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Sábado, 18 de junho de 2016 II Série-A — Número 99
XIII LEGISLATURA 1.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2015-2016)
S U M Á R I O
Ministério das Finanças e da Administração Pública (Conta Geral do Estado 2014): — Relatório da Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública e pareceres das Comissões Parlamentares, da Unidade Técnica de Apoio Orçamental e do Conselho Económico e Social.
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MINISTÉRIO DAS FINANÇAS E DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
(CONTA GERAL DO ESTADO 2014)
Relatório da Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública e pareceres das
Comissões Parlamentares, da Unidade Técnica de Apoio Orçamental e do Conselho Económico e
Social
Relatório da Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública
ÍNDICE
PARTE I – CONSIDERANDOS
1. Nota introdutória
2. Enquadramento macroeconómico em 2014
3. Execução Orçamental
4. Dívida Publica
5. Fluxos Financeiros com a União Europeia
6. Fluxos Financeiros entre o Orçamento do Estado e o Sector Público Empresarial
7. Fluxos Financeiros com as Regiões Autónomas e com as Autarquias Locais
8. Benefícios Fiscais, Subsídios e outras formas de apoio
9. Património do Estado
10. Operações de Tesouraria
11. Orçamento e Conta da Segurança Social
12. Consolidação das Contas (Estado e Segurança Social)
PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
PARTE III – CONCLUSÕES
PARTE IV – PARECER
PARTE V – ANEXOS
PARTE I – CONSIDERANDOS
1. Nota introdutória
A Conta Geral do Estado relativa ao ano de 2014 foi enviada à Comissão de Orçamento, Finanças e
Modernização Administrativa (COFAP) em 30 de junho de 2015, encontrando-se em conformidade com o
disposto na Lei de Enquadramento Orçamental (LEO), a qual estabelece “as regras relativas à organização,
elaboração, apresentação, discussão e votação das contas do Estado, incluindo a da segurança social”1.
A Lei de Enquadramento Orçamental estabelece, entre outros aspetos, o conteúdo, o prazo para
apresentação (30 de junho do ano seguinte àquele a que respeite) e a forma de publicação da Conta Geral do
Estado2.
A nova Lei de Enquadramento Orçamental, que altera profundamente as normas e prazo de apresentação,
determina que a produção de efeito dos artigos 3.º e 20.º a 76.º só ocorra três anos após a data de entrada em
vigor da mesma, que ocorreu no dia seguinte ao da publicação.3
1 Alínea c) do artigo 1.º da Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto 2 Artigos 73.º a 80.º da Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto 3 Artigo 8.º da Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro
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Nos termos do disposto na alínea d) do artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), compete
à Assembleia da República, no exercício das suas funções de fiscalização, tomar as contas do Estado e das
demais entidades públicas que a lei determinar, com o parecer do Tribunal de Contas (TC) e os demais
elementos necessários à sua apreciação.
Audições e Pareceres
No uso das suas atribuições, e no exercício das competências e controlo político em matéria de Conta Geral
do Estado, a Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa solicitou a emissão de Parecer
sobre a Conta Geral do Estado de 2014 ao Conselho Económico e Social (CES) e à Unidade Técnica de Apoio
Orçamental (UTAO), beneficiando ainda do parecer do Tribunal de Contas, tendo procedido no âmbito deste
processo às seguintes audições:
i) Tribunal de Contas, no dia 19 de janeiro de 2016;
ii) Conselho Económico e Social, no dia de 26 janeiro de 2016;
iii) Governo, no dia 13 de abril de 2016.
O Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2014 foi enviado à Comissão de Orçamento Finanças e
Modernização Administrativa (COFMA) em 29 de dezembro de 2015, para que esta pronunciasse sobre as
matérias da sua competência e, nos termos do artigo 107.º da CRP, e do artigo 206.º, n.º 2, alínea c), do
Regimento da Assembleia da Republica.
A COFMA solicitou ao Conselho Económico e Social um parecer sobre a CGE 2014, nos termos do disposto
na alínea a) do n.º 1 do artigo 2.º da LEO, inserindo-se no âmbito das competências próprias daquele organismo,
nomeadamente das que estão associadas à natureza de órgão consultivo e de concertação no domínio das
políticas económicas e sociais, tendo o referido Parecer sido aprovado em reunião plenária realizada em 12 de
outubro de 2015.
No dia 19 de janeiro de 2016 decorreu a audição ao Tribunal de Contas, através do Conselheiro Presidente,
Carlos Alberto Morais Antunes, e dos Juízes Conselheiros Relatores José Luís Pinto Almeida (Coordenador),
José de Castro de Mira Mendes, António Augusto dos Santos Carvalho e António Manuel Fonseca da Silva,
tendo sido salientadas as seguintes conclusões:
i) Âmbito do Parecer
O Parecer do TC à CGE incide sobre a atividade financeira do Estado, incluindo a Segurança Social nos
domínios das receitas, das despesas, da tesouraria, da dívida pública e do património e sobre a sustentabilidade
das finanças públicas nacionais.
ii) Elaboração do Parecer
Foi elaborado por quatro Conselheiros relatores, sendo um deles o coordenador, e envolve um trabalho
permanente de acompanhamento da atividade financeira do Estado, sendo aprovado pelo Tribunal em Plenário
Geral.
iii) Acesso à Informação
Para um correto acompanhamento da atividade financeira do Estado é necessária uma adequada
disponibilização da informação residente nos sistemas de informação da Modernização Administrativa.
iv) Aprovação
O Parecer do Tribunal de Contas à Conta Geral do Estado de 2014 foi aprovado em reunião de Plenário
Geral, realizada em 15 de dezembro de 2015.
A nova Lei de Enquadramento Orçamental antecipou para 30 de setembro a emissão do Parecer, prazo a
aplicar apenas à CGE de 2019.
v) Parecer sobre a CGE de 2014
O Parecer e composto por um volume repartido por 4 partes: Enquadramento Macroeconómico e Orçamental;
A Conta Geral do Estado; A Conta da Segurança Social e Conclusões, Recomendações e Juízo sobre a Conta;
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No âmbito dos trabalhos de elaboração do Parecer da Conta Geral do Estado de 2014 merecem destaque 9
situações apresentadas em caixas individualizadas:
– A nova Lei de Enquadramento Orçamental – Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro;
– Aplicação da contabilidade patrimonial na administração central (POCP);
– Instituto do Cinema e do Audiovisual (ICA);
– Limites de endividamento;
– Implementação do programa de Assistência Económica e Financeira 2011/2014;
– Apoios públicos ao sector financeiro;
– Saldo das receitas e das despesas orçamentais relativas ao BPN;
– Caixa Geral de Aposentações (CGA);
– Risco para a sustentabilidade das finanças públicas nacionais.
vi) Aplicação da Contabilidade Patrimonial na AC (POCP)
De acordo com o Tribunal de Contas, “17 anos após a sua aprovação, o POCP ainda não era aplicado em
todos os serviços da administração central, o que constitui um revés para a elaboração do balanço e da
demonstração de resultados da administração central do Estado“.
vii) Grau de Acolhimento das Recomendações
O Tribunal apreciou o acolhimento das 77 recomendações formuladas no Parecer sobre a CGE de 2012 com
base nos resultados das auditorias e demais ações de controlo realizadas no âmbito do presente Parecer e na
informação prestada pelos destinatários. Atualiza-se, também, a apreciação sobre o acolhimento de 3
recomendações formuladas no PCGE de 2011, não reiteradas no PCGE de 2012 e não acolhidas até 2013.
O quadro seguinte sintetiza o grau de acolhimento das 80 recomendações examinadas4
Foram acolhidas, total ou parcialmente, 65% das recomendações formuladas no Parecer sobre a CGE de
2012, facto que o Tribunal de Contas regista de modo positivo.
viii) Conclusões e Recomendações
Em resultado das observações expostas nos pontos antecedentes, fundamentadas nos resultados das
auditorias e de outras ações de controlo sobre a execução orçamental realizadas com vista à emissão do PCGE
de 2014, o Tribunal de Contas formulou 58 recomendações dirigidas à Administração Central e 37
recomendações no âmbito da Segurança Social. Quanto ao:
– Enquadramento macroeconómico e orçamental: 3 recomendações;
– Orçamento do Estado (Administração Central): 1 recomendação;
– Execução Orçamental: 21 recomendações;
– Aplicação da contabilidade patrimonial na administração central: 2 recomendações;
4 In Parecer sobre a CGE de 2014 do Tribunal de Contas
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– Dívida pública: 6 recomendações;
– Fluxos financeiros com a União Europeia: 6 recomendações;
– Fluxos financeiros com o sector público empresarial: 1 recomendação;
– Fluxos financeiros com as Regiões Autónomas e Autarquias Locais: 1 recomendação;
– Benefícios fiscais, subsídios e outras formas de apoio: 1 recomendação;
– Património do Estado: 8 recomendações;
– Operações de Tesouraria: 5 recomendações;
– Segurança Social: 37 recomendações;
– Consolidação de contas: 3 recomendações
Em síntese 58 dirigidas à Administração Central e 37 no âmbito da Segurança Social.
ix) Juízo sobre a CGE de 2014
Nos termos da sua Lei de Organização e Processo5 o Tribunal de Contas no parecer sobre a Conta Geral do
Estado, incluindo a da Segurança Social, “emite juízo sobre a legalidade e a correção financeira das operações
examinadas”.
Quanto à Administração Central são colocadas reservas, ênfases e identificada limitação de âmbito.
Reservas quanto aos sistemas contabilísticos, de legalidade e de correção financeira.
Ênfases quanto a irregularidades e deficiências várias.
Quanto à limitação de âmbito porque a CGE não inclui a receita e a despesa de 9 entidades, incluindo o
Fundo de Resolução.
Quanto à conta da Segurança Social são colocadas reservas e ênfases quanto á legalidade e correção
financeira.
O CES foi ouvido no dia 26 de janeiro de 2016, tendo intervindo nesta audição o seu Presidente, Dr. Luís
Filipe Pereira bem como o Relator Conselheiro António Saraiva.
A emissão do presente parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2014 insere-se no âmbito das
competências constitucionais e legais do Conselho Económico e Social (CES).
A estrutura e o conteúdo da CGE 2014 mantêm o esforço de tornar mais legível o documento, mas fá-lo,
sobretudo, numa ótica de comparação do ano de 2014 com os anos anteriores, nomeadamente com 2013.
Como o CES tem recomendado em pareceres anteriores, a Conta Geral do Estado deve incluir quadros
comparativos das execuções orçamentais com o orçamento inicial e suas posteriores alterações, explicando as
razões dos desvios, e estas comparações deviam abranger as variáveis macroeconómicas, as contas das
administrações públicas e a dívida pública. Os quadros síntese deste tipo poderiam ser incluídos no fim do
Sumário Executivo.
A COFAP ouviu também o Governo, através de audição ao senhor Ministro das Finanças, Dr. Mário Centeno,
no dia 13 de abril de 2016.
Para além do Tribunal de Contas e do Conselho Económico e Social, emitiram ainda parecer sobre a CGE
2014 a Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) e as Comissões Parlamentares Permanentes.
A UTAO apresentou o Parecer Técnico n.º 3/2015, datado de 30 de dezembro de 2015, ao abrigo do artigo
10°-A da Resolução da Assembleia da República n.º 20/2004, de 16 de fevereiro, aditado pela Resolução n.º
53/2006, de 7 de agosto e, posteriormente, pela Resolução n.º 57/2010, de 23 de julho e pela Resolução n.º
62/2014, de 30 de junho, e no mandato expresso no respetivo Plano de Atividades.
Segundo o parecer da UTAO “ Após três anos consecutivos de recessão, o ano de 2014 foi marcado pela
recuperação da atividade económica, observando-se um crescimento do PIB real de 0,9% em linha com o
crescimento da área do euro e com a generalidade das previsões. Esta recuperação assentou no contributo
positivo da procura interna, que compensou o contributo negativo das exportações líquidas, representado uma
inversão face à composição do crescimento económico dos anos anteriores. Apesar da evolução menos positiva
das exportações líquidas em termos reais, continuou a verificar-se uma capacidade líquida de financiamento da
economia portuguesa face ao exterior, beneficiando, em grande medida, da diminuição do preço do petróleo e
dos consequentes ganhos de termos de troca. Ao longo do ano, o contexto macroeconómico demonstrou-se em
5 Artigo 41.º, n.º 2
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termos genéricos em linha com as previsões, tendo contudo sido revisto em alta o contributo positivo da
componente doméstica, em particular do consumo privado, em contrapartida com a revisão em baixa das
exportações. Ao nível do mercado de trabalho, registou-se uma diminuição da taxa de desemprego, tendo ficado
muito abaixo do previsto no Orçamento do Estado”.
A Comissão de Orçamento Finanças e Modernização Administrativa solicitou às demais Comissões
Parlamentares, nos termos do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República, o envio de parecer sobre
a CGE de 2014, relativamente às respetivas áreas de competência.
Legislação Relevante
O Orçamento do Estado para 2014 foi aprovado pela Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, e concretizou a
conclusão do Programa de Ajustamento Económico e Financeiro.
A Lei do Orçamento do Estado teve a primeira alteração pela Lei n.º 13/2014, de 14 de março, por forma a
acomodar os efeitos da declaração de inconstitucionalidade proferida pelo Tribunal Constitucional, no Acórdão
n.º 862/2013, de 19 de Dezembro, sobre o “DECRETO N.º 187/XII – Estabelece mecanismos de convergência
do regime de proteção social da função pública com o regime geral da segurança social, procedendo à quarta
alteração à Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, à terceira alteração ao Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de
novembro, e à alteração do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de dezembro,
e revogando normas que estabelecem acréscimos de tempo de serviço para efeitos de aposentação no âmbito
da Caixa Geral de Aposentações“.
Declaração que motivou a necessidade de alargamento da aplicação da CES a pensões a partir de 1.000
euros, quando antes eram 1350 euros.
A segunda alteração à Lei do OE para 2014 foi efetuada pela Lei n.º 75-A/2014, de 30 de setembro, e teve
origem na necessidade de acomodar os efeitos de declaração de inconstitucionalidade proferida pelo Tribunal
Constitucional, no Acórdão n.º 413/2014, de 30 de maio, relativas a reduções remuneratórias e a uma previsão
de transferência de 300 milhões de euros para os hospitais EPE.
Para o ano de 2014 vigorou em pleno a LEO aprovada pela Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, com as
sucessivas alterações, a última introduzida pela Lei n.º 41/2014, de 10 de julho.
A LEO, que é de valor reforçado e se aplica aos serviços integrados, aos serviços e fundos autónomos e à
segurança social, estabelece o regime de organização, apresentação, debate, aprovação, execução,
fiscalização e controlo do orçamento do Estado, incluindo a segurança social, e das respetivas contas.
Fixa os princípios e regras a que deve obedecer a elaboração e a execução do orçamento do Estado, seu
conteúdo e estrutura, define as normas que orientam a execução e o controlo orçamental, a responsabilidade
financeira e a apresentação das contas.
O OE para 2014, aprovado pela Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, definiu um conjunto de medidas de
política orçamental, destacando-se as seguintes:
– Reformulação da medida de redução salarial dos trabalhadores das administrações públicas introduzida
em 2011, passando a aplicar-se a remunerações mensais superiores a € 600 (redução progressiva entre
2,5% e 12%);
– Manutenção da contribuição extraordinária de solidariedade (CES);
– Manutenção da proibição de valorizações remuneratórias e do controlo da admissão de trabalhadores
nas administrações públicas;
– Manutenção do congelamento do valor nominal das pensões e da suspensão da atualização anual do
valor do indexante dos apoios sociais (IAS), que se manteve em € 419,22;
– Sujeição das subvenções mensais vitalícias atribuídas a ex-titulares de cargos políticos a condição de
recursos;
– Previsão de uma condição de recursos nas pensões de sobrevivência;
– Introdução de uma contribuição sobre as prestações de doença e de desemprego;
– Aumento da contribuição da entidade empregadora para a Caixa Geral de Aposentações;
– Aumento da contribuição sobre o sector bancário e da contribuição para o audiovisual;
– Criação da contribuição extraordinária sobre o sector energético;
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– Manutenção da sobretaxa de 3,5% e da taxa adicional de solidariedade (de 2,5% e de 5%, em função do
patamar do rendimento coletável) em sede de IRS;
– Aumento das taxas dos impostos sobre o tabaco, único de circulação e sobre o álcool e bebidas
alcoólicas;
– No âmbito do sector empresarial do Estado, controlo dos gastos operacionais, redução do número de
trabalhadores em 3% (excluindo os hospitais) e limitação do crescimento do endividamento;
–Redução da despesa com indemnizações compensatórias face a 2013 (€ 33 M);
– Manutenção do agravamento em 50% das reduções de transferências para as fundações identificadas
na Resolução do Conselho de Ministros n.º 13 A/2013, de 8 de março.
Para além destas medidas, o Orçamento continha implícitas as seguintes medidas:
– Redução de 10% nas pensões de aposentação, de reforma, de invalidez e de sobrevivência de valor
superior a € 600;
– Aumento das contribuições para os subsistemas públicos de saúde, com a equivalente redução das
contribuições das entidades empregadoras;
– Criação do crédito fiscal extraordinário ao investimento.
O Decreto-Lei n.º 52/2014, de 7 de abril (DLEO) aprovou as normas de execução orçamental para 2014,
onde se destacam as seguintes:
– Impossibilidade do recurso ao aumento temporário de fundos disponíveis em caso de incumprimento das
normas de execução orçamental (artigo 3.º);
– Agravamento das penalizações pela violação dos deveres de prestação de informação: retenção de 25%
do duodécimo da dotação orçamental, transferência do OE, subsídio ou adiantamento; nos casos de
incumprimento reiterado, a não reposição de 10% do duodécimo da retenção (artigos 58.º e 64.º);
– Fixação das regras de prestação de contas no âmbito dos novos modelos organizacionais dos Ministérios
das Finanças, dos Negócios Estrangeiros e da Economia, nomeadamente, a criação de duas entidades
contabilísticas em cada ministério, Ação Governativa e Gestão Administrativa e
Financeira, que apresentam o Balanço e Demonstração de Resultados e Anexos às Demonstrações
Financeiras, sem prejuízo da prestação de contas simplificada, na ótica orçamental, das subentidades
(artigo 18.º);
– Reforço do papel dos coordenadores dos programas orçamentais, nomeadamente através da validação
das previsões das despesas apresentadas pelos organismos, a inclusão da análise dos riscos da execução
orçamental no relatório trimestral do programa e de indicadores de resultado no relatório anual (artigo 20.º);
– Afetação do produto da alienação e oneração de bens imóveis efetuado pelas EPR à amortização e ao
pagamento dos juros dos empréstimos por estas contraídas (artigo 32.º);
– Utilização dos saldos do capítulo 60 na desoneração da despesa orçamental de 2014 (artigo 9.º).
Além dos diplomas atrás referidos, são ainda relevantes os normativos seguintes:
– Lei n.º 8/90, de 20 de fevereiro – Lei de Bases da Contabilidade Pública;
– Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho – Regime da Administração Financeira do Estado;
– Decreto-Lei n.º 232/97, de 3 de setembro – Plano Oficial de Contabilidade Pública;
– Decreto-Lei n.º 191/99, de 5 de junho – Regime da Tesouraria do Estado;
– Decreto-Lei n.º 301/99, de 5 de agosto – Regime de Contabilização das Receitas do Estado;
– Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de fevereiro – Classificação económica das receitas e das despesas
públicas e estrutura das classificações orgânicas;
– Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro – Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso6.
6 Transcrição do Parecer do Tribunal de Contas, sobre a Conta geral do Estado 2014
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2. Enquadramento macroeconómico em 2014
A Economia Mundialcresceu 3,4% em 2014 em termos reais, resultado igual ao observado em 2013, tendo
o perfil de crescimento sido assente num melhor desempenho das economias avançadas, em paralelo com um
abrandamento do crescimento económico nos países emergentes e em desenvolvimento.
A Economia da zona do euroregistou um crescimento real mais baixo (+0,9%) face ao observado para a
Economia Mundial, ainda que infletindo o resultado dos dois anos precedentes, com suporte no crescimento da
procura interna e das exportações, a par de uma evolução ligeiramente favorável dos níveis de emprego e de
desemprego e de uma taxa de inflação média reduzida (+0,4%), refletindo a redução dos preços dos produtos
energéticos e o fraco crescimento da procura interna.
Neste enquadramento, a Economia Portuguesacresceu 0,9% em termos reais, traduzindo uma inflexão face
ao comportamento evidenciado desde 2010, alicerçado na recuperação da procura interna, em particular do
consumo privado e do investimento. Com efeito, registou-se um crescimento da primeira daquelas componentes
em 2,1% (que compara com -1,5% no ano precedente); por sua vez, a formação bruta de capital fixo aumentou
2,5%7.
PIB e Principais componentes
Por efeito da evolução da procura externa líquida, ocorreu uma deterioração da balança de bens e serviços
(ainda que mantendo um peso positivo no PIB, +0,5%, inferior em 0,4 p.p. relativamente ao ano anterior), que
se traduziu numa degradação da capacidade líquida de financiamento da Economia Portuguesa perante o
exterior (de 2,5% do PIB em 2013 para 1,9% em 2014).
Em termos do mercado de trabalho, verificou-se uma redução da taxa de desemprego, que se situou em
13,9% (16,2% em 2013), em paralelo com uma inversão do comportamento da evolução do emprego (de -2,6%
em 2013 para +1,6%), alicerçado sobretudo nos setores da indústria transformadora e dos serviços.
A melhoria do nível de emprego, por ter superado o crescimento do PIB, conduziu a uma degradação do
índice de produtividade do trabalho (-0,5% em 2014, que compara com +1,3% em 2013).
No contexto de uma redução do preço das matérias-primas energéticas e não energéticas nos mercados
internacionais, o índice de preços no consumidor veio a registar uma variação média negativa em 2014 (-0,3%),
o que contrasta com a evolução observada em 2012 e 2013 (+2,8% e +0,3%, respetivamente).
7In Conta Geral do Estado de 2014
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As previsões macroeconómicas e orçamentais – desvios
Os valores verificados na economia portuguesa em 2014 comportaram desvios face às previsões
macroeconómicas e orçamentais apresentadas pelo Governo, conforme quadros seguintes.8
Em 2014, o défice das administrações públicas na ótica da contabilidade nacional, ascendeu a 7,2% do PIB.
Este resultado encontra-se influenciado pelo efeito de medidas de natureza extraordinária, que em 2014
oneraram de forma significativa o défice das administrações públicas, sendo responsáveis no seu conjunto pelo
seu agravamento em 3,8 p.p. do PIB. Entre estas medidas encontram-se a capitalização do Novo Banco e o
reconhecimento da dívida da STCP e da Carris como dívida do Estado, que no total ascenderam a 3,5% do PIB.
Ajustado de medidas extraordinárias, o défice cifrou-se em 3,3% do PIB. Em termos ajustados, porém, registou-
se um excedente ao nível do saldo primário, equivalente a 1,6% PIB, o qual permitiu cobrir aproximadamente
um terço das despesas com juros em 2014.9
8 In Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2014 9 Parecer Técnico n.º 3/2015 da UTAO
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3. Execução Orçamental
Neste ponto sintetiza-se a execução orçamental da administração central evidenciada na CGE de 2014,
discriminada no mapa XXIII – conta consolidada da administração central e segurança social (artigo 75.º, n.º 2
da LEO). Para efeito deste ponto releva também o relatório da CGE.
No relatório da CGE a execução da receita e da despesa da administração central mereceu várias
considerações analíticas, das quais se destacam:
“A receita efetiva da Administração Central registou um acréscimo de 1,8% (952,8 M€) face à execução
orçamental de 2013, sendo que as componentes que mais contribuíram para essa variação foram, com
variações positivas: Outras receitas correntes (808,2 M€), Impostos indiretos (713,6 M€), Contribuições para a
SS, a CGA e a ADSE (615,6 M€) e Impostos diretos (152,5 M€); com variações negativas: Transferências
correntes (-832,2 M€), Outras receitas de capital (-403,6 M€) e Transferências de capital (-140,8 M€).
O aumento nos impostos diretos é basicamente justificado com a variação positiva atribuível ao facto de em
2014 a Contribuição sobre o Sector Bancário ter passado a ser contabilizada nesta categoria. De relevar que os
impostos sobre o rendimento mantiveram o seu nível de cobrança em linha com o observado em 2013.
A evolução positiva dos impostos indiretos decorre do aumento na cobrança de IVA (549,6 M€), refletindo,
essencialmente, a continuação do efeito da reforma da faturação iniciada em 2013, podendo traduzir ainda um
reforço das operações assentes na economia formal, face à economia paralela.
Na evolução das contribuições para a SS, a CGA e a ADSE deve-se destacar o peso das que se destinaram
à CGA, tendo para isso relevado a aplicação de medidas legislativas, como o aumento da taxa da contribuição
das entidades empregadoras públicas para a CGA, o facto de a Contribuição Extraordinária de Solidariedade
ter passado a incidir sobre a totalidade das pensões e prestações pecuniárias vitalícias recebidas pelo titular,
independentemente da sua natureza e a reversão da medida de redução remuneratória, atenuada, a partir de
Setembro, pelas novas reduções aplicáveis aos vencimentos totais ilíquidos mensais de valor superior a 1.500
€. Também contribuiu o efeito do aumento do número de aposentados/reformados e pensionistas com pensões
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da responsabilidade de entidades empregadoras (compensação por pagamento de pensões recebida pela
CGA).
O decréscimo nas transferências correntes recebidas e o aumento nas outras receitas correntes é fruto,
essencialmente, da alteração na contabilização das transferências da Segurança Social destinadas ao
financiamento de ações de formação profissional ou ação social.
Da diminuição registada em transferências de capital destaca-se a quebra nas provenientes do orçamento
da UE (-70,7 M€), bem como o efeito de base do recebimento em 2013 da compensação financeira relativa ao
fundo de pensões do IFAP, em resultado da transferência de responsabilidades para a CGA.
Para o decréscimo verificado nas outras receitas de capital foi determinante o efeito de base da entrega ao
Estado, no ano de 2013, de 400 M€ pela ANA – Aeroportos de Portugal, SA, provenientes do contrato de
concessão de serviço público aereoportuário.
A despesa efetiva total e a efetiva primária registaram em 2014 um acréscimo de 0,1% e 0,4%,
respetivamente, comparativamente com o ano anterior. A evolução da despesa efetiva total (0,1%) resulta do
aumento da despesa de capital (0,4 p.p.) essencialmente devido aos encargos com as parceiras público privadas
rodoviárias, atenuado pelo comportamento da despesa corrente (-0,3 p.p.), decorrente da aquisição de bens e
serviços do SNS e dos encargos com juros suportados pelas entidades públicas reclassificadas.
A execução orçamental encontra-se influenciada por efeitos de carácter extraordinário que, no que se refere
à despesa, ascendem a cerca de 2,2 mil M € em ambos os anos (2013 e 2014). Apesar dos efeitos
extraordinários terem um impacto diminuto na evolução da despesa efetiva total face a 2013, contribuem
decisivamente para a variação observada nos diversos agregados económicos.
O crescimento da despesa efetiva da Administração Central em 0,1% deveu-se essencialmente aos
seguintes fatores: Investimento (36,9%) – devida ao pagamento de encargos por parte da Estradas de Portugal
(subconcessões de infraestruturas rodoviárias com início em 2014); Transferências correntes (1,9%) –
influenciada pela entrega da receita da Contribuição sobre o Sector Bancário relativa a 2013 e 2014 a favor do
Fundo de Resolução, pela alteração de contabilização das transferências no âmbito da Lei das Finanças Locais
e pela evolução das pensões e outros abonos da CGA (aumento líquido de aposentados/pensionistas);
Despesas com Pessoal (0,9%) – associada ao efeito da reversão da medida de redução remuneratória prevista
na Lei do OE/2014, a qual vigorou até maio; aumento da taxa de contribuição das entidades empregadoras para
a CGA; e a despesa realizada no âmbito do Programa de Rescisões por Mútuo Acordo.
Em sentido inverso, contribuiu, sobretudo, a evolução dos seguintes agregados de despesa justificados por:
Aquisição de bens e serviços correntes (-4%) – devida a efeitos de base, ocorridos em 2013, associados ao
Programa Extraordinário de Regularização de Dívidas pelo SNS (no montante de 432 M €), e a antecipação,
para dezembro de 2013, de pagamentos de encargos com saúde do regime convencionado pela ADSE;
Transferências de capital ( 15,2%) – explicada pelas transferências para a Administração Regional, pela
aplicação da disposição legal prevista na Lei das Finanças Regionais, que determina diferentes regras para o
apuramento da transferência em 2014, bem como pelo término das transferências no âmbito da Lei de Meios;
Outras despesas correntes (-19,5%) – associada à menor execução do Programa Operacional de Potencial
Humano em resultado de verbas recebidas, face a 2013, no âmbito de projetos cofinanciados e da alteração à
forma de contabilização de algumas despesas que, em 2014, passam a ser evidenciadas como despesas com
pessoal; Juros e outros encargos (-1,7%) – pelo efeito conjugado à conversão de empréstimos em aumentos de
capital por parte do Estado à REFER e à Estradas de Portugal, e ao efeito de liquidação, em 2013, de encargos
com swaps por parte de EPR do sector dos transportes. O referido efeito é, em parte, atenuado pelos juros e
outros encargos da dívida pública, em resultado do aumento dos encargos com os empréstimos contraídos no
âmbito do PAEF, designadamente da taxa de juro do empréstimo contraído junto do FMI; Subsídios (-4,0%) –
pelo efeito de base, em 2013, da compensação financeira pela concessão de recursos hídricos em 2007 e,
ainda, pelo menor ritmo de ajudas, cofinanciadas, atribuídas pelo IFAP; Outras despesas de capital (-48,5%) –
devida ao pagamento, em 2013, da contrapartida financeira para a integração dos aeroportos da Madeira na
rede nacional. Complementarmente, as indemnizações compensatórias pagas pelo Estado em 2014 a EPR e
empresas públicas e privadas, decresceu em cerca de 27,8%, com destaque para a RTP.
A despesa não efetiva registou um decréscimo de 8,7% que traduz a evolução da despesa com passivos
financeiros a qual foi parcialmente atenuada pelo acréscimo em ativos financeiros:
Página 12
II SÉRIE-A — NÚMERO 99 12
Passivos financeiros (-13,8%) – decorrente de menor volume de reembolsos de CEDIC, traduzindo o menor
nível de aplicações por parte dos SFA em 2014. Em sentido inverso, destacam-se as opções tomadas em
matéria de gestão da dívida pública, as quais passaram pela amortização de títulos de dívida pública de médio
e longo prazo;
Ativos financeiros (46,2%) –influenciado pelo empréstimo de 3,9 mil M€, concedido em 2014 ao Fundo de
Resolução para a realização do capital social do Novo Banco, bem como em resultado de empréstimos de médio
e longo prazo concedidos em 2014 a empresas públicas no total de 3,6 mil M€, principalmente à CP (2,3 mil
M€). Este resultado é, em parte, atenuado pelo decréscimo observado nos empréstimos de médio e longo prazo
concedidos a EPR no perímetro da Administração Central (-2,2 mil M€) influenciado pelo efeito de base de 2013
da amortização antecipada de operações de derivados e pela conversão em 2014 da dívida destas entidades
em capital estatutário que se traduziu em necessidades de refinanciamento mais reduzidas. Destaca-se ainda
o efeito de base da injeção de 1,1 mil M€, em 2013, no Banif e, ainda, da menor participação no Mecanismo
Europeu de Estabilidade em 2014 (0,4 mil M€; 0,8 mil M€ em 2013) ”10.
4. A Dívida Pública
4.1 Dívida Financeira
Neste ponto, procede-se à análise da composição e evolução da dívida pública em 2014 (em valor nominal
no que toca a empréstimos, títulos e locações financeiras e ao justo valor para os derivados financeiros) e dos
fluxos de receita e despesa que lhes estão associados. São ainda analisados os mapas da CGE mais relevantes
em matéria de dívida pública. Por último, apura-se o stock da dívida pública direta consolidada do Estado.
Stock nominal da dívida (SI)
Considerando a informação obtida junto dos SI, IGCP e Conselho Económico e Social (CES), apurou-se o
valor nominal do stock da dívida, que inclui locação financeira, o qual em 31/12/2014 totalizava € 217.126 M,
como se apresenta no quadro seguinte, onde se compara também com a CGE.
Stock consolidado da divida
No quadro seguinte apresentam-se os valores apurados para a dívida (SI), em valor nominal, não
consolidada, os valores dos títulos de dívidapública naposse de entidades dos SI, dos SFA e da SS, bem como
o apuramento da dívida consolidada do subsector dos SI.
10 Transcrição do Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2014
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Dívida consolidada por instrumentos
Constata-se que o peso da dívida pública de curto prazo diminuiu 15,1% e o seu peso no total da dívida,
passou de 9%, em 31/12/2013, para 7,2%, em 31/12/2014, ascendendo nesta data a € 14.215,4 M. Por seu
turno, a dívida de médio e longo prazo aumentou 7,9% e, em 31/12/2014, representava 92,8% do total da dívida.
Estes valores respeitam, no essencial, à dívida direta do Estado, gerida pelo IGCP, mas em 31/12/2013 havia
também uma dívida por recurso a locação financeira, da responsabilidade do CES.
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II SÉRIE-A — NÚMERO 99 14
Dívida direta consolidada
Procedendo à consolidação com base nos valores apurados no inquérito, nas Instruções n.º 1/2008-2.ª
Secção, bem como em informação prestada pelo CES e pelo IGCP, verifica-se que o valor nominal da dívida
consolidada do Estado passou de € 200.381,5 M em 31/12/2013 para € 210.146,8 M em 31/12/2014. Esta
variação incorpora uma diminuição no subsetor dos SFA (-7,1%) e um aumento no dos SI (5,8%). Por outro
lado, o peso da dívida dos SFA no total da dívida consolidada reduziu-se de 7,3% em 31/12/2013 para 6,4% em
31/12/2014. 11
4.2 Garantias do Estado
Foram concedidas garantias pessoais do Estado a operações de financiamento, no total € 257,9 M, sendo €
227,9 M ao abrigo do regime geral e € 30 M no âmbito operações de crédito de ajuda a países destinatários da
cooperação portuguesa.
No âmbito dos seguros de crédito e similares, foram assumidas responsabilidades em apólices emitidas pela
COSEC, no montante total de € 236,2 M.
A posição de final de ano e respetivas variações consta do quadro seguinte12.
As responsabilidades acumuladas do Estado totalizavam cerca de € 26.339 M no final de 2014, englobando
€ 25.194,4 M de garantias a operações de financiamento (96%) e € 1.144,6 M a seguros de crédito e similares
(4%), tendo-se registado uma redução significativa face ao ano anterior (€ 11.775,2 M, -31%).
Os valores pagos pelo Estado em execução de garantias e a título de comissão da COSEC e os recebidos
em consequência de recuperações, comissões de garantia e prémios de seguros constam do quadro seguinte
11 In Parecer do Tribunal de Contas sobre CGE 2014 12 In Parecer do Tribunal de Contas sobre CGE 2014
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O saldo entre receitas e despesas foi positivo em € 108 M.
A LOE para 2014 fixou, em termos de fluxos líquidos anuais, o limite máximo para a concessão de garantias
pelo Estado em € 5.000 M (artigo 125.º, n.º 1), a que acrescem as amortizações de financiamentos garantidos
em anos anteriores, apresentando-se no quadro seguinte a respetiva cabimentação.
Foi respeitado o limite, que acabou mesmo por não ser utilizado em virtude das amortizações ocorridas.
4.3 Dívida não financeira
Apurou-se que em 31/12/2014 a dívida não financeira total do SNS2 era de € 2.034 M (€ 470,8 M do SPA e
€ 1.563,2 M do SPE) dos quais € 1.672,2 M a fornecedores externos.
De acordo com o inquérito realizado a dívida não financeira em 31/12/2014 das entidades públicas
reclassificadas era de € 3.840,6 M em “Passivos não financeiros” e de € 176,8 M em “Contas a pagar”.
Se retirarmos dos passivos não financeiros o valor indicado pela ex-EP Estradas de Portugal, SA (€ 3.638,2
M) e que respeita essencialmente a encargos futuros com parcerias público-privadas o valor da dívida em
“Passivos não financeiros” reduzir-se-ia para € 202,5 M. Ainda no que respeita à ex-EP, a análise das
demonstrações financeiras indicou que, em sede do inquérito, não teriam sido fornecidos os dados relativos à
totalidade ou parte dos “Acréscimos de gastos relativos à conservação periódica de estradas”.
Na RTP não foi considerado um valor relativo ao leasing financeiro (€ 61,9 M2), incluído no formulário como
dívida não financeira
5. Fluxos Financeiros com a União Europeia
5.1 Fluxos Financeiros para a União Europeia
O Quadro13 seguinte apresenta os valores da contribuição de Portugal para o financiamento do orçamento
da União Europeia:
13In Parecer sobre a CGE de 2014 do Tribunal de Contas
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II SÉRIE-A — NÚMERO 99 16
Transferências para a União Europeia em 2014
5.2 Fluxos Financeiros da União Europeia para Portugal
Os elementos constantes da CGE respeitantes aos fluxos financeiros provenientes da UE foram confrontados
com a informação recolhida junto das Autoridades de Certificação/Entidades Pagadoras dos fundos europeus e
com os elementos de suporte da DGO e do IGCP. Foi também considerada a informação obtida junto de
beneficiários diretos de apoios no âmbito de Programas de Ação de Iniciativa Comunitária, de que resultaram
os apuramentos constantes do Quadro seguinte14:
Transferências da UE – Divergências apuradas
5.3 Saldo dos Fluxos Financeiros com a União Europeia
A informação representada no gráfico seguinte15 foi apurada pelos serviços do Tribunal de Contas e, como se
desenvolve nos pontos seguintes, não é totalmente coincidente com a que consta da CGE/2014 (Volume I –
Quadro 68).
14In Parecer sobre a CGE de 2014 do Tribunal de Contas15In Parecer sobre a CGE de 2014 do Tribunal de Contas
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18 DE JUNHO DE 2016 17
Fluxos Financeiros entre Portugal e UE – 2012 a 2014
Analisando a evolução do Saldo face ao ano anterior, observa-se a sua redução em € 1.252,9 M (-28,9%)
devido, sobretudo, ao comportamento dos fluxos financeiros provenientes da UE (€ -1.220,5 M; -19,9%).
6. Fluxos Financeiros entre o Orçamento do Estado e o Sector Público Empresarial
Em 2014, os fluxos financeiros entre o OE e o SPE foram os que se sintetizam no quadro seguinte:16
Desses fluxos resultou um saldo global desfavorável para a administração direta do Estado de € 5.949 M e
que se deveu, essencialmente, à despesa com empréstimos a médio e longo prazo e aumentos de capital (ações
e outras participações), que atingiram € 6.316 M.
O total dos fluxos destinados ao SPE (incluindo EPR) evidenciados na CGE é de € 6.715 M. Deste montante,
€ 6.560 M (98%), realizados por serviços integrados, com destaque para a concessão de empréstimos a médio
e longo prazos, líquidos de reembolsos, (€ 4.424 M) e para os aumentos de capita (€ 1.841 M) de que
beneficiaram as empresas identificadas no quadro seguinte:17
16 In Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2014 17 In Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2014
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II SÉRIE-A — NÚMERO 99 18
O total dos fluxos provenientes do SPE foi de € 766 M, correspondendo as receitas correntes a 49% e as de
capital a 51% do total, constituindo receita dos serviços integrados € 635 M (83%) e dos serviços e fundos
autónomos € 131 M (17%).
Destaca-se a alienação de partes sociais de empresas que ascendeu a € 384 M, correspondendo a parcelas
da receita da privatização dos CTT (€ 345 M) e da REN (€ 39 M).
Os dividendos e participações nos lucros de sociedades financeiras ascenderam a € 205 M, dos quais € 202
M respeitam ao Banco de Portugal e os de sociedades não financeiras a € 45 M, dos quais € 38 M da Parpública.
De juros de bancos e outras instituições financeiras públicas foram recebidos € 78 M (pagos pela CGD,
referentes a obrigações de capital contingente) e de juros de empresas públicas EPR € 45 M (dos quais € 43 M
pagos pela Metro do Porto).
7. Fluxos Financeiros com as Regiões Autónomas e com as Autarquias Locais
Com base na informação recolhida pelo Tribunal de Contas, o quadro seguinte faz a sistematização e
apuramento de fluxos e diferenças para a CGE:
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No quadro seguinte apresentam-se os fluxos provenientes das administrações regionais para a
administração central:
O quadro seguinte sintetiza os fluxos da administração local para a administração central.
Destaca-se: no subsector dos SI, € 187 M destinados à DGTF relativos a reembolsos de empréstimos
concedidos a diversas autarquias locais; e nos SFA, € 35 M de pagamentos à ACSS relativos a encargos com
os trabalhadores da administração local por prestações de saúde pelo SNS.
8. Benefícios Fiscais, Subsídios e outras formas de apoio
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Em termos globais, a despesa fiscal de 2014 registou um acréscimo de 14,5% face ao ano anterior, para o
qual contribui em maior escala o aumento verificado ao nível da despesa fiscal dos impostos sobre o rendimento
e, de entre estes, da despesa fiscal do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares.
Parte significativa deste aumento ficou a dever-se à inclusão pela primeira vez, em 2014, da despesa fiscal
relativa ao Regime dos Residentes não Habituais (RNH) e à dedução à coleta respeitante ao benefício e-fatura.
Contrapondo-se àquela subida, salienta-se o decréscimo verificado na despesa fiscal dos impostos sobre o
património, não obstante ter sido considerada pela primeira vez a despesa fiscal inerente ao IUC. Para este
decréscimo contribuiu essencialmente a quebra de despesa fiscal do imposto de selo relativamente a
“Aquisições gratuitas” (-15%), “FIIAH/SIIAHAquisição” (-67%) e a “Pessoas coletivas de utilidade pública
administrativa e de mera utilidade pública” (-28%).18
A despesa fiscal de 2014 registou, nos impostos sobre o rendimento, um aumento de 25,7% face ao ano
anterior, resultante de um aumento de 17,2% da despesa relativa ao IRC (mais 127,8 milhões de euros) e do
aumento em 49,3% (mais 132,8 milhões de euros) da respeitante ao IRS.
A despesa fiscal em IVA ascendeu a 111,7 milhões de euros, apresentando um aumento de 2,7% face ao
período homólogo.
Em Imposto de Selo a despesa fiscal total de 2014 registou uma redução de 10,2%, em comparação ao ano
de 2013, ou seja, menos 37,7 milhões de euros.
Em 2014, em sede de ISP, a despesa fiscal sofreu um acréscimo de 3,8% (mais 6,1 milhões de euros)
relativamente ao montante apurado em 2013 (158,1 milhões de euros), fixando-se em 164,2 milhões de euros.
Em 2014, no que concerne ao IT, a despesa fiscal fixou-se em 0,6 milhões de euros, sendo que sofreu uma
redução de 40% (menos 0,4 milhões de euros) relativamente ao ano de 2013 (1 milhão de euros).19
A despesa fiscal em sede de IABA registou um acréscimo na ordem dos 23,1% (cerca de 0,3 milhões de
euros) relativamente ao ano anterior (1,3 milhões de euros). Este comportamento é justificado pela variação ao
nível da rubrica “pequenas destilarias” (1,5 milhões de euros em 2014), decorrente do aumento substancial da
carga fiscal que recaiu sobre as bebidas espirituosas.
No Imposto Sobre Veículos, assistiu-se ao aumento da despesa fiscal no ano de 2014 relativamente ao ano
de 2013 em cerca de 3,9 milhões de euros, fixando-se nos 29,4 milhões de euros, correspondendo a uma
variação percentual de +15,3%. Este aumento inverteu a tendência de descida que se vinha verificando desde
2011 (45,7 milhões de euros em 2011, 30 milhões de euros em 2012 e 25,5 milhões de euros em 2013).
18 Conta Geral do Estado 2014 19 Conta Geral do Estado 2014
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18 DE JUNHO DE 2016 21
Para o Tribunal de Contas: “ A Despesa Fiscal (DF) é referida no Relatório do OE, estimada no OE (mapa
XXI) 5 e relevada na CGE (mapa 42). Porém, continua por relevar de forma completa e apropriada, desde logo,
não sendo identificados todos os BF acompanhados da sua justificação económica e social como a LEO
determina. Subsiste, também, a inconsistência entre a previsão da DF no Relatório do OE (€ 7.380 M) e a inscrita
no mapa XXI do OE (€ 1.378 M). A DF em IUC foi prevista no Relatório do OE (€ 6 M) mas não consta do
respetivo mapa, tendo sido relevada, pela primeira vez, na CGE de 2014 (€ 7 M).
A informação relativa à DF continua a não estar organizada segundo o mesmo critério nos documentos acima
referidos (diferentes discriminações e denominações). Em IRS, ISP, IT, IABA e IS, a DF é relevada no mapa XXI
do OE de forma agregada com indicação genérica do BF. Em IRC é indicada por tipo/modalidade técnica. Em
IVA e ISV, é relevada por referência à norma ou ao diploma legal que prevê o respetivo BF. Apesar das melhorias
evidenciadas na relevação da DF na CGE – a DF em IRC passou a ser desagregada por BF – a DF em ISV
mantém-se relevada de forma agregada com indicação genérica do BF (v.g. “outros benefícios” representam
10,3% (€ 3 M) da DF desse imposto)”.
Os apoios financeiros não reembolsáveis pagos, nos três últimos anos, pela administração central (serviços
integrados e SFA, excluindo a CGA) a entidades não pertencentes ao sector público administrativo,
correspondentes às classificações económicas subsídios e transferências correntes e decapital, constam do
quadro seguinte20:
Em 2014 estes apoios totalizaram € 3.078 M, menos € 122 M que em 2013, devido sobretudo à redução das
verbas destinadas a empresas públicas (€ 157 M), famílias (€ 124 M, excluindo a CGA) e a, instituições sem fins
lucrativos (€ 11 M) e ao aumento das verbas atribuídas a empresas privadas (€ 163 M) e a companhias de
seguros e fundos de pensões (€ 10 M). Esses apoios representaram 4,3% da despesa consolidada da
administração central e tiveram a seguinte distribuição por sector beneficiário:21
20 In Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2014 21 In Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2014
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II SÉRIE-A — NÚMERO 99 22
Na despesa com apoios financeiros não reembolsáveis, a maior parcela foi concedida a título de
transferências correntes (50,3%), seguindo-se subsídios (31,2%), transferências de capital (18,5%) e está
concentrada em quatro Ministérios que representaram 84,5% do total: Agricultura e do Mar € 920 M (29,9%);
Educação e Ciência € 757 M (24,6%); Solidariedade, Emprego e Segurança Social € 622 M (20,2%); e Finanças
€ 302 M (9,8%). Os SFA pagaram € 2.303 M (74,8%) e os serviços integrados € 775 M (25,2%), identificando-
se no quadro seguinte as principais entidades pagadoras.22
22 In Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2014
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9. Património do Estado
9.1 Património Financeiro
Em termos globais, o património financeiro cresceu, de 2013 para 2014, de € 60.678,2 M para € 72.763,9 M
(19,9%), repartido por um aumento de 15,8% nos SI, de 63% nos SFA e por um decréscimo de -3,6% nas EPR,
como se evidencia no quadro seguinte.23
23 In Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2014
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II SÉRIE-A — NÚMERO 99 24
O montante contratual global dos créditos por empréstimos, maioritariamente contratados após o ano de
2008, ascendia em 31/12/2014 a € 22.468,8 M.
O grande aumento (57,2%) verificado em 2014 resulta sobretudo do número e montante dos novos
empréstimos contratados, muito superior aos de 2013, que se identificam no quadro seguinte.24
Os empréstimos contratados totalizaram € 8.675,1 M. Destes, apenas os utilizados (€ 8.595,4 M)
correspondem a despesa orçamental. Acrescentando a esta as utilizações de empréstimos contratados em anos
anteriores, o total da despesa orçamental perfaz € 8.928,3 M.
O Tribunal de Contas fez, do universo considerado, a análise de 13 Empresas Públicas Reclassificadas
(EPR), cujo valor global da carteira de ativos ascendia a € 4.702,2 M, no final do ano de 2014, tendo registado
face ao ano anterior, um decréscimo de € 177,1 M (-3,6%) e rendimentos no valor de € 29,1 M.25
24 In Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2014 25 In Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2014
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Em 2014 ocorreram as operações de conclusão de privatização da REN – Redes Energéticas Nacionais,
SGPS, SA (2.ª fase) e dos CTT – Correios de Portugal, SA (relativa ao remanescente da receita), donde
decorreram as receitas de € 138,8 M e € 342 M1, respetivamente.
A aplicação do montante relativo à REN foi determinada pelo Despacho n.º 2548/2014-SET, de 14 de
setembro, nos termos do qual € 99,8 M seriam para a Parpública aplicar, na amortização da dívida do sector
empresarial do Estado, e o restante, € 39 M, para amortizar a dívida pública.
Quanto ao montante decorrente da privatização dos CTT, o Despacho n.º 15596/2014, de 26 de dezembro,
estipula que € 38,3 M seja para a Parpública aplicar na amortização da dívida do sector empresarial do Estado
e o restante, € 344,6 M, seja para amortizar a dívida pública.
As receitas de privatizações recebidas pelo Fundo de Regularização da Dívida Pública (FRDP) em 2014
foram as que se explicitam no quadro seguinte.26
Ou seja, o total das privatizações ocorridas em 2014 e ainda € 119,4 M que tinham ficado por transferir de
2013, relativamente aos CTT.
Em 2014, o FRDP aplicou € 500,4 M em amortizações e anulações de dívida pública, conforme se explicita
no quadro seguinte.27
26 In Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2014 27 In Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2014
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10. Operações de Tesouraria
Com base nos balanços da tesouraria e em informação complementar prestada pelo IGCP sobre os
organismos titulares das contas do Tesouro foi elaborado o quadro seguinte:28
28 In Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2014
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18 DE JUNHO DE 2016 27
A situação das disponibilidades e dos rendimentos auferidos fora do Tesouro por organismos sujeitos à UTE
(OSUTE), através do exame dos dados registados nos sistemas da DGO e da DGTF (com as limitações
referidas) e em contas de OSUTE, encontra-se sintetizada no quadro seguinte.29
11. Orçamento e Conta da Segurança Social
De acordo com os dados reportados a 31 de dezembro de 2014, a receita efetiva recuou, face ao período
homólogo, 2,8% (menos € 702,4 M), o mesmo acontecendo com a despesa efetiva (menos € 642,6 M; 2,6%),
colocando o saldo de execução efetiva em € 429,4 M (menos 12,2%, em termos homólogos), o qual já acomoda
o efeito da transferência extraordinária proveniente do OE consignada ao financiamento do défice do sistema
previdencial –repartição, no valor de € 1.329,1 M (menos 7,1% em termos homólogos), sem o qual o saldo
efetivo da SS seria negativo em € 899,7 M. As taxas de execução de despesa e receita, face ao OSS corrigido
(98,7% e 98,1%, respetivamente), situaram-se abaixo do indicador de referência para o ano e as receitas e as
despesas não efetivas do sistema representaram cerca de um terço da atividade desenvolvida, influenciadas
pela frequência da rotação das carteiras de ativos ao longo ano.
Todos os grandes agregados da receita (segundo a classificação económica) –“Receitas Correntes”,
“Receitas de Capital” e “Outras Receitas” –, exibiram decréscimos em termos homólogos (menos 2,5%, 36,0%
e 15,5%, respetivamente)30
29 In Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2014 30 In Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2014
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II SÉRIE-A — NÚMERO 99 28
Todos os grandes agregados da despesa apresentaram, no ano de 2014, recuos face a 2013, sendo as
“Despesas de capital” as que mais diminuíram (35,9%), influenciadas pelo recuo da sua principal componente,
“Ativos financeiros” (menos 36,0%), que representou um pouco mais de um terço da despesa total do sistema
(35,4%).31
31 In Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2014
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18 DE JUNHO DE 2016 29
O saldo de execução orçamental de 2014 (Quadro 9) foi de € 436,2 M (valor que compara com um saldo de
€ 495,8 M no período homólogo anterior), o qual permitiu um acréscimo de 29,6% no saldo de execução
orçamental acumulado no período.
Estes saldos evidenciaram uma tendência negativa entre 2010 e 2012, caraterizada por uma degradação
consistente dos saldos do SSS, consentânea com os efeitos da forte contração do tecido económico, só
retomando uma evolução crescente devido a transferências extraordinárias do OE consignadas a esse fim.
A erosão destes saldos absorveu ainda parte das reservas destinadas ao reforço do FEFSS (saldos de 2008
e 2009 da componente repartição, cuja transferência para capitalização se efetivou apenas em 2014) e obrigou
a um reforço das transferências do OE no valor de € 856,6 M em 2012, € 1.430,3 M em 2013 e € 1.329,1 M em
2014.
No saldo de execução orçamental acumulado no final de 2014 (€ 1.908,7 M), 57,6% respeitou à componente
de repartição do sistema previdencial (€ 1.098,9 M), 20,9% à componente de capitalização (€ 398,6 M), 0,8%
ao subsistema de solidariedade (€ 14,5 M), 0,3% ao subsistema de proteção familiar (€ 4,8M) e 20,5% ao
subsistema de ação social (€ 391,9 M).32
O quadro seguinte evidencia a situação financeira e patrimonial da segurança social no período de 2012 a
2014, traduzida na evolução do ativo e dos fundos próprios e passivo.33
32 In Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2014 33 In Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2014
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II SÉRIE-A — NÚMERO 99 30
O ativo da segurança social é constituído maioritariamente por disponibilidades e por dívidas de terceiros que
representam, em 2014, cerca de 55,7% e 41,1% do ativo bruto, respetivamente. As provisões para cobrança
duvidosa absorvem 45,2% do valor em dívida e o imobilizado encontra-se amortizado/provisionado em 55,4%,
reduzindo o ativo líquido a cerca de 79,7% do valor do ativo bruto.
O segundo membro do balanço é constituído na quase totalidade (95,1%) por “Fundos próprios”.
O quadro que segue espelha os proveitos e ganhos, os custos e perdas provenientes da atividade
desenvolvida pelas entidades incluídas no perímetro de consolidação ao longo do triénio 2012/2014, bem como
o valor dos respetivos resultados operacionais, financeiros, extraordinários e líquidos.34
34 In Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2014
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18 DE JUNHO DE 2016 31
Em 2014, os custos e proveitos relevam uma redução generalizada, relativamente ao período homólogo. A
redução mais acentuada verifica-se nos custos e proveitos extraordinários, situação relacionada com uma
redução de registos de correções de declarações de remunerações relativas a anos anteriores. O resultado
líquido apresenta um acréscimo de 26,4% relativamente ao ano anterior, contribuindo largamente para esta
prestação os resultados financeiros provenientes da rendibilidade obtida (14,7%) com os ativos do FEFSS.
O sistema de pensões da SS é financiado por receitas provenientes das quotizações dos beneficiários ativos
e das contribuições das entidades empregadoras (sistema previdencial – repartição), por transferências do OE
e por receitas fiscais consignadas (sistema de proteção social de cidadania – subsistema de solidariedade e
subsistema de proteção familiar). O volume de receitas obtido em cada momento varia de acordo com o
crescimento económico (capacidade de a sociedade criar riqueza), com o nível de emprego (que determina a
relação entre contribuintes líquidos e beneficiários líquidos do sistema) e com a duração média da esperança
de vida aos 65 anos (período de tempo em que a pensão será paga a um determinado beneficiário). A
sustentabilidade do sistema de repartição depende ainda da capacidade que a sociedade tem de assegurar
taxas de substituição da população (em cada geração) que devem ser consistentes com as necessidades de
financiamento futuras (equilíbrio atuarial) do sistema e da solidariedade intergeracional.
No atual contexto, caracterizado por um forte abrandamento do ciclo económico, baixas taxas de substituição
da população (menos população ativa), elevadas taxas de desemprego (menos população ativa empregada),
com salários mais baixos e crescimento dos fluxos migratórios para o exterior, as receitas inerentes ao
financiamento do sistema de pensões tendem a tornar incerta a sua sustentabilidade financeira, uma vez que
as despesas com pensões tendem a aumentar, designadamente as relativas às pensões de velhice e de
sobrevivência, por via do aumento da esperança média de vida aos 65 anos.
Página 32
II SÉRIE-A — NÚMERO 99 32
Apresenta-se a seguir (Quadro 26) a evolução, para os últimos 5 anos (2010 – 2014), das pensões do sistema
contributivo e das receitas inerentes ao seu financiamento. Tendencialmente deficitário no período observado
(que contrasta com o primado da autossustentabilidade presente na sua génese), o sistema previdencial –
repartição foi, em 2014, reforçado com verbas provenientes do OE destinadas ao financiamento do seu défice,
situação que se verificou também em 2012 e em 2013, anos em que os saldos acumulados já não foram
suficientes para financiar os défices do sistema.35
Em 2014, o Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social (FEFSS) aumentou 15,4% (€ 1.805 M),
valendo € 13.504 M a 31 de dezembro. No mesmo período, reduziu a volatilidade, para 3,7%, e a rotação da
carteira, para 1,07.
O valor acrescentado em cada ano resulta das transferências e da gestão e evolução do mercado. No final
de 2001 o FEFSS acumulava € 3.799 M e a sua evolução anual pode observar-se no Gráfico seguinte.
35 Transcrição Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2014
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18 DE JUNHO DE 2016 33
12. Consolidação das Contas (Estado e Segurança Social)
Em junho de 2014, Portugal concluiu o seu programa de ajustamento económico de três anos, encontrando-
se consequentemente sob vigilância pós-programa, até que seja reembolsado pelo menos 75% da assistência
financeira recebida. O objetivo desta vigilância é acompanhar e avaliar a capacidade do país reembolsar os seus
empréstimos pendentes com o MEEF e FEEF.
O saldo estrutural corresponde ao “saldo orçamental das administrações públicas, definido de acordo com o
Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, corrigido dos efeitos cíclicos e líquido de medidas
extraordinárias e temporárias”.
Relativamente a 2014, o quadro seguinte apresenta as várias versões do saldo estrutural e indicadores
associados em diferentes documentos orçamentais.
Como mostra o quadro anterior, as sucessivas atualizações dos indicadores conduziram a revisões
significativas da estimativa do saldo estrutural para 2014. Assim, previa-se no Relatório do OE 2014 um saldo
estrutural de -2,7% (associado ao efeito de -1,4% da componente cíclica e medidas extraordinárias com um
impacto de 0,1%), enquanto no Relatório do OE 2015, apesar do agravamento do saldo orçamental, porque
associado a medidas extraordinárias com impacto de -1,1% e ao efeito de -2,4% da componente cíclica, foi
prevista a redução do saldo estrutural para -1,3%.36
O saldo das administrações públicas de 2014 reportado para efeitos do PDE (em setembro de 2015), foi de
€ -12.446 M (-7,2% do PIB). Conforme consta do ponto 14.1, o saldo da administração central, na ótica da
contabilidade pública (excluindo todos os ativos e passivos financeiros) foi de € -7.554 M (-4,4% do PIB).
O quadro seguinte, construído a partir dos quadros da notificação do PDE, apresenta a conciliação entre o
saldo da administração central da CGE (excluindo ativos financeiros), com o saldo do total das administrações
públicas para efeitos do PDE. Os ajustamentos identificam os fatores conceptuais que caracterizam o sistema
de contas nacionais e o diferenciam do registo da contabilidade orçamental.
36 In Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2014
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Em 2014, os ajustamentos decorrentes de regras específicas do sistema de contas nacionais sobre o papel
das administrações públicas relativamente a determinadas intervenções do Estado, tiveram um impacto
penalizador significativo para o saldo para efeitos do PDE (€ -9.812 M).
PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
O signatário do presente relatório exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião sobre a Conta Geral do
Estado relativa ao ano de 2014, reservando-a para o debate em plenário.
PARTE III – CONCLUSÕES
A Assembleia da República é o órgão constitucionalmente competente para aprovar a Conta Geral do Estado,
incluindo a Conta da Segurança Social, suportando a sua apreciação pelo Parecer emitido pelo Tribunal de
Contas.
A nova Lei de Enquadramento Orçamental, que altera profundamente as normas e prazo de apresentação,
determina que a produção de efeito dos artigos 3º e 20º a 76º só ocorra três anos após a data de entrada em
vigor da mesma, que ocorreu no dia seguinte ao da publicação. Antecipou para 30 de setembro a emissão do
Parecer do Tribunal de Contas, prazo a aplicar apenas à CGE de 2019.
No exercício do seu poder de fiscalização e controlo político sobre a execução do Orçamento e Conta Geral
do Estado, incluindo da Segurança Social, a Assembleia da República procedeu às audições do Tribunal de
Contas e do Conselho Económico e Social, após a entrega dos respetivos Pareces, bem como à audição do
Governo.
Foram ainda recebidos os Pareceres da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) e das Comissões
Parlamentares Permanentes, em função das suas áreas de competência.
O ano de 2014 ficou marcado pela conclusão do Programa de Ajustamento Económico e Financeiro (PAEF),
acordado com a Comissão Europeia, o Fundo Monetário Internacional e o Banco Centrai Europeu.
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18 DE JUNHO DE 2016 35
Tendo-se registado um défice das Administrações Públicas (AP), na ótica de contabilidade nacional, de 7,2%
do PIB, por força do efeito de medidas de natureza extraordinária que levaram ao agravamento em 3,8 p.p do
PIB. As medidas de natureza extraordinária mais relevantes foram a capitalização do Novo Banco e o
reconhecimento da dívida dos STCP e da Carris.
Expurgando as medidas extraordinárias, o défice foi de 3,3% do PIB e obteve-se um excedente ao nível do
saldo primário que ascendeu a 2 700 milhões de euros, equivalente a 1,6% do PIB.
A dívida pública aumentou o seu peso no PIB no ano de 2014 em 1,2 p.p. face a 2013, fixando-se em 130,2%
do PIB.
Os empréstimos obtidos por via do Programa de Assistência Económica e Financeira voltaram a ser em 2014
o principal instrumento de financiamento; também a dívida de retalho (Certificados de Aforro e Certificados do
Tesouro Poupança Mais) e as Medium Term Notes, contribuíram para o financiamento líquido do ano.
Ao longo do ano de 2014, o Estado manteve na Tesouraria um saldo médio de 17.377 milhões de euros (em
boa parte resultante de Produto de Empréstimos), cujo custo líquido atingiu 342 milhões de euros.
Em 2014 continuou a redução dos pagamentos em atraso e dos respetivos prazos médios de pagamentos.
Em relação ao ano anterior foram pagos 225 milhões de euros, sendo o maior contributo do subsector da
administração local. Também em relação ao prazo médio de pagamento houve uma redução de 33 dias fixando-
se nos 80 dias no final de 2014, não sendo contudo homogénea essa variação nos diferentes subsectores das
administrações públicas.
No ano de 2014 assistiu-se a uma recuperação da atividade económica com um crescimento do PIB real de
0,9% do PIB, que acompanhou o crescimento da área euro.
Em termos do mercado de trabalho, verificou-se uma redução da taxa de desemprego, que se situou em
13,9% (16,2% em 2013), em paralelo com uma inversão do comportamento da evolução do emprego (de -2,6%
em 2013 para +1,6%), alicerçado sobretudo nos setores da indústria transformadora e dos serviços.
Durante o ano de 2014 foram aprovadas duas alterações à Lei do Orçamento do Estado.
A Lei do Orçamento do Estado teve a primeira alteração pela Lei n.º 13/2014, de 14 de março, por forma a
acomodar os efeitos da declaração de inconstitucionalidade proferida pelo Tribunal Constitucional, no Acórdão
n.º 862/2013, de 19 de dezembro, sobre o “DECRETO N.º 187/XII – Estabelece mecanismos de convergência
do regime de proteção social da função pública com o regime geral da segurança social, procedendo à quarta
alteração à Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, à terceira alteração ao Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de
novembro, e à alteração do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de dezembro,
e revogando normas que estabelecem acréscimos de tempo de serviço para efeitos de aposentação no âmbito
da Caixa Geral de Aposentações“. Declaração que motivou a necessidade de alargamento da aplicação da CES
a pensões a partir de 1000 euros, quando antes eram 1350 euros.
A segunda alteração à Lei do OE para 2014 foi efetuada pela Lei n.º 75-A/2014, de 30 de setembro, e teve
origem na necessidade de acomodar os efeitos de declaração de inconstitucionalidade proferida pelo Tribunal
Constitucional, no Acórdão n.º 413/2014, de 30 de maio, relativas a reduções remuneratórias e a uma previsão
de transferência de 300 milhões de euros para os hospitais EPE.
Em termos genéricos, o Tribunal de Contas nos termos da sua Lei de Organização e Processo, dá parecer
sobre a Conta Geral do Estado, incluindo a da Segurança Social, “emite juízo sobre a legalidade e a correção
financeira das operações examinadas”.
Quanto à Administração Central (SI e SFA) são colocadas reservas, ênfases e identificada limitação de
âmbito.
Reservas quanto aos sistemas contabilísticos, de legalidade e de correção financeira.
Enfases quanto a irregularidades e deficiências várias.
Quanto à limitação de âmbito porque a CGE não inclui a receita e a despesa de 9 entidades, incluindo o
Fundo de Resolução (a autoridade estatística – Eurostat – foi a responsável pela classificação, tendo feito a
reclassificação em 2015).
Quanto à conta da Segurança Social são colocadas reservas e ênfases quanto à legalidade e correção
financeira.
Em resultado das observações fundamentadas nos resultados das auditorias e de outras ações de controlo
sobre a execução orçamental realizadas com vista à emissão do PCGE de 2014, o Tribunal de Contas formulou
58 recomendações dirigidas à Administração Central e 37 recomendações no âmbito da Segurança Social.
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II SÉRIE-A — NÚMERO 99 36
Foram acolhidas, total ou parcialmente, 65% das recomendações formuladas no Parecer sobre a CGE de
2012, facto que o Tribunal de Contas registou de modo positivo.
PARTE IV – PARECER
A Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa considera estarem reunidas as
condições constitucionais e regimentais para a discussão e votação em Plenário da Conta Geral do Estado de
2014, reservando-se cada Grupo Parlamentar as suas posições finais para o debate a ter lugar em Plenário.
Palácio de S Bento, 14 de junho de 2016.
O Deputado Autor do Parecer, Cristóvão Crespo — O Presidente da Comissão, Teresa Leal Coelho.
PARTE V – ANEXOS
Pareceres das Comissões Permanentes:
1.ª Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias.
Deputado relator: António Gameiro (PS).
2.ªComissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas.
Deputada relatora: Ângela Guerra (PSD).
3.ª Comissão de Defesa Nacional.
Deputado relator: Pedro Roque (PSD).
4.ª Comissão de Assuntos Europeus.
Deputada relatora: Inês Domingos (PSD).
6.ª Comissão de Economia, Inovação e Obras Públicas.
Deputado relator: Carlos Pereira (PS).
7.ª Comissão de Agricultura e Mar.
Deputado relator: Cristóvão Crespo (PSD).
8.ª Comissão de Educação e Ciência.
Deputado relator: António Eusébio (PS).
9.ª Comissão de Saúde:
Deputada relatora: Isabel Galriça Neto (CDS-PP).
10.ª Comissão de Trabalho e Segurança Social:
Deputada relatora: Joana Barata Lopes (PSD).
11.ª Comissão do Ambiente, Ordenamento do Território, Descentralização, Poder Local e Habitação.
Deputada relatora: Maria da Luz Rosinha (PS).
12.ª Comissão de Cultura, Comunicação, Juventude e Desporto:
Deputada relatora: Margarida Balseiro Lopes (PSD).
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COMISSÃO DE ASSUNTOS CONSTITUCIONAIS, DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS
Parecer
ÍNDICE
PARTE I — CONSIDERANDOS
PARTE II — OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
PARTE III — CONCLUSÕES
PARTE I – CONSIDERANDOS
1. Nota Introdutória
Nos termos da alínea d) do artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa, a Conta Geral do Estado
deve ser apresentada até ao dia 31 de dezembro do ano subsequente ao qual diz respeito, tendo a mesma sido
recebida na Assembleia da República em 30 de junho de 2015.
No respeito pelo disposto no n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República, a Comissão
de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (CACDLG) foi chamada a emitir parecer relativo
à Conta Geral do Estado de 2014.
A Conta Geral do Estado de 2014 encontra-se acompanhada do Parecer do Tribunal de Contas (“Parecer
sobre a Conta Geral do Estado de 2014”), do Parecer do Conselho Económico e Social (“Parecer sobre a Conta
Geral do Estado 2014”, aprovado em Plenário a 12/10/2015), e do Parecer Técnico da Unidade Técnica de
Apoio Orçamental da Assembleia da República (“Parecer Técnico n.º 3/2015 – Análise daConta Geral do Estado
de 2014”) a fim de ser elaborado o respetivo Parecer nas áreas de competência material da Comissão de
Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª Comissão).
Assim, para a elaboração do presente Parecer, foi analisada a Conta Geral do Estado de 2014 e tidos em
consideração os referidos pareceres.
O Orçamento do Estado para 2014 foi aprovado pela Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, e alvo de duas
alterações, através da Lei n.º 13/2014, de 14 de março, e da Lei n.º 75-A/2014, de 30 de setembro.
Tendo a Conta Geral do Estado sido distribuída à CACDLG foi nomeado relator o Deputado António Gameiro
do Grupo Parlamentar do PS.
2. Análise setorial
No Quadro 1, observa-se a despesa consolidada da Administração Central, por programa, dando uma análise
nacional e setorial da execução orçamental, tendo uma base aproximada face à estrutura orgânica do Governo.
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Quadro 1: Despesa consolidada da Administração Central, por programa
Fonte: Conta Geral do Estado de 2014
O Tribunal de Contas, no seu parecer de análise à CGE de 2014, faz notar que a execução dos programas
“foca-se especialmente na descrição dos recursos financeiros utilizados”1 e que “em 10 dos 15 programas
orçamentais, não existe qualquer menção dos resultados obtidos com a utilização destes recursos. Três
programas [PO02 – Governação e cultura; PO09 – Economia; e PO013 – Ensino básico e secundário e
administração escolar] apresentam os resultados obtidos, partindo dos objetivos, indicadores e medidas de
política económica e dois apenas [PO05 – Representação externa e PO08 – Justiça] os resultados com impacto
na despesa (identificação de poupanças obtidas). Em três destes programas orçamentais [PO02 – Governação
e cultura; PO05 – Representação externa e PO08 – Justiça] foi referido o impacto dos programas de rescisões
por mútuo acordo e de requalificação de trabalhadores na redução de efetivos”2.
Segundo o Tribunal de Contas, “constata-se que a orçamentação por programas que tem em vista privilegiar,
na apreciação do orçamento e da sua execução, os resultados obtidos com os recursos utilizados, mediante a
avaliação do cumprimento de indicadores relevantes, carece ainda de desenvolvimentos significativos”3.
Nos pontos seguintes analisaremos sectorialmente as áreas da Administração Interna (Segurança Interna),
da Justiça e da Igualdade.
2.1. Administração Interna
Por sua vez, o Quadro 2 apresenta a evolução da despesa, por classificação económica, na área de
intervenção do Ministério da Administração Interna, podendo através do mesmo comparar-se o grau de
execução face ao inicialmente orçamentado.
1 Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2014, pág. 82 2 Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2014, págs. 82-83 3 Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2014, pág. 83
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Quadro 2: Despesas por classificação económica do PO07 – Segurança Interna
Fonte: Conta Geral do Estado de 2014
A despesa com os serviços operacionais de segurança e proteção civil representa quase 92% da despesa
do PO07. Em 2014, o orçamento global deste programa foi de 2.093,1 milhões de euros, atingindo a despesa
os 2.008,8 milhões de euros, o que resulta numa taxa de execução de 96%. O orçamento deste programa foi
reforçado, através da dotação provisional, em 18,4 milhões de euros, dos quais 8,8 milhões de euros foram
direcionados para a Direção-Geral da Administração Interna, 5,5 milhões de euros para a GNR e 4,1 milhões de
euros para a PSP, sendo, estes dois últimos, destinados a colmatar necessidades com despesas de pessoal.
Já o reforço destinado à DGAI visou o pagamento de despesas realizadas no âmbito das Eleições para o
Parlamento Europeu.
Considerando-se, por outro lado, apenas a despesa efetiva, o orçamento global deste programa foi de
2.072,9 milhões de euros e a despesa 1.989,8 milhões de euros, que conduziu a uma taxa de execução de 96%.
A respeito da despesa não efetiva, salienta-se, ainda, no que toca aos passivos financeiros, um empréstimo
efetuado à EMA – Empresa de Meios Aéreos, no valor de 8 milhões de euros, concretizado numa única tranche.
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Quadro 3: Execução global por agrupamentos do PO07 – Segurança Interna
Fonte: Conta Geral do Estado de 2014
A despesa efetuada, no valor de 1.939,2 milhões de euros, no âmbito do orçamento de funcionamento do
PO07 representou 96,5% da dotação corrigida líquida, num valor de 2.008,8 milhões de euros.
A execução conjunta da PSP e da GNR, no valor de 1.639,8 milhões de euros, representa 84,6% da totalidade
da despesa do PO07, ao que, se somar os pagamentos efetuados pela Autoridade Nacional de Proteção Civil e
do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, esta percentagem atinge os 94,8%.
Analisando a despesa efetuada, por agrupamentos de despesa, verifica-se que as despesas com pessoal,
no valor de 1.596,9 milhões de euros, e as aquisições de bens e serviços, no valor de 206,4 milhões de euros,
representam quase a totalidade da despesa do programa, com uma taxa de execução conjunta de cerca de
93%.
Salienta-se que, as despesas com pessoal representam 82,3% da despesa de funcionamento do PO07,
representando o conjunto da PSP e da GNR, um valor de 1.521,8 milhões de euros.
Realça-se ainda que, com a aprovação do segundo orçamento retificado, o PO07 foi reforçado em 44,2
milhões de euros, de modo a suprimir necessidades com despesas de pessoal na PSP e na GNR.
Por outro lado, a despesa do agrupamento de aquisição de bens e serviços situou-se numa execução de
87,7%, em que 88,8% dessa execução corresponde ao concretizado pelo SEF, pela PSP, GNR e ANPC.
Relativamente à receita arrecadada, tanto a respeitante a receita própria como a transferências provenientes
de fundos europeus, verificou-se um acréscimo de 12% face a 2013, justificado devido ao aumento das
contribuições dos trabalhadores para os serviços de assistência na doença, às transferências recebidas de
outras entidades do Ministério da Administração Interna e ao aumento dos serviços remunerados. No tocante
ao SEF, destaca-se que o aumento da receita própria provém, em boa medida, da arrecadação originada pelo
pagamento de taxas associadas à emissão de títulos de residência para atividade de investimento, que veio
compensar e superar, o decréscimo de receita oriundo das taxas de segurança portuária e aeroportuária. Pese
embora o acréscimo de receita, a ANPC registou uma diminuição de 11,5%, provocada pela redução das
transferências de fundos europeus e de outras entidades do MAI. Também a Autoridade Nacional de Segurança
Rodoviária registou um decréscimo de receita própria, em quase 10%, por motivo da diminuição da arrecadação
resultante de contraordenações rodoviárias.
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No que toca à despesa de investimento, a despesa efetuada durante o ano de 2014 permitiu uma execução
de 82,6% face à dotação corrigida líquida do período, impulsionada por uma realização de despesa de 75,3%
no agrupamento de aquisição de bens e serviços, em que o orçamentado e executado conduziu a uma taxa de
95,1%.
Destaca-se, do conjunto de projetos que integravam o orçamento de despesas de investimento, as
comunicações de segurança e emergência (SIRESP) e as instalações de cobertura territorial, no valor de 50
milhões de euros e de 10,6 milhões de euros, respetivamente, face a uma despesa global de 69,6 milhões de
euros. Contudo, a despesa com aquisição de bens de capital, situou-se 27,9 milhões de euros abaixo do
orçamentado (58,3 milhões de euros).
2.2. Justiça
Por sua vez, o Quadro 4 apresenta-nos a evolução da execução orçamental, no que respeita à despesa:
Quadro 4: Despesa por Classificação Económica do Ministério da Justiça
Fonte: Conta Geral do Estado de 2014
No que toca ao PO08 – Justiça, apresenta-se uma despesa efetiva consolidada de 1.413,4 milhões de euros,
a que corresponde uma taxa de execução, face ao orçamento corrigido, de 92,8%. As despesas com pessoal
representam, face aos demais agrupamentos, o maior peso na execução do programa, com um valor de 74,6%
dos pagamentos efetuados.
A execução do programa situou-se 167,3 milhões de euros acima do orçamentado inicialmente, mas ainda
assim, abaixo do orçamento corrigido, em cerca de 109,7 milhões de euros.
O grau de execução consolidado atingiu 113,4%, face ao orçamento inicial, em virtude dos reforços
verificados em consequência do 2.º Orçamento retificativo, por intermédio de receitas gerais, no valor de 97,4
milhões de euros, com objetivo de responder a despesas com pessoal, no valor de 73,6 milhões de euros, às
necessidades com aquisição de bens e serviços, no valor de 17 milhões de euros e à regularização da dívida
do Ministério da Justiça à Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores, no montante de 6,8 milhões de
euros. Este último valor foi posteriormente destinado ao pagamento de verbas aos CTT e de apoio judiciário.
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O grau de execução consolidado foi ainda impulsionado por intermédio de reforço por contrapartida na
dotação provisional, no montante de 80,1 milhões de euros, para fazer face a despesas com pessoal, no valor
de 39,4 milhões de euros, à aquisição de bens e serviços por diversos serviços, no montante de 12,5 milhões
de euros, com particular destaque para a Direção-Geral de Reinserção e Serviços Prisionais e o Instituto de
Gestão Financeira e Equipamentos da Justiça, e ao pagamento à ESTAMO por parte do IGFEJ, no valor de 28,2
milhões de euros.
