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Quarta-feira, 11 de dezembro de 2019 II Série-A — Número 28

XIV LEGISLATURA 1.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2019-2020)

S U M Á R I O

Projetos de Lei (n.os 1 a 3, 29, 52, 87, 92, 93, 107, 110, 114, 117, 118, 121, 123, 126 e 149 a 163/XIV/1.ª):

N.º 1/XIV/1.ª [Reconhece as crianças que testemunhem ou vivam em contexto de violência doméstica enquanto vítimas desse crime (sexta alteração ao regime jurídico aplicável à prevenção da violência doméstica, à proteção e à assistência das suas vítimas e quadragésima sétima alteração ao Código Penal)]: — Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio.

N.º 2/XIV/1.ª [Torna obrigatória, nos casos de violência doméstica, a recolha de declarações para memória futura das vítimas (sexta alteração ao regime jurídico aplicável à prevenção da violência doméstica e à proteção e à assistência das suas vítimas)]: — Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio.

N.º 3/XIV/1.ª [Altera a Lei da Nacionalidade e o Regulamento Emolumentar dos Registos e Notariado (nona alteração à Lei n.º 37/81, de 3 de outubro, e trigésima quarta alteração ao Decreto-Lei n.º 322-A/2001, de 14 de dezembro)]: — Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio.

N.º 29/XIV/1.ª [Redução da taxa de IRC (procede à alteração do Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas

Coletivas, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442-B/88, de 30 de novembro)]: — Parecer da Comissão de Orçamento e Finanças e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio.

N.º 52/XIV/1.ª (Privilegia o modelo de residência alternada sempre que tal corresponda ao superior interesse da criança, excecionando-se o decretamento deste regime aos casos de abuso infantil, negligência e violência doméstica): — Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio.

N.º 87/XIV/1.ª (Altera o Código Civil, estabelecendo o princípio da residência alternada do filho em caso de divórcio, separação judicial de pessoas e bens, declaração de nulidade ou anulação do casamento dos progenitores): — Vide parecer do Projeto de Lei n.º 52/XIV/1.ª e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio.

N.º 92/XIV/1.ª (Reconhecimento do estatuto de vítima às crianças que testemunhem ou vivam em contexto de violência doméstica): — Vide parecer do projeto de Lei n.º 1/XIV/1.ª e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio.

N.º 93/XIV/1.ª (Torna obrigatória a tomada de declarações para memória futura a pedido da vítima ou do Ministério Público): — Vide parecer do projeto de Lei n.º 2/XIV/1.ª e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio.

N.º 107/XIV/1.ª (Septuagésima sexta alteração ao Código Civil, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 47 344, de 25 de

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novembro de 1966, alterando o regime do exercício das responsabilidades parentais em caso de divórcio, separação judicial de pessoas e bens, declaração de nulidade ou anulação do casamento, de forma a clarificar que o tribunal pode determinar a residência alternada do filho com cada um dos progenitores sempre que tal corresponda ao superior interesse do menor): — Vide parecer do Projeto de Lei n.º 52/XIV/1.ª e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio.

N.º 110/XIV/1.ª (Sobre o estabelecimento da residência alternada dos menores, em caso de divórcio separação judicial de pessoas e bens, declaração de nulidade ou anulação do casamento): — Vide parecer do Projeto de Lei n.º 52/XIV/1.ª e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio.

N.º 114/XIV/1.ª (Altera o Código Civil, prevendo o regime de residência alternada da criança na regulação do exercício das responsabilidades parentais em caso de divórcio, separação judicial de pessoas e bens, declaração de nulidade ou anulação do casamento): — Vide parecer do Projeto de Lei n.º 52/XIV/1.ª e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio.

N.º 117/XIV/1.ª [Alarga o acesso à naturalização às pessoas nascidas em território português após o dia 25 de Abril de 1974 e antes da entrada em vigor da Lei da Nacionalidade (procede à nona alteração à Lei n.º 37/81, de 3 de outubro)]: — Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio.

N.º 118/XIV/1.ª [Alarga a aplicação do princípio do jus soli na Lei da Nacionalidade Portuguesa (nona alteração à Lei n.º 37/81, de 3 de outubro, que aprova a Lei da Nacionalidade)]: — Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio.

N.º 121/XIV/1.ª (Aprova o Estatuto do Antigo Combatente): — Parecer da Comissão de Defesa Nacional e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio.

N.º 123/XIV/1.ª (Criação de subsídio para vítimas de violência que são obrigadas a abandonar o seu lar): — Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio.

N.º 126/XIV/1.ª [Nona alteração à Lei n.º 37/81, de 3 de outubro (Lei da Nacionalidade)]: — Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio.

N.º 149/XIV/1.ª (PCP) — Plano de intervenção para a construção, requalificação e modernização do edificado escolar.

N.º 150/XIV/1.ª (PCP) — Lei de programação plurianual de investimento para os estabelecimentos do SNS.

N.º 151/XIV/1.ª (PCP) — Estabelece o regime para a reposição de freguesias extintas.

N.º 152/XIV/1.ª (PCP) — Revoga o regime fundacional e estabelece um modelo de gestão democrática das instituições públicas de ensino superior (primeira alteração à Lei n.º 62/2007, de 10 de setembro, que estabelece o regime jurídico das instituições do ensino superior).

N.º 153/XIV/1.ª (PCP) — Financiamento do ensino superior público.

N.º 154/XIV/1.ª (PCP) — Aprova a Lei-Quadro da Ação Social Escolar no Ensino Superior.

N.º 155/XIV/1.ª (PCP) — Cria o Plano Nacional para a Prevenção Estrutural dos Efeitos da Seca e seu acompanhamento.

N.º 156/XIV/1.ª (PCP) — Faixas de salvaguarda e regime de avaliação de incidências ambientais (AIncA) de explorações agrícolas em regime intensivo e superintensivo.

N.º 157/XIV/1.ª (PCP) — Alteração ao Regime do Arrendamento Apoiado para Habitação.

N.º 158/XIV/1.ª (PEV) — Proíbe a caça à raposa, exclui esta espécie da Lista de Espécies Cinegéticas e procede à alteração ao Decreto-Lei n.º 202/2004, de 18 de agosto.

N.º 159/XIV/1.ª (PEV) — Proíbe a caça ao saca-rabos, exclui esta espécie da Lista de Espécies Cinegéticas e procede à alteração ao Decreto-Lei n.º 202/2004, de 18 de agosto.

N.º 160/XIV/1.ª (PEV) — Proíbe a caça ao melro, exclui esta espécie da Lista de Espécies Cinegéticas e procede à alteração ao Decreto-Lei n.º 202/2004, de 18 de agosto.

N.º 161/XIV/1.ª (PEV) — Proíbe a caça à gralha-preta, exclui esta espécie da Lista de Espécies Cinegéticas e procede à alteração ao Decreto-Lei n.º 202/2004, de 18 de agosto.

N.º 162/XIV/1.ª (PEV) — Proíbe a caça ao gaio, exclui esta espécie da Lista de Espécies Cinegéticas e procede à alteração ao Decreto-Lei n.º 202/2004, de 18 de agosto.

N.º 163/XIV/1.ª (PEV) — Proíbe a caça à pega-rabuda e exclui esta espécie da Lista de Espécies Cinegéticas e procede à alteração ao Decreto-Lei n.º 202/2004, de 18 de agosto. Proposta de Lei n.º 3/XIV/1.ª (GOV):

Aprova o Estatuto de Antigo Combatente. Projetos de Resolução (n.os 52, 58, 130 e 159 a 166/XIV/1.ª):

N.º 52/XIV/1.ª (Recomenda a criação de um plano nacional de controlo da espécie invasora jacinto-de-água): — Informação da Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território relativa à discussão do diploma ao abrigo do artigo 128.º do Regimento da Assembleia da República.

N.º 58/XIV/1.ª (PEV) — (Plano de ação para controlo do jacinto-de-água): — Vide Projeto de Resolução n.º 52/XIV/1.ª.

N.º 130/XIV/1.ª (PSD) — (Recomenda ao Governo a criação de um plano nacional de ação para o controlo da espécie invasora jacinto-de-água que garanta a sua remoção e a recuperação dos ecossistemas por ela afetados): — Vide Projeto de Resolução n.º 52/XIV/1.ª.

N.º 159/XIV/1.ª (PCP) — Estudo de Avaliação sobre as extensas áreas de produção agrícola em regime intensivo e superintensivo.

N.º 160/XIV/1.ª (PCP) — Recomenda ao Governo a realização de um programa de emergência para o reforço da resposta pública ao nível do Património Cultural e a valorização dos museus, palácios, monumentos e sítios arqueológicos.

N.º 161/XIV/1.ª (PCP) — Potenciar a redução tarifária para uma aposta estratégica na promoção dos transportes públicos.

N.º 162/XIV/1.ª (PCP) — Pela articulação tarifária e promoção da redução de preços dos transportes nas ligações entre áreas metropolitanas e comunidades intermunicipais limítrofes.

N.º 163/XIV/1.ª (PCP) — Pelo investimento e gestão pública na rede viária fundamental – reinício urgente das obras do IP2 e IP8 e fim da PPP rodoviária Baixo Alentejo.

N.º 164/XIV/1.ª (PCP) — Recomenda ao Governo a adoção de medidas de proteção do Estuário do Sado.

N.º 165/XIV/1.ª (PSD) — Recomenda ao Governo suspenda as obras no Porto de Setúbal até conclusão de questões ambientais e económicas.

N.º 166/XIV/1.ª (PAN) — Recomenda ao Governo que possibilite a execução da totalidade da dotação orçamental de 2019 destinada a despesas com pessoal da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos.

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PROJETO DE LEI N.º 1/XIV/1.ª

[RECONHECE AS CRIANÇAS QUE TESTEMUNHEM OU VIVAM EM CONTEXTO DE VIOLÊNCIA

DOMÉSTICA ENQUANTO VÍTIMAS DESSE CRIME (SEXTA ALTERAÇÃO AO REGIME JURÍDICO

APLICÁVEL À PREVENÇÃO DA VIOLÊNCIA DOMÉSTICA, À PROTEÇÃO E À ASSISTÊNCIA DAS SUAS

VÍTIMAS E QUADRAGÉSIMA SÉTIMA ALTERAÇÃO AO CÓDIGO PENAL)]

PROJETO DE LEI N.º 92/XIV/1.ª

(RECONHECIMENTO DO ESTATUTO DE VÍTIMA ÀS CRIANÇAS QUE TESTEMUNHEM OU VIVAM EM

CONTEXTO DE VIOLÊNCIA DOMÉSTICA)

Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e notas

técnicas elaborada pelos serviços de apoio

Parecer conjunto

PARTE I – CONSIDERANDOS

I. a) Nota introdutória

Os Deputados do Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda tomaram a iniciativa de apresentar à Assembleia

da República o Projeto de Lei n.º 1/XIV/1.ª – «Reconhece as crianças que testemunhem ou vivam em contexto

de violência doméstica enquanto vítimas desse crime (sexta alteração ao regime jurídico aplicável à prevenção

da violência doméstica, à proteção e à assistência das suas vítimas e quadragésima sétima alteração ao código

penal)», tendo esta iniciativa dado entrada a 25 de outubro de 2019, foi admitida no dia 6 de novembro por

despacho de S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República. Após baixar, na generalidade, à Comissão de

Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª), foi anunciada na reunião plenária do dia 13 de

novembro de 2019.

Igualmente, na reunião plenária do dia 13 de novembro foi anunciada e distribuída a iniciativa apresentada

pelo Grupo Parlamentar do Partido Pessoas-Animais-Natureza, o Projeto de Lei n.º 92/XIV/1.ª –

«Reconhecimento do estatuto de vítima às crianças que testemunhem ou vivam em contexto de violência

doméstica». Este projeto de lei deu entrada a 19 de novembro de 2019, foi admitido e anunciado no dia 22 de

novembro, data em que, por despacho de S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República, baixou, na

generalidade, à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª).

A Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, designou a Deputada signatária

do presente relatório como relatora do parecer relativo às duas iniciativas que, tendo em conta a coincidência

de âmbito, se elabora conjuntamente. A discussão na generalidade encontra-se agendada, igualmente de forma

conjunta, para a reunião plenária de dia 12 de dezembro.

Ambas as iniciativas deram entrada ao abrigo do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 156, do n.º 1 do

artigo 167.º e da alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da Constituição da República Portuguesa (CRP) e da alínea

b) do n.º 1 do artigo 4.º, da alínea f) do artigo 8.º e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República

(RAR). As iniciativas reúnem os requisitos formais previstos no n.º 1 do artigo 119.º, do n.º 1 do artigo 120.º, do

n.º 1 do artigo 123.º e do artigo 124.º, todos do RAR.

I. b) Do objeto, conteúdo e motivação das iniciativas

 Projeto de Lei n.º 1/XIV/1.ª (BE)

O projeto de lei apresentado pelo Grupo Parlamentar do BE vem propor a alteração do regime jurídico

aplicável à prevenção da violência doméstica e à proteção e assistência das suas vítimas, aprovado pela Lei n.º

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112/2009, de 16 de setembro, incidindo sobre o seu artigo 2.º (Definições) e prevendo a atribuição do estatuto

de vítima às crianças que testemunhem situações de violência doméstica ou que vivam nesse contexto, bem

como alterar o artigo 152.º do Código Penal, incluindo no tipo objetivo do crime de violência doméstica as

condutas que impliquem as crianças que vivenciam o contexto de violência ou o testemunham.

A nota técnica da responsabilidade dos serviços da Assembleia da República resume, em termos

substantivos, os fundamentos invocadas pelo proponente, designadamente por, no seu entendimento a Lei n.º

112/2009, de 16 de setembro, não contemplar expressamente a questão das crianças enquanto vítimas quando

testemunham violência doméstica, situação «que não protege as crianças, que menospreza a violência que

sobre elas é exercida quando testemunham casos de violência doméstica e que influencia toda a forma como

elas são tratadas no decorrer do processo penal.»

Mais propõem os subscritores, a alteração do tipo legal contido no artigo 152.º do Código Penal, prevendo

no tipo objetivo do crime de violência doméstica as condutas que impliquem as crianças que vivenciam esse

contexto no seio da família que integram ou quando sejam testemunhas presenciais dessa mesma realidade,

pretendendo-se, por esta via elevar a proteção do menor exposto a essas situações mediante a autonomização

do valor jurídico que deve ser atribuído ao seu desenvolvimento saudável.

Em suma, e nas palavras do proponente, «o caráter inovador deste projeto de lei é a garantia de que as

crianças são sempre consideradas vítimas, mesmo quando não são o alvo direto da violência doméstica».

Do ponto de vista sistemático, o projeto de lei em apreço compõe-se de quatro artigos preambulares: o

primeiro definidor do respetivo objeto; os segundo e terceiro prevendo respetivamente a alteração do artigo 2.º

da Lei n.º 112/2009, de 16 de setembro, e do artigo 152.º do Código Penal; e o quarto determinando que o início

de vigência das normas a aprovar ocorrerá no dia seguinte ao da sua publicação.

 Projeto de Lei n.º 92/XIV/1.ª (PAN)

A iniciativa legislativa apresentada pelo Grupo Parlamentar do PAN, sob a forma de projeto de lei, vem propor

a alteração do regime jurídico aplicável à prevenção da violência doméstica e à proteção e assistência das suas

vítimas, aprovado pela Lei n.º 112/2009, de 16 de setembro, incidindo sobre o artigo 2.º (Definições) e prevendo

a atribuição do estatuto de vítima às crianças que vivam em contexto de violência doméstica ou o testemunhem,

bem como promover alterações ao artigo 152.º (Violência doméstica) do Código Penal, que permitam a

integração no tipo objetivo do crime de violência doméstica as condutas que impliquem as crianças que

vivenciam o contexto de violência ou o testemunhem.

Considera o proponente, e no resumo que se extrai da nota técnica elaborada pelos serviços da Assembleia,

que por esta via se combate o flagelo da violência doméstica, «um dos fenómenos criminológicos com maior

grau de incidência na sociedade portuguesa» e «com profundas repercussões nos planos pessoal, familiar,

profissional e social das vítimas em causa, onde se incluem as crianças», através de previsão do

reconhecimento legal expresso das crianças enquanto vítimas do crime de violência doméstica quando

vivenciam esse contexto no seio da família e quando sejam testemunhas presenciais dessa mesma realidade,

uma vez que a Lei n.º 112/2009, de 16 de setembro, é omissa no que tange à atribuição do estatuto de vítima a

essas crianças.

Com este desígnio, propõe-se incluir na categoria de «vítima especialmente vulnerável» as crianças que

vivam nesse contexto de violência doméstica ou o testemunhem, nas palavras do proponente, contribuindo

dessa forma para a proteção das crianças e para que todas as vítimas tenham uma resposta adequada.

A par do reconhecimento legal expresso dessas crianças enquanto vítimas, propõe-se a alteração do tipo

legal contido no artigo 152.º do Código Penal, prevendo no tipo objetivo do crime de violência doméstica as

condutas que impliquem as crianças que vivenciam esse contexto no seio da família que integram ou quando

sejam testemunhas presenciais dessa mesma realidade, elevando a proteção do menor exposto a essas

situações mediante a autonomização do valor jurídico que deve ser atribuído ao seu desenvolvimento saudável.

A proposta legislativa é constituída por quatro artigos preambulares: o primeiro definidor do respetivo objeto;

os segundo e terceiro prevendo respetivamente a alteração do artigo 2.º da Lei n.º 112/2009, de 16 de setembro,

e do artigo 152.º do Código Penal; e o quarto determinando que o início de vigência das normas a aprovar

ocorrerá no primeiro dia do mês seguinte ao da sua publicação.

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I. c) Enquadramento constitucional e legal

As propostas do BE e do PAN visam alterar o regime jurídico aplicável à prevenção da violência doméstica

e à proteção e assistência das suas vítimas. A análise seguinte tomará em conta o enquadramento comum

proporcionado pela legislação em vigor, reconhecendo, todavia, as especificidades de ambos.

Do ponto de vista constitucional, convoca-se em especial, o artigo 69.º da Constituição da República

Portuguesa, relativo à proteção da infância. São ainda conexas com a matéria instrumentos internacionais como

a Convenção sobre os Direitos da Criança (artigo 19.º) e a Convenção do Conselho da Europa para a Prevenção

e o Combate à Violência contra as Mulheres e a Violência Doméstica – Convenção de Istambul (artigo 26.º).

Este último documento legislativo foca, em diversos pontos, a questão da proteção de menores, reconhecendo

neste particular que «as crianças são vítimas de violência doméstica, designadamente como testemunhas de

violência na família».

É, pois, com este entendimento de que as crianças são vítimas quando testemunhem atos de violência

doméstica, que a Convenção de Istambul prevê, designadamente, que os Estados Parte adotem medidas

legislativas ou outras necessárias para assegurar que, ao oferecer serviços de proteção e apoio às vítimas, os

direitos e as necessidades das crianças testemunhas de todas as formas de violência cobertas pelo âmbito de

aplicação da Convenção sejam tomados em conta, incluindo aconselhamento psicossocial adaptado à idade

das crianças testemunhas e tendo em devida conta o interesse superior da criança (artigo 26.º).

Com as iniciativas do BE e do PAN pretendem introduzir-se alterações à Lei n.º 112/2009, de 16 de setembro,

que estabelece o regime jurídico aplicável à prevenção da violência doméstica, à proteção e à assistência das

suas vítimas, e ao artigo 152.º do Código Penal, o qual tipifica o crime de violência doméstica, designadamente

no sentido de considerar como vítimas especialmente vulneráveis as crianças que vivem em contexto de

violência doméstica ou o testemunhem.

Efetivamente, a Lei n.º 112/2009 não classifica expressamente como vítimas de violência doméstica todas

as crianças que testemunham ou vivam em contexto de violência doméstica. Contudo, considera-se que estas

situações possam integrar o conceito de crianças em risco, nos termos da Lei de Proteção de Crianças e Jovens

em Perigo, aprovada pela Lei n.º 147/99, de 1 de setembro – visto que, de acordo com esta lei considera-se que

a criança ou o jovem está em perigo, designadamente, quando «sofre maus tratos físicos ou psíquicos» ou «é

vítima de abusos sexuais» ou «está sujeita, de forma direta ou indireta, a comportamentos que afetem

gravemente a sua segurança ou o seu equilíbrio emocional».

O crime de violência doméstica encontra-se tipificado no artigo 152.º do Código Penal, cuja alteração também

se propõe através de ambas as iniciativas em análise, no sentido de que se permita a integração no tipo objetivo

do crime de violência doméstica das condutas que impliquem as crianças que vivenciam o contexto de violência

ou o testemunhem.

Relativamente à XIII Legislatura, foram identificadas as seguintes iniciativas legislativas:

– Projeto de Lei n.º 1183/XIII/4.ª (BE) – Protege as crianças que testemunhem crimes de violência doméstica

e torna obrigatória a recolha de declarações para memória futura no decorrer do inquérito (sexta alteração ao

regime jurídico aplicável à prevenção da violência doméstica e à proteção e à assistência das suas vítimas);

– Projeto de Lei n.º 1152/XIII/4.ª (PCP) – Reforça os mecanismos legais de proteção das vítimas de violência;

– Projeto de Lei n.º 1151/XIII/4.ª (PSD) – Sexta Alteração à Lei n.º 112/2009, de 16 de setembro, que

estabelece o regime jurídico aplicável à prevenção da violência doméstica, à proteção e à assistência das suas

vítimas;

– Projeto de Lei n.º 1113/XIII/4.ª (PAN) – Determina uma maior proteção para as crianças no âmbito de

crimes de violência doméstica;

– Proposta de Lei n.º 112/XIII/3.ª (GOV) – Define a missão e as atribuições da Comissão Nacional de Apoio

às Vítimas de Crimes;

– Projeto de Lei n.º 432/XIII/2.ª (PAN) – Altera a Lei n.º 112/2009 de 16 de setembro relativa ao regime

jurídico aplicável à prevenção da violência doméstica e proteção e assistência das suas vítimas.

E, ainda, os seguintes projetos de resolução:

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– Projeto de Resolução n.º 2040/XIII/4.ª (CDS-PP) – Recomenda ao Governo a criação de gabinetes de apoio

e informação à vítima de violência doméstica;

– Projeto de Resolução n.º 710/XIII/2.ª (BE) – Recomenda a capacitação das forças de segurança para a

proteção às vítimas de violência doméstica;

– Projeto de Resolução n.º 705/XIII/2.ª (PAN) – Recomenda ao Governo que diligencie pelo

redimensionamento de pressupostos na aplicação do regime jurídico aplicável à prevenção da violência

doméstica e proteção e assistência das suas vítimas;

– Projeto de Resolução n.º 658/XIII/2.ª (CDS-PP) – Recomenda ao Governo a reorganização da rede de

gabinetes de atendimento às vítimas de violência doméstica da GNR e da PSP.

Estas iniciativas, discutidas e votadas indiciariamente na Comissão de Assuntos Constitucionais da XIII

Legislatura, deram origem a um texto de substituição desta Comissão, que culminou na aprovação da Lei

Orgânica n.º 2/2018, de 5 de julho.

Efetuada a pesquisa à base de dados da atividade parlamentar (AP), verifica-se que se encontram

pendentes, sobre matéria idêntica, iniciativas legislativas, cuja discussão na generalidade se encontra também

agendada para a sessão plenária de 12 de dezembro de 2019:

– Projeto de Lei n.º 93/XIV/1.ª (PAN) – Torna obrigatória a tomada de declarações para memória futura a

pedido da vítima ou do Ministério Público;

– Projeto de Lei n.º 2/XIV/1.ª (BE) – Torna obrigatória, nos casos de violência doméstica, a recolha de

declarações para memória futura das vítimas (sexta alteração ao regime jurídico aplicável à prevenção da

violência doméstica e à proteção e à assistência das suas vítimas);

– Projeto de Lei n.º 123/XIV/1.ª – «Criação de subsídio para vítimas de violência que são obrigadas a

abandonar o seu lar».

I. d) Consultas

Atendendo à matéria objeto das iniciativas foi promovida a consulta escrita, do Conselho Superior da

Magistratura, do Conselho Superior do Ministério Público e da Ordem dos Advogados, que, na presente data,

ainda não foram recebidos, mas cujos pareceres poderão ser posteriormente consultados no processo legislativo

da iniciativa, disponível eletronicamente1.

PARTE II – OPINIÃO DA DEPUTADA RELATORA

A relatora signatária do presente parecer apesar de fazer prevalecer o disposto no n.º 3 do artigo 137.º do

PAR para reservar a sua opinião, e a do seu GP, sobre a iniciativa em apreço para momento ulterior,

nomeadamente o da sua discussão em plenário, não pode, neste contexto, deixar de fazer umas breves

referências no que diz respeito a prevalências e Convenções Internacionais:

– O crime de violência doméstica é um crime violento e uma grave violação dos direitos humanos, que afeta

desproporcionalmente mulheres e homens e também as crianças. Representa, de acordo com o Relatório Anual

de Segurança Interna, o segundo maior tipo de crime contra as pessoas, tendo-se registado, em 2018, 26.483

participações às forças de segurança (ligeiro decréscimo face a 2017 – 26.713).

– Segundo dados do OMA da UMAR, este ano já se registaram 28 mulheres assassinadas em contexto de

relações de intimidade ou familiares e, ainda, a existência de 45 filhos/as das mulheres mortas, sendo que 16

eram menores de idade.

– Segundo informação disponível no Relatório Anual de Monitorização de violência doméstica, de 2018, da

Secretaria-Geral do Ministério da Administração Interna, em cerca de 31% dos casos registados pela PSP as

ocorrências foram presenciadas por menores (regista-se um ligeiro decréscimo face a anos anteriores – 2012:

42%; 2013: 39%; 2014: 38%; 2015: 36%; 2016: 35%).

1 https://www.parlamento.pt/ActividadeParlamentar/Paginas/DetalheIniciativa.aspx?BID=44180.

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– Segundo o Relatório Anual de Avaliação da Atividade das Comissões de Proteção de Crianças e Jovens

(CPCJ) 2018, da Comissão Nacional de Promoção dos Direitos e Proteção das Crianças e Jovens, a segunda

situação de perigo mais comunicada às CPCJ é a violência doméstica, com 22,7% dos casos comunicados.

De referir ainda que:

– A Lei n.º 112/2009 não considera vítimas de violência doméstica as crianças que testemunham ou vivem

em contexto de violência doméstica, embora as crianças possam ser consideradas «crianças em risco», nos

termos da Lei de Proteção de Crianças e Jovens em Perigo, aprovada pela Lei n.º 147/99, de 1 de setembro.

– O Regime Geral do Processo Tutelar Cível, aprovado pela Lei n.º 141/2015, de 8 de setembro, prevê, no

artigo 44.º-A, a regulação urgente do exercício das responsabilidades parentais em determinadas situações,

designadamente quando estiverem «em grave risco os direitos e a segurança das vítimas de violência doméstica

e de outras formas de violência em contexto familiar, como maus tratos ou abuso sexual de crianças».

Destaca-se ainda que:

– A Convenção sobre os Direitos da Criança prevê que «os Estados Partes tomam todas as medidas

legislativas, administrativas, sociais e educativas adequadas à proteção da criança contra todas as formas de

violência física ou mental, dano ou sevícia, abandono ou tratamento negligente, maus tratos ou exploração,

incluindo a violência sexual, enquanto se encontrar sob a guarda de seus pais ou de um deles, dos

representantes legais ou de qualquer outra pessoa a cuja guarda haja sido confiada.»

– A Convenção do Conselho da Europa para a Prevenção e o Combate à Violência contra as Mulheres e a

Violência Doméstica (Convenção de Istambul) foca em vários pontos a questão da proteção destas crianças.

Reconhece logo no preâmbulo «que as crianças são vítimas da violência doméstica, inclusivamente como

testemunhas de violência no seio da família».

– Grupo de Peritos para o Combate à Violência contra as Mulheres e à Violência Doméstica (GREVIO) do

Conselho da Europa, no seu relatório de avaliação da implementação por Portugal das medidas preconizadas

na Convenção de Istambul, publicado em janeiro de 2019, identificou alguns domínios prioritários nos quais as

autoridades portuguesas deveriam tomar medidas complementares para cumprirem plenamente as disposições

da Convenção de Istambul, nomeadamente rever a «definição de vítima» na legislação portuguesa para que

esta se aplique a todas as pessoas consideradas vítimas no sentido do parágrafo e) do artigo 3.º da Convenção

de Istambul. Faz, ainda, várias recomendações relativamente às crianças expostas a violência doméstica, no

sentido de incluir as crianças na mesma ordem de proteção das suas mães, sejam as crianças vítimas diretas

ou indiretas (recomendação n.º 219).

PARTE III – CONCLUSÕES

1 – Os 19 Deputados do BE apresentaram à Assembleia da República o Projeto de Lei n.º 1/XIV/1.ª –

«Reconhece as crianças que testemunhem ou vivam em contexto de violência doméstica enquanto vítimas

desse crime (sexta alteração ao regime jurídico aplicável à prevenção da violência doméstica, à proteção e à

assistência das suas vítimas e quadragésima sétima alteração ao código penal)».

2 – Por sua vez, quatro Deputados do PAN apresentaram à Assembleia da República o Projeto de Lei n.º

92/XIV/1.ª (PAN) – «Reconhecimento do estatuto de vítima às crianças que testemunhem ou vivam em contexto

de violência doméstica».

3 – Ambas as iniciativas pretendem alterar a Lei n.º 112/2009, de 16 de setembro, que estabelece o regime

jurídico aplicável à prevenção da violência doméstica, à proteção e à assistência das suas vítimas, e o Código

Penal, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 400/82, de 23 de setembro.

4 – Face ao exposto, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é de

parecer que os Projetos de Lei n.os 2/XIV/1.ª (BE) e 93/XIV/1.ª (PAN), reúnem os requisitos constitucionais e

regimentais para serem discutidos e votados em plenário.

Palácio de S. Bento, 11 de dezembro de 2019.

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A Deputada relatora, Elza Pais — O Presidente da Comissão, Luís Marques Guedes.

Nota: As partes I e III do parecer foram aprovadas, por unanimidade, verificando-se a ausência do CDS-PP

e do DURP do Chega, na reunião da Comissão de 11 de dezembro de 2019.

PARTE IV – ANEXOS

Anexam-se duas notas técnicas elaboradas pelos serviços ao abrigo do disposto no artigo 131.º do RAR.

Nota Técnica

Projeto de Lei n.º 1/XIV/1.ª (BE)

Reconhece as crianças que testemunhem ou vivam em contexto de violência doméstica enquanto

vítimas desse crime (sexta alteração ao regime jurídico aplicável à prevenção da violência doméstica, à

proteção e à assistência das suas vítimas e quadragésima alteração ao Código Penal)

Data de admissão: 6 de novembro de 2019.

Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª)

Índice

I. Análise da iniciativa

II. Enquadramento parlamentar

III. Apreciação dos requisitos formais

IV. Análise de direito comparado

V. Consultas e contributos

VI. Avaliação prévia de impacto

VII. Enquadramento bibliográfico

Elaborada por: Maria João Godinho (DILP), Rosalina Espinheira (BIB), Sónia Milhano (DAPLEN), Inês Cadete e Margarida Ascensão (DAC).

Data: 18 de novembro de 2019.

I. Análise da iniciativa

 A iniciativa

O presente projeto de lei visa alterar o regime jurídico aplicável à prevenção da violência doméstica e à

proteção e assistência das suas vítimas, aprovado pela Lei n.º 112/2009, de 16 de setembro, incidindo sobre o

seu artigo 2.º (Definições) e prevendo a atribuição do estatuto de vítima às crianças que testemunhem situações

de violência doméstica ou que vivam nesse contexto, bem como alterar o artigo 152.º do Código Penal, incluindo

no tipo objetivo do crime de violência doméstica as condutas que impliquem as crianças que vivenciam o

contexto de violência ou o testemunham.

Segundo o proponente, a apresentação desta iniciativa legislativa justifica-se na medida em que a Lei n.º

112/2009, de 16 de setembro, não contempla expressamente a questão das crianças enquanto vítimas quando

testemunham violência doméstica, situação «que não protege as crianças, que menospreza a violência que

sobre elas é exercida quando testemunham casos de violência doméstica e que influencia toda a forma como

elas são tratadas no decorrer do processo penal.».

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Nesse sentido, e em cumprimento do disposto na Constituição da República Portuguesa, na Convenção

sobre os Direitos da Criança e na Convenção do Conselho da Europa para a Prevenção e o Combate à Violência

contra as Mulheres e a Violência Doméstica (Convenção de Istambul), o projeto propõe incluir na categoria de

«vítima especialmente vulnerável» as crianças que vivam nesse contexto de violência doméstica ou o

testemunhem1, contribuindo dessa forma para a proteção das crianças e para que todas as vítimas tenham uma

resposta adequada2.

A par do reconhecimento legal expresso das crianças enquanto vítimas nessas situações de violência,

propõe-se a alteração do tipo legal contido no artigo 152.º do Código Penal3, prevendo no tipo objetivo do crime

de violência doméstica as condutas que impliquem as crianças que vivenciam esse contexto no seio da família

que integram ou quando sejam testemunhas presenciais dessa mesma realidade, elevando a proteção do menor

exposto a essas situações mediante a autonomização do valor jurídico que deve ser atribuído ao seu

desenvolvimento saudável.

Em suma, e nas palavras do proponente, «o caráter inovador deste projeto de lei é a garantia de que as

crianças são sempre consideradas vítimas, mesmo quando não são o alvo direto da violência doméstica».

A iniciativa legislativa compõe-se de quatro artigos preambulares: o primeiro definidor do respetivo objeto; o

segundo e terceiro prevendo respetivamente a alteração do artigo 2.º da Lei n.º 112/2009, de 16 de setembro,

e do artigo 152.º do Código Penal; e o quarto determinando que o início de vigência das normas a aprovar

ocorrerá no dia seguinte ao da sua publicação.

 Enquadramento jurídico nacional

O artigo 69.º da Constituição prevê o direito das crianças «à proteção da sociedade e do Estado, com vista

ao seu desenvolvimento integral, especialmente contra todas as formas de abandono, de discriminação e de

opressão e contra o exercício abusivo da autoridade na família e nas demais instituições.».

Consagra-se nesteartigo «um direito das crianças à proteção, impondo-se os correlativos deveres de

prestação ou de atividade ao Estado e à sociedade (i. é, aos cidadãos e às instituições sociais). Trata-se de um

típico «direito social», que envolve deveres de legislação e de ação administrativa para a sua realização e

concretização, mas que supõe, naturalmente, um direito negativo das crianças a não serem abandonadas,

discriminadas ou oprimidas (…).»4.

A Convenção sobre os Direitos da Criança5 prevê que «os Estados parte tomam todas as medidas

legislativas, administrativas, sociais e educativas adequadas à proteção da criança contra todas as formas de

violência física ou mental, dano ou sevícia, abandono ou tratamento negligente, maus tratos ou exploração,

incluindo a violência sexual, enquanto se encontrar sob a guarda de seus pais ou de um deles, dos

representantes legais ou de qualquer outra pessoa a cuja guarda haja sido confiada.».

Partindo do reconhecimento de que «as crianças são vítimas de violência doméstica, designadamente como

testemunhas de violência na família», a Convenção do Conselho da Europa para a Prevenção e o Combate à

Violência contra as Mulheres e a Violência Doméstica (Convenção de Istambul)6 foca em vários pontos a questão

da proteção destas crianças. Prevê, designadamente, que os Estados Parte adotem medidas legislativas ou

outras necessárias para assegurar que, ao oferecer serviços de proteção e apoio às vítimas, os direitos e as

necessidades das crianças testemunhas de todas as formas de violência cobertas pelo âmbito de aplicação da

1 Já no Projeto de Lei n.º 1183/XIII/4.ª, apresentado na anterior legislatura (e que foi rejeitado), o BE propunha a alteração, nos mesmos termos, do artigo 2.º da Lei n.º 112/2009, entre outros. 2 Cumpre-se assim, igualmente, a Recomendação n.º 219 do GREVIO, quando insta as autoridades portuguesas a «tomarem medidas, incluindo alterações legislativas, por forma a garantir a disponibilidade e a eficaz aplicação das ordens de restrição e/ou de proteção relativas a todas as formas de violência» e ainda que «deve ser possível a inclusão das crianças na mesma ordem de proteção das suas mães, sejam as crianças vítimas diretas ou indiretas, já que elas mesmas experienciam a violência na própria pele ou a testemunham». 3 Aceitando o contributo da Procuradoria-Geral da República, que, no seu parecer ao Projeto de Lei n.º 1183/XIII/4.ª (BE), sugeriu a alteração ao artigo 152.º, explicitando que «nos termos em que o crime de violência doméstica está atualmente construído, o conteúdo da alínea a) do n.º 2 é, claramente, um sinal contrário ao reconhecimento e consagração da criança como vítima autónoma, diferenciada (...).». 4 J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Volume I, Coimbra Editora, 2007, p. 869. 5 Assinada em Nova Iorque a 26 de janeiro de 1990, foi aprovada pela Resolução da Assembleia da República n.º 20/90 e ratificada pelo Decreto do Presidente da República n.º 49/90, ambos de 12 de setembro; retificada pela Retificação n.º 1/91, de 14 de janeiro, e pela Retificação n.º 8/91, de 20 de março, e alterada pela Resolução n.º 50/155 da Assembleia Geral das Nações Unidas (altera o n.º 2 do artigo 43.º da convenção), de 21 de dezembro de 1995, aprovada através da Resolução da Assembleia da República n.º 12/98, de 22 de janeiro. 6 Adotada em Istambul, a 11 de maio de 2011, foi aprovada pela Resolução da Assembleia da República n.º 4/2013, de 21 de janeiro, e ratificada pelo Decreto do Presidente da República n.º 13/2013, de 21 de janeiro.

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convenção sejam tomados em conta, incluindo aconselhamento psicossocial adaptado à idade das crianças

testemunhas e tendo em devida conta o interesse superior da criança (artigo 26.º).

Em causa na presente iniciativa legislativa estão alterações à Lei n.º 112/2009, de 16 de setembro7, que

estabelece o regime jurídico aplicável à prevenção da violência doméstica, à proteção e à assistência das suas

vítimas, e ao artigo 152.º do Código Penal, o qual tipifica o crime de violência doméstica, designadamente no

sentido de considerar como vítimas especialmente vulneráveis as crianças que vivem em contexto de violência

doméstica ou o testemunhem.

Efetivamente, a Lei n.º 112/2009 não considera vítimas de violência doméstica as crianças que testemunham

ou vivem em contexto de violência doméstica, embora possam ser consideradas crianças em risco, nos termos

da Lei de Proteção de Crianças e Jovens em Perigo, aprovada pela Lei n.º 147/99, de 1 de setembro8 – de

acordo com esta lei considera-se que a criança ou o jovem está em perigo, designadamente, quando «sofre

maus tratos físicos ou psíquicos» ou «é vítima de abusos sexuais» ou «está sujeita, de forma direta ou indireta,

a comportamentos que afetem gravemente a sua segurança ou o seu equilíbrio emocional». Por outro lado, o

Regime Geral do Processo Tutelar Cível, aprovado pela Lei n.º 141/2015, de 8 de setembro9, prevê, no artigo

44.º-A, a regulação urgente do exercício das responsabilidades parentais em determinadas situações,

designadamente quando estiverem «em grave risco os direitos e a segurança das vítimas de violência doméstica

e de outras formas de violência em contexto familiar, como maus tratos ou abuso sexual de crianças». Nos

termos do artigo 1906.º-A do Código Civil, tais circunstâncias justificam que o exercício em comum das

responsabilidades parentais em caso de divórcio/separação dos pais seja julgado contrário aos interesses do

filho.

A Lei n.º 112/2009, de 16 de setembro10, teve origem na Proposta de Lei n.º 248/X e nos Projetos de Lei n.os

588/X (BE) e 590/X (PS) e visou promover a criação de respostas integradas, não apenas do ponto de vista

judicial, mas também no âmbito laboral e no acesso aos cuidados de saúde, bem como dar resposta às

necessidades de prevenção e de sensibilização sobre a violência doméstica, e configura o estatuto de vítima no

âmbito deste crime, prevendo um conjunto de direitos e deveres da mesma. Desde a sua aprovação, esta lei foi

alterada cinco vezes, pelas Leis n.os 19/2013, de 22 de fevereiro11, 82-B/2014, de 31 de dezembro, 129/2015,

de 3 de setembro, 48/2016, de 28 de dezembro e 24/2017, de 24 de maio.

O artigo 2.º da Lei n.º 112/2009contém as definições de «vítima», «vítima especialmente vulnerável» (que

ora se propõe alterar), «técnico de apoio à vítima», «rede nacional de apoio às vítimas de violência doméstica»,

«organizações de apoio à vítima» e «programa para autores de crimes no contexto da violência doméstica». A

definição de «vítima especialmente vulnerável» não sofreu qualquer alteração até à data12, considerando-se

como tal «a vítima cuja especial fragilidade resulte, nomeadamente, da sua diminuta ou avançada idade, do seu

estado de saúde ou do facto de o tipo, o grau e a duração da vitimização haver resultado em lesões com

consequências graves no seu equilíbrio psicológico ou nas condições da sua integração social».

O crime de violência doméstica encontra-se tipificado no artigo 152.º do Código Penal13, cuja alteração

também se propõe com a iniciativa em análise. Este crime consiste em infligir, de modo reiterado ou não, maus

tratos físicos ou psíquicos, incluindo castigos corporais, privações da liberdade e ofensas sexuais, ao cônjuge,

ex-cônjuge ou pessoa de outro ou do mesmo sexo com quem o agente mantenha ou tenha mantido uma relação

de namoro ou uma relação análoga à dos cônjuges, ainda que sem coabitação; a progenitor de descendente

comum em 1.º grau; ou a pessoa particularmente indefesa, nomeadamente em razão da idade, deficiência,

doença, gravidez ou dependência económica (cfr. n.º 1 do artigo 152.º).

O crime de violência doméstica é punido com pena de prisão de 1 a 5 anos, «se pena mais grave lhe não

couber por força de outra disposição legal», pena que sobe para 2 a 5 anos, entre outras circunstâncias, se o

agente praticar o facto contra menor ou na presença de menor (n.º 2). Se dos factos resultar ofensa à integridade

física grave, a pena sobe para 2 a 8 anos de prisão e se o resultado for a morte para 3 a 10 anos (n.º 3).

7 Texto consolidado disponível no portal do Diário da República Eletrónico (DRE). 8 Texto consolidado disponível no portal do Diário da República Eletrónico (DRE). 9 Texto consolidado disponível no portal do Diário da República Eletrónico (DRE). 10 Texto consolidado disponível no portal do Diário da República Eletrónico (DRE). 11 Retificada pela Declaração de retificação n.º 15/2013, de 19 de março 12 O artigo 2.º foi alterado pela Lei n.º 129/2015, de 3 de setembro, mas sem implicações nesta definição. 13 Texto consolidado disponível no portal do Diário da República Eletrónico (DRE).

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Este crime implica ainda a possibilidade de serem aplicadas ao arguido as penas acessórias de proibição de

contacto com a vítima e de proibição de uso e porte de armas, pelo período de 6 meses a 5 anos, e de obrigação

de frequência de programas específicos de prevenção da violência doméstica (n.º 4) e ainda a inibição do

exercício das responsabilidades parentais, da tutela ou da curatela, por um período de 1 a 10 anos (n.º 6).

Recorde-se que o crime de violência doméstica surge pela primeira vez com esta designação no Código

Penal em 2007, mas tem antecedentes na versão inicial do Código Penal, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 400/82,

de 23 de setembro14, no artigo 153.º, com a epígrafe «maus tratos ou sobrecarga de menores e de subordinados

ou entre cônjuges».

Com a reforma do Código Penal de 1995, passa a estar previsto no artigo 152.º, como crime de «maus tratos

ou sobrecarga de menores, de incapazes ou do cônjuge» e, em 2007, é autonomizado no artigo 152.º, como

crime de «violência doméstica», passando os crimes de «maus tratos» e «violação de regras de segurança»

para os artigos 152.º-A e 152.º-B, respetivamente.

Desde a sua aprovação, o Código Penal sofreu diversas alterações, das quais seis incidiram sobre o artigo

152.º: trata-se das alterações pelo Decreto-Lei n.º 48/95, de 15 de março15, e pelas Leis n.os 65/98, de 2 de

setembro16, 7/2000, de 25 de maio17, 59/2007, de 4 de setembro18, 19/2013, de 21 de fevereiro19, e 44/2018, de

9 de agosto20.

Para além da evolução legislativa no tocante aos elementos do tipo (como a inicial exigência de «malvadez

ou egoísmo» do autor ou a prática reiterada dos factos, entre outros aspetos), recorde-se que se tratava

inicialmente de um crime público, passando em 1995 a depender de queixa, para voltar a ser crime público com

as alterações de 2000. É com a autonomização do crime de violência doméstica operada em 2007 que se passa

a prever como circunstância agravante, entre outras, a prática dos factos na presença de menor (cfr. n.º 2 do

artigo 152.º do Código Penal na redação da Lei n.º 59/2007).

Segundo informação disponível no Relatório Anual de Monitorização de Violência Doméstica referente a

2018, da Secretaria-Geral do Ministério da Administração Interna, em cerca de 31% dos casos registados pela

PSP as ocorrências foram presenciadas por menores, registando-se um ligeiro decréscimo face a anos

anteriores (2012: 42%; 2013: 39%; 2014: 38%; 2015: 36%; 2016: 35%).

Além disso, de acordo com o Relatório Anual de Avaliação da Atividade das Comissões de Proteção de

Crianças e Jovens (CPCJ) 2018, da Comissão Nacional de Promoção dos Direitos e Proteção das Crianças e

Jovens, a segunda situação de perigo mais comunicada às CPCJ é a violência doméstica, com 22,7% dos casos

comunicados21, ocorrendo mais nos escalões dos 6-10 e dos 11-14 anos e com grande «peso nas crianças mais

novas, havendo registo de 1586 comunicações relativas a crianças dos 0-2 anos e 1598 para as crianças dos

3-5 anos.». Apesar de ser a segunda situação mais comunicada às CPCJ, a violência doméstica é a quarta

situação mais diagnosticada, representando cerca de 12% do total. Em 2018 foram feitos 3789 diagnósticos de

violência doméstica, sendo que a quase totalidade dos mesmos (99%) se refere a situações de exposição à

violência doméstica (sendo as crianças também vítimas de ofensa física em 1% das situações), com maior

incidência no sexo masculino (52,7% dos casos).

Refira-se finalmente que o Grupo de Peritos para o Combate à Violência contra as Mulheres e à Violência

Doméstica (GREVIO) do Conselho da Europa, no seu relatório de avaliação da implementação por Portugal das

medidas preconizadas na Convenção de Istambul, publicado em janeiro de 2019, identificou alguns domínios

prioritários nos quais as autoridades portuguesas deveriam tomar medidas complementares para cumprirem

plenamente as disposições da Convenção de Istambul, nomeadamente rever a definição de vítima na legislação

portuguesa para que esta se aplique a todas as pessoas consideradas vítimas no sentido do parágrafo e) do

artigo 3.º da Convenção de Istambul, e faz várias recomendações relativamente às crianças expostas a violência

doméstica, designadamente, como mencionado na exposição de motivos da iniciativa objeto da presente nota

técnica, no sentido de incluir as crianças na mesma ordem de proteção das suas mães, sejam as crianças

vítimas diretas ou indiretas (recomendação n.º 219).

14 No uso da autorização legislativa conferida pela Lei n.º 24/82, de 23 de agosto. 15 Que reviu e republicou o Código de 1982, no uso da autorização legislativa concedida pela Lei n.º 35/94, de 15 de setembro. 16 Trabalhos preparatórios disponíveis aqui. 17 Trabalhos preparatórios disponíveis aqui. 18 Trabalhos preparatórios disponíveis aqui 19 Trabalhos preparatórios disponíveis aqui. 20 Trabalhos preparatórios disponíveis aqui. 21 Em 2018 foram comunicadas às CPCJ 39 053 situações de perigo.

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II. Enquadramento parlamentar

 Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)

Consultada a base de dados da Atividade Parlamentar (AP), verificou-se que se encontram em apreciação,

na Comissão de Assunto Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, as seguintes iniciativas legislativas

sobre matéria conexa com a presente:

– Projeto de Lei n.º 2/XIV/1.ª (BE) – Torna obrigatória, nos casos de violência doméstica, a recolha de

declarações para memória futura das vítimas (sexta alteração ao regime jurídico aplicável à prevenção da

violência doméstica e à proteção e à assistência das suas vítimas).

– Projeto de Lei n.º 52/XIV/1.ª (PAN) – Privilegia o modelo de residência alternada sempre que tal

corresponda ao superior interesse da criança, excecionando-se o decretamento deste regime aos casos de

abuso infantil, negligência e violência doméstica.

Consultada a mencionada base de dados (AP) não se identificou qualquer petição pendente sobre a mesma

matéria.

 Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)

Na XIII Legislatura, foram apresentadas as seguintes iniciativas legislativas sobre matéria idêntica ou conexa

com a presente:

– Projeto de Lei n.º 1183/XIII/4.ª (BE) – Protege as crianças que testemunhem crimes de violência doméstica

e torna obrigatória a recolha de declarações para memória futura no decorrer do inquérito (sexta alteração ao

regime jurídico aplicável à prevenção da violência doméstica e à proteção e à assistência das suas vítimas);

– Projeto de Lei n.º 1152/XIII/4.ª (PCP) – Reforça os mecanismos legais de proteção das vítimas de violência;

– Projeto de Lei n.º 1151/XIII/4.ª (PSD) – Sexta alteração à Lei n.º 112/2009, de 16 de setembro, que

estabelece o regime jurídico aplicável à prevenção da violência doméstica, à proteção e à assistência das suas

vítimas;

– Projeto de Lei n.º 1113/XIII/4.ª (PAN) – Determina uma maior proteção para as crianças no âmbito de

crimes de violência doméstica;

– Proposta de Lei n.º 112/XIII/3.ª (GOV) – Define a missão e as atribuições da Comissão Nacional de Apoio

às Vítimas de Crimes;

– Projeto de Lei n.º 432/XIII/2.ª (PAN) – Altera a Lei n.º 112/2009 de 16 de setembro relativa ao regime

jurídico aplicável à prevenção da violência doméstica e proteção e assistência das suas vítimas.

E, ainda, os seguintes projetos de resolução:

– Projeto de Resolução n.º 2040/XIII/4.ª (CDS-PP) – Recomenda ao Governo a criação de gabinetes de apoio

e informação à vítima de violência doméstica;

– Projeto de Resolução n.º 710/XIII/2.ª (BE) – Recomenda a capacitação das forças de segurança para a

proteção às vítimas de violência doméstica;

– Projeto de Resolução n.º 705/XIII/2.ª (PAN) – Recomenda ao Governo que diligencie pelo

redimensionamento de pressupostos na aplicação do regime jurídico aplicável à prevenção da violência

doméstica e proteção e assistência das suas vítimas;

– Projeto de Resolução n.º 658/XIII/2.ª (CDS-PP) – Recomenda ao Governo a reorganização da rede de

gabinetes de atendimento às vítimas de violência doméstica da GNR e da PSP.

Consultada a base de dados da Atividade Parlamentar, na XIII Legislatura foi registada a seguinte petição

sobre matéria conexa:

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N.º Data Assunto Situação na AR N.º Assinaturas

XIII/3

472 2018-02-12 Adoção de medidas eficazes em casos de violência

doméstica. Concluída

2018-07-04 1

III. Apreciação dos requisitos formais

 Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais

A presente iniciativa é apresentada pelos 19 Deputados do Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda (BE),

no âmbito do seu poder de iniciativa da lei consagrado no n.º 1 do artigo 167.º da Constituição e no artigo 118.º

do Regimento da Assembleia da República (RAR). De facto, a iniciativa legislativa é um poder dos Deputados,

nos termos da alínea b) do artigo 156.º da Constituição e da alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do Regimento, como

também dos grupos parlamentares, nos termos da alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da Constituição e da alínea

f) do artigo 8.º do Regimento.

Tomando a forma de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 119.º do RAR,

encontra-se redigida sob a forma de artigos, é precedida de uma breve exposição de motivos e tem uma

designação que traduz sinteticamente o seu objeto principal, desta forma dando cumprimento aos requisitos

formais estabelecidos no n.º 1 do artigo 124.º do RAR.

O projeto de lei respeita os limites à admissão das iniciativas previstos no n.º 1 do artigo 120.º do RAR, uma

vez que parece não infringir a Constituição ou os princípios nela consignados e define concretamente o sentido

das modificações a introduzir na ordem legislativa.

Refira-se ainda que, atendendo à alteração proposta para o Código Penal, a matéria objeto da presente

iniciativa se enquadra na alínea c) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, constituindo, assim, reserva relativa

de competência legislativa da Assembleia da República.

O projeto de lei em apreciação deu entrada a 25 de outubro de 2019, foi admitido e anunciado no dia 6 de

novembro, data em que, por despacho de S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República, baixou, na

generalidade, à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª).

 Verificação do cumprimento da lei formulário

O projeto de lei sub judice, que «Reconhece as crianças que testemunhem ou vivam em contexto de violência

doméstica enquanto vítimas desse crime (sexta alteração ao regime jurídico aplicável à prevenção da violência

doméstica, à proteção e à assistência das suas vítimas e quadragésima sétima alteração ao Código Penal)»,

apresenta um título que traduz sinteticamente o seu objeto, em conformidade com o disposto no n.º 2 do artigo

7.º da lei formulário22, embora, em caso de aprovação, possa ser objeto de aperfeiçoamento.

O título da iniciativa indica que procede à sexta alteração ao regime jurídico aplicável à prevenção da violência

doméstica, à proteção e à assistência das suas vítimas e à quadragésima sétima alteração ao Código Penal,

elencando no artigo 1.º os diplomas que lhes introduziram alterações, no sentido de dar cumprimento ao disposto

no n.º 1 do artigo 6.º da Lei Formulário, que estabelece o dever de indicar, nos diplomas legais que alterem

outros, o número de ordem da alteração introduzida e a identificação dos diplomas que procederam a alterações

anteriores.

Consultando a base de dados Digesto (Diário da República Eletrónico), constata-se que a Lei n.º 112/2009,

de 16 de setembro, que estabelece o regime jurídico aplicável à prevenção da violência doméstica, à proteção

e à assistência das suas vítimas, foi alterada pelas Leis n.os 19/2013, de 21 de fevereiro, 82-B/2014, de 31 de

22 A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, que estabelece um conjunto de normas sobre a publicação, a identificação e o formulário dos diplomas.

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dezembro, 129/2015, de 3 de setembro, 42/2016, de 28 de dezembro, e 24/2017, de 24 de maio, constituindo a

presente, em caso de aprovação, e tal como refere o título, a sua sexta alteração.

Relativamente ao Código Penal, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 400/82, de 23 de setembro, constata-se que

o mesmo sofreu já a quadragésima nona alteração, introduzida pela Lei n.º 102/2019, de 6 de setembro,

constituindo a presente, em caso de aprovação, a sua quinquagésima alteração (e não quadragésima sétima,

como indicado no título do projeto de lei). Refira-se ainda que o elenco dos diplomas que lhe introduziram

alterações, constante do n.º 2 do artigo 1.º, está incompleto, omitindo as Leis n.os 83/2017, de 18 de agosto,

101/2019 e 102/2019, de 6 de setembro.

Em face do exposto, por motivos de segurança jurídica, e tentando manter uma redação simples e concisa,

parece-nos mais seguro e eficaz não colocar o número de ordem de alteração nem o elenco de diplomas que

procederam a alterações quando a mesma incida sobre Códigos, como é o caso, «Leis Gerais», «Regimes

Gerais», «Regimes Jurídicos» ou atos legislativos de estrutura semelhante. Embora a exigência de tal indicação

decorra do disposto no n.º 1 do artigo 6.º da Lei Formulário, há que ter em consideração que a mesma foi

aprovada e publicada num contexto de ausência de um Diário da República Eletrónico, sendo que, neste

momento, o mesmo é acessível universal e gratuitamente.

Assim, em caso de aprovação da presente iniciativa, sugere-se o seguinte título:

«Reconhece as crianças que testemunhem ou vivam em contexto de violência doméstica enquanto

vítimas desse crime, alterando a Lei n.º 112/2009, de 16 de setembro, que estabelece o regime jurídico

aplicável à prevenção da violência doméstica, à proteção e à assistência das suas vítimas, e o Código

Penal».

Cabe ainda mencionar que, nos termos da alínea a) do n.º 3 do artigo 6.º da lei formulário, deve proceder-se

à republicação integral dos diplomas que revistam a forma de lei, em anexo, sempre que «Existam mais de três

alterações ao ato legislativo em vigor, salvo se se tratar de alterações a Códigos». No que se refere aos diplomas

que esta iniciativa visa alterar, constatamos que o Código Penal se enquadra na exceção prevista e que a Lei

n.º 112/2009, de 16 de setembro, foi republicada aquando da sua terceira alteração, pela Lei n.º 129/2015, de 3

de setembro, não se impondo, por isso, a republicação de nenhum dos diplomas alterados.

Em caso de aprovação, a iniciativa em apreço revestirá a forma de lei, sendo objeto de publicação na 1.ª

série do Diário da República, nos termos da alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário.

No que respeita à entrada em vigor, estabelece o artigo 4.º deste projeto de lei que a mesma aconteça no

dia seguinte ao da sua publicação, mostrando-se assim em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 2.º

da lei mencionada, que determina que «Os atos legislativos e os outros atos de conteúdo genérico entram em

vigor no dia neles fixado, não podendo, em caso algum, o início da vigência verificar-se no próprio dia da

publicação.».

Na presente fase do processo legislativo a iniciativa em apreço não nos parece suscitar outras questões em

face da lei formulário.

 Regulamentação ou outras obrigações legais

A iniciativa não contém qualquer norma de regulamentação.

IV. Análise de direito comparado

 Enquadramento do tema no plano da União Europeia

Nos termos da Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança (CNUDC)23, considera-se criança

qualquer ser humano com menos de 18 anos. O Tratado de Lisboa introduziu como objetivo da União Europeia

23 No site da Organização das Nações Unidas está disponível a versão da CNUDC em inglês: https://www.ohchr.org/en/professionalinterest/pages/crc.aspx.

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15

a promoção dos direitos da criança, e a Carta dos Direitos Fundamentais garante a proteção dos direitos das

crianças pelas instituições da União Europeia e pelos Estados-Membros.

Em 15 de fevereiro de 2011, a Comissão Europeia publicou uma comunicação intitulada «Programa da UE

para os direitos da criança» (COM (2011) 60). O objetivo é reafirmar o forte empenho de todas as instituições

da União Europeia e de todos os Estados-Membros em promover, proteger e respeitar plenamente os direitos

da criança em todas as políticas pertinentes da União Europeia, procurando obter resultados concretos. Os

direitos da criança e a prevenção da violência contra as crianças, os jovens e as mulheres, bem como outros

grupos de risco, também são protegidos e promovidos ao abrigo do Programa Direitos, Igualdade e Cidadania

(2014-2020).

A União Europeia assinou em 2017 a Convenção do Conselho da Europa para a prevenção e o combate à

violência contra as mulheres e a violência doméstica, também denominada Convenção de Istambul, na qual se

reconhece que as crianças são vítimas da violência doméstica, inclusivamente como testemunhas de violência

no seio da família. Refere ainda, relativamente às campanhas de sensibilização que estas devem fomentar a

consciencialização e compreensão por parte do grande público das diferentes manifestações de todas as formas

de violência cobertas pelo âmbito de aplicação da presente Convenção, das suas consequências para as

crianças e da necessidade de prevenir tal violência.

No entanto, ainda antes da assinatura da Convenção, a União dispunha de um regulamento relativo ao

reconhecimento mútuo de medidas de proteção em matéria civil, aplicável a «medidas de proteção decretadas

com vista a proteger uma pessoa caso existam motivos sérios para considerar que a sua vida, integridade física

ou psicológica, liberdade pessoal, segurança ou integridade sexual estão ameaçadas, designadamente de modo

a impedir qualquer forma de violência baseada no género ou violência na intimidade como (…) É importante

salientar que o presente regulamento é aplicável a todas as vítimas, quer sejam ou não vítimas de violência

baseada no género».

Pretende-se com o regulamento em causa que as vítimas às quais é garantida proteção num Estado-Membro

possam usufruir de proteção equivalente noutro Estado-Membro, instituindo um mecanismo simples e célere

para o reconhecimento das medidas de proteção em matéria civil decretadas.

O regulamento complementa assim a Diretiva 2012/29/UE, que estabelece as normas mínimas relativas aos

direitos ao apoio e à proteção das vítimas da criminalidade, garantindo que estas beneficiam de informação e

apoio adequados.

No mesmo âmbito, também a diretiva relativa à decisão europeia de proteção estabelece regras que

«permitem a uma autoridade judicial ou equivalente de um Estado-Membro, no qual foi adotada uma medida de

proteção destinada a proteger uma pessoa contra um ato criminoso de outra pessoa que possa pôr em perigo

a sua vida, integridade física ou psicológica, dignidade, liberdade pessoal ou integridade sexual, emitir uma

decisão europeia de proteção que permita à autoridade competente de outro Estado-Membro dar continuidade

à proteção da pessoa no território deste último, na sequência de uma conduta criminosa ou alegada conduta

criminosa, de acordo com a legislação do Estado-Membro de emissão.».

Em 2006, o parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre Crianças – vítimas indiretas de violência

doméstica, aditando ao parecer já produzido sobre a violência doméstica contra as mulheres, referia que

«embora a vivência num ambiente de violência física e psíquica possa ter efeitos graves sobre as crianças,

continua a não haver uma perceção muito nítida de que as crianças são vítimas indiretas da violência doméstica.

Também sob o ponto de vista do direito das crianças a uma vida sem violência, e principalmente a uma educação

sem violência, à proteção e a cuidados adequados, esta situação é insustentável.».

Neste sentido, o comité instou veementemente as Presidências do Conselho da União Europeia a abordarem

também o tema das crianças no que se refere à violência doméstica e considerou que, embora a principal

responsabilidade no combate à violência doméstica caiba aos Estados-Membros, deveria ser adotada uma

estratégia pan-europeia, tendo em conta a importância dada aos direitos das crianças.

Sugeria ainda que «esta estratégia pan-europeia deve começar pela realização na UE de um primeiro estudo

sobre a prevalência e as consequências para as crianças que crescem num ambiente de violência doméstica,

bem como sobre as possibilidades e as medidas de proteção e assistência às crianças vítimas indiretas de

violência.».

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Destaca-se ainda o Manual de legislação europeia sobre os Direitos da Criança, no qual esta questão é

abordada, e que foi produzido pela Agência dos Direitos Fundamentais da União Europeia.

 Enquadramento internacional

Países europeus

A legislação comparada é apresentada para os seguintes Estados-Membros da União Europeia: Espanha e

França.

ESPANHA

A legislação espanhola distingue violência doméstica de violência de género: a violência doméstica ocorre

em casa e pode ser exercida e sofrida por qualquer membro do núcleo familiar; a violência de género é a

violência contra as mulheres «por serem mulheres», seja dentro ou fora de casa, no trabalho ou em qualquer

outra área da vida pública.

A Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género

define a violência de género como: «qualquer violência que, como manifestação de discriminação, desigualdade

e relações de poder entre homens e mulheres, seja praticada contra mulheres por quem é ou foi seu cônjuge

ou por quem é ou foi vinculado a elas por relações semelhantes de afetividade, mesmo sem coabitação. Esta

violência inclui todos os atos de violência física e psicológica, incluindo ataques à liberdade sexual, ameaças,

coação ou privação de liberdade».

Entre outros aspetos, a mencionada lei prevê medidas de prevenção e combate à violência de género,

procedeu à criação de tribunais especializados na matéria (Juzgados de Violencia sobre la Mujer) e prevê os

direitos das mulheres vítimas de violência, como o direito ao acesso à informação e à assistência social

integrada, por meio de serviços permanentes, urgentes, especializados e multidisciplinares, o direito à

assistência jurídica gratuita, bem como medidas de proteção na esfera laboral e de apoio económico.

Para além disso, aquela lei introduziu várias alterações ao Código Penal, prevendo, relativamente a diversos

tipos de crimes, penas mais graves para as situações em que os factos são praticados contra quem é ou foi

cônjuge do agente (a lei espanhola fala especificamente em «esposa del autor»), ou mulher que está ou foi

ligada a ele por uma relação análoga de afetividade, mesmo sem coabitação.

Assim, diferentemente do que acontece na legislação portuguesa, não existe um tipo de crime de violência

doméstica, abrangendo este termo vários tipos de crimes que têm pena mais grave quando praticados em

contexto doméstico (cônjuge ou ex-cônjuge ou pessoa que tem com o autor uma relação análoga de afetividade,

mesmo sem coabitação; descendentes, ascendentes ou irmãos, próprios ou do cônjuge ou coabitante; menores

ou incapazes que coabitem com o agente ou estejam sujeitos à tutela, curatutela, acolhimento ou guarda do

cônjuge ou coabitante; pessoa abrangida por qualquer outro relacionamento através do qual a mesma esteja

integrada no núcleo familiar do agente, bem como pessoas que, devido à sua vulnerabilidade especial, estejam

sujeitas a custódia ou guarda em centros públicos ou privados). Alguns desses crimes são: ferimentos leves ou

maus tratos, previsto no artigo 153.1 do Código Penal24; ofensas, previsto no artigo 147 (nos termos do artigo

148.4); ameaças menores, previsto no artigo 171.4; coação, previsto no artigo 172.2; tortura e outros crimes

contra a integridade psíquica, previstos no artigo 173.2.

Há ainda novo agravamento da pena em diversas circunstâncias, como em caso de prática dos factos na

presença de menor de idade (prevê-se a aplicação de pena situada na metade superior da moldura penal).

Não se localizou em Espanha definição legal de «vítima de violência doméstica» semelhante à da lei

portuguesa, mas a referida Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Protección Integral contra

la Violencia de Género reconhece (desde as alterações operadas pela Ley Orgánica 8/2015, de 22 de julio) que

os menores a cargo de mulheres vítimas violência de género também são consideradas vítimas e, portanto,

estão incluídos no âmbito da proteção integrada oferecida por lei (artigo 1 da Ley 1/2004).

24 Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal – versão consolidada disponibilizada no portal do Boletín Oficial del Estado (BOE).

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O Estatuto da Vítima, aprovado pela Ley 4/2015, de 27 de abril, considera, em caso de morte ou

desaparecimento, como vítimas indiretas do crime, entre outros, os filhos da vítima.

FRANÇA

Tal como em Espanha, não existe um tipo específico de crime de violência doméstica, mas a prática de atos

de violência física ou psicológica no seio do casal (cônjuges ou análogos, atuais ou passados, com ou sem

coabitação25, e seja qual for o sexo da vítima e do agressor) – designados violences au sein du couple – ou

outros membros do agregado familiar constitui circunstância agravante em diversos tipos de crimes. É o caso

das ofensas físicas (que causem morte, incapacidades ou outras lesões – veja-se o artigo 222-7 e seguintes do

Código Penal) ou do crime de assédio moral (artigos 222-33-2 a 222-33-2-2).

Não se localizaram referências legais específicas a menores que testemunhem atos de violência doméstica.

O artigo 515-9 do Código Civil prevê a possibilidade de o tribunal determinar medidas de proteção

(ordonnance de protection) em caso de violência conjugal que ponha em perigo a vítima ou os seus filhos.

Refere-se no portal do Ministério da Solidariedade e da Saúde francês que «A violência contra as mulheres

também é frequentemente violência contra crianças. A violência dentro do casal tem consequências sérias, às

vezes fatais, para as crianças expostas à mesma, que, portanto, se tornam também vítimas. 143 000 crianças

moram numa casa onde uma mulher relatou ter sofrido violência por parte do cônjuge ou ex-cônjuge. 42%

dessas crianças têm menos de 6 anos de idade. Em 2015, 35 crianças foram mortas no contexto de violência

dentro do casal. 96 crianças ficaram órfãs como resultado de homicídios no casal e 68 estavam presentes na

cena do crime».

V. Consultas e contributos

 Consultas obrigatórias e facultativas

Em 15 de novembro de 2019, a Comissão solicitou parecer escrito aos Conselhos Superiores da Magistratura

e do Ministério Público e à Ordem dos Advogados.

Todos os pareceres e contributos remetidos à Assembleia da República serão publicados na página da

iniciativa na Internet.

VI. Avaliação prévia de impacto

 Avaliação sobre impacto de género

O preenchimento, pelo proponente, da ficha de avaliação prévia de impacto de género da presente iniciativa,

em cumprimento do disposto na Lei n.º 4/2018, de 9 de fevereiro, devolve como resultado uma valoração positiva

do impacto de género, com fundamento no seguinte: «a violência doméstica é um crime que atinge, em larga

maioria, as mulheres, pelo que reforçar o combate a este crime é reforçar, sobretudo, a proteção das mulheres».

 Linguagem não discriminatória

Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada recorrendo-se, sempre

que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso. A presente

iniciativa não nos suscita questões relacionadas com a utilização de linguagem discriminatória.

25 Com as alterações operadas pela loi 2018-703, du 3 août 2018, renforçant la lutte contre les violences sexuelles et sexistes, a violência conjugal passou a abranger a violência no seio de casais que não coabitem.

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VII. Enquadramento Bibliográfico

CARMO, Rui do –As crianças como testemunhas: aplicar e clarificar a lei: (as declarações únicas da criança;

o estatuto de vítima; recusa a depor). Revista do Centro de Estudos Judiciários. Lisboa. ISSN 1645-829X.

N.º 2, 2.º sem. (2016), p. 97-107. Cota: RP-244.

Resumo: Este artigo aborda três temas respeitantes à audição da criança: a sua tendencial concentração

quando decorram processos nas áreas penal, de família e crianças nas declarações para memória futura; a

implementação e agilização de procedimentos para a sua concretização e a necessária clarificação sobre a não

inclusão da faculdade de recusa a depor da criança nos poderes do seu representante legal.

RIBEIRO, Alcina da Costa –O direito de participação e audição da criança nos processos de promoção e

protecção e nos processos tutelares cíveis. Revista do Centro de Estudos Judiciários. Lisboa. ISSN 1645-

829X. N.º 2, (2.º semest. 2015), p. 123-151. Cota: RP-244.

Resumo: «O ordenamento jurídico português reconhece às crianças com capacidade para compreender os

assuntos em discussão, o direito de participação e audição nos processos de natureza cível que lhe digam

respeito. Como se dimensiona e delimita o âmbito deste direito? Quais as novidades que, a este propósito, foram

introduzidas na Reforma Legislativa de 2015? Como se realiza a audição da criança, no âmbito dos processos

de natureza cível? Esta contribuição aborda estas questões, tendendo a encontrar algumas respostas no regime

legal do direito de participação e audição da criança vigente.»

VIOLÊNCIA domésticae de género: uma abordagem multidisciplinar. Lisboa: Pactor – Edições de

Ciências Sociais, Forenses e da Educação, 2018. ISBN 978-989-693-085-1. 228 p. Cota: 28.26 – 338/2018.

Resumo: «A violência doméstica e de género é historicamente persistente. Está instalada de forma profunda

na estrutura da sociedade e surpreende-nos constantemente. Implica um conjunto de ações e atividades

multifacetadas. Assume inúmeras formas e atinge pessoas cujos direitos fundamentais são violados pelos

agressores e pela falta de respostas ajustadas às suas necessidades. Suscita, por isso, questões complexas de

análise teórica, bem como o desenvolvimento de políticas e de respostas sociais. Este livro surge assim com o

objetivo de evidenciar a relação fundamental que tem de existir entre investigação, análise teórica, políticas

sociais e intervenção junto das vítimas e dos agressores conjugais. Trata-se de uma obra que ilustra a força e

a diversidade dos debates teóricos atuais, que coloca no centro da análise as vítimas de violência – com

destaque para as mulheres e as crianças expostas à violência interparental – e que relaciona os resultados da

investigação científica com as práticas de intervenção. Através do contributo de um conjunto de especialistas

amplamente reconhecidos nesta área, o livro pretende ser um guia de conhecimento científico e técnico útil a

todos os académicos, investigadores e profissionais que lidam com a violência doméstica e de género nos mais

diversos contextos de intervenção (sociólogos, psicólogos, juristas, assistentes sociais, mediadores,

profissionais de saúde e dos serviços médico-legais e forenses, professores, decisores políticos, entre outros).»

Nota Técnica

Projeto de Lei n.º 92/XIV/1.ª (PAN)

Reconhecimento do estatuto de vítima às crianças que testemunhem ou vivam em contexto de

violência doméstica.

Data de admissão: 22 de novembro de 2019

Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª)

Índice

I. Análise da iniciativa

II. Enquadramento parlamentar

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III. Apreciação dos requisitos formais

IV. Análise de direito comparado

V. Consultas e contributos

VI. Avaliação prévia de impacto

VII. Enquadramento bibliográfico

Elaborada por: Maria João Godinho (DILP), Paula Faria (BIB), Sónia Milhano (DAPLEN), Inês Cadete e Margarida Ascensão (DAC).

Data: 2 de dezembro de 2019.

I. Análise da iniciativa

 A iniciativa

O presente projeto de lei visa alterar o regime jurídico aplicável à prevenção da violência doméstica e à

proteção e assistência das suas vítimas, aprovado pela Lei n.º 112/2009, de 16 de setembro, incidindo sobre o

artigo 2.º (Definições) e prevendo a atribuição do estatuto de vítima às crianças que vivam em contexto de

violência doméstica ou o testemunhem, bem como promover alterações ao artigo 152.º (Violência doméstica)

do Código Penal, que permitam a integração no tipo objetivo do crime de violência doméstica as condutas que

impliquem as crianças que vivenciam o contexto de violência ou o testemunhem.

