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Sexta-feira, 15 de junho de 2018 II Série-A — Número 127

XIII LEGISLATURA 3.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2017-2018)

S U M Á R I O

Ministério das Finanças (Conta Geral do Estado de 2016): — Relatório da Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública e pareceres das Comissões Parlamentares, da Unidade Técnica de Apoio Orçamental e do Conselho Económico e Social.

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MINISTÉRIO DAS FINANÇAS

(CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016)

Relatório da Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública e pareceres das

Comissões Parlamentares, da Unidade Técnica de Apoio Orçamental e do Conselho Económico e

Social

Relatório da Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública

Índice

PARTE I – CONSIDERANDOS

1. Nota introdutória

2. Enquadramento macroeconómico em 2016

3. Execução Orçamental

4. Dívida Pública e Garantias Prestadas

5. Fluxos Financeiros com a União Europeia

6. Fluxos Financeiros entre o Orçamento do Estado e o Setor Público Empresarial

7. Fluxos Financeiros com as Regiões Autónomas e as com as Autarquias Locais

8. Benefícios Fiscais, Subsídios e outras formas de apoio

9. Património do Estado

10. Operações de Tesouraria

11. Orçamento e Conta da Segurança Social

12. Consolidação das Contas (Administração e Segurança Social)

PARTE II – METODOLOGIA

PARTE III – AUDIÇÃO

PARTE IV – OPINIÃO DO RELATOR

PARTE V – CONCLUSÕES

PARTE I – CONSIDERANDOS

1 – Nota Introdutória

A Conta Geral do Estado (CGE) relativa ao ano de 2016, enviada à Comissão de Orçamento, Finanças e

Modernização Administrativa (COFMA), encontra-se em conformidade com o disposto na Lei de Enquadramento

Orçamental (LEO), a qual estabelece “as regras relativas à organização, elaboração, apresentação, discussão

e votação das contas do Estado, incluindo a Segurança Social”.1

A LEO estabelece, entre outros aspetos, o conteúdo, o prazo para apresentação e a forma de publicação da

CGE. Nos termos do artigo 73.º da Lei de Enquadramento Orçamental aplicável, a CGE é apresentada pelo

Governo à Assembleia da República até 30 de junho do ano seguinte àquele a que respeita. A Assembleia

aprecia e aprova a CGE até 31 de dezembro seguinte.

Nos termos do disposto na alínea d) do artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), compete

à Assembleia da República, no exercício das suas funções de fiscalização, tomar as contas do Estado e das

1 Alínea c) do artigo 1.º da Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto.

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demais entidades públicas que a lei determinar, com o parecer do Tribunal de Contas (TC) e os demais

elementos necessários à sua apreciação.

Audições e pareceres

No uso das suas atribuições, e no exercício das competências e controlo político em matéria de Conta Geral

do Estado, a Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa solicitou a emissão de Parecer

sobre a Conta Geral do Estado de 2016 ao Conselho Económico e Social (CES) e à Unidade Técnica de Apoio

Orçamental (UTAO), beneficiando ainda do parecer do Tribunal de Contas, tendo procedido no âmbito deste

processo às seguintes audições:

i) Tribunal de Contas, no dia 16 de janeiro de 2018;

ii) Conselho Económico e Social, no dia de 25 janeiro de 2018;

iii) Membros do Governo, no dia 31 de janeiro de 2018.

O Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2016 foi enviado à Comissão de Orçamento Finanças e

Modernização Administrativa em 18 de dezembro de 2017, para que esta pronunciasse sobre as matérias da

sua competência e, nos termos do artigo 107.º da CRP, e do artigo 206.º, n.º 2, alínea c), do Regimento da

Assembleia da Republica.

O TC foi ouvido no dia 16 de janeiro de 2018, tendo intervindo nesta audição os Conselheiros Vítor Caldeira,

José Pinto Almeida, Ana Leal Furtado, António dos Santos Carvalho, António Fonseca da Silva, José Tavares e

os Auditores Coordenadores Luís Simões, Leonor Amaral, Helena Fernandes e Maria João Caldas. Do Parecer

emitido pelo TC, salientam-se as seguintes conclusões:

i) Grau de acolhimento das recomendações – Relativamente ao grau de acolhimento das

recomendações formuladas no Parecer sobre a CGE 2015, cerca de 60% das recomendações foram

acolhidas total ou parcialmente, não tendo sido acolhidas 37% das recomendações, com 3% de

recomendações prejudicadas.

ii) Conclusões e Recomendações – Em resultado das observações expostas nos pontos antecedentes,

fundamentadas nos resultados das auditorias e de outras ações de controlo sobre a execução

orçamental realizadas com vista à emissão do PCGE de 2016, o Tribunal de Contas formulou um total

de 75 recomendações dirigidas à Administração Central e no âmbito da Segurança Social.

iii) Juízo sobre a CGE 2016 –Tendo em consideração que a nova LEO determina a preparação de

demonstrações orçamentais e financeiras consolidadas preparadas de acordo com SNC-AP, o TC

manifesta preocupação pelo facto de entidades várias reconhecerem a impossibilidade de efetuar a

transição para o SNC-AP dentro do prazo fixado e por subsistirem diversos constrangimentos e riscos

que poderão pôr em causa a elaboração das referidas demonstrações orçamentais e financeiras

consolidadas para os subsetores da AC e SS. Ademais, a CGE continua, “passados vinte anos, a não

comportar um balanço e uma demonstração de resultados da Administração Central do Estado, devido

à não aplicação integral do POCP e planos sectoriais.

a. No que diz respeito à conta da Administração Central, releva-se a existência de “erros materialmente

relevantes (…) [e] um conjunto de ênfases e limitação de âmbito”. O TC formula reservas no que

respeita à legalidade, à aplicação dos sistemas contabilísticos e à correção financeira efetuada,

realçando-se que a CGE 2016 não inclui a receita e a despesa de quatro organismos da

administração central, o que subvaloriza a receita e a despesa global.

b. Na Conta da Segurança Social o TC considera que a mesma continua a estar afetada por erros

materialmente relevantes, apontando reservas ao controlo interno, correção financeira efetuada e

legalidade da atuação das entidades dentro do perímetro de consolidação.

A COFMA solicitou ao Conselho Económico e Social um Parecer sobre a CGE 2016, inserindo-se o pedido

no âmbito das competências próprias daquele organismo, nomeadamente das que estão associadas à natureza

de órgão consultivo e de concertação no domínio das políticas económicas e sociais, tendo o referido Parecer

sido aprovado em reunião plenária realizada em 23 de janeiro de 2018.

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O CES foi ouvido no dia 25 de janeiro de 2018, tendo intervindo nesta audição o Dr. António Correia de

Campos, Dr. António Saraiva e o Relator Conselheiro do presente Parecer o Dr. Ricardo Paes Mamede. Do

referido Parecer, destacam-se as seguintes considerações e recomendações:

i) “A CGE 2016 permite confirmar que a política orçamental seguida em 2016 concretizou, como previsto,

a reversão das medidas tomadas no período de 2011-2015, realçando-se a reposição parcial dos

salários dos trabalhadores em funções públicas, as alterações na tributação dos rendimentos das

pessoas singulares e a atualização e reforço de prestações sociais.”

ii) “Não obstante, a orientação geral de política orçamental adotada revelou-se menos favorável ao

crescimento da economia e do emprego do que o previsto no OE 2016, em resultado (…) também de

uma contenção das despesas de investimento e de consumo intermédio maior do que se encontrava

inscrito na Lei do Orçamento do Estado para 2016, prejudicando assim a retoma da atividade económica

e a qualidade dos serviços públicos.”

iii) “(…) a CGE 2016 não apresenta justificações explícitas e sistemáticas para grande parte dos desvios

entre, por um lado, as previsões macroeconómicas e as rúbricas orçamentais e, por outro lado, os

valores efetivamente observados –o que constitui (…) uma forte limitação do documento em apreço.

(...) ausência de informação quantitativa e de discussão aprofundada sobre (…) os resultados do

combate à fraude e à evasão fiscais e as consequências da renegociação de contratos de PPP no

setor rodoviário.” [destaque da autora da presente Nota]

A COFMA ouviu igualmente os membros do Governo, através das audições do senhor Ministro das Finanças,

Mário Centeno, senhor Secretário De Estado do Tesouro, Álvaro Novo, senhor Secretário de Estado Adjunto e

das Finanças, Ricardo Mourinho Félix, senhor Secretário de Estado do Orçamento, João Leão e senhor

Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, António Mendonça Mendes, no dia 31 de janeiro de 2018.

Para além do Tribunal de Contas e do Conselho Económico e Social, emitiram ainda parecer sobre a CGE

2016 a Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) e as Comissões Parlamentares Permanentes. A UTAO

apresentou o Parecer Técnico n.º 3/2017, datado de 28 de dezembro de 2017, ao abrigo do artigo 10°-A da

Resolução da Assembleia da República n.º 20/2004, de 16 de fevereiro, aditado pela Resolução n.º 53/2006, de

7 de agosto e, posteriormente, pela Resolução n.º 57/2010, de 23 de julho e pela Resolução n.º 62/2014, de 30

de junho, e no mandato expresso no respetivo Plano de Atividades. A Comissão de Orçamento Finanças e

Modernização Administrativa solicitou às demais Comissões Parlamentares, nos termos do artigo 205° do

Regimento da Assembleia da República, o envio de parecer sobre a CGE de 2016, relativamente às respetivas

áreas de competência.

Legislação relevante

O Orçamento do Estado para 2016 (OE/2016) foi aprovado pela Lei n.º 7-A/2016, de 30 de março, com as

correções introduzidas pela Declaração de Retificação n.º 10/2016 de 25 de maio.

Adicionalmente, foi aprovado um conjunto de normas, a saber:

i. Lei n.º 159-D/2015, de 30 de dezembro, que inicia a extinção da sobretaxa do imposto sobre o

rendimento das pessoas singulares;

ii. Portarias n.º 24-A/2016, de 11 de fevereiro, n.º 136-A/2016, de 12 de maio, n.º 291-A/2016, de 16 de

novembro, que alteram as taxas do Imposto sobre os Produtos Petrolíferos e Energéticos (ISP);

iii. Lei n.º 13/2016, de 23 de maio, que altera o Código de Procedimento e de Processo Tributário, aprovado

pelo Decreto-Lei n.º 433/99, de 26 de outubro, e a Lei Geral Tributária, aprovada pelo Decreto-Lei n.º

398/98, de 17 de dezembro, que protege a casa de morada de família no âmbito de processos de

execução fiscal;

iv. Decreto-Lei n.º 38/2016, de 15 de julho, que procede à alteração ao Estatuto dos Benefícios Fiscais,

aprovado pelo Decreto-Lei n.º 215/89, de 1 de julho, no que respeita à majoração dos gastos suportados

pelas empresas de transportes com a aquisição de combustíveis;

v. Decreto-Lei n.º 41/2016, de 1 de agosto, que altera o Código do Imposto sobre o Rendimento das

Pessoas Singulares, o Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas, o Código do

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Imposto sobre o Valor Acrescentado, o Regime do IVA nas Transações Intracomunitárias, o Decreto-Lei

n.º 185/86, de 14 de julho, o Código do Imposto do Selo, o Código do Imposto Municipal sobre Imóveis

e o Código do Imposto Único de Circulação;

vi. Lei n.º 23/2016, de 19 de agosto, que promove a primeira alteração ao regime especial aplicável aos

ativos por impostos diferidos, aprovado em anexo à Lei n.º 61/2014, de 26 de agosto;

vii. Lei n.º 24/2016, de 22 de agosto, que cria um regime de reembolso de impostos sobre combustíveis

para as empresas de transportes de mercadorias (“Gasóleo Profissional”), alterando o Código dos

Impostos Especiais de Consumo, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 73/2010, de 21 de junho, e o Regime

Geral das Infrações Tributárias, aprovado pela Lei n.º 15/2001, de 5 de junho;

viii. Decreto-Lei n.º 47/2016, de 22 de agosto, que promove alterações ao Código do Imposto sobre o

Rendimento das Pessoas Coletivas (IRC), visando assegurar a conformidade do regime fiscal aplicável

aos rendimentos de patentes e outros direitos de propriedade industrial com as exigências acordadas

ao nível da União Europeia e da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico;

ix. Decreto-Lei n.º 64/2016, de 11 de outubro, que regula a troca automática de informações obrigatória no

domínio da fiscalidade e prevê regras de comunicação e de diligência pelas instituições financeiras

relativamente a contas financeiras, transpondo a Diretiva n.º 2014/107/UE, do Conselho, de 9 de

dezembro de 2014, que altera a Diretiva n.º 2011/16/EU;

x. Decreto-Lei n.º 66/2016, de 3 de novembro, que aprova o regime facultativo de reavaliação do ativo fixo

tangível e propriedades de investimento;

xi. Decreto-Lei n.º 67/2016, de 3 de novembro, que aprova o Plano Especial de Redução do Endividamento

ao Estado (PERES).

2 – Enquadramento Macroeconómico em 2016

O decorrer do ano de 2016 foi marcado por uma desaceleração do crescimento económico mundial em 0.2

pontos percentuais, observando-se um decréscimo de 3.4% para 3.2% face ao ano homólogo. A evolução da

economia mundial foi determinada por fatores de origem diversa, incluindo a turbulência financeira da China e

respetiva desaceleração económica, a quebra das importações no Brasil e Rússia, a incerteza política gerada

pelo referendo britânico relativamente ao Brexit e as eleições presidenciais americanas. “Particularmente

relevante para Portugal foi o aprofundamento da crise da economia angolana, que se traduziu numa quebra

acentuada das exportações nacionais de mercadorias para aquele país (-28% face a 2015, representando uma

quebra de 1,2% do total das exportações nacionais de bens)”2. No que diz respeito à área do euro, registou-se

igualmente um abrandamento da atividade económica, com um crescimento de 1,8%, ainda que acima do

esperado. “Para esta evolução contribuiu a procura interna, sobretudo proveniente do aumento do consumo

privado e do investimento, que compensou o contributo negativo da procura externa líquida. O abrandamento

face ao ano anterior reflete, em larga medida, uma desaceleração significativa das exportações. Esta evolução

continuou a ser revestida de alguma heterogeneidade entre países. Enquanto em alguns países se verificou

uma aceleração do crescimento, como é o caso da Alemanha, França, Itália, Áustria, Finlândia e Grécia, nos

restantes verificou-se uma desaceleração ou manutenção.”3

As desacelerações da atividade económica acima descritas traduziram-se numa redução da procura externa

dirigida à economia portuguesa, conforme a tabela infra:

2 Em parecer do Conselho Económico e Social sobre a Conta Geral do Estado de 2016 aprovado em plenário de 23 de janeiro de 2018 3 Em UTAO | Parecer técnico n.º 3/2017, Análise da Conta Geral do Estado de 2016

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Quadro 1 – Principais variáveis macroeconómicas

Variável2015

2016

Cenário base OE 2016

Reportado na CGE 2016

Últimos dados

Contexto externo

PIB mundial (TV real) 3,4% 3,3% 3% 3%

PIB da área do euro (TV real) 2,1% 1,7% 1,8% 1,8%

Procura externa relevante (TV real)

3,3% 4,3% - 2,0%

Preço do barril de brent (USD, média anual)

53,6 42 45 45,1

Taxa Euribor a 3 meses (média anual)

0,0 -0,2% -0,26% -0,26%

Taxa de câmbio do EUR/USD (média anual)

1,11 1,09 - 1,11

Portugal

PIB (TV real) 1,8% 1,8% 1,4% 1,5%

Consumo privado (TV real) 2,3% 2,4% 2,3% 2,1%

Consumo público (TV real) 1,3% 0,2% 0,5% 0,6%

Formação Bruta de Capital Fixo (TV real)

5,8% 4,9% -0,1% 1,6%

Exportações (TV real) 6,1% 4,3% 4,4% 4,1%

Importações (TV real) 8,5% 5,5% 4,4% 4,1%

Contributo da procura interna 2,8p.p. 2,2p.p. 1,5p.p. 1,6p.p.

Contributo da procura externa líquida

-1,1p.p. -0,4p.p. -0,1p.p. -0,1p.p.

Índice de preços no consumidor (TV)

0,5% 1,2% 0,6% 0,6%

Deflator do PIB (TV) 2,0% 2,0% 1,6% 1,4%

Emprego (TV) 1,4% 0,8% 1,2% 1,6%

Taxa de desemprego (média anual)

12,4% 11,3% 11,1,% 11,1,%

A evolução da economia portuguesa apresentou comportamentos distintos ao longo do ano de 2016, tendo

o primeiro trimestre sido marcado por fatores de incerteza financeira e política e pelas medidas aplicadas de

resolução bancária ao BANIF e ao BES que penalizaram as condições de financiamento da economia

portuguesa. Já no segundo semestre verificou-se um crescimento mais acelerado da economia portuguesa para

o qual contribuiu a reversão da incerteza relativa à situação política, a continuação da queda das taxas de juro

e a melhoria da procura externa. A capacidade de financiamento da economia portuguesa aumentou igualmente

em 2016, reforçando a posição de credor líquido obtida desde 2012.

O PIB registou um crescimento anual de 1,5%, ligeiramente inferior ao registado face ao ano homólogo,

potenciado pelo contributo positivo da procura interna. No que diz respeito à procura interna, “o contributo

positivo para a taxa de variação do PIB real em 2016 decorreu sobretudo do consumo privado e, em menor

dimensão, do investimento. O consumo público registou um contributo positivo de 0,1 p.p. para o crescimento

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real. Por seu turno, as exportações líquidas anularam o contributo negativo do ano anterior, tendo em 2016 o

ritmo de crescimento das importações sido o mesmo do das exportações.”4

No que diz respeito ao consumo privado, registou-se um aumento em 2.7%, ainda que se tenha igualmente

verificado um aumento da taxa de poupança no contexto do aumento do rendimento disponível dos agregados

familiares, que aumentou por sua vez 3.6%, mais 0.2 pontos percentuais face ao período homólogo. A taxa de

poupança aumentou de 5.3% para 5.8% face ao ano homólogo, em percentagem do rendimento disponível das

famílias5:

Figura 1 – Evolução do PIB real (taxa de variação real, em %)

Figura 2 – Consumo, poupança e rendimento disponível (em %)

Quanto à evolução dos índices de preços na economia portuguesa, regista-se um aumento do deflator do

PIB em 1.4% face ao ano homólogo, com uma forte contribuição do setor energético para a evolução positiva

dos preços. Observa-se igualmente uma descida do preço do petróleo com impacto positivo sobre o deflator. Os

preços dos bens e serviços de exportação continuaram a registar uma tendência decrescente, ainda que a uma

taxa inferior aos bens de importação o que por sua vez se refletiu na melhoria da balança corrente. A taxa de

inflação geral das economias avançadas registou igualmente um acréscimo em 0.5 pontos percentuais para

0.8%, em resultado do aumento dos preços dos EUA e da área do euro.

Relativamente ao mercado de trabalho, continuou a observar-se uma significativa descida da taxa de

desemprego na generalidade das economias, com uma diminuição da taxa de desemprego de 12.4% para

11.1%. A população ativa, não obstante, continua a diminuir, tendo-se verificado adicionalmente um aumento

das remunerações por trabalhador. De ressalvar que a metodologia utilizada para medição da taxa de emprego

não tem em consideração o contexto atual de precariedade vivida no mercado laboral português, estimando-se

que subestime o desemprego real.

3 – Execução Orçamental, desvios e análise

Neste ponto sintetiza-se a execução orçamental da administração central evidenciada na CGE de 2016,

discriminada no mapa XXIII – conta consolidada da administração central e segurança social.

4 Em UTAO | Parecer técnico n.º 3/2017, Análise da Conta Geral do Estado de 2016. 5 Em UTAO | Parecer técnico n.º 3/2017, Análise da Conta Geral do Estado de 2016. Fontes: Ministério das Finanças, INE, cálculos da UTAO.

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Quadro 2 – Execução orçamental da Administração Central

No relatório da CGE a execução da receita e da despesa da administração central mereceu várias

considerações analíticas, das quais se destacam:

“A execução orçamental de 2016 [da Administração Central (AC)] veio gerar um défice final inferior em 987,3

milhões de euros, em resultado de uma menor execução da despesa (-1988,5 milhões de euros), nível de desvio

que foi mais acentuado do que a quebra registada na receita (-1001,2 milhões de euros), por comparação com

o valor subjacente à previsão inicial.

A receita efetiva cobrada apresentou um desvio de -1001,2 milhões de euros face à previsão definida no

Orçamento do Estado para 2016. Por sua vez, a despesa realizada veio a situar-se a um nível inferior ao inscrito

no Orçamento do Estado para 2016 em cerca de 1988,5 milhões de euros.

Em 2016, a Administração Central registou um défice orçamental de 6379,2 milhões de euros, na ótica da

contabilidade pública, praticamente em linha com o do ano anterior, evidenciando, contudo, um agravamento de

42,6 milhões de euros face a 2015. Esta evolução resultou da conjugação do aumento da despesa efetiva em

1116,3 milhões com a evolução positiva da receita efetiva em 1073,7 milhões de euros. O saldo primário foi

excedentário em 1594,5 milhões de euros, superior em 162,5 milhões de euros ao registado em 2015.

A receita efetiva da AC aumentou 1,9% face à execução orçamental de 2015, correspondendo a um

acréscimo de 1073,7 milhões de euros, tendo para esse resultado contribuído essencialmente a variação de

+6,7% nos “Impostos indiretos”. Registe-se também, embora a um nível inferior, os crescimentos verificados em

“Transferências correntes” (+4,2%) e em “Contribuições para a Segurança Social, a CGA e a ADSE” (+2,1%).

Em sentido inverso, destaque para as diminuições de 8,3% nas “Transferências de capital” e de 2,7% nos

“Impostos diretos”. Para a variação ocorrida nos “Impostos indiretos” (+1465,7 milhões de euros) relevaram

principalmente as variações que se registaram no ISP (+633,7 milhões de euros), no IT (+302,3 milhões de

euros) e no IVA (+239,3 milhões de euros), que, em conjunto, representaram 80,1% do acréscimo em causa.

No ISP, o incremento foi justificado essencialmente pelo aumento das taxas de ISP e do consumo de

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combustíveis, bem como pelos valores cobrados em janeiro de 2016 decorrentes da possibilidade, concedida

pelo Governo, de pagamento até ao dia 4 de janeiro de 2016 de obrigações cuja data limite coincidisse com o

dia 31 de dezembro de 2015 (tolerância de ponto), sem aplicação de quaisquer acréscimos ou penalidades,

sendo que esta última causa foi também a principal justificação para a melhoria na execução do IT. Quanto ao

IVA, aponta-se como fator preponderante para o aumento da cobrança face ao período homólogo a melhoria da

atividade económica, que só não teve um impacto mais positivo devido à redução das taxas aplicáveis à

restauração. No que concerne ao aumento registado em “Transferências correntes” (+100,4 milhões de euros),

foi suportado pelas transferências que tiveram origem em entidades externas às administrações públicas.

Para o aumento que ocorreu em “Contribuições para a Segurança Social, a CGA e a ADSE” (+94,8 milhões

de euros), foi determinante a variação existente na receita com as contribuições recebida pela CGA (+73,5

milhões de euros), devido ao acréscimo das quotas dos subscritores e da contribuição das entidades decorrente

da extinção da redução remuneratória na Administração Pública, que se registou de forma progressiva durante

o ano de 2016. Relativamente à diminuição, face a 2015, operada na receita arrecadada a título de

“Transferências de capital” (-85,5 milhões de euros), é de relevar o decréscimo em transferências provenientes

da UE verificado na IP – Infraestruturas de Portugal, SA (-163,6 milhões de euros), decorrente do encerramento

do período de vigência do QREN e da reduzida expressão que o programa Portugal 2020 evidenciou na

execução orçamental de 2016. Quanto à redução assinalada nos “Impostos diretos” (-492,8 milhões de euros),

foi claramente influenciada pelo comportamento da cobrança de IRS (-478,2 milhões de euros), decorrente das

alterações introduzidas pela lei da reforma do IRS, com claro impacto no aumento do nível de reembolsos, e

das alterações ocorridas ao nível da retenção da sobretaxa, em aplicação da Lei n.º 159-D/2015, de 30 de

dezembro.

A receita corrente não fiscal totalizou, em 2016, 13 981 milhões de euros, refletindo acréscimos de cobrança

de 153,6 milhões de euros (+1,1%), sobretudo nas “Transferências correntes” (+100,4 milhões de euros) e

“Contribuições para a CGA e a ADSE” (aumento de 94,8 milhões de euros face a 2015). No agregado das

“Outras receitas correntes”, que agrega vários capítulos da receita, existem variações de sentido contrário. O

agregado das “Outras receitas correntes” variou 15,1 milhões de euros, salientando-se os seguintes factos:

i) As “Reposições não abatidas nos pagamentos” registaram um aumento de cobrança de 89,6 milhões

de euros. Este aumento de receita foi gerado por reembolsos recebidos da União Europeia, que reviu

em baixa a contribuição portuguesa para o orçamento comunitário;

ii) O capítulo “Outras receitas correntes”, propriamente dito, teve uma variação positiva de 34,4 milhões de

euros, justificada essencialmente pelo aumento de 14,8 milhões de euros na cobrança realizada pela

Marinha, devido à recuperação de IVA suportado pela aquisição e/ou manutenção de material militar, e

pelo aumento de cobrança da DGTF em 7,9 milhões de euros, proveniente de comissões de garantia e

justificado, essencialmente pelo facto de as amortizações da dívida garantida se terem concentrado nos

últimos meses do ano, designadamente as efetuadas pelo Novo Banco referentes a operações

garantidas ao ex-BES;

iii) Os “Recursos próprios comunitários” apresentaram uma variação positiva de cobrança de 15,8 milhões

de euros, para tal concorrendo os direitos aduaneiros e a quotização do açúcar, cuja receita aumentou

em virtude da melhoria da atividade económica;

iv) O capítulo da “Venda de bens e serviços correntes” teve, em 2016, um aumento da cobrança líquida

(+0,6%). De salientar a execução evidenciada pela CP – Comboios de Portugal, EPE (+8,5%), em

resultado do acréscimo da receita de tráfego, que mantém um crescimento continuado desde setembro

de 2013, e da regularização de uma dívida, e pela ACSS (+158%), em resultado do aumento verificado

na cobrança de receita proveniente das convenções internacionais, que tinha sido anormalmente baixa

em 2015;

v) As “Taxas, multas e outras penalidades” mantiveram-se globalmente em linha com o observado no ano

anterior (-0,8%);

vi) Os “Rendimentos da propriedade” representaram a maior quebra de receita não fiscal, com uma

variação desfavorável em 115,4 milhões de euros (-13%), traduzindo sobretudo a diminuição dos juros

de obrigações de capital contingente – CoCo bonds (-29,8%), essencialmente em resultado do não

pagamento pela Caixa Geral de Depósitos (CGD) dos juros vencidos em 30 de dezembro de 2016, uma

vez que o processo de recapitalização dessa entidade incluiu um aumento do capital social pelo valor

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em dívida dos CoCo subscritos pelo Estado (900 milhões de euros) e dos juros vencidos e não pagos

até à data de concretizaçãoda operação, bem como dos dividendos do Banco de Portugal (-22,9%).

A receita efetiva de capital da Administração Central, em 2016, registou um decréscimo de cobrança de 4%,

sendo particularmente relevante o comportamento das “Transferências de capital” (-8,3%), em especial as

provenientes da UE. Em sentido contrário, de realçar o acréscimo de 53,3% nas “Outras receitas de capital”.

Nas “Transferências de capital”, as que são provenientes do orçamento da UE registaram um decréscimo de

5,1%, influenciado pela diminuição das receitas da IP – Infraestruturas de Portugal, SA, parcialmente

compensada pelas receitas recebidas pela ADC – Agência para o Desenvolvimento e Coesão, IP, e pelo IAPMEI.

Os decréscimos verificados na IP – Infraestruturas de Portugal, SA (-64,2%), em resultado do encerramento do

período de vigência do QREN e do facto de, nestas entidades, o programa Portugal 2020 ter ainda evidenciado

reduzida execução, contribuem significativamente para o resultado obtido. O aumento das transferências

recebidas pela ADC (97,2 milhões euros em 2016, face aos 0,6 milhões de euros em 2015) resultou do facto de

esta entidade assumir a qualidade de participante em instrumentos financeiros de apoio ao setor empresarial

privado – participação no Fundo de Capital e Quase Capital e no Fundo de Dívida e Garantia –, na parte

correspondente à componente de financiamento suportado pelos programas operacionais regionais do

continente naqueles Fundos. Por sua vez, o aumento das transferências recebidas pelo IAPMEI (+38,4%) esteve

influenciado pelos níveis de despesa objeto de reembolso, no âmbito do programa Portugal 2020. O capítulo de

“Venda de bens de investimento” registou um aumento da cobrança em 2,9%. Esta variação verificou-se por

influência do subsetor dos SFA, no qual se assistiu a um aumento generalizado neste tipo de receita. Contudo,

não existe nenhuma variação de significado relevante digna de realce.

O aumento na receita das “Outras receitas de capital” foi significativamente influenciado pela criação do

Fundo de Contragarantia Mútuo, que assegura a contragarantia automática e obrigatória das operações de

garantia emitidas no seio do Sistema de Garantia Mútua português e que foi responsável pela cobrança de 92,3

milhões de euros.

Em 2016, a despesa efetiva total e a despesa efetiva primária cresceram, respetivamente, 1,8% e 1,7% face

a 2015. A evolução da despesa efetiva total deveu-se sobretudo ao aumento das despesas com pessoal

(contributo de 1 pp), condicionado pela medida de reversão progressiva da redução remuneratória, e ao

crescimento da despesa com transferências (contributo de 0,8 pp), onde se destacou a concessão de apoios à

agricultura e pescas pelo Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP, a entrega de contribuições ao

Fundo Único de Resolução pelo Fundo de Resolução nacional e o pagamento das contragarantias executadas

pelas sociedades de garantia mútua, da responsabilidade do Fundo de Contragarantia Mútuo. Em sentido

atenuante, salienta-se a diminuição na despesa com investimentos, variação relacionada essencialmente com

efeitos de base em 2015 na EDIA – Empresa de Desenvolvimento e Infraestruturas do Alqueva, SA, na

Infraestruturas de Portugal, SA, e na Parque Escolar, EPE.

O crescimento da despesa efetiva da Administração Central em 1,8% foi determinado pelos seguintes fatores:

i) Despesas com pessoal (+4,1%) – principalmente devido à medida de reversão progressiva da redução

remuneratória; A evolução desta rubrica foi ainda influenciada pelo efeito do diferente perfil de

pagamento dos encargos com contribuições das entidades empregadoras públicas para os sistemas de

proteção social; Excluindo esse efeito, a variação homóloga seria de +3,7%, relevando: o efeito da

reversão progressiva da redução remuneratória; o incremento do número de efetivos no Serviço

Nacional de Saúde e a contratação de docentes ao nível do Programa do Ensino Básico e Secundário;

e os impactos associados à despesa do Instituto do Emprego e Formação Profissional na sequência da

decisão do Tribunal Arbitral quanto a concursos de promoção;

ii) Transferências correntes e de capital (+1,9%) – dos diversos fatores que concorrem para esta evolução,

destacam-se: a concessão de apoios à agricultura e pescas por parte do Instituto de Financiamento da

Agricultura e Pescas, IP no âmbito do Programa de Desenvolvimento Rural 2020; a entrega das

contribuições para o Fundo Único de Resolução relativas a 2016 ao abrigo do Mecanismo Único de

Resolução Bancária; o pagamento das contragarantias executadas pelas sociedades de garantia mútua,

da responsabilidade do Fundo de Contragarantia Mútuo; o acréscimo da contribuição para o orçamento

da União Europeia no seguimento da entrada em vigor de novas regras relativas ao Sistema de

Página 11

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11

Recursos Próprias da União, originando atualizações de valores referentes a 2014, 2015 e 2016; e ainda

o maior valor transferido pelas escolas para os municípios, no âmbito da descentralização de

competências; Em sentido contrário, destaca-se o decréscimo das transferências no âmbito da Lei de

Bases da Segurança Social, influenciado pela redução do valor transferido do Orçamento do Estado na

componente associada à transferência extraordinária para compensação do défice do sistema da

Segurança Social;

iii) Juros e outros encargos (+2,6%) – consequência do aumento dos juros e outros encargos da dívida

pública direta do Estado, em resultado do incremento do stock de Obrigações do Tesouro e de

Certificados de Aforro e do Tesouro, parcialmente compensado pela redução de encargos decorrente

das amortizações de empréstimos contraídos junto do Fundo Monetário Internacional. Este aumento foi

atenuado pelo decréscimo dos juros pagos pelas entidades públicas reclassificadas, das quais se

destaca a Infraestruturas de Portugal, SA pelo efeito de base em 2015 associado ao reembolso de um

empréstimo obrigacionista Eurobond e pela diminuição das taxas de juro dos contratos de financiamento

acordados com o Banco Europeu de Investimento;

iv) Outras despesas correntes e de capital (+24,9%) – decorrente da evolução da despesa com a ação

social escolar nas escolas do ensino básico e secundário e da regularização de responsabilidades

decorrentes das correções financeiras aplicadas pela Comissão Europeia no âmbito das ajudas FEAGA

e FEADER, relativas ao Programa de Desenvolvimento Rural 2007-2013, a cargo do Instituto de

Financiamento da Agricultura e Pescas, IP;

v) Aquisição de bens e serviços correntes (+0,1%) – embora a despesa neste agregado se tenha mantido

sensivelmente ao mesmo nível da realizada em 2015, verificaram-se, no entanto, efeitos de sentido

contrário de relevância significativa.

Em sentido inverso, decresceram os seguintes agregados de despesa:

i) Investimento (-9%) – influenciado por um conjunto de efeitos de base observados em 2015,

nomeadamente: a concentração do investimento no Empreendimento de Fins Múltiplos do Alqueva,

pela EDIA – Empresa de Desenvolvimento e Infraestruturas do Alqueva, SA, no período de

financiamento correspondente ao Quadro de Referência Estratégico Nacional (QREN) 2007-201376; a

construção do Túnel do Marão, a cargo da Infraestruturas de Portugal, SA, também nesse ano; e a

intensificação da execução de empreitadas de escolas que beneficiaram de cofinanciamento, sobretudo

no segundo semestre de 2015, a cargo da Parque Escolar, EPE. Os encargos com concessões e

subconcessões rodoviárias, a cargo da Infraestruturas de Portugal, SA, contrariam esta tendência, com

destaque para o aumento dos pagamentos relativos à subconcessão da autoestrada Transmontana;

ii) Subsídios (-13,3%) – pela evolução dos apoios às políticas ativas de emprego, da responsabilidade do

Instituto do Emprego e Formação Profissional, IP, influenciada pelo decréscimo da taxa de desemprego.

A despesa não efetiva (ativos e passivos financeiros) diminuiu 19,9%, influenciada pelas seguintes variações:

i) Passivos Financeiros (-13,3%) – resultado de diversos fatores, em concreto: o menor volume de

amortizações de Certificados Especiais de Dívida de Curto Prazo (CEDIC) subscritos pelos serviços

fundos autónomos; a menor amortização, face a 2015, do empréstimo concedido pelo Fundo Monetário

Internacional ao abrigo do Programa de Assistência Económica e Financeira; e a redução dos encargos

com a amortização de Obrigações do Tesouro. Estes decréscimos foram parcialmente atenuados pelo

crescimento dos encargos com colaterais de operações de financiamento;

ii) Ativos Financeiros (-54,2%) – decréscimo explicado por diversos efeitos de base observados em 2015,

nomeadamente: o processo de aplicação de medidas de resolução ao Banif – Banco Internacional do

Funchal, SA; a redução de aplicações em títulos de dívida pública de países da zona Euro pelo Fundo

de Garantia de Depósitos face ao ano anterior; as dotações de capital destinadas à Infraestruturas de

Portugal, SA e à CP – Comboios de Portugal, EPE; e o empréstimo concedido pelo Estado à Região

Autónoma da Madeira no âmbito do Programa de Ajustamento Económico e Financeiro assinado com

esta região.”

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12

A CGE destaca igualmente as despesas relativas a cativações, tendo em consideração as cativações

determinadas sobre as respetivas dotações de despesa aprovadas pela LOE 2016 e posteriormente pelo

Decreto-Lei de Execução Orçamental. A gestão de cativos da Administração Central conduziu a um total de

descativos que atingiu cerca de 46% das verbas inicialmente cativas, conforme quadro infra.

Quadro 3 – Cativos iniciais e finais, por agrupamento económico

Destacam-se, no decurso da execução orçamental, as seguintes descativações, conforme detalhado na CGE

2016:

i) “Em Despesas com Pessoal foram descativos 84,2 milhões de euros, que representam cerca de 48%

do montante total inicialmente inscrito. As descativações registaram-se sobretudo nos Programas

Trabalho, Solidariedade e Segurança Social, Justiça e Órgãos de Soberania.

ii) Em Aquisição de bens e serviços, foram descativos 213,9 milhões de euros. Os programas com maior

volume de descativos neste agrupamento foram: Planeamento e Infraestruturas (45,7 milhões de euros),

Segurança Interna (31,8 milhões de euros), Ciência, Tecnologia e Ensino Superior (27,9 milhões de

euros), Justiça (21,1 milhões de euros), Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar (20,0

milhões de euros), e Defesa (16,6 milhões de euros).

iii) Nas Outras Despesas Correntes, agrupamento em que se encontra inscrita a Reserva Orçamental,

verificou-se um descativo total de 201,1 milhões de euros, sendo que cerca de 86% beneficiaram os

programas Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar, com 108,8 milhões de euros,

Segurança Interna, em 38,3 milhões de euros, e Justiça, com 33,5 milhões de euros.

iv) No que se refere ao Investimento, a quase totalidade dos descativos neste agrupamento ocorreu no

programa Planeamento e Infraestruturas, e foram registadas pela Infraestruturas de Portugal, SA, em

projetos, para garantir o cumprimento dos compromissos com contratos de Concessão Rodoviárias

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(PPP), bem como os relacionados com a manutenção e exploração da rede rodoviária e a conservação

ferroviária no âmbito do Plano Ferrovia 2020 (207,4 milhões de euros).

v) Relativamente a Passivos Financeiros, são quase integralmente explicados pela descativação de 60,7

milhões de euros ocorridas obtida pela Metro do Porto, SA, que visou possibilitar o pagamento atempado

dos compromissos previamente contratualizados, designadamente a amortização dos empréstimos.”

A CGE apresenta ainda informação relevante relativamente aos montantes cativos e respetivas

descativações por Programa Orçamental, que se reproduz de seguida:

Quadro 4 – Cativos iniciais e finais, por Programa Orçamental

Quadro 1

4 – Divida Pública e Garantias do Estado

Dívida Financeira

Neste ponto, procede-se à análise da composição e evolução da dívida pública em 2016 (em valor nominal

no que toca a empréstimos, títulos e locações financeiras e ao justo valor para os derivados financeiros) e dos

fluxos de receita e despesa que lhes estão associados. São ainda analisados os mapas da CGE mais relevantes

em matéria de dívida pública. Por último, apura-se o stock da dívida pública direta consolidada do Estado.

Stock nominal da dívida (SI)

Apurou-se o valor nominal do stock da dívida, o qual em 31/12/2016 totalizava € 236.282 M, como se

apresenta no quadro seguinte, onde se compara também com a CGE. Este montante representa um aumento

de 4,4% face ao período homólogo.

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Quadro 5 – Valor nominal do stock da dívida pública6

Stock consolidado da divida

No quadro seguinte apresentam-se os valores apurados para a dívida (SI), em valor nominal, não

consolidada, os valores dos títulos de dívida pública na posse de entidades dos SI, dos SFA e da SS, bem como

o apuramento da dívida consolidada do subsector dos SI.

Quadro 6 – Stock da dívida consolidada em valor nominal (SI)7

Dívida consolidada por instrumentos

Constata-se que o peso da dívida pública de curto prazo aumentou 6,1%, ainda que o seu peso no total da

dívida se tenha mantido constante a 7,7%. Por seu turno, a dívida de médio e longo prazo aumentou 5,1% e,

em 31/12/2016, representava 92,3% do total da dívida.

6 Em Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2016 7 Em Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2016

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Quadro 7 – Dívida consolidada por tipo de instrumento (SI)8

De acordo com o reportado no parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2016, “a dívida consolidada de

médio e longo prazo ascendia a € 199.558 M, em 31/12/2016, registando um aumento de € 9.741 M. À

semelhança de 2015, os empréstimos do PAEF sofreram uma redução, perdendo peso no stock da dívida, em

resultado da amortização parcial antecipada do empréstimo do FMI. Ao contrário, a dívida titulada aumentou o

peso no stock da dívida, em resultado das emissões de OT e OTRV.”

“Em 2016, o stock consolidado da dívida de curto prazo aumentou € 957 M (6%), totalizando € 16.745,5 M

em 31/12/2016. Desde 2015 que a dívida direta inclui as contrapartidas recebidas no âmbito dos contratos de

derivados financeiros para cobertura de risco de taxa de juro e cambial, seguindo o critério adotado pelas

autoridades estatísticas para a dívida de Maastricht. Em 31/12/2016, o valor das contas-margem era de € 2.108

M, superior em € 2 M ao do ano anterior.”

Dívida direta consolidada do Estado

Procedendo à consolidação com base nos valores apurados no inquérito, nas Instruções n.º 1/2008-2.ª

Secção, bem como em informação prestada pelo IGCP, verifica-se que o valor nominal da dívida consolidada

do Estado passou de € 225.101,3 M em 31/12/2015 para € 234.573,2 M em 31/12/2016. Esta variação incorpora

uma diminuição no subsetor dos SFA (-6,3%) e um aumento no dos SI (5,2%).

8 Em Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2016

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Quadro 8 – Valor nominal do stock da dívida consolidada do Estado9

Garantias do Estado

Foram concedidas garantias do Estado no ano de 2016 no total € 162,22 milhões de euros, ao abrigo da Lei

n.º 122/97.

As responsabilidades acumuladas do Estado totalizavam cerca de 21 399,3 milhões de euros a 31 de

dezembro de 2014, com as resultantes de garantias concedidas às empresas públicas não financeiras a

representar 61,9% do total e as ao setor financeiro cerca de 26,5% do total. Regista-se uma tendência global de

diminuição das responsabilidades prestadas pelo Estado face ao período homólogo, como se observa da tabela

abaixo. Relativamente ao setor financeiro, refira-se que as responsabilidades em vigor no final de 2016 referem-

se essencialmente à exposição junto do Novo Banco de 1800 milhões de euros, bem como às responsabilidades

no âmbito da Garantia de Carteira de 2800 milhões de euros.

Em termos de beneficiários das garantias do Estado, e dentro das empresas públicas não financeiras,

destacam-se as de gestão de infraestruturas e os transportes, que representam a maior percentagem das

responsabilidades assumidas dentro deste setor, de 34,2% e 32,22%, respetivamente.

Quadro 9 – Responsabilidades assumidas por garantias prestadas

(Milhões de euros)

Setores de atividade 2015 2016 Variação

Empresas Públicas Não Financeiras 14.316,45 13.256,17 -7%

Entidades Financeiras 6.619,48 5.672,89 -14%

Administração Local 0 0 0

Cooperação para o desenvolvimento 1.780 1.139,99 -36%

Regiões Autónomas 1.186,95 1.156,19 -3%

Outros 183,02 174,02 -5%

Total 24.085,89 21.399,27 -11%

Em relação à execução de garantias, constatou-se que o Estado assumiu, durante o ano de 2016, o

compromisso de pagamentos relativos ao Fundo Contragarantia Mútuo, Casa do Douro e Europarques num total

de 23 milhões de euros.

Para além das garantias anteriormente referidas, o Estado concedeu ainda garantias a operações de seguro

de crédito à exportação e ao investimento num total de 286 milhões de euros.

9 Em Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2016

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5 – Fluxos Financeiros com a União Europeia

Quadro 10 – Transferências financeiras entre Portugal e a União Europeia

(Milhões de euros)

Designação 2015 2016 Variação

(%)

Transferências de Portugal para a União Europeia

1.744,8 1.726,0 -1,1

Recursos próprios tradicionais Recurso próprio IVA Recurso próprio com base do RNB Compensação ao Reino Unido Redução do RNB de alguns países (a) Diversos Restituições e Reembolsos Despesas cobrança

157,4 253,9

1267,9 138,1

0 2,6

-35,8 -39,3

184,3 242,6

1288,3 127,5

40,2 0

-114,5 -42,3

17,1 -4,5 1,6

-7.7 -

-99,7 219,6

7,8

Transferências da União Europeia para Portugal 2.368,7 3.187,4 34,6

FEDER FSE Fundo de Coesão FEADER IFOP/FEP/FEAMP FEOGA-Garantia/FEAGA FEOGA-Orientação Restituições e Reembolsos PAIC Diversos

687,3 460,6 148,6

288 50,4

671,8 0

-21,8 38,4 45,4

858,8 605,7 132,6 721,6

11,1 672,9

0 -0,2

168,7 16,2

25 31,5

-10,8 150,6

-78 0,2

- -99,1 339,2 -64,4

Saldo Global 623,9 1.461,4 134,2

(a) Dinamarca, Holanda, Áustria e Suécia

As transferências financeiras entre Portugal e a União Europeia (UE) resultam dos pagamentos realizados

por Portugal para o orçamento geral da UE relativos à contribuição financeira e dos recebimentos das

comparticipações da UE no âmbito dos Fundos Europeus. Os fluxos financeiros entre Portugal e a União

Europeia apresentam em 2016 um saldo global de 1461,4 milhões de euros, o que corresponde a um acréscimo

de 134, 2% em relação a 2015. Este acréscimo permitiu alguma recuperação, “mas o valor das transferências

encontra-se ainda significativamente abaixo do observado em 2014. Ainda que os fundos provenientes do

FEDER continuem a ser os mais significativos, em termos de montante, nos últimos dois anos o seu peso relativo

diminuiu por contrapartida do aumento do peso de outros fundos, entre os quais se destaca o FEOGA210.

Da análise do CGE 2016, destacam-se os seguintes pontos:

i) “Em 2016, o acréscimo verificado face a 2015, deve-se à conclusão de alguns processos pendentes da

designação das autoridades de gestão dos programas operacionais, aos montantes de prefinanciamentos do

Acordo de Parceria Portugal 2020 (PT2020) recebidos e à aceleração da execução das operações aprovadas

PT2020, segundo informação obtida das entidades gestoras dos Fundos Europeus.

ii) No âmbito dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI), os recebimentos relativos ao QREN

2007-2013 têm uma expressão residual, pois o saldo final dos PO QREN (correspondente a 5% do programa)

só será transferido após a aprovação das contas finais pela CE o que deverá ocorrer em 2017/2018, registando-

se, portanto, uma clara aceleração na implementação dos apoios do PT2020. No entanto, no caso do FEADER,

10 Em UTAO | Parecer técnico n.º 3/2017, Análise da Conta Geral do Estado de 2016.

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a variação explica-se, segundo o IFAP, quer pelo recebimento do saldo final do período 2007-2013, quer pelo

aumento da execução do novo período.

iii) No que concerne às transferências de Portugal para a UE, verifica-se uma variação de -1,1% que se

traduz no montante de -18,8 milhões de euros, explicada pela variação negativa do recurso próprio baseado no

IVA em -11,3 milhões de euros e do financiamento da correção ao Reino Unido em -10,7 milhões de euros mas,

fundamentalmente pelo recebimento de uma restituição da UE no montante de 114,5 milhões de euros,

resultante da aprovação do Orçamento Retificativo n.º 8/2015, em 25 de novembro de 2015, traduzindo-se na

diminuição da contribuição no que toca ao recurso baseado no RNB, e cujos efeitos orçamentais vieram a ocorrer

em janeiro de 2016.

iv) As transferências de Portugal para a UE foram ainda afetadas pela entrada em vigor da nova Decisão

relativa ao Sistema dos Recursos Próprios da UE, Decisão 2014/335/CE, EURATOM, e seus efeitos retroativos

a 1 de janeiro de 2014.”

6 – Fluxos Financeiros entre o Orçamento do Estado e o Sector Público Empresarial

Em 2016, os fluxos financeiros entre o OE e o SPE foram os que se sintetizam no quadro seguinte:

Quadro 11 – Resumo dos fluxos entre a administração central e o SPE11

De acordo com o parecer do Tribunal de Contas relativo à CGE 2016, “Desses fluxos resultou um saldo global

desfavorável para a administração direta do Estado de € 2.456 M e que se deveu, essencialmente, à despesa

com aumentos de capital (ações e outras participações) e empréstimos a médio e longo prazos e outros ativos

financeiros, que atingiram € 2.508 M.

O total dos fluxos destinados ao SPE (incluindo EPR) evidenciados na CGE é de € 2.704 M. Deste montante,

€ 2.567 M (94,9%), realizados por serviços integrados, com destaque para os aumentos de capital (€ 1.897 M)

e para a concessão de empréstimos a médio e longo prazos, líquidos de reembolsos, (€ 563 M) de que

beneficiaram as empresas identificadas no quadro seguinte:”

11 Em Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2016

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Quadro 12 – Empresas beneficiárias de empréstimos, aumentos de capital e indemnizações

compensatórias12

Já o “total dos fluxos provenientes do SPE foi de € 248 M, correspondendo a totalidade a receitas correntes,

constituindo receita dos serviços integrados € 235 M (95%) e dos serviços e fundos autónomos € 12 M (5%).

Destacam-se os dividendos e participações nos lucros de sociedades financeiras que ascendeu a € 150 M dos

quais € 147 M respeitam ao Banco de Portugal. De juros de bancos e outras instituições financeiras públicas

foram recebidos € 42 M (pagos pela CGD, referentes a obrigações de capital contingente) e de juros de

empresas públicas EPR € 43 M (dosquais € 40 M pagos pela Metro do Porto).”

7 – Fluxos Financeiros com as Regiões Autónomas e as Autarquias Locais

Com base na informação recolhida pelo Tribunal de Contas, o quadro seguinte faz a sistematização e

apuramento de fluxos destinados à Administração regional. De referir que o OE previa transferências para

administração regional no montante de €504M, valor que não incluía as transferências e subsídios da segurança

social (€131M). A execução orçamental foi de €599M, incluindo o valor da segurança social, o que se

consubstancia num decréscimo de €277M face ao período homólogo.

12 Em Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2016

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Quadro 13 – Fluxos financeiros destinados à Administração Regional (Por entidade e tipologia)

(milhões de euros)

Entidades Pagadoras e Tipologia Execução Variação

(%) 2015 2016

Operações Orçamentais

Região Autónoma dos Açores Subsídios Repartição de solidariedade e fundo de coesão Diversas

251 -

251 -

252 -

252 -

0,4 -

0,4 -

Região Autónoma da Madeira 535 244 -54,4

Empréstimos a médio e longo prazos 319 - -100

Repartição de solidariedade e fundo de coesão 216 244 13

Diversas - -

Total Regiões Autónomas 786 496 -36,9

Segurança Social 41 103 151,2

Total Operações Orçamentais 827 599 -27,6

Operações Extraorçamentais

Região Autónoma dos Açores FEDER, FSE e Fundo de coesão ACES e PROMAR

146 143

3

168 166

2

15,1 16,1

-33,3

Região Autónoma da Madeira FEDER, FSE, Fundo de coesão e PO Intervir + PRODERAM, PRODER, MPM

85 83

2

96 96

-

12,9 15,7 -100

Total Operações Extraorçamentais 230 263 14,3

Total 1057 863 -18,4

No quadro seguinte apresentam-se os fluxos provenientes das administrações regionais para a

administração central:

Quadro 14 – Fluxos financeiros da Administração Regional destinados à Administração Central

(milhões de euros)

Administração Central Execução Variação

(%) 2015 2016

SI Região Autónoma dos Açores Região Autónoma da Madeira

81 19 62

150 18

132

86 -3

112

SFA Orçamentais Região Autónoma dos Açores Região Autónoma da Madeira

30 5

25

8 6 2

-73 38

-93

SFA Extraorçamentais Região Autónoma da Madeira

- 25

- -

Total 136 158 17

Do total das receitas da Administração Central provenientes da Administração Regional registou-se um total

de € 158 M, o que se substancia num acréscimo de € 17M face ao ano homólogo. Do referido montante, € 24 M

provieram dos Açores e € 134 M. da Madeira. Destaca-se no subsector dos SI, a DGTF, que recebeu € 150 M

relativos a reembolso de empréstimos e a juros.