O programa tem a sua principal base de financiamento através de receitas gerais oriundas do Orçamento do
Estado, que representa um peso na estrutura de financiamento do programa de cerca de 50%, e 37% de receitas
próprias, oriundas do IGFEJ, o que permite financiar parte da despesa dos restantes serviços através de
transferências entre entidades, no valor de 11,7%.
É de assinalar que o programa iniciou o ano de 2014 com um montante de 2,8 milhões de euros de
pagamentos em atraso, tendo encerrado o exercício com 3,2 milhões de euros, o que representa um acréscimo
dos pagamentos em atraso, em resultado da insuficiência orçamental existente na DGRSP.
Na execução orçamental de 2014, a função de segurança e ordem públicas, e em particular, as medidas de
administração e regulamentação, constituíram um peso na execução de 40,4%, tendo o sistema judiciário um
peso de 35,8% e o sistema prisional, de reinserção e de menores um valor de 15,4%.
Por outro lado, no tocante aos recursos humanos afetos ao programa, a implementação das rescisões por
mútuo acordo, revelaram uma redução de 159 efetivos, dos quais 136 são assistentes técnicos e operacionais
e 23 técnicos superiores, bem como a aposentação de 844 trabalhadores.
Em 2014 previu-se um conjunto de iniciativas, inscritas nas Grandes Opções do Plano, nomeadamente, a
aprovação do novo Código do Processo Civil, o novo quadro de organização dos Tribunais de primeira instância
e a concretização de trabalhos integrados no Plano de Ação da Justiça para a Sociedade de Informação.
No ano em análise, entrou em vigor a nova organização judiciária, foi dado seguimento aos trabalhos
destinados à informatização de gestão processual única em todas as jurisdições, e decorreu o desenvolvimento
de serviços online prestados no âmbito dos Registos e do Notariado e do Portal da Justiça.
No que respeita a investimentos, foi dada continuidade à execução do Plano de Investimento para a
Requalificação e Ampliação de Estabelecimentos Prisionais, designadamente, Caxias 3.ª Fase, Coimbra, Leiria
e Vale Judeus, num investimento de 1,6 milhões de euros, e dos Centros Educativos 2012-2016, com a
ampliação dos Centros de Mondego e Navarro de Paiva. Foi concluída a construção da nova sede da Polícia
Judiciária (15,8 milhões de euros), prosseguida a construção das instalações do Instituto Nacional de Medicina
Legal, em Coimbra, (2,7 milhões de euros) e feito o último pagamento da construção do novo E.P. de Angra do
Heroísmo (0,7 milhões de euros).
Por outro lado, ainda no que concerne a investimentos em imóveis, foram levadas a cabo as diligências
necessárias à adaptação e requalificação dos edifícios destinados à implementação do novo mapa judiciário, no
valor de 23,2 milhões de euros, no âmbito do Plano de Requalificação e Reabilitação dos Edifícios dos Tribunais
(2013-2015), com previsão de intervenção em 102 edifícios e com um investimento total estimado de 39,7
milhões de euros.
Segundo o Relatório da Conta Geral do Estado, foram alcançadas poupanças de 1,8 milhões de euros com
a rescisão de contratos de arrendamento e renegociação de rendas de espaços do Ministério da Justiça.
A respeito dos objetivos de política fixados no âmbito da redução da despesa em 2014, verificaram-se desvios
positivos, na implementação do Programa de Rescisões por Mútuo Acordo, de 6,4 milhões de euros e de 0,8
milhões de euros na redução de contribuições para os sistemas ADSE/SAD/ADM. A rescisão de diversos
contratos de arrendamento, com um impacto de 3,3 milhões de euros, foi contrabalançada com despesa
resultante da celebração de novos contratos de arrendamento no valor de 1,4 milhões de euros.
Verificou-se, contudo, um desvio negativo nos objetivos de redução da despesa para 2014, no que toca à
aposentação de trabalhadores, no valor de 6,3 milhões de euros, na utilização do sistema de mobilidade e
requalificação, no montante de 1,1 milhões de euros e na redução do trabalho suplementar pela aplicação das
40 horas semanais, no valor de 0,3 milhões de euros.
No que toca aos recursos financeiros, verificou-se um desvio positivo face ao orçamento inicial, no valor de
277 milhões de euros, resultante do reforço obtido através da aprovação do 2.º Orçamento retificativo, destinado
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a cobrir necessidades de despesas com pessoal, e no valor de 80,1 milhões de euros, oriundos da dotação
provisional, de créditos especiais por integração de saldos de gerência e por aumento da cobrança de receita
no montante de 50,1 milhões de euros e do reforço de 37 milhões de euros, provenientes da descativação de
verbas de receitas gerais, no valor de 22 milhões de euros, e de receitas próprias, no valor de 15 milhões de
euros.
2.3. Igualdade
No ano de 2014 teve lugar o início de execução dos novos planos nacionais, nomeadamente, o V Plano
Nacional para a Igualdade, Género, Cidadania e Não Discriminação, o V Plano Nacional de Prevenção e
Combate à Violência Doméstica e de Género, o III Plano Nacional de Prevenção e Combate ao Tráfico de Seres
Humanos, o II Plano Nacional de Ação para a Implementação da Resolução do Conselho de Segurança das
Nações Unidas 1325 (2000) sobre Mulheres, Paz e Segurança (II PNA 1325) e o III Programa de Ação para a
Prevenção e Eliminação da Mutilação Genital Feminina.
Foi neste âmbito colocado enfoque na territorialização das políticas de promoção da igualdade de género a
nível municipal, bem como a intervenção no âmbito da educação, o reforço da proteção e do apoio às vítimas
de violência doméstica e ao combate ao tráfico de seres humanos, designadamente no domínio da exploração
laboral.
A promoção da integração da perspetiva de género nos diversos domínios da vida política, social, económica
e cultural, fixada como objetivo de política no âmbito das políticas públicas transversais, alcançou um resultado
de 38,45%, para uma meta fixada de 33,33%. A meta considerada no exercício tinha como pressuposto uma
vigência dos Planos para três anos, pelo que, a sua vigência para um período de quatro anos, conduz à revisão
da meta que, de acordo com o Relatório da CGE, numa estimativa linear, se traduz numa meta de 25% por ano.
PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO RELATOR
Sendo a opinião do Relator de elaboração facultativa, o deputado relator reserva a sua opinião neste relatório
não a emitindo.
PARTE III – CONCLUSÃO
A Comissão Parlamentar de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é de parecer que o
presente Relatório, sobre a Conta Geral do Estado de 2014, deverá ser remetido à Comissão Parlamentar de
Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa, em conformidade com a alínea c) do n.º 1 do artigo 206.º
do Regimento da Assembleia da República, reservando os grupos parlamentares as suas posições para o
debate em Plenário.
Palácio de São Bento, 25 de janeiro de 2016.
O Deputado Relator, António Gameiro — O Presidente da Comissão, Pedro Bacelar Vasconcelos.
Nota: O parecer foi aprovado por unanimidade, registando-se a ausência de Os Verdes.
———
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COMISSÃO DE NEGÓCIOS ESTRANGEIROS E COMUNIDADES PORTUGUESAS
Parecer
Índice
PARTE I – Considerandos
1.1. Nota Prévia
1.2. Contexto Económico
1.3. Análise Sectorial - Representação Externa (PO05)
1.4. Auditoria às Funções de Soberania/Defesa
1.5. Conclusões do Tribunal de Contas sobre a CGE 2014
PARTE II – Opinião da Deputada Autora do Parecer
PARTE III – Conclusões
PARTE I – CONSIDERANDOS
1.1. Nota Prévia
A Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública (COFAP), em conformidade com o n.º 3 do
artigo 5.º do Regimento da Assembleia da República, remeteu à Comissão de Negócios Estrangeiros e
Comunidades Portuguesas (CNECP) a Conta Geral do Estado relativa ao ano de 2014, acompanhada dos
Pareceres do Tribunal de Contas (TC), do Conselho Económico e Social (CES) e da Unidade Técnica de Apoio
Orçamental da Assembleia da República (UTAO), a fim de ser elaborada por esta um Parecer relativo às suas
áreas de competência que será posteriormente incluído no Relatório Final da COFAP.
Assim, para a elaboração do presente Parecer foi analisada a Conta Geral do Estado de 2014 (CGE 2014)
e foram tidos em consideração os pareceres acima referidos.
Para a análise do CGE 2014 importa ter presente que a Lei do Orçamento do Estado para 2014 (Lei n.º 83-
C/2013 de 31 dezembro), foi aprovada pela Assembleia da República em 26 de novembro de 2013, tendo o
mesmo entrado em vigor a 1 de janeiro de 2014 e sofrido duas alterações no decorrer do ano de 2014, a saber:
• A primeira através da Lei n.º 193/XII (3.ª), de 7 de fevereiro;
• E a segunda, concretizada na Lei n.º 244/XII (3.ª), de 11 de setembro.
Nos termos da alínea d) do artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa a Conta Geral do Estado
deve ser apresentada até ao dia 31 de dezembro do ano subsequente ao qual diz respeito e, como tal, esta foi
recebida na Assembleia da República em 30 de junho de 2015.
No que diz respeito ao Parecer do Tribunal de Contas e ao Parecer do Conselho Económico e Social sobre
o CGE 2013, as datas de entrada na Assembleia da República foram, respetivamente, 22 de dezembro de 2015
e 12 de outubro de 2015.
Foi também tido em consideração o Parecer Técnico da Unidade Técnica de Apoio Orçamental da
Assembleia da República (UTAO) – Parecer Técnico n.º 3/2015 – Análise da Conta Geral do Estado de 2014,
de 30 de dezembro de 2015, elaborado ao abrigo do artigo 10.º – A da Resolução da Assembleia da República
n.º 20/2004, de 16 de fevereiro, aditado pela Resolução n.º 53/2006, de 7 de agosto, e, posteriormente, pela
Resolução n.º 57/2010, de 23 de julho e pela Resolução n.º 62/2014, de 30 de junho, e do mandato expresso
no Plano de Atividades da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (XIII Legislatura – 1.ª Sessão Legislativa).
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Desta forma, é dado cumprimento ao disposto no n.º 3 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da
República que define que os serviços da Assembleia da República procedem a uma análise técnica da Conta
Geral do Estado, discriminada por áreas de governação remetendo-a à comissão parlamentar competente em
razão das matérias.
1.2. Contexto Económico
Segundo a Conta Geral do Estado 2014, em 2014, ano de conclusão do Programa de Ajustamento
Económico e Financeiro, o nosso país prosseguiu o esforço de consolidação orçamental (-0,3 p.p. do PIB face
a 2013) iniciado em 2011, no contexto da inflexão do ciclo económico, caraterizado pelo crescimento, ainda que
moderado, do PIB em termos reais (+0,9%), a redução da taxa de desemprego (-2,3 p.p.) e de inflação negativa
(-0,3%).
No que diz respeito ao enquadramento económico internacional destaca o documento do Governo que a
Economia Mundial cresceu 3,4% em 2014 em termos reais, resultado igual ao observado em 2013, tendo o
perfil de crescimento sido assente num melhor desempenho das economias avançadas, em paralelo com um
abrandamento do crescimento económico nos países emergentes e em desenvolvimento. A evolução da
Economia Mundial caraterizou-se, ainda, por uma estabilização do nível de crescimento do comércio mundial
de bens e serviços (3,4% em 2014, que compara com +3,5% em 2013), uma diminuição generalizada da
inflação, uma redução do preço do petróleo brent (de USD 109 em 2013 para USD 100 em 2014), a valorização
do dólar norte-americano face ao euro e às moedas dos principais países produtores de petróleo e a
prossecução de uma política monetária promotora do aumento de liquidez, através da definição de taxas de juro
diretoras historicamente baixas.
Fonte CGE 2014 p. 20
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A Economia da zona do euro registou um crescimento real mais baixo (+0,9%) face ao observado para a
Economia Mundial, ainda que infletindo o resultado dos dois anos precedentes, com suporte no crescimento da
procura interna e das exportações, a par de uma evolução ligeiramente favorável dos níveis de emprego e de
desemprego (cuja taxa se situou em 11,4%, 0,5 p.p. abaixo da observada no ano precedente) e de uma taxa de
inflação média reduzida (+0,4%), refletindo a redução dos preços dos produtos energéticos e o fraco crescimento
da procura interna. As taxas de juros de longo prazo contraíram-se (em -0,7 p.p., fixando-se em 2,3% no final
de 2014), enquanto as de curto prazo desceram a níveis próximos de zero (0,08% em média, em dezembro de
2014).
Fonte CGE 2014 p. 23
Neste enquadramento, destaca a CGE 2014, que a Economia Portuguesa cresceu 0,9% em termos reais,
traduzindo uma inflexão face ao comportamento evidenciado desde 2010, alicerçado na recuperação da procura
interna, em particular do consumo privado e do investimento. Com efeito, registou-se um crescimento da primeira
daquelas componentes em 2,1% (que compara com -1,5% no ano precedente); por sua vez, a formação bruta
de capital fixo aumentou 2,5%. A procura externa inverteu a evolução do ano precedente, passando a contribuir
negativamente para a variação do PIB (-1,2 p.p.), o que refletiu um abrandamento do ritmo de crescimento das
exportações (de 6,4% em 2013 para 3,4% em 2014), em paralelo com uma aceleração das importações (de
3,9% para 6,4%).
O ano de 2014 foi, assim segundo a CGE 2014, marcado pela inversão do ciclo económico, tendo
apresentado o primeiro crescimento real da atividade económica desde o ano de 2010, associado a um
contributo positivo da procura interna que compensou o contributo negativo da procura externa líquida.
Em termos do mercado de trabalho, verificou-se, segundo o documento enviado pelo Governo, uma redução
da taxa de desemprego, que se situou em 13,9% (16,2% em 2013), em paralelo com uma inversão do
comportamento da evolução do emprego (de -2,6% em 2013 para +1,6%), alicerçado sobretudo nos setores da
indústria transformadora e dos serviços. Por fim, destaca a Conta que a par de uma evolução favorável do
emprego, o ano de 2014 foi marcado por um aumento do consumo privado em 2,1% (-1,5% em 2013), fruto de
um crescimento expressivo do consumo de bens duradouros (14,9%) e de bens correntes não alimentares
(1,3%).
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Após um excedente de 2,5% em 2013, a economia portuguesa registou, em 2014, uma capacidade de
financiamento face ao exterior de aproximadamente 3.304 milhões de euros, equivalente a 1,9% do PIB. Para
este saldo contribuíram positivamente todas as balanças, à exceção da balança de rendimentos primários (-
1,1%), sendo de salientar a manutenção de um excedente na balança de bens e de serviços (0,5%, -0,4 p.p.
face a 2013), apesar da deterioração da balança de bens, associado ao aumento das importações.
Fonte CGE 2014 p. 24
O Parecer da UTAO refere também, em síntese, que após três anos consecutivos de recessão, o ano de
2014 foi marcado pela recuperação da atividade económica, observando-se um crescimento do PIB real de 0,9%
em linha com o crescimento da área do euro e com a generalidade das previsões. Afirma o Parecer que esta
recuperação assentou no contributo positivo da procura interna, que compensou o contributo negativo das
exportações líquidas, representado uma inversão face à composição do crescimento económico dos anos
anteriores. Apesar da evolução menos positiva das exportações líquidas em termos reais, continuou a verificar-
se uma capacidade líquida de financiamento da economia portuguesa face ao exterior, beneficiando, em grande
medida, da diminuição do preço do petróleo e dos consequentes ganhos de termos de troca. Acrescenta ainda,
que ao longo do ano, o contexto macroeconómico demonstrou-se em termos genéricos em linha com as
previsões, tendo contudo sido revisto em alta o contributo positivo da componente doméstica, em particular do
consumo privado, em contrapartida com a revisão em baixa das exportações. Ao nível do mercado de trabalho,
registou-se uma diminuição da taxa de desemprego, tendo ficado muito abaixo do previsto no Orçamento do
Estado.
1.3. Análise Sectorial - Representação Externa (PO05)
Da análise da Conta Geral do Estado de 2014 podemos constatar que o orçamento consolidado do Ministério
dos Negócios Estrangeiros (MNE) registou em 2014 uma taxa de execução de 95,9%, o equivalente a 343,1
milhões de euros. O orçamento corrigido situou-se nos 357,8 milhões de euros, refletindo reforços provenientes
de créditos especiais (38,9 milhões de euros), de reforços orçamentais, incluindo o decorrente do 2.º Orçamento
Retificativo tendo em vista o cumprimento do disposto no Acórdão do Tribunal Constitucional relativamente aos
vencimentos do pessoal da Administração Pública (7,3 milhões de euros), e de descativações ao orçamento do
Ministério (2,3 milhões de euros).
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Fonte: CGE 2014, p.231
Em termos globais, destaca o Governo que a execução orçamental do PO05 face ao ano anterior registou
um decréscimo de 1,5%. Excluindo as contribuições e quotizações para organizações internacionais, o
orçamento do PO05 registou uma redução de despesa de 6,9% (18 milhões de euros) face ao ano anterior, o
que decorreu fundamentalmente da implementação de medidas de redução de despesa de caráter transversal
e setorial, no âmbito do processo de consolidação das finanças públicas. Considera também o Governo que é
importante realçar que a execução orçamental do PO05 em 2014 reflete a liquidação de dívidas de anos
anteriores respeitantes a contribuições e quotizações para organizações internacionais, num total de 27,2
milhões de euros.
Analisando o grau de execução por tipo de despesa verifica-se que o agrupamento mais representativo em
termos orçamentais é o das despesas com pessoal, que representou 48,1% das despesas totais em 2014, tal
como se verifica no gráfico abaixo, mantendo o peso relativo de 2013.
Analisando a execução orçamental de 2014 desagregada por medidas, verifica-se que a Medida 002
(“Serviços Gerais da AP - Negócios Estrangeiros”) representa 76,6% do total do PO05, o que decorre do facto
de englobar o orçamento de funcionamento de todos serviços integrados do PO05, o orçamento de projetos,
parte das contribuições e quotizações para organizações internacionais, bem como parte substancial da
atividade do Camões e o orçamento do Fundo para as Relações Internacionais.
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Fonte: CGE 2014 p.233
O documento do Governo realça que para o peso relativo das transferências correntes no total da despesa
do PO05 (35,9%) concorreu a despesa com contribuições e quotizações para organizações internacionais, que
constituiu 80% deste agrupamento de despesa e que cresceu 14,8% em 2014 em virtude do pagamento de
dívidas de anos anteriores, cujo valor ascendeu a 27,2 milhões de euros. Recorde-se que mais de 80% dos
encargos com contribuições e quotizações respeitam à ONU e à NATO.
No que diz respeito às principais medidas, o Governo afirma que a execução orçamental de 2014 traduz o
efeito das medidas de política com impacto na despesa que foram implementadas e que incluem:
• Medidas transversais com impacto em pessoal. Contribuição para o esforço global de redução das
despesas com pessoal, por via da implementação de medidas transversais à Administração Pública (PRMA-
Programa de Rescisões por Mútuo Acordo, sistema de requalificação e aposentações), sendo de assinalar
uma poupança de 3,6 milhões de euros com o PRMA e 2,2 milhões de euros com aposentações, o que
traduz uma poupança adicional de 0,1 milhões de euros face à meta definida de 5,8 milhões de euros;
• Racionalização do património do MNE no exterior. O impacto desta medida, que resulta da alienação de
imóveis e renegociação dos contratos de arrendamento, representou uma poupança de 2,1 milhões de euros
em rendas dos serviços periféricos externos decorrente da renegociação de contratos de arrendamento,
traduzindo uma poupança adicional de 1,1 milhões de euros face à meta de 1 milhão de euros definida para
2014;
• Redução dos consumos intermédios. Prosseguindo o esforço já iniciado em áreasComo a mala diplomática e a renegociação de contratos de prestação de serviços, bem como dos orçamentos de
funcionamento dos serviços periféricos externos, o MNE alcançou poupanças de 0,5 milhões de euros na
mala diplomática, 3 milhões de euros em outros consumos intermédios e 0,3 milhões de euros nos
orçamentos de funcionamento dos serviços externos. Em termos globais, foi definido um objetivo de
poupança de 3,6 milhões de euros em 2014, tendo-se alcançado uma poupança adicional de 0,7 milhões
de euros;
• Prossecução da reforma do Ensino do Português no Estrangeiro (EPE). Em articulação com o Ministério da Educação e Ciência, foram diversificados e alargados os objetivos da rede e melhorados os
mecanismos de certificação da aprendizagem, da formação de professores, de combate ao insucesso
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escolar e de incentivo à leitura, sublinhando-se a poupança obtida de 2,6 milhões de euros com a
reestruturação da rede EPE;
• Redimensionamento da rede diplomática e consular. Deu-se continuidade ao redimensionamento da Rede Externa, adaptando-a a novas realidades aos recursos financeiros e humanos disponíveis.
1.4. Auditorias às Funções de Soberania/Defesa
Nos termos da Lei de Enquadramento Orçamental e ao abrigo das auditorias solicitadas pela Assembleia da
República ao Tribunal de Contas ou das auditorias determinadas ao Governo, não constam auditorias ao MNE.
1.5. Conclusões do Tribunal de Contas sobre a CGE 2014
Segundo o Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2014, o Tribunal apreciou o acolhimento das 77
recomendações formuladas no Parecer sobre a CGE de 2012 com base nos resultados das auditorias e demais
ações de controlo realizadas no âmbito do presente Parecer e na informação prestada pelos destinatários.
Atualiza-se, também, a apreciação sobre o acolhimento de 3 recomendações formuladas no PCGE de 2011,
não reiteradas no PCGE de 2012 e não acolhidas até 2013. Confirmou-se a correção, total ou parcial, das
deficiências que fundamentaram 55 recomendações (65%), continuando as restantes 25 (31%) por cumprir; das
recomendações analisadas, três consideraram-se prejudicadas por alteração das circunstâncias que as
motivaram. Uma parte significativa das recomendações não acolhidas tem vindo a ser reiterada nos sucessivos
PCGE sem que tenham sido apresentadas pelos responsáveis justificações atendíveis para a não correção das
deficiências apontadas.
Por outro lado, o Tribunal de Contas continua a manter, tal como em sucessivas Contas Gerais do Estado, a
crítica relativa à aplicação parcial do Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP) o que permitiria, na sua
opinião, uma melhor “legibilidade” das contas do Estado. No que diz respeito ao Ministério dos Negócios
Estrangeiros, o Tribunal de Contas, tal como as outras instituições que enviaram o seu Parecer sobre a CGE
2013, não dirige qualquer recomendação em especial.
PARTE II – OPINIÃO DA DEPUTADA AUTORA DO PARECER
Ainda que a opinião do Relator seja facultativa, nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento, e de a
Deputada Relatora se eximir, nesta sede, de emitir quaisquer considerações políticas sobre a Conta Geral do
Estado relativa ao ano económico de 2014, refere-se que presidiu a esta análise a mera comparação e
constatação de números e indicadores.
Com a presente análise à Conta Geral do Estado de 2014 verificaram-se os propósitos orçamentais, assim
como a qualidade da despesa produzida. Para o efeito recorreu-se à Conta Geral do Estado, ao Parecer do
Tribunal de Contas e do Conselho Económico Social, assim como, à informação produzida pelos serviços
técnicos da Assembleia da República.
PARTE III – CONCLUSÕES
I – A Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública remeteu, nos termos legais e regimentais
aplicáveis, à Comissão de Negócios e Comunidades Portuguesas a Conta Geral do Estado de 2014,
acompanhada dos Pareceres do Tribunal de Contas, do Conselho Económico Social, assim como da Unidade
Técnica de Apoio Orçamental da Assembleia da República, para efeitos de elaboração do competente Parecer
nas áreas de competência material da 2.ª Comissão.
II – A Conta Geral do Estado de 2014 foi apresentada à Assembleia da República em cumprimento dos
prazos legais aplicáveis.
III – Em face dos considerandos atrás expostos, a Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades
Portuguesas, entende que o presente Parecer se encontra em condições de ser remetido nos termos da alínea
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c) do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República à Comissão Parlamentar de Orçamento,
Finanças e Modernização Administrativa.
Palácio de S. Bento, 26 de janeiro de 2016.
Deputada relatora: Ângela Guerra — O Presidente da Comissão, Sérgio Sousa Pinto.
Nota: O parecer foi aprovado, com os votos a favor do PSD, do PS e do CDS-PP, voto contra do PCP e a
abstenção do BE.
———
COMISSÃO DE DEFESA NACIONAL
Parecer
Índice
PARTE I – CONSIDERANDOS
PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADo AUTOR DO PARECER
PARTE III – CONCLUSÕES
PARTE I – CONSIDERANDOS
1.1. NOTA PRÉVIA
A Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública (COFAP), em conformidade com o n.º 3 do
artigo 5.º do Regimento da Assembleia da República, remeteu à Comissão de Defesa Nacional (CDN) a Conta
Geral do Estado relativa ao ano de 2014, acompanhada dos Pareceres do Tribunal de Contas (TC), do Conselho
Económico e Social (CES) e da Unidade Técnica de Apoio Orçamental da Assembleia da República (UTAO), a
fim de ser elaborada por esta um Parecer relativo às suas áreas de competência que será posteriormente
incluído no Relatório Final da COFAP.
Assim, para a elaboração do presente Parecer foi analisada a Conta Geral do Estado de 2014 (CGE 2014)
e foram tidos em consideração os pareceres acima referidos.
Para a análise da CGE 2014 importa ter presente que a Lei do Orçamento do Estado para 2014 (Lei n.º 83-
C/2013 de 31 dezembro) foi aprovada pela Assembleia da República em 26 de novembro de 2013, tendo o
mesmo entrado em vigor a 1 de janeiro de 2014 e sofrido duas alterações no decorrer do ano de 2014, a saber:
A primeira através da Lei n.º 193/XII (3.ª), de 7 de fevereiro;
E a segunda, concretizada na Lei n.º 244/XII (3.ª), de 11 de setembro.
Nos termos da alínea d) do artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa a Conta Geral do Estado
deve ser apresentada até ao dia 31 de dezembro do ano subsequente ao qual diz respeito e, como tal, esta foi
recebida na Assembleia da República em 30 de junho de 2015.
No que diz respeito ao Parecer do Tribunal de Contas e ao Parecer do Conselho Económico e Social sobre
a CGE 2013 as datas de entrada na Assembleia da República foram, respetivamente, 22 de dezembro de 2015
e 12 de outubro de 2015.
Foi também tido em consideração o Parecer Técnico da Unidade Técnica de Apoio Orçamental da
Assembleia da República (UTAO) – Parecer Técnico n.º 3/2015 – Análise da Conta Geral do Estado de 2014,
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de 30 de dezembro de 2015, elaborado ao abrigo do artigo 10.º - A da Resolução da Assembleia da República
n.º 20/2004, de 16 de fevereiro, aditado pela Resolução n.º 53/2006, de 7 de agosto e, posteriormente, pela
Resolução n.º 57/2010, de 23 de julho e pela Resolução n.º 62/2014, de 30 de junho e do mandato expresso no
Plano de Atividades da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (XIII Legislatura – 1.ª Sessão Legislativa).
Desta forma, é dado cumprimento ao disposto no n.º 3 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da
República que define que os serviços da Assembleia da República procedem a uma análise técnica da Conta
Geral do Estado, discriminada por áreas de governação remetendo-a à comissão parlamentar competente em
razão das matérias.
1.2. Contexto Económico
Segundo a Conta Geral do Estado 2014, em 2014, ano de conclusão do Programa de Ajustamento
Económico e Financeiro, o nosso país prosseguiu o esforço de consolidação orçamental (-0,3 p.p. do PIB face
a 2013) iniciado em 2011, no contexto da inflexão do ciclo económico, caraterizado pelo crescimento, ainda que
moderado, do PIB em termos reais (+0,9%), a redução da taxa de desemprego (-2,3 p.p.) e de inflação negativa
(-0,3%).
No que diz respeito ao enquadramento económico internacional destaca o documento do Governo que a
Economia Mundial cresceu 3,4% em 2014 em termos reais, resultado igual ao observado em 2013, tendo o
perfil de crescimento sido assente num melhor desempenho das economias avançadas, em paralelo com um
abrandamento do crescimento económico nos países emergentes e em desenvolvimento. A evolução da
Economia Mundial caraterizou-se, ainda, por uma estabilização do nível de crescimento do comércio mundial
de bens e serviços (3,4% em 2014, que compara com +3,5% em 2013), uma diminuição generalizada da
inflação, uma redução do preço do petróleo brent (de USD 109 em 2013 para USD 100 em 2014), a apreciação
do dólar norte-americano face ao euro e às moedas dos principais países produtores de petróleo e a
prossecução de uma política monetária promotora do aumento de liquidez, através da definição de taxas de juro
diretoras historicamente baixas.
Fonte CGE 2014 p. 20
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A Economia da zona do euro registou um crescimento real mais baixo (+0,9%) face ao observado para a
Economia Mundial, ainda que infletindo o resultado dos dois anos precedentes, com suporte no crescimento da
procura interna e das exportações, a par de uma evolução ligeiramente favorável dos níveis de emprego e de
desemprego (cuja taxa se situou em 11,4%, 0,5 p.p. abaixo da observada no ano precedente) e de uma taxa de
inflação média reduzida (+0,4%), refletindo a redução dos preços dos produtos energéticos e o fraco crescimento
da procura interna. As taxas de juros de longo prazo contraíram-se (em -0,7 p.p., fixando-se em 2,3% no final
de 2014), enquanto as de curto prazo desceram a níveis próximos de zero (0,08% em média, em dezembro de
2014).
Fonte CGE 2014 p. 23
Neste enquadramento, destaca a CGE 2014, que a Economia Portuguesa cresceu 0,9% em termos reais,
traduzindo uma inflexão face ao comportamento evidenciado desde 2010, alicerçado na recuperação da procura
interna, em particular do consumo privado e do investimento. Com efeito, registou-se um crescimento da primeira
daquelas componentes em 2,1% (que compara com -1,5% no ano precedente); por sua vez, a formação bruta
de capital fixo aumentou 2,5%. A procura externa inverteu a evolução do ano precedente, passando a contribuir
negativamente para a variação do PIB (-1,2 p.p.), o que refletiu um abrandamento do ritmo de crescimento das
exportações (de 6,4% em2013 para 3,4% em 2014), em paralelo com uma aceleração das importações (de 3,9%
para 6,4%).
O ano de 2014 foi, assim segundo a CGE 2014, marcado pela inversão do ciclo económico, tendo
apresentado o primeiro crescimento real da atividade económica desde o ano de 2010, associado a um
contributo positivo da procura interna que compensou o contributo negativo da procura externa líquida.
Em termos do mercado de trabalho, verificou-se, segundo o documento enviado pelo Governo, uma redução
da taxa de desemprego, que se situou em 13,9% (16,2% em 2013), em paralelo com uma inversão do
comportamento da evolução do emprego (de -2,6% em 2013 para +1,6%), alicerçado sobretudo nos setores da
indústria transformadora e dos serviços. Por fim, destaca a Conta que a par de uma evolução favorável do
emprego, o ano de 2014 foi marcado por um aumento do consumo privado em 2,1% (-1,5% em 2013), fruto de
um crescimento expressivo do consumo de bens duradouros (14,9%) e de bens correntes não alimentares
(1,3%).
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Após um excedente de 2,5% em 2013, a economia portuguesa registou, em 2014, uma capacidade de
financiamento face ao exterior de aproximadamente 3.304 milhões de euros, equivalente a 1,9% do PIB. Para
este saldo contribuíram positivamente todas as balanças, à exceção da balança de rendimentos primários (-
1,1%), sendo de salientar a manutenção de um excedente na balança de bens e de serviços (0,5%, -0,4 p.p.
face a 2013), apesar da deterioração da balança de bens, associado ao aumento das importações.
Fonte CGE 2014 p. 24
O Parecer da UTAO refere também, em síntese, que após três anos consecutivos de recessão, o ano de
2014 foi marcado pela recuperação da atividade económica, observando-se um crescimento do PIB real de 0,9%
em linha com o crescimento da área do euro e com a generalidade das previsões. Afirma o Parecer que esta
recuperação assentou no contributo positivo da procura interna, que compensou o contributo negativo das
exportações líquidas, representado uma inversão face à composição do crescimento económico dos anos
anteriores. Apesar da evolução menos positiva das exportações líquidas em termos reais, continuou a verificar-
se uma capacidade líquida de financiamento da economia portuguesa face ao exterior, beneficiando, em grande
medida, da diminuição do preço do petróleo e dos consequentes ganhos de termos de troca. Acrescenta ainda,
que ao longo do ano, o contexto macroeconómico demonstrou-se em termos genéricos em linha com as
previsões, tendo contudo sido revisto em alta o contributo positivo da componente doméstica, em particular do
consumo privado, em contrapartida com a revisão em baixa das exportações. Ao nível do mercado de trabalho,
registou-se uma diminuição da taxa de desemprego, tendo ficado muito abaixo do previsto no Orçamento do
Estado
1.3. Análise Sectorial – Defesa Nacional (PO06)
A CGE 2014 afirma que Em 2014, o PO06 continuou a orientar a sua atividade tendo presentes os objetivos
permanentes da política de defesa nacional e as missões atribuídas às Forças Armadas, procurando respostas
flexíveis, eficazes e eficientes, num quadro cooperativo alargado.
Realça o documento do Governo que a execução do orçamento de 2014 foi desenvolvida num contexto de
reforma estrutural da Defesa Nacional e das Forças Armadas. Desse modo a atuação do Governo foi orientada,
neste contexto, entre outros, pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 26/2013, de 11 de abril (“Defesa
2020”), que definiu as linhas orientadoras de planeamento para pôr em prática uma reestruturação nas Forças
Armadas com vista à sua maior eficiência e eficácia, e pelo Despacho n.º 7527-A/2013, que consiste na Diretiva
Ministerial para a reforma estrutural na Defesa Nacional e nas Forças Armadas — Reforma “Defesa 2020”.
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Destaca o Governo que, em 2014, no âmbito da Reforma do Estado, foram realizadas medidas transversais
de consolidação orçamental e a utilização dos instrumentos de gestão de recursos humanos a par da saída de
trabalhadores por aposentação, que contribuíram para a concretização dos objetivos de redução de efetivos. Ao
mesmo tempo salienta que Portugal tem vindo a participar na implementação de planos de apoio e manutenção
de paz, no quadro das alianças político-militares em que está inserido (NATO, ONU, UE), através da realização
de Missões Humanitárias e de Paz em diversos teatros de operações, tendo sempre como referência o Direito
Internacional e as deliberações das Nações Unidas.
Salienta a CGE 2014 que num contexto de grandes restrições orçamentais, o Governo manteve como
estruturante o empenhamento nas relações externas, concretizando a afetação de recursos para as Forças
Nacionais Destacadas (FND) e para a área da Cooperação Técnico-Militar com os PALOP.
Na execução do orçamento do Ministério da Defesa Nacional, sobressai a diminuição nos agrupamentos de
despesa corrente e de capital, sendo que no seu global tenha-se verificado uma redução de 256,8 milhões de
euros, consubstanciado na diferença entre a execução e o valor corrigido.
Fonte: CGE 2014 p. 236
Segundo a CGE 2014, o grau de realização do orçamento afeto ao PO06-Defesa situou-se nos 89%, sendo
de destacar os agrupamentos Despesas com Pessoal (98%) e Aquisição de Bens e Serviços Correntes (87%).
No que diz respeito aos grandes agregados de despesa do Programa referente à Defesa Nacional verifica-
se que se destacam os crescimentos verificados nas Dotações específicas (86,4 milhões de euros),
evidenciando a LPM com uma variação de 126,1 milhões de euros. Ao mesmo tempo, em sentido contrário
temos o agregado Funcionamento em sentido estrito, com uma redução da ordem dos 64,4 milhões de euros.
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Fonte CGE 2014 p. 237
No plano da execução por Medidas, verificamos que no PO06 - Defesa a medida mais expressiva é “Forças
Armadas” representando 88,1% da despesa total.
A CGE 2014 destaca ainda que no plano das alterações orçamentais resultantes da abertura de créditos
especiais atingiram 241,6 milhões de euros, sendo de evidenciar o montante de 209,8 milhões de euros, que diz
respeito a saldos afetos à Lei da Programação Militar. No âmbito das receitas efetivas de capital, no seu
essencial estas dizem respeito à venda da frota dos F-16 à Roménia, mais concretamente nos últimos dois anos.
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Fonte CGE 2014 p. 238
No P006 é ainda salientado que a execução ficou abaixo da previsão, essencialmente pela reduzida
execução da receita afeta à Lei da Programação de Infraestruturas Militares, tal como pode ser verificado no
quadro seguinte.
Fonte CGE 2014 p. 239
1.4. Auditorias às Funções de Soberania/Defesa
Nos termos da Lei de Enquadramento Orçamental e ao abrigo das auditorias solicitadas pela Assembleia da
República ao Tribunal de Contas ou das auditorias determinadas ao Governo, não constam auditorias ao
Ministério da Defesa Nacional.
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1.5. Conclusões do Tribunal de Contas sobre a CGE 2014
Segundo o Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2014, o Tribunal apreciou o acolhimento das 77
recomendações formuladas no Parecer sobre a CGE de 2012 com base nos resultados das auditorias e demais
ações de controlo realizadas no âmbito do presente Parecer e na informação prestada pelos destinatários.
Atualiza-se, também, a apreciação sobre o acolhimento de 3 recomendações formuladas no PCGE de 2011,
não reiteradas no PCGE de 2012 e não acolhidas até 2013. Confirmou-se a correção, total ou parcial, das
deficiências que fundamentaram 55 recomendações (65%), continuando as restantes 25 (31%) por cumprir; das
recomendações analisadas, três consideraram-se prejudicadas por alteração das circunstâncias que as
motivaram. Uma parte significativa das recomendações não acolhidas tem vindo a ser reiterada nos sucessivos
PCGE sem que tenham sido apresentadas pelos responsáveis justificações atendíveis para a não correção das
deficiências apontadas.
Por outro lado, o Tribunal de Contas continua a manter, tal como em sucessivas Contas Gerais do Estado, a
crítica relativa à aplicação parcial do Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP) o que permitiria, na sua
opinião, uma melhor “legibilidade” das contas do Estado. No que diz respeito ao Ministério da Defesa Nacional,
o Tribunal de Contas, tal como as outras instituições que enviaram o seu Parecer sobre a CGE 2013, não dirige
qualquer recomendação em especial.
PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
O relator do presente Parecer, nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da Assembleia da República,
exime-se nesta sede de expressar a sua opinião sobre a Conta Geral do Estado de 2014.
PARTE III – CONCLUSÕES
1. Face aos considerandos atrás expostos, a Comissão de Defesa Nacional, entende que o presente Parecer
se encontra em condições de ser remetido à Comissão Parlamentar de Orçamento, Finanças e Administração
Pública, para os efeitos legais e regimentais aplicáveis.
Palácio de S. Bento, 26 de janeiro de 2016.
Deputado relator: Pedro Roque — O Presidente da Comissão, Marco António Costa.
Nota: O parecer foi aprovado, com os votos a favor do PSD, do PS e do CDS-PP, voto contra do PCP e a
abstenção do BE.
———
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COMISSÃO DE ASSUNTOS EUROPEUS
Parecer
PARTE I – INTRODUÇÃO
Nos termos e para os efeitos previstos nos artigos 205.º a 208.º do Regimento da Assembleia da República,
a Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa solicitou à Comissão de Assuntos
Europeus o envio de Parecer sobre a Conta Geral do Estado 2014 relativamente às áreas da sua competência,
para que o mesmo seja tido em consideração no relatório daquela Comissão.
A Comissão de Assuntos Europeus elabora, assim, o respetivo Parecer sobre a Conta Geral do Estado 2014,
relativamente às áreas da sua competência, devendo o mesmo, logo que aprovado, ser remetido à Comissão
de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa.
Assim, e sem prejuízo de algumas considerações de âmbito geral, necessárias para o respetivo
enquadramento, o presente Parecer deve circunscrever-se aos aspetos mais relevantes que, na área dos
Assuntos Europeus, suscita a Conta Geral do Estado 2014.
Importa, deste modo, referir que serviram de base ao presente Parecer os seguintes documentos1:
– O parecer do Tribunal de Contas emitido nos termos do artigo 107.º da Constituição da República
Portuguesa;
– O parecer do Conselho Economico e Social; e
– O parecer da Unidade Técnica de Apoio Orçamental da Assembleia da República.
PARTE II – CONSIDERANDOS
A – Enquadramento Internacional
Contexto económico
1 – De acordo com o documento em análise, em 2014, assistiu-se a um crescimento da economia mundial
de 3,4% (idêntico ao registado em 2013) devido a uma melhoria do desempenho das economias avançadas
(especialmente da União Europeia e dos EUA) com exceção do Japão.
2 – Em relação ao conjunto dos países emergentes e em desenvolvimento, o crescimento económico
apresentou-se menos robusto (com exceção da Índia) em resultado do abrandamento de alguns países,
designadamente da Rússia e do Brasil, refletindo preços mais baixos das matérias-primas (nomeadamente o
petróleo), políticas económicas menos expansionistas, alguma instabilidade financeira e o agravamento de
tensões geopolíticas em alguns desses países (com destaque para a crise Rússia/Ucrânia e a instabilidade do
Médio Oriente).
3 – À semelhança da evolução do PIB, e de acordo com o documento em análise, o comércio mundial de
bens e serviços também desacelerou ligeiramente para 3,4% em volume em 2014 (3,5% em 2013) refletindo
sobretudo um menor crescimento das trocas comerciais dos países emergentes, de forma mais intensa ao nível
das importações, em resultado de uma procura interna mais fraca e sujeitos a uma limitada margem de manobra
para novas políticas internas favoráveis ao crescimento.
4 – No caso da área do euro, é referido que assistiu-se a uma diminuição dos riscos financeiros associados
às dívidas soberanas, devido, em parte, à aplicação de instrumentos convencionais e de medidas não
convencionais de cedência de liquidez por parte do Banco Central Europeu2.
5 – Foram, também, alcançados progressos na construção da União Bancária, levando a uma redução do
diferencial de rendibilidade das taxas de juro de longo prazo dos chamados países periféricos da área do euro
face à Alemanha, apresentados os resultados dos testes de stress bancários respeitantes à avaliação completa
1 Toda a documentação encontra-se disponível em: http://www.parlamento.pt/ActividadeParlamentar/Paginas/DetalheActividadeParlamentar.aspx?BID=100550&ACT_TP=CGE 2 Estas medidas traduziram-se na aquisição de ativos do setor privado não financeiro, na facilitação de novos fluxos de crédito à economia e aquisição de uma carteira abrangente de covered bonds, evitando a escassez de financiamento das diferentes economias.
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das maiores instituições de crédito da União Europeia e analisada a qualidade dos seus ativos, os quais foram
globalmente positivos.
6 – É, igualmente, mencionado que na área do euro, assistiu-se a uma recuperação da economia em 2014,
tendo o PIB registado um aumento de 0,9% em termos homólogos reais (interrompendo a quebra registada nos
dois anos precedentes), devido à melhoria da procura interna e das exportações.
7 – No entanto, a evolução económica foi mais fraca do que o estimado no início do ano, em resultado de
uma evolução menos intensa do comércio mundial, de preocupações crescentes com as perspetivas de
crescimento interno, de tensões geopolíticas persistentes e de uma recuperação mais anémica do investimento
residencial em alguns desses países.
No mercado de trabalho verificou-se uma evolução mais favorável, traduzida num aumento do emprego,
embora ainda ténue, e numa ligeira diminuição da taxa de desemprego, para se situar em 11,4% no final de
2014 (11,9% no final de 2013).
8 – Em relação à economia portuguesa, é referido que o ano de 2014, foi marcado pela inversão do ciclo
económico, tendo apresentado o primeiro crescimento real da atividade económica desde o ano de 2010,
associado a um contributo positivo da procura interna que compensou o contributo negativo da procura externa
líquida.
9 – Neste enquadramento, e de acordo com o documento em análise, a Economia Portuguesacresceu 0,9%
em termos reais, traduzindo uma inflexão face ao comportamento evidenciado desde 2010, alicerçado na
recuperação da procura interna, em particular do consumo privado e do investimento.
10 – Quanto às Finanças Públicas portuguesas, importa referir, de acordo com o documento em análise, que
nos últimos anos, foram marcadas pelo processo de consolidação orçamental prosseguido no Programa de
Ajustamento Económico e Financeiro (PAEF), tornado necessário após a perda de acesso ao financiamento de
mercado, numa economia fortemente endividada, exigindo medidas orientadas para a recuperação das normais
condições de financiamento e de base a uma nova orientação de política económica, focada no crescimento e
na estabilidade orçamental.
11 – Deste modo, é referido que o programa foi implementado num enquadramento internacional
desfavorável, que só muito recentemente foi revelando melhorias, quer nos domínios financeiros, através da
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criação do Mecanismo Europeu de Estabilidade e da União Bancária Europeia, quer, no que concerne às
perspetivas de crescimento das economias da área do euro.
12 – É, igualmente, indicado que, em maio de 2014, um mês antes do término do programa, Portugal concluiu
o PAEF, após ter alcançado progressos significativos nos três pilares fundamentais estabelecidos no programa
- consolidação orçamental, desalavancagem e estabilidade financeira, e transformação estrutural –, bem como
o pleno acesso ao financiamento nos mercados internacionais. Simultaneamente, o novo enquadramento
orçamental entrou em vigor para os países da União Europeia, reforçando o Pacto de Estabilidade e Crescimento
e introduzindo regras mais rigorosas para os países da área do euro.
B – Transferências Financeiras entre Portugal e a União Europeia
1 – Neste contexto, o documento em análise refere que, as transferências financeiras entre Portugal e a
União Europeia resultam, por um lado, da contribuição financeira de Portugal e dos montantes apurados relativos
aos direitos aduaneiros para o orçamento geral da UE, que se traduz num pagamento mensal dos vários
recursos próprios comunitários e, por outro lado, no recebimento das comparticipações da UE no âmbito dos
fundos europeus.
2 – No que se refere às transferências de Portugal para a União Europeia em 2014, é referido, que se
verificou um acréscimo de 1,8% em relação a 2013, tendo contribuído para este aumento em grande medida o
recurso próprio baseado no IVA, a compensação devida ao Reino Unido e o recurso próprio baseado no RNB.
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3 – No entanto, estes três recursos, sofreram o impacto quer da implementação do orçamento retificativo n.º
8 da União Europeia transitado do ano 2013, bem como de ajustamentos às respetivas bases de cálculo para
os anos de 1995 a 2013, no montante total de 169,2 milhões de euros.
Este impacto foi de um montante tal, que na sua ausência teria resultado numa variação negativa das
transferências para a UE, de 7,7%.
4 – É, ainda, mencionado que com uma influência menor na variação das transferências para a UE, houve o
aumento da cobrança de direitos aduaneiros e agrícolas, que poderá estar associado à retoma da atividade
económica.
5 – Em 2014, e de acordo com o documento em análise, foram também pagos os processos que tiveram a
sua resolução neste ano, e foi efetuado um pagamento condicionado de um processo que se encontra ainda em
situação de contencioso, a fim de minimizar o impacto eventual de pagamento de juros de mora, caso a sua
resolução seja desfavorável para o Estado português.
No entanto, houve necessidade de proceder a um pagamento de juros de mora relativo a contencioso
aduaneiro, no montante de 4,8 milhões de euros, que teve conclusão em 2014.
6 – Em relação às transferências da União Europeia para Portugal, e de acordo com o documento em
análise, verificou-se um decréscimo das mesmas em quase todos os fundos estruturais, com destaque para o
FEDER e o FSE.
Deste modo, é indicado que este decréscimo está relacionado com o facto de estarmos na fase de transição
de quadros comunitários de apoio.
No quadro comunitário que está a ser encerrado, em consequência direta da aplicação das regras
comunitárias, o saldo final dos programas, que corresponde a 5% do valor total programado, apenas é
transferido após o seu encerramento e aprovação das contas finais pela União Europeia, o que se espera que
ocorra em 2017/2018.
7 – Salienta-se ainda o facto de que os montantes transferidos relativos ao FEADER, FEDER, Fundo de
Coesão e FSE, correspondem a transferências de pré-financiamento inicial dos Programas Operacionais
PORTUGAL 2020.
8 – Importa, assim, sublinhar, que de acordo com o documento em análise, o resultado líquido das
transferências entre Portugal e a União Europeia foi de aproximadamente 3.079,7 milhões de euros,
correspondendo a uma diminuição de 28,7% em relação ao ano anterior.
C – Fluxos financeiros com a União Europeia
Recomendações do Tribunal de Contas
1 – De acordo com o enunciado no Parecer sobre a Conta Geral do Estado, do Tribunal de Contas, o mesmo,
deve apreciar os fluxos financeiros com a UE, bem como o grau de observância dos compromissos com ela
assumidos3.
2 – Neste ponto, o tribunal de Contas procede à análise dos fluxos financeiros entre Portugal e a UE, bem
como à avaliação da execução financeira dos instrumentos que em Portugal concretizam a aplicação dos fundos
europeus estruturais e de investimento, da garantia agrícola e de outros instrumentos financeiros de iniciativa
comunitária.
3 – SALDO GLOBAL: De acordo com o Parecer do Tribunal de Contas, neste domínio, o saldo global não é
totalmente coincidente com o que consta da CGE/2014.
3 Por força do disposto na alínea i) do n.º 1 do artigo 41.º da Lei n.º 98/97, de 26 de agosto (Lei de organização e processo do Tribunal de Contas).
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4 – O Tribunal de Contas refere, pois, que ao analisar a evolução do “Saldo global” face ao ano anterior,
observa-se a sua redução em € 1.252,9 M (-28,9%) devido, sobretudo, ao comportamento dos fluxos financeiros
provenientes da UE (€ -1.220,5 M; -19,9%).
5 – FLUXOS FINANCEIROS PARA A UNIÃO EUROPEIA: É referido no parecer do TC que os valores
constantes do Quadro 68 da CGE (ver acima) respeitantes aos fluxos financeiros para a UE ocorridos em 2014
foram confrontados com a informação obtida junto da DGO e com os mapas de execução orçamental.
6 – O referido Quadro apresenta os valores que se relacionam com a contribuição de Portugal para o
financiamento do orçamento da UE e, ao contrário do observado em anos anteriores, os valores da CGE
coincidem com os valores apurados pelos serviços do Tribunal, como se evidencia no quadro seguinte:
Quadro 58 – Transferências para a União Europeia em 2014
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7 – O Tribunal de Contas refere, igualmente, que ao apurar-se a contribuição líquida de Portugal para o
financiamento do orçamento da UE, em 2014, a mesma, ascendeu a cerca de € 1.818,3 M.
8 – É, também, indicado que em termos globais regista-se um aumento das transferências totais para a UE
de € 32,4 M face a 2013, correspondendo a um acréscimo de 1,8%, em razão do aumento global dos “Recursos
próprios IVA” (+€ 14,0 M), “Compensação ao Reino Unido” (+€ 11,8 M) e “Recursos próprios RNB” (+€ 6,7 M),
devido em grande parte a ajustamentos do RNB de anos anteriores.
9 – O TC menciona, ainda, que as transferências assentaram maioritariamente nos “Recursos próprios RNB”,
os quais representam 74,4% do total transferido, situando-se entre o peso registado em 2013 (75,3%) e o
registado em 2012 (73,0%).
10 – Por outro lado, refere que embora não se tenham registado transferências a título de “Redução RNB
Suécia e Holanda”, em virtude da Decisão 2014/335/UE, Euratom do Conselho, de 26 de maio4, que prevê essa
contribuição para o período 2014-2020, não estar em vigor em 2014, os seus efeitos retroativos a 1 de janeiro
de 2014 implicarão o seu pagamento no futuro.
11 – FLUXOS FINANCEIROS DA UNIÃO EUROPEIA PARA PORTUGAL: Quanto ao Reflexo das
transferências da União Europeia na CGE 2014, o Parecer do TC refere que os elementos constantes da CGE
respeitantes aos fluxos financeiros provenientes da UE foram confrontados com a informação recolhida junto
das Autoridades de Certificação/Entidades Pagadoras dos fundos europeus5 e com os elementos de suporte da
DGO e do IGCP6.
Foi também considerada a informação obtida junto de beneficiários diretos de apoios no âmbito de Programas
de Ação de Iniciativa Comunitária7.
12 – Quanto aos valores indicados no Quadro 68 do Volume I da CGE, verificou-se que as únicas diferenças
significativas ocorreram nos itens “PAIC” e “Diversos” e num valor devolvido à CE, de € 260.817,22, respeitante
ao Fundo de Coesão II que foi registado pela Agência para o Desenvolvimento e Coesão mas não se encontrava
contemplado no quadro.
13 – No exercício do contraditório, a DGO, relativamente ao item de “Restituições e Reembolsos”, referiu que
a divergência entre o valor inscrito na CGE e o apurado pelo Tribunal tem origem no facto de a Agência para o
Desenvolvimento e Coesão não lhe ter comunicado essa informação.
4 Decisão 2014/335/UE, Euratom do Conselho, de 26 de maio relativa ao sistema de recursos próprios da União Europeia (http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014D0335&from=PT) 5 As Autoridades de Certificação são a Agência para o Desenvolvimento e Coesão para o FEDER, FSE e Fundo de Coesão e o IFAP para o FEP. Esta última entidade é também Entidade Pagadora do FEAGA e do FEADER. 6 Entidade que assume a gestão da tesouraria do Estado e onde residem as contas bancárias relativas aos organismos públicos e dos fundos comunitários, que têm como titulares a Comissão Europeia, as Autoridades de Certificação/Pagamento dos fundos estruturais. 7 Neste âmbito foi recolhida informação junto de um conjunto representativo de entidades beneficiárias, tendo-se apurado transferências no valor total de € 64,7 M, dos quais apenas uma parte (€ 23,0 M) transitou pela Tesouraria do Estado.
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14 – O Parecer do TC assinala, ainda, o progresso realizado nos últimos anos por parte da DGO no
apuramento dos fluxos da UE e que conduziu a uma maior aproximação dos valores face aos anos anteriores,
em que se registaram diferenças mais significativas.
15 – Quanto aos fluxos relativos ao Período de Programação 2014-2020, o parecer do TC, refere que no final
de 2014 ocorreram as primeiras transferências da UE destinadas ao Portugal 2020, tendo-se apurado que a
título de pré-financiamentos foram rececionados € 227,3 M – € 45,7 M de FEDER, € 40,4 M de Fundo de Coesão,
€ 87,5 M de FSE e € 53,7 M de FEADER.
16 – Por conseguinte, é indicado que estes pré-financiamentos respeitam à parcela de 1,5% dos fundos
afetos ao PO Competitividade e Internacionalização (FEDER, FC e FSE), PO Inclusão Social e Emprego (FSE),
PO Capital Humano (FSE), PO Sustentabilidade e Eficiência no Uso dos Recursos (Fundo de Coesão) e PO
Centro (apenas para o FSE).
No que se refere ao FEADER o montante de pré-financiamentos ascendeu a € 53,7 M, sendo apenas
respeitante ao PDR 2020 do Continente.
17 – É, igualmente, mencionado que o faseamento dos pré-financiamentos ao longo do período de
programação, em vez das duas tranches iniciais que vigoraram nos quadros comunitários anteriores, constitui
uma alteração significativa no regime pois o novo ritmo a que se processam os pré-financiamentos terá
consequências no cálculo das anulações automáticas.
18 – Embora o Regulamento (UE) n.º 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro
de 2013, tenha generalizado a regra “n+3” para todos os FEEI (Fundos Europeus Estruturais e de Investimento)
e para todo o período de programação, o faseamento no tempo dos pré-financiamentos implicará, pelo menos
no apuramento de 31 de dezembro de 2017, um esforço adicional pelas Autoridades de Gestão para
conseguirem apresentar atempadamente os pedidos de reembolso à CE.
Em 2014, apenas se deu início à execução do FEADER, apresentando o PDR do Continente, em 31 de
dezembro, uma despesa comunitária de € 109,2 M o que significa, face aos € 509,5 M previstos, uma taxa de
execução de 21,4%.
Fluxos relativos ao Período de Programação 2007-2013
Execução do QREN
1 – O TC refere que as transferências oriundas da UE no ano de 2014 totalizaram € 3.071,4 M, devido
sobretudo aos reembolsos de FEDER (€ 1.633,6 M), do FSE (€ 819,2 M) e do Fundo de Coesão (€ 618,6 M)
para os respetivos PO, fruto dos níveis de execução registados.
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2 – O TC refere, ainda, que em termos absolutos a despesa pública acumulada validada no âmbito do QREN
ascendeu a € 22.695,9 M. Deste valor € 18.515,0 M respeitam a financiamento comunitário, representando taxas
de execução8 de 87,8% para a despesa pública e de 86,5% para a despesa comunitária.
3 - O FSE voltou a destacar-se positivamente quanto ao grau de execução financeira da despesa comunitária,
com uma taxa de execução de 94,6% (nomeadamente do POPH). Já em relação ao FEDER e ao FC as taxas
situaram-se em 83,4% e 80,0%, respetivamente.
4 - Na execução do QREN evidenciaram-se os três PO Temáticos9 (€ 12.251,5 M) que representaram 66,2%
da execução comunitária (€ 18.515,0 M), seguindo-se os POR do Continente (25,0%, € 4.630,5 M), os PO das
Regiões Autónomas (8,2%, € 1.518,3 M) e, por último, os PO relativos à Assistência Técnica (0,6%, € 114,8 M).
5 – O TC menciona, também, que apresentaram as melhores taxas de execução o PO Regional dos Açores
FSE (100,6%, € 191,2 M), o PO Regional dos Açores FEDER (96,1%, € 928,7 M), o POPH (94,6%, € 6.102,3
M) e o PO Regional da Madeira FSE (91,5%, € 123,9 M).
6 – O TC indica, igualmente, que restando apenas um ano para a execução do QREN os PO que se
destacavam negativamente, por apresentarem as taxas de execução mais baixas foram o PO Assistência
Técnica FEDER (72,2%, € 51,3 M), o PO Regional do Alentejo (75,2%, € 642,0 M), o PO Regional Algarve
(77,0%, € 134,7 M) e o PO Regional Lisboa (79,5%, € 243,8 M).
Execução dos Programas Operacionais financiados pelo FEADER e FEP
– Os quatro programas operacionais cofinanciados pelo FEADER receberam da UE em 2014 um total de €
668,9 M.
O valor mais significativo, correspondente a 92,0%, destinou-se ao PRODER (€ 615,1 M), sendo os restantes
montantes muito inferiores, de € 26,6 M (4,0%) para o PRODERAM, € 25,9M (3,9%) transferidos para o
PRORURAL.
O PRRN foi destinatário de € 1,2 M (0,2%).
– O TC indica, igualmente, que no final de 2014 o PRODER, o PRRN e o PRORURAL apresentavam taxas
de execução de 92,6%, 92,5% e 88,9%, respetivamente.
Apenas o PRODERAM (78,9%) ainda não tinha compensado os níveis insuficientes de execução atingidos
nos anos anteriores. O PROMAR registou uma taxa de execução mais baixa, de apenas 67,9%.
Gráfico 19 – Programação e execução acumulada do FEADER e do FEP, em 31 de dezembro de 2014
8 Taxa de execução = despesa validada / despesa programada. 9 PO Fatores de Competitividade, PO Valorização do Território e PO Potencial Humano.
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– Quanto à perda de recursos comunitários verificou-se que apenas o PROMAR não conseguiu apresentar
pedidos de reembolso em montante suficiente para executar a totalidade da autorização orçamental comunitária
para 2012. Depois das anulações automáticas de € 19.738.581,2410, este Programa foi novamente sujeito, em
2014, a uma terceira anulação automática de € 882.401,00.
Outros fluxos
– Neste contexto, o TC refere, que os fluxos financeiros oriundos da UE, no âmbito do FEAGA, ascenderam,
em 2014, a € 711,3 M, dos quais € 702,7 M para os mercados agrícolas, € 4,1 M para a gestão centralizada das
pescas e € 4,5 M para as medidas veterinárias.
A execução financeira do ano evidenciou pagamentos no montante de € 726,0 M, tendo ocorrido, porém, no
mesmo período, devoluções no valor de € 33,9 M.
– Em relação aos anteriores períodos de programação, verificaram-se, ainda, em 2014, algumas
transferências no âmbito dos saldos finais dos diversos PO, ou projetos.
São exemplos as transferências de € 8,9 M de FEDER no âmbito do QCA II, € 4,8 M de FEOGA – Orientação,
€ 1,7 M de IFOP, € 0,3 M relacionados com o FSE e € 72,4 M no âmbito de projetos do Fundo de Coesão II.
Recomendações do Tribunal de Contas
“Em 2014, o saldo dos fluxos financeiros entre Portugal e a União Europeia (UE) registou uma redução face
a 2013 no montante de € 1.252,9 M, devido, no essencial, ao decréscimo dos fluxos financeiros provenientes
da UE em € 1.220,5 M
Apesar da boa prática registada quanto à decisão de se pagar condicionalmente os montantes solicitados
pela Comissão, continuaram a verificar-se atrasos nos pagamentos, o que faz onerar o Estado Português em
encargos acrescidos. Assim recomenda-se que:
Recomendação 34 – PCGE/2014
Os recursos próprios devem ser pagos tempestivamente de modo a evitar onerar o Estado com juros.
A CGE de 2014 continua a não evidenciar todos os fundos recebidos da UE devido à ausência da
comunicação à DGO de valores recebidos diretamente da Comissão Europeia por parte de um número
significativo de beneficiários públicos11.
Assim, reitera-se a recomendação formulada em anos anteriores:
Recomendação 35 – PCGE/2014
Deve ser adequadamente promovido e assegurado o dever de informação sobre os recursos recebidos
diretamente da União Europeia pelas diversas entidades sujeitas à disciplina orçamental.
Verifica-se que no quadro 68 da CGE as transferências da UE relacionadas com os Programas de Ação de
Iniciativa Comunitária (PAIC) estão refletidas quer no item “PAIC” quer em "Diversos". Assim, recomenda-se
que:
Recomendação 36 – PCGE/2014
A CGE deve refletir no item adequado as transferências relativas aos Programas de Ação de Iniciativa
Comunitária.
As fontes de financiamento comunitárias definidas para 2014 comprometem o correto registo das operações
relacionadas com o novo período de programação e com os anteriores. Assim, recomenda-se:
10 Respeitante às anulações de € 3.544.532,48 em 31 de dezembro de 2012 e € 16.194.048,76 em 31 de dezembro de 2013, conforme previsto no Regulamento da Comissão Europeia 1198/2006, do Conselho, de 27 de julho (regra n+2). 11 Como prevê o ponto 110 e Anexo V da Circular Série A n.º 1375, de 10 de julho de 2014.
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Recomendação 37 – PCGE/2014
A revisão das fontes de financiamento relativas aos fundos europeus, bem como a emissão de orientações
para a sua correta utilização.
A CGE de 2014 inclui informação detalhada por fundos europeus no mapa 22 – “Desenvolvimento das
despesas dos serviços integrados”, nos mapas 53 a 62 respeitantes aos “Projetos” e no mapa “Elementos
informativos sobre os programas orçamentais”, mas apenas este último mapa, apesar de não dispor de
informação agregada, permite a comparação com os dados apurados sobre a execução dos fundos europeus.
Recomenda-se assim:
Recomendação 38 – PCGE/2014
A CGE deve conter informação agregada sobre a execução dos programas orçamentais por fundo europeu.
A análise comparativa dos dados da execução orçamental dos fundos europeus na CGE com a reportada
pelas Autoridades de Certificação evidencia diferenças significativas.
De acordo com o modelo preconizado pela DGO, estas divergências podem resultar de pagamentos sem
cofinanciamento público nacional e, consequentemente, sem expressão orçamental, ou podem advir da sua
incorreta classificação pelos serviços que movimentam este tipo de fundos, sendo necessário para o correto
apuramento desta situação a existência de informação detalhada sobre as operações extraorçamentais no
domínio dos fundos da EU.
Recomenda-se, por isso:
Recomendação 39 – PCGE/2014
Na CGE, no domínio dos fundos europeus, deve existir informação detalhada sobre as operações
extraorçamentais das entidades da administração central sujeitas à disciplina orçamental.“
Por último, o Tribunal de Contas, conclui referindo que:
“No final de 2014 ocorreram as primeiras transferências da UE destinadas ao Portugal 2020, tendo-se
apurado que a título de pré-financiamentos foram rececionados € 227,3 M - € 45,7 M de FEDER, € 40,4 M de
Fundo de Coesão, € 87,5 M de FSE e € 53,7 M de FEADER. Neste ano, no âmbito dos FEEI, apenas se iniciou
a execução do FEADER, (PDR – Continente) com uma despesa comunitária de € 109,2 M o que significou uma
taxa de execução de 21,4% (cfr. 5.3.2).
Na execução do QREN evidenciam-se os três PO Temáticos que foram responsáveis por 66,2% da execução
comunitária, destacando-se o POPH com a melhor taxa de execução acumulada (94,6%).
Restando apenas um ano para a execução do QREN os PO que se destacavam negativamente, por
apresentarem as taxas de execução mais baixas foram o PO Assistência Técnica FEDER (72,2%, € 51,3 M), o
PO Regional Alentejo (75,2%, € 642,0 M), o PO Regional Algarve (77,0%, € 134,7 M) e o PO Regional Lisboa
(79,5%, € 243,8 M) (cfr. 5.3.3.1).
A 31 de dezembro de 2014, o PRODER, o PRRN e o PRORURAL apresentavam taxas de execução de
92,6%, 92,5% e 88,9%, respetivamente.
No domínio do desenvolvimento agrícola apenas o PRODERAM (78,9%) ainda não tinha compensado os
níveis insuficientes de execução atingidos nos anos anteriores. O PROMAR registou uma taxa de execução
mais baixa, de apenas 67,9%.”
PARTE III – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
O autor do presente parecer exime-se, neste sede, de manifestar a sua opinião, a qual é, de resto, de
“elaboração facultativa” nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da Assembleia da República,
reservando o seu Grupo Parlamentar a sua posição para o debate em Plenário.
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PARTE IV – CONCLUSÕES
Face aos considerandos expostos, a Comissão de Assuntos Europeus entende que o presente parecer deve
ser remetido à Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa, para os efeitos legais e
regimentais aplicáveis.
Palácio de S. Bento, 26 de janeiro de 2016
A Deputada Autora do Parecer, Inês Domingos — O Presidente da Comissão, Regina Bastos.
Nota: O parecer foi aprovado.
———
COMISSÃO DE ECONOMIA, INOVAÇÃO E OBRAS PÚBLICAS
Parecer
Índice
PARTE I – CONSIDERANDOS
PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
PARTE III – CONCLUSÕES
PARTE I – CONSIDERANDOS
Introdução
Nos termos da alínea d) do artigo 162.º da Constituição da República, a Conta Geral do Estado deve ser
apresentada até ao dia 31 de dezembro do ano subsequente ao qual diz respeito, tendo a mesma sido recebida
na Assembleia da República em 30 de junho de 2015.
Nos termos do disposto no n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República, a Comissão de
Economia, Inovação e Obras Públicas (CEIOP) foi chamada a emitir parecer relativo à Conta Geral do Estado
de 2014.
A Conta Geral do Estado de 2014 encontra-se acompanhada do Parecer do Tribunal de Contas (“Parecer
sobre a Conta Geral do Estado de 2014”), do Parecer do Conselho Económico e Social (“Parecer sobre a
Conta Geral do Estado 2014”, aprovado em Plenário a 12/10/2015), e do Parecer Técnico da Unidade Técnica
de Apoio Orçamental da Assembleia da República (“Parecer Técnico n.º 3/2015 – Análise daConta Geral do
Estado de 2014”) a fim de ser elaborado o respetivo Parecer nas áreas de competência material da Comissão
de Economia, Inovação e Obras Públicas (6.ª Comissão).
Assim, para a elaboração do presente Parecer, foi analisada a Conta Geral do Estado de 2014 e tidos em
consideração os referidos pareceres.
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Acresce ainda que, para a análise da Conta Geral do Estado de 2014, importa ter presente que a Lei do
Orçamento do Estado para 2014 (Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro) foi aprovada pela Assembleia da
República em 26 de novembro de 2013, tendo o mesmo entrado em vigor em 1 de Janeiro de 2014, e sofrido
duas alterações no decorrer do ano de 2014, a saber:
a) a primeira, através da Lei n.º 13/2014, de 14 de março;
b) e a segunda, concretizada na Lei n.º 75-A/2014, de 30 de setembro.
Tendo a Conta Geral do Estado sido distribuída à Comissão de Economia, Inovação e Obras Públicas para
emissão do já referido Parecer, foi nomeado relator o Deputado Carlos Pereira do Grupo Parlamentar do Partido
Socialista.
Enquadramento macroeconómico português
A economia portuguesa apresentou, em 2014, indicadores de recuperação de atividade económica
traduzidos num crescimento do PIB real em cerca de 0,9%, contrastando com a quebra de 1,6% de 2013,
conforme a média registada para os países da área do Euro.
Depois de três anos consecutivos de contração da atividade económica, o ano de 2014 apresenta uma
alteração, ainda que ligeira, do ciclo económico nacional, verificando-se que este efeito positivo advém do
contributo da procura interna que compensou o contributo negativo dos dados das exportações liquidas, o que
representou uma inversão dos dados relevantes que compuseram o crescimento económico dos anos
anteriores.
A procura interna fica caracterizada pela manutenção das restrições à evolução do consumo público,
associados à necessidade de ajustamento das contas públicas, e ficou especialmente marcada por uma
recuperação assinalável da Formação Bruta de Capital Fixo (FBCF), após 5 anos consecutivos de contração,
com um crescimento de 2,5%, uma aceleração de 9,2 p.p. face ao ano transato. O aumento do consumo privado
em 2,1% (-1,5% em 2013) resulta do crescimento expressivo do consumo de bens duradouros (14,9%, apesar
de ainda se encontrar 8,8% abaixo do valor registado no ano de 2011) e de bens correntes não alimentares
(1,3%).
A taxa de desemprego em 2014 fixou-se nos 13,9%, uma diminuição de 2,3 p.p. face a 2013, que resulta do
aumento da população empregada em 1,6% (-2,6% em 2013), bem como da redução média anual de 15,1% da
população desempregada.
Para o crescimento do emprego concorreram especialmente o setor das indústrias transformadoras (4,8%,
+9,7p.p. face a 2013), bem como dos serviços (+3,8%). Acresce que, face a 2013, a população ativa diminuiu a
um ritmo inferior (+0,7 p.p.).
Pela ótica da contabilidade nacional, excluindo o contributo negativo do emprego (3,4% em 2014 nas
Administrações Públicas), o emprego no setor privado cresceu 2,3% (5 p.p. superior ao registado em 2013).
Apesar de o desemprego de longa duração ter registado uma redução anual de 10,4%, este valor traduz um
ritmo de diminuição inferior ao conjunto da população desempregada, resultando num aumento da sua
representatividade de 62,1% para 65,5% da população desempregada. A taxa de desemprego jovem (15-24
anos) acompanhou esta tendência mais favorável, diminuindo 3,3 p.p., de 38,1% em 2013, para 34,8% em 2014.
A situação económico-financeira em 2014 e a sua comparação com várias projeções oficiais pode ser
observada no seguinte quadro:
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Quadro 1: Enquadramento macroeconómico em 2014 e previsões governamentais
Fonte: UTAO
Enquadramento Internacional
O ritmo do crescimento da economia mundial apresenta uma ligeira aceleração em 2014, apesar da
desaceleração do crescimento das economias de mercados emergentes e em desenvolvimento.
A economia mundial cresceu 3,4% em 2014, o que resultou de um crescimento de 1,8% das economias
avançadas e de 4,6% das economias de mercado emergentes e em desenvolvimento.
Em termos mundiais este crescimento reflete dinâmicas em sentido contrário entre as economias avançadas,
que cresceram mais do que em 2013, e as economias de mercado emergentes e em desenvolvimento, que
cresceram menos. Aliás, refira-se mesmo que o crescimento da economia mundial foi inferior ao que estava
inicialmente previsto no relatório do OE/2014, mas situou-se em linha com a previsão do OE2R/2014.
Na área do euro e após dois anos de contração da atividade económica, registou-se um crescimento de
0,9%, ligeiramente aquém da recuperação esperada no OE/2014.
A economia da área do euro registou um crescimento económico de 0,9%, recuperando da contração da
atividade económica dos anos anteriores. Esta evolução continuou a ser revestida de uma elevada
heterogeneidade entre países. Na Alemanha verificou-se um crescimento do PIB de 1,6%, acelerando
significativamente face ao ano anterior e acima do previsto no OE/2014; em França a atividade económica
cresceu 0,2%, desacelerando face ao ano anterior; em Itália registou-se o terceiro ano consecutivo de recessão,
tendo a contração da atividade económica sido de 0,4%, contrastando com a recuperação esperada no OE/2014;
e, em Espanha, o PIB recuperou de três anos consecutivos de redução, tendo aumentado 1,4%, acima do
esperado inicialmente.
Apesar da ligeira aceleração do crescimento económico mundial, verificou-se a diminuição da taxa de inflação
na economia mundial, resultante da descida dos preços das matérias-primas energéticas e não energéticas.
As economias de mercado emergentes e em desenvolvimento mantiveram a tendência de aumento da taxa
de inflação, mas em menor dimensão do que no ano anterior. Na área do euro, a média da taxa de inflação
situou-se em 0,4% em 2014, abaixo do ano de 2013, sendo esta evolução dos preços no consumidor consistente
com a redução do preço do petróleo, tendo o preço do brent diminuído, em termos médios, de 108,6
dólares/barril em 2013 para 99,0 dólares/barril em 2014. Esta descida do preço do petróleo foi de dimensão
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superior à prevista no OE/2014, elaborado em outubro de 2013, onde se previa uma evolução do preço do
petróleo de 107,8 dólares/barril em 2013 para 102,8 dólares/barril em 2014. Refira-se, ainda, que os preços das
matérias-primas não energéticas registaram uma diminuição generalizada ao longo de 2014, mantendo a
tendência que se vem registando.
Relativamente à taxa de desemprego constatou-se uma diminuição na generalidade das economias
avançadas, pese embora se tenha mantido em níveis muito elevados na área do euro ainda que apresentando
uma ligeira redução para 11,6% da população ativa.
Contribuiu decisivamente para estes dados a economia espanhola, onde a taxa de desemprego apesar de
ter diminuído se mantém em níveis muito elevados (24,5%) e a Alemanha que apresenta uma das mais baixas
taxas de desemprego (Quadro 2).
Pode observar-se no Quadro 2 o contexto internacional relativamente à taxa de variação real do PIB:
Quadro 2: Crescimento económico mundial
(taxa de variação real do PIB, em percentagem)
Fonte: UTAO
Análise Sectorial – Economia
No Quadro 3, observa-se que o Ministério da Economia orçamentou uma despesa de 3.377 milhões de euros,
tendo sido a execução no valor de 3.064 milhões:
Quadro 3: Despesa consolidada da Administração Central, por Programa Orçamental
Fonte: Conta Geral do Estado de 2014
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Por sua vez, o Quadro 4 é elucidativo quanto ao peso da despesa corrente que representa 31,8% contra
68,2% da despesa de capital.
Quadro 4: Despesa por Classificação Económica do Ministério da Economia
Fonte: Conta Geral do Estado de 2014
O Tribunal de Contas, no seu parecer de análise à CGE de 2014, faz notar que a execução dos programas
“foca-se especialmente na descrição dos recursos financeiros utilizados”[1] e que “em 10 dos 15 programas
orçamentais, não existe qualquer menção dos resultados obtidos com a utilização destes recursos. Três
programas [PO02 – Governação e cultura; PO09 – Economia; e PO013 – Ensino básico e secundário e
administração escolar] apresentam os resultados obtidos, partindo dos objetivos, indicadores e medidas de
política económica e dois apenas [PO05 – Representação externa e PO08 – Justiça] os resultados com impacto
na despesa (identificação de poupanças obtidas). Em três destes programas orçamentais [PO02 – Governação
e cultura; PO05 – Representação externa e PO08 – Justiça] foi referido o impacto dos programas de rescisões
por mútuo acordo e de requalificação de trabalhadores na redução de efetivos”[2].
Segundo o Tribunal de Contas, “constata-se que a orçamentação por programas que tem em vista privilegiar,
na apreciação do orçamento e da sua execução, os resultados obtidos com os recursos utilizados, mediante a
avaliação do cumprimento de indicadores relevantes, carece ainda de desenvolvimentos significativos”[3].
II — Opinião do Deputado Relator
Sendo a opinião do Relator de elaboração facultativa, o Deputado relator reserva a sua opinião neste relatório
não a emitindo.
[1] Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2014, pág. 82 [2] Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2014, págs. 82-83 [3] Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2014, pág. 83
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III — Conclusão
A Comissão Parlamentar de Economia, Inovação e Obras Públicas é de parecer que o presente Relatório,
sobre a Conta Geral do Estado de 2014, deverá ser remetido à Comissão Parlamentar de Orçamento, Finanças
e Modernização Administrativa, em conformidade com o artigo 206.º, n.º 1, alínea c), do Regimento da
Assembleia da República, reservando os Grupos Parlamentares as suas posições para o debate em Plenário.
Palácio de São Bento, 27 de janeiro de 2016.
Deputado relator: Carlos Pereira — O Presidente da Comissão, Hélder Amaral.
