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Quinta-feira, 6 de julho de 2017 II Série-A — Número 134
XIII LEGISLATURA 2.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2016-2017)
SUPLEMENTO
S U M Á R I O
Ministério das Finanças e da Administração Pública (Conta Geral do Estado 2015):
— Relatório da Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública e pareceres das Comissões Parlamentares, da Unidade Técnica de Apoio Orçamental e do Conselho Económico e Social.
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MINISTÉRIO DAS FINANÇAS E DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
(CONTA GERAL DO ESTADO 2015)
Relatório da Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública e pareceres das
Comissões Parlamentares, da Unidade Técnica de Apoio Orçamental e do Conselho Económico e
Social
Relatório da Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública
ÍNDICE
PARTE I – CONSIDERANDOS
1. Nota introdutória
2. Enquadramento macroeconómico em 2015
3. Execução Orçamental
4. Dívida Pública
5. Fluxos Financeiros com a União Europeia
6. Fluxos Financeiros entre o Orçamento do Estado e o Sector Público Empresarial
7. Fluxos Financeiros com as Regiões Autónomas e com as Autarquias Locais
8. Benefícios Fiscais, Subsídios e outras formas de apoio
9. Património do Estado
10. Operações de Tesouraria
11. Orçamento e Conta da Segurança Social
12. Consolidação das Contas (Estado e Segurança Social)
PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
PARTE III – CONCLUSÕES
PARTE IV – PARECER
PARTE V – ANEXOS
PARTE I – CONSIDERANDOS
1. Nota introdutória
A Conta Geral do Estado relativa ao ano de 2015 foi enviada à Comissão de Orçamento, Finanças e
Modernização Administrativa (COFMA) em 30 de junho de 2016, encontrando-se em conformidade com o
disposto na Lei de Enquadramento Orçamental (LEO), a qual estabelece «as regras relativas à organização,
elaboração, apresentação, discussão e votação das contas do Estado, incluindo a da segurança social»1.
A Lei de Enquadramento Orçamental estabelece, entre outros aspetos, o conteúdo, o prazo para
apresentação (30 de junho do ano seguinte àquele a que respeite) e a forma de publicação da Conta Geral do
Estado2.
A nova Lei de Enquadramento Orçamental, que altera profundamente as normas e prazo de apresentação,
determina que a produção de efeito dos artigos 3.º e 20.º a 76.º só ocorra três anos após a data de entrada em
vigor da mesma, que ocorreu no dia seguinte ao da publicação.3
Nos termos do disposto na alínea d) do artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), compete
à Assembleia da República, no exercício das suas funções de fiscalização, tomar as contas do Estado e das
1 Alínea c) do Artigo 1.º da Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto 2 Artigos 73.º a 80.º da Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto 3 Artigo 8.º da Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro
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demais entidades públicas que a lei determinar, com o parecer do Tribunal de Contas (TC) e os demais
elementos necessários à sua apreciação.
O presente relatório foi elaborado, não descurando a própria Conta Geral do Estado, pareceres produzidos
pelas restantes comissões parlamentares permanentes, Conselho Económico e Social e UTAO, seguindo a
estrutura do Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2015, produzido pelo Tribunal de Contas. As transcrições
surgem no texto em itálico.
Audições e Pareceres
No uso das suas atribuições, e no exercício das competências e controlo político em matéria de Conta Geral
do Estado, a Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa solicitou a emissão de Parecer
sobre a Conta Geral do Estado de 2015, ao Tribunal de Contas (TC), ao Conselho Económico e Social (CES) e
à Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO), tendo procedido no âmbito deste processo às seguintes
audições:
i) Tribunal de Contas, no dia 7 de fevereiro de 2017;
ii) Conselho Económico e Social, no dia de 14 fevereiro de 2017;
iii) Governo, no dia 19 de maio de 2017.
O parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2015 foi entregue ao Sr. Presidente da AR no dia 20 de
dezembro de 2016, que o distribuiu para a Comissão de Orçamento Finanças e Modernização Administrativa
(COFMA), para que esta pronunciasse sobre as matérias da sua competência e, nos termos do artigo 107.º da
CRP, e do artigo 206.º, n.º 2, alínea c), do Regimento da Assembleia da República.
A COFMA solicitou ao Conselho Económico e Social um parecer sobre a CGE 2015, inserindo-se o pedido
no âmbito das competências próprias daquele organismo, nomeadamente das que estão associadas à natureza
de órgão consultivo e de concertação no domínio das políticas económicas e sociais, tendo o mesmo sido
entregue 10 de fevereiro de 2017.
No dia 7 de fevereiro de 2017 decorreu a audição ao Tribunal de Contas, através do Conselheiro Presidente,
Vítor Manuel da Silva Caldeira, e dos Juízes Conselheiros Relatores José Luís Pinto Almeida (Coordenador),
José de Castro de Mira Mendes, António Augusto dos Santos Carvalho e António Manuel Fonseca da Silva,
tendo sido salientadas as seguintes conclusões:
i) Âmbito do Parecer
O parecer do TC à CGE incide sobre a atividade financeira do Estado, incluindo a Segurança Social nos
domínios das receitas, das despesas, da tesouraria, da dívida pública e do património e sobre a sustentabilidade
das finanças públicas nacionais.
ii) Elaboração do Parecer
Foi elaborado por quatro Conselheiros relatores, sendo um deles o coordenador, e envolve um trabalho
permanente de acompanhamento da atividade financeira do estado, sendo aprovado pelo Tribunal em Plenário
Geral.
iii) Acesso à Informação
Para um correto acompanhamento da atividade financeira do Estado é necessária uma adequada
disponibilização da informação residente nos sistemas de informação da Administração Pública.
iv) Aprovação
O Parecer do Tribunal de Contas à Conta Geral do Estado de 2015 foi aprovado em reunião de Plenário
Geral, realizada em 15 de dezembro de 2016.
A nova Lei de Enquadramento Orçamental antecipou para 30 de setembro a emissão do parecer, prazo a
aplicar apenas à CGE de 2019.
v) Parecer sobre a CGE de 2015
O Parecer e composto por um volume repartido por 4 partes: Enquadramento Macroeconómico; A Conta
Geral do Estado; A Conta da Segurança Social e Conclusões, Recomendações e Juízo sobre a Conta;
No âmbito dos trabalhos de elaboração do Parecer da Conta Geral do Estado de 2015 merecem destaque 8
situações apresentadas em caixas individualizadas:
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– Entidades Públicas Reclassificadas / Contas Nacionais e CGE;
– Implementação da Entidade Contabilística Estado;
– Implementação do Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (SNC-AP);
– Apoios públicos ao sector financeiro;
– Saldo das receitas e das despesas orçamentais relativas ao BPN;
– Atividade do Fundo de Resolução;
– Caixa Geral de Aposentações (CGA);
– Riscos para a sustentabilidade das finanças públicas nacionais.
vi) Grau de Acolhimento das Recomendações
O Tribunal avaliou o nível de acolhimento das 86 recomendações formuladas no Parecer sobre a CGE de
2013 tendo verificado que foram corrigidas, total ou parcialmente 46 recomendações, ficando por cumprir 37 e
3 foram consideradas prejudicadas.
O quadro seguinte sintetiza o grau de acolhimento das 80 recomendações examinadas4
Foram acolhidas, total ou parcialmente, 53,5% das recomendações formuladas no Parecer sobre a CGE de
2013.
vii) Conclusões e Recomendações
Em resultado das observações expostas nos pontos antecedentes, fundamentadas nos resultados das
auditorias e de outras ações de controlo sobre a execução orçamental realizadas com vista à emissão do PCGE
de 2015, o Tribunal de Contas formulou 58 recomendações dirigidas à Administração Central e 40
recomendações no âmbito da Segurança Social. Quanto ao:
– Enquadramento macroeconómico e orçamental: 3 recomendações;
– Orçamento do Estado (Administração Central): 1 recomendação;
– Execução Orçamental: 11 recomendações;
– Implementação da Entidade Contabilística Estado: 1 recomendação;
– Despesa: 10 recomendações;
– Implementação do Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (SNC-AP): 1
recomendação;
– Dívida pública: 4 recomendações;
– Garantias do Estado: 1 recomendação;
– Fluxos financeiros com a União Europeia: 6 recomendações;
– Fluxos financeiros com o sector público empresarial: 1 recomendação;
– Fluxos financeiros com as Regiões Autónomas e Autarquias Locais: 1 recomendação;
– Benefícios fiscais, subsídios e outras formas de apoio: 1 recomendação;
– Património do Estado: 8 recomendações;
– Operações de Tesouraria: 6 recomendações;
– Segurança Social: 40 recomendações;
– Consolidação de contas: 3 recomendações.
4 In Parecer sobre a CGE de 2015 do Tribunal de Contas
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Em síntese 58 dirigidas à Administração Central e 40 no âmbito da Segurança Social, o que perfaz o total de
98 recomendações.
viii) Juízo sobre a CGE de 2015
Nos termos da sua Lei de Organização e Processo 5 o Tribunal de Contas no parecer sobre a Conta Geral
do Estado, incluindo a da Segurança Social, “emite juízo sobre a legalidade e a correção financeira das
operações examinadas”.
Quanto à Administração Central são colocadas reservas, ênfases e identificada limitação de âmbito.
Reservas quanto aos sistemas contabilísticos, de legalidade e de correção financeira.
Ênfases quanto a irregularidades e deficiências várias.
Quanto à limitação de âmbito porque a CGE não inclui a receita e a despesa de 3 organismos da
administração central, o que subvaloriza a receita e despesa global.
Quanto à conta da Segurança Social são colocadas reservas quanto ao controlo interno, legalidade e
correção financeira, sendo ainda colocadas ênfases quanto à legalidade.
Para além do Tribunal de Contas e do Conselho Econômico e Social, emitiram ainda parecer sobre a CGE
2015 a Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) e as Comissões Parlamentares Permanentes.
A UTAO apresentou o Parecer Técnico n.º 6/2016, datado de 27 de dezembro de 2016, ao abrigo do artigo
10.º-A da Resolução da Assembleia da República n.º 20/2004, de 16 de fevereiro, aditado pela Resolução n.º
53/2006, de 7 de agosto e, posteriormente, pela Resolução n.º 57/2010, de 23 de julho, e pela Resolução n.º
62/2014, de 30 de junho, e no mandato expresso no respetivo Plano de Atividades.
Segundo o parecer da UTAO “O ano de 2015 foi marcado pela continuação da recuperação da atividade
económica, observando-se um crescimento do PIB real de 1,6% em linha com a generalidade das previsões.
Esta recuperação assentou no contributo positivo da procura interna, que compensou o contributo negativo das
exportações líquidas. Apesar da evolução menos positiva das exportações líquidas em termos reais, continuou
a verificar-se uma capacidade líquida de financiamento da economia portuguesa face ao exterior, beneficiando,
em grande medida, da diminuição do preço do petróleo e dos consequentes ganhos de termos de troca. Ao
longo do ano, o contexto macroeconómico demonstrou-se em termos genéricos em linha com asprevisões,
tendo, contudo, sido revisto em alta o contributo positivo da componente doméstica, em particular do consumo
privado, em contrapartida com a revisão em baixa das exportações. Ao nível do mercado de trabalho, registou-
se uma diminuição da taxa de desemprego“.
A Comissão de Orçamento Finanças e Administração Pública (COFAP) solicitou às demais Comissões
Parlamentares, nos termos do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República, o envio de parecer sobre
a CGE de 2014, relativamente às respetivas áreas de competência.
Legislação Relevante
O OE para 2015, aprovado pela Lei n.º 82-B/2014, de 31/12, definiu um conjunto de medidas de política
orçamental; para além destas, o Orçamento continha implícitas outras medidas contempladas em diplomas
próprios. Merecem destaque as seguintes:
– Manutenção da proibição de valorizações remuneratórias dos trabalhadores em funções públicas e titulares
de cargos públicos e o controlo de recrutamento;
– Reversão parcial (20%) da redução remuneratória aplicável aos trabalhadores da administração pública
introduzida inicialmente em 2011;
–Eliminação da contribuição extraordinária de solidariedade para pensões inferiores a € 4611,42, mantendo-
se para as pensões mais elevadas, mas com redução das taxas aplicáveis aos dois escalões previstos (15% e
40%);
– Manutenção do congelamento do valor nominal das pensões e da suspensão da atualização anual do valor
do indexante dos apoios sociais (IAS), que se manteve em € 419,22;
– Em sede de IRS: a previsão da regra da tributação separada com opção pela tributação conjunta; a
introdução do quociente familiar passando cada dependente/ascendente a ter um peso na determinação do
rendimento coletável; no que respeita a deduções à coleta e a benefícios fiscais, a exigência de registo no e-
5 Artigo 41.º, n.º 2
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fatura das faturas/recibos relativos a despesas, a criação de uma nova natureza de despesa (despesas gerais
familiares) e o aumento do valor máximo global das deduções admissíveis;
– Redução da taxa do IRC de 23% para 21%;
– Criação de uma obrigação de comunicação anual de inventários para sujeitos passivos com volume de
negócios superior a € 100 000;
– Introdução de um regime especial de isenção de IVA para os produtores agrícolas que não excedam, em
regra, um volume de negócios anual de € 10 000;
– Alterações à regulamentação dos pedidos de reembolso de IRC e de IVA;
– Alargamento da base de incidência das taxas de impostos especiais sobre o consumo (tabaco, álcool e
bebidas alcoólicas);
– Reforma da fiscalidade ambiental nos sectores da energia e emissões, transportes, água, resíduos,
ordenamento do território, florestas e biodiversidade, incluindo um regime de tributação dos sacos de plástico e
um incentivo ao abate de veículos em fim de vida;
– A aprovação de um novo quadro jurídico para a exploração e prática do jogo em Portugal, com especial
destaque para o Regime Jurídico dos Jogos e Apostas Online, incluindo uma alteração à Tabela Geral do
Imposto do Selo;
– Manutenção do adicional às taxas do imposto sobre os produtos petrolíferos e energéticos e da contribuição
extraordinária sobre o setor energético;
– Prorrogação do regime que criou a contribuição sobre o sector bancário, mas com o aumento do limite
máximo do intervalo da taxa aplicável à principal base de incidência;
– Aumento da contribuição do serviço rodoviário;
– Criação da contribuição extraordinária sobre a indústria farmacêutica.
A Lei do OE para 2015 foi alterada pela Lei n.º 159-E/2015, de 30/12, fundamentalmente para acolher a
medida de resolução ao Banif, decidida em 19/12/2015, que implicou um aumento do montante total das
despesas e o acréscimo dos limites do endividamento líquido anteriormente fixados.
O Decreto-Lei n.º 36/2015, de 09/03 (DLEO) aprovou as normas de execução orçamental para 2015, onde
se destacam os seguintes aspetos:
– Não aplicação do regime da execução do Orçamento por duodécimos, ficando as entidades obrigadas a
respeitar as previsões mensais de execução orçamental, de acordo com o modelo de gestão de tesouraria
previsto na Lei do OE;
– A divulgação pela Direção-Geral do Orçamento (DGO) dos prazos médios de pagamento passou a
abranger as Regiões Autónomas, a par da administração direta e indireta do Estado;
– O novo modelo organizativo dos ministérios, assente na centralização nas secretarias-gerais das
atribuições de diversos organismos nos domínios da gestão dos recursos humanos, administrativos, financeiros
e patrimoniais, inicialmente implementado nos Ministérios das Finanças e dos Negócios Estrangeiros em 2013
e no Ministério da Economia em 2014, foi estendido em 2015 à Presidência do Conselho de Ministros;
– Prosseguimento do reforço das responsabilidades dos coordenadores dos programas orçamentais,
nomeadamente através de: i) obrigatoriedade da apresentação de um relatório com a estratégia de eliminação
dos riscos orçamentais considerados significativos sem recurso à descativação de verbas ou à dotação
provisional; ii) validação mensal dos fundos disponíveis, compromissos, contas a pagar e pagamentos em atraso
reportados pelas entidades do programa orçamental;
– Introdução de um regime excecional aplicável às EPR identificadas em anexo ao DLEO;
– Previsão expressa das sanções resultantes do incumprimento da unidade de tesouraria: retenção de
montante equivalente a um duodécimo da dotação orçamental, transferência do OE, subsídio ou adiantamento
para as entidades incumpridoras, bem como a impossibilidade de recurso ao aumento temporário de fundos
disponíveis, sujeita, no entanto, a proposta da DGO e de decisão pelo membro do Governo responsável pela
área das finanças;
– No que respeita à gestão das disponibilidades da tesouraria central do Estado, podem ser aplicadas na
aquisição de valores mobiliários representativos de dívida pública (contraída pelo IGCP e pelas EPR) e na
aquisição de valores mobiliários representativos de dívida de entidades do sector público empresarial quando
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essa dívida esteja reconhecida como dívida pública em cumprimento das regras de compilação de dívida na
ótica de Maastricht.
Além dos diplomas referidos, são ainda relevantes os normativos seguintes:
– Lei n.º 8/90, de 20/02 – Lei de Bases da Contabilidade Pública;
– Decreto-Lei n.º 155/92, de 28/07 – Regime da Administração Financeira do Estado;
– Decreto-Lei n.º 232/97, de 03/09 – Plano Oficial de Contabilidade Pública;
– Decreto-Lei n.º 191/99, de 05/06 – Regime da Tesouraria do Estado;
– Decreto-Lei n.º 301/99, de 05/08 – Regime de Contabilização das Receitas do Estado;
– Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14/02 – Classificação económica das receitas e das despesas públicas e
estrutura das classificações orgânicas;
– Lei n.º 8/2012, de 21/02 – Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso.6
2. Enquadramento macroeconómico em 2015
A economia mundial em 2015 desacelerou o seu ritmo de crescimento para 3,2% (3,4% em 2014) em virtude
da melhoria do desempenho das economias avançadas (+0,2 p.p. face ao ano anterior) não ter sido suficiente
para compensar o abrandamento nos países emergentes e em desenvolvimento (-0,6 p.p.). Porém, estes países
assumiram uma posição determinante no crescimento económico mundial (4,0% face a 2,1% nas economias
avançadas), no contexto da heterogeneidade entre países e regiões Economia Mundial.
A Economia da zona do euroregistou uma variação anual de 2,0% (1,1% em 2014) em resultado do aumento
gradual do consumo privado, do investimento e do emprego, mas ainda condicionado pelo fraco dinamismo do
comércio e pelo elevado endividamento público e privado em alguns países.
Neste enquadramento, a Economia Portuguesacresceu 1,6% (+0,7 p.p. por comparação com o ano
precedente), impulsionada pela recuperação de todas as componentes da procura interna e pela manutenção
do dinamismo ao nível das exportações.
O crescimento do PIB deveu-se à evolução da procura interna com um contributo de 2,6 p.p. (2,2 p.p. em
2014). Por sua vez, o contributo da procura externa foi negativo em 1,0 p.p. (-1,4 p.p em 2014) devido ao
aumento das importações não ter sido compensado pelo crescimento das exportações. A recuperação do
consumo privado (+0,3 p.p. face a 2014), fruto do crescimento do consumo de bens duradouros (11,9%) e de
bens correntes não alimentares e serviços (1,9%), esteve em linha com a melhoria das condições no mercado
de trabalho e a redução do serviço da dívida das famílias. O consumo público cresceu pela primeira vez desde
2009 (1,3 p.p. face a 2014). O investimento apresentou-se como a componente mais dinâmica da procura
interna, crescendo 2,2 p.p. por comparação com o ano anterior, destacando-se a evolução da componente de
equipamento de transporte (26,6%), da construção (3,5%) e de outras máquinas e equipamentos (2,2%).
As exportações e as importações de bens e serviços tiveram uma variação anual positiva em relação a 2014
(1,8 p.p. e 0,4 p.p., respetivamente). Em ambos os casos, a componente de bens apresentou um comportamento
mais dinâmico do que os serviços, com as exportações a crescerem 7% (3,3% nos serviços), enquanto as
importações aumentaram 8,7% (3,7% para os serviços). As categorias com maior representatividade no conjunto
das exportações de bens foram as máquinas e aparelhos (14,6% do total das exportações) e os veículos e outro
material de transporte (11,4%). Quanto às importações de bens, as categorias de máquinas e aparelhos e de
combustíveis minerais constituíram os principais grupos de produtos importados, com o peso de 15,8% e de
13,2%, respetivamente, no total das importações.
Em 2015 a taxa de inflação, medida pela variação do Índice Harmonizado de Preços no Consumidor (IHPC),
foi de 0,5% influenciada pelo baixo crescimento salarial e pela queda dos preços do petróleo. Esta inversão da
tendência da inflação (aumento de 0,7 p.p. face a 2014) resultou da evolução dos preços dos bens alimentares
e dos serviços (1,5% e 1,4%, respetivamente), destacando-se a variação média anual dos preços dos bens
alimentares não transformados (1,9%). Os bens industriais contribuíram negativamente para a variação média
do IHPC (-1,3%), devido aos preços dos bens energéticos (-3,7%).
A melhoria das condições do mercado de trabalho continuou em 2015, com a taxa de desemprego a reduzir-
se em 1,5 p.p., fixando-se em 12,4% da população ativa, e o desemprego de longa duração a representar 63,5%
6 Transcrição do Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2015
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dos desempregados (65,5% em 2014). Para a variação do emprego em 1,1% destacou-se a indústria
transformadora (4,1%) e os serviços (2%). No conjunto, esta evolução refletiu-se numa redução de 0,6% da
população ativa (-1,1% em 2014), com a taxa de atividade a fixar-se nos 58,6%.
O saldo da balança corrente e de capital situou-se em 1,7% do PIB no final de 2015, continuando a beneficiar
de um excedente da balança de bens e serviços num contexto de melhoria dos termos de troca e do contributo
positivo das exportações líquidas do turismo. A melhoria do saldo da balança corrente foi contraposta por uma
ligeira deterioração do saldo da balança de capital.
Em 2015 o défice das AP, na ótica da contabilidade nacional, situou-se nos 4,4% do PIB, menos 2,8 p.p. do
que em 2014. A dívida bruta das AP inverteu a trajetória crescente, atingindo 129,0% do PIB no final do ano, o
que compara com 130,6% em 2014.
Com a saída do Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF) em junho de 2014, Portugal
passou a estar sujeito ao novo modelo de governação económica da União Europeia (UE), em particular ao
cumprimento dos requisitos para o acompanhamento e avaliação dos projetos de planos orçamentais na área
do euro, no quadro do semestre europeu.
A política orçamental em 2015 teve por base dois cenários macroeconómicos, o inicial apresentado em
outubro de 2014 com o OE 2015 e a sua revisão em abril de 2015, no âmbito do PE 2015/20194, que previam
o crescimento do produto em 1,5% e em 1,6%, respetivamente, assegurado pela aceleração do consumo
privado, do investimento e das exportações, num contexto de recuperação do emprego e de descida da taxa de
desemprego. Ao nível da procura interna, o consumo público era a única variável cuja previsão assentava numa
evolução negativa em resultado da continuidade do ajustamento da despesa pública, a par com as alterações
de política salarial com impacto positivo no deflator.
No quadro seguinte7 apresentam-se as previsões oficiais, a sua comparação com as projeções efetuadas
pelo Banco de Portugal (BdP) e por organismos internacionais de referência (CE, FMI e OCDE), bem como os
valores verificados para a economia portuguesa em 2015.
O gráfico seguinte mostra os desvios verificados entre as previsões macroeconómicas apresentadas e os
resultados obtidos pela economia portuguesa em 2015.8
7 In Parecer sobre a CGE de 2015 do Tribunal de Contas 8 In Parecer sobre a CGE de 2015 do Tribunal de Contas
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Em síntese, os dois cenários perspetivavam um contributo positivo da procura interna de magnitude inferior
ao verificado (1,3 p.p. no cenário do ROE 2015 e 1,6 p.p. na previsão do PE 2015/2019, que compara com 2,6
p.p.) e não antecipavam um contributo negativo da procura externa líquida (0,2 p.p. e 0,1 p.p. face a -1,0 p.p.).
3. Execução Orçamental
Neste ponto e quadro abaixo9 sintetiza-se a execução orçamental da administração central evidenciada na
CGE de 2015, discriminada no mapa XXIII – conta consolidada da administração central e segurança social
9 In Parecer sobre a CGE de 2015 do Tribunal de Contas
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No relatório da CGE a execução da administração central (AC) mereceu várias considerações analíticas, das
quais se destacam:
A receita efetiva da AC de 2015, considerando o universo comparável (dado que na sequência da alteração
ao quadro metodológico (SEC2010), passou a integrar o perímetro institucional das Administrações Públicas um
conjunto significativo de novas entidades públicas reclassificadas. A comparação face a anos precedentes
passou a centrar-se sobre o universo comparável de 2015, uma vez que, considerando o universo de 2015
completo, as variações dos agregados de conta consolidada da AC são determinadas predominantemente pela
alteração do perímetro) aumentou 0,8% face à execução orçamental de 2014, significando um acréscimo de
424,6 M€. Para esse resultado contribuíram especialmente as Transferências correntes (aumento de 50,5%,
744,4 M€), os Impostos indiretos (5,7%, 1181,8 M€), e os Impostos diretos (3,8%, 675,8 M€). Em sentido
contrário, merecem referência as reduções observadas em Contribuições para a SS, CGA e ADSE (-19,4%, -
1106,5 M€) e nas Outras receitas correntes (-10,8%, -745,6 M€).
– Para o aumento de cobrança nas Transferências correntes relevou a ocorrência de reclassificações
contabilísticas, que, só por si, resultaram num acréscimo de 912,2 M€, explicado pelo facto de a CGA e de o
IEFP terem passado a classificar em transferências correntes provenientes da Segurança Social verbas antes
registadas em Contribuições para a SS, CGA e ADSE e em Outras receitas correntes – Subsídios,
respetivamente. Em sentido inverso, como principal evidência, registou-se a diminuição substancial nas verbas
comunitárias recebidas pelo IFAP (-309 M€).
– A variação positiva nos Impostos indiretos é predominantemente justificada pelo desempenho registado no
IVA (+1.022,5 M€), o qual resultou do efeito conjugado do aumento da receita bruta, por via do impacto da
reforma da faturação, bem como do ligeiro aumento do PIB, tendo também contribuído a diminuição do
pagamento de reembolsos, em consequência, essencialmente, das alterações introduzidas ao respetivo regime
legal.
– O aumento nos Impostos diretos deveu-se particularmente ao incremento na receita arrecadada de IRC
(15,4%, em termos de cobrança líquida), a que também não é estranha a diminuição do pagamento de
reembolsos e restituições em sede de pagamento deste imposto.
– A variação negativa em Contribuições para a SS, CGA e ADSE deveu se essencialmente à quebra nas
contribuições para a CGA, justificada não só pela reclassificação contabilística, como também pela diminuição
da Contribuição extraordinária de solidariedade, decorrente da aplicação do artigo 79.º da LOE/2015.
– Para o decréscimo em Outras receitas correntes contribuiu fundamentalmente a referida reclassificação
contabilística realizada pelo IEFP.
A despesa efetiva registou um decréscimo de 1,6% (-981,4 M€), face a 2014, que foi resultado, em grande
medida, dos seguintes fatores:
– Transferências correntes e de capital (-2,3%, -604,4 M€) pela redução do valor transferido do OE para a
SS, no âmbito da transferência extraordinária para compensação do défice do sistema da SS; a diminuição do
nível de apoios concedido pelo IFAP, decorrente do encerramento do anterior Quadro Comunitário (Programa
de Desenvolvimento Rural 2007-2013) e o efeito de base associado à entrega, em 2014, da receita da
contribuição sobre o sector bancário ao Fundo de Resolução. Em sentido contrário, de referir o aumento dos
encargos com pensões e outros abonos da responsabilidade da CGA, tanto por via do aumento de novos
pensionistas como pelo efeito da reversão da medida da redução remuneratória.
– Despesas com pessoal (-2,8%, -363,3 M€) pelo efeito de base da despesa realizada em 2014 no âmbito
do Programa de Rescisões por Mútuo Acordo, a eliminação da contribuição da entidade patronal para a ADSE
e o deslizamento para 2016 do pagamento de encargos com contribuições para os sistemas de proteção social
do Programa Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar.
– Subsídios (-27,6%, -281,6 M€) – redução da despesa relacionada com a execução de medidas ativas de
emprego e formação profissional por parte do IEFP, refletindo a desaceleração do crescimento do desemprego;
inserção de ajudas atribuídas aos agricultores pelo IFAP, no âmbito do novo Quadro Comunitário (2014-2020),
tendo sido integralmente financiadas por fundos europeus em 2015.
– Outras despesas correntes (-15,0%, -100,7 M€), variação negativa decorrente da reclassificação do registo
dos complementos de pensão dos beneficiários do extinto Fundo de Pensões dos Militares das Forças Armadas
que, em 2015, passaram a ser relevadas em despesas com pessoal; diferente perfil intra-anual da despesa com
a concessão de avales e garantias do Estado.
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– Aquisição de bens e serviços correntes (-0,6%, -65,0M€), redução associada à revisão, em 2014, dos
contratos-programa celebrados pelo Estado com os hospitais integrados no Setor Empresarial do Estado, da
qual resultou despesa superior à que veio a registar-se em 2015, e a uma menor despesa com medicamentos.
Em sentido contrário, de referir o aumento nos encargos com saúde do regime convencionado da ADSE e o
pagamento extraordinário da dívida aos serviços regionais de saúde da Madeira.
– Em sentido inverso, no aumento da despesa, destacou-se o contributo dos seguintes agregados: Aquisição
de bens de capital (17,1%, 353,2 M€) encargos com concessões e subconcessões rodoviárias por parte da
Infraestruturas de Portugal, e maior ritmo de execução das empreitadas de escolas no âmbito da Modernização
do Parque Escolar; Juros e outros encargos (0,3%, 23,2 M€)– conjugação de variações de sentido inverso que
se anularam parcialmente, nomeadamente o acréscimo dos juros e outros encargos da dívida pública direta do
Estado, por um lado, e o decréscimo dos juros pagos pelas entidades públicas reclassificadas, por outro; Outras
despesas de capital (27,8%, 17,6 M€) – pagamento de rendas associadas ao contrato-programa de
modernização do parque escolar realizado pelas escolas do ensino básico e secundário, cujo acréscimo
decorreu da alteração à remuneração do contrato em 2015.
A despesa não efetiva (ativos e passivos financeiros) registou um decréscimo de 18,1% (-16.190,2M€),
influenciada sobretudo pelos seguintes fatores:
– Ativos financeiros (-30,8%, -3.803,1 M€) – influenciados pelo efeito de base do empréstimo de 3900 M€
concedido em 2014 ao Fundo de Resolução para a realização do capital social do Novo Banco, e de
empréstimos de médio e longo prazo a empresas públicas na ordem do 3589,1 M€, com maior destaque para a
CP (2283,1 M€), para refinanciamento da dívida a curto prazo, pagamento de encargos financeiros,
financiamento de necessidades de foro operacional e de investimento e ainda para pagamento de dívidas à
REFER, atual Infraestruturas de Portugal, respeitante à taxa de uso da infraestrutura gerida por essa entidade.
Este resultado é, em parte, compensado pela despesa realizada em 2015, relativa a dotações de capital, de que
se salienta a destinada ao Banif, na sequência da medida de resolução bancária aplicada (1766 M€).
– Passivos financeiros (-16,1%, -12.387,1M€) – decorrente do menor volume de amortizações de CEDIC
efetuados pelos organismos e da diminuição do financiamento de curto prazo, nomeadamente pela via da
emissão de bilhetes do tesouro. Em sentido inverso, destacam-se as opções tomadas em matéria de dívida
pública durante 2015, em concreto a amortização parcial antecipada do empréstimo do FMI.
O quadro seguinte mostra,10 por programa orçamental – em 2015, conforme em anos anteriores, a cada
Ministério correspondeu um programa orçamental, exceto nos Ministérios das Finanças (P003 e P004) e da
Educação e Ciência (P013 e P014) – a despesa consolidada da administração central excluindo ativos e
passivos financeiros e corrigida dos erros de classificação económica detetados, e a sua distribuição pelas
classificações económicas mais relevantes.
10 In Parecer sobre a CGE de 2015 do Tribunal de Contas
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4. A Dívida Pública
4.1 Dívida Financeira
No quadro seguinte11 apresenta-se o valor nominal da dívida consolidada (SI), apurada por instrumento, bem
como a sua evolução face ao ano anterior.
O peso da dívida pública de curto prazo aumentou 7,8% ascendendo, em 31/12/2015, a € 15.889,8 M. Este
aumento resulta, no essencial, da inclusão das contas-margem no stock da dívida. Também a dívida de médio
e longo prazo aumentou, 4,1%, e em 31/12/2015 representava 92,3% do total da dívida consolidada.
No quadro seguinte12 analisa-se a evolução da dívida consolidada dos SFA em 2015, destacando os
instrumentos de financiamento mais representativos e as entidades que mais contribuíram para tal evolução.
11 In Parecer sobre a CGE de 2015 do Tribunal de Contas 12 In Parecer sobre a CGE de 2015 do Tribunal de Contas
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Procedendo à consolidação dos valores apurados nas respostas ao inquérito e às Instruções 1/2008-2.ª
Secção, bem como da informação prestada pelo IGCP, verifica-se que o valor nominal da dívida consolidada do
Estado passou de € 218 927,1 M em 31/12/2014 para € 225 263,5 M em 31/12/2015. Esta variação resulta de
uma diminuição (10,6%) no subsector dos SFA e de um aumento (4,4%) no dos SI e o peso da dívida dos SFA
no total da dívida consolidada reduziu-se de 10% para 8,7% no mesmo período. Na medida em que esta análise
incide sobre um universo da CGE diferente do da CGE 2014, em particular por inclusão de novos SFA com
volumes de dívida significativos, os valores e a evolução aqui apresentados13 não são comparáveis com os
indicados no PCGE 2014.
De acordo com a LEO, artigo 10.º-G, a relação entre a dívida pública e o PIB não deve exceder o valor de
referência de 60%. O conceito de dívida inerente a este limite é o da dívida de Maastricht tal como definido no
PDE (Valor nominal da totalidade das responsabilidades brutas em curso no final do ano do sector
administrações públicas com a exceção das responsabilidades cujos ativos financeiros correspondentes são
detidos pelo mesmo sector das administrações públicas de acordo com as definições do SEC. Esta definição,
da também designada dívida de Maastricht, é complementada pelo Regulamento (CE) n.º 479/2009 do
Conselho, de 25/05/2009, alterado pelo Regulamento (UE) n.º 220/2014 da Comissão, de 07/03/2014, relativo
à aplicação do protocolo sobre o procedimento relativo aos défices excessivos anexo ao Tratado que institui a
CE).
Os princípios das contas nacionais e as especificações para efeitos do PDE subjacentes à dívida na ótica de
Maastricht diferenciam-na da noção de dívida direta do Estado apresentada no mapa XXIX da CGE e da dívida
direta consolidada do Estado, diferenças quantificadas no quadro seguinte14.
13 In Parecer sobre a CGE de 2015 do Tribunal de Contas 14 In Parecer sobre a CGE de 2015 do Tribunal de Contas
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II SÉRIE-A — NÚMERO 134 14
4.2 Garantias do Estado
No final do ano 2015 as responsabilidades acumuladas do Estado totalizavam cerca de € 25 046,9 M,
englobando € 24 085,5 M de garantias a operações de financiamento (96%) e € 961,4 M a seguros de crédito e
similares (4%), registando-se uma redução face ao ano anterior no montante total de € 1292,2M (-5%), tal como
evidenciado no quadro seguinte.15
Foram prestadas pelo Estado seis garantias pessoais, no montante total de € 411,9 M, apresentando-se no
quadro seguinte os principais elementos caracterizadores destas operações.16
Por seu lado, as responsabilidades efetivas (as responsabilidades assumidas correspondem aos montantes
garantidos pelo Estado, enquanto as efetivas são apuradas a partir das utilizações que os beneficiários efetuam
daqueles montantes), do Estado por garantias pessoais prestadas totalizavam no final de 2015 cerca de
22.850,8 M€, diminuindo 697,7 M€ (-3%) face ao ano anterior, conforme gráfico seguinte.17
15 In Parecer sobre a CGE de 2015 do Tribunal de Contas 16 In Parecer sobre a CGE de 2015 do Tribunal de Contas 17 In Parecer sobre a CGE de 2015 do Tribunal de Contas
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As responsabilidades do Estado retornaram, desde o ano de 2014, a níveis idênticos aos observados em
2010, estando o grande aumento registado entre 2011 e 2013 relacionado com as garantias concedidas ao
sistema financeiro.
A LOE para 2015 fixou, em termos de fluxos líquidos anuais, o limite máximo para a concessão de garantias
pelo Estado em € 3.000 M (artigo 127.º, n.º 1), apresentando-se no quadro seguinte18 a respetiva cabimentação.
A contragarantia do Estado ao Fundo de Resolução foi autorizada pelo n.º 8.º do artigo 127.º da LOE para
2015, na redação da Lei 159-E/2015, de 30/12.
4.3 Dívida não financeira
A partir de 2012 a CGE passou a apresentar elementos sobre a dívida não financeira dos subsetores da
administração pública, como é o caso, no Relatório da CGE 2015, dos quadros 66 (Stock de passivo não
financeiro e contas a pagar dos serviços integrados), 67 (Stock de passivo não financeiro e contas a pagar dos
SFA) e 68 (Contas a pagar do SNS – Setor Público Administrativo).
Nos quadros 66 e 67 do relatório da CGE, a dívida no final de 2015 relativa a “Passivos não financeiros” e a
“Contas a pagar” é estimada em, respetivamente, € 172,5 M e € 41,2 M nos SI e € 119,6 M e € 43,7 Mnos SFA.
O quadro 68 do relatório da CGE 2015 reporta a situação da dívida não financeira apenas das entidades do
SNS que pertencem ao setor público administrativo (SFA não EPR), embora os dados que lhe servem de base,
fornecidos à DGO pela ACSS, abranjam a totalidade das entidades do SNS.
18 In Parecer sobre a CGE de 2015 do Tribunal de Contas
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Os valores que constam da base de dados da DGO, relativos às EPR, são em regra mais elevados que os
dados reportados, existindo vários casos de diferenças muito significativas, como se explicita, a título de
exemplo, no quadro seguinte.19
5. Fluxos Financeiros com a União Europeia
5.1 Fluxos Financeiros para a União Europeia
Os fluxos para a União Europeia em 2015 ascenderam a € 1744,8 M, respeitam à contribuição de Portugal
para o financiamento do orçamento da UE, desagregando-se da forma que o gráfico seguinte mostra20:
5.2 Fluxos Financeiros da União Europeia para Portugal
Os elementos constantes da CGE respeitantes aos fluxos financeiros provenientes da UE foram confrontados
com a informação recolhida junto das Autoridades de Certificação/Entidades Pagadoras dos fundos europeus e
com os elementos de suporte da DGO e do IGCP. Foi também considerada a informação obtida junto de
beneficiários diretos de apoios no âmbito de Programas de Ação de Iniciativa Comunitária.
A informação obtida foi consolidada no quadro seguinte21
19 In Parecer sobre a CGE de 2015 do Tribunal de Contas 20 In Parecer sobre a CGE de 2015 do Tribunal de Contas 21 In Parecer sobre a CGE de 2015 do Tribunal de Contas
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5.3 Saldo dos Fluxos Financeiros com a União Europeia
A informação representada no gráfico seguinte22 foi apurada pelos serviços do Tribunal de Contas e, não é
totalmente coincidente com a que consta da CGE 2015.
Analisando a evolução do “Saldo global” face ao ano anterior, observa-se a sua redução em € 2407,4 M
devido, sobretudo, ao comportamento dos fluxos financeiros provenientes da UE (€ - 2480,9 M).
6. Fluxos Financeiros entre o Orçamento do Estado e o Sector Público Empresarial
Em 2015, os fluxos financeiros entre o OE e o SPE foram os que se sintetizam no quadro seguinte23:
22 In Parecer sobre a CGE de 2015 do Tribunal de Contas 23 In Parecer sobre a CGE de 2015 do Tribunal de Contas
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O total dos fluxos destinados ao SPE (incluindo EPR) evidenciados na CGE é de 3913 M€. Deste montante,
3831 M€ (97,9%), realizados por serviços integrados, com destaque para os aumentos de capital (3027 M€) e
para a concessão de empréstimos a médio e longo prazos, líquidos de reembolsos, (628 M€) de que
beneficiaram as empresas identificadas no quadro seguinte24:
O total dos fluxos provenientes do SPE foi de 347 M€, correspondendo as receitas correntes a 99,6% e as
de capital a 0,4% do total, constituindo receita dos serviços integrados 339 M€ (97,7%) e dos serviços e fundos
autónomos 8 M€ (2,3%).
Destacam-se os dividendos e participações nos lucros de sociedades financeiras que ascendeu a 191 M€
que respeitam ao Banco de Portugal. De juros de bancos e outras instituições financeiras públicas foram
recebidos 81 M€ (pagos pela CGD, referentes a obrigações de capital contingente) e de juros de empresas
públicas EPR 48 M€ (dos quais 44 M€ pagos pela Metro do Porto).
24 In Parecer sobre a CGE de 2015 do Tribunal de Contas
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7. Fluxos Financeiros com as Regiões Autónomas e com as Autarquias Locais
Com base na informação recolhida pelo Tribunal de Contas, o quadro seguinte25 faz a sistematização e
apuramento de fluxos e diferenças para a CGE:
Os fluxos orçamentais que constituíram receita das administrações regionais proveniente da administração
central constam do quadro seguinte:26
Os fluxos orçamentais que constituíram receita da administração central proveniente das administrações
regionais constam do quadro seguinte:27
25 In Parecer sobre a CGE de 2015 do Tribunal de Contas 26 In Parecer sobre a CGE de 2015 do Tribunal de Contas 27 In Parecer sobre a CGE de 2015 do Tribunal de Contas
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A execução, abrangendo a despesa orçamental (transferências, subsídios e empréstimos) e as operações
extraorçamentais, foi a que se evidencia no quadro seguinte:28
28 In Parecer sobre a CGE de 2015 do Tribunal de Contas
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Os fluxos da administração local para a administração central são sintetizados no quadro seguinte:29
8. Benefícios Fiscais, Subsídios e outras formas de apoio
A evolução da DF relevada nas CGE de 2013 a 2015 consta do quadro e do gráfico seguintes:30
O Tribunal de Contas considera que existe subavaliação da despesa fiscal pela Autoridade Tributária e que
existe inadequada revelação na CGE, o que leva à subsistência das principais deficiências detetadas e que
constituem limitações importantes para o exame e para a formulação de uma opinião de auditoria sobre os
valores envolvidos.
Os apoios financeiros não reembolsáveis pagos nos três últimos anos, pela administração central (serviços
integrados e SFA excluindo a CGA), a entidades não pertencentes ao sector público administrativo,
correspondentes às classificações económicas subsídios e transferências correntes e de capital, constam do
quadro seguinte:31
29 In Parecer sobre a CGE de 2015 do Tribunal de Contas 30 In Parecer sobre a CGE de 2015 do Tribunal de Contas 31 In Parecer sobre a CGE de 2015 do Tribunal de Contas
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O gráfico seguinte evidencia as áreas destinatárias de apoios financeiros, em 2015:32
9. Património do Estado
9.1 Património Financeiro
Em termos globais, o património financeiro consolidado cresceu, de 2014 para 2015, cerca de € 1943 M
(3,6%), em particular devido ao aumento registado no património financeiro dos SI, uma vez que o dos SFA
diminuiu em cerca de € 932 M, conforme evidenciado no quadro seguinte.33
32 In Parecer sobre a CGE de 2015 do Tribunal de Contas 33 In Parecer sobre a CGE de 2015 do Tribunal de Contas
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9.2 Património Imobiliário
A inexistência de inventário do património e de balanço do Estado, a falta de informação sobre as variações
patrimoniais no relatório da CGE, as deficiências recorrentes na contabilização das receitas e despesas relativas
ao património imobiliário, as inconsistências entre o relatório e os valores contabilizados, em suma, a
subsistência das principais deficiências que têm sido detetadas pelo Tribunal (e objeto recorrente das suas
recomendações)constituem limitações importantes para o exame e para a formulação de uma opinião sobre os
valores envolvidos.
O relatório da CGE não apresenta nem explica a variação dos registos no Sistema de Informação dos Imóveis
do Estado (SIIE) verificada pelo exame realizado e refletida no quadro seguinte.34
Em 2015, foram contabilizados na CGE como relativos a operações imobiliárias: € 124 M como receita obtida
através da alienação de património imobiliário e € 404 M como despesa incorrida com património imobiliário.
Os quadros seguintes35 sintetizam os resultados do exame realizado pelo Tribunal, refletindo as diferenças
entre os valores relativos a operações imobiliárias efetivamente contabilizados e os reportados no relatório da
CGE.
34 In Parecer sobre a CGE de 2015 do Tribunal de Contas 35 In Parecer sobre a CGE de 2015 do Tribunal de Contas
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10. Operações de Tesouraria
Com base nos balanços da tesouraria e em informação complementar prestada pelo IGCP sobre os
organismos titulares das contas no Tesouro foi elaborado o quadro seguinte.36
36 In Parecer sobre a CGE de 2015 do Tribunal de Contas
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11. Orçamento e Conta da Segurança Social
O OSS para 2015 foi aprovado pela Lei n.º 82-B/2014, de 31/12, alterada pela Lei n.º 159-E/2015, de 30/12,
sendo que as normas de execução orçamental constam do Decreto-Lei n.º 36/2015, de 09/03.
O quadro seguinte37 evidencia a evolução da previsão das receitas e despesas do OSS (orçamento inicial
vs. orçamento corrigido final), operada através das alterações orçamentais vertidas nos Mapas X e XII, de acordo
com a sua natureza – “Créditos Especiais”, “Reforços” e “Anulações”.
Todos os grandes agregados da receita (segundo a classificação económica) “Receitas Correntes”, “Receitas
de Capital” e “Outras Receitas” –, exibiram decréscimos em termos homólogos (menos 0,3%, 27,1% e 8,2%,
respetivamente), conforme quadro seguinte.38
Os grandes agregados da despesa, constantes do quadro seguinte,39 apresentaram, no ano de 2015, recuos
face a 2014, sendo as “Despesas de capital” as que mais diminuíram (28,1%), influenciadas pelo recuo da sua
37 In Parecer sobre a CGE de 2015 do Tribunal de Contas 38 In Parecer sobre a CGE de 2015 do Tribunal de Contas 39 In Parecer sobre a CGE de 2015 do Tribunal de Contas
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principal componente, “Ativos financeiros” (menos 28,2%), que representou cerca de 1/3 da despesa total do
sistema (28,8%).
No saldo de execução orçamental acumulado no final de 2015 (€ 3091 M), conforme quadro seguinte,40
60,1% respeitou à componente de repartição do sistema previdencial (€ 1858 M), 18,8% à componente de
capitalização (€ 582 M), 1,2% ao subsistema de solidariedade (€ 36 M), 0,2% ao subsistema de proteção familiar
(€ 5 M) e 19,7% ao subsistema de ação social (€ 610 M). O sistema de regimes especiais apresenta um saldo
acumulado de € 14 M.
O quadro seguinte41 evidencia a situação financeira e patrimonial da segurança social no período de 2013 a
2015, traduzida na evolução do ativo e dos fundos próprios e passivo.
40 In Parecer sobre a CGE de 2015 do Tribunal de Contas 41 In Parecer sobre a CGE de 2015 do Tribunal de Contas
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O ativo da segurança social é constituído maioritariamente por disponibilidades e por dívidas de terceiros que
representam, em 2015, cerca de 55,4% e 41,7% do ativo bruto, respetivamente. As provisões para cobrança
duvidosa absorvem 42,7% do valor em dívida e o imobilizado encontra-se amortizado/provisionado em 58,1%,
reduzindo o ativo líquido a cerca de 80,6% do valor do ativo bruto. O segundo membro do balanço é constituído
na quase totalidade (95,0%) por “Fundos próprios”.
O quadro seguinte42 espelha os proveitos e ganhos, os custos e perdas provenientes da atividade
desenvolvida pelas entidades incluídas no perímetro de consolidação da SS ao longo do triénio 2013/2015, bem
como o valor dos respetivos resultados operacionais, financeiros, extraordinários e líquidos.
42 In Parecer sobre a CGE de 2015 do Tribunal de Contas
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Os totais dos custos e dos proveitos apresentaram uma redução, sendo esta mais expressiva nos proveitos
(menos 2,7%) e em concreto nos proveitos e ganhos financeiros, em resultado da menor valorização de valias
potenciais de ativos financeiros. Em sentido inverso evoluíram os proveitos e custos extraordinários,
alavancados pelo acréscimo de registos de correção de declarações de remunerações relativas a anos
anteriores. Nos custos e proveitos operacionais verificou-se uma redução generalizada, com exceção dos
impostos e taxas e outros custos, sendo as reduções mais significativas nas transferências correntes concedidas
e obtidas.
Em 2015, a despesa com pensões e complementos paga pelo SSS totalizou € 15 753 M, menos 1,3% que
no período homólogo anterior. Desta, 77,9% destinou-se a fazer face aos encargos com pensões de velhice,
correspondendo 72,6% ao sistema previdencial – repartição. As pensões de invalidez e sobrevivência
representaram, no seu conjunto, 22,1% do total da despesa com pensões, continuando as pensões de invalidez
a constituir a menor parcela (8,3%). As despesas com pensões recuaram nas eventualidades de invalidez e
velhice (menos 3,6% e menos 1,4%, respetivamente), tendo apenas a eventualidade de sobrevivência registado
um aumento (mais 0,8%) em termos homólogos, conforme quadro seguinte.43
O Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social (FEFSS) valorizou 4,4% (€ 596 M), representando
€ 14.100 M no fim de 2015. A volatilidade aumentou para 5,2% e o índice de rotação da carteira voltou a baixar,
para 0,86.
A variação do valor do FEFSS em cada ano tem sido resultado das transferências e da gestão e evolução
do mercado, uma vez que as suas reservas ainda não foram utilizadas. No final de 2001, o FEFSS valia € 3.799
M, apresentando a progressão anual que se observa no gráfico seguinte.44
43 In Parecer sobre a CGE de 2015 do Tribunal de Contas 44 In Parecer sobre a CGE de 2015 do Tribunal de Contas
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12. Consolidação das Contas (Estado e Segurança Social)
A conta consolidada em contabilidade pública (administração central e segurança social) consta do quadro
seguinte45 na parte A, excluindo as operações com ativos e passivos financeiros e, na parte B incluindo, na
administração central, as operações com ativos e passivos financeiros a considerar.
45 In Parecer sobre a CGE de 2015 do Tribunal de Contas
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A informação sobre o saldo estrutural ao longo dos vários documentos orçamentais não tem sido apresentada
de forma consistente, o que não permite identificar claramente as alterações e respetivos efeitos. Relativamente
a 2015, o quadro seguinte,46 identifica as diferentes estimativas para o saldo estrutural e outros indicadores
associados, apresentados em vários momentos por diferentes organismos.
O quadro seguinte,47 construído a partir dos quadros da notificação do PDE, segue a estrutura que o INE e
a DGO utilizam nas publicações da notificação do PDE e CGE. Apresenta a conciliação entre o saldo dos SI
excluindo ativos financeiros (saldo do mapa XXIII da CGE 2015), na ótica da contabilidade pública, com o saldo
do total das administrações públicas, na ótica da contabilidade nacional.
46 In Parecer sobre a CGE de 2015 do Tribunal de Contas 47 In Parecer sobre a CGE de 2015 do Tribunal de Contas
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PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
O signatário do presente relatório exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião sobre a Conta Geral do
Estado relativa ao ano de 2015, reservando-a para o debate em plenário.
PARTE III – CONCLUSÕES
A Assembleia da República é o órgão constitucionalmente competente para aprovar a Conta Geral do Estado,
incluindo a Conta da Segurança Social, suportando a sua apreciação pelo Parecer emitido pelo Tribunal de
Contas.
A nova Lei de Enquadramento Orçamental, que altera profundamente as normas e prazo de apresentação,
determina que a produção de efeito dos artigos 3.º e 20.º a 76.º só ocorra três anos após a data de entrada em
vigor da mesma, que ocorreu no dia seguinte ao da publicação. Antecipou para 30 de setembro a emissão do
Parecer do Tribunal de Contas, prazo a aplicar apenas à CGE de 2019.
No exercício do seu poder de fiscalização e controlo político sobre a execução do Orçamento e Conta Geral
do Estado, incluindo da Segurança Social, a Assembleia da República procedeu às audições do Tribunal de
Contas e do Conselho Económico e Social, após a entrega dos respetivos Pareceres, bem como à audição do
Governo.
Foram ainda recebidos os Pareceres da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) e das Comissões
Parlamentares Permanentes, em função das suas áreas de competência.
O Orçamento do Estado para 2015 foi aprovado pela Lei n.º 82-B/2015, de 31/12.
A Lei do OE para 2015 foi alterada pela Lei n.º 159-E/2015, de 30/12, fundamentalmente para acolher a
medida de resolução ao Banif, decidida em 19/12/2015, que implicou um aumento do montante total das
despesas e o acréscimo dos limites do endividamento líquido anteriormente fixados.
Verificou-se no ano de 2015 a continuação da recuperação da atividade económica, com um crescimento do
PIB real de 1,6% em linha com a generalidade das previsões. O contributo positivo da procura interna
compensou o contributo negativo das exportações líquidas.
Continuou a verificar-se uma capacidade líquida de financiamento da economia portuguesa face ao exterior,
beneficiando da descida do preço do petróleo.
Tendo-se registado um défice das Administrações Públicas (AP), na ótica de contabilidade nacional de 4,4%
do PIB, tal resultado foi influenciado pelo efeito de venda e resolução do BANIF realizada no final do ano.
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Esta operação onerou o défice das administrações públicas em 1,4% do PIB, excluindo esta operação o
défice cifrar-se-ia em 3% do PIB.
O défice ajustado registado em 2015, de 3% do PIB teve subjacente um excedente primário de 2,8 mil milhões
de euros, o equivalente a 1,6% do PIB.
A melhoria verificada no défice não foi suficiente para atingir o objetivo e possibilitar a saída do Procedimento
dos Défices Excessivos em 2016.
No final de 2015, o rácio da dívida bruta das administrações públicas atingiu 129% do PIB, o que representa
um decréscimo face ao ano anterior de 1,2 p.p. do PIB.
As necessidades líquidas de financiamento do subsector Estado atingiram 11,8 mil milhões de euros, menos
2,5 mil milhões de euros do que no ano anterior. Os montantes de despesa com ativos financeiros mais
relevantes foram: o aumento de capital do BANIF e o empréstimo ao Fundo de Resolução (2 255 M€), injeções
de capital em empresas públicas, no valor de 3100 M€ e empréstimos para reestruturação financeira das
empresas de transportes, no valor de 1500 M€.
Ao longo do ano de 2015, o Estado manteve na Tesouraria um saldo médio de 13 856 M€, cujo custo líquido
atingiu os 210 M€.
Em termos do mercado de trabalho, verificou-se uma redução da taxa de desemprego, que se situou em
12,4% (13,9% em 2013). Para esta evolução concorreu uma redução média anual de 11% da população
desempregada e um aumento da população empregada de 1,1%.
Em termos genéricos, o Tribunal de Contas nos termos da sua Lei de Organização e Processo, dá parecer
sobre a Conta Geral do Estado, incluindo a da Segurança Social, “emite juízo sobre a legalidade e a correção
financeira das operações examinadas”.
O Tribunal de Contas considera que o Relatório do OE 2015, o Programa de Estabilidade 2015/2019 e a
CGE não apresentam informação suficiente sobre os pressupostos de base macroeconómica e a sua relação
com a orçamentação/execução das receitas e despesas públicas. A CGE não quantifica os impactos das
medidas de consolidação orçamental.
Das recomendações formuladas no Parecer de 2013 à Assembleia da República e/ou Governo foram
acolhidas total ou parcialmente 53,5%.
Em resultado das observações expostas nos pontos antecedentes, fundamentadas nos resultados das
auditorias e de outras ações de controlo sobre a execução orçamental realizadas com vista à emissão do PCGE
de 2015, o Tribunal de Contas formulou 58 recomendações dirigidas à Administração Central e 40
recomendações no âmbito da Segurança Social.
Em síntese 58 dirigidas à Administração Central e 40 no âmbito da Segurança Social, o que perfaz o total de
98 recomendações.
Quanto à Administração Central são colocadas reservas, ênfases e identificada limitação de âmbito.
Reservas quanto aos sistemas contabilísticos, de legalidade e de correção financeira.
Ênfases quanto a irregularidades e deficiências várias.
Quanto à limitação de âmbito porque a CGE não inclui a receita e a despesa de 3 organismos da
administração central, o que subvaloriza a receita e despesa global.
Quanto à conta da Segurança Social são colocadas reservas quanto ao controlo interno, legalidade e
correção financeira, sendo ainda colocadas ênfases quanto à legalidade.
PARTE IV – PARECER
A Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa considera estarem reunidas as
condições constitucionais e regimentais para a discussão e votação em Plenário do presente Relatório sobre a
Conta Geral do Estado de 2015, reservando-se cada Grupo Parlamentar as suas posições finais para o debate
a ter lugar em Plenário.
Palácio de S Bento, de junho de 2017.
O Deputado autor do parecer, Cristóvão Crespo — O Presidente da Comissão, Teresa Leal Coelho.
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PARTE V – ANEXOS
Pareceres das Comissões Permanentes:
1.ª Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias.
Deputado relator: José Manuel Pureza (BE).
2.ªComissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas.
Deputado relator: Paulo Pisco (PS).
3.ª Comissão de Defesa Nacional.
Deputado relator: Diogo Leão (PS).
4.ª Comissão de Assuntos Europeus.
Deputada relatora: Inês Domingos (PSD).
6.ª Comissão e Economia, Inovação e Obras Públicas.
Deputado relator: Pedro Coimbra (PS).
7.ª Comissão de Agricultura e Mar.
Deputado relator: Hugo Costa (PS).
8.ª Comissão de Educação e Ciência.
Deputada relatora: A na Rita Bessa (CDS-PP).
9.ª Comissão de Saúde:
Deputado relator: Miguel Santos (PSD).
10.ª Comissão de Trabalho e Segurança Social:
Deputado relator: Rui Riso (PS).
11.ª Comissão do Ambiente, Ordenamento do Território, Descentralização, Poder Local e Habitação.
Deputada relatora: Maria da Luz Rosinha (PS).
12.ª Comissão de Cultura, Comunicação, Juventude e Desporto:
Deputada relatora: Margarida Balseiro Lopes (PSD).
Nota: O parecer foi aprovado em reunião de 5 de julho de 2017, com os votos favoráveis do PSD e CDS-PP
e a abstenção do PS, BE e PCP.
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COMISSÃO DE ASSUNTOS CONSTITUCIONAIS, DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS
Parecer
I. Nota introdutória
Cumprindo o preceituado no artigo 162.º da Constituição da República, a Conta Geral do Estado de 2015
deu entrada no dia 30 de junho de 2016 na Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa.
Nos termos do artigo 205.º, n.º 3, do Regimento da Assembleia da República, é a Comissão de Assuntos
Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias chamada a emitir parecer sobre a Conta Geral do Estado de
2015 no que à sua área de competência específica diz respeito.
II. Enquadramento geral
O Quadro 1 condensa a informação sobre a despesa consolidada da Administração Central, por programa
orçamental.
QUADRO 1 – Despesa consolidada da Administração Central por Programa Orçamental
(Milhões de euros)
Fonte: Direção-Geral do Orçamento (mapas contabilísticos gerais: MAPA XV – Despesas Correspondentes a
Programas)
Notas:
Exclui Ativos e Passivos e transferências do OE para o FRDP.
Não inclui diferenças de consolidação.
Consolidação efetuada para as transferências internas à Administração Central e à Aquisição de Bens e Serviços
interna ao Programa Orçamental da Saúde.
(*) Dotação corrigida abatida de cativos.
Face ao orçamento corrigido abatido de cativos, a taxa de execução da despesa geral prevista para a
Administração Central foi de 94,6%, o que significa uma redução de 0,3% relativamente ao ano anterior. Nenhum
dos programas orçamentais diretamente relevantes para as áreas da competência da Comissão de Assuntos
Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias se encontra entre os que evidenciaram maior peso na despesa.
Deve igualmente ter-se em conta que se registou um desvio da execução do programa orçamental “Justiça”
face ao limite estabelecido no Quadro Plurianual de Programação Orçamental no valor de 52 milhões de euros.
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Esse desvio foi justificado principalmente pela necessidade de reforço de despesas com pessoal (39 milhões de
euros) e de outras necessidades de financiamento de vários serviços do Ministério (31 milhões de euros).
I. Análise sectorial
II.1. Administração Interna
Para um orçamento total – de atividades e de projetos – de 2050,9 milhões de euros, a despesa relativa ao
Ministério da Administração Interna atingiu, em 2015, 1969,5 milhões de euros, ou seja, uma execução do
orçamentado de 96%.
Nos Quadros 2 e 3 está apresentada uma síntese da evolução da despesa por classificação económica em
2015.
QUADRO 2 – PO07: despesa por classificação económica – Segurança Interna
(Milhões de euros)
QUADRO 3 – Execução global por agrupamentos do PO07 – Segurança Interna
(Milhões de euros)
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Como se evidencia nestes dois quadros, essa despesa concentrou-se particularmente nas Forças e Serviços
de Segurança. Com efeito, os montantes despendidos com a PSP e da GNR foram responsáveis,
respetivamente, por 37,8% e 45,8% do total da execução do orçamento de atividades no PO07, sendo, em
ambos os casos, o pagamento de despesas com pessoal e com aquisição de bens e serviços ocuparam a
manifesta maioria da despesa. E em ambos os casos a taxa de execução do orçamentado (e posteriormente
corrigido) foi de 98%.
É digno de nota queas dotações iniciais para estas duas forças de segurança foram objeto de reforço. No
caso da PSP esse reforço, operado em quatro momentos sucessivos, atingiu os 71,6 milhões de euros, ao passo
que o da GNR, concretizado em três momentos, foi de 28 milhões de euros.
Igual ordem de grandeza de execução (97,9%) sucedeu com a Autoridade Nacional de Proteção Civil,
responsável por 7,7% da execução do programa orçamental em análise nesta secção.
