram em vigor, em todo o território nacional e no estrangeiro, no quinto dia após a publicação”.

Na presente fase do processo legislativo, a iniciativa em apreço não nos parece suscitar outras questões em

face da lei formulário.

III. Enquadramento legal e doutrinário e antecedentes

 Enquadramento legal nacional e antecedentes

A primeira Lei de Enquadramento Orçamental foi aprovada pela Lei n.º 64/77, de 26 de agosto, entretanto

revogada pela Lei n.º 40/83, de 13 de dezembro, que por sua vez foi revogada pela Lei n.º 6/91, de 20 de

Fevereiro, objeto de revogação pela Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, que estabeleceu as disposições gerais e

1 Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, sobre a publicação, a identificação e o formulário dos diplomas, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho.

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comuns de enquadramento dos orçamentos e contas de todo o sector público administrativo – “Lei de

enquadramento orçamental.”

A Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, teve diversas alterações, introduzidas pela Lei Orgânica n.º 2/2002, de

28 de agosto (“Lei da estabilidade orçamental – Primeira alteração à Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, segunda

alteração à Lei n.º 13/98, de 24 de fevereiro, e quinta alteração à Lei n.º 42/98, de 6 de agosto”), e pelas Leis

n.º 23/2003, de 2 de julho, 48/2004, de 24 de agosto, 48/2010, de 19 de outubro, 22/2011, de 20 de maio,

52/2011, de 13 de outubro (“Procede à sexta alteração à lei de enquadramento orçamental, aprovada pela Lei

n.º 91/2001, de 20 de agosto, e determina a apresentação da estratégia e dos procedimentos a adotar até 2015

em matéria de enquadramento orçamental”), 64-C/2011, de 30 de dezembro (“Aprova a estratégia e os

procedimentos a adotar no âmbito da lei de enquadramento orçamental, bem como a calendarização para a

respetiva implementação até 2015”), 37/2013, de 14 de junho (“Procede à sétima alteração à lei de

enquadramento orçamental, aprovada pela Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, e transpõe para a ordem jurídica

interna a Diretiva 2011/85/UE, do Conselho, de 8 de novembro, que estabelece requisitos aplicáveis aos quadros

orçamentais dos Estados-membros”), e Lei n.º 41/2014, de 10 de julho, que a republicou.

A Lei n.º 41/2014, de 10 de julho, introduziu alterações aos artigos 12.º-C, 67.º, 72.º-B, 72.º-C e 72.º-D da Lei

n.º 91/2001, de 20 de agosto, revogando o n.º 4 do artigo 72.º-B e a alínea c) do n.º 1 e o n.º 4 do artigo 72.º-D,

republicando-a em anexo.

Com a publicação da Lei n.º 64-C/2011, de 30 de dezembro, procedeu-se à aprovação da estratégia e dos

procedimentos a adotar no âmbito da lei de enquadramento orçamental.

Aprovou-se, igualmente, o calendário para a respetiva implementação até 2015, através da Portaria n.º

166/2013, de 29 de abril (“Procede à revisão do calendário de implementação da estratégia e dos procedimentos

a implementar até 2015, e revoga a Portaria n.º 103/2012, de 17 de abril”), tendo sido prevista a sua revisão

semestral, mediante Portaria do membro do Governo responsável pela área das finanças.

Nesta sequência, a Portaria n.º 47/2014, de 25 de fevereiro, procede à aplicação do artigo 2.º da Lei n.º 64-

C/2011, de 30 de dezembro, determinando a revisão do calendário de implementação da estratégia e dos

procedimentos a adotar até 2015, revogando a Portaria n.º 166/2013, de 29 de abril.

A revisão introduzida pela Lei n.º 37/2013, de 14 de junho, teve como objetivo transpor para a ordem jurídica

interna a nova arquitetura europeia em termos de regras e de procedimentos orçamentais, previstas nos artigos

3.º a 8.º do Tratado sobre a Estabilidade, a Coordenação e a Governação na União Económica e Monetária, e

na Diretiva 2011/85/UE, do Conselho, de 8 de novembro de 2011, que estabelece os requisitos aplicáveis aos

quadros orçamentais dos Estados membros.