Nota: O parecer foi aprovado por unanimidade.
———
COMISSÃO DE AGRICULTURA E MAR
Parecer
ÍNDICE
PARTE I – CONSIDERANDOS
1. Nota introdutória
2. Enquadramento Macroeconómico
3. Análise Sectorial – Agricultura e Mar
4.Fluxos Financeiros com a União Europeia
PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
PARTE III – CONCLUSÕES
PARTE IV – PARECER
PARTE I – CONSIDERANDOS
1. Nota introdutória
De acordo com a Lei de Enquadramento Orçamental e em cumprimento do disposto no n.º 3 do artigo 205.º
do Regimento da Assembleia da República, a Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa
remeteu a Conta Geral do Estado de 2014 à Comissão de Agricultura e Mar, para que esta se pronunciasse
sobre as matérias da sua competência e, nos termos do artigo 107.º da Constituição da República Portuguesa,
e do artigo 206.º, n.º 1, alínea c), do Regimento da Assembleia da República, elaborasse um Parecer.
Após a apresentação da Conta Geral do Estado de 2014, o Tribunal de Contas, a Unidade Técnica de Apoio
Orçamental (UTAO) da Assembleia da República e o Conselho Económico e Social (CES) emitiram os respetivos
pareceres, os quais foram considerados na elaboração do presente Parecer.
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2. Enquadramento Macroeconómico
a) Introdução
O Orçamento do Estado para 2014 foi aprovado pela Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, e concretizou a
conclusão do Programa de Ajustamento Económico e Financeiro.
A Lei do Orçamento do Estado teve a primeira alteração pela Lei n.º 13/2014, de 14 de março, por forma a
acomodar os efeitos da declaração de inconstitucionalidade proferida pelo Tribunal Constitucional, no Acórdão
n.º 862/2013, de 19 de dezembro, sobre o “DECRETO N.º 187/XII – Estabelece mecanismos de convergência
do regime de proteção social da função pública com o regime geral da segurança social, procedendo à quarta
alteração à Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, à terceira alteração ao Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de
novembro, e à alteração do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de dezembro,
e revogando normas que estabelecem acréscimos de tempo de serviço para efeitos de aposentação no âmbito
da Caixa Geral de Aposentações “. Declaração que motivou a necessidade de alargamento da aplicação da
CES a pensões a partir de 1.000 euros, quando antes eram 1350 euros.
A segunda alteração à Lei do OE para 2014 foi efetuada pela Lei n.º 75-A/2014, de 30 de setembro, e teve
origem na necessidade de acomodar os efeitos de declaração de inconstitucionalidade proferida pelo Tribunal
Constitucional, no Acórdão n.º 413/2014, de 30 de maio, relativas a reduções remuneratórias e a uma previsão
de transferência de 300 milhões de euros para os hospitais EPE.
As normas de execução orçamental foram aprovadas através do Decreto-Lei n.º 52/2014, de 7 de abril, de
que se destacam as seguintes1:
Impossibilidade do recurso ao aumento temporário de fundos disponíveis em caso de incumprimento das
normas de execução orçamental (artigo 3.º);
Agravamento das penalizações pela violação dos deveres de prestação de informação: retenção de 25% do
duodécimo da dotação orçamental, transferência do OE, subsídio ou adiantamento; nos casos de incumprimento
reiterado, a não reposição de 10% do duodécimo da retenção (artigos 58.º e 64.º);
Fixação das regras de prestação de contas no âmbito dos novos modelos organizacionais dos Ministérios
das Finanças, dos Negócios Estrangeiros e da Economia, nomeadamente, a criação de duas entidades
contabilísticas em cada ministério, Ação Governativa e Gestão Administrativa e Financeira, que apresentam o
Balanço e Demonstração de Resultados e Anexos às Demonstrações Financeiras, sem prejuízo da prestação
de contas simplificada, na ótica orçamental, das subentidades (artigo 18.º);
Reforço do papel dos coordenadores dos programas orçamentais, nomeadamente através da validação das
previsões das despesas apresentadas pelos organismos, a inclusão da análise dos riscos da execução
orçamental no relatório trimestral do programa e de indicadores de resultado no relatório anual (artigo 20.º);
Afetação do produto da alienação e oneração de bens imóveis efetuado pelas EPR à amortização e ao
pagamento dos juros dos empréstimos por estas contraídas (artigo 32.º);
Utilização dos saldos do capítulo 60 na desoneração da despesa orçamental de 2014 (artigo 9.º).
b) Economia
A Economia Mundialcresceu 3,4% em 2014 em termos reais, resultado igual ao observado em 2013, tendo
o perfil de crescimento sido assente num melhor desempenho das economias avançadas, em paralelo com um
abrandamento do crescimento económico nos países emergentes e em desenvolvimento.
A Economia da zona do euroregistou um crescimento real mais baixo (+0,9%) face ao observado para a
Economia Mundial, ainda que infletindo o resultado dos dois anos precedentes, com suporte no crescimento da
procura interna e das exportações, a par de uma evolução ligeiramente favorável dos níveis de emprego e de
desemprego e de uma taxa de inflação média reduzida (+0,4%), refletindo a redução dos preços dos produtos
energéticos e o fraco crescimento da procura interna.
Neste enquadramento, a Economia Portuguesacresceu 0,9% em termos reais, traduzindo uma inflexão face
ao comportamento evidenciado desde 2010, alicerçado na recuperação da procura interna, em particular do
consumo privado e do investimento.
1Transcrição do Parecer do Tribunal de Contas
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II SÉRIE-A — NÚMERO 99 76
Com efeito, registou-se um crescimento da primeira daquelas componentes em 2,1% (que compara com -
1,5% no ano precedente); por sua vez, a formação bruta de capital fixo aumentou 2,5%2.
Quadro 1 – PIB e Principais componentes
Por efeito da evolução da procura externa líquida, ocorreu uma deterioração da balança de bens e serviços
(ainda que mantendo um peso positivo no PIB, +0,5%, inferior em 0,4 p.p. relativamente ao ano anterior), que
se traduziu numa degradação da capacidade líquida de financiamento da Economia Portuguesa perante o
exterior (de 2,5% do PIB em 2013 para 1,9% em 2014).
Em termos do mercado de trabalho, verificou-se uma redução da taxa de desemprego, que se situou em
13,9% (16,2% em 2013), em paralelo com uma inversão do comportamento da evolução do emprego (de -2,6%
em 2013 para +1,6%), alicerçado sobretudo nos setores da indústria transformadora e dos serviços.
A melhoria do nível de emprego, por ter superado o crescimento do PIB, conduziu a uma degradação do
índice de produtividade do trabalho (-0,5% em 2014, que compara com +1,3% em 2013).
No contexto de uma redução do preço das matérias-primas energéticas e não energéticas nos mercados
internacionais, o índice de preços no consumidor veio a registar uma variação média negativa em 2014 (-0,3%),
o que contrasta com a evolução observada em 2012 e 2013 (+2,8% e +0,3%, respetivamente).
3. Análise Sectorial – Agricultura e Mar
a) Despesa Consolidada por Programas Orçamentais
A execução da despesa da Administração Central em termos consolidados foi de 94,9% face ao orçamento
corrigido abatido de cativos (94,9% em 2013). O desvio favorável é sobretudo explicado pelos programas
orçamentais “Ambiente, Ordenamento do Território e Energia”, “Ciência e Ensino Superior” e “Governação e
Cultura” cuja execução ficou abaixo dos 85%3.
2In Conta Geral do Estado de 20143In Conta Geral do Estado de 2014
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18 DE JUNHO DE 2016 77
Quadro 2 – Despesa consolidada da Administração Central – por Programa Orçamental
As despesas dos programas orçamentais correspondem a projetos ou atividades. A componente de
Atividades representou 95,3% da despesa efetiva (96% em 2013), destacando-se os programas orçamentais
das “Finanças e Administração Pública”, da “Saúde” e da “Solidariedade Emprego e Segurança Social”, cuja
execução corresponde a 67,8% da despesa efetiva em Atividades da Administração Central.
No que se refere aos Projetos, destacam-se os Programas “Economia”, “Agricultura e Mar”, e “Ciência e
Ensino Superior”, representando 90,2%, face ao total da execução em Projetos da Administração Central.
b) Agricultura e Mar (PO11)
O Ministério da Agricultura e do Mar foi criado pelo Decreto-Lei n.º 119/2013, de 21 de agosto, 4.ª alteração
ao Decreto-Lei n.º 86-A/2011, de 12 de julho, que aprovou a Lei Orgânica do XIX Governo Constitucional, na
sequência da cisão do MAMAOT.
De acordo com o artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 119/2013 e o artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 18/2014, de 4 de
fevereiro, o MAM tem por missão “a definição, coordenação e execução de políticas agrícolas, agroalimentar,
florestal, de desenvolvimento rural, de exploração e potenciação dos recursos do mar, bem como assegurar o
planeamento e a coordenação da aplicação de fundos nacionais e comunitários a favor da agricultura, das
florestas, do desenvolvimento rural e da política do mar”.
No âmbito do setor agrícola, florestal e desenvolvimento rural, o Programa de Desenvolvimento Rural (2007-
13) – PRODER, o Programa da Rede Rural Nacional (2007-13) – PRRN bem como o novo Programa de
Desenvolvimento Rural (2014-20) – PDR2020, que iniciou a sua execução, foram os principais instrumentos do
Ministério na aplicação das políticas públicas de promoção da competitividade nos domínios agrícola e florestal
e de apoio ao desenvolvimento rural.
As taxas de cofinanciamento comunitário dos programas 2007-13 mantiveram-se nos níveis máximos e o
PDR2020 beneficiou de um montante sem necessidade de cofinanciamento, permitindo assegurar elevados
ritmos de execução dos Programas com um menor esforço da despesa nacional. Este apoio foi fundamental
para o investimento setorial e a instalação de jovens agricultores, tendo-se obtido em 2014 um crescimento do
produto agrícola, em volume, de 4,2% e uma melhoria do saldo comercial do setor agrícola em resultado do
aumento das exportações (17%) e da diminuição das importações (-6,9%).
O IFAP, IP, entidade com maior representatividade no orçamento do MAM, teve uma taxa de execução de
85,9%, tendo beneficiado de um reforço na sua dotação a fim de poder assegurar compromissos assumidos no
âmbito do PRODER (Programa que teve um reforço do FEADER de 95 milhões de euros e de 23 milhões de
euros na componente nacional).
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II SÉRIE-A — NÚMERO 99 78
No âmbito dos aproveitamentos hidroagrícolas, apoiados pelo PRODER, cuja entidade executora é a
DGADR, refere-se a implementação de projetos de promoção sustentável do regadio e de segurança de
barragens, destacando-se pelo seu impacto financeiro os Aproveitamentos Hidroagrícolas de Veiros, da Cova
da Beira e do Vale do Mondego, com impacto na competitividade do setor, no contributo para a produção de
bens transacionáveis e no aumento da eficiência do uso da água.
Destaca-se, ainda, a elaboração da Estratégia para o Regadio Público 2014/2020, elaborada em articulação
com a estratégia de Adaptação da Agricultura e das Florestas às Alterações Climáticas.
No domínio dos seguros agrícolas, refere-se a integração do SIPAC – Sistema Integrado de Proteção das
Aleatoriedades Climáticas no novo Programa de Desenvolvimento Rural do Continente (PDRC 2014-2020),
permitindo começar a desonerar o orçamento nacional.
A constituição do Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar Mais - FSSAM, como instrumento financeiro no
quadro da proteção da segurança alimentar e da saúde do consumidor e do cumprimento das normas europeias
em matéria de qualidade alimentar teve, em 2014, uma adesão bastante superior à do ano anterior por parte
dos agentes económicos, que procederam ao pagamento da taxa de segurança alimentar mais, registando o
Fundo uma execução de 21 milhões de euros, superando a previsão inicial da receita.
Foram promovidas ações de prevenção dos riscos de incêndios florestais em Matas Nacionais e Perímetros
Florestais, através da abertura de faixas de gestão de combustíveis (251 Km) e de sensibilização da população.
Para o reequipamento das equipas florestais foram adquiridas 21 viaturas equipadas com unidade hidráulica de
suspensão de incêndios, bem como diverso equipamento de proteção individual e de combate aos incêndios.
Promoveu-se a utilização da Bolsa de Terras, tendo sido disponibilizados em valores acumulados 14.300
hectares, dos quais 85% pertencentes ao Estado e foi lançado o 1.º Concurso de Terras do Estado
No domínio da política do Mar, foi elaborado o Acordo de Parceria Portugal 2020, no âmbito dos objetivos da
Estratégia Nacional para o Mar (ENM) 2013-2020, incluindo a criação do ITI Mar (Implementação do Instrumento
de Investimento Territorial Integrado).
No âmbito do setor das Pescas, o Programa Operacional Pesca - PROMAR continuou a ser um importante
instrumento de reforço da competitividade do setor, tendo beneficiado da majoração da sua taxa de
cofinanciamento comunitário, reduzindo-se desta forma o valor da contrapartida interna nacional.
Refere-se como indicador a modernização de navios tendo sido aprovados no PO um total de 971 projetos,
dos quais estão concluídos 702 de pesca.
Revisão do regime jurídico da RAN – Reserva Agrícola Nacional (em finalização do processo legislativo) e o
exercício de desenho de novas cartas da RAN no âmbito dos planos diretores municipais (PDM) de 2.ª geração.
Foram alteradas as regras da ajuda alimentar aos mais carenciados da União Europeia, tendo os encargos
inerentes à ajuda “Distribuição de Produtos Agrícolas aos Desfavorecidos” deixado de ser assegurada pelo
IFAP, passando para a responsabilidade do MSESS.
Procedeu-se à concentração no INIAV da maioria dos laboratórios previstos no âmbito da reestruturação dos
serviços de investigação e laboratoriais do MAM.
c) Recursos Utilizados
A elaboração e a consequente execução do Orçamento do PO11 ocorreram, nos primeiros cinco meses do
ano, sob a influência do Programa de Ajustamento Económico e Financeiro, acordado entre o Governo
Português, o FMI, a Comissão Europeia e o BCE, num contexto de grande contenção da despesa pública, tendo
em vista o cumprimento das metas do défice orçamental de 2014.
O orçamento do PO11 foi objeto de um reforço no orçamento do IFAP, IP, de 68,6 milhões de euros através
da dotação provisional do MF, resultante de regularização das responsabilidades decorrentes das correções
financeiras aplicadas pela Comissão Europeia no âmbito das ajudas FEAGA e FEADER, referentes a
campanhas anteriores a 2011, e também da DGAV, que obteve um reforço de 8 milhões de euros, igualmente
proveniente da dotação provisional do MF, para pagamento de sentença judicial relativamente ao SIRCA -
Sistema de recolha de Cadáveres de Animais Mortos na Exploração.
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18 DE JUNHO DE 2016 79
Em sentido contrário, o PO11 cedeu 4,8 milhões de euros ao INA/MF aquando da transferência do SME para
aquela entidade e 0,6 milhões de euros à Secretaria-Geral do MAOTE, no âmbito da sua autonomização.
O PO11 apresenta-se estruturado por 25 serviços, sendo 16 SI, 8 SFA e 1 EPR que está integrada no setor
público administrativo e incluída no Sistema Europeu de Contas Nacionais, como entidade equiparada a SFA.
Destes 25 serviços, 8 têm projetos incluídos na componente de Investimento do orçamento do MAM, sendo 4
SI (DGAV, DGPM, DGRM e GPP) e 4 SFA (ICNF, IP, IFAP, IP, INIAV, IP e IPMA, IP)4.
Quadro 3 – Despesa por classificação económica
Na despesa total do orçamento, as despesas de capital pesam 36% e as despesas correntes pesam 64%.
Na execução, as despesas de capital pesam 35,3% e as despesas correntes 64,7%.
A despesa do PO11 não consolidada (incluindo transferências do OE para os SFA), evidência a medida
relacionada com os subsetores da agricultura e pecuária, que corresponde a 74,9%, em termos de execução,
facto que se deve essencialmente ao peso do IFAP nessa medida (84,8%), devido ao financiamento dos
programas comunitários. A despesa total do IFAP, que se reparte por 3 medidas (administração e
regulamentação, agricultura e pecuária, e pesca) tem um peso de 75,2% no total da despesa não consolidada
do PO11.
Em termos de despesa pública total (FN e FC) o valor da componente de investimento do orçamento
representa 56,2% do total do orçamento executado.
No que respeita à componente de Funcionamento do OE a taxa de execução face à dotação orçamental foi
de 79% (SI 85,9%, SFA 75,9%). A taxa de execução da componente de Investimento foi de 91,1% (SI 56,2% e
SFA 91,9%).
Em termos de execução do PO11, o IFAP, IP, é o organismo responsável por 75,2% da despesa total,
situação que resulta do facto de ser a entidade que inscreve os programas cofinanciados PRODER e PROMAR,
para além de outras ajudas cofinanciadas ou exclusivamente nacionais, com expressão financeira significativa,
seguindo-se a DGAV (4,9%), as DRAP (4,4%), o ICNF, IP (3,5%), a DGADR (2,2%), o IPMA, IP (2,1%), e o
INIAV, IP (1,9%).
4In Parecer da Conta Geral do Estado de 2014
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II SÉRIE-A — NÚMERO 99 80
A taxa de execução do PO11 face ao orçamento foi de 85,4%, sendo de 83,6% nos SI e de 85,7% nos SFA.
O IFAP, IP, apresenta uma taxa de execução da despesa pública face ao orçamento de 86%.
O novo Programa de Desenvolvimento Rural do Continente - PDR 2020, cuja execução teve início em 2014,
encontra-se inscrito em operações extraorçamentais no IFAP, IP, por beneficiar em 2014 de uma
comparticipação financeira 100% comunitária.
Destacam-se alguns serviços com taxas de execução igual ou superiores a 90%, designadamente: FSSAM
(100%), SG-SME (99,8%), DGAV (99,7%), Tapada de Mafra (99%), DRAPLVT (97,3%), GPIAM (97,1%),
DRAPC (95,6%), IVV, IP, (94,7%), GMG-MAM (94,1%), DRAPALG (93,5%), DRAPALT (93,3%) e DRAPN
(90%).
Em sentido contrário, destaca-se a DGPM, com uma taxa de execução de 37,2%, devido a dificuldades na
execução do seu orçamento de investimento, cujos projetos mais relevantes tiveram taxas de execução muito
baixas, nomeadamente por dificuldades no desenvolvimento dos procedimentos administrativos.
No orçamento do PO11 têm um peso financeiro determinante os Programas Comunitários do PRODER -
Programa de Desenvolvimento Rural do Continente e do PROMAR - Programa Operacional Pesca 2007-2013,
a par de outras medidas desenvolvidas no âmbito dos setores da agricultura e do mar. Em 2014, deu-se início
à execução do novo quadro de programação no âmbito do desenvolvimento rural - PDR 2020, que beneficiou
em 2014 de uma contribuição de fundos comunitários sem necessidade de contrapartida interna (Lump Sum),
verba que foi inscrita em operações extraorçamentais, tendo-se ainda prosseguido com os trabalhos de
preparação do novo quadro dos assuntos marítimos e das pescas.
Para a consolidação do contributo dos setores tutelados pelo MAM, agroalimentar, florestal e do mar para o
desenvolvimento da economia nacional e a sustentabilidade dos territórios, têm tido papel relevante os
programas cofinanciados, que constituem instrumentos fundamentais na alavancagem do investimento privado,
com reflexos positivos no crescimento económico e impactos na balança comercial.
Em 2014 foram ainda concretizadas medidas transversais de consolidação orçamental no âmbito da reforma
do Estado, nomeadamente pela saída de trabalhadores para a aposentação sem a respetiva substituição e pela
aplicação do Programa de Rescisões por Mútuo Acordo (PRMA).
Os resultados financeiros obtidos no PO11, valores consolidados, apresentam para o valor agregado dos
orçamentos de Funcionamento e Investimento, deduzidas as dotações inscritas nos agrupamentos de Ativos
Financeiros, Passivos Financeiros e Dotações Extraorçamentais (respetivamente, agrupamentos 09, 10 e 12),
expurgados os valores cativos e as transferências internas e refletidas as alterações orçamentais, a despesa
efetiva consolidada de 1.575,3 milhões de euros e uma execução de 1.345,0 milhões de euros (85,4%).
4. Fluxos Financeiros com a União Europeia
a) Fluxos Financeiros para a União Europeia
O Quadro5 seguinte apresenta os valores da contribuição de Portugal para o financiamento do orçamento da
União Europeia:
5In Parecer sobre a CGE de 2014 do Tribunal de Contas
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Quadro 4 – Transferências para a União Europeia em 2014
b) Fluxos Financeiros da União Europeia para Portugal
Os elementos constantes da CGE respeitantes aos fluxos financeiros provenientes da UE foram confrontados
com a informação recolhida junto das Autoridades de Certificação/Entidades Pagadoras dos fundos europeus e
com os elementos de suporte da DGO e do IGCP. Foi também considerada a informação obtida junto de
beneficiários diretos de apoios no âmbito de Programas de Ação de Iniciativa Comunitária, de que resultaram
os apuramentos constantes do Quadro seguinte6
Quadro 5 – Transferências da UE – Divergências apuradas
c) Saldo dos Fluxos Financeiros com a União Europeia
A informação representada no gráfico seguinte7 foi apurada pelos serviços do Tribunal de Contas e, como se
desenvolve nos pontos seguintes, não é totalmente coincidente com a que consta da CGE/2014 (Volume I –
Quadro 68).
6In Parecer sobre a CGE de 2014 do Tribunal de Contas7In Parecer sobre a CGE de 2014 do Tribunal de Contas
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II SÉRIE-A — NÚMERO 99 82
Gráfico 1 – Fluxos Financeiros entre Portugal e UE – 2012 a 2014
Analisando a evolução do Saldo face ao ano anterior, observa-se a sua redução em € 1.252,9 M (-28,9%)
devido, sobretudo, ao comportamento dos fluxos financeiros provenientes da UE (€ -1.220,5 M; -19,9%).
PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
Nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da Assembleia da República a opinião do relator é
facultativa, pelo que o signatário do presente parecer exime-se de manifestar a sua opinião sobre a Conta Geral
do Estado de 2014 nesta sede.
PARTE III – CONCLUSÕES
a) A Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa remeteu, nos termos legais e
regimentais aplicáveis, á Comissão de Agricultura e mar, a Conta Geral do Estado de 2014 acompanhada dos
pareceres do Tribunal de Contas, do Conselho Económico e Social e da Unidade Técnica de Apoio Orçamental,
para emissão de Parecer sobre as matérias da sua competência.
b) O Orçamento do Estado para 2014 foi alterado pela lei n.º 13/2014, de 14 de março, e pela lei n.º 75-
A/2014, de 30 de setembro.
c) O défice das administrações públicas, na ótica da contabilidade nacional, ascendeu em 2014 a 7,2% do
PIB, influenciado por medidas de natureza extraordinárias que o agravaram em 3,8% do PIB. Entre essas
medidas encontram-se a capitalização do Novo Banco e o reconhecimento da dívida da STCP e da Carris.
d) A elaboração e a consequente execução do Orçamento do PO11 ocorreram, nos primeiros cinco meses
do ano, sob a influência do Programa de Ajustamento Económico e Financeiro, acordado entre o Governo
Português, o FMI, a Comissão Europeia e o BCE, num contexto de grande contenção da despesa pública, tendo
em vista o cumprimento das metas do défice orçamental de 2014.
e) O Ministério de Agricultura e Mar apresentou em 2014 uma execução orçamental total consolidada de
1.345 milhões de euros, o que corresponde a um grau de execução de 85,4%.
f) As taxas de cofinanciamento comunitário dos programas 2007-13 mantiveram-se nos níveis máximos e o
PDR2020 beneficiou de um montante sem necessidade de cofinanciamento, permitindo assegurar elevados
ritmos de execução dos Programas com um menor esforço da despesa nacional. Este apoio foi fundamental
para o investimento setorial e a instalação de jovens agricultores, tendo-se obtido em 2014 um crescimento do
produto agrícola, em volume, de 4,2% e uma melhoria do saldo comercial do setor agrícola em resultado do
aumento das exportações (17%) e da diminuição das importações (-6,9%).
g) O IFAP, IP, apresentou a maior execução com um valor 1011,1 milhões de euros uma taxa de execução
da despesa pública face ao orçamento de 86%.
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PARTE IV – PARECER
A Comissão de Agricultura e Mar é de parecer que o presente relatório, sobre a Conta Geral do Estado de
2014, deverá ser remetido à Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa, em
conformidade com o artigo 206.º, n.º 1, alínea c), do Regimento da Assembleia da República.
Palácio de S. Bento, 2 de fevereiro de 2016.
O Deputado Autor do Parecer, Cristóvão Crespo — O Presidente da Comissão, Joaquim Barreto.
Nota: O parecer foi aprovado, com votos a favor do PSD, do PS, do CDS-PP, do PCP e do PAN, registando-
se a ausência do BE e de Os Verdes.
———
COMISSÃO DE EDUCAÇÃO E CIÊNCIA
Parecer
Índice
PARTE I – CONSIDERANDOS
PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
PARTE III – CONCLUSÕES
PARTE I – CONSIDERANDOS
1. Nota Introdutória
Nos termos da alínea d) do artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa, a Conta Geral do Estado
deve ser apresentada até ao dia 31 de dezembro do ano subsequente ao qual diz respeito, tendo a mesma sido
recebida na Assembleia da República em 30 de junho de 2015.
No respeito pelo disposto no n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República, a Comissão
de Educação e Ciência (CEC) foi chamada a emitir parecer relativo à Conta Geral do Estado de 2014.
A Conta Geral do Estado de 2014 encontra-se acompanhada do Parecer do Tribunal de Contas (“Parecer
sobre a Conta Geral do Estado de 2014”), do Parecer do Conselho Económico e Social (“Parecer sobre a Conta
Geral do Estado 2014”, aprovado em Plenário a 12/10/2015), e do Parecer Técnico da Unidade Técnica de
Apoio Orçamental da Assembleia da República (“Parecer Técnico n.º 3/2015 – Análise daConta Geral do Estado
de 2014”) a fim de ser elaborado o respetivo Parecer nas áreas de competência material da Comissão de
Educação e Ciência (8.ª Comissão).
Assim, para a elaboração do presente Parecer, foi analisada a Conta Geral do Estado de 2014 e tidos em
consideração os referidos pareceres.
O Orçamento do Estado para 2014 foi aprovado pela Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, e alvo de duas
alterações, através da aprovação da Lei n.º 13/2014, de 14 de março, e da Lei n.º 75-A/2014, de 30 de setembro.
Tendo a Conta Geral do Estado sido distribuída à CEC foi nomeado relator o Deputado António Eusébio do
Grupo Parlamentar do PS.
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II SÉRIE-A — NÚMERO 99 84
2. Análise setorial
No Quadro 1, observa-se a despesa consolidada da Administração Central, por programa orçamental, dando
uma análise nacional e setorial da sua execução, tendo uma base aproximada face à estrutura orgânica do
Governo.
Quadro I – Orçamento e execução dos Programas Orçamentais da Administração Central
Fonte: Conta Geral do Estado de 2014
No âmbito da administração central do Estado, a execução orçamental consolidada do Programa Orçamental
13 (Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar) corresponde a 9,59% do total da despesa da
administração central consolidada (61.336 milhões de euros), enquanto a execução orçamental consolidada do
Programa Orçamental 14 (Ensino Superior e Ciência) corresponde a 3,63%.
O Tribunal de Contas, no seu parecer de análise à CGE de 2014, faz notar que a execução dos programas
“foca-se especialmente na descrição dos recursos financeiros utilizados”1 e que “em 10 dos 15 programas
orçamentais, não existe qualquer menção dos resultados obtidos com a utilização destes recursos. Três
programas [PO02 – Governação e cultura; PO09 – Economia; e PO013 – Ensino básico e secundário e
administração escolar] apresentam os resultados obtidos, partindo dos objetivos, indicadores e medidas de
política económica e dois apenas [PO05 – Representação externa e PO08 – Justiça] os resultados com impacto
na despesa (identificação de poupanças obtidas). Em três destes programas orçamentais [PO02 – Governação
e cultura; PO05 – Representação externa e PO08 – Justiça] foi referido o impacto dos programas de rescisões
por mútuo acordo e de requalificação de trabalhadores na redução de efetivos”2.
Segundo o Tribunal de Contas, “constata-se que a orçamentação por programas que tem em vista privilegiar,
na apreciação do orçamento e da sua execução, os resultados obtidos com os recursos utilizados, mediante a
avaliação do cumprimento de indicadores relevantes, carece ainda de desenvolvimentos significativos”3.
1 Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2014, pág. 82 2 Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2014, págs. 82-83 3 Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2014, pág. 83
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Nos pontos seguintes analisaremos sectorialmente as áreas da Educação (Ensino Básico e Secundário e
Administração Escolar), Ensino Superior e Ciência.
O Programa Orçamental 13 (Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar) teve, em 2014, um
orçamento de 6.025,3 milhões de euros (subsector Serviços Integrados – SI) e de 269,6 milhões de euros
(subsector Serviços e Fundos Autónomos – SFA), resultando num orçamento consolidado de 6.282,7 milhões
de euros. De acordo com o relatório da Conta Geral do Estado de 2014, a execução orçamental foi de 95,89%
(5.777,6 milhões de euros) no subsector SI, de 43,55% (117,4 milhões de euros) no subsector SFA, e de 93,7%
(5.883,3 milhões de euros) no total consolidado.
Comparando a execução do Programa Orçamental 13 com o exercício de 2013, salienta-se que naquele
exercício o orçamento foi de 6.143 milhões de euros (subsector Serviços Integrados – SI) e de 319,3 milhões de
euros (subsector Serviços e Fundos Autónomos – SFA), resultando num orçamento consolidado de 6.454
milhões de euros. Em 2013, a execução orçamental foi de 97% (5.932,7 milhões de euros) no subsector SI, de
40% (127,7 milhões de euros) no subsector SFA, e de 93,8% (6.052,5 milhões de euros) no total consolidado,
representando uma variação negativa, entre 2013 e 2014, de 2,8%.
Quadro II – Orçamento e execução do Programa 13 – Ensino Básico e Secundário e Administração
Escolar
Fonte: Conta Geral do Estado de 2014
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Por outro lado, o Programa Orçamental 14 (Ensino Superior e Ciência) teve, em 2014, um orçamento de
1.471,8 milhões de euros (subsector Serviços Integrados – SI) e de 2.694,8 milhões de euros (subsector
Serviços e Fundos Autónomos – SFA), resultando num orçamento consolidado de 2.721,8 milhões de euros. A
execução orçamental foi de 99,97% (1.471,4 milhões de euros) no subsector SI, de 81,59% (2.198,7 milhões de
euros) no subsector SFA, e de 81,86% (2.228,1 milhões de euros) no total consolidado.
No exercício de 2013, o Programa Orçamental 14 (Ensino Superior e Ciência) teve, um orçamento de 1.437,7
milhões de euros (subsector Serviços Integrados – SI) e de 2.629,9 milhões de euros (subsector Serviços e
Fundos Autónomos – SFA), resultando num orçamento consolidado de 2.648,9 milhões de euros. A execução
orçamental foi de 99,9% (1.437,4 milhões de euros) no subsector SI, de 83,4% (2.192,3 milhões de euros) no
subsector SFA, e de 83,5% (2.212,8 milhões de euros) no total consolidado, levando a uma variação positiva de
0,7%, no período 2013-2014.
Quadro III – Orçamento e execução do Programa 14 – Ensino Superior e Ciência
Fonte: Conta Geral do Estado de 2014
A execução orçamental, por classificação funcional do Estado, em Educação foi de 6.981 milhões de euros
(despesas dos serviços integrados – SI) e de 1.983 milhões de euros (despesas dos serviços e fundos
autónomos – SFA), o que corresponde a uma execução orçamental total de 8.964 milhões de euros. A função
social Educação corresponde, assim, a 5,3% da execução total (SI+SFA).
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Quadros IV e V – Execução por Funções do Estado (SI+SFA)
Fonte: Conta Geral do Estado de 2014
Fonte: Conta Geral do Estado de 2014
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No que toca à despesa por classificação orgânica do subsector Estado em 2014, a Educação e Ciência teve
um orçamento inicial de 7.910,4 milhões de euros e um orçamento final de 9.032,2 milhões de euros, sendo a
execução orçamental de 8.103,3 milhões de euros. Assim, a execução orçamental ultrapassa em 192,9 milhões
de euros (2,4%) o orçamento inicial, e fica 928,9 milhões de euros (10,3%) abaixo do orçamento final. A
Educação e a Ciência correspondem, deste modo, a 13,2% da execução total.
Quadro VI – Despesa por classificação Orgânica do Estado
Fonte: Conta Geral do Estado de 2014
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Assinala-se ainda que, de acordo com os critérios de classificação orgânica da despesa, as despesas dos
serviços integrados na área da Educação e Ciência foram os seguintes:
Quadro VII
DESPESAS DOS SERVIÇOS INTEGRADOS, POR CLASSIFICAÇÃO ORGÂNICA, NA ÁREA DA
EDUCAÇÃO E CIÊNCIA (em euros)
Ação Governativa 4 056 712,02
Serviços Gerais de Apoio à Área da Educação e Ciência 732 296 113,30
Estabelecimentos Públicos de Ensino 5 032 137 836,48
Serviços Gerais de Apoio à Área do Ensino Superior e à Ciência 147 438 097,88
Estabelecimentos de Ensino Superior e Serviços de Apoio 1 033 531 079,64
Projetos 299 594 780,36
Por fim, no que toca à despesa correspondente por programas (mapa XV da Conta Geral do Estado), verifica-
se que a execução orçamental do programa 13 – “Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar” foi de
5.932.178.623,96 euros, e que a execução orçamental do programa 14 – “Ciência e Ensino Superior” foi de
3.671.722.517,14 euros.
Salienta-se por fim, a referência do Tribunal de Contas que os limites estabelecidos no quadro plurianual de
programação orçamental não foram cumpridos nos programas orçamentais 13 e 144.
PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO RELATOR
Sendo a opinião do Relator de elaboração facultativa, o Deputado relator reserva a sua opinião neste relatório
não a emitindo.
PARTE III – CONCLUSÃO
A Comissão Parlamentar de Educação e Ciência é de parecer que o presente Relatório, sobre a Conta Geral
do Estado de 2014, deverá ser remetido à Comissão Parlamentar de Orçamento, Finanças e Modernização
Administrativa, em conformidade com a alínea c) do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da
República, reservando os grupos parlamentares as suas posições para o debate em Plenário.
Palácio de São Bento, 25 de janeiro de 2016.
Deputado relator: António Eusébio — O Presidente da Comissão, Alexandre Quintanilha.
Nota: O parecer foi aprovado, com votos a favor do PSD, do PS, do BE, do CDS-PP e do PCP.
———
4 Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2014, pág. 86
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COMISSÃO DE SAÚDE
Parecer
Índice
PARTE I – CONSIDERANDOS
PARTE II – OPINIÃO DA DEPUTADA AUTOrA DO PARECER
PARTE III – CONCLUSÕES
PARTE I – CONSIDERANDOS
I – Nota Prévia
Nos termos e para os efeitos previstos nos artigos 205º a 208º do Regimento da Assembleia da República,
a Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa solicitou à Comissão Parlamentar de Saúde
o envio de parecer sobre a Conta Geral do Estado – 2014, relativamente às áreas da sua competência, para
que o mesmo seja tido em consideração no relatório daquela Comissão.
Deste modo, compete à Comissão Parlamentar de Saúde elaborar o respetivo parecer sobre a Conta Geral
do Estado – 2014, relativamente aos indicadores de execução orçamental do setor da saúde, devendo o mesmo,
logo que aprovado, ser remetido à Comissão Parlamentar de Orçamento, Finanças e Modernização
Administrativa.
Sem prejuízo de algumas considerações de âmbito geral, necessárias para o respetivo enquadramento, o
presente Parecer deve circunscrever-se aos aspetos mais relevantes que, na área da Saúde, suscita a Conta
Geral do Estado.
Sintetizam-se, assim, no presente Parecer os documentos disponibilizados da Conta Geral do Estado – 2014,
o parecer emitido nos termos do artigo 107º da Constituição da República Portuguesa, pelo Tribunal de Contas,
o parecer emitido pelo Conselho Económico e Social e o parecer da Unidade Técnica de Apoio Orçamental,
sobre o mesmo diploma.
II – Introdução
1 – Orçamento de Estado para 2014:
O Orçamento de Estado (OE) para 2014, aprovado pela Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, definiu um
conjunto de medidas de política orçamental e foi alterado pelas Leis n.os 13 e 75-A/2014, de 14 de março e de
30 de setembro, respetivamente. A segunda alteração teve origem, nomeadamente, na declaração de
inconstitucionalidade das normas do OE relativas às reduções remuneratórias e às pensões de sobrevivência,
com impacto na despesa, e à introdução da contribuição sobre prestações de doença e desemprego, com reflexo
na receita. Destaca-se, ainda, a previsão de uma transferência adicional de 300 milhões de euros para os
hospitais empresarializados.
De forma sucinta, destacamos alguns dos objetivos estratégicos e das medidas setoriais apresentadas no
OE2014, para a área da Saúde:
Objetivos estratégicos, que foram sendo concretizados através da racionalização das despesas em saúde,
visando uma maior eficiência na afetação dos recursos e na prestação de cuidados de saúde:
Reforçar a aproximação dos cuidados de saúde aos cidadãos, investindo nos cuidados de saúde
primários e nos cuidados continuados e paliativos;
Garantir um médico de família a todos os utentes;
Aumentar a eficiência dos cuidados hospitalares;
Fomentar um maior protagonismo dos cidadãos na utilização e na gestão ativa do Sistema;
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Continuar a melhorar a qualidade, a segurança e o acesso dos cidadãos aos cuidados de saúde
diferenciados, quer ao nível da organização, quer ao nível da prestação, implementando a reforma
hospitalar;
Concluir a reforma da política do medicamento para aumentar o acesso e a qualidade das terapêuticas;
Internacionalizar o setor da Saúde contribuindo para o desenvolvimento da economia nacional (importa,
a este respeito, notar que a saúde evidenciou um volume total de negócios de cerca de 26 mil milhões
de euros, o que representa aproximadamente 15% do PIB. Nos últimos 4 anos o valor das exportações
no setor da saúde cresceu cerca de 50%, tendo ascendido a um valor, em 2012, de 983 milhões de
euros, 8% superior ao ano anterior);
Conclusão da avaliação e análise de viabilidade do Hospital Oriental de Lisboa, que visa concentrar as
principais valências e os serviços hospitalares do Hospital de S. José, Hospital de Sto. António dos
Capuchos, Hospital de St.ª Marta, Hospital de D. Estefânia, Hospital de Curry Cabral e Maternidade Dr.
Alfredo da Costa.
Medidas Sectoriais a aplicar em 2014:
Medidas a continuar:
- Implementação do Plano Nacional de Saúde 2012-2016;
- Continuidade da reforma hospitalar;
- Alargamento das compras centralizadas de dispositivos médicos e de outros bens e serviços de grande
consumo no SNS;
- Dar continuidade às medidas que já estavam em curso (Normas de Orientação Clínica, devolução de
hospitais às Misericórdias, prescrição eletrónica, etc.).
Novas medidas:
- Racionalização da despesa com Meios Complementares de Diagnóstico e Terapêutica (MCDT), através da
aplicação de acordos-quadro ao setor convencionado da Saúde;
- Alteração do modelo de organização e remuneração das Unidades de Saúde Familiares diferenciando
resultados pela sua qualidade e premiando os melhores.
De notar que previa-se que, no total, as medidas setoriais de redução de despesa a executar pelo Ministério
da Saúde, ascenderiam a 259,3 milhões de euros.
Contexto Económico
Não sendo competência desta Comissão Parlamentar analisar devidamente o contexto económico do País,
vamos cingir-nos ao Relatório do Tribunal de Contas, relativo à Conta Geral do Estado para 2014.
Assim, de acordo com o Relatório do Tribunal de Contas, em 2014, ano de conclusão do Programa de
Ajustamento Económico e Financeiro, Portugal prosseguiu o esforço de consolidação orçamental (-0,3 p.p. do
PIB face a 2013) iniciado em 2011, no contexto da inflexão do ciclo económico, caraterizado pelo crescimento,
ainda que moderado, do PIB em termos reais (+0,9%), a redução da taxa de desemprego (-2,3 p.p.) e de inflação
negativa (-0,3%). Não obstante, assistiu-se a um aumento do peso da dívida consolidada das Administrações
Públicas (+0,5 p.p. do PIB).
A Economia Portuguesacresceu 0,9% em termos reais, traduzindo uma inflexão face ao comportamento
evidenciado desde 2010, alicerçado na recuperação da procura interna, em particular do consumo privado e do
investimento. Com efeito, registou-se um crescimento da primeira daquelas componentes em 2,1% (que
compara com -1,5% no ano precedente); por sua vez, a formação bruta de capital fixo aumentou 2,5%. A procura
externa inverteu a evolução do ano precedente, passando a contribuir negativamente para a variação do PIB (-
1,2 p.p.), o que refletiu um abrandamento do ritmo de crescimento das exportações (de 6,4% em 2013 para
3,4% em 2014), em paralelo com uma aceleração das importações (de 3,9% para 6,4%).
Ainda de acordo com o mesmo Relatório, por efeito da evolução da procura externa líquida, ocorreu uma
deterioração da balança de bens e serviços (ainda que mantendo um peso positivo no PIB, +0,5%, inferior em
0,4 p.p. relativamente ao ano anterior), que se traduziu numa degradação da capacidade líquida de
financiamento da Economia Portuguesa perante o exterior (de 2,5% do PIB em 2013 para 1,9% em 2014).
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Em termos do mercado de trabalho, verificou-se uma redução da taxa de desemprego, que se situou em
13,9% (16,2% em 2013), em paralelo com uma inversão do comportamento da evolução do emprego (de -2,6%
em 2013 para +1,6%), alicerçado sobretudo nos setores da indústria transformadora e dos serviços. A melhoria
do nível de emprego, por ter superado o crescimento do PIB, conduziu a uma degradação do índice de
produtividade do trabalho (-0,5% em 2014, que compara com +1,3% em 2013).
No contexto de uma redução do preço das matérias-primas energéticas e não energéticas nos mercados
internacionais, o índice de preços no consumidor veio a registar uma variação média negativa em 2014 (-0,3%),
o que contrasta com a evolução observada em 2012 e 2013 (+2,8% e +0,3%, respetivamente).
No que respeita à Administração Central, de salientar que o Orçamento do Estado para 2014 foi objeto de
duas alterações, visando ajustar a trajetória de implementação da política orçamental, na sequência das
decisões do Tribunal Constitucional e da necessidade de um maior período para a obtenção de resultados no
caso de algumas medidas. Alteraram assim a Lei do Orçamento de Estado para 2014, a Lei n.º 13/2014, de 14
de março, que aprovou as medidas substitutivas do mecanismo de convergência do regime de proteção social
da função pública com o regime geral da segurança social, declarado inconstitucional pelo Tribunal
Constitucional, tendo o impacto no saldo global da Administração Central sido nulo; e a Lei n.º 75-A/2014, de 30
de setembro, que dotou o orçamento das entidades da Administração Central com os meios financeiros
destinados a assegurar os encargos acrescidos decorrentes da reversão da redução remuneratória determinada
pela Lei do Orçamento do Estado para 2014 e procedeu às revisões decorrentes da atualização do cenário
macroeconómico, com um impacto líquido no saldo global ligeiramente positivo.
Assim, e apenas no que diz respeito à área da Saúde:
Alterações à Lei do Orçamento do Estado para 2014:
– Lei n.º 13/2014, de 14 de março
Na receita:
(…)
Aumento da contribuição dos beneficiários dos subsistemas públicos de assistência na saúde, do
regime geral, da PSP, GNR e Defesa (ADSE, SAD e ADM) no valor de 147,1 milhões de euros do
seguinte modo:
Aumento na receita proveniente do acréscimo da contribuição dos beneficiários da ADSE em 132,7
milhões de euros; (…)
– Lei n.º 75-A/2014, de 30 de setembro
Despesa efetiva:
(…)
Contratos-programa estabelecidos com os Hospitais EPE, na sequência da alteração da política
remuneratória (93 milhões de euros); (…)
Já no que diz respeito às Parcerias Público-Privadas (PPP), refere o Relatório do Tribunal de Contas que:
No setor da saúde, foi nomeada, em 2014, a equipa de projeto responsável pela preparação do processo de
estudo e lançamento do projeto do Hospital de Lisboa Oriental. Ao longo do ano, a equipa de projeto manteve-
se focada na definição dos termos, pressupostos e metodologias-chave subjacentes ao referido processo, bem
como a elaborar toda a respetiva documentação necessária, com vista à preparação do lançamento do projeto.
Paralelamente, foi dada continuidade ao processo de estudo e lançamento do projeto do Centro de Medicina
Física e Reabilitação do Sul (CMFRS), tendo a respetiva equipa de projeto desenvolvido os trabalhos de estudo
e preparação do projeto, bem como a documentação relativa ao lançamento do novo procedimento concursal.
Em 2014, as PPP da Saúde apresentaram 412 milhões de euros de encargos para o setor público,
representando um acréscimo de 3% comparativamente ao ano anterior, o qual resulta de um aumento quer da
produção hospitalar, quer dos serviços protocolados.
No que diz respeito às PPP do setor da Saúde, tal como antecipado no Relatório do OE2014, não se
materializaram quaisquer riscos orçamentais com as PPP desta área.
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No que diz respeito à Despesa Fiscal, pode ler-se que:
Imposto Sobre o Álcool e as Bebidas Alcoólicas (IABA)
Em 2014, a despesa fiscal em sede de IABA registou um acréscimo na ordem dos 23,1%
(cerca de 0,3 milhões de euros) relativamente ao ano anterior (1,3 milhões de euros). Este comportamento é
justificado pela variação ao nível da rubrica “pequenas destilarias” (1,5 milhões de euros em 2014), decorrente
do aumento substancial da carga fiscal que recaiu sobre as bebidas espirituosas.
Já no referente aos Encargos Gerais do Estado, mais concretamente no que diz respeito ao Ministério da
Saúde, temos:
Administração Central do Sistema de Saúde, IP (ACSS) - crédito especial por aplicação em despesa
do saldo de gerência do SNS (300 milhões de euros) para pagamentos no âmbito dos contratos
programa dos Hospitais EPE, que, por sua vez, foi utilizado no pagamento de despesas de anos
anteriores;
Administração Regional de Saúde (ARS) do Norte, IP - crédito especial decorrente principalmente de
financiamento por parte da ACSS, consignado a projetos específicos, comparticipação em
medicamentos consumidos por beneficiários dos subsistemas públicos e PPP;
ARS de Lisboa e Vale do Tejo, IP - reforços com recurso à gestão flexível que se destinaram a suprir,
ainda em 2014, os encargos de dezembro com CGA. De salientar também crédito especial resultante
de financiamento concedido pela ACSS, consignado a projetos específicos e à comparticipação em
medicamentos.
Quanto aos Pagamentos em Atraso:
Em 2014, os Hospitais EPE beneficiaram de aumentos de capital na ordem dos 455,2 milhões de euros, dos
quais 151,2 milhões de euros foram utilizados para regularizar dívidas a fornecedores.
Assim, no que diz respeito à Despesa Consolidada por Programas Orçamentais:
As despesas dos programas orçamentais correspondem a projetos ou atividades. A componente de
Atividades representou 95,3% da despesa efetiva (96% em 2013), destacando-se os programas orçamentais
das “Finanças e Administração Pública”, da “Saúde” e da “Solidariedade Emprego e Segurança Social” 74, cuja
execução corresponde a 67,8% da despesa efetiva em Atividades da Administração Central.
Os Programas Orçamentais com maior peso na despesa foram os programas “Finanças e Administração
Pública”, “Solidariedade, Emprego e Segurança Social”, “Saúde” e “Gestão da Dívida Pública” representando
cerca de 64,1% do total (64,7% em 2013).
2 – Ministério da Saúde:
Saúde (PO12)
Orçamento e Execução de Despesa
Refere a Conta Geral do Estado para 2014 que o Orçamento do PO12 no ano de 2014 totalizou 8.702,5
milhões de euros, sendo a despesa corrente de 8.655,0 milhões de euros e a despesa de capital de 47,5 milhões
de euros.
O orçamento da despesa corrente do PO12 distribui-se essencialmente pela aquisição de bens e serviços
(85,9%), despesa com pessoal (12%) e outras despesas (2,1%).
No âmbito do orçamento retificativo o orçamento do PO12 foi reforçado com a verba de 131,4 milhões de
euros, para reposição dos vencimentos do pessoal na sequência do acórdão do Tribunal Constitucional, dos
quais 93,4 milhões de euros foram transferidos para as entidades do Serviço Nacional de Saúde pertencentes
ao Setor Empresarial do Estado e o remanescente para os serviços e fundos autónomos e serviços integrados.
Destaca-se, ainda, o reforço de 7,9 milhões de euros para o Programa de Rescisões de Mútuo Acordo, cujo
orçamento inicial era de 3 milhões de euros.
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Na execução do orçamento do ano de 2014 verifica-se que a despesa corrente consolidada atingiu os 8.457,1
milhões de euros, correspondendo a uma taxa de execução de 97,7% do valor orçamentado enquanto a despesa
de capital ficou em 24,3 milhões de euros, com uma taxa de execução de 51,2 %.
Comparativamente ao orçamento de 2013 a despesa efetiva do PO12 regista uma redução de 368,8 milhões
de euros (-4,2%), com destaque para redução da despesa de aquisição de bens e serviços (-5%) e da despesa
de capital (-52,3%), conforme se pode constatar no quadro seguinte:
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QUADRO 154 – PO12 – Despesa Programa Saúde
(milhões de euros)
Total consolidadoExecução de 2014Designação
2013 2014 Valor %
Despesa corrente 8.825,9 8.457,1 -368,8 -4,2%
Despesa com Pessoal 1.005,1 1.010,1 5,0 0,5%
Aquisição de Bens e Serviços 7.749,2 7.365,2 -384,0 -5,0%
Transferências correntes 48,1 56,8 8,7 18,1%
Despesa de capital 51,0 24,3 -26,7 -52,3%
DESPESA TOTAL 8.877,0 8.481,5 -395,5 -4,5%
DESPESA EFETIVA 8.853,0 8.481,5 -371,5 -4,2%
A despesa com pessoal registou um acréscimo de 0,5%, em parte justificado pelo impacto da decisão do
Tribunal Constitucional, conforme já referido anteriormente, no entanto salienta-se a diminuição de 6,2 milhões
de euros (18,5%) verificadas nos encargos com o trabalho extraordinário.
Na execução do PO12, as Administrações Regionais de Saúde e a Administração Central do Sistema de
Saúde em conjunto são responsáveis por cerca de 96% da despesa corrente do Programa.
A despesa corrente da Administração Central do Sistema de Saúde inclui as transferências para os Hospitais
e Unidades Locais de Saúde pertencentes ao Setor Empresarial do Estado pelos pagamentos da aquisição de
serviços decorrentes dos contratos-programa. No ano de 2014 estas transferências totalizaram 4.385,5 milhões
de euros.
As Administrações Regionais de Saúde executaram no ano 3.585,6 milhões de euros da despesa corrente,
dos quais 841,2 milhões de euros com despesa com pessoal e 2.733,4 milhões de euros com aquisição de bens
e serviços.
A aquisição de bens e serviços é a rubrica com maior peso da despesa efetiva consolidada, 86,8%, o quadro
seguinte apresenta em maior detalhe as rubricas mais significativas.
QUADRO 155 – PO12 – Aquisição de bens e serviços
(milhões de euros)
20132014Variação
ValorpesoValorpesoValor%
Medicamentos 1.259 16,25% 1.231 16,71% -28,06 -2,2%
EPE 4.691 60,53% 4.385 59,54% -306 -4,1%
Out serviços saúde 1.135 14,65% 1.069 14,51% -66 -0,9%
PPP 309 3,99% 415 5,64% 106 1,4%
Out. Aquis. Bens e serv 355 4,58% 265 3,59% -90 -1,2%
Total7.7497.365-384
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As quatro rubricas acima identificadas (Medicamentos, EPE, Outros Serviços de Saúde e PPP) contribuíram
com 96,4% do total da despesa com Aquisição de Bens e Serviços e estão, diretamente relacionadas com o
tratamento dos doentes. A despesa com medicamentos referentes à farmácia privada totalizou 1.215,5 milhões
de euros, tendo registado um ligeiro acréscimo de 0,1% (1,5 milhões de euros), face ao ano anterior. No entanto
só a partir de abril de 2013 é que a responsabilidade financeira dos subsistemas passou para as Administrações
Regionais (ARS).
No que diz respeito à Atividade Assistencial, pode ler-se na Conta Geral do Estado para 2014 que:
Com os recursos disponíveis no orçamento do programa e no que diz respeito ao Serviço Nacional de Saúde
(SNS), a atividade Assistencial resume-se no quadro seguinte.
No ano de 2014 registou-se um aumento do acesso aos cuidados de saúde primários do SNS, não só em
termos de número de utilizadores, como também em relação ao aumento da produção de consultas realizadas.
Em relação aos cuidados hospitalares, regista-se também uma tendência de crescimento da atividade
realizada em relação ao período homólogo, com ligeiros aumentos no número de consultas externas, de
urgências e da estabilização da atividade cirúrgica.
Destaca-se ainda o aumento do peso da cirurgia do ambulatório, com 57,4% das intervenções cirúrgicas a
serem realizadas em ambulatório em 2014 (eram 55,8% em 2013).
Quanto à Execução por Medida:
Na execução do orçamento do ano de 2014 verifica-se que a despesa total não consolidada atingiu os
16.483,5 milhões de euros, conforme se pode verificar no quadro seguinte:
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Para o PO12 no ano de 2014, relativamente às medidas identificadas, salienta-se o seguinte:
Administração e Regulamentação (1.224,9 milhões de euros), medida que representa 7,5% da despesa
da execução do programa que inclui o INFARMED (53,4 milhões de euros), os Serviços Partilhados do
Ministério da Saúde (43 milhões de euros) e os serviços integrados;
Investigação (39,3 milhões de euros), medida que visa a promoção e desenvolvimento da atividade de
investigação científica orientada para as necessidades em saúde pública, representa 0,2%, medida que
está afeta ao orçamento do Instituto Nacional de Saúde Dr. Ricardo Jorge, IP;
Hospitais e Clínicas (9.410,6 milhões de euros); medida que representa 57,1% da execução orçamental,
que inclui as transferências da Administração Central de Saúde para os Hospitais pertencentes ao Setor
Empresarial do Estado;
Serviços Individuais de Saúde (5.393,5 milhões de euros), relativamente a esta medida destacam-se os
pagamentos efetuados pelas Administrações Regionais relativamente aos Meios complementares de
diagnóstico e terapêutica (MCDT) e Medicamentos (incluindo os produtos vendidos em farmácias
privadas);
Parcerias Público Privadas (415,2 milhões de euros), representa os encargos com as Parcerias Publico
Privadas, que inclui os Hospitais de Braga, Cascais, Vila Franca de Xira, Loures, o Centro de Medicina
e Reabilitação do Sul e o Centro de Atendimento do Serviço Nacional de Saúde (Call center).
3– Parecer do Tribunal de Contas (TC):
O aumento da despesa consolidada da administração central face ao ano anterior resultou do efeito
conjugado de aumentos significativos ocorridos em ativos financeiros (+6.191 milhões de euros, dos quais 3.900
milhões de euros do empréstimo para capitalização do Novo Banco e 2.283 milhões de euros do empréstimo à
CP - Comboios de Portugal), em encargos da Estradas de Portugal com parcerias público privadas (+344
milhões de euros, atingindo 1.120 milhões de euros), em transferências correntes para a administração local por
a participação dos municípios no IRS ter passado a ser entregue por despesa orçamental (335 milhões de euros)
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e em despesas com pessoal (+121 milhões de euros) e das reduções verificadas na Administração Central do
Sistema da Saúde e nas Administrações Regionais de Saúde (-339 milhões de euros em aquisição de serviços
de saúde e comparticipações) e nas transferências para a segurança social (-286 milhões de euros). A
comparabilidade da despesa é afetada por alterações no universo dos serviços abrangidos e nos critérios
contabilísticos, sem que estes impactos estejam suficientemente explicitados no Relatório da Conta Geral do
Estado.
Execução face ao orçamento
As despesas registadas nas rubricas de aquisição de produtos químicos e farmacêuticos, produtos vendidos
nas farmácias e material de consumo clínico tiveram uma execução de 103,4% em relação à dotação disponível,
o que revela o incumprimento da norma orçamental do cabimento prévio. É responsável por este incumprimento
a ARS do Centro (pagou mais 66 milhões de euros do que o orçamentado) nestas rubricas.
Execução face ao ano anterior
Os maiores aumentos de despesa ocorreram nos seguintes agrupamentos:
Ativos financeiros – mais 6.191 milhões de euros (181,5%), em resultado principalmente de empréstimos de
médio e longo prazo a bancos e outras instituições financeiras (Fundo de Resolução), 3.900 milhões de euros,
do aumento em 3.593 milhões de euros dos empréstimos de médio e longo prazos a sociedades e quase
sociedades não financeiras públicas e de 455 milhões de euros em aumentos de capital de hospitais
empresarializados. (…)
As principais reduções de despesa verificaram-se em:
Aquisição de bens e serviços – com uma diminuição em 434 milhões de euros (-4,0%), fixando-se nos 10.465
milhões de euros. Foram mais significativas as reduções nos pagamentos da ACSS em serviços de saúde (em
237 milhões de euros, -5,0%) e das ARS, essencialmente nas comparticipações em medicamentos e meios
complementares de diagnóstico (em 102 milhões de euros, -3,7%). (A despesa em produtos vendidos nas
farmácias e em produtos químicos e farmacêuticos diminuiu 63 milhões de euros (-4,8%), totalizando 1.257
milhões de euros, e em serviços de saúde 38 milhões de euros (-2,7%) ascendendo a 1.373 milhões de euros).
Despesa por programas
O PO12 - Saúde apresentou 8.481 milhões de euros de despesa (13,8% do total), com destaque para 7.365
milhões de euros em aquisição de bens e serviços (dos quais 4.487 milhões de euros pagos pela ACSS, em
especial 4.480 milhões de euros em serviços de saúde, essencialmente verbas para hospitais
empresarializados, e 2.733 milhões de euros pelas ARS, dos quais 1.217 milhões de euros na aquisição de
produtos vendidos nas farmácias e 1.373 milhões de euros em serviços de saúde). As despesas com pessoal
totalizaram 1.010 milhões de euros (dos quais 841 milhões de euros pagos pelas ARS e 104 milhões de euros
por outras entidades do serviço nacional de saúde).
– Sobrevalorização e subavaliação da despesa paga
Transferência de verbas, reposições não abatidas nos pagamentos e saldos de gerência
Os saldos da gerência anterior dos SFA, financiados por receitas gerais, que em 2014 ascenderam a 102
milhões de euros, correspondem a verbas que, em anos anteriores foram transferidas dos serviços integrados
para os SFA, sem que tenham sido utilizadas, quando os decretos de execução orçamental estipulam que as
verbas requisitadas devem ser justificadas “com base na previsão de pagamentos para o próprio mês”.
Relativamente à fonte de financiamento “SNS”, que não estava prevista nas circulares da DGO, verifica-se que,
em 2014, deixou de ser utilizada.
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Cabimento prévio
A LEO estabelece que nenhuma despesa pode ser autorizada ou paga sem que tenha cabimento na
correspondente dotação, aferida pela rubrica do nível mais desagregado de classificação económica, disposição
que não foi cumprida em 2014 pela ARS do Centro e pelo Centro Hospitalar do Oeste que pagaram 68,7 milhões
de euros e 0,2 milhões de euros, respetivamente, além da dotação disponível nas respetivas rubricas de
despesa.
Dívida não financeira
Desde 2006 que, no âmbito do Parecer sobre a Conta Geral do Estado, o Tribunal de Contas vinha
desenvolvendo um inquérito junto dos serviços públicos e dos hospitais empresarializados no sentido de
identificar os principais credores do Estado e o valor dos créditos respetivos o que lhe permitia, em cada Parecer,
apresentar uma estimativa da dívida não financeira dos serviços da Administração Central e das entidades do
Serviço Nacional de Saúde.
Contudo, a partir de 2012, a Conta Geral do Estado passou a apresentar elementos sobre a dívida não
financeira dos subsetores da administração pública, como é o caso, no Relatório da CGE/2014, dos quadros 65
(Stock de passivo não financeiro e contas a pagar dos serviços integrados), 66 (Stock de passivo não financeiro
e contas a pagar dos SFA) e 67 (Contas a pagar do SNS - Sector Público Administrativo).
Para obter os valores que constam dos referidos quadros, a DGO dispõe de uma base de dados em que os
SI, SFA e EPR devem lançar, mensalmente, um conjunto de valores relativos a pagamentos em atraso, “Contas
a pagar” e “Passivos não financeiros”, discriminados por códigos de classificação económica da despesa, dados
esses que são complementados por informação que é fornecida à DGO pela Administração Central do Sistema
de Saúde e que inclui entidades públicas e empresarializadas do Serviço Nacional de Saúde e pela DGTF sobre
entidades empresariais (não-SNS).
Em face desta evolução, o Tribunal de Contas considerou que não só não se justificava continuar a proceder
ao levantamento sobre dívida não financeira nos mesmos moldes em que este se vinha desenvolvendo, mas
também que seria mais consentâneo com as suas competências legais avaliar os dados que sobre a matéria
constam agora da CGE.
Preparou-se assim um novo modelo de inquérito, o qual foi enviado para preenchimento a uma amostra de
SI, SFA e entidades do Serviço Nacional de Saúde, incluindo hospitais empresarializados.
No caso das EPR, relativamente às quais a Conta Geral do Estado não apresenta qualquer informação, salvo
a que consta dos quadros 17 e 18 do relatório da Conta Geral do Estado e que parece reportar-se ao
endividamento financeiro, o inquérito abrangeu todas as entidades, de forma a permitir que se obtivessem dados
sobre a dívida não financeira de todo este subsetor.
Salienta-se que os dados solicitados através do inquérito, embora respeitantes à dívida não financeira,
deveriam ser apresentados com referência à contabilidade patrimonial (POCP, SNC, etc.) das entidades
inquiridas, enquanto à DGO esses dados são fornecidos, como já se referiu, agrupados segundo os códigos da
classificação económica das despesas públicas.
É dos resultados deste inquérito e do seu confronto com os dados que constam da CGE e com os que lhe
serviram de base que se dá conta nos pontos seguintes.
Entidades do Serviço Nacional de Saúde
O quadro 67 do relatório da CGE/2014 reflete apenas a situação da dívida não financeira das entidades do
SNS que pertencem ao sector público administrativo. No entanto, os dados que lhe servem de base, fornecidos
à DGO pela ACSS, abrangem a totalidade das entidades do SNS.
Esses dados não fazem a distinção entre “Passivos não financeiros” e “Contas a pagar” mas entre dívida
vincenda e vencida. Assim, os dados que constam da CGE como “Contas a pagar” correspondem, na realidade,
ao valor total da dívida vincenda e vencida.
Do confronto entre os dados da ACSS e os resultados do inquérito enviado a entidades do SNS conclui-se
que os valores indicados no quadro 67 do relatório da CGE e os dados que lhe servem de base traduzem
adequadamente a situação existente em termos de dívida não financeira no final de 2014 das entidades por ele
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abrangidas, com exceção da Administração Regional de Saúde de Lisboa e Vale do Tejo, relativamente à qual
foi omitido no reporte à DGO cerca de 98 milhões de euros de dívida não financeira existente no final de 2014,
que a ARSLVT contabilizou em «Outros acréscimos de custos».
Apurou-se que em 31/12/2014 a dívida não financeira total do SNS era de 2.034 milhões de euros (470,8
milhões de euros do SPA e 1.563,2 milhões de euros do SPE) dos quais 1.672,2 milhões de euros a fornecedores
externos.
Dado que a DGO dispõe dos dados sobre a dívida não financeira do conjunto das entidades do Serviço
Nacional de Saúde, não se vislumbra razão para que a Conta Geral do Estado não apresente tais valores. Na
realidade, considerar apenas as entidades que, integrando o SNS, pertencem também ao sector público
administrativo, ou seja, que são SFA, é redutor e, nesse caso, essa dívida deveria ser considerada juntamente
com a dívida dos restantes SFA.
IMPLEMENTAÇÃO DO PROGRAMA DE ASSISTÊNCIA ECONÓMICA E FINANCEIRA 2011/2014
Saúde
O MoU estabelecia um conjunto de medidas no sector da saúde dirigidas ao controlo da despesa,
nomeadamente com medicamentos e meios complementares de diagnóstico e terapêutica (MCDT).
a) Despesa pública com medicamentos
Com vista à redução da despesa com medicamentos, o MoU inicial fixava para esta o limite de 1,25% do PIB
em 2012 e de 1% em 2013 e em 2014. Para este objetivo concorreu um conjunto de medidas, destacando-se a
prescrição eletrónica e por denominação comum internacional, com vista a aumentar o consumo de
medicamentos genéricos, e a alteração das margens de comercialização de medicamentos.
No período de 2010/2014, a despesa pública com medicamentos1 reduziu-se em 668 milhões de euros
(menos 24%), dos quais 482 milhões de euros respeitam ao mercado ambulatório (menos 28%, representando
72% da diminuição global) e 186 milhões de euros ao mercado hospitalar; a despesa referente ao mercado
ambulatório concentra-se nas administrações regionais de saúde (que são responsáveis pelo pagamento da
comparticipação dos medicamentos dispensados nas farmácias) e a do mercado hospitalar nos hospitais do
SPE.
As reduções anuais mostraram-se insuficientes para dar cumprimento às metas fixadas para os anos de
2012 a 2014.
Em contraditório, a ACSS alegou que “A fonte para a aferição da despesa de medicamentos de ambulatório
é o INFARMED, uma vez que a despesa incluída na conta do SNS abrange produtos que não foram
considerados na fixação do objetivo, como seja as tiras usadas para a medição da diabetes”, e que “o objetivo
de 2012 foi considerado cumprido (…) já quanto aos anos de 2013 e 2014, foi assumido o não alcance da meta”.
Reitera-se que o MoU não especificou a fonte dos dados para o cálculo da despesa pública com medicamentos
nem introduziu exceções para o seu apuramento, pelo que foi considerada a informação contabilística da ACSS
por se tratar da mais adequada para efeitos da quantificação da despesa pública com medicamentos.
Entre 2010 e 2014 a redução da despesa das administrações regionais de saúde e das entidades que gerem
os sistemas públicos de saúde1, refletida nas CGE, com produtos vendidos em farmácias, foi de 647 milhões
de euros (menos 35%).
A título de contrapartida pelos encargos com medicamentos, os subsistemas públicos de saúde transferiram
para a ACSS o valor total de 51 milhões de euros em 2013 e de 59 milhões de euros em 2014.
b) Meios complementares de diagnóstico e terapêutica
O MoU determinava a adoção de medidas destinadas a reduzir os encargos do SNS com MCDT no âmbito
dos contratos de convenção celebrados com prestadores privados, estabelecendo como meta a redução da
despesa em 10% em 2011 e em 10% adicionais até ao final de 2012; não foram fixadas metas para os anos de
2013 e de 2014.
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Entre 2010 e 2014, a despesa com MCDT reduziu-se em 125 milhões de euros (13,4%), em particular nos
meios de diagnóstico (100 milhões de euros), sendo menos expressiva nos meios terapêuticos (5,6%); em 2014,
a hemodiálise representava 57,6% (242 milhões de euros) da despesa com meios de terapêutica, apresentando
um aumento de 6 milhões de euros face a 2010.
A despesa com MCDT em 2011 atingiu 882 milhões de euros, menos 5% face a 2010, não alcançando a
meta de 10% de redução fixada no MoU; em 2012, a diminuição foi de 11%, superando o objetivo para esse
ano.
Participações em entidades públicas empresariais
A evolução da carteira de participações em EPE, em 2014, resultou das operações de aumento de capital,
que se descrevem em seguida, não tendo ocorrido qualquer extinção ou criação.
Em 2014, novamente, várias EPE apresentaram-se perante a DGTF em constante necessidade de
financiamento para colmatarem os seus défices de exploração, nomeadamente os que resultam do seu serviço
de dívida. Os aumentos de capital foram, assim, a solução encontrada para fazer face às necessidades de
financiamento destas entidades, reduzindo significativamente o seu endividamento junto da banca e do Tesouro.
O conjunto das operações autorizadas de aumento do capital estatutário da Metropolitano de Lisboa, EPE
ascendeu a 549,7 milhões de euros e da REFER a 1.034,8 milhões de euros, englobando aumentos de capital
por conversão de empréstimos concedidos pela DGTF em anos anteriores (338,4 milhões de euros e 795,1
milhões de euros, respetivamente) e em numerário (211,3 milhões de euros e 239,7 milhões de euros, também
respetivamente). Assim, o conjunto das operações autorizadas destas duas empresas ascende a 1.584,5
milhões de euros, mas nada foi registado junto da CRC no ano, pelo que não foram consideradas no apuramento
do património financeiro do Estado neste Parecer.
Os vários aumentos do capital estatutário dos centros hospitalares, hospitais e unidades locais de saúde
indicados, no valor global 924,1 milhões de euros, destinaram-se à regularização de dívidas e resultaram,
quando em espécie (468,9 milhões de euros), da aplicação dos Despachos n.os 14181-A/2013, de 1 de
novembro, e n.º 15013/2014, de 28 de novembro, enquanto os valores em numerário (455,2 milhões de euros)
decorreram do Despacho n.º 15476-B/2014, de 19 de dezembro.
Salienta-se que, daquele montante apenas foram registados nas CRC 242,1 milhões de euros, ficando por
registar 682 milhões de euros, sendo, por isso, aquele o valor considerado para efeitos de apuramento do
património financeiro do Estado neste Parecer. Realça-se que não parece existir uniformidade de entendimento
das conservatórias do registo comercial quanto à necessidade de registar estes aumentos de capital.
Contudo, e em sede de contraditório, a DGTF considera que no artigo 5.º do Código do Registo Comercial
se encontram elencados os factos relativos a empresas públicas que estão sujeitos a registo, não constando,
de forma expressa e autónoma entre os mesmos, os aumentos de capital mas que a alínea e) da referida norma
prevê o registo dos atos relativos a agrupamento, fusão, cisão e qualquer outra alteração dos estatutos, pelo
que conduzindo uma deliberação de aumento de capital social ou estatutário a uma alteração de estatutos,
entende que não está em causa a base legal para proceder ao registo. O Tribunal verifica, assim, que não existe
qualquer impedimento legal à realização do registo dos aumentos de capital, sendo pois criticável que não
tenham sido efetuados atempadamente. (…)
Recomendações
Recomendação 33 – PCGE/2014
Recomenda o Tribunal de Contas que deve a CGE incluir informação sobre a dívida não financeira também
das EPR e das EPE do SNS.
4 – Parecer do Conselho Económico e Social (CES):
O parecer do CES não se pronuncia relativamente à área da Saúde.
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5 – Parecer da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO):
Na CGE/2014 apresentou-se uma revisão em alta ao nível da receita e da despesa das administrações
públicas. Por rubricas de classificação económica, importa salientar as revisões em alta da receita corrente
através essencialmente da receita fiscal e outras receitas correntes, bem como da despesa com aquisição de
bens e serviços e transferências correntes. As revisões tiveram uma dimensão relativamente expressiva,
nomeadamente ao nível dos impostos diretos, outras receitas correntes e da aquisição de bens e serviços, com
25 milhões de euros, 29 milhões de euros e 86 milhões de euros, respetivamente. Por subsetor, destaca-se o
subsetor Estado, bem como o subsetor dos serviços e fundos autónomos. As alterações ao nível do subsetor
dos serviços e fundos autónomos incidiram essencialmente na aquisição de bens e serviços do Ministério da
Saúde.
Execução da ADSE
A ADSE obteve um excedente em 2014, o que contrasta com os défices registados em anos anteriores.A
Direção-Geral de Proteção Social aos Trabalhadores em Funções Públicas (ADSE) registou mais receitas
próprias do que despesas, atingindo um excedente de 185 milhões de euros. Em 2013, o défice deste
subsistema de saúde já tinha sido relativamente reduzido, num contexto em que já tinha deixado de receber
transferências do Orçamento do Estado. Para o excedente da ADSE de 2014 contribuiu sobretudo o aumento
da receita face ao ano anterior em 168 milhões de euros. Este aumento deveu-se ao incremento da taxa de
contribuição dos beneficiários ativos e pensionistas de 2,5% para 3,5%, previsto no âmbito da 1.ª alteração ao
Orçamento do Estado, tendo sido efetivado através da Lei n.º 30/2014, de 19 de maio, e cujos efeitos se
aplicaram aos salários pagos a partir de junho. Por seu turno, a despesa também deu um contributo para o
excedente registado, na medida em que esta reduziu-se em 68 milhões de euros face a 2013, sobretudo ao
nível da aquisição de serviços de saúde ao abrigo do regime convencionado (-62 milhões de euros). Por fim, de
salientar o aumento das transferências correntes, de 35 milhões de euros para 60 milhões de euros, as quais
dizem respeito a transferências para a Administração Central do Sistema de Saúde.
Não obstante a existência de um excedente em 2014, este foi inferior ao que se encontrava orçamentado.
No âmbito da 1.ª alteração ao OE/2014, foi previsto um excedente de 258 milhões de euros para as contas da
ADSE, o qual não veio a sofrer alterações subsequentes. A execução deste subsistema de saúde apresentou
um saldo inferior ao previsto em cerca de 49 milhões de euros. Esta diferença decorreu do efeito combinado de
uma menor receita e de uma maior despesa. Com efeito, a receita obtida com contribuições foi inferior à que se
encontrava prevista em 31 milhões de euros e a despesa foi superior à orçamentada em 19 milhões de euros.
No que se refere à receita, o desvio verificado incidiu sobre as contribuições da entidade patronal, cuja execução
ficou 4,7 milhões de euros abaixo da prevista, bem como ao nível das contribuições dos beneficiários em 26,1
milhões de euros. Deste modo, constata-se que o aumento de um ponto percentual da taxa de contribuição dos
beneficiários rendeu um valor superior aos 266 milhões de euros que eram pretendidos no âmbito da 1.ª
alteração ao OE/2014. No que se refere à despesa, a diferença verificada resultou sobretudo da insuficiente
redução da despesa com aquisição de bens e serviços em regime convencionado, de 62 milhões de euros,
quando estava orçamentada uma redução de 100 milhões de euros.
PPP
O setor da saúde contribuiu com 15 PPP no montante de 2,2 mil milhões de euros (12 projetos com um valor
agregado de 1,5 mil milhões de euros em 2013).
Prazos de Pagamento
Entre 2011 e 2014 os Hospitais EPE reduziram o stock de pagamentos em atraso em cerca de dois terços.
Ao nível das outras entidades públicas, que não integravam o perímetro das administrações públicas no período
2011-2014, destaca-se os Hospitais EPE que reduziram os pagamentos em atraso para cerca de um terço entre
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2011 e 2014. A redução alcançada por este conjunto de entidades foi maior em 2012 (902 milhões de euros) do
que em 2013 (103 milhões de euros). Em 2014 os Hospitais EPR beneficiaram contudo de aumentos de capital
que ascenderam a cerca de 455 milhões de euros, dos quais 151 milhões de euros foram utilizados para
regularizar dívidas a fornecedores, contudo, a redução homóloga dos pagamentos em atraso deste conjunto de
entidades foi de apenas 57 milhões de euros.
Apesar de os Prazos Médios de Pagamento (PMP) dos hospitais se terem reduzido em termos homólogos,
os hospitais do setor público administrativo (SPA) registaram PMP muito inferiores aos praticados pelos hospitais
EPE. Após 2009, acentuou-se a divergência nos PMP praticados pelos hospitais do setor público administrativo
e pelos Hospitais EPE. No final de 2009, o PMP dos Hospitais EPE era de 128 dias, representando mais do
dobro do registado pelos hospitais do setor público administrativo (57 dias). Contudo, a partir deste ano, o
crescimento dos PMP dos Hospitais EPE foi muito acentuado, atingindo o seu ponto máximo no final do 1.º
semestre de 2012 (359 dias). A partir deste período, os Hospitais EPE, beneficiando do programa extraordinário
de regularização de dívidas, reduziram o seu PMP para níveis inferiores, registando ainda assim um PMP de
249 dias no final do 1.º semestre de 2013. O 2.º semestre de 2013 foi novamente marcado por um crescimento
do PMP nos Hospitais EPE que se veio a inverter no início de 2014. Assim, no final de 2014 os hospitais EPE
apesentaram PMP de 247 dias, registando-se uma redução homóloga de 25 dias.
O PMP dos hospitais do setor público administrativo tem-se mantido em níveis muito inferiores ao dos
hospitais EPE, tendo-se registado uma subida em 2010 (+14 dias) e em 2011 (+12 dias), ano em que atingiu 83
dias. Nos anos seguintes, os hospitais do setor público administrativo registaram reduções continuadas dos
PMP, alcançando 33 dias no final de 2014, um valor 7 dias inferior ao registado no ano anterior.
PARTE II – OPINIÃO DA DEPUTADA AUTORA DO PARECER
A Deputada Relatora exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre esta matéria, a qual
é, nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do RAR, de natureza facultativa.
PARTE III – CONCLUSÕES
Face aos considerandos expostos, a Comissão Parlamentar de Saúde entende que o presente Parecer se
encontra em condições de ser remetido à Comissão Parlamentar de Orçamento, Finanças e Modernização
Administrativa, para os efeitos legais e regimentais aplicáveis.