A intervenção legislativa em apreço visa combater o flagelo da violência doméstica, «um dos fenómenos

criminológicos com maior grau de incidência na sociedade portuguesa» e «com profundas repercussões nos

planos pessoal, familiar, profissional e social das vítimas em causa, onde se incluem as crianças», e tem como

objetivo prever o reconhecimento legal expresso das crianças enquanto vítimas do crime de violência doméstica

quando vivenciam esse contexto no seio da família e quando sejam testemunhas presenciais dessa mesma

realidade, uma vez que a Lei n.º 112/2009, de 16 de setembro é omissa no que tange à atribuição do estatuto

de vítima a essas crianças.

Conforme é referido na exposição de motivos, a necessidade de tal reconhecimento deriva da Constituição

da República Portuguesa (artigo 61.º, n.º 1), da Convenção sobre os Direitos da Criança (artigo 19.º) e da

Convenção do Conselho da Europa para a Prevenção e o Combate à Violência contra as Mulheres e a Violência

Doméstica – Convenção de Istambul (artigo 26.º). Além de que, ao fazê-lo, cumpre-se a recomendação n.º 219

do GREVIO, quando insta as autoridades portuguesas a «tomarem medidas, incluindo alterações legislativas,

por forma a garantir a disponibilidade e a eficaz aplicação das ordens de restrição e/ou de proteção relativas a

todas as formas de violência» e ainda que «deve ser possível a inclusão das crianças na mesma ordem de

proteção das suas mães, sejam as crianças vítimas diretas ou indiretas, já que elas mesmas experienciam a

violência na própria pele ou a testemunham».

Concretamente, propõe-se incluir na categoria de «vítima especialmente vulnerável» as crianças que vivam

nesse contexto de violência doméstica ou o testemunhem, contribuindo dessa forma para a proteção das

crianças e para que todas as vítimas tenham uma resposta adequada.

A par do reconhecimento legal expresso dessas crianças enquanto vítimas, propõe-se a alteração do tipo

legal contido no artigo 152.º do Código Penal1, prevendo no tipo objetivo do crime de violência doméstica as

condutas que impliquem as crianças que vivenciam esse contexto no seio da família que integram ou quando

sejam testemunhas presenciais dessa mesma realidade, elevando a proteção do menor exposto a essas

situações mediante a autonomização do valor jurídico que deve ser atribuído ao seu desenvolvimento saudável.

1 Aceitando o contributo da Procuradoria-Geral da República, que, no parecer que elaborou a propósito do Projeto de Lei n.º 1183/XIII/4.ª (BE), sugeriu a alteração ao artigo 152.º, explicitando que «nos termos em que o crime de violência doméstica está atualmente construído, o conteúdo da alínea a) do n.º 2 é, claramente, um sinal contrário ao reconhecimento e consagração da criança como vítima autónoma, diferenciada (...)».

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A iniciativa legislativa compõe-se de quatro artigos preambulares: o primeiro definidor do respetivo objeto; os

segundo e terceiro prevendo respetivamente a alteração do artigo 2.º da Lei n.º 112/2009, de 16 de setembro,

e do artigo 152.º do Código Penal; e o quarto determinando que o início de vigência das normas a aprovar

ocorrerá no primeiro dia do mês seguinte ao da sua publicação.

 Enquadramento jurídico nacional

O artigo 69.º da Constituição prevê o direito das crianças «à proteção da sociedade e do Estado, com vista

ao seu desenvolvimento integral, especialmente contra todas as formas de abandono, de discriminação e de

opressão e contra o exercício abusivo da autoridade na família e nas demais instituições.»

Consagra-se nesteartigo «um direito das crianças à proteção, impondo-se os correlativos deveres de

prestação ou de atividade ao Estado e à sociedade (i. é, aos cidadãos e às instituições sociais). Trata-se de um

típico ‘direito social’, que envolve deveres de legislação e de ação administrativa para a sua realização e

concretização, mas que supõe, naturalmente, um direito ‘negativo’ das crianças a não serem abandonadas,

discriminadas ou oprimidas (…)»2.

A Convenção sobre os Direitos da Criança3 prevê que «os Estados Partes tomam todas as medidas

legislativas, administrativas, sociais e educativas adequadas à proteção da criança contra todas as formas de

violência física ou mental, dano ou sevícia, abandono ou tratamento negligente, maus tratos ou exploração,

incluindo a violência sexual, enquanto se encontrar sob a guarda de seus pais ou de um deles, dos

representantes legais ou de qualquer outra pessoa a cuja guarda haja sido confiada.»

Partindo do reconhecimento de que «as crianças são vítimas de violência doméstica, designadamente como

testemunhas de violência na família», a Convenção do Conselho da Europa para a Prevenção e o Combate à

Violência contra as Mulheres e a Violência Doméstica (Convenção de Istambul),4 foca em vários pontos a

questão da proteção destas crianças. Prevê, designadamente, que os Estados Parte adotem medidas

legislativas ou outras necessárias para assegurar que, ao oferecer serviços de proteção e apoio às vítimas, os

direitos e as necessidades das crianças testemunhas de todas as formas de violência cobertas pelo âmbito de

aplicação da Convenção sejam tomados em conta, incluindo aconselhamento psicossocial adaptado à idade

das crianças testemunhas e tendo em devida conta o interesse superior da criança (artigo 26.º).

Em causa na presente iniciativa legislativa estão alterações à Lei n.º 112/2009, de 16 de setembro5, que

estabelece o regime jurídico aplicável à prevenção da violência doméstica, à proteção e à assistência das suas

vítimas, e ao artigo 152.º do Código Penal, o qual tipifica o crime de violência doméstica, designadamente no

sentido de considerar como vítimas especialmente vulneráveis as crianças que vivem em contexto de violência

doméstica ou o testemunhem.

Efetivamente, a Lei n.º 112/2009 não considera vítimas de violência doméstica as crianças que testemunham

ou vivem em contexto de violência doméstica, embora possam ser consideradas crianças em risco, nos termos

da Lei de Proteção de Crianças e Jovens em Perigo, aprovada pela Lei n.º 147/99, de 1 de setembro6 – de

acordo com esta lei considera-se que a criança ou o jovem está em perigo, designadamente, quando «sofre

maus tratos físicos ou psíquicos» ou «é vítima de abusos sexuais» ou «está sujeita, de forma direta ou indireta,

a comportamentos que afetem gravemente a sua segurança ou o seu equilíbrio emocional». Por outro lado, o

Regime Geral do Processo Tutelar Cível, aprovado pela Lei n.º 141/2015, de 8 de setembro7, prevê, no artigo

44.º-A, a regulação urgente do exercício das responsabilidades parentais em determinadas situações,

designadamente quando estiverem «em grave risco os direitos e a segurança das vítimas de violência doméstica

e de outras formas de violência em contexto familiar, como maus tratos ou abuso sexual de crianças». Nos

2 J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Volume I, Coimbra Editora, 2007, p. 869. 3 Assinada em Nova Iorque a 26 de janeiro de 1990, foi aprovada pela Resolução da Assembleia da República n.º 20/90 e ratificada pelo Decreto do Presidente da República n.º 49/90, ambos de 12 de setembro; Retificada pela Retificação n.º 1/91, de 14 de janeiro, e pela Retificação n.º 8/91, de 20 de março, e alterada pela Resolução n.º 50/155 da Assembleia Geral das Nações Unidas (altera o n.º 2 do artigo 43.º da convenção), de 21 de dezembro de 1995, aprovada através da Resolução da Assembleia da República n.º 12/98, de 22 de janeiro. 4 Adotada em Istambul, a 11 de maio de 2011, foi aprovada pela Resolução da Assembleia da República n.º 4/2013, de 21 de janeiro, e ratificada pelo Decreto do Presidente da República n.º 13/2013, de 21 de janeiro. 5 Texto consolidado disponível no portal do Diário da República Eletrónico (DRE). 6 Texto consolidado disponível no portal do DRE. 7 Texto consolidado disponível no portal do DRE.

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termos do artigo 1906.º-A do Código Civil, tais circunstâncias justificam que o exercício em comum das

responsabilidades parentais em caso de divórcio/separação dos pais seja julgado contrário aos interesses do

filho.

A Lei n.º 112/2009, de 16 de setembro8, teve origem na Proposta de Lei n.º 248/X e nos Projetos de Lei n.os

588/ (BE) e 590/X (PS) e visou promover a criação de respostas integradas, não apenas do ponto de vista

judicial, mas também no âmbito laboral e no acesso aos cuidados de saúde, bem como dar resposta às

necessidades de prevenção e de sensibilização sobre a violência doméstica, e configura o estatuto de vítima no

âmbito deste crime, prevendo um conjunto de direitos e deveres da mesma. Desde a sua aprovação, esta lei foi

alterada cinco vezes, pelas Leis n.os 19/2013, de 22 de fevereiro9, 82-B/2014, de 31 de dezembro, 129/2015, de

3 de setembro, 48/2016, de 28 de dezembro e 24/2017, de 24 de maio.

O artigo 2.º da Lei n.º 112/2009contém as definições de «vítima», «vítima especialmente vulnerável» (que

ora se propõe alterar), «técnico de apoio à vítima», «rede nacional de apoio às vítimas de violência doméstica»,

«organizações de apoio à vítima» e «programa para autores de crimes no contexto da violência doméstica». A

definição de «vítima especialmente vulnerável» não sofreu qualquer alteração até à data10, considerando-se

como tal «a vítima cuja especial fragilidade resulte, nomeadamente, da sua diminuta ou avançada idade, do seu

estado de saúde ou do facto de o tipo, o grau e a duração da vitimização haver resultado em lesões com

consequências graves no seu equilíbrio psicológico ou nas condições da sua integração social».

O Capítulo IV (artigos 14.º a 52.º) regula o estatuto de vítima do crime de violência doméstica, prevendo as

formas de atribuição e cessação do mesmo e os direitos e deveres inerentes. Alguns desses direitos e deveres

referem-se especificamente aos filhos menores da vítima, como o direito de transferência escolar dos filhos de

vítimas acolhidas em casas de abrigo (artigo 74.º) ou a avaliação do regime de visitas do agressor (artigo 14.º,

n.º 2); nos casos previstos no n.º 2 do artigo 152.º do Código Penal (que inclui os casos em que o crime é

praticado na presença de menor), determina-se que a suspensão da execução da pena é sempre acompanhada

da imposição de regras de conduta que protejam o menor, tal como à vítima (como o afastamento do condenado

da vítima, da sua residência ou local de trabalho e a proibição de contactos, por qualquer meio).

O crime de violência doméstica encontra-se tipificado no artigo 152.º do Código Penal11, cuja alteração

também se propõe com a iniciativa em análise. Este crime consiste em infligir, de modo reiterado ou não, maus

tratos físicos ou psíquicos, incluindo castigos corporais, privações da liberdade e ofensas sexuais, ao cônjuge,

ex-cônjuge ou pessoa de outro ou do mesmo sexo com quem o agente mantenha ou tenha mantido uma relação

de namoro ou uma relação análoga à dos cônjuges, ainda que sem coabitação; a progenitor de descendente

comum em 1.º grau; ou a pessoa particularmente indefesa, nomeadamente em razão da idade, deficiência,

doença, gravidez ou dependência económica (cfr. n.º 1 do artigo 152.º).

O crime de violência doméstica é punido com pena de prisão de 1 a 5 anos, «se pena mais grave lhe não

couber por força de outra disposição legal», pena que sobe para 2 a 5 anos, entre outras circunstâncias, se o

agente praticar o facto contra menor ou na presença de menor (n.º 2). Se dos factos resultar ofensa à integridade

física grave, a pena sobe para 2 a 8 anos de prisão e se o resultado for a morte para 3 a 10 anos (n.º 3). Este

crime implica ainda a possibilidade de serem aplicadas ao arguido as penas acessórias de proibição de contacto

com a vítima e de proibição de uso e porte de armas, pelo período de 6 meses a 5 anos, e de obrigação de

frequência de programas específicos de prevenção da violência doméstica (n.º 4) e ainda a inibição do exercício

das responsabilidades parentais, da tutela ou da curatela, por um período de 1 a 10 anos (n.º 6).

O artigo 103.º do Código Penal (para o qual a presente iniciativa remete) dispõe sobre a extinção das medidas

de segurança não privativas de liberdade, determinando que, decorridos os prazos mínimos das medidas, se se

verificar, a requerimento do interdito, que já não se verificam os pressupostos da aplicação dessas medidas, o

tribunal declara-as extintas; em caso de indeferimento, não pode ser apresentado novo requerimento antes de

decorrido 1 ano.

Recorde-se que o crime de violência doméstica surge pela primeira vez com esta designação no Código

Penal em 2007, mas tem antecedentes na versão inicial do Código Penal, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 400/82,

8 Texto consolidado disponível no portal do DRE. 9 Retificada pela Declaração de retificação n.º 15/2013, de 19 de março. 10 O artigo 2.º foi alterado pela Lei n.º 129/2015, de 3 de setembro, mas sem implicações nesta definição. 11 Texto consolidado disponível no portal do Diário da República Eletrónico.

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de 23 de setembro12, no artigo 153.º, com a epígrafe «maus tratos ou sobrecarga de menores e de subordinados

ou entre cônjuges».

Com a reforma do Código Penal de 1995, passa a estar previsto no artigo 152.º, como crime de «maus tratos

ou sobrecarga de menores, de incapazes ou do cônjuge» e, em 2007, é autonomizado no artigo 152.º, como

crime de «violência doméstica», passando os crimes de «maus tratos» e «violação de regras de segurança»

para os artigos 152.º-A e 152.º-B, respetivamente.

Desde a sua aprovação, o Código Penal sofreu diversas alterações, das quais seis incidiram sobre o artigo

152.º: trata-se das alterações pelo Decreto-Lei n.º 48/95, de 15 de março13, e pelas Leis n.os 65/98, de 2 de

setembro14, 7/2000, de 25 de maio15, 59/2007, de 4 de setembro16, 19/2013, de 21 de fevereiro17, e 44/2018, de

9 de agosto18.

Para além da evolução legislativa no tocante aos elementos do tipo (como a inicial exigência de «malvadez

ou egoísmo» do autor ou a prática reiterada dos factos, entre outros aspetos), recorde-se que se tratava

inicialmente de um crime público, passando em 1995 a depender de queixa, para voltar a ser crime público com

as alterações de 2000. É com a autonomização do crime de violência doméstica operada em 2007 que se passa

a prever como circunstância agravante, entre outras, a prática dos factos na presença de menor (cfr. n.º 2 do

artigo 152.º do Código Penal na redação da Lei n.º 59/2007).

Segundo informação disponível no Relatório Anual de Monitorização de Violência Doméstica referente a

2018, da Secretaria-Geral do Ministério da Administração Interna, em cerca de 31% dos casos registados pela

PSP as ocorrências foram presenciadas por menores, registando-se um ligeiro decréscimo face a anos

anteriores (2012: 42%; 2013: 39%; 2014: 38%; 2015: 36%; 2016: 35%).

Além disso, de acordo com o Relatório Anual de Avaliação da Atividade das Comissões de Proteção de

Crianças e Jovens (CPCJ) 2018, da Comissão Nacional de Promoção dos Direitos e Proteção das Crianças e

Jovens, a segunda situação de perigo mais comunicada às CPCJ é a violência doméstica, com 22,7% dos casos

comunicados19, ocorrendo mais nos escalões dos 6-10 e dos 11-14 anos e com grande «peso nas crianças mais

novas, havendo registo de 1586 comunicações relativas a crianças dos 0-2 anos e 1598 para as crianças dos

3-5 anos.» Apesar de ser a segunda situação mais comunicada às CPCJ, a violência doméstica é a quarta

situação mais diagnosticada, representando cerca de 12% do total. Em 2018 foram feitos 3789 diagnósticos de

violência doméstica, sendo que a quase totalidade dos mesmos (99%) se refere a situações de exposição à

violência doméstica (sendo as crianças também vítimas de ofensa física em 1% das situações), com maior

incidência no sexo masculino (52,7% dos casos).

Refira-se finalmente que o Grupo de Peritos para o Combate à Violência contra as Mulheres e à Violência

Doméstica (GREVIO) do Conselho da Europa, no seu relatório de avaliação da implementação por Portugal das

medidas preconizadas na Convenção de Istambul, publicado em janeiro de 2019, identificou alguns domínios

prioritários nos quais as autoridades portuguesas deveriam tomar medidas complementares para cumprirem

plenamente as disposições da Convenção de Istambul, nomeadamente rever a definição de vítima na legislação

portuguesa para que esta se aplique a todas as pessoas consideradas vítimas no sentido do parágrafo e) do

artigo 3.º da Convenção de Istambul, e faz várias recomendações relativamente às crianças expostas a violência

doméstica, designadamente, como mencionado na exposição de motivos da iniciativa objeto da presente nota

técnica, no sentido de incluir as crianças na mesma ordem de proteção das suas mães, sejam as crianças

vítimas diretas ou indiretas (recomendação n.º 219). Refere-se no Relatório sombra preparado por um grupo de

organizações não-governamentais com intervenção na área que «O quadro jurídico português não reconhece

as crianças que testemunham ou estão expostas à violência doméstica como vítimas diretas e, por

consequência, não há mecanismos legais de proteção e segurança das crianças.»

12 No uso da autorização legislativa conferida pela Lei n.º 24/82, de 23 de agosto. 13 Que reviu e republicou o Código de 1982, no uso da autorização legislativa concedida pela Lei n.º 35/94, de 15 de setembro. 14 Trabalhos preparatórios disponíveis aqui. 15 Trabalhos preparatórios disponíveis aqui. 16 Trabalhos preparatórios disponíveis aqui 17 Trabalhos preparatórios disponíveis aqui. 18 Trabalhos preparatórios disponíveis aqui. 19 Em 2018 foram comunicadas às CPCJ 39 053 situações de perigo.

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II. Enquadramento parlamentar

 Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)

Consultada a base de dados da Atividade Parlamentar (AP), verificou-se que se encontram em apreciação,

na Comissão de Assunto Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, as seguintes iniciativas legislativas

sobre matéria idêntica ou conexa:

– Projeto de Lei n.º 1/XIV/1.ª (BE) – Reconhece as crianças que testemunhem ou vivam em contexto de

violência doméstica enquanto vítimas desse crime (sexta alteração ao regime jurídico aplicável à prevenção da

violência doméstica, à proteção e à assistência das suas vítimas e quadragésima sétima alteração ao Código

Penal);

– Projeto de Lei n.º 2/XIV/1.ª (BE) – Torna obrigatória, nos casos de violência doméstica, a recolha de

declarações para memória futura das vítimas (sexta alteração ao regime jurídico aplicável à prevenção da

violência doméstica e à proteção e à assistência das suas vítimas);

– Projeto de Lei n.º 52/XIV/1.ª (PAN) – Privilegia o modelo de residência alternada sempre que tal

corresponda ao superior interesse da criança, excecionando-se o decretamento deste regime aos casos de

abuso infantil, negligência e violência doméstica;

– Projeto de Lei n.º 93/XIV/1.ª (PAN) – Torna obrigatória a tomada de declarações para memória futura a

pedido da vítima ou do Ministério Público.

Consultada a mencionada base de dados (AP) não se identificou qualquer petição pendente sobre a mesma

matéria.

 Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)

Na XIII Legislatura, foram apresentadas as seguintes iniciativas legislativas sobre matéria idêntica ou conexa

com a presente:

– Projeto de Lei n.º 1183/XIII/4.ª (BE) – Protege as crianças que testemunhem crimes de violência doméstica

e torna obrigatória a recolha de declarações para memória futura no decorrer do inquérito (sexta alteração ao

regime jurídico aplicável à prevenção da violência doméstica e à proteção e à assistência das suas vítimas);

– Projeto de Lei n.º 1152/XIII/4.ª (PCP) – Reforça os mecanismos legais de proteção das vítimas de violência;

– Projeto de Lei n.º 1151/XIII/4.ª (PSD) – Sexta Alteração à Lei n.º 112/2009, de 16 de setembro, que

estabelece o regime jurídico aplicável à prevenção da violência doméstica, à proteção e à assistência das suas

vítimas;

– Projeto de Lei n.º 1113/XIII/4.ª (PAN) – Determina uma maior proteção para as crianças no âmbito de

crimes de violência doméstica;

– Proposta de Lei n.º 112/XIII/3.ª (GOV) – Define a missão e as atribuições da Comissão Nacional de Apoio

às Vítimas de Crimes;

– Projeto de Lei n.º 432/XIII/2.ª (PAN) – Altera a Lei n.º 112/2009 de 16 de setembro relativa ao regime

jurídico aplicável à prevenção da violência doméstica e proteção e assistência das suas vítimas;

E, ainda, os seguintes projetos de resolução:

– Projeto de Resolução n.º 2040/XIII/4.ª (CDS-PP) – Recomenda ao Governo a criação de gabinetes de apoio

e informação à vítima de violência doméstica;

– Projeto de Resolução n.º 710/XIII/2.ª (BE) – Recomenda a capacitação das forças de segurança para a

proteção às vítimas de violência doméstica;

– Projeto de Resolução n.º 705/XIII/2.ª (PAN) – Recomenda ao Governo que diligencie pelo

redimensionamento de pressupostos na aplicação do regime jurídico aplicável à prevenção da violência

doméstica e proteção e assistência das suas vítimas;

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– Projeto de Resolução n.º 658/XIII/2.ª (CDS-PP) – Recomenda ao Governo a reorganização da rede de

gabinetes de atendimento às vítimas de violência doméstica da GNR e da PSP.

Consultada a base de dados da Atividade Parlamentar, na XIII Legislatura foi registada a seguinte petição

sobre matéria conexa:

N.º Data Assunto Situação na AR N.º Assinaturas

XIII/3.ª

472 2018-02-12 Adoção de medidas eficazes em casos de violência

doméstica.

Concluída

2018-07-04 1

III. Apreciação dos requisitos formais

 Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais

A presente iniciativa é apresentada pelo Grupo Parlamentar do Partido Pessoas-Animais-Natureza (PAN),

ao abrigo e nos termos da alínea b) do artigo 156.º e do n.º 1 do artigo 167.º da Constituição e da alínea b) do

n.º 1 do artigo 4.º e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República (RAR), que consagram o poder

de iniciativa da lei.

Assumindo a forma de projeto de lei, é subscrita por quatro Deputados, observando o disposto no n.º 1 do

artigo 119.º e no n.º 1 do artigo 123.º do RAR.

A iniciativa encontra-se redigida sob a forma de artigos, é precedida de uma breve exposição de motivos e

tem uma designação que traduz sinteticamente o seu objeto principal, embora sugiramos o seu

aperfeiçoamento, desta forma dando cumprimento aos requisitos formais estabelecidos no n.º 1 do artigo 124.º

do RAR.

O projeto de lei respeita os limites à admissão das iniciativas previstos no n.º 1 do artigo 120.º do RAR, uma

vez que parece não infringir a Constituição ou os princípios nela consignados e define concretamente o sentido

das modificações a introduzir na ordem legislativa.

Refira-se ainda que, atendendo à alteração proposta para o Código Penal, a matéria objeto da presente

iniciativa se enquadra na alínea c) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, constituindo, assim, reserva relativa

de competência legislativa da Assembleia da República.

O projeto de lei em apreciação deu entrada a 19 de novembro de 2019, foi admitido e anunciado no dia 22

de novembro, data em que, por despacho de S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República, baixou, na

generalidade, à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª). A respetiva

discussão na generalidade encontra-se agendada para a reunião plenária de dia 12 de dezembro, em conjunto

com outras iniciativas sobre matéria idêntica.

 Verificação do cumprimento da lei formulário

O projeto de lei sub judice, sobre «Reconhecimento do estatuto de vítima às crianças que testemunhem ou

vivam em contexto de violência doméstica», apresenta um título que traduz sinteticamente o seu objeto, em

conformidade com o disposto no n.º 2 do artigo 7.º da lei formulário20, embora, em caso de aprovação, possa

ser objeto de aperfeiçoamento.

De facto, a iniciativa visa alterar dois diplomas: a Lei n.º 112/2009, de 16 de setembro, que estabelece o

regime jurídico aplicável à prevenção da violência doméstica, à proteção e à assistência das suas vítimas, e o

Código Penal, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 400/82, de 23 de setembro.

20 A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, que estabelece um conjunto de normas sobre a publicação, a identificação e o formulário dos diplomas.

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Ora, há que atentar, antes de mais, ao disposto no n.º 1 do artigo 6.º da lei formulário, que estabelece o dever

de indicar, nos diplomas legais que alterem outros, o número de ordem da alteração introduzida e a identificação

dos diplomas que procederam a alterações anteriores.

Relativamente ao Código Penal, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 400/82, de 23 de setembro, constata-se que

o mesmo sofreu já a quadragésima nona alteração, introduzida pela Lei n.º 102/2019, de 6 de setembro.

Atendendo ao elevado número de alterações já sofridas, por motivos de segurança jurídica, e tentando manter

uma redação simples e concisa, parece-nos mais seguro e eficaz não colocar o número de ordem de alteração

nem o elenco de diplomas que procederam a alterações quando a mesma incida sobre códigos, como é o caso,

«leis gerais», «regimes gerais», «regimes jurídicos» ou atos legislativos de estrutura semelhante. Embora a

exigência de tal indicação decorra da lei formulário, como referido, há que ter em consideração que a mesma

foi aprovada e publicada num contexto de ausência de um Diário da República Eletrónico, sendo que, neste

momento, o mesmo é acessível universal e gratuitamente.

No que se refere à Lei n.º 112/2009, de 16 de setembro, consultando a base de dados Digesto (Diário da

República Eletrónico), constata-se que mesma foi alterada pelas Leis n.os 19/2013, de 21 de fevereiro, 82-

B/2014, de 31 de dezembro, 129/2015, de 3 de setembro, 42/2016, de 28 de dezembro, e 24/2017, de 24 de

maio, constituindo a presente, em caso de aprovação, a sua sexta alteração.

Na formação do título devemos ter em consideração as regras de legística formal, que recomendam que os

títulos de atos de alteração identifiquem os diplomas alterados e os respetivos números de ordem de alteração.

No caso em apreço, uma vez que defendemos ser preferível não indicar o número de ordem de alteração ao

Código Penal pelas razões já referidas, por uma questão de coerência, sugerimos que a menção ao número de

ordem de alteração à Lei n.º 112/2009, de 16 de setembro, seja feita não no título mas, sim, no articulado,

nomeadamente, no artigo relativo ao objeto.

Em face do exposto, em caso de aprovação da presente iniciativa, sugere-se o seguinte título:

«Reconhecimento do estatuto de vítima às crianças que testemunhem ou vivam em contexto de

violência doméstica, alterando a Lei n.º 112/2009, de 16 de setembro, que estabelece o regime jurídico

aplicável à prevenção da violência doméstica, à proteção e à assistência das suas vítimas, e o Código

Penal, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 400/82, de 23 de setembro».

Cabe ainda mencionar que, nos termos da alínea a) do n.º 3 do artigo 6.º da lei formulário, deve proceder-se

à republicação integral dos diplomas que revistam a forma de lei, em anexo, sempre que «Existam mais de três

alterações ao ato legislativo em vigor, salvo se se tratar de alterações a códigos». No que se refere aos diplomas

que esta iniciativa visa alterar, constatamos que o Código Penal se enquadra na exceção prevista e que a Lei

n.º 112/2009, de 16 de setembro, foi republicada aquando da sua terceira alteração, pela Lei n.º 129/2015, de 3

de setembro, não se impondo, por isso, a republicação de nenhum dos diplomas alterados.

Em caso de aprovação, a iniciativa em apreço revestirá a forma de lei, sendo objeto de publicação na 1.ª

série do Diário da República, nos termos da alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário.

No que respeita à entrada em vigor, estabelece o artigo 4.º deste Projeto de Lei que a mesma aconteça no

primeiro dia do mês seguinte ao da sua publicação, mostrando-se assim em conformidade com o disposto no

n.º 1 do artigo 2.º da lei mencionada, que determina que «Os atos legislativos e os outros atos de conteúdo

genérico entram em vigor no dia neles fixado, não podendo, em caso algum, o início da vigência verificar-se no

próprio dia da publicação.»

Na presente fase do processo legislativo a iniciativa em apreço não nos parece suscitar outras questões em

face da lei formulário.

 Regulamentação ou outras obrigações legais

A iniciativa não contém qualquer norma de regulamentação.

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IV. Análise de direito comparado

 Enquadramento do tema no plano da União Europeia

Nos termos da Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança (CNUDC)21, considera-se criança

qualquer ser humano com menos de 18 anos. O Tratado de Lisboa introduziu como objetivo da União Europeia

a promoção dos direitos da criança, e a Carta dos Direitos Fundamentais garante a proteção dos direitos das

crianças pelas instituições da União Europeia e pelos Estados-Membros.

Em 15 de fevereiro de 2011, a Comissão Europeia publicou uma comunicação intitulada «Programa da UE

para os direitos da criança» (COM (2011) 60). O objetivo é reafirmar o forte empenho de todas as instituições

da União Europeia e de todos os Estados-Membros em promover, proteger e respeitar plenamente os direitos

da criança em todas as políticas pertinentes da União Europeia, procurando obter resultados concretos. Os

direitos da criança e a prevenção da violência contra as crianças, os jovens e as mulheres, bem como outros

grupos de risco, também são protegidos e promovidos ao abrigo do Programa Direitos, Igualdade e Cidadania

(2014-2020).

A União Europeia assinou em 2017 a Convenção do Conselho da Europa para a prevenção e o combate à

violência contra as mulheres e a violência doméstica, também denominada Convenção de Istambul, na qual se

reconhece que «as crianças são vítimas da violência doméstica, inclusivamente como testemunhas de violência

no seio da família. Refere ainda, relativamente às campanhas de sensibilização que estas devem fomentar a

consciencialização e compreensão por parte do grande público das diferentes manifestações de todas as formas

de violência cobertas pelo âmbito de aplicação da presente Convenção, das suas consequências para as

crianças e da necessidade de prevenir tal violência.»

No entanto, ainda antes da assinatura da Convenção, a União dispunha de um Regulamento relativo ao

reconhecimento mútuo de medidas de proteção em matéria civil, aplicável a «medidas de proteção decretadas

com vista a proteger uma pessoa caso existam motivos sérios para considerar que a sua vida, integridade física

ou psicológica, liberdade pessoal, segurança ou integridade sexual estão ameaçadas, designadamente de modo

a impedir qualquer forma de violência baseada no género ou violência na intimidade como (…) É importante

salientar que o presente regulamento é aplicável a todas as vítimas, quer sejam ou não vítimas de violência

baseada no género.».

Pretende-se com o regulamento em causa que as vítimas às quais é garantida proteção num Estado-Membro

possam usufruir de proteção equivalente noutro Estado-Membro, instituindo um mecanismo simples e célere

para o reconhecimento das medidas de proteção em matéria civil decretadas.

O regulamento complementa assim a Diretiva 2012/29/UE que estabelece as normas mínimas relativas aos

direitos ao apoio e à proteção das vítimas da criminalidade, garantindo que estas beneficiam de informação e

apoio adequados.

No mesmo âmbito, também a diretiva relativa à decisão europeia de proteção estabelece regras que

«permitem a uma autoridade judicial ou equivalente de um Estado-Membro, no qual foi adotada uma medida de

proteção destinada a proteger uma pessoa contra um ato criminoso de outra pessoa que possa pôr em perigo

a sua vida, integridade física ou psicológica, dignidade, liberdade pessoal ou integridade sexual, emitir uma

decisão europeia de proteção que permita à autoridade competente de outro Estado-Membro dar continuidade

à proteção da pessoa no território deste último, na sequência de uma conduta criminosa ou alegada conduta

criminosa, de acordo com a legislação do Estado-Membro de emissão.»

Em 2006, o parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre «Crianças – vítimas indiretas de violência

doméstica, aditando ao parecer já produzido sobre a violência doméstica contra as mulheres, referia que embora

a vivência num ambiente de violência física e psíquica possa ter efeitos graves sobre as crianças, continua a

não haver uma perceção muito nítida de que as crianças são vítimas indiretas da violência doméstica. Também

21No site da Organização das Nações Unidas está disponível a versão da CNUDC em inglês: https://www.ohchr.org/en/professionalinterest/pages/crc.aspx.

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sob o ponto de vista do direito das crianças a uma vida sem violência, e principalmente a uma educação sem

violência, à proteção e a cuidados adequados, esta situação é insustentável.»

Neste sentido, o Comité instou veementemente as Presidências do Conselho da União Europeia a abordarem

também o tema das crianças no que se refere à violência doméstica e, considerou que, embora a principal

responsabilidade no combate à violência doméstica caiba aos Estados-Membros, deveria ser adotada uma

estratégia pan-europeia, tendo em conta a importância dada aos direitos das crianças.

Sugeria ainda que «esta estratégia pan-europeia deve começar pela realização na UE de um primeiro estudo

sobre a prevalência e as consequências para as crianças que crescem num ambiente de violência doméstica,

bem como sobre as possibilidades e as medidas de proteção e assistência às crianças vítimas indiretas de

violência.»

Destaca-se ainda o Manual de legislação europeia sobre os Direitos da Criança, no qual esta questão é

abordada, e que foi produzido pela Agência dos Direitos Fundamentais da União Europeia.

 Enquadramento internacional

Países europeus

A legislação comparada é apresentada para os seguintes Estados da União Europeia: Espanha e França.

ESPANHA

A legislação espanhola distingue violência doméstica de violência de género: a violência doméstica ocorre

em casa e pode ser exercida e sofrida por qualquer membro do núcleo familiar; a violência de género é a

violência contra as mulheres «por serem mulheres», seja dentro ou fora de casa, no trabalho ou em qualquer

outra área da vida pública.

A Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género

define a violência de género como: «qualquer violência que, como manifestação de discriminação, desigualdade

e relações de poder entre homens e mulheres, seja praticada contra mulheres por quem é ou foi seu cônjuge

ou por quem é ou foi vinculado a elas por relações semelhantes de afetividade, mesmo sem coabitação. Esta

violência inclui todos os atos de violência física e psicológica, incluindo ataques à liberdade sexual, ameaças,

coação ou privação de liberdade».

Entre outros aspetos, aquela lei estabelece medidas de prevenção e combate à violência de género,

procedeu à criação de tribunais especializados na matéria (Juzgados de Violencia sobre la Mujer) e prevê os

direitos das mulheres vítimas de violência, como o direito ao acesso à informação e à assistência social

integrada, por meio de serviços permanentes, urgentes, especializados e multidisciplinares, e o direito à

assistência jurídica gratuita, bem como medidas de proteção na esfera laboral e de apoio económico.

Para além disso, aquela lei introduziu várias alterações ao Código Penal, prevendo, relativamente a diversos

tipos de crimes, penas mais graves para as situações em que os factos são praticados contra quem é ou foi

cônjuge do agente (a lei espanhola fala especificamente em «esposa del autor»), ou mulher que está ou foi

ligada a ele por uma relação análoga de afetividade, mesmo sem coabitação.

Assim, diferentemente do que acontece na legislação portuguesa, não existe um tipo de crime de violência

doméstica, abrangendo este termo vários tipos de crimes que têm pena mais grave quando praticados em

contexto doméstico (cônjuge ou ex-cônjuge ou pessoa que tem com o autor uma relação análoga de afetividade,

mesmo sem coabitação; descendentes, ascendentes ou irmãos, próprios ou do cônjuge ou coabitante; menores

ou incapazes que coabitem com o agente ou estejam sujeitos à tutela, curatutela, acolhimento ou guarda do

cônjuge ou coabitante; pessoa abrangida por qualquer outro relacionamento através do qual a mesma esteja

integrada no núcleo familiar do agente, bem como pessoas que, devido à sua vulnerabilidade especial, estejam

sujeitas a custódia ou guarda em centros públicos ou privados). Alguns desses crimes são: ferimentos leves ou

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maus tratos, previsto no artigo 153.1 do Código Penal22; ofensas, previsto no artigo 147 (nos termos do artigo

148.4); ameaças menores, previsto no artigo 171.4; coação, previsto no artigo 172.2; tortura e outros crimes

contra a integridade psíquica, previstos no artigo 173.2. Há ainda novo agravamento da pena em diversas

circunstâncias, como em caso de prática dos factos na presença de menor de idade (prevê-se a aplicação de

pena situada na metade superior da moldura penal).

Não se localizou em Espanha definição legal de «vítima de violência doméstica» semelhante à da lei

portuguesa, mas a referida Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Protección Integral contra

la Violencia de Género reconhece (desde as alterações operadas pela Ley Orgánica 8/2015, de 22 de julio), que

os menores a cargo de mulheres vítimas violência de género também são considerados vítimas e, portanto,

estão incluídos no âmbito da proteção integrada oferecida por lei – v.d. artigo 1 da Ley 1/2004. Refere-se no

preâmbulo da Ley Orgánica 8/2015 que «Qualquer forma de violência contra um menor é injustificável. Entre

elas, a violência sofrida por quem vive e cresce num ambiente familiar onde a violência de género está presente

é especialmente atroz. Esta forma de violência afeta as crianças de várias maneiras. Em primeiro lugar,

condicionando o seu bem-estar e o seu desenvolvimento. Em segundo lugar, causando sérios problemas de

saúde. Em terceiro lugar, tornando-as num instrumento para exercer domínio e violência sobre as mulheres. E,

finalmente, favorecendo a transmissão intergeracional de comportamentos violentos contra as mulheres por

parte dos seus companheiros ou ex-companheiros. A exposição de menores à violência no lar, lugar onde

deveriam estar mais protegidos, também os torna vítimas. Portanto, é necessário reconhecer os menores como

vítimas da violência de género através da sua inclusão no artigo 1, tornando visível essa forma de violência que

pode ser exercida sobre eles.»

Segundo informação disponível no portal estatístico do Ministério de la Presidencia, relaciones com las cortes

y Igualdad, em 2018 morreram em Espanha 50 mulheres vítimas de violência doméstica (número já superado

em 2019 – contabilizadas até ao momento 52 mulheres vítimas mortais).

FRANÇA

Tal como em Espanha, não existe um tipo específico de crime de violência doméstica, mas a prática de atos

de violência física ou psicológica no seio do casal (cônjuges ou análogos, atuais ou passados, com ou sem

coabitação23, e seja qual for o sexo da vítima e do agressor) – designados violences au sein du couple – ou

outros membros do agregado familiar constitui circunstância agravante em diversos tipos de crimes. É o caso

das ofensas físicas (que causem morte, incapacidades ou outras lesões – veja-se o artigo 222-7 e seguintes do

Código Penal) ou do crime de assédio moral ( artigos 222-33-2 a 222-33-2-2). Este quadro sintetiza as principais

infrações e penas na matéria.

O artigo 515-9 do Código Civil prevê a possibilidade de o tribunal determinar medidas de proteção

(ordonnance de protection) em caso de violência conjugal que ponha em perigo a vítima ou os seus filhos.

Refere-se no portal do ministério da solidariedade e da saúde francês que «A violência contra as mulheres

também é frequentemente violência contra crianças. A violência dentro do casal tem consequências sérias, às

vezes fatais, para as crianças expostas à mesma, que, portanto, se tornam também vítimas. 143 000 crianças

moram numa casa onde uma mulher relatou ter sofrido violência por parte do cônjuge ou ex-cônjuge. 42%

dessas crianças têm menos de 6 anos de idade. Em 2015, 35 crianças foram mortas no contexto de violência

dentro do casal. 96 crianças ficaram órfãs como resultado de homicídios no casal e 68 estavam presentes na

cena do crime.»

Segundo o estudo nacional sobre mortes violentas no seio do casal (do ministério da administração interna),

em 2018 houve em França 149 homicídios (vítimas mulheres em 121 dos casos e homens em 28), 18 dos quais

praticados na presença de crianças, em 11 casos as crianças não assistiram mas foram elas que encontraram

a vítima e em 3 casos foram mesmo as crianças a dar o alerta; acresce que em 28 outros casos as crianças não

testemunharam mas encontravam-se nas proximidades.

22 Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal – versão consolidada disponibilizada no portal do Boletín Oficial del Estado (BOE). 23 Com as alterações operadas pela loi 2018-703, du 3 août 2018, renforçant la lutte contre les violences sexuelles et sexistes, a violência conjugal passou a abranger a violência no seio de casais que não coabitem.

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V. Consultas e contributos

 Consultas obrigatórias e facultativas

Em 27 de novembro de 2019, a Comissão solicitou parecer escrito aos Conselhos Superiores da Magistratura

e do Ministério Público e à Ordem dos Advogados.

Todos os pareceres e contributos remetidos à Assembleia da República serão publicados na página da

iniciativa na Internet.

VI. Avaliação prévia de impacto

 Avaliação sobre impacto de género

O preenchimento, pelo proponente, da ficha de avaliação prévia de impacto de género da presente iniciativa,

em cumprimento do disposto na Lei n.º 4/2018, de 9 de fevereiro, devolve como resultado uma valoração neutra

do impacto de género.

 Linguagem não discriminatória

Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada recorrendo-se, sempre

que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso. A presente

iniciativa não nos suscita questões relacionadas com a utilização de linguagem discriminatória.

VII. Enquadramento Bibliográfico

Associaçâo Portuguesa de Apoio À Vítima – Crianças e jovens vítimas de crime de violência 2013-2018

[Em linha]. Lisboa: APAV, 2019. [Consult. 26 nov. 2019]. Disponível na intranet da AR:

http://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=128172&img=13459&save=true>

Resumo: A Associação Portuguesa de Apoio à Vítima (APAV) apresenta neste documento os dados

estatísticos recolhidos entre 2013 e 2018, relativos a crianças e jovens vítimas de crime e de violência. A APAV

apoiou mais de 5600 crianças e jovens, vítimas de mais de 9500 crimes. No que diz respeito ao tipo de crime,

verifica-se que 71,37% das situações reportadas diz respeito a atos de violência em contexto doméstico, tendo

maior expressão as situações de violência psicológica e de violência física. «Destas vítimas, mais de 57% são

filhos/as dos/as alegados/as autores/as. Com efeito, o espaço de segurança que deveria ser a casa onde

residem é, não raras vezes, transformado num cenário de violência a que crianças e jovens são sujeitos, direta

ou indiretamente». Regista-se ainda uma tendência crescente nos pedidos de apoio relativos a crimes de

natureza sexual perpetrados contra crianças e jovens, especialmente entre os anos de 2016 e 2018.

SILVA, Fernando – Direito penal especial: os crimes contra as pessoas. 3.ª ed. (actualizada e

aumentada). Lisboa: Quid juris, 2011. ISBN 978-972-724-563-5. Cota: 12.06.8 – 127/2012.

Resumo: Na seção III da referenciada obra, dedicada aos casos especiais, o autor aborda a questão do crime

de violência doméstica (ponto 2.5), tipificado no artigo 152.º do Código Penal. Neste tipo de crime as condutas

tipificadas abrangem as situações de maus tratos físicos e psíquicos, «consagrando atos que envolvam a lesão

grave da integridade física da vítima, sob a forma de tratamento grave, ou reiterado, que assente numa

expressão de dano corporal, de natureza física, ou numa atuação sobre o intelecto da vítima». O autor refere a

possibilidade de aplicação de penas acessórias ao arguido, quando os interesses da vítima assim o exijam, tais

como: o afastamento do agressor, que implica a proibição de contacto com a vítima e de proibição de uso e

porte de armas. O n.º 6 do referido artigo 152.º prevê ainda que «caso o agressor exerça qualquer forma de

representação legal ou ascendente sobre a vítima, que o perca por força do seu comportamento. Assim se prevê

a perda do exercício do poder paternal, da tutela ou da curatela. Esta medida não pode deixar de ser enquadrada

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em conjunto com as medidas civis respetivas, as quais preveem a perda do exercício do poder paternal». Estas

medidas podem revelar-se muito eficazes, quer na função de proteção da vítima, quer no que respeita à

penalização do agente, que perderá, assim, a autoridade que tenha sobre a vítima, bem como a ideia de que

poderá exercer sobre esta qualquer atuação.

VIOLÊNCIA doméstica e de género: uma abordagem multidisciplinar. Lisboa: Pactor – Edições de

Ciências Sociais, Forenses e da Educação, 2018. ISBN 978-989-693-085-1. Cota: 28.26 – 338/2018.

Resumo: «A violência doméstica e de género é historicamente persistente. Está instalada de forma profunda

na estrutura da sociedade e surpreende-nos constantemente. Implica um conjunto de ações e atividades

multifacetadas. Assume inúmeras formas e atinge pessoas cujos direitos fundamentais são violados pelos

agressores e pela falta de respostas ajustadas às suas necessidades. Suscita, por isso, questões complexas de

análise teórica, bem como o desenvolvimento de políticas e de respostas sociais. Este livro surge, assim, com

o objetivo de evidenciar a relação fundamental que tem de existir entre investigação, análise teórica, políticas

sociais e intervenção junto das vítimas e dos agressores conjugais. Trata-se de uma obra que ilustra a força e

a diversidade dos debates teóricos atuais, que coloca no centro da análise as vítimas de violência – com

destaque para as mulheres e as crianças expostas à violência interparental – e que relaciona os resultados da

investigação científica com as práticas de intervenção. Através do contributo de um conjunto de especialistas

amplamente reconhecidos nesta área, o livro pretende ser um guia de conhecimento científico e técnico útil a

todos os académicos, investigadores e profissionais que lidam com a violência doméstica e de género nos mais

diversos contextos de intervenção (sociólogos, psicólogos, juristas, assistentes sociais, mediadores,

profissionais de saúde e dos serviços médico-legais e forenses, professores, decisores políticos, entre outros)».

VIOLÊNCIA doméstica [Em linha]: implicações sociológicas, psicológicas e jurídicas do fenómeno:

manual pluridisciplinar. Lisboa: Centro de Estudos Judiciários, 2016. ISBN 978-989-8815-28-6. [Consult. 15

fevereiro 2019]. Disponível na intranet da AR:

http://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=125297&img=10410&save=true>

Resumo: O Centro de Estudos Judiciários tem dedicado atenção particular à temática da violência doméstica,

dirigindo grande parte da sua atividade à formação de magistrados e de outros profissionais do Direito. É neste

contexto que surge a presente obra que reúne contributos de diversos magistrados e que abrange as várias

vertentes deste fenómeno (sociológicas, psicológicas e jurídicas). O presente estudo procede à caracterização

do fenómeno da violência doméstica; enquadramento legal; processo penal (acusação, instrução e julgamento);

sentença condenatória e sua execução; direito da família e das crianças e, por último o direito do trabalho e a

violência doméstica. No âmbito desta iniciativa legislativa, destacamos o Capítulo IV – A violência doméstica: o

direito da família e das crianças (p. 277 a 323), que compreende os seguintes artigos: «divórcio e

responsabilidades parentais»; «promoção e proteção de crianças e jovens em perigo»; «intervenção tutelar

educativa»; «a articulação entre as várias intervenções: o processo penal, o processo tutelar educativo, o

processo de promoção e proteção e as providências tutelares cíveis.»

———

PROJETO DE LEI N.º 2/XIV/1.ª

[TORNA OBRIGATÓRIA, NOS CASOS DE VIOLÊNCIA DOMÉSTICA, A RECOLHA DE DECLARAÇÕES

PARA MEMÓRIA FUTURA DAS VÍTIMAS (SEXTA ALTERAÇÃO AO REGIME JURÍDICO APLICÁVEL À

PREVENÇÃO DA VIOLÊNCIA DOMÉSTICA E À PROTEÇÃO E À ASSISTÊNCIA DAS SUAS VÍTIMAS)]

PROJETO DE LEI N.º 93/XIV/1.ª

(TORNA OBRIGATÓRIA A TOMADA DE DECLARAÇÕES PARA MEMÓRIA FUTURA A PEDIDO DA

VÍTIMA OU DO MINISTÉRIO PÚBLICO)

Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e notas

técnicas elaborada pelos serviços de apoio

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Parecer conjunto

PARTE I – CONSIDERANDOS

I. a) Nota introdutória

Os Deputados do Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda tomaram a iniciativa de apresentar à Assembleia

da República o Projeto de Lei n.º 2/XIV/1.ª – Torna obrigatória, nos casos de violência doméstica, a recolha de

declarações para memória futura das vítimas (sexta alteração ao regime jurídico aplicável à prevenção da

violência doméstica e à proteção e à assistência das suas vítimas).

Por seu turno, os Deputados do Grupo Parlamentar do Partido Pessoas-Animais-Natureza tomaram a

iniciativa de apresentar à Assembleia da República o Projeto de Lei n.º 93/XIV/1.ª – Torna obrigatória a tomada

de declarações para memória futura a pedido da vítima ou do Ministério Público.

Ambos os projetos de lei foram apresentados nos termos do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 156, do

n.º 1 do artigo 167.º e da alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da Constituição da República Portuguesa (CRP) e da

alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º, da alínea f) do artigo 8.º e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da

República (RAR).

O primeiro projeto de lei deu entrada em 25 de outubro de 2019, foi admitido e, por despacho de S. Ex.ª o

Presidente da Assembleia da República, baixou, na generalidade, à Comissão de Assuntos Constitucionais,

Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª) em 6 de novembro, data do seu anúncio em reunião plenária. O segundo

projeto de lei deu entrada a 19 de novembro de 2019, foi admitido e anunciado no dia 22 de novembro, data em

que, por despacho de S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República, baixou, na generalidade, à Comissão

de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª).

Nas reuniões de 13 de novembro de 2019 (no que respeita ao primeiro projeto de lei) e de 27 de novembro

de 2019 (no que respeita ao segundo projeto de lei), a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos,

Liberdades e Garantias designou a Sr.ª Deputada Isabel Moreira como relatora, tendo a mesma vindo a ser

depois substituída como relatora pela signatária do presente relatório.

As iniciativas reúnem os requisitos formais previstos no n.º 1 do artigo 119.º, no n.º 1 do artigo 120.º, no n.º

1 do artigo 123.º e no artigo 124.º, todos do RAR.

Foram solicitados pareceres, em 15 de novembro de 2019 quanto ao primeiro projeto de lei, e em 27 de

novembro relativamente ao segundo, aos Conselhos Superiores da Magistratura e do Ministério Público e à

Ordem dos Advogados.

A discussão na generalidade destas iniciativas encontra-se agendada para a sessão plenária do próximo dia

12 de dezembro de 2019.

I b) Do objeto, conteúdo e motivação das iniciativas

 Projeto de Lei n.º 2/XIV/1.ª (BE)

A iniciativa legislativa sub judice, retomando o propósito que na anterior Legislatura presidiu ao Projeto de

Lei n.º 1183/XIII/4.ª, visa alterar o regime jurídico aplicável à prevenção da violência doméstica e à proteção e

assistência das suas vítimas, aprovado pela Lei n.º 112/2009, de 16 de setembro, incidindo sobre o seu artigo

33.º (Declarações para memória futura), tornando obrigatória, nos casos de violência doméstica, a recolha de

declarações para memória futura por parte das vítimas.

Como se enfatiza na nota técnica da responsabilidade dos serviços da Assembleia da República, os

proponentes fundam a apresentação deste projeto de lei na necessidade de «encontrar soluções que atuem

tanto na prevenção como na repressão do crime de violência doméstica» – crime contra as pessoas que mais

mata em Portugal e que atinge, sobretudo e de forma esmagadora, as mulheres – de forma a que todas as

vítimas tenham uma resposta adequada e a prova dos crimes de violência doméstica seja protegida e valorizada.

Invoca-se a necessidade, como forma de contrariar a dificuldade de recolha de prova que este crime encerra

– e uma vez que, nos casos de violência doméstica, a tomada de declarações não decorre obrigatoriamente da

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lei – de recolha imediata, no prazo máximo de 72 horas, de testemunho das vítimas para «memória futura»,

garantindo que poderá ser utilizado numa futura audiência de julgamento. Acrescenta-se que tal mecanismo

permite evitar a repetição da audição da vítima, que se encontra fragilizada, protegendo-a do perigo de

revitimização, e ainda acautelar a genuinidade do depoimento, em tempo útil, em crimes cuja investigação é,

por vezes, complexa e demorada, sendo na maior parte dos casos as vítimas os testemunhos essenciais para

a descoberta da verdade dos factos.

Os proponentes sublinham o facto de a Procuradoria-Geral da República, através de parecer, ter reputado

«como altamente meritória a ideia que subjaz ao projeto de lei», o que fez com que o Grupo Parlamentar do BE

o apresentasse agora de novo com as modificações sugeridas1.

A iniciativa legislativa compõe-se de três artigos preambulares: o primeiro definidor do respetivo objeto; o

segundo prevendo a alteração do artigo 33.º da Lei n.º 112/2009, de 16 de setembro; e o terceiro determinando

que o início de vigência das normas a aprovar ocorrerá no dia seguinte ao da sua publicação.

 Projeto de Lei n.º 93/XIV/1.ª (PAN)

Pretende-se alterar o artigo 33.º (Declarações para memória futura) do regime jurídico aplicável à prevenção

da violência doméstica e à proteção e assistência das suas vítimas, aprovado pela Lei n.º 112/2009, de 16 de

setembro, tornando obrigatória, nos casos de violência doméstica, a recolha de declarações das vítimas, a seu

pedido ou por promoção do Ministério Público, para memória futura.

Os proponentes recordam que o crime de violência doméstica é «um dos fenómenos criminológicos com

maior grau de incidência na sociedade portuguesa» e sublinha, que a gravidade deste crime, com «profundas

repercussões nos planos pessoal, familiar, profissional e social das vítimas em causa», «encerra um problema

de recolha e produção de prova», pelo que consideram fundamental a maior celeridade possível na recolha das

declarações das vítimas.

Lembram que, de acordo com os normativos em vigor, a inquirição das vítimas deste crime no decurso do

inquérito não é obrigatória, ao contrário do que sucede por força do n.º 2 do artigo 271.º do Código de Processo

Penal, que determina que «No caso de processo por crime contra a liberdade e autodeterminação sexual de

menor, procede-se sempre à inquirição do ofendido no decurso do inquérito, desde que a vítima não seja ainda

maior.».

Invocam como impulso legiferante direto o seu programa eleitoral, designadamente a medida n.º 495, que

veio acolher o sentido do Parecer do Gabinete da Senhora Procuradora Geral da República em articulação com

o Conselho Superior do Ministério Público, emitido a pedido da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos,

Liberdades e Garantias da XIII Legislatura, a propósito do Projeto de Lei n.º 1183/XIII (BE) – Protege as crianças

que testemunhem crimes de violência doméstica e torna obrigatória a recolha de declarações para memória

futura no decorrer do inquérito (sexta alteração ao regime jurídico aplicável à prevenção da violência doméstica

e à proteção e à assistência das suas vítimas), favorável a uma providência legislativa que alargue a estatuição

do referido n.º 2 do artigo 271.º do Código de Processo Penal.

A iniciativa legislativa compõe-se de três artigos preambulares: o primeiro definidor do respetivo objeto; o

segundo prevendo a alteração do artigo 33.º da Lei n.º 112/2009, de 16 de setembro, no sentido de, a

requerimento da vítima ou do Ministério Público, se proceder sempre, no decurso do inquérito, à inquirição

daquela, depoimento esse a ser tomado em conta no julgamento; e o terceiro determinando que o início de

vigência das normas a aprovar ocorrerá no primeiro dia do mês seguinte ao da sua publicação.

I c) Enquadramento legal

A Lei n.º 112/2009, de 16 de setembro, que estabelece o regime jurídico aplicável à prevenção da violência

doméstica, à proteção e à assistência das suas vítimas, teve origem na Proposta de Lei n.º 248/X e nos Projetos

de Lei n.os 588/ (BE) e 590/X (PS) e visou promover a criação de respostas integradas, não apenas do ponto de

1 Cfr. redação proposta no Projeto de Lei n.º 1183/XIII/1.ª para o n.º 1 do artigo 33.º: «O juiz, no prazo de 72 horas, procede à inquirição das vítimas, aqui se incluindo as crianças que vivam nesse contexto ou o testemunhem, no decurso do inquérito, a fim de que o depoimento possa, se necessário, ser tomado em conta no julgamento.»; redação proposta no presente projeto para a mesma norma: «O juiz, a requerimento da vítima ou do Ministério Público, procede sempre, no prazo de 72h, à inquirição daquela no decurso do inquérito, a fim de que o depoimento possa, se necessário, ser tomado em conta no julgamento».

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vista judicial, mas também no âmbito laboral e no acesso aos cuidados de saúde, bem como dar resposta às

necessidades de prevenção e de sensibilização sobre a violência doméstica, e configura o estatuto de vítima de

violência doméstica, prevendo um conjunto de direitos e deveres. Desde a sua aprovação, esta lei foi alterada

cinco vezes, pelas Leis n.os 19/2013, de 22 de fevereiro, 82-B/2014, de 31 de dezembro, 129/2015, de 3 de

setembro, 48/2016, de 28 de dezembro e 24/2017, de 24 de maio.

Em causa em ambas as iniciativas está a alteração do artigo 33.º, que dispõe sobre as declarações para

memória futura da vítima de violência doméstica, artigo que sofreu até à data apenas uma alteração, pela Lei

n.º 129/2015, de 3 de setembro. Prevê-se neste artigo a possibilidade de o juiz proceder, a requerimento da

vítima ou do Ministério Público, à inquirição da vítima no decurso do inquérito para, se necessário, esse

depoimento ser tomado em conta no julgamento, e regula-se a forma como a tomada de declarações decorre.

O mesmo regime segue a tomada de declarações do assistente e das partes civis, de peritos e de consultores

técnicos e acareações e é correspondentemente aplicável o disposto nos artigos 352.º (afastamento do arguido

durante a prestação de declarações), 356.º (reprodução ou leitura permitidas de autos e declarações), 363.º

(documentação de declarações orais) e 364.º (forma da documentação) do Código de Processo Penal. Sempre

que for possível e tal não ponha em causa a saúde física ou psíquica de pessoa que deva prestar o depoimento,

esta tomada de declarações não prejudica a prestação de depoimento no julgamento.

As declarações para memória futura no processo penal encontram-se previstas no artigo 271.º do Código de

Processo Penal, correspondendo à possibilidade de que tais declarações sejam prestadas no decurso do

inquérito a fim de que possam, se necessário, ser tomadas em conta no julgamento. Esta possibilidade existe

quando doença grave ou deslocação para o estrangeiro previsivelmente impeça a testemunha de ser ouvida em

julgamento ou se se tratar de vítima de crime de tráfico de pessoas ou contra a liberdade e autodeterminação

sexual. No caso de vítima de crime contra a liberdade e autodeterminação sexual de menor são obrigatórias.

Este regime jurídico constitui restrição ao princípio de que a audiência de julgamento é o «palco» para a

produção da prova que pode ser valorada pelo legislador: «a produção da prova que deve servir para fundar a

convicção do julgador tem de ser a realizada na audiência e segundo os princípios naturais de um processo de

estrutura acusatória: os princípios da imediação, da oralidade e da contraditoriedade na produção dessa prova»2.

«A recolha de declarações para memória futura constitui uma exceção ao princípio da imediação, pois as

provas recolhidas sob a égide do juiz de instrução podem ser tomadas em conta no julgamento. (…) Inicialmente

pensado pelo legislador como meio preventivo de recolha de prova suscetível de perder-se ou inviabilizar-se

antes do julgamento, o âmbito de recolha das declarações para memória futura foi posteriormente ampliado, já

não para prevenir o perigo de perda da prova, mas para proteção das vítimas, especialmente das menores»3.

O princípio da imediação pressupõe uma «relação de proximidade comunicante que deve ser estabelecida

entre o tribunal e os sujeitos e participantes processuais, por não ser apenas relevante o que se diz, mas também

a forma como se diz, nomeadamente para efeitos de formação da convicção do julgador», sendo que tanto o

princípio da imediação como o princípio da oralidade «são indissociáveis do princípio da acusação, do

contraditório, da livre apreciação da prova e da investigação, bem como de uma estruturação do processo

segundo um modelo acusatório, sem menosprezo da finalidade de descoberta da verdade e de realização da

justiça»4.

Através do Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça n.º 8/2017, de 11.10.2017, fixou-se a jurisprudência de

que «as declarações para memória futura, prestadas nos termos do artigo 271.º do Código de Processo Penal,

não têm de ser obrigatoriamente lidas em audiência de julgamento para que possam ser tomadas em conta e

constituir prova validamente utilizável para a formação da convicção do tribunal, nos termos das disposições

conjugadas dos artigos 355.º e 356.º, n.º 2, alínea a), do mesmo Código».

Finalmente, deve ter-se em conta que, nos termos do artigo 152.º do Código Penal, comete o crime de

violência doméstica quem infligir, de modo reiterado ou não, maus tratos físicos ou psíquicos, incluindo castigos

corporais, privações da liberdade e ofensas sexuais, ao cônjuge, ex-cônjuge ou pessoa de outro ou do mesmo

sexo com quem o agente mantenha ou tenha mantido uma relação de namoro ou uma relação análoga à dos

cônjuges, ainda que sem coabitação; a progenitor de descendente comum em 1.º grau; ou a pessoa

2 José Damião da Cunha, O regime processual de leitura de declarações na audiência de julgamento (artigos 356.º e 357.º do CPP), RPCC, 1997, p. 405. 3 Henriques Gaspar, António, e outros, Código de Processo Penal Comentado. Coimbra: Almedina, 2014. 4 Maria João Antunes, Direito Processual Penal, 2.ª ed., Almedina, 2018, ps. 186-7.

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particularmente indefesa, nomeadamente em razão da idade, deficiência, doença, gravidez ou dependência

económica.

Este crime é punível com pena de prisão de 1 a 5 anos, «se pena mais grave lhe não couber por força de

outra disposição legal», moldura penal que sobe para 2 a 5 anos, entre outras circunstâncias, se o agente

praticar o facto contra menor ou na presença de menor (podendo ainda chegar aos 2 a 8 anos ou 3 a 10 anos,

se resultar em ofensa à integridade física grave ou morte, respetivamente).

O crime de violência doméstica implica ainda a possibilidade de serem aplicadas ao arguido as penas

acessórias de proibição de contacto com a vítima e de proibição de uso e porte de armas, pelo período de 6

meses a 5 anos, e de obrigação de frequência de programas específicos de prevenção da violência doméstica

(n.º 4). O agente condenado por este crime pode ainda ser inibido do exercício das responsabilidades parentais,

da tutela ou da curatela, por um período de 1 a 10 anos (n.º 6).

PARTE II – OPINIÃO DA RELATORA

A relatora signatária do presente parecer entende que existe uma contradição insanável entre o propósito

que preside a estas iniciativas legislativas de proteger as vítimas de violência doméstica e a imposição que lhes

é feita de prestarem declarações para memória futura. Se tal antecipação da prova visa proteger as vítimas, não

deve ser admitida quando não corresponder à vontade das vítimas.

Por outro lado, caso se adotasse tal solução, estar-se-ia, veladamente, a prejudicar o regime jurídico da

recusa de depoimento contemplado no artigo 134.º do Código de Processo Penal, segundo o qual «Podem

recusar-se a depor como testemunhas: a) Os descendentes, os ascendentes, os irmãos, os afins até ao 2.º grau,

os adotantes, os adotados e o cônjuge do arguido; b) Quem tiver sido cônjuge do arguido ou quem, sendo de

outro ou do mesmo sexo, com ele conviver ou tiver convivido em condições análogas às dos cônjuges,

relativamente a factos ocorridos durante o casamento ou a coabitação».

Finalmente, não deve perder-se de vista o cuidado que é necessário quando se pondera o alargamento do

regime jurídico das declarações para memória futura, não esquecendo que o princípio da imediação é imposto

pela própria estrutura do processo penal português e que lhe subjazem outros princípios tão relevantes como o

do respeito pelo contraditório.

PARTE III – CONCLUSÕES

1 – O BE apresentou à Assembleia da República o Projeto de Lei n.º 2/XIV/1.ª – «Torna obrigatória, nos

casos de violência doméstica, a recolha de declarações para memória futura das vítimas».

2 – Por sua vez, o PAN apresentou à Assembleia da República o Projeto de Lei n.º 93/XIV/1.ª (PAN) – Torna

obrigatória a tomada de declarações para memória futura a pedido da vítima ou do Ministério Público.

3 – Ambas as iniciativas pretendem alterar o artigo 33.º (Declarações para memória futura) do regime

jurídico aplicável à prevenção da violência doméstica e à proteção e assistência das suas vítimas, aprovado

pela Lei n.º 112/2009, de 16 de setembro, tornando obrigatória, nos casos de violência doméstica, a recolha de

declarações das vítimas, a seu pedido ou por promoção do Ministério Público, para memória futura.

4 – Face ao exposto, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é de

parecer que os Projetos de Lei n.os 2/XIV/1.ª (BE) e 93/XIV/1.ª (PAN), reúnem os requisitos constitucionais e

regimentais para serem discutidos e votados em plenário.

Palácio de S. Bento, 11 de novembro de 2019.

A Deputada relatora, Cláudia Santos — O Presidente da Comissão, Luís Marques Guedes.

Nota: As partes I e III do parecer foram aprovadas, por unanimidade, verificando-se a ausência do CDS-PP

e do DURP do Chega, na reunião da Comissão de 11 de dezembro de 2019.

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PARTE IV – ANEXOS

Anexam-se as notas técnicas elaboradas pelos serviços ao abrigo do disposto no artigo 131.º do Regimento

da Assembleia da República.

Nota Técnica

Projeto de Lei n.º 2/XIV/1.ª (BE)

Torna obrigatória, nos casos de violência doméstica, a recolha de declarações para memória futura

das vítimas (sexta alteração ao regime jurídico aplicável à prevenção da violência doméstica e à proteção

e à assistência das suas vítimas).

Data de admissão: 6 de novembro de 2019.

Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª)

Índice

I. Análise da iniciativa

II. Enquadramento parlamentar

III. Apreciação dos requisitos formais

IV. Análise de direito comparado

V. Consultas e contributos

VI. Avaliação prévia de impacto

VII. Enquadramento bibliográfico

Elaborada por: Maria João Godinho (DILP), Rosalina Espinheira (BIB), Sónia Milhano (DAPLEN), Inês Cadete e Margarida Ascensão (DAC) Data: 18 de novembro de 2019

I. Análise da iniciativa

 A iniciativa

A iniciativa legislativa sub judice visa alterar o regime jurídico aplicável à prevenção da violência doméstica

e à proteção e assistência das suas vítimas, aprovado pela Lei n.º 112/2009, de 16 de setembro1, incidindo

sobre o seu artigo 33.º (Declarações para memória futura), tornando obrigatória, nos casos de violência

doméstica, a recolha de declarações para memória futura por parte das vítimas.

O proponente justifica a apresentação deste projeto de lei na necessidade de «encontrar soluções que atuem

tanto na prevenção como na repressão do crime de violência doméstica» – crime contra as pessoas que mais

mata em Portugal e que atinge, sobretudo e de forma esmagadora, as mulheres –, de forma a que todas as

vítimas tenham uma resposta adequada e a prova dos crimes de violência doméstica seja protegida e valorizada.

Nesse sentido, como forma de contrariar a dificuldade de recolha de prova que este crime encerra – e uma

vez que, nos casos de violência doméstica, a tomada de declarações não decorre obrigatoriamente da lei –,

prevê-se a obrigação de recolha imediata, no prazo máximo de 72 horas, de testemunho das vítimas para

«memória futura», garantindo que poderá ser utilizado numa futura audiência de julgamento. Tal mecanismo

1 Texto consolidado disponível no portal do Diário da República Eletrónico.

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36

permite evitar a repetição da audição da vítima, que se encontra fragilizada, protegendo-a do perigo de

revitimização, e ainda acautelar a genuinidade do depoimento, em tempo útil, em crimes cuja investigação é,

por vezes, complexa e demorada, sendo na maior parte dos casos as vítimas os testemunhos essenciais para

a descoberta da verdade dos factos.

Conforme é mencionado na exposição, já na anterior Legislatura o proponente apresentou uma iniciativa

legislativa – o Projeto de Lei n.º 1183/XIII/4.ª – prevendo a alteração deste mesmo artigo 33.º (entre outros),

proposta que «granjeou grande apoio na sociedade e nas instituições que lidam com este tipo de crimes

diariamente», tendo a Procuradoria-Geral da República, no seu parecer, reputado «como altamente meritória a

ideia que subjaz ao projeto de lei», o que fez com que o Grupo Parlamentar do BE o apresentasse agora de

novo com as modificações sugeridas pela Procuradoria-Geral da República2.

A iniciativa legislativa compõe-se de três artigos preambulares: o primeiro definidor do respetivo objeto; o

segundo prevendo a alteração do artigo 33.º da Lei n.º 112/2009, de 16 de setembro; e o terceiro determinando

que o início de vigência das normas a aprovar ocorrerá no dia seguinte ao da sua publicação.

 Enquadramento jurídico nacional

A Lei n.º 112/2009, de 16 de setembro3, que estabelece o regime jurídico aplicável à prevenção da violência

doméstica, à proteção e à assistência das suas vítimas, teve origem na Proposta de Lei n.º 248/X e nos Projetos

de Lei n.os 588/ (BE) e 590/X (PS) e visou promover a criação de respostas integradas, não apenas do ponto de

vista judicial, mas também no âmbito laboral e no acesso aos cuidados de saúde, bem como dar resposta às

necessidades de prevenção e de sensibilização sobre a violência doméstica, e configura o estatuto de vítima no

âmbito deste crime, prevendo um conjunto de direitos e deveres da mesma. Desde a sua aprovação, esta lei foi

alterada cinco vezes, pelas Leis n.os 19/2013, de 22 de fevereiro4, 82-B/2014, de 31 de dezembro, 129/2015, de

3 de setembro, 48/2016, de 28 de dezembro e 24/2017, de 24 de maio.

Em causa na presente iniciativa está a alteração do artigo 33.º, que dispõe sobre as declarações para

memória futura da vítima de violência doméstica, o qual sofreu até à data apenas uma alteração, pela Lei n.º

129/2015, de 3 de setembro. Prevê-se neste artigo a possibilidade de o juiz proceder, a requerimento da vítima

ou do Ministério Público, à inquirição da vítima no decurso do inquérito para, se necessário, esse depoimento

ser tomado em conta no julgamento, e regula-se a forma como a tomada de declarações decorre. O mesmo

regime segue a tomada de declarações do assistente e das partes civis, de peritos e de consultores técnicos e

acareações e é correspondentemente aplicável o disposto nos artigos 352.º (afastamento do arguido durante a

prestação de declarações), 356.º (reprodução ou leitura permitidas de autos e declarações), 363.º

(documentação de declarações orais) e 364.º (forma da documentação) do Código de Processo Penal. Sempre

que for possível e tal não ponha em causa a saúde física ou psíquica de pessoa que deva prestar o depoimento,

esta tomada de declarações não prejudica a prestação de depoimento no julgamento.

As declarações para memória futura no processo penal em geral encontram-se reguladas no artigo 271.º do

Código de Processo Penal, correspondendo à possibilidade de proceder a inquirições no decurso do inquérito a

fim de que o depoimento possa, se necessário, ser tomado em conta no julgamento. Esta possibilidade existe

quando doença grave ou deslocação para o estrangeiro previsivelmente impeça a testemunha (assistente, parte

civil, perito ou consultor técnico) de ser inquirida em julgamento ou se se tratar de vítima de crime de tráfico de

órgãos humanos, tráfico de pessoas ou contra a liberdade e autodeterminação sexual. No caso de vítima de

crime contra a liberdade e autodeterminação sexual de menor são obrigatórias.

«A recolha de declarações para memória futura constitui uma exceção ao princípio da imediação, pois as

provas recolhidas sob a égide do juiz de instrução podem ser tomadas em conta no julgamento. (…) Inicialmente

pensado pelo legislador como meio preventivo de recolha de prova suscetível de perder-se ou inviabilizar-se

2 Cfr. redação proposta no PJL 1183/XIII/1.ª para o n.º 1 do artigo 33.º: «O juíz, no prazo de 72 horas, procede à inquirição das vítimas, aqui se incluindo as crianças que vivam nesse contexto ou o testemunhem, no decurso do inquérito, a fim de que o depoimento possa, se necessário, ser tomado em conta no julgamento.»; redação proposta no presente projeto para a mesma norma: «O juíz, a requerimento da vítima ou do Ministério Público, procede sempre, no prazo de 72h, à inquirição daquela no decurso do inquérito, a fim de que o depoimento possa, se necessário, ser tomado em conta no julgamento». 3 Texto consolidado disponível no portal do Diário da República Eletrónico.4 Retificada pela Declaração de retificação n.º 15/2013, de 19 de março.

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antes do julgamento, o âmbito de recolha das declarações para memória futura foi posteriormente ampliado, já

não para prevenir o perigo de perda da prova, mas para proteção das vítimas, especialmente das menores.»5

Recorde-se ainda que, nos termos do artigo 152.º do Código Penal, comete o crime de violência doméstica

quem infligir, de modo reiterado ou não, maus tratos físicos ou psíquicos, incluindo castigos corporais, privações

da liberdade e ofensas sexuais, ao cônjuge, ex-cônjuge ou pessoa de outro ou do mesmo sexo com quem o

agente mantenha ou tenha mantido uma relação de namoro ou uma relação análoga à dos cônjuges, ainda que

sem coabitação; a progenitor de descendente comum em 1.º grau; ou a pessoa particularmente indefesa,

nomeadamente em razão da idade, deficiência, doença, gravidez ou dependência económica.

Este crime é punido com pena de prisão de 1 a 5 anos, «se pena mais grave lhe não couber por força de

outra disposição legal», pena que sobe para 2 a 5 anos, entre outras circunstâncias, se o agente praticar o facto

contra menor ou na presença de menor (podendo ainda chegar aos 2 a 8 anos ou 3 a 10 anos, se resultar em

ofensa à integridade física grave ou morte, respetivamente).

O crime de violência doméstica implica ainda a possibilidade de serem aplicadas ao arguido as penas

acessórias de proibição de contacto com a vítima e de proibição de uso e porte de armas, pelo período de 6

meses a 5 anos, e de obrigação de frequência de programas específicos de prevenção da violência doméstica

(n.º 4) e ainda a inibição do exercício das responsabilidades parentais, da tutela ou da curatela, por um período

de 1 a 10 anos (n.º 6).