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21

O quadro seguinte sintetiza os fluxos da administração local para a administração central:

Quadro 15 – Fluxos financeiros da Administração Local destinados à Administração Central

(milhões de euros)

Administração Central Execução Variação

(%) 2015 2016

Receitas Orçamentais SI SFA

- 151 48

- 179 147

- 19

206

Receitas Extraorçamentais SFA

12 19 58

Total 212 344 62

Destaca-se, no subsector dos SI, um total de €127 M em reembolsos à DGTF, por sua vez relativos a

empréstimos concedidos a diversas autarquias locais para reequilíbrio ou ajustamento financeiro, bem como

nos SFA, um total de €92 M em recebimentos pelo FAM, relativos à realização de capital por parte dos

municípios. De referir que, conforme disposto no parecer do Tribunal Constitucional sobre a CGE 2016, observa-

se uma diferença nas receitas recebidas de autarquias locais, que não inclui os referidos € 92 M de passivos

financeiros relativos à realização de capital do FAM por parte dos municípios. Adicionalmente, importa ressalvar

os € 42 M pela ACSS relativos a prestações de serviços de saúde, pelo SNS a trabalhadores da administração

local.

8) Benefícios fiscais, subsídios e outras formas de apoio

A despesa fiscal relevada na CGE de 2016 (€ 2538 M) supera em 17,4% a de 2015 (€ 2162 M), em particular

devido ao aumento de € 300 M em IS, € 47 M em ISP, € 46 M em IRS e à diminuição de € 54 M em IRC. Não

obstante, reitera-se que a CGE continua sem relevar toda a despesa fiscal, omitindo i) 60 M em IRC e II) parte

dos € 5795 M em IVA considerados pela AT como receita cessante por desagravamentos fiscais estruturais

quando, em rigor, se trata de benefícios fiscais. A tais omissões acrescem, pelo menos, € 89 M em IS resultante

da aplicação das taxas mínimas previstas na Tabela Geral do IS a montantes declarados (€ 67.051 M).

Quadro 16 – Evolução da despesa fiscal13

13 Em Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2016

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II SÉRIE-A — NÚMERO 127

22

Mesmo não relevando a totalidade da despesa fiscal, conforme referido, a CGE 2016 aponta para a

manutenção de uma forte concentração de benefícios fiscais num número reduzido de benefícios e de

beneficiários, nomeadamente no caso do IRC, reforçando a premência de uma reavaliação do sistema de

benefícios fiscais existentes.

Quadro 17 – Principais benefícios da despesa fiscal em IRC14

Destaca-se, do Parecer do Tribunal de Contas relativo à CGE 2016, que “com a LEO 2016, o regime fiscal

dos empréstimos externos (isenção em IRS e IRC), as operações de reporte com instituições financeiras não

residentes (isenção em IRC) e o regime especial de tributação de valores mobiliários representativos de dívida

emitida por entidades não residentes (isenção em IRS e IRC) passaram a integrar o EBF. Estes benefícios

fiscais, criados pela LOE para 2011 como “medidas excecionais de apoio ao financiamento da economia” e,

desde então, regulados pelas sucessivas leis orçamentais, adquirem, assim, relativa estabilidade. Para ainda

não os identificar nem discriminar por imposto, a AT alega, em contraditório, que “estes BF serão apenas objeto

de quantificação para os períodos de 2017 e seguintes, e, por conseguinte, os respetivos campos apenas serão

introduzidos nas novas declarações a entregar em 2018, em ordem a assegurar a respetiva quantificação da

despesa fiscal aos mesmos associada”. Acresce que no manual de quantificação da despesa fiscal, a

inventariação dos desagravamentos fiscais não inclui os benefícios fiscais agora aditados ao EBF, com prejuízo

para a fiabilidade e transparência da informação sobre a despesa fiscal em IR, o qual é agravado por esse

manual também não incluir os modelos de cálculo desta despesa fiscal, por beneficio fiscal.”

Adicionalmente, “A informação disponível sobre os benefícios fiscais e a sua inventariação continuam

insuficientes e, para a despesa fiscal de 2016, não foram aprovadas as fontes de informação, a metodologia e

os procedimentos de quantificação e de controlo da despesa fiscal, afetando a sua quantificação integral e fiável.

As deficiências detetadas nos sistemas e nos procedimentos de controlo da receita cessante afetam a

integralidade e a fiabilidade da informação relativa aos benefícios fiscais, mantendo o Tribunal reservas sobre a

despesa fiscal relevada na CGE, manifestamente subavaliada. (…) A inconsistência da informação sobre a

despesa fiscal, sobretudo entre relatórios e respetivos mapas do OE, em incumprimento da LEO, dificulta a

comparação entre a DF orçamentada e a efetivamente realizada, que o PCGE deve comportar.”

Subsídios e outros apoios financeiros não reembolsáveis

Constam do quadro seguinte os apoios financeiros não reembolsáveis pagos nos três últimos anos pela

administração central (serviços integrados e SFA excluindo a CGA), a entidades não pertencentes ao sector

público administrativo, correspondentes às classificações económicas subsídios e transferências correntes e de

capital:

14 Em Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2016

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Quadro 18 – Apoios financeiros não reembolsáveis15

Do Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2016, destaca-se que “Em 2016, esses apoios totalizaram €

2.684 M, um aumento de € 60 M (2,3%). Destaca-se o verificado no IFAP, maioritariamente ao sector “famílias”,

de € 198 M (40,9%), resultante sobretudo da alteração de critérios de contabilização no âmbito do Programa de

Desenvolvimento Rural 2020: em 2016, em rubricas orçamentais, contrariamente ao verificado em 2015, em

que a contabilização foi efetuada, na sua maioria, em rubricas extraorçamentais. (…) Em sentido contrário,

diminuíram os apoios do IEFP, em € 113 M (-20,2%), em medidas de apoio à formação profissional, “devido

nomeadamente a constrangimentos na arrecadação de receita proveniente de fundos europeus”. Esses apoios

representaram 4,2% da despesa consolidada da administração central e tiveram a seguinte distribuição por

sector beneficiário”:

Figura 3 – Distribuição setorial dos apoios financeiros em 201616

15 Em Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2016 16 Em Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2016

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9 – Património do Estado

Património Financeiro

Em termos globais, o património financeiro sofreu um acréscimo de 2,1% face ao ano homólogo, registando-

se um total de € 71.705,3 M a dezembro de 2016, com 55% a representar créditos sobre entidades dos

subsectores dos SI e dos SFA, incluindo as EPR, tal como exposto no quadro infra17:

Quadro 19 – Carteira de ativos financeiros dos SI18

De acordo com o parecer do Tribunal de Contas relativo à CGE 2016, “A variação positiva da carteira (+€

1.477,4 M) deveu-se, sobretudo, ao crescimento das participações do Estado (7,3%), obtido com aumentos dos

capitais social e estatutário (€ 862 M) e com a aquisição pelo Estado à Parpública de ações da Parcaixa, SA, no

valor de € 490 M2. Mas foram também relevantes as variações negativas, como o registo da extinção de

entidades e da redução de capital (€ 10 M) e, em matéria de empréstimos, as amortizações(€ 906,8 M) e os

montantes do serviço da dívida convertidos em capital (€ 661,4 M), que justificam a variação anual negativa

deste tipo de ativos, apesar do elevado valor dos novos empréstimos, em especial dos concedidos a várias EPR

(€ 1.112,6 M).”

Destaca-se ainda que“Na carteira do Estado, como já mencionado em Pareceres anteriores, continuam a

existir ativos que apenas empolam o seu valor e carecem de urgente solução: para além das entidades em

17 Em Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2016 18 Em Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2016

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liquidação, os créditos com registo duplicado e os prescritos ou já impossíveis de recuperar, além de situações

vencidas e que permanecem sem qualquer movimento há vários anos. Há também muitos créditos de valores

diminutos, cujo custo de gestão e recuperação deverá superar os valores a recuperar.”

Relativamente aos novos créditos concebidos em 2016 com quem a DGTF celebrou novos contratos, quase

em exclusivo EPR, podem ser observados no quadro infra19:

Quadro 20 – Empréstimos contratados em 2016 pela DGTF20

Quanto aos créditos por execução de garantias, o valor por recuperar era de € 1.035 M a dezembro de 2016,

mais € 78,7 M face ao ano homólogo. Já os créditos que foram transmitidos à DGTF na sequência da extinção

de entidades públicas voltaram a diminuir em 2016 e apresentavam o valor nominal global de € 251 M.

No que diz respeito às participações societárias do Estado a dezembro de 2016, o parecer do Tribunal de

Contas relativo à CGE 2016 destaca que o seu valor nominal global apurado “era de € 15.925,6 M, mais €

1.142,3 M do que no final do ano anterior. Em 2016 continuou o processo de capitalização das empresas detidas

pelo Estado com o aumento do respetivo capital social, através de dotações de capital ou da conversão de

créditos do Estado em capital, num total de € 1.233 M. Foram, também, pagas despesas relativas a capital

subscrito em anos anteriores, mas ainda não realizado, sendo € 290 M relativos à Parpública e € 0,1 M à Portugal

Venture Capital Initiative, SA. Para além das novas participações, no valor de € 490 M, consideraram-se os

seguintes aumentos de capital social registados, no valor de € 503,7 M: um da Infraestruturas de Portugal de €

400 M; três da Carris, no total de € 39,6 M; três da EDIA, somando € 33,8 M e um da STCP de € 30,3 M. Por

outro lado, em 2016 foram efetuados os registos de aumentos de capital autorizados em anos anteriores no

valor de € 152,4 M. No que respeita às receitas das participações societárias, o Estado obteve dividendos no

valor de € 3,9 M., não incluindo os recebidos do Banco de Portugal (€ 147,2 M).”

Por último, destaca-se a evolução das obrigações e títulos de dívida que ascenderam a € 1.604,4 M,

constituídos fundamentalmente por instrumentos de capital elegível CoCo’s, com relevo para os € 700 M

emitidos pelo BCP e os € 900 M pela CGD. Para além dos referidos instrumentos, os demais ativos, no valor

global de € 3,8 M, correspondem a: obrigações participantes no valor de € 0,8 M, obrigações BPN perpétuas,

obrigações relativas a empresas de territórios das antigas colónias, e títulos de dívida pública detidos por várias

entidades.

19 Em Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2016 20 Em Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2016

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Património Imobiliário

De acordo com o Parecer do Tribunal de Contas relativo à CGE 2016, continua a não constar da CGE o

inventário e o balanço do estado, bem como o reporte e respetiva explicação de parte importante das variações

patrimoniais ocorridas no ano.

Face ao exposto, a informação sobre o inventário na CGE cinge-se à inclusão dos dados globais, segundo

os quais existem 23.679 registos de imóveis, 20.905 dos quais considerados registos completos, entendendo-

se como tal os que contenham dados sobre o proprietário, o ocupante e a respetiva situação geral.

Em 2016, foram contabilizados na CGE € 115 M como receita obtida através da alienação de património

imobiliário e € 207 M como despesa incorrida com património imobiliário.

10 – Operações de Tesouraria

Com base nos balanços da tesouraria e em informação complementar prestada pelo IGCP sobre os

organismos titulares das contas do Tesouro foi elaborado o quadro seguinte:

Quadro 21 – Balanço da Tesouraria do Estado21

Do acima exposto verifica-se que o saldo das disponibilidades e aplicações aumenta em 44,2% face ao

período homólogo, com destaque para o acréscimo de 111,8% dos depósitos do Banco de Portugal (aumento

por via da conta de apoio financeiro através do MEEF) e para a redução de 84% nas aplicações do Estado,

devido ao resgate total dos depósitos a prazo, da redução dos depósitos à ordem e, em sentido contrário, da

aplicação de €300M em acordos de recompra.

No que diz respeito à situação das disponibilidades e dos rendimentos relevantes auferidos fora do Tesouro

por organismos sujeitos à UTE (OSUTE), encontra-se sintetizada no quadro seguinte.

21 Em Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2016

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Quadro 22 – Disponibilidade e Rendimentos de OSUTE22

Conforme relatado no parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2016, “em 31/12/2016 os OSUTE não

dispensados do cumprimento da UTE detinham fora do Tesouro € 335 M (6,3%) das disponibilidades reportadas

(aos quais acrescem € 181 M detidos por OSUTE dispensados) e tinham auferido, nesse ano, € 89 m de

rendimentos em incumprimento da UTE. Os saldos médios das disponibilidades fora do Tesouro (por

incumprimento ou dispensa da UTE) ascendem a € 569 M. Do quadro constam € 4614 M e € 29 M,

respetivamente no Tesouro e fora do Tesouro, dos SFAC (sem inclusão das IES), no final de 2016, enquanto a

CGE reporta, € 4632 M e € 31 M, respetivamente.”

11 – Orçamento e Conta da Segurança Social

O orçamento inicial previa uma despesa abaixo da receita, apontando-se para um saldo orçamental de

€1.030M. A referida relação entre despesa e receita previstas manteve-se no OE corrigido final, com a receita a

expandir-se mais do que a despesa, provocando um incremento do saldo orçamental previsto de 44,4%, para

um total de €1487M.

Já no que diz respeito à execução orçamental, de acordo com os dados reportados a 31/12/2016 registou-

se um aumento da receita efetiva face ao período homólogo de 4,5% (mais € 1110 M). O crescimento da despesa

efetiva foi mais moderado, na ordem dos 2,5% (mais € 582 M), colocando o saldo de execução efetiva em €

1564 M (mais 50,8%, em termos homólogos).

As taxas de execução de receita e despesa efetivas face ao OSS corrigido situaram-se nos 97,9% e 96,5%,

respetivamente. As receitas e as despesas não efetivas do sistema representaram cerca de 19,6% (em 2015,

29,6% na receita e 28,8% na despesa) da atividade desenvolvida, influenciadas pela frequência da rotação das

carteiras de ativos ao longo do ano.

Receita

No que respeita aos grandes agregados da receita, verificaram-se acréscimos, em termos homólogos, nas

“Receitas Correntes” (mais 4,5%) e nas “Outras Receitas” (mais 51,0%) e um decréscimo de 46,7% nas

“Receitas de Capital”, conforme se observa do quadro infra.

22 Em Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2016

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Quadro 23 – Receitas por classificação económica23

De acordo com o parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2016,“no agregado das receitas correntes,

que representou cerca de 79,8% da receita total (99,3% da receita efetiva), atingindo, em termos absolutos, €

25.520 M, foi a evolução das receitas provenientes de “Contribuições para a segurança social” e de

“Transferências correntes” que determinou o comportamento do conjunto.

As “Contribuições para a segurança social” representaram mais de metade (57,5%) das receitas efetivas

obtidas. Com uma taxa de execução de 99,6% face ao previsto, totalizaram € 14.778 M (acréscimo de 5,2%

face a 2015). Esta receita apresentou um comportamento em linha com o previsto, acomodou as medidas

adotadas, a evolução positiva do mercado de trabalho e a evolução estrutural do SSS, pressionada pela

evolução demográfica da população.

Despesa

Dos agregados da despesa destacam-se, no ano de 2016, pelos recuos face ao período homólogo, as

“Despesas de capital” que diminuíram 38,3%, por via da diminuição dos “Ativos financeiros” (menos 38,3%), que

por sua vez representou menos de ⅕ da despesa total do sistema (19,7%).

Quadro 24 – Despesa por classificação económica24

23 Em Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2016 24 Em Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2016

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De acordo com o parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2016, “as “Despesas correntes”, que

representaram 80,3% da despesa total, acomodaram 99,9% da despesa efetiva e expandiram-se 2,5% face a

2015, para € 24.126 M, com as “Transferências correntes” a crescerem 2,2% em termos homólogos,

influenciadas pelo comportamento da sua principal componente, “Transferências correntes para as famílias”

(86,8% das transferências correntes; taxa de execução orçamental de 99,5%), que aumentaram 1,3% face a

2015. Nas “Transferências correntes para as famílias” estão refletidos, pelo menos, cerca de € 6 M que ainda

se encontram na posse da segurança social, uma vez que os valores emitidos e registados como pagos em

2016 (…) não chegaram a ser levantados das contas bancárias da SS, encontrando-se este valor refletido no

passivo do balanço na conta Prestações sociais em prescrição, onde se manterá até que seja colocado de novo

à disposição do beneficiário ou, no caso de tal não acontecer, até ao termo do decurso do prazo prescricional

de cinco anos. Neste último caso, a conta do balanço é regularizada por conta de um proveito extraordinário e

a conta de execução.”

Saldo de execução orçamental (SEO)

Quadro 25 – Saldo de execução orçamental por componentes e subsistemas25

De acordo com o parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2016, “o saldo de execução orçamental de

2016 foi de € 818 M (valor que compara com umsaldo de € 1.183 M no período homólogo anterior), o qual

permitiu um acréscimo de 26,5% no saldo de execução orçamental acumulado no período. Estes saldos

evidenciaram uma tendência negativa entre 2010 e 2012, caraterizada por uma degradação consistente dos

saldos do SSS, consentânea com os efeitos da forte contração do tecido económico (consequência da crise

financeira internacional de 2008), só retomando uma evolução crescente devido a transferências extraordinárias

do OE para esse efeito. A erosão destes saldos absorveu ainda parte das reservas destinadas ao reforço do

FEFSS (saldos de 2008 e 2009 da componente repartição, cuja transferência para capitalização se efetivou

apenas em 2014) e obrigou a um reforço das transferências do OE, transferências que atingiram a sua maior

expressão em 2013.

No final de 2016, o saldo de execução efetiva da segurança social registava € 1564 M, mais 50,8% que em

2015. Destes, € 1400 M foram apurados no sistema previdencial (€ 731 M em repartição e € 670 M em

capitalização). No sistema de proteção social de cidadania, apenas os subsistemas de solidariedade (€ 24 M) e

ação social (€ 139 M) apresentaram saldos positivos significativos, já que o subsistema de proteção familiar

apresentou um saldo de € 1 M.”

25 Em Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2016

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Balanço

O quadro infra evidencia a situação financeira e patrimonial da segurança social durante período de 2014 a

2016, traduzida na evolução do ativo, dos fundos próprios e do passivo.

Quadro 26 – Balanço da segurança social

“Do conjunto dos ativos da segurança social destacam-se as disponibilidades e as dívidas de terceiros que

representam em 2016, relativamente ao ativo bruto, cerca de 56,7% e 40,7%, respetivamente. As provisões para

cobrança duvidosa ascendem a 60,0% do valor em dívida e o imobilizado encontra-se amortizado/provisionado

em 59,4%, reduzindo o valor do ativo líquido a cerca de 74,0% do valor do ativo bruto. O segundo membro do

balanço é constituído na quase totalidade (94,0%) por “Fundos Próprios”.”

12 – Consolidação das contas (Administração e Segurança Social)

A conta consolidada da administração central e segurança social consta do quadro infra26

26 Em Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2016

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Quadro 27 – Conta consolidada da administração central e segurança social de 201627

Excluindo ativos e passivos financeiros, as receitas consolidadas totalizam € 72.080 M e avultam as receitas

fiscais (57,3%), por via dos impostos indiretos (€ 23.543 M) e dos impostos diretos (€ 17.772 M), e as

contribuições para a segurança social, ADSE e CGA (€ 19.474 M, 27,0%). Nas despesas consolidadas (€ 76.895

M) destacam-se as transferências correntes (€ 38.268 M, 49,8%), as despesas com pessoal (€ 16.089 M,

27 Em Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2016

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20,9%), a aquisição de bens e serviços correntes (€ 8796 M, 11,4%) e os juros e outros encargos (€ 8011 M,

10,4%).

O consequente saldo global é de € -4815 M, resultando do desequilíbrio no saldo corrente (€ -2.456 M) e no

saldo de capital (€ -2359 M). Nas operações da administração central com ativos e passivos financeiros

destacam-se i) os ativos financeiros, cuja despesa excedeu a receita em € 369 M e ii) as despesas com passivos

financeiros da Parvalorem, da Parups e da Parparticipadas, que totalizaram € 384 M.

De acordo com o parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2016, “continuam a verificar-se divergências

de consolidação entre os organismos resultantes de deficiências da contabilização desses fluxos, destacando-

se as registadas nas transferências entre a administração central e a segurança social (€ 471 M), entre SI e SFA

(€ 35 M), entre SI (€ 15 M) e entre SFA (€ 15 M). A persistência e a materialidade das divergências de

consolidação evidenciam deficiências na aplicação das normas vigentes e nos respetivos sistemas de gestão e

controlo, requerendo-se, por isso, maior eficácia dos procedimentos de controlo para identificar os erros e

assegurar tempestivamente as devidas correções.”

PARTE II – OPINIÃO DO RELATOR

A relatora exime-se de manifestar a sua opinião política nesta sede sobre a Conta Geral do Estado relativa

ao ano de 2016, reservando-a para o debate em Plenário.

PARTE III – CONCLUSÕES

A Assembleia da República é o órgão constitucionalmente competente para aprovar a Conta Geral do Estado,

incluindo a Conta da Segurança Social, suportando a sua apreciação pelo Parecer emitido pelo Tribunal de

Contas.

No exercício do seu poder de fiscalização e controlo político sobre a execução do Orçamento e Conta Geral

do Estado, incluindo da Segurança Social, a Assembleia da República procedeu às audições do Tribunal de

Contas e do Conselho Económico e Social, após a entrega dos respetivos Pareceres, bem como à audição do

Governo.

Foram ainda recebidos os Pareceres da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) e das Comissões

Parlamentares Permanentes, em função das suas áreas de competência.

O primeiro trimestre de 2016 foi marcado por fatores de incerteza financeira e política, bem como por medidas

aplicadas de resolução bancária ao BANIF e ao BES que penalizaram as condições de financiamento da

economia portuguesa. Já no segundo semestre verificou-se um crescimento mais acelerado da economia

portuguesa, para o qual contribuiu a reversão da incerteza relativa à situação política, a continuação da queda

das taxas de juro e a melhoria da procura externa. A capacidade de financiamento da economia portuguesa

aumentou igualmente em 2016, reforçando a posição de credor líquido obtida desde 2012.

No conjunto do ano, o PIB cresceu 1,5%, ficando abaixo do valor registado em 2015 (1,8%). Não obstante,

o desempenho da economia portuguesa em 2016 manteve a trajetória dos anos mais recentes, nomeadamente:

aumento do emprego e diminuição da taxa de desemprego, redução do envidamento das famílias e das

empresas, diminuição do défice das administrações públicas, aumento do excedente das balanças corrente e

de capital e diminuição do endividamento externo do país.28

O défice das administrações públicas, na ótica da contabilidade nacional, ascendeu a 2,0% do PIB, resultado

positivamente influenciado pelo efeito de medidas de natureza one-off, que no seu conjunto beneficiaram o saldo

orçamental em 0,4% do PIB. Entre estas medidas, destacam-se o Programa Especial de Redução do

Endividamento ao Estado e a devolução a Portugal de parte das pre-paid margins pelo Fundo Europeu de

Estabilização Financeira. Excluindo as operações de natureza one-off, o défice situou-se em 2,4% do PIB. O

défice ajustado registado em 2016, teve subjacente um excedente primário de 1,8% do PIB, que permitiu cobrir

cerca de um 40% da despesa com juros da dívida pública, que se cifrou em 4,2% do PIB29.

De referir igualmenteque o défice orçamental em 2016 ficou abaixo do objetivo anual de 2,2% definido no

OE/2016, bem como da estimativa revista para o défice de 2016 incluída no OE/2017 de 2,4% do PIB. O

resultado orçamental de 2,0% do PIB alcançado em 2016 conduziu ao encerramento do Procedimento dos

28 Em parecer do CES sobre a CGE 2016 29 Em parecer da UTAO sobre a CGE 2016

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Défices Excessivos. A orientação geral de política orçamental revelou-se portanto menos favorável ao

crescimento da economia do que o previsto, em linha com um contexto de contenção das despesas de

investimento.30

No final de 2016, o rácio da dívida bruta da administração pública em percentagem do PIB atingiu os 130,1%

do PIB, o que representou um aumento face ao ano anterior. Após um ano de redução da dívida pública na ótica

de Maastricht, verificou-se em 2016 um novo acréscimo do rácio da dívida pública de 1,4 p.p. do PIB, atingindo

um pico de 132,8% do PIB no terceiro trimestre de 2016, fixando-se assim em 130,1% no final do ano. De referir

que o maior contributo para o aumento da dívida pública na ótica de Maastricht foi dado pela aquisição líquida

de ativos financeiros (a representar aproximadamente 60% do total da dívida), ultrapassando inclusivamente o

contributo do défice (aproximadamente 39%). Por sua vez, a “componente mais relevante da aquisição líquida

de ativos financeiros foi o aumento do stock de depósitos da administração central”31. Tal resulta numa

diminuição do peso da dívida pública líquida de depósitos da administração central em percentagem do PIB no

ano de 2016, o qual atingiu um valor de 121,1%, menos 0,5 p.p. do PIB face ao período homólogo.

Tendo por base o juízo sobre a CGE 2016 do Tribunal de Contas, destaca-se que a CGE continua a não

comportar um balanço e uma demonstração de resultados da Administração do Estado, e que várias entidades

reconheceram a impossibilidade de efetuar a transição do seu sistema contabilístico para o SNC-AP. Quanto à

Administração Central (SI e SFA) são colocadas reservas quanto aos sistemas contabilísticos, legalidade e de

correção financeira. Quanto à limitação de âmbito, a mesma verifica-se porque a CGE não inclui a receita e a

despesa de quatro organismos da administração central.

Quanto à conta da Segurança Social são colocadas reservas e ênfases quanto ao controlo interno, legalidade

e correção financeira.

Em Resultado das observações fundamentadas nos resultados das auditorias e de outras ações de controlo

sobre a execução orçamental realizadas com vista à emissão do PCGE de 2016, o Tribunal de Contas formulou

75 recomendações dirigidas à Administração Central e Segurança Social.

Por último, foram acolhidas, total ou parcialmente, 60% das recomendações formuladas no Parecer sobre a

CGE 2015.

PARTE IV – PARECER

A Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública considera estarem reunidas as condições

constitucionais e regimentais para a discussão e votação em Plenário do presente Relatório sobre a Conta Geral

do Estado de 2016, reservando-se a cada Grupo Parlamentar as suas posições finais para o debate a ter lugar

em Plenário.

Palácio de S. Bento, 15 de maio de 2018.

Nota: O parecer foi aprovado por unanimidade, em reunião de 14 de junho de 2018.

———

30 Em parecer da UTAO sobre a CGE 2016 31 Em parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2016

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34

COMISSÃO DE ASSUNTOS CONSTITUCIONAIS, DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS

PARECER

Conta Geral do Estado de 2016

I. Nota introdutória

Cumprindo o preceituado no artigo 162.º da Constituição da República, a Conta Geral do Estado de 2016

deu entrada no dia 30 de junho de 2017 na Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa.

Nos termos do artigo 205.º, n.º 3, do Regimento da Assembleia da República, é a Comissão de Assuntos

Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias chamada a emitir parecer sobre a Conta Geral do Estado de

2016 no que à sua área de competência específica diz respeito.

II. Enquadramento geral

1 – Enquadramento macroeconómico

Da sistematização efetuada pela Unidade Técnica de Apoio Orçamental no seu Parecer Técnico n.º 3/2017

(“Análise da Conta Geral do Estado de 2016”), destacamos alguns dos principais traços do enquadramento

macroeconómico do exercício orçamental objeto desta Conta Geral do Estado:

 Em 2016, o ritmo de crescimento da economia mundial continuou a desacelerar, em resultado do

abrandamento do crescimento das economias avançadas;

 Na área do euro, o crescimento da atividade económica abrandou ligeiramente em 2016, registando-se

um crescimento de 1,8%, ainda assim ligeiramente acima do esperado;

 Num contexto de crescimento da economia mundial, verificou-se em 2016 um ligeiro aumento da dinâmica

do comércio internacional, em particular nas economias avançadas;

 Relativamente ao mercado de trabalho, continuou a observar-se uma significativa diminuição da taxa de

desemprego na generalidade das economias avançadas;

 Neste enquadramento, a economia portuguesa prosseguiu a sua dinâmica de recuperação da atividade

económica, registando um crescimento anual de 1,5%, ligeiramente inferior ao registado no ano anterior;

 O consumo privado aumentou 2,7% em 2016, contribuindo de forma significativa para o crescimento do

PIB;

 No mercado de trabalho registou-se uma diminuição da taxa de desemprego, registando-se ainda uma

ligeira diminuição da população ativa;

 A capacidade de financiamento da economia portuguesa continuou positiva e aumentou ligeiramente em

2016, em resultado da diminuição das necessidades de financiamento do setor público.

2 – Referências gerais da Conta Geral do Estado

O Quadro 111 condensa a informação sobre a despesa consolidada da Administração Central, por programa

orçamental.

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35

O total da despesa consolidada da Administração Central em 2016 foi de 62.675 milhões de euros, o que

representa uma execução da despesa da Administração Central em termos consolidados de 95,1% face ao

orçamento corrigido abatido de cativos. Recorde-se que este valor havia sido de 94,6% em 2015.

A distribuição da despesa efetiva da Administração Central entre atividades e projetos foi de 95,3% em

atividades e 4,7% em projetos. No que diz respeito às fontes de financiamento desta despesa, 97,4% do total

foram suportados por financiamento nacional, tendo os restantes 2,6% sido suportados por financiamento

comunitário.

Como fica patente no quadro, nenhum dos programas orçamentais diretamente relevantes para as áreas da

competência da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias se encontra entre os

que evidenciaram maior peso na despesa. A despesa em Segurança Interna foi de 1966 milhões de euros (3,1%

da despesa consolidada total), na Justiça foi de 1391 milhões de euros (2,2% do total). Nas áreas da cidadania

e igualdade, como se explicará adiante, não é possível identificar o seu peso percentual específico.

III – Análise sectorial

III.1. Administração Interna

A despesa total consolidada em 2016 ascendeu a 1976 milhões de euros, o que representa 103,7% da

dotação inicial (1904,6 milhões de euros) e 96,9% da dotação corrigida (2039,5 milhões de euros).

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Nos Quadros 137 e 138 está apresentada uma síntese da evolução desta despesa por classificação

económica em 2016.

Como se evidencia nestes dois quadros, essa despesa concentrou-se particularmente nas Forças e Serviços

de Segurança. Na verdade, dos 81,7% (1606,7 milhões de euros) da despesa que foi efetuada em despesas

com o pessoal, 98,5% (1582,7 milhões de euros) foram da responsabilidade das Forças e Serviços de

Segurança, a quem se deve a execução da quase totalidade (99,4%) das respetivas dotações corrigidas líquidas

neste agrupamento.

Deve notar-se que a verba corrigida de despesas com o pessoal registou um acréscimo assinalável face ao

orçamento inicial. Tal ficou a dever-se ao facto de, no decurso da execução orçamental, ter sido necessário

reforçar os orçamentos da GNR e da PSP em cerca de 103,7 milhões de euros (50,7 milhões de euros na GNR

e 53 milhões de euros na PSP).

Igual ordem de grandeza de execução (98,7%) sucedeu com a área da proteção civil e luta contra incêndios,

responsável por 9,9% da execução do programa orçamental em análise nesta secção. Destacam-se os encargos

no âmbito do Dispositivo de Meios Aéreos de Combate a Incêndios Florestais de 2016. No final do ano, foi

autorizado um reforço ao orçamento da ANPC, no valor de 1,9 milhões de euros, destinado a permitir o

pagamento da segunda prestação dos meios aéreos locados, designadamente oito helicópteros bombardeiros

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médios, 25 helicópteros ligeiros, quatro aviões bombardeiros médios Fire Boss, dois aviões bombardeiros

médios e dois aviões bombardeiros pesados.

III.2. Justiça

A execução do PO 08 – “Justiça” – foi de 94,8% do orçamentado e corrigido para o setor. A despesa efetiva

consolidada cifrou-se em 1391 milhões de euros, isto é, cerca de 118,8 milhões de euros acima do inicialmente

orçamentado abatido de cativos (1297,2 milhões de euros), mas 77 milhões abaixo da respetiva previsão

orçamental corrigida.

A leitura dos Quadros 139 e 140 permite fazer uma análise detalhada desta despesa.

Os agregados de despesa mais significativos foram, como se verifica, todos relativos à função de Segurança

e Obras Públicas, seja na sua componente de Administração e Regulamentação (40,2%), de sistema judiciário

(36,2%) ou de sistema prisional, de reinserção social e de menores (15,3%).

Deve notar-se o peso muito relevante do financiamento desta despesa por receitas próprias (47%), com

origem essencialmente no IGFEJ.

Na estrutura de despesa cabe sublinhar que se registou uma diminuição de 1,7% no peso da rubrica ‘recursos

humanos’ (de 22.821 milhões de euros em 2015 para 22.424 milhões de euros em 2016).

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III.3. Cidadania e Igualdade

Uma referência ainda às contas relativas às políticas públicas incluídas no PO02 sob a designação de

“Cidadania e Igualdade” relevantes para a área de competência da Comissão de Assuntos Constitucionais,

Direitos, Liberdades e Garantias.

Dado que o Programa Orçamental 02 inclui, para além do eixo “Cidadania e Igualdade”, inclui também as de

“Autarquias Locais” e “Modernização Administrativa”, não há referência autónoma aos montantes desagregados

de despesa para cada um desses eixos. Para o total do Programa estavam orçamentados 145 milhões de euros

(líquido de cativos) e foram efetivamente executados 131 milhões (90,3%).

O Quadro 125 contém informação agregada relativamente às duas áreas principais do eixo “Cidadania e

Igualdade”.

Um primeiro objetivo estabelecido para este campo foi o de promover a integração da perspetiva de género

nos diversos domínios da vida política, social, económica e cultural. A execução das medidas previstas nos

Planos e Programas Nacionais para 2016 apontados a este objetivo foi de 95,4%.

De modo desagregado, as taxas de execução dos cinco planos aqui incluídos foram as seguintes: III

Programa de Ação para a Eliminação da Mutilação Genital Feminina – 96,70%; V Plano Nacional de Prevenção

e Combate à Violência Doméstica e de Género, 2014-2017 – 98,00%; V Plano Nacional para a Igualdade de

Género, Cidadania e Não Discriminação 2014-2017 – 98,30%; III Plano Nacional de Prevenção e Combate ao

Tráfico de Seres Humanos, 2014-2017 – 94,33%; e II Plano Nacional de Ação para implementação da Resolução

do Conselho de Segurança das Nações Unidas n.º 1325 sobre Mulheres, Paz e Segurança (2014-2018) –

89,66%.

O segundo objetivo fixado para esta área foi o de promover as políticas públicas de integração nas áreas das

migrações e das comunidades ciganas. A taxa de execução do orçamentado (corrigido de cativações) para a

prossecução deste objetivo foi de 89,9%.

O relatório da Conta Geral do Estado de 2016 faz referência específica ao Plano Estratégico para as

Migrações e à Estratégia Nacional para Integração das Comunidades Ciganas. No primeiro caso – com 106

medidas e 201 indicadores para cuja realização se encontram envolvidos 13 diferentes Ministérios – a taxa de

execução em 2016 foi de 90,9%. Já no segundo caso – em que se destaca o financiamento de 23 projetos da

sociedade civil de promoção da integração das comunidades ciganas através do Fundo de Apoio à Estratégia;

a dinamização de ações de formação sobre gestão de projetos junto das comunidades ciganas tendo em vista

a sua capacitação e promoção de cidadania ativa; a realização de 348 horas de formação; a conceção de uma

plataforma para reporte, pelas entidades responsáveis, de informação sobre a execução das medidas – a taxa

de execução do orçamentado para o efeito foi de 88,9%.

IV. Opinião do Deputado Relator

Nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da Assembleia da República, o signatário do presente

relatório entende, neste parecer, não manifestar a sua opinião política pessoal sobre a Conta Geral do Estado

de 2016 nas matérias específicas referidas neste parecer.

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V. Conclusões

A Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é de parecer que o presente

relatório sobre a Conta Geral do Estado de 2016 deve ser presente à Comissão de Orçamento, Finanças e

Modernização Administrativa, de acordo com o estipulado no artigo 206.º, n.º 1, alínea c), do Regimento da

Assembleia da República.

Palácio de S. Bento, 31 de janeiro de 2018.

Nota: O parecer foi aprovado por unanimidade, registando-se a ausência de os Verdes, na reunião de 31 de

janeiro de 2018.

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COMISSÃO DE NEGÓCIOS ESTRANGEIROS E COMUNIDADES PORTUGUESAS

Parecer

Índice

PARTE I – NOTA PRÉVIA

PARTE II – CONSIDERANDOS

PARTE III – OPINIÃO DA DEPUTADA AUTORA DO PARECER

PARTE IV – CONCLUSÕES

PARTE I – NOTA PRÉVIA

Tal como é estipulado pelo n.º 3 do artigo 5.º do Regimento da Assembleia da República (RAR), a Comissão

de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa (COFMA) remeteu à Comissão De Negócios

Estrangeiros e Comunidades Portuguesas a Conta Geral do Estado relativa ao ano de 2016, acompanhada

pelos Pareceres do Tribunal de Contas (TC) e da Unidade Técnica de Apoio Orçamental da Assembleia da

República (UTAO), para que esta elabore um Parecer relativo às suas áreas de competência, que deverá ser

incluído no relatório final da COFMA sobre a CGE 2016.

Ao abrigo da alínea d) do artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa a CGE deve ser apresentada

até ao dia 31 de dezembro do ano subsequente ao que respeita e a CGE 2016 foi entregue na Assembleia da

República a 30 de junho de 2017.

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PARTE II – CONSIDERANDOS

1 – Contexto Macroeconómico

O relatório da CGE 2016 expõe uma análise do contexto macroeconómico global que serve de

enquadramento à avaliação do desempenho da execução orçamental do Estado em 2016.

Refere o Relatório da CGE 2016 que:

a) A conjuntura económica internacional desacelerou em relação ao ano de 2015, de 3,2% (2015) para

3,0% (2016). Faz referência ainda ao fato de estes serem valores inferiores relativamente aos

observados no período pré-crise financeira de 2008 (média de 4,2% entre 1997 e 2007).

b) O comércio mundial de bens e serviços desacelerou, com um valor de 2,2% em volume em 2016,

justificado pela redução de trocas comerciais das economias avançadas.

c) Houve uma recuperação do comércio externo dos países emergentes (especialmente asiáticos) e com

particular incidência no que diz respeito às importações.

d) A taxa de inflação em 2016 aumentou para 0,8% nas economias avançadas (em 2015 foi de 0,3%),

enquanto nos países emergentes e em desenvolvimento a mesma taxa teve uma tendência inversa de

desaceleração: valor de 4,4% em 2016 em contraste com o de 4,7% em 2015. Não obstante, a CGE

refere as taxas de inflação ainda muito elevadas em alguns países da América Latina (Venezuela e

Argentina).

QUADRO 1 – Principais indicadores da economia mundial

PIB real

Taxa de Desemprego

Taxa de Inflação1

(%) (taxa de

variação, %)

2015 2016 2015 2016 2015 2016

Economia Mundial 3,2 3,0 : : : :

Economias avançadas 2,4 1,8 6,7 6,2 0,3 0,8

das quais:

EUA 2,6 1,6 5,3 4,9 0,1 1,3

Área do Euro, da qual: 2,0 1,8 10,9 10,0 0,0 0,2

Alemanha 1,7 1,9 4,6 4,2 0,1 0,4

França 1,3 1,2 10,4 10,1 0,1 0,3

Itália 0,8 0,9 11,9 11,7 0,1 -0,1

Espanha 3,2 3,2 22,1 19,7 -0,6 -0,3

Reino Unido 2,2 1,8 5,3 4,8 0,1 0,6

Japão 1,2 1,0 3,4 3,1 0,8 -0,1

Economias emergentes, das quais:

China 6,9 6,7 4,1 4 1,4 2

India 7,5 7,1 : : 4,9 4,9

Rússia -2,8 -0,2 5,6 5,5 15,5 7

Brasil -3,8 -3,6 8,5 11,3 9 8,7

Por memória

UE-28 2,2 1,9 9,4 8,6 0 0,3

Fontes: Comissão Europeia e Fundo Monetário Internacional

Nota: (1) IHPC para os países da UE.

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e) A economia da zona euro abrandou, sendo que o produto interno bruto (PIB) registou um crescimento

de 1,8% em 2016 (valor de 2% em 2015), derivado de uma desaceleração acentuada das exportações

(de 6,5% em 2015 para 2,9% em 2016). Contudo, a procura interna melhorou, abrangendo todas as

componentes, beneficiando de uma melhoria do mercado de trabalho, de melhores condições de

financiamento bancário (taxas de juro baixas), em acumulação com os baixos níveis dos preços do

petróleo.

f) O emprego continuou num rumo ascendente, tendo registado um aumento de 1,4%, em média, em 2016

(1,1% em 2015), tendo a taxa de desemprego descido de forma gradual, situando-se em 9,7% em

dezembro de 2016 (10,4% em dezembro de 2015).

g) A economia portuguesa registou um crescimento de 1,4% em termos reais, menos 0,2 % do que em

2015. A procura interna contribuiu com 1,5% e a procura externa com 0,1%. Ainda assim, o contributo

da procura externa líquida foi, em 2016, menos negativo do que o registado um ano antes.

h) O consumo privado registou, em 2016, um crescimento de 2,3%, menos 0,3% do que em 2015. Esta

diminuição resultou essencialmente da desaceleração do consumo de bens correntes e serviços,

enquanto o consumo de bens duradouros permaneceu robusto.

i) O consumo público apresentou um crescimento real de 0,5% em 2016, menos 0,1% do que 2015. Após

crescer 4,7% em 2015, a Formação Bruta de Capital Fixo (FBCF) apresentou uma quebra de 0,1% em

2016.

j) As exportações apresentaram uma desaceleração de 1,7% (tendo crescido 4,4%), em especial ao nível

das exportações de bens (-1,9%), em linha com a evolução da procura externa relevante, sendo que as

importações, por seu turno, cresceram 4,4%, menos 3,8% do que em 2015, tendo ocorrido de forma

transversal ao nível dos bens (de 8,5% em 2015 para 4,7% em 2016) e dos serviços (-4,4% para 2%).

QUADRO 2 – PIB e principais componentes

(Taxas de variação homóloga, em %)

2014 2015 2016 2015 2016

I II III IV I II III IV

Taxa de crescimento homólogo real (%)

PIB 0,9 1,6 1,4 1,7 1,7 1,6 1,4 1,0 0,9 1,7 2,0

Consumo Privado 2,3 2,6 2,3 2,8 3,4 2,1 1,9 2,5 1,6 1,9 3,0

Consumo Público -0,5 0,7 0,5 -0,2 1,1 1,0 1,1 1,2 0,5 0,2 0,3

Formação Bruta de Capital Fixo 2,3 4,5 -0,1 8,8 5,9 2,1 1,5 -2,5 -2,2 -0,1 4,5

Procura Interna 2,2 2,5 1,5 1,8 3,9 2,0 2,4 1,5 0,8 1,0 2,5

Exportações 4,3 6,1 4,4 7,7 7,6 5,6 3,7 3,7 1,9 5,6 6,4

Bens 4,3 6,6 4,7 8,6 8,0 6,5 3,5 3,8 2,5 5,8 6,5

Serviços 4,5 4,8 3,6 5,4 6,5 3,2 4,2 3,2 0,1 5,0 5,9

Importações 7,8 8,2 4,4 7,6 13,0 6,4 6,0 4,8 1,5 3,9 7,3

Bens 7,6 8,5 4,7 7,4 13,4 6,9 6,5 5,3 1,9 4,2 7,5

Serviços 8,7 6,4 2,0 9,0 10,4 3,6 3,2 1,4 -1,0 1,6 6,0

Contributos para o crescimento do PIB (pontos percentuais)

Procura Interna 2,2 2,6 1,5 1,8 3,9 2,1 2,4 1,5 0,8 1,0 2,6

Procura Externa Líquida -1,4 -1,0 -0,1 -0,1 -2,3 -0,5 -1,1 -0,6 0,1 0,7 -0,5

Fonte: Instituto Nacional de Estatística

Nota: Contas Nacionais Trimestrais.

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2 – Análise Setorial – Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas

Refere o relatório da CGE que o orçamento do Ministério dos Negócios Estrangeiros e Comunidades

Portuguesas verificou uma taxa de execução de 97,0%, equivalente a €355,3 milhões, e superior à registrada

em 2015, de 90,4%.

O orçamento corrigido do Programa situou-se nos 366,4 milhões de euros, refletindo reforços provenientes

de créditos especiais (12,5 milhões de euros), entre os quais 3,9 milhões de euros no orçamento do Fundo para

as Relações Internacionais (FRI) face ao aumento de receita própria cobrada comparativamente com a receita

orçamentada, 2,7 milhões de euros no orçamento do Camões-Instituto da Cooperação e da Língua (CICL) em

fundos europeus; 2 milhões de euros no orçamento de receitas gerais de Visitas de Estado e Equiparadas (VEE),

2 milhões de euros no orçamento de projetos da Secretaria-Geral, 1,8 milhões de euros de reafectação de

receita própria no orçamento da Gestão Administrativa e Financeira do Ministério dos Negócios Estrangeiros

(GAFMNE) e 0,1 milhões de euros no orçamento da Ação Governativa para acomodar o défice em “Despesas

com Pessoal” e para aplicar em despesa o saldo transitado em fundos comunitários.

Além de mencionar que a despesa consolidada em 2016 ascendeu a 355,3 milhões de euros, o relatório

também faz referência às contribuições e quotizações para Organizações Internacionais (CQOI), no montante

de 72,4 milhões de euros, que registaram um decréscimo de 15% face a 2015 (decorrente de flutuações

cambiais, revisão de encargos e alteração da taxa de contribuição de Portugal para a Organização das Nações

Unidas).

Em matéria de execução orçamental por natureza da despesa é de notar o seguinte:

- As “Despesas com o Pessoal” representam 51,1% da execução do MNE;

- As “Aquisições de Bens e Serviços” representam 12,4% da execução do MNE e incluem o

pagamento de Rendas dos Serviços Externos, no total de 13,2 milhões de euros;

- As “Transferências Correntes” representam 29,8%, das quais 68% com origem no pagamento

de CQOI.

O quadro 127, abaixo reproduzido, permite observar a execução orçamental por classificação económica.

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Passando à análise da despesa por medidas, verifica-se que a Medida “Serviços Gerais da AP – Negócios

Estrangeiros” representa 73,1% do total do Programa, o que decorre do facto de englobar o orçamento de

funcionamento de todos serviços integrados do MNE, o orçamento de projetos, parte das CQOI, bem como parte

substancial da atividade do CICL e o orçamento do FRI.

A Medida “Serviços Gerais da AP – Cooperação Económica Externa”, responsável por 18,9% da execução

de 2016, integra as verbas da Cooperação, nomeadamente as inscritas no orçamento do CICL e no orçamento

de CQOI.

Por fim, a Medida “Outras Funções Económicas – Diversas Não Especificadas” engloba o orçamento da

Agência para o Investimento e Comércio Externo de Portugal (AICEP), correspondendo a 8% da execução do

Programa.

O quadro 128, abaixo reproduzido, demonstra a distribuição da despesa por medida.

No que diz respeito aos resultados obtidos da execução orçamental, o relatório salienta que no âmbito dos

recursos atribuídos ao Programa Orçamental foi possível, através dos diferentes mecanismos de gestão

orçamental, acomodar a quase totalidade da despesa do Programa. Para tal, contribuiu igualmente um esforço

acrescido de controlo e contenção orçamental. É também referido que durante o ano de 2016 foi efetuado o

acompanhamento das iniciativas de política e de outras situações com reflexo na despesa, tendo a poupança

estimada nestas áreas atingido 6,3 milhões de euros (excluindo AICEP) no final do ano, descriminada de

seguida:

- Iniciativas de política – poupança de 2,2 milhões de euros decorrente da não concretização de

parte das iniciativas de política previstas para 2016;

- Outros recrutamentos – poupança de 3,1 milhões de euros com origem no não preenchimento

de postos de trabalho previstos no mapa de pessoal, sobretudo nos serviços externos do MNE;

- Aposentações – poupança de 0,4 milhões de euros decorrente das aposentações que ocorreram

desde a preparação do orçamento para 2016 até ao final do ano;

- Outras saídas – poupança de 0,5 milhões de euros nas saídas de pessoal nos serviços externos

(em concreto, por caducidade, denúncia ou outra situação).

Menciona o relatório que estas poupanças permitiram, ao longo do ano, financiar acréscimos de despesa

com pessoal decorrentes da acomodação da reversão da aplicação das reduções remuneratórias aos

vencimentos do pessoal, as quais ascenderam a 2,7 milhões de euros nos serviços integrados e a 1,5 milhões

de euros no CICL.

Relativamente às áreas de despesa do MNE o relatório salienta os seguintes aspetos:

- Um aumento da execução em “Aquisição de bens de capital”, associado à execução dos projetos

de investimento da Secretaria-Geral, nomeadamente projetos na área das obras;

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- A Execução em VEE aumentou em 35% face a 2015, o que exigiu o reforço da dotação

orçamental desta orgânica para acomodação dos seus encargos;

- Analisando a estrutura do orçamento do CICL em Receitas Gerais, o Ensino de Português no

Estrangeiro evidencia um maior peso relativo, seguido da área de Cooperação Internacional;

- A baixa execução do financiamento comunitário está diretamente relacionada com a execução

dos projetos de Cooperação do CICL (devido essencialmente às caraterísticas próprias e às

dinâmicas dos projetos de Cooperação Delegada, dependentes de parceiros institucionais), com

o Programa de Estágios na Administração Central do MNE (PEPAC-MNE) e, em menor medida,

com o orçamento de projetos da Secretaria-Geral.

Finalmente, o relatório destaca os aspetos mais significativos no que concerne a receita própria do MNE:

- Receita proveniente da cobrança de emolumentos consulares e de Autorizações de Residência para

Investimento por parte do FRI: arrecadados em 2016 – 48,5 milhões de euros, tendo o FRI efetuado a

aplicação em despesa de créditos especiais no montante de 3,9 milhões de euros, uma vez que a receita

arrecadada foi superior à inicialmente inscrita – decorrente da arrecadação de emolumentos consulares

e de vistos de Autorização de Residência para Investimento;

- Receita proveniente da emissão do Passaporte Eletrónico Português – 5,1 milhões de euros (menos 3%

do que em 2015), receita integralmente utilizada na atividade do MNE;

- Receita arrecadada pelos serviços externos – 1,9 milhões de euros (menos 10% do que em 2015);

- Receita proveniente da cobrança de propinas pela frequência de cursos promovidos pelo CICL no

exterior – 1,4 milhões de euros (menos 7% do que em 2015);

- Receita cobrada pela validação de documentos e reconhecimento de assinaturas – 0,5milhões de euros

(menos 37% do que em 2015).

3 – Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2016

De acordo com o Parecer do TC, este avaliou o acolhimento das 95 recomendações formuladas no PCGE

2014 com base nos resultados das auditorias, das ações de controlo realizadas e do exame da informação

prestada pelos destinatários das recomendações; atualiza-se, também, a apreciação sobre o acolhimento de 2

recomendações formuladas no PCGE 2013 e não reiteradas no PCGE 2014.

Foram corrigidas, total ou parcialmente, as deficiências que motivaram 57 recomendações (60%);

permanecem por cumprir 35 (37%) e 3 foram consideradas prejudicadas por alteração das circunstâncias que

as fundamentaram. Parte significativa das deficiências não corrigidas tem sido reiteradamente objeto de

recomendações nos PCGE, dado não terem sido apresentadas justificações atendíveis para o seu não

acolhimento.

PARTE III – OPINIÃO DA DEPUTADA AUTORA DO PARECER

A signatária do presente parecer exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião politica sobre a Conta

Geral do Estado (CGE) 2016, a qual é, de resto, de “elaboração facultativa” nos termos do n.º 3 do artigo 137.º

do Regimento.

PARTE IV – CONCLUSÕES

1 – A Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa remeteu, nos termos legais e

regimentais aplicáveis, à Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas, a Conta

Geral do Estado de 2016, acompanhada dos Pareceres do Tribunal de Contas e da UTAO para a

elaboração de Parecer nas áreas de competência desta última;

2 – Face ao exposto, a Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas entende que o

presente Parecer tem as condições para ser enviado, nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 206.º do

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RAR, à Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa para os efeitos tidos por

convenientes.

Palácio de S. Bento, 30 de janeiro de 2018.

A Deputada autora do Parecer O Presidente da Comissão

(Maria Manuel Rola) (Sérgio Sousa Pinto)

Nota: O parecer foi aprovado, com os votos a favor do PSD, PS, BE, CDS-PP e PCP, na reunião de 31 de

janeiro.