Palácio de São Bento, 27 de janeiro de 2016.
Deputada relatora: Isabel Galriça Neto — O Presidente da Comissão, José de Matos Rosa.
Nota: O parecer foi aprovado, por maioria, com votos a favor do PSD e do CDS-PP, com a abstenção do PS,
do BE e do PCP, registando-se a ausência de Os Verdes.
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COMISSÃO DE TRABALHO E SEGURANÇA SOCIAL
Parecer
ÍNDICE
PARTE I – NOTA INTRODUTÓRIA
PARTE II – CONSIDERANDOS
PARTE III – OPINIÃO DA DEPUTADA RELATORA
PARTE IV – CONCLUSÕES
PARTE I – NOTA INTRODUTÓRIA
Compete à Assembleia da República, nos termos e para os efeitos do disposto na alínea d) do artigo 162.º
da Constituição da República Portuguesa [CRP], «tomar as contas do Estado e das demais pessoas coletivas
que a lei determinar (...), com o parecer do Tribunal de Contas e os demais elementos necessários à sua
apreciação».
Após apresentação pelo Governo da Conta Geral do Estado de 2014 [CGE 2014], o Tribunal de Contas [TC]
emitiu, ao abrigo do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 214.º da CRP, o competente parecer sobre a CGE
de 2014, incluindo a Conta da Segurança Social [CSS] (páginas 279 e seguintes do referido parecer).
Por seu turno, a Unidade Técnica de Apoio Orçamental [UTAO] disponibilizou o Parecer Técnico n.º 5/2014,
intitulado «Análise da Conta Geral do Estado de 2014», e o Conselho Económico e Social [CES] enviou à
Assembleia da República o «Parecer sobre a Conta Geral do Estado 2014» emitido no âmbito das suas
competências próprias e aprovado pelo Plenário do CES em 10 de outubro de 2015.
Em 23 de dezembro de 2015, a Comissão Parlamentar de Orçamento, Finanças e Modernização
Administrativa [COFMA] solicitou à Comissão Parlamentar de Trabalho e Segurança Social [CTSS], nos termos
e para os efeitos do disposto nos artigos 205.º e 206.º do Regimento da Assembleia da República [RAR], a
emissão, em razão da matéria, de Parecer sobre a CGE 2014, incluindo a parte atinente à segurança social, a
remeter à COFMA até ao dia 29 de janeiro de 2016, de forma a poder ser integrado no relatório daquela
Comissão Parlamentar. No entanto, em virtude do quadro político que determinou a discussão do Orçamento
do Estado para 2016 em calendário atípico, a COFMA adiou a calendarização relacionada com a Conta Geral
do Estado de 2014. Em conformidade com isso e por deliberação da CTSS, a entrega do relatório desta
Comissão Parlamentar foi adiada para data posterior à audição do Ministro das Finanças relativa à CGE2014.
Esta audição realizou-se no dia 13 de abril de 2016.
De modo a corresponder ao solicitado pela COFMA é emitido o presente Parecer, que incide exclusivamente
sobre as matérias do âmbito específico de intervenção da CTSS, incluídas na CGE 2014, em especial as
atinentes ao Emprego e Segurança Social.
Ressalva-se do anterior que as matérias relativas à Administração Pública serão tratadas no Relatório da
COFMA, tendo por base a orgânica referente a 2014, quer do ponto de vista governamental quer do ponto de
vista Parlamentar.
Na elaboração do presente Parecer foram tidos em conta o Documento CGE 2014, incluindo a CSS,
apresentado pelo Governo, bem assim como os Pareceres do Tribunal de Contas, da Unidade Técnica de Apoio
Orçamental e do Conselho Económico e Social já aqui sinalizados.
PARTE II – CONSIDERANDOS
1. Enquadramento Macroeconómico
No enquadramento internacional, a economia mundial registou um ligeiro aumento em 2014, com um
crescimento de 3,4% (em 2013 o crescimento da economia mundial foi de 3,3%). Nas economias avançadas o
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PIB cresceu 1,8%, enquanto no conjunto das economias de mercado emergentes e em desenvolvimento
aumentou 4,6%. Verifica-se que esta ligeira aceleração de crescimento é numa dinâmica de sentido contrário
entre as economias avançadas (que cresceram mais que em 2013) e as economias de mercado emergentes e
em desenvolvimento (que cresceram menos).
Na zona euro, registou-se um crescimento de 0,9%, depois de dois anos de contração económica. Ainda
assim, importa ressalvar que esta evolução é marcada por uma forte heterogeneidade entre países.
No que concerne à Economia Portuguesa, assistimos à sua recuperação em 2014, após três anos
consecutivos de contração da atividade económica, registando um crescimento anual de 0,9%, em linha com o
registado na zona euro.
Segundo o parecer técnico da UTAO, “Após três anos consecutivos de recessão, o ano de 2014 foi marcado
pela recuperação da atividade económica, observando-se um crescimento do PIB real de 0,9% em linha com o
crescimento da área do euro e com a generalidade das previsões. Esta recuperação assentou no contributo
positivo da procura interna, que compensou o contributo negativo das exportações líquidas, representado uma
inversão face à composição do crescimento económico dos anos anteriores. Apesar da evolução menos positiva
das exportações líquidas em termos reais, continuou a verificar-se uma capacidade líquida de financiamento da
economia portuguesa face ao exterior, beneficiando, em grande medida, da diminuição do preço do petróleo e
dos consequentes ganhos de termos de troca. Ao longo do ano, o contexto macroeconómico demonstrou-se em
termos genéricos em linha com as previsões, tendo contudo sido revisto em alta o contributo positivo da
componente doméstica, em particular do consumo privado, em contrapartida com a revisão em baixa das
exportações.”
Importa, numa lógica de compreensão das contas nacionais em 2014 na sua articulação com as previsões
do Ministério das Finanças, dar nota do condicionamento resultante de uma nova metodologia nas contas
nacionais (SEC2010), adotado em outubro de 2014. Conforme dá nota a UTAO “Tendo em conta que o OE/2014
e o OE2R/2014 foram efetuados em outubro de 2013 e agosto de 2014, respetivamente, foram baseados na
metodologia anterior (SEC95), comprometendo a comparação com os dados da CGE/2014 e atualizações
apresentadas neste documento, com base no SEC2010. Tendo presente este condicionalismo poderá dizer-se
que as previsões para o PIB real do Ministério das Finanças constantes no documento do OE/2014, DEO/2014-
18 e OE2R/2014 estiveram, grosso modo, em linha com o observado (…).”
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2. Evolução do Mercado do Emprego e dos Salários
A taxa de Desemprego, apesar de se manter em níveis muito elevados na zona euro, registou a esse nível
uma ligeira redução para 11,6%.
Em Portugal, a taxa de Desemprego em 2014 registou uma redução para 13,9% - em 2013 a taxa de
Desemprego foi de 16,2%. De acordo com os pareceres técnicos, esta redução resultou de uma diminuição do
número de desempregados, tendo continuado a registar-se uma diminuição da população ativa.
Assim, a taxa de Desemprego situou-se muito abaixo da prevista no OE2014 (era de 17,7%) e no OE2R/2014
(14,2%).
No que diz respeito aos salários, registou-se uma redução das remunerações totais da economia.
3. Orçamento e Contas da Segurança Social
Em 2014, o saldo da Segurança Social ficou acima do orçamentado inicialmente. Fixou-se em 429 M€, tendo
sido inicialmente orçamentado em 260 M€ (embora abaixo do previsto na 2.ª alteração Orçamental).
Segundo a UTAO e para efeitos de comparação “Por seu turno, registou-se uma deterioração em 60 M€ face
ao período homólogo. Em termos comparáveis, i.e., i) ajustado da transferência extraordinária para
compensação do défice da segurança social (1430 M€ em 2013 e 1329 M€ em 2014), ii) das transferências do
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Fundo Social Europeu, de forma a garantir o princípio da neutralidade dos fundos comunitários e iii) do perdão
contributivo verificado em 2013 (RERD), a segurança social apresentou um défice orçamental -598 M€ inferior
ao homólogo (-1211 M€).”
E conclui: “Apesar dessa melhoria, o défice orçamental da segurança social apresentou, em 2014, um
comportamento mais negativo que o previsto no OER2/2014, embora mais positivo do que o orçamentado no
OE/2014.”
Na análise às contas da Segurança Social, importa dar nota relativamente ao destaque dado pela UTAO ao
saldo do sistema previdencial. Diz a UTAO “Dentro dos vários subsistemas, destaca-se o sistema previdencial
com um défice de 585 M€, para o qual contribui o saldo negativo muito significativo, do subsistema previdencial
de repartição (994 M€ em 2014) (…).”
Em 2014, a receita com contribuições e quotizações associada à TSU registou um acréscimo de 3,5%
relativamente ao ano anterior.
Quanto à cobrança coerciva, esta registou uma diminuição face a 2013. Este resultado, segundo a UTAO,
tem por base a antecipação do pagamento de dívidas à Segurança Social em 2013, resultado do Regime
Extraordinário de Regularização de Dívida (RERD).
Importa ainda dar nota da alteração ao Orçamento da Segurança Social, introduzida pelo OE1R/2014, para
fazer face ao aumento da despesa com pensões e abonos da CGA (estimado em 735M€) em resultado da
declaração de inconstitucionalidade do mecanismo de convergência da fórmula de cálculo das pensões da CGA
com as da Segurança Social.
PARTE III – OPINIÃO DA DEPUTADA RELATORA
A relatora reserva, nesta sede, a sua posição sobre a Conta Geral do Estado de 2014.
PARTE IV – CONCLUSÕES
Face aos considerandos que antecedem, a Comissão de Trabalho e Segurança Social conclui:
1. Compete à Assembleia da República, nos termos e para os efeitos do disposto na alínea d) do artigo
162.º da Constituição da República Portuguesa [CRP], «tomar as contas do Estado e das demais
pessoas coletivas que a lei determinar (...), com o parecer do Tribunal de Contas e os demais elementos
necessários à sua apreciação»;
2. Incumbe à Comissão de Trabalho e Segurança Social emitir, nos termos regimentais aplicáveis, o
competente Parecer à Conta Geral do Estado de 2014, incluindo o relativo à da Segurança Social;
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II SÉRIE-A — NÚMERO 99 108
3. O presente Parecer incidiu sobre os domínios do âmbito específico de intervenção da CTSS incluídos
na CGE 2014, nomeadamente os respeitantes ao Emprego e Segurança Social e visa constituir um
contributo para o Relatório final que se encontra em fase de elaboração na Comissão de Orçamento,
Finanças e Modernização Administrativa;
4. Na elaboração do presente Parecer foram tidos em conta o Documento CGE 2014, incluindo a CSS,
apresentado pelo Governo e os Pareceres do TC, da UTAO e do CES;
5. A Comissão de Trabalho e Segurança Social delibera, nos termos regimentais aplicáveis, remeter o
presente parecer à Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa.
Palácio de S. Bento, 20 de abril de 2016.
A Deputada Relatora, Joana Barata Lopes — O Presidente da Comissão, Feliciano Barreiras Duarte.
Nota: O parecer foi aprovado.
———
COMISSÃO DO AMBIENTE, ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO, DESCENTRALIZAÇÃO, PODER
LOCAL E HABITAÇÃO
Parecer
I – Considerandos
1. Enquadramento
A Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa remeteu à Comissão de Ambiente,
Ordenamento do Território, Descentralização, Poder Local e Habitação a Conta Geral do Estado relativa ao ano
económico de 2014, acompanhada dos Pareceres do Tribunal de Contas (TC), do Conselho Económico e Social
(CES) e da Unidade Técnica de Apoio Orçamental da Assembleia da República (UTAO), a fim de ser elaborado
o competente Parecer.
Para a elaboração do mesmo recorremos à Conta Geral do Estado de 2014 e acedemos aos pareceres
supramencionados.
Para a análise da Conta Geral do Estado de 2014, importa ter presente que a Lei do Orçamento do Estado
para 2014 (Lei n.º 83-C/2013 de 31 de dezembro) foi aprovada pela Assembleia da República em 26 de
novembro de 2013, tendo o mesmo entrado em vigor em 1 de Janeiro de 2014, e sofrido duas alterações no
decorrer do ano de 2014, a saber:
a) a primeira, através da Lei n.º 193/XII/3, de 07 de fevereiro;
b) e a segunda, concretizada na Lei n.º 244/XII/3, de 11 de setembro.
Nos termos da alínea d) do artigo 162.º da Constituição da República, a Conta Geral do Estado deve ser
apresentada até ao dia 31 de dezembro do ano subsequente ao qual diz respeito, tendo a mesma sido recebida
na Assembleia da República em 30 de junho de 2015.
Relativamente ao Parecer do Tribunal de Contas bem como ao Parecer do Comité Económico e Social sobre
a CGE – 2014, estes deram entrada na Assembleia da República, a 22 de dezembro de 2015 e a 12 de outubro
de 2015, respetivamente.
Foi ainda considerado o Parecer Técnico da Unidade Técnica de Apoio Orçamental da Assembleia da
República (UTAO) – (Parecer Técnico n.º 3/2015 – Análise daConta Geral do Estado de 2014, de 30 de
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18 DE JUNHO DE 2016 109
dezembro de 2015), elaborado ao abrigo do artigo 10.º-A da Resolução da Assembleia da Republica n.º 20/2004,
de 16 de fevereiro, aditado pela Resolução n.º 53/2006, de 7 de agosto, e, posteriormente, pela Resolução n.º
57/2010, de 23 de julho e pela Resolução n.º 62/2014, de 30 de junho, e do previsto no Plano de Atividades da
UTAO - XIII Legislatura – 1.ª Sessão Legislativa, apresenta-se o Parecer Técnico sobre a Conta Geral do Estado
para 2014 (CGE/2014).
Cumpre-se assim o previsto no nº 3 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República, que define
que os serviços da Assembleia da República devem proceder a uma análise técnica da Conta Geral do Estado,
discriminada por áreas de governação, remetendo-a à comissão parlamentar competente, em razão da matéria.
2. Análise Sectorial
Neste contexto, procede-se à análise sectorial da execução orçamental referente ao ano económico de 2014,
tendo em consideração as contas dos serviços integrados e fundos autónomos relativas ao Ministério do
Ambiente, do Ordenamento do Território e Energia, bem como as que dizem respeito às contas da Administração
Local, indo ao encontro do solicitado pela Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa.
a) Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e Energia
No Orçamento do Estado para 2014, o Ministério do Ambiente, Ordenamento do Território e Energia
apresentava um orçamento de 402,4 milhões de euros, tendo, durante o ano de 2014, esse valor aumentado
para 424,6 milhões de euros, como pode ser constatado no quadro seguinte:
Tabela A – Análise por classificação orgânica do Subsector Estado em 2014
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II SÉRIE-A — NÚMERO 99 110
a.a) Quanto ao valor de execução orçamental de 2014, o Ministério do Ambiente, do Ordenamento do
Território e Energia apresentou o valor de 57,2 milhões de euros. No mapa seguinte, podem aferir-se as
despesas dos serviços integrados por classificação orgânica.
Tabela B – Despesas dos serviços integrados por classificação orgânica em 2014
Fonte: Fonte: Direção Geral do Orçamento – Conta Geral do Estado 2014
a.b) Relativamente ao desempenho dos serviços e fundos autónomos do Ministério do Ambiente,
Ordenamento do Território e Energia apresentam-se de seguida os Mapas C e D, relativos à execução
orçamental da despesa no valor de 282 milhões de euros e da receita, de 529 milhões de euros.
Tabela C – Despesas dos serviços e fundos autónomos, por classificação orgânica, com especificação
das despesas globais de cada serviço e fundo
Fonte: Fonte: Direção Geral do Orçamento – Conta Geral do Estado 2014
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Tabela D – Receitas dos serviços e fundos autónomos, por classificação orgânica, com especificação
das despesas globais de cada serviço e fundo
Fonte: Fonte: Direção Geral do Orçamento – Conta Geral do Estado 2014
a.c) No que concerne às responsabilidades contratuais plurianuais, o Ministério do Ambiente Ordenamento
do Território e Energia apresentava no final do ano de 2014, um valor de 17 mil e 500 euros em serviços
integrados e 1,579 milhões de euros em serviços e fundos autónomos afectos a este Ministério, num total de
1,597 milhões de euros.
Tabela E – Responsabilidades contratuais plurianuais dos Serviços Integrados e Serviços e Fundos
Autónomos
Fonte: Direção Geral do Orçamento – Conta Geral do Estado 2014
a.d) Quanto à despesa em projetos, o subsetor dos Serviços e Fundos Autónomos (incluindo as Entidades
Públicas Reclassificadas - EPR) representa 93% do total da despesa (69 milhões de euros), sendo que as EPR
são responsáveis por 29% do valor total). Em termos de programas executores, é o da Economia que se destaca
com uma despesa de 2,594 milhões de euros (63,9% do total). O programa relativo ao Ministério do Ambiente,
Ordenamento do Território e Energia representa 1,7%.
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Tabela F – Despesa em Projetos por programa
(milhões de euros)
b) Administração Local
No que se refere à Administração Local, a Conta Geral do Estado de 2014 evidência que o subsector da
Administração Local apurou um excedente de 0,3% do PIB, que se fixou nos 173 mil milhões de euros.
De mencionar que as receitas deste subsetor registaram uma subida para os 546,2 milhões de euros face a
2013 (de 288,5 milhões em 2013 para 546,2 milhões em 2014), representando um crescimento de receita de
257,7 milhões de euros (mais de 89%).
Tabela G- Conta Consolidada das Administrações Públicas. Níveis de défice/excedente público e da
dívida
2011 2012 2013 2014
Final Final Final Half-finalized
Net lending (+)/ net borrowing (-)
General government -13.006,1 -9.529,1 -8.245,2 -12.446,2
- Central government -13.201,2 -10.662,0 -8.881,6 -13.785,5
- State government - - - -
- Local government -242,5 818,9 288,5 546,2
- Social security funds 437,5 314,0 347,9 793,1
General government consolidated gross debt
Level at nominal value outstanding at end of year 196.231,4 212.534,9 219.649,0 225.766,6
By category:
Currency and deposits 10.143,0 9.388,1 10.490,6 14.921,8
Debt securities 123.931,9 116.797,1 114.402,5 110.750,1
Short-term 12.036,8 13.025,4 7.411,7 12.681,5
Long-term 111.895,1 103.771,8 106.990,8 98.068,6
Loans 62.156,5 86.349,7 94.755,8 100.094,7
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2011 2012 2013 2014
Final Final Final Half-finalized
Short-term 5.129,2 3.806,9 2.513,5 2.594,5
Long-term 57.027,4 82.542,9 92.242,3 97.500,2
General government expenditure on:
Gross fixed capital formation 6.139,5 4.158,3 3.701,1 3.525,3
Interest (consolidated) 7.604,4 8.214,4 8.258,3 8.502,3
Gross domestic product at current market prices 176.166,6 168.398,0 170.269,3 173.446,2
(B.1*g) (1)
(1) O valor do PIB aqui reportado tem como referência a data de 23 de setembro de 2015.
Fonte: INE
A Administração Local registou em 2014 um saldo global de 417,2 milhões de euros. Uma maior execução
da receita face ao previsto, de mais 115,7 milhões de euros, ocorreu devido ao desvio positivo na receita fiscal
de mais 78,7 milhões de euros e na venda de bens e serviços correntes em mais 67 milhões de euros.
A influenciar a receita fiscal destacou-se o IMT com um valor de mais 68,3 milhões de euros e o IUC com
mais 67,4 milhões de euros, que compensaram a execução abaixo do previsto da derrama e do IMI que diminui
em 23,9 milhões de euros e 14,7 milhões de euros, respetivamente.
Gráfico – Saldo global da receita e despesa (milhões de euros)
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O aumento na despesa de mais 258,6 milhões de euros ocorreu devido à despesa corrente, de mais 454
milhões de euros, uma vez que a despesa de capital ficou aquém do previsto em 195,4 milhões de euros. O
comportamento da despesa corrente deve-se à execução das aquisições de bens e serviços e das despesas
com pessoal a qual foi mitigada pela execução inferior à prevista das aquisições de bens de capital. Em 2014,
apesar da despesa ter apresentado uma execução superior à esperada, os pagamentos efetuados no âmbito
do PAEL totalizaram 123,260 milhões de euros, valor inferior aos 136 milhões de euros previstos.
Após o défice registado em 2013 devido aos pagamentos no âmbito do PAEL, a Administração Local voltou
a registar um excedente orçamental como resultado de uma quebra da despesa de 7,9% ainda que a receita
tenha, simultaneamente, evidenciado uma redução de 1,1%. Excluindo o efeito dos pagamentos efetuados no
âmbito do PAEL, o saldo situou-se em 540,3 milhões de euros, face a 389,1 milhões de euros no ano anterior.
A quebra da receita resultou de uma variação negativa da receita de capital de 33% face ao previsto, uma
vez que a receita corrente apresentou uma variação positiva de 4,6%. Ao nível das transferências de capital
registou-se uma redução na ordem dos 38%. Todavia esta variação está influenciada pela alteração da
distribuição do Fundo de Equilíbrio Financeiro, entre corrente e capital para além da redução das verbas
provenientes da União Europeia que foram inferiores em 35,7% face a 2013.
II – Opinião da Deputada Relatora
Ainda que a opinião do Relator seja facultativa, nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento, e de a
Deputada Relatora se eximir, nesta sede, de emitir quaisquer considerações políticas sobre a Conta Geral do
Estado relativa ao ano económico de 2014, refere-se que presidiu a esta análise a mera comparação e
constatação de números e indicadores.
Com a presente análise à Conta Geral do Estado de 2014 verificaram-se os propósitos orçamentais, assim
como a qualidade da despesa produzida. Para o efeito recorreu-se à Conta Geral do Estado, ao Parecer do
Tribunal de Contas e do Conselho Económico Social, assim como, à informação produzida pelos serviços
técnicos da Assembleia da República.
Destacamos a referência de 95 recomendações no Parecer do Tribunal de Contas, formulando reservas pela
não aplicação integral do Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP) e a não apresentação do balanço e
demonstração de resultados consolidados da administração central na Conta Geral do Estado, relativamente às
entidades com POCP; pela omissão das receitas e despesas relativas ao Fundo de Resolução; pela
subavaliação da receita cessante por benefícios fiscais; pela falta (recorrente) de inventário do património
imobiliário e sua devida valorização, entre outras. Para o Tribunal de Contas a Conta Geral do Estado não reflete
de forma completa e agregada os fluxos financeiros destinados às regiões autónomas e às autarquias locais,
pois apenas regista as operações orçamentais e as transferências para os municípios relativas à sua
participação nos impostos do Estado.
III – Conclusões
I – A Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa remeteu, nos termos legais e
regimentais aplicáveis, à Comissão de Ambiente, Ordenamento do Território, Descentralização, Poder Local e
Habitação a Conta Geral do Estado de 2014, acompanhada do Pareceres do Tribunal de Contas, do Conselho
Económico Social, assim como da Unidade Técnica de Apoio Orçamental da Assembleia da República, para
efeitos de elaboração do competente Parecer nas áreas de competência material da 11.ª Comissão.
II – A Conta Geral do Estado de 2014 foi apresentada à Assembleia da República em cumprimento dos
prazos legais aplicáveis.
III – Nos serviços integrados do Ministério do Ambiente, Ordenamento do Território e Energia, na Conta Geral
do Estado de 2014, aferimos um aumento da despesa em 13,5 milhões de euros, na execução orçamental,
passando dos 43,7 milhões de euros registados em 2013, para os 57,2 milhões de euros em 2014.
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IV – Nos serviços e fundos autónomos do Ministério do Ambiente, Ordenamento do Território e Energia, na
Conta Geral do Estado de 2014, constatamos uma subida da despesa, dos 241 milhões de euros, em 2013,
para os 282 milhões de euros, em 2014.
V – Nas receitas e fundos autónomos do Ministério do Ambiente, Ordenamento do Território e Energia, na
Conta Geral do Estado de 2014, identificamos um crescimento dos 441 milhões de euros, em 2013, para os 529
milhões de euros, em 2014 devido a um desvio positivo da receita fiscal.
VI – A Conta Geral do Estado de 2014 reflete que o subsector da Administração Local apurou um excedente
de 0,3% do PIB.
VII – A Conta Geral do Estado de 2014 assinala que a Administração Local registou um saldo global de 417,2
milhões de euros, com uma execução da receita de mais 115,7 milhões de euros, devido ao desvio positivo na
receita fiscal de mais 78,7 milhões de euros e na venda de bens e serviços correntes em mais 67 milhões de
euros.
VIII – A Comissão de Ambiente, Ordenamento do Território, Descentralização, Poder Local e Habitação emite
o presente Parecer e, nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República,
decide remetê-lo à Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa.
Palácio de São Bento, 12 de janeiro de 2015.
Deputada relatora: Maria da Luz Rosinha — O Presidente da Comissão, Pedro Soares.
Nota: O parecer foi aprovado, por maioria, com a abstenção do PCP.
———
COMISSÃO DE CULTURA, COMUNICAÇÃO, JUVENTUDE E DESPORTO
Parecer
PARTE I – CONSIDERANDOS
1. Nota Introdutória
A Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa remeteu, nos termos legais e
regimentais aplicáveis, à Comissão de Cultura, Comunicação, Juventude e Desporto a “Conta Geral do Estado
relativa ao ano económico de 2014” a fim de esta elaborar o respetivo parecer.
De acordo com o Regulamento, são atribuições da Comissão de Cultura, Comunicação, Juventude e
Desporto:
a) Apreciar os projetos e as propostas de lei, as propostas de alteração, os tratados e acordos submetidos à
Assembleia, e produzir os respetivos pareceres;
b) Votar na especialidade os textos aprovados na generalidade, pelo Plenário;
c) Apreciar, em matérias da sua competência, as petições dirigidas à Assembleia;
d) Acompanhar, apreciar e pronunciar-se, nos termos da Constituição e da lei, sobre a participação de
Portugal no processo de construção da União Europeia e sobre as iniciativas europeias que sejam da sua
competência;
e) Inteirar-se das questões políticas e administrativas que sejam da sua competência e fornecer à
Assembleia, quando esta o julgar conveniente, os elementos necessários à apreciação dos atos do Governo e
da Administração;
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f) Verificar o cumprimento pelo Governo e pela Administração das leis e resoluções da Assembleia, podendo
sugerir a esta as medidas consideradas convenientes;
g) Propor ao Presidente da Assembleia a realização, no Plenário, de debates temáticos, sobre matéria da
sua competência, para que a Conferência de Líderes decida da sua oportunidade e interesse;
h) Elaborar e aprovar o seu regulamento;
i) Participar nas reuniões periódicas das Comissões congéneres dos Parlamentos Nacionais dos países da
União Europeia e do Parlamento Europeu;
j) Garantir a articulação com as delegações parlamentares e os grupos parlamentares de amizade e outros;
k) Elaborar o Plano, Orçamento e Relatório das suas atividades, por sessão legislativa.
Serviram de apoio à elaboração do presente parecer, para além do próprio documento “Conta Geral do
Estado - Ano de 2014” e seus anexos, o parecer do Conselho Económico Social (CES), o parecer do Tribunal
de Contas e o parecer da Unidade Técnica do Apoio Orçamental (UTAO).
O Orçamento do Estado para 2014 (OE/2014) foi aprovado pela Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, que
estabelece as normas para a execução orçamental e, ainda, as circulares emitidas pela Direção-Geral do
Orçamento (DGO).
No que respeita à Administração Central, de salientar que o Orçamento do Estadopara 2014 foi objeto de
duas alterações, visando ajustar a trajetória de implementação da política orçamental, na sequência das
decisões do Tribunal Constitucional e da necessidade de um maior período para a obtenção de resultados no
caso de algumas medidas:
A Lei n.º 13/2014, de 14 de março, que aprovou as medidas substitutivas do mecanismo de
convergência do regime de proteção social da função pública com o regime geral da segurança social,
declarado inconstitucional pelo Tribunal Constitucional;
Lei n.º 75-A/2014, de 30 de setembro, que dotou o orçamento das entidades da Administração Central
com os meios financeiros destinados a assegurar os encargos acrescidos decorrentes da reversão da
redução remuneratória determinada pela Lei do Orçamento do Estado para 2014 e procedeu às
revisões.
2. Enquadramento macroeconómico
No ano de 2014, marcado pela conclusão do Programa de Ajustamento Económico e Financeiro celebrado
em maio de 2011 com a Comissão Europeia, o Banco Central Europeu e o Fundo Monetário Internacional,
manteve-se a trajetória de consolidação orçamental iniciada em 2011.
Registou-se uma recuperação da atividade económica, com um crescimento do PIB em termos reais de
0,9%, fruto do contributo positivo da procura interna e do investimento como refere o parecer da UTAO a este
respeito, para além de se ter verificado uma redução da taxa de desemprego para 13,9%, superior ao previsto
no OE/2014.
Com efeito, no que diz respeito ao mercado de trabalho, verificou-se uma diminuição da taxa de desemprego,
sendo ainda de realçar a manutenção da tendência de diminuição da população ativa.
Como refere o documento em análise “em termos nominais, o défice das Administrações Públicas na ótica
da Contabilidade Nacional ascendeu a 7,7 mil milhões de euros, correspondendo a 4,5% do PIB, sendo que 1,1
p.p. resultou de medidas de natureza pontual. Excluído este efeito, o défice foi inferior em 0,8 p.p. relativamente
ao objetivo fixado no OE/2014”.
Destaca-se o crescimento da Economia Portuguesaem 0,9% em termos reais, traduzindo uma inflexão face
ao comportamento evidenciado desde 2010, alicerçado na recuperação da procura interna, em particular do
consumo privado e do investimento. De facto, houve um crescimento da primeira daquelas componentes em
2,1% (que compara com -1,5% no ano precedente); por sua vez, a formação bruta de capital fixo aumentou
2,5%. A procura externa inverteu a evolução do ano precedente, passando a contribuir negativamente para a
variação do PIB (-1,2 p.p.), o que se traduziu num abrandamento do ritmo de crescimento das exportações (de
6,4% em 2013 para 3,4% em 2014), em paralelo com uma aceleração das importações (de 3,9% para 6,4%).
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As necessidades líquidas de financiamento do Estadoascenderam a 14,3 mil milhões de euros em 2014,
representando um aumento de cerca de 3,2 mil milhões de euros em relação a 2013, justificado pelo aumento
da aquisição líquida de ativos financeiros (em 3,8 mil milhões de euros). O valor desta componente ascendeu a
7,6 mil milhões de euros, determinado pela concessão de empréstimos e aumentos de capital destinados a
acomodar as necessidades de financiamento das empresas do Setor Empresarial do Estado (5,7 mil milhões de
euros) e pelo empréstimo ao Fundo de Resolução, no âmbito a medida de resolução do BES (3,9 mil milhões
de euros), efeitos parcialmente contrariados pela redução do volume de instrumentos de capital contingente -
CoCos (3,3 mil milhões de euros).
Na sequência do Documento de Estratégia Orçamental 2014-2018, o Ministério das Finanças previu a
execução de medidas permanentes de 2,1% do PIB com vista a que o défice orçamental nominal pudesse ser
reduzido para 4%, isto é, 3.558 milhões de euros em termos líquidos. Dessa redução, 2.778 milhões de euros
resultavam de medidas de redução da despesa pública, enquanto 648 milhões de euros decorriam do aumento
da receita. Desta forma, o esforço orçamental resultou em 81%, e como destaca o parecer da UTAO, de redução
da despesa.
3. Análise Setorial
3.1. Transferências entre o Estado e o Setor Empresarial
Os fluxos financeiros entre o Estado e as empresas públicas e empresas prestadoras de serviço público
atingiram em 2014 cerca de 6.983 milhões de euros, sendo um acréscimo de 1.217 milhões de euros
relativamente a 2013, em resultado, principalmente, do aumento dos empréstimos concedidos pelo
Estado/DGTF às empresas públicas não financeiras. Estes dados estão demonstrados no quadro infra:
Importa realçar o facto de a despesa relativa às indemnizações compensatórias pagas pelo Estado em 2014
para entidades públicas reclassificadas e para empresas públicas e privadas, decresceu em cerca de 27,8%,
em especial pelo valor da redução relativa à RTP, como decorre do quadro infra:
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3.2. Governação e Cultura (PO02)
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A execução da despesa da Administração Central em termos consolidados teve um desvio favorável em
resultado dos programas orçamentais “Ambiente, Ordenamento do Território e Energia”, Ciência e Ensino
Superior” e “Governação e Cultura”, cuja execução ficou abaixo dos 85%, como reflete o quadro infra que contém
a evolução da despesa consolidada da Administração Central:
E importa antes de mais realçar que a diversidade de políticas públicas prosseguidas pelo Programa
Orçamental 02 – Governação e Cultura (PO02) traduz a sua dimensão e composição. Sob a mesma
coordenação coexistem entidades da administração direta e indireta do Estado, órgãos consultivos, outras
estruturas e setor empresarial do Estado. Trata-se do programa orçamental que congrega o maior número de
gabinetes ministeriais, no caso em apreço 14.
Com um orçamento de 791,7 milhões de euros a taxa de execução orçamental foi de 84%. Verificou-se uma
redução da despesa de 13,9 milhões de euros face a 2013, tendo sido a execução orçamental de 664,8 milhões
de euros. As despesas são eminentemente correntes (95,7%), sendo que as despesas com pessoal
representam 43,4% do total.
Tomando como referência a despesa por medida do programa constata-se que a execução orçamental do
PO02 é sobretudo direcionada para Serviços culturais, recreativos e religiosos (66,2%), seguindo-se os Serviços
Gerais da Administração Pública (14,6%).
Do quadro supra é possível constatar o seguinte: a composição da despesa do PO02 - Governação e Cultura
demonstra que as despesas correntes correspondem a 95,7% do total, sendoo remanescente (4,3%) despesas
de capital. As despesas com o pessoal representam 43,4% do totalda despesa, enquanto a aquisição de bens
e serviços configura 33,2% do mesmo agregado.
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Como anteriormente referido, a execução orçamental do PO02 é sobretudo direcionada para Serviços
culturais, recreativos e religiosos (66,2%), seguindo-se os Serviços Gerais da Administração Pública (14,6%).
Os primeiros são desagregados em: serviços relativos à Comunicação Social (32,7%), onde se insere a
atividade da RTP, SA - Rádio e Televisão de Portugal, SA; serviços de Cultura (23%), que incluem a DGPC -
Direção-Geral do Património Cultural, o OPART - Organismo de Produção Artística, EPE, e a DGARTES -
Direção-Geral das Artes; e por último, os serviços de Desporto, Recreio e Lazer, que representam 10,5% do
total da execução orçamental, atividades afetas em exclusivo ao IPDJ, IP - Instituto Português de Desporto e
Juventude, IP.
A comparticipação financeira ao Comité Olímpico de Portugal e Comité Paralímpico de Portugal superou o
valor previsto inicialmente, o que foi conseguido mediante aumento da dotação disponível.
A beneficiação e modernização das diversas infraestruturas sob responsabilidade do IPDJ, IP, - entre as
quais o Centro Desportivo Nacional do Jamor - foi condicionada pelo valor de receitas gerais aprovado no
OE2014. O resultado alcançado foi possível graças ao recurso a receitas próprias do IPDJ, IP.
A execução do sistema de incentivos do Estado à comunicação socialcifrou-se, no que diz respeito a
entidades públicas, numa despesa paga de 1,1 milhão de euros, ou seja, uma execução de 90,5%; quanto às
entidades privadas a despesa paga foi de 1,8 milhão de euros, a que corresponde uma execução de 63,16%. A
execução em matéria de operadores privados fica abaixo da meta identificada, dado que os encargos com maior
impacto no orçamento do GMCS - Gabinete para os Meios da Comunicação Social - expedição para as Regiões
Autónomas ao abrigo do Decreto-Lei n.º 43/2006, de 24 de fevereiro - com repercussão no segundo semestre
do ano, não foram pagos em 2014 transitando para o ano seguinte.
Registou-se um número elevado de ações de conservação e de requalificação do Património material e
imaterial (8 645), tendo sido para esse propósito fundamental o papel da DGLAB – Direção-Geral do Livro, dos
Arquivos e das Bibliotecas, em matéria de preservação, conservação e restauro em documentos, com mais de
seis mil e quinhentos documentos intervencionados.
O elevado número de ações é possível constatar no quadro seguinte que demonstra, aliás, uma evidente
superação das metas definidas.
Relativamente à oferta cultura, durante o ano de 2014 verificou-se um crescimento do número de utilizadores,
destacando-se o número de visitantes nos Monumentos, Museus e Palácios da esfera da DGPC, mais de
quatrocentos mil, e o número de visitantes presenciais e de utilizadores do conjunto dos sites da DGLAB, que
rondou os novecentos mil.
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No que diz respeito ao apoio artístico, cinematográfico e audiovisual destaca-se o aumento do número de
entidades beneficiárias dos programas de apoio às artes lançados pela DGARTES; o acréscimo dos projetos de
criação e produção cinematográfica apoiados pelo ICA – Instituto do Cinema e Audiovisual; a que acrescem os
apoios concedidos pelo FFC – Fundo de Fomento Cultural; assim como os apoios concedidos à edição e
tradução dos autores portugueses no estrangeiro, entre outras iniciativas.
PARTE II – CONCLUSÕES
1. A Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa remeteu, nos termos legais e
regimentais aplicáveis, à Comissão de Cultura, Comunicação, Juventude e Desporto, a Conta Geral do Estado
relativa ao ano económico de 2014, acompanhada dos pareceres do Conselho Económico e Social, do Tribunal
de Contas e da Unidade Técnica do Apoio Orçamental, a fim de elaborar o competente parecer.
2. Salienta-se que o presente parecer, sobre a Conta Geral do Estado de 2014, incide exclusivamente sobre
os indicadores de execução orçamental que compreendem os setores da Cultura, da Comunicação Social, da
Juventude e do Desporto.
3. Face ao exposto, a Comissão de Cultura, Comunicação, Juventude e Desporto é de Parecer que o
presente relatório deve ser remetido à Comissão do Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa, nos
termos do disposto na alínea c) do n.º 1 do Regimento da Assembleia da República.
Assembleia da República, 26 de janeiro de 2016.
A Deputada Relatora, Margarida Balseiro Lopes — A Presidente da Comissão, Edite Estrela.
Nota: O parecer foi aprovado, com votos a favor do PSD, do PS e do CDS-PP e abstenções do BE e do PCP.
———
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UNIDADE TÉCNICA DE APOIO ORÇAMENTAL
ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA
UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 3/2015
Análise da Conta Geral do Estado de 2014
30.12.2015
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UTAO|Unidade Técnica d e Apoio Orçamental
Este trabalho foi elaborado com base na informação disponível até 23 de dezembro de 2015.
A análise efetuada é da exclusiva responsabilidade da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO). Nos termos da Lei n.º 13/2010, de 19 de julho, a UTAO é uma unidade especializada que funciona sob orientação da comissão parlamentar permanente com competência em matéria orçamental e financeira, prestando-lhe apoio pela elaboração de estudos e documentos de trabalho técnico sobre a gestão orçamental e financeira pública.
ii UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 3/2015 • Análise da Conta Geral do Estado de 2014
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Sumário executivo Enquadramento macroeconómico
1 Após três anos consecutivos de recessão, o ano de 2014 foi marcado pela recuperação da atividade económica, observando-se um crescimento do PIB real de 0,9% em linha com o crescimento da área do euro e com a generalidade das previsões. Esta recuperação assentou no contributo positivo da procura interna, que compensou o contributo negativo das exportações líquidas, representado uma inversão face à composição do crescimento económico dos anos anteriores. Apesar da evolução menos positiva das exportações líquidas em termos reais, continuou a verificar-se uma capacidade líquida de financiamento da economia portuguesa face ao exterior, beneficiando, em grande medida, da diminuição do preço do petróleo e dos consequentes ganhos de termos de troca. Ao longo do ano, o contexto macroeconómico demonstrou-se em termos genéricos em linha com as previsões, tendo contudo sido revisto em alta o contributo positivo da componente doméstica, em particular do consumo privado, em contrapartida com a revisão em baixa das exportações. Ao nível do mercado de trabalho, registou-se uma diminuição da taxa de desemprego, tendo ficado muito abaixo do previsto no Orçamento do Estado.
Situação Financeira
Estratégia Orçamental
2 A estratégia orçamental de 2014 teve subjacente a convergência para o objetivo de médio prazo para o saldo estrutural, em conformidade com as disposições legais nacionais e europeias. Na sequência do apuramento das contas nacionais em SEC2010 e do reporte de setembro de 2015, a Comissão Europeia apurou os saldos estruturais, apresentando novos valores para o efeito do ciclo económico e uma variação do saldo estrutural de 1,1 p.p. do PIB potencial em 2014. Esta variação traduziu uma consolidação orçamental superior à prevista no OE/2014 e em documentos posteriores (ainda que efetuadas em SEC95), resultando numa orientação de política orçamental de natureza restritiva e contra-cíclica, uma vez que se verificou um aumento do saldo primário estrutural num contexto de melhoria da atividade económica e redução do hiato do produto.
Ótica da contabilidade pública
3 As administrações públicas apresentaram um défice orçamental em contabilidade pública inferior ao verificado no ano anterior, quer em termos não ajustados, quer em termos ajustados de fatores pontuais que limitam a comparabilidade homóloga. Adicionalmente, o saldo orçamental primário passou a ser positivo em 2014.
4 O défice orçamental das administrações públicas em 2014 ficou abaixo do previsto no orçamento inicial, bem como nos orçamentos retificativos. Relativamente ao orçamento inicial, a receita situou-se acima da previsão e a despesa ficou abaixo da dotação orçamental aprovada, tendo receita e despesa apresentado contributos idênticos para o desvio positivo verificado. No que diz respeito à estimativa para 2014 apresentada em outubro no âmbito do relatório do OE/2015, verificou-se que a receita e a despesa situaram-se abaixo da estimativa, sendo o desvio da despesa com maior magnitude, pelo que o défice orçamental foi inferior ao estimado. De referir que algumas componentes situaram-se acima quer do valor inscrito no orçamento inicial quer da estimativa apresentada em outubro no âmbito do relatório do OE/2015, apesar da revisão em alta, nomeadamente a receita fiscal, as despesas com pessoal e a aquisição de bens e serviços.
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5 Os limites para a despesa definidos no âmbito do Quadro Plurianual de Programação Orçamental (QPPO) para 2014 foram ultrapassados na sequência dos Acórdãos do Tribunal Constitucional sobre as reduções remuneratórias no setor público e sobre as pensões em pagamento. Para alguns dos programas orçamentais verificou-se uma execução superior ao orçamento inicial, nomeadamente ao nível das despesas com pessoal, pensões da CGA e da segurança social, tendo sido necessário, com o objetivo de acomodar os desvios, o aumento da dotação orçamental por via do segundo orçamento retificativo e a adoção de alterações da competência do Governo.
Ótica da contabilidade nacional
6 Em 2014, o défice das administrações públicas na ótica da contabilidade nacional, ascendeu a 7,2% do PIB. Este resultado encontra-se influenciado pelo efeito de medidas de natureza extraordinária, que em 2014 oneraram de forma significativa o défice das administrações públicas, sendo responsáveis no seu conjunto pelo seu agravamento em 3,8 p.p. do PIB. Entre estas medidas encontram-se a capitalização do Novo Banco e o reconhecimento da dívida da STCP e da Carris como dívida do Estado, que no total ascenderam a 3,5% do PIB. Ajustado de medidas extraordinárias, o défice cifrou-se em 3,3% do PIB. Em termos ajustados, porém, registou-se um excedente ao nível do saldo primário, equivalente a 1,6% PIB, o qual permitiu cobrir aproximadamente um terço das despesas com juros em 2014.
7 Face a 2013, o défice global aumentou 2,3 p.p. do PIB, enquanto o défice ajustado de operações extraordinárias registou, pelo contrário, um desagravamento de 1,8 p.p. do PIB. Para a redução do défice em termos ajustados contribuiu um aumento da receita das administrações públicas a par de uma redução da despesa. A expansão da receita foi impulsionada pela evolução da receita fiscal, cujo crescimento beneficiou da recuperação da atividade económica e da melhoria das condições no mercado de trabalho, assim como de aumentos de tributação ao nível dos impostos indiretos e da menor redução salarial que vigorou em 2014 na função pública e que beneficiou a receita de impostos diretos. No que se refere à despesa, para a diminuição registada em 2014 contribuiu sobretudo a redução das despesas com pessoal e com prestações sociais, estas últimas associadas à melhoria das condições no mercado de trabalho. Em sentido contrário, as despesas com juros evidenciaram um aumento face ao ano anterior, refletindo o aumento do stock nominal de dívida pública.
8 A comparação entre o défice apurado para 2014 e os sucessivos objetivos para o défice orçamental estabelecidos no OE/2014 e nos OER subsequentes encontra-se limitada devido a alterações de natureza metodológica no apuramento do défice e a alterações do perímetro do setor das administrações públicas. Com efeito, o défice para o conjunto do ano de 2014 foi apurado já de acordo com o novo referencial metodológico, o SEC2010, que introduziu não só um conjunto de alterações metodológicas com impacto no valor nominal do défice como também no valor do PIB nominal, enquanto as metas oficiais para o défice foram estabelecidas ainda em SEC95. Adicionalmente, verificou-se um alargamento do perímetro das administrações públicas, que determinou a inclusão no setor das administrações públicas de entidades com impacto relevante no valor nominal do défice.
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Segurança social e Caixa Geral de Aposentações
9 Em 2014, a segurança social apresentou um défice orçamental inferior ao verificado em 2013, ajustado de fatores que limitam a comparabilidade homóloga, bem como inferior ao previsto no OE/2014. O défice da segurança social em 2014 resultou, na sua totalidade, do comportamento do sistema previdencial, pois quer o sistema de proteção social de cidadania, quer os regimes especiais apresentaram um saldo nulo. A melhoria face ao ano de 2013 deveu-se, essencialmente, ao acréscimo da receita com contribuições e quotizações em razão da melhoria da atividade económica, da nova configuração da contribuição extraordinária de solidariedade e dos níveis de cobrança coerciva. Adicionalmente, a despesa com prestações de desemprego apresentou uma forte queda como consequência da atividade económica e da condição de recursos. Por último, a despesa com pensões apresentou um ligeiro aumento face a 2013.
10 O saldo alcançado pela CGA em 2014 representa, em termos ajustados, uma melhoria face a 2013. As contribuições para a CGA em 2014 registaram um acréscimo significativo devido, sobretudo, ao aumento da taxa geral de contribuição do empregador e à nova configuração da contribuição extraordinária de solidariedade. Adicionalmente observou-se em 2014 um aumento da despesa com pensões e abonos da responsabilidade da CGA, apesar das diversas medidas tomadas com o objetivo de contrariar este aumento.
Dívida pública e financiamento
11 No final de 2014, o rácio da dívida bruta das administrações públicas atingiu 130,2% do PIB, o que representa um acréscimo face ao ano anterior de 1,2 p.p. do PIB. Em termos de decomposição da variação da dívida, o aumento resultou sobretudo do acréscimo via “efeito de juros”, embora também do efeito “saldo primário”. Para o referido efeito contribuiu, em grande medida, o processo de resolução do Banco Espírito Santo. A impedir um crescimento superior da dívida pública destaca-se o efeito de sinal contrário decorrente dos “ajustamentos défice-dívida”, nomeadamente o aumento dos elementos de consolidação em resultado de compras de títulos de dívida pública portuguesa por parte dos fundos da segurança social e de empréstimos e dotações de capital do Tesouro a empresas públicas, destinados a amortizar dívida bancária.
12 As necessidades líquidas de financiamento do subsetor Estado decorreram do pagamento de juros e outros encargos, bem como da aquisição líquida de ativos financeiros, nomeadamente pela concessão de empréstimo ao Fundo de Resolução e pela concessão de empréstimos a entidades públicas, sobretudo para reestruturação financeira das empresas de transportes. As necessidades brutas de financiamento de 2014 foram satisfeitas, sobretudo, através dos empréstimos concedidos no âmbito do PAEF, da emissão de obrigações em dólares no âmbito do programa Medium Term Notes, bem como através de Certificados de Aforro e Certificados do Tesouro, registando-se uma redução líquida ao nível de Bilhetes do Tesouro.
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Índice SUMÁRIO EXECUTIVO ..................................................................................................................................... III
IINTRODUÇÃO ........................................................................................................................................... 1
I.1 MANDATO E OBJETIVO ......................................................................................................................... 1
I.2 METODOLOGIA ................................................................................................................................... 1
IIENQUADRAMENTO MACROECONÓMICO ............................................................................................. 2
IIISITUAÇÃO FINANCEIRA ......................................................................................................................... 10
III.1 ENQUADRAMENTO ORÇAMENTAL ...................................................................................................... 10
III.2 ÓTICA DA CONTABILIDADE PÚBLICA ..................................................................................................... 17
III.3 ÓTICA DAS CONTAS NACIONAIS ......................................................................................................... 47
IVSEGURANÇA SOCIAL ............................................................................................................................. 62
VCAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES ....................................................................................................... 74
VIFINANCIAMENTO E DÍVIDA PÚBLICA................................................................................................... 78
VIIPAGAMENTOS EM ATRASO .................................................................................................................. 88
VIIIDESPESA COM ATIVOS E PASSIVOS FINANCEIROS DO ESTADO ....................................................... 97
IXANEXO................................................................................................................................................... 101
XLISTA DE ABREVIATURAS .................................................................................................................... 105
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Índice de tabelas Tabela 1 – Crescimento económico mundial ....................................................................................................................... 2 Tabela 2 – Taxa de inflação ..................................................................................................................................................... 3 Tabela 3 – Taxa de desemprego ............................................................................................................................................ 3 Tabela 4 – Enquadramento macroeconómico e previsões governamentais .................................................................... 5 Tabela 5 – Balança de pagamentos ....................................................................................................................................... 7 Tabela 6 – Evolução das projeções para os saldos orçamentais ....................................................................................... 10 Tabela 7 – Saldos orçamentais .............................................................................................................................................. 10 Tabela 8 – Cronologia dos principais eventos com impacto orçamental em 2014 ........................................................ 12 Tabela 9 – Medidas de consolidação orçamental previstas para 2014 ............................................................................ 14 Tabela 10 – Medidas: subjacentes à 12.ª avaliação do Programa de Assistência Económica e Financeira ................. 15 Tabela 11- Revisão entre execução provisória e CGE/2014 para o saldo global ............................................................ 18 Tabela 12 - Revisões entre a execução provisória e a CGE/2014, por classificação económica ................................... 19 Tabela 13 - Diferenças entre a execução provisória e a CGE/2014, por classificação económica e por subsetor ..... 20 Tabela 14 – Saldos das administrações públicas: CGE/2014 e as respetivas projeções orçamentais ........................... 22 Tabela 15 – Conta consolidada das administrações públicas, ........................................................................................... 23 Tabela 16 – Conta consolidada das Administrações Públicas .......................................................................................... 24 Tabela 17 – Despesa efetiva consolidada da administração central................................................................................. 27 Tabela 18 – Limites estabelecidos no âmbito do Quadro Plurianal de Programação Orçamental.............................. 29 Tabela 19 – Afetação da dotação provisional por programa orçamental e classificação económica ......................... 30 Tabela 20 – Afetação da reserva orçamental por programa orçamental ......................................................................... 31 Tabela 21 – Receita e despesa da ADSE ............................................................................................................................... 32 Tabela 22 - Execução orçamental das EPR ......................................................................................................................... 34 Tabela 23 – Juros e outros encargos das maiores EPR .................................................................................................... 35 Tabela 24 – Investimento das maiores EPR ........................................................................................................................ 36 Tabela 25 – Saldos da administração local ......................................................................................................................... 36 Tabela 26 – Conta da administração local ...........................................................................................................................37 Tabela 27 – Conta (ajustada) da administração local ........................................................................................................ 43 Tabela 28 – Subsídios e indemnizações compensatórias ................................................................................................. 44 Tabela 29 – Ajustamento em contabilidade pública e em contabilidade nacional em 2014 ....................................... 48 Tabela 30 – Receita e despesa das administrações públicas, corrigidas do efeito de operações extraordinárias..... 52 Tabela 31 - Saldo das administrações públicas, .................................................................................................................. 61 Tabela 32 – Orçamentos e Contas da Segurança Social ................................................................................................... 62 Tabela 33 – Segurança Social por subsistema em termos ajustados .............................................................................. 64 Tabela 34 – Receita da Contribuição Extraordinária de Solidariedade ............................................................................ 65 Tabela 35 – Orçamentos e Contas da Caixa Geral de Aposentações .............................................................................. 74 Tabela 36 – Dinâmica da dívida pública .............................................................................................................................. 79 Tabela 37 – Necessidades de Financiamento do Estado ................................................................................................... 81 Tabela 38 – Composição do Financiamento e Execução .................................................................................................. 82 Tabela 39 – Dívida Direta do Estado .................................................................................................................................... 83 Tabela 40 – Juros com a dívida direta do Estado ............................................................................................................... 84 Tabela 41 – Endividamento líquido global direto .............................................................................................................. 84 Tabela 42 - Evolução dos pagamentos em atraso ............................................................................................................. 88 Tabela 43 – Evolução dos prazos médios de pagamento ................................................................................................. 90 Tabela 44 – Entidades da administração central com PMP superior a 60 dias .............................................................. 96 Tabela 45 – Despesa do Estado com ativos financeiros .................................................................................................... 99 Tabela 46 – Receita do Estado com ativos financeiros ..................................................................................................... 100 Tabela 47 – Conta consolidada (ajustada) das administrações públicas: comparação face ao OE/2014 .................. 101 Tabela 48 – Conta consolidada (ajustada) das administrações públicas: 2013-2014 ................................................... 102 Tabela 49 – Receita e despesa das administrações públicas, na ótica da contabilidade nacional ............................. 103
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Índice de gráficos Gráfico 1 Evolução do PIB ....................................................................................................................................................... 4 Gráfico 2 Contributos para o deflator do PIB ....................................................................................................................... 5 Gráfico 3 Variação do deflator do PIB e componentes ....................................................................................................... 5 Gráfico 4 Taxa de desemprego e população ativa............................................................................................................... 6 Gráfico 5 Remunerações ......................................................................................................................................................... 6 Gráfico 6 – Termos de troca ................................................................................................................................................... 7 Gráfico 7 – Do défice de 2013 ao défice de 2014 ................................................................................................................ 11 Gráfico 8 – Evolução dos saldos orçamentais ..................................................................................................................... 21 Gráfico 9 – Evolução dos saldos orçamentais ..................................................................................................................... 21 Gráfico 10 – Evolução do saldo global das administrações públicas ............................................................................... 21 Gráfico 11 – Evolução do peso da receita e despesa das administrações públicas ........................................................ 21 Gráfico 12 – Principais contributos para o desvio da despesa efetiva ............................................................................. 23 Gráfico 13 – Principais contributos para o desvio da receita efetiva ................................................................................ 23 Gráfico 14 – Evolução mensal do saldo da administração local .......................................................................................37 Gráfico 15 – Principais contributos para o desvio da receita efetiva face ao OE/2014 ................................................. 38 Gráfico 16 – Principais contributos para o desvio da receita efetiva face à estimativa do OE2R/2014 ...................... 38 Gráfico 17 – Grau de execução dos impostos diretos ....................................................................................................... 39 Gráfico 18 – Principais contributos para o desvio da despesa efetiva face ao OE/2014 ............................................... 40 Gráfico 19 – Principais contributos para o desvio da despesa efetiva face à estimativa do OE2R/2014 .................... 40 Gráfico 20 – Grau de execução de investimento................................................................................................................. 41 Gráfico 21 – Grau de execução da aquisição de bens e serviços ...................................................................................... 41 Gráfico 22 – Grau de execução das despesas com pessoal .............................................................................................. 42 Gráfico 23 – Saldo das administrações públicas, corrigido do efeito de operações extraordinárias ......................... 49 Gráfico 24 – Saldo das administrações públicas ................................................................................................................ 50 Gráfico 25 – Saldo em contas nacionais, corrigido do efeito de operações extraordinárias ....................................... 50 Gráfico 26 - Saldo das administrações públicas por subsetor, corrigido do efeito de operações extraordinárias ... 51 Gráfico 27 – Dívida, despesas com juros e taxa de juro implícita .................................................................................... 58 Gráfico 28 – Execução orçamental ajustada da segurança social .................................................................................... 63 Gráfico 29 – Criação de emprego ........................................................................................................................................ 66 Gráfico 30 – Receita mensal com contribuições e quotizações excluindo CES e receita proveniente do RERD ........ 67 Gráfico 31 – Cobrança coerciva ............................................................................................................................................ 67 Gráfico 32 – Número de pensões de velhice do regime da segurança social ................................................................ 69 Gráfico 33 – Despesa mensal com subsídios de desemprego e apoios ao emprego ................................................... 70 Gráfico 34 – Aposentados e reformados – Distribuição por escalões de pensão mensal ............................................. 77 Gráfico 35 – Subscritores – Distribuição por idade ............................................................................................................. 77 Gráfico 36 – Taxas de rendibilidade de Obrigações do Tesouro a 10 anos em 2014 ................................................... 78 Gráfico 37 – Dinâmica da dívida pública ............................................................................................................................. 80 Gráfico 38 – Prazo médio de pagamento da administração regional .............................................................................. 91 Gráfico 39 – Prazo médio de pagamento da administração local ................................................................................... 92 Gráfico 40 – Prazos médios de pagamento do Setor Empresarial do Estado ................................................................ 92 Gráfico 41 – Prazo médio de pagamento dos hospitais EPE e SPA ................................................................................. 93 Gráfico 42 – Prazos médios de pagamento e de recebimento das empresas públicas ............................................... 94 Gráfico 43 – Cumprimento dos objetivos para os prazos médios de pagamentos, por ministérios .......................... 95
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Índice de caixas
Caixa 1 – Transferências da União Europeia para Portugal ................................................................................................ 7 Caixa 2 – A coordenação de políticas orçamentais a nível comunitário .......................................................................... 15 Caixa 3 – Ajustamentos à execução orçamental das administrações públicas ............................................................... 25 Caixa 4 – Recomendações do Conselho ao Programa de Estabilidade de Portugal para 2014 ................................... 45 Caixa 5 – Elasticidades da receita fiscal e contributiva em 2014 ...................................................................................... 53 Caixa 6 – Medidas temporárias e one-off............................................................................................................................. 61 Caixa 7 – Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social.................................................................................... 71 Caixa 8 – Ponto de Situação das Parcerias Público-Privadas na Europa ......................................................................... 86
UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 3/2015 • Análise da Conta Geral do Estado de 2014 ix
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I Introdução
I.1 Mandato e objetivo
1 Nos termos do artigo 10.º-A da Resolução da Assembleia da Republica n.º 20/2004, de 16 de fevereiro, aditado pela Resolução n.º 53/2006, de 7 de agosto e, posteriormente, pela Resolução n.º 57/2010, de 23 de julho e pela Resolução n.º 62/2014, de 30 de junho, e do previsto no Plano de Atividades da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) - XIII Legislatura – 1.ª Sessão Legislativa, apresenta-se o Parecer Técnico sobre a Conta Geral do Estado para 2014 (CGE/2014).
I.2 Metodologia
A análise técnica efetuada pela UTAO baseou-se, essencialmente, em informação que consta na CGE e em outros elementos remetidos pelo Ministério das Finanças.
A UTAO não aborda questões relacionadas com o cumprimento das disposições legais que regulam a contabilização das receitas e das despesas públicas, matérias cuja análise compete ao Tribunal de Contas.
O presente Parecer Técnico tem subjacente as seguintes perspetivas de análise:
Identificação e breve resumo do conteúdo técnico essencial da CGE/2014; Apreciação da execução orçamental de 2014, na ótica da contabilidade pública e na ótica da
contabilidade nacional, ao nível dos principais agregados da receita e da despesa, avaliando-se
as variações anuais e os principais desvios face ao previsto no Orçamento do Estado (inicial e
subsequentes alterações) para 2014;
Análise das necessidades de financiamento e da dívida das administrações públicas, dos
pagamentos em atraso e da despesa com ativos financeiros;
Apreciação da execução das Parcerias Público-Privadas face aos objetivos previstos para 2014; Avaliação da execução orçamental da segurança social e da Caixa Geral de Aposentações em
2014.
UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 3/2015 • Análise da Conta Geral do Estado de 2014 1
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II Enquadramento macroeconómico
1 O ritmo de crescimento da economia mundial acelerou ligeiramente em 2014, apesar da desaceleração do crescimento das economias de mercado emergentes e em desenvolvimento. A economiamundial cresceu 3,4% em 2014, o que resultou de um crescimento de 1,8% das economias avançadas e de 4,6% das economias de mercado emergentes e em desenvolvimento (Tabela 1). Este crescimento, em termos mundiais, representa uma ligeira aceleração face a 2013 e reflete dinâmicas em sentido contrário entre as economias avançadas, que cresceram mais do que em 2013, e as economias de mercado emergentes e em desenvolvimento, que cresceram menos. O crescimento da economia mundial foi inferior ao que estava inicialmente previsto no relatório do OE/2014, mas situou-se em linha com a previsão do OE2R/2014.
Tabela 1 – Crescimento económico mundial (taxa de variação real do PIB, em percentagem)
Previsões do MF para 2014
2010 2011 2012 2013 2014 OE/2014 OE2REconomia mundial 5,4 4,2 3,4 3,3 3,4 3,6 3,4Economias avançadas 3,1 1,7 1,2 1,1 1,8 2,0 1,8EUA 2,5 1,6 2,2 1,5 2,4 2,6 1,7Japão 4,7 -0,5 1,7 1,6 -0,1 1,2 1,8Área do euro 2,0 1,6 -0,8 -0,3 0,9 1,0 1,1
Alemanha 3,9 3,7 0,6 0,4 1,6 1,4 -França 2,0 2,1 0,2 0,7 0,2 1,0 -Itália 1,7 0,6 -2,8 -1,7 -0,4 0,7 -Espanha 0,0 -0,6 -2,1 -1,2 1,4 0,2 -
Reino Unido 1,9 1,6 0,7 1,7 3,0 1,9 3,2Economias de mercado emergentes e em desenvolvimento 7,5 6,3 5,2 5,0 4,6 - 4,6
Fonte: FMI (World Economic Outlook, outubro de 2015). | Nota: Detalhes sobre os grupos de países e a forma de agregação podem ser obtidos em www.imf.org. A previsão do OE/2014 tem subjacente o cenário do World Economic Outlook de outubro de 2013.
2 Na área do euro, após dois anos de contração da atividade económica, registou-se um crescimento de 0,9%, ligeiramente aquém da recuperação esperada no OE/2014. A economia da área do euro registou um crescimento económico de 0,9%, recuperando da contração da atividade económica dos anos anteriores. Esta evolução continuou a ser revestida de uma elevada heterogeneidade entre países. Na Alemanha verificou-se um crescimento do PIB de 1,6%, acelerando significativamente face ao ano anterior e acima do previsto no OE/2014; em França a atividade económica cresceu 0,2%, desacelerando face ao ano anterior; em Itália registou-se o terceiro ano consecutivo de recessão, tendo a contração da atividade económica sido de 0,4%, contrastando com a recuperação esperada no OE/2014; e, em Espanha, o PIB recuperou de três anos consecutivos de redução, tendo aumentado 1,4%, acima do esperado inicialmente.
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Tabela 2 – Taxa de inflação Tabela 3 – Taxa de desemprego (taxa de variação do índice de preços no consumidor, (em percentagem da população ativa)
valores médios)2010 2011 2012 2013 2014 2010 2011 2012 2013 2014
Economia mundial 3,8 5,2 4,2 3,9 3,5 Economia mundialEconomias avançadas 1,5 2,7 2,0 1,4 1,4 Economias avançadas 8,3 8,0 8,0 7,9 7,3EUA 1,6 3,1 2,1 1,5 1,6 EUA 9,6 8,9 8,1 7,4 6,2Japão -0,7 -0,3 0,0 0,4 2,7 Japão 5,1 4,6 4,3 4,0 3,6Área do euro 1,6 2,7 2,5 1,3 0,4 Área do euro 10,2 10,2 11,4 12,0 11,6
Alemanha 1,2 2,5 2,1 1,6 0,8 Alemanha 7,0 5,9 5,4 5,2 5,0França 1,7 2,3 2,2 1,0 0,6 França 9,3 9,1 9,7 10,3 10,3Itália 1,6 2,9 3,3 1,3 0,2 Itália 8,4 8,4 10,6 12,2 12,7Espanha 1,8 3,2 2,4 1,4 -0,2 Espanha 19,9 21,4 24,8 26,1 24,5
Reino Unido 3,3 4,5 2,8 2,6 1,5 Reino Unido 7,9 8,1 8,0 7,6 6,2Economias de mercado emergentes e em desenvolvimento 5,8 7,3 6,0 5,8 5,1
Fonte: FMI (World Economic Outlook, outubro de 2015). Nota: Fonte: FMI (World Economic Outlook, outubro de 2015). Detalhes sobre os grupos de países e a forma de agregação Nota: Detalhes sobre os grupos de países e a forma de podem ser obtidos em www.imf.org. agregação podem ser obtidos em www.imf.org.
3 Apesar da ligeira aceleração do crescimento económico mundial, verificou-se a diminuição da taxa de inflação na economia mundial, resultante da descida dos preços das matérias-primas energéticas e não energéticas. No que se refere às economias de mercado emergentes e em desenvolvimento, verificou-se a continuação do aumento da taxa de inflação, contudo em menor dimensão do que no ano anterior (Tabela 2). Na área do euro, em termos médios anuais, a taxa de inflação situou-se em 0,4% em 2014, significativamente abaixo do observado no ano anterior. Esta evolução dos preços no consumidor é consistente com a redução do preço do petróleo, tendo o preço do brent diminuído, em termos médios, de 108,6 dólares/barril em 2013 para 99,0 dólares/barril em 2014. A descida observada no preço do petróleo foi de dimensão superior à prevista no OE/2014, elaborado em outubro de 2013, onde se previa uma evolução do preço do petróleo de 107,8 dólares/barril em 2013 para 102,8 dólares/barril em 2014. Também os preços das matérias-primas não energéticas registaram uma diminuição generalizada ao longo de 2014, mantendo a tendência de descida iniciada anteriormente.
4 A taxa de desemprego diminuiu na generalidade das economias avançadas, mantendo-se em níveis muito elevados na área do euro. Na área do euro, após dois anos consecutivos de subida da taxa de desemprego verificou-se, em 2014, uma ligeira redução para 11,6% da população ativa. Esta taxa de desemprego reflete o caso da economia espanhola onde a taxa de desemprego apesar de ter diminuído se mantém em níveis muito elevados (24,5%). Na Alemanha a taxa de desemprego continuou a diminuir, sendo que esta economia se destaca por apresentar uma das mais baixas taxas de desemprego (Tabela 3).
5 Neste enquadramento e após três anos consecutivos de contração da atividade económica, a economia portuguesa recuperou em 2014, registando um crescimento anual de 0,9%. Em 2014 a atividade económica recuperou, registando-se um crescimento do PIB em termos reais de 0,9% (Tabela 4). O crescimento observado resultou do contributo positivo da procura interna, que foi atenuado pelo contributo negativo das exportações líquidas. Esta dinâmica representa uma inversão em relação aos anos anteriores em que se tinha observado um contributo negativo da procura interna e positivo da procura externa líquida. Em relação à procura interna, o contributo positivo para a taxa de variação do PIB real em 2014 decorreu sobretudo do consumo privado e, em menor dimensão, do investimento. O consumo público continuou a contribuir negativamente, em
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linha com o observado desde 2010 ainda que em 2014 a dimensão do contributo negativo tenha sido inferior. Por seu turno, as exportações líquidas registaram um contributo negativo devido ao forte aumento das importações e aumento em menor escala das exportações (Tabela 4).
6 A comparação da análise das contas nacionais em 2014 com a previsão do Ministério das Finanças é condicionada pela adoção, em outubro de 2014, de uma nova metodologia nas contas nacionais (SEC2010). Tendo em conta que o OE/2014 e o OE2R/2014 foram efetuados em outubro de 2013 e agosto de 2014, respetivamente, foram baseados na metodologia anterior (SEC95), comprometendo a comparação com os dados da CGE/2014 e atualizações apresentadas neste documento, com base no SEC2010. Tendo presente este condicionalismo poderá dizer-se que as previsões para o PIB real do Ministério das Finanças constantes no documento do OE/2014, DEO/2014-18 e OE2R/2014 estiveram, grosso modo, em linha com o observado, Em termos de composição do PIB real, importa salientar algumas divergências, que poderão estar para além das diferentes metodologias. No OE/2014 e DEO/2014-18 esperava-se um contributo positivo das exportações líquidas, fundamentado pelo forte crescimento das exportações (Tabela 4). Esta previsão foi corrigida no OE2R/2014, onde o contributo das exportações líquidas surge como negativo e o contributo da procura interna como positivo. Esta alteração decorreu da revisão em alta da taxa de crescimento do consumo privado e das importações. Em resultado, ao longo de 2014, as previsões para a variação do PIB real não sofreram alterações significativas, mas destaca-se a alteração da composição do PIB, para um crescimento baseado na dinâmica positiva da procura interna, em particular do consumo privado, atenuada pela dinâmica negativa da parte externa.
Gráfico 1 Evolução do PIB (taxa de variação real, em percentagem)
4,0 OE2R/2014
OE/20142,0 DEO/2014-18
1,2
0,0
-1,4-2,0
-4,0
-6,02007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Fontes: Ministério das Finanças e INE. | Nota: Os valores para 2013 e 2014 do INE utilizam a metodologia SEC2010, enquanto as previsões do Ministério das Finanças foram elaboradas de acordo com a metodologia SEC95. Os valores do INE referem-se à divulgação de 23 de setembro de 2015.
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Tabela 4 – Enquadramento macroeconómico e previsões governamentais
Previsões M. Finanças para
2013 2014 2014
Data: out-13 abr-14 ago-14
Documento: INE INE OE/2014 DEO/2014-18 OE2R/2014
PIB - ótica de despesa
PIB real -1,1 0,9 0,8 1,2 1,0
Consumo Privado -1,2 2,2 0,1 0,7 1,7
Consumo Público -1,9 -0,5 -2,8 -1,6 -1,1
Investimento (FBCF) -5,1 2,5 1,2 3,3 1,1
Exportações 6,9 3,9 5,0 5,7 4,1
Importações 4,7 7,2 2,5 4,1 4,5Contributos para o crescimento do PIB (em p.p.)
Procura Interna -2,5 2,1 -0,3 0,7 1,1
Exportações Líquidas 0,9 -1,2 1,1 0,7 -0,1Desemprego e preços
Taxa de desemprego 16,2 13,9 17,7 15,4 14,2
Inflação (IHPC/IPC) 0,4 -0,2 1,0 0,4 0,0
Deflator do PIB 2,3 1,0 0,9 0,7 0,9
PIB nominal 1,2 1,9 1,7 1,9 1,9 Fontes: Ministério das Finanças e INE. | Nota: Os valores para 2013 e 2014 do INE utilizam a metodologia SEC2010, enquanto as previsões do Ministério das Finanças foram elaboradas de acordo com a metodologia SEC95. Os valores do INE referem-se à divulgação de 23 de setembro de 2015.
7 Em relação à evolução dos preços na atividade económica, o deflator do PIB aumentou 1%, reduzindo-se face ao observado no ano anterior. A taxa de variação anual do deflator do PIB para 2014 situou-se em 1%, sensivelmente em linha com a previsão inicial do OE/2014. Para esta evolução contribuiu sobretudo a descida do preço do petróleo, com impacto positivo sobre o deflator do PIB, e, em menor dimensão, a subida dos preços dos bens de consumo privado. Esta ocorreu apesar da descida observada ao nível do índice de preços no consumidor (Gráfico 2 e Gráfico 3). Os preços associados ao consumo público desceram, o que se situa em linha com a redução das remunerações do setor da administração pública, ainda que o contributo desta componente para a variação do deflator tenha sido próximo de zero.
Gráfico 2 Contributos para o deflator do PIB Gráfico 3 Variação do deflator do PIB e componentes
5,00 8,0
4,00 6,0
4,03,00
2,02,00
0,01,00 -2,00,00 -4,0
-1,00 -6,0
-2,00 -8,0
-3,00 -10,0
-4,00 -12,0
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2009 2010 2011 2012 2013 2014Importações Exportações Consumo privado Consumo das administrações públicas
FBC Consumo das administrações públicas Formação bruta de capital fixo Exportações
Consumo privado Deflator do PIB Importações
Fontes: INE e cálculos da UTAO. Fontes: INE e cálculos da UTAO.
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8 Ao nível do mercado de trabalho, registou-se uma diminuição da taxa de desemprego, mantendo-se ainda a tendência de diminuição da população ativa. Em relação à taxa de desemprego observou-se uma descida para 13,9% que resultou de uma diminuição do número de desempregados, continuando-se a verificar a redução da população ativa (Gráfico 4). Deste modo a taxa de desemprego situou-se muito abaixo do que foi previsto no OE/2014 (17,7%) e no OE2R/2014 (14,2%). A acompanhar a descida da taxa de desemprego e da população ativa, registou-se uma redução das remunerações totais da economia e, em particular, das remunerações dos trabalhadores da administração pública (Gráfico 5).
Gráfico 4 Taxa de desemprego e população ativa Gráfico 5 Remunerações
18 5600Remunerações das Administrações Públicas (taxa de variação anual)
16 5500
14 Peso das remunerações das AP no PIB (em % do total, esc. direita)5400 15,0 0,1612
5300 0,1410,010 0,12
5200 5,08 0,10
51006 0,0 0,08
5000 0,064 Taxa de desemprego -5,00,04
2 População ativa (esc. direita) 4900 -10,0 0,020 4800 -15,0 0,00
Fontes: INE e cálculos da UTAO. Fontes: INE e cálculos da UTAO.
9 No que se refere às contas externas em termos nominais, verificou-se uma redução do excedente da balança corrente e de capital. Em relação a 2013, o saldo da balança corrente e de capital passou de 2,3% para 1,7% do PIB, contrariando a melhoria esperada no OE/2014 (Tabela 5).1 O saldo da balança corrente situou-se, em 2014, em 0,3%, deteriorando-se ligeiramente em relação ao ano anterior. Este saldo representa uma evolução menos favorável do que o previsto no OE/2014 e reflete uma deterioração da balança de bens, num contexto de aumento das importações mais forte do que o aumento das exportações. Esta evolução foi, contudo, atenuada pela dinâmica dos preços mais favorável à economia portuguesa, isto é, diminuição dos preços das importações de forma mais acentuada do que a diminuição dos preços das exportações, resultando em ganhos nos termos de troca, em linha com o observado nos últimos dois anos (Gráfico 6).
1 Note-se que também nestas estatísticas existiu, durante o ano de 2014, uma alteração de metodologia, condicionando a comparação entre os dados disponibilizados pelo INE, de acordo com a nova metodologia, e as previsões do Ministério das Finanças. A nova metodologia incorpora não são as alterações das contas nacionais, designada por SEC2010, mas também a adoção do BPM6, que corresponde à 6.ª edição do Manual da Balança de Pagamentos do FMI.
6 UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 3/2015 • Análise da Conta Geral do Estado de 2014
%
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
milhares
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
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Tabela 5 – Balança de pagamentos Gráfico 6 – Termos de troca (em percentagem do PIB) (taxa de variação, em percentagem)
Previsões M. Finanças 10,02012 2013 2014 para 2014
8,0out-13 abr-14 ago-14 6,0
DEO/2014- OE2R/ 4,0INE INE INE OE/2014 18 2014
Financiamento da economia (em % do PIB) 2,0Balança corrente e de capital 0,0 2,3 1,7 3,5 2,9 1,3 0,0
Balança corrente -2,0 0,7 0,3 1,9 1,6 0,1Balança de capital 2,0 1,6 1,4 1,5 1,3 1,3-2,0
-4,0 Termos de troca-6,0
-8,0 Preços das exportações
-10,0 Preços das importações-12,0
Fontes: INE e Ministério das Finanças. | Nota: Os dados Fontes: INE e cálculos da UTAO.referem-se à conta do setor institucional Resto do Mundo, publicada pelo INE, sendo que os dados do INE são de acordo com a nova metodologia SEC2010 e BPM6 enquanto as previsões do M. Finanças utilizam a anterior metodologia.
Caixa 1 – Transferências da União Europeia para Portugal
Esta caixa enquadra as principais transferências da União Europeia (UE), evidenciando: i) a distribuição recente dos fundos comunitários pelos principais fundos; ii) a execução das transferências da UE para Portugal em 2014, comparando com os valores orçamentados, para a totalidade dos programas e para os principais programas em termos de montante; iii) a execução das transferências em 2014, recorrendo aos dados da Balança de Pagamentos do Banco de Portugal. Para o período 2014/20, o Quadro Estratégico Comum (QEC), integra os fundos estruturais da UE. No novo enquadramento, as prioridades são: o estímulo à produção de bens e serviços transacionáveis e à internacionalização da economia; o reforço do investimento na educação; o reforço da integração das pessoas em risco de pobreza e do combate à exclusão social; a promoção da coesão e competitividade territoriais; o apoio ao programa da reforma do Estado. Os fundos financiadores com maior peso no total de transferências recebidas em 2014 foram: o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), o Fundo Social Europeu (FSE), o Fundo de Coesão, o Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER), e o Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (FEOGA). De acordo com a Conta Geral do Estado para 2014, em 2014 verificou-se uma diminuição das transferências da UE para Portugal, de 20% em relação ao ano anterior. A execução destas transferências ficou ainda 14% abaixo do valor orçamentado em outubro de 2013 no relatório do OE/2014. Após o significativo aumento das transferências da UE para Portugal em 2012 e 2013, em 2014 registou-se uma diminuição para níveis comparáveis com os registados em 2011. Ainda que os fundos provenientes do FEDER continuem a ser os mais significativos, em termos de montante, em 2014 o seu peso relativo diminuiu por contrapartida do aumento do peso de outros fundos, entre os quais se destaca o FEADER (Gráfico 1).
