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Quarta-feira, 21 de junho de 2017 II Série-A — Número 125

XIII LEGISLATURA 2.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2016-2017)

S U M Á R I O

Decretos (n.os 113 a 115/XIII): (a) — Relatório da nova apreciação na generalidade e texto de

N.º 113/XIII — Quarta alteração à Lei n.º 43/90, de 10 de substituição da Comissão de Assuntos Constitucionais,

agosto (Exercício do direito de petição). Direitos, Liberdades e Garantias, bem como propostas de alteração apresentadas pelo CDS-PP e pelo PS.

N.º 114/XIII — Alteração da denominação da freguesia de

“Parada do Bouro”, no município de Vieira do Minho, para Propostas de lei [n.os 52, 63, 64, 74, 81, 83, 84, 85, 86, 87,

“Parada de Bouro”. 88 e 89/XIII (2.ª)]:

N.º 115/XIII — Quarta alteração à Lei n.º 32/2006, de 26 de N.º 52/XIII (2.ª) (Estabelece o regime da representação julho (Procriação medicamente assistida). equilibrada entre mulheres e homens nos órgãos de administração e de fiscalização das empresas do setor Projetos de lei [n.os 240, 264/XIII (1.ª) e 406/XIII (2.ª)]: (b) público empresarial e das empresas cotadas em bolsa): N.º 240/XIII (1.ª) [Reposição de limites à expulsão de — Vide projeto de lei n.º 406/XIII (2.ª). (b) cidadãos estrangeiros do território nacional (Quarta alteração N.º 63/XIII (2.ª) (Aprova a decisão europeia de investigação à Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, que aprova o regime jurídico em matéria penal, transpondo a Diretiva 2014/41/EU): de entrada, permanência, saída e afastamento de — Relatório da discussão e votação na especialidade e texto estrangeiros do território nacional)]: final da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, — Relatório da nova apreciação na generalidade e texto de Liberdades e Garantias, bem como propostas de alteração substituição da Comissão de Assuntos Constitucionais, apresentadas pelo PS e pelo PSD. (b) Direitos, Liberdades e Garantias, bem como propostas de N.º 64/XIII (2.ª) (Regulamenta a identificação judiciária alteração apresentadas pelo PS, pelo PCP e pelo BE. lofoscópica e fotográfica): N.º 264/XIII (1.ª) (Altera a Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, que — Relatório da discussão e votação na especialidade e texto estabelece o regime jurídico de entrada, permanência, saída final da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, e afastamento de estrangeiros do território nacional): Liberdades e Garantias, bem como propostas de alteração — Vide projeto de lei n.º 240/XIII (1.ª). apresentadas pelo PSD e pelo PS. (b) N.º 406/XIII (2.ª) (Promove a igualdade de género na N.º 74/XIII (2.ª) (Regula os fundos de recuperação de composição dos órgãos da administração do Estado): créditos):

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— Parecer da Comissão de Orçamento, Finanças e prestação de serviços de consultadoria relativamente a Modernização Administrativa e nota técnica elaborada pelos contratos de crédito, transpondo a Diretiva 2014/17/UE, do serviços de apoio. Parlamento Europeu e do Conselho, de 4 de fevereiro de N.º 81/XIII (2.ª) (Define os objetivos, prioridades e orientações 2014, relativa aos contratos de crédito aos consumidores para de política criminal para o biénio de 2017-2019): imóveis de habitação): — Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, — Parecer da Comissão de Orçamento, Finanças e Direitos, Liberdades e Garantias e nota técnica elaborada Modernização Administrativa e nota técnica elaborada pelos pelos serviços de apoio. serviços de apoio. N.o 83/XIII (2.ª) (Estabelece o estatuto do mediador de recuperação de empresas): Projetos de resolução [n.os 399, 654, 685 e 822/XIII (2.ª)]: — Parecer da Comissão de Economia, Inovação e Obras N.º 399/XIII (1.ª) [Recomenda ao Governo que adote medidas Públicas e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio. que assegurem a paragem de comboios de mercadorias no N.o 84/XIII (2.ª) (Aprova o regime extrajudicial de recuperação Alentejo, nomeadamente em Évora, Vendas Novas e zona de empresas): dos mármores (Estremoz, Borba e Vila Viçosa)]: — Vide parecer do projeto de lei n.º 83/XIII (2.ª) e nota técnica — Informação da Comissão de Economia, Inovação e Obras elaborada pelos serviços de apoio.Públicas relativa à discussão do diploma ao abrigo do artigo N.o 85/XIII (2.ª) (Aprova o regime jurídico de conversão de 128.º do Regimento da Assembleia da República. créditos em capital): N.º 654/XIII (2.ª) (Combate a precariedade laboral no sistema — Vide parecer do projeto de lei n.º 83/XIII (2.ª) e nota técnica de Metro do Porto): elaborada pelos serviços de apoio.— Informação da Comissão de Economia, Inovação e Obras N.o 86/XIII (2.ª) (Altera o regime jurídico de entrada, Públicas relativa à discussão do diploma ao abrigo do artigo permanência, saída e afastamento de estrangeiros de 128.º do Regimento da Assembleia da República. território nacional, e transpõe as Diretivas 2014/36/UE, N.º 685/XIII (2.ª) (Recomenda ao Governo que interceda pela 2014/66/UE e 2016/801, de 11 de maio): reposição da paragem dos comboios em S. Marcos da Serra): — Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, — Informação da Comissão de Economia, Inovação e Obras Direitos, Liberdades e Garantias e nota técnica elaborada Públicas relativa à discussão do diploma ao abrigo do artigo pelos serviços de apoio. 128.º do Regimento da Assembleia da República. N.o 87/XIII (2.ª) (Altera o procedimento e processo tributários): N.º 822/XIII (2.ª) [Recomenda ao Governo a publicação de um — Parecer da Comissão de Orçamento, Finanças e relatório de avaliação da política portuguesa de acolhimento Modernização Administrativa e nota técnica elaborada pelos de refugiados (BE)]: serviços de apoio. — Informação da Comissão de Assuntos Constitucionais, N.o 88/XIII (2.ª) (Transpõe parcialmente a Diretiva Direitos, Liberdades e Garantias relativa à discussão do 2014/91/UE, no que diz respeito às funções dos depositários, diploma ao abrigo do artigo 128.º do Regimento da às políticas de remuneração e às sanções): Assembleia da República. — Parecer da Comissão de Orçamento, Finanças e — Alteração do texto do projeto de resolução. (*) Modernização Administrativa e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio. (a) São publicados em Suplemento. N.o 89/XIII (2.ª) (Autoriza o Governo a regular o acesso e o (b) São publicados em 2.º Suplemento. exercício da atividade de intermediário de crédito e da

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PROPOSTA DE LEI N.º 74/XIII (2.ª)

(REGULA OS FUNDOS DE RECUPERAÇÃO DE CRÉDITOS)

Parecer da Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa e nota técnica

elaborada pelos serviços de apoio

Índice

PARTE I – CONSIDERANDOS

PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER

PARTE III – CONCLUSÕES

PARTE IV – ANEXOS

PARTE I – CONSIDERANDOS

1. Nota preliminar

O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n. 74/XIII (2.ª) – “Regula os fundos de

recuperação de créditos”.

A presente iniciativa deu entrada no dia 20 de abril de 2017, tendo sido admitida a 21 de abril e baixado, na

mesma data, à Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa (COFMA), comissão

competente, para elaboração do respetivo parecer. Em reunião da Comissão ocorrida em 26 de abril, foi o

signatário designado para a elaboração do presente parecer.

A discussão na generalidade da Proposta de Lei n.º 74/XIII (2.ª) encontra-se agendada para a sessão plenária

de 23 de junho, conjuntamente com a Proposta de Lei n.º 88/XIII (2.ª) – “Transpõe parcialmente a Diretiva

2014/91/UE, no que diz respeito às funções dos depositários, às políticas de remuneração e às sanções”.

2. Do objeto, conteúdo e motivação da iniciativa

O Governo enquadra o regime previsto na Proposta de Lei n.º 74/XIII (2.ª) no objetivo de dar cumprimento

às conclusões contidas no relatório da Comissão Parlamentar de Inquérito à Gestão do Banco Espírito Santo,

SA e do Grupo Espírito Santo, nomeadamente no que concerne a iniciativas que permitam “a definição e

implementação de soluções para os investidores não qualificados que são detentores de papel comercial de

empresas do GES adquiridos na rede de balcões do GBES, através de soluções concertadas entre Banco de

Portugal, CMVM, Novo Banco e BES”.

Enquadra-o também no âmbito da Resolução da Assembleia da República n.º 67/2015, de 30 de junho, que

recomendava ao Governo a adoção de um conjunto de diligências com vista ao reforço da estabilidade do

sistema financeiro português.

Considera o Governo que “os mecanismos atualmente existentes são insuficientes para assegurar o

enquadramento de soluções destinadas a minorar as perdas sofridas por investidores não qualificados em

virtude da aquisição de valores mobiliários representativos de dívida comercializados irregularmente por

instituições de crédito sujeitas a medidas de resolução.”

Considera, ainda, que “a inexistência de uma solução de minoração de perdas incorridas por esses

investidores é suscetível de prejudicar a confiança no sistema financeiro, abalando potencialmente a capacidade

deste para desempenhar a sua função de captação das poupanças e de financiamento da economia e das

famílias.”

Assim, propõe a criação de “uma solução que vise minorar tais perdas e permita concentrar os esforços dos

investidores lesados no sentido da satisfação dos seus créditos, mediante a constituição de fundos de

recuperação dos respetivos créditos.”

O artigo 2.º da proposta de lei delimita o âmbito de aplicação do regime, elencando cinco critérios para a

elegibilidade dos fundos que visem a recuperação de créditos detidos por investidores não qualificados

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emergentes ou relacionados com a subscrição de valores mobiliários representativos de dívida, sujeitos à lei

portuguesa.

Os fundos de recuperação de créditos terão de ter como exclusiva finalidade a aquisição dos créditos, ainda

que contingentes ou futuros, com vista a potenciar a sua recuperação e mitigar as perdas sofridas pelos

investidores que deles sejam titulares (artigo 3.º) e assumem a forma e a estrutura de fundos de investimento

de direito privado (artigo 4.º).

Um fundo de recuperação de créditos considera-se constituído na data da integração na sua carteira do

montante correspondente à liquidação financeira do conjunto das subscrições efetuadas no período de

subscrição inicial, desde que a oferta tenha sido subscrita, pelo menos, por metade dos seus potenciais

destinatários, representando mais de metade do total do capital investido nos instrumentos financeiros

abrangidos pela oferta (artigo 24.º, n.º 5).

O fundo poderá ser gerido por sociedade gestora de fundos de recuperação de créditos, por instituição de

crédito prevista nas alíneas a) a d)1 do artigo 3.º do Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades

Financeiras, ou por sociedade gestora de fundos de titularização de créditos, sendo a entidade gestora

designada por uma associação que se encontre registada junto da CMVM e que represente, pelo menos, 50%

do universo dos potenciais participantes (artigo 24.º, n.os 1 e 2).

O Governo propõe que os fundos fiquem isentos de custas judiciais (artigo 68.º) e de IRC (artigo 69.º, n.º 1)

e que os rendimentos por eles distribuídos aos participantes não sejam tributados em IRS ou IRC, desde que

esses rendimentos não excedam o capital inicialmente investido (artigo 69.º, n.os 2 a 4).

O regime proposto pelo Governo prevê que os fundos de recuperação de créditos possam beneficiar de

garantia pessoal do Estado (artigos 70.º a 77.º), quando se afigure indispensável à obtenção de financiamento.

Os fundos de recuperação de créditos ficam sujeitos à supervisão da CMVM, salvaguardadas as

competências do Banco de Portugal em matéria de autorização e supervisão prudencial das entidades gestoras

(artigo 78.º, n.º 1).

Por último, a proposta de lei prevê o regime sancionatório aplicável aos fundos de recuperação de créditos

(artigo 79.º e seguintes).

3. Conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e cumprimento da lei

formulário

A presente iniciativa legislativa é apresentada pelo Governo no âmbito do poder de iniciativa da lei, em

conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 167.º e na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da

República Portuguesa e no artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República (RAR).

Respeita os requisitos formais relativos às iniciativas em geral e às propostas de lei, em particular, previstos

no n.º 1 do artigo 119.º, no n.º 2 do artigo 123.º e nos n.os 1 e 2 do artigo 124.º do Regimento. Relativamente ao

n.º 3 do artigo 124.º do Regimento, o Governo não juntou à proposta de lei quaisquer estudos, documentos ou

pareceres, nem são mencionadas entidades que tenham sido objeto de consulta.

A iniciativa tem uma exposição de motivos, obedece ao formulário correspondente a uma proposta de lei do

Governo, contendo a data de aprovação em Conselho de Ministros e a assinatura do Primeiro-Ministro, do

Ministro das Finanças e do Secretário de Estado dos Assuntos Parlamentares, de acordo com os n.os 1 e 2 do

artigo 13.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, sobre a publicação, a identificação e o formulário dos diplomas,

alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, adiante designada por lei formulário.

A proposta de lei prevê que a entrada em vigor ocorra no dia seguinte ao da publicação, pelo que cumpre o

disposto no n.º 1 do artigo 2.º da lei formulário.

4. Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre matéria conexa

Efetuada uma pesquisa à base de dados do processo legislativo e da atividade parlamentar, não foram

identificadas iniciativas legislativas pendentes, ou petições, que incidam sobre a matéria em análise.

1 Bancos, caixas económicas, Caixa Central de Crédito Agrícola Mútuo e caixas de crédito agrícola mútuo, instituições financeiras de crédito.

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PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER

O signatário do presente parecer exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre a iniciativa

em apreço, a qual é, de resto, de “elaboração facultativa” nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento,

reservando o seu grupo parlamentar a sua posição para o debate em Plenário.

PARTE III – CONCLUSÕES

A Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa é de parecer que a Proposta de Lei n.º

74/XIII (2.ª) – “Regula os fundos de recuperação de créditos” reúne os requisitos constitucionais e regimentais

para ser discutida e votada em Plenário, reservando os grupos parlamentares o seu sentido de voto para o

debate.

Palácio de S. Bento, 21 de junho de 2017.

O Deputado Autor do Parecer, Carlos Silva — A Presidente da Comissão, Teresa Leal Coelho.

PARTE IV – ANEXOS

Anexa-se a nota técnica elaborada pelos serviços ao abrigo do disposto no artigo 131.º do Regimento da

Assembleia da República.

Nota: O parecer foi aprovado por unanimidade em reunião de 21 de junho de 2017.

Nota Técnica

Proposta de Lei n.º 74/XIII (2.ª) (GOV)

Regula os fundos de recuperação de créditos

Data de admissão: 21 de abril de 2017

Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administração Administrativa (5.ª)

Índice

I. ANÁLISE SUCINTA DOS FACTOS, SITUAÇÕES E REALIDADES RESPEITANTES À INICIATIVA

II. APRECIAÇÃO DA CONFORMIDADE DOS REQUISITOS FORMAIS, CONSTITUCIONAIS E

REGIMENTAIS E DO CUMPRIMENTO DA LEI FORMULÁRIO

III. ENQUADRAMENTO LEGAL E DOUTRINÁRIO E ANTECEDENTES

IV. INICIATIVAS LEGISLATIVAS E PETIÇÕES PENDENTES SOBRE A MESMA MATÉRIA

V. CONSULTAS E CONTRIBUTOS

VI. APRECIAÇÃO DAS CONSEQUÊNCIAS DA APROVAÇÃO E DOS PREVISÍVEIS ENCARGOS COM

A SUA APLICAÇÃO

Elaborada por: José Manuel Pinto (DILP), João Rafael Silva (DAPLEN), Paula Faria (BIB) Catarina Antunes e Vasco Cipriano (DAC).

Data: 11 de maio de 2017.

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I. Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa

A proposta de lei (PPL) em questão, apresentada pelo Governo, enquadra-se no objetivo de assegurar

a efetivação de soluções de defesa dos investidores não qualificados no âmbito da aquisição de valores

mobiliários representativos de dívida comercializados, irregularmente, por instituições de crédito sujeitas

a medidas de resolução, recordando as recomendações previstas na Resolução da Assembleia da

República n.º 67/2015, de 30 de junho, bem como do relatório da Comissão Parlamentar de Inquérito à

gestão do Banco Espírito Santo, SA, e do Grupo Espírito Santo.

A insuficiência de soluções, neste momento, reconhece o Governo, pode contribuir para prejudicar a

confiança no sistema financeiro; como tal, o Governo considera essencial criar uma solução que reduza o

efeito de perdas derivadas da realidade acima descrita, constituindo-se fundos de recuperação destes

créditos.

Tendo em conta que a solução agora preconizada pretende proteger a confiança e a estabilidade no sistema

financeiro e na atividades dos seus intermediários, o Governo entende justificada a existência, mediante o

cumprimento de determinados pressupostos, de uma garantia do Estado, viabilizando a contratação de

financiamento para a solução e a prossecução de meios judiciais e não judiciais para concretizar a recuperação

dos créditos dos investidores lesados.

Ainda para esse efeito, e no contexto da atual iniciativa legislativa, prevê-se que os fundos beneficiem da

isenção de custos judiciais, assim como a não tributação dos rendimentos por aqueles distribuídos aos

investidores lesados, até ao limiar do capital investido.

II. Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do

cumprimento da lei formulário

 Conformidade com os requisitos formais, constitucionais e regimentais

A Proposta de Lei n.º 74/XIII (2.ª) foi apresentada pelo Governo, no âmbito do seu poder de iniciativa,

plasmado no n.º 1 do artigo 167.º e na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição, e do artigo 118.º do

Regimento da Assembleia da República (doravante referido como Regimento), com pedido de prioridade e

urgência para efeitos de agendamento.

Esta iniciativa reveste a forma de proposta de lei, nos termos do n.º 1 do artigo 119.º do Regimento. Conforme

disposto no n.º 2 do artigo 123.º do Regimento, é subscrita pelo Primeiro-Ministro, pelo Ministro das Finanças e,

adicionalmente, pelo Secretário de Estado dos Assuntos Parlamentares, referindo ter sido aprovada em

Conselho de Ministros no dia 30 de março de 2017, ao abrigo da competência prevista na alínea c) do n.º 1 do

artigo 200.º da Constituição. A presente iniciativa legislativa cumpre os requisitos formais previstos no n.º 1 do

artigo 124.º do Regimento, uma vez que está redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz

sinteticamente o seu objeto principal e é precedida de uma exposição de motivos, cujos elementos são

enumerados no n.º 2 da mesma disposição regimental.

A apresentação da presente proposta de lei não foi acompanhada por qualquer documento que

eventualmente a tenha fundamentado (cfr. n.º 3 do artigo 124.º do Regimento) e na exposição de motivos não

são referidas consultas a quaisquer entidades (cfr. Decreto-Lei n.º 274/2009, de 2 de outubro), não obstante aí

se recomendar que em “sede do processo legislativo a decorrer na Assembleia da República, devem ser ouvidos

o Banco de Portugal e a Comissão do Mercado de Valores Mobiliários”.

A presente iniciativa legislativa não infringe a Constituição ou os princípios neles consignados e define

concretamente o sentido das modificações a introduzir na ordem jurídica, respeitando assim os limites

estabelecidos no n.º 1 do artigo 120.º do Regimento.

A proposta de lei em apreciação deu entrada a 20 de abril de 2017. Foi admitida e baixou na generalidade à

Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa (5.ª), por despacho de S. Ex.ª o Presidente

da Assembleia da República, a 21 de abril, tendo sido neste mesmo dia anunciada em sessão plenária.

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 Verificação do cumprimento da lei formulário

O título da presente iniciativa legislativa – “Regula os fundos de recuperação de créditos” – traduz

sinteticamente o seu objeto, mostrando-se conforme ao disposto no n.º 2 do artigo 7.º da Lei n.º 74/98, de 11 de

novembro, conhecida como lei formulário1.

Em caso de aprovação esta iniciativa revestirá a forma de lei, nos termos do n.º 3 do artigo 166.º da

Constituição, pelo que deve ser objeto de publicação na 1.ª série do Diário da República, em conformidade com

o disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário.

No que respeita ao início de vigência, o artigo 90.º desta proposta de lei estabelece que a sua entrada em

vigor ocorrerá “no dia seguinte ao da sua publicação”, mostrando-se assim conforme com o previsto no n.º 1 do

artigo 2.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, segundo o qual os atos legislativos “entram em vigor no dia neles

fixado, não podendo, em caso algum, o início de vigência verificar-se no próprio dia da publicação”.

Nesta fase do processo legislativo, a iniciativa em apreço não nos suscita outras questões face à lei

formulário.

III. Enquadramento legal e doutrinário e antecedentes

 Enquadramento legal nacional e antecedentes

Alude a proposta de lei, na sua exposição de motivos, à Resolução da Assembleia da República n.º 67/2015,

de 30 de junho (“Recomenda ao Governo a adoção de um conjunto de diligências com vista ao reforço da

estabilidade do sistema financeiro português”), e ao Relatório Final da Comissão Parlamentar de Inquérito à

gestão do BES e do Grupo Espírito Santo, ao processo que conduziu à aplicação da medida de resolução e às

suas consequências, nomeadamente quanto aos desenvolvimentos e opções relativos ao GES, ao BES e ao

Novo Banco, datado de 28 de abril de 2015. Quer numa quer noutro se esteou a iniciativa legislativa, tendente,

em geral, ao reforço do sistema financeiro português.

Para além disso, enquadram o tema os seguintes diplomas, todos citados na própria proposta de lei:

– O Código Civil;2

– O Código das Sociedades Comerciais;3

– O Código dos Valores Mobiliários;4

– A Lei n.º 34/87, de 16 de julho (“Crimes de responsabilidade dos titulares de cargos políticos”);5

– A Lei n.º 112/97, de 16 de setembro (“ Estabelece o regime jurídico da concessão de garantias pessoais

pelo Estado ou por outras pessoas coletivas de direito público”), alterada pelas Leis n.os 64/2012, de 20 de

dezembro, e 82-B/2014, de 31 de dezembro;

– A Lei n.º 16/2015, de 24 de fevereiro (“Transpõe parcialmente as Diretivas 2011/61/UE e 2013/14/UE,

procedendo à revisão do regime jurídico dos organismos de investimento coletivo e à alteração ao Regime Geral

das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras e ao Código dos Valores Mobiliários”);6

– O Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro (“Institui o ilícito de mera ordenação social e respetivo

processo”);7

– O Decreto-Lei n.º 298/92, de 31 de dezembro (“Aprova o Regime Geral das Instituições de Crédito e

Sociedades Financeiras”);8

1 Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, que estabelece um conjunto de normas sobre a publicação, a identificação e o formulário dos diplomas, alterada e republicada pelas Leis n.os 2/2005, de 24 de janeiro, 26/2006, de 30 de junho, 42/2007, de 24 de agosto, e 43/2014, de 11 de julho. 2 Versão consolidada retirada do Diário da República Eletrónico (DRE). 3 Versão consolidada retirada do DRE. 4 Texto consolidado retirado da base de dados DataJuris, contendo a lista completa e atualizada dos diplomas que alteraram o Código dos Valores Mobiliários. 5 Versão consolidada retirada do DRE. 6 Versão consolidada retirada do DRE. 7 Texto consolidado retirado da base de dados DataJuris. 8 Versão consolidada retirada do DRE.

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– O Decreto-Lei n.º 453/99, de 5 de novembro (“Estabelece o regime da titularização de créditos e regula a

constituição e a atividade dos fundos de titularização de créditos, das respetivas sociedades gestoras e das

sociedades de titularização de créditos”), alterado pelos Decretos-Leis n.os 82/2002, de 5 de abril, retificado pela

Declaração de Retificação n.º 21-B/2002, publicada no Diário da República, Série I-A, n.º 125, 4.º Suplemento,

de 31 de maio de 2002, 303/2003, de 5 de dezembro, 52/2006, de 15 de março, retificado pela Declaração de

Retificação n.º 21/2006, publicada no Diário da República, Série I-A, n.º 64, de 30 de março de 2006, e 211-

A/2008, de 3 de novembro.

 Enquadramento doutrinário/bibliográfico

Bibliografia específica

ALMEIDA, António Pereira de – É o quadro legislativo atual suficiente para prevenir uma situação como a

que ocorreu no BES? Vida judiciária. Porto. N.º 188 (mar./abr.2015), p. 22-27. Cota: RP-136

Resumo: Face ao ocorrido com o Banco Espirito Santo, sugere-se a introdução de alterações legislativas de

natureza substancial, mais incisivas, especialmente no que diz respeito à qualificação de determinados

comportamentos, em busca do desejado reforço da confiança no sistema financeiro por parte dos investidores,

da clientela e do público em geral.

“Em síntese, e apesar do caminho já percorrido, mantém-se viva a necessidade de abertura de espírito a

uma evolução regulatória que seja capaz de acompanhar a própria dinâmica da atividade bancária e de prevenir

os efeitos perniciosos da eventual adulteração de comportamentos, por parte dos agentes nela envolvidos (…)

pugnando por uma simplicidade legislativa que introduza coerência lógica no emaranhado de disposições,

alterações e revogações que tanto caracterizam o ordenamento jurídico português.”.

BARBOSA, Mafalda Miranda – A propósito do caso BES: algumas notas acerca da medida de resolução.

Boletim de ciências económicas. Coimbra: Faculdade de Direito. ISSN 0870-4252. Vol. 58 (2015), p. 187-248.

Cota: RP – 353.

Resumo: Este artigo debruça-se sobre a medida de resolução de que foi objeto o Banco Espirito Santo, por

parte do Banco de Portugal, procurando perceber em que é que ela consiste, quais os princípios que a norteiam

e tentar entender em que medida eles se afastam do quadro normativo vigente em sede obrigacional e

processual, de forma a formular um juízo crítico (na dupla vertente positiva e/ou negativa), não só sobre o que

ficou conhecido pela solução para o caso BES, como acerca da regulamentação legal.

São analisados os pressupostos da medida de resolução; a transmissão de ativos, passivos, elementos extra-

-patrimoniais, ativos sob gestão para a instituição de transição; a decisão do Banco de Portugal; o específico

problema dos depósitos e, por fim, a seleção dos ativos a transmitir para a instituição de transição.

ROCIO, Joana – A medida de resolução no caso BES [Em linha]: uma análise do mecanismo de resolução

aplicado ao Banco Espirito Santo. Lisboa: Faculdade de Direito da Universidade Católica Portuguesa, 2015.

[Consult. 04 maio 2017]. Disponível em: WWW:

http://catalogobib.parlamento.pt/ipac20/ipac.jsp?session=1493981O73N93.269106&menu=search&aspect=bas

ic_search&npp=20&ipp=20&spp=20&profile=bar&ri=&index=.TW&term=A+medida+de+resolu%C3%A7%C3%

A3o+no+caso+BES&aspect=basic_search&x=0&y=0

Resumo: O presente trabalho corresponde à dissertação de mestrado em direito empresarial apresentada

pela autora, na Faculdade de Direito da Universidade Católica Portuguesa. A autora divide a análise em três

blocos: em primeiro lugar, a apresentação do caso BES com o elenco dos possíveis fatores que terão contribuído

para a situação de insolvência do mesmo e consequente aplicação da medida de resolução; em segundo lugar,

uma análise detalhada dos regimes de resolução vigentes no ordenamento jurídico nacional, com o intuito de

aprofundar as questões jurídicas em causa; e, por fim, a terceira parte incide sobre as consequências e possíveis

impactos que a aplicação da medida de resolução originou.

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A referida dissertação aborda um caso real, que expôs as insuficiências de regulação relativamente ao novo

regime de resolução, evidenciando problemas e falta de capacidade de reação e resposta, por parte das

autoridades nacionais, ao lidar com o problema.

 Enquadramento do tema no plano da União Europeia

A União Económica e Monetária (UEM) é considerada uma componente fundamental para alcançar os

objetivos estabelecidos no Tratado de Roma, nomeadamente no estabelecimento de um Mercado Interno com

liberdade de circulação de mercadorias, serviços e capitais. Por esse motivo, os artigos relativos à Política

Económica e Monetária (119.º a 144.º) do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE)

estabelecem disposições que incluem a aproximação das legislações para realizar os objetivos enunciados no

artigo 26.º (“estabelecer o mercado interno ou assegurar o seu funcionamento”). Os efeitos da recente crise

financeira nas economias europeias terão evidenciado os riscos de uma União Bancária incompleta ou parcial

nalgumas matérias, sobretudo para os Estados-membros cuja Moeda seja o Euro e cuja política monetária seja

estabelecida pelo Eurossistema [composto pelo Banco Central Europeu (BCE) e pelos bancos centrais nacionais

da área do euro, incluindo o Banco de Portugal].

Como resposta, em dezembro de 2012, o Presidente do Conselho Europeu, em estreita cooperação com os

Presidentes da Comissão Europeia, do BCE e do Eurogrupo, elaborou um roteiro específico e calendarizado

para a realização de uma verdadeira UEM.9 Este roteiro foi seguido, em 2013, com propostas para a criação do

primeiro pilar da União Bancária, o Mecanismo Único de Supervisão (MUS – Regulamento (UE) n.° 468/2014

aprovado em abril de 2014), que abrange todas as instituições de crédito e empresas de investimento da área

do euro e é optativo para os Estados-membros que não pertencem à área do euro. O MUS foi instalado no BCE

e é responsável pela supervisão direta dos maiores e mais importantes grupos bancários (127 entidades em

novembro de 2016), continuando os supervisores nacionais a supervisionar todas as outras instituições de

crédito e empresas de investimento, sob a responsabilidade, em última instância, do BCE.

Antes de assumir as suas responsabilidades de supervisão, o BCE procedeu a uma avaliação completa que

consistiu numa análise da qualidade dos ativos e em testes de esforço. O objetivo consistiu em obter uma maior

transparência dos balanços das entidades bancárias, a fim de assegurar um ponto de partida fiável. 25 dos 130

bancos participantes no MUS acusaram um défice de fundos próprios e tiveram de apresentar ao BCE os

respetivos planos de fundos próprios que mostravam de que modo tencionavam colmatar as lacunas. Os

requisitos mínimos de fundos próprios definem quais os que um banco deve possuir para ser considerado seguro

para o exercício da atividade e capaz de fazer face a perdas operacionais por sua conta. A crise financeira

demonstrou que os requisitos mínimos de fundos próprios regulamentares anteriores eram, na realidade,

demasiado baixos em caso de crise grave. Por conseguinte, foi acordado, a nível internacional, um aumento dos

respetivos limiares mínimos (princípios de Basileia III). Em 2013, o Parlamento aprovou dois atos jurídicos que

transpõem os requisitos prudenciais de fundos próprios das entidades bancárias para a legislação europeia: a

quarta Diretiva relativa aos Requisitos de Fundos Próprios (Diretiva 2013/36/UE, também conhecida por CRD-

IV) e o Regulamento relativo aos Requisitos de Fundos Próprios (Regulamento (UE) n.° 575/2013).

A gestão de riscos e a supervisão prudencial das instituições de crédito e empresas de investimento, deu

origem, desde 2000, a diferentes pacotes legislativos, com o intuito de regular a matéria, designadas por: CRD

(a Diretiva original aprovada em 2000), CRD II (2008), CRD III (2009) e CRD IV (atualmente em vigor). Procurou-

se nestes termos proceder à limitação dos riscos através de exigências reforçadas quanto à liquidez e capitais

próprios.

Em março de 2014, foi alcançado um acordo político entre o Parlamento e o Conselho sobre a criação do

segundo pilar da União Bancária, o Mecanismo Único de Resolução (Regulamento (UE) n.º 806/2014). O

principal objetivo do MUR é garantir que eventuais futuras insolvências de bancos na União Bancária sejam

geridas eficientemente, com custos mínimos para os contribuintes e a economia real. O âmbito do MUR reflete

o do MUS. Tal implica que uma autoridade central, o Conselho Único de Resolução (CUR), é, em última

9 COM(2012)777 – “Plano pormenorizado para uma União Económica e Monetária efetiva e aprofundada. Lançamento de um debate a nível europeu”, escrutinado pela AR – Relatório da COFAP de Elsa Cordeiro (PSD); Parecer da CAE de Carlos São Martinho (PSD); Enviado em 2013-03-21 às instituições europeias e Governo.Resposta da Comissão Europeia ao Parecer da AR enviada 2013-11-27.

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instância, responsável pela decisão de iniciar a resolução de um banco, ao passo que, a nível operacional, a

decisão será executada em cooperação com as autoridades nacionais de resolução. O CUR gere o Fundo Único

de Resolução (FUR), que se prevê venha a atingir um nível-alvo de cerca de 55 mil milhões de EUR, ou cerca

de 1% dos depósitos cobertos na área do euro. As contribuições para o FUR serão efetuadas pelos bancos ao

longo de 8 anos.

As novas normas relativas à repartição dos encargos que são aplicáveis em caso de resolução bancária são

definidas na Diretiva relativa à recuperação e resolução de instituições de crédito e empresas de investimento

(Diretiva 2014/59/UE) que prevê formas de resolução de bancos em situação difícil sem recorrer ao resgate

pelos contribuintes, em aplicação do princípio segundo o qual as perdas devem ser suportadas, em primeiro

lugar, pelos acionistas e pelos credores, sem recurso a fundos do Estado.

Resumidamente:

 Fornece às autoridades nacionais poderes e instrumentos unificados para que possam lidar de forma

eficaz com bancos nacionais e transfronteiriços em situação ou em risco de insolvência;

 Minimiza o impacto negativo da insolvência de um banco sobre os contribuintes (ao estabelecer regras

de recapitalização interna);

 Cria fundos de resolução financiados pelo setor bancário que, quando necessário, prestam apoio a bancos

em situação de insolvência.

 Permite às autoridades nacionais da UE enfrentar potenciais crises bancárias ao nível da prevenção,

intervenção precoce e, finalmente, na resolução, quando o banco deixa de ser viável.

1. Prevenção:

Todos os bancos na UE devem elaborar os seus próprios planos de recuperação e atualizá-los anualmente.

Os planos devem incluir as medidas a tomar pelos bancos caso a sua situação se deteriore seriamente.

As autoridades nacionais de resolução devem elaborar planos de resolução para cada banco. Esses planos

definem as medidas que tomarão caso se torne necessário proceder à resolução de um banco.

Cada Estado-membro deve ainda criar um fundo de resolução ex ante (ou um mecanismo de financiamento

equivalente) financiado pelo setor bancário e passível de ser utilizado em caso de insolvência de um banco. As

contribuições anuais dos bancos são calculadas em função do seu passivo e dos riscos que assumem. Até

2025, cada fundo de resolução nacional terá de atingir pelo menos 1% dos depósitos cobertos de todas as

instituições de crédito que operam no seu país. Os fundos de resolução poderão:

 prestar apoio temporário a bancos que têm de ser objeto de resolução (através de empréstimos, garantias,

aquisição de ativos ou provisão de capital a bancos de transição);

 ser utilizados para compensar os acionistas ou credores, mas apenas se as perdas resultantes do

procedimento de recapitalização interna excederem as que teriam sofrido se fossem objeto de um processo de

insolvência;

 ser utilizados para absorver as perdas ou recapitalizar os bancos em casos excecionais e bem definidos.

2. Intervenção precoce

As autoridades nacionais de resolução têm poderes para intervir antes que a situação de um banco se

deteriore irremediavelmente. Podem:

 exigir a implementação de reformas urgentes;

 exigir que o banco elabore um plano de reestruturação da dívida com os seus credores;

 alterar a estrutura administrativa do banco e nomear administradores especiais ou administradores

temporários.

O objetivo é assegurar a continuidade das operações essenciais do banco e a sua rápida recuperação.

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3. Resolução

Se a situação do banco se agravar ao ponto de se tornar irrealista a sua recuperação dentro dum prazo

adequado, as autoridades nacionais de resolução têm poderes para:

 alienar parte das suas atividades;

 criar um banco de transição que dê continuidade às funções mais importantes (ou seja, transferir os "bons"

ativos bancários temporariamente para uma entidade sob controlo público);

 separar os "bons" e os "maus" ativos (os ativos em imparidade seriam transferidos para uma entidade de

gestão de ativos);

 aplicar medidas de recapitalização interna, ou seja, converter a dívida em ações ou reduzi-la – desta

forma, as perdas são impostas aos acionistas e aos credores do banco, por uma ordem estabelecida, e não aos

contribuintes.

O método de resolução dependerá de cada banco e do respetivo plano de resolução.

A diretiva entrou em vigor em 1 de janeiro de 2015. Os procedimentos de recapitalização interna são

aplicáveis a partir de 1 de janeiro de 2016.

Em 24 de novembro de 2015, a Comissão apresentou uma proposta legislativa que visa acrescentar outro

elemento à União Bancária, o Sistema Europeu de Seguro de Depósitos (EDIS – COM(2015)586), que será

construído com base nos atuais sistemas nacionais de garantia de depósitos (que não são ainda apoiados por

um regime europeu comum). O sistema EDIS será introduzido gradualmente e está desenhado como um sistema

neutral em termos de custo global para o setor bancário (embora as contribuições a pagar pelas instituições de

crédito e empresas de investimento com maior risco sejam superiores às das entidades bancárias mais seguras).

Continua em discussão no Conselho.

Mais recentemente, em final de 2016, foram apresentadas atos jurídicos que visam finalizar alguns

pormenores técnicos ou atos legislativos complementares (as chamadas medidas de nível 2) nos diplomas

legais antes enumerados, corrigindo ou completando factos omissos nos regulamentos existentes para o

sistema financeiro europeu, para implementação de normas internacionais recentemente finalizadas no contexto

de organismos que procuram dar resposta às fragilidades do sistema financeiro internacional reveladas pela

recente crise, tal como é o caso da Comissão de Supervisão Bancária de Basileia (BCBS).

Em concreto foram propostas alterações aos seguintes diplomas legais:

 Regulamento Mecanismo Único de Resolução (MUR) – COM(2016)851;

 Diretiva Recuperação e Resolução Bancárias (DRRB) – COM(2016)852 e COM(2016)853; e

 Regulamento Requisitos de Fundos Próprios (CRR) e Diretiva Requisitos de Fundos Próprios (CRD) –

COM(2016)850 e COM(2016)854.10

Ainda na matéria de supervisão do sistema bancário ao nível da União Europeia, o Sistema Europeu de

Supervisão Financeira (SESF) iniciou a sua atividade em janeiro de 2011 na sequência de um conjunto de

iniciativas legislativas que incluem:

 Regulamento (UE) N.º 1092/2010 que cria o Comité Europeu do Risco Sistémico;

 Regulamento (UE) N.º 1096/2010 que confere ao Banco Central Europeu atribuições específicas no que

se refere ao funcionamento do Comité Europeu do Risco Sistémico;

 Regulamento (UE) N.º 1093/2010 que cria uma Autoridade Europeia de Supervisão (Autoridade

Bancária Europeia);

 Regulamento (UE) N.º 1094/2010 que cria uma Autoridade Europeia de Supervisão (Autoridade

Europeia dos Seguros e Pensões Complementares de Reforma);

10 Escrutínio conjunto da COM(2016)851+852+853+854, com Parecer da CAE da autoria de Eurico Brilhante Dias (PS); Enviado em 2017-03-08 às instituições europeias e Governo. COM(2016)850 com Parecer da CAE da autoria de Maria Luís Albuquerque (PSD) (escrutínio em curso).

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 Regulamento (UE) N.º 1095/2010 que cria uma Autoridade Europeia de Supervisão (Autoridade

Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados);

 Diretiva 2010/78/UE que alterou a legislação financeira existente para garantir que as novas autoridades

podem funcionar eficazmente.

Deste modo, é composto por três autoridades de supervisão: a Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários

e dos Mercados (ESMA), a Autoridade Bancária Europeia (EBA) e a Autoridade Europeia dos Seguros e

Pensões Complementares de Reforma (EIOPA). O sistema integra ainda o Comité Europeu do Risco Sistémico

(ESRB), bem como o Comité Conjunto das Autoridades Europeias de Supervisão e as autoridades nacionais de

supervisão. A adoção da legislação para estabelecer o SESF seguiu as propostas da Comissão11 sobre

supervisão financeira e as recomendações do Relatório Larosière, produzido por um grupo de peritos

encarregado de avaliar os sistemas de supervisão europeus à luz das falhas na supervisão financeira expostas

pela crise.

A União Europeia pretende, deste modo, assegurar a transparência na gestão bancária, impondo regras de

limitação de rendimentos e obrigatoriedade de políticas gestionárias claras e uniformes. Pretendeu também criar

condições de convergência e estabilidade no mercado interno com vista à redução do risco para a viabilidade

das instituições de crédito, criando um conjunto único de regras para os serviços financeiros na União, tendo

em vista a consecução de uma verdadeira união económica e monetária.

IV. Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria

 Iniciativas legislativas

Efetuada consulta à base de dados da Atividade Parlamentar (AP), à data não se identificou qualquer

iniciativa legislativa pendente sobre matéria idêntica.

 Petições

Consultada a base de dados da Atividade Parlamentar (AP), não foi identificada, neste momento, qualquer

petição sobre matéria idêntica.

V. Consultas e contributos

 Consultas facultativas

Poderá ser pertinente ponderar a audição, em sede de especialidade, do Governo, do Banco de Portugal e

da Comissão do Mercado de Valores Mobiliários.

VI. Apreciação das consequências da aprovação e dos previsíveis encargos com a sua aplicação

Face à informação disponível, não é possível determinar ou quantificar eventuais encargos resultantes da

aprovação da presente iniciativa.

———

11 COM(2009)252 – “Comunicação da Comissão - Supervisão financeira europeia”

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PROPOSTA DE LEI N.º 81/XIII (2.ª)

(DEFINE OS OBJETIVOS, PRIORIDADES E ORIENTAÇÕES DE POLÍTICA CRIMINAL PARA O BIÉNIO

DE 2017-2019)

Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e nota técnica

elaborada pelos serviços de apoio

Parecer

PARTE I – CONSIDERANDOS

I. a) Nota introdutória

O Governo tomou a iniciativa de apresentar, em 16 de maio de 20171, a Proposta de Lei n.º 81/XIII (2.ª) –

“Define os objetivos, prioridades e orientações de política criminal para o biénio 2017-2019”.

Esta apresentação foi efetuada nos termos do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição

da República Portuguesa e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República, reunindo os requisitos

formais previstos no artigo 124.º desse mesmo Regimento, com exceção do disposto no seu n.º 3, uma vez que,

apesar de referir na exposição de motivos que “Foi promovida a audição do Conselho Superior da Magistratura

e da Procuradoria-Geral da República” e que “Foram promovidas as audições prévias das entidades a que alude

o artigo 8.º da Lei n.º 17/2006, de 23 de maio2”, o Governo não juntou quaisquer pareceres à sua iniciativa3 4.

Por despacho de S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República, datado de 16 de maio de 2017, a iniciativa

vertente baixou à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias para emissão do

respetivo parecer.

A Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias solicitou, em 24 de maio de 2017,

a emissão de parecer ao Conselho Superior da Magistratura, ao Conselho Superior do Ministério Público, ao

Conselho Superior de Segurança Interna, à Ordem dos Advogados, ao Conselho Coordenador dos Órgãos de

Polícia Criminal e ao Gabinete Coordenador de Segurança.

De salientar que a nota técnica dos serviços alerta que, ao abrigo do n.º 1 do artigo 9.º5 da Lei n.º 17/2006,

de 23 de maio, «cumprirá promover a audição na Comissão da Senhora Procuradora-Geral da República “acerca

da execução das leis ainda em vigor”»6.

A discussão na generalidade desta iniciativa encontra-se agendada para o Plenário do próximo dia 23 de

junho de 2017, por arrastamento com a Proposta de Lei n.º 90/XIII (2.ª) (GOV) – «Procede àquadragésima

terceira alteração ao Código Penal, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 400/82, de 23 de setembro, à quinta alteração

1 O Governo incumpriu, assim, o disposto no n.º 2 do artigo 7.º da Lei-Quadro da Política Criminal, segundo o qual: «As propostas de lei são apresentadas, de dois em dois anos, até 15 de abril». A justificação que a Senhora Ministra da Justiça apresentou, na audição regimental de 5 de abril de 2017, para não cumprir o prazo legal foi a de que não havia condições para apresentar esta Proposta de Lei até 15 de abril de 2017, porque o RASI 2016 só ficou estabilizado quando deu entrada na Assembleia da República em 31 de março de 2017 e era preciso concertar as prioridades definidas na lei com a informação constante do RASI 2016. 2 Nos termos do artigo 8.º da Lei-Quadro da Política Criminal: “A elaboração das propostas de lei sobre política criminal é precedida da audição do Conselho Superior da Magistratura, do Conselho Superior do Ministério Público, do Conselho Coordenador dos órgãos de Polícia Criminal, do Conselho Superior de Segurança Interna, do Gabinete Coordenador de Segurança e da Ordem dos Advogados”, o que significa que o Governo teve obrigatoriamente de ouvir estas entidades previamente à apresentação desta Proposta de Lei na Assembleia da República. 3 No mesmo sentido, a nota técnica dos serviços sinaliza: “… a terem sido recebidos os respetivos pareceres… não foram os mesmos facultados à Assembleia da República”. 4 Na reunião de 1 de junho de 2017, o PSD requereu, na 1.ª Comissão, que fosse diligenciado junto do Governo no sentido de este enviar à Assembleia da República os pareceres em causa, tendo o Presidente da Comissão entendido não o fazer, considerando que as entidades visadas, aquando da consulta promovida pela Comissão, poderiam, caso assim o entendessem, reproduzir o parecer emitido anteriormente. 5 Nos termos do n.º 1 do artigo 9.º da Lei-Quadro da Política Criminal: “Compete à Assembleia da República, no exercício da sua competência política, aprovar as leis sobre política criminal, depois de ouvir o Procurador-Geral da República acerca da execução das leis ainda em vigor”. 6 Note-se, porém, que o disposto no n.º 1 do artigo 9.º da Lei-Quadro da Política Criminal não se encontra devidamente articulado com o disposto no n.º 2 do artigo 14.º da mesma lei, segundo o qual “O Procurador-Geral da República apresenta ao Governo e à Assembleia da República, no prazo previsto no número anterior [até 15 de outubro do ano em que cesse a vigência de cada lei sobre política criminal],um relatório de execução das leis de política criminal em matéria de inquéritos e de ações de prevenção da competência do Ministério Público, indicando as dificuldades experimentadas e os modos de as superar”, prevendo o n.º 2 dessa mesma disposição legal que “A Assembleia da República pode ouvir o Procurador-Geral da República para obter esclarecimentos acerca do relatório por ele apresentado”. Saliente-se que este relatório também deve conter uma parte específica relativa a crimes associados à corrupção, conforme estabelecido no artigo 6.º da Lei n.º 19/2008, de 21 de abril.

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ao Código da Execução das Penas e Medidas Privativas de Liberdade, aprovado pela Lei n.º 115/2009, de 12

de outubro, à primeira alteração à Lei de vigilância eletrónica, aprovada pela Lei n.º 33/2010, de 2 de setembro

e à segunda alteração à Lei da Organização do Sistema Judiciário, aprovada pela Lei n.º 62/2013, de 26 de

agosto».

I b) Do objeto, conteúdo e motivação da iniciativa

A Proposta de Lei (PPL) ora em apreço pretende aprovar a lei de política criminal para o biénio 2017-2019,

em cumprimento da Lei-Quadro de Política Criminal.

A iniciativa ora proposta pelo Governo mantém, no essencial, a estrutura e filosofia da Lei de Política Criminal

em vigor (Lei n.º 72/2015, de 20 de julho), incorporando, porém, algumas inovações.

Com efeito, esta iniciativa mantém a catalogação dos crimes de prevenção e investigação prioritárias, não

por tipos criminais (modelo utilizado nas duas primeiras leis de política criminal – biénios 2007/2009 e

2009/2011), mas por fenómenos criminais, retomando muitas das normas constantes da atual Lei de Política

Criminal (biénio 2015/2017), ao mesmo tempo que a complementa com diversas normas novas.

Justifica o Governo que “Tendo-se verificado, no plano das tendências, uma linha de continuidade

relativamente às previsões que fundamentaram as definições vertidas na Lei n.º 72/2015, de 20 de julho,

entendeu-se não se justificar uma reorientação estratégica, tendo-se mantido o essencial das opções ali feitas,

com as adaptações exigidas pelas modificações do ambiente social suscetíveis de gerar novas necessidades

de resposta no plano preventivo ou repressivo, bem assim como pela gravidade do impacto de determinados

fenómenos criminais nos sentimentos de segurança e na perceção que a generalidade dos cidadãos têm da

capacidade de ação das instâncias formais de controlo.” – cfr. fundamentação constante do anexo à PPL.

O Governo salienta, na exposição de motivos, que esta iniciativa “dispõe sobre ilícitos de prevenção prioritária

e sobre ilícitos de investigação prioritária, num quadro que leva em conta os dados do Relatório Anual de

Segurança Interna (RASI) e as análises prospetivas internacionais”, sublinhando a fundamentação anexa à PPL

que “A seleção dos crimes de prevenção e investigação prioritárias assentou na informação disponibilizada pelo

Relatório Anual de Segurança Interna, numa leitura concertada com as análises prospetivas com origem na

Europol – que identificam as tendências do crime nas suas distintas dimensões de materialidade e gravidade”.

As diferenças entre a atual Lei de Política Criminal e a proposta para o biénio 2017/2019 são, em síntese, as

seguintes:

 No elenco dos crimes de prevenção prioritária (artigo 2.º), são incluídos os crimes praticados contra

idosos, os fenómenos de violência no desporto, a delinquência juvenil, a criminalidade em meio escolar, os

crimes motivados por discriminação racial, religiosa e sexual, a violação das regras de segurança, o tráfico de

armas, o tráfico de espécies protegidas e o furto de oportunidade. Em relação aos crimes de tráfico de pessoas

adita-se a expressão “para efeitos de exploração sexual, laboral ou de tráfico de órgãos”, deixando de estar

autonomizado o tráfico de órgãos. É dado especial ênfase, no tráfico de estupefacientes e de substâncias

psicotrópicas, ao tráfico das “chamadas drogas sintéticas”: Inclui-se o crime de branqueamento de capitais no

âmbito da criminalidade económico-financeira (atualmente este crime encontra-se no rol exemplificativo dos

crimes contra o Estado). É eliminado deste elenco o crime de falsificação de documentos7.

 No elenco dos crimes de investigação prioritária (artigo 3.º), são incluídos o furto e o roubo de ATM´s, os

crimes contra a propriedade cometidos por grupos organizados móveis, o furto e o roubo em residências, a

extorsão, a criminalidade conexa com a corrupção, os crimes contra o sistema de saúde, a criminalidade violenta

em meio escolar, a criminalidade praticada em ambiente prisional e os crimes contra a vida e contra a integridade

física praticados contra agentes de autoridade. É eliminado deste elenco o tráfico de órgãos.

 São introduzidos de forma totalmente inovadora os seguintes artigos/normas:

o Artigo 5.º, relativo ao acompanhamento e monitorização – trata-se de uma norma que visa concretizar, no

âmbito desta lei, competências do presidente do tribunal de comarca e do magistrado do Ministério Público

coordenador que já estão previstas na Lei da Organização do Sistema Judiciário (LOSJ);

7 O Governo justifica a exclusão “do âmbito das prioridades” do “crime de falsificação, considerando a sua natureza instrumental relativamente a outros crimes a que foi atribuído carácter prioritário, tanto no plano da prevenção, como no da repressão (vg. Terrorismo, tráfico de pessoas).” – cfr. fundamentação anexa à PPL.

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o Artigo 11.º, relativo à prevenção da violação de regras de segurança no trabalho, prevendo-se que a

Autoridade para as Condições do Trabalho desenvolva ações de controlo do cumprimento das normas em

matéria laboral, nomeadamente em matéria de segurança e saúde no trabalho, e colabore com os órgãos de

polícia criminal na elaboração de planos de ação visando a prevenção de situações de tráfico de pessoas para

efeitos de exploração laboral;

o Artigo 12.º, relativo à prevenção de reincidência no crime de incêndio florestal, determinando-se que as

forças de segurança e a Direção-Geral de Reinserção e Serviços Prisionais se articulem no quadro dos

programas de prevenção da reincidência para condenados por crimes de incêndio florestal, nomeadamente no

âmbito das medidas de vigilância e acompanhamento a observar nos períodos de maior incidência de fogos;

 São recuperadas normas/ideias que já figuraram nas duas primeiras leis de política criminal e/ou na lei

de política criminal em vigor:

o Artigo 4.º, relativo a efetivação das prioridades e orientações – este artigo recupera, em parte, o disposto

no artigo 9.º da Lei n.º 51/2007, de 31 de agosto8, e no artigo 13.º da Lei n.º 38/2009, de 20 de julho9;

o Artigo 6.º, relativo à proteção da vítima – de referir que as duas primeiras leis de política criminal continham

um artigo relativo às vítimas especialmente indefesas (artigo 5.º da Lei n.º 51/2007, de 31 de agosto, e artigo 5.º

da Lei n.º 38/2009, de 20 de julho). Este artigo agora proposto pelo Governo é mais amplo, pois abarca todas

as vítimas de crimes e não apenas as especialmente vulneráveis, incluindo crianças, mulheres grávidas,

pessoas idosas, doentes ou portadoras de deficiência e imigrantes;

o O artigo 13.º, relativo à prevenção da reincidência, é quase todo novo10, mas recupera, na sua alínea c),

a obrigação de a Direção-Geral de Reinserção e Serviços Prisionais desenvolver programas específicos de

prevenção da reincidência para condenados por crimes de violência doméstica, contra a liberdade e

autodeterminação sexuais, prevista no artigo 13.º da atual lei de política criminal11;

o O artigo 14.º, relativo à cooperação entre órgãos de política criminal – o n.º 1 deste artigo corresponde ao

artigo 5.º da atual lei de política criminal12 e os seus n.os 2 e 3 correspondem aos n.os 2 e 3 do artigo 4.º da atual

lei de política criminal;

o O n.º 1 do artigo 16.º, relativo à recuperação de ativos, reproduz o disposto no artigo 12.º da atual lei de

política criminal, embora seja introduzido um novo n.º 2 segundo o qual “As autoridades judiciárias, bem como

o Gabinete de Administração de Bens e as demais autoridades administrativas decidem e ou implementam

medidas de gestão de molde a assegurar a rápida afetação a utilidades públicas dos bens apreendidos em

processo penal, evitando a sua deterioração e perda de valor, ou a permitir a respetiva venda, sendo o caso”.

Todas as restantes normas desta proposta de lei13 são reprodução de normas constantes da lei de política

criminal em vigor.

Prevê-se, por último, que esta lei entre em vigor “no dia seguinte ao da sua publicação”14 – cfr. artigo 18.º da

PPL.

8 Recupera os n.os 2, 4, 5 e 6 do artigo 9.º da Lei de política criminal de 2007/2009. 9 Recupera os n.os 2, 4, 5 e 7 do artigo 13.º da lei de política criminal de 2009/2011. 10 As inovações prendem-se com a atribuição à DGRSP das seguintes competências: assegurar que os programas dirigidos a certas formas de criminalidade ou a fatores criminógenos específicos são disponibilizados tanto em meio prisional como em meio livre, por forma a que a frequência daqueles possa ser associada ao cumprimento de pena de prisão, à execução de pena de prisão em regime de permanência na habitação ou à suspensão da execução da pena de prisão; disponibilizar aos tribunais informação sistematizada sobre os programas existentes, incluindo o seu conteúdo, objetivos e condições de frequência; Desenvolver programas específicos de prevenção da reincidência para jovens adultos, bem assim como para condenados por crimes de incêndio florestal e crimes rodoviários; e promover o alargamento da bolsa de entidades beneficiárias de trabalho a favor da comunidade, com vista a aumentar o número, alargar a abrangência geográfica e diversificar o tipo dos postos de trabalho disponíveis, e disponibilizar aos tribunais informação sistematizada sobre os postos de trabalho existentes. 11 De notar que a ideia da prevenção da reincidência também constava da lei de política criminal 2009-2011, pois o n.º 2 do artigo 19.º previa: «Os serviços prisionais desenvolvem, em especial, programas específicos de prevenção da reincidência para reclusos condenados por crimes contra a segurança nas comunicações.». 12 Cuja redação recupera o disposto no n.º 1 do artigo 11.º da lei de política criminal de 2009-2011. 13 O artigo 7.º (Prevenção da criminalidade) reproduz o artigo 6.º da atual lei de política criminal; o artigo 8.º (Policiamento de proximidade e programas especiais de polícia) reproduz o artigo 8.º da atual lei de política criminal; o artigo 9.º (Operações especiais de prevenção relativas a armas) reproduz o artigo 10.º da atual lei de política criminal; o artigo 10.º (Prevenção da violência desportiva) é a reprodução do artigo 11 da atual lei de política criminal; o artigo 15.º (equipas especiais e equipas mistas) reproduz o artigo 7.º da atual lei de política criminal; o n.º 1 do artigo 16.º (recuperação de ativos) reproduz o artigo 12.º da atual lei de política criminal; e o artigo 17.º (Fundamentação) reproduz o artigo 14.º da atual lei de política criminal. 14 O que contraria frontalmente o disposto no n.º 2 do artigo 9.º da Lei-Quadro da Política Criminal que determina que as leis de política criminal “entram em vigor a 1 de setembro do mesmo ano” em que tenham sido apresentadas.

