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Sábado, 20 de fevereiro de 2016 II Série-A — Número 50
XIII LEGISLATURA 1.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2015-2016)
2.º SUPLEMENTO
S U M Á R I O
Proposta de lei n.o 13/XIII (1.ª) (Aprova o Quadro Plurianual de Programação Orçamental para os anos de 2016-2019): — Parecer da Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio.
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PROPOSTA DE LEI N.º 13/XIII (1.ª)
(APROVA O QUADRO PLURIANUAL DE PROGRAMAÇÃO ORÇAMENTAL PARA OS ANOS DE
2016-2019)
Parecer da Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública e nota técnica elaborada
pelos serviços de apoio
Parecer da Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública
Índice
PARTE I – CONSIDERANDOS
PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
PARTE III – CONCLUSÕES
PARTE IV – ANEXOS
PARTE I – CONSIDERANDOS
1. Nota Preliminar
A Proposta de Lei n.º 13/XIII (1.ª), que aprova o Quadro Plurianual de Programação Orçamental para os anos
de 2016 - 2019, foi apresentada pelo Governo, no âmbito do seu poder de iniciativa, em conformidade com o
disposto no n.º 1 do artigo 167.º e na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da República Portuguesa
e no artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República.
A presente iniciativa legislativa toma a forma de proposta de lei, em conformidade com o previsto no n.º 1 do
artigo 119.º do Regimento da Assembleia da República, tendo sido subscrita pelo Primeiro-Ministro, pelo Ministro
das Finanças e pelo Secretário de Estado dos Assuntos Parlamentares e aprovada em Conselho de Ministros
no dia 4 de fevereiro de 2016.
Cumprindo os requisitos formais estabelecidos no n.º 1 do artigo 124.º do Regimento da Assembleia da
República, a Proposta de Lei n.º 13/XIII (1.ª) encontra-se redigida sob a forma de artigos, tem uma designação
que traduz sinteticamente o seu objeto principal e é precedida de uma exposição de motivos.
A Proposta de Lei n.º 13/XIII (1.ª) deu entrada na Assembleia da República no dia 5 de fevereiro de 2016, foi
admitida e anunciada nesse mesmo dia, tendo baixado à Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização
Administrativa para apreciação na generalidade.
No dia 10 de fevereiro de 2016 a Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública nomeou relator
da presente iniciativa legislativa o Deputado Paulo Sá do Grupo Parlamentar do PCP.
A respetiva discussão na generalidade encontra-se já agendada para as reuniões plenárias dos dias 22 e 23
de fevereiro, em conjunto com as propostas de lei n.os 11/XIII (1.ª) (GOV) — Aprova as Grandes Opções do
Plano para 2016-2019 e 12/XIII (1.ª) (GOV) — Aprova o Orçamento do Estado para 2016.
2. Objeto, conteúdo e motivação da iniciativa
A primeira Lei de Enquadramento Orçamental foi aprovada pela Lei n.º 64/77, de 26 de agosto, entretanto
revogada pela Lei n.º 40/83, de 13 de dezembro, que por sua vez foi revogada pela Lei n.º 6/91, de 20 de
fevereiro, objeto de revogação pela Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, a qual, por sua vez, teve oito alterações.
A quinta alteração à Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto (Lei n.º 22/2011, de 20 de maio), aditou o artigo 12.º-
D, que estabelece que o Governo apresenta à Assembleia da República uma proposta de lei com o quadro
plurianual de programação orçamental. A sétima alteração (Lei n.º 37/2013, de 14 de junho) procedeu à
alteração do artigo 12.º-D.
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Por força do disposto no n.º 2 do artigo 7.º da Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro, que revoga a Lei n.º
91/2001, de 20 de agosto e aprova a nova Lei de Enquadramento Orçamental, mantém-se em vigor durante três
anos as normas da Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, relativas ao processo orçamental, incluindo o artigo 12.º-
D.
A presente iniciativa do Governo pretende dar cumprimento ao disposto ao artigo 12.º-D da Lei de
Enquadramento Orçamental, aprovando o Quadro Plurianual de Programação Orçamental para o período de
2016 a 2019, que indica os limites da despesa da administração central financiada por receitas gerais e ainda
os limites de despesa para cada programa orçamental (2016), para cada agrupamento de programas (2017) e
para o conjunto de todos os programas (2018 e 2019).