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Gráfico 1. Composição das transferências da UE por fundos
(milhões de euros)
7000
6000
5000
4000
3000
2000
1000
02012 2013 2014FEDER FSE Fundo de Coesão Restantes
Fontes: Relatórios do OE para cada ano, CGE/2014 e cálculos da UTAO. | Nota: Os valores referem-se às transferências previstas e recebidas
pelas Autoridades de Certificação, de acordo com a ótica de tesouraria.
De acordo com o relatório do OE/2014 foi previsto receber 5568 M€ de transferências da UE durante o ano de 2014, enquanto a CGE/2014 revelou que foram recebidos 4898 M€. Este valor encontra-se significativamente abaixo do registado nos últimos dois anos e em linha com o observado em 2011 e nos anos anteriores (Gráfico1). Historicamente verifica-se que os valores das previsões tendem a situar-se acima do valor executado, com exceção dos anos de 2010 e 2012. Em 2014, a execução situou-se 14% abaixo do previsto. Esta relação verificou-se em todos os principais programas, onde se observou uma orçamentação acima do valor executado (Gráfico 3, 4 e 5).
Gráfico 2. Transferências da UE executadas e previstas Gráfico 3. Transferências da UE no âmbito do FEDER (milhões de euros) (milhões de euros)
8 000 3 500Valor final Valor final7 000
Desvios OE/2014: 3 000 Valor orçamentado6 000 5567,9
OE/20145 000 2 500
4 000 CGE/2014:4 898 2 000
3 000 1688
2 000 1 500
1 000 1 000
0
-1 000 500
-2 000 02000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Fontes: Relatórios do OE para cada ano, CGE/2014 e cálculos da UTAO. Fontes: Relatórios do OE para cada ano, CGE/2014 e cálculos da | Nota: Os valores referem-se às transferências previstas e recebidas UTAO. | Nota: Os valores referem-se às transferências previstas e pelas Autoridades de Certificação, de acordo com a ótica de tesouraria. recebidas pelas Autoridades de Certificação, de acordo com a ótica de tesouraria.
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milhões de euros
milhões de euros
milhões de euros
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Gráfico 4. Transferências da UE no âmbito do Fundo Gráfico 5. Transferências da UE no âmbito do Fundo
Social Europeu de Coesão (milhões de euros) (milhões de euros)
2 000 1 200
1 800Valor final 1 000 Valor final
1 600Valor orçamentado Valor orçamentado
1 400800 731
1 200
1 000 907 600
800400
600
400200
200
0 02000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Fontes: Relatórios do OE para cada ano, CGE/2014 e cálculos da UTAO. Fontes: Relatórios do OE para cada ano, CGE/2014 e cálculos da | Nota: Os valores referem-se às transferências previstas e recebidas UTAO. | Nota: Os valores referem-se às transferências previstas e pelas Autoridades de Certificação, de acordo com a ótica de tesouraria. recebidas pelas Autoridades de Certificação, de acordo com a ótica
de tesouraria. A execução das transferências financeiras da UE para Portugal pode ser estimada a partir dos dados da balança de pagamentos. Neste âmbito, o tratamento dos fundos comunitários nas contas externas contempla duas metodologias distintas no que diz respeito ao momento do registo da transferência. Os fundos podem ser registados no momento em que são transferidos para o beneficiário final, ou, em alternativa, de acordo com a ótica de tesouraria em que é reconhecido o momento da transferência do fundo para Portugal. Nesta secção apresenta-se a evolução das transferências, utilizando a informação da balança de pagamentos de acordo com as duas óticas possíveis. De acordo com os registos da balança de pagamentos os valores executados das transferências da UE encontram-se em linha com a estimativa da CGE/2014 (Gráfico 6). Note-se, contudo, que na ótica de tesouraria da balança de pagamentos as transferências da UE poderão ter ficado um pouco acima do estimado pela CGE/2014, aproximando-se do valor orçamentado no OE/2014 (ainda que abaixo). De acordo com a ótica do beneficiário final, as transferências terão ficado aquém do previsto na CGE/2014, afastando-se ainda mais da previsão inicial do OE/2014.
Gráfico 6. Transferências da UE: comparação com os registos da balança de pagamentos (milhões de euros)
6000
Transferências totais - ótica 55085000 de beneficiário final 4898
Transferências CGE/20144000 4593
Transferências totais - ótica3000 de caixa
2000
1000
0
Fontes: CGE/2014, Banco de Portugal e cálculos da UTAO.
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milhões de euros
milhões de euros
milhões de euros
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III Situação Financeira III.1 Enquadramento Orçamental 10 A estratégia orçamental de 2014 teve subjacente a convergência para o objetivo de médio prazo para o saldo estrutural, em conformidade com as disposições legais nacionais e europeias. No OE/2014 foi previsto um saldo orçamental de -4% do PIB em 2014 (corrigido de medidas temporárias), e, em termos estruturais, i.e.corrigido também dos efeitos cíclicos, o saldo previsto foi de -2,9% do PIB (Tabela 6). No âmbito do OE2R, o saldo orçamental foi revisto para -4,1%, tendo a principal revisão ocorrido ao nível do saldo estrutural, para -2,1%, na sequência de alterações metodológicas ao nível do cálculo do produto potencial e do respetivo efeito do ciclo económico nas contas públicas. Mais recentemente, na sequência do apuramento das contas nacionais em SEC2010 e do reporte de setembro de 2015, a Comissão Europeia apurou os saldos estruturais de 2013 e 2014, apresentando novos valores para o efeito do ciclo económico e uma variação do saldo estrutural de 1,1 p.p. do PIB (Tabela 7). Esta traduziu uma consolidação orçamental superior à prevista no OE/2014 e em documentos posteriores (ainda que efetuadas em SEC95), resultando numa orientação de política orçamental de natureza restritiva e contra-cíclica, uma vez que se verificou um aumento do saldo primário estrutural num contexto de melhoria da atividade económica e redução do hiato do produto.
Tabela 6 – Evolução das projeções para os saldos orçamentais (em percentagem do PIB)
OE e OE1R DEO OE2R
2013 2014 (p) var. anual 2013 2014 (p) var. anual 2013 2014 (p) var. anual
Saldo orçamental -5,9 -4,0 1,9 -5,3 -4,0 1,3 -5,3 -4,1 1,2Saldo primário -1,6 0,3 1,9 -1,0 0,4 1,4 -1,0 0,3 1,3Saldo estrutural -3,9 -2,9 1,0 -2,8 -2,1 0,7 -2,6 -2,1 0,5Saldo primário estrutural 0,5 1,5 1,0 1,5 2,3 0,8 1,7 2,3 0,6Receita Estrutural 43,0 42,6 -0,4 42,8 42,9 0,1 42,7 43,2 0,5Despesa primária estrutural 42,6 41,1 -1,5 41,3 40,6 -0,7 41,1 40,9 -0,2 Fonte: Ministério das Finanças. | Nota: Os dados encontram-se corrigidos de medidas temporárias.
Tabela 7 – Saldos orçamentais (em percentagem do PIB)
2013 2014 variaçãoSaldo Orçamental -4,8 -7,2 -2,4Saldo ajustado one-off -5,1 -3,3 1,8saldo primário ajustado one-off -0,2 1,6 1,8Saldo Estrutural -2,5 -1,4 1,1Saldo primário estrutural 2,3 3,5 1,2
Fonte: Comissão Europeia.
11 O OE/2014 tinha prevista uma redução remuneratória que veio a ser declarada inconstitucional em maio e parcialmente reposta em setembro. Para a análise das finanças públicas de 2014 é fundamental ter em consideração um conjunto vasto de eventos com impacto orçamental, dos quais se destacam as declarações de inconstitucionalidade por parte do Tribunal Constitucional afetando as remunerações da função pública, as pensões pagas pela Caixa Geral de Aposentações e segurança social e as receita de contribuições sociais (Tabela 8).
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12 A análise da execução orçamental permitiu reavaliar o conjunto de pressões e riscos no ano corrente, alguns dos quais já identificados aquando da apresentação do DEO/2014-18. Com efeito, as pressões orçamentais foram significativamente revistas em alta, de 1 p.p., no âmbito do OE/2014, para 2,2 p.p. no âmbito do DEO/2014-18 (Gráfico 7). Nesse documento de estratégia orçamental, esta revisão foi justificada pela existência de “(i) um conjunto de efeitos específicos do ano de 2013, tanto ao nível do aumento de receita, como ao nível da compressão de despesa, que não deverão transitar para 2014; (ii) novos riscos identificados com base na execução orçamental acumulada até março, nomeadamente ao nível da receita da Segurança Social e da Caixa Geral de Aposentações; e (iii) o efeito do crédito fiscal extraordinário ao investimento na autoliquidação da Declaração de Rendimentos Modelo 22, por referência ao exercício de 2013.” Adicionalmente, desde a elaboração do DEO/2014-18, o Ministério das Finanças procedeu a uma nova avaliação dos riscos orçamentais, que se refletiu na proposta do OE2R/2014. No respetivo relatório foram identificados os seguintes fatores que contribuem para aumentar as pressões orçamentais, tendo em conta a informação disponível do primeiro semestre de execução orçamental: a reavaliação do impacto esperado das principais medidas transversais definidas para 2014, nomeadamente a um menor volume de poupanças em despesas com pessoal; a execução de uma transferência adicional de 300 milhões de euros para os Hospitais E.P.E., bem como a revisão em baixa do saldo da administração local. Em contrapartida, foi considerado um maior nível de poupanças com Parcerias Público-Privadas (PPP) face ao estimado no OE/2014. Em síntese, face ao DEO/2014-18 as pressões orçamentais terão sido revistas em alta para um valor superior a 2,2 p.p. do PIB e o efeito do cenário macro sobre as contas das administrações públicas terá sido igualmente revisto em alta, compensando parte da revisão dos riscos orçamentais (Gráfico 7).
Gráfico 7 – Do défice de 2013 ao défice de 2014
No âmbito do OE/2014 No âmbito do DEO/2014-18 (em percentagem e em pontos percentuais do PIB)(em percentagem e em pontos percentuais do PIB)
8,08,0
7,0 -1,37,0 2,2
1,0 -0,5
6,0 -0,1 6,0
5,0 -2,3 5,0 0,4 -2,1
4,0 4,0
3,0 5,9 3,04,0 4,9 4,0
2,0 2,0
1,0 1,0
0,02013 medidas Pressão cenário macro medidas de 2014 0,0
défice pontuais de orçamental consolidação défice 2013 medidas Pressão cenário macro medidas de 2014
2013 défice pontuais de orçamental consolidação défice 2013
Fonte: Ministério das Finanças. Fonte: Ministério das Finanças.
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Tabela 8 – Cronologia dos principais eventos com impacto orçamental em 2014
Data Evento
Nov-13 Acórdão do Tribunal Constitucional O Tribunal Constitucional declarou constitucional o aumento do horário de trabalho dos funcionários públicos de 35 horas para 40 horas semanais
Dez-13 Acórdão do Tribunal Constitucional O Tribunal Constitucional declarou inconstitucional o diploma da convergência de pensões da CGA, que determinava a redução de 10% no valor ilíquido das pensões acima dos 600 euros.
Jan-14 Primeira alteração ao OE/2014Introdução de alterações ao desenho da CES, nomeadamente no que respeita à diminuição do limite inferior a partir do qual a medida é aplicada e à alteração dos dois limites superiores. Inclusão de norma que determina que 50% da contribuição das entidades empregadoras para a ADSE deve ser transferida para os cofres do Estado.
Mar-14 Aumento das contribuições para a ADSEAumento dos descontos para a ADSE dos trabalhadores e aposentados da função pública de 2,5 para 3,5%. A Lei entrou em vigor em maio de 2014. Eliminação da contribuição da entidade empregadora para a ADSE, a entrar em vigor em 2015.
Abr-14 Apresentação do Documento de Estratégia OrçamentalRevisão em alta do cenário macroeconómico e das previsões para a receita fiscal e contributiva. A previsão para a despesa com pessoal e prestações sociais também foi revista em alta.
Mai-14 Acórdão do Tribunal Constitucional O Tribunal Constitucional declarou inconstitucionais três normas do OE/2014: o alargamento das reduções salariais dos funcionários públicos; as diminuições nos subsídios de sobrevivência e as reduções nos subsídios de doença e de desemprego.
Jul-14 Acórdão do Tribunal Constitucional O Tribunal Constitucional declarou constitucional a contribuição extraordinária de solidaridade (CES), alterada no âmbito do OE1R/2014, devido ao carácter excepcional e transitório. Adicionalmente, o Tribunal Constitucional declarou constitucional a norma que determina que 50% da contribuição das entidades empregadoras para a ADSE deve ser transferida para os cofres do Estado.
Ago-14 Acórdão do Tribunal Constitucional O Tribunal Constitucional declarou constitucional a reposição das reduções nos salários dos funcionários públicos (que vigoraram entre 2011 e 2013), mas apenas para 2014 e 2015, e declarou inconstitucional a Contribuição de Sustentabilidade a aplicar a partir de 2015.
Set-14 Segunda alteração ao OE/2014Revisão em alta das previsões para a receita fiscal e contributiva e pedido de autorização para reforçar a dotação de despesa, sobretudo ao nível da despesa com pessoal, prestações sociais e investimento, e para aumentar os limites ao endividamento.
Out-14 Proposta de OE/2015Apresentação de uma estimativa de execução para 2014, a qual inclui os efeitos da segunda alteração ao OE/2014 e os efeitos de alterações de dotações de despesa da responsabilidade do Governo, bem como uma atualização da previsão de receita.
Nov-14 Acórdão do Tribunal Constitucional O Tribunal Constitucional decidiu não declarar a inconstitucionalidade dos artigos 2.º, 3.º e 4.º da lei 30/2014, de 19 de maio referentes aos aumentos dos descontos para a ADSE e outros subsistemas de saúde do Estado, aprovados em maio.
Fonte: UTAO.
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13 No âmbito do DEO/2014-18, o Ministério das Finanças previu a execução de medidas permanentes de 2,1% do PIB para que o défice orçamental nominal pudesse ser reduzido para 4% em 2014, ou seja, 3558 M€ em termos líquidos. Deste esforço, 2778 M€ decorriam de medidas de redução da despesa pública, resultantes do processo de revisão estrutural da despesa e 648 M€ relativos a aumento da receita, líquido da perda de receita fiscal e contributiva por aplicação das medidas de redução de despesas com pessoal e prestações sociais (Tabela 9). Deste modo, encontrava-se previsto um esforço global de diminuição de despesa que corresponde a 81% do total de medidas permanentes. Esta composição não se alterou significativamente no âmbito da última avaliação das medidas de consolidação orçamental, efetuada para efeitos da 12.ª avaliação do PAEF. Embora o relatório desta avaliação não tenha sido publicado, o quadro atualizado com as medidas e os respetivos impactos ao nível da receita e da despesa constou no documento de trabalho dos serviços da Comissão Europeia para efeitos de avaliação do Programa Nacional de Reformas e do Programa de Estabilidade para 2014 (Tabela 10). De salientar que seria relevante dispor de informação sobre a execução das medidas de consolidação identificadas na Tabela 9 e na Tabela 10, de modo a efetuar uma análise ex-post que permitisse confrontar as previsões com os resultados obtidos, a qual não é disponibilizada pelo Ministério das Finanças.
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Tabela 9 – Medidas de consolidação orçamental previstas para 2014 OE/2014 OE1R/2014 DEO/2014-18
M€ % PIB M€ % PIB M€ % PIB Observações
Despesas com o pessoal 1 320 0,8 1 299 0,8 1 207 0,7 Em maio de 2013, o Tribunal Constitucional declarou inconstitucional o Alteração da politica de rendimentos 643 0,4 622 0,4 622 0,4 alargamento das reduções salariais dos funcionários públicos, tendo
Horário semanal de trab. de 40h: redução de efetivos por originado o pagamento por inteiro dos salários de junho a agosto. Em 153 0,1 153 0,1 153 0,1 agosto, declarou constitucional a reposição das reduções nos salários aposentação e do trab. suplementar dos funcionários públicos (que vigoraram entre 2011 e 2013), mas Execução de Programas de Rescisões por Mútuo Acordo 102 0,1 102 0,1 60 0,0 apenas para 2014 e 2015. A execução orçamental em contabilidade Util ização do Sistema de Requalificação de trabalhadores 59 0,0 59 0,0 9 0,0 pública (ajustada do pagamento do subsídio de férias em 2013), até Reformas estruturantes no sistema educativo 215 0,1 215 0,1 215 0,1 julho, revelou um desvio ao nível da redução das despesas com Outras medidas setoriais 148 0,1 148 0,1 148 0,1 pessoal. A execução dos programas de rescisões por mútuo acordo e
a utilização do sistema de requalif icação de trabalhadores encontra-se abaixo do esperado, traduzindo-se em menores poupanças em 2014. Desconhecem-se os efeitos das reformas estruturantes e das outras medidas setoriais.
Prestações sociais 891 0,5 826 0,5 577 0,3 Em dezembro de 2013, o Tribunal Constitucional declarou Convergência das pensões da CGA com a da Segurança inconstitucional o diploma da convergência de pensões da CGA, que
Social (l iq. não acumulação com a CES) 388 0,2 determinava a redução de 10% no valor ilíquido das pensões acima dos 600 euros. Em janeiro foi apresentado o OE1R/2014, tendo
Novo desenho da CES 316 0,2 67 0,0 resultado um novo desenho da CES. Em maio de 2014, o Tribunal Ajuste da idade de acesso à pensão de velhice com base
205 0,1 205 0,1 205 0,1 Constitucional declarou inconstitucional as diminuições nos subsídios no factor de sustentabil idade de sobrevivência e as reduções nos subsídios de doença e de
Introdução de condição de recursos nas pensões de desemprego, duas normas do OE/2014. Posteriormente, o Tribunal 100 0,1 100 0,1 100 0,1sobrevivência Constitucional declarou constitucional a contribuição extraordinária de solidariedade (CES), alterada no âmbito do OE1R/2014, devido ao Outras medidas setoriais 198 0,1 198 0,1 198 0,1 carácter excecional e transitório. Desconhecem-se os efeitos ao nível
do ajustamento da idade de acesso à pensão de velhice com base no fator de sustentabilidade e ao nível das outras medidas setoriais. No
Diminuição de despesa com subvenções vitalícias 7 0,0 7 0,0 âmbito do OE2R/2014 as prestações sociais são revistas em resultado do reforço de verbas para transferências para as entidades empresariais do sector da Saúde.
Prestações sociais em espécie 21 0,0 21 0,0 21 0,0
Consumo intermédio 460 0,3 460 0,3 460 0,3 A execução orçamental da aquisição de bens e serviços em Reforma Hospitalar e otimização de custos na área da contabilidade pública, até julho, revelou um desvio face ao
Saúde 207 0,1 207 0,1 207 0,1 orçamentado. O OE2R/2014 tem previstas despesas adicionais ao nível da administração regional e local, mas em contrapartida incorpora
Racionalização de custos e redefinição de processos nas áreas da Segurança e Defesa 124 0,1 124 0,1 124 0,1
as poupanças adicionais esperadas pela Estradas de Portugal, S.A no âmbito da renegociação dos contratos de PPP. Desconhecem-se os
Outras medidas setoriais 129 0,1 129 0,1 129 0,1 efeitos ao nível da reforma hospitalar e da racionalização de custos nas áreas da Saúde, Segurança e Defesa.
Subsídios 153 0,1 154 0,1 154 0,1 As indemnizações compensatórias foram aprovada em Conselho de
Redução das indemnizações compensatórias para o Setor Ministros no mês de agosto e prevêem uma redução de 90 M€ face a 90 0,1 90 0,1 90 0,1 2013. A diminuição face a 2013 é explicada essencialmente por não Empresarial do Estado ter sido orçamentado um montante para a RTP em 2014, sendo que o
Outras medidas setoriais 64 0,0 64 0,0 64 0,1 valor distribuído em 2013 situou-se em 52 M€. Desconhecem-se os efeitos ao nível das outras medidas setoriais.
Investimento 290 0,2 311 0,2 311 0,2 Desconhece-se o efeito das medidas de consolidação ao nível do investimento. O OE2R tem implícito um aumento de dotação orçamental para FBCF, em 0,2 % do PIB face ao OE1R/2014.
Outra despesa corrente 48 0,0 48 0,0 48 0,0
Total de medidas do lado da despesa 3 184 1,9 3 119 1,8 2 778 1,6
Diminuição de Despesa 3 184 1,9 3 119 1,8 2 778 1,6Desconhece-se o efeito das medidas f iscais introduzidas no âmbito do
Impostos sobre a produção e a Importação 170 0,1 170 0,1 170 0,1 OE/2014. Os aumentos previstos decorrem de alterações f iscais, com destaque para a tributação em IRS das viaturas de serviço atribuídas aos funcionários, o aumento de IUC, incidente sobre as viaturas
Impostos sobre o rendimento e o património 240 0,1 240 0,1 240 0,1 ligeiras de passageiros movidas a gasóleo. As melhorias ao nível da eficiência f iscal e do combate à evasão terão contribuído para ampliar o efeito dos impostos no total das medidas de consolidação, compensado o contributo menos favorável ao nível da despesa.
Contribuições sociais 168 0,1 301 0,2 297 0,2 O aumento da contribuição para a ADSE foi aprovada na sequência do Alteração nas contribuições para ADSE, SAD e ADM 132 0,1 265 0,2 261 0,2 acórdão do Tribunal Constitucional de dezembro de 2013 que declarou
Ações de fiscalização e cobrança coerciva da Segurança inconstitucional a convergência das pensões da CGA. A Lei que 31 0,0 31 0,0 31 0,0 aumentou a contribuição para a ADSE foi publicada em maio. A Social execução da receita da ADSE até julho encontra-se ligeiramente
Outras medidas com efeito em contribuições sociais 5 0,0 5 0,0 5 0,0 abaixo do duodécimo de referência. Desconhecem-se os efeitos das ações de f iscalização e cobrança coerciva e das outras medidas.
Outras receitas 415 0,2 415 0,2 329 0,2 A receita da contribuição sobre o sector bancário em 2014 foi de 160 Otimização do uso de fundos europeus no Emprego da M€, tendo aumentado 33 M€ face a 2013. Desconhecem-se os efeitos
Segurança Social 199 0,1 199 0,1 199 0,1 relativos à otimização do uso de fundos europeus no Emprego e Segurança Social, e relativos à contribuição extraordinária sobre o
Contribuição extraordinária sobre o setor energético 100 0,1 100 0,1 100 0,1 setor energético e outras medidas.Aumento da contribuição sobre o setor bancário 50 0,0 50 0,0 50 0,0Outras medidas 67 0,0 67 0,0 -20 0,0
Total de medidas do lado da receita 994 0,6 1 126 0,7 1 036 0,6
Perda de receita fiscal das medidas em despesas com As declarações de inconstitucionalidade relativas às reduções dos -314 -0,2 -314 -0,2 -255 -0,2pessoal e prestações sociais salários de funcionários públicos e às prestações sociais deram Perda de receita contributiva do empregado das medidas origem a uma menor perda f iscal e contributiva por esta via, não se
em despesa com pessoal -145 -0,1 -145 -0,1 -133 -0,1 conhecendo uma quantif icação para este efeito.
Aumento de Receita 534 0,3 667 0,4 648 0,4
Total de medidas permanentes 3 718 2,2 3 786 2,2 3 426 2,0
Total de medidas pontuais 183 0,1 183 0,1 132 0,1
Total 3 674 2,3 3 969 2,3 3 558 2,1 Fonte: Ministério das Finanças e UTAO.
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Tabela 10 – Medidas de consolidação orçamental previstas para 2014: subjacentes à 12.ª avaliação do Programa de Assistência Económica e Financeira
RECEITAS DESPESASmilhões % do milhões % do
de PIB de euros PIBRemunerações 626 0,4
Fundos complementares da UE -80 0,0 Rescisões de contratos por mútuo acordo 44 0,0Contribuições para a ADSE, SAD e ADM 261 0,2 Programa de requalificação 8 0,0Outras receitas setoriais específicas (Segurança Social) 230 0,1 Erosão da base por aposentação 95 0,1Imposto aplicável ao setor da energia 100 0,1 Semana de trabalho de 40 horas 18 0,0Aumento do IRC sobre os veículos das empresas 200 0,1 Revisão da tabela salarial 461 0,3Aumento do imposto especial sobre o consumo de
50 0,0automóveis de passageiros a gasóleoAumento do imposto especial sobre o consumo de tabaco
120 0,1 Pensões 322 0,2e bebidas alcoólicasRedução dos benefícios fiscais dos fundos de pensões e
40 0,0 Contribuição extraordinária de solidariedade imobiliários 57 0,0
Aumento da idade de reforma / fator de Contribuição complementar de instituições financeiras 50 0,0 174 0,1
sustentabilidadeImposto/taxa sobre o jogo em linha 50 0,0 Racionalização das pensões de sobrevivência 85 0,1Alterações nas contribuições para a Segurança Social de
5 0,0 Subsídios vitalícios para políticos 6 0,0membros de conselhosImposto especial aplicável ao espectro utilizado pelos
10 0,0meios de comunicação
Medidas setoriais específicas (ministérios setoriais)Impacto da reforma do IRC -70 0,0 1442 0,9
Total de medidas do lado da receita 966 0,6 Total de medidas do lado da despesa 2390 1,4
Total de medidas pontuais 142 0,1
TOTAL 3498 2,1 Fonte: Comissão Europeia (Documento de Trabalho dos Serviços da Comissão: Avaliação do Programa Nacional de Reformas e do Programa de Estabilidade para 2014 de PORTUGAL, de 2 de junho de 2014) e Ministério das Finanças. | Nota: Os valores apresentados no quadro correspondem ao impacto das medidas avaliadas pela CE/BCE/FMI no âmbito da 12.ª avaliação do PAEF. Devido ao critério adotado para a construção deste quadro, não é possível compará-lo diretamente os quadros que constam no OE/2014 e no DEO/2014-18.
Caixa 2 – A coordenação de políticas orçamentais a nível comunitário
O Pacto de Estabilidade e Crescimento foi criado ao mesmo tempo que a moeda única com o objetivo de assegurar a solidez das finanças públicas. Contudo, a sua aplicação não evitou o surgimento de desequilíbrios orçamentais em vários Estados-Membros. Este foi entretanto reformado, no âmbito do pacote de seis propostas (que entrou em vigor em dezembro de 2011) e do pacote de duas propostas (que entrou em vigor em maio de 2013), e reforçado pelo Tratado sobre a Estabilidade, Coordenação e Governação (que entrou em vigor em janeiro de 2013 nos 25 países signatários). As novas regras europeias introduziram novos mecanismos de supervisão das políticas orçamentais e económicas, bem como um novo calendário orçamental para a área do euro: o Semestre Europeu.
O Semestre Europeu, introduzido em 2010, pretende ser um sistema integrado que assegura uma maior clareza das regras, uma melhor coordenação das políticas nacionais ao longo do ano, um acompanhamento regular e maior rapidez na aplicação de sanções em caso de incumprimento, com um reforço da União Económica e Monetária. O Semestre Europeu garante que os Estados-Membros discutem os seus planos orçamentais e económicos com os seus parceiros na UE em determinados momentos ao longo do ano. Isto permite-lhes comentar os planos dos outros Estados-Membros e permite que a Comissão lhes forneça orientações em tempo útil, antes de serem tomadas decisões a nível nacional. A Comissão verifica também se os Estados-Membros estão a trabalhar de forma conducente à realização dos objetivos da estratégia de crescimento a longo prazo da UE, designada por Europa 2020, nos domínios do emprego, da educação, da inovação, do clima e da redução da pobreza.
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Calendário
O ciclo inicia-se em novembro de cada ano com a Análise Anual do Crescimento realizada pela Comissão Europeia, onde são definidas prioridades económicas gerais para a UE, fornecendo aos Estados-Membros orientações políticas para o ano seguinte. A Comissão Europeia procede ao acompanhamento da aplicação das prioridades e reformas várias vezes por ano, com incidência na área do euro e nos Estados-Membros que enfrentam problemas orçamentais ou financeiros.
Novembro: A Análise Anual de Crescimento define as prioridades económicas globais da UE para o ano seguinte. O Relatório do Mecanismo de Alerta analisa a situação dos Estados-Membros, tentando identificar os desequilíbrios económicos. A Comissão Europeia publica os seus pareceres sobre os projetos de planos orçamentais. Os planos orçamentais são também debatidos pelos Ministros das Finanças da área do euro.
Dezembro: Os Estados-Membros da área do euro adotam os respetivos orçamentos anuais definitivos, tendo em conta o parecer da Comissão e dos Ministros das Finanças.
Fevereiro/março: O Parlamento Europeu e os Ministros relevantes da UE (das áreas do emprego, da economia e finanças e da competitividade), reunidos em Conselho, discutem a Análise Anual de Crescimento. A Comissão publica as suas previsões económicas do inverno. O Conselho Europeu adota as prioridades económicas da UE, com base na Análise Anual do Crescimento. É por volta desta altura que a Comissão Europeia publica análises aprofundadas dos Estados-Membros com desequilíbrios potenciais (identificados no Relatório do Mecanismo de Alerta).
Abril: Os Estados-Membros apresentam os seus Planos de Estabilidade/Convergência (planos orçamentais a médio prazo) e os seus Planos Nacionais de Reformas (planos económicos), que devem ser compatíveis com todas as recomendações anteriores da UE. Os planos devem de preferência ser apresentados até 15 de abril mas nunca depois de 30 de abril de cada ano. O Eurostat publica dados verificados sobre a dívida e o défice do ano anterior, que são importantes para verificar se os Estados-Membros estão a cumprir os seus objetivos orçamentais.
Maio: A Comissão Europeia propõe Recomendações Específicas por País (REP), um aconselhamento político adaptado à situação de cada Estado-Membro com base nas prioridades identificadas na Análise Anual do Crescimento e na informação sobre os planos, recebida em abril. Em maio, a Comissão publica também as suas previsões económicas da Primavera.
Junho/julho: O Conselho Europeu aprova as REP, que são discutidas pelos Ministros da UE reunidos em Conselho. São os Ministros das Finanças da UE, em julho, quem adota em última análise essas recomendações.
Outubro: Os Estados-Membros da área do euro apresentam à Comissão (até 15 de outubro) os seus projetos de planos orçamentais para o ano seguinte. Se um desses planos não estiver em conformidade com os objetivos de médio prazo do Estado-Membro em questão, a Comissão pode solicitar que seja reformulado.
Fonte: Comissão Europeia.
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A nova realidade para o processo orçamental português
Em 13 de novembro de 2013, a Comissão Europeia adotou a Análise Anual do Crescimento, assinalando o início do Semestre Europeu de 2014 para fins de coordenação da política económica. No que se refere a Portugal, o país encontrava-se sujeito a um Programa de Ajustamento Macroeconómico até 17 de maio de 2014, ao abrigo do artigo 1.º, n.º 2, da Decisão de Execução do Conselho 2011/344/UE, que estabeleceu um período de assistência financeira durante três anos. Nos termos do artigo 12.º do Regulamento (UE) n.º 472/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, Portugal estava isento do acompanhamento e avaliação no âmbito do Semestre Europeu no que diz respeito à coordenação da política económica durante o período de vigência do programa de ajustamento. Todavia, de acordo com a Recomendação do Conselho de 8 de julho de 2014, relativa ao Programa Nacional de Reformas de Portugal para 2014 e que formula um parecer do Conselho sobre o Programa de Estabilidade de Portugal para 2014, Portugal passou a ser plenamente reintegrado no quadro do Semestre Europeu, estando obrigado a apresentar o projeto de planos orçamental a partir do Orçamento do Estado para 2015. Neste contexto, se o projeto de plano orçamental não estiver em conformidade com os objetivos de médio prazo do Estado-Membro em questão, a Comissão Europeia pode solicitar que este seja reformulado.
Referências:
- Comissão Europeia (2014), Explicação da governação económica da UE, Bruxelas, 28 de maio de 2014;
- RECOMENDAÇÃO DO CONSELHO (2014/C 247/20) de 8 de julho de 2014 relativa ao Programa Nacional de Reformas de Portugal para 2014 e que formula um parecer do Conselho sobre o Programa de Estabilidade de Portugal para 2014.
III.2 Ótica da contabilidade pública 14 Nesta secção efetua-se uma análise da execução orçamental de 2014 na ótica da contabilidade pública. Em primeiro lugar, procede-se uma comparação da execução orçamental provisória, divulgada em janeiro de 2015, com as contas finais publicadas na CGE/2014 em junho de 2015. De seguida, avaliam-se os resultados obtidos para 2014 ao nível da conta das administrações públicas, por subsetor e por classificação económica. A análise seguinte tem em consideração: i) a execução orçamental de 2014; ii) a execução orçamental de 2013; e iii) os objetivos definidos no OE/2014 inicial. Dada a relevância dos fatores que limitam a comparabilidade no biénio 2013-2014, a análise é baseada em valores ajustados (ver Caixa 3). Por último, apresentam-se as principais conclusões entre a execução e a previsão ao nível dos programas orçamentais, a execução do subsetor da administração local, as entidades públicas reclassificadas e o subsistema de saúde ADSE. Por fim, apresenta-se uma análise às alterações orçamentais no âmbito da dotação provisional, reserva orçamental e cativos, bem como a execução das indemnizações compensatórias.
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Comparação entre a versão provisória e a versão final
15 A Conta Geral do Estado de 2014 revelou uma revisão em alta do défice das administrações públicas, de 7074 M€ para 7127 M€, implicando uma deterioração em 52 M€ face ao divulgado em janeiro de 2015 no âmbito da execução provisória (Tabela 11). A administração central apresentou uma deterioração de 87 M€, a qual foi parcialmente compensada pelos restantes subsetores.
Tabela 11- Revisão entre execução provisória e CGE/2014 para o saldo global (na ótica da contabilidade pública, em milhões de euros)
Revisão: Execução
CGE CGE vs Subsetor provisória
(jun-2015) execução (jan-2015)
provisória
1. Estado -7 092 -7 128 -35
2. Serviços e Fundos Autónomos -374 -426 -51
3. Administração Central (1+2) -7 467 -7 554 -87
4. Segurança Social 419 429 10
5. Adm. Central + Seg. Social (3+4) -7 047 -7 124 -77
6. Administração Regional -419 -420 0
7. Administração Local 393 417 24
8. Administrações Públicas (5+6+7) -7 074 -7 127 -52
Fontes: DGO e cálculos da UTAO. | Nota: A execução provisória de 2014 teve por base a informação disponibilizada na síntese de execução orçamental da DGO publicada em janeiro de 2015.
16 Na CGE/2014 apresentou-se uma revisão em alta ao nível da receita e da despesa das administrações públicas. Por rubricas de classificação económica, importa salientar as revisões em alta da receita corrente através essencialmente da receita fiscal e outras receitas correntes, bem como da despesa com aquisição de bens e serviços e transferências correntes (Tabela 12). As revisões tiveram uma dimensão relativamente expressiva, nomeadamente ao nível dos impostos diretos, outras receitas correntes e da aquisição de bens e serviços, com 25 M€, 29 M€ e 86 M€, respetivamente. Por subsetor, destaca-se o subsetor Estado, bem como o subsetor dos serviços e fundos autónomos (Tabela 13). As alterações ao nível do subsetor dos serviços e fundos autónomos incidiram essencialmente na aquisição de bens e serviços do Ministério da Saúde.
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Tabela 12 - Revisões entre a execução provisória e a CGE/2014, por classificação económica (na ótica da contabilidade pública, em milhões de euros)
Revisão: Execução
CGE CGE vs provisória
(jun-2015) execução (jan-2015)
provisória
RECEITA CORRENTE 72 746 72 804 58Impostos diretos 20 608 20 634 25Impostos indiretos 21 882 21 886 4Contrib. de segurança social 19 383 19 388 5Outras receitas correntes 10 813 10 843 29Diferenças de consolidação 59 54 -5
DESPESA CORRENTE 77 123 77 205 82Consumo público 30 391 30 451 60
Despesas com o pessoal 16 411 16 393 -18Aq. bens e serv.e out. desp. corr. 13 980 14 058 78
Aquisição de bens e serviços 13 170 13 256 86Outras despesas correntes 810 803 -7
Subsídios 2 099 2 094 -5Juros e outros encargos 8 104 8 097 -7Transferências correntes 36 134 36 151 17Diferenças de consolidação 395 413 17
SALDO CORRENTE -4 377 -4 401 -24RECEITAS DE CAPITAL 2 049 2 036 -13Diferenças de consolidação 45 8 -37DESPESAS DE CAPITAL 4 746 4 761 15
Investimento 3 610 3 623 12Transferências de capital 1 027 1 019 -7Outras despesas de capital 104 107 3Diferenças de consolidação 5 12 7
RECEITA EFETIVA 74 795 74 840 45DESPESA EFETIVA 81 869 81 966 97SALDO GLOBAL -7 074 -7 127 -52Por memória: Receita fiscal 42 491 42 520 29Despesa corrente primária 69 020 69 109 89
Fontes: DGO e cálculos da UTAO. | Nota: A execução provisória de 2014 tem por base a informação disponibilizada na síntese de execução orçamental da DGO.
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Tabela 13 - Diferenças entre a execução provisória e a CGE/2014, por classificação económica e por subsetor
(na ótica da contabilidade pública, em milhões de euros)
Serviços e Adm. Local Segurança Administrações
Estado Fundos e Regional Social Públicas
Autónomos
RECEITA CORRENTE 18 27 7 12 58Impostos diretos 7 0 19 0 25Impostos indiretos 3 3 -2 0 4Contrib. de segurança social 0 0 0 5 5Outras receitas correntes 9 29 -10 7 29Diferenças de consolidação 0 -5 0 0 -5
DESPESA CORRENTE 17 65 4 1 82Consumo público 15 54 -9 0 60
Despesas com o pessoal 15 -13 -21 0 -18Aq. bens e serv.e out. desp. corr. 0 67 11 0 78
Aquisição de bens e serviços 13 61 12 0 86Outras despesas correntes -13 6 0 0 -7
Subsídios -6 0 0 0 -5Juros e outros encargos -22 12 3 0 -7Transferências correntes 31 -1 10 1 17Diferenças de consolidação 0 0 0 0 17
SALDO CORRENTE 1 -38 3 11 -24RECEITAS DE CAPITAL 0 17 6 -1 -13Diferenças de consolidação -14 0 1 -2 8DESPESAS DE CAPITAL 36 31 -15 0 15
Investimento 2 10 1 0 12Transferências de capital 35 14 -19 0 -7Outras despesas de capital 0 0 3 0 3Diferenças de consolidação 0 7 0 0 7
RECEITA EFETIVA 18 45 13 11 45DESPESA EFETIVA 53 96 -11 1 97SALDO GLOBAL -35 -51 24 10 -52Por memória: Receita fiscal 9 3 17 0 29Despesa corrente primária 40 53 1 1 89
Fontes: DGO e cálculos da UTAO. | Nota: A execução provisória de 2014 tem por base a informação disponibilizada na síntese de execução
Variação face a 2013, por subsetor e por classificação económica
17 Em 2014, o défice das administrações públicas diminuiu quando comparado com o verificado no ano anterior, quer em termos não ajustados quer em termos ajustados. Em 2014, as administrações públicas registaram um défice (não ajustado) inferior em 1,1 p.p. do PIB quando comparado com o verificado em 2013. No entanto, em termos ajustados registou-se uma redução homóloga do défice orçamental em 1,9 p.p. do PIB, correspondendo uma descida do valor nominal do défice de 9194 M€ para 6100 M€, em 2013 e 2014 respetivamente. Relativamente ao saldo primário ajustado, verificou-se uma melhoria homóloga em cerca em 1,9 p.p. do PIB, o equivalente a 3234 M€ em termos nominais. De referir que o saldo primário ajustado passou de um défice de -1237 M€ em 2013 para um excedente orçamental primário no montante de 1996 M€ em 2014 (Gráfico 8 e Gráfico 9).
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Gráfico 8 – Evolução dos saldos orçamentais Gráfico 9 – Evolução dos saldos orçamentais (em percentagem do PIB) (em milhões de euros)
Administrações Públicas Administrações Públicas
2013 2014 2013 20142 4 000
1,2
1 9962 000
0
0-0,7
-2-2 000 -1 237
-4 -3,5-4 000
-4,1
-6 000-5,2 -5,4 -6 100
-6
-8 000
-8 -10 000 -9 194
Saldo global Saldo global ajustado Saldo primário ajustado Saldo global ajustado Saldo primário ajustado
Fontes: Ministério das Finanças, INE e cálculos da UTAO. Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.
18 Em termos ajustados, todos os subsetores apresentaram uma variação homóloga positiva, no entanto, o subsetor Estado apresentou um contributo mais relevante. A melhoria homóloga do conjunto das administrações públicas resultou do desempenho favorável de todos os subsetores, mas essencialmente devido ao subsetor Estado que apresentou uma melhoria de 2153 M€ (Tabela 16). Relativamente ao peso da despesa no PIB, verificou-se que, tanto em termos ajustados como não ajustados, a despesa das administrações públicos diminuiu o peso no PIB (Gráfico 11). Por outro lado, a receita desceu em termos não ajustados, mas subiu em termos ajustados entre 2013 e 2014.
Gráfico 10 – Evolução do saldo global das Gráfico 11 – Evolução do peso da receita e administrações públicasdespesa das administrações públicas
(em milhões de euros, em termos acumulados) (em percentagem do PIB)
6 000 5049,1
4 000 3093 48 47,3
2 000 1758 48,0
46,7 Saldo - 46 global
AP: -4,1% PIB Saldo
-2 000 43,9global
44 ajustado 43,1 AP:
-3,5% PIB-4 000
43,2
42 42,6-6 000 -6100
-7127
-8 000 -8885 40
-9194 -10 000
jan. fev. mar. abr. mai. jun. jul. ago. set. out. nov. dez.38
2013 2014Variação homóloga acumulada Variação homóloga acumulada ajustada
2013 2013 ajustado Receita Efetiva ajustada Despesa Efetiva ajustada2014 2014 ajustado Receita Efetiva Despesa Efetiva
Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.
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Desvios face ao orçamentado, por subsetor e por classificação económica
19 Em 2014, as administrações públicas registaram um défice orçamental inferior ao inicialmente aprovado no OE/2014, tanto em termos não ajustados como em termos ajustados de fatores que limitam a comparabilidade homóloga (Tabela 14). Em termos não ajustados, a previsão inicial do défice orçamental subjacente ao orçamento aprovado foi de 7430 M€, sendo que o valor final situou-se 7127 M€. O principal desvio ocorreu essencialmente nos subsetores da administração local e regional, o qual foi compensado pelos desvios na administração central e segurança social (Tabela 16). Em termos ajustados, a previsão para o défice orçamental implícito ao OE/2014 foi de 7305 M€, enquanto o valor observado situou-se em 6100 M€. Os parágrafos seguintes encontram-se analisados em termos ajustados.
Tabela 14 – Saldos das administrações públicas: comparação entre a CGE/2014 e as respetivas projeções orçamentais
(em milhões de euros) Estimativa Estimativa
OE OE2R 2014 20142014 2014 outubro
agostoSaldo global -7 430 -7 510 -7 729 -7 127
Ajustamentos 125 484 1 120 1 026
Saldo global ajustado -7 305 -7 026 -6 609 -6 100 Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.
20 O défice das administrações públicas em 2014 situou-se abaixo quer do orçamento inicialmente aprovado, quer do implícito à estimativa divulgada em outubro de 2014. O défice orçamental foi inferior ao previsto no orçamento inicial (desvio de 1205 M€), devido essencialmente ao contributo da receita fiscal e contributiva, bem como da despesa com investimento (Tabela 15 e Tabela 47). Relativamente às outras despesas correntes, verifica-se um desvio face ao orçamento inicial devido ao registo nesta rubrica de despesa da dotação provisional e da reserva orçamental, as quais foram parcialmente redistribuídas a outras componentes de despesa no âmbito das alterações orçamentais da competência do Governo. Tendo por referência a estimativa divulgada em outubro, o desvio orçamental situou-se em 509 M€ (Tabela 15).
21 Tendo por referência o orçamento inicial, a receita e a despesa contribuíram de igual modo para o desvio positivo verificado face ao OE/2014. A receita efetiva situou-se acima do previsto, enquanto a despesa efetiva situou-se abaixo, o que originou um saldo orçamental inferior ao objetivo do OE/2014. Os contributos para os desvios face ao OE/2014 das componentes de despesa e receita encontram-se detalhados nos Gráfico 12 e Gráfico 13. A taxa de variação homóloga da despesa efetiva foi 0,8 p.p. abaixo do implícito ao OE/2014, tendo as despesas com pessoal, as outras despesas correntes e o investimento apresentado desvios com maior magnitude. Relativamente à receita efetiva, a taxa de crescimento situou-se 0,8 p.p. acima do objetivo anual, tendo a receita fiscal e as outras receitas correntes apresentado os desvios mais relevantes.
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Gráfico 12 – Principais contributos para o desvio da Gráfico 13 – Principais contributos para o desvio despesa efetivada receita efetiva
(face ao OE/2014, em pontos percentuais) (face ao OE/2014, em pontos percentuais)
DESPESA EFETIVA -0,8RECEITA EFETIVA 0,8
Despesas com pessoal 1,8Impostos indiretos 1,5
Aquisição de bens e serviços 0,7
Transferências correntes -0,1 Impostos diretos 0,9
Juros e outros encargos -0,4 Contrib. de segurança social 0,6
Subsídios -0,7Receitas de Capital -0,5
Investimento -1,1
Outras despesas correntes -1,5 Outras receitas correntes -1,6
-2,0 -1,6 -1,2 -0,8 -0,4 0,0 0,4 0,8 1,2 1,6 2,0 -1,8 -0,8 0,2 1,2 Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.
22 Consequentemente, verificam-se diferentes graus de execução, quer nas componentes de receita quer nas componentes de despesa. A Tabela 15 apresenta a desagregação da receita e despesa por componentes de classificação económica. Relativamente aos desvios da receita e despesa, o OE/2014 apresentou desvios com menor magnitude quando comparado com a estimativa divulgada em outubro. De referir que se verificaram na CGE/2014 diferenciais de consolidação significativos quer no âmbito da receita corrente, quer na despesa corrente, refletindo diferenças no registo de operações de transferências entre subsetores das administrações públicas, sendo um aspeto que limita a análise das contas das administrações públicas.
Tabela 15 – Conta consolidada das administrações públicas, por classificação económica, em termos ajustados
(em milhões de euros e em percentagem) Janeiro-Dezembro Ref. Anuais
Grau execução % Desvio M€Execução Variação homóloga Variação homóloga: OE/2014 Variação homóloga: Estimativa 2014
Estimativa OE/2014 Estimativa Estimativa
2013 2014 M€ % p.p. 2014 M€ % p.p. M€ % p.p. OE/2014 OE/20142014 2014
RECEITA CORRENTE 70 048 72 914 2 866 4,1 4,0 71 993 73 396 1 945 2,8 2,7 3 348 4,8 4,6 101,3 99,3 921 -482Impostos diretos 19 904 20 698 794 4,0 1,1 20 026 20 474 122 0,6 0,2 570 2,9 0,8 103,4 101,1 672 224Impostos indiretos 21 207 21 886 679 3,2 0,9 20 802 21 844 -406 -1,9 -0,6 637 3,0 0,9 105,2 100,2 1 085 42Contrib. de segurança social 18 290 19 388 1 098 6,0 1,5 18 959 19 555 669 3,7 0,9 1 264 6,9 1,7 102,3 99,1 429 -166Outras receitas correntes 10 194 10 887 694 6,8 1,0 12 013 11 523 1 819 17,8 2,5 1 329 13,0 1,8 90,6 94,5 -1 126 -636Diferenças de consolidação 453 54 193 0 -140 53
DESPESA CORRENTE 77 107 76 443 -664 -0,9 -0,8 76 209 77 193 -898 -1,2 -1,1 86 0,1 0,1 100,3 99,0 234 -750Consumo público 30 703 30 002 -701 -2,3 -0,9 29 239 30 398 -1 464 -4,8 -1,8 -305 -1,0 -0,4 102,6 98,7 763 -396
Despesas com pessoal 16 398 16 201 -197 -1,2 -0,2 14 758 16 137 -1 640 -10,0 -2,0 -261 -1,6 -0,3 109,8 100,4 1 443 64Aq. bens e serv.e out. desp. corr. 14 305 13 801 -504 -3,5 -0,6 14 481 14 261 176 1,2 0,2 -44 -0,3 -0,1 95,3 96,8 -680 -461
Aquisição de bens e serviços 13 275 12 998 -277 -2,1 -0,3 12 427 12 828 -849 -6,4 -1,0 -447 -3,4 -0,5 104,6 101,3 572 170Outras despesas correntes 1 030 803 -227 -22,1 -0,3 2 054 1 191 1 025 99,5 1,3 162 15,7 0,2 39,1 67,4 -1 252 -389
Subsídios 2 165 2 087 -78 -3,6 -0,1 2 682 2 396 517 23,9 0,6 231 10,7 0,3 77,8 87,1 -595 -309Juros e outros encargos 7 944 7 873 -71 -0,9 -0,1 8 170 8 101 226 2,8 0,3 157 2,0 0,2 96,4 97,2 -297 -228Transferências correntes 36 295 36 069 -226 -0,6 -0,3 36 118 36 298 -177 -0,5 -0,2 3 0,0 0,0 99,9 99,4 -49 -229Diferenças de consolidação 0 413 0 242 413 171
SALDO CORRENTE -7 059 -3 529 3 530 -4 216 -3 797 2 843 3 262 687 268RECEITAS DE CAPITAL 2 451 2 036 -416 -17,0 -0,6 2 397 2 564 -54 -2,2 -0,1 113 4,6 0,2 84,9 79,4 -361 -529Diferenças de consolidação 24 8 35 14 -27 -6DESPESAS DE CAPITAL 4 586 4 606 20 0,4 0,0 5 486 5 376 900 19,6 1,1 790 17,2 1,0 84,0 85,7 -880 -770
Investimento 3 432 3 490 57 1,7 0,1 4 378 4 098 946 27,6 1,2 665 19,4 0,8 79,7 85,2 -889 -608Transferências de capital 985 999 14 1,4 0,0 992 987 7 0,7 0,0 3 0,3 0,0 100,7 101,1 6 11Outras despesas de capital 169 106 -63 -37,3 -0,1 115 272 -54 -31,7 -0,1 103 61,0 0,1 91,8 38,9 -9 -166Diferenças de consolidação 0 12 0 19 12 -7
RECEITA EFETIVA 72 499 74 949 2 450 3,4 3,4 74 390 75 960 1 890 2,6 2,6 3 461 4,8 4,8 100,8 98,7 560 -1 011DESPESA EFETIVA 81 693 81 049 -644 -0,8 -0,8 81 694 82 569 1 0,0 0,0 876 1,1 1,1 99,2 98,2 -645 -1 520SALDO GLOBAL -9 194 -6 100 3 094 -7 305 -6 609 1 889 2 585 1 205 509Por memória: Receita fiscal 41 111 42 584 1 473 3,6 2,0 40 827 42 318 -283 -0,7 -0,4 1 207 2,9 1,7 104,3 100,6 1 757 267Despesa corrente primária 69 163 68 570 -592 -0,9 -0,7 68 039 69 092 -1 124 -1,6 2,3 -71 -0,1 -0,1 100,8 99,2 532 -522
Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. A coluna OE/2014 desta tabela tem implícito o 1.º orçamento retificativo devido ao facto de a 1.ª alteração à Lei do Orçamento ter ocorrido no início do ano e à baixa magnitude das alterações da conta consolidada das administrações públicas. A coluna “estimativa 2014” tem subjacentes os valores divulgados em outubro de 2014 no âmbito do relatório do OE/2015.
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18 DE UJUTNAHOO D|E 2U 0n1i6dade Técnica 154________________d_e_ _A_p_o__io_ _O_r_ç_a_m__e_n_t_a_l_ __________________________________________________________________________
Tabela 16 – Conta consolidada das Administrações Públicas (em milhões de euros, em percentagem do PIB e em percentagem)
2013 2014 Var. 2013/2014Tx. Cresc.
Grau de Desvios Variação OE/2014
Execução % PIB Orç. Inicial % PIB Execução % PIB execução de Tvha (%)homóloga inicial (%)
(%) execução(1) (2) (3) (4)=(3)/(2) (5)=(3)-(2) (6)=(3)-(1) (6)/(1) [(2)-(1)]/(1)
Administrações Públicas
Receita efetiva 74 720 43,9 74 180 42,8 74 840 43,1 100,9 660 120 0,2 -0,7Despesa efetiva 83 605 49,1 81 610 47,1 81 966 47,3 100,4 357 -1 638 -2,0 -2,4Saldo global -8 885 -5,2 -7 430 -4,3 -7 127 -4,1 95,9 304 1 758 : :Receita efetiva ajustada 72 499 42,6 73 655 42,5 74 949 43,2 101,8 1 294 2 450 3,4 1,6Despesa efetiva ajustada 81 693 48,0 80 959 46,7 81 049 46,7 100,1 90 -644 -0,8 -0,9Saldo global ajustado -9 194 -5,4 -7 305 -4,2 -6 100 -3,5 83,5 1 205 3 093 : :
Administração Central e Segurança Social
Receita efetiva 67 671 39,7 67 793 39,1 68 527 39,5 101,1 734 857 1,3 0,2Despesa efetiva 75 607 44,4 75 875 43,7 75 651 43,6 99,7 -224 45 0,1 0,4Saldo global -7 936 -4,7 -8 083 -4,7 -7 124 -4,1 88,1 959 812 : :Receita efetiva ajustada 65 584 38,5 67 268 38,8 68 636 39,6 102,0 1 369 3 053 4,7 2,6Despesa efetiva ajustada 75 016 44,1 75 595 43,6 75 257 43,4 99,6 -338 241 0,3 0,8Saldo global ajustado -9 432 -5,5 -8 327 -4,8 -6 621 -3,8 79,5 1 706 2 811 : :
EstadoReceita efetiva 41 216 24,2 40 605 23,4 41 329 23,8 101,8 724 113 0,3 -1,5Despesa efetiva 48 881 28,7 48 199 27,8 48 457 27,9 100,5 258 -423 -0,9 -1,4Saldo global -7 665 -4,5 -7 594 -4,4 -7 128 -4,1 93,9 466 537 : :Receita efetiva ajustada 39 399 23,1 40 010 23,1 41 126 23,7 102,8 1 116 1 727 4,4 1,6Despesa efetiva ajustada 48 713 28,6 47 925 27,6 48 287 27,8 100,8 362 -426 -0,9 -1,6Saldo global ajustado -9 314 -5,5 -7 914 -4,6 -7 161 -4,1 90,5 754 2 153 : :
Serviços e Fundos AutónomosReceita efetiva 26 521 15,6 26 233 15,1 27 259 15,7 103,9 1 026 738 2,8 -1,1Despesa efetiva 27 282 16,0 26 982 15,6 27 685 16,0 102,6 703 402 1,5 -1,1Saldo global -761 -0,4 -749 -0,4 -426 -0,2 56,8 323 335 : :Receita efetiva ajustada 26 521 15,6 26 233 15,1 27 259 15,7 103,9 1 026 738 2,8 -1,1Despesa efetiva ajustada 26 859 15,8 26 975 15,6 27 461 15,8 101,8 485 602 2,2 0,4Saldo global ajustado -337 -0,2 -743 -0,4 -202 -0,1 27,2 541 136 : :
Segurança SocialReceita efetiva 25 383 14,9 25 354 14,6 24 681 14,2 97,3 -673 -702 -2,8 -0,1Despesa efetiva 24 894 14,6 25 094 14,5 24 252 14,0 96,6 -842 -643 -2,6 0,8Saldo global 489 0,3 260 0,1 429 0,2 165,3 170 -60 : :Receita efetiva ajustada 25 114 14,7 25 424 14,7 24 993 14,4 98,3 -431 -121 -0,5 1,2Despesa efetiva ajustada 24 894 14,6 25 094 14,5 24 252 14,0 96,6 -842 -643 -2,6 0,8Saldo global ajustado 220 0,1 330 0,2 742 0,4 224,9 412 522 : :
Administração Local e RegionalReceita efetiva 10 299 6,0 9 688 5,6 9 603 5,5 99,1 -86 -696 -6,8 -5,9Despesa efetiva 11 247 6,6 9 036 5,2 9 605 5,5 106,3 569 -1 642 -14,6 -19,7Saldo global -949 -0,6 652 0,4 -2 0,0 -0,4 -655 946 : :Receita efetiva ajustada 10 165 6,0 9 688 5,6 9 603 5,5 99,1 -86 -562 -5,5 -4,7Despesa efetiva ajustada 9 926 5,8 8 666 5,0 9 082 5,2 104,8 416 -844 -8,5 -12,7Saldo global ajustado 239 0,1 1 022 0,6 521 0,3 50,9 -502 282 : :
Fontes: Ministério das Finanças, INE e cálculos da UTAO. | Notas: i) a taxa de crescimento implícita ao OE/2014 inicial foi calculada face aos valores apresentados na CGE/2013. ii) Os valores ajustados (assinalados a cinzento) excluem os impactos orçamentais dos fatores que limitam a comparabilidade homóloga identificados na Caixa 3; iii) o orçamento inicial para 2014 corresponde à versão aprovada na Assembleia da República, a qual incorpora as alterações à Proposta de Lei do Orçamento do Estado aprovadas pela Assembleia da República no decurso da discussão e aprovação da Lei do OE/2014.
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Caixa 3 – Ajustamentos à execução orçamental das administrações públicas
Na tabela abaixo apresenta-se os ajustamentos efetuados à conta das administrações públicas, identificando-se o subsetor envolvido e o valor da respetiva receita ou despesa.
Ajustamentos ao saldo das administrações públicas (milhões de euros)
Janeiro - dezembro Referenciais anuaisEstimativa
Subsetor Âmbito OE OE2R Estimativa 2013 2014 2014 2014 2014
outubroagosto
Saldo global não ajustado -8 885 -7 127 -7 430 -7 510 -7 729Ajustamentos c/efeito negativo no saldo:
Dividendos BdP (1) Estado Receita -359 -202 -200 -200 -200Concessão ANA (2) Estado Receita -400 0 0 0 0Transf. Extraordinária do OE para a Seg. Social (*) (3) Seg. Social Receita -1 430 -1 329 -1 329 -1 329 -1 329Transf. extraordinária do OE para a CGA (*) (4) SFA Receita -256 0 0 0 0
Concessão ANAM (5) Ad. Regional Receita -80 0 0 0 0Perdão de impostos (6) Estado Receita -931 0 0 0 0Perdão de impostos (6) Ad. Local Receita -54 0 0 0 0Perdão de contribuições sociais (6) Seg. Social Receita -234 0 0 0 0Contribuição sobre operadores económicos do setor energético (7) Estado Receita 0 -65 -100 -100 -100Transferência fundo de saúde CTT (8) Estado Receita 0 0 -180 -180 0Concessões dos portos/marinas e SILOPOR (9) Estado Receita 0 0 -170 -170 0Contribuição sobre o setor bancário (10) Estado Receita -127 -161 -170 -170 -170Outras receitas correntes: alteração contabilística de jogos socia (11) Seg. Social Receita -177 0 0 0 0
Ajustamentos c/efeito positivo no saldo:Transferências FSE (12) Seg. Social ceita/Despe -35 312 70 70 106Regularização dívidas SNS (13) SFA Despesa 424 204 0 0 250Transf. Extraordinária do OE para a Seg. Social (*) (3) Estado Despesa 1 430 1 329 1 329 1 329 1 329Transf. extraordinária do OE para a CGA (*) (4) Estado Despesa 256 0 0 0 0Programa de rescisões (14) Estado Despesa 0 170 224 338 338Programa de rescisões (14) SFA Despesa 0 20 6 9 9Pag. dívidas anos anteriores - Local (15) Ad. Local Despesa 432 116 136 136 136Pag. dívidas anos anteriores - RAM (16) Ad. Regional Despesa 889 408 234 476 476Défice tarifário de eletricidade (17) Estado Despesa 167 0 50 50 50Impostos indiretos: alteração contabilística de jogos sociais (11) Seg. Social Receita 177 0 0 0 0Crédito fiscal extraordinário ao investimento (18) Estado Receita 0 225 225 225 225
Efeito líquido dos ajustamentos -309 1 026 125 484 1 120Saldo global ajustado -9 194 -6 100 -7 305 -7 026 -6 609 Fontes: DGO e cálculos da UTAO. | Notas: (*) operações sem impacto no saldo global das administrações públicas, por tratar-se de transferências que consolidam no perímetro.
(1) Exclusão dos dividendos do Banco de Portugal por questões de comparabilidade homóloga, uma vez que estes assumiram um valor muito significativo em 2013, enquanto em 2014 o montante foi de 202,4 M€.
(2) Exclusão da receita decorrente da concessão do serviço público aeroportuário de apoio à aviação civil, na sequência da celebração do respetivo contrato entre o Estado e a ANA - Aeroportos de Portugal, SA. O valor da receita do estado em 2013 foi de 400 M€.
(3) Exclusão das transferências extraordinárias do OE para a segurança social, em 2013 e 2014, sendo que se verificaram transferências mensais do subsetor Estado para a segurança social.
(4) Eliminação do reforço da transferência extraordinária do OE para a CGA (256 M€) em 2013. Admitiu-se que o valor extraordinário corresponde ao diferencial entre a execução de 2013 e o montante orçamentado no OE1R/2013.
(5) Exclusão da receita da concessão do serviço público aeroportuário de apoio à aviação civil da Madeira, no montante de 80 M€, no referencial de 2013.
(6) Eliminação em 2013 da receita proveniente do Regime Extraordinário de Regularização de dívidas fiscais e à segurança social (RERD), ao abrigo do Decreto-Lei n.º 151-A/2013, de 31 de Outubro. O valor do montante de imposto do subsetor Estado foi revisto em baixa de 991 M€ para 931 M€.
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(7) Exclusão da receita proveniente da contribuição sobre os operadores do setor energético em 2014. (8) Eliminação, no referencial de 2014, da receita de capital decorrente da transferência das responsabilidades do fundo de
saúde dos CTT no valor de 180 M€. (9) Exclusão da receita de capital no âmbito de concessões de portos/marinas e SILOPOR, no referencial de 2014, no
montante de 170 M€. (10) Exclusão da receita proveniente da contribuição do setor bancário, sendo o montante recebido em 2013 e 2014, de 127
e 161 M€, respetivamente. De referir que esta receita foi classificada em impostos diretos em 2014, enquanto no ano anterior tinha sido classificada em outras receitas correntes.
(11) Uniformização entre 2013 e 2014 da alteração contabilística relativa à receita de jogos sociais consignada à segurança social para impostos indiretos, em detrimento da classificação outras receitas correntes utilizada para 2013.
(12) As transferências do Fundo Social Europeu (FSE) para a segurança social e a respetiva aplicação em despesa com ações de formação profissional foram ajustadas no sentido de assegurar o cumprimento do princípio da neutralidade dos fundos comunitários.
(13) Eliminação, no referencial de 2013 e 2014, do pagamento do SNS relativo a dívidas de anos anteriores. (14) Exclusão da despesa com programa de rescisões por mútuo acordo para 2014 na administração central. (15) Exclusão das verbas para efeitos de pagamento de dívidas de anos anteriores por parte das autarquias ao abrigo do
Programa de Assistência à Administração Local. (16) Eliminação dos pagamentos de dívidas de anos anteriores por parte da administração regional da Madeira na sequência
de um empréstimo com aval do Estado. (17) Exclusão, no referencial de 2013, da despesa com vista à amortização do défice tarifário no montante de 167 M€. O
montante previsto para 2014 foi de 50 M€, sendo que não apresentou execução. A receita deveria ser financiada pela contribuição sobre o setor energético.
(18) Eliminação do crédito fiscal extraordinário ao investimento em 2014 no montante de 225 M€.
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Execução da despesa por Programas Orçamentais
23 O montante da execução da despesa consolidada da administração central situou-se num valor próximo do orçamentado inicialmente, mas ficou abaixo se os termos de comparação forem os orçamentos retificativos. A execução da despesa consolidada da administração central situou-se em linha com o orçamento aprovado, no entanto, alguns programas orçamentais apresentaram execução acima do orçamento inicial, enquanto outros apresentaram abaixo do aprovado (Tabela 17). De salientar a magnitude dos montantes dos programas P003-Finanças e Administração Pública, P004-Encargos da Dívida, P011-Saúde, P009-Economia e P014-Solidariedade, Emprego e Segurança Social, os quais apresentaram os desvios mais significativos face ao orçamento inicialmente aprovado. A Tabela 17 detalha os valores dos principais organismos ou dotações específicas quer para orçamento aprovado quer para os orçamentos retificativos.
Tabela 17 – Despesa efetiva consolidada da administração central (em milhões de euros)
ReferenciaisAlterações Execução Execução Execução Dotação
Dotação CGE vs vs vs orçamental OE/2014 OE1R/2014 OE2R/2014 da
competência corrigida OE/2014 OE1R/2014 OE2R/2014 não utilizadado Governo
Organismo ou dotação específica
P001 - Órgãos de Soberania 2 990 2 990 2 990 - 3 039 2 993 3 3 3 46
P002 - Governação e Cultura 725 725 731 81 812 665 -60 -60 -66 147Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional 51 51 51 20 71 43 -9 -9 -9 28Instituto do Cinema e do Audiovisual 20 20 20 0 20 14 -7 -7 -7 7Instituto Português do Desporto e Juventude 66 66 66 8 74 67 1 1 1 6Fundo de Fomento Cultural 20 20 20 0 20 19 -1 -1 -1 1Instituto Nacional de Estatística 25 25 25 6 31 30 6 6 6 1Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu 24 24 24 -21 3 3 -21 -21 -21 0Direção Geral do Património Cultural 28 28 28 3 31 27 -1 -1 -1 4Rádio e Televisão de Portugal 263 263 263 0 263 251 -11 -11 -11 11
P003 - Finanças e Administração Pública 13 060 13 795 14 314 -299 14 015 13 462 402 -333 -852 554Dotação provisional (*) 533 533 533 -254 280 - -533 -533 -533 280Contribuição financeira para a União Europeia 1 570 1 570 1 610 94 1 704 1 704 134 134 94 0Recursos Próprios Tradicionais 147 147 147 6 152 152 5 5 5 0Caixa Geral de Aposentações 8 776 9 511 9 474 50 9 524 9 492 716 -19 18 32Subsídios e indeminizações compensatórias 167 167 167 -5 162 146 -21 -21 -21 16Comissões e outros encargos 172 172 504 -33 471 442 270 270 -61 28Bonificação de Juros 81 81 81 -5 75 75 -6 -6 -6 1Autoridade Tributária e Aduaneira 565 565 565 70 635 609 44 44 44 26Parups 51 51 55 -9 46 31 -20 -20 -24 15Parvalorem 160 160 160 0 160 148 -12 -12 -12 12
P004 - Gestão da Dívida Pública (Juros) 7 266 7 266 7 138 1 7 139 6 976 -290 -290 -162 163Encargos da dívida 7 239 7 239 7 111 0 7 111 6 972 -267 -267 -139 139Fundo de Regularização da Dívida Pública - funcionamento 27 27 27 1 28 3 -23 -23 -23 240P005 - Representação Externa 317 317 324 40 364 342 25 25 18 22Contribuições e Quotizações para Organizações Internacionais 80 80 80 18 98 98 18 18 18 0Camões - Instituto da Cooperação e da Língua 50 50 50 12 62 56 6 6 6 6Secretaria Geral - funcionamento 110 110 110 9 119 116 7 7 7 2
P006 - Defesa 2 136 2 136 2 176 182 2 358 1 995 -140 -140 -180 362Lei de Programação de Infraestruturas Militares 91 91 91 0 91 0 -91 -91 -91 91Forças Nacionais Destacadas 3 3 3 52 55 53 50 50 50 2Lei de Programação Militar 203 203 203 161 364 298 95 95 95 66
P007 - Segurança Interna 1 932 1 932 1 991 100 2 091 1 984 52 52 -7 107Guarda Nacional Republicana 836 836 843 69 912 894 58 58 51 18Polícia de Segurança Pública 698 698 705 58 763 739 41 41 34 24Autoridade Nacional de Proteção Cívil 129 129 129 9 138 124 -5 -5 -5 14
P008 - Justiça 1 298 1 298 1 395 142 1 537 1 407 109 109 12 130Instituto de Gestão Financeira e Equipamentos da Justiça 196 196 293 -36 257 195 -1 -1 -98 62Direção Geral da Administração da Justiça 213 213 213 28 241 235 22 22 22 6Magistratura Judicial 96 96 96 33 129 127 31 31 31 2Magistratura do Ministério Publico 89 89 89 27 116 114 26 26 26 2Policia Judiciaria 94 94 94 15 109 107 13 13 13 2Direção Geral de Reinserção e Serviços Prisionais 225 225 225 32 257 250 25 25 25 8Instituto dos Registos e do Notariado 228 228 228 30 258 236 8 8 8 22
Fontes: Ministério das Finanças (Base de dados SIGO) e cálculos da UTAO. Os valores das colunas OE/2014, OE1R/2014 e OE2R/2014 correspondem aos montantes aprovados pela Assembleia da República. (*) A dotação orçamental da dotação provisional utilizada por outras componentes de despesa. (**) Inclui fundo florestal permanente e fundo para a conservação da natureza e da biodiversidade.
(continua na página seguinte)
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Tabela 17 – Despesa efetiva consolidada da administração central (continuação)(em milhões de euros)
ReferenciaisAlterações Execução Execução Execução Dotação
Dotação CGE vs vs vs orçamental OE/2014 OE1R/2014 OE2R/2014 da
competência corrigida OE/2014 OE1R/2014 OE2R/2014 não utilizadado Governo
Organismo ou dotação específica
P009 - Economia 3 189 3 189 3 197 193 3 389 2 931 -257 -257 -265 458REFER 525 525 525 110 635 529 4 4 4 106Metro do Porto 155 155 155 24 179 150 -5 -5 -5 29Metropolitano de Lisboa 220 220 220 12 232 214 -6 -6 -6 18Estradas de Portugal 1 745 1 745 1 745 12 1 758 1 588 -158 -158 -158 170Instituto da Mobilidade e dos Transportes 74 74 74 0 74 45 -29 -29 -29 30IAPMEI 53 53 53 12 64 44 -8 -8 -8 20Laboratório Nacional de Engenharia Civil 27 27 27 2 30 24 -4 -4 -4 6Turismo de Portugal 156 156 156 17 173 146 -11 -11 -11 27ANACOM - Autoridade Nacional de Comunicações 39 39 39 8 47 44 5 5 5 3Instituto Nacional de Aviação Civil 36 36 36 -4 32 15 -21 -21 -21 17
P010 - Ambiente, Ordenamento do Território e Energia 402 402 403 22 425 223 -179 -179 -180 202Fundo Português do Carbono 89 89 89 -2 87 59 -29 -29 -29 28Agência Portuguesa do Ambiente 98 98 98 0 99 52 -46 -46 -46 47Polis Litoral Ria Formosa 30 30 30 0 30 4 -26 -26 -26 26Polis Litoral Ria de Aveiro 24 24 24 0 24 9 -15 -15 -15 15Polis Litoral Norte 26 26 26 0 26 3 -23 -23 -23 23Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana 31 31 31 13 44 32 1 1 1 12
P011 - Agricultura e Mar 1 269 1 269 1 284 306 1 589 1 343 74 74 59 246Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas 913 913 913 262 1 176 1 010 97 97 97 165Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas (**) 62 62 62 -7 55 46 -16 -16 -16 9Instituto Português do Mar e da Atmosfera 29 29 29 11 40 28 -1 -1 -1 11
P012 - Saúde 8 203 8 203 8 334 398 8 732 8 480 277 277 146 253Administração Central do Sistema de Saúde 4 284 4 284 4 416 211 4 626 4 503 219 219 87 123Administração Regional de Saúde de Lisboa e Vale do Tejo 1 384 1 384 1 384 42 1 426 1 424 40 40 40 2Administração Regional de Saúde do Norte 1 280 1 280 1 280 49 1 328 1 313 33 33 33 16Administração Regional de Saúde do Centro 552 552 552 23 575 569 16 16 16 6INEM - Instituto Nacional de Emergência Médica 75 75 75 19 94 74 -1 -1 -1 20INFARMED 30 30 30 4 34 25 -5 -5 -5 9
P013 - Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar 5 738 5 738 6 161 147 6 308 5 882 145 145 -279 426Parque Escolar 254 254 254 5 258 99 -155 -155 -155 160Estab. de educação e ensinos básico e secundário - funcionamento 4 312 4 312 4 312 759 5 070 4 868 556 556 556 203
P014 - Ciência e Ensino Superior 2 173 2 173 2 240 484 2 724 2 221 48 48 -19 503Ensino superior - funcionamento 1 828 1 828 1 895 453 2 349 1 928 99 99 32 421
P015 - Solidariedade, Emprego e Segurança Social 10 633 10 571 10 611 72 10 683 10 433 -201 -139 -179 251Transferências para a Segurança Social - Lei de Bases 8 105 8 043 8 013 0 8 013 7 913 -192 -130 -100 100Transferências para a Segurança Social - IVA Social 725 725 725 0 725 725 0 0 0 0Transferências para a Segurança Social - Pensões bancários 502 502 502 0 502 497 -5 -5 -5 5Santa Casa da Misericórdia de Lisboa 240 240 240 -1 238 231 -9 -9 -9 8Instituto de Emprego e Formação Profissional 864 864 932 49 980 869 6 6 -63 111
Despesa efetiva consolidada 61 329 62 002 63 289 1 868 65 206 61 336 7 -666 -1 953 3 870
Fontes: Ministério das Finanças (Base de dados SIGO) e cálculos da UTAO. Os valores das colunas OE/2014, OE1R/2014 e OE2R/2014 correspondem aos montantes aprovados pela Assembleia da República. (*) A dotação orçamental da dotação provisional utilizada por outras componentes de despesa. (**) Inclui fundo florestal permanente e fundo para a conservação da natureza e da biodiversidade.
24 A despesa excedeu o limite vinculativo estabelecido no Quadro Plurianual de Programação Orçamental (QPPO) para alguns programas orçamentais. No entanto, a avaliação da eficácia do QPPO para 2014 encontra-se limitada por sucessivas alterações dos montantes orçamentados. A Lei n.º 28/2012, de 31 de julho, estabeleceu os limites de despesa efetiva para o período de 2013 a 2016. Posteriormente, verificaram-se declarações de inconstitucionalidade da suspensão de subsídios de férias e Natal a trabalhadores do setor público e a pensionistas através dos Acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 353/2012 e n.º 187/2013. Deste modo, efetuou-se uma revisão do valor orçamentado para despesas com pessoal, pensões da CGA e transferências para a segurança social, o que condiciona a avaliação dos desvios face aos objetivos implícitos à lei inicialmente aprovada. Além disso, as alterações de orgânica que entretanto ocorreram também limitam a comparabilidade. Tendo por referência o QPPO implícito ao OE/2014, conclui-se que a despesa executada foi inferior ao limite estabelecido para alguns programas orçamentais, mas superior ao limite para outros programas (Tabela 18). No entanto, a revisão do QPPO no 2.º orçamento retificativo, bem como a utilização de dotação provisional permitiram compensar alguns desvios.
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Tabela 18 – Despesa efetiva consolidada da administração central: comparação com os limites
estabelecidos no âmbito do Quadro Plurianal de Programação Orçamental (em milhões de euros)
Despesa efetiva do Despesa efetiva consolidada da Despesa efetiva consolidada da administração central, financiada subsetor estado,
administração central por receitas gerais financiada por receitas gerais
Grau de Execução QPPO DEO QPPO
Grau de Grau de Execução Execução
OE/2014 execução 2014-2017 2014-18 2014 execução execuçãojan-dez jan-dezOE/2014 QPPO
jan-dez QPPO OE/2014 30 abril 2014 OE2R/2014
OE/2014 OE/2014
ProgramasP001 - Órgãos de Soberania 2 990 2 993 100,1 2 975 2 977 2 977 2 947 99,1 2 968 99,8
P002 - Governação e Cultura 725 665 91,7 226 226 232 196 86,8 223 98,9
P003 - Finanças e 13 060 13 462 103,1 7 172 3 099 7 782 6 919 96,5 6 988 97,4
Administração PúblicaP004 - Gestão da Dívida
7 266 6 976 96,0 7 239 7 239 7 111 6 973 96,3 6 973 96,3Pública (Juros)P005 - Representação
317 342 107,9 285 285 292 289 101,3 289 101,5ExternaP006 - Defesa 2 136 1 995 93,4 1 694 1 683 1 723 1 615 95,3 1 617 95,4P007 - Segurança Interna 1 932 1 984 102,7 1 615 1 600 1 644 1 649 102,1 1 654 102,4P008 - Justiça 1 298 1 407 108,4 658 658 756 833 126,6 833 126,6P009 - Economia 3 189 2 931 91,9 222 222 259 87 39,3 237 106,9P010 - Ambiente, Ordenamento do Território 402 223 55,4 41 41 42 41 99,6 44 106,2e EnergiaP011 - Agricultura e Mar 1 269 1 343 105,8 328 328 342 394 120,1 404 123,3P012 - Saúde 8 203 8 480 103,4 7 621 7 621 7 753 7 629 100,1 7 754 101,7P013 - Ensino Básico e Secundário e Administração 5 738 5 882 102,5 4 938 4 938 5 362 5 407 109,5 5 408 109,5EscolarP014 - Ciência e Ensino
2 173 2 221 102,2 1 296 1 296 1 363 1 278 98,6 1 387 107,0Superior
P015 - Solidariedade, 10 633 10 433 98,1 9 358 13 609 9 266 9 163 97,9 9 167 98,0
Emprego e Segurança Social
Despesa efetiva consolidada 61 329 61 336 100,0 45 669 45 823 46 904 45 419 99,5 45 947 100,6Por memória: Despesa
54 063 54 360 100,5 38 430 38 584 39 793 38 446 100,0 38 974 101,4primária
Fontes: Ministério das Finanças (Base de dados SIGO) e cálculos da UTAO | Notas: A metodologia da UTAO para a identificação da despesa efetiva financiada por receitas gerais da administração central difere da metodologia considerada pela DGO. Constata-se que a DGO considera a despesa do subsetor Estado financiada por receitas gerais, i.e. inclui as transferências do subsetor Estado para serviços e fundos autónomos, e exclui a despesa efetuada por estes serviços. No entanto, a UTAO considera a despesa da administração central (Estado e serviços e fundos autónomos) consolidada de transferências entre ambos os subsetores e financiada por receitas gerais, metodologia que parece respeitar mais corretamente a definição dos limites para a despesa estabelecida na Lei do QPPO. No entanto, de referir que apesar duas metodologias tenderem no longo prazo para valores idênticos, verificam-se diferenças para vários programas orçamentais em 2014. As últimas colunas da tabela ilustram os valores que obedecem à metodologia seguida pela DGO.