———

COMISSÃO DE DEFESA NACIONAL

Parecer

Índice

PARTE I – CONSIDERANDOS

PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER

PARTE III – CONCLUSÕES

PARTE I – CONSIDERANDOS

1.1 NOTA PRÉVIA

Tal como é estipulado pelo número 3 do artigo 5.º do Regimento da Assembleia da República (RAR), a

Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa (COFMA) remeteu à Comissão de Defesa

Nacional a Conta Geral do Estado relativa ao ano de 2016, acompanhada pelos pareceres do Tribunal de Contas

(TC) e da Unidade Técnica de Apoio Orçamental da Assembleia da República (UTAO), para que esta se

pronuncie sobre esses três documentos, elaborando um Parecer sobre as suas áreas de competência, que

deverá ser incluído no relatório final da COFMA sobre a CGE 2016.

Ao abrigo da alínea d) do artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa a CGE deve ser apresentada

até ao dia 31 de dezembro do ano subsequente ao que respeita e a CGE 2016 foi entregue na Assembleia da

República a 30 de junho de 2017.

1.2 ÂMBITO DA INICIATIVA

1. Contexto Económico

Refere o Relatório da CGE 2016 que a Economia Mundial assistiu, em 2016, a um abrandamento do seu

crescimento para 3% (3,2% em 2015), mantendo-se a um ritmo inferior ao observado antes da crise financeira

de 2008 (média de 4,2% entre 1997 e 2007) devido a uma desaceleração das economias avançadas,

nomeadamente dos Estados Unidos da América (EUA) e, em menor grau, da União Europeia (UE) e do conjunto

da área do euro. Destaca ainda o Relatório do Governo que a evolução da Economia Mundial caraterizou-se

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ainda por uma desaceleração ao nível do comércio mundial de bens e serviços, tendo desacelerado para 2,2%

em volume em 2016 (o valor mais baixo desde 2009), o que se deveu ao abrandamento das trocas comerciais

das economias avançadas; já que se assistiu a uma recuperação do comércio externo dos países emergentes,

especialmente asiáticos e ao nível das importações, revelando uma melhoria da sua procura interna.

Relativamente à taxa de inflação, esta aumentou para 0,8% para o conjunto das economias avançadas em 2016

(0,3% em 2015), em contraste com a desaceleração para 4,4% para os países emergentes e em

desenvolvimento (4,7% em 2015), embora com a continuação de taxas muito elevadas em alguns países da

América Latina (Venezuela e Argentina).

QUADRO 1 – Principais indicadores da economia internacional

PIB real

Taxa de Desemprego

Taxa de Inflação1

(%) (taxa de

variação, %)

2015 2016 2015 2016 2015 2016

Economia Mundial 3,2 3,0 : : : :

Economias avançadas 2,4 1,8 6,7 6,2 0,3 0,8

das quais:

EUA 2,6 1,6 5,3 4,9 0,1 1,3

Área do Euro, da qual: 2,0 1,8 10,9 10,0 0,0 0,2

Alemanha 1,7 1,9 4,6 4,2 0,1 0,4

França 1,3 1,2 10,4 10,1 0,1 0,3

Itália 0,8 0,9 11,9 11,7 0,1 -0,1

Espanha 3,2 3,2 22,1 19,7 -0,6 -0,3

Reino Unido 2,2 1,8 5,3 4,8 0,1 0,6

Japão 1,2 1,0 3,4 3,1 0,8 -0,1

Economias emergentes, das quais:

China 6,9 6,7 4,1 4 1,4 2

India 7,5 7,1 : : 4,9 4,9

Rússia -2,8 -0,2 5,6 5,5 15,5 7

Brasil -3,8 -3,6 8,5 11,3 9 8,7

Por memória

UE-28 2,2 1,9 9,4 8,6 0 0,3

Fontes: Comissão Europeia e Fundo Monetário Internacional

Nota: (1) IHPC para os países da UE.

A economia da zona euro abrandou, tal como salientado pelo Governo, tendo o produto interno bruto (PIB)

registado um crescimento de 1,8% em 2016 (2% em 2015), associado sobretudo a uma desaceleração

significativa das exportações (de 6,5% em 2015 para 2,9% em 2016) devido à lentidão do crescimento fora da

UE e à debilidade do comércio mundial. Contudo, a procura interna melhorou, abrangendo todas as

componentes, beneficiando de uma melhoria do mercado de trabalho, de melhores condições de financiamento

bancário (taxas de juro baixas), em acumulação com os baixos níveis dos preços do petróleo. Salienta o

Relatório que o emprego reforçou o seu crescimento, tendo registado um aumento de 1,4%, em média, em 2016

(1,1% em 2015) e a taxa de desemprego desceu de forma gradual, para se situar em 9,7% em dezembro de

2016 (10,4% em dezembro de 2015). As taxas de juro de curto prazo na área do euro desceram ao longo de

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2016, renovando níveis historicamente baixos, com a Euribor a três meses a situar-se, em média, em -0,26%

(valor nulo em 2015); enquanto nos EUA as taxas de juro de curto prazo prosseguiram o movimento ascendente,

tendo a Libor subido para 0,74% (0,32%, em média, em 2015), refletindo o prosseguimento da normalização da

política monetária em linha com a expansão económica e a subida da inflação.

Assim, tendo em conta este enquadramento económico internacional, o Governo avança que, em 2016, o

valor do défice orçamental das Administrações Públicas (AP) fixou-se em 2% do PIB. O saldo primário registou

um excedente orçamental de 2,2%, observando-se uma melhoria de 2 pp face ao ano anterior. Face a 2015, o

saldo das AP apresentou uma melhoria de 2,3 pp do PIB, como resultado do efeito conjugado de redução da

despesa (-3,3 pp do PIB) e da receita (-0,9 pp do PIB). Contudo, as medidas temporárias e on-off, incluindo o

Programa Especial de Redução de Endividamento ao Estado (PERES), contribuíram em 0,3 pp do PIB para a

redução do défice.

Segundo a CGE 2016 a economia portuguesa registou um crescimento de 1,4% em termos reais, menos 0,2

pp do que em 2015. A procura interna contribuiu com 1,5% e a procura externa com 0,1%. Ainda assim, o

contributo da procura externa líquida foi, em 2016, menos negativo do que o registado um ano antes.

Afirma o Governo que o consumo privado registou, em 2016, um crescimento de 2,3%, menos 0,3 pp do que

em 2015. Esta desaceleração resultou essencialmente da desaceleração do consumo de bens correntes e

serviços, enquanto o consumo de bens duradouros permaneceu robusto. No que se refere ao consumo público,

apresentou um crescimento real de 0,5% em 2016, menos 0,1 pp do que 2015, sendo que o investimento1 foi a

componente da procura interna que mais contribuiu para a desaceleração da atividade económica. Após crescer

4,7% em 2015, a FBCF apresentou uma quebra de 0,1% em 2016.

Acrescenta o Relatório que as exportações apresentaram uma desaceleração de 1,7 pp (tendo crescido

4,4%), em especial ao nível das exportações de bens (-1,9 pp), em linha com a evolução da procura externa

relevante, sendo que as importações, por seu turno, cresceram 4,4%, menos 3,8 pp do que em 2015, tendo

ocorrido de forma transversal ao nível dos bens (de 8,5% em 2015 para 4,7% em 2016) e dos serviços (-4,4 pp

para 2%).

QUADRO 2 – PIB e principais componentes

(Taxas de variação homóloga, em %)

2014 2015 2016 2015 2016

I II III IV I II III IV

Taxa de crescimento homólogo real (%)

PIB 0,9 1,6 1,4 1,7 1,7 1,6 1,4 1,0 0,9 1,7 2,0

Consumo Privado 2,3 2,6 2,3 2,8 3,4 2,1 1,9 2,5 1,6 1,9 3,0

Consumo Público -0,5 0,7 0,5 -0,2 1,1 1,0 1,1 1,2 0,5 0,2 0,3

Formação Bruta de Capital Fixo 2,3 4,5 -0,1 8,8 5,9 2,1 1,5 -2,5 -2,2 -0,1 4,5

Procura Interna 2,2 2,5 1,5 1,8 3,9 2,0 2,4 1,5 0,8 1,0 2,5

Exportações 4,3 6,1 4,4 7,7 7,6 5,6 3,7 3,7 1,9 5,6 6,4

Bens 4,3 6,6 4,7 8,6 8,0 6,5 3,5 3,8 2,5 5,8 6,5

Serviços 4,5 4,8 3,6 5,4 6,5 3,2 4,2 3,2 0,1 5,0 5,9

Importações 7,8 8,2 4,4 7,6 13,0 6,4 6,0 4,8 1,5 3,9 7,3

Bens 7,6 8,5 4,7 7,4 13,4 6,9 6,5 5,3 1,9 4,2 7,5

Serviços 8,7 6,4 2,0 9,0 10,4 3,6 3,2 1,4 -1,0 1,6 6,0

Contributos para o crescimento do PIB (pontos percentuais)

Procura Interna 2,2 2,6 1,5 1,8 3,9 2,1 2,4 1,5 0,8 1,0 2,6

Procura Externa Líquida -1,4 -1,0 -0,1 -0,1 -2,3 -0,5 -1,1 -0,6 0,1 0,7 -0,5

Fonte: Instituto Nacional de Estatística

Nota: Contas Nacionais Trimestrais.

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2. Defesa Nacional

O Relatório da CGE 2016 destaca que no âmbito da Defesa Nacional a atividade do Ministério da Defesa

Nacional (MDN) centrou-se em torno de quatro grandes eixos de ação:

 Valorizar os Recursos Humanos e Materiais Adequados ao Exercício de Funções na Área da Defesa

Nacional;

 Dinamizar a Componente Externa da Defesa;

 Estimular a Indústria de Defesa;

 Divulgação e Aproximação da Defesa Nacional a todos os Cidadãos.

Avança o Governo que o grau de realização do orçamento afeto ao Programa Defesa situou-se nos 89%,

sendo de destacar os agrupamentos Despesas com o Pessoal (98%), Aquisição de bens e serviços (82,7%) e

Aquisição de bens de capital (70,4%). No que diz respeito à gestão de cativos, afirma o Relatório da CGE 2016

que foram autorizadas descativações que ascenderam a cerca de 17,3 milhões de euros, sendo de destacar

que 16,3 milhões foram para colmatar a reposição dos cortes salariais que ocorreram em 2016.

O quadro abaixo reflete o orçamento e respetiva execução orçamental consolidada por classificação

económica:

QUADRO 133 – PO06 – Defesa: Despesa por classificação económica

(Milhões de euros)

Designação

Orçamento Corrigido de 2016 Execução de 2016

Estado SFA Total

Consolidado Estado SFA

Total Consolidado

Despesa Corrente 1.676,8 225,8 1.891,1 1.607,9 143,4 1.739,8

Despesas com Pessoal 1.189,5 84,4 1.273,8 1.178,1 70,4 1.248,4

Aquisição de Bens e Serviços 417,9 111,2 529,1 381,7 55,8 437,6

Juros e outros encargos 0,1 1,5 1,5 0,1 0,0 0,1

Transferências Correntes 37,6 1,6 27,7 32,1 1,3 21,8

das quais: intra-instituições do PO 11,5 0,0 11,5 0,0

Subsídios 2,1 0,0 2,1 1,8 0,0 1,8

Outras Despesas Correntes 29,7 27,1 56,8 14,1 16,0 30,1

Despesa de Capital 325,5 6,3 302,9 237,0 2,1 211,9

Aquisição de Bens de Capital 296,6 4,2 300,8 209,8 2,1 211,8

Transferências de Capital 28,9 0,0 0,0 27,2 0,0 0,0

das quais: intra-instituições do PO 28,9 0,0 27,2 0,0

Ativos Financeiros 0,0 2,1 2,1 0,0 0,1 0,1

Passivos Financeiros 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

Outras Despesas de Capital 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

DESPESA TOTAL 2.002,3 232,0 2.193,9 1.844,9 145,5 1.951,7

DESPESA EFETIVA 2.002,3 230,0 2.191,9 1.844,9 145,5 1.951,6

Operações intra-instituições do PO (AC) 40,4 38,7

Fonte: Direção-Geral do Orçamento

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No Programa Defesa Nacional, tal como é visível no Quadro 134 que se apresenta abaixo, a medida mais

expressiva é aquela relativa ao item “Forças Armadas” que representa 88,1% da despesa total.

QUADRO 134 – PO06 – Defesa: Despesa por medidas do Programa

(Milhões de euros)

Estado, SFA e EPR

Orçamento

Corrigido de 2016

Execução de 2016

Estrutura 2016 face à

execução (%)

004 - SERV. GERAIS DA A.P. - INVESTIGAÇÃO CIENTÍFICA DE CARÁCTER GERAL 0,3 0,3 0,0

005 - DEFESA NACIONAL - ADMINISTRAÇÃO E REGULAMENTAÇÃO 230,4 108,3 5,4

006 - DEFESA NACIONAL - INVESTIGAÇÃO 7,4 6,5 0,3

007 - DEFESA NACIONAL - FORÇAS ARMADAS 1.851,0 1.753,2 88,1

008 - DEFESA NACIONAL - COOPERAÇÃO MILITAR EXTERNA 4,6 4,3 0,2

014 - SEGURANÇA E ORDEM PÚBLICAS - PROTECÇÃO CIVIL E LUTA CONTRA INCÊNDIOS

0,6 0,5 0,0

017 - EDUCAÇÃO - ESTABELECIMENTOS DE ENSINO NÃO SUPERIOR 0,9 0,9 0,0

018 - EDUCAÇÃO - ESTABELECIMENTOS DE ENSINO SUPERIOR 0,1 0,1 0,0

022 - SAÚDE - HOSPITAIS E CLÍNICAS 36,9 34,5 1,7

026 - SEGURANÇA E ACÇÃO SOCIAL - SEGURANÇA SOCIAL 2,4 0,0 0,0

027 - SEGURANÇA E ACÇÃO SOCIAL - ACÇÃO SOCIAL 79,8 63,1 3,2

049 - INDUSTRIA E ENERGIA - INDÚSTRIAS TRANSFORMADORAS 20,0 18,7 0,9

DESPESA TOTAL NÃO CONSOLIDADA 2.234,3 1.990,4 100,0

DESPESA TOTAL CONSOLIDADA 2.193,9 1.951,7

DESPESA EFETIVA CONSOLIDADA 2.191,9 1.951,6

Por Memória

Ativos Financeiros 2,1 0,1 0

Passivos Financeiros 0,0 0,0 0,0

Fonte: Direção-Geral do Orçamento

Salienta o documento em análise que as alterações orçamentais resultantes da abertura de créditos especiais

atingiram 120,7 milhões de euros, sendo de destacar o montante de 113,6 milhões de euros, que diz respeito à

Lei da programação Militar.

Acrescenta ainda que no ano de 2016, não foram atribuídos reforços orçamentais com contrapartida na

“Dotação Provisional” ao orçamento do Ministério da Defesa Nacional.

Finalmente, no plano das receitas efetivas de capital, no seu essencial, estas dizem respeito à venda da frota

dos F-16 à Roménia, mais concretamente nos últimos três anos, tal como é apresentado no quadro seguinte.

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QUADRO 135 – PO06 – Defesa: Receitas efetivas de capital – evolução

(Milhões de euros)

Designação

Execução orçamental

Variação homóloga Ano 2016 vs Ano 2015

2014 2015 2016 Valor %

Venda de bens de investimento 41,6 35,5 42,7 7,2 20,4

Transferências de capital 7,9 45,6 30,8 -14,7 -32,3

Administrações públicas 7,9 45,4 30,8 -14,6 -32,1

Resto do Mundo - União Europeia 0,2 - -

Resto do Mundo - Outros - -

Outras transferências - -

Ativos financeiros 1,8 6,0 1,8 -4,1 -69,5

Alienação de partes sociais de empresas - -

Outros 1,8 6,0 1,8 -4,1 -69,5

Outras receitas de capital 0,0 4,0 0,0 -4,0 0,0

TOTAL 51,3 91,0 75,3 -15,6 -17,2

Fonte: Direção-Geral do Orçamento

A análise do documento permite ainda constatar que a execução ficou abaixo da previsão, essencialmente

pela reduzida execução da receita afeta à Lei de Infraestruturas Militares, tal como evidencia o quadro seguinte.

QUADRO 136 – PO06 – Defesa: Receitas efetivas de capital – comparação da execução com a

previsão

Designação

Ano 2016 Variação da Execução vs

Previsão corrigida

Grau de execução

Previsão inicial

Previsão corrigida

Execução Valor %

Execução vs

Orçamento corrigido

(2) (3) (4) (5)=(4)-

(3) (6)=[(4)-

(3)]/(3)*100 (7)=(4)/(3)

Venda de bens de investimento 81,1 76,7 42,7 -34,0 -44,3 55,7

Transferências de capital 22,2 48,3 30,8 -17,5 -36,2 63,8

Administrações públicas 22,2 48,3 30,8 -17,5 -36,2 63,8

Resto do Mundo - União Europeia 0,0

Resto do Mundo - Outros 0,0

Outras transferências 0,0

Ativos financeiros 2,0 2,0 1,8 -0,2 -9,8 90,2

Alienação de partes sociais de empresas 0,0

Outros 2,0 2,0 1,8 -0,2 -9,8 90,2

Outras receitas de capital 0,0 0,0 0,0 0,0 -98,4 1,6

TOTAL 105,4 127,0 75,3 -51,7 -40,7 59,3

Fonte: Direção-Geral do Orçamento

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3. Auditoria às funções de Soberania e Defesa

Nos termos da Lei de Enquadramento Orçamental e ao abrigo das auditorias solicitadas pela Assembleia da

República ao Tribunal de Contas ou das auditorias que foram pedidas pelo Governo não constam quaisquer

auditorias ao Ministério da Defesa Nacional.

4. Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2016

De acordo com o Parecer do TC, este avaliou o acolhimento das 95 recomendações formuladas no PCGE

2014 com base nos resultados das auditorias, das ações de controlo realizadas e do exame da informação

prestada pelos destinatários das recomendações; atualiza-se, também, a apreciação sobre o acolhimento de 2

recomendações formuladas no PCGE 2013 e não reiteradas no PCGE 2014. O quadro seguinte apresenta o

grau de acolhimento das recomendações objeto de apreciação.

Foram corrigidas, total ou parcialmente, as deficiências que motivaram 57 recomendações (60%);

permanecem por cumprir 35 (37%) e 3 foram consideradas prejudicadas por alteração das circunstâncias que

as fundamentaram. Parte significativa das deficiências não corrigidas tem sido reiteradamente objeto de

recomendações nos PCGE, dado não terem sido apresentadas justificações atendíveis para o seu não

acolhimento.

Importa salientar neste quadro que nenhuma das recomendações do TC se dirige, em concreto, ao Ministério

da Defesa Nacional.

PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER

O Deputado autor do parecer exime-se, nesta sede e momento, de exprimir e fundamentar a sua opinião

política sobre a Conta Geral do Estado de 2016, nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do RAR.

PARTE III – CONCLUSÕES

1. A Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa remeteu, nos termos legais e

regimentais aplicáveis, à Comissão de Defesa Nacional, a Conta Geral do Estado de 2016, acompanhada dos

Pareceres do Tribunal de Contas e da UTAO para a elaboração de Parecer nas áreas de competência desta

última;

2. Apreciados os documentos acima citados, a Comissão de Defesa Nacional entende que o presente

Parecer tem as condições para ser enviado, nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 206.º do RAR, à Comissão

de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa para os efeitos tidos por convenientes.

Palácio de S. Bento, 12 de janeiro de 2018.

Nota: O parecer foi aprovado por unanimidade, no dia 12 de janeiro de 2018.

———

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COMISSÃO DE ASSUNTOS EUROPEUS

Parecer

PARTE I – CONSIDERANDOS

A) Nota Introdutória

A Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa remeteu, nos termos legais e

regimentais aplicáveis, à Comissão de Assuntos Europeus a “Conta Geral do Estado relativa ao ano económico

de 2016” a fim de esta elaborar o competente parecer.

Assim, o presente parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2016 concentra-se exclusivamente sobre os

domínios da sua competência, devendo o mesmo ser remetido, logo que aprovado, à Comissão de Orçamento,

Finanças e Modernização Administrativa.

Atendendo à natureza do documento em análise, compreendeu-se que os aspetos relacionados estritamente

com políticas financeiras do Estado, de modo mais adequado e pertinente serão tratados em sede de Comissão

Parlamentar de Orçamento e Finanças.

No âmbito da elaboração do presente parecer, foi analisado, repetindo a opção tomada no relatório relativo

aos anos anteriores, o documento “Conta Geral do Estado – ano de 2016” e respetivos anexos, o parecer do

Conselho Económico Social (CES) e o parecer do Tribunal de Contas.

B) Contexto Macroeconómico Internacional e Nacional

1. O relatório da Conta Geral do Estado apresenta uma análise do contexto macroeconómico global que

serve de enquadramento à apreciação do desempenho da execução orçamental do Estado em 2016. O presente

parecer focar-se-á nos principais indicadores reportados, reproduzindo, quando oportuno, os quadros

constantes do relatório, e permitindo dar alguma perceção sobre os aspetos relevantes que dominaram a

evolução económica internacional, designadamente a europeia e as suas consequências para Portugal. De

seguida, proceder-se-á à observação e caraterização do movimento financeiro entre a UE e Portugal em 2016,

finalizando, finalmente, com algumas das considerações e recomendações feitas pelo Tribunal de Contas

relativamente à Conta Geral do Estado para o mesmo período.

2. Numa introdução inicial, referem-se os factos mais salientes que condicionaram a conjuntura económica

mundial, a saber:

a. O abrandamento da economia mundial de 3.2% para 3%, decorrente da desaceleração das economias

avançadas, em particular das economias norte-americana e europeia;

b. A desaceleração ao nível do comércio mundial de bens e serviços, verificando-se um decréscimo de 2.2%

em volume do ano em causa, devido justamente a uma diminuição dos fluxos comerciais entre as economias

avançadas, embora esses movimentos tenham registado melhorias nos países emergentes, nomeadamente os

asiáticos;

c. A taxa de inflação registou um aumento de 0.5 pontos percentuais (pp) face ao ano anterior (de 0.8% para

0.3%). Ressalve-se, no entanto, a desaceleração da inflação de 0.3 pp nos países emergentes e em

desenvolvimento (de 4.7% para 4.4%) e a continuação de taxas muito elevadas em alguns países da América-

Latina.

A perspetiva de análise, na ótica do Conselho Económico Social (CES), aponta “a desaceleração do

crescimento económico e a turbulência financeira na China (particularmente acentuada no início do ano), bem

como a incerteza política gerada pela realização do referendo britânico sobre a permanência do Reino Unido na

UE (em junho) e pelas eleições presidenciais americanas (em novembro)” como fatores indutores de volatilidade

nos mercados financeiros ao longo do ano em apreço.

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15 DE JUNHO DE 2018

53

3. No plano europeu, impõe-se a explicitação de quatro elementos principais:

d) A economia da zona euro registou um abrandamento do PIB, passando de 2% em 2015 para 1.8% em

2016, por força de uma desaceleração significativa das exportações (de 6.5% para 2.9%) devido à

fraqueza do crescimento extracomunitário e à debilidade do comércio internacional;

e) A procura interna registou melhorias, beneficiando de uma melhoria do mercado de trabalho, de

melhores condições de financiamento bancário (taxas de juro baixas), ao mesmo tempo que os níveis

dos preços do petróleo caíram;

f) A evolução do emprego registou uma trajetória positiva – de 1.4% -, em contraste com o recuo da taxa

de desemprego de 10.4% em 2015 para 9.7% em 2016;

g) As taxas de juro de curto prazo na área do euro desceram gradativamente ao longo de 2016, por

oposição aos valores registados nos EUA, cujo movimento registou uma alteração ascendente (a Libor

subiu de 0,32% para 0.74%)

4. A evolução dos indicadores acima enunciados refletiu-se naturalmente na economia nacional, cuja taxa

de crescimento caiu 0.2 pp em comparação com o ano de 2015. Torna-se pois relevante realçar os seguintes

fatores:

h) Abrandamento da procura interna, refletida num decréscimo de 0.3 pp face ao ano anterior, tendo

resultado essencialmente de uma desaceleração do consumo de bens e serviços, embora o consumo

de bens duradouros tenha mantido a tendência robusta do ano anterior;

i) Desaceleração das exportações e importações, com um crescimento de 4.4%, menos 1,7 pp face ao

ano anterior, em particular nas exportações de bens (-1.9 pp), e um crescimento de 4,4% das

importações, menos 3.8 pp em igual período;

j) Progressos no mercado de trabalho, destacando-se a diminuição da taxa de desemprego em 1.3 pp

em relação ao ano de 2015, fixando-se nos 11,1% e o crescimento do emprego em 1.2 (mais 0.1 pp do

que no ano anterior);

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O quadro seguinte assinala a variação das principais componentes do PIB:

Deve reconhecer-se, em conformidade com a avaliação feita pelo CES, que no segundo semestre de 2016,

a economia portuguesa foi beneficiada por elementos de ordem externa que merecem ser considerados. Tal

como observado pelo CES, “a continuação da queda das taxas de juro e ainda a melhoria da procura externa,

decorrente da aceleração do crescimento nos EUA e especialmente na Europa (que beneficiou do forte aumento

nos estímulos monetários implementados pelo Banco Central Europeu no início de 2016 – o corte nas taxas de

referência e o reforço do programa de compra de ativos, passando a incluir dívida de empresas não financeiras)”

contribuíram para que a economia portuguesa registasse melhorias ao longo do ano.

Não sendo intenção do presente parecer proceder à análise dos elementos de ordem interna, que

condicionaram o crescimento económico em Portugal, e a evolução negativa do investimento público, em

particular, torna-se indispensável referir que, segundo o CES, a existência de atrasos no arranque do quadro

comunitário de apoio Portugal 2020 determinou, a par com outros fatores, uma forte quebra do investimento

público.

C – Transferências Financeiras entre Portugal e a União Europeia

5. Ir-se-á passar em revista o subcapítulo, inserido na Parte III da CGE – Situação Financeira das

Administrações Públicas-, no qual se encontram identificadas as transferências financeiras entre Portugal e a

União Europeia.

6. Para melhor caraterizar o movimento financeiro entre a UE e Portugal, resultante, por um lado, dos

pagamentos efetuados por Portugal para o orçamento geral da UE relativos à contribuição financeira constituída,

em 2016, pelos recursos próprios IVA e RNB e pela correção devida ao Reino Unido, bem como da redução do

RNB da Dinamarca, Holanda, Áustria e Suécia – e aos montantes apurados a título de recursos próprios

tradicionais, como sejam os direitos aduaneiros e as quotizações do setor do açúcar e isoglucose, e por outro

lado, dos recebimentos das comparticipações da UE no âmbito dos Fundos Europeus, importa observar

sumariamente os seguintes dados, atendo ao Quadro abaixo identificado:

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k) Os dados do quadro abaixo apresentado revelam, e mantendo a tendência do ano anterior, um

acréscimo de 134,2% em comparação com o mesmo período, refletindo um saldo global de 1461,4

milhões de euros. Dever-se-á ter em consideração que este saldo global resulta, em larga medida, do

aumento das transferências da UE para Portugal em 34,6%, o que em termos nominais corresponde a

818,7 milhões de euros, devendo-se essencialmente aos aumentos registados no FEDER, FSE,

FEADER e PAIC, com acréscimos de 25%, 31,5%, 150,6% e 339,2% respetivamente;

l) Nos dois anos de referência para este relatório, justifica-se o acréscimo verificado em 2016 pela

“conclusão de alguns processos pendentes da designação das autoridades de gestão dos programas

operacionais, aos montantes de pré-financiamentos do Acordo de Parceria Portugal 2020 (PT2020)

recebidos e à aceleração da execução das operações aprovadas PT2020, segundo informação obtida

das entidades gestoras dos Fundos Europeus”;

m) Os dados do quadro acima ilustrado evidenciam que “no âmbito dos Fundos Europeus Estruturais e de

Investimento (FEEI), os recebimentos relativos ao QREN 2007-2013 têm uma expressão residual”.

Desde logo, porque “o saldo final dos PO QREN (correspondente a 5% do programa) só será transferido

após a aprovação das contas finais pela CE o que deverá ocorrer em 2017/2018, registando-se portanto

uma clara aceleração na implementação dos apoios do PT2020”. Embora, no caso do FEADER, a

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variação é explicada, segundo o IFAP, pela concorrência simultânea de dois fatores principais: o

recebimento do saldo final do período 2007-2013 e o aumento da execução do novo período;

n) A variação negativa do recurso próprio baseado no IVA em -11,3 milhões de euros e do financiamento

da correção ao Reino Unido em -10,7 milhões de euros e, mais importante, o recebimento de uma

restituição da UE no montante de 114,5 milhões de euros, resultante da aprovação do Orçamento

Retificativo n.º 8/2015, em 25 de novembro de 2015, traduzindo-se na diminuição da contribuição no

que toca ao recurso baseado no RNB, e cujos efeitos orçamentais vieram a ocorrer em janeiro de 2016,

ajudam a compreender a variação de -1.1% do valor das transferências de Portugal para a UE;

o) Deve atender-se ao efeito retroativo da entrada em vigor da Decisão relativa ao Sistema de Recursos

Próprios da UE, adotada em 2014 pelo Conselho, e dos Regulamentos que lhe estão associados, cuja

ratificação pelos 28 EM se concluiu em 2016, que acabou por implicar para Portugal uma transferência

adicional de 99,4 milhões de euros. Para além disso, deve ter-se em consideração que “a Decisão de

recursos próprios se refletiu também numa menor taxa de retenção de recursos próprios tradicionais

(RPT) pelos EM a título de despesas de cobrança, que diminuiu de 25% para 20% dos RPT apurados”.

p) De notar que no mesmo quadro acima exposto encontram-se expressas as transferências financeiras

decorrentes da participação de Portugal nos programas e ações existentes no quadro de diversas

políticas europeias, habitualmente denominados PAIC – Programas de Ação e Iniciativa Comunitária,

associados a áreas tão relevantes como sejam a investigação e desenvolvimento, ambiente, energia,

formação profissional, educação e outras de menor expressão.

1. Neste contexto, importa igualmente assinalar que, segundo a CGE 2016, os Recursos próprios comunitários

apresentaram uma variação positiva de cobrança de 15,8 milhões, para tal concorrendo, como já foi acima

referido, os direitos aduaneiros e a quotização do açúcar, cuja receita registou um aumento devido, em

grande medida, à melhoria da atividade económica.

D – Recomendações do Tribunal de Contas Fluxos financeiros com a União Europeia

2. De acordo com o enunciado no Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado 2016, o

mesmo, deve apreciar os fluxos financeiros com a UE, bem como o grau de observância dos compromissos

com ela assumidos1.

3. Em relatório, esta entidade procede à análise dos fluxos financeiros entre Portugal e a UE, bem como à

avaliação da execução financeira dos instrumentos que em Portugal concretizam a aplicação dos fundos

europeus estruturais e de investimento, da garantia agrícola e de outros instrumentos financeiros de

iniciativa comunitária, não tendo verificado, nesse exercício, nenhuma divergência assinalável com o

conteúdo relativo aos fluxos financeiros para a UE reportado no Relatório sobre a Conta Geral do Estado.

4. Tendo por base estas considerações, e não sendo intenção do Deputado relator do Parecer reproduzir

exaustiva e detalhadamente as recomendações constantes do relatório acima referido, considera-se

pertinente salientar três das sete sugeridas pelo Tribunal de Contas:

1. Não obstante, o Tribunal de contas reconhecer a boa prática registada quanto à decisão de se pagar

condicionalmente os montantes solicitados pela Comissão, verificaram-se atrasos nos pagamentos, o

que faz onerar o Estado Português em encargos acrescidos, esta entidade reitera novamente a

recomendação formulada em pareceres anteriores: Os recursos próprios devem ser pagos

tempestivamente de modo a evitar onerar o Estado com juros;

2. A CGE 2016 não discrimina autonomamente os fluxos financeiros relativos ao Fundo de Auxílio Europeu

às Pessoas mais Carenciadas, que se encontram incluídos no FSE, o que leva a que o Tribunal de

1 Por força do disposto na alínea i) do n.º 1 do artigo 41.º da Lei n.º 98/97, de 26 de agosto (Lei de organização e processo do Tribunal de Contas).

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Contas propor a seguinte recomendação: Deve ser adequadamente autonomizado o fluxo financeiro

relativo ao FEAC

3. No quadro do FEADER e do FEAMP verificam-se dissonâncias entre a informação divulgada pela

Agência para o Desenvolvimento e Coesão, enquanto Coordenadora Técnica Geral do Portugal 2020 e

a reportada pelo IFAP, Comissão de Coordenação Nacional para o FEADER e Comissão de

Coordenação para o FEAMP. Com efeito, o Tribunal de Contas recomenda: Melhor articulação entre as

entidades responsáveis pelo acompanhamento dos FEEI de modo a ser garantida a coerência e a

fiabilidade dos dados divulgados sobre o Portugal 2020.

PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER

Sendo de elaboração facultativa, o Deputado autor do Parecer opta por não emitir opinião sobre as matérias

macroeconómicas e orçamentais constantes do documento em apreço, nos termos do n.º3 do artigo 137 do

Regimento.

PARTE III – CONCLUSÕES

a) A Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa remeteu, nos termos legais e

regimentais aplicáveis, à Comissão de Assuntos Europeus a Conta Geral de Estado de 2016,

acompanhada dos pareceres do Tribunal de Contas e da UTAO, para efeitos de elaboração nas áreas da

sua competência.

b) A Conta Geral do Estado de 2016 foi apresentada à Assembleia da República em cumprimento dos prazos

legais aplicáveis.

c) Face aos considerandos expostos, a Comissão de Assuntos Europeus entende que o presente parecer

deve ser remetido à Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa, para os efeitos

legais e regimentais aplicáveis.

Palácio de S. Bento, 31 de janeiro de 2018.

O Deputado Autor do Parecer A Presidente da Comissão

Nota: O parecer foi aprovado, com os votos a favor do PS, PSD, BE e CDS-PP, registando-se a ausência do

Grupo Parlamentar do PCP, em reunião de 31 de janeiro.

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COMISSÃO DE ECONOMIA, INOVAÇÃO E OBRAS PÚBLICAS

Parecer

Índice

PARTE I – CONSIDERANDOS

1. Introdução

2. Enquadramento Internacional e Nacional

3. Análise Sectorial - Execução por Programas Orçamentais

I) PO 07 - Segurança Interna

II) PO 14 - Planeamento e Infraestruturas

III) PO 15 - Economia

IV) PO 16 - Ambiente

V) PO 19 - Mar

PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER

PARTE III – CONCLUSÕES

PARTE IV – ANEXOS

PARTE I – CONSIDERANDOS

1. Introdução

Em cumprimento do disposto no n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República a Conta

Geral do Estado é remetida “à comissão parlamentar competente em razão da matéria para emissão de relatório,

e às restantes comissões parlamentares permanentes, para efeitos de emissão de parecer”.

Após a apresentação pelo Governo da Conta Geral do Estado de 2016, o Tribunal de Contas (TC) e o

Conselho Económico e Social (CES) a quem a Comissão Parlamentar de Orçamento, Finanças e Modernização

Administrativa solicitou parecer, emitiram os seus pareceres relativamente ao documento. Também a Unidade

Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) da Assembleia da República, nos termos do seu mandato apresentou um

Parecer Técnico de análise à referida Conta Geral do Estado de 2016.

Compete à Comissão de Economia, Inovação e Obras Públicas analisar o referido documento tendo

presentes os referidos pareceres e emitir parecer focando os aspetos de especial relevância para os sectores

que acompanha, cabendo-lhe igualmente remeter o parecer resultante à Comissão de Orçamento, Finanças e

Modernização Administrativa.

2. Enquadramento

Em 2016, conforme refere o Relatório do Tribunal de Contas,a Economia Mundial desacelerou o seu ritmo

de crescimento para 3,2% face aos 3,4% atingidos em 2015 em virtude do abrandamento nas economias

avançadas (-0,6 p.p. face ao ano anterior) e da ligeira melhoria do desempenho dos países emergentes e em

desenvolvimento (+0,1 p.p.). Estes países mantiveram uma posição determinante no crescimento económico

mundial (4,3% face a 1,7% nas economias avançadas), no contexto da heterogeneidade entre países e regiões.»

Em matéria de finanças públicas, em 2016, verificou-se um agravamento geral do nível global dos saldos

orçamentais, com as economias emergentes a apresentarem face ao ano anterior um agravamento do défice

de 4,5% para 4,8% do PIB, enquanto que nas economias avançadas subiu de 2,6% para 2,8% do PIB.

Também ao nível da dívida pública se verificou um agravamento do indicador, com as economias avançadas

a atingirem neste rácio os 106,3% do PIB face a 104,1% em 2015, e as economias emergentes em nível mais

moderado a registar um agravamento de 43,8% para 46,8% do PIB.

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No contexto interno, na Economia Nacional e conforme refere a UTAO «O ano de 2016 foi marcado

pela continuação da recuperação da atividade económica em Portugal, ainda que a um ritmo inferior ao

de 2015. Num contexto de abrandamento do crescimento económico mundial, observou-se em 2016 um

crescimento do PIB real de 1,5% do PIB (1,4% no quadro de indicadores da DGO que a seguir se

reproduz). Esta recuperação assentou no contributo positivo da procura interna, perante um contributo

nulo das exportações líquidas. Continuou a verificar-se uma capacidade líquida de financiamento da

economia portuguesa face ao exterior, beneficiando da diminuição do preço do petróleo e dos

consequentes ganhos de termos de troca, assim como da redução das necessidades de financiamento

das administrações públicas.»

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São de salientar alguns aspetos que marcaram a evolução da economia doméstica:

 Reforço das medidas de política não convencionais do BCE, proporcionando uma maior liquidez ao

sistema bancário em 2016, assente num programa alargado de compra de ativos, passando a incluir

títulos de dívidas de empresas, e foi também anunciada a extensão do programa alargado de compras

primeiro até final de março de 2017 e, posteriormente, até ao final de 2017, embora se registe também

que foi reduzido de 80 mil M€ para 60 mil M€ o montante indicativo para as compras mensais.

 Registo de uma diminuição da taxa de desemprego, com uma descida de 12,4% para 11,1% registando-

se também uma ligeira diminuição da população ativa.

 Aumento em 2016 das transferências da UE para Portugal, de 35% em relação ao ano anterior,

compensando parcialmente a queda significativa que ocorreu em 2015, o que não impediu que a

execução destas transferências tivesse ficado 7% abaixo do valor previsto no OE 2016.

 Redução do défice orçamental em 2016 para um nível inferior ao objetivo anual definido no OE 2016,

de 2,2% do PIB e em 2,4% do PIB para o défice ajustado de medidas one-off, com o INE a fixar o défice

global de 2,0% do PIB e o défice ajustado de medidas one-off de 2,4% do PIB ficando em linha com o

objetivo inicial definido no OE 2016. O défice global alcançado, inferior ao limite de 3% do PIB, conduziu

ao encerramento oficial do Procedimento dos Défices Excessivos.

 Execução mais desfavorável do que a prevista ao nível das despesas com pessoal em 2016, que foram

no entanto compensadas pela redução da despesa total em 1% face a 2015, com impacto favorável no

saldo orçamental, e que resultou fundamentalmente dos desvios registados pela despesa de capital,

pelas outras despesas correntes e pela despesa com juros.

 Redução em 29,6% da despesa de capital em 2016 face ao período homólogo superando o valor

previsto no OE/2016 que apontava para os 17,4%, assente sobretudo na redução das despesas de

investimento, que em termos anuais caíram 28,1%.

3. Análise Sectorial – Execução por Programas Orçamentais.

À Comissão de Economia Inovação e Obras Públicas – CEIOP cabe o acompanhamento institucional de

atividades cuja tutela sectorial recai sobre diferentes Ministérios, e que se encontra igualmente enquadrada em

diferentes Programas Orçamentais. Como tal, a desagregação da informação proporcionada nem sempre se

adequa ao nível de análise mais específica daquelas atividades.

Segundo o parecer do Tribunal de Contas referente à Conta Geral do Estado de 2016 na pág. IV do sumário

«Não é possível uma avaliação dos resultados da execução orçamental uma vez que não foram definidos no

OE, nem objetivos, nem indicadores para as medidas de cada um dos 18 programas».

O Tribunal de Contas ilustra a execução dos Programas Orçamentais através do seguinte quadro:

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O DL 18/2016, de 13/04, alterado através do DL 35-A/2016, de 30/06 (DLEO) aprovou as normas de

execução orçamental para 2016, e, entre outros aspetos – como salienta o Tribunal de Contas na pág. 6 do seu

parecer – impôs cativações adicionais às previstas no OE 2016, correspondentes ao valor do aumento das

despesas com pessoal financiadas por receitas gerais face à execução orçamental provisória de 2015 e, no que

se refere a receitas próprias, aos montantes em que o aumento seja superior a 4%;

Como enquadramento da análise, refere o parecer da UTAO, vide pág. 31, que o montante da despesa

consolidada da administração central em 2016 foi inferior ao aprovado no OE 2016, com os vários programas

orçamentais a apresentar diferentes graus de execução, situando-se em 97,3% do valor do orçamento inicial

para 2016.

Entre os programas orçamentais com execução inferior ao montante orçamentado, evidencia-se – entre os

sectores acompanhados pela CEIOP – a magnitude dos desvios dos programas P014-Planeamento e

Infraestruturas (86,3%), P009-Economia (70,6%), PO 16-Ambiente (67,1%), PO18-Mar (62,4%) evidenciados

pela Tabela (17) preparada pela UTAO e aqui reproduzida. Dos sectores acompanhados pela CEIOP apenas o

PO07-Segurança Interna que inclui a Segurança Rodoviária teve uma execução elevada, perto de esgotar a

dotação (98,3%).

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Relativamente à reserva orçamental - segundo a UTAO - o grau de utilização atingiu cerca de metade

da dotação inicialmente aprovada. O valor total da reserva orçamental inscrita no OE/2016 ascendeu a 425

M€, sendo que o objetivo do OE/2016 tinha implícita uma poupança de 235,4 M€. No entanto, de acordo com a

consulta aos sistemas aplicacionais da DGO, a execução da rubrica situou-se em 47%, originando uma

poupança de 227,5 M€, situando-se 7,9 M€ abaixo do objetivo inicial. Entre os 7 programas que apresentaram

menor utilização da dotação de reserva orçamental não recorrendo à reserva orçamental para aumento da sua

dotação disponível estão os P014-Planeamento e Infraestruturas, P016-Ambiente, P018-Mar.

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Tabela – Afetação da reserva orçamental por programa orçamental

(em milhões de euros)

Financiamento do subsector Estado

De acordo com a UTAO, na pág. 46 do seu parecer, as necessidades líquidas de financiamento do subsetor

Estado decorreram, em grande medida, do pagamento de juros e outros encargos e da aquisição líquida de

ativos financeiros.Em 2016, as necessidades líquidas de financiamento do subsetor Estado atingiram 7,7 mil

M€, o que representa uma diminuição de 4,1 mil M€ face ao ano anterior.

No âmbito da despesa com ativos financeiros há a destacar:

(i) as injeções de capital nas Infraestruturas de Portugal, SA (950 M€), no Metropolitano de Lisboa, EPE

(358,4 M€), na CP - Comboios de Portugal, EPE (175,9 M€), na Companhia Carris de Ferro de Lisboa,

SA (60,9 M€),

(ii) a concessão de empréstimos a entidades públicas como o Metro do Porto, SA (557,5M€).

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O Parecer do Tribunal de Contas (pg 57) ilustra bem a situação:

Programas Orçamentais na Conta Geral do Estado de 2016 - DGO

I) Segurança Interna (PO07)

Nos termos da respetiva lei orgânica, a Administração Interna é o departamento governamental que tem por

missão a formulação, coordenação, execução e avaliação das políticas de segurança interna, do controlo de

fronteiras, de proteção e socorro, de segurança rodoviária e de administração eleitoral.

No tocante à área da segurança rodoviária, foi elaborado o Plano Estratégico Nacional de Segurança

Rodoviária (PENSE2020), envolvendo a participação da sociedade civil, com metas claras quanto ao objetivo

de redução da sinistralidade (número de mortos e feridos graves). Procedeu-se também à regulamentação da

“carta por pontos” e à celebração de protocolos entre a Autoridade Nacional de Segurança Rodoviária (ANSR)

e algumas Comunidades Intermunicipais para a elaboração dos planos municipais de segurança rodoviária,

enquanto instrumentos da promoção da segurança rodoviária nos aglomerados urbanos. Por último, o objetivo

de modernização da fiscalização rodoviária tem sido prosseguido, entre outras medidas, pela implementação do

Sistema Nacional de Controlo e Velocidade (SINCRO), tendo sido instaladas 50 cabinas e 30 cinemómetros,

pela modernização dos equipamentos tecnológicos das Forças de Segurança, e pela simplificação do processo

contraordenacional.

Recursos financeiros e Análise da despesa por Classificação Económica

A despesa total consolidada do Programa, em 2016, ascendeu a 1976 milhões de euros, a que corresponde

uma despesa total efetiva de 1966,5 milhões de euros.

Neste Programa a despesa orçamentada e executada concentrou-se essencialmente nos orçamentos da

Guarda Nacional Republicana (GNR) e da Polícia de Segurança Pública (PSP), responsáveis por 44,4% e

37,6%, respetivamente, da execução total do Programa. Nestas duas entidades, as taxas de execução atingiram

os 98,4% face às dotações corrigidas, tendo a despesa consistido maioritariamente no pagamento de despesas

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com pessoal e na aquisição de bens e serviços. De referir que os orçamentos da GNR e da PSP se encontravam

deficitários desde a preparação do Orçamento do Estado para 2016.

O orçamento de despesa do Programa de Segurança Interna encontra-se desagregado por 10 medidas,

onde sobressai a medida ‘Segurança e Ordens Pública – Forças de Segurança com uma execução de 1662,3

M€ e um peso de 80,1% no total do executado.

O gráfico seguinte dá uma visão dos orçamentos de funcionamento e de projetos da Administração Interna,

por agrupamentos de despesa:

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Relativamente à estrutura da despesa, 81,7% (1606,7 milhões de euros) foi constituída por despesas com o

pessoal, quase em exclusivo da responsabilidade das Forças e Serviços de Segurança.

As Transferências Correntes concentraram 4,9% (97,3 milhões de euros) da despesa realizada no Programa

e reportaram-se essencialmente à ANPC (64,4% de toda a despesa executada neste agrupamento,

aproximadamente 81 milhões de euros), ao SEF (14,5%, cerca de 18,1 milhões de euros), à SGAI (7,7%,

aproximadamente 9,7 milhões de euros) e à ANSR (7,4%, cerca de 9,3 milhões de euros).

No que respeita à ANSR, tratou-se de transferências de receita própria consignada para as Forças de

Segurança, proveniente nomeadamente do Fundo de Garantia Automóvel e de receita dos ex-Governos Civis.

II) Planeamento e Infraestruturas (PO14)

Em 2016, as políticas a implementar tinham como principal enfoque a promoção da competitividade da

economia portuguesa e o reforço da coesão territorial, acompanhadas por um esforço de consolidação no eixo

das infraestruturas e respetivo setor empresarial do Estado.

Ao nível do desenvolvimento e coesão, está em causa a dinamização da economia através do financiamento

europeu, tendo a execução financeira do Portugal 2020 ficado perto do pretendido segundo a DGO.

Recursos Financeiros e Análise da despesa por Classificação Económica

O Programa Orçamental Planeamento e Infraestruturas apresenta uma despesa efetiva consolidada de

2909,1 M€, e uma taxa de execução orçamental face ao orçamento corrigido de 85%.

A Despesa por Classificação Económica evidencia uma composição* de 34,7% de despesa corrente e 65,3%

de despesa de capital. O peso das despesas com investimento representa 54,7% do total da despesa, ao passo

que a aquisição de bens e serviços correntes corresponde a 15% e as despesas com o pessoal a 10,3%.

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*A TAP – Transportes Aéreos Portugueses, SGPS, SA, não procedeu ao reporte de informação

da conta de gerência de 2016 no Sistema de Informação de Gestão Orçamental do Ministério

das Finanças.

O orçamento de despesa do Programa de ‘Planeamento e Infraestruturas’ encontra-se desagregado por 18

medidas, onde sobressaem pelo seu peso no total as medidas Transportes e Comunicações – Parcerias Público-

privadas (52%), seguindo-se os Transportes Ferroviários (28,3%) onde se incluem a CP – Comboios de Portugal,

Infraestruturas de Portugal, SA, Instituto de Mobilidade e dos Transportes e o Metro-Mondego, SA.

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Recursos humanos

De acordo com os dados DGAEP/DEEP, relativos ao quarto trimestre 2016, o Programa contava, a 31 de

dezembro, com 2.528 postos de trabalho, registando uma redução 100 postos de trabalho face ao período

homólogo.

A idade média estimada é de 50,9 anos, valor acima da média da Administração Central (45,7).

Resultados obtidos

O programa orçamental relativo ao planeamento e às infraestruturas abrange duas áreas: (i) desenvolvimento

e coesão – com dois objetivos de política e três indicadores para a respetiva medição e (ii) Infraestruturas – com

dois objetivos e dois indicadores.

Forte esforço desenvolvido em 2016 para acelerar a implementação do Portugal 2020, de forma particular

ao nível do investimento empresarial e municipal, no qual se destacam medidas como a do acelerador de

investimento, não foi possível face à forte procura de apoios, diminuir o tempo de decisão face ao previsto em

legislação que é de 60 dias úteis.

Ao nível das infraestruturas, a taxa de cobertura das necessidades de investimento do Plano Estratégico dos

Transportes e Infraestruturas (PETI3+) por financiamento comunitário superou a meta. A taxa de execução deste

objetivo foi de 155%. Por outro lado, a execução financeira do referido Plano ficou próximo da meta de 6,6%,

tendo ascendido a 6%.

Conforme refere a UTAO no seu parecer, entre os programas orçamentais com execução inferior ao

montante orçamentado, evidencia-se pela magnitude dos desvios o programa P014-Planeamento e

Infraestruturas (86,3%).

a) Ao nível do Desenvolvimento e coesão

No último semestre de 2016 verificou-se uma forte aceleração na implementação do Portugal 2020, traduzido

no aumento do ritmo de aprovações e pagamentos, embora a “Percentagem de candidaturas ao Portugal 2020

aprovadas num prazo inferior a 55 dias” com um resultado de 65% tenha ficado abaixo da meta fixada.

b) Ao nível das Infraestruturas

O objetivo de “potenciar o papel das infraestruturas e serviços de transportes no crescimento económico

através do Plano Estratégico dos Transportes e Infraestruturas (PETI3+)”, ficou próximo da meta estabelecida.

O resultado do objetivo de “Otimizar o recurso a financiamento comunitário para satisfação do

desenvolvimento das infraestruturas e serviços de transportes” superou mesmo o objectivo devendo-se ao

recebimento, no final de 2016, de adiantamentos de fundos comunitários no âmbito dos seguintes projetos:

Ligação Ferroviária Aveiro-Vilar Formoso no Corredor Atlântico: Linha da Beira Alta (Pampilhosa-Vilar Formoso)

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– Projeto de Execução e Obra; Estudos para o Corredor Internacional Sul (Sines-Setúbal-Lisboa-Caia) inserido

no Corredor Atlântico; Estudos das Acessibilidades Rodoferroviárias ao Porto de Leixões.

III) Economia (PO15)

Neste quadro de crescimento foi definido um modelo de desenvolvimento económico consubstanciando-se

em três grandes eixos prioritários: Resolução do problema do financiamento e da capitalização das empresas;

Simplificação dos procedimentos; Reforço das políticas centradas nas pessoas.

Recursos Financeiros e Análise da despesa por Classificação Económica

Programa Orçamental da ‘Economia’ PO15 apresenta um total da despesa consolidada efetiva de 497,5 M€.

A estrutura da despesa efetiva assenta 76,0% em Despesas Correntes e 24,0% Despesas de Capital.

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O Orçamento de despesa encontra-se organizado em 6 medidas, com destaque para as ‘Outras Funções

Económicas Diversas-Não Especificadas’ que apresenta um montante de 827,5 M€. Nesta Medida destacam-

se o Fundo de Contragarantia Mútuo e o IAPMEI – Agência para a Competitividade e Inovação, como sendo as

entidades mais relevantes.

Outra medida com um peso orçamental considerável, de cerca de 21,8% do total das medidas do Programa,

é a designada por “Turismo”, da responsabilidade do Turismo de Portugal, IP, da ENATUR – Empresa Nacional

de Turismo e das Entidades Regionais de Turismo.

A despesa efetiva consolidada deste Programa apresenta segundo o parecer da UTAO uma taxa de

execução de 70,6%.

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A receita total deste programa, excluindo a receita geral dos SI, atingiu 2097,36 milhões de euros, verificando-

se que a receita efetiva cobrada se situou em 948,70 milhões de euros, cerca de 45,2% do total cobrado, sendo

o agrupamento das Receitas Próprias o que mais contribui para este valor.