II. Enquadramento parlamentar

 Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)

Efetuada consulta à base de dados da Atividade Parlamentar (AP), verificou-se que se encontram em

apreciação, na Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª), as seguintes

iniciativas sobre matéria conexa com a presente:

– Projeto de Lei n.º 1/XIV/1.ª (BE) – Reconhece as crianças que testemunhem ou vivam em contexto de

violência doméstica enquanto vítimas desse crime (sextaalteração aoregime jurídico aplicável à prevenção da

violência doméstica, à proteção e à assistência das suas vítimas e 47.ª alteração ao Código Penal);

– Projeto de Lei n.º 52/XIV/1.ª (PAN) – Privilegia o modelo de residência alternada sempre que tal

corresponda ao superior interesse da criança, excecionando-se o decretamento deste regime aos casos de

abuso infantil, negligência e violência doméstica.

Consultada a mencionada base de dados (AP) não se identificou qualquer petição pendente sobre matéria

idêntica.

 Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)

Na XIII Legislatura foram apresentadas as seguintes iniciativas legislativas sobre matéria idêntica ou conexa

com a presente:

– Projeto de Lei n.º 1183/XIII/4.ª (BE) – Protege as crianças que testemunhem crimes de violência doméstica

e torna obrigatória a recolha de declarações para memória futura no decorrer do inquérito (sexta alteração ao

regime jurídico aplicável à prevenção da violência doméstica e à proteção e à assistência das suas vítimas);

– Projeto de Lei n.º 1151/XIII/4.ª (PSD) – Sexta alteração à Lei n.º 112/2009, de 16 de setembro, que

estabelece o regime jurídico aplicável à prevenção da violência doméstica, à proteção e à assistência das suas

vítimas;

– Projeto de Lei n.º 1148/XIII/4.ª (PSD) – Trigésima segunda alteração ao Código de Processo Penal,

impedindo a recusa de depoimento por parte da vítima de violência doméstica e proibindo a suspensão provisória

dos processos por crime de violência doméstica;

5 Henriques Gaspar, António, e outros, Código de Processo Penal Comentado. Coimbra: Almedina, 2014.

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– Projeto de Lei n.º 1113/XIII/4.ª (PAN) – Determina uma maior proteção para as crianças no âmbito de

crimes de violência doméstica;

– Projeto de Lei n.º 432/XIII/2.ª (PAN) – Altera a Lei n.º 112/2009, de 16 de setembro, relativa ao regime

jurídico aplicável à prevenção da violência doméstica e proteção e assistência das suas vítimas.

E, ainda, os seguintes projetos de resolução:

– Projeto de Resolução n.º 2040/XIII/4.ª (CDS-PP) – Recomenda ao Governo a criação de gabinetes de apoio

e informação à vítima de violência doméstica;

– Projeto de Resolução n.º 710/XIII/2.ª (BE) – Recomenda a capacitação das forças de segurança para a

proteção às vítimas de violência doméstica;

– Projeto de Resolução n.º 705/XIII/2.ª (PAN) – Recomenda ao Governo que diligencie pelo

redimensionamento de pressupostos na aplicação do regime jurídico aplicável à prevenção da violência

doméstica e proteção e assistência das suas vítimas;

– Projeto de Resolução n.º 658/XIII/2.ª (CDS-PP) – Recomenda ao Governo a reorganização da rede de

gabinetes de atendimento às vítimas de violência doméstica da GNR e da PSP.

Consultada a base de dados da Atividade Parlamentar, na XIII Legislatura foi registada a seguinte petição

sobre matéria conexa:

N.º Data Assunto Situação na AR N.º

Assinaturas

XIII/3.ª

472 2018-02-12 Adoção de medidas eficazes em casos

de violência doméstica. Concluída

2018-07-04 1

III. Apreciação dos requisitos formais

 Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais

A iniciativa em apreço é apresentada pelos 19 Deputados do Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda (BE),

ao abrigo e nos termos da alínea b) do artigo 156.º e do n.º 1 do artigo 167.º da Constituição e da alínea b) do

n.º 1 do artigo 4.º e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República (RAR), que consagram o poder

de iniciativa da lei.

Assumindo a forma de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 119.º do RAR, a

iniciativa encontra-se redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o seu

objeto principal e é precedida de uma breve exposição de motivos, pelo que cumpre os requisitos formais

previstos no n.º 1 do artigo 124.º do RAR. Observa igualmente os limites à admissão da iniciativa estabelecidos

no n.º 1 do artigo 120.º do RAR, uma vez que parece não infringir a Constituição ou os princípios nela

consignados e define concretamente o sentido das modificações a introduzir na ordem legislativa.

O projeto de lei sub judice deu entrada em 25 de outubro de 2019, foi admitido e, por despacho de S. Ex.ª o

Presidente da Assembleia da República, baixou, na generalidade, à Comissão de Assuntos Constitucionais,

Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª) em 6 de novembro, data do seu anúncio em reunião plenária.

 Verificação do cumprimento da Lei Formulário

A lei formulário6 estabelece um conjunto de normas sobre a publicação, identificação e formulário dos

diplomas que são relevantes em caso de aprovação da presente iniciativa, pelo que deverá ser tida em conta

no decurso do processo da especialidade na Comissão e quando da redação final.

6 A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, que estabelece um conjunto de normas sobre a publicação, a identificação e o formulário dos diplomas.

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Antes de mais, refira-se que o projeto de lei em apreciação, que «Torna obrigatória, nos casos de violência

doméstica, a recolha de declarações para memória futura das vítimas (sexta alteração ao regime jurídico

aplicável à prevenção da violência doméstica e à proteção e à assistência das suas vítimas)», apresenta um

título que traduz sinteticamente o seu objeto, mostrando-se em conformidade com o disposto no n.º 2 do artigo

7.º da lei formulário, pese embora possa ser aperfeiçoado, em caso de aprovação.

Dando cumprimento ao estabelecido no n.º 1 do artigo 6.º da lei formulário, nos termos do qual «Os diplomas

que alterem outros devem indicar o número de ordem da alteração introduzida e, caso tenha havido alterações

anteriores, identificar aqueles diplomas que procederam a essas alterações, ainda que incidam sobre outras

normas», o título desta iniciativa menciona proceder à sexta alteração ao regime jurídico aplicável à prevenção

da violência doméstica e à proteção e à assistência das suas vítimas, elencando no artigo 1.º os diplomas que

lhe introduziram alterações.

Consultando a base de dados Digesto (Diário da República Eletrónico), constata-se que a Lei n.º 112/2009,

de 16 de setembro, que estabelece o regime jurídico aplicável à prevenção da violência doméstica, à proteção

e à assistência das suas vítimas, foi alterada pelas Leis n.os 19/2013, de 21 de fevereiro, 82-B/2014, de 31 de

dezembro, 129/2015, de 3 de setembro, 42/2016, de 28 de dezembro, e 24/2017, de 24 de maio, constituindo a

presente, em caso de aprovação, e tal como refere o título, a sua sexta alteração.

Por uma questão informativa e de rigor jurídico, desejavelmente o título deve identificar de forma completa o

diploma alterado, pelo que, em caso de aprovação da presente iniciativa, sugere-se o seguinte título:

«Torna obrigatória, nos casos de violência doméstica, a recolha de declarações para memória futura

das vítimas, procedendo à sexta alteração à Lei n.º 112/2009, de 16 de setembro, que estabelece o regime

jurídico aplicável à prevenção da violência doméstica e à proteção e à assistência das suas vítimas».

Cabe ainda mencionar que, nos termos da alínea a) do n.º 3 do artigo 6.º da lei formulário, deve proceder-se

à republicação integral dos diplomas que revistam a forma de lei, em anexo, sempre que «Existam mais de três

alterações ao ato legislativo em vigor, salvo se se tratar de alterações a códigos». Considerando que a Lei n.º

112/2009, de 16 de setembro, foi republicada aquando da sua terceira alteração, pela Lei n.º 129/2015, de 3 de

setembro, não se impõe a sua republicação.

Em caso de aprovação, a iniciativa em apreço revestirá a forma de lei, sendo objeto de publicação na 1.ª

série do Diário da República, nos termos da alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário.

No que respeita à entrada em vigor, estabelece o artigo 3.º deste projeto de lei que a mesma aconteça no

dia seguinte ao da sua publicação, mostrando-se assim em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 2.º

da lei mencionada, que determina que «Os atos legislativos e os outros atos de conteúdo genérico entram em

vigor no dia neles fixado, não podendo, em caso algum, o início da vigência verificar-se no próprio dia da

publicação.»

Na presente fase do processo legislativo a iniciativa em apreço não nos parece suscitar outras questões em

face da lei formulário.

 Regulamentação ou outras obrigações legais

A iniciativa não contém qualquer norma de regulamentação.

IV. Análise de direito comparado

 Enquadramento do tema no plano da União Europeia

Em 2017, a União Europeia assinou a Convenção do Conselho da Europa para a prevenção e o combate à

violência contra as mulheres e a violência doméstica, também denominada Convenção de Istambul, na qual se

reconhece que a violência doméstica designa todos os atos de violência física, sexual, psicológica ou económica

que ocorrem no seio da família ou do lar ou entre os atuais ou ex-cônjuges ou parceiros, quer o infrator partilhe

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ou tenha partilhado, ou não, o mesmo domicílio que a vítima. Refere ainda, relativamente às campanhas de

sensibilização que estas devem fomentar a consciencialização e compreensão por parte do grande público das

diferentes manifestações de todas as formas de violência cobertas pelo âmbito de aplicação da presente

Convenção.

No entanto, ainda antes da assinatura da convenção, a União dispunha de um Regulamento relativo ao

reconhecimento mútuo de medidas de proteção em matéria civil, aplicável a «medidas de proteção decretadas

com vista a proteger uma pessoa caso existam motivos sérios para considerar que a sua vida, integridade física

ou psicológica, liberdade pessoal, segurança ou integridade sexual estão ameaçadas, designadamente de modo

a impedir qualquer forma de violência baseada no género ou violência na intimidade como (…) É importante

salientar que o presente regulamento é aplicável a todas as vítimas, quer sejam ou não vítimas de violência

baseada no género».

Pretende-se com o Regulamento em causa que as vítimas às quais é garantida proteção num Estado-

Membro possam usufruir de proteção equivalente noutro Estado-Membro, instituindo um mecanismo simples e

célere para o reconhecimento das medidas de proteção em matéria civil decretadas.

O regulamento complementa assim a Diretiva 2012/29/UE que estabelece as normas mínimas relativas aos

direitos ao apoio e à proteção das vítimas da criminalidade, garantindo que estas beneficiam de informação e

apoio adequados.

Em 2018, o Parlamento Europeu adotou uma resolução sobre esta Diretiva, que referia as diversas lacunas

no que aos direitos das vítimas diz respeito, nomeadamente a prestação de serviços adequados às vítimas,

implementação dos requisitos que garantam a sua avaliação individual, garantia de procedimentos rápidos,

eficientes e específicos para as vítimas em processos penais, e instava os Estados-Membros a promover um

acesso fácil à justiça e um apoio judiciário adequado e grátis, aumentando a confiança das vítimas no sistema

penal e diminuindo a possibilidade de impunidade.

No mesmo âmbito, também a diretiva relativa à decisão europeia de proteção estabelece regras que

«permitem a uma autoridade judicial ou equivalente de um Estado-Membro, no qual foi adotada uma medida de

proteção destinada a proteger uma pessoa contra um ato criminoso de outra pessoa que possa pôr em perigo

a sua vida, integridade física ou psicológica, dignidade, liberdade pessoal ou integridade sexual, emitir uma

decisão europeia de proteção que permita à autoridade competente de outro Estado-Membro dar continuidade

à proteção da pessoa no território deste último, na sequência de uma conduta criminosa ou alegada conduta

criminosa, de acordo com a legislação do Estado-Membro de emissão».

Em 2006, o parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre Violência doméstica contra as mulheres,

mencionava que «a violência doméstica, física ou moral, perpetrada por homens contra as mulheres é um dos

mais graves atentados aos direitos humanos, ou seja, ao direito à vida e à integridade física e psíquica. Uma

vez que esta forma de violência assenta numa relação de poder desigual entre os sexos, que continua a ser

característica da nossa sociedade, o problema diz respeito a mulheres de todas as camadas sociais. O

desenvolvimento da sociedade democrática no seu conjunto está bloqueado. É por isso que uma das principais

missões de uma política europeia assente no respeito pelos direitos humanos fundamentais consiste em prevenir

estes atos de violência e encontrar meios eficazes de educação, prevenção, penalização criminal do agressor e

apoio às vítimas.»

Em 2006, o parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre Crianças – vítimas indiretas de violência

doméstica, aditando ao parecer já produzido sobre a violência doméstica contra as mulheres, referia que

«embora a vivência num ambiente de violência física e psíquica possa ter efeitos graves sobre as crianças,

continua a não haver uma perceção muito nítida de que as crianças são vítimas indiretas da violência doméstica.

Também sob o ponto de vista do direito das crianças a uma vida sem violência, e principalmente a uma educação

sem violência, à proteção e a cuidados adequados, esta situação é insustentável.»

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 Enquadramento internacional

Países europeus

A legislação comparada é apresentada para os seguintes Estados-Membros da União Europeia: Espanha e

França.

ESPANHA

Diferentemente do que acontece na legislação portuguesa, em Espanha não existe um único tipo de crime

de violência doméstica, abrangendo este termo vários tipos crimes que têm pena mais grave quando praticados

em contexto doméstico (cônjuge ou ex-cônjuge ou pessoa que tem com o autor uma relação análoga de

afetividade, mesmo sem coabitação; descendentes, ascendentes ou irmãos, próprios ou do cônjuge ou

coabitante; menores ou incapazes que coabitem com o agente ou estejam sujeitos à tutela, curatutela,

acolhimento ou guarda do cônjuge ou coabitante; pessoa abrangida por qualquer outro relacionamento através

do qual a mesma esteja integrada no núcleo familiar do agente, bem como pessoas que, devido à sua

vulnerabilidade especial, estejam sujeitas a custódia ou guarda em centros públicos ou privados), como os

crimes de ferimentos leves ou maus tratos (artigo 153.1 do Código Penal 7 ), ofensas (previsto no artigo 147, nos

termos do artigo 148.4); de ameaças menores (artigo 171.4), de coação (artigo 172.2) ou de tortura e outros

crimes contra a integridade psíquica (artigo 173.2).

Não se localizou qualquer lei que sistematize a temática da violência doméstica, mas a Ley Orgánica 1/2004,

de 28 de diciembre, de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género fá-lo relativamente à

violência de género (definida como «qualquer violência que, como manifestação de discriminação, desigualdade

e relações de poder entre homens e mulheres, seja praticada contra mulheres por quem é ou foi seu cônjuge

ou por quem é ou foi vinculado a elas por relações semelhantes de afetividade, mesmo sem coabitação. Esta

violência inclui todos os atos de violência física e psicológica, incluindo ataques à liberdade sexual, ameaças,

coação ou privação de liberdade»).

Entre outros aspetos, esta lei prevê medidas de prevenção e combate à violência de género, procedeu à

criação de tribunais especializados na matéria (Juzgados de Violencia sobre la Mujer) e prevê os direitos das

mulheres vítimas de violência, como o direito ao acesso à informação e à assistência social integrada, por meio

de serviços permanentes, urgentes, especializados e multidisciplinares, o direito à assistência jurídica gratuita,

bem como medidas de proteção na esfera laboral e de apoio económico (para além de ter procedido à alteração

das normas do Código Penal acima mencionadas para passarem a punir de forma mais grave os referidos

crimes quando cometidos em contexto familiar).

Não existe na referida Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Protección Integral contra la

Violencia de Género qualquer referência à tomada de declarações para utilização posterior, mas o Estatuto da

Vítima, aprovado pela Ley 4/2015, de 27 de abril, prevê, no seu artigo 26, a possibilidade de gravação por meios

audiovisuais das declarações feitas na fase de investigação por menor ou incapaz para uso posterior em

julgamento, nos casos e condições da lei processual penal. Esta (Ley de Enjuiciamiento Criminal, aprovada pelo

Real Decreto de 14 de septiembre de 18828), prevê que, em caso impossibilidade de a testemunha comparecer

ao julgamento por ausência do território nacional, bem como quando haja razões fundadas para temer a sua

morte ou incapacidade física ou intelectual antes do julgamento, o juiz de instrução recebe o testemunho, o qual

que poderá ser utilizado na fase de julgamento, desde que respeitado o princípio do contraditório (artigo 448).

7 Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal – versão consolidada disponibilizada no portal do Boletín Oficial del Estado (BOE). 8 Versão consolidada disponibilizada no portal do BOE.

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FRANÇA

Tal como em Espanha, não existe um tipo específico de crime de violência doméstica, mas a prática de atos

de violência física ou psicológica no seio do casal (cônjuges ou análogos, atuais ou passados, com ou sem

coabitação9, e seja qual for o sexo da vítima e do agressor) – designados violences au sein du couple – ou

outros membros do agregado familiar constitui circunstância agravante em diversos tipos de crimes. É o caso

das ofensas físicas (que causem morte, incapacidades ou outras lesões – veja-se o artigo 222-7 e seguintes do

Código Penal) ou do crime de assédio moral ( artigos 222-33-2 a 222-33-2-2).

Embora não se tenham localizado normas idênticas às constantes da legislação portuguesa cuja alteração

se propõe, refira-se que o Código de Processo Penal francês prevê a gravação audiovisual (ou só áudio, se o

interesse do menor o justificar) de depoimento de menor vítima de crimes sexuais (elencados no artigo L706-

47) durante a fase de investigação e sua utilização no decurso do processo (artigo 706-52), visando evitar

repetidas audições do menor.

V. Consultas e contributos

 Consultas obrigatórias e facultativas

Em 15 de novembro de 2019, a Comissão solicitou parecer escrito aos Conselhos Superiores da Magistratura

e do Ministério Público e à Ordem dos Advogados.

Todos os pareceres e contributos remetidos à Assembleia da República serão publicados na página da

iniciativa na Internet.

VI. Avaliação prévia de impacto

 Avaliação sobre impacto de género

O preenchimento, pelo proponente, da ficha de avaliação prévia de impacto de género da presente iniciativa,

em cumprimento do disposto na Lei n.º 4/2018, de 9 de fevereiro, devolve como resultado uma valoração positiva

do impacto de género, explicitando que «a violência doméstica é um crime que atinge, em larga maioria, as

mulheres, pelo que reforçar o combate a este crime é reforçar, sobretudo, a proteção das mulheres».

 Linguagem não discriminatória

Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada recorrendo-se, sempre

que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso. A presente

iniciativa não nos suscita questões relacionadas com a utilização de linguagem discriminatória.

VII. Enquadramento Bibliográfico

CARMO, Rui do –As crianças como testemunhas: aplicar e clarificar a lei: (as declarações únicas da criança;

o estatuto de vítima; recusa a depor). Revista do Centro de Estudos Judiciários. Lisboa. ISSN 1645-829X.

N.º 2, 2.º sem. (2016), p. 97-107. Cota: RP-244.

Resumo: Este artigo aborda três temas respeitantes à audição da criança: a sua tendencial concentração,

quando decorram processos nas áreas penal e de família e crianças, nas declarações para memória futura; a

9 Com as alterações operadas pela loi 2018-703, du 3 août 2018, renforçant la lutte contre les violences sexuelles et sexistes, a violência conjugal passou a abranger a violência no seio de casais que não coabitem.

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implementação e agilização de procedimentos para a sua concretização e a necessária clarificação sobre a não

inclusão da faculdade de recusa a depor da criança nos poderes do seu representante legal.

MORAIS, Teresa – Violência doméstica: (o reconhecimento jurídico da vítima). Coimbra: Almedina,

2019. 152 p. ISBN 978-972-40-7927-1. Cota: 12.06.8 – 212/2019.

Resumo: «A violência doméstica traduz uma assimetria de poder dentro de um espaço de intimidade ou inter-

relacional, que fundamenta o direito de confiança da vítima e que torna este crime especial em relação aos

demais. E é neste bem jurídico protegido que se alicerça o problema do concurso homogéneo e heterogéneo

de crimes, da denúncia e do dever de denúncia, dos first responders em relação ao suicídio e do tratamento

jurídico deste e da violência perante menores e perante os idosos (idade maior). Mas é também na relação com

o sistema judiciário, nomeadamente, nas buscas, flagrante delito, nas declarações para memória futura e na

compreensão dos silêncios, que devem ser encontrados caminhos para um efetivo reconhecimento jurídico da

vítima.». A obra apresenta novas formas de combate ao crime de violência doméstica, que colocam sempre,

segundo a autora, «o foco na vítima». «Tem de se fazer um novo caminho, no sentido de haver um

acompanhamento integrado da vítima». Entre as propostas apresentadas pela autora está, por exemplo, a

possibilidade de serem feitos interrogatórios às vítimas de violência doméstica para memória futura.

NEVES, J. F. Moreira das – Violência doméstica (Em linha): sobre a lei de prevenção, proteção e

assistência às vítimas. (Lisboa): Verbo Jurídico, 2010. (Consult. 19 de nov. 2019). Disponível na Intranet da

AR em: http://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=126794&img=12565&save=true

Resumo: O objeto de análise deste artigo centra-se na Lei n.º 112/2009, de 16 de setembro, que estabelece

o regime jurídico aplicável à prevenção da violência doméstica, à proteção e à assistência das suas vítimas,

assinalando as novidades mais significativas no âmbito judiciário: o novo regime de detenção; o de aplicação de

medidas de coação urgentes e o das declarações para memória futura. Na sua análise crítica, o autor refere

especificamente a mediação penal; a articulação de jurisdições e a ordem de afastamento do agressor.

Nota Técnica

Projeto de Lei n.º 93/XIV/1.ª (PAN)

Torna obrigatória a tomada de declarações para memória futura a pedido da vítima ou do Ministério

Público.

Data de admissão: 19 de novembro de 2019

Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª)

Índice

I. Análise da iniciativa

II. Enquadramento parlamentar

III. Apreciação dos requisitos formais

IV. Análise de direito comparado

V. Consultas e contributos

VI. Avaliação prévia de impacto

VII. Enquadramento bibliográfico

Elaborada por: Sónia Milhano (DAPLEN), Maria João Godinho (DILP), Rosalina Espinheira (BIB), Inês Cadete e Nélia Monte Cid (DAC). Data: 2 de dezembro de 2019.

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I. Análise da iniciativa

 A iniciativa

A iniciativa legislativa sub judice visa alterar o artigo 33.º (Declarações para memória futura) do regime

jurídico aplicável à prevenção da violência doméstica e à proteção e assistência das suas vítimas, aprovado

pela Lei n.º 112/2009, de 16 de setembro1, tornando obrigatória, nos casos de violência doméstica, a recolha de

declarações das vítimas, a seu pedido ou por promoção do Ministério Público, para memória futura.

Os proponentes, os quatro Deputados do Grupo Parlamentar do PAN, recordam que o crime de violência

doméstica é «um dos fenómenos criminológicos com maior grau de incidência na sociedade portuguesa», tal

como evidenciado no Relatório Anual de Segurança Interna de 2018 e de acordo com os números veiculados

pelo Observatório de Mulheres Assassinadas.

Assinalam que a gravidade deste crime, com «profundas repercussões nos planos pessoal, familiar,

profissional e social das vítimas em causa», «encerra um problema de recolha e produção de prova», pelo que

consideram fundamental a maior celeridade possível na recolha das declarações das vítimas.

Lembram que, de acordo com os normativos em vigor, a inquirição das vítimas deste crime no decurso do

inquérito não é obrigatória, ao contrário do que sucede por força do n.º 2 do artigo 271.º do Código de Processo

Penal, que determina que «No caso de processo por crime contra a liberdade e autodeterminação sexual de

menor, procede-se sempre à inquirição do ofendido no decurso do inquérito, desde que a vítima não seja ainda

maior.».

Invocam como impulso legiferante direto o seu programa eleitoral, designadamente a medida n.º 495, que

veio acolher o sentido do Parecer do Gabinete da Sr.ª Procuradora-Geral da República em articulação com o

Conselho Superior do Ministério Público, emitido a pedido da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos,

Liberdades e Garantias da XIII Legislatura, a propósito do Projeto de Lei n.º 1183/XIII (BE) – Protege as crianças

que testemunhem crimes de violência doméstica e torna obrigatória a recolha de declarações para memória

futura no decorrer do inquérito (sexta alteração ao regime jurídico aplicável à prevenção da violência doméstica

e à proteção e à assistência das suas vítimas)2, favorável a uma providência legislativa que alargue a estatuição

do referido n.º 2 do artigo 271.º do Código de Processo Penal.

A iniciativa legislativa compõe-se de três artigos preambulares: o primeiro definidor do respetivo objeto; o

segundo prevendo a alteração do artigo 33.º da Lei n.º 112/2009, de 16 de setembro, no sentido de, a

requerimento da vítima ou do Ministério Público, se proceder sempre, no decurso do inquérito, à inquirição

daquela, depoimento esse a ser tomado em conta no julgamento; e o terceiro determinando que o início de

vigência das normas a aprovar ocorrerá no primeiro dia do mês seguinte ao da sua publicação.

 Enquadramento jurídico nacional

A Lei n.º 112/2009, de 16 de setembro3, que estabelece o regime jurídico aplicável à prevenção da violência

doméstica, à proteção e à assistência das suas vítimas, teve origem na Proposta de Lei n.º 248/X e nos Projetos

de Lei n.os 588/X (BE) e 590/X (PS) e visou promover a criação de respostas integradas, não apenas do ponto

de vista judicial, mas também no âmbito laboral e no acesso aos cuidados de saúde, bem como dar resposta às

necessidades de prevenção e de sensibilização sobre a violência doméstica, e configura o estatuto de vítima no

âmbito deste crime, prevendo um conjunto de direitos e deveres da mesma. Desde a sua aprovação, esta lei foi

1 Texto consolidado disponível no portal do Diário da República Eletrónico. 2 Cfr. redação proposta no Projeto Lei n.º 1183/XIII/1.ª para o n.º 1 do artigo 33.º: «O juiz, no prazo de 72 horas, procede à inquirição das vítimas, aqui se incluindo as crianças que vivam nesse contexto ou o testemunhem, no decurso do inquérito, a fim de que o depoimento possa, se necessário, ser tomado em conta no julgamento.»; redação proposta no presente projeto para a mesma norma: «O juiz, a requerimento da vítima ou do Ministério Público, procede sempre, no prazo de 72h, à inquirição daquela no decurso do inquérito, a fim de que o depoimento possa, se necessário, ser tomado em conta no julgamento». 3 Texto consolidado disponível no portal do Diário da República Eletrónico.

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alterada cinco vezes, pelas Leis n.os 19/2013, de 22 de fevereiro4, 82-B/2014, de 31 de dezembro, 129/2015, de

3 de setembro, 48/2016, de 28 de dezembro e 24/2017, de 24 de maio.

Na iniciativa objeto da presente nota técnica propõe-se a alteração do artigo 33.º, que dispõe sobre as

declarações para memória futura da vítima de violência doméstica, o qual sofreu até à data apenas uma

alteração, pela Lei n.º 129/2015, de 3 de setembro. Neste artigo prevê-se a possibilidade de o juiz proceder, a

requerimento da vítima ou do Ministério Público, à inquirição da vítima no decurso do inquérito para, se

necessário, esse depoimento ser tomado em conta no julgamento, e regula-se a forma como a tomada de

declarações decorre. O mesmo regime segue a tomada de declarações do assistente e das partes civis, de

peritos e de consultores técnicos e acareações e é correspondentemente aplicável o disposto nos artigos 352.º

(afastamento do arguido durante a prestação de declarações), 356.º (reprodução ou leitura permitidas de autos

e declarações), 363.º (documentação de declarações orais) e 364.º (forma da documentação) do Código de

Processo Penal. Sempre que for possível e tal não ponha em causa a saúde física ou psíquica de pessoa que

deva prestar o depoimento, esta tomada de declarações não prejudica a prestação de depoimento no

julgamento.

As declarações para memória futura no processo penal em geral encontram-se reguladas no artigo 271.º do

Código de Processo Penal, correspondendo à possibilidade de proceder a inquirições no decurso do inquérito a

fim de que o depoimento possa, se necessário, ser tomado em conta no julgamento. Esta possibilidade existe

quando doença grave ou deslocação para o estrangeiro previsivelmente impeça a testemunha (assistente, parte

civil, perito ou consultor técnico) de ser inquirida em julgamento ou se se tratar de vítima de crime de tráfico de

órgãos humanos, tráfico de pessoas ou contra a liberdade e autodeterminação sexual. No caso de vítima de

crime contra a liberdade e autodeterminação sexual de menor são obrigatórias.

«A recolha de declarações para memória futura constitui uma exceção ao princípio da imediação, pois as

provas recolhidas sob a égide do juiz de instrução podem ser tomadas em conta no julgamento. (…) Inicialmente

pensado pelo legislador como meio preventivo de recolha de prova suscetível de perder-se ou inviabilizar-se

antes do julgamento, o âmbito de recolha das declarações para memória futura foi posteriormente ampliado, já

não para prevenir o perigo de perda da prova, mas para proteção das vítimas, especialmente das menores.»5

Recorde-se ainda que, nos termos do artigo 152.º do Código Penal, comete o crime de violência doméstica

quem infligir, de modo reiterado ou não, maus tratos físicos ou psíquicos, incluindo castigos corporais, privações

da liberdade e ofensas sexuais, ao cônjuge, ex-cônjuge ou pessoa de outro ou do mesmo sexo com quem o

agente mantenha ou tenha mantido uma relação de namoro ou uma relação análoga à dos cônjuges, ainda que

sem coabitação; a progenitor de descendente comum em 1.º grau; ou a pessoa particularmente indefesa,

nomeadamente em razão da idade, deficiência, doença, gravidez ou dependência económica. Este crime é

punido com pena de prisão de 1 a 5 anos, «se pena mais grave lhe não couber por força de outra disposição

legal», pena que sobe para 2 a 5 anos, entre outras circunstâncias, se o agente praticar o facto contra menor

ou na presença de menor (podendo ainda chegar aos 2 a 8 anos ou 3 a 10 anos, se resultar em ofensa à

integridade física grave ou morte, respetivamente). O crime de violência doméstica implica ainda a possibilidade

de serem aplicadas ao arguido as penas acessórias de proibição de contacto com a vítima e de proibição de

uso e porte de armas, pelo período de 6 meses a 5 anos, e de obrigação de frequência de programas específicos

de prevenção da violência doméstica (n.º 4) e ainda a inibição do exercício das responsabilidades parentais, da

tutela ou da curatela, por um período de 1 a 10 anos (n.º 6).

De acordo com o mais recente Relatório Anual de Segurança Interna, em 2018, registaram-se em Portugal

26 4836 participações de violência doméstica, o que representa um ligeiro decréscimo face a 2017 (26 713). Dos

32 042 inquéritos findos em 2018, 20 990 terminaram em arquivamento, houve suspensão provisória do

processo em 2302 casos e apenas 4613 terminaram em acusação7.

Segundo o Relatório Anual de Monitorização da Violência Doméstica, «Em 2018, 64,1% do total de inquéritos

foram arquivados por falta de prova (artigo 277.º, n.º 2 do Código do Processo Penal – CPP), 10% foi arquivado

4 Retificada pela Declaração de retificação n.º 15/2013, de 19 de março. 5 Henriques Gaspar, António, e outros, Código de Processo Penal Comentado, 2014, Almedina, Coimbra. 6 22 423 entre cônjuges ou análogos; 487 contra menores; outros: 3573. 7 Acrescem ainda 4137 que terminaram por «outros motivos».

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uma vez que foi recolhida prova bastante de se não ter verificado crime, de o arguido não o ter praticado a

qualquer título ou de ser legalmente inadmissível o procedimento (artigo 277.º, n.º 1 do CPP) e 5,3% de todos

os inquéritos considerados foram arquivados na sequência do arguido ter cumprido as injunções e regras de

conduta determinadas, chegando ao fim o prazo da suspensão provisória do processo (artigo 282.º, n.º 3 do

CPP)».

O Observatório de Mulheres Assassinadas, da União de Mulheres Alternativa e Resposta (UMAR), estima

que, em 2018, 28 mulheres perderam a vida em situações de violência doméstica, mais 8 do que acontecera

em 2017. No relatório preliminar do ano em curso, dá conta de que os dados preliminares relativos a 2019,

«entre 1 de janeiro e 12 de novembro, evidenciam a continuidade no crime de femicídio, com uma média de 5

mulheres por mês, sendo que 3 são vítimas mortais.», totalizando 28 vítimas mortais em contexto de

intimidade/familiar, 2 vítimas noutros contextos e 27 tentativas de femicídio em contexto de intimidade/familiar.

II. Enquadramento parlamentar

 Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)

Efetuada consulta à base de dados da Atividade Parlamentar (AP), verificou-se que se encontram em

apreciação, na Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª), as seguintes

iniciativas sobre matéria conexa com a presente:

– Projeto de Lei n.º 1/XIV/1.ª (BE) – Reconhece as crianças que testemunhem ou vivam em contexto de

violência doméstica enquanto vítimas desse crime (sextaalteração aoregime jurídico aplicável à prevenção da

violência doméstica, à proteção e à assistência das suas vítimas e quadragésima sétima alteração ao Código

Penal);

– Projeto de Lei n.º 2/XIV (BE) – Torna obrigatória, nos casos de violência doméstica, a recolha de

declarações para memória futura das vítimas (sexta alteração ao regime jurídico aplicável à prevenção da

violência doméstica e à proteção e à assistência das suas vítimas);

– Projeto de Lei n.º 92/XIV (PAN) – Reconhecimento do estatuto de vítima às crianças que testemunhem ou

vivam em contexto de violência doméstica.

Consultada a mencionada base de dados (AP) não se identificou qualquer petição pendente sobre matéria

idêntica.

 Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)

Na XIII Legislatura foram apresentadas as seguintes iniciativas legislativas sobre matéria idêntica ou conexa

com a presente:

– Projeto de Lei n.º 1183/XIII/4.ª (BE) – Protege as crianças que testemunhem crimes de violência doméstica

e torna obrigatória a recolha de declarações para memória futura no decorrer do inquérito (sexta alteração ao

regime jurídico aplicável à prevenção da violência doméstica e à proteção e à assistência das suas vítimas);

– Projeto de Lei n.º 1151/XIII/4.ª (PSD) – Sexta Alteração à Lei n.º 112/2009, de 16 de setembro, que

estabelece o regime jurídico aplicável à prevenção da violência doméstica, à proteção e à assistência das suas

vítimas;

– Projeto de Lei n.º 1148/XIII/4.ª (PSD) – Trigésima segunda alteração ao Código de Processo Penal,

impedindo a recusa de depoimento por parte da vítima de violência doméstica e proibindo a suspensão provisória

dos processos por crime de violência doméstica;

– Projeto de Lei n.º 1113/XIII/4.ª (PAN) – Determina uma maior proteção para as crianças no âmbito de

crimes de violência doméstica;

– Projeto de Lei n.º 432/XIII/2.ª (PAN) – Altera a Lei n.º 112/2009 de 16 de setembro relativa ao regime

jurídico aplicável à prevenção da violência doméstica e proteção e assistência das suas vítimas.

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E, ainda, os seguintes projetos de resolução:

– Projeto de Resolução n.º 2040/XIII/4.ª (CDS-PP) – Recomenda ao Governo a criação de gabinetes de apoio

e informação à vítima de violência doméstica;

– Projeto de Resolução n.º 710/XIII/2.ª (BE) – Recomenda a capacitação das forças de segurança para a

proteção às vítimas de violência doméstica;

– Projeto de Resolução n.º 705/XIII/2.ª (PAN) – Recomenda ao Governo que diligencie pelo

redimensionamento de pressupostos na aplicação do regime jurídico aplicável à prevenção da violência

doméstica e proteção e assistência das suas vítimas;

– Projeto de Resolução n.º 658/XIII/2.ª (CDS-PP) – Recomenda ao Governo a reorganização da rede de

gabinetes de atendimento às vítimas de violência doméstica da GNR e da PSP.

Consultada a base de dados da Atividade Parlamentar, na XIII Legislatura foi registada a seguinte petição

sobre matéria conexa:

– Petição n.º 472/XIV – Adoção de medidas eficazes em casos de violência doméstica.

III. Apreciação dos requisitos formais

 Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais

A presente iniciativa é apresentada pelo Grupo Parlamentar do Partido Pessoas-Animais-Natureza (PAN),

ao abrigo e nos termos da alínea b) do artigo 156.º e do n.º 1 do artigo 167.º da Constituição e da alínea b) do

n.º 1 do artigo 4.º e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República (RAR), que consagram o poder

de iniciativa da lei.

Assumindo a forma de projeto de lei, é subscrita por quatro Deputados, observando o disposto no n.º 1 do

artigo 119.º e no n.º 1 do artigo 123.º do RAR.

A iniciativa encontra-se redigida sob a forma de artigos, é precedida de uma breve exposição de motivos e

tem uma designação que traduz sinteticamente o seu objeto principal, embora o seu título possa ser

aperfeiçoado, desta forma dando cumprimento aos requisitos formais estabelecidos no n.º 1 do artigo 124.º do

RAR.

O projeto de lei respeita os limites à admissão das iniciativas previstos no n.º 1 do artigo 120.º do RAR, uma

vez que parece não infringir a Constituição ou os princípios nela consignados e define concretamente o sentido

das modificações a introduzir na ordem legislativa.

O projeto de lei em apreciação deu entrada a 19 de novembro de 2019, foi admitido e anunciado no dia 22

de novembro, data em que, por despacho de S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República, baixou, na

generalidade, à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª). A respetiva

discussão na generalidade encontra-se agendada para a reunião plenária de dia 12 de dezembro, em conjunto

com outras iniciativas sobre matéria idêntica.

 Verificação do cumprimento da lei formulário

O projeto de lei em apreciação, que «Torna obrigatória a tomada de declarações para memória futura a

pedido da vítima ou do Ministério Público», apresenta um título que traduz sinteticamente o seu objeto, em

conformidade com o disposto no n.º 2 do artigo 7.º da lei formulário8, embora, em caso de aprovação, possa ser

objeto de aperfeiçoamento.

Efetivamente, há que atender ao disposto no n.º 1 do artigo 6.º da lei formulário, que estabelece o dever de

indicar, nos diplomas legais que alterem outros, o número de ordem da alteração introduzida e a identificação

dos diplomas que procederam a alterações anteriores.

A presente iniciativa visa alterar a Lei n.º 112/2009, de 16 de setembro, que estabelece o regime jurídico

aplicável à prevenção da violência doméstica, à proteção e à assistência das suas vítimas. Consultando a base

8 A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, que estabelece um conjunto de normas sobre a publicação, a identificação e o formulário dos diplomas.

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de dados Digesto (Diário da República Eletrónico), constata-se que mesma foi alterada pelas Leis n.os 19/2013,

de 21 de fevereiro, 82-B/2014, de 31 de dezembro, 129/2015, de 3 de setembro, 42/2016, de 28 de dezembro,

e 24/2017, de 24 de maio, constituindo a presente, em caso de aprovação, a sua sexta alteração.

Acresce que devemos ter em consideração também as regras de legística formal, segundo as quais «o título

de um ato de alteração deve referir o título do ato alterado, bem como o número de ordem de alteração (…)»9,

no sentido de uma clara identificação da matéria objeto do ato normativo.

Em face do exposto, em caso de aprovação da presente iniciativa, sugere-se o seguinte título:

«Torna obrigatória a tomada de declarações para memória futura a pedido da vítima ou do Ministério

Público, procedendo à sexta alteração à Lei n.º 112/2009, de 16 de setembro, que estabelece o regime

jurídico aplicável à prevenção da violência doméstica, à proteção e à assistência das suas vítimas».

Cabe ainda mencionar que, nos termos da alínea a) do n.º 3 do artigo 6.º da lei formulário, deve proceder-se

à republicação integral dos diplomas que revistam a forma de lei, em anexo, sempre que «Existam mais de três

alterações ao ato legislativo em vigor, salvo se se tratar de alterações a códigos». Considerando que a Lei n.º

112/2009, de 16 de setembro, foi republicada aquando da sua terceira alteração, pela Lei n.º 129/2015, de 3 de

setembro, não se impõe a sua republicação.

Em caso de aprovação, a iniciativa em apreço revestirá a forma de lei, sendo objeto de publicação na 1.ª

série do Diário da República, nos termos da alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário.

No que respeita à entrada em vigor, estabelece o artigo 3.º deste projeto de lei que a mesma aconteça no

primeiro dia do mês seguinte ao da sua publicação, mostrando-se assim em conformidade com o disposto no

n.º 1 do artigo 2.º da lei mencionada, que determina que «Os atos legislativos e os outros atos de conteúdo

genérico entram em vigor no dia neles fixado, não podendo, em caso algum, o início da vigência verificar-se no

próprio dia da publicação.».

Na presente fase do processo legislativo a iniciativa em apreço não nos parece suscitar outras questões em

face da lei formulário.

 Regulamentação ou outras obrigações legais

A iniciativa não contém qualquer norma de regulamentação.

IV. Análise de direito comparado

Em 2017, a União Europeia assinou a Convenção do Conselho da Europa para a prevenção e o combate à

violência contra as mulheres e a violência doméstica, também denominada Convenção de Istambul, na qual se

reconhece que a violência doméstica designa todos os atos de violência física, sexual, psicológica ou económica

que ocorrem no seio da família ou do lar ou entre os atuais ou ex-cônjuges ou parceiros, quer o infrator partilhe

ou tenha partilhado, ou não, o mesmo domicílio que a vítima. Refere ainda, relativamente às campanhas de

sensibilização que estas devem fomentar a consciencialização e compreensão por parte do grande público das

diferentes manifestações de todas as formas de violência cobertas pelo âmbito de aplicação da presente

Convenção.

No entanto, ainda antes da assinatura da Convenção, a União dispunha de um regulamento relativo ao

reconhecimento mútuo de medidas de proteção em matéria civil, aplicável a medidas de proteção decretadas

com vista a proteger uma pessoa caso existam motivos sérios para considerar que a sua vida, integridade física

ou psicológica, liberdade pessoal, segurança ou integridade sexual estão ameaçadas, designadamente de modo

a impedir qualquer forma de violência baseada no género ou violência na intimidade como (…) É importante

salientar que o presente regulamento é aplicável a todas as vítimas, quer sejam ou não vítimas de violência

baseada no género.

9 Duarte, David et al (2002), Legística. Coimbra, Almedina, pág. 201.

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Pretende-se com o regulamento em causa que as vítimas às quais é garantida proteção num Estado-Membro

possam usufruir de proteção equivalente noutro Estado-Membro, instituindo um mecanismo simples e célere

para o reconhecimento das medidas de proteção em matéria civil decretadas.

O regulamento complementa assim a Diretiva 2012/29/UE que estabelece as normas mínimas relativas aos

direitos ao apoio e à proteção das vítimas da criminalidade, garantindo que estas beneficiam de informação e

apoio adequados.

Em 2018, o Parlamento Europeu adotou uma resolução sobre esta diretiva, que referia as diversas lacunas

no que aos direitos das vítimas diz respeito, nomeadamente a prestação de serviços adequados às vítimas,

implementação dos requisitos que garantam a sua avaliação individual, garantia de procedimentos rápidos,

eficientes e específicos para as vítimas em processos penais, e instava os Estados-Membros a promover um

acesso fácil à justiça e um apoio judiciário adequado e grátis, aumentando a confiança das vítimas no sistema

penal e diminuindo a possibilidade de impunidade.

No mesmo âmbito, também a diretiva relativa à decisão europeia de proteção estabelece regras que

permitem a uma autoridade judicial ou equivalente de um Estado-Membro, no qual foi adotada uma medida de

proteção destinada a proteger uma pessoa contra um ato criminoso de outra pessoa que possa pôr em perigo

a sua vida, integridade física ou psicológica, dignidade, liberdade pessoal ou integridade sexual, emitir uma

decisão europeia de proteção que permita à autoridade competente de outro Estado-Membro dar continuidade

à proteção da pessoa no território deste último, na sequência de uma conduta criminosa ou alegada conduta

criminosa, de acordo com a legislação do Estado-Membro de emissão.

Em 2006, o parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre Violência doméstica contra as mulheres,

mencionava que «a violência doméstica, física ou moral, perpetrada por homens contra as mulheres é um dos

mais graves atentados aos direitos humanos, ou seja, ao direito à vida e à integridade física e psíquica. Uma

vez que esta forma de violência assenta numa relação de poder desigual entre os sexos, que continua a ser

característica da nossa sociedade, o problema diz respeito a mulheres de todas as camadas sociais. O

desenvolvimento da sociedade democrática no seu conjunto está bloqueado. É por isso que uma das principais

missões de uma política europeia assente no respeito pelos direitos humanos fundamentais consiste em prevenir

estes atos de violência e encontrar meios eficazes de educação, prevenção, penalização criminal do agressor e

apoio às vítimas.».

Em 2006, o parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre Crianças – vítimas indiretas de violência

doméstica, aditando ao parecer já produzido sobre a violência doméstica contra as mulheres, referia que

«embora a vivência num ambiente de violência física e psíquica possa ter efeitos graves sobre as crianças,

continua a não haver uma perceção muito nítida de que as crianças são vítimas indiretas da violência doméstica.

Também sob o ponto de vista do direito das crianças a uma vida sem violência, e principalmente a uma educação

sem violência, à proteção e a cuidados adequados, esta situação é insustentável.»

 Enquadramento internacional

Países europeus

A legislação comparada é apresentada para os seguintes Estados da União Europeia: Espanha e França.

ESPANHA

Diferentemente do que acontece na legislação portuguesa, em Espanha não existe um único tipo de crime

de violência doméstica, abrangendo este termo vários tipos crimes que têm pena mais grave quando praticados

em contexto doméstico (cônjuge ou ex-cônjuge ou pessoa que tem com o autor uma relação análoga de

afetividade, mesmo sem coabitação; descendentes, ascendentes ou irmãos, próprios ou do cônjuge ou

coabitante; menores ou incapazes que coabitem com o agente ou estejam sujeitos à tutela, curatutela,

acolhimento ou guarda do cônjuge ou coabitante; pessoa abrangida por qualquer outro relacionamento através

do qual a mesma esteja integrada no núcleo familiar do agente, bem como pessoas que, devido à sua

vulnerabilidade especial, estejam sujeitas a custódia ou guarda em centros públicos ou privados), como os

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crimes de ferimentos leves ou maus tratos (artigo 153.1 do Código Penal 10 ), ofensas (previsto no artigo 147,

nos termos do artigo 148.4); de ameaças menores (artigo 171.4), de coação (artigo 172.2) ou de tortura e outros

crimes contra a integridade psíquica (artigo 173.2).

Não se localizou qualquer lei que sistematize a temática da violência doméstica, mas a Ley Orgánica 1/2004,

de 28 de diciembre, de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género fá-lo relativamente à

violência de género (definida como «qualquer violência que, como manifestação de discriminação, desigualdade

e relações de poder entre homens e mulheres, seja praticada contra mulheres por quem é ou foi seu cônjuge

ou por quem é ou foi vinculado a elas por relações semelhantes de afetividade, mesmo sem coabitação. Esta

violência inclui todos os atos de violência física e psicológica, incluindo ataques à liberdade sexual, ameaças,

coação ou privação de liberdade»).

Entre outros aspetos, esta lei prevê medidas de prevenção e combate à violência de género, procedeu à

criação de tribunais especializados na matéria (Juzgados de Violencia sobre la Mujer) e prevê os direitos das

mulheres vítimas de violência, como o direito ao acesso à informação e à assistência social integrada, por meio

de serviços permanentes, urgentes, especializados e multidisciplinares, o direito à assistência jurídica gratuita,

bem como medidas de proteção na esfera laboral e de apoio económico (para além de ter procedido à alteração

das normas do Código Penal acima mencionadas para passarem a punir de forma mais grave os referidos

crimes quando cometidos em contexto familiar).

Não existe na referida Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Protección Integral contra la

Violencia de Género qualquer referência à tomada de declarações para utilização posterior, mas o Estatuto da

Vítima, aprovado pela Ley 4/2015, de 27 de abril, prevê, no seu artigo 26, a possibilidade de gravação por meios

audiovisuais das declarações feitas na fase de investigação por menor ou incapaz para uso posterior em

julgamento, nos casos e condições da lei processual penal. Esta (Ley de Enjuiciamiento Criminal, aprovada pelo

Real Decreto de 14 de septiembre de 188211), prevê que, em caso impossibilidade de a testemunha comparecer

ao julgamento por ausência do território nacional, bem como quando haja razões fundadas para temer a sua

morte ou incapacidade física ou intelectual antes do julgamento, o juiz de instrução recebe o testemunho, o qual

que poderá ser utilizado na fase de julgamento, desde que respeitado o princípio do contraditório (artigo 448).

Segundo informação disponível no portal estatístico do Ministério de la Presidencia, relaciones com las cortes

y Igualdad instituto de estatística, em 2018 morreram 50 mulheres vítimas de violência doméstica (número já

superado em 2019 – contabilizadas até ao momento 52 mulheres vítimas mortais)

FRANÇA

Tal como em Espanha, não existe um tipo específico de crime de violência doméstica, mas a prática de atos

de violência física ou psicológica no seio do casal (cônjuges ou análogos, atuais ou passados, com ou sem

coabitação12, e seja qual for o sexo da vítima e do agressor) – designados violences au sein du couple – ou

outros membros do agregado familiar constitui circunstância agravante em diversos tipos de crimes. É o caso

das ofensas físicas (que causem morte, incapacidades ou outras lesões – veja-se o artigo 222-7 e seguintes do

Código Penal) ou do crime de assédio moral ( artigos 222-33-2 a 222-33-2-2).

Embora não se tenham localizado normas idênticas às constantes da legislação portuguesa cuja alteração

se propõe, refira-se que o Código de Processo Penal francês prevê a gravação audiovisual (ou só áudio, se o

interesse do menor o justificar) de depoimento de menor vítima de crimes sexuais (elencados no artigo L706-

47) durante a fase de investigação e sua utilização no decurso do processo (artigo 706-52), visando evitar

repetidas audições do menor.

Segundo o estudo nacional sobre mortes violentas no seio do casal (do ministério da administração interna),

em 2018 houve em França 149 homicídios (vítimas mulheres em 121 dos casos e homens em 28).

10 Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal – versão consolidada disponibilizada no portal do Boletín Oficial del Estado (BOE). 11 Versão consolidada disponibilizada no portal do BOE.12 Com as alterações operadas pela loi 2018-703, du 3 août 2018, renforçant la lutte contre les violences sexuelles et sexistes, a violência conjugal passou a abranger a violência no seio de casais que não coabitem.

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V. Consultas e contributos

 Consultas obrigatórias e facultativas

Em 27 de novembro de 2019, a Comissão solicitou parecer escrito aos Conselhos Superiores da Magistratura

e do Ministério Público e à Ordem dos Advogados.

Todos os pareceres e contributos remetidos à Assembleia da República serão publicados na página da

iniciativa na Internet.

VI. Avaliação prévia de impacto

 Avaliação sobre impacto de género

O preenchimento, pelo proponente, da ficha de avaliação prévia de impacto de género da presente iniciativa,

em cumprimento do disposto na Lei n.º 4/2018, de 9 de fevereiro, devolve como resultado uma valoração neutra

do impacto de género.

 Linguagem não discriminatória

Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada recorrendo-se, sempre

que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso. A presente

iniciativa não nos suscita questões relacionadas com a utilização de linguagem discriminatória.

VII. Enquadramento Bibliográfico

MORAIS, Teresa – Violência doméstica: (o reconhecimento jurídico da vítima). Coimbra: Almedina,

2019. 152 p. ISBN 978-972-40-7927-1. Cota: 12.06.8 – 212/2019.

Resumo: «A violência doméstica traduz uma assimetria de poder dentro de um espaço de intimidade ou inter-

relacional, que fundamenta o direito de confiança da vítima e que torna este crime especial em relação aos

demais. E é neste bem jurídico protegido que se alicerça o problema do concurso homogéneo e heterogéneo

de crimes, da denúncia e do dever de denúncia, dos first responders em relação ao suicídio e do tratamento

jurídico deste e da violência perante menores e perante os idosos (idade maior). Mas é também na relação com

o sistema judiciário, nomeadamente, nas buscas, flagrante delito, nas declarações para memória futura e na

compreensão dos silêncios, que devem ser encontrados caminhos para um efetivo reconhecimento jurídico da

vítima.». A obra apresenta novas formas de combate ao crime de violência doméstica, que colocam sempre,

segundo a autora, «o foco na vítima». «Tem de se fazer um novo caminho, no sentido de haver um

acompanhamento integrado da vítima». Entre as propostas apresentadas pela autora está, por exemplo, a

possibilidade de serem feitos interrogatórios às vítimas de violência doméstica para memória futura.

NEVES, J. F. Moreira das – Violência doméstica [Em linha]: sobre a lei de prevenção, proteção e

assistência às vítimas. [Lisboa]: Verbo Jurídico, 2010. [Consult. 19 de nov. 2019]. Disponível na intranet da AR

em:

http://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=126794&img=12565&save=true

Resumo: O objeto de análise deste artigo centra-se na Lei n.º 112/2009, de 16 de setembro, que estabelece

o regime jurídico aplicável à prevenção da violência doméstica, à proteção e à assistência das suas vítimas,

assinalando as novidades mais significativas no âmbito judiciário: o novo regime de detenção; o de aplicação de

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medidas de coação urgentes e o das declarações para memória futura. Na sua análise crítica, o autor refere

especificamente a mediação penal; a articulação de jurisdições e a ordem de afastamento do agressor.

———

PROJETO DE LEI N.º 3/XIV/1.ª

[ALTERA A LEI DA NACIONALIDADE E O REGULAMENTO EMOLUMENTAR DOS REGISTOS E

NOTARIADO (NONA ALTERAÇÃO À LEI N.º 37/81, DE 3 DE OUTUBRO, E TRIGÉSIMA QUARTA

ALTERAÇÃO AO DECRETO-LEI N.º 322-A/2001, DE 14 DE DEZEMBRO)]

Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e nota técnica

elaborada pelos serviços de apoio

Parecer

PARTE I – CONSIDERANDOS

I. a) Nota introdutória

O Projeto de Lei n.º 3/XIV/1.ª, subscrito pelas Deputadas e Deputados do BE, deu entrada na Assembleia da

República, em 25 de outubro de 2019, e foi admitido e distribuído, em 6 de novembro de 2019, à Comissão de

Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, para emissão de parecer, nos termos do n.º 1 do

artigo 129.º do Regimento da Assembleia da República (RAR).

Encontram-se cumpridos os requisitos formais previstos no n.º 1 do artigo 119.º, no n.º 1 do artigo 123.º, bem

como no n.º 1 do artigo 124.º do RAR.

I. b) Objeto, motivação e conteúdo

A iniciativa legislativa em apreço pretende introduzir alterações aos artigos 1.º, 3.º, 6.º, 9.º e 21.º da Lei da

Nacionalidade, aprovada pela Lei n.º 37/81, de 3 de outubro, e alterada pela Lei n.º 25/2004, de 19 de agosto,

pelo Decreto-Lei n.º 322-A/2001, de 14 de dezembro, e pelas Leis Orgânicas n.os 1/2004, de 15 de janeiro,

2/2006, de 17 de abril, 1/2013, de 29 de julho, 8/2015, de 22 de junho, 9/2015, de 29 julho e 2/2018, de 5 de

julho, bem como ao artigo 18.º do Regulamento Emolumentar dos Registos e Notariado, aprovado pelo Decreto-

Lei n.º 322-A/2001, de 14 de dezembro, alterado por último pela Lei n.º 85/2019, de 3 de setembro.

A respetiva exposição de motivos, refere que, apesar das alterações introduzidas pela Lei Orgânica n.º

2/2018, de 5 de julho na Lei da Nacionalidade, «que alargou o acesso à nacionalidade originária e à

naturalização às pessoas nascidas em território português, a lei continua «aquém do que é exigível», pelo que

consideram que se impõe, designadamente, que passe a ser reconhecida, sem mais requisitos, a nacionalidade

portuguesa originária a todos os indivíduos nascidos em Portugal, independentemente da nacionalidade dos

seus progenitores». Defende, pois o proponente, «o primado do critério do jus soli, justamente por se entender

que é da mais elementar justiça o reconhecimento do direito à obtenção da nacionalidade do país onde se nasce,

independentemente da nacionalidade dos seus progenitores e demais ascendentes».

Por isso, o projeto de lei do BE pretende consagrar a «atribuição da nacionalidade portuguesa aos indivíduos

nascidos no território português, filhos de estrangeiros que não se encontrem ao serviço do respetivo Estado,

eliminando-se, em consequência, todos os demais critérios que excluem a atribuição da nacionalidade a

cidadãos nascidos em Portugal, ainda que filhos de estrangeiros, designadamente o hiato temporal de 5 anos

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de residência legal dos seus progenitores [alteração à redação do artigo 1.º, n.º 1, alínea f) e revogação

correspondente dos artigos 1.º, n.º 1, alínea e), 6.º, n.os 2 e 5 e 21.º, n.os 4 e 5 da Lei n.º 37/81, de 3 de outubro]».

O projeto de lei em apreço visa, ainda, uma alteração ao artigos 1.º, n.º 3, e a revogação da alínea d) do n.º

1 e n.º 10 do 6.º e da alínea b) do n.º 1 e n.º 3 do artigo 9.º da Lei da Nacionalidade, para eliminar, em sede de

atribuição da nacionalidade portuguesa aos netos dos emigrantes portugueses nascidos no estrangeiro ou para

efeitos de aquisição derivada da nacionalidade pelo casamento/união de facto ou por naturalização, o requisito

obstativo da condenação, com trânsito em julgado, com pena de prisão igual ou superior a 3 anos. Como

justificação, invoca o proponente que se trata de «uma norma perversa, uma pena escondida não aplicada por

qualquer poder jurisdicional e que tem o seu fundamento legal no preconceito».

Em sede de aquisição da nacionalidade por naturalização por parte de estrangeiros a residir em território

nacional, para além da eliminação do requisito impeditivo suprarreferido, a presente iniciativa pretende alterar a

redação da alínea b) do n.º 1 do artigo 6.º da Lei da Nacionalidade, de forma a que para efeitos da contagem do

tempo para a aquisição da nacionalidade por naturalização, deva relevar o tempo de residência efetivo no país

e não apenas o período correspondente à «residência legal», eliminando, assim, a exigência de uma residência

conforme às disposições legais em vigor.

A quinta alteração pretendida com o presente projeto de lei contempla o artigo 3.º da Lei da Nacionalidade,

passando a fazer depender a aquisição da nacionalidade portuguesa por estrangeiro casado ou unido de facto

com cidadão nacional apenas de declaração feita na constância do casamento ou da emissão, por junta de

freguesia, de declaração de reconhecimento de união de facto.

Do ponto de vista sistemático, o projeto de lei é composto por 6 artigos que tratam do respetivo objeto (artigo

1.º), da alteração à Lei da Nacionalidade (artigo 2.º), da alteração ao artigo 18.º do Regulamento Emolumentar

dos Registos e Notariado (artigo 3.º), da previsão das alterações ao Regulamento da Nacionalidade pelo

Governo, no prazo de 30 dias (artigo 4.º), da norma revogatória (artigo 5.º) e da entrada em vigor no dia seguinte

ao da publicação (artigo 6.º).

Assim, o artigo 1.º da Lei n.º 37/81, de 3 de outubro é alterado da seguinte forma:

Artigo 1.º

(…)

1 – ................................................................................................................................................................... :

a) ..................................................................................................................................................................... ;

b) ..................................................................................................................................................................... ;

c) ..................................................................................................................................................................... ;

d) ..................................................................................................................................................................... ;

e) (Revogada);

f) Os indivíduos nascidos no território português, filhos de estrangeiros que não se encontrem ao serviço do

respetivo Estado;

g) ..................................................................................................................................................................... .

2 – ................................................................................................................................................................... .

3 – A verificação da existência de laços de efetiva ligação à comunidade nacional, para os efeitos

estabelecidos na alínea d) do n.º 1, implica o reconhecimento, pelo Governo, da relevância de tais laços,

nomeadamente pelo conhecimento suficiente da língua portuguesa e pela existência de contactos regulares

com o território português.

Trata-se assim, de uma opção pela consagração de um regime de jus soli pleno e incondicional de atribuição

da nacionalidade originária pelo facto do nascimento de um indivíduo em território nacional, independentemente

de os progenitores estrangeiros residirem em território nacional, legal ou ilegalmente, ou do período de

residência. Apenas se estabelece como facto obstativo da atribuição por mero efeito da lei da nacionalidade

portuguesa a um indivíduo nascido em território nacional, o facto de o progenitor se encontrar em Portugal ao

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serviço do respetivo Estado. Em coerência com a alteração proposta para a alínea f) do n.º 1 do artigo 1.º, a

alínea e) é revogada, pois fica absorvida pela previsão mais ampla da alínea f).

A alteração proposta para o n.º 3 do artigo 1.º visa eliminar o pressuposto obstativo da atribuição da

nacionalidade originária aos netos dos portugueses que consiste na condenação definitiva pela prática de crime

punível com pena de prisão igual ou superior a 3 anos, segundo a lei portuguesa.

Em sede de aquisição da nacionalidade por efeito da vontade, em caso de casamento ou união de facto com

português ou portuguesa, os proponentes pretendem alterar os artigos 3.º e 9.º da seguinte forma:

Artigo 3.º

(…)

1 – O cônjuge estrangeiro de nacional português pode adquirir a nacionalidade portuguesa através de

declaração formal registada na constância do matrimónio.

2 – ................................................................................................................................................................... .

3 – O estrangeiro em união de facto com nacional português pode adquirir a nacionalidade portuguesa

mediante a apresentação de declaração de reconhecimento da união de facto emitida pela respetiva junta de

freguesia.

Artigo 9.º

(…)

1 – ................................................................................................................................................................... :

a) ..................................................................................................................................................................... ;

b) (Revogada);

c) ..................................................................................................................................................................... ;

d) ..................................................................................................................................................................... .

2 – ................................................................................................................................................................... .

3 – (Revogado).

Estas alterações visam, no essencial, eliminar a exigência de um período mínimo de subsistência do vínculo

familiar entre um estrangeiro e um nacional (fundado no casamento ou na união de facto), bem como substituir

o reconhecimento judicial da existência de uma união de facto, no termo de um processo judicial que avalia as

provas dessa existência, por uma declaração de reconhecimento por uma junta de freguesia. Por outro lado,

elimina-se como pressuposto obstativo da aquisição da nacionalidade por parte do estrangeiro casado ou unido

de facto com nacional português, a existência de condenação definitiva em pena de prisão igual ou superior de

3 anos, em sede de oposição à aquisição da nacionalidade (artigo 9.º).

Quanto à aquisição da nacionalidade portuguesa por naturalização, é pretendida uma alteração do artigo 6.º

da Lei da Nacionalidade:

Artigo 6.º

(…)

1 – ................................................................................................................................................................... :

a) ..................................................................................................................................................................... ;

b) Residirem no território português há pelo menos cinco anos;

c) ..................................................................................................................................................................... ;

d) (Revogada);

e) ..................................................................................................................................................................... .

2 – O governo concede a nacionalidade, por naturalização, aos nascidos no território português, filhos de

estrangeiros, aos quais não tenha sido atribuída nacionalidade originária. ........................................................ .

3 – ................................................................................................................................................................... .

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4 – (Revogado pela Lei Orgânica n.º 9/2015, de 29 de julho).

5 – (Revogado).

6 – ................................................................................................................................................................... .

7 – ................................................................................................................................................................... .

8 – ................................................................................................................................................................... .

9 – ................................................................................................................................................................... .

10 – (Revogado).

Estas alterações visam, no essencial, reduzir os requisitos da naturalização para os estrangeiros abrangidos

por este preceito. Assim, em relação aos estrangeiros maiores, que não tenham nascido em Portugal, deixa-se

de exigir uma residência legal em território nacional, substituindo-se o conceito de residência legal, por um não

densificado de residência. Por outro lado, elimina-se como condição geral do direito ou da faculdade de

naturalização a inexistência de condenação definitiva com pena de prisão igual ou superior a 3 anos, permitindo

que estrangeiros com tal condenação possam aceder à nacionalidade portuguesa por naturalização. Em

coerência com a revogação da alínea d) do n.º 1 do artigo 6.º, o seu n.º 10 (prova da inexistência de condenação

penal) é revogado.

Por fim, o n.º 2 do artigo 6.º visa consagrar um regime de jus soli pleno em sede de naturalização, garantindo

ao estrangeiro, maior ou menor, que tenha nascido em Portugal, sem que lhe tivesse sido atribuída

nacionalidade portuguesa originária, um direito subjetivo incondicional a adquirir a nacionalidade portuguesa por

naturalização. Ou seja, concede ao direito do estrangeiro que nasceu em Portugal o direito à nacionalidade

Portuguesa, independentemente de residir ou não em território nacional, conhecer ou não a língua portuguesa

ou ter sido condenado definitivamente por crime em pena de prisão igual ou superior a 3 anos. Em coerência

com o proposto para o n.º 2, é revogado o n.º 5 do artigo 6.º, uma vez que é absorvido por aquela previsão mais

ampla de aquisição da nacionalidade por naturalização.

Os proponentes pretendem ainda introduzir alterações no artigo 21.º, adaptando as disposições em matéria

de prova da nacionalidade originária às alterações mencionadas:

Artigo 21.º

(…)

1 – A nacionalidade portuguesa originária dos indivíduos abrangidos pelas alíneas a), b), f) e g) do n.º 1 do

artigo 1.º prova-se pelo assento de nascimento.

2 – ................................................................................................................................................................... .

3 – ................................................................................................................................................................... .

4 – ................................................................................................................................................................... .

5 – (Revogado).»

Por fim, é proposta uma «alteração do artigo 18.º, do Decreto-Lei n.º 322-A/2001, de 14 de dezembro

(Regulamento Emolumentar dos Registos e Notariado), equiparando o valor dos emolumentos exigíveis para

atribuição, aquisição e perda da nacionalidade ao valor definido para a emissão ou substituição do cartão de

cidadão (artigo 3.º da Portaria n.º 203/2007, de 13 de fevereiro, alterada pela Portaria n.º 992/2010, de 29 de

setembro)». Assim, propõe-se que pelo procedimento administrativo relativo à atribuição da nacionalidade ou

aquisição da nacionalidade seja cobrada uma taxa de 15€ (em vez das taxas atuais que variam entre 175€ e

250€, dependendo do procedimento).

De um ponto de vista técnico-legislativo, salienta-se a necessidade de aperfeiçoamento do título em

conformidade com os requisitos da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, conforme sugerido na nota técnica dos

serviços da Assembleia da República (p. 15).

A Lei da Nacionalidade que a iniciativa visa alterar reveste a forma de lei orgânica (artigo 166.º, n.º 2, da

CRP), pelo que deve ser objeto de republicação integral, nos termos do n.º 2 do artigo 6.º da Lei n.º 74/98, de

11 de novembro, como é salientado na nota técnica dos serviços da Assembleia da República (p.17).

A matéria objeto da iniciativa enquadra-se no âmbito da reserva absoluta de competência legislativa da

Assembleia da República (alínea f) do artigo 164.º CPR) e reveste a forma de lei orgânica (n.º 2 do artigo 166.º

da CRP), pelo que deve ser votada na especialidade pelo plenário da Assembleia da República e aprovada, na

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votação final global, por maioria absoluta dos deputados em efetividade de funções (n.º 4 e 5 do artigo 168.º da

CRP), que será realizada com recurso ao voto eletrónico (artigo 94.º do RAR).

Finalmente, conforme salientado na nota técnica da responsabilidade dos serviços da Assembleia da

República, em caso de aprovação, deve ser observado o disposto no n.º 5 do artigo 278.º da CRP: «O Presidente

da Assembleia da República, na data em que enviar ao Presidente da República decreto que deva ser

promulgado como lei orgânica, dará disso conhecimento ao Primeiro-Ministro e aos grupos parlamentares da

Assembleia da República».

I. c) Enquadramento constitucional e legal

O projeto de lei em apreço visa, essencialmente, proceder à nona alteração à Lei da Nacionalidade, aprovada

pela Lei n.º 37/81, de 3 de outubro.

A matéria atinente à atribuição, aquisição e perda da nacionalidade encontra o seu enquadramento na

Constituição da República Portuguesa, no direito internacional público, no Direito da União Europeia e na lei.

A este propósito, importa referir o preceituado no artigo 4.º da CRP:

«Artigo 4.º

Cidadania portuguesa

São cidadãos portugueses todos aqueles que como tal sejam considerados pela lei ou por convenção

internacional.»

Compete, assim, ao legislador definir os critérios de atribuição ou aquisição da nacionalidade portuguesa (o

vínculo jurídico que liga uma pessoa ao Estado), definindo assim quem deve ou pode ser considerado português

ou portuguesa.

Em relação à densificação destes critérios, salienta-se a pertinência de outros preceitos constitucionais (como

por exemplo, o artigo 13.º CRP, princípio da igualdade), dos princípios do direito internacional público (como por

exemplo, o princípio da nacionalidade efetiva) ou daqueles que derivam da integração de Portugal na União

Europeia (como por exemplo, o princípio da lealdade comunitária).

Quanto ao direito internacional público, refira-se o artigo 3.º da Convenção Europeia da Nacionalidade,

aprovada para ratificação pela Resolução da Assembleia da República n.º 19/2000, de 6 de março, e ratif icada

pelo Decreto do Presidente da República n.º 7/2000, de 6 de março:

Artigo 3.º

Competência do Estado

1 – Cada Estado determinará quem são os seus nacionais nos termos do seu direito interno.

2 – Tal direito será aceite por outros Estados na medida em que seja consistente com as convenções

internacionais aplicáveis, com o direito internacional consuetudinário e com os princípios legais geralmente

reconhecidos no tocante à nacionalidade.

De entre os princípios do direito internacional que o Estado deve observar na sua tarefa de determinar quem

são as pessoas que com ele têm o vínculo jurídico da nacionalidade, para que o vínculo jurídico da nacionalidade

possa ser aceite por outros Estados, avulta o princípio da nacionalidade efetiva, considerado, no plano interno,

pelo Tribunal Constitucional, como a «base e fundamento do estabelecimento da cidadania» (cfr. Acórdão n.º

106/2016). De acordo com este princípio, e na formulação do Tribunal Internacional de Justiça no seu Acórdão

Nottebohm (6 de abril de 1955), a nacionalidade é um vínculo jurídico que deve ter por base a existência de uma

conexão ou relação de pertença social genuína entre o individuo e o Estado que com ele estabelece o vínculo

jurídico da nacionalidade.

Em relação ao direito da União Europeia, convoca-se o estabelecido no n.º 1 do artigo 20.º do Tratado sobre

o Funcionamento da União Europeia (TFUE): «É instituída a cidadania da União. É cidadão da União qualquer

pessoa que tenha a nacionalidade de um Estado-Membro. A cidadania da União acresce à cidadania nacional

e não a substitui».

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Por força do direito da União Europeia, ao estatuto de cidadão da União Europeia, que deriva

automaticamente da cidadania nacional, são associados importantes direitos, que hoje revestem a natureza de

direitos fundamentais garantidos pelo direito da União Europeia, como por exemplo, o direito de circular e

permanecer livremente no território dos outros Estados-Membros da União Europeia (artigo 21.º do TFUE e

artigo 45.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia). Como afirma o Tribunal Constitucional no

seu Acórdão n.º 106/2016, «esta específica configuração da cidadania da União Europeia, derivando da

cidadania nacional dos Estados-Membros, não deixa de se refletir na relevância que assume — ao menos

indiretamente — para os que pretendam adquirir a nacionalidade portuguesa, enquanto condição (ou qualidade)

sine qua non de acesso ao específicoo estatuto de cidadania europeia.».

Num outro ângulo, embora seja competência do Estado-Membro definir as condições de aquisição e de perda

de nacionalidade, esta matéria é, pela sua natureza e pelas suas consequências, abrangida pelo direito da União

Europeia, pelo que deve, de acordo com a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça da União Europeia,

respeitar o direito da União Europeia (ver, entre outros, o Acórdão Tjebes, proc. C-221/17, de 12 de março de

2019).

Em sede de consequências imediatas da atribuição ou aquisição da nacionalidade portuguesa, cumpre, ainda

referir, o direito absoluto a não ser expulso do território nacional (n.º 1 do artigo 33.º da CRP) e o direito a não

ser extraditado para efeitos de perseguição criminal ou cumprimento de pena, salvo nos casos de terrorismo e

de criminalidade internacional organizada, desde que existam condições de reciprocidade estabelecidas em

convenção internacional e «desde que a ordem jurídica do Estado requisitante consagre garantias de um

processo justo e equitativo» (n.º 3 do artigo 33.º CRP).

Em relação ao enquadramento legal da nacionalidade portuguesa, a iniciativa em apreço pretende alterar as

condições legais de atribuição da nacionalidade originária a cidadãos nascidos em Portugal, sem dependência

de qualquer período de residência dos mesmos, bem como a cidadãos estrangeiros netos de português ou

portuguesa, sem dependência da inexistência de condenação por prática de crimes. Também propõe uma

alteração ao regime de aquisição da nacionalidade portuguesa por vínculo familiar (casamento ou união de

facto), para a tornar independente da duração do mesmo ou da existência de condenação criminal. Por fim,

pretende alterar a aquisição da nacionalidade por naturalização, tornando-a automática, sempre que o

estrangeiro tenha nascido em Portugal, permitindo-a a estrangeiros residentes há 5 anos com dispensa de

legalidade da sua residência, e permitindo a naturalização de qualquer estrangeiro abrangido pelas demais

situações em que esta é possível, com dispensa do requisito atinente à inexistência de condenação criminal,

que é eliminado como pressuposto da naturalização de estrangeiros. Portanto, estas alterações incidem nos

artigos 1.º, 3.º, 6.º, 9.º e 21.º da Lei da Nacionalidade, cuja redação atual é a seguinte:

«Artigo 1.º

Nacionalidade originária

1 – São portugueses de origem:

a) Os filhos de mãe portuguesa ou de pai português nascidos no território português;

b) Os filhos de mãe portuguesa ou de pai português nascidos no estrangeiro se o progenitor português aí se

encontrar ao serviço do Estado Português;

c) Os filhos de mãe portuguesa ou de pai português nascidos no estrangeiro se tiverem o seu nascimento

inscrito no registo civil português ou se declararem que querem ser portugueses;

d) Os indivíduos nascidos no estrangeiro com, pelo menos, um ascendente de nacionalidade portuguesa do

2.º grau na linha reta que não tenha perdido essa nacionalidade, se declararem que querem ser portugueses,

possuírem laços de efetiva ligação à comunidade nacional e, verificados tais requisitos, inscreverem o

nascimento no registo civil português;

e) Os indivíduos nascidos no território português, filhos de estrangeiros, se pelo menos um dos progenitores

também aqui tiver nascido e aqui tiver residência, independentemente de título, ao tempo do nascimento;

f) Os indivíduos nascidos no território português, filhos de estrangeiros que não se encontrem ao serviço do

respetivo Estado, que não declarem não querer ser portugueses, desde que, no momento do nascimento, um

dos progenitores aqui resida legalmente há pelo menos dois anos;

g) Os indivíduos nascidos no território português e que não possuam outra nacionalidade.