25 A dotação provisional foi redistribuída sobretudo para os programas orçamentais P008-Justiça e P011-Agricultura e Mar. A dotação provisional teve como principal finalidade o reforço de dotação orçamental de despesas com o pessoal, bem como de transferências para a administração central, essencialmente para o Instituto Gestão Financeira e Equipamentos da Justiça, Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, e transferências para organismos do ensino superior. Na Tabela 19 apresenta-se o montante da dotação provisional redistribuída durante 2014, por classificação económica e por programa orçamental (253,8 M€). No entanto, o montante inicial de
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dotação provisional foi de 533,5 M€, sendo que o remanescente dessa dotação orçamental (279,7 M€) não se concretizou em despesa efetiva.
Tabela 19 – Afetação da dotação provisional por programa orçamental e classificação económica (em milhões de euros)
das quais:
Despesas com Aquisição de Transferências transferências Outras Transferências pessoal bens e correntes para a despesas Investimento de capital Total
serviços administração correntescentral
ProgramasP001 - Órgãos de Soberania 1,3 0,2 0,2 1,5
P002 - Governação e Cultura 0,3 0,6 1,8 1,8 0,5 3,1
P003 - Finanças e 6,4 7,2 13,7
Administração PúblicaP004 - Gestão da Dívida
1,0 1,0 1,0PúblicaP005 - Representação
0,0ExternaP006 - Defesa 0,0P007 - Segurança Interna 9,5 0,0 3,3 5,5 18,4P008 - Justiça 39,4 11,7 29,0 29,0 80,1P009 - Economia 1,8 1,8P010 - Ambiente, Ordenamento do Território 7,5 7,5e EnergiaP011 - Agricultura e Mar 8,0 69,3 69,3 3,6 81,0P012 - Saúde 0,0P013 - Ensino Básico e Secundário e Administração 15,0 15,0EscolarP014 - Ciência e Ensino
30,7 30,7 30,7Superior
P015 - Solidariedade, 0,0
Emprego e Segurança Social
Despesa efetiva 65,5 20,3 141,7 132,0 12,8 0,5 13,0 253,8 Fonte: Sistemas aplicacionais da DGO.
26 A utilização da reserva orçamental situou-se em cerca de metade do inicialmente aprovado, sendo que a parte remanescente não se concretizou em despesa efetiva. A reserva orçamental foi utilizada em cerca de 50%, perfazendo 187 M€ de um total de 377,1 M€.2 Os programas orçamentais onde se observou uma maior utilização da reserva orçamental foram o P013-Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar, tendo sido utilizada 95,7% da reserva orçamental, seguido dos P007-Segurança Interna, P002-Governação e Cultura, P008-Justiça e P015-Solidariedade, Emprego e Segurança Social, com utilizações acima de 60% da reserva orçamental disponível (Tabela 20). Por seu turno, os programas orçamentais P006-Defesa, P009-Economia e P014-Ciência e Ensino Superior não apresentaram utilização da reserva orçamental.
2 Verifica-se uma ligeira divergência entre o valor obtido para as descativações entre a base de dados SIGO e o constante no relatório da CGE/2014.
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Tabela 20 – Afetação da reserva orçamental por programa orçamental (em milhões de euros)
Grau de Reserva Reserva Reserva utilização da
orçamental orçamental orçamental reserva inicial não utilizada utilizada orçamental
(%)
ProgramasP001 - Órgãos de Soberania 1,8 0,9 0,9 50,6
P002 - Governação e Cultura 15,1 5,0 10,2 67,2
P003 - Finanças e 34,8 16,1 18,7 53,7
Administração PúblicaP004 - Gestão da Dívida PúblicaP005 - Representação
5,1 2,8 2,2 44,1ExternaP006 - Defesa 36,1 36,1 0,0 0,0P007 - Segurança Interna 37,1 7,4 29,6 79,9P008 - Justiça 30,2 10,1 20,1 66,6P009 - Economia 76,2 76,2 0,0 0,0P010 - Ambiente, Ordenamento do Território 6,7 6,5 0,2 3,4e EnergiaP011 - Agricultura e Mar 9,1 6,0 3,1 34,3P012 - Saúde 5,4 5,4 0,0 0,0P013 - Ensino Básico e Secundário e Administração 93,1 4,0 89,1 95,7EscolarP014 - Ciência e Ensino
6,4 6,4 0,0 0,0Superior
P015 - Solidariedade, 20,1 7,3 12,8 63,5
Emprego e Segurança Social
Despesa efetiva 377,1 190,2 187,0 49,6 Fonte: Sistemas aplicacionais da DGO.
27 Os cativos que incidiram sobre dotação orçamental de projetos e rubricas de aquisições de bens e serviços foram descativados em cerca de metade do montante inicialmente cativado. De acordo com a CGE/2014, os montantes de cativos iniciais da administração central situaram-se em 746,2 M€, incidindo sobre componentes de projetos e aquisição de bens e serviços, sendo o montante descativado de 367,5 M€. A dotação orçamental remanescente foi de 378,9 M€, não se concretizando essa dotação orçamental em despesa efetiva.
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Execução da ADSE
28 A ADSE obteve um excedente em 2014, o que contrasta com os défices registados em anos anteriores. A Direção-Geral de Proteção Social aos Trabalhadores em Funções Públicas (ADSE) registou mais receitas próprias do que despesas, atingindo um excedente de 185 M€ (Tabela 21).3 Em 2013, o défice deste subsistema de saúde já tinha sido relativamente reduzido, num contexto em que já tinha deixado de receber transferências do Orçamento do Estado. Para o excedente da ADSE de 2014 contribuiu sobretudo o aumento da receita face ao ano anterior em 168 M€. Este aumento deveu-se ao incremento da taxa de contribuição dos beneficiários ativos e pensionistas de 2,5% para 3,5%, previsto no âmbito da 1.ª alteração ao Orçamento do Estado, tendo sido efetivado através da Lei n.º 30/2014, de 19 de maio, e cujos efeitos se aplicaram aos salários pagos a partir de junho.4 Por seu turno, a despesa também deu um contributo para o excedente registado, na medida em que esta reduziu-se em 68 M€ face a 2013, sobretudo ao nível da aquisição de serviços de saúde ao abrigo do regime convencionado (-62 M€). Por fim, de salientar o aumento das transferências correntes, de 35 M€ para 60 M€, as quais dizem respeito a transferências para a Administração Central do Sistema de Saúde (ACSS).
Tabela 21 – Receita e despesa da ADSE (em milhões de euros e em percentagem)
Jan-dez var. homóloga Ref. Anual Grau de 2013 2014 M€ % 2014 execução
Receita de contribuições 468 636 168 35,9 667 95,4Entidade patronal 182 115 -67 -36,7 120 96,0Beneficiários 286 521 235 82,1 547 95,2
Despesa efetiva 519 451 -68 -13,1 433 104,3Despesas com pessoal 5 5 0 -1,7 6 80,7Aquisição de bens e serviços 479 386 -93 -19,5 355 108,6
dos quais: serviços de saúde 477 383 -93 -19,5 352 109,1Transferências correntes 35 60 25 71,5 60 100,1Outras despesas correntes 0 0 0 52,6 11 0,8Investimento 0 0 0 3,7 1 69,4
Saldo -51 185 236 234Por memória
Entrega aos cofres do Estado 0 35 60 58,5
Saldo após entrega aos cofres do Estado -51 150 174 Fontes: DGO, base de dados e cálculos UTAO. | Nota: O valor orçamentado para 2014 para a receita efetiva da ADSE foi de 690,8 M€, dos quais 666,8 M€ dizem respeito a contribuições e cerca de 24 M€ são relativos à venda de bens e serviços correntes.
29 Não obstante a existência de um excedente em 2014, este foi inferior ao que se encontrava orçamentado. No âmbito da 1.ª alteração ao OE/2014, foi previsto um excedente de 258 M€ para as contas da ADSE, o qual não veio a sofrer alterações subsequentes. A execução deste subsistema de saúde apresentou um saldo inferior ao previsto em cerca de 49 M€.5 Esta diferença 3 Na presente análise considera-se apenas a receita de contribuições sociais. 4 Através do acórdão 745/2014, de 5 de novembro de 2014, o Tribunal Constitucional decidiu não declarar a inconstitucionalidade dos artigos 2.º, 3.º e 4.º da Lei n.º 30/2014, de 19 de maio, cuja fiscalização tinha sido solicitada em junho por alguns Deputados, por considerar que o excedente que deles resulta contribui para a autossustentabilidade do sistema. 5 O montante orçamentado para a venda de bens e serviços foi de 24 M€, sendo a execução de 17,5 M€.
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decorreu do efeito combinado de uma menor receita e de uma maior despesa. Com efeito, a receita obtida com contribuições foi inferior à que se encontrava prevista em 31 M€ e a despesa foi superior à orçamentada em 19 M€. No que se refere à receita, o desvio verificado incidiu sobre as contribuições da entidade patronal, cuja execução ficou 4,7 M€ abaixo da prevista, bem como ao nível das contribuições dos beneficiários em 26,1 M€. Deste modo, constata-se que o aumento de um ponto percentual da taxa de contribuição dos beneficiários rendeu um valor superior aos 266 M€ que eram pretendidos no âmbito da 1.ª alteração ao OE/2014. No que se refere à despesa, a diferença verificada resultou sobretudo da insuficiente redução da despesa com aquisição de bens e serviços em regime convencionado, de 62M€, quando estava orçamentada uma redução de 100 M€.
30 Em consequência de uma menor receita de contribuições das entidades patronais, foi entregue um valor inferior ao previsto nos cofres do Estado. Nos termos do artigo 2.º da Lei n.º 13/2014, de 14 de março, relativa à 1.ª alteração ao OE/2014, 50% da contribuição da entidade empregadora foram entregues aos cofres do Estado. Deste modo, 35,1 M€ reverteram para esse efeito, sendo que este montante é inferior ao valor que se encontrava orçamentado, 60 M€. Por fim, deve notar-se que a Lei do OE/2015 prevê que os saldos da execução orçamental de 2014, líquidos da referida transferência, transitem automaticamente para o orçamento de 2015.
Empresas Públicas Reclassificadas
31 O défice orçamental das entidades públicas reclassificadas (EPR) em 2014 situou-se abaixo do verificado no período homólogo. A execução orçamental de 2014 para o conjunto das EPR registou um défice de 942 M€, um valor que representa uma recuperação de 37 M€ face ao verificado em 2013 (-979 M€). Este resultado decorreu de uma melhoria homóloga do saldo corrente em 743 M€, sendo compensado parcialmente pela deterioração do saldo de capital em 707 M€. Relativamente às maiores EPR (Tabela 22), destaca-se o agravamento homólogo do défice registado pela empresa Estradas de Portugal em 459 M€, enquanto as restantes EPR constantes na Tabela 22 registaram melhorias homólogas no seu saldo orçamental. De salientar por ordem de importância a REFER (160 M€) e da empresa Parque Escolar (119 M€). As sociedades Parvalorem e Parups registaram, em 2014, um défice de 84 M€ no seu conjunto, o que representa uma melhoria de 45 M€ face ao ano anterior, a qual se deve ao melhor resultado alcançado pela Parups, uma vez que a Parvalorem agravou o défice orçamental 19 M€.
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Tabela 22 - Execução orçamental das EPR (em milhões de euros e em percentagem)
Execução Variação Jan-Dez (M€) homóloga OE Variação Grau de
2014 homóloga Execução Tvha 2013 2014 CTVHA (%) (%)
(%) (p.p.)
1. Receita Corrente, da qual: 2 366 2 719 14,9 13,4 2 572 5,8 105,7
Impostos indirectos 668 685 2,5 0,6 651 -2,8 105,2
Taxas , multas e outras penal idades 374 388 3,7 0,5 343 -7,1 113,1
Transferências correntes , das quais: 603 436 -27,7 -6,4 632 -4,3 69,0
Adm. Centra l -Estado 471 325 -30,9 -5,6 398 -9,1 81,7Outras recei tas correntes 718 1 117 55,5 15,2 946 29,2 118,1
2. Receita de Capital, da qual: 257 146 -43,4 -4,3 440 48,5 33,1
3. Receita Efetiva (1+2) 2 623 2 865 9,2 9,2 3 012 10,0 95,1
4. Despesa Corrente, da qual: 2 545 2 155 -15,3 -10,8 2 527 -7,0 85,3
Despesas com o pessoal 758 743 -1,9 -0,4 702 -1,9 105,9
Aquis ição de bens e serviços 772 812 5,2 1,1 961 7,7 84,5
Juros e outros encargos 831 563 -32,3 -7,4 598 -29,4 94,1
Transferências correntes , das quais: 40 37 -7,7 -0,1 32 -21,2 116,5
União Europeia 5 33 571,7 0,8 1 -70,8 -Outras despesas correntes 112 191 69,5 2,2 194 17,7 98,2
5. Despesa de Capital, da qual: 1 057 1 652 56,3 16,5 1 931 74,9 85,6
Investimento 1 036 1 607 55,1 15,8 1 931 75,2 83,2
6. Despesa Efetiva (4+5) 3 602 3 807 5,7 5,7 4 459 17,0 85,4
7. Saldo Global (3-6), do qual: -979 -942 - - -1 447 - 65,1
Saldo Corrente -179 564 - - 45 - -
Sa ldo de Capita l -800 -1 506 - - -1 492 - 101,0
Sa ldo Primário -148 -380 - - -849 - 44,7
Por memória:
Saldo global das maiores EPR: -1 010 -1 098 - - -1 484 -Rádio e Televisão de Portugal , SA -23 -7 - - -49 - -Parque Escolar, EPE -62 57 - - -10 - -Estradas de Portugal , SA -268 -727 - - -889 - -Metropol i tano de Lisboa, SA -81 -64 - - -82 - -Metro do Porto, SA -86 -74 - - -82 - -REFER, EPE -360 -200 - - -206 - -PARVALOREM, SA -112 -131 - - -137 - -PARUPS, SA -17 47 - - -28 - -
Fontes: DGO e cálculos da UTAO.
32 A despesa com juros e outros encargos suportados pelas EPR reduziu-se significativamente face ao ano anterior, sobretudo devido ao impacto de fatores pontuais. Em 2014, a despesa com juros e outros encargos financeiros suportados pelas EPR ascendeu a 563 M€, registando-se uma redução homóloga de 32,3%, correspondendo a 268 M€. Para este resultado contribuíram, de acordo com a DGO, as seguintes operações financeiras:
A conversão de empréstimos concedidos pelo Estado a EPR do setor dos transportes em capital social (REFER e Estradas de Portugal), ocorrida ainda em 2013, mas com impacto orçamental ao nível da redução dos encargos financeiros com juros desde a efetivação da operação;
A liquidação antecipada de contratos de derivados de taxa de juro (swaps) subscritos por EPR do setor dos transportes, nomeadamente pela REFER, E.P.E., Metropolitano de Lisboa, E.P.E., Metro do Porto, S.A. e Estradas de Portugal, S.A..
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A Tabela 23 apresenta os juros e outros encargos financeiros suportados pelas maiores EPR nas quais se registou uma redução homóloga expressiva em 2014, de cerca de 269 M€, beneficiando do impacto favorável das referidas operações financeiras. Salienta-se as reduções homólogas verificadas na REFER (-119 M€), Metropolitano de Lisboa (-80 M€), Estradas de Portugal (-38 M€) e Metro do Porto (-23 M€).
Tabela 23 – Juros e outros encargos das maiores EPR (em milhões de euros e em percentagem)
Execução Variação Jan-Dez (M€) homóloga OE Grau de
2014 Execução
2013 2014 Tvha M€ (M€) (%)(%)
Principais EPR 830 560 -269 -32,5 595 94,2RTP, SA 4 4 0 6,9 11 36,6Parque Escolar, EPE 29 29 1 - 31 94,2Estradas de Portugal , SA 105 67 -38 -36,2 82 82,2Metropol i tano de Lisboa, EPE 178 98 -80 -44,9 104 94,0Metro do Porto, SA 89 66 -23 -26,2 68 96,3REFER, EPE 268 149 -119 -44,3 165 90,2PARVALOREM, SA 118 118 0 -0,3 103 114,5PARUPS, SA 40 30 -10 -25,7 31 96,3
Fontes: DGO e cálculos da UTAO. | Nota: Os valores apresentados na coluna OE/2014 referem-se ao orçamento inicial para 2014.
33 Em 2014 registou-se um aumento da despesa de investimento, sobretudo no setor rodoviário por via das subconcessões da empresa Estradas de Portugal, contudo este crescimento ficou aquém do inicialmente previsto. As EPR realizaram em 2014 um total de despesa de investimento que ascendeu a 1607 M€, tendo registando um crescimento de 55,1% face ao ano anterior (+571 M€). O montante executado representou cerca de 83,2% do montante orçamentado, encontrando-se concentrado nas seguintes empresas:
Estradas de Portugal, com 1367 M€ (aumento de 558 M€ face a 2013),
REFER, com 102 M€ (aumento de 37 M€ face a 2013)6 , e,
Parque Escolar, com 41 M€ (redução de 27 M€ face a 2013).
Para esta evolução contribuiu o já previsto início dos pagamentos relativos a quatro PPP rodoviárias, designadamente às seguintes subconcessões da empresa Estradas de Portugal: Transmontana, Douro Interior, Baixo Tejo e Litoral Oeste. (Tabela 24).7
6 Em dezembro de 2014 foi efetuada a transferência dos terminais ferroviários de mercadorias da CP/CP Carga para a REFER, operação que também contribuiu para o aumento do investimento (em bens do domínio público) efetuado pela REFER. 7 Com efeito, a previsão constante no relatório do OE/2014, era de que os encargos brutos com as PPP rodoviárias ascendessem a 1442 M€ em 2014 (mais 761 M€ que em 2013), e que a receita com as parcerias rodoviárias aumentasse 12 M€ (de 264 M€ em 2013 para 276 M€ em 2014). Naquela data, as previsões apresentadas já incorporaram as poupanças previstas com as renegociações dos contratos de concessão e subconcessão que se encontram ainda em curso bem como as novas projeções de proveitos decorrentes da introdução de portagens.
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Tabela 24 – Investimento das maiores EPR (em milhões de euros e em percentagem)
Variação homólogaJan-Dez Jan-Dez OE Grau de
2013 2014 Contrib. 2014 Execução (M€) (M€) M€ (Tvh %) para Tvh (M€) (%)
(p.p.)
Total das EPR 1036 1607 571 55,1 55,1 1931 83,2
Principais EPR 964 1528 565 58,6 54,5 1741 87,8
REFER, EPE 65 102 37 56,6 3,5 86 117,9
Estradas de Portugal , SA 809 1367 558 69,0 53,9 1443 94,7
Parque Escolar, EPE 68 41 -27 -39,3 -2,6 182 22,7
Metro do Porto, SA 4 3 -1 -23,6 -0,1 4 70,6
Metropol i tano de Lisboa, EPE 15 8 -6 -44,4 -0,6 15 53,8
RTP, SA 3 7 4 113,1 0,4 10 72,0
Fontes: DGO e cálculos da UTAO.
Administração Local
34 O saldo da administração local em 2014 melhorou face ao ano anterior, tanto em termos ajustados como não ajustados. Em termos não ajustados o saldo situou-se em 417 M€, o que corresponde a uma melhoria de 480 M€ face a 2013. Considerando a execução após ajustamento de fatores que limitam a comparabilidade homóloga, conclui-se que o saldo atingiu 533 M€, representando uma melhoria de 217 M€ face ao ano anterior (Tabela 25 e Gráfico 14). Os ajustamentos efetuados estão relacionados com o perdão de impostos em 2013 e com os pagamentos de dívidas de anos anteriores em 2013 e 2014.
Tabela 25 – Saldos da administração local (em milhões de euros e em percentagem)
Janeiro - dezembro Referenciais anuaisEstimativa
2013 2014 OE OE2R2014 2014
Saldo global não ajustado -63 417 869 560Efeito líquido dos ajustamentos 379 116 136 136Saldo global ajustado 316 533 1 005 696
Fontes: DGO e cálculos da UTAO. | Notas: Os valores da execução de 2013 e 2014 são provenientes da Conta Geral do Estado. Para o saldo não ajustado assume-se o valor constante CGE/2013 e CGE/2014 para os municípios. De referir que o saldo do subsetor da administração local implícito à estimativa OE2R/2014 divulgado em agosto é igual ao saldo implícito à estimativa constante no relatório do OE/2015 apresentado em outubro. Os valores referem-se ao universo dos municípios, sendo que não se inclui as freguesias. No entanto, para as freguesias foi estimado um saldo nulo.
35 O saldo (ajustado) do subsetor da administração local situou-se abaixo quer do orçamento inicial, quer das estimativas subsequentes. A administração local apresentou um saldo (ajustado) de 533 M€, inferior ao objetivo do orçamento inicial (1005 M€) e à estimativa do OE2R/2014 e do relatório do OE/2015 divulgado em outubro de 2014 (696 M€) (Tabela 25). De referir que o objetivo definido para o saldo de 2014 da administração local foi revisto em baixa no âmbito do OE2R/2014 devido essencialmente às revisões em alta da despesa corrente (195 M€) e em baixa da receita de capital (-165 M€), as quais foram parcialmente compensadas pela revisão em baixa da despesa de capital (-95 M€) (Tabela 26).
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Tabela 26 – Conta da administração local (em milhões de euros e em percentagem) Variação Revisão:
Execução anual Ref. anuais Tvh objetivo Grau execução homóloga OE2R vs OE
2013 2014 M€ % OE OE2R M€ % OE OE2R OE OE2R 2014 2014 2014 2014 2014 2014
Receita efetiva 6 960 6 939 -21 -0,3 7 031 6 823 -209 -3,0 1,0 -2,0 98,7 101,7Corrente 5 895 6 225 330 5,6 6 189 6 146 -44 -0,7 5,0 4,2 100,6 101,3Capital 1 065 714 -351 -33,0 842 677 -165 -19,6 -20,9 -36,4 84,8 105,5
Despesa efetiva 6 644 6 406 -238 -3,6 6 026 6 126 100 1,7 -9,3 -7,8 106,3 104,6Corrente 4 952 5 046 94 1,9 4 384 4 579 195 4,4 -11,5 -7,5 115,1 110,2Capital 1 692 1 360 -332 -19,6 1 642 1 547 -95 -5,8 -3,0 -8,6 82,8 87,9
Saldo global 316 533 217 1 005 696 -309 Fontes: DGO e cálculos da UTAO. | Notas: Os valores encontram-se ajustados de fatores que limitam a comparabilidade homóloga. Os valores referem-se ao universo dos municípios, sendo que não se inclui o universo das freguesias.
36 O saldo ajustado da administração local estabilizou durante o 2.º semestre de 2014. Apesar do saldo atingido em 2014 ter sido o mais elevado durante a vigência do Programa de Ajustamento Económico e Financeiro (PAEF), este situou-se abaixo do objetivo anual previsto no orçamento inicial e no OE2R/2014 (Gráfico 14).
Gráfico 14 – Evolução mensal do saldo da administração local (acumulado desde o início do ano, em milhões de euros)
1 200OE1R/2014:
1005M€1 000
800 OE2R/2014:696M€
600 2014: 533M€485 495 491 464 451
400 2012: 463M€327 271 2013: 316M€
200 111 108 90 2011: 208M€
0 2010: 66M€55
-200
-400
2009: -656M€-600
-800jan fev mar abr mai jun jul ago set out nov dez
Fontes: CGE, DGO e cálculos da UTAO. | Nota: Os anos 2009-2011 compreendem apenas saldos trimestrais.
37 Face ao orçamento inicial, a receita efetiva situou-se abaixo da previsão do orçamento inicial. A receita efetiva apresentou um grau de execução de 98,7%, ficando aquém do orçamentado devido à receita de capital. A taxa de variação homóloga situou-se em -0,3%, sendo 1,3 p.p. inferior ao objetivo inicial. De referir que a componente das transferências correntes e de capital apresentou o maior contributo para o desvio face ao inicialmente previsto (Gráfico 15).
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Gráfico 15 – Principais contributos para o desvio da receita efetiva face ao OE/2014 (em temos acumulados face ao objetivo anual, em pontos percentuais)
Receita Efetiva -1,3
Impostos diretos 1,3
Outras receitas correntes 1,0
Venda de Bens de Investimento 0,0
Taxas, Multas e Outras Penalidades -0,2
Impostos indiretos -0,3
Transferências correntes e de capital -3,2
-4 -3 -3 -2 -2 -1 -1 0 1 1 2 2
Fontes: DGO e cálculos da UTAO.
38 Face à estimativa implícita ao OE2R/2014, a receita efetiva ficou acima do previsto, embora com contributos diferentes ao nível das componentes de receita. A receita efetiva apresentou um grau de execução de 101,7%, o que corresponde a uma taxa de variação homóloga acima do objetivo em 1,7 p.p.. De salientar o contributo dos impostos diretos, bem como o da venda de bens e serviços, e em sentido oposto o das transferências correntes e de capital (Gráfico 16).
Gráfico 16 – Principais contributos para o desvio da receita efetiva face à estimativa do OE2R/2014 (em temos acumulados face ao objetivo anual, em pontos percentuais)
Receita Efetiva 1,7
Impostos diretos 1,5
Outras receitas correntes 1,2
Venda de Bens de Investimento 0,2
Taxas, Multas e Outras Penalidades 0,0
Impostos indiretos -0,3
Transferências Correntes e capital -1,1
-2 -1 -1 0 1 1 2 2
Fontes: DGO e cálculos da UTAO.
39 As transferências correntes e de capital, no seu conjunto, apresentaram uma variação negativa face ao ano anterior. A execução da componente “outras transferências” provenientes de fora das administrações públicas ficou aquém do orçamentado inicialmente e do OE2R/2014 (Gráfico 15 e Gráfico 16). De referir que a execução das transferências do OE no âmbito da Lei de Finanças
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Locais ficou próximo do montante aprovado no OE/2014. A componente das transferências de capital da UE situou-se abaixo do OE/2014, mas se o referencial for o OE2R/2014 então a execução ficou acima do previsto.
40 A receita de impostos diretos situou-se acima do previsto no orçamento inicial e na estimativa do OE2R/2014. Os impostos diretos apresentaram graus de execução de 103,8% e de 104,4%, relativamente aos referenciais supracitados (Gráfico 17). De salientar que a principal componente é o imposto municipal sobre imóveis (IMI), o qual apresentou uma execução face aos OE/2014 e OE2R/2014 de, respetivamente, 104,3% e 101%.8 Em termos nominais, o IMI cobrado foi de 1467,2 M€ e os respetivos objetivos eram de 1530 M€ e 1482,2 M€.
Gráfico 17 – Grau de execução dos impostos diretos (em percentagem)
110 110Grau de execução Grau de execução
100 OE/2014: OE2R/2014:
90 103,8% 104,4% 90
8070 70
6050
5040 303020 1010
0 -10jan fev mar abr mai jun jul ago set out nov dez
2012 2013 OE/2014
Fontes: DGO e cálculos da UTAO. | Nota: As diferenças de perfil intra-anual que se verificam entre a execução de 2012 e anos seguintes refletem sobretudo as alterações relativas às datas e número de prestações de pagamento do IMI.
41 Em comparação com o orçamento inicial, a despesa efetiva situou-se acima do previsto, embora com desvios em sentido distinto ao nível das componentes de despesa. A despesa efetiva evidenciou um grau de execução de 106,3%, tendo como referência o orçamento inicial. Neste sentido, a taxa de variação homóloga foi de -3,6%, situando-se 5,7 p.p. acima do referencial anual (Gráfico 18). De referir que o principal contributo para o desvio foi proveniente da aquisição de bens e serviços (6,2 p.p.), bem como das despesas com pessoal (3,7 p.p.), sendo atenuado parcialmente pela despesa em investimento (-5 p.p.).9
8 O padrão intra-anual dos impostos diretos em 2014 não poderá ser comparado com o verificado em 2012 devido à alteração em 2013 do calendário de recebimentos do IMI pelas autarquias. 9 Note-se que os ajustamentos ao subsetor da administração local para 2014 são os constantes na Tabela 24, assumindo-se que a distribuição por classificação económica do montante de 136 M€ previsto para 2014 é proporcional à sua execução verificada até março de 2014.
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Gráfico 18 – Principais contributos para o desvio da despesa efetiva face ao OE/2014 (em temos acumulados face ao objetivo anual, em pontos percentuais)
Despesa efetiva 5,7
Aquisição de bens e serviços 6,2
Despesas com o pessoal 3,7
Transferências correntes 1,4
Transferências de capital 0,5
Outras despesas de capital 0,3
Outras despesas correntes 0,1
Juros e outros encargos -0,4
Subsídios -1,0
Investimento -5,0
-6 -4 -2 0 2 4 6 8
Fontes: DGO e cálculos da UTAO.
42 A execução da despesa efetiva situou-se acima da estimativa implícita ao OE2R/2014. A despesa efetiva apresentou um grau de execução de 104,6%, o que corresponde a uma taxa de variação homóloga superior à estimada em 4,2 p.p. (Gráfico 19). De destacar que para o desvio face ao objetivo contribuíram as componentes de aquisição de bens e serviços (5,1 p.p.) e despesas com pessoal (2 p.p.). Em sentido contrário destaca-se a despesa em investimento (-3,5 p.p.).
Gráfico 19 – Principais contributos para o desvio da despesa efetiva face à estimativa do OE2R/2014 (em temos acumulados face ao objetivo anual, em pontos percentuais)
Despesa efetiva 4,2
Aquisição de bens e serviços 5,1
Despesas com o pessoal 2,0
Transferências correntes 1,2
Transferências de capital 0,5
Outras despesas de capital 0,3
Outras despesas correntes 0,1
Juros e outros encargos -0,4
Subsídios -1,0
Investimento -3,5
-4 -2 0 2 4 6
Fontes: DGO e cálculos da UTAO.
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43 O investimento em 2014 situou-se abaixo do orçamentado, tanto do orçamento inicial como da estimativa implícita ao OE2R/2014 (Gráfico 20). O grau de execução do investimento situou-se em 82,5% do previsto no OE2R/2014, sendo que este já tinha sido revisto em baixa face ao orçamento inicial.
Gráfico 20 – Grau de execução de investimento (em percentagem)
100 100
90 Grau de execução Grau de execução 90OE/2014: OE2R/2014:
80 77% 82,5% 80
70 70
60 60
50 50
40 40
30 30
20 20
10 10
0 0jan fev mar abr mai jun jul ago set out nov dez
2012 2013 OE/2014
Fontes: DGO e cálculos UTAO.
44 A despesa em aquisição de bens e serviços situou-se acima do previsto tanto do orçamento inicial como da estimativa no âmbito do OE2R/21014. O grau de execução da despesa em aquisição de bens e serviços situou-se em 120,7% quando comparado com o OE2R/2014, que por sua vez tinha sido revisto em alta em comparação com o OE/2014 (Gráfico 21). Tendo por referencial o OE inicial, o grau de execução foi de 126,5%.
Gráfico 21 – Grau de execução da aquisição de bens e serviços (em percentagem)
140Grau de execução Grau de execução
140
OE/2014: OE2R/2014:120 126,5% 120,7% 120
100 100
80 80
60 60
40 40
20 20
0 0jan fev mar abr mai jun jul ago set out nov dez
2012 2013 OE/2014
Fontes: DGO e cálculos UTAO.
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45 No que diz respeito às despesas com pessoal, verificou-se que a execução se situou acima do orçamento inicial e do OE2R/2014. O grau de execução das despesas com pessoal foi de 106,5% quando comparado com o OE2R/2014, no qual já tinha sido revisto em alta o montante orçamentado face ao orçamento inicial (Gráfico 22). Tendo por referência o OE/2014 o grau de execução foi de 112,4%. De referir que o impacto da decisão do Tribunal Constitucional em maio (Acórdão n. 413/2014) no âmbito das reduções remuneratórias no setor público refletiu-se na execução mensal de junho, agosto e setembro. Posteriormente a Lei n.º 75/2014, de 12 de setembro limitou o impacto da reversão remuneratória, a qual estabeleceu os mecanismos das reduções remuneratórias temporárias e as condições da sua reversão.
Gráfico 22 – Grau de execução das despesas com pessoal (em percentagem)
120 Grau de execução Grau de execução 120
OE/2014: OE2R/2014:100 112,4% 106,5% 100
80 80
60 60
40 40
20 20
0 0jan fev mar abr mai jun jul ago set out nov dez
2012 2013 OE/2014 Fontes: DGO e cálculos UTAO.
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Tabela 27 – Conta (ajustada) da administração local (em milhões de euros e em percentagem)
Variação Revisão: Execução anual Ref. anuais Tvh objetivo Grau execução
homóloga OE2R vs OE
2013 2014 M€ % OE OE2R M€ % OE OE2R OE OE2R 2014 2014 2014 2014 2014 2014
RECEITA CORRENTE 5 895 6 225 330 5,6 6 189 6 146 -44 -0,7 5,0 4,2 100,6 101,3Impostos diretos 2 105 2 425 320 15,2 2 335 2 322 -14 -0,6 10,9 10,3 103,8 104,4Impostos indiretos 130 107 -23 -17,6 131 131 0 0,0 1,1 1,1 81,5 81,5Outras receitas correntes 3 660 3 693 33 0,9 3 723 3 693 -30 -0,8 1,7 0,9 99,2 100,0
DESPESA CORRENTE 4 952 5 046 94 1,9 4 384 4 579 195 4,4 -11,5 -7,5 115,1 110,2Consumo público 4 232 4 302 71 1,7 3 638 3 823 185 5,1 -14,0 -9,7 118,3 112,5
Despesas com pessoal 2 243 2 226 -17 -0,8 1 981 2 090 110 5,5 -11,7 -6,8 112,4 106,5Aq. bens e serv.e out. desp. corr. 1 989 2 076 87 4,4 1 658 1 733 75 4,5 -16,7 -12,9 125,3 119,8
Aquisição de bens e serviços 1 890 1 979 90 4,8 1 564 1 639 75 4,8 -17,2 -13,2 126,5 120,7Outras despesas correntes 99 97 -2 -2,5 93 93 0 0,0 -6,1 -6,1 103,8 103,8
Subsídios 115 98 -17 -14,9 165 165 0 0,0 43,7 43,7 59,2 59,2Juros e outros encargos 116 127 12 9,9 153 153 0 0,0 32,4 32,4 83,0 83,0Transferências correntes 490 519 29 5,9 428 438 10 2,3 -12,6 -10,6 121,2 118,4
SALDO CORRENTE 943 1 179 236 1 805 1 566RECEITAS DE CAPITAL 1 065 714 -351 -33,0 842 677 -165 -19,6 -20,9 -36,4 84,8 105,5DESPESAS DE CAPITAL 1 692 1 360 -332 -19,6 1 642 1 547 -95 -5,8 -3,0 -8,6 82,8 87,9
Investimento 1 401 1 106 -295 -21,0 1 437 1 342 -95 -6,6 2,5 -4,2 77,0 82,5Transferências de capital 266 218 -48 -18,1 187 187 0 0,0 -29,6 -29,6 116,3 116,3Outras despesas de capital 25 35 11 42,7 18 18 0 0,0 -27,9 -27,9 198,0 198,0
RECEITA EFETIVA 6 960 6 939 -21 -0,3 7 031 6 823 -209 -3,0 1,0 -2,0 98,7 101,7DESPESA EFETIVA 6 644 6 406 -238 -3,6 6 026 6 126 100 1,7 -9,3 -7,8 106,3 104,6SALDO GLOBAL 316 533 217 1 005 696 -309
Fontes: DGO e cálculos da UTAO. | Notas: Os valores encontram-se ajustados de fatores que limitam a comparabilidade homóloga, os quais se encontram identificados na Tabela 25. De referir que os valores referem-se ao universo dos municípios, sendo que não se inclui o universo das freguesias.
Subsídios e indemnizações compensatórias
46 Os subsídios e indemnizações compensatórias apresentaram uma redução em 2014 (Tabela 28). As indemnizações compensatórias correspondem aos montantes que o Estado distribui às empresas que efetuam a prestação de serviço público no âmbito dos transportes, cultura e comunicação social, as quais diminuíram 260,1 M€ em 2014. A variação homóloga é explicada essencialmente por dois fatores: o efeito de base da despesa com a amortização do défice tarifário em 2013 no montante de 167,3 M€, bem como o montante de indemnização compensatória para a RTP que em 2013 foi de 52 M€ e que em 2014 deixou de se efetuar devido à alteração da estrutura da receita da RTP.10
47 Em 2014, os principais montantes de subsídios e indemnizações compensatórios foram atribuídos no âmbito do Ministério das Finanças e Ministério da Economia. Os principais montantes transferidos pelo Ministério das Finanças foram para a PT Comunicações (35,9 M€), os transportes ferroviários (30,9 M€), os transportes rodoviários (27,8 M€) e os transportes aéreos
10 De referir que a despesa efetiva da RTP em 2014 situou-se em 251,3 M€, sendo 18 M€ abaixo do registado em 2013, enquanto a receita efetiva foi de 244,6 M€, descendo 1,3 M€ face a 2013. Em 2014, a ausência de receita proveniente da indemnização compensatória foi parcialmente compensada pela subida da receita da componente de “venda de bens e serviços” em 46 M€. O saldo global em 2014 situou-se em -6,7 M€, representando uma melhoria homóloga de 16,7M€.
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(14,7 M€), enquanto os montantes distribuídos pelo Ministério da Economia foram para os transportes ferroviários (92,8 M€) e para os transportes fluviais (8,7 M€).
Tabela 28 – Subsídios e indemnizações compensatórias (em milhões de euros)
Execução Objetivo anualGrau de
Jan-dezembro Variação homóloga Variação homólogaSubsídios e indemnizações compensatórias execução
OE/20142013 2014 M€ % M€ % 2014
Governação e Cultura - 19,1 19,1 - 18,4 18,4 - 104,0Ministério das Finanças 526,7 146,0 -380,6 -72,3 167,0 -359,6 -68,3 87,4Ministério da Economia - 101,4 101,4 - 101,4 101,4 - 100,0Total 526,7 266,5 -260,1 -49,4 286,9 -239,8 -45,5 92,9
Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Nota: A rubrica de despesa em subsídios e indemnizações compensatórias encontra-se incluída nas componentes de transferências correntes e de subsídios. Em 2014, o Ministério da Economia e o programa orçamental Governação e Cultura apresentaram subsídios e indemnizações compensatórias que em 2013 estavam registados no Ministério das Finanças.
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Caixa 4 – Recomendações do Conselho relativas ao Programa Nacional de Reformas e ao Programa de Estabilidade de Portugal para 2014
Em 13 de novembro de 2013, a Comissão Europeia adotou a Análise Anual do Crescimento, assinalando o início do Semestre Europeu de 2014 para fins de coordenação da política económica. Em 20 de dezembro de 2013, o Conselho Europeu subscreveu as prioridades destinadas a garantir a estabilidade financeira, a consolidação orçamental e a adoção de medidas de impulso do crescimento.
Nos termos do Regulamento (UE) n.º 472/2013, Portugal estava isento da obrigação de apresentar o seu Programa Nacional de Reformas e o seu Programa de Estabilidade durante o período de vigência do Programa de Ajustamento Macroeconómico. Não obstante esta isenção, as autoridades portuguesas apresentaram o Documento de Estratégia Orçamental no final de abril de 2014. Após o termo do Programa de Ajustamento Macroeconómico, que se encontrou juridicamente concluído em 28 de junho de 2014, Portugal foi plenamente reintegrado no Semestre Europeu. De seguida, a Comissão Europeia procedeu à avaliação do Documento de Estratégia Orçamental, tomando em consideração a sua relevância para a política orçamental e para o cumprimento das regras e orientações da UE.
A avaliação da Comissão Europeia enquadrou-se na necessidade de reforçar a governação económica global da UE no âmbito do Semestre Europeu. Neste contexto, no dia 2 de junho de 2014, a Comissão Europeia propôs um conjunto de Recomendações Específicas por País (REP), as quais se traduzem num aconselhamento político adaptado à situação de cada Estado-Membro com base nas prioridades identificadas na Análise Anual do Crescimento e na informação sobre os planos estratégicos, recebida em abril.No dia 8 de julho, o Conselho Europeu aprovou as REP, que foram discutidas pelos Ministros da UE reunidos em Conselho, cabendo-lhes a adoção, em última análise, dessas recomendações. As recomendações do Conselho foram publicadas no Jornal Oficial da UE do dia 29 de julho de 2014.
À luz desta avaliação, o Conselho analisou a estratégia orçamental, propondo a adoção e aplicação plena e em tempo útil, no período 2014-2015, de oito recomendações. Apresentam-se de seguida essas recomendações, realçando-se as que incluem uma data de conclusão:
Recomendação n.º 1: “Aplicar as medidas de consolidação orçamental necessárias para 2014, a fim de atingir os objetivos orçamentais e evitar a acumulação de novos pagamentos em atraso. Relativamente ao ano de 2015, aplicar uma estratégia orçamental revista, a fim de reduzir o défice para 2,5 % do PIB, em sintonia com a meta fixada na recomendação formulada no âmbito do procedimento relativo aos défices excessivos, procedendo simultaneamente ao necessário ajustamento estrutural. Substituir as medidas de consolidação consideradas inconstitucionais pelo Tribunal Constitucional por medidas de dimensão e qualidade análogas, o mais rapidamente possível. A correção da situação de défice excessivo deverá ser efetuada de uma forma sustentável e favorável ao crescimento, limitando o recurso a medidas extraordinárias/temporárias. Após a correção da situação de défice excessivo, prosseguir o ajustamento estrutural anual programado no sentido do objetivo a médio prazo, em conformidade com o requisito de um ajustamento estrutural anual de, pelo menos, 0,5% do PIB, e superior em períodos favoráveis, e assegurar que a regra relativa à dívida seja cumprida a fim de colocar o elevado rácio da dívida geral numa trajetória sustentável. Dar prioridade à consolidação orçamental baseada nas despesas e aumentar a eficiência e qualidade das despesas públicas. Manter um controlo rigoroso das despesas da administração central, regional e local. Prosseguir com a reestruturação das empresas públicas. Desenvolver até ao final de 2014 novas medidas abrangentes que integrem a reforma das pensões em curso, destinadas a melhorar a sustentabilidade a médio prazo do sistema de pensões. Controlar o crescimento das despesas de saúde e prosseguir com a reforma hospitalar. Examinar o regime fiscal e torná-lo mais favorável ao crescimento. Continuar a melhorar o controlo do cumprimento das obrigações fiscais e a luta contra a evasão fiscal mediante o aumento da eficiência da administração fiscal. Reforçar o sistema de gestão das finanças públicas finalizando e aplicando rapidamente a abrangente reforma da Lei de Enquadramento Orçamental até ao final de 2014. Garantir o cumprimento rigoroso da Lei dos compromissos e pagamentos em atraso. Aplicar eficazmente tabelas únicas de salários e suplementos no setor público a partir de 2015.”
Recomendação n.º 2: “Manter a evolução do salário mínimo coerente com os objetivos de promoção do emprego e da competitividade. Assegurar um sistema de fixação de salários que promova o alinhamento dos salários e da produtividade a nível setorial e/ou a nível de empresa. Explorar, em consulta com os parceiros sociais e de acordo com as práticas nacionais, a possibilidade de uma suspensão temporária dos acordos coletivos mutuamente acordada a nível de empresa. Até setembro de 2014, apresentar propostas sobre a suspensão temporária dos acordos coletivos mutuamente acordada a nível de empresa (nos termos da redação original, em inglês: “firm-level opt-out arrangements from sectoral contracts agreed between employers and workers’ representatives”), bem como sobre a revisão da sobrevivência de acordos coletivos.”
Recomendação n.º 3: “Apresentar, até março de 2015, uma avaliação independente das recentes reformas do sistema de proteção do emprego, juntamente com um plano de ação para possíveis reformas adicionais a fim de dar resposta à
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questão da segmentação do mercado de trabalho. Prosseguir a reforma em curso das políticas ativas de emprego e dos serviços públicos de emprego a fim de aumentar as taxas de emprego e de participação no mercado de trabalho, nomeadamente melhorando a orientação profissional/assistência na procura de emprego e sistemas de ativação/sanções com vista a reduzir o desemprego de longa duração e a integrar as pessoas que se encontram mais afastadas do mercado de trabalho. Dar resposta à questão do desemprego dos jovens, em especial através da efetiva antecipação das competências necessárias e de uma intervenção relativamente a jovens não registados, em conformidade com os objetivos da «Garantia para a Juventude». Garantir uma cobertura adequada da assistência social, incluindo o regime de rendimento mínimo, assegurando simultaneamente a ativação efetiva dos beneficiários.”
Recomendação n.º 4: “Melhorar a qualidade e relevância do sistema de ensino para o mercado de trabalho, a fim de reduzir o abandono escolar precoce e abordar a questão das baixas taxas de desempenho do ensino. Assegurar a eficiência das despesas públicas no setor da educação e reduzir a falta de correspondência das competências relativamente ao mercado de trabalho, designadamente melhorando a qualidade e a capacidade de atração do ensino e formação profissionais e incentivando a cooperação com o setor empresarial. Reforçar a cooperação entre a investigação pública e a setor empresarial e impulsionar a transferência de conhecimentos.”
Recomendação n.º 5: “Acompanhar a situação de liquidez dos bancos e potenciais insuficiências de capital, nomeadamente mediante inspeções temáticas no local e testes de esforço. Avaliar os planos de recuperação dos bancos e introduzir melhorias no processo de avaliação, quando necessário. Aplicar uma estratégia abrangente para reduzir o nível excessivo de endividamento das empresas e reforçar os esforços destinados a alargar o leque de alter nativas de financiamento, incluindo para fases precoces da evolução das empresas, pela melhoria da eficácia dos instrumentos de reestruturação da dívida (em especial, PER e SIREVE) para as empresas viáveis, introduzindo incentivos para os bancos e os devedores realizarem processos de reestruturação numa fase precoce e melhorando a disponibilidade de financiamento através do mercado de capitais. Assegurar que as medidas identificadas apoiam a reafetação do financiamento para os setores produtivos da economia, incluindo para PME viáveis, evitando riscos para as finanças públicas e a estabilidade financeira. Implementar, até ao final de setembro de 2014, um sistema de alerta precoce sobretudo com fins de supervisão, destinado a identificar empresas, incluindo PME, com elevada probabilidade de incumprimento devido a um excessivo nível de endividamento e que possa, indiretamente, promover uma reestruturação precoce das dívidas das empresas.”
Recomendação n.º 6: “Aplicar o segundo e terceiro pacotes de medidas no setor da energia destinados a reduzir os custos da energia para a economia, eliminando simultaneamente o défice tarifário do setor da eletricidade até 2020, e acompanhar de perto a sua aplicação. Melhorar a integração transfronteiras das redes de energia e acelerar a execução dos projetos de interligação das redes de eletricidade e gás. Aplicar o plano abrangente de longo prazo de transportes, bem como o «cronograma» que estabelece as reformas do setor portuário. Completar as concessões de transportes para as áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto. Assegurar que a renegociação das concessões portuárias existentes, bem como os novos regimes de autorização, são orientados para os resultados e estão em consonância com os princípios do mercado interno, em especial das regras aplicáveis aos contratos públicos. Assegurar que a autoridade reguladora nacional para os transportes (AMT) seja totalmente independente e esteja operacional até ao final de setembro de 2014. Assegurar a sustentabilidade financeira das empresas públicas no setor dos transportes. Reforçar a eficiência e a concorrência no setor ferroviário, aplicando o plano para a competitividade da CP Carga, após a transferência dos terminais de mercadorias, assegurando a independência administrativa do gestor da infraestrutura pública e das empresas ferroviárias.”
Recomendação n.º 7: “Melhorar o processo de avaliação do mercado da habitação, incluindo a criação, até ao final de 2014, de um quadro mais sistemático de acompanhamento e comunicação de informações e a elaboração de um relatório aprofundado sobre a economia paralela nesse mercado. Prosseguir os esforços para a realização de inventários adicionais dos encargos regulamentares com vista a incluir, até março de 2015, setores ainda não abrangidos. Adotar e aplicar, até aofinal de setembro de 2014, os decretos pendentes relativos a licenças e as alterações setoriais. Eliminar, até ao final de setembro de 2014,as restrições aindaexistentes no setor dosserviços profissionais e adotar os estatutos alterados dos órgãos profissionais que ainda não tenham sido adotados no âmbito do Programa de Ajustamento Macroeconómico. Eliminar os atrasos nos pagamentos do setor público. Garantir recursos adequados aos reguladores nacionais e à autoridade da concorrência.”
Recomendação n.º 8: “Prosseguir com a racionalização e modernização da administração pública central, regional e local. Aplicar as reformas a fim de melhorar a eficácia do sistema judicial e aumentar a transparência. Intensificar os esforços de avaliação da execução das reformas empreendidas no âmbito do Programa de Ajustamento Macroeconómico, bem como de reformas programadas e futuras. Em particular, introduzir avaliações sistemáticas e obrigatórias ex ante e ex post no processo legislativo. Estabelecer uma unidade de avaliação central a nível governamental, funcionalmente independente, que avalie e apresente semestralmente relatórios sobre a aplicação destas reformas, incluindo a coerência com a avaliação de impacto ex ante, com medidas corretivas se necessário.”
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III.3 Ótica das Contas Nacionais Nesta secção procede-se a uma análise dos resultados orçamentais de 2014 na ótica da contabilidade nacional. A análise centra-se essencialmente na evolução das contas administrações públicas face a 2013, sendo apresentada também neste âmbito uma análise das elasticidades da receita fiscal em 2014. No que se refere à comparação do défice orçamental apurado em contabilidade nacional com os objetivos inscritos no OE inicial para 2014 e nos subsequentes OER, a análise encontra-se limitada pela adoção de um novo referencial metodológico subjacente à compilação das contas nacionais, realizada no decorrer de 2014. Esta limitação decorre do facto dos objetivos oficiais para o défice de 2014 se encontrarem nos sucessivos orçamentos do Estado definidos em SEC95, enquanto os resultados de contas nacionais, a partir do 2.º trimestre de 2014, passaram a ser compilados em SEC2010. Esta alteração teve impacto não apenas sobre o nível do PIB nominal, como também sobre o valor nominal do défice das administrações públicas.
Saldo orçamental em 2014
48 Em 2014, o défice das administrações públicas em contabilidade nacional ascendeu a 12,4 mil M€, fixando-se em 7,2% do PIB. Este resultado, divulgado pelo INE em simultâneo com a 2.ª notificação do Procedimento dos Défices Excessivos de 2015, incorpora o impacto da capitalização do Novo Banco em 2014.11 Decorrido o prazo de um ano a contar da realização daquela operação, que teve lugar no 3.º trimestre, sem que se tivesse concretizado a venda do Novo Banco, a operação de capitalização foi reconhecida no défice das administrações públicas daquele período como uma injeção de capital, onerando o défice em 4,9 mil M€, o equivalente a 2,8% do PIB.
49 O défice apurado em contas nacionais excedeu em 5,3 mil M€ o défice registado em contabilidade pública, o equivalente a 3,1 p.p. do PIB. Para um défice mais elevado em contabilidade nacional contribuiu particularmente o reconhecimento do aumento de capital do Novo Banco pelo Fundo de Resolução enquanto injeção de capital e a assunção da dívida da STCP e da Carris como dívida do Estado, no âmbito da reestruturação financeira do setor dos transportes (Tabela 29). No mesmo sentido, embora com menor dimensão, destaca-se ainda a diferença entre os juros devidos e os juros pagos que decorre da necessidade de se considerar, em contas nacionais, as despesas com juros numa ótica de especialização do exercício. O agravamento do défice em contas nacionais resultante dos ajustamentos anteriores é atenuado pelo ajustamento de sentido contrário associado a outros efeitos. Entre estes, são de salientar o pagamento de dívidas de anos anteriores, nomeadamente, ao nível das Regiões Autónomas, e a anulação do impacto dos fundos de pensões
11 Na Conta Geral do Estado de 2014, o défice das administrações públicas em contabilidade nacional cifra-se em 4,5% do PIB, reportando-se aos dados apurados pelo INE no âmbito da 1.ª notificação do Procedimento dos Défices Excessivos. A principal diferença face ao défice de 7,2% do PIB apurado para a 2.ª notificação do Procedimento dos Défices Excessivos decorre do reconhecimento do impacto da operação de capitalização do Novo Banco.
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transferidos para as administrações públicas, uma vez que com a adoção do SEC2010 aqueles fundos deixam de ser considerados no saldo orçamental em contas nacionais.12
Tabela 29 – Ajustamento entre o saldo das administrações públicas em contabilidade pública e em contabilidade nacional em 2014
Milhões % PIB
de euros
Saldo em contabilidade pública -7 100 -4,1%
Ajustamento accrual e delimitação setorial em Contas Nacionais1, 2 -240 -0,1%Diferença entre juros pagos e devidos -622 -0,4%
Ajustamento temporal de impostos e contribuições 139 0,1%
Capitalização do Novo Banco pelo Fundo de Resolução -4 900 -2,8%
Recapitalização do Banco Efisa -38 0,0%
Reestruturação financeira do setor dos transportes (Carris e STCP) -1 192 -0,7%
Writte-off de crédito mal parado do BPN Crédito detido pela Parvalorem -94 -0,1%Outros efeitos 1 601 0,9%
Saldo em contabilidade nacional -12 446 -7,2% Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Notas: 1) Ajustamento accrual relativo a empresas públicas, ao SNS e à CGA. Este ajustamento consiste em adicionar os encargos assumidos e não pagos em 2014 e em subtrair os pagamentos realizados durante o ano respeitantes a encargos assumidos noutros períodos. 2) O efeito da delimitação setorial foi ajustado das injeções de capital em empresas pertencentes ao setor das administrações públicas, pelo facto destas operações consolidarem em termos agregados, não produzindo efeito no saldo orçamental das administrações públicas.
50 O défice encontra-se influenciado pelo efeito de medidas de natureza extraordinária, que em 2014 oneraram de forma significativa o défice orçamental em contas nacionais. As medidas de natureza extraordinária realizadas em 2014 contribuíram para agravar o défice de 2014 em 6,6 mil M€, o equivalente a 3,8% do PIB. Deste modo, mais de metade do défice orçamental registado pelas administrações públicas foi atribuível ao efeito de medidas extraordinárias, com destaque para a capitalização do Novo Banco e para o reconhecimento da dívida da STCP e da Carris como dívida do Estado, responsáveis no seu conjunto por aumentar a despesa em 6,1 mil M€, cerca de 3,5% do PIB (Caixa 6).
51 Ajustado de medidas extraordinárias, o défice ascendeu a 5,8 mil M€, cerca de 3,3% do PIB, embora o saldo primário tenha evidenciado um excedente. Subjacente ao défice orçamental em termos ajustados esteve, no entanto, um excedente ao nível do saldo primário, que ascendeu a 2,7 mil M€, o equivalente a 1,6% do PIB (Gráfico 23). Este excedente primário permitiu cobrir aproximadamente um terço das despesas com juros registadas em 2014, as quais se cifraram em 8,5 mil M€ ou 4,9% do PIB.
12 É anulada a despesa com fundos de pensões na parte que excede as receitas por eles geradas, nomeadamente a referente a contribuições.
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Gráfico 23 – Saldo das administrações públicas, corrigido do efeito de operações extraordinárias
(em percentagem do PIB)
2,0 1,6
1,0
0,0
-1,0 -0,3
-2,0
-3,0
-4,0 -3,3
-5,0
-6,0 -5,1-4,9 -4,9
2013 2014
Saldo orçamental Saldo primário Despesa com juros
Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Notas: 1) A despesa com juros é apresentada em termos do seu para o saldo orçamental, pelo que os valores que constam do gráfico correspondem ao simétrico do valor desta rubrica em percentagem do PIB.
Evolução face ao ano anterior
A análise deste capítulo é apresentada em termos ajustados, i.e. excluindo o efeito de operações extraordinárias, pontuais e one-off.13 Como referencial anual é utilizado o OE/2015, que apresenta o
objetivo para o défice de 2014 e respetivo detalhe já de acordo com o novo Sistema Europeu de Contas Nacionais, o SEC2010, que em setembro de 2014 veio substituir o anterior referencial, o SEC95. Recorde-se que o OE/2015 confirmou o objetivo para o défice de 2014 em percentagem do PIB, em SEC2010, que constava da 2.ª Notificação do Procedimento dos Défices Excessivos, de 30 de setembro. No OE2R/2014, apresentado no final de agosto, o objetivo oficial para o défice das administrações públicas encontrava-se ainda definido em SEC95.
52 Face a 2013, o défice global das administrações públicas evidenciou um agravamento de 2,3 p.p., enquanto o défice ajustado de operações extraordinárias registou, pelo contrário, um desagravamento de 1,8 p.p..Esta evolução distinta em termos ajustados e não ajustados reflete o efeito das operações de natureza extraordinária sobre o défice global das administrações públicas em cada um dos anos. Em 2014, as operações extraordinárias agravaram o défice das administrações públicas, recorde-se, em 6,6 mil M€, o correspondente a 3,8% do PIB. Destacam-se, entre estas operações, a capitalização do Novo Banco pelo Fundo de Resolução no 3.º trimestre, correspondente a 4,9 mil M€, e o financiamento concedido no 2.º trimestre a duas empresas públicas do setor dos transportes, a Carris e a STCP, e o consequente reconhecimento da sua dívida total como dívida pública, na ordem dos 1,2 mil M€. A este impacto acrescem efeitos de menor dimensão decorrentes:
13 Os valores não ajustados encontram-se na Tabela 49 em Anexo.
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do programa de rescisões por mútuo acordo, cuja execução em 2014 se cifrou em cerca de 200 M€, aproximadamente 2/3 do valor global previsto nas estimativas oficiais incluídas no OE/2015; do crédito fiscal extraordinário ao investimento no valor de 225 M€; do write-off de crédito mal parado do BPN Crédito detido pela Parvalorem correspondente a 94 M€; e da recapitalização do Banco Efisa em 37,5 M€. Em 2013, pelo contrário, as operações de natureza extraordinária contribuíram, no seu conjunto, para beneficiar o valor global do défice em 0,5 mil M€, o equivalente a 0,3 p.p. do PIB. Este impacto reflete, por um lado, a injeção de capital no Banif, realizada no 1.º trimestre, que onerou o défice em 700 M€ e, pelo outro, o Regime Excecional de Regularização de Dívidas Fiscais e à Segurança Social (RERD) que proporcionou um acréscimo de receitas de impostos e contribuições sociais. Deste modo, os valores ajustados de medidas extraordinárias evidenciam uma redução do défice face a 2013 na ordem dos 1,8 p.p. do PIB (Gráfico 24 e Gráfico 25).
Gráfico 24 – Saldo das administrações públicas (em percentagem do PIB)
2013 2014
Jan-mar Jan-jun Jan-set Jan-dez Jan-mar Jan-jun Jan-set Jan-dez0,0
-1,0
-2,0
-3,0
-4,0
-5,0-4,8
-6,0 -5,6 -5,8-7,0 -6,2-6,7 -7,2-8,0
-9,0-8,9
-10,0 -9,4 Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Nota: Valores não ajustados de operações de caráter extraordinário.
Gráfico 25 – Saldo das administrações públicas em contas nacionais, corrigido do efeito de operações extraordinárias
(acumulado desde o início do ano e em % do PIB do período) 2013 2014
Jan-mar Jan-jun Jan-set Jan-dez Jan-mar Jan-jun Jan-set Jan-dez0,0
-1,0
-2,0
-3,0
-4,0 -3,3-3,8
-5,0 -4,5-5,0 -5,2
-6,0 -5,5-5,9
-7,0
-8,0 -7,7
-9,0 Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Notas: Os ajustamentos realizados ao saldo das administrações públicas em 2013 e 2014 encontram-se identificados na Caixa 6.
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53 Para a redução do défice ajustado de operações de natureza extraordinária verificada em 2014 contribuíram todos os subsetores das administrações públicas. Ao nível da administração central, o défice orçamental reduziu-se em cerca de 2,0 mil M€ (1,2 p.p. do PIB), sendo responsável por mais de 2/3 da redução de 3,0 mil M€ (1,8 p.p. do PIB) registada pelo défice das administrações públicas no seu conjunto (Gráfico 26). O excedente orçamental dos fundos da segurança social registou um aumento de 0,7 mil M€ (0,4 p.p. do PIB), em virtude do aumento da receita de contribuições sociais e da simultânea redução da despesa com prestações sociais, associados à melhoria das condições no mercado de trabalho, o que mais do que compensou a redução das transferências recebidas da administração central. A administração regional e local evidenciou também em 2014 um excedente superior ao registado no ano anterior em 0,3 mil M€ (mais 0,2 p.p. do PIB). Esta melhoria reflete na sua quase totalidade o aumento do excedente orçamental da administração local, embora a administração regional tenha também registado um excedente orçamental em 2014 superior ao de 2013.
Gráfico 26 - Saldo das administrações públicas por subsetor,
corrigido do efeito de operações extraordinárias (em percentagem do PIB)
1,0 0,50,1 0,3 0,1
0,0
-1,0
-2,0
-3,0
-4,0 -3,3
-4,1-5,0
-6,0 -5,2 -5,4Administrações Administração Administração Fundos da
públicas central regional e local segurança social
2013 2014
Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Nota: Os ajustamentos realizados ao saldo das administrações públicas em 2013 e 2014 encontram-se identificados na Caixa 6.
54 A redução do défice ajustado em 2014 foi alcançada através de um aumento da receita e de uma simultânea diminuição da despesa. No entanto, o contributo da receita para a redução do défice ajustado foi maior do que o da despesa. Com efeito, a receita registou um acréscimo de 1,6 mil M€, tendo evidenciado um crescimento de 2,2% face a 2013, enquanto ao nível da despesa se observou um decréscimo de 1,3 mil M€, que se traduziu numa redução de 1,5% em termos homólogos (Tabela 30).
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Tabela 30 – Receita e despesa das administrações públicas, corrigidas do efeito de operações extraordinárias
2013 2014
Variação Taxa de
Em milhões Em % do Em milhões Em % do homóloga variação de euros PIB de euros PIB em p.p. do homóloga
PIB em %
Receita Total 75 622 44,4 77 256 44,5 0,1 2,2
Receita corrente 73 675 43,3 75 811 43,7 0,4 2,9
Receita fiscal 41 800 24,5 43 791 25,2 0,7 4,8
Impostos indiretos 23 082 13,6 24 593 14,2 0,6 6,5
Impostos diretos 18 718 11,0 19 199 11,1 0,1 2,6
Contribuições sociais 20 215 11,9 20 171 11,6 -0,2 -0,2
Outras receitas correntes 11 660 6,8 11 849 6,8 0,0 1,6
Vendas 6 474 3,8 6 531 3,8 0,0 0,9
Outra receita corrente 5 186 3,0 5 318 3,1 0,0 2,5
Receitas de capital 1 948 1,1 1 445 0,8 -0,3 -25,8
Despesa Total 84 332 49,5 83 053 47,9 -1,6 -1,5
Despesa corrente 79 638 46,8 78 888 45,5 -1,3 -0,9
Consumo intermédio 9 611 5,6 10 079 5,8 0,2 4,9
Despesas com pessoal 21 317 12,5 20 295 11,7 -0,8 -4,8
Prestações sociais 34 785 20,4 33 906 19,5 -0,9 -2,5
Subsídios 1 031 0,6 1 210 0,7 0,1 17,3
Juros 8 258 4,9 8 502 4,9 0,1 3,0
Outras despesas correntes 4 636 2,7 4 895 2,8 0,1 5,6
Despesa de capital 4 694 2,8 4 166 2,4 -0,4 -11,2
Investimento 3 848 2,3 3 579 2,1 -0,2 -7,0
Outras despesas de capital 846 0,5 587 0,3 -0,2 -30,6
Saldo global -8 710 -5,1 -5 798 -3,3 1,8
Saldo primário -452 -0,3 2 705 1,6 1,8
Receita fiscal e contributiva 62 015 36,4 63 962 36,9 0,5 3,1
Despesa corrente primária 71 380 41,9 70 385 40,6 -1,3 -1,4
Despesa primária 76 074 44,7 74 551 43,0 -1,7 -2,0
Por memória:PIB nominal 170 269 173 446 1,9
Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. I Notas: Os impostos indiretos correspondem a impostos sobre a produção e a importação e os impostos diretos correspondem a impostos sobre o rendimento e património. Nas outras receitas correntes estão incluídas as vendas. Os valores de 2013 e de 2014 foram ajustados do efeito das medidas de natureza extraordinária identificadas na Caixa 6.
55 O aumento da receita total refletiu o crescimento da receita fiscal em 2014, com destaque para a receita de impostos indiretos. A receita fiscal evidenciou um crescimento de 4,8% em termos homólogos, um ritmo claramente superior ao registado pela atividade económica. Por tipo de imposto, destaca-se a evolução registada pela receita de impostos indiretos, com um crescimento de 6,5%. Nos impostos diretos a receita registou uma expansão de 2,6%. O crescimento da receita fiscal em 2014 beneficiou da recuperação da atividade económica e da melhoria das condições no mercado de trabalho. Adicionalmente, ao nível dos impostos indiretos, o crescimento registado refletiu também aumentos da tributação implementados em 2014, os quais, de acordo com estimativas do Ministério das Finanças, terão permitido mais do que compensar a perda de receita associada à
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alteração fiscal ao nível do IRC.14 Por sua vez, a reversão completa da redução remuneratória da função pública que vigorou entre maio e setembro, na sequência da decisão do Tribunal Constitucional (cf. Acórdão n.º 413/2014), do dia 30 de maio e que foi reintroduzida pela Lei n.º 75/2014, de 12 de setembro, contribuiu para o crescimento da receita de IRS. Em 2014 a receita fiscal foi também positivamente influenciada pelo aumento da eficiência fiscal, associada ao reforço das medidas de combate à fraude e à evasão fiscal. De acordo com o Relatório de Combate à Fraude e Evasões Fiscais e Aduaneiras de 2014, as medidas implementadas neste domínio permitiram arrecadar cerca de 2,6 mil M€, por via da ação inspetiva, da recuperação de dívidas por via coerciva e de coimas por infrações fiscais, ao que acrescem cerca de 0,8 mil M€ de ganhos de eficiência no combate à economia paralela. Na Caixa 5 apresenta-se uma análise da elasticidade da receita fiscal em 2014.
56 A receita de contribuições sociais manteve-se praticamente inalterada face a 2013. As contribuições sociais registaram um ligeiro decréscimo de 0,2% por comparação com o ano anterior. Esta evolução teve subjacente um aumento das contribuições efetivas de 2,9% (mais 438,7 M€), cujo crescimento refletiu a recuperação das condições no mercado de trabalho, uma menor redução remuneratória que vigorou no conjunto do ano de 2014 sobre os salários dos funcionários públicos e o aumento da taxa contributiva para a ADSE, ADM e SAD.15 No entanto, aquele aumento foi mais do que compensado pela redução de 9,1% (menos 483,2 M€) registada ao nível das contribuições sociais imputadas.
Caixa 5 – Elasticidades da receita fiscal e contributiva em 2014
Nesta Caixa procede-se a uma avaliação da receita fiscal arrecadada no conjunto do ano de 2014, na ótica das contas nacionais, através da análise das elasticidades daquela receita relativamente à evolução registada pela sua base de incidência. A elasticidade da receita fiscal e contributiva16 mede a variação percentual que se obtém daquela receita quando a base de incidência varia em 1%, sendo obtida a partir do rácio entre a taxa de variação anual da receita e a taxa de variação anual da base fiscal:
Tx var anual da
Elasticidade = Receita Fiscal e ContributivaTx var anual da
Base de Incidência
Tendo sido a receita fiscal o principal fator subjacente ao crescimento da receita em 2014, pretende-se através da análise apresentada nesta Caixa aferir quais os fatores que poderão ter contribuído para a evolução registada por aquela receita. Na avaliação dos resultados obtidos, tomam-se como referência os valores médios das elasticidades da receita fiscal utilizados pela OCDE (2014) e pelo Sistema Europeu de Bancos Centrais (2006) no cálculo dos saldos ajustados do ciclo para Portugal, os quais foram obtidos com base em dados observados em anos anteriores. Em dezembro de 2014, a OCDE em conjunto com a Comissão Europeia procederam à atualização das elasticidades
14 Em 2014 foram introduzidos aumentos da tributação ao nível dos impostos indiretos, nomeadamente no imposto especial sobre o consumo de tabaco e bebidas alcoólicas, no imposto especial sobre o consumo de automóveis de passageiros a gasóleo e no imposto/taxa sobre o jogo em linha. Simultaneamente, nos impostos diretos verificou-se uma redução da taxa de IRC. De acordo com o Ministério das Finanças, as alterações ao imposto sobre o tabaco e o álcool permitiram arrecadar mais 105M€ e as alterações no imposto único de circulação mais 35 M€, o que mais do que compensou a perda de receita decorrente da alteração fiscal em sede de IRC, a qual terá levado à perda de 30 M€ em receita. 15 A taxa contributiva para aqueles subsistemas de saúde aumentou de 2,25% em 2013 para 2,5% em janeiro e 3,5% em maio. 16 Neste âmbito consideram-se impostos indiretos, impostos diretos e contribuições sociais efetivas, em vez do total das contribuições sociais, pelo facto das contribuições efetivas corresponderem aos valores efetivamente pagos.
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orçamentais de referência, utilizadas no âmbito do processo de vigilância orçamental ao nível da UE e nas projeções orçamentais. As atualizações face às elasticidades apuradas anteriormente em 2005 traduzem, por um lado, a utilização de informação mais recente, que reflete melhor a atual estrutura da receita fiscal e contributiva já com base no SEC/2010, e, por outro lado, a utilização de informação mais desagregada no cálculo das elasticidades, para melhor aferir a relação entre a receita e a respetiva base de incidência.17 É necessário, porém, ter em consideração que o valor global da receita de 2014 refletiu não só da evolução da base de incidência, como também de outros fatores que podem ter condicionado a sua evolução. Com efeito, mesmo sem alteração da base de incidência fiscal, pode verificar-se uma alteração do montante de impostos arrecadados por via, nomeadamente, de alterações de política fiscal (como alteração de taxas, escalões de imposto ou isenções fiscais determinadas pelo legislador), da existência de medidas extraordinárias em matéria fiscal (por exemplo, regimes excecionais de regularização de dívidas fiscais) ou de outros fatores que alterem a eficácia da recolha de impostos (como é o caso, das medidas de combate à fraude e à evasão fiscal). Deste modo, os resultados obtidos para as elasticidades são particularmente sensíveis aos ajustamentos realizados ao valor global das receitas. Também no que se refere à base de incidência, podem ser utilizadas diferentes alternativas. Enquanto indicador de atividade económica, é frequente medir-se a elasticidade da receita fiscal e contributiva face ao PIB nominal. Alternativamente, pode optar-se por utilizar outros indicadores de contas nacionais mais próximos da base efetiva de incidência de cada imposto. Neste caso, é frequente utilizarem-se as remunerações nominais para calcular a elasticidade dos impostos diretos e das contribuições sociais, assim como o consumo privado e a procura interna em termos nominais para medir a elasticidade dos impostos indiretos. Partindo dos resultados orçamentais administrações públicas em contas nacionais apurados para 2014, verifica-se que a receita fiscal e contributiva apresentou um crescimento idêntico ao registado pelo PIB nominal, o que resulta numa elasticidade global de 1,1 (Tabela 1). Isto significa que nos resultados orçamentais de 2014 cada 1% de aumento do PIB nominal terá dado origem a um acréscimo de 1,1% de receita fiscal e contributiva. Embora a elasticidade da receita fiscal e contributiva em termos agregados se aproxime dos valores de referência para Portugal, este resultado tem subjacentes elasticidades ao nível dos impostos diretos e das contribuições sociais que, pelo contrário, se afastam claramente dos respetivos referenciais.
Tabela 1 – Elasticidades da receita fiscal e contributiva face ao PIB nominal
2014 Valores de referênciaOCDE SEBC
Taxa de variação anualReceita fiscal e contributiva 2,1
Impostos indiretos 5,5Impostos diretos -2,3Contribuições sociais efetivas 2,7
PIB nominal 1,9Elasticidades face ao PIB
Receita fiscal e contributiva 1,1 1,1 1,5Impostos indiretos 2,9 1,0 1,5Impostos diretos -1,2 1,3-2,0 1,3-3,6Contribuições sociais efetivas 1,4 0,8 1,0
Fontes: Banco de Portugal, Ministério das Finanças, OCDE e cálculos da UTAO. | Nota: Nos intervalos apresentados para as elasticidades de referência dos impostos diretos, o limite inferior corresponde à elasticidade apurada para os impostos sobre o rendimento das empresas e o limite superior à elasticidade para os impostos sobre os rendimentos das famílias no caso da OCDE, e o contrário no caso do SEBC.
De modo a melhor aferir a elasticidade é necessário isolar qual a variação da receita fiscal e contributiva que poderá ser atribuída à variação da base de incidência, pelo que é necessário excluir efeitos atribuíveis a outros fatores que possam ter que possam ter condicionado a sua evolução em 2014. Consideraram-se neste âmbito dois tipos de correções. Desde logo, excluíram-se os efeitos associados a fenómenos temporários ou extraordinários que limitam a comparação da receita fiscal e contributiva no biénio 2013-2014, identificados na Caixa 6, o que conduziu a um aumento generalizado das diferentes elasticidades da receita, embora persistindo um desvio significativo face aos valores de referência, exceto ao nível dos impostos diretos (Tabela 2)
17 Este exercício de atualização das elasticidades de referência foi realizado para todos os Estados-Membros da UE.
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Tabela 2 – Elasticidades da receita fiscal e contributiva face ao PIB nominal,
considerando valores ajustados de medidas extraordinárias
2014 Valores de referênciaOCDE SEBC
Taxa de variação anualReceita fiscal e contributiva 4,4
Impostos indiretos 6,5Impostos diretos 2,9Contribuições sociais efetivas 2,9
PIB nominal 1,9Elasticidades face ao PIB
Receita fiscal e contributiva 2,4 1,1 1,5Impostos indiretos 3,5 1,0 1,5Impostos diretos 1,6 1,3-2,0 1,3-3,6Contribuições sociais efetivas 1,6 0,8 1,0
Fontes: Banco de Portugal, Ministério das Finanças, OCDE e cálculos da UTAO. | Nota: Nos intervalos apresentados para as elasticidades de referência dos impostos diretos, o limite inferior corresponde à elasticidade apurada para os impostos sobre o rendimento das empresas e o limite superior à elasticidade para os impostos sobre os rendimentos das famílias no caso da OCDE, e o contrário no caso do SEBC. Adicionalmente, eliminou-se o impacto das medidas de consolidação orçamental do lado da receita com base na informação sobre a sua efetiva execução em 2014 (Tabela 3). Estas medidas refletem na sua maioria alterações da receita fiscal por via de alterações de taxas de impostos ou contribuições. Nos resultados obtidos persistem desvios face aos valores de referência das elasticidades (Tabela 4). Importa, no entanto, salientar que este exercício se encontra condicionado por limitações de informação que podem ter impacto nos resultados, na medida em que não se encontra disponível o resultado da execução de todas as medidas de consolidação previstas no OE/2014 e subsequentes OER e no DEO/2014-18. Para efeitos do presente exercício utilizou-se apenas informação disponibilizada sobre medidas executadas, que consta das Sínteses de Execução Orçamental e no Relatório de Combate à Fraude e Evasão Fiscal de 2014. Conforme referido anteriormente, os resultados das elasticidades são particularmente sensíveis aos ajustamentos realizados, os quais pretendem excluir variações das receitas de impostos e contribuições que não sejam atribuíveis à alteração da base de incidência fiscal.
Tabela 3 – Efeito das medidas de consolidação orçamental sobre a receita fiscal e contributiva (em milhões de euros)
2014Impostos diretos -190
Medidas de política fiscal em sede de IRC -30Imposto aplicável ao setor da energia 65Crédito fiscal extraordinário ao investimento -225
Impostos indiretos 140Aumento do imposto especial sobre o consumo de automóveis de passageiros a gasóleo 35Aumento do imposto especial sobre o consumo de tabaco e bebidas alcoólicas 105
Contribuições sociais 413Aumento da contribuição dos trabalhadores para a ADSE/SAD/ADM (de 2,5% para 3,5%) 168Aumento da contribuição da entidade patronal para a CGA (de 20% para 23,75%) 245
Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.
