Página 1
Quinta-feira, 9 de janeiro de 2020 II Série-A — Número 39
XIV LEGISLATURA 1.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2019-2020)
SUPLEMENTO
S U M Á R I O
Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª (Aprova o Orçamento do Estado para 2020): — Relatório final da Comissão de Orçamento e Finanças, contendo os pareceres das diversas comissões especializadas, da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO), do Conselho das Finanças Públicas, das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, da Associação Nacional de Municípios Portugueses (ANMP), da Associação Nacional de Freguesias (ANAFRE) e da Comissão Nacional de Proteção de Dados (CNPD).
Página 2
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
2
PROPOSTA DE LEI N.º 5/XIV/1.ª
(APROVA O ORÇAMENTO DO ESTADO PARA 2020)
Relatório final da Comissão de Orçamento e Finanças, contendo os pareceres das diversas
comissões especializadas, da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO), do Conselho das
Finanças Públicas, das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, da Associação Nacional de
Freguesias (ANAFRE) e da Comissão Nacional de Proteção de Dados (CNPD)
Relatório final da Comissão de Orçamento e Finanças
Índice
Parte I – Considerandos
Parte II – Opinião do Deputado relator
Parte III – Conclusões
Parte IV – Anexos
PARTE I – CONSIDERANDOS
Introdução
A Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª, queaprova o Orçamento do Estado para 2020, é apresentada pelo
Governo, no âmbito do seu poder de iniciativa em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 167.º e na
alínea d) do artigo 197.º da Constituição e no artigo 118.º do Regimento.
A proposta de lei em análise deu entrada na Assembleia da República a 16 de dezembro de 2019, tendo
sido admitida no mesmo dia e anunciada em sessão plenária de 18 de dezembro. A iniciativa baixou à
Comissão de Orçamento e Finanças (COF) no dia da sua admissão para apreciação na generalidade. Em
reunião do dia 18 de dezembro e de acordo com o estatuído no artigo 135.º do Regimento da Assembleia da
República, a COF nomeou como relator da Comissão o Sr. Deputado Alberto Fonseca (PSD).
No dia 16 de dezembro foi promovida por S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República a audição dos
órgãos de governo próprios das regiões autónomas.
No dia 6 de janeiro de 2020 foi realizada, pela Comissão de Orçamento e Finanças, a audição regimental
do Ministro das Finanças e, na mesma data, a audição regimental da Ministra do Trabalho, Solidariedade e
Segurança Social, conjuntamente com a Comissão de Trabalho e Segurança Social.
A presente proposta de lei estará em apreciação pública entre os dias 20 de dezembro de 2019 e 9 de
janeiro de 2020.
A discussão na generalidade da Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª encontra-se agendada para os dias 9 e 10 de
janeiro.
I. 1 – Estratégia Macroeconómica e Política Orçamental para 2020
O Relatório que acompanha a proposta de lei do Orçamento do Estado para 2020 identifica três conjuntos
de medidas, no âmbito da Estratégia Macroeconómica e Política Orçamental para 2020:
• Medidas de Promoção do Crescimento e de Reforço da Coesão Social
• Medidas de Promoção da Consolidação Orçamental e de Revisão da Despesa Pública
• Medidas de Política Fiscal
No âmbito das Medidas de Promoção do Crescimento e de Reforço da Coesão Social, refere que «no
Orçamento para 2020, o Governo prossegue a estratégia de reequilíbrio orçamental iniciada na anterior
legislatura, alcançando um saldo orçamental de 0,2% do PIB», o que considera ser «da maior importância
Página 3
9 DE JANEIRO DE 2020
3
para a resiliência da economia e para promover o crescimento sustentável da economia portuguesa, com
criação de emprego e bem-estar ao longo dos próximos anos».
O Governo destaca o Serviço Nacional de Saúde (SNS) como «a grande prioridade», referindo que «dará
início a um novo ciclo de reforço orçamental e de maior eficiência da despesa, que enquadram um conjunto
alargado de medidas focadas na melhoria da oferta e qualidade dos serviços prestados aos utentes».
São destacadas, também, medidas no âmbito do «desafio demográfico», tanto numa vertente de
«envelhecimento ativo e combate à pobreza», como de «aposta na juventude e nas famílias».
O Governo refere que pretende reforçar o investimento público estruturante em 2020, que «deverá atingir
cerca de 1345 milhões de euros, o que representa um reforço superior a 600 milhões de euros face a 2019».
Deste montante, «cerca de 62% será canalizado para o setor dos transportes públicos, para a sua
requalificação, expansão da rede e reforço da frota, 15% será afeto à área da saúde com o objetivo de
financiar a construção de seis novos hospitais e 9% será adstrito a projetos de investimento de regadio».
Refere, ainda, investimentos em defesa, educação e habitação.
No que se refere à Evolução das Remunerações na Administração Pública, o Governo afirma que «o
Orçamento do Estado para 2020 contém uma forte aposta na melhoria dos rendimentos das famílias e no
investimento e reforço dos serviços públicos. Neste aspeto, destaca-se o aumento esperado de 3,6% das
despesas com pessoal na Administração Pública. Um crescimento em parte explicado pelas progressões,
atualizações e revisão de carreiras dos funcionários públicos e, por outra parte, no reforço planeado do volume
de funcionários da Administração Central e das Administrações Locais e Regionais».
No que se refere a Medidas de Promoção da Consolidação Orçamental e de Revisão da Despesa
Pública, o Governo afirma que«melhorar a eficiência da despesa pública é um instrumento essencial de um
esforço de consolidação orçamental estrutural», considerando que «o esforço de melhoria da eficiência da
despesa deve ocupar um lugar central no processo de formulação e implementação de políticas públicas».
Neste sentido, identifica ações a desenvolver em áreas como a Saúde (incluindo ADSE), a Educação, a
Justiça e os Serviços Partilhados (compras públicas, recursos humanos, serviços financeiros, imobiliário
público, entre outros).
No Relatório é apresentada uma estimativa dos ganhos de eficiência associados ao exercício de revisão de
despesa que, de acordo com o Governo, deverão atingir 181,2 milhões de euros em 2020.
Página 4
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
4
Quanto a Medidas de Política Fiscal, entende o Governo que o Orçamento do Estado para 2020 «reforça
a justiça do sistema fiscal, permitindo um forte estímulo ao crescimento económico. O OE 2020 mantém como
valores essenciais a simplificação e a estabilidade na previsibilidade do sistema, promovendo alterações
específicas num conjunto de políticas públicas que visam dar resposta aos desafios demográficos, das
alterações climáticas, do combate às desigualdades e da transição digital».
As orientações para a política fiscal em 2020 apresentam-se «em quatro grandes eixos: (i) apoio às
famílias; (ii) apoio às empresas e ao investimento; (iii) desenvolvimento de uma fiscalidade ambiental; e (iv)
apoio a políticas públicas».
No âmbito das medidas de apoio às famílias, o Governo refere que «a atualização esperada do Indexante
dos Apoios Sociais (IAS) permitirá abranger pelo mínimo de existência mais cerca de 30 000 agregados» e
que «os escalões de IRS são atualizados à taxa de 0,3% (correspondendo à taxa de inflação estimada para
2019)». Refere também que, «como incentivo à natalidade, (…) o Governo prevê um aumento das deduções
fiscais existentes. Assim, prevê-se o aumento da dedução à coleta por dependente até aos três anos, de 726
euros para 900 euros por dependente, em agregados com dois ou mais dependentes, sendo este aumento
aplicável a partir do segundo filho». É também referida uma medida destinada a «incentivar a qualificação dos
mais jovens e apoiar a sua integração na vida adulta e no mercado de trabalho após a conclusão dos seus
estudos» (IRS Jovem).
No que se refere a medidas fiscais de apoio às empresas e ao investimento, são elencadas, entre outras:
«medidas de incentivo, em sede de IRC, para as empresas que reinvistam os seus lucros»; «diferenciação
positiva das PME (…) reforçada no OE 2020 através do aumento de 15 000 para 25 000 euros do limite
máximo da matéria coletável ao qual é aplicável a taxa reduzida de IRC de 17%»; «às empresas que exerçam
atividade em territórios do Interior e sejam qualificados como micro, pequena ou média empresa, passa a ser
aplicável uma taxa reduzida de IRC de 12,5% aos primeiros 25 000 euros de matéria coletável, ao invés do
anterior limite de 15 000 euros»; eliminação do «agravamento das tributações autónomas para as empresas
que apresentem prejuízos nos dois primeiros períodos de tributação»; «majoração em 30% dos gastos
suportados pelas empresas com a aquisição de passes sociais em benefício dos trabalhadores»; «redução do
prazo para recuperação do IVA em créditos de cobrança duvidosa de 24 para 12 meses»; renovação do
SIFIDE II até 2025 e criação do IVA da Ciência.
Quanto a medidas de desenvolvimento de uma fiscalidade ambiental, o Governo afirma que «o OE 2020, a
par da eliminação de incentivos prejudiciais ao ambiente, consagra medidas de apoio à ação climática», sendo
elencadas diversas medidas em sede de ISP, IRC, IRS, IVA, ISV e IUC.
Por último, no âmbito de medidas fiscais de apoio a políticas públicas, o Governo inclui, entre outras: o
agravamento, de 0,35 para 0,5, do coeficiente aplicável ao alojamento local integrado em áreas de contenção
fixadas pelos municípios, sendo o adicional desta receita afetado ao IHRU, IP; a revisão do regime das mais-
valias, com o objetivo de incentivar a transferência de oferta de alojamento local para o mercado de
arrendamento; a autorização legislativa que visa «permitir implementar a medida de redução de IRC em
função dos postos de trabalho criados com conexão a territórios do Interior, conforme decorre do Programa de
Valorização do Interior»; o agravamento das taxas de Imposto do Selo aplicáveis aos contratos de crédito ao
consumo; as alterações em sede de Imposto sobre o Tabaco; a manutenção da contribuição sobre o setor
bancário, da contribuição extraordinária sobre a indústria farmacêutica e da contribuição extraordinária sobre o
setor energético; a criação de uma contribuição extraordinária sobre os fornecedores da indústria de
dispositivos médicos do SNS; a autorização legislativa para a criação de uma contribuição sobre as
embalagens de uso único.
I. 2 – Economia Portuguesa: Perspetivas para 2020
I. 2.1 – Contexto Internacional
De acordo com o Relatório do Orçamento do Estado para 2020, «as projeções mais recentes das
instituições internacionais apontam para uma aceleração da atividade económica mundial. De acordo com a
Comissão Europeia, prevê-se que em 2020 o crescimento do PIB mundial aumente ligeiramente para 3%
Página 5
9 DE JANEIRO DE 2020
5
(2,9% em 2019) (…). No que concerne à área do euro, é expectável uma aceleração da atividade económica,
com o PIB a crescer 1,2% (1,1% em 2019)».
No que se refere à procura externa relevante para Portugal, após uma desaceleração em 2018 e 2019, «é
esperada uma melhoria deste indicador para 2020, refletindo um fortalecimento das importações em 2020 dos
principais parceiros comerciais de Portugal (Espanha, Itália, Alemanha, França e Reino Unido)».
Relativamente ao preço do petróleo, refere o Governo que «de acordo com as expectativas implícitas nos
mercados de futuros, o preço do petróleo deverá situar-se em torno dos 58 USD/bbl (52 €/bbl) em 2020,
representando um abrandamento pelo segundo ano consecutivo e refletindo a fraca procura num quadro de
enfraquecimento da economia global».
Por último, refere o Governo que «num contexto de uma política monetária mais expansionista, de regresso
aos estímulos monetários não convencionais do BCE, prevê-se que as taxas de juro de curto prazo se
mantenham em valores historicamente baixos».
I. 2.2 – Cenário Macroeconómico
Para 2020, o Governo prevê um crescimento real do PIB de 1,9%, idêntico à sua estimativa para 2019.
No seu cenário macroeconómico, o Governo prevê um aumento das exportações (+3,2%) superior ao de
2019 (+2,5%), em virtude de uma ligeira recuperação do crescimento da área do euro, com efeito positivo na
Página 6
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
6
dinâmica da procura externa relevante para as exportações portuguesas.
Pelo contrário, «o crescimento do investimento (FBCF) deverá situar-se em 5,4%, desacelerando face ao
crescimento estimado para o ano anterior (7,3%), em resultado de um menor crescimento do investimento
privado, parcialmente compensado por uma aceleração do investimento público».
No que se refere ao mercado de trabalho, prevê que prossiga o crescimento do emprego (+0,6%) e a
diminuição da taxa de desemprego (6,1%) em 2020.
A taxa de inflação (IPC) prevista é de 1% (0,3% em 2019), acelerando relativamente ao ano anterior em
virtude da evolução do IHPC e da «dissipação de efeitos-base que ocorreram em 2019».
A capacidade de financiamento da economia portuguesa deverá voltar a deteriorar-se em 2020 em
resultado do agravamento do défice da balança corrente, embora mantendo um saldo positivo (0,2% do PIB).
Relativamente às projeções de outras instituições nacionais e internacionais, o Governo destaca que as
mesmas «apontam para a continuação da expansão da economia portuguesa em 2020, ainda que a um ritmo
inferior ao de 2019».
Refere que «em termos de componentes da despesa, as diferentes instituições apresentam algumas
divergências nas suas projeções. Para 2020, tanto a Comissão Europeia, como o Conselho das Finanças
Públicas (CFP), preveem um abrandamento do crescimento do consumo privado. Contudo, a OCDE apresenta
uma projeção que aponta para uma aceleração do mesmo. As divergências estendem-se às previsões do
consumo público, com o CFP e a OCDE a anteciparem uma aceleração e a Comissão Europeia a prever uma
manutenção do ritmo de crescimento de 2019. Para as exportações, as projeções também são díspares. Já no
que diz respeito às importações, todas as instituições apontam para uma desaceleração em 2020».
Página 7
9 DE JANEIRO DE 2020
7
Os riscos para a atividade económica identificados pelo Governo prendem-se com o «ambiente de elevada
incerteza geopolítica», podendo o enquadramento externo da economia portuguesa revelar-se «menos
favorável, implicando uma expansão mais moderada da atividade económica nos principais mercados de
exportação».
I. 3 – Finanças Públicas (Contabilidade Nacional): Evolução Recente e Perspetivas para 2020
I. 3.1 – Evolução Recente
O Governo estima que, em 2019, o saldo orçamental das administrações públicas se situe em –0,1% do
PIB (-0,4% do PIB em 2018), incluindo medidas temporárias, entre as quais a transferência de capital para o
Novo Banco (0,5% do PIB). Excluindo todos os efeitos temporários, indica o Governo que o saldo orçamental
assumiria um valor positivo de 0,4% do PIB (0,3% do PIB em 2018). Esta redução do défice orçamental face a
2018 resulta da conjugação do aumento da receita (0,3 p.p. do PIB) com a diminuição da despesa (-0,1 p.p. do
PIB).
Esta estimativa para o défice orçamental de 2019 compara com um saldo de –0,2% do PIB inscrito no
Orçamento do Estado para 2019 e no Programa de Estabilidade 2019-2023.
I. 3.2 – Impacto das Medidas de Política Orçamental
O Relatório que acompanha a proposta de lei apresenta um vasto conjunto de medidas de política
orçamental de caráter permanente cujo impacto no saldo totaliza –970 milhões de euros (-0,45% do PIB) em
2020, que compara com um impacto de –1219 milhões de euros (-0,58% do PIB) em 2019.
Em termos de receita, o Governo prevê que as medidas com maior impacto positivo sejam as medidas de
incentivo à descarbonização e o aumento das taxas do Imposto do Selo sobre o Crédito ao Consumo,
enquanto em sentido inverso se destacam o IRS Jovem, o aumento das deduções em sede de IRS relativas a
crianças até 3 anos e a alteração em sede de IRC para as PME do interior.
Página 8
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
8
No que se refere à despesa, o maior efeito decorre do descongelamento das carreiras e promoções, da
revisão de carreiras e do programa 1.º Direito. Com maior impacto positivo, destaca-se o exercício de revisão
da despesa.
Globalmente, o Governo espera que o impacto destas medidas represente –72 milhões de euros na receita
e 898 milhões de euros na despesa.
O quadro apresenta, também, medidas de caráter temporário com um impacto no saldo na ordem dos –905
milhões de euros (-0,4% do PIB), que compara com –1098 milhões de euros em 2019 (-0,5% do PIB).
Entre as medidas com efeito na despesa destaca-se, pelo seu montante, a recapitalização do NB via Fundo
de Resolução.
Página 9
9 DE JANEIRO DE 2020
9
I. 3.3 – Perspetivas Orçamentais para 2020
O Governo prevê que, em 2020, o saldo orçamental das administrações públicas aumente 0,3 p.p. face a
2019, atingindo 0,2% do PIB.
A previsão de crescimento da receita é de 4,5%, sendo de 3,4% na receita fiscal e de 5,7% nas
contribuições sociais efetivas. A despesa deverá aumentar 3,7%, com crescimento na ordem dos 3,6% nas
despesas com pessoal e dos 3,1% nas prestações sociais. Em sentido inverso, as despesas com juros
deverão diminuir 2,5% face a 2019.
Para a evolução das despesas com pessoal, o Governo refere o descongelamento das carreiras iniciado
em 2018 e implementado de forma faseada com impactos orçamentais ao longo de três anos, o efeito da
mitigação do tempo de serviço congelado em carreiras especiais por sucessivos orçamentos do Estado e a
evolução do número de trabalhadores.
O crescimento do investimento público (FBCF) em 18,1% é atribuído à realização de investimentos
estruturantes. No que se refere às outras despesas de capital, o aumento na ordem dos 5,4% dever-se-á a
injeção de capital no Novo Banco.
Refere o Relatório que, «face ao Programa de Estabilidade 2019-2023, a atual meta para o saldo
orçamental em 2020 configura uma revisão em baixa de 0,1 p.p. do PIB», meta que era de 0,3% do PIB
naquele documento, o que o Governo justifica parcialmente com a «aceleração da formação bruta de capital
fixo e um maior crescimento das despesas com pessoal».
Página 10
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
10
I. 3.4 – Trajetória da Dívida Pública
O Governo prevê que o rácio da dívida pública mantenha uma trajetória descendente, atingindo 116,2% do
PIB em 2020 (redução de 2,7 p.p. face a 2019). Para esta diminuição, refere, «concorre a evolução positiva do
saldo primário, cujo contributo positivo se estima em 3,2 p.p., do crescimento do PIB nominal com um
contributo estimado de 3,8 p.p. e, em sentido contrário, com um contributo negativo, a despesa com juros. O
ajustamento défice-dívida deverá contribuir para o aumento da dívida pública em 2020 em 1,3 p.p.».
O Governo refere, ainda, que «face ao Programa de Estabilidade 2019-2023, a atual meta para o rácio da
dívida pública em 2020 configura um aumento de 0,8 p.p., passando de 115,2% para 116,2% do PIB, facto
parcialmente explicado pelo menor excedente primário e pela contabilização como dívida dos juros
capitalizados dos Certificados de Aforro».
I. 4 – Programas Orçamentais
De acordo com o Relatório que acompanha a proposta de lei, «no Orçamento de 2020 a despesa efetiva
cifra-se em 104 252 milhões de euros» (valor não consolidado), «o que corresponde a uma despesa de 98 513
milhões de euros em atividades (94,5%) e a 5739 milhões de euros em projetos (5,5%)».
Em atividades destacam-se, pelo seu orçamento, as áreas de Administração Pública, Integração e
Proteção Social, Saúde, Educação e Finanças Públicas. A despesa em projetos apresenta maior expressão
nos programas de Infraestruturas e Habitação e do Ambiente e Ação Climática.
De acordo com o Governo, em 2020, os projetos financiados por receitas de impostos, representam cerca
de 33,9% do total do financiamento nacional, que por sua vez representa 78,6% do financiamento total. No
que se refere ao financiamento com recurso a fundos europeus, tem como principais executores os programas
orçamentais da Agricultura, da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior, da Saúde e as Infraestruturas e
Página 11
9 DE JANEIRO DE 2020
11
Habitação.
Refere, ainda, o Governo que «nesta proposta de orçamento estão inscritos 936 projetos, dos quais 79,4%
são projetos em curso e os restantes respeitam a projetos novos».
O Relatório inclui as principais linhas dos 18 programas orçamentais, que são abordados nos pareceres
das comissões permanentes que se encontram em anexo (Parte IV).
O quadro seguinte apresenta o total consolidado da despesa de cada programa orçamental:
I. 5 – Situação Financeira das Administrações Públicas
I. 5.1 – Receitas e Despesas das Administrações Públicas (Contabilidade Pública)
De acordo com o Governo, «o saldo das Administrações Públicas deverá situar-se em –2010 milhões de
euros em 2020, o que compara com –1107 milhões de euros em 2019. Por subsetores, prevê-se que a
Administração Central apresente um saldo de –5352 milhões de euros, em parte compensado pelos saldos da
Segurança Social (2730 milhões de euros) e da Administração Regional e Local (611 milhões de euros)».
Página 12
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
12
I. 5.1.1 – Receitas e Despesas da Administração Central
Nota: Quadro constante do «Anexo ao Relatório do Orçamento do Estado para 2020» remetido à Assembleia da
República no dia 30 de dezembro de 2019.
Página 13
9 DE JANEIRO DE 2020
13
Receita da Administração Central
Segundo o Governo, a previsão da receita efetiva para 2020 é de 66 777,4 milhões de euros, traduzindo
um acréscimo de 4 046,4 (6,5%) face à receita agora estimada pelo Governo para 2019.
Em 2020, a receita fiscal deverá representar 72% da receita efetiva total, cabendo 24,1% à receita corrente
não fiscal e 3,9% à receita de capital. Na receita efetiva não fiscal da Administração Central assumem maior
relevo as «Comparticipações para a CGA e outras», as «Vendas de bens e serviços correntes», as «Taxas,
multas e outras penalidades» e as «Transferências correntes», representando, em conjunto, 73,9% desse
agregado.
Página 14
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
14
A previsão de receita fiscal do Estado para 2020 é de 47 407,8 milhões de euros, o que representa um
acréscimo de 1843,6 milhões de euros face à previsão inscrita no OE 2019 (+4%) e de 1275,4 milhões de
euros relativamente à atual estimativa de receita para 2019 (+2,8%).
Está previsto um aumento da receita de impostos indiretos de 2,2% e de impostos diretos de 3,1%,
destacando o Governo que «os impostos diretos e os impostos indiretos contribuem de forma equitativa para
esta variação positiva» da receita fiscal.
Face à estimativa de execução em 2019, o Governo prevê, para 2020, variações positivas da receita em
sede de IRS (+3,1%), de IRC (+1,8%), de IVA (+3,2%), de ISP (+1,6%), de Imposto do Selo (+5,8%) e de IUC
(+5,3%), por contrapartida com o decréscimo previsto para o ISV (-6%), o Imposto sobre o Tabaco (-5,6%) e o
IABA (-7,4%).
No relatório do Orçamento do Estado para 2020 o Governo refere que, entre 2017 e 2020, a despesa fiscal
do Estado apresenta um aumento de 1773 milhões de euros, representando um acréscimo de 15,3% no
período. Esta evolução resulta de um aumento da despesa fiscal na generalidade dos impostos, com particular
destaque para o IVA, contrariado apenas pela diminuição da despesa fiscal em sede de IRC.
Por tipo de despesa, prevê-se que o maior aumento no período esteja relacionado com taxas preferenciais,
enquanto a maior redução deverá ocorrer na despesa fiscal relativa a deduções à matéria coletável.
Segundo o Governo, entre 2017 e 2020, prevê-se que a despesa fiscal do Estado em sede de IRS aumente
11,7%, ascendendo a 1124 milhões de euros em 2020. A despesa fiscal em sede de IRC deverá registar uma
redução de 29% no mesmo período (que o Governo atribui à diminuição da despesa referente a isenções
relativas aos fundos de pensões e equiparáveis), atingindo 841 milhões de euros em 2020. No que se refere
ao IVA, o Governo prevê um aumento da despesa fiscal na ordem dos 23,3%, ascendendo a 9299 milhões de
euros em 2020.
Despesa da Administração Central
De acordo com a informação constante do «Anexo ao Relatório do Orçamento do Estado para 2020»
remetido à Assembleia da República no dia 30 de dezembro de 2019, o Governo prevê que a despesa efetiva
consolidada da Administração Central aumente 7,8% face à estimativa para 2019 e que a despesa primária
aumente 9,1%.
Página 15
9 DE JANEIRO DE 2020
15
Os principais contributos para esta evolução provêm do crescimento das outras despesas, das
transferências e do investimento. Por seu turno, os juros e outros encargos deverão apresentar um
decréscimo, em resultado da evolução dos encargos suportados pelas entidades públicas reclassificadas
(sobretudo resultantes de amortizações de empréstimos ocorridas em 2019) e dos juros e outros encargos
respeitantes à dívida pública.
Página 16
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
16
O Governo justifica a previsão de acréscimo (+2,5%) das despesas com o pessoal com «o efeito do fim do
faseamento em 2020 das reposições remuneratórias decorrentes do descongelamento de carreiras. A nível
sectorial, destaca-se o incremento dos encargos nas entidades do Serviço Nacional de Saúde, salientando-se
os referentes a novas admissões dos vários grupos de profissionais de saúde. Referência ainda para a
evolução no programa relativo ao Trabalho, Solidariedade e Segurança Social».
No que se refere às transferências, o Governo prevê um acréscimo de 5,4% em 2020 face à execução
prevista para 2019, refletindo um aumento: 1) das despesas com pensões e outros abonos abrangidos pelo
regime de proteção social convergente em matéria de pensões (CGA); 2) das transferências ao abrigo da Lei
de Bases da Segurança Social, incluindo das receitas fiscais consignadas àquele subsetor; 3) das
transferências para a Administração Local no âmbito da Lei de Finanças Locais, reflexo do desempenho
favorável da receita fiscal em 2018 e da inscrição de uma nova transferência (participação dos municípios de
7,5% no IVA liquidado na respetiva circunscrição territorial nos setores do alojamento, restauração,
comunicações, eletricidade, água e gás); 4) dos apoios concedidos pelo IFAP, IP, sobretudo com suporte em
verbas provenientes do FEADER; 5) das transferências destinadas ao orçamento da União Europeia; 6) dos
apoios concedidos pela FCT, IP; 7) do Capítulo 60 – «Despesas excecionais» do orçamento do Ministério das
Finanças, com destaque para as transferências para a Grécia e para a Região Autónoma dos Açores (furacão
Lorenzo).
Página 17
9 DE JANEIRO DE 2020
17
I. 5.1.2 – Administração Regional e Local
De acordo com o Governo, em 2019 a Administração Regional e Local (ARL) deverá apresentar um saldo
de 629 milhões de euros na ótica da contabilidade pública, o que representa uma melhoria face a 2018 de
cerca de 206 milhões de euros.
Para 2020, o Governo prevê um saldo da ARL de 611 milhões de euros, resultante de um défice de 16
milhões de euros na Administração Regional e um excedente de 626 milhões de euros na Administração
Local.
Administração Local
Na Administração Local, o Governo prevê para 2020 um excedente orçamental de 626 milhões de euros, o
que representa um decréscimo de 126 milhões de euros face ao saldo estimado para 2019, resultante de um
aumento da receita (4,3%) inferior ao aumento da despesa (6,2%).
Ao nível da receita, é de referir, a par do aumento da receita fiscal em 3,4% e das transferências em 12%, a
diminuição da outra receita em 8,4%, resultante do efeito extraordinário associado à venda de terrenos pela
Câmara Municipal de Lisboa em 2019, parcialmente compensado pelo crescimento perspetivado para as
rubricas da outra receita corrente, nomeadamente as vendas. Relativamente às transferências, o Governo
destaca o contributo das transferências do Orçamento do Estado para a Administração Local ao abrigo da Lei
das Finanças Locais, alterada pela Lei n.º 51/2018, de 16 de agosto.
No que se refere à despesa, parte do aumento previsto resulta do crescimento das outras despesas
(16,2%), o que o Governo justifica, em grande medida, com registo da reserva de contingência incluída no
Orçamento Municipal de Lisboa para o pagamento de indemnizações de processos judiciais em curso.
De referir, em menor grau, o crescimento do investimento (9,4%), das despesas com pessoal (2,8%) e da
aquisição de bens e serviços (3,0%).
Página 18
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
18
Administração Regional
De acordo com o Governo, em 2020 a Administração Regional deverá apresentar um défice de 16 milhões
de euros, o que compara com um défice estimado de 124 milhões de euros em 2019 e com um défice de 33
milhões em 2018.
A receita efetiva deverá crescer 6,9%, em resultado do aumento das transferências da União Europeia
(48,7%) e da receita fiscal (5,4%). A despesa efetiva deverá aumentar 2,8%, destacando o Governo a
aquisição de bens de capital (+27,2%), nomeadamente despesa no âmbito da construção do Hospital Central
da Madeira e da recuperação de infraestruturas afetadas pelo furacão Lorenzo na Região autónoma dos
Açores. Destaca, igualmente, a diminuição dos juros e outros encargos (-39,4%), resultante do elevado
montante de pagamentos de juros de mora no âmbito de acordos de regularização de dívida realizados em
2019 pela Região Autónoma da Madeira.
Página 19
9 DE JANEIRO DE 2020
19
As transferências ao abrigo da Lei das Finanças das Regiões Autónomas deverão atingir 522 milhões de
euros em 2020 (-10 milhões de euros que a estimativa para 2019), dos quais 294 milhões para a Região
Autónoma dos Açores (+9 milhões) e 228 milhões para a Região Autónoma da Madeira (-19 milhões).
I. 5.1.3 – Segurança Social
O Governo considera que «O crescimento da atividade económica previsto para 2020 repercutir-se-á com
especial relevo nas variáveis orçamentais mais sensíveis ao ciclo económico, nomeadamente no crescimento
da receita de contribuições sociais e na redução da despesa com prestações de desemprego».
Prevê, assim, um saldo em contabilidade pública de 2730,5 milhões de euros em 2020, superior em 294,8
milhões de euros ao saldo estimado para 2019.
A previsão de receita efetiva total é de 31 509,5 milhões de euros (aumento de 4,6% face à estimativa de
execução de 2019) e a de despesa 28 779,1 milhões de euros (+4% que a estimativa de execução de 2019).
O Governo prevê que a receita de contribuições e quotizações dos trabalhadores aumente 6,3% em 2020
face à estimativa de 2019, atingindo o montante de 19 528,8 milhões de euros. Considera que «para este
crescimento deverão contribuir decisivamente os efeitos da evolução positiva ao nível do enquadramento
macroeconómico, nomeadamente a continuação da diminuição da taxa de desemprego (de 6,4% em 2019
para 6,1% em 2020), o crescimento do emprego em 0,6% e o ritmo de crescimento real do PIB (1,9%), bem
como medidas de eficácia na declaração e cobrança de contribuições e na cobrança de dívida e de
modernização do sistema de segurança social».
Acrescenta que se prevê que «o Orçamento do Estado reforce significativamente as transferências
correntes para a Segurança Social, que, em 2020, atingirão o montante de 8586,1 milhões de euros (excluindo
a transferência para cobertura do Regime Substitutivo dos Bancários), o que corresponde a um aumento de
4,4% (359 milhões de euros) face a 2019».
Deste montante, 6926,5 milhões de euros referem-se ao cumprimento da Lei de Bases da Segurança
Social (-60,6 milhões de euros que a estimativa de execução para 2019), 883,4 milhões de euros referem-se à
transferência do Orçamento do Estado relativa ao IVA Social (+29 milhões de euros), 282,7 milhões de euros
respeitam à transferência do Adicional ao IMI consignada ao FEFSS (+232,7 milhões de euros) e 377,1
milhões de euros referem-se à transferência de parte da receita de IRC também consignada ao FEFSS
(+178,3 milhões de euros).
No que se refere à despesa, assumem particular relevância as pensões e complementos, que deverão
atingir em 2020 um total de 18 187,3 milhões de euros (excluindo o Regime Substitutivo dos Bancários),
representando 63,2% da despesa total efetiva da Segurança Social e apresentando uma variação de 4,3%
relativamente à estimativa para 2019.
Para prestações de desemprego e de apoio ao emprego, o Governo prevê um montante de 1197,7 milhões
de euros em 2020, uma redução de 2,4% face à execução prevista para 2019, em função da redução da taxa
Página 20
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
20
de desemprego prevista e do aumento esperado ao nível do emprego.
I. 5.1.4 – Sector Empresarial do Estado
Refere o Governo que, em 30 de novembro de 2019, o Estado detinha, através da Direção-Geral do
Tesouro e Finanças (DGTF), um universo de 110 participações, das quais 79 eram consideradas relevantes
Página 21
9 DE JANEIRO DE 2020
21
pelo seu interesse estratégico para a prossecução do interesse público.
Em 2019 deram entrada na carteira principal o Hospital de Braga, EPE, e a SIRESP – Gestão de Redes
Digitais de Segurança e Emergência, SA, enquanto na carteira acessória deu entrada a Marina Parque das
Nações, SA, e saíram a INAPA, SA, a SAGESECUR, SA, e a NOS, SA, por transferência para a Parpública,
SGPS, SA, tendo a IO – Investment Opportunities, SA, entrado em liquidação.
O valor nominal global das participações do Estado aumentou 1760 milhões de euros até 30 de novembro
de 2019, devido, «sobretudo, a operações de aumentos de capital social/estatutário em algumas empresas
públicas, e à entrada das duas participações referidas».
Acrescenta o Governo que «no final de novembro de 2019 integravam ainda o SEE 16 sociedades que se
encontram em processo de liquidação, 13 das quais constituídas ao abrigo dos Programas Polis, e 13 fundos,
sendo quatro de investimento e capital de risco».
I. 5.2 – Transferências Financeiras entre Portugal e a União Europeia
Página 22
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
22
No âmbito das transferências entre Portugal e a União Europeia, e em particular no que se refere às
transferências da UE para Portugal, o Governo destaca «o acréscimo muito significativo previsto ao nível de
todos os Fundos PT2020 para 2020 relativamente a 2019, de acordo com as previsões recebidas das
entidades gestoras dos fundos europeus», o qual se deve «sobretudo à previsão do aumento de despesa
certificada a submeter em PPI à CE, no próximo ano, coincidindo com os valores crescentes de programação.
(…) Destacam-se assim os crescimentos previstos para 2020 nos recebimentos relativos à generalidade dos
fundos, realçando-se o aumento significativo para o Fundo Social Europeu (FSE), o FEDER e o Fundo de
Coesão, respetivamente de 95,5%, 53,5% e 22,4% face a 2019, num ano em que se prevê um aumento da
execução das operações dos programas do PT2020».
I. 5.3 – Parcerias Público-Privadas
No âmbito das parcerias público-privadas, o Governo afirma que, «em 2020, a política orçamental
continuará a ser orientada por dois princípios fundamentais:
• Assegurar uma gestão e utilização eficiente dos recursos pelas administrações públicas, em particular
no planeamento, avaliação, estruturação e lançamento de novos projetos, bem como garantir uma adequada
monitorização e fiscalização dos atuais contratos, de forma a assegurar a efetiva concretização do value for
money dos mesmos e a minimização do risco orçamental associado a responsabilidades contingentes futuras;
• Garantir a sustentabilidade das contas públicas a médio e longo prazo, devendo, para tal, o setor
público concentrar esforços na condução de processos de negociação de forma a assegurar soluções e
medidas consentâneas com a defesa do interesse público e mitigadoras de riscos ou do surgimento de novos
riscos para o setor público.»
Página 23
9 DE JANEIRO DE 2020
23
I. 5.4 – Ativos e Passivos do Estado
I. 5.4.1 – Dívida Direta do Estado
No final de 2019 o saldo da dívida direta do Estado deverá atingir, segundo o Governo, o valor de 252,9 mil
milhões de euros, o que representa um aumento de 7,3 mil milhões de euros relativamente ao final de 2018.
De acordo com o Governo, depois da amortização antecipada de 2 mil milhões de euros ao Fundo Europeu
de Estabilidade Financeira ocorrida em outubro último, o peso destes empréstimos na dívida direta do Estado
baixou para 10% no final de 2019. Acrescenta que o saldo vivo de todos os empréstimos concedidos no
âmbito do Programa de Assistência Económica e Financeira é já inferior a 20% do total da dívida direta do
Estado.
Durante o ano de 2019 observou-se um aumento do saldo vivo de Obrigações do Tesouro (OT) em 5,8 mil
milhões de euros, passando este instrumento a representar 51,8% do total da dívida (50,9% em 2018), tendo-
se registado também um aumento nos saldos da dívida de curto prazo em euros e da dívida de retalho.
O Governo prevê que, no final de 2020, o saldo da dívida direta do Estado atinja 261,6 mil milhões de
euros, representando um aumento de 8,7 mil milhões de euros face a 2019. Esta variação anual deverá
resultar sobretudo do aumento do saldo vivo de OT (8 mil milhões de euros), visto que o saldo da dívida de
retalho deverá estabilizar.
I. 5.4.2 – Necessidade e Fontes de Financiamento do Estado
Segundo o Governo, as necessidades brutas de financiamento do Estado devem ascender, em 2019, a
50,3 mil milhões de euros (+5,6 mil milhões de euros que em 2018), em resultado do aumento das
necessidades líquidas de financiamento (+2,5 mil milhões) e do volume de amortizações de dívida fundada
(+3,1 mil milhões).
Página 24
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
24
As necessidades brutas de financiamento deverão ascender a 46,2 mil milhões de euros no final de 2020,
menos 4,1 mil milhões que em 2019, em resultado da redução nas principais componentes (necessidades
líquidas de financiamento e, sobretudo, amortizações de dívida fundada). O Governo antecipa que as
necessidades brutas de financiamento do Estado sejam cobertas, essencialmente, por emissões de dívida
fundada (46 mil milhões de euros).
I. 6 – Parecer do Conselho das Finanças Públicas n.º 03/2019 – Previsões Económicas Subjacentes
à Proposta de Orçamento do Estado para 2020
O Conselho de Finanças Públicas (CFP) considera que o cenário macroeconómico apresentado pelo
Governo para 2019 é o mais provável e o cenário para 2020 «comporta riscos descendentes». Apesar disso, o
CFP «endossa as estimativas e previsões macroeconómicas apresentadas».
I. 7 – Relatório da UTAO n.º 1/2020 – Apreciação Preliminar da Proposta de Orçamento do Estado
para 2020
A Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) começa por caracterizar a evolução comparativa de
Portugal face à Europa. «Como efeito de fundo às previsões de curto prazo, dá-se nota que Portugal
apresenta, no século XXI, uma trajetória de empobrecimento relativo na comparação do rendimento real por
habitante face às médias da União Europeia (UE) e da área do euro. Corrigido pelas paridades de poder de
compra, o indicador permanece praticamente estagnado desde 2013, na casa dos 77% na comparação com a
Página 25
9 DE JANEIRO DE 2020
25
UE e na ordem dos 73% no cotejo com a união monetária».
Refere que as novas medidas de política do Orçamento do Estado têm um impacto agregado líquido no
saldo orçamental de –0,06% do PIB, sendo este impacto negativo pela primeira vez nos últimos anos. Este
resultado é lido à luz da implicação do cenário orçamental em políticas invariantes contido na Proposta de
Plano Orçamental (PPO/2020) de outubro último, que «apontava para a necessidade de serem adotadas no
OE/2020 medidas de política novas no sentido da consolidação orçamental (i.e., de aumento do saldo
estrutural) para que fosse possível atingir o OMP». Não sendo este o caso, o saldo estrutural passa a
equilibrar-se sem intervenção das ditas medidas, não tendo a UTAO conseguido esclarecer junto do Ministério
das Finanças «as razões que determinaram a revisão do cenário de políticas invariantes e que levaram a que
o Ministério das Finanças passasse a assumir para o saldo estrutural aquela dinâmica de evolução virtuosa,
que contrasta com a projetada dois meses antes no PPO/2020 de outubro».
A UTAO destaca ainda que «importa frisar que, à semelhança do ano passado, o relatório do MF assume
que o Governo não pretende consumir na execução 590 M€ da dotação de despesa para a qual pede
aprovação. Em nota ao quadro que mostra a passagem do saldo em contabilidade pública ao saldo em
contabilidade nacional (Quadro 3.4, p. 63 do relatório), o MF assume, sem o afirmar explicitamente, o objetivo
de não gastar 590 M€ da dotação total de despesa efetiva proposta para o subsector Administração Central,
não se encontrando disponível o detalhe de onde pretende efetuar esta poupança. A UTAO pediu ao MF a
desagregação daquele montante pelas rubricas dos classificadores económicos de receita e despesa, mas
não obteve resposta. Compreende-se que não seja uma prioridade neste momento para a operacionalização
do OE, mas não deixa de constituir uma falta de transparência a omissão desta informação ao Parlamento
antes de ele apreciar e votar a POE/2020. Na falta desta informação, e para poder prosseguir a análise da
conta previsional proposta publicamente, a UTAO vai assumir que a totalidade dos 590 M€ será afeta ao lado
da despesa, sob a forma de cativação».
A UTAO observa que a proposta de Orçamento do Estado para 2020 cumpre as regras orçamentais
inscritas no Pacto de Estabilidade e Crescimento relativas ao saldo orçamental e à dívida pública e acolhe a
recomendação do Conselho Europeu quanto ao objetivo da correção estrutural, fixando-se este em 0,0% do
PIB potencial.
PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO RELATOR
O signatário do presente relatório exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião sobre a iniciativa em
apreço, a qual é de resto, de «elaboração facultativa» nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento,
reservando o seu Grupo Parlamentar a sua posição para debate em Plenário.
PARTE III – CONCLUSÕES
A Comissão de Orçamento e Finanças é de parecer que a Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª – Aprova o
Orçamento do Estado para 2020 reúne os requisitos constitucionais e regimentais para ser discutida e votada
em plenário, reservando os grupos parlamentares o seu sentido de voto para o debate.
Palácio de S. Bento, 8 de janeiro de 2020.
O Deputado relator, Alberto Fonseca — O Presidente da Comissão, Filipe Neto Brandão.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, na reunião da Comissão de 8 de janeiro de 2019.
PARTE IV – ANEXOS
Anexam-se os pareceres das comissões permanentes da Assembleia da República recebidos pela
Página 26
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
26
Comissão de Orçamento e Finanças e o Relatório da UTAO n.º 1/2020 – Apreciação Preliminar da Proposta
de Orçamento do Estado para 2020.
——
COMISSÃO DE ASSUNTOS CONSTITUCIONAIS, DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS
PROPOSTA DE LEI N.º 5/XIV/1.ª
(APROVA O ORÇAMENTO DO ESTADO PARA 2020)
[Proposta de Lei n.º 4/XIV/1.ª
(Aprova as Grandes Opções do Plano para 2020)]
[Proposta de Lei n.º 6/XIV/1.ª
(Aprova o Quadro Plurianual de Programação Orçamental para os anos 2020-2023)
Pareceres sectoriais — áreas Justiça, da Administração Interna e da Igualdade e não Discriminação
PARECER SECTORIAL — ÁREA DA JUSTIÇA
PARTE I – CONSIDERANDOS
I. a) Nota introdutória
O Governo apresentou à Assembleia da República, em 16 de dezembro de 2019, as Propostas de Lei n.º
4/XIV/1.ª, n.º 5/XIV/1.ª e n.º 6/XIV/1.ª, que aprovam, respetivamente, as Grandes Opções do Plano para 2020,
o Orçamento do Estado para 2020 e o Quadro Plurianual para os anos de 2020-2023.
Por despacho do mesmo dia do Sr. Presidente da Assembleia da República, as Propostas de Lei n.º
4/XIV/1.ª e n.º 5/XIV/1.ª baixaram à Comissão de Orçamento e Finanças (comissão competente), e às
restantes Comissões Parlamentares Permanentes para efeito de elaboração de parecer nas respetivas áreas
sectoriais. A Proposta de Lei n.º 6/XIV/1.ª baixou à Comissão de Orçamento e Finanças (comissão
competente), em conexão com as restantes comissões parlamentares permanentes.
À Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias compete analisar e elaborar
parecer nas áreas da sua competência, nomeadamente emitir um parecer sectorial referente à área da Justiça.
A discussão na generalidade das Propostas de Lei n.º 5/XIV/1.ª (GOV), que aprova o Orçamento do Estado
para 2020, e n.º 6/XIV/1.ª (GOV), que aprova o Quadro Plurianual Orçamental para os anos de 2020-20231,
encontra-se agendada para as reuniões plenárias de 9 e 10 de janeiro de 2020, data da respetiva votação na
generalidade, seguindo-se, posteriormente, a apreciação na especialidade que compreenderá audições
sectoriais de Ministros, sendo que a audição da Ministra da Justiça se encontra agendada para o dia 20 de
janeiro, às 16 horas.
A discussão e votação na especialidade destas propostas de lei estão previstas para os dias 3, 4, 5 e 6 de
fevereiro, e a votação final global, para o dia 6 de fevereiro de 2020.
Em relação à Proposta de Lei n.º 4/XIV/1.ª (GOV), que aprova as Grandes Opções do Plano para 2020,
refira-se que o Conselho Económico e Social, no parecer aprovado em Plenário no dia 9 de dezembro de
2019, pronunciou-se no seguinte sentido:
1 Nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 12.º-D da Lei de Enquadramento orçamental, aprovada pela Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, na sua redação atual, aplicável por força do disposto no n.º 2 do artigo 7.º da Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro, na sua redação atual, a proposta de lei com o quadro plurianual orçamental “deve ser apresentada e debatida simultaneamente com a primeira proposta de lei do
Página 27
9 DE JANEIRO DE 2020
27
«O CES alerta ainda, e mais uma vez, para a ausência de referência à adequação da estrutura e provisão
orçamentais que concretizem as várias medidas referentes aos vários níveis de intervenção, sendo certo que o
diagnóstico é claro no que se refere à insuficiência de recursos para suster a degradação da qualidade dos
serviços públicos, como são casos mais evidentes o Serviço Nacional de Saúde, a educação, os transportes e
a justiça.»
I b) Do objeto, conteúdo e motivação das iniciativas
➢ Proposta de Lei n.º 4/XIV/1.ª (GOV) – Aprova as Grandes Opções do Plano para 2020 – Área da
Justiça
O documento das Grandes Opções do Plano para 2020, anexo à proposta de lei em análise, na parte
respeitante à Justiça, que se encontra incluída no «3.3. Valorizar as funções de soberania», propõe «Uma
Justiça eficiente, ao serviço dos direitos e do desenvolvimento económico-social».
Para tornar a Justiça mais próxima dos cidadãos, mais eficiente, moderna e acessível, o Governo refere
que irá:
• «Implementar um sistema de apoio judiciário mais efetivo, apto a abranger aqueles que efetivamente
dele necessitam e que, simultaneamente, assegure uma boa gestão dos recursos públicos, com
garantia da qualidade dos profissionais que prestam esse serviço, fomentando a sua formação contínua
e a troca de experiências entre si;
• Aprovar a Lei de Programação do Investimento em Infraestruturas e Equipamentos do Ministério da
Justiça que, à semelhança da Lei de Programação Militar e da Lei de Programação das Infraestruturas e
Equipamentos para as Forças e Serviços de Segurança do Ministério da Administração Interna,
estabeleça a programação dos investimentos com vista à implementação de uma estratégia plurianual
de construção, requalificação e conservação das infraestruturas, bem como a renovação e
modernização dos equipamentos, dos sistemas de tecnologias de informação da justiça e veículos, no
horizonte temporal de 2020 a 2023 e que, por essa via, permita concretizar as prioridades previstas no
Relatório sobre o Sistema Prisional e no Plano Estratégico Plurianual de Requalificação e Modernização
da Rede dos Tribunais;
• Reduzir as situações em que as custas processuais comportam valores excessivos, nos casos em que
não exista alternativa à composição de um litígio;
• Melhorar a formação inicial e contínua dos magistrados, de forma desconcentrada e descentralizada e
com especial enfoque na matéria da violência doméstica, dos direitos fundamentais, do direito europeu
e da gestão processual;
• Garantir que o sistema de Justiça assegura respostas rápidas, a custos reduzidos, acrescentando
competências aos julgados de paz, articulando a expansão da rede com os municípios e maximizando o
recurso aos sistemas de resolução alternativa de litígios, nomeadamente através do desenvolvimento de
ferramentas tecnológicas;
• Desenvolver novos mecanismos de simplificação e agilização processual nos vários tipos de processo,
designadamente através da revisão de intervenções processuais e da modificação de procedimentos e
práticas processuais que não resultem da lei, pese embora signifiquem passos processuais acrescidos
resultantes da prática judiciária;
• Aumentar a capacidade de resposta da jurisdição administrativa e tributária, tirando pleno partido das
possibilidades de gestão e agilização processual, designadamente quanto a processos de massas;
• Manter um esforço permanente de informatização dos processos judiciais, incluindo nos tribunais
superiores, continuando a evoluir na desmaterialização da relação entre o tribunal e outras entidades
públicas, e assegurando a gestão pública e unificada do sistema CITIUS;
• Assegurar os investimentos necessários ao robustecimento tecnológico com vista ao reforço da
qualidade e a celeridade do serviço prestado nos registos públicos, quer nos serviços presenciais, quer
Orçamento do Estado apresentada após tomada de posse do Governo”.
Página 28
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
28
nos serviços desmaterializados, apostando na simplificação de procedimentos, em balcões únicos e
serviços online;
• Assegurar a citação eletrónica de todas as entidades administrativas e a progressiva citação eletrónica
das pessoas coletivas, eliminando a citação em papel;
• Melhorar os indicadores de gestão do sistema de justiça de modo a ter informação de gestão de
qualidade disponível para os gestores do sistema, bem como mecanismos de alerta precoce para
situações de congestionamento dos tribunais;
• Fomentar a introdução, nos processos cíveis, de soluções de constatação de factos por peritos ou
técnicos, por forma a evitar o recurso excessivo à prova testemunhal ou a peritagens;
• Reforçar a ação dos centros de arbitragem institucionalizados para a resolução de conflitos
administrativos enquanto forma de descongestionar os tribunais administrativos e fiscais e de
proporcionar acesso à justiça para situações que, de outra forma, não teriam tutela jurisdicional efetiva;
• Continuar a execução do programa de requalificação do sistema de reinserção social, prisional e tutelar
educativo e reforçar os mecanismos de articulação com o Ministério da Saúde no sentido de melhorar o
nível de prestação dos cuidados de saúde nos Estabelecimentos Prisionais e Centros Educativos,
nomeadamente ao nível da saúde mental;
• Prosseguir a implementação das medidas do plano de ação ‘Justiça + Próxima’ nas suas múltiplas
valências e eixos, alinhando com as melhores práticas internacionais;
• Simplificar e desburocratizar os procedimentos de gestão e alineação de património não essencial à
prossecução das atribuições do Ministério da Justiça;
• Implementar um Sistema Integrado do Atendimento nos Registos, promovendo a melhoria do acesso,
qualidade e eficiência do atendimento, no contexto presencial, telefónico e online;
• Prosseguir a renovação dos diversos sistemas de informação de suporte aos Registos, articulando-os
com novos desafios, nomeadamente, o relativo ao Registo Predial com o novo regime simplificado de
propriedade rústica (BUPi – Balcão Único do Prédio), garantindo a sua atualização, maiores níveis de
segurança e qualidade de dados;
• Promover o redesenho da oferta dos serviços online dos Registos, tornando-os mais acessíveis,
compreensíveis e fáceis de utilizar, integrados e potenciados pela Plataforma de Serviços Digitais da
Justiça.»
Visando aumentar a transparência na administração da justiça, prevê-se que o «Governo irá:
• Assegurar aos cidadãos, de dois em dois anos, um compromisso público quantificado quanto ao tempo
médio de decisão processual, por tipo de processo e por tribunal;
• Consolidar a Plataforma Digital da Justiça, enquanto ponto único de contacto e acesso a informação e
serviços online relevantes para os cidadãos, empresas e profissionais da justiça;
• Melhorar os indicadores de gestão do sistema de justiça de modo ater informação de gestão de
qualidade disponível para os gestores do sistema e desenvolver mecanismos de alerta precoce para
situações de congestionamento dos tribunais;
• Criar bases de dados, acessíveis por todos os cidadãos, que incluam também informação estruturada
relativa aos conteúdos das decisões, números de processos distribuídos por tipo de processo por
tribunal, tempo médio das decisões em cada tribunal em função da natureza do processo, etc.;
• Reforçar as competências de gestão processual nos tribunais, enquanto condição necessária para
garantir a prestação aos cidadãos de um serviço de justiça atempado e sem desperdício de recursos;
• Simplificar a comunicação entre tribunais e outras entidades públicas, bem como a comunicação direta
com os cidadãos, aproveitando as comunicações obrigatórias para dar informação sobre a tramitação
processual em causa, eventuais custos associados e alternativas de resolução;
• Assegurar que as citações, notificações, mandados ou intimações dirigidas a particulares utilizam
sempre linguagem clara e facilmente percetível por todos os cidadãos.»
Com o objetivo de criar condições para a melhoria e eficácia das decisões judiciais, o Governo assume que
Página 29
9 DE JANEIRO DE 2020
29
irá:
• «Aumentar os modelos alternativos ao cumprimento de pena privativa da liberdade em estabelecimento
prisional, em especial para condenados aos quais se recomende uma especial atenção do ponto de
vista social, de saúde ou familiar;
• Reforçar a resposta e o apoio oferecido às vítimas de crimes, em parceria com entidades públicas e
privadas, e melhorar o funcionamento da Comissão de Proteção às Vítimas de Crimes;
• Investir na requalificação e modernização das infraestruturas prisionais e de reinserção social, bem
como no acesso a cuidados de saúde da população reclusa, designadamente ao nível da saúde mental;
• Melhorar o sistema de registo criminal, garantindo a conexão entre bases de dados públicas,
clarificando as respetivas consequências em articulação com o sistema de execução de penas;
• Criar um corpo de assessores especializados para os tribunais e investir na sua formação inicial e
contínua, a funcionar de forma centralizada, designadamente em matérias cuja complexidade técnica
aconselha a existência de um apoio ao juiz;
• Garantir adequada formação inicial e contínua aos oficiais de justiça, com reforço da capacitação e
valorização das respetivas competências;
• Agilizar o tempo de resposta em matéria de perícias forenses e demais serviços no âmbito da medicina
legal;
• Permitir e incentivar a composição por acordo entre a vítima e o arguido, nos casos em que não existe
outro interesse público relevante;
• Permitir a suspensão provisória do processo para um número mais alargado de crimes, desde que todas
as partes estejam de acordo;
• Revisitar o conceito e a forma de quantificação dos danos não patrimoniais, no sentido de
corresponderem a uma efetiva tutela da pessoa e da dignidade humana.»
O documento das Grandes Opções do Plano para 2020, anexo à proposta de lei em apreço, contém, ainda,
no ponto «3.2. Melhorar a qualidade da democracia e combate à corrupção», medidas para prevenir e
combater a corrupção e a fraude, comprometendo-se o Governo a:
• «Instituir o relatório nacional anticorrupção, que permita construir um panorama geral e o
desenvolvimento e avaliação de um conjunto de medidas sobre a matéria;
• Estabelecer que, de 3 em 3 anos, no âmbito dos relatórios de política criminal, a Procuradoria-Geral da
República deve reportar à Assembleia da República o grau de aproveitamento e aplicação dos
mecanismos legalmente existentes no âmbito do combate à corrupção;
• Assegurar uma maior cooperação com o Grupo de Estados contra a Corrupção (GRECO);
• Instituir campanhas de consciencialização para o fenómeno da corrupção, no âmbito da educação para
a cidadania, bem como junto das entidades públicas, alertando para os comportamentos que podem
indiciar corrupção;
• Consagrar o princípio da ‘pegada legislativa’, estabelecendo o registo obrigatório de qualquer
intervenção de entidades externas no processo legislativo, desde a fase de conceção e redação do
diploma legal até à sua aprovação final;
• Consolidar e desenvolver a experiência, atualmente em curso, de avaliação da permeabilidade das leis
aos riscos de fraude, corrupção e infrações conexas, consagrando a obrigatoriedade de avaliação prévia
fundamentada das medidas de política na ótica da prevenção da corrupção;
• Garantir, no âmbito do referido processo de avaliação legislativa, transparência e simplicidade jurídicas
dissuasoras de comportamentos administrativos ‘facilitadores’;
• Prosseguir o programa SIMPLEX, numa perspetiva de promoção da confiança na Administração
Pública, eliminando atos burocráticos e barreiras administrativas que possam motivar o fenómeno da
corrupção; Adotar, neste programa, uma medida destinada a informar os cidadãos, no momento em que
o pedido é apresentado, sobre o prazo em que será tomada a decisão, os responsáveis pela decisão, os
serviços envolvidos e o valor a pagar;
• Elaborar e publicitar guias de procedimentos, dirigidos aos cidadãos, sobre os vários serviços prestados
Página 30
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
30
pela Administração Pública, identificando os documentos necessários, as fases de apreciação, os
prazos de decisão, bem como simuladores de custos relativos aos serviços prestados por cada
entidade;
• Obrigar todas as entidades administrativas a aderir a um código de conduta ou a adotar códigos de
conduta próprios que promovam a transparência, o rigor e a ética na atuação pública;
• Consagrar o princípio, segundo o qual, qualquer decisão administrativa que conceda uma vantagem
económica acima de determinado valor tem de ser assinada por mais do que um titular do órgão
competente, ou confirmada por uma entidade superior, e publicitada num portal online;
• Lançar a segunda geração de planos de prevenção de riscos de gestão focados nos resultados e na
avaliação, com parâmetros de monitorização estandardizados, capacitando o Conselho de Prevenção
da Corrupção;
• Assegurar que, em entidades administrativas onde estejam em causa matérias que exigem especial
imparcialidade e transparência ou que lidem com a concessão de benefícios, existe um departamento
de controlo interno que, com autonomia, assegure a transparência e imparcialidade dos procedimentos
e das decisões;
• Garantir a existência, em todas as entidades públicas, de normas de controlo interno, devidamente
publicitadas, que tratem matérias como garantias de imparcialidade e legalidade na contratação ou
segurança de inventários, elaboradas de acordo com um modelo de partilha de conhecimentos;
• Aumentar os níveis de cumprimento das obrigações de reporte das várias entidades públicas, e permitir
uma análise e tratamento de dados com base na informação já disponibilizada em portais públicos
(nomeadamente Base.gov), relativamente a adjudicações excessivas por ajuste direto às mesmas
entidades;
• Melhorar os processos de contratação pública, incrementando a transparência e eliminando burocracias,
no âmbito dos procedimentos pré-contratuais, que possam conduzir à eliminação de propostas válidas;
• Integrar os sistemas de gestão financeira com os sistemas de inventariação e contratação no âmbito da
Administração Direta e Indireta do Estado, disponibilizando estas ferramentas também à Administração
Regional e Local;
• Promover uma publicação mais eficiente das contas dos partidos políticos, de forma uniformizada e
facilitando o acesso, especialmente no que concerne aos períodos eleitorais;
• Modernizar o registo de interesses dos titulares de cargos políticos e de altos cargos públicos,
permitindo a recolha de mais informação e um melhor cruzamento de dados;
• Aplicar a todos os órgãos de soberania a obrigação de declaração de rendimentos, património e cargos
sociais;
• Instituir a obrigação de as médias e grandes empresas disporem de planos de prevenção de riscos de
corrupção, fixando os requisitos mínimos a que devem necessariamente obedecer os programas de
conformidade das grandes empresas;
• Estabelecer como condição de acesso a concursos para a realização de empreitadas de obras públicas
e outros contratos públicos a partir de determinado valor, por parte de grandes empresas, a existência e
observância de planos de prevenção de riscos de corrupção;
• Expandir a utilidade do Regime Central do Beneficiário Efetivo (RCBE), passando a ser possível, de
forma mais simples, desconsiderar a personalidade jurídica e agir contra o beneficiário efetivo de
determinada organização; Simplificar o RCBE, designadamente por via do preenchimento automático da
informação declarada com base em informação que resulte do registo comercial;
• Criar uma pena acessória para os titulares de cargos políticos condenados por corrupção, o que,
através de decisão judicial, poderá impedir a sua eleição ou nomeação para cargos políticos em caso de
condenação pela prática de crimes de corrupção, a decretar judicialmente por um período até 10 anos;
• Rever a lei e atualizar as penas relativas aos crimes de aquisição ilícita de quotas ou ações e de
prestação de informações falsas perante quem as sociedades comerciais devem responder, cujas
penas máximas são atualmente incipientes;
• Criar uma pena acessória para gerentes e administradores de sociedades que tenham sido condenados
por crimes de corrupção, por forma a que possa ser decretada judicialmente a sua idoneidade para o
Página 31
9 DE JANEIRO DE 2020
31
exercício dessas funções durante um certo período;
• Responsabilizar as entidades reguladoras, as associações públicas profissionais e outras entidades
competentes em determinados setores de atividade pela imposição de medidas adicionais aos setores
por si tutelados, promovendo boas práticas em setores como o sistema financeiro, da construção,
desportivo e dos serviços públicos essenciais;
• Coligir e divulgar, sem identificação pessoal dos condenados e de forma resumida quanto à factualidade
e à aplicação do direito, os casos de corrupção que deram origem a condenações transitadas em
julgado em cada triénio.».
Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª (GOV) – Aprova o Orçamento do Estado para 2020 – Área da Justiça
1. Total da despesa consolidada
Conforme decorre do relatório que acompanha a Proposta de Orçamento do Estado para 20202, o total da
despesa consolidada do Programa Justiça «é de 1504,7 milhões de euros, o que corresponde a um acréscimo
de 7,3% face à estimativa para 2019.»
(Quadro retirado do relatório que acompanha o OE 2020)
Segundo o mesmo relatório, «A despesa do subsector Estado cresce 9,6%, sendo que no orçamento de
atividades verifica-se um acréscimo de 8,1% (98 milhões de euros). O orçamento de projetos aumenta 138,2%
(18,6 milhões de euros).»
2. Orçamento geral
Da análise dos mapas anexos à Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª verificamos que o orçamento geral do
Ministério da Justiça sofre um aumento de 3,6% face ao orçamentado em 2019, conforme infra se discrimina:
2 Relatório da responsabilidade do Ministério das Finanças.
Página 32
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
32
Unidade: Euros
Designação orgânica
ORÇAMENTO GERAL
2019 2020
Variação % Orçamento Orçamento
Gabinetes dos Membros do Governo 3 645 514 3 684 910 1,1%
Gestão Administrativa e Financeira do MJ
25 616 282 25 230 961 -1,5%
Órgãos e Serviços do Sistema Judiciário e Registos
823 534 202 877 545 000 6,6%
Serviços de Investigação, Prisionais e de Reinserção
373 649 000 394 113 031 5,5%
ORÇAMENTO DE FUNCIONAMENTO
1 226 444 998 1 300 573 902 6,0%
Projetos (Capítulo 50) 34 926 848 32 142 241 -8,0%
TOTAL DO MINISTÉRIO 1 261 371 846 1 332 716 143 5,7%
Restantes investimentos do Plano (Outras fontes)
59 836 101 36 294 221 -39,3%
TOTAL 1 321 207 947 1 369 010 364 3,6%
(dados retirados dos Mapas II e OE-12 – OE 2019 e OE 2020)
3. Serviços integrados
3.1 – Ação Governativa/ Gabinetes dos membros do Governo
No que respeita aos Gabinetes dos membros do Governo, verifica-se que sofre um acréscimo de 1,1% face
ao valor orçamentado em 2019, conforme se pode verificar do quadro infra:
Unidade: Euros
SERVIÇOS INTEGRADOS
Ação Governativa
2019 2020 Variação %
Orçamento Orçamento
Ministra da Justiça 1 616 728 1 634 199 1,1%
Secretário de Estado Adjunto e da Justiça
1 012 689 1 023 633 1,1%
Secretária de Estado da Justiça
1 016 097 1 027 078 1,1%
TOTAL 3 645 514 3 684 910 1,1%
(dados retirados do Mapa OE-12 – desenvolvimento das despesas dos serviços integrados – OE 2019 e OE 2020)
Página 33
9 DE JANEIRO DE 2020
33
3.2 – Gestão Administrativa e Financeira do Ministério da Justiça
Os serviços relativos à «Gestão Administrativa e Financeira do Ministério da Justiça» viram as suas
despesas diminuídas em 1,5% face ao orçamentado em 2019, conforme se verifica infra:
Unidade: Euros
SERVIÇOS INTEGRADOS
Gestão Administrativa e Financeira do MJ
2019 2020
Variação %
Orçamento Orçamento
Secretaria-Geral do MJ 5 324 933 4 545 966 -14,6%
Inspeção-Geral dos Serviços da Justiça
1 399 567 1 416 029 1,2%
Direção-Geral da Política da Justiça
6 133 674 6 823 664 11,2%
Centro de Estudos Judiciários
11 662 999 11 344 427 -2,7%
Comissão de Proteção às vítimas de crimes
1 095 109 1 100 875 0,5%
TOTAL 25 616 282 25 230 961 -1,5%
(dados retirados do Mapa OE-12 – desenvolvimento das despesas dos serviços integrados – OE 2019 e OE 2020)
3.3 – Órgãos e Serviços do Sistema Judiciário e Registos
Quanto às despesas correspondentes aos «Órgãos e Serviços do Sistema Judiciário e Registos», estas
sofreram um acréscimo, de 6,6%, face ao orçamentado em 2019:
Unidade: Euros
SERVIÇOS INTEGRADOS
Órgãos e Serviços do Sistema Judiciário e Registos
2019 2020 Variação %
Orçamento Orçamento
Procuradoria-Geral da República 17 668 018 03 -100,0%
Magistratura do Ministério Público 111 132 465 113 728 078 2,3%
3 Recorde-se que o artigo 18.º da Lei n.º 68/2019, de 27 de agosto, que aprova o Estatuto do Ministério Público, atribuiu autonomia
administrativa e financeira à Procuradoria-Geral da República, a qual passa a dispor de orçamento próprio inscrito nos encargos gerais do Estado. As respetivas dotações orçamentais deixam, assim, de estar integradas no orçamento do Ministério da Justiça e passam a estar previstas nos encargos gerais do Estado.
Página 34
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
34
Unidade: Euros
SERVIÇOS INTEGRADOS
Órgãos e Serviços do Sistema Judiciário e Registos
2019 2020 Variação %
Orçamento Orçamento
Magistraturas dos Tribunais Administrativos e Fiscais
21 890 757 22 392 031 2,3%
Tribunal da Relação de Lisboa 20 299 111 20 514 795 1,1%
Tribunal da Relação do Porto 13 624 659 13 777 639 1,1%
Tribunal da Relação de Coimbra 8 368 000 8 453 079 1,0%
Tribunal da Relação de Évora 8 477 837 8 574 844 1,1%
Tribunal da Relação de Guimarães 8 849 502 8 933 902 1,0%
Tribunal Central Administrativo Sul 4 775 420 4 834 387 1,2%
Tribunal Central Administrativo Norte
3 946 492 3 992 127 1,2%
Direção Geral da Administração da Justiça
240 516 300 269 800 251 12,2%
Instituto dos Registos e do Notariado I.P.
348 248 919 387 163 867 11,2%
Instituto Gestão Financeira e Equipamentos da Justiça IP/Reserva orçamental
15 736 722 15 380 000 -2,3%
TOTAL 823 534 202 877 545 000 6,6%
(dados retirados do Mapa OE-12 – desenvolvimento das despesas dos serviços integrados – OE 2019 e OE 2020)
3.4 – Serviços de Investigação, Prisionais e de Reinserção
As despesas com os «Serviços de Investigação, Prisionais e de Reinserção» sofrem um acréscimo de
5,5%, em relação ao orçamentado em 2019:
Unidade: Euros
SERVIÇOS INTEGRADOS
Serviços de Investigação, Prisionais e de Reinserção
2019 2020 Variação %
Orçamento Orçamento
Polícia Judiciária 113 119 674 119 482 716 5,6%
Direção Geral de Reinserção e dos Serviços Prisionais
260 529 326 274 630 315 5,4%
Página 35
9 DE JANEIRO DE 2020
35
Unidade: Euros
SERVIÇOS INTEGRADOS
Serviços de Investigação, Prisionais e de Reinserção
2019 2020 Variação %
Orçamento Orçamento
TOTAL 373 649 000 394 113 031 5,5%
(dados retirados do Mapa OE-12 – desenvolvimento das despesas dos serviços integrados – OE 2019 e OE 2020)
3.5 – Investimentos (Capítulo 50)
Relativamente aos projetos (capítulo 50), estes sofrem uma redução de 9,3% em relação ao orçamentado
em 2019, conforme infra se discrimina:
Unidade: Euros
SERVIÇOS INTEGRADOS
Projetos
(Capítulo 50)
2019 2020 Variação %
Orçamento Orçamento
Direcção-Geral de Políticas de Justiça
951 295 800 222 -15,9%
Centro de Estudos Judiciários
0 219 907 —
Secretaria-Geral do Ministério da Justiça
1 305 527 1 818 396 39,3%
Procuradoria-Geral da República
1 908 915 04 -100,0%
Direção-Geral da Administração da Justiça
8 288 927 7 982 516 -3,7%
Instituto dos Registos e do Notariado
4 231 596 5 485 599 29,6%
Polícia Judiciária 9 921 646 7 647 496 -22,9%
Direção Geral de Reinserção e dos Serviços Prisionais
8 818 942 8 008 105 -9,2%
Comissão de Proteção às Vítimas de Crimes
0 180 000 —
TOTAL 35 426 848 32 142 241 -9,3%
(dados retirados do Mapa OE-12 – desenvolvimento das despesas dos serviços integrados – OE 2019 e OE 2020)
4 Recorde-se que o artigo 18.º da Lei n.º 68/2019, de 27 de agosto, que aprova o Estatuto do Ministério Público, atribuiu autonomia
administrativa e financeira à Procuradoria-Geral da República, a qual passa a dispor de orçamento próprio inscrito nos encargos gerais do Estado. As respetivas dotações orçamentais deixam, assim, de estar integradas no orçamento do Ministério da Justiça e passam a estar previstas nos encargos gerais do Estado.
Página 36
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
36
4. Despesa dos serviços e fundos autónomos
(Quadro retirado do relatório que acompanha o OE 2020)
Conforme referido no relatório que acompanha o OE 2020, «O Orçamento do subsector dos Serviços e
Fundos Autónomos regista um acréscimo de 16,9% em relação à estimativa de 2019, assente no aumento das
transferências do Instituto de Gestão Financeira e Equipamentos da Justiça para as restantes entidades do
Ministério, no âmbito da gestão financeira do Programa.»
Da análise dos mapas anexos à Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª, verificamos, relativamente aos serviços e
fundos autónomos, o seguinte:
Unidade: Euros
Designação orgânica
2019 2020 VARIAÇÃO
ORÇAMENTO ORÇAMENTO
RECEITAS DESPESAS RECEITAS DESPESAS RECEITAS DESPESAS
Instituto Gestão Financeira e Equipamentos da Justiça IP
521 178 129 502 202 129 540 047 867 540 047 867 3,6% 7,5%
Instituto Nacional de Medicina Legal e Ciências Forenses IP
29 582 922 25 667 922 34 385 332 34 385 332 16,2% 34,0%
Instituto Nacional de Propriedade Industrial IP
19 786 454 19 692 655 21 453 803 21 361 443 8,4% 8,5%
Fundo de Modernização da justiça
4 900 000 4 900 000 6 576 006 6 576 006 34,2% 34,2%
Página 37
9 DE JANEIRO DE 2020
37
Unidade: Euros
Designação orgânica
2019 2020 VARIAÇÃO
ORÇAMENTO ORÇAMENTO
RECEITAS DESPESAS RECEITAS DESPESAS RECEITAS DESPESAS
Comissão para o Acompanhamento dos Auxiliares de Justiça
3 054 200 3 054 200 3 175 363 3 175 363 4,0% 4,0%
Total 578 501 705 555 516 906 605 638 371 605 546 011 4,7% 9,0%
(dados retirados dos Mapas V e VII e Mapa OP-01 – desenvolvimento das receitas e despesas dos serviços e fundos autónomos, do OE 2019 e OE 2020)
5. Despesa por classificação económica
Na desagregação da estrutura da despesa consolidada por classificação económica, verifica-se que os
encargos com o pessoal continuam a ser preponderantes, absorvendo 67,4% do valor total, seguindo-se a
aquisição de bens e serviços com 24,3%, e as aquisições de bens de capital com 3,9%.
(Quadro retirado do relatório que acompanha o OE 2020)
Refere o relatório que acompanha o OE 2020, que «O montante das transferências correntes entre
sectores (433,6 milhões de euros) decorre da gestão financeira global do Programa, nomeadamente a
afetação da receita própria arrecadada no âmbito do sistema judicial, e dos registos e notariado, para
financiamento de parte da atividade dos diferentes serviços integrados do ministério».
Página 38
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
38
6. Investimentos – Projetos
A cobertura financeira dos investimentos de 2020 para o Programa – Justiça (P08) atinge 68 436 462 euros
(menos 27,8% do que o orçamentado em 2019), dos quais apenas 15 235 928 euros são financiados por
fundos comunitários, ao passo que 53 200 534 euros são financiados por fundos nacionais – ou seja, os
projetos associados a este programa orçamental são essencialmente financiados por fundos nacionais,
provenientes do Orçamento do Estado.
Unidade: Euros
Investimento 2019 2020 VARIAÇÃO %
Financiamento nacional 80 452 646 53 200 534 -33,9%
Financiamento comunitário 14 310 303 15 235 928 6,5%
TOTAL GERAL 94 762 949 68 436 462 -27,8%
(dados retirados do Mapa 20-B – Investimentos – Resumo por Ministérios – OE2019 e OE2020)
Do total de verbas previstas, 81 896 982 euros destinam-se a cobrir projetos em curso, ao passo que a
projetos novos são dedicados 12 865 957 euros, conforme resulta do quadro infra:
Unidade: Euros
Investimento 2019 2020 VARIAÇÃO %
Projetos novos 12 865 967 6 788 227 -47,2%
Projetos em curso 81 896 982 61 648 235 -24,7%
TOTAL 94 762 949 68 436 462 -27,8%
(dados retirados do Mapa 20-E – Investimentos – Projetos Novos e em curso por Ministérios – OE2019 e OE2020)
O investimento para o Ministério da Justiça encontra-se repartido no Programa 008 – Justiça, com as
seguintes medidas:
➢ Serviços Gerais da Administração Pública – Administração Geral (M001): € 6 243 362;
➢ Segurança e Ordem Públicas – Administração e Regulamentação (M009): € 3 168 717;
➢ Segurança e Ordem Públicas – Investigação (M010): € 12 029 548;
➢ Segurança e Ordem Públicas – Sistema Judiciário (M012): € 25 639 614;
➢ Segurança e Ordem Públicas – Sistema Prisional, de Reinserção Social e de Menores (M013): €
12.947.725;
➢ Outras Funções Económicas – Administração e Regulamentação (M063): € 2 551 168;
➢ Outras Funções Económicas – Diversas não especificadas (M065): € 5 485 599;
➢ Segurança e Ação Social – Violência Doméstica – Prevenção e Proteção à Vítima (M082) – € 344 222;
➢ Simplex + (M084): € 26 507.
Por comparação com o investimento previsto para 2019, verifica-se que uma variação negativa de 27,8%
nas medidas do Programa Justiça, conforme quadro infra:
Página 39
9 DE JANEIRO DE 2020
39
Unidade: Euros
Programa 008 – Justiça
MEDIDAS 2019 2020 VARIAÇÃO %
M01 – Serviços Gerais da Administração Pública – Administração Geral
29 477 341 6 243 362 -78,8%
M009 – Segurança e Ordem Públicas – Administração e Regulamentação
2 256 822 3 168 717 40,4%
M010 – Segurança e Ordem Públicas – Investigação
15 233 441 12 029 548 -21,0%
M012 – Segurança e Ordem Públicas – Sistema Judiciário
27 740 879 25 639 614 -7,6%
M013 – Segurança e Ordem Públicas – Sistema Prisional, de Reinserção Social e de Menores
13 033 659 12 947 725 -0,7%
M063 – Outras funções económicas – administração e regulamentação
2 406 891 2 551 168 6,0%
M065 – Outras funções económicas – diversas não especificadas
4 231 596 5 485 599 29,6%
M082 – Segurança e Ação Social – Violência Doméstica – Prevenção e Proteção à Vítima
0 344 222 #DIV/0!
M084 – Simplex + 382 320 26 507 -93,1%
TOTAL 94 762 949 68 436 462 -27,8%
(dados retirados do Mapa 20-D – projetos – Resumo por Programas e Medidas – OE2019 e OE2020)
7. Despesa por medidas dos programas
De acordo com o relatório que acompanha o OE 2020, «As medidas orçamentais relativas à Segurança e
Ordem Públicas – Administração e Regulamentação (50,2%), Sistema Judiciário (26,4%) e Sistema Prisional,
de Reinserção Social e de Menores (14,7%) são as que se destacam de entre os recursos financeiros afetos
ao Programa».
Página 40
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
40
8. Outras áreas da Justiça
Embora não esteja integrado no orçamento do Ministério da Justiça, mas nos Encargos Gerais do Estado,
refira-se, nesta sede, os orçamentos dos Tribunais Superiores, incluindo o Tribunal Constitucional e o Tribunal
de Contas, bem como o Conselho Superior da Magistratura e a Procuradoria-Geral da República:
Unidade: Euros
Encargos Gerais do Estado
Despesas dos serviços integrados
2019 2020 Variação %
Orçamento Orçamento
Supremo Tribunal de Justiça 10 616 936 11 993 614 13,0%
Supremo Tribunal de Justiça – Projetos (Cap. 50) 0 123 560 -
Tribunal Constitucional 7 571 5535 8 894 553 17,5%
Supremo Tribunal Administrativo 6 456 427 7 061 510 9,4%
Tribunal de Contas – sede 18 647 370 18 647 370 0,0%
Tribunal de Contas – secção regional dos Açores 1 534 293 1 534 293 0,0%
Tribunal de Contas – secção regional da Madeira 1 350 211 1 350 211 0,0%
5 Recorde-se que a dotação inicialmente proposta pelo Governo, na Proposta de Lei n.º 156/XIII/4.ª (GOV), era de €6.402.553. Todavia, em sede de especialidade, foi aprovado um reforço adicional de €1.169.000 destinado à Entidade das Contas e Financiamentos Políticos (foi aprovada a proposta 777-C, apresentada pelo BE, que alterava nesse sentido o Mapa II).
Página 41
9 DE JANEIRO DE 2020
41
Unidade: Euros
Encargos Gerais do Estado
Despesas dos serviços integrados
2019 2020 Variação %
Orçamento Orçamento
Tribunal de Contas – Conselho de Prevenção da Corrupção
204 235 206 277 1,0%
Conselho Superior da Magistratura 151 000 635 152 876 641 1,2%
Procuradoria-Geral da República 06 16 418 3427 —
(dados retirados dos Mapas II e OE-12 – OE 2019 e OE 2020)
Unidade: Euros
Encargos Gerais do Estado
Serviços e Fundos Autónomos
Despesas Receitas
2019 2020 Variação %
2019 2020 Variação %
Orçamento Orçamento Orçamento Orçamento
Tribunal Constitucional – serviços próprios
7 469 982 7 041 051 -5,7% 7 469 982 7 041 051 -5,7%
Tribunal Constitucional – Entidade das Contas
1 169 000 1 520 640 30,1% 1 169 000 1 520 640 30,1%
Tribunal Constitucional – Entidade da Transparência
0 1 169 000 — 0 1 169 000 —
Tribunal Constitucional – TOTAL
8 638 982 9 730 691 12,6% 8 638 982 9 730 691 12,6%
Conselho Superior da Magistratura
151 447 681 153 109 162 1,1% 151 447 681 153 109 162 1,1%
Provedor de Justiça 5 488 180 5 374 880 -2,1% 5 488 180 5 374 880 -2,1%
Tribunal de Contas – cofre privativo – sede
5 979 000 5 928 000 -0,9% 5 979 000 5 928 000 -0,9%
Tribunal de Contas – cofre privativo –
Açores 604 312 584 465 -3,3% 604 312 584 465 -3,3%
Tribunal de Contas – cofre privativo –
Madeira 596 036 607 477 1,9% 596 036 607 477 1,9%
6 Recorde-se que o artigo 18.º da Lei n.º 68/2019, de 27 de agosto, que aprova o Estatuto do Ministério Público, atribuiu autonomia
administrativa e financeira à Procuradoria-Geral da República, a qual passa a dispor de orçamento próprio inscrito nos encargos gerais do Estado. As respetivas dotações orçamentais deixam, assim, de estar integradas no orçamento do Ministério da Justiça e passam a estar previstas nos encargos gerais do Estado. 7 Se compararmos este valor com o orçamentado em 2019 no âmbito do orçamento do Ministério da Justiça (€17.668.018), verificamos
que há uma redução de 7,1% em relação à dotação orçamental da Procuradoria-Geral da República.
Página 42
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
42
Unidade: Euros
Encargos Gerais do Estado
Serviços e Fundos Autónomos
Despesas Receitas
2019 2020 Variação %
2019 2020 Variação %
Orçamento Orçamento Orçamento Orçamento
Procuradoria-Geral da República – atividades
08 17 718 342 - 0 17 718 342 -
Procuradoria-Geral da República – projetos
09 1 705 421 - 0 1 705 421 -
Procuradoria-Geral da República – TOTAL
010 19 423 763 - 0 19 423 763 -
(dados retirados dos Mapas V, VII e OP-01 – OE 2019 e OE 2020)
9. Articulado da Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª
Do articulado da Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª, são de destacar os seguintes preceitos relevantes em
matéria de Justiça:
− Artigo 5.º, n.º 4, alínea d) (Afetação do produto da alienação e oneração de imóveis) – estabelece que o
estatuído nos n.os 1, 2 e 3 deste artigo não prejudica o disposto em legislação especial relativa à programação
dos investimentos em infraestruturas e equipamentos para os organismos sob tutela do membro do Governo
responsável pela área da justiça, em matéria de afetação da receita (norma idêntica consta da Lei do OE
2019);
− Artigo 7.º (Transferências orçamentais) – autoriza o Governo a proceder, nomeadamente, à
transferência de verbas inscritas no orçamento do Camões IP para a Direção-Geral de Política de Justiça no
âmbito da cooperação no domínio da justiça (norma idêntica consta da Lei do OE 2019);
− Artigo 27.º (Reforço do combate à corrupção, fraude e criminalidade económica e financeira) – prevê
que o Governo adote, no ano de 2020, as iniciativas necessárias à otimização da capacidade e ao reforço da
cooperação entre as inspeções administrativas setoriais e os órgãos de polícia criminal especializados nos
segmentos da prevenção e repressão da fraude contra os interesses financeiros do Estado, da corrupção e da
criminalidade económico-financeira, dando sequência aos objetivos que presidiram à priorização da revisão de
carreiras inspetivas em 2019 (norma idêntica consta da Lei do OE 2019);
− Artigo 31.º (Registos e notariado) – prevê seja concedida aos notários e oficiais do notariado que o
requeiram a possibilidade de prorrogação, por mais um ano, da duração máxima da licença de que beneficiam,
ao abrigo do n.º 4 do artigo 107.º e do n.º 2 do artigo 108.º do Estatuto do Notariado, aprovado pelo Decreto-
Lei n.º 26/2004, de 4 de fevereiro, na sua redação atual, nos casos em que esta caduque no ano de 2020
(norma semelhante consta da Lei do OE 2019);
− Artigo 32.º (Magistraturas) – estabelece que o provimento de vagas junto de tribunais superiores, no
Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, nos departamentos centrais e distritais e, bem
assim, em lugares de magistrados junto de tribunal de círculo ou equiparado é precedida de justificação da sua
imprescindibilidade pelo Conselho Superior de Magistratura, pelo Conselho Superior dos Tribunais
Administrativos e Fiscais ou pelo Conselho Superior do Ministério Público (norma idêntica consta da Lei do OE
8 Recorde-se que o artigo 18.º da Lei n.º 68/2019, de 27 de agosto, que aprova o Estatuto do Ministério Público, atribuiu autonomia
administrativa e financeira à Procuradoria-Geral da República, a qual passa a dispor de orçamento próprio inscrito nos encargos gerais do Estado. As respetivas dotações orçamentais deixam, assim, de estar integradas no orçamento do Ministério da Justiça e passam a estar previstas nos encargos gerais do Estado. 9 Vide nota anterior. 10 Vide nota anterior.