Uma referência final ao orçamento de atividades e orçamento de projetos. Em relação ao primeiro, a despesa
foi de 1938,1 milhões de euros, representando 97,4% da dotação corrigida líquida. A despesa agregada de PSP
e GNR representou 83,5% da totalidade da execução do orçamento de atividades. E as despesas com pessoal
atingiram 81,1% da despesa de atividades do Ministério da Administração Interna. Já no que respeita ao
orçamento de projetos, cabe destacar que 18,2% da execução deste orçamento foi feita pela Secretaria-Geral
do MAI na rubrica aquisição de bens e serviços para o projeto Comunicações de Segurança e Emergência –
SIRESP.
III. 1. Justiça
A execução do PO08 – “Justiça” – foi de 93,7% do orçamentado e corrigido para o setor. A despesa efetiva
consolidada cifrou-se em 1386,4 milhões de euros, isto é, 33,8 milhões acima da dotação inicial e 93,1 milhões
abaixo da dotação depois de corrigida.
A leitura dos Quadros 4 e 5 permite fazer uma análise detalhada desta despesa.
QUADRO 4 – Despesa por classificação económica do Ministério da Justiça
(Milhões de euros)
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QUADRO 5 –Despesa por medidas do Programa PO08 (“Justiça”)
(Milhões de euros)
Os agregados de despesa mais significativos foram, como se verifica, todos relativos à função de Segurança
e Obras Públicas, seja na sua componente de Administração e Regulamentação (41%), de sistema judiciário
(36%) ou de sistema prisional, de reinserção social e de menores (14,8%).
Face aos objetivos fixados para a execução do orçamento de projetos em 2015 – medidas de poupança nas
TIC, nos arrendamentos, nos encargos com medidas alternativas ao encarceramento, nos centros educativos e
prossecução do plano de investimento para a requalificação e ampliação dos estabelecimentos prisionais e para
a adaptação e requalificação de edifícios no âmbito do novo mapa judiciário – os resultados obtidos situaram-
se numa execução de cerca de 50%, considerado “satisfatório” pelo Governo.
III. 2. Políticas públicas transversais
Uma referência ainda às contas relativas às políticas públicas transversais incluídas no PO02 com relevo
para a área de competência da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias. O
Quadro 6 condensa a informação mais importante a este respeito.
Na área da Igualdade, registe-se que a execução das medidas dos Planos Nacionais previstas para
2015 foi de 90%, com as seguintes variações: V Plano Nacional para a Igualdade de Género, Cidadania
e Não Discriminação, 2014-2017 – 78%; V Plano Nacional de Prevenção e Combate à Violência
Doméstica e de Género, 2014-2017 – 91%; III Plano Nacional de Prevenção e Combate ao Tráfico de
Seres Humanos, 2014-2017 – 88,3%; II Plano Nacional de Ação para implementação da Resolução do
Conselho de Segurança das Nações Unidas n.º 1325 sobre Mulheres, Paz e Segurança (2014-2018) –
100%; e III Programa de Ação para a Eliminação da Mutilação Genital Feminina – 94,2%.
Na área da integração de imigrantes, o número de projetos previsto inicialmente (400) veio a ser
superado (434), ainda que o fecho das duas principais fontes de financiamento (POPH/FSE e
FAMI/SOLID) em 30 de junho tenha determinado um crescimento menos acentuado no último trimestre
de 2015.
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QUADRO 6 – PO02: Políticas Públicas Transversais
IV. Opinião do Deputado Relator
Nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da Assembleia da República, o signatário do presente
relatório entende, neste parecer, não manifestar a sua opinião política pessoal sobre a Conta Geral do Estado
de 2015 nas matérias específicas referidas neste parecer.
V. Conclusões
A Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é de parecer que o presente
relatório sobre a Conta Geral do Estado de 2105 deve ser presente à Comissão de Orçamento, Finanças e
Modernização Administrativa, de acordo com o estipulado no artigo 206.º, n.º 1, c) do Regimento da Assembleia
da República.
Palácio de S. Bento, 25 de janeiro de 2017.
O Deputado Relator, José Manuel Pureza — O Presidente da Comissão, Pedro Bacelar de Vasconcelos.
Nota: O parecer foi aprovado por unanimidade, registando-se a ausência de Os Verdes, na reunião de 25 de
janeiro de 2017.
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COMISSÃO DE NEGÓCIOS ESTRANGEIROS E COMUNIDADES PORTUGUESAS
Parecer
ÍNDICE
PARTE I – NOTA INTRODUTÓRIA
PARTE II – CONSIDERANDOS
PARTE III – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
PARTE IV – CONCLUSÕES
PARTE I – NOTA INTRODUTÓRIA
A Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa (COFMA), em conformidade com o n.º
3 do artigo 5.º do Regimento da Assembleia da República, remeteu à Comissão de Negócios Estrangeiros e
Comunidades Portuguesas a Conta Geral do Estado relativa ao ano de 2015, e é acompanhada pelos Parecer
do Tribunal de Contas e da Unidade Técnica de Apoio Orçamental da Assembleia da República (UTAO), a fim
de ser elaborada por esta um Parecer relativo às suas áreas de competência, que será posteriormente incluído
no relatório final da COFMA.
Desta forma, para a elaboração do presente Parecer foi analisada a Conta Geral do Estado bem como os
Pareceres acima referidos.
Para a análise do CGE de 2015 importa ter presente que a Lei do Orçamento do Estado para 2015 (Lei n.º
82-B/2014, de 31 dezembro 2014) foi aprovada pela Assembleia da República em 25 de novembro 2014, tendo
a mesma entrado em vigor a 1 de janeiro de 2015 e sofrido uma alteração no decorrer do ano de 2015, pela Lei
n.º 159-E /2015, de 30 dezembro 2015.
Nos termos da alínea d) do artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa a Conta Geral do Estado
deve ser apresentada até ao dia 31 de dezembro do ano subsequente ao qual diz respeito e, como tal, esta foi
recebida na Assembleia da República em 30 de junho de 2016.
No que diz respeito ao Parecer do Tribunal de Contas, este foi entregue na Assembleia da República a 30
de junho de 2016. Foi também tido em consideração o Parecer Técnico da Unidade Técnica de Apoio
Orçamental da Assembleia da República (UTAO) – Parecer Técnico n.º 6/2016 – Análise da Conta Geral do
Estado de 2015, elaborado ao abrigo do artigo 10.º-A da Resolução da Assembleia da República n.º 20/2004,
de 16 de fevereiro, aditado pela Resolução n.º 53/2006, de 7 de agosto, e, posteriormente, pela Resolução n.º
57/2010, de 23 de julho, e pela Resolução n.º 62/2014, de 30 de junho, e do mandato expresso no Plano de
Atividades da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (XIII legislatura – 1.ª sessão legislativa).
Desta forma, é dado cumprimento ao disposto no n.º 3 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da
República que define que os serviços da Assembleia da República procedem a uma análise técnica da Conta
Geral do Estado, discriminada por áreas de governação remetendo-a à comissão parlamentar competente em
razão das matérias.
PARTE II – CONSIDERANDOS
1. Contexto Macroeconómico Internacional e Nacional
O relatório da Conta Geral do Estado apresenta uma análise do contexto macroeconómico global que serve
de enquadramento à avaliação do desempenho da execução orçamental do Estado em 2015. O presente
parecer, não sendo exaustivo nem pretendendo ser uma reprodução do documento em análise, tenta focar-se
nos principais indicadores apresentados, reproduzindo, quando oportuno, os quadros constantes do relatório.
Refere o documento em análise que a conjuntura económica internacional em 2015 desacelerou
relativamente a 2014, registando uma ligeira quebra no crescimento de 3,3% em 2014 para 3% em 2015. Os
principais fatores que explicam o abrandamento económico internacional em 2015 são os seguintes:
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Desaceleração das economias emergentes e em desenvolvimento, em particular das economias do
grupo BRICS1, registando mesmo a Rússia e o Brasil uma recessão.
Desaceleração significativa do comércio mundial, em parte decorrente do mau desempenho das
economias emergentes cujas importações registaram uma queda de 3,2% relativamente a 2014 (3,7%
em 2014 e 0,5% em 2015).
Manutenção de baixa taxa de inflação nas economias avançadas, tendo-se registado uma taxa de
inflação média na zona euro de 0%, descendo 0,4 p.p. comparativamente a 2014.
Quebra para quase metade do preço do petróleo Brent, que em 2014 registava um preço de 100USD/bbl
e em 2015 de 54USD/bbl.
O quadro seguinte reproduz a evolução dos principais indicadores da economia internacional no período em
análise:
Da leitura do Quadro 1 pode constatar-se uma melhoria na redução do desemprego nas principais
economias, na Zona do Euro, nos Estados Unidos da América e do Japão. A China manteve o seu nível de
desemprego em 4,1% de 2014 para 2015.
A evolução dos indicadores macroeconómicos mundiais reflete-se também na evolução da economia da
zona euro, cujo PIB cresceu 0,8%, de 0,9% em 2014 para 1,7% em 2015. Este crescimento da economia da
zona euro explica-se tendo em conta os seguintes fatores:
Evolução favorável da procura interna;
Reforço das exportações;
Diminuição do preço do petróleo;
Depreciação do euro face ao dólar (1,1 em 2015, face a 1,2 em 2014);
Melhoria das condições de financiamento dos agentes económicos, tendo em conta as políticas
monetárias não convencionais do BCE;
Menores restrições orçamentais.
1 Brasil, Rússia, Índia, China, África do Sul
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Apesar de registar uma evolução positiva, a economia da zona euro sentiu ainda as consequências da crise
financeira e das dívidas soberanas, e do elevado nível de endividamento, na incapacidade de uma verdadeira
recuperação do investimento privado, cujos baixos níveis de crescimento justificaram, ainda assim, a descida
da taxa de desemprego para 10,4% em dezembro de 2015, por comparação 11,3% no final de 2014. Importa
ainda referir a manutenção das baixas taxas de juro, chegando mesmo a valores nulos durante 2015.
Relativamente à política orçamental nacional em 2015, são de destacar os seguintes elementos relativos
ao défice e à dívida.
O valor do défice das Administrações Públicas atingiu 4,4% do PIB, situando-se acima do valor de 2,7%
definido no Orçamento do Estado para 2015 (desvio de -1,7 p.p. do PIB), bem como do valor de referência de
3% do PIB estabelecido no Pacto de Estabilidade e Crescimento, o que impossibilitou a saída do procedimento
por défice excessivo no prazo estabelecido.
Em 2015, o rácio da dívida pública atingiu 129% do PIB, mais 5,3 p.p. do que o valor inicialmente previsto no
OE2015 e menos 1,2 p.p. face a 2014.
Quanto à economia nacional, esta registou uma taxa de crescimento de 1,5%, tendo recuperado
relativamente a 2014 (0,9%). Os principais indicadores económicos registaram a seguinte evolução:
Intensificação da procura interna, refletida no aumento do consumo privado em 0,4 p.p., no aumento
do consumo público de 0,6 p.p., e no investimento que cresceu 3,9%.
Aceleração das exportações, em particular de bens que cresceram para 5,9% relativamente aos 3,6%
em 2014, ao mesmo tempo que as importações de bens aumentaram para 7,9%.
O mercado de trabalho registou melhorias com uma descida na taxa de desemprego que chegou a
12,4%, em comparação com os 13,9% verificados em 2014.
O quadro seguinte assinala a variação das principais componentes do PIB:
2. Análise Sectorial – Representação Externa
Refere o relatório da CGE que o orçamento do Ministério dos Negócios Estrangeiros verificou uma taxa de
execução de 90,4%, equivalente a € 334,1 milhões, e inferior à registada em 2014, de 95,9%.
O orçamento corrigido chegou aos € 369,7 milhões, o que reflete reforços de créditos especiais (€ 39 milhões,
dos quais 12,6 de saldos transitados, 10 para contribuições e quotizações para organizações internacionais,
10,2 no orçamento do FRI e 3,9 em financiamento comunitário da cooperação delegada), reforços orçamentais
e descativações (€ 3 milhões, dos quais 2,9 milhões para financiar a inaplicabilidade das reduções
remuneratórias dos serviços externos do MNE e o 40 mil para reforço do Instituto Camões).
Relativamente a 2014, a execução orçamental do MNE em 2015 foi menos positiva, tendo-se verificado um
aumento da despesa de 1,5% (€ 0,4 milhões), à exceção das quotizações e contribuições para organizações
internacionais. De acordo com o relatório em análise o desempenho orçamental do MNE em 2015 ficou a dever-
se aos seguintes fatores:
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Impacto da reposição em 20% das reduções remuneratórias;
Inaplicabilidade das reduções remuneratórias nos serviços periféricos externos;
Impacto do mecanismo de correção cambial.
Relativamente às quotizações e contribuições para organizações internacionais, refere o relatório que o MNE
saldou as dívidas de anos anteriores no total de €2,9 milhões, o que significou uma redução substancial das
dívidas de anos anteriores relativamente a 2014.
O quadro 134, abaixo reproduzido, permite observar a execução orçamental por classificação económica.
Passando à análise da despesa por medidas, na medida “serviços gerais – negócios estrangeiros” inclui-se
a maior parcela da despesa, com 76,9% do total, uma vez que nesta categoria cabem todos os serviços
integrados do MNE, o orçamento de projetos, o orçamento do FRI, uma parte das contribuições e quotizações
para organizações internacionais e grande parte das atividades do Instituto Camões. Na medida «serviços gerais
– cooperação económica externa» incluem-se as despesas destinadas à cooperação, integrando parte do
orçamento do Instituto Camões e parte das contribuições e quotizações, o que corresponde a 21,6% do total da
despesa. O quadro 135, em baixo reproduzido, demonstra a distribuição da despesa por medida.
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Refere o relatório da Conta Geral do Estado que a execução orçamental de 2015 reflete o impacto da
implementação das seguintes políticas:
Redimensionamento da rede externa e o reforço da rede consular;
Recrutamento de 25 adidos;
Projetos na área dos vistos (incluindo o projeto Centro Comum de Vistos);
Programa de estágios em missões diplomáticas (PEPAC-MNE).
Das categorias de despesa, a que representa maior parcela orçamental é a destinada às despesas com
pessoal, que comporta 47,9% do total, como demonstra o gráfico 26 abaixo reproduzido, seguida da categoria
“transferências correntes”, com um peso de 32,9%. Nesta categoria incluem-se as contribuições e quotizações
para organizações internacionais, que correspondem a 78%, e que explicam a diminuição de 12,8% das
“transferências correntes” relativamente a 2014, uma vez que, como já referido, se procedeu ao pagamento de
dívidas de anos anteriores. Refere ainda o relatório da Conta Geral do Estado que 87% das contribuições e
quotizações são destinadas à ONU e NATO.
3. Auditorias às Funções de Soberania/Defesa
Nos termos da Lei de Enquadramento Orçamental e ao abrigo das auditorias solicitadas pela Assembleia da
República ao Tribunal de Contas ou das auditorias determinadas ao Governo, não constam auditorias ao MNE.
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4. Parecer do Tribunal de Contas e da Unidade Técnica de Apoio Orçamental
De acordo com o parecer do Tribunal de Contas relativo à Conta Geral do Estado de 2015, o Tribunal
procedeu à avaliação da implementação das 86 recomendações que fez no âmbito do parecer da CGE de 2013,
tendo concluído que 53,5% das deficiências subjacentes a 46 recomendações foram corrigidas, total ou
parcialmente. Por outro lado, 37 recomendações ficaram por cumprir e 3 recomendações foram mesmo
prejudicadas devido à alteração das circunstâncias que as motivaram. Segundo o parecer do Tribunal, o
incumprimento de certas recomendações é devido à permanente não correção das deficiências identificadas
pelo Tribunal, sem que se tenham apresentado “justificações atendíveis para o seu não acolhimento”.
Das 98 recomendações do Tribunal de Contas para 2015, nenhuma se dirige em especial ao Ministério dos
Negócios Estrangeiros.
Já quanto ao parecer da UTAO, cumpre sublinhar a existência de discrepâncias nos dados apresentados
relativamente à Conta Geral do Estado para 2015, o que estará relacionado com a atualização feita com os
dados do INE em novembro de 2016, portanto, já depois de concluído o relatório em apreço.
PARTE III – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
Sendo de elaboração facultativa, o deputado autor do parecer opta por não emitir opinião sobre as matérias
macroeconómicas e orçamentais constantes do documento em apreço, nos termos do n.º 3 do artigo 137 do
Regimento.
PARTE IV – CONCLUSÕES
1. A Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa remeteu, nos termos legais e
regimentais aplicáveis, à Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas a Conta Geral do
Estado de 2015, acompanhada dos pareceres do Tribunal de Contas e da UTAO, para efeitos de elaboração de
parecer nas áreas de sua competência.
2. A Conta Geral do Estado de 2015 foi apresentada à Assembleia da República em cumprimento dos prazos
legais aplicáveis.
3. Em face do exposto, a Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas entende que o
presente parecer se encontra em condições de ser remetido, nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 206.º do
Regimento da Assembleia da República à Comissão Parlamentar de Orçamento, Finanças e Modernização
Administrativa.
Palácio de S. Bento, 24 de janeiro de 2017.
O Deputado autor do parecer, Paulo Pisco — O Presidente da Comissão, Sérgio Sousa Pinto.
Nota: O parecer foi aprovado, com votos a favor do PSD, do PS, do BE e do CDS-PP, registando-se a
ausência do PCP, na reunião de 24 de janeiro de 2017.
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COMISSÃO DE DEFESA NACIONAL
Parecer
ÍNDICE
PARTE I – NOTA INTRODUTÓRIA
PARTE II – CONSIDERANDOS
PARTE III – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
PARTE IV – CONCLUSÕES
PARTE I – NOTA INTRODUTÓRIA
Em conformidade com o firmado no n.º 3 do artigo 5.º do Regimento da Assembleia da República, a Comissão
de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa (COFMA), remeteu à Comissão de Defesa Nacional a
Conta Geral do Estado relativa ao ano de 2015, acompanhada pelos Pareceres do Tribunal de Contas (TC) e
da Unidade Técnica de Apoio Orçamental da Assembleia da República (UTAO), para que esta elabore um
Parecer referente às suas áreas de competência, que será posteriormente incluído no relatório final da COFMA.
Para a realização do presente Parecer foi analisada a Conta Geral do Estado bem como os Pareceres
referidos.
A análise do CGE de 2015 pressupõe ter em consideração que a Lei do Orçamento do Estado para 2015
(Lei n.º 82-B/2014, de 31 dezembro de 2014) foi aprovada pela Assembleia da República dia 25 de novembro
de 2014, tendo entrado em vigor no dia 1 de janeiro de 2015 e sofrido uma alteração no decorrer do ano de
2015, concretizada na Lei n.º 159-E /2015, de 30 dezembro de 2015.
Ao abrigo da alínea d) do artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa, a Conta Geral do Estado
deve ser apresentada até ao dia 31 de dezembro do ano subsequente ao que respeita e, nestes termos, a Conta
Geral do Estado de 2015 foi recebida na Assembleia da República dia 30 de junho de 2016.
O Parecer do Tribunal de Contas foi entregue na Assembleia da República dia 30 de junho de 2016. Para
além deste, também foi analisado o Parecer Técnico da Unidade Técnica de Apoio Orçamental da Assembleia
da República (UTAO) – Parecer Técnico n.º 6/2016 – Análise da Conta Geral do Estado de 2015, elaborado ao
abrigo do artigo 10.º – A da Resolução da Assembleia da República n.º 20/2004, de 16 de fevereiro, aditado
pela Resolução n.º 53/2006, de 7 de agosto, posteriormente, pela Resolução n.º 57/2010, de 23 de julho, e pela
Resolução n.º 62/2014, de 30 de junho, e do mandato expresso no Plano de Atividades da Unidade Técnica de
Apoio Orçamental (XIII legislatura – 1.ª sessão legislativa).
Assim, cumpre-se o disposto no n.º 3 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República que define
que os serviços da Assembleia da República procedem a uma análise técnica da Conta Geral do Estado,
discriminada por áreas de governação remetendo-a à comissão parlamentar competente em razão da matéria.
PARTE II – CONSIDERANDOS
1. Contexto Económico
O relatório da Conta Geral do Estado apresenta uma análise do contexto macroeconómico mundial que
enquadra a avaliação do desempenho da execução orçamental do Estado em 2015. O presente parecer, não
sendo exaustivo nem ansiando constituir uma reprodução do documento em análise, tenta centrar-se nos
principais indicadores revelados, apresentando, tempestivamente, os quadros que figuram no relatório.
Refere o relatório em análise que a Economia Mundial em 2015 abrandou comparativamente ao ano de
2014, o que se traduziu numa quebra no crescimento de 3,3% em 2014 para 3% em 2015. Este abrandamento
económico traduz, em primeira linha, a influência dos seguintes fatores:
Desaceleração dos países emergentes e em desenvolvimento, em particular da China, do Brasil e da
Rússia;
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Desaceleração significativa do comércio mundial de bens e serviços, em parte decorrente do forte recuo
das trocas comerciais dos países emergentes, cujas importações registaram uma queda de 3,2%
relativamente a 2014, apresentando um crescimento de apenas 0,5% em 2015;
Manutenção de uma baixa taxa de inflação nas economias avançadas, registando-se uma taxa de
inflação média na zona euro de 0%, descendo 0,4 p.p. relativamente a 2014;
Diminuição do preço do petróleo Brent para 54 dólares/bbl (48 euros/bbl) no conjunto do ano de 2015,
comparado com 100 dólares/bbl (75 euros/bbl) em 2014.
O quadro que segue retrata a evolução dos principais indicadores da economia internacional no período em
análise:
QUADRO 1 – Principais indicadores da economia internacional
PIB realTaxa de DesempregoTaxa de Inflação (*)
[taxa de variação (%)] (%) [taxa de variação (%)]
2014 2015 2014 2015 2014 2015
Economia Mundial 3,3 3 : : : :
Economias avançadas, das 1,8 2 7,3 6,7 1,4 0,3
quais:
EUA 2,4 2,4 6,2 5,3 1,6 0,1
Área do Euro, da qual: 0,9 1,7 11,6 10,9 0,4
Alemanha 1,6 1,7 5 4,6 0,8 0,1
França 0,2 1,2 10,3 10,4 0,6 0,1
Itália -0,3 0,8 12,7 11,9 0,2 0,1
Espanha 1,4 3,2 24,5 22,1 -0,2 -0,6
Reino Unido 2,9 2,3 6,1 5,3 1,5
Japão 0,5 3,6 3,4 2,7 0,8
Economias emergentes, das
quais:
China 7,3 6,9 4,1 4,1 2 1,4
India 7,1 7,3 : : 5,9 4,9
Rússia 0,6 -3,7 5,1 5,6 7,8 15,5
Brasil 0,1 -3,8 4,8 6,8 6,3 9
Por memória
UE-28 1,4 2 10,2 9,4 0,5
Fonte: Comissão Europeia e Fundo Monetário Internacional
Da apreciação do Quadro 1 (“Principais indicadores da economia internacional”) constata-se que em 2015 o
desemprego diminuiu nas principais economias na Zona do Euro, nos Estados Unidos da América e no Japão,
e que a China manteve o seu nível de desemprego em 4,1%.
A economia da zona euro assinalou uma melhoria, tendo o PIB crescido 0,8%, de 0,9% em 2014 para 1,7%
em 2015, o que reflete a evolução dos indicadores macroeconómicos mundiais e, em concreto, a influência dos
seguintes fatores: desenvolvimento favorável da procura interna; reforço das exportações; diminuição do preço
do petróleo; depreciação do euro face ao dólar (1,1 em 2015, frente a 1,2 em 2014); melhoria das condições de
financiamento dos agentes económicos, tendo em conta as políticas monetárias não convencionais do BCE;
menores restrições orçamentais.
Não obstante ser de assinalar uma evolução positiva, a economia da zona euro sentiu ainda as repercussões
da crise financeira, das dívidas soberanas e do elevado nível de endividamento, na incapacidade de uma efetiva
reprodução do investimento privado, que registou baixos níveis de crescimento, explicando a descida da taxa
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de desemprego para 10,4% em dezembro de 2015. Importa ainda referir a manutenção das baixas taxas de
juro, que atingiram mesmo valores nulos durante 2015.
Relativamente à estratégia de consolidação orçamental portuguesa em 2015, importa destacar que o
valor do défice das Administrações Públicas atingiu 4,4% do PIB, situando-se acima do valor de 2,7% definido
no Orçamento do Estado para 2015 (desvio de -1,7 p.p. do PIB), bem como do valor de referência de 3% do PIB
estabelecido no Pacto de Estabilidade e Crescimento, o que impossibilitou a saída do procedimento por défice
excessivo no prazo determinado.
Em 2015, o rácio da dívida pública atingiu 129% do PIB, mais 5,3 p.p. do que o valor inicialmente previsto no
OE2015 e menos 1,2 p.p. face a 2014.
Segundo a Conta Geral do Estado 2015, a economia nacional registou uma taxa de crescimento de 1,5%,
recuperando em relação a 2014 (0,9%). Os principais indicadores económicos evoluíram no sentido que segue:
Intensificação da procura interna, com reflexo no aumento de 0,4 p.p. no consumo privado, de 0,6
p.p. no aumento do consumo público, e de 3,9% no investimento;
Aceleração das exportações, particularmente de bens, que cresceram para 5,9% e que em 2014 se
fixavam nos 3,6%, em paralelo com o aumento das importações de bens para 7,9%;
O mercado de trabalho melhorou, registando-se uma descida na taxa de desemprego para 12,4%, em
comparação com os 13,9% verificados em 2014.
A variação das principais componentes do PIB é retratada no quadro 2, que se reproduz.
Quadro 2 – PIB e principais componentes
20142015
201320142015
IIIIIIIVIIIIIIIV
Taxa de crescimento homólogo
real (%)
PIB-1,10,91,510,91,20,61,71,51,41,3
Consumo Privado -1,2 2,2 2,6 2,3 1,9 2,9 2,0 2,6 3,3 2,3 2,4
Consumo Público -2,0 -0,5 0,6 -0,5 -0,4 0,1 -1,1 -0,2 1,1 0,8 0,7
Formação Bruta de Capital Fixo -5,1 2,8 3,9 0,2 4,8 3,5 2,8 8,6 5,2 2 0,2
Procura Interna-2,02,22,53,21,82,11,71,83,72,12,2
Exportações7,03,95,24,12,23,85,67,17,142,6
Bens 6,9 3,6 5,9 3,1 1,7 3,2 6,2 7,9 8,2 5,1 2,5
Serviços 7,3 5 3,1 6,8 3,6 5,7 4 5 4,1 0,9 2,7
Importações4,77,27,49,94,66,08,57,312,55,44,8
Bens 5,1 6,7 7,9 10 4,1 5,4 7,4 7 13,4 6 5,6
Serviços 2,3 10,3 4,3 9 7,6 9,9 14,7 9,2 7 1,7 0,1
Contributos para o crescimento
do PIB
(pontos percentuais)
Procura Interna -2 2,2 2,5 3,2 1,8 2,1 1,7 1,9 3,7 2,1 2,3
Procura Externa Líquida 0,8 -1,3 -1 -2,2 -0,9 -0,9 -1,1 -0,2 -2,2 -0,7 -1
Fonte: Instituto Nacional de Estatística, Contas Nacionais Trimestrais
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2. Análise Sectorial – Defesa Nacional
A Conta Geral do Estado 2015 refere que as principais diretrizes políticas para a área da Defesa Nacional
foram traçadas nas Grandes Opções do Plano para 2015, centrando-se em dois grandes eixos prioritários:
Contribuição para a segurança e desenvolvimento globais, pela manutenção do compromisso no âmbito
da segurança cooperativa;
Concretização do processo de reestruturação do Ministério da Defesa Nacional (MDN) e das Forças
Armadas.
Relativamente ao ano de 2015, importa também sublinhar as iniciativas lançadas no âmbito do Setor
Empresarial do Estado, o impacto decorrente da entrada em vigor do SEC 2010, bem como a contribuição do
MDN para o esforço global de redução da despesa pública.
No que à Contribuição para a Segurança e Desenvolvimento Globais respeita, o CGE 2015 ressalva que o
Governo prosseguia o compromisso no domínio da segurança cooperativa, o que transparece na afetação de
52 milhões de euros para as Forças Nacionais Destacadas (FND) e de uma dotação de aproximadamente 5,5
milhões de euros para a Cooperação Técnico-Militar (CTM).
O documento em análise realça que, como medidas de enquadramento do planeamento integrado de longo
prazo, a Reforma «Defesa 2020» estipulou em 1,1% do PIB, a partir do qual se pretendia reequilibrar os
diferentes agregados de despesa, afetando 60% em pessoal, 25% em operação e manutenção e 15% em
investimento em capacidades, progressivamente até 2020.
Destaca o relatório que em 2015 se evoluiu relativamente à implementação de medidas previstas na Reforma
«Defesa 2020» alusivas ao pessoal militar e civil, para redimensionar e conformar a componente de pessoal
militar aos objetivos deliberados (entre 30 000 e 32 000 militares) e de ajustamento do efetivo do pessoal civil.
Na racionalização da estrutura do ministério, relevou, também, a aprovação das Leis Orgânicas do MDN, do
Estado-Maior-General das Forças Armadas e dos Ramos das Forças Armadas, bem como do Estatuto dos
Militares das Forças Armadas.
Refere ainda o CGD 2015 que se iniciou um novo Ciclo de Planeamento de Defesa Militar, em conexão com
o ciclo estratégico da OTAN e com o desenvolvimento de capacidades da EU. Destaque-se ainda a revisão da
Lei de Programação Militar, que consubstancia o instrumento mais significativo de investimento e edificação de
capacidades militares.
A nível orçamental, as orientações políticas com impacto mais imediato foram:
Alterações nos Estabelecimentos Militares de Ensino;
Reforma do sistema de Saúde Militar;
Conclusão da reestruturação dos Estabelecimentos Fabris do Exército e o redimensionamento do
dispositivo territorial.
O quadro 136, abaixo reproduzido, expõe o orçamento e respetiva execução consolidada por classificação
económica.
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QUADRO 136 – PO06: despesa por classificação económica
(Milhões de euros)
Orçamento 2015Execução 2015
DesignaçãoTotalTotal
EstadoSFAConsolida EstadoSFAConsoli-dodado
Despesa Corrente1738,1285,61992,61685,3157,21811,5
Despesas com o pessoal 1220,5 103,4 1323,9 1198,9 77,4 1276,3
Aquisição de bens e serviços 455,1 137,6 592,6 425,5 56,4 481,9
Juros e outros encargos 0,7 10,5 11,3 0,7 2,1 2,8
Transferências correntes 56,9 1,8 27,8 55,7 1,7 26,4
das quais: intrainstituições do PO 31,0 31,0
para as restantes Administrações 9,9 0,1 10,0 8,6 0,1 8,8
Públicas
Subsídios 2,0 2,0 2,0 2,0
Outras despesas correntes 2,9 32,2 35,1 2,6 19,6 22,1
Despesa de Capital289,811,9263,1221,87,4190,6
Aquisição de Bens de Capital 251,1 4,6 255,7 183,2 1,3 184,6
Transferências de capital 38,7 0,1 38,6
das quais: intrainstituições do PO 38,6 38,6
para as restantes Administrações 0,1 0,1
Públicas
Ativos Financeiros 2,1 2,1 2,0 2,0
Passivos Financeiros 5,2 5,2 4,0 4,0
Outras despesas de capital
DESPESA TOTAL2027,8297,42255,71907,1164,62002,1
Despesa total, excluindo transferências 1958,2297,42255,71837,5164,62002,1
intrainstituições do PO
DESPESA EFETIVA2027,8290,22248,41907,1158,61996,1
Transferências intrainstituições do PO (SI 4,1 4,1 e SFA)
Fonte: Direção-Geral do Orçamento
A análise da CGD 2015 permite concluir que o orçamento do Ministério da Defesa Nacional verificou uma
taxa de execução de 88,8%, sendo de assinalar a “Despesa Corrente”, com especial destaque para os
agrupamentos “Despesas com o pessoal” (96%) e “Aquisição de bens e serviços” (81%), que representam uma
maior parcela orçamental.
Em relação à gestão de cativos, regista-se que não foram autorizadas quaisquer descativações,
permanecendo o seu valor inicial de 118 milhões de euros.
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Na execução do orçamento do Ministério da Defesa Nacional, sobressai a diminuição nos agrupamentos da
despesa corrente e de capital, sendo que no seu global se verificou uma redução de 252,2 milhões de euros,
que se consubstancia na diferença entre a execução e o valor corrigido.
O quadro que segue é elucidativo da despesa por medidas do Programa.
Quadro 137 – PO06: despesa por medidas do Programa
(Milhões de euros)
Estrutura de
Orçamento de Execução de 2015 face à Estado, SFA e EPR
20152015execução
(%)
– SERV. GERAIS DA AP – INVESTIGAÇÃO CIENTÍFICA 004 0,1 0,1
DE CARÁTER GERAL
– DEFESA NACIONAL – ADMINISTRAÇÃO E 005 210,1 120,7 5,8
REGULAMENTAÇÃO
006 – DEFESA NACIONAL – INVESTIGAÇÃO 8,1 6,6 0,3
007 – DEFESA NACIONAL – FORÇAS ARMADAS 1926,2 1795,9 86,7
– DEFESA NACIONAL – COOPERAÇÃO MILITAR 008 5,2 4,7 0,2
EXTERNA
– SEGURANÇA E ORDEM PÚBLICAS – PROTEÇÃO 014 0,8 0,8
CIVIL E LUTA CONTRA INCÊNDIOS
– EDUCAÇÃO – ESTABELECIMENTOS DE ENSINO NÃO 017 0,9 0,9
SUPERIOR
– EDUCAÇÃO – ESTABELECIMENTOS DE ENSINO 018 0,2 0,2
SUPERIOR
022 – SAÚDE – HOSPITAIS E CLÍNICAS 62,2 49,2 2,4
026 – SEGURANÇA E AÇÃO SOCIAL – SEGURANÇA SOCIAL 2,4
027 – SEGURANÇA E AÇÃO SOCIAL – AÇÃO SOCIAL 83,0 72,9 3,5
– HABITAÇÃO E SERV. COLECTIVOS – 028 1,0
ADMINISTRAÇÃO E REGULAMENTAÇÃO
– INDÚSTRIA E ENERGIA – INDÚSTRIAS 049 25,1 19,7 1,0
TRANSFORMADORAS
DESPESA TOTAL NÃO CONSOLIDADA 2325,3 2071,7 100,0
DESPESA TOTAL CONSOLIDADA 2255,7 2002,1 —
DESPESA EFETIVA 2248,4 1996,1 —
Por memória:
Ativos financeiros 2,1 2,0 0,1
Passivos Financeiros 5,2 4,0 0,2
Fonte: Direção-Geral do Orçamento
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Passando à análise dos valores apresentados no quadro 137, verifica-se que a medida com maior expressão
é “FORÇAS ARMADAS”, com 86,7% do total da despesa.
No que concerne às alterações orçamentais resultantes da abertura de créditos especiais é de referir que
totalizaram 184 milhões de euros, devendo salientar-se o montante afeto á Lei de Programação Militar que
atingiu os 151,9 milhões de euros em 2015.
Note-se, ainda, que a Conta Geral do Estado 2015 refere que não foram no ano a que respeita atribuídos
quaisquer reforços orçamentais com contrapartida na «Dotação Provisional» ao orçamento do Ministério da
Defesa Nacional
Em conformidade com os dados quantitativos apresentados no quadro que abaixo se reproduz e nos termos
do CGE2015, conclui-se que as receitas efetivas de capital respeitam primordialmente à venda da frota dos F-
16 à Roménia, especificamente nos três anos anteriores ao ano de 2015.
QUADRO 138 – PO06: receitas efetivas de capital – evolução
Variação homóloga
Execução orçamental
DesignaçãoAno n vs Ano n-1
Ano n-2Ano n-1Ano nValor%
Venda de bens de investimento49,941,635,5-6,1-14,8
Transferências de capital0,97,945,537,6476,6
Administrações públicas 0,9 7,9 44,0 36,1 457,0
Resto do Mundo – União Europeia 0,2 0,2
Resto do Mundo – Outros
Outras transferências 1,4 1,4
Activos financeiros1,81,86,04,2231,3
Alienação de partes sociais de empresas
Outros 2,0 1,8 6,0 4,2 231,3
Outras receitas de capital4,04,0
TOTAL52,651,391,039,777,3
Fonte: Direção-Geral do Orçamento
A apreciação do quadro 139 – PO06: receitas efetivas de capital, que estabelece a comparação da execução
com a previsão, possibilita a constatação de que a execução ficou abaixo da previsão o que, nos termos
apresentados, refletiu essencialmente a reduzida execução da receita afeta à Lei de Infraestruturas Militares.
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QUADRO 139 – PO06: receitas efetivas de capital – comparação da execução com a previsão
(Milhões de euros)
Variação da ExecuçãoGrau de Ano n
vs Previsão corrigidaexecução
DesignaçãoExecução PrevisãoPrevisão
ExecuçãoValor%vs Orç.inicialcorrigida
corrigido
(2)(3)(4)(5)=(4)-(3)(6)=[(4)-(3)]/(3)*100(7)=(4)/(3)
Venda de bens de investimento77,177,135,5-41,7-54,046,0
Transferências de capital49,651,245,5-5,6-11,089,0
Administrações públicas 49,6 49,6 44,0 -5,6 -11,3 88,7
Resto do Mundo – União Europeia 0,2 0,2 100,0
Resto do Mundo – Outros
Outras transferências 1,4 1,4 -0,3 99,7
Ativos financeiros2,06,06,0-0,1-1,099,0
Alienação de partes sociais de empresas
Outros 2,0 6,0 6,0 -0,1 -1,0 99,0
Outras receitas de capital0,04,0 4,0 99,4
TOTAL128,8138,491,0-47,4-34,365,7
Fonte: Direção Geral do Orçamento
3. Auditorias às Funções de Soberania/Defesa
Nos termos da Lei de Enquadramento Orçamental e ao abrigo das auditorias solicitadas pela Assembleia da
República ao Tribunal de Contas ou das auditorias determinadas ao Governo, não constam auditorias ao
Ministério da Defesa Nacional.
4. Parecer do Tribunal de Contas sobre o CGE 2015
Segundo o parecer do Tribunal de Contas relativo à Conta Geral do Estado de 2015, o Tribunal procedeu à
avaliação da implementação das 86 recomendações que fez no âmbito do parecer da CGE de 2013, tendo
concluído que 53,5% das deficiências subjacentes a 46 recomendações foram corrigidas, total ou parcialmente.
Por outro lado, 37 recomendações ficaram por cumprir e 3 recomendações foram mesmo prejudicadas devido
à alteração das circunstâncias que as motivaram. Segundo o parecer do Tribunal, o incumprimento de certas
recomendações é devido à permanente não correção das deficiências identificadas pelo Tribunal, sem que se
tenham apresentado “justificações atendíveis para o seu não acolhimento”.
Das 98 recomendações do Tribunal de Contas para 2015, nenhuma se dirige em especial ao Ministério da
Defesa Nacional.
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PARTE III – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
Sendo de elaboração facultativa, o deputado autor do parecer opta por não emitir opinião sobre as matérias
macroeconómicas e orçamentais constantes do documento em apreço, nos termos do número 3 do artigo 137º
do Regimento.
PARTE IV – CONCLUSÕES
1. A Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa remeteu, nos termos legais e
regimentais aplicáveis, à Comissão de Defesa Nacional a Conta Geral do Estado de 2015, acompanhada
dos pareceres do Tribunal de Contas e da UTAO, para efeitos de elaboração de parecer nas áreas de sua
competência.
2. A Conta Geral do Estado de 2015 foi apresentada à Assembleia da República em cumprimento dos prazos
legais aplicáveis.
3. Em face do exposto, a Comissão de Defesa Nacional entende que o presente parecer se encontra em
condições de ser remetido, nos termos da alínea c) do número 1 do artigo 206º do Regimento da
Assembleia da República à Comissão Parlamentar de Orçamento, Finanças e Modernização
Administrativa.
Palácio de S. Bento, 1 de fevereiro de 2017.
O Deputado Autor do Parecer, Diogo Leão — O Presidente da Comissão, Marco António Costa.
Nota: O parecer foi aprovado, com votos a favor do PSD, do PS, do BE e do CDS-PP, registando-se a
ausência do PCP, na reunião de 1 de fevereiro de 2017.
———
COMISSÃO DE ASSUNTOS EUROPEUS
Parecer
PARTE I – INTRODUÇÃO
Nos termos e para os efeitos previstos nos artigos 205.º a 208.º do Regimento da Assembleia da República,
a Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa solicitou à Comissão de Assuntos
Europeus o envio de Parecer sobre a Conta Geral do Estado 2015 relativamente às áreas da sua competência,
para que o mesmo seja tido em consideração no relatório daquela Comissão.
A Comissão de Assuntos Europeus elabora, assim, o respetivo Parecer sobre a Conta Geral do Estado 2015,
relativamente às áreas da sua competência, devendo o mesmo, logo que aprovado, ser remetido à Comissão
de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa.
Assim, e sem prejuízo de algumas considerações de âmbito geral, necessárias para o respetivo
enquadramento, o presente Parecer deve circunscrever-se aos aspetos mais relevantes que, na área dos
Assuntos Europeus, suscita a Conta Geral do Estado 2015.
Importa, deste modo, referir que serviram de base ao presente Parecer os seguintes documentos1:
1 Toda a documentação disponível em:
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– O parecer do Tribunal de Contas emitido nos termos do artigo 107.º da Constituição da República
Portuguesa.
PARTE II – CONSIDERANDOS
A – Contexto económico Mundial e em Portugal
1 – A Conta Geral do Estado 2015 começa por referir que a economia mundial assistiu, em 2015, a um
abrandamento do seu crescimento para 3% (3,3% em 2014), devido a uma desaceleração dos países
emergentes e em desenvolvimento, especialmente da China, Brasil e Rússia, tendo estes dois últimos países
registado uma recessão.
A evolução da Economia Mundial caraterizou-se ainda por uma desaceleração significativa ao nível do
comércio mundial de bens e serviços, devido fundamentalmente ao forte recuo das trocas comerciais dos países
emergentes, cujas importações apresentaram um crescimento de apenas 0,5% em 2015 (3,7% em 2014).
(ver Quadro 1)
2 – Em relação à economia da zona do euro assistiu-se a uma melhoria, tendo o PIB registado um aumento
de 1,7% em termos homólogos reais (0,9% em 2014), com suporte na evolução favorável da procura interna e
das exportações.
É, igualmente, indicado que esta melhoria foi influenciada pelos preços baixos do petróleo, pela depreciação
do euro face ao dólar e pela melhoria das condições de financiamento dos agentes económicos, impulsionada
pela implementação de medidas de política monetária não convencionais do Banco Central Europeu.
3 – A CGE 2015 refere, também, que num contexto de pressões inflacionistas contidas e de uma taxa de
utilização da capacidade produtiva ainda baixa na generalidade das economias avançadas, a política monetária
http://www.parlamento.pt/ActividadeParlamentar/Paginas/DetalheActividadeParlamentar.aspx?BID=102421&ACT_TP=CGE
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da maioria dos países caraterizou-se por uma orientação acomodatícia em 2015, especialmente para a área do
euro.
Com efeito, o BCE continuou a tomar medidas não convencionais de política monetária, tendo em vista
proporcionar uma maior liquidez aos bancos e, deste modo, facilitar o financiamento à economia. Assim, no
início de 2015, o BCE anunciou o lançamento de um programa alargado de aquisição de ativos.2
4 – Contudo, na sequência da crise financeira internacional e da crise das dívidas soberanas na área do
euro, dado o elevado endividamento público e privado em alguns países, o investimento privado não apresentou
ainda um crescimento suficientemente robusto, o que se refletiu numa melhoria apenas gradual e desigual do
mercado de trabalho.
5 – Neste enquadramento, é mencionado que a economia portuguesa cresceu 1,5% em termos reais (0,9%
em 2014), reforçando a recuperação iniciada em 2013. Face a 2014, o contributo da procura interna intensificou-
se, fruto de uma aceleração generalizada das componentes da despesa, enquanto a procura externa líquida
registou um contributo menos negativo, traduzindo uma aceleração das exportações mais pronunciada do que
a das importações. (Ver «Quadro 2 – PIB e principais componentes».)
6 – Refere, ainda, a CGE 2015, que efetivamente, o consumo privado aumentou 2,6%, um crescimento 0,4
p.p. superior ao registado em 2014, num contexto de melhorias das condições do mercado de trabalho,
nomeadamente do emprego, com impacto no rendimento disponível das famílias, e de menores restrições na
concessão de crédito a particulares.
No que se refere ao consumo público, este teve um crescimento real de 0,6%, mais 1,1 p.p. do que em 2014,
sendo que o investimento foi a componente da procura interna com maior dinamismo, crescendo 3,9% (2,8% no
ano precedente).
7 – A CGE 2015 refere, igualmente, que as exportações aceleraram em igual período, com especial destaque
para a exportação de bens (de 3,6% para 5,9%), sendo que as importações, e em particular as importações de
bens, aumentaram 7,4% e 7,9%, respetivamente, em 2015, acelerando face a 2014, com destaque para a
primeira metade do ano. (Ver «Quadro 2 – PIB e principais componentes».)
2 O programa foi lançado em março – incluindo os programas existentes de compra de dívida titularizada, obrigações colateralizadas e títulos governamentais, de agências e de instituições, totalizando 60 000 milhões de euros de compras mensais no mercado secundário – e deverá prolongar-se até março de 2017.
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B – Transferências Financeiras entre Portugal e a União Europeia
1 – As transferências financeiras entre Portugal e a União Europeia resultam, por um lado, dos pagamentos
realizados por Portugal para o orçamento geral da UE relativos à contribuição financeira constituída, em 2015,
pelos recursos próprios IVA e RNB e pela correção devida ao Reino Unido, bem como dos montantes apurados
a título de recursos próprios tradicionais (direitos aduaneiros e quotizações do setor do açúcar e isoglucose), e
por outro lado, dos recebimentos das comparticipações da UE no âmbito dos Fundos Europeus.
2 – Neste contexto, a CGE 2015 refere que no que diz respeito às transferências de Portugal para a UE,
verifica-se uma variação negativa de 4% face a 2014, essencialmente explicada pela variação da contribuição
financeira, no montante de 79,5 milhões de euros. (ver supra Quadro 74 - Transferências financeiras entre
Portugal e a União Europeia)
3 – É, igualmente, mencionado que apesar de a contribuição financeira de Portugal aumentar em cerca de
69 milhões de euros, de acordo com os orçamentos europeus retificativos aprovados e com efeitos no último
pagamento do respetivo ano, aquela redução resulta essencialmente de dois fatores distintos: em primeiro lugar,
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do menor impacto dos ajustamentos automáticos resultantes da revisão das bases estatísticas de cálculo dos
recursos próprios RNB e IVA, situando-se em cerca de 40 milhões de euros em 2015 (contra 121,6 milhões em
2014); em segundo lugar, dos efeitos diferenciados dos orçamentos europeus retificativos que transitaram de
ano, neste caso, o pagamento do orçamento europeu retificativo n.º 8/2013 realizado em janeiro de 2014 (47,6
milhões de euros) contra o recebimento do reembolso líquido do orçamento europeu retificativo n.º 7/2014 em
fevereiro de 2015 (19,1 milhões de euros).
É, ainda, referido que tal como no ano anterior, verifica-se um aumento da cobrança de direitos aduaneiros,
refletindo a evolução da atividade económica.
4 – Em relação às transferências da UE para Portugal, a CGE 2015, indica que foi observada uma diminuição
das transferências em quase todos os fundos, com destaque para o FEDER e o Fundo de Coesão.
Os valores relativos a 2015 traduzem uma tendência cíclica em relação aos períodos de programação
anteriores, uma vez que retratam uma situação em que se sobrepõe a fase final de execução do período 2007-
2013 com o arranque do período 2014-2020.
5 – Deste modo, a CGE 2015 refere, que por um lado, em junho de 2015, Portugal apresentava um grau de
execução situado em 93% do envelope financeiro do QREN 2007-2013 e, por outro lado, 2014 e 2015 constituem
anos de arranque do novo ciclo, sendo natural apresentarem taxas de execução ainda reduzidas, a que
correspondem baixos níveis de transferências da UE.
6 – Acresce ainda referir que as regras comunitárias estabelecem que o saldo final dos Programas
Operacionais 2007-2013 só será transferido após aprovação das contas finais pela Comissão Europeia, o que
deverá ocorrer em 2017/2018.
7 – Importa, pois, mencionar que o Acordo de Parceria Portugal 2020 reúne a atuação dos cinco Fundos
Europeus Estruturais e de Investimento (FEDER, Fundo de Coesão, FSE, FEADER e FEAMP), através dos
quais Portugal vai dispor de 26 mil milhões de euros até 2020.
Foram já recebidos, até 2015, a maioria dos pré-financiamentos, nomeadamente 1,5% e 1% do Fundo sem
Reserva, previstos, respetivamente, para 2014 e 2015.
8 – Neste enquadramento, a CGE 2015 indica, que incluem-se, ainda, no quadro de fluxos financeiros,
apresentando impacto financeiro limitado, as transferências financeiras decorrentes da participação de Portugal
nos programas e ações existentes no quadro de diversas políticas europeias, habitualmente denominados PAIC
– Programas de Ação e Iniciativa Comunitária, associados a áreas de investigação e desenvolvimento,
ambiente, energia, formação profissional, educação e outras de menor expressão.
9 – De acordo com a CGE 2015 os fluxos financeiros entre Portugal e a União Europeia apresentaram, em
2015, um resultado líquido de cerca de 624 milhões de euros, o que corresponde a um decréscimo de 79,7%
em relação a 2014. (Ver supra Quadro 74 – Transferências financeiras entre Portugal e a União Europeia).
10 – Conclui-se, pois, que os fluxos financeiros entre a União Europeia e Portugal situaram-se em 2,4 mil
milhões de euros, o que correspondeu a um decréscimo de 51,6% face a 2014, em resultado sobretudo da
redução das verbas transferidas do FEDER, do FEADER e do Fundo de Coesão.
Os valores relativos a 2015 traduzem uma tendência cíclica em relação aos períodos de programação
anteriores, uma vez que retratam uma situação em que se sobrepõe a fase final de execução do período 2007-
2013 com o arranque do período 2014-2020.
11 – Neste contexto, importa referir que após o significativo aumento das transferências da UE para Portugal
em 2012 e 2013, em 2015 registou-se uma diminuição para níveis comparáveis com os registados em 2001.
12 – No que concerne às transferências de Portugal para a UE, verificou-se uma variação negativa de 4%
face a 2014. Apesar de a contribuição financeira de Portugal aumentar, de acordo com os orçamentos europeus
retificativos aprovados, verificou-se um menor impacto dos ajustamentos automáticos resultantes da revisão das
bases estatísticas de cálculo dos recursos próprios RNB e IVA. (Ver supra «Quadro 74 – Transferências
Financeiras entre a União Europeia e Portugal».)
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C – Recomendações do Tribunal de Contas
Fluxos financeiros com a União Europeia
1 – De acordo com o enunciado no Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado 2015, o
mesmo, deve apreciar os fluxos financeiros com a UE, bem como o grau de observância dos compromissos com
ela assumidos3.
2 – Neste ponto, o Tribunal de Contas procede à análise dos fluxos financeiros entre Portugal e a UE, bem
como à avaliação da execução financeira dos instrumentos que em Portugal concretizam a aplicação dos fundos
europeus estruturais e de investimento, da garantia agrícola e de outros instrumentos financeiros de iniciativa
comunitária.
3 – SALDO GLOBAL
De acordo com o Parecer do Tribunal de Contas, neste domínio, o saldo global não é totalmente coincidente
com o que consta da CGE/2015 (Quadro 74 supra)
4 – O Tribunal de Contas refere, pois, que ao analisar a evolução do “Saldo global” face ao ano anterior,
observa-se a sua redução em € 2.407,4 M (-78,1%) devido, sobretudo, ao comportamento dos fluxos financeiros
provenientes da UE (€ - 2.480.9 M; - 50,6%).
FLUXOS FINANCEIROS PARA A UNIÃO EUROPEIA
5 – O Parecer do Tribunal de Contas refere, neste ponto, que os valores constantes da CGE relativos aos
fluxos financeiros para a UE (Quadro 74) foram objeto de verificação pelos serviços do Tribunal junto da Direção-
Geral do Orçamento não havendo inconsistências a assinalar.
Os referidos fluxos, que em 2015 ascenderam a € 1.744,8 M, respeitam à contribuição de Portugal para o
financiamento do orçamento da UE, desagregando-se da seguinte forma:
3 Por força do disposto na alínea i) do n.º 1 do artigo 41.º da Lei n.º 98/97, de 26 de agosto (Lei de organização e processo do Tribunal de Contas).
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6 – Em termos globais regista-se uma diminuição dos fluxos para a UE de € 73,5 M, face a 2014, em razão
essencialmente da diminuição dos “Recursos próprios RNB” (€ -84,2 M), os quais, em termos líquidos, continuam
a ter um peso preponderante (70,8%), embora menor do que no ano anterior (74,4%).
7 – O parecer do Tribunal de Contas refere, neste contexto, que no decurso da auditoria realizada destaca-
se o seguinte:
–“Apesar da boa prática registada quanto à decisão de se pagar condicionalmente os montantes solicitados
pela Comissão, continuaram a verificar-se atrasos nos pagamentos, o que faz onerar o Estado Português em
encargos acrescidos. Neste âmbito foram identificados constrangimentos no circuito dos pagamentos dos
processos de recursos próprios tradicionais não cobrados, em especial delongas na análise dos processos por
parte da AT e da emissão dos despachos pelo SEAF, inviabilizando o pagamento nos prazos fixados pela
Comissão Europeia;
–Foram pagos € 2,6 M de juros, relativos a processos de forma geral muito antigos, acarretando encargos
acrescidos para o Estado por não terem sido pagos nos prazos comunicados pela Comissão, verificando-se,
numa situação, que o valor destes juros representou cerca de 11 vezes a dívida inicial, tendo também sido pago
após a data fixada, situação suscetível de gerar igualmente novos encargos com juros”.
8 – O parecer do Tribunal de Contas refere, concluindo, que sobre esta matéria o Gabinete do Ministro das
Finanças informou que já foram tomadas medidas pelo Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais “por forma a
estabelecer um mais célere e eficiente circuito de autorização, garantindo desta forma a disponibilização em
tempo útil dos recursos próprios tradicionais à CE”.
FLUXOS FINANCEIROS DA UNIÃO EUROPEIA PARA PORTUGAL
1 – Quanto ao reflexo das transferências da União Europeia na CGE 2015, o Parecer do Tribunal de Contas
refere, neste ponto, que os elementos constantes da CGE respeitantes aos fluxos financeiros provenientes da
UE foram confrontados com a informação recolhida junto das Autoridades de Certificação/Entidades Pagadoras
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dos fundos europeus4 e com os elementos de suporte da DGO e do IGCP5.
Foi também considerada a informação obtida junto de beneficiários diretos de apoios no âmbito de Programas
de Ação de Iniciativa Comunitária6.
2 – O parecer do Tribunal de Contas menciona, ainda, que quanto aos valores indicados no Quadro 74 da
CGE (ver supra), verificou-se que as diferenças ocorreram nos itens “PAIC7” e “Diversos”, (como se evidencia
no quadro seguinte). Referindo, também, que não foi autonomizado o montante relativo ao Fundo de Auxílio
Europeu às Pessoas mais Carenciadas (FEAC), tendo sido incorretamente incluído no item “FSE”, conforme
reconhecido pela Agência para o Desenvolvimento e Coesão, e também referido pela DGO, em sede de
contraditório.
3 – O parecer do Tribunal de Contas menciona, ainda, que à semelhança do referido em Pareceres
anteriores, a CGE 2015 não evidencia todos os fluxos financeiros recebidos da UE no ano, contribuindo para
este facto o carácter menos centralizado das transferências relativas a PAIC ou a dotações diversas do
orçamento comunitário (sem recurso a entidades pagadoras nacionais), a sua frequente tramitação fora da
tesouraria do Estado e a falta de comunicação à DGO pelos respetivos beneficiários públicos.
FLUXOS RELATIVOS AO PERÍODO DE PROGRAMAÇÃO 2014-2020
4 – Em 2015 ocorreram transferências da UE destinadas ao Portugal 2020 no valor de € 948,4 M e de € 19,5
M para o FEAC8.
4Agência para o Desenvolvimento e Coesão para o FEDER, FSE e Fundo de Coesão e o IFAP para o FEAGA, FEADER e FEP/FEAMP. 5 Entidade que assume a gestão da tesouraria do Estado e onde residem as contas bancárias relativas aos organismos públicos e dos fundos comunitários, que têm como titulares a Comissão Europeia, as Autoridades de Certificação/Pagamento dos fundos estruturais. 6 Neste âmbito foi recolhida informação junto de um conjunto representativo de entidades beneficiárias, tendo-se apurado transferências no valor total de € 105,1 M. 7 Programas de Ação e Iniciativa Comunitária. 8 FEAC - Fundo Europeu de Apoio a Carenciados.
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5 – Neste ponto o parecer do Tribunal de Contas assinala que dos fluxos financeiros rececionados da UE, €
462,1 M deveram-se a pré-financiamentos e € 505,8 M foram transferidos para reembolso de despesa do FSE
(€ 133,2 M, PO Inclusão Social e Emprego; € 163,0 M, PO Capital Humano) e do FEADER (€ 191,9 M, PDR
Continente 2020; € 17,7 M, PRORURAL+).
6 – O parecer do Tribunal de Contas refere ainda, neste contexto, que para o período de programação do
Portugal 2020 está prevista a execução de despesa comunitária no valor total de € 25.792,8 M.
Muito embora o início da execução financeira estivesse previsto para 2014, apenas o FEADER registou
execução nesse ano. Segundo apurado, em 2015 teve, por sua vez, início a execução financeira do FSE e
FEDER9, não tendo ainda sido registada qualquer execução financeira no âmbito do Fundo de Coesão10 e do
FEAMP.
9 PO Competitividade e Internacionalização, PO Inclusão Social e Emprego, PO Capital Humano e PO Regionais dos Açores e da Madeira 10 Embora já se tenham registado operações aprovadas.
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7 – É, igualmente, mencionado que o PO Sustentabilidade e Eficiência no Uso de Recursos, os PO Regionais
do continente e o PO Assistência Técnica apesar de já terem iniciado a aprovação de projetos, não apresentaram
execução financeira/despesa validada até final de 2015. O PO MAR 2020, cuja Decisão de aprovação pela CE
só sucedeu a 30/11/2015, ainda não tinha iniciado a aprovação de operações.
8 – O parecer do tribunal de Contas refere, também, que a Agência para o Desenvolvimento e a Coesão,
enquanto entidade de coordenação técnica geral do Portugal 2020, em sede de contraditório, veio alegar valores
de execução diferentes dos apresentados pelo IFAP para os PDR 2020, enquanto autoridade de certificação e
organismo pagador do FEADER (em € 149 M)4, traduzindo necessidade de maior articulação de forma a garantir
a interoperabilidade que assegure a coerência e fiabilidade desta informação
Fluxos relativos ao Período de Programação 2007-2013 – Execução do QREN
1 – Neste âmbito, o parecer do Tribunal de Contas refere que as transferências oriundas da UE no ano de
2015 totalizaram € 561,4 M, o que representa apenas 2,6% no total da programação comunitária para o QREN,
refletindo o facto de se tratar do último ano de execução.
2 – O parecer do Tribunal de Contas menciona, ainda, que a despesa pública acumulada validada no âmbito
do QREN ascendeu a € 25.820,9M. Deste valor € 21.180,2M respeitam a financiamento comunitário,
representando taxas de execução11 de praticamente 100% para a despesa pública e de 98,9% para a despesa
comunitária.
3 – Conforme se observa os níveis de despesa validada alcançados aproximam-se dos 100% nos três fundos
europeus, ultrapassando inclusivamente as dotações atribuídas, nalguns casos.
4 – O parecer do Tribunal de Contas refere, neste ponto, que os dados obtidos sobre o QREN, a 31/12/2015,
não correspondem ainda à informação final de encerramento dos PO uma vez que a Autoridade de Certificação
não apresentou os respetivos pedidos de saldo final, o que ocorrerá até 31/03/2017, nos termos acordados com
a CE.
11Taxa de execução = despesa validada/despesa programada.
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Execução dos Programas Operacionais financiados pelo FEADER e FEP
1 – No âmbito do FEADER, o parecer do Tribunal de Contas, refere que foram rececionados em 2015 € 30,8
M, dos quais € 23,3 M destinados ao PRODERAM e € 7,5 M ao PRORURAL.
2 – No final de 2015 o PRODER, o PRORURAL e o PRODERAM apresentavam taxas de execução de 99,6%,
97,2% e 94,9%, respetivamente, e o PRRN evidenciava uma taxa de 101,1%.
O PROMAR registou uma taxa de execução mais baixa, de 86,6%12, mas a respetiva conclusão foi
prorrogada até 31/03/2017.
Outros fluxos
1 – O parecer do Tribunal de Contas observa, neste ponto, que os fluxos financeiros oriundos da UE, no
âmbito do FEAGA, ascenderam, em 2015, a € 671,8 M, dos quais € 669,0 M para os mercados agrícolas, € 2,4
M para a gestão centralizada das medidas veterinárias e € 0,4 M para a gestão centralizada das pescas.
A execução financeira do ano evidenciou pagamentos no montante de € 625,8 M, tendo ocorrido, porém, no
mesmo período, devoluções no valor de € 79,6 M
2 – Refere, ainda, que no âmbito de Programas de Ação de Iniciativa Comunitária foram identificados € 105,1
M de transferências em 2015, sendo de especial relevância o Programa Erasmus + (€ 43,1 M) e o Horizonte
2020/7º Programa Quadro (€ 33,4 M).
Fluxos financeiros com a União Europeia
Recomendações do Tribunal de Contas
«Em 2015, registaram-se transferências de € 2.420,6 M da UE para Portugal e de € 1.744,8 M de Portugal
para a UE.