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Tabela 4 – Elasticidade da receita fiscal e contributiva face ao PIB nominal, valores ajustados de medidas extraordinárias e do impacto das medidas de consolidação orçamental em 2014
2014 Valores de referênciaOCDE SEBC
Taxa de variação anualReceita fiscal e contributiva 3,8
Impostos indiretos 5,9Impostos diretos 3,9Contribuições sociais efetivas 0,2
PIB nominal 1,9Elasticidades face ao PIB
Receita fiscal e contributiva 2,0 1,1 1,5Impostos indiretos 3,2 1,0 1,5Impostos diretos 2,1 1,3-2,0 1,3-3,6Contribuições sociais efetivas 0,1 0,8 1,0
Fontes: Banco de Portugal, Ministério das Finanças, OCDE e cálculos da UTAO. | Notas: Nos intervalos apresentados para as elasticidades de referência dos impostos diretos, o limite inferior corresponde à elasticidade apurada para os impostos sobre o rendimento das empresas e o limite superior à elasticidade para os impostos sobre os rendimentos das famílias no caso da OCDE, e o contrário no caso do SEBC.
Outro fator importante a ter em conta na avaliação das elasticidades, e já anteriormente mencionado, é o resultado esperado das medidas de combate à fraude e evasão fiscal. O Relatório de Combate à Fraude e Evasão Fiscal de 2014 apresenta uma quantificação dos ganhos adicionais de eficiência que foi possível obter neste domínio em 2014, os quais corresponderam a um acréscimo de 757 M€ de receita recolhida, da qual 353 M€ foi alcançada ao nível dos impostos diretos e os restantes 404 M€ ao nível dos impostos diretos. Quando se corrigem os valores da receita fiscal deste efeito, obtém-se uma elasticidade da receita fiscal e contributiva que em termos agregados é compatível com os valores de referência utilizados pela OCDE e pelo SEBC (Tabela 5). No entanto, subsistem desvios das elasticidades de referência ao nível das componentes da receita fiscal e contributiva. Nomeadamente, destaca-se nos impostos indiretos uma elasticidade claramente acima dos valores de referência e nas contribuições sociais, pelo contrário, uma elasticidade que fica muito aquém dos respetivos valores de referência. Estes desvios evidenciam que a informação disponibilizada sobre os fatores que terão estado subjacentes à evolução da receita fiscal e contributiva em 2014 se afigura insuficiente para explicar aquela evolução.
Tabela 5 – Elasticidade da receita fiscal e contributiva face ao PIB nominal, valores ajustados de medidas extraordinárias, do impacto das medidas de consolidação orçamental
e do combate à fraude e à evasão fiscal em 2014
2014 Valores de referênciaOCDE SEBC
Taxa de variação anualReceita fiscal e contributiva 2,4
Impostos indiretos 4,2Impostos diretos 2,1Contribuições sociais efetivas 0,2
PIB nominal 1,9Elasticidades face ao PIB
Receita fiscal e contributiva 1,3 1,1 1,5Impostos indiretos 2,2 1,0 1,5Impostos diretos 1,1 1,3-2,0 1,3-3,6Contribuições sociais efetivas 0,1 0,8 1,0
Fontes: Banco de Portugal, Ministério das Finanças, OCDE e cálculos da UTAO. | Notas: Nos intervalos apresentados para as elasticidades de referência dos impostos diretos, o limite inferior corresponde à elasticidade apurada para os impostos sobre o rendimento das empresas e o limite superior à elasticidade para os impostos sobre os rendimentos das famílias no caso da OCDE, e o contrário no caso do SEBC. Braz, C. (2006), “O cálculo dos saldos ajustados do ciclo no Banco de Portugal: uma atualização”, Boletim Económico de Inverno 2006, Banco de Portugal. Comissão Europeia (2005), “New and updated budgetary sensitivities for the EU budgetary surveillance”, Directorate General Economic and Financial Affairs. Girouard, N. e C. André (2005), “Measuring cyclically adjusted balances for OECD countries”, Economics Department, Working Papers n.º 21, OCDE.
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Mourre, G., G.-M. Isbasoiu, D. Paternoster e M. Salto, (2013), “The cyclically-adjusted budget balance used in the EU fiscal framework: an update”, Economic Papers 478, Comissão Europeia. Pereira, P. C. e L. Wemans (2013), “Efeitos da política orçamental sobre a atividade económica em Portugal: a abordagem dos VAR estruturais”, Boletim Económico da Primavera 2013, Banco de Portugal. Price, W. P., T.-T. Dang e Y. Guillemette (2014), “New tax and expenditure elasticity estimates for EU budget surveillance”, Economics Department, Working Papers n.º 1174, OCDE.
57 Por sua vez, as restantes componentes da receita corrente evidenciaram, em termos agregados, um ligeiro crescimento. As outras receitas correntes aumentaram, no seu conjunto, 1,6% em 2014. Esta evolução resultou, no entanto de evoluções diferenciadas ao nível das diversas componentes que integram este agregado, em que se destacou, por um lado, um crescimento significativo das outras transferências correntes diversas, da ordem de 26,2%, e pelo outro lado, uma quebra de 18,3% dos rendimentos de propriedade recebidos pelas administrações públicas. A diminuição dos rendimentos de propriedade refletiu quer uma redução dos juros recebidos, nomeadamente no que se refere a juros de obrigações de capital contingente (CoCo bonds) relativos aos empréstimos haviam sido concedidos ao setor bancário e que foram sendo amortizados no decorrer de 2013 e de 2014, quer uma redução dos dividendos recebidos em 2014, associada em grande medida aos dividendos pagos pelo Banco de Portugal que em 2013 tinham assumido um valor mais elevado do que o registado noutros anos. Por sua vez, as receitas de vendas registaram um crescimento moderado de 0,9%. Excluindo as vendas, as outras receitas correntes 2,5%.
58 Em sentido contrário, as receitas de capital registaram em 2014 uma redução expressiva. As receitas de capital caíram 25,8% face ao ano anterior, o equivalente a cerca de 0,5 mil M€. Esta evolução refletiu fundamentalmente a diminuição das transferências de capital recebidas da UE. Com efeito, em 2014 teve início um novo quadro comunitário plurianual o que terá, pelo menos em parte, justificado a queda registada ao nível das verbas recebidas.
59 No que se refere à despesa, para a redução registada em 2014 contribuiu sobretudo a evolução da despesa corrente primária. A despesa corrente primária evidenciou um decréscimo de 1,4% face a 2013, tendo registado evoluções distintas por tipo de despesa. O maior contributo para a redução da despesa corrente primária adveio das despesas com pessoal, com uma queda de 4,8%. A evolução desta rubrica refletiu o efeito de diversos fatores em sentido contrário, nomeadamente: a redução remuneratória no setor público que vigorou até maio de 2014, determinada pela Lei do OE/2014; o aumento das contribuições das entidades empregadoras para a CGA, de 20% para 23,75%; a eliminação das reduções remuneratórias em junho, julho e agosto de 2014; e a reposição da redução remuneratória aos funcionários públicos nos meses subsequentes nos termos da nova legislação aprovada em setembro de 2014.18 No mesmo sentido, as prestações sociais evidenciaram um decréscimo de 2,5% face a 2013, associado sobretudo à melhoria das condições no mercado de trabalho. Por sua vez, as restantes rubricas da despesa corrente primária registaram, pelo contrário, um acréscimo em 2014. Salienta-se o aumento evidenciado pelas despesas de consumo intermédio, em
18 A Lei n.º 75/2014, de 12 de setembro, estabelece os mecanismos das reduções remuneratórias temporárias e as condições da sua reversão.
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4,9%, cujo crescimento refletiu em parte um acréscimo de encargos com Parcerias Público-Privadas relativas a subconcessões de infraestruturas rodoviárias.
60 Por sua vez, as despesas de capital registaram também um decréscimo em 2014. Nas despesas de capital observou-se uma redução de 11,2% em 2014, que teve subjacente uma redução quer ao nível das despesas de investimento, quer ao nível das outras transferências. No investimento a queda cifrou-se em 7,0%, refletindo essencialmente um menor investimento realizado ao nível da administração local. Nas outras transferências de capital a queda ascendeu a 30,6%, em virtude da diminuição registada pelas transferências associadas a verbas recebidas da UE em 2014 e de um efeito de base associado ao pagamento de parte do défice tarifário em 2013.19
61 As despesas com juros aumentaram em 2014. Estas despesas registaram um crescimento de 3,0% face ao período homólogo, apesar se ter verificado uma ligeira redução da taxa de juro implícita da dívida pública em 2014 face ao conjunto do ano de 2013. No entanto, no mesmo período, o stock nominal de dívida evidenciou um aumento, tendo alcançado 130,2% do PIB no final de 2014, o que se traduziu num acréscimo das despesas com juros (Gráfico 27).
Gráfico 27 – Dívida, despesas com juros e taxa de juro implícita 180,0 6,0
150,0 5,0
120,0 4,0
90,0 3,0
60,0 2,0
30,0 1,0
0,0 0,0I II III IV I II III IV I II III IV
2012 2013 2014Dívida em% do PIB 115,6 120,9 123,8 126,2 128,8 132,4 128,6 129,0 132,8 130,4 132,3 130,2
Juros em % do PIB 5,0 4,8 4,9 4,8 5,1 4,8 4,9 4,7 5,1 4,6 5,0 4,9(esc. dir.)
Tx de juroimplícita
em % 4,6 4,2 4,1 4,2 4,1 4,0 3,9 3,9 3,8 3,7 3,9 3,9
(esc. dir.) Fontes: INE, Banco de Portugal e cálculos da UTAO. | Notas: A definição utilizada para a dívida pública é a estabelecida no âmbito do PDE (vulgo “Dívida de Maastricht”). A taxa de juro implícita resulta do quociente entre as despesas com juros do ano terminado no trimestre e o stock de dívida do final do trimestre homólogo.
19 Em 2013, a despesa com vista à amortização do défice tarifário ascendeu a 167 M€, enquanto em 2014 aquele pagamento ascendeu a 50 M€.
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Comparação com o objetivo para 2014
62 O défice apurado para 2014 não é diretamente comparável com o objetivo para o défice previsto no OE/2014 e nos subsequentes retificativos. Esta limitação deriva do facto do défice de 2014 já ter sido apurado de acordo com o novo referencial metodológico, SEC/2010, adotado na compilação e apuramento das contas das administrações públicas a partir de setembro de 2014, enquanto os sucessivos objetivos para o défice foram estabelecidos ainda de acordo com o referencial metodológico anterior, o SEC95. Neste âmbito, recorde-se, os fundos de pensões transferidos para o setor das administrações públicas deixam de ter impacto no défice, na medida em que deixam de beneficiar o défice orçamental no ano em que ocorreram aquelas transferências e, do mesmo modo, o pagamento de pensões nos anos subsequentes deixam de onerar as contas das administrações públicas. Também o registo relativo à despesa com juros sofreu alterações. Com a adoção do novo sistema de contas o défice orçamental relevante para efeitos do Procedimento dos Défices Excessivos deixou de contabilizar os juros de operações swaps. Outras alterações metodológicas tiveram efeito sobre diferentes rubricas do défice orçamental. Salientam-se a este respeito a contabilização da aquisição de material militar e das despesas com investigação e desenvolvimento como FBCF, com impacto positivo no investimento público, e o rerouting das taxas cobradas pelo Instituto de Seguros de Portugal, Fundo Acidentes de Trabalho e Fundo Garantia Automóvel, que passaram a estar incluídas nos impostos indiretos. Paralelamente, também o PIB nominal foi revisto em alta com a adoção do SEC2010, em resultado das alterações metodológicas introduzidas. Este efeito contribui para atenuar o valor do défice em percentagem do PIB.
63 Adicionalmente, verificaram-se alterações do perímetro das administrações públicas que comprometem também a comparação entre o défice apurado para 2014 e as metas para o défice que foram sendo definidas pelo Ministério das Finanças. Entre as alterações de perímetro mais significativas no que se refere ao défice de 2014 encontra-se, por ocasião da adoção do novo SEC, a inclusão da CP – Comboios de Portugal E.P.E. no universo das administrações públicas. Com a reclassificação desta empresa para o setor das administrações públicas, a assunção de dívida da CP no valor de 3,8 mil M€, que teve lugar no 2.º trimestre de 2014 no âmbito da reestruturação financeira do setor dos transportes, deixou de ter impacto no défice orçamental em SEC2010 por efeito de consolidação, embora esta operação se encontre reconhecida, por exemplo, na meta para o défice de 2014 prevista no OE2R/2014 em SEC95. O alargamento do perímetro das administrações implementado com o SEC2010 compreendeu também outras entidades e contribuiu para o agravamento do défice das administrações públicas face ao que havia sido apurado em SEC95 até 2013. Esta alteração traduziu-se num aumento quer do nível da receita quer do nível da despesa. No que se refere à receita, verificou-se um aumento dos impostos indiretos, que passaram a incluir taxas cobradas por reguladores de mercado, Fundo de Garantia Depósitos e Fundo de Garantia de Crédito Agrícola Mútuo, e um aumento do nível das outras receitas correntes, nomeadamente, das receitas de vendas obtidas pelas entidades reclassificadas. Do lado da despesa primária, a entrada de novas entidades no setor das administrações públicas produziu, por um lado, uma revisão em alta das despesas com pessoal, consumo intermédio, formação bruta de capital fixo, e pelo outro lado, uma redução do nível das despesas com prestações sociais, que deixam de incluir os valores dos contratos-programa dos Hospitais EPE. A este impacto acresceu ainda o efeito de consolidação de algumas
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operações relativas às entidades reclassificadas, que tinham onerado o défice em contabilidade
nacional em anos anteriores e que passaram a ser anuladas.20 As novas entidades classificadas nas
administrações públicas tiveram também impacto na despesa com juros, tendo sido o principal fator subjacente à revisão em alta desta componente da despesa. Para além da alteração do perímetro das administrações públicas adotada com o SEC2010, com a divulgação da 2.ª notificação do Procedimento dos Défices Excessivos de 2015, também a SPGM – Sociedade de Investimento, S.A. e o Fundo de Contragarantia Mútuo passaram a integrar o setor das administrações públicas, o que teve impacto em toda a série de contas nacionais e, portanto, nos resultados orçamentais de 2014
divulgados pelo INE nessa ocasião. 21
64 O reconhecimento da capitalização do Novo Banco como uma operação com impacto no défice de 2014 contribuiu também para limitar a comparação com os objetivos oficiais para o défice. Apenas na 2.ª notificação do Procedimento dos Défices Excessivos de 2015, decorrido um ano a contar da data de realização daquela operação, a capitalização do Novo Banco no montante de 4,9 mil M€ foi reconhecida como uma transferência de capital, agravando o défice de 2014 em 2,8 p.p. do PIB. Os objetivos oficiais para o défice de 2014 não incluíam o impacto desta operação, por um lado, porque foram definidos até ao OE2R/2014 antes da sua concretização e, por outro, porque se a venda do Novo Banco se viesse a concretizar no espaço de um ano após a referida operação só haveria impacto negativo sobre o défice caso a venda se concretizasse por um valor inferior ao da capitalização. Com efeito, o défice de 7,2% registado pelas administrações públicas em 2014, divulgado na 2.ª notificação do Procedimento dos Défices Excessivos de 2015, acabou por superar os sucessivos objetivos orçamentais projetados pelo Ministério das Finanças para aquele ano (Tabela 31). Este desvio deve-se em parte ao reconhecimento da capitalização do Novo Banco como transferência de capital. Excluindo as operações de natureza extraordinária, o défice orçamental de 2014 acabou por cifrar-se em 3,3% do PIB, situando-se ligeiramente abaixo da estimativa oficial para o défice apresentada OE/2015 já em SEC/2010.
20 No impacto total sobre a dívida e sobre o défice que resulta do alargamento do perímetro das administrações públicas, é necessário ter ainda em conta operações que se encontravam refletidas naqueles indicadores em SEC 95 e que são agora anuladas em SEC 2010, por efeito de consolidação. É este o caso da execução da garantia concedida pelo Governo da Região Autónoma da Madeira à empresa pública SESARAM e da reclassificação de empréstimos concedidos pelo Fundo de Apoio ao Sistema de Pagamentos do Serviço Nacional de Saúde (FASPSNS) a hospitais empresa, em 2011, e da conversão de suprimentos concedidos pela Parpública em aumento de capital da Sagestamo, em 2012. Estas operações deixam de constar também na lista de operações extraordinárias em SEC 2010. 21 O INE esclarece a este respeito que aquelas entidades passaram a integrar o setor das administrações públicas, em resultado da análise que realizou no âmbito da criação da IFD – Instituição Financeira de Desenvolvimento.
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Tabela 31 - Saldo das administrações públicas, objetivo oficial vs valor apurado pelo INE
(ajustado de operações extraordinárias)
Saldo orçamental Saldo orçamental ajustado Por memória:
Data de PIB (em M€)Documento SEC M€ % PIB M€ % PIB
publicação
DEO/2013-17 (Abr-2013) SEC95 -6 692 -4,0 -6 692 -4,0 167 296OE/2014 (Out-2013) SEC95 -6 793 -4,0 -6 985 -4,2 168 152OE1R/2014 (Jan-2014) SEC95 -6 793 -4,0 -6 985 -4,2 168 152DEO/2014-18 (Abr-2014) SEC95 -6 782 -4,0 -6 923 -4,1 168 906OE2R/2014 (Ago-2014) SEC95 -11 984 -7,1 -6 965 -4,1 168 872OE/2015 (Out-2014) SEC2010 -8 336 -4,8 -6 476 -3,7 175 4711.ª Notificação do PDE (INE) (Mar-2015) SEC2010 -7 717 -4,5 -5 764 -3,3 173 0532.ª Notificação do PDE (INE) (Set-2015) SEC2010 -12 446 -7,2 -5 798 -3,3 173 446 Fontes: Ministério das Finanças, INE e cálculos da UTAO. | Nota: Os dados encontram-se ajustados das operações extraordinárias consideradas em cada um dos respetivos documentos.
Caixa 6 – Medidas temporárias e one-off
De forma a melhorar a interpretação da evolução dos principais agregados orçamentais, a UTAO procedeu a um conjunto de ajustamentos, tendo excluído da análise as medidas temporárias e as operações one-off. Nem todas as operações excluídas contribuíram para reduzir o défice das administrações públicas. Os ajustamentos efetuados foram os seguintes:
2013: (i) Injeção de capital no Banif; (ii) Regime excecional de regularização de dívidas fiscais e à Segurança Social (RERD).
2014: (i) Indeminizações por rescisão de funcionários públicos; (ii) Crédito fiscal extraordinário ao investimento; (iii) Reestruturação financeira do setor dos transportes (STCP e Carris); (iv) Write-off de crédito mal parado do BPN Crédito detido pela Parvalorem; (v) Capitalização do Novo Banco pelo Fundo de Resolução; (vi) Recapitalização do Banco Efisa.
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IV Segurança Social Tabela 32 – Orçamentos e Contas da Segurança Social
(em milhões de euros)
2013 2014 CGE Diferença em valor absoluto
Tvh (%)CGE OE OER OE2R 2014 OE/2014 OE1R/2014 OE2R/2014
1. Receita Corrente - da qual: 25 377 25 335 25 336 25 359 24 672 -2,8 -663 -663 -687Contribuições e quotizações 13 423 13 281 13 343 13 775 13 664 1,8 383 321 -111IVA Socia l , PES e ASECE 977 976 976 976 976 -0,1 0 0 0Transf. correntes da Ad. Centra l 8 710 8 749 8 688 8 541 8 353 -4,1 -395 -334 -188Transf. do Fundo Socia l Europeu 1 347 1 276 1 276 1 184 837 -37,8 -439 -439 -347Outras recei tas correntes 920 1 053 1 053 884 842 -8,5 -211 -211 -42
2. Receita de Capital 7 19 19 13 9 34,8 -10 -10 -43. Receita Efetiva (1+2) 25 383 25 354 25 354 25 372 24 681 -2,8 -673 -673 -6914. Despesa Corrente - da qual: 24 871 25 050 25 050 24 564 24 223 -2,6 -827 -827 -341
Prestações Socia is - das quais: 21 787 22 139 22 139 21 653 21 568 -1,0 -571 -571 -85Pensões , das quais : 15 325 15 321 15 321 15 430 15 457 0,9 136 136 27
— Sobrevivência 2 091 2 088 2 088 2 134 2 153 3,0 66 66 19— Velhice 11 813 11 820 11 820 11 902 11 917 0,9 97 97 15
Sub. fami l iar a crianças e jovens 660 660 660 646 635 -3,7 -25 -25 -10Subs ídio por doença 388 382 382 395 410 5,7 28 28 15Sub. desemprego e apoio ao emp. 2 738 2 846 2 846 2 307 2 239 -18,2 -607 -607 -68Outras prestações 708 671 671 673 666 -5,9 -6 -6 -7Ação socia l 1 599 1 689 1 689 1 689 1 656 3,6 -32 -32 -33Rendimento Socia l de Inserção 315 310 310 300 294 -6,6 -16 -16 -6
Pensões do Regime Sub. Bancário 507 502 502 502 497 -1,8 -5 -5 -5Adminis tração 301 305 305 322 303 0,7 -2 -2 -19Outras despesas correntes 582 530 532 599 598 2,8 69 66 -1
— das quais : Transf. e sub. correntes 582 530 530 599 598 2,8 69 69 -1Ações de Formação Profiss ional 1 482 1 575 1 575 1 488 1 257 -15,2 -318 -318 -232
— das quais : c/ suporte no FSE 1 312 1 346 1 346 1 290 1 150 -12,4 -197 -197 -1405. Despesa de Capital 24 44 44 44 29 21,1 -15 -15 -156. Despesa Efetiva (4+5) 24 894 25 094 25 094 24 608 24 252 -2,6 -843 -843 -3577. Saldo Global (3-6) 489 260 260 764 429Por memória: após ajustamentos1A. Receita corrente 23 677 24 014 24 077 24 136 23 655 -0,1 -359 -421 -481
Contribuições e quotizações 13 189 13 281 13 343 13 775 13 664 3,6 383 321 -111Transf. correntes da Ad. Centra l 7 280 7 358 7 358 7 212 7 024 -3,5 -334 -334 -188Transf. do Fundo Socia l Europeu 1 312 1 346 1 346 1 290 1 150 -12,4 -197 -197 -140
3A. Receita efetiva (1A + 2) 23 684 24 033 24 095 24 149 23 664 -0,1 -369 -431 -485Pensões 15 325 15 321 15 321 15 430 15 457 0,9 136 136 27
Despesa efetiva 24 894 25 094 25 094 24 608 24 252 -2,6 -843 -842 -3577A. Saldo Global (3A - 6) -1 211 -1 062 -1 000 -460 -588Fonte: DGO (Síntese de Execução Orçamental). | Nota: Os impostos diretos provenientes de jogos sociais são considerados receitas corrente
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65 Quer em termos não ajustados, quer ajustados de fatores que comprometem a comparabilidade homóloga, o saldo da segurança social em 2014 ficou acima do orçamentado inicialmente. O saldo da segurança social em 2014 fixou-se em 429 M€ (Tabela 32), um valor acima do orçamentado inicialmente (260 M€), embora abaixo do inscrito na 2.ª alteração ao OE/2014 (764 M€). Por seu turno, registou-se uma deterioração em 60 M€ face ao período homólogo. Em termos comparáveis, i.e., i) ajustado da transferência extraordinária para compensação do défice da segurança social (1430 M€ em 2013 e 1329 M€ em 2014), ii) das transferências do Fundo Social Europeu, de forma a garantir o princípio da neutralidade dos fundos comunitários e iii) do perdão contributivo verificado em 2013 (RERD), a segurança social apresentou um défice orçamental -598 M€ inferior ao homólogo (-1211 M€) (Gráfico 28).22 Apesar dessa melhoria, o défice orçamental da segurança social apresentou, em 2014, um comportamento mais negativo que o previsto no OER2/2014, embora mais positivo do que o orçamentado no OE/2014.
Gráfico 28 – Execução orçamental ajustada da segurança social (em milhões de euros)
300
0
- 300 - 460
- 600 - 588
- 900
- 1200 - 1 211
-1 500 Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez
2013 2014 Valor de referência OE2R/2014
Fonte: IGFSS e Cálculos da UTAO.
66 O subsistema previdencial de repartição, em termos ajustados, apresentou um saldo negativo significativo. No entanto, foi inferior ao verificado em 2013. Em classificação económica, a segurança social é constituída por três sistemas: (i) o previdencial; (ii) a proteção social de cidadania; (iii) e os regimes especiais (pensões no âmbito do regime substitutivo bancário e BPN). Relativamente ao sistema previdencial, este é subdividido em previdencial repartição, o qual inclui as contribuições e quotizações, as transferências do FSE e a transferências extraordinária do OE para financiamento do défice da segurança social enquanto receita, tendo como principal despesa as prestações sociais contributivas, e, em previdencial capitalização, o que inclui os rendimentos dos ativos detidos pela segurança social. O sistema de proteção social de cidadania (subsistema de solidariedade, de proteção familiar e de ação familiar) acautela as prestações socias não contributivas, bem como a ação social (sobretudo através de acordos de cooperação com IPSS), tendo como principal financiamento as 22 Ver paragrafo 73.
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transferências no âmbito da LBSS. Dentro dos vários subsistemas, destaca-se o sistema previdencial com um défice de 585 M€, para o qual contribui o saldo negativo muito significativo, do subsistema previdencial de repartição (994 M€ em 2014, o que compara com um saldo negativo de 1,3 mil M€ em 2013). Tal resulta, em parte, do ciclo económico (Tabela 33).
Tabela 33 – Segurança Social por subsistema em termos ajustados (em milhões de euros)
Classificação Económica Receita Despesa Saldo
Previdencial 15993,8 16578,5 -585
Previdencial repartição 15581,7 16575,3 -994
Previdencial capitalização 412,1 3,3 409
Proteção social de cidadania 7418,1 7420,6 -3
Proteção familiar 1164,3 1159,5 5
Solidariedade 4436,0 4442,0 -6
Ação Social 1817,8 1819,2 -1
Regimes especiais 497,6 497,6 0
-588 Fonte: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.
Comparação entre a versão provisória e a versão final
67 A alteração ocorrida no orçamento da segurança social aquando do primeiro orçamento retificativo visou dar cobertura ao acréscimo de despesa com pensões e abonos da CGA estimado em 735 M€, em resultado da declaração de inconstitucionalidade do mecanismo de convergência da fórmula de cálculo das pensões da CGA com as da segurança social decretada pelo Acórdão n.º 862/2013 do Tribunal Constitucional relativamente às alíneas a), b), c) e d) do n.º 1 do artigo 7.º do Decreto n.º 187/XII da Assembleia da República.23 Deste modo, o OE1R/2014 procede à alteração orçamental necessária para acomodar este acréscimo de despesa, introduzindo, para isso, medidas de consolidação orçamental compensatórias, nomeadamente a reformulação da contribuição extraordinária de solidariedade. De acordo com o OE1R/2014, os titulares de rendimentos de pensões entre 1000 e 1350 euros passam a ser abrangidos no âmbito da aplicação da CES. As pensões situadas no intervalo entre 1350 euros a 4611,42 euros (11 vezes o IAS), mantêm o mesmo nível de contribuição que decorria do OE/2014 aprovado (entre 3,5% e 10%). A partir deste valor, demonstra-se
23 A medida de convergência das pensões da CGA da segurança social, tinha como contrapartida a sua não acumulação com a CES, para que não se verificasse na CGA uma redução em 2014 superior que àquela que teriam caso somente o CES fosse aplicado. De forma sintética o apuramento da CES tal como aprovado no OE/2014 pode resumir-se da seguinte forma: i) as pensões inferiores a 1350 euros encontram-se isentas desta contribuição; para as pensões de valor superior a 1350 euros o regime define taxas de tributação por intervalos, garantindo em qualquer caso uma pensão mínima de 1350 euros; ii) ao conjunto de pensões situado entre os 1350 € e os 1800 € aplica-se a taxa de 3,5% (garantindo uma pensão mínima de 1350€); iii) as pensões que se situem dentro do intervalo 1800 € a 3750 €, combinam uma tributação linear de 3,5% sobe o valor de 1800€, acrescida de 16% para o montante que exceda este valor; iv) as pensões de valor superior a 3750 contribuem com 10%, sendo esta contribuição agravada em mais 15% para os valores que se situem entre 5030,64€ e 7545,96€, e em mais 40% para os valores superiores a este último valor.
64 UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 3/2015 • Análise da Conta Geral do Estado de 2014
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que a reformulação da CES conduziu a um aumento da sua taxa efetiva, o qual é mais acentuado para as pensões acima dos 7126,74 euros (17 vezes o IAS). A alteração foi efetuada para que o saldo previsto do orçamento da segurança social não fosse alterado (260M€). No entanto, a redução da transferência extraordinária da administração central verificada no OE1R/2014, alterou o défice em termos ajustado de 1062M€ para mil M€.
68 De acordo com a nova configuração, as estimativas oficiais iniciais apontavam para que a CES, que reverte para a Caixa Geral de Aposentações e segurança social, garantiria uma receita de 856M€, algo que não se veio a concretizar. No OE1R/2014, estava prevista no orçamento da segurança social uma receita com a CES de 212M€, um acréscimo de 62 M€ face ao inscrito no OE/2014 (Tabela 34). Este aumento resultaria do alargamento da base de incidência e estrutura da CES. Relativamente à CGA, projetava-se uma receita de 644 M€, um acréscimo consequente: (i) da reposição da CES sobre os indivíduos nos quais recaía o quadro da convergência do regime da CGA com as regras de cálculo do regime geral da segurança social (estimado em 340 M€, segundo o relatório do OE/2014); (ii) e do alargamento da base de incidência e estrutura da CES (174 M€). No entanto, a receita projetada para o CES na CGA não se realizou, pelo que a receita total do CES fixou-se em 675 M€, um desvio negativo de 181 M€. Face à previsão do segundo orçamento retificativo registou-se um desvio positivo de 17 M€.
Tabela 34 – Receita da Contribuição Extraordinária de Solidariedade (em milhões de euros)
2013 2014 2014
CGE OE OER OE2R CGE
Contrib. Extraordinária de Solidariedade 540 281 856 658 675
Caixa Gera l de Aposentações 387 130 644 446 463
Segurança Socia l 153 151 212 212 212 Fonte: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.
69 Ao longo do ano, registou-se uma tendência de melhoria do comportamento da segurança social para o qual contribuiu a redução de despesa. Consequentemente, o saldo da segurança social foi revisto em alta no OE2R/2014. No OE2R/2014 estava previsto um saldo orçamental da segurança social de 764 M€, o que representa um acréscimo de 504 M€ face ao projetado ao anteriormente. Esta alteração foi consequência da revisão em baixa da despesa efetiva em 486 M€, permanecendo o nível de receita efetiva sem revisão expressiva, apesar de se registarem alterações na sua composição. Ao nível da despesa, a revisão em baixa observou-se ao nível do subsídio de desemprego e apoio ao emprego (-538 M€). Relativamente à receita, ao mesmo tempo que se registou uma revisão em alta das contribuições socias (432 M€), também se observou uma redução da projeção da receita com transferências da administração central (-147 M€), transferências do fundo social europeu (-92 M€) e outras receitas correntes (-169 M€).
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70 Em 2014 a receita com contribuições e quotizações associada à taxa social única registou um acréscimo superior ao previsto no OE/2014 inicial, embora inferior ao perspetivado no OE2R/2014. A receita com contribuições e quotizações associadas ao fator trabalho (TSU - taxa social única) aumentou 3,5%, um acréscimo inferior ao previsto no OE2R/2014 (4,3%), apesar de significativamente superior ao estabelecido no OE/2014 inicial (0,3%). Para tal contribuiu a evolução do ciclo económico, nomeadamente, a redução do desemprego e o aumento do rendimento disponível das famílias (Gráfico 29), bem como as alterações aplicadas à Lei do Orçamento do Estado aquando das decisões do Tribunal Constitucional em dezembro de 2013 e maio de 2014.24, 25 O Tribunal Constitucional considerou inconstitucionais as medidas de convergência das pensões da CGA com as da segurança social e de mais três normas: (i) a redução entre 2,5% e 12% aplicada à função pública; (ii) a contribuição sobre prestações substitutivas do rendimento do trabalho; e (iii) a redução das pensões de sobrevivência. No entanto, a receita com contribuições e quotizações associada à taxa social única ficou aquém da esperada no OE2R/2014 devido, em parte, a uma expetativa relativamente à criação de emprego no quarto trimestre de 2014, bem como à receita, como resultado da atualização do valor da retribuição mensal garantida a partir de outubro, o que não veio a ocorrer.
Gráfico29 –Criação de emprego (variação homóloga; milhares)
150
100
50
0
-50
-100
-150
-200
-250Mar-12 Jun-12 Set-12 Dez-12 Mar-13 Jun-13 Set-13 Dez-13 Mar-14 Jun-14 Set-14 Dez-14
Fonte: INE.
24 Foi introduzida uma medida excecional de apoio ao emprego através da redução da taxa contributiva a cargo da entidade empregadora. 25 Como nova medida registou-se o alargamento da base de incidência e estrutura da CES.
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Gráfico30 –Receita mensal com contribuições e quotizações excluindo CES e receita proveniente do RERD (milhares)
1400
1300
1200
1100
1000
900
800jan fev mar abr mai jun jul ago set out nov dez
2013 2014
Fonte: IGFSS.
71 Registou-se uma diminuição da cobrança coerciva em 2014 devido, em parte, ao efeito base em resultado do Regime Extraordinário de Regularização de Dívida (RERD). Em 2013 a cobrança coerciva das contribuições e quotizações da segurança social atingiu os 708 M€, o que representa um acréscimo de 125 M€ face a 2012 (Gráfico 31). Este aumento significativo deve-se, em parte, ao Regime Extraordinário de Regularização de Dívida (RERD) que vigorou entre novembro e dezembro de 2013. Em 2014 a cobrança coerciva foi de 608 M€, o que representa uma diminuição de 100 M€ face a 2013. Para este resultado contribuiu, em parte, a antecipação do pagamento de dívidas à segurança social em 2013 em resultado do RERD.
Gráfico 31 –Cobrança coerciva
(Milhões de euros)
800
700
600
500
400
300
200
100
02 006 2 007 2 008 2 009 2 010 2 011 2 012 2 013 2 014 Até
agosto de2015
RERD Cobrança Coerciva
Fonte: IGFSS
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72 Observou-se um decréscimo das transferências correntes da administração central devido, em parte, à diminuição da transferência extraordinária para redução do défice da segurança social. A receita proveniente das transferências correntes da administração central fixou-se em 8353 M€, um decréscimo de 4,1% face ao recebido em 2013. Tal deveu-se, em parte, à redução da transferência extraordinária para a redução do défice da segurança social de 1430 M€ em 2013 para 1329 M€ em 2014. Adicionalmente, foi eliminada a transferência do IEFP/FSE para financiamento de prestações sociais (subsídio de desemprego, subsídio social de desemprego e rendimento social de inserção) que, em 2013, se tinha situado em 120 M€ (esta última transferência estaria incluída na rubrica “transferências do Fundo Social Europeu” em 2014).26 O grau de execução rubrica “transferências do Fundo Social Europeu” fixou-se em 66% e 71% face ao OE/2014 e OE2R/2014 respetivamente (837 M€ em 2014 contra os 1347 M€ em 2013).
73 A receita gerada pela atividade da segurança social em 2014 (outras receitas correntes) apresentou um decréscimo em termos homólogos, tendo sido previsto um aumento no OE/2014 inicial. A receita gerada pela atividade da segurança social resulta, maioritariamente, da atividade e gestão corrente do setor, designadamente: (i) rendimentos de propriedade (juros, dividendos, etc.); (ii) reposições não abatidas nos pagamentos; (iii) taxas, multas e outras penalidades; e (iv) outras, rubrica na qual estão incluídas as receitas provenientes da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa (174 M€). Nesse sentido, a receita gerada pela atividade da segurança social fixou-se em 842 M€, uma redução homólogo de 8,5%. Tal deveu-se, sobretudo, à redução das reposições não abatidas nos pagamentos, dado que as receitas de propriedade se mantiveram constantes.
74 Registou-se um acréscimo ligeiro da despesa com pensões, excluindo o regime substitutivo bancário e BPN, devido sobretudo ao comportamento das pensões de velhice. A despesa com pensões com velhice registou um aumento de 0,9%, o que representa uma desaceleração face a anos anteriores (em 2013 o acréscimo foi de 7,2%). Tal deve-se, em parte, à variação do número de pensionistas, que apresentou uma queda em 2014 de -0,6%, fixando-se em 2007 milhões (Gráfico 32). Para tal contribuiu a alteração da idade de acesso à pensão de velhice do regime geral de segurança social dos 65 para os 66 anos e à manutenção da suspensão do regime de flexibilização da idade de reforma por antecipação. No entanto, o OE/2014 previa uma estabilização da despesa com pensões de velhice, algo que não se veio a concretizar. Adicionalmente, a despesa com pensões de sobrevivência aumentou 3,0% e com pensões de invalidez diminuiu 2,5%. Relativamente às pensões antecipadas, registou-se um decréscimo das mesmas no sistema previdencial (-13,8%), fixando-se em 552,3 M€, resultado em parte da manutenção da suspensão do regime de flexibilização da idade de pensão por velhice por antecipação.27, 28 Adicionalmente a despesa com pensões
26 O Fundo Social Europeu entregou 120 M€ ao IEFP em 2013 no âmbito de ações de formação, montante que o IEFP transferiu para a Segurança Social para os subsídios de desemprego e RSI durante a formação. Desta forma, a Segurança Social acabou por pagar uma parte de subsídios de desemprego e RSI através de fundos comunitários. Foi, por despacho, definido que quando os desempregados frequentam formação, recebem o subsídio de desemprego e não a bolsa de formação, até que fosse executado o valor disponível do FSE. 27 Existem regimes excecionais que dada a natureza desgastante da atividade exercida, bem como medidas temporárias de proteção específica a atividades ou empresas por razões conjunturais permitem a existência de reformas antecipadas no sistema previdencial. 28 Cf. Decreto-Lei n.º 85-A/2012 de 5 de abril.
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antecipadas no âmbito do subsistema de solidariedade (que inclui as pensões antecipadas por desemprego de longa duração) fixou-se em 742,6 M€, um acréscimo de 9,7% face a 2013.29
Gráfico 32 – Número de pensões de velhice do regime da segurança social (variação homóloga)
4,0%
3,5%
3,0%
2,5%
2,0%
1,5%
1,0%
0,5%
0,0%
-0,5%-0,6%
-1,0%2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014
Fonte: IGFSS.
75 A despesa com as prestações de desemprego ficou abaixo da prevista no OE2R/2014. A despesa com prestações de desemprego diminuiu 18,3% em termos anuais, fixando-se em 2238 M€, representando um decréscimo superior ao previsto no OE2R/2014 (15,7%) (Gráfico 33).30 Tal resulta da redução do número de beneficiários do subsídio de desemprego, consequência da evolução do mercado de emprego (Gráfico 33), do reforço da aplicação da condição de recursos, bem como da substituição da despesa com prestação de desemprego pela criação de estágios profissionais financiados pelo IEFP.31 Com efeito, para além de se verificar um aumento das ofertas de emprego nos centros de emprego ao longo do ano, a percentagem das ofertas satisfeitas também aumentou, tendo-se registado um aumento do rácio de colocação de 45% em janeiro de 2010 para quase 70% em fins de 2014. De referir que durante o ano de 2014 foi aprovada a seguinte legislação: (i) redução do prazo de garantia para 12 meses, aumentando a proteção face ao desemprego; (ii) redução do prazo máximo de concessão do subsídio de desemprego para 18 meses; (iii) limitação do valor máximo do subsídio a 2,5 IAS e redução do subsídio de desemprego em 10% após 180 dias; (iv) majoração temporária em 10% nas situações em que ambos os membros do casal sejam titulares de subsídio de desemprego e tenham filhos a cargo.
29 Cf. Decreto-Lei n.º 220/2006 de 3 de novembro. 30 Note-se que a verba orçamentada para a despesa com subsídio de desemprego e apoio ao emprego foi reduzida no OER2/14 de 2844 M€ para 2307 M€. 31 Como medidas de alteração ao regime jurídico das prestações de desemprego é de realçar a redução do período máximo de concessão da prestação de desemprego para 18 meses, a determinação de um valor máximo de 2,5*IAS e a redução do valor da prestação ao fim de seis meses.
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Gráfico 33 – Despesa mensal com subsídios de desemprego e apoios ao emprego (em milhões de euros e milhares)
800705
700
600 599
500
400 388
300 304218
200171
100
0Jan-14 Fev-14 Mar-14 Abr-14 Mai-14 Jun-14 Jul-14 Ago-14 Set-14 Out-14 Nov-14 Dez-14
Despesa mensal com subsídio de desemprego (M€)Beneficiários com prestações de desemprego (milhares)Desemprego Registado (milhares)
Fonte: IEFP, IGFSS e cálculos da UTAO.
76 Registou-se a redução significativa da despesa em diversas prestações sociais não contributivas. Relativamente às prestações sociais não contributivas, de salientar a queda do abono de família (3,7%), tendo-se fixado em 635 M€ em resultado da condição de recursos e do declínio da taxa de natalidade. O rendimento social de inserção (RSI) reduziu-se 6,6% fixando-se em 294 M€, em consequência da revisão das regras de cálculo e de normas mais restritivas de elegibilidade. Adicionalmente, o complemento solidário para idosos (CSI) decresceu de forma expressiva (20,9%), situando-se nos 211 M€. Esta diminuição resultou, sobretudo, da redução do valor de referência da prestação. Por outro lado, no âmbito do subsistema de ação social permaneceu a tendência de acréscimo de acordos de cooperação entre Estado e IPSS (fundamentalmente concedida através dos “acordos de cooperação – orçamento corrente). Com efeito, verificou-se um aumento da despesa com ação social (3,6%) fixando-se no final de 2014 em 1656 M€. Por último, relativamente às ações de formação profissional (sistema previdencial – repartição) registou-se um decréscimo significativo (15,2%), quer na parte financiada pelo fundo social europeu, quer na componente pública nacional, atingindo 1257 M€, quando era esperada uma despesa de 1575 M€ no OE/2014.
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Caixa 7 – Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social
O Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social (FEFSS), gerido pelo Instituto de Gestão dos Fundos de Capitalização da Segurança Social (IGFCSS), tem por objetivo assegurar a cobertura das despesas previsíveis com pensões da segurança social por um período mínimo de 2 anos.32, 33 Para tal estabeleceram-se como fontes de financiamento uma parcela entre 2,0 p.p. e 4,0 p.p. do valor percentual correspondente às quotizações dos trabalhadores por conta de outrem, os saldos anuais do sistema previdencial, as receitas resultantes da alienação de património e os ganhos obtidos nas suas aplicações financeiras.34 De salientar que o FEFSS é gerido em sistema de capitalização.
Dada a natureza do fundo de cobertura, a carteira do FEFSS está sujeita a uma série de limites quanto à sua composição, nomeadamente com o objetivo de minimizar o risco de contraparte.35 36 No entanto, a Portaria n.º 118/2012 de 30 de abril suspendeu, com efeitos a janeiro de 2012, a exigência de rating não inferior a “BBB-/Baa3” para os títulos emitidos pelo sistema bancário português durante o período de vigência do PAEF. Adicionalmente, a Portaria 216-A/2013, de 2 de julho, estabeleceu a concentração de dívida portuguesa (até 90% da carteira de investimento).37
A carteira do FEFSS ascendia no final de 2014 a 13 504 M€ (6,6% do PIB), um acréscimo de 1805 M€ face ao final de 2013, o que correspondia a aproximadamente 115,6% da despesa anual de pensões do sistema previdencial de 2014. Tal acréscimo deveu-se a entradas de capital no valor de 79,6 M€ (dos quais 72,8 M€ relativos a saldos de anos anteriores), e uma valorização da carteira de 1725 M€ (dos quais 236 M€ provenientes de rendimentos, 15 M€ do mercado monetário líquido, 294 M€ de valias realizadas, 59 M€ de juro corrido e 1119 M€ de variação de valias potenciais.
32 O IGFCSS tem por missão a gestão de fundos de capitalização no âmbito do financiamento do Sistema de Segurança Social do Estado e de outros sistemas previdenciais, podendo ainda prestar a outras entidades, públicas ou privadas, serviços de gestão de fundos, consultoria ou apoio técnico decorrentes da sua experiência e da informação de que dispõe, bem como gerir patrimónios autónomos suscetíveis de investimento no médio e longo prazo. Atualmente, é também responsável pela gestão do Fundo dos Certificados de Reforma (cfr. Decreto-Lei n.º 216/2007, de 29 de maio, e Decreto-Lei n.º 26/2008, de 22 de fevereiro) e pelo Fundo de Compensação do Trabalho. 33 Artigo 1.º do Regulamento da Gestão do FEFSS aprovado pela portaria 1273/2004, de 7 de outubro. 34 Se a conjuntura económica ou situação financeira do país for débil, pode não haver a aplicação do disposto no Artigo 1.º do Regulamento da Gestão do FEFSS, algo que se verificou em 2012, 2013 e 2014. 35 A saber: (i) Investimentos restringidos a ativos com origem em Estados Membros da UE ou da OCDE denominados em qualquer moeda com curso legal nesses países; (ii) Mínimo de 50% do fundo investido em títulos de dívida pública portuguesa ou outros garantidos pelo Estado português; (iii) Máximo de 40% investido em títulos representativos de dívida privada de emitentes com rating não inferior a “BBB-/Baa3” ou equivalente (investment grade); (iv) Máximo de 25% investido em ações ou ativos de idêntica natureza de sociedades anónimas negociáveis em mercados regulamentados; (v) Máximo de 10% investido em unidades de participação em fundos de investimento misto; (vi) Máximo de 10% investido em ativos imobiliários; (vii) Máximo de 15% de exposição, não coberta, a moeda estrangeira com curso legal em países da UE ou da OCDE. Ainda de forma a garantir a diversificação, e consequente redução de risco de contraparte, as aplicações em títulos de uma mesma entidade estão restritos a 20% dos respetivos capitais próprios e a 5% do ativo do FEFSS. A cobertura de risco de ativos deverá ser efetuada através do uso não alavancado de instrumentos derivados. As regras sobre a carteira do FEFSS preveem ainda a detenção, até um máximo de 5% da carteira, de participações de longo prazo no capital de sociedades que poderão representar interesses estratégicos do Estado português (denominada por reserva estratégica). 36 É indicado que, nos termos do Decreto-Lei n.º 203/2012, bem como no uso dos poderes de tutela e superintendência, previstos no n.º2 do artigo 1.º do Decreto-Lei 2013/2013 e 42.º da Lei n.º 3/2004 e após ouvido o conselho diretivo do IGFCSS, IP, o governo indica que o IGFCSS deve proceder à substituição dos ativos em outros Estados da OCDE por dívida pública nacional até um máximo de 90% da carteira de ativos do FEFSS
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Gráfico 1. Valor de dotações e valor da carteira (em milhares de milhões de euros)
16,0
14,0
12,0
10,0
8,0
6,0
4,0
2,02005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Valor acumulado de dotações Valor da carteira
Fonte: Relatório da Conta da Segurança Social 2014. Nota: por dotação considera-se o valor da transferência efetuada pela tutela ao FEFSS e o recebimento devido à alienação de imóveis. O valor de carteira expressa a valorimetria dos ativos incluídos no FEFSS.
Tabela 1. Estrutura da receita anual do FEFSS (milhões de euros)
2011 2012 2013 2014
Total -766 2 072 754 1 805Dotações 297 3 3,40 79,60Valor acrescentado decorr. da gestão da carteira -1 063 2 069 751 1 725
Rendimentos 326 322 356 236Mercado Monetário Líquido 50 7 267 15Valias realizadas 88 201 -21 294Juro corrido 8 -15 2 59Variação de Valias Potenciais -1 535 1 554 146 1 119
Fonte: Rel. de Acompanhamento da Exec. Orçamental da SS – Tribunal de Contas.
A rendibilidade da carteira do FEFSS foi, em 2014, de 23,3% (Gráfico 2).38 Para tal contribuiu, sobretudo, a variação substancial das valias potencias.
38 Em 2012, a rendibilidade no primeiro trimestre foi de 6,2%, 5,3% no segundo, 5,7% no terceiro e de 4,3% no quarto trimestre.
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Gráfico 2. Taxa de rendibilidade anual da carteira do FEFSS (em percentagem)
30,0%
25,0% 23,3%
20,0%14,7%
15,0%
10,0% 6,9%5,2% 6,6%4,3%
5,0%0,1%
0,0%
-5,0%-4,1%
-10,0%
-15,0% -11,0%
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Fonte: Relatório da Conta da Segurança Social 2014.
Para tal contribuiu, a alteração da carteira do FEFSS (Tabela 2). O fundo detinha no final de 2014 um total de 8994 M€ em dívida pública nacional, o que representava um acréscimo de 3664 M€ face ao final de 2013. Este aumento foi feito, em parte, em detrimento da dívida pública estrangeira, que viu a sua expressão diminuir de 2488 M€ para 1336 M€.
Tabela 2. Estrutura da Carteira do FEFSS
(em milhões de euros)
2 012 2 013 2 014 Reserva Estratégica 104 74 20 Rendimento Fixo 7 710 7 818 1 0 330 Rendimento Variável 1 469 1 825 1 470 Imobiliário 195 169 163 Liquidez 1 465 1 811 1 518 Provisões e Impostos a Receber 1 1 1
10 944 1 1 276 Por memória
Dívida pública nacional 4 549 5 330 8 994 Fonte: Relatório da Conta da Segurança Social 2014.
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V Caixa Geral de Aposentações 77 Em termos ajustados, a Caixa Geral de Aposentações registou em 2014 um défice superior ao previsto no OE2R/2014, embora inferior ao inicialmente orçamentado. O saldo alcançado pela CGA fixou-se em -65 M€ no final de 2014 o que representa, ajustados de fatores que condicionam a comparabilidade homóloga, uma melhoria de 223 M€ face a 2013 (Tabela 35).39 Para esta evolução contribuiu sobretudo o acréscimo aquém do previsto das contribuições e quotizações, bem como das outras receitas correntes. No entanto, o défice da CGA foi superior ao subjacente ao OE2R/2014 (-4 M€).
Tabela 35 – Orçamentos e Contas da Caixa Geral de Aposentações (em milhões de euros)
CGE 2014 CGE Grau de Grau de Grau de Tvh (%) Execução (%) Execução (%) Execução (%)
2013 OE/2014 OE1R/2014 OE2R/2014 2014 OE/2014 OE1R/2014 OE2R/2014
1. Receita corrente 9 149 8 622 9 357 9 486 9 424 3,0 109,3 100,7 99,3
Contribuições para a CGA 4 592 4 368 4 882 5 044 5 017 9,2 114,9 102,8 99,5
Contribuições excluindo Segurança Socia l e CES 3 717 3 396 3 783 4 101 4 421 18,9 130,2 116,9 107,8
Contribuição Extrordinária de Sol idariedade 387 463 644 446 596 53,7 128,7 92,5 133,5
Pensão Uni ficada (responsabi l idade Seg. Socia l ) 488 509 454 497 565 15,9 111,1 124,3 113,7
Transferências correntes , das quais: 4 371 4 102 4 323 4 140 4 140 -5,3 100,9 95,8 100,0
Orçamento do Estado 4 364 4 092 4 313 4 131 4 131 -5,3 100,9 95,8 100,0
Outras recei tas correntes 185 152 152 302 267 44,1 175,6 175,6 88,4
2. Receita de capital 48 0 0 0 3 -94,1
3. Receita Efetiva 9 197 8 622 9 357 9 486 9 427 2,5 109,3 100,7 99,4
4. Despesa corrente, da qual: 9 260 8 772 9 507 9 490 9 492 2,5 108,2 99,8 100,0
Transferências correntes , das quais: 9 230 8 734 9 469 9 448 9 462 2,5 108,3 99,9 100,2
Pensões e abonos responsab. de:
CGA 8 382 7 933 8 668 8 584 8 503 1,4 107,2 98,1 99,1
Orçamento do Estado 283 256 256 259 257 -9,1 100,2 100,2 99,1
Outras entidades 549 523 523 583 584 6,3 111,6 111,6 100,1
Outras transferências correntes 16 22 22 22 119 630,1 535,1 535,1 545,1
5. Despesa de capital 0 0 0 0 0
6. Despesa Efetiva 9 260 8 772 9 507 9 490 9 492 2,5 108,2 99,8 100,0
7. Saldo global -63 -150 -150 -4 -65
Por memória: após ajustamentos
1A. Recei ta corrente 8 924 8 622 9 357 9 486 9 424 5,6 109 101 99
3A. Receita efetiva (1A.+2) 8 972 8 622 9 357 9 486 9 427 5,1 109 101 99
4A. Despesa corrente 9 260 8 772 9 507 9 490 9 492 2,5 108 100 100
6A. Despesa efetiva 9 260 8 772 9 507 9 490 9 492 2,5 108 100 100
7A. Saldo global (3A.-6A.) -288 -150 -150 -4 -65
Fonte: Relatório e Contas da CGA 2014.
39 Em 2013 foi efetuada uma transferência extraordinária de 225 M€ do Estado para a CGA, a qual foi excluída para efeitos de comparabilidade homóloga.
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78 As contribuições para a CGA em 2014 registaram um acréscimo significativo face a 2013, no entanto ficaram ligeiramente aquém das previstas no OE2R em virtude da desaceleração verificada no final do ano. As contribuições e quotizações para a CGA fixaram-se em 5017 M€, dos quais 4421 M€ provenientes das quotizações e 595 M€ de outras entidades por motivos de pagamento de pensões e outras prestações, o que representa um acréscimo de 9,2% face ao ano anterior. Ainda assim, este aumento ficou ligeiramente abaixo ao inscrito no OE2R (27 M€ em termos nominais). O acréscimo registado em 2014 deveu-se, sobretudo: (i) ao aumento da taxa geral de contribuição de empregador (de 20% para 23,75%) e da taxa de contribuição de empregador dos estabelecimentos de ensino superior privados, particulares e cooperativos, com pessoal abrangido
pelo RGSS relativamente a eventualidades não cobertas pela CGA (de 15% para 15,95); e (ii) ao alargamento da base de incidência da contribuição extraordinária de solidariedade.40 Em compensação, registou-se em 2014 uma redução da remuneração dos trabalhadores do setor público entre 1 de janeiro e 29 de maio, bem como entre 13 de setembro e 31 de dezembro, a qual contribuiu para a diminuição das contribuições. Por outro lado, a contribuição extraordinária de solidariedade, medida cuja configuração em 2013 foi distinta da de 2014, garantiu uma receita de 463 M€ (387 M€ em 2013). Excluindo a CES, o acréscimo da receita com contribuições e quotizações atingiu 8,3%. Por último, no OE/2014 estava prevista um mecanismo de convergência da fórmula de cálculo das pensões da CGA com as da segurança social ao que se associava a eliminação da CES sobre os aposentados da CGA. No entanto este não foi implementado, em resultado da declaração de inconstitucionalidade decretada pelo Acórdão n.º 862/2013 do Tribunal Constitucional.
79 As dotações do Orçamento do Estado registaram um decréscimo em resultado da diminuição da comparticipação do Orçamento do Estado. As dotações provenientes do Orçamento do Estado fixaram-se em 4 130 M€, o que representou um decréscimo de 5,3% face a 2013. Este valor ficou em linha com o previsto no OE2R/2014, sendo superior ao esperado inicialmente no OE/2014. Destes, 3870 M€ visaram assegurar o equilíbrio financeiro da instituição, 256 M€ foram transferidos a título de compensação do OE pelo pagamento de pensões e outros encargos da inteira responsabilidade do Estado, e, 4,3 M€ são relativos a contagens de tempo dos antigos combatentes. Adicionalmente, a CGA recebeu 2,4 M€ do fundo de pensões dos militares das forças armadas, no âmbito da transferência da responsabilidade pelo processamento e pagamento dos complementos de pensão para a CGA. Por seu turno, as outras receitas correntes em 2014 ascenderam a 267 M€. Por último, de referir que o rendimento anual do capital aplicado e dos reembolsos de títulos das carteiras afetas às reservas especiais necessárias para suportar encargos com as pensões cujas responsabilidades foram transferidas para a CGA, atingiu os 568,3 M€.
80 Observou-se em 2014 um acréscimo da despesa com pensões e abonos da responsabilidade da CGA apesar das diversas medidas tomadas de forma a contrariar este aumento. A despesa com pensões e abonos da responsabilidade da CGA fixou-se em 8503 M€, um aumento de 1,4% face a 2013. Este acréscimo resultou, em parte, do aumento do número de aposentados e pensionistas (639,9 mil no final de 2014 contra 613,9 mil em 2013), apesar da redução
40 A CES deixou de distinguir pensões e prestações pecuniárias vitalícias em função da sua natureza e viu os limites mínimos de incidência reduzidos a partir de 1 de março.
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da pensão média a atribuir (o valor médio das pensões atribuídas no ano de 2014 foi de 1081,6€, o que contrasta com 1301,6€ verificado em 2013). Várias medidas foram tomadas de forma a atenuar o acréscimo da despesa com pensões, designadamente: (i) a redução remuneratória dos pensionistas que beneficiam de regimes especiais cuja atualização da pensão é indexada aos vencimentos; (ii) o congelamento da generalidade das pensões; (iii) a reconfiguração da pensão unificada; (iv) a suspensão do pagamento de pensão ou subvenção a quem inicie exercício de funções políticas ou atividade profissional pública remunerada; (v) o aumento da idade legal de aposentação de 65 para 66 anos; (vi) a diminuição da percentagem da remuneração considerada no cálculo da primeira parcela da pensão de aposentação de 89% para 80%; (vii) o agravamento do fator de sustentabilidade para pensões antecipadas; (viii) a confirmação obrigatória pela junta médica da CGA da incapacidade relevante para atribuição de prestações e (ix) a eliminação, no caso dos funcionários públicos, da possibilidade de contagem para efeitos de aposentação do período correspondente às licenças sem remuneração. Ao invés, a atualização das pensões mínimas de aposentação e sobrevivência, a transferência para a CGA do encargo com as pensões complementares atribuídas aos aposentados dos estabelecimentos do ensino superior, ao pessoal das carreiras hospitalares e aos trabalhadores dos serviços médico-sociais, bem como a transferência para a CGA, da responsabilidade pelo pagamento dos complementos de pensão dos militares das forças armadas, contribuíram para o acréscimo da despesa com pensões.
81 Em 2014, o número de pensões atribuídas foi superior ao verificado em 2013. Esse desvio foi mais pronunciado na administração local e nas forças de segurança. Em 2014, o número de pensões atribuídas atingiu as 23,3 mil, um acréscimo de 14,6% face a 2013. Destes, 3,3 mil dizem respeito a administração local (+80%), 1,8 mil a forças de segurança (+82,5%), 1062 a forças armadas (+29,1%) e 10,4 mil dizem respeito a administração central (-12,1%). De referir que 55,4% destas novas pensões foram antecipadas, tendo somente 16,5% sido voluntárias não antecipadas e não dependentes de verificação de incapacidade. Para tal terão contribuído os sucessivos aumentos de idade normal de acesso à pensão de velhice, sendo que a média de idades à data de aposentação foi de 61,5). No total existiam no final de 2014, 482,7 mil aposentados/reformados e 157,3 mil pensionistas, um acréscimo de 2,7% e 2,4% face a 2013, respetivamente. Quanto a estes 19,8% recebiam uma pensão mensal inferior a 500€, 15,1% uma pensão mensal de 500€ a 1000€, 13,3% de 750€ a 1000€, 17,1% de 1000€ a 1500€, 10,5% de 1500€ a 2000€, 11,6% de 2000€ a 2500€, 8% de 2500€ a 3000€, e 3,6% uma pensão mensal de montante superior a 3000€ (Gráfico 34). Relativamente aos subscritores eram, no final de 2014, 484,5 mil, o que representa uma redução anual de 4,6%.41 De referir que a maioria fazem parte da administração central (54,4%), da qual é de realçar o Ministério da Educação e Ciência (134,9 mil), Ministério da Saúde (62,1 mil) e o Ministério da Justiça (24,5 mil). Por outro lado, 18,3% são da Administração Local, 7,5% da Administração Regional (15,7 mil da R.A.A. e 20,7 mil da R.A.M) e 13,1% das forças militares e forças de segurança. A idade média global do universo dos subscritores era de 49 anos, sendo a faixa etária mais representativa dos 50 aos 54 anos (Gráfico 35).
41 Tal resulta da CGA ser um regime fechado que abrange os trabalhares públicos que sejam titulares de relação jurídica de emprego público constituída até final de 2015.
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Gráfico34 –Aposentados e reformados – Distribuição por escalões de pensão mensal (milhares)
9082,6
80 73,1
70 64,1
60 55,950,5
50 46,5
38,640
31,2
30 22,8
2011,3
10 4,31,8
0até 242,39 a 250 a 500 a 750 a 1000 a 1500 a 2000 a 2500 a 3000 a 4000 a superior
242,38 250 500 750 1000 1500 2000 2500 3000 4000 5000 a 5000
Fonte: Relatório e Contas CGA 2014
Gráfico35 –Subscritores – Distribuição por idade (milhares)
120 111,5
100 94,4 91,8
80,480
60 52,9
40 34,8
20 12,84,6
0 1,2 0,0450
18/24 25/29 30/34 35/39 40/44 45/49 50/54 55/59 60/64 65/69 70+
Fonte: Relatório e Contas CGA 2014
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VI Financiamento e Dívida Pública 82 Em 2014, assistiu-se a uma tendência de redução das taxas de rendibilidade da dívida pública portuguesa no mercado secundário. No final de 2014, a taxa de rendibilidade da dívida pública portuguesa a 10 anos atingiu 2,66%, o que representa uma redução significativa face à verificada no início do ano (5,8%) (Gráfico 36). Em 2014 manteve-se assim a tendência de decréscimo verificada desde o início de 2012. Para este comportamento contribuíram fatores externos, tais como a recuperação do crescimento e a redução do desemprego nos EUA, a redução do preço do petróleo e a implementação de sucessivos estímulos monetários não convencionais por parte do Banco Central Europeu. Adicionalmente, o BCE desceu as taxas diretoras em 10 p.b. em junho de 2014, colocando as taxas de facilidade de depósito em território negativo, voltando a reduzir em 10 p.p. no mês de setembro, fixando a taxa diretora em 0,05% e a taxa de depósitos em -0,2%.42 No que se refere aos fatores internos, destaca-se a contínua correção dos desequilíbrios macroeconómicos e orçamentais e a evidência de sinais de crescimento económico e de redução de desemprego, os quais contribuíram para o aumento da confiança dos investidores internacionais quanto à economia portuguesa e consequente redução das taxas de rendibilidade. Simultaneamente, verificou-se um estreitamento dos spreads da dívida pública portuguesa face à dívida alemã, sobretudo na primeira metade do ano, tendo-se registado um aumento da liquidez no mercado secundário de dívida e uma redução da volatilidade no mercado à medida que a incerteza resultante da necessidade ou não de um programa cautelar do Mecanismo Europeu de Estabilidade se foi desvanecendo. Na segunda metade do ano, a volatilidade voltou a regressar face à incerteza em torno da situação financeira do BES e da adoção da medida de resolução por parte do Banco de Portugal. No final do ano, a incerteza relativamente à situação política grega voltou a aumentar a volatilidade do mercado de dívida soberana.
Gráfico 36 – Taxas de rendibilidade de Obrigações do Tesouro a 10 anosem 2014 (em percentagem)
7,0
6,0
5,0
4,0
3,0
2,0
1,0
0,0Jan-14 Fev-14 Mar-14 Abr-14 Mai-14 Jun-14 Jul-14 Ago-14 Set-14 Out-14 Nov-14 Dez-14
Portugal Itália Espanha Irlanda França Bélgica Alemanha
Fonte: IGCP. | Nota:A taxa de rendibilidade é referente a títulos da dívida pública com uma maturidade residual de 10 anos.
42 Em sentido inverso registou-se uma redução do programa de aquisições de ativos financeiros por parte da Reserva Federal dos EUA.
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83 No final de 2014, o rácio da dívida bruta da administração pública atingiu os 130,2% do PIB, representando um acréscimo de 1,2 p.p. face ao ano anterior, segundo a 2.ª notificação do procedimento dos défices excessivos. A tendência de aumento do rácio da dívida pública observada nos últimos anos terá sido invertida ao longo ano de 2014. Designadamente, a dívida atingiu um máximo de 132,8% do PIB no primeiro trimestre de 2014 tendo-se verificado, aparentemente, uma inversão da tendência de crescimento.Para o aumento verificado em termos anuais contribuiu, sobretudo, o efeito saldo primário (2,3 p.p.) e o efeito dinâmico intrínseco à dívida (2,9 p.p.), no qual o acréscimo via efeito de juros (4,9 p.p.) foi parcialmente compensado pelo efeito positivo de crescimento nominal da atividade económica (-2,0 p.p.) (Tabela 36 e Gráfico 37). No caso do défice orçamental primário, de registar a subscrição do capital do Novo Banco pelo Fundo de Resolução (entidade dentro do perímetro das Administrações Públicas) num montante que aumentou o défice orçamental em 2,8 p.p. do PIB. No caso do ajustamento défice-dívida, de salientar o financiamento concedido pelo Estado à CP, Carris e STCP, o que obrigou à reclassificação da dívida total das empresas como dívida pública. No entanto, o ajustamento défice-dívida contribuiu para uma redução da dívida na ótica de Maastricht devido ao aumento dos elementos de consolidação (Gráfico 10), em resultado de compras de títulos de dívida pública portuguesa por parte do Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social (FEFSS)43 e de empréstimos do Tesouro a empresas públicas destinados a amortizar dívida bancária.44 Também se registou um acréscimo da receita com ativos financeiros, resultante de amortizações antecipadas de obrigações de capital contingente (CoCos), no valor adicional de 3,3 mil M€ e uma receita com privatizações da REN (39 M€) e CTT (344,6 M€). Adicionalmente, o montante de depósitos da administração central sofreu uma ligeira redução em 2014, o qual também contribuiu para um atenuar do acréscimo de dívida pública.Os depósitos da administração central atingiram 10,1% do PIB (17,6 mil M€) no final de 2014. Em resultado desta variação, a dívida pública excluindo os depósitos da administração central fixou-se em 120,3% do PIB no final de 2014, o que compara com 118,3% do PIB no final de 2013.
Tabela 36 – Dinâmica da dívida pública (em p.p. do PIB)
2013 2014
Dívida Bruta Consolidada das AP (final do ano) 129,0 130,2
variação da dívida (p.p. do PIB) 2,8 1,2
Efeito Dinâmico 3,8 2,9
Efeito Juros 4,9 4,9
Efeito do crescimento nominal do PIB -1,1 -2,0
Efeito do Saldo Primário -0,1 2,3
Outros -0,9 -4,0
Dívida Pública exc. Depósitos da AC 118,3 120,3 Fontes: Banco de Portugal, INE e cálculos da UTAO.
43 No final de 2013, o total de dívida nacional na carteira do FEFSS era de 5 330 M€ tendo-se fixado em 8 045M€ no final de 2014. 44 A dívida das empresas públicas incluídas no perímetro das administrações públicas diminuiu aproximadamente 1,3% do PIB.
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Gráfico 37 – Dinâmica da dívida pública (em p.p. do PIB)
16 14,8
5,411
1,23,7
6 2,84,9
4,94,9
1 0,8 2,3--01,,11-0,9 -2,0
-4 -4,0
-92012 2013 2014
ajustamento défice-dívidaEfeito crescimento PIB nominal Efeito JurosEfeito Saldo Primáriovariação de dívida
Fontes: Banco de Portugal, INE e cálculos da UTAO.
84 As necessidades líquidas de financiamento do subsetor Estado decorreram em grande medida do pagamento de juros e outros encargos e da aquisição líquida de ativos financeiros. Em 2014, as necessidades líquidas de financiamento do subsetor Estado atingiram 14,3 mil M€, o que representa um aumento de 3,2 mil M€ face ao ano anterior (Tabela 37). Para este acréscimo contribuiu, sobretudo, o aumento da despesa com aquisição líquida de ativos financeiros. Destes há a destacar: (i) financiamento de empresas públicas no valor de 5,7 mil M€ através da concessão de empréstimos a entidades públicas, sobretudo para reestruturação financeira das empresas de transportes (3,8 mil M€); (ii) concessão de empréstimo ao fundo de resolução no âmbito do processo de capitalização do Novo Banco em 3,9 mil M€. No entanto, este acréscimo foi atenuada pelo volume elevado de reembolso de CoCos por parte das entidades bancárias, bem como pela receita de privatizações. Adicionalmente, associado ao maior nível de dívida pública, os juros e outros encargos líquidos suportados aumentaram face a 2015, situando-se nos 6 972 M€. No sentido contrário, o défice primário do subsetor Estado, que se fixou em 156 M€, diminuiu 660M€. Por último, de referir que o valor da aquisição líquida de ativos financeiros de 7,2 mil M€ superou o previsto no OE/2014 (4,4 mil M€), razão pela qual as necessidades líquidas de financiamento apresentaram um valor superior ao previsto em 3 190 M€. Relativamente aos juros e outros encargos, o montante pago foi inferior ao perspetivado no OE/2014 em 129 M€, devido ao melhor comportamento do mercado de dívida soberana.
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Tabela 37 – Necessidades de Financiamento do Estado (em milhões de euros)
Variação homóloga Orçamento Grau de 2012 2013 2014
em valor em % 2014 Execução
Necessidades líquidas de financiamento 18 034 11 148 14 338 3 190 28,6 11 768 121,8
Défice primário 2 022 822 156 -666 -81,0 146 106,8
Juros e outros encargos l íquidos 6 874 6 843 6 972 129 1,9 7 239 96,3
Outros (1) 9 138 3 483 7 210 3 727 107,0 4 383 164,5
Amortizações e anulações 36 819 34 945 40 808 5 863 16,8 40 734 100,2
Certi fi cado de Aforro e do Tesouro 2 229 922 736 -186 -20,2 360 204,4
Curto prazo em euros 17 985 21 615 23 563 1 948 9,0 26 539 88,8
Médio e longo prazo em euros 16 485 13 145 16 148 3 003 22,8 13 548 119,2
Outros (2) 120 -735 361 1 096 -149,1 287 125,8
Necessidades Brutas de Financiamento 54 853 46 093 55 146 9 053 19,6 52 502 105,0 Fontes: Ministério das Finanças e IGCP. | Notas: As amortizações e anulações referem-se a dívida fundada. (1) Inclui a aquisição líquida de ativos financeiros, o reforço da estabilidade financeira, a dotação para o FRDP e a receita de privatizações utilizada para a amortização da dívida (esta última com um contributo negativo). (2) Inclui a dívida em moeda não euro e os fluxos de capital de swaps.
85 O nível de amortizações e anulações de dívida fundada atingiu um valor superior ao verificado em 2013, contribuindo para o acréscimo das necessidades brutas de financiamento. As necessidades brutas de financiamento totalizam 55,1 mil M€, um acréscimo face a 2013 de aproximadamente 9,9 mil M€, tendo para tal contribuído o maior nível de aquisição líquida de ativos financeiros, como referido no parágrafo anterior, bem como o maior montante de amortizações e anulações de dívida fundada, o qual se fixou em 40,8 mil M€. Este representa um aumento de 6,0 mil M€ face a 2013. Por instrumento de dívida, o volume de amortizações e anulações de dívida relativo às Obrigações do Tesouro atingiu 16,1 mil M€, aos Bilhetes de Tesouro um montante de 21,2 mil M€ e aos Certificados de Aforro e Tesouro um valor de 736 M€. Tal como em 2013, não se registou nenhuma amortização de parte dos empréstimos recebidos no âmbito do PAEF. Adicionalmente, as necessidades brutas de financiamento em 2014 superaram o previsto no OE/2014 devido, como referido no parágrafo anterior, à maior aquisição líquida de ativos financeiros.
86 Em 2014 verificou-se a substituição de dívida de curto prazo por financiamento obtido no âmbito do PAEF. As necessidades brutas de financiamento de 2014 foram satisfeitas, sobretudo, através dos empréstimos concedidos no âmbito do PAEF (emissão líquida de 5,2 mil M€), bem como através de Certificados de Aforro (2,0 mil M€) e Certificados do Tesouro (3,0 mil M€) (Tabela 38). Destaca-se ainda, a emissão de uma obrigação em dólares no âmbito do programa Medium Term Notes, no valor de 3,3 mil M€. Adicionalmente, verificaram-se amortizações líquidas de Bilhetes de Tesouro de 2,8 mil M€ e outra dívida de curto prazo em 1,3 mil M€. Relativamente às Obrigações de Tesouro, observou-se uma emissão líquida de 516 M€ ao valor de encaixe, nomeadamente através de quatro emissões sindicadas e quatro emissões via leilão, que totalizaram 16,6 mil M€ e às quais corresponderam amortizações no valor de 16,1 mil M€. Ainda relativamente às OT, o nível de emissão bruta em 2014 foi superior em 6 147 M€ ao previsto no OE/2014 (no OE estava previsto uma amortização líquida de 3,0 mil M€), o que reflete a melhoria das condições de financiamento da economia portuguesa em 2014. Por outro lado, registaram-se emissões brutas de dívida (52,2 mil M€) superiores ao previsto no OE/2014 (47,7 mil M€), e amortizações (40,8 mil M€) de valor similar ao
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perspetivado no OE/2014. Consequentemente, em termos líquidos, observaram-se emissões líquidas de dívida superiores em 4,4 mil M€ ao orçamentado inicialmente. Para este resultado contribuíram OT e Certificados de Aforro e do Tesouro. O excedente no financiamento permitiu abdicar do último desembolso previsto no PAEF (cerca de 2,6 mil M€).
Tabela 38 – Composição do Financiamento e Execução (em milhões de euros)
2014 OE/2014 Grau de Execução 2014
Emissões Amortizações Financ. Líquido Emissões Amortizações Financ. Líquido Emissões Amortizações
Obrigações do Tesouro (taxa fixa) 16 647 16 131 516 10 500 13 535 -3 035 158,5 119,2
Bi lhetes do Tesouro 15 307 18 112 -2 805 18 896 18 908 -12 81,0 95,8
Certi fi cados de Aforro 2 689 715 1 974 1 360 300 1 060 197,7 238,3
Certi fi cados do Tesouro 2 984 20 2 964 1 500 60 1 440 - 33,3
Ass is tência financeira 5 195 0 5 195 7 877 0 7 877 66,0 -
Outros 9 351 5 830 3 521 7 570 7 931 -361 123,5 73,5
Total 52 173 40 808 11 365 47 703 40 734 6 969 109,4 100,2 Fontes: Ministério das Finanças e IGCP.
87 A posição da dívida direta do Estado registou um acréscimo durante o ano de 2014 superior ao verificado no ano de 2013. No final de 2013, a dívida direta do Estado ascendeu a 217,1 mil M€, o que representou um acréscimo de 12,9 mil M€ face ao registado no final de 2013 (Tabela 39). Esse aumento decorreu de se ter verificado um défice orçamental e uma aquisição líquida de ativos financeiros. No entanto, a utilização de depósitos do subsetor Estado em 2973 M€ permitiu que o aumento da dívida direta do Estado fosse inferior às necessidades líquidas de financiamento. Manteve-se a estratégia de consolidação do regresso normal ao mercado financeiro de OT, tendo os instrumentos de dívida de médio e longo prazo da República Portuguesa registado um acréscimo. No entanto, a sua importância no stock da dívida permaneceu constante, em resultado do forte acréscimo de Certificados de Aforro e Certificados do Tesouro cuja importância no stock da dívida aumentou de 6,0% para 7,9%. Relativamente aos instrumentos de curto prazo titulados, registou-se uma redução do peso dos Bilhetes do Tesouro, de 12,3% para 9,8%.
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Tabela 39 – Dívida Direta do Estado (stock no final do ano, em milhões de euros e em percentagem)
Variação homólogaDez-12 Dez-13 Dez-14
em M€ em %
Ti tulada 119 840 119 511 119 805 294 0,2
Curto prazo 24 360 25 079 21 257 -3 822 -15,2
Médio e longo prazo 95 479 94 432 98 547 4 115 4,4
Não ti tulada 11 612 12 690 18 316 5 626 44,3
Cert. Aforro 9 669 10 132 12 142 2 010 19,8
Cert. do Tesouro 1 416 2 026 5 047 3 021 149,2Outra 527 532 1 127 595 111,8
Ass is t. Financeira 63 013 72 051 79 005 6 954 9,7
Total 194 466 204 252 217 126 12 874 6,3
Por memória :
Transaccionável 115 280 114 810 114 789 -20 0,0
Não Transaccionável 79 185 89 443 102 337 12 894 14,4
Euro 171 391 178 912 184 917 6 005 3,4
Não euro 23 075 25 340 32 209 6 869 27,1 Fontes: Ministério das Finanças, IGCP e cálculos da UTAO. | Notas: A dívida direta do Estado corresponde aos passivos do subsetor Estado. De acordo com o Regulamento (CE) n.º 3605/93 do Conselho, de 22 de novembro, alterado pelo Regulamento (CE) n.º 475/2000 do Conselho, de 28 de fevereiro, a dívida pública de Maastricht corresponde à totalidade das responsabilidades brutas consolidadas do setor das administrações públicas, expressas em termos nominais.