No Anexo a que se refere o artigo 2.º da Proposta de Lei n.º 13/XIII (1.ª) é apresentado o Quadro Plurianual
de Programação Orçamental para o período de 2016 a 2019 (valores em milhões de euros):
Limites de despesa coberta por receitas gerais 2016 2017 2018 2019
P001 – Órgãos de soberania 3.159
P002 – Governação 110
Soberania P003 – Representação Externa 285
P008 – Justiça 742
P009 – Cultura 275
Subtotal agrupamento 4.571 4.684
P006 – Defesa 1.722 Segurança
P007 – Segurança interna 1.613
Subtotal agrupamento 3.335 3.360
P010 – Ciência, Tecnologia e Ensino Superior 1.397
P011 – Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar 5.081 Social
P012 – Trabalho, Solidariedade e Segurança Social 13.586
P013 - Saúde 7.971
Subtotal agrupamento 28.035 28.434
P004 – Finanças e Administração Pública 3.541
P005 – Gestão da Dívida Pública 7.546
P014 – Planeamento e Infraestruturas 762
Económica P015 – Economia 202
P016 – Ambiente 80
P017 – Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural 295
P018 - Mar 36
Subtotal agrupamento 12.462 12.902
Total da despesa financiada por receitas gerais 48.403 49.381 50.358 51.215
PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
O relator do presente Parecer reserva para Plenário a sua posição sobre a proposta de lei em apreço.
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PARTE III – CONCLUSÕES
A Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa é de parecer que a Proposta de Lei n.º
13/XIII (1.ª) – Aprova o Quadro Plurianual de Programação Orçamental para os anos de 2016-2019 reúne os
requisitos constitucionais e regimentais para ser agendada para apreciação pelo Plenário da Assembleia da
República, reservando os grupos parlamentares as suas posições e decorrente sentido de voto para o debate.
PARTE IV – ANEXOS
Nota Técnica sobre a Proposta de lei n.º 13/XIII (1.ª) (GOV) – Aprova o Quadro Plurianual de Programação
Orçamental para os anos de 2016-2019, elaborada por Fernando Marques Pereira (DILP), Sónia Milhano
(DAPLEN) e Vasco Cipriano (DAC).
Palácio de S. Bento, 18 de fevereiro de 2016.
O Deputado Autor do Parecer, Paulo Sá — A Presidente da Comissão, Teresa Leal Coelho.
Nota: O parecer foi aprovado por unanimidade.
Nota Técnica
Proposta de lei n.º 13/XIII (1.ª) (GOV)
Aprova o Quadro Plurianual de Programação Orçamental para os anos de 2016-2019
Data de admissão: 5 de fevereiro de 2016
Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administração Administrativa (5.ª)
Índice
I. Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa
II. Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do cumprimento da
lei formulário
III. Enquadramento legal e doutrinário e antecedentes
IV. Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria
Elaborada por: Fernando Marques Pereira (DILP), Sónia Milhano (DAPLEN) e Vasco Cipriano (DAC).
Data: 15 de fevereiro de 2016.
I. Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa
A proposta de lei em questão faz aprovar, nos termos legais, o quadro plurianual de programação
orçamental com os limites de despesa efetiva para os anos de 2016 a 2019.
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II. Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do
cumprimento da lei formulário
Conformidade com os requisitos formais, constitucionais e regimentais
A iniciativa legislativa em apreço, que “Aprova o Quadro Plurianual de Programação Orçamental para os
anos de 2016-2019”, é apresentada pelo Governo, no âmbito do seu poder de iniciativa da lei e da sua
competência política, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 167.º e na alínea d) do n.º 1 do artigo
197.º da Constituição e no artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República (RAR). Pretende igualmente
dar cumprimento ao disposto no artigo 12.º-D da lei de enquadramento orçamental, aprovada pela Lei n.º
91/2001, de 20 de agosto, alterada e republicada pela Lei n.º 41/2014, de 10 de julho, aplicável por força do
disposto no n.º 2 do artigo 7.º da Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro, que aprova a Lei de Enquadramento
Orçamental.
Toma a forma de proposta de lei, nos termos do n.º 1 do artigo 119.º do RAR, encontra-se redigida sob a
forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o seu objeto principal e é precedida de uma
breve exposição de motivos, mostrando-se conforme com o disposto nas alíneas a), b) e c) do n.º 1 do artigo
124.º do RAR. Observa também os requisitos formais relativos às propostas de lei, constantes do n.º 2 do artigo
124.º do RAR. Não obstante, não vem acompanhada de quaisquer estudos, documentos ou pareceres que a
tenham fundamentado, não preenchendo o requisito formal constante do n.º 3 do artigo 124.º do RAR.
Menciona que foi aprovada em Conselho de Ministros em 4 de fevereiro de 2016 e vem subscrita pelo
Primeiro-Ministro, pelo Ministro das Finanças e pelo Secretário de Estado dos Assuntos Parlamentares, dando
cumprimento ao disposto no n.º 2 do artigo 123.º do Regimento.