O saldo dos fluxos financeiros entre Portugal e a UE (€ 675,8 M) registou uma redução face a 2014 no
montante de € 2.407,4 M, devido, no essencial, ao decréscimo dos fluxos financeiros provenientes da UE em €
2.480,9M (-50,6%)
Apesar da boa prática registada quanto à decisão de se pagar condicionalmente os montantes solicitados
pela Comissão, continuaram a verificar-se atrasos nos pagamentos, o que faz onerar o Estado Português em
encargos acrescidos. Recomendação 33 – PCGE/2015
Os recursos próprios devem ser pagos tempestivamente de modo a evitar onerar o Estado com juros.
12 Face à dotação corrigida de € 225,9 M, após as sucessivas anulações no valor global de € 20,6 M com referência a 2012, 2013 e 2014.
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A CGE 2015 continua a não evidenciar todos os fundos recebidos da UE devido à ausência de comunicação
à DGO de valores recebidos diretamente da Comissão Europeia por parte de um número significativo de
beneficiários públicos (cfr. 5.3.1). Assim, reitera-se a recomendação formulada em anos anteriores:
Recomendação 34 – PCGE/2015
Deve ser adequadamente promovido e assegurado o dever de informação sobre os recursos recebidos
diretamente da União Europeia pelas diversas entidades sujeitas à disciplina orçamental.
Verificam-se também divergências entre os valores constantes do quadro 74 da CGE e os valores reportados
pelo IGCP e pela Agência Nacional para a Gestão do Programa ERASMUS+ Educação e Formação, denotando
necessidade de maior articulação entre a DGO, o IGCP e as entidades de intermediação dos fundos europeus
(cfr. 5.3.1). Assim, recomenda-se:
Recomendação 35 – PCGE/2015
A DGO deve melhorar a articulação com as entidades intervenientes na receção dos fundos europeus, por
forma a evidenciar esses fluxos com rigor na CGE.
A CGE de 2015 inclui informação detalhada por fundos europeus no mapa 22 – “Desenvolvimento das
despesas dos serviços integrados”, no mapa 31 “Discriminação das receitas e despesas dos Serviços e Fundos
Autónomos”, nos mapas 53 a 62 respeitantes aos “Projetos” e no mapa “Elementos informativos sobre os
programas orçamentais”, mas apenas este último mapa, apesar de não dispor de informação agregada, permite
a comparação com os dados apurados sobre a execução dos fundos europeus. Recomenda-se assim:
Recomendação 36 – PCGE/2015
A CGE deve conter informação agregada sobre a execução dos programas orçamentais por fundo europeu.
A análise comparativa dos dados da execução orçamental dos fundos europeus na CGE com a reportada
pelas Autoridades de Certificação evidencia diferenças significativas.
De acordo com o modelo preconizado pela DGO, estas divergências podem resultar de pagamentos sem
cofinanciamento público nacional e, consequentemente, sem expressão orçamental, ou podem advir da sua
incorreta classificação pelos serviços que movimentam este tipo de fundos, sendo necessário para o correto
apuramento desta situação a existência de informação detalhada sobre as operações extraorçamentais no
domínio dos fundos da UE. Recomenda-se, por isso:
Recomendação 37 – PCGE/2015
Na CGE, no domínio dos fundos europeus, deve existir informação detalhada sobre as operações
extraorçamentais das entidades da administração central sujeitas à disciplina orçamental.
As fontes de financiamento comunitárias definidas para 2015 comprometem o correto registo das operações
relacionadas com o novo período de programação e com os anteriores. Assim, recomenda-se:
Recomendação 38 – PCGE/2015
A revisão das fontes de financiamento relativas aos fundos europeus, bem como a emissão de orientações
para a sua correta utilização».
Por último, o parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2015, conclui referindo que:
No final do segundo ano do período de programação 2014-2020 (Portugal 2020), os FEEI com despesa
validada, no montante global de € 1.126,5 M, refletem uma taxa de execução acumulada muito baixa (4,4%),
embora o FEADER e o FSE apresentem níveis de execução superiores (13,5 e 6,8%, respetivamente).
Relativamente à execução dos programas operacionais do período de programação 2007-2013, a taxa de
execução acumulada do QREN foi de 98,9%.
Nos programas dedicados ao desenvolvimento rural registavam-se igualmente taxas próximas dos 100% -
PRODER, 99,6%; PRORURAL, 97,2%; PRODERAM, 94,9% e PRRN, 101,1%.
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O PROMAR registou uma taxa de execução mais baixa (86,6%), mas a respetiva execução foi prolongada
até 31 de março de 2017.
PARTE III – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
O ano de 2015 foi um ano de transição entre programas da União Europeia. Por um lado, o QREN que corria
de 2007 a 2013 tinha como data final de execução o ano de 2015. Por outro lado, começaram a ter mais
expressão os financiamentos no quadro do programa Portugal 2020. Esta circunstância ditou a redução das
transferências da UE em 2015.
No entanto, tal como evidenciou o Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2015, é
notório que houve um grande empenho por parte do Governo anterior para assegurar que os fundos relativos
ao QREN fossem inteiramente utilizados, evitando assim desperdícios e até penalizações. Neste contexto é
importante referir que as taxas de execução do QREN foram de praticamente 100% para a despesa pública e
de 98,9% para a despesa comunitária. A taxa de execução para os programas financiados pelo FEADER e FEP
foi superior a 90% para a quase totalidade dos programas com a exceção do PROMAR, o que se justifica pelo
facto de a data de execução final ser o primeiro trimestre de 2016.
No que diz respeito ao programa Portugal 2020, em 2015, para além da execução de uma parte dos fundos,
é importante também referir que o Governo concluiu as negociações do PT 2020 e desenvolveu ainda uma série
de mecanismos para facilitar a implementação do Programa entre os quais se destacam: Balcão Único;
Adaptação do Sistema informático; Criação de apenas quatro regulamentos para todos os fundos (substituindo
quase uma centena da anterior programação); adaptação a uma maior exigência por parte da Comissão Europeu
em várias áreas tais como o mapeamento de infraestruturas e auditoria energética.
PARTE IV – CONCLUSÕES
Face aos considerandos expostos, a Comissão de Assuntos Europeus entende que o presente parecer deve
ser remetido à Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa, para os efeitos legais e
regimentais aplicáveis.
Assembleia da República, 24 de janeiro de 2017.
A Deputada Autora do Parecer, Inês Domingos — A Presidente da Comissão, Regina Bastos.
Nota: O parecer foi aprovado, com votos a favor do PSD, do PS e do CDS-PP e a abstenção do BE,
registando-se a ausência do PCP na reunião de 24 de janeiro de 2017.
———
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COMISSÃO DE ECONOMIA, INOVAÇÃO E OBRAS PÚBLICAS
Parecer
ÍNDICE
Parte I – CONSIDERANDOS
1. Introdução
2. Contexto Económico Internacional
3. Contexto Económico Nacional
4. Análise Sectorial - Economia (PO09)
4.1 – Recursos Financeiros
4.2. Análise das Despesas por Classificação Económica
4.3 Análise da Execução do PO09
4.4. Resultados Obtidos
4.5 Análise de desvios
PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
PARTE III – CONCLUSÕES
PARTE I – CONSIDERANDOS
1 – Introdução
A Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa (COFMA) remeteu à Comissão de
Economia, Inovação e Obras Públicas (CEIOP) a Conta Geral do Estado (doravante, CGE) relativa ao ano
económico de 2015, acompanhada dos pareceres do Tribunal de Contas (Parecer n.º 5-A/2016 – Parecer sobre
a CGE de 2015) e da Unidade Técnica de Apoio Orçamental da Assembleia da República (Parecer Técnico n.º
6/2016 – Análise da CGE de 2015), a fim de ser elaborado o competente parecer por esta Comissão, nos termos
do disposto no n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República.
Assim, para a elaboração do presente Parecer foi analisada a CGE de 2015 e foram tidos em consideração
os referidos pareceres.
Acresce que importa ainda ter presente que a Lei do Orçamento do Estado para 2015 (Lei n.º 82-B/2014, de
31 de dezembro) foi aprovada pela Assembleia da República em 25 de novembro de 2014, entrou em vigor em
1 de janeiro de 2015, foi retificada a 26 de fevereiro de 2015 e sofreu as seguintes alterações:
1. Lei n.º 159-E/2015, de 30 de dezembro;
2. Lei n.º 7-A/2016, de 30 de março.
Por último, evidenciar que ao abrigo da alínea d) do artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa, a
CGE deve ser apresentada até ao dia 31 de dezembro do ano subsequente ao qual diz respeito, tendo a mesma
sido recebida na Assembleia da República em 30 de junho de 2016.
2 – Contexto Económico Internacional
Do sumário executivo da CGE em apreciação consta uma breve síntese da conjuntura macroeconómica
internacional do ano de 2015.
Em termos mundiais são elencadas como mais relevantes as seguintes circunstâncias:
Abrandamento do crescimento para 3%
Este abrandamento é justificado pela desaceleração dos países emergentes e em desenvolvimento,
especialmente da China, Brasil e Rússia.
Desaceleração significativa ao nível do comércio mundial de bens e serviços
Esta desaceleração é fundamentada pelo forte recuo das trocas comerciais dos países emergentes,
cujas importações apresentaram um crescimento de apenas 0,5% em 2015, pela manutenção de uma
baixa taxa de inflação e pela quebra do preço do petróleo Brent.
Página 67
6 DE MARÇO DE 2017 67
Já no que diz respeito à economia da zona do euro são evidenciados os seguintes acontecimentos:
Aumento do PIB em 1,7%
Este aumento foi suportado pela evolução favorável da procura interna e das exportações. Esta
melhoria foi influenciada pelos preços baixos do petróleo, pela depreciação do euro face ao dólar e
pela melhoria das condições de financiamento dos agentes económicos, impulsionada pela
implementação de medidas de política monetária não convencionais do Banco Central Europeu.
Investimento privado não apresentou um crescimento suficientemente robusto
São apresentadas como causas a crise financeira internacional e a crise das dívidas soberanas na
área do euro;
Descida das taxas de juro de curto prazo.
3 – Contexto Económico Nacional
Do sumário executivo da CGE consta igualmente uma análise da conjuntura económica portuguesa, sendo
de destacar o seguinte:
Em 2015, a economia portuguesa cresceu 1,5% em termos reais. A procura interna intensificou-se, fruto de
uma aceleração generalizada das componentes da despesa, enquanto a procura externa líquida registou um
contributo menos negativo, traduzindo uma aceleração das exportações mais pronunciada do que a das
importações.
O consumo privado aumentou 2,6%, num contexto de melhorias das condições do mercado de trabalho, com
impacto no rendimento disponível das famílias, e de menores restrições na concessão de crédito a particulares.
No que se refere ao consumo público, este teve um crescimento real de 0,6%, sendo que o investimento foi a
componente da procura interna com maior dinamismo, crescendo 3,9% (2,8% no ano precedente), o que
permitiu atenuar o impacto da depreciação do stock de capital da economia portuguesa.
As exportações aceleraram em igual período, com especial destaque para a exportação de bens (de 3,6%
para 5,9%), sendo que as importações, e em particular as importações de bens, aumentaram 7,4% e 7,9%,
respetivamente, em 2015, acelerando face a 2014, com destaque para a primeira metade do ano.
Quadro 21 – PIB e principais componentes
1 Por facilidade de exposição e compreensão o Autor do presente Parecer optou por usar a numeração dos quadros que consta da CGE, ao invés de os renumerar.
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II SÉRIE-A — NÚMERO 134 68
Em termos do mercado de trabalho, verificou-se uma redução da taxa de desemprego, que se situou em 12,4
%. Para esta evolução concorreu uma redução média anual de 11% da população desempregada e um aumento
da população empregada de 1,1%.
Quadro 3 – População ativa, emprego e desemprego
Em 2015, a variação média homóloga do índice de preços no consumidor (IPC) situou-se em 0,5%, com o
IPC subjacente (que exclui produtos energéticos e alimentares não transformados) a apresentar uma variação
0,2 p.p. superior (0,7%). Estes resultados representam uma aceleração de 0,8 p.p. e 0,6 p.p., respetivamente,
face ao assinalado em 2014, marcando uma inversão na tendência de redução dos preços.
Quadro 4 – IPC e IHPC
4 – Análise Sectorial – Economia (PO09)
4.1 – Recursos Financeiros
Notar que os Serviços e Fundos Autónomos (SFA) do PO09 foram substancialmente alargados em 2015,
através da incorporação de 12 novas entidades no perímetro do Programa Orçamental.
Acresce que, em outubro de 2015, ocorreu a fusão das empresas públicas REFER e Estradas de Portugal,
donde nasceu a Infraestruturas de Portugal, SA, sendo que o seu orçamento reflete a execução da REFER, de
janeiro a dezembro de 2015, e o da Estradas de Portugal, de novembro e dezembro de 2015.
4.2. Análise das Despesas por Classificação Económica
O Programa Orçamental da Economia apresenta uma despesa efetiva consolidada no valor de 3435,6
milhões de euros, correspondente a 91,4% da dotação corrigida abatida de cativos.
Em termos de estrutura da despesa total consolidada, a Despesa Corrente representa 26,4% contra 73,6%
da Despesa de Capital.
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Quadro 144 – PO09: despesa por classificação económica
O orçamento de despesa do Programa Economia encontra-se desagregado por 14 medidas, destacando-se
a medida “Transporte e Comunicações”, que atinge 1303,1 milhões de euros e representa 13,6% do total do
executado.
Quadro 145 – PO09: despesa por medidas do Programa
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II SÉRIE-A — NÚMERO 134 70
4.3 Análise da Execução do PO09
Quadro 146 – PO09: execução do Ministério da Economia (despesa total não consolidada)
O total das dotações aprovadas pela Lei do Orçamento do Estado, no montante inicial de 6789,8 milhões de
euros, foi reduzido em 198,7 milhões de euros por força da cativação. No entanto, em resultado da abertura de
créditos especiais e da aplicação de saldos de gerência, a dotação disponível para a realização de despesas do
Ministério passou para 6847,3 milhões de euros.
O PO09 – Economia registou, no ano de 2015, uma execução não consolidada de 6530,9 milhões de euros,
com as EPR a constituírem-se como as entidades mais representativas na despesa do Ministério, com um peso
de 84%, seguindo-se os SFA, com 14,3% e os SI com apenas 1,7%.
Na CGE é também realizada uma análise específica da execução dos Serviços Integrados (cfr. Quadro 151),
dos Serviços e Fundos Autónomos (cfr. Quadro 153) e das Entidades Públicas Reclassificadas (cfr. Quadro
155).
Não obstante o supra exposto, é de notar a observação expressa no Parecer do Tribunal de Contas – ponto
3.3.4.6. – relativamente ao conteúdo de alguns mapas e quadros da CGE, entre os quais o quadro 146, ora em
apreciação:
“Os quadros 146, 147 e 148 do Relatório da CGE apresentam a despesa do PO09 — Economia por subsetor
e o quadro 151 com a análise da execução dos SI, indicando tratar -se da “despesa total não consolidada”,
porém excluem dessa despesa total as transferências dos SI para SFA diretamente solicitadas por estes (€ 56
M). Em sede de contraditório, a DGO esclarece que utilizou esta expressão “(…) porque não se encontram
excluídas as transferências entre os organismos dentro do programa (…)”. Trata -se de uma opção suscetível
de induzir o leitor em erro. No quadro 155, que apresenta a despesa líquida efetiva não consolidada das EPR o
“total de despesas” da Metro do Porto indica € 174 M, quando deveria indicar € 163 M, sobrevalorizando o total
desta coluna em € 11 M”.
4.4. Resultados obtidos
Quadro 157 – PO09: objetivos/indicadores
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4.5 Análise de desvios
Pela observação do quadro anterior, constata-se que relativamente ao primeiro objetivo, «Aumentar a criação
de valor e a competitividade da economia portuguesa», o valor atingido é inferior à meta estabelecida.
Já no que respeita ao objetivo «Promover a concorrência dos mercados e aumentar a eficiência das
empresas e do investimento público», é de explicitar que ainda não se encontram valores disponíveis.
Por último, salientar que para os indicadores referentes ao objetivo «Promover o turismo potenciando o
aumento da receita do setor» os resultados obtidos são bastante satisfatórios.
PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO RELATOR
O Relator do presente parecer exime-se, nesta sede, de emitir a sua opinião, a qual é, de resto, de elaboração
facultativa.
PARTE III – CONCLUSÃO
A Comissão Parlamentar de Economia, Inovação e Obras Públicas é de parecer que o presente Relatório,
sobre a Conta Geral do Estado de 2015, deverá ser remetido à Comissão Parlamentar de Orçamento, Finanças
e Modernização Administrativa, em conformidade com o artigo 206.º, n.º 1, alínea c), do Regimento da
Assembleia da República.
Palácio de São Bento, 25 de janeiro de 2017.
O Deputado Relator, Pedro Coimbra — O Presidente da Comissão, Hélder Amaral.
Nota: O parecer foi aprovado por unanimidade, na reunião de 25 de janeiro de 2017.
———
COMISSÃO DE AGRICULTURA E MAR
Parecer
INDICE
PARTE I – NOTA INTRODUTÓRIA
PARTE II – CONSIDERANDOS
PARTE III – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO RELATÓRIO
PARTE IV – CONCLUSÕES
PARTE I – NOTA INTRODUTÓRIA
De acordo com a Lei de Enquadramento Orçamental e em cumprimento com o disposto no Regimento da
Assembleia da República, a Comissão de Orçamento Finanças e Modernização Administrativa remeteu a Conta
Geral do Estado de 2015 à Comissão de Agricultura e Mar, para que se pronunciasse sobre as matérias da sua
competência e nos termos do artigo 107.º da Constituição da República Portuguesa, e do artigo 206.º do
Regimento da Assembleia da República, elaborasse um parecer.
A Conta Geral do Estado de 2015 foi objeto de avaliação do Tribunal de Contas e da UTAO, cujos pareceres
foram considerados na elaboração do presente parecer por parte do Deputado relator.
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PARTE II – CONSIDERANDOS
Enquadramento
O Orçamento do Estado para o ano 2015 (OE 2015) foi aprovado pela Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro,
que no final do ano de 2015, sofreu uma alteração através da Lei n.º 159-E/2015, de 30 dezembro, que foi
realizada já no contexto da XIII sessão legislativa.
Segundo o Relatório da Conta Geral do Estado 2015 (CGE 2015), a primeira alteração ao OE 2015 deveu-
se às alterações necessárias pelo processo da aplicação de medidas devido ao processo de resolução do Banif
– Banco Internacional do Funchal, SA, “que se traduziram essencialmente na realização de aumentos de capital
e de apoios financeiros com recurso a verbas do capítulo 60 do Ministério das Finanças (2744 milhões de
euros).”
Economia Portuguesa e Estratégia de Consolidação Orçamental
A nível de enquadramento macroeconómico no ano de 2015 a economia mundial abrandou o seu
crescimento económico para 3%. A nível da zona monetária do Euro a variação homóloga do PIB – Produto
Interno Bruto - foi 1,7%, tendo como base a evolução da procura interna e as exportações. Esta situação
segundo o relatório da CGE2015 “foi influenciada pelos preços baixos do petróleo, pela depreciação do euro
face ao dólar e pela melhoria das condições de financiamento dos agentes económicos, impulsionada pela
implementação de medidas de política monetária não convencionais.”
Em 2015, o valor do défice orçamental das Administrações Públicas atingiu 4,4% do PIB, situando-se acima
do valor de 2,7% previsto no Relatório do Orçamento do Estado para esse ano.
Em relação ao denominado saldo primário foi registado um excedente orçamental de 0,2% do PIB. No entanto
e segundo o mesmo relatório, “o valor do défice em 2015 encontra-se influenciado pelo registo de medidas
pontuais e temporárias, que consistem no montante da medida de resolução aplicada ao Banif, S.A. (2463,2
milhões de euros) e pela antecipação da receita em sede de IRC relativa à revisão do regime dos Fundos de
Investimento (112,3 milhões de euros).“
Excluindo as medidas extraordinárias o défice orçamental cifrou-se em 3,1% do PIB, ainda assim, acima dos
2,7%referidos anteriormente.
A despesa consolidada da Administração Central foi de 94,6%, representando 61 779 milhões de euros. A
execução do financiamento nacional foi 95,65%, enquanto a de financiamento comunitário de 71%.
A despesa pelos 15 programas operacionais pode ser analisada no quadro seguinte:
Quadro 1 – Despesa Consolidada da Administração Central por Programa Operacional
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6 DE MARÇO DE 2017 73
No contexto da Comissão de Agricultura e Mar importa centrar a nossa análise no Programa Orçamental 11
– Agricultura e Mar (PO 11), cuja execução orçamental da despesa foi de 86,7%.
Programa Orçamental 11 – Agricultura e Mar abrange o Ministério da Agricultura e do Mar (MAM), criado
pelo Decreto-Lei n.º 119/2013, de 21 de agosto, Lei Orgânica do XIX Constitucional, sendo que, a partir da
tomada de posse do XXI Governo Constitucional, a sua ação foi repartida por dois ministérios: o Ministério da
Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural e o Ministério do Mar através do Decreto-Lei n.º 251-A/2015, de
17 de dezembro, que estabelece a Lei Orgânica do XXI Governo Constitucional.
Na execução orçamental do PO11 relativo ao ano de 2015, o peso financeiro dos Programas Comunitários
PRODER – Programa de Desenvolvimento Rural do Continente, cuja execução terminou em 2015, e PROMAR
– Programa Operacional Pesca 2007-2013, este último em fase de conclusão foi extremamente elevado e
assumem particular importância.
Em 2015, foram ainda concretizadas medidas transversais de consolidação orçamental no âmbito da reforma
do Estado. Em 31 de dezembro de 2014, o ex-MAM totalizava 656394 efetivos, tendo-se verificado, ao longo do
ano de 2015, uma redução de 83 efetivos, pelo que, em 31 de dezembro de 2015, aquele número se situou nos
648095. A redução referida deve-se essencialmente ao número de trabalhadores que se aposentaram,
observando-se uma poupança na ordem de 1,8 milhões de euros.
AGRICULTURA, FLORESTA E DESENVOLVIMENTO RURAL
No ano em apreço foi continuada a execução do novo programa de desenvolvimento rural – PDR2020 – que,
tal como realçado na CGE 2015, beneficiou de contribuições de fundos comunitários sem necessidade de
comparticipação nacional. Foram ainda, prosseguidos os trabalhos de preparação do no programa de apoio aos
assuntos do mar – MAR 2020 –. Segundo se pode ler no relatório da CGE 2015, a “aplicação das medidas de
política foi fundamental na alavancagem do investimento privado, com reflexos positivos no crescimento
económico, tendo o VAB agrícola crescido pelo quarto ano consecutivo, tendo registado um crescimento de 6%
em 2015 e acima do observado no resto da economia.
No que diz respeito aos impactos na balança comercial, o relatório assume que os resultados foram positivos,
já que “o défice da balança de bens do complexo agroflorestal e das pescas prosseguiu a sua dim inuição em
2015 (de cerca de 3 mil milhões de euros em 2008 para cerca de mil milhões de euros em 2015)”.
Em 2015, foram ainda concretizadas medidas transversais de consolidação orçamental no âmbito da reforma
do Estado, nomeadamente pela saída de trabalhadores para a aposentação sem a respetiva substituição.
Não menos importante é o facto de a execução do PO11 ter decorrido “num quadro orçamental em que o
cumprimento das metas se deteriorou na segunda metade do ano, o que levou a que, na atribuição dos Fundos
Disponíveis, se procedesse, a partir de outubro, a uma redução do limite de receitas gerais atribuído ao
Programa, no valor de 12,8 milhões de euros face à dotação disponível” que, segundo o relatório, “teve
igualmente implicações na alavancagem de fundos europeus”.
Quanto às receitas próprias, registaram-se valores inferiores ao orçamentado, devido, principalmente, ao não
pagamento de contribuições de alguns operadores no âmbito do Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar Mais
(FSSAM) e por não ter sido concretizada a venda prevista de produtos florestais. A este propósito, o Fundo
apresentou uma execução (em valores não consolidados) de 8 milhões de euros, inferior à previsão inicial de
14 milhões de euros, esperando-se “uma recuperação da receita do Fundo em 2016, face ao acórdão do Tribunal
Constitucional, datado de 20 de outubro, que decidiu no sentido da constitucionalidade desta contribuição
financeira”.
Em sentido contrário, em dezembro, verificou-se o reforço do orçamento disponível do IFAP, IP, em 56,7
milhões de euros, por via da dotação provisional e para o fim específico de regularização das responsabilidades
decorrentes das correções financeiras aplicadas pela Comissão Europeia, e que foi executado.
Por seu lado, o IFAP – Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas – entidade com maior
representatividade no PO11, conforme o quadro 2 abaixo, viu reforçado o seu orçamento em 56,7% em
dezembro de 2016.
Destaque ainda para a implementação de projetos de promoção sustentável do regadio e de segurança de
barragens, nomeadamente com a conclusão dos projetos relativos aos Aproveitamentos Hidroagrícolas de
Veiros, do Mondego e da Cova da Beira. Foi ainda aprovada a Estratégia para o Regadio Público 2014-2020,
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II SÉRIE-A — NÚMERO 134 74
tendo a DGADR procedido à avaliação da urgência de intervenção e do grau de maturidade de estudos ou
projetos para obras a realizar em Aproveitamentos Hidroagrícolas dos Grupos I e II.
A CGE 2015, realça ainda que foram promovidas ações de prevenção dos riscos de incêndios florestais em
Matas Nacionais e Perímetros Florestais, através da abertura de faixas de gestão de combustíveis e de
sensibilização da população. No contexto do Plano de Ação Nacional para Controlo do Nemátodo-da-madeira-
do-pinheiro, foi dada continuidade ao projeto PROLUNP – Programa Nacional de Luta Contra o NMP, através
da realização de ações de deteção e captura do respetivo inseto ao longo da «zona tampão» e das respetivas
análises (2,4 milhões de euros de despesa pública).
Quanto à Bolsa Nacional de Terras e à disponibilização nesta de terras do Estado, foram adjudicados mais
de 550ha no âmbito do 1.º concurso de terras do Estado, maioritariamente a jovens agricultores. No ano de
2015, foi ainda lançado o 2.º concurso de terras do Estado, perfazendo uma área de cerca de 220 ha.
No que diz respeito às exportações e apoio à internacionalização, as ações promovidas, “foram
particularmente bem-sucedidas no setor vitivinícola, contribuindo nomeadamente para o aumento do valor das
exportações dos vinhos do Douro e Porto, cujas vendas totais ultrapassaram, em conjunto, a barreira dos 500
milhões de euros”.
Em 2015, a EDIA, SA, passou a integrar o perímetro da Administração Pública no Orçamento do Estado e
ficaram praticamente construídas as infraestruturas que permitem a distribuição de água para a agricultura (área
equipada de regadio de cerca de 120 000 hectares), o abastecimento público (a cerca de 200 000 habitantes),
as energias renováveis e o turismo.
MAR
Em 2015 prosseguiu a execução da Estratégia Nacional para o MAR (ENM) 2013-2020, com o
desenvolvimento de diversas ações por parte da DGPM, que acompanhou ainda a execução da Política Marítima
Integrada da União Europeia.
Entre outros projetos, destaca-se a execução do projeto da responsabilidade do IPMA, I.P., na concretização
da aquisição de um navio de investigação científica (com 10 milhões de euros de despesa pública) e prosseguiu-
se a “implementação do projeto SNIMAR, também financiado pelo EEAGrants, através do qual será criada uma
infraestrutura de informação geográfica de dados marinhos nacionais, com vista à gestão ambiental das águas
marinhas e costeiras e envolvendo diverso parceiros nacionais”.
Em junho de 2015 realizou-se a «Semana Azul», com três eixos: dinâmica empresarial, reflexão estratégica
e discussão política e integrou uma reunião interministerial, uma feira empresarial sobre economia azul e uma
conferência.
Relativamente ao setor das Pescas, pode ler-se que o PROMAR, em fase de encerramento, continuou a
assumir-se como um importante instrumento de reforço da competitividade do setor, apresentando em 2015 um
esforço de execução de cerca de 52 milhões de euros de despesa pública, que permitiu atingir uma taxa de
execução superior a 90%.
No que respeita à atividade desenvolvida em 2015, em matéria de investigação de acidentes marítimos e à
meteorologia aeronáutica civil salienta-se a produção de recomendações de segurança, que contribuíram para
a diminuição dos acidentes marítimos e para a consequente redução de custos para os respetivos agentes
económicos.
O terceiro pacote de segurança marítima refere-se a execução do projeto Sistema de Informação e
Comunicações – VTS, relativo ao controlo de tráfego marítimo do continente (execução de 1 milhão de euros).
Salienta-se, igualmente, a execução do projeto da DGRM Dragagens e Intervenções de Emergência nos
Portos do Norte, Centro e Sul (execução de 4,2 milhões de euros), nomeadamente na Ericeira – estabilização
de arribas; na Nazaré – reabilitação do quebra-mar norte; e em Vila Praia de Âncora, Póvoa de Varzim Vila do
Conde – dragagens e ainda ao longo do rio Guadiana.
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Medidas de Simplificação Legislativa e de Procedimentos
Salienta-se a revisão do regime jurídico da RAN – Reserva Agrícola Nacional, com alterações introduzidas
no sentido de clarificar procedimentos e conferir um nível mais elevado de proteção da RAN e a promoção da
revisão do regime jurídico de apoio à estruturação fundiária.
EXECUÇÃO ORÇAMENTAL
A taxa de execução do PO11 dos diferentes serviços face ao orçamento ajustado foi de 86,7%, sendo de
80,6% nos Serviços Integrados e de 88% nos Serviços e Fundos Autónomos.
Atendendo à sua importância orçamental importa referir que o IFAP, IP, apresenta uma taxa de execução de
88,7%, tendo esta entidade visto o seu orçamento reforçado em receitas gerais.
A nível da baixa execução temos a destacar a FSSAM com uma taxa de execução de 11% e DGPM, com
uma taxa de execução de 42,4%.
Tal como é referido no Relatório da CGE 2015, e em termos da execução do Ministério, o IFAP, IP, é o
organismo que tem maior peso, sendo responsável por 53,6% da despesa efetiva total, situação que resulta do
facto de ser a entidade que inscreve os programas cofinanciados PRODER, cuja execução terminou em 2015,
e PROMAR, em fase de encerramento, e o PDR2020, seguindo-se, por ordem decrescente, a EDIA, SA,
(18,2%), as DRAP (5,2%), a DGAV (4,4%), o ICNF, IP, (3,7%), o IPMA, IP, (3,6%), o INIAV, IP, (2,5%), a DGADR
(2,3%) e a DGRM (1,7 %).
Quanto à execução orçamental (despesa consolidada), destacam-se alguns serviços com taxas de execução
iguais ou superiores a 90% designadamente: Tapada de Mafra (98,5%), DRAPC (96,8%), EDIA, SA, (96,6%),
DRAPALG (95,3%), DGAV (94,2%), IVV, IP, (93,3%), DRAPLVT (92,8%), GMG-MAM (92,8%) e IVDP, IP, (90%).
Quadro 2 – Orçamento por Serviços
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II SÉRIE-A — NÚMERO 134 76
Com baixa taxa de execução encontra-se o FSSAM, com 11% executado que se deve à consolidação do
orçamento em resultado de transferência de verbas essencialmente para a DGAV (sem consolidação, a taxa de
seria de 60,2%); e a DGPM, com uma taxa de execução de 42,4%, devido a dificuldades na execução do seu
orçamento de Projetos, cujos projetos mais relevantes tiveram taxas de execução baixas, nomeadamente por
dificuldades na sua implementação.
A despesa por classificação económica no PO11 pode ser analisada no quadro seguinte, onde se pode
verificar que, expurgados os valores cativos e as transferências internas e refletidas as alterações orçamentais,
a despesa efetiva consolidada ascende a 1249,1 milhões de euros (85,4% relativa aos SFA) e uma execução
de 1083,1 milhões de euros (86% relativa aos SFA). A taxa de execução face à despesa efetiva consolidada foi
de 86,7%.
No ano de 2015 a consolidação entre subsetores foi de 267,9 milhões de euros no que respeita ao orçamento
e de 249,5 milhões de euros no que respeita à execução. Na Despesa Total do orçamento ajustado, as despesas
de capital pesam 41,7% e as despesas correntes pesam 58,3%.
Quadro 3 – Despesas por Classificação Económica no PO11
PARTE III – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO RELATÓRIO
Nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da Assembleia a República a opinião do relator é facultativa,
eximindo-se o relator do presente parecer de manifestar a sua opinião sobre a Conta Geral do Estado 2015.
PARTE IV – CONCLUSÕES
Em face do exposto, a Comissão de Agricultura e Mar conclui o seguinte:
1. A Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa remeteu nos termos legais e
regimentais aplicáveis, à Comissão de Agricultura e Mar, a Conta Geral do Estado 2015, para emissão
de parecer sobre as matérias da sua competência;
2. O Orçamento do Estado para 2015 foi objeto de um orçamento retificativo tendo como base o processo
de resolução do BANIF;
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3. O valor do défice orçamental das Administrações Públicas atingiu 4,4% do PIB no ano de 2015;
4. A taxa de execução do Programa Orçamental 11 – Agricultura e Mar (PO 11) face ao orçamento ajustado
foi de 86,7%, sendo de 80,6% nos Serviços Integrados e de 88% nos Serviços e Fundos Autónomos.
5. A Comissão de Agricultura e Mar dá por concluído o escrutínio da presente iniciativa, devendo o
presente relatório, nos termos da Lei n.º 43/2006, de 25 de agosto, alterada pela Lei n.º 21/2012, de 17
de maio, ser remetido à Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa, para os
devidos efeitos.
Assembleia da República, 1 de fevereiro de 2017.
O Deputado Relator, Hugo Costa — O Presidente da Comissão, Joaquim Barreto.
———
COMISSÃO DE EDUCAÇÃO E CIÊNCIA
Parecer
ÍNDICE
PARTE I – CONSIDERANDOS
PARTE II – OPINIÃO DA DEPUTADA AUTORA DO PARECER
PARTE III – CONCLUSÕES
PARTE I – CONSIDERANDOS
A) NOTA INTRODUTÓRIA
Nos termos da alínea d) do artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa, a Conta Geral do Estado
deve ser apresentada até ao dia 31 de dezembro do ano subsequente ao qual diz respeito, tendo a mesma sido
recebida na Assembleia da República em 30 de junho de 2016.
A Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa (COFMA) remeteu, nos termos legais
e regimentais aplicáveis, à Comissão Parlamentar de Educação e Ciência (CEC) a Conta Geral do Estado
relativa ao ano económico de 2015, a fim de esta elaborar o competente parecer.
Tendo a Conta Geral do Estado de 2015 sido distribuída à 8.ª Comissão Parlamentar, foi nomeada relatora
do competente parecer a Deputada Ana Rita Bessa, do Grupo Parlamentar do CDS-PP.
No âmbito da elaboração do presente parecer, foi analisado o documento “Conta Geral do Estado – ano de
2015” e respetivos anexos.
A «Conta Geral do Estado de 2015» encontra-se acompanhada dos pareceres do Tribunal de Contas
(Parecer n.º 5-A/2016 –“Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2015”) e da Unidade Técnica de Apoio
Orçamental da Assembleia da República (Parecer Técnico n.6/2016 – “Análise da Conta Geral do Estado de
2015”).
O parecer do Tribunal de Contas foi entregue na Assembleia da República a 30 de junho de 2016, e o parecer
da Unidade Técnica de Apoio Orçamental elaborado ao abrigo do artigo 10.º A da Resolução da Assembleia da
República n.º 20/2004, de 16 de fevereiro, aditado pela Resolução n.º 53/2016, de 7 de agosto, e,
posteriormente, pela Resolução n.º 57/2010, de 23 de julho, e pela Resolução n.º 62/2014, de 30 de junho, e do
mandato expresso no Plano de Atividades da UTAO (XIII legislatura – 1.º sessão legislativa). Ambos foram tidos
em conta para a elaboração deste parecer.
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Assim, o presente parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2015 concentra-se exclusivamente sobre os
indicadores de execução orçamental que compreendem os sectores da Educação, Ciência e Ensino Superior.
O Orçamento do Estado para o ano de 2015 (OE/2015) foi aprovado pela Lei n.º 82-B/2014, de 31 de
dezembro, que foi, posteriormente, alvo de uma alteração, através da Lei n.º 159-E/2015, de 30 de dezembro.
B) ANÁLISE SECTORIAL
1. No Quadro I observa-se a despesa consolidada da Administração Central, por programa orçamental (PO),
permitindo uma análise nacional da sua execução, tendo uma organização aproximada à estrutura do Governo.
Quadro I
(Quadro 114 do relatório Conta Geral do Estado 2015)
No âmbito da administração central do Estado, a execução orçamental consolidada do Programa Orçamental
13 (Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar) corresponde a 9,4% do total da despesa da
administração central consolidada (61.779 milhões de euros), enquanto a execução orçamental consolidada do
Programa Orçamental 14 (Ensino Superior e Ciência tem um peso de 3,6%. Combinados, Educação, Ensino
Superior e Ciência representam cerca de 13% da Despesa em análise.
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2. De seguida, analisa-se de forma mais pormenorizada a execução, por distribuição económica, do
Programa 13 e do Programa 14:
I – Execução do Programa 13
Quadro II
(Quadro 167 do relatório Conta Geral do Estado 2015)
O Programa Orçamental 13 – Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar agrega a despesa pública
associada à execução das medidas de política definidas pelo Governo nesta matéria.
Inicialmente a programação envolvia uma despesa total consolidada líquida de cativos de 5508,3 milhões de
euros. “Em sede de execução orçamental, e para fazer face a necessidades em despesas com pessoal, incluindo
o encargo com a reversão de 20% da redução remuneratória temporária (Lei n.º 75/2014, de 12 de setembro),
a dotação do programa foi reforçada por recurso à dotação provisional (284 milhões de euros) e à descativação
de verbas (115 milhões de euros)”, lê-se no documento «Conta Geral do Estado 2015». Ainda segundo o
relatório, “estes reforços, e o decorrente de aberturas de crédito especial por aplicação de saldos e aumento de
receitas consignadas, determinaram um acréscimo global da dotação do programa no valor de 556,6 milhões
de euros, totalizando o orçamento de 2015 consolidado o valor de 6064,9 milhões de euros”.
Sobre a natureza da despesa, “o programa carateriza-se por um elevado peso das despesas correntes
(5581,9 milhões de euros), que, no seu conjunto, representam 95,3% da despesa total consolidada”, refere o
documento entregue à Assembleia da República. Esta situação é explicada:
Em primeiro lugar, “pela representatividade das Despesas com Pessoal, que, englobando as despesas
com o pessoal docente e não docente dos estabelecimentos públicos de ensino, envolveram cerca de
4380,6 milhões de euros (74,8% da despesa total consolidada do programa)”, afirma-se no relatório. Face
ao orçamento, a taxa de execução destas despesas ascendeu a 98,9%.
Em segundo lugar, representando 13,5% do total, pelas Transferências Correntes (788,7 milhões de
euros) que integram, para além das transferências para a Administração Local, nomeadamente no quadro
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da transferência de competências para os municípios em matéria de educação, as transferências para a
Segurança Social respeitantes aos encargos com a componente educativa das IPSS e com as bolsas de
estudo concedidas a alunos do ensino secundário, bem como as despesas relativas ao financiamento do
Ministério no âmbito de contratos com o ensino particular e cooperativo e apoio socioeconómico aos
alunos dos ensinos básico e secundário. A taxa de execução foi de 94,9%.
Em terceiro lugar, pela rúbrica de “Outras Despesas Correntes”, que envolvem, sobretudo, as despesas
com atividades dos estabelecimentos públicos de ensino, que registaram uma despesa de 293,2 milhões
de euros, 5% da despesa total do Programa, e uma taxa de execução de 87,6%.
Com uma despesa de 127,6 milhões de euros, a Aquisição de Bens de Capital “integra despesas realizadas
no âmbito do orçamento de projetos”, nomeadamente “o investimento efetuado pela Parque Escolar, EPE, no
âmbito do Programa de Modernização do Parque Escolar destinado ao Ensino Secundário”.
Em termos globais, no ano de 2015, a execução do programa envolveu, segundo o relatório «Conta Geral
do Estado 2015», “uma despesa total consolidada de 5854,6 milhões de euros”, o que, comparativamente ao
ano anterior, “apresenta uma variação de -65,9 milhões de euros”. Quanto ao financiamento, o documento
explica que “foi essencialmente assegurado por Receitas Gerais do OE (5251,5 milhões de euros), que
representam 89,7% do total”.
De acordo com o relatório «Conta Geral do Estado 2015», a variação da despesa consolidada de 2015
relativamente a 2014, no referido montante de -65,9 milhões de euros, justifica-se fundamentalmente por
decréscimo das Despesas com pessoal (-199,9 milhões de euros), aumento das despesas com Aquisição de
Bens de Capital (+80,3 milhões de euros), acréscimo das Outras Despesas de Capital (+27,2 milhões de euros)
– “fundamentalmente explicado pelas despesas com a remuneração do contrato programa com a Parque
Escolar, EPE” – e acréscimo dos Passivos Financeiros (+24,5 milhões de euros), “associado à amortização de
empréstimos por parte da Parque Escolar, EPE, no cumprimento de acordos contratuais estabelecidos”.
II – Execução do Programa 14
Quadro III
(Quadro 170 do relatório Conta Geral do Estado)
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No exercício de 2015 as principais linhas de atuação do PO14 pontuaram-se, segundo o documento da Conta
Geral do Estado, “pela melhoria e alargamento do acesso à educação superior, nomeadamente através de uma
melhor estruturação da rede e da oferta das instituições de ensino superior, contribuindo para elevar os níveis
de formação superior da população portuguesa, estimulando também a competitividade internacional da
comunidade científica e garantindo melhores resultados no âmbito da transferência de conhecimento científico
e tecnológico entre os centros de investigação e desenvolvimento e o tecido empresarial”.
Quanto à despesa efetiva, o orçamento corrigido líquido de cativos consolidado foi de 2722,7 milhões de
euros, na sequência de reforços, dos quais se salientam, no documento: 36,5 milhões de euros de recurso à
dotação provisional do Ministério das Finanças destinados a reforçar o financiamento das despesas com pessoal
das Instituições de Ensino Superior e o financiamento de bolsas através do FAZ, a descativação no montante
de 47,5 milhões de euros (essencialmente para reforço dos orçamentos da FCT e FAZ) e a integração de saldos
de gerência anteriores.
Por grandes agrupamentos económicos, evidenciam-se com maior expressão a Despesa Corrente,
correspondente a 87,6% da despesa efetiva. Nesta rúbrica, as despesas com pessoal representam cerca de
64,7%, destacando-se em segundo lugar as transferências correntes, com 19% (dos quais 51,9% se referem a
transferências para Famílias, essencialmente referentes a bolsas de estudos e investigação). Em terceiro lugar,
surgem as despesas com a aquisição de bens e serviços, com um peso de 15,3%.
Quanto às Despesas de Capital (12,5% da despesa efetiva total consolidada), e segundo o relatório «Conta
Geral do Estado 2015», distribuem-se principalmente entre aquisições de bens de capital, com 56,4% do total,
e transferências de capital, com 43,1%.
Dada a especificidade deste Programa, com 88 Serviços e Fundos Autónomos, 14 Empresas Públicas
Reclassificadas e três Serviços Integrados, verifica-se que 74,7% da execução das transferências correntes e
de capital ocorre entre instituições dentro do próprio PO, num total de 1439 milhões de euros.
Em conclusão, e quanto à despesa total consolidada do PO14, ela ascendeu a 2213,3 milhões de euros,
tendo correspondido a uma taxa de execução de 81,2%, “para o que contribuiu a não execução dos saldos
integrados nas IES, em cumprimento da regra do equilíbrio orçamental, e uma menor execução de Fundos
Europeus e Receitas Próprias face ao previsto”.
Ao nível de componentes da despesa total, a execução dos ativos financeiros (0,7 milhões de euros)
“correspondeu a participações em sociedades e quase sociedades não financeiras e instituições sem fins
lucrativos”, lê-se no relatório «Conta Geral do Estado 2015». Já a execução dos passivos financeiros (0,5
milhões de euros) “correspondeu a amortização de empréstimos”.
Ao nível dos subsetores Estado e Serviços e Fundos Autónomos, verifica-se, face ao orçamento corrigido
líquido de cativos, que a despesa efetiva atingiu taxas de execução de 99,8% e 81,1%, respetivamente.
3. No que diz respeito à despesa por classificação orgânica do subsector Estado no ano de 2015, patente no
Quadro IV, regista-se que Educação e Ciência tiveram um orçamento inicial de 7.821,3 milhões de euros e um
orçamento final de 8.735,2 milhões de euros, sendo a execução orçamental de 8.000,5 milhões de euros. Ou
seja, a execução orçamental ultrapassou em 179,2 milhões de euros (2,3%) o orçamento inicial, e ficou 734,7
milhões de euros (8,4%) abaixo do orçamento final.
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Quadro IV
(Quadro A31 do relatório Conta Geral do Estado 2015)
4. No relatório “Conta Geral do Estado 2015” assinala-se, ainda, que as despesas dos serviços integrados
na área da Educação e Ciência foram as patentes no Quadro V:
Quadro V
Despesas dos serviços integrados, por classificação orgânica, na área da Educação e Ciência
(em euros)
Gabinetes dos membros do Governo 4 156 043,04
Serviços gerais de apoio à área do ensino básico e secundário e ciência 721 021 607,72
Estabelecimentos de educação e ensinos básico e secundário 4 860 469 898,84
Serviços gerais de apoio à área do ensino superior e ciência 158 537 802,78
Estabelecimentos de ensino superior e serviços de apoio 1 006 754 615,00
Projetos 316 945 333,62
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5. No seu parecer à «Conta Geral do Estado 2015», o Tribunal de Contas destaca que dos gastos do PO13
(5793 milhões de euros, ou seja 9,3% do total) e do PO14 (2212 milhões de euros, isto é 3,6% do total), 5634
milhões de euros dizem respeito a “despesas com pessoal (dos quais, €4297M na orgânica Estabelecimentos
de Educação e Ensinos Básico e Secundário e €1241M nos estabelecimentos de ensino superior e serviços de
apoio, incluindo as universidades fundação)” e 1279 milhões de euros “em transferências correntes, de capital
e subsídios (dos quais €397M pagos a famílias, €292M à administração local, €249M a sociedades e quase
sociedades não financeiras privadas, €161M à segurança social e €129M a instituições sem fins lucrativos)”.
PARTE II – OPINIÃO DA RELATORA
Sendo a opinião do Relator de elaboração facultativa, a Deputada autora deste parecer opta por não a emitir
nesta sede.
PARTE III – CONCLUSÃO
A Comissão Parlamentar de Educação e Ciência é de parecer que o presente Relatório, sobre a «Conta
Geral do Estado de 2015», deve ser remetido à Comissão do Orçamento, Finanças e Modernização
Administrativa, nos termos do disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da
República, reservando os grupos parlamentares as suas posições para o debate em Plenário.
Assembleia da República, 1 de fevereiro de 2017.
O Presidente da Comissão, Alexandre Quintanilha — A Deputada Relatora, Ana Rita Bessa.
Nota: O parecer foi aprovado por unanimidade, na reunião de 1 de fevereiro de 2017.
———
COMISSÃO DE SAÚDE
Parecer
ÍNDICE
PARTE I – CONSIDERANDOS
PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOr DO PARECER
PARTE III – CONCLUSÕES
PARTE I – CONSIDERANDOS
1 – Nota Prévia
Nos termos e para os efeitos previstos nos artigos 205.º a 208.º do Regimento da Assembleia da República,
a Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa solicitou à Comissão Parlamentar de Saúde
o envio de parecer sobre a Conta Geral do Estado – 2015, relativamente às áreas da sua competência, para
que o mesmo seja tido em consideração no relatório daquela Comissão.
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Deste modo, compete à Comissão Parlamentar de Saúde elaborar o respetivo parecer sobre a Conta Geral
do Estado – 2015, relativamente aos indicadores de execução orçamental do setor da saúde, devendo o mesmo,
logo que aprovado, ser remetido à Comissão Parlamentar de Orçamento, Finanças e Modernização
Administrativa.
Sem prejuízo de algumas considerações de âmbito geral, necessárias para o respetivo enquadramento, o
presente Parecer deve circunscrever-se aos aspetos mais relevantes que, na área da Saúde, suscita a Conta
Geral do Estado.
Sintetizam-se, assim, no presente Parecer os documentos disponibilizados da Conta Geral do Estado – 2015,
o parecer emitido nos termos do artigo 107.º da Constituição da República Portuguesa, pelo Tribunal de Contas,
bem como o parecer da Unidade Técnica de Apoio Orçamental sobre o mesmo documento.
2 – Orçamento do Estado para 2015:
O Orçamento do Estado (OE) para 2015, aprovado pela Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro, definiu um
conjunto de medidas de política orçamental e foi alterado pela Lei n.º 159-E/2015, de 30 de dezembro, tendo
sido ainda objeto da Declaração de Retificação n.º 5/2015, de 26 de fevereiro.
Os objetivos estratégicos contidos no Orçamento do Estado de 2015 para a área da Saúde visaram,
fundamentalmente, como se referiu na Lei que aprovou as Grandes Opções do Plano para esse ano, assegurar
a sustentabilidade económico-financeira do SNS, conseguindo reforçar e não apenas manter o acesso dos
portugueses a cuidados de saúde com qualidade em múltiplas áreas.
O Relatório do Orçamento do Estado de 2015, assim como as já referidas Grandes Opções do Plano,
contemplaram um vasto conjunto de medidas tendentes à concretização daqueles objetivos.
De entre as referidas medidas cumpre destacar, ainda segundo os documentos melhor referidos supra, as
seguintes:
Reorganização da rede hospitalar e o reforço da cobertura dos cuidados primários, nomeadamente
através do aumento do número de Unidades de Saúde Familiar;
Continuidade das ações relacionadas com o Plano Nacional de Saúde 2012-2016;
Intensificação dos esforços de promoção da saúde e de prevenção da doença, com relevo para os
principais determinantes de saúde, através de políticas públicas destinadas a diminuir a carga de
doença;
Continuação do processo de restruturação dos serviços através do aumento da eficiência na prestação
dos cuidados hospitalares, racionalizando os custos operacionais dos hospitais EPE;
Concretização de um benchmarking entre as unidades hospitalares, identificando áreas de ineficiência
e boas práticas a implementar nas restantes unidades, com vista à convergência dos níveis de eficiência
das unidades hospitalares;
Execução do Programa de Regularização de Dívidas (onde foram disponibilizados fundos para o
pagamento de dívidas em atraso no valor de 1,9 mil milhões de euros);
Alteração do mecanismo relativo ao limite máximo para a despesa com medicamentos nos acordos com
a indústria farmacêutica;
Devolução de hospitais às Misericórdias;
Implementação de medidas conducentes ao objetivo de quota dos genéricos de 60% em volume no
mercado total;
Conclusão do Formulário Nacional de Medicamentos, quer para a prescrição em ambulatório quer para
a prescrição hospitalar;
Implementação de um sistema de avaliação de tecnologias de saúde que passe a incluir os dispositivos
médicos e a reavaliar os medicamentos já em comercialização, permitindo avaliar a respetiva efetividade
relativa e custo-efetividade;
Aplicação da Lei das Terapêuticas não Convencionais;
Desenvolvimento da Rede de Cuidados Paliativos;
Criação da Rede de Cuidados Continuados Pediátricos;
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Reforço do número de camas de cuidados continuados integrados;
Desenvolvimento dos cuidados continuados de saúde mental;
Investimento nos sistemas de informação, designadamente através da desmaterialização total da receita
médica e de toda a cadeia de aviamento, faturação e conferência.
3 – Contexto Económico
Não sendo competência desta Comissão Parlamentar analisar exaustivamente o contexto económico do
País, o presente Parecer cingir-se-á ao Relatório do Tribunal de Contas, relativo à Conta Geral do Estado para
2015, bem como ao Parecer da Unidade Técnica de Apoio Orçamental.
Assim, e de acordo com o Relatório do Tribunal de Contas, em 2015 a economia portuguesa cresceu 1,6%
(+0,7 p.p. por comparação com o ano precedente), impulsionada pela recuperação de todas as componentes
da procura interna e pela manutenção do dinamismo ao nível das exportações, verificando-se igualmente que a
melhoria das condições do mercado de trabalho continuou em 2015, com a taxa de desemprego a reduzir-se
em 1,5 p.p., fixando-se em 12,4% da população ativa.
Por sua vez, o Parecer da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) começa por referir, em sede de
enquadramento macroeconómico, que o ano de 2015 foi marcado pela continuação da recuperação da atividade
económica, observando-se um crescimento do PIB real de 1,6% em linha com a generalidade das previsões.
A UTAO refere também que, em termos de comparação com o objetivo, o défice orçamental de 2015,
excluindo efeitos one-off, foi de 3%, ficando ligeiramente acima do previsto no OE/2015. Com efeito, em 2015,
o défice das administrações públicas em contabilidade nacional ascendeu a 7,8 mil milhões de euros, o
correspondente a 4,4% do PIB. Em 2015 há a registar a resolução do Banif enquanto medida one-off, que onerou
o défice orçamental em 2,5 mil milhões de euros. A realização desta operação esteve na origem da apresentação
do OE1R/2015 em meados de dezembro de 2015. Excluindo a resolução do Banif, num montante equivalente a
1,4% do PIB, o défice orçamental cifrou-se em 3% do PIB. Quando comparado com o OE/2015, o défice
orçamental ajustado de 2015 ficou 0,2 p.p. do PIB acima do previsto.
A UTAO esclarece ainda que, excluindo a resolução do Banif, num montante equivalente a 1,4% do PIB, o
défice orçamental cifrou-se em 2,98% do PIB.
4 – Ministério da Saúde: Saúde (PO12)
Orçamento e Execução de Despesa
Segundo refere a Conta Geral do Estado, o Orçamento do Programa Saúde, no ano de 2015, totalizou
9.830,3 milhões de euros, sendo a despesa corrente de 9.553,8 milhões de euros e a despesa de capital de
276,4 milhões de euros.
O orçamento da despesa corrente do Programa da Saúde distribui-se, essencialmente, pela aquisição de
bens e serviços (59,1%) e despesas com pessoal (36,7%).
Na execução do orçamento do ano de 2015 verifica-se que a despesa corrente consolidada atingiu os 9.229,7
milhões de euros, correspondendo a uma taxa de execução de 96,6% do valor orçamentado, enquanto a
despesa de capital ficou em 192,5 milhões de euros, com uma taxa de execução de 69,6%.
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O quadro seguinte evidencia o que se acaba de afirmar, contendo a despesa por classificação económica
relativamente ao Orçamento do Programa Saúde:
A Conta Geral do Estado refere, ainda, que a Aquisição de Bens e Serviços é o agrupamento com maior
peso no total da despesa efetiva consolidada (59,2%), destacando-se nesta rubrica as «Despesas com os
Produtos Vendidos em Farmácia e Material de Consumo Clínico» (1495,5 milhões de euros), «Produtos
Químicos e Farmacêuticos» (1166,5 milhões de euros) e «Meios Complementares de Diagnóstico e
Terapêutica» (692,3 milhões de euros).
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Despesas por Medidas
A Conta Geral do Estado revela que, na execução do orçamento do ano de 2015, a despesa total não
consolidada atingiu os 22.102,9 milhões de euros e a despesa consolidada os 9.422,2 milhões de euros,
conforme se pode verificar no quadro seguinte:
Relativamente às medidas identificadas no Programa Orçamental da Saúde no ano de 2015, a Conta Geral
do Estado salienta o seguinte:
Administração e Regulamentação (1225,7 milhões de euros) – medida que representa 5,5% da despesa
da execução do programa, onde se inclui o INFARMED (44,9 milhões de euros), os Serviços Partilhados
do Ministério da Saúde (62,9 milhões de euros) e os Serviços Integrados, dos quais se destaca a
Direção-Geral de Saúde (23,9 milhões de euros);
Investigação (40,2 milhões de euros) – medida que visa a promoção e desenvolvimento da atividade de
investigação científica orientada para as necessidades em saúde pública, representando 0,2%; está
afeta ao orçamento do Instituto Nacional de Saúde Dr. Ricardo Jorge, IP;
Hospitais e Clínicas (14.640,6 milhões de euros) – medida que representa 66,2% da execução
orçamental, onde se inclui execução das Entidades do SNS e as transferências da ACSS para os
Hospitais pertencentes ao SEE;
Serviços Individuais de Saúde (5.348,6 milhões de euros) – relativamente a esta medida destacam-se
os pagamentos efetuados pelas Administrações Regionais relativamente aos Meios Complementares
de Diagnósticos e Terapêutica (MCDT) e Medicamentos (incluindo os Produtos Vendidos em Farmácias
Privadas);
Parcerias Público-Privadas (847,7 milhões de euros, valor que inclui as transferências do OE e o valor
da despesa efetiva) – representa os encargos com as PPP, onde se incluem os Hospitais de Braga,
Cascais, Vila F. de Xira, Loures, o Centro de Medicina e Reabilitação do Sul e o Centro de Atendimento
do SNS (Call Center).
Despesa Consolidada
A Conta Geral do Estado evidencia o Programa Saúde como um dos Programas Orçamentais com maior
peso na despesa, como os quadros seguintes demonstram:
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No que se refere à execução da Despesa financiada por Receitas Gerais face aos limites, o Orçamento do
Estado para 2015 previa 7908 milhões de euros, tendo a execução sido de 7901 milhões de euros, ou seja,
menos 7 milhões de euros, o que representa -0,1% do que o inicialmente orçamentado.
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Finalmente, a Conta Geral do Estado refere que as contas a pagar (dívida vencida e vincenda) do Setor
Público Administrativo - SNS, diminuíram 39,9 milhões de euros em 2015, por comparação com o ano anterior,
conforme se evidencia no quadro infra:
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Atividade Assistencial
No que se refere à atividade assistencial prestada no âmbito do SNS, a Conta Geral do Estado evidencia os
seguintes resultados:
O mesmo documento refere que, no ano de 2015, se registou um crescimento de 4,4% no número de utentes
das consultas de cuidados de saúde, registando-se também aumentos significativos nas consultas realizadas
nas diferentes modalidades.
Em relação aos cuidados hospitalares, regista-se um crescimento de 2,6% nas primeiras consultas e um
aumento de 4% nas cirurgias realizadas em ambulatório. No entanto, continuam a verificar-se diminuições nas
cirurgias convencionais e nos doentes saídos de internamento, prosseguindo a orientação de passagem da
atividade da cirurgia convencional para o ambulatório (em 2015, 58,9% das intervenções cirúrgicas foram
realizadas em ambulatório, contra 57,4% no ano anterior). No que diz respeito ao Serviço de Atendimento
Permanente dos Cuidados de Saúde Primários, mantém-se a tendência de redução, à semelhança dos anos
anteriores (-10,4%).
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Alterações Orçamentais:
Segundo a Conta Geral do Estado relativa ao ano de 2015, as situações mais significativas no que diz
respeito a outras alterações orçamentais, da competência do Governo, onde se incluem os créditos especiais,
registaram-se no Ministério da Saúde e no Ministério da Educação e Ciência, nomeadamente nas entidades
pertencentes ao Serviço Nacional de Saúde e nas Instituições de Ensino Superior.
Relativamente aos reforços ocorridos na receita efetiva, a Conta Geral do Estado refere, no capítulo de outras
receitas de capital (448,9 milhões de euros), a ocorrência de alterações resultantes de saldos transitados de
anos anteriores ocorridos sobretudo no Ministério das Finanças, Ministério da Defesa Nacional, Ministério da
Administração Interna, Ministério da Educação e Ciência e Ministério da Saúde, onde se destacam os saldos
transitados pela Administração Central do Sistema de Saúde, IP, e de diversas entidades do SNS, para
pagamento de dívidas de anos anteriores, aquisição de medicamentos para a Hepatite C e financiamento da
aquisição de outros medicamentos por parte das Administrações Regionais de Saúde («Saldos da Gerência
Anterior»).
De entre as principais alterações ocorridas no Ministério da Saúde, a Conta Geral do Estado esclarece, em
relação às entidades do SNS, que o acréscimo da dotação deveu-se, sobretudo à aplicação do saldo de gerência
da Administração Central do Sistema de Saúde, IP e de outras entidades do Sistema Nacional de Saúde, para
pagamento do fornecimento de medicamentos, com destaque para os destinados ao tratamento da Hepatite C
crónica, bem como para permitir a liquidação de dívidas de anos anteriores perante a indústria farmacêutica.
No ano de 2015, relativamente ao PO03 (Finanças e Administração Pública), há a destacar, entre outras, a
transferência da gestão da Direção-Geral de Proteção Social aos Trabalhadores em Funções Públicas (ADSE)
para o Ministério da Saúde, da qual resultou uma variação positiva de 1,3 milhões de euros, no Ministério da
Saúde.
Prazos Médios de Pagamento
A Conta Geral do Estado informa que, em 2016, como reflexo da diminuição dos pagamentos em atraso,
assistiu-se, pelo terceiro ano consecutivo, à redução dos prazos médios de pagamento a fornecedores (PMP)
das entidades públicas, situando-se, em 2015, em 70 dias, evidenciando-se no quadro infra a evolução das
unidades de saúde pertencentes ao SNS:
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Quanto aos pagamentos em atraso (arrears) das entidades públicas, a Conta Geral do Estado informa que,
em 2015, e pelo quarto ano consecutivo, se registou a redução dos mesmos, verificando-se igualmente um
maior controlo decorrente da implementação da Lei dos Compromissos e Pagamentos em Atraso (LCPA) bem
como a regularização de dívidas de anos anteriores no âmbito dos programas criados para o efeito na Saúde,
na Região Autónoma da Madeira e na Administração Local.
O quadro infra inclui o que se acaba de afirmar:
Em 2015, cerca de metade da redução dos arrears é explicada por estes Programas. Os hospitais EPE
utilizaram 286,9 milhões de euros (de um total de 455,2 milhões de euros de aumentos de capital
disponibilizados no final de 2014) para regularizar dívidas a fornecedores.
Parcerias Público-Privadas
Já no que diz respeito às Parcerias Público-Privadas (PPP), refere a Conta Geral do Estado que, durante o
ano de 2015, os contratos de PPP representaram um total de encargos para o setor público de 1.597,8 milhões
de euros, o que se traduz, em termos de execução orçamental, num valor superior (em cerca de 16%) ao previsto
no Relatório do OE2015.