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2 – Presumem-se nascidos no território português, salvo prova em contrário, os recém-nascidos que aqui

tenham sido expostos.

3 – A verificação da existência de laços de efetiva ligação à comunidade nacional, para os efeitos

estabelecidos na alínea d) do n.º 1, implica o reconhecimento, pelo Governo, da relevância de tais laços,

nomeadamente pelo conhecimento suficiente da língua portuguesa e pela existência de contactos regulares

com o território português, e depende de não condenação, com trânsito em julgado da sentença, pela prática de

crime punível com pena de prisão de máximo igual ou superior a 3 anos, segundo a lei portuguesa.

4 – A prova da residência legal referida na alínea f) do n.º 1 faz-se mediante a exibição do competente

documento de identificação do pai ou da mãe no momento do registo.

Artigo 3.º

Aquisição em caso de casamento ou união de facto

1 – O estrangeiro casado há mais de três anos com nacional português pode adquirir a nacionalidade

portuguesa mediante declaração feita na constância do matrimónio.

2 – A declaração de nulidade ou anulação do casamento não prejudica a nacionalidade adquirida pelo

cônjuge que o contraiu de boa-fé.

3 – O estrangeiro que, à data da declaração, viva em união de facto há mais de três anos com nacional

português pode adquirir a nacionalidade portuguesa, após ação de reconhecimento dessa situação a interpor

no tribunal cível.

Artigo 6.º

Requisitos

1 – O Governo concede a nacionalidade portuguesa, por naturalização, aos estrangeiros que satisfaçam

cumulativamente os seguintes requisitos:

a) Serem maiores ou emancipados à face da lei portuguesa;

b) Residirem legalmente no território português há pelo menos cinco anos;

c) Conhecerem suficientemente a língua portuguesa;

d) Não tenham sido condenados, com trânsito em julgado da sentença, com pena de prisão igual ou superior

a 3 anos;

e) Não constituam perigo ou ameaça para a segurança ou a defesa nacional, pelo seu envolvimento em

atividades relacionadas com a prática do terrorismo, nos termos da respetiva lei.

2 – O Governo concede a nacionalidade, por naturalização, aos menores, nascidos no território português,

filhos de estrangeiros, desde que preencham os requisitos das alíneas c), d) e e) do número anterior e desde

que, no momento do pedido, se verifique uma das seguintes condições:

a) Um dos progenitores aqui tenha residência, independentemente de título, pelo menos durante os cinco

anos imediatamente anteriores ao pedido;

b) O menor aqui tenha concluído pelo menos um ciclo do ensino básico ou o ensino secundário.

3 – Tratando-se de criança ou jovem com menos de 18 anos, acolhidos em instituição pública, cooperativa,

social ou privada com acordo de cooperação com o Estado, na sequência de medida de promoção e proteção

definitiva aplicada em processo de promoção e proteção, ao abrigo do disposto no n.º 3 do artigo 72.º da Lei de

Proteção de Crianças e Jovens em Perigo, aprovada em anexo à Lei n.º 147/99, de 1 de setembro, cabe ao

Ministério Público promover o respetivo processo de naturalização com dispensa das condições referidas no

número anterior.

4 – O Governo concede a naturalização, com dispensa dos requisitos previstos nas alíneas b) e c) do n.º 1,

aos indivíduos que tenham tido a nacionalidade portuguesa e que, tendo-a perdido, nunca tenham adquirido

outra nacionalidade.

5 – O Governo concede a nacionalidade, por naturalização, com dispensa do requisito estabelecido na alínea

b) do n.º 1, aos indivíduos que satisfaçam cumulativamente os seguintes requisitos:

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a) Tenham nascido em território português;

b) Sejam filhos de estrangeiro que aqui tivesse residência, independentemente de título, ao tempo do seu

nascimento;

c) Aqui residam, independentemente de título, há pelo menos cinco anos.

6 – O Governo pode conceder a naturalização, com dispensa dos requisitos previstos nas alíneas b) e c) do

n.º 1, aos indivíduos que, não sendo apátridas, tenham tido a nacionalidade portuguesa, aos que forem havidos

como descendentes de portugueses, aos membros de comunidades de ascendência portuguesa e aos

estrangeiros que tenham prestado ou sejam chamados a prestar serviços relevantes ao Estado Português ou à

comunidade nacional.

7 – O Governo pode conceder a nacionalidade por naturalização, com dispensa dos requisitos previstos nas

alíneas b) e c) do n.º 1, aos descendentes de judeus sefarditas portugueses, através da demonstração da

tradição de pertença a uma comunidade sefardita de origem portuguesa, com base em requisitos objetivos

comprovados de ligação a Portugal, designadamente apelidos, idioma familiar, descendência direta ou colateral.

8 – O Governo pode conceder a nacionalidade, por naturalização, com dispensa do requisito estabelecido

na alínea b) do n.º 1, aos indivíduos que sejam ascendentes de cidadãos portugueses originários, aqui tenham

residência, independentemente de título, há pelo menos cinco anos imediatamente anteriores ao pedido e desde

que a ascendência tenha sido estabelecida no momento do nascimento do cidadão português.

9 – O conhecimento da língua portuguesa referido na alínea c) do n.º 1 presume-se existir para os

requerentes que sejam naturais e nacionais de países de língua oficial portuguesa.

10 – A prova da inexistência de condenação, com trânsito em julgado da sentença, com pena de prisão igual

ou superior a 3 anos referida na alínea d) do n.º 1 faz-se mediante a exibição de certificados de registo criminal

emitidos:

a) Pelos serviços competentes portugueses;

b) Pelos serviços competentes do país do nascimento, do país da nacionalidade e dos países onde tenha

tido residência, desde que neles tenha tido residência após completar a idade de imputabilidade penal.

Artigo 9.º

Fundamentos

1 – Constituem fundamento de oposição à aquisição da nacionalidade portuguesa por efeito da vontade:

a) A inexistência de ligação efetiva à comunidade nacional;

b) A condenação, com trânsito em julgado da sentença, com pena de prisão igual ou superior a 3 anos;

c) O exercício de funções públicas sem carácter predominantemente técnico ou a prestação de serviço militar

não obrigatório a Estado estrangeiro;

d) A existência de perigo ou ameaça para a segurança ou a defesa nacional, pelo seu envolvimento em

atividades relacionadas com a prática do terrorismo, nos termos da respetiva lei.

2 – A oposição à aquisição de nacionalidade com fundamento na alínea a) do número anterior não se aplica

às situações de aquisição de nacionalidade em caso de casamento ou união de facto quando existam filhos

comuns do casal com nacionalidade portuguesa.

3 – À prova da inexistência de condenação referida na alínea b) do n.º 1 é aplicável o disposto no n.º 10 do

artigo 6.

Artigo 21.º

Prova da nacionalidade originária

1 – A nacionalidade portuguesa originária dos indivíduos abrangidos pelas alíneas a), b) e f) do n.º 1 do artigo

1.º prova-se pelo assento de nascimento.

2 – É havido como nacional português o indivíduo de cujo assento de nascimento não conste menção da

nacionalidade estrangeira dos progenitores ou do seu desconhecimento.

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3 – A nacionalidade originária dos indivíduos abrangidos pela alínea c) do n.º 1 do artigo 1.º prova-se,

consoante os casos, pelas menções constantes do assento de nascimento lavrado por inscrição no registo civil

português ou pelo registo da declaração de que depende a atribuição.

4 – A nacionalidade originária dos indivíduos abrangidos pela alínea d) do n.º 1 do artigo 1.º prova-se pelo

assento de nascimento onde conste a menção da naturalidade portuguesa de um dos progenitores e a da sua

residência no território nacional.

5 – A nacionalidade portuguesa originária de indivíduos abrangidos pela alínea e) do n.º 1 do artigo 1.º prova-

se pelo registo da declaração de que depende a atribuição.».

Por último, neste capítulo, de notar ainda que deve ser acautelado o limite imposto pelo n.º 2 do artigo 167.º

da Constituição e n.º 2 do artigo 120.º do Regimento, conhecido como lei-travão, que deve ser salvaguardado

no decurso do processo legislativo, como refere a nota técnica, em anexo. Com efeito, a proposta de redução

significativa de emolumentos, prevista no artigo 3.º, impõe a necessidade de ponderação do regime de entrada

em vigor de modo a que não seja posto em causa o cumprimento da chamada lei-travão, prevista no n.º 3 do

artigo 167.º da Constituição e no n.º 2 do artigo 120.º do RAR.

Relativamente à XIII Legislatura, cumpre salientar as seguintes iniciativas legislativas sobre a mesma

matéria:

– Projeto de Lei n.º 364/XIII (PSD) – Altera a Lei n.º 37/81, de 3 de outubro (Lei da Nacionalidade);

– Projeto de Lei n.º 390/XIII (BE) – Altera a Lei da Nacionalidade, aprovada pela Lei n.º 37/81, de 3 de outubro,

e o Regulamento Emolumentar dos Registos e Notariado, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 322-A/2001, de 14 de

dezembro;

– Projeto de Lei n.º 428/XIII (PCP) – Nona alteração à Lei n.º 37/81, de 3 de outubro (Lei da Nacionalidade);

– Projeto de Lei n.º 548/XIII (PAN) – Altera a Lei da Nacionalidade;

– Projeto de Lei n.º 544/XIII (PS) – Oitava alteração à Lei da Nacionalidade, aprovada pela Lei n.º 37/81, de

3 de outubro, alterada pela Lei n.º 25/94, de 19 de agosto, pelo Decreto-Lei n.º 322-A/2001, de 14 de dezembro,

e pelas Leis Orgânicas n.º 1/2004, de 15 de janeiro, n.º 2/2006, de 17 de abril, n.º 1/2013, de 29 de julho, n.º

8/2015, de 22 de junho e n.º 9/2015, de 29 de julho.

Estas iniciativas, deram origem à Lei Orgânica n.º 2/2018, de 5 de julho.

– Projeto de Lei n.º 479/XIII (CDS-PP) – Determina a perda da nacionalidade portuguesa, por parte de quem

seja também nacional de outro Estado, em caso de condenação pela prática do crime de terrorismo (oitava

alteração à Lei n.º 37/81, de 3 de outubro – Lei da Nacionalidade) – rejeitado na generalidade em 19 de maio

de 2017, com votos contra de PS, BE, PCP, PEV, PAN, a favor do CDS-PP e a abstenção do PSD.

Na anterior legislatura, registam-se as seguintes petições, de apreciação já concluída:

– Petição n.º 618/XIII/4 Solicitam a alteração de alguns critérios de concessão de nacionalidade portuguesa;

– Petição n.º 617/XIII/4 Solicitam a concessão de nacionalidade portuguesa a cidadãos originários de países

colonizados por Portugal com 2 anos de residência no País;

– Petição n.º 590/XIII/4 Solicitam a revisão da interpretação que Portugal faz do artigo 5.º da Convenção

Europeia sobre a Nacionalidade;

– Petição n.º 576/XIII/4 Solicitam a atribuição de nacionalidade portuguesa a cidadãos oriundos de países

colonizados com 2 anos de residência;

Petição n.º 390/XIII/3.ª Solicita a alteração da Lei da Nacionalidade em matéria de reconhecimento da

nacionalidade originária aos filhos de imigrantes.

I. d) Iniciativas pendentes

Encontram-se pendentes, para apreciação em fase de generalidade, os seguintes Projetos de Lei, com

incidência no mesmo regime jurídico:

– Projeto de Lei n.º 126/XIV//1.ª (L) – Nona alteração à Lei n.º 37/81, de 3 de outubro (Lei da Nacionalidade),

que entrou no dia 26 de novembro de 2019 e, no dia 28 de novembro, foi admitido e distribuído à Comissão de

Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias;

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– Projeto de Lei n.º 118/XIV//1.ª (PCP) – Alarga a aplicação do princípio do jus soli na Lei da Nacionalidade

Portuguesa (Nona alteração à Lei n.º 37/81, de 3 de outubro, que aprova a Lei da Nacionalidade), que entrou

no dia 22 de novembro de 2019 e, no dia 26 de novembro, foi admitido e distribuído à Comissão de Assuntos

Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias;

– Projeto de Lei n.º 117/XIV//1.ª (PAN) – Alarga o acesso à naturalização às pessoas nascidas em território

português após o dia 25 de abril de 1974 e antes da entrada em vigor da Lei da Nacionalidade (procede à nona

alteração à Lei n.º 37/1981, de 3 de outubro), que entrou no dia 22 de novembro de 2019 e, no dia 26 de

novembro, foi admitido e distribuído à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias.

I. e) Consultas

No dia 15 de novembro de 2019, foram solicitados, pela Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos,

Liberdades e Garantias, pareceres ao Conselho Superior de Magistratura, ao Conselho Superior do Ministério

Público e à Ordem dos Advogados, que, na presente data, ainda não foram recebidos.

PARTE II – OPINIÃO DA AUTORA

A Lei Orgânica n.º 2/2018, de 5 de julho, introduziu, há pouco mais de um ano, alterações profundas na Lei

da Nacionalidade, pelo que se pode, legitimamente, questionar que alterações tão significativas houve na

sociedade portuguesa que justificam uma nova e profunda alteração da lei definidora da comunidade nacional,

do povo português. A Lei da Nacionalidade, pelo seu carácter profundamente estruturante da comunidade

nacional, é uma lei materialmente constitucional, pelo que deveria, em minha opinião, ser objeto de estabilidade

legislativa e de acrescida ponderação.

Justifica o BE esta iniciativa legislativa alegando que «o ordenamento jurídico português, para efeitos de

atribuição de nacionalidade, continua a dar mais importância aos laços de sangue existentes entre uma pessoa

e os seus ascendentes (jus sanguinis) do que propriamente ao País onde o seu nascimento efetivamente tem

lugar (jus soli)», pelo que «o jus soli deve ser assumido como o princípio norteador da atribuição de

nacionalidade em Portugal».

Tal é, em minha opinião, uma avaliação incorreta da Lei da Nacionalidade, que mantém o seu critério eclético

de atribuição da nacionalidade, conjugando um critério de jus sanguinis (sob pena, de privar da nacionalidade

portuguesa todos os filhos de cidadãos portugueses nascidos no estrangeiro), com um critério de jus soli, com

uma objetiva e clara predominância deste último, tanto em sede de atribuição da nacionalidade originária, como

em sede de aquisição derivada por naturalização.

É, hoje, inegável que o critério do jus soli é um princípio norteador da nacionalidade portuguesa, a que a Lei

da Nacionalidade atribui maior relevância, dentro do limite imposto pelo princípio da nacionalidade efetiva, seja

em sede de atribuição da nacionalidade originária (artigo 1.º), seja em sede de aquisição da nacionalidade por

naturalização (artigo 6.º).

Senão vejamos:

Ao neto de um estrangeiro nascido em território nacional é atribuída de forma automática e por força da lei a

nacionalidade portuguesa originária [artigo 1.º, n.º 1, alínea e)]. Basta que o seu progenitor tenha nascido em

território nacional, pouco importando se aqui permaneceu, regular ou irregularmente, ou não. Já ao neto de um

português, que nasceu no estrangeiro, sem que lhe tenha sido atribuída a nacionalidade portuguesa (porque o

seu progenitor não era nacional português), esta só lhe é atribuída se provar que tem uma ligação efetiva à

comunidade nacional (porque aqui reside, porque visita com regularidade o nosso País, etc.), se não tiver

cometido crime punível com pena de prisão igual ou superior a 3 anos e não constituir ameaça à segurança

nacional [artigo 1.º, n.º 1, alínea d) e n.º 3].

Também o filho de um estrangeiro a residir legalmente no país há dois anos tem a nacionalidade originária,

de forma praticamente automática, pelo simples facto do seu nascimento em território português [artigo 1.º, n.º

1, alínea e)]. Basta que o seu progenitor não se oponha, que nada faça. Já o filho de um nacional português

nascido no estrangeiro só tem nacionalidade portuguesa de origem se houver uma declaração de vontade nesse

sentido e inscrever o seu assento de nascimento no registo civil [artigo 1.º, n.º 1, alínea c)].

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Também em sede de aquisição derivada da nacionalidade por naturalização é absolutamente clara a

predominância do jus soli. Nos termos do artigo 6.º, n.º 2 da LN, qualquer menor estrangeiro que tenha nascido

em território nacional, e mesmo que aqui resida irregularmente [embora por força do artigo 122.º, n.º 1, alínea

c) e n.º 4 da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, com as alterações introduzidas, por último, pela Lei n.º 28/2019, de

29 de março, tanto ele como os seus progenitores possam obter autorização de residência por esse mesmo

motivo, bastando para tal que o menor esteja a frequentar o pré-escolar], tem um direito à nacionalidade

portuguesa se tiver concluído o primeiro ciclo do ensino básico ou, independentemente desta conclusão, o

progenitor estrangeiro residir em Portugal (mesmo que irregularmente) há 5 anos no momento do pedido. É-lhe

exigido o conhecimento a língua portuguesa (conhecimento este que é presumido se for nacional de um país de

língua portuguesa ou, não sendo o caso, atestado pelo estabelecimento de ensino que frequente em Portugal,

nos termos do artigo 25.º do Regulamento da Nacionalidade) e não ter sido condenado com pena de prisão igual

ou superior a 3 anos nem estiver envolvido com a prática do terrorismo (condição negativa esta que sempre se

verificará se for menor inimputável). Também qualquer estrangeiro que nasceu em Portugal e aqui resida

(mesmo que irregularmente) há 5 anos, filho de um estrangeiro que aqui estivesse a residir (mesmo que

irregularmente) no momento do nascimento, tem um direito subjetivo a aceder à nacionalidade portuguesa por

naturalização, se conhecer suficientemente a língua portuguesa (conhecimento este que é presumido se for

originário de país de língua oficial portuguesa ou pode ser atestado pelo estabelecimento de ensino que

frequentou em Portugal) e não tiver sido condenado definitivamente em pena de prisão igual ou superior a 3

anos (condição que estará preenchida em caso de reabilitação legal, como aliás resulta do Acórdão do TC n.º

106/2016 e do n.º 10 do artigo 6.º da LN, que determina que a prova de inexistência de tal condenação se faça

apenas pela exibição do registo criminal), nem estiver envolvido com a prática do terrorismo. Já o descendente

estrangeiro de nacional português, que não resida legalmente em Portugal, apenas tem uma faculdade de pedir

a nacionalidade por naturalização, que lhe pode ser concedida ao abrigo de um poder discricionário, se conhecer

a língua portuguesa, não tiver sido condenado em pena de prisão igual ou superior a 3 anos, nem estiver

envolvido em atividade terrorista.

Mas independentemente da relevância relativa de cada um dos critérios clássicos de atribuição da

nacionalidade, é preciso realçar que a nacionalidade é o vínculo jurídico-político que liga um indivíduo a um

Estado, que define quem é ou pode ser seu nacional, porque com ele tem uma ligação social, efetiva, genuína.

Poder-se-ia invocar nesta sede o direito à cidadania portuguesa na sua dimensão positiva de direito a aceder

à nacionalidade portuguesa (artigo 26.º CRP), pese embora o Tribunal Constitucional ter decidido que nesta

dimensão não existe nenhum direito fundamental, mas apenas uma «expectativa jurídica» que necessita de

concretização legislativa, para ser exequível (Acórdão n.º 106/2016; Acórdão n.º 331/2016). Umas mesmo

admitindo, contrariando esta jurisprudência, que o artigo 26.º CRP consagra um direito fundamental de acesso

à nacionalidade portuguesa, o seu conteúdo só é determinável com recurso ao princípio da nacionalidade efetiva

de forma a que este vínculo jurídico com o Estado corresponda a um vínculo social efetivo, real e genuíno entre

um indivíduo e a comunidade portuguesa, sob pena de se entrar no absurdo de reconhecer que todas as

pessoas do mundo, mesmo que nunca tenham tido qualquer contacto relevante com a comunidade nacional,

teriam tal direito.

Competindo a densificação normativa dos critérios e das condições de acesso à nacionalidade portuguesa

ao legislador (artigo 4.º da CRP), este goza de liberdade de conformação. Contudo, não tem uma liberdade

absoluta, pois ela encontra-se condicionada pelas normas constitucionais relativas a direitos, liberdades e

garantias (por exemplo, o princípio da igualdade), pela ponderação dos demais valores constitucionais e

também, nas palavras do Tribunal Constitucional, pelo «respeito pelos princípios de direito internacional, de que

avulta (...) o princípio da ligação efetiva entre o individuo e a comunidade politicamente organizada em que se

integra» (Acórdão n.º 106/2016). Ou seja, embora o Estado português, através do seu legislador, possa

determinar quem são os seus nacionais, a sua discricionariedade está não apenas limitada pela Constituição,

mas também pelos princípios do direito internacional nesta matéria, como o princípio da prevenção da apatridia,

a proibição de discriminação ou, o que é relevante para a apreciação do projeto de lei em análise, o princípio da

nacionalidade efetiva. Esta obrigação de respeito por estes princípios resulta igualmente da Convenção

Europeia sobre a Nacionalidade, ratificada por Portugal, que concretiza o princípio da nacionalidade efetiva,

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como, por exemplo, quando obriga os Estados Parte a prever a possibilidade de naturalização dos estrangeiros

legal e habitualmente residentes no seu território há, no máximo, 10 anos (artigo. 6.º CEN) ou quando apenas

permite que um Estado possa retirar a sua nacionalidade a um indivíduo que resida habitualmente no

estrangeiro, por ausência de vínculo genuíno entre eles (artigo 7.º CEN).

Por outro lado, o respeito pelo princípio da nacionalidade efetiva é condição de oponibilidade das normas

relativas à atribuição e aquisição da nacionalidade, como determinou o TIJ no seu célebre Acórdão Nottebhom.

Ou seja, só a nacionalidade atribuída ou concedida por um Estado a um indivíduo que com ele tenha uma ligação

genuína, um vínculo efetivo, uma qualquer relação de pertença relevante entre ambos, deve ser reconhecida

pelos demais.

Também se pode defender que, de acordo com este princípio, um Estado não apenas pode, mas deve dar a

sua nacionalidade a um indivíduo que com ele tenha uma ligação efetiva e genuína, a única conexão ou uma

conexão relevante (porque reside no seu território, porque está efetivamente integrado na comunidade nacional,

porque respeita os seus valores e as leis aprovadas pelo parlamento em representação da comunidade nacional,

etc.).

Tendo em consideração a integração de Portugal na União Europeia, também não podemos ignorar que a

atribuição ou a aquisição da nacionalidade portuguesa implica, igualmente, a aquisição do estatuto de cidadania

da UE e com ele, o acesso a uma série de direitos garantidos pelo direito da União Europeia, como o direito de

entrar e residir no território dos outros Estados-Membros da União Europeia. Por isso, a jurisprudência do

Tribunal de Justiça da União Europeia exige que os Estados-Membros da União Europeia exerçam a sua

competência em sede definição das condições de atribuição, aquisição e perda da respetiva nacionalidade no

respeito pelo direito da União Europeia (ver, entre outros, Acórdão Tjebes, proc. C-221/17, de 12 de março de

2019, no qual o Tribunal de Justiça da UE também deu relevância ao princípio de que a nacionalidade traduz

um vínculo genuíno entre o Estado e os seus nacionais). Assim, também o princípio da lealdade comunitária

limita a margem de conformação dos critérios de atribuição ou aquisição da nacionalidade portuguesa pelo

legislador português, já que tais normas têm, por via da cidadania da União Europeia, um impacto direto no

território dos outros Estados-Membros (pois qualquer estrangeiro que adquira a nacionalidade portuguesa

adquire um direito de residência e não está submetido ao regime de imigração destes estados) e nas políticas

comuns de vistos e de imigração da UE.

Tendo em consideração o exposto, a minha opinião sobre as alterações pretendidas pelo BE à Lei da

Nacionalidade, não pode deixar de ser balizada pelos princípios da nacionalidade efetiva e da lealdade

comunitária, que limitam a margem de discricionariedade do legislador português.

1 – Consagração de um critério de jus soli puro em sede de atribuição da nacionalidade originária e

de aquisição da nacionalidade derivada por naturalização [Alteração aos artigos 1.º, n.º 1, alíneas e) e f)

e 6.º, n.os 2 e 5 da LN].

A alteração legislativa pretendida visa o reconhecimento de um direito absoluto de jus soli, pois o mero facto

do nascimento em território nacional seria atributivo da nacionalidade portuguesa, não importando se é

meramente acidental ou fortuito, ou se o progenitor estrangeiro reside efetivamente em Portugal, ou seja, sem

acautelar a existência de uma qualquer ligação efetiva ao país (apenas se ressalva desta atribuição automática

os filhos dos diplomatas estrangeiros nascidos no território nacional) ou mesmo a sua vontade, real ou

presumida, de ser português, por ter (ou vir a ter) com a comunidade nacional uma qualquer ligação.

Também o reconhecimento do direito subjetivo à naturalização por parte de qualquer estrangeiro nascido em

Portugal, sem que lhe tivesse sido atribuída a nacionalidade originária (por os seus progenitores não residirem

em Portugal, por residirem como diplomatas, por aqui estarem de passagem, etc.) e sem qualquer outra

condição, também permite a qualquer estrangeiro nascido no País aceder à nacionalidade portuguesa sem que

tenha qualquer vínculo (real ou presumido) a Portugal, a não ser o mero facto do nascimento fortuito, acidental

ou intencional, em território nacional.

Tal, em minha opinião, não é compatível com o princípio da nacionalidade efetiva, que exigiria que o local de

nascimento como facto atributivo da nacionalidade seja acompanhado de condições legais que possam

razoavelmente fazer presumir que existe uma qualquer ligação à comunidade nacional, porque os progenitores

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aqui residem e aqui estabeleceram o centro da sua vida privada e é, por isso, de presumir que o filho, cidadão

português de origem, aqui continue a residir e com a comunidade nacional tenha a sua única ligação ou a sua

ligação mais efetiva. A exigência de um período de residência legal do progenitor há um período mínimo de 2

anos é o único indício (mesmo que ténue) que permite estabelecer uma ligação da pessoa que nasce à

comunidade nacional. Ou seja, é expectável que um estrangeiro que cumpre as condições legais para fixar

residência em território nacional (ou seja, que respeita a Lei de Imigração aprovada pela comunidade nacional

através dos seus legítimos representantes) e por isso solicita e obtém um título que o habilita a tal, deseje fixar

no seio da comunidade portuguesa o centro da sua vida privada, mesmo que ainda não tenha decorrido o

período de residência legal de 5 anos para aceder a um direito de residência permanente ou mesmo à

nacionalidade portuguesa. Daí que, pese embora o curto período de residência, ainda seja razoavelmente de

presumir, que o seu filho nascido em Portugal aqui permaneça e estabeleça com a comunidade nacional a sua

única conexão ou, pelo menos, uma conexão relevante.

Por outro lado, a consagração de um princípio absoluto de jus soli em sede de atribuição da nacionalidade,

tal como pretende o BE, permitiria não só a imposição da nacionalidade portuguesa a quem nasce de forma

acidental ou fortuita no nosso País (algo que no contexto atual de acrescida mobilidade e de fluxos migratórios

mais flexíveis, temporários e circulares será cada vez mais frequente), mas também garantir ao progenitor

estrangeiro a regularização da sua residência em território nacional ou mesmo o acesso à nacionalidade

portuguesa nos termos do n.º 8 do artigo 6.º da Lei da Nacionalidade. Associado à nacionalidade portuguesa,

estaria a obtenção automática de um direito de livre circulação e residência no território de qualquer outro

Estado-Membro da União Europeia. O mesmo se diga em relação a qualquer estrangeiro que tenha nascido em

Portugal, mas que aqui nunca permaneceu e com a comunidade nacional não tem qualquer ligação, e que veria

consagrado o seu direito à nacionalidade por naturalização, nos termos propostos pelo BE.

Tendo em consideração a integração de Portugal na União Europeia, se o mero nascimento em Portugal

constituísse o único facto atributivo ou aquisitivo da nacionalidade portuguesa, abrir-se-ia aqui uma via de

regularização da residência do progenitor estrangeiro ou do estrangeiro que nasceu fortuitamente em Portugal,

não apenas em território nacional, mas também no território dos outros Estados-Membros da União Europeia.

Por isso, para além destas propostas não considerarem minimamente o princípio da nacionalidade efetiva (e

com ele da ligação ao espaço europeu), também aumentam de forma significativa o risco de instrumentalização

da Lei da Nacionalidade para fins que relevam da política de imigração, potenciando o «turismo natal» (que não

deixaria de ser aproveitado pelas redes de imigração clandestina para «vender» esta possibilidade junto de

potenciais interessados) com o único intuito de garantir um direito de livre circulação e de residência à margem

das normas nacionais e europeias que determinam as condições de entrada e residência de estrangeiros

(nacionais de países terceiros) no território português e no dos outros Estados-Membros da União Europeia. A

consagração da cidadania europeia como derivando automaticamente da cidadania nacional pressupõe que os

Estados respeitam o princípio da nacionalidade efetiva quando estabelecem as regras de atribuição ou aquisição

da nacionalidade.

Finalmente, as soluções propostas desvirtuam o fim próprio de uma qualquer Lei da Nacionalidade, que é o

de determinar quem é que com a comunidade nacional tem a sua única conexão social ou uma qualquer conexão

relevante, pelo que, por isso, deve com o Estado estabelecer o vínculo jurídico da nacionalidade. No fundo,

quem é o povo português. Não é o seu objetivo responder à questão de saber que estrangeiro pode fixar

residência em Portugal. A resposta a esta questão deve ser dada pela Lei de Imigração. Também não é ou pode

ser objetivo de nenhuma Lei da Nacionalidade ultrapassar dificuldades de aplicação de uma lei da imigração.

Portanto, não deve ser objetivo de nenhuma lei da nacionalidade proporcionar a um estrangeiro, através da

aquisição de uma nacionalidade de conveniência, a regularização da sua entrada e residência no território

nacional ou no espaço europeu, à margem ou apesar da Lei de Imigração aprovada pelo Parlamento (que

representa o povo) ou das normas legitimamente aprovadas pela União Europeia, no âmbito de uma

competência que o Estado português ao assinar e ratificar os tratados europeus lhe atribuiu. Também por isso,

o princípio da lealdade comunitária desaconselha a consagração de um critério absoluto de jus soli ou de jus

sanguinis (qualquer estrangeiro com ascendente português seria, por esse facto, nacional português, mesmo

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que não tenha qualquer ligação com o povo português), pelo seu impacto direto e unilateral nas políticas

imigratórias dos outros Estados-Membros da UE e da própria UE.

2 – Eliminação de um período temporal mínimo da existência de um vínculo familiar com um nacional

português (casamento ou união de facto) como pressuposto da aquisição derivada da nacionalidade

(alterações ao artigo 3.º, n.os 1 e 3 da LN).

Com as alterações visadas pelo BE ao artigo 3.º da Lei da Nacionalidade, a simples assinatura de um contrato

de casamento ou o mero reconhecimento por uma junta de freguesia sem valor probatório de uma união de

facto com um português ou portuguesa seria pressuposto positivo suficiente para o direito à aquisição derivada

da nacionalidade portuguesa, independentemente da duração do vínculo familiar e sem qualquer possibilidade

de presumir ou verificar a estabilidade do mesmo.

Esta forma de aquisição derivada da nacionalidade encontra o seu fundamento na unidade de nacionalidade

da família, que deve ser protegido, mas que não dispensa o princípio da nacionalidade efetiva, pois a

nacionalidade é por definição um vínculo entre um indivíduo e o Estado, pelo que é a efetividade desse vínculo

que deve ser determinante e não tanto a formalização de um vínculo familiar entre um indivíduo a um nacional

português. Isso mesmo é reconhecido pelo legislador português quando estabelece como facto impeditivo da

aquisição da nacionalidade portuguesa pelo casamento ou união de facto a inexistência de ligação efetiva à

comunidade nacional [artigo 9.º, n.º 1, alínea a) da LN], a provar em sede de ação de oposição a esta aquisição

intentada pelo MP, salvo quando existam filhos comuns do casal, por se presumir que tal ligação existe (artigo

9.º, n.º 2 da LN).

Note-se que a lei não exige que o nacional português que transmite a sua nacionalidade ao cônjuge ou ao

unido de facto a tenha adquirido de determinada forma, nem coloca nenhuma condição relativa à residência em

território nacional. Apenas estabelece como requisito uma duração temporal mínima da relação familiar, que é

essencial para garantir o princípio da unidade familiar em sede de nacionalidade, pois evitando fraude à lei

através de casamento ou união de mera conveniência, o legislador visa proteger as verdadeiras famílias. Isto

porque a mera celebração de um contrato de casamento ou uma declaração de uma junta de freguesia a

reconhecer tal união (obtida sem qualquer averiguação e mediante uma simples declaração sob compromisso

de honra) não prova a existência de um verdadeiro vínculo familiar, de uma verdadeira família. Só esta merece

a tutela do princípio da unidade da nacionalidade da família, pelo que a imposição de um período temporal

mínimo de durabilidade da ligação familiar (conjugal ou de facto) é uma cautela adequada e proporcional para

evitar fraude à lei. Nem se diga, que o regime vigente impede ou a dificulta a residência legal do cônjuge

estrangeiro em território nacional (ou no território de qualquer estado da UE), na medida em que este não está

submetido à lei da imigração, antes beneficia de um amplo direito de entrada e residência garantido pela Lei n.º

37/2006, de 9 de agosto, que transpôs a Diretiva 2004/38/CE (direito de livre circulação e residência dos

cidadãos da UE e membros da respetiva família, independentemente da nacionalidade). Em qualquer caso, a

sede própria para a resolução de questões ligadas à entrada e residência de estrangeiros no território português

ou no espaço da UE não é a Lei da Nacionalidade, que deve ter como único propósito definir quem é português

e quem pode adquirir a nacionalidade portuguesa, porque com o Estado português tem a sua única ligação ou

uma relevante ligação, efetiva e genuína.

3 – Eliminação da exigência da legalidade da residência como pressuposto do direito à naturalização

dos imigrantes residentes em território nacional [Alteração ao artigo 6.º, n.º 1, alínea b) da LN].

Considerando a residência legal por 5 anos (nos termos do artigo 15.º da Lei da Nacionalidade, a qualquer

título previsto na lei, em convenção internacional ou no direito da União Europeia, ininterrupta ou interpolada

num período de 15 anos) em território nacional e o conhecimento da língua portuguesa, como indicadores

objetivos de uma ligação à comunidade nacional ou fatores de conexão relevantes, o artigo 6.º, n.º 1 da LN

reconhece ao estrangeiro um direito subjetivo à nacionalidade portuguesa por naturalização.

A alteração pretendida pelo BE visa substituir o conceito juridicamente definido de residência legal de

estrangeiro, enquadrado pela Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, por um conceito indeterminado de «residência».

Sendo um conceito indeterminado e não definido juridicamente, pode gerar uma insustentável insegurança

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jurídica numa matéria tão essencial como a da nacionalidade. Mesmo que não tenha proposto a revogação do

artigo 15.º da LN, que define o que se entende por residência legal (flexibilizando o conceito, ao não exigir que

esta seja necessariamente titulada por uma autorização de residência concedida nos termos da lei), sempre se

poderá, legitimamente questionar, como é que se prova uma residência efetiva (quando o estrangeiro entrou e

permaneceu irregularmente) e se é aceitável reconhecer um direito do estrangeiro à naturalização, a estabelecer

um vínculo jurídico com o Estado português, quando este entrou e permaneceu em território nacional com

desrespeito pelas condições estabelecidas por lei da Assembleia da República, pelo órgão legislativo do Estado

com o qual quer estabelecer um vínculo jurídico.

Se assim é, então, e conjugando com a eliminação do requisito obstativo da condenações penal (que à luz

do regime legal da imigração também é impeditivo da fixação de uma residência legal) é evidente o risco de

utilização da Lei da Nacionalidade para resolver questões de regularização migratória (matéria que deve ser

tratada em sede de direito da imigração ou da sua implementação e não em sede de direito da nacionalidade,

que se situa a montante e a jusante daquele), uma função que ela não deve ter, pois o seu objetivo é definir

quem é ou deve ser português, porque com o Estado português tem uma qualquer ligação efetiva e genuína (de

facto ou presumida). Por outro lado, tal permitiria a um imigrante que não preenche as condições estabelecidas

por lei da Assembleia da República para fixar residência em território nacional, muitas delas impostas pelo direito

da União Europeia, não só fixar, pela via da naturalização, residência legal em território nacional, mas adquirir,

por via do estatuto de cidadão da União que deriva automaticamente da aquisição da nacionalidade portuguesa,

um direito de residência no território de qualquer Estado-Membro da União Europeia. Não podemos esquecer

que o acesso e permanência de estrangeiros no território nacional não é um assunto que, num espaço sem

fronteiras internas, só a Portugal diga respeito. No âmbito da política europeia de imigração, os Estados

atribuíram à União Europeia competência legislativa para determinar as condições de entrada e residência de

estrangeiros no território europeu (artigo 79.º TFUE). Por outro lado, o direito da União Europeia garante aos

nacionais de Estados terceiros (estrangeiros) que residam legalmente em Portugal uma ampla liberdade de

circular e permanecer temporariamente no território dos outros Estados-Membros da UE (sem controlos nas

fronteiras internas, sem sujeição a vistos ou outras formalidades, que não seja a posse de um título de residência

de modelo europeu emitido pela autoridade nacional competente), pelo que as normas legais nacionais devem

de alguma forma acautelar que não são usadas para fins diferentes daqueles para que foram concebidas.

E não se diga que a Lei da Nacionalidade já prescinde da legalidade da residência para que o interessado

possa adquirir a nacionalidade portuguesa. Assim o é em relação à atribuição da nacionalidade a um estrangeiro,

cujo progenitor já nasceu em Portugal [artigo 1.º, n.º 1, alínea e), da LN], à naturalização de menores nascidos

em Portugal (artigo 6.º, n.º 2, da LN) e à naturalização de adultos que nasceram em Portugal e aqui

permaneceram nos 5 anos que antecedem o pedido de naturalização (artigo 6.º, n.º 5, da LN). Em todos estes

casos, a presunção de que existe uma ligação efetiva do imigrante à comunidade nacional (o princípio da

nacionalidade efetiva) deve prevalecer sobre a exigência de respeito das normas que o legislador português

adotou em matéria de imigração.

Tendo em consideração que a residência de um estrangeiro em território nacional é, nos termos da Lei da

Nacionalidade, fator de conexão ou indiciário da existência de uma ligação socialmente efetiva à comunidade

nacional, que encontra a sua tradução jurídica no vínculo jurídico da nacionalidade, cumpre aqui destacar as

condições que os estrangeiros devem cumprir para entrar e fixar residência em território nacional, definidas pela

comunidade nacional através dos seus legítimos representantes (em especial, a Lei n.º 23/2007, de 4 de julho,

tal como alterada, por último, pela Lei n.º 28/2019, de 29 de março), bem como pelos órgãos legislativos da

União Europeia (onde a comunidade nacional está duplamente representada, seja de forma indireta no

Conselho, seja de forma direta, no PE). Assim, nos termos 77.º da Lei 23/2007, de 4 de julho, o estrangeiro que

queira fixar legalmente residência em Portugal tem de preencher uma série de condições, como, por exemplo,

ter meios de subsistência, alojamento e não ter sido condenado por crime punível com pena de prisão superior

a 1 ano. A mesma condição é exigida para a renovação da autorização da residência (artigo 78.º). Sendo titular

de uma autorização de residência há 5 anos, tem direito a obter uma autorização de residência permanente se,

entre outras condições, não tiver sido condenado em pena que ultrapasse 1 ano de prisão e comprove ter

conhecimento do português básico.

Assim, não faz sentido que as condições legais de fixação de residência em Portugal, impostas pelo

legislador, possam ser facilmente ignoradas por via da Lei da Nacionalidade, que possibilitaria a qualquer

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estrangeiro que não preencha as condições legais para residir em Portugal, ao fim de 5 anos de permanência

em desrespeito pela lei, adquirir, pela via da naturalização, um direito absoluto de residir em Portugal e o direito

de entrar e residir em qualquer Estado-Membro da UE. Tal significaria transformar a Lei da Nacionalidade (que

define quem é ou deve ser português) num mero instrumento de regularização da imigração em Portugal e na

Europa, uma função que não é a sua, nem é a que deve ter.

4 – Eliminação da condição de inexistência de condenação por crime em pena de prisão de 3 anos,

como pressuposto negativo ou obstativo da atribuição ou aquisição derivada da nacionalidade

portuguesa [Alterações ao artigo 1.º, n.º 3 e revogação da alínea d) do n.º 1 e do n.º 10 do artigo 6.º e da

alínea b) do n.º 1 e n.º 3 do artigo 9.º].

Em relação a este pressuposto obstativo de aquisição da nacionalidade portuguesa por via do casamento ou

união de facto com nacional português ou por via da naturalização, gostaria de recordar que a Lei Orgânica n.º

2/2018, de 5 de julho, introduziu uma alteração substantiva, pois passou exigir a condenação em pena concreta

igual ou superior a 3 anos de prisão para efeitos de aquisição derivada da nacionalidade e desde que a mesma

conste de certificado de registo criminal. Com esta alteração, deixou de ser facto impeditivo da aquisição da

nacionalidade a condenação em pena de prisão inferior a 3 anos de prisão, independentemente da moldura

penal. Por outro lado, deu-se relevância ao instituto da reabilitação, pois o n.º 10 do artigo 6.º e o n.º 3 do artigo

9.º determinam que a prova da inexistência de condenação se faz apenas por exibição do certificado de registo

criminal. Assim, mesmo que um cidadão estrangeiro tenha sido condenado em pena de prisão igual ou superior

a 3 anos, tal não será impeditivo da aquisição de nacionalidade em caso de cancelamento do registo criminal

por reabilitação legal ou judicial.

No entanto, as alterações introduzidas nesta sede pela Lei Orgânica n.º 2/2018, de 5 de julho, deveriam, em

minha opinião ser revisitadas, pois embora tenham alargado o âmbito pessoal do direito à nacionalidade

portuguesa, não acautelaram a exigência de dupla incriminação, já que impede o acesso à nacionalidade

portuguesa por parte de um estrangeiro condenado no seu país de origem a 3 anos de prisão, mesmo por facto

não punível criminalmente em Portugal. Por outro lado, introduziu uma incongruência na Lei da Nacionalidade,

pois a atribuição da nacionalidade portuguesa a um neto estrangeiro de um nacional português, que tenha efetiva

ligação à comunidade nacional, continua a depender da inexistência de condenação apreciada em função da

moldura penal (abstrata) do crime e sujeita a controlo de dupla incriminação. Com efeito, o n.º 3 do artigo 1.º da

LN manteve inalterada a sua redação, ao estabelecer que nestes casos a atribuição da nacionalidade depende

da «não condenação, com trânsito em julgado da sentença, pela prática de crime punível com pena de prisão

de máximo igual ou superior a 3 anos, segundo a lei portuguesa».

Mas uma coisa é revisitar esta previsão legal, outra é a eliminação deste pressuposto negativo de atribuição

da nacionalidade portuguesa aos netos estrangeiros de nacionais ou de aquisição da nacionalidade portuguesa

por parte de estrangeiros que tenham um vínculo familiar com nacional português ou por naturalização. Sobre

estas normas já se pronunciou o Tribunal Constitucional, que as considerou uma densificação do princípio da

nacionalidade efetiva, a que está vinculado o legislador português.

Em primeiro lugar, e de acordo com a jurisprudência do TC (Acórdão n.º 106/2016), este pressuposto

negativo visa «obstar a que aqueles que, por via da prática daqueles crimes, judicialmente aferida, ofenderam

os bens jurídicos a que a comunidade nacional entendeu conferir uma tutela jurídico-penal (...), integrem a

comunidade cujos bens (assim) tutelados não respeitaram», pelo que a inexistência de condenação em pena

de prisão igual ou superior a 3 anos, «corresponde, ainda, à densificação do vínculoo de ligação efetiva entre a

pessoa e o Estado (português) que baseia a cidadania». Também considerou o TC, no mesmo acórdão, que

tais normas legais não ofendem a CRP, em especial, o artigo 30.º, n.os 1 e 4. No entanto, decidiu que, em sede

de apreciação desta condição impeditiva do acesso à nacionalidade portuguesa, se deve ter em consideração

a reabilitação legal, o que é garantido pela Lei da Nacionalidade, na sua mais recente versão, já que este

pressuposto só pode ser comprovado pelo certificado de registo criminal.

Em segundo lugar, a eliminação deste pressuposto não acautela outros valores constitucionais, como o

direito à segurança, constitucionalmente protegido. Isto porque se conjugada com outras disposições propostas

para facilitar a aquisição da nacionalidade portuguesa, sem cuidar de garantir que tal corresponda a um vínculo

efetivo à comunidade nacional (por ex.: o mero casamento formal com nacional português independentemente

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da duração do vínculo familiar ou a permanência irregular no território com o mero intuito de adquirir a

nacionalidade portuguesa por naturalização), também pode ter o efeito indesejado de transformar a Lei da

Nacionalidade em instrumento de elisão penal daqueles estrangeiros que cometeram crimes no seu país de

nacionalidade e que, por via da aquisição por mera conveniência da nacionalidade portuguesa, se podem,

facilmente, furtar a qualquer perseguição criminal. Seja no País de origem, já que a sua expulsão é

constitucionalmente proibida (artigo 33.º, n.º 1 da CRP) e está protegido contra extradição (que em relação a

nacionais está sujeita a fortes condicionamentos constitucionais, nos termos do artigo 33.º, n.º 3 da CRP). Seja

em Portugal, sempre que inexista um acordo de cooperação judiciária em matéria penal com o país onde

cometeu o crime.

Em terceiro lugar, tal revogação, a concretizar-se, introduziria uma insustentável incongruência no regime

jurídico de entrada e residência de estrangeiros (nacionais de países terceiros) no território nacional, pois nos

termos da Lei n.º 23/2007, como alterada por último pela Lei n.º 28/2019 (Lei de Imigração), a concessão e

renovação de autorização de residência depende, em regra, da inexistência de condenações criminais (ver artigo

77.º e 78.º). Ou seja, o mesmo legislador que nega o estatuto de residente legal a um estrangeiro por razões de

ordem pública, seria o mesmo que permitiria a esse estrangeiro, nas mesmas condições, aceder à nacionalidade

portuguesa e com isso ao direito de residência em Portugal e no espaço europeu. É preciso ter em consideração

que o pressuposto da inexistência de condenação criminal para o acesso de um estrangeiro ao território, à

residência e à nacionalidade portuguesa é, igualmente, necessário para preservar a ordem pública e a paz

social, seja em Portugal, seja nos restantes países da União Europeia, caracterizada como um espaço sem

fronteiras internas.

 Conclusões

Tendo em consideração o exposto, as alterações que o BE pretende introduzir em sede do regime jurídico

de atribuição e aquisição da nacionalidade portuguesa são, em minha opinião, inaceitáveis, por várias razões.

Antes de mais porque não respeitam o princípio da nacionalidade efetiva, que deve nortear qualquer lei da

nacionalidade. Por outro lado, não acautelam a utilização abusiva do direito da nacionalidade para defraudar

normas legais sobre entrada e residência de estrangeiros em território nacional e, por via do estatuto de cidadão

da União, no território dos demais Estados-Membros da União Europeia, ou mesmo as relativas à isenção de

visto de que beneficiam os cidadãos europeus em muitos países do mundo. Esta possibilidade de utilização do

direito à nacionalidade por parte de indivíduos sem qualquer conexão relevante com a comunidade nacional ou

que aqui não possam fixar residência por imposição legal, nacional ou europeia, pode conduzir a uma violação

do princípio da lealdade comunitária, a que o legislador de um Estado-Membro da União Europeia está obrigado.

Por fim, as alterações propostas pelo BE não acautelam a possibilidade de utilização abusiva do direito de

aceder à nacionalidade portuguesa como instrumento de elisão penal, favorecida pelos obstáculos

constitucionais à extradição de portugueses e pelas limitações existentes à cooperação judiciária internacional

em matéria penal. Estas são, em minha opinião, utilizações do direito à nacionalidade que uma lei da

nacionalidade não deve permitir.

Quanto à alteração do artigo 18.º do Regulamento Emolumentar dos Registos e Notariado, no sentido de

diminuir substancialmente as taxas relativas aos procedimentos administrativos de atribuição e aquisição de

nacionalidade, reservo a minha opinião nos termos do disposto no n.º 3 do artigo 137.º do RAR.

PARTE III – CONCLUSÕES

1. As Deputadas e Deputados do Grupo Parlamentar do BE apresentaram à Assembleia da República o

Projeto de Lei n.º 3/XIV/1.ª – Altera a Lei da Nacionalidade e o Regulamento Emolumentar dos Registos e

Notariados (nona alteração à Lei n.º 37/81, de 3 de outubro e trigésima quarta alteração ao Decreto-Lei n.º 322-

A/2001, de 14 de dezembro).

2. Esta iniciativa visa consagrar o jus solis como «princípio norteador da atribuição da nacionalidade em

Portugal» mediante a atribuição automática, por força da lei, da nacionalidade portuguesa a todos os filhos de

estrangeiros que nasçam em Portugal, bem como através da concessão de um direito incondicional à aquisição

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da nacionalidade por naturalização de todo o estrangeiro nascido em Portugal, ao qual não tenha sido atribuída

a nacionalidade portuguesa originária.

3. Esta iniciativa também tem por objetivo facilitar a aquisição da nacionalidade portuguesa por parte de

cidadão estrangeiro casado ou unido de facto com português, conferindo-lhe, por este facto e

independentemente da duração do vínculo familiar, o direito à aquisição derivada da nacionalidade.

4. A iniciativa visa, em terceiro lugar, conceder o direito à naturalização a todos os estrangeiros que

residam em Portugal, independentemente da regularidade da sua permanência.

5. A iniciativa em apreço pretende, igualmente, eliminar, em relação à atribuição de nacionalidade

originária (nomeadamente aos netos de portugueses, nascidos no estrangeiro) e de aquisição derivada da

nacionalidade por efeito da vontade ou por naturalização, a condição da inexistência de condenação por crime

com pena de prisão igual ou superior a três anos de prisão, pelo que tal condenação deixa de impedir o acesso

à nacionalidade portuguesa.

6. Por fim, esta iniciativa propõe a redução das taxas cobradas por procedimentos administrativos relativos

à aquisição da nacionalidade, fixando uma taxa de 15€.

7. O Projeto de Lei n.º 3/XIV/1.ª cumpre os requisitos formais previstos no n.º 1 do artigo 119.º, no n.º 1 do

artigo 123.º, bem como no n.º 1 do artigo 124.º do RAR.

8. Face ao exposto, e nada havendo a obstar, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos,

Liberdades e Garantias é de parecer que o Projeto de Lei n.º 3/XIV/1.ª reúne os requisitos constitucionais e

regimentais para ser discutido e votado em plenário.

Palácio de São Bento, 9 de dezembro de 2019.

A Deputada relatora, Constança Urbano de Sousa — O Presidente da Comissão, Luís Marques Guedes.

Nota: As partes I e III do parecer foram aprovadas com votos a favor do PS, do PSD, do BE e do PCP, com

a abstenção do DURP do L, tendo-se verificado a ausência do CDS-PP, do PAN e do DURP do CH, na reunião

da Comissão de 11 de dezembro de 2019.

PARTE IV – ANEXOS

Nota técnica.

Nota Técnica

Projeto de Lei n.º 3/XIV (BE)

Altera a Lei da Nacionalidade e o Regulamento Emolumentar dos Registos e Notariado (nona

alteração à Lei n.º 37/81, de 3 de outubro e trigésima quarta alteração ao Decreto-Lei n.º 322-A/2001, de

14 de dezembro).

Data de admissão: 6 de novembro de 2019.

Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª)

Índice

I. Análise da iniciativa

II. Enquadramento parlamentar

III. Apreciação dos requisitos formais

IV. Análise de direito comparado

V. Consultas e contributos

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VI. Avaliação prévia de impacto

VIII. Enquadramento bibliográfico

Elaborada por: Paula Faria e João Oliveira (BIB), Luísa Colaço e Nuno Amorim (DILP), Rafael Silva (DAPLEN) e Nélia Monte Cid (DAC). Data: 18 de novembro de 2019.

I. Análise da iniciativa

 A iniciativa

Através do presente projeto de lei, as Deputadas e os Deputados do BE propõem a alteração dos artigos 1.º,

3.º, 6.º, 9.º e 21.º da Lei da Nacionalidade (aprovada pela Lei n.º 37/81, de 3 de outubro, e alterada pela Lei n.º

25/2004, de 19 de agosto, pelo Decreto-Lei n.º 322-A/2001, de 14 de dezembro, e pelas Leis Orgânicas n.os

1/2004, de 15 de janeiro, 2/2006, de 17 de abril, 1/2013, de 29 de julho, 8/2015, de 22 de junho, 9/2015, de 29

julho e 2/2018, de 5 de julho), no sentido de o jus soli dever ser «assumido como o princípio norteador da

atribuição da nacionalidade em Portugal.»

Consideram os proponentes que, mau grado as recentes alterações da Lei da Nacionalidade, operadas pela

Lei Orgânica n.º 2/2018, de 5 de julho, que alargou o acesso à nacionalidade originária e à naturalização às

pessoas nascidas em território português, a lei continua «aquém do que é exigível», pelo que consideram que

se impõe, designadamente, que passe a ser reconhecida, sem mais requisitos, a nacionalidade portuguesa

originária a todos os indivíduos nascidos em Portugal, independentemente da nacionalidade dos seus

progenitores.

Advogam, por outro lado, a eliminação da exigência de legalidade da residência em Portugal para efeitos de

concessão da nacionalidade por naturalização, passando a poder ser concedida a nacionalidade, por

naturalização, aos estrangeiros que residam (mesmo que não legalmente) no território português há, pelo

menos, 5 anos.

Propõem, por isso a alteração dos referidos artigos da Lei da Nacionalidade, mediante:

1) A revogação da norma que reconhece a nacionalidade originária aos filhos de estrangeiros, nascidos em

Portugal, apenas se «um dos progenitores também aqui tiver nascido e aqui tiver residência, independentemente

de título, ao tempo do nascimento» [alínea d) do n.º 1 do artigo 1.º];

2) A eliminação, para o mesmo efeito, da necessidade de os indivíduos nascidos em Portugal, filhos de

estrangeiros que não se encontrem ao serviço do respetivo Estado, «declararem que querem ser portugueses

e desde que, no momento do nascimento, um dos progenitores aqui resida legalmente há pelo menos cinco

anos» [alínea e) do n.º 1 do artigo 1.º], com possibilidade da prova da nacionalidade pelo assento de nascimento

[aditando a alínea f) do n.º 1 do artigo 1.º alterada ao elenco do n.º 1 do artigo 21.º];

3) A eliminação, para efeitos de atribuição da nacionalidade por naturalização, da necessidade de a

residência em território português há pelo menos 5 anos ser legal, assim tornando menos exigente o requisito

cumulativo constante da alínea b) do n.º 1 do artigo 6.º];

4) A eliminação, para efeitos de atribuição da nacionalidade por naturalização, do requisito da não

condenação, com trânsito em julgado, com pena de prisão igual ou superior a 3 anos (por alteração dos artigos

6.º e 9.º);

5) A consagração da aquisição da nacionalidade portuguesa por pessoas casadas ou unidas de facto com

cidadãos portugueses, sem exigência de outros requisitos que não uma declaração formal (por alteração do

artigo 3.º).

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O projeto de lei sub judice preconiza ainda acessoriamente a alteração do Regulamento Emolumentar dos

Registos e Notariado, no sentido da diminuição do valor dos emolumentos devidos em processos de atribuição,

aquisição e perda da nacionalidade, que faz equiparar aos definidos para a substituição do cartão de cidadão.

A iniciativa dispõe ainda, em artigos finais, sobre a necessidade de regulamentação, pelo Governo, das

alterações a introduzir pela lei, determinando a entrada em vigor desta no dia seguinte ao da sua publicação.

Para melhor compreensão das alterações propostas, apresenta-se o seguinte quadro comparativo das

alterações propostas às normas em vigor:

Lei da Nacionalidade Projeto de Lei n.º 3/XIV/1.ª

Artigo 1.º Nacionalidade originária

1 – São portugueses de origem:

a) Os filhos de mãe portuguesa ou de pai português nascidos no território português; b) Os filhos de mãe portuguesa ou de pai português nascidos no estrangeiro se o progenitor português aí se encontrar ao serviço do Estado português; c) Os filhos de mãe portuguesa ou de pai português nascidos no estrangeiro se tiverem o seu nascimento inscrito no registo civil português ou se declararem que querem ser portugueses; d) Os indivíduos nascidos no estrangeiro com, pelo menos, um ascendente de nacionalidade portuguesa do 2.º grau na linha reta que não tenha perdido essa nacionalidade, se declararem que querem ser portugueses, possuírem laços de efetiva ligação à comunidade nacional e, verificados tais requisitos, inscreverem o nascimento no registo civil português; e) Os indivíduos nascidos no território português, filhos de estrangeiros, se pelo menos um dos progenitores também aqui tiver nascido e aqui tiver residência, independentemente de título, ao tempo do nascimento; f) Os indivíduos nascidos no território português, filhos de estrangeiros que não se encontrem ao serviço do respetivo Estado, que não declarem não querer ser portugueses, desde que, no momento do nascimento, um dos progenitores aqui resida legalmente há pelo menos dois anos; g) Os indivíduos nascidos no território português e que não possuam outra nacionalidade. 2 – Presumem-se nascidos no território português, salvo prova em contrário, os recém-nascidos que aqui tenham sido expostos. 3 – A verificação da existência de laços de efetiva ligação à comunidade nacional, para os efeitos estabelecidos na alínea d) do n.º 1, implica o reconhecimento, pelo Governo, da relevância de tais laços, nomeadamente pelo conhecimento suficiente da língua portuguesa e pela existência de contactos regulares com o território português, e depende de não condenação, com trânsito em julgado da sentença, pela prática de crime punível com pena de prisão de máximo igual ou superior a 3 anos, segundo a lei portuguesa. 4 – A prova da residência legal referida na alínea f) do n.º 1 faz-se mediante a exibição do competente documento de identificação do pai ou da mãe no momento do registo.

Artigo 1.º (…)

1 – […]:

a) (…); b) (…); c) (…); d) (…); e) (Revogado); f) Os indivíduos nascidos no território português, filhos de estrangeiros que não se encontrem ao serviço do respetivo Estado; g) (…). 2 – (…). 3 – A verificação da existência de laços de efetiva ligação à comunidade nacional, para os efeitos estabelecidos na alínea d) do n.º 1, implica o reconhecimento, pelo Governo, da relevância de tais laços, nomeadamente pelo conhecimento suficiente da língua portuguesa e pela existência de contactos regulares com o território português.

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Lei da Nacionalidade Projeto de Lei n.º 3/XIV/1.ª

Artigo 3.º

Aquisição em caso de casamento ou união de facto

1 – O estrangeiro casado há mais de três anos com nacional português pode adquirir a nacionalidade portuguesa mediante declaração feita na constância do matrimónio. 2 – A declaração de nulidade ou anulação do casamento não prejudica a nacionalidade adquirida pelo cônjuge que o contraiu de boa-fé. 3 – O estrangeiro que, à data da declaração, viva em união de facto há mais de três anos com nacional português pode adquirir a nacionalidade portuguesa, após ação de reconhecimento dessa situação a interpor no tribunal cível.

Artigo 3.º

(…)

1 – O cônjuge estrangeiro de nacional português pode adquirir a nacionalidade portuguesa através de declaração formal registada na constância do matrimónio. 2 – (…). 3 – O estrangeiro em união de facto com nacional português pode adquirir a nacionalidade portuguesa mediante a apresentação de declaração de reconhecimento da união de facto emitida pela respetiva junta de freguesia.

Artigo 6.º

Requisitos

1 – O Governo concede a nacionalidade portuguesa, por naturalização, aos estrangeiros que satisfaçam cumulativamente os seguintes requisitos:

a) Serem maiores ou emancipados à face da lei portuguesa; b) Residirem legalmente no território português há pelo menos cinco anos; c) Conhecerem suficientemente a língua portuguesa; d) Não tenham sido condenados, com trânsito em julgado da sentença, com pena de prisão igual ou superior a 3 anos; e) Não constituam perigo ou ameaça para a segurança ou a defesa nacional, pelo seu envolvimento em atividades relacionadas com a prática do terrorismo, nos termos da respetiva lei. 2 – O Governo concede a nacionalidade, por naturalização, aos menores, nascidos no território português, filhos de estrangeiros, desde que preencham os requisitos das alíneas c), d) e e) do número anterior e desde que, no momento do pedido, se verifique uma das seguintes condições: a) Um dos progenitores aqui tenha residência, independentemente de título, pelo menos durante os cinco anos imediatamente anteriores ao pedido; b) O menor aqui tenha concluído pelo menos um ciclo do ensino básico ou o ensino secundário. 3 – Tratando-se de criança ou jovem com menos de 18 anos, acolhidos em instituição pública, cooperativa, social ou privada com acordo de cooperação com o Estado, na sequência de medida de promoção e proteção definitiva aplicada em processo de promoção e proteção, ao abrigo do disposto no n.º 3 do artigo 72.º da Lei de Proteção de Crianças e Jovens em Perigo, aprovada em anexo à Lei n.º 147/99, de 1 de setembro, cabe ao Ministério Público promover o respetivo processo de naturalização com dispensa das condições referidas no número anterior. 4 – O Governo concede a naturalização, com dispensa dos requisitos previstos nas alíneas b) e c) do n.º 1, aos indivíduos que tenham tido a nacionalidade portuguesa e que, tendo-a perdido, nunca tenham adquirido outra nacionalidade. 5 – O Governo concede a nacionalidade, por naturalização, com dispensa do requisito estabelecido na alínea b) do n.º 1, aos indivíduos que satisfaçam cumulativamente os seguintes requisitos: a) Tenham nascido em território português; b) Sejam filhos de estrangeiro que aqui tivesse residência, independentemente de título, ao tempo do seu nascimento;

Artigo 6.º

(…)

1 – (…):

a) (…); b) Residirem no território português há pelo menos cinco anos; c) (…); d) (Revogada);

e) (…). 2 – O Governo concede a nacionalidade, por naturalização, aos nascidos no território português, filhos de estrangeiros, aos quais não tenha sido atribuída nacionalidade originária. 3 – (…). 4 – (Revogado pela Lei Orgânica n.º 9/2015, de 29 de julho). 5 – (Revogado).

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Lei da Nacionalidade Projeto de Lei n.º 3/XIV/1.ª

c) Aqui residam, independentemente de título, há pelo menos cinco anos. 6 – O Governo pode conceder a naturalização, com dispensa dos requisitos previstos nas alíneas b) e c) do n.º 1, aos indivíduos que, não sendo apátridas, tenham tido a nacionalidade portuguesa, aos que forem havidos como descendentes de portugueses, aos membros de comunidades de ascendência portuguesa e aos estrangeiros que tenham prestado ou sejam chamados a prestar serviços relevantes ao Estado Português ou à comunidade nacional. 7 – O Governo pode conceder a nacionalidade por naturalização, com dispensa dos requisitos previstos nas alíneas b) e c) do n.º 1, aos descendentes de judeus sefarditas portugueses, através da demonstração da tradição de pertença a uma comunidade sefardita de origem portuguesa, com base em requisitos objetivos comprovados de ligação a Portugal, designadamente apelidos, idioma familiar, descendência direta ou colateral. 8 – O Governo pode conceder a nacionalidade, por naturalização, com dispensa do requisito estabelecido na alínea b) do n.º 1, aos indivíduos que sejam ascendentes de cidadãos portugueses originários, aqui tenham residência, independentemente de título, há pelo menos cinco anos imediatamente anteriores ao pedido e desde que a ascendência tenha sido estabelecida no momento do nascimento do cidadão português. 9 – O conhecimento da língua portuguesa referido na alínea c) do n.º 1 presume-se existir para os requerentes que sejam naturais e nacionais de países de língua oficial portuguesa. 10 – A prova da inexistência de condenação, com trânsito em julgado da sentença, com pena de prisão igual ou superior a 3 anos referida na alínea d) do n.º 1 faz-se mediante a exibição de certificados de registo criminal emitidos: a) Pelos serviços competentes portugueses; b) Pelos serviços competentes do país do nascimento, do país da nacionalidade e dos países onde tenha tido residência, desde que neles tenha tido residência após completar a idade de imputabilidade penal.

6 – (…). 7 – (…). 8 – (…). 9 – (…). 10 – (Revogado)

Artigo 9.º

Fundamentos

1 – Constituem fundamento de oposição à aquisição da nacionalidade portuguesa por efeito da vontade:

a) A inexistência de ligação efetiva à comunidade nacional; b) A condenação, com trânsito em julgado da sentença, com pena de prisão igual ou superior a 3 anos; c) O exercício de funções públicas sem carácter predominantemente técnico ou a prestação de serviço militar não obrigatório a Estado estrangeiro; d) A existência de perigo ou ameaça para a segurança ou a defesa nacional, pelo seu envolvimento em atividades relacionadas com a prática do terrorismo, nos termos da respetiva lei.

2 – A oposição à aquisição de nacionalidade com fundamento na alínea a) do número anterior não se aplica às situações de aquisição de nacionalidade em caso de casamento ou união de facto quando existam filhos comuns do casal com nacionalidade portuguesa. 3 – À prova da inexistência de condenação referida na alínea b) do n.º 1 é aplicável o disposto no n.º 10 do artigo 6.º.

Artigo 9.º

(…)

1 – (…):

a) (…); b) (Revogado); c) (…); d) (…).

2 – (…). 3 – (Revogado).

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Lei da Nacionalidade Projeto de Lei n.º 3/XIV/1.ª

Artigo 21.º

Prova da nacionalidade originária

1 – A nacionalidade portuguesa originária dos indivíduos abrangidos pelas alíneas a), b) e f) do n.º 1 do artigo 1.º prova-se pelo assento de nascimento. 2 – É havido como nacional português o indivíduo de cujo assento de nascimento não conste menção da nacionalidade estrangeira dos progenitores ou do seu desconhecimento. 3 – A nacionalidade originária dos indivíduos abrangidos pela alínea c) do n.º 1 do artigo 1.º prova-se, consoante os casos, pelas menções constantes do assento de nascimento lavrado por inscrição no registo civil português ou pelo registo da declaração de que depende a atribuição. 4 – A nacionalidade originária dos indivíduos abrangidos pela alínea d) do n.º 1 do artigo 1.º prova-se pelo assento de nascimento onde conste a menção da naturalidade portuguesa de um dos progenitores e a da sua residência no território nacional. 5 – A nacionalidade portuguesa originária de indivíduos abrangidos pela alínea e) do n.º 1 do artigo 1.º prova-se pelo registo da declaração de que depende a atribuição.

Artigo 21.º

(…)

1 – A nacionalidade portuguesa originária dos indivíduos abrangidos pelas alíneas a), b), f) e g) do n.º 1 do artigo 1.º prova-se pelo assento de nascimento. 2 – (…). 3 – (…). 4 – (…). 5 – (Revogado).

A iniciativa legislativa compõe-se de seis artigos preambulares: o artigo 1.º que define o objeto da

iniciativa; o 2.º, que identifica os artigos a alterar da Lei da Nacionalidade, o artigo 3.º que, promove a alteração

do Regulamento Emolumentar dos Registos e Notariado, o 4.º que dispõe sobre a necessidade de alteração do

Regulamento da Nacionalidade Portuguesa e os dois últimos que identificam expressamente as revogações

preconizadas e que determinam o dia seguinte ao da publicação para o início de vigência da Lei a aprovar.

 Enquadramento jurídico nacional

Para a matéria em apreço neste projeto de lei releva, em especial, o artigo 4.º da Constituição da República

Portuguesa, segundo o qual «são cidadãos portugueses todos aqueles que como tal sejam considerados pela

lei ou por convenção internacional».

No plano da legislação ordinária, a Lei n.º 37/81, de 3 de outubro1 (Lei da Nacionalidade), na qual o projeto

de lei em apreço pretende introduzir alterações, foi modificada oito vezes, através da Lei n.º 25/94, de 19 de

agosto, do Decreto-Lei n.º 322-A/2001, de 14 de dezembro (na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 194/2003, de

23 de agosto)2 3 e das Leis Orgânicas n.os 1/2004, de 15 de janeiro, 2/2006, de 17 de abril , 1/2013, de 29 de

julho, 8/2015, de 22 de junho, 9/2015, de 29 de julho, e 2/2018, de 5 de julho, a qual procedeu à sua republicação.

A última alteração operada à Lei da Nacionalidade alargou o acesso à nacionalidade com base no critério do

jus soli, tanto na aquisição da nacionalidade originária como por adoção e naturalização. Mantinha, no entanto,

algumas condicionantes a essa aquisição que a presente iniciativa legislativa vem mitigar.

1 Versão consolidada retirada do portal oficial dre.pt 2 Retificado pela Declaração de Retificação n.º 11-I/2003, de 30 de setembro. 3 A alteração introduzida por este diploma, traduzida na revogação do artigo 20.º da Lei n.º 37/81, de 3 de outubro, dizia respeito à gratuitidade dos registos das declarações para a atribuição da nacionalidade portuguesa e os registos oficiosos, bem como os documentos necessários para uns e outros, não afetando a área de reserva absoluta de competência legislativa a que se refere a alínea f) do artigo 164.º da Constituição.

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O projeto de lei ora apresentado altera também o Regulamento Emolumentar dos Registos e Notariado4, o

qual foi objeto já de 35 alterações, sendo de realçar aqui as relativas ao artigo 18.º, nomeadamente pelos

Decretos-Lei n.os 194/2003, de 28 de agosto5, 76-A/2006, de 29 de março6, 237-A/2006, de 14 de dezembro,

324-A/2007, de 28 de setembro7, 247-B/2008, de 30 de dezembro, 99/2010, de 2 de setembro, 209/2012, de 19

de setembro8, e 201/2015, de 17 de setembro, bem como pela Lei n.º 85/2019, de 03 de setembro. Este artigo

fixa o valor dos emolumentos devidos pelos diversos atos de registo, que, nos processos de atribuição, aquisição

e perda da nacionalidade, variam entre 150€ e 250€.

O artigo 4.º da presente iniciativa legislativa comete ao Governo a regulamentação da lei a que ela der origem,

através da alteração do Regulamento da Nacionalidade Portuguesa9. Podem ser considerados pertinentes a

este propósito, entre outros, o artigo 14.º, sobre a aquisição da nacionalidade portuguesa em caso de casamento

ou união de facto, e 18.º a 28.º, relativos à concessão da nacionalidade por naturalização.

II. Enquadramento parlamentar

 Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)

Consultada a base de dados da Atividade Parlamentar (AP), verificou-se não estar pendente nenhuma outra

iniciativa legislativa ou petição sobre a matéria em apreço.

 Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)

De anteriores Legislaturas, como antecedentes parlamentares do presente Projeto de Lei, encontram-se

registadas as seguintes iniciativas legislativas e petições:

Da XIII Legislatura:

– Projeto de Lei n.º 364/XIII (PSD) – Altera a Lei n.º 37/81 (Lei da Nacionalidade);

– Projeto de Lei n.º 390/XIII (BE) – Altera a Lei da Nacionalidade, aprovada pela Lei n.º 37/81, de 3 de outubro,

e o Regulamento Emolumentar dos Registos e Notariado, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 322-A/2001, de 14 de

dezembro;

– Projeto de Lei n.º 428/XIII (PCP) – Nona alteração à Lei n.º 37/81, de 3 de outubro (Lei da Nacionalidade)10;

– Projeto de Lei n.º 548/XIII (PAN) – Altera a Lei da Nacionalidade;

– Projeto de Lei n.º 544/XIII (PS) – Oitava alteração à Lei da Nacionalidade, aprovada pela Lei n.º 37/81, de

3 de outubro, alterada pela Lei n.º 25/94, de 19 de agosto, pelo Decreto-Lei n.º 322-A/2001, de 14 de dezembro,

e pelas Leis Orgânicas n.º 1/2004, de 15 de janeiro, n.º 2/2006, de 17 de abril, n.º 1/2013, de 29 de julho, n.º

8/2015, de 22 de junho e n.º 9/2015, de 29 de julho;

Estas iniciativas, discutidas e votadas indiciariamente na Comissão de Assuntos Constitucionais da XIII

Legislatura, deram origem a um texto de substituição desta Comissão, que culminou na aprovação da Lei

Orgânica n.º 2/2018, de 5 de julho.

– Projeto de Lei n.º 479/XIII (CDS-PP) – Determina a perda da nacionalidade portuguesa, por parte de quem

seja também nacional de outro Estado, em caso de condenação pela prática do crime de terrorismo (8.ª alteração

à Lei n.º 37/81, de 3 de outubro – Lei da Nacionalidade) – rejeitado na generalidade em 19 de maio de 2017,

com votos contra de PS, BE, PCP, PEV, PAN, a favor do CDS-PP e a abstenção do PSD.