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II SÉRIE-A — NÚMERO 125 16

I c) Antecedentes

A revisão constitucional de 1997 teve o condão de evidenciar que a política criminal só pode ser definida

pelos órgãos de soberania, clarificando o papel do Ministério Público como participante na execução dessa

política, o que ficou vertido na atual redação do n.º 1 do artigo 219.º da CRP, segundo a qual: “Ao Ministério

Público compete representar o Estado e defender os interesses que a lei determinar, bem como, com

observância do disposto no número seguinte e nos termos da lei, participar na execução da política criminal

definida pelos órgãos de soberania, exercer a ação penal orientada pelo princípio da legalidade e defender a

legalidade democrática”.

Concretizando este desígnio constitucional, na X Legislatura, o XVII Governo apresentou, em 12 de

dezembro de 2005, a Proposta de Lei n.º 48/X (1.ª) – «Aprova a Lei-Quadro da Política criminal», a qual foi

aprovada em votação final global em 30 de março de 2006, com os votos a favor do PS e CDS-PP, contra do

PCP e PEV, e a abstenção do PSD e do BE, tendo dado origem à Lei n.º 17/2006, de 23 de maio.

A Lei-Quadro da Política Criminal prevê a apresentação pelo Governo à Assembleia da República, de dois

em dois anos, até 15 de abril, de propostas de lei sobre os objetivos, prioridades e orientações de política

criminal, as quais têm de ser aprovadas até 15 de junho do ano em que foram apresentadas e entram em vigor

a 1 de setembro do mesmo ano.

Nessa sequência, o XVII Governo Constitucional apresentou, em 12 de abril de 2007, a Proposta de Lei n.º

127/X/2 – «Define os objetivos, prioridades e orientações de política criminal para o Biénio de 2007-2009, em

cumprimento da Lei n.º 17/2006, de 23 de maio, que aprova a Lei-quadro da Política Criminal», a qual foi

aprovada em votação final global em 12 de julho de 2007, com os votos a favor do PS, contra do PSD, PCP, BE

e PEV, e a abstenção do CDS-PP, tendo dado origem à Lei n.º 51/2007, de 31 de agosto.

Em 20 de abril de 2009, o XVIII Governo Constitucional apresentou a Proposta de Lei n.º 262/X/4 – «Aprova

a lei sobre política criminal, que define os objetivos, prioridades e orientações de política criminal para o biénio

de 2009-2011, em cumprimento da Lei n.º 17/2006, de 23 de maio (Lei-quadro da Política Criminal)», a qual foi

aprovada em votação final global em 4 de junho de 2009, com os votos a favor do PS, contra do PCP, CDS-PP,

BE, PEV, Deputados Luísa Mesquita e José Paulo Carvalho, e a abstenção do PSD, tendo dado origem à Lei

n.º 38/2009, de 20 de julho.

Nos biénios 2011-2013 e 2013-2015 não existiu nenhuma lei de política criminal, porquanto o XIX Governo

Constitucional entendeu não apresentar, nesses biénios, as correspondentes propostas de lei, nos termos do

artigo 7.º da Lei-Quadro de Política Criminal.

Em 13 de abril de 2015, o XIX Governo Constitucional apresentou a Proposta de Lei n.º 318/XII (4.ª) – «Define

os objetivos, prioridades e orientações de política criminal para o biénio 2015-2017, em cumprimento da Lei n.º

17/2006, de 23 de maio, que aprova a Lei-Quadro de Política Criminal», a qual foi aprovada em votação final

global em 19 de junho de 2015, com os votos a favor do PSD e CDS-PP, a abstenção do PS e os votos contra

do PCP, BE e PEV, dando origem à Lei n.º 72/2015, de 20 de julho.

PARTE II – OPINIÃO DO RELATOR

O signatário do presente parecer exime-se, neste sede, de manifestar a sua opinião política sobre a Proposta

de Lei n.º 81/XIII (2.ª) (Governo), a qual é, de resto, de “elaboração facultativa” nos termos do n.º 3 do artigo

137.º do Regimento da Assembleia da República.

PARTE III – CONCLUSÕES

1. O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 81/XIII (2.ª) – “Define os

objetivos, prioridades e orientações de política criminal para o biénio 2017-2019”.

2. Esta Proposta de Lei visa aprovar a lei de política criminal para o biénio 2017-2019, em cumprimento da

Lei-Quadro de Política Criminal (Lei n.º 17/2006, de 23 de maio).

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21 DE JUNHO DE 2017 17

3. Neste sentido, a Proposta de lei estabelece, para o biénio 2017-2019, o elenco dos crimes de prevenção

prioritária e o elenco dos crimes de investigação prioritária, apresentando, para o efeito, em anexo,

fundamentação circunstanciada das opções, baseada nos dados estatísticos do Relatório de Segurança Interna

de 2016.

4. A iniciativa legislativa em apreço inclui ainda disposições sobre a efetivação das prioridades e

orientações, acompanhamento e monitorização, proteção da vítima, prevenção da criminalidade, policiamento

de proximidade e programas especiais de polícia, operações especiais de prevenção relativas a armas,

prevenção da violência desportiva, prevenção da violação de regras de segurança no trabalho, prevenção da

reincidência no crime de incêndio florestal, prevenção da reincidência, cooperação entre órgãos de polícia

criminal, equipas especiais e equipas mistas e recuperação de ativos.

5. Face ao exposto, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é de

parecer que a Proposta de Lei n.º 81/XIII (2.ª), do Governo, reúne os requisitos constitucionais e regimentais

para ser discutida e votada em Plenário.

PARTE IV – ANEXOS

Anexa-se a nota técnica elaborada pelos serviços ao abrigo do disposto no artigo 131.º do Regimento da

Assembleia da República.

Palácio de S. Bento, 16 de junho de 2017.

O Deputado Relator, Carlos Peixoto — O Presidente da Comissão, Bacelar de Vasconcelos.

Nota: O parecer foi aprovado na reunião de 21 de junho de 2017.

Nota Técnica

Proposta de Lei n.º 81/XIII (2.ª) (GOV)

Define os objetivos, prioridades e orientações de política criminal para o biénio de 2017-2019

Data de admissão: 16 de maio de 2017

Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª)

Índice

I. ANÁLISE SUCINTA DOS FACTOS, SITUAÇÕES E REALIDADES RESPEITANTES À INICIATIVA

II. APRECIAÇÃO DA CONFORMIDADE DOS REQUISITOS FORMAIS, CONSTITUCIONAIS E

REGIMENTAIS E DO CUMPRIMENTO DA LEI FORMULÁRIO

III. ENQUADRAMENTO LEGAL E DOUTRINÁRIO E ANTECEDENTES

IV. INICIATIVAS LEGISLATIVAS E PETIÇÕES PENDENTES SOBRE A MESMA MATÉRIA

V. CONSULTAS E CONTRIBUTOS

VI. APRECIAÇÃO DAS CONSEQUÊNCIAS DA APROVAÇÃO E DOS PREVISÍVEIS ENCARGOS COM A

SUA APLICAÇÃO

Elaborada por: Laura Costa (DAPLEN), Nuno Amorim (DILP), Luís Correia da Silva (BIB), Catarina R. Lopes e Pedro Pacheco (DAC)

Data: 5 de junho de 2017

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I. Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa

O Governo apresentou a presente iniciativa legislativa ao abrigo do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo

197.º da Constituição da República Portuguesa, dando cumprimento ao preceituado pelos n.os 1 e 2 do artigo

7.º da Lei n.º 17/2006, de 23 de maio, que “Aprova a Lei Quadro da Política Criminal”.

A iniciativa em apreço sucede à terceira definição de prioridades de política criminal, aprovada pela Lei n.º

72/2015, de 20 de julho, para vigorar no biénio de 2015-2017. Este diploma sucedeu à Lei n.º 38/2009, de 20 de

julho, que por sua vez sucedera à Lei n.º 51/2007, de 31 de agosto, cuja apresentação ainda fora efetuada nos

termos do artigo 15.º da referida Lei-Quadro (disposição transitória relativa à aplicação da primeira lei sobre

política criminal).

Nos termos do n.º 1 do artigo 9.º da referida Lei-Quadro, “compete à Assembleia da República, no exercício

da sua competência política, aprovar as leis sobre política criminal (…), depois de ouvir o Procurador-Geral da

República acerca da execução das leis ainda em vigor”, estipulando o n.º 2 deste mesmo normativo que tal

aprovação deverá ocorrer “ (…) até 15 de Junho do ano em que tiverem sido apresentadas as respetivas

propostas (…) ”, entrando em vigor“(…) a 1 de setembro do mesmo ano”1.

A Proposta de Lei preconiza a seguinte definição de prioridades para o biénio 2017-2019 em matéria de

prevenção da criminalidade e investigação criminal, nos termos da cooperação legalmente estabelecida entre

órgãos de polícia criminal:

Prevenção da criminalidade:

 Crimes de terrorismo;

 Criminalidade violenta organizada ou grupal;

 Cibercriminalidade;

 Crimes contra a liberdade e autodeterminação sexual;

 Crimes praticados contra crianças e jovens, idosos e outras pessoas vulneráveis;

 Violência doméstica;

 Crimes de tráfico de pessoas para efeitos de exploração sexual, laboral ou de tráfico de órgãos;

 Tráfico de estupefacientes e de substâncias psicotrópicas, em particular as chamadas drogas sintéticas;

 Fenómenos de violência no desporto;

 Delinquência juvenil;

 Criminalidade em ambiente escolar;

 Crimes motivados por discriminação racial, religiosa e sexual;

 Violação de regras de segurança;

 Tráfico de armas;

 Crimes contra o Estado, designadamente os crimes de corrupção, tráfico de influência;

 Criminalidade económico-financeira, em especial o crime de branqueamento de capitais;

 Crimes contra o sistema de saúde;

 Crimes fiscais e contra a segurança social;

 Crime de incêndio florestal, os crimes contra o ambiente e o tráfico de espécies protegidas;

 Furto de oportunidade.

Investigação criminal prioritária

 Crimes de terrorismo;

 Furto e roubo de ATMs;

 Crimes contra a propriedade cometidos por grupos organizados móveis;

 Furto e roubo em residências;

 Cibercriminalidade;

 Extorsão;

 Violência doméstica;

 Crimes contra a liberdade e a autodeterminação sexual;

1 Sem prejuízo de o artigo 17.º da iniciativa prever a entrada em vigor para o dia seguinte ao da sua publicação.

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 Tráfico de pessoas;

 Corrupção e criminalidade conexa;

 Branqueamento de capitais;

 Crimes fiscais, contra a segurança social e contra o sistema de saúde;

 Criminalidade violenta em ambiente escolar;

 Criminalidade praticada em ambiente prisional;

 Crimes contra a vida e contra a integridade física praticados contra agentes de autoridade.

Assinale-se que a definição de prioridades operada pela presente proposta de lei terá de obedecer aos limites

previstos no artigo 2.º da referida Lei-Quadro, não podendo:

“a) Prejudicar o princípio da legalidade, a independência dos tribunais e a autonomia do Ministério Público;

b) Conter diretivas, instruções ou ordens sobre processos determinados;

c) Isentar de procedimento qualquer crime.”

A proposta de lei em análise é composta por dezassete artigos, contém o conjunto das prioridades de

prevenção e investigação, e estabelece como prioritária “a proteção da vítima e o ressarcimento dos danos por

ela sofridos” (artigo 6.º), estipulando o desenvolvimento pelas forças e pelos serviços de segurança de

“programas e planos de segurança comunitária e de policiamento de proximidade” (artigo 7.º), e bem assim de

“policiamento de proximidade e programas especiais de polícia”, eventualmente previstos “no âmbito de

contratos locais de segurança a celebrar entre o Governo e as autarquias locais” (artigo 8.º).

Estabelece ainda a iniciativa “operações especiais de prevenção relativas a armas” (artigo 9.º), “ações de

prevenção e controlo da violência desportiva” (artigo 10.º), de “prevenção e violação de regras de segurança no

trabalho” (artigo 11.º) e de “prevenção da reincidência no crime de incêndio florestal” (artigo 12.º), consagrando

ainda outras medidas de prevenção da reincidência no artigo 13.º.

Por outro lado, e em termos orgânicos e funcionais, a proposta de lei determina que a atribuição de prioridade

a um processo lhe confere “precedência na investigação criminal e na promoção processual” (n.º 2 do artigo

4.º), fixa competências de acompanhamento e de monitorização dos processos prioritários, que atribui,

respetivamente, aos presidentes dos tribunais de comarca e aos magistrados do Ministério Público

coordenadores da comarca (artigo 5.º), ao mesmo tempo que prevê a constituição de equipas especiais e

equipas mistas pela Senhora Procuradora-Geral da República, e define como prioritária a recuperação de ativos

relacionados com crimes (artigo 16.º).

Por fim, em cumprimento do n.º 2 do artigo 5.º da Lei n.º 17/2006, de 23 de maio, a iniciativa determina, em

anexo, os fundamentos das prioridades e orientações da política criminal, destacando-se neste capítulo o

objetivo de manutenção da descida sustentada dos índices de criminalidade através da prevenção geral e

especial em prazos razoáveis, levando-se em linha de conta os dados estatísticos e demais informação

disponibilizada pelo Relatório Anual de Segurança Interna de 2016, assim como análises prospetivas

internacionais, e afirmando-se também que, como se regista uma linha de continuidade em relação às definições

da Lei n.º 72/2015, de 20 de julho, se manteve o essencial das opções ali feitas, quanto aos ilícitos já

anteriormente elencados.

II. Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do

cumprimento da lei formulário

 Conformidade com os requisitos formais, constitucionais e regimentais

A iniciativa legislativa sub judice é apresentada pelo Governo, no âmbito do seu poder de iniciativa, nos

termos e ao abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 167.º e na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da

República, e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República (RAR).

A presente iniciativa toma a forma de proposta de lei, em conformidade com o previsto no n.º 1 do artigo

119.º do RAR, tendo sido aprovada na reunião de 4 de maio de 2017 do Conselho de Ministros, e assinada pelo

Primeiro-Ministro, pela Ministra da Justiça e pela Secretária de Estado Adjunta do Primeiro-Ministro, em

substituição do Secretário de Estado dos Assuntos Parlamentares.

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Respeitando os limites estabelecidos no n.º 1 do artigo 120.º do RAR, a iniciativa não infringe a Constituição

ou os princípios nela consignados, e define concretamente o sentido das modificações a introduzir na ordem

legislativa.

Cumprindo os requisitos formais consagrados nos n.os 1 e 2 do artigo 124.º do RAR, a proposta de lei mostra-

se redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o seu objeto principal, e é

precedida de uma exposição de motivos.

O artigo 124.º do RAR dispõe ainda, no n.º 3, que “as propostas devem ser acompanhadas dos estudos,

documentos e pareceres que as tenham fundamentado”. Por sua vez, o Decreto-Lei n.º 274/2009, de 2 de

outubro, que regula o procedimento de consulta, a entidades públicas e privadas, realizado pelo Governo, prevê

no n.º 1 do seu artigo 6.º que “Os atos e diplomas aprovados pelo Governo cujos projetos tenham sido objeto

de consulta direta contêm, na parte final do respetivo preâmbulo ou da exposição de motivos, referência às

entidades consultadas e ao caráter obrigatório ou facultativo das mesmas”e, no n.º 2, que“no caso de propostas

de lei, deve ser enviada cópia à Assembleia da República dos pareceres ou contributos resultantes da consulta

direta às entidades cuja consulta seja constitucional ou legalmente obrigatória e que tenham sido emitidos no

decurso do procedimento legislativo do Governo”.

Em conformidade com o estabelecido no n.º 1 do supra citado artigo 6.º, o Governo indica, na exposição de

motivos, que “foi promovida a audição do Conselho Superior da Magistratura e da Procuradoria-Geral da

República”, bem como “foram promovidas as audições prévias das entidades a que alude o artigo 8.º da Lei

n.º 17/2006, de 23 de maio”. Nos termos do artigo 8.º desta lei, “a elaboração das propostas de lei sobre política

criminal é precedida da audição do Conselho Superior da Magistratura, do Conselho Superior do Ministério

Público, do Conselho Coordenador dos Órgãos de Polícia Criminal, do Conselho Superior de Segurança Interna,

do Gabinete Coordenador de Segurança e da Ordem dos Advogados”.

No entanto, a terem sido recebidos os respetivos pareceres, o que não resulta de forma inequívoca da

exposição de motivos, que não indica expressamente que as entidades foram ouvidas, mas tão só que foi

promovida a sua audição, não foram os mesmos facultados à Assembleia da República até esta data.

A iniciativa legislativa em apreço foi admitida e anunciada na sessão plenária de 16 de maio 2017. Por

despacho de S. Exa. o Presidente da Assembleia da República, exarado nessa mesma data, baixou, na

generalidade, à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª).

Cumpre ainda referir que, em caso de aprovação na generalidade, para efeitos de apreciação na

especialidade, parece ser de ponderar a alteração da redação das normas em que se recorre ao emprego de

barras para separar as duas formas do artigo antes de substantivo que tem a mesma forma nos dois géneros

(as/os dirigentes), e para separar desinências nominais (da/do promotora/-; a/o Procuradora/--Geral). Não

obstante a preocupação de utilização de uma linguagem neutra não discriminatória de género na redação de

atos normativos, não sendo possível a utilização de formas ou substantivos neutros, parece mais adequado

optar-se por manter as regras gramaticais vigentes, utilizando-se o masculino ou feminino, consoante o

substantivo em causa, e respetivas correspondências, bem como o nome do cargo (não se confundido o cargo

com a pessoa que o ocupa em determinado momento). Na verdade, a identificação com recurso ao emprego de

barras para separar as duas formas do artigo antes de substantivo que tem a mesma forma nos dois géneros,

ou a separação de desinências nominais, não é utilizada na redação de atos normativos, podendo dificultar a

leitura e, em última análise, a interpretação de uma norma.

 Verificação do cumprimento da lei formulário

A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, comummente

designada por “lei formulário”, possui um conjunto de normas sobre a publicação, a identificação e o formulário

dos diplomas, as quais são relevantes em caso de aprovação das iniciativas legislativas e que, como tal, importa

fazer referência.

Assim, é de salientar que, em cumprimento do disposto no n.º 2 do artigo 7.º da lei formulário, a proposta de

lei em apreço tem um título que traduz sinteticamente o seu objeto, indicando que “ (…) define os objetivos,

prioridades e orientações de política criminal para o biénio de 2017-2019.”

No que concerne à vigência do diploma, o artigo 18.º da iniciativa legislativa em apreciação determina que a

lei, a ser aprovada, entrará em vigor no dia seguinte ao da sua publicação, estando assim em conformidade com

o previsto no n.º 1 do artigo 2.º da lei formulário, que estabelece que os atos legislativos “entram em vigor no dia

neles fixado, não podendo, em caso algum, o início da vigência verificar-se no próprio dia da publicação”.

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21 DE JUNHO DE 2017 21

III. Enquadramento legal e doutrinário e antecedentes

 Enquadramento legal nacional e antecedentes

Segundo o artigo 219.º da Constituição da República Portuguesa, “ao Ministério Público compete representar

o Estado e defender os interesses que a lei determinar”, bem como “participar na execução da política criminal

definida pelos órgãos de soberania”.

É, portanto, incumbência dos órgãos de soberania definir a política criminal.

Neste sentido, é a Lei n.º 17/2006, de 23 de maio, que aprova a Lei-Quadro da Política Criminal, que define

os princípios orientadores da política criminal, devendo para o efeito, nos termos do seu artigo 7.º, o Governo

apresentar à Assembleia da República propostas de lei sobre os objetivos, prioridades e orientações de política

criminal, denominadas leis sobre política criminal, a apresentar de dois em dois anos, até ao dia 15 de abril.

A primeira lei sobre política criminal, vigorando para o biénio de 2007 a 2009, foi a Lei n.º 51/2007, de 31 de

agosto, seguida pelas Leis n.os 38/2009, de 20 de julho2 e 72/2015, de 20 de julho, relativas aos biénios de 2009

a 2011 e 2015 a 2017, respetivamente, não tendo o Governo apresentado qualquer proposta de lei sobre política

criminal relativamente aos biénios de 2011 a 2013 e de 2013 a 2015.

A presente Proposta de Lei vem definir os objetivos, prioridades e orientações da política criminal para o

biénio de 2017-2019, em cumprimento com o preceituado no artigo 7.º da Lei-Quadro da Política Criminal.

No Comunicado do Conselho de Ministros de 4 de maio de 2017 é destacada a prevenção da criminalidade,

a investigação criminal, a ação penal e execução de penas e as medidas de segurança, tendo em conta os

dados do Relatório Anual de Segurança Interna (RASI) e as análises prospetivas internacionais, como as áreas

prioritárias para o biénio de 2017 a 2019 em matéria de política criminal.

Por outro lado, e tendo em conta a dignidade dos bens jurídicos tutelados e a necessidade de proteger as

potencias vítimas, prioriza-se a prevenção e a investigação do terrorismo e dos crimes previstos no artigo 4.º da

Lei n.º 52/2003, de 3 de agosto3, que aprova a lei de combate ao terrorismo.

A investigação criminal compreende o conjunto de diligências que, nos termos da lei processual penal4, se

destinam a averiguar a existência de um crime, determinar os seus agentes e a sua responsabilidade e descobrir

e recolher as provas, no âmbito do processo, conforme definido pelo artigo 1.º da Lei n.º 49/2008, de 27 de

agosto5, que aprova a Lei de Organização da Investigação Criminal.

Segundo a alínea c) do n.º 4 do artigo 94.º da Lei n.º 62/2013, de 26 de agosto6, que aprova a Lei da

Organização do Sistema Judiciário, compete ao presidente do tribunal de comarca “acompanhar o movimento

processual do tribunal, identificando, designadamente, os processos que estão pendentes por tempo

considerado excessivo ou que não são resolvidos em prazo considerado razoável, informando o Conselho

Superior da Magistratura e promovendo as medidas que se justifiquem”.

Por outro lado e segundo a alínea a) do n.º 1, do artigo 101.º do mesmo diploma, compete ao magistrado do

Ministério Público coordenador de comarca, “acompanhar o movimento processual das Procuradorias e

departamentos do Ministério Público, identificando, designadamente, os processos que estão pendentes por

tempo considerado excessivo ou que não são resolvidos em prazo considerado razoável, informando, sem

prejuízo das iniciativas gestionárias de índole administrativa, processual ou funcional que adote, o respetivo

superior hierárquico, nos termos da lei”.

Com a presente iniciativa, é atribuído ao juiz presidente da comarca, bem como ao magistrado do Ministério

Público, e no âmbito das competências em cima descritas, o acompanhamento e a monitorização dos crimes de

prevenção prioritária e de investigação prioritária previstos na presente iniciativa.

A presente iniciativa prevê ainda a realização de operações especiais que promovam a prevenção de crimes

relativos ao fabrico, montagem, reparação, importação, exportação, transferência, armazenamento, circulação,

comércio, aquisição, cedência, detenção, manifesto, guarda, segurança, uso e porte de armas, seus

componentes e munições, bem como o enquadramento legal das operações especiais de prevenção criminal,

conforme previsto na Lei n.º 5/2006, de 23 de fevereiro7, que aprova o novo regime jurídico das armas e suas

munições.

2 Foi emitido, pela Procuradoria-Geral da República, o Despacho n.º 18897/2010, de 21 de dezembro, com as diretivas e instruções genéricas em matéria de execução desta lei. 3 Diploma consolidado retirado do portal oficial do Diário da República Eletrónico. 4 Diploma consolidado retirado do portal oficial do Diário da República Eletrónico. 5 Diploma consolidado retirado do portal oficial do Diário da República Eletrónico. 6 Diploma consolidado retirado do portal oficial do Diário da República Eletrónico. 7 Diploma consolidado retirado do portal oficial do Diário da República Eletrónico.

Página 22

II SÉRIE-A — NÚMERO 125 22

Por fim, é ainda mister mencionar que o derradeiro parágrafo do Anexo que constitui parte integrante desta

Proposta de Lei alude a uma iniciativa legislativa apresentada pelo Governo no Parlamento, reiterando-se agora

essa “prioridade de identificação e apreensão com vista à perda de bens provenientes de atividades criminosas

– como mecanismo ativo de dissuasão da prática de crimes geradores de proventos económicos”, e que

corresponde à Proposta de Lei n.º 51/XIII (2.ª), que entretanto deu origem à Lei n.º 30/2017, de 30 de maio, que

transpõe a Diretiva 2014/42/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 3 de abril de 2014, sobre o

congelamento e a perda dos instrumentos e produtos do crime na União Europeia. Este diploma entrou em vigor

no dia seguinte ao da sua publicação, 31 de maio, alterando e republicando, entre outras, a Lei n.º 45/2011, de

24 de junho, em especial o n.º 3 do seu artigo 10.º, reforçando assim a capacidade de intervenção do Gabinete

de Administração de Bens do Instituto de Gestão Financeira e Equipamentos da Justiça, IP.

Ainda com relevo para o correto enquadramento legal da presente iniciativa, cumpre mencionar:

 O Código Penal;

 O sítio na Internet do Conselho Superior da Magistratura, bem como a sua Lei de Organização e

Funcionamento;

 O sítio na Internet do Ministério Público;

 O sítio na Internet da Autoridade para as Condições do Trabalho (ACT);

 O Decreto-Lei n.º 215/2012, de 29 de setembro, retificado pela Declaração de Retificação n.º 63/2012, de

9 de novembro, que aprova a orgânica da Direção-Geral de Reinserção e Serviços Prisionais (DGRSP); e

 A Lei n.º 45/2011, de 24 de junho, que cria, na dependência da Polícia Judiciária, o Gabinete de

Recuperação de Ativos (GRA), cabendo a administração dos bens apreendidos ou recuperados ao Gabinete de

Administração de Bens (GAB) junto do agora designado Instituto de Gestão Financeira e Equipamentos da

Justiça, IP (IGFEJ, IP).

Relativamente aos antecedentes parlamentares relacionados com a Lei-Quadro de Política Criminal, bem

como às diversas leis de política criminal, cumpre mencionar o seguinte:

Tipo N.º Título Autoria Resultado

Recomenda ao Governo a alteração, neste início Projeto de

25/XI de legislatura, de diversos aspetos da lei de política PSD Aprovado Resolução

criminal

Recomenda ao Governo a alteração da lei de política criminal no sentido de esta se adaptar as alterações substanciais do fenómeno criminal, contemplando de forma expressa e direta a

Projeto de 375/X chamada "criminalidade especialmente violenta" e PSD Rejeitado

Resolução de eliminar as diretivas que condicionam a atuação do Ministério Público no que respeita a promoção da aplicação da medida de coação prisão preventiva e de pena de prisão efetiva.

Recomenda ao Governo que promova, nos termos legais, o processo de alteração do artigo 15.º da Lei n.º 51/2007, de 31 de agosto, que define os

Projeto de 382/X objetivos, prioridades e orientações de política PCP Rejeitado

Resolução criminal para o biénio de 2007-2009, eliminando as restrições ao requerimento da aplicação da prisão preventiva por parte do Ministério Público.

Recomenda ao Governo que, na definição das Projeto de orientações de política criminal, elimine as Iniciativa

470/X PCP Resolução restrições impostas ao Ministério Público na caducada

promoção da prisão preventiva.

Página 23

21 DE JUNHO DE 2017 23

Tipo N.º Título Autoria Resultado

Recomenda ao Governo a inclusão, na proposta de lei que define os objetivos, prioridades e orientações de política criminal para o biénio de 2009-2011, de orientação para que o Ministério

Projeto de 475/X Público promova, nos crimes de corrupção, a PSD Rejeitado

Resolução aplicação dos mecanismos de atenuação especial, dispensa da pena e suspensão provisória do processo relativamente a corruptores que colaborem com a justiça

Enquadramento doutrinário/bibliográfico

BRAZ, José – Ciência, tecnologia e investigação criminal: interdependências e limites num Estado de

direito democrático. Coimbra: Almedina, 2015. 473 p. ISBN 978-972-40-5972-3. Cota: 12.21 – 141/2015.

Resumo: “O tema central deste livro, de interesse e atualidade inquestionável, não só para o conjunto de

profissionais que operam no sistema de Justiça, como para um público interessado nestas matérias, situa-se

nos contributos da ciência e da tecnologia para a investigação criminal e na relação de interdependência que a

vários níveis se estabelece entre estas distintas matérias. Tendo o autor presente o forte impacto e constante

presença que o combate ao crime e a investigação criminal têm na literatura, no cinema, e nas séries de

televisão, o primeiro objetivo deste livro (e conseguido), é contribuir para a desmistificação e desconstrução de

uma visão distorcida e fantasiosa da investigação criminal, através de uma apresentação realista e objetiva dos

temas e das matérias abordadas, através de uma obra técnica, mas de divulgação comum, uma monografia

expositiva e descritiva, que procura caracterizar o atual estado das leges artis, em duas áreas fundamentais da

investigação criminal: identificação humana e inspeção ao local do crime. O segundo grande objetivo deste livro

reside na procura de um modelo de investigação criminal que, nos limites ético-jurídicos impostos pelo Estado

de Direito Democrático responda, com legalidade e eficácia, aos desafios da nova criminalidade” (resumo do

editor).

BRAZ, José – Investigação criminal: a organização, o método e a prova: os desafios da nova

criminalidade. Coimbra: Almedina, 2009. 357 p. ISBN 978-972-40-3979-4. Cota:12.21 - 613/2009.

Resumo: São abordadas várias questões relacionadas com a investigação criminal e o sistema de justiça

criminal em Portugal. O autor destaca a importância do desenvolvimento sistemático de novas metodologias de

investigação proactiva, por forma a enfrentar com eficácia a criminalidade mais grave, nomeadamente, a

criminalidade económico-financeira, o banditismo e o terrorismo.

CONGRESSO DE INVESTIGAÇÃO CRIMINAL, 2, Lisboa, 2009 – 2.º Congresso de Investigação Criminal.

Coimbra: Almedina, 2010. 413 p. ISBN 978-972-40-4226-8. Cota: 12.06.8 – 30/2011.

Resumo: Esta obra apresenta as comunicações do segundo congresso de investigação criminal realizado

em Lisboa, no ano de 2009. O congresso foi organizado em vários painéis que abordaram a temática da

criminalidade sob diferentes perspetivas: criminalidade organizada e investigação criminal; cooperação

internacional na investigação criminal; meios de obtenção de prova; o sigilo bancário e fiscal e a dificuldade de

responsabilizar dirigentes e beneficiários económicos das organizações criminosas; problemática dos circuitos

económico-financeiros associados aos paraísos fiscais; pesquisa, recolha e produção de prova da atividade

criminosa organizada; relevância do instituto da proteção de testemunhas como meio de produção e

representação de prova na criminalidade organizada.

DIAS, Jorge de Figueiredo; ANDRADE, Manuel da Costa, – Criminologia: o homem delinquente e a

sociedade criminógena. Coimbra: Coimbra Editora, 2011. 573 p. ISBN 978-972-32-2016-2. Cota: 12.21 –

684/2011.

Resumo: Os autores escreveram este livro com o objetivo de oferecer aos estudantes da cadeira de Ciência

Criminal um texto relativo aos conceitos e aos conhecimentos fundamentais nos domínios da Criminologia e da

Página 24

II SÉRIE-A — NÚMERO 125 24

Política Criminal. No entanto, logo os autores se sentiram comprometidos com a necessidade de uma mais

aprofundada e sistematizada reflexão sobre o problema do crime.

“Isto explica o caráter da obra: que ela tenha resultado porventura, por um lado, em algo mais que um simples

manual universitário; mas, seguramente por outro lado, em muito menos que uma resposta cabal à generalidade

das questões teoréticas, empíricas e pragmático-políticas que o tópico do crime suscita nas sociedades

contemporâneas – nomeadamente na sociedade portuguesa”.

GUEDELHA, José Machado– O sistema de segurança interna português: a reforma de 2008: forças e

fraquezas. Segurança e defesa. Loures. ISSN 1646-6071. N.º 24 (fev./abr. 2013), p. 36-53. Cota: RP – 337.

Resumo: O autor procede a uma caraterização do Sistema de Segurança Interna resultante da reforma de

2008, seus objetivos, fins e atores, bem como a forma como tem sido operacionalizado, tendo em conta as

potencialidades, fraquezas e possíveis disfunções operativas e/ou legais. Na sequência da análise das possíveis

disfunções do Sistema de Segurança Interna, analisa também os aspetos relacionados com a coordenação,

funcionamento e acesso ao Sistema Integrado de Informação Criminal (SIIC).

KUHN, André; AGRA, Cândido da – Somos todos criminosos?: pequena introdução à criminologia e ao

direito das sanções. Alfragide: Casa das Letras, 2010. 178 p. ISBN 978-972-46-1951-4. Cota: 04.31 –

146/2017.

Resumo: “Somos todos Criminosos? é uma obra de divulgação científica da criminologia e do direito das

sanções. Num momento em que na sociedade portuguesa tanto se fala de crime, de (in) segurança, de justiça,

de corrupção, as mais das vezes sob o efeito das emoções e dos interesses é tempo de informar que existe

abundante investigação científica sobre questões tão cruciais para a vida coletiva. A ciência do crime e da (in)

segurança existe, e muito ganharia em ser mais racional e argumentada, sobre a natureza, as causas e a

dimensão da criminalidade e suas implicações.

É dever dos cientistas que se consagram ao domínio tornar acessível o conhecimento objetivo que, no

silêncio da atividade investigatória, se vai produzindo. Esta obra inscreve-se no esforço para cumprir esse dever

de partilha do conhecimento para com o público em geral e para com os decisores e atores dos mais diversos

sectores e níveis da intervenção” (resumo do editor).

MATOS, Hermínio Joaquim de –O sistema de segurança interna: o caso Português. Estratégia. Lisboa. V.

19 (2010), p. 175-246. Cota: RP- 320.

Resumo: Este artigo representa uma versão reduzida da tese de mestrado do autor. São analisadas as

potencialidades e vulnerabilidades do Sistema Integrado de Segurança Interna, quer no que respeita ao combate

ao terrorismo islâmico, transnacional, assimétrico e exacerbado, quer na luta contra os demais fenómenos de

criminalidade. Apresenta ainda uma abordagem comparativa com o sistema de segurança interno espanhol.

OBOKATA, Tom - Key EU principles to combat transnational organized crime. Common Market Law Review.

Leiden. ISSN 0165-0750. V. 48, n.º 3 (June 2011), p. 801-828. Cota: RE-227.

Resumo: O objetivo deste artigo é analisar a eficácia da presente atuação da União Europeia contra o crime

organizado transnacional, nomeadamente no que diz respeito a três princípios fundamentais de combate a este

tipo de crime, como seja: a aproximação das leis nacionais; reconhecimento mútuo de decisões judiciais;

intercâmbio de informações pelos serviços secretos como forma de aplicação do princípio de disponibilização

de informações.

PORTUGAL. Ministério da Administração Interna. Sistema de Segurança Interna – Relatório Anual de

Segurança Interna 2016 [Em linha]. Lisboa: SSI, 2016. [Consult. 26 de maio 2017]. Disponível na Intranet da

AR:

http://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=116034&img=3381&save=true>.

Resumo: “O hodierno modelo de sociedade encontra-se sujeito a fenómenos criminógenos complexos

exigindo que a segurança seja trabalhada e reconstruída de forma inteligente e diária.

Página 25

21 DE JUNHO DE 2017 25

O Relatório Anual de Segurança Interna (RASI) constitui-se como o documento congregador dos registos

globais da criminalidade participada em Portugal, a partir dos dados fornecidos pelas entidades que compõem

o Sistema de Segurança Interna (SSI). Permite, concomitantemente, fruto de metódica desagregação por

tipologias criminais, uma visão analítica do atual quadro criminógeno nacional. Identifica tendências, sinaliza

grupos criminosos, elenca padrões vitimológicos e áreas territoriais de incidência por tipologia criminal. Permite

obter uma visão integrada da realidade portuguesa em matéria de criminalidade participada, baseada em

informação estratificada e respetiva distribuição espacial.”

Enquadramento do tema no plano da União Europeia

O n.º 2 do artigo 3.º do Tratado da União Europeia afirma entre os objetivos da União Europeia (UE) o de

proporcionar “aos seus cidadãos um espaço de liberdade, segurança e justiça sem fronteiras internas, em que

seja assegurada a livre circulação de pessoas, em conjugação com medidas adequadas em matéria de controlos

na fronteira externa, de asilo e imigração, bem como de prevenção da criminalidade e combate a este

fenómeno.”

Os artigos 82.º e seguintes do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) desenvolvem os

princípios aplicáveis à cooperação judiciária em matéria penal na União, a qual “assenta no princípio do

reconhecimento mútuo das sentenças e decisões judiciais e inclui a aproximação das disposições legislativas e

regulamentares dos Estados-membros nos domínios a que se referem o n.º 2 e o artigo 83.º.”

Neste sentido, o TFUE atribui à UE competências específicas no domínio da política criminal,

designadamente:

 O n.º 1 do artigo 83.º TFUE, que estabelece a possibilidade de aprovação de diretivas do Parlamento

Europeu e do Conselho, que fixem regras mínimas relativas à definição das infrações penais e das sanções em

domínios de criminalidade particularmente grave com dimensão transfronteiriça que resulte da natureza ou das

incidências dessas infrações, ou ainda da especial necessidade de as combater, assente em bases comuns.

Estes domínios são os seguintes: terrorismo, tráfico de seres humanos e exploração sexual de mulheres e

crianças, tráfico de droga e de armas, branqueamento de capitais, corrupção, contrafação de meios de

pagamento, criminalidade informática e criminalidade organizada;

 O n.º 2 do artigo 83.º TFUE, que atribui competência à UE para adotar regras mínimas comuns na

definição de infrações penais e de sanções, se tal for julgado essencial para assegurar a execução eficaz de

uma política da União num domínio que tenha sido objeto de medidas de harmonização.

Neste âmbito, a Comissão apresentou em 2011 a Comunicação Rumo a uma política da UE em matéria

penal: assegurar o recurso ao direito penal para uma aplicação efetiva das políticas da UE.

No Conselho Europeu de junho de 2014, no que se refere ao espaço de liberdade, segurança e justiça, foi

assumido o objetivo de“garantir um verdadeiro espaço de segurança para os cidadãos europeus, através da

cooperação policial operacional e da prevenção e luta contra a criminalidade grave e organizada, incluindo o

tráfico de seres humanos e o contrabando,bem como a corrupção”, afirmando em simultâneo, a necessidade

de seguir uma política eficaz de combate ao terrorismo.

No desenvolvimento das orientações estratégicas do Conselho, a Comissão Europeia apresentou a sua

Agenda Europeia de Segurança 2015-2020, que define três prioridades: luta contra o terrorismo, o crime

organizado e o cibercrime.

No seu discurso sobre o Estado da União, o Presidente Juncker referiu que “Uma Europa que protege é uma

Europa que defende e vela pela sua segurança – dentro e fora das suas fronteiras. Temos de nos defender

contra o terrorismo.”

Embora a responsabilidade pela segurança incumba principalmente aos Estados-membros, as ameaças

transnacionais como o terrorismo não podem ser eficazmente combatidas se não através de uma abordagem

europeia comum. Têm vindo a ser reforçados os instrumentos, condições e infraestruturas a nível europeu para

que as autoridades nacionais possam cooperar eficazmente na resposta a este desafio.

Destacam-se da Agenda apresentada as medidas relativas à resposta à ameaça suscitada pelos

combatentes terroristas estrangeiros que regressam à Europa, prevenção e combate à radicalização, punição

dos terroristas e dos seus apoiantes, melhoria do intercâmbio de informações, e o reforço do Centro Europeu

de Luta Contra o Terrorismo.

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II SÉRIE-A — NÚMERO 125 26

Na prevenção das ameaças terroristas adquirem particular importância as medidas relativas ao corte do

acesso dos terroristas a armas e explosivos e fontes de financiamento, tendo a União adotado “um Plano de

Ação em matéria de armas de fogo e de explosivos e revisto a Diretiva relativa ao controlo da aquisição e da

detenção de armas”, bem como aplicado o “Plano de Ação em matéria de luta contra o financiamento do

terrorismo”.

A proposta de lei em apreço comporta ainda outros crimes de prevenção e investigação prioritária, como

sejam a cibercriminalidade, crimes de tráfico de pessoas, criminalidade organizada, criminalidade económico-

financeira ou crimes contra o ambiente.

No que à cibercriminalidade diz respeito, importa referir a Comunicação8 da Comissão e da Alta

Representante da União Europeia para os Negócios Estrangeiros e Política de Segurança, “Estratégia da União

Europeia para a cibersegurança: Um ciberespaço aberto, seguro e protegido”, que elenca os princípios da

cibersegurança, nomeadamente a proteção dos direitos fundamentais, liberdade de expressão, dados pessoais

e privacidade, bem como uma responsabilidade partilhada para garantir a segurança.

Faz ainda parte desta dimensão o desenvolvimento da política e capacidades de ciberdefesa no quadro da

Política Comum de Segurança e Defesa (PCSD), explorando as possibilidades de a UE e a NATO

complementarem os seus esforços para aumentar a resiliência das infraestruturas, de defesa e informáticas,

das quais dependem os membros de ambas as organizações.

Também o tráfico de pessoas é uma preocupação na União. A Diretiva 2011/36/UE9, relativa à prevenção e

luta contra o tráfico de seres humanos e à proteção das vítimas, estabelece as regras mínimas relativas à

definição das infrações penais e das sanções no domínio do tráfico de seres humanos.

Refere que os Estados-membros devem tomar as medidas necessárias para garantir que são punidos

comportamentos como “recrutamento, transporte, transferência, guarida ou acolhimento de pessoas, incluindo

a troca ou a transferência do controlo sobre elas exercido, através do recurso a ameaças ou à força ou a outras

formas de coação, rapto, fraude, ardil, abuso de autoridade ou de uma posição de vulnerabilidade, ou da oferta

ou obtenção de pagamentos ou benefícios a fim de conseguir o consentimento de uma pessoa que tenha

controlo sobre outra para efeitos de exploração”.

A presente Diretiva exige, no seu artigo 20.º, que a Comissão apresente um relatório, de dois em dois anos,

sobre os progressos alcançados na luta contra o tráfico de seres humanos, tendo o último Relatório sido

apresentado em 2016.

Quanto à criminalidade organizada, importa referir a Decisão-Quadro 2008/841/JAI, relativa à luta contra a

criminalidade organizada, que imputa aos Estados-membros a responsabilidade de tomar as medidas

necessárias para garantir a punição por infrações relacionadas com organizações criminosas, definidas no seu

artigo 1.º. A responsabilidade em causa estende-se também às pessoas coletivas.

Destaca-se ainda, na ação da União relativamente à criminalidade económico-financeira, a Resolução do

Parlamento Europeu de 2013, “sobre a criminalidade organizada, a corrupção e o branqueamento de capitais:

recomendações sobre medidas e iniciativas a desenvolver”.

Especificamente no que se refere ao branqueamento de capitais, a proposta de Diretiva relativa ao combate

ao branqueamento de capitais através do direito penal foca na sua exposição de motivos que “os instrumentos

da UE (em particular a Decisão-Quadro 2001/500/JAI), além de limitados no seu âmbito de aplicação, não

asseguram uma criminalização abrangente dos crimes de branqueamento de capitais. Todos os Estados-

Membros criminalizam o branqueamento de capitais, mas são significativas as diferenças nas definições de

branqueamento de capitais, de infrações principais (…) e do nível das sanções”.

Esta iniciativa surge também no âmbito do combate ao financiamento do terrorismo e pretende estabelecer

as normas mínimas relativas à definição das infrações penais e das sanções no domínio do branqueamento de

capitais, referindo que os Estados-membros devem garantir a punição de infrações nos termos previstos na

Diretiva e dando nota das sanções a aplicar a pessoas singulares ou coletivas.

A criminalidade contra crianças, jovens e idosos, e crimes com base em discriminação encontram-se

referidos como crimes contra pessoas vulneráveis.

8 A presente Comunicação foi escrutinada pela Assembleia da República, tendo a Comissão Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, Comissão para a Ética, a Cidadania e a Comunicação e Comissão de Defesa Nacional emitido relatórios sobre a matéria em causa, que se encontram anexos ao parecer da Comissão de Assuntos Europeus. 9 Também escrutinada na Assembleia da República: http://www.parlamento.pt/europa/Paginas/DetalheIniciativaEuropeia.aspx?BID=1883

Página 27

21 DE JUNHO DE 2017 27

A Diretiva 2012/29/UE, que estabelece normas mínimas relativas aos direitos, ao apoio e à proteção das

vítimas da criminalidade, refere na sua consideração n.º 38 que “deve ser prestado apoio especializado e

proteção jurídica às pessoas mais vulneráveis ou expostas a riscos particularmente elevados de dano,

nomeadamente pessoas sujeitas a situações de violência repetida em relações de intimidade, vítimas de

violência baseada no género (…)”.

Em matéria ambiental, a Diretiva 2008/99/CE, relativa à proteção do ambiente através do direito penal, define

os atos que os Estados-membros devem qualificar como infrações penais, quando sejam ilícitos e cometidos

com dolo ou, pelo menos, com negligência grave, no seu artigo 3.º, assegurando que estas sejam puníveis com

sanções efetivas, proporcionadas e dissuasivas, de acordo com o artigo 5.º.

Enquadramento internacional

Países europeus

A legislação comparada é apresentada para os seguintes países da Europa: Irlanda e Reino Unido.

IRLANDA

O Ministério da Justiça e Igualdade, em conjunto com outros departamentos e agência do governo e com a

An Garda Síochána10 tem a função de segurança interna, proteção da vida e da propriedade e, entre outros, da

prevenção e deteção de delitos penais.

A estratégia de prevenção da criminalidade está assim a cargo da An Garda Síochána, tendo esta entidade

apresentado, em 2017, um documento denominado Crime Prevention & Reduction Strategy – Putting Prevention

First, onde é defendido que a estratégia de prevenção criminal deve assentar no desenvolvimento de

policiamento preventivo em áreas consideradas criticas, na cooperação com as autoridades locais, bem como

num programa de combate à criminalidade junto dos jovens.

O referido documento identifica como crimes de prevenção prioritária aqueles que são cometidos contra a

propriedade, como furtos e roubos, uma vez que estes são os tipos de crimes mais comuns na Irlanda.

É também defendido que determinados crimes podem ter grande incidência em alguns locais do país e ter

incidência praticamente residual noutros. Neste sentido, é mencionada uma estratégia anual, tendo em conta

os dados estatísticos da criminalidade elaborados anualmente, de incidência local, com vista à prevenção dos

crimes mais comuns.

É ainda dada especial atenção à prevenção do cibercrime e de crimes relacionados com a informática, cada

vez mais comuns na sociedade do século XXI.

REINO UNIDO

Em 2016, o Ministério da Administração Interna11 publicou um documento, denominado Modern Crime

Prevention Strategy, sobre a estratégia de prevenção de delitos criminais, focando-se no seguinte:

1. Oportunidade: segundo o documento, concluiu-se que existe uma maior propensão para a prática de

crimes quando há mais oportunidades para tal. Remover ou minimizar estas oportunidades conduzirá a uma

redução do número de crimes cometidos, focando-se assim a prevenção em áreas consideradas criticas;

2. Caráter: segundo o documento, a maioria dos crimes é cometida por uma pequena minoria de indivíduos.

O documento sugere que existem características dos indivíduos (como por exemplo, a sua disposição para

incumprir as regras sociais, e os seus níveis de empatia e autocontrolo) que os torna propensos à prática de

delitos criminais, apontando para uma prevenção precoce (se possível em crianças e jovens) a quem demonstre

possuir estas caraterísticas;

3. Eficiência do sistema judicial: quanto mais eficiente o sistema judicial for, maior o efeito persuasor nos

potenciais criminosos;

10 São conhecidos no país como “os guardas” e correspondem à única força policial civil do país. O dirigente máximo desta força policial é denominado de Commissioner e é nomeado pelo Governo. O titular do cargo tem assento no comité de segurança nacional do Governo irlandês e responde perante o Ministério da Justiça e Igualdade. 11 No Reino Unido, o Home Office (Ministério da Administração Interna)é o ministério responsável pelas áreas da imigração, segurança e ordem pública interna, estando intimamente ligado ao Ministry of Justice (Ministério da Justiça), responsável pela área da justiça.

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II SÉRIE-A — NÚMERO 125 28

4. Lucro: tornar cada vez mais difícil aos criminosos, especialmente aos organizados, beneficiar

financeiramente com o produto dos crimes que cometem;

5. Drogas: combate ao tráfico de droga e desenvolvimento de programas de desintoxicação para quem está

dependente destas substâncias;

6. Álcool: prevenção de crimes relacionados com o consumo de álcool.

Em matéria de justiça, o Ministério da Justiça britânico publicou, em fevereiro de 2016, um relatório

denominado MOJ: single departmental plan: 2015 to 2020, onde traça os objetivos da política para o setor da

justiça para os anos 2015 a 2020, de onde se destacam:

 A redução da reincidência e o aumento da segurança pública, através da reforma dos estabelecimentos

prisionais, do sistema de reinserção social e do sistema de justiça juvenil;

 A construção de um sistema nacional de justiça único, através da garantia de acesso ao sistema de justiça

a todos os cidadãos, independentemente da condição económica, de forma mais célere e eficaz;

 O reforço do Estado de Direito, a defesa da independência do sistema judicial, a salvaguarda e a garantia

de liberdades essenciais;

 A melhoria da eficiência de todos os serviços sob a alçada do Ministério da Justiça, por forma a garantir

uma gestão melhor e mais transparente de todo o sistema.

IV. Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria

 Iniciativas legislativas

Consultada a base de dados do processo legislativo e da atividade parlamentar (AP), verificou-se que, apesar

de não se encontrarem pendentes iniciativas legislativas que versem direta e exclusivamente sobre esta matéria,

baixou para apreciação e votação na especialidade, a 11 de maio do corrente, à Comissão de Orçamento,

Finanças e Modernização Administrativa, a Proposta de Lei n.º 72/XIII (2.ª) (GOV), queestabelece medidas de

combate ao branqueamento de capitais e ao financiamento do terrorismo, transpondo a Diretiva (UE) n.º

2015/849 e executando o Regulamento (UE) n.º 2015/847.

 Petições

Consultada a base de dados do processo legislativo e da atividade parlamentar (AP), verificou-se que não

se encontram pendentes quaisquer petições sobre esta matéria.

V. Consultas e contributos

 Consultas obrigatórias e facultativas

Tal como referido anteriormente, a exposição de motivos dá conta da promoção da audição de diversas

entidades institucionais, apesar de a iniciativa não ter sido acompanhada de nenhum parecer, desconhecendo-

se se os mesmos terão sido efetivamente prolatados e recebidos. Apesar disso, a Comissão de Assuntos

Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias promoveu, a 24 de maio do corrente, a audição escrita das

seguintes entidades: Conselho Superior da Magistratura, Conselho Superior do Ministério Público, Conselho

Coordenador dos Órgãos de Polícia Criminal, Conselho Superior de Segurança Interna, Gabinete Coordenador

de Segurança e Ordem dos Advogados.

Pronunciaram-se até esta data a Procuradoria-Geral da República e o Conselho Coordenador dos Órgãos

de Polícia Criminal, encontrando-se os respetivos pareceres disponíveis para consulta na páginada Internet

desta iniciativa, tal como sucederá com os demais pareceres solicitados, logo que recebidos. Todas estas

consultas obrigatórias decorrem do artigo 8.º (“Audição prévia”) da Lei n.º 17/2006, de 23 de maio.

Refira-se ainda que, ao abrigo do n.º 1 do artigo 9.º (“Aprovação”) da referida Lei-Quadro, cumprirá promover

a audição na Comissão da Sr.ª Procuradora-Geral da República “acerca da execução das leis ainda em vigor”.

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21 DE JUNHO DE 2017 29

 Contributos de entidades que se pronunciaram

Através de ofício remetido pela Ordem dos Médicos a esta Comissão a 24 de maio de 2017, o Sr. Bastonário

defendeu a inclusão dos crimes contra profissionais de saúde no âmbito da presente iniciativa, tendo remetido

ainda um relatório de 2015 sobre este tipo de violência, elaborado pela Direção Geral de Saúde, constando

também este último documento da páginada Internet da iniciativa.

VI. Apreciação das consequências da aprovação e dos previsíveis encargos com a sua aplicação

Em face dos elementos disponíveis, designadamente do articulado da proposta de lei e da respetiva

exposição de motivos, não é possível avaliar as consequências da aprovação da presente iniciativa legislativa

e eventuais encargos resultantes da sua aplicação.

———

PROPOSTA DE LEI N.o 83/XIII (2.ª)

(ESTABELECE O ESTATUTO DO MEDIADOR DE RECUPERAÇÃO DE EMPRESAS)

PROPOSTA DE LEI N.o 84/XIII (2.ª)

(APROVA O REGIME EXTRAJUDICIAL DE RECUPERAÇÃO DE EMPRESAS)

PROPOSTA DE LEI N.o 85/XIII (2.ª)

(APROVA O REGIME JURÍDICO DE CONVERSÃO DE CRÉDITOS EM CAPITAL)

Parecer da Comissão de Economia, Inovação e Obras Públicas e nota técnica elaborada pelos

serviços de apoio

Parecer

Índice

PARTE I – CONSIDERANDOS

PARTE II – OPINIÃO DO RELATOR

PARTE III – CONCLUSÕES

PARTE IV – ANEXOS

PARTE I – CONSIDERANDOS

1. NOTA PRELIMINAR

Nos termos das disposições constitucionais e regulamentares em vigor, foram remetidas à Comissão de

Economia, Inovação e Obras Públicas, para emissão de Parecer nos termos do disposto, entre outros, dos

artigos 135.º a 137.º do Regimento da Assembleia da República, três Propostas de Lei, a saber:

1 - Proposta de Lei n.º 83/XIII (2.ª) (GOV): Estabelece o estatuto do mediador de recuperação de empresas;

2 - Proposta de Lei n.º 84/XIII (2.ª) (GOV): Aprova o regime extrajudicial de recuperação de empresas;

3 - Proposta de Lei n.º 85/XIII (2.ª) (GOV): Aprova o regime jurídico de conversão de créditos em capital.

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II SÉRIE-A — NÚMERO 125 30

Atento o respetivo objeto de cada uma das propostas de lei acima referenciadas, cumpre exarar Parecer nos

termos regimentais em vigor.

2. DO OBJETO, CONTEÚDO E MOTIVAÇÃO DAS INICIATIVAS

Vejamos, mais em concreto, cada uma das iniciativas legislativas governamentais em causa, acompanhando

de perto as Notas Técnicas elaboradas de forma minuciosa pelos Serviços de Apoio a esta Comissão, as quais

aproveitamos a oportunidade para agradecer.

Assim:

1 – Proposta de Lei n.º 83/XIII (2.ª) (GOV) - Estabelece o estatuto do mediador de recuperação de

empresas.

A presente proposta de lei visa criar o estatuto do mediador de recuperação de empresas. Na exposição de

motivos que a acompanha, o Governo refere que um dos objetivos essenciais do seu Programa vem a ser a

redução do elevado nível de endividamento das empresas e a melhoria de condições para o investimento,

visando esta iniciativa cumprir uma das medidas do Programa Capitalizar inserida no eixo estratégico de

intervenção relativo à reestruturação empresarial.

A proposta de lei tem 28 artigos, encontrando-se agrupados nos seguintes Capítulos:

a) Capítulo I: prevê a definição de mediador de recuperação de empresas.

b) Capítulo II: define as regras de acesso à atividade, nomeadamente em termos de habilitações

académicas e profissionais, as incompatibilidades e impedimentos a que os mediadores estão sujeitos,

bem como os requisitos de idoneidade. Prevê-se ainda a criação de uma lista oficial de mediadores por

cada Centro de Apoio Empresarial e a sua publicação e disponibilização de forma permanente no sítio

eletrónico do IAPMEI, IP: os elementos que acompanham o requerimento para inscrição na lista de

mediadores; a forma como se processa essa inscrição; a possibilidade de suspensão do exercício de

funções por parte do mediador e as situações em que este pode pedir escusa e substituição; bem como

os deveres a que estão sujeitos os mediadores no exercício das suas funções;

c) Capítulo III: esta iniciativa regula a atividade dos mediadores, nomeadamente a forma de nomeação do

mediador, a possibilidade de o mediador exercer funções no contexto do processo especial de

revitalização; os deveres de comunicação e sigilo a que está sujeito o mediador e os atos e atividades

que o mediador não pode praticar no exercício das suas funções e nos três anos seguintes à cessação

dessas funções;

d) Capítulo IV: da remuneração do mediador;

e) Capítulo V: dedicado às disposições complementares e finais, comete ao IAPMEI, I.P., as competências

sancionatórias, no âmbito dos processos contraordenacionais que forem instaurados, define as sanções

a aplicar bem como a distribuição do produto das coimas.

2 – Proposta de Lei n.º 84/XIII (2.ª) (GOV): Aprova o regime extrajudicial de recuperação de empresas

Com a presente proposta de lei afirma o Governo querer cumprir uma das medidas do Programa Capitalizar,

mediante a criação do Regime Extrajudicial de Recuperação de Empresas (RERE), o que permitirá a um devedor

que se encontre em situação económica difícil ou de insolvência iminente encetar negociações com todos ou

alguns dos seus credores, para alcançar um acordo tendente à sua recuperação.