Resultados obtidos

Em 2016, os principais objetivos definidos para o Programa estão relacionados com o incentivo à

modernização, à inovação e à internacionalização das empresas, centrado num modelo de resolução do

problema do financiamento e da capitalização das empresas, na simplificação dos procedimentos.

A despesa total executada no subsetor dos Serviços e Fundos Autónomos deveu-se essencialmente ao

IAPMEI – Agência para a Competitividade e Inovação, para a concessão de incentivos e apoios reembolsáveis

a empresas no âmbito do FEDER, seguindo-se o Turismo de Portugal para a promoção, valorização e

sustentabilidade da atividade turística, visando a dinamização do turismo desde a oferta à procura, potenciando-

o como um dos motores de crescimento da economia portuguesa.

É de salientar que o universo das Entidades Públicas Reclassificadas do Programa, que engloba as EPR, foi

substancialmente diminuído em 2016, explicado pelas alterações das Leis Orgânicas dos Ministérios

determinadas pela mudança de Governo no final do ano de 2015.

IV) Ambiente (PO16)

Através do Decreto-Lei n.º 251-A/2015, de 17 de dezembro, foi criado o Ministério do Ambiente cuja missão

consiste em “formular, conduzir, executar e avaliar as políticas do ambiente, ordenamento do território, cidades,

habitação, transportes urbanos, suburbanos e rodoviários de passageiros, clima, conservação da natureza,

numa perspetiva de desenvolvimento sustentável e de coesão social e territorial”. Este novo Ministério deixou

assim de integrar a área da energia e passou a integrar a área dos transportes urbanos, suburbanos e

rodoviários de passageiros.

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Recursos Financeiros e Análise da despesa por Classificação Económica

O valor agregado de despesa total dos orçamentos de Funcionamento e Investimento apresenta uma

despesa total consolidada de 1.370,4 milhões de euros e uma despesa efetiva de 598,3 M€. A despesa efetiva

consolidada apresenta uma taxa de execução face à dotação ajustada de 76,1%.

No quadro supra de receita cobrada por serviço, é visível o peso das EPR (Metropolitano de Lisboa, Metro

do Porto, Transtejo, Soflusa, Marina Parque das Nações, Parque Expo e Sociedades Polis) com 70% no total

das receitas cobradas do MAMB.

Na execução, as despesas de capital têm um peso de 60,6% no global dos gastos, enquanto as despesas

correntes representam 39,3% do total da execução.

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Relativamente aos ativos e passivos financeiros destacam-se os valores registados no Metropolitano de

Lisboa, Metro do Porto e IHRU, justificados pela existência de empréstimos nacionais e internacionais (juros e

capital).

O Programa Orçamental ‘Ambiente’ encontra-se estruturado em 12 medidas, com destaque para a medida ‘

Transportes e Comunicações – Transportes Ferroviários responsável pela execução de 1.084,4 M€ ou seja

76,1% do total executado.

Resultados obtidos

a) Mobilidade urbana

A promoção da mobilidade urbana é um driver para a sustentabilidade e competitividade das cidades, pelo

que ao longo de 2016 o governo, desenvolveu um novo modelo de organização do setor dos transportes públicos

rodoviários, assente na descentralização de competências para as autoridades de transporte, analisou os

investimentos de expansão nas redes de metropolitano de Lisboa e do Porto e ampliou a rede de postos de

carregamento de veículos elétricos (Rede Mobi.E);

b) Reabilitação urbana

O Ministério do Ambiente legislou no sentido de implementar o Instrumento Financeiro para a Reabilitação e

Revitalização Urbanas (IFRRU2020), o Fundo Nacional de Reabilitação do Edificado, e Programa Casa

Eficiente. Associando a prioridade de reabilitação à da eficiência energética, foram disponibilizadas verbas, no

âmbito do POSEUR e do Fundo para a Eficiência Energética, para investimentos em eficiência energética na

administração pública central e local.

V) Mar (PO18)

De acordo com artigo 28.º do Decreto-Lei n.º 251-A/2015, de 17 de dezembro, que aprova a Lei Orgânica do

XXI Governo Constitucional, o Ministério do Mar (MM) tem por missão a coordenação transversal dos assuntos

do mar, incluindo a promoção do transporte marítimo e dos portos, e a gestão dos fundos nacionais e europeus

relativos ao mar, com medidas concretas concretizadas.

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Recursos Financeiros e Análise da despesa por Classificação Económica

Em termos financeiros o valor agregado do Programa Mar dos orçamentos de atividades e projetos,

deduzidas as dotações inscritas nos agrupamentos de Ativos Financeiros, Passivos Financeiros e Dotações

Extra Orçamentais apresentava um orçamento inicial de 64,9 milhões de euros. A execução foi de 50,7 milhões

de euros. Na despesa efetiva consolidada orçamentada as despesas correntes representaram 80,6% e as de

capital 19,5% no total do orçamento corrigido.

Na despesa total/despesa efetiva do orçamento corrigido as despesas correntes pesaram 80,6% e as

despesas de capital pesaram 19,4%. Na execução as despesas correntes pesaram 88,8% e as de capital

pesaram 11,2%. As despesas com o pessoal representaram 35,7% do orçamento corrigido e 49,2% da despesa

executada.

O orçamento de despesa do Programa Orçamental ‘Mar’ encontra-se dividido em 6 medidas, tendo em

evidência a medida Serviços Gerais da A.P. - Investigação Científica de Caráter Geral, com 59,9% em termos

de execução, devido ao peso do IPMA, IP no orçamento do Programa e a medida 045 – Pesca, a que

correspondem 18,5%, fundamentalmente devido à DGRM.

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No que respeita à componente de atividades do OE a taxa de execução face ao orçamento corrigido foi de

74,0% e a taxa de execução da componente de projetos foi de 45,8%, sendo a taxa global das duas

componentes de 66,1%.

Resultados obtidos

Foi lançado o Roteiro para Estratégia Industrial das Energias Renováveis Oceânicas, podendo vir a fornecer

25% da eletricidade nacional.

Ao nível dos Portos foi implementada a Fatura Única Portuária operacionalizando totalmente nos cinco portos

principais do Continente: Leixões, Aveiro, Lisboa, Setúbal e Sines, que entrou formalmente em vigor no passado

dia 1 de janeiro e celebrado o Acordo de paz social no Porto de Lisboa em Junho de 2016 permitindo a assinatura

de um Contrato Coletivo de Trabalho por seis anos.

Foi apresentada no final de 2016 a “Estratégia para aumento da Competitividade dos Portos do Continente

2016-2026”, prevendo a adequação de infraestruturas e equipamentos ao aumento da dimensão dos navios e

procura, melhoraria das condições de operacionalidade das unidades portuárias, e um investimento até 2026 de

2,5 mil milhões de euros (83% privado, 11% público nacional, 6% comunitário).

Foram desenvolvidas várias iniciativas entre as quais a Volvo Ocean Race, evento náutico mundial.

A execução do orçamento de 2016 foi particularmente difícil, nomeadamente pela manifesta dotação

insuficiente para as contribuições internacionais, a aplicação em despesa dos saldos de gerência sem que tenha

sido facultada a isenção da regra do equilíbrio e a aplicação de cativos às Receitas Próprias.

O Gabinete de Investigação de Acidentes Marítimos e da Autoridade para a Meteorologia Aeronáutica

(GAMA) registou uma taxa de execução de 73,4% face ao orçamento corrigido, predominando as despesas com

pessoal (60,6%).

O projeto n.º 9068 – “Dragagens e Intervenções de Emergência nos Portos do Norte, Centro e Sul”,

apresentou uma execução de 2,5 milhões de euros (70,9%).

Notas finais,Recomendações, Incorreções e Riscos apontados pelo Tribunal de Contas

63% das recomendações formuladas no Parecer de 2014 do Tribunal de Contas à Assembleia da República

e/ou ao Governo, foram acolhidas total ou parcialmente. Neste Parecer formulam-se 75 recomendações,

contributo do Tribunal para a correção dos erros e deficiências assinalados e para a melhoria da fiabilidade, do

rigor e da transparência da CGE, vide pág. XIV do PTC.

O Parecer do Tribunal de Contas, aponta também alguns erros na elaboração da CGE de 2016 com

incidência nos sectores sob escrutínio da CEIOP, mais concretamente (In pág. 80 do PTC):

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Quadro B. 25 – Erros na reclassificação da despesa de 2015, para efeitos da sua comparação com a

despesa de 2016, Mapa do Volume II, Mapa 15

Quadro B. 26 – Incorreções na despesa por Programa de 2015, para efeitos da sua comparação com a

despesa de 2016 (em milhões de euros)

RISCOS PARA A SUSTENTABILIDADE DAS FINANÇAS PÚBLICAS NACIONAIS (CAIXA 9)

Parcerias Público-Privadas (pag 408 Rel TC):

«Em 31/12/2016, o universo de PPP abrangia 32 projetos, distribuídos pelos sectores rodoviário (21), da

saúde (8), ferroviário (2) e da segurança (1), com um investimento acumulado, entre 1998 e 2016, de € 14.609

M. Ao sector rodoviário cabe 93% deste investimento, seguindo-se os sectores ferroviário e da saúde, ambos

com 3%, e o sector da segurança, com 1%1. Em 2016 os pagamentos líquidos ascenderam a € 1.703 M,

incorporando um aumento de € 181 M face ao ano anterior decorrente, essencialmente, da evolução verificada

no sector rodoviário.

O valor atualizado dos encargos brutos futuros do Estado em resultado dos contratos estabelecidos com os

parceiros privados é estimado em € 20.696 M até 2041. Após considerar as receitas previstas nas parcerias

rodoviárias (€ 6.622 M), o valor atualizado dos encargos líquidos é de € 14.074 M (MF, Relatório do Orçamento

do Estado 2018).»

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Observações da UTAO relativas à Execução da Infraestruturas de Portugal

Execução da Infraestruturas de Portugal (pgs 36 a 42 do parecer da UTAO)

O défice global da empresa Infraestruturas de Portugal em 2016 ficou acima do verificado em 2015 e abaixo

do previsto no OE/2016. O défice aprovado para a empresa Infraestruturas de Portugal no orçamento inicial para

2016 foi de 1.131 M€, tendo subjacente uma deterioração homóloga de 496 M€ para o conjunto do ano. Contudo,

na execução anual de 2016 registou-se um défice de 939 M€, o que reflete uma deterioração homóloga de 303

M€. Para este desvio contribuiu um grau de execução da despesa (90,4%) que ficou abaixo do grau de execução

da receita (96,1%). De referir as alterações orçamentais efetuadas durante o ano 2016 tiveram subjacente um

aumento de receita efetiva e despesa efetiva.

Tabela – Execução da empresa Infraestruturas de Portugal

(em milhões de euros, em percentagem e em pontos percentuais)

Fonte: Sistemas aplicacionais da DGO. | Nota: A empresa Infraestruturas de Portugal foi criada em 2015 através da fusão entre a

empresa Estradas de Portugal e a REFER, pelo que a execução em 2015 resulta da soma da execução orçamental destas duas

entidades. IMT: Instituto da Mobilidade e dos Transportes. A coluna “OE/2016 + Alt. Orç.” refere-se à previsão corrigida (receita) e

dotação orçamental corrigida (despesa) na base de dados no final de dezembro 2016. Na previsão corrigida exclui-se a receita em

ativos incorpóreos (90 M€) devido ao facto de a estimativa de execução para 2016 não incluir esta receita. De acordo com

esclarecimento adicional da DGO a receita de contribuição de serviço rodoviário para 2016 independentemente da classificação

contabilística foi de 682,8 M€. No entanto, a soma das parcelas de contribuição de serviço rodoviário constante na previsão corrigida

de dezembro de 2016 apresentou um montante superior (845,8 M€), o que acabou por não se concretizar.

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No âmbito da receita, a execução situou-se abaixo do montante orçamentado. O montante previsto para

a receita relativa à contribuição de serviço rodoviário (independentemente da classificação contabilística no

biénio 2015-2016) foi de 683 M€, o que corresponde a uma subida de 5,3% e à execução da totalidade do

montante previsto no OE/2016. Quanto à receita proveniente de portagens, esta registou um aumento de 6,6%,

sendo que foi superior ao crescimento previsto no OE/2016 (3%). De referir que no OE/2016 se encontrava

orçamentada uma receita de capital em ativos incorpóreos no montante de 90 M€ no âmbito da concessão da

exploração da IP Telecom, a qual deixou de estar prevista de acordo com a informação constante na estimativa

de execução para 2016. Além disso, para 2016 encontrava-se orçamentada uma receita corrente no âmbito de

indemnizações compensatórias provenientes do Instituto da Mobilidade e dos Transportes (IMT), a qual foi

integralmente executada em dezembro de 2016 (50 M€).

Quanto à despesa, tanto a componente corrente como a componente de capital apresentaram uma

execução inferior ao orçamentado no OE/2016. A despesa situou-se abaixo do montante orçamentado no

OE/2016, representando um grau de execução de 90,4%, sendo que a componente de despesa corrente

(74,2%) apresentou um grau de execução inferior à componente de capital (96,4%). Relativamente à despesa

de capital, de referir a despesa classificada como investimento, sobretudo as concessões rodoviárias no valor

de 1686 M€ (grau de execução de 101,6% do orçamento inicial) bem como os outros investimentos com grau

de execução de apenas 44,3%, correspondendo a um montante de 72 M€, face a 163 M€ previstos no OE/2016.

Adicionalmente, importa destacar que se verificaram alterações orçamentais durante o ano 2016, nas quais se

inclui o pagamento da empresa Infraestruturas de Portugal à Autoestradas Transmontana. A receita referente

ao mês de dezembro de 2015 registou um montante proveniente da União Europeia para financiar o pagamento

à Autoestradas Transmontana.

Relativamente à execução orçamental da empresa Infraestruturas de Portugal por “medidas

orçamentais”, destaca-se quer a componente ferroviária quer a componente Parcerias Público-Privadas,

as quais registaram os principais desvios face ao previsto no OE/2016. Os défices subjacentes ao OE/2016

para as componentes ferroviária e Parcerias Público-Privadas foram de 185 M€ e 934 M€, respetivamente,

sendo que os défices verificados na execução se situaram em 81 M€ e 865 M€.

Tabela – Saldos das medidas da empresa Infraestruturas de Portugal

(em milhões de euros)

Fonte: Sistemas aplicacionais da DGO. | Nota: A empresa Infraestruturas de Portugal foi criada em 2015 através da fusão

entre a empresa Estradas de Portugal e a REFER, pelo que a execução em 2015 resulta da soma da execução

orçamental destas duas entidades.

No que se refere à componente ferroviária, registou-se um baixo grau de execução quer na despesa

quer na receita, quando comparado com o ano anterior. O défice da componente ferroviária em 2016 foi 81

M€ (Tabela 24), aquém do défice previsto no OE/2016 (185 M€), o que corresponde a um grau de execução da

despesa (72%) inferior ao verificado na receita (87,4%). No lado da receita, o baixo grau de execução é

justificado pela contribuição de serviço rodoviário atribuída à componente ferroviária aquém da prevista, bem

com pela ausência de receita proveniente de ativos incorpóreos no âmbito da concessão da IP Telecom, o que

foi compensado parcialmente pelo elevado grau de execução das transferências de capital da União Europeia

e da transferência do IMT por conta de indemnizações compensatórias efetuada integralmente em dezembro de

2016. No lado da despesa, verificou-se uma baixa execução da aquisição de bens e serviços em conservação

de bens e matérias-primas, bem como construções, infraestruturas e dos outros investimentos. De acordo com

o plano de negócios da empresa Infraestruturas de Portugal estava prevista a intervenção na rede ferroviária

com financiamento no orçamento da empresa Infraestruturas de Portugal no montante de 85 M€. Ainda para

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2016 estava programado no referido Plano de Investimentos um conjunto alargado de concessões e

adjudicações, com especial incidência no 2.º semestre.

Tabela – Componente ferroviária da empresa Infraestruturas de Portugal

(em milhões de euros, em percentagem e em pontos percentuais

Fonte: Sistemas aplicacionais da DGO. | Nota: A empresa Infraestruturas de Portugal foi criada em 2015 através da fusão entre

a empresa Estradas de Portugal e a REFER, pelo que a execução em 2015 resulta da soma da execução orçamental destas

duas entidades. IMT: Instituto da Mobilidade e dos Transportes.

No que se refere à medida relativa a Parcerias Público-Privadas, registou-se um défice inferior ao

aprovado no OE/2016, mas superior ao verificado no período homólogo. A execução de 2016 apresentou

um défice 865 M€, o que compara com o orçamentado em 934 M€ (Tabela 25). Para este desvio contribuiu o

grau de execução da receita que se situou em 112,9% do OE/2016, desagregando-se em 118,2% na parcela

da contribuição de serviço rodoviário atribuída à medida Parcerias Público-Privadas por contrapartida da menor

atribuição às componentes rodoviária e ferroviária que as previstas no OE/2016 e em 103,5% para a receita

proveniente de portagens. Quanto à despesa, o grau de execução foi de 101,6% do montante do OE/2016,

essencialmente determinado pelo pagamento a concessões e subconcessões da IP.

Tabela – Componente Parcerias Público-Privadas da empresa Infraestruturas de Portugal

(em milhões de euros, em percentagem e em pontos percentuais)

Fonte: Sistemas aplicacionais da DGO. | Nota: A empresa Infraestruturas de Portugal foi criada em 2015 através da fusão

entre a empresa Estradas de Portugal e a REFER, pelo que a execução em 2015 resulta da soma da execução orçamental

destas duas entidades. O valor da receita de portagens da coluna CGE/2015 difere do que consta na Tabela 22 porque em

2015 foi afetado um montante de 24,8 M€ de receita de portagens à componente rodoviária.

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Relativamente à componente rodoviária da empresa Infraestruturas de Portugal, registou-se em 2016

um saldo próximo do equilíbrio. O saldo em 2016 foi de 7 M€, que compara com o montante de 12 M€

previstos no OE/2016. Contudo, verificou-se um baixo grau de execução da despesa (58,9%) sobretudo em

aquisição de bens e serviços, designadamente em conservação de bens e aquisição de outros bens e serviços

(Tabela 26). Adicionalmente, no OE/2016 registou-se a reserva orçamental no montante de 31,9 M€, a qual não

foi utilizada. Quanto à receita, o grau de execução foi de 64%, essencialmente devido ao baixo montante de

contribuição de serviço rodoviário atribuído à componente rodoviária. De referir que para o baixo grau de

execução da receita contribuiu também a venda de bens e serviços correntes e da ausência da receita de ativos

incorpóreos.

Tabela – Componente rodoviária da Infraestruturas de Portugal

(em milhões de euros, em percentagem e em pontos percentuais)

Fonte: Sistemas aplicacionais da DGO. | Nota: A empresa Infraestruturas de Portugal foi criada em 2015 através da fusão entre

a empresa Estradas de Portugal e a REFER, pelo que a execução em 2015 resulta da soma da execução orçamental destas

duas entidades.

PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER

Conferindo o Regimento da Assembleia da República à parte II do relatório o carácter de “elaboração

facultativa” e de exclusiva responsabilidade do seu autor, pelo que, e atendendo à natureza e transversalidade

do documento em apreciação e ao âmbito específico em que é solicitado e justificado o parecer à Comissão de

Economia, Inovação e Obras Públicas, o autor exime-se de neste documento apresentar a sua opinião sobre a

Conta Geral do Estado de 2016.

PARTE III – CONCLUSÕES

Em face dos considerandos expostos, a Comissão de Economia, Inovação e Obras Públicas entende que o

presente relatório deve ser remetido à Comissão de Orçamento e Finanças, reservando os vários grupos

parlamentares as suas posições para o debate em Plenário.

Palácio de S. Bento, 31 de janeiro de 2018.

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Nota: O parecer foi aprovado por unanimidade, na reunião de 7 de fevereiro.

PARTE IV – ANEXO

Lista Classificativa dos Programas Orçamentais e Principais Medidas abordados

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COMISSÃO DE AGRICULTURA E MAR

Parecer

Índice

PARTE I – NOTA INTRODUTÓRIA

PARTE II – CONSIDERANDOS

Enquadramento

Contexto económico

Políticas Setoriais em 2016 e Recursos Financeiros

Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural (PO17)

Mar

Ministério do Mar (PO18)

PARTE III – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO RELATÓRIO

PARTE IV – CONCLUSÕES

PARTE I – NOTA INTRODUTÓRIA

De acordo com a Lei de Enquadramento Orçamental e em cumprimento com o disposto no Regimento da

Assembleia da República, a Comissão de Orçamento Finanças e Modernização Administrativa remeteu a Conta

Geral do Estado de 2016 à Comissão de Agricultura e Mar, para que se pronunciasse sobre as matérias da sua

competência, nos termos do artigo 107.º da Constituição da República Portuguesa e do artigo 206.º do

Regimento da Assembleia da República, elaborando o competente parecer.

A Conta Geral do Estado de 2016 foi objeto de avaliação do Tribunal de Contas, da UTAO e do CES, cujos

pareceres foram considerados na elaboração do presente parecer por parte do deputado relator.

PARTE II — CONSIDERANDOS

O Orçamento do Estado para o ano 2016 (OE 2016) foi aprovado pela Lei n.º 7-A/2016, de 30 de março,

tendo sido objeto da Retificação n.º 10/2016, de 25de maio.

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Contexto Económico

É o próprio relatório da Conta Geral do Estado a referir que, no ano 2016, a economia mundial assistiu a um

abrandamento do seu crescimento para 3%, depois de ter sido de 3,2% em 2015, mantendo-se a um ritmo mais

baixo do que o verificado antes da crise financeira de 2008, devido a uma desaceleração das economias mais

avançadas a nível mundial, como foi o caso dos Estados Unidos, já em menor grau da União Europeia (UE) e

do conjunto dos países da área do euro.

Salienta ainda o relatório do governo que a evolução da economia mundial se caraterizou por uma

desaceleração ao nível do comércio mundial de bens e serviços, com uma desaceleração para 2,2% do volume

transacionado em 2016, que registou o valor mais baixo desde o ano de 2009.

Esta circunstância ter-se-á devido ao abrandamento das trocas comerciais das economias avançadas, pois

foi possível assistir-se a uma recuperação do comércio externo dos países emergentes, com especial relevo

para os asiáticos.

No concernente à taxa de inflação, esta em 2016 aumentou 0,8% no conjunto das economias avançadas,

depois de ter apresentado um valor de 0,3% em 2015.

No que se refere aos países emergentes e em desenvolvimento também houve uma desaceleração da

inflação para 4,4%, pois a mesma tinha sido de 4,7% em 2015, continuando, no entanto, a verificarem-se taxas

muito elevadas em alguns países da américa latina.

Tal como foi salientado pelo governo a economia da zona euro abrandou, tendo o produto interno bruto (PIB)

registado um crescimento de 1,8% em 2016, depois de ter tido o valor de 2% em 2015, o que o mesmo considera

ter estado sobretudo associado a uma desaceleração significativa das exportações, de 6,5% em 2015 para 2,9%

em 2016, o que é atribuído à lentidão do crescimento fora da UE e à debilidade do comércio mundial.

Diferentemente a procura interna melhorou com significado em resultado de vários fatores de índole

conjuntural, tendo desde logo beneficiado de uma melhoria do mercado de trabalho, de taxas de juro mais baixas

no financiamento bancário e dos baixos níveis dos preços do petróleo.

O emprego reforçou o crescimento médio que já vinha registando desde 2015, que tinha sido de 1,1%, tendo

apresentado um aumento médio de 1,4% em 2016. Em consonância a taxa de desemprego desceu de forma

gradual, tendo-se fixado em 9,7% em dezembro de 2016, depois de ter sido de 10,4% em dezembro de 2015.

As taxas de juro de curto prazo na área do euro desceram ao longo de 2016, renovando níveis historicamente

baixos, com a Euribor a três meses a situar-se, em média, em -0,26% (valor nulo em 2015), enquanto nos EUA

as taxas de juro de curto prazo prosseguiram o movimento ascendente, tendo a Libor subido para 0,74% (0,32%,

em média, em 2015), refletindo o prosseguimento da normalização da política monetária em linha com a

expansão económica e a subida da Inflação.

Sustentado neste enquadramento económico internacional, o governo afirma que o valor do défice

orçamental das Administrações Públicas (AP) em 2016 se fixou em 2% do PIB, depois, que o saldo primário terá

registado um excedente orçamental de 2,2%, registando uma melhoria de 2 pp face a 2015.

Ainda por comparação com o exercício orçamental transato, o saldo das AP apresentou uma melhoria de 2,3

pp do PIB, em resultado do efeito conjugado de uma redução da despesa em (menos) -3,3 pp do PIB e da

receita (também menos) -0,9 pp do PIB.

Há no entanto que considerar as medidas temporárias e on-off, onde merece especial destaque o Programa

Especial de Redução de Endividamento ao Estado (PERES), que terão contribuído em 0,3 pp do PIB para a

redução do défice.

Em 2016 e ainda de acordo com a CGE, a economia portuguesa terá registado um crescimento de 1,4% em

termos reais, ainda assim menor em 0,2 pp do que o verificado em 2015. Para este resultado a procura interna

contribuiu com 1,5% e a procura externa com 0,1%.

O contributo da procura externa liquida foi, em 2016, menos negativo do que o registado um ano antes.

Afirma o Governo que o consumo privado registou, em 2016, um crescimento de 2,3%, menos 0,3 pp do que

em 2015, situação que terá resultado essencialmente da desaceleração do consumo de bens correntes e

serviços, enquanto o consumo de bens duradouros permaneceu robusto.

No que se refere ao consumo público, este apresentou um crescimento real de 0,5% em 2016, menos 0,1 pp

do que 2015, tendo o investimento sido a componente da procura interna que mais contribuiu para a

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desaceleração da atividade económica. Após crescer 4,7% em 2015, a Formação Bruta de Capital Fixo

evidenciou uma quebra de 0,1% em 2016.

Acrescenta o Relatório que as exportações apresentaram em 2016 uma desaceleração de 1,7 pp, o que

corresponde a um crescimento de 4,4%, em especial ao nível das exportações de bens (-1,9 pp), em linha com

a evolução da procura externa relevante, sendo que as importações, por seu turno, cresceram 4,4%, menos 3,8

pp do que em 2015, tendo ocorrido de forma transversal ao nível dos bens (de 8,5% em 2015 para 4,7% em

2016) e dos serviços (-4,4 pp para 2%).

No plano interno sucedeu que a necessidade de controlar o défice orçamental obrigou o governo a lançar

mão das denominadas cativações, congelamento de verbas pelo ministério das finanças aos serviços públicos

com o objetivo de conseguir manter a despesa sob controlo, o que também sucedeu nos ministérios objeto do

presente parecer, afirmando o Conselho das Finanças Públicas (CFP) calcular que elas tenham ajudado

globalmente as contas em 0,3% do PIB.

Num documento tornado público já no decurso de 2017, a instituição liderada por Teodora Cardoso estimou

que tenham ficado cativos um total de 843 milhões de euros durante o ano de 2016, valores muito mais elevados

do que em 2014 e 2015, quando as cativações ascenderam a 566 e 522 milhões de euros no final de cada ano.

Entre o máximo permitido e aquilo que ficou retido no exercício orçamental de 2016, isso significou que os

cativos finais representaram 52,1% dos cativos previstos no orçamento, rácios que foram de 50,4% e 43,4%,

respetivamente em 2014 e 2015, tendo sido as áreas de compra de bens e serviços as mais afetadas pelo não

desbloqueamento destas verbas.

A utilização de cativações – tal como a redução do investimento – não é considerada uma medida

extraordinária ou "one-off", uma vez que faz parte dos instrumentos de gestão orçamental à disposição do

Governo. Ainda assim, estas cativações adicionais feitas em 2016, merecem referência por terem sido decididas

já depois do ministério das finanças estar a acompanhar a execução orçamental de 2016.

A dotação provisional foi reafectada na sua totalidade, sendo que a principal finalidade foi o reforço da

dotação orçamental para despesas com pessoal do programa orçamental Ensino Básico e Secundário e

Administração Escolar, a redução de pagamentos em atraso no setor da saúde e a regularização de correções

financeiras aplicadas pela Comissão Europeia ao Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas. Quanto à

reserva orçamental dos serviços da administração central, o grau de utilização desta rubrica foi cerca de metade

da dotação inicialmente aprovada no OE/2016.

Para concluir este capítulo e no que se refere ao documento agora em apreciação, obviamente que numa

perspetiva construtivista e na convicção de ser importante um esforço de permanente melhoria por parte de

todos os poderes públicos, considera-se oportuno transcrever o seguinte excerto do Parecer emitido pelo

Conselho Económico e Social sobre a Conta Geral do Estado de 2016:

“(…)

A tensão associada ao processo de negociação entre o Estado Português e a Comissão Europeia sobre a

política orçamental nacional e as restrições daí decorrentes refletiram-se no desempenho orçamental do

conjunto do ano. Em certa medida, foram goradas as expectativas que haviam sido criadas quanto à

possibilidade de o OE 2016 quebrar de forma clara o ciclo de austeridade, tendo sido adotada uma orientação

geral de política orçamental menos favorável ao crescimento económico e do emprego e, em particular, uma

contenção de despesa que se revelou prejudicial à qualidade dos serviços públicos.

A evolução favorável da situação económica nacional e internacional a partir de meados do ano contribuiu

para que se registassem em 2016 variações de emprego e desemprego mais favoráveis do que as previstas no

OE 2016. De uma forma geral, os valores registados em 2016 para a generalidade das variáveis

macroeconómicas não se afastou substancialmente do cenário macroeconómico apresentado no OE 2016,

havendo porém alguns desvios relevantes (…).

No presente parecer, o CES assinala como aspeto negativo da CGE 2016 o facto de o documento não

apresentar uma justificação sistemática para os desvios entre as previsões macroeconómicas e os valores

observados. Ainda mais relevante, a CGE 2016 não apresenta uma justificação satisfatória dos desvios relativos

às rubricas orçamentais, o que não contribui para uma avaliação rigorosa do exercício orçamental”.1

1 Documento disponível para consulta pública no seguinte endereço eletrónico: http://app.parlamento.pt/webutils/docs/doc.pdf?path=6148523063446f764c324679626d56304c334e706447567a4c31684a53556c4d5a5763765130394e4c7a564454305a4e5153394562324e31625756756447397a52573530615752685a47567a525868305a584a7559584d764f54

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Políticas Setoriais em 2016 e Recursos Financeiros

Depois da tomada de posse do XXI Governo Constitucional, a ação do Anterior Ministério que detinha as

competências da agricultura e do mar, foi repartida por dois ministérios, a saber, o Ministério da Agricultura,

Florestas e Desenvolvimento Rural e o Ministério do Mar, o que foi concretizado através do Decreto-Lei n.º 251-

A/2015, de 17 de dezembro, que aprovou a Lei Orgânica do XXI Governo Constitucional.

No contexto da Comissão de Agricultura e Mar importa centrar a nossa análise no Programa Orçamental 017

– Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural e Mar (PO 17) e no Programa Orçamental 018 - Mar (PO 18),

cuja execução orçamental da despesa foi respetivamente de 90,2% e 66,1%, conforme se evidencia no seguinte

mapa:

Caso se queira agora considerar a evolução da despesa consolidada comparativamente a 2015, importa

verificar que no Programa Orçamental 017 – Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural e Mar se registou

um aumento de 9,4%.

Já no Programa Orçamental 018 - Mar (PO 18) se assistiu a uma redução de 20,9%, conforme evidencia o

quadro seguinte:

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Veja-se, agora, o mapa da execução da despesa financiada por receitas gerais face aos limites estabelecidos

para os vários programas orçamentais, mas dando-se aqui particular ênfase ao PO17 e ao PO18:

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Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural – PO17

No concernente ao PO17 - agricultura, florestas e desenvolvimento rural - o PDR2020, é assumido pelo

governo como o instrumento principal de apoio às políticas em matéria agrícola, agroalimentar, às florestas e ao

desenvolvimento rural, pretendendo sirva o crescimento sustentável do setor agroflorestal em todo o território

nacional.

Os seus objetivos estratégicos são afirmados como:

I. O crescimento do valor acrescentado do setor agroflorestal;

II. A rentabilidade económica da agricultura;

III. A promoção de uma gestão eficiente e proteção dos recursos;

IV. A criação de condições para a dinamização económica e social do espaço rural.

Em 2016 o governo afirma ter dado continuidade à execução do programa com a análise de

aproximadamente 21 mil candidaturas e decidido perto de 13 mil, das quais 9.276 com decisão favorável,

envolvendo um montante aproximado de 1,3 milhões de euros de investimento (a que acrescem as medidas

SIGC).

Em paralelo o governo diz ter procedido à abertura de 214 novos avisos, onde contabiliza os abertos pelos

GAL no âmbito da medida LEADER, aos quais foram apresentadas cerca de 14.000 mil candidaturas.

Afirma ainda ter aprovado a reprogramação do PDR2020 com vista à sua adaptação às orientações

estratégicas do atual governo.

No concernente ao IFAP, o relatório afirma ter sido reforçada a respetiva dotação por via da dotação

provisional do Ministério das Finanças, no valor de 100,8 milhões de euros, para o fim exclusivo de regularização

das responsabilidades decorrentes das correções financeiras aplicadas pela Comissão Europeia, acrescido de

um reforço no orçamento de receita própria, nomeadamente por via do Fundo Florestal Permanente, no valor

de 7,5 milhões de euros, e da receita proveniente do Impostos sobre os Produtos Petrolíferos (ISP), no valor de

10 milhões de euros, ambos no âmbito de medidas previstas na Lei nº 7- A/2016, de 30 de março.

No âmbito dos aproveitamentos hidroagrícolas o governo afirma ter-se verificado um abrandamento dos

investimentos, justificando a situação com o argumento de não ter sido possível iniciar as operações incluídas

na medida “Melhoria da eficiência dos Regadios Existentes” que foram candidatadas pela DGADR. Acrescenta

terem entretanto sido retomadas as obras no aproveitamento Hidroagrícola de Óbidos e Amoreira, com os

trabalhos de construção da Estação Elevatória, equipamento no valor aproximado de 3,2 milhões de euros,

financiado pelo regime transitório PRODER /PDR2020.

Diz também o governo que o Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar Mais (FSSAM), instrumento

financeiro no quadro da proteção da segurança alimentar e da saúde do consumidor e do cumprimento das

normas europeias em matéria de qualidade alimentar, conseguiu junto dos agentes económicos em 2016 uma

cobrança superior à de 2015 da taxa de segurança alimentar mais (TSA+). Apesar de ter registado uma

execução de 15,0 milhões de euros, o Fundo cobrou ainda assim um montante muito inferior à previsão, que

era de 30,4 milhões de euros.

No âmbito da proteção da floresta o governo afirma ter dado continuidade à realização de ações de

prevenção dos riscos de incêndios florestais em Matas Nacionais e Perímetros Florestais, através da abertura

de faixas de gestão de combustíveis e de sensibilização da população, sem no entanto terem sido discriminados

valores ou taxas de execução previstas e concretizadas.

No concernente ao Plano de Ação Nacional para Controlo do Nemátodo-da-madeira-do-pinheiro o governo

afirma ter efetuado 1,6 milhões de euros de despesa pública no Programa Nacional de Luta Contra o NMP –

PROLUNP, através da realização de ações de deteção e captura do respetivo inseto ao longo da zona tampão

e das respetivas análises.

Afirma depois o relatório ter sido feito um esforço desenvolvido no estímulo às exportações e

internacionalização dos produtos agroalimentares, através de ações de abertura de mercados, regulação,

controlo, fiscalização, certificação, promoção e disponibilização de elementos estatísticos acessíveis aos

agentes económicos. Afirmando terem sido estas ações particularmente bem-sucedidas no setor vitivinícola,

não nos foi possível percecionar através de que meios concretos é que estas medidas de política foram

prosseguidas, nem os concretos meios financeiros envolvidos.

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Afirma finalmente o governo sobre esta temática que as exportações do complexo agroflorestal, continuaram

a crescer em 2016 embora com alguma desaceleração, pelo que, apesar do aumento do consumo, se manteve

um défice da balança de bens do complexo agroflorestal e das pescas inferior a 1.000 milhões de euros.

Mar

Relativamente a este programa, o relatório da CGE afirma ter sido concluída em 2016 a execução do

Programa Operacional Pesca – PROMAR, instrumento do anterior quadro de programação 2007-2013, que

representou ainda um esforço de execução de 35 milhões de euros de despesa e ter entretanto dado início à

execução do Programa Operacional Mar 2020, com a apresentação das primeiras candidaturas.

Do Mar 2020 afirma-se terem sido analisadas e decididas 854 candidaturas, 847 com decisão favorável,

depois que, em paralelo, tinham procedido à abertura de nove avisos, onde foram apresentadas 194

candidaturas, tendo a execução atingido o valor de 1,8 milhões de euros de despesa pública.

Ministério do Mar (PO18)

No concernente ao Ministério do Mar, o relatório da CGE começa por afirmar que, de acordo com artigo 28º

do Decreto-Lei nº 251-A/2015, de 17 de dezembro, o Ministério do Mar tem por missão a coordenação

transversal dos assuntos do mar, acrescentando terem sido aprovados dois diplomas que asseguram o acesso

ao financiamento da economia do mar, o “Fundo Azul” e a implementação do “Programa Operacional Mar 2020”,

programa cofinanciado pelo Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas (FEAMP) e em vigor no

período 2014-2020, destinado a apoiar a execução da Política Comum das Pescas (PCP) e da Política Marítima

Integrada (PMI).

O Fundo Azul visa o apoio ao desenvolvimento da economia do mar, investigação científica e da proteção e

monitorização do meio marinho, destinando-se essencialmente ao apoio de novas atividades/startups com

parcerias indústria/investigação ligadas à biotecnologia azul, mineração oceânica, energias renováveis

oceânicas, robótica, estando concebido para a criação de linhas de apoio dedicadas em articulação com outros

fundos públicos.

No que concerne ao Programa Mar 2020 o relatório afirma terem sido elaborados e publicados regulamentos,

lançadas candidaturas e aprovados os primeiros projetos no primeiro semestre de 2016, dispondo de 508

milhões de euros de dotação até 2020.

No que se refere às políticas setoriais é afirmada a pretensão de criar os Port Tech Clusters, aceleradores

de inovação tecnológica para as indústrias avançadas do mar, com um investimento total até 2026 de 2,5 mil

milhões de euros (83% privado, 11% público nacional, 6% comunitário). São afirmadas outras medidas, mas

não estão contextualizadas do ponto de vista financeiro, apesar de terem metas quantitativas bem definidas.

Afirma-se, depois, que em termos financeiros o valor agregado do Programa Mar 2020 apresentava um

orçamento inicial de 64,9 milhões de euros e a execução foi de 50,4 milhões de euros.

Na despesa efetiva consolidada orçamentada as despesas correntes representaram 80,6% e as de capital

19,5% no total do orçamento corrigido.

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O valor agregado dos orçamentos de atividades e projetos, deduzidas as dotações inscritas nos

agrupamentos de ativos financeiros, passivos financeiros e dotações extraorçamentais (agrupamentos 09, 10 e

12), expurgados os valores cativos e cativos adicionais, as transferências internas e refletidas as alterações

orçamentais, apresentou uma despesa efetiva consolidada no orçamento corrigido de 76,7 milhões de euros

(59,8% relativo aos SFA) e uma execução de 50,7 milhões de euros (59,3% relativo aos SFA).

Diz-se depois que a taxa de execução face ao orçamento corrigido na despesa efetiva consolidada foi de

66,1%. A consolidação entre subsetores foi de 15,9 milhões de euros no que respeita ao orçamento corrigido e

de 15,8 milhões de euros no que respeita à execução.

Na despesa total/despesa efetiva do orçamento corrigido as despesas correntes pesaram 80,6% e as

despesas de capital pesaram 19,4%.

No que se refere à execução as despesas correntes pesaram 88,8%, as de capital pesaram 11,2% e as

despesas com o pessoal representaram 35,7% do orçamento corrigido, 49,2% da despesa executada.

O quadro seguinte tem por base a despesa do Programa não consolidada, colocando em evidência a medida

– 004 relacionada com o subsetor da Investigação Científica de Caráter Geral, com 59,9% em termos de

execução, devido ao peso do IPMA, IP no orçamento do Programa e a medida 045 – Pesca, a que correspondem

18,5%, fundamentalmente devido à DGRM.

Em termos de despesa total consolidada (Financiamento Nacional e Financiamento Comunitário) o valor da

componente de atividades representa 80,7% do total do orçamento executado e a do orçamento de projetos os

restantes 19,3%. No que respeita à componente de atividades do OE a taxa de execução face ao orçamento

corrigido foi de 74,0% e a taxa de execução da componente de projetos foi de 45,8%, sendo a taxa global das

duas componentes de 66,1%.

Apresentamos agora os números do peso da despesa por serviços PO18 Mar (despesa efetiva total

executada):

I. IPMA 58,6% da;

II. DGRM (26,1%);

III. DGPM (5,4%);

IV. EMEPC (4,3%);

V. AG-MM (3,1%);

VI. MAR2020 (1,5%)

VII. FCSPP (0,7%)

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VIII. GAMA (0,3%).

Destacam-se alguns serviços com taxas de execução (despesa consolidada) iguais ou superiores a 65%,

designadamente a AG-MM (87,5%), o GAMA (73,4%), a DGRM (71,7%), o IPMA (66,3%) e o MAR2020 (65,0%).

Em sentido contrário, destaca-se o FCSPP (29,7%), a DGPM (52,8%) e a EMEPC (57,0%).

PARTE III – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO RELATÓRIO

Nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da Assembleia a República a opinião do relator é facultativa,

eximindo-se o autor do presente parecer de manifestar a sua opinião política sobre a Conta Geral do Estado de

2016.

PARTE IV – CONCLUSÕES

Em face do exposto, a Comissão de Agricultura e Mar conclui o seguinte:

1. A Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa remeteu nos termos legais e

regimentais aplicáveis, à Comissão de Agricultura e Mar, a Conta Geral do Estado 2016, para emissão de

parecer sobre as matérias da sua competência;

2. O valor do défice orçamental das Administrações Públicas atingiu 2% do PIB no ano de 2016;

3. As taxas de execução da despesa no Programa Orçamental 017 – Agricultura, Florestas e

Desenvolvimento Rural e Mar (PO 17) e no Programa Orçamental 018 - Mar (PO 18) foram respetivamente

de 90,2% e 66,1%;

4. A Comissão de Agricultura e Mar dá por concluído o escrutínio da presente iniciativa, devendo o presente

relatório, nos termos da Lei n.º 43/2006, de 25 de agosto, alterada pela Lei 21/2012, de 17 de maio, ser

remetido à Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa, para os devidos efeitos.

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Palácio de São Bento, 26 de janeiro de 2018.

Nota: O parecer foi aprovado, com os votos a favor do PSD, do PS, do BE, do CDS-PP, do PCP e do PAN,

registando-se a ausência de Os Verdes, na reunião de 2 de fevereiro de 2017.

———

COMISSÃO DE EDUCAÇÃO E CIÊNCIA

Parecer

Índice

PARTE I – CONSIDERADOS

Nota introdutória

Análise setorial

| Execução PO 11

| Execução PO 10

| Parecer Tribunal de Contas

PARTE II – OPINIÃO DA DEPUTADA AUTORA DO PARECER

PARTE III – CONCLUSÕES

PARTE I – CONSIDERANDOS

Nota Introdutória

Nos termos da alínea d) do artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa, a Conta Geral do Estado

(CGE) deve ser apresentada até ao dia 31 de dezembro do ano subsequente ao qual diz respeito, tendo o

documento relativo ao ano de 2016 sido recebido na Assembleia da República em 30 de junho de 2017.

A Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa (COFMA) remeteu, nos termos legais

e regimentais aplicáveis, à Comissão Parlamentar de Educação e Ciência (CEC) a CGE relativa ao ano

económico de 2016, a fim de esta elaborar o competente parecer.

Após a Conta Geral do Estado ter sido distribuída à 8.ª Comissão Parlamentar, em reunião realizada no dia

10 de janeiro de 2018 foi nomeada relatora a deputada Ilda Araújo Novo, do CDS-PP.

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A CGE de 2016 encontra-se acompanhada do parecer do Tribunal de Contas (Parecer sobre a Conta Geral

do Estado de 2016), de 18 de dezembro de 2017, e do parecer Técnico da UTAO - Unidade Técnica de Apoio

Orçamental da Assembleia da República (Parecer Técnico n.º 3/2017 – Análise daConta Geral do Estado de

2016), de 28 de dezembro de 2017, a fim de ser elaborado o respetivo parecer nas áreas de competência

material da CEC.

À data da elaboração do presente parecer ainda não se encontrava disponível o parecer do Conselho

Económico e Social.

Para a elaboração deste parecer, foi, assim, analisado o documento «Conta Geral do Estado – ano de 2016»

e tidos em consideração os respetivos anexos, assim como os pareceres emitidos.

O presente parecer sobre a CGE de 2016 centra-se exclusivamente sobre os indicadores de execução

orçamental que compreendem os sectores da Educação, Ciência e Ensino Superior.

A Lei n.º 7-A/2016, de 30 de março, aprovou o Orçamento do Estado para o ano de 2016, que entrou em

vigor a 31 de março desse ano, tendo-se verificado no primeiro trimestre a prorrogação da vigência das

disposições constantes do Orçamento do Estado para 2015 e do decreto-lei de execução orçamental.

O Decreto-Lei n.º 253/2015, de 30 de dezembro, estabeleceu um conjunto de normas destinadas a disciplinar

a aplicação do regime transitório, designadamente quanto à clarificação do orçamento de referência para a

aplicação do regime de execução por duodécimos.

Análise Setorial

1. No quadro I observa-se a despesa consolidada da Administração Central, por Programa Orçamental (PO),

permitindo uma análise nacional da sua execução, tendo uma organização aproximada à estrutura do

Governo.

Quadro I

(Quadro 110 do relatório Conta Geral do Estado 2016)

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No âmbito da administração central do Estado, a execução orçamental consolidada do PO do Ensino Básico

e Secundário e Administração Escolar (PO 11) e do PO do Ensino Superior e Ciência (PO 10), combinados,

corresponde a 13,2% do total da despesa da Administração Central consolidada.

2. De seguida analisa-se de forma mais pormenorizada a execução, por distribuição económica, do PO 11 e

do PO 10:

I – Execução do Programa 11

Quadro II

(Quadro 147 do relatório Conta Geral do Estado 2016)

O Programa Orçamental 11 – Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar agrega a despesa pública

associada à execução das medidas de políticas definidas pelo Governo nesta matéria, tendo a estrutura orgânica

do Ministério da Educação passado a integrar, a partir de 2016, o Instituto Português do Desporto e Juventude,

a Fundação Juventude e a Agência Nacional para a Gestão do Programa Erasmus+ Juventude em Ação.

Em termos globais, no ano de 2016 o orçamento corrigido total consolidado do Ensino Básico e Secundário

e Administração Escolar atingiu 6482,7 milhões de euros (695,8 milhões de euros face ao inicial abatido de

cativos). Este montante foi, segundo o documento Conta Geral do Estado 2016, “resultado de reforços atribuídos

por recurso à dotação provisional do Ministério das Finanças (262 milhões de euros), à dotação centralizada do

Ministério das Finanças criada para efeitos da reversão da redução remuneratória (179,2 milhões de euros) e à

descativação de verbas (133,6 milhões de euros) com o objetivo de fazer face a despesas com pessoal e aos

encargos decorrentes da reversão progressiva da redução remuneratória na Administração Pública”, esta

prevista na Lei n.º 159-A/2015, de 30 de dezembro. Acrescem, ainda, segundo o relatório, “créditos especiais

efetuados quer por aplicação de saldos de receitas transitados, quer pelo aumento das receitas consignadas”.

De acordo com o relatório «Conta Geral do Estado – ano de 2016», a execução orçamental situou-se em

6253,9 milhões de euros, o que corresponde uma taxa de execução de 96,5% face ao orçamento corrigido (em

2015 a execução do programa envolveu uma despesa total consolidada de 5854,6 milhões de euros). O

financiamento foi assegurado maioritariamente por Receitas Gerais do OE (87,3%), com as Receitas Próprias e

as Transferência entre organismos das Administrações Públicas a representarem 10% na estrutura de

financiamento, sendo o remanescente (2,7%) financiado por Fundos Europeus.

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Quanto à despesa efetiva consolidada, esta situou-se em 6126,8 milhões de euros, “em resultado da dedução

da despesa com passivos financeiros decorrentes do cumprimento de compromissos contratuais por parte da

Parque Escolar, EPE, no valor de 127,2 milhões de euros”, lê-se no relatório.

Sobre a natureza da despesa, o programa carateriza-se por um elevado peso das despesas correntes

(6005,1 milhões de euros), que, no seu conjunto, representam 96% da despesa total consolidada. Esta situação

é explicada no documento enviado ao Parlamento da seguinte forma:

 Em primeiro lugar, pelas Despesas com Pessoal que, englobando as despesas com o pessoal docente

e não docente dos estabelecimentos públicos de ensino, que foram de 4627,6 milhões de euros, ou

seja, 74% da despesa total consolidada do programa. Face ao orçamento corrigido, a taxa de execução

foi de 98,1%;

 Em segundo lugar, representando 13,3% do total, pelas Transferências Correntes (834,3 milhões de

euros). Estas integram, para além das transferências para a Administração Local, nomeadamente no

quadro da transferência de competências para os municípios em matéria de educação, as

transferências para a Segurança Social respeitantes aos encargos com a componente educativa das

Instituições Particulares de Solidariedade Social e encargos relativos ao financiamento do Ministério

da Educação de contratos com estabelecimentos escolares do ensino particular e cooperativo;

 Em terceiro lugar, pela rúbrica “Outras Despesas Correntes e de Capital”, que envolvem, sobretudo,

as despesas com atividades dos estabelecimentos públicos de ensino, e que registaram uma despesa

de 412,8 milhões de euros e de 77,1 milhões de euros, respetivamente, ou seja,7,8% da despesa total

do Programa;

 Por fim, com a despesa em Aquisição de Bens de Capital - essencialmente despesas de Investimento

no quadro da modernização e requalificação de escolas do ensino básico e secundário -,no montante

de 43,8 milhões de euros.

As Despesas de Capital, no montante de 248,8 milhões de euros, representam os restantes 4%, de acordo

com o documento enviado dia 30 de junho à Assembleia da República.

II – Execução do Programa 10

Quadro III

(Quadro 144 do relatório Conta Geral do Estado 2016)

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No exercício de 2016 a despesa efetiva consolidada do PO 10 – cujo orçamento corrigido consolidado foi de

2743,2 milhões de euros – excluindo os ativos e passivos financeiros, atingiu 2180,4 milhões de euros,

equivalendo a uma taxa de execução de 79,6% face ao orçamento corrigido.

Por grandes agrupamentos económicos, evidenciam-se com maior expressão a Despesa Corrente,

correspondente a 90% da despesa efetiva. Nesta rúbrica, o peso da despesa distribui-se da seguinte forma:

 Em primeiro lugar as Despesas com pessoal, que representam cerca de 66,3%;

 Em segundo lugar as Transferências Correntes, com 18,1%;

 Em terceiro lugar as Despesas com a Aquisição de Bens e Serviços, com um peso de 14,6%.

Quanto às Despesas de Capital, que somam 10,2% da despesa efetiva total consolidada, e segundo o

relatório «Conta Geral do Estado – ano de 2016», distribuem-se principalmente entre aquisições de bens de

capital, com 36,5% do total, e, sobretudo, transferências de capital, com 61,3%.

Dada a especificidade do PO 10 - Ciência, Tecnologia e Ensino Superior, com 87 Serviços e Fundos

Autónomos, 14 Empresas Públicas Reclassificadas e quatro Serviços Integrados, verifica-se que 74,9% da

execução das transferências correntes e de capital ocorre entre instituições dentro do próprio programa

orçamental, num total de 1464,2 milhões de euros.

Ao nível do subsetor Estado verifica-se, face ao orçamento corrigido consolidado, que a despesa efetiva

atingiu uma taxa de execução de 99%, tendo o Serviços e Fundos Autónomos registado 79,6%.

Analisando os dados relativos à execução financeira por fontes de financiamento, o relatório conclui que as

baixas taxas de execução - sobre a dotação corrigida líquida de cativos - dos fundos europeus e das receitas

próprias, respetivamente 51,6% e 68,0%, penalizaram o comportamento global da despesa (86,6% de taxa de

execução da despesa não consolidada).