O chamado “Pacto Orçamental”, cuja entrada em vigor se verificou em 1 de janeiro de 2013, foi assinado a

2 de março de 2012, pelos Chefes de Estado e de Governo dos Estados-membros da União Europeia (com

exceção do Reino Unido e da República Checa), visando reforçar a disciplina orçamental através da introdução

de medidas que garantam uma maior fiscalização e uma resposta mais eficaz face à emergência de

desequilíbrios.

A presente iniciativa pretende dar cumprimento ao disposto ao artigo 12.º-D da Lei de Enquadramento

Orçamental, aprovando o quadro plurianual de programação orçamental para o período de 2016 a 2019.

O Quadro Plurianual de Programação Orçamental estabelece os limites de despesa financiada por receitas

gerais para o conjunto da Administração Central e para cada um dos seus Programas Orçamentais. Está previsto

na Lei de Enquadramento Orçamental e é considerado uma prioridade no âmbito da respetiva Estratégia de

Implementação (Lei n.º 64-C/2011, de 30 de dezembro).

O Quadro Plurianual de Programação Orçamental para 2014-2018 integrou o Documento de Estratégia

Orçamental e foi apreciado na Assembleia da República em conjunto com diversos projetos de resolução sobre

a matéria:

 Projeto de Resolução n.º 1061/XII (3.ª) (PCP) – Rejeita o Documento de Estratégia Orçamental

apresentado pelo Governo e determina a renegociação da dívida nos seus prazos, juros e montantes;

 Projeto de Resolução n.º 1065/XII (3.ª) (BE) – Rejeita o Documento de Estratégia Orçamental 2014-2018

que mantém os cortes nos salários e pensões e agrava a carga fiscal, aprofundando a austeridade e a crise

social;

 Projeto de Resolução n.º 1067/XII (3.ª) (PEV) – Rejeita o Documento de Estratégia Orçamental 2014-

2018 (DEO);

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 Projeto de Resolução n.º 1068/XII (3.ª) (PS) – Censura o DEO e recomenda ao Governo uma estratégia

orçamental credível e que promova o crescimento e o emprego.

 Enquadramento internacional

Países europeus

A legislação comparada é apresentada para os seguintes países da Europa: Espanha e França.

ESPANHA

O artigo 134.º da Constitución Española determina que cabe ao Governo a elaboração do Orçamento do

Estado e às Cortes Gerais a sua análise, emenda e aprovação.

A Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, com as alterações introduzidas pelos diplomas

subsequentes, tem por objeto a regulação do processo orçamental, económico, financeiro e contabilístico do

sector público.

A Ley 22/2009, de 18 de diciembre regula o sistema de financiamento às comunidades autónomas e cidades

com estatuto de autonomia, incluindo a garantia de financiamento dos serviços públicos básicos, os fundos de

convergência autonómica, o estabelecimento do regime geral de transferência de impostos do Estado para as

comunidades autónomas e a coordenação dos organismos da administração fiscal.

FRANÇA

A Loi organique n.° 2001-692 du 1 août 2001 relative aux lois de finances, é o texto que determina o quadro

jurídico das lois de finances e tem como objetivo estabelecer, para um exercício de um ano, a natureza, o

montante e a afetação dos recursos e despesas do Estado, assim como o equilíbrio orçamental e financeiro.

A Constituição organiza as principais etapas do processo legislativo relativas à aprovação do Orçamento do

Estado (artigo 47.º). No entanto, é a Loi organique relative aux lois de finances, que específica com maior

precisão o procedimento próprio para adoção das lois de finances.

IV. Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria

Efetuada consulta à base de dados da Atividade Parlamentar (AP), verificou-se existirem pendentes, sobre

matéria conexa, as seguintes iniciativas:

 Proposta de lei n.º 11/XIII (1.ª) (GOV) — Aprova as Grandes Opções do Plano para 2016-2019;

 Proposta de lei n.º 12/XIII (1.ª) (GOV) — Aprova o Orçamento do Estado para 2016.

A DIVISÃO DE REDAÇÃO E APOIO AUDIOVISUAL.

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