A proposta de lei deu entrada e foi admitida em 5 de fevereiro do corrente ano, tendo baixado nessa mesma
data, na generalidade, à Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa (5.ª) e foi anunciada
em 10 de fevereiro de 2016. A respetiva discussão na generalidade encontra-se já agendada para as reuniões
plenárias dos dias 22 e 23 de fevereiro (cfr. Súmula da reunião n.º 14 da Conferência de Líderes, de 10 de
fevereiro de 2016), em conjunto com as propostas de lei n.os 11/XIII (1.ª) (GOV) — Aprova as Grandes Opções
do Plano para 2016-2019 e 12/XIII (1.ª) (GOV) — Aprova o Orçamento do Estado para 2016.
Verificação do cumprimento da lei formulário
A iniciativa sub judice contém uma exposição de motivos e obedece ao formulário das propostas de lei,
apresentando sucessivamente, após o articulado, a data de aprovação em Conselho de Ministros (4 de fevereiro
de 2016) e as assinaturas já referidas, mostrando-se em conformidade com o disposto nos n.os 1 e 2 do artigo
13.º da lei formulário1. De igual modo, apresenta um título que traduz sinteticamente o seu objeto, observando
o estabelecido no n.º 2 do artigo 7.º da lei referida.
Cumpre ainda assinalar que, em caso de aprovação, a iniciativa em apreço, revestindo a forma de lei, será
objeto de publicação na 1.ª série do Diário da República, nos termos da alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei
formulário. Na falta de uma norma sobre a sua entrada em vigor, dá-se cumprimento ao disposto no n.º 2 do
artigo 2.º do mesmo diploma, que determina que “Na falta de fixação do dia, os diplomas referidos no número
anterior entram em vigor, em todo o território nacional e no estrangeiro, no quinto dia após a publicação”.
Na presente fase do processo legislativo, a iniciativa em apreço não nos parece suscitar outras questões em
face da lei formulário.
III. Enquadramento legal e doutrinário e antecedentes
Enquadramento legal nacional e antecedentes
A primeira Lei de Enquadramento Orçamental foi aprovada pela Lei n.º 64/77, de 26 de agosto, entretanto
revogada pela Lei n.º 40/83, de 13 de dezembro, que por sua vez foi revogada pela Lei n.º 6/91, de 20 de
Fevereiro, objeto de revogação pela Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, que estabeleceu as disposições gerais e
1 Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, sobre a publicação, a identificação e o formulário dos diplomas, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho.
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comuns de enquadramento dos orçamentos e contas de todo o sector público administrativo – “Lei de
enquadramento orçamental.”
A Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, teve diversas alterações, introduzidas pela Lei Orgânica n.º 2/2002, de
28 de agosto (“Lei da estabilidade orçamental – Primeira alteração à Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, segunda
alteração à Lei n.º 13/98, de 24 de fevereiro, e quinta alteração à Lei n.º 42/98, de 6 de agosto”), e pelas Leis
n.º 23/2003, de 2 de julho, 48/2004, de 24 de agosto, 48/2010, de 19 de outubro, 22/2011, de 20 de maio,
52/2011, de 13 de outubro (“Procede à sexta alteração à lei de enquadramento orçamental, aprovada pela Lei
n.º 91/2001, de 20 de agosto, e determina a apresentação da estratégia e dos procedimentos a adotar até 2015
em matéria de enquadramento orçamental”), 64-C/2011, de 30 de dezembro (“Aprova a estratégia e os
procedimentos a adotar no âmbito da lei de enquadramento orçamental, bem como a calendarização para a
respetiva implementação até 2015”), 37/2013, de 14 de junho (“Procede à sétima alteração à lei de
enquadramento orçamental, aprovada pela Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, e transpõe para a ordem jurídica
interna a Diretiva 2011/85/UE, do Conselho, de 8 de novembro, que estabelece requisitos aplicáveis aos quadros
orçamentais dos Estados-membros”), e Lei n.º 41/2014, de 10 de julho, que a republicou.
A Lei n.º 41/2014, de 10 de julho, introduziu alterações aos artigos 12.º-C, 67.º, 72.º-B, 72.º-C e 72.º-D da Lei
n.º 91/2001, de 20 de agosto, revogando o n.º 4 do artigo 72.º-B e a alínea c) do n.º 1 e o n.º 4 do artigo 72.º-D,
republicando-a em anexo.
Com a publicação da Lei n.º 64-C/2011, de 30 de dezembro, procedeu-se à aprovação da estratégia e dos
procedimentos a adotar no âmbito da lei de enquadramento orçamental.
Aprovou-se, igualmente, o calendário para a respetiva implementação até 2015, através da Portaria n.º
166/2013, de 29 de abril (“Procede à revisão do calendário de implementação da estratégia e dos procedimentos
a implementar até 2015, e revoga a Portaria n.º 103/2012, de 17 de abril”), tendo sido prevista a sua revisão
semestral, mediante Portaria do membro do Governo responsável pela área das finanças.