O desvio face ao valor orçamentado ficou a dever-se, no que ao setor da saúde respeita, a um volume de
produção hospitalar superior ao previsto, justificando-se, por esta via, um também maior montante de encargos,
que foram de 429,4 milhões de euros face aos 400,2 milhões de euros inicialmente previstos, um aumento de
29,2 milhões de euros que representou um desvio de 7% relativamente ao orçamentado.
Igualmente se verificou um aumento dos encargos com a execução das PPP no setor da saúde, entre os
anos de 2014 e 2015, de 412,1 milhões de euros para 429,4 milhões de euros, respetivamente, o que traduz um
acréscimo de 4,2%, conforme o quadro infra, constante das Retificações à CGE 2015, indica:
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Na comparação entre a execução de 2014 e 2015 verificou-se, igualmente, no setor da saúde, um acréscimo
dos encargos do setor público com as PPP de 4% face ao período anterior. Para esta variação concorreu não
só o já aludido incremento da produção observado em todas as unidades hospitalares em regime de PPP, como
também o impacto de alguns fatores que afetam a comparabilidade dos valores, designadamente (i) o efeito de
regularizações ocorridas no Hospital de Loures, em 2014, relativamente a acertos referentes à atividade de 2012
(com um efeito positivo a favor do Estado, nesse ano), e (ii) o fim da parceria relativa ao CA SNS, em abril de
2014 (e consequente redução dos encargos associados).
A Conta Geral do Estado relativa a 2015 esclarece também que, no que diz respeito às PPP do setor da
saúde, não se materializaram quaisquer riscos orçamentais.
De referir, finalmente, no que se refere às PPP no sector da saúde, que durante o ano de 2015 se verificou
a conclusão dos trabalhos da Equipa de Projeto constituída para levar a cabo o processo de estudo e lançamento
do projeto do Centro de Medicina Física e Reabilitação do Sul (CMFRS) 22, com o envio, no dia 19 de agosto
de 2015, por parte da referida equipa, do respetivo relatório fundamentado aos membros do Governo
responsáveis pelas tutelas das Finanças e da Saúde, para análise e decisão.
Atividade de Controlo Financeiro
A Conta Geral do Estado dá conta de que, no ano de 2015, foram realizadas múltiplas ações de controlo,
designadamente sobre entidades da Administração Central e do Setor Empresarial do Estado, as quais constam
do documento referido.
5 – Parecer do Tribunal de Contas:
O Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado para 2015 esclarece que as dotações para
aquisição de bens e serviços correntes tiveram o maior aumento (1.451 milhões de euros, 11,3%), com destaque
para os Ministérios da Saúde (900 milhões de euros) e da Educação e Ciência (181 milhões de euros).
Refere o mesmo documento que o PO12 – Saúde apresentou 9.602 milhões de euros de despesa (15,5%
do total), com destaque para 5769 milhões de euros na aquisição de bens e serviços (dos quais 5178 milhões
de euros pagos por entidades do SNS, salientando-se 1129 milhões de euros na aquisição de produtos vendidos
nas farmácias, 1167 milhões de euros em produtos químicos e farmacêuticos, 1183 milhões de euros na
aquisição de serviços de saúde e outros serviços de saúde e 376 milhões de euros em material de consumo
clínico, bem como 483 milhões de euros pagos pela ADSE, dos quais 481 milhões de euros na aquisição de
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serviços de saúde) e para 3556 milhões de euros nas despesas com pessoal (dos quais 3445 milhões de euros
pagos por entidades do SNS).
O quadro seguinte, constante do Parecer do Tribunal de Contas, mostra, por programa orçamental, a
despesa consolidada da administração central excluindo ativos e passivos financeiros:
No que se refere à aquisição de bens e serviços correntes, o Tribunal de Contas considera que se verificou
uma redução (-0,6%, -65,0 milhões de euros) associada à revisão, em 2014, dos contratos-programa celebrados
pelo Estado com os hospitais integrados no Setor Empresarial do Estado, da qual resultou despesa superior à
que veio a registar-se em 2015, e a uma menor despesa com medicamentos. Em sentido contrário, de referir o
aumento nos encargos com saúde do regime convencionado da ADSE e o pagamento extraordinário da dívida
aos serviços regionais de saúde da Madeira.
O Tribunal de Contas sustenta que os dados sobre a dívida não financeira que constam da Conta Geral do
Estado não são rigorosos, quer no que toca ao universo das entidades abrangidas (não inclui as EPR,
considerando-se como tal as entidades que integram o subsector da administração central no âmbito do Sistema
Europeu de Contas Nacionais e Regionais, excluindo os serviços e organismos da administração pública: SI e
SFA), quer no que respeita aos valores que servem de base ao apuramento realizado pela Direção-Geral do
Orçamento. Em 31/12/2015 a dívida não financeira a fornecedores externos da totalidade das entidades do SNS,
incluindo hospitais empresarializados, era cerca de 1.765 milhões de euros e a dívida não financeira das EPR
(excluindo as do SNS) relativa a “Passivos não financeiros” cerca de 204,6 milhões de euros, embora
ressalvando que esses dados também não são rigorosos no que respeita aos valores que servem de base ao
seu apuramento.
Consequentemente, o mesmo Tribunal recomenda, como infra se referirá, que a Conta Geral do Estado deve
incluir informação sobre a dívida não financeira das EPR, incluindo as que pertencem ao SNS.
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O Tribunal de Contas salienta ainda uma variação positiva de 1,3 milhões de euros, no Ministério da Saúde,
que se deveu, sobretudo, à passagem da Direção-Geral de Proteção Social aos Trabalhadores em Funções
Públicas (ADSE) do Ministério das Finanças, em 2014, para o Ministério da Saúde em 2015.
Contudo, no que concerne às receitas correntes não fiscais, o Parecer do Tribunal de Contas aponta um
decréscimo da receita da ADSE em 79 milhões de euros (-12,5%) que decorre da extinção da contribuição da
entidade patronal para os subsistemas de proteção social no âmbito dos cuidados de saúde e da diminuição de
beneficiários, cujos efeitos foram parcialmente mitigados pelo aumento da contribuição destes de 2,5% para
3,5%, em vigor desde maio de 2014.
Por seu turno, o mesmo Tribunal refere que, no final de 2015, o valor dos pagamentos em atraso do subsector
da saúde, incluindo os hospitais EPE, era de 455 milhões de euros.
De destacar que o Parecer do Tribunal de Contas refere um recente Relatório do FMI (Country Report n.º
16/301, setembro de 2016), no qual se estima que a despesa pública relacionada com o envelhecimento da
população cresça 6,1 p.p. do PIB entre 2015 e 2050 (4,5 p.p. na área do euro) e atinja 7,4 p.p. até 2100 (tal
como o conjunto da área do euro).
Neste tipo de despesa, destacam-se as despesas com saúde com um crescimento projetado de 5,7 p.p. do
PIB em 2050 e de 8 p.p. em 2100. Na despesa com pensões estima-se a sua subida em 1 p.p. do PIB até 2035
e a diminuição gradual a partir desse ano à medida que as reformas recentes forem gerando poupanças
orçamentais.
O FMI conclui que o envelhecimento da população em Portugal, se não for compensado, poderá colocar a
dívida pública numa trajetória insustentável, uma vez que o peso das despesas com saúde e com pensões,
entre 2015 e 2100, poderão aumentar de 6,8% e 15,6% do PIB para 19,6% e 21,3% do PIB, respetivamente.
No longo prazo, dado o envelhecimento da população, as projeções do FMI apontam para que as despesas
com saúde e pensões (22,4% do PIB em 2015) cresçam 9,1 p.p. até 2050 (31,5% do PIB) e 18,5 p.p. até 2100
(40,9% do PIB), no caso do cenário de baixa fertilidade.
Recomendações
Em sede de execução orçamental, do lado da receita, o Tribunal de Contas sublinha que, para além da
consequente falta de transparência da gestão orçamental, a lei é desrespeitada sempre que as receitas do
Estado não sejam contabilizadas pelas respetivas entidades administradoras, acrescentando que, entre outras,
as contribuições sobre a indústria farmacêutica (CEIF, entregue à Administração Central do Sistema de Saúde)
subsistem como exemplos de omissão de receitas do Estado por serem contabilizadas diretamente pelas
entidades às quais o respetivo produto está consignado.
Consequentemente, o Tribunal de Contas recomenda que o Governo reforce formalmente a vinculação da
Autoridade Tributária e Aduaneira à responsabilidade integral pela contabilização de todas as receitas (inclusive
extraorçamentais) que lhe compete administrar (Recomendação n.º 5).
Já sob o ângulo da despesa, o Tribunal de Contas refere que o Relatório da Conta Geral do Estado indica
que os pagamentos em atraso da administração central há mais de 90 dias ascendiam a 485 milhões de euros.
E o mesmo Tribunal recomenda, considerando as consequências económicas, financeiras e sociais do atraso
nos pagamentos, maior rigor na assunção e na previsão dos encargos a pagar anualmente, a fim de que as
dotações orçamentais permitam o pagamento da totalidade dos encargos vencidos (Recomendação n.º 21).
O Tribunal considera que os dados sobre a dívida não financeira que constam da Conta Geral do Estado não
são rigorosos, quer no que toca ao universo das entidades abrangidas (não inclui as EPR), quer no que respeita
aos valores que servem de base ao apuramento realizado pela DGO, sendo que, tendo presente que, a partir
de 2015, a quase totalidade das entidades do SNS passou a integrar a Conta Geral do Estado, quer como SFA,
quer como EPR e que a DGO dispõe dos dados sobre a dívida não financeira do conjunto das entidades do
SNS, não se justifica que a Conta Geral do Estado não apresente tais valores.
Consequentemente, o referido Tribunal recomenta que a Conta Geral do Estado inclua informação sobre a
dívida não financeira das EPR, incluindo as que pertencem ao SNS (Recomendação n.º 32)
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O Tribunal reitera aos Ministros do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social e da Saúde que providenciem
pela resolução dos diferendos existentes entre os dois ministérios relativamente às dívidas relevadas no balanço
da segurança social relativas às Misericórdias e à Caixa de Previdência do Pessoal dos TLP (Recomendação
n.º 83).
Entidades do Serviço Nacional de Saúde
O quadro 68 do relatório da Conta Geral do Estado de 2015 (ver pág. 10 do presente Parecer), refere o
Tribunal de Contas, reporta a situação da dívida não financeira apenas das entidades do SNS que pertencem
ao setor público administrativo (SFA não EPR), embora os dados que lhe servem de base, fornecidos à DGO
pela ACSS, abranjam a totalidade das entidades do SNS. Esses dados referem-se apenas a “Contas a pagar”
(dívida vencida e vincenda).
O Tribunal de Contas constatou também ainda, através de documentos enviados pela DGO, que a
informação que consta do referido quadro 68 não era a mais atual, pois assenta no reporte da ACSS de janeiro
de 2016 quando já dispunha de informação atualizada reportada em abril de 2016. Veja-se que, na Conta Geral
do Estado, a dívida total das entidades do setor público administrativo do SNS é de 332,9 milhões de euros que
inclui uma dívida a fornecedores externos de 260,1 milhões de euros. Ora, os dados reportados em abril de
2016 pela ACSS revelam que só a dívida a fornecedores externos destas mesmas entidades é estimada em
mais de 394,0 milhões de euros, ou seja, 51% mais elevada.
Assim sendo, não se pode considerar que os valores indicados no quadro 68 do relatório da Conta Geral do
Estado traduzam com precisão a situação da dívida não financeira no final de 2015 das entidades por ele
abrangidas, por não traduzirem os dados disponíveis mais recentes. Os valores da dívida ali indicados serão,
assim, substancialmente superiores.
Em contraditório, a DGO referiu que não recebeu qualquer atualização à informação anteriormente enviada
pela ACSS, no formato utilizado para o efeito (quadro 68 do relatório da Conta).
No que respeita à Administração Regional de Saúde de Lisboa e Vale do Tejo, persiste a situação relatada
em anos anteriores, voltando em 2015 a ser omitida nos reportes à DGO e à ACSS grande parte de uma dívida
não financeira de 215,9 milhões de euros existente no final de 2015, e que a ARSLVT contabilizou em «Outros
acréscimos de custos».
6 – Parecer da Unidade Técnica de Apoio Orçamental:
No que se refere à execução orçamental de 2015, na ótica da contabilidade pública, a UTAO refere que a
Conta Geral do Estado de 2015 apresentou uma revisão em alta do défice das administrações públicas face ao
divulgado no âmbito da execução provisória. O défice orçamental das administrações públicas situou-se em
4752 M€, o que corresponde a uma revisão em alta em 157 M€ entre a execução provisória divulgada em janeiro
de 2016 e a CGE/2015 apresentada em junho de 2016. A deterioração concentrou-se ao nível da administração
central essencialmente através do subsetor dos serviços e fundos autónomos.
A UTAO refere ainda que, no âmbito da Conta Geral do Estado de 2015, se verificou uma revisão em alta do
défice orçamental devido a uma revisão em alta da despesa e a uma revisão em baixa da receita. Por subsetor,
a UTAO salienta a revisão em baixa do saldo do subsetor dos serviços e fundos autónomos, bem como do
subsetor Estado (Tabela 16). As revisões efetuadas no âmbito dos serviços e fundos autónomos concentraram-
se essencialmente ao nível da aquisição de bens e serviços do Ministério da Saúde, bem como das despesas
com pessoal.
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No que concerne à execução da despesa por Programas Orçamentais, a UTAO refere que a despesa
consolidada da administração central ficou abaixo do montante aprovado no OE/2015, embora com diferentes
graus de execução entre programas orçamentais, embora destacando o caso do P012-Saúde, que apresentou
um grau de execução de 103,4%, como se pode verificar na Tabela infra:
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Como medidas de consolidação orçamental previstas para 2015, a UTAO destaca as seguintes receitas
adicionais no sector da Saúde:
O Parecer da UTAO menciona ainda a análise exaustiva da política económica de Portugal a que a Comissão
Europeia procedeu no contexto do Semestre Europeu e, nesse âmbito, o reconhecimento de que houve alguns
progressosno cumprimento da Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso à medida que os montantes
em atraso continuavam a diminuir, muito embora, ainda no entender da Comissão, no setor da saúde, todavia,
a suborçamentação por parte dos hospitais impeça que os montantes em atraso diminuam com maior rapidez.
Relativamente à execução da ADSE, a UTAO refere que a mesma registou um excedente orçamental em
2015, mas sendo inferior ao objetivo do OE/2015 e ao observado no ano 2014. A Direção-Geral de Proteção
Social aos Trabalhadores em Funções Públicas (ADSE) apresentou mais receitas de contribuições do que
despesas, atingindo um excedente de 68,1 milhões de euros em 2015 (Tabela 23), sendo cerca de 21,3 milhões
de euros inferior ao orçamentado. Para a descida homóloga do saldo da ADSE contribuiu tanto a redução da
receita de contribuições em 79,3 milhões de euros devido à eliminação das contribuições da entidade patronal
em 2015 (que representou 115,3 milhões de euros da receita para 2014), como o aumento da despesa em 37,5
milhões de euros.
Contudo, prossegue a UTAO, a receita de contribuições da ADSE situou-se abaixo quer da previsão do
OE/2015 quer do registado no ano 2014. O grau de execução da receita de contribuições em 2015 foi de 98,2%,
tendo ficado 10,3 milhões de euros abaixo do objetivo anual. Em termos homólogos, de salientar que o aumento
da execução da receita de contribuições inclui efeitos de sentido contrário: i) a ausência de receita das
contribuições patronais em 2015, compensado pelo ii) aumento das contribuições dos beneficiários, decorrente
da Lei n.º 30/2014, de 19 de maio, e cujos efeitos se aplicaram aos salários pagos a partir de junho de 2014.
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Finalmente, a UTAO conclui que a despesa da ADSE em 2015 se situou acima tanto do objetivo do OE/2015
como do observado no ano anterior. O grau de execução da despesa situou-se em 102,3%, sendo 10,9 milhões
de euros acima do objetivo anual. O desvio da despesa com serviços de saúde (24,9 milhões de euros) foi
parcialmente compensado pelo desvio em sentido oposto das outras despesas correntes. De salientar que a
despesa em 2015 no montante de 488,8 milhões de euros incluiu um valor de 24,8 milhões de euros cuja fonte
de financiamento corresponde ao saldo de gerência anterior. Este montante gasto em 2015 foi inferior ao saldo
transitado de 2014 para 2015, i.e. de um saldo transitado de 149,8 milhões de euros a execução situou-se em
24,8 milhões de euros.
No que se refere às EPR da administração central, a UTAO considera que, em 2015, o défice orçamental do
universo comparável das EPR ficou abaixo do aprovado no OE/2015. No entanto, para o conjunto das novas
EPR, verificou-se um défice orçamental em contraste com um saldo próximo do equilíbrio previsto no OE/2015.
A execução orçamental de 2015 para o universo comparável das EPR apresentou um défice de 1.001 milhões
de euros, o que representa uma deterioração de 59 milhões de euros face ao ano anterior. Para a variação
homóloga contribuiu uma descida do saldo corrente, que foi parcialmente compensado por uma recuperação do
saldo de capital. Face ao previsto no OE/2015, o défice foi inferior ao objetivo, sendo que tanto a receita como
a despesa ficaram abaixo do orçamentado, essencialmente ao nível da aquisição de bens e serviços.
Relativamente às novas EPR que integraram o perímetro das administrações públicas em 2015, registaram um
défice orçamental de 191 milhões de euros, o que comparara com o excedente de 4 milhões de euros previsto
no OE/2015. No que se refere às maiores EPR, a UTAO salienta, entre outros, o conjunto de organismos do
Ministério da Saúde (273 milhões de euros executado face a 135 milhões de euros previsto).
Finalmente, em matéria de investimento, a UTAO refere que os Organismos do Ministério da Saúde (EPR)
tiveram uma execução, de Janeiro a Dezembro de 2015, de 132 milhões de euros, superior aos 129 milhões de
euros orçamentados para aquele ano, isto é, uma taxa de execução de 102,4 %.
PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
O Deputado Relator exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre esta matéria, a qual é,
nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do RAR, de natureza facultativa.
PARTE III – CONCLUSÕES
Face aos considerandos expostos, a Comissão Parlamentar de Saúde entende que o presente Parecer se
encontra em condições de ser remetido à Comissão Parlamentar de Orçamento, Finanças e Modernização
Administrativa, para os efeitos legais e regimentais aplicáveis.
Assembleia da República, 25 de janeiro de 2017.
O Deputado Relator, Miguel Santos — O Presidente da Comissão, José de Matos Rosa.
Nota: O parecer foi aprovado por maioria, com os votos a favor do PSD, do PS e do CDS-PP e abstenções
do BE e do PCP, registando-se a ausência de Os Verdes, na reunião de 25 de janeiro de 2017.
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COMISSÃO DE TRABALHO E SEGURANÇA SOCIAL
Parecer
ÍNDICE
PARTE I – NOTA INTRODUTORIA
PARTE II – CONSIDERANDOS
PARTE III – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
PARTE Iv – CONCLUSÕES
PARTE I – NOTA INTRODUTORIA
Compete à Assembleia da República, nos termos e para os efeitos do disposto na alínea d) do artigo 162.°
da Constituição da República Portuguesa [CRP], «tomar as contas do Estado e das demais pessoas coletivas
que a lei determinar (…), com o parecer do Tribunal de Contas e os demais elementos necessários à sua
apreciação».
Após apresentação pelo Governo da Conta Geral do Estado de 2015 [CGE 2015], o Tribunal de Contas [TC]
emitiu, ao abrigo do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 214.º da CRP, o competente parecer sobre a CGE
de 2015, incluindo a Conta da Segurança Social [CSS].
Por seu turno, a Unidade Técnica de Apoio Orçamental [UTAO] disponibilizou o Parecer Técnico n.º 6/2016,
intitulado «Análise da Conta Geral do Estado de 2015», e o Conselho Económico e Social [CES] enviou à
Assembleia da República o «Parecer sobre a Conta Geral do Estado 2015» emitido no âmbito das suas
competências próprias e aprovado pelo Plenário do CES, que foi apresentado em audição na COFMA no dia 14
de fevereiro de 2017.
Em 23 de dezembro de 2016, a Comissão Parlamentar de Orçamento, Finanças e Modernização
Administrativa [COFMA] solicitou à Comissão Parlamentar de Trabalho e Segurança Social [CTSS], nos termos
e para os efeitos do disposto nos artigos 205.º e 206.º do Regimento da Assembleia da República [RAR], a
emissão, em razão da matéria, de Parecer sobre a CGE 2015, incluindo a parte atinente à segurança social, a
remeter a COFMA até ao dia 31 de janeiro de 2016, de forma a poder ser integrado no relatório daquela
Comissão Parlamentar.
A CTSS reunida no dia 4 de janeiro de 2017 distribuiu a elaboração do Parecer ao Sr. Deputado Rui Riso do
Partido Socialista.
De modo a corresponder ao solicitado pela COFMA é emitido o presente Parecer, que incide exclusivamente
sobre as matérias do âmbito específico de intervenção da CTSS, incluídas na CGE 2015, em especial as
atinentes ao Emprego e Segurança Social.
Na elaboração do presente Parecer foram tidos em conta o Documento CGE 2015, incluindo a CSS,
apresentado pelo Governo, bem assim como os Pareceres do TC, da UTAO e do CES já aqui sinalizados.
PARTE II – CONSIDERANDOS
1. Enquadramento Macroeconómico
A nível internacional, em 2015, a economia mundial registou um crescimento de 3%, representando um
abrandamento face a 2014 (3,3 %), explicado por uma desaceleração das economias emergentes e em
desenvolvimento que mesmo assim cresceram 4% em 2015, ou seja, o dobro das economias avançadas.
Nas economias avançadas o PIB cresceu 2,0%, uma ténue melhoria de 0,2 p.p. face a 2014, devido em parte
aos EUA que estabilizaram a sua taxa de crescimento de 2,4%, tal como em 2014, mas que mesmo assim é
superior à taxa de crescimento da Zona Euro que duplicou de 2014 para 2015, cifrando-se agora nos 1,7% (0,9%
em 2014).
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Gráfico 1 – Crescimento Económico Mundial
Portugal, em 2015, apresentou um crescimento de 1,5% em termos reais, ligeiramente abaixo da Zona Euro,
mas melhor do que em 2014, a atividade da economia continuou a apresentar uma contração (-1,4%), embora
menos acentuada que a verificada no ano anterior (-3,3%). Portugal registou, pela primeira vez na sua história,
três anos consecutivos de recessão económica (pelo menos desde que existem dados – 1960) – afigurando-se
como a recessão mais prolongada de sempre.
Quadro 1 – PIB e Principais Componentes
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Segundo o parecer técnico da UTAO – “O crescimento observado [na Economia Portuguesa] resultou do
contributo positivo da procura interna, que foi atenuado pelo contributo negativo das exportações líquidas, numa
dinâmica semelhante à observada no ano anterior. Em relação à procura interna, o contributo positivo para a
taxa de variação do PIB real em 2015 decorreu sobretudo do consumo privado e, em menor dimensão, do
investimento.O consumo público passou a contribuir positivamente, invertendo a tendência negativa desde
2010.”1.
Para a melhoria da procura interna, segundo o parecer do CES, “contribuiu (…) a declaração de
inconstitucionalidade de algumas medidas com efeito direto no rendimento e no consumo das famílias em 2015”
concluindo o CES que “a evolução da economia portuguesa em 2015 foi a de uma recuperação, ainda que
insuficiente, e que assentou de forma mais acentuada, mais do que o previsto no OE 2015, mais no crescimento
da procura interna, do que no da externa.”2
2. Evolução do Mercado do Emprego e dos Salários
O desemprego apresentou melhorias, tendo a taxa de desemprego em 2015 ficado nos 12,4%, uma redução
de 1,5 p.p. face a 2014.
O desemprego jovem continua com valores acima dos 30%, mas apresentou uma melhoria em 2014 e 2015,
fixando-se nos 31,9%.
Quadro 2 – Mercado Laboral
A população desempregada sofreu uma redução média anual de 11% (-15.1% em 2014), tendo havido um
aumento da população empregada de 1,1% (1,6% em 2014) e uma redução da população ativa de 0,6% (-1,1%
em 2014).
Se analisarmos os mesmos indicadores em termos absolutos podemos concluir que a redução em 2015 de
79,5 mil desempregados pode ser atribuída ao aumento de 49,2 mil empregados, mas também à saída de 30,4
mil portugueses da população ativa em 2015. Ou seja, a redução do desemprego deveu-se em 62% pelo
aumento do emprego e em 38% pela redução da população ativa.
1 UTAO, Análise da Conta Geral do Estado 2015, Parecer técnico n.º 6/2016, pág. 5 2 CES, Parecer sobre a Conta Geral do Estado 2015, pág. 7
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Gráfico 2 – Taxa de Desemprego e População Ativa
O Relatório do CES refere que a diminuição do desemprego inclui “uma diminuição assinalável no
desemprego jovem, mas num contexto de mercado de trabalho em que diminuíram os custos de trabalho por
unidade produzida (com redução de 0,6% nas remunerações e um aumento de 0,1% na produtividade aparente
do trabalho). Esta evolução ocorreu num quadro também marcado pela continuação de uma forte emigração e
de uma acentuada segmentação do mercado de trabalho que inclui a existência de uma elevada precariedade.”3
Durante 2015 as remunerações por trabalhador caíram 0,6%, em particular nos trabalhadores do setor
público, e verificou-se um aumento da produtividade aparente do trabalho em 0,1%, após em 2014 ter havido
uma redução de 0,5%.
3. Emprego Público
O Emprego Público manteve-se estável em 2015, tendo apenas havido uma pequena alteração positiva de
0,37%.
Quadro 3 – Emprego Público
3 CES, Parecer sobre a Conta Geral do Estado 2015, pág. 7 e 8
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Mas não podemos deixar de salientar que entre 2011 e 2015 o emprego público sofreu uma redução de
9,5%, ou seja, menos 69 mil trabalhadores, sendo que destes 72% pertenciam à Administração Central.
Gráfico 3 – Variação do Emprego Público face a Dezembro de 2011
4. Conta da Segurança Social
Em 31 de dezembro de 2015 o saldo da execução do Orçamento do Sistema de Segurança Social, na ótica
de Contabilidade Pública, no valor de 1.036,9 milhões de euros, reflete um acréscimo de 607.4 milhões de euros,
isto é, +141,5% que em igual período do ano anterior. É importante referir que mesmo retirando o valor da
transferência extraordinária do OE para compensar o défice do Sistema de Segurança Social (894,2 milhões €)
o saldo da execução do Orçamento do Sistema de Segurança Social, na ótica de Contabilidade Pública, manteria
um valor positivo de 142,7 milhões €.
Da análise à execução orçamental do ano de 2015 constata-se, em termos gerais, que a receita efetiva
evidencia um decréscimo de - 0,3 % em relação ao período homólogo de 2014, totalizando 24.602,0 milhões de
euros, e em linha com uma redução da despesa efetiva de - 2,8 % em relação ao ano de 2014, atingindo os
23.565,1 milhões de euros.
A redução da Receita é explicável pela redução de 3,8% das transferências correntes da administração
central (-319,2 milhões €), em especial devido à redução da transferência extraordinária do OE para compensar
o défice do Sistema de Segurança Social, e também pela redução das transferências do Fundo Social Europeu
em 25,7% (-215,4 milhões €) relativas ao financiamento de ações de formação profissional. Por outro lado,
importa destacar uma evolução positiva de 2,8% nas Contribuições e Quotizações, uma subida superior ao
crescimento de 1,1% do Emprego, só podendo ser justificada pelo alargamento das bases de incidência da
receita contributiva, e ainda da introdução ou alteração de taxas contributivas para certos grupos de
trabalhadores, e pela aplicação da Contribuição Extraordinária de Solidariedade, bem com pelo aumento do
RMMG.
Do lado da Despesa, a redução é justificada por dois fatores: uma redução de 2,8% das Prestações Sociais,
devido à redução de 1,2% das Pensões (em especial de Velhice (-1,4%) e de Invalidez (-3,6%)), e das
Prestações de Desemprego em 21,4%, bem como pela redução de 45,7% das despesas com Ações de
Formação Profissional.
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O Relatório do CES alerta que “para a evolução do saldo global pesou o decréscimo da despesa em 2,8%,
incluindo a diminuição da despesa com as prestações sociais, o qual foi devido, não apenas à redução do
desemprego, mas também ao decréscimo dos beneficiários de várias prestações sociais.” E que a redução da
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“despesa com as prestações de desemprego (21,4%, um valor superior ao previsto e muito acima da redução
do número de desempregados que foi 11%)” e que “a taxa de cobertura passou de cerca de 62% em 2013 para
55,3% em 2015.” Tendo “O CES várias vezes chamou a atenção do Governo para a questão da redução da
proteção social no desemprego. Volta a fazê-lo, alertando também para o elevado grau de pobreza dos
desempregados (42% em 2015).” 4
No mesmo relatório pode ler-se que o CES considera que ”a diminuição da despesa com os apoios à família,
por via das prestações familiares, e da despesa com as prestações direcionadas para o combate à pobreza,
quer a pobreza em geral (rendimento social de inserção) quer da pobreza dos idosos (pensões mínimas e
complemento solidário para idosos). O número de beneficiários baixou e parte das pensões mínimas
contributivas não foi atualizada. Trata-se de uma evolução particularmente preocupante num contexto onde o
indicador de pobreza e de exclusão social, que é usado na UE para efeitos da aplicação da estratégia Europa
2020, se situou num nível muito elevado (26,7% da população, embora com uma diminuição face a 2014, ano
em que foi de 27,5%).”
Fazendo uma análise dos dados estatísticos do Instituto de Segurança Social relativos as prestações supra
referidas pelo CES, podemos considerar que entre 2014 e 2015 existiu uma redução de 2,3% dos beneficiários
de Abono de Família, uma redução de 7,8% nos beneficiários de RSI e uma redução de 16,9% nos beneficiários
do CSI.
PARTE III – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
O autor do presente parecer reserva, nesta sede, a sua posição sobre a Conta Geral do Estado de 2015 para
a discussão em Plenário da Assembleia da República.
PARTE IV – CONCLUSÕES
Face aos considerandos que antecedem, a Comissão de Trabalho e Segurança Social conclui:
1. Compete à Assembleia da República, nos termos e para os efeitos do disposto na alínea d) do artigo
162.º da Constituição da República Portuguesa [CRP], «tomar as contas do Estado e das demais
pessoas coletivas que a lei determinar (…), com o parecer do Tribunal de Contas e os demais elementos
necessários à sua apreciação»;
2. Incumbe à Comissão de Trabalho e Segurança Social emitir, nos termos regimentais aplicáveis, o
competente Parecer à Conta Geral do Estado de 2015, incluindo a relativa à da Segurança Social;
3. O presente Parecer incidiu exclusivamente sobre os domínios do âmbito específico de intervenção da
Comissão de Trabalho e Segurança Social, incluídos na CGE 2015, em especial os atinentes ao
Emprego e Segurança Social e visa constituir um contributo para o Relatório final que se encontra em
fase de elaboração na Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa;
4. Na elaboração do presente Parecer foram tidos em conta o Documento CGE 2015, incluindo a CSS,
apresentado pelo Governo e os Pareceres do TC, da UTAO e do CES;
5. A Comissão de Trabalho e Segurança Social delibera, nos termos regimentais aplicáveis, remeter o
presente parecer à Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa.
Palácio de S. Bento, 27 de fevereiro de 2017.
O Deputado Relator, Rui Riso — O Presidente da Comissão, Feliciano Barreiras Duarte.
Nota: As conclusões foram aprovadas na reunião de 25 de janeiro de 2017.
———
4 CES, Parecer sobre a Conta Geral do Estado 2015, pág. 12
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COMISSÃO DE AMBIENTE, ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO, DESCENTRALIZAÇÃO, PODER
LOCAL E HABITAÇÃO
Parecer
I. Considerandos
1. Enquadramento
A Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa (COFMA) remeteu à Comissão de
Ambiente, Ordenamento do Território, Descentralização, Poder Local e Habitação (CAOTDPLH) a Conta Geral
do Estado (CGE) relativa ao ano económico de 2015, acompanhada dos pareceres do Tribunal de Contas (TC)
e da Unidade Técnica de Apoio Orçamental da Assembleia da República (UTAO), a fim de ser elaborado o
competente parecer.
Para a elaboração do mesmo recorremos à CGE 2015 e acedemos aos pareceres supramencionados. Para
a análise da CGE 2015, importa ter presente que a Lei do Orçamento do Estado (LOE) para 2015 (Lei n.º 82-
B/2014 de 31 de dezembro) foi aprovada pela Assembleia da República (AR) em 25 de novembro de 2014,
tendo o mesmo entrado em vigor em 1 de Janeiro de 2015.
Nos termos da alínea d) do artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), a CGE deve ser
apresentada até ao dia 31 de dezembro do ano subsequente ao qual diz respeito, tendo a mesma sido recebida
na AR em 30 de junho de 2016.
Relativamente ao parecer do TC, este deu entrada na AR a 20 de dezembro de 2015. Foi ainda considerado
o Parecer Técnico da Unidade Técnica de Apoio Orçamental da Assembleia da República (UTAO) - (Parecer
Técnico n.º 6/2016 – Análise daConta Geral do Estado de 2015, de 27 de dezembro de 2016), elaborado ao
abrigo do artigo 10.º- A da Resolução da Assembleia da Republica n.º 20/2004, de 16 de fevereiro, aditado pela
Resolução n.º 53/2006, de 7 de agosto e, posteriormente, pela Resolução n.º 57/2010, de 23 de julho e pela
Resolução n.º 62/2014, de 30 de junho, e do previsto no Plano de Atividades da UTAO - XIII Legislatura – 2.ª
Sessão Legislativa.
Cumpre-se assim o previsto no n.º 3 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República (RAR), que
define que os serviços da AR devem proceder a uma análise técnica da CGE, discriminada por áreas de
governação, remetendo-a à comissão parlamentar competente, em razão da matéria.
2. Contexto Macroeconómico Internacional e Nacional
O relatório da Conta Geral do Estado apresenta uma análise do contexto macroeconómico global que serve
de enquadramento à avaliação do desempenho da execução orçamental do Estado em 2015. Refere o
documento em análise que a conjuntura económica internacional em 2015 desacelerou relativamente a 2014,
registando uma ligeira quebra no crescimento de 3,3% em 2014 para 3% em 2015. Os principais fatores que
explicam o abrandamento económico internacional em 2015 devem-se à:
Desaceleração das economias emergentes e em desenvolvimento, em particular das economias do grupo
BRICS (Brasil, Rússia, Índia, China, África do Sul), registando-se uma recessão na Rússia e no Brasil.
Desaceleração significativa do comércio mundial, em parte decorrente do mau desempenho das
economias emergentes cujas importações registaram uma queda de 3,2% relativamente a 2014 (3,7%
em 2014 e 0,5% em 2015).
Manutenção de baixa taxa de inflação nas economias avançadas, tendo-se registado uma taxa de inflação
média na zona euro de 0%, descendo 0,4 p.p. comparativamente a 2014.
Quebra para quase metade do preço do petróleo Brent, que em 2014 registava um preço de 100USD/bbl
e em 2015 de 54USD/bbl.
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A evolução dos indicadores macroeconómicos mundiais reflete-se também na evolução da economia da zona
euro com o PIB a crescer 0,8%, dos 0,9% em 2014, para os 1,7% em 2015. Este reduzido crescimento da
economia da zona euro explica-se tendo em conta:
Evolução favorável da procura interna;
Reforço das exportações;
Diminuição do preço do petróleo;
Depreciação do euro face ao dólar (1,1 em 2015, face a 1,2 em 2014);
Melhoria das condições de financiamento dos agentes económicos, tendo em conta as políticas monetárias
não convencionais do BCE;
Menores restrições orçamentais.
Apesar de registar uma evolução positiva, a economia da zona euro sentiu ainda as consequências da crise
financeira, das dívidas soberanas e do elevado nível de endividamento, traduzida numa diminuta recuperação
do investimento privado, cujos baixos níveis de crescimento justificaram, ainda assim, a descida da taxa de
desemprego para 10,4% em dezembro de 2015, por comparação 11,3% no final de 2014.
Importa ainda referir a manutenção das baixas taxas de juro, chegando mesmo a valores nulos durante o
ano de 2015.
Relativamente à política orçamental nacional em 2015 e de acordo com os dados do INE importa destacar
os seguintes elementos relativos ao défice e à dívida:
O valor do défice das Administrações Públicas atingiu 4,4% do PIB, situando-se acima do valor de 2,7%
definido no Orçamento do Estado para 2015 (desvio de -1,7 p.p. do PIB), bem como do valor de referência
de 3% do PIB estabelecido no Pacto de Estabilidade e Crescimento, o que impossibilitou a saída do
procedimento por défice excessivo no prazo estabelecido.
Em 2015, o rácio da dívida pública atingiu 129% do PIB, mais 5,3 p.p. do que o valor inicialmente previsto
no OE2015 e menos 1,2 p.p. face a 2014.
Quanto à economia nacional, esta registou uma taxa de crescimento de 1,5%, tendo recuperado
relativamente a 2014 (0,9%). Os principais indicadores económicos registaram a seguinte evolução:
Intensificação da procura interna, refletida no aumento do consumo privado em 0,4 p.p., no aumento do
consumo público de 0,6 p.p., e no investimento que cresceu 3,9%.
Aceleração das exportações, em particular de bens que cresceram para 5,9% relativamente aos 3,6% em
2014, ao mesmo tempo que as importações de bens aumentaram para 7,9%.
O mercado de trabalho registou melhorias com uma descida na taxa de desemprego que chegou a 12,4%,
em comparação com os 13,9% verificados em 2014.
3. Análise Sectorial
Neste contexto, procede-se à análise sectorial da execução orçamental referente ao ano económico de 2015,
tendo em consideração as contas dos serviços integrados e fundos autónomos relativas ao Ministério do
Ambiente, do Ordenamento do Território e Energia, bem como as que dizem respeito às contas da Administração
Local, indo ao encontro do solicitado pela Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa.
a) Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e Energia
No Orçamento do Estado para 2015, o Ministério do Ambiente, Ordenamento do Território e Energia
apresentava um orçamento de 545,6 milhões de euros, tendo, durante o ano de 2015, esse valor aumentado
para 565,7 milhões de euros, como pode ser constatado no quadro seguinte.
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Tabela A – Análise por classificação orgânica do Subsector Estado em 2015
(Milhões de euros)
Execução Vs OrçamentoExecução Vs OrçamentoEstrutura da
OrçamentoOrçamentoCativosExecuçãoinicialfinalexecução
inicialfinalfinaisorçamentalValor%Valor%%
Orgânica
(1)(2)(3)(4)(5) = (4) - (1)(6) = (5) / (1)(7) = (4) - (2)(8) = (7) / (2)
Encargos Gerais 3 092,9 3 204,4 4,9 3 128,6 35,7 1,2 -75,9 -2,4 4,7
do Estado
Presidência do Conselho de 784,2 855,6 16,4 717,0 -67,1 -8,6 -138,5 -16,2 1,1 Ministros
Finanças 11 529,6 11 275,0 35,0 10 508,2 -1 021,4 -8,9 -766,8 -6,8 15,8
Negócios 349,7 375,1 8,4 332,7 -17,0 -4,9 -42,4 -11,3 0,5
Estrangeiros
Defesa Nacional 2 246,0 2 365,8 117,6 1 995,9 -250,1 -11,1 -369,9 -15,6 3,0
Administração 1 989,5 2 053,6 12,3 1 961,1 -28,5 -1,4 -92,5 -4,5 3,0
Interna
Justiça 1 346,6 1 467,1 6,6 1 380,6 33,9 2,5 -86,5 -5,9 2,1
Economia 3 672,1 3 824,8 197,1 3 308,6 -363,5 -9,9 -516,2 -13,5 5,0
Ambiente, do Ordenamento do
545,6 565,7 19,4 340,7 -204,9 -37,6 -225,0 -39,8 0,5 Território e da Energia
Agricultura e do 1 166,8 1 271,8 25,1 1 081,3 -85,5 -7,3 -190,5 -15,0 1,6
Mar
Saúde 13 502,0 14 383,6 34,1 13 964,6 462,6 3,4 -419,0 -2,9 21,0
Educação e 7 821,3 8 735,2 21,2 8 000,5 179,2 2,3 -734,7 -8,4 12,0
Ciência
Solidariedade e da Segurança 19 952,3 20 057,8 19,7 19 648,1 -304,2 -1,5 -409,7 -2,0 29,6 Social
1. Despesa Efetiva 68 025,0 70 545,9 518,1 66 443,3 -1 581,6 -2,3 -4 102,6 -5,8 100,0 Consolidada
Ativos financeiros 10 975,2 14 000,7 0,0 12 768,4 1 793,2 16,3 -1 232,3 -8,8
Passivos 88 472,0 88 640,7 0,0 66 416,4 -22 055,6 -24,9 -22 224,3 -25,1
financeiros
2. Despesa Total 167 472,1 173 187,2 518,1 145 628,1 -21 844,0 -13,0 -27 559,1 -15,9
Consolidada
3. Fluxos no âmbito da
16 049,1 16 645,9 15,8 16 237,6 188,5 1,2 -408,3 -2,5 Administração Central
4. Passivos 0,2 3,3 0,0 3,3 3,1 n.r. 0,0 -1,4
FRDP
5. Despesa Total não consolidada 183 521,4 189 836,4 533,9 161 869,0 -21 652,4 -11,8 -27 967,5 -14,7 (2.+3.+4.)
Fonte: Direção-Geral do Orçamento – Conta Geral do Estado 2015
Notas: (i)As colunas dos orçamentos inicial e final correspondem às dotações aprovadas e corrigidas, respetivamente, não abatidas de cativos. (ii) Os montantes da despesa encontram-se consolidados de transferências no âmbito da Administração Central. A despesa efetiva consolidada incorpora as diferenças de consolidação. Os fluxos no âmbito da Administração Central apresentam-se líquidos de diferenças de consolidação.Mapas contabilísticos: Mapa II – Despesas dos serviços integrados, por classificação orgânica, especificados por capítulos. e Mapa VII – Despesas dos serviços e fundos autónomos, por classificação orgânica, com especificação das despesas globais de cada serviço e fundo.Elementos informativos: Mapas n.os 19 e 20 – Despesas cruzadas, nos serviços, segundo as classificações económica/orgânica e funcional/orgânica, respetivamente; Mapas n.os 28 e 29 – Despesas cruzadas, nos serviços e fundos autónomos, segundo as classificações económica/orgânica e funcional/orgânica, respetivamente.
a.a) No que se refere à execução orçamental de 2015, o Ministério do Ambiente, do Ordenamento do
Território e Energia executou 66,8 milhões de euros. No mapa seguinte, podem aferir-se as despesas dos
serviços integrados por classificação orgânica.
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Tabela B – Despesas dos serviços integrados por classificação orgânica em 2015
DESIGNAÇÃO ORGÂNICAIMPORTÂNCIAS EM EUROS
POR CAPÍTULOSPOR MINISTÉRIOS
09 – AMBIENTE, DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E
DA ENERGIA66 787 187,89
AÇAO GOVERNATIVA 3 407 862,70
SERVIÇOS GERAIS DE APOIO, ESTUDO, COORDENAÇAO 9 838 596,33
E CONTROLO
SERVIÇOS NA AREA DA CONS. DA NATUREZA, DO 8 790 248,34
AMBIENTE E DO ORDENAM. DO TERRITORIO
SERVIÇOS NA AREA DA ENERGIA 20 355 000,48
SERVIÇOS NA AREA DA HABITAÇAO 167 764,00
PROJETOS 24 227 716,04
Fonte: Direção-Geral do Orçamento – Conta Geral do Estado 2015
a.b) Relativamente ao desempenho dos serviços e fundos autónomos do Ministério do Ambiente, Ordenamento do Território e Energia apresentam-se de seguida os Mapas C e D, relativos à execução orçamental da despesa no valor de 385 milhões de euros e da receita, de 718 milhões de euros.
Tabela C – Despesas dos serviços e fundos autónomos, por classificação orgânica, com especificação das despesas globais de cada serviço e fundo
IMPORTÂNCIAS EM DESIGNAÇÃO
EUROS
09 AMBIENTE, DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E DA ENERGIA
AGENCIA PORTUGUESA DO AMBIENTE, IP 63 968 296,20
COSTA POLIS SOC PARA O DESENVOLVIMENTO DO PROG POLIS NA COSTA DA 1 245 008,54
CAPARICA, SA
ENTIDADE NACIONAL PARA O MERCADO DE COMBUSTÍVEL, EPE 27 845 806,90
ENTIDADE REGULADORA DOS SERVIÇOS DAS ÁGUAS E DOS RESIDUOS 5 051 420,81
ENTIDADE REGULADORA DOS SERVIÇOS ENERGÉTICOS, IP 7 838 690,49
FUNDO DE INTERVENÇAO AMBIENTAL 1 150 028,48
FUNDO DE PROTEÇAO DOS RECURSOS HIDRICOS 8 140 222,73
FUNDO PARA A CONSERVAÇAO DA NATUREZA E DA BIODIVERSIDADE 392 705,72
FUNDO PORTUGUES DE CARBONO 90 922 261,98
INSTITUTO DA HABITAÇAO E DA REABILITAÇAO URBANA 72 558 537,32
LABORATORIO NACIONAL DE ENERGIA E GEOLOGIA, IP 15 442 652,45
MARINA DO PARQUE DAS NAÇOES – SOC CONCESSIONARIA DA MARINA PARQUE DAS 1 630 602,26
NAÇOES, SA
PARQUE EXPO, 98, SA 33 591 476,67
POLIS LITORAL NORTE, SA 12 661 447,93
POLIS LITORAL RIA DE AVEIRO, SA 8 869 677,00
POLIS LITORAL RIA FORMOSA, SA 14 606 349,92
POLIS LITORAL SUDOESTE-SOC. PARA A REQ. E VALOR DO SUD ALENTEJANO E C 9 094 013,00
VICENTINA
PORTO VIVO, SRU - SOCIEDADE DE REABILITAÇÃO URBANA 8 321 928,40
VIANAPOLIS, SOC. PARA O DESENVOLVIMENTO DO PROG POLIS EM VIANA DO CASTELO, 1 588 398,29
SA
SOMA384 919 525,09
Fonte: Direção Geral do Orçamento – Conta Geral do Estado 2015.
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Tabela D – Receitas dos serviços e fundos autónomos, por classificação orgânica, com especificação das receitas globais de cada serviço e fundo
IMPORTÂNCIAS EM DESIGNAÇÃO
EUROS
09 AMBIENTE, DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E DA ENERGIA
AGENCIA PORTUGUESA DO AMBIENTE, IP 121 797 352,34
COSTA POLIS SOC PARA O DESENVOLVIMENTO DO PROG POLIS NA COSTA DA 1 245 008,54
CAPARICA, SA
ENTIDADE NACIONAL PARA O MERCADO DE COMBUSTÍVEL, EPE 47 750 746,69
ENTIDADE REGULADORA DOS SERVIÇOS DAS ÁGUAS E DOS RESIDUOS 16 677 281,61
ENTIDADE REGULADORA DOS SERVIÇOS ENERGÉTICOS, IP 18 072 323,22
FUNDO DE INTERVENÇAO AMBIENTAL 9 624 901,05
FUNDO DE PROTEÇAO DOS RECURSOS HIDRICOS 17 126 702,77
FUNDO PARA A CONSERVAÇAO DA NATUREZA E DA BIODIVERSIDADE 1 889 544,20
FUNDO PORTUGUES DE CARBONO 238 942 344,99
INSTITUTO DA HABITAÇAO E DA REABILITAÇAO URBANA 96 512 271,60
LABORATORIO NACIONAL DE ENERGIA E GEOLOGIA, IP 16 782 503,74
MARINA DO PARQUE DAS NAÇOES - SOC CONCESSIONARIA DA MARINA PARQUE 1 998 741,35
DAS NAÇOES, SA
PARQUE EXPO, 98 SA 69 848 931,71
POLIS LITORAL NORTE, SA 12 661 477,93
POLIS LITORAL RIA DE AVEIRO, SA 8 869 677,00
POLIS LITORAL RIA FORMOSA, SA 14 606 349,92
POLIS LITORAL SUDOESTE-SOC. PARA A REQ. E VALOR DO SUD ALENTEJANO E C 9 094 013,00
VICENTINA
PORTO VIVO, SRU – SOCIEDADE DE REABILITAÇÃO URBANA 13 343 386,72
VIANAPOLIS, SOC. PARA O DESENVOLVIMENTO DO PROG POLIS EM VIANA DO 1 588 398,29
CASTELO, SA
SOMA718 431 956,67
Fonte: Direção Geral do Orçamento – Conta Geral do Estado 2015
a.c) Em termos de despesa, no que concerne às responsabilidades contratuais plurianuais, o Ministério do Ambiente Ordenamento do
Território e Energia apresentava no final do ano de 2015, em serviços integrados e em serviços e fundos autónomos um total de 13.639
milhões de euros.
Tabela E – Responsabilidades contratuais plurianuais dos Serviços Integrados e Serviços e Fundos
Autónomos
MINISTÉRIO / SERVIÇOSPAGAMENTOS EM 2015
09 – AMBIENTE, DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E DA ENERGIA
ESTADO 43 959,39
SERVIÇOS E FUNDOS AUTÓNOMOS 13 595 862,73
TOTAL MINISTÉRIO13 639 822,12
Fonte: Direção-Geral do Orçamento – Conta Geral do Estado 2015
a.d) Quanto à despesa em projetos programa do Ministério do Ambiente, Ordenamento do Território e Energia, o subsetor dos Serviços e
Fundos Autónomos (incluindo as Entidades Públicas Reclassificadas - EPR) representa 85,84% do total da despesa (106 milhões de euros),
sendo que as EPR são responsáveis por 45% do valor total). Em termos de programas executores, é o da Economia que se destaca com
uma despesa de 2,423 milhões de euros (62,7% do total). O programa relativo ao Ministério do Ambiente, Ordenamento do Território e
Energia representa 2,7%.
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Tabela F – Despesa em Projetos por programa
Execução SIExecução SFA e EPREstrutu
Totalra
SIEstruturaSFAEstruturaEPREstrutura
Programas Orçamentais (M€) (%)
(M€) (%) (M€) (%) (M€) (%)
(2)=(1)/(4)=(3)/(6)=(5)/(7)=(1)+(3)(8)=(7)/
(1)(3)(5)Desp
Desp totalDesp totalDesp total+(5)total
PO01 – Órgãos de Soberania - 1 0,1 - 1
PO02 – Governação e Cultura 23 14,7 49 4,2 - 72 1,9
PO03 – Finanças e Administração 1 0,4 4 0,4 - 5 0,1 Pública
PO05 – Representação Externa 7 4,6 - - 7 0,2
PO06 – Defesa 4 2,7 0 - 4 0,1
PO07 – Segurança Interna 59 37,4 2 0,2 - 61 1,6
PO08 – Justiça 7 4,2 25 2,2 - 32 0,8
PO09 – Economia 18 11,7 248 21,2 2 157 84,9 2 423 62,7
PO10 – Ambiente, Ordenamento 15 9,8 43 3,7 48 1,9 106 2,7
do Território e Energia
PO11 – Agricultura e Mar 14 9,2 415 35,6 171 6,7 601 15,5
PO12 – Saúde - 3 0,3 36 1,4 39 1,0
PO13 – Ensino Básico e Secundário e Administração 6 4,1 - 120 4,7 127 3,3 Escolar
PO14 – Ciência e Ensino Superior 0 0,1 364 31,2 7 0,3 371 9,6
PO15 – Solidariedade, Emprego e 2 1,1 13 1,1 0 15 0,4 Segurança Social
Despesa Total1571001 1681002 5401003 865100
Despesa Efetiva157 100930802 090823 17782
Por memória SI (M€) SFA (M€) EPR (M€)
Ativos Financeiros - 235 0 12,1
Passivos Financeiros - 4 450
Fonte: Direção-Geral do Orçamento – Conta Geral do Estado 2015 Nota: Exclui transferências do OE para os Serviços e Fundos Autónomos
b) Administração Local
A Administração Local registou em 2015 um saldo global de 741,3 milhões de euros. Uma maior execução
da receita face ao previsto, de mais 146,2 milhões de euros, ocorreu devido ao desvio positivo na receita fiscal
em 49,4 milhões de euros e na venda de bens e serviços correntes em mais 124,1 milhões de euros.
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Tabela G – Conta Consolidada das Administrações Públicas (ótica da contabilidade pública).
Ad CentralServiços e
Ad. Seg.e Ad Local eAd.EstadoFundos
CentralSocialSegurançaRegionalPúblicasAutónomos
Social
Receita corrente42 750,625 537,853 086,524 584,767 350,88 736,473 275,3
Impostos diretos 18 245,8 19,2 18 265,0 0,0 18 265,0 3 216,0 21 481,0
Impostos indiretos 20 603,7 1 253,3 21 857,0 184,5 22 041,5 1 059,7 23 101,2
Contribuições para Segurança Social, 611,6 3 989,2 4 600,8 14 043,2 18 644,0 18,8 18 662,8
CGA, ADSE
Transferências correntes 629,0 16 706,1 2 218,9 9 650,6 1 267,1 2 875,1 1 415,6
Administrações Públicas 561,1 16 193,7 1 638,5 9 027,1 63,2 2 665,5 2,0
Estado — 14 676,6 — 8 888,2 — 2 589,2 —
Serviços e Fundos Autónomos 439,6 2,0 2,0 138,9 2,0 55,2 2,0
Segurança Social 101,8 1 473,6 1 575,3 — — 21,1 —
Administração Regional 0,2 4,4 4,6 0,0 4,6 — —
Administração Local 19,5 37,0 56,6 0,0 56,6 — —
Outras 67,9 512,4 580,4 623,5 1 203,9 209,7 1 413,6
Outras receitas correntes 2 660,0 3 553,5 6 127,7 706,4 6 834,1 1 565,0 8 330,5
Diferenças de conciliação 0,5 16,5 17,0 0,0 299,1 1,7 284,2
Receita de capital136,51 221,01 051,317,31 067,11 343,21 720,8
Venda de Bens de Investimento55,359,8115,115,8131,0111,1242,0
Transferências de capital 37,7 1 129,0 848,4 1,5 848,1 1 208,7 1 365,1
Administrações Públicas 15,2 309,5 6,4 1,5 6,0 685,8 0,1
Estado — 305,2 — 1,5 - 670,7 —
Serviços e Fundos Autónomos 13,0 0,1 0,1 0,0 0,1 15,1 0,1
Segurança Social 0,0 0,4 0,4 — — 0,0 —
Administração Regional 0,0 3,8 3,8 0,0 3,8 — —
Administração Local 2,1 0,0 2,1 0,0 2,1 — —
Outras 22,6 819,5 842,1 0,0 842,1 523,0 1 365,0
Outras receitas de capital 43,4 28,9 72,3 0,0 72,3 23,4 95,7
Diferenças de conciliação 0,0 3,3 15,4 0,0 15,7 0,0 18,0
Receita efetiva42 887,126 758,854 137,724 602,068 417,810 079,674 996,1
Despesa corrente47 111,124 691,356 600,523 531,969 812,07 633,074 633,2
Despesas com o pessoal 9 090,0 3 405,6 12 495,6 248,1 12 743,7 3 474,5 16 218,2
Aquisição de bens e serviços 1 627,4 8 775,3 10 400,1 64,9 10 465,0 3 039,9 13 504,9
Juros e outros encargos 7 096,0 474,1 7 476,1 2,8 7 478,9 320,9 7 743,4
Transferências correntes 28 842,2 11 183,2 24 834,4 22 666,2 37 180,2 559,1 35 068,9
Administrações Públicas 26 338,8 708,1 11 855,9 1 339,0 2 874,5 20,8 225,0
Estado — 447,7 — 157,3 — 9,3 —
Serviços e Fundos Autónomos 14 916,3 52,0 225,0 1 134,7 225,0 4,4 225,0
Segurança Social 8 833,1 195,3 9 028,4 — — 7,1 —
Administração Regional 0,0 0,1 0,1 40,9 41,0 — —
Administração Local 2 589,5 13,0 2 602,5 6,1 2 608,6 — —
Outras 2 503,3 10 475,1 12 978,4 21 327,2 34 305,7 538,3 34 844,0
Subsídios 119,1 620,1 739,3 502,6 1 241,8 111,5 1 353,4
Outras despesas correntes 336,4 232,2 568,7 47,2 615,9 127,1 743,0
Diferenças de conciliação 0,0 0,7 86,5 0,0 86,5 0,0 1,4
Despesa de capital1 382,42 608,63 684,933,33 716,61 898,54 925,7
Investimento 286,8 2 130,4 2 417,2 26,1 2 443,2 1 567,2 4 010,4
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II SÉRIE-A — NÚMERO 134 114
Ad CentralServiços e
Ad. Seg.e Ad Local eAd.EstadoFundos
CentralSocialSegurançaRegionalPúblicasAutónomos
Social
Transferências de capital 1 015,6 477,2 1 186,7 7,2 1 192,3 298,2 802,4
Administrações Públicas 967,8 27,6 689,3 0,0 687,8 6,8 6,4
Estado — 12,3 — 0,0 — 0,5 —
Serviços e Fundos Autónomos 297,4 2,8 6,4 0,0 6,4 6,1 6,4
Segurança Social 1,6 0,0 1,6 — — 0,3 —
Administração Regional 466,5 0,0 466,5 0,0 466,5 — —
Administração Local 202,3 12,5 214,8 0,0 214,8 — —
Outras 47,8 449,6 497,4 7,2 504,6 291,4 796,0
Outras despesas de capital 79,9 1,0 81,0 0,0 81,0 31,8 112,8
Diferenças de conciliação 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 1,3 0,0
Despesa efetiva48 493,527 300,060 285,323 565,173 528,59 531,579 558,8
Saldo global-5 606,4-541,2-6 147,61 036,9-5 110,7548,1-4 562,7
(em percentagem do PIB)-3,1%-0,3%-3,4%0,6%-2,8%0,3%-2,5%
Por memória:
Saldo corrente -4 360,5 846,5 -3 514,0 1 052,8 -2 461,2 1 103,4 -1 357,8
Saldo de capital -1 245,9 -1 387,7 -2 633,6 -15,9 -2 649,5 -555,4 -3 204,9
Saldo primário 1 489,6 -67,0 1 328,5 1 039,7 2 368,2 869,0 3 180,7 Fonte: Conta Geral do Estado 2015 – Direção-Geral do Orçamento; Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, IP, Direção Regional do Orçamento das Regiões Autónomas (DROC-RAM, DROT-RAA), Direção-Geral das Autarquias Locais (SIIAL)
Nota: A conta consolidada da AL incorpora informação dos municípios e uma estimativa para o restante universo da AL:
A influenciar a receita fiscal destacou-se o IMT com um valor de mais 123,6 milhões de euros e o IUC com
mais 59,4 milhões de euros, que compensaram a execução abaixo do previsto da derrama e do IMI que diminui
em 6,6 milhões de euros e 99,1 milhões de euros, respetivamente.
Gráfico A – Saldo global da receita e despesa (milhões de euros)
Fonte: Direção-Geral do Orçamento, com base nos dados do SIIAL - DGAL – Conta Geral do Estado 2015
O aumento na despesa de mais 229,6 milhões de euros ocorreu devido à despesa corrente, de mais 397,5
milhões de euros, uma vez que a despesa de capital ficou aquém do previsto em 167,9 milhões de euros. O
comportamento da despesa corrente deve-se à execução das aquisições de bens e serviços e das transferências
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correntes a qual foi mitigada pela execução inferior à prevista em subsídios e juros e outros encargos. Em 2015,
apesar despesa apresentar uma execução superior à esperada, os pagamentos efetuados no âmbito do PAEL
totalizaram 11,8 milhões de euros, valor inferior aos 74 milhões de euros previstos.
Face a 2014, verificou-se uma melhoria do saldo da Administração Local, resultado de uma quebra da
despesa de 0,3% combinada com um aumento da receita de 4,4%. Excluindo o efeito dos pagamentos efetuados
no âmbito do PAEL, o saldo situou-se em 753,1 milhões de euros, face a 540,3 milhões de euros no ano anterior.
O aumento da receita resultou essencialmente do comportamento da receita corrente (+4,9%), destacando-
se o crescimento da receita fiscal (+6,2%), em particular do IMT e do IMI, bem como das transferências
realizadas no âmbito do Regime Financeiro das Autarquias Locais e das Entidades Intermunicipais (RFALEI)
(+6,2%), uma vez que a dotação orçamental foi superior à registada no ano anterior.
Relativamente à despesa, a diminuição de 0,3% está influenciada pelo menor volume de pagamentos
efetuados no âmbito do PAEL (11,8 milhões de euros), valor que compara com os 123,2 milhões de euros
registados no ano transato). Excluindo este efeito, a despesa evidenciou um crescimento de 1,5%,
principalmente determinado pelo acréscimo do investimento como reflexo de pagamentos no âmbito de projetos
cofinanciados e das aquisições de bens e serviços.
Parecer do Tribunal de Contas
De acordo com o parecer do TC relativo à CGE 2015, o tribunal procedeu à avaliação da implementação das
86 recomendações que fez no âmbito do parecer da CGE de 2013, tendo concluído que 53,5% das deficiências
subjacentes a 46 recomendações foram corrigidas, total ou parcialmente. Por outro lado, 37 recomendações
ficaram por cumprir e 3 recomendações foram mesmo prejudicadas devido à alteração das circunstâncias que
as motivaram. Segundo o parecer do tribunal, o incumprimento de certas recomendações é devido à permanente
“não correção das deficiências identificadas pelo Tribunal”, sem que se tenham apresentado “justificações
atendíveis para o seu não acolhimento”. Ainda assim e no âmbito das matérias desta comissão, o Tribunal de
Contas procede a uma recomendação relativa aos fluxos financeiros com as regiões autónomas e autarquias
locais, visando: “A inclusão no OE e na CGE de informação completa e agregada sobre os fluxos financeiros
para as Regiões Autónomas e para as Autarquias Locais, em cumprimento do disposto no artigo 76.º, n.º 7, da
LEO.”.
II. Opinião da Deputada Relatora
Com a presente análise à Conta Geral do Estado de 2015 verificaram-se os propósitos orçamentais, assim
como a qualidade da despesa produzida, recorrendo à Conta Geral do Estado 2015, ao Parecer do Tribunal de
Contas, assim como à informação produzida pelos serviços técnicos da Assembleia da República.