Em conclusão, e quanto à despesa total consolidada do PO 10, - cujas linhas de atuação se pautaram,

segundo o relatório, pela “definição de um quadro de financiamento plurianual que garanta a estabilidade do

financiamento do sistema no período 2017-2019”, pelo “rejuvenescimento do corpo docente no ensino superior

público” e pelo estabelecimento do objetivo de “reforço dos instrumentos de apoio social à frequência do ensino

superior”-, ela ascendeu a 2185,1 milhões de euros, tendo correspondido a uma taxa de execução de 79,7%

(81,2% em 2015), para o que contribuiu a “não execução dos saldos integrados nas IES, em cumprimento da

regra do equilíbrio orçamental”, lê-se no documento.

3. No que respeita à despesa por classificação orgânica do subsector Estado no ano de 2016, patente no

Quadro IV, regista-se que a Educação teve um orçamento inicial de 5822,1 milhões de euros e um

orçamento final de 6393,4 milhões de euros, sendo a execução orçamental de 6126,4 milhões de euros.

Por outro lado, Ciência, Tecnologia e Ensino Superior, com um orçamento inicial de 2271,5 milhões de euros,

teve um orçamento final de 2753,5 milhões de euros e uma execução orçamental de 2174,2 milhões de euros.

Ou seja, a execução orçamental na Educação ultrapassou em 304,3 milhões de euros o orçamento inicial e

ficou 267 milhões de euros abaixo do orçamento final. Já na Ciência, Tecnologia e Ensino Superior, a execução

orçamental foi inferior em 97,3 milhões de euros relativamente ao inicial, e ficou 579,3 milhões de euros abaixo

do orçamento final.

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Quadro IV

(Quadro A34 do relatório Conta Geral do Estado 2016)

4. No relatório «Conta Geral do Estado – ano de 2016» assinala-se, ainda, que as despesas dos serviços

integrados nas áreas da Educação e da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior foram as que estão

mencionadas no quadro seguinte:

Quadro V

Despesas dos serviços integrados, por classificação orgânica, nas áreas da Educação e da Ciência,

Tecnologia e Ensino Superior

(Em euros)

EDUCAÇÃO

Ação Governativa 3 812 501,83

Serviços gerais de apoio à área da Educação 710 363 342,99

Estabelecimentos públicos de ensino 5 262 450 952,24

Projetos 8 812 867,45

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CIÊNCIA, TECNOLOGIA E ENSINO SUPERIOR

Ação Governativa 2 250 125,46

Serviços gerais de apoio à área da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior

147 886 722,47

Estabelecimentos de ensino superior e serviços de apoio 1 049 716 869,98

Projetos 293 041 356,42

5. No seu parecer à Conta Geral do Estado de 2016, o Tribunal de Contas (TdC) destaca que os PO 11 (Ensino

básico e secundário e administração escolar) e PO 10 (Ciência, Tecnologia e Ensino Superior)gastaram,

no seu conjunto, 8307 milhões de euros (13,2% do total), “sendo de destacar 5929 milhões de euros em

despesas com pessoal” - dos quais 4531 milhões de euros na orgânica Estabelecimentos de Educação e

Ensinos Básico e Secundário e 1285 milhões de euros nos estabelecimentos de ensino superior e serviços

de apoio, incluindo as universidades fundação.

Os juízes do TdC destacam no parecer que produziram sobre a Conta Geral do Estado de 2016, datado de

18 de dezembro de 2017, o montante de 1326 milhões de euros em transferências correntes, de capital e

subsídios – dos quais 327 milhões de euros pagos a famílias, 321 milhões de euros à administração local, 263

milhões de euros a sociedades e quase sociedades não financeiras privadas, 173 milhões de euros a instituições

sem fins lucrativos e 159 milhões de euros à Segurança Social.

No documento, aquele órgão se soberania refere ainda os 636 milhões de euros de outras despesas: 433

milhões de euros e 77 milhões de euros nas rubricas residuais de outras despesas correntes e de capital,

respetivamente, e 125 milhões em aquisição de bens de capital.

O Tribunal destaca, também, os 394 milhões de euros em aquisição de bens e serviços, dos quais “271

milhões de euros pagos pelos estabelecimentos de ensino superior e serviços de apoio, incluindo as

universidades fundação, e 52 milhões de euros pela Direção-Geral dos Estabelecimentos Escolares”, lê-se no

documento produzido pelos juízes daquele órgão de soberania.

No seu parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2016 o TdC formula 75 recomendações à Assembleia da

República e ao Governo, na maioria reiteradas face aos pareceres de anos anteriores, mas regista uma melhoria

no acolhimento das recomendações formuladas em exercícios precedentes: 63% das 95 recomendações

formuladas relativamente ao exercício de 2014 foram acolhidas total ou parcialmente.

Importa salientar que nenhuma das recomendações do TdC – que ao longo do parecer identifica riscos para

a sustentabilidade das finanças públicas - se dirige, em concreto, aos ministérios da Educação e da Ciência,

Tecnologia e Ensino Superior.

Os juízes do TdC referem ainda que a reforma estrutural introduzida pela Lei de Enquadramento Orçamental

de 2015, não tem qualquer reflexo na Conta de 2016, acrescentando que “continua a ser preocupante que,

passados vinte anos sobre a aprovação do Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP), a presente Conta

Geral do Estado continue a não apresentar o balanço e a demonstração de resultados da Administração Central,

baseando-se em diferentes sistemas contabilísticos, e não refletindo devidamente a situação financeira do

Estado”.

Depois do adiamento, para janeiro de 2018, da aplicação do Sistema de Normalização Contabilística para as

Administrações Públicas, aquele órgão de soberania evidencia no seu parecer a existência de constrangimentos

na implementação deste novo sistema e da Entidade Contabilística Estado que fragilizam a reorganização da

contabilidade do Estado como previsto. E alerta que, “caso não sejam tomadas ações reforçadas, está também

em risco a elaboração das demonstrações orçamentais e financeiras da CGE de 2019 de acordo com o novo

sistema”. O que, no entender dos juízes do TdC, pode inviabilizar a respetiva certificação pelo Tribunal.

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PARTE II – OPINIÃO DA DEPUTADA AUTORA DO PARECER

Sendo de elaboração facultativa a expressão e fundamentação da opinião, a deputada autora do presente

parecer opta por não emitir, nesta sede, a sua opinião política sobre a Conta Geral do Estado de 2016, nos

termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da Assembleia da República.

PARTE III – CONCLUSÕES

A Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa remeteu à Comissão de Educação e

Ciência, nos termos legais e regimentais aplicáveis, a Conta Geral do Estado de 2016 (acompanhada dos

pareceres do TdC e da UTAO – Unidade Técnica de Apoio Orçamental da Assembleia da República) para

elaboração do parecer nas áreas de competência desta última.

Apreciados os documentos acima citados, a CEC é de parecer que o presente relatório sobre a Conta Geral

do Estado de 2016, que incide exclusivamente sobre os indicadores de execução orçamental que compreendem

os setores da Educação, Ciência e Ensino Superior, deve ser remetido à COFMA, nos termos do disposto na

alínea c) do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República, reservando os grupos

parlamentares as suas posições para posterior debate em plenário da Assembleia da República.

Palácio de S. Bento, 30 de janeiro de 2018.

A Deputada autora do Parecer O Presidente da Comissão

Nota: O parecer foi aprovado por unanimidade, na reunião de 1 de fevereiro.

———

COMISSÃO DE SAÚDE

Parecer

Índice

PARTE I – CONSIDERANDOS

PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOr DO PARECER

PARTE III – CONCLUSÕES

PARTE I – CONSIDERANDOS

1 – Nota Prévia

Nos termos e para os efeitos previstos nos artigos 205.º a 208.º, ambos do Regimento da Assembleia da

República, a Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa solicitou à Comissão

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Parlamentar de Saúde o envio de parecer sobre a Conta Geral do Estado – 2016, relativamente às áreas da sua

competência, para que o mesmo seja tido em consideração no relatório daquela Comissão.

Deste modo, compete à Comissão Parlamentar de Saúde elaborar o respetivo parecer sobre a Conta Geral

do Estado – 2016, relativamente aos indicadores de execução orçamental do setor da saúde, devendo o mesmo,

logo que aprovado, ser remetido à Comissão Parlamentar de Orçamento, Finanças e Modernização

Administrativa.

Sem prejuízo de algumas considerações de âmbito geral, necessárias para o respetivo enquadramento, o

presente Parecer deve circunscrever-se aos aspetos mais relevantes que, na área da Saúde, suscita a Conta

Geral do Estado.

Sintetizam-se, assim, no presente Parecer, os documentos disponibilizados na Conta Geral do Estado –

2016, bem como nos pareceres emitidos pelo Tribunal de Contas, nos termos do artigo 107.º da Constituição da

República Portuguesa, pelo Conselho Económico e Social e pela Unidade Técnica de Apoio Orçamental sobre

o mesmo diploma.

2 – O Orçamento do Estado para 2016

O Orçamento do Estado para 2016 (OE/2016) foi aprovado pela Lei n.º 7-A/2016, de 30 de março, com as

correções introduzidas pela Declaração de Retificação n.º 10/2016, de 25 de maio, definindo um conjunto de

objetivos e medidas de política orçamental com incidência no setor da Saúde.

Assim, o Relatório do OE/2016 assevera que, “Em 2016, as políticas a adotar na saúde visam revigorar e

recuperar o desempenho do SNS, reforçando a equidade no acesso e a qualidade dos serviços prestados.”

O mesmo documento garante que, “Durante o ano de 2016, manter-se-á o pagamento das dívidas das EPE

da Saúde, por forma a manter o SNS equilibrado e sustentável, permitindo uma gestão eficiente e eficaz,

contribuindo para reduzir as desigualdades entre cidadãos no acesso à saúde.”

O Relatório do OE/2016 identifica, ainda, os seguintes pilares da estratégia do Ministério da Saúde para o

ano de 2016:

 Promover a saúde através da Saúde Pública;

 Reduzir as desigualdades no acesso à saúde;

 Reforçar o poder do cidadão no SNS, promovendo disponibilidade, acessibilidade, comodidade,

celeridade e humanização dos serviços;

 Expandir e melhorar a capacidade da rede de cuidados de saúde primários;

 Melhorar a gestão dos hospitais, a circulação de informação clínica e a articulação com outros níveis de

cuidados e outros agentes do setor;

 Expandir e melhorar a integração da Rede de Cuidados Continuados e de outros serviços de apoio às

pessoas em situação de dependência;

 Aperfeiçoar a gestão dos profissionais de Saúde;

 Melhorar a governação do SNS.

3 – O Contexto Económico

Não sendo competência desta Comissão Parlamentar analisar devidamente o contexto económico do País,

o presente Parecer cingir-se-á ao Parecer do Tribunal de Contas relativo à Conta Geral do Estado para 2016.

Assim, de acordo com o Parecer do Tribunal de Contas, “em 2016 a economia portuguesa teve um

crescimento de 1,5% (1,8% em 2015), situando-se 0,3 p.p. abaixo do observado na área do euro. O menor

dinamismo da atividade económica refletiu o crescimento menos robusto da procura interna, em especial do

investimento, a par da desaceleração das exportações de bens e serviços, em linha com a evolução menos

favorável da procura externa. A tendência verificada de contributo positivo da procura interna e de contributo

negativo da procura externa na variação real do PIB manteve-se pelo terceiro ano consecutivo.”

O Parecer do Tribunal de Contas refere, ainda, que o défice das Administrações Públicas (AP), em 2016, “na

ótica da contabilidade nacional, situou-se nos 2,0% do PIB, menos 2,4 p.p. do que em 2015. A dívida bruta das

AP voltou a crescer, atingindo 130,1% do PIB no final do ano, o que compara com 128,8% em 2015”.

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O Tribunal de Contas dá também conta de se ter verificado “que a receita e a despesa total das AP em 2016

se situou abaixo da previsão apresentada no ROE 2016 em € 1.900 M e em € 2.419 M, respetivamente,

originando um desvio favorável de € 518 M no saldo orçamental em 2016 (+0,2 p.p. do PIB), que se fixou nos

2,0% do PIB”, esclarecendo, igualmente, que “A redução do défice entre 2015 e 2016 deveu-se, na sua maioria,

à redução da despesa (78%) e apenas 22% se deveu ao aumento da receita”.

4 – A Conta Geral do Estado referente ao PO Saúde 2016

A Conta Geral do Estado 2016 (CGE/2016) refere que “O Orçamento Consolidado do Programa” Operacional

Saúde (PO13 – Saúde), “no ano de 2016 totalizou 10 047,7 milhões de euros, sendo a despesa corrente de 9

788,4 milhões de euros e a despesa de capital de 259,3 milhões de euros”, conforme consta do quadro seguinte:

Segundo a CGE/2016, a despesa corrente consolidada é a que apresenta o maior peso (98,8%) na despesa

efetiva do Programa Saúde, destacando-se o impacto das aquisições de bens e serviços (58,9%) e das

despesas com pessoal (38,9%) na mesma, como se evidencia no quadro infra:

Nesse âmbito, a CGE/2016 destaca, no agrupamento da Aquisição de Bens e Serviços, “as despesas com

os Produtos Vendidos em Farmácia (1327,2 milhões de euros), Produtos Químicos e Farmacêuticos (1091,4

milhões de euros) e Material de Consumo Clínico (367,5 milhões de euros), bem como os encargos com as

Parcerias Público-privadas (436,8 milhões de euros).”

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No que concerne à despesa por medidas do Programa Saúde, a CGE/2016 refere que, na execução

orçamental de 2016, “a despesa total não consolidada atingiu os 24 038,3 milhões de euros” e a despesa total

consolidada ascendeu a 9 716,8 milhões de euros, conforme consta do quadro infra:

Relativamente às medidas identificadas no Programa Orçamental da Saúde, no ano de 2016, a CGE/2016

salienta o seguinte:

 Administração e Regulamentação (1 190,1 milhões de euros) – medida que representa 5% da despesa

da execução do programa onde se inclui o INFARMED (47,8 milhões de euros), os Serviços Partilhados

do Ministério da Saúde (67,3 milhões de euros) e os Serviços Integrados, dos quais se destaca a

Direção-Geral de Saúde (20,6 milhões de euros);

 Investigação (40,4 milhões de euros) – medida que visa a promoção e desenvolvimento da atividade de

investigação científica orientada para as necessidades em saúde pública, representando 0,2%, e está

afeta ao orçamento do Instituto Nacional de Saúde Dr. Ricardo Jorge, IP;

 Hospitais e Clínicas (16 864,5 milhões de euros) – medida que representa 70,2% da execução

orçamental, onde se inclui a execução das Entidades do Serviço Nacional de Saúde e as transferências

da Administração Central de Saúde para os Hospitais pertencentes ao Setor Empresarial do Estado;

 Serviços Individuais de Saúde (5 098,4 milhões de euros) – relativamente a esta medida destacam-se

os pagamentos efetuados pelas Administrações Regionais relativamente aos Meios complementares de

diagnósticos e terapêutica (MCDT) e Medicamentos (incluindo os Produtos vendidos em farmácias

Privadas);

 Parcerias Público-Privadas (845 milhões de euros) – representa os encargos com as Parcerias Público-

Privadas, onde se incluem os Hospitais de Braga, Cascais, Vila Franca de Xira e Loures.

No que especificamente se refere às Parcerias Público-Privadas (PPP) no Sector da Saúde, a CGE/2016 dá

conta de estas terem apresentado “442,1 milhões de euros de encargos para o setor público, representando um

acréscimo de 3% comparativamente ao ano anterior, em virtude do aumento dos encargos (em 4%) associados

às entidades gestoras do estabelecimento – fundamentalmente por via da maior produção hospitalar –, uma vez

que, ao nível das entidades gestoras do edifício, se registou um nível de encargos inferior (em 3%) ao do ano

anterior.”

O quadro seguinte evidencia o que é referido na CGE/2016:

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A CGE/2016 dilucida o aumento dos encargos com as PPP, em grande medida, pelo efeito combinado dos

seguintes fatores em 2016:

 Aumento dos pagamentos de reconciliação efetuados às entidades gestoras do estabelecimento dos

hospitais de Braga, Loures e Vila Franca de Xira (relativos à atividade de 2015) face aos pagamentos de

reconciliação efetuados no ano anterior (respeitantes à atividade de 2014);

 Atualização do valor dos duodécimos devidos ao abrigo dos contratos de gestão, reflexo do maior nível

de produção contratada;

 Aumento dos pagamentos realizados no âmbito do programa de financiamento (centralizado) para o

tratamento da hepatite C crónica, dado que 2016 foi o primeiro ano completo de pagamentos ao abrigo

deste programa;

 Realização do acerto final referente ao pagamento de reconciliação relativo à atividade de 2014 do

Hospital de Braga;

 Aumento dos pagamentos realizados à entidade gestora do estabelecimento do Hospital de Braga, ao

abrigo do programa específico de financiamento referente às doenças lisossomais, comparativamente

aos realizados no ano anterior.

Segundo a CGE/2016, o referido aumento de encargos foi mitigado pelos seguintes fatores:

 Não renovação, por parte da Administração Regional de Saúde do Norte, dos protocolos celebrados com

a entidade gestora do estabelecimento do Hospital de Braga no âmbito do VIH/SIDA e da esclerose

múltipla, levando a que os pagamentos efetuados em 2015 a este título não tenham tido paralelo em 2016;

 Diminuição do pagamento de reconciliação efetuado à entidade gestora do estabelecimento do Hospital

de Cascais (referente à atividade de 2015), comparativamente com o pagamento efetuado no período

homólogo anterior (referente à atividade de 2014);

 Liquidação, em 2016, por parte da entidade gestora do estabelecimento do Hospital de Cascais, a favor

do parceiro público, dos acertos referentes aos protocolos VIH/SIDA de 2014 e 2015, sem paralelo em

2015.

A CGE/2016 sustenta, ainda, que “No que diz respeito às PPP do setor da saúde, tal como antecipado no

Relatório do OE2016, não se materializaram quaisquer riscos orçamentais com as PPP desta área.”

Porém, o referido documento do Governo salienta o seguinte:

 Em 2015, a entidade gestora do estabelecimento do Hospital de Loures apresentou um pedido de

reposição do equilíbrio financeiro, respeitante a uma alegada responsabilidade financeira associada à

formação dos médicos internos, que o parceiro privado quantificou em 2,9 milhões de euros;

 No final de 2016, a entidade gestora do estabelecimento do Hospital de Braga apresentou um pedido de

reposição do equilíbrio financeiro, na sequência da comunicação, efetuada pelo Ministério da Saúde no

primeiro trimestre de 2016, da decisão de não renovação dos protocolos adicionais ao contrato de gestão,

relativos a financiamento de prestações de saúde no âmbito do VIH/SIDA e da esclerose múltipla. No

âmbito deste pedido de reposição do equilíbrio financeiro, e tendo em vista a resolução deste litígio, a

entidade gestora do estabelecimento do Hospital de Braga solicitou o início de um processo de arbitragem,

não sendo ainda possível, no entanto, a quantificação do respetivo impacto orçamental.

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De referir, ainda, que a CGE assinala o desvio de 4% entre os encargos previstos no Orçamento do Estado

de 2016 para as PPP no sector da Saúde e a execução orçamental respetiva, conforme o quadro seguinte:

A CGE/2016 destaca, por último, que, durante o ano de 2016 foi constituída uma equipa de projeto para

avaliar as opções do Estado português relativamente ao término dos contratos de gestão no sector da Saúde,

“na parte referente às entidades gestoras do estabelecimento, dos hospitais de Cascais e de Braga (cuja

caducidade se verificará, respetivamente, a 31 de dezembro de 2018 e a 31 de agosto de 2019), a qual

apresentou às tutelas, no último trimestre do ano, o primeiro relatório intercalar, relativo especificamente ao

Hospital de Cascais. Da avaliação efetuada, e nos termos tecnicamente propostos e fundamentados neste

relatório, resultou uma proposta de não renovação do atual contrato de gestão do Hospital de Cascais, na

vertente da gestão clínica, com lançamento de um procedimento concursal tendente à celebração de uma nova

PPP para esse efeito.”

Já no que se refere aos pagamentos em atraso (arrears) das entidades públicas pertencentes ao sector da

Saúde, importa referir que a CGE/2016 reconhece que se verificou, entre o ano de 2015 e o ano de 2016, um

agravamento de 95 milhões de euros (Subsetor da Saúde e Hospitais EPE), destacando, nesse domínio, o

aumento do stock de pagamentos em atraso dos Hospitais EPE em 20,6%, conforme indica o quadro infra:

Apesar disso, a CGE/2016 lembra que “as dotações relativas a aquisição de bens e serviços beneficiaram

de reforços no montante de 133,9 milhões de euros, visando a redução dos pagamentos em atraso das

entidades inseridas no Serviço Nacional de Saúde (120 milhões de euros)”.

Já relativamente à evolução dos prazos médios de pagamento das unidades de saúde de natureza pública,

a CGE/2016 dá conta de tendências contraditórias na última década, como a seguir se evidencia:

 De 2007 a 2009, verificou-se uma redução de 31,7% nos prazos médios de pagamento;

 De 2009 a 2011, verificou-se um agravamento de 104,5% nos prazos médios de pagamento;

 De 2011 a 2015, verificou-se uma redução de 41,7% nos prazos médios de pagamento.

Porém, a CGE/2016 reconhece que os prazos médios de pagamento das referidas unidades voltaram a

agravar-se de 2015 para 2016, passando de 105 dias para 124 dias, respetivamente, o que corresponde a um

agravamento de 18,1%, conforme o quadro infra evidencia:

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Finalmente, no que diz respeito à atividade assistencial, a CGE/2016 refere que, “Com os recursos

disponíveis no orçamento do programa, e no que diz respeito ao Serviço Nacional de Saúde (SNS), a atividade

Assistencial resume-se no quadro seguinte:”

5 – O Parecer do Tribunal de Contas (TC):

O Parecer do TC sobre a CGE/2016 insere o Programa Orçamental Saúde entre os que registaram os

montantes mais significativos de despesa, com € 9.881 M, ressalvando embora não ser “possível uma avaliação

dos resultados da execução orçamental uma vez que não foram definidos no OE, nem objetivos, nem

indicadores para as medidas de cada um dos 18 programas”.

Segundo o TC, “Em 31/12/2016 a dívida a fornecedores externos das entidades do SNS, incluindo hospitais

empresarializados, era cerca de € 1.841 M e a dívida de «passivos não financeiros» das EPR (excluindo as do

SNS) de € 199 M.”

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O TC refere ainda que “O relatório da CGE apenas evidencia a dívida não financeira no final de 2016 dos

subsectores dos SI, parte dos SFA (porque não inclui as EPR) e parte do Serviço Nacional de Saúde (SNS)”,

acrescentando que “esses dados não são rigorosos no que respeita aos valores que servem de base ao seu

apuramento”.

Já no domínio da correção financeira, o TC lembra que “tem formulado reservas sobre a fiabilidade dos

valores inscritos na CGE. Tal como em anos anteriores, o exame da contabilização das receitas da

administração central inscritas na CGE 2016 pôs em evidência casos relevantes de desrespeito de princípios

orçamentais, incumprimento de disposições legais que regulam a execução e contabilização das receitas e

deficiências dos sistemas de contabilização e controlo”, identificando a receita fiscal afeta à ACSS e ao INEM

entre os principais casos de incumprimento de princípios orçamentais.

O TC destaca, igualmente, o contributo da redução das taxas moderadoras na área da saúde em € 21 M (-

11,9%).

No que concerne à comparação da execução orçamental entre 2015 e 2016, o TC refere, relativamente à

administração central, que a “despesa consolidada sem ativos nem passivos financeiros, considerando

diferenças de metodologia em relação à CGE, totalizou € 62.976 M, um aumento de € 1.111 M (1,8%) face ao

ano anterior, impulsionado pelo verificado nas despesas correntes em € 1.493 M (2,6%) e pela redução das

despesas de capital em € 382 M (-9,5%)”, identificando, como principais aumentos de despesa, o agrupamento

das “Despesas com pessoal –crescimento de € 619 M (4,1%), passando para € 15.837 M, salientando-se o

aumento das remunerações certas e permanentes (€ 337 M)”, e destacando aí os aumentos verificados “na

Saúde (€ 206 M, sendo as instituições do SNS responsáveis por € 201 M)”.

Já no que se refere às maiores diminuições de despesa, o TC conclui que as mesmas se verificaram, entre

outros, nos serviços do Ministério “da Saúde (€ 47 M)”.

O TC refere que o “PO13 –Saúde apresentou € 9.881 M de despesa (15,6% dototal), com relevo para €

5.902 M na aquisição de bens e serviços (dos quais € 5.303 M pagos por entidades do SNS (Salientam-se €

1.889 M na aquisição de serviços de saúde, € 1.351 M na aquisição de produtos vendidos nas farmácias, €

1.092 M em produtos químicos e farmacêuticos e € 366 M em material de consumo clínico) e € 487 M pela ADSE

(€ 485 M na aquisição de outros serviços de saúde) € 3.763 M nas despesas com pessoal (dos quais € 3.646 M

pagos por entidades do SNS)”, conforme o quadro seguinte evidencia:

Na comparação entre a previsão inicial da despesa coberta por receitas gerais do PO 13 – Saúde para 2016

e a execução verificada nesse ano, o TC regista um desvio de € 229 M, conforme o quadro infra:

O Parecer do TC contém uma “CAIXA 4”, referente à “CONTA CONSOLIDADA DO MINISTÉRIO DA

SAÚDE”, na qual se conclui que “Em 2016, o resultado líquido consolidado do MS deteriorou-se, passando de

€ -256,7 M em 2015 para € -308,6 M em 2016, o que representa um agravamento de cerca de 20,4% (€ -51,9

M)”, conforme o quadro infra indica:

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Em matéria de pagamentos em atraso da administração central, o TC destaca “o aumento de € 93 M nos

hospitais EPE” verificado de 2015 para 2016 (de € 451 M para € 544 M, respetivamente), bem como o

agravamento em 12% da dívida do “Ministério da Saúde” a fornecedores, a qual aumentou cerca de € 265 M de

2015 para 2016, ascendendo, no final do último ano referido, a € 2.446,6 M, conforme o quadro infra:

O TC considera, finalmente, relativamente à Conta Consolidada do Ministério da Saúde, que “A fiabilidade

das demonstrações financeiras consolidadas do Ministério da Saúde e do Serviço Nacional de Saúde é

prejudicada pelas diferenças de conciliação entre as entidades do perímetro que se foram acumulando e

ganhando expressão e materialidade até 2015, € 437,9 M no Balanço e € 62 M na Demonstração de Resultados

(DR), tendo diminuído em 2016 para € 367,6 M no Balanço (7,2% do Ativo) e € 18,4 M na DR (0,2% dos

Proveitos).”

E o referido Tribunal conclui que “a conta consolidada do Ministério da Saúde ainda não atingiu um estado

que assegure que as demonstrações financeiras consolidadas expressam, de forma verdadeira e apropriada, a

situação económico-financeira do Ministério da Saúde, notando-se que o montante da plug account do Balanço

é materialmente relevante, representando cerca de 7,2% do Ativo.”

Consequentemente, o TC “recomenda que as plug accounts existentes nas demonstrações financeiras

consolidadas, designadamente no Balanço, passem de € 367,6 M para cerca de € 30 M em 2018 e que se

avizinhem de € 0 em 2019. Recomendação acolhida pelos auditados, em sede de contraditório.”

O TC sublinha, de entre os riscos para a sustentabilidade das finanças públicas nacionais, a trajetória da

“dívida não financeira das entidades do SNS a fornecedores externos, incluindo os hospitais EPE, [que, no final

de 2016] era de € 1.841 M, e a das EPR (excluindo as do SNS) ascendia a € 199 M”, sublinhando o facto de o

valor dos pagamentos em atraso, no subsector da saúde, incluindo os hospitais EPE, representar cerca de “€

550 M”.

De entre as recomendações que o TC formula relativamente à CGE/2016, merecem destaque, no setor da

saúde, as seguintes:

 Recomendação 13, preconizando “Que o Governo, nos programas orçamentais, fixe objetivos claros e

indicadores relevantes que permitam o seu reporte, monitorização e avaliação na CGE”, visando permitir

uma discussão e avaliação do Programa Saúde, quer na previsão orçamental quer na sua execução e

nos resultados obtidos (e não só dos recursos financeiros utilizados), que considere os meios utilizados

e com recurso a indicadores relevantes, a qual “carece ainda de desenvolvimentos significativos”;

 Recomendação 25, no sentido de o Governo fazer incluir “na CGE informação sobre a dívida não

financeira das EPR, incluindo as que pertencem ao SNS”, dado que “Os dados sobre a dívida não

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financeira que constam da CGE carecem de aperfeiçoamento, em particular no tocante aos valores que

servem de base aos apuramentos realizados pela DGO.”

6 – O Parecer do Conselho Económico e Social (CES):

O parecer do CES refere que “em 2016 o prazo médio de pagamento do total das Entidades Públicas se

agravou face a 2015, passando de 70 para 74 dias, interrompendo a tendência decrescente que se verificava

desde 2011”, realçando ver “com preocupação o aumento em 2016 do valor dos pagamentos com atraso

superior a 90 dias dos Hospitais EPE em 93 milhões de euros”.

A esse respeito, o CES lembra que “os atrasos nos pagamentos têm consequências financeiras gravosas

para a cadeia de fornecedores de bens e serviços ao Estado, com custos sociais daí decorrentes, pelo que é

indispensável que o Governo assegure as condições para o pagamento das faturas dentro do período de

vencimento.”

Finalmente, o CES salienta “a necessidade de um orçamento plurianual para a Saúde e a aprovação de uma

Lei de Meios para o Serviço Nacional de Saúde”.

7 – O Parecer da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO)

O Parecer da UTAO relativo à CGE/2016 refere, em geral, que “O montante da despesa consolidada da

administração central em 2016 foi inferior ao aprovado no OE/2016, apesar de se terem verificado diferentes

graus de execução entre programas orçamentais”, ressalvando que“o programa orçamental Saúde registou um

grau de execução de 103%”, conforme consta da sua Tabela 17, que se reproduz infra:

No ponto 45 do seu Parecer, a UTAO refere “a transferência para a Administração Central do Sistema de

Saúde (ACSS) no montante 120 M€ destinada a reduzir pagamentos em atraso”.

A UTAO destaca ainda que, da dotação orçamental centralizada no Ministério das Finanças para efeitos de

eliminação da redução remuneratória nalguns programas orçamentais, foram utilizados 338 M€ de 447 M€

orçamentados, “essencialmente para três programas orçamentais: P011- Ensino Básico e Secundário e

Administração Escolar, P013 - Saúde e P010 - Ciência, Tecnologia e Ensino Superior”, obtendo o programa

orçamental P013 - Saúde, “o montante de 115 M€ teve como finalidade o reforço do orçamento da ACSS, que

por sua vez efetuou essencialmente o reforço da dotação orçamental para aquisição de bens e serviços, o que

contempla pagamentos a outras entidades do próprio programa orçamental e que podem ser objeto de

consolidação. Contudo, no conjunto dos organismos do programa orçamental P013 Saúde não se verificou um

aumento do montante total da dotação orçamental para despesas com pessoal, o que indicia a utilização da

reversão remuneratória para outros fins, diferentes dos estipulados no OE/2016.”

A Tabela infra evidencia a referida afetação orçamental para o Programa Saúde:

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PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER

Embora a manifestação de opinião política sobre a matéria objeto do presente Parecer seja de natureza

facultativa, o Deputado Relator entende não dever eximir-se, nesta sede, de emitir um juízo de preocupação e

de proceder a um alerta ao Governo.

Na verdade, entre 2015 e 2016, em apenas um ano, verificou-se um perigoso agravamento do stock da dívida

do Ministério da Saúde a fornecedores, superior a 20%, mas também um significativo aumento dos prazos

médios de pagamento das unidades de saúde do SNS aos seus fornecedores, superior a 18%.

O que se acaba de referir é ainda agravado pelo facto de a Síntese de Execução Orçamental, da

responsabilidade da Direção-Geral do Orçamento, referente à execução acumulada de Janeiro a Dezembro de

2017, evidenciar, no último ano, um novo aumento das dívidas dos hospitais EPE aos seus fornecedores.

Com efeito, segundo o referido documento oficial, o montante dos pagamentos em atraso desses hospitais

públicos, que representam a quase totalidade do universo SNS, e que já subira de 451 milhões de euros, em

2015, para 544 milhões de euros, em 2016, voltou a aumentar em 2017 para 837 milhões de euros.

Significa isto que o montante dos pagamentos em atraso dos hospitais EPE sofreu um agravamento de 54%,

entre 2016 e 2017, e de 86% desde que o atual Governo está em funções.

Esta é uma evolução que tem de ser urgentemente invertida, sob pena de ser posta em causa a

universalidade do acesso dos doentes ao Serviço Nacional de Saúde aos cuidados de saúde, como sucedeu

quase em 2011.

Para além disso, não deve igualmente ser ignorado que, como bem lembrou o Conselho Económico e Social

no seu Parecer sobre a CGE/2016, “os atrasos nos pagamentos têm consequências financeiras gravosas para

a cadeia de fornecedores de bens e serviços ao Estado, com custos sociais daí decorrentes”.

PARTE III – CONCLUSÕES

Face aos considerandos expostos, a Comissão Parlamentar de Saúde entende que o presente Parecer se

encontra em condições de ser remetido à Comissão Parlamentar de Orçamento, Finanças e Modernização

Administrativa, para os efeitos legais e regimentais aplicáveis.

Palácio de São Bento, 30 de janeiro de 2018.

Nota: O parecer foi aprovado por maioria, com votos a favor do PSD, BE, CDS-PP e PCP e a abstenção do

PS, registando-se a ausência de Os Verdes, na reunião de 31 de janeiro.

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COMISSÃO DE TRABALHO E SEGURANÇA SOCIAL

Parecer

ÍNDICE

PARTE I – NOTA INTRODUTORIA

PARTE II – CONSIDERANDOS

PARTE III – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER

PARTE Iv – CONCLUSÕES

PARTE I – NOTA INTRODUTORIA

Compete à Assembleia da República, nos termos e para os efeitos do disposto na alínea d) do artigo 162.º

da Constituição da República Portuguesa [CRP], «tomar as contas do Estado e das demais entidades públicas

que a lei determinar (...), com o parecer do Tribunal de Contas e os demais elementos necessários à sua

apreciação».

Após apresentação pelo Governo da Conta Geral do Estado de 2016 [CGE 2016], o Tribunal de Contas [TC]

emitiu, ao abrigo do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 214.º da CRP, o competente parecer sobre a CGE

de 2016, incluindo a Conta da Segurança Social [CSS]

Por seu turno, a Unidade Técnica de Apoio Orçamental [UTAO] disponibilizou o Parecer Técnico n.º 3/2017,

intitulado «Análise da Conta Geral do Estado de 2016», e o Conselho Económico e Social [CES] enviou à

Assembleia da República o «Parecer sobre a Conta Geral do Estado 2016» emitido no âmbito das suas

competências próprias e aprovado pelo Plenário do CES, que foi apresentado em audição na COFMA no dia 25

de janeiro de 2018.

Em 23 de dezembro de 2016, a Comissão Parlamentar de Orçamento, Finanças e Modernização

Administrativa [COFMA] solicitou à Comissão Parlamentar de Segurança Social e Trabalho [CTSS], nos termos

e para os efeitos do disposto nos artigos 205.º e 206.º do Regimento da Assembleia da República [RAR], a

emissão, em razão da matéria, de Parecer sobre a CGE 2016, incluindo a parte atinente à Segurança Social, a

remeter à COFMA até ao dia 15 de fevereiro de 2018, de forma a poder ser integrado no relatório daquela

Comissão Parlamentar.

A CTSS, reunida no dia 4 de janeiro de 2017, distribuiu a elaboração do Parecer ao Senhor Deputado Rui

Riso do Grupo Parlamentar do Partido Socialista.

De modo a corresponder ao solicitado pela COFMA, é emitido o presente Parecer, que incide exclusivamente

sobre as matérias do âmbito específico de intervenção da CTSS incluídas na CGE 2016, em especial as

atinentes ao Emprego e Segurança Social.

Na elaboração do presente Parecer foram tidos em conta o Documento CGE 2016, incluindo a CSS,

apresentado pelo Governo, bem assim como os Pareceres do TC, da UTAO e do CES já aqui sinalizados.

PARTE II – CONSIDERANDOS

1. Enquadramento Macroeconómico

A nível internacional, em 2016, a economia mundial registou um crescimento de 3%, representando um

abrandamento face a 2015 (3,2%), explicando por uma desaceleração das economias avançadas, que em 2015

cresciam 2,4% e em 2016 apenas cresceram 1,8%. As economias emergentes e em desenvolvimento têm um

crescimento para 4,1%, um ritmo de crescimento duas vezes superior ao das economias avançadas.

Na Zona Euro, em 2016, houve um ligeiro abrandamento para os 1,8%, depois de em 2015 se ter atingido

os 2 %.

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Gráfico 1 – Crescimento Económico Mundial

Portugal, em 2016, apresentou um crescimento de 1,5% em termos reais, um crescimento ligeiramente

inferior ao alcançado em 2015, 0,3 p.p. abaixo. Mas observou-se uma aceleração da atividade na segunda

metade do ano, com o PIB a crescer, em média, 1% no primeiro semestre e 1,9% na segunda metade do ano.

Quadro 1 – PIB e Principais Componentes

Nota: Os dados do PIB real presentes neste quadro já sofreram alteração: segundo os dados do INE divulgados em

30 de novembro de 2017, o PIB real foi de 1,5 % em 2016 (1,4% na CGE) e de 1,8 % em 2015 (1,6% na CGE).

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Segundo o parecer técnico da UTAO – “O ano de 2016 foi marcado pela continuação da recuperação da

atividade económica em Portugal, ainda que a um ritmo inferior ao de 2015. Num contexto de abrandamento do

crescimento económico mundial, observou-se em 2016 um crescimento do PIB real de 1,5% do PIB. Esta

recuperação assentou no contributo positivo da procura interna, perante um contributo nulo das exportações

líquidas.”1.

“Apesar da evolução mais desfavorável do que previsto da procura externa relevante”, o parecer do CES

afirma que “os valores registados em 2016 para a generalidade das variáveis macroeconómicas (expressas em

percentagem do PIB) não se afastou substancialmente do cenário macroeconómico previsto no OE 2016”,

concluindo deste modo que “no conjunto do ano, o PIB cresceu 1,5%, ficando abaixo do valor registado em 2015

(1,8%), o mesmo sucedendo com todas as componentes do PIB na ótica da despesa. Não obstante, o

desempenho da economia portuguesa em 2016 foi positivo a vários níveis, mantendo a trajetória dos anos mais

recentes, nomeadamente: aumentou o emprego, diminuiu a taxa de desemprego, reduziu o endividamento das

famílias e das empresas, diminuiu o défice das administrações públicas, aumentou ligeiramente o excedente

das balanças corrente e de capital e diminuiu o endividamento externo do país.” 2

2. Evolução do Mercado do Emprego e dos Salários

O Desemprego apresentou melhorias, tendo a taxa de desemprego em 2016 ficado nos 11,1%, uma redução

de 1,3 p.p. face a 2015.

O desemprego jovem contínua com valores altos, mas desceu para um valor abaixo dos 30% pela primeira

vez desde 2011, fixando-se nos 27,9%.

Quadro 2 – Mercado Laboral

A população desempregada sofreu uma redução média anual de 11,4% (-11% em 2015), tendo havido um

aumento da população empregada de 1,2% (1,1% em 2015) e uma redução da população ativa de 0,3% mas

esta redução é inferior a 2014 (-1,1%) e 2015 (-0,6%).

1 UTAO, Análise da Conta Geral do Estado 2016, Parecer técnico nº 3/2017, pág. iii 2 CES, Parecer sobre a Conta Geral do Estado 2016, pág. 11

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Gráfico 2 – Taxa de Desemprego e População Ativa

Fontes: INE e cálculos UTAO

O Relatório do CES refere que “a evolução favorável da situação económica nacional e internacional a partir

de meados do ano contribuiu para que se registassem em 2016 variações de emprego e desemprego mais

favoráveis do que as previstas no OE 2016.” 3

Durante 2016 as remunerações por trabalhador aumentaram 1,4%, depois de em 2015 as remunerações

terem caído 0,3%. Deste modo, a produtividade aparente do trabalho em 2016 contraiu 0,2%, sendo certo que

em 2015 tinha tido um ligeiro aumento de 0,2%, mas em 2014 tinha caído 0,5%.

3. Emprego Público

O Emprego Público manteve-se estável em 2016, tendo apenas havido uma pequena alteração positiva de

0,7%.

Quadro 3 – Emprego Público

Mas não podemos deixar de salientar que entre 2011 e 2016 o emprego público sofreu uma redução de

8,8%, ou seja menos 64 mil trabalhadores, sendo que destes, 70% pertenciam a Administração Central.

4. Conta da Segurança Social

Em 31 de dezembro de 2016 o saldo da execução do Orçamento do Sistema de Segurança Social, na ótica

de Contabilidade Pública, no valor de 1.564,1 milhões de euros, reflete um acréscimo de 527,2 milhões de euros,

isto é, +50,8% que em igual período do ano anterior. É importante referir que, mesmo retirando o valor da

3 CES, Parecer sobre a Conta Geral do Estado 2016, pág. 4

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transferência extraordinária do OE para compensar o défice do Sistema de Segurança Social (649,6 M€), o saldo

da execução do Orçamento do Sistema de Segurança Social, na ótica de Contabilidade Pública manteria um

valor positivo de 914,5 M€.

Da análise à execução orçamental do ano de 2016 constata-se, em termos gerais, que a receita efetiva

evidencia um acréscimo de 4,5 % (1.109,7milhões €) em relação ao período homólogo de 2015, totalizando

25.711,7 milhões de euros, e um aumento da despesa efetiva, inferior ao aumento da receita efetiva, de 2,5 %

(582,5 M€) em relação ao ano de 2015, atingindo os 24.147,6 milhões de euros.

O aumento da Receita é explicável por uma evolução muito positiva de 5,2% das contribuições e quotizações

(+735 M€), que foi provocada pela evolução positiva do Mercado de Trabalho, o aumento do Salario Mínimo

Nacional e a implementação do Plano PERES. Bem como o aumento de 53,2% das transferências do exterior

para financiamento de ações de Formação Profissional (+331 M€), associado ao arranque do Portugal 2020.

Que compensaram a redução de 0,7% das transferências correntes da administração central (-59,6 milhões €),

em especial devido a redução da transferência extraordinária do OE para compensar o défice do Sistema de

Segurança Social.

Do lado da Despesa, o aumento é justificado por dois fatores: um aumento da Proteção Social com aumento

de 2,5% na despesa paga em Pensões (+ 380 M€) e nos Encargos com Abono de Família (+16 M€), bem como

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o aumento das Prestações de Parentalidade (+10,1%), nas despesas com RSI (+16,5%) e com o CSI (1,1%), e

o segundo fator é um aumento de 44,1% das despesas com Ações de Formação Profissional (+301M€).

O Relatório do CES destaca que em 2016 “observam-se melhorias no direito à segurança social, o que traduz

uma mudança de política que o CES valoriza” e realça e valoriza também as“medidas como o levantamento da

suspensão do regime de atualização de prestações sociais, a revisão dos abonos de família, a alteração das

escalas de equivalência no RSI e no CSI e a criação de uma medida extraordinária de apoio aos desempregados

de longa duração que tenham esgotado as prestações”, mas alertam que “globalmente, o esforço com as

prestações sociais foi limitado (embora acima do verificado em 2015), havendo mesmo a baixa da sua incidência

no PIB, sendo que a atualização das pensões (0,4%) apenas abrangeu as pensões até 1,5 do Indexante dos

Apoios Sociais (628,82€). Para o valor global do esforço com as prestações sociais contou uma diminuição

significativa da despesa com o desemprego e os apoios ao emprego (14,3%), enquanto algumas das prestações

sociais não contributivas tiveram aumentos mais expressivos, caso do Complemento Solidário para Idosos (CSI,

6,6%) e do Rendimento Social de Inserção (RSI, 9,9%).”4

No mesmo relatório pode-se ler que o CES considera que ”a proteção social no desemprego é insuficiente,

salientando a elevada percentagem de desempregados não cobertos por prestações de desemprego (subsídio

de desemprego e subsídio social de desemprego) e o elevado risco de pobreza dos desempregados, que se

terá agravado em 2016”. 5

Em 2016, foram integrados 200 milhões de euros do saldo parcial do Sistema Previdencial. O CES registou

de modo positivo “a quase duplicação das entradas de capital por via de dotações face a 2015”, mas alertou

também que “o valor do Fundo representa 14,5 meses da despesa paga com pensões do Sistema Previdencial,

ainda distante do objetivo de dois anos estabelecido na Lei de Bases da Segurança Social” 6.

PARTE III – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER

O autor do presente parecer reserva, nesta sede, a sua posição sobre a Conta Geral do Estado de 2016 para

a discussão em Plenário da Assembleia da Republica.

PARTE IV – CONCLUSÕES

Face aos considerandos que antecedem, a Comissão de Trabalho e Segurança Social conclui:

1. Compete à Assembleia da República, nos termos e para os efeitos do disposto na alínea d) do artigo

162.º da Constituição da República Portuguesa [CRP], «tomar as contas do Estado e das demais

entidades públicas que a lei determinar (...), com o parecer do Tribunal de Contas e os demais elementos

necessários à sua apreciação».

2. Incumbe à Comissão de Trabalho e Segurança Social emitir, nos termos regimentais aplicáveis, o

competente Parecer à Conta Geral do Estado de 2016, incluindo a relativa à da Segurança Social.

3. O presente Parecer incidiu exclusivamente sobre os domínios do âmbito específico de intervenção da

Comissão de Trabalho e Segurança Social incluídas na CGE 2016, em especial as atinentes ao

Emprego e Segurança Social, e visa constituir um contributo para o Relatório final que se encontra em

fase de elaboração na Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa.

4. Na elaboração do presente Parecer foram tidos em conta o Documento CGE 2016, incluindo a CSS,

apresentado pelo Governo, e os Pareceres do TC, da UTAO e do CES.

5. A Comissão de Trabalho e Segurança Social delibera, nos termos regimentais aplicáveis, remeter o

presente parecer à Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa.

Palácio de S. Bento, 21 de fevereiro de 2018.

4 CES, Parecer sobre a Conta Geral do Estado 2016, pág. 24 e 25 5 CES, Parecer sobre a Conta Geral do Estado 2016, pág. 25 e 26 6 CES, Parecer sobre a Conta Geral do Estado 2016, pág. 27 e 28

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(Wanda Guimarães)

Nota: O parecer foi aprovado por unanimidade na reunião de 21 de fevereiro de 2018.

———

COMISSÃO DE AMBIENTE, ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO, DESCENTRALIZAÇÃO, PODER

LOCAL E HABITAÇÃO

Parecer

I CONSIDERANDOS

1) Nota introdutória

Nos termos da alínea d) do artigo 162.º da Constituição da Republica Portuguesa, a Conta Geral do Estado

deve ser apresentada até ao dia 31 de dezembro do ano subsequente ao qual diz respeito, tendo a mesma sido

recebida na Assembleia da República em 30 de junho de 2017.

A Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização e Administrativa (COFMA) remeteu, nos termos legais

e regimentais aplicáveis (n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República), à Comissão

Parlamentar de Ambiente, Ordenamento do Território, Descentralização, Poder Local e Habitação (CAOTDPLH)

a conta Geral do Estado (CGE) relativa ao ano económico de 2016, a fim de esta elaborar o competente parecer.

Tendo a Conta Geral do Estado sido distribuída à 11.ª Comissão Parlamentar, foi nomeado relator do

competente parecer o Deputado Jorge Paulo Oliveira, do Grupo Parlamentar do PSD.

No âmbito da elaboração do presente parecer, foi analisado o documento “Conta Geral do Estado 2016” e

os respetivos anexos.

A “Conta Geral do Estado 2016” encontra-se acompanhada dos pareceres do Tribunal de Contas (“Parecer

sobre a Conta Geral do Estado – ano económico de 2016”) e da Unidade Técnica de Apoio Orçamental da

Assembleia da República (“Parecer técnico n.º 3/2017 – Análise da Conta Geral do Estado de 2016”). Ambos

foram tidos em conta para elaboração deste parecer.

Cumpre-se assim o previsto no n.º 3 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República, que define

que os serviços da Assembleia devem proceder a uma análise técnica da CGE, discriminada por áreas de

governação, remetendo-a à Comissão Parlamentar competente em razão da matéria.

Nesta conformidade, o presente parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2016, incidirá exclusivamente

sobre os indicadores de execução orçamental que compreendem os sectores do Ambiente, do Ordenamento do

Território, da Descentralização, do Poder Local e da Habitação.

2) Análise sectorial

Procede-se de seguida à análise sectorial da execução orçamental referente ao ano económico de 2016,

tendo em consideração as contas dos serviços integrados e fundos autónomos relativos ao Ministério do

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Ambiente, bem como os que dizem respeito às contas da Administração Local, indo ao encontro do solicitado

pela Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa.

a) Ministério do Ambiente

Através do Decreto-Lei n.º 251-A/2015, de 17 de dezembro, foi criado o Ministério do Ambiente cuja missão

consiste em “formular, conduzir, executar e avaliar as políticas do ambiente, ordenamento do território, cidades,

habitação, transportes urbanos, suburbanos e rodoviários de passageiros, clima, conservação da natureza,

numa perspetiva de desenvolvimento sustentável e de coesão social e territorial”. Este novo Ministério de ixou

assim de integrar a área da energia e passou a integrar a área dos transportes urbanos, suburbanos e

rodoviários de passageiros.

No Orçamento de Estado para 2016, o Ministério do Ambiente apresentava um orçamento inicial de 871,8

milhões de euros. Esse valor diminuiu 39,8 milhões de euros, durante o ano de 2016, passando para um

orçamento final de 832 milhões de euros.

No que se refere à execução orçamental de 2016, o Ministério do Ambiente executou 584,8 milhões de euros.

Conforme pode ser constatado no quadro seguinte:

Tabela A – Despesa consolidada da Administração Central por classificação orgânica

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No mapa seguinte, podem aferir-se as despesas dos serviços integrados por classificação orgânica:

Tabela B – Despesas dos serviços integrados por classificação orgânica em 2016

Fonte: Direção Geral do Orçamento – Conta Geral do Estado 2016

Relativamente ao desempenho dos serviços e fundos autónomos do Ministério do Ambiente, apresenta-se

de seguida as tabelas C e D, relativos à execução orçamental da despesa e da receita:

Tabela C – Despesas dos serviços e fundos autónomos, por classificação orgânica, com especificação

das despesas globais de cada serviço e fundo

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Tabela D – Receitas dos serviços e fundos autónomos, por classificação orgânica, com

especificação das despesas globais de cada serviço e fundo

Relativamente às responsabilidades contratuais plurianuais, o Ministério do Ambiente apresentava no final

de 2016 um valor total de 42,1 milhões de euros, conforme a tabela seguinte:

Tabela E – Responsabilidades contratuais plurianuais dos serviços integrados e serviços e fundos

autónomos

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Relativamente à despesa em projetos, o subsetor dos serviços e fundos autónomos (incluindo Empresas

Públicas Reclassificadas) representa 96,8% do total da despesa em projetos, sendo que as EPR são

responsáveis por mais de metade do total (68%). No que diz respeito a programas executores, o Programa

Orçamental “Planeamento e Infraestruturas” destaca-se de modo expressivo com uma despesa de 1942 milhões

de euros (52,1% do total). Ainda com valores muito relevantes seguem-se os programas “Agricultura, Florestas

e Desenvolvimento Rural e Mar”, com 649 milhões de euros, “Ambiente”, com 582 milhões de euros e “Ciência,

Tecnologia e Ensino Superior”, com 350 milhões de euros, representando, no seu conjunto, 42,4% da despesa

em projetos. Os restantes Programas apenas significam 5,4% da despesa realizada em projetos.

Tabela F – Despesa em Projetos – por Programas

b) Administração Local

No que tange à Administração Local e Regional, a Conta Geral do Estado de 2016, evidencia que o saldo

orçamental das Administrações Públicas (AP) apresentou uma melhoria de 2,3 pp do PIB face a 2015, situando-

se em -2% do PIB. Em termos absolutos, este valor representa uma necessidade de financiamento de 3722,4

milhões de euros, menos 4103,6 milhões de euros do que no ano anterior.

O setor da Administração Regional e Local (ARL), teve no entanto um contributo negativo de 30,3 milhões

de euros, enquanto todos os outros contribuíram positivamente para a evolução do saldo das AP. A contribuição

negativa do saldo da ARL deve-se essencialmente à evolução negativa do saldo da Administração Local (AL),

registando -47,2 milhões de euros face ao ano anterior.