Da XII Legislatura:

4 Versão consolidada retirada do portal oficial dre.pt 5 Retificado pela Declaração de Retificação n.º 11-I/2003, de 30 de setembro. 6 Retificado pela Declaração de Retificação n.º 28-A/2006, de 24 de maio. 7 Retificado pela Declaração de Retificação n.º 107/2007, de 23 de novembro. 8 Retificado pela Declaração de Retificação n.º 65/2012, de 13 de novembro. 9 Versão consolidada retirada do portal oficial dre.pt. 10 Daria origem à Lei Orgânica n.º 2/2018, de 5 de julho.

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– O Projeto de Lei n.º 373/XII (PS) – «Quinta alteração à Lei n.º 37/81, de 3 de outubro (Lei da

Nacionalidade)»11;

– O Projeto de Lei n.º 382/XII (PSD) – «Quinta alteração à Lei n.º 37/81, de 3 de outubro (Lei da

Nacionalidade) Estende a nacionalidade portuguesa originária aos netos de portugueses nascidos no

estrangeiro»;12

– O Projeto de Lei n.º 387/XII (PCP) – «Quinta alteração à Lei n.º 37/81, de 3 de outubro (Lei da

Nacionalidade)»;13

– O Projeto de Lei n.º 394/XII (CDS-PP) – «Quinta alteração à Lei n.º 37/81, de 3 de outubro (Lei da

Nacionalidade) Nacionalidade portuguesa de membros de comunidades de judeus sefarditas expulsos de

Portugal»14;

– O Projeto de Lei n.º 400/XII (BE) – «Altera a Lei da Nacionalidade (quinta alteração à Lei n.º 37/81, de 3 de

outubro)»15;

– A Proposta de Lei n.º 280/XII (GOV) – «Procede à sexta alteração à Lei n.º 37/81, de 3 de outubro (Lei da

Nacionalidade), fixando novos fundamentos para a concessão da nacionalidade por naturalização e para

oposição à aquisição da nacionalidade portuguesa»16.

– Da XI Legislatura, encontramos ainda o Projeto de Lei n.º 30/XI (PSD) – «Altera a Lei da Nacionalidade

estendendo a nacionalidade portuguesa originária aos netos de portugueses nascidos no estrangeiro».17

Da anterior Legislatura, registam-se as seguintes petições, de apreciação já concluída:

– Petição n.º 618/XIII/4 Solicitam a alteração de alguns critérios de concessão de nacionalidade portuguesa;

– Petição n.º 617/XIII/4 Solicitam a concessão de nacionalidade portuguesa a cidadãos originários de países

colonizados por Portugal com 2 anos de residência no país.;

– Petição n.º 590/XIII/4 Solicitam a revisão da interpretação que Portugal faz do artigo 5.º da Convenção

Europeia sobre a Nacionalidade.;

– Petição n.º 576/XIII/4 Solicitam a atribuição de nacionalidade portuguesa a cidadãos oriundos de países

colonizados com 2 anos de residência.;

– Petição n.º 390/XIII/3 – Solicita a alteração da Lei da Nacionalidade em matéria de reconhecimento da

nacionalidade originária aos filhos de imigrantes.

III. Apreciação dos requisitos formais

 Conformidade com os requisitos formais, constitucionais e regimentais

A iniciativa legislativa em análise é subscrita pelos dezanove Deputados do Grupo Parlamentar do Bloco de

Esquerda, ao abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 167.º da Constituição e no artigo 118.º do Regimento da

Assembleia da República (Regimento), que consagram o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um poder dos

Deputados, nos termos da alínea b) do artigo 156.º da Constituição e da alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do

Regimento, e dos grupos parlamentares, nos termos da alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da Constituição e da

alínea f) do artigo 8.º do Regimento. Reveste a forma de projeto de lei, nos termos do n.º 1 do artigo 119.º do

Regimento.

Encontra-se redigido sob a forma de artigos, é precedido de uma breve exposição de motivos e tem uma

designação que traduz sinteticamente o seu objeto principal, dando assim cumprimento aos requisitos formais

estabelecidos no n.º 1 do artigo 124.º do Regimento.

11 Discutido em conjunto com o Projeto de Lei n.º 394/XII, daria origem à Lei Orgânica n.º 1/2013. 12 Discutido em conjunto com o Projeto de Lei n.º 400/XII, daria origem à Lei Orgânica n.º 9/2015. O texto final da lei, relativo à alínea d) do n.º 1 do artigo 1.º, incluiria o requisito da «efetiva ligação à comunidade nacional» para a aquisição da nacionalidade portuguesa por parte de netos de portugueses. 13 Rejeitado. 14 Discutido e aprovado em conjunto com o Projeto de Lei n.º 373/XII. 15 Rejeitado. Foi discutido em conjunto com os Projetos de Lei n.os 382/XII e 387/XII. 16 Daria origem à Lei Orgânica n.º 8/2015. 17 Rejeitado.

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De igual modo encontram-se respeitados os limites à admissão das iniciativas, previstos no n.º 1 do artigo

120.º do Regimento, uma vez que este projeto de lei define concretamente o sentido das modificações a

introduzir na ordem legislativa e parece não infringir princípios constitucionais, exceto quanto ao limite imposto

pelo n.º 2 do artigo 167.º da Constituição e n.º 2 do artigo 120.º do Regimento, conhecido como lei-travão, que

deve ser salvaguardado no decurso do processo legislativo. Com efeito, é proposto no artigo 3.º uma redução

no valor de determinados emolumentos e, no artigo 6.º, que a iniciativa entre em vigor no dia seguinte ao da sua

publicação, pelo que a norma de entrada em vigor poderá, por exemplo, ser alterada de modo a que a norma

com efeitos orçamentais apenas produza efeitos ou entre em vigor com a publicação da Lei do Orçamento do

Estado subsequente.

A matéria sobre a qual versa o presente projeto de lei – «aquisição, perda e reaquisição da cidadania

portuguesa» – enquadra-se, por força do disposto na alínea f) do artigo 164.º da Constituição, no âmbito da

reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República. Assim, segundo o n.º 4 do artigo 168.º

da Constituição, a presente iniciativa legislativa carece de votação na especialidade pelo Plenário e, nos termos

do disposto no n.º 2 do artigo 166.º da Constituição, em caso de aprovação e promulgação revestirá a forma de

lei orgânica.

As leis orgânicas carecem «de aprovação, na votação final global, por maioria absoluta dos Deputados em

efetividade de funções», nos termos do disposto no n.º 5 do artigo 168.º da Constituição. Refira-se, igualmente,

que o artigo 94.º do Regimento estatui que essa votação, por maioria qualificada, deve ser realizada com recurso

ao voto eletrónico.

Deve também ser tido em conta o disposto no n.º 5 do artigo 278.º da Constituição: «O Presidente da

Assembleia da República, na data em que enviar ao Presidente da República decreto que deva ser promulgado

como lei orgânica, dará disso conhecimento ao Primeiro-Ministro e aos grupos parlamentares da Assembleia da

República».

O projeto de lei em apreciação deu entrada a 25 de outubro de 2019. Foi admitido e baixou na generalidade

à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª), por despacho de S. Ex.ª o

Presidente da Assembleia da República, a 6 de novembro, data em que foi anunciado em sessão plenária.

 Verificação do cumprimento da lei formulário

O título da presente iniciativa legislativa – «Altera a Lei da Nacionalidade e o Regulamento Emolumentar dos

Registos e Notariado (nona alteração à Lei n.º 37/81, de 3 de outubro e trigésima quarta alteração ao Decreto-

Lei n.º 322-A/2001, de 14 de dezembro)» –traduz sinteticamente o seu objeto, mostrando-se conforme ao

disposto no n.º 2 do artigo 7.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, conhecida como lei formulário18, embora

possa ser objeto de aperfeiçoamento formal, em sede de apreciação na especialidade ou em redação final.

Este título encontra-se de acordo com a regra de legística formal segundo a qual «o título de um ato de

alteração deve referir o título do ato alterado, bem como o número de ordem de alteração»19; no entanto os

numerais ordinais devem ser sempre redigidos por extenso, incluindo na indicação do número de ordem de

alterações.

Consultando o Diário da República Eletrónico (DRE) confirma-se que a Lei da Nacionalidade, aprovada pela

Lei n.º 37/81, de 3 de outubro, foi modificada até ao momento por oito atos legislativos.

No entanto, o Regulamento Emolumentar dos Registos e Notariado, aprovado em anexo ao Decreto-Lei n.º

322-A/2001, de 14 de dezembro, já foi alterado até à data por trinta e quatro diplomas: pelo Decreto-Lei n.º

315/2002, de 27 de dezembro, pelos Decretos-Leis n.os 194/2003, de 23 de agosto, 53/2004, de 18 de março,

199/2004, de 18 de agosto, 111/2005, de 8 de julho, 178-A/2005, de 28 de outubro, 76-A/2006, de 29 de março,

85/2006, de 23 de maio, 125/2006, de 29 de junho, 237-A/2006, de 14 de dezembro, 8/2007, de 17 de janeiro,

e 263-A/2007, de 23 de julho, pela Lei n.º 40/2007, de 24 de agosto, pelos Decretos-Leis n.os 324/2007, de 28

de setembro, 20/2008, de 31 de janeiro, 73/2008, de 16 de abril, 116/2008, de 4 de julho, 247-B/2008, de 30 de

dezembro, 122/2009, de 21 de maio, 185/2009, de 12 de agosto, 99/2010, de 2 de setembro, e 209/2012, de 19

18 Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, que estabelece um conjunto de normas sobre a publicação, a identificação e o formulário dos diplomas, alterada e republicada pelas Leis n.os 2/2005, de 24 de janeiro, 26/2006, de 30 de junho, 42/2007, de 24 de agosto, e 43/2014, de 11 de julho. 19 Duarte, D., Sousa Pinheiro, A. et al (2002), Legística. Coimbra, Editora Almedina, pág. 201.

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de setembro, pela Lei n.º 63/2012, de 10 de dezembro, pelos Decretos-Leis n.os 19/2015, de 3 de fevereiro,

201/2015, de 17 de setembro, 51/2017, de 25 de maio, e 54/2017, de 2 de junho, pelas Leis n.os 89/2017, de 21

de agosto, e 110/2017, de 15 de dezembro, pelos Decretos-Leis n.os 24/2019, de 1 de fevereiro, 66/2019, de 21

de maio, e 111/2019, de 16 de agosto, pela Lei n.º 85/2019, de 3 de setembro, e pelo Decreto-Lei n.º 157/2019,

de 22 de outubro. Este último diploma refere proceder à trigésima quinta alteração por contabilizar, à semelhança

de outros anteriores, a Lei n.º 32-B/2002, de 31 de dezembro, como alteração ao Regulamento Emolumentar

dos Registos e Notariado. Todavia, essa lei apenas alterou a parte preambular do Decreto-Lei n.º 322-A/2001,

de 14 de dezembro, mas não o regulamento em anexo, sendo prática autonomizar o número de ordem de

alteração da parte preambular do número de ordem de alteração de cada anexo.

Este exemplo demonstra que, por motivos de segurança jurídica e para tentar manter uma redação simples

e concisa, será mais seguro e eficaz não colocar o número de ordem de alteração, nem o elenco de diplomas

que procederam a alterações (disponíveis no DRE), quando a mesma incida sobre códigos, «leis ou regimes

gerais», «regimes jurídicos» ou atos legislativos de estrutura semelhante, por serem objeto de um maior número

de alterações por parte de atos legislativos da Assembleia da República e do Governo, como o Regulamento

Emolumentar dos Registos e Notariado.

Consequentemente sugere-se a seguinte opção de redação do título: «Altera a Lei da Nacionalidade,

aprovada pela Lei n.º 37/81, de 3 de outubro, e o Regulamento Emolumentar dos Registos e Notariado, aprovado

em anexo ao Decreto-Lei n.º 322-A/2001, de 14 de dezembro».

Segundo o n.º 1 do artigo 6.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, «Os diplomas que alterem outros devem

indicar o número de ordem da alteração introduzida e, caso tenha havido alterações anteriores, identificar

aqueles diplomas que procederam a essas alterações, ainda que incidam sobre outras normas». No entanto, a

lei formulário foi aprovada e publicada num contexto anterior à existência do DRE, atualmente acessível de

forma gratuita e universal, pelo que se coloca à consideração da comissão, em sede de especialidade, a

possibilidade de tal não ser aplicado no articulado desta iniciativa, em relação ao Regulamento Emolumentar

dos Registos e Notariado e, por uma questão de uniformidade, à Lei da Nacionalidade (ou, em alternativa, de

ser mantido apenas em relação à Lei da Nacionalidade, no articulado).

Tratando materialmente de uma lei orgânica, a Lei Nacionalidade deve ser republicada em anexo às leis que

a modificarem, segundo o disposto no n.º 2 do artigo 6.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, não obstante o

autor não ter promovido essa republicação.

Revestindo a forma de decreto-lei, o Regulamento Emolumentar dos Registos e Notariado não estará

abrangido pelo dever de republicação previsto na alínea a) do n.º 3 do artigo 6.º da mesma lei.

Em caso de aprovação esta iniciativa revestirá a forma de lei orgânica, nos termos do n.º 2 do artigo 166.º

da Constituição, pelo que deve ser objeto de publicação na 1.ª série do Diário da República, em conformidade

com o disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro.

No que respeita ao início de vigência, o artigo 6.º deste projeto de lei estabelece que a sua entrada em vigor

ocorrerá no dia seguinte ao da sua publicação, mostrando-se assim conforme com o previsto no n.º 1 do artigo

2.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, segundo o qual os atos legislativos «entram em vigor no dia neles

fixado, não podendo, em caso algum, o início de vigência verificar-se no próprio dia da publicação», ressalvando-

se o referido anteriormente em relação ao princípio da lei-travão.

Nesta fase do processo legislativo, a iniciativa em análise não nos suscita outras questões no âmbito da Lei

Formulário.

 Regulamentação ou outras obrigações legais

Nos termos do artigo 4.º deste Projeto de Lei, o Governo procede às necessárias alterações ao Regulamento

da Nacionalidade Portuguesa, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 237-A/2006, de 14 de dezembro, no prazo de 30

dias a contar da publicação da lei agora proposta.

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IV. Análise de direito comparado

 Enquadramento internacional

Países europeus

A legislação comparada é apresentada para os seguintes Estados da União Europeia: Espanha e França.

ESPANHA

A questão da aquisição e atribuição da nacionalidade espanhola é regulada pelo Código Civil20 espanhol,

cujo artigo 17.º, relativo à nacionalidade originária, considera como espanhóis de origem, os filhos de pai ou

mãe espanhola, os nascidos em Espanha de pais estrangeiros se pelo menos um deles tiver nascido em

Espanha, excetuando-se os filhos de funcionário diplomático ou consular acreditado em Espanha [artigo 17.º,

n.º 1, alínea b)]. De igual modo, são considerados espanhóis os nascidos em Espanha de pais estrangeiros, se

ambos carecerem de nacionalidade ou se a legislação aplicável aos pais não atribuir uma nacionalidade ao filho

[artigo 17.º. n.º 1, alínea c)]. Além destes casos, também os nascidos em Espanha cuja filiação não resulte

determinada são espanhóis de origem [artigo 17.º, n.º 1, alínea d)].

No entanto, a filiação ou o nascimento em Espanha cuja determinação que ocorra depois dos 18 anos de

idade não constitui por si só causa de aquisição da nacionalidade espanhola, podendo o interessado optar pela

nacionalidade espanhola de origem no prazo de dois anos a contar daquele facto (artigo 17.º, n.º 2).

Por outro lado, e de acordo com o previsto no n.º 1 do artigo 19.º, o estrangeiro menor de 18 anos de idade

adotado por cidadão espanhol adquire, desde a adoção, a nacionalidade espanhola de origem. Se o adotado

for maior de 18 anos, pode optar pela nacionalidade espanhola originária no prazo de dois anos a partir da

constituição da adoção (n.º 2). Se, de acordo com o ordenamento jurídico do país de origem, o adotado puder

manter a sua nacionalidade, esta é também reconhecida em Espanha.

Para a concessão da nacionalidade por residência, um dos casos em que esta pode ser atribuída é o de

pessoa a residir em Espanha há pelo menos 10 anos, sendo suficientes cinco anos para os que hajam obtido o

estatuto de refugiados e dois anos para os cidadãos nacionais de origem de países ibero-americanos, Andorra,

Filipinas, Guiné Equatorial, Portugal ou sefarditas (artigos 21.º, n.os 2 e 4, e 22.º, n.º 1). Basta o tempo de

residência de um ano, de entre outros casos, para quem haja nascido em território espanhol [artigo 22.º, n.º 2,

alínea a)]. Em todos os casos de naturalização por residência, esta tem de ser legal e continuada (artigo 22.º,

n.º 3).

Relativamente às taxas emolumentares a suportar pelo requerente de nacionalidade espanhola, e de acordo

com informação disponível no portal da Internet do Ministério da Justiça, esta roda os 100€21, excluindo o custo

de obtenção dos documentos necessários e eventuais serviços de profissionais da área.

Cumpre mencionar a existência, da autoria do Governo espanhol, de uma coletânea legislativa com todas as

normas relativas à nacionalidade e estado civil, disponível no seu portal na Internet.

FRANÇA

A matéria da nacionalidade é tratada no Código Civil22, especificamente nos artigos 17 a 33-2.

Deste modo, tem nacionalidade francesa a criança que tenha pelo menos um dos progenitores de

nacionalidade francesa (artigo 18), a criança nascida em França de pais desconhecidos (artigo 19) e a criança

nascida em França filha de pelo menos um progenitor também nascido em França, embora, neste caso, haja a

faculdade de renunciar à nacionalidade francesa, desde que o faça durante os seis meses anteriores à data em

que atingir os 18 anos de idade e os 12 meses seguintes (artigos 19-3 e 19-4).

20 Versão consolidada retirada do portal oficial boe.es. 21 Este valor diz respeito aos emolumentos a pagar pelos sefarditas. No entanto, é referido que este valor, de 100€, é similar ao valor a pagar por qualquer pessoa que requeira a nacionalidade espanhola. 22 Diploma consolidado retirado do portal oficial legifrance.gouv.fr.

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Em razão da residência, uma criança nascida em França de pais estrangeiros adquire a nacionalidade

francesa uma vez atingida a maioridade se, à data em que a atingir, estiver a residir em território francês e nele

tiver tido residência habitual durante um período, seguido ou interpolado, de pelo menos cinco anos desde os

onze de idade (artigo 21-7). No entanto, o menor de idade pode pedir a atribuição da nacionalidade francesa a

partir dos 16 anos se, à data do pedido, estiver a residir em território francês e nele tiver tido residência habitual

durante um período, seguido ou interpolado, de pelo menos cinco anos desde os onze anos de idade; nas

mesmas condições, a nacionalidade francesa pode ser reclamada, em nome do menor nascido em França de

pais estrangeiros, a partir dos 13 anos de idade, devendo neste caso a condição da residência habitual em

França por pelo menos cinco anos ter de ser preenchida a partir dos oito anos de idade (artigo 21-11).

Os pedidos de nacionalidade requeridos ao abrigo das disposições referidas do código civil, importam o

pagamento de um imposto, no valor de 55€, de acordo com o previsto no artigo 958 do Code Général des

impôts23.

O portal governamental service-public.frdispõe de uma página dedicada à temática da nacionalidade

francesa na qual pode ser consultada informação prática sobre o procedimento e obtida informação adicional

sobre a temática.

V. Consultas e contributos

 Consultas obrigatórias e facultativas

Em 15 de novembro de 2019, a Comissão promoveu a consulta escrita do Conselho Superior da Magistratura,

do Conselho Superior do Ministério Público e da Ordem dos Advogados.

Todos os pareceres e contributos remetidos à Assembleia da República serão publicados na página desta

iniciativa na Internet.

VI. Avaliação prévia de impacto

 Avaliação sobre impacto de género

O preenchimento, pelo proponente, da ficha de avaliação prévia de impacto de género da presente iniciativa,

em cumprimento do disposto na Lei n.º 4/2018, de 9 de fevereiro, devolve como resultado uma valoração do

impacto de género positiva para as mulheres, com a seguinte fundamentação: «Sendo as mulheres quem

assume maioritariamente os cuidados familiares, designadamente das crianças, o reforço dos direitos e

facilitação ao seu acesso tem impacto positivo direto na melhoria das condições de vida das mulheres e

especialmente das mulheres migrantes, que estão em situação de particular vulnerabilidade.»

 Linguagem não discriminatória

Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada recorrendo-se, sempre

que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso.

Sem prejuízo de uma análise mais detalhada, na apreciação na especialidade ou na redação final, nesta fase

do processo legislativo a redação do projeto de lei – consonante com a terminologia dos diplomas legais que

altera – não nos suscita qualquer questão relacionada com a linguagem discriminatória em relação ao género.

23 Diploma consolidado retirado do portal oficial Legifrance.gouv.fr.

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VII. Enquadramento bibliográfico

CANAS, Vitalino – Nacionalidade portuguesa depois de 2006. Revista da Faculdade de Direito da

Universidade de Lisboa. Coimbra. ISSN 0870-3116. Vol. 48, n.º 1 e 2 (2007), p. 509-538. Cota: RP-226.

Resumo: O presente artigo incide, no essencial, sobre as alterações à lei da nacionalidade introduzidas pela

Lei Orgânica n.º 2/2006, de 17 de abril. Segundo o autor, a característica mais proeminente da reforma foi o

sentido geral de alargamento dos mecanismos de atribuição e aquisição da nacionalidade, quer originária, quer

derivada, bem como de facilitação e de aligeiramento dos processos e requisitos vigentes. A análise incide

especialmente sobre essas alterações, nomeadamente no que se refere à cidadania originária e não originária,

reforço do critério do jus soli, e do jus sanguinis, requisito da residência, situações de apátrida, residência legal

de progenitor, regime da oposição à aquisição de nacionalidade por efeito da vontade ou da adoção e articulação

com a lei dos estrangeiros.

COSTA, Paulo Manuel – Oposição à aquisição da nacionalidade: a inexistência de ligação efectiva à

comunidade nacional. Revista da Ordem dos Advogados. Ano 72, n.º 4 (out. – dez. 2012). p. 1453-1481. Cota:

RP-172.

Resumo: O autor debruça-se sobre a Lei n.º 37/81, de 3 de outubro, com as alterações introduzidas pela Lei

Orgânica n.º 2/2006, de 17 de abril. Refere os critérios para a determinação dos indivíduos titulares da

nacionalidade: o jus sanguinis e o jus soli. Para além destas situações de atribuição, a titularidade da

nacionalidade portuguesa pode resultar da sua aquisição por efeito da vontade, pela adoção ou pela

naturalização.

A análise realizada incide essencialmente sobre o instituto jurídico da oposição à aquisição da nacionalidade

no quadro normativo português, que consiste no poder conferido pelo nosso ordenamento jurídico, ao Ministério

Público, de se opor à aquisição da nacionalidade portuguesa por inexistência de ligação efetiva à comunidade

nacional; pela condenação, com trânsito em julgado da sentença, pela prática de crime punível com pena de

prisão de máximo igual ou superior a 3 anos; ou pela existência de perigo ou ameaça para a segurança ou

defesa nacional, pelo envolvimento em atividades relacionadas com a prática de terrorismo.

DUARTE, Feliciano Barreiras – Regime jurídico comparado do direito de cidadania: análise e estudo

das leis da nacionalidade de 40 países. Pref. Luís Marques Guedes. Lisboa: Âncora, 2009. ISBN 978-972-

7802449. Cota: 12.06.7 – 423/2009.

Resumo: O citado estudo reúne a legislação comparada sobre o direito de cidadania de 40 países (entre os

quais: Alemanha, Angola, Áustria, Bélgica, Brasil, Canadá, Dinamarca, Eslovénia, Espanha, Estados Unidos,

Finlândia, França, Grécia, Holanda, Hungria, Itália, Japão, Noruega, Polónia, Portugal, Reino Unido, Rússia,

Suécia, Suíça, etc.), com o objetivo de evidenciar as principais linhas de força consagradas nos ordenamentos

jurídicos dos diversos Estados a respeito da aquisição e da perda da nacionalidade. O autor não teve como

objetivo apresentar exaustivamente todas as regras dos regimes jurídicos nacionais sobre o direito da

nacionalidade, mas sim as normas substantivas que regem a sua aquisição e perda e, de entre estas, as que

se afiguram mais relevantes.

GIL, Ana Rita – Princípios de direito da nacionalidade: sua consagração no ordenamento jurídico português.

O direito. Lisboa. ISSN 0873-4372. Ano 142, Vol. IV (2010), p. 723-760. Cota: RP-270.

Resumo: A autora refere os princípios do direito internacional e da União Europeia que devem guiar o

legislador nacional na hora de determinar quem são os cidadãos portugueses. Do direito da UE derivam

condicionantes que podem consubstanciar limites à definição dos próprios critérios de aquisição da

nacionalidade, impondo certas cautelas que não se compadecem, por exemplo, com o reconhecimento de um

direito absoluto de jus soli, ou com naturalizações em massa injustificada de nacionais de países terceiros.

Analisa o regime português de acesso à nacionalidade (Lei da Nacionalidade Portuguesa de 1981), bem

como a reforma do direito da nacionalidade português ocorrida com a aprovação da Lei Orgânica n.º 2/2006, de

17 de abril, que modificou substancialmente os regimes da atribuição e da aquisição da nacionalidade

portuguesa, traduzindo-se num claro aumento do número de aquisições da nacionalidade.

A autora analisa o regime de acesso à nacionalidade, em vigor a partir de 2006, à luz de alguns dos principais

princípios que são um limite à liberdade de conformação legislativa: o princípio da nacionalidade efetiva, da

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unidade de nacionalidade familiar, da proibição da discriminação, da prevenção de apátrida, do direito

fundamental à cidadania e dos princípios que devem enformar os procedimentos administrativos de

nacionalidade.

HUDDLESTON, Thomas, [et al.] – Migrant Integration Policy Index (2015) (Em linha). Barcelona: Center

for International Affairs, 2015. (Consult. 11 nov. 2019). Disponível na Intranet da AR:

http://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=128992&img=14499&save=true> ISBN

978-84-92511-45-7.

Resumo: O Índice de Políticas de Integração de Migrantes (MIPEX) constitui um guia de referência, bem

como uma ferramenta totalmente interativa para avaliar, comparar e melhorar as políticas de integração. A

edição de 2015 avalia as referidas políticas de integração em 38 países: os Estados-Membros da União

Europeia; Austrália; Canadá; Islândia; Japão; Coreia do Sul; Nova Zelândia; Noruega; Suíça; Turquia e Estados

Unidos, através de 167 indicadores, fornecendo uma imagem rica e multidimensional das oportunidades

colocadas à disposição dos imigrantes para participar na sociedade, avaliando o compromisso dos diversos

governos relativamente à sua integração.

Um dos aspetos focados neste índice prende-se diretamente com a matéria do presente projeto de lei, ao

abordar a questão do acesso à nacionalidade nas páginas 57 a 62. Apresenta ainda os perfis para cada um dos

38 países estudados, de acordo com os diversos indicadores selecionados para medir as políticas de integração

nesses países. O perfil relativo ao nosso País pode ser consultado nas páginas 176 a 179, verificando-se que

Portugal surge como o país que tem a lei da nacionalidade mais favorável.

OCDE – Naturalisation: a passport for the better integration of immigrants? (Em linha). Paris: OCDE,

2011. (Consult. 11 nov. 2019). Disponível na Intranet da AR:

http://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=128995&img=14497&save=true> ISBN

978-92-64-09898-5.

Resumo: Este documento reúne as atas do seminário conjunto OCDE/Comissão Europeia sobre

naturalização e integração socioeconómica dos imigrantes e dos seus filhos, realizado em outubro de 2010, em

Bruxelas. Faz um balanço dos conhecimentos atuais sobre as ligações entre a atribuição da nacionalidade pelo

país de acolhimento e a integração socioeconómica dos imigrantes. Aborda também o papel da naturalização

como instrumento no quadro geral da política de imigração e integração, com o objetivo de identificar boas

práticas a partir de diferentes experiências registadas em países da União Europeia e da OCDE.

O capítulo 2: «The current status of nationality law» apresenta o ponto da situação relativamente à legislação

em vigor, nos diferentes países analisados, relativamente à nacionalidade, com referência particular para a

aquisição de nacionalidade por nascimento; aquisição da nacionalidade através da naturalização ou outros

procedimentos e, por fim, a perda da nacionalidade.

RAMOS, Rui Manuel Moura – Estudos de Direito Português da Nacionalidade. Coimbra: Coimbra Editora,

2013. ISBN 978-972-32-2135-0. Cota 12.23 – 88/2017.

Resumo: Nesta compilação de artigos, o autor faz a análise jurídica das alterações legais ao direito da

nacionalidade em Portugal (1975, 1981, 1994, 2004 e 2006). O capítulo 14 (p. 523), analisa detalhadamente as

alterações introduzidas pela Lei Orgânica n.º 2/2006, de 17 de abril. Na conclusão, ao fazer o balanço geral e a

apreciação crítica da referida lei, conclui que a principal linha de força que emerge da nova alteração legislativa

é o reforço do jus soli, decorrente «da progressiva caracterização de Portugal como país de imigração», e

expresso quer na introdução da regra do duplo jus soli (do interessado e de um dos seus progenitores), quer no

encurtamento do prazo de residência legal do progenitor em Portugal. Salienta que o jus soli continua a não

relevar de forma incondicionada na atribuição da nacionalidade portuguesa, embora contribua para favorecer a

integração das comunidades imigradas, nomeadamente de segunda e terceira geração. Enfatiza ainda as

consequências da nova configuração dada à figura da naturalização, que passa a decorrer forçosamente da

verificação do preenchimento de determinado número de pressupostos legais previamente fixados,

pressupostos significativamente aligeirados e tornados menos onerosos para o interessado, reduzindo o poder

de apreciação do Governo.

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PROJETO DE LEI N.º 29/XIV/1.ª

[REDUÇÃO DA TAXA DE IRC (PROCEDE À ALTERAÇÃO DO CÓDIGO DO IMPOSTO SOBRE O

RENDIMENTO DAS PESSOAS COLETIVAS, APROVADO PELO DECRETO-LEI N.º 442-B/88, DE 30 DE

NOVEMBRO)]

Parecer da Comissão de Orçamento e Finanças e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio

Parecer

PARTE I – CONSIDERANDOS

I. a) Nota introdutória

O Grupo Parlamentar do Centro Democrático Social-Partido Popular (CDS-PP) apresentou à Assembleia da

República, a 30 de outubro de 2019, o Projeto de Lei n.º 29/XIV/1.ª, «Redução da taxa de IRC (Procede à

alteração do Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442-

B/88, de 30 de novembro)». No dia 6 de novembro de 2019 o Projeto de Lei n.º 29/XIV/1.ª foi admitido e baixou

na generalidade à Comissão de Orçamento e Finanças.

A presente iniciativa é apresentada por cinco Deputados do Grupo Parlamentar do CDS-PP, no âmbito e

termos do poder de iniciativa, consagrados no n.º 1 do artigo 167.º e na alínea b) do artigo 156.º da Constituição

da República Portuguesa (CRP), bem como no artigo 118.º e na alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do Regimento

da Assembleia da República (RAR).

Nos termos do n.º 1 artigo 119.º do RAR, a iniciativa assume a forma de projeto de lei, encontra-se redigida

sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o seu objetivo e é precedida de uma

exposição de motivos, cumprindo com os requisitos formais previstos no n.º 1 do artigo 124.º do RAR.

A apresentação da iniciativa cumpre os requisitos formais de admissibilidade previstos na CRP e no n.º 1 do

artigo 120.º do RAR.

Para dar cumprimento à lei formulário (Lei n.º 74/98, de 11 de novembro) a nota técnica sugere um

aperfeiçoamento do título para: «Redução da taxa de IRC (alterando o Código do Imposto sobre o Rendimento

das Pessoas Coletivas, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442-B/88, de 30 de novembro».

Nesta fase do processo legislativo o projeto de lei em análise não levanta outras questões quanto ao

cumprimento da lei formulário.

O projeto de lei não suscita qualquer questão relacionada com a linguagem discriminatória em relação ao

género e a nota técnica aceita a valoração neutra dos impactos de género submetida pelo proponente na

avaliação de impacte de género.

Releva-se, ainda, o impacto orçamental e os possíveis impactos económicos desta iniciativa legislativa.

Em sede de apreciação na especialidade, sugere a nota técnica que poderá ser pertinente promover audição

ou pelo menos recolher contributo escrito do Ministro de Estado e das Finanças e ponderar o contributo do

Conselho de Finanças Públicas (CFP), da Associação Fiscal Portuguesa (AFP), de associações empresariais

de referência, bem como a peritos na área como, por exemplo, os membros que integraram a Comissão para a

Reforma do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas.

I. b) Análise do diploma

 Objeto e motivação

Com o projeto de lei em apreço, o CDS-PP propõe uma redução da carga fiscal sobre as empresas, reduzindo

a taxa geral de IRC para 17% em 2020 e assim anualmente com o objetivo de a fixar em 12,5% em 2026, «em

função de uma avaliação e da evolução da situação económica e financeira do País». O projeto de lei elimina

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ainda o benefício fiscal para as pequenas e médias empresas de uma taxa reduzida sobre os primeiros 15 000

Euros de matéria coletável.

De acordo com o proponente, a iniciativa visa «potenciar o aumento da poupança e do investimento» e

«promover a eliminação do desequilíbrio das contas externas» sem «colocar em causa o equilíbrio saudável das

contas públicas». Nesse sentido, a iniciativa afirma fazer «uma significativa opção a favor da competitividade

empresarial, nomeadamente ao nível do investimento, da inovação e internacionalização das empresas

portuguesas».

O CDS-PP propõe assim, «uma redução ambiciosa, mas que consideramos possível» da taxa de IRC,

procurando equiparar Portugal à Irlanda.

 Enquadramento legal e antecedentes

A iniciativa em apreço contempla uma proposta de alteração aos n.os 1, 2 e 3 do artigo 87.º do CIRC. A nota

técnica, que integra o anexo deste parecer, apresenta uma análise ao enquadramento legal e antecedentes do

projeto de lei em análise:

– A Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro, reduziu a taxa de IRC de 23%, onde havia sido fixada pelo artigo

2.º da Lei n.º 2/2014, de 16 de janeiro, para 21%;

– Esta alteração «confirmou o espírito do disposto no n.º 1 do artigo 8.º da referida Lei n.º 2/2014, que «…a

taxa prevista no n.º 1 do artigo 87.º do Código do IRC deve ser reduzida nos próximos anos, ponderando,

simultaneamente, a reformulação dos regimes do IVA e do IRS, especialmente no que diz respeito à redução

das taxas destes impostos», assim como no n.º 2, também do artigo 8.º, respetivamente, «a redução da taxa de

IRC prevista no número anterior para 21% em 2015, bem como a sua fixação num intervalo entre 17% e 19%

em 2016, será objeto de análise e ponderação por uma comissão de monitorização da reforma a constituir para

o efeito».

– A Lei n.º 2/2014 recuperou a figura de um escalão com taxa reduzida, revogada pelo n.º 1 do artigo 114.º

da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro, consagrando que «no caso de sujeitos passivos que exerçam,

diretamente e a título principal, uma atividade económica de natureza agrícola, comercial ou industrial, que

sejam qualificados como pequena ou média empresa, nos termos previstos no anexo ao Decreto-Lei n.º

372/2007, de 6 de novembro, a taxa de IRC aplicável aos primeiros (Euro) 15 000 de matéria coletável é de

17%, aplicando-se a taxa prevista no número anterior ao excedente», passando esta norma a figurar, na redação

dada pelo artigo 2.º da Lei n.º 2/2014, do n.º 2 do artigo 87.º do CIRC;

– O n.º 3 do artigo 87.º, na redação dada pelo artigo 2.º da Lei n.º 2/2014, consagra que «a aplicação da taxa

prevista no número anterior está sujeita às regras europeias aplicáveis em matéria de auxílios de minimis».

Efetuada uma pesquisa à base de dados do processo legislativo e da atividade parlamentar, a nota técnica

verifica que, neste momento, não existem pendentes, sobre matéria idêntica ou conexa, quaisquer iniciativas

legislativas ou petições.

PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER

Portugal tem concretizado uma política orçamental estável e credível, conseguindo que cada vez menos as

necessidades financeiras do Estado sejam supridas através do recurso a dívida. Esta política consubstancia-se

na conciliação entre uma gestão disciplinada da despesa pública e um sistema fiscal que progressivamente

onere menos as famílias e as empresas que investem.

 Sobre a carga fiscal

Os proponentes limitam-se a recordar que o indicador da «carga fiscal» nunca foi tão alto em Portugal como

em 2018, tendo as receitas fiscais chegado a 35,4% do produto interno bruto (PIB). Todavia, não pode ser

ignorado que a receita fiscal não depende do PIB mas da eficácia do Estado em combater a evasão e fraude

fiscal e, especialmente, das bases fiscais de cada imposto. É, pois, provável que num cenário de estabilidade

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da incidência, taxa e benefícios fiscais de um imposto, a receita arrecada com ele tenha um crescimento

diferente do PIB, contribuindo para variar a carga fiscal.

Tanto o INE como o Banco de Portugal têm tornado isto claro nas suas publicações a este respeito. O Banco

de Portugal, no seu Boletim Económico de maio 2019, procede a uma análise da variação da «carga fiscal»

entre 2016 e 2018, verificando que esta cresce apesar de medidas legislativas que, tudo o resto mantendo-se

igual, teriam reduzido a carga fiscal em 0,5 pontos percentuais. Já o INE, no seu destaque de 13 maio 2019

sobre a carga fiscal, conclui que «o crescimento da receita de IRC reflete a evolução positiva da atividade

económica e dos lucros das empresas.» Essa é aliás a única explicação para que, não obstante a estabilidade

da taxa de IRC, a receita com este imposto (excluindo derrama) tenha crescido 20% desde 2015.

Essa conclusão é suportada pelas estatísticas da Autoridade Tributária. Segundo o Dossier Estatístico de

IRC 2015-2017, não só se regista um crescimento das declarações do Modelo 22 como o número de declarações

com matéria coletável não isenta positiva cresceu de 51,4% em 2015 para 54,1% em 2017. Consequentemente,

o número de declarações com pagamento sobe de 67,9% em 2015 para 69,9% em 2017. Este crescimento na

margem extensiva resultou com que, apesar da taxa média efetiva do IRC ter caído de 21,4% em 2016 para

20,1% em 2017, a receita com IRC tenha crescido 10,3% em 2017 face a 2016.

A dimensão do engano do indicador da «carga fiscal» fica bem patente quando contrastamos a carga fiscal

dos impostos que, entre 2015 e 2018, sofreram ou não alterações. Os tributos que sofreram aumentos somam

a um acréscimo da carga fiscal de apenas 0,29% do PIB. Só o IVA, cuja taxa baixou para alguns produtos,

contribuiu com mais para o acréscimo da carga fiscal (0,31% do PIB). Tudo somado, os impostos sem aumentos

entre 2015 e 2018 aumentaram a carga fiscal em 1,35 pp, quase 5 vezes mais do que os impostos que

aumentaram, e a descida do IRS teve um impacto negativo na carga fiscal (-0,71 pp) 2,4 vezes maior do que o

impacto desses impostos.

 Sobre o enquadramento fiscal internacional

Portanto, e apesar de Portugal ter uma «carga fiscal» abaixo da média europeia, o indicador adequado não

é a «carga fiscal» mas o esforço fiscal, medido pelas taxas efetivas pagas pelo contribuinte. Segundo um estudo

do centro de investigação alemão, ZEW, citado pela Comissão Europeia na elaboração do seu Tax Survey,

Portugal tinha em 2018 a 18.ª taxa média efetiva mais baixa da UE (21,4%).

Todavia, esta comparação não é a mais adequada considerando que, entre os 17 países com taxas médias

efetivas mais baixas que a portuguesa, contam-se 3 que foram considerados «paraísos fiscais» pelo Parlamento

Europeu (Hungria, Chipre e Irlanda) e 11 que aderiram à UE desde 2004. Numa comparação mais razoável,

entre a UE 15, Portugal tem a sexta taxa média efetiva mais baixa, superado pela Irlanda, Suécia, Finlândia,

Dinamarca e o Reino Unido.

Além disso, o estudo conclui que entre 2015 e 2018, Portugal teve a terceira maior redução da taxa média

efetiva (-5,2 pp) entre os membros da UE, superado apenas pela Hungria e Malta, dois países que o Parlamento

Europeu considerou tratarem-se de paraísos fiscais. O estudo concluiu ainda que, para projetos que tenham

atingido o equilíbrio financeiro, Portugal tem a taxa marginal efetiva mais baixa da EU tendo, desde 2015, a

segunda maior redução da taxa marginal efetiva.

É, assim, falso que, no contexto europeu, Portugal tenha uma política fiscal adversa ao investimento,

inovação ou internacionalização das empresas. Importa recordar que, na anterior legislatura, procedeu-se à

redução do IVA para a restauração e atividades culturais, à reforma do IVA alfandegário, ao reembolso do ISP

no gasóleo profissional, ao alargamento da remuneração convencional de capital social, à expansão da Dedução

por Lucros Retidos e Reinvestidos (DLRR), à duplicação do Regime Fiscal de Apoio ao Investimento (RFAI), à

redução e fim da obrigatoriedade do Pagamento Especial por Conta e ao fim da coleta mínima no IRC

simplificado.

Importa ainda recordar a criação do Programa Semente para apoiar a nível fiscal o investimento em startups

e a criação de um conjunto de benefícios fiscais para o interior na taxa de IRC, na DLRR e no RFAI.

Portugal tem mesmo a segunda taxa de subsídio fiscal implícito à investigação e desenvolvimento mais

elevada, superado apenas por Malta, segundo dados da OCDE citados pelo Tax Survey da Comissão Europeia.

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 Sobre os impactos desta «reforma»

O Grupo Parlamentar do CDS-PP refere, na exposição de motivos deste projeto de lei, quatro critérios que

consubstanciam a «reforma fiscal» que propõem, designadamente o tríptico: (i) da promoção do investimento,

(ii) da eliminação do desequilíbrio das contas externas e (iii) da não colocação em causa do equilíbrio saudável

das contas públicas; que são precedidos pelo critério da mobilidade e, consequentemente, da justiça social.

Estes critérios são congruentes com as disposições constitucionais. A Constituição da República Portuguesa,

no seu artigo 103.º, estabelece que «o sistema fiscal visa a satisfação das necessidades financeiras do Estado

e outras entidades públicas e uma repartição justa dos rendimentos e da riqueza.» Em respeito por essa norma,

ao considerar matérias fiscais, o legislador deve ter em atenção o critério do impacto orçamental e da justiça

distributiva, podendo para isso considerar critérios de eficiência fiscal, pois não é possível distribuir o que não é

produzido.

Todavia, não é evidente que uma descida generalizada da taxa de IRC seja uma medida eficaz à luz destes

critérios.

Em primeiro lugar, porque em momento algum foi explicado pelo proponente com que cortes de despesa ou

aumento de receita é que iria compensar o custo financeiro desta medida para o Orçamento do Estado. Apesar

de o Grupo Parlamentar proponente argumentar que «chegámos ao limite a partir do qual o aumento da

tributação leva à redução da receita», sendo o custo financeiro da medida atenuado por um maior crescimento

económico, este argumento amplamente usado pela administração Trump para justificar esta mesma medida

tem sido desmentido pelos analistas e até apoiantes da medida.

O segundo e terceiro critérios também suscitam dúvidas, nomeadamente, o impacto desta medida no

investimento e no equilíbrio das contas externas. A realidade e a ciência económica não permitem concluir que

a descida generalizada do IRC aumente o investimento proporcionalmente, apontando, pelo contrário, para uma

otimização fiscal entre o IRC e o IRS a pagar pelos rendimentos dos dirigentes.

Como recorda Manuel Faustino1, na sua génese, a taxa de IRC (36%), acrescida da derrama (3,6%), situava-

se ao nível da taxa marginal superior fixada no IRS (40%), com o intuito de assegurar uma neutralidade fiscal

quanto à forma jurídica do exercício das atividades comerciais, industriais ou agrícolas. Desde então, as taxas

têm divergido amplamente.

Mais eficaz para o cumprimento deste segundo critério seria o reforço dos benefícios fiscais a empresas que

aumentem o seu investimento, inovação e internacionalização, como é o caso com a Dedução por Lucros

Retidos e Reinvestidos ou o SIFIDE.

O aumento do investimento e as suas consequências na balança comercial seria, também o mecanismo mais

evidente através do qual esta medida poderia resultar numa maior capacidade de financiamento da economia

portuguesa. A insuficiência de evidências sobre o impacto desta medida no investimento, e existindo evidências

até em sentido contrário, não fica claro que esta medida cumpra também este critério.

Resta, por fim, o critério da repartição justa dos rendimentos e da riqueza. Apesar da desigualdade estar hoje

em mínimos históricos, Portugal é ainda um dos países mais desiguais da Europa. O crescimento exíguo da

economia portuguesa durante este século tem implicado, para muitas famílias, um agravamento do esforço fiscal

enquanto as infraestruturas e os serviços públicos se degradam.

Apesar do País ter regressado à convergência, de o esforço fiscal das famílias estar em trajetória

descendente e dos serviços públicos e das infraestruturas estarem a ser reapetrechados dos recursos

financeiros, humanos e materiais, ainda há muitas carências na sociedade com maior prioridade, do ponto de

vista de justiça social, do que uma redução na taxa de IRC.

Inicialmente fixada em 36%, o que como o preâmbulo do CIRC bem narra, configurava então uma redução

da carga fiscal sobre as empresas, a taxa geral de IRC caiu entre 1996 e 2004 de 36 para 25%, tendo sofrido

reduções para 23 e 21% através das Leis n.º 2/2014 e 82-B/2014 já mencionadas.

1 Faustino, Manuel. «A Reforma do IRC e do IRS: Neutralidade ou Distorção» in A Reforma do IRC: Do de Decisão Política à Revisão do Código, p. 176.

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Além disso, ao terminar com o benefício fiscal de uma taxa reduzida para as PME, esta proposta redistribui

rendimentos e riqueza em benefício de grandes empresas, o que contraria o sentido de várias políticas públicas

de apoio às PME.

 Conclusão da opinião do relator

Não se verificando o cenário de aumento do esforço fiscal, não estando comprovado que Portugal tenha no

contexto europeu um regime fiscal adverso ao investimento, à inovação e à internacionalização, também nada

garante que uma descida geral e indiferenciada da taxa geral de IRC venha a promover o investimento, uma

melhoria das contas externas ou uma mais justa repartição de rendimentos e riqueza. Além disso, os

proponentes não identificam como é que conciliariam o elevado custo financeiro desta medida com a

manutenção do equilíbrio saudável das contas públicas, que tanto custou ao país e aos portugueses alcançar.

Em suma, não se encontra fundamentos políticos ou económicos para aprovar a medida proposta.

PARTE III – CONCLUSÕES

A Comissão de Orçamento e Finanças é de parecer que o Projeto de Lei n.º 29/XIV/1.ª (CDS-PP) – «Redução

da taxa de IRC (Procede à alteração do Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas,

aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442-B/88, de 30 de novembro)», reúne os requisitos constitucionais e regimentais

para ser discutido em plenário, reservando os grupos parlamentares o seu sentido de voto para o debate.

Palácio de S. Bento, 11 de dezembro de 2019.

O Deputado relator, Miguel Costa Matos — O Presidente da Comissão, Filipe Neto Brandão.

Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se verificando a ausência do PAN e do DURP do CH,

na reunião da Comissão de 11 de dezembro de 2019.

PARTE IV – ANEXOS

Nota técnica do Projeto de Lei n.º 29/XIV/1.ª (CDS-PP) – Redução da taxa de IRC (Procede à alteração do

Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442-B/88, de 30

de novembro.

Nota Técnica

Projeto de Lei n.º 29/XIV/1.ª (CDS-PP)

Redução da taxa de IRC (Procede à alteração do Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas

Coletivas, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442-B/88, de 30 de novembro).

Data de admissão: 6 de novembro de 2019

Comissão de Orçamento e Finanças (5.ª)

Índice

I. Análise da iniciativa

II. Enquadramento parlamentar

III. Apreciação dos requisitos formais

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IV. Análise de direito comparado

V. Consultas e contributos

VI. Avaliação prévia de impacto

Elaborada por: Belchior Lourenço (DILP), José Filipe Sousa (DAPLEN) e Ângela Dioniso (DAC).

Data: 26 de novembro de 2019.

I. Análise da iniciativa

 A iniciativa

A iniciativa ora apresentada visa promover umareforma fiscal que se traduza numa redução significativa da

carga fiscal. Propõe-se, em concreto, a redução gradual da taxa de imposto sobre o rendimento das pessoas

coletivas (IRC), a realizar anualmente, com o objetivo final de a fixar em 12,5% em 2026, fixando-a já em 17%

no próximo ano. A medida, segundo defendem os proponentes, pretende potenciar o aumento da poupança e

do investimento, tornando Portugal num dos países europeus mais atrativos para o investimento. Sustentam

que o IRC em Portugal deve ser equiparado com o da Irlanda, por considerarem que este País é o que «melhor

tem conseguido utilizar a competitividade fiscal enquanto instrumento de crescimento».

Extraem-se, da exposição de motivos, os seguintes fundamentos para esta iniciativa legislativa:

– Que a carga fiscal1 em Portugal é muito elevada, sendo mesmo a maior de sempre, tanto em valores

nominais como em percentagem do PIB (35,4%);

– Que o sistema fiscal deve ser «mais favorável ao trabalho, à família e à iniciativa»;

– Que é necessária uma reforma da tributação, incidindo em particular na redução dos impostos sobre o

rendimento das famílias e das empresas, suscetível de contribuir para a redução das desigualdades, aumentar

a justiça e promover a mobilidade social.

Que é necessário aumentar a competitividade, estimulando a atividade empresarial. Defendem que as

economias europeias que reduziram a sua taxa de imposto sobre as empresas evidenciaram crescimento

superior ao da economia portuguesa.

Argumentam ainda os autores que, em 2013, «o anterior governo procedeu a uma reforma do IRC,

devidamente consensualizada com o PS, iniciando uma redução da taxa de IRC» que gerou um aumento da

receita.

Enunciam cinco princípios a que esta reforma deve responder, relacionados com o conceito de justiça

tributária, a comparabilidade do esforço fiscal com os nossos parceiros europeus, a redução do peso do Estado

na economia e a necessidade de garantir o funcionamento do «elevador social».

Para melhor ponderação desta matéria, importa ainda analisar os últimos dados do INE, publicados em maio

do corrente ano, demonstrando que, em 2018, a carga fiscal aumentou 6,5% em termos nominais, atingindo

71,4 mil milhões de euros. Acresce que, em 2018, a variação da carga fiscal superou, de forma significativa, a

variação da riqueza gerada pela economia (PIB), pese embora já se tivessem observado no passado grandes

diferenciais de crescimento. De acordo com os dados do INE, esse diferencial, em 2018, é explicado

fundamentalmente pela variação das receitas de IRS e IVA.

1 De acordo com o INE, o conceito de carga fiscal define-se pelos impostos e contribuições sociais efetivas (excluindo-se, as contribuições sociais imputadas) cobrados pelas administrações públicas nacionais e pelas instituições da União Europeia, num determinado ano e no âmbito das normas e definições estabelecidas pelo SEC2010.

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Figura 1 – Variação da carga fiscal e do PIB (nominal) em Portugal, entre 2006 e 2018 (%)

Fonte: INE. Estatísticas de receitas fiscais. Destaque (maio 2018)

O referido documento do INE também faz análise comparativa entre os vários países da União Europeia

(UE). Conforme se observa na Figura 2, a carga fiscal em Portugal é ainda inferior à média da União Europeia,

excluindo os impostos recebidos pelas Instituições da União Europeia.

Figura 2 – Carga fiscal nos países de União Europeia em 2018 (em % do PIB)

Fonte: INE. Estatísticas de receitas fiscais. Destaque (maio 2018)

Também o peso dos impostos diretos na carga fiscal global é inferior à média da União Europeia, conforme

se ilustra mais adiante, na Figura 3.

Sobre a estrutura dos impostos diretos em 2018, refira-se que o IRC representa 30,9% do total destes

impostos enquanto o IRS representa 63,4%. Todavia, a receita do IRS cresceu, nesse ano, 5,6%, enquanto a

receita do IRC aumentou 9,0%.

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Figura 3 – Peso dos impostos diretos no total da carga fiscal nos países da UE (2018)

Fonte: INE. Estatísticas de receitas fiscais. Destaque (maio 2018)

 Enquadramento jurídico nacional

Decorre da iniciativa legislativa em apreço, a proposta de alteração em diversos pontos do artigo 87.º do

Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas (CIRC), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442-B/88,

de 30 de novembro:

– O n.º 1 do artigo 87.º, na redação dada pelo artigo 192.º da Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro2,

respetivamente «A taxa de IRC é de 21%, exceto nos casos previstos nos números seguintes», o que implicou

uma redução face à taxa de 23% constante do diploma do artigo 2.º da Lei n.º 2/2014, de 16 de janeiro3.

A evolução da taxa de IRC confirmou o espírito do disposto no n.º 1 do artigo 8.º da referida Lei n.º 2/2014,

que «…a taxa prevista no n.º 1 do artigo 87.º do Código do IRC deve ser reduzida nos próximos anos,

ponderando, simultaneamente, a reformulação dos regimes do IVA e do IRS, especialmente no que diz respeito

à redução das taxas destes impostos», assim como no n.º 2, também do artigo 8.º, respetivamente, «a redução

da taxa de IRC prevista no número anterior para 21% em 2015, bem como a sua fixação num intervalo entre

17% e 19% em 2016, será objeto de análise e ponderação por uma comissão de monitorização da reforma4 a

constituir para o efeito».

– O n.º 2 do artigo 87.º, na redação dada pelo artigo 2.º da Lei n.º 2/2014, respetivamente «no caso de

sujeitos passivos que exerçam, diretamente e a título principal, uma atividade económica de natureza agrícola,

comercial ou industrial, que sejam qualificados como pequena ou média empresa, nos termos previstos no anexo

ao Decreto-Lei n.º 372/2007, de 6 de novembro5, a taxa de IRC aplicável aos primeiros (Euro) 15 000 de matéria

coletável é de 17%, aplicando-se a taxa prevista no número anterior ao excedente», norma esta que se

encontrava revogada nos termos do n.º 1 do artigo 114.º da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro6;

2 Orçamento do Estado para 2015. 3 Procede à reforma da tributação das sociedades, alterando o Código do Imposto sobre o Rendimento de Pessoas Coletivas, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442-B/88, de 30 de novembro, o Decreto Regulamentar n.º 25/2009, de 14 de setembro, e o Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442-A/88, de 30 de novembro. 4 Comissão para a Reforma do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas, constituída pelo Despacho n.º 66-A/2013, de 2 de janeiro, tendo esta elaborado o documento «Relatório Final – Uma Reforma do IRC orientada para a competitividade, o crescimento e o Emprego». 5 Cria a certificação eletrónica do estatuto de micro, pequena e média empresa (PME). 6 Orçamento do Estado para 2012.

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– O n.º 37 do artigo 87.º, na redação dada pelo artigo 2.º da Lei n.º 2/2014, respetivamente «a aplicação da

taxa prevista no número anterior está sujeita às regras europeias aplicáveis em matéria de auxílios de minimis»,

norma esta que se encontrava revogada nos termos do n.º 1 do artigo 92.º a Lei n.º 3-B/2010, de 28 de abril8,

com as ressalvas constantes do n.º 2 do mesmo artigo9.

II. Enquadramento parlamentar

 Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)

Efetuada consulta à base de dados da Atividade Parlamentar (AP), não se encontrou, neste momento,

qualquer iniciativa legislativa ou petição pendente sobre matéria idêntica.

 Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)

Sobre matéria conexa à da presente iniciativa legislativa, identificamos os seguintes antecedentes:

– O Projeto de Lei n.º 387/XIII/2.ª (CDS-PP) – Redução da Taxa de IRC (Alteração ao Código do Imposto

sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442-B/88, de 30 de novembro),

rejeitado com os votos contra do PS, BE, PCP, PEV, e os votos favoráveis do PSD e CDS-PP.

– OProjeto de Lei n.º 393/XIII/2.ª (PSD) – Altera o Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas

coletivas (Código do IRC), retomando medidas constantes da reforma aprovada pela Lei n.º 2/2014, de 16 de

janeiro, rejeitado com os votos contra do PS, BE, PCP, PEV, e os votos favoráveis do PSD e CDS-PP.

– As propostas apresentadas em sede de Orçamento do Estado para 2019, incidentes sobre a Proposta de

Lei n.º 156/XIII/4.ª (GOV), e que resultou na Lei n.º 71/2018, de 31 de dezembro10, identificando-se as seguintes

propostas de alteração com incidência direta ou indireta nas alíneas 1, 2 e 3 do Artigo 87.º do CIRC:

– A Proposta de Alteração 454C11, apresentada pelo PSD, rejeitada em comissão;

– A Proposta de Alteração 450C-212, apresentada pelo PSD, rejeitada em Plenário;

– A Proposta de Alteração 398C13, apresentada pelo CDS-PP, rejeitada em Comissão.

III. Apreciação dos requisitos formais

 Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais

O Projeto de Lei n.º 29/XIV/1.ª é subscrito por cinco Deputados do Grupo Parlamentar do CDS-PP, ao abrigo

do disposto no n.º 1 do artigo 167.º da Constituição e no artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República

(RAR), que consagram o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um poder dos Deputados, nos termos da alínea

b) do artigo 156.º da Constituição e da alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do RAR, e dos grupos parlamentares, nos

termos da alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da Constituição e da alínea f) do artigo 8.º do RAR.

A iniciativa toma a forma de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 119.º do RAR,

encontra-se redigida sob a forma de artigos, é precedida de uma breve exposição de motivos e tem uma

designação que traduz sinteticamente o seu objeto principal, embora possa ser objeto de aperfeiçoamento em

7 O n.º 3 do artigo 87.º foi posteriormente alterado pela Declaração de Retificação n.º 18/2014, de 13 de março (Declaração de retificação à Lei n.º 2/2014, de 16 de janeiro, que «Procede à reforma da tributação das sociedades, alterando o Código do Imposto sobre o Rendimento de Pessoas Coletivas, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442-B/88, de 30 de novembro, o Decreto Regulamentar n.º 25/2009, de 14 de setembro, e o Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442-A/88, de 30 de novembro», publicada no Diário da República, 1.ª série, n.º 11, de 16 de janeiro de 2014). 8 Orçamento do Estado para 2010. 9 «A revogação do n.º 3 do artigo 52.º, do artigo 58.º e dos n.os 3 do artigo 87.º, 10 do artigo 88.º e 3 do artigo 90.º do Código do IRC, bem como as alterações introduzidas pela presente lei ao artigo 59.º, à alínea a) do n.º 7 do artigo 73.º, à alínea b) do n.º 1 do artigo 90.º e ao artigo 92.º que se reportem ao regime simplificado, produzem efeitos a partir de 1 de janeiro de 2011». 10 Orçamento do Estado para 2019 (texto consolidado). 11 Objeto: n.º 8, Artigo 87.º do Código do IRC. 12 Objeto: n.º 1, N.º 2, Artigo 87.º do Código do IRC. 13 Objeto: n.º 1, Artigo 87.º do Código do IRC.

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caso de aprovação, dando assim cumprimento aos requisitos formais estabelecidos no n.º 1 do artigo 124.º do

RAR.

De igual modo, encontram-se respeitados os limites à admissão das iniciativas, previstos no n.º 1 do artigo

120.º do RAR, uma vez que este projeto de lei parece não infringir princípios constitucionais e define

concretamente o sentido das modificações a introduzir na ordem legislativa.

A este respeito, cumpre indicar, quanto ao limite imposto pelo n.º 2 do artigo 167.º da Constituição e o n.º 2

do artigo 120.º do Regimento, conhecido como lei-travão, que a alteração ao artigo 87.º do Código do IRC, ao

diminuir a taxa de Imposto sobre o IRC para 17%, nos termos do artigo 2.º, e ao prever a diminuição gradual da

mesma taxa até 12,5% em 2026, nos termos do artigo 3.º, não envolve a diminuição de receitas do Estado

previstas no Orçamento, uma vez que esta questão é acautelada pela própria iniciativa, ao prever, na norma de

entrada em vigor – artigo 4.º – que esta tem lugar com o Orçamento do Estado subsequente à sua publicação.

O projeto de lei em apreciação deu entrada a 30 de outubro de 2019. Foi admitido a 6 de novembro, data em

que foi anunciado e baixou na generalidade à Comissão de Orçamento e Finanças (5.ª) por despacho de S. Ex.ª

o Presidente da Assembleia da República.

 Verificação do cumprimento da lei formulário

O título da presente iniciativa legislativa – Redução da taxa de IRC (procede à alteração do Código do Imposto

sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442-B/88, de 30 de novembro) –

traduz sinteticamente o seu objeto, mostrando-se conforme ao disposto no n.º 2 do artigo 7.º da Lei n.º 74/98,

de 11 de novembro, conhecida como lei formulário14, embora, em caso de aprovação, possa ser objeto de

aperfeiçoamento formal, em sede de apreciação na especialidade ou em redação final.

Nos termos do n.º 1 do artigo 6.º da mesma lei formulário: «Os diplomas que alterem outros devem indicar o

número de ordem da alteração introduzida e, caso tenha havido alterações anteriores, identificar aqueles

diplomas que procederam a essas alterações, ainda que incidam sobre outras normas».

Por motivos de segurança jurídica, e tentando manter uma redação simples e concisa, parece-nos mais

seguro e eficaz não colocar o número de ordem de alteração nem o elenco de diplomas que procederam a

alterações quando a mesma incida sobre Códigos, «Leis Gerais», «Regimes Gerais», «Regimes Jurídicos» ou

atos legislativos de estrutura semelhante.

Embora a exigência de tal indicação decorra do disposto no supracitado n.º 1 do artigo 6.º da lei formulário,

há que ter em consideração que a mesma foi aprovada e publicada num contexto de ausência de um Diário da

República Eletrónico, sendo que, neste momento, o mesmo é acessível universal e gratuitamente.

Assim, e no respeito pelas regras de legística que têm sido seguidas nesta matéria, no sentido de tornar a

sua formulação mais sucinta e clara, sugere-se a seguinte alteração ao título:

«Redução da taxa de IRC (alterando o Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas,

aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442-B/88, de 30 de novembro.»

Em caso de aprovação esta iniciativa revestirá a forma de lei, nos termos do n.º 3 do artigo 166.º da

Constituição, pelo que deve ser objeto de publicação na 1.ª Série do Diário da República, em conformidade com

o disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário.

No que respeita ao inicio de vigência, o artigo 4.º da iniciativa estabelece que a mesma entrará em vigor no

com o Orçamento do Estado subsequente à sua aprovação, estando assim em conformidade com o previsto no

n.º 1 do artigo 2.º da lei formulário, que estabelece que os atos legislativos «entram em vigor no dia neles fixado,

não podendo, em caso algum, o início da vigência verificar-se no próprio dia da publicação».

Nesta fase do processo legislativo, a iniciativa em apreço não suscita outras questões em face da lei

formulário.

14 Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, que estabelece um conjunto de normas sobre a publicação, a identificação e o formulário dos diplomas, alterada e republicada pelas Leis n.os 2/2005, de 24 de janeiro, 26/2006, de 30 de junho, 42/2007, de 24 de agosto, e 43/2014, de 11 de julho.

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IV. Análise de direito comparado

 Enquadramento internacional

Países europeus

A legislação comparada é apresentada para os seguintes Estados-Membros da União Europeia: Espanha e

França.

ESPANHA

Relativamente a Espanha, o sistema fiscal aplicado no país funciona em três níveis de tributação, a saber,

nacional, regional e local ou municipal.

A nível nacional, o sistema fiscal é da responsabilidade da Agencia Estatal de Administración Tributaria,

criada nos termos do Artículo 103 da Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado

para 199115, ecujo portal na Internet compila e sistematiza vasta informação sobre o sistema fiscal espanhol, a

nível nacional.

A nível regional, o sistema fiscal é da responsabilidade dos governos das diversas comunidades.

A nível nacional, o diploma aplicável para efeitos da matéria em apreço é a Ley 27/2014, de 27 de

noviembre16, del Impuesto sobre Sociedades, sendo que o n.º 1 do artigo 29.º deste diploma refere que a taxa

geral aplicável para os contribuintes abrangidos por este imposto é de 25%, com as ressalvas previstas nos

números seguintes. Para informações adicionais, é também possível consultar as alterações mais recentes,

referentes a 2019, relativamente ao Impuesto sobre Sociedades.

FRANÇA

Relativamente a França, o contexto legal atinente à matéria em apreço encontra-se previsto no Code général

des impôts17, nomeadamente no Chapitre II – Impôt sur les bénéfices des sociétés et autre personnes morales.

Relativamente à taxa do Impôt sur les sociétés (IS) praticada, assim como o seu respetivo âmbito de

aplicação, é possível referir o seguinte:

 O IS é deduzido dos lucros obtidos durante um exercício anual por empresas que operam na França, sendo

que o sujeito passivo deve fazer uma declaração e pagar o tributo em datas pré-determinadas. Referência para

o facto de que o valor do tributo pode ser aumentado por via da contribuição social;

 A taxa de IS é gradualmente reduzida de acordo com o seguinte metodologia:

– Para exercícios fiscais iniciados em 2018, a taxa normal é de 28% para a fração dos lucros que não exceda

500 000,00€ e 33,1/3% a partir de então;

– Para os exercícios fiscais iniciados em 2019, a taxa normal foi de 28% para a fração dos lucros que não

exceda 500 000,00€ e 31% a partir de então. Excecionalmente, a taxa de IS de 33,1/3% é mantida para

exercícios iniciados em 1 de janeiro de 2019 e terminando em 31 de dezembro de 2019, para empresas com

vendas iguais ou superiores a 250 milhões de euros;

– Para exercícios iniciados em/ou após 1 de janeiro de 2020, a taxa normal será de 28% para todos os lucros;

– Para exercícios iniciados em/ou após 1 de janeiro de 2021, a taxa normal será de 26,5% para todos os

lucros;

– Para exercícios fiscais iniciados em ou após 1 de janeiro de 2022, a taxa normal será de 25% para todos

os lucros.

 As Pequenas e Médias Empresas (PME) beneficiam de uma taxa reduzida de IS de 15% na primeira parcela

de 38 120,00€ em lucros, desde que o seu volume de negócios seja inferior a 7 630 000,00€ e que o capital

15 Texto consolidado no boe.es. 16 Texto consolidado no boe.es. 17 Texto consolidado no legifrance.gouv.fr.

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social sejam detido em pelo menos 75%, por sujeitos passivos singulares (ou por empresas que não têm o

estatuto de empresa-mãe) nos termos da lei. Para valores superiores aos acima referenciados, aplica-se a taxa

normal do IS.

Segundo informação recolhida no portal oficial da Função Publica francesa, importa também referir a Loi n.º

2019-759, du 24 de juillet 201918 portant création d’une taxe sur les services numériques et modification de la

trajectorie de baisse de l’impôt sur les sociétés, que cria um imposto sobre serviços digitais e altera a trajetória

de queda no imposto sobre as sociedades, promovendo uma alteração da lógica implícita ao programa de

redução do imposto sobre as sociedades.

Informações adicionais sobre a tributação de resultados podem ser consultadas através do Ministère de

L’Action et Des Comptes Publics.

V. Consultas e contributos

 Consultas facultativas

Em sede de apreciação na especialidade, seria porventura pertinente promover audição ou pelo menos

recolher contributo escrito do Ministro de Estado e das Finanças.

Será ainda de ponderar pedido de contributo ao Conselho de Finanças Públicas (CFP), à Associação Fiscal

Portuguesa (AFP), a associações empresariais de referência, bem como a peritos nesta área como, por

exemplo, os membros que integraram a Comissão para a Reforma do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas

Coletivas.

VI. Avaliação prévia de impacto

 Avaliação sobre impacto de género

O proponente juntou à proposta de lei a respetiva avaliação de impacto de género (AIG), de acordo com a

informação constante desse documento, considera-se que a iniciativa legislativa tem uma valoração neutra em

termos de impacto de género, dado que a totalidade das categorias e indicadores analisados, assumem a

valoração de «Neutro».

 Linguagem não discriminatória

Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada recorrendo-se, sempre

que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso.

Sem prejuízo de uma análise mais detalhada, na apreciação na especialidade ou na redação final, nesta fase

do processo legislativo a redação do projeto de lei não nos suscita qualquer questão relacionada com a

linguagem discriminatória em relação ao género.

 Impacto orçamental

A redução da taxa de IRC tem impacto direto na redução da arrecadação da receita fiscal (pelo menos a

curto prazo) que, com os dados disponíveis, não é possível quantificar.

18 Texto consolidado no legifrance.gouv.fr.

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95

 Outros impactos

A fundamentação económica desta iniciativa legislativa assenta no pressuposto de que a redução da

tributação do lucro das empresas estimulará a competitividade empresarial e atrairá mais investimento externo,

com impacto positivo, em diversas variáveis macroeconómicas19. De notar que a tributação é apenas um dos

fatores que afeta o nível de investimento.

———

PROJETO DE LEI N.º 52/XVI/1.ª

(PRIVILEGIA O MODELO DE RESIDÊNCIA ALTERNADA SEMPRE QUE TAL CORRESPONDA AO

SUPERIOR INTERESSE DA CRIANÇA, EXCEPTUANDO-SE O DECRETAMENTO DESTE REGIME AOS

CASOS DE ABUSO INFANTIL, NEGLIGÊNCIA E VIOLÊNCIA DOMÉSTICA)

PROJETO DE LEI N.º 87/XIV/1.ª

(ALTERA O CÓDIGO CIVIL, ESTABELECENDO O PRINCÍPIO DA RESIDÊNCIA ALTERNADA DO

FILHO EM CASO DE DIVÓRCIO, SEPARAÇÃO JUDICIAL DE PESSOAS E BENS, DECLARAÇÃO DE

NULIDADE OU ANULAÇÃO DO CASAMENTO DOS PROGENITORES)

PROJETO DE LEI N.º 107/XIV/1.ª

(SEPTUAGÉSIMA SEXTA ALTERAÇÃO AO CÓDIGO CIVIL, APROVADO PELO DECRETO-LEI N.º 47

344, DE 25 DE NOVEMBRO DE 1966, ALTERANDO O REGIME DO EXERCÍCIO DAS

RESPONSABILIDADES PARENTAIS EM CASO DE DIVÓRCIO, SEPARAÇÃO JUDICIAL DE PESSOAS E

BENS, DECLARAÇÃO DE NULIDADE OU ANULAÇÃO DO CASAMENTO, DE FORMA A CLARIFICAR

QUE O TRIBUNAL PODE DETERMINAR A RESIDÊNCIA ALTERNADA DO FILHO COM CADA UM DOS

PROGENITORES SEMPRE QUE TAL CORRESPONDA AO SUPERIOR INTERESSE DO MENOR)

PROJETO DE LEI N.º 110/XIV/1.ª

(SOBRE O ESTABELECIMENTO DA RESIDÊNCIA ALTERNADA DOS MENORES, EM CASO DE

DIVÓRCIO SEPARAÇÃO JUDICIAL DE PESSOAS E BENS, DECLARAÇÃO DE NULIDADE OU

ANULAÇÃO DO CASAMENTO)

PROJETO DE LEI N.º 114/XIV/1.ª

(ALTERA O CÓDIGO CIVIL, PREVENDO O REGIME DE RESIDÊNCIA ALTERNADA DA CRIANÇA NA

REGULAÇÃO DO EXERCÍCIO DAS RESPONSABILIDADES PARENTAIS EM CASO DE DIVÓRCIO,

SEPARAÇÃO JUDICIAL DE PESSOAS E BENS, DECLARAÇÃO DE NULIDADE OU ANULAÇÃO DO

CASAMENTO)

Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e nota técnica

elaborada pelos serviços de apoio

19 Sobre este tema, consultar estudo elaborado pelo Comité Económico e Social Europeu: The Role of Taxes on Investment to Increase Jobs in the EU –An Assessment of Recent Policy Developments in the Field of Corporate Taxes, 2019, doi: 10.2864/71139.

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II SÉRIE-A — NÚMERO 28

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Parecer conjunto

PARTE I – CONSIDERANDOS

I. a) Nota introdutória

 Projeto de Lei n.º 52/XIV/1.ª (PAN) – Privilegia o modelo de residência alternada sempre que tal

corresponda ao superior interesse da criança, excecionando-se o decretamento deste regime aos casos de

abuso infantil, negligência e violência doméstica.

A presente iniciativa é subscrita pelos quatro Deputados do Grupo Parlamentar do PAN, ao abrigo do disposto

no n.º 1 do artigo 167.º da Constituição e no artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República (RAR), que

consagram o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um poder dos Deputados, nos termos da alínea b) do artigo

156.º da Constituição e da alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do RAR.

Assume a forma de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 119.º do RAR, encontra-

se redigido sob a forma de artigos, é precedido de uma breve exposição de motivos e tem uma designação que

traduz sinteticamente o seu objeto principal, dando assim cumprimento aos requisitos formais estabelecidos no

n.º 1 do artigo 124.º do RAR.

Deu entrada a 7 de novembro de 2019, tendo sido admitido em 12 de novembro, baixou, na generalidade, à

Comissão de Assuntos Constitucionais Direitos Liberdades e Garantias. Foi anunciada no dia 13 de novembro

e encontra-se agendado para a Reunião Plenária do dia 11 de dezembro, conjuntamente com o Projeto de Lei

n.º 87/XIV/1.ª (PS).

 Projeto de Lei n.º 114/XIV/1.ª (BE) – Altera o Código Civil, prevendo o regime de residência alternada da

criança na regulação do exercício das responsabilidades parentais em caso de divórcio, separação judicial de

pessoas e bens, declaração de nulidade ou anulação do casamento.

A presente iniciativa é subscrita pelos 19 Deputados do Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda (BE), ao

abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 167.º da Constituição e no artigo 118.º do Regimento da Assembleia da

República (RAR), que consagram o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um poder dos Deputados, nos termos

da alínea b) do artigo 156.º da Constituição e da alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do RAR.