Ainda que a opinião da relatora seja facultativa, nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do RAR, e de esta se
eximir nesta sede de emitir quaisquer considerações políticas sobre a Conta Geral do Estado relativa ao ano
económico de 2015, a Deputada Relatora limitou-se a analisar, comparar constatar os números e indicadores
constantes nos referidos documentos.
III. Conclusões
I – A Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa remeteu, nos termos legais e
regimentais aplicáveis, à Comissão de Ambiente, Ordenamento do Território, Descentralização, Poder Local e
Habitação a Conta Geral do Estado de 2015, acompanhada do Pareceres do Tribunal de Contas e da Unidade
Técnica de Apoio Orçamental da Assembleia da República, para efeitos de elaboração do competente Parecer
efetuado nas áreas de competência material da 11.ª Comissão.
II – A Conta Geral do Estado de 2015 foi apresentada à Assembleia da República em cumprimento dos
prazos legais aplicáveis.
III – Nos serviços integrados do Ministério do Ambiente, Ordenamento do Território e Energia, na Conta Geral
do Estado de 2015, aferimos um aumento da despesa em 9,6 milhões de euros, na execução orçamental,
passando dos 57,2 milhões de euros registados em 2014, para os 66,8 milhões de euros em 2015.
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IV – Nos serviços e fundos autónomos do Ministério do Ambiente, Ordenamento do Território e Energia, na
Conta Geral do Estado de 2015, constatamos uma subida da despesa, dos 282 milhões de euros, em 2014,
para os 385 milhões de euros, em 2015.
V – Nas receitas dos serviços e fundos autónomos do Ministério do Ambiente, Ordenamento do Território e
Energia, na Conta Geral do Estado de 2015, identificamos um crescimento dos 529 milhões de euros, em 2014,
para os 718 milhões de euros, em 2015 devido a um desvio positivo da receita fiscal.
VI – A Conta Geral do Estado de 2015 assinala que a Administração Local registou um saldo global de 441,3
milhões de euros, com uma execução da receita de mais 146,2 milhões de euros, devido ao desvio positivo na
receita fiscal de mais 49,4 milhões de euros e na venda de bens e serviços correntes em mais 124,1 milhões de
euros.
A Conta Geral do Estado de 2015 reflete que o subsector da Administração Local representa 0,25% do PIB.
VII – A Comissão de Ambiente, Ordenamento do Território, Descentralização, Poder Local e Habitação emite
o presente parecer e, nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República,
decide remetê-lo à Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa.
Palácio de São Bento, 18 de janeiro de 2017.
A Deputada Relator, Maria da Luz Rosinha — O Vice-Presidente da Comissão, Manuel Frexes.
Nota: As conclusões foram aprovadas, na reunião de 25 de janeiro de 2017.
———
COMISSÃO DE CULTURA, COMUNICAÇÃO, JUVENTUDE E DESPORTO
Parecer
PARTE I – CONSIDERANDOS
1. Nota Introdutória
A Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa remeteu, nos termos legais e
regimentais aplicáveis, à Comissão de Cultura, Comunicação, Juventude e Desporto a “Conta Geral do Estado
relativa ao ano económico de 2015” a fim de esta elaborar o respetivo parecer.
De acordo com o regulamento, são atribuições da Comissão de Cultura, Comunicação, Juventude e
Desporto:
a) Apreciar os projetos e as propostas de lei, as propostas de alteração, os tratados e acordos submetidos à
Assembleia, e produzir os respetivos pareceres;
b) Votar na especialidade os textos aprovados na generalidade, pelo Plenário;
c) Apreciar, em matérias da sua competência, as petições dirigidas à Assembleia;
d) Acompanhar, apreciar e pronunciar-se, nos termos da Constituição e da lei, sobre a participação de
Portugal no processo de construção da União Europeia e sobre as iniciativas europeias que sejam da sua
competência;
e) Inteirar-se das questões políticas e administrativas que sejam da sua competência e fornecer à
Assembleia, quando esta o julgar conveniente, os elementos necessários à apreciação dos atos do Governo e
da Administração;
f) Verificar o cumprimento pelo Governo e pela Administração das leis e resoluções da Assembleia, podendo
sugerir a esta as medidas consideradas convenientes;
g) Propor ao Presidente da Assembleia a realização, no Plenário, de debates temáticos, sobre matéria da
sua competência, para que a Conferência de Líderes decida da sua oportunidade e interesse;
h) Elaborar e aprovar o seu regulamento;
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i) Participar nas reuniões periódicas das Comissões congéneres dos Parlamentos Nacionais dos países da
União Europeia e do Parlamento Europeu;
j) Garantir a articulação com as delegações parlamentares e os grupos parlamentares de amizade e outros;
k) Elaborar o Plano, Orçamento e Relatório das suas atividades, por sessão legislativa.
Serviram de apoio à elaboração do presente parecer, para além do próprio documento “Conta Geral do
Estado – Ano de 2015” e seus anexos, o parecer do Conselho Económico Social (CES), o parecer do Tribunal
de Contas e o parecer da Unidade Técnica do Apoio Orçamental (UTAO).
O Orçamento do Estado para 2015 (OE/2015) foi aprovado pelaLei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro, que
estabelece as normas para a execução orçamental e, ainda, as circulares emitidas pela Direção-Geral do
Orçamento (DGO).
No que respeita à Administração Central, de salientar que o Orçamento do Estado para 2015 foi objeto de
uma alteração:
Lei n.º 159-E/2015, de 30 de dezembro – Primeira alteração à Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro
(Orçamento do Estado para 2015).
2. Enquadramento macroeconómico
O ano 2015, caracterizado por um abrandamento do crescimento da economia a nível mundial, assistiu a
uma melhoria da economia da zona do euro, tendo o PIB registado um aumento de 1,7% em termos homólogos
reais (0,9% em 2014), com suporte na evolução favorável da procura interna e das exportações. Esta melhoria
foi influenciada pelos preços baixos do petróleo, pela depreciação do euro face ao dólar e pela melhoria das
condições de financiamento dos agentes económicos, impulsionada pela implementação de medidas de política
monetária não convencionais do Banco Central Europeu (BCE). Contudo, na sequência da crise financeira
internacional e da crise das dívidas soberanas na área do euro, dado o elevado endividamento público e privado
em alguns países, o investimento privado não apresentou ainda um crescimento suficientemente robusto, o que
se refletiu numa melhoria apenas gradual do mercado de trabalho. As taxas de juro de curto prazo na área do
euro desceram ao longo de 2015, com a Euribor a três meses a situar-se num valor nulo, em média, no conjunto
do ano de 2015.
Neste enquadramento, a economia portuguesa cresceu 1,6% em termos reais (0,9% em 2014), reforçando
a recuperação iniciada em 2013. Face a 2014, o contributo da procura interna intensificou-se, fruto de uma
aceleração generalizada das componentes da despesa, enquanto a procura externa líquida registou um
contributo menos negativo, traduzindo-se numa aceleração das exportações mais pronunciada do que a das
importações.
A taxa de desemprego em 2015 recuou 1,5 p.p., fixando-se nos 12,4%. De acordo com os dados do Inquérito
ao Emprego, para esta evolução concorreu uma redução média anual de 11% da população desempregada (-
15,1% em 2014) e um aumento da população empregada de 1,1% (1,6% no período homólogo). O crescimento
observado do emprego foi particularmente visível ao nível da indústria transformadora (4,1%) e serviços (2%),
enquanto a diminuição do desemprego ocorreu sobretudo ao nível dos desempregados de longa duração (-
13,7%). No seu conjunto, esta evolução reflete-se numa redução da população ativa em 0,6% (-1,1% em 2014),
com a taxa de atividade a fixar-se nos 50,3%.
3. Análise Setorial
3.1. Transferências entre o Estado e o setor empresarial
Os fluxos financeiros entre o Estado e o conjunto das empresas públicas e prestadoras de serviço público
atingiram em 2015 cerca de 5.771 milhões de euros, o que representa um decréscimo na ordem de 1.213
milhões de euros relativamente a 2014, em resultado, principalmente, da diminuição dos empréstimos
concedidos pelo Estado/DGTF às empresas públicas não financeiras.
Estes dados estão demonstrados no quadro infra:
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Destacam-se das dotações de capital realizadas em numerário no ano de 2015 as seguintes operações
concretizadas nas empresas públicas que integram o perímetro de consolidação das administrações públicas:
Metropolitano de Lisboa, EPE (189,3 milhões de euros); IP Infraestruturas de Portugal, SA (1.617,3 milhões de
euros); CP – Comboios de Portugal, EPE (683,5 milhões de euros); EDIA – Empresa de Desenvolvimento e
Infraestruturas do Alqueva, SA (17,5 milhões de euros); Parpública, SGPS, SA (295 milhões de euros); e
Parparticipadas, SGPS, SA (52,5 milhões de euros).
Juntam-se também os aumentos de capital da CARRIS, da STCP e dos hospitais empresa, no montante
global de 168,3 milhões de euros. Por fim, e no âmbito do processo de aplicação de medidas de resolução ao
Banif – Banco Internacional do Funchal, SA, foi realizado um aumento do capital social daquela Instituição no
montante de 1.766 milhões de euros.
Já no que diz respeito ao montante das indemnizações compensatórias a empresas públicas e privadas
prestadoras de serviço público referentes a 2015, processadas pela Direcção-Geral do Tesouro e Finanças, foi
de 56 milhões de euros, refletindo uma redução de 70 milhões de euros. Este decréscimo deveu-se sobretudo:
ao pagamento à PT Comunicações, em 2014, da totalidade da compensação financeira devida no âmbito do
Acordo de Revogação do Contrato de Concessão do Serviço Público de Telecomunicações; à eliminação, em
2015, da atribuição de indemnizações compensatórias à CARRIS e STCP; à transferência para a tutela setorial
da responsabilidade com o pagamento de indemnizações compensatórias e/ou compensações financeiras
relativamente à CP (empresa pública reclassificada em setembro de 2015). No quadro infra consta a despesa
com indemnizações compensatórias:
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Por fim, importa destacar que em 2014 a contribuição para o audiovisual afeta à RTP estava classificada
como «Venda de bens e serviços correntes», passando em 2015 a estar classificada em Taxas (173,3 milhões
de euros, em 2015, face a 180,9 milhões de euros, em 2014). Daí que no capítulo das «Venda de bens e serviços
correntes» se tenha verificado um decréscimo da cobrança (de - 19,7%), sobretudo explicado pela
reclassificação da contribuição para o audiovisual afeta à RTP, que passou a ser contabilizada como taxas em
2015.
3.2. Despesa consolidada por programas orçamentais
A execução da despesa da Administração Central em termos consolidados foi de 94,6% face ao orçamento
corrigido abatido de cativos (94,9% em 2014). O desvio favorável é sobretudo explicado pelos Programas
Orçamentais «Ambiente, Ordenamento do Território e Energia» e «Ciência e Ensino Superior», cuja execução
ficou abaixo dos 85%, logo seguidos dos Programas «Gestão da Dívida Pública», «Finanças e Administração
Pública», «Saúde» e «Solidariedade, Emprego e Segurança Social», os quais, apesar de apresentarem graus
de execução consideráveis, representam um contributo elevado para o total, devido à dimensão das dotações
que lhes estão afetas.
As despesas dos Programas Orçamentais correspondem a projetos ou atividades. A componente de
atividades representou 95,6% da despesa efetiva (95,3% em 2014), destacando-se os programas orçamentais
da «Solidariedade, Emprego e Segurança Social» e da «Saúde», que representam 59% da despesa efetiva em
Atividades da Administração Central. No que se refere aos Projetos, destacam-se os Programas da «Economia»,
«Agricultura e Mar», e «Ciência e Ensino Superior», representando 86,4% do total da execução em Projetos da
Administração Central. O Financiamento Nacional representou cerca de 97% do total da despesa consolidada
(97,3% quando utilizado o universo comparável e 96,8% em 2014), sendo os restantes 3% objeto de
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Financiamento Europeu. A despesa associada a Atividades, com Financiamento Europeu, representou 1,3% do
total da respetiva despesa, enquanto 22,4% das despesas destinadas a Projetos também tiveram esta forma de
financiamento.
Os Programas Orçamentais com maior peso na despesa foram os Programas «Solidariedade, Emprego e
Segurança Social», «Saúde», «Gestão da Dívida Pública» e «Ensino Básico e Secundário e Administração
Escolar», representando cerca de 67,6% do total (68,3% quando utilizado o universo comparável e 67,7% em
2014). Considerando ainda os programas «Finanças e Administração Pública», «Economia» e «Órgãos de
Soberania», a representatividade deste conjunto de políticas atinge 83,8% do total (83,9% quando utilizado o
universo comparável e 83,4% em 2014).
3.3. Governação e Cultura (PO02)
O âmbito de intervenção da Presidência do Conselho de Ministros (PCM) foi sistematizado em torno de quatro
pilares:
a. institucional, cidadania e igualdade, segurança e informações;
b. cultura;
c. desenvolvimento regional, migrantes, modernização administrativa; e
d. administração local, desporto e juventude e comunicação social.
Esta diversidade de políticas públicas prosseguidas no centro de Governo espelhou-se na dimensão e
composição do Programa Orçamental 02 – Governação e Cultura.
A Secretaria-Geral da Presidência do Conselho de Ministros é a entidade coordenadora do Programa. Sob a
mesma coordenação coexistem entidades da Administração Central do Estado – Direta e Indireta –, Entidades
Públicas Reclassificadas, órgãos consultivos e outras estruturas e setor empresarial do Estado. Este programa
orçamental envolveu também um grande número de tutelas.
Com um orçamento consolidado de 849,3 milhões de euros, a taxa de execução orçamental foi de 85,4%,
resultando num valor executado de 724,9 milhões de euros. Face ao ano transato, é de registar um aumento de
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despesa de 60,1 milhões de euros, decorrente da inclusão, no perímetro orçamental do Programa, da Agência
para o Investimento e Comércio Externo, E.P.E. – AICEP, bem como da Fundação Centro Cultural de Belém –
CCB e da Fundação Luso-Americana para o Desenvolvimento – FLAD, entidades que executaram despesa no
valor global de 74 milhões de euros.
Apenas 5,7% das despesas do PO02 são referentes a despesas de capital, sendo as restantes despesas
correntes. As despesas com o pessoal representam 40,4% do total da despesa, ao passo que a aquisição de
bens e serviços correntes corresponde a 33,1%. Em termos funcionais, a despesa do PO02 é sobretudo
direcionada para serviços «culturais, recreativos e religiosos» (60,6%), seguindo-se os «Serviços Gerais da
Administração Pública» (13,9%).
No que concerne à dimensão de resultados importa referir que, em 2015, em sede de preparação do
Orçamento do Estado (OE) foram definidos oito objetivos de política e nove indicadores em torno de três eixos:
a. Descentralização, competitividade e desenvolvimento regional;
b. Políticas públicas transversais; e
c. Cultura.
O coordenador do Programa, em estreita articulação com as entidades responsáveis pela execução da
política ou pela recolha desses dados, promoveu um exercício de alinhamento das prioridades políticas
expressas pelas tutelas, operacionalizando-as nos instrumentos de gestão (QUAR – Quadro de Avaliação e
Responsabilização e Plano de Atividades) das entidades envolvidas. A metodologia adotada favorece o
alinhamento da dimensão de recursos com a de resultados, permitindo assim dar cumprimento à avaliação do
Programa e à reorientação dos orçamentos, conforme resulta da letra e espírito da Lei de Enquadramento
Orçamental.
O Programa registou uma média de execução de 97% dos objetivos definidos, o que sugere um nível de
desempenho em linha com o planeado. As metas de quatro dos oito objetivos de política foram ligeiramente
superadas e apenas um objetivo («valorizar a aproximação ao cidadão através da expansão da rede de postos
de atendimento») registou uma taxa de execução inferior a 40%.
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Tendo em conta a composição da despesa do Programa importa reter: 94,3% reportam a despesas correntes
e apenas 5,7% são referentes a despesas de capital. O peso das despesas com o pessoal representa 40,4%
do total da despesa, ao passo que a aquisição de bens e serviços correntes corresponde a 33,1%. A taxa de
execução orçamental face ao orçamento foi de 85%, a que correspondem 724,9 milhões de euros, incluindo
ativos financeiros (5 milhões de euros). Face ao ano transato, é de registar um aumento de despesa de 55,8
milhões de euros, decorrente da inclusão no perímetro da Agência para o Investimento e Comércio Externo,
EPE – AICEP, assim como da Fundação Centro Cultural de Belém – CCB e da Fundação Luso-Americana para
o Desenvolvimento – FLAD, entidades que executaram despesa no valor global de 74 milhões de euros.
A «Despesa por medidas do Programa» evidencia que a execução orçamental do PO02 é sobretudo
direcionada para serviços culturais, recreativos e religiosos (60,6%), seguindo-se os serviços gerais da
Administração Pública (13,9%).
Os primeiros são compostos por: serviços relativos à Comunicação Social (27,9%), nos quais se insere a
atividade da RTP – Rádio e Televisão de Portugal, SA; serviços de Cultura (22,9%), que incluem a DGPC –
Direção-Geral do Património Cultural, o Fundo de Fomento Cultural e a Direção-Geral das Artes; e, por último,
os serviços de Desporto, recreio e lazer, que representam 9,8% do total da execução orçamental, atividades
afetas em exclusivo ao Instituto Português do Desporto e Juventude, IP.
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No que respeita aos objetivos de política definidos no âmbito da medida Serviços culturais, recreativos e
religiosos – Cultura, destaca-se que, para o número elevado de ações de conservação e de requalificação do
Património material e imaterial (1859), muito contribuiu a ação da Cinemateca Portuguesa – Museu do Cinema,
com 1.593 ações de data cleaning e de enriquecimento de dados de obras conservadas.
Por seu turno, o número de públicos/utilizadores da oferta cultural foi superado, destacando-se o número de
visitantes não só dos monumentos, museus e palácios da esfera da Direção-Geral do Património Cultural, mas
também das Direções Regionais de Cultura (Norte, Centro, Alentejo e Sul) e ainda da Cinemateca Portuguesa
– Museu do Cinema, Biblioteca Nacional de Portugal, Direção-Geral do Livro, dos Arquivos e das Bibliotecas.
No que toca ao apoio artístico, cinematográfico e audiovisual, realça-se o número de projetos apoiados pelo
ICA – Instituto do Cinema e Audiovisual (246).
PARTE II – CONCLUSÕES
1. A Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa remeteu, nos termos legais e
regimentais aplicáveis, à Comissão de Cultura, Comunicação, Juventude e Desporto, a Conta Geral do Estado
relativa ao ano económico de 2015, acompanhada dos pareceres do Conselho Económico e Social, do Tribunal
de Contas e da Unidade Técnica do Apoio Orçamental, a fim de elaborar o competente parecer.
2. Salienta-se que o presente parecer, sobre a Conta Geral do Estado de 2015, incide exclusivamente sobre
os indicadores de execução orçamental que compreendem os setores da Cultura, da Comunicação Social, da
Juventude e do Desporto.
3. Face ao exposto, a Comissão de Cultura, Comunicação, Juventude e Desporto é de Parecer que o
presente relatório deve ser remetido à Comissão do Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa, nos
termos do disposto na alínea c) do n.º 1 do Regimento da Assembleia da República.
Assembleia da República, 23 de janeiro de 2017.
A Deputada Relatora, Margarida Balseiro Lopes — A Presidente da Comissão, Edite Estrela.
———
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UNIDADE TÉCNICA DE APOIO ORÇAMENTAL ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA
UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 6/2016
Análise da Conta Geral do Estado de 2015 27.12.2016
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UTAO|Ud nidade Técnica e Apoio Orçamental
Este trabalho foi elaborado com base na informação disponível até 21 de dezembro de 2016.
A análise efetuada é da exclusiva responsabilidade da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO). Nos termos da Lei n.º 13/2010, de 19 de julho, a UTAO é uma unidade especializada que funciona sob orientação da comissão parlamentar permanente com competência em matéria orçamental e financeira, prestando-lhe apoio pela elaboração de estudos e documentos de trabalho técnico sobre a gestão orçamental e financeira pública.
ii UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 6/2016 • Análise da Conta Geral do Estado de 2015
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|Unidade Técnica 126UTAO d e Apoio Orçamental
Sumário executivo
Enquadramento macroeconómico
O ano de 2015 foi marcado pela continuação da recuperação da atividade económica, observando-se um crescimento do PIB real de 1,6% em linha com a generalidade das previsões. Esta recuperação assentou no contributo positivo da procura interna, que compensou o contributo negativo das exportações líquidas. Apesar da evolução menos positiva das exportações líquidas em termos reais, continuou a verificar-se uma capacidade líquida de financiamento da economia portuguesa face ao exterior, beneficiando, em grande medida, da diminuição do preço do petróleo e dos consequentes ganhos de termos de troca. Ao longo do ano, o contexto macroeconómico demonstrou-se em termos genéricos em linha com as previsões, tendo contudo sido revisto em alta o contributo positivo da componente doméstica, em particular do consumo privado, em contrapartida com a revisão em baixa das exportações. Ao nível do mercado de trabalho, registou-se uma diminuição da taxa de desemprego.
Situação Financeira
Estratégia Orçamental
A estratégia orçamental delineada no âmbito do OE/2015 tinha subjacente o encerramento do Procedimento dos Défices Excessivos nesse ano e a manutenção do saldo estrutural. Para esse efeito, foram projetadas medidas de consolidação orçamental permanentes de cerca de mil M€. A distribuição destas medidas entre aumento de receita e diminuição de despesa foi equitativa. A dimensão das medidas de consolidação previstas para 2015 tinha sido revista em baixa relativamente ao apresentado no DEO/2014-18, embora o recurso a medidas pontuais tenha sido reforçado. Embora tenham sido previstas e quantificadas medidas de consolidação no âmbito do OE/2015, e confirmadas no PE/2015-19, não existiu uma quantificação ex-post dessas medidas na CGE/2015, o que impede uma avaliação do seu grau de concretização.
Em termos estruturais a execução orçamental de 2015 revelou-se qualitativamente inferior, na medida em que não foi alcançado um ajustamento do saldo estrutural.De acordo com os dados mais recentes da Comissão Europeia, atualizados em novembro de 2016, o saldo orçamental estrutural agravou-se em 0,4 p.p. do PIB, tendo o agravamento do saldo primário estrutural sido ainda maior: 0,8 p.p. do PIB. Neste contexto, a política orçamental em 2015 assumiu uma orientação expansionista pró-cíclica, i.e. uma redução do saldo orçamental estrutural num contexto de crescimento económico e diminuição do hiato do produto.
Ótica da contabilidade nacional
Em 2015, o défice das administrações públicas na ótica da contabilidade nacional ascendeu a 4,4% do PIB. Este resultado encontra-se influenciado pelo efeito da operação de venda e resolução do Banif realizada no final do ano, oque onerou o défice das administrações públicas em 1,4% do PIB. Excluindo esta operação de natureza one-off, o défice cifrou-se em 3,0% do PIB. O défice ajustado registado em 2015, de 3,0% do PIB, teve subjacente um excedente primário de 1,6% do PIB, que permitiu cobrir cerca de um terço da despesa com juros, que se cifraram em 4,6% do PIB.
UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 6/2016 • Análise da Conta Geral do Estado de 2015 iii
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Unidade Técnica 127UTAO|d e Apoio Orçamental
Face a 2014, o défice global registou uma redução de 2,8 p.p. do PIB, enquanto o défice ajustado de medidas one-off evidenciou uma diminuição de 0,6 p.p. do PIB. Esta melhoria do défice não foi, no entanto, suficiente para atingir o objetivo anual de 2,7% do PIB para o défice global ou de 2,8% do PIB para o défice ajustado, nem possibilitou o encerramento do Procedimento dos Défices Excessivos, pelo facto de ter sido ultrapassado o limite de 3,0% do PIB para o défice global.
A redução do défice ajustado de medidas one-off foi alcançada num contexto em que o aumento da receita em 2,3% permitiu compensar o acréscimo mais moderado de 1,1% registado ao nível da despesa. Em 2015, cerca de metade do acréscimo da receita nominal foi absorvido para financiar o aumento da despesa. Porém, tanto a receita como a despesa cresceram a um ritmo inferior ao do PIB em termos nominais, o que se traduziu numa redução do seu peso em percentagem do PIB em 0,6 p.p. no caso da receita e em 1,2 p.p. do PIB no caso da despesa.
O aumento da receita em 2015 refletiu o crescimento da receita fiscal e contributiva, com destaque para a receita de impostos indiretos, nomeadamente para a receita do IVA, cujo crescimento beneficiou da recuperação da atividade económica e dos efeitos do combate à fraude e evasão fiscal. Por sua vez, o crescimento da despesa foi em grande medida impulsionado pelas despesas de consumo intermédio e pela despesa de capital. No consumo intermédio, o crescimento verificado em 2015 refletiu um aumento da despesa com parcerias público-privadas, bem como com a aquisição de bens e serviços.
Ótica da contabilidade pública
Na CGE/2015 apresentou-se uma revisão em alta do défice das administrações públicas face ao divulgado em março de 2016 no âmbito da execução provisória, devido a uma revisão em alta da despesa e a uma revisão em baixa da receita. A deterioração concentrou-se ao nível da administração central essencialmente através do subsetor dos serviços e fundos autónomos. Por rubricas de classificação económica da receita, importa destacar as revisões em baixa quer da componente corrente devido aos impostos indiretos quer da receita de capital. Adicionalmente, verificou-se uma revisão significativa ao nível das diferenças de consolidação por contrapartida das outras receitas correntes. No lado da despesa, verificou-se uma revisão em alta nas despesas com pessoal e na aquisição de bens e serviços, mas uma revisão em baixa nas transferências correntes. As revisões efetuadas no âmbito dos serviços e fundos autónomos concentraram-se essencialmente ao nível da aquisição de bens e serviços do Ministério da Saúde, bem como das despesas com pessoal, enquanto na despesa do subsetor Estado verificou-se uma anulação do registo da transferência para a Grécia entre a execução provisória e a CGE/2015.
Tanto a receita como a despesa efetiva evidenciaram um grau de execução inferior a 100%, tendo o desvio do lado da despesa sido superior ao desvio do lado da receita. As rubricas de aquisição de bens e serviços e despesas com pessoal apresentaram os maiores desvios, com despesas acima do orçamentado, por contrapartida de transferências correntes, despesas de investimento e as outras despesas correntes. Os principais desvios ao nível da receita incidiram sobre as outras receitas correntes, as quais ficaram acima do orçamentado, tendo em sentido oposto ficado a receita de capital.
A dotação provisional foi utilizada na sua totalidade, tendo como principal finalidade o reforço das despesas com pessoal do programa orçamental Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar. Relativamente à reserva orçamental, o grau de utilização atingiu cerca de metade da dotação inicialmente aprovada. Relativamente às dotações objeto de cativação, os cativos que incidiram sobre a dotação orçamental de projetos apresentaram maior taxa de descativação do que os cativos que incidiram sobre as rubricas de aquisições de bens e serviços.
iv UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 6/2016 • Análise da Conta Geral do Estado de 2015
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|Unidade Técnica 128UTAO d e Apoio Orçamental
Relativamente às novas empresas públicas reclassificadas da administração central, verificou-se um défice orçamental, em contraste com um saldo próximo do equilíbrio implícito ao OE/2015. Os subsídios e indemnizações compensatórias atribuídos em 2015 apresentaram uma redução face ao ano anterior, que se concentrou no âmbito do Ministério das Finanças e do Ministério da Economia.
Em 2015, a despesa da administração central financiada por receitas gerais ficou abaixo do limite definido no âmbito do Quadro Plurianual de Programação Orçamental aprovado no OE/2015. No entanto, este limite já tinha sido alterado face ao determinado pela Lei n.º 28/2012, de 31 de julho, essencialmente na sequência dos Acórdãos do Tribunal Constitucional sobre as pensões em pagamento e sobre as reduções remuneratórias no setor público.
Dívida pública e financiamento
No final de 2015, o rácio da dívida bruta das administrações públicas atingiu 129% do PIB, o que representa um decréscimo face ao ano anterior de 1,2 p.p. do PIB. Em termos de decomposição da variação da dívida, a diminuição resultou sobretudo do efeito “saldo primário” e do “ajustamento défice-dívida”, sendo de salientar a utilização de parte dos depósitos do Estado para fazer face a necessidades líquidas de financiamento e para o reembolso parcial antecipado do empréstimo do FMI, bem como o aumento dos elementos de consolidação, em resultado de compras de títulos de dívida pública portuguesa por parte do Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social. A impedir uma redução superior da dívida pública destaca-se o efeito de sinal contrário relativo ao pagamento dos juros.
As necessidades líquidas de financiamento do subsetor Estado decorreram sobretudo do pagamento de juros e outros encargos, bem como da aquisição líquida de ativos financeiros, nomeadamente o aumento do capital do Banif e a concessão de um empréstimo ao Fundo de Resolução, bem como a concessão de empréstimos a entidades públicas, com destaque para empresas de transportes. As necessidades brutas de financiamento de 2015 foram satisfeitas maioritariamente através da emissão de Obrigações do Tesouro, mas também através de Certificados de Aforro e Certificados do Tesouro, registando-se uma redução líquida ao nível de Bilhetes do Tesouro. Por seu turno, registou-se um reembolso parcial antecipado do empréstimo do FMI no âmbito do Programa de Assistência Económica e Financeira.
UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 6/2016 • Análise da Conta Geral do Estado de 2015 v
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Unidade Técnica 129UTAO|d e Apoio Orçamental
Índice SUMÁRIO EXECUTIVO ..................................................................................................................................... III
IINTRODUÇÃO ........................................................................................................................................... 1
I.1 MANDATO E OBJETIVO ......................................................................................................................... 1
I.2 METODOLOGIA ................................................................................................................................... 1
IIENQUADRAMENTO MACROECONÓMICO ............................................................................................. 2
IIISITUAÇÃO FINANCEIRA ......................................................................................................................... 11
III.1 ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL ................................................................................................................. 11
III.2 ÓTICA DAS CONTAS NACIONAIS ......................................................................................................... 20
III.3 ÓTICA DA CONTABILIDADE PÚBLICA .................................................................................................... 36
IVFINANCIAMENTO E DÍVIDA PÚBLICA................................................................................................... 56
VANEXO.................................................................................................................................................... 65
VILISTA DE ABREVIATURAS ..................................................................................................................... 68
vi UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 6/2016 • Análise da Conta Geral do Estado de 2015
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|Unidade Técnica 130UTAO d e Apoio Orçamental
Índice de tabelas Tabela 1 – Crescimento económico mundial ....................................................................................................................... 2 Tabela 2 – Importações de bens e serviços .......................................................................................................................... 4 Tabela 3 – Taxa de desemprego ............................................................................................................................................ 4 Tabela 4 – Taxa de inflação ..................................................................................................................................................... 4 Tabela 5 – Enquadramento macroeconómico e previsões governamentais .................................................................... 6 Tabela 6 – Balança de pagamentos ....................................................................................................................................... 8 Tabela 7 – Evolução das projeções para os saldos orçamentais ........................................................................................ 11 Tabela 8 – Medidas de consolidação orçamental previstas para 2015 ............................................................................ 13 Tabela 9 – Saldos orçamentais em contabilidade nacional ............................................................................................... 15 Tabela 10 – Ajustamento de contabilidade pública para contabilidade nacional em 2015 .......................................... 21 Tabela 11 – Receita das administrações públicas, excluindo o efeito de medidas one-off ......................................... 24 Tabela 12 – Despesa das administrações públicas, excluindo o efeito de medidas one-off ....................................... 30 Tabela 13 – Projeções orçamentais no OE/2015 e no PE/2015-19 ................................................................................... 32 Tabela 14- Revisão entre execução provisória e CGE/2015 para o saldo global ............................................................37 Tabela 15 - Revisões entre a execução provisória e a CGE/2015, por classificação económica .................................. 38 Tabela 16 - Diferenças entre a execução provisória e a CGE/2015, por classificação económica e por subsetor ..... 39 Tabela 17 – Saldos das administrações públicas: comparação entre a CGE/2015 e o OE/2015 ................................... 41 Tabela 18 – Conta consolidada das administrações públicas .......................................................................................... 43 Tabela 19 – Conta consolidada das Administrações Públicas .......................................................................................... 44 Tabela 20 – Despesa efetiva consolidada da administração central................................................................................ 47 Tabela 21 – Afetação da dotação provisional por programa orçamental e classificação económica ......................... 48 Tabela 22 – Afetação da reserva orçamental por programa orçamental ........................................................................ 49 Tabela 23 – Receita e despesa da ADSE .............................................................................................................................. 50 Tabela 24 - Execução orçamental das EPR da administração central ............................................................................... 52 Tabela 25 – Juros e outros encargos das maiores EPR .................................................................................................... 53 Tabela 26 – Investimento das maiores EPR ........................................................................................................................ 54 Tabela 27 – Subsídios e indemnizações compensatórias ................................................................................................. 55 Tabela 28 – Dinâmica da dívida pública .............................................................................................................................. 58 Tabela 29 – Necessidades de Financiamento do Estado .................................................................................................. 59 Tabela 30 – Composição do Financiamento e Execução .................................................................................................. 60 Tabela 31 – Dívida Direta do Estado ..................................................................................................................................... 61 Tabela 32 – Juros com a dívida direta do Estado ............................................................................................................... 62 Tabela 33 – Cálculo do limite máximo de acréscimo de endividamento líquido global direto ................................... 62 Tabela 34 – Verificação do limite de acréscimo de endividamento líquido global direto ............................................ 63 Tabela 35 – Tesouraria Central do Estado .......................................................................................................................... 64 Tabela 36 – Montante de fundos fora do IGCP em incumprimento da Unidade de Tesouraria do Estado ............... 64 Tabela 37 – Conta consolidada (ajustada) das administrações públicas, na ótica da contabilidade pública ............. 65 Tabela 38 – Conta consolidada das administrações públicas, na ótica da contabilidade pública: 2014-2015 .......... 66 Tabela 39 – Receita e despesa das administrações públicas, na ótica da contabilidade nacional .............................. 67
UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 6/2016 • Análise da Conta Geral do Estado de 2015 vii
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Unidade Técnica 131UTAO|d e Apoio Orçamental
Índice de gráficos Gráfico 1 – Preço do petróleo ................................................................................................................................................ 4 Gráfico 2 - Evolução do PIB real ............................................................................................................................................. 5 Gráfico 3 - Contributos para o deflator do PIB .................................................................................................................... 6 Gráfico 4 - Variação do deflator do PIB e componentes .................................................................................................... 6 Gráfico 5 - Taxa de desemprego e população ativa ............................................................................................................ 7 Gráfico 6 – Remunerações e produtividade ......................................................................................................................... 7 Gráfico 7 - Termos de troca, preços de exportações e de importações ........................................................................... 8 Gráfico 8 – Do défice de 2014 ao défice de 2015 ............................................................................................................... 14 Gráfico 9 – Saldo das administrações públicas, corrigido do efeito de medidas one-off ............................................. 22 Gráfico 10 – Saldo das administrações públicas ................................................................................................................. 23 Gráfico 11 – Saldo das administrações públicas em contas nacionais ............................................................................. 23 Gráfico 12 – Dívida pública, despesas com juros e taxa de juro implícita ....................................................................... 31 Gráfico 13 – Saldo das administrações públicas em contas nacionais ............................................................................ 33 Gráfico 14 – Saldo das administrações públicas ................................................................................................................ 33 Gráfico 15 – Desvio da receita face ao previsto para 2015 no PE/2015-19, ................................................................... 34 Gráfico 16 – Desvio da despesa face ao previsto para 2015 no PE/2015-19, ................................................................. 35 Gráfico 17 – Evolução dos saldos orçamentais .................................................................................................................. 40 Gráfico 18 – Evolução dos saldos orçamentais .................................................................................................................. 40 Gráfico 19 – Evolução do saldo global das administrações públicas .............................................................................. 40 Gráfico 20 – Evolução do peso da receita e despesa das administrações públicas ....................................................... 40 Gráfico 21 – Principais desvios da despesa efetiva ............................................................................................................ 42 Gráfico 22 – Principais desvios da receita efetiva .............................................................................................................. 42 Gráfico 23 – Principais contributos para o desvio da despesa efetiva ............................................................................ 42 Gráfico 24 – Principais contributos para o desvio da receita efetiva ............................................................................... 42 Gráfico 25 – Taxas de rendibilidade de Obrigações do Tesouro a 10 anos em 2015 ................................................... 56 Gráfico 26 – Spread face à dívida alemã a 10 anos em 2015 .............................................................................................57 Gráfico 27 – Dinâmica da dívida pública ............................................................................................................................. 58
Índice de caixas Caixa 1 – Transferências da União Europeia para Portugal ................................................................................................ 8 Caixa 2 – Execução das Recomendações Específicas para Portugal no âmbito do Semestre Europeu de 2015 ........ 15 Caixa 3 – Elasticidades da receita fiscal e contributiva em 2015 ....................................................................................... 25 Caixa 4 – Medidas one-off ..................................................................................................................................................... 35 Caixa 5 – Ajustamentos à execução orçamental das administrações públicas .............................................................. 45
viii UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 6/2016 • Análise da Conta Geral do Estado de 2015
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|Unidade Técnica 132UTAO d e Apoio Orçamental
I Introdução
I.1 Mandato e objetivo
Nos termos do artigo 10.º-A da Resolução da Assembleia da Republica n.º 20/2004, de 16 de fevereiro, aditado pela Resolução n.º 53/2006, de 7 de agosto e, posteriormente, pela Resolução n.º 57/2010, de 23 de julho e pela Resolução n.º 62/2014, de 30 de junho, e do previsto no Plano de Atividades da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) - XIII Legislatura – 2.ª Sessão Legislativa, apresenta-se o Parecer Técnico sobre a Conta Geral do Estado para 2015 (CGE/2015).
I.2 Metodologia
A análise técnica efetuada pela UTAO baseou-se, essencialmente, em informação que consta na CGE e em outros elementos remetidos pelo Ministério das Finanças.
A UTAO não aborda questões relacionadas com o cumprimento das disposições legais que regulam a contabilização das receitas e das despesas públicas, matérias cuja análise compete ao Tribunal de Contas.
O presente Parecer Técnico tem subjacente as seguintes perspetivas de análise:
Caracterização do enquadramento macroeconómico e breve resumo do conteúdo técnico essencial da CGE/2015;
Apreciação da execução orçamental de 2015, na ótica da contabilidade nacional e na ótica da contabilidade pública, ao nível dos principais agregados da receita e da
despesa, avaliando-se as variações anuais e os principais desvios face ao previsto no
Orçamento do Estado (inicial e subsequentes alterações) para 2015;
Análise das necessidades de financiamento e da dívida das administrações públicas;
UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 6/2016 • Análise da Conta Geral do Estado de 2015 1
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Unidade Técnica 133UTAO|d e Apoio Orçamental
II Enquadramento macroeconómico 1 Em 2015, o ritmo de crescimento da economia mundial desacelerou ligeiramente para 3,2%, apesar da aceleração do crescimento das economias avançadas. A economiamundial cresceu 3,2% em 2015, o que resultou de um crescimento de 2,1% das economias avançadas e de 4,0% das economias de mercado emergentes e em desenvolvimento (Tabela 1). Este crescimento, em termos mundiais, representa uma ligeira desaceleração face a 2014 e reflete dinâmicas em sentido contrário entre as economias avançadas, que cresceram mais do que em 2014, e as economias de mercado emergentes e em desenvolvimento, que desaceleram. O crescimento da economia mundial foi inferior ao que estava inicialmente previsto no relatório do OE/2015, com destaque para o desvio registado ao nível das economias de mercado emergentes e em desenvolvimento.
Tabela 1 – Crescimento económico mundial (taxa de variação real do PIB, em percentagem)
2010 2011 2012 2013 2014 2015 OE/2015Economia mundial 5,4 4,2 3,5 3,3 3,4 3,2 3,8Economias avançadas 3,1 1,7 1,2 1,2 1,9 2,1 2,3EUA 2,5 1,6 2,2 1,7 2,4 2,6 3,1Japão 4,7 -0,5 1,7 1,4 0,0 0,5 0,8Área do euro 2,1 1,5 -0,9 -0,3 1,1 2,0 1,3
Alemanha 4,0 3,7 0,7 0,6 1,6 1,5 1,5França 2,0 2,1 0,2 0,6 0,6 1,3 1,0Itália 1,7 0,6 -2,8 -1,7 -0,3 0,8 0,8Espanha 0,0 -1,0 -2,6 -1,7 1,4 3,2 1,7Países Baixos 1,4 1,7 -1,1 -0,2 1,4 2,0 1,4Bélgica 2,7 1,8 0,2 0,0 1,3 1,4 1,4Áustria 1,9 2,8 0,8 0,3 0,4 0,9 1,9Irlanda 2,0 0,0 -1,1 1,1 8,5 26,3 3,0Finlândia 3,0 2,6 -1,4 -0,8 -0,7 0,2 0,9Portugal 1,9 -1,8 -4,0 -1,1 0,9 1,5 1,5Grécia -5,5 -9,1 -7,3 -3,2 0,7 -0,2 2,9
Reino Unido 1,9 1,5 1,3 1,9 3,1 2,2 2,7Economias de mercado emergentes e em desenvolvimento 7,5 6,3 5,3 5,0 4,6 4,0 5,6
Brasil 7,5 3,9 1,9 3,0 0,1 -3,8 1,4Rússia 4,5 4,0 3,5 1,3 0,7 -3,7 0,5Índia 10,3 6,6 5,6 6,6 7,2 7,6 6,4China 10,6 9,5 7,9 7,8 7,3 6,9 7,1Angola 3,4 3,9 5,2 6,8 4,8 3,0 5,9
Fonte: FMI (World Economic Outlook, outubro de 2016). | Nota: Detalhes sobre os grupos de países e a forma de agregação podem ser obtidos em www.imf.org. A previsão do OE/2015 tem subjacente o cenário do World Economic Outlook de outubro de 2014. O crescimento económico para Portugal foi atualizado para 1,6% em 2015, de acordo com a última estimativa do INE (30 de novembro de 2016).
2 Na área do euro, no ano de 2015 consolidou-se a recuperação da atividade económica, com um crescimento de 2,0%, acima da recuperação esperada no OE/2015. A economia da área do euro registou um crescimento económico de 2,0%, acelerando face ao crescimento de 1,1% registado no ano anterior. Esta evolução continuou a ser revestida de alguma heterogeneidade entre países. Na Alemanha verificou-se um ligeiro
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|Unidade Técnica 134UTAO d e Apoio Orçamental
abrandamento do crescimento do PIB de 1,6% para 1,5%, enquanto na maioria dos restantes países se observou uma aceleração do crescimento. Destaque-se a recuperação da economia italiana que passou de uma contração de 0,3% para um crescimento de 0,8% e o crescimento da economia espanhola de 3,2%, significativamente acima do esperado no momento da elaboração do OE/2015. Na Irlanda, o crescimento do PIB foi revisto em alta para 26,3%, o que terá refletido, em larga medida, a deslocalização da sede de algumas empresas para a Irlanda onde beneficiam de baixos impostos. Descontado este efeito, a Comissão Europeia, de acordo com as projeções de novembro, estimou que a economia irlandesa tenha crescido entre 4% e 5%.
3 O crescimento das economias da área do euro foi acompanhado pelo alargamento de medidas de política não convencionais por parte do BCE, intensificando o cariz acomodatício da política monetária. Em 2015 o BCE prosseguiu as medidas de política monetária não convencionais e introduziu, em março, um novo programa de compra de ativos do setor público denominado Public Sector Purchase Programme (PSPP). Foi definido pelo Conselho de Governadores do BCE que as compras mensais ao abrigo do PSPP e dos programas já existentes Asset-Backed Securities Purchase Programme (ABSPP) e Covered Bond Purchase Programme 3 (CBPP3) deverão totalizar cerca de 60 mil M€. Em dezembro, o conselho de Governadores desceu a taxa de juro da facilidade permanente de depósito de -0,2% para -0,3%. Neste contexto, as taxas de juro no mercado monetário continuaram a reduzir-se tendo a média anual da taxa de juro Euribor a 12 meses descido de 0,5% para 0,2%. Note-se que também nos mercados obrigacionistas se observaram descidas das taxas de rendibilidade, quer nos países core quer nos países periféricos da área do euro.
4 Apesar do crescimento económico da economia mundial, verificou-se em 2015 um abrandamento do comércio internacional (Tabela 2). A dinâmica das importações de bens e serviços da economia mundial registou uma significativa desaceleração em 2015, de 4% para 2,4%, em resultado do abrandamento significativo das importações por parte das economias de mercado emergentes e em desenvolvimento. Note-se, em particular, a quebra acentuada das importações no Brasil, Rússia e Angola. Nas economias avançadas observou-se uma ligeira aceleração das importações de bens e serviços, devido sobretudo à dinâmica da área do euro, EUA e Reino Unido.
5 A taxa de desemprego diminuiu na generalidade das economias avançadas, mantendo-se em níveis muito elevados na área do euro onde, em alguns países, se registaram aumentos (Tabela 3).Na área do euro a taxa de desemprego continuou a diminuir ligeiramente para 10,9% da população ativa. Esta taxa de desemprego reflete a elevada taxa de desemprego nas economias espanhola (22,1%), grega (25%) e portuguesa (12,4%). Na Alemanha a taxa de desemprego continuou a diminuir, sendo que esta economia se destaca por apresentar uma das mais baixas taxas de desemprego.
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Unidade Técnica 135UTAO|d e Apoio Orçamental
Tabela 2 – Importações de bens e serviços Tabela 3 – Taxa de desemprego (taxa de variação do índice de preços no consumidor, (em percentagem da população ativa)
valores médios)2010 2011 2012 2013 2014 2015 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Economia mundial 12,2 7,1 2,7 3,4 4,0 2,4 Economia mundialEconomias avançadas 11,4 5,1 1,2 2,3 3,8 4,2 Economias avançadas 8,3 8,0 8,0 7,9 7,3 6,7EUA 12,7 5,5 2,2 1,1 4,4 4,6 EUA 9,6 8,9 8,1 7,4 6,2 5,3Japão 11,1 5,9 5,3 3,1 7,2 0,3 Japão 5,1 4,6 4,3 4,0 3,6 3,4Área do euro 9,2 4,3 -1,1 1,5 4,5 5,9 Área do euro 10,2 10,2 11,4 12,0 11,6 10,9
Alemanha 12,9 7,0 -0,1 3,1 4,0 5,5 Alemanha 6,9 5,9 5,4 5,2 5,0 4,6França 8,9 6,3 0,7 2,1 4,7 6,6 França 9,3 9,2 9,8 10,3 10,3 10,4Itália 12,4 0,5 -8,1 -2,3 3,2 6,0 Itália 8,3 8,4 10,7 12,1 12,6 11,9Espanha 6,9 -0,8 -6,2 -0,3 6,4 7,5 Espanha 19,9 21,4 24,8 26,1 24,4 22,1Países Baixos 7,9 3,6 2,7 1,0 4,2 5,7 Países Baixos 5,0 5,0 5,8 7,3 7,4 6,9Bélgica 6,4 5,2 -1,4 1,0 2,6 0,9 Bélgica 8,3 7,1 7,6 8,5 8,6 8,5Áustria 12,0 6,2 1,1 0,0 1,3 1,9 Áustria 4,8 4,6 4,9 5,4 5,6 5,7Irlanda 0,8 2,6 5,4 1,1 15,3 21,7 Irlanda 13,9 14,7 14,7 13,1 11,3 9,5Finlândia 6,5 6,0 1,6 0,5 -0,2 1,9 Finlândia 8,4 7,8 7,7 8,1 8,7 9,3Portugal -3,2 -5,9 -12,0 7,2 8,4 7,9 Portugal 10,8 12,7 15,5 16,2 13,9 12,4Grécia -3,4 -9,4 -9,1 -1,9 7,7 -6,9 Grécia 12,7 17,9 24,4 27,5 26,5 25,0
Reino Unido 8,2 0,8 2,9 3,4 2,5 5,8 Reino Unido 7,9 8,1 8,0 7,6 6,2 5,4Economias de mercado emergentes e em desenvolvimento 14,0 11,0 5,5 5,3 4,5 -0,6 Economias de mercado emergentes e em desenvolvimento
Brasil 34,5 8,5 -0,3 8,4 -0,1 -13,5 Brasil 6,8 6,0 5,5 7,2 6,8 8,5Rússia 24,3 11,3 10,3 6,7 -6,6 -28,0 Rússia 7,3 6,5 5,5 5,5 5,2 5,6Índia 13,9 8,8 1,6 -3,8 6,7 2,8 Índia 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0China 19,9 17,7 6,6 10,6 8,7 0,6Angola -21,1 10,0 8,5 8,9 11,3 -23,4China 4,1 4,1 4,1 4,1 4,1 4,1Angola 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Fonte: FMI (World Economic Outlook, outubro de 2016). Fonte: FMI (World Economic Outlook, outubro de 2016). Nota: Detalhes sobre os grupos de países e a forma de Nota: Detalhes sobre os grupos de países e a forma de agregação podem ser obtidos em www.imf.org. agregação podem ser obtidos em www.imf.org.
6 Em 2015 observou-se uma descida generalizada dos preços na maioria dos países, em resultado da descida do preço do petróleo. No que se refere às economias de mercado emergentes e em desenvolvimento, verificou-se a manutenção da taxa de inflação em 4,7% (Tabela 2). Na área do euro, em termos médios anuais, a taxa de inflação situou-se em 0,0% em 2015, continuando a reduzir-se em relação ao ano anterior. Esta evolução dos preços no consumidor é consistente com a redução do preço do petróleo, tendo o preço do datedbrent diminuído, em termos médios, de 99 dólares/barril em 2014 para 52,3 dólares/barril em 2015 (Gráfico 1). A descida observada no preço do petróleo foi de dimensão superior à prevista no OE/2015, elaborado em outubro de 2014, onde se previa uma evolução de 104,2 dólares/barril, em 2014, para 96,7 dólares/barril, em 2015. Esta acentuada descida do preço do petróleo foi acompanhada por uma depreciação do euro, pelo que o impacto nas economias europeias se atenuou ligeiramente. A cotação do euro/dólar situou-se, em média, em 2014 em 1,33 e em 2015 em 1,13.
Tabela 4 – Taxa de inflação Gráfico 1 – Preço do petróleo (taxa de variação do índice de preços no consumidor, (dólares/barril)
valores médios)2010 2011 2012 2013 2014 2015
Economia mundial 3,7 5,1 4,1 3,7 3,2 2,8Economias avançadas 1,5 2,7 2,0 1,4 1,4 0,3EUA 1,6 3,1 2,1 1,5 1,6 0,1 120,0Japão -0,7 -0,3 -0,1 0,3 2,8 0,8Área do euro 1,6 2,7 2,5 1,3 0,4 0,0 100,0
Alemanha 1,1 2,5 2,1 1,6 0,8 0,1França 1,7 2,3 2,2 1,0 0,6 0,1Itália 1,6 2,9 3,3 1,2 0,2 0,1 80,0Espanha 1,8 3,2 2,4 1,4 -0,1 -0,5Países Baixos 0,9 2,5 2,8 2,6 0,3 0,2 60,0Bélgica 2,3 3,4 2,6 1,2 0,5 0,6Áustria 1,7 3,5 2,6 2,1 1,5 0,8 52,340,0Irlanda -1,6 1,2 1,9 0,5 0,3 0,0Finlândia 1,7 3,3 3,2 2,2 1,2 -0,2Portugal 1,4 3,6 2,8 0,4 -0,2 0,5 20,0Grécia 4,7 3,1 1,0 -0,9 -1,4 -1,1
Reino Unido 3,3 4,5 2,8 2,6 1,5 0,1 0,0Economias de mercado emergentes e em desenvolvimento 5,6 7,1 5,8 5,5 4,7 4,7 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Brasil 5,0 6,6 5,4 6,2 6,3 9,0Rússia 6,9 8,4 5,1 6,8 7,8 15,5Índia 9,5 9,5 9,9 9,4 5,9 4,9China 3,3 5,4 2,6 2,6 2,0 1,4 Angola 14,5 13,5 10,3 8,8 7,3 10,3
Fonte: FMI (World Economic Outlook, outubro de 2016). Fonte: FMI (World Economic Outlook, outubro de 2016). Nota: Detalhes sobre os grupos de países e a forma de Nota: Detalhes sobre os grupos de países e a forma de agregação podem ser obtidos em www.imf.org. agregação podem ser obtidos em www.imf.org.
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7 Neste enquadramento, a economia portuguesa prosseguiu a sua dinâmica de recuperação da atividade económica, registando um crescimento anual de 1,6%. Em 2015 a atividade económica acelerou, registando-se um crescimento do PIB em termos reais de 1,6% (Gráfico 2). O crescimento observado resultou do contributo positivo da procura interna, que foi atenuado pelo contributo negativo das exportações líquidas, numa dinâmica semelhante à observada no ano anterior. Em relação à procura interna, o contributo positivo para a taxa de variação do PIB real em 2015 decorreu sobretudo do consumo privado e, em menor dimensão, do investimento. O consumo público passou a contribuir positivamente, invertendo a tendência negativa desde 2010. Por seu turno, as exportações líquidas voltaram a registar um contributo negativo devido ao aumento das importações a um ritmo superior ao do aumento das exportações (Tabela 5).
8 O crescimento económico em 2015 resultou em linha com o previsto em anteriores previsões do Ministério das Finanças (Gráfico 2).O crescimento real do PIB em 2015 foi em linha com o previsto no relatório do OE/2015 (1,5%), no PE/2015-19 (1,6%) e apenas abaixo do previsto pelos Documento de Estratégia Orçamental (DEO) dos anos de 2011 e 2012, em que o ano de 2015 figurava no final do horizonte de previsão.1 Contudo, note-se que a composição do crescimento económico esperava-se ligeiramente diferente da observada. Em particular, previa-se que o contributo das exportações líquidas para o crescimento fosse positivo e que o contributo da procura interna não fosse tão elevado. De facto, já em 2014 se tinha esperado que o crescimento económico assentasse no contributo positivo das exportações líquidas, o que não veio a ocorrer. O contributo positivo das exportações líquidas observou-se apenas, nos anos recentes, em anos de recessão económica, isto é, em anos de queda do crescimento do PIB (2009, 2011, 2012 e 2013).
Gráfico 2 - Evolução do PIB real (taxa de variação real, em percentagem)
3
2
11,9 1,6
0 0,9
-1
-2 -1,1-1,8
-3
-4
-5 -4
2010 2011 2012 2013 2014 2015
INE Mínimo Máximo OE/2015
Fontes: Ministério das Finanças e INE. | Nota: Os valores do INE referem-se à divulgação de 30 de novembro de 2016.
1 Note-se que em outubro de 2014 foi introduzida uma alteração metodológica nas Contas Nacionais, denominada de SEC2010, pela que a comparação com outros referenciais é condicionada.
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Tabela 5 – Enquadramento macroeconómico e previsões governamentais
INE 1) OE/2015 PE/2015-19
2014 2015 2015 2015PIB - ótica de despesa
PIB real 0,9 1,6 1,5 1,6Consumo Privado 2,3 2,6 2 1,9Consumo Público -0,5 0,8 -0,5 -0,7Investimento (FBCF) 2,3 4,5 2 3,8Exportações 4,3 6,1 4,7 4,8Importações 7,8 8,2 4,4 4,6
Contributos para o crescimento do PIB (em p.p.) Procura interna 2,2 2,5 1,3 1,6Procura externa líquida -1,3 -1,0 0,2 0,1
Desemprego e preçosTaxa de desemprego 13,9 12,4 13,4 13,2Inflação (IHPC) -0,2 0,5 0,7 -0,2Deflator do PIB 0,8 2,1 1,5 1,3PIB nominal 1,7 3,7 3,0 2,9
Fontes: Ministério das Finanças e INE. | Nota: Os valores do INE referem-se à divulgação de 30 de novembro de 2016.
9 Em relação à evolução dos preços na atividade económica, o deflator do PIB aumentou 2,1%, aumentando face ao observado no ano anterior sobretudo devido ao contributo da evolução dos preços dos bens energéticos. A taxa de variação anual do deflator do PIB para 2015 situou-se em 2,1%, acima da previsão inicial do OE/2015. Para esta evolução contribuiu sobretudo a descida do preço do petróleo, com impacto positivo sobre o deflator do PIB pelo seu impacto na descida do preço dos bens de importação, e, em menor dimensão, a subida dos preços dos bens de consumo privado (Gráfico 3 e Gráfico 4). Os preços dos bens e serviços de exportação continuaram a diminuir, mas a uma taxa inferior à da redução dos preços dos bens de importação o que terá contribuído para um resultado mais favorável da balança corrente.
Gráfico 3 - Contributos para o deflator do PIB Gráfico 4 - Variação do deflator do PIB e (em percentagem e pontos percentuais) componentes
(em percentagem) 8,0
5,0 1,1 6,04,0 4,0
-0,33,0 0,6 2,3 2,1 2,0
-0,42,0 0,8 0,0
1,0 -2,0
0,0 -4,0
-1,0 -6,0
-8,0-2,0
-10,0-3,0
-12,0-4,0 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015Consumo privado Consumo das administrações públicas
Importações Exportações
Formação bruta de capital fixo ExportaçõesFBC Consumo das administrações públicas
ImportaçõesConsumo privado Deflator do PIB
Fontes: INE e cálculos da UTAO. Fontes: INE e cálculos da UTAO.
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10 Ao nível do mercado de trabalho, registou-se uma diminuição da taxa de desemprego, mantendo-se contudo a tendência de diminuição da população ativa. Em relação à taxa de desemprego observou-se uma descida para 12,4% que resultou de uma diminuição do número de desempregados e do aumento do emprego. Contudo, a população ativa continuou a reduzir-se (0,6% em média face ao ano anterior), ainda que menos do que em anos anteriores (Gráfico 5). Em relação às previsões do Ministério das Finanças, a taxa de desemprego situou-se abaixo do que foi previsto no OE/2015 (13,4%) e no PE/2015-19 (13,2%). A acompanhar a descida da taxa de desemprego e da população ativa, registou-se um aumento das remunerações por trabalhador e da produtividade, ainda que em menor ritmo que o aumento das remunerações (Gráfico 6).
Gráfico 5 - Taxa de desemprego e população ativa Gráfico 6 – Remunerações e produtividade (em percentagem, em milhares) (taxa de variação anual)
18 5600 76 Produtividade Rem. por trabalhador16 55005
14 5400 412
5300 310 2
52008 1
5100 06
-14 Taxa de desemprego 5000 -22 População ativa (esc. direita) 4900 -3
0 4800 -4
Fontes: INE e cálculos da UTAO. Fontes: INE e cálculos da UTAO.
11 Em relação aos ajustamentos externos em termos nominais, a economia portuguesa beneficiou da descida dos preços das importações e do crescimento do preço das exportações. Face ao ano anterior, o saldo da balança corrente e de capital passou de 1,0% para 0,9% do PIB, situando-se abaixo do esperado no OE/2014 e no PE/2015-19 (Tabela 6).2 O saldo da balança corrente situou-se, em 2015, em -0,3%, mantendo-se inalterado face ao ano anterior. Este saldo representa uma evolução menos favorável do que o previsto no OE/2015 e reflete uma deterioração da balança de bens, perante o contexto de aumento das importações mais forte do que o aumento das exportações. Esta evolução foi, contudo, atenuada pela dinâmica dos preços mais favorável à economia portuguesa, isto é, diminuição dos preços das importações de forma mais acentuada do que a diminuição dos preços das exportações, resultando em ganhos nos termos de troca, em linha com o observado nos últimos anos (Gráfico 7).
2 Note-se que também nestas estatísticas existiu, durante o ano de 2014, uma alteração de metodologia, condicionando a comparação entre os dados disponibilizados pelo INE, de acordo com a nova metodologia, e as previsões do Ministério das Finanças. A nova metodologia incorpora não são as alterações das contas nacionais, designada por SEC2010, mas também a adoção do BPM6, que corresponde à 6.ª edição do Manual da Balança de Pagamentos do FMI.
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%
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
milhares
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
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Tabela 6 – Balança de pagamentos Gráfico 7 - Termos de troca, preços de exportações (em percentagem do PIB) e de importações
(taxa de variação anual e p.p.) Previsões do MF para 10,0
INE 2015 8,02012 2013 2014 2015 OE/2015 PE/2015-19 6,0
Financiamento da economia (em % do PIB) 4,0Balança corrente e de 2,0capital 0,0 2,3 1,0 0,9 1,5 2,1 0,0
Balança corrente -2,0 0,7 -0,3 -0,3 0,3 0,5 -2,0Bens e serviços -0,5 1,0 0,2 0,7 1,5 1,5 -4,0Rendimentos -1,5 -0,3 -0,4 -1,0 -1,2 -1,0 -6,0 Termos de troca
Balança de capital 2,0 1,5 1,2 1,2 1,2 1,6-8,0 Preços das exportações-10,0 Preços das importações-12,0
Fontes: INE e Ministério das Finanças. | Nota: Os dados Fontes: INE e cálculos da UTAO.referem-se à conta do setor institucional Resto do Mundo, publicada pelo INE a 23 de setembro de 2016.
Caixa 1 – Transferências da União Europeia para Portugal
Esta caixa enquadra as principais transferências da União Europeia (UE), evidenciando: i) a distribuição recente dos fundos comunitários pelos principais fundos; ii) a execução das transferências da UE para Portugal em 2015, comparando com os valores orçamentados, para a totalidade dos programas e para os principais programas em termos de montante; iii) a execução das transferências em 2015, recorrendo aos dados da Balança de Pagamentos do Banco de Portugal. Para o período 2014/20, o Quadro Estratégico Comum (QEC), integra os fundos estruturais da UE. No novo enquadramento, as prioridades são: o estímulo à produção de bens e serviços transacionáveis e à internacionalização da economia; o reforço do investimento na educação; o reforço da integração das pessoas em risco de pobreza e do combate à exclusão social; a promoção da coesão e competitividade territoriais; o apoio ao programa da reforma do Estado. Os fundos financiadores com maior peso no total de transferências recebidas em 2015 foram: o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), o Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (FEOGA) e o Fundo Social Europeu (FSE). Note-se que, ao contrário de anos anteriores, o Fundo de Coesão perdeu importância relativa. De acordo com a Conta Geral do Estado para 2015, em 2015 verificou-se uma diminuição significativa das transferências da UE para Portugal, de 52% em relação ao ano anterior. A execução destas transferências ficou ainda 26% abaixo do valor orçamentado em outubro de 2014 no relatório do OE/2015. Após o significativo aumento das transferências da UE para Portugal em 2012 e 2013, em 2015 registou-se uma diminuição para níveis comparáveis com os registados em 2001. Ainda que os fundos provenientes do FEDER continuem a ser os mais significativos, em termos de montante, em 2015 o seu peso relativo diminuiu por contrapartida do aumento do peso de outros fundos, entre os quais se destaca o FEOGA (Gráfico 1).