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Tabela G – Conta consolidada das Administrações Públicas: Grandes agregados 2015 e 2016

(ótica de contas nacionais)

A Conta Geral do Estado de 2016, evidencia também que em 2016, o saldo das Administrações Públicas

(AP), apurado na ótica da Contabilidade Pública, situou-se em -4181,9 milhões de euros (-2,3% do PIB),

registando uma melhoria face a 2015 de 569,8 milhões de euros. O desvio favorável resultou do crescimento da

receita (2181,5 milhões de euros) superior ao da despesa (1611,8 milhões de euros), tendo o saldo primário das

AP (que exclui os encargos com os juros) atingido 4047,2 milhões de euros.

Por subsetores, a redução do défice ficou a dever-se ao aumento dos excedentes da Segurança Social (em

527,2 milhões de euros) e da Administração Local e Regional (em 85,2 milhões de euros). Por outro lado, a

Administração Central contribuiu negativamente para a evolução do défice (-42,6 milhões de euros).

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Tabela H – Conta consolidada das Administrações Públicas, 2016 (ótica da contabilidade pública)

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A Administração Local registou, em 2016, e na ótica da contabilidade pública, um saldo global de 660,4

milhões de euros que compara com o excedente de 915,0 milhões de euros previsto no Relatório do Orçamento

do Estado. Este desvio negativo é explicado por uma execução da receita que se mostrou inferior ao

orçamentado em 149,9 milhões de euros, e por um nível de despesa superior ao previsto (107,2 milhões de

euros).

A menor execução da receita face ao previsto foi influenciada pelo desvio negativo da receita de capital, em

particular pela redução das transferências de capital provenientes da União Europeia (-156,6 milhões de euros).

Na receita fiscal destaca-se a execução inferior ao previsto do Imposto Municipal Sobre Imóveis (IMI) (-84,4

milhões de euros) e do IUC (-14,5 milhões de euros), e a execução acima do previsto da derrama (+66 milhões

de euros) e do IMT (+12,9 milhões de euros).

O desvio positivo verificado na execução da despesa (+107,7 milhões de euros) é explicado, em grande

medida, pela despesa corrente (+214,8 milhões de euros), nomeadamente pela execução verificada na

aquisição de bens e serviços e nas transferências correntes (+125,4 e +45,5 milhões de euros, respetivamente).

Relativamente à despesa de capital, destaca-se a execução do investimento inferior ao previsto em 155,5

milhões de euros.

Em 2016 o saldo da administração local (660,4 milhões de euros) apresenta uma redução face aos 741,3

milhões de euros do ano anterior, em resultado de um crescimento homólogo mais acentuado da despesa (2,4%)

em relação ao aumento que se verificou do lado da receita (1,1%).

O aumento da receita resultou essencialmente do comportamento da receita corrente (3,9%), onde se

destaca o crescimento da receita fiscal (3,5%), em particular do IMT e da Derrama, bem como do Rendimento

de Propriedade.

O crescimento do IMT (12,4%) encontra-se fundamentalmente associado à evolução observada no mercado

imobiliário português, nomeadamente ao aumento das transações imobiliárias.105 O IMI apresenta uma

diminuição de 3% face ao ano de 2015, para a qual contribuíram as correções feitas no âmbito do processo

geral de avaliação de prédios, que gerou uma descida da base tributária do imposto, e a redução do imposto a

pagar pelos sujeitos passivos em função do número de dependentes a cargo.

No que se refere à despesa, verificou-se um aumento de 2,4% face ao ano anterior, resultado, sobretudo, do

aumento da aquisição de bens e serviços e de outras despesas correntes e de capital.

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Tabela I – Conta da Administração Local

II OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER

Embora a opinião do Relator seja de elaboração facultativa, nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do RAR, e

de o Deputado se eximir, nesta sede, de emitir quaisquer considerações políticas sobre a Conta Geral do Estado

relativa ao ano económico de 2016, entende pertinente referir que presidiu a esta análise a mera comparação

de números e indicadores.

Com a presente análise à Conta Geral do Estado de 2016, pretendeu-se a verificação dos propósitos

orçamentais, bem como a qualidade da despesa produzida. Para tal, foram tidos em consideração a Conta Geral

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do Estado, o Parecer do Tribunal de Contas, assim como, a informação produzida pelos serviços técnicos da

Assembleia da República.

De referir também que o parecer do Tribunal de Contas, refere que formulou 75 recomendações, contributo

Tribunal de Contas para a correção dos erros e deficiências assinalados e para a melhoria da fiabilidade, do

rigor e da transparência da CGE.

O Tribunal de Contas considera que a Conta da Administração Central está afetada por um conjunto de erros

materialmente relevantes que determinaram a formulação de reservas e ênfases nos domínios dos sistemas

contabilísticos, da legalidade e da correção financeira e de uma limitação de âmbito.

III CONCLUSÕES

1) A Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa remeteu, nos termos legais e

regimentais aplicáveis, à Comissão Parlamentar de Ambiente, Ordenamento do Território,

Descentralização, Poder Local e Habitação (CAOTDPLH), acompanhada de Pareceres do Tribunal de

Contas, assim como da Unidade Técnica de Apoio Orçamental da Assembleia da República, para efeitos

de elaboração do competente Parecer nas áreas de competência material da 11ª Comissão;

2) A Conta Geral do Estado de 2015 foi apresentada à Assembleia da República em cumprimento dos

prazos legais aplicáveis;

3) A Conta Geral do Estado de 2016 permite aferir uma execução orçamental de 584,8 milhões de euros

nos serviços integrados do Ministério do Ambiente e de 1353 milhões de euros nos serviços e fundos

autónomos.

4) A Conta Geral do Estado de 2016 permite, ainda, aferir que o setor da Administração Regional e Local

(ARL), teve um contributo negativo de 30,3 milhões de euros, para a evolução do saldo das

Administrações Públicas;

5) Em 2016, as Administrações Regional e Local registaram um saldo orçamental positivo de 786,9 milhões

de euros, que compara com os 817,2 milhões de euros registados em 2015.

6) A Comissão de Parlamentar de Ambiente, Ordenamento do Território, Descentralização, Poder Local e

Habitação emite o presente Parecer e, nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da

Assembleia da República, decide remetê-lo à Comissão Parlamentar de Orçamento, Finanças e

Modernização Administrativa.

Palácio de São Bento, 29 de janeiro de 2018.

Nota: As Conclusões foram aprovadas na reunião de 31 de janeiro de 2018.

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COMISSÃO DE CULTURA, COMUNICAÇÃO, JUVENTUDE E DESPORTO

Parecer

PARTE I – CONSIDERANDOS

1. Nota introdutória

A Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública remeteu, nos termos legais e regimentais

aplicáveis, à Comissão de Cultura, Comunicação, Juventude e Desporto a Conta Geral do Estado relativa ao

ano económico de 2016, a fim de esta elaborar o competente parecer.

Serviram de apoio à elaboração do presente parecer, para além do próprio documento Conta Geral do Estado

- ano de 2016 e seus anexos, o parecer do Conselho Económico Social (CES), o parecer do Tribunal de Contas

e o parecer da Unidade Técnica do Apoio Orçamental (UTAO).

A Conta Geral do Estado, referente ao ano económico de 2016, deu entrada na Comissão de Orçamento,

Finanças e Modernização Administrativa a 30.06.2017.

O Orçamento de Estado para 2016 foi aprovado pela Lei n.º 7-A/2016, de 30 de março, entrou em vigor a

31/03/2016, tendo-se verificado no primeiro trimestre a prorrogação da vigência das disposições constantes do

OE 2015 e do decreto-lei de execução orçamental.

O Decreto-Lei n.º 253/2015, de 30/12, estabeleceu um conjunto de normas destinadas a disciplinar a

aplicação do regime transitório, designadamente quanto à clarificação do orçamento de referência para a

aplicação do regime de execução por duodécimos.

O OE 2016 definiu um conjunto de medidas de política orçamental e continha implícitas outras contempladas

em diplomas próprios, a maioria publicados no final de dezembro de 2015.

No que respeita à Administração Central, de salientar que o Orçamento do Estadopara 2016 inicialmente

aprovado pela Assembleia da República foi significativamente alterado ao longo do ano, tendo a receita efetiva

aumentado € 1.755 M e a despesa efetiva € 2.393 M. A dotação provisional voltou a ser predominantemente

utilizada para reforçar dotações sub-orçamentadas e não para fazer face a despesas imprevisíveis e inadiáveis,

como determina a lei.

A receita efetiva aumentou 1,9% face à execução orçamental de 2015, correspondendo a um acréscimo de

1.073,7 M€, essencialmente pela variação de 6,7% nos Impostos indiretos e a nível inferior, nas Transferências

correntes (4,2%) e nas Contribuições para a segurança social, CGA e ADSE (2,1%). Em sentido inverso,

destaque para as diminuições de 8,3% nas Transferências de capital e de 2,7% nos Impostos diretos.

A redução nos Impostos diretos (-2,7%, -492,8 M€) foi influenciada pela cobrança do IRS (-478,2 M€),

decorrente das alterações na lei da reforma do IRS, com impacto no aumento dos reembolsos, e das alterações

na retenção da sobretaxa.

Na subida nos Impostos indiretos (6,7%, 1.465,7 M€) relevaram principalmente as variações no ISP (633,7

M€), no IT (302,3 M€) e no IVA (239,3 M€) que representaram em conjunto 80,1% do acréscimo em causa. O

crescimento no ISP foi justificado essencialmente pelo aumento das taxas e do consumo de combustíveis, bem

como dos valores cobrados em janeiro decorrentes da possibilidade concedida de pagamento até ao dia 4 de

janeiro de obrigações cuja data limite coincidisse com o dia 31 de dezembro de 2015 (tolerância de ponto), sem

quaisquer acréscimos ou penalidades. Esta também a principal justificação para a melhoria na execução do IT.

Quanto ao IVA, aponta-se a melhoria da atividade económica, que só não teve um impacto mais positivo devido

à redução das taxas aplicáveis à restauração.

Nas contribuições para a segurança social, a CGA e a ADSE (2,1%, 94,8 M€), foi determinante o aumento

na receita da CGA (73,5 M€) devido ao acréscimo das quotas dos subscritores e da contribuição das entidades

decorrente da extinção da redução remuneratória na administração pública, de forma progressiva durante o ano.

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Nas transferências correntes o aumento (4,2%, 100,4 M€) foi suportado pelas transferências de entidades

externas às administrações públicas. Com efeito, a mudança de critério na contabilização das transferências da

UE, de pedidos de pagamento a reembolso das ajudas FEADER-PDR 2020 [a contabilização em 2016 foi

realizada em rubricas orçamentais, contrariamente ao verificado em 2015, maioritariamente em rubricas

extraorçamentais], resultou no aumento de 290 M€ na execução orçamental do IFAP. Em sentido contrário,

realce-se o nível da cobrança da EDIA, que se consubstanciou numa redução de 121 M€, em resultado do

encerramento da vigência do QREN e do facto de o Programa Portugal 2020 ter ainda evidenciado reduzida

execução nesta entidade.

Nas transferências de capital (-8,3%, -85,5 M€) é de relevar o decréscimo nas transferências da UE para a

Infraestruturas de Portugal (-163,6 M€), decorrente do encerramento do QREN, e da reduzida expressão do

Portugal 2020 na execução orçamental de 2016.

2. Enquadramento macroeconómico

Em 2016 a economia mundial desacelerou o seu ritmo de crescimento para 3,2% (3,4% em 2015) em virtude

do abrandamento nas economias avançadas (-0,6 p.p. face ao ano anterior) e da ligeira melhoria do

desempenho dos países emergentes e em desenvolvimento (+0,1 p.p.). Estes países mantiveram uma posição

determinante no crescimento económico mundial (4,3% face a 1,7% nas economias avançadas), no contexto da

heterogeneidade entre países e regiões.

Na generalidade das economias avançadas, o motor do crescimento continuou a ser a procura interna, em

particular o consumo privado, impulsionada pela recuperação do mercado de trabalho.

O PIB na área do euro registou uma variação anual de 1,8% (2,0% em 2015) em resultado da evolução

favorável do rendimento real disponível das famílias, num contexto de crescimento do emprego, de melhoria das

condições de financiamento bancário e de redução dos preços do petróleo; o abrandamento registado deveu-

se, sobretudo, à desaceleração das exportações (3,2% contra 6,4% em 2015), em linha com a evolução do

comércio mundial (2,4% que compara com 2,8% em 2015).

A atividade económica nos países emergentes e em desenvolvimento manteve-se condicionada pela

redução dos preços das matérias-primas (nomeadamente do petróleo), pelo crescimento moderado da procura

externa e pela manutenção de tensões geopolíticas em alguns países.

O crescimento económico moderado a nível mundial foi acompanhado pela tendência generalizada de uma

taxa de inflação reduzida em 2016 (em média 2,8%, igual à registada em 2015), decorrente em grande parte da

continuada queda do preço das matérias-primas, designadamente do preço do petróleo bruto Brent que diminuiu

para 43 dólares por barril (51 dólares por barril em 2015).

Nas economias avançadas, o crescimento médio anual dos preços no consumidor ascendeu a 0,8% (0,3%

em 2015), enquanto nos países emergentes atingiu 4,3% (4,7% em 2015).

As medidas de reequilíbrio das contas públicas aplicadas pelos países da área do euro contribuíram para a

redução do défice orçamental em 2016 que atingiu 1,5% do PIB (2,1% em 2015), com oito países a

apresentarem excedentes orçamentais e apenas dois países responsáveis por défices superiores ao limite de

3% do PIB.

Em 2016 o rácio da dívida pública no PIB manteve a trajetória descendente iniciada no ano anterior,

ascendendo a 91,3% (92,5% em 2015), com 13 países a serem responsáveis por rácios superiores ao valor de

referência de 60%.

Em 2016 a economia portuguesa teve um crescimento de 1,5%1 (1,8% em 2015), situando-se 0,3 p.p. abaixo

do observado na área do euro.

O menor dinamismo da atividade económica refletiu o crescimento menos robusto da procura interna, em

especial do investimento, a par da desaceleração das exportações de bens e serviços, em linha com a evolução

menos favorável da procura externa.

A tendência verificada de contributo positivo da procura interna e de contributo negativo da procura externa

na variação real do PIB manteve-se pelo terceiro ano consecutivo.

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3. Análise Sectorial

3.1. Cultura (PO09)

No âmbito deste Programa Orçamental, foram estabelecidos três objetivos de política, três indicadores e

respetivas metas. Pretendeu-se:

(i) Democratizar o acesso à cultura, tendo por isso sido medido o número de públicos/utilizadores da oferta

cultural;

(ii) Valorizar o património e defender a conservação e qualificação;

(iii) Aumentar a capacidade dos apoios públicos às artes.

Do ponto de vista dos resultados, o programa registou uma média de execução de 129%, com três das quatro

metas estabelecidas a verificarem uma taxa de execução acima dos 110%, sugerindo uma superação

significativa dos propósitos originalmente definidos.

A composição da despesa reflete 95,6% de despesas correntes e 4,4% de despesas de capital. O peso das

despesas com o pessoal representa 35% do total da despesa efetiva, ao passo que a aquisição de bens e

serviços correntes corresponde a 45%.

No que concerne à despesa efetiva consolidada, a taxa de execução orçamental face ao orçamento corrigido

foi de 104,7%, a que correspondem 411,1 milhões de euros. A taxa de execução orçamental superior a 100% é

justificada pela necessidade de regularização da dotação corrigida no agrupamento de aquisição de bens e

serviços.

Os valores referentes à despesa efetiva não consolidada são, sobretudo, justificados pela Rádio Televisão

de Portugal (RTP) (51,6%), pela Direção-Geral do Património Cultural (DGPC) (10,2%), pelo Organismo de

Produção Artística (OPART) (4,4%) e pela Fundação Centro Cultural de Belém (3,2%) que, no conjunto,

explicam cerca de 70% da execução do Programa.

Com base no mesmo referencial, constata-se que a atividade do Programa é financiada em 68,7% por

receitas próprias, 23,8% por receitas gerais, 6,9% por transferências no âmbito das Administrações Públicas e

o restante por fundos comunitários.

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Destaca-se a preponderância de financiamento da despesa por receitas próprias na RTP (75% do total de

receitas próprias consumidas no programa), por receitas gerais na DGPC (27,7%), por transferências no OPART

(55,3%) e por fundos comunitários na Direção Regional de Cultura do Centro (70,7%).

Constata-se que a execução orçamental do Programa é, sobretudo, direcionada para serviços culturais,

recreativos e religiosos (99,6%). São desagregados em serviços relativos à Comunicação Social (51,7%), onde

se insere a atividade da RTP – Rádio e Televisão de Portugal, SA; serviços de Cultura (47,9%), que incluem a

DGPC – Direção Geral do Património Cultural, o Fundo de Fomento Cultural e a Direção-Geral das Artes.

De registar ainda que, de acordo com os dados da Direção-Geral da Administração e do Emprego

Público/Departamento de Estatística do Emprego Público relativos ao quarto trimestre 2016, o Programa, a 31

dezembro, contava com 1987 postos de trabalho, registando uma redução de 14 postos de trabalho face ao

período homólogo.

No entanto, considerando os fluxos acumulados em termos definitivos, durante o ano de 2016 verificaram-se

32 novas entradas e 29 saídas definitivas, das quais 23 por reforma/aposentação. Face ao idêntico período do

ano verifica-se um aumento de três trabalhadores.

Por último, a idade média estimada na cultura é de 51,4 anos, valor acima da média da Administração Central

(45,7). Este facto é exacerbado ainda pelo baixo índice de juventude, por cada 100 trabalhadores somente 9,7

têm menos de 40 anos.

Relativamente aos resultados obtidos, no seu global, o programa registou uma média de execução de 147%,

com todos os indicadores a verificarem uma taxa de execução igual ou superior a 110%. Donde, a eficácia na

obtenção dos resultados fixados e o nível de desempenho na prossecução dos objetivos de política para a

cultura estiveram em linha com o definido.

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Destaca-se o elevado número de ações de conservação e de requalificação do Património material e imaterial

– 2236 (superou por uma ampla margem a meta das 1659 ações). Findo o ciclo de execução, o indicador

apresenta uma taxa de execução de cerca de 135%.

O contributo da Cinemateca Portuguesa – Museu do Cinema foi decisivo para a superação do objetivo, dado

representar cerca de 87% do resultado total.

Relativamente ao indicador “Públicos/Utilizadores da oferta cultural”, sobressai a evolução positiva que tem

vindo a registar: em 2014 o resultado foi de 11,8 milhões de utilizadores, em 2015 foi de 16,4 milhões, e em

2016 foi de 18,4 milhões (para uma meta de 16,7 milhões). A taxa de execução foi, assim, de 110%.

O número de utilizadores (público) da oferta cultural arrolado pela Biblioteca Nacional de Portugal, até 31 de

dezembro de 2016, foi na ordem dos 11,3 milhões e pela Direção-Geral do Património Cultural foi de 4,6 milhões,

o que determinou, em muito, a obtenção deste resultado.

Em 2016, destaca-se ainda o resultado obtido no objetivo de “Apoiar a criação, produção, promoção e

divulgação artística, cinematográfica e audiovisual”.

A meta anual de 482 projetos apoiados foi largamente superada ao conceder-se apoios a 948 projetos. A

taxa de execução situou-se assim nos 197%. Este resultado deve-se, em boa medida, à elevada execução

registada pela Direção-Geral das Artes, que contribuiu para a realização de cerca de dois terços do total do

resultado obtido.

Desde 2014 que se verifica uma evolução positiva dos resultados alcançados: em 2014 foram apoiados 617

projetos e em 2015 foram apoiados 760.

3.2. Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar (PO11)

A partir de 2016, a estrutura orgânica do Ministério da Educação passou a integrar o Instituto Português do

Desporto e Juventude, a Fundação Juventude e a Agência Nacional para a Gestão do Programa Erasmus+

Juventude em Ação.

A orientação estratégica do Governo na área da juventude propunha-se chamar à participação os mais jovens

promovendo a sua inclusão, facilitando-lhes as condições necessárias para que se assumam como atores de

mudança e de desenvolvimento, sem descurar o reforço dos laços entre jovens e decisores políticos em

diferentes espaços de cooperação de dimensão europeia, lusófona, ibero-americana e junto das Nações Unidas;

na área do desporto, as políticas públicas, enquadradas numa estratégia de qualidade de vida em articulação

com políticas da saúde, da educação, do ambiente, do turismo e do desenvolvimento e ordenamento do território,

visavam a promoção e generalização da prática desportiva.

A execução orçamental situou-se em 6253,9 milhões de euros, a que corresponde uma taxa de execução,

face ao orçamento corrigido, de 96,5%. O financiamento foi assegurado maioritariamente por Receitas Gerais

do OE (87,3%); as Receitas Próprias e as Transferência entre organismos das Administrações Públicas

representam 10% na estrutura de financiamento, sendo o remanescente, 2,7%, financiado por Fundos

Europeus.

Nas áreas da Juventude e do Desporto prosseguiu-se com os apoios técnico-financeiros a organismos

desportivos, associações juvenis, estudantis e autarquias locais em estreita colaboração com entes públicos e

privados no âmbito dos programas de apoio ao associativismo e atividades do desporto para todos.

Na vertente da Juventude são de referenciar o Programa de Apoio Juvenil/PAJ, o Programa de Apoio

Estudantil/PAE, o Programa de Incentivo ao Desenvolvimento Associativo/IDA, Campos de Trabalho

Internacional/CTI e Ocupação de Tempos Livres/OTL.

Na vertente do Desporto destacam-se os apoios às atividades desportivas, eventos internacionais, formação

desportiva e bolsas pós carreira e subvenções.

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Em 2016, com a realização dos Jogos Olímpicos e Paralímpicos e no âmbito do Programa Rio 2016 foi

atribuído apoio técnico-financeiro aos Comités Olímpico e Paralímpico de Portugal.

PARTE II – CONCLUSÕES

1. A Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa remeteu, nos termos legais e

regimentais aplicáveis, à Comissão de Cultura, Comunicação, Juventude e Desporto, a Conta Geral do Estado

relativa ao ano económico de 2016, acompanhada dos pareceres do Conselho Económico Social, do Tribunal

de Contas e da Unidade Técnica do Apoio Orçamental, a fim de elaborar o competente parecer.

2. Salienta-se que o presente parecer, sobre a Conta Geral do Estado de 2016, incide exclusivamente sobre

os indicadores de execução orçamental que compreendem os sectores da Cultura, da Comunicação Social, da

Juventude e do Desporto.

3. Face ao exposto, a Comissão de Cultura, Comunicação, Juventude e Desporto é de parecer que o presente

parecer deve ser remetido à Comissão do Orçamento, Finanças e Administração Pública, nos termos do disposto

na alínea c) do n.º 1 do Regimento da Assembleia da República.

Assembleia da República, 31 de janeiro de 2018.

Nota: O parecer foi aprovado por unanimidade, na reunião de 31 de janeiro de 2018.

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UNIDADE TÉCNICA DE APOIO ORÇAMENTAL

ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA

UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 3/2017

Análise da Conta Geral do

Estado de 2016

28.12.2017

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UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 3/2017 • Análise da Conta Geral do Estado de 2016 ii

Este trabalho foi elaborado com base na informação disponível até 22 de dezembro de 2017.

A análise efetuada é da exclusiva responsabilidade da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO). Nos termos da Lei n.º 13/2010, de 19 de julho, a UTAO é uma unidade especializada que funciona sob orientação da comissão parlamentar permanente com competência em matéria orçamental e financeira, prestando-lhe apoio pela elaboração de estudos e documentos de trabalho técnico sobre a gestão orçamental e financeira pública.

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UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 3/2017 • Análise da Conta Geral do Estado de 2016 iii

Sumário executivo

Enquadramento macroeconómico

O ano de 2016 foi marcado pela continuação da recuperação da atividade económica em Portugal, ainda que a

um ritmo inferior ao de 2015. Num contexto de abrandamento do crescimento económico mundial, observou-se

em 2016 um crescimento do PIB real de 1,5% do PIB. Esta recuperação assentou no contributo positivo da procura

interna, perante um contributo nulo das exportações líquidas. Continuou a verificar-se uma capacidade líquida de

financiamento da economia portuguesa face ao exterior, beneficiando da diminuição do preço do petróleo e dos

consequentes ganhos de termos de troca, assim como da redução das necessidades de financiamento das

administrações públicas. Ao nível do mercado de trabalho, registou-se uma diminuição da taxa de desemprego,

apesar da diminuição da população ativa.

Situação Financeira

Ótica da contabilidade nacional

O défice das administrações públicas na ótica da contabilidade nacional ascendeu a 2,0% do PIB. Este resultado

foi positivamente influenciado pelo efeito de medidas de natureza one-off, que no seu conjunto beneficiaram o

saldo orçamental em 0,4% do PIB. Entre estas, destacam-se o Programa Especial de Redução do Endividamento

ao Estado e a devolução a Portugal de parte das pre-paid margins pelo Fundo Europeu de Estabilização

Financeira. Excluindo as operações de natureza one-off, o défice situou-se em 2,4% do PIB. O défice ajustado

registado em 2016, teve subjacente um excedente primário de 1,8% do PIB, que permitiu cobrir cerca de um 40%

da despesa com juros da dívida pública, que se cifrou em 4,2% do PIB.

O défice orçamental em 2016 ficou abaixo do objetivo anual de 2,2% definido no OE/2016 e da estimativa revista

para o défice de 2016 incluída no OE/2017 de 2,4% do PIB. O resultado orçamental de 2,0% do PIB alcançado em

2016 conduziu ao encerramento do Procedimento dos Défices Excessivos. O resultado orçamental de 2016

situou-se igualmente abaixo do limite máximo de 2,5% do PIB recomendado a Portugal pelo Conselho Europeu

em agosto de 2016.

Face a 2015, o défice global registou uma redução de 2,4 p.p. do PIB em 2016, que refletiu em grande medida o

efeito das medidas de natureza one-off, enquanto o défice ajustado evidenciou uma redução bastante mais

moderada na ordem dos 0,7 p.p. do PIB. Para a redução do défice ajustado contribuiu principalmente a redução

da despesa, responsável por cerca de 2/3 daquela redução, e em menor grau o aumento da receita.

Apesar do crescimento registado pela receita, a sua execução foi menos favorável do que a prevista para o

conjunto do ano. O crescimento da receita fiscal e contributiva ficou aquém do projetado para 2016, embora com

desempenhos distintos por tipo de imposto. Os impostos indiretos, cujo crescimento foi impulsionado pelo

crescimento da atividade económica e também pelo agravamento de taxas de impostos introduzido no âmbito

do OE/2016, aumentaram acima do projetado no âmbito do Orçamento de Estado. Os impostos diretos excluindo

a receita do PERES registaram, pelo contrário, uma queda mais acentuada do que a prevista. As outras receitas

correntes e as receitas de capital evidenciaram em 2016 uma execução significativamente mais desfavorável do

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UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 3/2017 • Análise da Conta Geral do Estado de 2016 iv

que a projetada para o conjunto do ano, refletindo em grande medida a redução de transferências recebidas pela

União Europeia pelas administrações públicas.

A redução da despesa total registada em 2016 contrasta com o aumento previsto para o conjunto do ano em

sede do Orçamento de Estado. Esta execução resultou fundamentalmente dos desvios registados pela despesa de

capital, pelas outras despesas correntes e pela despesa com juros, que mais do que compensou uma execução

mais desfavorável do que a prevista ao nível das despesas com pessoal.

Ótica da contabilidade pública

Tendo por referência os dados publicados na CGE/2016 sem qualquer ajustamento, verificou-se uma revisão em

baixa do défice das administrações públicas quando comparado com execução provisória divulgada em janeiro de

2017. A melhoria do saldo concentrou-se na administração central devido ao contributo da receita de capital, da

receita fiscal, o que foi parcialmente compensado pela revisão em alta do consumo público.

Em termos ajustados de fatores que limitam a comparabilidade, a receita efetiva e a despesa efetiva ficaram

abaixo do orçamentado no OE/2016, sendo que o desvio na despesa foi mais acentuado que o desvio na receita,

o que originou um défice orçamental inferior ao previsto no OE/2016. Relativamente à despesa, excluindo as

despesas com pessoal e a aquisição de bens e serviços, a execução das restantes componentes de despesa ficou

abaixo do orçamentado. Quanto à receita, todas as rubricas ficaram abaixo do previsto no OE/2016, destacando-

se os desvios na receita fiscal, nas receitas de capital e nas outras receitas correntes.

A dotação provisional foi reafetada na sua totalidade, sendo que a principal finalidade foi o reforço da dotação

orçamental para despesas com pessoal do programa orçamental Ensino Básico e Secundário e Administração

Escolar, a redução de pagamentos em atraso no setor da saúde e a regularização de correções financeiras

aplicadas pela Comissão Europeia ao Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas. Quanto à reserva

orçamental dos serviços da administração central, o grau de utilização desta rubrica foi cerca de metade da

dotação inicialmente aprovada no OE/2016.

Quanto à execução da principal entidade pública reclassificada, a empresa Infraestruturas de Portugal, o défice

global ficou abaixo do previsto no OE/2016. Para este resultado contribuiu o facto de o desvio na despesa ter sido

mais acentuado do que o desvio na receita, sendo que em ambos os casos a execução foi inferior ao

orçamentado. Destaca-se a magnitude do desvio na aquisição de bens e serviços e no investimento excluído do

pagamento de concessões já contratualizadas, o que foi em parte compensado pela ausência da receita

proveniente da concessão da IP Telecom prevista no OE/2016.

A despesa da administração central financiada por receitas gerais foi inferior ao limite definido no âmbito do

Quadro Plurianual de Programação Orçamental aprovado no OE/2016. No que se refere às receitas e despesas

com fonte de financiamento comunitário, do seu diferencial resultou um saldo positivo superior ao previsto no

OE/2016.

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UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 3/2017 • Análise da Conta Geral do Estado de 2016 v

Dívida pública e financiamento

No final de 2016, o rácio da dívida bruta das administrações públicas atingiu 130,1% do PIB, o que representou

um aumento face ao ano anterior. Em termos de decomposição da variação da dívida, o incremento anual

resultou sobretudo da despesa relativa ao pagamento dos juros e do “ajustamento défice-dívida”, sendo de

salientar o aumento dos depósitos do Estado com o objetivo de financiar a recapitalização da CGD. O excedente

primário e o crescimento do PIB contribuíram para contrariar, parcialmente, o referido aumento anual da dívida

pública em 2016.

As necessidades líquidas de financiamento do subsetor Estado resultaram, sobretudo, do pagamento de juros e

outros encargos da dívida direta do Estado e da aquisição líquida de ativos financeiros, decorrentes de injeções de

capital e de empréstimos de médio e longo prazo a empresas públicas, sobretudo do setor dos transportes. As

necessidades brutas de financiamento de 2016 foram satisfeitas, principalmente, através de emissões de

Obrigações do Tesouro, bem como de Certificados de Aforro e Certificados do Tesouro.

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UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 3/2017 • Análise da Conta Geral do Estado de 2016 vi

Índice SUMÁRIO EXECUTIVO ..................................................................................................................................... III

IINTRODUÇÃO ........................................................................................................................................... 1

I.1 MANDATO E OBJETIVO ......................................................................................................................... 1

I.2 METODOLOGIA ................................................................................................................................... 1

IIENQUADRAMENTO MACROECONÓMICO ............................................................................................. 2

IIISITUAÇÃO FINANCEIRA ......................................................................................................................... 12

III.1 ÓTICA DAS CONTAS NACIONAIS .......................................................................................................... 12

III.2 ÓTICA DA CONTABILIDADE PÚBLICA .................................................................................................... 20

IVFINANCIAMENTO E DÍVIDA PÚBLICA................................................................................................... 45

VANEXO..................................................................................................................................................... 51

VILISTA DE ABREVIATURAS ..................................................................................................................... 54

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UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 3/2017 • Análise da Conta Geral do Estado de 2016 vii

Índice de tabelas

Tabela 1 – Crescimento económico mundial ....................................................................................................................... 2 Tabela 2 – Importações de bens e serviços .......................................................................................................................... 4 Tabela 3 – Taxa de desemprego ............................................................................................................................................ 4 Tabela 4 – Taxa de inflação ..................................................................................................................................................... 5 Tabela 5 – Índices acionistas .................................................................................................................................................. 5 Tabela 6 – Enquadramento macroeconómico e previsões governamentais .................................................................... 6 Tabela 7 – Balança de pagamentos ....................................................................................................................................... 8 Tabela 8 – Ajustamento entre contabilidade pública e em contabilidade nacional ....................................................... 12 Tabela 9 – Receita das administrações públicas, excluindo o efeito de medidas one-off ............................................ 16 Tabela 10 – Despesa das administrações públicas, excluindo o efeito de medidas one-off ........................................ 17 Tabela 11- Revisão ao saldo global entre a execução provisória e a CGE/2016 ............................................................ 20 Tabela 12 - Revisões entre a execução provisória e a CGE/2016, por classificação económica ................................... 22 Tabela 13 - Diferenças entre a execução provisória e a CGE/2016, por classificação económica e por subsetor ...... 22 Tabela 14 – Saldos das administrações públicas: comparação entre a CGE/2016 e o OE/2016 .................................. 24 Tabela 15 – Conta consolidada das administrações públicas, ........................................................................................... 27 Tabela 16 – Conta consolidada das Administrações Públicas .......................................................................................... 28 Tabela 17 – Limites estabelecidos no âmbito do Quadro Plurianal de Programação Orçamental............................... 32 Tabela 18 – Afetação da dotação orçamental para a reversão remuneratória e da dotação provisional ................... 34 Tabela 19 – Afetação da dotação provisional por programa orçamental e classificação económica ......................... 34 Tabela 20 – Afetação da reserva orçamental por programa orçamental ........................................................................ 35 Tabela 21 – Transferências para a União Europeia ............................................................................................................ 36 Tabela 22 – Execução da empresa Infraestruturas de Portugal ........................................................................................37 Tabela 23 – Saldos das medidas da empresa Infraestruturas de Portugal ..................................................................... 39 Tabela 24 – Componente ferroviária da empresa Infraestruturas de Portugal .............................................................. 40 Tabela 25 – Componente Parcerias Público-Privadas da empresa Infraestruturas de Portugal ................................... 41 Tabela 26 – Componente rodoviária da Infraestruturas de Portugal .............................................................................. 42 Tabela 27 – Receita, despesa e saldo por conta de fundos comunitários ...................................................................... 43 Tabela 28 – Receita, despesa e saldo por conta de fundos comunitários ...................................................................... 44 Tabela 29 – Dinâmica da dívida pública .............................................................................................................................. 46 Tabela 30 – Necessidades de Financiamento do Estado .................................................................................................. 47 Tabela 31 – Composição do Financiamento e Execução .................................................................................................. 48 Tabela 32 – Dívida Direta do Estado .................................................................................................................................... 48 Tabela 33 – Juros com a dívida direta do Estado ............................................................................................................... 49 Tabela 34 – Cálculo do limite máximo de acréscimo de endividamento líquido global direto ................................... 49 Tabela 35 – Verificação do limite de acréscimo de endividamento líquido global direto ............................................ 50 Tabela 36 – Tesouraria Central do Estado .......................................................................................................................... 50 Tabela 37 – Montante de fundos depositados fora do IGCP ........................................................................................... 50 Tabela 38 – Receita e despesa das administrações públicas, na ótica da contabilidade nacional ............................... 51 Tabela 39 – Conta consolidada (ajustada) das administrações públicas, comparação face ao OE/2016 .................... 52 Tabela 40 – Conta consolidada (ajustada) das administrações públicas, 2015-2016 .................................................... 53

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UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 3/2017 • Análise da Conta Geral do Estado de 2016 viii

Índice de gráficos

Gráfico 1 – Mercado monetário ............................................................................................................................................. 3 Gráfico 2 – Preço do petróleo ................................................................................................................................................ 5 Gráfico 3 – Cotação do euro-dólar ........................................................................................................................................ 5 Gráfico 4 – Evolução do PIB real ............................................................................................................................................ 6 Gráfico 5 – Consumo, poupança e rendimento disponível................................................................................................. 6 Gráfico 6 - Contributos para o deflator do PIB .................................................................................................................... 7 Gráfico 7 - Variação do deflator do PIB e componentes .................................................................................................... 7 Gráfico 8 - Taxa de desemprego e população ativa ............................................................................................................ 8 Gráfico 9 – Remunerações e produtividade ......................................................................................................................... 8 Gráfico 10 – Evolução da balança de pagamentos .............................................................................................................. 8 Gráfico 11 - Termos de troca, preços de exportações e de importações ......................................................................... 9 Gráfico 12 – Necessidades de financiamento por setor institucional................................................................................ 9 Gráfico 13 – Saldo das administrações públicas, corrigido do efeito de medidas one-off .......................................... 13 Gráfico 14 – Saldo das administrações públicas ................................................................................................................. 15 Gráfico 15 – Saldo das administrações públicas em contas nacionais, corrigido de one-off....................................... 15 Gráfico 16 – Dívida pública, despesas com juros e taxa de juro implícita ....................................................................... 18 Gráfico 17 – Rácio de entradas por saídas de trabalhadores ............................................................................................ 19 Gráfico 18 – Evolução dos saldos orçamentais ................................................................................................................... 23 Gráfico 19 – Evolução dos saldos orçamentais ................................................................................................................... 23 Gráfico 20 – Evolução intra-anual do saldo global das administrações públicas .......................................................... 24 Gráfico 21 – Evolução do peso da receita e despesa das administrações públicas ....................................................... 24 Gráfico 22 – Principais desvios da despesa efetiva ............................................................................................................ 26 Gráfico 23 – Principais desvios da receita efetiva .............................................................................................................. 26 Gráfico 24 – Principais contributos para o desvio da despesa efetiva ............................................................................. 27 Gráfico 25 – Principais contributos para o desvio da receita efetiva ................................................................................ 27 Gráfico 26 – Spread face à dívida alemã a 10 anos em 2016 ........................................................................................... 45 Gráfico 27 – Taxas de rendibilidade de Obrigações do Tesouro a 10 anos em 2016 ................................................... 45 Gráfico 28 – Dinâmica da dívida pública ............................................................................................................................. 46

Índice de caixas

Caixa 1 – Transferências da União Europeia para Portugal ................................................................................................ 9 Caixa 2 – Medidas one-off ..................................................................................................................................................... 19 Caixa 3 – Ajustamentos à execução orçamental das administrações públicas .............................................................. 29

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UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 3/2017 • Análise da Conta Geral do Estado de 2016 1

I Introdução

I.1 Mandato e objetivo

Nos termos do artigo 10.º-A da Resolução da Assembleia da Republica n.º 20/2004, de 16 de

fevereiro, aditado pela Resolução n.º 53/2006, de 7 de agosto e, posteriormente, pela

Resolução n.º 57/2010, de 23 de julho e pela Resolução n.º 62/2014, de 30 de junho, e do

previsto no Plano de Atividades da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) - XIII

Legislatura – 3.ª Sessão Legislativa, apresenta-se o Parecer Técnico sobre a Conta Geral do

Estado para 2016 (CGE/2016).

I.2 Metodologia

A análise técnica efetuada pela UTAO baseou-se, essencialmente, em informação que consta

na CGE e em outros elementos remetidos pelo Ministério das Finanças.

A UTAO não aborda questões relacionadas com o cumprimento das disposições legais que

regulam a contabilização das receitas e das despesas públicas, matérias cuja análise compete

ao Tribunal de Contas.

O presente Parecer Técnico tem subjacente as seguintes perspetivas de análise:

Caracterização do enquadramento macroeconómico e breve resumo do conteúdo

técnico essencial da CGE/2016;

Apreciação da execução orçamental de 2016, na ótica da contabilidade nacional e na

ótica da contabilidade pública, ao nível dos principais agregados da receita e da

despesa, avaliando-se as variações anuais e os principais desvios face ao previsto no

Orçamento do Estado (inicial e subsequentes alterações) para 2016;

Análise das necessidades de financiamento e da dívida das administrações públicas;

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UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 3/2017 • Análise da Conta Geral do Estado de 2016 2

II Enquadramento macroeconómico 1 Em 2016, o ritmo de crescimento da economia mundial continuou a desacelerar, de 3,4%

para 3,2%, em resultado do abrandamento do crescimento das economias avançadas. A

economiamundial cresceu 3,2% em 2016, o que resultou de um crescimento de 1,7% das economias

avançadas e de 4,3% das economias de mercado emergentes e em desenvolvimento (Tabela 1). Este

crescimento, em termos mundiais, representa uma ligeira desaceleração face a 2015 e reflete a

desaceleração das economias avançadas, que passaram de um crescimento de 2,2% para 1,7%, e

também da manutenção do crescimento das economias de mercado emergentes e em

desenvolvimento em 4,3%. O crescimento da economia mundial foi ligeiramente superior ao que

estava inicialmente previsto no anterior relatório do World Economic Outlook, que terá servido de

referência na altura da elaboração do OE/2016.

Tabela 1 – Crescimento económico mundial

(taxa de variação real do PIB, em percentagem)

Fonte: FMI (World Economic Outlook, outubro de 2017 e outubro de 2016). | Nota: Detalhes sobre os grupos de países e a forma

de agregação podem ser obtidos em www.imf.org.

2 Na área do euro, o crescimento da atividade económica abrandou ligeiramente em 2016,

registando-se um crescimento de 1,8%, ainda assim ligeiramente acima do esperado. A

economia da área do euro registou um crescimento económico de 1,8%, abrandando face ao

crescimento de 1,8% registado no ano anterior. Para esta evolução contribuiu a procura interna,

sobretudo proveniente do aumento do consumo privado e do investimento, que compensou o

contributo negativo da procura externa líquida. O abrandamento face ao ano anterior reflete, em larga

medida, uma desaceleração significativa das exportações. Esta evolução continuou a ser revestida de

alguma heterogeneidade entre países. Enquanto em alguns países se verificou uma aceleração do

crescimento, como é o caso da Alemanha, França, Itália, Áustria, Finlândia e Grécia, nos restantes

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 WEO/Out16

Economia mundial 5,4 4,3 3,5 3,5 3,6 3,4 3,2 3,1

Economias avançadas 3,1 1,7 1,2 1,3 2,1 2,2 1,7 1,6

EUA 2,5 1,6 2,2 1,7 2,6 2,9 1,5 1,6

Japão 4,2 -0,1 1,5 2,0 0,3 1,1 1,0 0,5

Área do euro 2,1 1,6 -0,9 -0,2 1,3 2,0 1,8 1,7

Alemanha 3,9 3,7 0,7 0,6 1,9 1,5 1,9 1,7

França 2,0 2,1 0,2 0,6 0,9 1,1 1,2 1,3

Itália 1,7 0,6 -2,8 -1,7 0,1 0,8 0,9 0,8

Espanha 0,0 -1,0 -2,9 -1,7 1,4 3,2 3,2 3,1

Países Baixos 1,4 1,7 -1,1 -0,2 1,4 2,3 2,2 1,7

Bélgica 2,7 1,8 0,1 -0,1 1,6 1,5 1,2 1,4

Áustria 1,9 2,8 0,7 0,1 0,6 1,0 1,5 1,4

Irlanda 1,8 2,9 0,0 1,6 8,3 25,5 5,1 4,9

Finlândia 3,0 2,6 -1,4 -0,8 -0,6 0,0 1,9 0,9

Portugal 1,9 -1,8 -4,0 -1,1 0,9 1,6 1,4 1,0

Grécia -5,5 -9,1 -7,3 -3,2 0,4 -0,2 0,0 0,1

Reino Unido 1,9 1,5 1,3 1,9 3,1 2,2 1,8 1,8

Economias de mercado emergentes e em desenvolvimento 7,4 6,4 5,4 5,1 4,7 4,3 4,3 4,2

Brasil 7,5 4,0 1,9 3,0 0,5 -3,8 -3,6 -3,3

Rússia 4,5 5,1 3,7 1,8 0,7 -2,8 -0,2 -0,8

Índia 10,3 6,6 5,5 6,4 7,5 8,0 7,1 7,6

China 10,6 9,5 7,9 7,8 7,3 6,9 6,7 6,6

Angola 3,4 3,9 5,2 6,8 4,8 3,0 -0,7 0,0

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UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 3/2017 • Análise da Conta Geral do Estado de 2016 3

verificou-se uma desaceleração ou manutenção. Contudo, todos os países da área do euro saíram, em

2016, de recessão.

3 Num contexto de pressões inflacionistas contidas, o BCE reforçou as medidas de política

não convencionais, proporcionando uma maior liquidez ao sistema bancário. Em 2016 o BCE teve

à disposição quatro programas de compra de ativos, globalmente incluídos no programa alargado de

compra de ativos (expanded asset purchase programme): o programa de aquisição de instrumentos de

dívida titularizada (ABSPP), anunciado a 2 de outubro de 2014; o programa de aquisição de obrigações

hipotecárias (CBPP3), anunciado a 2 de outubro de 2014; o programa de aquisição de obrigações de

dívida soberana (PSPP), anunciado a 22 de janeiro de 2015; o programa de aquisição de títulos de

dívida de empresas (CSPP), anunciado a 10 de março de 2016. Deste modo, em 2016 o BCE reforçou o

programa alargado de compra de ativos, passando a incluir títulos de dívidas de empresas. Foi

também anunciada a extensão do programa alargado de compras até final de março de 2017 e,

posteriormente, até ao final de 2017. Note-se, contudo, que o montante indicativo para as compras

mensais foi reduzido de 80 mil M€ para 60 mil M€.

4 Relativamente às medidas convencionais de política monetária, o BCE desceu as taxas de

juro de referência. Em março de 2016, o conselho de Governadores desceu a taxa de juro das

operações principais de refinanciamento de 0,05% para 0%, a taxa de juro da facilidade permanente

de depósito de -0,3% para -0,4% e a taxa de juro da facilidade permanente de cedência de liquidez de

0,3% para 0,25%. Neste contexto, as taxas de juro no mercado monetário continuaram o movimento

de descida, tendo a média anual da taxa de juro Euribor a 12 meses descido de 0,2% para -0,035%.

Nos mercados obrigacionistas também se observaram descidas das taxas de rendibilidade, mas mais

significativamente nos países core, pelo que aumentaram os diferenciais dos países periféricos da área

do euro face à Alemanha.

5 Em 2016 reforçou-se a divergência entre a evolução das taxas de juro do mercado

monetário dos EUA e da área do euro. Nos EUA, a Reserva Federal reforçou as expectativas de

normalização do caráter acomodatício da política monetária e, na reunião de dezembro, o Comité de

Política Monetária decidiu aumentar em 0,25 pontos base o intervalo de referência para a taxa de juro

dos fed funds para o intervalo 0,5%-0,75%, aumentando a distância para as taxas em vigor na área do

euro.

Gráfico 1 – Mercado monetário

(em percentagem)

Fontes: Euribor e IBA.

-0,4

-0,2

0

0,2

0,4

0,6

0,8

1

1,2

20

14

-01

-02

20

14

-03

-02

20

14

-05

-02

20

14

-07

-02

20

14

-09

-02

20

14

-11

-02

20

15

-01

-02

20

15

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-02

20

15

-05

-02

20

15

-07

-02

20

15

-09

-02

20

15

-11

-02

20

16

-01

-02

20

16

-03

-02

20

16

-05

-02

20

16

-07

-02

20

16

-09

-02

20

16

-11

-02

Euribor 3M USD Libor 3M

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UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 3/2017 • Análise da Conta Geral do Estado de 2016 4

6 Num contexto de crescimento da economia mundial, verificou-se, em 2016, um ligeiro

aumento da dinâmica do comércio internacional, em particular nas economias avançadas. A

dinâmica das importações de bens e serviços da economia mundial manteve-se em 2,8% (Tabela 2), em

resultado da aceleração das importações por parte das economias avançadas, compensando o

abrandamento nas economias de mercado emergentes e em desenvolvimento. Note-se, em particular,

a quebra das importações no Brasil e Rússia. Nas economias avançadas observou-se uma ligeira

aceleração das importações de bens e serviços, devido sobretudo à dinâmica da área do euro, EUA e

Reino Unido, compensando a diminuição das importações do Japão.

7 Relativamente ao mercado de trabalho continuou a observar-se uma significativa

diminuição da taxa de desemprego, na generalidade das economias avançadas.Na área do euro a

taxa de desemprego continuou a diminuir ligeiramente para 10% da população ativa, situando-se

abaixo do nível de 2010 (Tabela 3). Contudo esta taxa de desemprego reflete realidades distintas, por

um lado a manutenção de taxas de desemprego acima dos 10% na Grécia (23,6%), em Espanha

(19,6%), em Itália (11,1%), em Portugal (11,1%) e em França (10%). Por outro lado, a Alemanha

continua a destacar-se com uma taxa de desemprego a aproximar-se de níveis historicamente baixos

(4,2%). Fora da área do euro, o Reino Unido e os EUA registaram uma redução da taxa de desemprego

para 4,9%, e o Japão para 3,1%. Em sentido divergente, registou-se um aumento significativo da taxa

de desemprego no Brasil, de 8,3% para 11,3%.

8 Apesar da continuação da tendência de descida dos preços do petróleo, a taxa de

inflação subiu em média nas economias avançadas, mantendo-se, contudo, em níveis reduzidos.

Nas economias avançadas, a taxa de inflação aumentou de 0,3% para 0,8%, em resultado do aumento

generalizado dos preços nos EUA de 0,1% para 1,3% e, em menor medida, na área do euro de 0% para

0,2%. No Japão voltou a registar-se deflação de 0,1% (Tabela 4). No que se refere às economias de

mercado emergentes e em desenvolvimento, verificou-se uma ligeira redução da taxa de inflação de

4,7% para 4,3%. Na maioria dos países da área do euro, em termos médios anuais, a taxa de inflação

aumentou ligeiramente, destacando-se, contudo, a descida para deflação em Itália, Espanha e na

Irlanda e o abrandamento do aumento dos preços nos Países Baixos. O preço do petróleo dated brent

continuou a diminuir, mas menos do que no ano anterior, passando, em termos médios, de 52,3

dólares/barril em 2015 para 42,9 dólares/barril em 2016 (Gráfico 2). Esta tendência de descida foi

Tabela 2 – Importações de bens e serviços

(taxa de variação, valores médios)

Tabela 3 – Taxa de desemprego

(em percentagem da população ativa)

Fonte: FMI (World Economic Outlook, outubro de 2017).

Nota: Detalhes sobre os grupos de países e a forma de

agregação podem ser obtidos em www.imf.org.

Fonte: FMI (World Economic Outlook, outubro de 2017).

Nota: Detalhes sobre os grupos de países e a forma de

agregação podem ser obtidos em www.imf.org.

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Economia mundial 3,7 5,0 4,1 3,7 3,2 2,8 2,8

Economias avançadas 1,5 2,7 2,0 1,4 1,4 0,3 0,8

EUA 1,6 3,1 2,1 1,5 1,6 0,1 1,3

Japão -0,7 -0,3 -0,1 0,3 2,8 0,8 -0,1

Área do euro 1,6 2,7 2,5 1,3 0,4 0,0 0,2

Alemanha 1,1 2,5 2,1 1,6 0,8 0,1 0,4

França 1,7 2,3 2,2 1,0 0,6 0,1 0,3

Itália 1,6 2,9 3,3 1,2 0,2 0,1 -0,1

Espanha 1,8 3,2 2,4 1,4 -0,1 -0,5 -0,2

Países Baixos 0,9 2,5 2,8 2,6 0,3 0,2 0,1

Bélgica 2,3 3,4 2,6 1,2 0,5 0,6 1,8

Áustria 1,7 3,5 2,6 2,1 1,5 0,8 1,0

Irlanda -1,6 1,2 1,9 0,5 0,3 0,0 -0,2

Finlândia 1,7 3,3 3,2 2,2 1,2 -0,2 0,4

Portugal 1,4 3,6 2,8 0,4 -0,2 0,5 0,6

Grécia 4,7 3,1 1,0 -0,9 -1,4 -1,1 0,0

Reino Unido 3,3 4,5 2,8 2,6 1,5 0,0 0,7

Economias de mercado emergentes e em desenvolvimento 5,6 7,1 5,8 5,5 4,7 4,7 4,3

Brasil 5,0 6,6 5,4 6,2 6,3 9,0 8,7

Rússia 6,9 8,4 5,1 6,8 7,8 15,5 7,0

Índia 9,5 9,5 10,0 9,4 5,8 4,9 4,5

China 3,3 5,4 2,6 2,6 2,0 1,4 2,0

Angola 14,5 13,5 10,3 8,8 7,3 10,3 32,4

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Economia mundial

Economias avançadas 8,3 8,0 8,0 7,9 7,3 6,7 6,2

EUA 9,6 8,9 8,1 7,4 6,2 5,3 4,9

Japão 5,1 4,6 4,3 4,0 3,6 3,4 3,1

Área do euro 10,2 10,2 11,4 12,0 11,6 10,9 10,0

Alemanha 6,9 5,9 5,4 5,2 5,0 4,6 4,2

França 9,3 9,2 9,8 10,3 10,3 10,4 10,0

Itália 8,3 8,4 10,7 12,1 12,6 11,9 11,7

Espanha 19,9 21,4 24,8 26,1 24,4 22,1 19,6

Países Baixos 5,0 5,0 5,8 7,3 7,4 6,9 5,9

Bélgica 8,3 7,1 7,6 8,5 8,6 8,5 7,9

Áustria 4,8 4,6 4,9 5,3 5,6 5,7 6,0

Irlanda 13,9 14,7 14,7 13,1 11,3 9,5 7,9

Finlândia 8,5 7,8 7,7 8,2 8,7 9,4 8,8

Portugal 10,8 12,7 15,5 16,2 13,9 12,4 11,1

Grécia 12,7 17,9 24,4 27,5 26,5 24,9 23,6

Reino Unido 7,9 8,1 8,0 7,6 6,2 5,4 4,9

Economias de mercado emergentes e em desenvolvimento

Brasil 8,6 7,8 7,4 7,2 6,8 8,3 11,3

Rússia 7,3 6,5 5,5 5,5 5,2 5,6 5,5

Índia 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

China 4,1 4,1 4,1 4,1 4,1 4,1 4,0

Angola 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

15 DE JUNHO DE 2018_______________________________________________________________________________________________________________

143

Página 144

UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 3/2017 • Análise da Conta Geral do Estado de 2016 5

interrompida no último trimestre do ano, em sequência do acordo entre países da OPEP para a

redução da produção. A tendência observada no preço do petróleo foi semelhante à prevista no

OE/2016, onde se previa uma descida para 42 dólares/barril, em 2016.