Mais acrescenta o proponente que a redução do elevado nível de endividamento das empresas e a melhoria

de condições para o investimento são desideratos que procura alcançar, nomeadamente através da eliminação

ou mitigação dos constrangimentos com que as empresas atualmente se deparam no acesso ao financiamento

por capitais próprios ou alheios, devendo o investimento empresarial assumir um papel preponderante na

recuperação forte e sustentada do crescimento económico.

A proposta de lei tem 34 artigos, divididos por 4 Capítulos, a saber:

a) Capítulo I: define-se os âmbitos objetivo e subjetivo de aplicação do RERE, bem como os seus princípios

orientadores, e determina-se a sua natureza voluntária;

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b) Capítulo II: dedicado à negociação do acordo de reestruturação, determina a sujeição das negociações

ao RERE, define o prazo de negociações e o conteúdo do protocolo de negociação; a confidencialidade

das negociações e do respetivo protocolo como regra; os efeitos do depósito do protocolo de

negociações na Conservatória do Registo Comercial; bem como as obrigações a que estão sujeitos os

credores; no âmbito deste Capítulo determina-se ainda a suspensão dos processos judiciais relativos a

créditos que estejam abrangidos pelo protocolo de negociação; a manutenção da prestação de serviços

essenciais ao devedor pelo prazo máximo de três meses, com o depósito do protocolo de negociação

na Conservatória do Registo Comercial; a possibilidade de o devedor solicitar a nomeação de um

mediador de recuperação de empresas (figura a criar, nos termos da proposta de lei n.º 83/XIII (2.ª),

apresentada em simultâneo com esta iniciativa) e de poder ser nomeado um credor líder ou um comité

de credores; e as razões que podem levar ao encerramento das negociações;

c) Capítulo III: composto pelas regras sobre o acordo de reestruturação, a sua forma e conteúdo, o seu

carácter confidencial, a sujeição a depósito eletrónico na Conservatória do Registo Comercial, os efeitos

que produz sobre as garantias e os processos judiciais existentes, os seus efeitos fiscais e articulação

com o processo especial de revitalização; preveem-se ainda as regras sobre incumprimento do acordo

de reestruturação;

d) Capítulo IV: prevêem-se as disposições finais e transitórias, nomeadamente a definição de um período

transitório de 18 meses contados da entrada em vigor desta lei para que devedores que estejam em

situação de insolvência possam recorrer ao RERE, e uma norma revogatória mediante a qual se revoga

o SIREVE - Sistema de Recuperação de Empresas por Via Extrajudicial, que tinha sido aprovado pelo

Decreto-Lei n.º 178/2012, de 3 de agosto, por, segundo a exposição de motivos da presente iniciativa,

ter tido uma utilização marginal por parte das empresas em dificuldades em anos de crise financeira.

3 – Proposta de Lei n.º 85/XIII (2.ª) (GOV): Aprova o regime jurídico de conversão de créditos em capital

Nesta proposta de lei, mediante a qual se cria o regime jurídico da conversão de créditos em capital, refere

o proponente que procura assegurar que uma empresa que se encontre em situação de incumprimento perante

os seus credores, tendo os seus capitais próprios negativos, tenha um modo célere de reestruturação do

respetivo balanço e reforço dos capitais próprios, permitindo que uma maioria de credores possa propor uma

conversão de créditos em capital social.

A proposta de lei em causa tem 8 artigos, chamando-se a atenção para os seguintes artigos:

a) Artigo 3.º: definem-se os pressupostos e requisitos necessários para que os credores possam propor à

sociedade a conversão dos seus créditos em capital social, bem como os documentos que devem

acompanhar a proposta; determina-se ainda a preferência dos sócios no aumento de capital;

b) Artigo 4.º: regula o prazo para a deliberação dos sócios sobre a proposta de conversão e os efeitos da

recusa da proposta ou da não realização da assembleia geral para esse efeito;

c) Artigos 5.º e 6.º: prevê-se o mecanismo do suprimento judicial da deliberação social e os efeitos da

aquisição subsequente do capital;

d) Artigo 7.º: regula os efeitos da declaração de insolvência da sociedade.

PARTE II – OPINIÃO DO RELATOR

Sem prejuízo das opções subjacentes à política económica do atual Governo, onde as três iniciativas

legislativas acima referidas se inserem, e reservando o direito de emitir a sua opinião política em sede de debate

em Plenário, entende o Relator do presente Parecer que incumbe a esta Comissão elaborar Parecer com base

em critérios estritamente jurídicos, sem escamotear a bondade dos objetivos visados com tais iniciativas.

Todas as políticas que almejem incrementar a Economia nacional, potenciando a criação de postos de

trabalho, a criação de riqueza, a resolução célere de conflitos, a redução do endividamento das empresas e o

acesso a financiamento em boas condições, entre outras do mesmo género, devem merecer o assentimento

desta Comissão Parlamentar.

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PARTE III – CONCLUSÕES

Nestes termos, a Comissão de Economia, Inovação e Obras Públicas emite o seguinte parecer:

1 – As três propostas de lei cumprem os requisitos constitucionais e regulamentares em vigor;

2 – Sem prejuízo da discussão que se fará em Plenário, onde todos os Partidos Políticos com assento

parlamentar poderão apresentar a sua visão sobre as iniciativas legislativas em causa, a Comissão de

Economia, Inovação e Obras Públicas é de Parecer que as Propostas de Lei n.os 83/XIII (2.ª), 84/XIII (2.ª) e

85/XIII (2.ª) estão em condições de ser apreciadas na generalidade pelo Plenário da Assembleia da República.

PARTE IV – ANEXOS

Em conformidade com o disposto no artigo 131.º do Regimento da Assembleia da República, anexa-se a

Nota Técnica elaborada pelos serviços.

Palácio de S. Bento, 19 de junho de 2017.

O Deputado Relator, Joel Sá — O Presidente da Comissão, Hélder Amaral.

Nota: As partes I e III foram aprovadas por unanimidade, na reunião da Comissão de 21 de junho.

Nota Técnica

Proposta de Lei n.º 83/XIII (2.ª) (GOV)

Estabelece o estatuto do mediador de recuperação de empresas.

Data de admissão: 24 de maio de 2017

Comissão de Economia, Inovação e Obras Públicas (6.ª)

Índice

I. ANÁLISE SUCINTA DOS FACTOS, SITUAÇÕES E REALIDADES RESPEITANTES À INICIATIVA

II. APRECIAÇÃO DA CONFORMIDADE DOS REQUISITOS FORMAIS, CONSTITUCIONAIS E

REGIMENTAIS E DO CUMPRIMENTO DA LEI FORMULÁRIO

III. ENQUADRAMENTO LEGAL E DOUTRINÁRIO E ANTECEDENTES

IV. INICIATIVAS LEGISLATIVAS E PETIÇÕES PENDENTES SOBRE A MESMA MATÉRIA

V. CONSULTAS E CONTRIBUTOS

VI. APRECIAÇÃO DAS CONSEQUÊNCIAS DA APROVAÇÃO E DOS PREVISÍVEIS ENCARGOS COM A

SUA APLICAÇÃO

Elaborada por: Luísa Colaço e Catarina Ferreira Antunes (DAC), José Filipe Sousa (DAPLEN), Maria Leitão e Tiago Tibúrcio (DILP)

Data: 8 de junho de 2017

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I. Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa

O Governo apresenta uma proposta de lei que visa criar o estatuto do mediador de recuperação de empresas.

Afirma o proponente, na exposição de motivos, que um dos objetivos essenciais do Programa do XXI Governo

Constitucional para o relançamento da economia portuguesa e a criação de emprego é a redução do elevado

nível de endividamento das empresas e a melhoria de condições para o investimento e que esta iniciativa

pretende cumprir uma das medidas do Programa Capitalizar inserida no eixo estratégico de intervenção relativo

à reestruturação empresarial.

A proposta de lei tem 28 artigos.

No Capítulo I prevê a definição de mediador de recuperação de empresas.

No Capítulo II define as regras de acesso à atividade, nomeadamente em termos de habilitações académicas

e profissionais, as incompatibilidades e impedimentos a que os mediadores estão sujeitos, bem como os

requisitos de idoneidade. Neste Capítulo, a proposta de lei prevê ainda a criação de uma lista oficial de

mediadores por cada Centro da Apoio Empresarial e a sua publicação e disponibilização de forma permanente

no sitio eletrónico do IAPMEI, IP; os elementos que acompanham o requerimento para inscrição na lista de

mediadores; a forma como se processa essa inscrição; a possibilidade de suspensão do exercício de funções

por parte do mediador e as situações em que este pode pedir escusa e substituição; bem como os deveres a

que estão sujeitos os mediadores no exercício das suas funções.

No Capítulo III, esta iniciativa regula a atividade dos mediadores, nomeadamente a forma de nomeação do

mediador, a possibilidade de o mediador exercer funções no contexto do processo especial de revitalização; os

deveres de comunicação e sigilo a que está sujeito o mediador e os atos e atividades que o mediador não pode

praticar no exercício das suas funções e nos três anos seguintes à cessação dessas funções.

O mediador tem direito a ser remunerado pelo exercício das suas funções, nos termos do artigo 22.º, que

integra o Capítulo IV da proposta de lei.

O Capítulo V, dedicado às disposições complementares e finais, comete ao IAPMEI, IP, as competências

sancionatórias, no âmbito dos processos contraordenacionais que forem instaurados, define as sanções a

aplicar bem como a distribuição do produto das coimas.

II. Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do

cumprimento da lei formulário

 Conformidade com os requisitos formais, constitucionais e regimentais

A iniciativa sub judice é apresentada pelo Governo, no âmbito do seu poder de iniciativa e da sua competência

política, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 167.º e na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da

Constituição e no artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República (RAR).

Toma a forma de proposta de lei, nos termos do n.º 1 do artigo 119.º do RAR, encontra-se redigida sob a

forma de artigos, alguns deles divididos em números e alíneas, tem uma designação que traduz sinteticamente

o seu objeto principal e é precedida de uma breve exposição de motivos, mostrando-se, assim, conforme com

o disposto nas alíneas a), b) e c) do n.º 1 do artigo 124.º do RAR. De igual modo, observa os requisitos formais

relativos às propostas de lei, constantes das alíneas a), b) e c) do n.º 2 do artigo 124.º do RAR.

Cumpre referir, contudo, que, nos termos do n.º 3 do artigo 124.º do Regimento, as propostas de lei devem

ser acompanhadas dos estudos, documentos e pareceres que as tenham fundamentado. O Decreto-Lei n.º

274/2009, de 2 de outubro, que regula o procedimento de consulta de entidades, públicas e privadas, realizado

pelo Governo, dispõe igualmente, no n.º 1 do artigo 6.º, que “Os atos e diplomas aprovados pelo Governo cujos

projetos tenham sido objeto de consulta direta contêm, na parte final do respetivo preâmbulo ou da exposição

de motivos, referência às entidades consultadas e ao carácter obrigatório ou facultativo das mesmas”. E

acrescenta, no n.º 2, que “No caso de propostas de lei, deve ser enviada cópia à Assembleia da República dos

pareceres ou contributos resultantes da consulta direta às entidades cuja consulta seja constitucional ou

legalmente obrigatória e que tenham sido emitidos no decurso do procedimento legislativo do Governo”.

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No caso em apreço, o Governo menciona na Exposição de Motivos, que a iniciativa foi submetida a consulta

pública entre 17 de março e 14 de abril, embora não refira ou junte quaisquer contributos que tenha recebido.

O Governo também não menciona, na Exposição de motivos, que tenha realizado alguma audição ou

consulta direta, nem a proposta de lei vem acompanhada de qualquer estudo ou parecer que a tenha

fundamentado.

A presente iniciativa respeita os limites à admissão da iniciativa, previstos no n.º 1 do artigo 120.º do RAR,

uma vez que não parece infringir a Constituição ou os princípios nela consignados e define concretamente o

sentido das modificações a introduzir na ordem jurídica.

De igual modo, observa o disposto no n.º 2 do artigo 123.º do Regimento, mencionando que foi aprovada em

Conselho de Ministros em 18 de maio de 2017, sendo subscrita pelo Primeiro-Ministro e pela Secretária de

Estado Adjunta do Primeiro-Ministro, em substituição do Secretário de Estado dos Assuntos Parlamentares.

A proposta de lei deu entrada em 22 de maio do corrente ano, foi admitida e anunciada no dia 24 de maio,

data em que, por despacho de Sua Ex.ª o Presidente da Assembleia da República, baixou, na generalidade, à

Comissão de Economia, Inovação e Obras Públicas (6.ª). A sua discussão na generalidade encontra-se já

agendada, em conjunto com outras iniciativas do Governo, para a sessão plenária do próximo dia 23 de junho

(Cfr. Súmula n.º 43 da Conferência de Líderes, de 24 de maio).

 Verificação do cumprimento da lei formulário

A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, doravante

designada como lei formulário, contém um conjunto de normas sobre a publicação, identificação e formulário

dos diplomas que são relevantes em caso de aprovação da presente iniciativa e que, por isso, deverão ser tidas

em conta no decurso do processo da especialidade na Comissão, em particular aquando da redação final.

Assim, desde logo cumpre referir que a iniciativa sub judice contém uma exposição de motivos e obedece ao

formulário das propostas de lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 13.º da lei formulário,

apresentando sucessivamente, após o articulado, a data de aprovação em Conselho de Ministros (18-05-2017)

e as assinaturas do Primeiro-Ministro e da Secretária de Estado Adjunta do Primeiro-Ministro, em substituição

do Secretário de Estado dos Assuntos Parlamentares.

A proposta de lei, que “Estabelece o Estatuto do Mediador de Recuperação de Empresas”, tem um título que

traduz sinteticamente o seu objeto, observando igualmente o disposto no n.º 2 do artigo 7.º da lei formulário.

Podendo, no entanto, ser aperfeiçoado do ponto de vista da legística, conforme se sugere:

“Estatuto do Mediador de Recuperação de Empresas”.

Por fim, assinala-se que, em caso de aprovação, a iniciativa em apreço, revestindo a forma de lei, será objeto

de publicação na 1.ª série do Diário da República, nos termos da alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário.

No que diz respeito à entrada em vigor, mostrando-se em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 2.º

da lei formulário, o artigo 29.º da proposta de lei determina que aquela ocorra no dia seguinte ao da sua

publicação.

Na presente fase do processo legislativo a iniciativa em apreço não nos parece suscitar outras questões em

face da lei formulário.

III. Enquadramento legal e doutrinário e antecedentes

 Enquadramento legal nacional e antecedentes

O Programa do XXI Governo Constitucional apresenta, designadamente, como objetivos essenciais para

resolver o problema de financiamento das empresas, a necessidade de reforçar e garantir maior articulação dos

apoios ao investimento tendo em consideração que, num quadro de escassez de financiamento, é preciso

encontrar formas novas e eficazes de financiar as empresas e dinamizar a atividade económica e a criação de

emprego1.

1 Programa do XXI Governo Constitucional págs. 9 e seg.

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Assim, e em concretização destes objetivos e dada a necessidade de mobilizar todos os parceiros sociais e

agentes económicos, o Governo, através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 100/2015, de 23 de

dezembro2, promoveu a criação da Estrutura de Missão para a Capitalização das Empresas (EMCE)3. Esta

estrutura temporária de projeto apresenta como desígnio a promoção de uma maior capitalização das empresas

portuguesas, mediante reforço dos capitais próprios e da consequente redução do seu nível de endividamento

através, por exemplo, de instrumentos financeiros de participação direta ou indireta no capital de empresas; de

instrumentos especiais de financiamento de empresas equivalentes a capitais próprios; e de benefícios e outras

medidas de natureza fiscal que incentivem a capitalização de empresas.

Com esse fim a Estrutura de Missão para a Capitalização de Empresas detém as seguintes competências:

 Conceber e propor novas medidas de apoio à capitalização das empresas, desenhando os instrumentos

com o detalhe necessário à sua aplicação prática e identificando os recursos disponíveis em fundos públicos,

nacionais, europeus e internacionais, bem como as respetivas fontes de financiamento;

 Propor as alterações ou ajustamentos aos instrumentos de capitalização em vigor, com base na avaliação

da sua eficácia e eficiência.

Integrando personalidades de reconhecido mérito e competência na referida área e funcionando na

dependência do Ministro da Economia, a EMCE deveria propor ao Governo o desenvolvimento destas linhas

orientadoras e a identificação das iniciativas a prosseguir, apresentando para o efeito relatórios sobre esta

matéria.

Deste modo, em 16 de junho de 2016, foi apresentado o Relatório da Estrutura de Missão para a

Capitalização das Empresas – metodologia, diagnóstico, eixos, objetivos e medidas de capitalização, no âmbito

da reunião da Comissão de Acompanhamento que decorreu no Ministério da Economia.

Neste relatório, a EMCE desenvolveu uma análise abrangente e transversal da economia e da realidade

empresarial nacionais, tendo apresentado ao Governo um conjunto de 131 medidas enquadradas em cinco

eixos estratégicos de intervenção: Simplificação Administrativa e Enquadramento Sistémico, Fiscalidade,

Reestruturação Empresarial, Alavancagem de Financiamento e Investimento e Dinamização do Mercado de

Capitais.

No Eixo III, relativo à reestruturação empresarial que visa fomentar mecanismos voluntários nesta matéria,

cumpre destacar a proposta 74, que vem propor a criação da figura do mediador de crédito, que possa exercer

funções de mediação entre credores e devedores, dotado de credibilidade e de suficientes recursos humanos

especializados, bem como de meios materiais e técnicos.

Com base nos referidos eixos estratégicos de intervenção, o Governo aprovou, através da Resolução do

Conselho de Ministros n.º 42/2016, de 18 de agosto, o Programa Capitalizar, enquanto programa estratégico de

apoio à capitalização das empresas, à retoma do investimento e ao relançamento da economia, promovendo

estruturas financeiras mais equilibradas, reduzindo os passivos das empresas economicamente viáveis, ainda

que com níveis excessivos de endividamento, bem como melhorando as condições de acesso ao financiamento

das micro, pequenas e médias empresas, e do segmento de empresas designado Mid Cap.

O Programa Capitalizar integra, assim, uma lista de medidas que tem como base as propostas constantes

do relatório da EMCE. Através da mencionada resolução, determina-se igualmente que se proceda à análise

das restantes medidas propostas no relatório da EMCE, com vista à avaliação da oportunidade e relevância da

sua implementação, bem como do respetivo impacto orçamental. Após a referida apreciação, tais medidas

podem ser, ainda, objeto de inclusão no Programa Capitalizar. Simultaneamente, a EMCE deveria coordenar os

trabalhos técnicos preparatórios, sob a forma de anteprojetos de diplomas, de forma a habilitar o Governo a

decidir sobre eventuais iniciativas legislativas, em articulação com os membros do Governo responsáveis em

razão das matérias e os respetivos serviços de apoio.

No ponto 35 do Anexo II – Medidas do Programa Capitalizar, constante da Resolução do Conselho de

Ministros n.º 42/2016, de 18 de agosto, prevê-se a efetivação, no segundo trimestre de 2017, da reavaliação da

figura do mediador de crédito e respetivas atribuições, com vista a assegurar uma maior eficácia e credibilidade

2 O mandato da Estrutura de Missão para a Capitalização de Empresas foi prorrogado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 48-B/2017, de 31 de março. 3 Nos termos do n.º 4 da Resolução do Conselho de Ministros n.º 81/2017, de 8 de junho, sem prejuízo da extinção da EMCE em 30 de junho de 2017, o respetivo gabinete de apoio técnico mantem-se em funcionamento até 31 de dezembro, mantendo os seus elementos o respetivo estatuto e cabendo a sua coordenação ao membro do Governo responsável pela área da economia.

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no exercício da sua função de mediação entre credores e devedores, designadamente através do reforço de

recursos humanos especializados, bem como de meios materiais e técnicos disponíveis à sua atividade.

De salientar que o Governo já inclui um número alargado de medidas constantes do Programa Capitalizar no

quadro do Orçamento do Estado para 2017.

Recentemente, a Resolução do Conselho de Ministros n.º 81/2017, de 8 de junho, veio avaliar o Programa

Capitalizar e aprovar medidas adicionais, incluindo as de caráter fiscal que devem constar da proposta de lei do

Orçamento do Estado para o próximo ano.

Também no Programa Nacional de Reformas, atualizado em abril de 2017, se pode ler que o Governo decidiu

criar novos regimes e figuras ao nível dos mecanismos extrajudiciais que vêm simplificar o processo de

recuperação de empresas, cumprindo destacar a fixação do Regime de Mediador de Recuperação de Empresas

através do qual se procede à criação de uma nova figura a quem compete prestar assistência a uma empresa

devedora no diagnóstico da sua situação e na negociação com os seus credores com vista a alcançar um acordo

extrajudicial de reestruturação que vise a sua recuperação4.

Importa referir no âmbito do enquadramento legal desta matéria que, nos termos do artigo 5.º do Código da

Insolvência e da Recuperação de Empresas (CIRE), considera-se empresa toda a organização de capital e de

trabalho destinada ao exercício de qualquer atividade económica. É considerado em situação de insolvência o

devedor que se encontre impossibilitado de cumprir as suas obrigações vencidas (n.º 1 do artigo 3.º do CIRE).

Já o processo de insolvência é um processo de execução universal que tem como finalidade a satisfação dos

credores pela forma prevista num plano de insolvência, baseado, nomeadamente, na recuperação da empresa

compreendida na massa insolvente, ou, quando tal não se afigure possível, na liquidação do património do

devedor insolvente e na repartição do produto obtido pelos credores. Estando em situação económica difícil, ou

em situação de insolvência meramente iminente, o devedor pode requerer ao tribunal a instauração de Processo

Especial de Revitalização (PER)5,6 (artigo 1.º do CIRE). Este tem como finalidade permitir ao devedor que esteja

numa situação economicamente difícil ou em situação de insolvência iminente, mas que ainda seja passível de

ser recuperado, negociar com os credores com vista a um acordo que leve a revitalização daquele (artigo 17.º-

A, n.º 1 do CIRE). Encontram-se em situação económica difícil os devedores que enfrentem sérias dificuldades

para cumprir pontualmente as suas obrigações (artigo 17.º-B do CIRE).

De mencionar, ainda, a Lei n.º 29/2013, de 19 de abril7, diploma que veio estabelecer os princípios gerais

aplicáveis à mediação realizada em Portugal, bem como os regimes jurídicos da mediação civil e comercial, dos

mediadores e da mediação pública. O artigo 2.º daquela lei define «mediação» como a forma de resolução

alternativa de litígios, realizada por entidades públicas ou privadas, através do qual duas ou mais partes em

litígio procuram voluntariamente alcançar um acordo com assistência de um mediador de conflitos; e «mediador

de conflitos» como um terceiro, imparcial e independente, desprovido de poderes de imposição aos mediados,

que os auxilia na tentativa de construção de um acordo final sobre o objeto do litígio. Por último, importa

mencionar que no capítulo II se estabelecem os princípios aplicáveis ao mediador, prevendo o artigo 3.º que

estes são aplicáveis a todas as mediações realizadas em Portugal, independentemente da natureza do litígio

que seja objeto de mediação, cabendo ao capítulo IV estabelecer o estatuto dos mediadores de conflitos que

exercem a atividade em Portugal.

Nesta sequência, e de acordo com o comunicado do Conselho de Ministros de 18 de maio de 2017, no âmbito

do Programa Capitalizar, foi cumprida mais uma etapa na estratégia de capitalização das empresas, assumida

como estrutural para o relançamento da economia e para a criação de emprego. Os objetivos das novas medidas

prendem-se com a melhoria da eficácia nos processos de reestruturação empresarial e de insolvência; a

alavancagem financeira das empresas; e a dinamização do mercado de capitais. O governo dá assim mais um

passo fundamental na implementação do Programa Capitalizar, através da concretização de medidas de quatro

dos cinco eixos estratégicos do Programa, que tem por objetivo a capitalização das Pequenas e Médias

Empresas (PME), a promoção de estruturas financeiras nas empresas mais equilibradas, a redução dos

4 Programa Nacional de Reformas pág. 48. 5 O PER foi instituído pela Lei n.º 16/2012, de 20 de abril, (trabalhos preparatórios) que procedeu à sexta alteração ao Código da Insolvência e da Recuperação de Empresas. 6 Sobre esta matéria, na anterior legislatura, foram apresentadas pelo Grupo Parlamentar do Partido Socialista as seguintes iniciativas: Projeto de Lei n.º 430/XII – Altera a Lei Geral Tributária para que o Estado não inviabilize sistematicamente os Planos Especiais de Recuperação de Empresas; e Projeto de Lei n.º 531/XII – Altera a Lei Geral Tributária para que o Estado não inviabilize sistematicamente os Planos Especiais de Recuperação de Empresas. Foram ambas rejeitadas na votação na generalidade. 7 Trabalhos preparatórios.

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passivos das empresas economicamente viáveis, bem como a melhoria das condições de acesso ao

financiamento por parte das Micro e PME. Assim, o Conselho de Ministros aprovou hoje um diploma legislativo

que se insere simultaneamente no eixo estratégico da Dinamização do Mercado de Capitais e no eixo da

Alavancagem de Financiamento e Investimento.

E acrescenta: no eixo da Reestruturação Empresarial, o Conselho de Ministros de 16 de março deste ano

tinha já aprovado 4 medidas que enviou para consulta pública alargada, até 14 de abril. Foram recebidos

contributos de 64 entidades e foram realizadas várias reuniões com peritos de entidades relevantes no domínio

da reestruturação empresarial em todo o país, tendo sido hoje adotados os seguintes diplomas legislativos, que

contemplam já os contributos decorrentes do processo de consulta pública. (…) Foram ainda criados novos

regimes e figuras ao nível dos mecanismos extrajudiciais que vêm simplificar o processo de recuperação de

empresas: (…) b. Através do Regime de Mediador de Recuperação de Empresas é criada uma nova figura a

quem compete prestar assistência a uma empresa devedora no diagnóstico da sua situação e na negociação

com os seus credores, com vista a alcançar um acordo extrajudicial de reestruturação que vise a sua

recuperação.

A presente iniciativa visa estabelecer o estatuto do mediador de recuperação de empresas. Este é a pessoa

incumbida de prestar assistência a uma empresa devedora que, de acordo com o estabelecido no Código da

Insolvência e da Recuperação de Empresas, se encontre em situação económica difícil ou em situação de

insolvência, nomeadamente em negociações com os seus credores com vista a alcançar um acordo extrajudicial

de reestruturação que vise a sua recuperação. O mediador que tenha participado na elaboração de uma

proposta de plano de reestruturação pode, ainda, assistir o devedor no já mencionado Processo Especial de

Revitalização. O candidato a mediador deve preencher os requisitos previstos do artigo 3.º do articulado da

presente proposta de lei, cabendo ao IAPMEI – Agência para a Competitividade e Inovação, I.P. (IAPMEI) a

competência para proceder à instrução do processo relativo à organização das listas oficiais de mediadores, ao

acompanhamento, fiscalização e disciplina da sua atividade, incluindo a respetiva nomeação e destituição, e,

bem assim, aplicar as sanções e instruir os processos de contraordenação relativos ao exercício de funções dos

mediadores.

De mencionar que o IAPMEI, IP, tem por missão promover a competitividade e o crescimento empresarial,

assegurar o apoio à conceção, execução e avaliação de políticas dirigidas à atividade industrial, visando o

reforço da inovação, do empreendedorismo e do investimento empresarial nas empresas que exerçam a sua

atividade nas áreas sob tutela do Ministério da Economia, designadamente das empresas de pequena e média

dimensão, com exceção do setor do turismo e das competências de acompanhamento neste âmbito atribuídas

à Direção-Geral das Atividades Económicas.

Esta nova figura é criada em articulação com o Regime Extrajudicial de Recuperação de Empresas que

consta da Proposta de Lei n.º 84/XIII (2.ª) e através do qual é disponibilizado ao devedor e seus credores um

mecanismo extrajudicial de recuperação; e com a Proposta de Lei n.º 85/XIII (2.ª) que aprova o regime jurídico

de conversão de créditos em capital, ambas apresentadas pelo Governo.

Por último, e para melhor leitura e compreensão da presente proposta de lei mencionam-se os seguintes

diplomas:

 Código das Sociedades Comerciais;

 Código do Procedimento Administrativo;

 Código dos Valores Mobiliários;

 Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro, (retificado pela Declaração de Retificação de 6 de janeiro de

1983) e alterado pelo Decreto-Lei n.º 356/89, de 17 de outubro, Decreto-Lei n.º 244/95, de 14 de setembro,

Decreto-Lei n.º 323/2001, de 17 de dezembro, e Lei n.º 109/2001, de 24 de dezembro (versão consolidada) -

Institui o ilícito de mera ordenação social e respetivo processo;

 Decreto-Lei n.º 135/99, de 22 de abril, alterado pelo Decreto-Lei n.º 29/2000, de 13 de março, Decreto-

Lei n.º 72-A/2010, de 18 de junho, Decreto-Lei n.º 73/2014, de 13 de maio (retificado pela Declaração de

Retificação n.º 30/2014, de 18 de junho) e Decreto-Lei n.º 58/2016, de 29 de agosto - Define os princípios gerais

de ação a que devem obedecer os serviços e organismos da Administração Pública na sua atuação face ao

cidadão, bem como reúne de uma forma sistematizada as normas vigentes no contexto da modernização

administrativa;

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II SÉRIE-A — NÚMERO 125 38

 Lei n.º 9/2009, de 4 de março, alterada pela Lei n.º 41/2012, de 28 de agosto, Lei n.º 25/2014, de 2 de

maio, e Lei n.º 26/2017, de 30 de maio (versão consolidada) – Transpõe para a ordem jurídica interna a Diretiva

2005/36/CE, do Parlamento e do Conselho, de 7 de setembro, relativa ao reconhecimento das qualificações

profissionais, e a Diretiva 2006/100/CE, do Conselho, de 20 de novembro, que adapta determinadas diretivas

no domínio da livre circulação de pessoas, em virtude da adesão da Bulgária e da Roménia;

 Decreto-Lei n.º 92/2010, de 26 de julho – Estabelece os princípios e as regras necessárias para simplificar

o livre acesso e exercício das atividades de serviços e transpõe a Diretiva 2006/123/CE, do Parlamento Europeu

e do Conselho, de 12 de dezembro;

 Portaria n.º 851/2010, de 6 de setembro, alterada pela Portaria n.º 208/2013, de 26 de junho (que a

republica) - Regula o sistema de certificação de entidades formadoras previsto no n.º 2 do artigo 16.º do Decreto-

Lei n.º 396/2007, de 31 de dezembro.

 Enquadramento do tema no plano da União Europeia

De um modo geral, a legislação da União Europeia (UE) para regulação das atividades económicas tem por

objetivo a harmonização da regulamentação em vigor nos seus Estados-Membros, com vista à eliminação de

obstáculos ao funcionamento do mercado interno e de modo a garantir o pleno funcionamento das quatro

liberdades consagradas nos Tratados, incluindo o direito de estabelecimento. Foi com esse propósito que foi

aprovada a Diretiva 2012/30/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2012, tendente a

coordenar as garantias que, para proteção dos interesses dos sócios e de terceiros, são exigidas nos Estados-

Membros às sociedades, na aceção do segundo parágrafo do artigo 54.º do Tratado sobre o Funcionamento da

União Europeia, no que respeita à constituição da sociedade anónima, bem como à conservação e às

modificações do seu capital social, a fim de tornar equivalentes essas garantias em toda a Comunidade.

Esta Diretiva pretende assegurar uma equivalência mínima da proteção dos acionistas e dos credores das

sociedades da UE, sendo para isso necessário coordenar as legislações nacionais respeitantes à sua

constituição, bem como à conservação, ao aumento e à redução do seu capital. O direito de estabelecimento

está consagrado no artigo 50.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), respeitante às

políticas e ações internas da União e no título relativo à livre circulação de pessoas, de serviços e de capitais,

que prevê na alínea g) do n.º 2 a coordenação das “garantias que, para proteção dos interesses dos sócios e

de terceiros, são exigidas nos Estados-Membros às sociedades, na aceção do segundo parágrafo do artigo 54.º,

na medida em que tal seja necessário, e a fim de tornar equivalentes essas garantias”. Conforme considerandos

da Diretiva 2012/30/UE, esta coordenação “reveste particular importância para as sociedades anónimas,

porquanto a atividade destas sociedades é predominante na economia dos Estados-Membros e estende-se,

frequentemente, para além dos limites do seu território nacional.” O processo de aprovação desta Diretiva

iniciou-se com a proposta COM(2011)029, aprovada pelo Parlamento e pelo Conselho em 1.ª leitura.

No Plano de Trabalho da Comissão Europeia para 2016 esta matéria foi considerada prioritária para o

seguimento da estratégia para o mercado único, estando previstas nas novas iniciativas para “um mercado

interno mais aprofundado e mais equitativo, dotado de uma base industrial reforçada”, nomeadamente iniciativas

em matéria de regulamentação das profissões e uma nova abordagem em matéria de falência e de insolvência

das empresas. Neste contexto foram transmitidas no final de 2016 as iniciativas COM(2016)723 – Proposta de

DIRETIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO relativa aos quadros jurídicos em matéria de

reestruturação preventiva, à concessão de uma segunda oportunidade e às medidas destinadas a aumentar a

eficiência dos processos de reestruturação, insolvência e quitação, e que altera a Diretiva 2012/30/UE e

COM(2016)852 – Proposta de DIRETIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO que altera a Diretiva

2014/59/UE no respeitante à capacidade de absorção de perdas e de recapitalização das instituições de crédito

e empresas de investimento e que altera as Diretivas 98/26/CE, 2002/47/CE, 2012/30/UE, 2011/35/UE,

2005/56/CE, 2004/25/CE e 2007/36/CE, embora esta última tenha sido enquadrada num pacote de iniciativas

específicas para organizações do setor financeiro.

Ambas estas iniciativas foram sinalizadas para escrutínio pela Comissão de Assuntos Europeus (CAE), tendo

sido sujeitas ao prazo de escrutínio de 8 semanas ao abrigo do Protocolo 2 anexo ao Tratado de Lisboa. O

Parecer CAE – COM(2016)723 da autoria de Maria Luís Albuquerque (PSD) e o Parecer CAE -

COM(2016)851+852+853+854 da autoria de Eurico Brilhante Dias (PS) foram aprovados em reunião da CAE

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em 7 de março de 2017, com os resultados transmitidos às instituições europeias e Governo. Estão a prosseguir

o processo legislativo ordinário com codecisão, encontrando-se em fase de discussões no Conselho.

Da posição adotada pela Assembleia da República sobre a COM(2016)723 destaca-se, nos considerandos

sobre esta matéria, que “a morosidade dos processos de reestruturação, de insolvência e de quitação da dívida

contribui de forma significativa para as baixas taxas de recuperação de créditos e dissuade os investidores de

fazerem negócio em jurisdições em que tal morosidade seja um risco”, referindo ainda que a “supressão dos

obstáculos a uma reestruturação eficaz das empresas viáveis com dificuldades financeiras contribui para

minimizar as perdas de postos de trabalho e os prejuízos dos credores na cadeia de abastecimento, e, deste

modo, traz benefícios para a economia em geral”. Conclui pela não violação do princípio da subsidiariedade, “na

medida em que o objetivo a alcançar será mais eficazmente atingido através de uma ação da União”.

 Enquadramento internacional

Países europeus

A legislação comparada é apresentada para os seguintes países da União Europeia: Bélgica, Espanha e

França.

BÉLGICA

A Lei belga relative à la continuité des entreprises prevê alguns mecanismos informais e extrajudiciais

destinados à reorganização de empresas em dificuldades. Esta lei, originalmente aprovada em 2009, foi

significativamente revista em 2013, através da Loi du 27 mai 2013 modifiant diverses législations en matière de

continuité des entreprises.

Deste modo, consagra-se a investigação comercial (chambre d'enquête commerciale / kamers voor

handelsonderzoek) e o acordo amigável (accord amiable / minnelijk akkoord vóór de opschorting), que pode ser

feito com um mínimo de dois credores. Existem duas modalidades de acordo amigável: a prevista no artigo 15.º

desta lei, que não se enquadra no procedimento de reorganização judicial (acordo extrajudicial); e o acordo

amigável previsto no artigo 43.º, este, sim, já no quadro do procedimento de reorganização judicial.

A empresa em dificuldades pode solicitar a ajuda de um mediador (médiateur / ondernemingsbemiddelaar),

conforme previsto no artigo 12.º e segs. da referida lei, com o propósito de ajudar a encontrar um acordo com

os credores.

O impulso para que se recorra à figura do mediador é do devedor, tendo como objetivo facilitar a

reorganização do negócio de molde a permitir a continuação da atividade económica, a manutenção dos

empregos e a liquidação de passivos. Este procedimento é confidencial (não sujeito a publicação), sendo a

duração e o alcance do mandato do mediador acordado entre o devedor e o tribunal.

ESPANHA

Em Espanha, a matéria relativa à Insolvência e Recuperação de Empresas é regulada pela Ley 22/2003, de

9 de julio, Concursal, que já foi, entretanto, sujeita a várias alterações, nomeadamente em 2011, 2013, 2014 e

em 2015, leis que espelham o impacto da situação económica vivida pela Espanha ao longo dos últimos anos,

pretendendo oferecer às empresas uma solução mais eficaz para a resolução dos seus problemas económicos

e financeiros através da introdução da possibilidade de acordos de refinanciamento.

Um primeiro procedimento extrajudicial destinado a facilitar a reestruturação da dívida empresarial encontra-

se no artigo 5 bis da Ley 22/2003, de 9 de julio, Concursal, Recorrendo a este artigo, a empresa devedora logra

um prazo adicional de três meses antes da eventualidade de ter de declarar insolvência. Neste prazo, o devedor

procura firmar um acordo com os credores, sendo este um processo confidencial.

Realça-se também o regime previsto no Título X - El acuerdo extrajudicial de pagos – da Ley 22/2003, de 9

de julio, Concursal. Este dispositivo legal foi introduzido no ordenamento jurídico espanhol em 2013 (através da

Ley 14/2013, de 27 de septiembre, de apoyo a los emprendedores y su internacionalización). Desde então, este

título já foi objeto de algumas alterações, nomeadamente através da Ley 25/2015, de 28 de julio, de mecanismo

de segunda oportunidad, reducción de la carga financiera y otras medidas de orden social e da Orden

JUS/2831/2015, de 17 de diciembre, por la que se aprueba el formulario para la solicitud del procedimiento para

alcanzar un acuerdo extrajudicial de pagos.

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O artigo 231 da Ley 22/2003, de 9 de julio, Concursal define os pressupostos deste acordo. O artigo 232

determina que o devedor que pretenda alcançar com os seus credores um acordo extrajudicial para o pagamento

das dívidas terá de solicitar a nomeação de um mediador concursal. O artigo 233.º regula os aspetos da sua

nomeação. Nos artigos seguintes (até ao artigo 242) regulam-se os restantes aspetos deste acordo.

Ainda quanto ao mediador concursal, refira-se que este deverá reunir as condições definidas na Ley 5/2012,

de 6 de julio, de mediación en asuntos civiles y mercantiles, bem como no Real Decreto 980/2013, de 13 de

diciembre, por el que se desarrollan determinados aspectos de la Ley 5/2012, de 6 de julio, de mediación en

asuntos civiles y mercantiles. Conforme artigo 11.º deste Real Decreto 980/2013, define-se como requisito prévio

a inscrição no Registro de Mediadores e Instituciones de Mediación (do Ministério da Justiça), regulando-se os

aspetos relativos a esta inscrição nos artigos 18.º e 19.º – Ver também o artigo 233.º da Ley 22/2003, de 9 de

julio, Concursal. Para a inscrição no registo, o mediador tem de ser detentor de diploma universitário ou de

formação profissional superior e ter formação específica para exercer a mediação.

No que diz respeito à insolvência, o n.º 1 do artigo 23.º estabelece que a publicidade da declaração de

insolvência, bem como as restantes notificações e trâmites do processo, deve ser feita preferencialmente por

meios telemáticos, informáticos e eletrónicos. O artigo 27.º determina que a administração da insolvência é

constituída por um único membro. O seu estatuto encontra-se regulado no Capítulo II do Título II (artigos 34.º a

39.º) da citada lei. O Capítulo I do Título V regula as fases do acordo e da liquidação da massa insolvente. A

abertura da fase de liquidação pode ser solicitada em qualquer momento pelo devedor, como também pelos

credores e pelo administrador de insolvência. Durante a vigência do acordo, se o devedor se aperceber de que

não pode pagar a dívida nem cumprir as suas obrigações, deve solicitar ao juiz que proceda à fase de liquidação.

Os artigos 99.º e 100.º definem os requisitos necessários para se alcançar o acordo de credores ou um plano

de viabilização da empresa.

FRANÇA

A legislação francesa dispõe relativamente às dificuldades das empresas no Código do Comércio, no Livro

VI da parte legislativa, tendo sido introduzido neste Código através da Lei n° 2005-845, de 26 Julho 2005.

O Título I do Livro VI do Código do Comércio trata da prevenção das dificuldades das empresas. Assim, está

prevista a criação de agrupamentos regionais que possam ajudar as empresas através de uma análise de

informações económicas, contabilísticas e financeiras enviadas regularmente pelas próprias empresas. Depois

de analisadas as dificuldades, pode ser proposta a intervenção de um perito, sendo possível o apoio do Banco

de França e da administração local. A pedido da empresa devedora, o presidente do Tribunal do Comércio pode

designar um mandatário ad hoc para conduzir um processo de conciliação entre os interesses de ambas as

partes. O artigo L611-13 prevê que estes cargos de mandatário ad hoc ou de conciliador não possam ser

exercidos por quem tenha sido, nos dois anos anteriores, remunerado por uma parte direta ou indiretamente

interessada.

Este Título I prevê, assim, dois mecanismos de prevenção das dificuldades das empresas, caracterizados

pelo seu caráter voluntário e confidencial: o do mandat ad hoc e o da conciliation (antes de 2005 designado por

règlement amiable). Ambos podem apenas ser iniciados pela empresa em dificuldades (devedora) e têm como

principal objetivo ajudar a empresa a alcançar um acordo com os credores (necessária a unanimidade), com

vista a evitar a insolvência do devedor. Embora de caráter extrajudicial, este acordo tem a supervisão do

presidente do Tribunal de Comércio.

O Título II institui um procedimento de salvaguarda, instaurado a pedido de uma empresa devedora que

ainda não tenha cessado o pagamento das dívidas, mas que preveja dificuldades nesse pagamento. Este

procedimento destina-se a facilitar a reorganização da empresa, com o objetivo de manter a sua atividade

económica, os empregos e o apuramento do passivo. Para tal, é elaborado um plano que, até ser integralmente

cumprido, não permite que sobre o mesmo património de um empresário independente de responsabilidade

limitada seja aberto novo procedimento de salvaguarda a pedido do devedor, nem um processo de recuperação

judicial ou liquidação judicial.

O processo de Recuperação Judicial é regulado pelo Título III, sendo instaurado quando o devedor não

consegue fazer face ao passivo exigível com o ativo disponível, e que esteja, por isso, em falta com os

pagamentos.

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A Liquidação Judicial é regulada pelo Título IV, sendo um processo instaurado quando o devedor tenha

suspendido os pagamentos, e um plano de recuperação seja manifestamente impossível. Para tal é realizado

um Julgamento de Liquidação Judicial, previsto no Capítulo I deste Título. O Capítulo II define a realização do

ativo, o Capítulo III o apuramento do passivo, e o Capítulo IV uma liquidação judicial simplificada – possível

quando o liquidatário procede à venda dos bens mobiliários por mútuo acordo, ou por hasta pública, nos três

meses a seguir ao julgamento de liquidação judicial.

O Título V regula as responsabilidades e as sanções. Os credores não podem ser responsabilizados no

decurso de um procedimento de recuperação ou liquidação judicial, exceto nos casos de fraude, de interferência

na gestão do devedor ou de exigência de garantias desproporcionadas. As responsabilidades dos devedores

insolventes resultam da insuficiência de ativos, de falência individual - que pode ser determinada pelo tribunal e

pode implicar uma interdição de exercer qualquer cargo de gestão numa empresa, e/ou a incapacidade de

exercer até ao limite de 5 anos uma função pública eleita -, e da bancarrota, que implica uma pena de prisão de

5 anos acrescida de uma multa de 75.000€, agravada para 7 anos e 100.000€ se for uma sociedade de

investimentos.

As dificuldades das empresas definidas no Livro VI da parte legislativa são regulamentadas no Livro VI da

parte regulamentar do Código.

No que diz respeito a mecanismos de mediação, poderá ainda acrescentar-se que existem outras instâncias

de mediação que envolvem as empresas, das quais realçamos três: a Mediação do Crédito, a Mediação

Interempresas e a Mediação dos Mercados Públicos. Todas se caracterizam por visarem a promoção (mais

célere) da resolução de diferendos sem recurso aos tribunais, sendo a figura do mediador pública, neutra,

independente, imparcial e os seus serviços gratuitos.

A mediação do crédito (às empresas) foi criada em 2008 no rescaldo da crise financeira e visou garantir que

os bancos concediam crédito (continuando a financiar a economia) às empresas em dificuldades. Todas estas

empresas podem recorrer ao mediador do crédito, assim que uma entidade financeira recuse um financiamento

a uma atividade profissional. A nível nacional, existe um mediador, que tem o apoio de mais de uma centena de

delegados distribuídos pelo território francês, em articulação com o Banco de França.

A mediação do crédito – e o seu sucesso – foi o precursor de outras duas entidades que se lhe seguiram: a

mediação interempresas e a mediação dos mercados públicos.

O mediador interempresas foi instituído pelo Décret du 14 janvier 2016 portant nomination du médiateur des

entreprises - M. PELOUZET (Pierre). Esta figura surge da necessidade de tornar mais equilibrada a relação

entre clientes e fornecedores, prestando apoio para ultrapassar dificuldades na relação entre empresas (cliente-

fornecedor ou vice-versa).

A mediação dos mercados públicos foi instituída em 2012 e visa também facilitar a relação entre as empresas

e entidades públicas contratantes, quando surjam dificuldades contratuais.

 Outros países / Organizações internacionais

Existem vários estudos promovidos por organizações internacionais sobre esta matéria, nomeadamente ao

nível do enquadramento comparativo de instrumentos legais de pré-insolvência. Entre outros, refira-se o estudo

disponibilizado pela Comissão Europeia Study on a new approach to business failure and insolvency –

Comparative legal analysis of the Member States’ relevant provisions and practices(2014), em que se analisa

detalhadamente um vasto leque de ordenamentos jurídicos europeus.

IV. Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria

 Iniciativas legislativas

Efetuada consulta à base de dados da Atividade Parlamentar (AP), verificou-se existirem pendentes, sobre

matéria idêntica, as seguintes iniciativas:

Proposta de Lei n.º 84/XIII (2.ª) (GOV) – Aprova o Regime Extrajudicial de Recuperação de Empresas

Proposta de Lei n.º 85/XIII (2.ª) (GOV) -– Aprova o regime jurídico de conversão de créditos em capital

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As seguintes iniciativas foram ainda agendadas em conjunto pelo Governo com as anteriores, para o próximo

dia 23 de junho, pelo que podem ter potencialmente uma conexão com a presente iniciativa:

Proposta de Lei n.º 86/XIII (2.ª) (GOV) -– Altera o regime jurídico de entrada, permanência, saída e

afastamento de estrangeiros de território nacional, e transpõe as Diretivas 2014/36/UE, 2014/66/UE e 2016/801,

de 11 de maio.

Proposta de Lei n.º 87/XIII (2.ª) (GOV) – Altera o procedimento e processo tributários.

 Petições

Efetuada consulta à base de dados da Atividade Parlamentar (AP), não se identificou qualquer petição

pendente sobre matéria idêntica ou com ela conexa.

V. Apreciação das consequências da aprovação e dos previsíveis encargos com a sua aplicação

Em face da informação disponível não é possível determinar ou quantificar eventuais encargos resultantes

da aprovação da presente iniciativa.

Nota Técnica

Proposta de Lei n.º 84/XIII (2.ª) (GOV)

Aprova o regime extrajudicial de recuperação de empresas.

Data de admissão: 24 de maio de 2017

Comissão de Economia, Inovação e Obras Públicas (6.ª)

Índice

I. ANÁLISE SUCINTA DOS FACTOS, SITUAÇÕES E REALIDADES RESPEITANTES À INICIATIVA

II. APRECIAÇÃO DA CONFORMIDADE DOS REQUISITOS FORMAIS, CONSTITUCIONAIS E

REGIMENTAIS E DO CUMPRIMENTO DA LEI FORMULÁRIO

III. ENQUADRAMENTO LEGAL E DOUTRINÁRIO E ANTECEDENTES

IV. INICIATIVAS LEGISLATIVAS E PETIÇÕES PENDENTES SOBRE A MESMA MATÉRIA

V. CONSULTAS E CONTRIBUTOS

VI. APRECIAÇÃO DAS CONSEQUÊNCIAS DA APROVAÇÃO E DOS PREVISÍVEIS ENCARGOS COM

A SUA APLICAÇÃO

Elaborada por: Luísa Colaço e Catarina Ferreira Antunes (DAC), José Filipe Sousa (DAPLEN), Maria Leitão e Tiago Tibúrcio (DILP), Luís Correia da Silva (BIB)

Data: 8 de junho de 2017

I. Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa

O Governo apresenta uma proposta de lei para, em cumprimento de uma das medidas do Programa

Capitalizar, criar o Regime Extrajudicial de Recuperação de Empresas (RERE), que permitirá a um devedor que

se encontre em situação económica difícil ou de insolvência iminente encetar negociações com todos ou alguns

dos seus credores, para alcançar um acordo tendente à sua recuperação.

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Afirma o proponente, na exposição de motivos, que um dos objetivos essenciais do Programa do XXI

Governo Constitucional para o relançamento da economia portuguesa e a criação de emprego é a redução do

elevado nível de endividamento das empresas e a melhoria de condições para o investimento, nomeadamente

através da eliminação ou mitigação dos constrangimentos com que as empresas atualmente se deparam no

acesso ao financiamento por capitais próprios ou alheios, devendo o investimento empresarial assumir um papel

preponderante na recuperação forte e sustentada do crescimento económico. O Governo prevê que muitas

empresas fiquem impedidas de recorrer ao Processo Especial de Revitalização, por não cumprirem os

respetivos requisitos de acesso, pelo que o regime agora criado permite disponibilizar às empresas um

mecanismo extrajudicial de recuperação alternativo ao processo de insolvência.

A proposta de lei tem 34 artigos, divididos por 4 capítulos.

No Capítulo I define-se os âmbitos objetivo e subjetivo de aplicação do RERE, bem como os seus princípios

orientadores, e determina-se a sua natureza voluntária.

O Capítulo II, dedicado à negociação do acordo de reestruturação, determina a sujeição das negociações ao

RERE, define o prazo de negociações e o conteúdo do protocolo de negociação; a confidencialidade das

negociações e do respetivo protocolo como regra; os efeitos do depósito do protocolo de negociações na

Conservatória do Registo Comercial; bem como as obrigações a que estão sujeitos os credores. No âmbito

deste Capítulo determina-se ainda a suspensão dos processos judiciais relativos a créditos que estejam

abrangidos pelo protocolo de negociação; a manutenção da prestação de serviços essenciais ao devedor pelo

prazo máximo de três meses, com o depósito do protocolo de negociação na Conservatória do Registo

Comercial; a possibilidade de o devedor solicitar a nomeação de um mediador de recuperação de empresas

(figura a criar, nos termos da proposta de lei n.º 83/XIII (2.ª), apresentada em simultâneo com esta iniciativa) e

de poder ser nomeado um credor líder ou um comité de credores; e as razões que podem levar ao encerramento

das negociações.

Do Capítulo III constam as regras sobre o acordo de reestruturação, a sua forma e conteúdo, o seu carácter

confidencial, a sujeição a depósito eletrónico na Conservatória do Registo Comercial, os efeitos que produz

sobre as garantias e os processos judiciais existentes, os seus efeitos fiscais e articulação com o processo

especial de revitalização. Preveem-se ainda as regras sobre incumprimento do acordo de reestruturação.

Finalmente, no Capítulo IV preveem-se as disposições finais e transitórias, nomeadamente a definição de

um período transitório de 18 meses contados da entrada em vigor desta lei para que devedores que estejam em

situação de insolvência possam recorrer ao RERE, e uma norma revogatória mediante a qual se revoga o

SIREVE – Sistema de Recuperação de Empresas por Via Extrajudicial, que tinha sido aprovado pelo Decreto-

Lei n.º 178/2012, de 3 de agosto, por, segundo a exposição de motivos da presente iniciativa, ter tido uma

utilização marginal por parte das empresas em dificuldades em anos de crise financeira.

II. Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do

cumprimento da lei formulário

 Conformidade com os requisitos formais, constitucionais e regimentais

A iniciativa sub judice é apresentada pelo Governo, no âmbito do seu poder de iniciativa e da sua competência

política, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 167.º e na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da

Constituição e no artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República (RAR).

Toma a forma de proposta de lei, nos termos do n.º 1 do artigo 119.º do RAR, encontra-se redigida sob a

forma de artigos, alguns deles divididos em números e alíneas, tem uma designação que traduz sinteticamente

o seu objeto principal e é precedida de uma breve exposição de motivos, mostrando-se, assim, conforme com

o disposto nas alíneas a), b) e c) do n.º 1 do artigo 124.º do RAR. De igual modo, observa os requisitos formais

relativos às propostas de lei, constantes das alíneas a), b) e c) do n.º 2 do artigo 124.º do RAR.

Cumpre referir, contudo, que, nos termos do n.º 3 do artigo 124.º do Regimento, as propostas de lei devem

ser acompanhadas dos estudos, documentos e pareceres que as tenham fundamentado. O Decreto-Lei n.º

274/2009, de 2 de outubro, que regula o procedimento de consulta de entidades, públicas e privadas, realizado

pelo Governo, dispõe igualmente, no n.º 1 do artigo 6.º, que “Os atos e diplomas aprovados pelo Governo cujos

projetos tenham sido objeto de consulta direta contêm, na parte final do respetivo preâmbulo ou da exposição

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de motivos, referência às entidades consultadas e ao carácter obrigatório ou facultativo das mesmas”. E

acrescenta, no n.º 2, que “No caso de propostas de lei, deve ser enviada cópia à Assembleia da República dos

pareceres ou contributos resultantes da consulta direta às entidades cuja consulta seja constitucional ou

legalmente obrigatória e que tenham sido emitidos no decurso do procedimento legislativo do Governo”.

O Governo não menciona, na Exposição de motivos, que tenha realizado alguma audição ou consulta direta,

nem a proposta de lei vem acompanhada de qualquer estudo ou parecer que a tenha fundamentado.

A presente iniciativa respeita os limites à admissão da iniciativa, previstos no n.º 1 do artigo 120.º do RAR,

uma vez que não parece infringir a Constituição ou os princípios nela consignados e define concretamente o

sentido das modificações a introduzir na ordem jurídica.

De igual modo, observa o disposto no n.º 2 do artigo 123.º do Regimento, mencionando que foi aprovada em

Conselho de Ministros em 18 de maio de 2017, sendo subscrita pelo Primeiro-Ministro e pela Secretária de

Estado Adjunta do Primeiro-Ministro, em substituição do Secretário de Estado dos Assuntos Parlamentares.

A proposta de lei deu entrada em 22 de maio do corrente ano, foi admitida e anunciada no dia 24 de maio,

data em que, por despacho de S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República, baixou, na generalidade, à

Comissão de Economia, Inovação e Obras Públicas (6.ª). A sua discussão na generalidade encontra-se já

agendada, em conjunto com outras iniciativas do Governo para a sessão plenária do próximo dia 23 de junho

(Cfr. Súmula n.º 43 da Conferência de Líderes, de 24 de maio).

 Verificação do cumprimento da lei formulário

A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, doravante

designada como lei formulário, contém um conjunto de normas sobre a publicação, identificação e formulário

dos diplomas que são relevantes em caso de aprovação da presente iniciativa e que, por isso, deverão ser tidas

em conta no decurso do processo da especialidade na Comissão, em particular aquando da redação final.

Assim, desde logo cumpre referir que a iniciativa sub judice contém uma exposição de motivos e obedece ao

formulário das propostas de lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 13.º da lei formulário,

apresentando sucessivamente, após o articulado, a data de aprovação em Conselho de Ministros (18-05-2017)

e as assinaturas do Primeiro-Ministro e da Secretária de Estado Adjunta do Primeiro-Ministro, em substituição

do Secretário de Estado dos Assuntos Parlamentares.

A proposta de lei, que “Aprova o Regime Extrajudicial de Recuperação de Empresas”, tem um título que

traduz sinteticamente o seu objeto, observando igualmente o disposto no n.º 2 do artigo 7.º da lei formulário.

Podendo, no entanto, ser aperfeiçoado do ponto de vista da legística conforme se refere:

“Regime Extrajudicial deRecuperação de Empresas”.