Assume a forma de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 119.º do RAR, encontra-

se redigido sob a forma de artigos, é precedido de uma breve exposição de motivos e tem uma designação que

traduz sinteticamente o seu objeto principal, dando assim cumprimento aos requisitos formais estabelecidos no

n.º 1 do artigo 124.º do RAR.

De igual modo encontram-se respeitados os limites à admissão das iniciativas, previstos no n.º 1 do artigo

120.º do RAR, e, não introduzindo qualquer alteração em matéria de aumento de despesas ou diminuição de

receitas no ano económico em curso, não contende com o princípio da lei-travão, previsto no n.º 2 do artigo

120.º do Regimento e n.º 3 do artigo 167.º da Constituição. Assim, este projeto de lei parece não infringir

princípios constitucionais e define concretamente o sentido das modificações a introduzir na ordem legislativa.

Deu entrada a 22 de novembro de 2019, tendo sido admitida em 28 de novembro, e baixou, na generalidade,

à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias. Foi anunciada nesse mesmo dia,

encontrando-se agendada para a Reunião Plenária do dia 11 de dezembro, conjuntamente com outras iniciativas

de natureza análoga.

 Projeto de Lei n.º 87/XIV/1.ª (PS) – Altera o Código Civil, estabelecendo o princípio da residência alternada

do filho em caso de divórcio, separação judicial de pessoas e bens, declaração de nulidade ou anulação do

casamento dos progenitores.

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A presente iniciativa é subscrita por oito Deputados do Grupo Parlamentar do Partido Socialista (PS), ao

abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 167.º da Constituição e no artigo 118.º do Regimento da Assembleia da

República (RAR), que consagram o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um poder dos Deputados, nos termos

da alínea b) do artigo 156.º da Constituição e da alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do RAR.

Assume a forma de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 119.º do RAR, encontra-

se redigido sob a forma de artigos, é precedido de uma breve exposição de motivos e tem uma designação que

traduz sinteticamente o seu objeto principal, dando assim cumprimento aos requisitos formais estabelecidos no

n.º 1 do artigo 124.º do RAR.

De igual modo encontram-se respeitados os limites à admissão das iniciativas, previstos no n.º 1 do artigo

120.º do RAR, e, não introduzindo qualquer alteração em matéria de aumento de despesas ou diminuição de

receitas no ano económico em curso, não contende com o princípio da lei-travão, previsto no n.º 2 do artigo

120.º do Regimento e n.º 3 do artigo 167.º da Constituição. Assim, este projeto de lei parece não infringir

princípios constitucionais e define concretamente o sentido das modificações a introduzir na ordem legislativa.

Deu entrada a 19 de novembro de 2019, tendo sido admitida em 22 de novembro, baixou, na generalidade,

à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias. Foi anunciada nesse mesmo dia,

encontrando-se agendada para a Reunião Plenária do dia 11 de dezembro, conjuntamente com outras iniciativas

de natureza análoga.

 Projeto de Lei n.º 107/XIV/1.ª (PSD) – A presente iniciativa é subscrita por quatro Deputados do Grupo

Parlamentar do Partido Social Democrata (PSD), ao abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 167.º da Constituição

e no artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República (RAR), que consagram o poder de iniciativa da lei.

Trata-se de um poder dos Deputados, nos termos da alínea b) do artigo 156.º da Constituição e da alínea b) do

n.º 1 do artigo 4.º do RAR.

Assume a forma de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 119.º do RAR, encontra-

se redigido sob a forma de artigos, é precedido de uma breve exposição de motivos e tem uma designação que

traduz sinteticamente o seu objeto principal, dando assim cumprimento aos requisitos formais estabelecidos no

n.º 1 do artigo 124.º do RAR.

De igual modo, encontram-se respeitados os limites à admissão das iniciativas, previstos no n.º 1 do artigo

120.º do RAR, e, não introduzindo qualquer alteração em matéria de aumento de despesas ou diminuição de

receitas no ano económico em curso, não contende com o princípio da lei-travão, previsto no n.º 2 do artigo

120.º do Regimento e n.º 3 do artigo 167.º da Constituição. Assim, este projeto de lei parece não infringir

princípios constitucionais e define concretamente o sentido das modificações a introduzir na ordem legislativa.

Deu entrada a 22 de novembro de 2019, tendo sido admitida em 28 de novembro, e baixou, na generalidade,

à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias. Foi anunciada nesse mesmo dia,

encontrando-se agendada para a Reunião Plenária do dia 11 de dezembro, conjuntamente com outras iniciativas

de natureza análoga.

 Projeto de Lei n.º 110/XIII/1.ª (CDS-PP) – A presente iniciativa é subscrita pelos cinco Deputados do Grupo

Parlamentar do CDS-Partido Popular (CDS-PP), ao abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 167.º da Constituição

e no artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República (RAR), que consagram o poder de iniciativa da lei.

Trata-se de um poder dos Deputados, nos termos da alínea b) do artigo 156.º da Constituição e da alínea b) do

n.º 1 do artigo 4.º do RAR.

Assume a forma de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 119.º do RAR, encontra-

se redigido sob a forma de artigos, é precedido de uma breve exposição de motivos e tem uma designação que

traduz sinteticamente o seu objeto principal, dando assim cumprimento aos requisitos formais estabelecidos no

n.º 1 do artigo 124.º do RAR.

De igual modo encontram-se respeitados os limites à admissão das iniciativas, previstos no n.º 1 do artigo

120.º do RAR, e, não introduzindo qualquer alteração em matéria de aumento de despesas ou diminuição de

receitas no ano económico em curso, não contende com o princípio da lei-travão, previsto no n.º 2 do artigo

120.º do Regimento e n.º 3 do artigo 167.º da Constituição. Assim, este projeto de lei parece não infringir

princípios constitucionais e define concretamente o sentido das modificações a introduzir na ordem legislativa.

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Deu entrada a 22 de novembro de 2019, tendo sido admitida a 28 de novembro, e baixou, na generalidade,

à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias. Foi anunciada nesse mesmo dia,

encontrando-se agendada para a Reunião Plenária do dia 11 de dezembro, conjuntamente com outras iniciativas

de natureza análoga.

Em 20 de novembro de 2019, a Comissão solicitou parecer escrito sobre a iniciativa ao Conselho Superior

da Magistratura, ao Conselho Superior do Ministério Público e à Ordem dos Advogados.

I b) Do objeto, conteúdo e motivação das iniciativas

 Projeto de Lei n.º 52/XIV/1.ª (PAN) – Pretende alterar o Código Civil, incidindo sobre o artigo 1906.º

(Exercício das responsabilidades parentais em caso de divórcio, separação judicial de pessoas e bens,

declaração de nulidade ou anulação do casamento), estabelecendo o princípio de que o tribunal deverá

privilegiar o modelo de residência alternada da criança com cada um dos progenitores, sempre que tal

corresponda ao superior interesse do filho, quando ponderadas todas as circunstâncias relevantes atendíveis.

São vários os estudos apresentados pelo proponente, desde trabalhos académicos, sondagens e relatórios

para se concluir que «a residência alternada não constituiu nenhum perigo adicional, bem como, pelo facto de

a criança ter os dois progenitores interessados no seu quotidiano, fará com que exista maior vigilância sobre o

seu bem-estar, facilitando a sinalização de qualquer situação de violência ou abuso.»

Apresenta também análise de jurisprudência e doutrina para concluir que «a implementação da residência

alternada não deverá suceder por via automática, havendo que se efetivar uma avaliação casuística da vida da

criança que permita concluir pela exequibilidade da aplicação deste regime, sempre tendo em consideração o

superior interesse da criança.»

Apresenta ainda algumas indicações sobre o panorama legal no direito comparado, não sem antes referir o

facto de ser notória a presença vincada de estereótipos de género.

Pelo que o projeto de lei propõe alterar o Código Civil, estabelecendo um princípio o qual dita que o tribunal

deverá privilegiar o modelo de residência, sempre que tal corresponda ao superior interesse do filho, quando

ponderadas todas as circunstâncias relevantes atendíveis, excecionando-se o decretamento deste regime aos

casos de abuso infantil, negligência e violência doméstica e ajustando o tempo em que a criança vive na

residência de cada progenitor em função das suas necessidades e interesses.

 Projeto de Lei n.º 114/XIV/1.ª (BE) – Pretende alterar também o Código Civil, nomeadamente o artigo

1906.º (Exercício das responsabilidades parentais em caso de divórcio, separação judicial de pessoas e bens,

declaração de nulidade ou anulação do casamento), prevendo expressamente os termos em que deve ser

definido o modelo de residência alternada da criança com cada um dos progenitores no atual regime de exercício

das responsabilidades parentais.

Na sua motivação é referida a importância de assegurar a igualdade de género no que diz respeito aos

direitos e às responsabilidades parentais, tendo como «eixo central» de qualquer tomada de decisão: o superior

interesse da criança, as suas necessidades particulares e o desenvolvimento das suas potencialidades.

Assim, esta proposta privilegia o regime de residência alternada, mas adianta o grupo parlamentar do BE

«que o regime em causa não é um bem em si mesmo» e para ser aplicado ao caso concreto deve, por isso, a

sua aplicação obedecer a um conjunto de salvaguardas, designadamente: assegurando o direito de audição das

crianças sobre todas as decisões que lhes digam respeito; a salvaguarda da prestação de alimentos; e a

exclusão da aplicação do regime de residência alternada quando e se estiver em causa uma situação de

violência doméstica.

Nesse sentido, propõe este projeto de lei alterar o artigo 1905.º do Código Civil, prevendo o regime de

residência alternada da criança na regulação do exercício das responsabilidades parentais em caso de divórcio,

separação judicial de pessoas e bens, declaração de nulidade ou anulação do casamento.

 Projeto de Lei n.º 87/XIV/1.ª (PS) – Neste projeto propõe-se «estabelecer uma presunção jurídica da

residência alternada para crianças cujos pais e mães se encontrem em processo de divórcio, separação judicial

de pessoas e bens, declaração de nulidade ou anulação do casamento». Fundamenta-se que a residência

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alternada «melhor realiza» quer o direito dos progenitores quer o direito da criança a tê-los ambos presentes no

seu desenvolvimento pessoal e social.

Os proponentes invocam a Resolução n.º 2079 (2015) do Conselho da Europa que recomenda a introdução

do princípio de residência alternada depois da separação, nomeadamente porque pode «ajudar a ultrapassar

estereótipos de género sobre os papéis que supostamente estão atribuídos ao homem e à mulher no seio

familiar.»

O projeto de lei refere igualmente a consulta feita tanto ao Conselho Superior de Magistratura como à

Procuradoria-Geral da República, que consideraram útil uma alteração legislativa, que fosse ao encontro da

tendência recente da jurisprudência.

Por essas razões, referem os proponentes a necessidade de alteração legislativa tendo em vista introduzir a

menção expressa à possibilidade preferencial de residência alternada e para a qual não é necessário o acordo

mútuo entre os progenitores, ainda que naturalmente, seja preservada a livre convicção do juiz, bem como a

liberdade de fixação de regime diferente, na sua aplicação ao concreto. Salvaguardando, obviamente, o princípio

do superior interesse da criança.

O grupo parlamentar do PS, com esta iniciativa de projeto de lei para alteração do artigo 1906.º, estabelece

o princípio da residência alternada do filho em caso de divórcio, separação judicial de pessoas e bens,

declaração de nulidade ou anulação do casamento dos progenitores, alterando o Código Civil.

 Projeto de Lei n.º 107/XIV/1.ª (PSD) – Pretende também alterar o mesmo preceito, o já referido artigo

1906.º do Código Civil que tem como referência a distinção entre relação conjugal e relação parental como forma

de realização do princípio do superior interesse da criança.

Tendo como base a Petição n.º 530 da anterior Legislatura1 – que solicita à Assembleia da República a

alteração do Código Civil no sentido de se «estabelecer a presunção jurídica da residência alternada para

criança cujos pais e mães se encontrem em processo de divórcio, separação judicial de pessoas e bens,

declaração de nulidade ou anulação do casamento» – e de toda a discussão sobre a regulação do exercício das

responsabilidades parentais que tal iniciativa levantou, acolhendo nomeadamente o parecer da Procuradoria-

Geral da República na apreciação da referida petição, o Grupo Parlamentar do PSD considera que o tribunal

deva poder determinar a residência alternada, sempre que, na aplicação da lei ao caso concreto, esse seja o

interesse da criança. Embora seja rejeitada a residência alternada como a regra, esta deve ser uma

possibilidade, na apreciação de cada caso e sempre tendo em conta o superior interesse da criança.

Para tal, o projeto de lei procede à septuagésima sexta alteração ao Código Civil, aprovado pelo Decreto-Lei

n.º 47 344, de 25 de novembro de 1966, alterando o regime do exercício das responsabilidades parentais em

caso de divórcio, separação judicial de pessoas e bens, declaração de nulidade ou anulação do casamento, de

forma a clarificar que o tribunal pode determinar a residência alternada do filho com cada um dos progenitores

independentemente de acordo e sempre que, ponderadas todas as circunstâncias relevantes atendíveis, tal

corresponda ao superior interesse do menor.

 Projeto de Lei n.º 110/XIII/1.ª (CDS-PP) – Por último visa esta iniciativa legislativa alterar o Código Civil,

incidindo, também, sobre o mesmo artigo 1906.º (Exercício das responsabilidades parentais em caso de divórcio,

separação judicial de pessoas e bens, declaração de nulidade ou anulação do casamento), com o objetivo de

consagrar expressamente os termos em que pode ser definido o regime da residência alternada dos menores

no quadro do atual regime de exercício das responsabilidades parentais.

Para este grupo parlamentar, apesar de a residência alternada estar presente na jurisprudência, na

apresentação e discussão da Petição n.º 530 da anterior legislatura, no parecer do Conselho Superior da

Magistratura que, aliás, defendeu que a legislação deve prever expressamente a residência alternada. A posição

do Grupo Parlamentar do CDS-PP tende a acompanhar aquele que foi o entendimento vertido no parecer da

Ordem dos Advogados no sentido de passar a consagrar uma presunção de guarda partilhada, sendo que os

progenitores que não se encontrem de acordo com ela, passem a ter de impugnar essa mesma presunção,

principalmente nos casos em que haja registo de violência doméstica entre eles.

1 A Petição n.º 530/XIII deu entrada na Assembleia da República a 24 de julho de 2018, sendo subscrita por 4169 cidadãos, tendo como primeiro peticionário a Associação Portuguesa para a Igualdade Parental e Direitos dos Filhos.

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Por essa razão o CDS-PP rejeita, quer o estabelecimento de tal presunção legal, quer qualquer regime-regra

ou preferencial. Propõe, sim, a consagração expressamente na lei da possibilidade de determinação de

residência alternada, havendo acordo entre os progenitores, ou ponderadas as circunstâncias do caso concreto

e avaliado o superior interesse da criança. Sempre com a ressalva da obrigação da prestação de alimentos.

Então, o projeto de lei propõe a referida alteração ao Código Civil, na sua redação atual, consagrando

expressamente os termos em que pode ser definido o regime da residência alternada dos menores em caso de

divórcio separação judicial de pessoas e bens, declaração de nulidade ou anulação do casamento.

I c) Enquadramento e antecedentes

As responsabilidades parentais encontram-se reguladas na Secção II (Responsabilidades parentais) do

Capítulo II (Efeitos da filiação) do Título III (Da filiação) do Livro IV (Direito da Família) do Código Civil.

O artigo 1906.º encontra-se integrado na Subsecção IV (Exercício das responsabilidades parentais) da

secção do Código Civil acima identificada e dispõe sobre o exercício das responsabilidades parentais em caso

de divórcio, separação judicial de pessoas e bens, declaração de nulidade ou anulação do casamento. Desde a

versão originária do Código, este artigo foi alterado quatro vezes: pelo Decreto-Lei n.º 496/77, de 25 de

novembro, e pelas Leis n.os 84/95, de 31 de agosto, 59/99, de 30 de julho, e 61/2008, de 30 de novembro.

– Projeto de Lei n.º 1209/XIII/4.ª (CDS-PP) – Sobre o estabelecimento da residência alternada dos menores,

em caso de divórcio separação judicial de pessoas e bens, declaração de nulidade ou anulação do casamento.

– Projeto de Lei n.º 1190/XIII/4.ª (PS) – Altera o Código Civil, estabelecendo o princípio da residência

alternada do filho em caso de divórcio, separação judicial de pessoas e bens, declaração de nulidade ou

anulação do casamento dos progenitores.

– Projeto de Lei n.º 1182/XIII/4.ª (PAN) – P.rivilegia o modelo de residência alternada sempre que tal

corresponda ao superior interesse da criança.

E, ainda, sobre matéria conexa (responsabilidades parentais):

– Projeto de Lei n.º 353/XIII/2.ª (PAN) – Afirma a necessidade de regulação urgente das responsabilidades

parentais em situações de violência doméstica;

– Projeto de Lei n.º 345/XIII/2.ª (PS) – Promove a regulação urgente das responsabilidades parentais e a

atribuição de alimentos em situações de violência doméstica e de aplicação de medidas de coação ou de pena

acessória que impliquem afastamento entre progenitores;

– Projeto de Resolução n.º 784/XIII/2.ª (PS) – Recomenda ao Governo que elimina as discriminações

existentes em sede de IRS referentes ao exercício das responsabilidades parentais;

– Projeto de Resolução n.º 558/XIII/2.ª (PAN) – Recomenda ao Governo a avaliação do desempenho do

apoio judiciário no âmbito dos crimes de violência doméstica e regulação das responsabilidades parentais e que

proceda a verificação da necessidade de criação de uma equipa multidisciplinar que dê apoio ao sistema

judiciário;

– Projeto de Lei n.º 149/XIII/1.ª (PS) – Regulação das responsabilidades parentais por mútuo acordo junto

das Conservatórias do Registo Civil em caso de dissolução de uniões de facto e casos similares;

– Petição n.º 530/XIII/3 – «Solicitam alteração legislativa com vista a estabelecer a presunção jurídica da

residência alternada para crianças com pais separados». O relatório final da mesma foi enviado ao PAR em 20

de março de 2019;

– Resolução n.º 2079 (2015) – Sobre «Igualdade e responsabilidade parental partilhada: o papel dos pais»,

a Assembleia Parlamentar do Conselho da Europa insta os Estados-Membros a «introduzir na sua legislação o

princípio de residência alternada depois da separação, limitando as exceções aos casos de abuso infantil ou

negligência, ou violência doméstica, ajustando o tempo em que a criança vive na residência de cada progenitor

em função das suas necessidades e interesses»; e a «ter em conta acordos de residência alternada quando são

atribuídos benefícios sociais», entre outros aspetos.

Convenção sobre os Direitos da Criança, assinada em Nova Iorque a 26 de janeiro de 1990 (aprovada

pela Resolução da Assembleia da República n.º 20/90 e ratificada pelo Decreto do Presidente da República

n.º 49/90, ambos de 12 de setembro) prevê que «Os Estados Partes diligenciam de forma a assegurar o

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reconhecimento do princípio segundo o qual ambos os pais têm uma responsabilidade comum na educação e

no desenvolvimento da criança. A responsabilidade de educar a criança e de assegurar o seu desenvolvimento

cabe primacialmente aos pais e, sendo caso disso, aos representantes legais. O interesse superior da criança

deve constituir a sua preocupação fundamental», (n.º 1 do artigo 18.º da Convenção).

Lei de Proteção de Crianças e Jovens em Perigo, aprovada pela Lei n.º 147/99, de 1 de setembro. Artigo

4.º estabelece os princípios orientadores da intervenção para a promoção dos direitos e proteção da criança e

jovem em perigo, em particular as alíneas d) e f) – os princípios da intervenção mínima (a intervenção deve ser

exercida exclusivamente pelas entidades e instituições cuja ação seja indispensável à efetiva promoção dos

direitos e à proteção da criança e do jovem em perigo) e da responsabilidade parental (a intervenção deve ser

efetuada de modo que os pais assumam os seus deveres para com a criança e o jovem), respetivamente.

Veja-se também os seguintes acórdãos:

– Acórdão do Tribunal da Relação do Porto de 21 de janeiro de 2019 (Proc. 22967/17.0T8PRT.P1);

– Acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra de 11 de dezembro de 2018 (Proc. 1032/17.5T8CBR.C1);

– Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 7 de agosto de 2018 (Proc. 835/17.5T8SXL-A-2);

– Acórdão do Tribunal da Relação de Évora de 6 de dezembro de 2018 (Proc.2641/15.2T8PTM.E1).

PARTE II – OPINIÃO DO RELATOR

A signatária do presente relatório exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre os

seguintes projetos:

Projeto de Lei n.º 52/XIV/1.ª (PAN); Projeto de Lei n.º 114/XIV/1 (BE); Projeto de Lei n.º 87/XIV/1.ª (PS);

Projeto de Lei n.º 107/XIV/1.ª (PSD) e Projeto de Lei n.º 110/XIII/1.ª (CDS-PP), a qual é, de resto, de

«elaboração facultativa» nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da Assembleia da República.

PARTE III – CONCLUSÕES

1. As seguintes iniciativas legislativas: Projeto de Lei n.º 52/XIV/1.ª (PAN); Projeto de Lei n.º 114/XIV/1.ª

(BE);Projeto de Lei n.º 87/XIV/1.ª (PS); Projeto de Lei n.º 107/XIV/1.ª (PSD) e Projeto de Lei n.º 110/XIII/1.ª

(CDS-PP) pretendem alterar o Código Civil, nomeadamente o artigo 1906.º (Exercício das responsabilidades

parentais em caso de divórcio, separação judicial de pessoas e bens, declaração de nulidade ou anulação do

casamento) com o objetivo de consagrar expressamente os termos em que pode ser definido o regime da

residência alternada dos menores no quadro do atual regime de exercício das responsabilidades parentais.

2. Todos os projetos, o Projeto de Lei n.º 52/XIV/1.ª (PAN); Projeto de Lei n.º 114/XIV/1.ª (BE);Projeto

de Lei n.º 87/XIV/1.ª (PS); Projeto de Lei n.º 107/XIV/1.ª (PSD) e Projeto de Lei n.º 110/XIII/1.ª (CDS-PP)

cumprem os requisitos formais previstos no n.º 1 do artigo 119.º, no n.º 1 do artigo 123.º, bem como no n.º 1 do

artigo 124.º do RAR.

3. Face ao exposto, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é de

parecer que os projetos: Projeto de Lei n.º 52/XIV/1.ª (PAN); Projeto de Lei n.º 114/XIV/1.ª (BE);Projeto de

Lei n.º 87/XIV/1.ª (PS); Projeto de Lei n.º 107/XIV/1.ª (PSD); e Projeto de Lei n.º 110/XIII/1.ª (CDS) reúnem

os requisitos constitucionais e regimentais para serem discutidos e votados em plenário.

Palácio de S. Bento, 9 de dezembro 2019.

A Deputada relatora,Joacine Katar Moreira — O Presidente da Comissão,Luís Marques Guedes.

Nota: As partes I e III do parecer foram aprovadas, por unanimidade, tendo-se verificado a ausência do DURP

do CH, na reunião da Comissão de 11 de dezembro de 2019.

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PARTE IV – ANEXOS

Anexam-se as notas técnicas elaboradas pelos serviços ao abrigo do disposto no artigo 131.º do Regimento

da Assembleia da República.

Projeto de Lei n.º 52/XIV/1.ª (PAN)

Privilegia o modelo de residência alternada sempre que tal corresponda ao superior interesse da

criança, excecionando-se o decretamento deste regime aos casos de abuso infantil, negligência e

violência doméstica.

Data de admissão: 12 de novembro de 2019.

Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª)

Índice

I. Análise da iniciativa

II. Enquadramento parlamentar

III. Apreciação dos requisitos formais

IV. Análise de direito comparado

V. Consultas e contributos

VI. Avaliação prévia de impacto

VII. Enquadramento bibliográfico

Elaborada por: Maria João Godinho e Nuno Amorim (DILP), Rosalina Espinheira (BIB), Isabel Pereira (DAPLEN), Inês Cadete e Margarida Ascensão (DAC). Data: 25 de novembro de 2019.

I. Análise da iniciativa

 A iniciativa

O presente projeto de lei, da iniciativa dos Deputados do Grupo Parlamentar do PAN, pretende alterar o

Código Civil, incidindo sobre o artigo 1906.º (Exercício das responsabilidades parentais em caso de divórcio,

separação judicial de pessoas e bens, declaração de nulidade ou anulação do casamento), estabelecendo o

princípio de que o tribunal deverá privilegiar o modelo de residência alternada da criança com cada um dos

progenitores, sempre que tal corresponda ao superior interesse do filho, quando ponderadas todas as

circunstâncias relevantes atendíveis.

A intervenção legislativa preconizada retoma iniciativa anteriormente apresentada pelo Deputado único

representante do Partido PAN – o Projeto de Lei n.º 1182/XIII/4.ª, mas não nos exatos termos propostos, uma

vez que elimina a expressão «independentemente do acordo dos pais» (que constava da redação então

proposta para o n.º 6 do artigo 1906.º do Código Penal) e adita um novo n.º 7, excecionando a aplicação do

regime de residência alternada aos casos de abuso infantil, negligência e violência doméstica.

O proponente socorre-se de uma extensa exposição de motivos para fundamentar as suas propostas.

Começa por invocar «estudos científicos efetuados nos últimos anos que atestam que o modelo de residência

Nota Técnica

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alternada consubstancia a estrutura familiar que melhor preenche as necessidades (físicas, psicológicas,

emocionais, sociais e materiais) das crianças, garantindo uma maior igualdade entre ambos os progenitores no

envolvimento parental, promovendo uma melhor articulação entre o trabalho e família que será determinante no

acréscimo de bem-estar emocional, familiar e social das crianças».

É também afirmado que «o atual quadro legal dita uma notória desigualdade no exercício das

responsabilidades parentais, sendo que, em regra é atribuída a maior parcela temporal do poder de decisão em

atos da vida corrente do filho a um dos progenitores (o chamado «progenitor residente») conjugado com o facto

de o outro (progenitor não residente), nos parcos momentos passados com o filho, encontra-se impedido de ter

influência relevante sobre as orientações educativas mais importantes definidas pelo progenitor com quem a

criança reside habitualmente».

Neste quadro, reconhece ainda ser importante ter em consideração a conciliação da vida familiar e da vida

profissional, uma vez que esta conciliação será mais fácil se ambos estiverem presentes no quotidiano das

crianças. A fixação do modelo de residência alternada pressupõe que haja uma tendencial escolha por

residências próximas uma da outra, para que seja evitado o desgaste das partes (progenitores e crianças).

Por fim, o proponente entende que as alterações promovidas pela Lei n.º 61/2008, de 31 de outubro,

derivaram na implementação de um regime-regra assente no exercício conjunto das responsabilidades parentais

quanto às questões de particular importância da vida do filho, presente nos artigos 1901.º; 1906.º, n.º 1; 1911.º

e 1912.º do Código Civil.

Propõe então, para esse efeito, a alteração do artigo 1906.º do Código Civil, nos seguintes termos:

Código Civil Projeto de Lei n.º 1182/XIII/4.ª

Artigo 1906.º

Exercício das responsabilidades parentais em caso de divórcio, separação judicial de pessoas e bens,

declaração de nulidade ou anulação do casamento

1 – As responsabilidades parentais relativas às questões de particular importância para a vida do filho são exercidas em comum por ambos os progenitores nos termos que vigoravam na constância do matrimónio, salvo nos casos de urgência manifesta, em que qualquer dos progenitores pode agir sozinho, devendo prestar informações ao outro logo que possível. 2 – Quando o exercício em comum das responsabilidades parentais relativas às questões de particular importância para a vida do filho for julgado contrário aos interesses deste, deve o tribunal, através de decisão fundamentada, determinar que essas responsabilidades sejam exercidas por um dos progenitores. 3 – O exercício das responsabilidades parentais relativas aos atos da vida corrente do filho cabe ao progenitor com quem ele reside habitualmente, ou ao progenitor com quem ele se encontra temporariamente; porém, este último, ao exercer as suas responsabilidades, não deve contrariar as orientações educativas mais relevantes, tal como elas são definidas pelo progenitor com quem o filho reside habitualmente. 4 – O progenitor a quem cabe o exercício das responsabilidades parentais relativas aos actos da vida corrente pode exercê-las por si ou delegar o seu exercício. 5 – O tribunal determinará a residência do filho e os direitos de visita de acordo com o interesse deste, tendo em atenção todas as circunstâncias relevantes, designadamente o eventual acordo dos pais e a disponibilidade manifestada por cada um deles para promover relações habituais do filho com o outro. 6 – Ao progenitor que não exerça, no todo ou em parte, as responsabilidades parentais assiste o direito de ser informado sobre o modo do seu exercício, designadamente sobre a educação e as condições de vida do filho.

Artigo 1906.º

(…) 1 – (…). 2 – (…). 3 – (…). 4 – (…). 5 – (…). 6 – O tribunal deverá privilegiar o modelo de residência alternada da criança com cada um dos progenitores, sempre que, ponderadas todas as circunstâncias relevantes atendíveis, estas correspondam ao superior interesse da

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Código Civil Projeto de Lei n.º 1182/XIII/4.ª

7 – O tribunal decidirá sempre de harmonia com o interesse do menor, incluindo o de manter uma relação de grande proximidade com os dois progenitores, promovendo e aceitando acordos ou tomando decisões que favoreçam amplas oportunidades de contacto com ambos e de partilha de responsabilidades entre eles.

criança, nomeadamente tomando em consideração a sua idade, necessidades e interesses. 7 – Excetuam-se do disposto no número anterior os casos em que se verifique a existência da pendência de processos relativos ao crime de violência doméstica, bem como aos casos em que se verifique negligência ou abuso infantil sobre a criança, assim como a aplicação judicial de medidas de afastamento ou decisão de condenação 8 – (Anterior n.º 6) 9 – (Anterior n.º 7).

 Enquadramento jurídico nacional

«Responsabilidades parentais» é o termo que atualmente designa o poder-dever dos pais em relação aos

filhos, genericamente correspondente ao anteriormente1 previsto «poder paternal» e que tem fundamento no

artigo 36.º, n.º 5, da Constituição: «os pais têm o direito e o dever de educação e manutenção dos filhos».

As responsabilidades parentais encontram-se reguladas na Secção II (Responsabilidades parentais) do

Capítulo II (Efeitos da filiação) do Título III (Da filiação) do Livro IV (Direito da Família) do Código Civil. O artigo

1878.º define o conteúdo das responsabilidades parentais, determinando que «compete aos pais, no interesse

dos filhos, velar pela segurança e saúde destes, prover ao seu sustento, dirigir a sua educação, representá-los,

ainda que nascituros, e administrar os seus bens». Estabelece ainda aquele artigo que os filhos devem

obediência aos pais, devendo estes, de acordo com a maturidade dos filhos, «ter em conta a sua opinião nos

assuntos familiares importantes e reconhecer-lhes autonomia na organização da própria vida.»

A titularidade das responsabilidades parentais é automaticamente imputada aos progenitores, por mero efeito

da filiação, não podendo ser renunciada, sem prejuízo do disposto no tocante à adoção (artigo 1882.º), e dura

até à maioridade ou emancipação (artigo 1877.º).

O artigo 1906.º, que a iniciativa objeto da presente nota técnica propõe alterar, encontra-se integrado na

Subsecção IV (Exercício das responsabilidades parentais) da Secção do Código Civil acima identificada e dispõe

sobre o exercício das responsabilidades parentais em caso de divórcio, separação judicial de pessoas e bens,

declaração de nulidade ou anulação do casamento. Desde a versão originária do Código, este artigo foi alterado

quatro vezes: pelo Decreto-Lei n.º 496/77, de 25 de novembro, e pelas Leis n.os 84/95, de 31 de agosto, 59/99,

de 30 de julho, e 61/2008, de 30 de novembro.

Este artigo distingue as questões de particular importância dos atos da vida corrente, atribuindo o exercício

das responsabilidades parentais quanto a estes últimos ao progenitor com quem o filho resida habitualmente ou

ao progenitor com quem o mesmo se encontra temporariamente, desde que, neste último caso, não sejam

contrariadas as orientações educativas mais relevantes definidas pelo progenitor com quem o filho reside

habitualmente. Ainda quanto aos atos da vida corrente, prevê-se a possibilidade de delegação em terceiro.

Quanto às questões de particular importância, a Lei n.º 61/2008 introduziu aquela que é atualmente a regra

nas diversas situações de rutura do relacionamento entre os progenitores elencadas na epígrafe do artigo: o

exercício conjunto das responsabilidades parentais nos termos que vigoravam na constância do matrimónio.

Como exceções a esta regra estão apenas previstas duas situações: urgência manifesta, em que qualquer dos

progenitores pode agir sozinho mas tendo o dever de informar o outro logo que possível; ou quando esse

exercício conjunto seja considerado contrário aos interesses do menor.

Nesta última situação, tal depende de decisão fundamentada do tribunal, que determina por quem são

exercidas as responsabilidades parentais em causa, e pode decorrer de variados fatores, designadamente os

previstos no artigo 1906.º-A do Código Civil – situações de violência em contexto familiar ou quando tiver sido

decretada medida de coação ou aplicada pena acessória de proibição de contacto entre os pais. Nesta última

situação há mesmo uma presunção legal de que o exercício conjunto das responsabilidades parentais é contrário

1 Até à entrada em vigor da Lei n.º 61/2008, de 31 de outubro, que altera o regime jurídico do divórcio.

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aos interesses do menor (v.d. n.º 9 do artigo 40.º do Regime Geral do Processo Tutelar Cível, aprovado pela Lei

n.º 141/2015, de 8 de setembro2).

O progenitor que não exerça, no todo ou em parte, as responsabilidades parentais, tem o direito de ser

informado sobre o modo do seu exercício, designadamente sobre a educação e as condições de vida do filho

(n.º 6 do artigo 1906.º do Código Civil).

A lei não define o que são as questões de particular importância, tratando-se de conceito indeterminado

utilizado noutras disposições do Código Civil que regulam o exercício das responsabilidades parentais (a par,

aliás, de outros conceitos indeterminados), cabendo à doutrina e jurisprudência preenchê-lo. Como pode ler-se

na exposição de motivos do Projeto de Lei n.º 509/X, uma das iniciativas que esteve na origem da referida Lei

n.º 61/2008, «Dá-se por assente que o exercício conjunto das responsabilidades parentais mantém os dois

progenitores comprometidos com o crescimento do filho; afirma-se que está em causa um interesse público que

cabe ao Estado promover, em vez de o deixar ao livre acordo dos pais; reduz-se o âmbito do exercício conjunto

ao mínimo – aos assuntos de «particular importância». Caberá à jurisprudência e à doutrina definir este âmbito;

espera-se que, ao menos no princípio da aplicação do regime, os assuntos relevantes se resumam a questões

existenciais graves e raras, que pertençam ao núcleo essencial dos direitos que são reconhecidos às crianças.»

Conforme refere Estela Chaby3, «A doutrina e a jurisprudência têm vindo a evoluir no sentido de alguma

restrição do universo das questões de particular importância, tendo presentes, por um lado, razões de segurança

jurídica e, por outro, o objetivo de redução dos conflitos parentais judicializados (…). Exemplos claros de

questões de particular importância (…) serão o casamento do filho maior de dezasseis anos, o desenvolvimento

de atividade laboral pelo filho, a interrupção da gravidez da filha menor de dezasseis anos, a realização de uma

intervenção cirúrgica e a alteração de residência relevante».

Não havendo acordo dos progenitores quanto a essas questões de particular importância, são as mesmas

reguladas pelo tribunal, a requerimento de qualquer um deles, nos termos previstos no já indicado Regime Geral

do Processo Tutelar Cível, em especial nos artigos 44.º e 34.º a 40.º.

O artigo 1906.º do Código Civil prevê também que, nas referidas situações de rutura do relacionamento entre

os progenitores, cabe ao tribunal determinar a residência do filho e os direitos de visita de acordo com o interesse

do mesmo, tendo em conta todas as «circunstâncias relevantes, designadamente o eventual acordo entre os

pais e a disponibilidade manifestada por cada um deles para promover relações habituais do filho com o outro»

(n.º 5).

A residência constitui um elemento determinante do regime de exercício das responsabilidades parentais,

visto que cabe ao progenitor com quem o filho reside habitualmente exercê-las no tocante aos atos da vida

corrente, conforme referido acima, competindo, pois, «a cada um dos progenitores pelo período em que o filho

consigo resida, nos casos de residência alternada»4. A residência alternada (períodos alternados de residência

com um e outro dos progenitores) é uma das possibilidades que tem sido admitida na jurisprudência, a par da

residência habitual com um dos progenitores e da residência com um terceiro (nos termos regulados no artigo

1907.º do Código Civil). A residência alternada pode consistir numa de duas modalidades: cada progenitor tem

a sua residência e o filho reside alternadamente numa e noutra, com a periodicidade que for estabelecida, ou o

designado bird’s nest arrangement – o filho reside sempre na mesma casa e os progenitores revezam-se, na

periodicidade definida.

Assim, pode dizer-se que «a residência alternada consiste numa divisão rotativa e tendencialmente simétrica

dos tempos da criança com os progenitores por forma a possibilitar a produção de um quotidiano familiar e social

com o filho durante os períodos em que se encontra com cada um deles»5, sendo que «Aos tribunais chegam

cada vez com maior frequência pais e mães que pretendem exercer de forma mais efetiva as suas

responsabilidades parentais, procurando que (…)» ao «(…) processo de partilha nas decisões mais importantes

da vida da criança, corresponda igualmente uma maior presença nas decisões quotidianas e nas relações

afetivas com os seus filhos.»6

2 Texto consolidado disponível no portal do Diário da República Eletrónico. 3 In PRATA, Ana (Coord.), Código Civil Anotado, volume II,Almedina, 2017, p. 810. 4 Idem, p. 818. 5 Comunicação de António José Fialho incluída no E-book do Centro de Estudos Judiciários A tutela cível do superior interesse da criança, Tomo I, Coleção de Formação Contínua, julho de 2014. 6 Idem.

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Várias têm sido as decisões judiciais recentes no sentido da determinação da residência alternada por ser

considerado o regime mais adequado ao interesse da criança, mesmo sem acordo dos pais. Vejam-se, a título

de exemplo:

– Acórdão do Tribunal da Relação do Porto de 21 de janeiro de 2019 (Proc. 22967/17.0T8PRT.P1);

– Acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra de 11 de dezembro de 2018 (Proc. 1032/17.5T8CBR.C1);

– Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 7 de agosto de 2018 (Proc. 835/17.5T8SXL-A-2);

– Acórdão do Tribunal da Relação de Évora de 6 de dezembro de 2018 (Proc.2641/15.2T8PTM.E1).

Através da Resolução n.º 2079 (2015), sobre «Igualdade e responsabilidade parental partilhada: o papel dos

pais», a Assembleia Parlamentar do Conselho da Europa insta os Estados-Membros a «introduzir na sua

legislação o princípio de residência alternada depois da separação, limitando as exceções aos casos de abuso

infantil ou negligência, ou violência doméstica, ajustando o tempo em que a criança vive na residência de cada

progenitor em função das suas necessidades e interesses;» e a «ter em conta acordos de residência alternada

quando são atribuídos benefícios sociais;», entre outros aspetos.

Recorde-se ainda que a Convenção sobre os Direitos da Criança, assinada em Nova Iorque a 26 de janeiro

de 1990 (aprovada pela Resolução da Assembleia da República n.º 20/907 e ratificada pelo Decreto do

Presidente da República n.º 49/90, ambos de 12 de setembro) prevê que «Os Estados Partes diligenciam de

forma a assegurar o reconhecimento do princípio segundo o qual ambos os pais têm uma responsabilidade

comum na educação e no desenvolvimento da criança. A responsabilidade de educar a criança e de assegurar

o seu desenvolvimento cabe primacialmente aos pais e, sendo caso disso, aos representantes legais. O

interesse superior da criança deve constituir a sua preocupação fundamental.» (n.º 1 do artigo 18.º da

Convenção). O interesse superior da criança é, aliás, o princípio base ao qual devem obedecer todas as decisões

relativas às crianças (artigo 3.º da Convenção).

Isso mesmo se encontra consagrado no n.º 7 do artigo 1906.º do Código Civil: o tribunal decide «sempre de

harmonia com o interesse do menor, incluindo o de manter uma relação de grande proximidade com os dois

progenitores, promovendo e aceitando acordos ou tomando decisões que favoreçam amplas oportunidades de

contacto com ambos e de partilha de responsabilidades entre eles».

Por fim, cumpre referir, porque mencionada na exposição de motivos do projeto de lei em análise, a Lei de

Proteção de Crianças e Jovens em Perigo, aprovada pela Lei n.º 147/99, de 1 de setembro8. O seu artigo 4.º

estabelece os princípios orientadores da intervenção para a promoção dos direitos e proteção da criança e jovem

em perigo, em particular as suas alíneas d) e f) – os princípios da intervenção mínima (a intervenção deve ser

exercida exclusivamente pelas entidades e instituições cuja ação seja indispensável à efetiva promoção dos

direitos e à proteção da criança e do jovem em perigo) e da responsabilidade parental (a intervenção deve ser

efetuada de modo que os pais assumam os seus deveres para com a criança e o jovem), respetivamente.

II. Enquadramento parlamentar

 Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)

Consultada a base de dados da Atividade Parlamentar (AP), verificou-se que se encontram em apreciação,

na Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, as seguintes iniciativas legislativas

sobre matéria idêntica:

– Projeto de Lei n.º 114/XIV/1.ª (BE) – Altera o Código Civil, prevendo o regime de residência alternada da

criança na regulação do exercício das responsabilidades parentais em caso de divórcio, separação judicial de

pessoas e bens, declaração de nulidade ou anulação do casamento;

– Projeto de Lei n.º 110/XIV/1.ª (CDS-PP) – Sobre o estabelecimento da residência alternada dos menores,

em caso de divórcio separação judicial de pessoas e bens, declaração de nulidade ou anulação do casamento;

7 Retificada pela Retificação n.º 1/91, de 14 de janeiro, e pela Retificação n.º 8/91, de 20 de março, e alterada pela Resolução n.º 50/155 da Assembleia Geral das Nações Unidas (altera o n.º 2 do artigo 43.º da convenção), de 21 de dezembro de 1995, aprovada através da Resolução da Assembleia da República n.º 12/98, de 22 de janeiro. 8 Texto consolidado disponível no portal do Diário da República Eletrónico.

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– Projeto de Lei n.º 107/XIV/1.ª (PSD) – Septagésima sexta alteração ao Código Civil, aprovado pelo Decreto-

Lei n.º 47 344, de 25 de novembro de 1966, alterando o regime do exercício das responsabilidades parentais

em caso de divórcio, separação judicial de pessoas e bens, declaração de nulidade ou anulação do casamento,

de forma a clarificar que o tribunal pode determinar a residência alternada do filho com cada um dos progenitores

sempre que tal corresponda ao superior interesse do menor;

– Projeto de Lei n.º 87/XIV/1.ª (PS) – Altera o Código Civil, estabelecendo o princípio da residência alternada

do filho em caso de divórcio, separação judicial de pessoas e bens, declaração de nulidade ou anulação do

casamento dos progenitores.

Consultada a mencionada base de dados (AP) não se identificou qualquer petição pendente sobre a mesma

matéria.

 Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)

Efetuada consulta à base de dados da Atividade Parlamentar (AP), verificou-se que, na XIII Legislatura, foram

apresentadas as seguintes iniciativas legislativas sobre matéria idêntica ou conexa (responsabilidades

parentais):

– Projeto de Lei n.º 1209/XIII/4.ª (CDS-PP) – Sobre o estabelecimento da residência alternada dos menores,

em caso de divórcio separação judicial de pessoas e bens, declaração de nulidade ou anulação do casamento;

– Projeto de Lei n.º 1190/XIII/4.ª (PS) – Altera o Código Civil, estabelecendo o princípio da residência

alternada do filho em caso de divórcio, separação judicial de pessoas e bens, declaração de nulidade ou

anulação do casamento dos progenitores;

– Projeto de Lei n.º 1182/XIII/4.ª (PAN) – Privilegia o modelo de residência alternada sempre que tal

corresponda ao superior interesse da criança;

– Projeto de Lei n.º 353/XIII/2.ª (PAN) – Afirma a necessidade de regulação urgente das responsabilidades

parentais em situações de violência doméstica;

– Projeto de Lei n.º 345/XIII/2.ª (PS) – Promove a regulação urgente das responsabilidades parentais e a

atribuição de alimentos em situações de violência doméstica e de aplicação de medidas de coação ou de pena

acessória que impliquem afastamento entre progenitores;

– Projeto de Resolução n.º 784/XIII/2.ª (PS) – Recomenda ao Governo que elimina as discriminações

existentes em sede de IRS referentes ao exercício das responsabilidades parentais;

– Projeto de Resolução n.º 558/XIII/2.ª (PAN) – Recomenda ao Governo a avaliação do desempenho do

apoio judiciário no âmbito dos crimes de violência doméstica e regulação das responsabilidades parentais e que

proceda a verificação da necessidade de criação de uma equipa multidisciplinar que dê apoio ao sistema

judiciário;

– Projeto de Lei n.º 149/XIII/1.ª (PS) – Regulação das responsabilidades parentais por mútuo acordo junto

das Conservatórias do Registo Civil em caso de dissolução de uniões de facto e casos similares.

Consultada a base de dados da Atividade Parlamentar, na XIII Legislatura foi registada a seguinte petição,

incidindo sobre a mesma matéria:

Petição n.º 530/XIII/3.ª – «Solicitam alteração legislativa com vista a estabelecer a presunção jurídica da

residência alternada para crianças com pais separados». O relatório final da mesma foi enviado ao PAR em 20

de março de 2019.

III. Apreciação dos requisitos formais

 Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais

A presente iniciativa é subscrita pelos quatro Deputados do Grupo Parlamentar do PAN, ao abrigo do disposto

no n.º 1 do artigo 167.º da Constituição e no artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República (RAR), que

consagram o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um poder dos Deputados, nos termos da alínea b) do artigo

156.º da Constituição e da alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do RAR.

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Assume a forma de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 119.º do RAR, encontra-

se redigido sob a forma de artigos, é precedido de uma breve exposição de motivos e tem uma designação que

traduz sinteticamente o seu objeto principal, dando assim cumprimento aos requisitos formais estabelecidos no

n.º 1 do artigo 124.º do RAR.

De igual modo encontram-se respeitados os limites à admissão das iniciativas, previstos no n.º 1 do artigo

120.º do RAR, e, não introduzindo qualquer alteração em matéria de aumento de despesas ou diminuição de

receitas no ano económico em curso, não contende com o princípio da lei-travão, previsto no n.º 2 do artigo

120.º do Regimento e n.º 3 do artigo 167.º da Constituição.

O projeto de lei parece não infringir princípios constitucionais e define concretamente o sentido das

modificações a introduzir na ordem legislativa.

Deu entrada a 7 de novembro 2019, tendo sido admitido em 12 de novembro, baixou, na generalidade, à

Comissão de Assuntos Constitucionais Direitos Liberdades e Garantias. Foi anunciada no dia 13 de novembro

e encontra-se agendado para a reunião plenária do dia 11 de dezembro, conjuntamente com o Projeto de Lei

n.º 87/XIV/1.ª (PS).

 Verificação do cumprimento da lei formulário

A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, de ora em

diante designada como lei formulário, contém um conjunto de normas sobre a publicação, identificação e

formulário dos diplomas que são relevantes em caso de aprovação da presente iniciativa.

A presente iniciativa procede à alteração do artigo 1906.º do Código aditando-lhe dois novos n.os 6 e 7, de

modo a privilegiar o modelo de residência sempre que tal corresponda ao superior interesse da criança, exceto

em casos de abuso infantil, negligência e violência doméstica.

O Código Civil, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 47 344, de 25 de novembro de 1966, aprovado pelo Decreto-

Lei n.º 47 344, de 25 de novembro de 1966, sofreu já inúmeras alterações introduzidas pelos Decretos-Leis n.os

67/75, de 19 de fevereiro, 261/75, de 27 de maio, 561/76, de 17 de julho, 605/76, de 24 de julho, 293/77, de 20

de julho, 496/77, de 25 de novembro, 200-C/80, de 24 de junho, 236/80, de 18 de julho, 328/81, de 4 de

dezembro, 262/83, de 16 de junho, 225/84, de 6 de julho, e 190/85, de 24 de junho, pela Lei n.º 46/85, de 20 de

setembro, pelos Decretos-Leis n.os 381-B/85, de 28 de setembro, e 379/86, de 11 de novembro, pela Lei n.º

24/89, de 1 de agosto, pelos Decretos-Leis n.os 321-B/90, de 15 de outubro, 257/91, de 18 de julho, 423/91, de

30 de outubro, 185/93, de 22 de maio, 227/94, de 8 de setembro, 267/94, de 25 de outubro, e 163/95, de 13 de

julho, pela Lei n.º 84/95, de 31 de agosto, pelos Decretos-Leis n.os 329-A/95, de 12 de dezembro, 14/96, de 6

de março, 68/96, de 31 de maio, 35/97, de 31 de janeiro, e 120/98, de 8 de maio, pelas Leis n.os 21/98, de 12 de

maio, e 47/98, de 10 de agosto, pelo Decreto-Lei n.º 343/98, de 6 de novembro, pela Lei n.º 16/2001, de 22 de

junho, pelos Decretos-Leis n.os 272/2001, de 13 de outubro, 273/2001, de 13 de outubro, 323/2001, de 17 de

dezembro, e 38/2003, de 8 de março, pela Lei n.º 31/2003, de 22 de agosto, pelo Decreto-Lei n.º 199/2003, de

10 de setembro, pela Lei n.º 6/2006, de 27 de fevereiro, pelos Decretos-Leis n.os 263-A/2007, de 23 de julho,

324/2007, de 28 de setembro, e 116/2008, de 4 de julho, pela Lei n.o 61/2008, de 31 de outubro, e pelo Decreto-

Lei n.º 100/2009, de 11 de maio, pelas Leis n.os 29/2009, de 29 de junho, 103/2009, de 11 de setembro, 9/2010,

de 31 de maio, 23/2010, de 30 de agosto, 24/2012, de 9 de julho, 31/2012 e 32/2012, ambas de 14 de agosto,

23/2013, de 5 de março, 79/2014, de 19 de dezembro, 82/2014, de 30 de dezembro, 111/2015, de 27 de agosto,

122/2015, de 1 de setembro, 137/2015, de 7 de setembro, 143/2015, de 8 de setembro, 150/2015, de 10 de

setembro, 5/2017, de 2 de março, 8/2017, de 3 de março, 24/2017, de 24 de maio, 43/2017, de 14 de junho,

48/2018, de 14 de agosto, 49/2018, de 14 de agosto, 64/2018, de 29 de outubro, 13/2019, de 12 de fevereiro e

pela Lei n.º 85/2019, de 03 de setembro.

No n.º 1 do artigo 6.º da citada lei formulário, é estabelecido o dever de indicar, nos diplomas legais que

alterem outros, o número de ordem da alteração introduzida e a identificação dos diplomas que procederam a

alterações anteriores.

A lei formulário foi aprovada e publicada num contexto de ausência de um Diário da República Eletrónico,

sendo que, neste momento, o mesmo é acessível universal e gratuitamente. Assim, por motivos de segurança

jurídica, e tentando manter uma redação simples e concisa, parece-nos mais seguro e eficaz não colocar o

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número de ordem de alteração nem o elenco de diplomas que procederam a alterações quando a mesma incida

sobre Códigos, «Leis Gerais», «Regimes Gerais», ou leis com estrutura semelhantes.

Relativamente ao título, sugere-se o seguinte: Privilegia o modelo de residência alternada sempre que tal

corresponda ao superior interesse da criança, excecionando-se o decretamento deste regime aos casos de

abuso infantil, negligência e violência doméstica, alterando o Código Civil

Em caso de aprovação em votação final global, deve ser publicada sob a forma de lei na 1.ª Série do Diário

da República, conforme o disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário, e entra em vigor no

primeiro dia do mês seguinte ao da sua publicação, conforme previsto no artigo 3.º do articulado e do n.º 1 do

artigo 2.º da citada lei formulário, segundo o qual os atos legislativos «entram em vigor no dia neles fixado, não

podendo, em caso algum, o início de vigência verificar-se no próprio dia da publicação».

Na presente fase do processo legislativo a iniciativa em apreço não nos parece suscitar outras questões em

face da lei formulário.

 Regulamentação ou outras obrigações legais

A presente iniciativa não prevê a necessidade de regulamentação posterior das suas normas, nem condiciona

a sua aplicação ao cumprimento de qualquer obrigação legal.

IV. Análise de direito comparado

 Enquadramento no plano da União Europeia

Nos termos da Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança (CNUDC)9, considera-se criança

qualquer ser humano com menos de 18 anos.

O Regulamento (CE) n.º 2201/2003 – Competência, reconhecimento e execução de decisões em matéria

matrimonial e de responsabilidade parental10 é um instrumento jurídico para ajudar os casais internacionais na

resolução de litígios, envolvendo mais do que um país, relativamente ao seu divórcio e à guarda dos seus filhos.

O Regulamento não abrange matérias relacionadas com o direito substantivo de família. Estas são da

responsabilidade de cada país da União Europeia.

O regulamento é aplicável aos casos de direito civil que envolvem mais do que um país e que dizem respeito

ao divórcio, à separação, à anulação de um casamento e a qualquer aspeto da responsabilidade parental,

nomeadamente os direitos de guarda e de visita. Um dos seus principais objetivos consiste em defender o direito

das crianças de manterem contacto com ambos os progenitores, mesmo que se encontrem separados ou

residam em diferentes países da União Europeia.

Por outro lado, o Tratado de Lisboa introduziu como objetivo da União Europeia a promoção dos direitos da

criança, e a Carta dos Direitos Fundamentais garante a proteção dos direitos das crianças pelas instituições da

União Europeia e pelos Estados-Membros.

Em 15 de fevereiro de 2011, a Comissão Europeia publicou uma comunicação intitulada Programa da UE

para os direitos da criança [COM (2011) 60]. O objetivo é reafirmar o forte empenho de todas as instituições da

União Europeia e de todos os Estados-Membros em promover, proteger e respeitar plenamente os direitos da

criança em todas as políticas pertinentes da União Europeia, procurando obter resultados concretos. Os direitos

da criança e a prevenção da violência contra as crianças, os jovens e as mulheres, bem como outros grupos de

risco, também são protegidos e promovidos ao abrigo do Programa Direitos, Igualdade e Cidadania (2014-2020).

A Diretiva 2011/93/UE — Luta contra o abuso sexual e a exploração sexual de crianças e a pornografia

infantil visa melhorar a proteção das crianças contra o abuso sexual e a exploração sexual.

A União Europeia assinou em 2017 a Convenção do Conselho da Europa para a prevenção e o combate à

violência contra as mulheres e a violência doméstica, também denominada Convenção de Istambul, na qual se

9No site da Organização das Nações Unidas está disponível a versão da CNUDC em inglês: https://www.ohchr.org/en/professionalinterest/pages/crc.aspx. 10 Alterado pelo Regulamento (CE) n.o 2116/2004.

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reconhece que as crianças são vítimas da violência doméstica, inclusivamente como testemunhas de violência

no seio da família.

Destaca-se ainda o Manual de legislação europeia sobre os Direitos da Criança, no qual esta questão é

abordada, e que foi produzido pela Agência dos Direitos Fundamentais da União Europeia.

 Enquadramento internacional

Países europeus

A legislação comparada é apresentada para os seguintes Estados-Membros da União Europeia: Espanha e

Reino Unido.

ESPANHA

As responsabilidades parentais (patria potestad) dos menores não emancipados são exercidas pelos

progenitores (artigo 154 do Código Civil), e são exercidas conjuntamente por ambos os progenitores ou só por

um deles com o consentimento expresso ou tácito do outro, sendo válidos quaisquer atos urgentes que as

circunstâncias o requeiram, a qualquer um deles (artigo 156).

A parte final do artigo 156 refere que no caso de pais separados, as responsabilidades parentais serão

exercidas por aquele que coabite com o menor, podendo, no entanto, ser partilhada quando o interesse do

menor assim o exige.

Quando não existe acordo entre os progenitores a decisão cabe ao juiz, sempre no superior interesse do

menor, ouvindo este sempre que seja maior de 12 anos. (artigo 159).

O artigo 160 proporciona ao progenitor que não tenha o exercício das responsabilidades parentais, a

possibilidade de se relacionar com o menor, numa situação que terá semelhanças com o regime de visitas

previstos na lei portuguesa.

REINO UNIDO11

Conhecidas como shared residence order, estas são child arrangements orders nas quais a criança alterna

a residência com duas ou mais pessoas, residentes em habitações distintas e com as quais a criança reside

durante determinados períodos de tempo, devidamente especificados. Em abril de 2014, com a alteração

operada pelo Children and Families Act 2014, passaram a chamar-se apenas child arrangements orders,

desaparecendo o termo shared residence order.

Os child arrangements orders previstos na secção 8 do Children Act 1989, são ordens judiciais nas quais são

definidas diversas situações relativas à vida dos menores, como a sua residência habitual ou com quem aquele

deve manter contactos.

Das pesquisas efetuadas na jurisprudência inglesa, é possível encontrar12 diversos casos de residência

partilhada entre progenitores, não sendo possível, porém, concluir se tal modelo é privilegiado em relação aos

outros.

V. Consultas e contributos

 Consultas obrigatórias

Em 20 de novembro de 2019, a Comissão solicitou parecer escrito sobre a iniciativa ao Conselho Superior

da Magistratura, ao Conselho Superior do Ministério Público e à Ordem dos Advogados.

Estes serão publicados na página da iniciativa na Internet e disponíveis para consulta pública.

11 Analise comparativa confinada a Inglaterra. 12 Como por exemplo no caso B4/2005/1235 ou no caso [2012] EWCA Civ 1434.

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VI. Avaliação prévia de impacto

 Avaliação sobre impacto de género

De acordo com a ficha de avaliação prévia de impacto de género, em cumprimento do disposto na Lei n.º

4/2018, de 9 de fevereiro, devolve como resultado uma valoração neutra do impacto de género.

 Avaliação linguagem não discriminatória

Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada recorrendo-se, sempre

que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso. A presente

iniciativa não nos suscita questões relacionadas com a utilização de linguagem discriminatória.

VII. Enquadramento bibliográfico

FIGUEIREDO, Pedro Raposo de – A residência alternada no quadro do atual regime de exercício das

responsabilidades parentais: a questão (pendente) do acordo dos progenitores. Julgar. Lisboa. ISSN 1646-

6853. N.º 33 (set./dez. 2017), p. 89-108. Cota: RP-257.

Resumo: «O artigo toma partido na discussão em torno da possibilidade de adoção de um modelo de

residência alternada em casos de divórcio/separação, à margem do acordo dos progenitores. Apresenta-se uma

solução que pretende evidenciar as vantagens da aplicação de tal modelo e a sua conformação legal, sempre

na mira do superior interesse da criança, dando enfoque à evolução sociológica verificada na sociedade

portuguesa nas últimas décadas, em especial ao nível da relação familiar, e desmistificando, com recurso a

dados científicos recolhidos na psicologia, pediatria e pedopsiquiatria, as ideias e conceitos que tradicionalmente

têm inviabilizado a sua utilização na prática judiciária.»

LEITE, André Lamas – O art. 1906.º do Código Civil e a (in)admissibilidade do regime de guarda (e residência)

alternadas dos menores. Revista do Ministério Público. Lisboa. ISSN 0870-6107. N.º 151 (jul./set. 2017), p.

65-81. Cota: RP-179.

Resumo: «O artigo analisa a possibilidade legal de o art. 1906.º do CC admitir o regime de guarda e

residência alternadas dos menores, em caso de qualquer das formas de ruptura da vida em conjunto dos seus

progenitores, dialogando com as normas constitucionais pertinentes. Por outro lado, estuda-se igualmente a

existência ou não de uma preferência legal do ordenamento jurídico quanto à dita guarda alternada.»

MATOS, Ricardo Jorge Bragança de – A «presunção jurídica de residência alternada» e a tutela do superior

interesse da criança. Revista do Ministério Público. Lisboa. ISSN 0870-6107. N.º 156 (out./dez. 2018), p. 123-

155. Cota: RP-179.

Resumo: «O texto analisa criticamente a proposta apresentada no Parlamento, através de petição, de

alteração do regime jurídico do exercício das responsabilidades parentais em caso de rutura da conjugalidade,

visando a consagração legal de uma presunção de fixação à criança de residência alternada junto de ambos os

progenitores, confrontando-a com o regime vigente, com a jurisprudência e com a produção doutrinária,

avaliando se a mesma comporta, ou não, uma evolução no sentido de maior tutela do interesse da criança.»

UMA FAMÍLIAparental, duas casas [Em linha]: residência alternada: dinâmicas e práticas sociais.

Lisboa: Edições Sílabo, 2017. 266 p. [Consult. 19 nov. de 2019]. Disponível na intranet da AR em:

http://catalogobib.parlamento.pt/ipac20/ipac.jsp?&profile=bar&uri=full=3100024~!129158~!0>. ISBN 978-972-

618-872-8.

Resumo: Este livro debruça-se «sobre as famílias formadas pelo divórcio e pela separação e as suas

crianças. Tem como foco específico as famílias de residência alternada, definidas como aquelas em que a

criança reside alternadamente com a mãe e com o pai (33 a 50% do tempo) e em que esta beneficia, no quadro

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da partilha de responsabilidades parentais legais, da constância do envolvimento parental pleno de ambos os

progenitores no seu dia-a-dia.

É uma obra alicerçada em dois propósitos: […] atender à necessidade de produção e divulgação de

conhecimento atualizado e devidamente fundamentado, tanto no plano teórico como no empírico, sobre as

famílias pós-divórcio e separação e, em particular, sobre a residência alternada na sociedade portuguesa; e

contribuir para a transformação do modo como a atribuição legal da residência alternada é encarada nos planos

político-legislativo e profissional. A relevância de tais propósitos inscreve-se na necessidade de legitimar

socialmente as práticas de residência alternada na sociedade portuguesa, principalmente no plano institucional.

Na realidade, as famílias e as crianças sobre as quais nos debruçamos são praticamente invisíveis em Portugal,

pois não figuram nas estatísticas oficiais e têm sido pouco estudadas. Por isso, muito do que se pressupõe,

escreve e decide sobre estas famílias assenta em fundamentos meramente subjetivos e ideológicos, tendo como

consequência a persistente aplicação do regime de residência única com um progenitor e visitas de curta

duração ao outro, apesar de este regime estar cada vez mais desajustado da realidade da maioria das famílias

contemporâneas. De facto, priva a criança do igual envolvimento próximo e significativo de mãe e pai no seu

dia-a-dia, por um lado, e veda o acesso de um dos progenitores (em regra, o pai) ao exercício pleno e

responsável da parentalidade, alimentando desigualdades entre os sexos no envolvimento parental, por outro

lado. Esta é uma situação sobre a qual é necessário lançar um amplo debate na sociedade portuguesa.»

[…] A obra está dividida «em duas partes, que correspondem a duas grandes linhas temáticas. A primeira

debruça-se sobre o bem-estar da criança, a parentalidade partilhada e a diversidade familiar moldadas pelo

divórcio e pela separação. A segunda aborda a legislação que instituiu normas de parentalidade partilhada e a

sua aplicação.»

Nota Técnica

Projeto de Lei n.º 87/XIV/1.ª (PS)

Altera o Código Civil, estabelecendo o princípio da residência alternada do filho em caso de divórcio,

separação judicial de pessoas e bens, declaração de nulidade ou anulação do casamento dos

progenitores.

Data de admissão: 22 de novembro de 2019

Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª)

Índice

I. Análise da iniciativa

II. Enquadramento parlamentar

III. Apreciação dos requisitos formais

IV. Análise de direito comparado

V. Consultas e contributos

VI. Avaliação prévia de impacto

VII. Enquadramento bibliográfico

Elaborada por: Maria João Godinho e Nuno Amorim (DILP), Rosalina Espinheira (BIB), Isabel Pereira (DAPLEN), Inês Cadete e Margarida Ascensão (DAC). Data: 2 de dezembro de 2019.

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I. Análise da iniciativa

 A iniciativa

A iniciativa legislativa sub judice visa alterar o Código Civil, incidindo sobre o artigo 1906.º (Exercício das

responsabilidades parentais em caso de divórcio, separação judicial de pessoas e bens, declaração de nulidade

ou anulação do casamento), com o objetivo de inscrever a residência alternada – isto é, a possibilidade de os

filhos de pais separados viverem com ambos os progenitores, em regime alternado – no quadro do atual regime

de exercício das responsabilidades parentais, de forma expressa e como regime preferencial.

A intervenção legislativa neste âmbito enquadra-se, conforme é mencionado na exposição de motivos, na

discussão e reflexão que tem vido a ser feita na sociedade civil sobre o futuro do Direito da Família e a

necessidade de proceder à alteração do artigo 1906.º do Código Civil e retoma iniciativa anteriormente

apresentada pelo PS – o Projeto de Lei n.º 1190/XIII/4.ª –, que surgiu na sequência da Petição n.º 530/XIII/3.ª,

em que era solicitada uma «alteração legislativa com vista a estabelecer a presunção jurídica da residência

alternada para crianças com pais separados», mas não nos termos propostos pela Petição, na medida em que

nesta se propunha, segundo o proponente, uma excessiva restrição aos poderes do juiz, quando é este, e não

o legislador, que tem perante si a totalidade das circunstâncias do caso e pode fazer um juízo sobre a adequação

da residência alternada ao caso concreto.

Nesse sentido, e em concordância com o parecer emitido pela Procuradoria-Geral da República (PGR)1 no

âmbito do processo de apreciação da Petição, o proponente considera haver vantagem na introdução de uma

referência expressa na legislação sobre o princípio da residência alternada2, estabelecendo que não deve

necessitar de acordo mútuo e que deve ser adotada como solução preferencial, mas preservando toda a

autonomia do julgador, quer para optar por regime diferente quando as circunstâncias do caso o aconselhem,

quer para determinar os termos concretos da alternância de residência, acompanhando neste ponto a

argumentação aduzida no parecer da PGR, quando afirma «importa não acolher soluções legislativas que

traduzam retrocessos na efetiva observação do superior interesse da concreta criança a que respeita a

regulação do exercício das responsabilidades parentais», porque a proteção do interesse da criança deve

continuar a ser o princípio basilar deste regime – conclui o proponente.

Por fim, pretende que fique claro na norma proposta que a decisão de residência alternada não prejudica a

possibilidade de fixação de alimentos, se o tribunal assim o entender tendo em atenção a diferente condição

socioeconómica dos progenitores.

Mais concretamente, propõe-se o aditamento de um novo número – novo n.º 6 do artigo 1906.º –, com a

seguinte redação: «O tribunal privilegiará a residência alternada do filho com ambos os progenitores,

independentemente de mútuo acordo nesse sentido e sem prejuízo da fixação de alimentos, sempre que

ponderadas todas as circunstâncias relevantes, tal corresponda ao superior interesse daquele.»

A iniciativa legislativa compõe-se de três artigos preambulares: o primeiro definidor do respetivo objeto; o

segundo prevendo a alteração do artigo 1906.º do Código Civil; e o terceiro determinando que o início de vigência

da norma a aprovar ocorrerá no primeiro dia do mês subsequente ao da sua publicação.

 Enquadramento jurídico nacional

«Responsabilidades parentais» é o termo que atualmente designa o poder-dever dos pais em relação aos

filhos, genericamente correspondente ao anteriormente3 previsto «poder paternal» e que tem fundamento no

artigo 36.º, n.º 5, da Constituição: «os pais têm o direito e o dever de educação e manutenção dos filhos».

1 De referir que também o Conselho Superior da Magistratura defendeu, a propósito da Petição n.º 530/XIII/3.ª, que «o princípio de que, salvo motivos ponderosos, a residência dos filhos de pais separados deve ser com ambos os progenitores, de forma alternada e com possível adequação ao caso concreto pelo juiz, é de prever legalmente.». Todavia, a PGR foi mais longe, defendendo que a alternância entre a casa de ambos os pais devia ter um estatuto privilegiado relativamente a outras soluções e sustentando que a coabitação devia ser ponderada mesmo quando não houvesse acordo entre os progenitores. 2 Atualmente a lei é omissa, estabelecendo apenas que «o tribunal determinará a residência do filho e os direitos de visita de acordo com o interesse deste». Na verdade, a lei já permite que os filhos de casais separados fiquem a viver alternadamente com a mãe e com o pai, mas esse está longe de ser o modelo mais aplicado pelos tribunais. 3 Até à entrada em vigor da Lei n.º 61/2008, de 31 de outubro, que altera o regime jurídico do divórcio.

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As responsabilidades parentais encontram-se reguladas na Secção II (Responsabilidades parentais) do

Capítulo II (Efeitos da filiação) do título III (Da filiação) do Livro IV (Direito da Família) do Código Civil. O artigo

1878.º define o conteúdo das responsabilidades parentais, determinando que «compete aos pais, no interesse

dos filhos, velar pela segurança e saúde destes, prover ao seu sustento, dirigir a sua educação, representá-los,

ainda que nascituros, e administrar os seus bens». Estabelece ainda aquele artigo que os filhos devem

obediência aos pais, devendo estes, de acordo com a maturidade dos filhos, «ter em conta a sua opinião nos

assuntos familiares importantes e reconhecer-lhes autonomia na organização da própria vida.»

A titularidade das responsabilidades parentais é automaticamente imputada aos progenitores, por mero efeito

da filiação, não podendo ser renunciada, sem prejuízo do disposto no tocante à adoção (artigo 1882.º), e dura

até à maioridade ou emancipação (artigo 1877.º).

O artigo 1906.º, que a iniciativa objeto da presente nota técnica propõe alterar, encontra-se integrado na

Subsecção IV (Exercício das responsabilidades parentais) da Secção do Código Civil acima identificada e dispõe

sobre o exercício das responsabilidades parentais em caso de divórcio, separação judicial de pessoas e bens,

declaração de nulidade ou anulação do casamento. Desde a versão originária do Código, este artigo foi alterado

quatro vezes: pelo Decreto-Lei n.º 496/77, de 25 de novembro, e pelas Leis n.os 84/95, de 31 de agosto, 59/99,

de 30 de julho, e 61/2008, de 30 de novembro.

Este artigo distingue as questões de particular importância dos atos da vida corrente, atribuindo o exercício

das responsabilidades parentais quanto a estes últimos ao progenitor com quem o filho resida habitualmente ou

ao progenitor com quem o mesmo se encontra temporariamente, desde que, neste último caso, não sejam

contrariadas as orientações educativas mais relevantes definidas pelo progenitor com quem o filho reside

habitualmente. Ainda quanto aos atos da vida corrente, prevê-se a possibilidade de delegação em terceiro.

Quanto às questões de particular importância, a Lei n.º 61/2008 introduziu aquela que é atualmente a regra

nas diversas situações de rutura do relacionamento entre os progenitores elencadas na epígrafe do artigo: o

exercício conjunto das responsabilidades parentais nos termos que vigoravam na constância do matrimónio.

Como exceções a esta regra estão apenas previstas duas situações: urgência manifesta, em que qualquer dos

progenitores pode agir sozinho mas tendo o dever de informar o outro logo que possível; ou quando esse

exercício conjunto seja considerado contrário aos interesses do menor.

Nesta última situação, tal depende de decisão fundamentada do tribunal, que determina por quem são

exercidas as responsabilidades parentais em causa, e pode decorrer de variados fatores, designadamente os

previstos no artigo 1906.º-A do Código Civil – situações de violência em contexto familiar ou quando tiver sido

decretada medida de coação ou aplicada pena acessória de proibição de contacto entre os pais. Nesta última

situação há mesmo uma presunção legal de que o exercício conjunto das responsabilidades parentais é contrário

aos interesses do menor (v.d. n.º 9 do artigo 40.º do Regime Geral do Processo Tutelar Cível, aprovado pela Lei

n.º 141/2015, de 8 de setembro4).

O progenitor que não exerça, no todo ou em parte, as responsabilidades parentais, tem o direito de ser

informado sobre o modo do seu exercício, designadamente sobre a educação e as condições de vida do filho

(n.º 6 do artigo 1906.º do Código Civil).

A lei não define o que são as questões de particular importância, tratando-se de conceito indeterminado

utilizado noutras disposições do Código Civil que regulam o exercício das responsabilidades parentais (a par,

aliás, de outros conceitos indeterminados), cabendo à doutrina e jurisprudência preenchê-lo. Como pode ler-se

na exposição de motivos do Projeto de Lei n.º 509/X, uma das iniciativas que esteve na origem da referida Lei

n.º 61/2008, «Dá-se por assente que o exercício conjunto das responsabilidades parentais mantém os dois

progenitores comprometidos com o crescimento do filho; afirma-se que está em causa um interesse público que

cabe ao Estado promover, em vez de o deixar ao livre acordo dos pais; reduz-se o âmbito do exercício conjunto

ao mínimo – aos assuntos de «particular importância». Caberá à jurisprudência e à doutrina definir este âmbito;

espera-se que, ao menos no princípio da aplicação do regime, os assuntos relevantes se resumam a questões

existenciais graves e raras, que pertençam ao núcleo essencial dos direitos que são reconhecidos às crianças.»

Conforme refere Estela Chaby5, «A doutrina e a jurisprudência têm vindo a evoluir no sentido de alguma

restrição do universo das questões de particular importância, tendo presentes, por um lado, razões de segurança

4 Texto consolidado disponível no portal do Diário da República Eletrónico. 5 In PRATA, Ana (Coord.), Código Civil Anotado, volume II,Almedina, 2017, p. 810.

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jurídica e, por outro, o objetivo de redução dos conflitos parentais judicializados (…). Exemplos claros de

questões de particular importância (…) serão o casamento do filho maior de dezasseis anos, o desenvolvimento

de atividade laboral pelo filho, a interrupção da gravidez da filha menor de dezasseis anos, a realização de uma

intervenção cirúrgica e a alteração de residência relevante».