Página 43
9 DE JANEIRO DE 2020
43
2019);
− Artigo 33.º (Prestação de serviço judicial por magistrados jubilados) – permite que, mediante autorização
expressa dos respetivos conselhos, os magistrados jubilados possam prestar serviço judicial durante o ano de
2020, desde que esse exercício de funções não importe qualquer alteração do regime remuneratório atribuído
por força da jubilação (norma idêntica consta da Lei do OE 2019);
− Artigo 65.º (Estabelecimento prisional de São Miguel) – determina que o Governo dê continuidade aos
trabalhos relacionados com a construção de um novo estabelecimento prisional no concelho de Ponta
Delgada, na ilha de São Miguel (norma idêntica consta da Lei do OE 2019);
− Artigo 151.º (Depósitos obrigatórios e processos judiciais eliminados) – determina, no n.º 1, que os
depósitos obrigatórios existentes na Caixa Geral de Depósitos (CGD) em 01/01/2004 e que ainda não tenham
sido objeto de transferência para a conta do Instituto de Gestão Financeira e de Equipamentos da Justiça
(IGFEJ), em cumprimento do disposto no n.º 8 do artigo 124.º do Código das Custas Judiciais, sejam objeto de
transferência imediata para a conta do IGFEJ, independentemente de qualquer formalidade, designadamente
de ordem do tribunal com jurisdição sobre os mesmos; determina, no n.º 2, que o IGFEJ e os tribunais possam
notificar a CGD para, no prazo de 30 dias, efetuar a transferência de depósitos que venham as ser
posteriormente apurados e cuja transferência não tenha sido ainda efetuada; e determina, no n.º 3, que os
valores depositados na CGD ou à guarda dos tribunais, à ordem de processos judiciais eliminados após o
decurso dos prazos de conservação administrativa fixados na lei, consideram-se perdidos a favor do IGFEJ, IP
(norma idêntica consta da Lei do OE 2019);
− Artigo 154.º (Custas de parte de entidades e serviços públicos) – estabelece que as quantias
arrecadadas pelas entidades e serviços públicos ao abrigo da alínea d) do n.º 2 e do n.º 3 do artigo 25.º, e da
alínea c) do n.º 3 do artigo 26.º do Regulamento das Custas Processuais, que sejam devidas pela respetiva
representação em juízo por licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico, constituam
receita própria para os efeitos previstos nos respetivos diplomas orgânicos (norma idêntica consta da Lei do
OE 2019);
− Artigo 155.º (Estabelecimentos prisionais de Lisboa, Setúbal e Montijo e reinstalação dos serviços
centrais do Ministério da Justiça e dos tribunais de Lisboa) – prevê que o Governo tome as medidas
necessárias para a execução do plano que visa o encerramento gradual dos estabelecimentos prisionais de
Lisboa e de Setúbal, e que dê continuidade aos trabalhos relacionados com a construção de um novo
estabelecimento prisional no concelho do Montijo, bem como as medidas necessárias à reinstalação dos
serviços centrais do Ministério da Justiça e dos tribunais de Lisboa (norma idêntica consta da Lei do OE 2019
– a única diferença é a inclusão no OE 2020 da referência ao estabelecimento prisional do Montijo);
− Artigo 156.º (Remessa de veículos automóveis, embarcações e aeronaves apreendidos) – determina o
regime a que deve obedecer os veículos automóveis, embarcações e aeronaves que tenham sido apreendidos
em processo penal em data anterior à da entrada em vigor do n.º 4 do artigo 185.º do Código de Processo
Penal, com a redação dada pela Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro, salientando-se a obrigação de o IGFEJ
apresentar ao membro do Governo responsável pela área da Justiça, até 15 de dezembro de 2020, um
relatório sobre o cumprimento do disposto no n.º 2 do artigo 14.º ou no n.º 5 do artigo 17.º da Lei n.º 45/2011,
de 24 de junho, na sua redação atual (venda de veículo automóvel, embarcação ou aeronave cujo valor
resultante da avaliação seja inferior a €3000) (norma idêntica consta da Lei do OE 2019);
− Artigo 255.º (Alteração à Lei n.º 45/2011, de 24 de junho11) – propõe o aditamento de um novo n.º 3 ao
artigo 15.º, com a consequente renumeração do atual n.º 3 que passa a n.º 4, atribuindo o benefício de
isenção do imposto único de circulação aos órgãos de polícia criminal em todos os veículos apreendidos ou
declarados perdidos a favor do Estado;
− Artigo 261.º (Alteração ao anexo I à Lei n.º 21/85, de 30 de julho12) – introduz um novo escalão para os
juízes de Direito com 7 anos de serviço, atribuindo-lhes o índice 155;
− Artigo 270.º (Alteração ao anexo II da Lei n.º 68/2019, de 27 de agosto13) – introduz um novo escalão
para os Procuradores da República com 7 anos de serviço, atribuindo-lhes o índice 155 e revoga a essa
11 Cria, na dependência da Polícia Judiciária, o Gabinete de Recuperação de Ativos (GRA). 12 Estatuto dos Magistrados Judiciais, na redação dada pela Lei n.º 67/2019, de 27 de agosto. Note-se que a Lei n.º 67/2019, de 27 de
agosto, entrou em vigor dia 1 de janeiro de 2020. 13 Aprova o Estatuto do Ministério Público. Note-se que a Lei n.º 68/2019, de 27 de agosto, entrou em vigor dia 1 de janeiro de 2020.
Página 44
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
44
mesma categoria o escalão «com 5 anos de serviço e classificação não inferior a Bom em exercício de
funções nos juízos locais de competência genérica», a que estava atribuído o índice «175»14;
− Artigo 276.º (Alteração ao Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro15) – propõe o aditamento de um
novo n.º 4 ao artigo 2.º, relativo ao âmbito de aplicação deste diploma, prevendo que o processo de execução
de dívidas à segurança social se aplique igualmente a todos os montante devidos à Caixa Geral de
Previdência dos Advogados e Solicitadores (CPAS), sendo a CPAS, para efeitos deste diploma, equiparada a
instituição de segurança social;
− Artigo 277.º (Aditamento ao Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro16) – propõe o aditamento de um
novo artigo 18.º-A a este diploma, que regula a execução de dívidas à CPAS.
Proposta de Lei n.º 6/XIV/1.ª (GOV) – Aprova o Quadro Plurianual Orçamental para os anos 2020-2023
– Área da Justiça
No quadro plurianual orçamental para os anos 2020-2023, anexo à Proposta de Lei n.º 6/XIV/1.ª (GOV),
está previsto que o limite de despesa coberta por receitas gerais no que respeita ao «P009 – Justiça» é, no
ano de 2020, de 615 milhões de euros, não estando especificado os limites para os anos de 2021, 2022 e
2023, embora esteja previsto o limite indicativo17 de despesa para esses anos em relação ao agrupamento a
que pertence o Programa Justiça («Soberania»), conforme se verifica no quadro infra:
2020 2021 2022 2023
Soberania P001 - Órgãos de soberania* 3 925
P002 - Governação 181
P004 - Representação Externa 296
P009 - Justiça 615
5 018 5 256 5 485 5 704
Segurança P007 - Defesa 1 830
P008 - Segurança Interna 1 615
3 444 3 513 3 583 3 655
Social P012 - Cultura 339
P013 - Ciência Tecnologia e Ensino Superior 1 613
P014 - Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar 5 708
P015 - Trabalho, Solidariedade e Segurança Social 14 461
P016 - Saúde 10 000
32 121 33 232 34 375 35 612
Económica P003 - Economia 80
P005 - Finanças 5 101
P006 - Gestão da Dívida Pública 7 180
P017 - Ambiente e Ação Climática 314
P018 - Infraestruturas e Habitação 939
P020 - Agricultura 263
P021 - Mar 50
13 926 14 126 14 333 14 550
54 509 56 126 57 776 59 520Total da Despesa financiada por receitas gerais
Quadro plurianual de programação orçamental 2020 - 2023
Subtotal agrupamento
Subtotal agrupamento
Subtotal agrupamento
Subtotal agrupamento
O limite da despesa para o Programa Justiça no ano de 2020 pode ser objeto de modificação em virtude de
alterações orçamentais, «sem prejuízo da manutenção dos valores anuais de despesa» – cfr. artigo 3.º da
Proposta de Lei.
14 Esta revogação fere o princípio do paralelismo entre a magistratura judicial e a do Ministério Público. 15 Cria as secções de processo executivo do sistema de solidariedade e segurança social, define as regras especiais daquele processo e
adequa a organização e a competência dos tribunais administrativos e tributários. 16 Cria as secções de processo executivo do sistema de solidariedade e segurança social, define as regras especiais daquele processo e
adequa a organização e a competência dos tribunais administrativos e tributários. 17 Nos termos do artigo 2.º, n.º 2, da Proposta de Lei n.º 6/XIV/1.ª (GOV), “Os limites da despesa referentes ao período de 2021 a 2023
são indicativos”.
Página 45
9 DE JANEIRO DE 2020
45
PARTE II – OPINIÃO DA RELATORA
A signatária do presente parecer exime-se, neste sede, de manifestar a sua opinião política sobre as
Propostas de Lei n.º 4/XIV/1.ª, n.º 5/XIV/1.ª e n.º 6/XIV/1.ª, a qual é, de resto, de «elaboração facultativa» nos
termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da Assembleia da República.
PARTE III – CONCLUSÕES
1 – Nas Grandes Opções do Plano para 2020, o Governo assume como objetivos principais tornar a
Justiça mais próxima dos cidadãos, mais eficiente, moderna e acessível, aumentar a transparência na
administração da Justiça, criar condições para a melhoria da qualidade e eficácia das decisões judiciais, bem
como prevenir e combater a corrupção e a fraude.
2 – No Orçamento do Ministério da Justiça para 2020, a despesa total consolidada ascende a 1504,7
milhões de euros, representando um crescimento de 7,3% comparativamente à estimativa de execução para o
ano de 2019.
3 – Os encargos com o pessoal continuam a ter um peso preponderante, absorvendo 67,4% do valor total
do orçamento do Ministério da Justiça.
4 – Em termos de investimento, o Programa Justiça atinge um total de 68,4 milhões de euros (menos
27,8% do que o orçamentado em 2019), dos quais 53,2 milhões de euros são financiados por fundos nacionais
e 15,2 milhões de euros financiados por fundos comunitários.
5 – As medidas orçamentais relativas à Segurança e Ordem Públicas – Administração e Regulamentação
(50,2 %), Sistema Judiciário (26,4%) e Sistema Prisional, de Reinserção e de menores (14,7%) são as que se
destacam de entre os recursos financeiros afetos ao programa orçamental da Justiça.
6 – Saliente-se que a dotação orçamental prevista para a Procuradoria-Geral da República (€16 418 342),
a qual se encontra atualmente inscrita nos encargos gerais do Estado por força da atribuição de autonomia
administrativa e financeira (cfr. artigo 18.º do novo Estatuto do Ministério Público, aprovado pela Lei n.º
68/2019, de 27 de agosto), sofre uma redução de 7,1% por comparação com o orçamentado em 2019 no
âmbito do orçamento do Ministério da Justiça (€17 668 018).
7 – Destaque-se, ainda, que, no orçamento do Tribunal Constitucional, a verba prevista para a nova
Entidade para a Transparência, criada pela Lei Orgânica n.º 4/2019, de 13 de setembro, é igual ao reforço
adicional, aprovado em sede de especialidade no âmbito do Orçamento do Estado para 2019, para a Entidade
das Contas e Financiamentos Políticos: €1 169 000.
8 – No quadro plurianual orçamental para os anos 2020-2023 está previsto que o limite de despesa
coberta por receitas gerais no que respeita ao «P009 – Justiça» é, no ano de 2020, de 615 milhões de euros,
não estando especificado os limites para os anos de 2021, 2022 e 2023, embora esteja previsto o limite
indicativo de despesa para esses anos em relação ao agrupamento a que pertence o Programa Justiça
(«Soberania»).
9 – Face ao exposto, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é de
parecer que as Propostas de Lei n.º 4/XIV/1.ª (GOV), n.º 5/XIV/1.ª (GOV) e n.º 6/XIV/1.ª (GOV), no que
concerne à área da Justiça, estão em condições para poderem ser remetidas à Comissão de Orçamento e
Finanças, para os efeitos legais e regimentais aplicáveis.
Palácio de S. Bento, 6 de janeiro de 2020.
A Deputada Relatora, Mónica Quintela — O Presidente da Comissão, Luís Marques Guedes.
PARTE IV – ANEXOS
Anexa-se, quando for apresentada pelo Ministério da Justiça, a informação escrita a que se refere o n.º 5
do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República.
Página 46
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
46
PARECER SECTORIAL – ÁREA DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA
PARTE I – CONSIDERANDOS
I. a) Nota introdutória
O Governo apresentou à Assembleia da República, em 16 de dezembro de 2020, a Proposta de Lei n.º
4/XIV/1.ª – «Aprova as Grandes Opções do Plano para 2020», a Proposta de Lei n.º 5/XIII/1.ª – «Aprova o
Orçamento do Estado para 2020» e a Proposta de Lei n.º 6/XIV/1.ª (GOV) – «Aprova o Quadro Plurianual de
Programação Orçamental para os anos de 2020-2023».
Por despacho do Sr. Presidente da Assembleia da República do mesmo dia, as Propostas de Lei n.os
4/XIV/1.ª – «Aprova as Grandes Opções do Plano para 2020», e n.º 5/XIII/1.ª – «Aprova o Orçamento do
Estado para 2020» baixaram à Comissão de Orçamento e Finanças, e às restantes Comissões parlamentares
permanentes para a elaboração de pareceres nas respetivas áreas sectoriais.
No caso da Proposta de Lei n.º 6/XIV/1.ª (GOV) – «Aprova o Quadro Plurianual de Programação
Orçamental para os anos de 2020-2023» a competência é da Comissão de Orçamento e Finanças, tendo
baixado em conexão às restantes comissões.
À Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias compete analisar e elaborar
parecer nas áreas da sua competência, nomeadamente emitir um parecer sectorial referente à área da
Administração Interna.
A discussão na generalidade das Grandes Opções do Plano e do Orçamento do Estado para 2020
encontra-se agendada para as reuniões plenárias de 9 e 10 de janeiro de 2020, data da respetiva votação na
generalidade, seguindo-se, posteriormente, a sua apreciação na especialidade (de 13 de janeiro a 6 de
fevereiro de 2020) que compreenderá audições sectoriais de Ministros.
A audição do membro do Governo responsável pela área da Administração Interna está agendada para o
dia 15 de janeiro, às 9h00.
A discussão e votações na especialidade das Propostas de Lei n.os 4, 5 e 6/XIV/1.ª (GOV) estão previstas
para os dias 3 a 6 de fevereiro, sendo que o encerramento e a votação final global estão previstos para o dia 6
de fevereiro de 2020.
I. b) Do objeto, conteúdo e motivação das iniciativas
1 – Proposta de Lei n.º 4/XIV/1.ª – Aprova as Grandes Opções do Plano para 2020
A Proposta de Lei n.º 4/XIV/1.ª visa aprovar as Grandes Opções do Plano para 2020, interessando, para o
presente parecer, apenas as medidas com incidência na área da Administração Interna.
Com relevância para a área da segurança interna, importa destacar, desde logo, no ponto «Pugnar por
uma segurança interna robusta» a afirmação do Governo quanto à necessidade de garantir a manutenção da
segurança do País e o reconhecimento dessa segurança no exterior, constituindo um fator de competitividade
e atratividade internacional.
Neste contexto afirma-se como prioridade do Governo o efetivo robustecimento da Segurança Interna, em
particular por via do reforço dos recursos humanos, materiais e organizacionais, com vista a uma melhor
prevenção e combate de todos os fenómenos criminais, dando-se como exemplo, o terrorismo, o tráfico de
armas e de droga, o cibercrime e a moderna criminalidade económico-financeira.
Refere-se ainda a preparação de uma estratégia integrada de prevenção e combate do terrorismo, cujo
debate está em curso na União Europeia, bem como o aprofundamento do Centro Nacional de
Cibersegurança.
Os compromissos assumidos pelo Governo, no âmbito da administração Interna, em especial, inserem-se
no ponto intitulado «Proporcionar aos cidadãos níveis elevados de segurança», onde se propõe a
concretização das medidas que de seguida se enunciam:
Página 47
9 DE JANEIRO DE 2020
47
– Aprovar um plano plurianual (2020/2023) de admissões nas forças e serviços de segurança, com vista a
assegurar o contínuo rejuvenescimento e a manutenção de elevados graus de prontidão e eficácia operacional
dos seus efetivos;
– Concluir as ações previstas na Lei de Programação das Infraestruturas e Equipamentos para as Forças e
Serviços de Segurança do Ministério da Administração Interna até 2021;
– Aprofundar as soluções de partilha de recursos entre as forças e serviços de segurança, nomeadamente
GNR e PSP, através da gradual integração das estruturas de apoio técnico e de suporte logístico, eliminando
redundâncias, simplificando estruturas e permitindo a alocação de elementos policiais para a atividade
operacional;
– Elaborar um plano anual de preservação da segurança das infraestruturas críticas do Estado, em
articulação com as estruturas homólogas do setor da Defesa Nacional, sob coordenação do Sistema de
Segurança Interna e envolvendo as forças e serviços de segurança, bem como a Autoridade Nacional de
Emergência e Proteção Civil (ANEPC);
– Reforçar as competências do Secretário-Geral do Sistema de Segurança Interna, através da
operacionalização, na sua dependência, de um Centro de Comando e Controlo apto a coordenar ações
integradas de prevenção e combate ao terrorismo e ações de cooperação internacional;
– Potenciar a capacidade operacional do Ponto Único de Contacto e do Registo de Nome de Passageiros
como formas de interação das forças e serviços de segurança na prevenção de riscos criminais
transnacionais;
– Ampliar as responsabilidades e os meios do Centro Nacional de Cibersegurança, promovendo o
cumprimento de uma renovada estratégia nacional para o ciberespaço;
– Implementar uma estratégia integrada de prevenção e combate ao terrorismo, ao extremismo violento, à
radicalização e ao recrutamento, em todos os patamares em que os interesses do país se projetam, ao nível
nacional, europeu ou internacional;
– Intervir sobre fenómenos de violência, nomeadamente os ligados à atividade desportiva, criando
mecanismos dissuasores de comportamentos racistas, xenófobos, sexistas e demais manifestações de
intolerância, estimulando o comportamento cívico e a tranquilidade na fruição dos espaços públicos;
– Reforçar a Rede Nacional de Segurança Interna como base tecnológica para os sistemas das forças e
serviços de segurança e do sistema de proteção civil de emergência;
– Atualizar as regras para a instalação de sistemas de videovigilância em zonas de risco, para a utilização
de drones e para a utilização de sistemas de registo de imagem pelas forças de segurança no respeito pelos
direitos fundamentais dos cidadãos;
– Desenvolver, em articulação com as autarquias, a implementação de uma nova geração de contratos
locais de segurança;
– Reforçar os métodos do policiamento de proximidade, com utilização de metodologias aperfeiçoadas de
proteção das populações, incluindo as mais vulneráveis, bem como de fiscalização do espaço público e da sua
preservação e do patrulhamento para a realização do bem-estar das populações, em cooperação com as
autarquias locais.
Quanto à área da proteção civil, o Governo afirma nas Grandes Opções do Plano, como prioridade, dar
seguimento à reforma do sistema, enfatizando-se as componentes de prevenção e preparação, bem como a
definição de um modelo de articulação horizontal entre entidades, designadamente para gestão de incêndios
rurais, integrando as comunidades académicas e científica e envolvendo cada vez mais o cidadão nas
políticas públicas para o setor.
Neste âmbito da melhoria da eficiência do sistema de proteção civil, afirma-se igualmente a necessidade de
definição de um modelo de resposta profissional permanente e a implementação, gradual, de um novo modelo
territorial de resposta de emergência e proteção civil, em estreita articulação com as entidades competentes,
em particular com a participação dos bombeiros e das autarquias locais.
Nesta área, o Governo compromete-se a desenvolver as seguintes medidas:
– Aprovar um Programa de Proteção Civil Preventiva 2020/2030, integrando todas as áreas de gestão de
risco de catástrofe com um plano de financiamento associado, utilizando recursos nacionais e europeus do
Página 48
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
48
novo Quadro Financeiro Plurianual;
– Concretizar o Plano de Gestão Integrada de Fogos Rurais, definindo um modelo de articulação horizontal
de todas as entidades participantes na prevenção estrutural, nos sistemas de autoproteção de pessoas e
infraestruturas (designadamente o programa Aldeia Segura/Pessoas Seguras), nos mecanismos de apoio à
decisão e no dispositivo de combate aos incêndios rurais;
– Implementar o novo modelo territorial de resposta de emergência e proteção civil, baseado em estruturas
regionais e sub-regionais, em estreita articulação com as entidades competentes e desenvolvido com a
participação dos corpos de bombeiros voluntários e das autarquias locais;
– Definir um modelo de resposta profissional permanente a riscos de proteção civil, com a participação da
Força Especial de Proteção Civil, da GNR, das Forças Armadas, dos corpos de bombeiros sapadores,
municipais e das equipas de intervenção permanente das associações humanitárias de bombeiros;
– Concretizar a aquisição de meios aéreos próprios para combate a incêndios rurais, de acordo com as
prioridades definidas pela ANEPC e pela Força Aérea;
– Definir os requisitos tecnológicos e o modelo de gestão da rede de comunicações de emergência do
Estado após o final da concessão à SIRESP, em 2021;
– Implementar o sistema de Planeamento Civil de Emergência nas redes da indústria, energia, transportes
e mobilidade, comunicações, agricultura, ambiente, saúde e ciberespaço, integrando a adoção de medidas
preventivas e de coordenação de resposta em caso de catástrofe ou situação de emergência, com vista a
salvaguardar o funcionamento dos serviços públicos, das instituições do Estado e das infraestruturas críticas;
– Executar um programa de segurança de equipamentos de utilização coletiva 2020/2023, que permita a
identificação dos perigos e a mitigação do risco, nomeadamente ambiental, sísmico, inundações e cheias em
bacias urbanas, outros fenómenos naturais e ameaças NRBQ (riscos nucleares/radiológicos/biológicos/
químicos).
No domínio da redução dos riscos de catástrofes são enunciadas as seguintes medidas:
– Aprofundar a implementação da Estratégia Nacional para uma Proteção Civil Preventiva, implementando
um modelo de governança, gestão e avaliação do risco coordenado e multissetorial;
– Valorização da atuação da GNR através dos elementos do Serviço de Proteção da Natureza e do
Ambiente e dos Guardas Florestais, reforçando assim a prevenção/vigilância e a fiscalização do território
florestal nacional;
– Reforçar os mecanismos de aviso e alerta precoce para situações de emergência;
– Aumentar a qualificação, especialização e profissionalização dos agentes de proteção civil;
– Consolidar o pilar da proteção civil municipal, através de plataformas locais de redução de risco de
catástrofes e iniciativas e parcerias locais de base voluntária para apoio às atividades de proteção civil,
reconhecendo o conhecimento e valorizando os agentes.
Por último, cumpre fazer referência a algumas medidas inseridas no ponto relativo às «Migrações», no
âmbito da implementação do Plano Nacional do Pacto Global das Migrações, que têm incidência na área de
competências da Administração Interna:
– Promover acordos bilaterais de migração regulada com países exteriores à União Europeia, de modo a
agilizar e garantir a regularidade dos fluxos migratórios;
– Agilizar e simplificar os processos de entrada de trabalhadores de países terceiros em processos de
recrutamento das empresas;
– Eliminar o regime de contingentação do emprego de imigrantes estrangeiros de países terceiros,
prevendo ajustamentos nos mecanismos de entrada em função da situação do mercado de trabalho;
– Prever um título temporário de curta duração que permita a entrada legal em Portugal de imigrantes com
o objetivo de procura de emprego;
– Simplificar e agilizar os mecanismos de regularização do estatuto de residente dos estrangeiros inseridos
na sociedade portuguesa, integrados no mercado de trabalho e que realizam contribuições para a segurança
social;
Página 49
9 DE JANEIRO DE 2020
49
– Concretizar programas de regularização de cidadãos estrangeiros, designadamente através de ações de
proximidade junto da comunidade escolar e aprofundando o Programa «SEF em Movimento».
– Criar uma zona de mobilidade e de liberdade de fixação de residência entre os países da CPLP;
– Promover programas de apoio à captação de estudantes e investigadores estrangeiros pelas instituições
de ensino superior portuguesas, com particular relevo para as áreas tecnológicas e para as regiões de baixa
densidade;
– Lançar programas de apoio à captação de quadros qualificados e de empreendedores nas áreas
tecnológicas e de alto valor acrescentado;
– Rever o regime de autorização de residência para investimento, que passará a ser dirigido
preferencialmente às regiões de baixa densidade, ao investimento na criação de emprego e na requalificação
urbana e do património cultural.
– Estabelecer uma separação orgânica muito clara entre as funções policiais e as funções administrativas
de autorização e documentação de imigrantes;
– Criar uma plataforma digital de relacionamento dos imigrantes com a Administração, encurtando os
prazos de processamento da sua documentação;
– Alargar a rede de mediadores no SEF para apoiar os cidadãos estrangeiros na sua língua de origem;
– Implementar um serviço móvel de informação e regularização de imigrantes na área metropolitana de
Lisboa e em regiões do país com elevado número de trabalhadores estrangeiros;
– Simplificar e agilizar as tipologias e o processo de obtenção de vistos e autorizações de residência,
nomeadamente diminuindo a complexidade dos títulos existentes, dos procedimentos, dos prazos e do número
de vezes que é necessário contactar a Administração, caminhando para uma lógica de balcão único nestes
processos;
– Simplificar e encurtar os procedimentos de renovação dos títulos de residência em Portugal;
– Estudar a implementação de um cartão de cidadão estrangeiro equiparado ao cartão de cidadão,
dispensando as duplicações na apresentação de documentos emitidos por entidades públicas;
– Permitir o trabalho em regime de tempo parcial dos imigrantes com estatuto de estudantes, sem
obrigatoriedade de comunicação prévia às entidades competentes.
2 – Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª – Aprova o Orçamento do Estado para 2020
2. a) Linhas de ação política: o Relatório do Orçamento de Estado para 2020
No capítulo referente às «Medidas de Promoção da Consolidação Orçamental e de Revisão da Despesa
Pública» no Relatório do OE/2020 afirma-se que «nas forças e serviços de segurança, a par de um ambicioso
programa de renovação de infraestruturas e investimento em equipamento de 90 milhões de euros, é
igualmente esperado um crescimento significativo da despesa com pessoal, associado ao pagamento de
suplementos remuneratórios, designadamente do suplemento de risco, com efeitos retroativos».
Como linha de ação política enuncia o Governo que, em 2020, pretende-se aprofundar a aposta em
soluções que visam otimizar o modelo de gestão das forças e serviços de segurança, com base num modelo
de serviços partilhados, caminhando no sentido da integração gradual das estruturas de apoio técnico e de
suporte logístico das forças e serviços de segurança, eliminando redundâncias, simplificando estruturas e
concentrando os recursos na missão operacional.
No âmbito de programas específicos prevê-se para 2020 a implementação do Programa Vigilância +, «um
programa de mobilidade que visa possibilitar aos militares da GNR na reserva e aos polícias da PSP no
regime de pré-aposentação o desempenho, facultativo, de funções de segurança nos organismos da
Administração Pública», com o objetivo de «promover uma diminuição significativa da despesa pública na
contratação de serviços de segurança privada».
No capítulo referente às políticas sectoriais e recursos financeiros, na área dedicada à Segurança Interna
(P008), afirma-se que a segurança constitui uma prioridade estratégica do Governo que, em 2020, será
alicerçada «na adequação dos meios humanos, materiais e organizacionais a empenhar no combate,
prevenção e repressão de todos os fenómenos criminais».
Nas medidas atinentes aos recursos humanos destaca-se que em 2020 constitui uma prioridade para o
Página 50
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
50
Governo a «aprovação de um plano plurianual (2020/2023) de admissões nas forças e serviços de segurança,
assegurando o contínuo rejuvenescimento e a manutenção de elevados graus de prontidão e eficácia
operacional dos seus efetivos».
A par deste plano, diz-se no Relatório, será assegurado, de forma faseada ao longo da legislatura, o
pagamento de retroativos de suplementos remuneratórios em períodos de férias aos elementos das forças de
segurança.
Na área da proteção civil dá-se destaque ao reforço da Rede Nacional de Segurança Interna como base
tecnológica para os sistemas das forças e serviços de segurança e da proteção civil, a par da implementação
de medidas como o Programa de Proteção Civil Preventiva 2020/2030, de forma a elevar os níveis de
resiliência e de resposta do Estado às situações de crise e emergência.
De acordo com o Governo, será ainda prosseguido o aprofundamento das medidas de participação
democrática no processo eleitoral, nomeadamente por via da simplificação dos procedimentos eleitorais com
recurso às tecnologias de informação.
No plano da segurança rodoviária, prevê-se a conclusão do Plano Estratégico Nacional de Segurança
Rodoviária (PENSE 2020), baseado no sistema de transporte seguro, em alinhamento com as políticas
europeias e mundiais de segurança, e a preparação da estratégia para a década seguinte em matéria de
segurança rodoviária.
Outra das prioridades de ação enunciadas pelo Governo para 2020 traduz-se na «continuação de uma
política de fronteiras ancorada nos princípios de solidariedade e da responsabilidade partilhada», assim como
a implementação, pelo Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF), de medidas como a plataforma digital de
relacionamento desburocratizado com a administração pública.
Neste capítulo afirma-se igualmente que a aposta na segurança interna passa pelo reforço da prevenção e
combate à criminalidade, pela continuidade da implementação da nova geração de Contratos Locais de
Segurança, nas suas diferentes tipologias, concretizando uma estratégia de policiamento de proximidade em
diferentes domínios como a segurança escolar, o apoio aos idosos ou a segurança no desporto e em grandes
eventos.
De acordo com o Relatório, o Governo procederá ao reforço da Rede Nacional de Segurança Interna como
base tecnológica para os sistemas das forças e serviços de segurança e do sistema de emergência e proteção
civil, bem como atualizadas as regras para a instalação de sistemas de videovigilância em zonas de risco, para
a utilização de drones e de sistemas de registo de imagem pelas forças de segurança.
Sublinha-se ainda a preparação de uma estratégia integrada de prevenção e combate ao terrorismo em
todos os patamares em que os interesses do país se projetam, ao nível nacional, europeu ou internacional,
trabalhando igualmente no sentido de ampliar as responsabilidades e os meios do Centro Nacional de
Cibersegurança, promovendo o cumprimento de uma renovada estratégia nacional para o ciberespaço.
Em 2020 proceder-se-á à elaboração de um plano anual dirigido à preservação da segurança das
infraestruturas críticas do Estado, em articulação com estruturas homólogas, envolvendo as forças e serviços
de segurança e a Autoridade Nacional de Emergência e Proteção Civil (ANEPC).
Afirma-se igualmente que constitui uma prioridade a análise de medidas no sentido de encontrar soluções
de partilha de recursos, capacitação e reforço das forças e serviços de segurança, nomeadamente da Guarda
Nacional Republicana (GNR) e da Polícia de Segurança Pública (PSP), através da gradual integração de
estruturas de apoio técnico e suporte logístico, simplificando estruturas e permitindo a alocação de elementos
policiais para a atividade operacional.
No âmbito da programação plurianual do investimento das forças e serviços de segurança (2017-2021),
designadamente da execução da LPIEFSS, para 2020, estima-se a aquisição de armamento bem como
diversos equipamentos de proteção individual e para funções especializadas, no valor de, aproximadamente,
5,2 milhões de euros.
Adicionalmente, o Governo declara que será prosseguida a aquisição de viaturas no âmbito de
procedimentos plurianuais, com vista à renovação das respetivas frotas automóveis nas distintas valências,
estimando-se um investimento de 57 milhões de euros.
No âmbito do investimento nas infraestruturas das forças de segurança, através de intervenções de
reabilitação ou construção de raiz, estima-se um investimento global de 34,5 milhões de euros.
Na sequência da adoção do Plano Nacional de implementação do Pacto Global das Migrações, a
Página 51
9 DE JANEIRO DE 2020
51
prioridade de ação do Governo, para 2020, traduz-se na «continuação de uma política de fronteiras ancorada
no cumprimento dos princípios de solidariedade e da responsabilidade partilhada, bem como na promoção da
regulação dos fluxos migratórios e da atratividade do país, criando canais formais de migração para Portugal
desde os países de origem e ao mesmo tempo reconfigurando a forma como os serviços públicos lidam com o
fenómeno da imigração, sem prejuízo de uma atuação determinada no combate às redes de tráfico de seres
humanos e da prevenção do terrorismo».
Deste modo, pretende-se aprofundar os mecanismos de migração legal, por forma a dar resposta às
necessidades do mercado de trabalho e estimular a economia, designadamente através de acordos bilaterais
de migração regulada com países exteriores à União Europeia e da criação de uma zona de mobilidade e de
liberdade de fixação de residência entre os países da CPLP. Em matéria operacional, diz-se que serão
simplificados procedimentos que agilizem e acelerem o relacionamento dos cidadãos com o Estado,
continuando o trabalho de regularização da situação de cidadãos estrangeiros, seja nos termos legais
aplicáveis, como através de programas específicos como o SEF em Movimento.
A prioridade passará igualmente por continuar a garantir o direito ao asilo e à proteção subsidiária aos
refugiados que se dirijam a Portugal ou incluídos em programas, de caráter bilateral ou internacionais, de
recolocação ou reinstalação.
No âmbito do sistema de proteção civil, o Governo pretende prosseguir, gradualmente e em estreita
articulação com as entidades competentes com a participação dos bombeiros e das autarquias locais, a
concretização do novo modelo territorial de resposta de emergência e proteção civil, baseado em estruturas
regionais e sub-regionais.
Neste sentido, a capacidade de resposta operacional será consolidada, através da definição de um modelo
de resposta profissional permanente, com a participação dos bombeiros, da Força Especial de Proteção Civil,
da GNR e das Forças Armadas.
Será, igualmente, prosseguido, no âmbito do Programa de Proteção Civil Preventiva, o investimento nos
sistemas de autoproteção de pessoas e infraestruturas (designadamente o programa Aldeia Segura/Pessoas
Seguras), nos mecanismos de apoio à decisão e no dispositivo de combate aos incêndios rurais, e
implementado um Programa de Proteção Civil Preventiva 2020/30, concretizando um modelo de governança,
gestão e avaliação do risco coordenado, com um plano de financiamento associado, utilizando para tal
recursos nacionais e europeus do novo Quadro Financeiro Plurianual.
Por fim, sublinhe-se a preparação de um programa de segurança de equipamentos de utilização coletiva
2020/2023, que permita a identificação dos perigos e a mitigação do risco, nomeadamente ambiental, sísmico,
inundações e cheias em bacias urbanas, outros fenómenos naturais e ameaças NRBQ (riscos
nucleares/radiológicos/biológicos/químicos).
O Governo assume a segurança rodoviária como desígnio nacional afirmando-se, no Relatório do
Orçamento do Estado, que será concluído o Plano Estratégico Nacional de Segurança Rodoviária 2016-2020
(PENSE 2020) e será aprovado o Plano Nacional de Segurança Rodoviária 2021-2030, baseado no sistema
de transporte seguro, em alinhamento com as políticas europeias e mundiais de segurança rodoviária.
Neste sector, as medidas a concretizar passam pelo desenvolvimento, em estreita articulação com as
autarquias locais, de planos e intervenções de mobilidade e segurança nas infraestruturas rodoviárias,
integrando e compatibilizando os vários meios de transporte e utilizadores e o reforço da fiscalização das
condições de segurança das infraestruturas e das infrações por velocidade, através da expansão da Rede
Nacional de Fiscalização Automática de Velocidade.
Na sequência das alterações introduzidas na anterior legislatura o Governo irá consolidar e alargar a
possibilidade de voto antecipado em mobilidade e generalizada a experiência de voto eletrónico presencial.
Afirma-se também que constitui uma prioridade aprovar um Código Eleitoral que estabeleça uma parte
genérica para todos os atos eleitorais, prevendo depois regras próprias e específicas de cada tipo de eleição.
2. b) Proposta de Orçamento
O Programa Orçamental Segurança Interna abrange as medidas relacionadas com as políticas de
segurança interna, do controlo de fronteiras, de proteção e socorro, de planeamento civil de emergência, de
segurança rodoviária e de administração eleitoral.
Página 52
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
52
No Orçamento para 2020, a despesa total consolidada do Programa Segurança Interna é de 2158,0
milhões de euros, o que corresponde a um acréscimo de 7,8% face à estimativa para 2019.
(Quadro retirado do Relatório do OE – pág. 124)
De acordo com o Relatório que acompanha a proposta de lei do Orçamento do Estado, o acréscimo de
7,4% da despesa do subsector Estado resulta essencialmente do crescimento do orçamento de projetos
(12,5%) no âmbito da Lei de Programação de Infraestruturas e Equipamentos das Forças e Serviços de
Segurança do MAI, sendo que no orçamento de atividades o crescimento é de 7,2%.
Quantificação das medidas e fontes de financiamento:
(Quadro retirado do Relatório do OE – pág. 128)
O subsector dos Serviços e Fundos Autónomos regista um acréscimo de 6,7%, destacando-se a integração
no perímetro das Administrações Públicas da Escola Nacional de Bombeiros como Entidade Pública
Reclassificada.
Página 53
9 DE JANEIRO DE 2020
53
(Quadro retirado do Relatório do OE – pág. 129)
Na estrutura da despesa total consolidada por classificação económica evidencia-se que 88,3% dos
recursos, em 2020, são absorvidos por despesas com pessoal (77,3%) e aquisição de bens e serviços
(11,0%).
(Quadro retirado do Relatório do OE – pág. 130)
Dos valores constantes do Quadro acima (Despesas por medidas dos Programas) destacam-se:
Página 54
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
54
• Educação
Estabelecimentos de Ensino Superior – 7,5 m€ (7,2 m€ em 2019)
Estabelecimentos de Ensino Não Superior – 13,2 m€ (14,2 m€ em 2019)
• Proteção civil e luta contra incêndios – 172,4 m€ (157,7 m€ em 2019)
• Forças de Segurança – 1722 m€ (1669 m€ em 2019)
• Serviços individuais de saúde – 64,7 m€ (63,8 m€ em 2019)
• Lei de programação de infraestruturas e equipamentos das forças e serviços de segurança do
Ministério da Administração Interna (Lei n.º 10/2017, de 3 de março – 99,5 m€ (153,7 m€ em 2019)
Na estrutura de distribuição por medidas inscritas no programa 08 – Segurança Interna, a medida «Forças
de Segurança» é a mais representativa, absorvendo 76,9% do total dos recursos previstos para 2020,
seguindo-se as medidas «Proteção Civil e Luta Contra Incêndios» e «Administração e Regulamentação», que
representam 7,7% e 5,1%, respetivamente.
Desenvolvimentos orçamentais (Fonte: MAPA-OE-12 do OE 2019 e 2020):
2019 2020 Variação %
Gabinete MAI 1 214 875 1 235 567 1,7%
Sec. Estado Adj. do Min. Adm. Interna
796 687 803 849 0,9%
Sec. Estado Administração Interna
773 833 773 833 0,0%
Total 2 785 395 2 813 249 1,0%
2019 2020 Variação %
Serviço de Estrangeiros e
Fronteiras 116 639 507 125 962 427 8,0%
Autoridade Nacional de Emergência e Proteção Civil –
Mapa VII
110 578 851 116 315 097 5,2%
Autoridade nacional de Segurança
Rodoviária 34 045 431 37 204 056 9,3%
Polícia de Segurança Pública (atividades)
758 866 895 803 686 072 5,9%
Guarda Nacional Republicana (atividades)
872 250 851 878 898 037 0,8%
Página 55
9 DE JANEIRO DE 2020
55
2019 2020 Variação %
Total 1 892 381 535 1 962 065 689 3,7%
OE/2019 OE/2020 Variação %
Gab SG SIRP e Estruturas comuns
ao SIS e ao SIED 13 161 048 13 161 048 0,0%
SIED – Serviço de Informações
Estratégicas de Defesa
8 193 357 8 376 612 2,2%
SIS – Serviço de Informações e de
Segurança 13 332 897 13 496 515 1,2%
Sistema de Segurança Interna
(SSI) 1 849 011 2 513 983 36,0%
GNS – Gabinete Nacional de Segurança
3 964 856 4 215 142 6,3%
GNS – Gabinete Nacional de
Segurança – Projetos 1 401 813 574 992 -59,0%
Total 41 902 982 42 338 292 1,0%
2. c) Articulado da Proposta de Lei
No articulado da proposta de lei podem identificar-se as seguintes disposições com incidência na área
setorial da Administração Interna:
– Artigo 8.º (Alterações orçamentais)
1 – O Governo fica autorizado a efetuar as alterações orçamentais:
......................................................................................................................................................................... .
18 – O Governo fica autorizado, através do membro responsável pela área das finanças e mediante
parecer da Agência para a Gestão Integrada de Fogos Rurais, IP (AGIF, IP), a proceder às alterações
orçamentais que se revelem necessárias paraa implementação do Sistema de Gestão Integrada de Fogos
Rurais, independentemente de envolverem diferentes programas.
Página 56
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
56
– Artigo 34.º (Estruturas de apoio técnico e de suporte logístico das forças e serviços de segurança)
Em 2020, o Governo promove soluções de partilha de recursos entre as forças e serviços de segurança,
através da gradual integração das estruturas de apoio técnico e de suporte logístico, eliminando redundâncias,
simplificando estruturas e permitindo a alocação de elementos para a atividade operacional.
– Artigo 44.º (Reforço de meios humanos para o combate ao tráfico de seres humanos)
Durante o ano de 2020 o Governo promove as diligências necessárias tendo em vista o reforço de meios
humanos para o combate ao tráfico de seres humanos.
– Artigo 59.º (Suspensão da passagem às situações de reserva, pré-aposentação ou
disponibilidade)
Como medida de equilíbrio orçamental, as passagens às situações de reserva, pré-aposentação ou
disponibilidade, nos termos estatutariamente previstos, dos militares da GNR, de pessoal com funções
policiais da PSP, do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF), da Polícia Judiciária, da Polícia Marítima e de
outro pessoal militarizado e de pessoal do corpo da Guarda Prisional, apenas podem ocorrer nas seguintes
circunstâncias:
a) Em situações de saúde devidamente atestadas;
b) No caso de serem atingidos ou ultrapassados os limites de idade ou de tempo de permanência no posto
ou na função, bem como quando, nos termos legais, estejam reunidas as condições de passagem à reserva,
pré-aposentação ou disponibilidade depois de completados 36 anos de serviço e 55 anos de idade, até ao
limite do número de admissões verificadas;
c) Em caso de exclusão da promoção por não satisfação das condições gerais para o efeito ou por
ultrapassagem na promoção em determinado posto ou categoria, quando tal consequência resulte dos
respetivos termos estatutários;
d) Quando, à data da entrada em vigor da presente lei, já estejam reunidas as condições ou verificados os
pressupostos para que essas situações ocorram, ao abrigo de regimes aplicáveis a subscritores da CGA, IP,
de passagem à aposentação, reforma, reserva, pré-aposentação ou disponibilidade, independentemente do
momento em que o venham a requerer ou a declarar.
– Artigo 93.º (Dívidas resultantes da recuperação de áreas e equipamentos afetados por incêndios
ou outras circunstâncias excecionais)
1 – Em 2020, o valor da dívida contraída, independentemente da sua natureza, destinada exclusivamente à
recuperação de áreas, equipamentos e outras infraestruturas afetadas pelos incêndios de grandes dimensões
ocorridos em 2017 e 2018, pode ultrapassar os limites referidos no n.º 3 do artigo 52.º da Lei n.º 73/2013, de 3
de setembro, na sua redação atual.
2 – Para efeitos do disposto no número anterior, são considerados como incêndios de grandes dimensões
os incêndios rurais em que se verifique uma área ardida igual ou superior a 4500 hectares ou a 10% da área
do concelho atingido, aferida através do Sistema de Gestão de Informação de Incêndios Florestais (SGIF) ou
do Sistema Europeu de Informação sobre Incêndios Florestais (SEIFF).
3 – Para efeitos do disposto no n.º 1, os municípios devem comunicar à DGAL e divulgar no anexo às
demonstrações financeiras a identificação detalhada da dívida contraída, respetivos montantes e prazos de
pagamento.
– Artigo 136.º (Simplificação da concessão e renovação de autorização de residência)
Em 2020, a autorização de residência temporária prevista no n.º 1 do artigo 75.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de
julho, na sua redação atual, é válida pelo período de dois anos contados da data da emissão do respetivo título
e renovável por períodos sucessivos de três anos. 18
18 Lei n.º 23/2007, de 4 de julho – artigo 75.º (Autorização de residência temporária)
Página 57
9 DE JANEIRO DE 2020
57
– Artigo 137.º (Suspensão da definição de contingente global para efeitos de concessão de
autorização de residência para exercício de atividade profissional subordinada)
Durante ano de 2020 é suspensa a fixação do contingente global para efeitos de concessão de visto de
autorização de residência para exercício de atividade profissional subordinada previsto no artigo 59.º da Lei n.º
23/2007, de 4 de julho, na sua redação atual, e aplica-se à emissão dos mencionados vistos as condições
previstas do n.º 5 do referido artigo.19
– Artigo 138.º (Financiamento do Programa Escolhas)
Nos termos do n.º 3 do artigo 1.º dos Estatutos do Alto Comissariado para as Migrações, IP (ACM, IP),
aprovados em anexo à Portaria n.º 227/2015, de 3 de agosto, o Programa Escolhas é integrado no orçamento
do ACM, IP, sendo o respetivo financiamento assegurado de acordo com o previsto na Resolução do
Conselho de Ministros n.º 151/2018, de 22 de novembro, que procede à renovação do Programa Escolhas
para o período de 2020 a 2021.
– Artigo 139.º – Autorização legislativa no âmbito do Regime das Autorizações de Residência para
Investimento (Vistos Gold)
1 – Fica o Governo autorizado a rever o regime das autorizações de residência para investimento, previsto
no artigo 90.º-A da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, na sua redação atual, alterando o seu âmbito de aplicação.
2 – O sentido e a extensão da autorização legislativa prevista no número anterior consistem em favorecer a
promoção do investimento nas regiões de baixa densidade, bem como o investimento na requalificação
urbana, no património cultural, nas atividades de alto valor ambiental ou social, no investimento produtivo e na
criação de emprego.
3 – A presente autorização legislativa tem a duração do ano económico a que respeita a presente lei.
– Artigo 140.º (Admissões nas forças e serviços de segurança)
Em execução do respetivo Programa, o Governo, através dos membros do Governo responsáveis pela
1 – Sem prejuízo das disposições legais especiais aplicáveis, a autorização de residência temporária é válida pelo período de um ano contado a partir da data da emissão do respetivo título e é renovável por períodos sucessivos de dois anos. 2 – O título de residência deve, porém, ser renovado sempre que se verifique a alteração dos elementos de identificação nele registados.
19 Lei n.º 23/2007, de 4 de julho – artigo 59.º (Visto de residência para exercício de atividade profissional subordinada)
1 – A concessão de visto para obtenção de autorização de residência para exercício de atividade profissional subordinada depende da existência de oportunidades de emprego, não preenchidas por nacionais portugueses, trabalhadores nacionais de Estados membros da União Europeia, do Espaço Económico Europeu, de Estado terceiro com o qual a Comunidade Europeia tenha celebrado um acordo de livre circulação de pessoas, bem como por trabalhadores nacionais de Estados terceiros com residência legal em Portugal. 2 – Para efeitos do número anterior, o Conselho de Ministros, mediante parecer prévio da Comissão Permanente da Concertação Social, aprova anualmente uma resolução que define um contingente global indicativo de oportunidades de emprego presumivelmente não preenchidas pelos trabalhadores referidos no número anterior, podendo excluir setores ou atividades onde não se verifiquem necessidades de mão-de-obra, se as circunstâncias do mercado de trabalho o justificarem. 3 – No contingente global previsto no número anterior são considerados contingentes para cada uma das regiões autónomas, de acordo com as respetivas necessidades e especificidades regionais. 4 – O Instituto do Emprego e da Formação Profissional, IP, bem como os respetivos departamentos de cada região autónoma, mantêm um sistema de informação permanentemente atualizado e acessível ao público, através da Internet, das ofertas de emprego abrangidas pelo n.º 1, divulgando-as por iniciativa própria ou a pedido das entidades empregadoras ou das associações de imigrantes reconhecidas como representativas das comunidades imigrantes pelo ACIDI, IP, nos termos da lei. 5 – Até ao limite do contingente fixado nos termos do n.º 2 e para as ofertas de emprego não preenchidas pelos trabalhadores referidos no n.º 1 pode ser emitido visto de residência para exercício de atividade profissional subordinada aos nacionais de Estados terceiros que preencham as condições estabelecidas no artigo 52.º e que: a) Possuam contrato de trabalho ou promessa de contrato de trabalho; ou b) Possuam habilitações, competências ou qualificações reconhecidas e adequadas para o exercício de uma das atividades abrangidas pelo número anterior e beneficiem de uma manifestação individualizada de interesse da entidade empregadora. 6 – Para efeitos do disposto na alínea b) do número anterior, as candidaturas de nacionais de Estados terceiros são remetidas, através do Instituto do Emprego e da Formação Profissional ou, nas regiões autónomas, dos respetivos departamentos, às entidades empregadoras que mantenham ofertas de emprego abrangidas pelo n.º 4. 7 – Excecionalmente, e independentemente do contingente fixado no n.º 2, pode ser emitido visto para obtenção de autorização de residência para exercício de atividade profissional subordinada aos nacionais de Estados terceiros que preencham as condições estabelecidas no artigo 52.º e possuam contrato de trabalho, desde que comprovem que a oferta de emprego não foi preenchida pelos trabalhadores referidos no n.º 1. 8 – O Instituto do Emprego e da Formação Profissional elabora um relatório semestral sobre a execução do contingente global. 9 – Para efeitos do número anterior, a concessão de vistos ao abrigo da presente disposição é comunicada no prazo máximo de cinco
Página 58
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
58
área das finanças, pela área da administração interna e pela área da modernização do Estado e da
Administração Pública, aprova um plano plurianual para 2020-2023 de admissões nas forças e serviços de
segurança, assegurando o rejuvenescimento, a manutenção de elevados graus de prontidão e a eficácia
operacional dos seus efetivos.
– Artigo 141.º (Alargamento dos Contratos Locais de Segurança de Nova Geração)
Em 2020, o programa de Contratos Locais de Segurança de Nova Geração é alargado a municípios com
necessidades específicas, em estreita colaboração com as autarquias locais e instituições sociais.
– Artigo 142.º (Plano Estratégico Nacional de Segurança Rodoviária 2020)
1 – Cada entidade inscreve no respetivo orçamento os encargos necessários para a concretização das
medidas da sua responsabilidade no Plano Estratégico Nacional de Segurança Rodoviária 2020, aprovado em
anexo à Resolução do Conselho de Ministros n.º 85/2017, de 19 de junho.
2 – Até ao final do 1.º trimestre de 2020, é dado conhecimento ao membro do Governo responsável pela
área da administração interna do montante das verbas referidas no número anterior e da sua execução.
– Artigo 143.º (Estratégia Nacional para uma Proteção Civil Preventiva)
1 – Cada entidade inscreve no respetivo orçamento os encargos decorrentes da concretização da
Estratégia Nacional para uma Proteção Civil Preventiva, aprovada em anexo à Resolução do Conselho de
Ministros n.º 160/2017, de 30 de outubro.
2 – Até ao final do 1.º trimestre de 2020, é dado conhecimento ao membro do Governo responsável pela
área da administração interna do montante das verbas referidas no número anterior e da sua execução.
– Artigo 144.º (Missões de proteção civil e formação de bombeiros)
1 – Em 2020 a ANEPC fica autorizada a transferir para as associações humanitárias de bombeiros (AHB),
ao abrigo da Lei n.º 94/2015, de 13 de agosto, na sua redação atual, as dotações inscritas nos seus
orçamentos referentes a missões de proteção civil, incluindo as relativas ao sistema nacional de proteção civil
e ao Sistema Integrado de Operações de Proteção e Socorro.
2 – O orçamento de referência a que se refere o n.º 2 do artigo 4.º da Lei n.º 94/2015, de 13 de agosto, na
sua redação atual, para o ano de 2020, é de € 28 091 804.
3 – As transferências para cada AHB, calculadas nos termos do n.º 2 do artigo 4.º da Lei n.º 94/2015, de 13
de agosto, na sua redação atual, não podem ser inferiores às do ano económico anterior, nem superiores em
5,43% do mesmo montante.
4 – A ANEPC fica autorizada a efetuar transferências orçamentais para a Escola Nacional de Bombeiros,
nos termos de protocolos celebrados entre ambas as entidades, nomeadamente para efeitos de formação.
– Artigo 145.º (Procedimentos no âmbito da prevenção, supressão e estabilização de incêndios)
O ICNF, IP, a ANEPC e a AGIF, IP, podem recorrer ao procedimento de ajuste direto, até aos limiares
previstos no artigo 4.º da Diretiva 2014/24/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de
2014, no seu valor atual, não se aplicando as limitações constantes dos n.os 2 a 5 do artigo 113.º do CCP,
quando esteja em causa a aquisição de bens, prestação de serviços ou empreitadas necessárias à prevenção,
incluindo campanhas de sensibilização, supressão de fogos rurais e estabilização de emergência pós-
incêndio, no âmbito do Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais, ficando dispensados da fiscalização
prévia do Tribunal deContas prevista no artigo 46.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas,
aprovada pela Lei n.º 98/97, de 26 de agosto, na sua redação atual, encontrando-se os respetivos encargos
excluídos do disposto nos artigos 51.º e 53.º da presente lei.
dias ao Instituto do Emprego e da Formação Profissional.
Página 59
9 DE JANEIRO DE 2020
59
– Artigo 146.º (Reforço dos meios de combate a incêndios e de apoio às populações na Região
Autónoma da Madeira)
O Governo, em cooperação com os órgãos de governo próprio da Região Autónoma da Madeira, mantém o
reforço dos meios de combate aos incêndios naquela região autónoma estabelecido no artigo 159.º da Lei n.º
114/2017, de 29 de dezembro, incluindo a utilização de meios aéreos e o apoio às populações afetadas.
– Artigo 148.º (Mecanismo de apoio à reconstrução de habitações não permanentes afetadas pelos
incêndios ou por outras circunstâncias excecionais)
1 – Em 2020, é prorrogado o mecanismo de apoio à reconstrução de habitações não permanentes afetadas
pelos incêndios ou por outras circunstâncias excecionais, bem como a autorização concedida ao FAM, nos
termos do artigo 154.º da Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro, regulamentado pela Portaria n.º 173-A/2018,
de 15 de junho, na sua redação atual, para a conclusão dos procedimentos iniciados em 2018 e 2019.
2 – A autorização referida no número anterior é alargada à concessão de apoio às pessoas singulares ou
aos agregados familiares cujas habitações tenham sido danificadas pelo furacão Leslie que atingiu o território
português nos dias 13 e 14 de outubro de 2018 e cujas circunstâncias excecionais e âmbito territorial foram
reconhecidas na Resolução do Conselho de Ministros n.º 140/2018, de 25 de outubro, aplicando-se, com as
devidas adaptações, os termos e condições definidos no referido artigo 154.º e nos artigos 4.º a 11.º da
Portaria n.º 173-A/2018, de 15 dejunho, na sua redação atual, sob parecer dos membros do Governo
responsáveis pelas áreas das finanças e das autarquias locais.
3 – O prazo definido no n.º 1 do artigo 6.º da Portaria n.º 173-A/2018, de 15 de junho, na sua redação atual,
é alterado para 30 de abril de 2020.
4 – A linha de crédito referida no artigo 154.º da Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro, é alocada
prioritariamente à concessão de empréstimos aos municípios afetados pelos incêndios e abrangidos pelas
Resoluções do Conselho de Ministros n.os 101-B/2017, de 12 de julho, e 148/2017, de 2 de outubro.
– Mapa de alterações e transferências orçamentais (a que se refere o artigo 7.º)
Diversas alterações e transferências orçamentais:
– Transferência de verbas inscritas no orçamento do ICNF, IP, no âmbito do Fundo Florestal Permanente,
até ao limite de € 2 000 000, para a GNR, com vista a suportar os encargos com a contratação de vigilantes
florestais.
– Transferência de verbas inscritas no orçamento do SEF, para o ACM, IP, nos termos a definir por
despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas da integração e migrações e da administração
interna.
– Transferência de verbas inscritas no orçamento do SEF, para o financiamento de 25% das despesas
elegíveis até um montante máximo de € 2 000 000, de projetos de organizações não-governamentais,
organizações internacionais e entidades da sociedade civil, cofinanciados pelo Fundo para o Asilo, a Migração
e a Integração, no âmbito das suas atribuições e competências nos termos a definir por protocolo.
– Transferência de verbas inscritas no orçamento do SEF, para o financiamento de prestações de serviços
de mediação cultural no âmbito das suas atribuições e competências por entidades da sociedade civil, até um
montante máximo de € 1 100000.
3 – Proposta de Lei n.º 6/XIV/1.ª – Aprova o Quadro Plurianual de Programação Orçamental para os
anos de 2020-2023
A presente iniciativa do Governo pretende dar cumprimento ao disposto no artigo 12.º-D da Lei de
Enquadramento Orçamental, aprovando o Quadro Plurianual de Programação Orçamental para os anos de
2020-2023, que indica os limites da despesa da administração central financiada por receitas gerais e ainda os
limites de despesa para cada programa orçamental (2020), para cada agrupamento de programas e para o
conjunto de todos os programas (2020 – 2023).
No anexo a que se refere o artigo 2.º da proposta de lei é apresentado o Quadro Plurianual de
Programação Orçamental, no qual se inscrevem como limites de despesa coberta por receitas gerais para o
Página 60
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
60
Programa 008 – Segurança Interna, o valor de 1615 milhões de euros, para o ano de 2020.
Quanto aos restantes anos (2021-2023) os valores programados não se encontram desagregados por
programa orçamental.
PARTE II – OPINIÃO DO RELATOR
O signatário do presente relatório exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre as
presentes propostas de lei, a qual é, de resto, de «elaboração facultativa» nos termos do n.º 3 do artigo 137.º
do Regimento da Assembleia da República.
PARTE III – CONCLUSÕES
1 – O Governo apresentou à Assembleia da República, a 16 de dezembro de 2019, as Propostas de Lei
n.os 4/XIV/1.ª, 5/XIV/1.ª e 6/XIV/1.ª referentes, respetivamente, às Grandes Opções do Plano, ao Orçamento
do Estado para 2020 e ao Quadro Plurianual de Programação Orçamental para os anos de 2020-2023.
2 – Estas iniciativas foram apresentadas nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis, cabendo,
assim, à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias emitir parecer sobre as
matérias da sua competência, incidindo no caso vertente sobre a área da Administração Interna.
3 – A discussão e votação na generalidade das propostas de lei em apreço já se encontram agendadas
para as reuniões do Plenário da Assembleia da República dos dias 9 e 10 de janeiro de 2020.
4 – Nas Grandes Opções do Plano, na área da Administração Interna, destacam-se as seguintes áreas de
atuação: aprovação de um plano plurianual (2020/2023) de admissões nas forças e serviços de segurança;
execução da Lei de Programação das Infraestruturas e Equipamentos para as Forças e Serviços de
Segurança do Ministério da Administração Interna até 2021; elaboração de um plano anual de preservação da
segurança das infraestruturas críticas do Estado, reforço das competências do Secretário-Geral do Sistema de
Segurança Interna; implementação de uma estratégia integrada de prevenção e combate ao terrorismo;
reforço da Rede Nacional de Segurança Interna; implementação de uma nova geração de Contratos Locais de
Segurança; reforma do sistema de proteção civil; concretização da aquisição de meios aéreos próprios para
combate a incêndios rurais; executar um programa de segurança de equipamentos de utilização coletiva
2020/2023; execução de diversas medidas no âmbito da implementação do Plano Nacional do Pacto Global
das Migrações.
5 – No orçamento para 2020, a despesa total consolidada do Programa Segurança Interna é de 2158,0
milhões de euros, o que corresponde a um acréscimo de 7,8% face à estimativa para 2019.
6 – No Quadro Plurianual de Programação Orçamental inscrevem-se como limites de despesa coberta por
receitas gerais para o Programa 008 – Segurança Interna, o valor de 1.615 milhões de euros, para o ano de
2020.
7 – Face ao exposto, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é de
parecer que a Proposta de Lei n.º 4/XIV/1.ª – Aprova as Grandes Opções do Plano para 2020, a Proposta de
lei n.º 5/XIV/1.ª – Aprova o Orçamento do Estado para 2020, e a Proposta de lei n.º 6/XIV/1.ª – Aprova o
Quadro Plurianual de Programação Orçamental para os anos de 2020-2023, na parte respeitante à área da
Administração Interna, estão em condições de seguir os ulteriores termos do processo legislativo, devendo o
presente parecer ser remetido à Comissão do Orçamento e Finanças, a fim de instruir a competente
elaboração do Relatório Final, nos termos do n.º 3 do artigo 205.º do RAR.
Palácio de São Bento, 6 de janeiro de 2020.
O Deputado relator, André Coelho Lima — O Presidente da Comissão, Luís Marques Guedes.
Página 61
9 DE JANEIRO DE 2020
61
PARTE IV – ANEXOS
Anexa-se a Nota Explicativa, logo que remetida pelo Ministério da Administração Interna, de acordo com o
n.º 5 do artigo 206.º do RAR.
PARECER SECTORIAL — IGUALDADE E NÃO DISCRIMINAÇÃO
PARTE I – CONSIDERANDOS
I. a) Nota introdutória
O Governo apresentou à Assembleia da República, em 26 de dezembro de 2019, a Proposta de Lei n.º
4/XIV/1.ª – «Aprova as Grandes Opções do Plano para 2029» e a Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª – «Aprova o
Orçamento do Estado para 2020».
Por despacho do Sr. Presidente da Assembleia da República, ambas as iniciativas baixaram à Comissão
de Orçamento e Finanças e às restantes comissões para efeito de elaboração de parecer nas respetivas áreas
sectoriais.
À Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias compete analisar e elaborar
parecer nas áreas da sua competência, a saber Justiça, Administração Interna e Igualdade e Não
Discriminação.
O presente parecer sectorial cuida da última daquelas três subáreas temáticas.
I. b) Do objeto, conteúdo e motivação das iniciativas
I. b) 1 – Grandes Opções do Plano
De acordo com o estipulado no seu artigo 3.º, a proposta governamental de Grandes Opções do Plano para
2020 está organizada em torno de quatro grandes agendas estratégicas: o combate às alterações climáticas, a
sustentabilidade demográfica e o emprego, as desigualdades e a coesão territorial, e a transição digital e a
inovação. Sendo certo que uma política transversal de promoção da igualdade e da não discriminação tem
concretizações em qualquer destas quatro agendas, é na terceira que se encontram melhor explicitadas as
orientações para a área em apreço.
A proposta assinala que, «no sentido de promover uma sociedade mais inclusiva e coesa, o Governo
assumirá uma abordagem integrada na implementação de um conjunto de medidas de combate às
desigualdades e promoção da coesão territorial. Assim, irá garantir a aplicação do princípio da igualdade de
direitos e combate à discriminação nas suas diversas formas, empreender medidas de redistribuição de
rendimentos e riqueza e de combate à pobreza, reduzir custos com bens e serviços essenciais (e.g. habitação,
energia, transportes), assegurar o acesso à educação e à saúde de todos os cidadãos e reduzir as assimetrias
regionais.»
A Agenda Estratégica «Menos Desigualdades e um Território Mais Coeso» é estruturada na proposta de lei
em seis planos de ação: i) garantia de uma plena igualdade de direitos e firme repúdio para com todas as
formas de discriminação, como elementos nucleares de uma sociedade digna; ii) promoção de maior justiça
social e fiscal e combate à desigualdade na distribuição dos rendimentos e da riqueza, como fatores decisivos
na luta contra a pobreza e a exclusão social; iii) reforço das qualificações ao longo da vida, para que todos
tenham iguais oportunidades e ninguém fique para trás; iv) garantia de mais e melhor Serviço Nacional de
Saúde (SNS); v) maior proteção dos direitos dos consumidores e vi) correção das desigualdades regionais,
promovendo a coesão territorial.
Entende o Governo que «importa reconhecer que em Portugal a discriminação é hoje, sobretudo, o
resultado de práticas sistemáticas, suportadas pelo preconceito e pela pressão social, em domínios diversos:
das desigualdades de género e da discriminação em relação à orientação sexual ao racismo, envolvendo
Página 62
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
62
ainda manifestações de xenofobia e segregação por nacionalidade, etnia ou classe social, por exemplo em
relação aos mais pobres ou às pessoas com deficiência.»
Em resposta a este desafio, as Grandes Opções do Plano para 2020 incluem medidas em cinco domínios
fundamentais.
O primeiro é o do combate pela igualdade de género. Neste domínio, o Governo compromete-se, entre
outras medidas, a:
• Avaliar os resultados da lei que introduz medidas de promoção da igualdade remuneratória entre
mulheres e homens por trabalho igual ou de igual valor;
• Introduzir mecanismos complementares no caso de a desigualdade salarial de género não diminuir a um
ritmo compatível com o país menos desigual que queremos;
• Reforçar a inspeção e combater a informalidade no setor do trabalho doméstico, na esmagadora maioria
prestado por mulheres;
• Assegurar o cumprimento das leis de representação equilibrada entre homens e mulheres nos órgãos
de administração das empresas públicas e sociedades cotadas, bem como nos cargos dirigentes da
Administração Pública;
• Dar continuidade ao programa 3 em Linha, destinado a alcançar uma melhor conciliação entre vida
profissional, pessoal e familiar, um desafio que ainda continua a onerar especialmente o sexo feminino;
• Reforçar a transversalidade nas políticas de promoção da igualdade de género.
O segundo domínio é o do combate contra a violência doméstica. São aqui assumidos compromissos
como:
• Apostar na prevenção primária;
• Desenvolver um sistema integrado de sinalização de potenciais vítimas e agressores;
• Criar um ponto único de contacto para vítimas de violência doméstica;
• Unificar a Base de Dados da Violência Doméstica;
• Prestar formação especializada aos diferentes intervenientes no sistema de prevenção e proteção das
vítimas de violência doméstica;
• Equacionar a possibilidade de, no atual quadro constitucional, concretizar uma abordagem judiciária
integrada no que se refere à decisão dos processos criminais, tutelares e de promoção e proteção relativos à
prática de crimes contra vítimas especialmente vulneráveis;
• Alargar a Rede Nacional de Apoio às Vítimas de Violência Doméstica.
O terceiro domínio incluído na agenda estratégica de combate às desigualdades é o do reforço da
autonomia das pessoas com deficiência ou incapacidade. Nele, destacam-se as seguintes apostas:
• Aprovar e implementar a nova Estratégia Nacional para a Inclusão das Pessoas com Deficiência;
• Rever e uniformizar o sistema de avaliação da incapacidade/ funcionalidade dos cidadãos com
deficiência;
• Concretizar a terceira fase da Prestação Social para a Inclusão, correspondente à comparticipação de
despesas, de caráter pontual e periódico, resultantes do agravamento das condições físicas, sensoriais ou
intelectuais das pessoas com deficiência, relativas a educação, formação, habitação ou reabilitação;
• Reforçar o Modelo de Apoio à Vida Independente em vigor, através do acompanhamento e da avaliação
dos projetos-piloto em funcionamento;
• Criar um plano nacional de promoção da acessibilidade;
• Lançar as bases de um plano nacional de desinstitucionalização;
• Difundir a língua gestual portuguesa e garantir a sua efetiva disponibilização nos serviços públicos,
promover a utilização do sistema Braille como meio de leitura e escrita por parte das pessoas cegas e garantir
a acessibilidade de todos os sites e aplicações de atendimento descentralizado da Administração Pública.
O quarto domínio é o do reforço do combate ao racismo e à xenofobia.
Página 63
9 DE JANEIRO DE 2020
63
Nesta matéria, o Governo compromete-se a
• Autonomizar institucionalmente o combate à discriminação racial do tratamento das questões
migratórias;
• Renovar o Programa «Territórios Educativos de Intervenção Prioritária» (TEIP) e combater a
segregação, direta e indireta, das crianças afrodescendentes e das crianças ciganas dentro do sistema
educativo;
• Definir o perfil profissional do mediador sociocultural, de modo a facilitar a contratação de mediadores
pelos municípios e serviços públicos;
• Desenvolver, no quadro do Programa «1.º Direito», iniciativas específicas de apoio à integração e ao
acesso das comunidades ciganas e afrodescendentes à habitação;
• Promover a criação de um observatório do racismo e da xenofobia.
Finalmente, o quinto domínio referenciado é o do combate contra a discriminação baseada na
orientação sexual. Os principais compromissos assumidos pelo Governo aqui são:
• Lançar campanhas com vista à desconstrução de estereótipos e prevenção de práticas homofóbicas,
bifóbicas, transfóbicas e interfóbicas;
• Desenvolver instrumentos didáticos que potenciem uma maior sensibilização perante as questões da
identidade de género e da orientação sexual em meio escolar;
• Desenvolver uma estratégia específica para apoio às pessoas transsexuais e aos processos de
transição.
I. b) 2 – Orçamento do Estado
A Proposta de Orçamento do Estado para 2020 assume que o Governo irá prosseguir, neste ano, a política
de promoção da igualdade e não discriminação, vinculando-se à execução dos indicadores e metas previstas
na Estratégia Nacional para a Igualdade e a Não Discriminação 2018-2030 – Portugal + Igual, no que se refere
à promoção da igualdade entre mulheres e homens, à prevenção e combate à violência contra as mulheres e
à violência doméstica, e ao combate à discriminação em razão da orientação sexual, identidade e expressão
de género e características sexuais, bem como no IV Plano de Ação para a Prevenção e o Combate ao Tráfico
de Seres Humanos.
Esses compromissos materializam-se, entre outros, no alargamento da Rede Nacional de Apoio às Vítimas
de Violência Doméstica, na definição de um plano de formação articulada de todos os intervenientes
estratégicos na resposta integrada à violência doméstica, na renovação do Programa 3 em Linha – Programa
para a Conciliação da Vida Profissional, Pessoal e Familiar, na reorganização do Alto Comissariado das
Migrações e da Comissão para a Igualdade e contra a Discriminação Racial, no arranque do Plano Nacional
de Literacia Democrática, na execução dos programas de aprendizagem da língua portuguesa, com foco
particular nas crianças e jovens não lusófonos ou na inclusão de crianças e jovens de contextos vulneráveis,
através da implementação do Programa Escolhas que, em 2020, concluirá o segundo ano da sua 7.ª geração,
e na execução de todos os indicadores e metas previstos na Estratégia Nacional para a Integração das
Comunidades Ciganas – ENICC 2013-2022.
Os níveis de agregação de verba orçamentada – com exceção da referente ao Alto Comissariado para as
Migrações, IP – não permitem apresentar previsões orçamentais precisas para as políticas referidas.
PARTE II – OPINIÃO DO RELATOR
O relator exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião sobre as propostas de lei em apreço,
reservando-a para o debate já agendado para sessão plenária.
Página 64
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
64
PARTE III – CONCLUSÕES
1 – O Governo apresentou à Assembleia da República, em 26 de dezembro de 2019, a Proposta de Lei n.º
4/XIV/1.ª – «Aprova as Grandes Opções do Plano para 2029» e a Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª – «Aprova o
Orçamento do Estado para 2020»;
2 – Estas iniciativas foram apresentadas nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis, cabendo,
assim, à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias emitir parecer sobre as
matérias da sua competência, incidindo, no caso vertente, sobre a área da Igualdade e Não Discriminação;
3 – A Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é de parecer que as
Propostas de Lei n.os 4/XIV/1.ª e 5/XIV/1.ª, no que se refere às políticas de Igualdade e Não Discriminação,
estão em condições de seguir os ulteriores termos do processo legislativo, devendo o presente parecer ser
remetido à Comissão de Orçamento e Finanças, competente para elaborar o Relatório Final, de acordo com o
n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República.
Palácio de S. Bento, 6 de janeiro de 2020.
O Deputado relator, José Manuel Pureza — O Presidente da Comissão, Luís Marques Guedes.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, na reunião da Comissão de 6 de janeiro de 2020, tendo-se
registado a ausência do PAN.
PARTE IV – ANEXOS
Anexa-se, quando for apresentada pelo Ministério da Presidência, a informação escrita a que se refere o n.º
5 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República.
——
COMISSÃO DE NEGÓCIOS ESTRANGEIROS E COMUNIDADES PORTUGUESAS
Índice
Parte I – Considerandos
Parte II – Opinião do Deputado autor do parecer
Parte III – Conclusões
Parte I – Considerandos
1.1. Nota Prévia
No dia 16 de dezembro de 2019, o Governo entregou na Assembleia da República a Proposta de Lei n.º
5/XIV/1.ª (GOV), que aprova o Orçamento do Estado para 2020, nos termos da alínea d), do n.º 1, do artigo
197.º da Constituição da República Portuguesa (CRP) e dos artigos 118.º e 124.º, do Regimento da
Assembleia da República (RAR).
Por despacho de Sua Excelência, o Presidente da Assembleia da República, de 16 de dezembro de 2019,
a iniciativa em apreço foi admitida, baixando à Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização
Administrativa (COFMA) para efeitos de emissão de relatório e às restantes comissões parlamentares
Página 65
9 DE JANEIRO DE 2020
65
especializadas permanentes – v. g. à Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas – para
elaboração de parecer.
O Parecer da Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas (CNECP) é emitido nos
termos do n.º 3, do artigo 205.º, do Regimento da Assembleia da República (RAR). Cabe, assim, a esta
comissão a feitura de um parecer que se fundamenta no articulado da Proposta de Lei, no Relatório do
Governo e nos quadros e mapas que lhe são anexos.
De acordo com o n.º 2 e n.º 3, do artigo 211.º, do RAR, a CNECP irá realizar, no próximo dia 21 de janeiro
de 2020, uma audição conjunta com a COFMA para ouvir o Ministro dos Negócios Estrangeiros sobre a
Proposta de Orçamento do Estado para 2020.
1.2. Âmbito da Iniciativa
Segundo o Relatório que acompanha o Orçamento do Estado para 2020 (OE2020), o Ministério dos
Negócios Estrangeiros, em 2020, colocará em prática as medidas de política externa pormenorizadamente
descritas nas Grandes Opções do Plano.
O Governo afirma que Portugal participará ativamente na construção europeia, conferindo prioridade à
conclusão das negociações do novo Quadro Financeiro Plurianual 2021-2027, à preparação da Presidência
Portuguesa da União Europeia, ao Brexit e aos desafios comuns à União, com destaque para o Estado de
Direito, as migrações, as alterações climáticas e a economia digital, bem como à criação de um novo contrato
social para a Europa.
Ao mesmo tempo e, ainda de acordo com o Relatório que acompanha a proposta de OE 2020, Portugal,
em linha com o programa da Presidente da Comissão Europeia, envolver-se-á na elaboração do Pacto para a
Europa Verde.
Finalmente, no domínio da política externa da União, Portugal concederá a máxima prioridade às relações
entre a Europa, a África e a América Latina.
Com relevância orçamental, o Relatório do Governo identifica, no que diz respeito à área da Representação
Externa, as seguintes medidas de política:
No âmbito da Política para a Europa
• Preparar a Presidência da União Europeia, que Portugal assumirá no primeiro semestre de 2021, tendo
como prioridades a Europa Social, o Pacto para a Europa Verde, a transição digital e a relação entre a Europa
e África;
• Defender os interesses nacionais na conclusão da negociação do novo Quadro Financeiro Plurianual
2021-2027, valorizando, entre outras prioridades, a Política de Coesão, a Política Agrícola Comum (PAC) e as
necessidades específicas das regiões ultraperiféricas;
• Participar no processo relativo à saída do Reino Unido da União Europeia (Brexit), na implementação do
período de transição subsequente e na concretização do futuro acordo de relacionamento entre aquele país e
a União Europeia;
• Estimular o debate público sobre temas europeus e identificar as principais preocupações e expectativas
dos cidadãos face à União Europeia;
• Contribuir para a conclusão da União Económica e Monetária, em todas as suas dimensões,
completando a União Bancária e fazendo do Instrumento Orçamental para a Competitividade e a
Convergência o embrião de um verdadeiro orçamento da área do euro;
• Aproveitar plenamente os benefícios para a economia portuguesa dos acordos comerciais da União
Europeia com países e regiões terceiras;
• Avançar na implementação do Mercado Interno, com especial destaque para o Mercado Único Digital e
a União da Energia;
• Participar ativamente no debate em curso sobre Estado de Direito;
• Contribuir para a coordenação e defesa dos interesses nacionais em relação aos principais desafios
com que a Europa está confrontada, como é o caso das alterações climáticas, ameaças híbridas (incluindo a
Página 66
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
66
desinformação) e a transição para uma economia digital;
• Contribuir para o desenvolvimento de uma política europeia de migrações e de uma política para os
refugiados e requerentes de asilo, com destaque para a repartição de encargos associados ao acolhimento de
requerentes de asilo e para a reforma do Regulamento de Dublin;
• Promover uma estratégia integrada de prevenção e combate ao terrorismo, nas suas múltiplas
vertentes;
• Participar no desenvolvimento da Política Comum de Segurança e Defesa e na Política de Vizinhança,
com particular atenção ao relacionamento com os países mediterrânicos, do Sahel e da África Central.
No âmbito da CPLP:
• Participar na negociação do Acordo sobre Mobilidade e Livre Circulação, tendo em vista a sua
aprovação na Cimeira de Luanda;
• Reforçar a participação nos projetos e atividades do Instituto Internacional da Língua Portuguesa;
• Colaborar estreitamente com as Presidências pro tempore de Cabo Verde e Angola, e com o
Secretariado Executivo.
No âmbito das Relações Multilaterais:
• Participar ativamente nos trabalhos das Nações Unidas e nas suas agências especializadas,
designadamente nas missões de paz e de segurança, na defesa e promoção dos direitos humanos, na
promoção da educação, ciência e cultura e no acompanhamento dos assuntos do mar, com foco particular na
organização, em Lisboa, da Conferência dos Oceanos;
• Coordenar o Plano Nacional de Implementação do Pacto Global das Migrações com os dos outros
países subscritores, no quadro da Organização Internacional das Migrações;
• Promover a agenda das alterações climáticas e a agenda humanitária, assim como a implementação da
Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável;
• Participar na Organização do Tratado do Atlântico Norte, valorizando a dimensão política da Aliança,
quer na defesa coletiva, quer na projeção de estabilidade e na segurança cooperativa;
• Valorizar fóruns de diálogo político regional, tirando partido da capacidade nacional de interlocução com
diferentes espaços regionais e com especial relevo para as iniciativas em torno do Mediterrâneo (União para o
Mediterrâneo, Diálogo 5+5 e Cimeira Duas Margens); na relação com África, para a União Africana e as
organizações regionais africanas; assim como para a Conferência Ibero-americana e as organizações
regionais na América Latina.
No âmbito das Relações Bilaterais, destaca-se o fortalecimento das relações com:
• A Alemanha e a Eslovénia, no âmbito do Trio de Presidências do Conselho da União Europeia;
• Os países da Coesão, os países da Fachada Atlântica e os países do Mediterrâneo, no âmbito da União
Europeia, de forma a garantir os equilíbrios indispensáveis ao desenvolvimento da construção europeia e dos
interesses portugueses na mesma;
• Espanha e França, atentos os encontros de alto nível previstos para 2020 e a densidade da agenda
bilateral;
• Reino Unido, considerando o pós-Brexit;
• Países de língua portuguesa, atentos os laços políticos, culturais e económicos tão estreitos que unem
Portugal a cada um desses países;
• Estados Unidos da América, tirando partido da amplitude do relacionamento bilateral;
• Países do norte de África e da África Subsaariana, com especial relevo para, consoante os casos, as
questões de vizinhança, mobilidade, segurança e economia;
• Países latino-americanos, com particular destaque para os do Mercosul, vistos os desenvolvimentos em
curso no Acordo com a UE;
Página 67
9 DE JANEIRO DE 2020
67
• Canadá, com cooperação nas várias vertentes, tendo em vista a comunidade portuguesa ali residente e
o recente incremento significativo das trocas comerciais;
• China, Índia, Japão e República da Coreia, dados os avanços verificados, quer no plano bilateral, quer
em virtude de acordos celebrados ao nível europeu, consolidando e expandindo o nível de relacionamento
político e económico.
No domínio da Internacionalização da Economia:
• Implementar o Programa Internacionalizar 2020-2030, desenvolvendo novas medidas de apoio às
exportações, ao investimento português no estrangeiro e ao investimento direto estrangeiro no País;
• Consolidar a modernização dos serviços prestados pela Agência para o Investimento e o Comércio
Externo de Portugal (AICEP), designadamente na área da transição digital e no apoio às pequenas e médias
empresas;
• Monitorizar a evolução da balança comercial de bens e serviços, prosseguindo o esforço de aumentar o
peso das exportações no PIB (em direção à meta dos 50%), de diversificar os mercados de exportação e de
alargar a base exportadora;
• Realizar a participação portuguesa na Expo Dubai 2020.
No âmbito da Política de Cooperação para o Desenvolvimento e das Parcerias Internacionais:
• Aprovar o novo Conceito Estratégico de Cooperação 2021-2027;
• Adotar a estratégia para o envolvimento do setor privado nos esforços de cooperação;
• Continuar o trabalho com as instituições multilaterais de financiamento do desenvolvimento, com
enfoque na operacionalização do Compacto para o Financiamento do Desenvolvimento dos Países Africanos
de Língua Oficial Portuguesa celebrado entre Portugal, o Banco Africano de Desenvolvimento e aqueles
países, visando a promoção do investimento português nos Países Africanos de Língua Oficial Portuguesa
(PALOP) e o desenvolvimento do respetivo setor privado;
• Desenvolver a parceria privilegiada com os países da língua portuguesa, concretizada nos Programas
de Cooperação Estratégica;
• Desenvolver projetos de cooperação delegada da União Europeia, quer na geografia africana quer na
geografia latino-americana.
No âmbito da Ligação às Comunidades Portuguesas
• Acompanhar prioritariamente a situação das comunidades portuguesas e lusodescendentes na
Venezuela e na África do Sul;
• Continuar a modernizar a rede dos serviços consulares, designadamente através do reforço dos
recursos humanos, da simplificação dos procedimentos e da utilização dos meios eletrónicos de atendimento e
processamento de serviços;
• Avaliar, em conjunto com a Administração Eleitoral, as condições de exercício do direito de voto nas
eleições europeias e legislativas de 2019, e introduzir as alterações indispensáveis à melhoria daquelas
condições;
• Implementar um Programa de Promoção do Investimento da Diáspora, envolvendo o Governo, as
regiões autónomas e os municípios e comunidades intermunicipais;
• Acompanhar, na dimensão externa, a execução do Programa Regressar.
No domínio da Internacionalização da Língua, da Cultura e da Ciência Portuguesas
• Consolidar e desenvolver a rede de ensino no estrangeiro, nas três vertentes do ensino básico e
secundário (língua materna ou de herança), do ensino superior e da investigação em estudos portugueses, e
do apoio à integração curricular do português como língua estrangeira;
Página 68
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
68
• Expandir os processos educação à distância, de certificação de aprendizagens e de credenciação do
português nos sistemas de acesso ao ensino superior;
• Valorizar a língua portuguesa no âmbito da Conferência Ibero-americana e da Organização dos Estados
Ibero-americanos para a Educação, Ciência e Cultura, assim como entre os países observadores da CPLP;
• Realizar o Programa da Ação Cultural Externa para 2020, com destaque para as comemorações da
viagem de circum-navegação e para a presença de Portugal como País-Convidado de Honra na Feira do Livro
2020 de Lima, Perú;
• Valorizar a internacionalização do ensino superior e da investigação científica e tecnológica e da
cooperação internacional neste domínio.
1.2.1 – O Orçamento do Ministério dos Negócios Estrangeiros para 2020
Segundo o Relatório que acompanha o Orçamento do Estado para 2020, a despesa total consolidada do
Programa Representação Externa (PO04) é de é de 476,2 milhões de euros, o que representa um aumento,
segundo o Governo, de 22,4% (87,1 milhões de euros) face à despesa efetiva consolidada de 2019. Todavia
se compararmos os orçamentos iniciais de 2019 e 2020 verificamos que esse crescimento baixa para um valor
de 14,8%.
Quadro 4.23 Representação Externa (PO04) – Despesa Total Consolidada
(milhões de euros)
2019 2020 Variação
Estrutura 2020
Estimativa Orçamento (%) (%)
Estado 321,2 366,0 13,9 63,7
Atividades 308,8 353,8 14,6 61,6
Com cobertura em receitas de impostos 278,2 294,7 5,9 51,3
Funcionamento em sentido estrito 222,1 239,7 7,9 41,7
Dotações específicas 56,1 55,0 -2,0 9,6
Quotizações para organizações internacionais 56,1 55,0 -2,0 9,6
Com cobertura em receitas consignadas 30,6 59,1 93,1 10,3
Projetos 12,4 12,2 -1,6 2,1
Financiamento nacional 11,9 10,9 -8,5 1,9
Financiamento comunitário 0,5 1,4 150,2 0,2
Serviços e Fundos Autónomos 123,9 151,4 22,2 26,4
Entidades Públicas Reclassificadas 41,2 56,8 37,9 9,9
Consolidação entre e intra-sectores 97,3 98,1
Despesa total consolidada 389,1 476,2 22,4
Despesa efetiva consolidada 389,1 476,2
Notas: A estrutura em % é calculada em relação à despesa total não consolidada do Programa; Fonte: Ministério das Finanças.
Fonte: Relatório do OE2020 p. 101
De acordo com o Relatório que acompanha o OE 2020, a despesa total consolidada do Programa tem
origem sobretudo no Subsector Estado, cujo montante ascende a 366 milhões de euros, destacando-se em
atividades 353,8 milhões de euros relativos sobretudo às transferências para os Serviços Periféricos Externos,
no âmbito das missões de serviço público e representações permanentes, bem como 12,2 milhões de euros
em projetos, destacando-se o financiamento nacional de 10,9 milhões de euros, relativo à modernização dos
sistemas da rede consular no âmbito do projeto rede única do MNE e obras de beneficiação, requalificação e
adaptação dos Serviços Periféricos Externos do MNE.