A iniciativa revoga o Decreto-Lei n.º 178/2012, de 3 de agosto, o que, por razões informativas, deveria

também constar do título, no entanto, tratando-se de uma revogação que é feita sem prejuízo de procedimentos

ainda em curso, tal não se propõe no caso presente.

Por fim, assinala-se que, em caso de aprovação, a iniciativa em apreço, revestindo a forma de lei, será objeto

de publicação na 1.ª série do Diário da República, nos termos da alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário.

No que diz respeito à entrada em vigor, mostrando-se em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 2.º

da lei formulário, o artigo 34.º da proposta de lei determina que aquela ocorra no dia seguinte ao da sua

publicação.

Na presente fase do processo legislativo a iniciativa em apreço não nos parece suscitar outras questões em

face da lei formulário.

III. Enquadramento legal e doutrinário e antecedentes

 Enquadramento legal nacional e antecedentes

O Programa do XXI Governo Constitucional apresenta como objetivos essenciais para promover o

relançamento da economia portuguesa, a necessidade de reforçar e de garantir maior articulação dos apoios ao

investimento, tendo em consideração que num quadro de escassez de financiamento, é preciso encontrar

formas novas e eficazes de financiar as empresas e de dinamizar a atividade económica e a criação de

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emprego1. Pode ainda ler-se no mencionado Programa, que o Governo português mobilizará os recursos e

adequará o quadro de apoios públicos à necessidade de uma retoma rápida do investimento. Para o efeito,

atuará em seis domínios. Assim, em primeiro lugar, será dinamizada e acelerada a execução dos fundos

comunitários, garantindo o seu direcionamento para as empresas e explorando novas fontes de financiamento

europeu para reforçar o financiamento à economia. Em segundo lugar, será criado um fundo de capitalização

de apoio ao investimento empresarial. Em terceiro lugar, será promovida uma maior articulação e integração

dos apoios ao investimento, o que inclui o estímulo a novas formas de financiamento privado que ampliem as

opções de financiamento às empresas e a criação de incentivos fiscais ao investimento aplicado em projetos

empresariais. Em quarto lugar, serão adotadas iniciativas destinadas a incentivar o investimento estrangeiro em

Portugal. Em quinto lugar, serão removidos obstáculos e reduzido o tempo e o custo do investimento através de

um novo programa Simplex para as empresas. Finalmente, em sexto lugar, serão estudados e identificados os

investimentos seletivos que permitam o máximo aproveitamento de investimentos infraestruturais já realizados

e que possam ser rentabilizados em favor do desenvolvimento económico.

Assim, e em concretização destes objetivos e dada a necessidade de mobilizar todos os parceiros sociais e

agentes económicos, o Governo, através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 100/2015, de 23 de

dezembro2, promoveu a criação da Estrutura de Missão para a Capitalização das Empresas (EMCE)3. Esta

estrutura temporária de projeto apresenta como desígnio, a promoção de uma maior capitalização das empresas

portuguesas, mediante reforço dos capitais próprios e da consequente redução do seu nível de endividamento

através, por exemplo, de instrumentos financeiros de participação direta ou indireta no capital de empresas; de

instrumentos especiais de financiamento de empresas equivalentes a capitais próprios; e de benefícios e outras

medidas de natureza fiscal que incentivem a capitalização de empresas.

Com esse fim a Estrutura de Missão para a Capitalização de Empresas detém as seguintes competências:

 Conceber e propor novas medidas de apoio à capitalização das empresas, desenhando os

instrumentos com o detalhe necessário à sua aplicação prática e identificando os recursos disponíveis em

fundos públicos, nacionais, europeus e internacionais, bem como as respetivas fontes de financiamento;

 Propor as alterações ou ajustamentos aos instrumentos de capitalização em vigor, com base na

avaliação da sua eficácia e eficiência.

Integrando personalidades de reconhecido mérito e competência na referida área e funcionando na

dependência do Ministro da Economia, a EMCE deveria propor ao Governo o desenvolvimento destas linhas

orientadoras e a identificação das iniciativas a prosseguir, apresentando para o efeito relatórios sobre esta

matéria.

Deste modo, em 16 de junho de 2016, foi apresentado o Relatório da Estrutura de Missão para a

Capitalização das Empresas - metodologia, diagnóstico, eixos, objetivos e medidas de capitalização, no âmbito

da reunião da Comissão de Acompanhamento que decorreu no Ministério da Economia.

Neste relatório, a EMCE desenvolveu uma análise abrangente e transversal da economia e da realidade

empresarial nacionais, tendo apresentado ao Governo um conjunto de 131 medidas enquadradas em cinco

eixos estratégicos de intervenção: Simplificação Administrativa e Enquadramento Sistémico, Fiscalidade,

Reestruturação Empresarial, Alavancagem de Financiamento e Investimento e Dinamização do Mercado de

Capitais.

No Eixo III, relativo à reestruturação empresarial que visa fomentar mecanismos voluntários nesta matéria,

cumpre destacar a proposta 71, que vem propor a conceção e lançamento de um regime jurídico de

reestruturação extrajudicial de passivos empresariais, a partir da avaliação de potenciais aspetos de melhoria

no âmbito do PER e SIREVE, propostaque deverá ser associada ao Eixo II, relativo à fiscalidade que propõe

um aperfeiçoamento do enquadramento fiscal dos processos de reestruturação empresarial, designadamente

daqueles que tenham natureza extrajudicial.

1 Programa do XXI Governo Constitucional, pags. 9 e seg. 2 O mandato da Estrutura de Missão para a Capitalização de Empresas foi prorrogado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 48-B/2017, de 31 de março. 3 Nos termos do n.º 4 da Resolução do Conselho de Ministros n.º 81/2017, de 8 de junho, sem prejuízo da extinção da EMCE em 30 de junho de 2017, o respetivo gabinete de apoio técnico mantem-se em funcionamento até 31 de dezembro, mantendo os seus elementos o respetivo estatuto e cabendo a sua coordenação ao membro do Governo responsável pela área da economia.

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Com base nos referidos eixos estratégicos de intervenção, o Governo aprovou, através da Resolução do

Conselho de Ministros n.º 42/2016, de 18 de agosto, o Programa Capitalizar, enquanto programa estratégico de

apoio à capitalização das empresas, à retoma do investimento e ao relançamento da economia, promovendo

estruturas financeiras mais equilibradas, reduzindo os passivos das empresas economicamente viáveis, ainda

que com níveis excessivos de endividamento, bem como melhorando as condições de acesso ao financiamento

das micro, pequenas e médias empresas, e do segmento de empresas designado Mid Cap.

O Programa Capitalizar integra, assim, uma lista de medidas que tem como base as propostas constantes

do relatório da EMCE. Através da mencionada resolução, determina-se igualmente que se proceda à análise

das restantes medidas propostas no relatório da EMCE, com vista à avaliação da oportunidade e relevância da

sua implementação, bem como do respetivo impacto orçamental. Após a referida apreciação, tais medidas

podem ser, ainda, objeto de inclusão no Programa Capitalizar. Simultaneamente, a EMCE deveria coordenar os

trabalhos técnicos preparatórios, sob a forma de anteprojetos de diplomas, de forma a habilitar o Governo a

decidir sobre eventuais iniciativas legislativas, em articulação com os membros do Governo responsáveis em

razão das matérias e os respetivos serviços de apoio.

No ponto 33 do Anexo II – Medidas do Programa Capitalizar, constante da Resolução do Conselho de

Ministros n.º 42/2016, de 18 de agosto, prevê-se a efetivação, no terceiro trimestre de 2017, de um regime

jurídico de reestruturação extrajudicial de passivos empresariais, a partir da avaliação de potenciais melhorias

no âmbito do PER e Sistema de Recuperação de Empresas por Via Extrajudicial. Prevê-se, também, melhorar

o enquadramento fiscal dos processos de reestruturação empresarial, designadamente daqueles com natureza

extrajudicial.

De salientar que o Governo já inclui um número alargado de medidas constantes do Programa Capitalizar no

quadro do Orçamento do Estado para 2017.

Recentemente, a Resolução do Conselho de Ministros n.º 81/2017, de 8 de junho, veio avaliar o Programa

Capitalizar e aprovar medidas adicionais, incluindo as de caráter fiscal que devem constar da proposta de lei do

Orçamento do Estado para o próximo ano.

Também no Programa Nacional de Reformas, atualizado em abril de 2017, se pode ler que o Governo decidiu

criar novos regimes e figuras ao nível dos mecanismos extrajudiciais que vêm simplificar o processo de

recuperação de empresas, cumprindo destacar a fixação do Regime Extrajudicial de Recuperação de Empresas

que permite a um devedor que se encontre em situação económica difícil ou em insolvência iminente encetar

negociações com os credores com vista a alcançar um acordo – voluntário, de conteúdo livre e, por regra,

confidencial – tendente à sua recuperação. Cumpridos que sejam determinados requisitos, o acordo atingido

produzirá os mesmos efeitos que este teria caso fosse aprovado no contexto de um Processo Especial de

Revitalização. Adicionalmente, o RERE permite ainda ao devedor, por via da celebração de um protocolo de

negociação, obter um ambiente favorável à negociação com os seus credores4.

Nos termos do artigo 5.º do Código da Insolvência e da Recuperação de Empresas (CIRE), considera-se

empresa toda a organização de capital e de trabalho destinada ao exercício de qualquer atividade económica.

É considerado em situação de insolvência o devedor que se encontre impossibilitado de cumprir as suas

obrigações vencidas (n.º 1 do artigo 3.º do CIRE). Já o processo de insolvência é um processo de execução

universal que tem como finalidade a satisfação dos credores pela forma prevista num plano de insolvência,

baseado, nomeadamente, na recuperação da empresa compreendida na massa insolvente, ou, quando tal não

se afigure possível, na liquidação do património do devedor insolvente e a repartição do produto obtido pelos

credores. Estando em situação económica difícil, ou em situação de insolvência meramente iminente, o devedor

pode requerer ao tribunal a instauração de Processo Especial de Revitalização (PER)5,6(artigo 1.º do CIRE).

Este tem como finalidade permitir ao devedor que esteja numa situação economicamente difícil ou em situação

de insolvência iminente, mas que ainda seja passível de ser recuperado, negociar com os credores com vista a

um acordo que leve a revitalização daquele (artigo 17.º-A, n.º 1 do CIRE). Encontram-se em situação económica

4 Programa Nacional de Reformas pág. 48. 5 O PER foi instituído pela Lei n.º 16/2012, de 20 de abril, (trabalhos preparatórios) que procedeu à sexta alteração ao Código da Insolvência e da Recuperação de Empresas. 6 Sobre esta matéria, na anterior legislatura, foram apresentadas pelo Grupo Parlamentar do Partido Socialista as seguintes iniciativas: Projeto de Lei n.º 430/XII – Altera a Lei Geral Tributária para que o Estado não inviabilize sistematicamente os Planos Especiais de Recuperação de Empresas; e Projeto de Lei n.º 531/XII – Altera a Lei Geral Tributária para que o Estado não inviabilize sistematicamente os Planos Especiais de Recuperação de Empresas. Foram ambas rejeitadas na votação na generalidade.

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difícil os devedores enfrentem sérias dificuldades para cumprir pontualmente as suas obrigações (artigo 17.º-B

do CIRE).

Nesta sequência, e de acordo com o comunicado do Conselho de Ministros de 18 de maio de 2017, no âmbito

do Programa Capitalizar, foi cumprida mais uma etapa na estratégia de capitalização das empresas, assumida

como estrutural para o relançamento da economia e para a criação de emprego. Os objetivos das novas medidas

prendem-se com a melhoria da eficácia nos processos de reestruturação empresarial e de insolvência; a

alavancagem financeira das empresas; e a dinamização do mercado de capitais. O governo dá assim mais um

passo fundamental na implementação do Programa Capitalizar, através da concretização de medidas de quatro

dos cinco eixos estratégicos do Programa, que tem por objetivo a capitalização das Pequenas e Médias

Empresas (PME), a promoção de estruturas financeiras nas empresas mais equilibradas, a redução dos

passivos das empresas economicamente viáveis, bem como a melhoria das condições de acesso ao

financiamento por parte das Micro e PME. Assim, o Conselho de Ministros aprovou hoje um diploma legislativo

que se insere simultaneamente no eixo estratégico da Dinamização do Mercado de Capitais e no eixo da

Alavancagem de Financiamento e Investimento.

E acrescenta: no eixo da Reestruturação Empresarial, o Conselho de Ministros de 16 de março deste ano

tinha já aprovado 4 medidas que enviou para consulta pública alargada, até 14 de abril. Foram recebidos

contributos de 64 entidades e foram realizadas várias reuniões com peritos de entidades relevantes no domínio

da reestruturação empresarial em todo o país, tendo sido hoje adotados os seguintes diplomas legislativos, que

contemplam já os contributos decorrentes do processo de consulta pública. (…) Foram ainda criados novos

regimes e figuras ao nível dos mecanismos extrajudiciais que vêm simplificar o processo de recuperação de

empresas: (…) a). Extingue-se o SIREVE e cria-se o Regime Extrajudicial de Recuperação de Empresas (RERE)

que permite a um devedor que se encontre em situação económica difícil ou em insolvência iminente encetar

negociações com os credores com vista a alcançar um acordo – voluntário, de conteúdo livre e, por regra,

confidencial – tendente à sua recuperação. Cumpridos que sejam determinados requisitos, o acordo atingido

produzirá os mesmos efeitos que este teria caso fosse aprovado no contexto de um Processo Especial de

Revitalização. Adicionalmente, o RERE permite ainda ao devedor, por via da celebração de um protocolo de

negociação, obter um ambiente favorável à negociação com os seus credores.

A presente iniciativa visa criar o Regime Extrajudicial de Recuperação de Empresas (RERE), regulando os

termos e os efeitos das negociações e do acordo de reestruturação que seja alcançado entre um devedor e um

ou mais dos seus credores, na medida em que os participantes manifestem, expressa e unanimemente, a

vontade de submeter as negociações ou o acordo de reestruturação ao regime previsto no articulado da presente

proposta de lei. O acesso ao já mencionado Processo Especial de Revitalização será limitado a empresas em

situação económica difícil ou em insolvência iminente. Deste modo, e com o objetivo de disponibilizar às

empresas que se encontrem nessa situação um mecanismo extrajudicial de recuperação que seja alternativo ao

processo de insolvência, é criado um regime transitório que, durante um período de 18 meses permite às

empresas que se encontrem em situação de insolvência recorrer ao RERE.

De acordo com a exposição de motivos da presente iniciativa, em virtude de o SIREVE ter sido marginalmente

utilizado pelas empresas em dificuldades em anos de crise financeira (entre 2012 e 2016 foram aprovados com

sucesso cerca de 220 acordos no âmbito do SIREVE) e de, mediante a existência do RERE, não se perspetivar

uma utilização da figura, propõe-se agora a sua revogação.

O Sistema de Recuperação de Empresas por Via Extrajudicial (SIREVE) foi criado pelo Decreto-Lei n.º

178/2012, de 3 de agosto, diploma que foi alterado pelo Decreto-Lei n.º 26/2015, de 6 de fevereiro (versão

consolidada). Consiste num procedimento que visa promover a recuperação extrajudicial das empresas, através

da celebração de um acordo entre a empresa e todos ou alguns dos seus credores, que representem no mínimo

50 % do total das dívidas da empresa, e que viabilize a recuperação da situação financeira da empresa.

O SIREVE surgiu no âmbito do Programa de Assistência Económica e Financeira a Portugal, acordado com

a União Europeia, o Fundo Monetário Internacional e o Banco Central Europeu, em que se previa um conjunto

de medidas que tinham como objetivo a promoção dos mecanismos de recuperação extrajudicial de devedores,

ou seja, de procedimentos alternativos ao processo de insolvência, que visavam a recuperação da empresa pela

via não judicial, promovendo a obtenção de uma solução consensual entre a empresa em dificuldades

financeiras e os respetivos credores. Entre estas medidas, encontrava-se a aprovação dos Princípios

Orientadores da Recuperação Extrajudicial de Devedores, publicados em anexo à Resolução do Conselho de

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Ministros n.º 43/2011, de 25 de outubro, e que constituem um instrumento de adesão voluntária destinado a

promover a eficácia dos procedimentos extrajudiciais de recuperação de devedores. Na verdade, o SIREVE

traduz-se num processo de revitalização acompanhado pelo IAPMEI e não pelos tribunais.

De mencionar que é ainda proposta a revogação do n.º 2 do artigo 16.º - Procedimentos especiais do Código

da Insolvência e da Recuperação de Empresas (CIRE), dado que o mesmo estabelece que os benefícios fiscais

constantes dos artigos 268.º a 270.º dependem de reconhecimento prévio da Autoridade Tributária e Aduaneira,

quando aplicados no âmbito do Decreto-Lei n.º 178/2012, de 3 de agosto. Como este diploma é o que precede

à criação do SIREVE, torna-se agora necessário proceder também à revogação do número do artigo que o

mencionava no CIRE.

O novo Regime Extrajudicial de Recuperação de Empresas é criado em articulação com o estatuto de

mediador de recuperação de empresas constante da Proposta de Lei n.º 83/XIII (2.ª); e com a Proposta de Lei

n.º 85/XIII (2.ª) que aprova o regime jurídico de conversão de créditos em capital, ambas apresentadas pelo

Governo.

Por último, e para melhor leitura e compreensão da presente proposta de lei mencionam-se os seguintes

diplomas:

 Código da Insolvência e da Recuperação de Empresas;

 Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas.

 Enquadramento doutrinário/bibliográfico

CASANOVA, Nuno Baltazar; DINIS, David Sequeira – O processo especial de revitalização: comentários

aos artigos 17.º-A a 17.º-I do código da insolvência e da recuperação de empresas. Coimbra: Coimbra

Editora, 2014. 199 p. ISBN 978-972-32-2237-1. Cota: 12.06.3 - 196/2014.

Resumo: «A presente obra pretende oferecer uma visão abrangente e sistematizada do regime do PER,

dirigida a advogados, magistrados, administradores judiciais e empresários. Privilegia, por isso, uma abordagem

pragmática das questões que se suscitam no âmbito do PER e que os Autores têm vindo a detetar na sua prática

forense.

Os Autores analisam o PER desde a sua génese (requisitos, início do processo, etc.), passando pelas suas

diversas vicissitudes (reclamações de créditos, negociações, intervenção do administrador judicial provisório,

etc.), e terminando com o seu encerramento (votação, aprovação e homologação, etc.).

No tratamento dos temas relacionados com o PER, os Autores tiveram em consideração a (ainda

relativamente) escassa doutrina e jurisprudência existente, mas focaram-se na solução dos problemas concretos

que os profissionais do foro têm vindo a enfrentar.»

FERNANDES, Luís A. Carvalho; LABAREDA, João – Colectânea de estudos sobre a insolvência. Lisboa:

Quid Juris, 2011. ISBN 978-972-724-447-8. 336 p. Cota: 12.06.3 - 263/2012.

Resumo: Este livro reúne dez estudos sobre questões do direito das insolvências. Ocupa-se de matérias

substantivas e processuais. Todos eles são estudos imprescindíveis aos juristas dedicados às insolvências. No

seu conjunto cobrem uma significativa área do regime da insolvência. Fazem parte desta coletânea os seguintes

títulos: O novo Código da Insolvência e da Recuperação de Empresas - alguns aspetos mais controversos; O

Código da Insolvência e da Recuperação de Empresas na evolução do Regime da Falência no direito português;

Sentido geral do novo Regime da Insolvência no direito português; Pressupostos subjetivos da insolvência -

regime particular das instituições de crédito e sociedades financeiras; Órgãos da insolvência; Efeitos

substantivos privados da declaração de insolvência; Efeitos da declaração de insolvência no Contrato de

Trabalho segundo o Código da Insolvência e da Recuperação de Empresas; A qualificação da insolvência e a

administração da massa insolvente pelo devedor; A exoneração do passivo restante na insolvência das pessoas

singulares no direito português; Regime Particular da Insolvência dos Cônjuges.

MARTINS, Luís M., compil. – Código da insolvência e da recuperação de empresas: texto da lei, notas

remissivas, jurisprudência. 2.ª ed. Coimbra : Almedina, 2012. 407 p. ISBN 978-972-40-4871-0. Cota: 12.06.3

- 199/2012.

Resumo: A presente obra inclui o Código da Insolvência e da Recuperação de Empresas, juntamente com

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21 DE JUNHO DE 2017 49

notas remissivas e jurisprudência relativas aquele diploma.

PRATA, Ana, anot.; CARVALHO, Jorge Morais, anot.; SIMÕES, Rui, anot. - Código da Insolvência e da

recuperação de empresas: anotado. Coimbra: Almedina, 2013. 798 p. ISBN 978-972-40-5293-9. Cota: 12.06.3

- 397/2013.

Resumo: A presente obra inclui o Código da Insolvência e da Recuperação de Empresas com anotações de

Ana Prata, Jorge Morais Carvalho e Rui Simões.

RECUPERAÇÃO e insolvência de empresas. Vida judiciária. Porto. N.º 192 (Nov./Dez. 2015), 56 p. Cota:

RP-136.

Resumo: As normas legais sobre insolvência têm sido alvo de sucessivas alterações. As mudanças têm

sempre o objetivo de tornar mais fácil e possível a recuperação de empresas em dificuldades, em alternativa à

insolvência e liquidação. No presente número da revista Vida Judiciária encontramos um vasto conjunto de

artigos de opinião precisamente sobre o tema da recuperação de empresas em dificuldades.

SANTOS, Filipe Cassiano dos; FONSECA, Hugo Duarte – Pressupostos para a declaração de insolvência

no Código da Insolvência e da Recuperação de Empresas. Cadernos de direito privado. Braga. ISSN 1645-

7242. N.º 29 (Jan./Mar. 2010), p. 13-24. Cota: RP-155.

Resumo: «O presente texto – de alcance eminentemente prático – centra-se na abordagem sucinta de alguns

dos principais problemas colocados pela interpretação das normas que, no Código da Insolvência e da

Recuperação de Empresas, estabelecem os requisitos cujo preenchimento é indispensável para a declaração

de insolvência.

Da análise empreendida resultará evidente que a lei é particularmente sensível quanto aos factos que o

requerente sempre terá que alegar e provar no processo de insolvência, a fim de que a sua pretensão possa

lograr êxito. E, do mesmo passo, tornar-se-á também claro que este processo não pode licitamente arvorar-se

num sucedâneo facultativo do processo executivo comum, regido pelo Código de Processo Civil.»

SILVA, Fátima Reis – Dificuldades da recuperação de empresa no código da insolvência e da

recuperação de empresa. Coimbra: Almedina, 2011. 270 p. (Miscelâneas ; 7). ISBN 978-972-40-4588-7. Cota:

40 - 23/2012.

Resumo: O presente artigo faz uma avaliação dos efeitos da profunda reforma que o Código da Insolvência

e da Recuperação de Empresas trouxe. Um dos aspetos que mais impressionou a autora, nos primeiros anos

de aplicação intensiva deste diploma, é a quase total inadequação e ineficácia do mesmo como instrumento de

recuperação de empresas. Este argumento vai ser desenvolvido tendo em conta os seguintes tópicos: a escolha

do Administrador da Insolvência; o administrador provisório; assembleia de apreciação do relatório; plano de

insolvência; administração pelo devedor.

 Enquadramento do tema no plano da União Europeia

De um modo geral, a legislação da União Europeia (UE) para regulação das atividades económicas tem por

objetivo a harmonização da regulamentação em vigor nos seus Estados-Membros, com vista à eliminação de

obstáculos ao funcionamento do mercado interno e de modo a garantir o pleno funcionamento das quatro

liberdades consagradas nos Tratados, incluindo o direito de estabelecimento. Foi com esse propósito que foi

aprovada a Diretiva 2012/30/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2012, tendente a

coordenar as garantias que, para proteção dos interesses dos sócios e de terceiros, são exigidas nos Estados-

Membros às sociedades, na aceção do segundo parágrafo do artigo 54.º do Tratado sobre o Funcionamento da

União Europeia, no que respeita à constituição da sociedade anónima, bem como à conservação e às

modificações do seu capital social, a fim de tornar equivalentes essas garantias em toda a Comunidade.

Esta Diretiva pretende assegurar uma equivalência mínima da proteção dos acionistas e dos credores das

sociedades da UE, sendo para isso necessário coordenar as legislações nacionais respeitantes à sua

constituição, bem como à conservação, ao aumento e à redução do seu capital. O direito de estabelecimento

está consagrado no artigo 50.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), respeitante às

políticas e ações internas da União e no título relativo à livre circulação de pessoas, de serviços e de capitais,

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que prevê na alínea g) do n.º 2 a coordenação das “garantias que, para proteção dos interesses dos sócios e

de terceiros, são exigidas nos Estados-Membros às sociedades, na aceção do segundo parágrafo do artigo 54.º,

na medida em que tal seja necessário, e a fim de tornar equivalentes essas garantias”. Conforme considerandos

da Diretiva 2012/30/UE, esta coordenação “reveste particular importância para as sociedades anónimas,

porquanto a atividade destas sociedades é predominante na economia dos Estados-Membros e estende-se,

frequentemente, para além dos limites do seu território nacional.” O processo de aprovação desta Diretiva

iniciou-se com a proposta COM(2011)029, aprovada pelo Parlamento e pelo Conselho em 1.ª leitura.

No Plano de Trabalho da Comissão Europeia para 2016 esta matéria foi considerada prioritária para o

seguimento da estratégia para o mercado único, estando previstas nas novas iniciativas para “um mercado

interno mais aprofundado e mais equitativo, dotado de uma base industrial reforçada”, nomeadamente iniciativas

em matéria de regulamentação das profissões e uma nova abordagem em matéria de falência e de insolvência

das empresas. Neste contexto foram transmitidas no final de 2016 as iniciativas COM(2016)723 - Proposta de

DIRETIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO relativa aos quadros jurídicos em matéria de

reestruturação preventiva, à concessão de uma segunda oportunidade e às medidas destinadas a aumentar a

eficiência dos processos de reestruturação, insolvência e quitação, e que altera a Diretiva 2012/30/UE e

COM(2016)852 - Proposta de DIRETIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO que altera a Diretiva

2014/59/UE no respeitante à capacidade de absorção de perdas e de recapitalização das instituições de crédito

e empresas de investimento e que altera as Diretivas 98/26/CE, 2002/47/CE, 2012/30/UE, 2011/35/UE,

2005/56/CE, 2004/25/CE e 2007/36/CE, embora esta última tenha sido enquadrada num pacote de iniciativas

específicas para organizações do setor financeiro.

Ambas estas iniciativas foram sinalizadas para escrutínio pela Comissão de Assuntos Europeus (CAE), tendo

sido sujeitas ao prazo de escrutínio de 8 semanas ao abrigo do Protocolo 2 anexo ao Tratado de Lisboa. O

Parecer CAE - COM(2016)723 da autoria de Maria Luís Albuquerque (PSD) e o Parecer CAE -

COM(2016)851+852+853+854 da autoria de Eurico Brilhante Dias (PS) foram aprovados em reunião da CAE

em 7 de março de 2017, com os resultados transmitidos às instituições europeias e Governo. Estão a prosseguir

o processo legislativo ordinário com codecisão, encontrando-se em fase de discussões no Conselho.

Da posição adotada pela Assembleia da República sobre a COM(2016)723 destaca-se, nos considerandos

sobre esta matéria, que “a morosidade dos processos de reestruturação, de insolvência e de quitação da dívida

contribui de forma significativa para as baixas taxas de recuperação de créditos e dissuade os investidores de

fazerem negócio em jurisdições em que tal morosidade seja um risco”, referindo ainda que a “supressão dos

obstáculos a uma reestruturação eficaz das empresas viáveis com dificuldades financeiras contribui para

minimizar as perdas de postos de trabalho e os prejuízos dos credores na cadeia de abastecimento, e, deste

modo, traz benefícios para a economia em geral”. Conclui pela não violação do princípio da subsidiariedade, “na

medida em que o objetivo a alcançar será mais eficazmente atingido através de uma ação da União”.

 Enquadramento internacional

Países europeus

A legislação comparada é apresentada para os seguintes países da União Europeia: Bélgica, Espanha e

França.

BÉLGICA

A Lei belga relative à la continuité des entreprises prevê alguns mecanismos informais e extrajudiciais

destinados à reorganização de empresas em dificuldades. Esta lei, originalmente aprovada em 2009, foi

significativamente revista em 2013, através da Loi du 27 mai 2013 modifiant diverses législations en matière de

continuité des entreprises.

Deste modo, consagra-se a investigação comercial (chambre d'enquête commerciale / kamers voor

handelsonderzoek) e o acordo amigável (accord amiable / minnelijk akkoord vóór de opschorting), que pode ser

feito com um mínimo de dois credores. Existem duas modalidades de acordo amigável: a prevista no artigo 15.º

desta lei, que não se enquadra no procedimento de reorganização judicial (acordo extrajudicial); e o acordo

amigável previsto no artigo 43.º, este, sim, já no quadro do procedimento de reorganização judicial.

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A empresa em dificuldades pode solicitar a ajuda de um mediador (médiateur/ondernemingsbemiddelaar),

conforme previsto no artigo 12.º e segs. da referida lei, com o propósito de ajudar a encontrar um acordo com

os credores.

O impulso para que se recorra à figura do mediador é do devedor, tendo como objetivo facilitar a

reorganização do negócio de molde a permitir a continuação da atividade económica, a manutenção dos

empregos e a liquidação de passivos. Este procedimento é confidencial (não sujeito a publicação), sendo a

duração e o alcance do mandato do mediador acordado entre o devedor e o tribunal.

ESPANHA

Em Espanha, a matéria relativa à Insolvência e Recuperação de Empresas é regulada pela Ley 22/2003, de

9 de julio, Concursal, que já foi, entretanto, sujeita a várias alterações, nomeadamente em 2011, 2013, 2014 e

em 2015, leis que espelham o impacto da situação económica vivida pela Espanha ao longo dos últimos anos,

pretendendo oferecer às empresas uma solução mais eficaz para a resolução dos seus problemas económicos

e financeiros através da introdução da possibilidade de acordos de refinanciamento.

Um primeiro procedimento extrajudicial destinado a facilitar a reestruturação da dívida empresarial encontra-

se no artigo 5 bis da Ley 22/2003, de 9 de julio, Concursal, Recorrendo a este artigo, a empresa devedora logra

um prazo adicional de três meses antes da eventualidade de ter de declarar insolvência. Neste prazo, o devedor

procura firmar um acordo com os credores, sendo este um processo confidencial.

Realça-se também o regime previsto no Título X - El acuerdo extrajudicial de pagos – da Ley 22/2003, de 9

de julio, Concursal. Este dispositivo legal foi introduzido no ordenamento jurídico espanhol em 2013 (através da

Ley 14/2013, de 27 de septiembre, de apoyo a los emprendedores y su internacionalización). Desde então, este

título já foi objeto de algumas alterações, nomeadamente através da Ley 25/2015, de 28 de julio, de mecanismo

de segunda oportunidad, reducción de la carga financiera y otras medidas de orden social e da Orden

JUS/2831/2015, de 17 de diciembre, por la que se aprueba el formulario para la solicitud del procedimiento para

alcanzar un acuerdo extrajudicial de pagos.

O artigo 231.º da Ley 22/2003 define os pressupostos deste acordo. O artigo 232.º determina que o devedor

que pretenda alcançar com os seus credores um acordo extrajudicial para o pagamento das dívidas solicitará a

nomeação de um mediador concursal, descrevendo o artigo 233.º os principais aspetos da sua nomeação. Nos

artigos seguintes (até ao artigo 242.º) regulam-se os restantes contornos legais deste acordo.

No que diz respeito à insolvência, o n.º 1 do artigo 23.º estabelece que a publicidade da declaração de

insolvência, bem como as restantes notificações e trâmites do processo, deve ser feita preferencialmente por

meios telemáticos, informáticos e eletrónicos. O artigo 27.º determina que a administração da insolvência é

constituída por um único membro. O seu estatuto encontra-se regulado no Capítulo II do Título II (artigos 34.º a

39.º) da citada lei. O Capítulo I do Título V regula as fases do acordo e da liquidação da massa insolvente. A

abertura da fase de liquidação pode ser solicitada em qualquer momento pelo devedor, como também pelos

credores e pelo administrador de insolvência. Durante a vigência do acordo, se o devedor se aperceber de que

não pode pagar a dívida nem cumprir as suas obrigações, solicita ao juiz que proceda à fase de liquidação.

Os artigos 99.º e 100.º definem os requisitos necessários para se alcançar o acordo de credores ou um plano

de viabilização da empresa.

FRANÇA

A legislação francesa dispõe relativamente às dificuldades das empresas no Código do Comércio, no Livro

VI da parte legislativa, tendo sido introduzido neste Código através da Lei n.º 2005-845, de 26 julho 2005.

O Título I do Livro VI do Código do Comércio trata da prevenção das dificuldades das empresas. Assim, está

prevista a criação de agrupamentos regionais que possam ajudar as empresas através de uma análise de

informações económicas, contabilísticas e financeiras enviadas regularmente pelas próprias empresas. Depois

de analisadas as dificuldades, pode ser proposta a intervenção de um perito, sendo possível o apoio do Banco

de França e da administração local. A pedido da empresa devedora, o presidente do Tribunal do Comércio pode

designar um mandatário ad hoc para conduzir um processo de conciliação entre os interesses de ambas as

partes. O artigo L611-13 prevê que estes cargos de mandatário ad hoc ou de conciliador não possam ser

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II SÉRIE-A — NÚMERO 125 52

exercidos por quem tenha sido, nos dois anos anteriores, remunerado por uma parte direta ou indiretamente

interessada.

Este Título I prevê, assim, dois mecanismos de prevenção das dificuldades das empresas, caracterizados

pelo seu caráter voluntário e confidencial: o do mandat ad hoc e o da conciliation (antes de 2005 designado por

règlement amiable). Ambos podem apenas ser iniciados pela empresa em dificuldades (devedora) e têm como

principal objetivo ajudar a empresa a alcançar um acordo com os credores (necessária a unanimidade), com

vista a evitar a insolvência do devedor. Embora de caráter extrajudicial, este acordo tem a supervisão do

presidente do Tribunal de Comércio.

O Título II institui um procedimento de salvaguarda, instaurado a pedido de uma empresa devedora que

ainda não tenha cessado o pagamento das dívidas, mas que preveja dificuldades nesse pagamento. Este

procedimento destina-se a facilitar a reorganização da empresa, com o objetivo de manter a sua atividade

económica, os empregos e o apuramento do passivo. Para tal, é elaborado um plano que, até ser integralmente

cumprido, não permite que sobre o mesmo património de um empresário independente de responsabilidade

limitada seja aberto novo procedimento de salvaguarda a pedido do devedor, nem um processo de recuperação

judicial ou liquidação judicial.

O processo de Recuperação Judicial é regulado pelo Título III, sendo instaurado quando o devedor não

consegue fazer face ao passivo exigível com o ativo disponível, e que esteja, por isso, em falta com os

pagamentos.

A Liquidação Judicial é regulada pelo Título IV, sendo um processo instaurado quando o devedor tenha

suspendido os pagamentos, e um plano de recuperação seja manifestamente impossível. Para tal é realizado

um Julgamento de Liquidação Judicial, previsto no Capítulo I deste Título. O Capítulo II define a realização do

ativo, o Capítulo III o apuramento do passivo, e o Capítulo IV uma liquidação judicial simplificada – possível

quando o liquidatário procede à venda dos bens mobiliários por mútuo acordo, ou por hasta pública, nos três

meses a seguir ao julgamento de liquidação judicial.

O Título V regula as responsabilidades e as sanções. Os credores não podem ser responsabilizados no

decurso de um procedimento de recuperação ou liquidação judicial, exceto nos casos de fraude, de interferência

na gestão do devedor ou de exigência de garantias desproporcionadas. As responsabilidades dos devedores

insolventes resultam da insuficiência de ativos, de falência individual – que pode ser determinada pelo tribunal

e pode implicar uma interdição de exercer qualquer cargo de gestão numa empresa, e/ou a incapacidade de

exercer até ao limite de 5 anos uma função pública eleita –, e da bancarrota, que implica uma pena de prisão

de 5 anos acrescida de uma multa de 75.000€, agravada para 7 anos e 100.000€ se for uma sociedade de

investimentos.

As dificuldades das empresas definidas no Livro VI da parte legislativa são regulamentadas no Livro VI da

parte regulamentar do Código.

Outros países / Organizações internacionais

Existem vários estudos promovidos por organizações internacionais sobre esta matéria, nomeadamente ao

nível do enquadramento comparativo de instrumentos legais na fase pré-insolvência. Entre outros, refira-se o

estudo disponibilizado pela Comissão Europeia Study on a new approach to business failure and insolvency –

Comparative legal analysis of the Member States’ relevant provisions and practices (2014), em que se analisa

detalhadamente um vasto leque de ordenamentos jurídicos europeus.

IV. Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria

 Iniciativas legislativas

Efetuada consulta à base de dados da Atividade Parlamentar (AP), verificou-se existirem pendentes, sobre

matéria idêntica, as seguintes iniciativas:

Proposta de Lei n.º 83/XIII (2.ª) (GOV) – Estabelece o estatuto do mediador de recuperação de empresas.

Proposta de Lei n.º 85/XIII (2.ª) (GOV) – Aprova o regime jurídico de conversão de créditos em capital

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As seguintes iniciativas foram ainda agendadas em conjunto pelo Governo com as anteriores, para o próximo

dia 23 de junho, pelo que podem ter potencialmente uma conexão com a presente iniciativa:

Proposta de Lei n.º 86/XIII (2.ª) (GOV) – Altera o regime jurídico de entrada, permanência, saída e

afastamento de estrangeiros de território nacional, e transpõe as Diretivas 2014/36/UE, 2014/66/UE e 2016/801,

de 11 de maio.

Proposta de Lei n.º 87/XIII (2.ª) (GOV) – Altera o procedimento e processo tributários.

 Petições

Efetuada consulta à base de dados da Atividade Parlamentar (AP), não se identificou qualquer petição

pendente sobre matéria idêntica ou com ela conexa.

V. Apreciação das consequências da aprovação e dos previsíveis encargos com a sua aplicação

Em face da informação disponível não é possível determinar ou quantificar eventuais encargos resultantes

da aprovação da presente iniciativa.

Nota Técnica

Proposta de Lei n.º 85/XIII (2.ª) (GOV)

Aprova o regime jurídico de conversão de créditos em capital.

Data de admissão: 24 de maio de 2017

Comissão de Economia, Inovação e Obras Públicas (6.ª)

Índice

I. ANÁLISE SUCINTA DOS FACTOS, SITUAÇÕES E REALIDADES RESPEITANTES À INICIATIVA

II. APRECIAÇÃO DA CONFORMIDADE DOS REQUISITOS FORMAIS, CONSTITUCIONAIS E

REGIMENTAIS E DO CUMPRIMENTO DA LEI FORMULÁRIO

III. ENQUADRAMENTO LEGAL E DOUTRINÁRIO E ANTECEDENTES

IV. INICIATIVAS LEGISLATIVAS E PETIÇÕES PENDENTES SOBRE A MESMA MATÉRIA

V. CONSULTAS E CONTRIBUTOS

VI. APRECIAÇÃO DAS CONSEQUÊNCIAS DA APROVAÇÃO E DOS PREVISÍVEIS ENCARGOS COM A

SUA APLICAÇÃO

Elaborada por: Luísa Colaço e Catarina Ferreira Antunes (DAC), José Filipe Sousa (DAPLEN), Maria Leitão e Tiago Tibúrcio (DILP)

Data: 8 de junho de 2017

I. Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa

O Governo apresenta uma proposta de lei mediante a qual cria o regime jurídico da conversão de créditos

em capital, procurando assim assegurar que uma empresa que se encontre em situação de incumprimento

perante os seus credores, tendo os seus capitais próprios negativos, tenha um modo célere de reestruturação

do respetivo balanço e reforço dos capitais próprios, permitindo que uma maioria de credores possa propor uma

conversão de créditos em capital social.

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Esta iniciativa integra-se na reforma do regime jurídico dos mecanismos de recuperação e reestruturação de

empresas que o Governo pretende levar a cabo, mediante a apresentação à Assembleia da República de três

propostas de lei.

Afirma o Governo, na exposição de motivos, que um dos objetivos essenciais do Programa do XXI Governo

Constitucional para o relançamento da economia portuguesa e a criação de emprego é a redução do elevado

nível de endividamento das empresas e a melhoria de condições para o investimento, nomeadamente através

da eliminação ou mitigação dos constrangimentos com que as empresas atualmente se deparam no acesso ao

financiamento por capitais próprios ou alheios, devendo o investimento empresarial assumir um papel

preponderante na recuperação forte e sustentada do crescimento económico.

O Governo aprovou, através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 42/2016, de 18 de agosto, o

Programa Capitalizar, enquanto programa estratégico de apoio à capitalização das empresas, à retoma do

investimento e ao relançamento da economia.

A proposta de lei tem 8 artigos.

O âmbito de aplicação da lei é delimitado no artigo 2.º.

No artigo 3.º definem-se os pressupostos e requisitos necessários para que os credores possam propor à

sociedade a conversão dos seus créditos em capital social, bem como os documentos que devem acompanhar

a proposta. Determina-se ainda a preferência dos sócios no aumento de capital.

O artigo 4.º regula o prazo para a deliberação dos sócios sobre a proposta de conversão e os efeitos da

recusa da proposta ou da não realização da assembleia geral para esse efeito.

Nos artigos 5.º e 6.º prevê-se o mecanismo do suprimento judicial da deliberação social e os efeitos da

aquisição subsequente do capital.

Finalmente, artigo 7.º regula os efeitos da declaração de insolvência da sociedade.

II. Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do

cumprimento da lei formulário

 Conformidade com os requisitos formais, constitucionais e regimentais

A iniciativa sub judice é apresentada pelo Governo, no âmbito do seu poder de iniciativa e da sua competência

política, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 167.º e na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da

Constituição e no artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República (RAR).

Toma a forma de proposta de lei, nos termos do n.º 1 do artigo 119.º do RAR, encontra-se redigida sob a

forma de artigos, alguns deles divididos em números e alíneas, tem uma designação que traduz sinteticamente

o seu objeto principal e é precedida de uma breve exposição de motivos, mostrando-se, assim, conforme com

o disposto nas alíneas a), b) e c) do n.º 1 do artigo 124.º do RAR. De igual modo, observa os requisitos formais

relativos às propostas de lei, constantes das alíneas a), b) e c) do n.º 2 do artigo 124.º do RAR.

Cumpre referir, contudo, que, nos termos do n.º 3 do artigo 124.º do Regimento, as propostas de lei devem

ser acompanhadas dos estudos, documentos e pareceres que as tenham fundamentado. O Decreto-Lei n.º

274/2009, de 2 de outubro, que regula o procedimento de consulta de entidades, públicas e privadas, realizado

pelo Governo, dispõe igualmente, no n.º 1 do artigo 6.º, que “Os atos e diplomas aprovados pelo Governo cujos

projetos tenham sido objeto de consulta direta contêm, na parte final do respetivo preâmbulo ou da exposição

de motivos, referência às entidades consultadas e ao carácter obrigatório ou facultativo das mesmas”. E

acrescenta, no n.º 2, que “No caso de propostas de lei, deve ser enviada cópia à Assembleia da República dos

pareceres ou contributos resultantes da consulta direta às entidades cuja consulta seja constitucional ou

legalmente obrigatória e que tenham sido emitidos no decurso do procedimento legislativo do Governo”.

No caso em apreço, o Governo menciona na Exposição de Motivos, que a iniciativa foi submetida a consulta

pública entre 17 de março e 14 de abril, e ainda que promoveu a audição da Associação Sindical dos Juízes

Portugueses, do Conselho Superior da Magistratura, do Conselho Superior do Ministério Público, da Ordem dos

Advogados, da Ordem dos Contabilistas Certificados, da Ordem dos Revisores Oficiais de Contas, da Ordem

dos Solicitadores e Agentes de Execução e do Sindicato dos Magistrados do Ministério Público. No entanto, não

junta quaisquer contributos que dela tenham resultado.

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A presente iniciativa respeita os limites à admissão da iniciativa, previstos no n.º 1 do artigo 120.º do RAR,

uma vez que não parece infringir a Constituição ou os princípios nela consignados e define concretamente o

sentido das modificações a introduzir na ordem jurídica.

De igual modo, observa o disposto no n.º 2 do artigo 123.º do Regimento, mencionando que foi aprovada em

Conselho de Ministros em 18 de maio de 2017, sendo subscrita pelo Primeiro-Ministro e pela Secretária de

Estado Adjunta do Primeiro-Ministro, em substituição do Secretário de Estado dos Assuntos Parlamentares.

A proposta de lei deu entrada em 22 de maio do corrente ano, foi admitida e anunciada no dia 24 de maio,

data em que, por despacho de S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República, baixou, na generalidade, à

Comissão de Economia, Inovação e Obras Públicas (6.ª). A sua discussão na generalidade encontra-se já

agendada, em conjunto com outras iniciativas do Governo para a sessão plenária do próximo dia 23 de junho

(Cfr. Súmula n.º 43 da Conferência de Líderes, de 24 de maio).

 Verificação do cumprimento da lei formulário

A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, doravante

designada como lei formulário, contém um conjunto de normas sobre a publicação, identificação e formulário

dos diplomas que são relevantes em caso de aprovação da presente iniciativa e que, por isso, deverão ser tidas

em conta no decurso do processo da especialidade na Comissão, em particular aquando da redação final.

Assim, desde logo cumpre referir que a iniciativa sub judice contém uma exposição de motivos e obedece ao

formulário das propostas de lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 13.º da lei formulário,

apresentando sucessivamente, após o articulado, a data de aprovação em Conselho de Ministros (18-05-2017)

e as assinaturas do Primeiro-Ministro e da Secretária de Estado Adjunta do Primeiro-Ministro, em substituição

do Secretário de Estado dos Assuntos Parlamentares.

A proposta de lei, que “Aprova o regime jurídico de conversão de créditos em capital”, tem um título que

traduz sinteticamente o seu objeto, observando igualmente o disposto no n.º 2 do artigo 7.º da lei formulário.

Podendo, no entanto, ser aperfeiçoado da forma seguinte:“Regime jurídico de conversão de créditos em capital”.

Por fim, assinala-se que, em caso de aprovação, a iniciativa em apreço, revestindo a forma de lei, será objeto

de publicação na 1.ª série do Diário da República, nos termos da alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário.

No que diz respeito à entrada em vigor, mostrando-se em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 2.º

da lei formulário, o artigo 8.º da proposta de lei determina que aquela ocorre no dia seguinte ao da sua

publicação.

Na presente fase do processo legislativo a iniciativa em apreço não nos parece suscitar outras questões em

face da lei formulário.

III. Enquadramento legal e doutrinário e antecedentes

 Enquadramento legal nacional e antecedentes

O Programa do XXI Governo Constitucional apresenta como objetivos essenciais para promover o

relançamento da economia portuguesa, a necessidade de reforçar e de garantir maior articulação dos apoios ao

investimento, tendo em consideração que num quadro de escassez de financiamento, é preciso encontrar

formas novas e eficazes de financiar as empresas e de dinamizar a atividade económica e a criação de

emprego1. Pode ainda ler-se no mencionado Programa, que o Governo português mobilizará os recursos e

adequará o quadro de apoios públicos à necessidade de uma retoma rápida do investimento. Para o efeito,

atuará em seis domínios. Assim, em primeiro lugar, será dinamizada e acelerada a execução dos fundos

comunitários, garantindo o seu direcionamento para as empresas e explorando novas fontes de financiamento

europeu para reforçar o financiamento à economia. Em segundo lugar, será criado um fundo de capitalização

de apoio ao investimento empresarial. Em terceiro lugar, será promovida uma maior articulação e integração

dos apoios ao investimento, o que inclui o estímulo a novas formas de financiamento privado que ampliem as

opções de financiamento às empresas e a criação de incentivos fiscais ao investimento aplicado em projetos

1 Programa do XXI Governo Constitucional, pags. 9 e seg.

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empresariais. Em quarto lugar, serão adotadas iniciativas destinadas a incentivar o investimento estrangeiro em

Portugal. Em quinto lugar, serão removidos obstáculos e reduzido o tempo e o custo do investimento através de

um novo programa Simplex para as empresas. Finalmente, em sexto lugar, serão estudados e identificados os

investimentos seletivos que permitam o máximo aproveitamento de investimentos infraestruturais já realizados

e que possam ser rentabilizados em favor do desenvolvimento económico.

Assim, e em concretização destes objetivos e dada a necessidade de mobilizar todos os parceiros sociais e

agentes económicos, o Governo, através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 100/2015, de 23 de

dezembro2, promoveu a criação da Estrutura de Missão para a Capitalização das Empresas (EMCE)3. Esta

estrutura temporária de projeto apresenta como desígnio a promoção de uma maior capitalização das empresas

portuguesas, mediante reforço dos capitais próprios e da consequente redução do seu nível de endividamento

através, por exemplo, de instrumentos financeiros de participação direta ou indireta no capital de empresas; de

instrumentos especiais de financiamento de empresas equivalentes a capitais próprios; e de benefícios e outras

medidas de natureza fiscal que incentivem a capitalização de empresas.

Com esse fim a Estrutura de Missão para a Capitalização de Empresas detém as seguintes competências:

 Conceber e propor novas medidas de apoio à capitalização das empresas, desenhando os instrumentos

com o detalhe necessário à sua aplicação prática e identificando os recursos disponíveis em fundos públicos,

nacionais, europeus e internacionais, bem como as respetivas fontes de financiamento;

 Propor as alterações ou ajustamentos aos instrumentos de capitalização em vigor, com base na avaliação

da sua eficácia e eficiência.

Integrando personalidades de reconhecido mérito e competência na referida área e funcionando na

dependência do Ministro da Economia, a EMCE deveria propor ao Governo o desenvolvimento destas linhas

orientadoras e a identificação das iniciativas a prosseguir, apresentando para o efeito relatórios sobre esta

matéria.

Deste modo, em 16 de junho de 2016, foi apresentado o Relatório da Estrutura de Missão para a

Capitalização das Empresas - metodologia, diagnóstico, eixos, objetivos e medidas de capitalização, no âmbito

da reunião da Comissão de Acompanhamento que decorreu no Ministério da Economia.

Neste relatório, a EMCE desenvolveu uma análise abrangente e transversal da economia e da realidade

empresarial nacionais, tendo apresentado ao Governo um conjunto de 131 medidas enquadradas em cinco

eixos estratégicos de intervenção: Simplificação Administrativa e Enquadramento Sistémico, Fiscalidade,

Reestruturação Empresarial, Alavancagem de Financiamento e Investimento e Dinamização do Mercado de

Capitais.

No Eixo II, relativo à fiscalidade que visa melhorar o enquadramento fiscal dos processos de reestruturação

empresarial, designadamente daqueles que tenham natureza extrajudicial, cumpre destacar a proposta 26, que

vem propor a avaliação da possibilidade de incentivos fiscais à conversão de créditos, de sócios e acionistas ou

terceiros, em participações sociais. Já no Eixo III, respeitante à reestruturação empresarial para fomentar a

eficácia dos procedimentos de reestruturação de empresas, cumpre destacar a proposta 55, que recomenda a

clarificação do regime de conversão de créditos em capital, e a proposta 76, que sugere a criação de regras que

permitam aos credores privilegiados que detenham uma maioria de reforçada dos créditos impor medida de

conversão de crédito em capital oponível ao devedor e aos seus sócios, quando este tenha capitais próprios

negativos, mediante decisão judicial que substitua a deliberação dos sócios que se mostrasse necessária,

designadamente de redução e aumento do capital social.

2 O mandato da Estrutura de Missão para a Capitalização de Empresas foi prorrogado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 48-B/2017, de 31 de março. 3 Nos termos do n.º 4 da Resolução do Conselho de Ministros n.º 81/2017, de 8 de junho, sem prejuízo da extinção da EMCE em 30 de junho de 2017, o respetivo gabinete de apoio técnico mantem-se em funcionamento até 31 de dezembro, mantendo os seus elementos o respetivo estatuto e cabendo a sua coordenação ao membro do Governo responsável pela área da economia.

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Com base nos referidos eixos estratégicos de intervenção, o Governo aprovou, através da Resolução do

Conselho de Ministros n.º 42/2016, de 18 de agosto, o Programa Capitalizar, enquanto programa estratégico de

apoio à capitalização das empresas, à retoma do investimento e ao relançamento da economia, promovendo

estruturas financeiras mais equilibradas, reduzindo os passivos das empresas economicamente viáveis, ainda

que com níveis excessivos de endividamento, bem como melhorando as condições de acesso ao financiamento

das micro, pequenas e médias empresas, e do segmento de empresas designado Mid Cap.

O Programa Capitalizar integra, assim, uma lista de medidas que tem como base as propostas constantes

do relatório da EMCE. Através da mencionada resolução, determina-se igualmente que se proceda à análise

das restantes medidas propostas no relatório da EMCE, com vista à avaliação da oportunidade e relevância da

sua implementação, bem como do respetivo impacto orçamental. Após a referida apreciação, tais medidas

podem ser, ainda, objeto de inclusão no Programa Capitalizar. Simultaneamente, a EMCE deveria coordenar os

trabalhos técnicos preparatórios, sob a forma de anteprojetos de diplomas, de forma a habilitar o Governo a

decidir sobre eventuais iniciativas legislativas, em articulação com os membros do Governo responsáveis em

razão das matérias e os respetivos serviços de apoio.

De salientar que o Governo já inclui um número alargado de medidas constantes do Programa Capitalizar no

quadro do Orçamento do Estado para 2017.

Recentemente, a Resolução do Conselho de Ministros n.º 81/2017, de 8 de junho, veio avaliar o Programa

Capitalizar e aprovar medidas adicionais, incluindo as de caráter fiscal que devem constar da proposta de lei do

Orçamento do Estado para o próximo ano.

Também no Programa Nacional de Reformas, atualizado em abril de 2017, se pode ler que o Governo decidiu

criar novos regimes e figuras ao nível dos mecanismos extrajudiciais que vêm simplificar o processo de

recuperação de empresas, cumprindo destacar a fixação do Regime Jurídico de Conversão de Créditos em

Capital que permite que as empresas que se encontrem em situação de capital próprio negativo possam

reestruturar o respetivo balanço e reforçar os capitais próprios, admitindo que uma maioria de credores proponha

uma conversão de créditos em capital4.

Nos termos do artigo 5.º do Código da Insolvência e da Recuperação de Empresas (CIRE), considera-se

empresa toda a organização de capital e de trabalho destinada ao exercício de qualquer atividade económica.

É considerado em situação de insolvência o devedor que se encontre impossibilitado de cumprir as suas

obrigações vencidas (n.º 1 do artigo 3.º do CIRE). Já o processo de insolvência é um processo de execução

universal que tem como finalidade a satisfação dos credores pela forma prevista num plano de insolvência,

baseado, nomeadamente, na recuperação da empresa compreendida na massa insolvente, ou, quando tal não

se afigure possível, na liquidação do património do devedor insolvente e a repartição do produto obtido pelos

credores. Estando em situação económica difícil, ou em situação de insolvência meramente iminente, o devedor

pode requerer ao tribunal a instauração de Processo Especial de Revitalização (PER) 5,6 (artigo 1.º do CIRE).

Este tem como finalidade permitir ao devedor que esteja numa situação economicamente difícil ou em situação

de insolvência iminente, mas que ainda seja passível de ser recuperado, negociar com os credores com vista a

um acordo que leve a revitalização daquele (artigo 17.º-A, n.º 1 do CIRE). Encontram-se em situação económica

difícil os devedores enfrentem sérias dificuldades para cumprir pontualmente as suas obrigações (artigo 17.º-B

do CIRE).

Nesta sequência, e de acordo com o comunicado do Conselho de Ministros de 18 de maio de 2017, no âmbito

do Programa Capitalizar, foi cumprida mais uma etapa na estratégia de capitalização das empresas, assumida

como estrutural para o relançamento da economia e para a criação de emprego. Os objetivos das novas medidas

prendem-se com a melhoria da eficácia nos processos de reestruturação empresarial e de insolvência; a

alavancagem financeira das empresas; e a dinamização do mercado de capitais. O governo dá assim mais um

passo fundamental na implementação do Programa Capitalizar, através da concretização de medidas de quatro

dos cinco eixos estratégicos do Programa, que tem por objetivo a capitalização das Pequenas e Médias

4 Programa Nacional de Reformas pág. 48. 5 O PER foi instituído pela Lei n.º 16/2012, de 20 de abril, (trabalhos preparatórios) que procedeu à sexta alteração ao Código da Insolvência e da Recuperação de Empresas. 6 Sobre esta matéria, na anterior legislatura, foram apresentadas pelo Grupo Parlamentar do Partido Socialista as seguintes iniciativas: Projeto de Lei n.º 430/XII – Altera a Lei Geral Tributária para que o Estado não inviabilize sistematicamente os Planos Especiais de Recuperação de Empresas; e Projeto de Lei n.º 531/XII – Altera a Lei Geral Tributária para que o Estado não inviabilize sistematicamente os Planos Especiais de Recuperação de Empresas. Foram ambas rejeitadas na votação na generalidade.