88 A despesa com juros e outros encargos permaneceu praticamente constante face ao ano anterior, atingindo um montante inferior ao orçamentado inicialmente. Os juros e outros encargos líquidos de dívida direta do Estado fixaram-se em 6 972 M€, um valor próximo ao registado no ano anterior (6 843 M€) (Tabela 40). Este valor constitui um desvio favorável de 267 M€ face ao inscrito no OE/2014. Tal justifica-se, sobretudo, pelo comportamento dos juros a pagar no âmbito os empréstimos do PAEF (2010 M€ face aos 2175 M€ orçamentados). Por outro lado, os juros pagos nos Bilhetes do Tesouro apresentaram um desvio positivo (33 M€) face ao orçamentado, devido à redução da taxa de referência do mercado interbancário e da menor emissão de BT durante 2014 face ao que era previsto no OE/2014. Também se observou um desvio positivo nas OT (63 M€) apesar da emissão líquida acima do previsto. Para tal contribuiu a redução da taxa de dívida soberana. Nesse sentido, o custo aparente da dívida direta do Estado, calculada como o rácio entre o valor dos juros do ano (avaliado na ótica da contabilidade pública) e o valor médio do stock da dívida do ano em causa, evidenciou um decréscimo, fixando-se em 2014 nos 3,5%. Relativamente aos juros recebidos da aplicação de excedentes de tesouraria, estes fixaram-se em cerca de 126 M€ decorrente da manutenção de um saldo de disponibilidades de tesouraria elevado. Noutro âmbito, de referir que o montante de juros pagos pelos bancos objeto de apoio estatal, inseridos no programa de recapitalização das instituições de crédito portuguesas, atingiu 330 M€ em 2014 (434 M€ em 2013).
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Tabela 40 – Juros com a dívida direta do Estado (em milhões de euros e em percentagem)
2012 2013 2014 OE/2014
Juros e outros encargos l íquidos (M€) 6 874 6 843 6 972 7 239
Peso dos juros no PIB (em %) 4,1 4,1 4,1 4,3
Taxa de juro impl íci ta (em %) 3,3 4,1 4,1 3,7
Custo aparente da dívida (em %) 3,5 3,8 3,5 3,6 Fontes: IGCP, INE, e cálculos da UTAO.
89 O endividamento líquido global direto em 2014 foi inferior ao limite inscrito quer no Orçamento do Estado para 2014, quer nas suas propostas de alteração.45 O endividamento líquido global direto fixou-se em 10 880 M€ em 2014. Para tal contribuiu: (i) a variação da dívida direta do Estado em 12 874 M€; (ii) as mais e menos valias na emissão de dívida (756 M€); (iii) a receita de privatizações (503 M€) e (iv) as variações cambiais de sentido desfavorável (2271 M€). Em termos de subsetores, o endividamento líquido do Estado fixou-se em 11 876 M€, tendo o endividamento líquido dos SFA junto de entidades externas à AC diminuído em 996 M€, em consequência da substituição do financiamento de entidades externas por financiamento do Estado. Nesse sentido, o endividamento líquido global direto (de 10 880 M€) foi inferior ao limite inscrito no OE/2014 (11 700 M€) e na segunda alteração ao OE/2014 (12 750 M€).
Tabela 41 – Endividamento líquido global direto (em milhões de euros)
Variação do saldo da dívida direta do Estado em 2014 (ano civil) 12874
Acréscimos (+) 1595Amortizações efetuadas pelo FRDP com receitas de privatizações 503Mais-valias obtidas na emissão de dívida 1092Diferenças de câmbio favoráveis 0
Deduções (-) 2593Emissões líquidas para reforço da estabilidade financeira 0Menos-valias obtidas na emissão de dívida 336Fluxos de capital de swaps -14Diferenças de câmbio desfavoráveis 2271
Endividamento líquido do estado 11876
Endividamento líquido dos SFA (excluindo dívida à AC) -996
Endividamento líquido global direto 10880 Fonte: IGCP.
45 O acréscimo do endividamento líquido global direto tem em consideração o endividamento líquido dos Serviços Integrados e dos SFA.
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90 A gestão ativa de instrumentos de gestão de risco cambial e de taxa de juro (swaps) atenuou o efeito negativo provocado pela depreciação do euro. A depreciação do euro no ano de 2014 resultou num aumento da dívida direta do Estado de 2,3 mil M€, dos quais 1,7 mil M€ estão relacionados com os empréstimos do FMI. No entanto, o IGCP visou, durante o ano de 2014, a minimização do risco cambial e de taxa de juro através da gestão ativa de instrumentos de risco, obtendo um ganho potencial de aproximadamente 800 M€.
91 A existência de um nível elevado de depósitos das administrações públicas resultou num custo líquido direto, embora também se tenha refletido ao nível da confiança gerada junto dos investidores. No final de 2014, os depósitos das administrações públicas situaram-se em 17,6 mil M€, dos quais 4,1 mil M€ dizem respeito aos depósitos cativos para a recapitalização do sistema bancário. Considerando a taxa de financiamento média ao longo de 2014, que foi de aproximadamente 2,3%, o IGCP estimou um custo bruto do saldo de tesouraria (depósitos da administração pública) de aproximadamente 400 M€ em 2014. Por seu turno, os juros das aplicações dos excedentes de tesouraria em aplicações atingiram 60 M€, pelo que o custo líquido do saldo de tesouraria foi de cerca 340 M€.46 No entanto, este valor é bastante sensível à taxa de juro utilizada. Se por hipótese o custo de financiamento considerado tivesse por base os Bilhetes do Tesouro (0,5%), então o custo total seria de apenas 20 M€. Em alternativa, tendo em consideração a atual taxa implícita do total da dívida pública (3,6%), o custo líquido do saldo de tesouraria seria de 560 M€. Todavia, para se efetuar a avaliação económica do custo subjacente à manutenção do saldo de tesouraria, deverá ter-se em consideração o benefício decorrente da manutenção do nível elevado de depósitos. Esse benefício, praticamente impossível de quantificar, refletiu-se no nível da confiança gerada junto dos investidores e poderá ter-se traduzido num menor risco atribuído ao país e em taxas mais baixas de rendibilidade ou de emissão de dívida pública.
46 Deste montante, o saldo médio de depósitos cativos para recapitalização do sistema bancário (que foi de 4 132 M€) resultou num custo bruto de 96 M€.
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Caixa 8 – Ponto de Situação das Parcerias Público-Privadas na Europa
O valor agregado de Parcerias Público-Privadas iniciadas (PPP) em 2014 na Europa ascendeu a 18,7 mil M€, um
acréscimo de 15% face a 2013.47, 48 Foram transacionadas oitenta e duas PPP, o que compara com oitenta em 2013. O modelo de gestão de 85% das PPP iniciadas em 2014 é o de “pagamento por disponibilidade”, i.e., o risco de utilização da PPP (no caso das rodoviárias é o risco de tráfego) fica do lado do Estado proporcionando às concessionárias um pagamento por disponibilidade de serviço.
Por países, o Reino Unido continuou a ser o maior mercado de PPP na Europa, quer em número, quer em valor. Foram acordadas 24 PPP em 2014 (em 2013 foram iniciadas 31 projetos) com um valor total de 6,6 mil M€ (6 mil M€ em 2013). Em valor, a Turquia foi o segundo maior mercado com 3,5 mil M€, seguido pelo mercado alemão com 1,5 mil M€. Em número, ao Reino Unido seguiu-se a França com 10 PPP, e a Alemanha e a Grécia com 7 PPP. De salientar a Dinamarca, no qual se iniciaram 6 PPP, o que representa metade dos projetos contratualizados por este país na última década.
Gráfico 1. Número e Montante de Parcerias Público-Privadas por país
(em número e milhões de euros)
30 7000
25 6000
500020
400015
3000
102000
5 1000
0 0
Montante (esc. Dir.) Número de PPPs (esc. esq.)
Fonte: European PPP Expertise Centre.
Por setor, as PPP iniciadas concentraram-se maioritariamente no setor dos transportes com um valor total de 11,8 mil M€, o que representa 2/3 do total. Foram concretizadas 23 PPP no setor dos transportes, o que representa um aumento face às 16 verificadas em 2013. O setor da saúde contribuiu com 15 PPP no montante de 2,2 mil M€ (12 projetos com um valor agregado de 1,5 mil M€ em 2013). Seguiu-se o mercado de PPP relativas ao setor ambiental que registou uma contração em 2014 face a 2013, quer em número (de 13 em 2013 para 7 em 2014), quer em valor (de 2,3 mil M€ em 2013 para 1,9 mil M€ em 2014). Adicionalmente, o número de PPP transacionadas no setor de educação diminuiu 33% face a 2013, atingindo um total de 14.
47 No conjunto dos 28 países da UE, bem como Turquia e Países Bálticos (Albânia, Bósnia-Herzegovina, FYROM, Kosovo, Montenegro e Sérvia). 48 Uma PPP é considerada iniciada quando todos os acordos de projetos e de financiamento foram assinados e todas as condições exigidas nelas contidas foram cumpridos. Quando se inicia os fluxos de fundos (por exemplo, empréstimos, capital, subvenções) para que a implementação do projeto pode realmente começar.
86 UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 3/2015 • Análise da Conta Geral do Estado de 2014
Reino Unido
Turquia
Alemanha
Bélgica
Holanda
Itália
Irlanda
França
Espanha
Dinamarca
Grécia
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Gráfico 2. Número e Montante de Parcerias Público Privadas por setor
(em número e milhões de euros)
25 14000
1200020
10000
15 8000
10 6000
40005
2000
0 0Transporte Saúde Ambiente Educação Serviços Serv. Comuni.
Públicos Gerais Habitação
Montante (escala dir.) Número de PPPs (escala esq.)
Fonte: European PPP Expertise Centre.
Relativamente ao financiamento, vinte e três PPP envolveram o financiamento de longo prazo (com maturidade média de 24 anos) por parte de investidores institucionais (com destaque para companhias de seguros e fundos de pensões) num montante aproximado de 2,8 mil M€, nomeadamente no Reino unido, na Bélgica, na Dinamarca, na Irlanda e na Holanda. Por outro lado, o financiamento público nacional e o proveniente de instituições públicas internacionais mantiveram um papel importante. Todas as PPP gregas foram financiadas por financiamento comunitário (através no mecanismo JESSICA), duas grandes PPP alemãs foram financiadas pelo KfW e o Banco Europeu de Investimento financiou 14 projetos, num total de 3,3 mil M€.49
49 O âmbito principal da iniciativa JESSICA é o de aplicar Fundos Estruturais em projetos ligados à regeneração urbana através de empréstimos, participações de capital ou garantias.
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VII Pagamentos em atraso
92 O stock de pagamentos em atraso tem registado uma redução significativa desde 2011, beneficiando do impacto dos programas extraordinários de regularização de dívidas. A implementação de programas que visaram especificamente a redução da dívida das administrações públicas e dos respetivos prazos médios de pagamento (PMP) permitiu uma redução dos pagamentos em atraso. Entre 2011 e 2014 registou-se uma diminuição quer em termos globais (2202 M€) quer em termos consolidados (2098 M€). Destacam-se, pela sua relevância, as reduções obtidas ao nível da administração local (1184 M€) e da administração regional (613 M€). Contudo, deve notar-se que excluindo o impacto dos Programas Extraordinários de Regularização de Dívidas (PERD), que se estima em 1831 M€ no período 2011-2014, ter-se-ia registado uma redução do stock de pagamentos em atraso de apenas 267 M€ (Tabela 42).
Tabela 42 - Evolução dos pagamentos em atraso (em milhões de euros)
Variação Subsetor 2011 2012 2013 2014 Variação homóloga2011/2014 2013/2014
1. Administrações Públicas 3 211 2 322 1 235 1 009 -2 202 -225
Administração Central (exceto Subsetor da Saúde) 162 58 30 23 -138 -7
Subsetor da Saúde 214 23 10 7 -208 -4
Entidades Públicas Reclassificadas-EPR 58 29 1 0 -58 -1
Administração Local 1 648 1 274 671 463 -1 184 -207
Administração Regional 1 129 938 523 516 -613 -7
2. Administrações Públicas (Consolidado) 3 088 2 244 1 199 990 -2 098 -209
3. Outras Entidades Públicas
Entidades Públicas Não Reclassificadas-EPNR 20 33 103 3 -17 -99
Hospitais EPE 1 616 714 611 554 -1 063 -57
4. Total das Entidades Públicas = (2) + (3) 4 724 2 992 1 913 1 547 -3 177 -366
Por memória:
5. AP e Outras Entidades Públicas (Sem recurso aos PERD) 4 724 4 398 4 671 4 457 -267 -214 Fontes: Ministério das Finanças (CGE/2014), Direção-Geral do Orçamento, Direção-Geral das Autarquias Locais, Direção-Geral do Tesouro e Finanças e Administração central do Sistema de Saúde. | Nota: os pagamentos por atraso correspondem ao stock em final de período de dívidas por pagar à mais de 90 dias.
93 Em 2014, o principal contributo para a redução do stock de pagamentos em atraso adveio do subsetor da administração local. Face ao período homólogo, o volume de pagamentos em atraso das administrações públicas reduziu-se 225 M€ (de 209 M€ em termos consolidados), tendo a administração local contribuído com uma diminuição de 207 M€. Saliente-se que, a administração local, pagou 123 M€ de dívidas a fornecedores em 2014 no âmbito do Programa de Apoio à Economia Local (PAEL). Os restantes subsetores contribuíram com reduções menos significativas, pese embora apresentem níveis muito inferiores de pagamentos em atraso, com exceção da administração regional
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onde se concentram mais de metade dos pagamentos em atraso das administrações públicas. Em particular, a administração regional registou uma diminuta redução do stock de pagamentos em atraso em 2014, pese embora tenha recorrido a cerca de 68 M€ de empréstimos do PAEF-RAM.
94 Entre 2011 e 2014 os Hospitais EPE reduziram o stock de pagamentos em atraso em cerca de dois terços. Ao nível das outras entidades públicas, que não integravam o perímetro das administrações públicas no período 2011-2014, destaca-se os Hospitais EPE que reduziram os pagamentos em atraso para cerca de um terço entre 2011 e 2014. A redução alcançada por este conjunto de entidades foi maior em 2012 (902 M€) do que em 2013 (103 M€). Em 2014 os Hospitais EPR beneficiaram contudo de aumentos de capital que ascenderam a cerca de 455 M€, dos quais 151 M€ foram utilizados para regularizar dívidas a fornecedores, contudo, a redução homóloga dos pagamentos em atraso deste conjunto de entidades foi de apenas 57 M€.
Refira-se que o valor dos pagamentos em atraso registado pelas EPR no final de 2014 encontra-se positivamente influenciado pelo pagamento à REFER da taxa de utilização da infraestrutura ferroviária por parte da CP, no valor de 170 M€, relativa ao ano de 2013 mas liquidada apenas em dezembro de 2014, na sequência da celebração de um acordo de regularização de dívida. Esta operação terá permitido reduzir significativamente o PMP registado pelas EPR no final de 2014, face aos valores registados nos meses anteriores, que, entre junho e novembro de 2014 se situaram entre 136 e 153 dias, de acordo com dados da síntese da DGO.
95 No que se refere aos prazos médios de pagamentos, registaram-se diferenças significativas entre os subsetores das administrações públicas. Para o conjunto das entidades públicas, o prazo médio de pagamentos (PMP) situou-se em 80 dias no final de 2014, o que representou uma diminuição de 33 dias face a 2013. Em 2012 atingiu-se um valor elevado para este indicador, ano em que ascendeu a 141 dias, após uma sequência de aumentos sucessivos desde 2009. No final de 2014, os maiores PMP registaram-se no subsetor da administração regional (205 dias) e no setor empresarial do Estado (160 dias). Pese embora a administração regional seja o subsetor com o maior PMP desde 2007, é de salientar o aumento verificado em 2011 e 2012 em resultado da reclassificação de operações não reconhecidas anteriormente como pagamentos em atraso e a acentuada redução que se verificou desde então, beneficiando da execução de programas de redução do stock de pagamentos em atraso criados para este efeito. Desta forma, o PMP da administração regional reduziu-se em 332 dias em 2013 e em 538 dias em 2014. Salienta-se que a administração central apresentou um PMP inferior a 30 dias desde 2013 (Tabela 43).
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Tabela 43 – Evolução dos prazos médios de pagamento (em dias)
Variação Entidades Públicas 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 homóloga Por memória:
2013/2014 N.º de entidades
PMP Total das Entidades Públicas 8 9 7 5 7 1 91 132 141 113 80 -33 648
Administração Central 4 9 5 1 4 3 48 65 47 27 23 -4 268
Administração Regional 189 126 127 174 535 1 075 743 205 -538 2
Administração Local 9 6 7 7 8 7 100 112 128 89 60 -29 308
Setor Empresarial do Estado 118 9 8 8 2 120 163 171 175 160 -15 70
Por memória:PMP Unidades de Saúde (a) 129 112 8 8 132 180 177 142 127 -15 54
Legenda: Período de subida do PMP Período de descida do PMP Fontes: Direção-Geral do Orçamento, Direção-Geral das Autarquias Locais, Direção-Geral do Tesouro e Finanças e Administração central do Sistema de Saúde. | Nota: a) inclui todos os organismos do SNS, inseridos quer no subsetor da administração central quer pertencentes ao setor empresarial do Estado.
96 O PMP das regiões autónomas registou um crescimento muito significativo no período 2010-2012, essencialmente devido ao desempenho da Região Autónoma da Madeira. O PMP das regiões autónomas encontra-se muito influenciado pelo desempenho da Região Autónoma da Madeira. Com base em dados trimestrais recolhidos na página eletrónica da DGO, esta região autónoma registava um PMP de cerca de 149 dias no final de 2009, tendo aumentado muito significativamente até ao 1.º trimestre de 2013, momento em que este indicador atingiu cerca de 1864 dias na Região Autónoma da Madeira. Note-se que o reconhecimento de dívidas no perímetro da administração regional terá contribuído para o aumento abrupto do PMP verificado em 2011 e em 2012. Na sequência do PAEF-RAM celebrado com a República Portuguesa em janeiro de 2012, a estratégia definida para a redução da dívida não financeira da RAM incluiu a contratação de um empréstimo de 1100 M€ junto da banca comercial, com aval do Estado, para pagamento da dívida de anos anteriores. Em 2013, a utilização desta verba ascendeu a 889 M€, o que contribuiu para a redução substancial do PMP a partir de 2013; em 2014 a utilização desta verba ascendeu a 408 M€. Registe-se que no relatório de avaliação trimestral do PAEF-RAM, relativo ao 4.º trimestre de 2014, é assinalada uma redução de dívida comercial de 1630 M€ desde o início do PAEF-RAM, tendo sido paga dívida de anos anteriores no montante de 1991 M€. De acordo com este relatório, a RAM reduziu o volume de pagamentos em atraso em 204 M€ face ao final de 2013; no início da vigência do PAEF-RAM os pagamentos em atraso representavam 42% da dívida comercial da RAM, tendo este rácio descido para 31% no final de 2014. A descida do PMP evidenciada no Gráfico 38 reflete, em grande medida, a redução do volume de dívida comercial e do stock de pagamentos em atraso que se verificou na RAM desde 2012.50
50 No âmbito do PAEF-RAM foram realizados procedimentos com vista ao apuramento da dívida comercial da RAM, o que envolveu procedimentos de verificação e circularização por parte da Inspeção-Geral de Finanças (IGF). A dívida comercial, certificada pela IGF, foi alvo de renegociação pelo Governo Regional da Madeira (GRM) junto dos respetivos credores, tendo o GRM ficado incumbido de implementar uma estratégia para o pagamento dos compromissos em atraso. Em particular, no setor
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Gráfico 38 – Prazo médio de pagamento da administração regional (em dias)
1 200 1 075
1 000
800 743
600 535
400
189 174 205 200 126 127
-2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Fontes: Direção-Geral do Orçamento, Direção-Geral do Tesouro e Finanças.
97 A administração regional reduziu muito significativamente o PMP. No final de 2014 o PMP da administração regional foi de 205 dias tendo-se reduzido 538 dias face ao registado no final de 2013. Embora a CGE/2014 não apresente dados individualizados por Região Autónoma, alguns dados trimestrais publicados na página eletrónica da DGO, ao abrigo da Resolução do Conselho de Ministros n.º 34/2008, de 22 de fevereiro, indicam que a Região Autónoma da Madeira apresentava no final do 1.º semestre de 2014 um PMP de 631 dias, cerca de metade do valor registado no final de 2013, pelo que, caso se tenha mantido esta tendência no 2.º semestre de 2014, a RAM terá dado um grande contributo para a redução verificada no conjunto das duas Regiões Autónomas.
98 No subsetor da administração local registou-se uma redução do PMP em 2014. Após um período de crescimento do PMP da administração local, entre 2009 e 2012, seguiu-se uma diminuição substancial em 2013 e 2014. No final de 2014 o PMP da administração local situava-se em 60 dias, registando uma redução de 29 dias face ao período homólogo, o que corresponde ao menor valor registado por este subsetor no período em análise (Gráfico 39). Para este resultado concorreu a execução do Programa de Apoio à Economia Local (PAEL) que permitiu regularizar dívidas dos municípios, que ascenderam a 432 M€ em 2013 e a 107 M€ em 2014. A análise de dados trimestrais publicados pela DGAL, nos termos da alínea b) do n.º 20 da Resolução do Conselho de Ministros n.º 34/2008, de 22 de fevereiro, permite verificar que existe uma grande heterogeneidade nos PMP praticados pelos municípios.
da saúde, o GRM comprometeu-se a assegurar que o SESARAM elaborasse um estudo para liquidar os pagamentos em atraso e introduzisse procedimentos de controlo que garantam o seu não reaparecimento.
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Gráfico 39 – Prazo médio de pagamento da administração local (em dias)
140 128
120 112
100 96 100
87 89 80
77
60 60
40
20
-2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Fontes: Direção-Geral do Orçamento e Direção-Geral das Autarquias Locais.
99 O PMP do Setor Empresarial do Estado reduziu-se face ao ano anterior mas continua a ser muito influenciado pelo setor da saúde. O Setor Empresarial do Estado (SEE) registou um PMP de 160 dias no final de 2014, apresentando uma redução de 15 dias face ao verificado no final do ano anterior. As entidades do setor da saúde tiveram um grande impacto no apuramento deste indicador para o universo do SEE. Com efeito, as entidades do SEE, com exclusão das do setor da saúde, registaram um PMP de 59 dias no final de 2014, em linha com o registado no período homólogo. A diferença entre os dois indicadores, justifica-se pelo maior PMP de algumas entidades do setor da saúde. De acordo com os dados obtidos, apenas 6 empresas públicas (do SEE exceto saúde) registaram PMP superiores à respetiva média (59 dias); por seu turno, 21 hospitais EPE registaram PMP superiores à respetiva média (160 dias). (Ver Gráfico 40).
Gráfico 40 – Prazos médios de pagamento do Setor Empresarial do Estado (em dias)
200188
182176 175 177180 175
168 170164 162 160
160 152147
141136
140126
120
100
8066 68
6256 55 58 58
59 5960 55
57 5450 51
46 44
40
20
0T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4
2011 2012 2013 2014
PMP: SEE (exceto saúde) PMP: SEE
Fonte: Direção-Geral do Tesouro e Finanças.
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100 Apesar de os PMP dos hospitais se terem reduzido em termos homólogos, os hospitais do setor público administrativo (SPA) registaram PMP muito inferiores aos praticados pelos hospitais EPE. Após 2009, acentuou-se a divergência nos PMP praticados pelos hospitais do setor público administrativo e pelos Hospitais EPE (Gráfico 41). No final de 2009, o PMP dos Hospitais EPE era de 128 dias, representando mais do dobro do registado pelos hospitais do setor público administrativo (57 dias). Contudo, a partir deste ano, o crescimento dos PMP dos Hospitais EPE foi muito acentuado, atingindo o seu ponto máximo no final do 1.º semestre de 2012 (359 dias). A partir deste período, os Hospitais EPE, beneficiando do programa extraordinário de regularização de dívidas, reduziram o seu PMP para níveis inferiores, registando ainda assim um PMP de 249 dias no final do 1.º semestre de 2013. O 2.º semestre de 2013 foi novamente marcado por um crescimento do PMP nos Hospitais EPE que se veio a inverter no início de 2014. Assim, no final de 2014 os hospitais EPE apesentaram PMP de 247 dias, registando-se uma redução homóloga de 25 dias.
O PMP dos hospitais do setor público administrativo tem-se mantido em níveis muito inferiores ao dos hospitais EPE, tendo-se registado uma subida em 2010 (+14 dias) e em 2011 (+12 dias), ano em que atingiu 83 dias. Nos anos seguintes, os hospitais do setor público administrativo registaram reduções continuadas dos PMP, alcançando 33 dias no final de 2014, um valor 7 dias inferior ao registado no ano anterior.
Gráfico 41 – Prazo médio de pagamento dos hospitais EPE e SPA (em dias)
400
359347
350 330318
296300 281
272 271260 265
249 253 247250
214
200
150 128
100 83 82 80 7971 72 65
57 5544
50 40 33 32 32 33
0T4 T4 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4
2009 2010 2011 2012 2013 2014
PMP - Hospitais EPE PMP - Hospitais SPA
Fonte: ACSS – Administração Central do sistema de Saúde.
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101 O PMP das empresas públicas registou um crescimento significativo entre 2006 e 2010, só vindo a apresentar uma tendência decrescente após o 3.º trimestre de 2012. Em 2006 as empresas públicas (não incluídas no perímetro das administrações públicas) registaram um PMP de 41 dias.No período compreendido entre 2006 e o 4.º trimestre de 2010, as empresas públicas registaram um aumento significativo dos PMP, tendo este indicador atingido os 62 dias no final de 2010. Após este crescimento seguiu-se um período em que este indicador se manteve estável em torno dos 63 dias, entre o final de 2010 e o 3.º trimestre de 2012. A partir desta data iniciou-se um declínio progressivo para valores que se situaram em torno dos 51 dias após o 3.º trimestre de 2014 (Gráfico 42).
102 Após 2006, o PMR das empresas públicas manteve uma evolução que o situou abaixo do PMP até ao 1.º trimestre de 2014. Em 2006 as empresas públicas (não incluídas no perímetro das administrações públicas) registavam PMP e PMR idênticos, 41 e 42 dias respetivamente. Nos anos seguintes, entre 2007-2009, registou-se uma redução do PMR (e um crescimento do PMP), ampliando-se o diferencial entre estes indicadores até ao máximo de 14 dias no 4.º trimestre de 2009. A partir desta data o PMR das empresas públicas iniciou um ciclo de subida até meados de 2012, tendo registado valores próximos do PMP no final desse ano. O ano de 2013 foi marcado por uma diminuição do PMR mais acentuada que a do PMP, situação que se veio a inverter no início de 2014. (Gráfico 42).
Gráfico 42 – Prazos médios de pagamento e de recebimento das empresas públicas (em dias)
70
63 63 63 63 6362 62
6160
60 59 595860 60 57
55 5956
58 5453 5456 54 53
51 555453
50 48 48 52 52 51 5251 51 5146 46 49 49
4846
42
40 4241
4038
36 3635
PMP: Empresas Públicas30
PMR: Empresas Públicas
20T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Fonte: Banco de Portugal. | Notas: Inclui apenas as empresas públicas não financeiras que não se encontram incluídas no perímetro de consolidação das administrações públicas. PMP: Prazo médio de pagamentos; PMR: Prazo médio de recebimentos.
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103 Após o 2.º trimestre de 2014 o PMR das empresas públicas situou-se acima do PMP. O PMP das empresas públicas (não incluídas no perímetro das administrações públicas) foi substancialmente superior ao respetivo PMR, sobretudo nos períodos 2007-2011 e no 2.º, 3.º e 4.º trimestre de 2013. Contudo, após o 1.º trimestre de 2014 registou-se uma subida do PMR o qual veio a ultrapassar o respetivo PMP no 2.º trimestre de 2014, invertendo-se a relação anteriormente verificada. Esta situação poderá ter colocado alguma pressão sobre a tesouraria destas empresas públicas na medida em que, em termos médios, representam uma fonte de financiamento aos seus clientes maior do que o obtido junto dos seus fornecedores.
104 Os objetivos definidos para os PMP em 2014 foram cumpridos ou superados em cerca de 85% dos casos. Da análise efetuada regista-se que em 11 casos (85%) os objetivos estabelecidos para os PMP foram cumpridos ou superados. Apenas se registaram dois casos de incumprimento, designadamente a Presidência do Conselho de Ministros e o Ministério da Justiça, que registaram em 2014 PMP de 62 e 41 dias, respetivamente. (Gráfico 43).
Gráfico 43 – Cumprimento dos objetivos para os prazos médios de pagamentos, por ministérios (em dias)
70 PMP: Objetivo para 2014 [intervalo]Não cumpriu o PMP/2013objetivo para 2014
PMP/201460
50Superou o objetivo para 2014
40
30
Cumpriu o objetivo 20 para 2014
10
0PCM MJ MS ME MAM MNE MEC MDN MAOTE MAI EGE MSESS MF
Ministérios
Fontes: Direção-Geral do Orçamento, Direção-Geral do Tesouro e Finanças e Administração Central do Sistema de Saúde. | Notas: Incluem-se os serviços da Administração Direta e Indireta do Estado, incluindo SNS-SPA e EPR, cujo PMP se encontra publicado no Portal do Governo. O critério utilizado para a avaliação do cumprimento dos objetivos foi o definido na RCM n.º 34/2008.
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N.º Dias
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105 No exercício de 2014, 11 entidades registaram PMP superiores a 60 dias. Do conjunto de entidades que registaram PMP superiores a 60 dias destaca-se o Gabinete de Estratégia, Planeamento e Avaliações Culturais, que registou um PMP de 655 dias em 2014. (Tabela 44).
Tabela 44 – Entidades da administração central com PMP superior a 60 dias (em dias)
PMP (N.º dias)Ministério Designação da Entidade
2012 2013 2014
PCM Gabinete de Estratégia, Planeamento e Avaliações Culturais 388 377 655ME Metro do Porto, S.A. 33 173 162MDN Oficinas Gerais de Fardamento e Equipamento 116 207 157MAM Gabinete de Planeamento e Políticas 186 47 151MEE Laboratório Nacional de Engenharia Civil 90 112 141MAM Direção-Geral de Política do Mar 0 61 114MAOTE Fundo de Proteção dos Recursos Hídricos 0 13 90MDN Manutenção Militar 68 53 81PCM RTP-Rádio e Televisão de Portugal, S.A. 71 87 80MJ Direção-Geral de Reinserção e Serviços Prisionais 60 63 79MAM Direção-Geral de Recursos Naturais, Segurança e Serviços Marítimos a) n.d. 21 78MS Centro Psiquiátrico de Lisboa, SPA 14 28 71MAM Ação Governativa do MAM b) n.d. n.d. 68MAOTE Ação Governativa do MAOTE b) n.d. n.d. 67MNE Ação Governativa do MNE c) n.d. 62 66MAM Instituto Nacional de Investigação Agrária e Veterinária, I.P. 70 38 65
Fontes: Direção-Geral do Orçamento, Direção-Geral do Tesouro e Finanças e Administração central do Sistema de Saúde.
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VIII Despesa com ativos e passivos financeiros do Estado
106 Em 2014 registou-se um acréscimo significativo na despesa com ativos financeiros do Estado, sobretudo devido ao aumento dos empréstimos a médio e longo prazo concedidos a empresas públicas. No ano de 2014, a despesa com ativos financeiros ascendeu a 11 313 M€, tendo-se registado um aumento de 4597 M€ em termos homólogos (+68,4%). Contudo, a despesa global com ativos financeiros situou-se abaixo do valor inscrito no OE/2014 (12 597 M€), registando um grau de execução global de 89,8% (Tabela 45). Esta despesa consubstanciou-se sobretudo em operações de empréstimos a médio e longo prazos, que ascenderam a 8920 M€, com destaque para o Fundo de Resolução (3900 M€), com recurso a verbas provenientes da dotação orçamental para a Iniciativa para o Reforço da Estabilidade Financeira, e às empresas públicas reclassificadas, salientando-se as seguintes empresas e respetivos valores: 51
CP - Comboios de Portugal: 2283 M€; Metro do Porto: 500 M€; CARRIS: 458 M€; PARVALOREM: 325 M€; STCP: 301 M€; EMPORDEF: 208 M€; EDIA: 189 M€; PARUPS: 164 M€; PARQUEXPO: 150 M€.
107 A administração regional e a administração local beneficiaram de empréstimos de médio e longo prazo em montantes inferiores aos do ano anterior. Em 2014 o Estado concedeu empréstimos à administração regional da Madeira no montante de 193 M€, cerca de metade do valor emprestado no ano anterior (358 M€). Relativamente à administração local, em 2014, o Estado despendeu cerca de 155 M€ em empréstimos a médio e longo prazo, um valor significativamente abaixo dos 495 M€ emprestados em 2013.52 Salienta-se que os valores referidos situam-se muito abaixo dos valores inicialmente previstos para 2014, registando graus de execução reduzidos, com exceção dos empréstimos concedidos à administração local das regiões autónomas.
51 No mês de agosto, o Estado concedeu um empréstimo ao Fundo de Resolução Bancária no valor de 3900 M€. Para a realização desta operação financeira, o Governo procedeu a uma alteração orçamental reforçando, em 2400 M€, a rubrica de ”Empréstimos a médio e longo prazo” por contrapartida da dotação afeta à Iniciativa para o Reforço da Estabilidade Financeira (IREF). 52 Os valores referidos de empréstimos concedidos à administração local incluem montantes relativos à administração local das Regiões Autónomas, que ascenderam a 15 M€ em 2013 e a 40 M€ em 2014.
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108 A despesa com ações e outras participações sociais continuou a ser um instrumento de capitalização de entidades públicas, destacando-se a concretização da operação de empresarialização dos hospitais e os aumentos de capital em algumas empresas públicas. Em 2014 assistiu-se ao reforço do capital social de diversas empresas públicas como a Estradas de Portugal (793 M€), a REFER (240 M€) e a Metropolitano de Lisboa (211 M€).53 Foi efetuada uma operação de empresarialização dos hospitais, tendo sido reforçado o capital dos hospitais do Serviço Nacional de Saúde com uma subscrição de 455 M€ para 18 entidades hospitalares. Em outubro de 2014 foi constituída a Instituição Financeira de Desenvolvimento, S.A. (IFD), inicialmente designada por “Banco de Fomento”,54 para a qual foi realizada uma dotação de capital de 100 M€, valor inferior ao inscrito no OE2R/2014 (165 M€). Adicionalmente o Estado português transferiu 401 M€ para o Mecanismo Europeu de Estabilidade, perante o qual a participação portuguesa totaliza 1,2 mil M€.
53 Os empréstimos e aumentos de capital concedidos pelo Estado às empresas de transporte visaram, sobretudo, a reestruturação financeira do setor de transportes, tendo-se iniciado o processo de substituição de dívida bancária por financiamento do Estado. 54 A IFD tem como objetivo desempenhar as funções de gestão de instrumentos financeiros públicos de estímulo ao investimento empresarial em bens e serviços transacionáveis, bem como melhorar as condições de financiamento da economia. Pretende-se que a melhoria das condições de financiamento da economia venha a ser obtida pela redução dos custos e aumento das maturidades de financiamento das empresas viáveis, aumento da liquidez disponível e criação de novos instrumentos de financiamento e de capitalização.
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Tabela 45 – Despesa do Estado com ativos financeiros
2013 2014 Grau de execuçãoDespesa do Estado com ativos financeiros
Dotação Execução Dotação Dotação Execução Tvh 2013 2014
inicial M€ inicial corrigida M€ %
Títulos a médio e longo prazos: Inst. Cap. Cont. BANIF 0,0 400,0 n.a.
Empréstimos a curto prazo 26,0 23,9 18,0 18,0 8,0 -66,5 91,8 44,4
Empréstimos a Médio e Longo Prazos 9 394,4 4 176,7 3 954,0 11 325,2 8 920,3 113,6 44,5 225,6
Sociedades e Quase-Soc. Não Financeiras Públicas 9,5 0,0 9,5 9,5 0,0 n.a. 0,0 0,0
CARRIS 0,0 474,0 458,1 n.a.
CP 0,0 2 373,5 2 283,1 n.a.
EDIA 0,0 202,9 189,2 n.a.
EMPORDEF 0,0 264,0 207,9 n.a.
PARQUEXPO 0,0 164,3 149,6 n.a.
STCP 0,0 307,2 301,3 n.a.
Outros Empréstimos MLP - Entidades Públicas 0,0 14,0 0,0 n.a.
Fundo de Resolução 1 500,0 0,0 1 500,0 5 400,0 3 900,0 n.a. 0,0 260,0
REFER 891,9 804,5 102,5 102,5 64,0 -92,0 90,2 62,4
Metropolitano de Lisboa 549,1 412,9 75,2
Metro do Porto 381,0 759,7 541,6 541,6 500,0 -34,2 199,4 92,3
Estradas de Portugal 780,9 702,6 n.a. 90,0
PARUPS 563,9 283,2 164,0 191,6 164,0 -42,1 50,2 100,0
PARVALOREM 3 268,0 227,3 346,0 346,0 324,7 42,9 7,0 93,8
Transtejo 8,0 8,0 8,0 100,0
Parque Escolar 64,9 64,9 22,5 34,6
IHRU 50,0 50,0 0,0 0,0
Outros Empréstimos MLP - SFA (inclui OPART) 0,0 119,5 n.a.
Administração pública-Administração regional - MADEIRA 500,0 358,3 386,2 286,2 192,5 -46,3 71,7 49,9
Administração pública local-Continente (inclui QREN) 912,9 454,6 753,1 495,0 140,5 -69,1 49,8 18,7
Administração pública local-Regiões Autónomas 5,0 40,1 13,1 15,0 15,0 -62,6 802,9 114,3
Famílias - Empresário em nome individual 5,1 0,0 5,1 5,1 0,0 -100,0 0,0 0,0
Resto do mundo - Países terceiros e organizações internacionais 27,0 14,0 10,0 10,0 0,0 -99,9 51,7 0,2
Ações e outras participações 803,0 2 009,2 2 110,2 2 049,0 1 840,5 -8,4 250,2 87,2
EPNF (inclui empresarialização hospitais) 0,0 0,8 256,6 459,4 456,9 54 155,9 n.a. 178,1
Dotação de Capital - BANIF 0,0 700,0 n.a.
Dotação de Capital - MEE 803,0 802,9 401,5 0,0 0,0 -100,0 100,0 0,0
Dotação de Capital - Instituição Financeira de Desenvolvimento, S.A. (IFD) 0,0 100,0 100,0 n.a. n.a.
Dotação de Capital - IC 0,0 37,5 37,5 n.a. n.a.
Outras dotações de capital a SFA, não especificadas 0,0 505,4 n.a.
Dotações de capital - REFER 289,6 289,6 239,7 n.a. 82,8
Dotações de capital - Metropolitano de Lisboa 241,1 241,1 211,3 n.a. 87,7
Dotações de capital - Estradas de Portugal 918,8 918,8 793,2 n.a. 86,3
Dotações de capital - Transtejo 2,7 2,7 1,9 n.a. 69,0
Unidades de Participação (inclui Fundo Recuperação e FASP) 4,0 2,3 4,6 46,8 46,8 1 906,8 58,4 1 018,4
Outros ativos financeiros 7 632,2 103,9 6 510,3 3 027,2 496,9 378,3 1,4 7,6
Execução de garantias - Entidades Não Financeiras Privadas 11,0 10,7 5,3 5,3 4,9 -54,2 97,6 93,6
Execução de garantias - Entidades Não Financeiras Públicas 69,0 39,5 67,1 67,1 45,7 15,5 57,3 68,0
Iniciativa para o reforço da estabilidade financeira 7 500,0 0,0 6 400,0 2 500,0 0,0 n.a. 0,0 0,0
Expropriações - Entidades públicas 2,0 0,3 1,0 1,0 0,0 -85,4 16,3 4,8
Expropriações - Administração pública local - Continente 2,0 1,6 2,0 2,0 1,2 -25,4 78,1 58,3
Execuções de garantias (inclui Convenções de Lomé e Seguros) 4,2 7,9 14,3 14,2 7,6 -4,2 187,7 52,9
Participações em organizações internacionais 44,0 43,8 20,6 36,1 36,1 -17,6 99,7 175,0
Realização de capital 0,0 401,5 401,5 n.a. n.a.
Total da despesa com ativos financeiros 17 859,6 6 716,0 12 597,0 16 466,2 11 312,6 68,4 37,6 89,8 Fontes: Ministério das Finanças, Direção-Geral do Orçamento (OE/2013-2014, CGE/2013-2014) e cálculos da UTAO.
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109 A receita do Estado com ativos financeiros adveio sobretudo da amortização de obrigações de capital contingente (CoCos). A receita do Estado com ativos financeiros arrecadada em 2014 fixou-se em 3983 M€, dos quais 3295 M€ dizem respeito a reembolsos de obrigações de capital contingente (CoCos) efetuados pelos bancos, dos quais 2250 M€ pelo Millennium BCP, 920 M€ pelo BPI, e 125 M€ pelo BANIF.
110 A execução da receita do Estado com ativos financeiros veio a situar-se muito acima da previsão inicial. Face à previsão inicial do OE/2014, a receita com ativos financeiros registou um grau de execução de 255,7%, tendo registado um desvio de 2425 M€ acima da previsão inicial para o conjunto do ano. Para este resultado contribuíram sobretudo as referidas amortizações de obrigações de capital contingente (CoCos) efetuadas pela banca, que se situaram 2185 M€ acima da previsão inicial. A venda de partes sociais de empresas e a amortização de empréstimos a médio e longo prazo também registaram desvios favoráveis face à previsão inicial (Tabela 46).
Tabela 46 – Receita do Estado com ativos financeiros
2013 2014 Grau de execução
Receita do Estado com ativos financeiros Previsão Execução Previsão Previsão Execução Tvh 2013 2014
inicial (M€) (M€) inicial (M€) corrigida (M€) (M€) % % %
Títulos a médio e longo prazos - Sociedades Financeiras 0,0 430,0 1 110,0 3 295,0 3 295,0 666,3 n.a. 296,8
Amortizações 1 462,9 1 326,4 340,4 340,4 399,2 -69,9 90,7 117,2
Empréstimos a curto prazo 16,0 23,9 8,0 8,0 8,0 -66,5 149,1 100,0
Empréstimos a médio e longo prazos 1 446,9 1 302,6 332,4 332,4 391,2 -70,0 90,0 117,7
Alienação de partes sociais de empresas 1 000,0 1 419,4 90,0 383,6 264,2 -81,4 141,9 293,5
Recuperação de créditos garantidos 18,6 16,8 17,1 17,1 23,9 41,8 90,7 139,9
Outros ativos financeiros 0,5 0,04 0,1 0,1 0,7 1 708,5 8,0 1 446,6
Total da receita de ativos financeiros do Estado 2 482,0 3 192,8 1 557,6 4 036,1 3 982,9 24,7 128,6 255,7
Por memória
Rendimentos de propriedade 947,7 1 129,5 782,0 782,0 692,5 -38,7 119,2 88,6
Juros 715,7 718,1 512,5 512,5 441,0 -38,6 100,3 86,1
Dividendos e participações nos lucros 228,5 410,0 266,2 266,2 247,5 -39,6 179,5 93,0
Rendas e outros rendimentos de propriedade 3,5 1,3 3,3 3,4 3,9 197,1 37,6 118,8 Fontes: Ministério das Finanças, Direção-Geral do Orçamento (OE/2013-2014, CGE/2013-2014) e cálculos da UTAO.
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IX ANEXO
Tabela 47 – Conta consolidada (ajustada) das administrações públicas: comparação face ao OE/2014 (em milhões de euros, em percentagem e em pontos percentuais)
2014 Rácios do PIB
OE inicial (M€) CGE (M€) Desvio (M€) OE inicial (%) CGE (%) Desvio (p.p.)
Receita corrente 71 257,7 72 913,6 1 655,9 41,1% 42,0% 1,0Impostos diretos 20 126,0 20 698,0 572,0 11,6% 11,9% 0,3Impostos indiretos 20 801,5 21 886,4 1 084,9 12,0% 12,6% 0,6Contribuições para Segurança Social, CGA, ADSE 18 235,7 19 388,1 1 152,4 10,5% 11,2% 0,7Outras receitas correntes 11 901,2 10 887,4 -1 013,8 6,9% 6,3% -0,6Diferenças de consolidação 193,3 53,7
Receita de capital 2 396,9 2 035,6 -361,3 1,4% 1,2% -0,2Diferenças de consolidação 34,9 7,6
Receita efetiva 73 654,6 74 949,2 1 294,6 42,5% 43,2% 0,7
Despesa corrente 75 302,0 76 442,9 1 140,9 43,4% 44,1% 0,7Despesas com o pessoal 14 760,4 16 201,0 1 440,6 8,5% 9,3% 0,8Aquisição de bens e serviços 12 459,7 12 998,2 538,4 7,2% 7,5% 0,3Juros e outros encargos 8 015,9 7 872,5 -143,4 4,6% 4,5% -0,1Transferências correntes 35 334,5 36 069,1 734,6 20,4% 20,8% 0,4Subsídios 2 676,5 2 086,8 -589,7 1,5% 1,2% -0,3Outras despesas correntes 2 055,0 802,6 -1 252,4 1,2% 0,5% -0,7Diferenças de consolidação 0,0 412,7
Despesa de capital 5 657,4 4 606,4 -1 051,0 3,3% 2,7% -0,6Investimento 4 551,4 3 489,7 -1 061,7 2,6% 2,0% -0,6Transferências de capital 977,8 998,6 20,8 0,6% 0,6% 0,0Outras despesas de capital 128,1 105,9 -22,2 0,1% 0,1% 0,0Diferenças de consolidação 0,0 12,1
Despesa efetiva 80 959,4 81 049,3 89,9 46,7% 46,7% 0,1
Saldo global -7 304,8 -6 100,0 1 204,8 -4,2% -3,5% 0,7Por memória:
Saldo corrente -4 044,3 -3 529,3 515,1 -2,3% -2,0% 0,3Saldo de capital -3 260,5 -2 570,8 689,7 -1,9% -1,5% 0,4Saldo primário 711,1 1 772,5 1 061,4 0,4% 1,0% 0,6
Fonte: Ministério das Finanças, INE e cálculos da UTAO.
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Tabela 48 – Conta consolidada (ajustada) das administrações públicas: 2013-2014 (em milhões de euros, em percentagem e em pontos percentuais)
Execução Orçamental (M€) Variação (%) Contributo Var. em p.p. Rácios do PIB (%)Var. 2014 do PIB
2013 2014 2013/14 (p.p.) 2013 2014 2013/14
Receita corrente 70 047,9 72 913,6 4,1% 4,0% 41,1% 42,0% 0,9Impostos diretos 19 903,9 20 698,0 4,0% 1,1% 11,7% 11,9% 0,2Impostos indiretos 21 207,5 21 886,4 3,2% 0,9% 12,5% 12,6% 0,2Contribuições para Segurança Social, CGA, ADSE 18 290,3 19 388,1 6,0% 1,5% 10,7% 11,2% 0,4Outras receitas correntes 10 197,4 10 887,4 6,8% 1,0% 6,0% 6,3% 0,3Diferenças de consolidação 448,8 53,7
Receita de capital 2 451,4 2 035,6 -17,0% -0,6% 1,4% 1,2% -0,3Diferenças de consolidação 22,1 7,6
Receita efetiva 72 499,3 74 949,2 3,4% 3,4% 42,6% 43,2% 0,6
Despesa corrente 77 106,7 76 442,9 -0,9% -0,8% 45,3% 44,1% -1,2Despesas com o pessoal 16 398,0 16 201,0 -1,2% -0,2% 9,6% 9,3% -0,3Aquisição de bens e serviços e outras desp. Corr. 14 305,2 13 800,8 -3,5% -0,6% 8,4% 8,0% -0,4Juros e outros encargos 7 943,9 7 872,5 -0,9% -0,1% 4,7% 4,5% -0,1Transferências correntes 36 294,9 36 069,1 -0,6% -0,3% 21,3% 20,8% -0,5Subsídios 2 164,8 2 086,8 -3,6% -0,1% 1,3% 1,2% -0,1Diferenças de consolidação 0,0 412,7
Despesa de capital 4 586,3 4 606,4 0,4% 0,0% 2,7% 2,7% -0,0Investimento 3 432,4 3 489,7 1,7% 0,1% 2,0% 2,0% -0,0Transferências de capital 984,8 998,6 1,4% 0,0% 0,6% 0,6% -0,0Outras despesas de capital 169,1 105,9 -37,3% -0,1% 0,1% 0,1% -0,0Diferenças de consolidação 0,0 12,1
Despesa efetiva 81 693,0 81 049,3 -0,8% -0,8% 48,0% 46,7% -1,2
Saldo global -9 193,7 -6 100,0 - - -5,4% -3,5% 1,9Por memória:
Saldo corrente -7 058,8 -3 529,3 - - -4,1% -2,0% 2,1Saldo de capital -2 134,9 -2 570,8 - - -1,3% -1,5% -0,2Saldo primário -1 249,8 1 772,5 - - -0,7% 1,0% 1,8 Fonte: Ministério das Finanças, INE e cálculos da UTAO.
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Tabela 49 – Receita e despesa das administrações públicas, na ótica da contabilidade nacional (valores não ajustados de operações extraordinárias)
2012 2013 2012 2013 2012 2013 2012 2013
Variação Variação Taxa de Taxa de Em milhões Em milhões Em % do Em % do homóloga homóloga variação variação
de euros de euros PIB PIB em p.p. do em p.p. do homóloga homóloga PIB PIB em % em %
Receita Total 72 907 77 425 43,0 45,2 0,4 2,3 -2,9 6,2
Receita corrente 69 882 75 651 41,2 44,2 -0,3 3,0 -4,5 8,3
Receita fiscal 38 502 42 896 22,7 25,1 -0,6 2,4 -6,4 11,4
Impostos indiretos 23 338 23 507 13,8 13,7 -0,1 0,0 -4,4 0,7
Impostos diretos 15 163 19 389 8,9 11,3 -0,5 2,4 -9,2 27,9
Contribuições sociais 19 524 20 404 11,5 11,9 -0,5 0,4 -7,9 4,5
Outras receitas correntes 11 856 12 350 7,0 7,2 0,8 0,2 9,5 4,2
Receitas de capital 3 025 1 775 1,8 1,0 0,7 -0,7 56,0 -41,3
Despesa Total 82 217 85 735 48,5 50,1 -1,5 1,6 -6,6 4,3
Despesa corrente 76 667 80 374 45,2 46,9 -0,4 1,8 -4,6 4,8
Consumo intermédio 9 466 9 802 5,6 5,7 -0,5 0,1 -11,1 3,5
Despesas com pessoal 19 974 21 230 11,8 12,4 -1,1 0,6 -11,7 6,3
Prestações sociais 33 034 34 728 19,5 20,3 0,6 0,8 -0,9 5,1
Subsídios 1 018 987 0,6 0,6 -0,1 0,0 -12,8 -3,1
Juros 8 353 8 530 4,9 5,0 0,6 0,1 9,8 2,1
Outras despesas correntes 4 822 5 096 2,8 3,0 0,0 0,1 -4,3 5,7
Despesa de capital 5 549 5 360 3,3 3,1 -1,1 -0,1 -27,5 -3,4
FBCF 4 271 3 686 2,5 2,2 -1,0 -0,4 -30,4 -13,7
Outras despesas de capital 1 278 1 674 0,8 1,0 -0,1 0,2 -15,5 31,0
Saldo global -9 310 -8 309 -5,5 -4,9 1,9 0,6
Saldo primário -957 221 -0,6 0,1 2,5 0,7
Receita fiscal e contributiva 58 026 63 300 34,2 37,0 -1,2 2,8 -6,9 9,1
Despesa corrente primária 68 315 71 844 40,3 42,0 -1,1 1,7 -6,1 5,2
Despesa primária 73 864 77 204 43,5 45,1 -2,1 1,6 -8,2 4,5
Por memória:PIB (em mil M€) 169,7 171,2
Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. l Notas: Os impostos indiretos correspondem a impostos sobre a produção e a importação e os impostos diretos correspondem a impostos sobre o rendimento e património. Nas outras receitas correntes estão incluídas as vendas.
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Tabela 50 – Receita e despesa das administrações públicas, na ótica da contabilidade nacional
(valores não ajustados de operações extraordinárias)
2013 2014
Variação Taxa de
Em milhões Em % do Em milhões Em % do homóloga variação de euros PIB de euros PIB em p.p. do homóloga
PIB em %
Receita Total 76 787 45,1 77 231 44,5 -0,6 0,6
Receita corrente 74 840 44,0 75 786 43,7 -0,3 1,3
Receita fiscal 42 731 25,1 43 566 25,1 0,0 2,0
Impostos indiretos 23 320 13,7 24 593 14,2 0,5 5,5
Impostos diretos 19 411 11,4 18 974 10,9 -0,5 -2,3
Contribuições sociais 20 449 12,0 20 371 11,7 -0,3 -0,4
Outras receitas correntes 11 660 6,8 11 849 6,8 0,0 1,6
Vendas 6 474 3,8 6 531 3,8 0,0 0,9
Outra receita corrente 5 186 3,0 5 318 3,1 0,0 2,5
Receitas de capital 1 947,6 1,1 1 445,0 0,8 -0,3 -25,8
Despesa Total 85 032 49,9 89 677 51,7 1,8 5,5
Despesa corrente 79 638 46,8 79 288 45,7 -1,1 -0,4
Consumo intermédio 9 611 5,6 10 079 5,8 0,2 4,9
Despesas com pessoal 21 317 12,5 20 495 11,8 -0,7 -3,9
Prestações sociais 34 785 20,4 34 106 19,7 -0,8 -2,0
Subsídios 1 031 0,6 1 210 0,7 0,1 17,3
Juros 8 258 4,9 8 502 4,9 0,1 3,0
Outras despesas correntes 4 636 2,7 4 895 2,8 0,1 5,6
Despesa de capital 5 394 3,2 10 389 6,0 2,8 92,6
Investimento 3 848 2,3 3 579 2,1 -0,2 -7,0
Outras despesas de capital 1 546 0,9 6 811 3,9 3,0 340,6
Saldo global -8 245 -4,8 -12 446 -7,2 -2,3
Saldo primário 13 0,0 -3 944 -2,3 -2,3
Receita fiscal e contributiva 63 180 37,1 63 937 36,9 -0,2 1,2
Despesa corrente primária 71 380 41,9 70 785 40,8 -1,1 -0,8
Despesa primária 76 774 45,1 81 175 46,8 1,7 5,7
Por memória:PIB nominal 170 269 173 446 1,9
Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. l Notas: Os impostos indiretos correspondem a impostos sobre a produção e a importação e os impostos diretos correspondem a impostos sobre o rendimento e património. Nas outras receitas correntes estão incluídas as vendas.
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X Lista de abreviaturas Abreviatura Designação AP Administrações Públicas BCE Banco Central Europeu BES Banco Espírito Santo BT Bilhetes do Tesouro CE Comissão Europeia CGA Caixa Geral de Aposentações, I.P. CGE Conta Geral do Estado CGE/YYYY Conta Geral do Estado para o ano YYYY CoCos Instrumentos de Capital Contingente DEO Documento de Estratégia Orçamental DEO/YYYY Documento de Estratégia Orçamental para o ano YYYY DGO Direção-Geral do Orçamento EPR Entidade Pública Reclassificada FBCF Formação Bruta de Capital Fixo FMI Fundo Monetário Internacional IGCP Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública - IGCP, E.P.E. IHPC Índice Harmonizado de Preços no Consumidor INE Instituto Nacional de Estatística IPC Índice de Preços no Consumidor IRC Imposto Sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas IRS Imposto Sobre o Rendimento das Pessoas Singulares IVA Imposto Sobre o Valor Acrescentado M€ Milhões de euros MF Ministério das Finanças OE Orçamento do Estado OE/yyyy Orçamento do Estado para o ano yyyy OExR/yyyy x.ª alteração ao Orçamento do Estado para o ano yyyy OT Obrigações do Tesouro PAEF Programa de Ajustamento Económico e Financeiro PIB Produto Interno Bruto p.p. Pontos percentuais SEE Setor Empresarial do Estado SFA Serviços e Fundos Autónomos SNS Serviço Nacional de Saúde SS Segurança Social Tvha Taxa de variação homóloga anual UE UE USD Dólar dos Estados Unidos UTAO Unidade Técnica de Apoio Orçamental
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Parecer
sobre a
Conta Geral do Estado para 2014
(Aprovado em Plenário a 12/10/2015)
Relator: Conselheiro António Saraiva
Lisboa, 2015
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ÍNDICE
1. Enquadramento do Parecer
2. Nota Introdutória
3. Evolução Macroeconómica
4. Evolução das Contas das Administrações Públicas
5. Conta da Segurança Social
6. Síntese conclusiva
Parecer do CES sobre a Conta Geral do Estado de 2014 (aprovado em Plenário a 12/10/2015)
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1. ENQUADRAMENTO DO PARECER
A emissão deste parecer sobre a Conta Geral do Estado 2014 (CGE 2014) visa
responder à solicitação da Comissão de Orçamento, Finanças e Administração
Pública da Assembleia da República e integra-se nas competências constitucionais
e legais do Conselho Económico e Social (CES).
A Conta Geral do Estado deve ser analisada com base na comparação com o
Orçamento do Estado para 2014 e as duas alterações ao mesmo, ocorridas em
março e setembro de 2014.
O parecer terá também como referência e suporte o parecer do CES sobre a
proposta de Orçamento do Estado para 2014. Utilizou-se, ainda, a informação
constante dos relatórios que acompanharam a proposta do OE 2014 e a proposta
de segunda alteração ao OE 2014.
2. NOTA INTRODUTÓRIA
A estrutura e o conteúdo da CGE 2014 mantém o esforço de tornar mais legível o
documento, mas fá-lo, sobretudo, numa ótica de comparação do ano de 2014
com os anos anteriores, nomeadamente com 2013.
Como o CES tem recomendado em pareceres anteriores, a Conta Geral do Estado
deve incluir quadros comparativos das execuções orçamentais com o orçamento
inicial e suas posteriores alterações, explicando as razões dos desvios, e estas
comparações deviam abranger as variáveis macroeconómicas, as contas das
administrações públicas e a dívida pública. Os quadros síntese deste tipo poderiam
ser incluídos no fim do Sumário Executivo.
Parecer do CES sobre a Conta Geral do Estado de 2014 (aprovado em Plenário a 12/10/2015)
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É com apreensão que o CES, uma vez mais, constata que a prestaçãode contas
relativa à execução orçamental anual não respeita a Lei de Enquadramento
Orçamental, ao excluir diversos organismos incluídos no perímetro das
Administrações Públicas dos documentos de prestação de contas. Das oito
entidades com reporte omisso nas contas públicas, segundo o Relatório do Tribunal
de Contas (TC) referente ao Acompanhamento da Execução Orçamental da
Administração Central de Janeiro a Dezembro de 2014 (Relatório nº 3/2015 –
AEOAC – 2º S), o CES destaca, em particular, a omissão de contas do Fundo de
Resolução e do Fundo de Garantia de Depósitos, pela importância que assumem
(conforme demonstrado nos indesejáveis desenvolvimentos de alguns bancos
portugueses, como no caso BES e no caso BPN). O CES relembra ainda que no ano
transato o Fundo de Resolução recebeu aproximadamente 4 mil milhões de euros,
através de um empréstimo concedido pelo Estado português.
O CES partilha, assim, das preocupações do Tribunal de Contas, de que o
incumprimento das obrigações legais relativas à execução e contabilização
orçamental continua a “comprometer o rigor e a transparência das Contas
Públicas”, e subscreve as recomendações que o TC a esse respeito explicita, para
que a situação não volte a repetir-se no futuro.
O CES destaca ainda o facto de, à data da formulação do presente parecer, ser já
público que o défice público em 2014 foi entretanto revisto. No âmbito do
procedimento dos Défices Excessivos (2ª notificação de 2015), difundido pelo INE no
passado dia 23 de setembro, é divulgado para 2014 um défice público de -7,2% do
PIB (era de -4,5% do PIB antes da revisão agora efetuada), sendo explicado que “as
revisões dos resultados para 2014 refletem, sobretudo, a inclusão de 4,9 mil milhões
de euros relativos à capitalização do Novo Banco, como transferências de capital,
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bem como a incorporação de dados revistos da Administração local, do Serviço
Nacional de Saúde e da InformaçãoEmpresarial Simplificada.
O CES sublinha que esta revisão coloca o défice de 2014 em valor quase idêntico
ao registado em 2011 (-7,4% do PIB em 2011 e -7,2% em 2014), tendo ficado 2,4
pontos percentuais acima do défice de 2013.
De salientar, desde já, as dificuldades registadas pelo CES na emissão deste parecer
devido à não comparabilidade entre dados que estão em SEC 95 e SEC 2010.
Não obstante, o CES considera positiva a redução do prazo da publicação da CGE
2014, atendendo assim a um aspeto que vinha desde há muito a criticar nos seus
Pareceres, que era o facto de as CGE serem divulgadas tardiamente pelo Governo.
3. EVOLUÇÃO MACROECONÓMICA
O capítulo do relatório da CGE 2014 dedicado à evolução da economia
portuguesa em 2014 dá conta do enquadramento internacional e da evolução do
PIB e das suas principais componentes ao longo de 2014, bem como da evolução
do mercado de trabalho, dos preços, da produtividade e competitividade e da
balança de pagamentos.
No ano de 2014 continuaram as políticas de austeridade, as quais se refletiram nos
cortes de salários para os trabalhadores da Administração Pública a partir dos 675€
(até o Tribunal Constitucional ter declarado a inconstitucionalidade da medida,
tendo sido mantidos os cortes dos anos anteriores entre setembro e dezembro de
2014); na manutenção da Contribuição Extraordinária de Solidariedade sobre os
pensionistas; na manutenção, em IRS, da sobretaxa e das taxas aumentadas em
2013, bem como nos cortes das prestações sociais.
Parecer do CES sobre a Conta Geral do Estado de 2014 (aprovado em Plenário a 12/10/2015)
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Contudo, ao contrário do que seria desejável num exercício de prestação de
contas, este capítulo é omisso no que diz respeito ao confronto da evolução
macroeconómica observada com as previsões constantes no Orçamento do
Estado para 2014 e em posteriores documentos de política orçamental,
nomeadamente o Documento de Estratégia Orçamental e o relatório da proposta
de segunda alteração ao Orçamento do Estado para 2014.
Este aspeto é apenas aflorado no ponto relativo ao desenvolvimento das finanças
públicas em 2014, constatando, mas não procurando explicar, as principais
diferenças registadas no que se refere ao contributo da procura interna e da
procura externa para o crescimento real do PIB.
Em particular, e contrariamente ao que seria de esperar, não é feita qualquer
análise à interação entre a evolução macroeconómica em 2014 e a estratégia
orçamental efectivamente implementada. Apenas se constata, muito
superficialmente, que a conjuntura económica contribuiu para a melhoria do saldo
orçamental, sem qualquer tentativa de quantificação deste contributo.
Por outro lado, não é feita qualquer análise do impacto que asduas alterações ao
Orçamento do Estado para 2014, devido a nele terem sido incluídas medidas
posteriormente consideradas inconstitucionais pelo Tribunal Constitucional, terão
tido na evolução macroeconómica observada em Portugal ao longo de 2014.
4. EVOLUÇÃO DAS CONTAS DAS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS
A abundância de dados apresentados na CGE no que diz respeito à situação
financeira das administrações públicas (capítulo III do relatório) contrasta com a
insuficiência da análise da evolução da estratégia orçamental (capítulo II do
relatório).
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Nesta análise, ressalta o facto de, contrariamente ao verificado em 2013, o principal
contributo para a redução do saldo orçamental ter sido dado pela evolução da
despesa primária.
Contudo, a análise e sobretudo a explicação da evolução das diferentes rubricas
do quadro 8 – Conta das Administrações Públicas – é escassa, tanto no capítulo II
do relatório como no ponto III.1. - Receitas e Despesas das Administrações Públicas.
Destacamos a ausência de uma justificação para o aumento do consumo
intermédio em 4,9%, relativamente a 2013, aumento este que contraria a afirmação
que inclui esta rubrica como uma daquelas em que assentou “em particular” a
redução da despesa primária, sendo esta, também, uma das rubricas que
“essencialmente” terá sido afetada pelas medidas de consolidação permanente
do lado da despesa.
A ausência de uma justificação para este aumento do consumo intermédio é
particularmente grave, no entender do CES, na medida em que o seu parecer
sobre a proposta de OE2014, afirmava que (citamos) “ao nível da redução da
despesa, o CES considera que esta deveria assentar essencialmente sobre os custos
de funcionamento das Administrações Públicas e sobre os consumos intermédios,
inserindo-a numa efetiva reforma do Estado, devendo evitar penalizações
adicionais sobre os funcionários públicos e sobre os reformados e pensionistas, e
ainda excluir aumentos da carga fiscal”. Considera, ainda, o CES que, no quadro
das preocupações que expressou em diversos pareceres quanto aos riscos de
reduções indiscriminadas de despesas públicas, também no que se refere à
redução dos consumos intermédios esta não deverá comprometer a qualidade,
quantidade e acessibilidade dos serviços públicos.
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Ainda do lado da despesa, o CES lamenta que na CGE 2014 não se encontre a
referência aos custos efetivos e potenciais acumulados do BPN – e respetivas
sociedades veículo – registando que apenas o Tribunal de Contas vem chamar a
atenção para o crescente acumular de despesa com o processo de reprivatização
do BPN.
Neste caso, o CES regista o aumento do encargo com o BPN em mais 485 milhões
de euros, o que perfaz um total acumulado de 2.691,2 milhões de euros, a que se
somam os encargos potenciais, que já totalizavam 2.314 milhões de euros em 2013
(não são ainda conhecidas as contas de 2014) (Fonte: Relatório nº 3/2015 – AEOAC
– 2º S, do Tribunal de Contas, referente ao Acompanhamento da Execução
Orçamental da Administração Central de Janeiro a Dezembro de 2014, pág. 60).
A este propósito, o CES alerta para a necessidade de as decisões tomadas
relativamente ao BES/Novo Banco, após a alocação de 4,9 mil milhões de
financiamento público, serem públicas e transparentes, no sentido de salvaguardar
o interesse do Estado, da população portuguesa, bem como da sustentabilidade
desta instituição e dos respetivos postos de trabalho.
O CES salienta, como principal lacuna da CGE 2014, a impossibilidade de
comparação dos valores das diversas rubricas da Conta das Administrações
Públicas registados em 2014 com os valores constantes do OE2014 e dos dois
Orçamentos do Estado Rectificativos. Mesmo no que diz respeito ao próprio valor do
saldo orçamental, o relatório refere que o resultado “revela um desvio desfavorável
de 0,4 p.p. do PIB face ao objetivo previsto no Orçamento do Estado inicial para
2014” (e nos dois Orçamentos do Estado Retificativos, acrescente-se) mas
reconhece não haver “total comparabilidade entre valores” em virtude das
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alterações metodológicas nas contas nacionais com a mudança do Sistema
Europeu de Contas Nacionais e Regionais, do SEC 95 para o SEC 2010.
Seria exigível que os valores efectivos de 2014 das rúbricas da conta das
Administrações Públicas fossem corrigidos dos efeitos destas alterações
metodológicas, por forma a possibilitar a comparação com os valores
orçamentados. Só assim a CGE 2014 poderia cumprir a sua função de aferir os
principais desvios face ao previsto no Orçamento do Estado e suas rectificações.
Na ausência de tal correcção, o CES abstém-se de proceder à comparação dos
valores orçamentados constantes do quadro 8 Conta das Administrações Públicas
com os valores efectivos de 2014, exercício que seria muito relevante no quadro do
presente parecer.
O relatório da CGE 2014 refere a previsão do contributo para a diminuição do
défice das medidas de consolidação permanente constantes do OE2014 e dos dois
orçamentos rectificativos (respectivamente 2,2%, 2,1% e 1,6% do PIB). Contudo, não
há qualquer quantificação do efectivo impacto dessas medidas no défice, tal
como não se procede à quantificação dos impactos na redução do défice
orçamental da evolução da actividade económica, bem como das “pressões
orçamentais” identificadas no OE2014 (o “conjunto de fatores que o Governo não
controla, mas que fazem aumentar a despesa pública”).
Tendo sido quantificado, no OE2014, o impacto previsto de cada uma das medidas
de consolidação permanente, seria desejável que a CGE 2014 quantificasse o
efeito realmente imputável a essas medidas, numa perspectiva de prestação de
contas ao país da atuação do Governo e de credibilização de todo o processo
orçamental.
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Verifica-se contudo que a CGE 2014 relata detalhadamente as medidas de política
fiscal introduzidas em 2014, mas sem quantificar o seu impacto. Relativamente às
medidas de consolidação permanente do lado da despesa, são relatadas as
alterações introduzidas pelos dois orçamentos rectificativos não sendo igualmente
feita qualquer quantificação do seu efeito no défice.
Em 2014, o rácio da dívida pública atingiu 130,2% do PIB, mais 3 p.p. do PIB do que o
valor esperado no OE2014. De notar que esta é a melhor aproximação que é
disponibilizada na CGE, uma vez que não existe comparabilidade entre os dois
valores dado que o valor efetivo tem por base a adoção do SEC2010. Importa,
ainda, referir que quanto à evolução da dívida pública (em SEC 2010), os dados do
INE (2ª notificação de 2015 do Procedimento dos Défices Excessivos) revelam que a
dívida pública voltou a agravar-se em 2014 face a 2013 – em 1,2 p.p. -, estando já
cerca de 19 p.p. acima do que se verificou em 2011.
Sobre o Sector Empresarial do Estado (SEE), o CES, registando o número elevado de
empresas públicas que, com a entrada em vigor do SEC 2010, passaram a integrar
o universo das Administrações Públicas, releva em particular o esforço financeiro do
Estado associado ao SEE.
A par do processo do aumento de empresas públicas reclassificadas, assistiu-se, por
parte do Estado, a um esforço elevado de recapitalização de algumas dessas
empresas, com o objetivo de robustecer a sua estrutura financeira, quer pelo
aumento de capital, em numerário, num total de 1.738,8 milhões de euros, quer
pela conversão de créditos em capital, num total de 1.863,8 milhões de euros.
Foi assim considerável o esforço financeiro do Estado com o conjunto das empresas
públicas, conforme espelhado no Quadro 12 da CGE 2014, abaixo reproduzido, que
se traduziu num aumento nos fluxos financeiros do Estado para as EP, de 1.217
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milhões de euros, face a 2013, sobretudo em resultado do acréscimo verificado nos
empréstimos concedidos pelo Estado às empresas públicas não financeiras, de
1.392 milhões de euros.
De salientar ainda que, segundo o Relatório da CGE 2014, a redução das
indemnizações compensatórias face a 2013, decorre sobretudo da transferência da
responsabilidade do pagamento de indemnizações compensatórias e/ou
compensações financeiras relativamente às Empresas Públicas Reclassificadas para
as tutelas sectoriais.
Em simultâneo, assistiu-se a uma redução do endividamento do SEE, em cerca de
5%, já que se reduziu 5,9% (-1.734 milhões de euros) nas Empresas Públicas
Reclassificadas, e aumentou 4,4% (125,5 milhões de euros) nas Empresas Públicas
Não Reclassificadas.
Nas Parcerias Público Privadas (PPP) salienta-se, em relação ao previsto, a redução
global dos encargos líquidos do setor público com as mesmas, tendo os encargos
com o setor ferroviário superado o previsto devido ao pagamento extraordinário de
uma indemnização por não adjudicação de contrato (AVF Lisboa-Poceirão).
Contudo, os encargos líquidos do setor público com as PPP apresentaram um
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aumento de 572 milhões de euros em relação a 2013, fundamentalmente devido
ao setor rodoviário, cujos pagamentos tinham sido diferidos no tempo.
O CES assinala, uma vez mais, a necessidade de haver informação, por concessão,
sobre os valores orçamentados e executados, relativos aos encargos líquidos com
as PPP, bem como o conteúdo das alterações contratuais.
Também sobre o mesmo assunto, o CES obteve do Governo o esclarecimento que
o quadro 16 “encargos líquidos plurianuais futuros (2015-2040) previstos com as PPP”
(igual ao que consta no relatório do OE 2015) tem em conta as estimativas de
poupanças à data de elaboração do mesmo, de acordo com uma abordagem
prudente.
Ainda quanto à redução dos encargos líquidos com as PPP rodoviárias, face ao
orçamentado, importaria esclarecer sobre o impacto global nas contas públicas da
“incorporação de parte das poupanças acordadas em sede dos pagamentos por
conta realizados aos parceiros privados durante este período” (pág. 29 do Relatório
da CGE 2014, volume I, Tomo I).
No âmbito dos Riscos Orçamentais associados às PPP, o CES considera que a
informação da CGE 2014 é muito diminuta, mantendo-se omisso quais possam vir a
ser os impactos orçamentais, em termos quantitativos, do desfecho dos litígios em
curso.
Outro aspeto importante na relação entre o Estado e a economia é o pagamento
atempado dos fornecimentos de bens e serviços. Constata-se que em 2014
medidas que se devem considerar extraordinárias, como o aumento de capital nos
hospitais EPE, a utilização do Programa de Apoio à Economia Local e o recurso a
empréstimos do PAEF-RAM permitiram a redução dos pagamentos em atraso das
dívidas a fornecedores em 342,4 milhões de euros.
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Embora tenha havido uma redução dos Prazos Médios de Pagamento (PMP) estes
ainda se mantêm elevados no SNS, Setor Empresarial do Estado e Administração
Regional.
5. CONTA DA SEGURANÇA SOCIAL
O saldo da Conta da Segurança Social, em 2014 (429,4 milhões de euros), ficou
28,2% abaixo do previsto devido, sobretudo, à diminuição de transferências do
Fundo Social Europeu (FSE).
Em comparação com o ano anterior, o saldo em análise registou uma quebra de
12%. Esta quebra é explicada pela redução das receitas correntes - e
nomeadamente a redução das transferências do Fundo Social Europeu (500
milhões de euros) e do financiamento decorrente da Lei de Bases da Segurança
Social (230 milhões de euros) -, que superou a quebra na despesa corrente de 647,6
milhões de euros, devida, em grande parte, ao corte na atribuição das prestações
sociais.
Em contrapartida, o CES sublinha a evolução positiva das contribuições e
quotizações que aumentaram 240M€ face a 2013.
De notar que, apesar de inferior ao previsto, o saldo orçamental na ótica da
contabilidade pública foi positivo, tendo sido de 429,4 M€ no total da Segurança
Social (como anteriormente referido) e de 431,9M€ para o Sistema Previdencial –
repartição e capitalização.
Como se disse acima, no ano de 2014, as transferências relacionadas com o FSE
tiveram um impacto importante na evolução da conta da segurança social.
Excluindo aquelas transferências, a receita da Segurança Social diminuiu, apenas,
0.8% face a 2013 e a despesa caiu 2.0%, superando o previsto. Tal significa que o
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saldo global da Segurança Social, excluindo verbas dos fundos comunitários,
aumentou em 2014.
No seguimento dos anos anteriores, em 2014 verificaram-se novas quebras na
despesa com as prestações de desemprego (-18,2%, cerca de 500 milhões a menos
do que em 2013), no abono de família (-3,7%), no Complemento Solidário para
Idosos (-21%), no Rendimento Social de Inserção (-6,6%), e em outras prestações
(-6%).
O CES reforça a sua preocupação, já expressa em sucessivos pareceres, com a
redução das prestações sociais - que são a única fonte de rendimento para
milhares de famílias em situação de desemprego e de pobreza -, quando o
desemprego se mantém a níveis bastante elevados (e em particular o desemprego
de longa duração) e, em 2013, 19,5% da população estava em risco de pobreza
(INE, Inquérito às condições de Vida e Rendimento).
Por fim, o CES sublinha, uma vez mais, a necessidade de continuar a ser melhorada
a informação, disponibilizada na CGE, em matéria de segurança social,
nomeadamente prosseguindo os esforços de uma maior desagregação de
informação por sistemas e regimes na Segurança Social e em relação à Caixa Geral
de Aposentações, que permitam melhor compreender e avaliar a situação e os
desafios futuros.
Refira-se, ainda, os sucessivos atrasos na publicação da Conta da Segurança Social
de 2014, ao ponto de, até à data da conclusão deste parecer, esta não ter sido
divulgada.
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6. SÍNTESE CONCLUSIVA
O CES reitera o seu entendimento, expresso no seu parecer sobre a CGE 2013, de
que “a CGE deverá ser, para além de um documento de prestação de contas na
ótica contabilística e financeira, um instrumento de política públicaque permita
igualmente avaliar a forma como as medidas de política foram executadas, tendo
como referência os compromissos assumidos no correspondente Orçamento do
Estado e os seus efeitos económicos e sociais”.
Neste contexto, o CES lamenta as omissões que identificou e que, em grande
medida, limitam o alcance da CGE como instrumento de avaliação da execução
da política orçamental.
O CES recomenda que, nos próximos exercícios, a CGE respeite a Lei de
Enquadramento Orçamental, proceda à comparação dos valores efectivos das
rubricas da Conta das Administrações Públicas com os valores orçamentados,
explicitando e justificando os desvios detetados. Recomenda também que a CGE
passe a incluir a quantificação do impacto das principais medidas de política
orçamental, bem como a análise da interação entre a evolução macroeconómica
e a política orçamental implementada.
15 / 15A DIVISÃO DE REDAÇÃO E APOIO AUDIOVISUAL.