Não havendo acordo dos progenitores quanto a essas questões de particular importância, são as mesmas

reguladas pelo tribunal, a requerimento de qualquer um deles, nos termos previstos no já indicado Regime Geral

do Processo Tutelar Cível, em especial nos artigos 44.º e 34.º a 40.º).

O artigo 1906.º do Código Civil prevê também que, nas referidas situações de rutura do relacionamento entre

os progenitores, cabe ao tribunal determinar a residência do filho e os direitos de visita de acordo com o interesse

do mesmo, tendo em conta todas as «circunstâncias relevantes, designadamente o eventual acordo entre os

pais e a disponibilidade manifestada por cada um deles para promover relações habituais do filho com o outro»

(n.º 5).

A residência constitui um elemento determinante do regime de exercício das responsabilidades parentais,

visto que cabe ao progenitor com quem o filho reside habitualmente exercê-las no tocante aos atos da vida

corrente, conforme referido acima, competindo, pois, «a cada um dos progenitores pelo período em que o filho

consigo resida, nos casos de residência alternada»6. A residência alternada (períodos alternados de residência

com um e outro dos progenitores) é uma das possibilidades que tem sido admitida na jurisprudência, a par da

residência habitual com um dos progenitores e da residência com um terceiro (nos termos regulados no artigo

1907.º do Código Civil). A residência alternada pode consistir numa de duas modalidades: cada progenitor tem

a sua residência e o filho reside alternadamente numa e noutra, com a periodicidade que for estabelecida, ou o

designado bird’s nest arrangement – o filho reside sempre na mesma casa e os progenitores revezam-se, na

periodicidade definida.

Assim, pode dizer-se que «a residência alternada consiste numa divisão rotativa e tendencialmente simétrica

dos tempos da criança com os progenitores por forma a possibilitar a produção de um quotidiano familiar e social

com o filho durante os períodos em que se encontra com cada um deles»7, sendo que «Aos tribunais chegam

cada vez com maior frequência pais e mães que pretendem exercer de forma mais efetiva as suas

responsabilidades parentais, procurando que (…)» ao «(…) processo de partilha nas decisões mais importantes

da vida da criança, corresponda igualmente uma maior presença nas decisões quotidianas e nas relações

afetivas com os seus filhos.»8

Várias têm sido as decisões judiciais recentes no sentido da determinação da residência alternada por ser

considerado o regime mais adequado ao interesse da criança, mesmo sem acordo dos pais. Vejam-se, a título

de exemplo:

– Acórdão do Tribunal da Relação do Porto de 21 de janeiro de 2019 (Proc. 22967/17.0T8PRT.P1);

– Acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra de 11 de dezembro de 2018 (Proc. 1032/17.5T8CBR.C1);

– Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 7 de agosto de 2018 (Proc. 835/17.5T8SXL-A-2);

– Acórdão do Tribunal da Relação de Évora de 6 de dezembro de 2018 (Proc.2641/15.2T8PTM.E1).

Através da Resolução n.º 2079 (2015), sobre «Igualdade e responsabilidade parental partilhada: o papel dos

pais», a Assembleia Parlamentar do Conselho da Europa insta os Estados-Membros a «introduzir na sua

legislação o princípio de residência alternada depois da separação, limitando as exceções aos casos de abuso

infantil ou negligência, ou violência doméstica, ajustando o tempo em que a criança vive na residência de cada

progenitor em função das suas necessidades e interesses;» e a «ter em conta acordos de residência alternada

quando são atribuídos benefícios sociais;», entre outros aspetos.

Recorde-se ainda que a Convenção sobre os Direitos da Criança, assinada em Nova Iorque a 26 de janeiro

de 1990 (aprovada pela Resolução da Assembleia da República n.º 20/909 e ratificada pelo Decreto do

6 Idem, p. 818. 7 Comunicação de António José Fialho incluída no E-book do Centro de Estudos Judiciários A tutela cível do superior interesse da criança, Tomo I, Coleção de Formação Contínua, julho de 2014. 8 Idem. 9 Retificada pela Retificação n.º 1/91, de 14 de janeiro, e pela Retificação n.º 8/91, de 20 de março, e alterada pela Resolução n.º 50/155 da Assembleia Geral das Nações Unidas (altera o n.º 2 do artigo 43.º da convenção), de 21 de dezembro de 1995, aprovada através da Resolução da Assembleia da República n.º 12/98, de 22 de janeiro.

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Presidente da República n.º 49/90, ambos de 12 de setembro) prevê que «Os Estados Partes diligenciam de

forma a assegurar o reconhecimento do princípio segundo o qual ambos os pais têm uma responsabilidade

comum na educação e no desenvolvimento da criança. A responsabilidade de educar a criança e de assegurar

o seu desenvolvimento cabe primacialmente aos pais e, sendo caso disso, aos representantes legais. O

interesse superior da criança deve constituir a sua preocupação fundamental.» (n.º 1 do artigo 18.º da

Convenção). O interesse superior da criança é, aliás, o princípio base ao qual devem obedecer todas as decisões

relativas às crianças (artigo 3.º da Convenção).

Isso mesmo se encontra consagrado no n.º 7 do artigo 1906.º do Código Civil: o tribunal decide «sempre de

harmonia com o interesse do menor, incluindo o de manter uma relação de grande proximidade com os dois

progenitores, promovendo e aceitando acordos ou tomando decisões que favoreçam amplas oportunidades de

contacto com ambos e de partilha de responsabilidades entre eles».

O artigo 1905.º do Código Civil dispõe sobre os alimentos devidos ao filho em caso de divórcio, separação

judicial de pessoas e bens, declaração de nulidade ou anulação do casamento, determinando que os alimentos

devidos ao filho e a forma de os prestar são regulados por acordo dos pais, sujeito a homologação, a qual é

recusada pelo tribunal se o acordo não corresponder ao interesse do menor.

II. Enquadramento parlamentar

 Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)

Consultada a base de dados da Atividade Parlamentar (AP), verificou-se que se encontram em apreciação,

na Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, as seguintes iniciativas legislativas

sobre matéria idêntica:

– Projeto de Lei n.º 114/XIV/1.ª (BE) – Altera o Código Civil, prevendo o regime de residência alternada da

criança na regulação do exercício das responsabilidades parentais em caso de divórcio, separação judicial de

pessoas e bens, declaração de nulidade ou anulação do casamento;

– Projeto de Lei n.º 110/XIV/1.ª (CDS-PP) – Sobre o estabelecimento da residência alternada dos menores,

em caso de divórcio separação judicial de pessoas e bens, declaração de nulidade ou anulação do casamento;

– Projeto de Lei n.º 107/XIV/1.ª (PSD) – Septuagésima sexta alteração ao Código Civil, aprovado pelo

Decreto-Lei n.º 47 344, de 25 de novembro de 1966, alterando o regime do exercício das responsabilidades

parentais em caso de divórcio, separação judicial de pessoas e bens, declaração de nulidade ou anulação do

casamento, de forma a clarificar que o tribunal pode determinar a residência alternada do filho com cada um dos

progenitores sempre que tal corresponda ao superior interesse do menor.

– Projeto de Lei n.º 52/XIV/1.ª (PAN) – Privilegia o modelo de residência alternada sempre que tal

corresponda ao superior interesse da criança, excecionando-se o decretamento deste regime aos casos de

abuso infantil, negligência e violência doméstica;

Consultada a mencionada base de dados (AP) não se identificou qualquer petição pendente sobre a mesma

matéria.

 Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)

Efetuada consulta à base de dados da Atividade Parlamentar (AP), verificou-se que, na XIII Legislatura, foram

apresentadas as seguintes iniciativas legislativas sobre matéria idêntica ou conexa (responsabilidades

parentais):

– Projeto de Lei n.º 1209/XIII/4.ª (CDS-PP) – Sobre o estabelecimento da residência alternada dos menores,

em caso de divórcio separação judicial de pessoas e bens, declaração de nulidade ou anulação do casamento;

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– Projeto de Lei n.º 1190/XIII/4.ª (PS) – Altera o Código Civil, estabelecendo o princípio da residência

alternada do filho em caso de divórcio, separação judicial de pessoas e bens, declaração de nulidade ou

anulação do casamento dos progenitores;

– Projeto de Lei n.º 1182/XIII/4.ª (PAN) – Privilegia o modelo de residência alternada sempre que tal

corresponda ao superior interesse da criança;

– Projeto de Lei n.º 353/XIII/2.ª (PAN) – Afirma a necessidade de regulação urgente das responsabilidades

parentais em situações de violência doméstica;

– Projeto de Lei n.º 345/XIII/2.ª (PS) – Promove a regulação urgente das responsabilidades parentais e a

atribuição de alimentos em situações de violência doméstica e de aplicação de medidas de coação ou de pena

acessória que impliquem afastamento entre progenitores;

– Projeto de Resolução n.º 784/XIII/2.ª (PS) – Recomenda ao Governo que elimina as discriminações

existentes em sede de IRS referentes ao exercício das responsabilidades parentais;

– Projeto de Resolução n.º 558/XIII/2.ª (PAN) – Recomenda ao Governo a avaliação do desempenho do

apoio judiciário no âmbito dos crimes de violência doméstica e regulação das responsabilidades parentais e que

proceda a verificação da necessidade de criação de uma equipa multidisciplinar que dê apoio ao sistema

judiciário;

– Projeto de Lei n.º 149/XIII/1.ª (PS) – Regulação das responsabilidades parentais por mútuo acordo junto

das Conservatórias do Registo Civil em caso de dissolução de uniões de facto e casos similares.

Consultada a base de dados da Atividade Parlamentar, na XIII Legislatura foi registada a seguinte petição,

incidindo sobre a mesma matéria:

Petição n.º 530/XIII/3.ª – «Solicitam alteração legislativa com vista a estabelecer a presunção jurídica da

residência alternada para crianças com pais separados». O relatório final da mesma foi enviado ao PAR em 20

de março de 2019.

III. Apreciação dos requisitos formais

 Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais

A presente iniciativa é subscrita por oito Deputados do Grupo Parlamentar do Partido Socialista (PS), ao

abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 167.º da Constituição e no artigo 118.º do Regimento da Assembleia da

República (RAR), que consagram o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um poder dos Deputados, nos termos

da alínea b) do artigo 156.º da Constituição e da alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do RAR.

Assume a forma de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 119.º do RAR, encontra-

se redigido sob a forma de artigos, é precedido de uma breve exposição de motivos e tem uma designação que

traduz sinteticamente o seu objeto principal, dando assim cumprimento aos requisitos formais estabelecidos no

n.º 1 do artigo 124.º do RAR.

De igual modo encontram-se respeitados os limites à admissão das iniciativas, previstos no n.º 1 do artigo

120.º do RAR, e, não introduzindo qualquer alteração em matéria de aumento de despesas ou diminuição de

receitas no ano económico em curso, não contende com o princípio da «Lei-travão», previsto no n.º 2 do artigo

120.º do Regimento e n.º 3 do artigo 167.º da Constituição. Assim, este Projeto de Lei parece não infringir

princípios constitucionais e define concretamente o sentido das modificações a introduzir na ordem legislativa.

Deu entrada a 19 de novembro 2019, tendo sido admitida em 22 de novembro, baixou, na generalidade, à

Comissão de Assuntos Constitucionais Direitos Liberdades e Garantias. Foi anunciada nesse mesmo dia,

encontrando-se agendada para a reunião plenária do dia 11 de dezembro, conjuntamente com outras iniciativas

de natureza análoga.

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 Verificação do cumprimento da lei formulário

A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, de ora em

diante designada como lei formulário, contém um conjunto de normas sobre a publicação, identificação e

formulário dos diplomas que são relevantes em caso de aprovação da presente iniciativa.

A presente iniciativa procede à alteração do artigo 1906.º do Código Civil, aditando-lhe um novo n.º 6 de

modo a privilegiar o modelo de residência alternada sempre que tal corresponda ao superior interesse da

criança, em caso de divórcio, separação judicial de pessoas e bens, declaração de nulidade ou anulação do

casamento dos progenitores.

O Código Civil, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 47 344, de 25 de novembro de 1966, aprovado pelo Decreto-

Lei n.º 47 344, de 25 de novembro de 1966, sofreu já inúmeras alterações introduzidas pelos Decretos-Leis n.os

67/75, de 19 de fevereiro, 261/75, de 27 de maio, 561/76, de 17 de julho, 605/76, de 24 de julho, 293/77, de 20

de julho, 496/77, de 25 de novembro, 200-C/80, de 24 de junho, 236/80, de 18 de julho, 328/81, de 4 de

dezembro, 262/83, de 16 de junho, 225/84, de 6 de julho, e 190/85, de 24 de junho, pela Lei n.º 46/85, de 20 de

setembro, pelos Decretos-Leis n.os 381-B/85, de 28 de setembro, e 379/86, de 11 de novembro, pela Lei n.º

24/89, de 1 de agosto, pelos Decretos-Leis n.os 321-B/90, de 15 de outubro, 257/91, de 18 de julho, 423/91, de

30 de outubro, 185/93, de 22 de maio, 227/94, de 8 de setembro, 267/94, de 25 de outubro, e 163/95, de 13 de

julho, pela Lei n.º 84/95, de 31 de agosto, pelos Decretos-Leis n.os 329-A/95, de 12 de dezembro, 14/96, de 6

de março, 68/96, de 31 de maio, 35/97, de 31 de janeiro, e 120/98, de 8 de maio, pelas Leis n.os 21/98, de 12 de

maio, e 47/98, de 10 de agosto, pelo Decreto-Lei n.º 343/98, de 6 de novembro, pela Lei n.º 16/2001, de 22 de

junho, pelos Decretos-Leis n.os 272/2001, de 13 de outubro, 273/2001, de 13 de outubro, 323/2001, de 17 de

dezembro, e 38/2003, de 8 de março, pela Lei n.º 31/2003, de 22 de agosto, pelo Decreto-Lei n.º 199/2003, de

10 de setembro, pela Lei n.º 6/2006, de 27 de fevereiro, pelos Decretos-Leis n.os 263-A/2007, de 23 de julho,

324/2007, de 28 de setembro, e 116/2008, de 4 de julho, pela Lei n.o 61/2008, de 31 de outubro, e pelo Decreto-

Lei n.º 100/2009, de 11 de maio, pelas Leis n.os 29/2009, de 29 de junho, 103/2009, de 11 de setembro, 9/2010,

de 31 de maio, 23/2010, de 30 de agosto, 24/2012, de 9 de julho, 31/2012 e 32/2012, ambas de 14 de agosto,

23/2013, de 5 de março, 79/2014, de 19 de dezembro, 82/2014, de 30 de dezembro, 111/2015, de 27 de agosto,

122/2015, de 1 de setembro, 137/2015, de 7 de setembro, 143/2015, de 8 de setembro, 150/2015, de 10 de

setembro, 5/2017, de 2 de março, 8/2017, de 03 de março, 24/2017, de 24 de maio, 43/2017, de 14 de junho,

48/2018, de 14 de agosto, 49/2018, de 14 de agosto, 64/2018, de 29 de outubro, 13/2019, de 12 de fevereiro, e

pela Lei n.º 85/2019, de 3 de setembro.

No n.º 1 do artigo 6.º da citada Lei Formulário, é estabelecido o dever de indicar, nos diplomas legais que

alterem outros, o número de ordem da alteração introduzida e a identificação dos diplomas que procederam a

alterações anteriores.

A Lei Formulário foi aprovada e publicada num contexto de ausência de um Diário da República Eletrónico,

sendo que, neste momento, o mesmo é acessível universal e gratuitamente.

Assim, por motivos de segurança jurídica, e tentando manter uma redação simples e concisa, parece-nos

mais seguro e eficaz não colocar o número de ordem de alteração nem o elenco de diplomas que procederam

a alterações quando a mesma incida sobre Códigos, «Leis Gerais», «Regimes Gerais», ou leis com estrutura

semelhantes.

Relativamente ao título, sugere-se o seguinte:

Estabelece o princípio da residência alternada do filho em caso de divórcio, separação judicial de

pessoas e bens, declaração de nulidade ou anulação do casamento dos, alterando o Código Civil

Em caso de aprovação em votação final global, deve ser publicada sob a forma de lei na 1.ª série do Diário

da República, conforme o disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário, e entra em vigor no

primeiro dia do mês subsequente ao da sua publicação, conforme previsto no artigo 3.º do articulado e do n.º 1

do artigo 2.º da citada lei formulário, segundo o qual os atos legislativos «entram em vigor no dia neles fixado,

não podendo, em caso algum, o início de vigência verificar-se no próprio dia da publicação».

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Na presente fase do processo legislativo a iniciativa em apreço não nos parece suscitar outras questões em

face da lei formulário.

 Regulamentação ou outras obrigações legais

A presente iniciativa não prevê a necessidade de regulamentação posterior das suas normas, nem condiciona

a sua aplicação ao cumprimento de qualquer obrigação legal.

IV. Análise de direito comparado

 Enquadramento no plano da União Europeia

Nos termos da Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança (CNUDC)10, considera-se criança

qualquer ser humano com menos de 18 anos.

O Regulamento (CE) n.o 2201/2003 – Competência, reconhecimento e execução de decisões em matéria

matrimonial e de responsabilidade parental11 é um instrumento jurídico para ajudar os casais internacionais na

resolução de litígios, envolvendo mais do que um país, relativamente ao seu divórcio e à guarda dos seus filhos.

O Regulamento não abrange matérias relacionadas com o direito substantivo de família. Estas são da

responsabilidade de cada país da União Europeia.

O regulamento é aplicável aos casos de Direito Civil que envolvem mais do que um país e que dizem respeito

ao divórcio, à separação, à anulação de um casamento e a qualquer aspeto da responsabilidade parental,

nomeadamente os direitos de guarda e de visita. Um dos seus principais objetivos consiste em defender o direito

das crianças de manterem contacto com ambos os progenitores, mesmo que se encontrem separados ou

residam em diferentes países da União Europeia.

Por outro lado, o Tratado de Lisboa introduziu como objetivo da União Europeia a promoção dos direitos da

criança, e a Carta dos Direitos Fundamentais garante a proteção dos direitos das crianças pelas instituições da

União Europeia e pelos Estados-Membros.

Em 15 de fevereiro de 2011, a Comissão Europeia publicou uma comunicação intitulada «Programa da UE

para os direitos da criança» (COM (2011) 60). O objetivo é reafirmar o forte empenho de todas as instituições

da União Europeia e de todos os Estados-Membros em promover, proteger e respeitar plenamente os direitos

da criança em todas as políticas pertinentes da União Europeia, procurando obter resultados concretos. Os

direitos da criança e a prevenção da violência contra as crianças, os jovens e as mulheres, bem como outros

grupos de risco, também são protegidos e promovidos ao abrigo do Programa Direitos, Igualdade e Cidadania

(2014-2020).

A Diretiva 2011/93/UE – Luta contra o abuso sexual e a exploração sexual de crianças e a pornografia infantil

visa melhorar a proteção das crianças contra o abuso sexual e a exploração sexual.

A União Europeia assinou em 2017 a Convenção do Conselho da Europa para a prevenção e o combate à

violência contra as mulheres e a violência doméstica, também denominada Convenção de Istambul, na qual se

reconhece que as crianças são vítimas da violência doméstica, inclusivamente como testemunhas de violência

no seio da família.

Destaca-se ainda o Manual de legislação europeia sobre os Direitos da Criança, no qual esta questão é

abordada, e que foi produzido pela Agência dos Direitos Fundamentais da União Europeia.

10No site da Organização das Nações Unidas está disponível a versão da CNUDC em inglês: https://www.ohchr.org/en/professionalinterest/pages/crc.aspx. 11 Alterado pelo Regulamento (CE) n.o 2116/2004.

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 Enquadramento internacional

Países europeus

A legislação comparada é apresentada para os seguintes Estados-Membros da União Europeia: Espanha e

Reino Unido.

ESPANHA

As responsabilidades parentais («patria potestad») dos menores não emancipados são exercidas pelos

progenitores (artigo 154 do código civil), e são exercidas conjuntamente por ambos os progenitores ou só por

um deles com o consentimento expresso ou tácito do outro, sendo válidos quaisquer atos urgentes que as

circunstâncias o requeiram, a qualquer um deles (artigo 156).

A parte final do artigo 156 refere que no caso de pais separados, as responsabilidades parentais serão

exercidas por aquele que coabite com o menor, podendo, no entanto, ser partilhada quando o interesse do

menor assim o exige.

Quando não existe acordo entre os progenitores a decisão cabe ao juiz, sempre no superior interesse do

menor, ouvindo este sempre que seja maior de 12 anos (artigo 159).

O artigo 160 proporciona ao progenitor que não tenha o exercício das responsabilidades parentais, a

possibilidade de se relacionar com o menor, numa situação que terá semelhanças com o regime de visitas

previstos na lei portuguesa.

REINO UNIDO12

Conhecidas como «shared residence order», estas são child arrangements orders nas quais a criança alterna

a residência com duas ou mais pessoas, residentes em habitações distintas e com as quais a criança reside

durante determinados períodos de tempo, devidamente especificados. Em abril de 2014, com a alteração

operada pelo Children and Families Act 2014, passaram a chamar-se apenas «child arrangements orders»,

desaparecendo o termo «shared residence order».

Os «child arrangements orders» previstos na secção 8 do Children Act 1989, são ordens judiciais nas quais

são definidas diversas situações relativas à vida dos menores, como a sua residência habitual ou com quem

aquele deve manter contactos.

Das pesquisas efetuadas na jurisprudência inglesa, é possível encontrar13 diversos casos de residência

partilhada entre progenitores, não sendo possível, porém, concluir se tal modelo é privilegiado em relação aos

outros.

V. Consultas e contributos

 Consultas obrigatórias

Em 27 de novembro de 2019, a Comissão solicitou parecer escrito sobre a iniciativa ao Conselho Superior

da Magistratura, ao Conselho Superior do Ministério Público e à Ordem dos Advogados.

Estes serão publicados na página da iniciativa na Internet e disponíveis para consulta pública.

12 Analise comparativa confinada a Inglaterra. 13 Como por exemplo no caso B4/2005/1235 ou no caso [2012] EWCA Civ 1434.

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VI. Avaliação prévia de impacto

 Avaliação sobre impacto de género

O preenchimento, pelo proponente, da ficha de avaliação prévia de impacto de género, em cumprimento do

disposto na Lei n.º 4/2018, de 9 de fevereiro, devolve como resultado uma valoração positiva do impacto de

género.

 Avaliação linguagem não discriminatória

Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada recorrendo-se, sempre

que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso. A presente

iniciativa não nos suscita questões relacionadas com a utilização de linguagem discriminatória.

VII. Enquadramento bibliográfico

FIGUEIREDO, Pedro Raposo de – A residência alternada no quadro do atual regime de exercício das

responsabilidades parentais: a questão (pendente) do acordo dos progenitores. Julgar. Lisboa. ISSN 1646-

6853. N.º 33 (set./dez. 2017), p. 89-108. Cota : RP-257.

Resumo: «O artigo toma partido na discussão em torno da possibilidade de adoção de um modelo de

residência alternada em casos de divórcio/separação, à margem do acordo dos progenitores. Apresenta-se uma

solução que pretende evidenciar as vantagens da aplicação de tal modelo e a sua conformação legal, sempre

na mira do superior interesse da criança, dando enfoque à evolução sociológica verificada na sociedade

portuguesa nas últimas décadas, em especial ao nível da relação familiar, e desmistificando, com recurso a

dados científicos recolhidos na psicologia, pediatria e pedopsiquiatria, as ideias e conceitos que tradicionalmente

têm inviabilizado a sua utilização na prática judiciária.»

LEITE, André Lamas – O art. 1906.º do Código Civil e a (in)admissibilidade do regime de guarda (e residência)

alternadas dos menores. Revista do Ministério Público. Lisboa. ISSN 0870-6107. N.º 151 (jul./set. 2017), p.

65-81. Cota: RP-179.

Resumo: «O artigo analisa a possibilidade legal de o art. 1906.º do CC admitir o regime de guarda e

residência alternadas dos menores, em caso de qualquer das formas de ruptura da vida em conjunto dos seus

progenitores, dialogando com as normas constitucionais pertinentes. Por outro lado, estuda-se igualmente a

existência ou não de uma preferência legal do ordenamento jurídico quanto à dita guarda alternada.»

MATOS, Ricardo Jorge Bragança de – A «presunção jurídica de residência alternada» e a tutela do superior

interesse da criança. Revista do Ministério Público. Lisboa. ISSN 0870-6107. N.º 156 (out./dez. 2018), p. 123-

155. Cota: RP-179.

Resumo: «O texto analisa criticamente a proposta apresentada no Parlamento, através de petição, de

alteração do regime jurídico do exercício das responsabilidades parentais em caso de ruptura da conjugalidade,

visando a consagração legal de uma presunção de fixação à criança de residência alternada junto de ambos os

progenitores, confrontando-a com o regime vigente, com a jurisprudência e com a produção doutrinária,

avaliando se a mesma comporta, ou não, uma evolução no sentido de maior tutela do interesse da criança.»

UMA FAMÍLIAparental, duas casas [Em linha]: residência alternada: dinâmicas e práticas sociais.

Lisboa: Edições Sílabo, 2017. 266 p. [Consult. 19 nov. de 2019]. Disponível na intranet da AR em:

http://catalogobib.parlamento.pt/ipac20/ipac.jsp?&profile=bar&uri=full=3100024~!129158~!0>. ISBN 978-972-

618-872-8.

Resumo: Este livro debruça-se «sobre as famílias formadas pelo divórcio e pela separação e as suas

crianças. Tem como foco específico as famílias de residência alternada, definidas como aquelas em que a

criança reside alternadamente com a mãe e com o pai (33 a 50% do tempo) e em que esta beneficia, no quadro

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da partilha de responsabilidades parentais legais, da constância do envolvimento parental pleno de ambos os

progenitores no seu dia-a-dia.

É uma obra alicerçada em dois propósitos: […] atender à necessidade de produção e divulgação de

conhecimento atualizado e devidamente fundamentado, tanto no plano teórico como no empírico, sobre as

famílias pós-divórcio e separação e, em particular, sobre a residência alternada na sociedade portuguesa; e

contribuir para a transformação do modo como a atribuição legal da residência alternada é encarada nos planos

político-legislativo e profissional. A relevância de tais propósitos inscreve-se na necessidade de legitimar

socialmente as práticas de residência alternada na sociedade portuguesa, principalmente no plano institucional.

Na realidade, as famílias e as crianças sobre as quais nos debruçamos são praticamente invisíveis em Portugal,

pois não figuram nas estatísticas oficiais e têm sido pouco estudadas. Por isso, muito do que se pressupõe,

escreve e decide sobre estas famílias assenta em fundamentos meramente subjetivos e ideológicos, tendo como

consequência a persistente aplicação do regime de residência única com um progenitor e visitas de curta

duração ao outro, apesar de este regime estar cada vez mais desajustado da realidade da maioria das famílias

contemporâneas. De facto, priva a criança do igual envolvimento próximo e significativo de mãe e pai no seu

dia-a-dia, por um lado, e veda o acesso de um dos progenitores (em regra, o pai) ao exercício pleno e

responsável da parentalidade, alimentando desigualdades entre os sexos no envolvimento parental, por outro

lado. Esta é uma situação sobre a qual é necessário lançar um amplo debate na sociedade portuguesa.»

[…] A obra está dividida «em duas partes, que correspondem a duas grandes linhas temáticas. A primeira

debruça-se sobre o bem-estar da criança, a parentalidade partilhada e a diversidade familiar moldadas pelo

divórcio e pela separação. A segunda aborda a legislação que instituiu normas de parentalidade partilhada e a

sua aplicação.»

Nota Técnica

Projeto de Lei n.º 107/XIV/1.ª (PSD)

Septuagésima sexta alteração ao Código Civil, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 47 344, de 25 de

novembro de 1966, alterando o regime do exercício das responsabilidades parentais em caso de

divórcio, separação judicial de pessoas e bens, declaração de nulidade ou anulação do casamento, de

forma a clarificar que o tribunal pode determinar a residência alternada do filho com cada um dos

progenitores sempre que tal corresponda ao superior interesse do menor.

Data de admissão: 28 de novembro de 2019.

Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª).

Índice

I. Análise da iniciativa

II. Enquadramento parlamentar

III. Apreciação dos requisitos formais

IV. Análise de direito comparado

V. Consultas e contributos

VI. Avaliação prévia de impacto

VII. Enquadramento bibliográfico

Elaborada por: Maria João Godinho e Nuno Amorim (DILP), Rosalina Espinheira (BIB), Isabel Pereira (DAPLEN), Inês Cadete e Margarida Ascensão (DAC).

Data: 2 de dezembro de 2019.

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I. Análise da iniciativa

 A iniciativa

A presente iniciativa legislativa propõe a alteração do artigo 1906.º (Exercício das responsabilidades

parentais em caso de divórcio, separação judicial de pessoas e bens, declaração de nulidade ou anulação do

casamento) do Código Civil, consagrando de forma expressa a possibilidade de o tribunal determinar a

residência alternada do filho com cada um dos progenitores, independentemente de acordo e sempre que,

ponderadas todas as circunstâncias relevantes atendíveis, tal corresponda ao superior interesse do menor.

Conforme é mencionado na exposição de motivos, «A lei portuguesa consagra, desde 2008, como regime-

regra o exercício conjunto das responsabilidades parentais quanto às ‘questões de particular importância’ da

vida do menor». E, na anterior Legislatura, na sequência da apresentação da Petição n.º 530/XIII/3.ª, que

solicitava à Assembleia da República uma «alteração legislativa com vista a estabelecer a presunção jurídica da

residência alternada para crianças com pais separados», foi promovida uma reflexão em torno do regime legal

vigente em matéria de regulação do exercício das responsabilidades parentais, mais especificamente sobre a

fixação da residência alternada como regime-regra.

O proponente, contudo, não reconhece a necessidade ou vantagem de acolher a fixação da residência

alternada como regime-regra1, atendendo a que «poderão existir uma multiplicidade e diversidade de fatores e

circunstâncias que condicionem a opção deste modelo como o mais benéfico para a criança, por manifesta falta

de correspondência ao seu superior interesse ou até por impossibilidade objetiva dos seus progenitores e

adequar-se a ele», rejeitando-a por isso. No entanto, considera pertinente uma intervenção legislativa que

clarifique que o tribunal pode determinar a residência alternada do filho com cada um dos progenitores sempre

que tal corresponda ao superior interesse do menor, em função de uma avaliação casuística e sempre conferindo

ao julgador a última palavra sobre a melhor decisão a proferir.

Nesse sentido, propõe o aditamento de um novo número – novo n.º 6 do artigo 1906.º -, com a seguinte

redação: «O tribunal pode determinar a residência alternada do filho com cada um dos progenitores,

independentemente de acordo e sempre que, ponderadas todas as circunstâncias relevantes, tal corresponda

ao superior interesse daquele.»

A iniciativa legislativa compõe-se de três artigos preambulares: o primeiro definidor do respetivo objeto; o

segundo prevendo a alteração do artigo 1906.º do Código Civil; e o terceiro determinando que o início de vigência

da norma a aprovar ocorrerá 30 dias após a sua publicação.

 Enquadramento jurídico nacional

«Responsabilidades parentais» é o termo que atualmente designa o poder-dever dos pais em relação aos

filhos, genericamente correspondente ao anteriormente2 previsto «poder paternal» e que tem fundamento no

artigo 36.º, n.º 5, da Constituição: «os pais têm o direito e o dever de educação e manutenção dos filhos».

As responsabilidades parentais encontram-se reguladas na Secção II (Responsabilidades parentais) do

Capítulo II (Efeitos da filiação) do título III (Da filiação) do Livro IV (Direito da Família) do Código Civil. O artigo

1878.º define o conteúdo das responsabilidades parentais, determinando que «compete aos pais, no interesse

dos filhos, velar pela segurança e saúde destes, prover ao seu sustento, dirigir a sua educação, representá-los,

ainda que nascituros, e administrar os seus bens». Estabelece ainda aquele artigo que os filhos devem

obediência aos pais, devendo estes, de acordo com a maturidade dos filhos, «ter em conta a sua opinião nos

assuntos familiares importantes e reconhecer-lhes autonomia na organização da própria vida.»

A titularidade das responsabilidades parentais é automaticamente imputada aos progenitores, por mero efeito

da filiação, não podendo ser renunciada, sem prejuízo do disposto no tocante à adoção (artigo 1882.º), e dura

até à maioridade ou emancipação (artigo 1877.º).

1 E diz ser esse «o exato sentido expresso no parecer da Procuradoria-Geral da República remetido à Assembleia da República, na sequência do processo de apreciação da referida petição.» 2 Até à entrada em vigor da Lei n.º 61/2008, de 31 de outubro, que altera o regime jurídico do divórcio.

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O artigo 1906.º, que a iniciativa objeto da presente nota técnica propõe alterar, encontra-se integrado na

Subsecção IV (Exercício das responsabilidades parentais) da Secção do Código Civil acima identificada e dispõe

sobre o exercício das responsabilidades parentais em caso de divórcio, separação judicial de pessoas e bens,

declaração de nulidade ou anulação do casamento. Desde a versão originária do Código, este artigo foi alterado

quatro vezes: pelo Decreto-Lei n.º 496/77, de 25 de novembro, e pelas Leis n.os 84/95, de 31 de agosto, 59/99,

de 30 de julho, e 61/2008, de 30 de novembro.

Este artigo distingue as questões de particular importância dos atos da vida corrente, atribuindo o exercício

das responsabilidades parentais quanto a estes últimos ao progenitor com quem o filho resida habitualmente ou

ao progenitor com quem o mesmo se encontra temporariamente, desde que, neste último caso, não sejam

contrariadas as orientações educativas mais relevantes definidas pelo progenitor com quem o filho reside

habitualmente. Ainda quanto aos atos da vida corrente, prevê-se a possibilidade de delegação em terceiro.

Quanto às questões de particular importância, a Lei n.º 61/2008 introduziu aquela que é atualmente a regra

nas diversas situações de rutura do relacionamento entre os progenitores elencadas na epígrafe do artigo: o

exercício conjunto das responsabilidades parentais nos termos que vigoravam na constância do matrimónio.

Como exceções a esta regra estão apenas previstas duas situações: urgência manifesta, em que qualquer dos

progenitores pode agir sozinho mas tendo o dever de informar o outro logo que possível; ou quando esse

exercício conjunto seja considerado contrário aos interesses do menor.

Nesta última situação, tal depende de decisão fundamentada do tribunal, que determina por quem são

exercidas as responsabilidades parentais em causa, e pode decorrer de variados fatores, designadamente os

previstos no artigo 1906.º-A do Código Civil – situações de violência em contexto familiar ou quando tiver sido

decretada medida de coação ou aplicada pena acessória de proibição de contacto entre os pais. Nesta última

situação há mesmo uma presunção legal de que o exercício conjunto das responsabilidades parentais é contrário

aos interesses do menor (v.d. n.º 9 do artigo 40.º do Regime Geral do Processo Tutelar Cível, aprovado pela Lei

n.º 141/2015, de 8 de setembro3).

O progenitor que não exerça, no todo ou em parte, as responsabilidades parentais, tem o direito de ser

informado sobre o modo do seu exercício, designadamente sobre a edução e as condições de vida do filho (n.º

6 do artigo 1906.º do Código Civil).

A lei não define o que são as questões de particular importância, tratando-se de conceito indeterminado

utilizado noutras disposições do Código Civil que regulam o exercício das responsabilidades parentais (a par,

aliás, de outros conceitos indeterminados), cabendo à doutrina e jurisprudência preenchê-lo. Como pode ler-se

na exposição de motivos do Projeto de Lei n.º 509/X, uma das iniciativas que esteve na origem da referida Lei

n.º 61/2008, «Dá-se por assente que o exercício conjunto das responsabilidades parentais mantém os dois

progenitores comprometidos com o crescimento do filho; afirma-se que está em causa um interesse público que

cabe ao Estado promover, em vez de o deixar ao livre acordo dos pais; reduz-se o âmbito do exercício conjunto

ao mínimo – aos assuntos de «particular importância». Caberá à jurisprudência e à doutrina definir este âmbito;

espera-se que, ao menos no princípio da aplicação do regime, os assuntos relevantes se resumam a questões

existenciais graves e raras, que pertençam ao núcleo essencial dos direitos que são reconhecidos às crianças.»

Conforme refere Estela Chaby4, «A doutrina e a jurisprudência têm vindo a evoluir no sentido de alguma

restrição do universo das questões de particular importância, tendo presentes, por um lado, razões de segurança

jurídica e, por outro, o objetivo de redução dos conflitos parentais judicializados (…). Exemplos claros de

questões de particular importância (…) serão o casamento do filho maior de dezasseis anos, o desenvolvimento

de atividade laboral pelo filho, a interrupção da gravidez da filha menor de dezasseis anos, a realização de uma

intervenção cirúrgica e a alteração de residência relevante».

Não havendo acordo dos progenitores quanto a essas questões de particular importância, são as mesmas

reguladas pelo tribunal, a requerimento de qualquer um deles, nos termos previstos no já indicado Regime Geral

do Processo Tutelar Cível, em especial nos artigos 44.º e 34.º a 40.º).

O artigo 1906.º do Código Civil prevê também que, nas referidas situações de rutura do relacionamento entre

os progenitores, cabe ao tribunal determinar a residência do filho e os direitos de visita de acordo com o interesse

do mesmo, tendo em conta todas as «circunstâncias relevantes, designadamente o eventual acordo entre os

3 Texto consolidado disponível no portal do Diário da República Eletrónico. 4 In PRATA, Ana (Coord.), Código Civil Anotado, volume II,Almedina, 2017, p. 810.

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pais e a disponibilidade manifestada por cada um deles para promover relações habituais do filho com o outro»

(n.º 5).

A residência constitui um elemento determinante do regime de exercício das responsabilidades parentais,

visto que cabe ao progenitor com quem o filho reside habitualmente exercê-las no tocante aos atos da vida

corrente, conforme referido acima, competindo, pois, «a cada um dos progenitores pelo período em que o filho

consigo resida, nos casos de residência alternada»5. A residência alternada (períodos alternados de residência

com um e outro dos progenitores) é uma das possibilidades que tem sido admitida na jurisprudência, a par da

residência habitual com um dos progenitores e da residência com um terceiro (nos termos regulados no artigo

1907.º do Código Civil). A residência alternada pode consistir numa de duas modalidades: cada progenitor tem

a sua residência e o filho reside alternadamente numa e noutra, com a periodicidade que for estabelecida, ou o

designado bird’s nest arrangement – o filho reside sempre na mesma casa e os progenitores revezam-se, na

periodicidade definida.

Assim, pode dizer-se que «a residência alternada consiste numa divisão rotativa e tendencialmente simétrica

dos tempos da criança com os progenitores por forma a possibilitar a produção de um quotidiano familiar e social

com o filho durante os períodos em que se encontra com cada um deles»6, sendo que «Aos tribunais chegam

cada vez com maior frequência pais e mães que pretendem exercer de forma mais efetiva as suas

responsabilidades parentais, procurando que (…)» ao «(…) processo de partilha nas decisões mais importantes

da vida da criança, corresponda igualmente uma maior presença nas decisões quotidianas e nas relações

afetivas com os seus filhos.»7

Várias têm sido as decisões judiciais recentes no sentido da determinação da residência alternada por ser

considerado o regime mais adequado ao interesse da criança, mesmo sem acordo dos pais. Vejam-se, a título

de exemplo:

– Acórdão do Tribunal da Relação do Porto de 21 de janeiro de 2019 (Proc. 22967/17.0T8PRT.P1);

– Acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra de 11 de dezembro de 2018 (Proc. 1032/17.5T8CBR.C1);

– Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 7 de agosto de 2018 (Proc. 835/17.5T8SXL-A-2);

– Acórdão do Tribunal da Relação de Évora de 6 de dezembro de 2018 (Proc. 2641/15.2T8PTM.E1).

Através da Resolução n.º 2079 (2015), sobre «Igualdade e responsabilidade parental partilhada: o papel dos

pais», a Assembleia Parlamentar do Conselho da Europa insta os Estados-Membros a «introduzir na sua

legislação o princípio de residência alternada depois da separação, limitando as exceções aos casos de abuso

infantil ou negligência, ou violência doméstica, ajustando o tempo em que a criança vive na residência de cada

progenitor em função das suas necessidades e interesses;» e a «ter em conta acordos de residência alternada

quando são atribuídos benefícios sociais;», entre outros aspetos.

Recorde-se ainda que a Convenção sobre os Direitos da Criança, assinada em Nova Iorque a 26 de janeiro

de 1990 (aprovada pela Resolução da Assembleia da República n.º 20/908 e ratificada pelo Decreto do

Presidente da República n.º 49/90, ambos de 12 de setembro) prevê que «Os Estados Partes diligenciam de

forma a assegurar o reconhecimento do princípio segundo o qual ambos os pais têm uma responsabilidade

comum na educação e no desenvolvimento da criança. A responsabilidade de educar a criança e de assegurar

o seu desenvolvimento cabe primacialmente aos pais e, sendo caso disso, aos representantes legais. O

interesse superior da criança deve constituir a sua preocupação fundamental.» (n.º 1 do artigo 18.º da

Convenção). O interesse superior da criança é, aliás, o princípio base ao qual devem obedecer todas as decisões

relativas às crianças (artigo 3.º da Convenção).

Isso mesmo se encontra consagrado no n.º 7 do artigo 1906.º do Código Civil: o tribunal decide «sempre de

harmonia com o interesse do menor, incluindo o de manter uma relação de grande proximidade com os dois

progenitores, promovendo e aceitando acordos ou tomando decisões que favoreçam amplas oportunidades de

contacto com ambos e de partilha de responsabilidades entre eles».

5 Idem, p. 818 6 Comunicação de António José Fialho incluída no E-book do Centro de Estudos Judiciários A tutela cível do superior interesse da criança, Tomo I, Coleção de Formação Contínua, julho de 2014 7 Idem. 8 Retificada pela Retificação n.º 1/91, de 14 de janeiro, e pela Retificação n.º 8/91, de 20 de março, e alterada pela Resolução n.º 50/155 da Assembleia Geral das Nações Unidas (altera o n.º 2 do artigo 43.º da convenção), de 21 de dezembro de 1995, aprovada através da Resolução da Assembleia da República n.º 12/98, de 22 de janeiro.

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II. Enquadramento parlamentar

 Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)

Consultada a base de dados da Atividade Parlamentar (AP), verificou-se que se encontram em apreciação,

na Comissão de Assunto Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, as seguintes iniciativas legislativas

sobre matéria idêntica:

– Projeto de Lei n.º 114/XIV/1.ª (BE) – Altera o Código Civil, prevendo o regime de residência alternada da

criança na regulação do exercício das responsabilidades parentais em caso de divórcio, separação judicial de

pessoas e bens, declaração de nulidade ou anulação do casamento;

– Projeto de Lei n.º 110/XIV/1.ª (CDS-PP) – Sobre o estabelecimento da residência alternada dos menores,

em caso de divórcio separação judicial de pessoas e bens, declaração de nulidade ou anulação do casamento;

– Projeto de Lei n.º 87/XIV/1.ª (PS) – Altera o Código Civil, estabelecendo o princípio da residência alternada

do filho em caso de divórcio, separação judicial de pessoas e bens, declaração de nulidade ou anulação do

casamento dos progenitores;

– Projeto de Lei n.º 52/XIV/1.ª (PAN) – Privilegia o modelo de residência alternada sempre que tal

corresponda ao superior interesse da criança, excecionando-se o decretamento deste regime aos casos de

abuso infantil, negligência e violência doméstica.

Consultada a mencionada base de dados (AP) não se identificou qualquer petição pendente sobre a mesma

matéria.

 Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)

Efetuada consulta à base de dados da Atividade Parlamentar (AP), verificou-se que, na XIII Legislatura, foram

apresentadas as seguintes iniciativas legislativas sobre matéria idêntica ou conexa (responsabilidades

parentais):

– Projeto de Lei n.º 1209/XIII/4.ª (CDS-PP) – Sobre o estabelecimento da residência alternada dos menores,

em caso de divórcio separação judicial de pessoas e bens, declaração de nulidade ou anulação do casamento;

– Projeto de Lei n.º 1190/XIII/4.ª (PS) – Altera o Código Civil, estabelecendo o princípio da residência

alternada do filho em caso de divórcio, separação judicial de pessoas e bens, declaração de nulidade ou

anulação do casamento dos progenitores;

– Projeto de Lei n.º 1182/XIII/4.ª (PAN) – Privilegia o modelo de residência alternada sempre que tal

corresponda ao superior interesse da criança;

– Projeto de Lei n.º 353/XIII/2.ª (PAN) – Afirma a necessidade de regulação urgente das responsabilidades

parentais em situações de violência doméstica;

– Projeto de Lei n.º 345/XIII/2.ª (PS) – Promove a regulação urgente das responsabilidades parentais e a

atribuição de alimentos em situações de violência doméstica e de aplicação de medidas de coação ou de pena

acessória que impliquem afastamento entre progenitores;

– Projeto de Resolução n.º 784/XIII/2.ª (PS) – Recomenda ao Governo que elimina as discriminações

existentes em sede de IRS referentes ao exercício das responsabilidades parentais;

– Projeto de Resolução n.º 558/XIII/2.ª (PAN) – Recomenda ao Governo a avaliação do desempenho do

apoio judiciário no âmbito dos crimes de violência doméstica e regulação das responsabilidades parentais e que

proceda a verificação da necessidade de criação de uma equipa multidisciplinar que dê apoio ao sistema

judiciário;

– Projeto de Lei n.º 149/XIII/1.ª (PS) – Regulação das responsabilidades parentais por mútuo acordo junto

das Conservatórias do Registo Civil em caso de dissolução de uniões de facto e casos similares.

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Consultada a base de dados da Atividade Parlamentar, na XIII Legislatura foi registada a seguinte petição,

incidindo sobre a mesma matéria:

Petição n.º 530/XIII/3.ª – «Solicitam alteração legislativa com vista a estabelecer a presunção jurídica da

residência alternada para crianças com pais separados». O relatório final da mesma foi enviado ao PAR em 20

de março de 2019.

III. Apreciação dos requisitos formais

 Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais

A presente iniciativa é subscrita por quatro Deputados do Grupo Parlamentar do Partido Social Democrata

(PSD), ao abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 167.º da Constituição e no artigo 118.º do Regimento da

Assembleia da República (RAR), que consagram o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um poder dos

Deputados, nos termos da alínea b) do artigo 156.º da Constituição e da alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do RAR.

Assume a forma de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 119.º do RAR, encontra-

se redigido sob a forma de artigos, é precedido de uma breve exposição de motivos e tem uma designação que

traduz sinteticamente o seu objeto principal, dando assim cumprimento aos requisitos formais estabelecidos no

n.º 1 do artigo 124.º do RAR.

De igual modo encontram-se respeitados os limites à admissão das iniciativas, previstos no n.º 1 do artigo

120.º do RAR, e, não introduzindo qualquer alteração em matéria de aumento de despesas ou diminuição de

receitas no ano económico em curso, não contende com o princípio da «Lei-travão», previsto no n.º 2 do artigo

120.º do Regimento e n.º 3 do artigo 167.º da Constituição. Assim, este projeto de lei parece não infringir

princípios constitucionais e define concretamente o sentido das modificações a introduzir na ordem legislativa.

Deu entrada a 22 de novembro 2019, tendo sido admitida em 28 de novembro, e baixou, na generalidade, à

Comissão de Assuntos Constitucionais Direitos Liberdades e Garantias. Foi anunciada nesse mesmo dia,

encontrando-se agendada para a Reunião Plenária do dia 11 de dezembro, conjuntamente com outras iniciativas

de natureza análoga.

 Verificação do cumprimento da lei formulário

A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, de ora em

diante designada como lei formulário, contém um conjunto de normas sobre a publicação, identificação e

formulário dos diplomas que são relevantes em caso de aprovação da presente iniciativa.

A presente iniciativa procede à alteração do artigo 1906.º do Código Civil aditando-lhe um novo n.º 6.

O Código Civil, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 47 344, de 25 de novembro de 1966, aprovado pelo Decreto-

Lei n.º 47 344, de 25 de novembro de 1966, sofreu já inúmeras alterações introduzidas pelos Decretos-Leis n.os

67/75, de 19 de fevereiro, 261/75, de 27 de maio, 561/76, de 17 de julho, 605/76, de 24 de julho, 293/77, de 20

de julho, 496/77, de 25 de novembro, 200-C/80, de 24 de junho, 236/80, de 18 de julho, 328/81, de 4 de

dezembro, 262/83, de 16 de junho, 225/84, de 6 de julho, e 190/85, de 24 de junho, pela Lei n.º 46/85, de 20 de

setembro, pelos Decretos-Leis n.os 381-B/85, de 28 de setembro, e 379/86, de 11 de novembro, pela Lei n.º

24/89, de 1 de agosto, pelos Decretos-Leis n.os 321-B/90, de 15 de outubro, 257/91, de 18 de julho, 423/91, de

30 de outubro, 185/93, de 22 de maio, 227/94, de 8 de setembro, 267/94, de 25 de outubro, e 163/95, de 13 de

julho, pela Lei n.º 84/95, de 31 de agosto, pelos Decretos-Leis n.os 329-A/95, de 12 de dezembro, 14/96, de 6

de março, 68/96, de 31 de maio, 35/97, de 31 de janeiro, e 120/98, de 8 de maio, pelas Leis n.os 21/98, de 12 de

maio, e 47/98, de 10 de agosto, pelo Decreto-Lei n.º 343/98, de 6 de novembro, pela Lei n.º 16/2001, de 22 de

junho, pelos Decretos-Leis n.os 272/2001, de 13 de outubro, 273/2001, de 13 de outubro, 323/2001, de 17 de

dezembro, e 38/2003, de 8 de março, pela Lei n.º 31/2003, de 22 de agosto, pelo Decreto-Lei n.º 199/2003, de

10 de setembro, pela Lei n.º 6/2006, de 27 de fevereiro, pelos Decretos-Leis n.os 263-A/2007, de 23 de julho,

324/2007, de 28 de setembro, e 116/2008, de 4 de julho, pela Lei n.o 61/2008, de 31 de outubro, e pelo Decreto-

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Lei n.º 100/2009, de 11 de maio, pelas Leis n.os 29/2009, de 29 de junho, 103/2009, de 11 de setembro, 9/2010,

de 31 de maio, 23/2010, de 30 de agosto, 24/2012, de 9 de julho, 31/2012 e 32/2012, ambas de 14 de agosto,

23/2013, de 5 de março, 79/2014, de 19 de dezembro, 82/2014, de 30 de dezembro, 111/2015, de 27 de agosto,

122/2015, de 1 de setembro, 137/2015, de 7 de setembro, 143/2015, de 8 de setembro, 150/2015, de 10 de

setembro, 5/2017, de 2 de março, 8/2017, de 3 de março, 24/2017, de 24 de maio, 43/2017, de 14 de junho,

48/2018, de 14 de agosto, 49/2018, de 14 de agosto, 64/2018, de 29 de outubro, 13/2019, de 12 de fevereiro e

pela Lei n.º 85/2019, de 3 de setembro.

No n.º 1 do artigo 6.º da citada lei formulário é estabelecido o dever de indicar, nos diplomas legais que

alterem outros, o número de ordem da alteração introduzida e a identificação dos diplomas que procederam a

alterações anteriores.

A lei formulário foi aprovada e publicada num contexto de ausência de um Diário da República Eletrónico,

sendo que, neste momento, o mesmo é acessível universal e gratuitamente.

Assim, por motivos de segurança jurídica, e tentando manter uma redação simples e concisa, parece-nos

mais seguro e eficaz não colocar o número de ordem de alteração nem o elenco de diplomas que procederam

a alterações quando a mesma incida sobre Códigos, «Leis Gerais», «Regimes Gerais», ou leis com estrutura

semelhantes.

Relativamente ao título, sugere-se o seguinte:

«Clarifica que o tribunal pode determinar a residência alternada do filho com cada um dos

progenitores sempre que tal corresponda ao superior interesse do menor, em caso de divórcio,

separação judicial de pessoas e bens, declaração de nulidade ou anulação do casamento, alterando o

Código Civil.»

Em caso de aprovação em votação final global, deve ser publicada sob a forma de lei na 1.ª série do Diário

da República, conforme o disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário, e entra em vigor trinta dias

após a sua publicação, conforme previsto no artigo 3.º do articulado e do n.º 1 do artigo 2.º da citada lei

formulário, segundo o qual os atos legislativos «entram em vigor no dia neles fixado, não podendo, em caso

algum, o início de vigência verificar-se no próprio dia da publicação.»

Na presente fase do processo legislativo a iniciativa em apreço não nos parece suscitar outras questões em

face da lei formulário.

 Regulamentação ou outras obrigações legais

A presente iniciativa não prevê a necessidade de regulamentação posterior das suas normas, nem condiciona

a sua aplicação ao cumprimento de qualquer obrigação legal.

IV. Análise de direito comparado

 Enquadramento no plano da União Europeia

Nos termos da Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança (CNUDC)9, considera-se criança

qualquer ser humano com menos de 18 anos.

O Regulamento (CE) n.o 2201/2003 – Competência, reconhecimento e execução de decisões em matéria

matrimonial e de responsabilidade parental10 é um instrumento jurídico para ajudar os casais internacionais na

resolução de litígios, envolvendo mais do que um país, relativamente ao seu divórcio e à guarda dos seus filhos.

O regulamento não abrange matérias relacionadas com o direito substantivo de família. Estas são da

responsabilidade de cada país da União Europeia.

9No site da Organização das Nações Unidas está disponível a versão da CNUDC em inglês: https://www.ohchr.org/en/professionalinterest/pages/crc.aspx. 10 Alterado pelo Regulamento (CE) n.o 2116/2004.

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O regulamento é aplicável aos casos de direito civil que envolvem mais do que um país e que dizem respeito

ao divórcio, à separação, à anulação de um casamento e a qualquer aspeto da responsabilidade parental,

nomeadamente os direitos de guarda e de visita.

Um dos seus principais objetivos consiste em defender o direito das crianças de manterem contacto com

ambos os progenitores, mesmo que se encontrem separados ou residam em diferentes países da União

Europeia.

Por outro lado, o Tratado de Lisboa introduziu como objetivo da União Europeia a promoção dos direitos da

criança, e a Carta dos Direitos Fundamentais garante a proteção dos direitos das crianças pelas instituições da

União Europeia e pelos Estados-Membros.

 Enquadramento internacional

Países europeus

A legislação comparada é apresentada para os seguintes Estado-membros da União Europeia: Espanha e

Reino Unido.

ESPANHA

As responsabilidades parentais («patria potestad») dos menores não emancipados são exercidas pelos

progenitores (artigo 154 do código civil), e são exercidas conjuntamente por ambos os progenitores ou só por

um deles com o consentimento expresso ou tácito do outro, sendo válidos quaisquer atos urgentes que as

circunstancias o requeiram, a qualquer um deles (artigo 156).

A parte final do artigo 156 refere que no caso de pais separados, as responsabilidades parentais serão

exercidas por aquele que coabite com o menor, podendo, no entanto, ser partilhada quando o interesse do

menor assim o exige.

Quando não existe acordo entre os progenitores a decisão cabe ao juiz, sempre no superior interesse do

menor, ouvindo este sempre que seja maior de 12 anos (artigo 159).

O artigo 160 proporciona ao progenitor que não tenha o exercício das responsabilidades parentais, a

possibilidade de se relacionar com o menor, numa situação que terá semelhanças com o regime de visitas

previstos na lei portuguesa.

REINO UNIDO11

Conhecidas como «shared residence order», estas são child arrangements orders nas quais a criança alterna

a residência com duas ou mais pessoas, residentes em habitações distintas e com as quais a criança reside

durante determinados períodos de tempo, devidamente especificados. Em abril de 2014, com a alteração

operada pelo Children and Families Act 2014, passaram a chamar-se apenas «child arrangements orders»,

desaparecendo o termo «shared residence order».

Os «child arrangements orders» previstos na secção 8 do Children Act 1989, são ordens judiciais nas quais

são definidas diversas situações relativas à vida dos menores, como a sua residência habitual ou com quem

aquele deve manter contactos.

Das pesquisas efetuadas na jurisprudência inglesa, é possível encontrar12 diversos casos de residência

partilhada entre progenitores, não sendo possível, porém, concluir se tal modelo é privilegiado em relação aos

outros.

11 Analise comparativa confinada a Inglaterra. 12 Como por exemplo no caso B4/2005/1235 ou no caso [2012] EWCA Civ 1434.

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V. Consultas e contributos

 Consultas obrigatórias

Em 29 de novembro de 2019, a Comissão solicitou parecer escrito sobre a iniciativa ao Conselho Superior

da Magistratura, ao Conselho Superior do Ministério Público e à Ordem dos Advogados.

Estes serão publicados na página da iniciativa na Internet e disponíveis para consulta pública.

VI. Avaliação prévia de impacto

 Avaliação sobre impacto de género

O preenchimento, pelo proponente, da ficha de avaliação prévia de impacto de género, em cumprimento do

disposto na Lei n.º 4/2018, de 9 de fevereiro, devolve como resultado uma valoração positiva do impacto de

género.

 Avaliação linguagem não discriminatória

Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada recorrendo-se, sempre

que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso. A presente

iniciativa não nos suscita questões relacionadas com a utilização de linguagem discriminatória.

VII. Enquadramento bibliográfico

FIGUEIREDO, Pedro Raposo de – A residência alternada no quadro do atual regime de exercício das

responsabilidades parentais: a questão (pendente) do acordo dos progenitores. Julgar. Lisboa. ISSN 1646-

6853. N.º 33 (set./dez. 2017), p. 89-108. Cota: RP-257.

Resumo: «O artigo toma partido na discussão em torno da possibilidade de adoção de um modelo de

residência alternada em casos de divórcio/separação, à margem do acordo dos progenitores. Apresenta-se uma

solução que pretende evidenciar as vantagens da aplicação de tal modelo e a sua conformação legal, sempre

na mira do superior interesse da criança, dando enfoque à evolução sociológica verificada na sociedade

portuguesa nas últimas décadas, em especial ao nível da relação familiar, e desmistificando, com recurso a

dados científicos recolhidos na psicologia, pediatria e pedopsiquiatria, as ideias e conceitos que tradicionalmente

têm inviabilizado a sua utilização na prática judiciária.»

LEITE, André Lamas – O art. 1906.º do Código Civil e a (in)admissibilidade do regime de guarda (e residência)

alternadas dos menores. Revista do Ministério Público. Lisboa. ISSN 0870-6107. N.º 151 (jul./set. 2017), p.

65-81. Cota: RP-179.

Resumo: «O artigo analisa a possibilidade legal de o art. 1906.º do CC admitir o regime de guarda e

residência alternadas dos menores, em caso de qualquer das formas de ruptura da vida em conjunto dos seus

progenitores, dialogando com as normas constitucionais pertinentes. Por outro lado, estuda-se igualmente a

existência ou não de uma preferência legal do ordenamento jurídico quanto à dita guarda alternada.»

MATOS, Ricardo Jorge Bragança de – A «presunção jurídica de residência alternada» e a tutela do superior

interesse da criança. Revista do Ministério Público. Lisboa. ISSN 0870-6107. N.º 156 (out./dez. 2018), p. 123-

155. Cota: RP-179.

Resumo: «O texto analisa criticamente a proposta apresentada no Parlamento, através de petição, de

alteração do regime jurídico do exercício das responsabilidades parentais em caso de ruptura da conjugalidade,

visando a consagração legal de uma presunção de fixação à criança de residência alternada junto de ambos os

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progenitores, confrontando-a com o regime vigente, com a jurisprudência e com a produção doutrinária,

avaliando se a mesma comporta, ou não, uma evolução no sentido de maior tutela do interesse da criança.»

UMA FAMÍLIAparental, duas casas [Em linha]: residência alternada: dinâmicas e práticas sociais.

Lisboa: Edições Sílabo, 2017. 266 p. [Consult. 19 nov. de 2019]. Disponível na intranet da AR em:

http://catalogobib.parlamento.pt/ipac20/ipac.jsp?&profile=bar&uri=full=3100024~!129158~!0>. ISBN 978-972-

618-872-8.

Resumo: Este livro debruça-se «sobre as famílias formadas pelo divórcio e pela separação e as suas

crianças. Tem como foco específico as famílias de residência alternada, definidas como aquelas em que a

criança reside alternadamente com a mãe e com o pai (33 a 50% do tempo) e em que esta beneficia, no quadro

da partilha de responsabilidades parentais legais, da constância do envolvimento parental pleno de ambos os

progenitores no seu dia-a-dia.

É uma obra alicerçada em dois propósitos: […] atender à necessidade de produção e divulgação de

conhecimento atualizado e devidamente fundamentado, tanto no plano teórico como no empírico, sobre as

famílias pós-divórcio e separação e, em particular, sobre a residência alternada na sociedade portuguesa; e

contribuir para a transformação do modo como a atribuição legal da residência alternada é encarada nos planos

político-legislativo e profissional. A relevância de tais propósitos inscreve-se na necessidade de legitimar

socialmente as práticas de residência alternada na sociedade portuguesa, principalmente no plano institucional.

Na realidade, as famílias e as crianças sobre as quais nos debruçamos são praticamente invisíveis em Portugal,

pois não figuram nas estatísticas oficiais e têm sido pouco estudadas. Por isso, muito do que se pressupõe,

escreve e decide sobre estas famílias assenta em fundamentos meramente subjetivos e ideológicos, tendo como

consequência a persistente aplicação do regime de residência única com um progenitor e visitas de curta

duração ao outro, apesar de este regime estar cada vez mais desajustado da realidade da maioria das famílias

contemporâneas. De facto, priva a criança do igual envolvimento próximo e significativo de mãe e pai no seu

dia-a-dia, por um lado, e veda o acesso de um dos progenitores (em regra, o pai) ao exercício pleno e

responsável da parentalidade, alimentando desigualdades entre os sexos no envolvimento parental, por outro

lado. Esta é uma situação sobre a qual é necessário lançar um amplo debate na sociedade portuguesa.»

[…] A obra está dividida «em duas partes, que correspondem a duas grandes linhas temáticas. A primeira

debruça-se sobre o bem-estar da criança, a parentalidade partilhada e a diversidade familiar moldadas pelo

divórcio e pela separação. A segunda aborda a legislação que instituiu normas de parentalidade partilhada e a

sua aplicação.»

Nota Técnica

Projeto de Lei n.º 110/XIV/1.ª (CDS-PP)

Sobre o estabelecimento da residência alternada dos menores, em caso de divórcio separação

judicial de pessoas e bens, declaração de nulidade ou anulação do casamento.

Data de admissão: 28 de novembro de 2019

Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª)

Índice

I. Análise da iniciativa

II. Enquadramento parlamentar

III. Apreciação dos requisitos formais

IV. Análise de direito comparado

V. Consultas e contributos

VI. Avaliação prévia de impacto

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VII. Enquadramento bibliográfico

Elaborada por: Maria João Godinho e Nuno Amorim (DILP), Rosalina Espinheira (BIB), Isabel Pereira (DAPLEN) Inês Cadete e Margarida Ascensão (DAC).

Data: 2 de dezembro de 2019.

I. Análise da iniciativa

 A iniciativa

A iniciativa legislativa sub judice visa alterar o Código Civil, incidindo sobre o artigo 1906.º (Exercício das

responsabilidades parentais em caso de divórcio, separação judicial de pessoas e bens, declaração de nulidade

ou anulação do casamento), com o objetivo de consagrar expressamente os termos em que pode ser definido

o regime da residência alternada dos menores no quadro do atual regime de exercício das responsabilidades

parentais.

O Projeto de Lei em apreço retoma iniciativa anteriormente apresentada pelo Grupo Parlamentar do CDS-

PP – o Projeto de Lei n.º 1209/XIII/4.ª –, justificando o proponente a sua apresentação no facto de a residência

alternada não se encontrar textualmente consagrada nas disposições que regem o exercício das

responsabilidades parentais, apesar de o seu exercício comum já ser possível desde 1995 e de, com a Lei n.º

6/2008, de 31 de outubro, se ter estabelecido a regra do exercício conjunto das responsabilidades parentais

para as questões de particular importância para a vida do menor em caso de divórcio, separação judicial de

pessoas e bens, declaração de nulidade ou anulação do casamento.

Tal como é mencionado na exposição de motivos, a intervenção legislativa neste âmbito surge na sequência

da apresentação, na anterior Legislatura, da Petição n.º 530/XIII/3.ª – cujos peticionantes solicitam uma

«alteração legislativa com vista a estabelecer a presunção jurídica da residência alternada para crianças com

pais separados» –, masnão nos termos propostos pela Petição, uma vez que o proponente rejeita «o

estabelecimento de qualquer presunção legal para o efeito ou qualquer regime-regra ou preferencial»,

afastando-se deste modo também do entendimento do Conselho Superior do Ministério Público1, que, a esse

propósito, defendeu que a alternância entre a casa de ambos os pais devia ter um estatuto privilegiado

relativamente a outras soluções e sustentou que a coabitação devia ser ponderada mesmo quando não

houvesse acordo entre os progenitores.

Em suma, nas palavras do proponente, «é importante que a lei traduza a prática judiciária, ou seja, que se

consagre expressamente na lei a possibilidade de determinação do regime de residência alternada, havendo

acordo entre os progenitores, ou, ponderadas todas as circunstâncias e aferido o interesse do menor, o tribunal

o determine».

Por fim, pretende-se que a decisão de residência alternada não prejudique a possibilidade de fixação de

alimentos, ou seja, mesmo em caso de residência alternada, deve ser fixada prestação de alimentos a cargo do

progenitor que beneficie de melhor situação económica e se revele adequada à satisfação das necessidades do

menor.

A iniciativa legislativa compõe-se de três artigos preambulares: o primeiro definidor do respetivo objeto; o

segundo prevendo a alteração do artigo 1906.º do Código Civil2; e o terceiro determinando que o início de

vigência das normas a aprovar ocorrerá no dia seguinte ao da sua publicação.

1 Cfr. Parecer da Procuradoria-Geral da República emitido na sequência da apreciação da Petição n.º 530/XIII/3.ª. 2 No final da nota técnica, consultar anexo: quadro comparativo com as alterações propostas e a norma em vigor.

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 Enquadramento jurídico nacional

«Responsabilidades parentais» é o termo que atualmente designa o poder-dever dos pais em relação aos

filhos, genericamente correspondente ao anteriormente3 previsto «poder paternal» e que tem fundamento no

artigo 36.º, n.º 5, da Constituição: «os pais têm o direito e o dever de educação e manutenção dos filhos».

As responsabilidades parentais encontram-se reguladas na Secção II (Responsabilidades parentais) do

Capítulo II (Efeitos da filiação) do título III (Da filiação) do Livro IV (Direito da Família) do Código Civil. O artigo

1878.º define o conteúdo das responsabilidades parentais, determinando que «compete aos pais, no interesse

dos filhos, velar pela segurança e saúde destes, prover ao seu sustento, dirigir a sua educação, representá-los,

ainda que nascituros, e administrar os seus bens». Estabelece ainda aquele artigo que os filhos devem

obediência aos pais, devendo estes, de acordo com a maturidade dos filhos, «ter em conta a sua opinião nos

assuntos familiares importantes e reconhecer-lhes autonomia na organização da própria vida.»

A titularidade das responsabilidades parentais é automaticamente imputada aos progenitores, por mero efeito

da filiação, não podendo ser renunciada, sem prejuízo do disposto no tocante à adoção (artigo 1882.º), e dura

até à maioridade ou emancipação (artigo 1877.º).

O artigo 1906.º, que a iniciativa objeto da presente nota técnica propõe alterar, encontra-se integrado na

Subsecção IV (Exercício das responsabilidades parentais) da Secção do Código Civil acima identificada e dispõe

sobre o exercício das responsabilidades parentais em caso de divórcio, separação judicial de pessoas e bens,

declaração de nulidade ou anulação do casamento. Desde a versão originária do Código, este artigo foi alterado

quatro vezes: pelo Decreto-Lei n.º 496/77, de 25 de novembro, e pelas Leis n.os 84/95, de 31 de agosto, 59/99,

de 30 de julho, e 61/2008, de 30 de novembro.

Este artigo distingue as «questões de particular importância dos atos da vida corrente», atribuindo o exercício

das responsabilidades parentais quanto a estes últimos ao progenitor com quem o filho resida habitualmente ou

ao progenitor com quem o mesmo se encontra temporariamente, desde que, neste último caso, não sejam

contrariadas as orientações educativas mais relevantes definidas pelo progenitor com quem o filho reside

habitualmente. Ainda quanto aos «atos da vida corrente», prevê-se a possibilidade de delegação em terceiro.

Quanto às «questões de particular importância», a Lei n.º 61/2008 introduziu aquela que é atualmente a regra

nas diversas situações de rutura do relacionamento entre os progenitores elencadas na epígrafe do artigo: o

exercício conjunto das responsabilidades parentais nos termos que vigoravam na constância do matrimónio.

Como exceções a esta regra estão apenas previstas duas situações: urgência manifesta, em que qualquer dos

progenitores pode agir sozinho mas tendo o dever de informar o outro logo que possível; ou quando esse

exercício conjunto seja considerado contrário aos interesses do menor.

Nesta última situação, tal depende de decisão fundamentada do tribunal, que determina por quem são

exercidas as responsabilidades parentais em causa, e pode decorrer de variados fatores, designadamente os

previstos no artigo 1906.º-A do Código Civil – situações de violência em contexto familiar ou quando tiver sido

decretada medida de coação ou aplicada pena acessória de proibição de contacto entre os pais. Nesta última

situação há mesmo uma presunção legal de que o exercício conjunto das responsabilidades parentais é contrário

aos interesses do menor (v.d. n.º 9 do artigo 40.º do Regime Geral do Processo Tutelar Cível, aprovado pela Lei

n.º 141/2015, de 8 de setembro4).

O progenitor que não exerça, no todo ou em parte, as responsabilidades parentais, tem o direito de ser

informado sobre o modo do seu exercício, designadamente sobre a edução e as condições de vida do filho (n.º

6 do artigo 1906.º do Código Civil).

A lei não define o que são as questões de particular importância, tratando-se de conceito indeterminado

utilizado noutras disposições do Código Civil que regulam o exercício das responsabilidades parentais (a par,

aliás, de outros conceitos indeterminados), cabendo à doutrina e jurisprudência preenchê-lo. Como pode ler-se

na exposição de motivos do Projeto de Lei n.º 509/X, uma das iniciativas que esteve na origem da referida Lei

n.º 61/2008, «Dá-se por assente que o exercício conjunto das responsabilidades parentais mantém os dois

progenitores comprometidos com o crescimento do filho; afirma-se que está em causa um interesse público que

3 Até à entrada em vigor da Lei n.º 61/2008, de 31 de outubro, que altera o regime jurídico do divórcio. 4 Texto consolidado disponível no portal do Diário da República Eletrónico.

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cabe ao Estado promover, em vez de o deixar ao livre acordo dos pais; reduz-se o âmbito do exercício conjunto

ao mínimo – aos assuntos de «particular importância». Caberá à jurisprudência e à doutrina definir este âmbito;

espera-se que, ao menos no princípio da aplicação do regime, os assuntos relevantes se resumam a questões

existenciais graves e raras, que pertençam ao núcleo essencial dos direitos que são reconhecidos às crianças.»

Conforme refere Estela Chaby5, «A doutrina e a jurisprudência têm vindo a evoluir no sentido de alguma

restrição do universo das questões de particular importância, tendo presentes, por um lado, razões de segurança

jurídica e, por outro, o objetivo de redução dos conflitos parentais judicializados (…). Exemplos claros de

questões de particular importância (…) serão o casamento do filho maior de dezasseis anos, o desenvolvimento

de atividade laboral pelo filho, a interrupção da gravidez da filha menor de dezasseis anos, a realização de uma

intervenção cirúrgica e a alteração de residência relevante».

Não havendo acordo dos progenitores quanto a essas questões de particular importância, são as mesmas

reguladas pelo tribunal, a requerimento de qualquer um deles, nos termos previstos no já indicado Regime Geral

do Processo Tutelar Cível, em especial nos artigos 44.º e 34.º a 40.º).

O artigo 1906.º do Código Civil prevê também que, nas referidas situações de rutura do relacionamento entre

os progenitores, cabe ao tribunal determinar a residência do filho e os direitos de visita de acordo com o interesse

do mesmo, tendo em conta todas as «circunstâncias relevantes, designadamente o eventual acordo entre os

pais e a disponibilidade manifestada por cada um deles para promover relações habituais do filho com o outro»

(n.º 5).

A residência constitui um elemento determinante do regime de exercício das responsabilidades parentais,

visto que cabe ao progenitor com quem o filho reside habitualmente exercê-las no tocante aos atos da vida

corrente, conforme referido acima, competindo, pois, «a cada um dos progenitores pelo período em que o filho

consigo resida, nos casos de residência alternada»6. A residência alternada (períodos alternados de residência

com um e outro dos progenitores) é uma das possibilidades que tem sido admitida na jurisprudência, a par da

residência habitual com um dos progenitores e da residência com um terceiro (nos termos regulados no artigo

1907.º do Código Civil). A residência alternada pode consistir numa de duas modalidades: cada progenitor tem

a sua residência e o filho reside alternadamente numa e noutra, com a periodicidade que for estabelecida, ou o

designado bird’s nest arrangement – o filho reside sempre na mesma casa e os progenitores revezam-se, na

periodicidade definida.