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Empresas (PME), a promoção de estruturas financeiras nas empresas mais equilibradas, a redução dos

passivos das empresas economicamente viáveis, bem como a melhoria das condições de acesso ao

financiamento por parte das Micro e PME. Assim, o Conselho de Ministros aprovou hoje um diploma legislativo

que se insere simultaneamente no eixo estratégico da Dinamização do Mercado de Capitais e no eixo da

Alavancagem de Financiamento e Investimento.

E acrescenta: no eixo da Reestruturação Empresarial, o Conselho de Ministros de 16 de março deste ano

tinha já aprovado 4 medidas que enviou para consulta pública alargada, até 14 de abril. Foram recebidos

contributos de 64 entidades e foram realizadas várias reuniões com peritos de entidades relevantes no domínio

da reestruturação empresarial em todo o país, tendo sido hoje adotados os seguintes diplomas legislativos, que

contemplam já os contributos decorrentes do processo de consulta pública. (…) Foram ainda criados novos

regimes e figuras ao nível dos mecanismos extrajudiciais que vêm simplificar o processo de recuperação de

empresas: (…) c. O Regime Jurídico de Conversão de Créditos em Capital permite que as empresas que se

encontrem em situação de capital próprio negativo possam reestruturar o respetivo balanço e reforçar os capitais

próprios, admitindo que uma maioria de credores proponha uma conversão de créditos em capital. O regime é

rodeado de diversas cautelas por forma a assegurar que a aplicação é reservada para situações que

objetivamente a justifiquem, comprovada por profissional idóneo independente, e exigindo que os credores

proponentes detêm créditos de montante que, noutras condições, lhes permitisse aprovar um plano de

recuperação em processo de insolvência.

A presente iniciativa visa criar o regime jurídico da conversão em capital de créditos detidos sobre uma

sociedade comercial ou sob forma comercial com sede em Portugal.

O novo regime jurídico da conversão em capital de créditos é criado em articulação com o estatuto de

mediador de recuperação de empresas, constante da Proposta de Lei n.º 83/XIII, e com o novo Regime

Extrajudicial de Recuperação de Empresas, que consta da Proposta de Lei n.º 84/XIII, iniciativas estas que

também foram apresentadas pelo Governo.

Por último, e para melhor leitura e compreensão da presente proposta de lei, mencionam-se os seguintes

artigos e diplomas:

 Código da Insolvência e da Recuperação de Empresas;

 Código das Sociedades Comerciais;

 Decreto-Lei n.º 133/2013, de 3 de outubro, alterado pela Lei n.º 75-A/2014, de 30 de setembro, e pela Lei

n.º 42/2016, de 28 de dezembro – No uso da autorização legislativa concedida pela Lei n.º 18/2013, de 18 de

fevereiro, aprova o novo regime jurídico do sector público empresarial.

 Enquadramento do tema no plano da União Europeia

De um modo geral, a legislação da União Europeia (UE) para regulação das atividades económicas tem por

objetivo a harmonização da regulamentação em vigor nos seus Estados-Membros, com vista à eliminação de

obstáculos ao funcionamento do mercado interno e de modo a garantir o pleno funcionamento das quatro

liberdades consagradas nos Tratados, incluindo o direito de estabelecimento. Foi com esse propósito que foi

aprovada a Diretiva 2012/30/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2012, tendente a

coordenar as garantias que, para proteção dos interesses dos sócios e de terceiros, são exigidas nos Estados-

Membros às sociedades, na aceção do segundo parágrafo do artigo 54.º do Tratado sobre o Funcionamento da

União Europeia, no que respeita à constituição da sociedade anónima, bem como à conservação e às

modificações do seu capital social, a fim de tornar equivalentes essas garantias em toda a Comunidade.

Esta Diretiva pretende assegurar uma equivalência mínima da proteção dos acionistas e dos credores das

sociedades da UE, sendo para isso necessário coordenar as legislações nacionais respeitantes à sua

constituição, bem como à conservação, ao aumento e à redução do seu capital. O direito de estabelecimento

está consagrado no artigo 50.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), respeitante às

políticas e ações internas da União e no título relativo à livre circulação de pessoas, de serviços e de capitais,

que prevê na alínea g) do n.º 2 a coordenação das “garantias que, para proteção dos interesses dos sócios e

de terceiros, são exigidas nos Estados-Membros às sociedades, na aceção do segundo parágrafo do artigo 54.º,

Página 59

21 DE JUNHO DE 2017 59

na medida em que tal seja necessário, e a fim de tornar equivalentes essas garantias”. Conforme considerandos

da Diretiva 2012/30/UE, esta coordenação “reveste particular importância para as sociedades anónimas,

porquanto a atividade destas sociedades é predominante na economia dos Estados-Membros e estende-se,

frequentemente, para além dos limites do seu território nacional.” O processo de aprovação desta Diretiva

iniciou-se com a proposta COM(2011)029, aprovada pelo Parlamento e pelo Conselho em 1.ª leitura.

No Plano de Trabalho da Comissão Europeia para 2016 esta matéria foi considerada prioritária para o

seguimento da estratégia para o mercado único, estando previstas nas novas iniciativas para “um mercado

interno mais aprofundado e mais equitativo, dotado de uma base industrial reforçada”, nomeadamente iniciativas

em matéria de regulamentação das profissões e uma nova abordagem em matéria de falência e de insolvência

das empresas. Neste contexto foram transmitidas no final de 2016 as iniciativas COM(2016)723 – Proposta de

DIRETIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO relativa aos quadros jurídicos em matéria de

reestruturação preventiva, à concessão de uma segunda oportunidade e às medidas destinadas a aumentar a

eficiência dos processos de reestruturação, insolvência e quitação, e que altera a Diretiva 2012/30/UE e

COM(2016)852 – Proposta de DIRETIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO que altera a Diretiva

2014/59/UE no respeitante à capacidade de absorção de perdas e de recapitalização das instituições de crédito

e empresas de investimento e que altera as Diretivas 98/26/CE, 2002/47/CE, 2012/30/UE, 2011/35/UE,

2005/56/CE, 2004/25/CE e 2007/36/CE, embora esta última tenha sido enquadrada num pacote de iniciativas

específicas para organizações do setor financeiro.

Ambas estas iniciativas foram sinalizadas para escrutínio pela Comissão de Assuntos Europeus (CAE), tendo

sido sujeitas ao prazo de escrutínio de 8 semanas ao abrigo do Protocolo 2 anexo ao Tratado de Lisboa. O

Parecer CAE – COM(2016)723 da autoria de Maria Luís Albuquerque (PSD) e o Parecer CAE -

COM(2016)851+852+853+854 da autoria de Eurico Brilhante Dias (PS) foram aprovados em reunião da CAE

em 7 de março de 2017, com os resultados transmitidos às instituições europeias e Governo. Estão a prosseguir

o processo legislativo ordinário com codecisão, encontrando-se em fase de discussões no Conselho.

Da posição adotada pela Assembleia da República sobre a COM(2016)723 destaca-se, nos considerandos

sobre esta matéria, que “a morosidade dos processos de reestruturação, de insolvência e de quitação da dívida

contribui de forma significativa para as baixas taxas de recuperação de créditos e dissuade os investidores de

fazerem negócio em jurisdições em que tal morosidade seja um risco”, referindo ainda que a “supressão dos

obstáculos a uma reestruturação eficaz das empresas viáveis com dificuldades financeiras contribui para

minimizar as perdas de postos de trabalho e os prejuízos dos credores na cadeia de abastecimento, e, deste

modo, traz benefícios para a economia em geral”. Conclui pela não violação do princípio da subsidiariedade, “na

medida em que o objetivo a alcançar será mais eficazmente atingido através de uma ação da União”.

 Enquadramento internacional

Países europeus

A legislação comparada é apresentada para os seguintes países da União Europeia: Bélgica, Espanha e

França.

BÉLGICA

As questões referentes à insolvência a mecanismos de pré-insolvência encontram-se regulados na Loi

relative à la continuité des entreprises. Com efeito, nesta preveem-se alguns mecanismos informais e

extrajudiciais destinados à reorganização de empresas em dificuldades.

Deste modo, consagra-se a investigação comercial (chambre d'enquête commerciale / kamers voor

handelsonderzoek) e o acordo amigável (accord amiable / minnelijk akkoord vóór de opschorting), que pode ser

feito com um mínimo de dois credores. Existem duas modalidades de acordo amigável: a prevista no artigo 15.º

desta lei, que não se enquadra no procedimento de reorganização judicial (acordo extrajudicial); e o acordo

amigável previsto no artigo 43.º, este, sim, já no quadro do procedimento de reorganização judicial.

No que diz mais de perto respeito à matéria sobre a qual se debruça a Proposta de Lei n.º 85/XIII (2.ª) (ora

em análise), refira-se que o plano de reestruturação da empresa devedora pode passar, segundo o diploma

acima referido, pela conversão da dívida em capital.

Página 60

II SÉRIE-A — NÚMERO 125 60

A empresa em dificuldades pode também solicitar a ajuda de um mediador (médiateur /

ondernemingsbemiddelaar), conforme previsto no artigo 12.º e segs. da referida lei, com o propósito de ajudar

a encontrar um acordo com os credores. O impulso para que se recorra a esta figura é do devedor, tendo como

objetivo facilitar a reorganização do negócio de molde a permitir a continuação da atividade económica, a

manutenção dos empregos e a liquidação de passivos. Este procedimento é confidencial (não sujeito a

publicação), sendo a duração e o alcance do mandato do mediador acordado entre o devedor e o tribunal.

ESPANHA

Em Espanha, a matéria relativa à Insolvência e Recuperação de Empresas é regulada pela Ley 22/2003, de

9 de julio, Concursal, que já foi, entretanto, sujeita a várias alterações, nomeadamente em 2011, 2013, 2014 e

em 2015, leis que espelham o impacto da situação económica vivida pela Espanha ao longo dos últimos anos,

pretendendo oferecer às empresas uma solução mais eficaz para a resolução dos seus problemas económicos

e financeiros através da introdução da possibilidade de acordos de refinanciamento.

Atenta a matéria que a iniciativa em apreço visa regular (com vista à aprovação de um regime da conversão

em capital de créditos detidos sobre uma sociedade comercial), deve fazer-se referência ao Real Decreto-Lei

n.º 4/2014, de 7 de março, “que adota medidas urgentes em matéria de financiamento e reestruturação da dívida

empresarial”, preconizando uma renegociação da dívida para garantia dos pagamentos, bem como a promoção

de mecanismos para que a dívida se possa transformar em capital. Com este sentido, esta lei introduziu

alterações à referida Ley 22/2003, de 9 de julio, Concursal. Entre outras medidas, estabeleceram-se por esta

via medidas destinadas a favorecer a transformação da dívida em capital, diminuindo a maioria exigível pela Lei

das Sociedades de Capital, assim como uma presunção de culpabilidade do devedor que se recuse, sem

justificação razoável, a executar um acordo de recapitalização.

No que tange com procedimentos extrajudiciais destinados a facilitar a reestruturação da dívida empresarial,

importa referir o artigo 5 bis da Ley 22/2003, de 9 de julio, Concursal. Recorrendo a este artigo, a empresa

devedora logra um prazo adicional de três meses antes da eventualidade de ter de declarar insolvência. Neste

prazo, o devedor procura firmar um acordo com os credores, sendo este um processo confidencial.

Realça-se também o regime previsto no Título X - El acuerdo extrajudicial de pagos – da Ley 22/2003, de 9

de julio, Concursal. Este dispositivo legal foi introduzido no ordenamento jurídico espanhol em 2013 (através da

Ley 14/2013, de 27 de septiembre, de apoyo a los emprendedores y su internacionalización). Desde então, este

título já foi objeto de algumas alterações, nomeadamente através da Ley 25/2015, de 28 de julio, de mecanismo

de segunda oportunidad, reducción de la carga financiera y otras medidas de orden social e da Orden

JUS/2831/2015, de 17 de diciembre, por la que se aprueba el formulario para la solicitud del procedimiento para

alcanzar un acuerdo extrajudicial de pagos.

O artigo 231.º da Ley 22/2003, de 9 de julio, Concursal define os pressupostos deste acordo. O artigo 232.º

determina que o devedor que pretenda alcançar com os seus credores um acordo extrajudicial para o pagamento

das dívidas solicitará a nomeação de um mediador concursal. O artigo 233.º regula os aspetos da sua nomeação.

Nos artigos seguintes (até ao artigo 242.º) regulam-se os restantes aspetos deste acordo.

Ainda quanto ao mediador concursal, refira-se que este deverá reunir as condições definidas na Ley 5/2012,

de 6 de julio, de mediación en asuntos civiles y mercantiles, bem como no Real Decreto 980/2013, de 13 de

diciembre, por el que se desarrollan determinados aspectos de la Ley 5/2012, de 6 de julio, de mediación en

asuntos civiles y mercantiles.

No que diz respeito à insolvência, o n.º 1 do artigo 23.º estabelece que a publicidade da declaração de

insolvência, bem como as restantes notificações e trâmites do processo, deve ser feita preferencialmente por

meios telemáticos, informáticos e eletrónicos. O artigo 27.º determina que a administração da insolvência é

constituída por um único membro. O seu estatuto encontra-se regulado no Capítulo II do Título II (artigos 34.º a

39.º) da citada lei. O Capítulo I do Título V da referida lei regula as fases do acordo e da liquidação da massa

insolvente. A abertura da fase de liquidação pode ser solicitada em qualquer momento pelo devedor, como

também pelos credores e pelo administrador de insolvência. Durante a vigência do acordo, se o devedor se

aperceber de que não pode pagar a dívida nem cumprir as suas obrigações, solicita ao juiz que proceda à fase

de liquidação.

Página 61

21 DE JUNHO DE 2017 61

Os artigos 99.º e 100.º definem os requisitos necessários para se alcançar o acordo de credores ou um plano

de viabilização da empresa.

FRANÇA

A legislação francesa dispõe relativamente às dificuldades das empresas no Código do Comércio, no Livro

VI da parte legislativa, tendo sido introduzido neste Código através da Lei n.° 2005-845, de 26 Julho 2005.

O Título I do Livro VI do Código do Comércio trata da prevenção das dificuldades das empresas. Assim, está

prevista a criação de agrupamentos regionais que possam ajudar as empresas através de uma análise de

informações económicas, contabilísticas e financeiras enviadas regularmente pelas próprias empresas. Depois

de analisadas as dificuldades, pode ser proposta a intervenção de um perito, sendo possível o apoio do Banco

de França e da administração local. A pedido da empresa devedora, o presidente do Tribunal do Comércio pode

designar um mandatário ad hoc para conduzir um processo de conciliação entre os interesses de ambas as

partes. O artigo L611-13 prevê que estes cargos de mandatário ad hoc ou de conciliador não possam ser

exercidos por quem tenha sido, nos dois anos anteriores, remunerado por uma parte direta ou indiretamente

interessada.

Este Título prevê, assim, dois mecanismos de prevenção das dificuldades das empresas, caracterizados pelo

seu caráter voluntário e confidencial: o do mandat ad hoc e o da conciliation (antes de 2005 designado por

règlement amiable). Ambos podem apenas ser iniciados pela empresa em dificuldades (devedora) e têm como

principal objetivo ajudar a empresa a alcançar um acordo com os credores (necessária a unanimidade), com

vista a evitar a insolvência do devedor. Embora de caráter extrajudicial, este acordo tem a supervisão do

presidente do Tribunal de Comércio.

O Título II institui um procedimento de salvaguarda, instaurado a pedido de uma empresa devedora que

ainda não tenha cessado o pagamento das dívidas, mas que preveja dificuldades nesse pagamento. Este

procedimento destina-se a facilitar a reorganização da empresa, com o objetivo de manter a sua atividade

económica, os empregos e o apuramento do passivo. Para tal, é elaborado um plano que, até ser integralmente

cumprido, não permite que sobre o mesmo património de um empresário independente de responsabilidade

limitada seja aberto novo procedimento de salvaguarda a pedido do devedor, nem um processo de recuperação

judicial ou liquidação judicial.

O processo de Recuperação Judicial é regulado pelo Título III, sendo instaurado quando o devedor não

consegue fazer face ao passivo exigível com o ativo disponível, e que esteja, por isso, em falta com os

pagamentos.

Uma pesquisa no Código do Comércio sobre compensação de créditos permitiu verificar a existência da

possibilidade desta compensação de créditos em capital no quadro de um plano de salvaguarda (ver os artigos

L626-30-2 e L626-32). Esta medida, introduzida em 2008, permite uma recapitalização da empresa associando

os credores à recuperação da empresa. Esta possibilidade não está, porém, aberta a todo o tipo de empresas,

admitindo-se apenas para os casos em que “le débiteur est une société par actions dont tous les actionnaires

ne supportent les pertes qu'à concurrence de leurs apports” (L626-30-2), ou seja, nos casos em que a empresa

devedora é uma sociedade por ações, na qual os acionistas suportam apenas as perdas correspondentes às

suas contribuições. Deste modo, parecem excluídas “as sociedades de pessoas, de responsabilidade limitada

ou em comandita”7.

Quanto à Liquidação Judicial, esta encontra-se regulada pelo Título IV, sendo um processo instaurado

quando o devedor tenha suspendido os pagamentos, e um plano de recuperação seja manifestamente

impossível. Para tal é realizado um Julgamento de Liquidação Judicial, previsto no Capítulo I deste Título. O

Capítulo II define a realização do ativo, o Capítulo III o apuramento do passivo, e o Capítulo IV uma liquidação

judicial simplificada – possível quando o liquidatário procede à venda dos bens mobiliários por mútuo acordo, ou

por hasta pública, nos três meses a seguir ao julgamento de liquidação judicial.

7 Marion, La conversion de créances en capital (2011)

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II SÉRIE-A — NÚMERO 125 62

Finalmente, o Título V regula as responsabilidades e as sanções. Os credores não podem ser

responsabilizados no decurso de um procedimento de recuperação ou liquidação judicial, exceto nos casos de

fraude, de interferência na gestão do devedor ou de exigência de garantias desproporcionadas. As

responsabilidades dos devedores insolventes resultam da insuficiência de ativos, de falência individual - que

pode ser determinada pelo tribunal e pode implicar uma interdição de exercer qualquer cargo de gestão numa

empresa, e/ou a incapacidade de exercer até ao limite de 5 anos uma função pública eleita -, e da bancarrota,

que implica uma pena de prisão de 5 anos acrescida de uma multa de 75.000€, agravada para 7 anos e 100.000€

se for uma sociedade de investimentos.

As dificuldades das empresas definidas no Livro VI da parte legislativa são regulamentadas no Livro VI da

parte regulamentar do Código.

Outros países / Organizações internacionais

Existem vários estudos promovidos por organizações internacionais sobre esta matéria, nomeadamente ao

nível do enquadramento comparativo de instrumentos legais de pré-insolvência. Entre outros, refira-se o estudo

disponibilizado pela Comissão Europeia Study on a new approach to business failure and insolvency –

Comparative legal analysis of the Member States’ relevant provisions and practices(2014), em que se analisa

detalhadamente um vasto leque de ordenamentos jurídicos europeus.

IV. Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria

 Iniciativas legislativas

Efetuada consulta à base de dados da Atividade Parlamentar (AP), verificou-se existirem pendentes, sobre

matéria idêntica ou conexa, as seguintes iniciativas:

Proposta de Lei n.º 83/XIII (2.ª) (GOV) – Estabelece o estatuto do mediador de recuperação de empresas.

Proposta de Lei n.º 84/XIII (2.ª) (GOV) – Aprova o Regime Extrajudicial de Recuperação de Empresas.

As seguintes iniciativas foram ainda agendadas em conjunto pelo Governo com as anteriores, para o próximo

dia 23 de junho, pelo que podem ter potencialmente uma conexão com a presente iniciativa:

– Altera o regime jurídico de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros de território nacional,

e transpõe as Diretivas 2014/36/UE, 2014/66/UE e 2016/801, de 11 de maio.

– Altera o procedimento e processo tributários.

 Petições

Efetuada consulta à base de dados da Atividade Parlamentar (AP), não se identificou qualquer petição

pendente sobre matéria idêntica ou com ela conexa.

V. Apreciação das consequências da aprovação e dos previsíveis encargos com a sua aplicação

Em face da informação disponível não é possível determinar ou quantificar eventuais encargos resultantes

da aprovação da presente iniciativa.

———

Página 63

21 DE JUNHO DE 2017 63

PROPOSTA DE LEI N.O 86/XIII (2.ª)

(ALTERA O REGIME JURÍDICO DE ENTRADA, PERMANÊNCIA, SAÍDA E AFASTAMENTO DE

ESTRANGEIROS DE TERRITÓRIO NACIONAL, E TRANSPÕE AS DIRETIVAS 2014/36/UE, 2014/66/UE E

2016/801, DE 11 DE MAIO)

Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e nota técnica

elaborada pelos serviços de apoio

Parecer

I – Nota introdutória

A Proposta de Lei n.º 86/XIII (2.ª) deu entrada na Assembleia da República a 22 de maio de 2017, sendo

admitida e distribuída no dia seguinte, por despacho de S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República, à

Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, para emissão de parecer, nos termos

do n.º 1 do artigo 129.º do Regimento da Assembleia da República (RAR).

A Proposta de Lei atrás identificada foi apresentada pelo Governo, no âmbito do seu poder de iniciativa,

consagrado no n.º 1 do artigo 167.º e na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da República

Portuguesa, e no artigo 118.º do RAR.

Encontram-se cumpridos os requisitos formais previstos no n.º 1 do artigo 119.º, no n.º 2 do artigo 123.º, bem

como no n.º 1 e n.º 2 do artigo 124.º do RAR. Conforme a exposição de motivos da Proposta, foram ouvidos os

parceiros sociais. Mas não veio a Proposta acompanhada de parecer ou outro contributo que haja sido produzido

para esse efeito.

II – ALCANCE E CONTEÚDOS DA PROPOSTA DE LEI

II.1. Enquadramento

A regulação das condições e dos procedimentos de entrada, permanência, saída e afastamento de cidadãos

estrangeiros do território português e, bem assim, do estatuto de residente de longa duração em Portugal tem

na Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, o seu suporte legal principal.

A referida Lei foi objeto de três alterações – através das Leis n.º 29/2012, de 9 de agosto, 56/2015, de 23 de

junho, e 63/2015, de 30 de junho – destinadas sobretudo a ajustar o seu conteúdo à transposição para a ordem

jurídica portuguesa de Diretivas comunitárias.

Encontra-se presentemente em curso um processo legislativo igualmente destinado a alterar a Lei n.º

23/2007, desencadeado pelos Projetos de Lei n.º 240/XIII (1.ª) (PCP) e 264/XIII (1.ª) (BE).

A persente Proposta de Lei tem também como finalidade principal ajustar o regime jurídico da Lei n.º 23/2007

ao disposto em três Diretivas comunitárias que se transpõem para a nossa ordem jurídica.

II.2. Objeto, motivação e conteúdo

Com a presente proposta de lei, o Governo visa, no essencial, adequar o teor da Lei n.º 23/2007, de 4 de

julho, procedendo à transposição das seguintes Diretivas:

 Diretiva 2014/36/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa às

condições de entrada e de permanência de nacionais de países terceiros para efeitos de trabalho sazonal;

 Diretiva 2014/66/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de maio de 2014, relativa às

condições de entrada e residência de nacionais de Estados terceiros no quadro de transferências dentro das

empresas;

 Diretiva 2016/801/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de maio, relativa às condições de

entrada e residência de nacionais de Estados terceiros para efeitos de investigação, de estudos, de formação,

Página 64

II SÉRIE-A — NÚMERO 125 64

de voluntariado, de programas de intercâmbio de estudantes, de projetos educativos, e de colocação «au

pair».

Essa adequação materializa-se na criação de novos regimes de concessão de vistos de residência e de

autorizações de residência para o exercício de trabalho sazonal e para transferência de trabalhador no quadro

de empresas e na alteração de regime aplicável à atividade de investigação e a atividades altamente

qualificadas.

No que se refere ao exercício de trabalho sazonal, a proposta de lei estabelece duas possibilidades: no artigo

51.º-A regula-se as condições de concessão de visto de curta duração para trabalho sazonal por período igual

ou inferior a 90 dias; no artigo 56.º são fixados os requisitos para a concessão de visto de estada temporária

para trabalho sazonal por um período superior a 90 dias sendo que, neste último caso, o visto em causa “tem a

validade do contrato de trabalho, não podendo ser superior a 9 meses num período de 12 meses” (artigo 56.º

n.º 3), podendo, porém, ser este prazo prorrogado até ao limite de 9 meses (artigo 71.º-A).

Os artigos 123.º-A e seguintes da proposta de lei estabelecem o regime especial para deslocalização de

empresas. Neste quadro, é concedida autorização de residência “aos titulares, administradores ou trabalhadores

de empresas sedeadas ou com estabelecimento principal ou secundário num Estado do Espaço Económico

Europeu” ou num Estado definido por despacho governamental “que fixem a sua sede ou estabelecimento

principal ou secundário em território nacional” (artigo 123.º-A n.º 1). É igualmente prevista a atribuição de

autorização de residência a trabalhador transferido dentro da empresa ou grupo de empresas (TDE ou

intracorporate transfer – ICT) (artigo 124.º-A) e a concessão de autorização de residência específica para

trabalhador transferido dentro da empresa para o exercício da atividade profissional de gestor, especialista ou

de formação (artigo 124.º-B).

Em matéria de investigação, a proposta de lei altera a redação dos artigos 61.º (“Visto de residência para

atividade docente, altamente qualificada ou cultural”), 62.º (“Visto de residência para investigação, estudo,

intercâmbio de estudantes do ensino secundário, estágio ou voluntariado”), 63.º (“Mobilidade de estudantes do

ensino superior”) e 90.º (“Autorização de residência para atividade de docência, altamente qualificada ou

cultural”) e adita os artigos 91.º-A (“Mobilidade dos estudantes do ensino superior”), 91.º-B (“Autorização de

residência para investigadores”) e 91.º-C (“Mobilidade de investigadores”), em que se consubstancia um quadro

regulatório detalhado para esta valência do regime de entrada, permanência, saída e afastamento de cidadãos

estrangeiros.

Além destes três campos normativos, a proposta de lei procede a um conjunto de alterações à Lei n.º

23/2007, designadamente para uma revisão da regulação de autorizações de residência para investimento. Para

este efeito, a proposta de lei procede, em primeiro lugar, à alteração das categorias de investimento para a

concessão de autorização de residência para investimento (ARI’s), criando duas novas categorias: a) a

transferência de capitais para constituição de empresas ou para reforço do capital social de empresa já existente

e b) a transferência de capitais destinados ao investimento de empresas que se encontrem submetidas a

processo de revitalização de empresa (PER) ”. E, em segundo lugar, procede “à redução dos montantes

anteriormente exigidos, de capital transferido para a aquisição de unidade de participação em fundos de

investimento ou de capitais de risco vocacionados para a capitalização de pequenas e médias empresas que,

para esse efeito, apresentem o respetivo plano de capitalização e que o mesmo se demonstre viável” (nas

palavras da exposição de motivos).

Por último, uma referência ao aditamento de uma nova alínea ao n.º 2 do artigo 60.º, introduzindo um regime

de exceção (dispensa do visto de residência) para o exercício de atividade por imigrantes que “[d]esenvolvam

um projeto empreendedor, incluindo a criação de empresa de base inovadora, integrado em incubadora

certificada” por portaria dos membros do Governo com tutela na área em apreço.

III – OPINIÃO DO DEPUTADO RELATOR

O autor do presente parecer exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre a iniciativa

legislativa em apreço.

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21 DE JUNHO DE 2017 65

IV – CONCLUSÕES

1. A Proposta de Lei n.º 86/XIII (2.ª) visa alterar a Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, procedendo à transposição

das Diretivas 2014/36/UE, 2014/66/UE e 2016/801/UE, todas do Parlamento Europeu e do Conselho.

2. A Proposta de Lei em apreço cumpre os requisitos formais previstos no n.º 1 do artigo 119.º, no n.º 2 do

artigo 123.º, bem como no n.º 1 e n.º 2 do artigo 124.º do Regimento da Assembleia da República.

3. Face ao exposto, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é de parecer

que a Proposta de Lei n.º 86/XIII (2.ª) reúne os requisitos constitucionais e regimentais para ser discutida e

votada em Plenário.

V ANEXOS

Anexa-se a nota técnica elaborada pelos serviços, ao abrigo do disposto no artigo 131.º do Regimento da

Assembleia da República.

Palácio de São Bento, 16 de junho de 2017.

O Deputado Relator, José Manuel Pureza — O Presidente da Comissão, Bacelar de Vasconcelos.

Nota: O parecer foi aprovado na reunião de 21 de junho de 2017.

Nota Técnica

Proposta de Lei n.º 86/XIII (2.ª) (GOV)

Altera o regime jurídico de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros de território

nacional, e transpõe as Diretivas 2014/36/UE, 2014/66/UE e 2016/801, de 11 de maio

Data de admissão: 23 de maio de 2017

Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª)

Índice

I. ANÁLISE SUCINTA DOS FACTOS, SITUAÇÕES E REALIDADES RESPEITANTES À INICIATIVA

II. APRECIAÇÃO DA CONFORMIDADE DOS REQUISITOS FORMAIS, CONSTITUCIONAIS E

REGIMENTAIS E DO CUMPRIMENTO DA LEI FORMULÁRIO

III. ENQUADRAMENTO LEGAL E DOUTRINÁRIO E ANTECEDENTES

IV. INICIATIVAS LEGISLATIVAS E PETIÇÕES PENDENTES SOBRE A MESMA MATÉRIA

V. CONSULTAS E CONTRIBUTOS

VI. APRECIAÇÃO DAS CONSEQUÊNCIAS DA APROVAÇÃO E DOS PREVISÍVEIS ENCARGOS COM

A SUA APLICAÇÃO

Elaborada por: Sónia Milhano (DAPLEN); Paula Faria (BIB); José Manuel Pinto (DILP); Catarina R. Lopes e Fernando Bento Ribeiro (DAC)

Data: 12 de junho de 2017

Página 66

II SÉRIE-A — NÚMERO 125 66

I. Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa

A presente proposta de lei visa proceder à quarta alteração à Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, alterada pelas

Leis n.os 29/2012, de 9 de agosto, 56/2015, de 23 de junho, e 63/2015, de 30 de junho, que aprova o regime

jurídico de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional, e procede à

transposição das seguintes diretivas:

 Diretiva 2014/36/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa às

condições de entrada e de permanência de nacionais de países terceiros para efeitos de trabalho sazonal;

 Diretiva 2014/66/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de maio de 2014, relativa às condições

de entrada e residência de nacionais de Estados terceiros no quadro de transferências dentro das empresas;

 Diretiva 2016/801/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de maio, relativa às condições de

entrada e residência de nacionais de Estados terceiros para efeitos de investigação, de estudos, de formação,

de voluntariado, de programas de intercâmbio de estudantes, de projetos educativos, e de colocação «au pair».

Como previsto na exposição de motivos, o Governo propõe que “de modo a transpor cabalmente as supra

referidas Diretivas, são criados novos regimes de concessão de vistos de residência e de autorizações de

residência, para o exercício de trabalho sazonal e para transferência de trabalhador no quadro de empresas. É

ainda alterado o regime relativo à atividade de investigação e à atividade altamente qualificada”.

Nesse contexto, entendeu o Governo, “proceder a um conjunto de alterações à Lei n.º 23/2007, de 4 de julho,

relativamente a algumas outras categorias de imigrantes cujo regime carece de clarificação, melhor densificação

e de uma regulação mais dinâmica”.

Pretende-se, assim, “alterar as categorias de investimento para a concessão de autorização de residência

para investimento (ARI’s), criando-se duas novas categorias: a transferência de capitais para constituição de

empresas ou para reforço do capital social de empresa já existente e a transferência de capitais destinados ao

investimento de empresas que se encontrem submetidas a processo de revitalização de empresa (PER)”.

Procedendo ainda “à redução dos montantes anteriormente exigidos, de capital transferido para a aquisição de

unidade de participação em fundos de investimento ou de capitais de risco vocacionados para a capitalização

de pequenas e médias empresas que, para esse efeito, apresentem o respetivo plano de capitalização e que o

mesmo se demonstre viável”.

No que respeita ao regime relativo à atividade de investigação, o mesmo é autonomizado por força da

transposição da Diretiva (UE) n.º 2016/801, introduzindo-se alterações decorrentes da inserção sistemática do

regime de entrada e permanência de investigadores na subsecção relativa aos estudantes do ensino superior,

revêem-se as disposições relativas a essa finalidade e introduzem-se os vistos de residência e autorizações de

residência para a atividade docente e para a atividade cultural.

Assim, pretendem os proponentes “que se inclua, no regime específico para os estudantes estrangeiros, a

frequência de cursos de formação profissional, de modo a garantir na lei, para efeitos de entrada e permanência

para estudo, a frequência de cursos de nível 4 e 5 do Quadro Nacional de Qualificações”.

Referem ainda que “com vista a melhor adequar a Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, ao esforço de atração de

novos modelos de negócio, ligados à tecnologia e inovação e por forma a contribuir para uma economia mais

competitiva pela atração de empreendedorismo estrangeiro, se introduz um regime de exceção para a

concessão de autorização de residência para o exercício de atividade por imigrantes empreendedores, com

possibilidade de dispensa de visto de residência”.

A proposta pretende estabelecer uma melhor definição do regime de entrada e permanência de imigrantes

empreendedores e altamente qualificados, através de um regime de certificação de entidades de acolhimento,

mais atrativo. Para o efeito, introduz-se um “novo tipo de autorização de residência, no regime excecional, para

a deslocalização de empresas de outros Estados membros para Portugal, no qual se reconhece o estatuto de

residente atribuído por outro Estado membro aos seus titulares, administradores e trabalhadores”.

O Governo dá nota, na exposição de motivos da proposta, que procedeu à audição dos parceiros sociais.

Para efetivar o desiderato da proposta, o Governo pretende alterar os artigos 2.º (Transposição de diretivas),

3.º (Definições), 52.º (Condições gerais de concessão de vistos de residência, de estada temporária e de curta

duração), 54.º (Visto de estada temporária), 56.º (Visto de estada temporária para exercício de atividade

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profissional subordinada de caráter temporário), 60.º (Visto de residência para exercício de atividade profissional

independente ou para imigrantes empreendedores), 61.º (Visto de residência para atividade de investigação ou

altamente qualificada), 62.º (Visto de residência para estudo, intercâmbio de estudantes, estágio profissional ou

voluntariado), 63.º (Visto de residência no âmbito da mobilidade dos estudantes do ensino superior), 72.º (Limites

da prorrogação de permanência), 85.º (Cancelamento da autorização de residência), 89.º (Autorização de

residência para exercício de atividade profissional independente), 90.º (Autorização de residência para atividade

de investigação ou altamente qualificada), 90.º-A (Autorização de residência para atividade de investimento),

91.º (Autorização de residência emitida a estudantes do ensino superior), 92.º (Autorização de residência emitida

para estudantes do ensino secundário), 93.º (Autorização de residência para estagiários não remunerados), 94.º

(Autorização de residência para voluntários), 95.º (Cancelamento e não renovação), 96.º (Garantias processuais

e transparência), 97.º (Exercício de atividade profissional subordinada) e 122.º (Autorização de residência com

dispensa de visto de residência) da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho (alterada pelas Leis n.os 29/2012, de 9 de

agosto, 56/2015, de 23 de junho, e 63/2015, de 30 de junho).

Por outo lado, adita os seguintes artigos: Artigo 51.º-A - Visto de curta duração para trabalho sazonal por

período igual ou inferior a 90 dias; Artigo 56.º-A - Indeferimento do pedido de visto de estada temporária para

trabalho sazonal; Artigo 56.º-B - Cancelamento do visto de curta duração ou do visto de estada temporária para

trabalho sazonal; Artigo 56.º-C - Procedimentos e garantias processuais; Artigo 56.º-D - Direitos, Igualdade de

tratamento e alojamento; Artigo 56.º-E - Inspeções e proteção de trabalhadores sazonais; Artigo 56.º-F –

Sanções; Artigo 56.º-G – Estatísticas; Artigo 71.º-A - Prorrogação de permanência para trabalho sazonal; Artigo

91.º-A - Mobilidade dos estudantes do ensino superior; Artigo 91.º-B - Autorização de residência para

investigadores; Artigo 91.º-C - Mobilidade dos investigadores; Artigo 97.º-A - Igualdade de tratamento; Artigo

97.º-B - Ponto de Contacto Nacional; Artigo 97.º-C – Estatísticas; Artigo 123.º-A - Regime especial para

deslocalização de empresas; Artigo 124.º-A - Autorização de residência para trabalhador transferido dentro de

empresa - «Autorização de Residência TDE – ICT»; Artigo 124.º-B - Concessão de autorização de residência

para trabalhador transferido dentro da empresa; Artigo 124.º-C - Indeferimento e cancelamento; Artigo 124.º-D

- Procedimentos, garantias processuais e acesso a informação; Artigo 124.º-E - Mobilidade dos trabalhadores

transferidos dentro da empresa; Artigo 124.º-F - Direitos do trabalhador transferido dentro da empresa e

igualdade de tratamento; Artigo 124.º-G - Sanções; Artigo 124.º-H - Ponto de Contacto Nacional; e Artigo 124.º-

I – Estatísticas.

Pretende também introduzir as seguintes alterações sistemáticas: a) A epígrafe da subsecção III da secção

II do capítulo VI passa a denominar-se «Autorização de residência para investigação, estudo, estágio profissional

ou voluntariado»; b) É aditada a subsecção IX ao capítulo VI com a epígrafe «Autorização de residência para

trabalhador transferido dentro da empresa «ICT» e para mobilidade de longo prazo «mobile ICT»» que inclui os

artigos 124.º-A, 124.º-B, 124.º-C, 124.º-D, 124.º-E, 124.º-F, 124.º-G, 124.º-H e 124.º-I.

Por fim e antes de proceder à republicação do texto legal, visa revogar os seguintes preceitos legais: o n.º 3

do artigo 51.º, o n.º 2 do artigo 61.º, o n.º 2 do artigo 63.º, o n.º 3 do artigo 90.º e os n.os 3 a 5 do artigo 94.º da

Lei n.º 23/2007.

II. Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do

cumprimento da lei formulário

 Conformidade com os requisitos formais, constitucionais e regimentais

A iniciativa legislativa em apreço é apresentada pelo Governo, no âmbito do seu poder de iniciativa e da

sua competência política, em conformidade com o dispostono n.º 1 do artigo 167.º e na alínea d) do n.º

1 do artigo 197.º da Constituição e no artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República (RAR).

Tomando a forma de proposta de lei, nos termos do n.º 1 do artigo 119.º do RAR, encontra-se redigida

sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o seu objeto principal e é

precedida de uma breve exposição de motivos, em conformidade com o disposto nas alíneas a), b) e c)

do n.º 1 do artigo 124.º do RAR. Observa igualmente os requisitos formais relativos às propostas de lei,

constantes das alíneas a), b) e c) do n.º 2 do artigo 124.º do RAR.

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O n.º 3 do artigo 124.º do Regimento prevê que as propostas de lei devem ser acompanhadas dos estudos,

documentos e pareceres que as tenham fundamentado. De igual modo, o Decreto-Lei n.º 274/2009, de 2 de

outubro, que regula o procedimento de consulta de entidades, públicas e privadas, realizado pelo Governo,

dispõe, no n.º 1 do artigo 6.º, que “Os atos e diplomas aprovados pelo Governo cujos projetos tenham sido

objeto de consulta direta contêm, na parte final do respetivo preâmbulo ou da exposição de motivos, referência

às entidades consultadas e ao carácter obrigatório ou facultativo das mesmas”. E determina, no n.º 2, que “No

caso de propostas de lei, deve ser enviada cópia à Assembleia da República dos pareceres ou contributos

resultantes da consulta direta às entidades cuja consulta seja constitucional ou legalmente obrigatória e que

tenham sido emitidos no decurso do procedimento legislativo do Governo”. No caso em apreço, o Governo

menciona na Exposição de Motivos que foram ouvidos os parceiros sociais, pese embora a proposta de lei não

venha acompanhada de qualquer parecer ou contributo que tenha resultado dessas audições.

A iniciativa sub judice não parece infringir a Constituição ou os princípios nela consignados e define

concretamente o sentido das modificações a introduzir na ordem legislativa, pelo que respeita, de igual

modo, os limites à admissão da iniciativa consagrados no n.º 1 do artigo 120.º do RAR.

A presente proposta de lei, que é subscrita pelo Primeiro-Ministro e pelo Secretário de Estado dos Assuntos

Parlamentares, menciona que foi aprovada em Conselho de Ministros em 18 de maio de 2017, mostrando-se,

deste modo, em conformidade com o disposto no n.º 2 do artigo 123.º do Regimento.

Esta iniciativa legislativa pretende alterar a Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, que aprova o regime jurídico de

entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional. Trata-se de matéria que

respeita a direitos, liberdades e garantias dos cidadãos e que, por isso, se insere no âmbito da reserva relativa

de competência legislativa da Assembleia da República, nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da

Constituição.

A proposta de lei, que deu entrada em 22 de maio do corrente ano, foi admitida em 23 de maio, data em que,

por despacho de S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República, baixou, na generalidade, à Comissão de

Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª), tendo sido anunciada na sessão plenária do

dia 24 de maio.

A respetiva discussão na generalidade encontra-se agendada para a sessão plenária do dia 23 de junho (cfr.

Súmula da reunião n.º 43 da Conferência de Líderes, de 24 de maio de 2017), em conjunto com outras propostas

de lei sobre matéria conexa.

 Verificação do cumprimento da lei formulário

A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, de ora em

diante designada como lei formulário, contém um conjunto de normas sobre a publicação, identificação e

formulário dos diplomas que são relevantes em caso de aprovação da presente iniciativa. As disposições deste

diploma devem, por isso, ser tidas em conta no decurso do processo da especialidade na Comissão, em

particular aquando da redação final.

Assim, a proposta de lei em apreço, que “Altera o regime jurídico de entrada, permanência, saída e

afastamento de estrangeiros de território nacional, e transpõe as Diretivas 2014/36/UE, 2014/66/UE e

2016/801, de 11 de maio”, tem um título que traduz sinteticamente o seu objeto, observando o disposto no n.º

2 do artigo 7.º da lei formulário.

De facto, pretende a presente iniciativa legislativa:

– Alterar a Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, que aprova o regime jurídico de entrada, permanência, saída e

afastamento de estrangeiros do território nacional.

Ora, nos termos do n.º 1 do artigo 6.º da lei formulário, “Os diplomas que alterem outros devem indicar o

número de ordem da alteração introduzida e, caso tenha havido alterações anteriores, identificar aqueles

diplomas que procederam a essas alterações, ainda que incidam sobre outras normas.” Consultando a base de

dados Digesto (Diário da República Eletrónico), constata-se que a lei em causa foi alterada, até ao presente,

pelas Leis n.os 29/2012, de 9 de agosto, 56/2015, de 23 de junho, e 63/2015, de 30 de junho, constituindo a

presente, em caso de aprovação, a sua quarta alteração, tal como referido, aliás, no artigo 1.º (Objeto) da

proposta de lei.

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Embora não decorra da lei formulário a exigência de o número de ordem de alteração do ato alterado ser

referido no título, as regras de legística formal aconselham a que assim se proceda e tem sido essa, aliás, a

prática seguida nas anteriores alterações à Lei n.º 23/2007, de 4 de julho.

– Transpor as Diretivas 2014/36/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014,

2014/66/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de maio de 2014, e 2016/801, do Parlamento

Europeu e do Conselho, de 11 de maio de 2016.

De acordo com o disposto no n.º 4 do artigo 9.º da lei formulário “Tratando-se de diploma de transposição de

diretiva comunitária, deve ser indicada expressamente a diretiva a transpor”, o que é feito no título e no objeto

(artigo 1.º) da presente iniciativa, embora a identificação das diretivas transpostas possa ser objeto de algum

aperfeiçoamento.

Em face do exposto, de forma a observar os preceitos enunciados e, ainda, seguindo as boas práticas de

legística, em caso de aprovação da presente proposta de lei, sugere-se o seguinte título: “Quarta alteração à Lei

n.º 23/2007, de 4 de julho, que aprova o regime jurídico de entrada, permanência, saída e afastamento de

estrangeiros do território nacional, transpondo as Diretivas 2014/36/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho,

de 26 de fevereiro de 2014, 2014/66/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de maio de 2014, e

2016/801, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de maio de 2016”.

Nos termos das alíneas a) e b) do n.º 3 do artigo 6.º da lei formulário, deve proceder-se à republicação integral

dos diplomas que revistam forma de lei sempre que existam mais de três alterações ao ato legislativo em vigor,

salvo se se tratar de alterações a Códigos, ou se somem alterações que abranjam mais de 20% do articulado

do ato legislativo em vigor, atenta a sua versão originária ou a última versão republicada. Procedendo em

conformidade, e atendendo ao elevado número de artigos alterados e aditados, bem como às alterações

sistemáticas introduzidas, o Governo promove a republicação da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho.

Refira-se ainda que a iniciativa sub judice contém uma exposição de motivos e obedece ao formulário das

propostas de lei; após o articulado apresenta, sucessivamente, a data de aprovação em Conselho de Ministros

(18 de maio de 2017) e as assinaturas do Primeiro-Ministro e do Secretário de Estado dos Assuntos

Parlamentares, observando os n.os 1 e 2 do artigo 13.º da lei formulário.

Por fim, assinala-se que, em caso de aprovação, a presente iniciativa, revestindo a forma de lei, será objeto

de publicação na 1.ª série do Diário da República, nos termos da alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário.

No que respeita à entrada em vigor, o artigo 7.º da proposta de lei determina que a mesma ocorra “no

90.º dia após a data da sua publicação”, observando, deste modo, o disposto no n.º 1 do artigo 2.º da lei

formulário.

Na presente fase do processo legislativo a iniciativa em apreço não nos parece suscitar outras questões em

face da lei formulário.

III. Enquadramento legal e doutrinário e antecedentes

 Enquadramento legal nacional e antecedentes

O regime jurídico da entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional

encontra-se previsto na Lei n.º 23/2007, de 4 de Julho, que resultou do processo de discussão e votação conjunta

do Projeto de Lei n.º 248/X1 (PCP) e da Proposta de Lei n.º 93/X2.

O projeto de lei n.º 248/X preconizava uma profunda alteração do regime jurídico então em vigor plasmado

no Decreto-Lei n.º 244/98, de 8 de agosto, mas a técnica legislativa que veio a ser adotada a final, baseada na

estrutura sistemática da Proposta de Lei n.º 93/X, foi a de criar um novo regime substitutivo integralmente do

anterior, com expressa revogação deste. O Projeto de Lei n.º 257/X3 (BE) foi também objeto de discussão neste

âmbito, mas veio a ser rejeitado na generalidade.

1Altera o regime de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional (Quarta alteração do Decreto-Lei n.º 244/98, de 8 de Agosto, alterado pela Lei n.º 97/99, de 26 de Julho, pelo Decreto-Lei n.º 4/2001, de 10 de Janeiro, e pelo Decreto-Lei n.º 34/2003, de 25 de Fevereiro).2Aprova o regime jurídico de entrada, permanência e saída de estrangeiros do território nacional. 3Altera o Decreto-Lei n.º 244/98, de 8 de agosto, introduzindo mecanismos de imigração legal, de regularização dos indocumentados e de reagrupamento familiar mais justo, na defesa de uma política de direitos humanos para os imigrantes.

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Recorde-se que, consultado o procedimento legislativo parlamentar que conduziu à Lei n.º 23/2007, se

verificou que o relatório e parecer da comissão respetiva mencionava, no que ao assunto concreto concerne, os

propósitos da Proposta de Lei n.º 93/X, nomeadamente o da “Substituição do atual regime de concessão de

visto de trabalho pelo regime de concessão de visto para obtenção de autorização de residência com o intuito

de exercício de uma atividade profissional subordinada (admissão de trabalhadores imigrantes), procurando

responder à necessidade de ajustamento entre as ofertas de emprego não preenchidas nem por cidadãos

nacionais nem por cidadãos comunitários e o potencial de mão-de-obra estrangeira com a qualificação

profissional adequada”.

A Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, foi alterada pelas Leis n.os 29/2012, de 9 de agosto, 56/2015, de 23 de junho,

e 63/2015, de 30 de junho, e regulamentada pelo Decreto Regulamentar n.º 84/2007, de 5 de novembro, alterado

pelo Decreto Regulamentar n.º 2/2013, de 18 de março, pelo Decreto-Lei n.º 31/2014, de 27 de fevereiro (Aprova

a orgânica do Alto Comissariado para as Migrações, I.P.), e pelo Decreto Regulamentar n.º 15-A/2015, de 2 de

setembro.

Como antecedentes parlamentares, citam-se as Propostas de Lei n.os 284/XII (Procede à segunda alteração

à Lei n.º 23/2007, de 11 de julho, que aprova o regime jurídico de entrada, permanência, saída e afastamento

de estrangeiros do território nacional, modificando os fundamentos para a concessão e cancelamento de vistos

e para a aplicação da pena acessória de expulsão) e 288/XII (Procede à terceira alteração à Lei n.º 23/2007, de

4 de julho, que aprova o regime jurídico de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do

território nacional), que deram origem, respetivamente, às referidas Leis n.os 56/2015, de 23 de junho (Segunda

alteração à Lei n.º 23/2007, de 4 de julho), e 63/2015, de 30 de junho (Terceira alteração à Lei n.º 23/2007, de

4 de julho).

A primeira das citadas propostas de lei (284/XII) foi debatida conjuntamente com o Projeto de Lei n.º 797/XII

(PSD e CDS-PP) [“Quinta alteração à Lei n.º 25/2008, de 5 de junho” (Lei do Combate ao Branqueamento de

Capitais e do Financiamento ao Terrorismo).] e as Propostas de Lei n.os 297/XII (“Procede à vigésima segunda

alteração ao Código de Processo Penal, atualizando a definição de terrorismo.”), 280/XII (“Procede à sexta

alteração à Lei n.º 37/81, de 3 de outubro (Lei da Nacionalidade), fixando novos fundamentos para a concessão

da nacionalidade por naturalização e para oposição à aquisição da nacionalidade portuguesa.”), 281/XII

(Procede à segunda alteração à Lei n.º 101/2001, de 25 de agosto, que estabelece o regime jurídico das ações

encobertas para fins de prevenção e investigação criminal, permitindo que sejam incluídos nas ações encobertas

todos os ilícitos criminais relacionados com o terrorismo.”), 282/XII (“Procede à quinta alteração à Lei n.º 5/2002,

de 11 de janeiro, que estabelece medidas de combate à criminalidade organizada e económico-financeira, de

modo a abranger todos os ilícitos criminais relacionados com o terrorismo.”), 283/XII (“Procede à quarta alteração

à Lei n.º 52/2003, de 22 de agosto (Lei de combate ao terrorismo), criminalizando a apologia pública e as

deslocações para a prática do crime de terrorismo.”), 284/XII (“Procede à segunda alteração à Lei n.º 23/2007,

de 11 de julho, que aprova o regime jurídico de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do

território nacional, modificando os fundamentos para a concessão e cancelamento de vistos e para a aplicação

da pena acessória de expulsão.”), 285/XII (“Procede à terceira alteração à Lei n.º 49/2008, de 27 de agosto, que

aprova a Lei de Organização da Investigação Criminal, de modo a abranger todos os ilícitos criminais

relacionados com o terrorismo.”)e 286/XII (“Procede à primeira alteração à Lei n.º 53/2008, de 29 de agosto,

que aprova a Lei de Segurança Interna, modificando a composição do Conselho Superior de Segurança Interna

e a organização e o funcionamento da Unidade de Coordenação Antiterrorista.”).

A segunda das referidas propostas de lei (288/XII) foi discutida em conjunto com os Projetos de Lei n.os

789/XII (BE) [“Elimina os Vistos Gold da lei de imigração”] e 810/XII (BE) [“Regularização de trabalhadores

imigrantes e menores nascidos em Portugal ou a frequentar o sistema de ensino”.].

 Enquadramento doutrinário/bibliográfico

Bibliografia específica

FUDGE, Judy; HERZFELD-OLSSON, Petra – The EU Seasonal Workers Directive [Em linha]: When

Immigration Control Meet Labour Rights. European Journal of Migration and Law. [Canterbury]: University of

Página 71

21 DE JUNHO DE 2017 71

Kent. ISSN 1388-364X. N.º 16, 2014. [Consult. 30 de maio 2017]. Disponível em: WWW:

https://kar.kent.ac.uk/44227/1/FudgeandHerzfeldOlssonSeasonalWorkersDirectiveFinal%2028%20Sept.pdf

Resumo: A Diretiva 2014/36/EU do Parlamento e do Conselho de 26 de fevereiro de 2014, relativa às

condições de entrada e de permanência de nacionais de países terceiros para efeitos de trabalho sazonal,

estabelece regras para a entrada e permanência de trabalhadores sazonais extracomunitários, bem como os

direitos de que beneficiam durante a sua permanência na União Europeia. Visa dar resposta às necessidades

dos Estados-membros relativamente a trabalhadores de baixa qualificação, sazonais e tipicamente precários,

que se ocupam de tarefas que os residentes da UE não consideram atrativas, procurando minimizar a exploração

dos trabalhadores migrantes oriundos de países terceiros e estabelecendo um conjunto de direitos laborais

idênticos aos existentes para os trabalhadores sazonais residentes. Ao mesmo tempo, a diretiva destina-se a

promover a migração circular e a garantir que estes trabalhadores pouco qualificados não se tornem residentes

permanentes da UE. Este documento pretende avaliar o âmbito de aplicação da referida diretiva.

IMPLEMENTATION OF THE EUROPEAN INTRA COMPANY TRANSFER DIRECTIVE [Em linha]. Mobility:

tax alert. (Dec. 2016). [Consult. 02 de jun. 2017]. Disponível em: WWW:

company-transfer-directive

Resumo: A Diretiva 2014/66/EU, relativa às condições de entrada e residência de nacionais de países

terceiros no quadro de transferências dentro das empresas, estabelece as condições de entrada e residência

de nacionais de países terceiros na União Europeia, no âmbito das transferências interempresas. Esta diretiva

deveria ser implementada na legislação nacional dos Estados-membros da União Europeia, com efeitos a partir

de 29 de novembro de 2016. Dado que a Diretiva limita a duração de um destacamento a três anos, as empresas

terão de rever as suas políticas de destacamento e ter em consideração as implicações, em termos de segurança

social, para esses trabalhadores destacados em países onde existam acordos de segurança social com os

países de origem.

OCDE – Matching Economic Migration with Labour Market Needs [Em linha]. Paris: OECD, 2014. ISBN

978-92-64-21650-1. [Consult. 01 de jun. 2017]. Disponível em: WWW:

http://catalogobib.parlamento.pt/ipac20/ipac.jsp?session=V496331692J2L.518490&menu=search&aspect=basi

c_search&npp=20&ipp=20&spp=20&profile=bar&ri=&index=.TW&term=matching+economic+migration+with+la

bour+market&aspect=basic_search&x=0&y=0

Resumo: Esta publicação da OCDE fornece novas evidências sobre o papel que a migração internacional

desempenhou na Europa e noutros países da OCDE, ao longo da última década, em termos de força de trabalho,

escolaridade e mudanças ocupacionais. Analisa o papel potencial da migração internacional como panaceia

para as necessidades correntes e futuras do mercado de trabalho na União Europeia e nos Estados Unidos e

coloca as seguintes questões: como podem os governos assegurar que a migração e livre movimento de

trabalhadores contribuem para contrabalançar os problemas de falta de mão-de-obra nos próximos 50 anos?

De que forma as sociedades podem fazer uso das qualificações dos seus migrantes?

Embora a entrada de imigrantes possa trazer um importante contributo para o crescimento da força de

trabalho, o seu papel ao contrabalançar os efeitos do envelhecimento da população dependerá de como os

países forem capazes de fazer coincidir as qualificações dos imigrantes com as suas necessidades em termos

de mão-de-obra.

OCDE – Perspectives des migrations internationales 2016. Paris; OCDE, 2016. ISBN 978-92-64-25846-

4. Cota: 28.11 – 150/2016

Resumo: Os fluxos de migração permanente aumentaram acentuadamente na zona da OCDE, pelo segundo

ano consecutivo, de acordo com dados preliminares relativos a 2015. Cerca de 4,8 milhões de pessoas migraram

de forma permanente para países da OCDE em 2015, 10% acima do número relativo a 2014. A migração

temporária também aumentou. Em 2014, a mobilidade intraempresa e o destacamento de trabalhadores no

espaço da União Europeia e da Associação Europeia de Comércio Livre aumentaram 17% e 38% e o

recrutamento internacional de trabalhadores sazonais aumentou em vários países.

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Não se registaram alterações importantes às políticas de migração da OCDE em 2015-2016. Na Europa a

“Agenda Europeia para a Migração” foi adotada e implementada em 2015, o mesmo sucedendo com outras

medidas que visam solucionar as causas profundas e as consequências do aumento recente dos fluxos

migratórios e reformar o sistema europeu comum de asilo. Em 2016, a Comissão Europeia propôs alterações à

Diretiva “Cartão Azul” para trabalhadores altamente qualificados e às condições relativas à colocação de

trabalhadores no espaço da UE.