A AICEP – Agência para o Investimento e Comércio Externo de Portugal, EPE, única EPR deste Programa,
Página 69
9 DE JANEIRO DE 2020
69
apresenta uma despesa total de 56,8 milhões de euros, destinada, segundo o Governo, a fomentar as
exportações, a competitividade e internacionalização da economia Portuguesa, bem como financiar a
participação de Portugal na Exposição Mundial no Dubai em 2020 (EXPO2020 Dubai).
Quadro 4.24 Representação Externa (PO04) – Despesa dos SFA/EPR por Fontes de Financiamento
(milhões de euros)
2019
Estimativa
Receitas de Impostos
Receitas Próprias
Orçamen Financiamento Comunitário
Transferências das AP
Outras Fontes
Total Variação
(%)
Total SFA 123,9 47,8 61,8 29,2 12,6 151,4 22,2
Total EPR 41,2 2,7 12,4 41,7 56,8 37,9
Sub-total 165,1 47,8 64,5 41,6 54,3 208,3
Consolidação entre e intra-sectores 20,0 21,0 21,0
Despesa total consolidada 145,1 47,8 43,5 41,6 54,3 187,3
Despesa efetiva consolidada 145,1 47,8 43,5 41,6 54,3 187,3
Notas: Fonte: Ministério das Finanças
Relatório OE2020 p.106
No subsector dos Serviços e Fundos Autónomos, que ascende a 151,4 milhões de euros, afirma o Governo
que se destacam as transferências do Fundo para as Relações Internacionais (FRI), no sentido de assegurar o
financiamento de projetos de modernização dos serviços internos e externos, sendo que o subsector das
Entidades Públicas Reclassificadas (EPR), representado exclusivamente pela AICEP, EPE, ascende a 56,8
milhões de euros.
Quadro 4.25 Representação Externa (PO04) – Despesa por Classificação Económica
(milhões de euros)
Classificador Económico
2020 Orçamento
Estrutura 2020 (%)
Estado SFA incluindo EPR Total
Consolidado SFA EPR Total
Despesa Corrente 355,2 142,2 53,4 195,6 461,9 97,0
01- Despesas com o pessoal 02- Aquisição de bens e serviços correntes 03 – Juros e outros encargos 04 – Transferências correntes 05 – Subsídios 06 – Outra s despesas correntes
158,4 62,9 0,0
108,4
25,5
38,1 14,3
85,5
4,4
27,9 21,7
3,6
0,1
66,0 36,0
89,0
4,5
224,5 98,9 0,0
108,6
30,0
47,1 20,8 0,0
22,8 0,0 6,3
Despesa de Capital 10,8 9,2 3,5 12,7 14,3 3,0
07 – Aquisição de bens de capital 08 – Transferências de capital 09 – Ativos financeiros 10 – Passivos financeiros 11 – Outra s despesas de capital Consolidação entre e intra-sectores
8,6 0,4
1,8
0,4 8,8
0,0
3,5
3,9 8,8
0,0
12,5
1,8 98,1
2,6 0,0 0,0 0,0 0,4
Despesa total consolidada 366,0 151,4 56,8 208,3 476,2 100,0
Despesa efetiva consolidada 366,0 151,4 56,8 208,3 476,2
Notas: A estrutura em % é calculada em relação à despesa total não consolidada do Programa. Fonte: Ministério das Finanças. Relatório
OE2020 p. 106
Página 70
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
70
Salienta ainda o Governo que na distribuição da despesa consolidada pelos principais agrupamentos
económicos, verifica-se que apresentam maior peso as despesas com pessoal com 224,5 milhões de euros e
as transferências correntes, com 108,6 milhões de euros, dos quais 55 milhões de euros são relativos a
quotizações e outras contribuições para organizações internacionais.
Quadro 4.26 Representação Externa (PO04) – Despesa por Medidas do Programa
(milhões de euros)
Programas e Medidas 2020
Orçamento Estrutura 2020 (%)
004 – Representação externa 574,3 100,0
002 – Serviços gerais da AP – negócios estrangeiros 432,4 75,3
003 – Serviços gerais da AP – cooperação económica externa 84,3 14,7
065 – Outra s funções económicas – diversas não especificadas 55,7 9,7
084 – Simplex + 1,9 0,3
Despesa total não consolidada 574,3
Consolidação entre e intra-sectores 98,1
Despesa total consolidada 476,2
Despesa efetiva consolidada 476,2
Notas: A estrutura em % é calculada em relação à despesa total não consolidada do Programa; Fonte: Ministério das Finanças. Relatório
OE2020 p. 107
Fonte: Relatório OE 2019 p. 100
Finalmente, na estrutura de distribuição da despesa por medidas inscritas neste Programa –
Representação Externa, salienta-se a medida 002, relacionada com Serviços Gerais da Administração Pública
– Negócios Estrangeiros, com 432,4 milhões de euros, representando 75,3% do total da despesa não
consolidada do Programa, da qual se destaca o orçamento da GAF MNE com 259,6 milhões de euros,
seguindo-se a medida da Cooperação Económica Externa, com 84,3 milhões de euros, representando 14,7%.
Destaca-se ainda a realização da Presidência Portuguesa da União Europeia com um orçamento para
2020 de 23 milhões de euros.
PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
O Deputado relator exime-se de expressar a sua opinião neste momento.
PARTE III – CONCLUSÕES
1 – O Governo tomou a iniciativa de apresentar, a 16 de dezembro de 2019 a Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª,
que visa aprovar o Orçamento do Estado para 2020;
2 – O documento dedica um capítulo à Representação Externa, enumerando no primeiro ponto as
«Políticas» respetivas e no segundo especifica as dotações do respetivo «Orçamento»;
3 – A proposta analisada foi apresentada nos termos constitucionais e regimentais adequados. Cabe a esta
Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas emitir o seu Parecer sobre a matéria da sua
competência específica;
4 – Em conformidade, esta Comissão emite o seguinte:
Página 71
9 DE JANEIRO DE 2020
71
PARECER
A Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª, Orçamento do Estado para 2020, no que respeita à área da Representação
Externa, está em condições de ser remetida à Comissão Parlamentar de Orçamento, Finanças e
Modernização Administrativa, para os efeitos legais e regimentais previstos, assim como de, posteriormente
ser apreciada na generalidade pelo Plenário da Assembleia da República.
Palácio de S. Bento, 6 de janeiro de 2020.
O Deputado autor do parecer, António Maló de Abreu — O Presidente da Comissão, Sérgio Sousa Pinto.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, na reunião da Comissão de 6 de janeiro de 2020, tendo-se
registado a ausência do BE, do PCP, do CDS-PP e do PAN.
——
COMISSÃO DE DEFESA NACIONAL
Índice
Parte I – Considerandos
Parte II – Opinião do Deputado autor do parecer
Parte III – Conclusões
PARTE I – CONSIDERANDOS
1.1 – Nota Prévia
No dia 16 de dezembro de 2019, o Governo entregou na Assembleia da República a Proposta de Lei n.º
5/XIV/1.ª (GOV), que aprova o Orçamento do Estado para 2020, nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo
197.º da Constituição da República Portuguesa (CRP) e dos artigos 118.º e 124.º, do Regimento da
Assembleia da República (RAR).
Por despacho de Sua Excelência o Presidente da Assembleia da República, de 16 de dezembro de 2019, a
iniciativa em apreço foi admitida, baixando à Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização
Administrativa (COFMA) para efeitos de emissão de relatório e às restantes comissões parlamentares
especializadas permanentes – v. g. à Comissão de Defesa Nacional – para elaboração de parecer.
O parecer da Comissão de Defesa Nacional (CDN) é emitido nos termos do n.º 3, do artigo 205.º do
Regimento da Assembleia da República (RAR). Cabe, assim, a esta comissão a feitura de um parecer que se
fundamenta no articulado da proposta de lei, no Relatório do Governo e nos quadros e mapas que lhe são
anexos.
De acordo com o n.º 2 e n.º 3, do artigo 211.º do RAR, a CDN irá realizar no próximo dia 20 de janeiro de
2020 uma audição conjunta com a COFMA para ouvir o Ministro da Defesa Nacional sobre a Proposta de
Orçamento do Estado para 2020.
1.2 – Âmbito da Iniciativa
Segundo o Relatório sobre o Orçamento do Estado para 2020 (OE2020), no âmbito da Defesa Nacional, a
«execução das políticas de defesa nacional, permanecerá como missão primordial a prossecução dos
Página 72
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
72
objetivos vitais de segurança e defesa de Portugal enquanto Estado soberano e independente, bem como a
gestão eficiente, rigorosa e otimizada dos recursos disponíveis».
Assim, considera o Governo que é fundamental continuar a investir em meios e equipamentos para que as
Forças Armadas possam cumprir cabalmente as suas missões, bem como prosseguir a adaptação da defesa
nacional e a transformação das Forças Armadas de forma a responder aos desafios da próxima década e aos
nossos compromissos internacionais. O investimento em defesa contribuirá também para o esforço de
inovação na economia portuguesa.
Acrescenta ainda que as políticas de valorização dos militares, essenciais à boa execução da missão das
Forças Armadas, bem como a dignificação dos antigos combatentes continuarão a ser uma prioridade.
Neste âmbito, o Governo identifica, as seguintes orientações principais:
1 – Valorizar as pessoas ao serviço da defesa nacional;
2 – Reconhecer e dignificar os antigos combatentes;
3 – Preparar a defesa nacional e as Forças Armadas para a próxima década;
4 – Aproximar a defesa nacional da sociedade civil;
5 – Impulsionar a economia de defesa;
6 – Dinamizar a componente externa da defesa nacional
1 – Valorizar as pessoas ao serviço da defesa nacional
Neste ponto, destaca o Relatório que acompanha o OE2020, que «é preciso valorizar os cidadãos que
escolheram servir Portugal e reconhecer a centralidade das pessoas para a defesa nacional, nomeadamente
no que à valorização da carreira militar diga respeito». O Governo apostará então na «execução dos Plano de
Ação para a Profissionalização e do Plano Setorial da Defesa Nacional para a Igualdade e da sua regular
monitorização e adaptação» e «haverá uma atenção especial relativamente à adequação dos mecanismos de
recrutamento e retenção, de modo a responder às necessidades de qualidade e quantidade de efetivos para
as Forças Armadas, tendo em conta as missões que lhes estão atribuídas». Ao mesmo tempo, afirma o
Governo que a «reforma do sistema de saúde militar e o projeto do campus de saúde militar serão
consolidados, a par do desenvolvimento sustentável da ação social complementar». Finalmente, o Relatório
que acompanha o OE2020 salienta que «continuar-se-á a avançar com as políticas de educação, valorizando
a formação inicial e ao longo da vida, devidamente acreditada, e ainda dinamizando o perfil científico do nosso
ensino militar, com o que isso implica de reforço ao nível de pessoal com essas valências».
2 – Reconhecer e dignificar os antigos combatentes
Neste âmbito afirma o Governo que «o reconhecimento simbólico e material pelo serviço prestado pelos
militares que combateram por Portugal é um dever do Estado português» e que este reconhecimento «deve
concretizar-se através da melhoria do enquadramento jurídico que lhes é aplicável, bem como do
aprofundamento de instrumentos existentes, designadamente no apoio aos antigos combatentes e deficientes
das Forças Armadas. A aprovação de um Estatuto do Antigo Combatente e a identificação de formas de
reforço dos apoios a estes antigos combatentes será uma prioridade, assegurando um amplo consenso
nacional e garantindo a sua sustentabilidade financeira». Acrescenta também o Governo que «tal
reconhecimento e acompanhamento será extensível, sempre que adequado, a uma nova geração de militares
sujeitos a riscos físicos e psicológicos, em missões no exterior, que importa estudar e mitigar» e que irá
«continuar a apoiar o associativismo dos antigos combatentes e deficientes das Forças Armadas e os esforços
de valorização da memória dos antigos combatentes».
3 – Preparar a defesa nacional e as Forças Armadas para a próxima década
Neste plano o Governo «apostará na promoção de uma cultura nacional de segurança e defesa e numa
comunicação eficaz, com base em informação de qualidade sobre os serviços que a defesa presta aos
Página 73
9 DE JANEIRO DE 2020
73
portugueses» e irá «aprofundar os estímulos para a investigação científica e o debate destes temas e para o
lançamento de iniciativas junto de populações de diferentes faixas etárias e contextos sociais e geográficos,
nomeadamente no quadro do Instituto da defesa nacional. Nesse sentido, realizar-se- á, no início de 2020, a
2.ª edição do Seminário de Defesa Nacional». Ao mesmo tempo, compromete-se o Governo a promover
«parcerias duráveis entre unidades e instituições militares e instituições de ensino e outros interlocutores civis
relevantes, por forma a maximizar a interação produtiva entre civis e militares, em geral, e, em particular, entre
os mais jovens e a instituição militar» e a «ampliar as ações no âmbito do sistema educativo, procurando
desenvolver iniciativas de promoção de uma educação para a segurança e a defesa, incluindo a atualização e
ampliação do Referencial para a Educação». Complementar-se-á, de acordo com o Governo o «Dia da Defesa
Nacional com a criação de programas-piloto que permitam, numa base voluntária, a participação de cidadãos
em atividades estruturadas de curta duração, com vista a permitir o conhecimento e experiência da vivência
militar» e «será mantido o esforço na sua disponibilização através do Portal das Instituições da Memória da
Defesa Nacional. O espólio audiovisual – Programa SIMPLEX+ – será também disponibilizado em 2020».
Finalmente, neste ponto, o Governo prosseguirá a valorização e a promoção do património e turismo militar e
promoverá a boa gestão dos bens imóveis disponibilizados para rentabilização, considerando nomeadamente
a sua utilização para projetos de valorização militar e social.
4 – Impulsionar a economia de Defesa
Neste capítulo, o Governo reitera o compromisso com a indústria de defesa, considerando-a crucial para a
efetiva autonomia e capacidade de cumprimento das missões das Forças Armadas. O Governo entende que
este setor gera valor e que pode ter um papel fundamental de desenvolvimento da inovação, reforçando o
emprego qualificado e incentivando a capacidade de exportação das empresas que operam em Portugal.
Assim, «procurará consolidar o papel do Estado na gestão das participações públicas no setor, de forma
articulada e centralizada numa empresa unificadora da ação de tutela setorial e enquanto agente facilitador da
internacionalização da indústria de defesa». O Governo compromete-se a fomentar a participação em
programas conjuntos, no âmbito da Cooperação Estruturada Permanente da União Europeia (PESCO) em
matéria de defesa, do Fundo Europeu de Defesa e de outros programas cooperativos, apostando na
internacionalização da economia de defesa e nos clusters relacionados com esta área e a reforçar as medidas
de partilha de oportunidades da economia de defesa, junto das empresas portuguesas e, designadamente,
junto das associações empresariais.
5 – Dinamizar a componente externa da Defesa Nacional
Afirma o Governo que «as Forças Armadas continuarão a estar onde o País, os seus interesses vitais e os
seus compromissos internacionais o determinem, cumprindo as missões que se considerem proporcionais e
compatíveis com as prioridades de segurança e com a afirmação do papel de Portugal no Mundo». Para além
da manutenção das relações bilaterais e da prossecução dos acordos e programas-quadro nesta área, o
Governo promoverá um «esforço de renovação da cooperação no domínio da defesa, concorrendo para a
eficácia e a unidade da política externa portuguesa. Valorizará ainda os fóruns de diálogo político regional,
tirando partido da capacidade nacional de interlocução com diferentes espaços regionais, e com especial
relevo para iniciativas em torno do Mediterrâneo e na relação com África». Salienta o Relatório que
acompanha o OE2020 que em «2020, a defesa nacional estará ativamente envolvida na preparação da
Presidência Portuguesa da União Europeia, a ocorrer no primeiro semestre de 2021, assim como nas
comemorações do V centenário da circum-navegação de Fernão de Magalhães» e «continuará a ser dada
prioridade ao desenvolvimento de projetos, com valor multiplicador e relevo internacional, como são a
edificação do Centro para a Defesa do Atlântico, a criação do Centro Multinacional de Treino de Helicópteros
(MHTC) e a certificação do centro de excelência marítima GEOMETOC da NATO, em Portugal».
Página 74
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
74
1.2.1 – O orçamento do Ministério da Defesa Nacional para 2020
Segundo o Relatório que acompanha o Orçamento do Estado para 2020, a despesa total consolidada do
Programa 006 – Defesa Nacional, em 2020, é de 2445,7 milhões de euros o que representa um acréscimo
de 23,1% face à estimativa de execução de 2019. Ora se compararmos apenas os orçamentos iniciais
verificamos que o crescimento é apenas de 4,6%.
Quadro 4.33 Defesa (PO07) – Despesa Total Consolidada
(milhões de euros)
2019 2020 Variação (%)
Estrutura
2020 (%) Estimativa Orçamento
Estado 1 855,7 2 235,0 20,4 89,4
Atividades
Com cobertura em receitas gerais
Funcionamento em sentido estrito
Dotações específicas
Lei de Programação Militar
Forças nacionais destacadas
Pensões de Reserva
Encargos com Saúde
Com cobertura em receitas consignadas
Projetos
Financiamento nacional
Financiamento comunitário
1 849,7
1 643,7
1 229,7
414,0
228,3
50,9
99,9
34,8
206,0
6,0
6,0
0,0
2 229,8
1 824,7
1 343,6
481,1
315,0
60,0
86,1
20,0
405,2
5,1
4,8
0,3
20,6
11,0
9,3
16,2
37,9
17,8
-13,9
-42,5
96,7
-14,6
-19,2
1 009,9
89,2
73,0
53,8
19,2
12,6
2,4
3,4
0,8
16,2
0,2
0,2
0,0
Serviços e Fundos Autónomos 122,7 105,3 -14,2 4,2
Entidades Públicas Reclassificadas 71,0 159,4 124,6 6,4
Consolidação entre e intra-sectores 73,5 54,0
Despesa total consolidada 1 987,4 2 445,7 23,1
Despesa efetiva consolidada 1 975,9 2 445,7
Por Memória
Ativos financeiros
Passivos financeiros
Consolidação de operações financeiras
0,3
11,2
Notas:
A estrutura em % é calculada em relação à despesa total não consolidada
do Programa. Não inclui ativos e passivos financeiros.
Fonte: Ministério das Finanças.
De acordo com o Relatório do Governo que acompanha o OE2020, o orçamento da despesa do subsector
Estado apresenta um acréscimo de 20,4%, resultante do aumento das despesas com cobertura em receita de
impostos (11%) e com cobertura em receita consignada (96,7%).
De referir que foi inscrito no orçamento para 2020 da Força Aérea a dotação de 49,2 milhões de euros para
despesas com locação de meios aéreos de combate a incêndios.
As dotações associadas à Lei de Programação Militar apresentam um crescimento efetivo, por força da
revisão concluída em 2019 e aprovada pela Assembleia da República com o mais amplo consenso de sempre
depois da aprovação de propostas do GP PSD que garantiram a manutenção da capacidade oceânica das
fragatas da classe Vasco da Gama.
Nas Forças Nacionais Destacadas, manteve-se o mesmo valor de 60 milhões de euros, em receitas gerais,
sendo que face à reprogramação do empenho das forças nos diversos teatros de operações, foram previstos
8M€ provenientes de ressarcimentos oriundos das Nações Unidas.
Página 75
9 DE JANEIRO DE 2020
75
Quadro 4.34 Defesa (PO07) – Despesa dos SFA e EPR por Fontes de Financiamento
(milhões de euros)
2019
Estimativa
Receitas
Gerais
Receitas
Próprias
2020 Orçam
Financiamento
Comunitário
ento
Transferências
das AP
Outras
Fontes
Total
Variação
(%)
Total SFA 122,7 28,7 71,4 1,5 3,7 105,3 -14,2
Total EPR 71,0 159,4 159,4 124,6
Sub-total 193,7 28,7 230,8 1,5 3,7 0,0 264,7
Consolidação entre e intra-sectores
Despesa total consolidada
Despesa efetiva consolidada
Por Memória
Ativos financeiros
Passivos financeiros
Consolidação de operações financeiras
205,2
193,7
0,3
11,2
28,7
28,7
230,8
230,8
1,5
1,5
3,7
3,7
0,0
0,0
264,7
264,7
Nota: Não inclui ativos e
passivos financeiros.
Fonte: Ministério das
Finanças.
Salienta o Relatório do OE 2020 que a despesa total consolidada dos Serviços e Fundos Autónomos e das
EPR apresenta um decréscimo da ordem dos 14,2%, quando comparada com a previsão de execução de
2019. Importa referir que esta diminuição, deve-se fundamentalmente à fusão do Laboratório Militar de
Produtos Químicos e Farmacêuticos no Exército.
Quadro 4.35 Defesa (PO07) – Despesa por Classificação Económica
(milhões de euros)
Classificador Económico
2020 Orçamento
Estrutura
(%)
Estado
SFA incluindo EPR Total
Consolidado SFA EPR Total
Despesa Corrente 1 858,6 103,6 157,7 261,2 2 087,6 85,4
01- Despesas com o pessoal
02- Aquisição de bens e serviços correntes
03-Juros e outros encargos
04-Transferências correntes
05-Subsídios
06-Outra s despesas correntes
1 094,3
594,9
56,1
1,8
111,5
16,4
84,0
0,4
0,7
2,1
15,9
60,5
0,1
0,0
81,1
32,3
144,5
0,1
0,4
0,7
83,2
1 126,5
739,4
0,1
24,2
2,5
194,8
46,1
30,2
0,0
1,0
0,1
8,0
Despesa de Capital 376,4 1,7 1,7 3,4 358,1 14,6
07-Aquisição de bens de capital
08-Transferências de capital
09-Ativos financeiros
10-Passivos financeiros
11-Outra s despesas de capital
Consolidação entre e intra-sectores
354,7
21,7
1,7 1,7 3,4 358,1
0,0
54,0
14,6
0,0
Despesa total consolidada 2 235,0 105,3 159,4 264,7 2 445,7 100,0
Despesa efetiva consolidada 2 235,0 105,3 159,4 264,7 2 445,7
Nota: A estrutura em % é calculada em relação à despesa total não
consolidada do Programa. Fonte: Ministério das Finanças.
Página 76
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
76
Na estrutura da despesa total consolidada, por classificação económica, destacam-se as despesas com o
pessoal com um peso no orçamento consolidado de 46,1% e as aquisições de bens e serviços e de capital
com 30,2% e 14,6%, respetivamente.
PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
O Deputado autor do parecer exime-se, nesta sede e momento, de exprimir e fundamentar a sua opinião
política sobre a Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª (GOV) – Orçamento do Estado para 2020. Reserva-a para o
debate da CDN e COFMA ou, em Plenário, nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do RAR.
PARTE III – CONCLUSÕES
1 – O Governo tomou a iniciativa de apresentar, a 16 de dezembro de 2019 a Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª,
que visa aprovar o Orçamento do Estado para 2020;
2 – O documento dedica um capítulo à Defesa Nacional, enumerando no primeiro ponto as «Políticas»
respetivas e no segundo especifica as dotações do respetivo «Orçamento»;
3 – A proposta analisada foi apresentada nos termos constitucionais e regimentais adequados. Cabe a esta
Comissão de Defesa Nacional emitir o seu Parecer sobre a matéria da sua competência específica;
4 – Em conformidade, esta Comissão emite o seguinte:
Parecer
A Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª, Orçamento do Estado para 2020, no que respeita à área da Defesa
Nacional, está em condições de ser remetida à Comissão Parlamentar de Orçamento, Finanças e
Modernização Administrativa, para os efeitos legais e regimentais previstos, assim como de, posteriormente
ser apreciada na generalidade pelo Plenário da Assembleia da República.
Palácio de S. Bento, 6 de janeiro de 2020.
O Deputado autor do parecer, Carlos Eduardo Reis — O Presidente da Comissão, Marcos Perestrello.
Nota: As partes I e III do parecer foram aprovadas, por unanimidade, na reunião da Comissão de 6 de
janeiro de 2020, tendo-se registado a ausência do PCP, do CDS-PP e do PAN.
——
COMISSÃO DE ASSUNTOS EUROPEUS
Índice
1 – Nota Introdutória
2 – Considerandos
2.1 Contexto Económico Internacional
2.2 – Programa Orçamental Representação Externa
2.3 – Medidas e fontes de financiamento
2.4 – Transferências Financeiras entre Portugal e a União Europeia
Página 77
9 DE JANEIRO DE 2020
77
3 – Conclusões
4 – Parecer
1 – Nota Introdutória
Nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis, o Governo apresentou à Assembleia da República a
Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª referente ao Orçamento do Estado para o ano de 2020.
A iniciativa deu entrada na Assembleia da República, no dia 16 de dezembro de 2019, tendo sido admitida
e remetida à Comissão de Orçamento e Finanças, para elaboração do respetivo relatório e parecer.
Compete à Comissão de Assuntos Europeus a emissão do presente parecer sobre as áreas do Orçamento
do Estado para 2020 relacionadas com as suas competências e, nesse contexto, tem como únicas fontes o
articulado da Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª, o Relatório OE 2020 e os Quadros e Mapas que lhe estão anexos1.
A discussão na generalidade da Proposta de Lei em apreço encontra-se agendada para as reuniões do
Plenário da Assembleia da República do próximo dia 10 de janeiro, seguindo-se a apreciação na especialidade
que compreenderá a audição com o Senhor Ministro dos Negócios Estrangeiros, agendada para o dia 21 de
janeiro.
As votações na especialidade e final global do referido diploma decorrem nos dias 3, 4, 5 e 6 de fevereiro.
2 – Considerandos
2.1 – Contexto Económico Internacional
O Relatório do Orçamento do Estado para 2020 apresenta, na sua parte inicial, uma análise do contexto
económico internacional e um cenário macroeconómico sendo referido que a atividade económica e o
comércio mundial abrandaram em 2019 e que esse mesmo abrandamento, comum às economias avançadas
e aos países emergentes e em desenvolvimento, ocorreu num contexto marcado por persistentes tensões
comerciais e elevada incerteza geopolítica.
Nesta sequência, é indicado que a atividade económica foi negativamente afetada, em particular, pelo
recrudescimento de tensões comerciais entre os EUA e a China; intensificação de conflitos geopolíticos; e
instabilidade política em diversos países europeus, com especial destaque para a extensão do prazo de saída
do Reino Unido da União Europeia.
1 http://arapp:7777/ords/PLSQLPLC/INTWINI01.DetalheIframe?p_id=44314
Página 78
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
78
É, ainda, referido que o contexto de arrefecimento económico nos mercados internacionais repercutiu-se no
crescimento económico da área do euro. Após um pico de crescimento real de 3% em termos homólogos, no
quarto trimestre de 2017, aeconomia da área do euro tem vindo a abrandar, estimando-se que em 2019
cresça 1,1% (1,9% em 2018).
No que diz respeito às perspetivas macroeconómicas para 2020 – hipóteses externas – o Relatório do
OE2020 refere que as projeções mais recentes das instituições internacionais apontam para uma aceleração
da atividade económica mundial. De acordo com a Comissão Europeia, prevê-se que em 2020 o crescimento
do PIB mundial aumente ligeiramente para 3% (2,9% em 2019), assente numa melhoria das economias
emergentes, com exceção da China, já que se espera que o conjunto das economias avançadas continuará
com um crescimento contido, devendo registar-se um crescimento moderado da UE e um abrandamento nos
EUA e no Japão.
Em relação à área do euro, o Relatório do OE2020 refere que é expectável uma aceleração da atividade
económica, com o PIB a crescer 1,2% (1,1% em 2019). Esta evolução está em linha com a retoma do
comércio mundial e com a expectativa de resultados positivos das negociações entre os EUA e a China.
Após uma desaceleração da procura externa relevante para Portugal em 2018 e 2019, é esperada uma
melhoria deste indicador para 2020, refletindo um fortalecimento das importações em 2020 dos principais
parceiros comerciais de Portugal (Espanha, Itália, Alemanha, França e Reino Unido).
Página 79
9 DE JANEIRO DE 2020
79
2.2 – Programa Orçamental Representação Externa
No que diz respeito ao âmbito da competência da Comissão de Assuntos Europeus, importa referir o ponto
relativo à Representação Externa (PO04) – Políticas – sendo indicado que o Programa Orçamental
Representação Externa visa potenciar a política externa como instrumento de afirmação de Portugal no
Mundo em torno de vários eixos de intervenção, nomeadamente, a política europeia, relações multilaterais e
bilaterais, internacionalização da economia, cooperação para o desenvolvimento, entre outros.
Nesta sequência, é indicado que a despesa total consolidada para 2020 do Programa Representação
Externa, fixa-se em 476,2 milhões de euros.
O Relatório do OE 2020 refere, neste contexto, que em 2020, o Ministério dos Negócios Estrangeiros,
Página 80
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
80
numa ótica de continuidade e aprofundamento dos eixos e objetivos estratégicos de política, implementará as
medidas e ações descritas nas Grandes Opções do Plano, sublinhando que Portugal participará ativamente na
construção europeia, conferindo prioridade à conclusão das negociações do novo Quadro Financeiro
Plurianual 2021-2027, à preparação da Presidência Portuguesa da União Europeia, ao Brexit e aos desafios
comuns à União, com destaque para o Estado de Direito, as migrações, as alterações climáticas e a economia
digital, bem como à criação de um novo contrato social para a Europa.
Em linha com o programa da Presidente da Comissão Europeia, Portugal envolver-se-á na elaboração do
Pacto para a Europa Verde; e, no domínio da política externa da União, concederá a máxima prioridade às
relações entre a Europa, a África e a América Latina.
O Relatório do OE 2020 destaca, assim, as seguintes medidas de política:
i) no âmbito da Política para a Europa:
• Preparar a Presidência da União Europeia, que Portugal assumirá no primeiro semestre de 2021, tendo
como prioridades a Europa Social, o Pacto para a Europa Verde, a transição digital e a relação entre a Europa
e África;
• Defender os interesses nacionais na conclusão da negociação do novo Quadro Financeiro Plurianual
2021-2027, valorizando, entre outras prioridades, a Política de Coesão, a Política Agrícola Comum (PAC) e as
necessidades específicas das regiões ultraperiféricas;
• Participar no processo relativo à saída do Reino Unido da União Europeia (Brexit), na implementação do
período de transição subsequente e na concretização do futuro acordo de relacionamento entre aquele país e
a União Europeia;
• Estimular o debate público sobre temas europeus e identificar as principais preocupações e expectativas
dos cidadãos face à União Europeia;
• Contribuir para a conclusão da União Económica e Monetária, em todas as suas dimensões,
completando a União Bancária e fazendo do Instrumento Orçamental para a Competitividade e a
Convergência o embrião de um verdadeiro orçamento da área do euro;
• Aproveitar plenamente os benefícios para a economia portuguesa dos acordos comerciais da União
Europeia com países e regiões terceiras;
• Avançar na implementação do Mercado Interno, com especial destaque para o Mercado Único Digital e
a União da Energia;
• Participar ativamente no debate em curso sobre Estado de direito;
• Contribuir para a coordenação e defesa dos interesses nacionais em relação aos principais desafios
com que a Europa está confrontada, como é o caso das alterações climáticas, ameaças híbridas (incluindo a
desinformação) e a transição para uma economia digital;
• Contribuir para o desenvolvimento de uma política europeia de migrações e de uma política para os
refugiados e requerentes de asilo, com destaque para a repartição de encargos associados ao acolhimento de
requerentes de asilo e para a reforma do Regulamento de Dublin;
• Promover uma estratégia integrada de prevenção e combate ao terrorismo, nas suas múltiplas
vertentes;
• Participar no desenvolvimento da Política Comum de Segurança e Defesa e na Política de Vizinhança,
com particular atenção ao relacionamento com os países mediterrânicos, do Sahel e da África Central.
ii) no âmbito das Relações Multilaterais:
• Participar ativamente nos trabalhos das Nações Unidas e nas suas agências especializadas,
designadamente nas missões de paz e de segurança, na defesa e promoção dos direitos humanos, na
promoção da educação, ciência e cultura e no acompanhamento dos assuntos do mar, com foco particular na
organização, em Lisboa, da Conferência dos Oceanos;
• Coordenar o Plano Nacional de Implementação do Pacto Global das Migrações com os dos outros
Página 81
9 DE JANEIRO DE 2020
81
países subscritores, no quadro da Organização Internacional das Migrações;
• Promover a agenda das alterações climáticas e a agenda humanitária, assim como a implementação da
Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável;
• Participar na Organização do Tratado do Atlântico Norte, valorizando a dimensão política da Aliança,
quer na defesa coletiva, quer na projeção de estabilidade e na segurança cooperativa;
iii) no âmbito das Relações Bilaterais, destaca-se o fortalecimento das relações com:
• A Alemanha e a Eslovénia, no âmbito do Trio de Presidências do Conselho da União Europeia;
• Os países da Coesão, os países da Fachada Atlântica e os países do Mediterrâneo, no âmbito da União
Europeia, de forma a garantir os equilíbrios indispensáveis ao desenvolvimento da construção europeia e dos
interesses portugueses na mesma;
• Espanha e França, atentos os encontros de alto nível previstos para 2020 e a densidade da agenda
bilateral;
• Reino Unido, considerando o pós-Brexit;
• Países de língua portuguesa, atentos os laços políticos, culturais e económicos tão estreitos que unem
Portugal a cada um desses países;
• Estados Unidos da América, tirando partido da amplitude do relacionamento bilateral;
• Países do norte de África e da África Subsaariana, com especial relevo para, consoante os casos, as
questões de vizinhança, mobilidade, segurança e economia;
• Países latino-americanos, com particular destaque para os do Mercosul, vistos os desenvolvimentos em
curso no Acordo com a UE;
• Canadá, com cooperação nas várias vertentes, tendo em vista a comunidade portuguesa ali residente e
o recente incremento significativo das trocas comerciais;
• China, Índia, Japão e República da Coreia, dados os avanços verificados, quer no plano bilateral, quer
em virtude de acordos celebrados ao nível europeu, consolidando e expandindo o nível de relacionamento
político e económico.
2.3 – Medidas e fontes de financiamento
No que diz respeito à Quantificação das medidas e fontes de financiamento, os quadros seguintes
ilustram as fontes de financiamento e os encargos associados às medidas do programa – (PO04)
Neste contexto, o Relatório do OE 2020 indica que no subsector dos Serviços e Fundos Autónomos, que
ascende a 151,4 milhões de euros, destacam-se as transferências do Fundo para as Relações Internacionais
Página 82
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
82
(FRI), no sentido de assegurar o financiamento de projetos de modernização dos serviços internos e externos.
O Relatório do OE 2020 refere, neste contexto, que na distribuição da despesa consolidada pelos principais
agrupamentos económicos, verifica-se que apresentam maior peso as despesas com pessoal com 224,5
milhões de euros e as transferências correntes, com 108,6 milhões de euros, dos quais 55 milhões de euros
são relativos a quotizações e outras contribuições para organizações internacionais.
Por último, e ainda neste âmbito, o Relatório do OE 2020 indica, que na estrutura de distribuição da
despesa por medidas inscritas neste Programa, salienta-se a medida 002, relacionada com Serviços Gerais da
Administração Pública – Negócios Estrangeiros, com 432,4 milhões de euros, representando 75,3% do total da
despesa não consolidada do Programa, da qual se destaca o orçamento da GAF MNE com 259,6 milhões de
Página 83
9 DE JANEIRO DE 2020
83
euros, seguindo-se a medida da Cooperação Económica Externa, com 84,3 milhões de euros, representando
14,7%.
Destaca-se ainda a realização da Presidência Portuguesa da União Europeia com um orçamento para
2020 de 23 milhões de euros.
2.4 – Transferências Financeiras entre Portugal e a União Europeia
O Relatório do OE 2020 refere que astransferências financeiras entre Portugal e a União Europeia
refletem, do lado da despesa, a contribuição de Portugal em Recursos Próprios para o Orçamento Geral da
UE e, do lado da receita, o recebimento das comparticipações da UE no cofinanciamento de projetos apoiados
por fundos europeus.
No quadro seguinte indicam-se os valores relativos aos fluxos financeiros entre Portugal e a EU registados
nos anos de 2017 e 2018, a estimativa para o ano de 2019 e a previsão para o ano de 2020.
Página 84
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
84
i) Quanto às transferências de Portugal para a União Europeia
Neste contexto, o Relatório do OE 2020 relembra que no atual sistema de financiamento da UE, são três as
principais fontes de receita da União:
• o recurso próprio baseado no RNB, fixado anualmente, no quadro do processo orçamental, tendo como
base uma taxa de mobilização relativamente à soma dos rendimentos nacionais brutos dos Estados-Membros
a preços de mercado;
• o recurso próprio Imposto sobre o IVA, através da aplicação de uma taxa uniforme sobre a matéria
coletável harmonizada do imposto sobre valor acrescentado; e
• os recursos próprios tradicionais, constituídos pelos direitos aduaneiros cobrados nas fronteiras
externas, em conformidade com a pauta aduaneira comum.
Nesta sequência, o Relatório do OE 2020 menciona que,
– O Orçamento Geral da União Europeia para 2020 concentra fortemente os seus recursos nas prioridades
importantes para os cidadãos, que são o crescimento e a competitividade, a ação climática, a segurança e a
gestão da migração.
– O orçamento europeu do próximo ano vai preparar a transição para o próximo ciclo orçamental, uma vez
que será o sétimo e último do atual ciclo orçamental de longo prazo da UE (2014-2020).
– É de destacar o aumento do financiamento, em 2020, ao nível da rubrica da coesão económica, social e
territorial, que visa reduzir as disparidades económicas no interior dos Estados-Membros e entre os diferentes
Estados-Membros, estimular o crescimento e a criação de emprego e promover a convergência através dos
Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI).
– Realça-se o incremento no orçamento em medidas destinadas a fazer face às alterações climáticas,
como é o exemplo do Programa LIFE, Horizonte 2020 e a vertente Energia do Mecanismo Interligar a Europa
— que investe na implantação em larga escala de fontes de energia renováveis, na modernização das
infraestruturas de transporte de energia existentes e no desenvolvimento de novas infraestruturas.
– Na rubrica do crescimento sustentável — recursos naturais — destaca-se também o crescimento das
despesas de mercado e pagamentos diretos associados ao Fundo Europeu de Garantia Agrícola (FEAGA). A
segurança e a gestão das migrações continuarão a receber apoio, nomeadamente com afetações ao Fundo
para o Asilo, a Migração e a Integração, ao Fundo para a Segurança Interna (FSI) e às agências que
trabalham neste domínio [Europol, Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira — Frontex —,
Gabinete Europeu de Apoio ao Asilo (EASO) e Agência da União Europeia para a Gestão Operacional de
Sistemas de TI de Grande Escala no Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça (eu-LISA)].
ii) Quanto às transferências da União Europeia para Portugal
Neste contexto é referido que,
– As estimativas de fluxos financeiros oriundos da União Europeia resultam da calendarização de
transferências associada à própria dinâmica de execução de despesa dos diferentes Programas Operacionais
e dos períodos de programação.
– O acréscimo muito significativo previsto ao nível de todos os Fundos PT2020 para 2020 relativamente a
2019, de acordo com as previsões recebidas das entidades gestoras dos fundos europeus, deve-se sobretudo
à previsão do aumento de despesa certificada a submeter em PPI à CE, no próximo ano, coincidindo com os
valores crescentes de programação.
– Em 2020, estão incluídas no PT2020 as previsões de recebimentos correspondentes a 90% dos PPI a
enviar à Comissão Europeia a partir de novembro de 2019 até outubro de 2020, bem como os 10% a receber
Página 85
9 DE JANEIRO DE 2020
85
dos PPI a enviar à CE nos meses de novembro e de dezembro de 2019, no pressuposto de que, no
encerramento anual de contas, a CE não procederá a qualquer dedução.
Por último, o Relatório OE 2020 destaca os crescimentos previstos para 2020 nos recebimentos relativos à
generalidade dos fundos, realçando o aumento significativo para o Fundo Social Europeu, o FEDER e o Fundo
de Coesão, respetivamente de 95,5%, 53,5% e 22,4% face a 2019, num ano em que se prevê um aumento da
execução das operações dos programas do PT2020.
3 – Conclusões
1 – O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª relativa ao
Orçamento do Estado para 2020.
2 – A proposta de lei foi apresentada nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis, cabendo à
Comissão de Assuntos Europeus emitir parecer sobre as matérias da sua competência.
3 – A discussão e votação na generalidade da presente proposta de lei encontram-se agendadas para as
reuniões plenárias da Assembleia da República, para os dias 9 e 10 de janeiro de 2020.
4 – A apreciação na especialidade no âmbito das matérias acompanhadas pela Comissão de Assuntos
Europeus está prevista para o dia 21 de janeiro, com a audição do Sr. Ministro dos Negócios Estrangeiros.
5 – A despesa total consolidada prevista para 2020 do Programa Orçamental Representação Externa, é de
476,2 milhões de euros.
6 – Em relação às transferências financeiras entre Portugal e a União Europeia verifica-se um saldo
positivo favorável a Portugal no valor de 2839,9 milhões de euros.
7 – O debate na especialidade e a votação final global da presente proposta de lei decorrem nos dias 3, 4,
5 e 6 de fevereiro.
4 – Parecer
1 – Face ao exposto, a Comissão de Assuntos Europeus considera que a Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª,
apresentada pelo Governo, reúne os requisitos constitucionais e regimentais para ser discutida e votada em
Plenário.
2 – Deve o presente parecer ser remetido, nos termos do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 206.º do
Regimento da Assembleia da República, à Comissão de Orçamento e Finanças.
Palácio de São Bento, 6 de janeiro de 2020.
O Deputado autor do parecer, António Lima Costa — O Presidente da Comissão, Luís Capoulas Santos.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, na reunião da Comissão de 6 de janeiro de 2020, tendo-se
registado a ausência do CDS-PP e do L.
——
Página 86
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
86
COMISSÃO DE ECONOMIA, INOVAÇÃO, OBRAS PÚBLICAS E HABITAÇÃO
Índice
Parte I – Considerandos
Parte II – Opinião do Deputado autor do parecer
Parte III – Conclusões
Parte I – Considerandos
O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª, referente ao Orçamento
do Estado para 2020, nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da República
portuguesa e dos artigos 118.º e 124.º do Regimento da Assembleia da República.
Esta iniciativa do Governo deu entrada na Assembleia da República a 16 de dezembro de 2019, tendo sido
admitida e baixado à Comissão de Orçamento e Finanças que a distribuiu pelas restantes Comissões
Parlamentares Permanentes para elaboração dos respetivos pareceres.
É da competência da Comissão de Economia, Inovação, Obras públicas e Habitação proceder à
elaboração de parecer sobre a Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2020, na parte que respeita à
sua competência material, nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da
República.
Assim, o presente parecer incide exclusivamente sobre as áreas do Orçamento do Estado para 2020 que
se inserem no âmbito da competência direta desta comissão, contantes na Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª.
As matérias cujo acompanhamento compete a esta Comissão encontram-se dispersas, principalmente, sob
a tutela governamental dos seguintes Ministros: Ministro de Estado, da Economia e da Transição Digital;
Ministro das Infraestruturas e Habitação; Ministro do Planeamento; Ministra da Coesão Territorial; Ministro do
Ambiente e da Ação Climática; Ministro de Estado e dos Negócios Estrangeiros.
De acordo com o artigo 135.º do Regimento da Assembleia da República, a Comissão de Economia,
Inovação, Obras públicas e Habitação nomeou, no dia 18 de dezembro de 2019, o Sr. Deputado Hugo Costa
(PS) como autor do parecer da Comissão.
1 – Cenário Macroeconómico Subjacente ao Orçamento do Estado para 2020
Segundo as projeções do Governo constantes no OE 2020, a economia portuguesa deverá crescer 1,9%
em 2020, crescimento semelhante ao de 2019, continuando assim o processo de convergência com a Área do
Euro pelo quinto ano consecutivo.
As exportações deverão acelerar de 2,5% (em 2019) para 3,2%, impulsionadas por uma ligeira
recuperação do crescimento da área do euro, e as importações deverão aumentar 4,4%.
O investimento (FBCF) deverá crescer 5,4%, depois de um crescimento estimado de 7,3% em 2019,
impulsionado por uma aceleração do investimento público em detrimento do investimento privado que se
espera um crescimento mais moderado.
O consumo privado deverá manter-se robusto, com um crescimento de 2%, suportado pelo crescimento
dos salários e do emprego, sendo mais acentuado na componente de bens correntes não duradouros.
Quanto ao mercado de trabalho, estima-se que continue com a dinâmica dos últimos anos, com a taxa de
desemprego a baixar para 6,1% – a mais baixa dos últimos 17 anos (desde 2002) – e o emprego a crescer
0,6%.
Página 87
9 DE JANEIRO DE 2020
87
2 – Economia (PO03)
i) Políticas e medidas setoriais
Financiamento e capitalização
Para 2020, o Governo mantém como objetivo prioritário a redução estrutural do nível de endividamento das
empresas bem como o reforço do esforço de investimento estrutural e de apoio à transição digital, da
economia circular e da descarbonização. Mantém-se a aposta na diversificação das fontes de financiamento
das empresas com o intuito de reduzir a sua dependência no financiamento bancário e incentiva-se o reforço
da sua autonomia financeira, através de capitais próprios e de dívida, por via da dedução por lucros retidos e
reinvestidos.
Serão disponibilizados instrumentos de financiamento específicos para o setor do turismo que respondam
ao tempo de amortização dos investimentos e à necessidade de requalificação e adaptação da oferta aos
desafios de sustentabilidade ambiental e das tendências da procura.
Será criado um banco promocional nacional que agregue diversas sociedades financeiras do Ministério da
Economia, disponibilizando às empresas portuguesas instrumentos de dívida e de capital em condições de
prazo e custo adequadas. Esta instituição financeira irá ter em conta na sua ação a importância dos
investimentos necessários à descarbonização da economia e ao combate às alterações climáticas.
Inovação, Empreendedorismo e Digitalização
No âmbito da inovação e empreendedorismo, o Governo destaca a prossecução da Fase II do Programa
Indústria 4.0, com o objetivo de transformar digitalmente as PME e o tecido empresarial português; a criação e
difusão dos Digital Innovation Hubs, que desempenharão um papel central no movimento da digitalização; a
prossecução do trabalho desenvolvido com os centros interface e complementar a estratégia para Gabinetes
de Transferência tecnológica (TTO), para robustecer a atividade das instituições de ensino superior e
incubadoras de base tecnológica com as empresas.
No âmbito da Estratégia Nacional para o Empreendedorismo, levar-se-á a cabo a prossecução da segunda
fase – Startup Portugal+, que se foca na internacionalização, financiamento e consolidação do ecossistema
Página 88
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
88
português. Para 2020, destaca-se ainda o reforço na aposta de programas como Startup Visa, Tech Visa,
Startup Voucher, Road 2 Web Summit e a promoção de medidas para apostar na internacionalização, acesso
a financiamento e aumento de escala das startups portuguesas. Para atingir este objetivo outras das medidas
que se destacam são a criação de um programa de e-residency – programa de residência digital, o
alargamento do programa KEEP, o desenvolvimento da Rede Nacional de Incubadoras e a captação de uma
grande aceleradora com impacto internacional que consolide Portugal como um polo de empreendedorismo na
Europa.
Na área da digitalização, será dado um novo impulso ao Programa INcoDe.2030, criado em 2017, dedicado
ao reforço das competências digitais, e será assegurada a valorização da capacitação digital dos recursos
humanos, que deverá constituir uma oportunidade para assegurar a existência em todas as organizações de
recursos qualificados para dirigirem e promoverem a agenda digital («transformadores digitais»), bem como o
envolvimento dos decisores máximos de cada organização.
Comércio e Serviços
Será reforçada a estratégia de criação de um ambiente favorável às atividades económicas dos setores do
comércio e serviços, assente nos seguintes quatro domínios estratégicos: promoção e dinamização do
comércio local de proximidade, em particular dos estabelecimentos comerciais com valor histórico; valorização
da oferta e produção nacionais; fomento da utilização das tecnologias digitais e do comércio eletrónico; e
apoio à transição destes setores para a economia circular. Para concretizar estes objetivos será concluída a
1.ª fase da medida Mapa do Comércio, Serviços e Restauração uma base de dados georreferenciada a
disponibilizar online, com informação sobre os estabelecimentos comerciais existentes.
O Governo sublinha ainda a apresentação, em 2020, do Regime Jurídico das Contraordenações
Económicas, que virá sistematizar e uniformizar procedimentos e promover uma maior proporcionalidade das
sanções aplicáveis e a definição, em articulação com as estruturas associativas mais representativas, de uma
Agenda Circular para o setor do retalho, distribuição e restauração, que integrará um conjunto de ações
destinadas a promover a sua transição para a economia circular.
Consumidor
No âmbito da defesa dos direitos do consumidor, destacam-se o alargamento do Livro de Reclamações
eletrónico nos serviços públicos a outros setores económicos e a promoção da resolução extrajudicial de
litígios de consumo.
Importa ainda referir que Portugal irá presidir, em 2020, ao Fórum Ibero-Americano das Agências de
Defesa do Consumidor (FIAGC) – o primeiro país europeu –, dando lugar a uma conferência internacional,
coorganizada em parceria com a Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento
(UNCTAD), que vai receber representantes de cerca de duas dezenas de países, constituindo uma
oportunidade única para o aprofundamento das relações entre os países da América Latina, da União
Europeia e da CPLP. O foco do evento residirá no debate sobre os desafios e oportunidades específicas do
consumidor na sociedade digital.
Turismo
No setor do turismo, é intenção do Governo de prosseguir a consolidação do programa Estratégia Turismo
2030, promovendo-se Portugal como destino turístico de liderança nas mais variadas formas: visitar, investir,
trabalhar, estudar, filmar.
Destacam-se a promoção da digitalização do setor através de uma plataforma nacional para a partilha de
conteúdos e roteiros, e através da oferta turística portuguesa, nas suas diferentes dimensões: empresas,
serviços, experiências e recursos.
O Programa Valorizar será alargado com vista ao desenvolvimento de produtos turísticos nos territórios de
baixa densidade e também à sua promoção internacional, e rever-se-ão os Programas Revive Património e
Página 89
9 DE JANEIRO DE 2020
89
Revive Natura para acolher e reintegrar imóveis públicos devolutos.
ii) Orçamento
O total da despesa consolidada do Programa Orçamental Economia ascende a 2330,3 milhões de euros,
registando um aumento de 28,2% (+531,1 milhões de euros) face à estimativa de 2019.
A despesa do subsetor Estado ascende a 95,9 milhões de euros, representando 13,7% do total e
evidenciando um aumento de 26,1% face à estimativa de 2019. Neste subsetor, destacam-se as dotações
específicas, designadamente o IVA consignado ao setor do turismo (valor inalterado face a 2019) e a
consignação ao Fundo de Inovação, Tecnologia e Economia Circular (FITEC) de parte do Imposto sobre os
Produtos Petrolíferos e Energéticos (ISP) recentemente aprovada.
A despesa do subsetor dos Serviços e Fundos Autónomos ascende a 521,6 milhões de euros,
representado 74,4% do total da despesa e evidenciando um aumento de 37,8% face à estimativa de 2019.
Neste subsetor destacam-se, pela sua relevância orçamental, o Instituto do Turismo de Portugal, IP (ITP), o
IAPMEI – Agência para a Competitividade e Inovação, IP, e o Fundo de Contragarantia Mútuo, este no
agregado das Empresas Públicas Reclassificadas.
Página 90
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
90
Na desagregação da despesa do Programa por classificação económica, os ativos financeiros representam
a maior parcela (71,2%), sendo a Instituição Financeira de Desenvolvimento, SA, (767,5 milhões de euros) a
entidade que mais contribui para esta finalidade, logo seguida pelo IAPMEI (354,2 milhões de euros).
A despesa corrente ascende a 411,9 milhões de euros, representando 17,7% do total.
No subsector dos SFA, onde se incluem as EPR, as despesas de capital têm maior peso no total
orçamentado, ao contrário do subsector Estado, composto pela Ação Governativa, pela Gestão Administrativa
e Financeira do Ministério da Economia e da Transição Digital e transferências a favor do ITP (IVA Turismo),
IAPMEI e FITEC (consignação ISP).
Na desagregação da despesa do Programa por medidas (9 medidas), salienta-se a medida «065-Outras
Página 91
9 DE JANEIRO DE 2020
91
funções económicas – Diversas não especificadas», que totaliza 316 milhões de euros, ou seja, 45% do total,
onde o IAPMEI tem maior representatividade, seguida da medida «086-Comércio e Turismo – Imposto
Especial de Jogo», totalmente a cargo do ITP, com 157,6 milhões de euros e da designada «062-Comércio e
Turismo – Turismo», onde se enquadram o ITP, o Fundo de Apoio ao Turismo e ao Cinema, as Entidades
Regionais do Turismo e a ENATUR.
A medida «061-Comércio e Turismo – Comércio» foi inscrita pela primeira vez e diz respeito ao Fundo de
Modernização do Comércio, gerido pelo IAPMEI.
3 – Infraestruturas e Habitação (PO018)
i) Políticas e medidas setoriais
Setor ferroviário
No setor ferroviário, o Governo destaca o Plano Ferrovia 2020, quer para a construção de novas linhas
ferroviárias, quer para a modernização de linhas existentes. O investimento global previsto é de mais de 2 mil
milhões de euros até 2023, dos quais 250 milhões de euros deverão ser concretizados em 2020. Neste
âmbito, salientam-se a eletrificação da Linha do Minho, das intervenções na Linha do Norte e na Linha da
Beira Baixa, a obra em curso na nova linha entre Évora e Caia – Corredor Internacional Sul (Sines/Caia).
Estarão também em curso intervenções na Linha da Beira Alta (Corredor Internacional Norte), bem como
intervenções para a modernização e eletrificação da Linha do Oeste e Linha do Algarve.
Salienta-se ainda o investimento em material circulante na Comboios de Portugal, EPE (CP), com a
celebração, em 2020, no contrato de aquisição 22 automotoras e a recuperação e renovação de material
circulante existente nas instalações de Guifões, entretanto recuperadas e reabertas.
Setor rodoviário
Em 2020, os principais investimentos no setor rodoviário centram-se no Programa de Valorização das
Página 92
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
92
Áreas Empresariais que garantam o descongestionamento rodoviário de áreas densamente povoadas e, em
simultâneo, o incremento das acessibilidades a zonas de forte concentração empresarial.
Destacam-se como grandes investimentos prioritários, a prossecução da requalificação integral/duplicação
do IP3 (entre Coimbra e Viseu) numa extensão de 75 Km; a conclusão do prolongamento do IP5/A25, com
perfil de autoestrada até à fronteira de Espanha, conectando este eixo com a A62 e a concretização da
variante EN14 e do IC35 (entre Paredes e Castelo de Paiva).
Setor portuário
No setor portuário, o Governo releva a Estratégia para o Aumento da Competitividade Portuária 2016-2026,
na qual se pretende dar continuidade à adequação das infraestruturas e dos equipamentos, aumentar a
procura, melhorar as ligações ao hinterland e criar nos portos plataformas de aceleração tecnológica e de
novas competências. Assim, neste âmbito é intenção do Governo dar início aos investimentos públicos no
porto de Sines, nomeadamente na ampliação do molhe Leste, no reforço da rede elétrica, na melhoria do
ramal ferroviário e na agilização das condições de despacho de contentores na expansão do Terminal XXI. No
porto de Leixões, destaca-se o prolongamento do quebra-mar e o aprofundamento do canal de acesso e da
bacia de rotação. No porto de Setúbal é intenção do Governo dar continuidade à melhoria das acessibilidades
marítimas. No porto de Viana do Castelo, o Governo pretende iniciar o investimento na acessibilidade marítima
ao porto industrial e concluir a acessibilidade rodoviária que conecta s Zona industrial do Neiva com o porto
comercial. No porto de Aveiro, destaca-se o investimento no novo cais de acostagem, na infraestruturação da
zona de atividades logísticas e industriais e na conclusão da implementação da operacionalidade do Terminal
de Granéis Líquidos.
Setor aeroportuário
No setor aeroportuário, o Governo destaca, como objetivo para 2020, o inicio da construção do aeroporto
do Montijo, um investimento estruturante e estratégico que virá permitir o aumento da capacidade
aeroportuária de Lisboa até 50 milhões de passageiros permitindo que o crescimento que se tem verificado
nos últimos anos possa continuar a ocorrer, de acordo com a procura que Lisboa e Portugal têm tido em
termos turísticos, bem como potenciar o hub da TAP de interligação entre a Ásia e Médio Oriente e a América
do Norte e Brasil, bem como a proximidade aos países da Diáspora portuguesa, essenciais para o contínuo
crescimento da economia portuguesa.
O Governo sublinha ainda a continuação de investimentos na rede de aeroportos nacionais e, no setor
aeronáutico, a implementação do novo sistema de Gestão de Tráfego Aéreo (sistema ATM), que vem permitir
a otimização da gestão do tráfego no espaço aéreo português que vive uma fase de crescente intensificação e
pressão.
Setor das comunicações
No setor das comunicações destacam-se a continuação do trabalho, desenvolvido em 2019, de reforço da
segurança e integridade das redes de comunicações eletrónicas e a previsão do início do processo de
implementação da quinta geração móvel em Portugal 2020 será também o ano de definição e atualização dos
conceitos do serviço universal, tanto na área das comunicações postais (por força da necessidade de
designação do novo prestador do serviço postal universal, a operar a partir de 2021), como na área das
comunicações eletrónicas (por força da transposição da nova diretiva europeia sobre o setor, o Código
Europeu das Comunicações Eletrónicas, para o ordenamento jurídico português), por forma a dotar ambos os
serviços da atualidade e pertinência adequadas às necessidades efetivas da população portuguesa no âmbito
destas duas formas de comunicação.
Página 93
9 DE JANEIRO DE 2020
93
Habitação
Nas políticas de habitação, o Governo dá prioridade aos recursos financeiros alocados ao Programa 1.º
Direito – Programa de Apoio ao Acesso à Habitação, que visa a promoção de soluções habitacionais para as
famílias mais carenciadas e sem alternativa habitacional – totalizando 700 milhões de euros até 2024 e a
criação de uma Bolsa Nacional de Alojamento Urgente, em cooperação com a segurança social, que vise
assegurar uma melhor resposta a situações de extrema precariedade e vulnerabilidade, que exigem uma
soluções urgentes e temporárias.
Releva-se também a intenção do Governo em criar um parque habitacional público a custos acessíveis,
orientado para os agregados de rendimentos intermédios, através da promoção direta, do apoio aos
programas municipais e do reforço da mobilização do património devoluto para o FNRE. A meta é promover 25
mil habitações até 2024, das quais 15 mil em parceria com os municípios. Dada a dimensão e urgência de
atuação neste domínio, será dada continuidade aos incentivos à disponibilização, por parte dos privados, de
oferta habitacional para arrendamento, em condições de estabilidade e a custos abaixo do mercado,
nomeadamente no âmbito do Programa de Arrendamento Acessível, dos incentivos fiscais aos contratos de
longa duração e do regime de habitação a custos controlados, e será reforçada a dotação do Porta 65 Jovem.
No papel que a política de habitação desempenha no combater às assimetrias territoriais, o Governo
salienta os incentivos à mobilidade dos agregados familiares entre os diferentes territórios e segmentos de
oferta habitacional previstos no Programa Chave na Mão; o alargamento da oferta de habitação nos territórios
do interior a preços acessíveis e a reconversão de áreas de génese ilegal e de construção informal mediante a
eliminação dos aspetos que obstaculizem ou dificultem a sua resolução e a mobilização dos apoios financeiros
disponíveis para este fim.
ii) Orçamento
O total da despesa consolidada do Programa Orçamental Infraestruturas e Habitação (P018) ascende a
3655,3 milhões de euros, sendo as dotações afetas às Entidades Públicas Reclassificas (EPR) que acolhem o
maior peso (68,2%), devido principalmente à despesa associada ao investimento no âmbito do Programa
Ferrovia 2020, à prestação de serviços de transporte ferroviário de passageiros e aos contratos de parcerias
público-privadas rodoviárias.
A despesa associada aos Serviços e Fundos Autónomos, excluindo as EPR, representa 10,1% do total, e
reflete as despesas relativas à área da habitação e da reabilitação urbana, bem como dos sectores da
regulação, supervisão da comunicação, transportes e aviação civil.
Quanto ao subsetor Estado, a despesa ascende a 938,7 milhões de euros, representando 21,7% do total.
Neste subsetor, destacam-se as verbas relacionadas com a consignação da contribuição do serviço rodoviário
à IP, SA, e do IRS do Alojamento Local ao Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana (IHRU) com um
orçamento total de 184,3 ME e um orçamento de despesa efetiva de 150,3 milhões de euros as verbas
atribuídas a título de indemnização compensatória do Estado pela prestação do serviço público por empresas
públicas, nomeadamente da Infraestruturas de Portugal, SA (IP, SA) e da Comboios de Portugal, EPE (CPE,
EPE). Merecem igualmente destaque as operações financeiras previstas, nomeadamente as que envolvem
passivos financeiros, cuja cobertura financeira é maioritariamente assegurada por dotações de capital do
Estado, destinadas à concretização de investimento público e a amortização de empréstimos contraídos pelas
EPR.
Página 94
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
94
Na desagregação da despesa do Programa por classificação económica, a aquisição de bens de capital
representa a maior parcela (52,6%), ascendendo a 1921,2 milhões de euros, devido essencialmente ao
investimento previsto na IP, SA, no âmbito dos contratos de parcerias público-privadas rodoviárias, da
renovação, reabilitação e desenvolvimento da rede ferroviária, enquadrados no plano de investimentos
Ferrovia 2020; na CP, EPE, com as grandes reparações e aquisição de material circulante; no IHRU no âmbito
dos projetos de reabilitação do parque habitacional e de programas como o 1.º Direito e o arrendamento
acessível; e no Metro Mondego, SA, com os investimentos que decorrem do Sistema de Mobilidade do
Mondego.
A despesa corrente ascende a 1378,4 milhões de euros, representando 37,7% do total.
O orçamento afeto a operações financeiras relaciona-se principalmente com os empréstimos previstos
conceder pelo IHRU no âmbito da atividade de crédito, destinados ao financiamento de medidas de
Página 95
9 DE JANEIRO DE 2020
95
realojamento populacional, arrendamento acessível e reabilitação urbana (ativos financeiros) e à amortização
de dívida financeira pela CP, EPE (passivos financeiros).
Na desagregação da despesa do Programa por medidas (13 medidas), salientam-se a medida «079 –
transportes e comunicações – parcerias público privadas», que totaliza 2223,8 milhões de euros, (51,3% do
total) da responsabilidade da IP, SA, seguida da medida «055 – transportes e comunicações – transportes
ferroviários», que ascende a 1297,1 milhões de euros (29,9% do total).
Página 96
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
96
4 – Governação (PO02)
Planeamento
Na área do Planeamento, sob a tutela do Programa Governação (PO02), salienta-se a prossecução da
execução do Portugal 2020 como instrumento fundamental da promoção do investimento na economia
portuguesa e na melhoria do capital humano, bem como na preparação do próximo quadro comunitário de
apoio a vigorar a partir de 2021.
Na área dos fundos estruturais, a atividade desenvolve-se em torno de três grandes objetivos: (i) continuar
a implementação de políticas de promoção e reforço da competitividade da economia portuguesa, do
desenvolvimento sustentável e da coesão social e territorial, pilares para a convergência europeia, tendo por
base a aceleração da execução do Portugal 2020; (ii) promover uma transição adequada entre o Portugal
2020 e o ciclo de programação futuro, evitando hiatos na implementação das políticas e dos projetos que
provoquem perturbações na dinâmica de convergência da economia portuguesa; e (iii) preparar
atempadamente a implementação do novo ciclo de programação dos fundos europeus, garantindo, em
simultâneo, a articulação e o apoio à negociação do Quadro Financeiro Plurianual 2021-2027, em particular,
no que respeita à Política de Coesão. A este propósito, importa sublinhar, o empenho do Governo na
preparação do Acordo de Parceria para os Fundos Estruturais Europeus 2021-2027, por um lado através da
elaboração e aprovação das suas grandes linhas de estratégia e estrutura programática, a qual será
acompanhada por um envolvimento alargado dos principais stakeholders, incluindo os parceiros sociais e a
sociedade civil, e por outro lado numa fase seguinte, a definição do modelo de governação e dos instrumentos
de política pública, com a respetiva programação de investimentos.
Na negociação do quadro financeiro plurianual para o próximo período de programação, manter-se-á a
pressão para que o resultado final responda às ambições de Portugal, nomeadamente, que a sua dimensão
financeira global não seja inferior em relação ao atual período de programação; que as dotações da Política de
Coesão não sejam reduzidas e que se mantenham regras e condições de financiamento (em particular, as
taxas de cofinanciamento), semelhantes às que se praticam atualmente.
5 – Ambiente e Ação Climática (PO017)
i) Políticas e medidas setoriais
No contexto do Programa Ambiente e Ação Climática (P017) as matérias da competência da 6.ª Comissão
dizem respeito aos transportes e mobilidade urbana, pelo que se destacam as seguintes políticas e medidas:
Transportes e mobilidade urbana
Com o objetivo de atingir a meta de redução das emissões de gases com efeito de estufa nos transportes
em 40% até 2030, o Governo aposta fortemente na rede de transporte público acessível e de qualidade, bem
como na generalização dos veículos elétricos e na promoção da mobilidade partilhada e ativa, como o uso da
bicicleta.
Continua assim a aposta na promoção do transporte público urbano, em 2020, com a prossecução dos
grandes investimentos em curso na expansão das redes do Metropolitano de Lisboa (210,2 milhões de euros)
e do Metro do Porto (307,7 milhões de euros), na aquisição de material circulante para o Metropolitano de
Lisboa e Metro do Porto (136,5 milhões de euros e 50,4 milhões de euros, respetivamente) e na aquisição de
novos navios para a Transtejo (57 milhões de euros). Estes investimentos, financiados pelo PO SEUR e pelo
Fundo Ambiental, permitirão melhorar a cobertura das redes de modos pesados em zonas de elevado
potencial de procura e melhorar a oferta prestada e a operacionalidade e fiabilidade dos serviços prestados.
O Governo destaca a implementação dos os contratos de serviço público nas empresas públicas de
Página 97
9 DE JANEIRO DE 2020
97
transportes que contribuirão para uma maior capacidade de investimento e prosseguirem a retoma da
qualidade de serviço e reposição da oferta de uma forma eficiente. Será também assegurada a manutenção
do Programa de Apoio à Redução Tarifária dos Transportes Públicos (PART), consolidando as mudanças
profundas já introduzidas por este Programa na atração de passageiros para o transporte público, que
permitirá apoiar as autoridades de transportes, com uma verba anual do Orçamento do Estado de cerca de
130 milhões de euros.
O Governo salienta também a criação de um Programa de Apoio à Densificação e Reforço da Oferta de
Transporte Público (PROTransP) que permitirá apoiar as autoridades de transportes intermunicipais, com uma
verba até 15 milhões de euros do Orçamento do Estado, para o reforço e aumento da oferta de transportes
públicos coletivos, privilegiando as zonas onde a penetração destes modos de transportes é mais reduzida e
onde o potencial de ganhos de procura ao automóvel é superior, contribuindo assim para a promoção do
transporte publico coletivo, indução de padrões de mobilidade mais sustentáveis e descarbonização da
mobilidade.
Ao nível da promoção da mobilidade elétrica, o Governo mantém o desígnio de promoção da mobilidade
elétrica, através da manutenção dos incentivos em vigor, nomeadamente o apoio à introdução no consumo de
veículos com 0% de emissões através do Fundo Ambiental, com um reforço da dotação para 4 milhões de
euros. O Estado continuará o seu processo de liderança pelo exemplo, ao concretizar o Programa de Apoio à
Mobilidade Elétrica na Administração Pública, incluindo a local (parte do Programa ECO.mob), com a
introdução de cerca de 200 veículos elétricos nas frotas destas entidades, privilegiando os territórios de baixa
densidade.
ii) Orçamento
O total da despesa consolidada do Programa Ambiente e Ação Climática (P017) ascende a 2761,5 milhões
de euros, sendo as dotações afetas às Entidades Públicas Reclassificas (EPR) que acolhem o maior peso
(48,3%), devido principalmente a um conjunto significativo de investimentos a realizar, entre os quais se
destacam a expansão da rede, aquisição de material circulante e investimentos em infraestruturas e sistemas
de rede existentes da Metro do Porto, bem como diversos projetos do Metropolitano de Lisboa,
nomeadamente a expansão da linha Rato/Cais do Sodré, aquisição de material circulante e implementação do
novo sistema de sinalização CBTC nas Linhas Verde, Amarela e Azul, e remodelação da rede. De igual forma,
também a frota da Transtejo será objeto de uma profunda renovação com a aquisição de 10 novos navios.
A despesa associada aos Serviços e Fundos Autónomos representa 27,6% do total, destinando-se
maioritariamente ao acompanhamento de projetos em curso, bem como às transferências a realizar no âmbito
projetos/protocolos aprovados, em execução e em implementação, com destaque para o Programa de Apoio à
Redução Tarifária (PART) nos transportes públicos, e para o novo Programa de Apoio à Densificação e
Reforço da Oferta de Transporte Público (PROTransp) e ainda a concessão de apoio à aquisição de veículos
elétricos.
Quanto ao subsetor Estado, a despesa representa 17,1% destacando-se as despesas com transferência de
receita consignada (203,9 milhões de euros), relativas à cobrança do imposto sobre os produtos petrolíferos e
energéticos (ISP), incluindo a taxa sobre produção de eletricidade (artigo 294.º da LEO 2019), bem como a
contribuição extraordinária sobre o setor energético, reconhecidos diretamente, através de transferências do
Orçamento do Estado para o Fundo Ambiental (FA), Fundo Florestal Permanente (FFP) e Fundo para a
Sustentabilidade Sistémica do Setor Energético (FSSSE) e indemnizações compensatórias com o valor de
42,6 milhões de euros destinadas às empresas de transporte urbano.
Página 98
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
98
Na desagregação da despesa do Programa por classificação económica, destaca-se a importância da
despesa com passivos (35,7%), ascendendo a 984,8 milhões de euros, devido à amortização de empréstimos
pelas EPR de transportes urbanos.
Na desagregação da despesa do Programa por medidas (12 medidas), salienta-se a medida «055 –
transportes e comunicações – transportes ferroviários», que totaliza 807,2 milhões de euros, (38,9% do total)
que visa contribuir para a remodelação, conservação e expansão da rede de transportes, com destaque para a
aquisição de material circulante, bem como a modernização dos já existentes, investimentos de
reparação/substituição de infraestruturas e sistemas.
Página 99
9 DE JANEIRO DE 2020
99
6 – Representação Externa (PO04)
O Programa Representação Externa (PO004) detém nas suas competências a matéria relacionada com a
internacionalização da economia que converge com as competências da Comissão de Economia, Inovação,
Obras Públicas e Habitação, pelo que se justifica elaborar uma breve avaliação das medidas associadas a
esta matéria.
Assim, no âmbito da internacionalização da economia portuguesa, o Governo destaca a implementação do
Programa Internacionalizar 2020-2030, com o desenvolvimento de medidas de apoio às exportações, ao
investimento português no estrangeiro e ao investimento direto estrangeiro em Portugal. Neste sentido, é
intenção do Governo continuar a monitorizar a evolução da balança comercial portuguesa com o intuito de
incrementar as exportações, de intensificar a aposta na diversificação dos mercados e do alargamento da
base exportadora nacional, com o objetivo de aumentar o peso das exportações no PIB em direção à meta dos
50%.
7 – Alterações Fiscais Relacionadas Diretamente com as Áreas da Comissão
i) apoio às empresas e ao investimento
No OE 2020, consagram-se novamente medidas de incentivo, em sede de IRC, para as empresas que
reinvistam os seus lucros. Em particular, no âmbito do Código Fiscal do Investimento alarga-se em 20% o
limite máximo de lucros reinvestidos que podem ser objeto de dedução, passando de 10 milhões de euros
para 12 milhões de euros, aumenta-se o prazo de concretização do reinvestimento de três para quatro anos e
alarga-se o âmbito das aplicações relevantes a determinados ativos intangíveis no domínio das aquisições de
tecnologia. Por outro lado, para facilitar concentrações e ganhos de escala, consagra-se uma autorização
legislativa para incluir nas aplicações relevantes a aquisição de participações sociais de sociedades com
atividades substancialmente semelhantes.
Página 100
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
100
A diferenciação positiva das PME é ainda reforçada neste orçamento através do aumento de 15 000 para
25 000 euros do limite máximo da matéria coletável até ao qual é aplicável a taxa reduzida de IRC de 17%.
Simultaneamente, no que concerne às empresas que exerçam atividade em territórios do Interior e sejam
qualificados como micro, pequena ou média empresa, passa a ser aplicável uma taxa reduzida de IRC de
12,5% aos primeiros 25 000 euros de matéria coletável, ao invés do anterior limite de 15 000 euros.
Paralelamente, de modo a apoiar as empresas em início de atividade, elimina-se o agravamento das
tributações autónomas para as empresas que apresentem prejuízos nos dois primeiros períodos de tributação,
sendo ainda de realçar, no domínio das tributações autónomas, o alargamento do primeiro escalão aplicável
às viaturas ligeiras.
O Governo deixa clara a sua linha de desincentivo à atribuição de viaturas de serviço por via da majoração
em 30% dos gastos suportados pelas empresas com a aquisição de passes sociais em benefício dos
trabalhadores.
No âmbito da simplificação do sistema fiscal e da melhoria da relação entre a AT e os contribuintes, bem
como de apoio à tesouraria das empresas, o OE 2020 estabelece a redução do prazo para recuperação do
IVA em créditos de cobrança duvidosa de 24 para 12 meses. Simultaneamente, reduz-se o prazo de
apreciação dos respetivos pedidos de autorização da regularização por parte da AT de 8 para quatro meses e
permite-se que nas situações em que a regularização de imposto não exceda 10 000 euros por declaração
periódica, a certificação da regularização do IVA seja realizada por contabilista certificado, ao invés da
obrigatoriedade de o ser feito através de revisor oficial de contas.
Também como forma de apoio à tesouraria das empresas, isenta-se de Imposto do Selo todas as
operações financeiras de curto prazo realizadas entre sociedades em relação de domínio ou de grupo no
âmbito de contratos de gestão centralizada de tesouraria (cash pooling).
No OE 2020, alarga-se o regime de patent box aos rendimentos provenientes de contratos que tenham por
objeto a cessão ou a utilização temporária dos direitos de autor sobre programas de computador, quando
registados.
ii) Apoio à Habitação
A política fiscal mantém o seu alinhamento no apoio às políticas públicas de habitação, tanto no plano da
administração central, como no plano da administração local. Procede-se ao agravamento do coeficiente
aplicável ao alojamento local integrado em áreas de contenção fixadas pelos municípios, de 0,35 para 0,50,
afetando-se o adicional desta receita ao Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana, IP.
Por outro lado, de modo a incentivar a transferência de oferta de alojamento local para o mercado de
arrendamento, designadamente no segmento do arrendamento acessível, procede-se à revisão do regime das
mais-valias no sentido de eliminar a mais-valia que resulta da transferência para o património empresarial de
um imóvel que retorne à esfera particular, quando este fique afeto ao arrendamento durante cinco anos
consecutivos, mantendo-se durante esse período a suspensão já hoje prevista na lei.
Ademais, altera-se o artigo 71.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais no sentido de reabrir o prazo de acesso
ao benefício respeitante à aplicação da taxa de 5% de IRS nos arrendamentos de imóveis que tenham sido
objeto de reabilitação urbana, passando também a integrar os programas municipais de oferta para
arrendamento habitacional a custos acessíveis.
Parte II – Opinião do Deputado Autor do Parecer
O Relator do presente parecer reserva a sua opinião para o debate em plenário da iniciativa, a qual é, de
resto, de elaboração facultativa conforme o disposto no n.º 3 do artigo 137.º do RAR.
Página 101
9 DE JANEIRO DE 2020
101
Parte III – Conclusões
1 – O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª, referente ao
Orçamento do Estado para 2020.
2 – Esta apresentação foi efetuada nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da
República portuguesa, para efeitos da alínea g) do artigo 161.º da mesma Lei.
3 – Compete à Comissão de Economia, Inovação, Obras públicas e Habitação, para efeitos do disposto no
n.º 3 do artigo 205.º e do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República, emitir o competente
parecer sobre a referida proposta de lei, relativamente às matérias do seu âmbito de atuação.
4 – O presente relatório e parecer incidem exclusivamente sobre as matérias do âmbito de competência
da Comissão de Economia, Inovação, Obras Públicas e Habitação.
5 – Nestes termos, a Comissão de Economia, Inovação, Obras Públicas e Habitação é de parecer que a
Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª, referente ao Orçamento do Estado para 2020, no que respeita a esta Comissão,
está em condições de ser apreciada na generalidade pelo Plenário da Assembleia da República.
Palácio de S. Bento, 6 de janeiro de 2020.
O Deputado autor do parecer, Hugo Costa — O Vice-Presidente da Comissão, Pedro Coimbra.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, na reunião da Comissão de 6 de janeiro de 2020, tendo-se
registado a ausência do PEV.
——
COMISSÃO DE AGRICULTURA E MAR
PARECER
I – CONSIDERANDOS
Nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da República Portuguesa e do artigo 205.º
do Regimento da Assembleia da República, o Governo apresentou, à Assembleia da República, para efeitos
da alínea g) do artigo 161.º da Constituição da República Portuguesa, a Proposta de Lei n.º 5/XIV, que Aprova
o Orçamento do Estado para 2020.
Reunindo todos os requisitos formais, constitucionais e regimentais, a proposta de lei foi admitida a 16 de
dezembro de 2019, tendo nessa data por determinação de Sua Excelência a Presidente da Assembleia da
República, baixado à Comissão de Orçamento e Finanças, como Comissão competente, para efeitos de
emissão do competente parecer, nos termos do n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da
República.
À Comissão de Agricultura e Mar cumpre, nos termos do n.º 3 do artigo 205.º e da alínea b) do n.º 1 do
artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República, emitir parecer sobre a referida Proposta de Lei,
relativamente às matérias do seu âmbito de intervenção, para efeitos de remessa à Comissão Parlamentar
competente, para prossecução da demais tramitação.
Face ao exposto, o presente Parecer incide exclusivamente sobre as áreas do Orçamento do Estado para
2020 que se integram no âmbito da competência material da 7.ª Comissão, ou seja, sobre as áreas da
Agricultura, Florestas e Mar.
Para efeitos da elaboração do presente parecer, a deputada relatora, debruçou-se sobre a Proposta de Lei
n.º 5/XIV, bem como os mapas anexos e o relatório do Orçamento do Estado para 2020, da autoria do
Página 102
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
102
Governo.
II – APRECIAÇÃO DOS CENÁRIOS PREVISTOS NA PROPOSTA DE ORÇAMENTO DO ESTADO PARA
2020
1 – Cenários Macroeconómicos
Embora o presente parecer incida, exclusivamente, sobre as matérias do âmbito de intervenção da
Comissão de Agricultura e Mar, cumpre nesta sede proceder a um breve enquadramento do Orçamento do
Estado para 2020, que a proposta de lei consubstancia.
Importa, pois, referir que o Orçamento se encontra estruturado tendo em consideração o enquadramento
internacional que aponta para uma aceleração do crescimento da economia mundial para 2020, resultante de
uma melhoria das economias emergentes e um crescimento moderado da EU e um abrandamento nos EUA e
no Japão.
A proposta de lei do Orçamento do Estado para 2020 assenta num cenário macroeconómico que prevê um
crescimento do PIB de 1,9% em 2020. O Governo perspetiva que a economia portuguesa continue em
expansão (crescimento do PIB idêntico ao de 2019).
Figura 1 – Taxa de Variação dos Principais Indicadores de cenário macroeconómico (em %)
(%) 2019 2020
PIB 1.9 1.9
Consumo privado 2.2 2.0
Consumo público 0.6 0.8
Investimento (FBCF) 7.3 5.4
Exportações 2.5 3.2
Importações 5.2 4.4
IPC 0.3 1.0
Taxa de Desemprego 6.4 6.1
Fonte: Relatório do OE 2020
2 – Políticas Sectoriais para 2020 e Recursos Financeiros
O orçamento do Estado para 2020 prevê 21 programas sectoriais entre os quais o de «Agricultura», «Mar»
e «Ambiente e Ação Climática» onde se inclui medidas na área das florestas.
O programa «Agricultura» tem previsto para 2020 um financiamento total de 592,7 Milhões de euros, dos
quais 468,5 M€ são finamento comunitário e 124 M€ financiamento nacional, dos quais 109,3 M€ provenientes
do Orçamento do Estado.
Quanto ao programa «Mar» o valor total é inferior, totalizando cerca de 44,2 Milhões de euros, dos quais
32,6 M€ são de financiamento comunitário e 11,5 M€ provenientes do Orçamento do Estado.
De acordo com figura 3 o programa «Agricultura» não terá novos projetos em 2020, sendo a totalidade da
verba de investimento relativa a projetos já em curso.
Página 103
9 DE JANEIRO DE 2020
103
Figura 2 – Financiamento dos programas sectoriais (M€)
Figura 3 – Projetos nos programas setoriais (n.º e M€)
3 – Orçamento para o Programa Ambiente e Ação Climática
A previsão, para o ano de 2020, da despesa total consolidada do Programa Ambiente e Ação Climática
fixa-se em 2761,5 milhões de euros. De acordo com o relatório que acompanha a Proposta de Lei n.º 5/XIV
este valor apresenta um crescimento de 28,6% face à previsão de execução para 2019.
Página 104
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
104
De acordo com a orgânica do XXII Governo Constitucional o programa «Ambiente e Ação Climática» inclui
políticas de silvicultura e florestas, numa perspetiva de «desenvolvimento sustentável e de coesão social e
territorial», objeto de análise da comissão de agricultura e mar.
O valor da despesa total consolidada do programa Ambiente e Ação Climática (2761,5 M€) é composta por
despesas de funcionamento do subsector Estado (332,8M€) – onde está incluído o imposto sobre produtos
petrolífero e energético (ISP) e adicional ao ISP que crescerá 46% face a 2019, de 53,9M€ para 78,9 M€ –
despesas de investimento (22,5 M€), despesa dos serviços e fundo autónomos (738,3 M€) e da despesa com
empresas públicas reclassificadas (981 M€).
Figura 4 – Despesa Total Consolidada do Programa Ambiente e Acão Climática, (em milhões de euros)
Fonte: Relatório do OE 2020 MFAP
4 – Orçamento para o Programa Agricultura
A previsão, para o ano de 2020, da despesa total consolidada do Programa Agricultura atinge o montante
de 1175,3 milhões de euros, o que resulta do somatório da despesa de funcionamento do subsector Estado
(269 M€), da despesa de investimento (103,9€), da despesa dos serviços e fundo autónomos (957,8 M€) e da
despesa com empresas públicas reclassificadas (82 M€).
O valor da despesa total consolidada do programa Agricultura que integra medidas de política em matéria
agrícola, agroalimentar e desenvolvimento rural representa um aumento 26,9% em relação à estimativa para
2019. O relatório que acompanha a Proposta de Lei n.º 5/XIV refere que «o financiamento do subsector
Estado por via de receitas consignadas tem um incremento de 76,4%, mais 45,6 milhões de euros, com
Página 105
9 DE JANEIRO DE 2020
105
predominância no financiamento por via de fundos comunitários, destacando-se o financiamento no âmbito do
FEADER – Programa de Desenvolvimento Rural Continente, bem como de receita própria das entidades.»
Figura 5 – Despesa Total Consolidada do Programa a Agricultura, (em milhões de euros)
Fonte: Relatório do OE 2020 MFAP.
A despesa consolidada prevista para o subsector Estado (372,9 M€) é composta por 276,9 M€ de
despesas correntes e 96,0 M€ despesas de capital. No caso das despesas correntes destacam-se as
seguintes rubricas: despesas com pessoal (104,1 M€); aquisição de bens e serviços correntes (47,6€) e
transferências correntes (115,6 M€).
A despesa total consolidada do Subsector dos Serviços e Fundos Autónomos apresenta, para 2020, um
valor de 1050,0 milhões de euros, dos quais 509,8 M€ são despesas correntes e 540,3 M€ de despesas de
capital.
Verifica-se, face ao orçamentado em 2019, variações diversas que não são objeto de análise face à
alteração orgânica do Governo XXII.
5 – Orçamento para o Programa Mar
A previsão, para o ano de 2020, da despesa total consolidada do Programa Mar atinge o montante de
134,1 milhões de euros, o que resulta do somatório da despesa de funcionamento do subsector Estado (50,4
M€), da despesa de investimento (41,2 M€), da despesa dos serviços e fundo autónomos (58,9 M€).
Página 106
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
106
Figura 6 – Despesa Total Consolidada do Programa a Mar (em milhões de euros)
Fonte: Relatório do OE 2020 MFAP.
O valor da despesa total consolidada do programa Mar representa um acréscimo (76%) face ao valor
estimado para 2019. Este acréscimo tem maior expressão no orçamento de projetos, «designadamente na
Direcção-Geral de Política do Mar (DGPM), na Direcção-Geral de Recursos naturais, Segurança e Serviços
Marítimo (DGRM), através de intervenções prioritárias nos acessos e infraestruturas essenciais à atividade
marítima tendo em vista a melhoria das condições de navegabilidade e da segurança dos cidadãos e
profissionais que as utilizam, e nas transferências do Orçamento do Estado para o Instituto Português do mar
e da Atmosfera (IPMA).»