Nesta sequência, a Portaria n.º 47/2014, de 25 de fevereiro, procede à aplicação do artigo 2.º da Lei n.º 64-
C/2011, de 30 de dezembro, determinando a revisão do calendário de implementação da estratégia e dos
procedimentos a adotar até 2015, revogando a Portaria n.º 166/2013, de 29 de abril.
A revisão introduzida pela Lei n.º 37/2013, de 14 de junho, teve como objetivo transpor para a ordem jurídica
interna a nova arquitetura europeia em termos de regras e de procedimentos orçamentais, previstas nos artigos
3.º a 8.º do Tratado sobre a Estabilidade, a Coordenação e a Governação na União Económica e Monetária, e
na Diretiva 2011/85/UE, do Conselho, de 8 de novembro de 2011, que estabelece os requisitos aplicáveis aos
quadros orçamentais dos Estados membros.
O chamado “Pacto Orçamental”, cuja entrada em vigor se verificou em 1 de janeiro de 2013, foi assinado a
2 de março de 2012, pelos Chefes de Estado e de Governo dos Estados-membros da União Europeia (com
exceção do Reino Unido e da República Checa), visando reforçar a disciplina orçamental através da introdução
de medidas que garantam uma maior fiscalização e uma resposta mais eficaz face à emergência de
desequilíbrios.
A presente iniciativa pretende dar cumprimento ao disposto ao artigo 12.º-D da Lei de Enquadramento
Orçamental, aprovando o quadro plurianual de programação orçamental para o período de 2016 a 2019.
O Quadro Plurianual de Programação Orçamental estabelece os limites de despesa financiada por receitas
gerais para o conjunto da Administração Central e para cada um dos seus Programas Orçamentais. Está previsto
na Lei de Enquadramento Orçamental e é considerado uma prioridade no âmbito da respetiva Estratégia de
Implementação (Lei n.º 64-C/2011, de 30 de dezembro).
O Quadro Plurianual de Programação Orçamental para 2014-2018 integrou o Documento de Estratégia
Orçamental e foi apreciado na Assembleia da República em conjunto com diversos projetos de resolução sobre
a matéria:
Projeto de Resolução n.º 1061/XII (3.ª) (PCP) – Rejeita o Documento de Estratégia Orçamental
apresentado pelo Governo e determina a renegociação da dívida nos seus prazos, juros e montantes;
Projeto de Resolução n.º 1065/XII (3.ª) (BE) – Rejeita o Documento de Estratégia Orçamental 2014-2018
que mantém os cortes nos salários e pensões e agrava a carga fiscal, aprofundando a austeridade e a crise
social;
Projeto de Resolução n.º 1067/XII (3.ª) (PEV) – Rejeita o Documento de Estratégia Orçamental 2014-
2018 (DEO);
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Projeto de Resolução n.º 1068/XII (3.ª) (PS) – Censura o DEO e recomenda ao Governo uma estratégia
orçamental credível e que promova o crescimento e o emprego.
Enquadramento internacional
Países europeus
A legislação comparada é apresentada para os seguintes países da Europa: Espanha e França.
ESPANHA
O artigo 134.º da Constitución Española determina que cabe ao Governo a elaboração do Orçamento do
Estado e às Cortes Gerais a sua análise, emenda e aprovação.
A Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, com as alterações introduzidas pelos diplomas
subsequentes, tem por objeto a regulação do processo orçamental, económico, financeiro e contabilístico do
sector público.
A Ley 22/2009, de 18 de diciembre regula o sistema de financiamento às comunidades autónomas e cidades
com estatuto de autonomia, incluindo a garantia de financiamento dos serviços públicos básicos, os fundos de
convergência autonómica, o estabelecimento do regime geral de transferência de impostos do Estado para as
comunidades autónomas e a coordenação dos organismos da administração fiscal.
FRANÇA
A Loi organique n.° 2001-692 du 1 août 2001 relative aux lois de finances, é o texto que determina o quadro
jurídico das lois de finances e tem como objetivo estabelecer, para um exercício de um ano, a natureza, o
montante e a afetação dos recursos e despesas do Estado, assim como o equilíbrio orçamental e financeiro.
A Constituição organiza as principais etapas do processo legislativo relativas à aprovação do Orçamento do
Estado (artigo 47.º). No entanto, é a Loi organique relative aux lois de finances, que específica com maior
precisão o procedimento próprio para adoção das lois de finances.
IV. Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria
Efetuada consulta à base de dados da Atividade Parlamentar (AP), verificou-se existirem pendentes, sobre
matéria conexa, as seguintes iniciativas:
Proposta de lei n.º 11/XIII (1.ª) (GOV) — Aprova as Grandes Opções do Plano para 2016-2019;
Proposta de lei n.º 12/XIII (1.ª) (GOV) — Aprova o Orçamento do Estado para 2016.
A DIVISÃO DE REDAÇÃO E APOIO AUDIOVISUAL.