Assim, pode dizer-se que «a residência alternada consiste numa divisão rotativa e tendencialmente simétrica

dos tempos da criança com os progenitores por forma a possibilitar a produção de um quotidiano familiar e social

com o filho durante os períodos em que se encontra com cada um deles»7, sendo que «Aos tribunais chegam

cada vez com maior frequência pais e mães que pretendem exercer de forma mais efetiva as suas

responsabilidades parentais, procurando que (…)» ao «(…) processo de partilha nas decisões mais importantes

da vida da criança, corresponda igualmente uma maior presença nas decisões quotidianas e nas relações

afetivas com os seus filhos.»8

Várias têm sido as decisões judiciais recentes no sentido da determinação da residência alternada por ser

considerado o regime mais adequado ao interesse da criança, mesmo sem acordo dos pais. Vejam-se, a título

de exemplo:

– Acórdão do Tribunal da Relação do Porto de 21 de janeiro de 2019 (Proc. 22967/17.0T8PRT.P1);

– Acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra de 11 de dezembro de 2018 (Proc. 1032/17.5T8CBR.C1);

– Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 7 de agosto de 2018 (Proc. 835/17.5T8SXL-A-2);

– Acórdão do Tribunal da Relação de Évora de 6 de dezembro de 2018 (Proc.2641/15.2T8PTM.E1).

Através da Resolução n.º 2079 (2015), sobre «Igualdade e responsabilidade parental partilhada: o papel dos

pais», a Assembleia Parlamentar do Conselho da Europa insta os Estados-Membros a «introduzir na sua

legislação o princípio de residência alternada depois da separação, limitando as exceções aos casos de abuso

5 In PRATA, Ana (Coord.), Código Civil Anotado, volume II,Almedina, 2017, p. 810. 6 Idem, p. 818 7 Comunicação de António José Fialho incluída no E-book do Centro de Estudos Judiciários A tutela cível do superior interesse da criança, Tomo I, Coleção de Formação Contínua, julho de 2014 8 Idem.

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infantil ou negligência, ou violência doméstica, ajustando o tempo em que a criança vive na residência de cada

progenitor em função das suas necessidades e interesses;» e a «ter em conta acordos de residência alternada

quando são atribuídos benefícios sociais;», entre outros aspetos.

Recorde-se ainda que a Convenção sobre os Direitos da Criança, assinada em Nova Iorque a 26 de janeiro

de 1990 (aprovada pela Resolução da Assembleia da República n.º 20/909 e ratificada pelo Decreto do

Presidente da República n.º 49/90, ambos de 12 de setembro) prevê que «Os Estados Partes diligenciam de

forma a assegurar o reconhecimento do princípio segundo o qual ambos os pais têm uma responsabilidade

comum na educação e no desenvolvimento da criança. A responsabilidade de educar a criança e de assegurar

o seu desenvolvimento cabe primacialmente aos pais e, sendo caso disso, aos representantes legais. O

interesse superior da criança deve constituir a sua preocupação fundamental.» (n.º 1 do artigo 18.º da

Convenção). O interesse superior da criança é, aliás, o princípio base ao qual devem obedecer todas as decisões

relativas às crianças (artigo 3.º da Convenção).

Isso mesmo se encontra consagrado no n.º 7 do artigo 1906.º do Código Civil: o tribunal decide «sempre de

harmonia com o interesse do menor, incluindo o de manter uma relação de grande proximidade com os dois

progenitores, promovendo e aceitando acordos ou tomando decisões que favoreçam amplas oportunidades de

contacto com ambos e de partilha de responsabilidades entre eles».

O artigo 1905.º do Código Civil dispõe sobre os alimentos devidos ao filho em caso de divórcio, separação

judicial de pessoas e bens, declaração de nulidade ou anulação do casamento, determinando que os alimentos

devidos ao filho e a forma de os prestar são regulados por acordo dos pais, sujeito a homologação, a qual é

recusada pelo tribunal se o acordo não corresponder ao interesse do menor.

II. Enquadramento parlamentar

 Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)

Consultada a base de dados da Atividade Parlamentar (AP), verificou-se que se encontram em apreciação,

na Comissão de Assunto Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, as seguintes iniciativas legislativas

sobre matéria idêntica:

– Projeto de Lei n.º 114/XIV/1.ª (BE) – Altera o Código Civil, prevendo o regime de residência alternada da

criança na regulação do exercício das responsabilidades parentais em caso de divórcio, separação judicial de

pessoas e bens, declaração de nulidade ou anulação do casamento;

– Projeto de Lei n.º 107/XIV/1.ª (PSD) – Septuagésima sexta alteração ao Código Civil, aprovado pelo

Decreto-Lei n.º 47 344, de 25 de novembro de 1966, alterando o regime do exercício das responsabilidades

parentais em caso de divórcio, separação judicial de pessoas e bens, declaração de nulidade ou anulação do

casamento, de forma a clarificar que o tribunal pode determinar a residência alternada do filho com cada um dos

progenitores sempre que tal corresponda ao superior interesse do menor;

– Projeto de Lei n.º 87/XIV/1.ª (PS) – Altera o Código Civil, estabelecendo o princípio da residência alternada

do filho em caso de divórcio, separação judicial de pessoas e bens, declaração de nulidade ou anulação do

casamento dos progenitores;

– Projeto de Lei n.º 52/XIV/1.ª (PAN) – Privilegia o modelo de residência alternada sempre que tal

corresponda ao superior interesse da criança, excecionando-se o decretamento deste regime aos casos de

abuso infantil, negligência e violência doméstica.

Consultada a mencionada base de dados (AP) não se identificou qualquer petição pendente sobre a mesma

matéria.

9 Retificada pela Retificação n.º 1/91, de 14 de janeiro, e pela Retificação n.º 8/91, de 20 de março, e alterada pela Resolução n.º 50/155 da Assembleia Geral das Nações Unidas (altera o n.º 2 do artigo 43.º da convenção), de 21 de dezembro de 1995, aprovada através da Resolução da Assembleia da República n.º 12/98, de 22 de janeiro.

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 Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)

Efetuada consulta à base de dados da Atividade Parlamentar (AP), verificou-se que, na XIII Legislatura, foram

apresentadas as seguintes iniciativas legislativas sobre matéria idêntica:

– Projeto de Lei n.º 1209/XIII/4.ª (CDS-PP) – Sobre o estabelecimento da residência alternada dos menores,

em caso de divórcio separação judicial de pessoas e bens, declaração de nulidade ou anulação do casamento;

– Projeto de Lei n.º 1190/XIII/4.ª (PS) – Altera o Código Civil, estabelecendo o princípio da residência

alternada do filho em caso de divórcio, separação judicial de pessoas e bens, declaração de nulidade ou

anulação do casamento dos progenitores;

– Projeto de Lei n.º 1182/XIII/4.ª (PAN) – Privilegia o modelo de residência alternada sempre que tal

corresponda ao superior interesse da criança;

E, ainda, sobre matéria conexa (responsabilidades parentais):

– Projeto de Lei n.º 353/XIII/2.ª (PAN) – Afirma a necessidade de regulação urgente das responsabilidades

parentais em situações de violência doméstica;

– Projeto de Lei n.º 345/XIII/2.ª (PS) – Promove a regulação urgente das responsabilidades parentais e a

atribuição de alimentos em situações de violência doméstica e de aplicação de medidas de coação ou de pena

acessória que impliquem afastamento entre progenitores;

– Projeto de Resolução n.º 784/XIII/2.ª (PS) – Recomenda ao Governo que elimina as discriminações

existentes em sede de IRS referentes ao exercício das responsabilidades parentais;

– Projeto de Resolução n.º 558/XIII/2.ª (PAN) – Recomenda ao Governo a avaliação do desempenho do

apoio judiciário no âmbito dos crimes de violência doméstica e regulação das responsabilidades parentais e que

proceda a verificação da necessidade de criação de uma equipa multidisciplinar que dê apoio ao sistema

judiciário;

– Projeto de Lei n.º 149/XIII/1.ª (PS) – Regulação das responsabilidades parentais por mútuo acordo junto

das Conservatórias do Registo Civil em caso de dissolução de uniões de facto e casos similares;

Consultada a base de dados da Atividade Parlamentar, na XIII Legislatura foi registada a seguinte petição,

incidindo sobre a mesma matéria:

Petição n.º 530/XIII/3 – «Solicitam alteração legislativa com vista a estabelecer a presunção jurídica da

residência alternada para crianças com pais separados». O relatório final da mesma foi enviado ao PAR em 20

de março de 2019.

I. Apreciação dos requisitos formais

 Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais

A presente iniciativa é subscrita pelos cinco Deputados do Grupo Parlamentar do CDS-Partido Popular (CDS-

PP), ao abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 167.º da Constituição e no artigo 118.º do Regimento da Assembleia

da República (RAR), que consagram o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um poder dos Deputados, nos

termos da alínea b) do artigo 156.º da Constituição e da alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do RAR.

Assume a forma de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 119.º do RAR, encontra-

se redigido sob a forma de artigos, é precedido de uma breve exposição de motivos e tem uma designação que

traduz sinteticamente o seu objeto principal, dando assim cumprimento aos requisitos formais estabelecidos no

n.º 1 do artigo 124.º do RAR.

De igual modo encontram-se respeitados os limites à admissão das iniciativas, previstos no n.º 1 do artigo

120.º do RAR, e, não introduzindo qualquer alteração em matéria de aumento de despesas ou diminuição de

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receitas no ano económico em curso, não contende com o princípio da «Lei-travão», previsto no n.º 2 do artigo

120.º do Regimento e n.º 3 do artigo 167.º da Constituição. Assim, este projeto de lei parece não infringir

princípios constitucionais e define concretamente o sentido das modificações a introduzir na ordem legislativa.

Deu entrada a 22 de novembro 2019, tendo sido admitida em 28 de novembro, e baixou, na generalidade, à

Comissão de Assuntos Constitucionais Direitos Liberdades e Garantias. Foi anunciada nesse mesmo dia,

encontrando-se agendada para a reunião plenária do dia 11 de dezembro, conjuntamente com outras iniciativas

de natureza análoga.

 Verificação do cumprimento da lei formulário

A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, de ora em

diante designada como lei formulário, contém um conjunto de normas sobre a publicação, identificação e

formulário dos diplomas que são relevantes em caso de aprovação da presente iniciativa.

A presente iniciativa procede à alteração do artigo 1906.º do Código, alterando o n.º 4 e aditando dois novos

números, renumerando os anteriores n.os 6 e 7 para 7 e 8.

O Código Civil, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 47 344, de 25 de novembro de 1966, aprovado pelo Decreto-

Lei n.º 47 344, de 25 de novembro de 1966, sofreu já inúmeras alterações introduzidas pelos Decretos-Leis n.os

67/75, de 19 de fevereiro, 261/75, de 27 de maio, 561/76, de 17 de julho, 605/76, de 24 de julho, 293/77, de 20

de julho, 496/77, de 25 de novembro, 200-C/80, de 24 de junho, 236/80, de 18 de julho, 328/81, de 4 de

dezembro, 262/83, de 16 de junho, 225/84, de 6 de julho, e 190/85, de 24 de junho, pela Lei n.º 46/85, de 20 de

setembro, pelos Decretos-Leis n.os 381-B/85, de 28 de setembro, e 379/86, de 11 de novembro, pela Lei n.º

24/89, de 1 de agosto, pelos Decretos-Leis n.os 321-B/90, de 15 de outubro, 257/91, de 18 de julho, 423/91, de

30 de outubro, 185/93, de 22 de maio, 227/94, de 8 de setembro, 267/94, de 25 de outubro, e 163/95, de 13 de

julho, pela Lei n.º 84/95, de 31 de agosto, pelos Decretos-Leis n.os 329-A/95, de 12 de dezembro, 14/96, de 6

de março, 68/96, de 31 de maio, 35/97, de 31 de janeiro, e 120/98, de 8 de maio, pelas Leis n.os 21/98, de 12 de

maio, e 47/98, de 10 de agosto, pelo Decreto-Lei n.º 343/98, de 6 de novembro, pela Lei n.º 16/2001, de 22 de

junho, pelos Decretos-Leis n.os 272/2001, de 13 de outubro, 273/2001, de 13 de outubro, 323/2001, de 17 de

dezembro, e 38/2003, de 8 de março, pela Lei n.º 31/2003, de 22 de agosto, pelo Decreto-Lei n.º 199/2003, de

10 de setembro, pela Lei n.º 6/2006, de 27 de fevereiro, pelos Decretos-Leis n.os 263-A/2007, de 23 de julho,

324/2007, de 28 de setembro, e 116/2008, de 4 de julho, pela Lei n.o 61/2008, de 31 de outubro, e pelo Decreto-

Lei n.º 100/2009, de 11 de maio, pelas Leis n.os 29/2009, de 29 de junho, 103/2009, de 11 de setembro, 9/2010,

de 31 de maio, 23/2010, de 30 de agosto, 24/2012, de 9 de julho, 31/2012 e 32/2012, ambas de 14 de agosto,

23/2013, de 5 de março, 79/2014, de 19 de dezembro, 82/2014, de 30 de dezembro, 111/2015, de 27 de agosto,

122/2015, de 1 de setembro, 137/2015, de 7 de setembro, 143/2015, de 8 de setembro, 150/2015, de 10 de

setembro, 5/2017, de 02 de março, 8/2017, de 3 de março, 24/2017, de 24 de maio, 43/2017, de 14 de junho,

48/2018, de 14 de agosto, 49/2018, de 14 de agosto, 64/2018, de 29 de outubro, 13/2019, de 12 de fevereiro e

pela Lei n.º 85/2019, de 3 de setembro.

No n.º 1 do artigo 6.º da citada lei formulário, é estabelecido o dever de indicar, nos diplomas legais que

alterem outros, o número de ordem da alteração introduzida e a identificação dos diplomas que procederam a

alterações anteriores.

A lei formulário foi aprovada e publicada num contexto de ausência de um Diário da República Eletrónico,

sendo que, neste momento, o mesmo é acessível universal e gratuitamente.

Assim, por motivos de segurança jurídica, e tentando manter uma redação simples e concisa, parece-nos

mais seguro e eficaz não colocar o número de ordem de alteração nem o elenco de diplomas que procederam

a alterações quando a mesma incida sobre Códigos, «Leis Gerais», «Regimes Gerais», ou leis com estrutura

semelhantes.

Relativamente ao título, sugere-se o seguinte:

Estabelece a residência alternada dos menores, em caso de divórcio, separação judicial de pessoas

e bens, declaração de nulidade ou anulação do casamento, alterando o Código Civil

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II SÉRIE-A — NÚMERO 28

138

Em caso de aprovação em votação final global, deve ser publicada sob a forma de lei na 1.ª série do Diário

da República, conforme o disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário, e entra em vigor no dia

seguinte ao da sua publicação, conforme previsto no artigo 3.º do articulado e do n.º 1 do artigo 2.º da citada lei

formulário, segundo o qual os atos legislativos «entram em vigor no dia neles fixado, não podendo, em caso

algum, o início de vigência verificar-se no próprio dia da publicação.»

Na presente fase do processo legislativo a iniciativa em apreço não nos parece suscitar outras questões em

face da lei formulário.

 Regulamentação ou outras obrigações legais

A presente iniciativa não prevê a necessidade de regulamentação posterior das suas normas, nem condiciona

a sua aplicação ao cumprimento de qualquer obrigação legal.

II. Análise de direito comparado

 Enquadramento no plano da União Europeia

Nos termos da Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança (CNUDC)10, considera-se criança

qualquer ser humano com menos de 18 anos.

O Regulamento (CE) n.o 2201/2003 – Competência, reconhecimento e execução de decisões em matéria

matrimonial e de responsabilidade parental11 é um instrumento jurídico para ajudar os casais internacionais na

resolução de litígios, envolvendo mais do que um país, relativamente ao seu divórcio e à guarda dos seus filhos.

O regulamento não abrange matérias relacionadas com o direito substantivo de família. Estas são da

responsabilidade de cada país da União Europeia.

O regulamento é aplicável aos casos de direito civil que envolvem mais do que um país e que dizem respeito

ao divórcio, à separação, à anulação de um casamento e a qualquer aspeto da responsabilidade parental,

nomeadamente os direitos de guarda e de visita.

Um dos seus principais objetivos consiste em defender o direito das crianças de manterem contacto com

ambos os progenitores, mesmo que se encontrem separados ou residam em diferentes países da União

Europeia.

Por outro lado, o Tratado de Lisboa introduziu como objetivo da União Europeia a promoção dos direitos da

criança, e a Carta dos Direitos Fundamentais garante a proteção dos direitos das crianças pelas instituições da

União Europeia e pelos Estados-Membros.

 Enquadramento internacional

Países europeus

A legislação comparada é apresentada para os seguintes Estado-membros da União Europeia: Espanha e

Reino Unido.

ESPANHA

As responsabilidades parentais («patria potestad») dos menores não emancipados são exercidas pelos

progenitores (artigo 154 do código civil), e são exercidas conjuntamente por ambos os progenitores ou só por

10No site da Organização das Nações Unidas está disponível a versão da CNUDC em inglês: https://www.ohchr.org/en/professionalinterest/pages/crc.aspx. 11 Alterado pelo Regulamento (CE) n.o 2116/2004.

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um deles com o consentimento expresso ou tácito do outro, sendo válidos quaisquer atos urgentes que as

circunstancias o requeiram, a qualquer um deles (artigo 156).

A parte final do artigo 156 refere que no caso de pais separados, as responsabilidades parentais serão

exercidas por aquele que coabite com o menor, podendo, no entanto, ser partilhada quando o interesse do

menor assim o exige.

Quando não existe acordo entre os progenitores a decisão cabe ao juiz, sempre no superior interesse do

menor, ouvindo este sempre que seja maior de 12 anos (artigo 159).

O artigo 160 proporciona ao progenitor que não tenha o exercício das responsabilidades parentais, a

possibilidade de se relacionar com o menor, numa situação que terá semelhanças com o regime de visitas

previstos na lei portuguesa.

REINO UNIDO12

Conhecidas como «shared residence order», estas são child arrangements orders nas quais a criança alterna

a residência com duas ou mais pessoas, residentes em habitações distintas e com as quais a criança reside

durante determinados períodos de tempo, devidamente especificados. Em abril de 2014, com a alteração

operada pelo Children and Families Act 2014, passaram a chamar-se apenas «child arrangements orders»,

desaparecendo o termo «shared residence order».

Os «child arrangements orders» previstos na secção 8 do Children Act 1989, são ordens judiciais nas quais

são definidas diversas situações relativas à vida dos menores, como a sua residência habitual ou com quem

aquele deve manter contactos.

Das pesquisas efetuadas na jurisprudência inglesa, é possível encontrar13 diversos casos de residência

partilhada entre progenitores, não sendo possível, porém, concluir se tal modelo é privilegiado em relação aos

outros.

III. Consultas e contributos

 Consultas obrigatórias e facultativas

Em 29 de novembro de 2019, a Comissão solicitou parecer escrito aos Conselhos Superiores da Magistratura

e do Ministério Público e à Ordem dos Advogados.

Todos os pareceres e contributos remetidos à Assembleia da República serão publicados na página da

iniciativa na Internet.

IV. Avaliação prévia de impacto

 Avaliação sobre impacto de género

O preenchimento, pelo proponente, da ficha de avaliação prévia de impacto de género da presente iniciativa,

em cumprimento do disposto na Lei n.º 4/2018, de 9 de fevereiro, devolve como resultado uma valoração neutra

do impacto de género.

12 Analise comparativa confinada a Inglaterra. 13 Como por exemplo no caso B4/2005/1235 ou no caso [2012] EWCA Civ 1434.

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 Linguagem não discriminatória

Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada recorrendo-se, sempre

que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso. A presente

iniciativa não nos suscita questões relacionadas com a utilização de linguagem discriminatória.

V. Enquadramento Bibliográfico

FIGUEIREDO, Pedro Raposo de – A residência alternada no quadro do atual regime de exercício das

responsabilidades parentais: a questão (pendente) do acordo dos progenitores. Julgar. Lisboa. ISSN 1646-

6853. N.º 33 (set./dez. 2017), p. 89-108. Cota: RP-257.

Resumo: «O artigo toma partido na discussão em torno da possibilidade de adoção de um modelo de

residência alternada em casos de divórcio/separação, à margem do acordo dos progenitores. Apresenta-se uma

solução que pretende evidenciar as vantagens da aplicação de tal modelo e a sua conformação legal, sempre

na mira do superior interesse da criança, dando enfoque à evolução sociológica verificada na sociedade

portuguesa nas últimas décadas, em especial ao nível da relação familiar, e desmistificando, com recurso a

dados científicos recolhidos na psicologia, pediatria e pedopsiquiatria, as ideias e conceitos que tradicionalmente

têm inviabilizado a sua utilização na prática judiciária.»

LEITE, André Lamas – O artigo 1906.º do Código Civil e a (in)admissibilidade do regime de guarda (e

residência) alternadas dos menores. Revista do Ministério Público. Lisboa. ISSN 0870-6107. N.º 151 (jul./set.

2017), p. 65-81. Cota: RP-179.

Resumo: «O artigo analisa a possibilidade legal de o artigo 1906.º do CC admitir o regime de guarda e

residência alternadas dos menores, em caso de qualquer das formas de ruptura da vida em conjunto dos seus

progenitores, dialogando com as normas constitucionais pertinentes. Por outro lado, estuda-se igualmente a

existência ou não de uma preferência legal do ordenamento jurídico quanto à dita guarda alternada.»

MATOS, Ricardo Jorge Bragança de – A «presunção jurídica de residência alternada» e a tutela do superior

interesse da criança. Revista do Ministério Público. Lisboa. ISSN 0870-6107. N.º 156 (out./dez. 2018), p. 123-

155. Cota: RP-179.

Resumo: «O texto analisa criticamente a proposta apresentada no Parlamento, através de petição, de

alteração do regime jurídico do exercício das responsabilidades parentais em caso de ruptura da conjugalidade,

visando a consagração legal de uma presunção de fixação à criança de residência alternada junto de ambos os

progenitores, confrontando-a com o regime vigente, com a jurisprudência e com a produção doutrinária,

avaliando se a mesma comporta, ou não, uma evolução no sentido de maior tutela do interesse da criança.»

ANEXO

CÒDIGO CIVIL PROJETO DE LEI N.º 12019/XIII/4.ª

Artigo 1906.º Exercício das responsabilidades parentais em caso de

divórcio, separação judicial de pessoas e bens, declaração de nulidade ou anulação do casamento

1 – As responsabilidades parentais relativas às questões de particular importância para a vida do filho são exercidas em comum por ambos os progenitores nos termos que vigoravam na constância do matrimónio, salvo nos casos de urgência manifesta, em que qualquer dos progenitores pode agir

Artigo 1906.º (…)

1 – (…).

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CÒDIGO CIVIL PROJETO DE LEI N.º 12019/XIII/4.ª

sozinho, devendo prestar informações ao outro logo que possível. 2 – Quando o exercício em comum das responsabilidades parentais relativas às questões de particular importância para a vida do filho for julgado contrário aos interesses deste, deve o tribunal, através de decisão fundamentada, determinar que essas responsabilidades sejam exercidas por um dos progenitores. 3 – O exercício das responsabilidades parentais relativas aos actos da vida corrente do filho cabe ao progenitor com quem ele reside habitualmente, ou ao progenitor com quem ele se encontra temporariamente; porém, este último, ao exercer as suas responsabilidades, não deve contrariar as orientações educativas mais relevantes, tal como elas são definidas pelo progenitor com quem o filho reside habitualmente. 4 – O progenitor a quem cabe o exercício das responsabilidades parentais relativas aos actos da vida corrente pode exercê-las por si ou delegar o seu exercício. 5 – O tribunal determinará a residência do filho e os direitos de visita de acordo com o interesse deste, tendo em atenção todas as circunstâncias relevantes, designadamente o eventual acordo dos pais e a disponibilidade manifestada por cada um deles para promover relações habituais do filho com o outro. 6 – Ao progenitor que não exerça, no todo ou em parte, as responsabilidades parentais assiste o direito de ser informado sobre o modo do seu exercício, designadamente sobre a educação e as condições de vida do filho. 7 – O tribunal decidirá sempre de harmonia com o interesse do menor, incluindo o de manter uma relação de grande proximidade com os dois progenitores, promovendo e aceitando acordos ou tomando decisões que favoreçam amplas oportunidades de contacto com ambos e de partilha de responsabilidades entre eles.

2 – (…). 3 – (…). 4 – O exercício das responsabilidades parentais relativas aos atos da vida corrente do filho cabe: a) Ao progenitor com quem o mesmo estiver a residir, caso vigore o regime da residência alternada; b) Ao progenitor com quem resida habitualmente; c) Ao progenitor com quem se encontra temporariamente, o qual, ao exercer as suas responsabilidades, não deve contrariar as orientações educativas mais relevantes, tal como elas são definidas pelo progenitor com quem o filho reside habitualmente. 5 – (…). 6 – O tribunal pode determinar a residência alternada do filho com cada um dos progenitores, nos termos acordados entre ambos, ou, ponderadas as circunstâncias concretas e o superior interesse daquele, nos termos que forem determinados pelo tribunal. 7 – (Anterior n.º 6) 8 – (Anterior n.º 7). 9 – O exercício das responsabilidades parentais em regime de residência alternada não prejudica a aplicação das disposições sobre obrigação alimentar impostas por lei.

Nota Técnica

Projeto de Lei n.º 114/XIV/1.ª (BE)

Altera o Código Civil, prevendo o regime de residência alternada da criança na regulação do exercício

das responsabilidades parentais em caso de divórcio, separação judicial de pessoas e bens, declaração

de nulidade ou anulação do casamento.

Data de admissão: 28 de novembro de 2019.

Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª).

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Índice

I. Análise da iniciativa

II. Enquadramento parlamentar

III. Apreciação dos requisitos formais

IV. Análise de direito comparado

V. Consultas e contributos

VI. Avaliação prévia de impacto

VII. Enquadramento bibliográfico

Elaborada por: Maria João Godinho e Nuno Amorim (DILP), Rosalina Espinheira (BIB), Isabel Pereira (DAPLEN), Inês Cadete e Margarida Ascensão (DAC).

Data: 2 de dezembro de 2019.

I. Análise da iniciativa

 A iniciativa

A iniciativa legislativa sub judice visa alterar o Código Civil, incidindo sobre o artigo 1906.º (Exercício das

responsabilidades parentais em caso de divórcio, separação judicial de pessoas e bens, declaração de nulidade

ou anulação do casamento), prevendo expressamente os termos em que deve ser definido o modelo de

residência alternada da criança com cada um dos progenitores no atual regime de exercício das

responsabilidades parentais.

Conforme é mencionado na exposição de motivos, apesar de o regime de residência alternada já ser um dos

regimes de possível aplicação, há ainda algum caminho por fazer e a presente intervenção legislativa surge,

precisamente, «com o intuito de sinalizar a importância de procurar desenvolver este regime», com o objetivo

de assegurar a igualdade de género no que respeita aos direitos e responsabilidades parentais, por um lado, e

garantir a solução que melhor responda às necessidades específicas da criança, por outro lado.

A solução proposta privilegia o regime de residência alternada, mas adianta o proponente «que o regime em

causa não é um bem em si mesmo» e que só perante cada caso concreto é que se poderá aferir se este é o

melhor regime, devendo por isso a sua aplicação obedecer a um conjunto de salvaguardas, designadamente:

assegurando o direito de audição das crianças sobre todas as decisões que lhe digam respeito; não prejudicando

a possibilidade de fixação de prestação de alimentos; e excluindo a possibilidade de aplicação do regime de

residência alternada quando se estiver perante uma situação de violência doméstica.

A iniciativa legislativa compõe-se de quatro artigos preambulares: o primeiro definidor do respetivo objeto; o

segundo prevendo a alteração do artigo 1906.º do Código Civil; o terceiro contendo uma norma revogatória; e o

quarto determinando que o início de vigência da norma a aprovar ocorrerá no primeiro dia do mês seguinte ao

da sua publicação.

 Enquadramento jurídico nacional

«Responsabilidades parentais» é o termo que atualmente designa o poder-dever dos pais em relação aos

filhos, genericamente correspondente ao anteriormente1 previsto «poder paternal» e que tem fundamento no

artigo 36.º, n.º 5, da Constituição: «os pais têm o direito e o dever de educação e manutenção dos filhos».

As responsabilidades parentais encontram-se reguladas na Secção II (Responsabilidades parentais) do

Capítulo II (Efeitos da filiação) do título III (Da filiação) do Livro IV (Direito da Família) do Código Civil. O artigo

1878.º define o conteúdo das responsabilidades parentais, determinando que «compete aos pais, no interesse

dos filhos, velar pela segurança e saúde destes, prover ao seu sustento, dirigir a sua educação, representá-los,

1 Até à entrada em vigor da Lei n.º 61/2008, de 31 de outubro, que altera o regime jurídico do divórcio.

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ainda que nascituros, e administrar os seus bens». Estabelece ainda aquele artigo que os filhos devem

obediência aos pais, devendo estes, de acordo com a maturidade dos filhos, «ter em conta a sua opinião nos

assuntos familiares importantes e reconhecer-lhes autonomia na organização da própria vida.»

A titularidade das responsabilidades parentais é automaticamente imputada aos progenitores, por mero efeito

da filiação, não podendo ser renunciada, sem prejuízo do disposto no tocante à adoção (artigo 1882.º), e dura

até à maioridade ou emancipação (artigo 1877.º).

O artigo 1906.º, que a iniciativa objeto da presente nota técnica propõe alterar, encontra-se integrado na

Subsecção IV (Exercício das responsabilidades parentais) da Secção do Código Civil acima identificada e dispõe

sobre o exercício das responsabilidades parentais em caso de divórcio, separação judicial de pessoas e bens,

declaração de nulidade ou anulação do casamento. Desde a versão originária do Código, este artigo foi alterado

quatro vezes: pelo Decreto-Lei n.º 496/77, de 25 de novembro, e pelas Leis n.os 84/95, de 31 de agosto, 59/99,

de 30 de julho, e 61/2008, de 30 de novembro.

Este artigo distingue as questões de particular importância dos atos da vida corrente, atribuindo o exercício

das responsabilidades parentais quanto a estes últimos ao progenitor com quem o filho resida habitualmente ou

ao progenitor com quem o mesmo se encontra temporariamente, desde que, neste último caso, não sejam

contrariadas as orientações educativas mais relevantes definidas pelo progenitor com quem o filho reside

habitualmente. Ainda quanto aos atos da vida corrente, prevê-se a possibilidade de delegação em terceiro.

Quanto às questões de particular importância, a Lei n.º 61/2008 introduziu aquela que é atualmente a regra

nas diversas situações de rutura do relacionamento entre os progenitores elencadas na epígrafe do artigo: o

exercício conjunto das responsabilidades parentais nos termos que vigoravam na constância do matrimónio.

Como exceções a esta regra estão apenas previstas duas situações: urgência manifesta, em que qualquer dos

progenitores pode agir sozinho mas tendo o dever de informar o outro logo que possível; ou quando esse

exercício conjunto seja considerado contrário aos interesses do menor.

Nesta última situação, tal depende de decisão fundamentada do tribunal, que determina por quem são

exercidas as responsabilidades parentais em causa, e pode decorrer de variados fatores, designadamente os

previstos no artigo 1906.º-A do Código Civil (que a presente iniciativa propõe revogar) – situações de violência

em contexto familiar ou quando tiver sido decretada medida de coação ou aplicada pena acessória de proibição

de contacto entre os pais. Nesta última situação há mesmo uma presunção legal de que o exercício conjunto

das responsabilidades parentais é contrário aos interesses do menor (v.d. n.º 9 do artigo 40.º do Regime Geral

do Processo Tutelar Cível, aprovado pela Lei n.º 141/2015, de 8 de setembro2).

O progenitor que não exerça, no todo ou em parte, as responsabilidades parentais, tem o direito de ser

informado sobre o modo do seu exercício, designadamente sobre a edução e as condições de vida do filho (n.º

6 do artigo 1906.º do Código Civil).

A lei não define o que são as questões de particular importância, tratando-se de conceito indeterminado

utilizado noutras disposições do Código Civil que regulam o exercício das responsabilidades parentais (a par,

aliás, de outros conceitos indeterminados), cabendo à doutrina e jurisprudência preenchê-lo3. Conforme refere

Estela Chaby4, «A doutrina e a jurisprudência têm vindo a evoluir no sentido de alguma restrição do universo

das questões de particular importância, tendo presentes, por um lado, razões de segurança jurídica e, por outro,

o objetivo de redução dos conflitos parentais judicializados (…). Exemplos claros de questões de particular

importância (…) serão o casamento do filho maior de dezasseis anos, o desenvolvimento de atividade laboral

pelo filho, a interrupção da gravidez da filha menor de dezasseis anos, a realização de uma intervenção cirúrgica

e a alteração de residência relevante».

Não havendo acordo dos progenitores quanto a essas questões de particular importância, são as mesmas

reguladas pelo tribunal, a requerimento de qualquer um deles, nos termos previstos no já indicado Regime Geral

do Processo Tutelar Cível, em especial nos artigos 44.º e 34.º a 40.º).

2 Texto consolidado disponível no portal do Diário da República Eletrónico. 3 Como pode ler-se na exposição de motivos do Projeto de Lei n.º 509/X, uma das iniciativas que esteve na origem da referida Lei n.º 61/2008, «Dá-se por assente que o exercício conjunto das responsabilidades parentais mantém os dois progenitores comprometidos com o crescimento do filho; afirma-se que está em causa um interesse público que cabe ao Estado promover, em vez de o deixar ao livre acordo dos pais; reduz-se o âmbito do exercício conjunto ao mínimo – aos assuntos de «particular importância». Caberá à jurisprudência e à doutrina definir este âmbito; espera-se que, ao menos no princípio da aplicação do regime, os assuntos relevantes se resumam a questões existenciais graves e raras, que pertençam ao núcleo essencial dos direitos que são reconhecidos às crianças.» 4 In PRATA, Ana (Coord.), Código Civil Anotado, volume II,Almedina, 2017, p. 810.

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O artigo 1906.º do Código Civil prevê também que, nas referidas situações de rutura do relacionamento entre

os progenitores, cabe ao tribunal determinar a residência do filho e os direitos de visita de acordo com o interesse

do mesmo, tendo em conta todas as «circunstâncias relevantes, designadamente o eventual acordo entre os

pais e a disponibilidade manifestada por cada um deles para promover relações habituais do filho com o outro»

(n.º 5).

A residência constitui um elemento determinante do regime de exercício das responsabilidades parentais,

visto que cabe ao progenitor com quem o filho reside habitualmente exercê-las no tocante aos atos da vida

corrente, conforme referido acima, competindo, pois, «a cada um dos progenitores pelo período em que o filho

consigo resida, nos casos de residência alternada»5. A residência alternada (períodos alternados de residência

com um e outro dos progenitores) é uma das possibilidades que tem sido admitida na jurisprudência, a par da

residência habitual com um dos progenitores e da residência com um terceiro (nos termos regulados no artigo

1907.º do Código Civil). A residência alternada pode consistir numa de duas modalidades: cada progenitor tem

a sua residência e o filho reside alternadamente numa e noutra, com a periodicidade que for estabelecida, ou o

designado bird’s nest arrangement – o filho reside sempre na mesma casa e os progenitores revezam-se, na

periodicidade definida.

Assim, pode dizer-se que «a residência alternada consiste numa divisão rotativa e tendencialmente simétrica

dos tempos da criança com os progenitores por forma a possibilitar a produção de um quotidiano familiar e social

com o filho durante os períodos em que se encontra com cada um deles»6, sendo que «Aos tribunais chegam

cada vez com maior frequência pais e mães que pretendem exercer de forma mais efetiva as suas

responsabilidades parentais, procurando que (…)» ao «(…) processo de partilha nas decisões mais importantes

da vida da criança, corresponda igualmente uma maior presença nas decisões quotidianas e nas relações

afetivas com os seus filhos.»7

Várias têm sido as decisões judiciais recentes no sentido da determinação da residência alternada por ser

considerado o regime mais adequado ao interesse da criança, mesmo sem acordo dos pais. Vejam-se, a título

de exemplo:

– Acórdão do Tribunal da Relação do Porto de 21 de janeiro de 2019 (Proc. 22967/17.0T8PRT.P1);

– Acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra de 11 de dezembro de 2018 (Proc. 1032/17.5T8CBR.C1);

– Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 7 de agosto de 2018 (Proc. 835/17.5T8SXL-A-2);

– Acórdão do Tribunal da Relação de Évora de 6 de dezembro de 2018 (Proc.2641/15.2T8PTM.E1).

O artigo 69.º da Constituição prevê o direito das crianças «à proteção da sociedade e do Estado, com vista

ao seu desenvolvimento integral, especialmente contra todas as formas de abandono, de discriminação e de

opressão e contra o exercício abusivo da autoridade na família e nas demais instituições.»

Consagra-se nesteartigo «um direito das crianças à proteção, impondo-se os correlativos deveres de

prestação ou de atividade ao Estado e à sociedade (i. é, aos cidadãos e às instituições sociais). Trata-se de um

típico ‘direito social’, que envolve deveres de legislação e de ação administrativa para a sua realização e

concretização, mas que supõe, naturalmente, um direito ‘negativo’ das crianças a não serem abandonadas,

discriminadas ou oprimidas (…)»8.

Recorde-se também que a Convenção sobre os Direitos da Criança9 prevê que «os Estados Partes tomam

todas as medidas legislativas, administrativas, sociais e educativas adequadas à proteção da criança contra

todas as formas de violência física ou mental, dano ou sevícia, abandono ou tratamento negligente, maus tratos

ou exploração, incluindo a violência sexual, enquanto se encontrar sob a guarda de seus pais ou de um deles,

dos representantes legais ou de qualquer outra pessoa a cuja guarda haja sido confiada.», determinando

também que «Os Estados Partes diligenciam de forma a assegurar o reconhecimento do princípio segundo o

qual ambos os pais têm uma responsabilidade comum na educação e no desenvolvimento da criança. A

responsabilidade de educar a criança e de assegurar o seu desenvolvimento cabe primacialmente aos pais e,

sendo caso disso, aos representantes legais. O interesse superior da criança deve constituir a sua preocupação

5 Idem, p. 818. 6 Comunicação de António José Fialho incluída no E-book do Centro de Estudos Judiciários A tutela cível do superior interesse da criança, Tomo I, Coleção de Formação Contínua, julho de 2014. 7 Idem. 8 J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Volume I, Coimbra Editora, 2007, p. 869. 9 Assinada em Nova Iorque a 26 de janeiro de 1990 (aprovada pela Resolução da Assembleia da República n.º 20/909 e ratificada pelo Decreto do Presidente da República n.º 49/90, ambos de 12 de setembro).

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fundamental.» (n.º 1 do artigo 18.º da Convenção). O interesse superior da criança é, aliás, o princípio base ao

qual devem obedecer todas as decisões relativas às crianças (artigo 3.º da Convenção).

Isso mesmo se encontra consagrado no n.º 7 do artigo 1906.º do Código Civil: o tribunal decide «sempre de

harmonia com o interesse do menor, incluindo o de manter uma relação de grande proximidade com os dois

progenitores, promovendo e aceitando acordos ou tomando decisões que favoreçam amplas oportunidades de

contacto com ambos e de partilha de responsabilidades entre eles».

O artigo 1905.º do Código Civil dispõe sobre os alimentos devidos ao filho em caso de divórcio, separação

judicial de pessoas e bens, declaração de nulidade ou anulação do casamento, determinando que os alimentos

devidos ao filho e a forma de os prestar são regulados por acordo dos pais, sujeito a homologação, a qual é

recusada pelo tribunal se o acordo não corresponder ao interesse do menor.

Tal como acima referido, o Regime Geral do Processo Tutelar Cível foi aprovado pela Lei n.º 141/2015, de 8

de setembro10, e alterado pela Lei n.º 24/2017, de 24 de maio, que lhe aditou, entre outros, o artigo 44.º-A, no

qual se prevê a regulação urgente do exercício das responsabilidades parentais em determinadas situações,

designadamente quando estiverem «em grave risco os direitos e a segurança das vítimas de violência doméstica

e de outras formas de violência em contexto familiar, como maus tratos ou abuso sexual de crianças».

Nos termos do artigo 4.º daquele Regime, a audição e participação da criança constitui um dos princípios

orientadores dos processos tutelares cíveis. Significa este princípio que «a criança, com capacidade de

compreensão dos assuntos em discussão, tendo em atenção a sua idade e maturidade, é sempre ouvida sobre

as decisões que lhe digam respeito, preferencialmente com o apoio da assessoria técnica ao tribunal, sendo

garantido, salvo recusa fundamentada do juiz, o acompanhamento por adulto da sua escolha sempre que nisso

manifeste interesse.»

O artigo 5.º do mesmo Regime concretiza a forma de aplicação daquele princípio, determinando que «A

criança tem direito a ser ouvida, sendo a sua opinião tida em consideração pelas autoridades judiciárias na

determinação do seu superior interesse.». A audição da criança pode acontecer em qualquer fase do processo

e obedece a regras específicas, previstas no mesmo artigo, devendo, designadamente, decorrer em ambiente

«informal e reservado» [alínea a) do n.º 7], privilegiando-se «a não utilização de traje profissional» aquando da

mesma (n.º 5), sendo as declarações da criança «gravadas mediante registo áudio ou audiovisual» [alínea c) do

n.º 7].

Para além da criação do processo urgente acima referido, recorde-se que a Lei n.º 24/2017, de 24 de maio,

aprovou alterações a vários outros diplomas com relevância para o exercício das responsabilidades parentais

em situações de violência doméstica, designadamente aditando ao Código Civil o já mencionado artigo 1906.º-

A, que ora se propõe revogar, sobre «Regulação das responsabilidades parentais no âmbito de crimes de

violência doméstica e de outras formas de violência em contexto familiar», e determinando a comunicação

imediata ao Ministério Público da aplicação de medidas de coação ou obrigações que impliquem a restrição de

contacto entre progenitores, para efeitos de instauração, com caráter de urgência, do respetivo processo de

regulação ou alteração da regulação do exercício das responsabilidades parentais11.

A Convenção do Conselho da Europa para a Prevenção e o Combate à Violência contra as Mulheres e a

Violência Doméstica, adotada em Istambul, a 11 de maio de 2011 (Convenção de Istambul) foi aprovada pela

Resolução da Assembleia da República n.º 4/2013, de 21 de janeiro, e ratificada pelo Decreto do Presidente da

República n.º 13/2013, de 21 de janeiro, foca em vários pontos a questão da proteção das crianças vítimas ou

testemunhas de violência doméstica, prevendo, designadamente, que os Estados parte adotem medidas em

relação aos perpetradores, tais como a «retirada da responsabilidade parental, se de outro modo não puder ser

garantido o superior interesse da criança, o qual pode incluir a segurança da vítima» (artigo 45.º).

Através da Resolução n.º 2079 (2015), sobre «Igualdade e responsabilidade parental partilhada: o papel dos

pais», a Assembleia Parlamentar do Conselho da Europa insta os Estados-Membros a «introduzir na sua

legislação o princípio de residência alternada depois da separação, limitando as exceções aos casos de abuso

infantil ou negligência, ou violência doméstica, ajustando o tempo em que a criança vive na residência de cada

progenitor em função das suas necessidades e interesses;» e a «ter em conta acordos de residência alternada

quando são atribuídos benefícios sociais;», entre outros aspetos.

10 Texto consolidado disponível no portal do Diário da República Eletrónico. 11 Alterações aos artigos 31.º da Lei n.º 112/2009, de 16 de setembro, e 200.º do Código de Processo Penal.

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Recorde-se que comete o crime de violência doméstica quem infligir, de modo reiterado ou não, maus tratos

físicos ou psíquicos, incluindo castigos corporais, privações da liberdade e ofensas sexuais, ao cônjuge, ex-

cônjuge ou pessoa de outro ou do mesmo sexo com quem o agente mantenha ou tenha mantido uma relação

de namoro ou uma relação análoga à dos cônjuges, ainda que sem coabitação; a progenitor de descendente

comum em 1.º grau; ou a pessoa particularmente indefesa, nomeadamente em razão da idade, deficiência,

doença, gravidez ou dependência económica. Este crime, previsto no artigo 152.º do Código Penal, é punido

com pena de prisão de 1 a 5 anos, «se pena mais grave lhe não couber por força de outra disposição legal»,

pena que sobe para 2 a 5 anos, entre outras circunstâncias, se o agente praticar o facto contra menor ou na

presença de menor (podendo ainda chegar aos 2 a 8 anos ou 3 a 10 anos, se resultar em ofensa à integridade

física grave ou morte, respetivamente). O crime de violência doméstica implica ainda a possibilidade de serem

aplicadas ao arguido penas acessórias, entre as quais a inibição do exercício das responsabilidades parentais,

da tutela ou da curatela, por um período de um a dez anos.

Refira-se finalmente que se encontra disponível no portal do Parlamento uma compilação de legislação na

área da violência doméstica.

II. Enquadramento parlamentar

 Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)

Consultada a base de dados da Atividade Parlamentar (AP), verificou-se que se encontram em apreciação,

na Comissão de Assunto Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, as seguintes iniciativas legislativas

sobre matéria idêntica:

– Projeto de Lei n.º 110/XIV/1.ª (CDS-PP) – Sobre o estabelecimento da residência alternada dos menores,

em caso de divórcio separação judicial de pessoas e bens, declaração de nulidade ou anulação do casamento;

– Projeto de Lei n.º 107/XIV/1.ª (PSD) – Septuagésima sexta alteração ao Código Civil, aprovado pelo

Decreto-Lei n.º 47 344, de 25 de novembro de 1966, alterando o regime do exercício das responsabilidades

parentais em caso de divórcio, separação judicial de pessoas e bens, declaração de nulidade ou anulação do

casamento, de forma a clarificar que o tribunal pode determinar a residência alternada do filho com cada um dos

progenitores sempre que tal corresponda ao superior interesse do menor;

– Projeto de Lei n.º 87/XIV/1.ª (PS) – Altera o Código Civil, estabelecendo o princípio da residência alternada

do filho em caso de divórcio, separação judicial de pessoas e bens, declaração de nulidade ou anulação do

casamento dos progenitores;

– Projeto de Lei n.º 52/XIV/1.ª (PAN) – Privilegia o modelo de residência alternada sempre que tal

corresponda ao superior interesse da criança, excecionando-se o decretamento deste regime aos casos de

abuso infantil, negligência e violência doméstica.

Consultada a mencionada base de dados (AP) não se identificou qualquer petição pendente sobre a mesma

matéria.

 Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)

Efetuada consulta à base de dados da Atividade Parlamentar (AP), verificou-se que, na XIII Legislatura, foram

apresentadas as seguintes iniciativas legislativas sobre matéria idêntica ou conexa (responsabilidades

parentais):

– Projeto de Lei n.º 1209/XIII/4.ª (CDS-PP) – Sobre o estabelecimento da residência alternada dos menores,

em caso de divórcio separação judicial de pessoas e bens, declaração de nulidade ou anulação do casamento;

– Projeto de Lei n.º 1190/XIII/4.ª (PS) – Altera o Código Civil, estabelecendo o princípio da residência

alternada do filho em caso de divórcio, separação judicial de pessoas e bens, declaração de nulidade ou

anulação do casamento dos progenitores;

– Projeto de Lei n.º 1182/XIII/4.ª (PAN) – Privilegia o modelo de residência alternada sempre que tal

corresponda ao superior interesse da criança;

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– Projeto de Lei n.º 353/XIII/2.ª (PAN) – Afirma a necessidade de regulação urgente das responsabilidades

parentais em situações de violência doméstica;

– Projeto de Lei n.º 345/XIII/2.ª (PS) – Promove a regulação urgente das responsabilidades parentais e a

atribuição de alimentos em situações de violência doméstica e de aplicação de medidas de coação ou de pena

acessória que impliquem afastamento entre progenitores;

– Projeto de Resolução n.º 784/XIII/2.ª (PS) – Recomenda ao Governo que elimina as discriminações

existentes em sede de IRS referentes ao exercício das responsabilidades parentais;

– Projeto de Resolução n.º 558/XIII/2.ª (PAN) – Recomenda ao Governo a avaliação do desempenho do

apoio judiciário no âmbito dos crimes de violência doméstica e regulação das responsabilidades parentais e que

proceda a verificação da necessidade de criação de uma equipa multidisciplinar que dê apoio ao sistema

judiciário;

– Projeto de Lei n.º 149/XIII/1.ª (PS) – Regulação das responsabilidades parentais por mútuo acordo junto

das Conservatórias do Registo Civil em caso de dissolução de uniões de facto e casos similares;

Consultada a base de dados da Atividade Parlamentar, na XIII Legislatura foi registada a seguinte petição,

incidindo sobre a mesma matéria:

Petição n.º 530/XIII/3 – «Solicitam alteração legislativa com vista a estabelecer a presunção jurídica da

residência alternada para crianças com pais separados». O relatório final da mesma foi enviado ao PAR em 20

de março de 2019.

III. Apreciação dos requisitos formais

 Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais

A presente iniciativa é subscrita pelos 19 Deputados do Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda (BE), ao

abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 167.º da Constituição e no artigo 118.º do Regimento da Assembleia da

República (RAR), que consagram o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um poder dos Deputados, nos termos

da alínea b) do artigo 156.º da Constituição e da alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do RAR.

Assume a forma de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 119.º do RAR, encontra-

se redigido sob a forma de artigos, é precedido de uma breve exposição de motivos e tem uma designação que

traduz sinteticamente o seu objeto principal, dando assim cumprimento aos requisitos formais estabelecidos no

n.º 1 do artigo 124.º do RAR.

De igual modo encontram-se respeitados os limites à admissão das iniciativas, previstos no n.º 1 do artigo

120.º do RAR, e, não introduzindo qualquer alteração em matéria de aumento de despesas ou diminuição de

receitas no ano económico em curso, não contende com o princípio da «Lei-travão», previsto no n.º 2 do artigo

120.º do Regimento e n.º 3 do artigo 167.º da Constituição. Assim, este Projeto de Lei parece não infringir

princípios constitucionais e define concretamente o sentido das modificações a introduzir na ordem legislativa.

Deu entrada a 22 de novembro 2019, tendo sido admitida em 28 de novembro, e baixou, na generalidade, à

Comissão de Assuntos Constitucionais Direitos Liberdades e Garantias. Foi anunciada nesse mesmo dia,

encontrando-se agendada para a Reunião Plenária do dia 11 de dezembro, conjuntamente com outras iniciativas

de natureza análoga.

 Verificação do cumprimento da lei formulário

A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, de ora em

diante designada como lei formulário, contém um conjunto de normas sobre a publicação, identificação e

formulário dos diplomas que são relevantes em caso de aprovação da presente iniciativa.

A presente iniciativa procede à alteração do artigo 1906.º do Código.

O Código Civil, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 47 344, de 25 de novembro de 1966, aprovado pelo Decreto-

Lei n.º 47 344, de 25 de novembro de 1966, sofreu já inúmeras alterações introduzidas pelos Decretos-Leis n.os

67/75, de 19 de fevereiro, 261/75, de 27 de maio, 561/76, de 17 de julho, 605/76, de 24 de julho, 293/77, de 20

de julho, 496/77, de 25 de novembro, 200-C/80, de 24 de junho, 236/80, de 18 de julho, 328/81, de 4 de

dezembro, 262/83, de 16 de junho, 225/84, de 6 de julho, e 190/85, de 24 de junho, pela Lei n.º 46/85, de 20 de

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setembro, pelos Decretos-Leis n.os 381-B/85, de 28 de setembro, e 379/86, de 11 de novembro, pela Lei n.º

24/89, de 1 de agosto, pelos Decretos-Leis n.os 321-B/90, de 15 de outubro, 257/91, de 18 de julho, 423/91, de

30 de outubro, 185/93, de 22 de maio, 227/94, de 8 de setembro, 267/94, de 25 de outubro, e 163/95, de 13 de

julho, pela Lei n.º 84/95, de 31 de agosto, pelos Decretos-Leis n.os 329-A/95, de 12 de dezembro, 14/96, de 6

de março, 68/96, de 31 de maio, 35/97, de 31 de janeiro, e 120/98, de 8 de maio, pelas Leis n.os 21/98, de 12 de

maio, e 47/98, de 10 de agosto, pelo Decreto-Lei n.º 343/98, de 6 de novembro, pela Lei n.º 16/2001, de 22 de

junho, pelos Decretos-Leis n.os 272/2001, de 13 de outubro, 273/2001, de 13 de outubro, 323/2001, de 17 de

dezembro, e 38/2003, de 8 de março, pela Lei n.º 31/2003, de 22 de agosto, pelo Decreto-Lei n.º 199/2003, de

10 de setembro, pela Lei n.º 6/2006, de 27 de fevereiro, pelos Decretos-Leis n.os 263-A/2007, de 23 de julho,

324/2007, de 28 de setembro, e 116/2008, de 4 de julho, pela Lei n.o 61/2008, de 31 de outubro, e pelo Decreto-

Lei n.º 100/2009, de 11 de maio, pelas Leis n.os 29/2009, de 29 de junho, 103/2009, de 11 de setembro, 9/2010,

de 31 de maio, 23/2010, de 30 de agosto, 24/2012, de 9 de julho, 31/2012 e 32/2012, ambas de 14 de agosto,

23/2013, de 5 de março, 79/2014, de 19 de dezembro, 82/2014, de 30 de dezembro, 111/2015, de 27 de agosto,

122/2015, de 1 de setembro, 137/2015, de 7 de setembro, 143/2015, de 8 de setembro, 150/2015, de 10 de

setembro, 5/2017, de 02 de março, 8/2017, de 3 de março, 24/2017, de 24 de maio, 43/2017, de 14 de junho,

48/2018, de 14 de agosto, 49/2018, de 14 de agosto, 64/2018, de 29 de outubro, 13/2019, de 12 de fevereiro e

pela Lei n.º 85/2019, de 3 de setembro.

No n.º 1 do artigo 6.º da citada lei formulário, é estabelecido o dever de indicar, nos diplomas legais que

alterem outros, o número de ordem da alteração introduzida e a identificação dos diplomas que procederam a

alterações anteriores.

A lei formulário foi aprovada e publicada num contexto de ausência de um Diário da República Eletrónico,

sendo que, neste momento, o mesmo é acessível universal e gratuitamente.

Assim, por motivos de segurança jurídica, e tentando manter uma redação simples e concisa, parece-nos

mais seguro e eficaz não colocar o número de ordem de alteração nem o elenco de diplomas que procederam

a alterações quando a mesma incida sobre Códigos, «Leis Gerais», «Regimes Gerais», ou leis com estrutura

semelhantes.

Relativamente ao título, sugere-se o seguinte:

Estabelece o regime de residência alternada da criança na regulação do exercício das

responsabilidades parentais em caso de divórcio, separação judicial de pessoas e bens, declaração de

nulidade ou anulação do casamento, alterando o Código Civil.

Em caso de aprovação em votação final global, deve ser publicada sob a forma de lei na 1.ª série do Diário

da República, conforme o disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário, e entra em vigor no

primeiro dia do mês seguinte ao da sua publicação, conforme previsto no artigo 4.º do articulado e do n.º 1 do

artigo 2.º da citada lei formulário, segundo o qual os atos legislativos «entram em vigor no dia neles fixado, não

podendo, em caso algum, o início de vigência verificar-se no próprio dia da publicação».

Na presente fase do processo legislativo a iniciativa em apreço não nos parece suscitar outras questões em

face da lei formulário.

 Regulamentação ou outras obrigações legais

A presente iniciativa não prevê a necessidade de regulamentação posterior das suas normas, nem condiciona

a sua aplicação ao cumprimento de qualquer obrigação legal.

IV. Análise de direito comparado

 Enquadramento no plano da União Europeia

Nos termos da Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança (CNUDC)12, considera-se criança

qualquer ser humano com menos de 18 anos.

12No site da Organização das Nações Unidas está disponível a versão da CNUDC em inglês: https://www.ohchr.org/en/professionalinterest/pages/crc.aspx.

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O Regulamento (CE) n.o 2201/2003 – Competência, reconhecimento e execução de decisões em matéria

matrimonial e de responsabilidade parental13 é um instrumento jurídico para ajudar os casais internacionais na

resolução de litígios, envolvendo mais do que um país, relativamente ao seu divórcio e à guarda dos seus filhos.

O regulamento não abrange matérias relacionadas com o direito substantivo de família. Estas são da

responsabilidade de cada país da União Europeia.

O regulamento é aplicável aos casos de direito civil que envolvem mais do que um país e que dizem respeito

ao divórcio, à separação, à anulação de um casamento e a qualquer aspeto da responsabilidade parental,

nomeadamente os direitos de guarda e de visita.

Um dos seus principais objetivos consiste em defender o direito das crianças de manterem contacto com

ambos os progenitores, mesmo que se encontrem separados ou residam em diferentes países da União

Europeia.

Por outro lado, o Tratado de Lisboa introduziu como objetivo da União Europeia a promoção dos direitos da

criança, e a Carta dos Direitos Fundamentais garante a proteção dos direitos das crianças pelas instituições da

União Europeia e pelos Estados-Membros.

A Diretiva 2011/93/UE — Luta contra o abuso sexual e a exploração sexual de crianças e a pornografia

infantil visa melhorar a proteção das crianças contra o abuso sexual e a exploração sexual.

A União Europeia assinou em 2017 a Convenção do Conselho da Europa para a prevenção e o combate à

violência contra as mulheres e a violência doméstica, também denominada Convenção de Istambul, na qual se

reconhece que as crianças são vítimas da violência doméstica, inclusivamente como testemunhas de violência

no seio da família.

Em 2006, o Comité Económico e Social Europeu elaborou um parecer sobre Crianças – vítimas indiretas de

violência doméstica.

 Enquadramento internacional

Países europeus

A legislação comparada é apresentada para os seguintes Estados-Membros da União Europeia: Espanha e

Reino Unido.

ESPANHA

As responsabilidades parentais («patria potestad») dos menores não emancipados são exercidas pelos

progenitores (artigo 154 do código civil), e são exercidas conjuntamente por ambos os progenitores ou só por

um deles com o consentimento expresso ou tácito do outro, sendo válidos quaisquer atos urgentes que as

circunstancias o requeiram, a qualquer um deles (artigo 156).

A parte final do artigo 156 refere que no caso de pais separados, as responsabilidades parentais serão

exercidas por aquele que coabite com o menor, podendo, no entanto, ser partilhada quando o interesse do

menor assim o exige.

Quando não existe acordo entre os progenitores a decisão cabe ao juiz, sempre no superior interesse do

menor, ouvindo este sempre que seja maior de 12 anos. (artigo 159).

O artigo 160 proporciona ao progenitor que não tenha o exercício das responsabilidades parentais, a

possibilidade de se relacionar com o menor, numa situação que terá semelhanças com o regime de visitas

previstos na lei portuguesa.

REINO UNIDO14

Conhecidas como «shared residence order», estas são child arrangements orders nas quais a criança alterna

a residência com duas ou mais pessoas, residentes em habitações distintas e com as quais a criança reside

durante determinados períodos de tempo, devidamente especificados. Em abril de 2014, com a alteração

13 Alterado pelo Regulamento (CE) n.o 2116/2004.

14 Análise comparativa confinada a Inglaterra.

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operada pelo Children and Families Act 2014, passaram a chamar-se apenas «child arrangements orders»,

desaparecendo o termo «shared residence order».

Os «child arrangements orders» previstos na secção 8 do Children Act 1989, são ordens judiciais nas quais

são definidas diversas situações relativas à vida dos menores, como a sua residência habitual ou com quem

aquele deve manter contactos.

Das pesquisas efetuadas na jurisprudência inglesa, é possível encontrar15 diversos casos de residência

partilhada entre progenitores, não sendo possível, porém, concluir se tal modelo é privilegiado em relação aos

outros.

V. Consultas e contributos

 Consultas obrigatórias

Em 29 de novembro de 2019, a Comissão solicitou parecer escrito sobre a iniciativa ao Conselho Superior

da Magistratura, ao Conselho Superior do Ministério Público e à Ordem dos Advogados.

Estes serão publicados na página da iniciativa na Internet e disponíveis para consulta pública.

VI. Avaliação prévia de impacto

 Avaliação sobre impacto de género

O preenchimento, pelo proponente, da ficha de avaliação prévia de impacto de género, em cumprimento do

disposto na Lei n.º 4/2018, de 9 de fevereiro, devolve como resultado uma valoração positiva do impacto de

género.

 Avaliação linguagem não discriminatória

Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada recorrendo-se, sempre

que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso. A presente

iniciativa não nos suscita questões relacionadas com a utilização de linguagem discriminatória.

VII. Enquadramento bibliográfico

FIGUEIREDO, Pedro Raposo de – A residência alternada no quadro do atual regime de exercício das

responsabilidades parentais: a questão (pendente) do acordo dos progenitores. Julgar. Lisboa. ISSN 1646-

6853. N.º 33 (set./dez. 2017), p. 89-108. Cota: RP-257.

Resumo: «O artigo toma partido na discussão em torno da possibilidade de adoção de um modelo de

residência alternada em casos de divórcio/separação, à margem do acordo dos progenitores. Apresenta-se uma

solução que pretende evidenciar as vantagens da aplicação de tal modelo e a sua conformação legal, sempre

na mira do superior interesse da criança, dando enfoque à evolução sociológica verificada na sociedade

portuguesa nas últimas décadas, em especial ao nível da relação familiar, e desmistificando, com recurso a

dados científicos recolhidos na psicologia, pediatria e pedopsiquiatria, as ideias e conceitos que tradicionalmente

têm inviabilizado a sua utilização na prática judiciária.»

LEITE, André Lamas – O art. 1906.º do Código Civil e a (in)admissibilidade do regime de guarda (e residência)

alternadas dos menores. Revista do Ministério Público. Lisboa. ISSN 0870-6107. N.º 151 (jul./set. 2017), p.

65-81. Cota: RP-179.

Resumo: «O artigo analisa a possibilidade legal de o art. 1906.º do CC admitir o regime de guarda e

residência alternadas dos menores, em caso de qualquer das formas de ruptura da vida em conjunto dos seus

15 Como por exemplo no caso B4/2005/1235 ou no caso [2012] EWCA Civ 1434.

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progenitores, dialogando com as normas constitucionais pertinentes. Por outro lado, estuda-se igualmente a

existência ou não de uma preferência legal do ordenamento jurídico quanto à dita guarda alternada.»

MATOS, Ricardo Jorge Bragança de – A «presunção jurídica de residência alternada» e a tutela do superior

interesse da criança. Revista do Ministério Público. Lisboa. ISSN 0870-6107. N.º 156 (out./dez. 2018), p. 123-

155. Cota: RP-179.

Resumo: «O texto analisa criticamente a proposta apresentada no Parlamento, através de petição, de

alteração do regime jurídico do exercício das responsabilidades parentais em caso de ruptura da conjugalidade,

visando a consagração legal de uma presunção de fixação à criança de residência alternada junto de ambos os

progenitores, confrontando-a com o regime vigente, com a jurisprudência e com a produção doutrinária,

avaliando se a mesma comporta, ou não, uma evolução no sentido de maior tutela do interesse da criança.»

UMA FAMÍLIAparental, duas casas [Em linha]: residência alternada: dinâmicas e práticas sociais.

Lisboa: Edições Sílabo, 2017. 266 p. [Consult. 19 nov. de 2019]. Disponível na intranet da AR em:

http://catalogobib.parlamento.pt/ipac20/ipac.jsp?&profile=bar&uri=full=3100024~!129158~!0>. ISBN 978-972-

618-872-8.

Resumo: Este livro debruça-se «sobre as famílias formadas pelo divórcio e pela separação e as suas

crianças. Tem como foco específico as famílias de residência alternada, definidas como aquelas em que a

criança reside alternadamente com a mãe e com o pai (33 a 50% do tempo) e em que esta beneficia, no quadro

da partilha de responsabilidades parentais legais, da constância do envolvimento parental pleno de ambos os

progenitores no seu dia-a-dia.

É uma obra alicerçada em dois propósitos: […] atender à necessidade de produção e divulgação de

conhecimento atualizado e devidamente fundamentado, tanto no plano teórico como no empírico, sobre as

famílias pós-divórcio e separação e, em particular, sobre a residência alternada na sociedade portuguesa; e

contribuir para a transformação do modo como a atribuição legal da residência alternada é encarada nos planos

político-legislativo e profissional. A relevância de tais propósitos inscreve-se na necessidade de legitimar

socialmente as práticas de residência alternada na sociedade portuguesa, principalmente no plano institucional.

Na realidade, as famílias e as crianças sobre as quais nos debruçamos são praticamente invisíveis em Portugal,

pois não figuram nas estatísticas oficiais e têm sido pouco estudadas. Por isso, muito do que se pressupõe,

escreve e decide sobre estas famílias assenta em fundamentos meramente subjetivos e ideológicos, tendo como

consequência a persistente aplicação do regime de residência única com um progenitor e visitas de curta

duração ao outro, apesar de este regime estar cada vez mais desajustado da realidade da maioria das famílias

contemporâneas. De facto, priva a criança do igual envolvimento próximo e significativo de mãe e pai no seu

dia-a-dia, por um lado, e veda o acesso de um dos progenitores (em regra, o pai) ao exercício pleno e

responsável da parentalidade, alimentando desigualdades entre os sexos no envolvimento parental, por outro

lado. Esta é uma situação sobre a qual é necessário lançar um amplo debate na sociedade portuguesa.»

[…] A obra está dividida «em duas partes, que correspondem a duas grandes linhas temáticas. A primeira

debruça-se sobre o bem-estar da criança, a parentalidade partilhada e a diversidade familiar moldadas pelo

divórcio e pela separação. A segunda aborda a legislação que instituiu normas de parentalidade partilhada e a

sua aplicação.»

———

PROJETO DE LEI N.º 117/XIV/1.ª

[ALARGA O ACESSO À NATURALIZAÇÃO ÀS PESSOAS NASCIDAS EM TERRITÓRIO PORTUGUÊS

APÓS O DIA 25 DE ABRIL DE 1974 E ANTES DA ENTRADA EM VIGOR DA LEI DA NACIONALIDADE

(PROCEDE À NONA ALTERAÇÃO À LEI N.º 37/81, DE 3 DE OUTUBRO)]

Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e nota técnica

elaborada pelos serviços de apoio

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II SÉRIE-A — NÚMERO 28

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Parecer

PARTE I – CONSIDERANDOS

I. a) Nota introdutória

O Projeto de Lei n.º 117/XIV/1.ª,subscrito pelas Deputadas e Deputado do PAN, deu entrada na Assembleia

da República, em 22 de novembro de 2019, e foi admitido e distribuído, em 26 de novembro de 2019, à Comissão

de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, para emissão de parecer, nos termos do n.º 1 do

artigo 129.º do Regimento da Assembleia da República (RAR).

Encontram-se cumpridos os requisitos formais previstos no n.º 1 do artigo 119.º, no n.º 1 do artigo 123.º, bem

como no n.º 1 do artigo 124.º do RAR.

I. b) Objeto, motivação e conteúdo

A iniciativa legislativa em apreço pretende introduzir uma alteração ao artigo 6.º da Lei da Nacionalidade,

aprovada pela Lei n.º 37/81, de 3 de outubro, e alterada pela Lei n.º 25/2004, de 19 de agosto, pelo Decreto-Lei

n.º 322-A/2001, de 14 de dezembro, e pelas Leis Orgânicas n.os 1/2004, de 15 de janeiro, 2/2006, de 17 de abril,

1/2013, de 29 de julho, 8/2015, de 22 de junho, 9/2015, de 29 julho e 2/2018, de 5 de julho.

Na respetiva exposição de motivos, referem os proponentes que, apesar das alterações introduzidas pela

Lei Orgânica n.º 2/2018, de 5 de julho, na Lei da Nacionalidade, é necessária uma discussão no quadro da

Assembleia da República sobre a «melhoria de aspetos não-estruturais da Lei da Nacionalidade»,pelo que

apresenta o presente projeto de lei no sentido de «englobar todos os nascidos em território português, como tal

considerando Portugal Continental e Regiões Autónomas, a partir de 1974.»

Justificam a sua iniciativa com a necessidade de «assegurar a correção de uma situação de injustiça que

existe relativamente a um conjunto de cidadãos, nomeadamente afrodescendentes, nascidos em território

nacional, entre 1974 e antes da entrada em vigor da Lei da Nacionalidade, a quem a lei não são reconheceu o

direito à nacionalidade portuguesa.»

Refere o preponente, na sua exposição de motivos, que «tal situação foi causada pelo Decreto-Lei n.º 308-

A/75, de 24 de junho, que, embora tenha salvaguardado alguns casos, determinou ope legis a perda de

nacionalidade para os indivíduos nascidos ou domiciliados nas ex-colónias, sem que se tivesse tido em conta

as suas motivações e ligações efetivas com Portugal.»

O projeto de lei em apreço visa, assim, uma alteração ao artigo 6.º da Lei da Nacionalidade, para consagrar

o direito à naturalização, com dispensa de qualquer exigência relativa à residência em território nacional, de

todos estrangeiros nascidos em território nacional, entre o dia 25 de abril de 1974 e o dia de entrada em vigor

da Lei da Nacionalidade, e a quem não foi atribuída a nacionalidade originária, desde que no momento do seu

nascimento o progenitor tivesse residência permanente em Portugal, independentemente do título, e não se

encontrasse ao serviço do respetivo Estado.

Do ponto de vista sistemático, o projeto de lei é composto por 5 artigos que tratam do respetivo objeto (artigo

1.º), da alteração à Lei da Nacionalidade (artigo 2.º), da previsão das alterações ao Regulamento da

Nacionalidade pelo Governo, no prazo de 90 dias (artigo 3.º), da republicação (artigo 4.º) e da entrada em vigor

no dia seguinte ao da publicação (artigo 5.º).

Assim, o artigo 6.º da Lei n.º 37/81, de 3 de outubro é alterado da seguinte forma:

«Artigo 6.º

[...]

1 – ................................................................................................................................................................... :

a) ..................................................................................................................................................................... ;

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11 DE DEZEMBRO DE 2019

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b) ..................................................................................................................................................................... ;

c) ..................................................................................................................................................................... ;

d) ..................................................................................................................................................................... ;

e) ..................................................................................................................................................................... .

2 – ................................................................................................................................................................... .

3 – ................................................................................................................................................................... .

4 – (Revogado pela Lei Orgânica n.º 9/2015, de 29 de julho).

5 – ................................................................................................................................................................... .

6 – ................................................................................................................................................................... .

7 – ................................................................................................................................................................... .

8 – ................................................................................................................................................................... .

9 – O Governo concede a nacionalidade, por naturalização, com dispensa do requisito estabelecido na alínea

b) do n.º 1, aos nascidos em Portugal Continental ou nas Regiões Autónomas, após o dia 25 de Abril de 1974 e

antes da entrada em vigor da presente lei, filhos de estrangeiros que, independentemente do título, tivessem

residência permanente no território português ao tempo do nascimento e que não se encontrassem ao serviço

do respetivo Estado, aos quais não tenha sido atribuída nacionalidade originária.

10 – (Anterior n.º 9).

11 – (Anterior n.º 10).»

No que concerne ao conceito de residência permanente do progenitor, importa articular com o disposto no

regime jurídico de entrada e residência de estrangeiros no território nacional, em particular com a Lei n.º 23/2007,

de 4 de julho, com as alterações introduzidas, por último, pela Lei n.º 28, 2019, de 5 de julho.

De um ponto de vista técnico-legislativo, salienta-se a necessidade de aperfeiçoamento do título em

conformidade com os requisitos da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, conforme sugerido na nota técnica dos

serviços da Assembleia da República (p. 15).

A Lei da Nacionalidade que a iniciativa visa alterar reveste a forma de lei orgânica (artigo 166.º, n.º 2, da

CRP), pelo que deve ser objeto de republicação integral, nos termos do n.º 2 do artigo 6.º da Lei n.º 74/98, de

11 de novembro, como é salientado na nota técnica dos serviços da Assembleia da República (p.14).

A matéria objeto da iniciativa enquadra-se no âmbito da reserva absoluta de competência legislativa da

Assembleia da República (alínea f) do artigo 164.º CPR) e reveste a forma de lei orgânica (n.º 2 do artigo 166.º

da CRP), pelo que deve ser votada na especialidade pelo plenário da Assembleia da República e aprovada, na

votação final global, por maioria absoluta dos deputados em efetividade de funções (n.º 4 e 5 do artigo 168.º da

CRP), que será realizada com recurso ao voto eletrónico (artigo 94.º do RAR).

Finalmente, conforme salientado na nota técnica da responsabilidade dos serviços da Assembleia da

República, em caso de aprovação, deve ser observado o disposto no n.º 5 do artigo 278.º da CRP: «O Presidente

da Assembleia da República, na data em que enviar ao Presidente da República decreto que deva ser

promulgado como lei orgânica, dará disso conhecimento ao Primeiro-Ministro e aos grupos parlamentares da

Assembleia da República».

I. c) Enquadramento constitucional e legal

O projeto de lei em apreço visa, essencialmente, proceder à nona alteração à Lei da Nacionalidade, aprovada

pela Lei n.º 37/81, de 3 de outubro.

A matéria atinente à atribuição, aquisição e perda da nacionalidade encontra o seu enquadramento na

Constituição da República Portuguesa, no direito internacional público, no direito da União Europeia e na lei.

A este propósito, importa referir o preceituado no artigo 4.º da CRP:

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«Artigo 4.º

Cidadania portuguesa

São cidadãos portugueses todos aqueles que como tal sejam considerados pela lei ou por convenção

internacional.»

Compete, assim, ao legislador definir os critérios de atribuição ou aquisição da nacionalidade portuguesa (o

vínculo jurídico que liga uma pessoa ao Estado), definindo assim quem deve ou pode ser considerado português

ou portuguesa.

Em relação à densificação dos critérios ou pressupostos que permitem a atribuição ou a aquisição da

nacionalidade portuguesa, salienta-se a pertinência de outros preceitos constitucionais (como por exemplo, o

artigo 13.º CRP, princípio da igualdade), dos princípios do direito internacional público (como por exemplo, o

princípio da nacionalidade efetiva) ou daqueles que derivam da integração de Portugal na União Europeia (como

por exemplo, o princípio da lealdade comunitária).

Quanto ao direito internacional público, refira-se o artigo 3.º da Convenção Europeia da Nacionalidade,

aprovada para ratificação pela Resolução da Assembleia da República n.º 19/2000, de 6 de março, e ratificada

pelo Decreto do Presidente da República n.º 7/2000, de 6 de março.

Artigo 3.º