6 – Apreciação Genérica das Políticas para a Área da Agricultura, Floresta e Desenvolvimento Rural
No domínio da Floresta, as medidas de política em 2020 estão assentes nos objetivos relativos à
Conservação da natureza, florestas e ordenamento do território. Entre os quais se destaca: i) gestão ativa e
efetiva do território, que proteja e conserve os valores naturais e concorra para a plena utilização do potencial
produtivo, em particular agroflorestal; ii) reforço das operações territoriais em curso e lançados novos projetos
e programas, dirigidos a sistemas territoriais com prementes necessidades de estruturação, ordenamento e
gestão, onde são incluídos os territórios florestais com elevada perigosidade de incêndio; iii) prioridade a
territórios florestais mais vulneráveis (com elevado severidade dos incêndios e expansão de espécies exóticas
invasora ) no sentido de regulamentar e lançar um pacote articulado de medidas e ações integradas, de
caráter piloto, com forte envolvimento local.
Estão ainda previstos programas como:
– Programa Multifundos, destinado preferencialmente a áreas ardidas e a projetos integrados, que
prevejam ações como a beneficiação de áreas de regeneração natural de pinheiro bravo, a expansão de
espécies autóctones e/ou de crescimento lento ou projetos de reconversão, nomeadamente de áreas de
eucalipto de baixa produtividade, para formações florestais de interesse do ponto de vista de conservação,
Página 107
9 DE JANEIRO DE 2020
107
para usos agrícolas (e.g. olival, medronheiro, fruticultura, vinha, novas espécies economicamente rentáveis e
adaptadas) ou para a silvo-pastorícia.
– Programa de Incentivos ao Emparcelamento, com o objetivo de estimular a aquisição de terras tendo em
vista o emparcelamento em territórios onde predomina o minifúndio, contribuindo para a redução da dispersão
das propriedades rústicas; incluem-se medidas reguladoras do fracionamento dos prédios rústicos.
– Para que o ICNF possa cumprir a sua função de autoridade nacional para a conservação da natureza e
biodiversidade e a sua função de autoridade florestal nacional de forma eficiente, será dada continuidade à
contratação de pessoal técnico e operacional, no sentido de muscular as necessárias e essenciais
intervenções nos territórios.
No domínio da Agricultura, as medidas de política em 2020 são assentes com os seguintes objetivos:
➢ Dinamizar e promover o Programa de Desenvolvimento Rural 2020 e o Plano Nacional de Regadios;
➢ Garantir a proteção, a qualidade e a segurança da produção agroalimentar;
➢ Planeamento, gestão e controlo da política agrícola.
No domínio do Mar, prevêem-se as seguintes ações nas seguintes áreas:
➢ Governação do mar;
➢ Observação e investigação do sistema global;
➢ Ordenamento e sustentabilidade dos ecossistemas marinhos;
➢ Pesca e aquicultura sustentáveis;
➢ Economia azul circular;
➢ Administração e segurança marítimas;
➢ Financiamento da economia do mar;
➢ Renovação do SIMPLEX do mar.
O relatório que acompanha a Proposta de Lei n.º 5/XIV indica que o Governo dará continuidade à
simplificação administrativa de alguns processos, nomeadamente o licenciamento, as vistorias e as inspeções,
revendo procedimentos, diminuindo os prazos de reposta e apostando na Plataforma do Mar, visando uma
melhor articulação entre as diversas entidades intervenientes.
Para 2020, o Governo destaca a organização da Conferencia dos Oceanos das Nações Unidas 2020, as
Comemorações do V Centenário da Circum-Navegação e a Conferencia OSPAR.
7 – Fundos Comunitários (Transferências da EU para Portugal)
De acordo com o relatório do OE 2020 para 2020 haverá um acréscimo muito significativo previsto ao nível
de todos os Fundos PT2020 relativamente a 2019. Destacam-se assim os «crescimentos previstos para 2020
nos recebimentos relativos à generalidade dos fundos, realçando-se o aumento significativo para o Fundo
Social Europeu (FSE), o FEDER e o Fundo de Coesão, respetivamente de 95,5%, 53,5% e 22,4% face a
2019, num ano em que se prevê um aumento da execução das operações dos programas do PT2020».
Página 108
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
108
Figura 7 – Fluxos Financeiros Portugal / União Europeia (em milhões de euros)
8 – Proposta de lei
A Lei do Orçamento do Estado para 2020 prevê que o Governo fica autorizado a:
➢ Efetuar as alterações orçamentais necessárias para implementar o Programa Nacional de Regadio
(artigo 194.º). Sem montante atribuído e semelhante desde do OE 2018.
➢ Criar no âmbito do Plano Poupança Florestal (PPF) um regime ao abrigo do Programa de Estímulo ao
Financiamento da Floresta.
➢ Atualizar a taxa de imposto das bebidas não alcoólica adicionadas de açúcar ou edulcorantes e bebidas.
➢ Consignar, até ao montante de € 10 000 000, ao financiamento da contrapartida nacional dos programas
PDR 2020 e MAR 2020 preferencialmente em projetos dirigidos ao apoio à agricultura familiar e à pesca
tradicional e costeira, na proporção dos montantes dos fundos europeus envolvidos, devendo esta verba ser
transferida do orçamento do subsetor Estado para o orçamento do IFAP, IP (artigo 152.º).
➢ Criada uma linha de crédito (5 M€) para exclusiva aplicação em subvenções reembolsáveis aos
Página 109
9 DE JANEIRO DE 2020
109
municípios para despesa com as redes secundárias de faixas de gestão de combustível (artigo 150.º). Em
2018 e 2019 estabeleceu-se igualmente uma linha de crédito mas no valor de 50 M€ para os mesmos efeitos.
➢ Majorar dos subsídios relativos à utilização de gasóleo colorido e marcado.
[Durante o ano de 2020, os pequenos agricultores, os pequenos aquicultores e a pequena pesca artesanal
e costeira, que utilizem gasóleo colorido e marcado com um consumo anual até mil litros têm direito a uma
majoração dos subsídios, a conceder pelas áreas governativas da agricultura e do mar, de € 0,03 por litro
sobre a taxa reduzida aplicável por força do disposto na alínea c) do n.º 3 do artigo 93.º do Código dos
Impostos Especiais de Consumo]. Semelhante aos anos anteriores.
➢ Atribuir um subsídio à pequena pesca artesanal e costeira e à pequena aquicultura.
[Em 2020, é concedido um subsídio à pequena pesca artesanal e costeira, bem como à pequena
aquicultura, que corresponde a um desconto no preço final da gasolina consumida equivalente ao que resulta
da redução de taxa aplicável ao gasóleo consumido na pesca, por força do disposto na alínea b) do n.º 3 do
artigo 93.º do Código dos Impostos Especial de Consumo]. Semelhante aos anos anteriores
III – OPINIÃO DO DEPUTADO RELATOR
Considerando que a proposta de lei em apreço irá ser objeto de parecer no âmbito da Comissão de
Orçamento e Finanças, comissão competente para a qual irá ser remetido, nos termos regimentais, o presente
parecer, que incide, unicamente, sobre o âmbito da competência material da 7.ª Comissão, e sendo a opinião
do Relator de elaboração facultativa, nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento, a Deputada Relatora
exime-se de, nesta sede, emitir outras considerações políticas sobre a mesma proposta, reservando a sua
posição para a discussão da iniciativa legislativa em sessão plenária.
IV – CONCLUSÕES
O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 5/XIV, que aprova o Orçamento do
Estado para 2020.
Esta apresentação foi feita nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da República
Portuguesa e do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República, para efeitos da alínea g) do artigo
161.º da Constituição da República Portuguesa.
A mesma proposta de lei reúne todos os requisitos formais, constitucionais e regimentais, tendo sido
admitida a 16 de dezembro de 2019.
Encontra-se agendada a reunião prevista no n.º 6 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da
República, para efeitos de apreciação da proposta de lei no que concerne às matérias da competência da 7.ª
Comissão, concretamente audição da Sr.ª Ministra da Agricultura, Sr. Ministro do Mar e Sr. Ministro do
Ambiente e Ação Climática.
Existe ainda um período de trabalho em especialidade, onde os Deputados dos diferentes Grupos
Parlamentares terão a oportunidade de solicitarem os esclarecimentos que entenderem por convenientes, bem
como de debaterem, sectorialmente, a proposta de Orçamento do Estado para 2020, entre si e,
especialmente, com as associações representativas dos sectores dos domínios da agricultura e mar.
A Comissão de Agricultura e Mar deve, nesta sede, constatar a conformidade formal da proposta de lei,
que espelha a vontade política do XXII Governo Constitucional para as áreas de intervenção da mesma
Comissão.
V – PARECER
A Comissão de Agricultura e Mar, nos termos do n.º 3 do artigo 205.º e da alínea b) do n.º 1 do artigo 206.º
do Regimento da Assembleia da República emite parecer sobre a Proposta de Lei n.º 5/XIV, que aprova o
Orçamento do Estado para 2020, relativamente às matérias do seu âmbito de intervenção, e remete o
Página 110
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
110
presente parecer à Comissão de Orçamento e Finanças, enquanto Comissão parlamentar competente, nos
termos do n.º 2 do artigo 207.º do Regimento da Assembleia da República, para prossecução da demais
tramitação.
Palácio de São Bento, 3 de janeiro de 2020.
A Deputada relatora, Emília Cerqueira — O Presidente da Comissão, Pedro do Carmo.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, na reunião da Comissão de 6 de janeiro de 2020.
——
COMISSÃO DE EDUCAÇÃO E CIÊNCIA, JUVENTUDE E DESPORTO
Índice
Parte I – Considerandos
Parte II – Análise Setorial
A) Orçamento do Ministério da Educação
1 – Opções políticas setoriais
2 – Análise orçamental
B) Orçamento do Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior
1 – Opções políticas setoriais
2 – Análise orçamental
Parte III – Opinião do Deputado Autor do Parecer
Parte IV – Conclusões e Parecer
PARTE I – CONSIDERANDOS
Nota Introdutória
Nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da República Portuguesa (CRP) e do artigo
205.º do Regimento da Assembleia da República (RAR), o Governo apresentou à Assembleia da República,
para os efeitos da alínea g) do artigo 161.º da CRP, a Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª, que aprova o Orçamento
do Estado para 2020.
À Comissão de Educação, Ciência, Juventude e Desporto cumpre, nos termos do artigo 206.º do RAR,
emitir parecer sobre a citada proposta de lei, relativamente às matérias do seu âmbito de intervenção, para
efeitos de remessa à comissão parlamentar competente para a prossecução da demais tramitação.
Nestes termos, o presente parecer incide particularmente sobre as áreas do Orçamento do Estado para
2020 que se integram no âmbito de competência material da 8.ª Comissão, ou seja, sobre as áreas da
Educação, Ciência, Juventude, Desporto e Ensino Superior.
O presente relatório foi elaborado sem ter presente a análise técnica da responsabilidade dos Serviços da
Assembleia, tal como estatui o n.º 3 do citado artigo 206.º, em virtude de ainda não ter terminado o prazo para
a entrega do mesmo.
Na reunião da Comissão de Educação e Ciência de dia 17 de dezembro foi designado o Deputado
Página 111
9 DE JANEIRO DE 2020
111
responsável pela elaboração do parecer, nos termos do n.º 1 do artigo 135.º do RAR, da presente Proposta de
Lei, tendo sido o signatário do presente parecer nomeado como relator.
A discussão na generalidade da Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª encontra-se agendada para as reuniões do
Plenário da Assembleia da República dos dias 9 e 10 de janeiro de 2020.
A audição na especialidade do Ministro da Educação está prevista, de acordo com o calendário fixado, para
as 16 horas do dia 17 de janeiro de 2020, e a do Ministro da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior para as 9
horas do dia 14 de janeiro de 2020.
PARTE II – ANÁLISE SETORIAL
A) Orçamento do Ministério da Educação
1. Opções políticas setoriais
Em sintonia com o disposto nas Grandes Opções do Plano para 2020-2023, da análise do Relatório do
Orçamento do Estado 2020 (ROE 2020), constata-se que o Governo assume a educação enquanto alavanca
fundamental da igualdade de oportunidades, da coesão social e do crescimento económico. No que concerne
a definição dos eixos de atuação e políticas educativas, pretende assegurar o cumprimento do desígnio
plasmado no Programa do XXII Governo Constitucional: garantir o acesso à educação em todos os níveis de
ensino, promover o sucesso escolar e recuperar o défice educativo nas gerações adultas.
Educação e formação
No sentido de concretizar o direito à igualdade de oportunidades de acesso e de sucesso escolar, de
acordo com ROE 2020, o Governo priorizará a promoção do sucesso educativo, a inclusão e a equidade,
visando a redução do insucesso e das retenções escolares através de medidas como:
• o aprofundamento do Programa Nacional de Promoção do Sucesso Escolar;
• a redução do número de alunos por turma;
• a atribuição de manuais escolares gratuitos, incentivando a sua reutilização;
• a consolidação da rede de educação pré-escolar;
• o apoio específico à inclusão dos alunos imigrantes e das comunidades ciganas.
• no âmbito da educação inclusiva e da avaliação das aprendizagens, garantir o apoio de profissionais
especializados e, ainda, a formação de professores e a produção de recursos pedagógicos;
• Implementar programas de diversificação de aprendizagens como «o Plano Nacional de Leitura 2027, a
Rede de Bibliotecas Escolares, os projetos de escolas bilingues (de inglês, francês e espanhol) e as ofertas de
ensino de outras línguas (mandarim, italiano), a Estratégia Nacional de Educação para a Cidadania
(abrangendo a Educação para a Saúde, a Educação Ambiental para a Sustentabilidade, entre outros
programas), o Programa Ciência Viva na Escola, o Desporto Escolar, ou o Plano Nacional das Artes».
O Governo continuará a apostar no ensino profissional através da consolidação da sua oferta alinhada com
as necessidades territoriais atualizando o Catálogo Nacional de Qualificações, garantir a sua qualidade através
do alargamento do Quadro de Referência Europeu de Garantia da Qualidade para o Ensino e a Formação
Profissionais (EQAVET). Pretende também reforçar o alargamento da rede de Centros Qualifica e das
modalidades de educação e formação de adultos.
A fim de fortalecer a escola pública e garantir uma maior participação das comunidades educativas, será
lançada a 4.ª edição do Orçamento Participativo das Escolas. Pretende o Governo continuar o processo de
modernização e de requalificação das escolas de todos os níveis educativos, atualizando, reforçando e
diversificando os recursos tecnológicos, «apostando na eficiência energética e na remoção de materiais de
construção perigosos para a saúde humana, segundo um modelo de cofinanciamento dos fundos europeus
estruturais e de investimento e no quadro das novas competências das autarquias neste domínio». Será
também assegurado o investimento previsto no Programa de Modernização das Escolas com Ensino
Página 112
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
112
Secundário sob a responsabilidade da Parque Escolar, EPE, atualmente em curso, e outros investimentos
financiados pelo Orçamento do Estado.
Pretende também prosseguir com estratégias educativas mais eficazes no quadro da educação inclusiva,
da autonomia e flexibilidade curricular e dos planos de inovação, do reforço dos meios técnicos que
contribuam para uma maior eficiência da gestão escolar, avaliando o atual modelo de administração e gestão
das escolas, e, ainda, da transferência progressiva de competências para os 67 municípios que, no ano letivo
2019/2020, assumiram o quadro de competências definido pelo Decreto-Lei n.º 21/2019, de 30 de janeiro, na
sua versão atual e para os 32 municípios que o iniciam no ano letivo 2020/2021.
Como consequência dos efeitos alargados do descongelamento da carreira docente e da progressão de
uma parte significativa dos professores, o Governo assume o compromisso de valorizar e garantir a
sustentabilidade da profissão docente. Fará também o diagnóstico sobre o modelo de recrutamento e
colocação de professores, a revisão dos modelos de formação inicial e contínua dos professores, bem como
das «necessidades docentes de curto e médio prazo (5 a 10 anos), com vista à elaboração de um plano de
recrutamento que tenha em conta as mudanças em curso na sociedade portuguesa e, em particular, o
envelhecimento da classe docente».
De acordo com o Governo, haverá um reforço dos meios humanos nas escolas por via da «revisão dos
critérios e da fórmula de cálculo para a determinação da dotação máxima de referência do pessoal não
docente, por agrupamento de escolas ou escola não agrupada, considerando a adequação às características
das escolas e das respetivas comunidades educativas, com especial enfoque nas necessidades de
acompanhamento dos alunos abrangidos por medidas no âmbito da educação inclusiva.»
Juventude
Segundo o ROE 2020 a aposta na juventude é um objetivo estratégico a prosseguir através da execução
do Plano Nacional para a Juventude 2018-2021, da «auscultação dos atores responsáveis pela capacitação
dos jovens», inscrita no Roteiro do Associativismo Estudantil, a levar a cabo em 2020, de programas
intersectoriais para jovens à procura do primeiro emprego e de habitação própria. Com o resultado da
«Conferência Mundial de Ministros da Juventude e do Fórum da Juventude Lisboa+21, será desenvolvido um
Plano de Sustentabilidade da Declaração Lisboa+21».
Desporto
A aposta no desporto, dada a importância da atividade física para a saúde e o bem-estar dos cidadãos,
refletir-se-á na execução do Programa de Reabilitação de Instalações Desportivas, no reforço do Desporto
Escolar nas escolas, da consolidação do Programa Nacional de Desporto para Todos e do Plano de Ação
Nacional para a Atividade Física e no apoio às associações e clubes desportivos sem fins lucrativos de base
local.
A fim de «afirmar Portugal no contexto desportivo internacional», será dada prioridade à prevenção e ao
combate à violência no desporto, ao combate à dopagem, ao apoio ao Desporto de Alto Rendimento,
conciliado com o sucesso escolar e académico, à execução de «uma estratégia integrada de atração de
organizações desportivas internacionais” com a realização/organização, no nosso País, de eventos de
pequena e média dimensão, bem como de “promoção de Portugal enquanto destino de turismo desportivo».
2. Análise orçamental
Em análise homóloga, o orçamento inicial para o Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar para
2020 foi aumentado em 1,5%, apresentando mais 95,5 milhões de euros face ao ano anterior. De acordo com
a proposta do Orçamento do Estado, a despesa total consolidada do programa Ensino Básico e Secundário e
Administração Escolar, para 2020, é de 6516,8 milhões de euros, quando em 2019 era de 6421,3 milhões de
euros.
Página 113
9 DE JANEIRO DE 2020
113
Relativamente à despesa efetiva consolidada, para 2020 o valor é de 6443,7 milhões de euros face aos
6304,2 milhões de euros, o que perfaz um aumento de 139,5 milhões de euros, um aumento de 2,2%
comparativamente ao orçamentado no ano anterior. No entanto, de referir que quando se compara o
orçamentado para despesa efetiva para 2020 com a estimativa de execução de 2019 verificamos que esse
aumento é de apenas de 41,1 milhões de euros.
De acordo com o Governo, haverá um reforço significativo do programa proveniente da dotação específica
para efeitos de descongelamento de carreiras decurso da execução orçamental de 2020.
Quadro 4.53 – Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar (PO14) – Despesa Total
Consolidada
(milhões de euros)
2019 2020 Variação
(%) Estrutura 2020 (%)
Estimativa Orçamento
Estado 6 356,2 6 290,1 -1,0 91,6
Atividades Com cobertura em receitas de impostos Funcionamento em Sentido Estrito DOTAÇÕES ESPECÍFICAS TRANSFERÊNCIAS ENSINO PARTICULAR E COOPERATIVO EDUCAÇÃO PRÉ-ESCOLAR Com cobertura em receitas consignadas
6 350,4 5 907,7 5 236,0
671,7 167,9 503,9 442,7
6 270,1 5 690,3 4 978,6
711,8 165,4 546,4 579,8
-1,3 -3,7 -4,9 6,0
-1,5 8,4
31,0
91,3 82,9 72,5 10,4
2,4 8,0 8,4
Projetos Financ. Nacional Financ. Comunitário
5,8 5,0 0,8
20,0 18,2
1,8
244,4 263,7 123,1
0,3 0,3 0,0
Serviços e Fundos Autónomos Entidades Públicas Reclassificadas
370,4 80,7
449,8 127,2
21,4 57,6
6,6 1,9
Consolidação entre e intra-setores 404,7 423,3
Despesa Total Consolidada 6 454,6 6 516,8 1,0
Despesa Efetiva Consolidada 6 402,6 6 443,7
Ativos Financeiros
Passivos Financeiros 52,0 73,0
Consolidação de Operações Financeiras
Notas:
A estrutura em % é calculada em relação à despesa total não consolidada do Programa. Não inclui passivos financeiros.
Fonte: Ministério das Finanças.
Com efeito, a despesa do Subsetor do Estado financiada por receitas de impostos em atividades perfaz um
total de 5690,3 milhões de euros, correspondendo a 82,9% da despesa total não consolidada do programa
orçamental.
Quanto à despesa relativa a dotações específicas, estas «representam 10,4% da despesa total não
consolidada, ascendendo a despesa no âmbito da Educação Pré-escolar a 546,4 milhões de euros e as
Transferências do Ensino Particular e Cooperativo estão previstas num total de 165,4 milhões de euros».
No subsector dos Serviços e Fundos Autónomos (SFA), incluídas as Entidades Públicas Reclassificadas
(EPR), a despesa total consolidada ascende em 2020 a 577 milhões de euros.
Página 114
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
114
Quadro 4.54 – Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar (PO14) – Despesa dos SFA por
Fontes de Financiamento
(milhões de euros)
2019 Orçamento Variação
Estimati-va
Receitas de
Impostos
Receitas Próprias
Financiamento
Comunitá-rio
Transfe-rências das AP
Outras Fontes
Total (%)
Total SFA Total EPR
370,4 80,7
348,0 83,3
112,5 13,3 9,7
5,1 5,0
449,8 127,2
21,4 57,6
Sub-Total 451,1 348,0 195,8 23,0 10,1 577,0
Consolidação entre e intra-setores
5,2 5,0 0,3 5,3
Despesa Total Consolidada 562,9 445,9
343,0 343,0
268,6 195,5
23,0 23,0
10,1 10,1
644,7 571,7
Despesa Efetiva Consolidada
Por Memória
Ativos Financeiros
Passivos Financeiros 117,1 73,0 73,0
Consolidação de Operações financeiras
Notas:
A estrutura em % é calculada em relação à despesa total não consolidada do Programa. Não inclui passivos financeiros.
Fonte: Ministério das Finanças.
Segundo o ROE 2020, a despesa dos SFA é suportada por receitas de impostos num total de 348 milhões
de euros e, ainda, por receitas próprias e fundos europeus em 218,8 milhões de euros das despesas a
realizar, destacando-se o financiamento da atividade da Parque Escolar, do Instituto Português do Desporto e
Juventude e do Instituto de Gestão Financeira da Educação (IGeFE).
«O orçamento de 2020 apresenta um crescimento da despesa neste subsector de 125,9 milhões de euros
face à estimativa de 2019 (+27,9%)».
Quadro 4.55 – Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar (PO14) – Despesa por
Classificação Económica
(milhões de euros)
Classificador Económico
2020 Orçamento
Estrutura 2020 (%)
Estado SFA incluindo EPR Total
Consolida-do SFA EPR Total
Despesa corrente 6 257,9 432,8 70,9 503,7 6 352,7 97,5
01 – Despesas com o pessoal 4 709,4 33,7 6,2 39,8 4 749,2 72,9
02 – Aquisição de bens e serviços correntes
89,5 29,2 19,6 48,8 138,3 2,1
03 – Juros e outros encargos 0,0 0,0 20,4 20,5 20,5 0,3
04 – Transferências correntes 994,4 192,0 0,7 192,7 778,3 11,9
05 – Subsídios 0,0
06 – Outras despesas correntes 464,6 177,8 24,0 201,8 666,4 10,2
Página 115
9 DE JANEIRO DE 2020
115
Classificador Económico
2020 Orçamento
Estrutura 2020 (%)
Estado SFA incluindo EPR Total
Consolida-do SFA EPR Total
DESPESA DE CAPITAL 32,1 17,0 129,3 146,4 164,0 2,5
07 – Aquisição de bens de capital 08 – Transferências de capital 09 – Ativos financeiros 10 – Passivos financeiros 11 – Outras despesas de capital
Consolidação entre e intra-setores
DESPESA TOTAL CONSOLIDADA
10,3 15,2
6,6
9,7 7,3
56,3
73,0
66,0 7,3
73,0
76,3 8,0
73,0 6,6
1,2 0,1 0,0 1,1 0,1
423,3
6 290,1 449,8 200,2 650,0 6 516,8 100,0
DESPESA EFETIVA CONSOLIDADA 6 290,1 449,8 127,2 577,0 6 443,7
Notas:
A estrutura em % é calculada em relação à despesa total não consolidada do Programa. Não inclui passivos financeiros.
Fonte: Ministério das Finanças.
As despesas com o pessoal assumem destaque na estrutura orçamental da despesa, representando 72,9%
da despesa total não consolidada. As transferências correntes representam 11,9% da despesa e destinam-se,
sobretudo, ao ensino particular e cooperativo e às autarquias integradas no âmbito das competências
descentralizadas.
As despesas de capital representam 2,5% do total da despesa não consolidada, assumindo maior
representatividade os investimentos a concretizar pela Parque Escolar, EPE, relacionados com intervenções
no âmbito dos Estabelecimentos de Ensino Não Superior com 56,3 milhões de euros em aquisição de bens de
capital.
B) Orçamento do Ministério da Ciência Tecnologia e Ensino Superior
1. Opções políticas setoriais
As componentes do documento alusivas ao ensino superior propõem-se corporizar os desígnios do
Governo. Assim, de acordo com o Relatório, a proposta de Orçamento em análise consagra como áreas de
atuação:
• a implementação da política nacional para a ciência;
• a tecnologia e o ensino superior, compreendendo a inovação de base científica e tecnológica;
• o espaço;
• as orientações em matéria de competências digitais, a computação científica, a difusão da cultura
científica e tecnológica;
• a cooperação científica e tecnológica internacional, nomeadamente com os países de língua oficial
portuguesa.
A base dos termos fixados pelo Governo para 2020 para este setor assenta no reforço da qualificação dos
portugueses e no esforço de «responsabilização coletiva de forma a garantir um processo efetivo de
convergência europeia até 2030».
A política do Governo assenta em quatro desafios que Portugal enfrenta:
• alargar a base social de participação no ensino superior para uma sociedade baseada no conhecimento;
• diversificar e especializar o processo de ensino/aprendizagem no ensino superior, intensificando a
Página 116
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
116
atividade de investigação e desenvolvimento (I&D) e a articulação entre ensino e investigação;
• empregar melhor com mais e melhor integração entre educação, investigação e inovação e uma
articulação com as empresas, o tecido produtivo, a administração pública e as instituições sociais;
• reforçar e expandir a internacionalização do ensino superior e das atividades de I&D
Para tal, as dotações fixadas para 2020 enquadram as seguintes metas:
• atingir uma taxa média de frequência no ensino superior de 6 em cada 10 jovens com 20 anos em 2030;
• possuir 40% de graduados de educação terciária na faixa etária dos 30-34 anos até 2023 e 50% em
2030;
• alcançar um investimento global em I&D de 3% do PIB até 2030, com uma parcela de 1/3 de despesa
pública e 2/3 de despesa privada;
• reforçar a participação nacional em atividades de investigação e inovação no âmbito de redes europeias
e dos quadros comunitários de investigação e inovação, incluindo o reforço da valorização da participação de
Portugal na Agência Espacial Europeia.
O contexto e a ação política em curso
Segundo o ROE 2020, a ciência, tecnologia e ensino superior em 2020 será balizada por cinco fatores
principais:
• o crescimento efetivo da despesa total em I&D desde 2016, que atingiu 1,4% do PIB em 2018;
• o reforço da base social de apoio ao conhecimento e dos apoios sociais aos estudantes salientando “o
desenvolvimento de competências digitais através da Iniciativa Nacional Competências Digitais
(INCoDe.2030), para além da implementação do Plano Nacional de Alojamento para o Ensino Superior
(PNAES);
• o estímulo à contratação de investigadores doutorados e à valorização e internacionalização do
emprego científico, em todas as áreas do conhecimento, reforçando o Programa GoPortugal – Global Science
and Technology Partnerships Portugal e valorização da participação de Portugal na Agência Espacial
Europeia;
• o aumento das ligações sistémicas entre as instituições académicas e científicas e o mercado de
trabalho a fim de criar emprego qualificado e inovação com base nesse emprego;
• o esforço de simplificação e desburocratização do sistema de ensino superior, ciência e tecnologia;
Deste modo, a proposta ora alvo de parecer consagra as seguintes orientações programáticas:
i. «Reforçar a estratégia política em curso para o Ensino Superior: modernização, qualificação e
diversificação»
O OE para 2020 consagra o contínuo reforço do ensino superior, considerando a crescente
coresponsabilização por parte das instituições de ensino superior, na renovação dos seus quadros docente e
de investigação, apresentando como prioridades «a efetiva democratização do acesso ao ensino superior», «o
ingresso no ensino superior dos estudantes provenientes das vias profissionalizantes do ensino secundário»,
estimulando a qualidade do ensino superior, «reconhecendo e valorizando a sua diversidade e garantindo o
acesso aberto ao conhecimento científico», a promoção da iniciativa Study & Research in Portugal.
ii. «Reforçar o investimento em ciência e tecnologia, democratizando o conhecimento e a inovação e estimulando a partilha da excelência em I&D no contexto europeu e internacional»
Para 2020, o Governo pretende consolidar os mecanismos de promoção do emprego científico a par do
incentivo à qualificação avançada dos recursos humanos, diversificar as fontes de financiamento público e
Página 117
9 DE JANEIRO DE 2020
117
privado da atividade científica, consolidar, reforçar e alargar a estrutura institucional de unidades de I&D
públicas e privadas, «estimulando a sua qualidade, reconhecendo e valorizando a sua diversidade e
garantindo o acesso aberto ao conhecimento científico».
Procurará continuar, no âmbito da internacionalização do sistema científico, o apoio a consórcios e
parcerias de âmbito estratégico que afirmem Portugal e os portugueses internacionalmente, salientando-se a
participação “no Programa Quadro Europeu de Investigação e Inovação Horizonte 2020 e em parcer ias
internacionais, entretanto estimulada através do Programa GoPortugal – Global Science and Technology
Partnerships Portugal”.
iii. «Reforçar e valorizar a estratégia Portugal Espaço 2030 no contexto da valorização do
posicionamento atlântico de Portugal na Europa»
O Governo assume a importância do posicionamento atlântico de Portugal no Mundo e, para isso,
procurará atrair financiamento mobilizando atores nacionais e internacionais. Pretende, desde modo,
«implementar a estratégia Portugal Espaço 2030», dinamizando novas indústrias do espaço (New Space),
«desenvolver e promover a agência espacial portuguesa, Portugal Space», «reforçar a valorização da
participação de Portugal na Agência Espacial Europeia», implementar e reforçar o Programa Azores
Intenational Satellite Launch Programme – Azores ISLP.
iv. «Os estímulos propostos para 2020»
Para o Governo, o OE 2020 assume como principais compromissos:
• «Aumentar a dotação total das instituições de ensino superior públicas (universitárias e politécnicas) no
valor de 5% em 2020 e de 2% nos anos seguintes e até 2023» de modo a reforçar as carreiras académicas e
estimular o emprego científico;
• Aumentar o total de bolsas, concedendo 90 mil bolsas anualmente até ao final da legislatura;
• Reforçar o número de novas bolsas atribuídas no âmbito do Programa +Superior, superando as 2000
até ao final da legislatura;
• Reforçar o alojamento de estudantes do ensino superior a preços regulados;
• Continuar a requalificação e a construção de residências de estudantes, com o objetivo de reforçar o
alojamento disponível para estudantes do ensino superior, a custos acessíveis, em cerca de 12 000 camas até
ao final da legislatura, atingindo um total de cerca 27 000 camas;
• Reforçar a capacidade de formação doutoral, designadamente para atingir cerca de 4000 novos
doutoramentos por ano até 2030, e cerca de 3500 até 2023;
• Garantir dotações para ciência e tecnologia, a atribuir através da Fundação para a Ciência e a
Tecnologia (FCT), que incluam o estímulo para processos de internacionalização da base académica,
científica e tecnológica nacional;
• Garantir a inserção das instituições de ensino superior em redes europeias, fomentando a mobilidade de
estudantes, docentes e investigadores;
• «Mobilizar todas as instituições de ensino superior na iniciativa GoPortugal – Global Science and
Technology Partnerships Portugal, coordenada pela FCT»;
• «Planear os Fundos Comunitários a atribuir através dos programas Portugal 2020 e Portugal 2030 em
termos de apoios competitivos para atividades de I&D e inovação, incluindo apoios para o desenvolvimento de
consórcios, a promoção de infraestruturas, o estímulo à competitividade e ao desenvolvimento económico e
apoios à coesão territorial».
2. Análise orçamental
A despesa total consolidada do Programa da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior para 2020 é de 2848,1
milhões de euros. Há um acréscimo de 11,9% (mais 303,9 milhões de euros) em relação à estimativa de
Página 118
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
118
execução de 2019.
Quadro 4.49 – Ciência, Tecnologia e Ensino Superior (PO13) – Despesa Total Consolidada
(milhões de euros)
Estado
2019 2020 Variação
(%) Estrutura 2020 (%)
Estimativa Orçamento
1 513,0 1 767,3 16,8 38,8
Atividades Com cobertura em receitas de impostos Funcionamento em Sentido Estrito DOTAÇÕES ESPECÍFICAS ENSINO SUPERIOR E AÇÃO SOCIAL Com cobertura em receitas consignadas
1 188,6 1 099,4
20,1 1 079,3 1 079,3
89,2
1 383,5 1 228,8
31,8 1 197,0 1 197,0
154,7
16,4 11,8 58,3 10,9 10,9 73,5
30,4 27,0 0,7
26,3 26,3 3,4
Projetos Financ. Nacional Financ. Comunitário
324,4 324,4
383,8 383,8
18,3 18,3
8,4 8,4
Serviços e Fundos Autónomos Entidades Públicas Reclassificadas
2 067,4 434,1
2 352,8 437,4
13,8 0,7
51,6 9,6
Consolidação entre e intra-setores 1 473,5 1 709,6
Despesa Total Consolidada 2 544,2 2 848,1 11,9
Despesa Efetiva Consolidada 2 541,1 2 847,9
Por Memória:
Ativos Financeiros 3,1 0,1
Passivos Financeiros 0,1
Consolidação de Operações Financeiras
Notas:
A estrutura em % é calculada em relação à despesa total não consolidada do Programa. Não inclui passivos financeiros.
Fonte: Ministério das Finanças.
A despesa do Subsetor do Estado cresce 16,8% (mais 254,3 milhões de euros), para o que contribui um
acréscimo de 16,4% (mais 194,9 milhões de euros) ao nível da de despesa de atividades, com cobertura em
receitas gerais (+11,8%) da despesa a financiar por recursos a Receitas Próprias e Fundos Europeus a
financiar por recurso a Receitas Próprias e Fundos Europeus (mais 73,5%), bem como um crescimento de
18,3% ao nível dos projetos.
O subsetor dos SFA apresenta uma despesa total consolidada de 2352,8 milhões de euros (mais 13,8%
face ao orçamento estimado de 2019) que resulta, sobretudo, conforme consta no Relatório, do acréscimo de
despesa nas Instituições de Ensino Superior, pelo reforço da Acão social para o apoio à frequência do Ensino
Superior a estudantes carenciados.
Quadro 4.50 – Ciência, Tecnologia e Ensino Superior (PO13) – Despesa dos SFA por Fontes de
Financiamento
(milhões de euros)
2019 OrçamentoVariação
Estimativa Receitas de
Impostos Receitas Próprias
Financiamento
Comunitário
Transferên-cias das AP
Outras Fontes
Total (%)
Total SFA Total EPR
2 067,4 434,1
1 355,9 202,0
479,4 114,5
399,6 85,8
117,9 35,0
2 352,8 437,4
13,8 0,7
Sub-Total 2 501,5 1 557,9 593,9 485,4 152,9 2 790,2
Página 119
9 DE JANEIRO DE 2020
119
2019 OrçamentoVariação
Estimativa Receitas de
Impostos Receitas Próprias
Financiamento
Comunitário
Transferên-cias das AP
Outras Fontes
Total (%)
Consolidação entre e intra-setores
114,2 137,6 8,0 4,5 1,3 151,5
Despesa Total Consolidada
2 390,4 1 420,3 586,0 480,9 151,7 2 638,9
Despesa Efetiva Consolidada
2 387,3 1 420,3 585,9 480,9 151,7 2 638,7
Por Memória
Ativos Financeiros 3,1 0,1 0,0 0,0 0,1
Passivos Financeiros
0,1 0,1 0,1
Consolidação de Operações financeiras
Notas:
A estrutura em % é calculada em relação à despesa total não consolidada do Programa. Não inclui passivos financeiros.
Fonte: Ministério das Finanças.
Nas Empresas Públicas Reclassificadas (EPR) há um acréscimo de 0,7% (3,3 milhões de euros) face a
2019.
Quadro 4.51 – Ciência, Tecnologia e Ensino Superior (PO13) – Despesa por Classificação Económica
(milhões de euros)
Classificador Económico
2020 Orçamento
Estrutura 2020 (%)
Estado SFA incluindo EPR
Total Consolidado
SFA EPR Total
Despesa Corrente 1 454,8 1 804,2 408,1 2 212,3 2 396,1 84,1
01 – Despesas com o pessoal 4,9 1 293,1 294,4 1 587,5 1 592,3 55,9
02 – Aquisição de bens e serviços correntes
2,7 285,2 75,5 360,7 363,4 12,8
03 – Juros e outros encargos 0,2 0,0 0,2 0,2 0,0
04 – Transferências correntes 1 435,3 212,0 34,3 246,2 410,4 14,4
05 – Subsídios 0,0 0,0 0,0 0,0
06 – Outras despesas correntes 12,0 13,8 3,9 17,7 29,7 1,0
Despesa de Capital 312,4 548,7 29,4 578,1 452,0 15,9
07 – Aquisição de bens de capital 0,6 157,3 29,2 186,6 187,2 6,6
08 – Transferências de capital 311,8 391,3 0,0 391,3 264,6 9,3
09 – Ativos financeiros 0,1 0,0 0,1 0,1 0,0
10 – Passivos financeiros 0,1 0,1 0,1 0,0
11 – Outras despesas de capital 0,0
Consolidação entre e intra-setores 1 709,6
Página 120
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
120
Classificador Económico
2020 Orçamento
Estrutura 2020 (%)
Estado SFA incluindo EPR
Total Consolidado
SFA EPR Total
Despesa total consolidada 1 767,3 2 352,9 437,5 2 790,4 2 848,1 100,0
Despesa efetiva consolidada 1 767,3 2 352,8 437,4 2 790,2 2 847,9
Notas:
A estrutura em % é calculada em relação à despesa total não consolidada do Programa. Não inclui passivos financeiros.
Fonte: Ministério das Finanças.
Na despesa total consolidada do programa orçamental, destacam-se as despesas com o pessoal que
detêm um peso de 55,9% explicado, maioritariamente, pelos orçamentos das Instituições de Ensino Superior
(IES). Destaca-se, ainda, o peso das transferências correntes, que representam 14,4% do total, refletindo o
financiamento das Bolsas de Ação Social pelo Fundo de Ação Social da Direção Geral do Ensino Superior
(DGES), bem como das Bolsas de Investigação e de transferências a realizar pela FCT. Refira-se, ainda, as
transferências de capital, que representam 9,3% da despesa total consolidada, em resultado dos
investimentos da FCT no incentivo ao financiamento da contratação em Emprego Científico, nas áreas de
projetos de I&D e de infraestruturas e ainda da participação em quotizações a organizações internacionais.
Quadro 4.52 – Ciência, Tecnologia e Ensino Superior (PO13) – Despesa por Medidas do Programa
(milhões de euros)
Programas e Medidas 2020
Orçamento Estrutura 2020 (%)
013 – CIÊNCIA, TECNOLOGIA E ENSINO SUPERIOR 4 557,4 100,0
001 – SERV. GERAIS DA AP – ADMINISTRAÇÃO GERAL 28,7 0,6
004 – SERV. GERAIS DA AP – INVESTIGAÇÃO CIENTÍFICA DE CARÁCTER GERAL 926,8 20,3
015 – EDUCAÇÃO – ADMINISTRAÇÃO E REGULAMENTAÇÃO 71,2 1,6
016 – EDUCAÇÃO – INVESTIGAÇÃO 407,1 8,9
018 – EDUCAÇÃO – ESTABELECIMENTOS DE ENSINO SUPERIOR 2 817,7 61,8
019 – EDUCAÇÃO – SERVIÇOS AUXILIARES DE ENSINO 304,9 6,7
084 – SIMPLEX + 0,9 0,0
Despesa Total Não Consolidada 4 557,6
Consolidação entre e intra-setores 1 709,6
Despesa Total Consolidada 2 848,1
Despesa Efetiva Consolidada 2 847,9
Por Memória
Ativos Financeiros 0,1
Passivos Financeiros 0,1
Consolidação de Operações financeiras
Notas:
A estrutura em % é calculada em relação à despesa total não consolidada do Programa. Não inclui passivos financeiros.
Fonte: Ministério das Finanças.
Página 121
9 DE JANEIRO DE 2020
121
Neste Programa, 61,8% dos recursos estão afetos aos «estabelecimentos de ensino superior» e 20,3% a
«investigação científica de carácter geral», sendo a FCT, IP, a entidade mais relevante na concretização desta
medida.
PARTE III – OPINIÃO DO RELATOR
O Deputado autor deste parecer optou por exprimir, nesta sede, a sua avaliação política sobre a Proposta
de Lei n.º 5/XIV/1.ª – (GOV), nos termos do artigo 137.º do RAR. O seu grupo parlamentar reserva,
naturalmente, uma posição mais aprofundada desta matéria em sede de debate em Plenário.
Assim,
As Grandes Opções do Plano 2020-2023 perseguem o desígnio de uma política económica e social
assente no crescimento e na melhoria dos rendimentos e das condições sociais dos portugueses.
As Grandes Opções do Plano assumem e exprimem um modelo de desenvolvimento e uma estratégia de
consolidação das contas públicas, em consonância com o Programa do XXII Governo Constitucional.
As Grandes Opções do Plano identificam, em conformidade com esse modelo e estratégia, quatro agendas
estratégicas:
1 – Alterações climáticas e valorização dos recursos;
2 – Sustentabilidade demográfica e melhor emprego;
3 – Menos Desigualdades e um território mais coeso;
4 – Transição digital e uma sociedade da inovação,
concretizadas através de quatro domínios de intervenção:
1 – Valorização das funções de soberania;
2 – Aperfeiçoamento da qualidade da democracia;
3 – Política orçamental estável e credível;
4 – Melhoria da qualidade dos serviços públicos e das infraestruturas.
Neste quadro, visando garantir o acesso à educação em todos os níveis de ensino, combater o abandono,
promover o sucesso escolar e recuperar o défice educativo e de qualificações nas gerações adultas o reforço
de uma estratégia de valorização da qualificação dos portugueses conforme fica patente no presente parecer,
a proposta para o OE 2020 é uma proposta de continuidade relativamente aos anteriores. A política
orçamental portuguesa tem procurado a consolidação das finanças públicas à custa, sobretudo, da carga fiscal
que vem paulatinamente aumentando apesar de se ter «virado a página da austeridade».
Com efeito e no que à Educação, Ciência, Juventude e Desporto diz respeito, considera o autor que:
• No que diz respeito ao regime de gratuitidade dos manuais escolares, medida assumida como um
investimento estruturante na qualificação dos portugueses, da melhoria das suas condições de vida e de
promoção da cultura de reutilização e da educação ambiental não abrange todos os alunos que frequentam a
escolaridade obrigatória, discriminando os alunos em função não da condição de rendimentos, mas sim em
função da escolha das suas famílias. Igualmente, na sua atual formulação, os alunos das escolas profissionais
privadas que representam a esmagadora maioria da oferta formativa profissional do País.
• A valorização e a garantia da sustentabilidade da profissão docente, por via, nomeadamente, dos efeitos
alargados do descongelamento da carreira, com a progressão de uma parte significativa dos professores, do
diagnóstico sobre o modelo de recrutamento e colocação de professores são medidas positivas. No entanto, a
existência no nosso país de 3 fórmulas diferentes de contabilização do tempo de serviço congelado para
efeitos de recomposição e progressão na carreira (continente, Região Autónoma da Madeira e Região
Autónoma dos Açores), acarreta, atendendo ao regime de seleção, recrutamento e mobilidade do pessoal
docente para os estabelecimentos públicos de educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário na
Página 122
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
122
dependência do Ministério da Educação a eventual situação de impossibilidade de ser assegurado a
inexistência de ultrapassagens.
• O alojamento estudantil no ensino superior carece de investimento público e não pode, sob pena de
exclusão de estudantes provenientes de meios de maiores carências económicas, ficar apenas entregue à
exploração por privados. Para tal, é necessário que sem desequilibrar as contas públicas sejam criados
mecanismos de financiamento estatais.
• O Programa Operacional PO14 (Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar) regista para
2020 um aumento em +2,2% do orçamentado para despesa efetiva consolidada face a 2019, +139,5 M€. Mas
quando se compara o orçamentado para despesa efetiva para 2020 com a estimativa de execução de 2019
verificamos que esse aumento é inferior a 1% (0,7%).
• Há um significativo corte no orçamentado para atividades com cobertura em receitas de impostos de –
3,9% face à estimativa de execução de 2019, um corte que comparado com o orçamentado em 2019 se traduz
em menos – 445,5 M€.
• O corte da despesa orçamentada no Programa Operacional PO14 (Ensino Básico e Secundário e
Administração Escolar) também é muito evidente nos projetos. Não só houve uma baixíssima execução em
2019 (apenas 25% do orçamentado em 2019) como o valor orçamentado para o ano de 2020 é de -13% face a
2019.
• Ainda nesse PO de registar que as dotações orçamentadas para o pré-escolar decrescem -3,2% face a
2019, sendo de salientar que pelo segundo ano consecutivo a estimativa de execução fica aquém do
orçamentado.
• Cumpre notar ainda que relativamente a receitas consignadas se verifica uma diminuição do valor
orçamentado para 2020 face a 2019, como ainda se constata que a estimativa de execução de 2019
corresponde apenas a 73,5% do originalmente orçamentado para esse ano.
• No que concerne a Despesa Corrente salienta-se o aumento em 140,4 M€ para 2020 da rubrica de
despesas com o pessoal no sector Estado correspondendo a 72,9% da despesa total não consolidada do
programa (em 2019 correspondia a 71,8%). O aumento da despesa com pessoal tem vindo a subir desde
2016 fruto de novas contratações (funcionários por virtude da diminuição do horário de trabalho semanal para
as 35h e professores contratados), mas sobretudo dos aumentos salariais resultantes de políticas transversais.
• Está patente na proposta de OE a desvalorização do sector da Educação uma vez que não há qualquer
aposta do atual governo neste sector e apenas é dada a informação que no «decurso da execução orçamental
de 2020, acrescerá um reforço significativo ao programa proveniente da dotação específica para efeitos de
descongelamento de carreiras, já implementado».
• A Parque Escolar, EPE, continua com baixíssimo investimento, um morto-vivo desde 2016. Saliente-se
que em 2019 a estimativa de execução se fica pelos 60,1% do inicialmente orçamentado para aquele ano. O
investimento na requalificação em 2019 foi -58% que em 2015.
• Nas despesas correntes salienta-se o baixíssimo investimento previsto quer do Estado quer da Parque
Escolar patente na rubrica de aquisição de bens de capital para 2020, -17% e -10% respetivamente. Isto
apesar do governo indicar para 2020 que irá «Atualizar, reforçar e diversificar os recursos tecnológicos das
escolas». Recordar que na anterior legislatura não foi feito qualquer investimento para substituição do parque
tecnológico escolar, com a agravante que o rácio aluno/computador piorou;
• Há uma clara opção do Governo por medidas de baixo ou nenhum impacto orçamental em detrimento
de investimentos estruturantes.
PARTE IV – CONCLUSÕES
1 – A proposta de lei em apreço foi admitida a 16 de dezembro de 2019, por determinação do Presidente
da Assembleia da República.
2 – Esta iniciativa foi apresentada nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis, cabendo, assim, à
Comissão de Educação, Ciência, Juventude e Desporto emitir parecer sobre as matérias da sua competência,
incidindo sobre a globalidade do orçamento do Ministério da Educação e do Ministério da Ciência, Tecnologia
e Ensino Superior.
Página 123
9 DE JANEIRO DE 2020
123
3 – A discussão e votação na generalidade da proposta de lei em apreço já se encontram agendadas para
as reuniões do Plenário da Assembleia da República dos dias 9 e 10 de janeiro de 2020.
4 – A Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª – (GOV), na parte relativa às áreas do Ensino Básico e Secundário e
Administração Escolar, Ciência e Ensino Superior reúne todos os requisitos constitucionais e regimentais para
ser apreciada e votada na generalidade em Plenário.
Perante o exposto, a Comissão de Educação, Ciência, Juventude e Desporto conclui que o presente
parecer sobre a Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª – (GOV) se encontra em condições de ser remetido à COFMA,
para os efeitos legais e regimentais aplicáveis.
Palácio de São Bento, 3 de janeiro de 2020.
O Deputado relator, António Cunha — O Presidente da Comissão, Firmino Marques.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, na reunião da Comissão de 3 de janeiro de 2020.
——
COMISSÃO DE SAÚDE
Índice
Parte I – Considerandos
Parte II – Opinião do Deputado autor do parecer
Parte III – Conclusões
Parte I – Considerandos
A) Introdução
O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª, que aprova o
Orçamento do Estado para 2020.
Esta apresentação foi efetuada nos termos do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição
da República Portuguesa (CRP) e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República (RAR), reunindo
os requisitos formais previstos no artigo 124.º do RAR.
A referida proposta de lei deu entrada na Assembleia da República a 16 de dezembro de 2020, tendo sido
admitida e baixado, por despacho do Presidente da Assembleia da República, no mesmo dia, entre outras, à
Comissão de Saúde.
Por força do artigo 205.º e da alínea b) do n.º 1 do artigo 206.º, ambos do RAR, compete à Comissão de
Saúde a emissão de parecer sobre a proposta de lei que aprova o Orçamento do Estado para 2020, na parte
respeitante à sua competência material.
Nesta conformidade, o presente parecer deverá incidir exclusivamente sobre as áreas do Orçamento do
Estado para 2020 que se integram no âmbito da competência material da Comissão de Saúde.
A discussão, na generalidade, da Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª encontra-se agendada para as reuniões do
Plenário da Assembleia da República, dos dias 9 e 10 de janeiro de 2020, estando a audição, em sede de
discussão na especialidade, com a Ministra da Saúde, agendada para o dia 13 de janeiro seguinte.
Página 124
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
124
B) Linhas de Ação Política Sectorial
Com relação à Proposta de Lei n.º 5/XIV, que aprova o Orçamento do Estado para 2020, o Governo
sustenta, no Relatório do Orçamento do Estado para o mesmo ano, ter cumprido o compromisso de «reforçar
de forma substancial os recursos financeiros afetos ao SNS», não deixando de reconhecer que tal se verificou
num contexto de «acumulação de um conjunto de pressões do lado da procura, fruto de mudanças
demográficas e epidemiológicas, de uma sociedade mais informada e exigente, e de custos crescentes,
resultantes do aumento do preço dos fatores de produção e da inovação tecnológica.»
De entre as prioridades estabelecidas pelo Governo para o setor da saúde, tal como se encontram
expostas no Relatório do Orçamento do Estado para 2020, destaca-se a «meta da cobertura universal em
saúde», desiderato para o qual o executivo pretende a «qualificação do acesso ao SNS, nas vertentes de
oferta dos cuidados adequados em volume, tempo e qualidade» e, em 2020:
• No âmbito dos cuidados de saúde primários (CSP):
o Alargar a atribuição de equipa de saúde familiar a mais utentes;
o Criar 30 novas Unidades de Saúde Familiar (10 milhões de euros);
o Assumir os incentivos institucionais a USF referentes a 2019 (4 milhões de euros);
o Alargar as respostas em saúde oral (1,8 milhões de euros);
o Desenvolver as respostas dos CSP na área da doença aguda, consolidar rastreios de saúde visual ou
o reforço da intervenção no pé diabético;
o Reforçar a oferta de cuidados de psicologia (1,8 milhões de euros) e nutrição (2 milhões de euros) em
cada agrupamento de centros de saúde (ACES);
o Criar 10 equipas de saúde mental comunitárias nas cinco administrações regionais de saúde;
o Mapear e avaliar as unidades móveis existentes e preparar um projeto-piloto de unidade móvel com
equipa de saúde familiar em cinco ACES de baixa densidade;
o Eliminar faseadamente a cobrança de taxas moderadoras em consultas nos CSP, em cumprimento da
nova Lei de Bases da Saúde.
• Relativamente aos cuidados hospitalares:
o Melhorar o acesso à atividade programada, pelo aumento da atividade de primeiras consultas, da
atividade cirúrgica, do horário da oferta de atividade assistencial programada e do agendamento com
hora marcada;
o Aumentar as consultas descentralizadas e consolidar o programa de hospitalização domiciliária (1,2
milhões de euros);
o Transferir respostas de internamento de psiquiatria e saúde mental de agudos de hospitais
psiquiátricos para hospitais gerais (4 milhões de euros);
o Requalificar a Unidade de Psiquiatria Forense do Hospital Sobral Cid (1 milhão de euros).
• No que respeita aos cuidados continuados e aos cuidados paliativos:
o Contratar 800 novas camas de internamento (40 milhões de euros);
o Contratar 200 novas respostas de saúde mental (1,3 milhões de euros);
o Preparar a implementação das primeiras 10 unidades de Dia e Promoção de Autonomia (1,1 milhões
de euros);
o Criar 10 novas Equipas Comunitárias de Suporte em Cuidados Paliativos (2 milhões de euros).
• No domínio da saúde pública:
o Alargar o Programa Nacional de Vacinação (10,9 milhões de euros);
o Continuar a implementação das estratégias definidas nos programas de saúde prioritários e nos
Página 125
9 DE JANEIRO DE 2020
125
programas saúde;
o Investir na literacia em saúde da população;
o Avaliar o Plano Nacional de Saúde e elaborar um novo plano 2021-2030 (600 mil euros);
O Governo compromete-se, ainda, com a realização de um conjunto de «grandes investimentos em
infraestruturas», que atingirão 950 milhões de euros no período de 2020 a 2023, dos quais 102 milhões de
euros em 2020, conforme se discrimina infra, no quadro constante da página 185 do Relatório do Orçamento
do Estado para 2020:
Já a implementação do Programa de Investimentos na Área da Saúde (PIAS que, segundo o Governo,
prevê a concretização de intervenções em 9 centros hospitalares, envolverá, em 2020, a verba de 41,8
milhões de euros.
Finalmente, o Executivo refere que o Plano de Melhoria da Resposta do SNS implicará, em 2020, a
realização de investimentos no valor de 179,3 milhões de euros, com 88,6 milhões de euros de fundos
próprios.
Em 2020, o Governo estima obter, por outro lado, 111,1 milhões de euros de ganhos de eficiência
associados ao exercício de revisão de despesa no setor da Saúde, por via:
• De um novo modelo de governação do SNS e acompanhamento do desempenho e avaliação da gestão
(19,8 milhões de euros);
• Da revisão da configuração da rede de prestação de cuidados de saúde do SNS;
• Do reforço do Controlo de Monitorização do SNS em várias vertentes, incluindo o reforço de
mecanismos de controlo do absentismo e o combate à fraude (10 milhões de euros);
• Da revisão de preços e comparticipações dos medicamentos (35 milhões de euros) e dos dispositivos
médicos e reagentes (3,2 milhões de euros);
• De medidas transversais na área do medicamento (25 milhões de euros);
• Da contribuição extraordinária sobre os fornecedores da indústria de dispositivos médicos do SNS (12
milhões de euros);
• Da monitorização da comparticipação SNS sobre prescrições extra SNS (4,6 milhões de euros);
• Da modernização dos sistemas de informação, designadamente a implementação do Registo de Saúde
Eletrónico (1,5 milhões de euros).
De referir, por último, que, de entre as medidas fiscais de apoio a políticas públicas que o Governo
Página 126
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
126
pretende adotar em 2020, destacam-se as seguintes:
• A atualização das taxas incidentes sobre os produtos alternativos aos cigarros (tabaco aquecido e
cigarros eletrónicos), por o executivo considerar que esses novos produtos não constituem alternativas em
termos de saúde pública relativamente aos cigarros tradicionais;
• A manutenção da contribuição sobre a indústria farmacêutica;
• A criação de uma contribuição extraordinária sobre os fornecedores da indústria de dispositivos médicos
do SNS, a incidir sobre o valor total das aquisições de dispositivos médicos e dispositivos médicos para
diagnóstico in vitro às entidades do SNS.
C) Orçamento
De acordo com o Relatório do Orçamento do Estado para 2020, a despesa total efetiva consolidada do
Programa da Saúde ascenderá a 11 225,6 milhões de euros, o que corresponde a um aumento de 2,8%
(+302,7 milhões de euros) face ao valor previsto no Orçamento do Estado para 2019, conforme se evidencia
no Quadro 1:
Quadro 1: Saúde – Despesa por classificação económica
(valores consolidados, milhões de euros)
Classificador económico Orçamento 2019 (a) Orçamento 2020 (b) Variação absoluta Variação percentual
DESPESA CORRENTE 10597,2 10862,9 265,7 2,5%
01 – Despesas com o pessoal
4238,7 4641,0 402,3 9,5%
02 – Aquisição de bens e serviços correntes
6071,9 5995,6 -76,3 -1,3%
03 – Juros e outros encargos
3,5 3,6 0,1 2,9%
04 – Transferências correntes
52,5 58,4 5,9 11,2%
05 – Subsídios 0,2 0,1 -0,1 -50,0%
06 – Outras despesas correntes
230,4 164,2 -66,2 -28,7%
DESPESA DE CAPITAL 416,1 419,2 3,1 0,7%
07 – Aquisição de bens de capital
322,3 360,2 37,9 11,8%
08 – Transferências de capital
3,5 2,5 -1 -28,6%
09 – Ativos financeiros 51,7 2,5 -49,2 -95,2%
10 – Passivos financeiros 38,6 54,1 15,5 40,2%
11 – Outras despesas de capital
DESPESA TOTAL CONSOLIDADA
11013,3 11282,2 268,9 2,4%
DESPESA EFETIVA CONSOLIDADA
10922,9 11225,6 302,7 2,8%
(a) Fonte: Quadro IV.13.3, Relatório do Orçamento do Estado 2019, Ministério das Finanças
(b) Fonte: Quadro 4.67, Relatório do Orçamento do Estado 2020, Ministério das Finanças
No subsector Estado, «a despesa relativa ao orçamento de atividades financiada por receitas gerais totaliza
cerca de 9995,3 milhões de euros, a que corresponde um crescimento de 10,7% face à estimativa de 2019.
Esta variação é explicada pelo valor de transferência para o Serviço Nacional de Saúde (SNS)», conforme se
evidencia no Quadro 2:
Página 127
9 DE JANEIRO DE 2020
127
Quadro 2: Saúde – Despesa total consolidada
(milhões de euros)
Orçamento 2019
(a) (2)
Estimativa 2019 (b)
(3)
Orçamento 2020 (b) (4)
(4)-(2) (4)-(3)
Estado 9084 9048 10025 941 977
Atividades 9079 9043 10021 942 978
Com cobertura em receitas gerais
9053 9027 9995 942 968
Funcionamento em Sentido Estrito
25 20 26 1 6
Transferência de receita consignada
14 19 14 0 -5
Transferências SNS 9014 8989 9956 942 967
Com cobertura em receitas consignadas
26 16 26 0 10
Projetos 6 5 4 -2 -1
Serviços e Fundos Autónomos
12933 12654 13470 537 816
Entidades Públicas Reclassificadas
5919 6146 6671 752 525
Despesa total consolidada 11013 10741 11282 269 541
Despesa efetiva consolidada 10923 10701 11226 303 525
(a) Fonte: Quadro IV.13.1, Relatório do Orçamento do Estado 2019, Ministério das Finanças
(b) Fonte: Quadro 4.61, Relatório do Orçamento do Estado 2020, Ministério das Finanças
Por sua vez, o «subsector dos Serviços e Fundos Autónomos (SFA) regista um nível de despesa de
13.469,8 milhões de euros, representando um crescimento de 6,4% face a 2019, essencialmente decorrente
do crescimento na Administração Central do Sistema de Saúde, IP (ACSS), no âmbito dos contratos programa
a estabelecer com as entidades do SNS.»
Segundo o Governo, «Entre 2015 e 2019, a despesa do SNS cresceu 1630 milhões de euros (17,8%),
distribuída principalmente por despesa com pessoal (mais 958 milhões de euros, 27,8%) e com consumos
intermédios (mais 399 milhões de euros, 16,7%), nomeadamente medicamentos e dispositivos médicos»,
pretendendo, também, que «prosseguiu uma trajetória de redução sustentada da dívida do SNS».
O Relatório informa, ainda, que as «entidades públicas reclassificadas (EPR) representam uma despesa de
6670,5 milhões de euros, significando um aumento de 524 milhões de euros face à estimativa de 2019. Neste
universo incluem-se 41 entidades públicas empresariais que integram o SNS, como hospitais, centros
hospitalares ou unidades locais de saúde. Refira-se que o orçamento das entidades do SNS representam
96,7% do total da despesa (dados consolidados), ascendendo a uma despesa prevista para 2020 de 10 896,3
milhões de euros».
Por sua vez, no «total, o subsector dos SFA, incluindo as EPR, apresenta no orçamento de 2020 uma
despesa total consolidada de 11 257,5 milhões de euros, a que corresponde um acréscimo de 5% face à
estimativa de 2019 (mais 531,4 milhões de euros).»
O Relatório dá igualmente conta do seguinte:
• «No subsector dos SFA, a aquisição de bens e serviços correntes apresenta, para 2020, uma previsão
de despesa de cerca de 9322,7 milhões de euros, onde se incluem os encargos com os contratos-programa
Página 128
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
128
das entidades do sector público empresarial e a despesa com a aquisição de medicamentos e serviços de
saúde.»
• «As EPR apresentam um orçamento essencialmente repartido em despesas com pessoal (52,1%) e
aquisição de bens e serviços (42%).»
• «No total, a despesa com aquisição de bens e serviços correntes apresenta um peso de 53,1% do total
da despesa consolidada. Neste agrupamento são registadas as compras de medicamentos, os meios
complementares de diagnóstico e terapêutica, as parcerias público-privadas, entre outros.»
Finalmente, no que se refere à estrutura de distribuição das despesas por medidas inscritas no Programa
Saúde, salienta-se a medida relacionada com Hospitais e Clínicas, com 24 666,4 milhões de euros (valor não
consolidado), e que representa 81,8% do total do Programa, conforme se evidencia no Quadro 3:
Quadro 3: Saúde – Despesa por medidas do Programa
(milhões de euros)
Programas e Medidas Orçamento 2019
(a) Orçamento 2020
(b) Variação absoluta
Variação percentual
SAÚDE 27936 30165 2229 8,0%
020 – Saúde – Administração e Regulamentação
202 292 89 44,1%
021 – Saúde – Investigação44 52 8 18,9%
022 – Saúde – Hospitais e Clínicas22068 24666 2598 11,8%
023 – Saúde – Serviços Individuais de Saúde
5173 4870 -303 -5,9%
073 – Saúde – Parcerias Público Privadas
446 283 -164 -36,7%
084 – Simplex +2 3 0 12,5%
Despesa Total Não Consolidada28027 30222 2196 7,8%
Consolidação entre e intra-setores 17013 18940 1927 11,3%
Despesa Total Consolidada 11013 11282 269 2,4%
Despesa Efetiva Consolidada 10923 11226 303 2,8%
(a) Fonte: Quadro IV.13.4, Relatório do Orçamento do Estado 2019, Ministério das Finanças
(b) Fonte: Quadro 4.68, Relatório do Orçamento do Estado 2020, Ministério das Finanças
D) Articulado da proposta de lei
A Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª contém, no seu articulado, diversas disposições especialmente aplicáveis
ao Serviço Nacional de Saúde, designadamente no que se refere ao seu funcionamento, receitas e regime de
trabalho, de entre as quais se destacam as seguintes:
• Artigo 8.º(Alterações orçamentais), que, no seu n.º 2, autoriza o Governo, através do membro do
Governo responsável pela área das finanças, a proceder a alterações orçamentais resultantes de operações
não previstas no orçamento inicial das entidades do setor da saúde, destinadas à regularização, em 2020, de
dívidas a fornecedores.
• Artigo 36.º(Aplicação de regimes laborais especiais na saúde), que dispõe que os níveis retributivos
(incluindo suplementos remuneratórios, bem como acréscimos remuneratórios devidos pela realização de
trabalho noturno, trabalho em descanso semanal obrigatório e complementar e feriados) dos trabalhadores
com contrato de trabalho no âmbito dos estabelecimentos ou serviços do SNS com a natureza de entidade
pública empresarial, celebrados após a entrada em vigor da Lei do Orçamento do Estado para 2020, não
possam ser superiores aos dos correspondentes trabalhadores com contrato de trabalho em funções públicas
Página 129
9 DE JANEIRO DE 2020
129
inseridos em carreiras gerais ou especiais, sem prejuízo de, mediante autorização dos membros do Governo
responsáveis pelas áreas das finanças e da saúde, poderem ser celebrados contratos de trabalho que não
respeitem os níveis retributivos referidos.
• Artigo 37.º(Substituição da subcontratação de empresas por contratação de profissionais de saúde),
prevendo que o Governo substitua gradualmente o recurso a empresas de trabalho temporário e de
subcontratação de profissionais de saúde pela contratação, em regime de trabalho subordinado, dos
profissionais necessários ao funcionamento dos serviços de saúde.
• Artigo 38.º(Reforço do número de vagas para fixação de médicos em zonas carenciadas de
trabalhadores médicos), prevendo, para 2020, o reforço das vagas para atribuição de incentivos à mobilidade
geográfica para zonas carenciadas de trabalhadores médicos com contrato de trabalho por tempo
indeterminado.
• Artigo 39.º(Consolidação da mobilidade e cedência no âmbito do SNS), aplicando aos trabalhadores
detentores de um vínculo de emprego público por tempo indeterminado previamente estabelecido, que se
encontrem em situação de mobilidade e cedência e tenham como serviço de destino ou entidade cessionária
um serviço ou estabelecimento de saúde integrado no SNS, o regime previsto no artigo 99.º da Lei do trabalho
em Funções Públicas.
• Artigo 40.º(Contratação de médicos aposentados), que dispõe que em 2020, os médicos aposentados
que exerçam funções em quaisquer serviços da administração central, regional e autárquica, pessoas
coletivas públicas ou empresas públicas, mantenham a respetiva pensão de aposentação, acrescida de 75%
da remuneração correspondente à categoria e, consoante o caso, escalão ou posição remuneratória, bem
como regime de trabalho, detidos à data da aposentação.
• Artigo 68.º(Hospital Central da Madeira), no qual se prevê que o Governo assegura um apoio
financeiro correspondente a 50% do valor da construção, fiscalização da empreitada e aquisição de
equipamento médico e hospitalar do futuro Hospital Central da Madeira.
• Artigo 123.º(Limites máximos para a concessão de garantias), que autoriza o Governo a conceder
garantia pessoal, com caráter excecional, aos financiamentos a contrair pela Região Autónoma da Madeira, no
âmbito da construção do novo Hospital Central da Madeira, até ao limite máximo de 158,7 milhões de euros.
• Artigo 168.º (Contratos-programa na área da saúde), que estabelece que os contratos-programa a
estabelecer pela Administração Central do Sistema de Saúde, IP, e pelas administrações regionais de saúde
com os centros hospitalares e as unidades locais de saúde integradas no SNS ou pertencentes à rede de
prestação de cuidados de saúde, são autorizados pelos membros do Governo responsáveis pelas áreas das
finanças e da saúde, carecendo de idêntica autorização o contrato-programa a celebrar entre a ACSS e a
SPMS, relativo às atividades contratadas no âmbito do desenvolvimento dos sistemas de informação e
comunicação e mecanismo de racionalização de compras a prover ao SNS, podendo os contratos referidos,
bem como os contratos-programa celebrados no âmbito do funcionamento ou implementação da RNCCI e do
funcionamento da Rede Nacional de Cuidados Paliativos, envolver encargos até um triénio.
• Artigo 169.º(Utentes inscritos por médico de família), prevendo que, em 2020, o Governo toma as
medidas adequadas para concretizar a meta de que todos os utentes tenham uma equipa de saúde familiar
atribuída, além de que se deverá iniciar a revisão da dimensão da lista de utentes inscritos por médico de
família quando a taxa de cobertura total de utentes com médico de família for igual ou superior a 99%.
• Artigo 170.º(Prescrição de medicamentos), no qual se prevê que a prescrição de medicamentos
comparticipados pelo SNS, nas unidades de saúde privadas e por parte dos médicos no exercício da medicina
privada, deve obedecer às condições e orientações aplicáveis à prescrição nas unidades de saúde do SNS.
• Artigo 171.º(Quota de genéricos), prevendo que, em 2020, o Governo reforce as medidas de incentivo
à utilização dos medicamentos genéricos com vista a aumentar a quota destes medicamentos para os 30% em
valor.
• Artigo 172.º(Encargos com prestações de saúde no SNS), nos termos do qual se determina que são
suportados pelo orçamento do SNS e do SRS os encargos com as prestações de saúde realizadas por
estabelecimentos e serviços do SNS ou do SRS aos beneficiários da ADSE, dos serviços de assistência na
doença da GNR e da PSP (SAD), bem como da assistência na doença aos militares das Forças Armadas
Página 130
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
130
(ADM).
• Artigo 173.º(Receitas do SNS), que dispõe que o Ministério da Saúde, através da ACSS, implementa
as medidas necessárias à faturação e à cobrança efetiva de receitas, devidas por terceiros legal ou
contratualmente responsáveis, nomeadamente mediante o estabelecimento de penalizações no âmbito dos
contratos-programa.
• Artigo 174.º(Transição de saldos da ADSE, SAD e ADM), que determina que os saldos apurados na
execução orçamental de 2019 da ADSE, dos SAD e da ADM transitam automaticamente para os respetivos
orçamentos de 2020.
• Artigo 175.º(Planos de liquidação dos pagamentos em atraso no SNS), prevendo que, em 2020, são
atualizados os planos de liquidação dos pagamentos em atraso das entidades públicas empresariais do SNS,
por referência com os pagamentos em atraso registados em 31 de dezembro de 2019 e, adicionalmente, com
a dívida vencida, caso esteja assegurado o pagamento seguindo o principio da senioridade.
• Artigo 177.º(Pagamento das autarquias locais, serviços municipalizados e empresas locais ao SNS),
que estatui a transferência para a ACSS por parte das autarquias locais, dos serviços municipalizados e das
empresas locais, de um montante determinado nos termos dessa norma, pela prestação de serviços e
dispensa de medicamentos aos seus trabalhadores, pelo valor resultante da multiplicação do número total dos
respetivos trabalhadores registados no Sistema Integrado de Informação das Autarquias Locais, a 1 de janeiro
de 2020, de 31,22% do custo per capita do SNS.
• Artigo 178.º(Pagamento das autarquias locais, serviços municipalizados e empresas locais aos
serviços regionais de saúde), que estatui a transferência para os competentes SRS, por parte das autarquias
locais, dos serviços municipalizados e das empresas locais, de um montante determinado nos termos dessa
norma, pela prestação de serviços e dispensa de medicamentos aos seus trabalhadores, pelo valor resultante
da multiplicação do número total dos respetivos trabalhadores registados no Sistema Integrado de Informação
das Autarquias Locais, a 1 de janeiro de 2020, de 31,22% do custo per capita do SNS.
• Artigo 223.º(Consignação da receita ao setor da saúde), no qual se prevê que a receita obtida com o
imposto sobre as bebidas não alcoólicas seja consignada à sustentabilidade do SNS e dos Serviços Regionais
de Saúde das Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores, conforme a circunscrição onde sejam
introduzidas no consumo.
• Artigo 247.º(Contribuição sobre a indústria farmacêutica), que mantém em vigor em 2020 a
contribuição extraordinária sobre a indústria farmacêutica, nos termos do artigo 168.º da Lei n.º 82-B/2014, de
31 de dezembro, na sua redação atual.
• Artigo 248.º(Contribuição extraordinária sobre os fornecedores da indústria de dispositivos médicos do
SNS), que, com o objetivo garantir a sustentabilidade do SNS,aprova o regime que cria uma contribuição
extraordinária dos fornecedores do SNS de dispositivos médicos e dispositivos médicos para diagnóstico in
vitro, cujo valor é aferido em função do montante das aquisições de dispositivos médicos pelos serviços e
estabelecimentos do SNS (valor anual maior ou igual a 10 milhões de euros: taxa de 4%; valor anual maior ou
igual a 5 milhões de euros e inferior a 10 milhões de euros: taxa de 2,5%; valor anual maior ou igual a 1 milhão
de euros e inferior a 5 milhões de euros: taxa de 1,5%), podendo ficar isentas dessa contribuição as entidades
que venham a aderir a acordos para sustentabilidade do Serviço Nacional de Saúde nos quais sejam fixados
objetivos para os valores máximos da despesa pública com a compra dispositivos médicos e reagentes.
PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO RELATOR
O Deputado relator exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre a proposta de lei em
análise, reservando a sua posição para o debate em reunião plenária da Assembleia da República.
Página 131
9 DE JANEIRO DE 2020
131
PARTE III – CONCLUSÕES
1 – O Governo apresentou à Assembleia da República, em 16 de dezembro de 2020, a Proposta de Lei
n.º 5/XIV/1.ª, que aprova o Orçamento do Estado para 2020;
2 – Esta apresentação foi realizada nos termos do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da CRP e
do artigo 118.º do RAR, reunindo os requisitos formais do artigo 124.º do RAR.
3 – De acordo com as normas regimentais aplicáveis [artigo 205.º e 206.º, n.º 1, alínea b)], compete à
Comissão de Saúde, na parte respeitante a sua competência material, a emissão de parecer sobre a iniciativa
em análise;
4 – A presente iniciativa contém as principais linhas estratégicas de orientação da política do Governo
para o setor da saúde no ano de 2020;
5 – A Comissão de Saúde considera que estão reunidas as condições para que a Proposta de Lei em
análise possa ser apreciada em Plenário;
6 – Deve o presente parecer ser enviado à Comissão de Orçamento e Finanças.
Palácio de S. Bento, 3 de janeiro de 2020.
O Deputado relator, Álvaro Almeida — A Presidente da Comissão, Maria Antónia Almeida Santos
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, na reunião da Comissão de 6 de janeiro de 2020, tendo-se
registado a ausência do CH.
——
COMISSÃO DE TRABALHO E SEGURANÇA SOCIAL
Índice
Parte I – Considerandos
1 – Política orçamental para 2020
2 – Receitas e despesas da Segurança Social
3 – Trabalho, Solidariedade e Segurança Social
Parte II – Opinião da deputada autora do parecer
Parte III – Conclusões e Parecer
Parte I – Considerandos
O Governo apresentou à Assembleia da República, nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis, a
Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª, que aprova o Orçamento do Estado para 2020.
A proposta de lei em apreço deu entrada e foi admitida na Assembleia da República no dia 16 de dezembro
de 2019, cumprindo todos os requisitos formais, constitucionais e regimentais necessários para a sua
tramitação, baixando, por determinação do Sr. Presidente da Assembleia da República, nessa mesma data, à
Comissão de Orçamento e Finanças, como Comissão competente, nos termos do n.º 3 do artigo 205.º do
Regimento da Assembleia da República.
Página 132
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
132
Nos termos do n.º 3 do artigo 205.º e da alínea b) do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da
República, compete à Comissão de Trabalho e Segurança Social emitir parecer sobre a proposta de lei sub
judice, relativamente às matérias do seu âmbito de intervenção.
1 – Política orçamental para 2020
O Governo organiza o Orçamento do Estado para 2020 com quatro eixos, a saber:
1.º – A promoção do crescimento económico e da consolidação orçamental;
2.º – O reforço do Serviço Nacional de Saúde;
3.º – A proteção social;
4.º – O desafio demográfico.
No 1.º Eixo, o Governo renova o compromisso com contas públicas certas e equilibradas e pretende
alcançar um saldo orçamental de 0,2% do PIB.
No 2.º Eixo, o Governo pretende que o Serviço Nacional de Saúde seja mais justo e inclusivo e garantir a
sua sustentabilidade.
No 3.º Eixo, o Governo «colocará o enfoque na sustentabilidade do sistema de segurança social e no
reforço da confiança, como garantia de uma maior solidariedade entre gerações e de uma coesão social
reforçada.»
No 4.º Eixo, «o Governo assumirá o enfoque nas políticas dirigidas às gerações mais jovens, quer na sua
dimensão de promoção da natalidade, quer na inserção no mercado de trabalho cada vez mais competitivo e
mais qualificado.»
No âmbito das competências da 10.ª Comissão Parlamentar do Trabalho e da Segurança Social
abordaremos em maior detalhe o 3.º e o 4.º eixo. O Governo identifica a demografia e as desigualdades como
desafios estratégicos, considerando que para o sistema de proteção social, o envelhecimento da população, a
promoção da natalidade e o combate à pobreza e às desigualdades são fatores que lhe merecem atenção
específica.
A sustentabilidade do sistema de segurança social é essencial e o Governo entende primordial o reforço e
garantia de uma maior solidariedade entre gerações e coesão social.
O Governo destaca, por isso, a valorização das pensões e a proteção das pessoas idosas.
O Governo refere o mecanismo de atualização regular das pensões com aumentos até 6 IAS e para o 1.º
escalão (até 2 IAS) um aumento real do poder de compra.
No que respeita ao Complemento Solidário para Idosos (CSI), o Governo aponta um aumento progressivo
no valor de referência para um valor acima do limiar de pobreza.
Para 2023 tem como objetivo coincidir o valor de referência do CSI com o valor do limiar de pobreza.
«Em 2020, o governo avalia as regras de atribuição do CSI, designadamente a não consideração, até ao
segundo escalão, dos rendimentos dos filhos na avaliação de recursos do requerente».
Ao nível do RMMG – Retribuição Mínima Mensal Garantida, o Governo refere a fixação de 635 euros para
2020 e a meta de 750 euros até ao final da Legislatura.
Relativamente ao 4.º Eixo, o Governo destaca ao nível das prestações sociais o «aumento do abono de
família para as crianças entre os 4 e os 6 anos de vida, garantindo que a transição entre valores atribuídos até
aos 36 meses de vida, e a partir dessa idade, é feita de uma forma mais gradual.»
O quarto escalão do abono de família passa também a abranger as crianças entre os 3 e os 6 anos de
idade. Por outro lado, garante que a majoração para os segundos e terceiros filhos seja atribuída desde o
nascimento até aos 36 meses.
Quanto à parentalidade, o Orçamento do Estado prevê o gozo obrigatório de 20 dias úteis do subsídio
parental exclusivo do pai com pagamento a 100%, e a extensão da licença para assistência a filhos com
Página 133
9 DE JANEIRO DE 2020
133
deficiência ou doença crónica aos casos de doença oncológica com pagamento a 65%.
O Governo promete ainda regulamentar o complemento-creche, garantindo a comparticipação do preço da
creche a partir do segundo filho.
Ainda no âmbito das creches, o Governo prevê alargar a rede de equipamentos e os seus horários de
funcionamento.
Pretende, também, lançar um programa de requalificação dos serviços e equipamentos de apoio social,
incluindo as respostas sociais às necessidades das pessoas idosas e pessoas com deficiência.
No que respeita à área fiscal, e para incentivar a natalidade, o Governo prevê «o aumento da dedução à
coleta por dependente até aos três anos de 726 euros para 900 euros por dependente, em agregados com
dois ou mais dependentes, sendo este aumento aplicável a partir do segundo filho.»
Para os jovens, o Governo estabelece um incentivo – o IRS jovem. Trata-se de uma isenção de IRS, de
30%, 20% e 10%, nos três primeiros anos de rendimento do trabalho dependente obtidos por jovens entre os
18 e os 26 anos, após a conclusão de um ciclo de estudos de nível secundário ou superior.
Para assegurar o cumprimento da legislação laboral e os direitos dos trabalhadores, o Governo assegura
que vai reforçar a ACT – Autoridade para as Condições de Trabalho, quer ao nível humano quer com a
interconexão informática com outros organismos do Estado.
Ao nível do desemprego, o Governo estima uma taxa de 6,1% para 2020.
A despesa total consolidada do Programa Trabalho, Solidariedade e Segurança Social prevista para 2020 é
de 21 279,9 milhões de euros, o que corresponde a um crescimento de 4,1% face à execução estimada para
2019.
Cumpre referir especialmente, dada a fragilidade dos públicos-alvo, «o reforço de verbas dedicado à
Estratégia Nacional para a Integração das Pessoas em Situação de Sem Abrigo, aprovada pela Resolução do
Conselho de Ministros n.º 107/2017, de 25 de julho, nomeadamente no que respeita a respostas sociais
‘housing first’». Será ainda implementada uma plataforma eletrónica de monitorização e acompanhamento das
pessoas em situação de sem abrigo e ainda equipas técnicas mistas do ISS e do IEFQ para acompanhamento
das situações concretas.
Na área da deficiência, além do alargamento da PSI – Prestação Social para a Inclusão, feito em outubro
de 2019, prevê-se para 2020 a implementação da Agenda para a Inclusão das Pessoas com Deficiência de
2020/2024, que configura a estratégia nacional para promoção dos direitos das pessoas com deficiência ou
incapacidade, de acordo com os princípios da Convenção dos Direitos das Pessoas com Deficiência, da ONU.
Destaca-se, ainda, o reforço de projetos-piloto do Modelo de Apoio à Vida Independente – MAVI, e a
implementação de um conjunto de projetos- piloto relativos à implementação do Estatuto do Cuidador Informal.
No que respeita à Segurança Social, apresenta-se abaixo o quadro 6.11, no qual são indicadas as
principais receitas e despesas.
Página 134
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
134
Pela sua relevância económica e social, aqui se reproduz o relatório de sustentabilidade da Segurança
Social, ponto 5.4.2, que faz parte integrante do Relatório do Orçamento do Estado para 2020.
Página 135
9 DE JANEIRO DE 2020
135
Parte II – Opinião da Deputada autora do Parecer
A Deputada autora do Parecer reserva a sua posição para a discussão da iniciativa em Plenário, nos
termos do nº 3 do artigo 137.º do Regimento da Assembleia da República.
Parte III – Conclusões e Parecer
Face ao exposto, a Comissão de Trabalho e Segurança Social conclui o seguinte:
1.º – A Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª, que aprova o Orçamento do Estado para 2020, cumpre todos os
requisitos formais, constitucionais e regimentais à sua tramitação;
2.º – Nos termos do n.º 3 do artigo 205.º e da alínea b) do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da
Assembleia da República, compete à Comissão de Trabalho e Segurança Social emitir parecer sobre a
Proposta de Lei em apreço, relativamente às matérias do seu âmbito de intervenção;
3.º – A presente iniciativa contém as principais linhas estratégicas de orientação política do Governo, assim
como os aspetos mais relevantes do Orçamento para o Trabalho, Solidariedade e Segurança Social para o
ano de 2020;
4.º – A Comissão do Trabalho e Segurança Social considera que estão reunidas as condições para que a
Proposta de Lei em análise possa ser apreciada em Plenário;
5.º – A Comissão de Trabalho e Segurança Social dá por findo o processo de emissão de Parecer da
Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª que aprova o Orçamento do Estado para 2020, o qual deve ser remetido à
Comissão de Orçamento e Finanças, a Comissão competente, para os devidos efeitos.
Palácio de São Bento, 6 de janeiro de 2020.
A Deputada autora do parecer, Lina Lopes — O Presidente da Comissão, Pedro Roque.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do CDS-PP e do PAN, na
reunião da Comissão de 6 de janeiro de 2020.
——
Página 136
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
136
COMISSÃO DE AMBIENTE, ENERGIA E ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO
Índice
Parte I – Introdução
Parte II – Considerandos
Parte III – Opinião do Deputado autor do parecer
Parte IV – Conclusões
PARTE I – INTRODUÇÃO
O XXII Governo Constitucional apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª que
aprova o Orçamento do Estado para 2020, no âmbito das suas competências políticas, conforme disposto na
alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da República Portuguesa, e do poder de iniciativa,
consubstanciado no artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República.
Dia 16 de dezembro de 2019, a iniciativa deu entrada na mesa da Assembleia da República e, reunidos os
requisitos formais previstos no artigo 124.º do Regimento da Assembleia da República, foi admitida.
De acordo com o n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República, a proposta de lei que
aprova o Orçamento do Estado é remetida «à comissão parlamentar competente em razão da matéria, para
elaboração de relatório, e às restantes comissões parlamentares permanentes, para efeitos de elaboração de
parecer». Nestes termos, a Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª baixou à Comissão de Orçamento e Finanças e foi
remetida à Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território.