Tabela 4 – Taxa de inflação

(taxa de variação do índice de preços no consumidor,

valores médios)

Gráfico 2 – Preço do petróleo

(dólares/barril, preço médio)

Fonte: FMI (World Economic Outlook, outubro de 2017).

Nota: Detalhes sobre os grupos de países e a forma de

agregação podem ser obtidos em www.imf.org.

Fonte: Thomson Reuters.

9 Relativamente aos mercados financeiros, os principais índices acionistas registaram um

aumento, não acompanhados pelo índice benchmark da área do euro. No mercado acionista

apenas o índice Euro Stoxx50 registou uma ligeira desvalorização, tendo sido acompanhado por

desenvolvimentos menos positivos de alguns índices em mercados periféricos da área do euro, como

o português (Tabela 5). Nos restantes mercados internacionais, registaram fortes valorizações. No

mercado cambial o euro acabou por se depreciar 3,2% face ao dólar, em dados de final de período.

Esta depreciação foi mais marcada na segunda metade do ano (Gráfico 3).

Tabela 5 – Índices acionistas Gráfico 3 – Cotação do euro-dólar

(1 euro = x dólares)

Fonte: Bloomberg.Fonte: BCE.

10 Neste enquadramento, a economia portuguesa prosseguiu a sua dinâmica de

recuperação da atividade económica, registando um crescimento anual de 1,5%, ligeiramente

inferior ao registado no ano anterior. Em 2016 a atividade económica desacelerou, registando-se

um crescimento do PIB em termos reais de 1,5% (Gráfico 4). O crescimento observado resultou

exclusivamente do contributo positivo da procura interna. Em relação à procura interna, o contributo

positivo para a taxa de variação do PIB real em 2016 decorreu sobretudo do consumo privado e, em

menor dimensão, do investimento. O consumo público registou um contributo positivo de 0,1 p.p.

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Economia mundial 3,7 5,0 4,1 3,7 3,2 2,8 2,8

Economias avançadas 1,5 2,7 2,0 1,4 1,4 0,3 0,8

EUA 1,6 3,1 2,1 1,5 1,6 0,1 1,3

Japão -0,7 -0,3 -0,1 0,3 2,8 0,8 -0,1

Área do euro 1,6 2,7 2,5 1,3 0,4 0,0 0,2

Alemanha 1,1 2,5 2,1 1,6 0,8 0,1 0,4

França 1,7 2,3 2,2 1,0 0,6 0,1 0,3

Itália 1,6 2,9 3,3 1,2 0,2 0,1 -0,1

Espanha 1,8 3,2 2,4 1,4 -0,1 -0,5 -0,2

Países Baixos 0,9 2,5 2,8 2,6 0,3 0,2 0,1

Bélgica 2,3 3,4 2,6 1,2 0,5 0,6 1,8

Áustria 1,7 3,5 2,6 2,1 1,5 0,8 1,0

Irlanda -1,6 1,2 1,9 0,5 0,3 0,0 -0,2

Finlândia 1,7 3,3 3,2 2,2 1,2 -0,2 0,4

Portugal 1,4 3,6 2,8 0,4 -0,2 0,5 0,6

Grécia 4,7 3,1 1,0 -0,9 -1,4 -1,1 0,0

Reino Unido 3,3 4,5 2,8 2,6 1,5 0,0 0,7

Economias de mercado emergentes e em desenvolvimento 5,6 7,1 5,8 5,5 4,7 4,7 4,3

Brasil 5,0 6,6 5,4 6,2 6,3 9,0 8,7

Rússia 6,9 8,4 5,1 6,8 7,8 15,5 7,0

Índia 9,5 9,5 10,0 9,4 5,8 4,9 4,5

China 3,3 5,4 2,6 2,6 2,0 1,4 2,0

Angola 14,5 13,5 10,3 8,8 7,3 10,3 32,4

52,3

42,9

0,0

20,0

40,0

60,0

80,0

100,0

120,0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

31/dez/14 31/dez/15 30/dez/16 2015 2016

(1) (2) (3) (2) vs (1) (3) vs (2)

Mercado accionista

Fim de período

Euro Stoxx 50 3146,4 3286,7 3271,8 4,5 -0,5

Dow Jones Industrial 17823,0 17425,0 19762,6 -2,2 13,4

S&P500 2058,9 2043,9 2238,8 -0,7 9,5

Nikkei 17450,8 19033,7 19145,1 9,1 0,6

Grécia: ASE 826,2 631,4 643,6 -23,6 1,9

Portugal: PSI 20 4799,0 5313,2 4679,2 10,7 -11,9

Rússia: MICEX 1396,6 1761,4 2232,7 26,1 26,8

Reino Unido: Footsie 100 6609,9 6242,3 7142,8 -5,6 14,4

NívelVariação

percentual (%)

1,02

1,04

1,06

1,08

1,1

1,12

1,14

4/jan 4/fev 4/mar 4/abr 4/mai 4/jun 4/jul 4/ago 4/set 4/out 4/nov 4/dez

II SÉRIE-A — NÚMERO 127_______________________________________________________________________________________________________________

144

Página 145

UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 3/2017 • Análise da Conta Geral do Estado de 2016 6

para o crescimento real. Por seu turno, as exportações líquidas anularam o contributo negativo do ano

anterior, tendo em 2016 o ritmo de crescimento das importações sido o mesmo do das exportações.

11 O crescimento económico em 2016 resultou abaixo das anteriores previsões do

Ministério das Finanças. O crescimento real do PIB em 2016 foi de 0,3 p.p. abaixo do previsto no

relatório do OE/2016 e no PE/2016-20 (1,8%). A principal evolução a destacar foi relativamente ao

investimento, medido pela formação bruta de capital fixo, cujo crescimento foi significativamente

abaixo do esperado. Nesse contexto, as importações registaram também um crescimento mais

moderado o que acabou por permitir um contributo nulo, em vez de negativo, da parte externa.

12 O consumo privado aumentou 2,7% em 2016, contribuindo de forma significativa para o

crescimento do PIB. Apesar do aumento do consumo privado, quer em termos reais quer nominais,

verificou-se um aumento da taxa de poupança, num contexto de aumento do rendimento disponível

(Gráfico 5). O rendimento disponível aumentou em 2016 de 3,4% para 3,6%, em taxa de variação

anual, e a taxa de poupança aumentou de 5,3%, em percentagem do rendimento disponível, para

5,8%.

Gráfico 4 – Evolução do PIB real

(taxa de variação real, em percentagem)

Gráfico 5 – Consumo, poupança e rendimento

disponível

(em percentagem)

Fontes: Ministério das Finanças e INE. | Nota: Os valores do

INE referem-se à divulgação de 30 de novembro de 2017.

Fontes: INE, cálculos da UTAO.

Tabela 6 – Enquadramento macroeconómico e previsões governamentais

Fontes: Ministério das Finanças e INE. | Nota: Os valores do INE referem-se à divulgação de 30 de novembro de 2017.

1,9

-1,8

-4

-1,1

0,9

1,8 1,5

-5

-4

-3

-2

-1

0

1

2

3

4

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

INE Mínimo Máximo OE/2016

-6

-4

-2

0

2

4

6

8

10

12

14

19

96

19

97

19

98

19

99

20

00

20

01

20

02

20

03

20

04

20

05

20

06

20

07

20

08

20

09

20

10

20

11

20

12

20

13

20

14

20

15

20

16

Consumo privado (preços correntes, tva)

Taxa de poupança (% Rend. Disponível)

Rend. Disponível (tva)

PE/2016-20

2015 2016 2015 2016 2016

PIB - ótica de despesa

PIB real 1,8 1,5 1,5 1,8 1,8

Consumo Privado 2,3 2,7 2,6 2,4 2,4

Consumo Público 1,3 0,6 -0,7 0,2 0,2

Investimento (FBCF) 5,8 1,6 4,3 4,9 4,9

Exportações 6,1 4,1 5,1 4,3 4,3

Importações 8,5 4,1 6,9 5,5 5,5

Procura interna 2,7 1,5 2,2 2,2 2,4

Procura externa líquida -0,9 0,0 -0,7 -0,4 -0,6

Desemprego e preços

Taxa de desemprego 12,4 11,1 12,3 11,3 11,4

Inflação (IHPC) 0,5 0,5 0,5 1,2 1,2

Deflator do PIB 2,4 3,9 1,9 2,0 2,1

PIB nominal 4,2 5,4 3,4 3,8 3,9

INE 1)

Contributos para o crescimento do PIB (em

OE/2016

15 DE JUNHO DE 2018_______________________________________________________________________________________________________________

145

Página 146

UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 3/2017 • Análise da Conta Geral do Estado de 2016 7

13 Em relação à evolução dos preços na economia portuguesa, o deflator do PIB aumentou

1,4%, diminuindo face ao observado no ano anterior, num contexto em que os preços dos bens

energéticos continuaram a sustentar uma evolução positiva dos preços. A taxa de variação anual

do deflator do PIB para 2016 situou-se em 1,4%, abaixo da previsão inicial do OE/2016 que se situava

em 2%. Para a evolução dos preços em 2016 contribuiu sobretudo a descida do preço do petróleo,

com impacto positivo sobre o deflator do PIB pelo seu impacto na descida do preço dos bens de

importação, e, em menor dimensão, a subida dos preços dos bens de consumo privado e de consumo

público (Gráfico 6 e Gráfico 7). Os preços dos bens e serviços de exportação continuaram a diminuir,

mas a uma taxa inferior à da redução dos preços dos bens de importação o que terá contribuído para

um resultado mais favorável da balança corrente.

Gráfico 6 - Contributos para o deflator do PIB

(em percentagem e pontos percentuais)

Gráfico 7 - Variação do deflator do PIB e

componentes

(em percentagem)

Fontes: INE e cálculos da UTAO. Fontes: INE e cálculos da UTAO.

14 No mercado de trabalho, registou-se uma diminuição da taxa de desemprego,

registando-se ainda uma ligeira diminuição da população ativa. Em relação à taxa de desemprego

observou-se uma descida de 12,4% para 11,1% que resultou de uma diminuição do número de

desempregados e do aumento do emprego. Contudo, a população ativa continuou a reduzir-se (0,3%

em média face ao ano anterior), ainda que menos do que em anos anteriores (Gráfico 8). Em relação às

previsões do Ministério das Finanças, a taxa de desemprego situou-se em linha do previsto no

OE/2016 (11,3%). A acompanhar a descida da taxa de desemprego e da população ativa, registou-se

um aumento das remunerações por trabalhador. A produtividade reduziu 0,1% em relação ao ano

anterior (Gráfico 9).

1,1

0,6-0,3

-0,4

2,3

0,8

2,0 1,4

-4,0

-3,0

-2,0

-1,0

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Importações Exportações

FBC Consumo das administrações públicas

Consumo privado Deflator do PIB

-12,0

-10,0

-8,0

-6,0

-4,0

-2,0

0,0

2,0

4,0

6,0

8,0

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Consumo privado Consumo das administrações públicas

Formação bruta de capital fixo Exportações

Importações

II SÉRIE-A — NÚMERO 127_______________________________________________________________________________________________________________

146

Página 147

UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 3/2017 • Análise da Conta Geral do Estado de 2016 8

Gráfico 8 - Taxa de desemprego e população ativa

(em percentagem, em milhares) Gráfico 9 – Remunerações e produtividade

(taxa de variação anual)

Fontes: INE e cálculos da UTAO. Fontes: INE e cálculos da UTAO.

15 Em relação aos ajustamentos externos em termos nominais, a economia portuguesa

continuou a beneficiar da descida dos preços das importações, registando-se uma melhoria do

saldo da balança corrente. Face ao ano anterior, o saldo da balança corrente e de capital passou de

0,3% para 1,0% do PIB, situando-se, contudo, abaixo do saldo esperado no OE/2016 mas numa

trajetória idêntica (Tabela 7). A melhoria deste saldo decorreu, sobretudo, do aumento do saldo

positivo da balança de bens e serviços que permitiu tornar a balança corrente positiva, o que apenas

tinha sucedido em 2013 (Gráfico 10). Esta evolução beneficiou da melhoria dos termos troca, ainda que

estes tenham tido um contributo positivo inferior ao do ano anterior (Gráfico 11).

Tabela 7 – Balança de pagamentos

(em percentagem do PIB)

Gráfico 10 – Evolução da balança de pagamentos

(em percentagem do PIB)

Fontes: INE e Ministério das Finanças. | Nota: Os dados

referem-se à conta do setor institucional Resto do Mundo,

publicada pelo INE a 22 de setembro de 2017.

Fontes: INE e cálculos da UTAO. | Nota: Os dados referem-se à

conta do setor institucional Resto do Mundo, publicada pelo

INE a 22 de setembro de 2017.

16 A capacidade de financiamento da economia portuguesa continuou positiva e aumentou

ligeiramente em 2016, em resultado da redução das necessidades de financiamento do setor

público. A economia portuguesa tornou-se credor líquida do resto do mundo a partir de 2012, tendo

reforçado essa posição em 2016, face ao ano anterior. A capacidade de financiamento do setor

privado é positiva desde 2009 e em 2016 reduziu-se face ao ano anterior. Contudo, perante uma

redução das necessidades de financiamento do setor público de maior dimensão, a economia em

termos agregados aumentou a sua posição líquida positiva face ao resto do mundo (Gráfico 12).

4000

4200

4400

4600

4800

5000

5200

5400

5600

5800

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

19

98

19

99

20

00

20

01

20

02

20

03

20

04

20

05

20

06

20

07

20

08

20

09

20

10

20

11

20

12

20

13

20

14

20

15

20

16

milh

are

s

%

Taxa de desemprego

População ativa (esc. direita)

Emprego (esc. direita)-4

-3

-2

-1

0

1

2

3

4

5

6

7

20

00

20

01

20

02

20

03

20

04

20

05

20

06

20

07

20

08

20

09

20

10

20

11

20

12

20

13

20

14

20

15

20

16

Produtividade Rem. por trabalhador

2015 2016 2015 2016 2016

Financiamento da economia (em % do PIB)

Balança corrente e de

capital 0,3 1,0 2,0 2,2 1,6

Balança corrente -0,9 0,1 0,6 0,9 0,4

Bens e serviços 0,6 0,9 1,0 1,2 1,0

Balança de capital 1,2 0,9 1,4 1,3 1,2

OE/2016INE 1) PE/2016-20

-0,9-2,6

-3,8

-5,6-6,7

-9,6-8,7

-6,9-5,2

-7,1-8,8

-9,5-8,9

-11,4

-9,0 -9,0

-4,0

0,0

2,31,0 0,3

1,0

-14,0

-12,0

-10,0

-8,0

-6,0

-4,0

-2,0

0,0

2,0

4,0

6,0

8,0

19

95

19

96

19

97

19

98

19

99

20

00

20

01

20

02

20

03

20

04

20

05

20

06

20

07

20

08

20

09

20

10

20

11

20

12

20

13

20

14

20

15

20

16

Rendimentos Bens e serviços Capital

Corrente Corrente & Capital

15 DE JUNHO DE 2018_______________________________________________________________________________________________________________

147

Página 148

UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 3/2017 • Análise da Conta Geral do Estado de 2016 9

Gráfico 11 - Termos de troca, preços de

exportações e de importações

(taxa de variação anual e p.p.)

Gráfico 12 – Necessidades de financiamento por

setor institucional

(em percentagem do PIB)

Fontes: INE e cálculos da UTAO. Fontes: INE e cálculos da UTAO.

Caixa 1 – Transferências da União Europeia para Portugal

Nesta caixa aborda-se o tema das transferências da União Europeia (UE), evidenciando-se: i) a distribuição dos fundos

comunitários pelos principais fundos em 2016; ii) a execução das transferências da UE para Portugal em 2016,

comparando com os valores orçamentados, para a totalidade dos programas e para os principais programas em termos

de montante; iii) a execução das transferências em 2016, recorrendo aos dados da Balança de Pagamentos do Banco de

Portugal.

Para o período 2014/20, o Quadro Estratégico Comum (QEC), integra os fundos estruturais da UE. No novo

enquadramento, as prioridades passara a ser: o estímulo à produção de bens e serviços transacionáveis e à

internacionalização da economia; o reforço do investimento na educação; o reforço da integração das pessoas em risco

de pobreza e do combate à exclusão social; a promoção da coesão e competitividade territoriais; o apoio ao programa

da reforma do Estado. Os fundos financiadores com maior peso no total de transferências recebidas em 2016 foram: o

Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), o Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (FEOGA) e o

Fundo Social Europeu (FSE). Note-se que, ao contrário de anos anteriores, o Fundo de Coesão perdeu importância

relativa.

De acordo com a Conta Geral do Estado, em 2016 verificou-se um aumento das transferências da UE para

Portugal, de 35% em relação ao ano anterior, compensando parcialmente a queda significativa que ocorreu em

2015. A execução destas transferências ficou 7% abaixo do valor orçamentado no OE/2016.

Após o significativo aumento das transferências da UE para Portugal em 2012 e 2013, em 2015 registou-se, em 2015,

uma diminuição de 52%. Em 2016, o aumento das transferências permitiu alguma recuperação, mas o valor das

transferências encontra-se ainda significativamente abaixo do observado em 2014. Ainda que os fundos provenientes do

FEDER continuem a ser os mais significativos, em termos de montante, nos últimos dois anos o seu peso relativo

diminuiu por contrapartida do aumento do peso de outros fundos, entre os quais se destaca o FEOGA (Gráfico 1).

-12,0

-10,0

-8,0

-6,0

-4,0

-2,0

0,0

2,0

4,0

6,0

8,0

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Termos de troca

Preços das exportações

Preços das importações

-15,0

-10,0

-5,0

0,0

5,0

10,0

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Administrações Públicas Setor Privado Total Economia

II SÉRIE-A — NÚMERO 127_______________________________________________________________________________________________________________

148

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UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 3/2017 • Análise da Conta Geral do Estado de 2016 10

Gráfico 1. Composição das transferências da UE por fundos

(milhões de euros)

Fontes: Relatórios do OE para cada ano, CGE/2016 e cálculos da UTAO. | Nota: Os valores referem-se às transferências previstas e recebidas pelas

Autoridades de Certificação, de acordo com a ótica de tesouraria.

De acordo com o relatório do OE/2016 o valor previsto de transferências da UE era de 3433 M€ para o ano 2016,

enquanto a CGE/2016 revelou que foram recebidos 3187 M€. Este valor encontra-se significativamente abaixo do

registado nos últimos anos e em linha com o observado em 2000 (Gráfico 2). Historicamente, verifica-se que os valores

das previsões tendem a situar-se acima do valor executado, com exceção dos anos de 2010 e 2012. Em 2016, a execução

situou-se 7% abaixo do previsto. Esta relação verificou-se sobretudo nas transferências provenientes do Fundo

Social Europeu, onde se observou uma orçamentação acima do valor executado (Gráfico 3, 4 e 5).

Gráfico 2 - Transferências executadas e previstas

(milhões de euros)

Fontes: Relatórios do OE para cada ano, CGE/2016 e cálculos da

UTAO. | Nota: Os valores referem-se às transferências previstas e

recebidas pelas Autoridades de Certificação, de acordo com a ótica

de tesouraria.

Gráfico 3 - Transferências no âmbito do FEDER

(milhões de euros)

Fontes: Relatórios do OE para cada ano, CGE/2016 e cálculos da

UTAO. | Nota: Os valores referem-se às transferências previstas e

recebidas pelas Autoridades de Certificação, de acordo com a ótica

de tesouraria.

Gráfico 4 - Transferências da UE no âmbito do Fundo

Social Europeu

(milhões de euros)

Fontes: Relatórios do OE para cada ano, CGE/2016 e cálculos da

UTAO. | Nota: Os valores referem-se às transferências previstas e

recebidas pelas Autoridades de Certificação, de acordo com a ótica de

tesouraria.

Gráfico 5 - Transferências da UE no âmbito do Fundo

de Coesão

(milhões de euros)

Fontes: Relatórios do OE para cada ano, CGE/2016 e cálculos da

UTAO. | Nota: Os valores referem-se às transferências previstas e

recebidas pelas Autoridades de Certificação, de acordo com a ótica

de tesouraria.

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

2012 2013 2014 2015 2016

mil

hõ

es d

e eu

ros

FEDER FSE Fundo de Coesão Restantes

-2 000

-1 000

0

1 000

2 000

3 000

4 000

5 000

6 000

7 000

8 000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

milh

õe

s d

e e

uro

s

Valor final

Desvios

0

500

1 000

1 500

2 000

2 500

3 000

3 500

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

milh

õe

s d

e e

uro

s

Valor final

Valor orçamentado

0

200

400

600

800

1 000

1 200

1 400

1 600

1 800

2 000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

milh

õe

s d

e e

uro

s

Valor final

Valor orçamentado

0

200

400

600

800

1 000

1 200

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

milh

õe

s d

e e

uro

s

Valor final

Valor orçamentado

15 DE JUNHO DE 2018_______________________________________________________________________________________________________________

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Página 150

UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 3/2017 • Análise da Conta Geral do Estado de 2016 11

A execução das transferências financeiras da UE para Portugal pode ser estimada a partir dos dados da balança de

pagamentos. Neste âmbito, o tratamento dos fundos comunitários nas contas externas contempla duas metodologias

distintas no que diz respeito ao momento do registo da transferência. Os fundos podem ser registados no momento em

que são transferidos para o beneficiário final, ou, em alternativa, de acordo com a ótica de tesouraria, no momento em

que é efetuada a transferência do fundo para Portugal. Nesta secção apresenta-se a evolução das transferências,

utilizando a informação da balança de pagamentos de acordo com as duas óticas possíveis.

De acordo com os registos da balança de pagamentos, ótica de caixa, os valores executados das transferências da

UE encontram-se em linha com a estimativa da CGE/2016 (Gráfico 6).Note-se, contudo, que na ótica de beneficiário

final da balança de pagamentos as transferências da UE poderão ter ficado em 3873 M€, acima do previsto na CGE/2016

e da previsão inicial do OE/2016. Para esta divergência poderá contribuir a regra comunitária que estabelece que o saldo

final dos Programas Operacionais 2007-2013 só será transferido após aprovação das contas finais pela Comissão

Europeia, o que deverá ocorrer em 2017/18. A diferença entre o valor recebido na ótica do beneficiário final (3873 M€) e

o proveniente da União Europeia (3051 M€) terá sido reportada como adiantamentos de tesouraria.

Gráfico 6 - Transferências da UE: comparação com os registos da balança de pagamentos

(milhões de euros)

Fontes: CGE/2016, Banco de Portugal e cálculos da UTAO.

3873

3433

3051

3187

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

4000

4500 Executadas (beneficiário final)

Previstas no OE/2016

Executadas (ótica de caixa)

Final CGE/16

II SÉRIE-A — NÚMERO 127_______________________________________________________________________________________________________________

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UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 3/2017 • Análise da Conta Geral do Estado de 2016 12

III Situação Financeira

III.1 Ótica das Contas Nacionais

Nesta secção procede-se a uma análise dos resultados orçamentais de 2016 na ótica da contabilidade

nacional. A análise centra-se na evolução das contas administrações públicas face a 2015, no âmbito

da qual se apresentada também uma análise das elasticidades da receita fiscal.

Na análise apresentada consideram-se os resultados de contas nacionais por setor institucional

divulgados pelo INE em setembro de 2017, aquando da 2.ª notificação do Procedimento dos Défices

Excessivos. Por este motivo, alguns dos valores diferem dos utilizados na Conta Geral do Estado para

2016, que se reportam à 1.ª notificação do Procedimento dos Défices Excessivos, de março de 2017.

Como referencial anual foram utilizados o OE/2016 e a estimativa atualizada do Ministério das

Finanças para 2016 incluída no OE/2017.

Saldo orçamental em 2016

17 Em 2016, o défice das administrações públicas em contabilidade nacional ascendeu a

3,7 mil M€, o equivalente a 2,0% do PIB, situando-se 0,4 p.p. do PIB abaixo do défice apurado

em contabilidade pública. A diferença face ao défice em contabilidade pública reflete os

ajustamentos entre as duas óticas contabilísticas. Para um défice mais baixo em contabilidade nacional

refletiu o ajustamento accrual e a delimitação setorial, na ordem dos 0,2% do PIB, e outros efeitos que

no seu conjunto ascenderam a 0,3% do PIB (Tabela 8). Entre estes últimos destaca-se, nomeadamente,

o ajustamento relativo aos fundos de pensões transferidos no passado para a esfera das

administrações públicas, cuja despesa com o pagamento de pensões se reflete no défice em

contabilidade pública, mas não no défice em contabilidade nacional, de acordo com as orientações do

Sistema Europeu de Contas na versão de 2010. Por sua vez, o ajustamento entre juros pagos e juros

devidos, que tem como propósito ajustar os juros pagos numa ótica de caixa para os juros devidos

numa ótica de especialização do exercício, assumiu no conjunto do ano de 2016 um valor residual.

Tabela 8 – Ajustamento entre o saldo das administrações públicas em contabilidade pública

e em contabilidade nacional em 2016

Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Notas: 1) Ajustamento accrual relativo a empresas públicas, ao SNS e à

CGA. Este ajustamento consiste em adicionar os encargos assumidos e não pagos em 2016 e em subtrair os pagamentos

realizados durante o ano respeitantes a encargos assumidos noutros períodos. 2) O efeito da delimitação setorial foi ajustado

das injeções de capital em empresas pertencentes ao setor das administrações públicas, pelo facto destas operações

consolidarem em termos agregados, não produzindo efeito no saldo orçamental das administrações públicas.

Milhões

de euros% PIB

Saldo em contabilidade pública -4 438 -2,4%

Ajustamento accrual e delimitação setorial em Contas Nacionais1, 2 430 0,2%

Diferença entre juros pagos e devidos -87 0,0%

Ajustamento temporal de impostos e contribuições -124 -0,1%

Outros efeitos 554 0,3%

Saldo em contabilidade nacional -3 665 -2,0%

15 DE JUNHO DE 2018_______________________________________________________________________________________________________________

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UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 3/2017 • Análise da Conta Geral do Estado de 2016 13

18 O défice orçamental ajustado de medidas one-off situou-se em 2,4% do PIB em 2016. O

Programa Especial de Redução do Endividamento ao Estado, realizado no último trimestre de 2016,

permitiu aumentar a receita de IRS, IRC, IVA e de contribuições para a segurança social, traduzindo-se

num efeito positivo sobre o saldo orçamental na ordem dos 0,2% do PIB, que se considera ter uma

natureza one-off (Caixa 2). Para além desta medida, o saldo orçamental de 2016 foi ainda beneficiado

pela devolução a Portugal de parte das pre-paid margins pelo Fundo Europeu de Estabilização

Financeira, que foi considerada enquanto receita de capital no valor de aproximadamente 0,2% do PIB.

Do lado da despesa, há a assinalar o acerto de contribuições para a União Europeia no sentido do seu

aumento e a entrega de aviões F-16 à Roménia no sentido contrário. Em termos globais, as medidas

one-off tiveram um impacto positivo de 0,4% do PIB sobre o saldo orçamental das administrações

públicas.

19 O saldo orçamental primário ajustado de medidas one-off registou em 2016 um

excedente de 1,8% do PIB que permitiu cobrir cerca de 40% da despesa com juros da dívida

pública. O excedente primário ajustado ascendeu a 3,4 mil M€ em 2016, cifrando-se em 1,8% do PIB,

o que refletiu um montante de receitas superior ao total das despesas excluindo juros. O excedente

primário foi ainda assim insuficiente para financiar a despesa com juros no valor de 7,8 mil m€, cerca

de 4,2% do PIB (Gráfico 13).

Gráfico 13 – Saldo das administrações públicas,

corrigido do efeito de medidas one-off

(em percentagem do PIB)

Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Notas: 1) A despesa com juros é apresentada em termos do seu para o

saldo orçamental, pelo que os valores que constam do gráfico correspondem ao simétrico do valor desta rubrica em

percentagem do PIB.

20 O défice orçamental em 2016 ficou abaixo do objetivo anual definido no OE/2016, bem

como da estimativa revista para o défice incluída no OE/2017. O objetivo anual para o défice

inscrito no OE/2016 situava-se em 2,2% do PIB e em 2,4% do PIB para o défice ajustado de medidas

one-off, tendo o PE/2016-20, divulgado em abril, mantido inalterados estes valores de referência. Em

outubro, a estimativa atualizada do Ministério das Finanças acabou por rever em alta o défice global

de 2016 para 2,4% do PIB e o respetivo défice ajustado para 2,6% do PIB.O défice global de 2,0% do

PIB que veio a ser posteriormente apurado para 2016, pelo Instituto Nacional de Estatística, acabou

por ficar abaixo quer da estimativa revista quer do objetivo inicial para o défice de 2016. O défice

ajustado de medidas one-off de 2,4% do PIB, por sua vez, acabou por ficar em linha com o objetivo

inicial definido no OE/2016 e abaixo da estimativa oficial revista aquando do OE/2017.

-3,1

-2,4

1,51,8

-4,6-4,2-5,0

-4,0

-3,0

-2,0

-1,0

0,0

1,0

2,0

3,0

2015 2016

Saldo orçamental Saldo primário Despesa com juros

II SÉRIE-A — NÚMERO 127_______________________________________________________________________________________________________________

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UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 3/2017 • Análise da Conta Geral do Estado de 2016 14

21 O resultado orçamental alcançado em 2016 conduziu ao encerramento do Procedimento

dos Défices Excessivos, ficando igualmente dentro do limite máximo para o défice anual que

havia sido recomendado pela Comissão Europeia. Pelo facto de o défice global alcançado em 2016

ter sido inferior ao limite de 3% do PIB e tendo em conta que as projeções da Comissão Europeia

apontavam para que o défice se situasse abaixo daquele limite nos próximos anos, a Comissão

Europeia decidiu pelo encerramento do Procedimento dos Défices Excessivos para Portugal. Em 2016,

o défice global de 2016 situou-se igualmente abaixo do limite máximo de 2,5% do PIB recomendado

pelo Conselho Europeu a Portugal aquando da decisão de cancelamento da multa no âmbito do

Procedimento dos Défices Excessivos, em agosto. Recorde-se que este limite se reportava ao défice

global não ajustado de medidas one-off, excluindo, porém, eventuais efeitos que a operação de

recapitalização da Caixa Geral de Depósitos pudesse vir a ter sobre o défice orçamental e que

acabaram por não se materializar em 2016.

Evolução face ao ano anterior

A análise desta secção é apresentada em termos ajustados, i.e. excluindo o efeito de operações

one-off.1

22 O défice global das administrações públicas evidenciou uma redução de 2,4 p.p. do PIB

face a 2015 em termos globais, que em grande parte refletiu o efeito das medidas one-off,

enquanto o défice ajustado daquelas medidas registou uma redução bastante mais moderada

na ordem dos 0,7 p.p. do PIB. A evolução distinta em termos globais (Gráfico 14) e em termos

ajustados (Gráfico 15) decorre do facto das operações one-off terem onerado o défice em 2015 e, pelo

contrário, o tenham beneficiado em 2016. Em 2015, as medidas one-off oneraram o défice em 1,3 %

do PIB, com destaque para a venda e resolução do Banif no 4.º trimestre daquele ano, cujo impacto

negativo sobre o orçamental ascendeu 2,5 mil M€, cerca de 1,4% do PIB.Em 2016, as medidas de

natureza one-off contribuíram para desagravar o défice em 0,4% do PIB, salientando-se neste contexto

a receita gerada pelo Programa Especial de Redução do Endividamento ao Estado que produziu um

efeito positivo sobre o saldo desse ano de aproximadamente 0,4 mil M€, equivalente a 0,2% do PIB.

Deste modo, da redução do défice orçamental em 2,4 p.p. do PIB verificada em 2016, 1,7 p.p. do PIB

decorrem dos efeitos das medidas one-off e os restantes 0,7 p.p. do PIB refletem uma melhoria do

saldo orçamental em termos ajustados.

1 Os valores não ajustados encontram-se em Anexo.

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UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 3/2017 • Análise da Conta Geral do Estado de 2016 15

Gráfico 14 – Saldo das administrações públicas

(em percentagem do PIB)

Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Nota: Valores não ajustados de operações one-off.

Gráfico 15 – Saldo das administrações públicas em contas nacionais,

corrigido do efeito de operações one-off

(acumulado desde o início do ano e em % do PIB do período)

Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Nota: Os ajustamentos realizados ao saldo das

administrações públicas em 2015 e 2016 encontram-se identificados na Caixa 2.

23 Para a redução do défice ajustado em 2016 contribuiu principalmente uma diminuição

da despesa e, em menor grau, um aumento da receita. Em 2016, a receita aumentou 0,4 mil M€

face ao ano anterior, o que correspondeu a um crescimento anual de 0,3% (Tabela 9). Por sua vez, a

despesa diminuiu 0,8 mil M€, o que se traduziu num decréscimo de 1,8% face a 2015 (Tabela 10). Em

termos globais a redução da despesa foi responsável por cerca de 2/3 da melhoria do défice ajustado

de medidas one-off, sendo o restante atribuível ao aumento da receita verificado em 2016.

-5,8

-4,8

-3,6

-4,4

-3,3-3,1

-2,8

-2,0

-7,0

-6,0

-5,0

-4,0

-3,0

-2,0

-1,0

0,0

Jan-mar Jan-jun Jan-set Jan-dez Jan-mar Jan-jun Jan-set jan-dez

2015 2016

-5,8

-4,8

-3,6

-3,1-3,3

-3,1-2,8

-2,4

-7,0

-6,0

-5,0

-4,0

-3,0

-2,0

-1,0

0,0

Jan-mar Jan-jun Jan-set Jan-dez Jan-mar Jan-jun Jan-set jan-dez

2015 2016

II SÉRIE-A — NÚMERO 127_______________________________________________________________________________________________________________

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UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 3/2017 • Análise da Conta Geral do Estado de 2016 16

Tabela 9 – Receita das administrações públicas,

excluindo o efeito de medidas one-off

Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Notas: Os impostos indiretos correspondem a impostos sobre a

produção e a importação e os impostos diretos correspondem a impostos sobre o rendimento e património. Nas outras receitas

correntes estão incluídas as vendas. Os valores de 2014 e de 2015 foram ajustados do efeito das medidas one-off identificadas

na Caixa 2.

24 Apesar do crescimento, a receita evidenciou uma evolução menos favorável do que a

prevista para o conjunto do ano. O aumento da receita em 0,5% ficou aquém do crescimento de

3,4% subjacente ao OE/2016 e do crescimento de 2,4% previsto na estimativa atualizada para 2016 do

OE/2017, considerando os resultados de 2015 revistos pelo INE (Tabela 9). Para este desempenho

contribuiu a execução desfavorável dos principais agregados da receita.

25 A execução da receita fiscal e contributiva ficou aquém do projetado para 2016. O

crescimento da receita fiscal cifrou-se em 1,3%, 1,5 p.p. abaixo do previsto em termos anuais no

OE/2016 e 0,6 p.p. do PIB inferior ao estimado no OE/2017. Esta evolução teve subjacente

desempenhos distintos por tipo de imposto. Os impostos indiretos cresceram 5,1% em termos

homólogos, ficando ainda assim aquém do crescimento de 6,3% projetado para o conjunto do ano no

OE/2016, mas acima do crescimento de 4,8% considerado no OE/2017. Nesta rubrica destaca-se o

crescimento das receitas de IVA e dos impostos especiais sobre o consumo, associados à evolução da

atividade económica e, no caso dos impostos especiais sobre o consumo, refletindo também do

agravamento de taxas de impostos introduzido no âmbito do OE/2016. Pelo contrário, os impostos

diretos registaram uma queda de 3,7% face ao período homólogo, que foi mais acentuada do que a

redução de 1,9% prevista no OE/2016 e no OE/2017. Excluindo o efeito do PERES, verificou-se uma

redução quer da receita de IRS (-4,2%), quer da receita de IRC (-3,0%). Por sua vez, as contribuições

sociais aumentaram 3,8% em 2016, uma evolução próxima da projetada no OE/2017 que considerava

um crescimento de 3,9% e superior à inicialmente prevista no OE/2016 que apontava para um

aumento de 2,4%. O crescimento da receita de contribuições sociais foi impulsionado pelo efeito da

evolução favorável das condições no mercado de trabalho e pela reposição gradual dos salários na

função pública.

Em milhões

de euros

Em % do

PIB

Em milhões

de euros

Em % do

PIB

Variação

homóloga

em p.p. do

PIB

Taxa de

variação

homóloga

em %

Em % do

PIB

Taxa de

variação

homóloga

em %

Em % do

PIB

Taxa de

variação

homóloga

em %

78 621 43,7 79 028 42,7 -1,0 0,5 43,7 3,4 43,5 2,4

Receita corrente 77 221 42,9 78 517 42,4 -0,5 1,7 42,9 3,1 42,7 2,2

45 468 25,3 46 080 24,9 -0,4 1,3 25,1 2,8 25,0 2,0

25 939 14,4 27 273 14,7 0,3 5,1 14,9 6,3 14,8 4,8

19 529 10,9 18 807 10,2 -0,7 -3,7 10,2 -1,9 10,2 -1,9

20 783 11,6 21 565 11,6 0,1 3,8 11,4 2,4 11,6 3,9

10 970 6,1 10 873 5,9 -0,2 -0,9 6,3 5,3 6,0 -0,2

6 381 3,5 6 625 3,6 0,0 3,8 3,7 3,6 3,6 -0,5

4 589 2,6 4 247 2,3 -0,3 -7,5 2,6 6,8 2,4 0,3

Receitas de capital 1 400 0,8 511 0,3 -0,5 -63,5 0,9 24,7 0,8 18,0

Por memória:

Receita fiscal e contributiva 66 251 36,8 67 645 36,5 -0,3 2,1 36,5 2,7 36,7 2,6

Impostos indiretos

2015 20162016

OE/2016

Receita Total

Receita fiscal

Impostos diretos

Contribuições sociais

Outras receitas correntes

Vendas

Outra receita corrente

2016

OE/2017

15 DE JUNHO DE 2018_______________________________________________________________________________________________________________

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UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 3/2017 • Análise da Conta Geral do Estado de 2016 17

26 As outras receitas correntes e as receitas de capital evidenciaram em 2016 uma execução

significativamente mais desfavorável do que a projetada para o conjunto do ano. As outras

receitas correntes caíram 0,9% face a 2015, o que compara com um crescimento de 5,3% considerado

no OE/2016 e uma redução de 0,2% estimada no OE/2017. A diminuição que se concentrou ao nível

das transferências da União Europeia recebidas diretamente pelas administrações públicas. Por seu

turno, a receita de vendas, também incluída neste agregado, registou um crescimento, que se traduziu

numa execução mais favorável do que a prevista em termos anuais. As receitas de capital que

evidenciaram um decréscimo de 63,5% face ao ano anterior, que contrasta com os aumentos que se

encontravam previstos para 2016 no âmbito de ambos os OE. A evolução das receitas de capital ficou

também a dever-se à redução de transferências recebidas da União Europeia pelas administrações

públicas, neste caso para efeitos de ajudas ao investimento, por comparação com os montantes

recebidos em 2015.

Tabela 10 – Despesa das administrações públicas,

excluindo o efeito de medidas one-off

Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Notas: Os impostos indiretos correspondem a impostos sobre a

produção e a importação e os impostos diretos correspondem a impostos sobre o rendimento e património. Nas outras receitas

correntes estão incluídas as vendas. Os valores de 2014 e de 2015 foram ajustados do efeito das medidas one-off identificadas

na Caixa 2.

27 A despesa total registou em 2016 uma redução, evoluindo em sentido contrário ao

previsto para o conjunto do ano. A despesa total reduziu-se 1% face a 2015, o que contrasta com

um crescimento de 1,5% implícito no OE/2016 e posteriormente revisto para 1,3% no âmbito do

OE/2017. Esta execução, com impacto favorável no saldo orçamental, resultou fundamentalmente dos

desvios registados pela despesa de capital, pelas outras despesas correntes e pela despesa com juros,

que mais do que compensaram uma execução mais desfavorável do que a prevista ao nível das

despesas com pessoal.

28 A redução da despesa de capital em 2016 superou a redução anual que se encontrava

prevista. Esta despesa diminuiu 29,6% face ao período homólogo, uma queda mais acentuada do que

as reduções de 17,4% considerada no OE/2016 e de 12,1% implícita no OE/2017.Esta evolução ficou a

dever-se à redução das despesas de investimento, que caíram -28,1% em termos anuais,

Em milhões

de euros

Em % do

PIB

Em milhões

de euros

Em % do

PIB

Variação

homóloga

em p.p. do

PIB

Taxa de

variação

homóloga

em %

Em % do

PIB

Taxa de

variação

homóloga

em %

Em % do

PIB

Taxa de

variação

homóloga

em %

84 206 46,8 83 405 45,0 -1,8 -1,0 46,1 1,5 46,1 1,3

Despesa corrente 79 003 43,9 79 741 43,1 -0,9 0,9 43,6 2,8 43,6 2,2

Consumo intermédio 9 994 5,6 10 418 5,6 0,1 4,2 6,2 12,2 5,7 3,1

Despesas com pessoal 20 349 11,3 20 881 11,3 0,0 2,6 10,9 0,2 11,2 2,1

Prestações sociais 34 711 19,3 35 113 19,0 -0,3 1,2 18,6 -0,1 19,0 1,4

Subsídios 1 124 0,6 975 0,5 -0,1 -13,2 0,6 1,9 0,6 -0,2

Juros 8 210 4,6 7 761 4,2 -0,4 -5,5 4,6 3,6 4,3 -2,1

Outras despesas correntes 4 616 2,6 4 594 2,5 -0,1 -0,5 2,8 13,7 2,8 15,6

Despesa de capital 5 203 2,9 3 664 2,0 -0,9 -29,6 2,5 -17,4 2,5 -12,1

Investimento 4 050 2,3 2 912 1,6 -0,7 -28,1 2,0 -14,5 1,9 -14,1

Outras despesas de capital 1 152 0,6 751 0,4 -0,2 -34,8 0,5 -26,6 0,6 -4,9

Por memória:

Despesa corrente primária 70 793 39,4 71 981 38,9 -0,5 1,7 39,0 2,7 39,3 2,7

Despesa primária 75 996 42,3 75 644 40,8 -1,4 -0,5 41,5 1,2 41,8 1,7

2015 20162016

OE/2016

Despesa Total

2016

OE/2017

II SÉRIE-A — NÚMERO 127_______________________________________________________________________________________________________________

156

Página 157

UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 3/2017 • Análise da Conta Geral do Estado de 2016 18

maioritariamente ao nível da administração central2 mas também ao nível da administração regional e

local, e das outras despesas de capital (-34,8%).

29 A despesa com juros evidenciou uma redução face ao período homólogo igualmente

superior à prevista para 2016. No conjunto do ano, a despesa com juros diminuiu 5,5% em termos

homólogos, apesar do stock nominal de dívida ter aumentado 9,4 mil M€ face ao final de 2015. A

redução verificada na despesa com juros foi mais acentuada do que a diminuição de 2,1% projetada

para o conjunto do ano no OE/2017 e de sentido contrário ao crescimento de 3,6% previsto no

OE/2016. A redução desta despesa refletiu uma diminuição da taxa de juro implícita da dívida pública,

que passou de 3,6% no quarto trimestre de 2015 para 3,4% no último trimestre de 2016 (Gráfico 16).

Neste âmbito, é de assinalar a amortização antecipada do empréstimo do FMI, obtido no contexto do

Programa de Assistência Económica e Financeira, a poupança no pagamento de juros de empréstimos

obtidos junto de entidades fora das administrações públicas em virtude da sua substituição por

empréstimos entre administrações públicas e a emissão de Obrigações do Tesouro, nomeadamente

em fevereiro de 2015, e o revolving dos Bilhetes do Tesouro a uma taxa de juro mais favorável.

Gráfico 16 – Dívida pública, despesas com juros e taxa de juro implícita

Fontes: INE, Banco de Portugal e cálculos da UTAO. | Notas: A definição utilizada para a dívida pública é a estabelecida no

âmbito do PDE (vulgo “Dívida de Maastricht”). A taxa de juro implícita resulta do quociente entre as despesas com juros do ano

terminado no trimestre e o stock de dívida do final do trimestre homólogo.

30 As outras despesas correntes registaram uma redução, que contrasta com o aumento

previsto para 2016. Para estas despesas encontrava-se previsto um crescimento de 13,7% no

OE/2016 e de 15,6% no OE/2017, enquanto a execução para o conjunto do ano evidenciou uma

redução de 0,5% face a 2015. A redução registada pelas outras despesas correntes refletiu em grande

medida uma redução das outras transferências correntes diversas.

2 A redução do investimento registada na administração central verificou-se, em parte, ao nível das empresas públicas

reclassificadas, nomeadamente nos Hospitais EPE, na Infraestruturas de Portugal e na Parque Escolar.

I II III IV I II III IV

2015 2016

Dívida em% do PIB

130,5 128,6 130,3 128,8 128,6 131,3 132,8 130,1

Juros em % do PIB(esc. dir.)

5,0 4,2 4,6 4,5 4,3 4,0 4,3 4,3

Tx de juroimplícita

em %(esc. dir.)

3,8 3,7 3,6 3,6 3,5 3,5 3,4 3,4

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

6,0

0,0

30,0

60,0

90,0

120,0

150,0

180,0

15 DE JUNHO DE 2018_______________________________________________________________________________________________________________

157

Página 158

UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 3/2017 • Análise da Conta Geral do Estado de 2016 19

31 O crescimento do consumo intermédio em 2016 excedeu o projetado para o conjunto do

ano no OE/2017, ainda que tenha ficado abaixo do que se encontrava previsto inicialmente no

OE/2016. Esta despesa aumentou 4,2% face a 2015, o equivalente a 424 M€, um ritmo superior ao

estimado no OE/2017 de 3,1%, mas significativamente inferior ao projetado no OE/2016 que

considerava para esta rubrica um crescimento de 12,2%. Parte do acréscimo registado na despesa de

consumo intermédio refletiu o aumento dos encargos com Parcerias Público-Privadas (PPP).

32 De acordo com os resultados apurados para 2016, as despesas com pessoal revelaram

um aumento superior ao projetado, quer no OE/2016 quer na estimativa revista incluída no

OE/2017. As despesas com pessoal evidenciaram um crescimento de 2,6% face a 2015, que compara

com os aumentos previstos de 0,2% no OE/2016 e de 2,1% no OE/2017. Para o crescimento desta

despesa contribuiu a reposição gradual dos salários na função pública ao longo do ano e a reposição

do horário das 35 horas semanais na função pública iniciada no 2.º semestre de 2016. Acresce ainda

que, no que concerne ao número de funcionários, não se concretizou a poupança de custos neste

domínio que se encontrava prevista e que decorria da política de substituição do número de

funcionários à taxa de 2:1. Os dados do emprego público para 2016 mostram que esta regra para a

taxa de substituição não foi cumprida em 2016. O número de funcionários manteve-se relativamente

estável face a 2015, com um ritmo de substituição de funcionários a uma taxa de 1:1,1, que acabou por

ser inclusivamente superior à verificada em 2015 (Gráfico 17).

Gráfico 17 – Rácio de entradas por saídas de trabalhadores

nas administrações públicas

Fontes: Direção-Geral da Administração e do Emprego Público e cálculos da UTAO. I Notas: O rácio de entradas por saídas de

trabalhadores representa o número de trabalhadores que entraram nas administrações públicas por cada trabalhador que saiu

deste setor. A política de substituição de funcionários à taxa de 2:1 corresponde a um rácio de 0,5.

Caixa 2 – Medidas one-off

De forma a melhorar a interpretação da evolução dos principais agregados orçamentais, a UTAO

procedeu a um conjunto de ajustamentos, tendo excluído da análise as medidas temporárias e as

operações one-off. Nem todas as operações excluídas contribuíram para reduzir o défice das

administrações públicas. Os ajustamentos efetuados foram os seguintes:

2015: (i) Venda e resolução do Banif; (ii) Contribuição extraordinária para o Fundo de Resolução.

2016: (i) Devolução a Portugal de parte da pre-paid margins pelo Fundo Europeu de Estabilização

Financeira; (ii) Acerto de contribuições para a União Europeia; Entrega de F-16 à Roménia; (iv)

Programa Especial de Redução do Endividamento ao Estado.

1,0 1,1

0,9

0,3

1,1 1,1 1,0

1,3

0,0

0,5

1,0

1,5

Administrações

públicas

Administração

central

Administração

regional e local

Fundos da

segurança social

2015 2016

c

II SÉRIE-A — NÚMERO 127_______________________________________________________________________________________________________________

158

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UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 3/2017 • Análise da Conta Geral do Estado de 2016 20

III.2 Ótica da contabilidade pública

33 Nesta secção apresenta-se a análise da execução orçamental de 2016 na ótica da

contabilidade pública. Inicialmente, efetua-se a comparação entre a execução orçamental provisória,

divulgada em janeiro de 2017 na síntese de execução orçamental, e as contas finais publicadas na

CGE/2016 em junho de 2017. De seguida, apresentam-se os resultados para 2016 para o conjunto das

administrações públicas, por subsetor e por classificação económica. Nesta análise considerou-se a

execução orçamental de 2016, a execução orçamental de 2015 e os objetivos orçamentados no

OE/2016. Devido à magnitude de fatores que limitam a comparabilidade homóloga no biénio 2015-

2016, a presente análise tem por base valores ajustados (ver Caixa 3). Adicionalmente, apresentam-se

análises referentes à despesa da administração central por programa orçamental, à execução da

empresa Infraestruturas de Portugal, aos fluxos de receitas e despesas financiadas por fundos

comunitários, bem como às alterações orçamentais com contrapartida na dotação provisional, dotação

centralizada para a reversão remuneratória e reserva orçamental.

Comparação entre a versão provisória e a versão final

34 A Conta Geral do Estado de 2016 (CGE/2016) divulgada pelo DGO em junho de 2017

apresentou um défice para o total das administrações públicas revisto em baixa, na ótica da

contabilidade pública, de 4256 M€ para 4182 M€, refletindo menos 74 M€ que o divulgado na

execução provisória em janeiro de 2017 (Tabela 11). A administração central registou a maior revisão

ao saldo global, sendo que os restantes subsetores apresentaram revisões com menor magnitude.

Tabela 11- Revisão ao saldo global entre a execução provisória e a CGE/2016

(na ótica da contabilidade pública, em milhões de euros)

Fontes: DGO e cálculos da UTAO. | A execução provisória de 2016 tem por base a

informação disponibilizada na Síntese de Execução Orçamental da DGO publicada em

janeiro de 2017.