Em 2011-15, as taxas de emprego dos migrantes mantiveram-se inalteradas ou registaram uma pequena

descida na maioria dos países da OCDE, mas o desemprego entre os migrantes continuou a ser elevado em

muitos desses países. Em média, cerca de 60% dos imigrantes na OCDE têm emprego (64,9% para a população

nativa) e a sua taxa de desemprego atinge 9,3% (7,3% para a população nativa).

PASCOUAU, Yves - Intra-EU mobility of third-country nationals [Em linha]: state of play and prospects.

Brussels: European Policy Centre, 2013. [Consult. 28 de maio 2017]. Disponível em: WWW:

http://www.epc.eu/documents/uploads/pub_3496_intra-eu_mobility_of_third-country_nationals.pdf

Resumo: O autor aborda a questão da admissão de imigrantes na União Europeia, afirmando que a este

respeito os Estados-Membros preferiram seguir uma abordagem seletiva e setorial e adotaram diretivas que

definem regras relativas à entrada e permanência de estudantes, investigadores e imigrantes altamente

qualificados, trabalhadores deslocalizados através de mobilidade intraempresas, trabalhadores sazonais,

trabalhadoras “au pair” e estagiários não remunerados. O autor chama a atenção para a necessidade de uma

política migratória mais abrangente, que tenha em vista o fornecimento de mão-de-obra em idade ativa, de forma

a suprir os problemas demográficos e de envelhecimento da população na Europa.

O objetivo deste trabalho é apresentar uma panorâmica geral das regras da UE que regulam a mobilidade

intracomunitária dos trabalhadores migrantes, com base nisso propõe soluções adicionais a desenvolver neste

campo específico.

PORTUGAL. Ministério da Administração Interna – Serviço de Estrangeiros e Fronteiras - Manual de

procedimentos relativo à autorização de residência para investimento (ARI) [Em linha]. [Lisboa]: SEF, 2017.

[Consult. 2 de jun. 2017]. Disponível em: WWW:

Resumo: Este manual de procedimentos, relativo à autorização de residência para investimento estrangeiro

originário de países não europeus, elaborado pelo Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, é obrigatório para os

técnicos submetidos à tutela do Ministério da Administração Interna (MAI) e reflete os textos legais em vigor,

bem como a interpretação dos mesmos feita pela Administração.

Estabelece os trâmites da organização do processo de autorização de residência para investimento. São

referidos todos os requisitos do processo, nomeadamente: transferência de capitais no montante igual ou

superior a 1 milhão de euros; criação de pelo menos 10 postos de trabalho; aquisição de bens imóveis de valor

igual ou superior a 500 mil euros; aquisição e realização de obras de reabilitação de bens imóveis no montante

global igual ou superior a 350 mil euros; transferência de capitais no montante igual ou superior a 350 mil euros

aplicado em atividades de investigação; transferência de capitais no montante igual ou superior a 250 mil euros,

aplicado em investimento ou apoio à produção artística, recuperação ou manutenção do património cultural

nacional; transferência de capitais no montante igual ou superior a 500 mil euros, destinados à aquisição de

unidades de participação em fundos de investimento ou de capital de risco.

RIJKEN, Conny – Preventing exploitation through the seasonal workers directive. UACES 44th Annual

Conference, Cork, 1-3, september 2014. [London]: The Academic Association for Contemporary European

Studies, 2014. [Consult. 30 de maio 2017]. Disponível em: WWW:

http://uaces.org/documents/papers/1401/rijken.pdf

Resumo: Após mais de três anos de negociações, a Diretiva sobre trabalhadores sazonais oriundos de países

terceiros entrou finalmente em vigor, em 26 de fevereiro de 2014. Esta diretiva visa harmonizar a entrada de

nacionais de países terceiros que pretendam emprego temporário na União Europeia. Ao conceder um estatuto

jurídico seguro e uma igualdade de tratamento relativamente às condições de trabalho e o acesso a uma

acomodação adequada, a diretiva visa impedir o trabalhador de ser explorado. Além disso, inclui uma opção

para migração circular, facilitando a reentrada, para que os trabalhadores sazonais contribuam para combater a

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migração ilegal. A diretiva foi claramente projetada para setores com alta necessidade de trabalhadores durante

um determinado período do ano, como é o caso da agricultura e do turismo.

Este documento pretende avaliar em que medida os objetivos estabelecidos podem ser alcançados,

especialmente no que diz respeito ao combate à exploração deste tipo de trabalhadores, e verificar até que

ponto o texto da diretiva pode, de facto, dar resposta aos problemas identificados.

UNIÃO EUROPEIA. Comissão Europeia – Intra-EU mobility of third-country nationals. [Em linha].

[Brussels]: European Migration Network (EMN), 2013. [Consult. 01 de jun. 2017]. Disponível em: WWW:

https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/doc_centre/immigration/docs/studies/emn-

synthesis_report_intra_eu_mobility_final_july_2013.pdf

Resumo: Este estudo teve como objetivo principal fornecer uma visão geral das atuais disposições de

mobilidade dentro da União Europeia para os nacionais de países terceiros, destinando-se a mapear as

tendências atuais e os padrões de mobilidade (quem se desloca de onde e para onde); razões para a mobilidade,

nacionalidade dos envolvidos e nível de habilitações. Aponta para a escassez de dados estatísticos nesta área,

o que dificulta a sua quantificação e compreensão ao nível da UE.

As diretivas sobre imigração legal para a UE que preveem a mobilidade dos nacionais de países terceiros

deixam importantes áreas de discricionariedade para os Estados-membros e, por conseguinte, para as leis

nacionais que regulam a mobilidade. Os Estados-membros, que atuam legalmente, podem limitar ou incentivar

essa mobilidade, de acordo com as suas políticas e prioridades nacionais, criando diferenças entre regras e

práticas em todos os Estados-membros. Uma série de medidas são aplicadas legalmente pelos Estados-

membros, de acordo com as disposições das diretivas sobre migração que podem influenciar a mobilidade

intracomunitária ou a decisão de nacionais de países terceiros, já presentes na EU, de se mudarem para outro

Estado-membro para fins de emprego.

ZAGREBELNAIA, Alexandra – The EU Blue Card: Implementation and Experience of Member States. Studii

Europene. N.º 2 (2014). [Consult. 02 de jun. 2017]. Disponível em: WWW:

http://www.ssoar.info/ssoar/bitstream/handle/document/41900/ssoar-studeuropene-2014-2-zagrebelnaia-

The_EU_Blue_Card_Implementation.pdf?sequence=1

Resumo: Hoje em dia a migração internacional de mão-de-obra desempenha um papel importante nas

relações económicas globais. O presente artigo analisa o Cartão Azul, uma autorização de trabalho aprovada

pela União Europeia, que permite que os trabalhadores altamente qualificados, oriundos de países terceiros,

possam trabalhar e viver na União Europeia (com exceção de alguns Estados-membros). Após uma breve

panorâmica geral sobre o desenvolvimento do Cartão Azul, desde o surgimento da proposta de criação à sua

implementação, o presente documento apresenta uma análise comparativa da implementação do mesmo em

dois Estados-membros: Espanha e Alemanha (países com padrões económicos e migratórios distintos).

 Enquadramento do tema no plano da União Europeia

A União Europeia dispõe de competência partilhada com os Estados-Membros no domínio das políticas

relativas aos controlos nas fronteiras, ao asilo e à imigração, sendo as mesmas e a sua execução, regidas pelo

princípio da solidariedade e da partilha equitativa deresponsabilidades entre os Estados-Membros, inclusive no

plano financeiro, de acordo com o estipulado no artigo 80.º do Tratado sobre o Funcionamento da União

Europeia (TFUE).

Nos termos do n.º 1 do artigo 79.º do TFUE, A União desenvolve uma política comum de imigração destinada

a garantir, em todas as fases, uma gestão eficaz dos fluxos migratórios, um tratamento equitativo dos nacionais

de países terceiros que residam legalmente nos Estados-membros, bem como a prevenção da imigração ilegal

e do tráfico de seres humanos e o reforço do combate a estes fenómenos. Para prossecução destes objetivos,

são adotadas medidas legislativas, nomeadamente, nos domínios das condições de entrada e de residência de

nacionais de países terceiros, dos seus direitos enquanto residentes legais num Estado-membro, da imigração

clandestina e residência ilegal e do combate ao tráfico de seres humanos.

A política de imigração da UE começou a ser erigida em 1999, com o Tratado de Amesterdão, tendo o

Conselho Europeu de Tampere, com base nas novas disposições introduzidas pelo Tratado, estabelecido uma

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abordagem coerente no âmbito da imigração e do asilo, que tem por objeto, ao mesmo tempo, a criação de um

sistema comum de asilo, a política de imigração legal e a luta contra a imigração clandestina.

O Programa da Haia, adotado pelo Conselho Europeu em 2004, reconheceu que a migração legal

desempenhará um papel importante na promoção do desenvolvimento económico e convidou a Comissão a

apresentar um plano de ação sobre a migração legal, incluindo procedimentos de admissão capazes de

responder prontamente às flutuações da procura de mão-de-obra migrante no mercado de trabalho.

Mais tarde, o Programa de Estocolmo (2009) reconhece que a imigração laboral pode contribuir para o

aumento da competitividade e da vitalidade económica e que, no contexto dos importantes desafios

demográficos que a União enfrentará no futuro, com uma crescente procura de mão-de-obra, uma política de

migração flexível representará um contributo relevante para o desenvolvimento e o desempenho económicos da

União a longo prazo.

Neste contexto, cumpre realçar a Diretiva 2008/115/CErelativa a normas e procedimentos comuns nos

Estados-membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular. As normas comuns

em causa na presente Diretiva abrangem as matérias do regresso, afastamento, recurso a medidas coercivas,

prisão preventiva e readmissão, associadas à cessação deste tipo de irregularidades.

No âmbito da entrada e permanência de estrangeiros, são de referir as seguintes iniciativas:

 Regulamento (UE) n.º 154/2012, que altera o Regulamento (CE) n.º 810/2009 que estabelece o Código

Comunitário de Vistos (Código de Vistos).

 COM(2016)7 – Proposta de DIRETIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO que altera a

Decisão-Quadro 2009/315/JAI do Conselho, no que diz respeito ao intercâmbio de informações sobre nacionais

de países terceiros e ao sistema europeu de informação sobre os registos criminais (ECRIS), e que substitui a

Decisão 2009/316/JAI do Conselho;

 Regulamento (UE) 2016/1953, relativo ao estabelecimento de um documento de viagem europeu para o

regresso dos nacionais de países terceiros em situação irregular, e que revoga a Recomendação do Conselho

de 30 de novembro de 1994

 Diretiva 2011/51/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de Maio de 2011, que altera a Diretiva

2003/109/CE do Conselho de modo a alargar o seu âmbito de aplicação aos beneficiários de proteção

internacional.

 Diretiva 2011/98/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, relativa a um

procedimento de pedido único de concessão de uma autorização única para os nacionais de países terceiros

residirem e trabalharem no território de um Estado-membro e a um conjunto comum de direitos para os

trabalhadores de países terceiros que residem legalmente num Estado-membro.

Importa ainda referir as Diretivas a transpor na iniciativa em causa.

A Diretiva 2014/36/UE, relativa às condições de entrada e de permanência de nacionais de países terceiros

para efeitos de trabalho sazonal, aplica-se aos nacionais de países terceiros que residam fora do território dos

Estados-Membros e que requeiram a admissão ou tenham sido admitidos, nos termos da presente diretiva, no

território de um Estado-membro para efeitos de trabalho sazonal.

No entanto, para permanências não superiores a 90 dias, a presente diretiva aplica-se sem prejuízo do acervo

de Schengen, em particular o Código de Vistos, o Código das Fronteiras Schengen, e o Regulamento (CE) n.º

539/2001, relativo à obrigação ou isenção de vistos.

Os casos aos quais a Diretiva não é aplicável encontram-se descritos no seu artigo 2.º, podendo ser aplicadas

disposições mais favoráveis do que a Diretiva em apreço, nomeadamente quando presentes em outra legislação

da União, acordos ou definidas pelos Estados-membros.

São ainda definidos os critérios de admissão para o emprego como trabalhador sazonal, para permanência

superiores ou não a 90 dias.

Os Estados-membros podem determinar volumes de admissão de nacionais de países terceiros no respetivo

território para efeitos de trabalho sazonal, podendo também indeferir um pedido de autorização para efeitos de

trabalho sazonal caso seja apresentado um dos fundamentos previstos no artigo 8.º.

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Relacionada com esta matéria encontra-se também a Diretiva 2014/66/UE, relativa às condições de entrada

e residência de nacionais de países terceiros no quadro de transferências dentro das empresas, por um período

superior a 90 dias.

A presente Diretiva aplica-se aos nacionais de países terceiros que residam fora do território dos Estados-

Membros quando é apresentado o pedido de admissão e que, nos termos da presente diretiva, requeiram a

admissão ou que tenham sido admitidos no território de um Estado-Membro no quadro de uma transferência

dentro da empresa como gestores, especialistas ou empregados estagiários.

Excluem-se deste âmbito, nomeadamente, os investigadores e nacionais de países terceiros que beneficiem

de direitos de livre circulação equivalentes aos dos cidadãos da União ou trabalhem numa empresa estabelecida

nesses países terceiros e os trabalhadores independentes.

São definidos os critérios de admissão, podendo os Estados-membros determinar volumes de admissão,

constando do artigo 7.º os motivos de recusa.

A autorização de transferência dentro da empresa pode ainda ser cancelada ou não renovada caso esta

tenha sido obtida de modo ilegal, caso o trabalhador resida no Estado-membro em causa por razões diferentes

daquelas pelas quais a residência foi autorizada e se caso a entidade de acolhimento tenha sido criada com o

objetivo de facilitar a entrada de trabalhadores transferidos. Acresce ainda como motivo de recusa da renovação

o facto de o trabalhador ter atingido a duração máxima de estadia estabelecida.

O capítulo IV da Diretiva ocupa-se dos direitos decorrentes da autorização concedida, particularmente no

que se refere à livre circulação e igualdade de tratamento.

Mais recentemente, a Diretiva 2016/801/UE, relativa às condições de entrada e de residência de nacionais

de países terceiros para efeitos de investigação, de estudos, de formação, de voluntariado, de programas de

intercâmbio de estudantes, de projetos educativos e de colocação au pair, procede à reformulação das Diretivas

2004/114/CE e 2005/71/CE, após identificadas as insuficiências assinaladas nos relatórios de aplicação das

Diretivas, foi adotada por forma a assegurar maior transparência e segurança jurídica, bem como estabelecer

um quadro jurídico coerente nesta matéria.

A Diretiva em apreço aplica-se aos nacionais de países terceiros que requeiram a admissão ou que já tenham

sido admitidos no território de um Estado-membro com o objetivo de realizar investigação, estudos, uma

formação ou atividades de voluntariado no Serviço Voluntário Europeu, por um período superior a 90 dias.

Sendo em tudo semelhante na sua estrutura e normas às Diretivas referidas anteriormente, difere no que se

refere às condições específicas aplicáveis aos investigadores, definidas no seu artigo 8.º, prevendo a

apresentação de um contrato ou convenção de acolhimento ou a assunção de um compromisso escrito por parte

do organismo de investigação.

São ainda definidas condições específicas para os estudantes de ensino superior, secundário, bem como

para estagiários e voluntários.

As próprias entidades de ensino ou investigação devem também elas ser aprovadas nos termos previstos.

Encontram-se ainda previstas nesta Diretiva as condições específicas para pessoas colocadas au pair.

As Diretivas em causa continuam a contribuir para a realização do objetivo do Programa de Estocolmo,

aproximando as legislações nacionais que regulam as condições de entrada e de residência dos nacionais de

países terceiros, enfatizando a necessidade de permanência com ligação a uma atividade, sazonal, laboral ou

de investigação e estudo.

As três propostas de Diretiva em apreço foram escrutinadas pela Assembleia da República e objeto de

parecer da Comissão de Assuntos Europeus.

A Proposta de Diretiva 2014/36/UE foi objeto de relatório da Comissão de Trabalho, Segurança Social e

Administração Pública, tendo sido levantadas questões relativamente à determinação de volumes de admissão

pelos Estados-Membros, o facto de se referir apenas à admissão temporária, sendo omissa em relação à

migração circular entre Estados-Membros, e questionando a necessidade de legislar a matéria ao nível da União.

Também a Diretiva 2014/66/EU foi objeto de relatório por parte da Comissão de Trabalho, Segurança Social

e Administração Pública, bem como a Diretiva 2016/801/EU, foi objeto de relatório da Comissão de Educação,

Ciência e Cultura e relatório da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias.

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 Enquadramento internacional

Países europeus

Segundo a base de dados própria da União Europeia4, a Diretiva 2014/36/UE, do Parlamento Europeu e do

Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, não foi objeto de medidas de transposição por parte de nove Estados-

membros. Também nove Estados-membros não transpuseram a Diretiva 2014/66/EU, do Parlamento Europeu

e do Conselho, de 15 de maio de 2014. A Diretiva (EU) 2016/801, do Parlamento Europeu e do Conselho, de

11 de maio de 2016, sendo ainda relativamente recente, apresenta um grau de transposição quase nulo, com

apenas quatro países assinalados na base de dados da EUR-Lex como tendo adotado medidas concretas.5

Para a comparação com a iniciativa legislativa em análise, foram escolhidos os casos de Espanha e França,

consistindo aquela, neste caso específico, na mera indicação da lista de diplomas que, segundo a base de dados

da EUR-Lex, transpõem as diretivas comunitárias indicadas.

A legislação comparada é, assim, apresentada para os seguintes Estados-membros da União Europeia:

Espanha e França.

ESPANHA

Segundo o artigo 1.º da Lei Orgânica n.º 4/2000, de 11 de janeiro,6 sobre direitos, liberdades e integração

social dos estrangeiros em Espanha, consideram-se “estrangeiros”, para efeitos de aplicação dessa lei, todos

os que careçam de nacionalidade espanhola, sem prejuízo do que se estabelece em leis especiais e nos tratados

internacionais de que a Espanha faça parte. Excetuam-se ainda da aplicação da mesma lei os cidadãos dos

Estados-membros da União Europeia e aqueles a cujas regras estejam sujeitos.

Os estrangeiros residentes que reúnam os requisitos previstos em tal lei e noutras especialmente aplicáveis

têm direito a exercer uma atividade remunerada por conta própria ou por conta de outrem (artigo 10).

A não ser, pois, que já seja residente, o estrangeiro que pretenda entrar em território espanhol, para nele

trabalhar, tem de estar munido de um de dois tipos de visto de residência de trabalho: - Visto de residência e

trabalho propriamente dito [artigo 25-bis, n.º 2, alínea d)]; e Visto temporário de residência e trabalho, que habilita

a trabalhar por conta de outrem até nove meses num período de doze meses consecutivos [artigo 25-bis, n.º 2,

alínea e)].

São depois detalhados, nos artigos 36.º a 43.º, os diversos regimes de autorização para a realização de

atividades lucrativas (laborais ou profissionais), contando-se os seguintes: Autorização de residência e trabalho

em geral (artigo 36); Autorização de residência e trabalho por conta própria (artigo 37.º); Autorização de

residência e trabalho por conta de outrem7 (artigo 38.º); Regime especial dos investigadores, para o estrangeiro

cuja permanência em Espanha tenha como fim único ou principal realizar projetos de investigação no âmbito de

um protocolo ou convénio celebrado com um organismo de investigação (artigo 38-bis); Autorização de

residência e trabalho para profissionais altamente qualificados, (artigo 38-ter); Regime especial dos

trabalhadores temporários (de temporada, no original (artigo 42.º); Regime dos trabalhadores transfronteiriços e

prestação transnacional de serviços (artigo 43.º).

Podem ser fixadas quotas anuais de empregos reservadas a estrangeiros que não sejam nacionais ou

residentes em Espanha, orientando-se preferentemente tais ofertas de emprego para os países com os quais

Espanha haja celebrado acordos sobre regulação de fluxos migratórios (artigo 39.º).

Para efeitos de autorização de residência e trabalho para estrangeiros, a situação nacional do emprego não

é tida em conta em determinadas situações em que se pretende protegê-los, designadamente em caso de

familiares reagrupados, mera renovação de uma autorização prévia de trabalho, estrangeiros que tenham a seu

cargo ascendentes ou descendentes de nacionalidade espanhola, estrangeiros nascidos e residentes em

Espanha e artistas de reconhecido prestígio (artigo 40.º).

Os casos para os quais não é necessário obter autorização de trabalho para o exercício das seguintes

atividades estão previstos no artigo 41.º.

A introdução da autorização de residência para trabalhadores altamente qualificados, designada por tarjeta

azul de la UE (novo artigo 38-ter, aditado à Lei Orgânica n.º 4/2000), figura que encontra paralelo na legislação

4 Disponível em http://eur-lex.europa.eu/. 5 Os dados apontados, retirados do portal eletrónico da EUR-Lex, ainda incluem, por enquanto, o Reino Unido, que continua a constar da base. 6 Texto consolidado, segundo o sítio oficial www.boe.es. 7 Adiante também designado como “trabalho subordinado”.

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portuguesa, resultou das profundas alterações à citada lei orgânica levadas a cabo pela Lei Orgânica n.º 2/2009,

de 11 de dezembro, através da qual se deu cumprimento a diversas diretivas comunitárias.

As causas de extinção das autorizações de residência e trabalho referidas estão previstas nos artigos 162 a

165 deste diploma.

O diploma contém ainda uma divisão sistemática, intitulada “indocumentados”, para resolução de situações

de imigração ilegal (artigos 211 e 212).

A transposição para o direito interno da Diretiva 2014/36/EU foi considerada realizada através dos seguintes

atos:

– Ley 45/1999, de 29 de noviembre, sobre el desplazamiento de trabajadores en el marco de una prestación

de servicios transnacional

– Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su

integración social;

– Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre

Infracciones y Sanciones en el Orden Social;

– Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria;

– Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000,

sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tras su reforma por Ley

Orgánica 2/2009;

– Orden PRE/1803/2011, de 30 de junio, por la que se establece el importe de las tasas por tramitación de

autorizaciones administrativas, solicitudes de visados en frontera y documentos de identidad en materia de

inmigración y extranjería;

– Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

Por sua vez, a Diretiva 2014/66/UE foi transposta através dos seguintes diplomas, alguns dos quais alterados

em conformidade:

– Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su

integración social;

– Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre

Infracciones y Sanciones en el Orden Social;

– Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo; (revogada)

– Real Decreto 1514/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el Plan General de Contabilidad

(normas de elaboración de las cuentas anuales, parte 3ª del Real Decreto 1514/2007, de 16 de noviembre);

– Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre, por el que se incorporan al ordenamiento jurídico español la

Directiva 2005/36/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, y la Directiva

2006/100/CE, del Consejo, de 20 de noviembre de 2006, relativas al reconocimiento de cualificaciones

profesionales, así como a determinados aspectos del ejercicio de la profesión de abogado; (revogado)

– Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000,

sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tras su reforma por Ley

Orgánica 2/2009;

– Ley 14/2013, de 27 de septiembre, de apoyo a los emprendedores y su internacionalización;

– Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno;

– Orden ESS/1571/2014, de 29 de agosto, por la que se establece el importe de las tasas por tramitación de

autorizaciones administrativas en relación con la movilidad internacional;

– Real Decreto 967/2014, de 21 de noviembre, por el que se establecen los requisitos y el procedimiento

para la homologación y declaración de equivalencia a titulación y a nivel académico universitario oficial y para

la convalidación de estudios extranjeros de educación superior, y el procedimiento para determinar la

correspondencia a los niveles del marco español de cualificaciones para la educación superior de los títulos

oficiales de Arquitecto, Ingeniero, Licenciado, Arquitecto Técnico, Ingeniero Técnico y Diplomado;

– Real decreto de 22 de agosto de 1885 por el que se publica el Código de Comercio;

– Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social;

– Ley 25/2015, de 28 de julio, de mecanismo de segunda oportunidad, reducción de la carga financiera y

otras medidas de orden social;

– Corrección de errores de la Ley 25/2015, de 28 de julio, de mecanismo de segunda oportunidad, reducción

de la carga financiera y otras medidas de orden social.

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II SÉRIE-A — NÚMERO 125 78

Ainda não foi adotada qualquer medida de transposição da Diretiva (EU) 2016/801.

FRANÇA

Regulam a matéria essencialmente os artigos L.211-1 a L.211-10 do Código da Entrada e Permanência de

Estrangeiros e do Direito de Asilo,8 nos termos dos quais é, em geral, exigido a um cidadão de um país terceiro

à União Europeia, para poder entrar em França, que possua: Visto; Garantia de alojamento; Meios de

subsistência; Seguro de saúde contratado em França; Se for o caso, documentos necessários ao exercício da

atividade profissional remunerada que pretenda exercer (normalmente, um contrato de trabalho).9

O direito aplicável aos estrangeiros que trabalham em França resulta das disposições do referido Código

conjugadas com as normas aplicáveis do Código do Trabalho e com acordos bilaterais ou de gestão concertada

de fluxos migratórios celebrados com determinados países, designadamente o Gabão, o Congo, o Benim, o

Senegal e a Tunísia.

A todo o estrangeiro extracomunitário é legítimo exercer uma atividade assalariada se estiver na posse de

uma autorização de trabalho, legalmente emitida (nomeadamente em face de um contrato de trabalho

efetivamente existente), desde que haja sido submetido a exame médico adequado dentro do prazo de três

meses após notificação para tal.

Para o exercício de determinadas atividades ditas reguladas, como as de médico, paramédico, advogado e

arquiteto, é necessária uma autorização específica por parte da respetiva ordem profissional, acrescida do visto

normal de trabalho.

Em regra, o pedido de autorização de trabalho é formulado pela entidade empregadora, sobre a qual recaem

outras obrigações fiscais e laborais. Qualquer entidade patronal que pretenda contratar um estrangeiro não

presente em território nacional deve, antes de lhe propor um contrato de trabalho, procurar saber se há no

mercado de trabalho candidato que seja francês ou estrangeiro em situação regular autorizado a trabalhar em

França.

Ressalvam-se determinadas situações previstas na lei, às quais não se aplica essa condição, nomeadamente

as seguintes:

– Beneficiários de acordos bilaterais de gestão concertada de fluxos migratórios ou acordos bilaterais

específicos, designadamente os celebrados com os Estados Unidos da América, Marrocos, Nova Zelândia,

Canadá e Argentina;

– Estrangeiros qualificados (estudantes que tenham obtido um mestrado e realizado um ano de qualificação

profissional ou quadros destacados no quadro da mobilidade intergrupal);

– Estrangeiros beneficiários de um contrato de aprendizagem no âmbito de formação conducente à obtenção

de um mestrado.

Para transpor a Diretiva 2014/36/UE, foram emitidos os seguintes diplomas:

– Loi n.º 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France;

– Loi n.º 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation

des parcours professionnels (article 86);

– Décret n.º 2016-1456 du 28 octobre 2016 pris pour l'application de la loi n.º 2016-274 du 7 mars 2016 et

portant diverses dispositions relatives à l'entrée, au séjour et au travail des étrangers en France;

– Arrêté du 28 octobre 2016 fixant la liste des pièces à fournir pour l'exercice, par un ressortissant étranger,

d'une activité professionnelle salariée.

Por seu turno, a Diretiva 2014/66/EU considerou-se transposta pelos seguintes diplomas:

– Loi n.º 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France (article 11 et article 17);

– Décret n.º 2016-1456 du 28 octobre 2016 pris pour l’application de la loi no 2016-274 du 7 mars 2016 et

portant diverses dispositions relatives à l’entrée, au séjour et au travail des étrangers en France;

8 No original, Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile. 9 Grande parte das informações aqui contidas basearam-se na resposta do Parlamento francês oferecida no âmbito do pedido com o n.º 1700, desenvolvido entre 2010 e 2011, relativo à plataforma europeia de intercâmbio parlamentar conhecida por CERDP.

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– Arrêté du 28 octobre 2016 fixant la liste des pièces à fournir pour l’exercice, par un ressortissant étranger,

d’une activité professionnelle salariée;

–Arrêté du 28 octobre 2016 modifiant l’arrêté du 10 mai 2010 relatif aux documents et visas exigés pour

l’entrée des étrangers sur le territoire européen de la France;

– Arrêté du 28 octobre 2016 relatif à la procédure de notification des projets de mobilité de courte durée

prévue aux articles R. 313-10-10 et R. 313-74 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile;

– Circulaire du 2 novembre 2016 prise en application de la loi relative au droit des étrangers en France.

Por fim, ainda não se registam medidas para transpor a Diretiva (EU) 2016/801.

IV. Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria

 Iniciativas legislativas

Efetuada consulta à base de dados da Atividade Parlamentar (AP), verificou-se que se encontram pendentes,

na 1.ª Comissão, duas iniciativas legislativas que propõem igualmente alterações à Lei n.º 23/2007, de 4 de

julho, as quais foram discutidas, na generalidade, na sessão plenária de 27 de outubro de 2016, tendo baixado,

nesta data, àquela Comissão para nova apreciação:

 Projeto de Lei n.º 240/XIII (1.ª) (PCP) – Reposição de limites à expulsão de cidadãos estrangeiros do

território nacional (Quarta alteração à Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, que aprova o regime jurídico de entrada,

permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional); e

 Projeto de Lei n.º 264/XIII (1.ª) (BE) – Altera a Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, que estabelece o regime

jurídico de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional.

 Petições

Efetuada consulta à base de dados da Atividade Parlamentar (AP), identificaram-se as seguintes petições

sobre matérias idênticas ou conexas, que se encontram em apreciação na 1.ª Comissão:

 Petição n.º 29/XIII (1.ª) – (Estêvão Domingos de Sá Sequeira) – Solicita a alteração do regime jurídico

de entrada, permanência, saída e afastamento de cidadãos estrangeiros do território nacional, no sentido de

se facilitar a legalização de estrangeiros e suas famílias que queiram fixar residência em Portugal; e

 Petição n.º 125/XIII (1.ª) – (Estêvão Domingos de Sá Sequeira) – Liberdade de Circulação – Mobilidade

Terreste dos cidadãos estrangeiros refugiados ou imigrantes.

V. Consultas e contributos

Nos termos do disposto nos respetivos estatutos (Leis n. os 21/85, de 30 de julho, 60/98, de 27 de agosto, e

15/2005, de 26 de janeiro), em 1 de junho de 2017 foram pedidos pareceres ao Conselho Superior da

Magistratura, ao Conselho Superior do Ministério Público e à Ordem dos Advogados.

A iniciativa encontra-se em apreciação pública de 2017.06.07 a 2017.07.07, nos termos dos artigos 469.º,

n.º 2, c), 472.º e 473.º do Código do Trabalho, aprovado pela Lei n.º 7/2009, de 2 de fevereiro, e do artigo 134.º

do Regimento da Assembleia da República.

Todos os pareceres e contributos remetidos à Assembleia da República serão publicados na página da

Internet da iniciativa.

VI. Apreciação das consequências da aprovação e dos previsíveis encargos com a sua aplicação

Em face da informação disponível não é possível quantificar eventuais encargos resultantes da aprovação

da presente iniciativa.

———

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PROPOSTA DE LEI N.o 87/XIII (2.ª)

(ALTERA O PROCEDIMENTO E PROCESSO TRIBUTÁRIOS)

Parecer da Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa e nota técnica

elaborada pelos serviços de apoio

Parecer

Índice

PARTE I – CONSIDERANDOS

PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER

PARTE III – CONCLUSÕES

PARTE IV – ANEXOS

PARTE I – CONSIDERANDOS

1. Nota Preliminar

A Proposta de Lei n.º 87/XIII (2.ª), que altera o procedimento e processo tributários, foi apresentada pelo

Governo, no âmbito do seu poder de iniciativa, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 167.º e na

alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da República Portuguesa e no artigo 118.º do Regimento da

Assembleia da República.

A presente iniciativa legislativa toma a forma de proposta de lei, em conformidade com o previsto no n.º 1 do

artigo 119.º do Regimento da Assembleia da República, tendo sido subscrita pelo Primeiro-Ministro e pelo

Secretário de Estado dos Assuntos Parlamentares e aprovada em Conselho de Ministros no dia 18 de maio de

2017.

Cumprindo os requisitos formais estabelecidos no n.º 1 do artigo 124.º do Regimento da Assembleia da

República, a Proposta de Lei n.º 87/XIII (2.ª) encontra-se redigida sob a forma de artigos, tem uma designação

que traduz sinteticamente o seu objeto principal e é precedida de uma exposição de motivos.

A Proposta de Lei n.º 87/XIII (2.ª) deu entrada na Assembleia da República no dia 22 de maio de 2017 e foi

admitida no dia seguinte, tendo baixado à Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa

para apreciação na generalidade.

No dia 24 de maio de 2017 a Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa nomeou

relator da presente iniciativa legislativa o Deputado Paulo Sá do Grupo Parlamentar do PCP.

A respetiva discussão na generalidade encontra-se agendada para a reunião plenária do dia 23 de junho de

2017, em conjunto com as propostas de lei n.º 83/XIII (2.ª) (GOV) — Estabelece o estatuto do mediador de

recuperação de empresas, n.º 84/XIII (2.ª) (GOV) — Aprova o regime extrajudicial de recuperação de empresas,

n.º 85/XIII (2.ª) (GOV) — Aprova o regime jurídico de conversão de créditos em capital e n.º 86/XIII (2.ª) (GOV)

— Altera o regime jurídico de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros de território nacional,

e transpõe as Diretivas 2014/36/UE, 2014/66/UE e 2016/801, de 11 de maio.

2. Objeto, conteúdo e motivação da iniciativa

A Proposta de Lei n.º 87/XIII (2.ª) procede à alteração do Decreto-Lei n.º 433/99, de 26 de outubro, do Código

de Procedimento e de Processo Tributário, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 433/99, e do Decreto-Lei n.º 6/2013,

de 17 de janeiro, visando «permitir um conjunto de alterações organizativas da Autoridade Tributária e Aduaneira

com vista a um melhor serviço ao cidadão e a um mais eficaz acompanhamento dos grandes contribuintes».

Tencionando «manter os serviços de finanças com um nível de capilaridade que assegure pelo menos a

presença em todos os concelhos», mas entendendo que «os serviços de menor dimensão têm como principal

razão de ser o apoio ao cumprimento e a proximidade do serviço ao cidadão», que não se justifica «que as

funções de retaguarda tenham que permanecer na competência de todos os serviços de finanças» e que «a

realização destas funções ao nível das direções de finanças não acarreta qualquer modificação na relação entre

os cidadãos e a administração suscetível de justificar a sua necessária manutenção no serviço local», o Governo

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propõe a transferência das competências em matéria de processo executivo para os diretores de finanças da

Autoridade Tributária e Aduaneira.

Tendo sido cometida à Unidade de Grandes Contribuintes UGC «a competência para acompanhamento e

gestão tributária das empresas qualificadas como grandes contribuintes, não lhe foram então cometidas algumas

competências, nomeadamente em sede de processo executivo, que a lei reservava aos serviços periféricos

locais». Entende o Governo que «após cinco anos de experiência no funcionamento desta unidade, justifica-se

fazer agora esse alargamento de competências, tanto do ponto de vista do melhor acompanhamento e

fiscalização da atividade desses agentes económicos, como do ponto de vista da simplificação da sua interação

com a administração tributária».

PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER

O relator do presente Parecer reserva para Plenário a sua posição sobre a proposta de lei em apreço.

PARTE III – CONCLUSÕES

A Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa é de parecer que a Proposta de Lei n.º

87/XIII (2.ª), que altera o procedimento e processo tributários, reúne os requisitos constitucionais e regimentais

para ser agendada para apreciação pelo Plenário da Assembleia da República.

PARTE IV – ANEXOS

Nota Técnica sobre a Proposta de lei n.º 87/XIII (2.ª) (GOV) – Altera o procedimento e processo tributários,

elaborada por Luís Martins (DAPLEN), José Manuel Pinto (DILP) e Ângela Dionísio (DAC).

Palácio de S. Bento, 16 de junho de 2017.

O Deputado Autor do Parecer, Paulo Sá — A Presidente da Comissão, Teresa Leal Coelho.

Nota Técnica

Proposta de Lei n.º 87 /XIII (2.ª) (Gov)

Altera o procedimento e processo tributários

Data de admissão: 23 de maio de 2017.

Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa (5.ª)

Índice

I. ANÁLISE SUCINTA DOS FACTOS, SITUAÇÕES E REALIDADES RESPEITANTES À INICIATIVA

II. APRECIAÇÃO DA CONFORMIDADE DOS REQUISITOS FORMAIS, CONSTITUCIONAIS E

REGIMENTAIS E DO CUMPRIMENTO DA LEI FORMULÁRIO

III. ENQUADRAMENTO LEGAL E DOUTRINÁRIO E ANTECEDENTES

IV. INICIATIVAS LEGISLATIVAS E PETIÇÕES PENDENTES SOBRE A MESMA MATÉRIA

V. APRECIAÇÃO DAS CONSEQUÊNCIAS DA APROVAÇÃO E DOS PREVISÍVEIS ENCARGOS COM

A SUA APLICAÇÃO

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Elaborada por: Luís Martins (DAPLEN), José Manuel Pinto (DILP), Ângela Dionísio (DAC)

Data: 16 de junho de 2017.

I. Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa

A proposta de lei (PPL) em questão, apresentada pelo Governo, procede à alteração do Decreto-Lei n.º

433/99, de 26 de outubro, do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT), aprovado pelo

Decreto-Lei n.º 433/99 e do Decreto-Lei n.º 6/2013, de 17 de janeiro.

Visa alterar o procedimento e processo tributários com a finalidade de garantir níveis de serviço adequados,

melhorar o serviço ao cidadão e assegurar um acompanhamento mais eficaz dos grandes contribuintes. Prevê

nomeadamente, a transferência das competências em matéria de processo executivo para os diretores de

finanças da Autoridade Tributária e Aduaneira (ATA), permitindo também às repartições locais de finanças uma

maior flexibilidade na gestão dos seus recursos, bem como o alargamento de competências da Unidade de

Grandes Contribuintes (UGC). Atualmente a UGC tem competências limitadas ao acompanhamento e gestão

tributária das empresas qualificadas como grandes contribuintes, não podendo atuar ao nível do processo

executivo. Sublinhe-se que a Portaria n.º 130/2016, de 10 de maio vem estabelecer os critérios de seleção dos

contribuintes cuja situação tributária deve ser acompanhada pela UGC1.

Esta iniciativa enquadra-se na política de simplificação dos processos de interação com a administração

tributária, nomeadamente através da abordagem de balcão único (one-stop-shop). Está também em

consonância com o Programa Capitalizar, viabilizando a criação de mecanismos de coordenação das

decisões executivas tributárias e da Segurança Social.

II. Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do

cumprimento da lei formulário

 Conformidade com os requisitos formais, constitucionais e regimentais

A presente iniciativa legislativa que “Altera o procedimento e processo tributários”foi apresentada pelo

Governo, no âmbito do seu poder de iniciativa e competência política, em conformidade com o disposto no n.º

1 do artigo 167.º, na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da República Portuguesa (CRP) e,

igualmente, no artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República (RAR).

Assume a forma de proposta de lei, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 119.º do RAR, sendo subscrita

pelo Primeiro-Ministro e pelo Secretário de Estado dos Assuntos Parlamentares e menciona que foi aprovada

em Conselho de Ministros em 18 de maio de 2017, em conformidade com o disposto no n.º 2 do artigo 123.º do

RAR. Apresenta-se redigida sob a forma de artigos, contém uma designação que traduz sinteticamente o seu

objeto principal, sendo precedida de uma breve exposição de motivos e cumprindo, deste modo, os requisitos

formais previstos nos n.os 1 e 2 do artigo 124.º do RAR.

Nos termos do n.º 3 do artigo 124.º do RAR, as propostas de lei devem ser acompanhadas dos estudos,

documentos e pareceres que as tenham fundamentado. De igual modo, o Decreto-Lei n.º 274/2009, de 2 de

outubro, que regula o procedimento de consulta de entidades, públicas e privadas, realizado pelo Governo,

estabelece, no n.º 1 do artigo 6.º, que “Os atos e diplomas aprovados pelo Governo cujos projetos tenham sido

1 A lista das entidades acompanhadas pela UGC consta do Despacho n.º 1268/2017, de 6 de fevereiro. Estão listadas 417 entidades de vários setores da atividade económica com destaque para a banca, seguros, energia, distribuição e saúde (hospitais do setor empresarial do Estado).

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objeto de consulta direta contêm, na parte final do respetivo preâmbulo ou da exposição de motivos, referência

às entidades consultadas e ao caráter obrigatório ou facultativo das mesmas”. E acrescenta, no n.º 2, que “No

caso de propostas de lei, deve ser enviada cópia à Assembleia da República dos pareceres ou contributos

resultantes da consulta direta às entidades cuja consulta seja constitucional ou legalmente obrigatória e que

tenham sido emitidos no decurso do procedimento legislativo do Governo”. Todavia, o Governo não faz

acompanhar esta sua iniciativa legislativa de qualquer documento, estudo ou parecer que a tenha

fundamentado.

A presente iniciativa deu entrada no dia 22 de maio, tendo sido admitida, anunciada e baixado à Comissão

Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa no dia 23 deste mesmo mês. (5.ª) A sua discussão na

generalidade encontra-se já agendada para a sessão plenária do próximo dia 23 de junho (cfr. Súmula n.º 43 da

Conferência de Líderes, de 24 de maio), conjuntamente com as Propostas de Lei n.os 83/XIII (2.ª), 84/XIII (2.ª),

85/XIII (2.ª) e 86/XIII (2.ª).

Verificação do cumprimento da lei formulário

A iniciativa legislativa apresentada pelo Governo tem um título que traduz o seu objeto, bem como uma

exposição de motivos e após o articulado contém, sucessivamente, a data de aprovação em Conselho de

Ministros, a assinatura do Primeiro-Ministro e do Secretário de Estado dos Assuntos Parlamentares, obedecendo

ao formulário correspondente a uma proposta de lei da iniciativa do Governo, em conformidade com o disposto

nos n.os 1 e 2 do artigo 13.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014,

de 11 de julho, doravante designada como lei formulário.

De acordo com o previsto nas alíneas, a), b) e c) do artigo 1.º do respetivo articulado, esta iniciativa pretende

alterar o Decreto-lei n.º 433/99, de 26 de outubro, o Código de Procedimento Tributário, aprovado pelo Decreto-

Lei n.º 433/99, de 26 de outubro, e o Decreto-Lei n.º 6/2013, de 17 de janeiro, pelo que se deve fazer menção

no título a todas estas alterações, bem como, sendo possível, ao número de ordem de alteração, em

conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 6.º da citada lei formulário que prevê que “os diplomas que

alterem outros devem indicar o número de ordem da alteração”. No caso concreto do CPPT, por razões de

segurança jurídica, em face do elevado número de alterações sofridas pelo mesmo, a menção ao número de

ordem de alterações não parece aconselhável.

Consultada a base de dados Digesto, verifica-se que a presente iniciativa altera o Decreto-Lei n.º 433/99,

de 26 de outubro, procedendo à sua segunda alteração, bem como à primeira alteração ao Decreto-Lei n.º

6/2013, de 17 de janeiro, para além do Código de Procedimento e Processo Tributário, Assim, em caso de

aprovação, para efeitos de apreciação na especialidade ou redação final, sugere-se que o título seja alterado

da forma seguinte: “Altera o Código de Procedimento e Processo Tributário, procedendo à primeira alteração

ao Decreto-Lei n.º 433/99, de 26 de outubro, e à segunda alteração ao Decreto-lei n.º 6/20013, de 17 de janeiro.”

Refira-se, igualmente, que o n.º 3 do artigo 6.º da lei formulário estabelece que deve proceder-se à

republicação integral dos diplomas que revistam a forma de lei sempre que existam mais de três alterações ao

ato legislativo em vigor — salvo se tratar de códigos — ou se somem alterações que abranjam mais de 20%

do articulado do ato legislativo em vigor, o que não parece estar em causa no caso presente.

Em caso de aprovação e revestindo a forma de lei, esta iniciativa será publicada na 1.ª Série do Diário da

República, entrando em vigor no dia seguinte após a sua publicação, em conformidade com o disposto na alínea

c) do n.º 2 do artigo 3.º, do n.º 1 do artigo 2.º da lei formulário, e nos termos do disposto no artigo 9.º do seu

articulado.

Na presente fase do processo legislativo a iniciativa em apreço não nos parece suscitar outras questões em

face da Lei Formulário.

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III. Enquadramento legal e doutrinário e antecedentes

 Enquadramento legal nacional e antecedentes

O enquadramento legislativo nacional do tema consiste nos diplomas que a proposta de lei pretende alterar,

a saber:

– O Código de Procedimento e de Processo Tributário2 (CPPT), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 433/99, de 26

de outubro;

– O próprio Decreto-Lei n.º 433/99, de 26 de outubro, na sua versão atual, cujos artigos 6.º e 7.º, para

acomodar a redefinição de “órgãos periféricos locais”, são alterados pela proposta de lei;3

– O Decreto-Lei n.º 6/2013, de 17 de janeiro (“No uso da autorização legislativa concedida pela Lei n.º 64-

B/2011, de 30 de dezembro, aprova alterações à legislação tributária, de modo a garantir o adequado

funcionamento da Unidade dos Grandes Contribuintes no âmbito da Autoridade Tributária e Aduaneira”).

É ainda de mencionar, como se faz na exposição de motivos da proposta de lei, a Resolução do Conselho

de Ministros n.º 42/2016, de 18 de agosto (“Aprova o Programa Capitalizar”).

 Enquadramento internacional

A legislação comparada é apresentada para o seguinte Estado-membro da União Europeia: França.

FRANÇA

O Direito Fiscal substantivo e o respetivo contencioso são regulados, respetivamente, no Code général des

impôts e no Livre des procédures fiscales. Em nenhum desses diplomas logramos identificar institutos paralelos

aos que são tratados na proposta de lei.

IV. Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria

Efetuada uma pesquisa à base de dados da atividade parlamentar sobre iniciativas e petições pendentes

versando sobre matéria idêntica verificou-se, neste momento, a existência de uma única iniciativa legislativa:

– Proposta de Lei n.º 14/XIII (1.ª) (ALRAM) – Alteração ao Código de Processo Civil e ao Código de

Procedimento e Processo Tributário.

V. Apreciação das consequências da aprovação e dos previsíveis encargos com a sua aplicação

Em face da informação disponível, nomeadamente, da justificação de motivos e do próprio articulado da

iniciativa legislativa, não é possível determinar ou quantificar eventuais encargos resultantes da aprovação da

presente iniciativa.

———

2 Texto consolidado retirado do Diário da República Eletrónico (DRE). 3 Na versão consolidada constante do DRE, o artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 433/99 é composto por apenas três números. A proposta de lei alude a um n.º 4, que não altera.

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PROPOSTA DE LEI N.o 88/XIII (2.ª)

(TRANSPÕE PARCIALMENTE A DIRETIVA 2014/91/UE, NO QUE DIZ RESPEITO ÀS FUNÇÕES DOS

DEPOSITÁRIOS, ÀS POLÍTICAS DE REMUNERAÇÃO E ÀS SANÇÕES)

Parecer da Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa e nota técnica

elaborada pelos serviços de apoio

Parecer

Índice

PARTE I – CONSIDERANDOS

PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER

PARTE III – CONCLUSÕES

PARTE IV – ANEXOS

PARTE I – CONSIDERANDOS

1. Nota preliminar

O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 88/XIII (2.ª) – “Transpõe

parcialmente a Diretiva 2014/91/UE, no que diz respeito às funções dos depositários, às políticas de

remuneração e às sanções”.

A presente iniciativa deu entrada no dia 22 de maio de 2017, tendo sido admitida a 24 de maio e baixado, na

mesma data, à Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa (COFMA), comissão

competente, para elaboração do respetivo parecer. Em reunião da Comissão ocorrida igualmente a 24 de maio,

foi o Deputado Carlos Silva designado para a elaboração do presente parecer.

A discussão na generalidade da Proposta de Lei n.º 88/XIII (2.ª) encontra-se agendada para a sessão plenária

de 23 de junho, conjuntamente com a Proposta de Lei n.º 74/XIII (2.ª) – “Regula os fundos de recuperação de

créditos”.

2. Do objeto, conteúdo e motivação da iniciativa

Com o objetivo de reforçar a segurança das poupanças aplicadas em fundos de investimento nacionais, o

Governo propõe a alteração do Regime Geral dos Organismos de Investimento Coletivo, aprovado pela Lei n.º

16/2015, de 24 de fevereiro, assente em três vertentes:

– regulação das políticas de remuneração das entidades gestoras;

– intensificação dos requisitos e das obrigações dos depositários;

– reforço do regime sancionatório.

No âmbito das políticas de remuneração das entidades gestoras, a proposta de lei pretende reforçar a

fiscalização sobre os princípios gerais da política e da prática de remuneração dos quadros superiores dos

organismos de investimento coletivo em valores mobiliários (OICVM) que desempenham funções de risco. Tem

também como objetivo conferir maior transparência à política de remunerações, ao prever a disponibilização de

informação sobre o cálculo da remuneração e dos benefícios, sobre a identidade das pessoas responsáveis

pela atribuição da remuneração e dos benefícios e sobre a composição da comissão de remunerações.

A segunda vertente incide sobre a responsabilidade do depositário, no sentido de reforçar a separação de

funções entre o depositário, o OICVM e a entidade gestora, através de mecanismos de prevenção de potenciais

conflitos de interesses.

No que se refere ao regime sancionatório, a proposta de lei prevê a divulgação das decisões condenatórias

dos processos contraordenacionais, como mecanismo dissuasor da prática de infrações. Adicionalmente são

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II SÉRIE-A — NÚMERO 125 86

introduzidas alterações ao regime sancionatório, com o objetivo de tornar “as sanções mais proporcionais à

gravidade e às consequências dos factos praticados”.

De acordo com o Governo, através da proposta de lei em apreço conclui-se a transposição da Diretiva

2014/91/UE do Parlamento e do Conselho, de 23 de julho de 2014, que altera a Diretiva 2009/65/CE que

coordena as disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes a alguns organismos de

investimento coletivo em valores mobiliários (OICVM), no que diz respeito às funções dos depositários, às

políticas de remuneração e às sanções.

3. Conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e cumprimento da lei

formulário

A presente iniciativa legislativa é apresentada pelo Governo no âmbito do poder de iniciativa da lei, em

conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 167.º e na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da

República Portuguesa e no artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República (RAR).

Respeita os requisitos formais relativos às iniciativas em geral e às propostas de lei, em particular, previstos

no n.º 1 do artigo 119.º, no n.º 2 do artigo 123.º e nos n.os 1 e 2 do artigo 124.º do Regimento. Relativamente ao

n.º 3 do artigo 124.º do Regimento, o Governo não juntou à proposta de lei quaisquer estudos, documentos ou

pareceres, embora a exposição de motivos refira que foram ouvidos a Associação de Investidores e Analistas

Técnicos do Mercado de Capitais, a Associação Portuguesa de Bancos, a Associação Portuguesa de Fundos

de Investimento, Pensões e Patrimónios, o Banco de Portugal, a Comissão do Mercado de Valores Mobiliários,

o Conselho Nacional do Consumo e a Ordem dos Revisores Oficiais de Contas e que foi promovida a audição

da Associação Portuguesa de Consumidores e Utilizadores de Produtos e Serviços Financeiros.

A iniciativa tem uma exposição de motivos, obedece ao formulário correspondente a uma proposta de lei do

Governo, contendo a data de aprovação em Conselho de Ministros e a assinatura do Primeiro-Ministro e do

Secretário de Estado dos Assuntos Parlamentares, de acordo com os n.os 1 e 2 do artigo 13.º da Lei n.º 74/98,

de 11 de novembro, sobre a publicação, a identificação e o formulário dos diplomas, alterada e republicada pela

Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, adiante designada por lei formulário.

No que concerne ao disposto no n.º 2 do artigo 7.º da lei formulário, a nota técnica elaborada pelos serviços

da Assembleia da República sugere que, em caso de aprovação, o título da iniciativa seja aperfeiçoado em sede

de especialidade ou de redação final.

A proposta de lei prevê que a entrada em vigor ocorra no prazo de 30 dias após a publicação da lei, cumprindo

o disposto no n.º 1 do artigo 2.º da lei formulário.

4. Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre matéria conexa

Encontra-se em fase de especialidade na COFMA, no Grupo de Trabalho – Supervisão Bancária, o Projeto

de Lei n.º 489/XIII (2.ª) (BE) – “Impõe a classificação de oferta pública a todas as colocações que envolvam

investidores não qualificados, garantindo uma maior proteção aos pequenos investidores (alteração ao Código

dos Valores Mobiliários, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 486/99, de 13 de novembro)”, que incide sobre matéria

conexa.

Ainda sobre matéria conexa, encontra-se em apreciação na COFMA a Petição n.º 224/XIII (2.ª) – “Solicitam

a criação de normas com vista à proteção de investidores não qualificados”.

PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER

O signatário do presente parecer exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre a iniciativa

em apreço, a qual é, de resto, de “elaboração facultativa” nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento,

reservando o seu grupo parlamentar a sua posição para o debate em Plenário.

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PARTE III – CONCLUSÕES

A Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa é de parecer que a Proposta de Lei n.º

88/XIII (2.ª) – “Transpõe parcialmente a Diretiva 2014/91/UE, no que diz respeito às funções dos depositários,

às políticas de remuneração e às sanções” reúne os requisitos constitucionais e regimentais para ser discutida

e votada em Plenário, reservando os grupos parlamentares o seu sentido de voto para o debate.

Palácio de S. Bento, 21 de junho de 2017.

O Deputado Autor do Parecer, Carlos Silva — A Presidente da Comissão, Teresa Leal Coelho.

PARTE IV – ANEXOS

Anexa-se a nota técnica elaborada pelos serviços ao abrigo do disposto no artigo 131.º do Regimento da

Assembleia da República.

Nota: O parecer foi aprovado por unanimidade em reunião de 21 de junho de 2017.

Nota Técnica

Proposta de Lei n.º 88/XIII (2.ª) (GOV)

Transpõe parcialmente a Diretiva 2014/91/UE, no que diz respeito às funções dos depositários, às

políticas de remuneração e às sanções.

Data de admissão: 24 de maio de 2017

Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administração Administrativa (5.ª)

Índice

I. ANÁLISE SUCINTA DOS FACTOS, SITUAÇÕES E REALIDADES RESPEITANTES À INICIATIVA

II. APRECIAÇÃO DA CONFORMIDADE DOS REQUISITOS FORMAIS, CONSTITUCIONAIS E

REGIMENTAIS E DO CUMPRIMENTO DA LEI FORMULÁRIO

III. ENQUADRAMENTO LEGAL E DOUTRINÁRIO E ANTECEDENTES

IV. INICIATIVAS LEGISLATIVAS E PETIÇÕES PENDENTES SOBRE A MESMA MATÉRIA

V. CONSULTAS E CONTRIBUTOS

VI. APRECIAÇÃO DAS CONSEQUÊNCIAS DA APROVAÇÃO E DOS PREVISÍVEIS ENCARGOS COM A

SUA APLICAÇÃO

Elaborada por: Filomena Romano de Castro e Tiago Tibúrcio (DILP), Luís Martins (DAPLEN), Rosalina Alves (BIB) Catarina Antunes e Vasco Cipriano (DAC).

Data: 9 de junho de 2017.

I. Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa

A proposta de lei (PPL) em questão, apresentada pelo Governo, efetiva a transposição completa da

Diretiva 2014/91/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de julho, e incide sobre três vetores

essenciais.

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O primeiro respeita às políticas de remuneração e visa reforçar a fiscalização sobre as políticas e

práticas de remuneração dos quadros superiores em funções de gestão do risco, nos Organismos de

Investimento Coletivo em Valores Mobiliários (OICVM). Prevê-se também a disponibilização de informação

respeitante ao cálculo da remuneração e dos benefícios, à identidade dos responsáveis pela atribuição

dos mesmos e à composição da comissão de remunerações.

Um segundo parâmetro é o da responsabilidade dos depositários, intensificando-se a separação de

funções entre depositário, OICVM e entidade gestora e adotando-se mecanismos de prevenção de

potenciais conflitos de interesse.

Finalmente, o regime sancionatório é revisto, pretendendo-se uma maior proporcionalidade entre a

gravidade e as consequências dos factos e as respetivas sanções. Propõe-se ainda assegurar a

divulgação das decisões condenatórias em processos contraordenacionais, como contributo para maior

eficácia e dissuasão das mesmas.

II. Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do

cumprimento da lei formulário

 Conformidade com os requisitos formais, constitucionais e regimentais

A presente iniciativa legislativa, que “Transpõe parcialmente a Diretiva 2014/91/EU, no que diz respeito às

funções dos depositários, às políticas de remuneração e às sanções”,foi apresentada pelo Governo, no âmbito

do seu poder de iniciativa e da sua competência política, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo

167.º, na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da República Portuguesa (CRP) e, igualmente, no

artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República (RAR).

Assumindo a forma de proposta de lei, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 119.º do RAR, é subscrita

pelo Primeiro-Ministro e pelo Secretário de Estado dos Assuntos Parlamentares e menciona que foi aprovada

em Conselho de Ministros em 18 de maio de 2017, em conformidade com o disposto no n.º 2 do artigo 123.º do

RAR. Apresenta-se redigida sob a forma de artigos, contém uma designação que traduz sinteticamente o seu

objeto principal, sendo precedida de uma breve exposição de motivos, cumprindo, deste modo, os requisitos

formais previstos nos n.os 1 e 2 do artigo 124.º do RAR.