Assim, o presente parecer incide sobre os domínios do Orçamento do Estado para o ano de 2020 que
integram o âmbito de competência material da Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território,
nos termos do respetivo Regulamento: ambiente, ordenamento do território e cidades, clima, conservação da
natureza, energia e geologia.
PARTE II – CONSIDERANDOS
1. Linhas de ação política
O Orçamento do Estado para 2020 é o primeiro exercício orçamental do XXII Governo Constitucional.
Descrito no Relatório que acompanha a Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª como um Orçamento de continuidade
relativamente à política orçamental iniciada em 2016, assume como grandes prioridades a preservação da
consolidação orçamental estrutural, o reforço da oferta e da qualidade dos serviços prestados pelo SNS, a
densificação das políticas de proteção social e de combate à pobreza, a promoção da natalidade e a
promoção de um conjunto de investimentos estruturantes nas áreas dos Transportes e Infraestruturas, da
Saúde, da Educação, da Agricultura e da Defesa.
No ambiente e na ação climática, o Governo projeta «uma atuação determinada na transição energética, na
mobilidade sustentável, na economia circular e na valorização dos recursos naturais, do território e das
florestas».
No âmbito das medidas de política fiscal, o Governo sublinha o desenvolvimento de uma fiscalidade
ambiental que considere os objetivos de transição energética e de descarbonização da sociedade, prevendo, a
eliminação de incentivos prejudiciais ao ambiente e a consagração de medidas de apoio à ação climática.
Refere, assim, a eliminação faseada da isenção de Imposto sobre Produtos Petrolíferos (ISP) e do
Adicionamento sobre emissões de CO2 no produto de eletricidade através de carvão e coque de carvão,
passando a ser tributados com uma taxa de 50% da taxa de ISP e do adicionamento sobre as emissões de
CO2. Prevê o alargamento da eliminação faseada das isenções a outros produtos petrolíferos utilizados na
produção de eletricidade, passando o fuelóleo a ser tributado a uma taxa de 25% da taxa de ISP e do
adicionamento sobre as emissões de CO2 e o gás natural a uma taxa de 10% da taxa de ISP e do
Página 137
9 DE JANEIRO DE 2020
137
adicionamento sobre as emissões de CO2 e a aplicação das receitas assim geradas em medidas de
descarbonização e de apoio à ação climática. O Relatório destaca a reavaliação das isenções atribuídas às
empresas abrangidas pelo regime de comércio europeu de licenças de emissão de gases com efeito de estufa
(CELE) e no sistema de gestão de consumos intensivos de energia (SGCIE) e que utilizam produtos
petrolíferos nas suas instalações. Paralelamente, salienta a eliminação de gastos, em sede de IRS e IRC
aplicável à aquisição de gás de petróleo liquefeito (GPL) para abastecimento de veículos e, a manutenção das
isenções ao GPL. Em sede de IRS, O Governo consagra neste Orçamento uma autorização legislativa de
modo a criar deduções ambientais que incidam sobre as aquisições de unidades de produção renovável para
autoconsumo, bem como bombas de calor com classe energética A ou superior, desde que afetas a utilização
pessoal. Propõe, também, a sujeição do fornecimento de águas residuais tratadas a uma taxa de IVA reduzida
de 6%. Relativamente à tributação automóvel, antevê a conclusão do processo de transição para o novo e
mais exigente sistema de medição de emissões de CO2 (protocolo WLTP), com novas tabelas de cálculo de
componente ambiental do Imposto sobre Veículos (ISV) e do Imposto único de Circulação (IUC) e adaptações
dos limites de CO2, e a manutenção do adicional de imposto único de circulação, aplicável sobre os veículos a
gasóleo das categorias A e B. O Orçamento do Estado para 2020 clarifica a dedutibilidade do IVA suportado
com a eletricidade utilizada em viaturas elétricas ou híbridas plug-in e introduz uma autorização legislativa no
sentido de criar escalões de consumo de eletricidade baseados no modelo de potências contratadas,
beneficiando os mais reduzidos e penalizando os excessivos.
2. Ambiente e Ação Climática
«Enfrentar as alterações climáticas garantindo uma transição justa» é o primeiro desafio estratégico
identificado no Programa do Governo. Para tal, a proposta de Orçamento do Estado para 2020 apresenta um
conjunto de iniciativas que terão como principal objetivo mitigar, adaptar e sequestrar, com uma atuação
centrada na transição energética, na mobilidade sustentável, na economia circular e na valorização do capital
natural, promovendo o financiamento sustentável, a fiscalidade verde e a educação ambiental.
O Governo propõe prosseguir, reforçar e executar a abordagem integrada que reconhece o papel fulcral da
floresta, da biodiversidade e dos serviços de ecossistemas na construção de um território mais coeso e
resiliente, na proteção e valorização do litoral e dos recursos hídricos, que estimule a bioeconomia, que
combata a desertificação e que contribua para enfrentar os desafios demográficos. Em 2020, o Fundo
Ambiental manter-se-á como instrumento central para o financiamento da ação climática e da política do
ambiente.
Considerando o âmbito de competência material da Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do
Território, merecem ênfase no presente Parecer sobre o Orçamento do Estado para o ano de 2020, em termos
setoriais e objetivos, as seguintes medidas:
2.1 – Ação climática
O Relatório que acompanha a proposta de lei que aprova o Orçamento do Estado para 2020 faz referência
à importância de adotar uma abordagem integrada para conseguir a concretização do Roteiro para a
Neutralidade Carbónica 2050 (RNC 2050) e do Plano Nacional Energia e Clima 2030 (PNEC 2030), de forma a
colocar Portugal em linha com o objetivos de reduzir 55% de emissões de gases com efeito de estufa até 2030
em comparação com 2005.
O Orçamento do Estado para 2020 prevê «orçamentos de carbono», o reforço dos mecanismos de
acompanhamento da ação climática, designadamente do Sistema Nacional de Políticas e Medidas (SPeM), e
a avaliação do impacto das propostas legislativas e das políticas setoriais na ação climática e respetiva
incorporação nos sistemas de avaliação legislativa existentes.
No mesmo sentido, serão promovidos roteiros regionais que traduzam a nível regional a ambição colocada
a nível nacional e comunidades sustentáveis, em articulação com os municípios, numa ótica de rede.
Paralelamente, o Governo apoiará iniciativas de mobilização de atores do setor empresarial para a
descarbonização e o desenvolvimento e a aplicação de roteiros setoriais para a descarbonização da indústria.
No âmbito da adaptação às alterações climáticas, prosseguir-se-á com a concretização do Programa de
Página 138
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
138
Ação para Adaptação às Alterações Climáticas (P3AC) e com a incorporação desta dimensão em instrumentos
de gestão territorial.
O conhecimento e a informação sobre as alterações climáticas e os seus efeitos em Portugal serão
monitorizados e será criada uma plataforma que constitua uma ferramenta de apoio à decisão.
Considerando o potencial de Portugal e a riqueza do seu território terrestre e marítimo, o Governo
desenvolverá a Estratégia Nacional para a Bioeconomia Sustentável 2030.
A proposta de Orçamento do Estado para 2020 prevê a elaboração de uma estratégia nacional para o
financiamento sustentável e o contributo do Governo para a criação da capacidade de banco verde em
Portugal. Em causa está um movimento de reequilíbrio fiscal, mediante a transferência da carga fiscal sobre o
trabalho para a poluição e o uso intensivo de recursos, internalizando os impactes ambientais e discriminando
positivamente os produtos e serviços de elevado desempenho ambiental. Prosseguir-se-á com a eliminação
de incentivos prejudiciais ao ambiente, como as isenções associadas ao uso de combustíveis fósseis e as
isenções de taxa de carbono, e serão introduzidos incentivos fiscais para promover a mobilidade elétrica.
2.2 – Transição energética
Portugal assumiu o objetivo de atingir a neutralidade carbónica até 2050, através da transição energética
com o objetivo de reduzir as emissões de gases com efeito de estufa, apostando numa economia que se
sustenta nos recursos endógenos renováveis e que utiliza os recursos de forma eficiente, prosseguindo com
modelos de economia circular, que valoriza o território e promove a coesão territorial e que é indutor de maior
competitividade da economia, criação de emprego e inovação.
Neste contexto, o Orçamento do Estado para 2020 sublinha que o setor da energia é o que dará um maior
contributo, considerando que a estratégia vertida no Plano Nacional Energia e Clima 2030 (PNEC 2030)
prioriza a eficiência energética, o reforço da diversificação de fontes de energia, o aumento da eletrificação, o
reforço e a modernização das infraestruturas, o desenvolvimento das interligações, a reconfiguração e a
digitalização do mercado, o incentivo à investigação e à inovação, a promoção de processos, produtos e
serviços de baixo carbono e melhores serviços energéticos e uma participação mais ativa e informada dos
consumidores.
Estão em implementação e definição estratégias para duplicar a capacidade instalada antes de 2030, o que
permitirá alcançar um patamar de 80% de fontes renováveis na produção de eletricidade até 2030 e, para
tanto, o Governo irá:
• Lançar dois leilões de atribuição de capacidade de injeção na rede que resultem na atribuição de, pelo
menos, 2 GW de nova capacidade renovável, incluindo despachável;
• Licenciar pelo menos 250 MW em sistemas híbridos;
• Mais de 700 MW de nova capacidade de energia solar fotovoltaica, fruto de licenças atribuídas desde
2016, com o objetivo de atingir 1,5 GW até final de 2020;
• Alavancar o autoconsumo coletivo e as comunidades de energia, facilitando a participação de
autarquias, empresas e cidadãos, promovendo um programa com dimensão nacional de disseminação de
informação e apoio à constituição de comunidades de energia, incluindo instrumentos de apoio financeiro, com
particular incidência em municípios do interior e com maior prevalência de consumidores em situação de
pobreza energética;
• Preparar o fim da produção de energia elétrica a partir de carvão, na presente legislatura, com vista ao
encerramento das centrais termoelétricas a carvão do Pego (até final de 2021) e de Sines (até final de 2023),
antecipando em dois anos uma linha de muito alta tensão;
• Prosseguir com o reforço das interligações de eletricidade com Espanha e o estudo de alternativas à
interdependência entre o mercado elétrico português e espanhol;
• Apostar na incorporação de fontes renováveis de energia, nomeadamente a biomassa, para a produção
de biocombustíveis avançados, biometano, hidrogénio e outros gases renováveis;
• Começar a descarbonização da rede de gás natural;
• Desenvolver e apoiar projetos enquadrados no Plano Nacional para a Promoção de Biorrefinarias, que
Página 139
9 DE JANEIRO DE 2020
139
será revisto;
• Rever o Sistema de Gestão dos Consumos Intensivos de Energia e o regime de incentivos;
• Prosseguir com o princípio «reabilitar como regra», elevando os parâmetros de eficiência do edificado e
reforçando a ótica da sustentabilidade assente na eficiência de recursos;
• Priorizar e calendarizar, na Administração Central, ações de descarbonização, com foco na eficiência
energética em edifícios, no autoconsumo, nas frotas e compras públicas, com metas quantificáveis e valorizar
na contratação pública a sustentabilidade das propostas como critério de adjudicação, revendo-se o ECO.AP;
• Combater a pobreza energética e aperfeiçoar os instrumentos de proteção a clientes vulneráveis,
desenvolvendo uma estratégia de longo prazo;
• Criar um Fundo para a Transição Energética;
• Assegurar a maximização do financiamento para novos projetos, nomeadamente através do Programa
Operacional Sustentabilidade e Eficiência no Uso dos Recursos (PO SEUR);
• Capacitar a Direção-Geral de Energia e Geologia com os recursos humanos necessários.
2.3 – Recursos geológicos e minerais
Na proposta de lei que aprova o Orçamento do Estado para 2020, o Governo destaca a diversidade
geológica de Portugal e a oportunidade que a atividade mineira constitui para a economia das regiões, quando
enquadrada em estratégias concertadas de sustentabilidade nos domínios económico, social e ambiental.
Entre as principais medidas e objetivos a concretizar, o Governo pretende regulamentar a Lei de Bases dos
Recursos Geológicos (Lei n.º 54/2015, de 22 de junho) no que respeita aos depósitos minerais (revogando o
Decreto-Lei n.º 88/90, de 16 de março); lançar o concurso público para atribuição de direitos de prospeção e
pesquisa de depósitos minerais de lítio e minerais associados, para nove áreas do território nacional e dar
continuidade ao programa de remediação ambiental das antigas áreas mineiras abandonadas e degradadas
de inegável interesse público.
2.4 – Sustentabilidade ambiental
O Governo defende que uma economia circular implica transformar comportamentos com iniciativas de
educação ambiental e de redução do uso de matérias-primas através do ecodesign e conceção verde de
produtos. Assim, serão prosseguidas medidas que «melhorem a eficiência dos processos» e «mantenham os
produtos e materiais no seu valor mais elevado, ou seja, em uso». Será desenvolvido um Acordo Nacional
para as Compras Públicas Circulares e, em simultâneo, apostar-se-á na eficiência material na indústria e na
remanufactura.
Será dado destaque ao uso sustentável do plástico, assegurando a transposição antecipada da diretiva
europeia sobre os plásticos de uso único e prosseguindo a implementação de medidas como a restrição de
determinados produtos de utilização única e a implementação de sistemas de incentivo e depósito de
embalagens. Em complemento, serão promovidos critérios de ecodesign e sistemas de reutilização,
assegurando que todas as embalagens de plástico sejam reutilizáveis ou facilmente recicláveis, até 2030.
Realça, ainda, a importância de atuar ao nível da fiscalidade verde.
Em 2020 continuar-se-á o trabalho com as CCDR nacionais para transferir os princípios promovidos pelo
PAEC para as realidades regionais, através da execução das agendas regionais para a economia circular já
criadas. Serão desenvolvidas medidas para a aplicação de princípios e promoção de estratégias de
circularidade nas cidades, nas zonas industriais e nas empresas e prosseguirá o apoio às soluções locais de
baixo carbono e de economia circular dinamizadas pelas juntas de freguesia, conjuntamente com os seus
cidadãos e negócios locais.
Relativamente à minimização dos impactos associados à qualidade do ar e ao ruído ambiente, o
documento prevê a revisão da Estratégia Nacional para o Ar (ENAR 2020), a terminar em 2020 e a conclusão
da primeira Estratégia Nacional para o Ruído Ambiente (ENRA).
No âmbito do setor do ciclo urbano da água, o Governo propõe continuar a apoiar as entidades gestoras
«em baixa» ao nível da capacitação, para que encontrem afinidades regionais para a exploração e gestão dos
Página 140
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
140
serviços de águas a uma escala supramunicipal, em paralelo com a implementação da estratégia para o setor
de abastecimento de água e saneamento de águas residuais (PENSAAR 2020) e a sua futura revisão para o
próximo ciclo de planeamento.
No que ao aumento da eficiência hídrica e energética dos sistemas de abastecimento de água e de
saneamento de águas residuais diz respeito, o Governo propõe medidas para reduzir as perdas de água e a
otimizar o desenho dos sistemas e dos equipamentos instalados e apostar na sensibilização para promover o
uso eficiente da água nos seus vários usos e, particularmente, no setor da agricultura.
O Orçamento do Estado para 2020 prevê a execução da Estratégia Nacional para a Reutilização de Águas
Residuais e elaboração de planos de ação que assegurem o aproveitamento das águas residuais para fins não
potáveis das maiores estações de tratamento de águas residuais do País.
O Governo pretende, também, promover a valorização das lamas produzidas nos sistemas públicos de
saneamento de águas residuais, em paralelo com as resultantes do tratamento dos efluentes agropecuários e
agroindustriais e do tratamento dos efluentes industriais.
No que concerne aos recursos hídricos, serão prosseguidas as obras prioritárias nas zonas sujeitas a
inundações, nomeadamente a reabilitação das linhas de águas nos municípios afetados pelos incêndios de
junho e outubro de 2017 e agosto de 2018, assim como, medidas dos programas do primeiro ciclo dos planos
de gestão dos riscos de inundação e respetiva revisão. Serão reforçados os mecanismos de monitorização,
licenciamento e fiscalização, das utilizações do domínio público hídrico e será concretizado o Projeto SNIRH
21, que estará operacional durante 2020.
O Governo salienta a continuidade do acompanhamento interministerial pela Comissão Permanente de
Prevenção, Monitorização e Acompanhamento dos Efeitos da Seca e respetivo Grupo de Trabalho dos
episódios de seca e escassez dos recursos hídricos, destacando as interligações previstas e em curso entre o
Empreendimento de Fins Múltiplos do Alqueva e os sistemas de abastecimento existentes nas bacias do
Guadiana e do Sado.
Refere, também, o «aprofundamento» da Convenção de Albufeira para garantir caudais diários nos rios
transfronteiriços e a «prevista execução» de um estudo de viabilidade para a construção de uma nova
barragem no rio Ocreza.
No âmbito do Plano de Ação Tejo Limpo, o Governo salienta o desenvolvimento da plataforma eletrónica
única para a gestão do rio Tejo, na intensificação da monitorização das massas de água e no reforço da
fiscalização e inspeção e, «testado e comprovado», a sua réplica para as outras bacias hidrográficas.
Para além da elaboração do terceiro ciclo de planos de gestão de região hidrográfica (PGRH), prevê-se a
apresentação das bases para o planeamento da gestão dos riscos de seca e da aludida estratégia para a
reutilização de águas residuais.
O Governo pretende dar início a um período de planeamento que preconize a elaboração do Plano
Nacional de Gestão de Resíduos e do Plano Estratégico de Resíduos Urbanos (PERSU), para 2030, e ações
constantes do PERSU2020+, complementadas com as previstas no PAEC, dando ênfase aos subprodutos e
às sinergias industriais.
No âmbito dos fluxos específicos de resíduos, serão implementados projetos-piloto para a gestão de
resíduos de têxteis e de resíduos perigosos de origem doméstica.
No Relatório que acompanha a proposta do Orçamento do Estado, a construção surge como setor
prioritário, prevendo-se ações na cadeia de valor, promovendo a circularidade, incentivos aos programas de
reabilitação, passaportes de materiais para edifícios com vista à prevenção de resíduos no fim de vida e
bancos de reutilização de componentes. Complementarmente, serão transpostas várias diretivas europeias no
âmbito da circularidade dos resíduos e revistos o regime geral de gestão de resíduos e o regime jurídico da
gestão de fluxos específicos de resíduos.
O Governo propõe definir uma estratégia para a recolha seletiva dos biorresíduos e apoiar a capacitação
dos vários atores e projetos-piloto de gestão de outros fluxos especiais de resíduos (têxteis e frações de
resíduos perigosos).
A revisão da taxa de gestão de resíduos (TGR) será concretizada por forma a que a mesma se torne num
mecanismo económico-financeiro eficaz na resposta aos novos desafios.
Refere a continuidade das medidas previstas nos acordos circulares relativos à promoção do uso
sustentável do plástico, bem como o apoio a sistemas de incentivo e de depósito para embalagens não
Página 141
9 DE JANEIRO DE 2020
141
reutilizáveis de bebidas.
Reforçar-se-á o papel articulado das entidades públicas na monitorização, acompanhamento e fiscalização
dos comportamentos e práticas para assegurar os desígnios ambientais nacionais e a presença no terreno
assente numa avaliação dos riscos subjacentes a cada atividade. Em particular, continuarão as ações de
monitorização das entidades gestoras dos serviços, dos agentes económicos, dos cidadãos, dos produtores
de resíduos, dos operadores de gestão de resíduos e entidades gestoras de fluxos.
2.5 – Litoral
O Programa do Governo elegeu a valorização do território como um dos pilares fundamentais para o
desenvolvimento socioeconómico do País, inserido no Desafio Estratégico – Alterações Climáticas. O reforço
do sistema de gestão territorial passa também pelo desenvolvimento dos programas especiais de
ordenamento do território, com destaque para a conclusão dos programas da orla costeira (POC) e dos
programas especiais de albufeiras de águas públicas (PEAAP). Com a entrada em vigor dos programas da
orla costeira, o Litoral passa a dispor de um conjunto de instrumentos de planeamento e de gestão territorial,
que especificam as diretrizes e normas de proteção costeira e de salvaguarda de pessoas e bens face aos
riscos.
Em 2020 prosseguirá o desenvolvimento dos programas especiais de albufeiras de águas públicas ao
mesmo que se integrará o potencial fotovoltaico das albufeiras como um dos usos a ser equacionados no seu
modelo de desenvolvimento.
Pretende-se assegurar um Litoral ordenado e resiliente, através da continuidade em 2020 das ações
tendentes à diminuição da exposição ao risco, ao reforço da resiliência dos sistemas costeiros e ao
restabelecimento natural do trânsito dos sedimentos numa lógica sistémica, abrangendo o litoral e as bacias
hidrográficas, sendo fundamental a articulação com os PGRH também em elaboração. Particular destaque
será dado às práticas de adaptação, que passam pela adoção das estratégias de prevenção, proteção,
acomodação e mesmo retirada, enquanto resposta mais adequada aos desafios que se colocam à gestão
integrada da zona costeira. Ao mesmo tempo, será acompanhada a execução do Plano de Ação Litoral XXI,
dando seguimento a um modelo de governação do litoral mais adaptativo e descentralizado, perspetivando a
redução para metade da extensão de costa em situação crítica de erosão.
Com o conhecimento do Projeto CHIMERA (estudo de localização das manchas de empréstimo para
operações de elevada magnitude), concluído em 2019, assim como dos resultados do Programa COSMO
(programa de monitorização estratégico e operacional para a totalidade da faixa costeira de Portugal
continental), é fortalecida a vertente do conhecimento científico e da monitorização permitindo uma tomada de
decisão mais célere e informada.
2.6 – Conservação da natureza, florestas e ordenamento do território
O Relatório que acompanha a proposta de lei em análise fala, para 2020, do reforço das operações
territoriais em curso e em projetos e programas dirigidos a sistemas territoriais com prementes necessidades
de estruturação, ordenamento e gestão: «territórios florestais com elevada perigosidade de incêndio» e
«territórios de elevado valor ao nível do capital natural», designadamente as integradas na Rede Natura 2000
e as áreas protegidas. Refere, ainda, que será equacionado o arranque de uma 4.ª geração de projetos e
implementado um projeto de melhoria das condições de segurança na visitação em áreas protegidas.
Sublinha dois casos piloto de remuneração dos serviços de ecossistemas em áreas protegidas, um para o
Tejo Internacional, outro para a Serra do Açor, e a concretização do previsto para a Serra de Monchique, a
expandir para mais parques naturais e territórios de floresta.
O Governo traça como «um grande desígnio para 2020» a classificação dos Sítios de Interesse
Comunitário (SIC) das regiões biogeográficas Atlântica e Mediterrânica em Zonas Especiais de Conservação,
prosseguindo a elaboração dos respetivos planos de gestão, a cartografia dos habitats e os estudos para o
desenvolvimento do Cadastro Nacional dos Valores Naturais Classificados.
No domínio da conservação ativa, serão continuadas as ações estratégicas, nomeadamente ao nível da
reintrodução do lince ibérico, do regime de proteção do lobo ibérico e do plano de ação para a conservação
Página 142
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
142
das aves necrófagas.
O Governo pretende regulamentar e lançar medidas e ações integradas, de caráter piloto, direcionadas aos
territórios florestais mais vulneráveis, com envolvimento das autarquias locais, associações florestais,
organizações de produtores e comunidades locais.
Como prioridades de ação para os sistemas territoriais com maiores necessidades de estruturação e
condicionantes naturais específicas, incluindo as áreas abrangidas pelo Programa de Revitalização do Pinhal
Interior e pelos Planos de Recuperação e Gestão da Paisagem de Monchique e de Mação, Sertã e Vila de Rei,
o Governo propõe, como programas-piloto, o Programa Multifundos e o Programa de Incentivos ao
Emparcelamento.
O Governo refere a prossecução da reforma da floresta, com medidas delineadas na anterior legislatura e,
desde logo, a concretização de um programa nacional estratégico de redução de combustível.
No ICNF, continuar-se-á a contratar pessoal técnico e operacional, para reforçar a intervenção no Parque
Nacional Peneda-Gerês, nos Parques Naturais de Montesinho, do Douro Internacional e do Tejo Internacional
e da Reserva Natural da Serra da Malcata, bem como pessoal para alocar às direções regionais.
Terminado o trabalho da Comissão Científica do Programa de Recuperação das Matas Litorais, será
prosseguido o trabalho de recuperação das matas dunares litorais.
O Relatório do Orçamento do Estado para 2020, relativamente à produção de cartografia, antevê a
continuação da política de dados abertos e de acesso através de serviços de internet, disponibilizando dados
harmonizados e interoperáveis na Administração Pública, uma gestão inteligente em áreas tão diversas como
o ambiente e a conservação da natureza, a agricultura e a floresta, a saúde, os transportes, a proteção civil,
entre outras.
Com enfoque no espaço rústico, é projetada a expansão do cadastro simplificado aos restantes concelhos
do território nacional, criando uma base com a identificação de todos os proprietários.
3. Orçamento
3.1 – Despesa Consolidada por Programa Orçamental, Despesa Por Atividade e Projetos
No Orçamento do Estado para 2020 o total consolidado da despesa do Programa «Ambiente e Ação
Climática» cifra-se em 2761,5 milhões de euros e a Despesa Por Atividade, na área de atividade «Ambiente,
Recursos Naturais e Gestão do Território», em 3896 milões de euros. A despesa em projetos, que apresenta
uma destacada expressão nos programas de Infraestruturas e Habitação e do Ambiente e Ação Climática,
absorve, no último, cerca de 22,3% do total da dotação, o que se traduz em 1185,4 milões de euros. O
Governo sublinha que cerca de 74,7% da dotação inscrita para novos projetos se encontra refletida nos
programas orçamentais do Ambiente e Ação climática, Saúde, Ensino Básico Secundário e Administração
Escolar e, relativamente aos projetos em curso, que os programas orçamentais de Infraestruturas e Habitação,
Ambiente e Ação Climática, Agricultura e Ciência, Tecnologia e Ensino Superior absorvem 85,9% do total da
dotação.
3.2 – Despesa Total Consolidada
A despesa total consolidada para 2020 do Programa Ambiente e Ação Climática fixa-se em 2761,5 milhões
de euros, sendo de considerar que as áreas de atuação e as medidas abrangem a implementação de políticas
de ambiente, ordenamento do território, cidades, transportes urbanos, suburbanos e rodoviários de
passageiros, mobilidade, clima, silvicultura, conservação da natureza, energia, geologia e florestas. O Governo
sublinha que a despesa efetiva apresenta um crescimento superior a 28,6% face à previsão de execução para
2019, nos termos previstos no quadro que segue, com base em dados do Ministério das Finanças.
Página 143
9 DE JANEIRO DE 2020
143
Quadro 4.6 – Ambiente e Ação Climática (PO17) – Despesa Total Consolidada
(milhões de euros)
PARTE III – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
O Deputado autor do presente parecer reserva, nesta sede, a sua posição sobre a proposta em apreço,
que, de resto, é de «elaboração facultativa», conforme disposto no n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da
Assembleia da República.
PARTE IV – CONCLUSÕES
1 – O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª que visa aprovar o
Orçamento do Estado para 2020, nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis, cabendo à Comissão de
Ambiente, Energia e Ordenamento do Território emitir parecer sobre as matérias da sua competência material.
2 – Face ao exposto, a Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território considera que a
Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª reúne os requisitos constitucionais e regimentais para ser discutida e votada em
Plenário da Assembleia da República, pelo que emite o presente parecer, nos termos do disposto no n.º 3 do
artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República, o qual deve ser remetido à Comissão de Orçamento e
Finanças para efeitos de elaboração do Relatório Final.
Palácio de São Bento, 6 de janeiro de 2020.
O Deputado relator, Ricardo Pinheiro — O Presidente da Comissão, José Maria Cardoso.
Página 144
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
144
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, na reunião da Comissão de 6 de janeiro de 2020.
——
COMISSÃO DE CULTURA E COMUNICAÇÃO
Índice
Parte I – Nota Introdutória
Parte II – Análise Sectorial
Parte III – Opinião do Relator
Parte IV – Conclusões
PARTE I – NOTA INTRODUTÓRIA
1 – O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª,que aprova o
Orçamento do Estado para 2020, que, tendo dado entrada a 16 de dezembro de 2019, por despacho do
mesmo dia do Sr. Presidente da Assembleia da República baixou à Comissão de Orçamento, Finanças e
Modernização Administrativa e às demais Comissões Especializadas Permanentes, em cumprimento do
estabelecido no n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República.
2 – É da competência da Comissão Parlamentar de Cultura e Comunicação, proceder à elaboração de
parecer sobre a proposta de lei do Orçamento do Estado para 2020 nas partes relativas à Cultura e à
Comunicação, nos termos do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da
República.
3 – De acordo com o disposto nos n.os 2 e 3 do artigo 211.º do Regimento da Assembleia da República,
haverá lugar a uma reunião para a apreciação na especialidade da presente proposta de lei, em conjunto com
a Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa e com a presença da Ministra da Cultura.
PARTE II – ANÁLISE SECTORIAL
A) Cultura e Comunicação
Seguindo a estrutura do Relatório do Orçamento do Estado para 2020 (doravante designado «Relatório»)
no que diz respeito ao sector da Cultura e Comunicação, a presente análise tem em conta o Programa
Orçamental respetivo – PO12.
1 – Políticas sectoriais
De acordo com o Relatório anexo à proposta de lei em análise, em 2020, o XXII Governo Constitucional
pretende prosseguir a política de reforço da área da cultura, com o objetivo de atingir, ao longo da Legislatura,
2% da despesa discricionária prevista no Orçamento do Estado. Para tal e de modo a prestar contas públicas
sobre a concretização deste compromisso, será aprovada e implementada em 2020 a conta satélite da cultura.
Indica como objetivos e áreas estratégicas da política pública para a cultura:
• A modernização e transformação digital dos museus, monumentos e palácios nacionais e regionais;
• A reabilitação e programação do património cultural, ativo fundamental de uma estratégia para o
desenvolvimento social, económico e territorial do País;
Página 145
9 DE JANEIRO DE 2020
145
• A aquisição de arte contemporânea e coleções de arte;
• A promoção do apoio às artes e à criação artística;
• A criação de novos programas para as indústrias criativas e projetos de inovação social;
• A dinamização de programas para o livro, a leitura e a rede de bibliotecas;
• A promoção e apoio aos setores estratégicos do cinema, audiovisual e media;
• A dinamização de medidas de diplomacia cultural e internacionalização da cultura portuguesa;
• A implementação de novas estratégias para maior envolvimento de cidadãos e empresas com as artes e
o património cultural.
Das várias iniciativas que concretizam estes objetivos, para 2020, o Governo destaca os seguintes eixos de
atuação:
• Uma agenda para modernizar e transformar digitalmente museus, monumentos e palácios;
• Programa para a reabilitação e dinamização do património cultural;
• Arte contemporânea e coleções de arte;
• Apoio às artes e à criação artística;
• Indústrias criativas e projetos de inovação social;
• Dinamização de programas para o livro, a leitura e a rede de bibliotecas;
• Promoção e apoio aos setores estratégicos do cinema, audiovisual e media;
• Dinamização de medidas de diplomacia cultural e internacionalização da cultura portuguesa.
2 – Análise orçamental
Conforme decorre do Relatório, o total da despesa consolidada do Programa Cultura ascende a 523,4
milhões de euros, o que representa um aumento de 16,7% face à execução estimada de 2019.
Página 146
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
146
Segundo o mesmo Relatório, excluindo a RTP, a despesa total cresce 23% face à execução estimada para
2019. Face ao OE 2019 a despesa efetiva cresce 9,8%, destacando-se ainda um aumento de 7,6% da
despesa financiada por receitas de impostos.
De acordo com o Relatório, a despesa prevista para 2020 neste Programa assenta maioritariamente no
subsector Estado, nas dotações associadas à contribuição sobre o audiovisual, para financiamento do serviço
público de rádio e televisão.
Para a despesa prevista contribuem ainda as indemnizações compensatórias do Estado, pela prestação de
serviço público nas áreas do teatro, da música e da dança, e ainda as verbas para gestão, salvaguarda,
valorização e conservação do património cultural nacional, para os apoios às artes e à criação artística, bem
como as destinadas à promoção do livro e da leitura assente no apoio à criação de rede de bibliotecas.
Ainda de acordo com o Relatório, as Entidades Públicas Reclassificadas (EPR) têm igualmente expressão
na despesa do Programa, justificado, maioritariamente, pelo orçamento do operador de serviço público de
rádio e televisão (Rádio e Televisão de Portugal) e das entidades públicas empresariais que asseguram o
cumprimento da missão nas áreas do teatro, da música e da dança.
As despesas dos Serviços e Fundos Autónomos e Empresas Públicas Reclassificadas encontram-se
refletidas no quadro 4.46 Cultura (PO12) do Relatório:
A despesa no subsector dos Serviços e Fundos Autónomos, incluindo as EPR, é sobretudo financiada por
receita de impostos, nomeadamente por via da contribuição sobre o audiovisual (CAV).
Relativamente a receita própria, referem-se aquelas que são provenientes:
• Da distribuição dos resultados líquidos dos jogos sociais explorados pela Santa Casa da Misericórdia de
Lisboa, afeta ao Fundo de Fomento Cultural e destinada a apoios a fundações de carácter cultural;
• Das vendas resultantes das visitas a monumentos classificados de património mundial pela Direção-
Geral do Património Cultural;
• Das taxas de exibição e de serviços de televisão por subscrição afetas ao Instituto do Cinema e do
Audiovisual, destinadas ao financiamento dos setores do cinema e audiovisual.
No quadro 4.47 Cultura (PO12) é possível observar a despesa por classificação económica.
Página 147
9 DE JANEIRO DE 2020
147
A despesa corrente do Programa representa 88,9% do total, sendo que as despesas com pessoal e
aquisição de bens e serviços correspondem a 72,6%.
De acordo com o Relatório, merecem também destaque as transferências destinadas a instituições sem
fins lucrativos, no âmbito dos apoios financeiros concedidos à produção artística nacional e a fundações
culturais e ao investimento associado a reabilitação e preservação do património classificado de interesse
cultural e ao programa de investimento previsto para a área da rádio e televisão.
No quadro 4.48 Cultura (PO12) está identificada a despesa por medida do Programa.
Página 148
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
148
Na estrutura de distribuição da despesa por Medidas destaca-se a Comunicação Social, que representa
cerca de 55,4% da despesa, resultante inteiramente do orçamento da Rádio e Televisão de Portugal. A
medida Cultura representa 43,9% do total, a qual contém a despesa das restantes entidades que integram o
Programa.
É de referir que, de acordo com o artigo 245.º, da Proposta de Lei n.º 5 /XIV/1.ª, não são atualizados os
valores mensais da Contribuição sobre o Audiovisual (CAV), nos termos do disposto nos n.os 1 e 2 do artigo 4.º
da Lei n.º 30/2003, de 22 de agosto, que aprova o modelo de financiamento do serviço público de radiodifusão
e de televisão, alterado pela Lei n.º 7-A/2016, de 30 de março.
De acordo com o Mapa VII – Despesas dos Serviços e Fundos Autónomos, Por Classificação Orgânica,
com Especificação das Despesas Globais de cada Serviço e Fundo, descreve-se as verbas destinadas aos
seguintes organismos públicos da área da Cultura (em euros):
➢ Cinemateca Portuguesa – Museu do Cinema, IP – 5 474 476
➢ Coa Parque- Fundação para a Salvaguarda e Valorização do Vale do Coa – 2 415 638
➢ Direção-Geral do Património Cultural – 57 564 583
➢ Fundação Centro Cultural de Belém – 17 625 000
➢ Fundo de Fomento Cultural – 34 061 537
➢ Fundo de Salvaguarda do Património Cultural – 935 621
➢ Instituto do Cinema e do Audiovisual, IP – 16 870 407
➢ OPART – Organismo de Produção Artística, EPE – 23 549 755
➢ Radio e Televisão de Portugal, SA – 245 836 019
➢ Teatro Nacional D. Maria II, EPE – 8 261 026
➢ Teatro Nacional de São João, EPE – 6 580 177
No articulado da Proposta de Lei n.º 5 /XIV/1.ª podem identificar-se as seguintes disposições com
incidência na área sectorial da Cultura e Comunicação:
«Artigo 214.º (Alteração à Lista I anexa ao Código do IVA)
.........................................................................................................................................................................
2.32 – Entradas em espetáculos de canto, dança, música, teatro, cinema, circo e entradas em jardins
zoológicos, botânicos e aquários públicos, desde que não beneficiem da isenção prevista no n.º 13 do artigo
9.º do Código do IVA. Excetuam-se as entradas em espetáculos de carácter pornográfico ou obsceno, como
tal considerados na legislação sobre a matéria.
Artigo 215.º (Aditamento à Lista I anexa ao Código do IVA)
.........................................................................................................................................................................
2.34 – As prestações de serviços que consistam em proporcionar a visita, guiada ou não, a edifícios
classificados de interesse nacional, público ou municipal e a museus que cumpram os requisitos previstos no
artigo 3.º da Lei n.º 47/2004, de 19 de agosto, com exclusão dos fins lucrativos, e que não beneficiem da
isenção prevista no n.º 13 do artigo 9.º do Código do IVA.
Artigo 231.º (Alteração ao Estatuto dos Benefícios Fiscais)
Artigo 44.º
Ponto 1, alínea n)Revogada.
Ponto 2, alínea d) Revogada.
Página 149
9 DE JANEIRO DE 2020
149
PARTE III – OPINIÃO DO RELATOR
Sendo a opinião do relator de elaboração facultativa, o Deputado relator reserva a sua opinião neste
parecer não a emitindo.
PARTE IV – CONCLUSÕES
1 – O Governo apresentou à Assembleia da República, a 16 de dezembro de 2019, a Proposta de Lei n.º
5/XIV/1.ª, referente ao Orçamento do Estado para 2020.
2 – A Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª foi apresentada nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis,
cabendo, desse modo, à Comissão de Cultura e Comunicação, emitir parecer sobre as matérias da sua
competência, incidindo sobre a globalidade do orçamento do Ministério da Cultura.
3 – A Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª, na parte relativa às áreas da Cultura e Comunicação, reúne os
requisitos constitucionais e regimentais para ser apreciada e votada na generalidade em Plenário.
Palácio de S. Bento, 18 de dezembro de 2019.
O Deputado autor do parecer, Carlos Silva — A Presidente da Comissão, Ana Paula Vitorino.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do BE, na reunião da
Comissão de 20 de dezembro de 2019.
——
COMISSÃO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, MODERNIZAÇÃO ADMINISTRATIVA,
DESCENTRALIZAÇÃO E PODER LOCAL
Índice
Parte I – Introdução
Parte II – Considerandos
Parte III – Opinião do Deputado autor do parecer
Parte IV – Conclusões
PARTE I – INTRODUÇÃO
O XXII Governo Constitucional apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª que
aprova o Orçamento do Estado para 2020, no âmbito das suas competências políticas, conforme disposto na
alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da República Portuguesa, e do poder de iniciativa,
consubstanciado no artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República.
A iniciativa deu entrada na mesa da Assembleia da República no dia 16 de dezembro de 2019 e, na
mesma data, reunidos os requisitos formais previstos no artigo 124.º do Regimento da Assembleia da
República, foi admitida.
Em conformidade com o disposto no n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República, a
proposta de lei que aprova o Orçamento do Estado é remetida «à comissão parlamentar competente em razão
da matéria, para elaboração de relatório, e às restantes comissões parlamentares permanentes, para efeitos
de elaboração de parecer». Assim, a Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª baixou à Comissão de Orçamento e
Página 150
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
150
Finanças e foi remetida à Comissão de Administração Pública, Modernização Administrativa, Descentralização
e Poder Local.
Neste sentido, o presente parecer incide sobre os domínios do Orçamento do Estado para o ano de 2020
que integram o âmbito de competência material da Comissão de Administração Pública, Modernização
Administrativa, Descentralização e Poder Local.
PARTE II – CONSIDERANDOS
1 – Modernização do Estado e da Administração Pública
•No domínio da modernização do Estado e da Administração Pública, estão propostas medidas, que
visam a aprovação de uma estratégia assente em quatro eixos fundamentais de intervenção: as Pessoas, os
Modelos de Gestão, a Transformação Digital e a Proximidade.
2 – Valorização dos trabalhadores da Administração Pública
•No domínio da valorização dos trabalhadores, o Governo pretende dar especial atenção às alterações
de posicionamento remuneratório, progressões e mudanças de nível ou escalão, passando o pagamento dos
acréscimos remuneratórios a que o trabalhador tenha direito a ser feito na sua totalidade, retomando o normal
desenvolvimento das carreiras.
•Para contribuir para o rejuvenescimento dos mapas de pessoal e do efetivo global da Administração
Pública, o Governo pretende efetivar políticas ativas de pré-reforma nos setores e funções que o justifiquem, e
concluir o procedimento de recrutamento centralizado de 1000 trabalhadores qualificados com formação
superior.
•Espera-se um aumento de 3,6% das despesas com pessoal na Administração Pública. Um crescimento
em parte explicado pelas progressões, atualizações e revisão de carreiras dos funcionários públicos e, por
outra parte, no reforço planeado do volume de funcionários da Administração Central e das Administrações
Locais e Regionais.
•O impacto do descongelamento de carreiras, através de progressões e promoções, explica, em grande
medida, a evolução das despesas com pessoal ao longo de 2020. No seu conjunto, têm um impacto
orçamental de 527 milhões de euros no próximo ano.
•Ao efeito acumulado de progressões e promoções, acresce ainda outras valorizações salariais, tais
como o impacto das revisões de carreiras feitas ao longo de 2019 (e.g. Polícia Judiciária, magistrados e
técnicos de diagnóstico e terapêutica). Este conjunto de valorizações deverá, por si só, fazer aumentar a
despesa com pessoal em mais de 188 milhões de euros.
•O impacto global de todas as medidas de valorização salarial, traduz-se num aumento de despesa de
715 milhões de euros face a 2019, o que corresponde a um aumento médio dos salários dos atuais
trabalhadores da Administração Pública superior a 3,2% em 2020.
•A partir de 2020, além de todas as medidas de valorização salarial mencionadas, o Governo tenciona
continuar o reforço e valorização de quadros na Administração Pública, nomeadamente através da contratação
de 1 000 técnicos qualificados. O aumento do volume de funcionários no próximo ano deverá pressionar a
despesa com pessoal, fazendo com que esta apresente um crescimento de 3,6%.
•Em termos setoriais, destaca-se a valorização salarial dos professores do ensino básico e secundário,
onde a despesa com pessoal deverá aumentar cerca de 150 milhões de euros fruto das progressões
programadas.
•Nas forças e serviços de segurança é esperado um crescimento significativo da despesa com pessoal,
associado ao pagamento de suplementos remuneratórios, designadamente do suplemento de risco, com
efeitos retroativos.
•No setor da saúde, onde a despesa com pessoal cresceu 8,6% até outubro de 2019, prevê-se
igualmente um aumento substancial da massa salarial em 2020, resultado da subida do salário médio e do
Página 151
9 DE JANEIRO DE 2020
151
aumento do número de profissionais. Está programado o recrutamento de mais de 8 400 profissionais de
saúde no biénio 2020-2021.
3 – Serviços públicos
•Em 2020, o investimento público estruturante, deverá atingir cerca de 1345 milhões de euros, o que
representa um reforço superior a 600 milhões de euros face a 2019, concretizando projetos que se encontram
já em desenvolvimento ou em fases avançadas de estudo e contratação.
•Desde 2016, o crescimento do investimento público em grandes projetos de infraestruturação
apresentou crescimentos sempre acima dos 10%, estimando-se que em 2020 esta trajetória seja reforçada em
montantes significativamente superiores face aos anos anteriores.
4 – Receitas e Despesas das Administrações Públicas
•O saldo das Administrações Públicas deverá situar-se em -2010 milhões de euros em 2020, o que
compara com -1107 milhões de euros em 2019. Por subsetores, prevê-se que a Administração Central
apresente um saldo de -5352 milhões de euros, em parte compensado pelos saldos da Segurança Social
(2730 milhões de euros) e da Administração Regional e Local (611 milhões de euros).
Conta das Administrações Públicas em Contabilidade Pública
(milhões de euros)
2018 CGE
2019 Estima-
tiva
2020 Orçamen
-to
Taxa de variação (%) % do PIB
2018 CGE
2019 Estimati
-va
2020 Orçamen
-to
2018 CGE
2019 Estimati
-va
2020 Orçame
nto
Receitas Correntes 83 214 87 312 91 426 5,2 4,9 4,7 40,8 41,4 42,0
Impostos diretos 23 422 23 700 24 433 7,6 1,2 3,1 11,5 11,2 11,2
Impostos indiretos 26 662 28 332 29 092 2,7 6,3 2,7 13,1 13,4 13,4
Contribuições de segurança social
20 991 22 439 23 467 6,2 6,9 4,6 10,3 10,6 10,8
Outras receitas correntes 12 111 12 841 14 434 4,2 6,0 12,4 5,9 6,1 6,6
Diferenças de consolidação 27 0 1
Receitas de Capital 2 062 2 315 3 382 2,2 12,2 46,1 1,0 1,1 1,6
Receita Total 85 276 89 627 94 808 5,1 5,1 5,8 41,8 42,5 43,5
Despesas Correntes 81 818 84 657 88 732 4,3 3,5 4,8 40,1 40,2 40,7
Despesas com pessoal 20 616 21 542 22 108 2,3 4,5 2,6 10,1 10,2 10,2
Aquisição de bens e serviços 12 926 13 383 14 293 8,9 3,5 6,8 6,3 6,3 6,6
Juros e outros encargos 8 428 8 224 7 988 1,5 -2,4 -2,9 4,1 3,9 3,7
Transferências correntes 37 055 38 895 39 916 4,2 5,0 2,6 18,2 18,5 18,3
Subsidios 953 1 004 1 643 0,8 5,3 63,6 0,5 0,5 0,8
Outras despesas correntes 1 598 1 084 2 563 4,8 -32,2 136,4 0,8 0,5 1,2
Diferenças de consolidação 241 526 221
Despesas de Capital 5 699 6 076 8 087 8,1 6,6 33,1 2,8 2,9 3,7
Investimentos 4 411 4 700 6 233 6,1 6,6 32,6 2,2 2,2 2,9
Transferências de capital 1 172 1 311 1 403 19,2 11,9 7,0 0,6 0,6 0,6
Outras despesas de capital 107 64 375 73,5 -39,9 483,6 0,1 0,0 0,2
Diferenças de consolidação 9 0 76
Página 152
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
152
2018 CGE
2019 Estima-
tiva
2020 Orçamen
-to
Taxa de variação (%) % do PIB
2018 CGE
2019 Estimati
-va
2020 Orçamen
-to
2018 CGE
2019 Estimati
-va
2020 Orçame
nto
Despesa Total 87 517 90 734 96 819 4,6 3,7 6,7 42,9 43,0 44,5
Saldo Global -2 241 -1 107 -2 010 -1,1 -0,5 -0,9
Fonte: Ministério das Finanças.
•A receita total deverá aumentar 5,8% face ao estimado para 2019, evolução determinada
maioritariamente pelas outras receitas correntes (12,4%), pelas contribuições para a segurança social (4,6%) e
pela receita de capital (46,1%). Estima-se um acréscimo da despesa total em 6,7%, com destaque para o
aumento do investimento (32,6%).
5 – Receita da Administração Central
•A previsão da receita efetiva para 2020 é de 66 777,4 milhões de euros, traduzindo um acréscimo de
6,5% face à cobrança estimada para o ano de 2019. Para este desempenho contribuem sobretudo a receita
fiscal, as transferências de capital e a venda de bens e serviços correntes.
•Em termos de estrutura, prevê-se que no ano de 2020 a receita fiscal represente 72% da receita efetiva
total, cabendo 24,1% à receita corrente não fiscal e 3,9% à receita de capital. Na receita efetiva não fiscal da
AC são preponderantes, com um peso de 85,2%, as Comparticipações para a CGA e outras, as Vendas de
bens e serviços correntes, as taxas, multas e outras penalidades e as transferências.
Receita da Administração Central
(milhões de euros)
Classificação económica 2018 2019 2020 2020/2019
CGE Estimativa Orçamento Variação (%)
Receita corrente: 59 370,5 61 401,0 64 147,6 4,5
Receita fiscal: 44 932,0 46 757,3 48 044,1 2,8
Impostos diretos 19 742,4 19 927,8 20 530,0 3,0
Impostos indiretos 25 189,6 26 829,5 27 514,1 2,6
Receita corrente não fiscal: 14 438,5 14 643,7 16 103,6 10,0
Comparticipações para a CGA e outras 4 084,1 4 067,7 3 937,9 -3,2
Taxas, multas e outras penalidades 3 101,2 3 289,2 3 358,5 2,1
Rendimentos da propriedade 906,4 1 155,7 1 215,5 5,2
Transferências correntes: 2 398,5 2 410,0 2 866,0 18,9
Administrações Públicas 1 546,7 1 701,6 1 741,0 2,3
Outras 851,8 708,4 1 125,0 58,8
Venda de bens e serviços correntes 2 983,2 2 904,5 3 684,8 26,9
Outras receitas correntes 953,6 816,5 1 023,5 25,4
Diferenças de conciliação 11,4 0,0 17,4 -
Receita de capital: 1 478,0 1 330,1 2 629,8 97,7
Venda de bens de investimento 213,6 250,0 484,9 94,0
Página 153
9 DE JANEIRO DE 2020
153
Classificação económica 2018 2019 2020 2020/2019
CGE Estimativa Orçamento Variação (%)
Transferências de capital: 1 187,4 1 008,9 2 114,5 109,6
Administrações Públicas 11,0 20,7 27,6 33,1
Outras 1 176,4 988,1 2 086,9 111,2
Outras receitas de capital 77,0 42,0 30,4 -27,6
Diferenças de conciliação 0,0 29,3 0,0 -
RECEITA EFETIVA NÃO FISCAL 15 916,5 15 973,7 18 733,4 17,3
RECEITA EFETIVA TOTAL 60 848,5 62 731,0 66 777,4 6,5
6 – ADSE
•Em 2020, a ADSE dará continuidade às ações que vêm sendo desenvolvidas, visando criar as
condições tecnológicas e humanas para melhor controlar a despesa e a receita. Pretende-se assim contribuir
para a sustentabilidade deste subsistema de saúde, combater a fraude, promover um melhor e mais atempado
atendimento aos beneficiários, melhorar a comunicação interna e externa e proceder à transformação digital e
desmaterialização.
7 – Descentralização e reforço da colaboração entre o Estado e as autarquias locais
•A transferência de competências da administração direta e indireta do Estado para as autarquias locais
é continuada através do processo de descentralização iniciado na anterior legislatura visando aproximar a
gestão dos serviços públicos dos cidadãos.
•Tal estratégia reflete-se, inequivocamente, no Orçamento do Estado para 2020, com o significativo
acréscimo das transferências financeiras do Estado para as autarquias locais, que crescem cerca de 10%,
sendo esse reforço conseguido através:
a) da receita proveniente de 7,5% da receita do IVA cobrado nos setores do alojamento, da restauração,
das comunicações, da eletricidade, da água e do gás;
b) da convergência progressiva para os montantes definidos pela Lei das Finanças Locais; e
c) do crescimento significativo dos impostos do Estado relevantes para o cálculo das transferências para
as autarquias locais (IVA, IRC e IRS).
•Adicionalmente, o processo descentralização em curso prevê para 2020 a transferência de um valor
superior a 300 milhões de euros de competências da administração direta e indireta do Estado que passam a
ser asseguradas pela administração local nas áreas da educação, saúde e cultura.
•Com o intuito de desenvolver o Interior, pretende o Governo aplicar um aumento do limite máximo ao
qual se aplica a taxa reduzida de IRC de 12,5% das micro, pequenas ou médias empresas que se localizem
em territórios do interior, de 15 000 para 25 000 euros da matéria coletável.
•Acentua-se, assim, a tendência de convergência para uma participação e gestão de receitas públicas
pelas autarquias locais semelhante à média dos países da União Europeia. A descentralização de
competências e o sucessivo aumento das transferências para as autarquias locais marcam 2020 como o ano
com mais receita pública gerida pela administração local.
8 – Administração Regional e Local
•A Administração Regional e Local (ARL) deverá apresentar em 2019, em contabilidade pública, um
Página 154
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
154
saldo de 629 milhões de euros. A melhoria face ao ano anterior resulta do contributo da Administração Local,
em particular do aumento verificado na receita de capital.
•Para 2020, prevê-se um saldo orçamental na ARL de 611 milhões de euros, para o qual contribui a
Administração Local, com um excedente de 626 milhões de euros, e a Administração Regional com um défice
de 16 milhões de euros.
8.1 – Administração Local
•Em 2019, estima-se que a Administração Local apresente um excedente orçamental de 753 milhões de
euros, o que representa uma melhoria face ao saldo de 456 milhões de euros verificado em 2018. O aumento
estimado para o saldo orçamental decorre de um crescimento da receita (10,3%) superior ao da despesa
(7,1%). Ao nível da receita, destaca-se o crescimento da outra receita (28,3%), influenciada, nomeadamente,
pela venda de terrenos registada no município de Lisboa em 2019. De referir ainda o aumento das
transferências (10,1%), particularmente das que decorrem da Lei das Finanças Locais e do Programa de
Apoio à Redução Tarifária nos Transportes Públicos. Relativamente à despesa, os principais contributos
advêm do crescimento das outras despesas (16,9%), do investimento (7,6%) e das despesas com pessoal
(6,7%).
•Para 2020, prevê-se um saldo na Administração Local de 626 milhões de euros, inferior em 126 milhões
de euros face a 2019. Esta evolução resulta de um aumento da receita (4,3%) inferior ao crescimento da
despesa (6,2%). Ao nível da receita, destaca-se o aumento previsto das transferências (12%) e da receita
fiscal (3,4%).
Receitas e Despesas da Administração Local
(milhões de euros)
20182019
Estimativa
2020 Orçamen-
to
Variação Taxa de Variação (%)
2019 2020 2019 2020
Estimati-va
Orçamen-to
Estimativa Orçamen-
to
Receita Efetiva 8 363 9 223 9 620 860 397 10,3 4,3
Receita Fiscal 3 321 3 379 3 494 58 114 1,8 3,4
da qual:
IMI 1 531 1 536 1 577 5 41 0,3 2,6
IMT 1 004 1 011 1 028 7 17 0,7 1,7
Transferências 3 442 3 790 4 246 348 456 10,1 12,0
das quais:
Lei das Finanças Locais 2 628 2 774 3 039 146 265 5,6 9,5
União Europeia 289 341 415 52 74 17,9 21,8
Outra Receita 1 600 2 053 1 880 453 -173 28,3 -8,4
Despesa Efetiva 7 907 8 470 8 994 563 524 7,1 6,2
Despesas com pessoal 2 713 2 893 2 975 181 82 6,7 2,8
Aquisição de bens e serviços 2 480 2 560 2 636 80 77 3,2 3,0
Investimento 1 684 1 812 1 983 128 171 7,6 9,4
Outras 1 031 1 205 1 400 174 195 16,9 16,2
Saldo global 456 753 626 297 -126
Página 155
9 DE JANEIRO DE 2020
155
•As transferências do Orçamento do Estado para a Administração Local, ao abrigo da Lei das Finanças
Locais, registam um contributo significativo para a variação da receita, tanto no ano de 2019 (+146 milhões de
euros), como em 2020 (+265 milhões de euros). Para este aumento contribuíram as alterações introduzidas na
Lei das Finanças Locais, através da Lei n.º 51/2018, de 16 de agosto, sendo de referir, para 2020, a
introdução de uma participação dos municípios na receita de IVA.
•Em 2020, as transferências da administração central (AC) destinadas à administração local deverão
ascender a 3750 milhões de euros, provenientes maioritariamente do Estado. Relativamente aos empréstimos
de médio e longo prazo, concedidos pelo Estado a este subsetor, prevê-se que totalizem 445 milhões de
euros.
•Em 2020, a Administração Regional receberá 563 milhões de euros de transferências da AC
provenientes quase exclusivamente do Estado. A Segurança Social deverá transferir para este subsetor 106
milhões de euros, os quais compreendem os montantes referentes a políticas ativas de emprego, para cada
uma das regiões.
•Relativamente às transferências da Administração Regional para a Administração Central, prevê-se que
totalizem 32 milhões de euros. No que se refere à amortização de empréstimos concedidos pelo Estado,
prevê-se que totalizem 76 milhões de euros.
8.2 – Administração Regional
Transferências do Orçamento do Estado para a Administração Local e Regional
(milhões de euros)
Administração Regional Administração Local
2018
2019 2020
2018
20192020
Estimativa Orçamento Estimativa Orçamen-
to
Da Administração Central e Segurança Social
Transferências da Administração Central 508 571 563 3 051 3 309 3 750
Estado 508 568 561 2 988 3 161 3 440
SFA 0 3 2 63 148 309
Transferências da Segurança Social 103 165 106 1 2 1
Subsídios 6 10 10 43 101 104
Estado 6 10 10 6 4 8
SFA 0 0 0 26 25 27
Segurança Social 0 0 0 11 73 69
Ativos Financeiros 0 0 0 139 646 510
dq.: Emp ML prazo do Estado 0 0 0 25 562 445
Outros ativos financeiros do Estado 0 0 0 0 2 1
Emp ML prazo dos SFA 0 0 0 114 82 65
Passivos Financeiros 0 0 0 0 0 0
dq.: Emp ML prazo do Estado 0 0 0 0 0 0
Para Administração Central e Segurança Social
Transferências para a Administração Central 17 29 32 82 86 84
Estado 0 0 0 39 42 37
Página 156
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
156
Administração Regional Administração Local
2018
2019 2020
2018
20192020
Estimativa Orçamento Estimativa Orçamen-
to
SFA 17 29 32 43 44 48
Transferências para a Segurança Social 0 0 0 0 0 0
Rendimentos de Propriedade-Juros 49 41 36 19 15 14
Estado 49 41 36 10 6 5
SFA 0 0 0 9 9 9
Ativos Financeiros 86 82 76 251 55 45
dq.: Emp ML prazo para o Estado 86 82 76 225 40 23
Emp ML prazo para os SFA 0 0 0 26 15 22
PARTE III – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
O Deputado autor do presente parecer reserva, nesta sede, a sua posição sobre a proposta em apreço,
que, de resto, é de «elaboração facultativa», conforme disposto no n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da
Assembleia da República.
PARTE IV – CONCLUSÕES
1 – O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª, nos termos
constitucionais e regimentais aplicáveis, cabendo, assim, à Comissão de Administração Pública, Modernização
Administrativa, Descentralização e Poder Local emitir parecer sobre as matérias da sua competência material.
2 – A Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª visa aprovar o Orçamento do Estado para 2020.
3 – Face ao exposto, a Comissão de Administração Pública, Modernização Administrativa,
Descentralização e Poder Local considera que a Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª reúne os requisitos
constitucionais e regimentais para ser discutida e votada em Plenário da Assembleia da República, pelo que
emite o presente parecer, nos termos do disposto no n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da
República, o qual deve ser remetido à Comissão de Orçamento e Finanças para efeitos de elaboração do
Relatório Final.
Palácio de São Bento, 6 de janeiro de 2020.
O Deputado autor do parecer, António Gameiro — O Presidente da Comissão, Fernando Ruas.
Nota: Do parecer, a parte I foi aprovada, com votos a favor do PS e abstenções do PSD, do PCP e do PAN,
e a parte III foi aprovada, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do BE, do CDS-PP e do IL, na
reunião da Comissão de 6 de janeiro de 2020.
——
Página 157
9 DE JANEIRO DE 2020
157
COMISSÃO DE TRANSPARÊNCIA E ESTATUTO DOS DEPUTADOS
PARECER SECTORIAL – ENTIDADE PARA A TRANSPARÊNCIA
Parte I – Considerandos
I. a) Nota introdutória
O Governo apresentou à Assembleia da República, em 16 de dezembro de 2019, a Proposta de Lei n.º
5/XIV/1.ª, que aprova o Orçamento do Estado para 2020.
Por despacho do mesmo dia do Sr. Presidente da Assembleia da República, esta iniciativa baixou à
Comissão de Orçamento e Finanças (comissão competente) e às restantes comissões parlamentares
permanentes para efeito de elaboração de parecer nas respetivas áreas sectoriais.
À Comissão de Transparência e Estatuto dos Deputados compete analisar e elaborar parecer na área da
sua competência, concretamente emitir um parecer sectorial referente às dotações orçamentais previstas para
a Entidade para a Transparência, criada pela Lei Orgânica n.º 4/2019, de 13 de setembro.
A discussão na generalidade da Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª (GOV) encontra-se agendada para as
reuniões plenárias de 9 e 10 de janeiro de 2020, data da respetiva votação na generalidade, seguindo-se,
posteriormente, a apreciação na especialidade que compreenderá audições sectoriais de Ministros.
A discussão e votação na especialidade desta proposta de lei estão previstas para os dias 3, 4, 5 e 6 de
fevereiro, e a votação final global, para o dia 6 de fevereiro de 2020.
I b) Do objeto, conteúdo e motivação da iniciativa
A Entidade para a Transparência, criada pela Lei Orgânica n.º 4/2019, de 13 de setembro, «é um órgão
independente que funciona junto do Tribunal Constitucional e tem como atribuição a apreciação e fiscalização
da declaração única de rendimentos, património e interesses dos titulares de cargos político e altos cargos
públicos» – cfr. artigo 2.º do Estatuto da Entidade para a Transparência.
Nos termos do n.º 1 do artigo 4.º da Lei Orgânica n.º 4/2019, de 13 de setembro, que aprova o Estatuto da
Entidade para a Transparência e procede à nona alteração à Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, que aprova a
organização, funcionamento e processo do Tribunal Constitucional, «Incumbe ao Governo inscrever na
proposta de Orçamento do Estado para 2020, nos Encargos Gerais do Estado relativos ao Tribunal
Constitucional, as verbas necessárias à criação e funcionamento da Entidade para a Transparência, bem
como para a criação da plataforma eletrónica prevista na lei».
Importa, assim, verificar as verbas inscritas na Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª (GOV), que aprova o
Orçamento do Estado para 2020, que se referem ao Tribunal Constitucional.
Integradas nos Encargos Gerais do Estado, verifica-se que estão atribuídas as seguintes verbas ao
Tribunal Constitucional:
Unidade: Euros
Encargos Gerais do Estado
Despesas dos serviços integrados
2019 2020 Variação %
Orçamento Orçamento
Tribunal Constitucional 7 571 5532 8 894 553 17,5%
(dados retirados dos Mapas II3 e OE-124 – OE 2019 e OE 2020)
2 Recorde-se que a dotação inicialmente proposta pelo Governo, na Proposta de Lei n.º 156/XIII/4.ª (GOV), era de €6.402.553. Todavia, em sede de especialidade, foi aprovado um reforço adicional de €1.169.000 destinado à Entidade das Contas e Financiamentos Políticos (foi aprovada a proposta 777-C, apresentada pelo BE, que alterava nesse sentido o Mapa II, o que implicou a necessária atualização, em sede de redação final, também dos mapas V e VII anexos à Lei do Orçamento do Estado para 2019 – Lei n.º 71/2018, de 31 de dezembro). 3 O mapa II, anexo à Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª (GOV), refere-se às despesas dos serviços integrados, por classificação orgânica,
Página 158
II SÉRIE-A — NÚMERO 39
158
Unidade: Euros
Encargos Gerais do Estado
Serviços e Fundos Autónomos
Despesas Receitas
2019 2020 Variação %
2019 2020 Variação %
Orçamento Orçamento Orçamento Orçamento
Tribunal Constitucional – serviços próprios
7 469 982 7 041 051 -5,7% 7 469 982 7 041 051 -5,7%
Tribunal Constitucional – Entidade das Contas
1 169 000 1 520 640 30,1% 1 169 000 1 520 640 30,1%
Tribunal Constitucional – Entidade da Transparência
0 1 169 000 — 0 1 169 000 —
Tribunal Constitucional – TOTAL
8 638 982 9 730 691 12,6% 8 638 982 9 730 691 12,6%
(dados retirados dos Mapas V5, VII6 e OP-017 – OE 2019 e OE 2020)
Verifica-se que está prevista a verba de € 1 169 000 para a Entidade para a Transparência, embora este
valor concreto não resulte expressamente de nenhum dos mapas anexos à Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª
(GOV), mas do mapa OP-01 relativo ao desenvolvimento das receitas e despesas dos serviços e fundos
autónomos, o qual se encontra disponível no site da Direção-Geral do Orçamento.
Dos mapas anexos à Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª (GOV) verifica-se, no entanto, que há um acréscimo de
17,5% no orçamento do Tribunal Constitucional relativo às despesas dos serviços integrados e de 12,6% no
orçamento do Tribunal Constitucional relativo às receitas e despesas dos serviços e fundos autónomos.
Para melhor apuramento da suficiência das verbas inscritas na Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª (GOV) em
relação ao Tribunal Constitucional, concretamente as que serão afetas à Entidade para a Transparência, já se
encontra agendada, na 14.ª Comissão, audição do Sr. Presidente do Tribunal Constitucional para o dia 8 de
janeiro de 2020.
PARTE II – OPINIÃO DO RELATOR
O signatário do presente parecer exime-se, neste sede, de manifestar a sua opinião política sobre a
Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª, a qual é, de resto, de «elaboração facultativa» nos termos do n.º 3 do artigo
137.º do Regimento da Assembleia da República.
especificadas por capítulos. 4 O mapa OE-12 refere-se ao desenvolvimento das despesas dos serviços integrados, encontrando-se disponível no site da Direção-Geral do Orçamento. 5 O mapa V, anexo à Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª (GOV), refere-se às receitas dos serviços e fundos autónomos, por classificação económica, com especificação das receitas globais de cada serviço e fundo. 6 O mapa VII, anexo à Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª (GOV), refere-se às despesas dos serviços e fundos autónomos, por classificação económica, com especificação das despesas globais de cada serviço e fundo. 7 O mapa OP-01 refere-se ao desenvolvimento das receitas e despesas dos serviços e fundos autónomos, encontrando-se disponível no site da Direção-Geral do Orçamento.
Página 159
9 DE JANEIRO DE 2020
159
PARTE III – CONCLUSÕES
1 – No Orçamento do Tribunal Constitucional para 2020, inscrito nos Encargos Gerais do Estado, estão
previstas as seguintes verbas:
a) Nas despesas dos serviços integrados: € 8 894 553, o que representa um aumento de 17,5% em
relação ao orçamentado para 2019;
b) Nas receitas e despesas dos serviços e fundos autónomos: € 9 730 691, o que representa um
acréscimo de 12,6% face ao orçamentado para 2019.
2 – Encontra-se prevista a verba de € 1 169 000 para a Entidade para a Transparência, embora este valor
concreto não resulte expressamente de nenhum dos mapas anexos à Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª (GOV),
mas do mapa OP-01 relativo ao desenvolvimento das receitas e despesas dos serviços e fundos autónomos, o
qual se encontra disponível no site da Direção-Geral do Orçamento.
3 – Para melhor apuramento da suficiência das verbas inscritas na Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª (GOV) em
relação ao Tribunal Constitucional, concretamente as que serão afetas à Entidade para a Transparência, já se
encontra agendada, na 14.ª Comissão, audição do Sr. Presidente do Tribunal Constitucional para o dia 8 de
janeiro de 2020.
4 – Face ao exposto, a Comissão de Transparência e Estatuto dos Deputados é de parecer que a
Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª (GOV), no que concerne à Entidade para a Transparência, está em condições
para poder ser remetida à Comissão de Orçamento e Finanças, para os efeitos legais e regimentais aplicáveis.
Palácio de S. Bento, 6 de janeiro de 2020.
O Deputado relator, André Coelho Lima — O Presidente da Comissão, Jorge Lacão.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, na reunião da Comissão de 6 de janeiro de 2020.
PARTE IV – ANEXOS
Nada a anexar.
——
Página 160
UTAO | UNIDADE TÉCNICA DE APOIO ORÇAMENTAL
Relatório UTAO n.º 1/2020
Apreciação preliminar da Proposta de Orçamento do Estado para 2020
Coleção: Análise técnica das propostas de Orçamento do Estado
3 de janeiro de 2020
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
160
Página 161
UTAO| Unidade Técnica de Apoio Orçamental
Ficha técnica
A análise efetuada é da exclusiva responsabilidade da Unidade Técnica de Apoio Orçamental
(UTAO) da Assembleia da República. Nos termos da Lei n.º 13/2010, de 19 de julho, a UTAO é uma
unidade especializada que funciona sob orientação da comissão parlamentar permanente com
competência em matéria orçamental e financeira, prestando-lhe assessoria técnica
especializada através da elaboração de estudos e documentos de trabalho técnico sobre gestão
orçamental e financeira pública.
Este estudo, orientado e revisto por Rui Nuno Baleiras, foi elaborado por António Antunes,
Filipa Almeida Cardoso, Jorge Faria Silva, Patrícia Silva Gonçalves, Rui Nuno Baleiras e Vítor
Nunes Canarias.
Modelo de documento elaborado por António Antunes.
Título: Apreciação preliminar da Proposta de Orçamento do Estado para 2020
Coleção: Análise técnica das propostas de Orçamento do Estado
Relatório UTAO N.º 1/2020
Data de publicação: 3 de janeiro de 2020
Data-limite para incorporação de informação: 31/12/2019
Disponível em https://www.parlamento.pt/sites/COM/XIVLeg/5COF/Paginas/utao.aspx.
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
161
Página 162
Índice geral
SUMÁRIO EXECUTIVO ......................................................................................................................................
1INTRODUÇÃO ...........................................................................................................................................
PARTE I — CARACTERIZAÇÃO DA ECONOMIA PORTUGUESA: DESEMPENHO PASSADO E PROJEÇÕES DE
CURTO PRAZO ........................................................................................................................................
2O CENÁRIO MACROECONÓMICO DO MINISTÉRIO DAS FINANÇAS EM CONTEXTO HISTÓRICO E ANALÍTICO .............................................................................................................................................
2.1 PRINCIPAIS DIFERENÇAS ENTRE A POE/2020 E O PPO/2020 .............................................................................. 2.2 PREVISÕES PARA 2020 .................................................................................................................................
2.2.1PIB em volume e contributos do lado da despesa para a sua variação ............................................ 2.2.2Rendimento disponível e poupança de famílias e instituições sem fins lucrativos ............................ 2.2.3Mercado de trabalho .........................................................................................................................2.2.4Conta externa ....................................................................................................................................
3COMPARAÇÕES COM OS PREVISORES OFICIAIS .....................................................................................
3.1 PREVISÕES SOBRE A ECONOMIA INTERNACIONAL ................................................................................................ 3.2 PREVISÕES SOBRE A ECONOMIA PORTUGUESA .................................................................................................... 3.3 RISCOS A TER EM CONTA NO CENÁRIO MACROECONÓMICO DA POE/2020 .............................................................
PARTE II — ANÁLISE DOS CENÁRIOS ORÇAMENTAIS EM CONTABILIDADE NACIONAL ....................................
4MEDIDAS DE POLÍTICA ...........................................................................................................................
4.1 CONTAS PREVISIONAIS DAS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS E CONCEITOS .................................................................... 4.2 MEDIDAS DO CENÁRIO DE POLÍTICAS INVARIANTES .............................................................................................. 4.3 NOVAS MEDIDAS DE POLÍTICA ORÇAMENTAL ......................................................................................................
4.3.1Dúvidas na classificação de novas medidas de política ..................................................................... 4.3.2Cenário do MF com as novas orientações políticas ........................................................................... 4.3.3Revisão da UTAO ao cenário com as novas orientações políticas .....................................................
4.4 MEDIDAS COM EFEITOS ORÇAMENTAIS TEMPORÁRIOS E/OU NÃO-RECORRENTES....................................................... 4.5 RETOMA DAS AVALIAÇÕES DO MF SOBRE MEDIDAS DE POLÍTICA NOS CAPÍTULOS SEGUINTES .......................................
5REVISÕES ENTRE OUTUBRO E DEZEMBRO DE 2019 NA ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL ...............................
5.1 DIFERENÇAS NOS SALDOS ORÇAMENTAL E PRIMÁRIO ........................................................................................... 5.2 COMPARAÇÃO DE CENÁRIO DE POLÍTICAS INVARIANTES DA POE/2020 COM O PPO/2020 DE OUTUBRO ..................... 5.3 DO CENÁRIO DE POLÍTICAS INVARIANTES ÀS METAS ORÇAMENTAIS DA POE/2020 .................................................... 5.4 COMPARAÇÃO DAS METAS ORÇAMENTAIS DA POE/2020 COM O PPO/2020 DE OUTUBRO ...................................... 5.5 REVISÃO DO SALDO ESTRUTURAL ENTRE O PPO/2020 DE OUTUBRO E A POE/2020 ................................................ 5.6 IMPLICAÇÕES EM TERMOS DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL ......................................................................................
6AVALIAÇÃO DO CUMPRIMENTO DAS REGRAS ORÇAMENTAIS DO BRAÇO PREVENTIVO DO PACTO DE ESTABILIDADE E CRESCIMENTO ..............................................................................................................
6.1 SALDO ORÇAMENTAL .................................................................................................................................... 6.2 SALDO ESTRUTURAL E CUMPRIMENTO DO OMP ................................................................................................. 6.3 AVALIAÇÃO DA TRAJETÓRIA DE AJUSTAMENTO EM DIREÇÃO AO OMP: VARIAÇÃO DO SALDO ESTRUTURAL E TETO
RECOMENDADO PARA A DESPESA PRIMÁRIA LÍQUIDA ...........................................................................................
6.4 REGRA DA DÍVIDA .........................................................................................................................................
7A POE/2020 NO CONTEXTO DO SEMESTRE EUROPEU ............................................................................
7.1 A COORDENAÇÃO DE POLÍTICAS ECONÓMICAS NO ÂMBITO DO SEMESTRE EUROPEU .................................................. 7.1.1Enquadramento e sequência lógica do Semestre Europeu ...............................................................
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
162
Página 163
7.1.2Recomendações do Conselho da UE .................................................................................................. 7.2 REAÇÃO DA POE/2020 ÀS RECOMENDAÇÕES DO CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA ..................................................
PARTE III — ANÁLISE DAS PREVISÕES ORÇAMENTAIS EM CONTABILIDADE PÚBLICA .....................................
8VENTILAÇÃO ECONÓMICA EM CONTABILIDADE PÚBLICA ......................................................................
8.1 A POE/2020 E A ESTIMATIVA PARA 2019 ....................................................................................................... 8.2 A POE/2020 E AS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS EM 2020 ...................................................................................
8.2.1Saldo global, divergência face a mapas da proposta de lei e totais de receita e despesa efetivas ... 8.2.2Receita fiscal ...................................................................................................................................... 8.2.3Despesas com pessoal .......................................................................................................................
8.3 EVOLUÇÃO 2014 A 2019 E PREVISÃO PARA 2020 NAS DOTAÇÕES ORÇAMENTAIS SOB CONTROLO DO MINISTÉRIO DAS FINANÇAS ...................................................................................................................................................
PARTE IV — CONSIDERAÇÕES FINAIS .............................................................................................................
9INFORMAÇÃO NA POE/2020 SOBRE INICIATIVAS ESTRUTURAIS EM ÁREAS DE RELEVO PARA A SUSTENTABILIDADE DAS FINANÇAS PÚBLICAS .......................................................................................
9.1 IMPLEMENTAÇÃO DA LEO E DO SNC-AP ......................................................................................................... 9.1.1Recomendações do Tribunal de Contas ............................................................................................. 9.1.2Disposições na POE/2020 relativas à implementação da LEO e do SNC–AP .....................................
ANEXOS ..........................................................................................................................................................
A1) QUADROS DETALHADOS DA EXECUÇÃO ORÇAMENTAL EM CONTABILIDADE PÚBLICA ................................................. A2) PAINEL INTERNACIONAL COM PIB REAL POR HABITANTE, EM PARIDADES DE PODER DE COMPRA, DESDE 2000 ..............
Índice de Caixas
CAIXA 1 – MEDIDAS TEMPORÁRIAS E/OU MEDIDAS NÃO-RECORRENTES NA CLASSIFICAÇÃO DA UTAO
Índice de Tabelas
TABELA 1 – CENÁRIO MACROECONÓMICO PREVISTO PELO MINISTÉRIO DAS FINANÇAS PARA 2019 E 2020: POE/2020 VERSUS
PPO/2020 ..................................................................................................................................................... TABELA 2 – VARIAÇÃO DA PROCURA GLOBAL E VARIAÇÃO DAS IMPORTAÇÕES ........................................................................
TABELA 3 – PREVISÕES DAS INSTITUIÇÕES INTERNACIONAIS PARA O CRESCIMENTO DO PIB REAL ................................................
TABELA 4 – PREVISÕES DAS INSTITUIÇÕES INTERNACIONAIS PARA A BALANÇA CORRENTE .......................................................... TABELA 5 – COMPARAÇÃO DAS PREVISÕES SOBRE A ECONOMIA PORTUGUESA ENTRE DIFERENTES INSTITUIÇÕES............................
TABELA 6 – PREVISÕES ORÇAMENTAIS DA POE/2020 PARA OS ANOS DE 2019 E 2020 ..........................................................
TABELA 7 – MEDIDAS DO CENÁRIO DE POLÍTICAS INVARIANTES COM IMPACTO ORÇAMENTAL ADICIONAL EM 2020: PPO/2020
(OUT2019) VS POE/2020 .................................................................................................................................
TABELA 8 – DESCRIÇÃO DAS INTERVENÇÕES ORÇAMENTAIS CLASSIFICADAS PELO MF COMO NOVAS MEDIDAS DE POLÍTICA ..............
TABELA 9 – DESCRIÇÃO DAS MEDIDAS NOVAS ACRESCENTADAS PELA UTAO ..........................................................................
TABELA 10 – VALOR ORÇAMENTAL DAS NOVAS MEDIDAS POLÍTICAS PREVISTAS PARA 2020: PE/2019–23 VS POE/2020 ............
TABELA 11 – EXERCÍCIO DE REVISÃO DE DESPESA 2020 .....................................................................................................
TABELA 12 – REVISÃO DA UTAO AO CENÁRIO ORÇAMENTAL DE 2020 ASSOCIADO ÀS NOVAS MEDIDAS DE POLÍTICA ....................
TABELA 13 – MEDIDAS TEMPORÁRIAS E/OU NÃO-RECORRENTES CONSIDERADAS NA POE/2020 ..............................................
TABELA 14 – MEDIDAS TEMPORÁRIAS E/OU NÃO-RECORRENTES DO PPO/2020 DE OUTUBRO CONSIDERADAS ELEGÍVEIS PELA UTAO
...................................................................................................................................................................... TABELA 15 – SALDO DAS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS EM CONTAS NACIONAIS, M€: POE/2020 VERSUS PPO/2020 DE OUTUBRO
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
163
Página 164
TABELA 16 – SALDO DAS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS EM CONTAS NACIONAIS, % DO PIB: POE/2020 VERSUS PPO/2020 DE
OUTUBRO ........................................................................................................................................................ TABELA 17 – PROJEÇÕES DO CENÁRIO DE POLÍTICAS INVARIANTES: POE/2020 VERSUS PPO/2020 DE OUTUBRO ....................... TABELA 18 – MEDIDAS TEMPORÁRIAS E/OU NÃO-RECORRENTES: POE/2020 VERSUS PPO/2020 DE OUTUBRO .........................
TABELA 19 – DO CENÁRIO DE POLÍTICAS INVARIANTES ÀS METAS ORÇAMENTAIS DA POE/2020: ............................................ TABELA 20 – HIATO DO PRODUTO E COMPONENTE CÍCLICA DO SALDO ORÇAMENTAL SEGUNDO O MF: POE/2020 VERSUS PPO/2020
DE OUTUBRO ....................................................................................................................................................
TABELA 21 – HIATO DO PRODUTO E COMPONENTE CÍCLICA DO SALDO ORÇAMENTAL NO CONFRONTO COM OUTROS PREVISORES:
POE/2020 VERSUS PPO/2020 DE OUTUBRO........................................................................................................
TABELA 22 – REVISÃO DO SALDO ESTRUTURAL ENTRE A PPO/2020 DE OUTUBRO E A POE/2020 ...........................................
TABELA 23 – SALDO ESTRUTURAL PROJETADO NA POE/2020 ............................................................................................ TABELA 24 – EVOLUÇÃO DA DÍVIDA PÚBLICA NO PERÍODO 2018—2020 .............................................................................
TABELA 25 – RECOMENDAÇÕES ESPECÍFICAS DO CONSELHO, NO ÂMBITO DO SEMESTRE EUROPEU DE 2019 ...............................
TABELA 26 – ACOLHIMENTO DAS RECOMENDAÇÕES DO SEMESTRE EUROPEU DE 2019 NA POE/2020 ......................................
TABELA 27 – CONTA DAS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS PARA 2019: ESTIMATIVA VERSUS OE .....................................................
TABELA 28 – CONTA DAS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS EM 2020 NA ÓTICA DA CONTABILIDADE PÚBLICA ......................................
TABELA 29 – RECEITA NÃO FISCAL E NÃO CONTRIBUTIVA DA ADMINISTRAÇÃO CENTRAL CONTA 2018–2020 .............................
TABELA 30 – RECEITA FISCAL DAS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS POR SUBSECTOR 2018–2020 .................................................. TABELA 31 – DESPESAS COM PESSOAL DAS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS 2016–2020 ............................................................. TABELA 32 – DOTAÇÕES DOS INSTRUMENTOS PARA COBERTURA DE RISCOS, 2014–2020 .......................................................
TABELA 33 – RECOMENDAÇÕES DO TRIBUNAL DE CONTAS CONSTANTES DO RELATÓRIO DE AUDITORIA À IMPLEMENTAÇÃO DA LEO
TABELA 34 – CONTA CONSOLIDADA DAS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS: COMPARAÇÃO ENTRE A EVOLUÇÃO ANUAL PREVISTA NO
OE/2019 E A ESTIMATIVA PARA 2019 DA POE/2020 .......................................................................................... TABELA 35 – CONTA CONSOLIDADA DAS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS: 2018–2020 ............................................................ TABELA 36 – VALOR DO PRODUTO INTERNO BRUTO REAL PER CAPITA, EM PARIDADES DE PODER DE COMPRA, E POSIÇÃO RELATIVA DE
PORTUGAL: 2000–2018 .................................................................................................................................
Índice de Gráficos
GRÁFICO 1 – PRODUTO POTENCIAL E PIB OBSERVADO ......................................................................................................
GRÁFICO 2 – CRESCIMENTO DO PIB REAL .............................................................................................................
GRÁFICO 3 – PROCURA EXTERNA LÍQUIDA DE IMPORTAÇÕES E CAPACIDADE DE FINANCIAMENTO DA ECONOMIA
GRÁFICO 4 – PIB REAL PER CAPITA PORTUGUÊS EM PROPORÇÃO DA MÉDIA DA UE E DA ÁREA DO EURO, AJUSTADO PELAS PARIDADES
DE PODER DE COMPRA, 2000–2018 ....................................................................................................................
GRÁFICO 5 – COMPOSIÇÃO DO PIB REAL ............................................................................................................
GRÁFICO 6 – EVOLUÇÃO DO PIB REAL, POR COMPONENTE .................................................................................
GRÁFICO 7 – INVESTIMENTO (FBCF) .....................................................................................................................
GRÁFICO 8 – INVESTIMENTO (FBCF), POR SECTOR DE ATIVIDADE ..........................................................................
GRÁFICO 9 – CONSUMO PRIVADO, POUPANÇA E RENDIMENTO DISPONÍVEL DAS FAMÍLIAS ...................................
GRÁFICO 10 – EMPREGO, POPULAÇÃO ATIVA E TAXA DE DESEMPREGO ...............................................................
GRÁFICO 11 – CUSTOS UNITÁRIOS DO TRABALHO NOMINAIS E REAIS .....................................................................
GRÁFICO 12 – PRODUTIVIDADE APARENTE DO TRABALHO E REMUNERAÇÕES POR TRABALHADOR .........................
GRÁFICO 13 – DECOMPOSIÇÃO DA BALANÇA DE BENS E SERVIÇOS ENTRE COMPONENTES VOLUME E PREÇOS ....
GRÁFICO 14 – COMPOSIÇÃO DAS BALANÇAS CORRENTE E DE CAPITAL ...............................................................
GRÁFICO 15 – CAPACIDADE/NECESSIDADE DE FINANCIAMENTO DOS SECTORES PÚBLICO E PRIVADO ..................
GRÁFICO 16 – TERMOS DE TROCA E PREÇOS DAS EXPORTAÇÕES E DAS IMPORTAÇÕES .........................................
GRÁFICO 17 – PESO DAS EXPORTAÇÕES PORTUGUESAS NO TOTAL DA ÁREA DO EURO E QUOTA DE MERCADO DA
ÁREA DO EURO NO COMÉRCIO MUNDIAL ......................................................................................................
GRÁFICO 18 – TAXA DE VARIAÇÃO DO PREÇO DAS IMPORTAÇÕES E EVOLUÇÃO DOS PREÇOS DO PETRÓLEO BRENT
......................................................................................................................................................................
GRÁFICO 19 – POSIÇÃO LÍQUIDA DE INVESTIMENTO INTERNACIONAL E DÍVIDA EXTERNA LÍQUIDA ...............................................