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1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
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|Unidade Técnica 140UTAO d e Apoio Orçamental
Gráfico 1. Composição das transferências da UE por fundos (milhões de euros)
7000
6000
5000
4000
3000
2000
1000
02012 2013 2014 2015
FEDER FSE Fundo de Coesão Restantes
Fontes: Relatórios do OE para cada ano, CGE/2015 e cálculos da UTAO. | Nota: Os valores referem-se às transferências previstas e recebidas pelas Autoridades de Certificação, de acordo com a ótica de tesouraria.
De acordo com o relatório do OE/2015 o valor previsto de transferências da UE era de 3117 M€ durante o ano de 2015, enquanto a CGE/2015 revelou que foram recebidos 2369 M€. Este valor encontra-se significativamente abaixo do registado nos últimos dois anos e em linha com o observado em 2001 (Gráfico 2). Historicamente verifica-se que os valores das previsões tendem a situar-se acima do valor executado, com exceção dos anos de 2010 e 2012. Em 2015, a execução situou-se 26% abaixo do previsto. Esta relação verificou-se na generalidade dos programas onde se observou uma orçamentação acima do valor executado (Gráfico 3, 4 e 5). O Fundo Social Europeu, onde se tinha orçamentado receber 432 M€ e se recebeu 460 M€, foi uma exceção.
Gráfico 2 - Transferências da UE executadas e Gráfico 3 - Transferências da UE no âmbito do FEDER previstas (milhões de euros)
(milhões de euros)
8 000 3 500Valor final Valor final
7 0003 000 Valor orçamentado
6 000Desvios
5 000 2 500
4 0002 000
3 000
2 000 1 500
1 0001 000
0 687
-1 000 500
-2 0002000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Fontes: Relatórios do OE para cada ano, CGE/2015 e cálculos da Fontes: Relatórios do OE para cada ano, CGE/2015 e cálculos da UTAO. UTAO. | Nota: Os valores referem-se às transferências previstas e | Nota: Os valores referem-se às transferências previstas e recebidas recebidas pelas Autoridades de Certificação, de acordo com a ótica pelas Autoridades de Certificação, de acordo com a ótica de tesouraria. de tesouraria.
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milhões de euros
milhões de euros
milhões de euros
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Unidade Técnica 141UTAO|d e Apoio Orçamental
Gráfico 4 - Transferências da UE no âmbito do Gráfico 5 - Transferências da UE no âmbito do Fundo Fundo Social Europeu de Coesão (milhões de euros) (milhões de euros)
2 000 1 200
1 800Valor final
1 600 1 000 Valor final
Valor orçamentado Valor orçamentado1 400
8001 200
1 000 600
800
600 461 400
400200 149
200
02000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Fontes: Relatórios do OE para cada ano, CGE/2015 e cálculos da Fontes: Relatórios do OE para cada ano, CGE/2015 e cálculos da UTAO. UTAO. | Nota: Os valores referem-se às transferências previstas e | Nota: Os valores referem-se às transferências previstas e recebidas recebidas pelas Autoridades de Certificação, de acordo com a ótica pelas Autoridades de Certificação, de acordo com a ótica de tesouraria. de tesouraria.
A execução das transferências financeiras da UE para Portugal pode ser estimada a partir dos dados da balança de pagamentos. Neste âmbito, o tratamento dos fundos comunitários nas contas externas contempla duas metodologias distintas no que diz respeito ao momento do registo da transferência. Os fundos podem ser registados no momento em que são transferidos para o beneficiário final, ou, em alternativa, de acordo com a ótica de tesouraria em que é reconhecido o momento da transferência do fundo para Portugal. Nesta secção apresenta-se a evolução das transferências, utilizando a informação da balança de pagamentos de acordo com as duas óticas possíveis. De acordo com os registos da balança de pagamentos os valores executados das transferências da UE encontram-se em linha com a estimativa da CGE/2015 (Gráfico 6). Note-se, contudo, que na ótica de tesouraria da balança de pagamentos as transferências da UE poderão ter ficado em 2338 M€, ligeiramente abaixo de 2369 M€ estimado pela CGE/2015. De acordo com a ótica do beneficiário final, as transferências terão ficado significativamente acima do previsto na CGE/2015 e da previsão inicial do OE/2015. Para esta divergência poderá contribuir a regra comunitária que estabelece que o saldo final dos Programas Operacionais 2007-2013 só será transferido após aprovação das contas finais pela Comissão Europeia, o que deverá ocorrer em 2017/18. A diferença entre o valor recebido na ótica do beneficiário final (4287 M€) e o proveniente da União Europeia (2369 M€) terá sido reportada como adiantamentos de tesouraria do IGCP, os quais ascendem a cerca de 2 mil M€ em dezembro de 2015.
Gráfico 6 - Transferências da UE: comparação com os registos da balança de pagamentos (milhões de euros)
5000 Executadas (beneficiário final)
4500 4287Previstas no OE/2015
4000
3500 Executadas (ótica de caixa)3117
3000Valor final na CGE/2015
2500 2369
2000 23381500
1000
500
0
Fontes: CGE/2015, Banco de Portugal e cálculos da UTAO.
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milhões de euros
milhões de euros
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|Unidade Técnica 142UTAO d e Apoio Orçamental
III Situação Financeira III.1 Estratégia orçamental 12 A estratégia orçamental de 2015 tinha subjacente o encerramento do Procedimento dos Défices Excessivos e a manutenção do saldo estrutural. De acordo com o relatório do OE/2015, o saldo orçamental deveria atingir -2,8% do PIB em 2015 (corrigido de medidas one-off) melhorando 0,9 p.p. do PIB relativamente a 2014. A concretizar-se o saldo orçamental previsto no OE/2015, inferior a 3%, seria de esperar o encerramento do Procedimento dos Défices Excessivos pelo Conselho em junho de 2016, relativamente aos dados do ano 2015. Em termos estruturais, i.e.corrigido também dos efeitos cíclicos, o saldo previsto era de -1,2% do PIB potencial (Tabela 7). A projeção oficial para a variação do saldo estrutural não se encontrava em conformidade com o estabelecido no Tratado Orçamental, na medida em que não se previa a convergência do saldo estrutural para o objetivo de médio prazo através de um ajustamento anual mínimo de 0,5 p.p. do PIB. Esta divergência decorria do facto do país se encontrar sob um procedimento por défices excessivos, sendo prioritário o encerramento do mesmo, em conformidade com as recomendações do Conselho relativas ao Semestre Europeu de 2015 (sobre a concretização das recomendações veja-se a Caixa 2).
Tabela 7 – Evolução das projeções para os saldos orçamentais (em percentagem do PIB)
OE/2015 PE/2015-19
2014 2015 var. anual 2014 2015 var. anual
Saldo Orçamental -4,8 -2,7 2,1 -4,5 -2,7 1,8Saldo ajustado one-off -3,7 -2,8 0,9 -3,4 -2,8 0,6Saldo Estrutural -1,3 -1,2 0,1 -0,8 -0,9 -0,1Saldo primário estrutural 3,7 3,7 0,0 4,2 4,1 -0,1Receita estrutural 44,3 44,5 0,2 44,4 45,1 0,7Despesa primária estrutural 40,6 40,8 0,2 40,3 41,1 0,8
Fonte: Ministério das Finanças.
13 A estratégia orçamental para a redução do défice orçamental não se alterou substancialmente com o PE/2015-19, embora para o défice estrutural se tenha passando a prever um agravamento, em vez de uma redução, em grande medida por via do aumento superior da despesa primária estrutural, não integralmente compensada pelo aumento da receita estrutural.
14 Também as medidas de consolidação consideradas para 2015 no relatório do Orçamento do Estado não sofreram alterações no âmbito do PE/2015-19. Para 2015, o Ministério das Finanças projetou medidas de consolidação orçamental permanentes no valor de 1034 M€ (Tabela 8). A distribuição destas medidas entre aumento de receita e diminuição de despesa foi equitativa. Uma percentagem elevada do incremento previsto na receita
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Unidade Técnica 143UTAO|d e Apoio Orçamental
referiu-se a aumentos de impostos indiretos, bem como de contribuições sociais. Os impactos das reformas do IRS e da Fiscalidade Verde não foram especificados em detalhe, mas assumiu-se que representam 150 M€ e se compensavam entre si. No entanto, o impacto da reforma do IRC não foi devidamente especificado para 2015. No que se refere à receita prevista no âmbito do combate à fraude e à evasão fiscais, o Ministério das Finanças identificou, em resposta a uma solicitação da UTAO, o objetivo adicional de 500 M€ para 2015, resultantes do aumento de eficácia da administração tributária do subsetor Estado. Ao nível da despesa, destacou-se a medida relativa à redução do consumo intermédio, com um impacto de 507 M€, nomeadamente ao nível de despesas com estudos, pareceres (179 M€) e outras medidas sectoriais (190 M€). A medida que previa a introdução de um teto máximo sobre as prestações sociais e que pressupunha uma poupança na despesa de 100 M€ também não sofreu alterações no âmbito do PE/2015-19. Recorde-se que esta medida não foi especificada no âmbito do OE/2015, não tendo sido proporcionadas mais indicações sobre a sua natureza.
15 O efeito das medidas de consolidação previstas para 2015 tinha sido revisto em baixa relativamente ao apresentado no DEO/2014-18, embora o recurso a medidas pontuais tenha sido reforçado. No âmbito do DEO/2014-18, as medidas de consolidação orçamental representavam num montante de aproximadamente 0,8% do PIB. Estas medidas foram reavaliadas no âmbito do OE/2015 passando a representar 0,7% do PIB. Excluindo as de natureza temporária, as medidas de consolidação foram revistas em baixa em 303 M€, para 1034 M€ (Tabela 8). Em grande medida, as alterações do OE/2015 refletiram os efeitos das decisões do Tribunal Constitucional, com especial destaque para a extinção da Contribuição Extraordinária de Solidariedade (660 M€), extinção já prevista no DEO/2014-18, mas sem a possibilidade de a substituir pela Contribuição de Sustentabilidade (372 M€) e pelos aumentos de IVA (150 M€) e contribuição dos trabalhadores para o sistema de previdência/TSU (100 M€). No âmbito do OE/2015, foram ainda revistas em baixa as medidas do setor da Saúde (-40 M€) e as poupanças com o programa Aproximar, relativo à Estratégia para a Reorganização dos Serviços de Atendimento da Administração Pública, que também não se perspetivava virem a materializar-se em 2015 (-55 M€). Em contrapartida, surgiram na proposta do OE/2015 a alteração da contribuição sobre o setor rodoviário, em sede de ISP (+160 M€), a introdução de um teto sobre as prestações sociais (100 M€), o aumento da contribuição sobre o setor bancário (+31 M€) e a alteração ao modelo de exploração de jogo (+10 M€). No seu conjunto, as alterações resultaram num volume global de medidas de consolidação orçamental de 0,6% do PIB (sem medidas pontuais), representando uma revisão em baixa de 0,2 p.p. do PIB do montante total de medidas previsto no DEO/2014-18. Adicionalmente, foi reforçado o recurso a medidas de caráter pontual, por via da previsão de lançamento de novas concessões, representando 216 M€.
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|Unidade Técnica 144UTAO d e Apoio Orçamental
Tabela 8 – Medidas de consolidação orçamental previstas para 2015 DEO/2014-18 OE/2015 PE/2015-19
M€ % PIB M€ % PIB M€ % PIBDespesas com pessoal 187 0,1 189 0,1 189 0,1Reversão da medida da redução remuneratória / Alteração da política remuneratória -225 -0,1 -199 -0,1 -199 -0,1Redução de ef etivos por aposentação 190 0,1 190 0,1 190 0,1Ef eito carry-over da execução de programas de rescisão por mútuo acordo 65 0,0 65 0,0 65 0,0Util ização do sistema de requalif icação de trabalhadores 58 0,0 58 0,0 58 0,0Poupanças associadas ao Programa Aproximar 25 0,0 0 0,0 0 0,0Outras medidas sectoriais 75 0,0 75 0,0 75 0,0
Prestações sociais -289 -0,2 -518 -0,3 -518 -0,3Extinção da Contribuição Extraordinária de Solidariedade (CES) (3,5%-10%) -660 -0,4 -660 -0,4 -660 -0,4Contribuição de sustentabil idade 372 0,2 - - -Introdução de um teto sobre as pensões sociais - - 100 0,1 100 0,1Contribuição sobre as pensões mais elevadas nd nd 42 0,0 42 0
Prestações sociais em espécie 213 0,1 173 0,1 173 0,1Receitas adicionais no sector da Saúde, nomeadamente na Indústria Farmacêutica 200 0,1 160 0,1 160 0,1Outras medidas sectoriais 13 0,0 13 0 13 0
Consumo intermédio 537 0,3 507 0,3 507 0,3Redução de despesa em Tecnologias de Informação e Comunicação 138 0,1 138 0,1 138 0,1Redução de despesa em estudos, pareceres, projetos, consultoria e outros especializados 179 0,1 179 0,1 179 0,1Poupanças associadas ao Programa Aproximar 30 0,0 0,0 0,0 0 0,0Outras medidas sectoriais 190 0,1 190 0,1 190 0,1
Subsídios 99 0,1 99 0,1 99 0,1Redução das indemnizações compensatórias para o Sector Empresarial do Estado 85 0,0 85 0,0 85 0,0Outras medidas sectoriais 14 0,0 14 0,0 14 0,0
Investimento 24 0,0 28 0,0 28 0,0
Outra despesa corrente 51 0,0 51 0,0 51 0,0
Total de medidas do lado da despesa 823 0,5 530 0,3 530 0,3
Impostos 150 0,1 0 0,0 0 0,0Aumento de 0,25 p.p. na taxa normal de IVA (a reverter para os sistemas de pensões) 150 0,1Reforma do IRS -150 -0,1Fiscalidade verde 150 0,1
Contribuições sociais 183 0,1 75 0,0 75 0,0Efeito carry-over do aumento da contribuição para ADSE/SAD/ADM 75 0,0 75 0,0 75 0,0Aumento de receita da ADSE pela reposição parcial da redução remuneratória 8 0,0 nd 0,0 nd 0,0Aumento de 0,20 p.p. na contribuição do trabalhador para os sistemas de previdência social 100 0,1 0,0 0,0 0 0,0
Outras receitas 165 0,1 366 0,2 366 0,2Alteração ao modelo de exploração de jogo 15 0,0 25 0,0 25 0,0Incremento de impostos específicos sobre o consumo 100 0,1 100 0,1 100 0,1Aumento da contribuição sobre o setor bancário 31 0,0 31 0,0Alteração da Contribuição sobre o Serviço Rodoviário 160 0,1 160 0,1Outras medidas 50 0,0 50 0 50 0
Total de medidas do lado da receita 498 0,3 441 0,2 441 0,2Resultado l íq. da receita fiscal das medidas em despesas com pessoal e prestações sociais 37 0,0 83 0,0 83 0,0Resultado l íq. da receita contributiva do empregado das medidas em despesas com pessoal -21 0,0 -21 0,0 -21 0,0
Aumento líquido de Receita 514 0,3 504 0,3 504 0,3
Total de medidas permanentes 1337 0,8 1034 0,6 1034 0,6 Fonte: Ministério das Finanças e UTAO.
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Unidade Técnica 145UTAO|d e Apoio Orçamental
Gráfico 8 – Do défice de 2014 ao défice de 2015 (em percentagem e em pontos percentuais do PIB)
6,0
5,0
-1,14,8 0,9
4,0 -1,2
3,0 0,7
2,72,0
1,0
0,0défice Medidas Pressão Efeito do Medidas de 20152014 pontuais de orçamental cenário consolidação défice
2014 macro
Fonte: Ministério das Finanças.
16 Embora tenham sido definidas e quantificadas medidas de consolidação para 2015 no âmbito do OE/2015, e confirmadas no PE/2015-19, não existiu uma quantificação ex-post dessas medidas na CGE/2015, o que impede uma avaliação do grau de concretização. Nos documentos de programação orçamental, seja o Orçamento do Estado, seja o documento de planeamento de médio prazo, são estabelecidas as medidas discricionárias de política orçamental, sendo atribuído um valor previsto para cada uma das medidas. No entanto, invariavelmente, nos documentos posteriores onde se apresentam os resultados orçamentais, neste caso na Conta Geral do Estado, não são quantificados os efeitos concretos da aplicação das medidas discricionárias. Deste modo, não foi possível analisar os desvios entre os valores orçamentais previstos e os valores verificados em 2015. No caso concreto de 2015, estão em causa cerca de 1000 M€, em termos líquidos, relativos a medidas de consolidação orçamental, tais como por exemplo a redução de 507 M€ de consumos intermédios ou poupanças adicionais no setor da saúde relativas à indústria farmacêutica (Tabela 8).
17 Em termos de comparação com o objetivo, o défice orçamental de 2015, excluindo efeitos one-off, foi de 3%, ficando ligeiramente acima do previsto no OE/2015. Em 2015, o défice das administrações públicas em contabilidade nacional ascendeu a 7,8 mil M€, o correspondente a 4,4% do PIB. Em 2015 há a registar a resolução do Banif enquanto medida one-off, que onerou o défice orçamental em 2,5 mil M€. A realização desta operação esteve na origem da apresentação do OE1R/2015 em meados de dezembro de 2015.Excluindo a resolução do Banif, num montante equivalente a 1,4% do PIB, o défice
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orçamental cifrou-se em 3% do PIB. Quando comparado com o OE/2015, o défice orçamental ajustado de 2015 ficou 0,2 p.p. do PIB acima do previsto.
Tabela 9 – Saldos orçamentais em contabilidade nacional (em percentagem do PIB)
2014 2015 variaçãoSaldo Orçamental -7,2 -4,4 2,8Saldo ajustado one-off -3,6 -3,0 0,6Saldo Estrutural -1,9 -2,3 -0,4Saldo primário estrutural 3,0 2,3 -0,8
Fonte: INE e Comissão Europeia
18 Em termos estruturais a execução orçamental de 2015 revelou-se qualitativamente inferior, na medida em que não foi alcançado um ajustamento do saldo estrutural. No âmbito do OE/2015, o Ministério das Finanças estimou um ajustamento estrutural de 0,1 p.p. do PIB, tendo este sido revisto para -0,1 p.p. do PIB no âmbito do PE/2015-19, admitindo-se portanto a impossibilidade de uma convergência em 2015 para o objetivo de médio prazo para o saldo estrutural. De acordo com os dados mais recentes da Comissão Europeia, atualizados em novembro de 2016, o saldo orçamental estrutural agravou-se em 0,4 p.p. do PIB, tendo o agravamento do saldo primário estrutural sido ainda maior: 0,8 p.p. do PIB. Neste contexto, a política orçamental em 2015 assumiu uma orientação expansionista próciclica, i.e. num contexto de crescimento económico e diminuição do hiato do produto.
Caixa 2 – Avaliação da Comissão Europeia sobre a execução das Recomendações Específicas para Portugal no âmbito do Semestre Europeu de 2015
No contexto do Semestre Europeu, a Comissão procedeu a uma análise exaustiva da política económica de Portugal, dando origem a um conjunto de considerações e recomendações divulgado em maio de 2015. Até 2014, Portugal esteve abrangido pelo programa de assistência, tendo sido destinatário de recomendações específicas por país pela primeira vez em 2015. Para esta avaliação foi considerado o Programa de Estabilidade e o Programa Nacional de Reformas, bem como o seguimento dado às recomendações dirigidas a Portugal em anos anteriores.
As propostas apresentadas pela Comissão foram posteriormente objeto de discussões aprofundadas nos vários comités europeus tendo sido sugeridas e negociadas modificações ao texto, em particular por iniciativa das autoridades nacionais. O texto final das Recomendações foi aprovado pelo Conselho da União Europeia em 15 de junho de 2015.
O Conselho tomou em consideração não apenas a sua relevância para uma política orçamental e socioeconómica sustentável em Portugal, mas também a sua conformidade com as regras e orientações da UE.
Finalmente, com a adoção formal das Recomendações pelo Conselho ECOFIN de 14 de julho cumpriu-se o processo anual de coordenação de políticas económicas entre os Estados membros e a UE. Este passo encerrou o Semestre Europeu 2015, ao qual se seguiu o «Semestre Nacional», de implementação das recomendações por parte dos Estados membros.
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Unidade Técnica 147UTAO|d e Apoio Orçamental
As seguintes categorias são utilizadas para avaliar os progressos realizados na implementação das recomendações para 2015 constantes da Recomendação do Conselho:
- ausência de progressos - o Estado-Membro não anunciou nem adotou quaisquer medidas em resposta à recomendação específica por país. Esta categoria também se aplica nos casos em que um Estado-Membro encarregou um grupo de estudo para avaliar eventuais medidas;
- progressos limitados - o Estado-Membro anunciou algumas medidas em resposta à recomendação específica por país, mas são insuficientes e/ou a sua adoção/implementação está em risco;
- alguns progressos - o Estado-Membro anunciou ou adotou medidas em resposta à recomendação específica por país. Estas medidas são promissoras, mas nem todas foram implementadas, e a sua execução não é um dado adquirido em todos os casos;
- progressos substanciais - o Estado-Membro adotou medidas, a maioria das quais já foi implementada. Estas medidas contribuem de forma substancial para dar resposta às questões colocadas na recomendação específica por país;
- plenamente executada - o Estado-Membro adotou e aplicou medidas que dão resposta adequada à recomendação específica por país.
Em 8 de março de 2016, a Comissão Europeia publicou uma comunicação que resume os resultados dos seus relatórios recentes de 26 países, que incluem apreciações aprofundadas da situação macroeconómica em 18 Estados-Membros, incluindo Portugal. Concluiu que, em comparação com 2015, os Estados-Membros da UE estão a fazer progressos no sentido de corrigir os desequilíbrios das suas economias. A Comissão Europeia avaliou também o cumprimento das recomendações específicas por país emitidas pelo Conselho em 2015, embora em grau variável nos diferentes países e domínios de ação.
Apresenta-se de seguida uma síntese da avaliação da Comissão Europeia sobre o grau de implementação das recomendações de 2015 para Portugal no âmbito do Semestre Europeu:
A) RECOMENDAÇÃO N.º 1 [REP1]
- Assegurar uma correção duradoura do défice excessivo em 2015, tomando as medidas necessárias.
- Obter um ajustamento orçamental de 0,6 % do PIB no sentido da realização do objetivo de médio prazo em 2016.
-Utilizar ganhos extraordinários para acelerar a dinâmica de redução do défice e da dívida.
- Aplicar a Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso a fim de melhorar o controlo das despesas.
- Melhorar a sustentabilidade a médio prazo do sistema de pensões.
- Garantir a sustentabilidade financeira das empresas públicas.
- Melhorar o cumprimento das obrigações fiscais e a eficiência da administração fiscal.
Avaliação da Comissão Europeia: Portugal realizou alguns progressos em relação à REP1 (esta avaliação global da REP1 não inclui uma avaliação da conformidade com o Pacto de Estabilidade e Crescimento).
Houve alguns progressos no cumprimento da Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso à medida que os montantes em atraso continuavam a diminuir. No setor da saúde, todavia, a suborçamentação por parte dos hospitais impede que os montantes em atraso diminuam com maior rapidez.
Houve alguns progressos no sentido de tornar o regime de pensões mais sustentável a médio prazo. No curto a médio prazo, as finanças públicas encontram-se sob pressão, uma vez que as atuais contribuições para os regimes públicos de pensões abrangem menos de 75 % das despesas com pensões. Registaram-se progressos limitados no desenvolvimento de novas medidas abrangentes como parte integrante da reforma das pensões em curso.
Contudo, algumas medidas já decididas anteriormente começam a ter efeitos positivos na sustentabilidade a médio e longo prazo, tais como a pensão de velhice móvel dependente da esperança de vida aos 65 anos. A idade de admissão à pensão, fixada em 66 anos em 2015, aumentará agora ano a ano 2/3 do aumento da esperança de vida medida nos dois
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anos anteriores. O fator de sustentabilidade introduzido no mecanismo de cálculo que determina o montante dos direitos de pensão de reforma antecipada também começou a contribuir para a sustentabilidade a médio e longo prazo. O indicador S1 de sustentabilidade orçamental revela que existe um risco elevado a médio prazo (6,4), sobretudo relativo ao requisito de dívida.
Registaram-se alguns progressos a nível da sustentabilidade financeira das empresas públicas. Em resultado de medidas de racionalização e de concentrações entre empresas, o desempenho operacional das empresas públicas tem melhorado. As operações com capitais de investimento efetuadas pelo Estado também reforçaram a posição financeira de várias companhias. A inversão parcial da privatização da transportadora aérea TAP pode implicar riscos orçamentais suplementares. O cancelamento da atribuição de concessões de transporte urbano em Lisboa e Porto terá um impacto orçamental imediato durante o ano de 2016, uma vez que as economias que supostamente estas concessões trariam não se materializarão. As escolhas políticas no setor dos transportes precisarão de ser secundadas por medidas que assegurem a viabilidade financeira destas empresas públicas.
Houve alguns progressos nos melhoramentos efetuados ao nível da conformidade com as obrigações fiscais e ao nível do aumento da eficiência da administração fiscal. Está em curso a integração planeada das repartições locais das Finanças no programa Aproximar. Estão a ser tomadas medidas de combate à fraude fiscal no mercado da habitação, de melhoramento das disposições de partilha da informação com as instituições financeiras e de reforço do quadro jurídico português contra o branqueamento de dinheiro.
B) RECOMENDAÇÃO N.º 2[REP2]
- Promover o alinhamento entre os salários e a produtividade, em consulta com os parceiros sociais e em conformidade com as práticas nacionais, tomando em consideração as diferenças em termos de competências e as condições do mercado de trabalho local, bem como as divergências em termos de desempenho económico entre regiões, setores e empresas.
- Assegurar que a evolução relativa ao salário mínimo seja consistente com os objetivos de promoção do emprego e da competitividade.
Avaliação da Comissão Europeia: Portugal registou alguns progressos quanto à REP2.
Alguns progressos na promoção do equilíbrio entre salários e produtividade. Os dados mais recentes disponíveis apontam para uma evolução moderada dos salários e em consonância com a produtividade num horizonte a médio prazo. A negociação coletiva a nível setorial tem apoiado este processo. Contudo, a negociação ao nível das empresas não regista sinais de recuperação, limitando potencialmente as possibilidades de diferenciação salarial de acordo com as dimensões referidas na REP.
Não houve progressos no que toca ao salário mínimo. O salário mínimo aumentou de 505 EUR para 530 EUR em janeiro de 2016, num contexto de baixa inflação e de desemprego elevado, aumentando a pressão sobre a estrutura salarial geral, com o risco de afetar as perspetivas de emprego e de competitividade.
C) RECOMENDAÇÃO N.º 3 [REP3]
- Melhorar a eficiência dos serviços públicos de emprego, em particular mediante uma maior assistência aos jovens não registados.
- Assegurar a ativação efetiva dos beneficiários de prestações sociais, assistência social e em particular e uma cobertura adequada do regime de rendimento mínimo.
Avaliação da Comissão Europeia: Portugal registou alguns progressos em resposta à REP3.
Foram realizados alguns progressos com o aumento do alcance junto dos jovens não registados, mas ainda persistem desafios na sua execução. Foi estabelecida uma vasta rede de parceiros envolvidos na execução da Garantia para a Juventude a fim de alcançar os jovens com menos de 30 anos e sem emprego, educação ou formação (NEET). Outro
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passo positivo foi a criação de uma plataforma em linha Garantia para a Juventude onde estes jovens NEET se podem registar.
Registaram-se alguns progressos na melhoria da eficiência dos serviços públicos de emprego através de um reforço da gestão do desempenho e de um processo de transição para serviços digitais. Embora as parcerias com os municípios, as organizações de formação e outros atores da economia social estejam bem desenvolvidas, registaram-se progressos limitados na ligação das parcerias com serviços de emprego privados. Os dois projetos-piloto de parceria com serviços de emprego privados em Lisboa e Porto foram adiados e ainda há de ser lançado um concurso público relativo a esta matéria.
Houve alguns progressos na garantia de uma cobertura adequada da assistência social, particularmente através do Rendimento Social de Inserção. Registaram-se alterações nos critérios de elegibilidade ao Rendimento Social de Inserção que poderão alargar a sua abrangência. Mais medidas nesta área incluem o aumento das prestações à infância, incluindo as dirigidas aos agregados familiares monoparentais. Não foram tomadas novas medidas específicas relativas à ativação dos destinatários do Rendimento Social de Inserção.
D) RECOMENDAÇÃO N.º 4[REP4]
- Tomar medidas adicionais para reduzir o nível excessivo de endividamento das empresas, solucionar a questão do rácio de empréstimos de má qualidade das empresas nos bancos e reduzir os incentivos ao endividamento na tributação das empresas.
- Melhorar a eficiência dos instrumentos de reestruturação da dívida para empresas viáveis mediante a introdução de incentivos para os bancos e os devedores participarem em processos de reestruturação numa fase precoce.
Avaliação da Comissão Europeia: Foram realizados alguns progressos para reduzir o nível excessivo de endividamento das empresas e permitir o desendividamento do setor privado, o que inclui a execução avançada da estratégia de desalavancagem empresarial, englobando a modernização das ferramentas de insolvência PER e SIREVE e alterações no tratamento fiscal do financiamento da dívida. No entanto, com cerca de 190 % do PIB, o setor privado português é um dos mais endividados da UE. Além disso, o acesso ao crédito continua a ser dispendioso e difícil para as empresas, em especial as PME. Por conseguinte, persiste a necessidade de continuar a prestar a atenção devida ao problema do elevado endividamento e de encorajar o setor bancário a obter capital para sanear o balanço da elevada carga constituída pelo crédito vencido das empresas.
E) RECOMENDAÇÃO N.º 5[REP5]
- Acelerar as medidas e aumentar a transparência no que diz respeito às concessões, nomeadamente no setor dos transportes, e às parcerias público-privadas a nível local e regional.
Avaliação da Comissão Europeia: Foram alcançados progressos limitados no que toca à transparência. Em 1 de junho de 2012, entrou em vigor um quadro revisto relativo às parcerias público-privado (PPP). O Governo renegociou várias PPP no domínio rodoviário. Na maioria dos casos, o Tribunal de Contas já emitiu o seu parecer no sentido de que não é necessária a aprovação prévia para tornar as mudanças efetivas. No que toca às concessões para a rede de abastecimento de água a nível local e às PPP no domínio ferroviário, o Tribunal de Contas emitiu um parecer negativo sobre a forma como o Estado tinha gerido os contratos. A legislação em vigor não habilita a UTAP, a unidade técnica sob tutela do Ministério das Finanças, a fiscalizar as PPP regionais e locais ou até mesmo as PPP/concessões do Estado nos domínios da água/do saneamento/dos resíduos (ou qualquer outra concessão dada a empresas públicas por lei numa relação «interna»). As autoridades estão cientes destas lacunas e concordam que existe uma necessidade de encontrar uma solução. No entanto, não foram ainda propostas sugestões ou um calendário concretos.
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Quadro 1. Resumo das avaliações da Comissão Europeia sobre as Recomendações Específicas a Portugal - 2015
AvaliaçãoRecomendação Sem Ausência de Progressos Alguns Progressos Plenamente
avaliação progressos limitados progressos substanciais executadaREP 1
Défice de 2015 xAjustamento estrutural de 2016 xAcelerar redução de défice e dívida xLei dos Compromissos e pag. em atraso xSustentabilidade de sistema de pensões xReforma das pensões em curso xSustentabilidade de empresas públicas xObrigações fiscais e eficiência Adm. Fiscal x
REP2Alinhamento de salários e produtividade xSalário mínimo, emprego e competitividade x
REP 3Assistência a jovens não registados xEficiência dos serviços públicos de emprego xCobertura da assistência social x
REP 4
Nível de endividamento das empresas xInstrumentos de reestruturação da dívida x
REP 5
Transparência em Concessões e PPP x
Total 3 1 2 10 0 0
Fonte: Comissão Europeia e UTAO.
Referências:
- Comissão Europeia (2016), "Relatório relativo a Portugal 2016 que inclui uma apreciação aprofundada sobre a prevenção e a correção de desequilíbrios macroeconómicos", Documento de trabalho dos Serviços da Comissão SWD(2016) 90 final, Bruxelas, 26 de fevereiro.
- Comissão Europeia (2016), “2016 European Semester: Assessment of progress on structural reforms, prevention and correction of macroeconomic imbalances, and results of in-depth reviews under Regulation (EU) No 1176/2011” {SWD(2016) 71 to SWD(2016) 96}, Bruxelas, 8 de março.
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III.2 Ótica das Contas Nacionais Nesta secção procede-se a uma análise dos resultados orçamentais de 2015 na ótica da contabilidade nacional. A análise centra-se na evolução das contas administrações públicas face a 2014, no âmbito da qual se apresentada também uma análise das elasticidades da receita fiscal em 2015.
Para efeitos da análise apresentada consideram-se os resultados de contas nacionais apurados pelo INE em setembro de 2016, na 2.ª notificação do Procedimento dos Défices Excessivos. Por este motivo, alguns dos valores diferem dos utilizados na Conta Geral do Estado para 2015, que se reportam à 1.ª notificação do Procedimento dos Défices Excessivos, de março de 2016. Adicionalmente, as medidas one-off identificadas pela UTAO não coincidem exatamente com o conjunto de medidas pontuais e temporárias consideradas na Conta Geral do Estado para 2015, o que contribui também para diferenças ao nível dos resultados de contas nacionais ajustados daquelas medidas face à Conta Geral do Estado.
Como referencial anual é utilizado o OE/2015 e o PE/2015-19.
Saldo orçamental em 2015
19 Em 2015, o défice das administrações públicas em contabilidade nacional ascendeu a 7,8 mil M€, o correspondente a 4,4% do PIB, excedendo em 1,6 p.p. do PIB o défice apurado em contabilidade pública que se cifrou em 2,8% do PIB. Esta diferença reflete os ajustamentos entre as duas óticas contabilísticas. Salienta-se neste âmbito o impacto da resolução do Banif, de montante equivalente a 1,4% do PIB (Tabela 10). Esta operação não se encontra incluída no saldo apurado em contabilidade pública, mas onera o saldo em contabilidade nacional enquanto despesa de capital.Os restantes ajustamentos assumem uma dimensão mais moderada. Destaca-se entre estes, igualmente no sentido do agravamento do défice em contabilidade nacional, a diferença entre os juros pagos e os juros devidos, que reflete o facto de ter sido pago numa ótica de caixa um montante de juros inferior aos que são imputáveis ao período numa ótica de especialização do exercício.
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Tabela 10 – Ajustamento entre o saldo das administrações públicas em contabilidade pública e em contabilidade nacional em 2015
Milhões % PIB
de euros
Saldo em contabilidade pública -4 980 -2,8%
Ajustamento accrual e delimitação setorial em Contas Nacionais1, 2 -216 -0,1%Diferença entre juros pagos e devidos -622 -0,3%
Ajustamento temporal de impostos e contribuições 96 0,1%
Venda e resolução do Banif -2 463 -1,4%
Outros efeitos 365 0,2%
Saldo em contabilidade nacional -7 821 -4,4% Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Notas: 1) Ajustamento accrual relativo a empresas públicas, ao SNS e à CGA. Este ajustamento consiste em adicionar os encargos assumidos e não pagos em 2015 e em subtrair os pagamentos realizados durante o ano respeitantes a encargos assumidos noutros períodos. 2) O efeito da delimitação setorial foi ajustado das injeções de capital em empresas pertencentes ao setor das administrações públicas, pelo facto destas operações consolidarem em termos agregados, não produzindo efeito no saldo orçamental das administrações públicas.
20 Ajustado de medidas one-off o défice orçamental em 2015 ascendeu a 3,0% do PIB. Em 2015 há a registar a resolução do Banif enquanto medida one-off (Gráfico 9), que onerou o défice orçamental em 2,5 mil M€. A realização desta operação esteve na origem da apresentação do OE1R/2015 em meados de dezembro de 2015, por implicar um aumento do montante total das despesas no programa orçamental e um acréscimo dos respetivos limites do endividamento líquido fixados no OE/2015. Excluindo a resolução do Banif, num montante equivalente a 1,4% do PIB, o défice orçamental cifrou-se em 2,98% do PIB.
21 O défice ajustado registado em 2015, de 3,0% do PIB, teve subjacente um excedente primário de 2,8 mil M€, o equivalente a 1,6% do PIB. O excedente primário registado em 2015, que traduz um montante global de receita superior à despesa global excluindo juros, foi insuficiente para cobrir as despesas com juros, que ascenderam a 8,2 mil M€, 4,6% do PIB (Gráfico 9). Em termos globais, o excedente primário permitiu cobrir cerca de um terço da despesa com juros registadas em 2015.
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Unidade Técnica 153UTAO|d e Apoio Orçamental
Gráfico 9 – Saldo das administrações públicas, corrigido do efeito de medidas one-off
(em percentagem do PIB)
2,0 1,3 1,6
1,0
0,0
-1,0
-2,0
-3,0-3,0
-4,0 -3,6
-5,0 -4,6-4,9
-6,02014 2015
Saldo orçamental Saldo primário Despesa com juros
Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Notas: 1) A despesa com juros é apresentada em termos do seu para o saldo orçamental, pelo que os valores que constam do gráfico correspondem ao simétrico do valor desta rubrica em percentagem do PIB.
Evolução face ao ano anterior
A análise deste capítulo é apresentada em termos ajustados, i.e. excluindo o efeito de operações one-off.3
22 O défice das administrações públicas evidenciou face a 2014 um desagravamento de 2,8 p.p. do PIB, tendo esse desagravamento sido mais moderado, na ordem dos 0,6 p.p. do PIB, quando se considera o défice ajustado de operações one-off. Deste modo, a evolução do défice global encontra-se em grande medida influenciada pelo efeito destas operações. Esta evolução distinta em termos globais (Gráfico 10) e em termos ajustados (Gráfico 11) decorre do facto das operações one-off terem onerado mais o défice de 2014 do que o de 2015. Em 2014, destacam-se neste contexto a capitalização do Novo Banco pelo Fundo de Resolução, ocorrida no 3.º trimestre, num montante que ascendeu a 4,9 mil M€, o correspondente a 2,8% do PIB, e o financiamento concedido no 2.º trimestre a duas empresas públicas do setor dos transportes, a Carris e a STCP, e o consequente reconhecimento da sua dívida total como dívida pública, na ordem dos 1,2 mil M€, o equivalente a 0,7% do PIB. A estas medidas acresce ainda em 2014 o write-off de crédito mal parado do BPN Crédito detido pela Parvalorem realizado no 2.º trimestre, no valor de 96 M€, aproximadamente 0,1% do PIB. Em 2015, foi considerada enquanto medida one-off a venda e resolução do Banif no 4.º trimestre, cujo impacto orçamental ascendeu 2,5 mil M€, o que equivale a 1,4% do PIB.
3 Os valores não ajustados encontram-se na tabela apresentada em anexo.
22 UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 6/2016 • Análise da Conta Geral do Estado de 2015
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Gráfico 10 – Saldo das administrações públicas (em percentagem do PIB)
2014 2015
Jan-mar Jan-jun Jan-set Jan-dez Jan-mar Jan-jun Jan-set Jan-dez0,0
-1,0
-2,0
-3,0
-4,0 -3,4
-5,0 -4,4-4,6-6,0 -5,4 -5,6
-6,0-7,0
-8,0 -7,2
-9,0 -8,7-10,0
Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Nota: Valores não ajustados de operações one-off.
Gráfico 11 – Saldo das administrações públicas em contas nacionais, corrigido do efeito de operações one-off
(acumulado desde o início do ano e em % do PIB do período) 2014 2015
Jan-mar Jan-jun Jan-set Jan-dez Jan-mar Jan-jun Jan-set Jan-dez0,0
-1,0
-2,0
-3,0-3,0
-3,4-4,0 -3,6
-3,9
-5,0 -4,5 -4,6
-6,0 -5,4 -5,6 Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Notas: Os ajustamentos realizados ao saldo das administrações públicas em 2014 e 2015 encontram-se identificados na Caixa 4.
23 A redução do défice ajustado em 2015 foi alcançada num contexto em que o aumento da receita permitiu compensar o acréscimo mais moderado registado ao nível da despesa. Em 2015, a receita aumentou 1,8 mil M€ face ao ano precedente, o que correspondeu a um crescimento anual de 2,3% (Tabela 11). A despesa verificou igualmente um aumento, embora mais moderado, na ordem dos 0,9 mil M€, com um crescimento de 1,1% face ao ano anterior. Deste modo, a redução do défice orçamental em 2015 foi alcançada exclusivamente por via do aumento da receita, uma evolução que contrasta com a verificada em 2014, ano em que tanto a receita como a despesa contribuíram para a melhoria do défice orçamental. Em termos globais, cerca de metade do acréscimo da receita registado em 2015 foi absorvido para financiar o aumento da despesa. Tanto a receita como a despesa cresceram, no entanto, a um ritmo inferior ao PIB em termos nominais, o que se refletiu numa redução do seu peso em percentagem do PIB, em 0,6 p.p. do PIB no caso da receita e em 1,2 p.p. no caso da despesa.
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Tabela 11 – Receita das administrações públicas, excluindo o efeito de medidas one-off
2014 2015
Variação Taxa de Em milhões Em % do Em milhões Em % do homóloga variação
de euros PIB de euros PIB em p.p. do homóloga PIB em %
Receita Total 77 196 44,6 79 004 44,0 -0,6 2,3
Receita corrente 75 451 43,6 77 477 43,2 -0,4 2,7
Receita fiscal 43 564 25,2 45 542 25,4 0,2 4,5
Impostos indiretos 24 561 14,2 26 104 14,5 0,3 6,3
Impostos diretos 19 003 11,0 19 438 10,8 -0,2 2,3
Contribuições sociais 20 457 11,8 20 775 11,6 -0,2 1,6
Outras receitas correntes 11 430 6,6 11 161 6,2 -0,4 -2,4
Vendas 6 315 3,6 6 636 3,7 0,0 5,1
Outra receita corrente 5 115 3,0 4 524 2,5 -0,4 -11,6
Receitas de capital 1 744 1,0 1 527 0,9 -0,2 -12,5
Por memória:Receita fiscal e contributiva 64 021 37,0 66 317 36,9 -0,1 3,6
Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Notas: Os impostos indiretos correspondem a impostos sobre a produção e a importação e os impostos diretos correspondem a impostos sobre o rendimento e património. Nas outras receitas correntes estão incluídas as vendas. Os valores de 2014 e de 2015 foram ajustados do efeito das medidas one-off identificadas na Caixa 4.
24 O aumento da receita total refletiu o crescimento da receita fiscal e contributiva em 2015, com destaque para a receita de impostos indiretos. A receita fiscal e contributiva evidenciou em termos agregados um crescimento de 3,6% em termos homólogos (Tabela 11), um ritmo de crescimento próximo do registado pela atividade económica em 2015. Por componentes, verificaram-se evoluções diferenciadas. Destaca-se a evolução registada pela receita de impostos indiretos, com um crescimento de 6,3%, para o qual contribuiu particularmente o aumento da receita do IVA em 4,7%, associado à recuperação do consumo e aos efeitos do combate à fraude e à evasão fiscal. Aumentos da receita dos impostos sobre produtos petrolíferos e sobre os automóveis contribuíram também para o aumento da receita de impostos indiretos. Neste domínio salienta-se, para além da recuperação do consumo, as alterações introduzidas com a reforma da fiscalidade verde (para uma análise das medidas orçamentais de 2015 poderá consultar-se a secção relativa à Estratégia Orçamental).
25 As receitas de impostos diretos e de contribuições sociais evidenciaram ritmos de crescimento mais moderados, de 2,3% e 1,6%, respetivamente. Nos impostos diretos a receita de IRC aumentou 13,9% em 2015, um acréscimo para o qual contribuiu o efeito do crédito fiscal ao investimento em 2014, e que mais do que compensou uma queda de 1,5% em sede de IRS, refletindo a redução da receita proveniente de rendimentos de capitais. Por sua vez, as contribuições sociais evidenciaram um crescimento de 1,6%. Esta evolução teve subjacente um crescimento das contribuições sociais efetivas de 5,1% e um decréscimo das contribuições sociais imputadas em 6,3%. O aumento das contribuições sociais efetivas foi
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impulsionado pela recuperação do mercado de trabalho, pelo efeito decorrente da reversão parcial da política remuneratória da função pública face ao período homólogo e pelo aumento da taxa contributiva dos trabalhadores para a ADSE por comparação com igual período do ano anterior. Nas contribuições sociais imputadas, a redução face ao período homólogo reflete essencialmente a evolução das contribuições da ADSE, pelo facto de terem deixado de existir contribuições realizadas pela entidade patronal, e uma redução das contribuições para a CGA em linha com a redução do número de subscritores e ainda o efeito de base associado ao Programa de Rescisões por Mútuo Acordo.
26 Em 2015 a receita fiscal foi também positivamente influenciada pelo aumento da eficiência fiscal, associada ao reforço das medidas de combate à fraude e à evasão fiscal. De acordo com o Relatório de Combate à Fraude e Evasões Fiscais e Aduaneiras de 2015, as correções resultantes das medidas implementadas neste domínio permitiram arrecadar cerca de 1,4 mil M€ de receita fiscal. Na Caixa 4 apresenta-se uma análise da elasticidade da receita fiscal em 2015.
Caixa 3 – Elasticidades da receita fiscal e contributiva em 2015
Nesta Caixa procede-se a uma avaliação da receita fiscal arrecadada no conjunto do ano de 2015, na ótica das contas nacionais, através da análise das elasticidades daquela receita relativamente à evolução registada pela sua base de incidência.
A elasticidade da receita fiscal e contributiva4 mede a variação percentual que se obtém daquela receita quando a base de incidência varia em 1%, sendo obtida a partir do rácio entre a taxa de variação anual da receita e a taxa de variação anual da base fiscal:
Tx var anual da
Elasticidade = Receita Fiscal e ContributivaTx var anual da
Base de Incidência
Na avaliação dos resultados obtidos, tomam-se como referência os valores médios das elasticidades da receita fiscal utilizados pela OCDE (2014) e pelo Sistema Europeu de Bancos Centrais (2006) no cálculo dos saldos ajustados do ciclo para Portugal, os quais foram obtidos com base em dados observados. Através desta comparação pretende-se aferir a razoabilidade dos valores projetados para receita fiscal e para as contribuições sociais efetivas, avaliando se existem indícios de sobrestimação ou de subestimação da referida receita. É de referir que, em dezembro de 2014, a OCDE em conjunto com a Comissão Europeia procederam à atualização das elasticidades orçamentais de referência, utilizadas no âmbito do processo de vigilância orçamental ao nível da União Europeia e nas projeções orçamentais. As atualizações face às elasticidades apuradas anteriormente em 2005, refletem, por um lado, a utilização de informação mais recente, que reflete melhor a atual estrutura da receita fiscal e contributiva já com base no SEC/2010, e, por outro lado, a utilização de informação mais desagregada no cálculo das elasticidades, para melhor aferir a relação entre a receita e a respetiva base de incidência.5
4 Neste âmbito consideram-se impostos indiretos, impostos diretos e contribuições sociais efetivas, em vez do total das contribuições sociais, pelo facto das contribuições efetivas corresponderem aos valores efetivamente pagos. 5 Este exercício de atualização das elasticidades de referência foi realizado para todos os Estados-Membros da União Europeia.
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É necessário, porém, ter em consideração que o valor global da receita dependerá não só da evolução da base de incidência, como também de outros fatores que podem condicionar a sua evolução. Com efeito, mesmo sem alteração da base de incidência fiscal, pode verificar-se uma alteração do montante de impostos arrecadados por via, nomeadamente, de alterações de política fiscal (como alteração de taxas, escalões de imposto ou isenções fiscais determinadas pelo legislador), da existência de medidas extraordinárias em matéria fiscal (por exemplo, regimes excecionais de regularização de dívidas fiscais) ou de outros fatores que alterem a eficácia da recolha de impostos (como é o caso, das medidas de combate à fraude e à evasão fiscal). Deste modo, os resultados obtidos para as elasticidades são particularmente sensíveis aos ajustamentos realizados ao valor global das receitas.
Também no que se refere à base de incidência, podem ser utilizadas diferentes alternativas. Enquanto indicador de atividade económica, é frequente medir-se a elasticidade da receita fiscal e contributiva face ao PIB nominal. Alternativamente, pode optar-se por utilizar outros indicadores de Contas Nacionais mais próximos da base efetiva de incidência de cada imposto. Neste caso, é frequente utilizarem-se as remunerações nominais para calcular a elasticidade dos impostos diretos e das contribuições sociais, assim como o consumo privado e a procura interna em termos nominais para medir a elasticidade dos impostos indiretos.
Partindo dos resultados de contas nacionais apurados para 2015, verifica-se que a receita fiscal e contributiva apresentou um crescimento superior ao registado pelo PIB nominal, o que resulta numa elasticidade global de 1,2 (Tabela 1). Isto significa que nos resultados orçamentais de 2015 cada 1% de aumento do PIB nominal terá dado origem a um acréscimo de 1,2% de receita fiscal e contributiva. Embora a elasticidade da receita fiscal e contributiva em termos agregados se encontre dentro dos valores de referência para Portugal, as elasticidades ao nível dos impostos indiretos e sobretudo dos impostos diretos afastam-se claramente dos respetivos referenciais.
Tabela 1 - Elasticidades da receita fiscal e contributiva face ao PIB nominal
Valores de referência2015
OCDE SEBC
Taxa de variação anualReceita fiscal e contributiva 4,4
Impostos indiretos 6,3Impostos diretos 2,3Contribuições sociais efetivas 4,0
PIB nominal 3,7Remunerações nominais 2,4Consumo privado nominal 3,3
Elasticidade face ao PIBReceita fiscal e contributiva 1,2 1,1 1,5
Impostos indiretos 1,7 1,0 1,5Impostos diretos 0,6 1,3-2,0 1,3-3,6Contribuições sociais efetivas 1,1 0,8 1,0
Fontes: Banco de Portugal, Ministério das Finanças, OCDE e cálculos da UTAO. | Nota: Nos intervalos apresentados para as elasticidades de referência dos impostos dir etos, o limite inferior corresponde à elasticidade apurada para os impostos sobre o rendimento das empresas e o limite superior à elasticidade para os impostos sobre os rendimentos das famílias no caso da OCDE, e o contrário no caso do SEBC.
Estes resultados, obtidos com base em valores não ajustados da receita fiscal, apontam para a existência de outros fatores, para além do PIB nominal, que terão influenciado a evolução da receita fiscal e contributiva em 2015. De modo a poder aferir a relação entre a variação da receita e a variação da respetiva base de incidência, apresentam-se de seguida os resultados para as elasticidades da receita fiscal e contributiva excluindo os efeitos de medidas de política orçamental que condicionam a evolução daquela receita e cujo impacto é quantificado no âmbito do OE/2015 e/ou no PE/2015-19, complementada pela informação disponibilizada pelo Ministério das Finanças. Em 2015 não ocorreram medidas de natureza one-off com impacto ao nível da receita fiscal e contributiva.
Quando se consideram valores de receita corrigidos dos efeitos das medidas adicionais de consolidação orçamental implementadas em 2015, identificadas na Tabela 8, os resultados alteram-se. As elasticidades da receita fiscal e
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contributiva aproximam-se mais dos valores de referência (Tabela 2). Por tipo de imposto, a elasticidade dos impostos indiretos passa a situar-se num valor compatível com as elasticidades de referência. Nos impostos diretos, a elasticidade implícita aumenta, mas permanece ainda assim inferior à sugerida pelos valores de referência apurados pela OCDE e pelo SEBC. A elasticidade das contribuições sociais efetivas permanece dentro do intervalo previsto pelos valores de referência daqueles organismos.
Tabela 2 – Elasticidades da receita fiscal e contributiva face ao PIB nominal, valores ajustados de medidas extraordinárias e de medidas de consolidação orçamental
previstas no âmbito do OE/2015 e do PE/2015-19
OE/2017 ajustado de medidas one-off e do
Valores de referênciaimpacto de medidas
discricionárias
2015 OCDE SEBC
Taxa de variação anualReceita fiscal e contributiva 3,7
Impostos indiretos 4,3Impostos diretos 2,9Contribuições sociais efetivas 3,5
PIB nominal 3,7Remunerações nominais 2,4Consumo privado nominal 3,3
Elasticidade face ao PIBReceita fiscal e contributiva 1,0 1,1 1,5
Impostos indiretos 1,2 1,0 1,5Impostos diretos 0,8 1,3-2,0 1,3-3,6Contribuições sociais efetivas 0,9 0,8 1,0
Fontes: Banco de Portugal, Ministério das Finanças, OCDE e cálculos da UTAO. | Nota: Nos intervalos apresentados para as elasticidades de referência dos impostos diretos, o limite inferior corresponde à elasticidade apurada para os impostos sobre o rendimento das empresas e o limite superior à elasticidade para os impostos sobre os rendimentos das famílias no caso da OCDE, e o contrário no caso do SEBC.
Conforme referido anteriormente, os resultados das elasticidades são particularmente sensíveis aos ajustamentos realizados, os quais pretendem excluir variações das receitas de impostos e contribuições que não sejam atribuíveis à alteração da base de incidência fiscal. Importa, por isso, salientar que este exercício se encontra condicionado por limitações de informação que podem ter impacto nos resultados. A título de exemplo, no que se refere às medidas de consolidação orçamental de 2015, a informação que foi possível apurar encontra-se incompleta, não se encontrando especificado, por exemplo, o impacto para 2015 das alterações introduzidas com a reforma do IRC, nem os respetivos desfasamentos fiscais.
Outro fator importante a ter em conta na avaliação das elasticidades, e já anteriormente mencionado, é o resultado das medidas de combate à fraude e evasão fiscal. O Relatório de Atividades Desenvolvidas no Combate à Fraude e Evasão Fiscais e Aduaneiras identifica um valor global de correções que permitiram arrecadar, em 2015, 1.439 M€, superando o objetivo de 1.350 M€ fixado para o conjunto do ano. Deste modo, considerado que por ocasião do PE/2015-19 o Ministério das Finanças previa um aumento da receita face a 2014 de 500 M€ por via destas atividades, esse aumento terá sido superior, fixando-se em 589 M€. Não se encontra disponível informação sobre este efeito por tipo de imposto.
Excluindo em 2015 o acréscimo de receita atribuível ao combate à fraude e à evasão fiscal, verifica-se que a elasticidade implícita da receita fiscal e contributiva se reduz para 0,7 (Tabela 3), um valor claramente inferior ao sugerido pelos valores de referência. Este resultado sugere que a informação disponível se revela insuficiente para explicar a evolução da receita fiscal e contributiva em 2015, quer por existirem medidas cujos efeito não são quantificados, quer por não existir à posteriori uma avaliação do efeito que as próprias medidas produziram ao nível da receita fiscal e contributiva com base em dados observados. Note-se que os impactos das medidas de consolidação orçamental considerados nesta análise referem-se aos impactos previstos pelo Ministério das Finanças por ocasião do OE/2015 e do PE/2015-19.
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Tabela 3 – Elasticidade da receita fiscal e contributiva face ao PIB nominal, valores ajustados de medidas one-off, de medidas de consolidação orçamental e do impacto do combate à fraude e à evasão fiscal
OE/2017 ajustado de medidas one-off , do impacto de medidas Valores de referênciadiscricionárias e de
desfasamentos fiscais2017 OCDE SEBC
Taxa de variação anualReceita fiscal e contributiva 2,7
Impostos indiretos n.d.Impostos diretos n.d.Contribuições sociais efetivas n.d.
PIB nominal 3,7Elasticidade face ao PIB
Receita fiscal e contributiva 0,7 1,1 1,5Impostos indiretos n.d. 1,0 1,5Impostos diretos n.d. 1,3-2,0 1,3-3,6Contribuições sociais efetivas n.d. 0,8 1,0
Fontes: Banco de Portugal, Ministério das Finanças, OCDE e cálculos da UTAO. | Notas: Nos intervalos apresentados para as elasticidades de referência dos impostos diretos, o limite inferior corresponde à elasticidade apurada para os impostos sobre o rendimento das empresas e o limite superior à elasticidade para os impostos sobre os rendimentos das famílias no caso da OCDE, e o contrário no caso do SEBC. Na ausência da repartição dos efeitos do combate à fraude e evasão fiscal por tipo de receita, não é possível calcular a elasticidade ajustada daquele efeito para as diferentes componentes da receita fiscal e contributiva.
Braz, C. (2006), “O cálculo dos saldos ajustados do ciclo no Banco de Portugal: uma atualização”, Boletim Económico de Inverno 2006, Banco de Portugal.
Comissão Europeia (2005), “New and updated budgetary sensitivities for the EU budgetary surveillance”, Directorate General Economic and Financial Affairs.
Girouard, N. e C. André (2005), “Measuring cyclically adjusted balances for OECD countries”, Economics Department, Working Papers n.º 21, OCDE.
Mourre, G., G.-M. Isbasoiu, D. Paternoster e M. Salto, (2013), “The cyclically-adjusted budget balance used in the EU fiscal framework: an update”, Economic Papers 478, Comissão Europeia.
Pereira, P. C. e L. Wemans (2013), “Efeitos da política orçamental sobre a atividade económica em Portugal: a abordagem dos VAR estruturais”, Boletim Económico da Primavera 2013, Banco de Portugal.
Price, W. P., T.-T. Dang e Y. Guillemette (2014), “New tax and expenditure elasticity estimates for EU budget surveillance”, Economics Department, Working Papers n.º 1174, OCDE.
27 Em sentido contrário, as outras receitas correntes e as receitas de capital registaram quedas face ao ano anterior. As outras receitas correntes observaram um decréscimo de 2,4% (Tabela 11). Excluindo as vendas, estas receitas evidenciaram uma queda de 11,6% face a 2014. Para este resultado contribuiu particularmente a redução dos rendimentos de propriedade recebidos, nomeadamente sob a forma de juros, que evidenciaram uma queda de 39,6%. Por comparação com idêntico período de 2014, verificou-se uma redução dos juros recebidos relativos a obrigações de capital contingente (coco bonds) na sequência de amortizações antecipadas realizadas naquele ano. Ao nível da outra receita corrente há ainda a registar a diminuição dos subsídios à produção recebidos
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por este subsetor, em 51,7%, nomeadamente subsídios relacionados com o Fundo Social Europeu, para a qual terá contribuído o facto de se ter iniciado em 2015 um novo quadro comunitário plurianual. Em sentido contrário, a receita de vendas, também incluída no agregado das outras receitas correntes, aumentou 5,1% face ao período homólogo. Por sua vez, as receitas de capital evidenciaram uma redução de 12,5% em 2015, refletindo também uma redução das transferências da UE, nomeadamente de ajudas ao investimento recebidas pelos Fundos da Segurança Social.
28 No que se refere à despesa, esta evidenciou um crescimento mais moderado do que a receita, impulsionado em grande medida pelas despesas de consumo intermédio e pela despesa de capital. Em 2015, a despesa total cresceu 1,1% face a 2014 (Tabela 12). Aquela evolução traduziu essencialmente o crescimento do consumo intermédio e das despesas de capital. As despesas de consumo intermédio aumentaram 4,9% no conjunto do ano. Para esta evolução contribuiu o aumento da despesa com parcerias público-privadas, bem como aumentos de despesa com aquisição de bens e serviços quer ao nível da administração central, quer ao nível da administração regional e local. A despesa de capital evidenciou um crescimento de 16,3%, o qual refletiu fundamentalmente a evolução das despesas de investimento, mas também das outras despesas de capital. Nas despesas de investimento destaca-se o aumento do investimento realizado por empresas públicas, nomeadamente pelos hospitais EPE, e em menor grau pela Parque Escolar e pela Estradas de Portugal, assim como o investimento realizado ao nível da administração regional e local e investimento em sistemas de armamento e equipamento militar realizado pelo Estado. Por sua vez, o crescimento das outras despesas de capital decorreu de um conjunto de operações realizadas com entidades que não integram o perímetro das administrações públicas e que agravaram a despesa, entre as que se destaca a conversão de suprimentos concedidos pela Wolfpart à Caixa Imobiliário em capital.
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Unidade Técnica 161UTAO|d e Apoio Orçamental
Tabela 12 – Despesa das administrações públicas, excluindo o efeito de medidas one-off
2014 2015
Variação Taxa de Em milhões Em % do Em milhões Em % do homóloga variação
de euros PIB de euros PIB em p.p. do homóloga PIB em %
Despesa Total 83 410 48,2 84 362 47,0 -1,2 1,1
Despesa corrente 78 881 45,6 79 095 44,1 -1,5 0,3
Consumo intermédio 9 847 5,7 10 329 5,8 0,1 4,9
Despesas com pessoal 20 515 11,9 20 273 11,3 -0,6 -1,2
Prestações sociais 34 088 19,7 34 637 19,3 -0,4 1,6
Em dinheiro 30 789 17,8 7 365 4,1 -13,7 -76,1
Em espécie 3 303 1,9 745 0,4 -1,5 -77,5
Subsídios 1 230 0,7 1 110 0,6 -0,1 -9,7
Juros 8 483 4,9 8 191 4,6 -0,3 -3,4
Outras despesas correntes 4 718 2,7 4 554 2,5 -0,2 -3,5
Despesa de capital 4 529 2,6 5 267 2,9 0,3 16,3
Investimento 3 527 2,0 4 137 2,3 0,3 17,3
Outras despesas de capital 1 001 0,6 1 130 0,6 0,1 12,9
Por memória:Despesa corrente primária 70 398 40,7 70 903 39,5 -1,2 0,7
Despesa primária 74 927 43,3 76 171 42,4 -0,9 1,7 Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Notas: Os impostos indiretos correspondem a impostos sobre a produção e a importação e os impostos diretos correspondem a impostos sobre o rendimento e património. Nas outras receitas correntes estão incluídas as vendas. Os valores de 2014 e de 2015 foram ajustados do efeito das medidas one-off identificadas na Caixa 4.