Nos termos do n.º 3 do artigo 124.º do RAR, as propostas de lei devem ser acompanhadas dos estudos,

documentos e pareceres que as tenham fundamentado. De igual modo, o Decreto-Lei n.º 274/2009, de 2 de

outubro, que regula o procedimento de consulta de entidades, públicas e privadas, realizado pelo Governo,

estabelece, no n.º 1 do artigo 6.º, que “Os atos e diplomas aprovados pelo Governo cujos projetos tenham sido

objeto de consulta direta contêm, na parte final do respetivo preâmbulo ou da exposição de motivos, referência

às entidades consultadas e ao caráter obrigatório ou facultativo das mesmas”. E acrescenta, no n.º 2, que “No

caso de propostas de lei, deve ser enviada cópia à Assembleia da República dos pareceres ou contributos

resultantes da consulta direta às entidades cuja consulta seja constitucional ou legalmente obrigatória e que

tenham sido emitidos no decurso do procedimento legislativo do Governo”. O Governo não fez acompanhar a

sua iniciativa de qualquer documento, estudo ou parecer que a tenha fundamentado. Todavia, na exposição de

motivos da iniciativa legislativa, refere que foram ouvidas a Associação de Investidores e Analistas Técnicos do

Mercado de Capitais, a Associação Portuguesa de Bancos, a Associação Portuguesa de Fundos de

Investimento, Pensões e Patrimónios, o Banco de Portugal, a Comissão do Mercado de Valores Mobiliários, o

Conselho Nacional do Consumo e a Ordem dos Revisores Oficiais de Contas e, ainda, promovida a audição da

Associação Portuguesa de Consumidores e Utilizadores de Produtos e Serviços Financeiros.

A presente iniciativa deu entrada no dia 22 de maio, foi anunciada e admitida no dia 23 do mesmo mês,

baixando à Comissão Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa no dia seguinte (5.ª). Saliente-se,

ainda, que o Governo apresenta esta iniciativa à Assembleia da República com pedido de prioridade e urgência.

A sua discussão na generalidade encontra-se já agendada para a sessão plenária do próximo dia 23 de junho

(cfr. Súmula n.º 43 da Conferência de Líderes, de 24 de maio).

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 Verificação do cumprimento da lei formulário

A iniciativa legislativa apresentada pelo Governo tem um título que traduz o seu objeto, bem como uma

exposição de motivos, obedecendo ao formulário correspondente a uma proposta de lei da iniciativa do Governo,

em conformidade com o disposto nos n.os 1 e 2 do artigo 13.º da Lei n.º 74/98, de 11 de Novembro, alterada e

republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, doravante designada como lei formulário.

Tem um título que traduz sinteticamente o seu objeto, mostrando-se conforme ao disposto no n.º 2 do artigo

7.º, e respeita também o previsto no n.º 4 do artigo 9.º da lei formulário, que prevê que estando em causa

“diploma de transposição de diretiva comunitária, deve ser indicada expressamente a diretiva a transpor”

embora, em caso de aprovação, possa ser objeto de aperfeiçoamento, em sede de apreciação na especialidade

ou em redação final. De acordo com o previsto no artigo 1.º do respetivo articulado, esta iniciativa, para além de

pretender transpor a Diretiva 2014/65/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de julho de 2014,

alterando o Código dos Valores Mobiliários, altera, também, o Regime Geral dos Organismos de Investimento

Coletivo, aprovado pela Lei n.º 16/2015, de 24 de fevereiro, pelo que se deve fazer menção no título a esta

alteração, bem como ao número de ordem de alteração, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 6.º

da citada lei formulário que prevê que “os diplomas que alterem outros devem indicar o número de ordem da

alteração”.

Consultada a base de dados Digesto, confirma-se que a Lei n.º 16/2015, de 24 de fevereiro, que aprovou o

Regime Geral dos Organismos de Investimento Coletivo, objeto de alteração, sofreu uma modificação legislativa

anterior pelo Decreto-Lei n.º 124/2015, de 7 de julho, constituindo a presente, em caso de aprovação, a sua

segunda alteração. Assim, para efeitos de apreciação na especialidade, em caso de aprovação, ou redação

final, sugere-se que o título seja alterado da forma seguinte:“Transpõe parcialmente a Diretiva 2014/91/EU, do

Parlamento e do Conselho, de 23 de julho de 2014, no que diz respeito às funções dos depositários, às políticas

de remuneração e às sanções, alterando o Código dos Valores Mobiliários e procedendo à segunda alteração

da Lei 16/2015, de 24 de fevereiro, que aprovou o Regime dos Organismos de Investimento Coletivo.”

Caso seja aprovada, revestindo a forma de lei, será publicada na 1.ª Série do Diário da República, entrando

em vigor no prazo de 30 dias após a sua publicação, em conformidade com o disposto na alínea c) do n.º 2 do

artigo 3.º, do n.º 1 do artigo 2.º da lei formulário, e nos termos do disposto no artigo 6.º do seu articulado.

Refira-se, ainda, que o n.º 3 do artigo 6.º da lei formulário e estabelece que deve proceder-se à republicação

integral dos diplomas que revistam a forma de lei sempre que existam mais de três alterações ao ato legislativo

em vigor — salvo se tratar de códigos — ou se somem alterações que abranjam mais de 20% do articulado do

ato legislativo em vigor, o que não parece estar em causa.

Na presente fase do processo legislativo, a iniciativa em apreço não nos suscita outras questões face à lei

formulário.

III. Enquadramento legal e doutrinário e antecedentes

 Enquadramento legal nacional e antecedentes

Na sequência da crise financeira dos últimos anos, foram concretizadas diversas iniciativas, no plano

internacional, para o reforço do sistema financeiro, que culminaram com a publicação, por parte do Comité de

Basileia de Supervisão Bancária, de um conjunto de medidas visando a densificação do quadro regulamentar

prudencial aplicável às instituições de crédito. O conjunto de medidas é vasto, importando referir, pela sua

relevância, a introdução de novos requisitos no domínio da determinação dos fundos próprios, com vista à

melhoria da respetiva qualidade e quantidade, a introdução de uma medida suplementar não baseada no risco

para avaliar o risco de alavancagem no sistema bancário, a exigência de manutenção de níveis de liquidez

adequados numa perspetiva de curto e médio-longo prazo, através da introdução de duas medidas de avaliação

do risco de liquidez, e a introdução de um conjunto de instrumentos com o propósito de impor reservas adicionais

de fundos próprios às instituições de crédito.

Neste contexto, ao nível da União Europeia, houve a necessidade de estabelecer um conjunto de regras

europeias aplicáveis a todas as instituições de crédito e empresas de investimento.

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Foi assim publicada a Diretiva 2009/65/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 13 de julho,1 que

coordena as disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes a alguns organismos de

investimento coletivo em valores mobiliários (OICVM), estabelece regras uniformes em matéria de fundos de

investimento na União Europeia (UE), permitindo a oferta transfronteiriça de fundos de investimento

regulamentados a nível da UE e estabelece ainda o principal quadro regulamentar da UE aplicável aos

organismos de investimento coletivo em valores mobiliários (OICVM). Esta diretiva tem como principais

objetivos: oferecer aos investidores uma maior escolha de produtos a custos mais baixos através de um mercado

dos OICVM mais eficiente na UE, de melhor informação aos investidores e de uma supervisão mais eficiente

dos fundos, bem como manter o setor de investimento da UE competitivo mediante a adaptação das regras à

evolução do mercado.

Esta diretiva foi transposta para o ordenamento jurídico interno pelo Decreto-Lei n.º 63-A/2013, de 10 de

maio2, que aprova o Regime Jurídico dos Organismos de Investimento Coletivo (NRJOIC). Nos termos deste

diploma, considera-se organismo de investimento coletivo (OIC), a instituição que, com ou sem personalidade

jurídica, tem por fim exclusivo o investimento coletivo de capitais obtidos juntos dos investidores, segundo um

princípio de repartição de riscos e de prossecução do exclusivo interesse dos participantes. Exemplos de OIC

são os fundos de investimento, os seguros de capitalização, planos de poupança e os fundos de pensões.

A citada Diretiva 2009/65/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 13 de julho foi objeto de diversas

alterações, sendo a última operada pela Diretiva 2014/91/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de

julho, que introduziu novas regras relativas aos depositários dos OICVM(a entidade responsável pela guarda

dos ativos), nomeadamente quanto às entidades elegíveis para assumir este papel, as respetivas funções, os

mecanismos de delegação e a responsabilidade dos depositários.

Posteriormente, foi publicada a Lei n.º 16/2015, 24 de fevereiro3 (versão consolidada) que transpõe

parcialmente as Diretivas 2011/61/UE4 e 2013/14/UE5, procedendo à revisão do regime jurídico dos organismos

de investimento coletivo e à alteração ao Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras e

ao Código dos Valores Mobiliários.

Esta lei vem assim revogar o regime jurídico dos organismos de investimento coletivo, aprovado pelo referido

Decreto-Lei n.º 63-A/2013, de 10 de maio.

Com esta revisão do regime jurídico dos organismos de investimento coletivo consagra-se a obrigatoriedade

das entidades responsáveis pela gestão de organismos de investimento coletivo adotarem políticas e práticas

que promovam uma gestão sólida e eficaz dos riscos e que sejam adequadas aos perfis de risco dos organismos

sob gestão, à dimensão e organização interna da entidade gestora, e à natureza, âmbito e complexidade das

suas atividades.

Uma das alterações deste regime refere-se às regras aplicáveis ao depositário, o qual vê incrementado o

nível de detalhe das regras relativas às suas funções e responsabilidades.

De facto, adicionalmente ao alargamento da função de depositário a outras entidades para além das

instituições de crédito [nomeadamente às empresas de investimento autorizadas a prestar o serviço de registo

e depósito de instrumentos financeiros, desde que estejam sujeitas aos requisitos de fundos próprios aplicáveis

às instituições de crédito nos termos do Regulamento (UE) n.º 575/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho

26 de junho, relativo aos requisitos prudenciais para as instituições de crédito e para as empresas de

investimento], é desenvolvido o regime de responsabilidade do depositário perante a entidade responsável pela

gestão e perante os participantes.

Por outro lado, é clarificado o papel e responsabilidade do depositário quanto à guarda de ativos não

financeiros.

1 Diploma consolidado. 2 No uso da autorização legislativa concedida pela Lei n.º 25/2013, de 8 de abril, aprova o novo Regime Jurídico dos Organismos de Investimento Coletivo, transpõe para a ordem jurídica interna as Diretivas 2009/65/CE, de 13 de julho de 2009, 2010/43/UE, de 1 de julho de 2010, 2010/44/UE, de 1 de julho de 2010, e parcialmente, a Diretiva 2010/78/UE, de 24 de novembro de 2010, e procede ainda à introdução de alterações ao Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras e ao Código dos Valores Mobiliários. 3 Alterada pelo Decreto-Lei 124/2015, de 7 de julho 4 Relativa aos gestores de fundos de investimento alternativos e que altera as Diretivas 2003/41/CE e 2009/65/CE e os Regulamentos (CE) n. ° 1060/2009 e (UE) n. ° 1095/2010 5 Altera a Diretiva 2003/41/CE relativa às atividades e à supervisão das instituições de realização de planos de pensões profissionais, a Diretiva 2009/65/CE que coordena as disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes a alguns organismos de investimento coletivo em valores mobiliários (OICVM) e a Diretiva 2011/61/UE relativa aos gestores de fundos de investimento alternativos no que diz respeito à dependência excessiva relativamente às notações de risco

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O Regulamento (UE) n.º575/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho 26 de junho6 relativo aos requisitos

prudenciais para as instituições de crédito e para as empresas de investimento. visa reforçar os requisitos

prudenciais dos bancos, exigindo que mantenham reservas de fundos próprios e liquidez suficientes. Em geral,

o regulamento define um conjunto de regras prudenciais harmonizadas que os bancos de toda a União Europeia

(UE) devem respeitar, denominado «conjunto único de regras europeias», que visa assegurar a aplicação

uniforme de normas globais relativas aos fundos próprios dos bancos (Basileia III) em todos os países da UE.

A Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados.7 (European Securities and Markets Authority

ou ESMA), criada a 1 de janeiro de 2011, ao abrigo do Regulamento (UE) n.º 1095/2010, do Parlamento Europeu

e do Conselho, tem como missão proteger o interesse público contribuindo para a estabilidade e a eficácia do

sistema financeiro a curto, médio e longo prazos, em benefício da economia europeia e dos respetivos cidadãos

e empresas, designadamente através da preparação de normas regulatórias e contribuir para práticas comuns

de supervisão, podendo nomeadamente emitir pareceres para as instituições da União Europeia e desenvolver

orientações, recomendações e projetos de normas técnicas de regulamentação e de execução.

Por sua vez, o Banco de Portugal estabelece regras de conduta que as instituições de crédito, as sociedades

financeiras, as instituições de pagamento e as instituições de moeda eletrónica têm de observar quanto atuam

nos mercados bancários de retalho. Estas regras complementam as regras definidas no Regime Geral das

Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras, no Regime Jurídico dos Serviços de Pagamento e da Moeda

Eletrónica e em legislação específica dos produtos e serviços bancários, e têm como objetivo garantir: (i) o

cumprimento de critérios de integridade, idoneidade e competência pelas instituições supervisionadas e pelos

seus funcionários; (ii) a verificação das regras aplicáveis na comercialização de produtos e serviços bancários;

(iii) a divulgação de informação clara, completa e atual sobre os produtos e serviços bancários que

comercializam, antes e durante a vigência dos contratos.

O Banco de Portugal estabelece também boas práticas que as instituições devem seguir na sua atuação

junto dos seus clientes8.

Importa referir que o Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras, aprovado pelo

Decreto-Lei n.º 298/92, de 31 de dezembro (RGICSF), estabelece as condições de acesso e de exercício de

atividade das instituições de crédito e sociedades financeiras, refletindo, em larga medida, as Diretivas da União

Europeia nesta matéria.

O RGICSF abrange, nomeadamente, os seguintes aspetos9: processo de autorização e de registo; avaliação

da idoneidade dos participantes qualificados; avaliação da idoneidade e qualificação profissional dos membros

dos órgãos de administração e de fiscalização; regras de conduta e relações com os clientes; cooperação com

outras autoridades; regras e limites prudenciais; procedimentos de supervisão; providências de saneamento;

garantia de depósitos; regime sancionatório.

Neste seguimento, o Governo, na reunião do Conselho de Ministros do passado dia 18 de maio, aprovou,

para apresentação à Assembleia da República, a presente Proposta de Lei que transpõe parcialmente a Diretiva

2014/91/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de julho de 2014, no que diz respeito às funções dos

depositários, às políticas de remuneração e às sanções, e procede ainda à introdução de alterações ao Regime

Geral dos Organismos de Investimento Coletivo, aprovado pela Lei n.º 16/2015, de 24 de fevereiro e ao Código

dos Valores Mobiliários, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 486/99, de 13 de novembro.

De acordo com o comunicado, o Governo aprovou a proposta de lei que transpõe parcialmente a Diretiva

2014/91/UE, visando a regulação das políticas de remuneração das entidades gestoras de fundos de

investimento, a intensificação dos requisitos e das obrigações dos depositários e o estabelecimento de um

regime sancionatório substantivamente mais robusto e completo.

Em cumprimento do Programa do XXI Governo Constitucional, que estabelece o objetivo de assegurar uma

regulação eficaz dos mercados financeiros, o Governo dá mais um passo no sentido do reforço da segurança

das poupanças aplicadas em fundos de investimento e da melhoria da confiança dos investidores.

6 Altera o Regulamento (UE) n.º 648/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho de 4 de julho de 2012 7Substituiu o Comité Europeu dos Reguladores de Valores Mobiliários (CESR), e integra o Sistema Europeu de Supervisão Financeira (European System of Financial Supervision ou ESFS), juntamente com o Comité Europeu do Risco Sistémico (ESRB), a Autoridade Bancária Europeia (EBA), a Autoridade Europeia de Seguros e Pensões Complementares de Reforma (EIOPA) e as autoridades competentes dos Estados Membros. 8 Consulte o Portal do Cliente Bancário para saber mais sobre os deveres das instituições e sobre os direitos dos clientes bancários. 9Cfr. Banco de Portugal.

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 Enquadramento doutrinário/bibliográfico

Bibliografia específica

ANTUNES, José A. Engrácia – Os instrumentos financeiros. 2ª ed. revista e atualizada. Coimbra:

Almedina, 2014. 212 p. (Monografias). ISBN 978-972-40-5592-3. Cota: 24 - 258/2014

Resumo: “Os instrumentos financeiros constituem o novo conceito-chave do Direito do Mercado de Capitais

do séc. XXI, tanto em Portugal como no estrangeiro. O presente estudo tem por objeto a análise da noção,

características fundamentais, e regime jurídico deste novel instituto juscomercial, bem assim como das suas

principais espécies, a saber: os instrumentos mobiliários (v.g., ações, obrigações, unidades de participação,

"warrants" autónomos, direitos destacáveis certificados, etc.), os instrumentos derivados (v.g., futuros, opções,

"swaps", derivados de crédito, contratos diferenciais, "forwards", "caps", "floors", "collars", etc.), e os

instrumentos monetários (instrumentos interbancários, certificados de aforro, certificados de depósito, bilhetes

de tesouro, papel comercial, etc.).”

BANCO DE PORTUGAL - Livro branco sobre a regulação e supervisão do setor financeiro [Em linha].

Lisboa : Banco de Portugal, 2016. [Consult. 5 jun. 2017]. Disponível na Intranet da AR:

http://catalogobib.parlamento.pt/ipac20/ipac.jsp?session=149T27387024Y.1340&profile=bar&uri=link=3100027

~!418592~!3100024~!3100022&aspect=basic_search&menu=search&ri=1&source=~!bar&term=Livro+branco+

sobre+a+regula%C3%A7%C3%A3o+e+supervis%C3%A3o+do+setor+financeiro&index=ALTITLE>

Resumo: Esta obra “apresenta uma reflexão sobre a regulação e a supervisão do setor financeiro em Portugal

e formula um conjunto de recomendações tendo em vista a melhoria do enquadramento institucional e

regulamentar e do modelo de supervisão. (…) faz parte de uma reflexão mais ampla que o Banco de Portugal

tem promovido, na sequência da crise financeira e do processo que conduziu à aplicação da medida de

resolução ao Banco Espírito Santo.”

Esta obra foi preparada e editada por uma equipa de colaboradores do Banco de Portugal, com total

independência em relação ao Conselho de Administração do Banco de Portugal. “As conclusões e as

recomendações expressas no Livro Branco são, portanto, da exclusiva responsabilidade dos seus autores e não

coincidem necessariamente com as do Conselho de Administração do Banco de Portugal ou do Euro sistema.”

Organizada em cinco capítulos a obra aborda o novo enquadramento institucional do BdP no quadro do

Mecanismo Único de Supervisão, analisa algumas das áreas mais prioritárias da regulação e supervisão, a

começar pelo governo societário das entidades financeiras e apresenta recomendações, nomeadamente no

campo dos incentivos oferecidos aos gestores – os autores do Livro Branco apresentam um total de 22

recomendações salientando que muitas delas exigem iniciativas legislativas e outras apenas dependem do

Banco de Portugal.

COMISSÃO DO MERCADO DE VALORES MOBILIÁRIOS – Contraordenações e crimes no mercado de

valores mobiliários [Em linha]: o sistema sancionatório, a evolução legislativa e as infrações imputadas.

Coimbra: Almedina, 2015. [Consult. 5 jun. 2017]. Disponível na Intranet da AR:

ct=basic_search&npp=20&ipp=20&spp=20&profile=bar&ri=&index=.GW&term=Contraordena%C3%A7%C3%B

5es+e+crimes+no+mercado+de+valores+mobili%C3%A1rios+&aspect=basic_search&x=11&y=10 >

Resumo: Esta publicação da Comissão do Mercado dos Valores Mobiliários constitui um contributo para o

conhecimento e para a reflexão sobre a supervisão do sistema financeiro na sua vertente sancionatória, ou seja,

no domínio das contraordenações e dos crimes contra o mercado de valores mobiliários. Neste estudo, que

abrange o período de 1991 a 2014, são identificadas novas tendências e apresentados os elementos estatísticos

que as sustentam. “Para além disso, são apresentados novos casos de crimes e contraordenações sujeitos à

apreciação dos tribunais portugueses, são descritas várias reformas legislativas – umas já realizadas e outras

em curso –, é atualizada toda a informação de direito comparado sobre matérias sancionatórias, identificam-se

novas práticas negociais ilícitas e os instrumentos informáticos usados para as detetar e termina-se com um

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conjunto de novas propostas legislativas que podem reforçar a eficiência do sistema sancionatório do sector

financeiro”.

MATEUS, Tiago Alexandre da Silva – O novo paradigma da regulação e supervisão do sistema

financeiro na União Europeia: o caso das agências de notação de risco. Lisboa: AAFDL, 2015. 292 p. Cota:

24-159/2015

Resumo: “Desde a crise financeira de 2007-2010, e ainda com maior atualidade, com a crise da dívida

soberana, o sistema financeiro na União Europeia tem sofrido inúmeras transformações, fruto da adaptação dos

vários agentes económicos a uma nova realidade marcada pela volatilidade e instabilidade dos mercados

financeiros, o que levou a que regulação e supervisão deste setor tivesse de ser profundamente repensada, de

forma a prevenir novos episódios de crise, ou pelo menos, tentar mitigar os seus efeitos. Deste modo, este

trabalho procura analisar criticamente a evolução da regulação e supervisão do sistema financeiro na União

Europeia nos últimos anos, em dois planos distintos, que se interligam de forma natural, ou melhor, um surge

como concretização do outro, consubstanciando um novo paradigma de regulação e supervisão.

Assim, podemos dizer que análise que nos propomos efetuar se pode dividir em duas grandes partes, a

saber, (i) a evolução da regulação e supervisão do sistema financeiro na União Europeia numa perspetiva geral,

com particular incidência nas autoridades europeias de supervisão, e (ii) a regulação e supervisão do sistema

financeiro na União Europeia, numa perspetiva substantiva, in casu, colocando o foco na evolução do

enquadramento legal da atividade de notação de risco na União Europeia, que, em nossa opinião, constitui o

expoente máximo do novo paradigma de atuação da União Europeia em relação ao sistema financeiro,

assumindo um papel pioneiro para uma nova corrente de regulação e supervisão.”.

 Enquadramento do tema no plano da União Europeia

A Diretiva 2014/91/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de julho, que altera a Diretiva

2009/65/CE que coordena as disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes a alguns

organismos de investimento coletivo em valores mobiliários (OICVM), no que diz respeito às funções dos

depositários, às políticas de remuneração e às sanções teve origem na iniciativa legislativa proposta em

COM(2012)350.

Fez parte de um pacote de iniciativas da Comissão Europeia em resposta à crise financeira e “insere-se num

pacote legislativo mais vasto que tem por objetivo restabelecer a confiança dos consumidores nos mercados

financeiros”, incluindo propostas para combate à fraude e evasão fiscal, nomeadamente a Proposta de

REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO sobre os documentos de informação

fundamental para produtos de investimento (COM(2012)352) e uma Proposta de DIRETIVA DO PARLAMENTO

EUROPEU E DO CONSELHO relativa à mediação de seguros (COM(2012)360).

Mais concretamente, a diretiva em causa surge na sequência dos acontecimentos da falência da empresa

Lehman Brothers Internacional Europe, resultante da fraude Madoff. O diagnóstico das condições que

permitiram essa ocorrência inclui as divergências nacionais a nível do regime de responsabilidade. Segundo o

enquadramento geral dado na proposta de Diretiva:

“As grandes proporções da fraude Madoff passaram largamente despercebidas durante um longo período

pelo facto de o depositário ter delegado a guarda dos ativos a uma entidade gerida por Bernard Madoff, a

corretora americana «Bernard Madoff Investment Securities». Simultaneamente, Bernard Madoff era também o

gestor e o corretor responsável pela aquisição de instrumentos financeiros por conta do fundo. O caso Madoff

veio trazer a lume diversas questões importantes em relação aos fundos OICVM. Em primeiro lugar, a questão

das condições exatas em que um depositário, que atua em nome de um fundo OICVM, pode delegar a guarda

de ativos a uma entidade de sub-custódia. A atual Diretiva OICVM é omissa sobre as condições precisas em

que a custódia pode ser delegada.

O caso Madoff levanta igualmente a questão dos conflitos de interesses, nomeadamente em que medida

poderá o gestor de um fundo de investimento ser autorizado a pertencer ao mesmo grupo empresarial que a

entidade de sub-custódia a quem foi delegada a custódia dos ativos.”

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II SÉRIE-A — NÚMERO 125 94

Após Parecer do Banco Central Europeu em janeiro de 2013, que recomendou alterações à proposta,

nomeadamente que “os «acontecimentos externos que escapam ao controlo razoável», que desencadeiam a

possibilidade do depositário se exonerar da responsabilidade através de contrato, deveriam estar especificados

nos atos delegados da Comissão, de forma detalhada, referindo as categorias de ativos que podem ser

considerados perdidos devido a tais acontecimentos externos e o tipo de eventos específicos previstos”, a

proposta de diretiva foi revista e adotada em primeira leitura pelo Parlamento Europeu.

A proposta de diretiva COM(2012)350 foi transmitida aos parlamentos nacionais em agosto de 2012 e foi

objeto de escrutínio da Assembleia da República com Relatório da Comissão de Orçamento, Finanças e

Administração Pública de Elsa Cordeiro (PSD) e Parecer da Comissão de Assuntos Europeus de Nuno Filipe

Matias (PSD). Concluiu-se pela não violação do princípio de subsidiariedade da proposta, “na medida em que o

objetivo a alcançar será mais eficazmente atingido através de uma ação da União”. O escrutínio deu-se por

concluído em 10 de outubro de 2012, com envio às instituições europeias e governo.

 Enquadramento internacional

A legislação comparada é apresentada para os seguintes países da União Europeia: Espanha, França,

Irlanda e Luxemburgo.

De acordo com o site oficial Eur-Lex, que recolhe a informação sobre a transposição das diretivas europeias

(fornecida pelos próprios Estados-Membros), todos os 28 Estados-Membros da União Europeia adotaram

alguma medida de transposição da Diretiva 2014/91/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de julho

(incluindo Portugal), o que não prejudica que, como sucede com a iniciativa legislativa em análise, os estados

não venham a tomar mais medidas legislativas com vista a aprofundar a transposição desta diretiva para os

respetivos ordenamentos jurídicos nacionais.

A título de exemplo, referem-se as medidas legislativas de transposição já concretizadas para os seguintes

países da União Europeia: Espanha, França, Luxemburgo e Irlanda.

ESPANHA

No ordenamento jurídico espanhol, a Diretiva 2014/91/UE do Parlamento Europeu e do Conselho encontra-

se transposta pelos seguintes instrumentos normativos:

Ley 22/2014, de 12 de noviembre, por la que se regulan las entidades de capital-riesgo, otras entidades de

inversión colectiva de tipo cerrado y las sociedades gestoras de entidades de inversión colectiva de tipo cerrado,

y por la que se modifica la Ley 35/2003, de 4 de noviembre, de Instituciones de Inversión Colectiva.

Esta lei introduz no ordenamento jurídico espanhol a acima referida Diretiva 2011/61/UE do Parlamento

Europeu e do Conselho, de 8 de junho. Esta lei visou facilitar o investimento na economia espanhola,

nomeadamente através de formas alternativas ao crédito bancário, fortemente restringido no contexto da crise

económica que afetou este país.

Assim, aprovou-se um novo regime para as entidades de capital de risco, derrogando a anterior da Ley

25/2005, de 24 de noviembre. Com esta revisão, pretendeu-se fomentar a captação de fundos e consequente

financiamento de um maior número de empresas, nomeadamente das de pequena e média dimensão,

principalmente nas primeiras etapas do seu desenvolvimento.

Através desta lei, definem-se, por exemplo, novos tipos de veículos de investimento (Instituciones de

Inversión Colectiva - “IIC”; Entidades de Capital Riesgo - “ECR”; e Entidades de Inversión colectiva de tipo

cerrado - “EICC”), inovando-se em várias matérias do seu regime.

Real Decreto 83/2015, de 13 de febrero, por el que se modifica el Real Decreto 1082/2012, de 13 de julio,

por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley 35/2003, de 4 de noviembre, de instituciones de

inversión colectiva.

Juntamente com a Ley 22/2014, este diploma veio completar a transposição da Diretiva 2011/61/EU,

definindo-se, entre outras matérias, normas quanto à estrutura, organização, gestão de riscos e remuneração

das sociedades gestoras, e ampliando-se requisitos de informação à Comisión Nacional Del Mercado De Valores

(CNMV) e ao investidor.

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21 DE JUNHO DE 2017 95

FRANÇA

A transposição desta diretiva no ordenamento jurídico francês foi feita através destes quatro instrumentos

legais:

- Artigo 29.º da Loi no 2014-1662, du 30 décembre 2014, portant diverses dispositions d’adaptation de la

législation au droit de l’Union européenne en matière économique et financière.

Através deste, o Parlamento francês autorizou o governo a legislar no sentido de tomar as medidas

necessárias à transposição da Diretiva 2014/91/UE, que modificou a Diretiva 2009/65/CE.

- Ordonnance no 2016-312, du 17 mars 2016, modifiant le cadre juridique de la gestion d’actifs, que

introduziu diversas alterações ao Código monetário e financeiro.

Esta lei veio concretizar a transposição da referida diretiva, nos termos da autorização concedida Loi no

2014-1662 (artigo 29.º), referida no ponto anterior.

- Arrêté du 6 avril 2016portant homologation de modifications du règlement général de l’Autorité des

marchés financiers.

Este diploma veio concluir a transposição da Diretiva 2014/91/UE, alinhando o regime aplicável aos

depositários dos OICVM, a política de remuneração das sociedades gestoras e a informação dos titulares

OICVM em relação a esta política de remuneração sobre as disposições da Diretiva GFIA.

- Titre IV de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016relative à la transparence, à la lutte contre la corruption

et à la modernisation de la vie économique.

Entre outras alterações, este normativo alterou o Código do comércio, o Código geral dos impostos e o

Código monetário e financeiro.

IRLANDA

A transposição desta diretiva na Irlanda foi feita pelo S.I. No. 143/2016 - European Union (Undertakings for

Collective Investment in Transferable Securities) (Amendment) Regulations 2016.

Este diploma introduziu alterações ao S.I. No. 352/2011 - European Communities (Undertakings for Collective

Investment in Transferable Securities) Regulations 2011.

Em relação às matérias que são tratadas na Proposta de Lei n.º 88/XIII, ora em análise, realça-se a regulação

neste diploma ao nível das políticas remuneratórias (24A e 24B), procedimentos de reporte das contravenções

(25ª), o regime de responsabilidade do depositário (altera o regulamento 34 e seguintes) ou das sanções (132ª

e segs).

LUXEMBURGO

No ordenamento jurídico do Luxemburgo, a transposição da Diretiva 2014/91/UE do Parlamento Europeu e

do Conselho, foi operada pela Loi du 10 mai 2016, a qual versa sobre a:

- Transposition de la directive 2014/91/UE du Parlement européen et du Conseil du 23 juillet 2014 modifiant

la directive 2009/65/CE portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives

concernant certains organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM), pour ce qui est des

fonctions de dépositaire, des politiques de rémunération et des sanctions;

- E alterando a:

o loi modifiée du 17 décembre 2010 concernant les organismes de placement collectif;

o loi modifiée du 12 juillet 2013 relative aux gestionnaires de fonds d’investissements alternatifs.

Esta nova regulamentação incide, assim, sobre as funções e a responsabilidade dos depositários dos

OICVM, clarifica as políticas de remuneração das sociedades gestoras de OICVM e harmoniza o regime das

sanções.

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II SÉRIE-A — NÚMERO 125 96

IV. Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria

 Iniciativas legislativas

Efetuada uma pesquisa à base de dados da atividade parlamentar sobre iniciativas e petições versando sobre

matéria idêntica ou conexa verificou-se a existência da seguinte iniciativa legislativa:

Projeto de Lei n.º 489/XIII (2.ª) (BE) – Impõe a classificação de oferta pública a todas as colocações que

envolvam investidores não qualificados, garantindo uma maior proteção aos pequenos investidores (alteração

ao Código dos Valores Mobiliários, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 486/99, de 13 de novembro).

Do mesmo modo, refira-se que o Governo solicitou o arrastamento da Proposta de Lei n.º 74/XIII (2.ª) (GOV)-

Regula os fundos de recuperação de créditos, para discussão conjunta com esta sua iniciativa, na sessão

plenária de dia 23 de junho próximo.

 Petições

Consultada a base de dados da Atividade Parlamentar (AP), foi identificada, sobre matéria não idêntica mas

conexa, a Petição n.º 224/XIII (2.ª) – Solicitam a criação de normas com vista à proteção de investidores não

qualificados.

V. Consultas e contributos

 Consultas facultativas

Poderá ser pertinente ponderar a audição, em sede de especialidade, do Governo e das entidades já ouvidas

quando da preparação da Proposta de Lei (e que constam da exposição de motivos).

VI. Apreciação das consequências da aprovação e dos previsíveis encargos com a sua aplicação

Face à informação disponível, não é possível determinar ou quantificar eventuais encargos resultantes da

aprovação da presente iniciativa.

———

PROPOSTA DE LEI N.O 89/XIII (2.ª)

(AUTORIZA O GOVERNO A REGULAR O ACESSO E O EXERCÍCIO DA ATIVIDADE DE

INTERMEDIÁRIO DE CRÉDITO E DA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE CONSULTADORIA

RELATIVAMENTE A CONTRATOS DE CRÉDITO, TRANSPONDO A DIRETIVA 2014/17/UE, DO

PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO, DE 4 DE FEVEREIRO DE 2014, RELATIVA AOS

CONTRATOS DE CRÉDITO AOS CONSUMIDORES PARA IMÓVEIS DE HABITAÇÃO)

Parecer da Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa e nota técnica

elaborada pelos serviços de apoio

Parecer

Índice

PARTE I – CONSIDERANDOS

 Nota Introdutória

 Objeto, motivação e conteúdo da iniciativa

 Enquadramento legal e antecedentes

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21 DE JUNHO DE 2017 97

PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER

PARTE III – CONCLUSÕES

PARTE IV – ANEXOS

PARTE I – CONSIDERANDOS

 Nota Introdutória

O Governo tomou a iniciativa de apresentar à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 89/XIII (2.ª) -

Autoriza o Governo a regular o acesso e o exercício da atividade de intermediário de crédito e da prestação de

serviços de consultadoria relativamente a contratos de crédito, transpondo a Diretiva 2014/17/UE, do Parlamento

Europeu e do Conselho, de 4 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos de crédito aos consumidores para

imóveis de habitação.

A iniciativa é apresentada nos termos do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da

República Portuguesa (CRP) e no n.º 1 do artigo 188.º do Regimento da Assembleia da República (RAR). Reúne

os requisitos formais previstos no artigo 124.º do RAR, à exceção do n.º 3, pois não vem acompanhada de

quaisquer estudos, documentos ou pareceres que a tenham fundamentado e o Governo não refere a sua

existência.

A Proposta de Lei em causa, em observância do disposto no n.º 2 do artigo 7.º da Lei n.º 74/98, de 11 de

novembro, habitualmente designada como lei formulário, tem um título que traduz sinteticamente o seu objeto e

de acordo com o n.º 4 do artigo 9.º da mesma lei e tratando-se de uma transposição de uma diretiva comunitária

“deve ser indicada expressamente a diretiva a transpor” o que também é respeitado nesta iniciativa.

Na presente fase do processo legislativo, a iniciativa em apreço não suscita outras questões face à lei

formulário.

A presente iniciativa deu entrada a 22 de maio de 2017, foi admitida a 23 de maio e a 24 de maio baixou à

Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa.

 Objeto, Motivação e Conteúdo da Iniciativa

Pela presente iniciativa o Governo pretende passar a regular o acesso e o exercício da atividade de

intermediário de crédito e da prestação de serviços de consultoria relativamente a contratos de crédito.

A consultoria em contratos de crédito prevê uma série de serviços que derivam da comercialização dos

contratos e que passam pela sua apresentação aos consumidores e pela própria celebração de contratos, entre

outros.

O papel do intermediário de crédito tem vindo a aumentar em Portugal nos últimos anos, fruto não só do

aumento do recurso ao crédito para aquisição de bens e serviços de consumo, mas também do agravamento

das dificuldades das famílias para cumprir os compromissos assumidos no âmbito de contratos de crédito

celebrados com instituições de crédito.

Ao contrário do que se verifica noutros Estados-membros da União Europeia, a atividade desenvolvida pelos

intermediários de crédito, em Portugal, não está sujeita a um quadro normativo e regulatório específico e é

urgente alterar esta realidade para proteção dos consumidores no decurso do processo negocial e para que se

promova a confiança nas instituições de crédito e no sistema financeiro no seu todo e impedir práticas comerciais

desadequadas e menos transparentes.

Como é referido na Exposição de Motivos da Iniciativa em apreço, o “legislador da União Europeia

estabeleceu, através da Diretiva 2014/17/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 4 de fevereiro de 2014,

relativa aos contratos de crédito aos consumidores para imóveis de habitação, um conjunto de regras para o

acesso e o exercício da atividade de intermediário de crédito e para a prestação de serviços de consultoria, no

âmbito da comercialização daqueles contratos de crédito”.

Assim, o Governo passa a poder “aprovar um regime jurídico que estabeleça os requisitos de acesso e de

exercício da atividade de intermediário de crédito e da prestação de serviços de consultoria, instituindo,

conquanto se assegure a transposição da Diretiva 2014/17/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 4 de

fevereiro de 2014, um regime de controlo da idoneidade, conhecimentos e competências e prevenção de

conflitos de interesses dos intermediários de crédito, bem como dos membros dos respetivos órgãos de

administração e dos profissionais qualificados que exerçam a função de responsáveis técnicos pela atividade

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II SÉRIE-A — NÚMERO 125 98

de intermediário de crédito, a tipificação como crime das condutas de violação de segredo praticadas no âmbito

da atividade de intermediário de crédito e do exercício dos poderes de supervisão do Banco de Portugal, bem

como a definição do regime contraordenacional aplicável”.

 Enquadramento Legal e Antecedentes

De acordo com a informação da Nota Técnica, passando a citar:

 “A presente proposta de lei “visa habilitar o Governo a regular o acesso e o exercício da atividade de

intermediário de crédito e da prestação de serviços de consultoria relativamente a contratos de crédito””.

 “O Governo, em 1991, aprovou o Decreto-Lei n.º 359/91, de 21 de setembro, que estabeleceu normas

relativas ao crédito ao consumo e transpôs para a ordem jurídica interna as Diretivas 87/102/CEE, do

Conselho, de 22 de dezembro de 1986 e 90/88/CEE, do Conselho, de 22 de fevereiro”.

 “A Diretiva 2014/17/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 4 de fevereiro, relativa aos contratos

de crédito aos consumidores para imóveis de habitação, e que altera a Diretiva 2008/48/CE, do

Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de abril acima mencionada, e a Diretiva 2013/36/UE e o

Regulamento (UE) nº 1093/2010, é conhecida como Diretiva «Crédito Hipotecário», e visa assegurar

que todos os consumidores que contraem um crédito hipotecário para comprar um imóvel são

devidamente informados e protegidos contra os riscos”.

 “A diretiva é aplicável a todos os créditos concedidos aos consumidores para efeitos de compra de um

imóvel de habitação, incluindo créditos garantidos por hipoteca ou por outra garantia equivalente. Prevê

o fornecimento de melhor informação aos consumidores sobre os produtos hipotecários disponíveis,

incluindo: a obrigação de os credores fornecerem aos consumidores uma ficha de informação

normalizada (Ficha de Informação Normalizada Europeia — FINE), que lhes permite procurar o produto

certo para eles; a inclusão, na FINE, dos piores cenários possíveis no que diz respeito aos juros variáveis

e aos empréstimos em moeda estrangeira, a fim de alertar os consumidores para as possíveis variações

da taxa de juro; um período de reflexão garantido ou o direito de resolução dos mutuários antes de

ficarem vinculados pelo contrato de crédito; novas normas da UE para avaliar a solvabilidade dos

requerentes de hipoteca, a fim de assegurar que os mutuários são capazes de cumprir as suas

obrigações de reembolso”.

Para uma consulta detalhada do enquadramento legal da presente iniciativa, sugere-se a consulta da Nota

Técnica que conta na Parte IV – Anexos deste parecer.

Efetuada consulta à base de dados da Atividade Parlamentar, sobre iniciativas pendentes de matéria conexa,

identificou-se o PJL n.º 443/XIII (2.ª) (CDS-PP) – Procede à primeira alteração à Lei n.º 148/2015, de 9 de

setembro, que aprovou o Regime Jurídico da Supervisão de Auditoria, reforçando os poderes de supervisão da

Comissão do Mercado de Valores Mobiliários na verificação de eventuais conflitos de interesses entre o exercício

de auditoria a entidades de interesse público e a prestação de serviços de consultadoria a tais entidades ou a

terceiros.

Consultada a base de dados da Atividade Parlamentar (AP), não foi identificada, neste momento, qualquer

petição sobre matéria idêntica.

PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER

A signatária do presente parecer exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre a Proposta

de Lei 89/XIII (2.ª) (GOV), a qual é, de resto, de “elaboração facultativa” nos termos do artigo 137.º do RAR.

PARTE III – CONCLUSÕES

Em face do exposto, a Comissão de Orçamento Finanças e Modernização Administrativa conclui o seguinte:

1. O Governo, no âmbito do poder de iniciativa, apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei

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21 DE JUNHO DE 2017 99

89/XIII (2.ª) que pretende autorizar o Governo a regular o acesso e o exercício da atividade de

intermediário de crédito e da prestação de serviços de consultadoria relativamente a contratos de

crédito, transpondo a Diretiva 2014/17/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 4 de fevereiro de

2014, relativa aos contratos de crédito aos consumidores para imóveis de habitação;

2. A presente Proposta de Lei cumpre todos os requisitos constitucionais, legais e regimentais necessários

à sua tramitação e para ser discutida e votada em Plenário da Assembleia da República;

3. Nos termos regimentais aplicáveis, o presente parecer deverá ser remetido a Sua Excelência o

Presidente da Assembleia da República.

Palácio de S. Bento, 20 de junho de 2017.

A Deputada Autora do Parecer, Hortense Martins — A Presidente da Comissão, Teresa Leal Coelho.

PARTE IV – ANEXOS

Em anexo a Nota Técnica da Proposta de Lei 89/XIII (2.ª) (GOV) elaborada ao abrigo do disposto no artigo

131.º do RAR.

Nota: O parecer foi aprovado por unanimidade em reunião de 21 de junho de 2017.

Nota Técnica

Proposta de Lei n.º 89/XIII (2.ª) (GOV)

Autoriza o Governo a regular o acesso e o exercício da atividade de intermediário de crédito e da

prestação de serviços de consultadoria relativamente a contratos de crédito, transpondo a Diretiva

2014/17/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 4 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos de

crédito aos consumidores para imóveis de habitação.

Data de admissão: 23 de maio de 2017

Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administração Administrativa (5.ª)

Índice

I. ANÁLISE SUCINTA DOS FACTOS, SITUAÇÕES E REALIDADES RESPEITANTES À INICIATIVA

II. APRECIAÇÃO DA CONFORMIDADE DOS REQUISITOS FORMAIS, CONSTITUCIONAIS E

REGIMENTAIS E DO CUMPRIMENTO DA LEI FORMULÁRIO

III. ENQUADRAMENTO LEGAL E DOUTRINÁRIO E ANTECEDENTES

IV. INICIATIVAS LEGISLATIVAS E PETIÇÕES PENDENTES SOBRE A MESMA MATÉRIA

V. CONSULTAS E CONTRIBUTOS

VI. APRECIAÇÃO DAS CONSEQUÊNCIAS DA APROVAÇÃO E DOS PREVISÍVEIS ENCARGOS COM A

SUA APLICAÇÃO

Elaborada por: Filomena Romano de Castro e Cristina Ferreira (DILP), António Almeida Santos (DAPLEN), Paula Faria (BIB) Catarina Antunes e Vasco Cipriano (DAC).

Data: 9 de junho de 2017.

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I. Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa

A proposta de lei (PPL) em apreço, apresentada pelo Governo, tem por objetivo facultar ao Governo a

possibilidade de legislar em matéria de acesso e exercício da atividade de intermediário de crédito e da

prestação de serviços de consultoria no âmbito de contratos de crédito .

Invocando um aumento da atividade de intermediário de crédito nos últimos anos, o Governo recorda

que a mesma não é objeto de um quadro normativo e regulatório específico. Defende o Governo que é

fulcral proteger os consumidores durante o processo de adesão a um contrato de crédito mas também a

confiança no sistema financeiro, inviabilizando práticas comerciais desaconselháveis e pouco

transparentes.

Desta forma, e para além de transpor a Diretiva 2014/17/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 4

de fevereiro, relativa a esta atividade no âmbito dos contratos de crédito para imóveis de habitação, a iniciativa

assegura, nesta atividade em geral, regras sobre controlo de idoneidade, prevenção de conflitos de interesses,

não só dos intermediários de crédito mas também de membros dos seus órgãos de administração e dos

responsáveis técnicos pela atividade. A habilitação prevê ainda a tipificação como crime de condutas de violação

de segredo no e no exercício desta atividade e do exercício dos poderes de supervisão do Banco de Portugal,

assim como a definição de um regime de contraordenações.

II. Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do

cumprimento da lei formulário

 Conformidade com os requisitos formais, constitucionais e regimentais

A iniciativa é apresentada pelo Governo à Assembleia da República, nos termos da alínea d) do n.º 1 do

artigo 197.º da Constituição, bem como do n.º 1 do artigo 188.º do Regimento da Assembleia da República

(RAR).

Toma a forma de proposta de lei, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 119.º do Regimento, é subscrita

peloPrimeiro-Ministro e pelo Secretário de Estado dos Assuntos Parlamentares e foi aprovada em Conselho de

Ministros, em 18 de maio, em conformidade com o disposto no n.º 2 do artigo 123.º do RAR. Mostra-se ainda

redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o seu objeto e é precedida de

uma exposição de motivos, cumprindo assim os requisitos formais constantes dos n.ºs 1 e 2 do artigo 124.º do

RAR.

Em cumprimento do disposto no n.º 2 do artigo 187.º do RAR, a proposta de lei define o objeto, sentido,

extensão e duração da autorização legislativa, sendo esta de 90 dias, nos termos do artigo 6.º da proposta.

Nos termos do n.º 3 do artigo 124.º do RAR, “As propostas de lei devem ser acompanhadas dos estudos,

documentos e pareceres que as tenham fundamentado”;no mesmo sentido, o artigo 6.º do Decreto-Lei n.º

274/2009, de 2 de outubro1, dispõe que “Os atos e diplomas aprovados pelo Governo cujos projetos tenham

sido objeto de consulta direta contêm, na parte final do respetivo preâmbulo ou da exposição de motivos,

referência às entidades consultadas e ao caráter obrigatório ou facultativo das mesmas. No caso de propostas

de lei, deve ser enviada cópia à Assembleia da República dos pareceres ou contributos resultantes da consulta

direta às entidades cuja consulta seja constitucional ou legalmente obrigatória e que tenham sido emitidos no

decurso do procedimento legislativo do Governo”.

No caso em apreço, o Governo não informa se procedeu a consultas públicas sobre o anteprojeto de decreto-

lei que junta à proposta de lei, nem faz acompanhar a mesma de quaisquer estudos, documentos ou pareceres.

A iniciativa deu entrada a 22 de maio de 2017, foi admitida a 23 e anunciada na sessão plenária do dia 24.

Baixou, na generalidade, à Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa (5.ª). A sua

discussão na generalidade encontra-se já agendada para a sessão plenária do próximo dia 23 de junho (cfr.

Súmula n.º 43 da Conferência de Líderes de 24 de maio).

1Que regula o procedimento de consulta formal de entidades, públicas e privadas, realizado pelo Governo, no âmbito da fase de elaboração e instrução dos atos e diplomas sujeitos a aprovação do Conselho de Ministros ou dos membros do Governo.

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 Verificação do cumprimento da lei formulário

A proposta de lei tem uma exposição de motivos, obedece ao formulário correspondente e contém após o

texto, sucessivamente, a data de aprovação em Conselho de Ministros e a assinatura do Primeiro-Ministro e do

Secretário de Estado dos Assuntos Parlamentares, de acordo com os n.os 1 e 2 do artigo 13.º da Lei sobre a

publicação, a identificação e o formulário dos diplomas (Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada

pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho), adiante designada por lei formulário.

A proposta de lei tem um título que traduz sinteticamente o seu objeto, observando o disposto no n.º 2 do

artigo 7.º da lei formulário. De acordo com o disposto no n.º 4 do artigo 9.º da lei formulário “Tratando-se de

diploma de transposição de diretiva comunitária, deve ser indicada expressamente a diretiva a transpor”, o que

é feito no título da presente iniciativa.

Quanto ao anteprojeto de decreto-lei que o Governo junta à sua iniciativa, pretende alterar o anexo I do

Decreto-Lei n.º 156/2005, de 15 de setembro, que “Estabelece a obrigatoriedade de disponibilização do livro de

reclamações a todos os fornecedores de bens ou prestadores de serviços que tenham contacto com o público

em geral”.

Nos termos do artigo 7.º da proposta, a entrada em vigor terá lugar, em caso de aprovação, no dia seguinte

ao da sua publicação, o que está em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 2.º da lei formulário,

segundo o qual“Os atos legislativos (…) entram em vigor no dia neles fixado, não podendo, em caso algum, o

início da vigência verificar-se no próprio dia da publicação”.

Na presente fase do processo legislativo, a iniciativa em apreço não nos suscita outras questões face à lei

formulário.

III. Enquadramento legal e doutrinário e antecedentes

 Enquadramento legal nacional e antecedentes

A presente proposta de lei “visa habilitar o Governo a regular o acesso e o exercício da atividade de

intermediário de crédito e da prestação de serviços de consultoria relativamente a contratos de crédito”.

O Governo, em 1991, aprovou o Decreto-Lei n.º 359/91, de 21 de setembro, que estabeleceu normas

relativas ao crédito ao consumo e transpôs para a ordem jurídica interna as Diretivas 87/102/CEE, do

Conselho, de 22 de dezembro de 19862 e 90/88/CEE, do Conselho, de 22 de fevereiro.

Era importante garantir uma informação completa e verdadeira, suscetível de contribuir para uma correta

formação da vontade de contratar. Afigurou-se imprescindível regular as condições em que se realizava a

publicitação do crédito, sendo igualmente necessário estabelecer mecanismos que permitissem ao

consumidor conhecer o verdadeiro custo total do crédito que lhe era oferecido. Foi com estes objetivos que a

nível da União Europeia foram aprovadas as Diretivas 87/102/CEE, do Conselho, de 22 de dezembro de

19863 e 90/88/CEE, do Conselho, de 22 de fevereiro, transpostas para o direito interno pelo citado diploma,

as quais, procurando harmonizar a legislação vigente nos diferentes Estados-Membros, contribuíram para a

eliminação de fenómenos indesejáveis de distorção da concorrência no espaço comunitário4.

Decorria dos mencionados diplomas da União Europeia a adoção da taxa anual de encargos efetiva global,

com base na qual seria calculado o referido custo do crédito, tendo em atenção os encargos a suportar e o

crédito a conceder, no contexto de uma mesma operação, em momentos diversos, permitindo-se, desse

modo, uma análise comparativa de ofertas afins em todo o espaço comunitário.

Na verdade, no ordenamento jurídico nacional, a figura do intermediário de crédito apenas encontra

consagração no Decreto-Lei n.º 133/2009, de 2 de junho5, (versão consolidada), que transpôs a Diretiva

2008/48/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de abril de 20086, relativa a contratos de crédito

aos consumidores, revogando o citado Decreto-Lei n.º 359/91, de 21 de setembro.

2 Relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros relativas ao crédito ao consumo 3 Alterada pelas Diretivas 90/88/CEE, do Conselho, de 22 de fevereiro, e 98/7/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de fevereiro. 4 Cfr. o preâmbulo do Decreto-Lei n.º 359/91, de 21 de setembro. 5 Alterado pelos Decretos-Lei n.os 72-A/2010, de 18 de junho e 42-A/2013, de 28 de março (que o republica). 6 Revoga a Diretiva 87/102/CEE do Conselho

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A aludida Diretiva 2008/48/CE7 harmoniza as disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos

países da União Europeia em matéria de crédito concedido aos consumidores que contraiam empréstimos para

financiar a compra de bens e serviços (férias, bens, carro novo, etc.). Irá abrir o mercado europeu do crédito ao

consumo, melhorando, ao mesmo tempo, a transparência das condições contratuais e o nível de proteção do

consumidor.

Esta diretiva não é, contudo, aplicável a contratos de crédito:

 garantidos por uma hipoteca ou outra garantia equivalente comummente utilizada num Estado-Membro

relativa a um bem imóvel, nem aos contratos de crédito aos consumidores para imóveis de habitação regidos

pela Diretiva 2014/17/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 4 de fevereiro;

 celebrados para adquirir terrenos ou propriedades regidos pela referida Diretiva 2014/17/UE8;

 cujo montante total seja inferior a 200 euros ou superior a 75 000 euros. O mais tardar até 21 de

março de 2016 (data limite de transposição da Diretiva 2014/17/UE), a diretiva deve ser aplicada a contratos

de crédito não garantidos destinados à renovação de imóveis de habitação cujo valor seja superior a 75 000

euros.

Através do sobredito Decreto-Lei n.º 133/2009, de 2 de junho, foram reforçados os direitos dos consumidores,

nomeadamente no que respeita à informação pré-contratual e contratual e ao reembolso antecipado destes

contratos de crédito, procedendo-se ainda, entre outras medidas, à uniformização da forma de cálculo e dos

elementos ou pressupostos considerados na taxa anual de encargos efetiva global (TAEG) e à definição de um

regime para a determinação de TAEG máximas nos contratos de crédito aos consumidores.

Posteriormente, o Decreto-Lei n.º 72-A/2010, de 18 de junho, introduziu alterações ao referido Decreto-Lei n.º

133/2009, clarificando alguns aspetos relativos à consulta de bases de dados de responsabilidades de crédito

por parte de instituições de crédito, no âmbito da avaliação da solvabilidade do consumidor.

Também o Decreto-Lei n.º 42-A/2013, de 28 de março, introduz algumas clarificações relativas ao regime dos

contratos de crédito aos consumidores e procede à extensão do âmbito de aplicação desse regime. Este diploma

vem assim possibilitar a aplicação de algumas das suas disposições aos contratos de crédito sob a forma de

facilidade de descoberto com a obrigação de reembolso no prazo de um mês e às ultrapassagens de crédito em

que o montante total do crédito concedido seja inferior a duzentos euros, operações com uma importância

significativa neste mercado de crédito.

A fiscalização do disposto no supracitado Decreto-Lei n.º 133/2009, de 2 de junho, e a instrução dos

respetivos processos de contraordenação, bem como a aplicação das coimas e sanções acessórias, são da

competência do Banco de Portugal, nos termos do Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades

Financeiras, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 298/92, de 31 de dezembro (RGICSF).

A Diretiva 2014/17/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 4 de fevereiro, relativa aos contratos de

crédito aos consumidores para imóveis de habitação, e que altera a Diretiva 2008/48/CE, do Parlamento Europeu

e do Conselho, de 23 de abril acima mencionada, e a Diretiva 2013/36/UE e o Regulamento (UE) nº 1093/2010,

é conhecida como Diretiva «Crédito Hipotecário», e visa assegurar que todos os consumidores que contraem

um crédito hipotecário para comprar um imóvel são devidamente informados e protegidos contra os riscos.

A diretiva é aplicável a todos os créditos concedidos aos consumidores para efeitos de compra de um imóvel

de habitação, incluindo créditos garantidos por hipoteca ou por outra garantia equivalente. Prevê o fornecimento

de melhor informação aos consumidores sobre os produtos hipotecários disponíveis, incluindo: a obrigação de

os credores fornecerem aos consumidores uma ficha de informação normalizada (Ficha de Informação

Normalizada Europeia — FINE), que lhes permite procurar o produto certo para eles; a inclusão, na FINE, dos

piores cenários possíveis no que diz respeito aos juros variáveis e aos empréstimos em moeda estrangeira, a

fim de alertar os consumidores para as possíveis variações da taxa de juro; um período de reflexão garantido

ou o direito de resolução dos mutuários antes de ficarem vinculados pelo contrato de crédito; novas normas da

UE para avaliar a solvabilidade dos requerentes de hipoteca, a fim de assegurar que os mutuários são capazes

de cumprir as suas obrigações de reembolso.

7 Consultar resumo. 8 Relativa aos contratos de crédito aos consumidores para imóveis de habitação e que altera as Diretivas 2008/48/CE e 2013/36/UE e o Regulamento (UE) n.º 1093/2010.

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Ao Banco de Portugal está atribuída, de acordo com a sua Lei Orgânica, a função de supervisão prudencial

das instituições de crédito e sociedades financeiras de forma a assegurar a estabilidade e o bom funcionamento

do sistema financeiro.