GRÁFICO 20 – INDICADORES DE INTEGRAÇÃO FINANCEIRA NA ÁREA DO EURO ....................................................
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
164
Página 165
GRÁFICO 21 – VARIAÇÃO ACUMULADA DA DÍVIDA PÚBLICA DESDE MARÇO DE 2015 E COMPRAS NO ÂMBITO DO
PROGRAMA PSPP .........................................................................................................................................
GRÁFICO 22 – CONTRIBUIÇÃO DAS NOVAS MEDIDAS DE POLÍTICA PARA A CONSOLIDAÇÃO ORÇAMENTAL NO PERÍODO DE 2016 A 2020
......................................................................................................................................................................
GRÁFICO 23 – EVOLUÇÃO DO SALDO ORÇAMENTAL DAS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS PROJETADA NA POE/2020 ........................
GRÁFICO 24 – EVOLUÇÃO DO SALDO PRIMÁRIO E DA DESPESA COM JUROS PREVISTA NA POE/2019 .........................................
GRÁFICO 25 – DO SALDO ORÇAMENTAL DE 2019 AO SALDO ORÇAMENTAL DE 2020 NA POE/2020: VALORES AJUSTADOS DOS
EFEITOS DAS MEDIDAS TEMPORÁRIAS E/OU NÃO-RECORRENTES ..................................................................................
GRÁFICO 26 – DO SALDO ORÇAMENTAL DE 2019 AO SALDO ORÇAMENTAL DE 2020 NA POE/2020 ........................................
GRÁFICO 27 – VARIAÇÃO DA RECEITA E DA DESPESA NAS PREVISÕES PARA 2020 DO CENÁRIO DE POLÍTICAS INVARIANTES: POE/2020
VERSUS PPO/2020 DE OUTUBRO ........................................................................................................................
GRÁFICO 28 – DECOMPOSIÇÃO DA REVISÃO DO SALDO ORÇAMENTAL PPO/2020 E A POE/2020 ..........................................
GRÁFICO 29 – TRAJETÓRIA DE EVOLUÇÃO DO SALDO ESTRUTURAL: POE/2020 VERSUS PPO/2020 .........................................
GRÁFICO 30 – EVOLUÇÃO DA TRAJETÓRIA DA DÍVIDA PÚBLICA NO PERÍODO 2018–2020, MLSA E REGRA DO VIGÉSIMO...............
GRÁFICO 31 – PRINCIPAIS CONTRIBUTOS PARA A REVISÃO DO SALDO DA ESTIMATIVA FACE AO OE/2019 ...................................
GRÁFICO 32 – CONTRIBUTOS POR SUBSECTOR PARA A REVISÃO DO SALDO GLOBAL PARA 2019 .................................................
GRÁFICO 33 – PRINCIPAIS CONTRIBUTOS PARA O DESVIO DA RECEITA EFETIVA EM 2019 ..........................................................
GRÁFICO 34 – PRINCIPAIS CONTRIBUTOS PARA O DESVIO DA DESPESA EFETIVA EM 2019 .........................................................
GRÁFICO 35 – EVOLUÇÃO DO SALDO GLOBAL DAS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS NO PERÍODO 2016–2020 ..................................
GRÁFICO 36 – SALDO POR SUBSECTOR 2019–2020 ........................................................................................................
GRÁFICO 37 – CRESCIMENTO DA RECEITA VERSUS EXECUÇÃO E PRINCIPAIS CONTRIBUTOS ........................................................
GRÁFICO 38 – DOTAÇÕES ORÇAMENTAIS INICIAIS SOB CONTROLO DO MINISTÉRIO DAS FINANÇAS, 2014–2020 .........................
Índice de Figuras
FIGURA 1 – CRONOGRAMA DO SEMESTRE EUROPEU .........................................................................................................
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
165
Página 166
Tabela de siglas, abreviaturas e acrónimos
Sigla/abreviatura Designação
AdC Administração Central
ADSE Sistema de Proteção Social aos Trabalhadores em Funções Públicas
Instituto de Proteção e Assistência na Doença, ADSE, I.P.
AE Área do Euro
ALCOV Aquisições Líquidas de Cessões de Objetos de Valor
AMECO Annual Macro-Economic Database of the European Commission
AP Administrações Públicas
AR Assembleia da República
AT Autoridade Tributária e Aduaneira
BCE Banco Central Europeu
BdP Banco de Portugal
CE Comissão Europeia
CFP Conselho das Finanças Públicas
CGA Caixa Geral de Aposentações
CGD Caixa Geral de Depósitos
COF Comissão de Orçamento e Finanças
DGO Direção Geral do Orçamento
DGTF Direção-Geral do Tesouro e Finanças
DLRR Dedução de Lucros Retidos e Reinvestidos
EBF Estatuto dos Benefícios Fiscais
ECE Entidade Contabilística Estado
EM Estado(s)-Membro(s) da União Europeia
ENIPSSA Estratégia Nacional para a Integração das Pessoas em Situação de Sem Abrigo
EPR Entidades Públicas Reclassificadas
EUR/Barril Euros por barril de petróleo
EUR/USD Taxa de câmbio: X dólares por 1 euro
FBCF Formação Bruta de Capital Fixo
FEEF Fundo Europeu de Estabilização Financeira
FMI Fundo Monetário Internacional
IEC Impostos Especiais de Consumo
IFM Instituições Financeiras Monetárias
IHPC Índice Harmonizado de Preços no Consumidor
INE Instituto Nacional de Estatística
IPC Índice de Preços no Consumidor
IRC Imposto sobre o Rendimento de Pessoas Coletivas
IRS Imposto sobre o Rendimento de Pessoas Singulares
IUC Imposto único de Circulação
IVA Imposto sobre o Valor Acrescentado
LEO Lei de Enquadramento Orçamental
LOE Lei do Orçamento do Estado
M€ Milhões de euros
MF Ministério das Finanças
MLSA Ajustamento Estrutural Linear Mínimo | Minimum Linear Structural Adjustment
OCDE Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico
OMP Objetivo de Médio Prazo
p. Página
p.p. Pontos percentuais
PAEF Programa de Assistência Económica e Financeira
PDE Procedimento relativo aos Défices Excessivo
PE Programa de Estabilidade
PEC Pacto de Estabilidade e Crescimento
PIB Produto Interno Bruto
PII Posição de Investimento Internacional
PME Pequena e Média Empresa
POE Proposta de Orçamento do Estado
POE/2020 Proposta de Orçamento do Estado para 2020
pp. Páginas
PPC Paridades de Poderes de Compra
PPO Projeto de Plano Orçamental
PPP Parcerias-Público Privadas
PROTranSP Programa de Apoio à Densificação e Reforço da Oferta de Transporte Público
PSPP Programa de Compras do Sector Público / Public Sector Purchase Programme
PT/2020 Portugal 2020
QPPO Quadro Plurianual de Programação Orçamental
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
166
Página 167
Sigla/abreviatura Designação
REP Recomendações Específicas por País
SEO Síntese de Execução Orçamental
SNS Serviço Nacional de Saúde
TdC Tribunal de Contas
TECG Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação
TFUE Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
Tvh Taxa de variação homóloga
UE União Europeia
UTAO Unidade Técnica de Apoio Orçamental
UTAP Unidade Técnica de Acompanhamento de Projetos
WEO World Economic Outlook
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
167
Página 168
Sumário executivo
1. Os resultados principais da análise empreendida no presente relatório sobre a Proposta de
Orçamento do Estado para 2020 (POE/2020) são apresentados neste sumário desenvolvido.
Naturalmente, a sua justificação e um maior detalhe encontram-se nos capítulos seguintes.
O cenário macroeconómico
2. Como efeito de fundo às previsões de curto prazo, dá-se nota que Portugal apresenta, no século
XXI, uma trajetória de empobrecimento relativo na comparação do rendimento real por habitante face
às médias da União Europeia (UE) e da área do euro. Corrigido pelas paridades de poder de compra, o
indicador permanece praticamente estagnado desde 2013, na casa dos 77% na comparação com a
UE e na ordem dos 73% no cotejo com a união monetária.
3. A POE/2020 revê o cenário macroeconómico para 2020 face ao que consta do Projeto de Plano
Orçamental para 2020 (PPO/2020) de outubro de 2019. Destaca-se a revisão em baixa da capacidade
de financiamento do resto do mundo por parte da economia portuguesa, deterioração associada ao
sector privado, a qual é compensada pela revisão em alta na variação de existências e aquisições
líquidas de cessões de objetos de valor.
4. O cenário macroeconómico da POE/2020 apresenta uma previsão de crescimento económico
para 2020 próxima da estimada para 2019. O nível do PIB real continuará acima do produto potencial
em 2020, sendo que a taxa de variação se encontra próxima da prevista para o crescimento do produto
potencial.
5. Contudo, apesar de a taxa de crescimento do PIB real prevista para 2020 ser idêntica à de 2019,
existe uma diferente composição na procura agregada. O contributo negativo da procura externa
deverá ser menos acentuado em 2020. No lado da procura interna, destaca-se para 2020 a descida no
contributo positivo do investimento.
6. Na POE/2020, prevê-se uma deterioração da capacidade de financiamento do resto do mundo
por parte da economia portuguesa para 0,2% do PIB em 2020, atingindo o valor mais baixo desde 2012.
Esta deterioração terá como principal contributo o facto de a balança de bens e serviços passar de
positiva em 2018 (0,1%) para negativa em 2019 (– 0,8%) e 2020 (– 1,3%). Adicionalmente, o sector privado
deverá apresentar uma descida da sua capacidade de financiamento para 0,0% em 2020, sendo o
valor mais baixo desde o ano 2009.
7. A Formação Bruta de Capital Fixo está em recuperação desde 2014 e o MF prevê que supere em
2019 o nível observado em 2005 e que ultrapasse em 2020 o nível observado em 2008. O investimento
em construção, apesar do crescimento contínuo desde 2016, permanecerá em 2020 abaixo do nível
registado em 2005.
8. O emprego continuará nos anos de 2019 e 2020 a trajetória de subida encetada em 2014, assim
como a taxa de desemprego prosseguirá a sua queda, embora desacelerando ligeiramente face aos
três anos anteriores.
Medidas de política
9. A transparência da informação orçamental melhorou com a inclusão no relatório do Ministério
das Finanças (MF) de indicações sobre a implementação em 2019 e os planos para 2020 das medidas
de eficiência na despesa. O grau de detalhe e a estrutura da informação é desigual entre várias áreas
da governação e não permite ainda perceber qual é o nível de concretização das medidas anunciadas
no passado.
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
168
Página 169
10. Com exceção do exercício de revisão da despesa e dos programas direcionados para o reforço
da oferta de transportes públicos e do acesso à habitação, as novas medidas previstas pelo MF
concretizam alterações cirúrgicas nas regras de vários impostos com um efeito líquido de redução na
receita de 40 M€.
11. As novas medidas de política orçamental identificadas na Proposta de Orçamento do Estado
para 2020 têm um impacto de – 0,06% do PIB no saldo orçamental, sendo este contributo para a
consolidação orçamental negativo pela primeira vez nos últimos cinco anos.
12. A UTAO procedeu a uma revisão do cenário de políticas invariantes da POE/2020, devido à
discordância com a classificação de três medidas de política fiscal e a omissão de efeitos na receita
das Administrações Públicas (AP) decorrentes de medidas antigas de política remuneratória com efeitos
carreados (carry over) para 2020. Na comparação com a quantificação recebida do MF no âmbito da
POE/2020, a revisão da UTAO reduz o impacto líquido carreado no saldo orçamental de – 837 M€ para
– 594 M€.
13. A UTAO encontrou também razões para rever a quantificação das chamadas medidas de política
novas (novas por concretizarem novas orientações políticas com reflexo direto na receita ou na despesa
das AP). Transitou para esta lista as três medidas de política fiscal que, na sua revisão anterior, retirou do
elenco de medidas antigas e fez a mesma correção que no parágrafo anterior a efeitos na receita
decorrentes da medida nova de atualização transversal de 0,3% nas tabelas remuneratórias da função
pública (o contributo líquido da medida para o saldo passa de 70 M€ para 40 M€). A diferença, face à
quantificação do MF, no contributo líquido das medidas novas para o saldo orçamental é na ordem dos
10 M€ e, por isso, residual.
14. Em suma, a revisão da UTAO às listas de medidas e aos valores das medidas de política antigas e
novas que o MF considerou acrescenta 255 M€ à receita total e ao saldo orçamental previsto para 2020,
apesar de tudo uma revisão sem expressão material na receita total projetada pelo MF para 2020.
Todavia, o acréscimo daquele montante à meta de 533 M€ que o Governo preconiza para o saldo em
contabilidade nacional é relevante.
15. As dúvidas que a UTAO possui sobre a completude do elenco de medidas novas considerado
pelo MF ficam sem resposta neste relatório, não se sabendo como é que elas impactam nos objetivos
orçamentais para 2020. As dúvidas referem-se a quatro medidas comunicadas com destaque pelo MF
e restante Governo como correspondendo a novas orientações de política e cuja omissão da
classificação pelo MF de medidas de política novas causa estranheza. São medidas de despesa na
saúde e de investimento estruturante em vários sectores, a par de novas contribuições especiais.
Previsões orçamentais expurgadas de efeitos temporários e/ou não-recorrentes
16. Incluindo os valores orçamentais temporários e/ou não-recorrentes, a POE/2020 mantém
inalterada a estimativa para o saldo orçamental de 2019, em – 0,1% do PIB, no cotejo com o PPO/2020
de outubro, e revê em alta o saldo projetado para 2020, de uma situação de equilíbrio orçamental para
um excedente de 0,2% do PIB.
17. As medidas temporárias e/ou não-recorrentes identificadas na POE/2020 têm um impacto
negativo sobre o saldo orçamental em 2019 e 2020, de – 0,5% e – 0,4% do PIB, respetivamente. A UTAO
concorda com a classificação como temporárias e/ou não-recorrentes das medidas apresentadas na
POE/2020 para 2019 e 2020, embora tenha reservas quanto à não inclusão, neste lote de medidas, das
comissões relacionadas com a reprivatização do BPN em 2020. Excluindo o impacto das medidas com
esta classificação, a POE/2020 projeta excedentes orçamentais de 0,4% e 0,6% do PIB, respetivamente.
18. A melhoria do saldo orçamental ajustado de medidas temporárias e/ou não-recorrentes prevista
para 2020 é a mais moderada dos últimos anos e assenta exclusivamente na redução da despesa com
juros. O saldo primário ajustado mantém-se inalterado, em 3,5% do PIB, na medida em que o aumento
do peso da receita no PIB, em 0,4 p.p., é totalmente absorvido pela subida simultâneo na despesa
primária ajustada.
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
169
Página 170
Revisões entre outubro e dezembro de 2019 na estratégia orçamental
19. As projeções da POE/2020 apontam para que seja possível alcançar o Objetivo de Médio Prazo
(OMP) em 2020, apesar das novas medidas de política orçamental agravarem, no seu conjunto, o saldo
orçamental. O OMP em 2020 é o saldo estrutural valer 0,0% do PIB potencial.
20. Esta estratégia de ajustamento em direção ao OMP é diametralmente oposta à que decorria das
projeções orçamentais do PPO/2020 apresentado em outubro último. Com efeito, assentando
exclusivamente num cenário de políticas invariantes, o PPO/2020 de outubro projetava uma
deterioração do saldo orçamental em 2020, de – 0,3% do PIB em 2019 para – 0,5% do PIB. Este resultado
apontava para a necessidade de serem adotadas no OE/2020 medidas de política novas no sentido da
consolidação orçamental (i.e., de aumento do saldo estrutural) para que fosse possível atingir o OMP.
21. A revisão da trajetória para o saldo estrutural entre o PPO/2020 de outubro (de deterioração do
saldo estrutural) e a POE/2020 (de aumento do saldo estrutural) resulta de dois fatores. Por um lado, foi
efetuada uma reavaliação em baixa da componente cíclica do saldo orçamental em 2020, que
decorre de alterações ao nível do cenário macroeconómico. Por outro lado, as projeções para o saldo
orçamental de 2020 foram, como referido anteriormente, revistas em alta. Porém, estas revisões advêm,
principalmente, do cenário de políticas invariantes que é utilizado como ponto de partida na POE/2020
para a realização do exercício orçamental.
22. As diferenças no cenário de políticas invariantes entre a POE de dezembro e o PPO de outubro
decorrem de três fatores. Primeiro, a revisão na composição dos efeitos carreados (carry over) de
medidas antigas. A segunda é a revisão nos efeitos temporários e/ou não recorrentes de várias medidas.
A terceira só pode ser a revisão nos efeitos permanentes de medidas antigas. A UTAO conseguiu analisar
e quantificar neste relatório os contributos explicativos dos dois primeiros fatores. Não encontrou
informação na documentação da POE que lhe permitisse identificar quais foram os efeitos permanentes
nos quais o MF mexeu para preparar a POE.
23. O saldo estrutural previsto para 2020 no PPO de outubro valia – 0,5% do PIB e passa na POE para
0,% do PIB. Esta melhoria projetada no saldo estrutural é acompanhada pela melhoria em 0,3 p.p. de PIB
no saldo orçamental sem que haja medidas de consolidação orçamental. Não foi possível esclarecer
com os elementos que constam do Relatório da POE/2020 nem em questões colocadas ao Ministério
das Finanças quais as razões que determinaram a revisão do cenário de políticas invariantes e que
levaram a que o Ministério das Finanças passasse a assumir para o saldo estrutural aquela dinâmica de
evolução virtuosa, que contrasta com a projetada dois meses antes no PPO/2020 de outubro.
Avaliação do cumprimento das regras orçamentais
24. Portugal encontra-se na vertente preventiva do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC) e,
nesse contexto, está sujeito ao cumprimento de um conjunto de regras. Baseada na sua análise do
plano orçamental para 2020, a UTAO emite a opinião de que todas as regras de disciplina orçamental
que vinculam o Estado português serão cumpridas se a execução decorrer de acordo com o plano
proposto.
25. A POE/2020 prevê a satisfação folgada do limite mínimo de – 3,0% do PIB para o saldo orçamental
que garante a permanência na vertente preventiva do PEC. Simultaneamente, encontra-se prevista
uma trajetória de melhoria do saldo estrutural, que coloca as finanças públicas portuguesas em linha
com o respetivo OMP em 2020, de 0,0% do PIB potencial, dando cumprimento à recomendação do
Conselho da UE dirigida a Portugal. O plano prevê este cumprimento, mas com uma margem mínima
de segurança. Satisfazendo o OMP, a avaliação da trajetória de ajustamento do saldo estrutural em
direção ao OMP, quer em termos de variação mínima anual do saldo estrutural, quer em termos do limite
para a despesa primária líquida, não é aplicável.
26. A regra da dívida de Maastricht aplicável a Portugal neste momento tem duas vertentes ou
critérios. De acordo com a apreciação da UTAO, a projeção para a dívida pública apresentada na
POE/2020 para o período 2019–2020 cumpre a regra da dívida em ambas as vertentes:
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
170
Página 171
(i) No ano de 2019, o rácio da dívida projetada (118,9%) é inferior ao resultante do método
MLSA (Minimum Linear Structural Adjustment), assegurando o cumprimento da regra refe-
rente ao período transitório após o encerramento do Procedimento por Défice Excessivo
(PDE). A POE antevê a possibilidade de satisfazer com uma folga de 1,6 p.p. a regra do MLSA
em 2019;
(ii) No ano de 2020, a observância da redução do rácio da dívida ao ritmo médio anual de um
vigésimo (5%), na parte que excede os 60% do PIB, com base na avaliação retrospetiva dos
últimos três anos, exige a redução do rácio da dívida, em média, 3,3 p.p. ao ano; esta res-
trição é satisfeita ex ante pela trajetória da dívida projetada na POE/2020, embora com
uma margem de segurança muito estreita.
A POE/2020 no contexto do Semestre Europeu
27. No âmbito do Semestre Europeu de 2019, a Comissão Europeia emitiu um conjunto de
recomendações específicas para cada um dos Estados-Membros, as quais vieram a ser adotadas pelo
Conselho da UE em julho de 2019. Relativamente a Portugal, a Comissão Europeia emitiu e o Conselho
da UE adotou um conjunto de quatro recomendações específicas. A primeira recomendação visou o
cumprimento do objetivo orçamental de médio prazo, a aceleração da redução do rácio da dívida
pública (através da utilização de receitas extraordinárias), a melhoria da qualidade das finanças
públicas (com um enfoque na redução dos pagamentos em atraso no setor da saúde) e a
sustentabilidade financeira das empresas públicas. A segunda recomendação foi dirigida ao mercado
de trabalho e ao setor da segurança social, tendo em vista a redução da segmentação naquele
mercado, a melhoria de competências e a sua adequação às exigências do mercado e, por outro
lado, o incremento da eficácia e da adequação da rede de proteção social. Em terceiro lugar, o
Conselho da UE recomendou que a política económica portuguesa se focalize na investigação e na
inovação, nos transportes ferroviários, nas infraestruturas portuárias e na transição energética. Por fim, a
quarta recomendação foi dirigida a aspetos relacionados com uma maior celeridade na execução de
garantias associadas a créditos em incumprimento, maior eficiência nos processos de insolvência e
recuperação de empresas, diminuição da carga administrativa e regulamentar que pesa sobre o setor
privado, designadamente nos aspetos que têm a ver com o licenciamento, redução de restrições a
profissões altamente regulamentadas e melhoria da eficácia dos tribunais administrativos e fiscais.
Ventilação económica em contabilidade pública
28. A estimativa do saldo global das Administrações Públicas para 2019 foi revista em alta, para
– 1107M€. Este novo objetivo, definido como ponto de partida do OE/2020, representa cerca de metade
do défice em contabilidade pública previsto no OE/2019 aprovado. A melhoria do saldo resulta do recuo
da despesa (investimento e outras despesas correntes), que acomoda e compensa a quebra previsional
da receita (capital e outras receitas correntes). A Segurança Social é o subsector que mais contribui
para esta revisão em alta, contribuindo com 771 M€ para a subida de 1111 M€ no saldo consolidado
das AP.
29. A estimativa de 2019 revela uma política orçamental distinta da aprovada no OE/2019 e constitui
um ponto de partida para 2020 mais ambicioso para a despesa: poupança superior em 521 M€ face à
meta assumida no OE/2019.
30. A POE/2020 prevê um saldo de – 2010 M€, tendo implícita uma deterioração do saldo global das
Administrações Públicas para 2020 na ótica da contabilidade pública, ao contrário do previsto em
contabilidade nacional. No entanto, o saldo compatível com o objetivo de contas nacionais assume
uma poupança de 590 M€ do lado da despesa, devendo fixar-se em – 1420 M€. À semelhança do ano
passado, o relatório do MF assume que o Governo não pretende consumir na execução 590 M€ da
dotação de despesa para a qual pede aprovação. Não se encontram disponíveis informações sobre
as rubricas do classificador da despesa em que se pretende obter esta poupança, pelo que a análise
da conta previsional foi efetuada tendo em consideração a plenitude dos limites de despesa para os
quais se solicita a aprovação do Parlamento.
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
171
Página 172
31. A POE/2020 prevê um crescimento da receita efetiva em 5,8%, suportado por contributos
equivalentes da componente fiscal e contributiva e da componente não fiscal nem contributiva, mas
esta projeção não parece ser consonante com o observado no ano de 2019. Não se encontra
suficientemente fundamentada a expectativa de mudança na composição dos acréscimos da receita
cobrada face ao padrão dos anos anteriores.
32. No respeitante à receita fiscal, encontra-se prevista a desaceleração no ritmo de cobrança face
a 2019 e o peso da tributação direta no crescimento da receita fiscal deverá igualar o da tributação
indireta. Os objetivos de cobrança denotam ambição, mormente na tributação direta (+ 733 M€ ou
+ 3,1% após + 278M€ ou + 1,2% em 2019). Na arrecadação de tributação indireta, prevê-se progressão
mais lenta (2,7%) do que em 2019 (6,3%). Já para os subsectores local e regional o MF prevê que a coleta
de impostos indiretos mais do que duplique em 2020 face ao acréscimo de 2,5% esperado em 2019.
33. O limite de despesa efetiva da POE/2020 cresce 6,7%, prevendo-se o aumento em todas as
rubricas com exceção de juros, sendo a maior variação positiva esperada na rubrica de investimento.
Não obstante, o registo recorrente de subexecução apreciável nas dotações inscritas nos orçamentos
dos anos anteriores para realizar investimento leva a encarar com alguma reserva o realismo da
previsão, tanto mais que o relatório do MF não explica o que vai mudar na governança das decisões
de investimento para agora o desempenho ser diferente. Este tema será alvo de uma análise mais
detalhada no segundo relatório da UTAO sobre a POE/2020.
34. No respeitante às despesas com pessoal, o valor orçamentado traduz um ritmo de crescimento
inferior ao esperado no ano de 2019, pese embora se encontrem previstas para o ano de 2020 medidas
novas e antigas de política remuneratória que requerem mais despesa nesta rubrica. O valor estimado
para estas medidas é superior ao acréscimo orçamentado, pelo que existem indícios de
suborçamentação. O exercício de estimação da execução em 2019 que integra a POE reviu em alta a
dotação inicialmente orçamentada, reconhecendo suborçamentação no planeamento desse ano.
35. O MF recorre todos os anos a instrumentos de controlo da despesa da Administração Central
(AdC) que consistem na indisponibilização de parte das dotações aprovadas pela Assembleia da
República e que apenas pode ser libertada para os serviços sob autorização do membro do Governo
responsável pela área das Finanças. No ano de 2020, a totalidade das dotações sob controlo do MF
deverá ascender a 1805 M€ (antes de cativações), com a seguinte desagregação por tipo de
instrumento: 330 M€ em dotação previsional, 515 M€ em reservas orçamentais e 960 M€ em dotações
centralizadas para fins específicos. Estes instrumentos constituem meios ao dispor daquele membro do
Governo, no enquadramento vigente, para mitigar riscos e conformar a execução com as metas
orçamentais em contabilidade nacional, atuando sob a forma de racionamento da tesouraria dos
serviços da AdC. A UTAO analisa no presente relatório a evolução destes instrumentos no período entre
2014 e 2020, e conclui que:
As dotações destes instrumentos cresceram entre 2014 e 2018. A POE prevê o aumento de
25% no montante a reter ab initio sob a forma destes instrumentos (comparação face a 2019
omitindo cativações);
Os instrumentos de racionamento da tesouraria ganharam expressão acrescida enquanto
meios de controlo orçamental por parte do Ministério das Finanças a partir de 2016, distin-
guindo-se as cativações e as dotações centralizadas para fins específicos como os instru-
mentos preferenciais de controlo orçamental. A dotação provisional, cuja existência cons-
titui uma obrigatoriedade definida na LEO, baixou para 330 M€ em 2019 e 2020, face ao
registo na ordem dos 535 M€ nos anos anteriores.
As dotações centralizadas para fins específicos foram introduzidas em 2016 e têm crescido
desde a sua origem. Embora constituam um instrumento de controlo que proporciona maior
flexibilidade ao MF, a sua utilização é contrária ao princípio de especificação da despesa
previsto na LEO, uma vez que esta forma de orçamentação não fornece informação sobre
o programa orçamental em que se pretende realizar a despesa. Na POE/2020 o valor pre-
visto para as dotações centralizadas cresce cerca de 50% face a 2019.
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
172
Página 173
A prestação de informação sobre os valores das dotações iniciais das cativações e sobre
os montantes utilizados (i.e., libertados pelo MF) não é suficientemente tempestiva. A divul-
gação pública das cativações determinadas pelo decreto-lei de execução orçamental é
cada vez mais tardia e, em 2019, apenas foi divulgada a um mês do fim do exercício. A lei
exige apenas trimestralidade na prestação regular de contas sobre os montantes utilizados.
36. Da análise anterior deve salientar-se, em jeito de balanço, que o aumento observado desde 2014
nas dotações indisponibilizadas através estes instrumentos propicia uma maior discricionariedade ao
membro do Governo responsável pelas Finanças no controlo da execução do Orçamento do Estado,
conferindo-lhe o poder de decisão final (naturalmente em articulação com o Primeiro-Ministro) sobre a
possibilidade de utilização das verbas congeladas e o momento de as descongelar. Mas devem ser
ponderados os efeitos perversos sobre a responsabilidade orçamental sectorial, uma vez que não
podem ignorar-se as consequências da prática reiterada desta conduta sobre os incentivos dos ministros
sectoriais e dos gestores públicos para uma gestão financeira responsável. Não saber até perto do final
do ano, todos os anos, os recursos com que se conta penaliza o planeamento e não ajuda à qualidade
das políticas e da gestão públicas.
Processo de implementação da LEO e do SNC-AP
37. O processo de implementação da Lei de Enquadramento Orçamental (LEO) e do Sistema de
Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (SNC-AP) regista atrasos significativos. Em
novembro de 2019 o Tribunal de Contas (TdC) publicou o relatório intercalar da auditoria à
implementação da LEO, incluindo o SNC-AP, que teve particular incidência na criação da Entidade
Contabilística Estado (ECE) e no eixo relativo à gestão da tesouraria pública. De um modo geral, o TdC
não encontrou progressos significativos na implementação da LEO, tendo identificado quatro
fragilidades cuja resolução atempada será decisiva para que o processo possa vir a ser concretizado
com benefícios superiores aos custos.
38. A primeira fragilidade prende-se com a não operacionalização do modelo de governação da
UniLEO em domínios considerados chave, como são os casos da liderança, da coordenação e da
monitorização. As necessidades de recursos humanos não estão sequer identificadas, uma vez que o
próprio modelo de governação da unidade se encontra em processo de reavaliação, desde março de
2019. A este respeito, o MF informou que prevê finalizar o novo planeamento de tarefas de
implementação da nova LEO até ao final do primeiro trimestre de 2020.
39. A segunda área de fragilidade identificada pelo TdC é relativa ao plano de implementação da
LEO, uma vez que a gestão do processo não permitiu o cumprimento do calendário definido. O plano
de implementação da LEO foi revisto em 2018, no qual se incluíam 21 projetos a concluir até 2021, dos
quais apenas dois estão concluídos, e não existindo uma hierarquia de prioridades. Nestas condições, o
TdC concluiu que a aplicação da LEO no exercício orçamental de 2021 já se encontra comprometida.
Neste âmbito, são particularmente graves os atrasos na aprovação de diplomas complementares à LEO,
ao SNC-AP, designadamente os relativos à operacionalização da ECE, às normas de consolidação da
Conta Geral do Estado, aos requisitos jurídicos do contabilista público e ao modelo de elaboração e
certificação das demonstrações orçamentais.
40. Em terceiro lugar, a UniLEO não tem um plano para operacionalizar a implementação da
Entidade Contabilística Estado, nem definiu um prazo para a conceber. Tendo em conta que a Entidade
Contabilística Estado é um elemento central para a implementação da LEO, e continuando por
concretizar etapas essenciais, não será possível cumprir os prazos em vigor para a apresentação do
primeiro orçamento (relativo ao exercício de 2021), das demonstrações financeiras intercalares e da
primeira prestação de contas em 2022 (relativa ao exercício de 2021).
41. Por fim, a quarta fragilidade identificada pelo TdC, refere-se à Gestão da Tesouraria Pública,
salientando que, dos cinco projetos essenciais à sua operacionalização, dois estão finalizados e um em
fase piloto; porém o projeto mais estrutural encontra-se apenas iniciado.
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
173
Página 174
42. Na sequência das fragilidades elencadas, o TdC emanou três novas recomendações, reiterando
outas efetuadas em relatórios anteriores, uma vez que persistem as deficiências que as fundamentaram.
Estas recomendações foram dirigidas especificamente ao Ministro das Finanças (três novas
recomendações) e à UniLEO, sendo de referir que, no último triénio, mais de metade das
recomendações do TdC não foi ainda acolhida. Tendo presente o relatório que acompanha a
POE/2020, verifica-se que este não apresenta quaisquer elementos adicionais no que diz respeito ao
processo de implementação da nova LEO e do SNC–AP.
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
174
Página 175
1 Introdução
43. Este relatório constitui a análise preliminar da Unidade Técnica de Apoio Orçamental da
Assembleia da República (UTAO) à Proposta de Orçamento do Estado para 2020 (POE/2020) que o
Governo entregou ao Parlamento em 16 de dezembro de 2019. Trata-se de uma apreciação técnica a
um conjunto denso de informação disponibilizado pelo Ministério das Finanças e que visa contribuir para
a discussão pública e entre os atores políticos informada acerca das orientações financeiras para as
políticas públicas no próximo exercício económico. Esta análise integra também a apreciação da
estimativa de execução em 2019 que a POE/2020 divulga. O relatório é propositadamente concluído a
tempo de poder ser utilizado pelos senhores deputados e pelos membros do Governo na primeira
audição da equipa responsável pelo Ministério das Finanças perante a Comissão de Orçamento e
Finanças (COF) da Assembleia da República, prevista para o dia 6 de janeiro de 2019. Dado o escasso
tempo útil de que dispôs para realizar a tarefa, a apreciação à POE/2020 será completada num segundo
relatório a ser publicado durante o período de discussão na especialidade. O mesmo reverá e alargará
a matéria analisada no presente documento.
44. Existe uma continuidade temática entre este relatório e o relatório que a UTAO publicou em
novembro sobre o Projeto de Plano Orçamental para 2020 (PPO/2020) divulgado em 15 de outubro
último. Aos leitores interessados em enquadramentos de longo prazo, sugere-se a consulta dos
elementos de comparação internacional da economia e das finanças públicas portuguesas
apresentados pela UTAO no seu relatório sobre o PPO, com início no ano 2000. Aquele projeto não é
uma proposta de Orçamento do Estado. Consiste num conjunto mínimo de informação padronizado a
nível europeu que visa alimentar o processo de supervisão multilateral sobre as perspetivas orçamentais
para o ano seguinte conduzido no âmbito do Semestre Europeu. Os países que, à data de 15 de outubro,
não dispusessem de um Governo na plena posse das suas funções, como foi o caso de Portugal,
estavam dispensados de facultar o seu plano orçamental completo para 2020, devendo apenas
entregar os cenários previsionais macroeconómico e orçamental assumindo a continuidade das
orientações políticas em vigor àquela data (cenários de políticas invariantes). Ora um primeiro estádio
na elaboração de um plano orçamental é, precisamente, prever os desenvolvimentos
macroeconómicos e orçamentais assumindo a continuidade dessas orientações. O segundo estádio
consiste na introdução de eventuais novas orientações políticas que alterem a trajetória de instrumentos
orçamentais, de receita ou despesa, para que o terceiro estádio apresente os cenários completos, que
combinem as dinâmicas resultantes das medidas de política passadas, que permaneçam em vigor, com
as novas medidas de política que reflitam as alterações de orientação pretendidas e ajudem a alcançar
as metas orçamentais definidas em contabilidade nacional. Em larga medida, o PPO/2020 devia ser
entendido como o ponto de partida para a elaboração da POE/2020. Como se explica neste relatório,
acabou por o não ser, pois o Governo alterou-o em dezembro, juntando outro cenário orçamental de
políticas invariantes. Deu-se também a circunstância de o OE/2020 ir ser o primeiro orçamento de um
ciclo político novo. Neste entendimento, o Relatório UTAO n.º 19/2019, de 14 de novembro, analisou o
PPO/2020 e aproveitou o prazo de dois meses que mediaria entre a conclusão do PPO e a da POE para
carrear para o espaço público um conjunto alargado de informação de contexto que as coleções
regulares da UTAO não integram. O Capítulo 2 dessa publicação contém, por isso, uma série de gráficos
e quadros que mostram como é que Portugal tinha chegado ao ponto de partida para a elaboração
da POE/2020. A análise permanece relevante. Espelham num eixo alargado do tempo (2000 a 2018) e
num eixo diversificado de países — todos os da União Europeia (UE), outros da OCDE e economias
europeias menos desenvolvidas — a evolução da posição relativa de Portugal em variáveis relevantes
para a programação orçamental da nova legislatura, a saber: PIB por habitante, balanças corrente e
de capital, saldos das Administrações Públicas e dívida pública consolidada. A informação aí
apresentada mantém toda a pertinência para a apreciação do enquadramento estrutural da
economia e das finanças públicas portuguesas, encaminhando-se o leitor interessado em leituras de
longo prazo para o referido capítulo.
45. Há uma dimensão estratégica e uma dimensão operacional na POE. A dimensão estratégica
cuida do modo como a política orçamental conduz as interações entre o sector das Administrações
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
175
Página 176
Públicas e os demais sectores da economia, incluindo o Resto do Mundo. Os fluxos financeiros entre
sectores impactam nas escolhas de milhões de agentes económicos e é a contabilidade nacional que
mede e organiza a informação sobre as interações económicas. A dimensão estratégica projeta-se, por
definição do termo, em vários anos vindouros e preocupa-se com a sustentabilidade política e
financeira das opções orçamentais tomadas pelo agente público no seu todo. Por isso, faz sentido
apreciar a dimensão estratégica do plano orçamental para 2020 na ótica da contabilidade nacional e
na perspetiva consolidada das Administrações Públicas. Mas uma proposta de OE é também um guia
para a afetação de recursos de tesouraria às políticas públicas e à gestão das entidades públicas que
as aplicam. Por isso, importa, ainda, apreciar o plano orçamental do Governo na perspetiva da
contabilidade pública. Mesmo sem a mui necessária e sempre adiada informação contabilística nas
vertentes financeira e de gestão, o eixo da tesouraria acrescenta valor à análise económica da
programação anual da política orçamental. O nível de detalhe da informação disponível é muito maior
nesta ótica do que na da contabilidade nacional, tanto na desagregação da classificação das
operações económicas, como na identificação dos comportamentos financeiros, desde o nível mais
agregado (o conjunto das Administrações Públicas) até ao nível da entidade individual que dispõe de
contabilidade própria. Acresce o facto de o voto do Parlamento ser feito sobre mapas elaborados em
contabilidade pública.
46. Os orçamentos anuais estão ligados pelo eixo do tempo, o que recomenda a comparação da
POE/2020 com o PE/2019–23 e o PPO/2020. Um plano orçamental anual é condicionado pelas opções
políticas e os desenvolvimentos financeiros passados e condiciona as escolhas políticas e o desempenho
financeiro das Administrações Públicas nos anos seguintes. Por isso, deve ser apreciado no contexto da
estratégia orçamental de médio prazo do país. Os Estados-Membros da União Europeia que partilham
o euro têm estratégias orçamentais de médio prazo, consubstanciadas nos Programas de Estabilidade
(PE). Em condições normais, a UTAO confrontaria neste relatório as opções estratégicas da POE/2020
com o rumo definido pelo Governo para 2020 no PE/2019–23. Todavia, este exercício não é
tecnicamente exequível por causa da revisão metodológica nas séries de contas nacionais introduzida
em setembro último. O PE/2019–23 foi construído na base 2011 e a POE/2020 (bem como o PPO/22020,
tanto o de 15 de outubro como o de 16 de dezembro) na base 2016.1 Como o Ministério das Finanças
(MF) não disponibilizou a conversão dos cenários orçamentais do PE na nova métrica não é possível a
sua comparação com os cenários orçamentais da POE. Naturalmente, o campo de possibilidades
orçamentais para 2020 é condicionado também pelas medidas de política tomadas no passado, pelo
que a análise da UTAO tenta separar, nas previsões para 2020, o peso do passado das opções políticas
assumidas para o futuro na POE/2020. Nesta tarefa, é dada atenção particular ao cenário de políticas
invariantes, tanto o que enforma o PPO/2020 de 15 de outubro, como o novo PPO/2020, de 16 de
dezembro, que faz parte do acerco documental da POE/2020.
47. O presente relatório identifica quatro conjuntos de condicionantes que limitam as escolhas na
elaboração do orçamento. São elas: i) as circunstâncias da economia nacional e do seu
enquadramento internacional; ii) o cenário de políticas invariantes, por um lado, e as linhas de
orientação e as medidas de política agora preconizadas para 2020, por outro; iii) as regras de disciplina
orçamental europeias e portuguesas; e iv) as recomendações emanadas do Semestre Europeu para a
política orçamental e as transformações estruturais que contribuem para o alinhamento entre as
estratégias europeia e nacional de desenvolvimento económico.
48. Paradoxalmente, as condicionantes do planeamento orçamental anual visam transformá-lo no
veículo privilegiado para concretizar as aspirações de médio prazo para a política orçamental e as
políticas sectoriais e transversais. É no orçamento anual que se definem os meios financeiros para
concretizar os planos de médio prazo, tanto para a política orçamental como para todas as políticas
sectoriais e horizontais, o que não deixa de ser um paradoxo. Tal acontece porque não existe um
Orçamento do Estado plurianual. Tamanha concentração de expectativas e responsabilidade fazem
da elaboração da Proposta de Orçamento do Estado uma tarefa política e tecnicamente muito
1 A UTAO analisou as implicações da revisão metodológica sobre as séries históricas do PIB e da conta das Administrações Públicas
nos seguintes textos: Secções 2.2 3.3 e Anexo 3 do Relatório UTAO n.º 18, de 15 de outubro; Secção 4.2 do Relatório UTAO n.º 19/2019,
de 14 de novembro.
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
176
Página 177
exigente e que exige o envolvimento transversal dos órgãos de soberania e dos cidadãos na sua
discussão.
49. A finalidade principal deste relatório é, pois, contribuir para uma discussão pública esclarecida
sobre como a POE lida com as suas condicionantes. A Parte I é dedicada à macroeconomia. Que
implicações para a vida das famílias e as decisões das empresas sugerem as previsões
macroeconómicas do Governo? Mais ou menos criação de emprego do que em 2018? A dinâmica
esperada para o endividamento externo afetará as condições de financiamento das empresas? A Parte
II discute os cenários previsionais de finanças públicas em contabilidade nacional, sugerindo respostas
a questões como: como seria o saldo orçamental em 2019 e 2020 se não existissem injeções de capital
no Novo Banco? A POE continua ou inova na estratégia de aproximação ao objetivo de médio prazo
para o saldo estrutural que vem sendo trilhada nos últimos anos? A Parte III será aprofundada no próximo
relatório, mas este ilumina questões como: a POE confirma ou desmente com a estimativa de execução
em 2019 o padrão que o programador orçamental estabeleceu na legislatura anterior de
suborçamentar os aumentos nas receitas fiscal e contributiva e sobreorçamentar a despesa de
investimento? Que novidades traz a POE sobre os instrumentos de racionamento da tesouraria utilizados
pelo MF para controlar a execução orçamental? Finalmente, a Parte IV, que será também estendida no
próximo relatório, apoia-se numa auditoria recente do Tribunal de Contas para fazer o ponto da situação
de implementação da Lei de Enquadramento Orçamental e do Sistema de Normalização Contabilística
para as Administrações Públicas. Estão os projetos anunciados a decorrer de acordo com o cronograma
estabelecido? Haverá finalmente um Balanço consolidado das Administrações Públicas em 2021?
50. A bibliografia utilizada está identificada ao longo do texto à medida que é invocada. As fontes
principais são: acervo documental da POE/2020 produzido pelo MF, com destaque para o relatório e a
proposta de lei; PPO/2020 divulgado a 15 de outubro pelo MF e sua atualização de 16 de dezembro;
PE/2019–23, publicado pelo MF em 15 de abril; notificações das autoridades estatísticas nacionais no
âmbito do Procedimento relativo aos Défices Excessivos, divulgadas duas vezes por ano pelo Instituto
Nacional de Estatística (INE); estatísticas macroeconómicas e de contas nacionais por sector
institucional, atualizadas trimestralmente pelo INE; algumas publicações da UTAO no ano de 2019. Para
além dos elementos de domínio público referidos, este trabalho beneficiou do acesso às bases geridas
pelo Direção-Geral do Orçamento com informação sobre a execução orçamental e a POE/2020. Outras
fontes, menos frequentemente utilizadas, estão assinaladas ao longo do texto.
51. A UTAO agradece ao MF a colaboração prestada durante a execução do relatório. A sua
produção beneficiou, ainda, de ficheiros facultados à UTAO com informação mais detalhada sobre a
POE/2020 do que a que é do domínio público, bem como do esclarecimento de parte substantiva das
questões suscitadas pela análise dos dados. Por isso, a equipa UTAO agradece a colaboração dos
colegas do Gabinete de Planeamento, Estratégia, Avaliação e Relações Internacionais e da Direção-
Geral do Orçamento, ambos do MF. Cumpre também reconhecer o mérito da inovação introduzida por
estes serviços este ano na comunicação sobre a POE para o grande público.
52. Finalmente, importa reportar que alguns esclarecimentos solicitados e não prestados
condicionaram a análise neste relatório. Da lista de perguntas dirigidas ao MF pela UTAO, sobressaem
vários assuntos que ficaram sem resposta, na medida em que essa ausência de informação acabou
limitando o alcance de alguns ângulos de análise.
Identificação das rubricas de receita e despesa nas quais o MF pretende concretizar a não
execução de 590 milhões de euros (M€) em contabilidade pública, medida considerada
indispensável, segundo o relatório do MF, para assegurar a meta de + 0,2% do PIB no saldo
orçamental em contabilidade nacional — a falta destes elementos afetou a comparação
rubrica a rubrica entre a execução estimada em 2019 e a execução prevista em 2020.
Justificação para a omissão de iniciativas políticas, anunciadas pelo Governo com destaque
público, na lista quantificada de medidas novas de política orçamental. Estas iniciativas estão
identificadas no parágrafo 93 abaixo — a ausência da justificação prejudicou a avaliação da
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
177
Página 178
contribuição das medidas novas na passagem do cenário de políticas invariantes à conta
previsional das Administrações Públicas em 2020.
Esclarecimento sobre a natureza de uma despesa de 60 M€ relacionada com a privatização do
Banco Português de Negócios (BPN) — dependendo da resposta, esta despesa deveria ou não
ser acrescida pela UTAO à lista de medidas de política com efeito orçamental temporário e/ou
não-recorrente e, portanto, com ou sem contributo para o saldo estrutural.
Contrapartidas na receita (IRS e contribuições para a Segurança Social, Caixa Geral de
Aposentações e ADSE) das medidas de política remuneratória para os trabalhadores das
Administrações Públicas — na ausência destes elementos, a UTAO estimou o montante daquelas
contrapartidas, usando, aliás, a mesma metodologia que o MF empregou em medidas
semelhantes no passado.
Cativações estimadas em 2019 e previstas para 2020 — o MF informou que não dispõe, neste
momento, dos valores das dotações iniciais e dos montantes libertados (segundo a estimativa
de execução orçamental de 2019) no âmbito daqueles instrumentos de racionamento da
tesouraria. A falta destes elementos prejudicou a extensão a 2019 e 2020 da apreciação da
evolução que estes instrumentos têm conhecido desde 2014.
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
178
Página 179
Parte I — CARACTERIZAÇÃO DA ECONOMIA PORTUGUESA:
DESEMPENHO PASSADO E PROJEÇÕES DE CURTO PRAZO
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
179
Página 180
2 O cenário macroeconómico do Ministério das Finanças em contexto histórico e
analítico
53. Este capítulo analisa a coerência interna do cenário macroeconómico que integra a POE/2020.
A primeira secção apresenta, brevemente, as principais diferenças deste cenário face ao divulgado
dois meses antes no PPO/2020. A segunda secção apresenta, em detalhe, as previsões pontuais de curto
prazo do MF, ou seja, para 2019 e 2020. A apreciação das implicações económicas das previsões passa,
nesta secção, por as contextualizar nas dinâmicas económicas históricas (na maioria dos casos, desde
2005) e comparar os agregados previstos com o comportamento observado de muitas outras variáveis
macroeconómicas com as quais a teoria económica estabelece relações de causalidade. A análise do
cenário é completada no capítulo seguinte através da comparação das previsões do MF com as de
outras instituições oficiais.
2.1 Principais diferenças entre a POE/2020 e o PPO/2020
54. Na POE/2020 foi efetuada uma revisão do cenário macroeconómico para 2020, destacando-se a
revisão em baixa da capacidade de financiamento da economia portuguesa devido ao contributo do
sector privado, o qual foi parcialmente compensado pela revisão em alta do sector público devido ao
excedente orçamental. As previsões macroeconómicas que enquadram a proposta orçamental para
2020 são diferentes das que o MF construiu em outubro último, no PPO/2020.De acordo com o
esclarecimento prestado à UTAO,as revisões da POE/2020 face ao PPO/2020 (Tabela 1) refletem
informação estatística de 2019 que ficou, entretanto, disponível (efeito base), a atualização das
hipóteses externas, bem como alterações de julgamento para 2020. Verifica-se uma revisão despicienda
em baixa na taxa de crescimento do PIB real, embora com alterações relevantes nas componentes da
despesa agregada, as quais originaram uma revisão em baixa da capacidade de financiamento da
economia portuguesa em 2020. O contributo da procura externa foi revisto em baixa, de – 0,1 p.p. no
PPO/2020 para –0,5 p.p. na POE/2020. Em sentido oposto, o contributo da componente “variação de
existências e aquisições líquidas de cessões de objetos de valor (ALCOV)” foi revisto em alta, de – 0,4 p.p.
no PPO/2020 para 0,0 p.p. na POE/2020. Adicionalmente, a taxa de poupança do sector institucional
famílias foi revista em baixa de 7,4% no PPO/2020 para 6,1% na POE/2020. Adicionalmente, a taxa de
inflação, aferida pela variação relativa no Índice Harmonizado de Preços no Consumidor (IHPC), foi
revista em baixa, de 1,6% para 1,1%.
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
180
Página 181
capita média da União Europeia a 28 EM (UE-28) e 74% da da área do euro.3 Os últimos 18 anos
acumularam um empobrecimento relativo do poder de compra em Portugal gerado pela atividade
económica realizada neste território. A degradação relativa começou com uma certa estagnação na
primeira década, seguida de uma queda acentuada durante os anos da crise e da qual o país ainda
não recuperou. Em 2018, o rendimento médio de cada português4 valia 23 800 € e ocupava o 20.º lugar
na ordenação decrescente deste indicador no espaço da UE-28, a mesma posição relativa que um ano
antes. Em 2000, a produção interna valia 16 500 €, constituindo então o 16.º valor mais elevado no
espaço da UE. No auge da crise, 2012, Portugal estava em 19.º lugar, com 20 000 € por residente. Os
detalhes em euros para todos os EM e mais 11 países constam do Anexo A2).
Gráfico 4 – PIB real per capita português em proporção da média da UE e da área do euro, ajustado
pelas paridades de poder de compra, 2000–2018 (em percentagem)
Fontes: Eurostat e cálculos da UTAO. | Notas: O painel de dados internacionais com base no qual este gráfico foi construído está no
Anexo A2).
58. Para 2020, o principal contributo para o crescimento da procura agregada advém do consumo
privado (1,3 p.p.) seguido do da Formação Bruta de Capital Fixo (FBCF, com 1 p.p.).5 O contributo da
procura externa líquida deverá passar de – 1,1 p.p. em 2019 para – 0,5 p.p. em 2020, continuando a
deterioração da procura externa. De acordo com o cenário apresentado, o consumo privado, em
volume, deverá crescer a um ritmo marginalmente acima do previsto para o PIB real, sendo que a FBCF
será a componente do PIB com a taxa de crescimento real mais elevada. O consumo privado deverá
registar o principal contributo para o crescimento económico, devido ao seu elevado peso na despesa
agregada (Gráfico 5 e Gráfico 6). Relativamente à FBCF, mantém-se a recuperação iniciada em 2014;
o MF prevê o aumento de 5,4% em 2020, mas a variável ainda ficará (ligeiramente) abaixo do nível
registado no ano de 2008. As exportações deverão subir o peso, de 43% em 2019 para 43,5% em 2020.
Relativamente ao conjunto das exportações e importações, encontra-se previsto um aumento do grau
de abertura da economia, aferido em termos reais, de 86,5% em 2019 para 88,1% em 2020.6
3 O PIB real per capita num ano é o rácio entre o PIB medido a preços constantes e a população média de cada país nesse ano. Os valores apresentados encontram-se expressos em Paridades de Poder de Compra (PPC), isto é, encontram-se expressos numa gran-
deza monetária que elimina as diferenças no nível de preços entre países, permitindo, assim, comparar o rendimento por residente
sem a distorção causada pelos preços relativos. O Anexo A2) mostra o painel completo destes dados, em euros, para os 28 EM e
outras economias, entre os anos 2000 e 2018. Estes valores podem também ser apresentados sob a forma de índice, calculado face
à média da União Europeia a 28 países (UE-28), à qual se atribui o nível 100 — é o caso no Gráfico 4. Se o índice de um país é superior
a 100 (inferior a 100), isto significa que o seu nível de PIB per capita em PPC é superior (inferior) ao da média da UE.
4 Em rigor, de cada pessoa residente no território português.
5 De referir que, por questões metodológicas, existe uma diferença entre o PIB em volume e a soma das componentes em volume na
ótica da despesa. Esta diferença pode influenciar as taxas de crescimento e o contributo de cada componente do PIB. 6 O grau de abertura da economia é aferido através do peso no PIB da soma das exportações com as importações.
83,3%
80,5%
82,6%
80,8%82,0%
74,9%
77,1% 76,8%
74,0% 73,7%
75,6%74,6%
76,0%
70,2%
72,7% 72,6%
60%
65%
70%
75%
80%
85%
90%
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
20
14
20
15
20
16
20
17
20
18
Em % do PIB da UE (28 países) Em % do PIB da área do euro (19 países)
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
181
Página 182
2019 (– 1,1 p.p.) e 2020 (– 0,5 p.p.). Com efeito, no cenário macroeconómico prevê-se uma deterioração
da capacidade de financiamento da economia (Gráfico 3), de 1,2% do PIB em 2018 para 0,5% e 0,2%,
em 2019 e 2020, respetivamente. Esta evolução terá o contributo negativo da balança de bens e
serviços (de 0,1% do PIB nominal em 2018 para – 0,8% em 2019 e – 1,3% em 2020), sendo parcialmente
compensado pela ligeira melhoria do conjunto das balanças de rendimentos primários e secundários
(de 0,1% do PIB em 2019 para 0,3% em 2020) e pela balança de capital (de 1,0% em 2018 para 1,2% no
biénio 2019–2020).2 Por sectores institucionais (Gráfico 15), destaca-se a deterioração progressiva da
capacidade de financiamento do sector privado (de 1,6% do PIB em 2018 para 0,5% em 2019 e 0,0% em
2020), o que será compensado parcialmente pelo aumento do saldo do sector das Administrações
Públicas (de – 0,4% em 2018 para – 0,1% em 2019 e 0,2% em 2020). De salientar que a capacidade de
financiamento do sector privado em 2020 será nula, representando o valor mais baixo desde o ano 2009.
Mais informação sobre a conta externa será explorada na Subsecção 2.2.4.
Gráfico 1 – Produto potencial e PIB observado (Base produto potencial 1999 = 100)
Fontes: Ministério das Finanças (previsões para 2019 e 2020), Ameco (anos
anteriores), e cálculos da UTAO.
Gráfico 2 – Crescimento do PIB real (dados encadeados em volume, percentagem)
Fontes: INE e Ministério das Finanças (previsões para 2019 e 2020).
Gráfico 3 – Procura externa líquida de importações
e capacidade de financiamento da economia (em pontos percentuais e percentagem)
Fontes: INE e Ministério das Finanças (previsões para 2019 e 2020).
57. Portugal tem, no século XXI, uma história de divergência para baixo no nível de rendimento por
habitante face à generalidade dos parceiros na União Europeia e na área do euro. Após o progresso
registado nos primeiros 15 anos da adesão, o Gráfico 4 informa que o país iniciou o século com um nível
de rendimento, corrigido pelas paridades do poder de compra, que constituía cerca de 83% do PIB per
2 Informação numérica prestada pelo MF no Quadro 5 da atualização de dezembro do PPO/2020.
95
100
105
110
115
120
125
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
20
14
20
15
20
16
20
17
20
18
20
19
20
20PIB potencial PIB real
3,5
2,4
1,9 1,9
-5,0
-4,0
-3,0
-2,0
-1,0
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
20
14
20
15
20
16
20
17
20
18
20
19
20
20
Taxa de variação anual do PIB real
-12
-10
-8
-6
-4
-2
0
2
4
6
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
20
14
20
15
20
16
20
17
20
18
20
19
20
20
Contributo da procura externa líquida para o PIB real (em p.p.)
Capacidade/necessidade de financiamento da economia face ao exterior
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
182
Página 183
capita média da União Europeia a 28 EM (UE-28) e 74% da da área do euro.3 Os últimos 18 anos
acumularam um empobrecimento relativo do poder de compra em Portugal gerado pela atividade
económica realizada neste território. A degradação relativa começou com uma certa estagnação na
primeira década, seguida de uma queda acentuada durante os anos da crise e da qual o país ainda
não recuperou. Em 2018, o rendimento médio de cada português4 valia 23 800 € e ocupava o 20.º lugar
na ordenação decrescente deste indicador no espaço da UE-28, a mesma posição relativa que um ano
antes. Em 2000, a produção interna valia 16 500 €, constituindo então o 16.º valor mais elevado no
espaço da UE. No auge da crise, 2012, Portugal estava em 19.º lugar, com 20 000 € por residente. Os
detalhes em euros para todos os EM e mais 11 países constam do Anexo A2).
Gráfico 4 – PIB real per capita português em proporção da média da UE e da área do euro, ajustado
pelas paridades de poder de compra, 2000–2018 (em percentagem)
Fontes: Eurostat e cálculos da UTAO. | Notas: O painel de dados internacionais com base no qual este gráfico foi construído está no
Anexo A2).
58. Para 2020, o principal contributo para o crescimento da procura agregada advém do consumo
privado (1,3 p.p.) seguido do da Formação Bruta de Capital Fixo (FBCF, com 1 p.p.).5 O contributo da
procura externa líquida deverá passar de – 1,1 p.p. em 2019 para – 0,5 p.p. em 2020, continuando a
deterioração da procura externa. De acordo com o cenário apresentado, o consumo privado, em
volume, deverá crescer a um ritmo marginalmente acima do previsto para o PIB real, sendo que a FBCF
será a componente do PIB com a taxa de crescimento real mais elevada. O consumo privado deverá
registar o principal contributo para o crescimento económico, devido ao seu elevado peso na despesa
agregada (Gráfico 5 e Gráfico 6). Relativamente à FBCF, mantém-se a recuperação iniciada em 2014;
o MF prevê o aumento de 5,4% em 2020, mas a variável ainda ficará (ligeiramente) abaixo do nível
registado no ano de 2008. As exportações deverão subir o peso, de 43% em 2019 para 43,5% em 2020.
Relativamente ao conjunto das exportações e importações, encontra-se previsto um aumento do grau
de abertura da economia, aferido em termos reais, de 86,5% em 2019 para 88,1% em 2020.6
3 O PIB real per capita num ano é o rácio entre o PIB medido a preços constantes e a população média de cada país nesse ano. Os valores apresentados encontram-se expressos em Paridades de Poder de Compra (PPC), isto é, encontram-se expressos numa gran-
deza monetária que elimina as diferenças no nível de preços entre países, permitindo, assim, comparar o rendimento por residente
sem a distorção causada pelos preços relativos. O Anexo A2) mostra o painel completo destes dados, em euros, para os 28 EM e
outras economias, entre os anos 2000 e 2018. Estes valores podem também ser apresentados sob a forma de índice, calculado face
à média da União Europeia a 28 países (UE-28), à qual se atribui o nível 100 — é o caso no Gráfico 4. Se o índice de um país é superior
a 100 (inferior a 100), isto significa que o seu nível de PIB per capita em PPC é superior (inferior) ao da média da UE.
4 Em rigor, de cada pessoa residente no território português.
5 De referir que, por questões metodológicas, existe uma diferença entre o PIB em volume e a soma das componentes em volume na
ótica da despesa. Esta diferença pode influenciar as taxas de crescimento e o contributo de cada componente do PIB. 6 O grau de abertura da economia é aferido através do peso no PIB da soma das exportações com as importações.
83,3%
80,5%
82,6%
80,8%82,0%
74,9%
77,1% 76,8%
74,0% 73,7%
75,6%74,6%
76,0%
70,2%
72,7% 72,6%
60%
65%
70%
75%
80%
85%
90%
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
20
14
20
15
20
16
20
17
20
18
Em % do PIB da UE (28 países) Em % do PIB da área do euro (19 países)
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
183
Página 184
59. O contributo negativo da procura externa líquida para o crescimento do PIB real deverá passar
de – 1,1 p.p. em 2019 para – 0,5 p.p. em 2020, devido ao facto do crescimento previsto das exportações
exceder o das importações.7De referir que neste conceito de procura externa líquida não é possível
apurar o conteúdo importado que se encontra distribuído entre as componentes da procura agregada,
i.e., os montantes de importações que se encontram no consumo privado, no consumo público, no
investimento e nas exportações. O conteúdo importado de cada componente do PIB é apurado pelo
INE nas matrizes simétricas input-output, que apresentam os quadros de recursos e empregos das contas
nacionais. No entanto, esta informação não é apurada com regularidade e, quando publicada,
apresenta já algum desfasamento face ao período de análise. A título de exemplo, o INE publicou em
30/11/2018 o conteúdo importado do ano 2015. Devido à importância do conteúdo importado de cada
componente do PIB na ótica da despesa e à limitação no apuramento deste tipo de informação,
apresenta-se na Tabela 2 a relação entre variação da procura global e variação das importações.8
Para 2020, a POE/2020 prevê um acréscimo da procura global em cerca de 7,7 mil M€, sendo
acompanhado por um aumento das importações em cerca de 3,8 mil M€, pelo que ao aumento de 1 €
na procura global corresponderá o acréscimo de 0,497 € nas importações. Com efeito, a elasticidade
das importações face à procura global será cerca de 1,6%, sendo inferior, mas próxima, da verificada
nos anos anteriores.
Tabela 2 – Variação da procura global e variação das importações (em milhões de euros e em percentagem; ano base 2016)
Fontes: Ministério das Finanças, INE e cálculos da UTAO.
Gráfico 5 – Composição do PIB real (dados encadeados em volume, percentagem do PIB)
Fontes: INE e Ministério das Finanças (previsões para 2019 e
2020).
Gráfico 6 – Evolução do PIB real, por componente (índice, 2005=100)
Fontes: INE e Ministério das Finanças (previsões para 2019 e 2020).
60. De acordo com a POE/2020, a FBCF, medida em termos nominais, deverá desacelerar em 2020,
essencialmente devido ao contributo do sector privado. Em termos nominais, a FBCF, principal
componente do investimento, deverá situar-se em 8,8% em 2019, desacelerando em 2020 para 6,8%.
Para esta evolução deverá contribuir essencialmente a FBCF do sector privado (Gráfico 7), que deverá
7 Neste relatório a procura externa líquida corresponde à diferença entre as exportações e as importações.
8 A procura global corresponde à soma de consumo privado, consumo público, investimento e exportações. Todas estas parcelas
têm conteúdo importado. A procura externa líquida é a diferença entre exportações e importações. As importações são a soma dos
conteúdos importados nas componentes da procura global.
Ano ∆ Procura global
(1)
∆ Importações(2)
∆ PIB real (3)
Rácio entre
∆ Importações e
∆ Procura global
(4) = (2/1)*100
Elasticidade das importações
face à procura global
(5) = (4)*(Procura globalt-1 / Importaçõest-1)/100
2014 6 363 4 712 1 411 74,1 3,0
2015 8 484 5 168 3 218 60,9 2,3
2016 7 219 3 477 3 692 48,2 1,8
2017 12 441 5 902 6 539 47,4 1,7
2018 9 301 4 588 4 712 49,3 1,7
2019 7 993 4 299 3 696 53,8 1,8
2020 7 721 3 834 3 886 49,7 1,6
-60
-40
-20
0
20
40
60
80
100
120
140
160
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Consumo privado Consumo público Investimento Exportações Importações 40
60
80
100
120
140
160
180
200
220
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
20
14
20
15
20
16
20
17
20
18
20
19
20
20
Consumo privado Consumo público Investimento
Exportações Importações PIB real
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
184
Página 185
apresentar um crescimento de 8,6% e 5,5%, em 2019 e 2020, respetivamente. De referir que a FBCF do
sector privado corresponderá a cerca de 88,2% da FBCF total durante o ano 2020. De salientar que, até
2018, o sector da construção tem apresentado o maior peso no investimento total (50,3% em 2018),
apesar de o sector se encontrar aquém do investimento nominal verificado em 2011 e mesmo em 2005
(Gráfico 8). Tendo em consideração que a componente da FBCF é volátil e que se encontra previsto
um contributo importante da FBCF para o crescimento do PIB real em 2020, bem como o facto de o
investimento ser determinante para a evolução do produto potencial, a concretização da previsão para
a FBCF é um fator de risco importante na materialização dessa evolução.
Gráfico 7 – Investimento (FBCF) (em milhões de euros, preços correntes)
Fontes: INE e Ministério das Finanças (previsões para 2019 e
2020).
Gráfico 8 – Investimento (FBCF), por sector de
atividade (índice, 2005=100, preços correntes)
Fontes: INE e Ministério das Finanças.
2.2.2 Rendimento disponível e poupança de famílias e instituições sem fins lucrativos
61. Na POE/2020 encontra-se previsto um crescimento do rendimento disponível das famílias
ligeiramente inferior ao do consumo privado nominal, o que terá efeitos na descida da taxa de
poupança deste sector institucional. De acordo com o cenário macroeconómico da POE/2020, o
consumo privado em termos nominais deverá subir 3,4% e 3,3% em 2019 e 2020, respetivamente.
Contudo, o rendimento disponível do sector institucional “famílias e instituições sem fins lucrativos”
deverá aumentar 3,1% em 2019 e 3,2% em 2020.9 Com efeito, encontra-se prevista uma descida da taxa
de poupança em percentagem do rendimento disponível das famílias e das instituições sem fins
lucrativos, de 6,5% em 2018 para 6,2% e 6,1% em 2019 e 2020, respetivamente (Gráfico 9). De referir que
a taxa de poupança do sector, calculada em percentagem do rendimento disponível, registou um
decréscimo de 2012 (9,8%) para 2018 (6,5%), sendo que na POE/2020 prevê-se uma deterioração
adicional da taxa de poupança. Este acréscimo é compatível com as taxas de variação relativa do
consumo e do rendimento disponível, atentos os pesos iniciais do consumo e da poupança neste
agregado.
9 Com total rigor contabilístico, deve dizer-se que no plano de contas nacionais o Rendimento disponível bruto das famílias e das
instituições sem fins lucrativos ao serviço das famílias é igual a: Despesa de consumo final + Poupança bruta – Resíduo. Este resíduo é
o Ajustamento pela variação da participação líquida das famílias nos fundos de pensões e tem, tipicamente, um valor negligenciável
quando comparado com o Rendimento disponível bruto.
0
5 000
10 000
15 000
20 000
25 000
30 000
35 000
40 000
45 000
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Sector privado Sector público Total
20
40
60
80
100
120
140
160
180
200
220
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Recursos biológicos cultivados
Equipamento de transporte
Outras máquinas e equipamentos e sistemas de armamento
Produtos de propriedade intelectual
Construção
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
185
Página 186
Gráfico 9 – Consumo privado, poupança e
rendimento disponível das famílias (em percentagem)
Fontes: INE, Ministério das Finanças (previsões para 2019 e 2020)
e cálculos da UTAO.
Gráfico 10 – Emprego, população ativa e taxa de
desemprego (em milhares de indivíduos e em percentagem)
Fontes: INE, Ministério das Finanças (previsões para 2019 e 2020) e
cálculos da UTAO.
2.2.3 Mercado de trabalho
62. Relativamente ao mercado de trabalho, no cenário da POE/2020 encontra-se previsto um
acréscimo percentual do emprego superior ao aumento percentual da população ativa, o que redunda
na descida da taxa de desemprego. Por sector institucional, em 2020 o ritmo de crescimento do
emprego no sector público (0,8%) deverá ser superior ao ritmo a registar no sector privado (0,6%),
evolução qualitativamente idêntica à do ano 2019 (1,6% e 0,9%, respetivamente). O emprego no sector
privado deverá aumentar em 2020 (0,6%) acima do ritmo de crescimento da população ativa (0,3%),
contribuindo também para uma descida da taxa de desemprego de 6,4% em 2019 para 6,1% em 2020
(Gráfico 10).
63. Na POE/2020 encontra-se prevista uma subida dos custos unitários do trabalho nominais, devido
ao facto de as previsões de crescimento das remunerações por trabalhador serem superiores às
previstas para o crescimento da produtividade aparente do trabalho. Relativamente aos custos unitários
do trabalho reais, a subida prevista é mais moderada do que no caso dos custos unitários do trabalho
nominais, embora permanecendo abaixo dos níveis verificadas antes da crise financeira. Na POE/2020
prevê-se que as remunerações por trabalhador por conta de outrem cresçam 2,7% e 3,2% em 2019 e
2020, respetivamente (Gráfico 12). O PIB real por unidade de emprego (produtividade aparente do
trabalho) deverá subir 0,8% e 1,3% nos anos 2019 e 2020, respetivamente, o que corresponderá às taxas
de variação mais elevadas desde 2014. Com efeito, os custos unitários do trabalho nominais deverão
subir para um nível acima do registado no ano 2009 (Gráfico 11). Quanto aos custos unitários do trabalho
reais (Gráfico 11), os aumentos em 2019 e 2020 deverão situar-se em 0,3% e 0,5%, respetivamente,
permanecendo num nível significativamente inferior ao verificado antes da crise financeira. Com efeito,
o peso das remunerações dos trabalhadores por conta de outrem no PIB nominal por unidade de
emprego em 2020 será inferior ao registado no período anterior a 2014 (Gráfico 11).
-6
-4
-2
0
2
4
6
8
10
12
14
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
20
14
20
15
20
16
20
17
20
18
20
19
20
20
Consumo privado nominal (tva) Taxa de poupança (% rendimento disponível)
Rendimento disponível (tva)
4 000
4 200
4 400
4 600
4 800
5 000
5 200
5 400
5 600
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
20
11
20
12
20
13
20
14
20
15
20
16
20
17
20
18
20
19
20
20
Taxa desemprego
População ativa (escala direita)
Emprego (escala direita)
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
186
Página 187
Gráfico 11 – Custos unitários do trabalho
nominais e reais (índice, 2016=100)
Fontes: INE, Ministério das Finanças (previsões para 2019 e
2020) e cálculos da UTAO.
Gráfico 12 – Produtividade aparente do trabalho e
remunerações por trabalhador (índice, 2016=100)
Fontes: INE, Ministério das Finanças (previsões para 2019 e 2020) e
cálculos da UTAO.
2.2.4 Conta externa
64. Na POE/2020, prevê-se uma deterioração da capacidade de financiamento da economia
portuguesa para 2020. A contribuição principal a nível das trocas com o exterior estará na balança de
bens e serviços, que passará de positiva em 2018 para negativa nos anos 2019 e 2020. O sector privado
deverá apresentar em 2020 capacidade de financiamento nula, sendo o valor mais baixo desde o ano
2009. A capacidade de financiamento da economia portuguesa deverá descer de 1,2% do PIB em 2018
para 0,5% e 0,2% em 2019 e 2020, respetivamente (Gráfico 14 e Gráfico 15). Tendo em consideração a
desagregação por balanças, o conjunto das balanças de rendimentos primários e rendimentos
secundários deverá subir marginalmente de 2019 para 2020, de 0,1% para 0,3%, respetivamente.10 Além
disso, a balança de capital deverá subir marginalmente, de 1,0% em 2018 para 1,2% em 2019 e 2020,
beneficiando do aumento da entrada de fundos comunitários no final do ciclo de programação
financeira, transformando-se a balança de capital no principal contributo para a capacidade de
financiamento da economia portuguesa. De referir que a balança de bens e serviços registou
excedentes durante os anos 2013–2018, mas deverá tornar-se negativa em 2019 e 2020 (Gráfico 13).
Adicionalmente, na POE/2020 prevê-se um ligeiro ganho dos termos de troca em 2020 visto que o
deflator das exportações deverá crescer ligeiramente acima do das importações (Gráfico 16). Olhando
a restrição externa do país pela ótica dos contributos sectoriais, as previsões do Ministério das Finanças
apontam para uma melhoria nas necessidades de financiamento das Administrações Públicas, a ponto
de passarem a um contributo positivo em 2020 (saldo orçamental de – 0,1% do PIB em 2019 e 0,2% em
2020). Ao invés, o conjunto dos demais sectores residentes registará uma queda significativa na sua
capacidade de financiamento face ao resto do mundo (de 1,6% do PIB em 2018 para 0,5% em 2019 e
0,0% em 2020).
10 Na POE/2020 não se dispõe da desagregação entre balança de rendimentos primários e balança de rendimentos secundários.
Contudo, o saldo é tipicamente negativo no caso da balança de rendimentos primários (– 2,2% do PIB em 2018) e tipicamente positivo
na balança de rendimentos secundários (2,3% do PIB em 2018).
90
95
100
105
110
115
120
2005
2006
2007
20
08
20
09
2010
2011
2012
2013
2014
2015
20
16
20
17
2018
2019
2020
CTUP real CTUP nominal
85
90
95
100
105
110
115
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
20
14
20
15
20
16
20
17
20
18
20
19
20
20
Produtividade aparente do trabalho Remunerações por trabalhador
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
187
Página 188
Gráfico 13 – Decomposição da balança de bens
e serviços entre componentes volume e preços (em percentagem)
Fontes: INE, Ministério das Finanças (previsões para 2019 e
2020) e cálculos da UTAO.
Gráfico 14 – Composição das balanças corrente
e de capital (em percentagem do PIB)
Fontes: INE, BdP e Ministério das Finanças (previsões para 2019 e
2020).
Gráfico 15 – Capacidade/necessidade de
financiamento dos sectores público e privado (percentagem do PIB)
Fontes: INE, BdP, Ministério das Finanças (previsões para 2019
e 2020) e cálculos da UTAO.
Gráfico 16 – Termos de troca e preços das
exportações e das importações (taxa de variação anual)
Fontes: INE, Ministério das Finanças (previsões para 2019 e 2020)
e cálculos da UTAO.
65. O cenário da POE/2020 tem subjacente um ligeiro ganho de quotas de mercado em 2020 devido
ao facto do crescimento previsto para as exportações superar o da procura externa dirigida à economia
portuguesa. De acordo com a POE/2020, a procura externa dirigida à economia portuguesa deverá
aumentar cerca de 3,0% em 2020.11 Esta expansão deverá ser inferior ao ritmo de crescimento das
exportações portuguesas de 3,2% em 2020, pelo que a POE/2020 pressupõe ganhos marginais de quota
de mercado. Adicionalmente, importa destacar que o peso das exportações nominais de Portugal no
total das exportações nominais da área do euro (universo comparável dos 12 países iniciais) aumentou
entre 2015 e 2018 (Gráfico 17), registando um máximo no ano 2018 (1,67%), em contraste com o mínimo
verificado em 2005 (1,43%), o qual deverá continuar a subir no biénio 2019–2020. Este indicador (Gráfico
17) permite comparar o desempenho das exportações portuguesas com o das exportações do conjunto
de países que, há mais tempo, partilham com Portugal o mercado único e a política monetária. O
comportamento das exportações portuguesas acima do das da área do euro é particularmente
importante pois é um sinal de que o país está a contrariar a tendência de perda de quota de mercado
por parte da área do euro no comércio mundial, documentada, desde 2001 até 2018, no Gráfico 17. A
quota da área do euro (12 países) no comércio mundial desceu de 31,1% em 2003 para 25,4% em 2018.
66. No cenário da POE/2020 encontra-se prevista uma taxa de variação anual do deflator do PIB
acima da taxa de inflação em 2019, reduzindo-se parcialmente o diferencial em 2020. A evolução do
11 A procura externa é definida como a média ponderada das importações feitas pelos parceiros de Portugal a partir de todo o
mundo.
-12
-10
-8
-6
-4
-2
0
2
4
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
20
14
20
15
20
16
20
17
20
18
20
19
20
20
Balança de bens e serviços em % do PIB
Saldo entre exportações em volume e importações em volume em % do PIB em volume
0,5 0,2
-14
-12
-10
-8
-6
-4
-2
0
2
4
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Bens e serviços Rendimentos primários e secundários Capital Corrente e capital
-12
-10
-8
-6
-4
-2
0
2
4
6
8
10
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
20
14
20
15
20
16
20
17
20
18
20
19
20
20
Capacidade de financiamento das Administrações Públicas
Capacidade de financiamento do sector privado
-10
-8
-6
-4
-2
0
2
4
6
8
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
20
14
20
15
20
16
20
17
20
18
20
19
20
20
Termos troca
Preços das exportações
Preços das importações
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
188
Página 189
nível geral de preços na economia soma-se à evolução em volume para explicar a evolução do PIB a
preços correntes. Como se sabe, o PIB a preços correntes tem grande importância nas regras
orçamentais assentes em indicadores de finanças públicas calculados em percentagem do PIB nominal.
O cenário da POE/2020 tem implícita uma descida no preço do petróleo de 71,5 USD/barril em 2018
para 63,4 USD/barril em 2019 e 57,7 USD/barril em 2020 (Gráfico 18). Importa referir que uma eventual
subestimação do preço do petróleo e, consequentemente, do seu efeito no deflator das importações
pode ter consequências no valor do PIB e na composição da procura agregada. Este efeito sobre o
deflator do PIB dependerá de as restantes componentes do PIB refletirem, mais ou menos do que
proporcionalmente, a subida do deflator das importações.
Gráfico 17 – Peso das exportações portuguesas
no total da área do euro e quota de mercado
da área do euro no comércio mundial (em percentagem)
Fontes: AMECO, Eurostat e cálculos da UTAO.
Gráfico 18 – Taxa de variação do preço das
importações e evolução dos preços do petróleo
Brent (percentagens na escala da esquerda)
Fontes: Energy Information Administration, BCE e cálculos da UTAO.
31,1
25,4
1,43
1,67
1,71
1,35
1,45
1,55
1,65
1,75
1,85
0
5
10
15
20
25
30
35
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
20
14
20
15
20
16
20
17
20
18
20
19
20
20
20
21
Quota de mercado das exportações nominais da área do euro (12 países) no comércio mundial
Exportações nominais de Portugal no total das exportações nominais da área euro (12 países)
0
20
40
60
80
100
120
-12
-10
-8
-6
-4
-2
0
2
4
6
8
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Deflator das importações (esquerda)
Preço do petróleo (EUR/barril) (direita)
Preço do petróleo (USD/barril) (direita)
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
189
Página 190
3 Comparações com os previsores oficiais
67. Este capítulo enquadra o cenário macroeconómico do Ministério das Finanças no conjunto de
exercícios de previsão de instituições oficiais de referência que acompanham a economia portuguesa.
A Secção 3.1 apresenta as previsões mais recentes para as principais economias mundiais e blocos
económicos, produzidas pela Comissão Europeia (CE), pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) e pela
Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Económicos (OCDE). A Secção 3.2 incide sobre
a economia portuguesa, efetuando uma comparação entre as previsões do Ministério das Finanças e
as daquelas instituições, a que se juntam as elaboradas pelo Banco de Portugal (BdP) e pelo Conselho
das Finanças Públicas (CFP). Por fim, a terceira secção alerta para um conjunto de fatores de risco,
internos e externos, incidentes sobre as previsões do MF para a economia portuguesa.
3.1 Previsões sobre a economia internacional
68. De acordo com as previsões das instituições internacionais de referência, o crescimento da
economia mundial em 2020 deverá situar-se em torno de 3%, próximo do observado em 2019.
Relativamente às principais economias desenvolvidas, a área do euro deverá continuar a apresentar
taxa de crescimento do PIB real abaixo da dos Estados Unidos, mas acima da do Japão. Em 2019 e 2020,
a área do euro deverá apresentar um crescimento económico ligeiramente superior a 1%, destacando-
se o facto de a Alemanha evidenciar um crescimento inferior ao conjunto da área do euro (Tabela 3).
Relativamente à principal economia emergente, a China deverá registar uma ligeira desaceleração da
taxa de crescimento do PIB real.
Tabela 3 – Previsões das instituições internacionais para o crescimento do PIB real (taxas de variação)
Fontes: Comissão Europeia, FMI e OCDE.
69. Relativamente aos fluxos externos, a área do euro deverá manter o excedente da balança
corrente ligeiramente acima de 3%. As três instituições internacionais de referência preveem uma ligeira
deterioração do excedente da balança comercial da Alemanha, embora permanecendo o país
desenvolvido com o maior excedente em percentagem do PIB. Os Estados Unidos deverão continuar
com balança corrente negativa em torno dos 2,5%, contribuindo para a necessidade de financiamento
do país (Tabela 4). O Reino Unido também deverá permanecer nessa situação, com défice em torno
dos 4% do PIB.
CENov/19
FMIOut/19
OCDENov/19
CENov/19
FMIOut/19
OCDENov/19
Mundo 2,9 3,0 2,9 3,0 3,4 2,9
União Europeia 1,4 1,5 - 1,4 1,6 -
Área do euro 1,1 1,2 1,2 1,2 1,4 1,1
Espanha 1,9 2,2 2,0 1,5 1,8 1,6
Alemanha 0,4 0,5 0,6 1,0 1,2 0,4
França 1,3 1,2 1,3 1,3 1,3 1,2
Reino Unido 1,3 1,2 1,2 1,4 1,4 1,0
EUA 2,3 2,4 2,3 1,8 2,1 2,0
China 6,1 6,1 5,7 5,8 5,8 5,5
Japão 0,9 0,9 1,0 0,4 0,5 0,6
Economias desenvolvidas - 1,7 - - 1,7 -
Economias em desenvolvimento e
mercados emergentes- 3,9 - - 4,6 -
2019 2020
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
190
Página 191
Tabela 4 – Previsões das instituições internacionais para a balança corrente (em percentagem do PIB)
Fontes: Comissão Europeia, FMI e OCDE.
3.2 Previsões sobre a economia portuguesa
70. Relativamente à economia portuguesa em 2020, o crescimento do PIB real segundo o Ministério
das Finanças encontra-se acima, mas próximo, do previsto por outras instituições de referência. Esta
divergência resulta de uma diferente composição das variáveis que o definem na perspetiva da
despesa (Tabela 5): o Ministério das Finanças prevê um crescimento mais acentuado no investimento
relativamente a Comissão Europeia, OCDE e Conselho das Finanças Públicas; e uma menor
deterioração prevista para a procura externa em comparação com as previsões do FMI e do Banco de
Portugal. De salientar que tanto o Ministério das Finanças como as restantes instituições preveem uma
deterioração da balança de bens e serviços em 2020, a qual se deverá tornar negativa em 2019. Quanto
aos custos unitários do trabalho nominais, todas as instituições apontam para uma subida, decorrente
de previsões para aumento das remunerações por trabalhador acima das da produtividade aparente
do trabalho. Relativamente à taxa de desemprego, todas as instituições preveem uma descida em 2020.
No que respeita ao deflator do produto, as previsões do MF são acompanhadas pelas da CE e do FMI,
mas situam-se claramente acima das demais. Por conseguinte, o PIB nominal de 2020 previsto por OCDE
e CFP fica mais de mil M€ abaixo do antecipado pelo MF.
71. As comparações devem ser interpretadas com cautela devido ao facto de cada instituição ter os
seus próprios pressupostos. No caso do FMI, os dados que constam no World Economic Outlook
publicado em outubro de 2019 refletem a nova base (ano 2016) para o PIB nominal e o PIB em volume
de Portugal. Contudo, as previsões do FMI não apresentam dados para as componentes consumo
privado, consumo público e investimento. Adicionalmente, de referir que os dados publicados pelo FMI
sobre a dívida pública nominal de Portugal não refletem as alterações metodológicas ocorridas em
agosto de 2019 que passaram a incluir o valor capitalizado dos juros vincendos no valor dos certificados
de aforro. A título de exemplo, o rácio da dívida pública de Portugal para 2018 calculado pelo FMI
(120,1%) encontra-se subestimado visto que considera como numerador a série da dívida pública
nominal ainda não revista (244,9 mil M€) e o PIB nominal revisto em alta (203,9 mil M€). De referir também
que o hiato do produto previsto pela OCDE é negativo decorrente de diferentes metodologias para
estimação de produto potencial. No caso dos contributos para o crescimento do PIB calculados pelo
Banco de Portugal, esta instituição considera uma estimativa das componentes do PIB líquidas de
conteúdo importado, tanto na procura interna como nas exportações. Com efeito, para 2020 o
contributo das exportações e da procura interna, excluindo o conteúdo importado, será de 0,4 p.p. e
1,3 p.p., respetivamente.
CENov/19
FMIOut/19
OCDENov/19
CENov/19
FMIOut/19
OCDENov/19
União Europeia (28) 1,9 2,0 - 1,8 1,9 -
Área do euro 3,3 3,4 3,2 3,2 3,2 3,1
Espanha 2,4 0,9 1,6 2,5 1,0 1,3
Alemanha 7,0 7,0 7,3 6,8 6,6 6,5
França -0,4 -0,5 -0,6 -0,6 -0,5 -0,8
Reino Unido -4,3 -3,5 -4,5 -4,2 -3,7 -3,7
EUA -2,5 -2,5 -2,5 -2,5 -2,5 -2,5
China 0,8 1,0 1,4 0,7 0,9 1,4
Japão 3,5 3,3 3,5 3,5 3,3 3,4
Economias desenvolvidas - 0,6 - - 0,5 -
Economias em desenvolvimento e
mercados emergentes- 0,0 - - -0,4 -
2019 2020
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
191
Página 192
UTAO| Unidade Técnica de Apoio Orçamental
Tabela 5 – Comparação das previsões sobre a economia portuguesa entre diferentes instituições (taxas de variação, percentagem do PIB, pontos percentuais ou mil milhões de euros)
Fontes: Ministério das Finanças, Banco de Portugal, Conselho das Finanças Públicas, Comissão Europeia, FMI e OCDE.