29 A despesa com prestações sociais registou igualmente um crescimento em 2015. A despesa com prestações sociais aumentou 1,6% (Tabela 12). Para esta evolução contribuiu o fim da contribuição extraordinária de solidariedade sobre as pensões, que em contabilidade nacional era registada como uma dedução à despesa com prestações sociais. Aquele efeito foi contrabalançado pela melhoria das condições no mercado de trabalho, que se traduziu numa redução da despesa com o subsídio de desemprego e apoio ao emprego.
30 Em sentido contrário, as despesas com pessoal e as outras despesas correntes registaram um decréscimo em 2015, que contribuiu para moderar o crescimento da despesa. As despesas com pessoal evidenciaram uma redução de 1,2% (Tabela 12). Esta queda teve subjacente uma evolução distinta no decorrer do ano, em que no 2.º semestre se verificou uma inversão da trajetória registada no 1.º semestre, período em que as despesas com pessoal tinham registado um crescimento de 1,6% face a idêntico período de 2014. Recorde-se que no 1.º semestre o crescimento das despesas com pessoal refletiu a reversão parcial da redução remuneratória na função pública face a idêntico período do ano anterior, associada a dois efeitos distintos. Por um lado, um efeito de base, pelo facto de no período homólogo ter sido aplicada uma redução salarial mais acentuada do que a que vigorou no
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final de 2014. Por outro lado, refletiu também o efeito associado à reversão de 20% da redução salarial face ao final de 2014, implementada a partir de 2015. Com efeito, devido à decisão do Tribunal Constitucional de maio 2014, a redução salarial que vigorou até maio de 2015 foi inferior à verificada no período homólogo, o que contribuiu para o contraste entre a evolução registada no 1.º semestre e a prevista para o conjunto do ano. Já em junho e no decorrer do 3.º trimestre, verificou-se uma evolução contrária pelo facto de durante o mesmo período de 2014 não ter sido aplicada qualquer redução salarial sobre as remunerações dos funcionários públicos. Este efeito conduziu a uma inversão da trajetória das despesas com pessoal face ao ano anterior, que passaram deste modo a evidenciar uma redução. Nas outras despesas correntes verificou-se uma redução de 3,5%, que esteve associada à evolução das outras transferências correntes diversas.
31 As despesas com juros registaram uma diminuição face a 2014, que esteve associada a uma redução da taxa de juro implícita da dívida pública. Esta despesa caiu 3,4% por comparação com o observado em 2014 (Tabela 12), apesar do stock nominal de dívida ter aumentado em aproximadamente 5,6 mil M€ durante o período. Neste contexto, a redução da despesa com juros refletiu a descida da taxa de juro implícita da dívida pública de 3,9% no último trimestre de 2014 para 3,6% no último trimestre de 2015 (Gráfico 12).
Gráfico 12 – Dívida pública, despesas com juros e taxa de juro implícita 180,0 6,0
150,0 5,0
120,0 4,0
90,0 3,0
60,0 2,0
30,0 1,0
0,0 0,0I II III IV I II III IV
2014 2015Dívida em% do PIB 133,0 130,7 132,6 130,6 130,5 128,7 130,4 129,0
Juros em % do PIB 5,1 4,6 5,0 4,9 5,0 4,2 4,6 4,5(esc. dir.)
Tx de juroimplícita
em % 3,8 3,7 3,9 3,9 3,8 3,7 3,6 3,6
(esc. dir.)
Fontes: INE, Banco de Portugal e cálculos da UTAO. | Notas: A definição utilizada para a dívida pública é a estabelecida no âmbito do PDE (vulgo “Dívida de Maastricht”). A taxa de juro implícita resulta do quociente entre as despesas com juros do ano terminado no trimestre e o stock de dívida do final do trimestre homólogo.
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Comparação com o objetivo para 2015
32 O OE/2015 definiu como objetivo para o conjunto do ano um défice orçamental 2,7% do PIB. Este limite tinha subjacente o encerramento do Procedimento dos Défices Excessivos através da redução do défice global das administrações públicas para um valor inferior a 3% do PIB em 2015. Quando ajustado de operações de natureza temporária, o défice previsto na proposta do OE/2015 cifrava-se em 2,8% do PIB. Estes objetivos foram posteriormente confirmados no PE/2015-19, que manteve também os níveis de receita e despesa praticamente inalterados face ao OE/2015 (Tabela 13).
Tabela 13 – Projeções orçamentais no OE/2015 e no PE/2015-19 (em percentagem do PIB)
Diferença PE/2015-19 OE/2015 face ao
OE/2015
Receita total 45,2 45,2 0,0Receita corrente 44,4 44,3 0,1
Receita fiscal 25,8 25,7 0,1Impostos indiretos 14,9 14,8 0,1Impostos diretos 10,9 10,9 0,0
Contribuições sociais 11,8 11,8 0,0Outras receitas correntes 6,8 6,7 0,1
Receitas de capital 0,8 1,0 -0,2Despesa total 47,9 48,0 0,0Despesa corrente 45,3 45,3 0,1
Consumo intermédio 6,1 5,9 0,2Despesas com pessoal 11,1 11,0 0,1Prestações sociais 19,4 19,5 -0,1Juros 5,0 5,0 0,0Outras despesas correntes 3,7 3,8 -0,1
Despesa de capital 2,6 2,7 -0,1Investimento 2,3 2,5 -0,1Outras despesas de capital 0,3 0,2 0,0
Saldo global -2,7 -2,7 0,0Saldo primário 2,2 2,3 0,0Despesa primária 43,0 43,0 0,0Por memória:PIB (em mil milhões de euros) 178,1 178,1
Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Nota: De modo a eliminar o impacto que a revisão do PIB nominal entre o OE/2015 e o PE/2015-19 (revisão em baixa em 2,7 mil M€) poderia ter sobre os resultados da comparação, considerou-se para 2015 o PIB nominal subjacente ao PE/2015-19.
33 A decisão de venda e resolução do Banif no final de 2015, conduziu à apresentação do OE1R/2015 em dezembro. A proposta do OE1R/2015 veio introduzir um aumento do montante total das despesas no programa orçamental e um acréscimo dos respetivos limites do endividamento líquido que haviam sido fixados na Lei do OE/2015. Em termos orçamentais, o impacto desta medida traduziu-se num acréscimo do défice das administrações públicas em 1,4 p.p. do PIB, dos quais 1,3 p.p. do PIB por via de um aumento das outras despesas de capital e 0,1 p.p. do PIB por via de um acréscimo das despesas de
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investimento. Para além destas alterações, o OE1R/2015 não introduziu outras alterações ao nível do objetivo para o défice das administrações públicas.
34 Apesar de em 2015 o défice ter evidenciado uma melhoria face ao registado em 2014, esta não foi suficiente para atingir o objetivo definido, nem para possibilitar o encerramento do Procedimento dos Défices Excessivos em 2016. O défice registado em 2015 excedeu em 0,2 p.p. o objetivo anual de 2,8% do PIB definido no OE/2015 (corrigido de medidas one-off) (Gráfico 13). No que respeita ao Procedimento dos Défices Excessivos (PDE), para o seu encerramento teria sido necessário que o défice global das administrações públicas em 2015, incluindo o Banif, se tivesse situado dentro do limite dos 3,0% do PIB, o que também não sucedeu (Gráfico 29).
Gráfico 13 – Saldo das administrações públicas em contas nacionais, corrigido do efeito de medidas one-off
(acumulado desde o início do ano e em % do PIB do período)
2014 2015
ObjetivoJan-mar Jan-jun Jan-set Jan-dez Jan-mar Jan-jun Jan-set Jan-dez oficial
0,0
-1,0
-2,0
-3,0-3,0 -2,8
-4,0 -3,6 -3,4-3,9
-5,0 -4,5 -4,6
-6,0 -5,4 -5,6
Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Nota: Os valores de 2014 e de 2015 foram ajustados do efeito das medidas one-off identificadas na Caixa 4.
Gráfico 14 – Saldo das administrações públicas (acumulado desde o início do ano e em % do PIB do período)
2014 2015
Jan-mar Jan-jun Jan-set Jan-dez Jan-mar Jan-jun Jan-set Jan-dez0,0
-1,0
-2,0
-3,0
-4,0 -3,4
-5,0 -4,4-4,6-6,0 -5,4 -5,6
-6,0-7,0
-8,0 -7,2
-9,0 -8,7-10,0
Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Nota: Valores não ajustados de medidas one-off.
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35 Tanto a receita como a despesa ajustadas de medidas one-off ficaram em 2015 aquém do previsto para o conjunto do ano. Considerando as projeções para a receita e para a despesa definidas no OE/2015, atualizadas com as revisões por rubrica introduzidas no PE/2015-19, verifica-se que a receita ficou 1,2 p.p. abaixo do previsto (Gráfico 15) e que a despesa foi 1,0 p.p. inferior ao projetado (Gráfico 16). Em termos globais aproximadamente 80% do desvio desfavorável da receita face ao previsto no PE/2015-19 foi acomodado através de uma execução da despesa inferior à projetada. Do lado da receita, os valores apurados para 2015 revelaram-se particularmente inferiores por comparação com o projetado ao nível das outras receitas correntes e, em menor grau, ao nível da receita fiscal e contributiva. Do lado da despesa, o maior desvio face ao projetado foi registado pelas outras despesas, que ficaram aquém do objetivo, estando aquele desvio sobretudo concentrado ao nível das outras despesas correntes. Também a despesa com juros acabou por ser inferior ao projetado pelo Ministério das Finanças, enquanto as despesas com pessoal e a despesa de capital, pelo contrário, evoluíram de modo desfavorável tendo excedido o previsto. Ao nível da despesa de capital o desvio concentrou-se fundamentalmente nas outras despesas de capital.
Gráfico 15 – Desvio da receita face ao previsto para 2015 no PE/2015-19, corrigida do efeito de medidas one-off
(em milhões de euros)
RECEITA TOTAL -1 500(-1,2 p.p. PIB)
Outras receitas correntes -954
Receita fiscal -338
Contribuições sociais -314
Receitas de capital 105
-2 000 -1 500 -1 000 -500 0 500
Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. I Nota: Entre parêntesis apresenta-se o desvio face ao objetivo em pontos percentuais do PIB.
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Gráfico 16 – Desvio da despesa face ao previsto para 2015 no PE/2015-19,
corrigida do efeito de medidas one-off (em milhões de euros)
DESPESA TOTAL -1 168(-1,0 p.p. PIB)
Outras despesas -1 001
Juros -645
Consumo intermédio -481
Prestações sociais 29
Despesas com pessoal 432
Despesa de capital 499
-2 000 -1 500 -1 000 -500 0 500 1 000
Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. I Nota: Entre parêntesis apresenta-se o desvio face ao objetivo em pontos percentuais do PIB.
Caixa 4 – Medidas one-off
De forma a melhorar a interpretação da evolução dos principais agregados orçamentais, a UTAO procedeu a um conjunto de ajustamentos, tendo excluído da análise as medidas temporárias e as operações one-off. Nem todas as operações excluídas contribuíram para reduzir o défice das administrações públicas. Os ajustamentos efetuados foram os seguintes:
2014: (i) Reestruturação financeira do setor dos transportes (STCP e Carris); (ii) Write-off de crédito mal parado do BPN Crédito detido pela Parvalorem; (iii) Capitalização do Novo Banco pelo Fundo de Resolução.
2015: (i) Venda e resolução do Banif.
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III.3 Ótica da contabilidade pública 36 Nesta secção apresenta-se a análise da execução orçamental de 2015 na ótica da contabilidade pública. Em primeiro lugar, efetua-se uma comparação da execução orçamental provisória, divulgada em janeiro de 2016 no âmbito da síntese de execução orçamental, com as contas finais publicadas na CGE/2015 em junho de 2016. Posteriormente, apresentam-se os resultados para 2015 ao nível do conjunto das administrações públicas, por subsetor e por classificação económica. A presente análise tem em consideração: i) a execução orçamental de 2015 do universo comparável e do universo real; ii) a execução orçamental de 2014; e iii) os objetivos orçamentados no OE/2015. Dada a magnitude de fatores que limitam a comparabilidade homóloga no biénio 2014-2015 para o universo comparável, a presente análise tem por base valores ajustados (ver Caixa 5). Além disso, apresentam-se as principais conclusões entre a execução e a previsão inicial das entidades públicas reclassificadas e do subsistema de saúde ADSE. Finalmente, efetua-se uma análise às alterações orçamentais através da dotação provisional, reserva orçamental e cativos, bem como à execução dos subsídios e indemnizações compensatórias.
Comparação entre a versão provisória e a versão final
37 Na CGE/2015 apresentou-se uma revisão em alta do défice das administrações públicas face ao divulgado no âmbito da execução provisória. O défice orçamental das administrações públicas situou-se em 4752 M€, o que corresponde a uma revisão em alta em 157 M€ entre a execução provisória divulgada em janeiro de 2016 e a CGE/2015 apresentada em junho de 2016 (Tabela 14). A deterioração concentrou-se ao nível da administração central essencialmente através do subsetor dos serviços e fundos autónomos.
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Tabela 14- Revisão entre execução provisória e CGE/2015 para o saldo global (na ótica da contabilidade pública, em milhões de euros)
Revisão: Execução
CGE CGE vs Subsetor provisória
(jun-2016) execução (jan-2016)
provisória
1. Estado -5 568 -5 606 -38
2. Serviços e Fundos Autónomos -600 -730 -130
3. Administração Central (1+2) -6 168 -6 337 -169
4. Segurança Social 1 028 1 037 9
5. Adm. Central + Seg. Social (3+4) -5 140 -5 300 -160
6. Administração Regional -193 -193 0
7. Administração Local 739 741 3
8. Administrações Públicas (5+6+7) -4 594 -4 752 -157
Fontes: DGO e cálculos da UTAO. | Nota: A execução provisória de 2015 teve por base a informação disponibilizada na síntese de execução orçamental da DGO publicada em janeiro de 2016.
38 No âmbito da CGE/2015 verificou-se uma revisão em alta do défice orçamental devido a uma revisão em alta da despesa e a uma revisão em baixa da receita. Por rubricas de classificação económica da receita, importa destacar as revisões em baixa (Tabela 15) quer da componente corrente devido aos impostos indiretos (-147 M€) quer da receita de capital (-35 M€). Adicionalmente, verifica-se uma revisão significativa ao nível das diferenças de consolidação (-288 M€) por contrapartida das outras receitas correntes (+366 M€). No lado da despesa, verificou-se uma revisão em alta nas despesas com pessoal e na aquisição de bens e serviços, mas uma revisão em baixa nas transferências correntes. Por subsetor, de salientar a revisão em baixa do saldo do subsetor dos serviços e fundos autónomos, bem como do subsetor Estado (Tabela 16). As revisões efetuadas no âmbito dos serviços e fundos autónomos concentraram-se essencialmente ao nível da aquisição de bens e serviços do Ministério da Saúde, bem como das despesas com pessoal, enquanto na despesa do subsetor Estado verificou-se uma anulação do registo da transferência para a Grécia (98,6 M€) entre a execução provisória e a CGE/2015.6
6 De acordo com esclarecimento adicional da DGO, a dotação orçamental relativa à transferência para a Grécia foi requisitada em dezembro de 2015 pela Direção-Geral do Tesouro e Finanças (entidade que gere o capítulo “60 Despesas excecionais”), tendo constituído despesa orçamental. No entanto, não se tendo concretizado um pagamento efetivo até 15 de fevereiro de 2016, efetuaram-se os procedimentos contabilísticos para a desoneração da despesa da execução orçamental de 2015.
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Tabela 15 - Revisões entre a execução provisória e a CGE/2015, por classificação económica (na ótica da contabilidade pública, em milhões de euros)
Revisão: Execução
CGE CGE vs provisória
(jun-2016) execução (jan-2016)
provisória
RECEITA CORRENTE 74 193 74 140 -52Impostos diretos 21 466 21 481 15Impostos indiretos 23 250 23 102 -147Contrib. de segurança social 18 661 18 663 2Outras receitas correntes 10 108 10 474 366Diferenças de consolidação 708 420 -288
DESPESA CORRENTE 75 549 75 625 77Consumo público 31 172 31 362 190
Despesas com o pessoal 18 856 18 941 84Aq. bens e serv.e out. desp. corr. 12 316 12 421 106
Aquisição de bens e serviços 11 515 11 638 123Outras despesas correntes 801 783 -17
Subsídios 1 343 1 353 10Juros e outros encargos 8 046 8 036 -10Transferências correntes 34 987 34 874 -114Diferenças de consolidação 0 1 0
SALDO CORRENTE -1 356 -1 485 -129RECEITAS DE CAPITAL 2 036 2 001 -35Diferenças de consolidação 33 21 -11DESPESAS DE CAPITAL 5 274 5 268 -6
Investimento 4 362 4 357 -4Transferências de capital 799 797 -2Outras despesas de capital 113 113 0Diferenças de consolidação 0 0 0
RECEITA EFETIVA 76 229 76 141 -87DESPESA EFETIVA 80 823 80 893 70SALDO GLOBAL -4 594 -4 752 -157Por memória: Receita fiscal 44 716 44 583 -132Despesa corrente primária 67 503 67 589 86
Fontes: DGO e cálculos da UTAO. | Nota: A execução provisória de 2015 tem por base a informação disponibilizada na síntese de execução orçamental da DGO.
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|Unidade Técnica 170UTAO d e Apoio Orçamental
Tabela 16 - Diferenças entre a execução provisória e a CGE/2015, por classificação económica e por subsetor
(na ótica da contabilidade pública, em milhões de euros)
Serviços e Adm. Local Segurança Administrações
Estado Fundos e Regional Social Públicas
Autónomos
RECEITA CORRENTE -135 101 0 11 -52Impostos diretos 4 0 11 0 15Impostos indiretos -139 -4 -5 0 -147Contrib. de segurança social 0 0 0 2 2Outras receitas correntes -1 64 -6 9 366Diferenças de consolidação 0 40 0 0 -288
DESPESA CORRENTE -98 221 -19 2 77Consumo público 1 219 11 -42 190
Despesas com o pessoal -1 82 4 0 84Aq. bens e serv.e out. desp. corr. 2 137 8 -42 106
Aquisição de bens e serviços 3 117 2 0 123Outras despesas correntes -1 20 5 -42 -17
Subsídios 0 0 0 10 10Juros e outros encargos 0 -10 0 0 -10Transferências correntes -99 11 -31 34 -114Diferenças de consolidação 0 0 0 0 0
SALDO CORRENTE -38 -120 20 9 -129RECEITAS DE CAPITAL -1 -30 -2 0 -35Diferenças de consolidação 0 3 -13 -1 21DESPESAS DE CAPITAL 0 -20 16 0 -6
Investimento 0 -34 29 0 -4Transferências de capital 0 14 -15 0 -2Outras despesas de capital 0 0 0 0 0Diferenças de consolidação 0 0 1 0 0
RECEITA EFETIVA -136 70 -1 11 -87DESPESA EFETIVA -97 200 -4 2 70SALDO GLOBAL -38 -130 2 9 -157Por memória: Receita fiscal -135 -4 6 0 -132Despesa corrente primária -98 230 -19 2 86
Fontes: DGO e cálculos da UTAO. | Nota: A execução provisória de 2015 tem por base a informação disponibilizada na síntese de execução
Variação face a 2014, por subsetor e por classificação económica
39 Em 2015, o défice das administrações públicas foi inferior ao registado no ano anterior tanto em termos não ajustados como em termos ajustados.7 As administrações públicas apresentaram em 2015 um défice orçamental (não ajustado) abaixo do ano anterior no montante de 4752 M€. Contudo, em termos ajustados verificou-se uma redução homóloga do défice orçamental em 1345 M€, refletindo uma descida de 5672 M€ para 4327 M€ de 2014 para 2015. No que diz respeito ao saldo primário ajustado, registou-se uma subida do excedente primário de 2284 M€ em 2014 para 3770 M€ em 2015 (Gráfico 17 e Gráfico 18).
7 Os valores encontram-se ajustados de fatores que limitam a comparabilidade homóloga, identificados na Caixa 3.
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Gráfico 17 – Evolução dos saldos orçamentais Gráfico 18 – Evolução dos saldos orçamentais (em percentagem do PIB) (em milhões de euros)
Administrações Públicas Administrações Públicas
2014 2015 2014 20154 6 000
4 000 3 7702,1 2
1,3 2 284
2 000
00
-2 000-2
-2,5 -2,4-4 000
-3,3 -4 327-4
-4,1 -6 000 -5 672
-6 -8 000
Saldo global Saldo global ajustado Saldo primário ajustado Saldo global ajustado Saldo primário ajustado
Fontes: Ministério das Finanças, INE e cálculos da UTAO. Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.
40 Em termos ajustados, as administrações públicas evidenciaram uma melhoria homóloga do saldo orçamental, sendo que o subsetor dos serviços e fundos autónomos apresentou o único contributo no sentido negativo. Em 2015 registou-se uma melhoria homóloga do saldo das administrações públicas, o qual resultou essencialmente do contributo do subsetor da segurança social e do subsetor Estado nos montantes de 722 M€ e 681 M€, respetivamente (Tabela 19). No que diz respeito ao peso no PIB, verificou-se uma descida homóloga do peso tanto da despesa como da receita no PIB, quer em termos ajustados quer em termos não ajustados (Gráfico 20).
Gráfico 19 – Evolução do saldo global das Gráfico 20 – Evolução do peso da receita e administrações públicasdespesa das administrações públicas
(em milhões de euros, em termos acumulados) (em percentagem do PIB)6 000 48
47,1
4 000 47
2 564 46 46,22 000
1 345 4544,3
- 4444,2
43,0 Saldo Saldo global
43 global -2 000 AP: ajustado 43,0 -2,5% PIB AP:
41,842 -2,4% PIB
-4 000 -4 327 41,8
-4 563 41
-6 000 -5 672 40
-7 127
-8 000 39jan. fev. mar. abr. mai. jun. jul. ago. set. out. nov. dez.
382014 2015
Variação homóloga acumulada Variação homóloga acumulada ajustada
2014 2014 ajustado Receita Efetiva ajustada Despesa Efetiva ajustada2015 2015 ajustado Receita Efetiva Despesa Efetiva
Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.
40 UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 6/2016 • Análise da Conta Geral do Estado de 2015
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Desvios face ao orçamentado, por subsetor e por classificação económica
41 As administrações públicas em 2015 apresentaram um défice orçamental abaixo do inicialmente aprovado no OE/2015 quer em termos não ajustados que em termos ajustados de fatores que limitam a comparabilidade homóloga. Em termos não ajustados, o défice orçamental subjacente ao orçamento aprovado no OE/2015 foi de 5093 M€ para o universo real e 5079 M€ para o universo comparável, sendo que em ambos os casos o défice orçamental apurado na CGE/2015 situou-se abaixo do orçamentado, 4752 M€ e 4563 M€, respetivamente (Tabela 17). Por subsetores, verificou-se um défice orçamental inferior ao previsto para a administração central e segurança social, o qual foi em parte compensado um excedente inferior ao previsto no conjunto da administração regional e local (Tabela 19). Em termos ajustados, verifica-se um resultado idêntico, i.e. o défice orçamental do universo real ficou abaixo do OE/2015, enquanto no universo comparável o défice orçamental foi inferior ao OE/2015 e ao verificado no ano anterior. A análise efetuada nos parágrafos seguintes é apresentada em termos ajustados.
Tabela 17 – Saldos das administrações públicas: comparação entre a CGE/2015 e o OE/2015
(universo comparável e universo real, em milhões de euros) Universo comparável Universo real
Desvio Desvio CGE/2014 OE/2015 CGE/2015 OE/2015 CGE/2015
2015 2015
Saldo global -7 127 -5 079 -4 563 516 -5 093 -4 752 342
Ajustamentos 1 454 173 236 64 173 236 64
Saldo global ajustado -5 672 -4 906 -4 327 580 -4 921 -4 516 405 Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Notas: Em 2015 verificou-se a entrada para o perímetro das administrações publicas em contabilidade pública de um conjunto de entidades públicas reclassificadas na administração central e administração regional, o que limita a comparabilidade homóloga. Deste modo, a presente análise tem em consideração o universo comparável e o universo real.
42 Em 2015, o défice das administrações públicas foi inferior ao orçamento inicialmente aprovado, tanto no universo comparável como no universo real. Tendo por referência o universo comparável, o défice orçamental ficou abaixo do aprovado no orçamento inicial, refletindo um desvio no montante de 580 M€. Para este resultado contribuiu um montante de despesa inferior ao orçamentado através despesa de capital, dos juros e outros encargos e das transferências correntes (Tabela 18 e Tabela 38). No que diz respeito às outras despesas correntes, registou-se um desvio em relação ao orçamento inicial visto que nesta rubrica de despesa regista-se a dotação provisional e a reserva orçamental, as quais foram redistribuídas no âmbito das alterações orçamentais da competência do Governo para as restantes componentes de despesa. Relativamente à receita, a execução ficou abaixo no previsto no OE/2015, sobretudo devido ao contributo dos impostos indiretos, das contribuições sociais e da receita de capital. No que se refere ao universo real, as conclusões sobre os desvios são idênticas ao universo comparável (Tabela 37).
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Unidade Técnica 173UTAO|d e Apoio Orçamental
43 O défice orçamental situou-se abaixo do orçamentado inicialmente devido ao contributo da despesa, o qual foi em parte atenuado pelo contributo da receita. O défice orçamental das administrações públicas ficou abaixo do previsto no OE/2015 dado que o desvio na despesa foi superior ao desvio no lado da receita (Gráfico 21 e Gráfico 22), sendo que tanto a execução da receita como da despesa ficou abaixo do orçamentado no objetivo do OE/2015. Os contributos para os desvios face ao OE/2015 das componentes de receita e despesa estão detalhados nos Gráfico 23 e Gráfico 24. A despesa efetiva desceu 0,9% em 2015, o que compara com um crescimento de 0,3% implícito ao OE/2015, sendo que os desvios de maior magnitude se concentraram na aquisição de bens e serviços, despesas com pessoal, transferências correntes e as outras despesas correntes. Quanto à receita efetiva, verificou-se um crescimento de 0,8%, o que compara com 1,4% subjacente ao OE/2015, tendo como principais desvios as outras receitas correntes e a receita de capital.
Gráfico 21 – Principais desvios da despesa efetivaGráfico 22 – Principais desvios da receita efetiva (face ao OE/2015, em milhões de euros) (face ao OE/2015, em milhões de euros)
DESPESA EFETIVA -1394 RECEITA EFETIVA -814Aquisição de bens e serviços 717
Outras receitas correntes 306Despesas com pessoal 617
Impostos diretos 149Investimento -344
Impostos indiretos -239Juros e outros encargos -436
Transferências correntes Contribribuições sociais-665 -424
Outras despesas correntes -952 Receitas de Capital -570
Resíduo -331 Resíduo -36
-1 600 -1 200 -800 -400 0 400 800 -1 000 -500 0 500 Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.
Gráfico 23 – Principais contributos para o desvio da Gráfico 24 – Principais contributos para o desvio da despesa efetivareceita efetiva
(face ao OE/2015, em pontos percentuais) (face ao OE/2015, em pontos percentuais)
DESPESA EFETIVA -1,3 RECEITA EFETIVA -0,6
Aquisição de bens e serviços 0,9Outras receitas correntes 0,9
Despesas com pessoal 0,8Impostos diretos 0,2
Juros e outros encargos -0,3Impostos indiretos -0,3
Investimento -0,4
Contribribuições sociais -0,6Transferências correntes -0,8
Outras despesas correntes -1,2 Receitas de Capital -0,8
Resíduo -0,2 Resíduo 0,0
-1,6 -1,2 -0,8 -0,4 0,0 0,4 0,8 1,2 -1,0 -0,5 0,0 0,5 1,0 Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.
42 UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 6/2016 • Análise da Conta Geral do Estado de 2015
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|Unidade Técnica 174UTAO d e Apoio Orçamental
44 Deste modo, registaram-se diferentes graus de execução entre as diversas componentes de receita e de despesa. Na Tabela 18 apresenta-se a desagregação da receita e despesa por componentes de classificação económica. No que se refere aos desvios face ao OE/2015, a despesa e a receita ficaram abaixo do orçamentado, sendo que o desvio na despesa mais do que compensou o desvio na receita. Adicionalmente, de referir que tanto no OE/2015 como na CGE/2015 registaram-se diferenças de consolidação significativas no âmbito da receita corrente e da despesa corrente, refletindo incompatibilidades no registo de operações de transferências entre serviços das administrações públicas, o que é um fator que limita a análise homóloga e o grau de execução.
Tabela 18 – Conta consolidada das administrações públicas (universo comparável), por classificação económica, em termos ajustados
(em milhões de euros e em percentagem) Janeiro-dezembro Ref. Anual Grau
DesvioExecução Variação homóloga Variação homóloga execução
Contributo Contributo OE/2015
2014 2015 M€ % p.p. M€ % p.p. OE/2015 2015
RECEITA CORRENTE 72 333 73 267 934 1,3 1,3 73 512 797 1,1 1,1 99,7 -245Impostos diretos 20 924 21 481 557 2,7 0,7 21 332 408 2,0 0,5 100,7 149Impostos indiretos 21 886 23 101 1 215 5,6 1,6 23 340 1 454 6,6 1,9 99,0 -239Contrib. de segurança social 18 761 18 663 -98 -0,5 -0,1 19 087 326 1,7 0,4 97,8 -424Outras receitas correntes 10 708 9 738 -970 -9,1 -1,3 9 432 -1 658 -15,0 -2,2 103,2 306Diferenças de consolidação 54 284 321
DESPESA CORRENTE 75 420 74 430 -990 -1,3 -1,2 75 285 -530 -0,7 -0,7 98,9 -855Consumo público 29 985 30 388 402 1,3 0,5 30 006 4 0,0 0,0 101,3 382
Despesas com pessoal 16 201 16 218 17 0,1 0,0 15 601 -600 -3,7 -0,7 104,0 617Aq. bens e serv.e out. desp. corr. 13 784 14 170 385 2,8 0,5 14 405 604 4,4 0,8 98,4 -235
Aquisição de bens e serviços 12 982 13 427 445 3,4 0,6 12 709 -289 -2,2 -0,4 105,6 717Outras despesas correntes 802 743 -59 -7,4 -0,1 1 695 893 111,3 1,1 43,8 -952
Subsídios 2 087 1 349 -738 -35,4 -0,9 1 263 -824 -39,5 -1,0 106,8 86Juros e outros encargos 7 709 7 743 34 0,4 0,0 8 179 306 3,9 0,4 94,7 -436Transferências correntes 35 444 34 950 -494 -1,4 -0,6 35 614 173 0,5 0,2 98,1 -665Diferenças de consolidação 196 1 223
SALDO CORRENTE -3 087 -1 163 1 924 -1 774 1 327 610RECEITAS DE CAPITAL 2 036 1 710 -326 -16,0 -0,4 2 280 244 12,0 0,3 75,0 -570Diferenças de consolidação 8 18 0DESPESAS DE CAPITAL 4 620 4 873 253 5,5 0,3 5 412 806 17,5 1,0 90,0 -539
Investimento 3 490 3 970 480 13,8 0,6 4 314 824 23,6 1,0 92,0 -344Transferências de capital 1 013 791 -222 -21,9 -0,3 886 -113 -11,3 -0,1 89,2 -95Outras despesas de capital 106 113 7 6,5 0,0 174 68 64,0 0,1 64,9 -61Diferenças de consolidação 12 0 39
RECEITA EFETIVA 74 368 74 977 609 0,8 0,8 75 791 1 041 1,4 1,4 98,9 -814DESPESA EFETIVA 80 041 79 304 -737 -0,9 -0,9 80 698 276 0,3 0,3 98,3 -1 394SALDO GLOBAL -5 672 -4 327 1 345 -4 906 766 580Por memória: Receita fiscal 42 810 44 582 1 772 4,1 2,4 44 672 1 862 4,3 2,5 99,8 -90Despesa corrente primária 67 712 66 688 -1 024 -1,5 -1,3 67 107 -836 -1,2 -1,0 99,4 -419
Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.
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Unidade Técnica 175UTAO|d e Apoio Orçamental
Tabela 19 – Conta consolidada das Administrações Públicas (em milhões de euros, em percentagem do PIB e em percentagem)
2014 2015 Var. 2014/2015Tx. Cresc.
Grau de Desvios Variação OE/2015
Execução % PIB Orç. Inicial % PIB Execução % PIB execução de Tvha (%)homóloga inicial (%)
(%) execução(1) (2) (3) (4)=(3)/(2) (5)=(3)-(2) (6)=(3)-(1) (6)/(1) [(2)-(1)]/(1)
Administrações Públicas
Receita efetiva 74 459 43,0 75 887 42,3 74 996 41,8 98,8 -891 538 0,7 1,9Despesa efetiva 81 585 47,1 80 966 45,1 79 559 44,3 98,3 -1 407 -2 026 -2,5 -0,8Saldo global -7 127 -4,1 -5 079 -2,8 -4 563 -2,5 : 516 2 564 : :Receita efetiva ajustada 74 368 43,0 75 791 42,2 74 977 41,8 98,9 -814 609 0,8 1,9Despesa efetiva ajustada 80 041 46,2 80 698 44,9 79 304 44,2 98,3 -1 394 -737 -0,9 0,8Saldo global ajustado -5 672 -3,3 -4 906 -2,7 -4 327 -2,4 : 580 1 345 : :
Administração Central e Segurança Social
Receita efetiva 68 527 39,6 69 528 38,7 68 418 38,1 98,4 -1 110 -109 -0,2 1,5Despesa efetiva 75 651 43,7 75 299 41,9 73 529 41,0 97,6 -1 770 -2 123 -2,8 -0,5Saldo global -7 124 -4,1 -5 771 -3,2 -5 111 -2,8 : 660 2 013 : :Receita efetiva ajustada 69 064 39,9 69 432 38,7 68 399 38,1 98,5 -1 033 -666 -1,0 0,5Despesa efetiva ajustada 75 257 43,5 75 299 41,9 73 489 40,9 97,6 -1 810 -1 768 -2,3 0,1Saldo global ajustado -6 193 -3,6 -5 867 -3,3 -5 090 -2,8 : 777 1 103 : :
EstadoReceita efetiva 41 329 23,9 43 172 24,0 42 887 23,9 99,3 -285 1 558 3,8 4,5Despesa efetiva 48 457 28,0 49 195 27,4 48 494 27,0 98,6 -702 36 0,1 1,5Saldo global -7 128 -4,1 -6 024 -3,4 -5 606 -3,1 : 417 1 522 : :Receita efetiva ajustada 41 554 24,0 43 022 24,0 42 876 23,9 99,7 -145 1 322 3,2 3,5Despesa efetiva ajustada 46 958 27,1 48 301 26,9 47 599 26,5 98,5 -702 641 1,4 2,9Saldo global ajustado -5 404 -3,1 -5 279 -2,9 -4 723 -2,6 : 557 681 : :
Serviços e Fundos AutónomosReceita efetiva 27 259 15,7 27 582 15,4 26 759 14,9 97,0 -823 -500 -1,8 1,2Despesa efetiva 27 685 16,0 28 171 15,7 27 300 15,2 96,9 -871 -385 -1,4 1,8Saldo global -426 -0,2 -589 -0,3 -541 -0,3 : 48 -116 : :Receita efetiva ajustada 27 259 15,7 27 582 15,4 26 759 14,9 97,0 -823 -500 -1,8 1,2Despesa efetiva ajustada 27 461 15,9 28 171 15,7 27 260 15,2 96,8 -911 -200 -0,7 2,6Saldo global ajustado -202 -0,1 -589 -0,3 -502 -0,3 : 88 -300 : :
Segurança SocialReceita efetiva 24 681 14,3 25 245 14,1 24 602 13,7 97,5 -643 -79 -0,3 2,3Despesa efetiva 24 252 14,0 24 403 13,6 23 565 13,1 96,6 -838 -687 -2,8 0,6Saldo global 429 0,2 842 0,5 1 037 0,6 : 195 608 : :Receita efetiva ajustada 23 664 13,7 24 405 13,6 23 699 13,2 97,1 -705 35 0,1 3,1Despesa efetiva ajustada 24 252 14,0 24 403 13,6 23 565 13,1 96,6 -838 -687 -2,8 0,6Saldo global ajustado -587 -0,3 2 0,0 134 0,1 : 132 722 : :
Administração Local e RegionalReceita efetiva 9 603 5,5 9 919 5,5 10 080 5,6 101,6 160 477 5,0 3,3Despesa efetiva 9 605 5,5 9 245 5,1 9 532 5,3 103,1 286 -73 -0,8 -3,7Saldo global -2 0,0 674 0,4 548 0,3 : -126 551 : :Receita efetiva ajustada 9 603 5,5 9 919 5,5 10 080 5,6 101,6 160 477 5,0 3,3Despesa efetiva ajustada 9 082 5,2 8 977 5,0 9 316 5,2 103,8 339 234 2,6 -1,2Saldo global ajustado 521 0,3 942 0,5 764 0,4 : -179 243 : :
Fontes: Ministério das Finanças, INE e cálculos da UTAO. | Notas: i) a taxa de crescimento implícita ao OE/2015 inicial (universo comparável) foi calculada face aos valores apresentados na CGE/2014. ii) Os valores ajustados (assinalados a cinzento) excluem os impactos orçamentais dos fatores que limitam a comparabilidade homóloga identificados na Caixa 5; iii) o orçamento inicial para 2015 (universo comparável) corresponde à versão aprovada na Assembleia da República, a qual incorpora as alterações à Proposta de Lei do Orçamento do Estado aprovadas pela Assembleia da República no decurso da discussão e aprovação da Lei do OE/2015.
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|Unidade Técnica 176UTAO d e Apoio Orçamental
Caixa 5 – Ajustamentos à execução orçamental das administrações públicas
Na tabela abaixo apresenta-se os ajustamentos efetuados à conta das administrações públicas, identificando-se o subsetor envolvido e o valor da respetiva receita ou despesa.
Ajustamentos ao saldo das administrações públicas (milhões de euros)
Janeiro - dezembro
OESubsetor Âmbito CGE
2014 20152015
Saldo global não ajustado -7 127 -4 563 -5 079Ajustamentos c/efeito negativo no saldo:
Transf. Extraordinária do OE para a Seg. Social (*) (1) Seg. Social Receita -1 329 -894 -894Concessões: Docas, SILOPOR e Oceanário de Lisboa (2) Estado Receita 0 -11 -150Pensão unificada CGA - responsabilidade da Segurança Social -
Receitacontribuições sociais (3) SFA -509 0 0Pensão unificada CGA - responsabilidade da Segurança Social -
Despesatransferências para a CGA (*) (3) Seg. Social -509 0 0Pensão unificada Seg. Social - responsabilidade da CGA - contribuições (4) Seg. Social Receita -119 0 0
Ajustamentos c/efeito positivo no saldo:Pensão unificada CGA - responsabilidade da Seg. Social - transferências da Seg. Social (*) (3) SFA Receita 509 0 0Pensão unificada CGA - responsabilidade da Segurança Social - pensões (3) Seg. Social Despesa 509 0 0Pensão unificada Seg. Social - responsabilidade da CGA - transferências para Seg. Social (*) (4) Seg. Social Receita 119 0 0Crédito fiscal extraordinário ao investimento (5) Estado Receita 225 0 0Transferências FSE (6) Seg. Social Receita/Despesa 312 -8 55Regularização dívidas SNS (7) SFA Despesa 204 40 0Transf. Extraordinária do OE para a Seg. Social (*) (1) Estado Despesa 1 329 894 894Programa de rescisões (8) Estado Despesa 170 0 0Programa de rescisões (8) SFA Despesa 20 0 0Pag. dívidas anos anteriores - Local (9) Ad. Local Despesa 116 11 74Pag. dívidas anos anteriores - RAM (10) Ad. Regional Despesa 408 204 194
Efeito líquido dos ajustamentos 1 454 236 173Saldo global ajustado -5 672 -4 327 -4 906 Fontes: DGO e cálculos da UTAO. | Notas: (*) operações sem impacto no saldo global das administrações públicas, por tratar-se de transferências que consolidam no perímetro.
(1) Exclusão das transferências extraordinárias do OE para a segurança social, em 2014 e 2015, sendo que se verificam transferências mensais do subsetor Estado para a segurança social.
(2) Exclusão da receita de concessões portuárias, SILOPOR e Oceanário de Lisboa, no referencial anual de 2015, no montante de 150 M€.
(3) Correção das classificações contabilísticas em 2014, na segurança social e na CGA, no âmbito da pensão unificada a pagar pela CGA, no sentido de permitir a comparabilidade com a classificação contabilística de 2015.
(4) Correção da classificação contabilística em 2014, na segurança social, no âmbito da pensão unificada a pagar pela segurança social, no sentido de permitir a comparabilidade com a classificação contabilística de 2015.
(5) Eliminação do crédito fiscal extraordinário ao investimento em 2014 no montante de 225 M€. (6) As transferências do Fundo Social Europeu (FSE) para a segurança social e a respetiva aplicação em despesa com ações de
formação profissional foram ajustadas no sentido de assegurar o cumprimento do princípio da neutralidade dos fundos comunitários.
(7) Eliminação do pagamento do SNS relativo a dívidas de anos anteriores na execução de 2014 e 2015. (8) Exclusão da despesa com programa de rescisões por mútuo acordo para 2014 na administração central. (9) Exclusão das verbas para efeitos de pagamento de dívidas de anos anteriores por parte das autarquias ao abrigo do
Programa de Assistência à Administração Local. (10) Eliminação dos pagamentos de dívidas de anos anteriores por parte da administração regional da Madeira.
UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 6/2016 • Análise da Conta Geral do Estado de 2015 45
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Unidade Técnica 177UTAO|d e Apoio Orçamental
Execução da despesa por Programas Orçamentais
45 A despesa consolidada da administração central ficou abaixo do montante aprovado no OE/2015, embora com diferentes graus de execução entre programas orçamentais. A execução da despesa consolidada da administração central corresponde a 97,6% do montante inicialmente orçamentado e representa um desvio de 1631 M€ (Tabela 20). Contudo, verificam-se diferentes graus de execução entre programas orçamentais, destacando-se o caso do P012-Saúde que apresentou um grau de execução de 103,4%. Tendo por referência os programas orçamentais com execução inferior a 100%, importa destacar a magnitude dos desvios ao nível dos programas P004-Gestão da Dívida Pública, P009-Economia, P015-Solidariedade, Emprego e Segurança Social, P006-Defesa e P010-A Ambiente, Ordenamento do Território e Energia.
46 Relativamente à despesa da administração central financiada por receitas gerais, esta ficou abaixo do limite vinculativo estabelecido no Quadro Plurianual de Programação Orçamental (QPPO) implícito à Lei do OE. Contudo, a avaliação da eficácia do QPPO é limitada devido às sucessivas alterações dos montantes orçamentados ao longo dos anos. A Lei n.º 28/2012, de 31 de julho, definiu os limites de despesa efetiva para o período de 2013 a 2016. Contudo, verificaram-se posteriormente declarações de inconstitucionalidade sobre a suspensão de subsídios de férias e Natal a trabalhadores do setor público e a pensionistas através dos Acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 353/2012 e n.º 187/2013. Com efeito, efetuou-se uma revisão do valor orçamentado para despesas com pessoal, pensões da CGA e transferências para a segurança social, o que teve impacto ao nível da avaliação dos desvios face aos objetivos definidos na lei inicialmente aprovada. Adicionalmente, também se verificam alterações da orgânica da administração central que imitam a comparabilidade. Tendo por referência o QPPO subjacente ao OE/2015 aprovado para 2015, a execução ficou abaixo do montante determinado no QPPO (Tabela 20). Para a presente análise evidenciou-se o efeito das alterações orçamentais por contrapartida na dotação provisional no sentido de permitir uma melhor avaliação da execução de cada programa orçamental face ao aprovado no OE/205.
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|Unidade Técnica 178UTAO d e Apoio Orçamental
Tabela 20 – Despesa efetiva consolidada da administração central: comparação com os limites estabelecidos no âmbito do Quadro Plurianal de Programação Orçamental
(em milhões de euros)
Despesa efetiva consolidada da Despesa efetiva do Despesa efetiva consolidada da administração central, financiada por subsetor estado,
administração central receitas gerais financiada por receitas gerais
QPPO Grau de Grau de Grau de
OE/2015execução execução execução
OE/2015 CGE/2015 Lei n.º CGE/2015 CGE/2015OE/2015 82-B/2014, OE/2015 OE/2015
% de % %31 dezembro
ProgramasP001 - Órgãos de Soberania 3 093 3 054 98,8 3 079 3 026 98,3 3 046 98,9
P002 - Governação e Cultura 784 712 90,8 235 190 80,6 214 91,0
P003 - Finanças e 3 518 3 415 97,1 2 561 2 327 90,9 2 408 94,0
Administração PúblicaP004 - Gestão da Dívida
7 478 7 092 94,8 7 464 7 092 95,0 7 092 95,0Pública (Juros)P005 - Representação
350 333 95,1 293 278 94,8 278 94,9ExternaP006 - Defesa 2 246 1 996 88,9 1 748 1 638 93,7 1 638 93,7P007 - Segurança Interna 1 990 1 961 98,6 1 623 1 612 99,3 1 612 99,3P008 - Justiça 1 347 1 311 97,4 722 705 97,6 705 97,6P009 - Economia 3 672 3 306 90,0 174 58 33,3 153 87,7P010 - Ambiente, Ordenamento do Território 546 341 62,4 195 35 18,0 38 19,5e EnergiaP011 - Agricultura e Mar 1 167 1 020 87,4 296 257 86,7 267 90,1P012 - Saúde 13 502 13 965 103,4 7 908 7 664 96,9 7 901 99,9P013 - Ensino Básico e Secundário e Administração 5 580 5 507 98,7 4 997 4 967 99,4 4 967 99,4EscolarP014 - Ciência e Ensino
2 242 2 172 96,9 1 361 1 252 92,0 1 357 99,7Superior
P015 - Solidariedade, 19 952 19 648 98,5 13 639 13 589 99,6 13 589 99,6
Emprego e Segurança Social
Despesa efetiva, excluindo 67 465 65 834 97,6 46 295 44 688 96,5 45 264 97,8dotação provisional
Dotação provisional 533 533 100,0 533 533 100,0 533 100,0
Despesa efetiva 67 999 66 368 97,6 46 829 45 222 96,6 45 798 97,8Por memória: Despesa
60 520 59 276 97,9 39 365 38 130 96,9 38 706 98,3primária
Fontes: Ministério das Finanças (Base de dados SIGO) e cálculos da UTAO | Notas: A metodologia da UTAO para a identificação da despesa efetiva financiada por receitas gerais da administração central difere da metodologia considerada pela DGO. Constata-se que a DGO considera a despesa do subsetor Estado financiada por receitas gerais (últimas duas colunas), i.e. inclui as transferências do subsetor Estado para serviços e fundos autónomos, e exclui a despesa efetuada por estes serviços. Contudo, a UTAO considera a despesa da administração central (Estado e serviços e fundos autónomos) consolidada de transferências entre ambos os subsetores e financiada por receitas gerais, metodologia que parece respeitar mais corretamente a definição dos limites para a despesa estabelecida na Lei do QPPO. No entanto, de salientar que apesar das duas metodologias tenderem no longo prazo para valores idênticos, verificam-se diferenças para vários programas orçamentais em 2015. As últimas colunas da tabela ilustram os valores que obedecem à metodologia seguida pela DGO.
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Unidade Técnica 179UTAO|d e Apoio Orçamental
47 A dotação provisional foi utilizada na sua totalidade, tendo como principal finalidade o reforço do programa orçamental P013-Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar. As principais componentes de despesa que foram objeto de reforço por contrapartida da dotação provisional foram as despesas com pessoal e as transferências para os serviços e fundos autónomos, essencialmente para o Instituto Gestão Financeira e Equipamentos da Justiça, o Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas e o Instituto de Gestão Financeira da Educação. Por programa orçamental destaca-se o P013 Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar e o P008-Justiça, bem como o P001-Orgãos de Soberania devido ao reforço da transferência para a Região Autónoma da Madeira (43,9 M€) e do cumprimento de decisões jurisdicionais (30 M€). A Tabela 21 detalha o montante da dotação provisional redistribuída ao longo do ano, por programa orçamental e por classificação económica. O montante de dotação provisional determinado pela Lei do OE/2015 foi de 533,5 M€, tendo sido utilizado na sua totalidade.
Tabela 21 – Afetação da dotação provisional por programa orçamental e classificação económica (em milhões de euros)
das quais: das quais:
Despesas com Aquisição de Transferências transferências Outras Transferências transferências
pessoal bens e correntes para a despesas Investimento de capital para a Totalserviços administração correntes administração
central central
ProgramasP001 - Órgãos de Soberania 0,1 0,1 30,0 44,2 0,3 74,4
P002 - Governação e Cultura 0,1 0,1 2,6 2,6 2,2 2,2 4,9
P003 - Finanças e 0,6 0,6
Administração PúblicaP004 - Gestão da Dívida PúblicaP005 - Representação ExternaP006 - DefesaP007 - Segurança InternaP008 - Justiça 38,6 30,9 30,9 69,5P009 - Economia 2,4 2,4 2,4P010 - Ambiente, Ordenamento do Território e EnergiaP011 - Agricultura e Mar 61,2 61,2 61,2P012 - SaúdeP013 - Ensino Básico e Secundário e Administração 284,0 30,0 30,0 314,0EscolarP014 - Ciência e Ensino
6,5 6,5Superior
P015 - Solidariedade, Emprego e Segurança Social
Despesa efetiva 322,7 0,1 125,4 124,8 30,0 0,0 55,3 4,9 533,5 Fonte: Sistemas aplicacionais da DGO. | Nota: O reforço da transferência para o Instituto de Gestão Financeira da Educação foi de 30 M€, incluído no programa orçamental P013, sendo que na base de dados da execução provisória constava no P014.
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|Unidade Técnica 180UTAO d e Apoio Orçamental
48 Relativamente à reserva orçamental, o grau de utilização atingiu cerca de metade da dotação inicialmente aprovada. A reafectação da reserva orçamental situou-se em 49%, refletindo 213,5 M€ de um total de 435,6 M€.8 Os programas que apresentaram maior utilização da dotação de reserva orçamental foram o P013-Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar em 103 M€ e o P007-Segurança Interna em 38,3 M€. Em sentido oposto, os programas orçamentais que registaram menor utilização da reserva orçamental foram o P005-Defesa, o P009-Economia e o P010-Ambiente, Ordenamento do Território e Energia (Tabela 22).
Tabela 22 – Afetação da reserva orçamental por programa orçamental (em milhões de euros)
Grau de Reserva Reserva Reserva utilização da
orçamental orçamental orçamental reserva inicial não utilizada utilizada orçamental
(%)
ProgramasP001 - Órgãos de Soberania 1,9 1,3 0,6 34,1
P002 - Governação e Cultura 15,8 9,5 6,3 40,1
P003 - Finanças e 28,0 19,0 9,0 32,2
Administração PúblicaP004 - Gestão da Dívida
0,0 0,0 0,0PúblicaP005 - Representação
6,4 3,5 2,9 45,4ExternaP006 - Defesa 41,9 41,9 0,0 0,0P007 - Segurança Interna 42,4 4,1 38,3 90,3P008 - Justiça 32,3 8,7 23,5 72,9P009 - Economia 86,4 84,5 1,9 2,2P010 - Ambiente, Ordenamento do Território 7,4 7,4 0,0 0,0e EnergiaP011 - Agricultura e Mar 12,9 8,9 4,0 30,7P012 - Saúde 21,7 19,2 2,5 11,4P013 - Ensino Básico e Secundário e Administração 108,0 5,0 103,0 95,4EscolarP014 - Ciência e Ensino
8,6 0,3 8,4 96,8Superior
P015 - Solidariedade, 21,8 8,7 13,1 60,0
Emprego e Segurança Social
Despesa efetiva 435,6 222,0 213,5 49,0 Fonte: Sistemas aplicacionais da DGO.
49 Relativamente às dotações objeto de cativação, os cativos que incidiram sobre a dotação orçamental de projetos apresentaram maior taxa de descativação do que os cativos que incidiram sobre as rubricas de aquisições de bens e serviços. De acordo com o relatório da CGE/2015, o montante de cativos iniciais da administração central que incidiram sobre a dotação orçamental de despesa de projetos foi de 364,3 M€, tendo sido
8 Regista-se uma ligeira divergência entre o valor obtido para as descativações que consta na base de dados e o indicado no relatório da CGE/2015.
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Unidade Técnica 181UTAO|d e Apoio Orçamental
descativado o montante total de 297,2 M€ (originando um grau de utilização de 81,6%). Quanto à aquisição de bens e serviços, do valor 402,2 M€ inicialmente cativado, verificou-se uma descativação de apenas 155,5 M€ (38,7%). Deste modo, o montante não descativado ascendeu a 313,8 M€, representando uma poupança face ao valor aprovado nos mapas da Lei do OE/2015.
Execução da ADSE
50 A ADSE registou um excedente orçamental em 2015, mas sendo inferior ao objetivo do OE/2015 e ao observado no ano 2014. A Direção-Geral de Proteção Social aos Trabalhadores em Funções Públicas (ADSE) apresentou mais receitas de contribuições do que despesas, atingindo um excedente de 68,1 M€ em 2015 (Tabela 23), sendo cerca de 21,3 M€ inferior ao orçamentado. Para a descida homóloga do saldo da ADSE contribuiu tanto a redução da receita de contribuições em 79,3 M€ devido à eliminação das contribuições da entidade patronal em 2015 (que representou 115,3 M€ da receita para 2014), como o aumento da despesa em 37,5 M€.
Tabela 23 – Receita e despesa da ADSE (em milhões de euros e em percentagem)
Jan-dez var. homóloga var. homólogaOE/2015 Grau de
2014 2015 M€ % M€ % execução Receita de contribuições 636,2 556,9 -79,3 -12,5 567,3 -68,9 -10,8 98,2
Entidade patronal 115,3 0,0 -115,3 -100,0 0,0 -115,3 -100,0 -Beneficiários 520,9 556,9 36,0 6,9 567,3 46,3 8,9 98,2
Despesa efetiva 451,3 488,8 37,5 8,3 477,9 26,6 5,9 102,3Despesas com pessoal 4,9 4,9 0,0 0,6 6,0 1,0 20,9 83,2Aquisição de bens e serviços 385,9 483,3 97,5 25,3 459,3 73,5 19,0 105,2
dos quais: serviços de saúde 383,4 480,6 97,2 25,3 455,7 72,3 18,8 105,5Transferências correntes 60,0 0,0 -60,0 -100,0 0,0 -60,0 -100,0 -Outras despesas correntes 0,1 0,1 0,0 8,8 12,0 11,9 - 0,8Investimento 0,4 0,4 0,0 8,2 0,6 0,2 44,2 75,0
Saldo 184,9 68,1 -116,8 89,4 -95,5por memória:Entrega aos cofres do Estado 35,1Saldo após entrega aos cofres do Estado 149,8
Despesa financiada por saldos 24,8de ano anterior
Fontes: DGO e cálculos UTAO. | Nota: O valor orçamentado para 2015 para a receita efetiva da ADSE foi de 607,3 M€, dos quais 567,3 M€ dizem respeito a contribuições e cerca de 40 M€ são relativos à venda de bens e serviços correntes.
51 A receita de contribuições da ADSE situou-se abaixo quer da previsão do OE/2015 quer do registado no ano 2014. O grau de execução da receita de contribuições em 2015 foi de 98,2%, tendo ficado 10,3 M€ abaixo do objetivo anual. Em termos homólogos, de salientar que o aumento da execução da receita de contribuições inclui efeitos de sentido contrário: i) a ausência de receita das contribuições patronais em 2015, compensado pelo ii) aumento das contribuições dos beneficiários, decorrente da Lei n.º 30/2014, de 19 de maio, e cujos efeitos se aplicaram aos salários pagos a partir de junho de 2014.
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52 A despesa da ADSE em 2015 situou-se acima tanto do objetivo do OE/2015 como do observado no ano anterior. O grau de execução da despesa situou-se em 102,3%, sendo 10,9 M€ acima do objetivo anual. O desvio da despesa com serviços de saúde (24,9 M€) foi parcialmente compensado pelo desvio em sentido oposto das outras despesas correntes. De salientar que a despesa em 2015 no montante de 488,8 M€ incluiu um valor de 24,8 M€ cuja fonte de financiamento corresponde ao saldo de gerência anterior. Este montante gasto em 2015 foi inferior ao saldo transitado de 2014 para 2015, i.e. de um saldo transitado de 149,8 M€ a execução situou-se em 24,8 M€.
Empresas Públicas Reclassificadas da administração central
53 Em 2015, o défice orçamental do universo comparável das entidades públicas reclassificadas (EPR) ficou abaixo do aprovado no OE/2015. No entanto, para o conjunto das novas EPR, verificou-se um défice orçamental em contraste com um saldo próximo do equilíbrio previsto no OE/2015. A execução orçamental de 2015 para o universo comparável das EPR apresentou um défice de 1001 M€, o que representa uma deterioração de 59 M€ face ao ano anterior. Para a variação homóloga contribuiu uma descida do saldo corrente, que foi parcialmente compensado por uma recuperação do saldo de capital. Face ao previsto no OE/2015, o défice foi inferior ao objetivo (Tabela 24), sendo que tanto a receita como a despesa ficaram abaixo do orçamentado, essencialmente ao nível da aquisição de bens e serviços. Relativamente às novas EPR que integraram o perímetro das administrações públicas em 2015, registaram um défice orçamental de 191 M€, o que comparara com o excedente de 4 M€ previsto no OE/2015. No que se refere às maiores EPR, de referir a magnitude do défice da empresa Infraestruturas de Portugal (635 M€ executado face a 889 M€ previsto) e do conjunto de organismos do Ministério da Saúde (273 M€ executado face a 135 M€ previsto).
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Tabela 24 - Execução orçamental das EPR da administração central (universo comparável e novas EPR, valores não consolidados, em milhões de euros e em percentagem)
Universo comparável EPR 2015Execução Variação Variação
Jan-Dez (M€) homóloga OE homóloga Grau de Execução OE Grau de
Tvha CTVHA 2015 OE/2015 Execução Jan-Dez 2015 Execução
2014 2015 (%) (%) (M€) (%)(%) (p.p.)
1. Receita Corrente, da qual: 2 719 2 588 -4,8 -4,6 2 651 -2,5 97,6 5 775 5 747 100,5
Impostos indiretos 685 815 19,1 4,6 834 21,9 97,7 1 2 45,1
Taxas , multas e outras penal idades 388 559 44,1 6,0 539 39,0 103,7 84 82 102,8
Transferências correntes 436 484 10,9 1,7 494 13,2 98,0 404 387 104,3
Outras recei tas correntes 1 117 730 -34,6 -13,5 784 -29,8 93,1 5 287 5 276 100,2
2. Receita de Capital, da qual: 146 397 172,5 8,8 467 220,3 85,1 287 327 87,7
3. Receita Efetiva (1+2) 2 865 2 985 4,2 4,2 3 118 8,8 95,7 6 062 6 074 99,8
4. Despesa Corrente, da qual: 2 155 2 136 -0,9 -0,5 2 407 11,7 88,8 5 904 5 711 103,4
Despesas com o pessoal 743 714 -4,0 -0,8 744 0,1 96,0 2 722 2 734 99,6
Aquis ição de bens e serviços 812 756 -6,9 -1,5 913 12,5 82,8 2 668 2 409 110,7
Juros e outros encargos 563 464 -17,5 -2,6 484 -14,0 95,9 442 483 91,5
Transferências correntes 37 64 73,0 0,7 53 42,2 121,6 31 17 180,2
Subs ídios 22 23 2,4 0,0 22 0,0 102,4 0 0 :Outras despesas correntes 191 115 -39,6 -2,0 191 0,0 60,4 40 66 61,0
5. Despesa de Capital, da qual: 1 652 1 850 12,0 5,2 1 978 19,7 93,5 348 359 97,0
Investimento 1 607 1 832 14,0 5,9 1 953 21,5 93,8 347 359 96,6
6. Despesa Efetiva (4+5) 3 807 3 986 4,7 4,7 4 385 15,2 90,9 6 253 6 070 103,0
7. Saldo Global (3-6), do qual: -942 -1 001 - - -1 267 - -191 4
Saldo Corrente 564 452 - - 244 - -129 37
Saldo de Capita l -1 506 -1 453 - - -1 511 - -62 -33
Saldo Primário -380 -537 - - -783 - 252 487
Por memória:
Saldo global das maiores EPR: -1 098 -985 - - -1 192 - - -229 -17 -
Rádio e Televisão de Portugal , SA -7 -7 - - 33 - - -
Parque Escolar, EPE 57 -32 - - 0 - - -
Infraestruturas de Portugal , SA -927 -635 - - -889 - - -
Metropol i tano de Lisboa, SA -64 -118 - - -89 - - -
Metro do Porto, SA -74 -104 - - -106 - - -
PARVALOREM, SA -131 -100 - - -130 - - -
PARUPS, SA 47 12 - - -11 - - -
Fundo de Resolução - - - - 208 170 -
Estamo - - - - 101 127 -
Parpúbl ica - - - - -109 -120 -
TAP - - - - -27 -40 -
CP - - - - -102 -135 -
Fundo de Garantia de Depós i tos - - - - 8 43 -
EDIA - - - - -35 -47
Organismos do Minis tério da Saúde - - - - -273 -15 - Fontes: DGO e cálculos da UTAO. | Nota: A empresa Infraestruturas de Portugal foi criada em 2015 através da fusão entre a empresa Estradas de Portugal e a REFER, pelo que a execução em 2015 resulta da soma da execução orçamental destas duas entidades. Verifica-se uma ligeira divergência entre o saldo implícito ao relatório da CGE/2015 (189 M€) para as novas EPR e o apurado na base de dados (190,6 M€).