Subsetor

Execução

provisória

(jan-2017)

CGE

(jun-2017)

Revisão:

CGE vs

execução

provisória

1. Estado -6 157 -6 132 25

2. Serviços e Fundos Autónomos -293 -247 46

3. Administração Central (1+2) -6 450 -6 379 71

4. Segurança Social 1 559 1 564 5

5. Adm. Central + Seg. Social (3+4) -4 891 -4 815 76

6. Administração Regional -27 -27 0

7. Administração Local 662 660 -2

8. Administrações Públicas (5+6+7) -4 256 -4 182 74

15 DE JUNHO DE 2018_______________________________________________________________________________________________________________

159

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UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 3/2017 • Análise da Conta Geral do Estado de 2016 21

35 Na CGE/2016 verificou-se uma revisão em alta quer da receita efetiva quer da despesa

efetiva, sendo que no caso da receita o valor da revisão (129 M€) foi superior ao verificado na

despesa (55 M€). De referir que as revisões da receita e da despesa efetiva advêm tanto da

componente corrente como da componente de capital (Tabela 12 e Tabela 13). Importa salientar as

seguintes conclusões:

• Verificou-se um aumento das diferenças de consolidação entre a execução provisória e a CGE/2016, nomeadamente na receita corrente e despesa de capital. As diferenças de

consolidação prejudicam a análise das componentes de receita e despesa no que se refere às

variações homólogas anuais, bem como aos desvios face ao OE/2016;

• Ocorreu uma revisão em alta da receita fiscal (44 M€) das administrações públicas, bem como da receita de capital (66 M€). Por outro lado, verificou-se uma revisão em alta do consumo

público (59 M€) e da despesa de capital (26 M€), o que foi em parte compensado pela revisão

em baixa dos juros e outros encargos (55 M€);

• O saldo global do subsetor dos serviços e fundos autónomos foi revisto em alta em 46 M€, essencialmente devido contributo das outras receitas de capital do Fundo de Contragarantia

Mútuo (43 M€), o qual foi compensado parcialmente pela revisão em alta da despesa relativa

a transferências correntes do Fundo de Contragarantia Mútuo (32 M€), bem como despesas

com pessoal e aquisição de bens e serviços do Ministério da Saúde;

• O subsetor Estado registou uma revisão em alta do saldo corrente em 25 M€ ao contributo da receita fiscal e das outras receitas correntes;

• Os subsetores da administração regional e local apresentaram uma revisão em alta da receita corrente e da despesa de capital, o que manteve o saldo próximo do verificado na execução

provisória;

• Relativamente à receita obtida no âmbito do Programa Especial de Redução do Endividamento ao Estado (PERES), registou-se uma revisão em baixa de 513 M€ na execução

provisória para 443 M€ na CGE/2016. Quanto à desagregação por impostos diretos e

impostos indiretos, a execução provisória registou 366,8 M€ e 145,8 M€, respetivamente,

sendo que posteriormente na CGE/2016 foram revistos para 342,9 M€ e 100,3 M€.

II SÉRIE-A — NÚMERO 127_______________________________________________________________________________________________________________

160

Página 161

UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 3/2017 • Análise da Conta Geral do Estado de 2016 22

Tabela 12 - Revisões entre a execução provisória e a CGE/2016, por classificação económica

(na ótica da contabilidade pública, em milhões de euros)

Fontes: DGO e cálculos da UTAO. | Nota: A execução provisória de 2016 tem por

base a informação disponibilizada na síntese de execução orçamental da DGO.

Tabela 13 - Diferenças entre a execução provisória e a CGE/2016, por

classificação económica e por subsetor

(na ótica da contabilidade pública, em milhões de euros)

Fontes: DGO e cálculos da UTAO. | Nota: A execução provisória de 2016 tem por base a

informação disponibilizada na síntese de execução.

RECEITA CORRENTE 76 439 76 502 63

Impostos diretos 21 036 21 047 11

Impostos indiretos 24 635 24 668 33

Contrib. de segurança social 19 483 19 485 2

Outras receitas correntes 11 176 11 161 -15

Diferenças de consolidação 108 140 32

DESPESA CORRENTE 77 446 77 475 29

Consumo público 32 278 32 338 59

Despesas com o pessoal 19 612 19 623 10

Aq. bens e serv.e out. desp. corr. 12 666 12 715 49

Aquisição de bens e serviços 11 724 11 769 45

Outras despesas correntes 942 946 4

Subsídios 1 380 1 380 1

Juros e outros encargos 8 285 8 229 -55

Transferências correntes 35 491 35 522 31

Diferenças de consolidação 13 6 -6

SALDO CORRENTE -1 008 -974 34

RECEITAS DE CAPITAL 1 755 1 821 66

Diferenças de consolidação 3 0 -3

DESPESAS DE CAPITAL 5 004 5 030 26

Investimento 3 925 3 929 4

Transferências de capital 942 944 2

Outras despesas de capital 127 133 7

Diferenças de consolidação 11 23 13

RECEITA EFETIVA 78 194 78 323 129

DESPESA EFETIVA 82 450 82 505 55

SALDO GLOBAL -4 256 -4 182 74

Por memória:

Receita fiscal 45 671 45 715 44

Despesa corrente primária 69 161 69 246 85

Revisão:

CGE vs

execução

provisória

Execução

provisória

(jan-2017)

CGE

(jun-2017)

RECEITA CORRENTE 24 21 15 7 63

Impostos diretos 2 2 7 0 11

Impostos indiretos 16 10 5 1 33

Contrib. de segurança social 0 0 0 2 2

Outras receitas correntes 5 -5 3 3 -15

Diferenças de consolidação 0 14 0 0 32

DESPESA CORRENTE -1 28 3 2 29

Consumo público 0 53 3 2 59

Despesas com o pessoal 0 11 -2 1 10

Aq. bens e serv.e out. desp. corr. 0 42 5 1 49

Aquisição de bens e serviços 0 39 3 1 45

Outras despesas correntes -1 2 2 0 4

Subsídios 0 2 0 0 1

Juros e outros encargos 0 -52 1 0 -55

Transferências correntes 0 32 0 0 31

Diferenças de consolidação 0 -6 0 0 -6

SALDO CORRENTE 25 -7 11 5 34

RECEITAS DE CAPITAL 0 56 -3 0 66

Diferenças de consolidação 0 0 1 -1 -3

DESPESAS DE CAPITAL 0 2 10 0 26

Investimento 0 -4 8 0 4

Transferências de capital 0 0 2 0 2

Outras despesas de capital 0 7 -1 0 7

Diferenças de consolidação 0 -1 0 0 13

RECEITA EFETIVA 23 76 12 7 129

DESPESA EFETIVA -1 30 14 2 55

SALDO GLOBAL 25 46 -2 5 74

Por memória:

Receita fiscal 18 12 12 1 44

Despesa corrente primária -1 80 2 2 85

Serviços e

Fundos

Autónomos

Adm. Local

e Regional

Segurança

Social

Administrações

PúblicasEstado

15 DE JUNHO DE 2018_______________________________________________________________________________________________________________

161

Página 162

UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 3/2017 • Análise da Conta Geral do Estado de 2016 23

Variação face a 2015, por subsetor e por classificação económica

36 Em 2016, o défice das administrações públicas reduziu-se face ao ano anterior

em termos não ajustados, mas aumentou em termos ajustados. As administrações

públicas registaram um défice orçamental (não ajustado) em 2016 no montante de 4182 M€,

o que reflete uma descida de 570 M€ face ao ano anterior. No entanto, em termos ajustados

verificou-se um aumento homólogo do défice orçamental em 703 M€, evidenciando uma

subida de 4431 M€ em 2015 para 5134 M€ em 2016.3 Relativamente ao saldo primário

ajustado, em 2016 verificou-se um excedente primário próximo do observado no ano

anterior (Gráfico 18 e Gráfico 19). Em termos não ajustados, importa referir que o saldo em

contabilidade pública implícito ao OE/2016 foi inferior ao registado na CGE/2015, revelando

uma deterioração homóloga, o que contrasta com a melhoria homóloga em contabilidade

nacional de 2015 para 2016.4

Gráfico 18 – Evolução dos saldos orçamentais

(em percentagem do PIB)

Gráfico 19 – Evolução dos saldos orçamentais

(em milhões de euros)

Fontes: Ministério das Finanças, INE e cálculos da UTAO. Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.

37 Em termos ajustados, as administrações públicas registaram uma subida

homóloga do défice orçamental, essencialmente devido ao contributo do subsetor

Estado. Em 2016 verificou-se uma descida do saldo das administrações públicas, o qual

resultou fundamentalmente do contributo do subsetor Estado em 1745 M€ e em menor

dimensão do conjunto da administração local e regional em 130 M€ (Tabela 16). Quanto ao

3 Estes valores encontram-se ajustados de fatores que limitam a comparabilidade homóloga no biénio 2015-2016, os quais se encontram identificados na Caixa 3. 4 Sobre os fatores que determinam a transição de contabilidade pública para contabilidade nacional, veja-se a explicação apresentada na secção relativa à análise em contabilidade nacional.

- 2,6

- 2,3

- 2,5

- 2,8

- 2,5

- 2,8

-4

-3

-2

-1

0

1

2015 2016

Administrações Públicas

Saldo global Saldo global ajustado Saldo primário ajustado

-4 431

-5 134

-4 431

-5 134-5 200

-5 000

-4 800

-4 600

-4 400

-4 200

-4 000

2015 2016

Administrações Públicas

Saldo global ajustado Saldo primário ajustado

II SÉRIE-A — NÚMERO 127_______________________________________________________________________________________________________________

162

Página 163

UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 3/2017 • Análise da Conta Geral do Estado de 2016 24

peso no PIB, registou-se uma descida homóloga da despesa em percentagem do PIB de 45%

para 44,6% e uma manutenção do peso da receita em 42,3% (Gráfico 21).

Gráfico 20 – Evolução intra-anual do saldo global das

administrações públicas

(em milhões de euros, em termos acumulados)

Gráfico 21 – Evolução do peso da receita e

despesa das administrações públicas

(em percentagem do PIB)

Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.

Desvios face ao orçamentado, por subsetor e por classificação económica

38 Em termos não ajustados, o défice orçamental das administrações públicas

implícito à CGE/2016 foi inferior ao inicialmente aprovado no OE/2016. Em termos não

ajustados, o défice orçamental implícito ao aprovado no OE/2016 situou-se em 5493 M€,

sendo que o défice orçamental apurado no âmbito da CGE/2016 foi de 4182 M€ (Tabela 14).

Por subsetores, registou-se um défice orçamental inferior ao orçamentado para a

administração central e para a segurança social (Tabela 16).

Tabela 14 – Saldos das administrações públicas: comparação entre a CGE/2016

e o OE/2016

(em milhões de euros)

Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.

570

- 703

-4 752

-4 431

-4 182

-5 134

-6 000

-5 000

-4 000

-3 000

-2 000

-1 000

-

1 000

2 000

jan. fev. mar. abr. mai. jun. jul. ago. set. out. nov. dez.

Variação homóloga acumulada Variação homóloga acumulada ajustada

2015 2015 ajustado

2016 2016 ajustado

42,4

41,8

44,9

44,6

42,3 42,3

45,0

44,6

40

41

42

43

44

45

46

2015 2016

Receita Efetiva ajustada Despesa Efetiva ajustada

Receita Efetiva Despesa Efetiva

Saldo global

AP: -2,3% PIB

Saldo global

ajustado AP:

-2,8% PIB

CGE/2015 OE/2016 CGE/2016Desvio

2016

Saldo global -4 752 -5 493 -4 182 1 311

Ajustamentos 321 -269 -952 -683

Saldo global ajustado -4 431 -5 763 -5 134 629

15 DE JUNHO DE 2018_______________________________________________________________________________________________________________

163

Página 164

UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 3/2017 • Análise da Conta Geral do Estado de 2016 25

39 Em termos ajustados, o défice orçamental das administrações públicas em 2016

também ficou abaixo do orçamento inicialmente aprovado. O défice orçamental implícito

à CGE/2016 foi de 5134 M€, sendo inferior ao objetivo do OE/2016 em 629 M€. Para este

resultado contribuiu o facto desvio da despesa (2954 M€) ter sido mais acentuado que o

desvio da receita (2325 M€), sendo que em ambos os casos ficaram abaixo do objetivo inicial

do OE/2016. No lado da despesa, excluindo as despesas com pessoal e a aquisição de bens e

serviços, todas as restantes componentes de despesa apresentaram execução inferior ao

orçamentado (Tabela 15, Tabela 38– Receita e despesa das administrações públicas, na ótica da

contabilidade nacional

(valores não ajustados de operações one-off)

Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. l Notas: Os impostos indiretos correspondem a impostos sobre a

produção e a importação e os impostos diretos correspondem a impostos sobre o rendimento e património. Nas outras receitas

correntes estão incluídas as vendas.

Em milhões

de euros

Em % do

PIB

Em milhões

de euros

Em % do

PIB

Variação

homóloga

em p.p. do

PIB

Taxa de

variação

homóloga

em %

Em % do

PIB

Taxa de

variação

homóloga

em %

Em % do

PIB

Taxa de

variação

homóloga

em %

78 751 43,8 79 706 43,0 -0,8 1,2 43,8 3,4 43,6 2,4

Receita corrente 77 351 43,0 78 909 42,6 -0,4 2,0 42,9 3,1 42,7 1,8

45 598 25,4 46 428 25,1 -0,3 1,8 25,2 2,8 25,0 1,4

26 069 14,5 27 347 14,8 0,3 4,9 14,9 5,8 14,8 4,3

19 529 10,9 19 081 10,3 -0,6 -2,3 10,3 -1,2 10,2 -2,4

20 783 11,6 21 609 11,7 0,1 4,0 11,4 2,4 11,6 3,9

10 970 6,1 10 873 5,9 -0,2 -0,9 6,3 5,3 6,0 -0,2

6 381 3,5 6 625 3,6 0,0 3,8 3,7 3,6 3,6 -0,5

4 589 2,6 4 247 2,3 -0,3 -7,5 2,6 6,8 2,4 0,3

Receitas de capital 1 399,9 0,8 796,4 0,4 -0,3 -43,1 0,9 24,7 1,0 38,2

86 669 48,2 83 371 45,0 -3,2 -3,8 46,0 -1,2 46,1 -1,6

Despesa corrente 79 003 43,9 79 818 43,1 -0,8 1,0 43,6 2,8 43,7 2,3

Consumo intermédio 9 994 5,6 10 418 5,6 0,1 4,2 6,2 12,2 5,7 3,1

Despesas com pessoal 20 349 11,3 20 881 11,3 0,0 2,6 10,9 0,2 11,2 2,1

Prestações sociais 34 711 19,3 35 113 19,0 -0,3 1,2 18,6 -0,1 19,0 1,4

Subsídios 1 124 0,6 975 0,5 -0,1 -13,2 0,6 1,9 0,6 -0,2

Juros 8 210 4,6 7 761 4,2 -0,4 -5,5 4,6 3,6 4,3 -2,1

Outras despesas correntes 4 616 2,6 4 671 2,5 0,0 1,2 2,8 13,7 2,9 17,3

Despesa de capital 7 666 4,3 3 552 1,9 -2,3 -53,7 2,4 -41,6 2,4 -41,5

Investimento 4 230 2,4 2 801 1,5 -0,8 -33,8 2,0 -14,5 1,9 -19,9

Outras despesas de capital 3 436 1,9 751 0,4 -1,5 -78,1 0,4 -75,6 0,6 -68,4

-7 918 -4,4 -3 665 -2,0 2,4 -2,2 -2,4

Saldo primário 292 0,2 4 096 2,2 2,0 2,3 1,9

Receita fiscal e contributiva 66 381 36,9 68 036 36,7 -0,2 2,5 36,6 2,7 36,7 2,2

Despesa corrente primária 70 793 39,4 72 058 38,9 -0,5 1,8 39,0 2,7 39,3 2,8

Despesa primária 78 459 43,6 75 610 40,8 -2,8 -3,6 41,5 -1,7 41,8 -1,5

Por memória:

PIB nominal 179 809 185 179 3,0 3,8 3,2

Impostos diretos

Contribuições sociais

Outras receitas correntes

Vendas

Outra receita corrente

Despesa Total

2016

OE/2017

Saldo global

2015 20162016

OE/2016

Receita Total

Receita fiscal

Impostos indiretos

II SÉRIE-A — NÚMERO 127_______________________________________________________________________________________________________________

164

Página 165

UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 3/2017 • Análise da Conta Geral do Estado de 2016 26

39

39

39 Tabela 39 e Tabela 40). De referir que no orçamento inicial as outras despesas correntes

incluem a dotação provisional e a reserva orçamental, as quais foram redistribuídas ao abrigo

das alterações orçamentais da competência do Governo para as restantes componentes de

despesa. No lado da receita, todas as componentes ficaram abaixo do orçamentado,

destacando-se a magnitude do desvio das outras receitas correntes, dos impostos indiretos,

das receitas de capital e dos impostos indiretos.

41 Para o desvio do défice orçamental em 2016 contribui o facto do desvio da

despesa ter sido mais acentuado que o verificado na receita, sendo que em ambos os

casos a execução ficou abaixo do orçamentado no OE/2016. O défice orçamental das

administrações públicas foi inferior ao previsto no OE/2016 visto que o desvio despesa mais

do que compensou o desvio observado no lado da receita (Gráfico 22 e Gráfico 23), sendo

que quer a execução da receita quer a despesa ficou abaixo do orçamentado no OE/2016. Os

contributos para os desvios em relação ao OE/2016 das componentes de receita e despesa

encontram-se evidenciados no Gráfico 24 e Gráfico 25. A despesa efetiva aumentou 2,3% em

2016, inferior ao crescimento de 5,9% implícito ao OE/2016, sendo que o desvio de maior

magnitude se concentra no investimento. Relativamente à receita efetiva, registou-se um

aumento de 1,5%, ficando abaixo do crescimento de 4,5% previsto no OE/2016.

Gráfico 22 – Principais desvios da despesa efetiva

(face ao OE/2016, em milhões de euros)

Gráfico 23 – Principais desvios da receita efetiva

(face ao OE/2016, em milhões de euros)

Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.

-716

-951

-421

-409

-332

-203

-167

3

243

-2 954

-4 000 -3 000 -2 000 -1 000 0 1 000

Resíduo

Investimento

Subsídios

Outras despesas correntes

Transferências correntes

Transferências de capital

Juros e outros encargos

Aquisição de bens e serviços

Despesas com pessoal

DESPESA EFETIVA

77

-846

-632

-509

-347

-69

-2 325

-3 000 -2 000 -1 000 0 1 000

Resíduo

Outras receitas correntes

Impostos diretos

Receitas de Capital

Impostos indiretos

Contribribuições sociais

RECEITA EFETIVA

15 DE JUNHO DE 2018_______________________________________________________________________________________________________________

165

Página 166

UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 3/2017 • Análise da Conta Geral do Estado de 2016 27

Gráfico 24 – Principais contributos para o desvio da

despesa efetiva

(face ao OE/2016, em pontos percentuais)

Gráfico 25 – Principais contributos para o desvio da

receita efetiva

(face ao OE/2016, em pontos percentuais)

Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.

42 Com efeito, verificaram-se diferentes graus de execução entre componentes de

receita e de despesa. A Tabela 15 apresenta a conta das administrações públicas,

desagregando receita e despesa por componentes de classificação económica. Relativamente

aos desvios em relação ao OE/2016, a execução quer da despesa quer da receita foi inferior

ao orçamentado, tendo o desvio na despesa mais do que compensado o desvio na receita.

Tabela 15 – Conta consolidada das administrações públicas,

por classificação económica, em termos ajustados

(em milhões de euros e em percentagem)

Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.

- 0,9

- 1,2

- 0,5

- 0,5

- 0,4

- 0,3

- 0,2

0,0

0,3

- 3,7

-4,0 -3,0 -2,0 -1,0 0,0 1,0

Resíduo

Investimento

Subsídios

Outras despesas correntes

Transferências correntes

Transferências de capital

Juros e outros encargos

Aquisição de bens e serviços

Despesas com pessoal

DESPESA EFETIVA

0,1

- 1,1

- 0,8

- 0,7

- 0,5

- 0,1

- 3,0

-4,0 -3,0 -2,0 -1,0 0,0 1,0

Resíduo

Outras receitas correntes

Impostos diretos

Receitas de Capital

Impostos indiretos

Contribribuições sociais

RECEITA EFETIVA

2015 2016 M€ % M€ % OE/2016 OE/2016

RECEITA CORRENTE 74 246 75 550 1 304 1,8 1,7 77 366 3 120 4,2 4,1 97,7 -1 816

Impostos diretos 21 481 20 597 -884 -4,1 -1,2 21 229 -252 -1,2 -0,3 97,0 -632

Impostos indiretos 23 425 24 544 1 119 4,8 1,5 24 891 1 466 6,3 1,9 98,6 -347

Contrib. de segurança social 18 663 19 425 762 4,1 1,0 19 493 830 4,4 1,1 99,6 -69

Outras receitas correntes 10 258 10 844 586 5,7 0,8 11 689 1 432 14,0 1,9 92,8 -846

Diferenças de consolidação 420 140 63

DESPESA CORRENTE 75 459 77 475 2 016 2,7 2,5 79 238 3 779 5,0 4,7 97,8 -1 763

Consumo público 31 320 32 338 1 017 3,2 1,3 32 501 1 181 3,8 1,5 99,5 -163

Despesas com pessoal 18 941 19 623 682 3,6 0,8 19 380 439 2,3 0,5 101,3 243

Aq. bens e serv.e out. desp. corr. 12 380 12 715 335 2,7 0,4 13 121 742 6,0 0,9 96,9 -406

Aquisição de bens e serviços 11 596 11 769 173 1,5 0,2 11 766 170 1,5 0,2 100,0 3

Outras despesas correntes 784 946 162 20,7 0,2 1 355 571 72,9 0,7 69,8 -409

Subsídios 1 349 1 380 32 2,3 0,0 1 801 452 33,5 0,6 76,6 -421

Juros e outros encargos 8 036 8 229 194 2,4 0,2 8 396 361 4,5 0,4 98,0 -167

Transferências correntes 34 754 35 522 767 2,2 1,0 35 854 1 099 3,2 1,4 99,1 -332

Dotação provisional 0 502 502

Diferenças de consolidação 0 6 184

SALDO CORRENTE -1 213 -1 925 -712 -1 872 -658 -54

RECEITAS DE CAPITAL 2 001 1 821 -180 -9,0 -0,2 2 330 329 16,5 0,4 78,2 -509

Diferenças de consolidação 21 0 58

DESPESAS DE CAPITAL 5 218 5 030 -189 -3,6 -0,2 6 221 1 003 19,2 1,2 80,8 -1 192

Investimento 4 320 3 929 -391 -9,1 -0,5 4 880 560 13,0 0,7 80,5 -951

Transferências de capital 786 944 159 20,2 0,2 1 147 362 46,1 0,4 82,3 -203

Outras despesas de capital 113 133 20 18,1 0,0 193 81 71,5 0,1 68,9 -60

Diferenças de consolidação 0 23 0

RECEITA EFETIVA 76 247 77 371 1 124 1,5 1,5 79 697 3 450 4,5 4,5 97,1 -2 325

DESPESA EFETIVA 80 678 82 505 1 827 2,3 2,3 85 459 4 781 5,9 5,9 96,5 -2 954

SALDO GLOBAL -4 431 -5 134 -703 -5 763 -404 629

Por memória:

Receita fiscal 44 906 45 141 235 0,5 0,3 46 120 1 214 2,7 1,6 97,9 -979

Despesa corrente primária 67 424 69 246 1 822 2,7 2,3 70 842 3 418 5,1 4,2 97,7 -1 596

DesvioJaneiro-dezembro Ref. Anual Grau

execuçãoExecuçãoOE/2016

Variação homóloga Contributo

p.p.

Variação homóloga Contributo

p.p.

II SÉRIE-A — NÚMERO 127_______________________________________________________________________________________________________________

166

Página 167

UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 3/2017 • Análise da Conta Geral do Estado de 2016 28

Tabela 16 – Conta consolidada das Administrações Públicas

(em milhões de euros, em percentagem do PIB e em percentagem)

Fontes: Ministério das Finanças, INE e cálculos da UTAO. | Notas: i) a taxa de crescimento implícita ao OE/2016 inicial foi

calculada face aos valores apresentados na CGE/2015. ii) Os valores ajustados (assinalados a sombreado) excluem os impactos

orçamentais dos fatores que limitam a comparabilidade homóloga identificados na Caixa 3; iii) o orçamento inicial para 2016

corresponde à versão aprovada na Assembleia da República, a qual incorpora as alterações à Proposta de Lei do Orçamento do

Estado aprovadas pela Assembleia da República no decurso da discussão e aprovação da Lei do OE/2016.

Execução % PIB Orç. Inicial % PIB Execução % PIB

Grau de

execução

(%)

Desvios

de

execução

Variação

homólogaTvha (%)

(1) (2) (3) (4)=(3)/(2) (5)=(3)-(2) (6)=(3)-(1) (6)/(1) [(2)-(1)]/(1)

Administrações Públicas

Receita efetiva 76 141 42,3 79 966 43,2 78 323 42,3 97,9 -1 643 2 181 2,9 5,0

Despesa efetiva 80 893 45,0 85 459 46,1 82 505 44,6 96,5 -2 954 1 612 2,0 5,6

Saldo global -4 752 -2,6 -5 493 -3,0 -4 182 -2,3 : 1 311 570 : :

Receita efetiva ajustada 76 247 42,4 79 697 43,0 77 371 41,8 97,1 -2 325 1 124 1,5 4,5

Despesa efetiva ajustada 80 678 44,9 85 459 46,1 82 505 44,6 96,5 -2 954 1 827 2,3 5,9

Saldo global ajustado -4 431 -2,5 -5 763 -3,1 -5 134 -2,8 : 629 -703 : :

Administração Central e Segurança Social

Receita efetiva 69 562 38,7 72 970 39,4 71 653 38,7 98,2 -1 317 2 091 3,0 4,9

Despesa efetiva 74 862 41,6 79 224 42,8 76 468 41,3 96,5 -2 757 1 606 2,1 5,8

Saldo global -5 300 -2,9 -6 255 -3,4 -4 815 -2,6 : 1 439 485 : :

Receita efetiva ajustada 69 667 38,7 72 700 39,3 70 701 38,2 97,2 -2 000 1 033 1,5 4,4

Despesa efetiva ajustada 74 862 41,6 79 224 42,8 76 468 41,3 96,5 -2 757 1 606 2,1 5,8

Saldo global ajustado -5 194 -2,9 -6 524 -3,5 -5 767 -3,1 : 757 -573 : :

Estado

Receita efetiva 42 887 23,9 45 242 24,4 44 229 23,9 97,8 -1 013 1 342 3,1 5,5

Despesa efetiva 48 493 27,0 51 547 27,8 50 361 27,2 97,7 -1 186 1 868 3,9 6,3

Saldo global -5 606 -3,1 -6 305 -3,4 -6 132 -3,3 : 173 -526 : :

Receita efetiva ajustada 43 174 24,0 45 088 24,3 43 541 23,5 96,6 -1 547 367 0,9 4,4

Despesa efetiva ajustada 47 599 26,5 50 897 27,5 49 712 26,8 97,7 -1 186 2 113 4,4 6,9

Saldo global ajustado -4 426 -2,5 -5 810 -3,1 -6 171 -3,3 : -361 -1 745 : :

Serviços e Fundos Autónomos

Receita efetiva 28 206 15,7 29 225 15,8 29 093 15,7 99,5 -132 887 3,1 3,6

Despesa efetiva 28 936 16,1 30 287 16,4 29 340 15,8 96,9 -947 404 1,4 4,7

Saldo global -730 -0,4 -1 062 -0,6 -247 -0,1 : 815 483 : :

Receita efetiva ajustada 28 033 15,6 29 135 15,7 28 917 15,6 99,3 -218 885 3,2 3,9

Despesa efetiva ajustada 28 936 16,1 30 287 16,4 29 340 15,8 96,9 -947 404 1,4 4,7

Saldo global ajustado -903 -0,5 -1 152 -0,6 -423 -0,2 : 729 481 : :

Segurança Social

Receita efetiva 24 602 13,7 26 250 14,2 25 712 13,9 97,9 -538 1 110 4,5 6,7

Despesa efetiva 23 565 13,1 25 138 13,6 24 148 13,0 96,1 -991 582 2,5 6,7

Saldo global 1 037 0,6 1 112 0,6 1 564 0,8 : 452 527 : :

Receita efetiva ajustada 23 700 13,2 25 576 13,8 24 975 13,5 97,6 -601 1 274 5,4 7,9

Despesa efetiva ajustada 23 565 13,1 25 138 13,6 24 148 13,0 96,1 -991 582 2,5 6,7

Saldo global ajustado 135 0,1 438 0,2 827 0,4 : 389 692 : :

Administração Local e Regional

Receita efetiva 10 080 5,6 10 662 5,8 10 288 5,6 96,5 -374 209 2,1 5,8

Despesa efetiva 9 532 5,3 9 901 5,3 9 655 5,2 97,5 -246 123 1,3 3,9

Saldo global 548 0,3 761 0,4 633 0,3 : -128 85 : :

Receita efetiva ajustada 10 080 5,6 10 662 5,8 10 288 5,6 96,5 -374 209 2,1 5,8

Despesa efetiva ajustada 9 316 5,2 9 901 5,3 9 655 5,2 97,5 -246 339 3,6 6,3

Saldo global ajustado 763 0,4 761 0,4 633 0,3 : -128 -130 : :

Tx. Cresc.

OE/2016

inicial (%)

20162015 Var. 2015/2016

15 DE JUNHO DE 2018_______________________________________________________________________________________________________________

167

Página 168

UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 3/2017 • Análise da Conta Geral do Estado de 2016 29

Caixa 3 – Ajustamentos à execução orçamental das administrações públicas

Na tabela abaixo apresentam-se os ajustamentos efetuados à conta das administrações públicas no biénio 2015-2016,

identificando-se o subsetor envolvido e o valor da respetiva receita ou despesa.

Ajustamentos ao saldo das administrações públicas

(milhões de euros)

Fontes: DGO e cálculos da UTAO. | Notas: (*) operações sem impacto no saldo global das administrações públicas, por tratar-se de

transferências que consolidam no perímetro.

(1) Exclusão das transferências extraordinárias do OE para a segurança social, em 2015 e 2016, sendo que se efetuam transferências mensais do subsetor Estado para a segurança social.

(2) Exclusão da receita de concessões da SILOPOR e da IP Telecom, no referencial do OE/2016, perfazendo em conjunto o

montante de 130 M€, sendo que no âmbito da estimativa de execução para 2016 este montante deixou de estar

previsto.

(3) Exclusão da receita proveniente de restituições do orçamento da União Europeia a Portugal para 2015 e 2016.

(4) As transferências do Fundo Social Europeu (FSE) para a segurança social e a respetiva aplicação em despesa com ações de

formação profissional são ajustadas no sentido de assegurar o cumprimento do princípio da neutralidade dos fundos

comunitários.

(5) Exclusão do montante relativo à receita mensal de 2016 de imposto sobre produtos petrolíferos e energéticos (ISP)

consignado e registado pela empresa Infraestruturas de Portugal (IP, SA). A Autoridade Tributária deixou de efetuar em

março o abate à receita de ISP do valor consignado à IP, SA no âmbito da contribuição de serviço rodoviário, em

conformidade com a Lei do OE/2016 que determina que a receita cobrada líquida total de ISP é registada integralmente

na receita do subsetor Estado, sendo posteriormente efetuada a transferência para a empresa do montante de ISP

consignado à contribuição de serviço rodoviário. No que se refere à empresa IP, SA a receita deixou de ser registada

como imposto indireto e passou a ser registada como uma transferência proveniente do subsetor Estado.

2015 2016

Saldo global não ajustado -4 752 -4 182 -5 493

Ajustamentos c/efeito negativo no saldo:

Transf. Extraordinária do OE para a Seg. Social (*) (1) Seg. Social Receita -894 -650 -650

Concessão da Silopor e da exploração da IP Telecom (2) Ad. Central Receita 0 0 -130

Restituições relativas à contribuição para a União Europeia (3) Estado Receita -36 -115 -115

Transferências FSE (4) Seg. Social Receita/Despesa -8 -27 -25

Correção da receita de ISP: contribuição de serviço rodoviário (5) Estado Receita 0 -50 0

Receita de ISP e de Imposto sobre o tabaco: alteração dos

valores de janeiro de 2016 (6) Estado Receita 149 -149 0

Receita da contribuição para o audiovisual: uniformização

contabilística (7) SFA Receita -173 -176 0

Linearização das outras receitas correntes e diferenças de

consolidação (8) Ad. Central Receita 0 0 0

Linearização das despesas com concessões da empresa

Infraestruturas de Portugal (9) SFA Despesa 0 0 0

Linerarização da contribuição financeira para a União Europeia (10) Estado Despesa 0 0 0

Outras receitas correntes: Centro Hospitalar de São João (11) SFA Receita 0 0 0

Plano Especial de Redução do Endividamento ao Estado (PERES) (12) Estado Receita 0 -443 0

Plano Especial de Redução do Endividamento ao Estado (PERES) (12) Seg. Social Receita 0 -60 0

Reavaliação de ativos (13) Estado Receita 0 -107 0

Ajustamentos c/efeito positivo no saldo:

Linearização dos juros da dívida pública (14) Estado Despesa 0 0 0

Transf. Extraordinária do OE para a Seg. Social (*) (1) Estado Despesa 894 650 650

Pag. dívidas anos anteriores - Local (15) Ad. Local Despesa 11 0 0

Pag. dívidas anos anteriores - RAM (16) Ad. Regional Despesa 204 0 0

Receita da contribuição para o audiovisual: uniformização

contabilística (7) Estado Receita 173 176 0

Efeito líquido dos ajustamentos 321 -952 -269

Saldo global ajustado -4 431 -5 134 -5 763

OE/2016Subsetor Âmbito

Janeiro - dezembro

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UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 3/2017 • Análise da Conta Geral do Estado de 2016 30

Durante a vigência do orçamento transitório vigorou o procedimento contabilístico de 2015. Face aos dados divulgados

relativos ao período janeiro abril, verificou-se uma revisão dos valores dos abates pela Autoridade Tributária efetuado

em janeiro de 2016 no sentido de garantir a consistência com o registo da receita da IP, S.A.. No entanto, o aumento dos

abates não se refletiu na receita líquida de janeiro de 2016, originado pela duplicação mensal em janeiro do valor

abatido. De referir que se verifica uma diferença entre o valor de receita registado pela IP, S.A. (683 M€) e o montante

apresentado no quadro 18 da Síntese de Execução Orçamental da DGO (718,6 M€).

(6) Exclusão do valor da revisão em alta efetuada sobre o mês de janeiro de 2016 no âmbito do imposto sobre produtos

petrolíferos e energéticos (ISP) e imposto sobre o tabaco. Esta alteração foi efetuada pela Autoridade Tributária aquando

da divulgação dos dados acumulados para o período janeiro abril de 2016 relativos ao ISP e ao imposto sobre o tabaco

no montante total de 149,1 M€. De acordo com a Autoridade Tributária, esta alteração deveu-se aos efeitos decorrentes

do Despacho n.º 86/2016-XXI de 29 de abril, o qual permitiu a revisão em alta da receita do mês de janeiro de 2016. O

referido Despacho de abril revogou o Despacho n.º 13/2015-XXI de 29 de dezembro que determinava a inclusão da

receita dos primeiros dias de janeiro enquanto receita do ano 2015 devido à tolerância de ponto do dia 31 de dezembro.

(7) Correção contabilística relativa à contribuição para o audiovisual no sentido de garantir a comparabilidade homóloga e a

comparabilidade face ao objetivo anual. O relatório do OE/2016 refere que a receita da contribuição para o audiovisual

passaria a ser registada em 2016 como imposto indireto do subsetor Estado, sendo posteriormente efetuada a respetiva

transferência corrente para a RTP. No entanto, verifica-se que na execução de 2016 as classificações contabilísticas estão

em desconformidade com a classificação contabilística definida no OE/2016, tendo-se mantido a mesma classificação do

ano 2015 (i.e. a execução da receita relativa à contribuição para o audiovisual foi registada durante 2016 como taxas

sobre a energia). De acordo com esclarecimento adicional da DGO, existem dificuldades para aplicação dos

procedimentos contabilísticos para 2016, tendo a DGO enviado comunicação à RTP no sentido de efetuar as correções

contabilísticas.

(8) Linearização das outras receitas corrente e diferenças de consolidação no âmbito da receita corrente devido ao elevado

montante mensal verificado em dezembro de 2015. De acordo com a DGO, uma parte destas diferenças de consolidação

reflete o facto da segurança social ter registado na receita como juros provenientes do subsetor Estado os rendimentos

relativos aos instrumentos de dívida pública portuguesa detidos pela segurança social. No entanto, o subsetor Estado

registou a despesa como pagamentos de juros a instituições financeiras, originando diferenças de consolidação.

(9) Linearização mensal do referencial anual da despesa em concessões e subconcessões da empresa Infraestruturas de

Portugal para o biénio 2015-2016. As despesas para 2016 encontram-se contratualizadas e referem-se maioritariamente

aos pagamentos às concessionárias e subconcessionárias de PPP rodoviárias. Neste ajustamento exclui-se o montante de

pagamentos à Autoestradas Transmontana, o qual não se encontrava no orçamental inicial.

(10) Linearização da despesa relativa à contribuição financeira para a União Europeia devido ao diferente perfil intra-anual no

biénio 2015 2016.

(11) Eliminação na receita mensal de setembro das outras receitas correntes devido à execução das vendas de bens e serviços

do Centro Hospitalar de São João, EPE, cuja evolução não foi possível confirmar com a informação disponível na base de

dados da DGO. De acordo com esclarecimento adicional da DGO, houve um lapso que se encontra corrigido na

execução do período janeiro outubro.

(12) Exclusão da receita fiscal e contributiva no âmbito do Plano Especial de Redução do Endividamento ao Estado (PERES) no

subsetor Estado e no subsetor da segurança social.

(13) Exclusão do montante de receita de IRC no âmbito do regime de reavaliação de ativos.

(14) Linearização mensal do referencial anual para a despesa com juros do subsetor Estado devido ao diferente perfil intra-

anual no biénio 2015 2016.

(15) Exclusão das verbas para efeitos de pagamento de dívidas de anos anteriores por parte das autarquias ao abrigo do

Programa de Assistência à Administração Local.

(16) Eliminação dos pagamentos de dívidas de anos anteriores por parte da administração regional da Madeira.

15 DE JUNHO DE 2018_______________________________________________________________________________________________________________

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UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 3/2017 • Análise da Conta Geral do Estado de 2016 31

Execução da despesa por Programas Orçamentais

43 O montante da despesa consolidada da administração central em 2016 foi

inferior ao aprovado no OE/2016, apesar de se terem verificado diferentes graus de

execução entre programas orçamentais. A execução da despesa consolidada da

administração central situou-se em 97,3% do valor do orçamento inicial para 2018 e

representa um desvio de 1896 M€ (Tabela 17). No entanto, registaram-se diferentes graus de

execução entre programas orçamentais, essencialmente o P013-Saúde e o P017-Agricultura,

Florestas e Desenvolvimento Rural com graus de execução de 103% e 106,2%,

respetivamente. Relativamente aos programas orçamentais com execução inferior ao

montante orçamentado, evidencia-se a magnitude dos desvios dos programas

P014-Planeamento e Infraestruturas, P009-Economia, P004-Finanças, e P006-Defesa.

44 A despesa efetiva financiada por receitas gerais ficou abaixo do limite máximo

definido no Quadro Plurianual de Programação Orçamental (QPPO) implícito à Lei do

OE/2016. A despesa efetiva consolidada da administração central ficou abaixo do limite do

QPPO, quer quando aferida pela despesa efetiva consolidada da administração central, quer

pela despesa do subsetor Estado. Com efeito, os graus de execução situaram-se em 95,3% e

98%, respetivamente. No entanto, constata-se que alguns programas orçamentais

ultrapassaram o limite para uma das metodologias apresentadas (Tabela 17). De referir que

as alterações anteriores ao limite do QPPO desde a Lei inicial em 2012 (Lei n.º 28/2012, de 31

de julho) condicionam a avaliação da eficácia do QPPO. Nesta análise isolam-se os efeitos

decorrentes das alterações orçamentais por contrapartida na dotação provisional e da

dotação para compensação da reversão remuneratória no sentido de permitir uma melhor

avaliação da execução de cada programa orçamental em comparação com o aprovado no

OE/2016.

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UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 3/2017 • Análise da Conta Geral do Estado de 2016 32

Tabela 17 – Despesa efetiva consolidada da administração central: comparação com os limites

estabelecidos no âmbito do Quadro Plurianal de Programação Orçamental

(em milhões de euros)

Fontes: Ministério das Finanças (Base de dados SIGO) e cálculos da UTAO | Notas: A metodologia da UTAO para a identificação

da despesa efetiva financiada por receitas gerais da administração central difere da metodologia considerada pela DGO.

Verifica-se que a DGO considera a despesa do subsetor Estado financiada por receitas gerais (últimas duas colunas), i.e. inclui as

transferências do subsetor Estado para serviços e fundos autónomos, e exclui a despesa efetuada por estes serviços. Contudo, a

UTAO considera a despesa da administração central (Estado e serviços e fundos autónomos) consolidada de transferências entre

ambos os subsetores e financiada por receitas gerais, metodologia que procura respeitar a definição estabelecida para os limites

para a despesa da Lei do QPPO. Apesar das duas metodologias poderem em teoria tender para valores idênticos, verificam-se

diferenças para vários programas orçamentais em 2016. As últimas colunas da tabela ilustram os valores que obedecem à

metodologia seguida pela DGO.

Programas

P001 - Órgãos de Soberania 3 175 3 180 100,1 3 159 3 145 99,6 3 167 100,3

P002 - Governação 152 130 85,4 110 96 87,1 99 89,8

P003 - Representação

Externa383 353 92,1 285 269 94,2 267 93,5

P004 - Finanças 3 955 3 631 91,8 2 592 2 258 87,1 2 393 92,3

P005 - Encargos da Dívida

(Juros)7 548 7 381 97,8 7 546 7 379 97,8 7 379 97,8

P006 - Defesa 2 200 1 951 88,7 1 722 1 634 94,9 1 635 94,9

P007 - Segurança Interna 1 999 1 966 98,3 1 613 1 607 99,6 1 608 99,7

P008 - Justiça 1 382 1 374 99,5 742 744 100,3 739 99,6

P009 - Cultura 419 408 97,5 275 67 24,3 88 32,2

P010 - Ciência, Tecnologia e

Ensino Superior2 271 2 130 93,8 1 397 1 290 92,4 1 370 98,1

P011 - Ensino Básico e

Secundário e Administração

Escolar

5 822 5 685 97,6 5 081 5 050 99,4 5 069 99,8

P012 - Trabalho,

Solidariedade e Segurança

Social

19 716 19 509 99,0 13 586 13 605 100,1 13 601 100,1

P013 - Saúde 13 921 14 341 103,0 7 971 7 090 89,0 7 965 99,9

P014 - Planeamento e

Infraestruturas3 253 2 809 86,3 762 705 92,5 614 80,6

P015 - Economia 622 439 70,6 202 38 19,1 220 109,1

P016 - Ambiente 872 585 67,1 80 28 35,4 62 78,1

P017 - Agricultura, Florestas

e Desenvolvimento Rural950 1 009 106,2 295 260 88,2 267 90,4

P018 - Mar 80 50 62,4 36 28 77,3 28 78,5

Despesa efetiva, excluindo dotação provisional

68 719 66 932 97,4 47 454 45 294 95,4 46 572 98,1

Dotação para a a reversão remuneratória

447 338 75,6 447 338 75,6 338 75,6

Dotação provisional: outras despesas correntes

502 502 100,0 502 502 100,0 502 100,0

Despesa efetiva 69 668 67 771 97,3 48 403 46 134 95,3 47 412 98,0

Por memória: Despesa

primária65 713 64 140 97,6 45 811 43 876 95,8 45 019 98,3

OE/2016

Grau de

execução

OE/2016

%

CGE/2016

Despesa efetiva consolidada da

administração central

QPPO

OE/2016 Lei do

OE/2016

CGE/2016 CGE/2016

Despesa efetiva consolidada da

administração central, financiada por

receitas gerais

Grau de

execução

OE/2016

%

Grau de

execução

OE/2016

%

Despesa efetiva do

subsetor Estado,

financiada por receitas

gerais

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UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 3/2017 • Análise da Conta Geral do Estado de 2016 33

Dotação provisional, dotação centralizada para a reversão

remuneratória e reserva orçamental

45 Em 2016, a dotação provisional foi afetada integralmente, sendo que cerca de

metade do valor se concentrou em despesas com pessoal do Ministério da Educação. O

reforço da dotação orçamental por contrapartida da dotação provisional, no montante total

de 501,7 M€ (Tabela 18 e Tabela 19) foi essencialmente reafectado às despesas com pessoal

do programa orçamental P011 Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar (262 M€)

e às transferências correntes para serviços e fundos autónomos (237 M€). Destas, salienta-se

a transferência para a Administração Central do Sistema de Saúde (ACSS) no montante

120 M€ destinada a reduzir pagamentos em atraso, para o IFAP (100,8 M€) para a

regularização das responsabilidades decorrentes das correções financeiras aplicadas pela

Comissão Europeia no âmbito das ajudas FEAGA e FEADER e para o Instituto da Mobilidade e

dos Transportes, para pagamento de indemnizações compensatórias à Infraestruturas de

Portugal (13,9 M€).

46 A dotação orçamental para a compensação da reversão da redução

remuneratória na administração central foi utilizada em parte e concentrou-se

essencialmente nalguns programas orçamentais. O n.º 7 do art.º 9.º da Lei do OE/2016

concedeu autorização ao Governo no sentido de efetuar as alterações orçamentais da

dotação centralizada no Ministério das Finanças para outros programas orçamentais para

efeitos da eliminação da redução remuneratória (Tabela 18). Do montante total orçamentado

447 M€ foram utilizados 338 M€, essencialmente para três programas orçamentais: P011-

Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar, P013 - Saúde e P010 - Ciência,

Tecnologia e Ensino Superior. No caso do programa orçamental P013 - Saúde, o montante

de 115 M€ teve como finalidade o reforço do orçamento da ACSS, que por sua vez efetuou

essencialmente o reforço da dotação orçamental para aquisição de bens e serviços, o que

contempla pagamentos a outras entidades do próprio programa orçamental e que podem

ser objeto de consolidação. Contudo, no conjunto dos organismos do programa orçamental

P013 Saúde não se verificou um aumento do montante total da dotação orçamental para

despesas com pessoal, o que indicia a utilização da reversão remuneratória para outros fins,

diferentes dos estipulados no OE/2016.

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UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 3/2017 • Análise da Conta Geral do Estado de 2016 34

Tabela 18 – Afetação da dotação orçamental para a reversão remuneratória da administração central e da

dotação provisional

(em milhões de euros)

Fonte: DGO e cálculos UTAO.

Tabela 19 – Afetação da dotação provisional por programa orçamental e classificação económica

(em milhões de euros)

Fonte: Sistemas aplicacionais e mapas de alterações orçamentais publicados pela DGO.

Programas

P001 - Órgãos de Soberania 0,0 0,2

P002 - Governação

P003 - Representação

Externa

P004 - Finanças

P006 - Defesa

P007 - Segurança Interna

P008 - Justiça

P009 - Cultura 0,0 2,8

P010 - Ciência, Tecnologia e

Ensino Superior43,7 0,5

P011 - Ensino Básico e

Secundário e Administração

Escolar

179,2 262,0

P012 - Trabalho,

Solidariedade e Segurança

Social

P013 - Saúde 115,1 120,0

P014 - Planeamento e

Infraestruturas15,4

P015 - Economia

P016 - Ambiente

P017 - Agricultura, Florestas

e Desenvolvimento Rural100,8

P018 - Mar

Total dotação reafetada 338,1 501,7

Reafetação da

dotação para a

reversão

remuneratória

Reafetação da

dotação

provisional

Programas

P001 - Órgãos de Soberania 0,2 0,2

P002 - Governação 0,0

P003 - Representação

Externa0,0

P004 - Finanças 0,0

P005 - Encargos da Dívida

(Juros)0,0

P006 - Defesa 0,0

P007 - Segurança Interna 0,0

P008 - Justiça 0,0

P009 - Cultura 0,3 0,3 2,5 2,5 2,8

P010 - Ciência, Tecnologia e

Ensino Superior0,5 0,5 0,5

P011 - Ensino Básico e

Secundário e Administração

Escolar

262,0 262,0

P012 - Trabalho,

Solidariedade e Segurança

Social

0,0

P013 - Saúde 120,0 120,0 120,0

P014 - Planeamento e

Infraestruturas15,4 15,4 15,4

P015 - Economia 0,0

P016 - Ambiente 0,0

P017 - Agricultura, Florestas

e Desenvolvimento Rural100,8 100,8

P018 - Mar 0,0

Despesa efetiva 262,2 0,0 237,0 136,2 0,0 0,0 2,5 2,5 501,7

Despesas com

pessoal

Transferências

correntes

Aquisição de

bens e

serviços

Total

Outras

despesas

correntes

InvestimentoTransferências

de capital

das quais:

transferências

para a

administração

central

das quais:

transferências

para a

administração

central

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UTAO | PARECER TÉCNICO N.º 3/2017 • Análise da Conta Geral do Estado de 2016 35

47 Relativamente à reserva orçamental, o grau de utilização atingiu cerca de

metade da dotação inicialmente aprovada. O valor total da reserva orçamental inscrita no

OE/2016 ascendeu a 425 M€, sendo que o objetivo do OE/2016 tinha implícita uma

poupança de 235,4 M€.5 No entanto, de acordo com a consulta aos sistemas aplicacionais da

DGO, a execução da rubrica situou-se em 47%, originando uma poupança de 227,5 M€,

situando-se 7,9 M€ abaixo do objetivo inicial. Os programas que apresentaram maior

utilização da dotação de reserva orçamental foram o P011-Ensino Básico e Secundário e

Administração Escolar em 108,8 M€ e o P007-Segurança Interna em 38,3 M€. Em sentido

oposto, existiram 7 programas que não recorreram à reserva orçamental para aumento da

sua dotação disponível: P002- Governação, P003- Representação Externa, P005-Encargos da

Dívida (Juros), P012-Trabalho, Solidariedade e Segurança Social, P014-Planeamento e

Infraestruturas, P016-Ambiente, P018-Mar (Tabela 20).

Tabela 20 – Afetação da reserva orçamental por programa orçamental

(em milhões de euros)

Fonte: Sistemas aplicacionais da DGO. | Nota: O valor 432,1 M€ é superior ao que consta no relatório do OE/2016 e da CGE/2016

(425 M€) devido ao facto do valor maior incluir a reserva orçamental de todos os organismos da administração central, incluindo

as entidades legalmente excionadas.

5 Este objetivo encontra-se explicitado na CGE/2016.

Programas

P001 - Órgãos de Soberania 2,0 1,3 0,7 34,8

P002 - Governação 3,2 3,2 0,0 0,0

P003 - Representação

Externa6,7 6,7 0,0 0,0

P004 - Finanças 22,3 17,2 5,1

P005 - Encargos da Dívida

(Juros)0,0 0,0 0,0 -

P006 - Defesa 39,8 39,3 0,5 1,3

P007 - Segurança Interna 43,5 5,2 38,3 88,0

P008 - Justiça 34,7 0,6 34,0 98,2

P009 - Cultura 5,2 5,1 0,1 2,4

P010 - Ciência, Tecnologia e

Ensino Superior8,8 0,2 8,6 97,4

P011 - Ensino Básico e

Secundário e Administração

Escolar

118,6 9,8 108,8 91,7

P012 - Trabalho,

Solidariedade e Segurança

Social

23,7 23,7 0,0 0,0

P013 - Saúde 22,2 19,6 2,6 11,9

P014 - Planeamento e

Infraestruturas60,8 60,8 0,0

P015 - Economia 9,4 8,6 0,7

P016 - Ambiente 18,2 18,2 0,0

P017 - Agricultura, Florestas

e Desenvolvimento Rural11,6 6,6 5,0 43,2

P018 - Mar 1,4 1,4 0,0 0,0

Despesa efetiva 432,1 227,5 204,6 47,3

Reserva

orçamental

inicial

Reserva

orçamental

não utilizada

Reserva

orçamental

utilizada

Grau de

utilização da

reserva

orçamental

(%)

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Transferências para a União Europeia

48 As transferências para o orçamento da União Europeia situaram-se abaixo do

previsto no OE/2016, essencialmente devido ao contributo da contribuição financeira

implícita ao rendimento nacional bruto. O montante total de transferências para a União

Europeia foi de 1883 M€, o que reflete um aumento de 3,6% face ao ano anterior e que

compara com o montante aprovado de 1948 M€ previsto no OE/2016 (Tabela 21). As

transferências para a União Europeia desagregam-se entre recursos próprios tradicionais e

contribuição financeira. O valor mais expressivo corresponde à componente relativa ao

rendimento nacional bruto português (1288 M€), que corresponde a um grau de execução