3.3 Riscos a ter em conta no cenário macroeconómico da POE/2020
72. A concretização das previsões macroeconómicas da POE/2020 encontra-se dependente tanto
de fatores internos da economia portuguesa como de fatores a ela externos. Qualquer exercício de
previsão comporta o risco de não cumprimento. Existem inúmeros elementos de incerteza que
impendem sobre o funcionamento da economia e cuja antecipação pelos previsores é impossível. No
entanto, é possível e desejável interpretar as previsões pontuais do MF à luz desta incerteza, procurando
trazer à consideração dos leitores alguns fatores de risco, porventura os que se afiguram mais plausíveis
ou mais impactantes sobre as variáveis macroeconómicas que foram objeto de previsão no relatório do
MF que acompanha a POE/2020. É, pois, este o propósito da presente secção. A nível interno, destaca-se
a importância do crescimento previsto para a FBCF. Relativamente ao contexto externo, salientam-se
as incertezas sobre tensões comerciais, as crises geopolíticas (nomeadamente, os seus efeitos sobre a
cadeia de produção de derivados do petróleo), a saída do Reino Unido da União Europeia, bem como
o nível de integração/fragmentação financeira na área do euro, e a orientação da política monetária.
73. A posição líquida de investimento internacional (PII) negativa tem um peso significativo no PIB
nominal, pelo que a deterioração da capacidade líquida de financiamento da economia portuguesa
no biénio 2019–2020 pode reduzir o seu ritmo de desalavancagem. Este resultado decorre do facto de
no biénio 2019–2020 a capacidade de financiamento descer para os níveis mais baixos desde 2013.
Com efeito, o aumento da PII deverá acontecer a um ritmo mais lento. Tendo em consideração o peso
elevado da dívida externa líquida dentro da PII, e admitindo como pressuposto que o seu peso deverá
continuar elevado, então a reduzida capacidade de financiamento a verificar em 2019–2020 deverá
contribuir para abrandar o ritmo de descida da dívida externa líquida. Por definição estatística, a dívida
externa líquida é uma subcomponente da posição líquida de investimento internacional, ou seja, a
dívida externa está dispersa pelas categorias funcionais “investimento direto”, “investimento de carteira”
MFDez/19
CENov/19
FMIOut/19
OCDENov/19
CFPOut/19
BdPDez/19
MFDez/19
CENov/19
FMIOut/19
OCDENov/19
CFPOut/19
BdPDez/19
PIB na ótica da despesa, em volume (em %)
PIB 1,9 2,0 1,9 1,9 1,9 2,0 1,9 1,7 1,6 1,8 1,7 1,7
Consumo privado 2,2 2,3 - 2,1 2,1 2,3 2,0 2,0 - 2,2 1,9 2,1
Consumo público 0,6 0,8 - 0,5 0,7 0,5 0,8 0,8 - 0,6 1,2 0,8
Formação bruta de capital fixo (FBCF) 7,3 6,5 - 6,9 7,6 7,3 5,4 4,8 - 1,2 5,2 5,4
Exportações 2,5 2,7 4,0 2,7 2,7 2,8 3,2 2,7 4,0 1,1 3,1 2,6
Importações 5,2 4,6 5,9 4,9 4,6 5,4 4,4 3,9 5,5 1,4 4,0 4,6
Contributos para o crescimento do PIB (em p.p.)
Procura interna 3,0 2,8 - 2,8 2,7 - 2,4 2,3 - 2,0 2,1 -
Procura externa líquida -1,1 -0,8 - -0,9 -0,8 - -0,5 -0,6 - -0,2 -0,4 -
Preços (variação, %)
Deflator do PIB 1,5 1,4 1,3 1,1 1,3 - 1,4 1,5 1,5 0,5 1,1 -
Inflação (IHPC) 0,4 0,3 0,9 0,3 0,3 0,3 1,1 1,1 1,2 0,5 0,6 0,9
Termos de troca 0,4 0,1 - 0,2 - - 0,1 0,0 - -0,2 - -
PIB nominal
Taxa de variação 3,4 3,4 3,2 3,0 3,3 - 3,3 3,3 3,1 2,2 2,8 -
Nível em mil M€ 210,8 210,8 210,5 210,1 210,6 - 217,8 217,7 217,1 214,8 216,4 -
Mercado de trabalho (variação, %)
Taxa de desemprego (% da população ativa) 6,4 6,3 6,1 6,5 6,2 6,3 6,1 5,9 5,6 6,4 6,0 5,9
Emprego 1,0 1,0 1,3 0,9 1,2 1,0 0,6 0,5 1,0 0,7 0,6 0,8
Custos unitários nominais do trabalho 1,8 2,2 - - - - 1,9 1,7 - - - -
Remuneração média por trabalhador 2,7 3,2 - 1,9 3,0 - 3,2 2,8 - 1,6 2,4 -
Produtividade aparente do trabalho 0,8 1,0 - 1,1 0,7 - 1,3 1,2 - 1,1 1,1 -
Financiamento da economia e setor externo (% do PIB)
Capacidade líquida financiamento face ao exterior 0,5 0,8 - - 0,4 0,4 0,2 0,6 - - 0,0 0,7
Balança corrente -0,7 -0,4 -0,6 -1,2 -0,3 - -1,0 -0,7 -0,7 -1,0 -0,8 -
Balança de bens e serviços -0,8 -0,7 - -0,7 -0,6 -0,6 -1,3 -1,2 - -1,0 -1,0 -1,2
Balança de rendimentos primários e secundários 0,1 0,3 - -0,5 0,3 - 0,3 0,5 - -0,1 0,2 -
Balança de capital 1,2 1,2 - - 0,7 - 1,2 1,2 - - 0,8 -
Indicadores de finanças públicas (% do PIB)
Saldo orçamental -0,1 -0,1 -0,2 -0,1 0,1 - 0,2 0,0 0,1 0,0 0,3 -
Dívida pública 118,9 119,5 117,6 119,3 118,5 - 116,2 117,1 114,8 117,1 116,2 -
Desenvolvimentos cíclicos
PIB potencial (variação, %) 1,9 1,8 1,6 1,7 2,0 - 2,1 1,9 1,6 1,6 2,2 -
Hiato do produto (% do PIB potencial) 1,5 1,7 0,4 -1,8 1,6 - 1,3 1,5 0,4 -1,7 1,1 -
2019 2020
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
192
Página 193
UTAO| Unidade Técnica de Apoio Orçamental
e “outro investimento”.12 O rácio da dívida externa no PIB nominal de Portugal situou-se em 91,2% no final
de 2018 (Gráfico 19), sendo que o sector institucional Administrações Públicas apresenta o principal
contributo para a dívida externa líquida e para a posição líquida negativa do investimento
internacional.13 A previsão do Ministério das Finanças admite como pressuposto para o biénio 2019–2020
um valor nulo para o conjunto “efeito preço, efeito taxa de câmbio e outros ajustamentos”, pelo que o
cenário da POE/2020 tem subjacente uma melhoria da PII de – 105,6% do PIB em 2018 para – 101,7% em
2019 e 98,1% em 2020, beneficiando essencialmente do efeito denominador (i.e., do crescimento do PIB
nominal).14
Gráfico 19 – Posição líquida de investimento internacional e dívida externa líquida (em percentagem do PIB)
Fontes: Banco de Portugal, INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.
74. As previsões do Ministério das Finanças apontam para uma deterioração da capacidade de
financiamento da economia portuguesa em 2020 devido ao contributo do sector privado. Com efeito, a
balança de bens e serviços será negativa em 2019 (0,8% do PIB), e pela primeira vez desde 2012,
deteriorando-se em 2020 para – 1,3% do PIB. A componente do investimento é a componente do PIB na
ótica da despesa que regista a maior variância da taxa de crescimento durante o período 1996-2018.
O contributo da FBCF para o crescimento do PIB real deverá descer de 1,4 p.p. em 2019 para 1 p.p. em
2020. Consequentemente, tendo em consideração que o investimento tem um contributo importante
para a procura interna e para o stock de capital e a produtividade total dos fatores nos anos seguintes,
então a sua concretização tem especial importância para se alcançar a previsão de crescimento do
PIB a observar naquele biénio e do PIB potencial no biénio e nos anos seguintes.15 Desde 2009 inclusive,
o sector privado regista capacidade de financiamento (cerca de 4,6% do PIB em média entre 2009 e
2018), sendo que a POE/2020 prevê uma deterioração significativa (0,5% do PIB em 2019 e 0,0% do PIB
em 2020). A concretizar-se esta deterioração prevista, a economia portuguesa deverá reduzir a dívida
externa (e melhoria da PII) a um ritmo mais lento que o verificado até 2018. Com efeito, a melhoria
prevista na POE/2020 para a PII deverá beneficiar, essencialmente, do contributo do efeito denominador
(crescimento do PIB nominal).
12 De modo exaustivo, os instrumentos da PII são o investimento direto, o investimento de carteira, o outro investimento, os ativos de reserva, os derivados financeiros e opções sobre ações concedidas a empregados. Todos os instrumentos têm ativos e passivos relati-
vamente ao resto do mundo. Existe dívida externa nos ativos e passivos incluídos nos três primeiros instrumentos. 13 Além disso, as instituições financeiras podem obter financiamento externo que, por sua vez, é direcionado para o financiamento
do sector institucional Administrações Públicas. 14 De referir que as previsões para a PII e para a dívida externa líquida não constam dos quadros definidos pela Comissão Europeia
para o Projeto de Plano Orçamental. 15 De salientar que o referido contributo do investimento para o crescimento do PIB não é líquido de conteúdo importado devido à
ausência de informação estatística atempada (vide explicação no parágrafo 59). Contudo, a formação bruta de capital fixo e as
exportações são as duas componentes do PIB que tipicamente apresentam percentagem mais elevada de conteúdo importado.
-130
-120
-110
-100
-90
-80
-70
-60
-50
-40
-30
-20
-10
0
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
110
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Dívida externa líquida (escala esquerda)
Posição líquida de investimento internacional (escala direita)
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
193
Página 194
75. A economia portuguesa é uma pequena economia aberta integrada na área do euro, pelo que
há um conjunto alargado de fatores externos, tais como a integração financeira e o comércio
internacional, que poderão condicionar o desempenho dos indicadores da economia nacional,
essencialmente a FBCF, as exportações e a estrutura de financiamento. A elevada dívida externa e a
consequente PII negativa são vulnerabilidades que podem aumentar o risco de contágio à economia
nacional em caso de perturbações nos mercados financeiros e de matérias-primas. Relativamente às
condições externas, são de referir os riscos decorrentes do facto da procura externa relevante dirigida
à economia portuguesa ser afetada pelo protecionismo crescente dos Estados Unidos, bem como da
incerteza no âmbito da saída do Reino Unido da União Europeia e do mercado único. Há impactos
diretos e efeitos induzidos pelas consequências negativas daqueles processos nas importações dos
principais clientes de Portugal. A multiplicação de incidentes políticos e militares com reflexos na
capacidade produtiva dos derivados de petróleo não é de excluir nos próximos dois anos, a ponto de
poder contrariar a descida significativa no preço desta matéria-prima assumida no cenário
macroeconómico do Governo (o que teria as consequências em cadeia nos vários deflatores referidas
no parágrafo 66). Relativamente à política monetária da área do euro, o BCE tem reiterado a intenção
de manter a política monetária num nível fortemente acomodatício durante um largo período de
tempo, através dos programas de estímulos monetários e medidas destinadas a mitigar o efeito das
taxas de juro negativas. A probabilidade de reversão desta orientação da política monetária ao longo
de 2020 é reduzida.
76. Em sentido oposto, de salientar que o nível de integração/fragmentação financeirano mercado
de dívida da área do euro poderá representar um risco externo para a estrutura de financiamento da
economia portuguesa. Este fator externo pode afetar o nível das taxas de juro das futuras emissões de
dívida, os montantes da procura, bem como a estrutura do stock de dívida (maturidades a curto prazo
versus maturidades a longo prazo). O nível de integração financeira no mercado de títulos de dívida
soberana na área do euro foi de 13,4% em março de 2019 (Gráfico 20), nível que representa cerca de
metade do máximo de 28,1% observado em 2006, mas 3 p.p. acima do mínimo (10,4%) observado em
2012.16 Importa salientar que a evolução deste indicador tem consequências no volume dos fluxos
financeiros entre países da área do euro, particularmente nos fluxos financeiros líquidos de países com
PII positiva para países com PII negativa.
77. O montante de compras líquidas no âmbito do programa de compras de ativos do sector público
(PSPP — Public Sector Purchase Programme) é superior à variação acumulada da dívida pública
portuguesa, pelo que esta intervenção do BCE na compra de títulos de dívida pública tem contribuído
para um nível baixo da taxa de juro soberana. O programa PSSP foi anunciado em janeiro de 2015 e
iniciado em março de 2015 (Gráfico 21), sendo que, no caso de Portugal, o montante de compras
líquidas até outubro de 2019 ao abrigo deste instrumento de política monetária não convencional situou-
se em cerca de 40,1 mil M€. Este valor é superior ao crescimento acumulado da dívida pública, tanto a
dívida na ótica de Maastricht (18 mil M€) como na dívida direta (25,8 mil M€), pelo que tem efeitos
favoráveis no financiamento das necessidades brutas do sector institucional Administrações Públicas.
16 O BCE publica um conjunto alargado de indicadores de avaliação do nível de integração financeira na área do euro e na União
Europeia. Para a presente análise, selecionaram-se os indicadores que refletem o peso das emissões de dívida soberana e o peso das
emissões de dívida das empresas no balanço dos bancos (em rigor, das chamadas “outras Instituições Financeiras Monetárias” — IFM):
“Share of monetary financial institutions cross-border holdings of debt securities issued by euro area and EU corporates and sovereigns”.
As séries destes indicadores encontram-se disponíveis até março de 2019, à data de fecho deste relatório.
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
194
Página 195
Gráfico 20 – Indicadores de integração finan-
ceira na área do euro (em percentagem dos ativos das outras instituições finan-
ceiras monetárias)
Fontes: BCE.
Gráfico 21 – Variação acumulada da dívida pú-
blica desde março de 2015 e compras no âm-
bito do programa PSPP (em milhões de euros)
Fontes: BCE, Banco de Portugal, IGCP e cálculos da UTAO. |
Nota: Para efeitos de comparabilidade, exclui-se o reembolso
ao FMI em março de 2015.
0
5
10
15
20
25
30
ma
r-1
99
8
ma
r-1
99
9
ma
r-2
00
0
ma
r-2
00
1
ma
r-2
00
2
ma
r-2
00
3
ma
r-2
00
4
ma
r-2
00
5
ma
r-2
00
6
ma
r-2
00
7
ma
r-2
00
8
ma
r-2
00
9
ma
r-2
01
0
ma
r-2
01
1
ma
r-2
01
2
ma
r-2
01
3
ma
r-2
01
4
ma
r-2
01
5
ma
r-2
01
6
ma
r-2
01
7
ma
r-2
01
8
ma
r-2
01
9
Percentagem de ativos das outras IFM que correspondem a dívida soberana e
dívida de empresas emitidas em países europeus fora da área do euro
Percentagem de ativos das outras IFM que correspondem a dívida soberana
emitida em outros países da área euro
Percentagem de ativos das outras IFM que correspondem a dívida de
empresas emitida em outros países da área euro
0
5 000
10 000
15 000
20 000
25 000
30 000
35 000
40 000
45 000
0
5 000
10 000
15 000
20 000
25 000
30 000
35 000
40 000
45 000
ma
r-2015
jun-2
015
set-
2015
de
z-2015
ma
r-2016
jun-2
016
set-
2016
de
z-2016
ma
r-2017
jun-2
017
set-
2017
de
z-2017
ma
r-2018
jun-2
018
set-
2018
de
z-2018
ma
r-2019
jun-2
019
set-
2019
Compras líquidas acumuladas do programa PSPP
Variação acumulada da dívida pública direta
Variação acumulada da dívida pública na ótica de Maastricht
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
195
Página 196
Parte II — ANÁLISE DOS CENÁRIOS ORÇAMENTAIS EM
CONTABILIDADE NACIONAL
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
196
Página 197
4 Medidas de política
78. A segunda parte deste relatório analisa, sob diferentes ângulos, as previsões do Ministério das
Finanças para a conta das Administrações Públicas (AP) em 2019 e 2020, expressas em Contabilidade
Nacional. O primeiro ângulo, que é o objetivo do presente capítulo, consiste na caracterização das
principais medidas de política orçamental que sustentam as previsões. Outros ângulos surgirão nos
capítulos seguintes.
79. O capítulo está assim organizado. A primeira secção introduz aquelas previsões e os conceitos
essenciais para a sua interpretação. A Secção 4.2 identifica e quantifica a dimensão das medidas
inseridas no cenário de políticas invariantes para o ano de 2020. Apresenta, ainda, uma comparação
entre as medidas do cenário de políticas invariantes constantes da POE/2020 e as apresentadas no
Projeto de Plano Orçamental (PPO) disponibilizado pelo Governo Português no dia 15 de outubro de
2019, de acordo com as regras europeias. A Secção 4.3 analisa as novas medidas de políticas,
descrevendo-as e quantificando o respetivo impacto no saldo orçamental. Em seguida, a Secção 4.4
identifica e analisa o impacto orçamental das medidas com efeitos temporários e/ou não-recorrentes,
essenciais para várias tarefas analíticas nos capítulos seguintes. A UTAO apresentará nas Secções 4.2 e 4.3
revisões fundamentadas às classificações de medidas antigas e novas. A Secção 4.5 encerra explicando por que é
que não é tecnicamente exequível extrair para as previsões de 2020 do MF as consequências das revisões acima.
4.1 Contas previsionais das Administrações Públicas e conceitos
80. A conta previsional das Administrações Públicas estabelece novos objetivos para o saldo
orçamental: défice de 0,1% do PIB em 2019 e excedente de 0,2% do PIB em 2020. O relatório que
acompanha a POE/2020 contém a estimativa de execução em 2019 e a previsão para 2020 da conta
consolidada do sector Administrações Públicas (AP). A Tabela 6 reproduz tais previsões, para
conveniência da exposição subsequente. É utilizado apenas o primeiro grau de desagregação dos
classificadores económicos da receita e da despesa.
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
197
Página 198
Tabela 6 – Previsões orçamentais da POE/2020 para os anos de 2019 e 2020 (em milhões de euros e pontos percentuais do PIB)
Fontes: MF, reprodução do Quadro 3.2 do relatório que acompanha a POE/2020. | Notas: as previsões neste quadro correspondem
ao cenário orçamental com novas orientações políticas (explicação no texto).
81. Antes de se avançar para a análise económica, importa precisar alguns conceitos para melhor
explicar o alcance das medidas de política que sustentam as previsões orçamentais. A execução de
um orçamento assenta em dois tipos de medidas de política orçamental. Por um lado, em medidas
antigas e, por outro, em medidas novas. As primeiras dão origem aos chamados cenários de políticas
invariantes e as segundas aos cenários de novas orientações políticas.
82. Existem dois tipos de cenário previsionais, o de medidas novas e o de medidas antigas. A Tabela
6 mostra as previsões orçamentais para 2019 e 2020 resultantes do quadro institucional em vigor, do
funcionamento da economia, das medidas de política que vêm do passado e das medidas de política
que corporizam uma nova orientação política. É por causa deste último ingrediente que o quadro acima
se deve apelidar de “cenário orçamental com novas medidas de política” ou “cenário orçamental com
novas orientações políticas”. Uma medida nova é uma intervenção das autoridades deliberadamente
destinada a mudar o curso de determinada variável orçamental e, neste sentido, a medida nova traduz
a vontade de alterar a orientação política subjacente à trajetória da variável. É neste entendimento
que se deve interpretar “nova orientação política”. Um exemplo de medida nova para 2020, anunciada
na POE/2020, é o “IRS Jovem”: consiste na isenção do rendimento coletável de 2020 de uma parte do
rendimento de trabalho dependente obtido por adultos entre os 18 e os 26 anos de idade. É nova
porque não existia nos exercícios anteriores e vai alterar a trajetória da receita de IRS em 2020. Para se
perceber melhor o efeito das medidas novas na conta previsional é útil construir um cenário virtual,
chamado de “cenário de políticas invariantes”, que é um cenário em tudo igual ao anterior, mas sem a
inclusão do valor previsto para as novas medidas de receita e despesa. Trata-se de um cenário virtual
porque, havendo medidas novas, não é concretizável. No entanto, tem interesse analítico porque a
comparação entre os dois cenários é que permite avaliar o efeito líquido das novas orientações políticas
sobre as previsões orçamentais.
2019
Estimativa
2020
Previsão
2019
Estimativa
2020
Previsão2020/19
t.v .h.
1. Receitas fiscais 52 909 54 709 25,1 25,1 3,4
Impostos s/produção e importação 31 963 33 063 15,2 15,2 3,4
Impostos/rendimentos e património 20 946 21 645 9,9 9,9 3,3
2. Contribuições sociais 25 256 26 359 12,0 12,1 4,4
Das quais: Contribuições sociais efetivas 20 570 21 736 9,8 10,0 5,7
3. Outras receitas correntes 12 308 13 219 5,8 6,1 7,4
4. Total receita corrente (1+2+3) 90 473 94 287 42,9 43,3 4,2
5. Receitas de capital 739 1 028 0,4 0,5 39,0
6. Total receita (4+5) 91 213 95 315 43,3 43,8 4,5
7. Consumo intermédio 11 271 11 595 5,3 5,3 2,9
8. Despesas com pessoal 22 701 23 528 10,8 10,8 3,6
9. Prestações sociais 38 749 39 952 18,4 18,3 3,1
Das quais: prestações que não em espécie 34 730 35 803 16,5 16,4 3,1
10. Juros 6 526 6 365 3,1 2,9 -2,5
11. Subsídios 872 918 0,4 0,4 5,3
12. Outras despesas correntes 5 000 5 289 2,4 2,4 5,8
13. Total despesa corrente (7+8+9+10+11+12) 85 119 87 647 40 40 3,0
da qual: despesa corrente primária 78 593 81 282 37 37 3,4
14. Formação bruta de capital fixo 4 168 4 922 2,0 2,3 18,1
15. Outras despesas de capital 2 100 2 212 1,0 1,0 5,4
16. Total despesas de capital (14+15) 6 267 7 134 3 3,3 13,8
17. Total de despesa (13+16) 91 387 94 782 43 44 3,7
Da qual: despesa corrente primária (17-10) 84 861 88 417 40 41 4,2
18. Cap (+)/ Nec(-) Financiamento líquido (6-17) -174 533 -0,1 0,2 -
Milhões de euros % do PIB
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
198
Página 199
83. As medidas antigas de política orçamental estão no cerne do cenário de políticas invariantes e
há dois tipos de medidas antigas a considerar. As medidas antigas são i) iniciativas políticas já legisladas
ou regulamentadas à data do exercício prospetivo para produzirem efeito nos anos da previsão ou ii)
medidas recorrentes. Estas consistem em medidas de política tomadas com carácter habitual em anos
anteriores e que ainda não estão legisladas nem regulamentadas para poderem ser executadas nos
anos da previsão, mas que, por serem recorrentes e não se antevendo razão plausível para não voltarem
a ser consagradas, o previsor as integra no seu cenário de medidas antigas. Para exemplos e melhor
explicação dos dois tipos de medidas antigas, ler os parágrafos 81 e 82 do Relatório UTAO n.º 19/2019,
que analisou o Projeto de Plano Orçamental para 2020 (PPO/2020). O cenário de medidas antigas é
mais conhecido na literatura de política económica como “cenário de políticas invariantes” (do inglês
no-policy-change scenario ou baseline scenario). Pretende projetar o futuro assumindo continuidade na
orientação da política orçamental. Manter o rumo não quer dizer que os valores (receita ou despesa)
das medidas antigas que integram o cenário nos anos da previsão sejam iguais aos que se observaram
em anos anteriores. Por um lado, as diferenças virão do comportamento da própria economia e do
funcionamento habitual das AP.17 Por outro, poderão advir diferenças do facto de as medidas antigas
terem um efeito de carry over ou “carreamento” para anos futuros. Este efeito acontece quando a
medida subjacente foi desenhada para não produzir todo o efeito orçamental desde o dia 1 de janeiro,
ou seja, quando a medida foi concebida para entrar em vigor já com o exercício económico a decorrer
ou com gradualismo ao longo do ano ou de vários anos na produção de efeitos. Neste caso, a medida
vai ter um valor orçamental nos anos da previsão que se adiciona ao verificado no último ano
observado. Exemplo de uma medida com efeito de carreamento é o descongelamento de carreiras
nas Administrações Públicas. Trata-se de uma medida adotada em 2018 e desenhada para ser
implementada de forma gradual nesse ano e em 2019, com o pagamento dos acréscimos
remuneratórios dos trabalhadores abrangidos a ser assim faseado: em 2018, 25% a 1 de janeiro e 50% a
1 de setembro; em 2019, 75% a 1 de maio e 100% a 1 de dezembro.18 Por conseguinte, 2020 será o
primeiro ano em que a medida terá execução plena, pelo que, na comparação de 2020 com 2019, o
cenário orçamental de políticas invariantes de 2020 terá que identificar o valor adicional da despesa
com esta medida (montante a mais face à previsão de execução em 2019).
84. Os valores monetários das medidas exibidos nos quadros com o cenário de políticas invariantes
e o cenário de novas orientações políticas traduzem a receita ou a despesa adicional face ao ano
imediatamente anterior. As limitações computacionais associadas à complexidade do exercício de
programação orçamental obrigam, necessariamente, à assunção de hipóteses simplificadoras. Uma
delas consiste em avaliar o custo ou o rendimento de uma medida apenas pelo valor direto na conta
das AP. Por exemplo, um subsídio de 100 M€ ao consumo de leite é inscrito no cenário relevante pelo
valor dessa dotação e é ignorado na receita e na despesa o eventual efeito induzido na economia pelo
estímulo ao consumo e à produção, que poderiam levar, nomeadamente, a mais receita de impostos
e menos encargos com subsídio de desemprego. Quando o interesse do analista está em mostrar
apenas o efeito diferencial (adicional) das medidas antigas no cenário de políticas invariantes, é
frequente usar uma tabela da qual constam apenas as medidas em causa e o seu contributo adicional
(carreado) face ao que ela custou ou rendeu no ano anterior: neste tipo de análise, no cenário de
políticas invariantes os valores mostrados são o efeito de carreamento (carry over) das medidas antigas,
e não este acrescido dos valores permanentes, ou seja, daqueles valores que repetem a dinâmica do
ano anterior. Ora bem, esta é a opção no presente capítulo e, em particular, é isso que se irá mostrar
na Secção 4.2. Já quando o que está em causa não é apenas conhecer o efeito adicional (carreado)
das medidas antigas, mas este e o valor permanente de todas as medidas que vêm do passado e que
são para manter em vigor, então a tabela do cenário de políticas invariantes pode agregar os efeitos
carreados e os efeitos permanentes — um exemplo é a Tabela 17 no próximo capítulo, p. 52.
Naturalmente, a conta consolidada previsional das AP (a Tabela 6 acima) tem que incluir tudo: valores
carreados e valores permanentes das medidas antigas e ainda o valor das medidas novas.
17 Por funcionamento habitual entenda-se a tomada de decisões por parte dos serviços no âmbito das orientações políticas em vigor,
tais como pagamento das remunerações ao pessoal ao serviço, aquisição de bens e serviços, cobrança de impostos de acordo com
os parâmetros decididos no passado, etc.. Corresponde à manutenção em atividade do status quo institucional.
18 Este gradualismo foi consagrado no número 8 do art. 18.º da Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro (Lei do OE/2018).
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
199
Página 200
4.2 Medidas do cenário de políticas invariantes
85. O primeiro passo nesta secção é notar que o cenário de políticas invariantes na POE/2020 é
diferente do cenário de políticas invariantes apresentado dois meses antes no PPO/2020. Existem
medidas com efeito carry-over ou “carreamento” em 2020 enunciadas na POE/2020 que não
constavam do cenário de políticas invariantes do PPO/2020 disponibilizado anteriormente.Ao comparar
os cenários de polícias invariantes subjacentes à POE/2020 e ao PPO/2020 de outubro último, constata-
se que foram acrescentadas medidas e revisto o valor do impacto adicional de um conjunto de medidas
de cariz social. Do lado da receita, foram adicionadas medidas fiscais: repetição em 2020 do incremento
em taxas do Imposto do Selo, a alteração das listas do IVA (atividades nas áreas de Cultura, Lazer e
Ciência) e o alargamento do regime da Dedução de Lucros Retidos e Reinvestidos (DLRR). Do lado da
despesa, foram introduzidas a atualização para 2020 no valor de referência do Complemento Solidário
para Idosos, a redução na despesa com manuais escolares e dotação para a Estratégia Nacional para
a Integração das Pessoas em Situação de Sem Abrigo (ENIPSSA). Adicionalmente, foi revisto o custo de
medidas com prestações sociais (Abono de Família, Prestação Social de Inclusão e Reformas — carreiras
longas e antecipadas), sendo estas alterações justificadas por uma melhor perceção em dezembro de
2019 do que dois meses antes sobre o seu impacto em 2020, tendo em conta que foram medidas
introduzidas ao longo de 2019. As colunas “PPO/2020 MF Out2019” e “POE/2020 MF” na Tabela 7 mostram
os valores orçamentais apurados pelo previsor Ministério das Finanças para as intervenções que ele
próprio classificou como medidas antigas.
Tabela 7 – Medidas do cenário de políticas invariantes com impacto orçamental adicional em 2020:
PPO/2020 (out2019) vs POE/2020 (em milhões de euros e pontos percentuais do PIB)
Fontes: Ministério das Finanças (PPO/2020 de outubro de 2019 e POE/2020) e cálculos da UTAO| Notas: Os cálculos percentuais foram
elaborados recorrendo à previsão do PIB nominal para 2020 fornecida pelo Ministério das Finanças. Os números devem ser interpreta-
dos como o valor carreado (carry over ou diferencial) pelas medidas antigas para o ano de previsão 2020 — detalhes nos parágrafos
83 e 84. A definição de medidas antigas consta do parágrafo 83. Uma despesa com sinal positivo (negativo) significa um impacto
carreado que aumenta (reduz) a despesa. Uma receita com sinal positivo (negativo) significa um impacto carreado que aumenta
(diminui) a receita. A cor azul é utilizada para assinalar as discordâncias da UTAO com a classificação ou a quantificação de certas
medidas, conforme discussão nos parágrafos 88 a 90.
Receita
Impostos sobre a Produção e Importação - - 0,70 0,00 - 0,00
Imposto do Selo sobre Crédito ao Consumo - - 17,5 0,01 0,0 0,00
Alteração das listas do IVA (incluindo Cultura, Lazer e Ciência) - - -16,8 -0,01 0,0 0,00
Impostos correntes sobre Rendimentos e Património - - -20,0 -0,01 75,9 0,03
Alargamento do Regime da DLRR (Dedução de Lucros Retidos e Re-investidos) - - -20,0 -0,01 0,0 0,00
Valorizações Remuneratórias - - 0,0 0,00 61,1 0,03
Valorizações remuneratórias- Carreiras especiais (Dec.Lei 65/2019) - - 0,0 0,00 14,8 0,01
Contribuições Sociais 0,0 0,00 0,0 0,00 149,8 0,07
Valorizações Remuneratórias 0,0 0,00 0,0 0,00 112,0 0,05
Valorizações remuneratórias- Carreiras especiais (Dec.Lei 65/2019) 0,0 0,00 0,0 0,00 37,8 0,02
Vendas -13,0 -0,01 -12,0 -0,01 -12,0 -0,01
Propinas -13,0 -0,01 -12,0 -0,01 -12,0 -0,01
Total Medidas do Lado da Receita -13,0 -0,01 -31,3 -0,01 213,7 0,10
Despesa
Despesa com Pessoal 621,9 0,29 645,3 0,30 645,3 0,30
Progressões e Promoções 427,8 0,20 427,8 0,20 427,8 0,20
Número de trabalhadores e valorizações remuneratórias 95,3 0,04 95,3 0,04 95,3 0,04
Carreiras especiais (Dec.Lei 65/2019) 98,8 0,05 122,2 0,06 122,2 0,06
Prestações Sociais 151,0 0,07 162,0 0,07 162,0 0,07
Reformas de longa carreiras e reforma antecipada por flexibilização 44 0,02 65 0,03 65 0,03
Prestação social para a Inclusão 20 0,01 64 0,03 64 0,03
Abono de Família 62 0,03 19 0,01 19 0,01
Complemento Solidário para Idosos - - 19 0,01 19 0,01
Manuais Escolares - - -39 -0,02 -39 -0,02
Programa de Apoio à Redução Tarifária 25 0,01 26 0,01 26 0,01
Estratégia Nacional para a Integração das Pessoas em Situação de Sem
Abrigo (ENIPSSA) - - 8 0,00 8 0,00
Total Medidas do Lado da Despesa 772,9 0,35 807,3 0,37 807,3 0,37
Impacto Total no Saldo Orçamental -785,9 -0,36 -838,6 -0,39 -593,6 -0,27
Por Memória
Medidas com impacto positivo no saldo ( - despesa / + receita ) 0 0,00 56 0,03 264 0,12
Medidas com impacto negativo no saldo ( + despesa / - receita ) 786 0,36 895 0,41 858 0,39
PPO/2020
MF Out2019
POE/2020
MF
POE/2020
rev. UTAO
Medidas M€ % PIB M€ % PIB M€ % PIB
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
200
Página 201
86. Para 2020, e de acordo com o MF, o efeito carry-over ou de carreamento de medidas antigas
agrava o saldo orçamental em 839 M€, em grande parte por via da despesa com pessoal. De acordo
com os dados fornecidos pelo MF presentes na POE/2020, a totalidade das medidas incluídas no cenário
de políticas invariantes comporta, para 2020, um impacto negativo no saldo orçamental de 839 M€
(Tabela 7, coluna “POE/2020 MF”). Para este resultado, o contributo da receita é diminuto e corresponde
a um agravamento em cerca de 31 M€. No entanto, a despesa global das medidas antigas tem um
impacto adicional de cerca de 807 M€. Ao desagregar a rubrica da despesa, verifica-se que, para 2020,
o encargo mais volumoso está na despesa com pessoal (645 M€), proveniente de legislação
anteriormente aprovada, relacionada com medidas de valorização salarial como o descongelamento
e revisão de carreiras, as promoções e outros direitos. A restante despesa, no valor de 162 M€,
corresponde a medidas antigas relacionadas com prestações sociais.
87. Retomem-se os dois cenários de políticas invariantes tal como construídos pelo MF. Da
comparação entre eles, deduz-se que as alterações introduzidas em dezembro ao cenário de políticas
invariantes da PPO/2020 (outubro de 2019) agravam o saldo orçamental de forma residual, em 0,03 p.p.
de PIB (Tabela 7). A transposição de medidas orçamentais incluídas no cenário de políticas invariantes
da PPO/2020, apresentada em outubro de 2019, para a POE/2020, dada a conhecer em meados de
dezembro, alterou o efeito das mesmas de forma residual, mais concretamente em 0,03 p.p. do PIB,
passando de um impacto negativo no saldo orçamental de cerca de 0,36% do PIB para um efeito
negativo de 0,39% do PIB, revelando assim que, apesar do número de medidas acrescentadas, e da
alteração da quantificação em medidas existentes, a diferença de impacto total no saldo orçamental
cifra-se em apenas – 53 M€.
88. A UTAO não concorda com a classificação de três medidas constantes da Tabela 7. A informação
disponibilizada pelo MF sobre o desenho das medidas no relatório, na proposta de lei e nos dados
facultados à UTAO é escassa e nem sempre chega para validar o apuramento apresentado. Em todo
o caso, com a informação existente, a UTAO entende que há três medidas de política fiscal que não
satisfazem os critérios expostos no parágrafo 83 para poderem ser classificadas como medidas antigas
e, portanto, integrarem o cenário de políticas invariantes. São as três primeiras medidas elencadas na
Tabela 7 e, por esta razão, escritas a azul. Todas têm em comum o facto de a lei orçamental para 2019
ter aprovado alterações qualitativamente parecidas e de modo permanente, i.e., novas redações que
ficaram em vigor para todos os anos futuros até serem eventualmente alteradas. O que a POE/2020 vem
fazer é, precisamente, definir novos parâmetros para o desenho dos impostos ou dos incentivos fiscais
subjacentes a essas medidas, como a seguir se explica. Na opinião da UTAO, tais alterações configuram
novas medidas de política. Seja então o caso da medida “Imposto do Selo sobre Crédito ao Consumo”.
O que o legislador pretende agora é definir novos valores, agravados face aos que fixou há um ano,
para as taxas do Imposto do Selo incidentes sobre quatro tipos de crédito ao consumo (verbas 17.2.1,
17.2.2, 17.2.3 e 17.2.4 da Tabela Geral do Imposto do Selo). A medida “Alteração das listas do IVA”
consiste em alterar a lista de bens e serviços sujeitos à taxa reduzida. Em concreto, saem da lista sujeita
à taxa normal para entrar na lista da taxa reduzida as visitas a vários tipos de equipamentos culturais e
passam a ser tributadas à taxa normal as entradas em espetáculos de tauromaquia (até agora
tributadas à taxa reduzida). Esta intervenção das autoridades, ao estabelecerem novas taxas de
tributação para alguns bens e serviços, consubstancia uma nova medida de política e não uma medida
antiga. O facto de a lei orçamental para 2019 também ter alterado as listas anexas ao código do IVA
não justifica considerar a nova tabela de taxas reduzidas como uma medida recorrente nem como uma
medida anteriormente legislada ou regulamentada para produzir efeitos em 2020. A outra medida de
cuja classificação no cenário de políticas invariantes a UTAO discorda é a medida designada na Tabela
7 como “Alargamento do Regime da DLRR (Dedução de Lucros Retidos e Reinvestidos”. Ela vem alterar
um parâmetro no desenho de um incentivo fiscal previsto no Código Fiscal do Investimento, art. 29.º.
Eleva de 10 M€ para 12 M€ o teto sobre os quais incide a dedução à coleta de 10% dos lucros retidos e
reinvestidos. Tal como no caso das anteriores, esta é uma medida nova. A lei orçamental para 2019
consagrou a elevação daquele limiar de 7,5 M€ para 10 M€, valor que se manterá em vigor durante o
ano de 2020 se a alteração ora proposta não existisse ou não for aprovada. A medida constante da
POE/2020 pode ser qualitativamente semelhante à do ano passado, mas isso não faz dela uma medida
antiga, atenta a definição apresentada no parágrafo 83. As colunas “POE/2020 rev. UTAO” na Tabela 7
são a reconstrução pela UTAO do cenário de políticas invariantes para 2020. Em face do exposto neste
parágrafo, as três medidas fiscais aparecem com valor nulo nas colunas referidas e, em contrapartida,
são acrescentadas (a azul) ao cenário de políticas novas na Tabela 9, p. 40.
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
201
Página 202
89. A UTAO também não concorda com a omissão de efeitos na receita das AP em 2020 decorrentes
da implementação das medidas antigas para a política remuneratória dos trabalhadores deste sector.
Esta discordância justifica também a apresentação de um cenário revisto nas colunas mais à direita da
Tabela 7. A justificação é a seguinte. A UTAO, na apreciação ao PPO/2020 realizada em outubro
(Relatório UTAO n.º 19/2019) mencionou duas omissões. A primeira, que fora inicialmente sinalizada e
revista pela UTAO aquando da sua análise ao Programa de Estabilidade 2019–23 (Relatório UTAO n.º
8/2009, na Tabela 18, p. 68), diz respeito à discrepância no valor bruto da despesa em 2020 associada à
medida de descongelamento de progressões e promoções nas carreiras especiais. Na POE/2020, o MF
procedeu a esta correção, corrigindo a despesa bruta dos 98,8 M€ constantes na PPO de outubro para
os 122,2 M€ que surgem agora na POE. A segunda omissão é a inexistência de impacto na receita das
medidas de valorização remuneratória explicitadas pelo MF. Remunerações mais elevadas (em 645 M€)
naturalmente farão entrar na conta das AP um fluxo adicional de IRS, contribuições patronais e dos
trabalhadores para a Segurança Social e a CGA e, ainda, de contribuições dos trabalhadores para a
ADSE. No entanto, do lado da receita, as colunas da POE/2020 recebidas do MF não mencionam
qualquer valor relacionado com valorizações remuneratórias. Salvo melhor opinião, a exclusão dos
impactos adicionais na receita provocados por estas medidas na Tabela 7 não faz sentido. A omissão
destes impactos corresponde a admitir que as remunerações adicionais estão isentas de imposto e
contribuições, o que manifestamente não é verdade. Em vários documentos de programação
anteriores, o próprio MF considerou e explicitou o impacto de alteração orçamentais nos dois lados da
conta. Por exemplo, no Programa de Estabilidade 2019-23, Quadros II.2.1. e A1.6., o MF explicitou o valor
de contribuições sociais e IRS associados à medida “Valorizações remuneratórias” do pessoal. Assim
sendo, o cenário revisto pela UTAO nas colunas mais à direita da Tabela 7 acrescenta a azul o efeito na
receita resultante das três medidas de despesa com pessoal consideradas pelo MF. Com esta revisão, a
receita é acrescida em cerca de 226 M€, reduzindo o impacto carreado (carry-over) em 2020 no
cenário de políticas invariantes.
90. Na Tabela 7, as células azuis são a revisão da UTAO à quantificação recebida do MF no âmbito
da POE/2020; reduzem o impacto do carry-over no saldo orçamental de 2020 das orientações políticas
em vigor de – 839M€ para – 594 M€. A remoção das três medidas de política fiscal do cenário de
políticas invariantes da POE/2020 alivia em cerca de 19 M€ o efeito negativo na receita constante do
cenário construído pelo MF. Ao invés, o acrescento da declinação na receita das medidas de
remuneração do pessoal das AP acrescenta 226 M€ de impacto carreado (carry over) ao saldo
orçamental em políticas invariantes. Assim, o conjunto de todas estas revisões resulta na mitigação do
impacto adicional negativo no saldo em 245 M€, ou seja, em + 0,12 p.p. do PIB nominal previsto para
2020. Nas colunas “POE/2020 ver. UTAO” inscrevem-se a preto os números que não mudam face aos
apresentados pelo MF na POE/2020 e a azul os que são diferentes.
4.3 Novas medidas de política orçamental
91. Novas medidas de política orçamental são intervenções em instrumentos da política orçamental
que resultam de alterações deliberadas em orientações políticas. Distinguem-se, por esta característica,
do funcionamento dos estabilizadores automáticos, da renovação de medidas recorrentes e dos efeitos
de carreamento de medidas antigas. Para a UTAO, uma medida nova no ano da previsão tem que ser
uma medida que não foi aplicada no ano anterior, podendo estar ou não legislada e regulamentada
à data de conclusão do exercício de previsão. No entanto, a fim de o seu efeito na conta previsional
poder ser quantificado, é condição essencial a medida estar suficientemente especificada, o que
remete para a observação do grau de detalhe da proposta legislativa ou regulamentar ou de outro
documento oficial com segurança equivalente que lhe dá suporte.19
4.3.1 Dúvidas na classificação de novas medidas de política
92. O MF comunicou à UTAO as intervenções em instrumentos de política orçamental que considera
deverem ser classificadas como novas medidas de política. São 13 as medidas com esta natureza. Da
análise à documentação que integra a POE/2020, a UTAO procedeu à elaboração de uma descrição
sintética para cada uma. O resultado é a Tabela 8.
19 Uma medida que se encontre legislada mas cuja aplicação esteja dependente da aprovação do OE, também é considerada
uma nova medida de política orçamental para o ano a que diz respeito o documento orçamental sujeito a aprovação.
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
202
Página 203
Tabela 8 – Descrição das intervenções orçamentais classificadas pelo MF como novas medidas de
política
Fontes: Elaboração da UTAO a partir de relatório do Ministério das Finanças sobre a POE/2020, Proposta de Lei do OE/2020, Estatuto
dos Benefícios Fiscais, e Códigos de IRS, IRC, IEC, IVA, do Trabalho e Fiscal de Investimento.
93. A UTAO tem dúvidas sobre a completude desta lista. Por um lado, ela deve ser acrescentada com
as três medidas de âmbito fiscal que o MF classificou como medidas antigas e que a UTAO justificou na
secção anterior que elas correspondem ao seu entendimento do que são medidas que refletem uma
Revisão do
coeficiente do
Alojamento Local em
Zonas de Contenção
Alteração do regime de tributação em sede IRS (nova alínea h do n.º1 do artigo 31.º) e IRC (alínea g do n.º1 do
artigo 86-B), aos rendimentos da exploração de estabelecimentos de alojamento local na modalidade de
moradia ou apartamento, localizados em área de contenção agravando coeficiente aplicável ao alojamento
local integrado em áreas de contenção fixadas pelos municípios, de 0,35 para 0,50, afetando-se o adicional
desta receita ao Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana, I. P.
Tributação Autónoma
de viaturas
Eliminação do agravamento das tributações autónomas para as empresas que apresentem prejuízos nos dois
primeiros períodos de tributação (alteração ao n.º 15 do artigo 88.º do CIRC) e o alargamento do primeiro escalão
aplicável às viaturas ligeiras (alteração da alínea a do n.º3 do artigo 88.º do CIRC).
Alargamento do Limite
da Taxa Reduzida de
IRC às PMEs e às PMEs
do Interior
Para as PMEs será introduzida a alteração no n.º2 do artigo 87.º do CIRC, que permite o aumento de 15 000 para
25 000 euros do limite máximo da matéria coletável até ao qual é aplicável a taxa reduzida de IRC de 17%. As
empresas que exerçam atividade em territórios do Interior e sejam qualificados como micro, pequena ou média
empresa, passa a ser aplicável uma taxa reduzida de IRC de 12,5 % aos primeiros 25 000 euros de matéria
coletável, ao invés do anterior limite de 15 000 euros (alteração do n.º 1 artigo 41.º-B do Estatuto dos Benefícios
Fiscais-EBF).
Medidas de incentivo
à descarbonização
Eliminação faseada da isenção de Imposto ISP e do Adicionamento sobre emissões de CO2 no produto de
eletricidade através de carvão e coque de carvão, passando a ser tributados com uma taxa de 50% da taxa de
ISP e do adicionamento sobre as emissões de CO2 (disposição transitória com aplicação sobre as taxas previstas
nos artigos 92.º e 92.º-A do Código dos IEC).
Eliminação faseada de isenções a outros produtos petrolíferos utilizados na produção de eletricidade: o fuelóleo
passa a ser tributado a uma taxa de 25% da taxa de ISP e do adicionamento sobre as emissões de CO2 e o gás
natural a uma taxa de 10% da taxa de ISP e do adicionamento sobre as emissões de CO2 (disposição transitória
com aplicação sobre as taxas previstas nos artigos 92.º e 92.º-A do Código dos IEC).
Eliminar majoração de gastos, em sede de IRS e IRC, aplicável à aquisição de gás de petróleo liquefeito (GPL)
para abastecimento de veículos.
Dedutibilidade do IVA suportado com a eletricidade utilizada em viaturas elétricas ou híbridas plug-in (nova
alínea h do n.º2 do artigo 21.º do CIVA).
Introdução de novas tabelas de cálculo da componente ambiental do Imposto sobre Veículos (ISV) e de Imposto
Único de Circulação (IUC) e adaptação dos limites de CO2 fixados nos regimes de benefício fiscais previstos em
sede destes impostos.
Atualização do
Imposto sobre o
Tabaco e Alteração
da Estrutura do
Imposto
Novos produtos de tabaco (tabaco aquecido e tabaco eletrónico) são atualizados à taxa de 3,3%. A tributação
dos cigarros, é feita uma alteração à estrutura do imposto, em linha com anos anteriores, desvalorizando a
componente ad valorem por contraponto com a revisão em alta do elemento específico (alterações: artigo 103.º-
A, 104.º-A, 104.º-C, 105.º, 105.º-A do CIEC).
IRS-Jovem
Os rendimentos da categoria A, auferidos por sujeito passivo entre os 18 e os 26 anos, que não seja considerado
dependente, ficam parcialmente isentos de IRS, nos três primeiros anos (sendo de 30% no primeiro ano, de 20% no
segundo ano e de 10% no terceiro ano, com os limites de 7,5 x IAS, 5 x IAS e 2,5 x IAS) de obtenção de rendimentos
após o ano da conclusão de ciclo de estudos igual ou superior ao nível 4 do Quadro Nacional de Qualificações,
mediante opção na declaração de rendimentos (aditamento do artigo 2.º-B ao Código do IRS).
Aumento das
deduções em IRS com
filhos menores 3 anos
Aumento da dedução à coleta por dependente, sendo o incremento no montante de € 300 e € 150,
respetivamente, a partir do segundo dependente, quando existam dois ou mais dependentes que não
ultrapassem três anos de idade até 31 de dezembro do ano a que respeita o imposto (alteração do n.º3 do artigo
78.º-A do CIRS).
Programa PROTransP
O Programa de Apoio à Densificação e Reforço da Oferta de Transporte Público (PROTransP) visa apoiar as
autoridades de transportes intermunicipais, sendo o financiamento assegurado através de uma verba do
Orçamento de Estado consignada ao Fundo Ambiental até 15 milhões de euros, com o objetivo de reforçar e
aumentar a oferta de transportes públicos coletivos, privilegiando as zonas onde a penetração destes modos de
transportes é mais reduzida e onde o potencial de ganhos de procura ao automóvel é superior, contribuindo
assim para a promoção do transporte publico coletivo, indução de padrões de mobilidade mais sustentáveis e
descarbonização da mobilidade.
1.º Direito
Dotação de verbas que visam a concretização do Programa 1.º Direito - Programa de Apoio ao Acesso à
Habitação, que visa a promoção de soluções habitacionais para as famílias mais carenciadas e sem alternativa
habitacional (Decreto-lei n.º 37/2018 de 4 de maio, Declaração de retificação n.º 28/2018 de 02 de agosto e
Portaria n.º 230/2018 de 17 de agosto)
Atualizações salariais
(0,3%)Atualização de 0,3% nos vencimentos dos funcionários da Administração Pública.
Estatuto do cuidador
informal
No âmbito do Estatuto do Cuidador Informal (Lei n.º 100/2019, de 6 de setembro) será regulamentada e gerida
pela Segurança Social a atribuição de um subsídio de apoio ao cuidador informal principal, mediante condição
de recursos (majorado no caso de acesso ao Seguro Social Voluntário).
Prestações de
parentalidade
Reforço da proteção na parentalidade através do aumento do montante diário dos subsídios por riscos
específicos e para assistência a filho (de 65% para 100% da remuneração de referência), assim como pela
obrigatoriedade de gozo de 20 dias úteis ao nível do subsídio parental exclusivo do pai (paga a 100%). Alterações
introduzidas pela Lei n.º 90/2019, de 4 de setembro (Artigos 43.º, 53.º e 65.º do Código do Trabalho)
Exercício de revisão
de despesa
Diagnóstico, desenho de soluções e implementação de iniciativas com o objetivo de criação de ganhos de
eficiência duradouros na prestação de serviços públicos.
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
203
Página 204
nova orientação política. Por isso, a UTAO apresentará na Subsecção 4.3.3 uma revisão ao cenário das
medidas novas que difere do do MF pela presença das medidas descritas na Tabela 9. Por outro lado,
existem várias medidas de política enunciadas, com destaque no primeiro capítulo do relatório que
acompanha a POE/2020 e no sítio www.oe2020.gov.pt, e cuja omissão da classificação que o MF fez de
medidas novas causa estranheza. São elas:
i. Medidas explícitas de novas contratações de pessoal — 4200 profissionais para o sector da Saúde
(sítio acima indicado) e 1000 técnicos qualificados (p. 18 do relatório do MF);
ii. Medida de reforço na dotação do PO Saúde — mais 524,9 M€ em 2020 face à estimativa de exe-
cução em 2019 (cálculo UTAO a partir da p. 176 do relatório do MF);
iii. Medida de reforço do investimento público em projetos estruturantes — mais 605 M€ em 2020 face
à estimativa de execução em 2019 (idem, p. 16);
iv. Medidas no âmbito de Contribuições Especiais: a p. 36 do relatório do MF refere a criação de duas
novas Contribuições Especiais e indicia a redução na Contribuição Extraordinária sobre o Sector
Energético.
94. São medidas de política orçamental que, pela informação transmitida, parecem ter materialidade
suficiente para justificar a sua inclusão na classificação de medidas novas. A comunicação do Governo
tem enfatizado a elevada prioridade política que a saúde e o investimento público terão na nova
legislatura. A UTAO perguntou, portanto, ao MF por que é que nenhuma destas medidas foi comunicada
à UTAO na lista de medidas novas nem na lista de medidas antigas. Até ao fecho deste relatório, não
foi recebida qualquer explicação. Apesar destas reservas, a UTAO optou por não incluir nenhuma das
medidas acima no conjunto de medidas novas de política a analisar nesta secção por não dispor de
informação adequada. Os valores referidos nos casos de ii. e iii. estão expressos em Contabilidade
Pública e a análise aqui é em Contabilidade Nacional. De igual modo, a UTAO não tem possibilidade
de calcular a despesa e a receita associadas às contratações da medida i. nem a receita esperada
com as novas contribuições especiais (medidas iv).
Tabela 9 – Descrição das medidas novas acrescentadas pela UTAO
95. A UTAO detetou uma contradição no valor da medida “Exercício de revisão de despesa”. Existem
dois valores no relatório do MF para a poupança na despesa resultante deste exercício. No Quadro 1.3.,
p. 20, que desagrega os ganhos de eficiência por sector da governação associados ao exercício de
revisão, o total inscrito é 181,2 M€; já no Quadro 3.3., p. 61, a poupança vale 190 M€. Existe, pois, uma
pequena diferença de 8,8 M€. O MF esclareceu que o valor correto da medida de revisão de despesa
é 190 M€, sendo que até ao fecho deste documento a UTAO não recebeu a retificação do quadro com
a ventilação sectorial dos ganhos de eficiência associados ao exercício de revisão de despesa (Quadro
1.3 do relatório do MF). Apesar da reduzida diferença de montantes, este facto condiciona ligeiramente
a exatidão da análise à desagregação por sectores do exercício da revisão de despesa efetuada no
parágrafo 99.
4.3.2 Cenário do MF com as novas orientações políticas
96. A Tabela 10 mostra o valor orçamental direto das novas medidas de política que o MF considerou
na POE/2020. São assumidas, nesta subsecção e na referida tabela, as medidas de políticas
consideradas pelo MF como novas. A tabela também inclui, para efeitos de comparação, o cenário de
novas medidas do anterior documento de programação orçamental com esta natureza, o Programa
de Estabilidade (PE) 2019–23, apresentado em 15 de abril de 2019.
Imposto do Selo sobre
Crédito ao Consumo
Alargamento até 31 de dezembro de 2020 do agravamento em 50% das taxas de Imposto do Selo aplicáveis aos
contratos de crédito ao consumo, agravando ainda as taxas gerais de Imposto do Selo respeitantes aos referidos
créditos em 10%. (Alteração do artigo 70.º-A do Código do Imposto do Selo e as verbas 17.2.1, 17.2.2, 17.2.3 e
17.2.4 da Tabela Geral do Imposto do Selo).
Alterações das listas
do IVA (incluindo
Cultura, Lazer e
Ciência)
Aplicação de taxa reduzida de IVA (6%) nas prestações de serviços que consistam em proporcionar a visita,
guiada ou não, a edifícios classificados de interesse nacional, público ou municipal, museus, entradas em jardins
zoológicos, botânicos e aquários públicos. Em sentido inverso, as entradas em espetáculos tauromáquicos
passarão em 2020 a ser tributadas em sede de IVA à taxa normal de 23% (alteração e aditamento à Lista I anexa
ao Código do IVA).
Alargamento do
regime da DLRR
(Dedução de Lucros
Retidos e Reinvestidos)
Alteração do limite máximo de lucros retidos e reinvestidos de 10 M€ para 12 M€ para efeito de dedução, de
acordo com os n.ºs 1 e 2 do artigo 29.º do Código Fiscal de Investimento, sendo adicionalmente ampliado o prazo
de concretização do reinvestimento de três para quatro anos e alargado o âmbito das aplicações relevantes a
determinados ativos intangíveis no domínio das aquisições de tecnologia.
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
204
Página 205
Tabela 10 – Valor orçamental das novas medidas políticas previstas para 2020: PE/2019–23 vs POE/2020 (em milhões de euros e pontos percentuais do PIB)
Fontes: Ministério das Finanças (PE/2019-23 e POE/2020) e cálculos da UTAO| Notas: 1)Os cálculos percentuais foram elaborados re-
correndo à previsão do PIB nominal para 2020 fornecida pelo Ministério das Finanças. 2) Uma despesa com sinal positivo (negativo)
significa um aumento (redução) da despesa. Uma receita com sinal positivo (negativo) significa um aumento (diminuição) da receita.
97. As novas medidas de política orçamental têm impactos específicos em diferentes rubricas dos
classificadores económicos. Este parágrafo olha para as colunas encabeçadas pela epígrafe
“POE/2020 MF” na Tabela 10; a comparação com o PE será feita mais à frente. Com exceção do
exercício de revisão da despesa e dos programas direcionados para o reforço da oferta de transportes
públicos e do acesso à habitação, as principais medidas novas de política orçamental incidem,
essencialmente, sobre as rubricas “impostos”, “despesa com pessoal” e “prestações sociais”. No que diz
respeito a medidas relacionadas com impostos, há a destacar dois aspetos: i) o efeito líquido na receita
esperada com estas medidas é diminuto, correspondendo a uma redução de 40 M€ ii) as medidas
concretizam alterações cirúrgicas nas regras de vários impostos, dirigidas diretamente a algumas
categorias de agentes económicos. As empresas são afetadas com a alteração na tributação
autónoma de viaturas e o alargamento do limite da taxa reduzida de IRC para PMEs. Os proprietários
de alojamento local sujeitos ao regime especial de tributação em sede de IRS veem a sua rentabilidade
líquida influenciada pelo aumento do Coeficiente do Alojamento Local em Zonas de Contenção em
grandes cidades. As medidas de incentivo à descarbonização visam estimular mudanças
comportamentais nas empresas produtoras de energia e nos consumidores. Os jovens que entram no
mercado de trabalho são visados com a medida de benefício fiscal denominada “IRS-Jovem”, que
isenta parcialmente de IRS os rendimentos de categoria A nos três primeiros anos após conclusão dos
estudos. De referir ainda a intenção de aumentar as deduções por dependente no IRS a famílias com
dois ou mais filhos menores de três anos. Em relação a medidas com pessoal, a POE/2020 prevê
atualização transversal de 0,3% nas remunerações dos funcionários da Administração Pública, à qual
atribui o gasto bruto de 70 M€, mas não indica qual é o acréscimo de receita fiscal e contributiva que
lhe está associado. A UTAO procurará suprir esta omissão na Subsecção 4.3.3. No que se refere às
prestações sociais, a POE/2020 contempla duas novas medidas de política orçamental com custo
previsto de 60 M€. Uma das medidas pretende regulamentar e implementar via Segurança Social a
atribuição do subsídio de apoio ao cuidador informal, e a outra reforça a dotação das prestações de
parentalidade para cobrir a 100% subsídios de riscos específicos de assistência a dependentes e gozo
da licença parental.
Receita
Benefícios Fiscais em Impostos sobre a produção e importação 90 0,04 - -
Revisão do coeficente do Alojamento Local em Zonas de Contenção - - 10 0,00
Tributações Autónomas - - -15 -0,01
Alargamento do Limite da Taxa Reduzida de IRC às PMEs e às PMEs do interior - - -24 -0,01
Medidas de incentivo à descarbonização - - 29 0,01
Atualização do Imposto sobre o Tabaco e Alteração da Estrutura do Imposto - - 9 0,00
IRS-Jovem - - -25 -0,01
Aumentos das deduções IRS com filhos menores 3 anos - - -24 -0,01
Total 90 0,04 -40 -0,02
Despesa
Programa PROTransP - - 15 0,01
Programa 1.º Direito - - 136 0,06
Actualizações salariais (0,3%) - - 70 0,03
Estatuto do cuidador informal - - 30 0,01
Prestações de parentalidade - - 30 0,01
Exercício de revisão de despesa -280 -0,13 -190 -0,09
Total -280 -0,13 91 0,04
Impacto total 370 0,17 -131 -0,06
Por Memória
Medidas com impacto positivo no saldo ( - despesa / + receita ) 370 0,17 237 0,11
Medidas com impacto negativo no saldo ( + despesa / - receita ) 0 0,00 369 0,17
PE/2019-23
MF
POE/2020
MF
Medidas M€ % PIB M€ % PIB
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
205
Página 206
98. A POE/2020, em comparação com o projetado no PE/2019–23, revela uma alteração no sentido
do impacto referente a novas medidas de política orçamental. O PE/2019–23 perspetivava para 2020
um impacto positivo no saldo orçamental de 370 M€ (0,17% do PIB), em resultado de novas medidas de
política orçamental, decorrente, essencialmente, da arrecadação de receita com benefícios fiscais no
montante de 90 M€ e de medidas de revisão da despesa que projetavam uma poupança de 280 M€.
A POE/2020 inverte o sinal da contribuição líquida do pacote de medidas novas para o saldo
orçamental, pois as medidas inscritas evidenciam agora um contributo líquido negativo de 131 M€. Assim
sendo, verifica-se uma diferença de 501 M€ entre as projeções, decorrente da inversão do impacto na
receita e nas despesa por via das medidas agora indicadas, sendo que na receita são contabilizados
– 130 M€ e na despesa + 371 M€, este resultante da introdução de medidas novas e da redução em
um terço do impacto do exercício de revisão de despesa.
99. Cerca de três quintos dos ganhos de eficiência associados ao exercício de revisão de despesa
advém do sector da Saúde (Tabela 11). A análise neste parágrafo está prejudicada pelo facto de o
valor total da poupança decorrente deste exercício ter sido confirmado à UTAO em 190 M€ pelo MF. O
MF ainda não teve, contudo, oportunidade de rever a distribuição por áreas de governação
disponibilizada na p. 20 do seu relatório, como foi explicado no parágrafo 95 acima. A Tabela 11, ao
basear-se nessa distribuição, exibe uma poupança total de 181,2 M€. Nos últimos anos, as Propostas de
Orçamento do Estado têm anunciado medidas relacionadas com o exercício de revisão de despesa
pública que visa obter ganhos de eficiência na prestação de serviços públicos. A POE/2020 apresenta,
também, uma estimativa de ganhos de eficiência decorrentes da aplicação do exercício de revisão de
despesa. Constata-se na Tabela 11 que cerca de três quintos, ou seja, 111,1 M€, provirá do sector da
Saúde, assente maioritariamente em iniciativas como a revisão de preços e comparticipações, ações
transversais na área do medicamento e ganhos na otimização do modelo de governação. É recorrente,
para um mesmo ano, em documentos orçamentais as estimativas de revisão de despesas serem
alteradas sem justificação adicional. Outro reparo prende-se com o facto de a posteriori não ser possível
aferir da aplicação das medidas inscritas no exercício de revisão de despesas, assim como os resultados
obtidos face ao previsto. No entanto, merece registo positivo a informação extensa que o relatório deste
ano incluiu (Secção 1.2), à semelhança do do ano anterior, sobre as iniciativas em curso com este
objetivo. O grau de detalhe e a estrutura são desiguais para as várias áreas de governação, mas trata-
se de prestação de contas que importa enaltecer. Há, no entanto, melhorias a fazer. Partes no relatório
deste ano repetem o que foi anunciado há um ano sem justificação para a ausência de implementação
(caso dos serviços de tratamento de correspondência postal na Justiça). Deseja-se que no fecho de
contas de 2019 seja possível ao MF reportar, de forma padronizada e tão completa e verificável quanto
possível, o resultado das medidas de eficiência anunciadas na POE/2019 e que essa prática passe a ser
corrente nos anos seguintes.
Tabela 11 – Exercício de revisão de despesa 2020 (estimativa de ganhos de eficiência)
Fontes: Ministério das Finanças (POE/2020) e cálculos da UTAO| Notas: O Sector da Educação inclui a
contratação dos docentes para substituir a componente letiva dos docentes aposentados.
4.3.3 Revisão da UTAO ao cenário com as novas orientações políticas
100. Pelas razões anteriormente expostas, a UTAO entende que a informação prestada pelo MF no
conjunto de documentos que constitui a POE/2020 é suficiente para alargar o domínio de medidas
novas. A Secção 4.2 justificou a mudança de três medidas de índole fiscal da lista de medidas antigas
para a lista de medidas novas (descritas na Tabela 9). A UTAO entende que a valorização na despesa
Sector/Áreas M€ %
Saúde 111,1 61,3
Educação 20,7 11,4
Serv iços Partilhados e Compras Públicas 23,2 12,8
Justiça 26,2 14,5
Total 181,2
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
206
Página 207
da medida sobre salários dos trabalhadores das AP deve, por coerência na programação orçamental,
dar também origem a uma valorização na receita: folha de salários mais elevada gerará mais réditos
de IRS, contribuições patronais e dos trabalhadores para a Segurança Social e a Caixa Geral de
Aposentações (CGA) e mais contribuições dos trabalhadores para a ADSE. Foi exatamente este
raciocínio que levou a UTAO a rever, na Tabela 7, a despesa líquida de três medidas antigas no cenário
de políticas invariantes. Este foi também o entendimento histórico do MF até ao anterior exercício de
programação orçamental, o PE/2019–23, pelo que se estranha a mudança de atitude.20 Em respeito
pela coerência metodológica das suas análises, a UTAO entendeu acrescentar aqueles efeitos do lado
da receita ao seu apuramento do cenário com novas orientações políticas. Por conseguinte, estas
opções justificam a apresentação de uma versão revista do cenário com novas medidas de política na
Tabela 12. As alterações introduzidas pela UTAO à versão do MF estão identificadas a azul.
Tabela 12 – Revisão da UTAO ao Cenário Orçamental de 2020 associado às novas medidas de política (em milhões de euros e pontos percentuais do PIB)
Fontes: Ministério das Finanças (PE/2019-23 e POE/2020) e cálculos da UTAO| Notas: 1) Os cálculos percentuais foram elaborados
recorrendo à previsão do PIB nominal para 2020 fornecida pelo Ministério das Finanças. 2) Uma despesa com sinal positivo (negativo)
significa um aumento (redução) da despesa. Uma receita com sinal positivo (negativo) significa um aumento (diminuição) da receita.
101. A atualização transversal de 0,3% nas tabelas remuneratórias das AP tem uma despesa buta
esperada de 70 M€ e uma receita esperada de 30 M€. O parágrafo explica esta afirmação. Na POE/2020
está inscrita para 2020 uma nova medida de política orçamental relacionada com Atualizações Salariais
das remunerações na Administração Pública com um impacto de 70 M€ no lado da despesa. A
POE/2020 não esclarece se este valor corresponde à totalidade da despesa com esta medida nem
informa sobre a contrapartida do lado da receita. Solicitou-se ao MF o esclarecimento destas questões,
mas a UTAO não recebeu resposta até ao fecho deste documento. Assim sendo, a UTAO, aplicando a
20 A atitude do MF mudou, pela primeira vez, no comunicado à imprensa de 3 de maio de 2019, a propósito da quantificação de
efeitos orçamentais da medida de contagem integral do tempo de serviço que esteve congelado para efeitos de valorização salarial
por progressão nas carreiras especiais. Ver detalhes no Anexo 2 do Relatório UTAO n.º 8/2019, de 7 de maio.
Receita
Benefícios Fiscais em Impostos sobre a produção e importação - - - -
Revisão do coeficente do Alojamento Local em Zonas de Contenção 10 0,00 10 0,00
Tributações Autónomas -15 -0,01 -15 -0,01
Imposto do Selo sobre Crédito ao Consumo - - 18 0,01
Alteração das listas do IVA (incluindo Cultura, Lazer e Ciência) - - -17 -0,01
Alargamento do Limite da Taxa Reduzida de IRC às PMEs e às PMEs do interior -24 -0,01 -24 -0,01
Alargamento do Regime da DLRR (Dedução de Lucros Retidos e Re-investidos) - - -20 -0,01
Medidas de incentivo à descarbonização 29 0,01 29 0,01
Atualização do Imposto sobre o Tabaco e Alteração da Estrutura do Imposto 9 0,00 9 0,00
IRS-Jovem -25 -0,01 -25 -0,01
Aumentos das deduções IRS com filhos menores 3 anos -24 -0,01 -24 -0,01
Valorizações Remuneratórias (IRS e contribuições sociais) - actualizações salariais 0 0,00 30 0,01
Total -40 -0,02 -30 -0,01
Despesa
Programa PROTransP 15 0,01 15 0,01
Programa 1.º Direito 136 0,06 136 0,06
Actualizações salariais (0,3%) 70 0,03 70 0,03
Estatuto do cuidador informal 30 0,01 30 0,01
Prestações de parentalidade 30 0,01 30 0,01
Exercício de revisão de despesa -190 -0,09 -190 -0,09
Total 91 0,04 91 0,04
Impacto total -131 -0,06 -121 -0,06
Por Memória
Medidas com impacto positivo no saldo ( - despesa / + receita ) 213 0,10 285 0,13
Medidas com impacto negativo no saldo ( + despesa / - receita ) 345 0,16 406 0,19
Medidas M€ % PIB
POE/2020
rev. UTAO
POE/2020
MF
M€ % PIB
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
207
Página 208
metodologia utilizada pelo próprio MF em exercícios orçamentais anteriores (Programa de Estabilidade
2017-2021 Quadro II.2.3., pág. 18, Programa de Estabilidade 2019-23, Quadros II.2.1, pág. 14. e A1.6.
pág.42), considerou que: i) o valor da medida inscrita na despesa inclui os encargos salariais e as
contribuições patronais para a Segurança Social; ii) devem ser considerados na receita das AP os
descontos para IRS e as contribuições patronais e dos trabalhadores para a Segurança Social e a CGA,
e ainda, as contribuições dos trabalhadores para a ADSE. Esta revisão acresce cerca de 30 M€ à receita
esperada em 2020, o que permite concluir que a medida com atualizações salariais terá uma despesa
líquida de cerca de 40 M€ (Tabela 12).
102. As três medidas fiscais acrescentadas pela UTAO representam um impacto diminuto no saldo
orçamental. A introdução da medida de Imposto do Selo sobre o Crédito ao Consumo acresce cerca
de 18 M€ à coleta, uma receita adicional absorvida pelo efeito negativo na receita das medidas
referente à alteração das listas do IVA e do Alargamento do Regime de Dedução de Lucros Retidos e
Reinvestidos (–17 M€ e–20 M€ respetivamente). Assim, o impacto agregado da introdução destas três
medidas fiscais comporta um agravamento diminuto do saldo orçamental, em cerca de 19 M€.
103. Face ao apresentado pelo MF na POE/2020, a revisão de novas medidas efetuada pela UTAO tem
um impacto líquido residual no saldo orçamental. A introdução, por parte da UTAO, de três novas
medidas de política e da quantificação da contrapartida do lado da receita da medida de
Atualizações Salariais das remunerações na Administração Pública, refletem, face ao previsto na
POE/2020, uma melhoria residual de 10 M€ no impacto líquido de todas as medidas novas sobre o saldo
orçamental (de – 131M€ para – 121 M€). Este facto decorre de a soma dos ganhos de receita ser
praticamente absorvido por medidas com sinal contrário na receita (Tabela 12).
104. As novas medidas de política orçamental identificadas na Proposta de Orçamento do Estado para
2020 têm, na revisão da UTAO, um impacto líquido negativo de 0,06% do PIB. Face ao cenário de políticas
invariantes, as novas medidas de política orçamental na POE, a materializarem-se, representam um
agravamento líquido do saldo em 121 M€ ou 0,06% do PIB (Tabela 12) decorrente de medidas que
preconizam diminuições de despesa e aumentos de receita no sentido da redução do saldo orçamental
em cerca de 285 M€, que são absorvidas por medidas em sentido contrário em cerca de 406 M€. Neste
sentido, é de salientar que as novas medidas orçamentais, no seu conjunto, a concretizarem-se,
apresentam sinal contrário à consolidação orçamental, refletindo os impactos ligeiramente negativos
do lado da receita e da despesa no saldo orçamental. Este resultado decorre, essencialmente, de
medidas que reduzem a receita através de benefícios fiscais (ex.: IRS-jovem, alargamento do regime da
DLRR e aumentos nas deduções com filhos em sede de IRS), sendo que a despesa crescerá em virtude
dos encargos com atualizações salariais, prestações sociais e habitação, superiores ao valor da
poupança de despesa perspetivado com o exercício de revisão de despesa.
Gráfico 22 – Contribuição das novas medidas de política para a consolidação orçamental no período
de 2016 a 2020 (em milhões de euros e em percentagem do PIB*)
Fontes: Ministério das Finanças (POE/2016,2017,2018,2019 e 2020), UTAO cálculos e relatórios de apreciação
à POE (2016,2017,2018,2019 e 2020). | Nota: * os dados em percentagem de PIB foram calculados utilizando
o valor nominal do PIB apresentado anualmente nas respetivas Proposta de Orçamento de Estado.
621
742 888
311
-121
0,33
0,39
0,44
0,15
-0,06
-0,1
0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
-200
0
200
400
600
800
1000
2016 2017 2018 2019 2020 p
M€ % do PIB*
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
208
Página 209
105. O contributo para a consolidação orçamental das novas medidas de política que a POE/2020 traz
é negativo pela primeira vez nos últimos cinco anos. No período de 2016 a 2018, o conjunto das novas
medidas de política orçamental contribuiu sempre para a consolidação orçamental, ou seja, o saldo
agregado destas medidas concorreu para a melhoria do saldo orçamental e o cumprimento da
trajetória de ajustamento estrutural em direção ao Objetivo de Médio Prazo. O Gráfico 22 mostra que,
de 2016 a 2018 o contributo líquido foi positivo e crescente: 621 M€ (0,33% do PIB) em 2016; 742 M€ (0,39%
do PIB) em 2017 e 888 M€ (0,44% do PIB) em 2018. Em 2019, a contribuição líquida das novas medidas
para o saldo diminuiu, mas permaneceu positiva, cifrando-se em 311 M€ (0,15% do PIB), vide Gráfico 22.
Para 2020, e de acordo com os dados da POE/2020, alvo de revisão pela UTAO, verifica-se uma
alteração de comportamento, no sentido de o efeito líquido no saldo orçamental das novas medidas
de política ser praticamente residual e contribuir ligeiramente para o seu agravamento (– 121 M€;
– 0,06% do PIB). O contributo para a consolidação das contas públicas decorrente das novas medidas
de política deverá ser negativo em 2020. Como se viu na Tabela 7, as medidas antigas também têm um
impacto carreado negativo, na ordem dos – 594 M€. Estes factos não deixam ser interessantes, tanto
mais por sucederem no ano em que se prevê a chegada ao OMP.
106. Não é exequível avaliar ex post a contribuição líquida das medidas de política, novas e antigas,
para o saldo orçamental. A análise empreendida nesta secção e na anterior usou os valores orçamentais
previstos para o impacto direto de cada uma das medidas na receita e na despesa totais, em
contabilidade nacional. Seria certamente interessante repetir o exercício com os valores, de facto,
executados, pois é natural existirem diferenças, mais ou menos significativas, entre uma abordagem e
outra. Infelizmente, a análise ex post não é tecnicamente possível. O MF nunca fez este exercício — pelo
menos, ele não é do domínio público — e também nunca divulgou os ingredientes necessários para a
UTAO ou outra entidade externa o poder realizar. No passado, a UTAO solicitou essa informação ao MF,
mas não obteve resposta.
4.4 Medidas com efeitos orçamentais temporários e/ou não-recorrentes
107. A apreciação do impacto esperado de uma proposta de OE na posição intertemporal das contas
das AP requer o apuramento dos efeitos orçamentais temporários e/ou não-recorrentes incluídos no
leque de medidas de política contemplado na proposta. Uma proposta de orçamento contém, amiúde,
algumas medidas cuja concretização gera operações orçamentais sem efeitos permanentes ou
duradouros nas finanças públicas. A fim de se obter um retrato mais aproximado da contribuição do
orçamento proposto para o percurso intertemporal das contas públicas, é recomendável ao analista o
expurgo das medidas de política que se espera tenham apenas efeitos temporais e/ou não-recorrentes
nas contas das AP. É esse o propósito desta secção, construída com a ajuda de elementos solicitados
ao MF.
108. As medidas temporárias e/ou não-recorrentes previstas na POE/2020 têm um impacto negativo
sobre o saldo orçamental de – 0,5% do PIB em 2019 e– 0,4% do PIB em 2020. Tanto em 2019 como em
2020, destaca-se o efeito negativo sobre o saldo orçamental decorrente da recapitalização do Novo
Banco pelo Fundo de Resolução (Tabela 13). Em 2019, esta despesa ascendeu a 1149 M€ (0,5% do PIB)
e o Ministério das Finanças prevê que em 2020 se realize uma nova injeção de capital no valor de 600
M€ (cerca de 0,3% do PIB). Em sentido contrário, o Ministério das Finanças prevê que a recuperação da
garantia do BPP possa beneficiar o saldo orçamental em ambos os anos, mas sobretudo em 2020 (em
145 M€, o equivalente a 0,1% do PIB). Para 2020, encontram-se ainda previstas medidas que deverão ter
um efeito de agravamento do saldo orçamental, entre as quais se salientam a indemnização a realizar
pela Câmara Municipal de Lisboa na sequência de uma decisão judicial e a conversão de ativos por
impostos diferidos, ambas num montante equivalente a 0,1% do PIB.
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
209
Página 210
Tabela 13 – Medidas temporárias e/ou não-recorrentes consideradas
na POE/2020 (em milhões de euros e percentagem do PIB)
Fonte: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.
109. A UTAO concorda com a classificação como temporárias e/ou não-recorrentes das medidas
apresentadas na POE/2020 para 2019 e 2020, embora tenha reservas quanto à não inclusão das
despesas com comissões relacionadas com a reprivatização do BPN neste lote de medidas. A Caixa 1
identifica as medidas temporárias e/ou não-recorrentes utilizadas pela UTAO para efeitos da análise
realizada no presente relatório. Há, contudo, que assinalar que o relatório da POE/2020 refere estarem
previstas, enquanto despesas excecionais, comissões a pagar pela reprivatização do BPN, no valor de
59,7 M€ em 2019 e 55 M€ em 2020 (Quadro 4.31., p. 114 do Relatório). O Ministério das Finanças, porém,
não classifica esta despesa como medida temporária e/ou não-recorrente (Quadro 3.3, página 61) e
não esclarece no relatório em que consistem aquelas despesas. Acresce ainda que os quadros
anteriormente referidos estão construídos em óticas contabilísticas diferentes, pelo que não é possível
concluir pela inclusão desta despesa no conjunto de medidas temporárias e/ou não-recorrentes sem
informação adicional.21 A UTAO solicitou ao Ministério das Finanças esclarecimentos sobre esta medida,
mas não obteve resposta. Nestas condições, a UTAO assinala a existência de reservas quanto à não
inclusão destas despesa relacionadas com a reprivatização do BPN no conjunto das medidas
temporárias e/ou não-recorrentes.
110. Face às medidas temporárias e/ou não-recorrentes consideradas elegíveis pela UTAO na análise
ao PPO/2020, o impacto líquido sobre o saldo orçamental mantém-se inalterado, embora o Ministério
das Finanças tenha revisto o leque de medidas consideradas e o valor projetado para algumas das
medidas. No Relatório UTAO n.º 19/2019, que analisou o PPO/2020 de outubro, a UTAO concluiu que as
medidas que reuniam condições para ser classificadas como temporárias e/ou não-recorrentes tinham
um impacto de – 0,5% do PIB em 2019 e– 0,4% do PIB em 2020 (Tabela 14), tendo, portanto, um impacto
líquido sobre o saldo orçamental idêntico ao que agora resulta da POE/2020 (Tabela 13). Ao nível das
medidas identificadas pelo MF, verificaram-se, contudo, diversas alterações. Desde logo, entre o
conjunto de medidas apontadas na POE/2020, deixou de constar a “antecipação do imposto sobre o
tabaco por aprovação tardia do OE” em 2019, medida relativamente à qual a UTAO levantara reservas
e não considerou como elegível na análise ao PPO/2020 de outubro. Do lado da receita, permanece,
assim, como medida temporária e/ou não-recorrente na POE/2020 a recuperação da garantia do BPP,
tendo, todavia, sido adiado para 2020 parte do montante que o MF antecipava receber ainda em 2019
no PPO/2020 de outubro. No Relatório UTAO nº 21/2019, publicado a 11 de dezembro, a UTAO havia já
sinalizado a possibilidade deste adiamento ocorrer. Do lado da despesa, o Ministério das Finanças reviu
em baixa a estimativa para a conversão de ativos por impostos diferidos de 2020 e eliminou o impacto
que esperava ter por via desta operação em 2019, por ocasião do PPO/2020 de outubro. Por último, na
POE/2020 surge agora uma nova medida que acresce à despesa em 2020, decorrente da indemnização
a pagar pela IP à subconcessão do Algarve Litoral.
21 Com efeito, o quadro de despesas excecionais está construído numa ótica de contabilidade pública e o Quadro 3.3 do Relatório
da POE/2020, que alude às medidas temporárias e/ou não recorrentes, adota a ótica de contas nacionais, pelo que pode tratar-se
de um desfasamento entre o momento do pagamento e o momento de reconhecimento da despesa numa ótica de especialização
do exercício.
2019 2020
Receita 51 145
Recuperação de Garantia do BPP 51 145
Despesa 1 149 1 050
Injecção Capital Novo Banco 1 149 600
Ativos por Impostos Diferidos 130
Decisão Judicial - Câmara Municipal Lisboa 160
Garantias - Fundo Garantia Caixa de Crédito Agrícola Mútuo 80
Indemnização da IP à subconcessão do Algarve Litoral 80
Saldo orçamental -1 098 -905
Saldo orçamental (em % do PIB) -0,5 -0,4
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
210
Página 211
Tabela 14 – Medidas temporárias e/ou não-recorrentes do PPO/2020
de outubro consideradas elegíveis pela UTAO (em milhões de euros e percentagem do PIB)
Fonte: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.
Caixa 1 – Medidas temporárias e/ou medidas não-recorrentes na classificação da UTAO
A UTAO classificou como temporárias e/ou não-recorrentes as seguintes medidas:
2017: Efeito sobre o saldo orçamental: – 2,2 p.p. do PIB
(i) Recapitalização da CGD (– 2,0 p.p.);
(ii) Conversão de ativos por impostos diferidos (AID) (– 0,1 p.p.);
(iii) Swaps da STCP e da Carris (– 0,1 p.p.);
(iv) Recuperação da garantia do BPP (+ 0,0 p.p.);
(v) Indemnizações e reconstrução na sequência dos incêndios de 2017 (– 0,0 p.p.);
(vi) Inconstitucionalidade da taxa de proteção civil de Lisboa (– 0,0 p.p.);
(vii) Entrega de F-16 à Roménia (+ 0,0 p.p).
2018: Efeito sobre o saldo orçamental: – 0,5 p.p. do PIB
(i) Recuperação de garantia do BPP (+ 0,1 p.p.);
(ii) Acionamento do mecanismo de capitalização contingente do Novo Banco (– 0,4 p.p.);
(iii) Indemnizações e reconstrução na sequência dos incêndios de 2017 (– 0,1 p.p.);
(iv) Pagamento de indemnização pela Câmara Municipal de Lisboa por decisão judicial
(– 0,0 p.p.);
(v) Conversão de ativos por impostos diferidos (AID) (– 0,1 p.p.).
2019: Efeito sobre o saldo orçamental: – 0,5 p.p. do PIB
(i) Acionamento do mecanismo de capitalização contingente do Novo Banco (– 0,5 p.p.);
(ii) Recuperação de garantia do BPP (+ 0,0 p.p.).
2020: Efeito sobre o saldo orçamental: – 0,4 p.p. do PIB
(i) Acionamento do mecanismo de capitalização contingente do Novo Banco (– 0,3 p.p.);
(ii) Recuperação de garantia do BPP (+ 0,1 p.p.);
(iii) Conversão de ativos por impostos diferidos (AID) (– 0,1 p.p.);
(iv) Pagamento de indemnização a realizar pela Câmara Municipal de Lisboa por decisão
judicial (– 0,1 p.p.);
(v) Garantias do Fundo de Garantia e Caixa de Crédito Agrícola Mútuo (– 0,0 p.p.);
(vi) Indemnização da Infraestruturas de Portugal à subconcessão do Algarve Litoral na sequência
da recusa de visto pelo Tribunal de Contas (– 0,0 p.p.).