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54 A despesa com juros e outros encargos ficou abaixo do orçamentado inicialmente quer para o universo comparável quer para as novas EPR. Em 2015, a despesa com juros e outros encargos das EPR (universo comparável) situou-se em 464 M€, refletindo um decréscimo de 17,5% que se concentrou essencialmente ao nível da empresa Infraestruturas de Portugal e da Parvalorem. Relativamente ao grau de execução, verificou-se que tanto o universo comparável como as novas EPR registaram uma execução que se situou abaixo do orçamento inicial. A Tabela 25 evidencia para o conjunto das EPR a despesa com juros e outros encargas das principais entidades, destacando-se pela magnitude dos montantes a empresa Infraestruturas de Portugal, o Fundo de Resolução e a Parpública.
Tabela 25 – Juros e outros encargos das maiores EPR (universo comparável e novas EPR, em milhões de euros e em percentagem)
Universo comparável EPR 2015Execução Variação V a r i a ção
Jan-Dez (M€) homóloga OE homóloga Grau de Execução OE Grau de
Tvha 2015 OE/2015 Execução Jan-Dez 2015 Execução
2014 2015 M€ (%) (M€) (%)(%) (%)
Total das EPR 563 464 -99 -17,5 484 -14 95,9 442 483 91,5
Principais EPR 560 449 -112 -19,9 463 -17 96,9 429 453 94,8
RTP, SA 4 4 0 3,8 9 134 44,3 :
Parque Escolar, EPE 29 27 -3 -8,7 30 1 90,6 :
Infraestruturas de Portugal , SA 216 146 -70 -32,5 147 -32 99,3 :
Metropol i tano de Lisboa, EPE 98 93 -5 -5,3 94 -4 98,4 :
Metro do Porto, SA 66 61 -4 -6,7 68 3 90,7 :
PARVALOREM, SA 118 95 -23 -19,6 104 -11 90,6 :
PARUPS, SA 30 23 -6 -21,5 11 -63 213,2 :
Estamo 18 19 92,0
Fundo de Resolução 124 119 104,6
Parpúbl ica 182 185 98,4
Sagestamo 9 17 52,8
CP 59 60 98,0
TAP 32 43 73,3
EDIA 5 9 58,5 Fontes: DGO e cálculos da UTAO. | Nota: A empresa Infraestruturas de Portugal foi criada em 2015 através da fusão entre a empresa Estradas de Portugal e a REFER, pelo que a execução em 2015 resulta da soma da execução orçamental destas duas entidades.
55 Em 2015 verificou-se um aumento da despesa classificada como investimento para o universo comparável, mas esta situou-se abaixo da orçamentada. As EPR (universo comparável) registaram despesa com investimento de 1832 M€, refletindo um acréscimo de 14%, essencialmente devido ao contributo da empresa Infraestruturas de Portugal através dos pagamentos relativos a concessões e subconcessões rodoviárias, bem como da empresa Parque Escolar. Relativamente ao desvio face ao orçamento aprovado no OE/2015, verificou-se que tanto o universo comparável como as novas EPR apresentaram execução inferior ao inicialmente aprovado. Na Tabela 26 apresenta-se a execução das principais entidades do conjunto das EPR.
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Tabela 26 – Investimento das maiores EPR (universo comparável e novas EPR, em milhões de euros e em percentagem)
Universo comparável EPR 2015Execução
Variação homóloga Variação Jan-Dez (M€) Grau de Execução Grau de OE homóloga Execução Jan-Dez OE Execução
2015 OE/2015 20152014 2015 M€ (Tvh %) (%) (M€) (%)(%)
Total das EPR 1607 1832 225 14,0 1953 22 93,8 347 359 96,6
Principais EPR 2648 3003 355 13,4 2996 13 100,3 337 350 96,2
Infraestruturas de Portugal , SA 1468 1523 55 3,7 1584 8 96,2
das quais: concessões 1120 1297 177 15,8 1263 13 102,7
Parque Escolar, EPE 41 121 79 191,1 88 113 136,8
Metro do Porto, SA 3 24 21 669,9 25 700 96,2
Metropol i tano de Lisboa, EPE 8 32 24 301,9 23 185 141,1
RTP, SA 7 6 -1 -14,4 13 76 48,5
Estamo 16 22 74,9
Organismos do Minis tério da Saúde 132 129 102,4
CP 17 25 68,4
EDIA 172 175 98,3
Fontes: DGO e cálculos da UTAO. | Nota: A empresa Infraestruturas de Portugal foi criada em 2015 através da fusão entre a empresa Estradas de Portugal e a REFER, pelo que a execução em 2015 resulta da soma da execução orçamental destas duas entidades.
Subsídios e indemnizações compensatórias
56 Os subsídios e indemnizações compensatórias atribuídos em 2015 apresentaram uma redução face ao ano anterior, que se concentrou no âmbito do Ministério das Finanças e do Ministério da Economia. As indemnizações compensatórias correspondem aos montantes que o Estado atribui às empresas que efetuam a prestação de serviço público no âmbito dos transportes, comunicação social e cultura. Em 2015, o montante total de subsídios e indemnizações compensatórias situou-se em 147,8 M€, refletindo uma descida de 46,8% (Tabela 27) face a 2014. Os principais contributos para a variação homóloga negativa concentram-se ao nível do Ministério das Finanças, sendo de destacar a indemnização no âmbito do contrato universal de telecomunicações prestado pela PT Comunicações (de 35,9 M€ para 2,5 M€), bem como do Ministério da Economia através das indemnizações atribuídas à REFER (49,8 M€ para 35,4 M€), Metro do Porto (de 11,3 M€ para 2,6 M€) e Metropolitano de Lisboa (de 36,5 M€ para 2 M€).9
9 De referir que a Resolução do Conselho de Ministros n.º 31/2015, de 13 de maio, não determinou indemnização a atribuir à PT Comunicações, sendo que na CGE/2015 consta o montante de 2,5 M€. Em 2014, o montante da indemnização foi de 35,9 M€.
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57 Os principais montantes de subsídios e indemnizações compensatórias foram atribuídos pelo Ministério das Finanças. No Ministério das Finanças o montante de subsídios foi de 28,7 M€ e o de indemnizações compensatórias situou-se em 56 M€, destacando-se a agência Lusa (13,2 M€), a SATA Internacional (10,8 M€), os transportes do setor privado (18,8 M€), a STCP (3,9 M€), o Teatro Nacional D. Maria II (3,6 M€), a PT Comunicações (2,5 M€) e a Carris (2,4 M€). No Ministério da Economia destaca-se o montante de indemnização para a REFER (35,4 M€), bem como o Metro do Porto, Metropolitano de Lisboa, Soflusa, Transtejo e CP (8,8 M€ no seu conjunto). Relativamente ao programa orçamental Governação e Cultura, destaca-se o valor da indemnização compensatória para a OPART no valor de 15,1 M€.
Tabela 27 – Subsídios e indemnizações compensatórias (em milhões de euros)
Execução Objetivo anual Grau de Subsídios e indemnizações compensatórias Jan-dezembro Variação homóloga Variação homóloga execução
OE/20152014 2015 M€ % M€ % 2015
Governação e Cultura 19,1 18,9 -0,3 -1,4 18,9 -0,3 -1,4 100,0Ministério das Finanças 152,0 84,7 -67,3 -44,3 93,2 -58,8 -38,7 90,9Ministério da Economia 106,5 44,2 -62,3 -58,5 47,9 -58,7 -55,1 92,4Total 277,7 147,8 -129,8 -46,8 159,9 -117,7 -42,4 92,4
Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Nota: A rubrica de despesa em subsídios e indemnizações compensatórias encontra-se incluída nas componentes de transferências correntes e de subsídios. Os valores apresentados para o Ministério das Finanças incluem não só indemnizações compensatórias determinadas em Resolução de Conselho de Ministros, mas também subsídios.
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IV Financiamento e Dívida Pública 58 Em 2015, assistiu-se a uma estabilização da dívida pública portuguesa no mercado secundário. Verificou-se em 2015 uma estabilização, sobretudo no segundo semestre, do comportamento da dívida soberana portuguesa no mercado secundário, tendo a taxa de rendibilidade se fixado em 2,5% no final de 2015, o que representa um aumento pouco significativo face à verificada no início do ano (2,4%) (Gráfico 25). No entanto, observou-se ao longo do primeiro semestre alguma volatilidade, sendo que se registou uma redução significativa das taxas de rendibilidade no primeiro trimestre. A taxa de rendibilidade a 10 anos alcançou os 1,55% em março, seguindo-se um acréscimo significativo entre abril e julho, chegando a atingir 3,24%. Para esta evolução contribuiu a implementação adicional de estímulos monetários não convencionais por parte do Banco Central Europeu e as melhores perspetivas orçamentais e de crescimento, resultando no aumento da confiança dos investidores internacionais quanto à economia portuguesa no primeiro trimestre do ano. No segundo trimestre verificou-se um aumento de aversão ao risco devido aos receios face à situação grega, fruto do elevado risco de incumprimento atribuído ao país e à incerteza quanto aos resultados do referendo ao povo grego sobre as propostas dos credores, que culminou na demissão do ministro da finanças V. Varoufakis apesar da vitória do “Não”, posição que este defendia. No último trimestre do ano, observou-se um ligeiro aumento do spread face à dívida alemã como resultado da incerteza política após as eleições legislativas em Portugal, bem como devido ao processo de resolução do Banif. No entanto, não se registaram alterações de maior na taxa de rendibilidade, apesar de um agravamento da sua volatilidade.
Gráfico 25 – Taxas de rendibilidade de Obrigações do Tesouro a 10 anosem 2015 (em percentagem)
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0jan-15 fev-15 mar-15 abr-15 mai-15 jun-15 jul-15 ago-15 set-15 out-15 nov-15 dez-15
Portugal Itália Espanha Irlanda França Alemanha
Fonte: IGCP. | Nota:A taxa de rendibilidade é referente a títulos da dívida pública com uma maturidade residual de 10 anos.
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Gráfico 26 – Spread face à dívida alemã a 10 anosem 2015 (em percentagem)
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0jan-15 fev-15 mar-15 abr-15 mai-15 jun-15 jul-15 ago-15 set-15 out-15 nov-15 dez-15
Portugal Itália Espanha Irlanda França
Fonte: IGCP. | Nota:A taxa de rendibilidade é referente a títulos da dívida pública com uma maturidade residual de 10 anos.
59 No final de 2015, o rácio da dívida bruta da administração pública atingiu os 129% do PIB, o que representa um decréscimo de 1,2 p.p. face ao ano anterior. Durante 2015 consolidou-se a tendência de decréscimo do rácio da dívida pública, após os picos de 133% do PIB no primeiro trimestre de 2014 e de 132,6% do PIB no terceiro trimestre de 2014. No entanto, o nível da dívida pública em 2015 traduziu-se num desvio face ao projetado no OE/2015 (123,7% do PIB) e face ao previsto no relatório do OE/2016 (128,8% do PIB).Para o decréscimo verificado em termos anuais contribuiu, sobretudo, o efeito saldo primário (-1,2 p.p.) e o ajustamento défice-dívida (-1,3 p.p.). Relativamente ao efeito dinâmico intrínseco à dívida (acréscimo de 0,3 p.p.), o aumento via efeito de juros (4,6 p.p.) foi parcialmente compensado pelo efeito positivo de crescimento nominal da atividade económica (-4,3 p.p.) (Tabela 28 e Gráfico 27). No caso do défice orçamental primário, de registar o efeito da aplicação da medida de resolução do Banif no valor de 2463 M€. No caso do ajustamento défice-dívida, de salientar o financiamento concedido pelo Estado à REFER, Carris e STCP (0,7 p.p.) e da contrapartida para fundos comunitários e créditos comerciais (1,3 p.p.). No entanto, o ajustamento défice-dívida contribuiu para uma redução da dívida na ótica de Maastricht (-1,3 p.p.)devido, em parte, ao aumento dos elementos de consolidação (Gráfico 10), em resultado de compras de títulos de dívida pública portuguesa por parte do Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social (FEFSS) e do Fundo de Garantia de Depósitos, da amortização antecipada dos empréstimos do FMI obtidos no âmbito do PAEF (8,4 mil M€), e, de empréstimos do Tesouro a empresas públicas destinados a amortizar dívida bancária. 10Os depósitos da administração central atingiram 7,4% do PIB (13,3 mil M€) no final de 2015. Em resultado desta variação, a dívida pública excluindo os depósitos da administração 10 No final de 2014, o total de dívida nacional na carteira do FEFSS, incluindo juros corridos, era de 8994 M€ tendo-se fixado em 9437 M€ no final de 2015.
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central, fixou-se em 121,6% do PIB no final de 2015, o que compara com 120,4% do PIB no final de 2014.
Tabela 28 – Dinâmica da dívida pública (em p.p. do PIB)
2013 2014 2015
Dívida Pública (% do PIB) 129,0 130,2 129,0
variação em p.p. do PIB 2,8 1,2 -1,2
efei to do sa ldo primário 0,0 2,3 -0,2
efei to dinâmico 3,5 2,3 0,3
efei to taxa de juro 4,9 4,9 4,6
efei to PIB -1,4 -2,4 -4,3
a justamento défice-dívida -0,7 -3,6 -1,3 Fontes: Ministério das Finanças, Banco de Portugal e cálculos da UTAO.
Gráfico 27 – Dinâmica da dívida pública (em p.p. do PIB)
6
42,3
2 3,5
2,30 0,0
0,3-0,7 -0,2
-1,3
-2 -3,6
ajustamento défice-dívida
efeito dinâmico-4
efeito saldo primário
variação em p.p. do PIB-6
2013 2014 2015 Fontes: Ministério das Finanças, Banco de Portugal e cálculos da UTAO.
60 As necessidades líquidas de financiamento do subsetor Estado decorreram, em grande medida, do pagamento de juros e outros encargos e da aquisição líquida de ativos financeiros. Em 2015, as necessidades líquidas de financiamento do subsetor Estado atingiram 11,8 mil M€, o que representa uma diminuição de 2,5 mil M€ face ao ano anterior (Tabela 29). Para esta redução contribuiu, sobretudo, o saldo primário que se tornou superavitário em 2015 (de -156 M€ em 2014 para 1432 M€ em 2015) e a diminuição da despesa com aquisição líquida de ativos financeiros. Da despesa com ativos financeiros há a destacar: (i) aumento do capital do Banif e o empréstimo ao Fundo de Resolução (2255 M€); (ii) injeções de capital em empresas públicas, excluindo Banif, no valor de 3,1 mil M€, e (iii) a concessão de empréstimos a entidades públicas, sobretudo para reestruturação financeira das empresas de transportes (1,5 mil M€). No sentido contrário, associado ao maior nível de
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dívida pública, os juros e outros encargos líquidos suportados aumentaram face a 2014 apesar da redução da taxa de juro implícita, situando-se nos 7038 M€. Por último, de referir que o valor da aquisição líquida de ativos financeiros de 6,2 mil M€ superou o previsto no OE/2015 (5,3 mil M€), como resultado do aumento do capital do Banif e do empréstimo ao Fundo de Resolução parcialmente compensado pela menor execução dos empréstimos às empresas públicas reclassificadas, à administração local e do empréstimo quadro-BEI.
Tabela 29 – Necessidades de Financiamento do Estado (em milhões de euros)
Variação homóloga Orçamento Grau de 2013 2014 2015
em valor em % 2015 Execução
Necessidades líquidas de financiamento 11 148 14 338 11 845 -2 493 -17,4 11 232 105,5
Défice primário 822 156 -1 432 -1 588 -1 017,9 -1 416 101,1
Juros e outros encargos l íquidos 6 843 6 972 7 038 66 0,9 7 440 94,6
Outros (1) 3 483 7 210 6 239 -971 -13,5 5 208 119,8
Amortizações e anulações 34 945 40 808 43 452 2 644 6,5 28 910 150,3
Certi fi cado de Aforro e do Tesouro 922 736 746 10 1,4 360 207,2
Curto prazo em euros 21 615 23 563 20 877 -2 686 -11,4 20 210 103,3
Médio e longo prazo em euros 13 145 16 148 13 241 -2 907 -18,0 7 073 187,2
Outros (2) -737 361 8 588 8 227 2 278,9 1 267 677,8
Necessidades Brutas de Financiamento 46 093 55 146 55 297 151 0,3 40 142 137,8 Fontes: Ministério das Finanças e IGCP. | Notas: As amortizações e anulações referem-se a dívida fundada. (1) Inclui a aquisição líquida de ativos financeiros, o reforço da estabilidade financeira, a dotação para o FRDP e a receita de privatizações utilizada para a amortização da dívida (esta última com um contributo negativo). (2) Inclui a dívida em moeda não euro e os fluxos de capital de swaps. A receita proveniente da privatização do BPN em 2012 (40 M€) foi transferida para o FRDP em 2013. Por outro lado a receita da privatização dos CTT recebida em 2013 (119 M€) só foi aplicada em 2014.
61 O nível de amortizações e anulações de dívida fundada atingiu um valor superior ao verificado em 2014, contribuindo para o acréscimo das necessidades brutas de financiamento. As necessidades brutas de financiamento totalizam 55,3 mil M€, um acréscimo face a 2014 de pouco mais de 150 M€, tendo para tal contribuído o maior nível de amortizações e anulações, visto que, como referido no parágrafo anterior, as necessidades líquidas de financiamento diminuíram em 2,5 mil M€. O montante de amortizações e anulações em 2015 atingiu 43,5 mil M€, o que representa um aumento de 2,7 mil M€ face a 2014. Por instrumento de dívida, o volume de amortizações e anulações de dívida relativo às Obrigações do Tesouro atingiu 12,5 mil M€, aos Bilhetes de Tesouro um montante de 16,2 mil M€ e aos Certificados de Aforro e Tesouro um valor de 746 M€. Adicionalmente, registou-se a amortização de parte do empréstimo do FMI recebido no âmbito do PAEF (8,4 mil M€). As necessidades brutas de financiamento em 2015 superaram o previsto no OE/2015 devido, sobretudo, ao maior nível de amortizações e anulações (encontrava-se previsto um total de 28,9 mil M€ no OE/2015 face a 43,5 mil M€ executados).
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62 Em 2015 verificou-se a substituição de dívida de curto prazo por dívida de médio e longo prazo. As necessidades brutas de financiamento de 2015 foram satisfeitas, sobretudo, através da emissão de Obrigações do Tesouro (emissão líquida de 12,9 mil M€), bem como através de Certificados de Aforro e Certificados do Tesouro (3,5 mil M€) (Tabela 30). Adicionalmente, verificaram-se amortizações líquidas de Bilhetes de Tesouro de 1,2 mil M€. Relativamente ao empréstimo do PAEF, como referido no parágrafo anterior, observou-se uma amortização líquida de 8,4 mil M€ devido ao reembolso parcial antecipado do empréstimo do FMI. Destaca-se ainda, a amortização de 938 M€ no âmbito do programa Medium Term Notes. Ainda relativamente às OT, o nível de emissão bruta em 2015 foi superior em 13,3 mil M€ ao previsto no OE/2015, o que reflete a melhoria das condições de financiamento da economia portuguesa em 2014 e a estratégia de reembolso antecipado do empréstimo do FMI. Por outro lado, registaram-se emissões brutas de dívida (52,3 mil M€) superiores ao previsto no OE/2015 (36,6 mil M€), e amortizações (43,5 mil M€) também superiores ao projetado (28,9 mil M€). Em resultado, observaram-se emissões líquidas de dívida superiores em 1,1 mil M€ ao orçamentado inicialmente (7,7 mil M€). Para este resultado contribuíram OT e Certificados de Aforro e do Tesouro.
Tabela 30 – Composição do Financiamento e Execução (em milhões de euros)
Execução 2015 2015 (previsão OE/2015) Grau de execução
emissão amortização saldo emissão amortização saldo emissão amortização
Certi fi cados de Aforro e do Tesouro 4,4 0,7 3,5 2,9 0,4 2,5 150,6 186,5
Bi lhetes do Tesouro 15,0 16,2 -1,2 16,0 16,1 -0,1 93,9 100,9
Obrigações do Tesouro (tx. fi xa) 25,3 12,5 12,9 12,0 6,6 5,4 211,2 188,9
PAEF 0,0 8,4 -8,4 0,0 0,5 -0,5 : :
Outras 7,6 5,6 2,1 5,7 5,3 0,4 133,7 104,7
Total 52,3 43,5 8,8 36,6 28,9 7,7 142,8 150,4 Fontes: Ministério das Finanças e IGCP.
63 No ano de 2015, em termos nominais, observou-se a uma desaceleração do aumento da dívida direta do Estado. No final de 2015, a dívida direta do Estado ascendeu a 226,4 mil M€, o que representou um acréscimo de 9,2 mil M€ face ao registado no final de 2014 (Tabela 31), aumento este que foi inferior ao registado em 2014 (12,9 mil M€). O referido aumento decorreu das necessidades líquidas de financiamento, no entanto, a utilização de depósitos do subsetor Estado em 5,8 mil M€ permitiu que o aumento da dívida direta do Estado fosse inferior às necessidades líquidas de financiamento. Manteve-se a estratégia de consolidação do regresso normal ao mercado financeiro de OT, tendo o peso dos instrumentos de dívida de médio e longo prazo da República Portuguesa aumentado de 45,2% para 48,3%. Adicionalmente, o peso dos Certificados de Aforro e Certificados do Tesouro no stock da dívida aumentou de 7,9% para 9,2%. Relativamente aos instrumentos de curto prazo titulados, registou-se uma redução do peso dos Bilhetes do Tesouro de 7,5% para 6,6%.
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Tabela 31 – Dívida Direta do Estado11 (stock no final do ano, em milhões de euros e em percentagem)
Variação 2013 2014 2015 peso (%)
anual (%)Ti tulada 119 511 119 805 129 959 8,5 57,4
Curto prazo 25 079 21 257 20 721 -2,5 9,2Médio e longo prazo 94 432 98 547 109 238 10,8 48,3
Não ti tulada 12 788 19 242 23 948 24,5 10,6Cert. Aforro 10 132 12 142 12 793 5,4 5,7Cert. do Tesouro 2 026 5 047 7 926 57,0 3,5Outra 631 2 053 3 228 57,3 1,4
Ass is t. Financeira 72 051 79 005 72 455 -8,3 32,0Total 204 351 218 052 226 363 3,8 100,0Por memória :
Transaccionável 114 810 114 789 124 261 8,3 54,9Não Transaccionável 89 541 103 263 102 102 -1,1 45,1Euro 179 011 185 843 201 154 8,2 88,9Não euro 25 340 32 209 25 209 -21,7 11,1
Contas margem 99 926 2 106 : : Fontes: Ministério das Finanças, IGCP e cálculos da UTAO.
64 A despesa com juros e outros encargos permaneceu praticamente constante face ao ano anterior. Os juros e outros encargos líquidos de dívida direta do Estado fixaram-se em 7105 M€, um valor próximo ao registado no ano anterior (7088 M€) (Tabela 32). Este valor constitui um desvio favorável de 395 M€ face ao inscrito no OE/2015. Tal justifica-se, sobretudo, pelo comportamento dos juros a pagar no âmbito dos empréstimos do PAEF (2119 M€ face aos 2212 M€ orçamentados), como consequência do reembolso antecipado de parte do empréstimo, e das OT (4087 M€ face aos 4257 M€ orçamentados) devido à redução da taxa de juro da dívida soberana portuguesa. Por outro lado, os juros pagos nos Bilhetes do Tesouro encontraram-se dentro do orçamentado (99M€). Nesse sentido, o custo aparente da dívida direta do Estado, calculada como o rácio entre o valor dos juros do ano (avaliado na ótica da contabilidade pública) e o valor médio do stock da dívida do ano em causa, evidenciou um decréscimo, fixando-se em 2015 nos 3,3%. Relativamente aos juros recebidos da aplicação de excedentes de tesouraria, estes fixaram-se em cerca de 13M€, um valor inferior ao verificado em 2014 (126M€) decorrente da redução do saldo de disponibilidades de tesouraria. Noutro âmbito, de referir que o montante de juros pagos pelos bancos objeto de apoio estatal (juros de capital contingente e juros do fundo de resolução), inseridos no programa de recapitalização das instituições de crédito portuguesas, atingiu 284 M€ (330 M€ em 2014).
11 A dívida direta do Estado corresponde aos passivos do subsetor Estado. De acordo com o Regulamento (CE) n.º 3605/93 do Conselho, de 22 de novembro, alterado pelo Regulamento (CE) n.º 475/2000 do Conselho, de 28 de fevereiro, a dívida pública de Maastricht corresponde à totalidade das responsabilidades brutas consolidadas do setor das administrações públicas, expressas em termos nominais.
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Tabela 32 – Juros com a dívida direta do Estado (em milhões de euros e em percentagem)
2013 2014 2015 OE/2015
Juros (em M€) 6 924 7 017 7 038 7 440
Outros encargos (em M€) 87 81 67 60
Juros e outros encargos l íquidos (M€) 6 843 6 972 7 092 7 464
Peso dos juros no PIB (em %) 4,9 4,9 4,6 4,3
Custo aparente da dívida (em %) 3,5 3,4 3,3 3,6 Fontes: IGCP, INE e cálculos da UTAO.
65 O endividamento líquido global direto em 2015 foi inferior ao limite máximo de acréscimo de endividamento líquido global direto definido no OER/2015. O OER/2015 autorizou um endividamento líquido global direto máximo de 10855 M€ para fazer face às necessidades de financiamento decorrentes do OE, incluindo os SFA. Este montante foi revisto em alta no valor de 2255 M€ face ao OE/2015 em resultado do processo de resolução do Banif. Adicionalmente, segundo a Lei de Enquadramento Orçamental, ao limite do endividamento é abatido o financiamento antecipado já efetuado nos anos anteriores, podendo este ser aumentado até 50% das amortizações de dívida pública fundada a realizar no ano subsequente (de forma a permitir financiamento antecipado do próximo ano). Nesse sentido, como resultado do financiamento antecipado para 2015 de 12824 M€, o limite de endividamento excluindo pré-financiamento de 2016 fixou-se em -1969 M€, sendo permitido um endividamento total de 11022 M€ (Tabela 33).12 Em 2015, excluindo dívida contraída junto da Administração Central, o endividamento líquido direto do Estado foi de 9183 M€, sendo o endividamento líquido direto dos SFA de -2179 M€. Para este valor negativo contribuíram aumentos de capital e empréstimos do Estado para fazer face ao serviço da dívida das EPR. Consequentemente, o endividamento líquido direto em 2015 foi de 7004 M€, ou seja, inferior ao limite estabelecido no OER/2015 (Tabela 34).13
Tabela 33 – Cálculo do limite máximo de acréscimo de endividamento líquido global direto (em milhões de euros)
1. Limite inscrito no OER/2015 (artigo 132.º) 10855
2. Saldo de financiamento do Estado que transitou de 2014 7025
3. Saldo de financiamento dos SFA que transitou de 2014 5799
4. Limite de endividamento exc. pré-financiamento de 2016 (1-2-3) -1969
5. Amortizações da dívida direta do Estado em 2016 (exc. dív. à AC) 24769
6. Amortizações da dívida direta dos SFA em 2016 (exc. dív. à AC) 1212
7. Limite de endivid. Incl. pré-financiamento em 2016 (exc. AC) (4+50%*(5+6)) 11022 Fonte: IGCP.
12 O montante previsto em 2015 de amortizações de dívida pública fundada do Estado e SFA excluindo Administração Central a realizar em 2016 era de 26,0 mil M€. 13 Por outro lado, se excluirmos o saldo de financiamento que transitou para 2016, o endividamento foi de -3914 M€, valor também menor que o limite de -1969 M€.
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Tabela 34 – Verificação do limite de acréscimo de endividamento líquido global direto
(em milhões de euros)
1. Endividamento l íquido direto do Estado em 2015 (valor de encaixe) 8904
2. Endividamento l íquido Estado face a outras entidades da AC -279
3. Endividamento l íquido do Estado (excluindo dívida à AC) (1-2) 9183
4. Endividamento l íquido dos SFA (excluido dívida à AC) -2179
5. Acréscimo de endividamento incluindo pré-financiamento do ano seguinte 7004
6. Saldo de financiamento que transitou para 2016 (Estado) 4090
7. Saldo de financiamento que transitou para 2016 (SFA) 6828
8. Acréscimo de envidamento exc. pré-financiamento de 2016 (5-6-7) -3914 Fonte: IGCP.
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66 Registou-se uma significativa redução das disponibilidades e aplicações do Estado no ano de 2015, e consequente diminuição dos depósitos do Estado. No final de 2015, o total de disponibilidades e aplicações do Estado era de 9,0 mil M€, uma redução de 4,9 mil M€ face a 2014 (Tabela 35). Nesse sentido, os depósitos do Estado, i.e., as disponibilidades e aplicações do Estado excluindo as contas margem, (montantes ou outras garantias que as contrapartes devem depositar à ordem de uma instituição financeira para fazer face a perdas potenciais) e os montantes detidos nas contas recebedoras da autoridade tributária (“Caixas”) e do IGCP que ainda não se encontram na total disponibilidade do IGCP, diminuíram de 12,4 mil M€ em 2014 para 6,6 mil M€ em 2015. Esta queda resulta, sobretudo, do facto de parte do aumento extraordinário do défice orçamental por via da resolução do Banif ter sido financiada através do uso de depósitos do Estado, e do uso dos depósitos para o reembolso parcial antecipado do empréstimo do FMI no âmbito do PAEF. Por outro lado, de salientar que a percentagem de fundos fora do IGCP, em incumprimento com o principio da Unidade de Tesouraria do Estado (UTE), segundo o qual as entidades devem efetuar toda a movimentação de fundos por recurso aos serviços bancários disponibilizados pelo IGCP, apresentou uma tendência decrescente ao longo do ano, fixando-se em 0,7% (Tabela 36). Tal deve-se, em parte, ao aumento das dispensas de UTE concedidas a várias entidades ao longo do ano.
Tabela 35 – Tesouraria Central do Estado (em milhões de euros)
2010 2011 2012 2013 2014 2015 var. anual
1. Depósitos no Banco de Portugal 1 4 743 5 223 7 628 7 830 5 593 - 2 237
2. Aplicações financeiras 1 884 7 567 9 747 7 718 5 503 3 125 - 2 378
3. Depósitos no estrangeiro 1 3 6 9 1 1 6 5 - 1
4. Caixas 602 532 496 586 433 154 - 279
5. Outros 138 100 7 1 129 114 114 0
6. Disponibilidades e aplicações 2 638 12 949 1 5 547 1 6 072 1 3 886 8 991 - 4 895 (1)+(2)+(3)+(4)+(5)
7. Conta margem - 643 858 9 9 926 2 106 1 180
8. Depósitos 1 898 11 674 1 4 121 15 258 12 414 6 617 - 5 797 (6)-(4)-(5)-(7) Fontes: IGCP e cálculos da UTAO.
Tabela 36 – Montante de fundos fora do IGCP em incumprimento da Unidade de Tesouraria do Estado (em milhões de euros e em percentagem)
2013 2014 2015
Mont. de fundos no sist. bancário 134,6 168,6 42,7
Percentagem do total de fundos 1,9 2,2 0,7 Fontes: IGCP.
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V ANEXO
Tabela 37 – Conta consolidada (ajustada) das administrações públicas, na ótica da contabilidade pública: comparação face ao OE/2015
(universo real, milhões de euros, em percentagem e em pontos percentuais) 2015 Rácios do PIB
OE inicial (M€) CGE (M€) Desvio (M€) OE inicial (%) CGE (%) Desvio (p.p.)
Receita corrente 74 574,2 74 132,1 -442,1 41,5% 41,3% -0,2Impostos diretos 21 332,1 21 481,0 148,9 11,9% 12,0% 0,1Impostos indiretos 23 342,4 23 102,3 -240,1 13,0% 12,9% -0,1Contribuições para Segurança Social, CGA, ADSE 19 087,1 18 662,8 -424,3 10,6% 10,4% -0,2Outras receitas correntes 10 747,7 10 465,9 -281,8 6,0% 5,8% -0,2Diferenças de consolidação 64,8 420,0
Receita de capital 2 612,8 1 990,1 -622,6 1,5% 1,1% -0,3Diferenças de consolidação 0,0
Receita efetiva 77 187,0 76 122,2 -1 064,7 43,0% 42,4% -0,6
Despesa corrente 76 318,8 75 422,6 -896,1 42,5% 42,0% -0,5Despesas com o pessoal 18 570,0 18 940,4 370,5 10,3% 10,5% 0,2Aquisição de bens e serviços 10 797,2 11 559,7 762,5 6,0% 6,4% 0,4Juros e outros encargos 8 515,8 8 035,4 -480,5 4,7% 4,5% -0,3Transferências correntes 35 324,5 34 754,5 -570,1 19,7% 19,4% -0,3Subsídios 1 262,8 1 348,7 85,9 0,7% 0,8% 0,0Outras despesas correntes 1 762,3 783,4 -978,9 1,0% 0,4% -0,5Diferenças de consolidação 86,2 0,5
Despesa de capital 5 788,9 5 215,2 -573,6 3,2% 2,9% -0,3Investimento 4 718,5 4 316,9 -401,6 2,6% 2,4% -0,2Transferências de capital 857,8 785,5 -72,3 0,5% 0,4% 0,0Outras despesas de capital 173,8 112,7 -61,0 0,1% 0,1% 0,0Diferenças de consolidação 38,8 0,0
Despesa efetiva 82 107,7 80 637,9 -1 469,8 45,7% 44,9% -0,8
Saldo global -4 920,7 -4 515,6 405,1 -2,7% -2,5% 0,2Por memória:
Saldo corrente -1 744,6 -1 290,6 454,1 -1,0% -0,7% 0,3Saldo de capital -3 176,1 -3 225,1 -49,0 -1,8% -1,8% 0,0Saldo primário 3 595,1 3 519,7 -75,4 2,0% 2,0% 0,0
Fonte: Ministério das Finanças, INE e cálculos da UTAO.
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Tabela 38 – Conta consolidada (ajustada) das administrações públicas, na ótica da contabilidade pública: 2014-2015
(universo comparável, milhões de euros, em percentagem e em pontos percentuais)
Execução Orçamental (M€) Variação (%) Contributo Rácios do PIB (%) Var. em p.p.
Var. 2015 do PIB
2014 2015 2014/15 (p.p.) 2014 2015 2014/15
Receita corrente 72 332,6 73 267,0 1,3% 1,3% 41,8% 40,8% -1,0Impostos diretos 20 923,6 21 481,0 2,7% 0,7% 12,1% 12,0% -0,1Impostos indiretos 21 886,4 23 101,2 5,6% 1,6% 12,6% 12,9% 0,2Contribuições para Segurança Social, CGA, ADSE 18 760,7 18 662,8 -0,5% -0,1% 10,8% 10,4% -0,4Outras receitas correntes 10 707,7 9 737,8 -9,1% -1,3% 6,2% 5,4% -0,8Diferenças de consolidação 54,3 284,2
Receita de capital 2 035,8 1 710,0 -16,0% -0,4% 1,2% 1,0% -0,2Diferenças de consolidação 7,6 18,0
Receita efetiva 74 368,4 74 977,0 0,8% 0,8% 43,0% 41,8% -1,2
Despesa corrente 75 420,1 74 430,4 -1,3% -1,2% 43,6% 41,5% -2,1Despesas com o pessoal 16 201,1 16 218,0 0,1% 0,0% 9,4% 9,0% -0,3Aquisição de bens e serviços e outras desp. Corr. 13 784,3 14 169,8 2,8% 0,5% 8,0% 7,9% -0,1Juros e outros encargos 7 708,6 7 742,8 0,4% 0,0% 4,5% 4,3% -0,1Transferências correntes 35 443,5 34 949,8 -1,4% -0,6% 20,5% 19,5% -1,0Subsídios 2 086,8 1 348,7 -35,4% -0,9% 1,2% 0,8% -0,5Diferenças de consolidação 195,8 1,4
Despesa de capital 4 620,4 4 873,3 5,5% 0,3% 2,7% 2,7% 0,0Investimento 3 489,6 3 969,9 13,8% 0,6% 2,0% 2,2% 0,2Transferências de capital 1 012,9 790,6 -21,9% -0,3% 0,6% 0,4% -0,1Outras despesas de capital 105,9 112,7 6,5% 0,0% 0,1% 0,1% 0,0Diferenças de consolidação 12,1 0,0
Despesa efetiva 80 040,5 79 303,7 -0,9% -0,9% 46,2% 44,2% -2,1
Saldo global -5 672,2 -4 326,6 - - -3,3% -2,4% 0,9Por memória:
Saldo corrente -3 087,5 -1 163,5 - - -1,8% -0,6% 1,1Saldo de capital -2 584,7 -3 163,3 - - -1,5% -1,8% -0,3Saldo primário 2 036,4 3 416,1 - - 1,2% 1,9% 0,7 Fonte: Ministério das Finanças, INE e cálculos da UTAO.
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Tabela 39 – Receita e despesa das administrações públicas, na ótica da contabilidade nacional (valores não ajustados de operações one-off)
2014 2015 2014 2015 2015 2015
Variação Taxa de Em milhões Em milhões Em % do Em % do homóloga variação
de euros de euros PIB PIB em p.p. do homóloga PIB em %
Receita Total 77 196 79 004 44,6 44,0 -0,6 2,3
Receita corrente 75 451 77 477 43,6 43,2 -0,4 2,7
Receita fiscal 43 564 45 542 25,2 25,4 0,2 4,5
Impostos indiretos 24 561 26 104 14,2 14,5 0,3 6,3
Impostos diretos 19 003 19 438 11,0 10,8 -0,2 2,3
Contribuições sociais 20 457 20 775 11,8 11,6 -0,2 1,6
Outras receitas correntes 11 430 11 161 6,6 6,2 -0,4 -2,4
Vendas 6 315 6 636 3,6 3,7 0,0 5,1
Outra receita corrente 5 115 4 524 3,0 2,5 -0,4 -11,6
Receitas de capital 1 744 1 527 1,0 0,9 -0,2 -12,5
Despesa Total 89 598 86 825 51,8 48,4 -3,4 -3,1
Despesa corrente 78 881 79 095 45,6 44,1 -1,5 0,3
Consumo intermédio 9 847 10 329 5,7 5,8 0,1 4,9
Despesas com pessoal 20 515 20 273 11,9 11,3 -0,6 -1,2
Prestações sociais 34 088 34 637 19,7 19,3 -0,4 1,6
Subsídios 1 230 1 110 0,7 0,6 -0,1 -9,7
Juros 8 483 8 191 4,9 4,6 -0,3 -3,4
Outras despesas correntes 4 718 4 554 2,7 2,5 -0,2 -3,5
Despesa de capital 10 717 7 731 6,2 4,3 -1,9 -27,9
Investimento 3 527 4 316 2,0 2,4 0,4 22,4
Outras despesas de capital 7 189 3 414 4,2 1,9 -2,3 -52,5
Saldo global -12 402 -7 821 -7,2 -4,4 2,8
Saldo primário -3 919 370 -2,3 0,2 2,5
Receita fiscal e contributiva 64 021 66 317 37,0 36,9 -0,1 3,6
Despesa corrente primária 70 398 70 903 40,7 39,5 -1,2 0,7
Despesa primária 81 115 78 634 46,9 43,8 -3,1 -3,1
Por memória:PIB nominal 173 079 179 540 3,7
Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. l Notas: Os impostos indiretos correspondem a impostos sobre a produção e a importação e os impostos diretos correspondem a impostos sobre o rendimento e património. Nas outras receitas correntes estão incluídas as vendas.
UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 6/2016 • Análise da Conta Geral do Estado de 2015 67
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Unidade Técnica 199UTAO|d e Apoio Orçamental
VI Lista de abreviaturas Abreviatura Designação AP Administrações Públicas BCE Banco Central Europeu BT Bilhetes do Tesouro CE Comissão Europeia CGA Caixa Geral de Aposentações, I.P. CGE Conta Geral do Estado CGE/YYYY Conta Geral do Estado para o ano YYYY CoCos Instrumentos de Capital Contingente DGO Direção-Geral do Orçamento EPR Entidade Pública Reclassificada FBCF Formação Bruta de Capital Fixo FMI Fundo Monetário Internacional IGCP Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública - IGCP, E.P.E. IHPC Índice Harmonizado de Preços no Consumidor INE Instituto Nacional de Estatística IPC Índice de Preços no Consumidor IRC Imposto Sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas IRS Imposto Sobre o Rendimento das Pessoas Singulares IVA Imposto Sobre o Valor Acrescentado M€ Milhões de euros MF Ministério das Finanças OE Orçamento do Estado OE/yyyy Orçamento do Estado para o ano yyyy OExR/yyyy x.ª alteração ao Orçamento do Estado para o ano yyyy OT Obrigações do Tesouro PAEF Programa de Ajustamento Económico e Financeiro PE Programa de Estabilidade PIB Produto Interno Bruto p.p. Pontos percentuais SFA Serviços e Fundos Autónomos SNS Serviço Nacional de Saúde SS Segurança Social Tvha Taxa de variação homóloga anual UE União Europeia USD Dólar dos Estados Unidos UTAO Unidade Técnica de Apoio Orçamental
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Parecer
sobre a
Conta Geral do Estado de 2015
Relator: Conselheiro Adriano Pimpão
fevereiro 2017
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ÍNDICE
1. ENQUADRAMENTO DO PARECER 3
2. NOTA INTRODUTÓRIA 4
3. EVOLUÇÃO MACROECONÓMICA 6
4. EVOLUÇÃO DAS CONTAS DAS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS 8
5. CONTA DA SEGURANÇA SOCIAL 11
6. SÍNTESE CONCLUSIVA 15
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1. ENQUADRAMENTO DO PARECER
A emissão do presente parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2015
(CGE 2015) surge na sequência da solicitação feita em 6 de janeiro de
2017 pela Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização
Administrativa e insere-se nas competências constitucionais e legais do
Conselho Económico Social (CES).
Nos termos do art.º 73º da Lei de Enquadramento Orçamental (LEO)
aplicável, a CGE é apresentada pelo Governo à Assembleia da República
até 30 de junho do ano seguinte àquele a que respeita. A Assembleia
aprecia e aprova a CGE até 31 de dezembro seguinte, incluindo o
parecer do Tribunal de Contas, o qual foi recebido no Parlamento em
20/12/2015.
À data de emissão deste parecer do CES ainda decorre a formulação de
pareceres sobre a CGE por parte das comissões parlamentares da
Assembleia da República.
A análise da CGE 2015 será feita com base na comparação com o
Orçamento de Estado 2015 (OE 2015) e terá como referência os pareceres
do CES sobre as Propostas de Lei do OE 2015 e das Grandes Opções do
Plano para 2015. Dever-se-á ainda considerar a alteração à Lei do OE
2015 através da Lei 159-E/2015 de 30/12, que inclui o aumento das
despesas e dos limites do endividamento líquido do Estado decorrentes da
resolução do BANIF. Trata-se de facto de um Orçamento Retificativo para
2015.
Considerou-se ainda o documento da Direção Geral do Orçamento,
enviado à Assembleia da República em 04/11/2016, com ajustamentos ao
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Relatório da CGE 2015. Estes ajustamentos referem-se, nomeadamente,
aos encargos com as Parcerias Público-Privadas e com a Despesa Fiscal.
Será igualmente tido em consideração o parecer do CES sobre o
Documento de Estratégia Orçamental para 2014-2018, bem como os
pareceres do Tribunal de Contas e da Unidade Técnica de Apoio
Orçamental (UTAO) sobre a CGE 2015.
Tendo em conta as limitações para a emissão do parecer em tempo útil,
face à dimensão da informação constante da CGE, procurou-se realçar
os pontos considerados mais relevantes no âmbito da intervenção do CES
no que se refere às políticas orçamental, económica e social.
2. NOTA INTRODUTÓRIA
O CES sublinha o contínuo esforço patente nas sucessivas versões da CGE
para tornar o documento mais legível e útil na avaliação da execução
orçamental, no sentido das recomendações feitas em anteriores
pareceres deste Conselho.
No entanto, propõe-se que este progresso seja ainda mais efetivo,
nomeadamente no que se refere aos seguintes pontos:
a) O Sumário Executivo deverá ter um conteúdo menos técnico, no
sentido de tornar a sua leitura mais acessível ao cidadão comum.
De facto, a importância da CGE é precisamente a de demonstrar
como se efetuou a execução do OE e permitir uma avaliação da
forma como os recursos orçamentais foram ou não obtidos ou
despendidos nos termos aprovados pela Assembleia da República.
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b) A CGE continua a não apresentar quadros comparativos sobre a
evolução das variáveis macroeconómicas. Esta lacuna é evidente no
capítulo referente à “Evolução da Economia Portuguesa”, em que
não é possível analisar as diferenças entre o quadro
macroeconómico constante do Relatório do OE 2015 e os dados
efetivos da economia portuguesa, com que se encerrou o ano em
causa.
Tal como recomendado no parecer do CES sobre a CGE 2014, os
quadros comparativos devem abranger para além das contas das
administrações públicas, já apresentados no documento em apreço,
os valores referentes às variáveis macroeconómicas.
Recomenda-se ainda, no seguimento do anterior parecer, que estes
quadros comparativos possam ser incluídos no próprio Sumário
Executivo.
c) A CGE, tendo em conta a Lei de Enquadramento Orçamental e o
Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais (SEC), continua a
definir o perímetro real das administrações públicas tendo em conta
os critérios definidos pelo INE no âmbito do cálculo das contas
públicas na ótica da contabilidade nacional.
O CES mantém a recomendação, feita em anos anteriores, sobre a
necessidade de integrar no perímetro das administrações públicas
todas as entidades que, independentemente do seu estatuto jurídico,
configuram pertencer aos vários subsectores das administrações
públicas, de forma a cumprir a regra da universalidade, que deve
estar presente em todos os orçamentos e contas do Estado. Refira-se
a este propósito o parecer do Tribunal de Contas que tem sublinhado
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a necessidade de acautelar na CGE a inclusão de todas as receitas e
despesas públicas.
À semelhança do que se passou nas contas anteriores, a CGE 2015
não reflecte devidamente a situação financeira do Estado, pois não
apresenta um balanço e uma demonstração de resultados da
Administração Central, mas sim demonstrações financeiras
suportadas por diferentes sistemas contabilísticos em vigor.
O CES vê com preocupação o facto de o novo sistema contabilístico
para a Administração Pública, SNC-AP, aprovado em 2015, e que
deveria ter sido aplicado a todas as entidades, a partir de 01/01/2017,
ter sido adiado para 01/01/2018. De acordo com o Tribunal de
Contas, este adiamento poderá pôr em causa a elaboração do
balanço e da demonstração de resultados da Administração Central,
prevista para a CGE de 2019, nos termos da nova LEO.
3. EVOLUÇÃO MACROECONÓMICA
Como já foi referido anteriormente, na CGE não se encontra explicitada a
comparação da evolução das variáveis macroeconómicas face aos
valores previstos no OE.
O ano 2015 apresenta uma evolução positiva daquelas variáveis quando
se faz a comparação com os valores constantes do cenário
macroeconómico (incluído no relatório do OE).
Apesar de não ser plausível esta evolução aquando da emissão do
Parecer do CES sobre o OE 2015, o efeito “Pós-Programa” referido nas GOP
2015 parece ter criado expectativas que dinamizaram, embora de forma
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muito limitada, o comportamento da economia portuguesa. Para esta
situação contribuiu, tal como o CES referiu em anteriores pareceres, a
declaração de inconstitucionalidade de algumas medidas com efeito
directo no rendimento e no consumo das famílias em 2015.
De facto o crescimento do consumo privado (2,6%) superior à previsão
inicial de 2% indica que aparentemente não houve uma consequência
negativa pela incidência fiscal no rendimento disponível devido a algum
alívio da pressão sobre o mesmo rendimento. Também o investimento
teve um crescimento (4,5%) superior ao previsto (2%) no OE 2015, tendo
também o consumo público um comportamento no mesmo sentido
(+0,8% face aos -0,5% do OE).
Apesar desta evolução os valores referentes ao crescimento do PIB real,
embora superior ao valor de 0,9% em 2014, são relativamente ténues (de
uma previsão de 1,5% para um valor real de 1,6%), para o que contribuiu
maioritariamente dois fatores: o crescimento mais acentuado das
importações em volume e um maior deflator do PIB, face ao previsto no
OE 2015.
Em termos globais a conclusão sobre a evolução da economia
portuguesa em 2015 foi a de uma recuperação, ainda que insuficiente, e
que assentou de forma mais acentuada, mais do que o previsto no OE
2015, mais no crescimento da procura interna, do que no da externa.
De referir ainda que houve um efeito positivo na diminuição da taxa de
desemprego que passou de 13,4% para 12,4%, incluindo uma diminuição
assinalável no desemprego jovem, mas num contexto de mercado de
trabalho em que diminuíram os custos de trabalho por unidade produzida
(com redução de 0,6% nas remunerações e um aumento de 0,1% na
produtividade aparente do trabalho). Esta evolução ocorreu num quadro
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também marcado pela continuação de uma forte emigração e de uma
acentuada segmentação do mercado de trabalho que inclui a existência
de uma elevada precariedade.
Apesar de, no âmbito do OE 2015, terem sido previstas e quantificadas
medidas de consolidação orçamental, não é possível avaliar o seu grau
de concretização e o seu efeito na economia, dado que a CGE 2015 não
apresenta uma quantificação ex-post destas medidas.
O CES sublinha que a CGE continua a não estabelecer a interação entre
a estratégia de consolidação orçamental e a evolução da economia,
limitando-se a uma descrição da evolução da economia portuguesa,
com uma ou outra explicação, nomeadamente no que se refere à
influência do contexto internacional, mas sem avaliar expressamente as
consequências para a evolução das contas públicas.
4. EVOLUÇÃO DAS CONTAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A nota mais saliente desta evolução foi a de não ter sido alcançado o
saldo global de 2,7% do PIB tal como constava do OE 2015, o que
permitiria o encerramento do Procedimento dos Défices Excessivos em
2015.
O défice global das administrações públicas (na ótica da contabilidade
nacional) atingiu 4,4% do PIB em 2015. Descontando o efeito da operação
de venda e resolução do BANIF, calculado em 1,4% do PIB, o défice global
ficou estabelecido em 3% do PIB.
De realçar ainda assim a melhoria do saldo primário (saldo que não
contabiliza os encargos com os juros), que em 2015 passou a positivo, o
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que sendo relevante como contributo para a diminuição da dívida
pública não resolve o problema de fundo que se prende com o seu
montante, juros e prazos.
Para além da operação BANIF, com efeitos na despesa de 2.255 milhões
de euros e de uma garantia no valor de 746 milhões de euros, as receitas e
despesas previstas no OE 2015 sofreram uma evolução significativa ao
longo do ano. De destacar a utilização da dotação provisional para
ocorrer mais a situações de suborçamentação do que para as que
derivam da imprevisibilidade no contexto económico e financeiro.
A principal causa do desvio no défice global foram as operações
extraordinárias atrás referidas, mas houve também um comportamento
diferenciado nas receitas e nas despesas públicas. Assim, face ao
orçamentado, as receitas fiscais diminuíram enquanto as despesas com
pessoal e com consumo intermédio aumentaram, não havendo uma
maior deterioração do défice devido a uma diminuição do investimento
público. De notar que as despesas com pessoal diminuíram o seu peso no
PIB face a 2014 enquanto que o investimento público aumentou face ao
executado no ano anterior.
Relativamente ao Quadro Plurianual de Programação Orçamental, o CES
considera preocupante que os valores inicialmente fixados para cada um
dos programas orçamentais, e que são vinculativos em termos anuais,
tenham sido sucessivamente alterados, o que retira a este quadro de
programação o efeito disciplinador ao nível das finanças públicas.
No que se refere à evolução das receitas fiscais, a CGE continua a não
autonomizar a receita resultante do combate à evasão e fraude fiscais, o
que não permite avaliar a eficiência das medidas tomadas neste âmbito.
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De referir também, pelo seu valor importante o desvio nos encargos com
as Parcerias Público-Privadas (PPP) que ascende a +10% em relação ao
inicialmente previsto no OE 2015, tendo o valor final atingido os 1522,1
milhões de euros, devido essencialmente às PPP dos sectores rodoviário e
da saúde. Em relação a 2014 verifica-se uma diminuição destes encargos
em 1,4%.
O CES alerta ainda para a despesa fiscal em sede de IRC que, segundo o
Tribunal de Contas, se concentra num reduzido número de beneficiários,
acompanhando a recomendação desta Instituição para que seja feita
uma reavaliação do Estatuto dos Benefícios Fiscais, bem como uma
avaliação dos contratos de concessão em vigor. No mesmo sentido
dever-se-á avaliar a execução da despesa fiscal referente ao imposto de
selo.
Da mesma forma, os apoios financeiros não reembolsáveis, pelos recursos
que absorvem e pelo peso que têm nas contas públicas, devem ser alvo
de grande escrutínio, nomeadamente aqueles que se destinam às
empresas e ao sector financeiro, que no ano de 2015 se cifraram acima
dos 3000 milhões de euros.
É de mencionar ainda que as Administrações Regional e Local têm
contribuído positivamente para o saldo global das administrações
públicas, embora os prazos médios de pagamento sejam superiores aos
da Administração Central.
Sobre os atrasos de pagamentos e sobre os prazos médios de pagamento
praticados pelas administrações públicas, não obstante verificarem-se
progressos assinaláveis em alguns sectores e de se ter verificado em 2015
uma redução no montante global dos pagamentos com mais de 90 dias
de atraso, de cerca de 620 milhões de euros, o CES continua a manifestar
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a sua preocupação com as situações que têm de ser resolvidas pelos seus
efeitos nefastos nas empresas fornecedoras. O CES assinala em particular o
montante ainda muito elevado (de cerca de 450 milhões de euros) dos
pagamentos com mais de 90 dias de atraso, por parte dos Hospitais EPE,
por parte da Administração Regional (194 milhões de euros) e por parte
da Administração Local (259 milhões de euros).
A evolução da dívida pública registou um rácio em relação ao PIB de
129%, diminuindo 1,2pp em relação ao de 2014. Como atrás se referiu, o
principal fator para esta diminuição foi o comportamento do saldo
primário. Por outro lado, tiveram influência na evolução da dívida a
mobilização dos depósitos do Estado e a compra de dívida por parte da
Segurança Social, beneficiando ainda da garantia dada pelo Banco
Central Europeu aos detentores de dívida nacional, através do seu
programa de compra nos mercados secundários.
5. CONTA DA SEGURANÇA SOCIAL
Entende o CES que a Conta da Segurança Social (Conta, doravante)
merece algum detalhe dada a importância da segurança social na
coesão social, na manutenção do nível de vida, no apoio às famílias e na
luta contra a pobreza e a exclusão social; e, ainda, como estabilizador
macroeconómico de natureza automática.
A Conta registou em 2015 uma melhoria do saldo global face ao
orçamentado, tendo igualmente melhorado em relação à evolução de
2014. O que se verificou quer no Sistema Previdencial quer no Sistema de
Protecção Social de Cidadania. Ainda que se tenha mantido a
transferência extraordinária do OE para o financiamento do Sistema
Previdencial, esta foi de valor bastante inferior ao de 2014 (menos 435
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milhões de euros), além de que houve igualmente uma melhoria na
evolução das contribuições e quotizações.
No entanto, para a evolução do saldo global pesou o decréscimo da
despesa em 2,8%, incluindo a diminuição da despesa com as prestações
sociais, o qual foi devido, não apenas à redução do desemprego, mas
também ao decréscimo dos beneficiários de várias prestações sociais.
Devem, pois, separar-se as diferentes razões da variação da despesa.
A despesa com as pensões recuou 1,2% face a 2014, influenciada por
várias medidas de política em que sobressaem a elevação da idade de
reforma e o congelamento da sua actualização, para além de uma parte
das pensões mínimas. A Conta salienta a alteração da metodologia de
registo contabilístico das pensões unificadas (p. 353), calculando que, em
termos comparativos, a despesa tenha subido 1,2%, para o que terá
contribuído a formação de pensões com valores mais altos em resultado
do aumento das carreiras contributivas.
É de sublinhar a forte diminuição da despesa com as prestações de
desemprego (21,4%, um valor superior ao previsto e muito acima da
redução do número de desempregados que foi 11%). A Conta também
salienta (p. 354) a evolução da despesa que traduziu ainda o efeito de
medidas tomadas em 2012, as quais tiveram implicações no regime das
prestações, incluindo o acesso, a duração do período de atribuição e o
seu valor. A Conta indica que a taxa de cobertura passou de cerca de
62% em 2013 para 55,3% em 2015, tendo como referência o número de
desempregados inscritos nos Centros de Emprego (novo emprego), ainda
que estes sejam parte e não o total dos desempregados. O CES várias
vezes chamou a atenção do Governo para a questão da redução da
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protecção social no desemprego. Volta a fazê-lo, alertando também para
o elevado grau de pobreza dos desempregados (42% em 2015).
Esta evolução das prestações de desemprego significa, de um ponto de
vista económico, o enfraquecimento da segurança social enquanto
estabilizador automático.
O CES sublinha a diminuição da despesa com os apoios à família, por via
das prestações familiares, e da despesa com as prestações direccionadas
para o combate à pobreza, quer a pobreza em geral (rendimento social
de inserção) quer da pobreza dos idosos (pensões mínimas e
complemento solidário para idosos). O número de beneficiários baixou e
parte das pensões mínimas contributivas não foi atualizada. Trata-se de
uma evolução particularmente preocupante num contexto onde o
indicador de pobreza e de exclusão social, que é usado na UE para
efeitos da aplicação da estratégia Europa 2020, se situou num nível muito
elevado (26,7% da população, embora com uma diminuição face a 2014,
ano em que foi de 27,5%).
É ainda de salientar a forte redução da despesa em ações de formação
profissional, em cerca de 574 milhões de euros (-45,7% face a 2014),
redução justificada com a transição entre quadros comunitários.
Chama-se ainda a atenção para a diminuição significativa nas despesas
com o pessoal, apesar da reposição de parte dos cortes salariais operada
em 2015 e da despesa com o pagamento de rescisões por mútuo acordo,
o que quererá dizer que houve uma diminuição dos efetivos. O CES
interroga-se sobre se a redução e gestão do pessoal acautelou a boa
prestação de serviços aos utentes.
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A Conta indica melhorias em termos de situação financeira do sistema. As
contribuições e quotizações tiveram uma subida de 2,8% o que se situa
claramente acima da média verificada no período 2011-2014 (0,4%); e a
despesa com o desemprego teve uma queda significativa, em parte
devida à melhoria da situação no mercado de trabalho.
O Balanço indica, porém, que a dívida à segurança social (dívida de
terceiros) assume um montante muito elevado. A dívida de terceiros (onde
as dívidas de contribuintes pesam 76,7%) em 2015 atingiu 12,4 mil milhões
de euros em termos brutos e 7,1 mil milhões de euros em termos líquidos
(6,9% e 4% do PIB, respectivamente). O CES entende que esta situação
deve ser evitada, correndo-se o risco de ser interpretada como um
financiamento implícito da Segurança Social às entidades devedoras.
Chama ainda a atenção para o Parecer do Tribunal de Contas que
considera que a dívida de contribuintes se encontra subavaliada devido à
não contabilização de parte de juros vencidos (págs. 286-287).
O CES volta a salientar a necessidade da CGE fornecer mais e melhor
informação sobre a conta da Segurança Social (no caso da dívida, é
muito escassa a informação prestada), incluindo informação mais
desagregada sobre os sistemas e subsistemas de segurança social. A
informação relevante continua a ser insuficiente e continuam a registar-se
atrasos na publicação da Conta da Segurança Social, sendo a última
respeitante a 2014. O CES insiste na publicação de informação relevante,
incluindo estatística. Neste sentido, valoriza o facto do Programa do
Governo apontar para a criação de um sistema de estatísticas de
segurança social.
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6. SÍNTESE CONCLUSIVA
6.1. Apesar da melhoria na organização e apresentação da CGE,
continua a haver lacunas no que se refere à legibilidade e à aplicação do
princípio da universalidade quanto ao perímetro das receitas e das
despesas públicas.
6.2. O CES recomenda que seja dada uma maior relevância política a
este documento, que do ponto de vista legal e constitucional constitui o
instrumento mais importante de prestação pública de contas, perante os
cidadãos, por parte do Estado. Esta relevância deve-se também traduzir
num calendário mais consentâneo com uma maior proximidade entre o
momento de avaliação da CGE e o final do período de execução do
respectivo OE. Neste sentido, o CES recomenda o integral cumprimento
da Lei do Enquadramento Orçamental aprovada em 2015.
6.3. A CGE continua a ser mais descritiva do que interpretativa da
execução do OE e dos desvios detetados, embora apresente progressos
nesta área.
6.4. A evolução macroeconómica, de acordo com os dados da CGE,
complementados pelos das contas nacionais do INE, permitem concluir
por uma recuperação da economia em 2015, ainda que limitada. Esta
evolução, traduzida num crescimento do PIB de 1,6% face a 1,5% previsto
no OE 2015, foi possível graças a um contributo mais acentuado da
procura interna do que da procura externa líquida.
6.5. O efeito da evolução económica sobre o desemprego foi positivo, o
que se traduziu na descida da taxa do desemprego, embora num
contexto de diminuição dos custos de trabalho por unidade produzida e
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marcado pela continuação da segmentação laboral (que inclui uma
elevada precariedade) e com a manutenção de um elevado fluxo de
emigração.
6.6. No que se refere à evolução das contas das administrações públicas,
não foi atingido o défice de 2,7% previsto no OE, mas sim de 4,4%, devido
principalmente à intervenção no BANIF, sem o qual ficaria nos 3%, não
permitindo a saída de Portugal do Procedimento dos Défices Excessivos.
6.7. A evolução do saldo primário das contas públicas apresentou um
valor positivo, o que, constituindo um indicador importante para a
contenção da dívida pública, realça o peso das despesas com juros.
De referir também a continuação em 2015 dos elevados encargos com as
PPP e a manutenção de um valor elevado de pagamentos em atraso por
parte das administrações públicas, o que tem reflexos na situação
financeira das empresas fornecedoras.
6.8. A Conta da Segurança Social em relação à qual o CES expressa a
necessidade de um maior detalhe na informação sobre a sua evolução,
registou em 2015 uma melhoria do saldo global, tanto em relação ao
orçamentado, como também em relação ao executado em 2014.
O CES sublinha, contudo, a sua preocupação sobre a interpretação a dar
à descida da despesa com as prestações sociais num contexto em que a
sociedade portuguesa atravessava um período de grande fragilidade e
em que era necessário reforçar a coesão social.
Parecer do CES sobre a Conta Geral do Estado de 2015
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II SÉRIE-A — NÚMERO 134 216
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