Em particular, a supervisão comportamental do Banco de Portugal regula e supervisiona a conduta dessas

instituições nos mercados bancários de retalho. Neste sentido, deverá ser assegurada a transparência e o rigor

da informação em todas as fases da relação entre os clientes e as instituições (desde as campanhas

publicitárias, à fase pré-contratual, ao momento da contratação dos produtos e serviços bancários e durante a

vigência do contrato celebrado) e o equilíbrio de interesses entre as entidades supervisionadas e os seus clientes

no âmbito das transações de produtos e serviços bancários”9.

Assim, a supervisão comportamental, consagrada no Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades

Financeiras, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 298/92, de 31 de dezembro (RGICSF) assume uma importância

crescente, sobretudo no âmbito da celebração das relações contratuais onde se procura assegurar, não só um

elevado grau de transparência na informação prestada, como também o carácter equitativo das respetivas

cláusulas10.

Como princípio básico, a Lei de Defesa do Consumidor, aprovada pela Lei n.º 24/96, de 31 de julho, na sua

redação atual, defende que o consumidor tem direito à proteção dos seus interesses económicos, impondo-se

nas relações jurídicas de consumo a igualdade material dos intervenientes, a lealdade e a boa fé, nos

preliminares, na formação e ainda na vigência dos contratos.

Com vista à prevenção de abusos resultantes de contratos pré-elaborados, os prestadores de bens e serviços

estão obrigados à redação clara e precisa, em caracteres facilmente legíveis, das cláusulas contratuais gerais,

incluindo as inseridas em contratos singulares e à não inclusão de cláusulas em contratos singulares que

originem significativo desequilíbrio que prejudiquem o consumidor.

No âmbito dos direitos do consumidor, o Governo aprovou o Decreto-Lei n.º 156/2005, de 15 de setembro11

(versão consolidada) que estabelece a obrigatoriedade de disponibilização do livro de reclamações a todos os

fornecedores de bens ou prestadores de serviços que tenham contacto com o público em geral. O livro de

reclamações constitui um dos instrumentos que tornam mais acessível o exercício do direito de queixa, ao

proporcionar ao consumidor a possibilidade de reclamar no local onde o conflito ocorreu. A criação deste livro

teve por base a preocupação com um melhor exercício da cidadania através da exigência do respeito dos direitos

dos consumidores.

Ainda no domínio da proteção do consumidor foi publicada a Lei n.º 144/2015, de 8 de setembro12 que

transpôs a Diretiva 2013/11/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio, sobre a resolução

alternativa de litígios de consumo, e que estabelece o enquadramento jurídico dos mecanismos de resolução

extrajudicial de litígios de consumo.

A resolução extrajudicial de conflitos de consumo é extremamente importante pelo facto de ser acessível,

célere e de custos muito reduzidos ou gratuita, permitindo ademais a desjudicialização do exercício da justiça

para além da prestação de informação jurídica aos consumidores, previamente ao recurso a conciliação, a

mediação e à arbitragem.

Refira-se ainda que os direitos dos consumidores são reforçados pela obrigatoriedade dos fornecedores de

bens ou prestadores de serviços informarem os consumidores sobre a existência da resolução extrajudicial de

litígios de consumo, aquando de uma aquisição de produtos ou de prestação de serviço.

O objetivo da referida Diretiva 2013/11/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio é contribuir,

através da realização de um elevado nível de defesa do consumidor, para o bom funcionamento do mercado

interno, assegurando que os consumidores possam apresentar, voluntariamente, queixas contra os

comerciantes a entidades que facultem procedimentos independentes, imparciais, transparentes, eficazes,

céleres e equitativos de resolução de litígios.

No quadro dos poderes de supervisão financeira em relação ao sistema financeiro, o legislador da União

Europeia aprovou o Regulamento (UE) n.º 1093/2010, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de

9 Cfr. Portal do Cliente Bancário.10 Cfr. Portal do Cliente Bancário. 11 Alterado pelos Decretos-Lei n.ºs 371/2007, de 6 de novembro, 118/2009, de 19 de maio, 317/2009, de 30 de outubro e 242/2012, de 7 de novembro que estabelece a obrigatoriedade de disponibilização do livro de reclamações a todos os fornecedores de bens ou prestadores de serviços que tenham contacto com o público em geral. 12 Revoga os Decretos-Leis nºs 146/99, de 4 de maio, e 60/2011, de 6 de maio.

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novembro que cria uma Autoridade Europeia de Supervisão (Autoridade Bancária Europeia), com o objetivo de

proteger o interesse público, contribuindo para a estabilidade e eficácia do sistema financeiro a curto, médio e

longo prazos, em benefício da economia da União e dos respetivos cidadãos e empresas.

Para melhor acompanhamento da apreciação da autorização legislativa, mencionamos a legislação citada

no decreto-lei autorizando e respetivo anexo.

– Lei n.º 15/2017, de 3 de maio (Proíbe a emissão de valores mobiliários ao portador e altera o Código dos

Valores Mobiliários, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 486/99, de 13 de novembro, e o Código das Sociedades

Comerciais, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 262/86, de 2 de setembro);

– Código dos Valores Mobiliários, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 486/99, de 13 de novembro;

– Regime Jurídico dos Serviços de Pagamento e da Moeda Eletrónica, aprovado pelo Decreto-Lei n.º

317/2009, de 30 de outubro, alterado pelos Decretos-Lei n.os 242/2012, de 7 de novembro e 157/2014, de 24 de

outubro;

– Código Penal, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 48/95, de 15 de março;

– Lei n.º 9/2009, de 4 de março, alterada pelas Leis n.os 41/2012, de 28 de agosto, 25/2014, de 2 de maio, e

26/2017, de 30 de maio (Transpõe para a ordem jurídica interna a Diretiva 2005/36/CE, do Parlamento e do

Conselho, de 7 de setembro, relativa ao reconhecimento das qualificações profissionais, e a Diretiva

2006/100/CE, do Conselho, de 20 de novembro, que adapta determinadas diretivas no domínio da livre circulação

de pessoas, em virtude da adesão da Bulgária e da Roménia);

– Portaria n.º 208/2013, de 26 de junho (Primeira alteração à Portaria n.º 851/2010, de 6 de setembro, que

regula o sistema de certificação de entidades formadoras previsto no n.º 2 do artigo 16.º do Decreto-Lei n.º

396/2007, de 31 de dezembro).

 Enquadramento doutrinário/bibliográfico

Bibliografia específica

ALONSO-PÉREZ, Teresa – L’article 28 de la directive 2014/17: conséquences du défaut de paie. Revue de

l’Union Européenne. Paris. ISSN 0035-2616. Nº 591 (sept. 2015), p. 479-482. Cota: RE-33

Resumo: Este documento debruça-se sobre o artigo 28.º da Diretiva 2014/17/EU, que regulamenta as

consequências da falta de pagamento do consumidor num empréstimo imobiliário. Dispõe que os Estados-

Membros adotem medidas para que os emprestadores façam prova de uma tolerância razoável antes de

moverem um processo de penhora. Os próprios Estados podem autorizar a imposição de encargos adicionais

(juros de mora) para a falta de pagamento; no entanto é o Estado que fixa o seu valor máximo, que não poderá

exceder o que é necessário para indemnizar os custos suportados pelo emprestador, após a falta de pagamento.

Analisa o caso da Espanha, onde a crise económica teve uma incidência muito negativa sobre o direito à

habitação, dando lugar a um movimento normativo intenso, a uma profunda análise doutrinal e a um grande

volume jurisprudencial sobre a matéria. Daí que a autora a considere um caso adequado para analisar certas

disposições da referida diretiva e colocar as questões que podem surgir quando da transposição da mesma para

o direito interno de cada país.

CAMPOS, Isabel Menéres – Crédito à habitação. In I Congresso de direito do consumo. Coimbra:

Almedina, 2016. ISBN 978-972-40-6422-2. p. 159-175. Cota: 20 – 154/2017.

Resumo: A autora ocupa-se da crise nos créditos à habitação e das situações de incumprimento, por parte

das famílias, dos empréstimos para aquisição de habitação. São apresentadas as perspetivas de evolução do

regime do crédito à habitação, face à nova Diretiva sobre o crédito aos consumidores para imóveis de habitação

(Diretiva 2014/17/UE). Com esta Diretiva, pretende a União Europeia “estabelecer princípios sobre normas

idóneas em matéria de concessão de crédito para imóveis de habitação”, tendo sido identificados como

principais problemas a concessão e a contratação do crédito e os intermediários financeiros.

A Diretiva tem um âmbito de aplicação limitado aos designados contratos de crédito à habitação garantidos

por hipoteca, sejam contratos para financiamento de aquisição, construção ou manutenção de habitação. É dado

grande relevo à informação contratual personalizada a fornecer ao consumidor, devendo incluir advertências de

risco específicas e adequadas, dando como exemplos o impacto das flutuações das taxas no valor a reembolsar

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e a natureza e as implicações da constituição da garantia. “Os consumidores devem previamente receber

informações pré-contratuais completas e claras, quer negoceiem diretamente com os bancos, quer o façam

através dos intermediários e essa informação pré-contratual deve obedecer a elevados padrões de exigência,

tal como sucede para o crédito aos consumidores, estabelecendo-se regras precisas quanto à estrutura, à

organização e ao preenchimento da ficha de informação normalizada europeia”. Refere ainda as exigências da

Diretiva quanto à execução do contrato em caso de incumprimento, introduzindo regras quanto à prevenção dos

riscos de incumprimento, considerando as consequências da execução da hipoteca, não só para os mutuantes,

como também para os consumidores e ainda para a estabilidade financeira em geral, pretendendo-se que as

instituições bancárias promovam mecanismos de resolução extrajudicial e prejudicial das situações de

incumprimento.

CONSEIL EUROPÉEN DES PROFESSIONS IMMOBILIÈRES – A Guide to Directive 2014/17/EU on credit

agreements for consumers relating to residential immovable property (the “mortgage credit directive”)

[Em linha]. Brussels: CEPI, 2014. [Consult. 02 de jun. 2017]. Disponível em: WWW:

ba41b04663&cntnt01showtemplate=false&hl=en

Resumo: Este guia tem como objetivo fornecer orientações para a interpretação da Diretiva 2014/17/UE do

Parlamento Europeu e do Conselho, de 4 de fevereiro, relativa aos contratos de crédito aos consumidores para

imóveis de habitação. A referida diretiva destina-se a regular os empréstimos de forma a garantir que se tornem

responsáveis em toda a Europa, assegurando uma melhor informação aos mutuários, de forma a reduzir o risco

de sobre-endividamento e uma melhor proteção em caso de incumprimento. O principal objetivo das novas

regras é o de assegurar que os mutuários sejam informados sobre o custo real de realizar uma hipoteca e, em

particular, fornecer:

 Mais informação, mais tempo para decidir, padrões de avaliação de crédito melhorados;

 Regras de conduta empresarial, incluindo padrões para serviços de consultoria;

 Reembolso antecipado de empréstimos como direito geral para os consumidores;

 Um regime de credenciais para os intermediários de crédito que estarão sujeitos a determinados princípios

para autorização e registo, bem como à manutenção de um nível adequado de conhecimentos, competências e

isenção;

 Princípios de nível elevado para incentivar os credores a aplicar uma tolerância razoável face a

consumidores com sérias dificuldades de pagamento.

EUROPEAN BANKING AUTORITHY – Opinion of the European Banking Authority on good practices

for mortgage creditworthiness assessments and arrears and foreclosure, including expected mortgage

payment difficulties [Em linha]. London: EBA, 2015. [Consult. 06 de jun. 2017]. Disponível em: WWW:

09+Opinion+on+good+practices+for+mortgages.pdf

Resumo: A Diretiva 2014/17/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 4 de fevereiro, relativa aos

contratos de crédito aos consumidores para imóveis de habitação (diretiva de crédito hipotecário) estabelece

disposições no domínio da avaliação da solvabilidade do consumidor (artigos 18.º e 20.º, n.°1) e atrasos no

pagamento e execuções hipotecárias (artigo 28.º). A fim de assegurar uma aplicação uniforme e coerente destas

disposições e com vista a estabelecer práticas de supervisão coerentes, eficientes e eficazes nos 28 Estados-

Membros da União Europeia, a EBA (European Banking Authority) emitiu os seguintes documentos: “Final

Guidelines on creditworthiness assessment” e “Final Guidelines on arrears and foreclosure”. Os dois conjuntos

de diretrizes fornecem mais detalhes sobre a forma de aplicação das disposições relevantes dos artigos 18.º e

20.º, n.º 1, e do artigo 28.º da Diretiva.

FERNÁNDEZ, Verónica – A nova diretiva europeia sobre crédito hipotecário [Em linha]. Lisboa: Sérvulo

& Associados – Sociedade de Advogados, 2014. [Consult. 05 de jun. 2017]. Disponível em: WWW:

http://www.servulo.com/xms/files/OLD/publicacoes/Updates_2014/Update_FinGov_VF_A_nova_diretiva_europ

eia_sobre_credito_hipotecario_19_05_2014.pdf

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Resumo: A Diretiva 2014/17/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de fevereiro, nasceu do

propósito de criação de um mercado único de crédito hipotecário pautado por desígnios de livre concorrência e

estabilidade, constituindo a primeira incursão legislativa europeia neste domínio. Convém esclarecer que a

referida diretiva encontra o seu âmbito de aplicação circunscrito aos contratos de crédito à habitação e aos

contratos de crédito para outros fins garantidos por hipoteca constituída sobre imóveis destinados a habitação.

No contexto da transposição da referida diretiva, a presente nota informativa pretende evidenciar os principais

aspetos inovadores abrangidos pela reforma legislativa em apreço, designadamente:

 Intermediários de crédito (consagra a sujeição dos intermediários de crédito a processos de autorização,

registo e supervisão por parte autoridades competentes do seu estado de origem. Exige que sejam titulares de

seguro de responsabilidade civil profissional que cubra as responsabilidades resultantes de negligência

profissional. Devem possuir obrigatoriamente um nível adequado de qualificações e experiência profissional.

 Conhecimentos e competências exigidos aos colaboradores ao serviço de instituições de crédito e de

intermediários de crédito;

 Política de remuneração do pessoal responsável pela avaliação da solvabilidade;

 Contração de empréstimos em moeda estrangeira;

 Reforço das obrigações relativas à avaliação de solvabilidade do consumidor;

 Consagração de período de reflexão prévio à celebração do contrato de crédito hipotecário e ou direito

de resolução do contrato de crédito;

 Medidas relativas ao incumprimento.

IRLANDA. Departamento de Finanças – Directive on credit agreements for consumers relating to

residential immovable property [Em linha] : proposed course of action following public consultation.

Dublin: Department of Finance, 2015. [Consult. 05 de jun. 2017]. Disponível em: WWW:

R%20CONSUMERS%20%20RELATING%20TO%20RESIDENTIAL%20IMMOVABLE%20PROPERTY.pdf

Resumo: A transposição para o direito nacional dos Estados-Membros da Diretiva 2014/17/UE do Parlamento

Europeu e do Conselho, de 4 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos de crédito aos consumidores para

imóveis de habitação, visa facilitar um mercado interno com um elevado nível de proteção dos consumidores no

domínio dos contratos de crédito, relativos a bens imobiliários. Os consumidores que procuram crédito

hipotecário podem passar a ter mais confiança nas instituições com que interagem, as quais devem atuar de

forma profissional e responsável e oferecer aos consumidores as proteções a que têm direito. A presente diretiva

visa desenvolver um mercado interno mais transparente, eficiente e competitivo através da implementação de

proteções mais fortes para os consumidores, promovendo empréstimos sustentáveis e inclusão financeira.

LEITÃO, Luís Menezes – O impacto da crise financeira no regime do crédito à habitação. In I Congresso de

direito bancário. Coimbra: Almedina, 2015. ISBN 978-972-40-5896-2. p. 9-26. Cota 24 – 13/2016.

Resumo: A crise financeira internacional, iniciada na América em 2007, com a crise do crédito sub prime, que

se estendeu à Europa com a crise das dívidas soberanas a partir de 2008, provocou uma radical alteração do

paradigma existente no crédito à habitação, que se tornou bastante mais raro, registando-se uma enorme subida

dos spreads por parte dos bancos. A nível europeu, salienta-se a aprovação da Diretiva 2014/17/UE, do

Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de fevereiro, relativa aos contratos de crédito aos consumidores para

imóveis de habitação, que altera as Diretivas 2008/48/CE e 2013/36/UE e o Regulamento UE n.º 1093/2010.

São analisadas as situações de Portugal e Espanha em termos de legislação e jurisprudência. A intervenção

legislativa, apesar da preocupação com a tutela dos mutuários revelou-se muito tímida, tendo os bancos

continuado a exigir o remanescente do empréstimo após a devolução do imóvel, se o valor da venda não for

suficiente para o pagar. O autor salienta que a intervenção jurisprudencial foi muito mais decisiva, levando à

proteção dos mutuários para além do que a lei expressamente prevê.

 Enquadramento do tema no plano da União Europeia

A Diretiva 2014/17/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 4 de fevereiro de 2014, relativa aos

contratos de crédito aos consumidores para imóveis de habitação e que altera as Diretivas 2008/48/CE e

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2013/36/UE e o Regulamento (UE) n. °1093/2010 teve origem na iniciativa legislativa proposta em

COM(2011)142.

Conhecida como Diretiva «Crédito Hipotecário», visa assegurar que todos os consumidores que contraem

créditos garantidos por hipoteca ou por outra garantia equivalente para comprar um imóvel são devidamente

informados e protegidos contra os riscos. Deste modo, a diretiva prevê o fornecimento de melhor informação

aos consumidores sobre os produtos hipotecários disponíveis, incluindo:

 a obrigação de os credores fornecerem uma ficha de informação normalizada (Ficha de Informação

Normalizada Europeia — FINE);

 a inclusão, na FINE, dos piores cenários possíveis no que diz respeito aos juros variáveis e aos

empréstimos em moeda estrangeira, a fim de alertar os consumidores para as possíveis variações da taxa de

juro;

 um período de reflexão garantido ou o direito de resolução dos mutuários antes de ficarem vinculados

pelo contrato de crédito;

 novas normas da UE para avaliar a solvabilidade dos requerentes de hipoteca, a fim de assegurar que os

mutuários são capazes de cumprir as suas obrigações de reembolso.

A diretiva define ainda princípios respeitantes às normas de conduta dos credores e os intermediários de

crédito (isto é, pessoas ou empresas que prestam informações e assistência aos consumidores que procuram

um crédito hipotecário) que visam assegurar que os mesmos agem de modo honesto e transparente, no

interesse dos consumidores, e que os funcionários possuem os conhecimentos necessários e mais recentes

sobre contratos de crédito, de modo a que os consumidores recebam todas as informações necessárias antes

de assinarem um contrato.

A diretiva consagra ainda o direito geral de reembolso antecipado do crédito, beneficiando de uma redução

no custo total remanescente da hipoteca. Nesses casos, os países da UE podem conferir aos credores o direito

a uma indemnização justa por eventuais custos direta e exclusivamente ligados ao reembolso antecipado.

Estabelece também um regime de passaporte da UE para os intermediários de crédito. Isto significa que, em

princípio, uma vez autorizado num país da UE, um intermediário de crédito fica autorizado a prestar serviços em

toda a UE (liberdade de estabelecimento).

Contextualizada no conjunto de iniciativas propostas pela Comissão Europeia após a crise financeira, visa o

aprofundamento do mercado interno, nomeadamente na vertente do crédito hipotecário, em particular como

resposta à perda de confiança no sector financeiro, e das acusações que a crise resultaria, pelo menos em

parte, de certas práticas irresponsáveis na concessão e contração de empréstimos, que resultou num aumento

de situações de incumprimento e execução de hipotecas. Embora um fator importante para a crise tenha sido o

aumento da titularização desses créditos, que permitiu que os mutuantes transferissem o risco das suas carteiras

de empréstimos para investidores, os consumidores viram-se confrontados em primeira mão com as

consequências. Dá sequência também ao Livro Branco sobre a integração dos mercados de crédito hipotecário

da UE, lançado pela Comissão Europeia em 2007 para propor “medidas que facilitem a oferta e o financiamento

transfronteiras dos créditos hipotecários, aumentem a diversidade dos produtos e a confiança dos consumidores

e promovam a mobilidade dos clientes podem tornar os mercados de crédito hipotecário da UE mais eficientes

e mais competitivos”. Considerou-se que “a concessão e contração responsáveis de empréstimos (p. ex.:

informação pré-contratual, aconselhamento, verificação da solvabilidade, reembolso antecipado e intermediação

de crédito)” poderia eliminar obstáculos ao bom funcionamento do mercado único, promovendo a estabilidade

financeira. Justifica-se ainda “pela criação de condições de concorrência equitativas, com pleno respeito dos

direitos fundamentais e, em particular, do direito à proteção dos dados pessoais, consagrado na Carta dos

Direitos Fundamentais da União Europeia”.

Após Parecer do Banco Central Europeu, que “recomendaria que se examinasse, ainda durante o processo

legislativo em curso, a necessidade de incluir disposições sobre o direito de resolução na diretiva proposta” e do

Comité Económico e Social Europeu, que “acolhe com interesse, mas também com reservas, a proposta de

diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa aos contratos de crédito para imóveis de habitação”,

nomeadamente por considerar que, “quanto à extensão dos poderes delegados conferidos à Comissão Europeia

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em aspetos essenciais do instrumento legislativo, assim como quanto às suas repercussões para a segurança

jurídica do sistema a criar (...) vão muito para além dos limites estabelecidos no artigo 290.º do Tratado e

definidos na comunicação sobre a Aplicação do artigo 290.º do Tratado sobre o Funcionamento da União

Europeia. A possibilidade de adotar atos delegados deve ser limitada e aplicar-se apenas em circunstâncias

excecionais.”. Após alterações, foi aprovado pelo Conselho em Primeira Leitura em janeiro de 2014.

A proposta de diretiva COM(2011)142 foi transmitida aos parlamentos nacionais em abril de 2011 e foi objeto

de escrutínio da Assembleia da República com Parecer da Comissão de Assuntos Europeus de José Ribeiro

(PS). Concluiu-se pela não violação dos princípios de subsidiariedade e proporcionalidade da proposta. O

escrutínio deu-se por concluído em 20 de maio de 2011, com envio às instituições europeias e governo.

 Enquadramento internacional

A legislação comparada é apresentada para os seguintes países da União Europeia: França, Irlanda e

Luxemburgo.

FRANÇA

Em França o artigo 14.º da Loi n.º 2014-1662, du 30 décembre 2014, assente nos princípios decorrentes do

artigo 38.º da Constituição da República francesa, concedeu autorização legislativa ao Governo para tomar as

medidas necessárias tendo em vista à transposição da Diretiva 2014/17/UE, do Parlamento Europeu e do

Conselho, de 4 de fevereiro. Nesta sequência, foi aprovada a Ordonnance n.º 2016-351 du 25 mars 2016, a qual

procedeu à adaptação legislativa dos códigos monetário e financeiro, do consumo, do comércio, da educação,

e dos seguros ao direito da União Europeia em matéria económica e financeira. Assim o Décret n.º 2016-607,

du 13 mai procedeu à regulamentação parcial da Ordonnance n.º 2016-351 incluindo disposições de aplicação

relativas aos termos de oferta, de distribuição e de execução de contratos de crédito imobiliário tal como ao

cálculo da taxa anual efetiva global (TAEG). E especifica as condições do serviço de consultor em matéria de

crédito imobiliário bem como as modalidades de implementação das obrigações de competências profissionais

dos intermediários. O Décret n.º 2016-607 encontra-se aplicado pelo Arrêté du 9 juin 2016 (texte n.º 23), que

altera o programa geral de formação dos intermediários em operações bancárias e em serviços de pagamento

(IOBSP) em vigor desde 2012, adaptando-o aos requisitos descritos no anexo III da diretiva, prevendo formação

complementar aos intermediários de crédito europeu que exerçam em França em regime de livre prestação de

serviço ou livre estabelecimento.

Também o Décret n.º 2016-622, du 19 mai 201613, procedeu à regulamentação parcial da Ordonnance n.º

2016-351, contendo nomeadamente disposições relativas aos requisitos de competências profissionais a que

estão sujeitos os funcionários das entidades credoras e dos intermediários de crédito, em matéria de crédito

imobiliário. O Décret n.º 2016-622 foi por sua vez aplicado pelo Arrêté du 9 juin 2016 (texte n.º 20), que especifica

o programa de formação e o número de horas de formação necessárias para os funcionários das entidades

credoras e dos intermediários em operações bancárias e em serviços de pagamento no quadro da distribuição

do crédito imobiliário. Fixa o número de horas de formação inicial, o número de horas de formação contínua e o

programa de formação inicial necessário para os funcionários das entidades credoras e dos intermediários de

crédito no quadro da distribuição dos contratos de crédito imobiliário, respondendo assim às exigências

colocadas pela diretiva em matéria de competência profissional.

O Arrêté du 9 juin 2016 (texte n.º 24) completa a aplicação dos Décrets n.º 2016-607 e n.º 2016-622 e define

o elenco dos diplomas que atestam a competência profissional de intermediação em matéria de crédito

imobiliário.

Por fim, o Arrêté du 9 juin 2016 (texte n.º 21), completa a transposição da diretiva e procede

às alterações necessárias das regras já existentes em França para os intermediários em operações bancárias

e serviços da pagamento (IOBSP) inscritos no registo mantido pela ORIAS (Organização para o registo único

dos mediadores de seguros, banca e finanças) permitindo, nomeadamente, a identificação dos IOBSP que

13 O Décret n.º 2016-622 du 19 mai 2016 encontra-se revogado, na parte respeitante à regulamentação do código do consumo, pelo Décret n.º 2016-884 du 29 juin 2016 o qual procedeu à recodificação integral da parte regulamentar deste código.

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21 DE JUNHO DE 2017 109

intermediam os créditos imobiliários nos termos das obrigações impostas pela diretiva e o registo dos

intermediários de crédito imobiliário que exerçam a atividade profissional em França ao abrigo do regime da livre

prestação de serviços e livre estabelecimento.

Refira-se, ainda, que a Diretiva 2008/48/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de abril, que criou

no ordenamento jurídico nacional a figura de intermediário de crédito através da aprovação do Decreto-Lei n.º

133/2009, de 2 de junho, foi transposta em França pela Loi n.º 2010-737, du 1er juillet, relativa à reforma do

crédito ao consumo, pelo Décret n.º 2010-1462 du 30 novembre 2010, que fixa os limites necessários à aplicação

dos artigos 6 e 11 da Loi n.º 2010-737, pelo Décret n.º 2011-136 du 1er février 2011 relativo à informação pré-

contratual e às condições contratuais em matéria de crédito ao consumo e pelo Décret n.º 2011-135 du 1er

février relativo às modalidades de cálculo da taxa anual efetiva global (TAEG).

O sítio da ACPR (autoridade de supervisão bancária e de seguros) contém informações complementares

sobre a atividade dos intermediários em operações bancárias e em serviços de pagamento (IOBSP) assim como

o Institut de Formation des Intermédiaires Bancaires (IFIB), Os intermediários de crédito estão organizados na

Association Professionnelle des Intermédiaires de Crédit (APIC).

IRLANDA

A Diretiva 2014/17/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 4 de fevereiro foi transposta na Irlanda

pelo Statutory Instrument (SI) n.º142 de 2016, publicado na Official Gazette de 25 de marçoo qual é composto

por 15 partes. A Parte 1 contém as definições e o tipo de acordos de crédito que são abrangidos pela legislação

e designa o Banco Central da Irlanda como a autoridade competente em todas as matérias relacionadas com o

objeto da transposição; a Parte 2 contém uma medida relativa à educação financeira dos consumidores; a Parte

3 estipula normas de conduta para os intermediários de crédito hipotecário e respetivos funcionários; a Parte 4

fixa a obrigatoriedade de um determinado tipo de informação pré-contratual e de certas práticas publicitárias

feitas aos acordos de crédito e, ainda, medidas para que seja garantida uma adequada informação aos

consumidores. Define o modelo da Ficha de Informação Padronizada Europeia e um período de reflexão dado

ao consumidor para permitir a análise de outras ofertas e tomar a decisão final. Na Parte 5 define-se a fórmula

e os requisitos para calcular a taxa anual efetiva global (TAEG). A Parte 6 define os requisitos para a avaliação

da solvabilidade e a avaliação da propriedade. A Parte 7 refere-se ao acesso a bases de dados de crédito. A

Parte 8 define o controlo da prestação de serviços de consultadoria relacionados com acordos de crédito. A

Parte 9 regula os empréstimos em moeda estrangeira. Na Parte 10 fixam-se as medidas a tomar em caso de

incumprimento e estabelece o direito do devedor de pagar a hipoteca antes do final do prazo estabelecido no

acordo. A Parte 11 regula a autorização e a supervisão da atividade do intermediário de crédito hipotecário. A

Parte 12 regula o reconhecimento e a supervisão das instituições não credenciadas. A Parte 13 estabelece

medidas de cooperação entre as autoridades competentes supervisoras dos estados membros do Espaço

Económico Europeu (EEE), incluindo o Banco Central da Irlanda. E, por fim, as Partes 14 e 15 fixam medidas

penais em caso de incumprimento e disposições transitórias de proteção ao consumidor. O SI tem ainda em

anexo uma lista dos requisitos mínimos exigidos para o acesso à atividade de intermediário de crédito hipotecário

e de credor.

O Consumer Credit Act, 1995 contém várias disposições relacionadas com a atividade de intermediário de

crédito, que complementam o disposto no SI n.º 142/2016.

Refira-se, ainda, que a Diretiva 2008/48/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de abril, que criou

no ordenamento jurídico nacional a figura de intermediário de crédito através da aprovação do Decreto-Lei n.º

133/2009, de 2 de junho, foi transposta na Irlanda pelo Statutory Instrument (SI) n.º 281/2010 publicado no

Official Gazette de 11 de junho de 2010.

LUXEMBURGO

A Diretiva 2014/17/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 4 de fevereiro foi transposta no

Luxemburgo pela Loi du 23 décembre 2016 e pelo Réglement grand-ducal du 23 décembre 2016 publicados no

Journal Officiel du Grand-Duché de Luxembourg n.º 302 de 28 de dezembro de 2016. As disposições da lei

criaram um capítulo novo (o capítulo 6, título 2, livro 2) no código do consumo luxemburguês e o regulamento

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II SÉRIE-A — NÚMERO 125 110

procedeu à alteração da parte regulamentar do código. A lei dos contratos de crédito à aquisição de bens

imobiliários com fins habitacionais, como é conhecida a Loi du 23 décembre 2016, fixou um quadro comum

respeitante aos contratos de crédito hipotecários, ou melhor, relativos a um imóvel para uso habitacional, tendo

em vista o reforço da proteção dos consumidores. A lei impõe aos intermediários de crédito a obtenção de uma

autorização para o exercício da sua atividade. Os aspetos salientes da lei são: a obrigação imposta aos

profissionais do crédito de prestação informação contratual e a obrigação de prestação de informações

personalizadas com recurso ao formato normalizado de uma ficha de informação – a FISE (art.ºs L226-7 a 226-

10); a obrigação de análise da solvabilidade do consumidor (art.ºs L226-12 a L226-14); a implementação de

medidas vinculativas sobre o reembolso antecipado de empréstimos relativos ao crédito á habitação (art.º L226-

20); a regulação da atividades dos intermediários de crédito (art.ºs L226-23 a L226-35); e, a introdução de uma

forma de cálculo da taxa anual efetiva global (TAEG) (art.º L226-19).

A Diretiva 2008/48/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de abril, que criou no ordenamento

jurídico nacional a figura de intermediário de crédito através da aprovação do Decreto-Lei n.º 133/2009, de 2 de

junho, foi transposta no Luxemburgo pela Loi du 8 avril 2011, que altera o código do consumo,publicada no

Journal Officiel du Grand-Duché de Luxembourg n.º 69 de 12 de abril de 2011 e pelo Réglement grand-ducal du

19 mai 2011, o qual altera a parte regulamentar do código do consumo, publicado no Journal Officiel du Grand-

Duché de Luxembourg n.º 105 de 24 de maio de 2011.

No sítio http://www.guichet.public.lu encontra-se informação complementar sobre a atividade de intermediário

de crédito, bem como a lista de profissionais existentes no grão-ducado.

IV. Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre a mesma matéria

 Iniciativas legislativas

Efetuada consulta à base de dados da Atividade Parlamentar (AP), sobre iniciativas pendentes de matéria

conexa, identificou-se a seguinte:

PJL n.º 443/XIII (2.ª) (CDS-PP) – Procede à primeira alteração à Lei n.º 148/2015, de 9 de setembro, que

aprovou o Regime Jurídico da Supervisão de Auditoria, reforçando os poderes de supervisão da Comissão do

Mercado de Valores Mobiliários na verificação de eventuais conflitos de interesses entre o exercício de auditoria

a entidades de interesse público e a prestação de serviços de consultadoria a tais entidades ou a terceiros.

 Petições

Consultada a base de dados da Atividade Parlamentar (AP), não foi identificada, neste momento, qualquer

petição sobre matéria idêntica.

V. Consultas e contributos

 Consultas facultativas

Poderá ser pertinente ponderar a audição, em sede de especialidade, do Governo e do Banco de Portugal.

VI. Apreciação das consequências da aprovação e dos previsíveis encargos com a sua aplicação

Face à informação disponível, não é possível determinar ou quantificar eventuais encargos resultantes da

aprovação da presente iniciativa.

———

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21 DE JUNHO DE 2017 111

PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 399/XIII (1.ª)

[RECOMENDA AO GOVERNO QUE ADOTE MEDIDAS QUE ASSEGUREM A PARAGEM DE

COMBOIOS DE MERCADORIAS NO ALENTEJO, NOMEADAMENTE EM ÉVORA, VENDAS NOVAS E

ZONA DOS MÁRMORES (ESTREMOZ, BORBA E VILA VIÇOSA)]

Informação da Comissão de Economia, Inovação e Obras Públicas relativa à discussão do diploma

ao abrigo do artigo 128.º do Regimento da Assembleia da República

1. Quinze Deputados do Grupo Parlamentar do Partido Social Democrata tomaram a iniciativa de apresentar

o Projeto de Resolução (PJR) n.º 399/XIII (2.ª) (PSD), ao abrigo do disposto na alínea b) do artigo 156.º (Poderes

dos Deputados) da Constituição da República Portuguesa e da alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º (Poderes dos

Deputados) do Regimento da Assembleia da República (RAR).

2. A iniciativa deu entrada na Assembleia da República a 30 de junho de 2016, tendo sido admitido a 1 de

julho, data na qual baixou à Comissão de Economia, Inovação e Obras Públicas.

3. O Projeto de Resolução n.º 399/XIII (2.ª) (PSD)foi objeto de discussão na Comissão de Economia, Inovação

e Obras Públicas, em reunião de 14 de junho de 2017.

4. A discussão do Projeto de Resolução (PJR) n.º 399/XIII (2.ª) (PSD) ocorreu nos seguintes termos:

O Sr. Deputado António Costa Silva (PSD) apresentou o projeto de resolução, tendo feito o enquadramento

da matéria no PETI 3+. Considerou que o projeto ferroviário Sines-Badajoz se tratava de um projeto com

importância estratégica nacional, tendo destacado o seu impacto na melhoria da capacidade do porto de Sines.

Realçou as poupanças previstas para o trajeto Sines-Badajoz (três horas) e o aumento da tonelagem por

locomotiva, bem como a utilização em exclusivo da tração elétrica. Considerou ainda que as virtudes deste

projeto era claramente incontestáveis, mas havia ainda algumas intervenções que não estavam clarificadas,

nomeadamente quanto às paragens dos comboios de mercadorias na região do Alentejo, em especial na zona

dos mármores (Borba/Vila Viçosa/Estremoz), fundamental para que o território ganhe competitividade

internacional.

Usaram da palavra os Srs. Deputados Pedro Mota Soares (CDS-PP), Heitor de Sousa (BE), João Oliveira

(PCP) e Luís Moreira Testa (PS).

O Sr. Deputado Pedro Mota Soares (CDS-PP) apenas expressou concordância com o projeto de resolução.

Por sua vez, o Sr. Deputado Heitor de Sousa (BE) afirmou que esta iniciativa merecia uma reflexão mais

alargada e continuada no tempo. Defendeu que não se podia tratar paragens de comboios de mercadorias como

paragens de comboios de passageiros. Argumentou que a preocupação do projeto de resolução era justa,

chamava a atenção para o problema da ligação de transporte de mercadorias da zona dos mármores com as

linhas ferroviárias internacionais, mas essa ligação só poderia ser feita através de plataformas logísticas. A este

propósito referiu a plataforma logística do Caia, de que nunca mais se ouviu falar, e o facto de os espanhóis

estarem a avançar com a plataforma logística internacional do Sudoeste Europeu em Badajoz. Concluiu,

afirmando que do lado português se tinha de rever a logística de transporte ferroviário de mercadorias na região

da fronteira e que o projeto de resolução ganharia muito com uma explicação de como isso se articula com a

logística de mercadorias nesta zona.

O Sr. Deputado João Oliveira (PCP) começou por afirmar que o desprezo com que o anterior Governo

PSD/CDS-PP tratou o Alentejo se traduzia agora na forma pouco cuidada como estas propostas apareciam.

Referiu que a plataforma logística do Caia se discutia desde 2003, havendo o problema da falta de decisão

política. Defendeu que a articulação entre o investimento internacional Sines/Caia e a ferrovia regional era algo

que tinha de ser estruturado e o financiamento devia ser obtido também de forma articulada. Questionou sobre

a posição do PSD a este respeito e se nos documentos oficiais que refere na exposição de motivos se incluía o

PETI 3+. Argumentou que servia de pouco que os comboios de mercadorias parassem nas estações se estas

não tiverem capacidade para assegurar esse transporte, tendo lembrado que em Estremoz, Borba e Vila Viçosa

não havia estações de comboio há mais de 20 anos.

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II SÉRIE-A — NÚMERO 125 112

Pelo Sr. Deputado Luís Moreira Testa (PS) foi afirmado que quem não conhecia o território tinha facilidade

em apoiar este projeto de resolução. Lembrou que tinha havido um abandono sistemático da ferrovia durante

décadas, no Alentejo e que a realidade era incompatível com este projeto de resolução. Se se fizessem as

paragens propostas, prosseguiu, a poupança de tempo no trajeto Sines-Caia ficaria completamente aniquilada.

Concluiu, afirmando que tinha faltado reflexão e fundamentação a esta iniciativa.

Para encerrar a discussão, tornou a usar da palavra o Sr. Deputado António Costa Silva (PSD), para lembrar

que o projeto de resolução tinha sido apresentado há cerca de um ano e entretanto nenhum partido tinha

apresentado outras propostas. Lembrou os concursos que estão a decorrer para lanços de linha do comboio e

afirmou que ou se dava esta oportunidade à região do Alentejo – e o pedido do projeto de resolução era que se

pensem e estudem as hipóteses propostas, reiterou – ou a oportunidade perdia-se. Referiu ainda o documento

estratégico sobre a região que foi aprovado por unanimidade por todas as câmaras municipais, e o facto de

estas hipóteses constarem desse documento. Concluiu, referindo o facto de se terem encerrado 800 km de

ferrovia, na sequência do memorando de entendimento assinado pelo PS com a Troica bem como a

transformação de vários canais ferroviários em ecopistas.

5. Realizada a sua discussão, remete-se esta Informação a S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República,

nos termos e para os efeitos do n.º 1 do artigo 128.º do Regimento da Assembleia da República.

Assembleia da República, em 21 de junho de 2017.

O Presidente da Comissão, Hélder Amaral.

———

PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 654/XIII (2.ª)

(COMBATE A PRECARIEDADE LABORAL NO SISTEMA DE METRO DO PORTO)

Informação da Comissão de Economia, Inovação e Obras Públicas relativa à discussão do diploma

ao abrigo do artigo 128.º do Regimento da Assembleia da República

1. Catorze Deputados do Grupo Parlamentar do Partido Comunista Português tomaram a iniciativa de

apresentar o Projeto de Resolução (PJR) n.º 654/XIII (2.ª) (PCP), ao abrigo do disposto na alínea b) do artigo

156.º (Poderes dos Deputados) da Constituição da República Portuguesa e da alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º

(Poderes dos Deputados) do Regimento da Assembleia da República (RAR).

2. A iniciativa deu entrada na Assembleia da República a 9 de fevereiro de 2017, tendo sido admitido a 14

de fevereiro, data na qual baixou à Comissão de Economia, Inovação e Obras Públicas.

3. O Projeto de Resolução n.º 654/XIII (2.ª) (PCP) foi objeto de discussão na Comissão de Economia,

Inovação e Obras Públicas, em reunião de 14 de junho de 2017.

4. A discussão do Projeto de Resolução (PJR) n.º 654/XIII (2.ª) (PCP) ocorreu nos seguintes termos:

O Sr. Deputado Jorge Machado (PCP) apresentou o projeto de resolução, afirmando que a Metro do Porto

tinha revolucionado a política de transportes públicos no Porto, tinha-se iniciado há cerca de 13 anos e desde

essa altura que era marcado por uma precariedade laboral muito acentuada. Tendo dado conta da extensão da

rede de Metro do Porto e do facto de a empresa ter apenas 96 trabalhadores com vínculo, número que quer

reduzir para 47, afirmou que estes são insuficientes para a operação, sendo contratados centenas de

trabalhadores por empresas cujos contratos de concessão se vão alternando e os trabalhadores transitam de

uma empresa para outra, com contratos precários. Considerou que estes são trabalhadores fundamentais para

a operação da Metro do Porto e concluiu, dando conta dos termos resolutivos.

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21 DE JUNHO DE 2017 113

Usaram da palavra os Srs. Deputados Ricardo Bexiga (PS), Carla Barros (PSD), Heitor de Sousa (BE) e

Pedro Mota Soares (CDS-PP).

O Sr. Deputado Ricardo Bexiga (PS) começou por afirmar que o projeto de resolução tinha um problema

formal, uma vez que o título não coincidia com as propostas apresentadas nos termos resolutivos, tendo

proposto a sua reformulação. Afirmou que o Metro do Porto tinha não 13 anos mas 25, tendo sido iniciado pelo

então Presidente da Câmara Municipal do Porto, Fernando Gomes, e que era um dos grandes projetos de

sucesso na área da mobilidade urbana. Afirmou também que o modelo tem funcionado e o PS não via razão

para mudar o modelo de gestão. Em matéria de recursos humanos, havia o quadro técnico, o quadro operacional

e o quadro administrativo. Quanto ao quadro operacional, este vivia de trabalhadores da CP e da EMEF, num

contexto de aproveitamento e racionalização de recursos humanos. Quanto ao quadro técnico, tinha sido

reduzido porque, não existindo o trabalho para o qual tinham sido contratados os técnicos, muitos tinham saído,

alguns para projetos internacionais. Quanto ao quadro administrativo, este tinha sido objeto também de uma

racionalização. Concluiu, reiterando que o modelo tem funcionado e tem merecido o apoio de todos os autarcas

da região.

A Sr.ª Deputada Carla Barros (PSD) concordou com o orador antecedente quanto à desadequação entre o

título e o conteúdo do projeto de resolução. Considerou que a forma como o PCP encara as reversões tem

levado a que utilize a precariedade dos trabalhadores para chegar às reversões e alterações dos modelos de

gestão. Afirmou que o PS tinha de se definir e perceber, nestas matérias de precariedade, com quem estava a

governar o país. Defendeu que as reformas na área laboral que estavam a ser feitas pelo anterior Governo

tinham de ser seguidas, que as empresas têm de ter modelos de gestão flexíveis, que as condições dos

trabalhadores não podem ser prejudicadas mas não podemos querer que as empresas tenham 100% dos

trabalhadores efetivos. Desafiou ainda o PCP e o BE a apresentarem uma empresa que cumpra estas

condições. Concluiu, afirmando que o PSD não tem recebido relatos das organizações de trabalhadores do

Metro do Porto que refiram a situação descrita no projeto de resolução.

Por sua vez, o Sr. Deputado Heitor de Sousa (BE) afirmou que o seu grupo parlamentar concordava, de

forma genérica, com o projeto de resolução. Respondeu à Deputada Carla Barros, afirmando que confundia a

árvore com a floresta e que o modelo de gestão da Metro do Porto não existia em mais nenhuma empresa

pública no país ou no estrangeiro, pois em nenhuma havia nos estatutos uma norma que dissesse que, se ao

fim de 2 anos a empresa não estivesse equilibrada, devia ser automaticamente subconcessionada. Referiu que

esta situação era a demonstração prática de que os processos de subconcessão conduziam à precariedade

laboral. Realçou que a Metro do Porto nunca deu lucro, foi sempre financiada pelos cofres públicos e os privados

apenas esperam pelo financiamento do subsídio do Estado para poderem operar. Reiterou que todo o

investimento foi feito com dinheiros públicos e não privados. Concluiu lembrando que havia largas dezenas de

trabalhadores que trabalhavam havia 7 ou 8 anos no Metro do Porto e continuavam com contratos precários.

O Sr. Deputado Pedro Mota Soares (CDS-PP) afirmou que esta discussão não era propriamente sobre a

precariedade, que o seu grupo parlamentar tinha profunda preocupação com a extensão da redo do Metro do

Porto e as afirmações do Ministro do Ambiente no dia a seguir à aprovação de um projeto de resolução sobre a

matéria, mas não estava preocupado com o modelo de gestão da Metro do Porto. Referiu que quando se

comparava a qualidade de serviço do Metro do Porto com outros congéneres, verificava-se que essa qualidade

era efetiva, nomeadamente porque não tinha greves que paralisavam o funcionamento da empresa. Concluiu,

afirmando que o CDS-PP não podia acompanhar o PCP neste projeto de resolução e lembrou a forma como foi

definida a gestão da Metro do Porto.

Finalmente, interveio o Sr. Deputado Jorge Machado (PCP), para encerrar a discussão, afirmando que o

modelo de gestão era, ele próprio, de precariedade laboral. Referiu a situação dos trabalhadores que são

despedidos de uma subconcessionária, porque acabou a subconcessão e outra empresa passa a fazer esse

trabalho e depois a nova empresa aborda os trabalhadores despedidos, propondo-lhes um contrato com um

salário inferior ao que auferiam e com o reinício da contagem da antiguidade. Reiterou que o know-how não

existe nas empresas mas sim nos trabalhadores. Argumentou que para combater a precariedade era preciso

mexer na gestão e por isso é que o título do projeto de lei estava consonante com as propostas apresentadas.

Lembrou ainda que as questões da precariedade laboral eram muito antigas, remontavam ao século XIX e

apresentar a precariedade como algo moderno não ficava bem a ninguém. Concluiu, dando exemplo de várias

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II SÉRIE-A — NÚMERO 125 114

empresas que não recorrem a trabalho precário e afirmando que, nesta questão concreta da Metro do Porto, o

modelo de subconcessão é o que determina a precariedade.

5. Realizada a sua discussão, remete-se esta Informação a S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República,

nos termos e para os efeitos do n.º 1 do artigo 128.º do Regimento da Assembleia da República.

Assembleia da República, em 21 de junho de 2017.

O Presidente da Comissão, Hélder Amaral.

———

PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 685/XIII (2.ª)

(RECOMENDA AO GOVERNO QUE INTERCEDA PELA REPOSIÇÃO DA PARAGEM DOS COMBOIOS

EM S. MARCOS DA SERRA)

Informação da Comissão de Economia, Inovação e Obras Públicas relativa à discussão do diploma

ao abrigo do artigo 128.º do Regimento da Assembleia da República

1. Dezanove Deputados do Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda tomaram a iniciativa de apresentar o

Projeto de Resolução (PJR) n.º 685/XIII (2.ª) (BE), ao abrigo do disposto na alínea b) do artigo 156.º (Poderes

dos Deputados) da Constituição da República Portuguesa e da alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º (Poderes dos

Deputados) do Regimento da Assembleia da República (RAR).

2. A iniciativa deu entrada na Assembleia da República a 24 de fevereiro de 2017, tendo sido admitido a 1

de março, data na qual baixou à Comissão de Economia, Inovação e Obras Públicas.

3. O Projeto de Resolução n.º 685/XIII (2.ª) (BE)foi objeto de discussão na Comissão de Economia, Inovação

e Obras Públicas, em reunião de 14 de junho de 2017.

4. A discussão do Projeto de Resolução (PJR) n.º 685/XIII (2.ª) (BE) ocorreu nos seguintes termos:

O Sr. Deputado Heitor de Sousa (BE) apresentou o projeto de resolução, afirmando que o mesmo se

destinava a repor serviços ferroviários que existiam no interior algarvio para assegurar o transporte público às

populações. O facto de há uns anos a CP ter decidido deixar de fazer paragens em S. Marcos da Serra foi

drástica para as populações. Afirmou que a decisão vinha das políticas seguidas pelo Governo anterior, sob a

égide da troica, e S. Marcos da Serra não escapou à lógica de redução de serviços públicos. Referiu que isto

levou a que as populações do interior algarvio deixassem de ter acessibilidades em transporte público ferroviário,

mas que fazia sentido que agora estas populações voltassem a ter acesso a este transporte, colmatando-se

algumas das carências que continuam a existir nessas localidades, até porque os autocarros que existem não

funcionam durante o fim-de-semana. Concluiu afirmando que as populações têm exigido a reposição desta

paragem de comboios e dando conta dos termos resolutivos.

Usaram da palavra os Srs. Deputados Paulo Sá (PCP), António Eusébio (PS), António Costa Silva (PSD) e

Pedro Mota Soares (CDS-PP).

O Sr. Deputado Paulo Sá (PCP) afirmou que o PCP acompanhava o projeto de resolução e já tinha

questionado o Governo sobre o assunto, realçando a falta de acessos a serviços públicos, nomeadamente a

serviços de saúde, a insuficiência do serviço de autocarros, bem como o facto de muitos comboios pararem em

S. Marcos da Serra, mas não permitirem o embarque e o desembarque de passageiros, por se tratar de uma

paragem técnica para cruzamento de comboios.

Pelo Sr. Deputado António Eusébio (PS) foi afirmado que era verdade que S. Marcos da Serra tinha uma

população muito envelhecida, que os horários dos autocarros estavam desfasados das necessidades das

populações, que a junta de freguesia disponibilizava transporte, duas vezes por semana, para os residentes

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21 DE JUNHO DE 2017 115

entre duas localidades e S. Marcos da Serra, mas a paragem do comboio obrigaria a ter de adequar e reforçar

o transporte entre a povoação e a estação de caminho-de-ferro e a analisar quais os comboios que lá iriam

parar. Questionou se o BE tinha essa informação e se pretendia criar uma nova rota regional ou intrarregional

que passasse e parasse em S. Marcos da Serra. Questionou também sobre a quantidade de pessoas servidas,

para que houvesse uma noção dos custos envolvidos.

O Sr. Deputado António Costa Silva (PSD) concordou com a caracterização da situação feita pelo orador

antecedente. Reconhecendo que as populações careciam de ligações, afirmou que isso deveria ser visto numa

lógica global, ponderando-se os modos ferroviário e rodoviário, tendo em atenção o problema de articulação de

transportes que existe. Considerou que o projeto de resolução era algo vago e que a questão deveria ser bem

pensada, para se saber que tipo de comboio estava em causa e que tipo de paragem seria feita.

Por sua vez, o Sr. Deputado Pedro Mota Soares (CDS-PP) lembrou que a população tinha apenas dois

autocarros que a serviam e que os transportes ferroviários já tinham existido no passado. Questionou sobre qual

o tipo de transporte ferroviário mais adequado e lembrou que, por exemplo, a paragem dos comboios Alfa

tornaria a viagem para o Algarve menos competitiva.

Para encerrar a discussão, tornou a intervir o Sr. Deputado Heitor de Sousa (BE), para contestar a ideia de

que a iniciativa tinha ideias vagas, afirmar que o projeto de resolução era muito concreto, referindo até as horas

de saída e chegada dos autocarros. Reiterou a afirmação de que, com a retirada da ferrovia, as populações

foram gravemente prejudicadas na sua acessibilidade para satisfação das necessidades de quem vive e trabalha

nesta freguesia. Reafirmou que o que se propunha eram duas circulações ferroviárias diárias. Quanto ao tipo de

comboios, afirmou que não era gestor da CP e que apenas identificava as necessidades existentes, cabendo às

empresas públicas e privadas ir ao encontro da satisfação dessas necessidades. Defendeu que o que era

necessário era saber se os Deputados dos outros grupos parlamentares estavam de acordo com o projeto de

resolução. Concluiu lembrando que a CP tinha eliminado o serviço regional nesta zona, tem uma grave carência

de comboios para assegurar o serviço regional, mas as populações não podiam continuar a ser prejudicadas

por uma política errada de investimentos.

5. Realizada a sua discussão, remete-se esta Informação a S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República,

nos termos e para os efeitos do n.º 1 do artigo 128.º do Regimento da Assembleia da República.

Assembleia da República, em 21 de junho de 2017.

O Presidente da Comissão, Hélder Amaral.

———

PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 822/XIII (2.ª)

(RECOMENDA AO GOVERNO A PUBLICAÇÃO DE UM RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO DA POLÍTICA

PORTUGUESA DE ACOLHIMENTO DE REFUGIADOS)

Alteração do texto do projeto de resolução (*)

O acolhimento de refugiados e de requerentes de proteção internacional no nosso país sofreu um conhecido

incremento face à designada “crise dos refugiados”, que se desencadeou com mais intensidade a partir de 2015.

No quadro da Agenda Europeia de Migração, Portugal assumiu o compromisso inicial de acolher 4574 pessoas,

provenientes da Itália e da Grécia, no âmbito da política de recolocação, compromisso esse que o governo

ampliou posteriormente para mais 5800 pessoas, somando-se ainda a estas as que foram enquadradas no

regime europeu de reinstalação e ainda as requerentes voluntárias de asilo.

Tendo o primeiro grupo de refugiados recolocados em Portugal chegado ao nosso país em dezembro de

2015, completa-se em breve o prazo de dezoito meses previsto nessa modalidade de política europeia de

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acolhimento para o apoio financeiro comunitário à recolocação destas pessoas no Estado português. Este é,

pois, o momento certo para que se faça uma avaliação do caminho percorrido em Portugal nesta importante

matéria.

A abertura reiteradamente expressa pelo Estado e pela sociedade civil portugueses para acolher quem aqui

busca proteção na sua fuga à guerra ou à perseguição nos seus locais de origem ou de residência habitual é

indiscutivelmente positiva. Mas a experiência já acumulada tem permitido identificar não só forças e

potencialidades, como também constrangimentos e fragilidades no modo concreto de materialização desse

acolhimento. Alguns desses problemas têm certamente origem e natureza europeias. Mas, para lá desses dados

contextuais, a política nacional de acolhimento enfrenta problemas próprios que importa apurar, tendo em vista

melhorar a resposta portuguesa a este desafio de primeira grandeza.

Ao abrigo das disposições constitucionais e regimentais aplicáveis, o Grupo Parlamentar do Bloco de

Esquerda propõe que a Assembleia da República recomende ao Governo:

A apresentação à Assembleia da República, até ao fim do corrente ano de 2017, de um relatório de análise

e avaliação da realidade do acolhimento de refugiados e requerentes de proteção internacional em Portugal

desde 2015. Este relatório deverá, entre outros elementos, conter:

1. Um ponto da situação quantitativa dos pedidos de acolhimento em Portugal nas várias modalidades

previstas na legislação portuguesa e na prática europeia;

2. Uma identificação das orientações fundamentais da política de acolhimento em Portugal e das

estratégias e medidas de concretização dessas orientações;

3. Uma identificação detalhada dos constrangimentos internos e externos a uma política de acolhimento e

de inclusão bem sucedida bem como dos movimentos secundários e respetivas causas;

4. Uma avaliação da situação em matéria de inclusão social e de inserção no mercado de trabalho das

pessoas acolhidas em Portugal, identificando limites e potencialidades identificados nos processos de

acolhimento já verificados;

5. Uma avaliação das forças e fragilidades da estratégia de descentralização de colocação de pessoas e

famílias acolhidas em Portugal;

6. Uma avaliação da inclusão das pessoas acolhidas, designadamente de crianças e jovens, no sistema

educativo português e das condições de acolhimento dos menores não acompanhados em geral e

respetiva monitorização;

7. Uma avaliação da política de apoio financeiro e operacional às organizações da sociedade civil

responsáveis pelo acolhimento local.

Assembleia da República, 21de abril de 2017.

As Deputadas e os Deputados do Bloco de Esquerda: José Manuel Pureza — Pedro Filipe Soares — Jorge

Costa — Mariana Mortágua — Pedro Soares — Isabel Pires — José Moura Soeiro — Heitor de Sousa — Sandra

Cunha — João Vasconcelos — Domicilia Costa — Jorge Campos — Jorge Falcato Simões — Carlos Matias —

Joana Mortágua — Luís Monteiro — Moisés Ferreira — Paulino Ascenção — Catarina Martins.

(*) Texto inicial substituído a pedido do autor em 21 de junho de2017 [publicado no DAR II Série-A n.º 99,

de 26 de abril de 2017)].

A DIVISÃO DE REDAÇÃO E APOIO AUDIOVISUAL.