2019 2020
Receita 135 61
Recuperação de Garantia do BPP 135 61
Despesa 1 285 1 002
Injecção Capital Novo Banco 1 149 600
Ativos por Impostos Diferidos 136 162
Decisões Judiciais-Câmara Municipal Lisboa 160
Garantias - Fundo Garantia Caixa de Crédito Agrícola Mútuo 80
Saldo -1 150 -941
Saldo orçamental (em % do PIB) -0,5 -0,4
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
211
Página 212
4.5 Retoma das avaliações do MF sobre medidas de política nos capítulos seguintes
111. A revisão da UTAO às listas de medidas e aos valores das medidas de política antigas e novas
que o MF considerou acrescenta 255 M€ à receita total e ao saldo orçamental previsto para 2020, apesar
de tudo uma revisão sem expressão material na receita total projetada pelo MF para 2020. A revisão da
UTAO coincide com a avaliação do MF no que diz respeito aos efeitos orçamentais sobre a despesa
total. Como se pode confirmar na Tabela 7 e na Tabela 12, as diferenças estão todas no lado da receita
e decaem por inteiro para o saldo orçamental. A revisão do impacto líquido dos dois conjuntos de
medidas na receita total e no saldo orçamental importaria em cerca de 255 M€, resultante da melhoria
de 245 M€ no valor carreado de medidas antigas e da melhoria de 10 M€ proveniente do rearranjo no
custeio das medidas novas. Quer isto dizer que o saldo orçamental previsto para 2020 na Tabela 6,
533 M€, poderá estar subavaliado no montante de 255 M€, cerca de metade da meta nominal da
POE/2020, à conta da omissão de algumas receitas decorrentes da implementação de medidas
previstas pelo MF no Quadro 3.3. do relatório que acompanha a POE. Aquele valor acrescenta cerca
de uma décima de PIB à meta de excedente orçamental assumida pelo Governo, mas tem uma
materialidade muito reduzida quando comparado com a receita total projetada pelo MF: não chega
a 0,3% dos 95 315 M€ de receita total constante na referida Tabela 6.
112. As dúvidas que a UTAO possui sobre a completude do elenco de medidas novas considerado
pelo MF ficam sem resposta neste relatório, não se sabendo como é que elas impactam nas metas
orçamentais. A Subsecção 4.3.1 mencionou, no parágrafo 93, p. 39, quatro medidas de política
anunciadas pelo Governo e referidas no capítulo introdutório do relatório do MF que, apesar de
parecerem satisfazer o critério de medida de política nova e terem um valor orçamental direto muito
apreciável, na ordem das centenas de milhões de euros, não foram pelo MF classificadas no referido
Quadro 3.3. como tal. Na ausência do esclarecimento solicitado pela UTAO, fica a dúvida sobre como
é que essas quatro medidas contribuem para as previsões orçamentais de 2020. Dando o benefício da
dúvida que foram corretamente orçamentadas pelo MF em contabilidade nacional, a UTAO tem de
concluir, salvo melhor opinião, que elas estão inscritas no cenário de políticas invariantes, mas integradas
no conjunto de medidas antigas com efeitos permanentes. A UTAO não consegue esclarecer em que
rubricas dos classificadores económicos elas estão inscritas.
113. O saldo e as demais rubricas da conta projetada das AP para 2020 que a UTAO considerará
doravante não são, por hipótese técnica, afetados pela revisão que a UTAO fez nas secções anteriores
às listas de medidas e aos valores das medidas de política antigas e novas que o MF considerou. As
revisões que a UTAO justificou anteriormente (Tabela 6 e Tabela 12) como devendo ser introduzidas nas
listas de medidas antigas e novas deveriam ter como consequência a revisão da própria conta das AP
prevista para 2020. Porém, a UTAO não o pode fazer, por não dispor das ferramentas analíticas nem do
capital humano do MF indispensáveis para reconstruir toda a previsão da POE. Acresce que o valor
líquido da revisão efetuada tem uma materialidade tão pequena face ao valor da receita total que
tamanho empreendimento dificilmente se justificaria numa análise custo-benefício.
114. A despesa extraordinária com a privatização do BPN será considerada, no que se segue, como
fazendo parte dos efeitos orçamentais permanentes. Esta despesa, no valor de 60 M€, foi descrita no
parágrafo 109, p. 46. Sem o esclarecimento solicitado ao MF, não resta outra possibilidade que não seja
assumir que as comissões pagas no âmbito daquele processo de privatização têm um carácter
recorrente.
115. Também por hipótese técnica, a UTAO assume que o custeio das medidas elencadas no citado
parágrafo 93, p. 39, está incluído na conta previsional das AP. Esta hipótese torna-se necessária para a
análise subsequente pelo motivo exposto no parágrafo 112.
116. Portanto, por limitações operacionais e falta de informação, a análise nos capítulos seguintes
deste relatório tem que ignorar as revisões da UTAO apresentadas nas Secções 4.2 e 4.3 e a dúvida
levantada na Secção 4.4 . Pelas razões acabadas de avançar nos parágrafos precedentes, a UTAO terá
que se cingir às contas do MF sempre que houver necessidade de usar os valores dos efeitos carreados
de medidas de política antigas, dos efeitos de medidas de política novas e dos efeitos temporários e/ou
não-recorrentes de quaisquer medidas. Assim, a UTAO regressará no próximo capítulo à previsão da
conta das AP tal e qual como o MF a elaborou e está reproduzida na Tabela 6.
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
212
Página 213
5 Revisões entre outubro e dezembro de 2019 na estratégia orçamental
117. O presente capítulo pretende aferir a estratégia orçamental que a POE/2020 propõe implementar
na prossecução da convergência do saldo estrutural para o Objetivo de Médio Prazo (OMP). Ao mesmo
tempo, compara-a com a estratégia que o PPO/2020 de outubro apontava.A primeira secção mostra
como é que as metas para os saldos orçamental e primário variaram da PPO para a POE. A Secção 5.2
compara o cenário de políticas invariantes da POE/2020 com o PPO/2020 de outubro, tanto em termos
de efeitos permanentes, como em termos dos efeitos específicos das medidas de política antigas e
novas, e dos efeitos temporários e/ou não recorrentes presentes na previsão do MF 8efeitso, portanto,
avaliados no Capítulo 4). A Secção 5.3 compara o cenário de políticas invariantes da POE/2020 com as
metas finais da mesma, tendo em consideração os impactos orçamentais diretos das novas medidas de
política orçamental que a POE/2020 propõe implementar. Partindo dos elementos apurados nas
secções anteriores, a Secção 5.4 decompõe as principais revisões do saldo orçamental que a POE/2020
introduziu face ao PPO/2020 de outubro, aferindo o contributo das revisões realizadas ao nível do
cenário de políticas invariantes. A Secção 5.5 analisa a revisão do saldo estrutural realizada pelo
Ministério das Finanças entre o PPO/2020 de outubro e a POE/2020, identificando quer o contributo que
decorre da revisão do saldo orçamental, quer o contributo da revisão da componente cíclica do saldo
orçamental em virtude das alterações introduzidas ao nível do cenário macroeconómico. Por fim, a
Secção 5.6 avalia as implicações, em termos de estratégia orçamental, decorrentes das alterações
assinaladas nas secções anteriores, entre o exercício de projeção de outubro, realizado no PPO/2020, e
o de dezembro, plasmado na POE/2020.
5.1 Diferenças nos saldos orçamental e primário
118. A POE/2020 mantém inalterada a estimativa para o saldo orçamental de 2019, em – 0,1% do PIB,
face às últimas projeções do Ministério das Finanças e revê em alta o saldo orçamental projetado para
2020, para um excedente de 0,2% do PIB. Retoma-se nesta secção a conta previsional completa das AP
para os anos de 2019 e 2020 apresentada na Tabela 6, p. 34. Recorde-se que o PPO/2020 apresentado
em outubro último, elaborado num cenário de políticas invariantes, apontava como estimativa para o
saldo orçamental de 2019 um resultado praticamente idêntico ao que agora consta na POE/2020 (em
M€ na Tabela 15 e em percentagem do PIB na Tabela 16), equivalente a – 0,1% do PIB. Para 2020, na
ausência de medidas de política orçamental novas, o PPO/2020 de outubro projetava que se pudesse
verificar um saldo orçamental equilibrado, equivalente a 0,0% do PIB (Tabela 16). A POE/2020,
considerando já novas medidas de política, que não se encontravam projetadas no PPO/2020 de
outubro, bem como uma revisão à valorimetria permanente e adicional de medidas antigas e
considerando também as revisões introduzidas no cenário macroeconómico (identificadas na Secção
2.1), aponta para um saldo orçamental superior em 2020, de + 0,2% do PIB. Este excedente orçamental
em Contabilidade Nacional, a concretizar-se, será o primeiro da história da democracia portuguesa.
Tabela 15 – Saldo das Administrações Públicas em contas nacionais, M€:
POE/2020 versus PPO/2020 de outubro (em milhões de euros)
Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.
2019 2020 Variação 2019 2020 Variação 2019 2020 Variação
Saldo Orçamental -175 344 519 -124 -94 31 -51 438 489
Saldo Primário 6 351 6 706 356 6 430 6 420 -10 -80 286 366
Juros 6 526 6 362 -164 6 557 6 514 -43 -31 -152 -120
PIB 210 773 217 803 7 030 210 619 217 918 7 298 154 -115 -269
POE/2020 RevisãoPPO/2020 outubro
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
213
Página 214
Tabela 16 – Saldo das Administrações Públicas em contas nacionais, % do PIB:
POE/2020 versus PPO/2020 de outubro (em percentagem do PIB)
Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.
119. A melhoria do saldo orçamental projetada na POE para 2020 é a mais moderada dos últimos anos.
As projeções da POE têm subjacente uma melhoria do saldo orçamental em 0,2 p.p. do PIB em 2020,
uma melhoria que corresponde a cerca de metade da que o Ministério das Finanças estima alcançar
em 2019 (Gráfico 23). Quando se exclui o impacto das medidas temporárias e/ou não-recorrentes sobre
o saldo orçamental, verifica-se que, desde o encerramento do Procedimento relativo a Défices
Excessivos, as melhorias de saldo das AP em contas nacionais são progressivamente menores, com o
acréscimo do saldo orçamental proposto para 2020 a equivaler apenas a 0,1 p.p. do PIB.
Gráfico 23 – Evolução do saldo orçamental das Administrações Públicas
projetada na POE/2020 (em percentagem e em p.p. do PIB)
Saldo orçamental
Saldo orçamental excluindo medidas
temporárias e/ou não-recorrentes
Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.
120. O ligeiro aumento do saldo orçamental ajustado de medidas temporárias e/ou não-recorrentes
subjacente às projeções da POE/2020 assenta exclusivamente na redução projetada para a despesa
com juros. O impacto negativo das medidas temporárias e/ou não-recorrentes sobre o saldo
orçamental apresentadas na POE/2020 reduz-se em 2020, contribuindo deste modo para melhorar o
saldo orçamental em 0,1 p.p. do PIB (veja-se a este propósito a Secção 4.4). Excluindo o efeito destas
medidas, o saldo primário ajustado projetado na POE/2020 permanece inalterado em 2020, em 3,5% do
PIB, e é a redução do peso da despesa com juros no PIB que determina a melhoria do saldo orçamental
ajustado (Gráfico 24).
Gráfico 24 – Evolução do saldo primário e da despesa com juros prevista na POE/2019 (em percentagem do PIB)
Saldo orçamental e despesa com juros
Saldo orçamental e despesa com juros exclu-
indo medidas temporárias e/ou não-recorrentes
Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.
2019 2020 Variação 2019 2020 Variação 2019 2020 Variação
Saldo Orçamental -0,1 0,2 0,2 -0,1 0,0 0,0 0,0 0,2 0,2
Saldo Primário 3,0 3,1 0,1 3,1 2,9 -0,1 0,0 0,1 0,2
Juros 3,1 2,9 -0,2 3,1 3,0 -0,1 0,0 -0,1 -0,1
POE/2020 PPO/2020 outubro Revisão
- 1,1
2,5
0,4 0,2
- 3,0
- 0,4- 0,1
0,2
- 3,0
- 2,0
- 1,0
0,0
1,0
2,0
3,0
- 3,0
- 2,0
- 1,0
0,0
1,0
2,0
3,0
2017 2018 2019 2020
Variação do saldo orçamental
Saldo orçamental
1,50,8
0,4 0,1
- 0,8
0,0
0,4 0,6
-3,0
-2,0
-1,0
0,0
1,0
2,0
3,0
-3,0
-2,0
-1,0
0,0
1,0
2,0
3,0
2017 2018 2019 2020
Variação do saldo orçamental
Saldo orçamental
0,8
2,9 3,0
3,1
3,8
3,43,1
2,9
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
2017 2018 2019 2020
Saldo Primário
Juros
Défice orçamental 3,0
3,4
3,5 3,5
3,8
3,4
3,12,9
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
2017 2018 2019 2020
Saldo Primário
JurosDéfice orçamental
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
214
Página 215
121. Ao nível do saldo primário ajustado, encontra-se previsto um aumento no peso da receita no PIB
que é totalmente absorvido por um simultâneo aumento no peso da despesa primária. As projeções da
POE/2020 apontam para um aumento da receita ajustada das Administrações Públicas em 2020, na
ordem dos 0,38 p.p. do PIB, que contribui para elevar o saldo orçamental (Gráfico 25). Simultaneamente,
encontra-se projetado um acréscimo do peso da despesa primária ajustada face ao PIB, em 0,42 p.p.,
que absorve na sua totalidade o aumento que o Ministério das Finanças projeta alcançar do lado da
receita, mantendo o saldo primário ajustado inalterado (Gráfico 25). Sem expurgar o efeito de medidas
temporárias e/ou não-recorrentes, o saldo primário evidencia um aumento de 0,1 p.p. do PIB nas
projeções da POE/2020, que resulta de um aumento da receita superior ao aumento projetado para a
despesa primária (Gráfico 26).
Gráfico 25 – Do saldo orçamental de 2019 ao saldo orçamental de 2020 na POE/2020: valores ajustados
dos efeitos das medidas temporárias e/ou não-recorrentes (em percentagem e em p.p. do PIB)
Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.
Gráfico 26 – Do saldo orçamental de 2019 ao saldo orçamental de 2020 na POE/2020 (em percentagem e em p.p. do PIB)
Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.
5.2 Comparação de cenário de políticas invariantes da POE/2020 com o PPO/2020 de outubro
122. O cenário de políticas invariantes da POE/2020 é uma revisão do mesmo cenário apresentado no
PPO/2020 de outubro último. Face ao cenário de políticas invariantes da PPO/2020 de outubro de 2019,
o cenário de políticas invariantes da POE/2020, regista para 2020, alterações ao nível da receita e
0,40,6
+0,42+0,38
+0,18
0,0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
0,7
0,8
0,9
Δ Receita
Δ Despesa Primária Δ Juros
2019
Decomposição da variação do
saldo orçamental previsto para 2020
ajustado de medidas temp. e/ou não-recorrentes 2020
Δ Saldo Primário-0,0 p.p.
- 0,1
0,2
+0,36+0,43
-0,18
- 0,1
0,0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
0,7
0,8
Δ Receita
Δ Despesa Primária Δ Juros
2019
Decomposição da variação do
saldo orçamental previsto
para 2020 2020
Δ Saldo Primário+0,1 p.p.
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
215
Página 216
despesa totais e do saldo orçamental. A receita agregada foi revista, crescendo 0,4 p.p. do PIB (Tabela
17 e Gráfico 27), sendo que ao decompor este agregado, verifica-se que o maior contributo para este
resultado advém do aumento de 0,2 p.p. na rubrica Outras Receitas, sem que se consigam identificar
na documentação do MF medidas que justifiquem a dimensão desta alteração. Adicionalmente,
regista-se o aumento de 0,1 p.p. do PIB na receita com rendimentos de propriedade e um acréscimo
de igual grandeza na receita de impostos sobre a produção e importação. A despesa total regista
também um incremento de 0,2 p.p. do PIB face ao previsto na PPO/2020. Os contributos para o
crescimento da despesa são provenientes das rubricas outras despesas, despesa com pessoal e
subsídios (0,1 p.p. cada) que não são compensados pela diminuição em juros e prestações sociais
(Tabela 17 e Gráfico 27). As alterações incluídas na receita e na despesa têm impacto no saldo
orçamental de 2020. Assim, a POE/2020 apresenta no cenário de políticas invariantes um saldo
orçamental revisto em alta de 0,2 p.p. do PIB, em relação a 0,0 % do PIB na PPO/2020 de 15 de outubro.
Tabela 17 – Projeções do cenário de políticas invariantes:
POE/2020 versus PPO/2020 de outubro (em percentagem do PIB)
Fontes Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.
123. Esta revisão assume relevância por constituir o ponto de partida para a realização do exercício
orçamental, que é agora mais favorável do que o antecipado em outubro. Face ao PPO/2020, a revisão
em alta do saldo orçamental (de 0,0 % para 0,2% do PIB) apresentada no cenário de políticas invariantes
da POE/2020 deriva da melhoria do saldo primário e da redução dos encargos com juros. O saldo
primário regista uma melhoria de 0,13 p.p. (de 2,9 para 3,1% do PIB) assente, essencialmente, no
incremento da receita. No que diz respeito à despesa com juros, a atualização dos dados indica uma
poupança de 0,07 p.p. (de – 3,0% para – 2.9% do PIB) nos encargos com esta rubrica( parte inferior da
Tabela 17). É importante reter que os dados agora apresentados correspondem a uma melhoria do
ponto de partida para a concretização do exercício de programação orçamental de 2020. É sobre os
resultados obtidos na modelização do cenário de políticas invariantes, e tendo em conta as metas finais
que se pretende atingir no ano seguinte, que são tomadas decisões políticas quanto à natureza e à
dimensão de novas medidas de política orçamental.
1. Receita total em políticas invariantes 43,3 43,7 43,4 43,3 -0,1 0,4
1.1. Impostos sobre a produção e importação 15,2 15,1 15,2 15,1 0,0 0,1
1.2. Impostos sobre o rendimento e património 9,9 9,9 9,9 9,9 0,0 0,0
1.3. Impostos de capita l 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
1.4. Contribuições socia is 12,0 12,1 12,0 12,1 0,0 0,0
1.5. Rendimentos de propriedade 0,8 0,9 0,8 0,8 0,0 0,1
1.6. Outras receitas 5,4 5,7 5,4 5,5 0,0 0,2
2. Despesa total em políticas invariantes 43,4 43,5 43,4 43,4 -0,1 0,2
2.1. Despesas com pessoal 10,8 10,8 10,7 10,7 0,0 0,1
2.2. Consumo intermédio 5,3 5,4 5,4 5,4 0,0 0,0
2.3. Prestações socia is 18,4 18,3 18,4 18,4 0,0 -0,1
2.4. Juros 3,1 2,9 3,1 3,0 0,0 -0,1
2.5. Subs ídios 0,4 0,4 0,4 0,4 0,0 0,1
2.6. Formação bruta de capita l fixo 2,0 2,3 2,0 2,2 0,0 0,0
2.7. Transferências de capita l 1,0 0,9 1,1 1,0 -0,1 0,0
2.8. Outras despesas 2,4 2,5 2,3 2,4 0,0 0,1
3. Saldo orçamental -0,1 0,2 -0,1 0,0 0,0 0,2
Saldo primário 3,0 3,1 3,1 2,9 0,0 0,1
Juros -3,1 -2,9 -3,1 -3,0 0,0 0,1
2020
POE/2020
Cenário de pol íticas
invariantes
PPO/2020
outubro
Revisão
face ao PPO/2020 outubro
2019 2020 2019 2020 2019
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
216
Página 217
Gráfico 27 – Variação da receita e da despesa nas previsões para 2020 do cenário de políticas invari-
antes: POE/2020 versus PPO/2020 de outubro (em percentagem do PIB)
Fontes Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.
124. A avaliação agora mais favorável quanto à dinâmica das contas das AP realizada pelo Ministério
das Finanças não decorre, contudo, da revisão das medidas de política orçamental subjacentes àquele
cenário de políticas invariantes, nem à revisão do impacto das medidas temporárias e/ou
não-recorrentes. A revisão, na POE/2020, do cenário de políticas invariantes do PPO/2020 de outubro
último, obriga à análise de algumas variáveis que permitem a justificação direta da avaliação agora
mais favorável. Nesse sentido, é importante aferir se decorreu uma revisão das medidas de política
orçamental subjacentes àquele cenário. A Seção 4.2 deste relatório procedeu, para 2020, à análise das
medidas incluídas nos cenários de políticas invariantes dos documentos fornecidos pelo MF (POE/2020 e
PPO/2020 de outubro último). Da comparação entre os respetivos cenários, foi concluído que as
medidas incluídas na POE/2020 traduzem-se num agravamento do saldo orçamental em 0,03 p.p. do
PIB (de – 0,36 % para – 0,39% do PIB), sendo esta revisão residual e não justificativa da melhor dinâmica
das contas da AP apresentada na POE/2020 (Tabela 7). Outra das variáveis que poderá justificar a
melhoria no saldo orçamental em 2020 é a revisão das medidas temporárias e/ou não-recorrentes.
Contudo, da análise às medidas com efeitos orçamentais temporárias e/ou não-recorrentes realizada
na Secção 4.4, que se resume na Tabela 18, constata-se que a única alteração introduzida na POE/2020
foi o diferimento parcial para 2020 da recuperação da garantia prestada ao BPP, mas que o valor afeto
a esta operação, classificado em Outras receitas, não é suficiente para justificar a alteração acima
identificada (Tabela 17 ou Gráfico 27), de 0,2 p.p. do PIB nesta rubrica. Assim sendo, para 2020, a
melhoria em 0,2% do PIB do saldo orçamental constante na POE/2020 não deriva da revisão das medidas
temporárias e/ou não-recorrentes.
Tabela 18 – Medidas temporárias e/ou não-recorrentes:
POE/2020 versus PPO/2020 de outubro (em percentagem do PIB)
Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.
125. Em conclusão, as diferenças entre cenários de políticas invariantes não são inteiramente
explicadas pelas revisões dos efeitos carreados (carry over) de medidas antigas e dos efeitos
temporários e/ou não-recorrentes de outras medidas. Este é o balanço da análise nesta secção. Assim
sendo, a parte não explicada das variações assinaladas para o ano 2020 na coluna “Revisão” da Tabela
17 tem de ficar a dever-se a alterações não explicitadas pelo MF na valorimetria dos efeitos
permanentes das medidas antigas. Algumas terão mudado de valor entre um cenário de políticas
invariantes e outro.
0,0
0,0
0,1
0,1
0,2
0,4
0 0 0 0 0 1
Contribuições sociais
Impostos s/ o rendimento e património
Impostos s/ a produção e importação
Rendimentos de propriedade
Outras receitas
RECEITA TOTAL
0,0
0,0
- 0,1
- 0,1
0,0
0,1
0,1
0,1
0,2
-0,10 -0,05 0,00 0,05 0,10 0,15 0,20 0,25
Consumo intermédio
Transferências de capital
Prestações sociais
Juros
FBCF
Subsídios
Despesas com pessoal
Outras despesas
DESPESA TOTAL
2019 2020 2019 2020 2019 2020
Receita 0,0 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0
Recuperação de Garantia do BPP 0,0 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0
Despesa 0,5 0,5 0,6 0,5 -0,1 0,0
Injecção Capita l Novo Banco 0,5 0,3 0,5 0,3 0,0 0,0
Ativos por Impostos Di feridos 0,1 0,1 0,1 -0,1 0,0
Decisões Judicia is -Câmara Municipal Lisboa 0,1 0,1 0,0 0,0
Garantias - Fundo Garantia Caixa de Crédito Agrícola Mútuo 0,0 0,0 0,0 0,0
Indeminização da IP à subconcessão do Algarve Li tora l 0,0 0,0 0,0 0,0
Saldo -0,5 -0,4 -0,5 -0,4 0,0 0,0
POE/2020 PPO/2020 outubro Revisão
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
217
Página 218
5.3 Do cenário de políticas invariantes às metas orçamentais da POE/2020
126. As novas medidas de política orçamental valem pouco e, por isso, as metas finais da POE são
idênticas ao cenário de políticas invariantes da POE. Na Subsecção 4.3.2 deste relatório foi feita a
apreciação, para 2020, das novas medidas de política orçamental constantes da POE/2020. Da análise
efetuada, verifica-se que a dimensão das novas medidas para 2020 é pouco relevante e que comporta
um impacto que agrava o saldo orçamental em apenas 0,06% do PIB. A junção do cenário de políticas
invariantes ao conjunto das novas medidas de política orçamental permite a obtenção das metas finais
da POE. Nesse sentido, a Tabela 19 compara as metas orçamentais finais e o cenário de políticas
invariantes subjacentes à POE/2020, Por construção, esta diferença dá o valor orçamental direto das
medidas novas de política orçamental. Da comparação, é possível concluir: i) o saldo orçamental
estimado para 2019 não é revisto, ou seja, prevê-se que a execução orçamental em 2019 se traduzirá
num saldo orçamental negativo de 0,1% do PIB, correspondendo este referencial ao ponto de partida
para a execução orçamental de 2020; ii) para 2020, a diferença entre as projeções é residual, sendo
que se mantém a previsão de excedente orçamental de 0,2% do PIB. Num quadro em pontos
percentuais do PIB com apenas uma casa decimal o valor orçamental das medidas novas não tem
expressão e é por isto que a coluna de diferenças apenas contém um dígito significativamente diferente
de zero na coluna “2020”. Recorde-se a magnitude desses valores orçamentais contabilizados pelo MF
e que estão na Tabela 10. Repare-se que as medidas com impacto na receita anulam-se quase
totalmente umas às outras, de tal modo que não surpreende que os impactos imputados às rubricas
corretas do classificador da receita redundem num acréscimo desta em apenas 0,1 p.p. (Tabela 19). No
caso da despesa, a explicação é semelhante. Note-se, apenas, que a medida com efeito mais
expressivo na Tabela 10 (Exercício de revisão da despesa, com – 190 M€) se dispersa por várias rubricas
do classificador económico da despesa na Tabela 19, a ponto de nenhuma conseguir exibir uma
diferença significativamente diferente de 0,0 p.p. do PIB.
Tabela 19 – Do Cenário de Políticas Invariantes às Metas Orçamentais da POE/2020: (em percentagem e pontos percentuais do PIB)
Fontes Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.
1. Receita total 43,3 43,8 43,3 43,7 0,0 0,1
1.1. Impostos sobre a produção e importação 15,2 15,2 15,2 15,1 0,0 0,0
1.2. Impostos sobre o rendimento e património 9,9 9,9 9,9 9,9 0,0 0,0
1.3. Impostos de capita l 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
1.4. Contribuições socia is 12,0 12,1 12,0 12,1 0,0 0,0
1.5. Rendimentos de propriedade 0,8 0,9 0,8 0,9 0,0 0,0
1.6. Outras receitas 5,4 5,7 5,4 5,7 0,0 0,0
2. Despesa total 43,4 43,5 43,4 43,5 0,0 0,0
2.1. Despesas com pessoal 10,8 10,8 10,8 10,8 0,0 0,0
2.2. Consumo intermédio 5,3 5,3 5,3 5,4 0,0 0,0
2.3. Prestações socia is 18,4 18,3 18,4 18,3 0,0 0,0
2.4. Juros 3,1 2,9 3,1 2,9 0,0 0,0
2.5. Subs ídios 0,4 0,4 0,4 0,4 0,0 0,0
2.6. Formação bruta de capita l fixo 2,0 2,3 2,0 2,3 0,0 0,0
2.7. Transferências de capita l 1,0 0,9 1,0 0,9 0,0 0,0
2.8. Outros5 2,4 2,5 2,4 2,5 0,0 0,0
3. Saldo orçamental -0,1 0,2 -0,1 0,2 0,0 0,1
Saldo primário 3,0 3,2 3,0 3,1 0,0 0,1
Juros -3,1 -2,9 -3,1 -2,9 0,0 0,0
POE/2020
Metas orçamentais
POE/2020
Cenário de pol íticas
invariantes
Diferença
2019 2020 2019 2020 2019 2020
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
218
Página 219
5.4 Comparação das metas orçamentais da POE/2020 com o PPO/2020 de outubro
127. Face ao acima exposto, conclui-se que a revisão das metas orçamentais que constam da
POE/2020 face ao PPO/2020 de outubro advém, essencialmente, da alteração empreendida pelo MF no
cenário de políticas invariantes. As alterações registadas entre a POE/2020 e o PPO/2020 de outubro
último advém, essencialmente, da revisão em alta do cenário de políticas invariantes e não do impacto
de novas medidas de política orçamental inscritas na POE/2020, pois estas retratam um agravamento
residual do saldo orçamental, insuficiente para explicar a melhoria de duas décimas de PIB no mesmo
encontrada na passagem do PPO para as previsões finais da POE. O Gráfico 29 evidencia que as metas
finais previstas em termos de saldo orçamental, saldo primário e despesa com juros são essencialmente
idênticas às do cenário de políticas invariantes da POE/2020, verificando um incremento residual no
saldo primário previsto, decorrente do aumento ligeiro na receita que não é compatível com o impacto
na receita das novas medidas de políticas previsto para 2020 (disponíveis na Tabela 10, p. 41). Como tal,
a revisão das metas orçamentais constantes da POE/2020 resultam da revisão do cenário de políticas
invariantes da PPO/2020 de outubro. Mais, de acordo com a conclusão da Secção 5.2 no parágrafo
125, p. 53, é possível ir mais longe e dizer que a revisão das metas empreendida pelo MF em dezembro
na POE/2020 é explicada por: revisão não explicitada nos efeitos permanentes de medidas antigas,
revisão explicitada na composição e valorimetria de efeitos carreados das medidas antigas e revisão
explicitada na composição e na valorimetria das medidas com efeitos temporários e/ou não-
recorrentes.
Gráfico 28 – Decomposição da revisão do saldo orçamental
PPO/2020 e a POE/2020 (em percentagem do PIB)
Fontes Ministério das Finanças e cálculos da UTAO
5.5 Revisão do saldo estrutural entre o PPO/2020 de outubro e a POE/2020
128. Para além das revisões ao saldo orçamental, ao saldo primário e à despesa com juros acima
identificadas, a POE/2020 revê também a componente cíclica do saldo orçamental, relevante para a
aferição do saldo estrutural subjacente. Face ao PPO/2020 de outubro, a POE/2020 revê em baixa o
crescimento real do PIB em 2019 e 2020, em – 0,1 p.p. (a este propósito, veja-se o Capítulo 2).
Simultaneamente, o cenário macroeconómico da POE/2020 revê em alta o crescimento do PIB
potencial da economia portuguesa em 2019, em + 0,1 p.p., e de forma mais acentuada em 2020, em
+ 0,2 p.p.. Em resultado destas alterações que se traduzem num menor nível de PIB observado e num
maior nível de PIB potencial, o hiato do produto, que mede o afastamento entre aquelas variáveis, é
revisto em baixa e de forma mais acentuada em 2020, passando a apontar para uma redução do hiato
do produto entre 2019 e 2020. Estas alterações refletem-se diretamente na identificação da
componente cíclica do saldo orçamental, que surge também revista em baixa na POE/2020 quando
comparada com o PPO/2020 de outubro. Significa isto que a componente do saldo orçamental
atribuível à fase do ciclo económico é agora, na avaliação do Ministério das Finanças, menor e que,
ceteris paribus, a componente estrutural do saldo orçamental, já excluindo o efeito das medidas
0,00,2 0,2
2,93,1 3,2
-3,0 -2,9 -2,9
-4,0
-3,0
-2,0
-1,0
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
PPO/2020out19
POE/2020invariantes
POE/2020metas finais
PPO/2020out19
POE/2020invariantes
POE/2020metas finais
PPO/2020out19
POE/2020invariantes
POE/2020metas finais
Saldo Orçamental Saldo Primário Juros
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
219
Página 220
temporárias e/ou não-recorrentes, passa a ser superior. Quando comparada a componente cíclica do
saldo orçamental projetada na POE/2020 com a apurada por outras entidades, verifica-se: primeiro, têm
em comum a redução na componente cíclica do saldo orçamental entre aqueles anos: segundo, o
nível da componente cíclica do saldo orçamental projetado na POE/2020 afigura-se compatível com o
calculado por outras entidades.
Tabela 20 – Hiato do produto e componente cíclica do saldo orçamental segundo o MF:
POE/2020 versus PPO/2020 de outubro (em percentagem do PIB e, no caso do hiato, em percentagem do PIB potencial)
Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.
Tabela 21 – Hiato do produto e componente cíclica do saldo orçamental no confronto com outros pre-
visores: POE/2020 versus PPO/2020 de outubro (em percentagem do PIB e, no caso do hiato, em percentagem do PIB potencial)
Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.
129. A revisão do saldo orçamental e a reavaliação da componente cíclica consideradas na POE/2020
conduzem a uma revisão em alta expressiva do saldo estrutural de 2020, face à previsão no PPO/2020
de outubro (Gráfico 29). Em outubro, num cenário em políticas invariantes, o Ministério das Finanças
apontava para a deterioração do saldo estrutural entre 2019 e 2020, de – 0,3% do PIB para – 0,5% do PIB.
Nas projeções agora apresentadas na POE/2020, partindo de um saldo estrutural idêntico em 2019, de
– 0,3% do PIB, o Ministério das Finanças aponta, pelo contrário, para uma melhoria do saldo estrutural
para 0,0% do PIB em 2020.
Gráfico 29 – Trajetória de evolução do saldo estrutural: POE/2020 versus PPO/2020 (em percentagem do PIB)
Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.
Crescimento real do PIB 1,9 1,9 1,9 2,0 -0,1 -0,1
Crescimento do PIB potencial 1,9 2,1 1,9 1,9 0,1 0,2
Hiato do produto 1,5 1,3 1,6 1,7 -0,1 -0,4
Componente orçamental cíclica 0,8 0,7 0,8 0,9 -0,1 -0,2
Revisão
face ao PPO/2020
outubro
2019 2020 2019 2020 2019 2020
POE/2020
Metas orçamentais
PPO/2020
outubro
Hiato do produto 1,5 1,3 1,7 1,5 1,6 1,1
Componente orçamental cíclica 0,8 0,7 0,9 0,8 0,9 0,6
Comissão Europeia
2019 2020
Conselho de Finanças
Públicas
2019 20202019 2020
POE/2020
Metas orçamentais
-0,8
-0,3
-0,5-0,7
-0,3
0,0
-0,9
-0,6
-0,3
0,0
0,3
2018 2019 2020
OMP 0,25
OMP 0,0
POE/2020
PPO/2020outubro
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
220
Página 221
Tabela 22 – Revisão do saldo estrutural entre
a PPO/2020 de outubro e a POE/2020 (em percentagem do PIB e, no caso do OMP, em percentagem do PIB potencial)
Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Nota: As medidas temporárias e/ou não-recorrentes encontram-se identificadas
na Caixa 1. Para 2018, o saldo estrutural apurado pela UTAO difere do que consta do Quadro 3.6 do Relatório da POE/2020. Esta
diferença decorre de se manter a divergência face ao Ministério das Finanças quanto à classificação das medidas temporárias e/ou
não-recorrentes de 2018: o Ministério das Finanças considera para esse ano medidas com um impacto líquido no saldo orçamental
equivalente a – 0,7% do PIB, enquanto o impacto das medidas identificadas como elegíveis pela UTAO ascende a – 0,5% do PIB. As
medidas temporárias e/ou não-recorrentes de 2018 foram já alvo de análise por esta unidade no Relatório UTAO n.º 8/2019, que
apreciou o Programa de Estabilidade 2019–23, e no Relatório UTAO n.º 9/2019, que apreciou o Projeto de Plano Orçamental para 2020
apresentado pelo Ministério das Finanças em outubro último.
5.6 Implicações em termos de estratégia orçamental
130. A alteração do saldo estrutural subjacente ao cenário de políticas invariantes por parte do
Ministério das Finanças entre o PPO/2020 de outubro e a POE/2020 apresentada dois meses depois tem
implicações em termos da definição da estratégia orçamental. Tendo em conta que as novas medidas
de política assumem uma dimensão reduzida, quer individualmente, quer em termos do seu impacto
líquido agregado, e atendendo também a que as projeções dos dois cenários orçamentais da POE/2020
são muito idênticos, então a melhoria do saldo estrutural que é possível aferir no cenário das metas
orçamentais da POE/2020 deverá residir no cenário de políticas invariantes apresentado pelo Ministério
das Finanças no mesmo documento. Quer isto dizer que a POE assume que, mesmo na ausência de
novas medidas de política de consolidação orçamental, deveria ser possível atingir o OMP através de
uma dinâmica orçamental virtuosa com o saldo orçamental a aumentar três décimas de PIB e o saldo
estrutural a aumentar cinco décimas de PIB. A UTAO questionou o Ministério das Finanças sobre a revisão
da trajetória do saldo estrutural e sobre os fatores que poderiam explicar esta dinâmica de evolução
projetada para 2019 e 2020. Na resposta à UTAO, o Ministério das Finanças referiu que a POE/2020 incluía,
face ao PPO/2020 de outubro, uma atualização completa do cenário e dos seus pressupostos, mas não
foi esclarecedora quanto aos fatores que levam agora o Ministério a considerar uma dinâmica virtuosa
para o saldo estrutural nem os fatores determinantes da revisão da sua trajetória de evolução face ao
PPO/2020 de outubro.
131. Em termos da estratégia necessária para atingir o OMP a que Portugal se encontra vinculado no
âmbito da vertente preventiva do PEC, a mensagem inerente à POE/2020 passa a ser diametralmente
oposta à que decorria das projeções orçamentais da PPO/2020 de outubro último. A POE/2020 agora
apresentada em dezembro projeta que seja possível alcançar o OMP em 2020 sem que seja necessário
adotar medidas de política novas que contribuam para a consolidação orçamental.Com efeito, a
POE/2020 projeta para 2020 um saldo estrutural equilibrado, em linha com o OMP, tendo por base um
conjunto de novas medidas de política orçamental de dimensão reduzida e que em termos líquidos
produzem um efeito praticamente nulo sobre o saldo orçamental (veja-se a este respeito a Secção 4.3)
e um carry-over das medidas do cenário de políticas invariantes negativo (Secção 4.2), não
contribuindo, portanto, para a consolidação orçamental em termos estruturais. Estas projeções
consubstanciam uma alteração significativa face ao PPO/2020 de outubro. Recorde-se que, de acordo
com a análise realizada pela UTAO no Relatório n.º 9/2019, o PPO/2020 apontava a necessidade de
implementar medidas de política adicionais, de montante equivalente a 0,28 p.p. do PIB, a fim de
colocar o saldo estrutural de 2020 num valor compatível com o OMP, i.e., que o fizesse aumentar em
cerca de 0,5 p.p. do PIB para alcançar um saldo estrutural equilibrado.
132. Nestas circunstâncias, e dado o impacto relevante que a revisão produz em termos de estratégia
orçamental, a UTAO considera não estarem reunidos os elementos necessários para esclarecer as
alterações do saldo estrutural, nomeadamente as que decorrem da revisão do cenário de políticas
invariantes.
2018 2019 2020 2018 2019 2020 2018 2019 2020
1. Saldo orçamental -0,4 -0,1 0,2 -0,4 -0,1 0,0 0,0 0,0 0,2
2. Medidas temporárias e/ou não-recorrentes -0,5 -0,5 -0,4 -0,5 -0,5 -0,4 0,0 0,0 0,0
3. Componente orçamental cíclica 0,8 0,8 0,7 0,8 0,8 0,9 0,0 0,0 -0,2
4. Saldo estrutural (4=1-2-3) -0,7 -0,3 0,0 -0,8 -0,3 -0,5 0,0 0,0 0,5
5. Objetivo de Médio Prazo 0,25 0,25 0,0 0,25 0,25 0,0 - - -
POE/2020
Metas orçamentais
PPO/2020
outubro
Revisão
face ao PPO/2020 outubro
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
221
Página 222
6 Avaliação do cumprimento das regras orçamentais do braço preventivo do Pacto de
Estabilidade e Crescimento
133. Portugal encontra-se na vertente preventiva do Pacto de Estabilidade e Crescimento e, nesse
contexto, está sujeito ao cumprimento de um conjunto de regras que visam, em última instância,
assegurar a solidez e a sustentabilidade das finanças públicas de cada Estado-Membro no médio prazo.
Desde o encerramento do Procedimento relativo aos Défices Excessivos, em 2017, que Portugal se
encontra no braço preventivodo Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC). O braço preventivo do
PEC estabelece um conjunto de requisitos que devem enquadrar o planeamento orçamental nos
Estados-Membros (EM), incluindo a respetiva adoção de políticas, tendo em consideração as diferentes
fases do ciclo económico. Os requisitos a observar por cada EM na condução da política orçamental
são definidos tomando em conta a situação específica de cada país, de modo a que o seu
cumprimento possa conduzir a uma situação orçamental sólida e evitar a ocorrência de défices (e
dívidas) excessivo(a)s e, simultaneamente, promover a coordenação de políticas orçamentais ao nível
europeu.
134. Para o efeito, encontram-se estipuladas regras relativamente i) ao nível do saldo orçamental e
regras quanto ii) à relação do saldo estrutural com o objetivo de médio prazo, iii) quanto ao crescimento
da despesa primária líquida e iv) quanto à trajetória da dívida pública. A primeira regra da permanência
no braço preventivo do PEC é a manutenção do saldo orçamental acima do limite inferior de – 3,0% do
PIB. Para além do cumprimento deste limite, são definidas para cada EM três regras adicionais: ii)
cumprimento do objetivo de médio prazo (OMP), critério que é satisfeito se o saldo estrutural for, pelo
menos, igual ao valor do OMP ou, no caso contrário, se a variação no saldo estrutural respeitar uma
aproximação mínima ao OMP; iii) no caso de o EM ter um saldo estrutural inferior ao seu OMP, terá que
cumprir o limite máximo recomendado para o crescimento da despesa primária líquida, compatível
com a trajetória de ajustamento em direção ao OMP; iv) cumprimento de dois critérios de redução da
dívida pública, no caso de EM com um rácio da dívida acima do valor de referência de 60% do PIB e
que tenham estado sujeitos ao Procedimento relativo ao Défice excessivo até três anos antes. As
secções darão mais detalhes sobre a caracterização das regras. A aferição das regras para efeitos do
procedimento a instaurar em caso de incumprimento é da responsabilidade da Comissão Europeia e
ocorre após o encerramento das contas. No entanto, o planeamento orçamental deve ser feito de
modo a prevenir a emergência de incumprimentos na execução, pelo que é importante sujeitar a
POE/2020 a um escrutínio prévio para detetar eventuais riscos de violação das regras. Deste modo, o
que a UTAO fará neste capítulo é uma avaliação ex ante das previsões orçamentais tendo em vista a
emissão de uma opinião sobre a perspetiva de cumprimento ex post das regras.
135. Detalham-se em seguida as regras de disciplina orçamental que vinculam o Estado português na
condução da política orçamental no âmbito do braço preventivo do PEC em cada um dos domínios
anteriormente referidos e avalia-se o respetivo cumprimento desses requisitos quantitativos.
6.1 Saldo orçamental
136. A POE/2020 prevê o cumprimento do limite mínimo para o saldo orçamental, que garante a
permanência na vertente preventiva do PEC. As projeções orçamentais da POE/2020 apontam para que
o saldo orçamental se mantenha claramente acima de – 3,0% do PIB até 2020. A concretização do
plano orçamental levará ao cumprimento do limite mínimo definido para este indicador.
6.2 Saldo estrutural e cumprimento do OMP
137. Para cada EM é definido um OMP, expresso em termos do quociente entre saldo estrutural de
cada país e o respetivo PIB potencial. O OMP ocupa um lugar central no âmbito dos requisitos da
vertente preventiva do PEC. Este objetivo estabelecido para o saldo estrutural tem como propósito
assegurar a sustentabilidade das finanças públicas e o cumprimento do limite de – 3,0% do PIB definido
para o saldo orçamental, exceto em circunstâncias particularmente adversas. A atualização do OMP
mínimo aplicável a cada EM é realizada pela Comissão Europeia a cada três anos, sendo possível a um
EM adotar um OMP mais exigente, caso entenda estarem reunidas condições para o atingir.
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
222
Página 223
138. O saldo estrutural é apurado a partir do saldo orçamental, tendo em conta o efeito orçamental
do ciclo económico e das medidas de política temporárias e/ou não-recorrentes. O saldo estrutural
exprime o saldo orçamental (em contabilidade nacional) que seria alcançado pelo país caso o nível de
atividade económica correspondesse ao seu valor potencial22 e não se verificassem medidas de
natureza temporária nem não-recorrente. Deste modo, o saldo estrutural corresponde ao saldo
orçamental ajustado do efeito do ciclo económico e excluindo o efeito de medidas com natureza
temporária e/ou não-recorrente nas contas das administrações públicas.
139. Para o triénio 2020–2022, o OMP de Portugal corresponde a um saldo estrutural equilibrado, ou
seja, equivalente a 0,0% do PIB potencial. Em 2019, a Comissão Europeia procedeu à revisão dos OMP
dos Estados-Membros para o triénio 2020–2022, tendo, no caso de Portugal, este objetivo sido revisto de
um saldo estrutural excedentário em 2019, com o nível 0,25% do PIB potencial, para um saldo estrutural
equilibrado, de 0,0% do PIB potencial, nos três anos subsequentes.
140. Na vertente preventiva do PEC, os EM devem atingir um saldo estrutural igual ou superior ao
respetivo OMP ou encontrar-se numa trajetória adequada de convergência em direção ao OMP. Uma
vez definido, o OMP consiste num limiar mínimo para o rácio do saldo estrutural face ao PIB potencial a
respeitar pelos planos orçamentais e suas execuções.
141. Na avaliação do cumprimento do OMP de cada EM, a Comissão Europeia considera uma
margem de flexibilidade de 0,25 p.p. do PIB. No caso de Portugal, em virtude da aplicação desta
margem, o saldo estrutural estará em linha com o OMP a partir de um saldo estrutural de – 0,25% do PIB.
142. A POE/2020 projeta uma trajetória de melhoria do saldo estrutural, que coloca as finanças
públicas portuguesas em linha com o respetivo OMP, dando cumprimento à recomendação do
Conselho dirigida a Portugal. De acordo com as projeções da POE/2020, o saldo estrutural deverá
aumentar de – 0,3% do PIB potencial em 2019 para 0,0% do PIB potencial em 2020 (Tabela 23). A
concretizar-se este resultado, Portugal deverá alcançar em 2020 o OMP e, deste modo, dar
cumprimento às recomendações do Conselho da União Europeia dirigidas a Portugal (veja-se a este
respeito a Subsecção 7.1.2).
Tabela 23 – Saldo estrutural projetado na POE/2020 (em percentagem e em p.p. do PIB)
Fontes: POE/2020 e Comissão Europeia.
6.3 Avaliação da trajetória de ajustamento em direção ao OMP: variação do saldo estrutural e
teto recomendado para a despesa primária líquida
143. Para os EM que se encontrem abaixo do OMP, a Comissão Europeia avalia o cumprimento da
trajetória de ajustamento do saldo estrutural recomendada em direção àquele objetivo. Um EM que não
tenha ainda alcançado o seu OMP, ou que dele se desvie em algum dos anos do horizonte de projeção,
deve prosseguir uma trajetória de ajustamento adequada para o alcançar. Essa trajetória é medida
pela variação do saldo estrutural e complementada com a análise da regra da despesa primária
líquida.
22 O produto potencial é o nível do PIB resultante do emprego de todos os fatores de produção à sua taxa normal e em condições
de eficiência tecnológica. A taxa normal de utilização de um recurso é o grau de intensidade do emprego compatível com o cresci-
mento nulo do preço desse fator. Eficiência tenológica significa que os bens e serviços são produzidos de acordo com a melhor
tecnologia disponível e sem desperdício dos recursos contratados.
2018 2019 2020
1. Saldo orçamental -0,4 -0,1 0,2
2. Medidas temporárias e/ou não-recorrentes -0,5 -0,5 -0,4
3. Componente orçamental cíclica 0,8 0,8 0,7
4. Saldo estrutural (4=1-2-3) -0,7 -0,3 0,0
5. Variação do saldo estrutural 0,4 0,3
6. Objetivo de Médio Prazo 0,25 0,25 0,00
7. Desvio face ao OMP (7=4-6) -1,0 -0,6 0,0
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
223
Página 224
144. Uma vez que a POE/2020 aponta para que o OMP seja atingido em 2020, a avaliação da trajetória
de ajustamento do saldo estrutural português em direção ao seu OMP não é aplicável. Isto significa que,
desde que atinja o OMP em 2020, a trajetória de ajustamento em direção ao OMP não será objeto de
avaliação, nem em termos da variação do saldo estrutural, nem em termos do crescimento da despesa
primária líquida.
6.4 Regra da dívida
145. A regra da dívida de Maastricht aplicável a Portugal neste momento tem duas vertentes ou
critérios. Uma aplica-se ao nível da dívida a observar no final de 2020 e a outra ao nível da dívida a
verificar em cada um dos naos do triénio 2017 a 2019. São sumariamente explicadas nos dois parágrafos
seguintes, respetivamente.
146. O cumprimento da regra da dívida é examinado para EM com rácios da dívida superiores a 60%
do PIB. O Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação (TECG) estabelece que, caso o rácio
da dívida pública de um país se situe acima do valor de referência de 60% do PIB, então a parte da
dívida que exceda este valor de referência deverá ser reduzido ao ritmo médio de um vigésimo (5%) em
cada ano, ao longo de três anos. O cumprimento desta regra é aferido de duas maneiras: modo
retrospetivos (com base nos valores observados nos três anos anteriores) e modo prospetivo
(considerando o ano anterior, o ano corrente e o ano seguinte), expurgando da análise os efeitos do
ciclo económico.
147. Os países que se encontravam em Procedimento relativo aos Défices Excessivos na data da
adoção do Six Pack, em novembro de 2011, entre os quais Portugal, beneficiam de disposições
transitórias relativamente à regra da dívida, nos três anos subsequentes à correção do défice excessivo.
A existência de um período transitório tem como propósito assegurar que os EM dispõem de tempo
suficiente para realizar, depois, uma redução estrutural ao ritmo enunciado no parágrafo anterior.
Durante este período, o EM deve realizar “progressos suficientes” em direção ao cumprimento da regra
da dívida, os quais, de acordo com o Código de Conduta do PEC, se traduzem no cumprimento de um
ajustamento estrutural linear mínimo (MLSA, siglas de Minimum Linear Structural Adjustment). Este
indicador corresponde ao ajustamento linear do saldo orçamental estrutural durante os três anos do
período de transição que assegura que, no final do mesmo, pelo menos uma das configurações
descritas no parágrafo anterior para a regra da dívida é alcançada. Na comparação da trajetória
observada do rácio da dívida pública com a trajetória calculada com base no MLSA, devem ser
asseguradas duas condições:
O ajustamento estrutural anual não deve apresentar um desvio superior a 0,25% do PIB face
ao MLSA, de modo a garantir que a trajetória de redução definida pelo EM é sustentada
durante os três anos do período de transição;
Em qualquer momento durante o período de transição, o ajustamento anual estrutural re-
manescente não deve exceder 0,75% do PIB, exceto se a condição i) representar um es-
forço anual superior a 0,75% do PIB. Com esta condição pretende-se assegurar que o es-
forço realizado é realista.
148. Na sequência do encerramento do Procedimento relativo aos Défices Excessivos, no período
2017–2019 Portugal encontra-se sujeito ao período transitório em matéria do cumprimento da regra da
dívida, passando, a partir de 2020, a estar sujeito à regra geral de redução do desvio da dívida pública
face ao valor de referência em um vigésimo ao ano. Para a avaliação do cumprimento da meta da
dívida na POE/2020 importa, assim, aferir:
(i) O cumprimento do MLSA no período 2018–2019;
(ii) No ano de 2020, a observância da redução do rácio da dívida ao ritmo médio anual de um
vigésimo (5%), na parte que excede os 60% do PIB, com base na avaliação retrospetiva dos
últimos três anos.
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
224
Página 225
149. De acordo com a apreciação da UTAO, a projeção para a dívida pública apresentada na
POE/2020 para o período 2019–2020 cumpre a regra da dívida. Com efeito:
(i) No ano de 2019, o rácio da dívida projetada (118,9%) é inferior ao resultante do método
MLSA (120,5%), assegurando o cumprimento da regra referente ao período transitório, situa-
ção ilustrada no Gráfico 30;
(ii) No ano de 2020, a aferição da redução do rácio da dívida pública ao ritmo adequado
implica avaliação retrospetiva para o período 2018–2020. Neste período, o rácio da dívida
deverá decrescer, em média, 3,3 p.p. ao ano, sendo esta restrição satisfeita pela trajetória
da dívida projetada na POE/2020.
Tabela 24 – Evolução da dívida pública no período 2018–2020 (em percentagem do PIB nominal e pontos percentuais)
Fontes: Ministério das Finanças, Instituto Nacional de Estatística, AMECO e cálculos da UTAO. O ajustamento estrutural linear mí-
nimo (MLSA) foi recalculado tendo por base a informação estatística e as previsões mais recentes e os cenários macroeconómico e
orçamental subjacentes à POE/2020.
Gráfico 30 – Evolução da trajetória da dívida pública no período 2018–2020, MLSA e regra do vigésimo (em percentagem do PIB nominal)
Fontes: Ministério das Finanças, Instituto Nacional de Estatística, AMECO e cálculos da UTAO.
2018 2019 2020
POE/2020 122,2 118,9 116,2
Regra 1 vigés imo 122,2 119,1 116,1
MLSA 122,4 120,1
Por memória
2018 2019 2020Média 2018-
2020
Redução para a tra jetória da
dívida apresentada na POE/2020-3,9 -3,3 -2,7 -3,3
Redução para a tra jetória da
dívida de acordo com a Regra 1
vigés imo
-3,9 -3,1 -3,0 -3,3
122,2
118,9
116,21
120,1
112
114
116
118
120
122
124
2018 2019 2020
POE/2020 Regra 1 vigésimo MLSA
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
225
Página 226
7 A POE/2020 no contexto do Semestre Europeu
150. Neste capítulo procede-se à análise da forma como a POE/2020 se enquadra no Semestre
Europeu. Recorde-se que Portugal, à semelhança dos demais Estados-Membros, participa no exercício
de governança económica da UE designado por “Semestre Europeu” e que o Projeto de Plano
Orçamental, que integra a documentação da POE/2020, esclarece obrigatoriamente como é que o
Governo se propõe acolher as recomendações específicas do Conselho dirigidas a Portugal. A Secção
7.1 apresenta a dinâmica e os instrumentos de coordenação das políticas económicas e orçamentais
dos países da UE. A Subsecção 7.1.1 explica o enquadramento e a sequência cronológica de
funcionamento do Semestre Europeu em 2019. A Subsecção 7.1.2 destaca as Recomendações
Específicas por País (REP) do Conselho dirigidas a Portugal. Refira-se que, relativamente à POE/2020, o
caso português apresenta a particularidade de terem ocorrido eleições legislativas a 6 de outubro de
2019, motivo pelo qual o Governo Português procedeu à entrega junto da Comissão Europeia, em
outubro de 2019, de um Projeto de Plano Orçamental para 2020 (PPO/2020) num quadro de políticas
invariantes, excluindo, assim, todas as novas medidas que o Governo resultante das referidas eleições
pudesse vir a projetar para o ano 2020. Por este motivo o PPO/2020 anteriormente entregue junto da
Comissão Europeia foi atualizado em dezembro de 2019, na sequência da entrega da POE/2020 na
Assembleia da República, de forma a integrar as medidas de política novas constantes desta iniciativa
legislativa.
7.1 A coordenação de políticas económicas no âmbito do Semestre Europeu
151. O Semestre Europeu é o quadro institucional no qual decorre a coordenação das políticas
económicas dos países da União Europeia. Neste contexto, e em determinados momentos do ano, são
debatidos os planos orçamentais e económicos e monitorizados os progressos realizados. O Semestre
Europeu reflete o ciclo anual de coordenação de políticas económicas e orçamentais na União
Europeia, tendo em vista o aprofundamento da articulação entre a dimensão nacional e a da União.
152. O Semestre Europeu implica o acompanhamento simultâneo das políticas económicas,
orçamentais e de emprego dos Estados-Membros durante um período de seis meses em cada ano. De
acordo com as orientações políticas dadas anualmente pelo Conselho Europeu em março, os Estados-
Membros apresentam todos os anos, no mês de abril:
― Programas Nacionais de Reformas para as respetivas políticas económicas, que estabelecem
um cenário macroeconómico de médio prazo, objetivos nacionais de execução da Estratégia
Europa 2020 da UE para o emprego e o crescimento, a identificação dos principais obstáculos
ao crescimento, e ainda medidas relativas a iniciativas destinadas a reforçar o crescimento a
curto prazo;
― Programas de Estabilidade ou Convergência para as suas políticas orçamentais. Os países da
área do euro apresentam programas de estabilidade; os EM que não pertencem à área do euro
apresentam programas de convergência. Estes programas estabelecem objetivos orçamentais
de médio prazo, as principais hipóteses relativas à evolução previsível da economia, uma
descrição das medidas de política orçamental e económica, e uma análise da forma como a
alteração das hipóteses pode afetar a situação orçamental e a dívida pública.
153. De seguida, o Conselho adota as recomendações específicas por país (REP) e pareceres,
fornecendo eventuais explicações nos casos em que as recomendações adotadas não correspondam
às propostas pela Comissão.
7.1.1 Enquadramento e sequência lógica do Semestre Europeu
154. O processo orçamental português encontra-se enquadrado no ciclo orçamental instituído pelo
Semestre Europeu, através do qual se coordenam as políticas orçamentais e económicas a nível
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
226
Página 227
comunitário. O Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC) foi criado em simultâneo com a moeda
única, com o objetivo de assegurar a solidez das finanças públicas na área do euro.23 O nível de
coordenação das políticas orçamentais e económicas não foi suficiente para lidar com os desequilíbrios
orçamentais enfrentados pelos EM, que se tornaram mais prementes com o agudizar da crise de 2008.
Assim, o Semestre Europeu foi criado em 2010 no contexto da reforma da governança das políticas
económicas na UE, com o objetivo de implementar um sistema integrado para corresponder a
necessidades comuns dos EM, visando assegurar a coordenação das políticas nacionais ao longo do
ano, uma maior clareza das regras que vinculam todos os EM, um acompanhamento mais próximo dos
desenvolvimentos macroeconómicos e orçamentais de cada país e da União no seu conjunto, e maior
celeridade na aplicação de sanções em caso de incumprimento. Em 2011, o Semestre Europeu foi
reforçado com a aprovação de um pacote de seis propostas legislativas (Six Pack),24 em 2012 ganhou
o Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação25, e, em 2013, foi completado com a
aprovação de um pacote de duas propostas legislativas (Two Pack).26 Com estes aditamentos, o
Semestre Europeu passou a contemplar, desde 2011, o designado “braço preventivo” do Pacto de
Estabilidade e Crescimento, o que conduziu a uma maior integração e coerência entre a supervisão
económica e a supervisão orçamental.
155. O Semestre Europeu garante que os EM discutem entre si e com a Comissão Europeia os seus
planos orçamentais e económicos em momentos específicos ao longo do ano. O cronograma do
Semestre Europeu encontra-se esquematizado na Figura 1. A sequência de eventos instituída pelo
Semestre Europeu permite que cada país possa analisar e comentar os planos orçamentais dos outros,
bem como permite à Comissão Europeia formar projeções sobre os desenvolvimentos expectáveis a
nível da União e sugerir orientações de política orçamental em tempo útil a cada país, antes de serem
aprovadas as normas nacionais sobre programação orçamental. Em 2015, foi efetuada uma nova
reformulação do Semestre Europeu, com a intenção de flexibilizar regras e reforçar a ligação entre
política orçamental e reformas estruturais orientadas para o crescimento e o emprego.
23 O Pacto de Estabilidade e Crescimento tem como base legal os artigos n.º 121, n.º 126, n.º 136 e o Protocolo n.º 12 do Tratado de
Funcionamento da União Europeia. As Resoluções do Conselho n.º 1466/97 e n.º 1467/97 estabelecem o braço preventivo e o braço
corretivo do Pacto de Estabilidade e Crescimento; disponíveis em https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-and-
fiscal-policy-coordination/eu-economic-governance-monitoring-prevention-correction/stability-and-growth-pact/legal-basis-stability-
and-growth-pact_en.
24 O six-pack é um conjunto de seis diplomas jurídicos adotados em 2011, a saber:
1. Regulamento n.º 1173/2011, de 16 de novembro, relativo ao exercício eficaz da supervisão orçamental na área do euro;
2. Regulamento n.º 1174/2011, de 16 de novembro, relativo às medidas de execução destinadas a corrigir os desequilíbrios macroe-
conómicos excessivos na área do euro;
3. Regulamento n.º 1175/2011, de 16 de novembro, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e à
coordenação das políticas económicas;
4. Regulamento n.º 1176/2011, de 16 de novembro, sobre prevenção e correção dos desequilíbrios macroeconómicos;
5. Regulamento n.º 1177/2011, de 8 de novembro, relativo à aceleração e à clarificação da aplicação do procedimento relativo aos
défices excessivos;
6. Diretiva 2011/85/eu, de 8 de novembro, que estabelece requisitos aplicáveis aos quadros orçamentais dos Estados-Membros.
Este pacote legislativo teve como objetivo melhorar o controlo das políticas orçamentais e macroeconómicas dos Estados-Membros.
Na componente orçamental, o six-pack é composto por: (i) dois regulamentos, que fortalecem as vertentes preventiva e corretiva do
Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC), como é o caso da definição quantitativa do que é um "desvio significativo" e operacio-
nalizando o critério da dívida; (ii) um regulamento, que introduz um processo gradual e coerente para a imposição de sanções, bem
como um sistema de votação por maioria qualificada inversa; e (iii) uma diretiva, que estabelece os requisitos mínimos aplicáveis aos
quadros orçamentais nacionais. Na componente macroeconómica, introduz dois regulamentos que criam o enquadramento formal
para a monitorização e a correção de desequilíbrios macroeconómicos. 25 O Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação entrou em vigor em janeiro de 2013 nos 25 países signatários; disponível
em http://europa.eu/rapid/press-release_DOC-12-2_en.htm. Inclui, na sua Parte II, o chamado “Fiscal Compact”, que estabelece o
Objetivo de Médio Prazo e a regra de equilíbrio orçamental. 26 O two-pack é composto por dois Regulamentos sobre governação económica:
1. Regulamento n.º 472/2013, de 21 de maio de 2013, relativo ao reforço da supervisão económica e orçamental dos Estados-Membros
da área do euro;
2. Regulamento n.º 473/2013, de 21 de maio de 2013, disposições comuns para o acompanhamento e a avaliação dos projetos de
planos orçamentais e para a correção do défice excessivo dos Estados-Membros da área do euro.
Estes regulamentos entraram em vigor a 31 de maio de 2013, sendo aplicáveis aos Estados-Membros da área do euro, tendo introdu-
zido: (i) disposições comuns para o acompanhamento e a avaliação dos projetos de planos orçamentais e para a correção de
défices excessivos; sendo aplicável uma monitorização mais próxima aos Estados-Membros que se encontrem sujeito ao Procedimento
aplicável em caso de Défice Excessivo (PDE), para que a Comissão possa avaliar se existe risco de não cumprimento do prazo para
corrigir o défice excessivo; (ii) reforço da supervisão económica e orçamental dos Estados-Membros afetados ou ameaçados por
graves dificuldades no que diz respeito à sua estabilidade financeira, sendo estes países sujeitos a uma monitorização reforçada.
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
227
Página 228
Figura 1 – Cronograma do Semestre Europeu
Fonte: Adaptação UTAO do “Cronograma do Semestre Europeu”, disponível em https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/2018-euro-
pean-semester-timeline_en.pdf.
156. O Semestre Europeu de 2019 teve início em novembro de 2018 com a publicação, por parte da
Comissão Europeia, das previsões económicas de outono. O Semestre Europeu em curso iniciou-se a 21
de novembro de 2018, com a publicação do pacote de documentos que integram as previsões
económicas de outono, a saber:
― Análise Anual do Crescimento para 2019
― Projeto de relatório conjunto sobre o emprego que acompanha a Análise Anual do Crescimento
para 2019
― Relatório sobre o Mecanismo de Alerta 2019
― Projeto de recomendação do Conselho sobre a política económica da área do euro para 2019
157. O Conselho recebeu os documentos para o Semestre Europeu de 2019, endereçados pela
Comissão Europeia. No final de novembro,a Comissão Europeia publicou o "pacote de outono" que
contém os documentos relativos ao Semestre Europeu de 2019, tendo-os endereçado ao Conselho da
União Europeia. Este conjunto de documentos baseia-se nas previsões económicas de outono (de 2018)
da Comissão e desenvolve as prioridades referidas no discurso do Presidente da Comissão sobre o
estado da União. De seguida, sintetiza-se o conteúdo de cada um destes documentos.
158. A Análise Anual do Crescimento para 2019 identificou as prioridades económicas e sociais para
a UE e os Estados-Membros. Na Análise Anual do Crescimento para 2019 a CE estabeleceu as prioridades
económicas e sociais às quais a UE, no seu conjunto, e os Estados-Membros devem dedicar mais
atenção. Este documento assinala também que, apesar de a economia europeia estar atualmente a
entrar no seu sexto ano consecutivo de crescimento económico, este crescimento não beneficia todos
os cidadãos e países da mesma forma, permanecendo vulnerável a fatores como a instabilidade
mundial e aos desafios a médio e a longo prazo. Em simultâneo, os riscos e os desafios externos
enfrentados pela União e pelos EM multiplicam-se, exigindo uma resposta por parte de uma Europa mais
forte e mais unida.
159. O projeto de Relatório Conjunto sobre o Emprego utiliza um "Painel de Indicadores Sociais",
publicado em novembro de 2018, avalia o desempenho dos EM com base em 14 indicadores. Este
relatório tem igualmente em conta as reformas políticas nacionais relativamente aos objetivos definidos
no Pilar Europeu dos Direitos Sociais. Num atual contexto de diminuição da pobreza e melhoria dos
mercados laborais, 13 dos 14 indicadores principais do “Painel de Indicadores Sociais” registaram, em
média, uma melhoria homóloga face ao ano anterior. Contudo, este estudo conclui que a recuperação
económica registada até então continuava a não beneficiar todos os cidadãos e países da mesma
Previsões Económicas de Outono Previsões Económicas de Inverno Previsões Económicas da Primavera Previsões Económicas de VerãoC
on
selh
o d
a U
niã
o E
uro
pei
a
Co
nse
lho
Esta
do
s-
Mem
bro
sC
om
issã
o E
uro
pei
a
•Análise Anual do Crescimento
•Mecanismo de Alerta:- Análise por país; - Procedimento desequilíbrios macroeconómicos
•Relatório conjunto do Emprego
•Recomendações da Comissão Europeia para a área do euro
•Parecer da Comissão Europeia sobre os projetos de orçamento para o ano seguinte.
• Elaboração do Relatório por País (análise económica e social, medidas específicas por país sobre crescimento, emprego e solidez das finanças públicas, avaliação dos progressos feitos relativamente às recomendações emitidas em relatórios anteriores).
•Apreciação aprofundada dos países com desequilíbrios excessivos.
•Recomendações específicas por país.
As recomendações esepcificas por país fornecem orientalções políticas adaptadas a cada um dos países da área do euro relativamente à forma de aumentar o emprego e o crescimento, mantendo ao mesmo tempo finanças públicas sólidas.
Novembro Dezembro Janeiro Fevereiro Março Abril Maio Junho Julho Agosto Setembro Outubro
•Análise dos Pareceres da Comissão Europeia sobre os projetos de orçamento para o ano seguinte.
•Adopta recomendações para a área do euro e conclusões sobre os relatórios de análise anual do crescimento e do mecanismo de alerta.
•Adoptam os respetivos orçamentos
•Programa nacional de reformas
•Programa de estabilidade
•Projetos de orçamento
•Adopção de prioridades económicas com base na análise anual de crescimento.
•Discussão das recomendações específicas para cada país.
•O Conselho da União europeia endossa a versão final das recomendações específicas para cada país.
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
228
Página 229
forma. Na opinião dos autores, o atual ciclo económico deverá proporcionar uma oportunidade para
intensificar reformas nos mercados de trabalho e nos sistemas de proteção social com o objetivo de os
tornar mais inclusivos, resilientes e equitativos, promovendo desta forma a convergência rumo a
melhores condições de vida e trabalho na UE. No mercado de trabalho, o desemprego regressou ao
nível anterior à crise, mantendo-se, contudo, elevado em vários EM. A taxa de desemprego atingiu 6,9%
no segundo trimestre de 2018, situando-se no nível mais baixo dos anteriores dez anos. Na área do euro,
a taxa de desemprego do 2.º trimestre de 2018 situava-se em 8,3%, mantendo-se, assim, 1 p.p. mais
elevada do que o mínimo registado em 2008.
160. O Relatório sobre o Mecanismo de Alerta 2019 marcou o início do procedimento anual relativo
aos desequilíbrios macroeconómicos e visava identificar e, se necessário, corrigir os desequilíbrios que
pudessem comprometer o bom funcionamento da economia da UE. Portugal foi um dos países indicados
para uma análise aprofundada no âmbito do Procedimento de Desequilíbrios Macroeconómicos. De
acordo com este relatório, a Comissão Europeia tencionava realizar, em 2019, apreciações
aprofundadas em 13 EM da UE, a saber: Alemanha, Bulgária, Chipre, Croácia, Espanha, França, Grécia,
Irlanda, Itália, Países Baixos, Portugal, Roménia e Suécia.
161. Projeto de recomendação do Conselho sobre a política económica da área do euro para 2019.
As recomendações para a área do euro proporcionam um aconselhamento personalizado aos EM que
integram a área do euro sobre questões relevantes para o bom funcionamento da área do euro no seu
conjunto, tais como as políticas relacionadas com a correção de desequilíbrios macroeconómicos, a
orientação da política orçamental da área do euro e a conclusão da União Económica e Monetária. O
Projeto de Recomendação do Conselho sobre política económica da área do euro para 2019
recomendava que, no período 2019–2020, os EM da área do euro interviessem, quer a nível individual
quer coletivamente, no âmbito do EUROGRUPO, no sentido de:
Aprofundar o mercado único, melhorando o quadro empresarial e empreendendo as refor-
mas dos mercados do produto e dos serviços com vista a reforçar a sua resiliência. Neste
âmbito, a proposta recomendava reduzir a dívida externa, empreender reformas destina-
das a aumentar a produtividade nos EM da área do euro que registem défices da balança
corrente, reforçar as condições de apoio ao crescimento dos salários e aplicar medidas que
promovam o investimento nos EM da área do euro com grandes excedentes da balança
corrente;
Proceder à reconstituição das reservas orçamentais nos países da área do euro com eleva-
dos níveis de dívida pública, apoiar o investimento público e privado e melhorar a qualidade
e a composição das finanças públicas em todos os países;
Transferir a carga fiscal que recai sobre o trabalho para outras bases tributáveis e reforçar
os sistemas de ensino e o investimento nas competências, bem como a eficácia e a ade-
quação das políticas ativas do mercado de trabalho destinadas a apoiar a transição pro-
fissional. Combater a segmentação do mercado de trabalho e garantir sistemas adequa-
dos de proteção social na área do euro;
Tornar operacional o mecanismo de financiamento do Fundo Único de Resolução, instituir
um Sistema Europeu de Seguro de Depósitos e reforçar o quadro europeu de regulamenta-
ção e supervisão. Neste domínio, a Comissão recomendava a desalavancagem ordenada
dos grandes volumes da dívida privada, a redução rápida do nível de crédito mal parado
na área do euro e o impedimento do seu desenvolvimento, nomeadamente através da
supressão do enviesamento fiscal a favor do endividamento.
Progredir rapidamente na conclusão da União Económica e Monetária, reforçando o papel
internacional do euro, tendo em conta as propostas da Comissão, nomeadamente as rela-
tivas ao setor financeiro, bem como o Programa de Apoio às Reformas e ao Instrumento de
Estabilização do Investimento no âmbito da proposta para o quadro financeiro plurianual
2021–2027.
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
229
Página 230
Figura 1 – Cronograma do Semestre Europeu
Fonte: Adaptação UTAO do “Cronograma do Semestre Europeu”, disponível em https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/2018-euro-
pean-semester-timeline_en.pdf.
156. O Semestre Europeu de 2019 teve início em novembro de 2018 com a publicação, por parte da
Comissão Europeia, das previsões económicas de outono. O Semestre Europeu em curso iniciou-se a 21
de novembro de 2018, com a publicação do pacote de documentos que integram as previsões
económicas de outono, a saber:
― Análise Anual do Crescimento para 2019
― Projeto de relatório conjunto sobre o emprego que acompanha a Análise Anual do Crescimento
para 2019
― Relatório sobre o Mecanismo de Alerta 2019
― Projeto de recomendação do Conselho sobre a política económica da área do euro para 2019
157. O Conselho recebeu os documentos para o Semestre Europeu de 2019, endereçados pela
Comissão Europeia. No final de novembro,a Comissão Europeia publicou o "pacote de outono" que
contém os documentos relativos ao Semestre Europeu de 2019, tendo-os endereçado ao Conselho da
União Europeia. Este conjunto de documentos baseia-se nas previsões económicas de outono (de 2018)
da Comissão e desenvolve as prioridades referidas no discurso do Presidente da Comissão sobre o
estado da União. De seguida, sintetiza-se o conteúdo de cada um destes documentos.
158. A Análise Anual do Crescimento para 2019 identificou as prioridades económicas e sociais para
a UE e os Estados-Membros. Na Análise Anual do Crescimento para 2019 a CE estabeleceu as prioridades
económicas e sociais às quais a UE, no seu conjunto, e os Estados-Membros devem dedicar mais
atenção. Este documento assinala também que, apesar de a economia europeia estar atualmente a
entrar no seu sexto ano consecutivo de crescimento económico, este crescimento não beneficia todos
os cidadãos e países da mesma forma, permanecendo vulnerável a fatores como a instabilidade
mundial e aos desafios a médio e a longo prazo. Em simultâneo, os riscos e os desafios externos
enfrentados pela União e pelos EM multiplicam-se, exigindo uma resposta por parte de uma Europa mais
forte e mais unida.
159. O projeto de Relatório Conjunto sobre o Emprego utiliza um "Painel de Indicadores Sociais",
publicado em novembro de 2018, avalia o desempenho dos EM com base em 14 indicadores. Este
relatório tem igualmente em conta as reformas políticas nacionais relativamente aos objetivos definidos
no Pilar Europeu dos Direitos Sociais. Num atual contexto de diminuição da pobreza e melhoria dos
mercados laborais, 13 dos 14 indicadores principais do “Painel de Indicadores Sociais” registaram, em
média, uma melhoria homóloga face ao ano anterior. Contudo, este estudo conclui que a recuperação
económica registada até então continuava a não beneficiar todos os cidadãos e países da mesma
Previsões Económicas de Outono Previsões Económicas de Inverno Previsões Económicas da Primavera Previsões Económicas de VerãoC
on
selh
o d
a U
niã
o E
uro
pei
a
Co
nse
lho
Esta
do
s-
Mem
bro
sC
om
issã
o E
uro
pei
a
•Análise Anual do Crescimento
•Mecanismo de Alerta:- Análise por país; - Procedimento desequilíbrios macroeconómicos
•Relatório conjunto do Emprego
•Recomendações da Comissão Europeia para a área do euro
•Parecer da Comissão Europeia sobre os projetos de orçamento para o ano seguinte.
• Elaboração do Relatório por País (análise económica e social, medidas específicas por país sobre crescimento, emprego e solidez das finanças públicas, avaliação dos progressos feitos relativamente às recomendações emitidas em relatórios anteriores).
•Apreciação aprofundada dos países com desequilíbrios excessivos.
•Recomendações específicas por país.
As recomendações esepcificas por país fornecem orientalções políticas adaptadas a cada um dos países da área do euro relativamente à forma de aumentar o emprego e o crescimento, mantendo ao mesmo tempo finanças públicas sólidas.
Novembro Dezembro Janeiro Fevereiro Março Abril Maio Junho Julho Agosto Setembro Outubro
•Análise dos Pareceres da Comissão Europeia sobre os projetos de orçamento para o ano seguinte.
•Adopta recomendações para a área do euro e conclusões sobre os relatórios de análise anual do crescimento e do mecanismo de alerta.
•Adoptam os respetivos orçamentos
•Programa nacional de reformas
•Programa de estabilidade
•Projetos de orçamento
•Adopção de prioridades económicas com base na análise anual de crescimento.
•Discussão das recomendações específicas para cada país.
•O Conselho da União europeia endossa a versão final das recomendações específicas para cada país.
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
230
Página 231
Tabela 25 – Recomendações específicas do Conselho, no âmbito do Semestre Europeu de 2019
Fonte: “Recomendação do Conselho relativa ao Programa Nacional de Reformas de Portugal para 2019 e que emite um parecer do
conselho sobre o Programa de Estabilidade de Portugal para 2019”, adotada pelo Conselho em 9 de julho de 2019. Consultada em
16/12/2018 e disponível em: http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-10175-2019-INIT/pt/pdf.
7.2 Reação da POE/2020 às recomendações do Conselho da União Europeia
167. Nesta secção apresenta-se a forma como o Semestre Europeu de 2019 se refletiu na Proposta de
Orçamento do Estado para 2020. A Tabela 26 elenca a avaliação do grau de acolhimento pelo Governo
Português, em sede da POE/2020, das recomendações específicas dirigidas a Portugal pelo Conselho
da União Europeia, apresentadas na Subsecção 7.1.2. Apenas a primeira recomendação diz
diretamente respeito à política orçamental prosseguida pelo Governo Português, razão pela qual este
documento só avalia esta recomendação. Esclarece-se que o Capítulo 8 do Projeto de Plano
Orçamental para 2020 contém a avaliação do Governo a todas as recomendações.
Recomendação n.º 1
Atingir o objetivo orçamental de médio prazo em 2020, tendo em conta a permissão de desvio associada a ocorrências
excecionais que justificam um desvio temporário.
Utilizar as receitas extraordinárias para acelerar a redução do rácio da dívida das administrações públicas.
Melhorar a qualidade das finanças públicas, dando prioridade às despesas favoráveis ao crescimento e reforçando
simultaneamente o controlo geral das despesas, a eficiência em termos de custos e uma orçamentação adequada, com
especial incidência na redução duradoura dos pagamentos em atraso nos hospitais.
Melhorar a sustentabilidade financeira das empresas públicas, assegurando simultaneamente um controlo mais
atempado, transparente e abrangente.
Recomendação n.º 2
Adotar medidas destinadas a reduzir a segmentação do mercado de trabalho.
Melhorar o nível de competências da população, em especial a sua literacia digital, tornando nomeadamente a
educação dos adultos mais adequada às necessidades do mercado de trabalho.
Aumentar o número de diplomados do ensino superior, em especial no domínio das ciências e das
tecnologias da informação.
Melhorar a eficácia e a adequação da rede de proteção social.
Recomendação n.º 3
Focalizar a política económica relacionada com o investimento na investigação e inovação, nos transportes ferroviários
e infraestruturas portuárias, na transição energética e para uma economia hipocarbónica, e no alargamento das
interconexões energéticas, tendo em conta as disparidades regionais.
Recomendação n.º 4
Permitir uma execução mais rápida das garantias associadas a créditos não produtivos, aumentando a eficiência dos
processos de insolvência e de recuperação.
Reduzir a carga administrativa e regulamentar que pesa sobre as empresas, principalmente através da redução dos
obstáculos setoriais ao licenciamento.
Elaborar um roteiro para reduzir as restrições nas profissões altamente regulamentadas.
Aumentar a eficácia dos tribunais administrativos e fiscais, em especial através da redução da duração dos processos.
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
231
Página 232
Tabela 26 – Acolhimento das recomendações do Semestre Europeu de 2019 na POE/2020 Recomendação do
Conselho n.º 1 POE/2020
Atingir o objetivo
orçamental de médio
prazo em 2020, tendo em
conta a permissão de
desvio associada a
ocorrências excecionais
que justificam um desvio
temporário.
Na opinião do Governo, Portugal alcançou um ajustamento estrutural muito
significativo de 1,2 p.p. do PIB, prevendo-se que atinja o objetivo orçamental de
médio prazo (saldo estrutural nulo), em 2020.
A avaliação da UTAO apresentada na Secção 6.2 conclui que a POE/2020 projeta
uma trajetória de melhoria do saldo estrutural, em linha com o objetivo de médio
prazo definido pela Comissão Europeia, perspetivando-se, assim, o cumprimento
da recomendação do Conselho nesta vertente (parágrafo 142).
Utilizar as receitas
extraordinárias para
acelerar a redução do
rácio da dívida das
Administrações Públicas.
O Governo justifica o cumprimento desta recomendação, argumentando que,
desde 2016, o rácio da dívida pública registou uma tendência decrescente.
Relativamente a 2018, o rácio da dívida bruta das Administrações Públicas, na ótica
de Maastricht, face ao PIB notificado pelo INE foi de 122,2%, registando-se uma
redução entre 2016 e 2018, de 9,3 p.p..
Mais ainda, o Governo compromete-se a que “as receitas extraordinárias
continuarão a ser alocadas para reduzir o rácio da dívida das administrações
públicas.”
A UTAO confirma a evolução de 9,3 p.p. no rácio da dívida pública transmitida pelo
Governo. Não pode, todavia, confirmar se a recomendação do Conselho quanto
ao uso de receitas extraordinárias foi cumprida. A impossibilidade decorre de várias
dificuldades técnicas. Primeira, não existe uma definição de “receitas
extraordinárias (windfall gains na comunicação original em inglês da Comissão
Europeia, COM82019), 522 final, de 05/06/2019, pelo que nem sequer se sabe,
contabilisticamente, o que é que a recomendação prescreve. Segunda, a
recomendação não definiu um período preciso para angariação da receita e
aplicação da medida. Terceira, sem consignação dessas receitas numa conta
exclusiva e operações financeiras explícitas de amortização antecipada com esses
recursos, não é possível saber se o valor total de amortizações antecipadas no
período de referência seria, pelo menos, igual ao valor das receitas extraordinárias
cobradas nesse período.
Melhorar a qualidade das
finanças públicas, dando
prioridade às despesas
favoráveis ao crescimento
e reforçando
simultaneamente o
controlo geral das
despesas, a eficiência em
termos de custos e uma
orçamentação adequada,
com especial incidência na
redução duradoura dos
pagamentos em atraso nos
hospitais.
O Governo apresenta um conjunto de elementos conducentes à concretização
da recomendação, com enfoque nos seguintes aspetos:
― Melhoria da eficiência e controlo da despesa da Administração Pública;
― Exercício de revisão da despesa pública, tendo em vista uma maior eficiência
da despesa pública, em várias áreas, designadamente: Saúde, Educação,
Justiça, Administração Interna, Compras Públicas, Património do Estado, Setor
Empresarial do Estado e gestão de recursos humanos. No setor da saúde foi
iniciado um plano de injeção de capital em entidades do Serviço Nacional de
Saúde (SNS) e reforçado o modelo de acompanhamento e desempenho,
tendo sido criada uma Estrutura de Missão para a Sustentabilidade do
Programa Orçamental da Saúde (EMSPOS), visando a redução dos níveis de
endividamento e adequado financiamento. AS Administrações Regionais de
Saúde têm reforçado o acompanhamento das PPP da Saúde;
― Evolução favorável dos pagamentos em atraso (dívida vencida há mais de 90
dias).
Do ponto de vista da UTAO, a avaliação do cumprimento desta recomendação
exige uma análise mais abrangente da condição das finanças públicas
portuguesas. No tocante ao SNS, a recente análise da UTAO (Relatório UTAO n.º
21/2019, Evolução Orçamental: janeiro a setembro de 2019, 22 de novembro)
aponta para “insuficiências na dotação inicial para aquisições de bens e serviços
no Programa Orçamental da Saúde”, dívida comercial a representar, no final de
2018, cerca de 90% dos 3,8 mil M€ que constituem o passivo do SNS e acumulação
de prejuízos operacionais de 2,3 mil M€ no quinquénio 2014–18. São elementos para
reflexão perante as recomendações do Conselho de “orçamentação adequada”
e “redução duradoura dos pagamentos em atraso nos hospitais”.
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
232
Página 233
Recomendação do
Conselho n.º 1 POE/2020
Melhorar a sustentabilidade
financeira das empresas
públicas, assegurando
simultaneamente um
controlo mais atempado,
transparente e abrangente.
No âmbito do plano de ação para a reforma das empresas públicas, o Governo
indica que está a adotar um conjunto de medidas com o objetivo de garantir e
acelerar a sustentabilidade financeira do Setor Empresarial do Estado,
designadamente:
― Análise aprofundada dos planos de atividades e orçamentos das empresas pú-
blicas;
― Reforço da monitorização através da análise de dados trimestrais;
― Melhoria gradual da estrutura de capital das empresas;
― Liquidação de empresas públicas não-produtivas ou redundantes;
― Negociação e implementação de contratos para compensar certas empresas
pelo serviço público prestado, por exemplo no setor dos transportes: Sociedade
de Transportes Coletivos do Porto (STCP), Metro do Porto, Transtejo/Soflusa e
CP-Comboios de Portugal, Metropolitano de Lisboa.
No setor da saúde o Governo indica que foi lançado um novo programa para
resolver os pagamentos em atraso nos hospitais através da introdução de um novo
modelo de governação que prevê o aumento dos orçamentos anuais e uma
monitorização conjunta mais apertada do Ministério das Finanças e do Ministério
da Saúde.
A este respeito, a UTAO considera relevante a tomada de medidas que possam
reforçar a sustentabilidade financeira das empresas públicas, cujos efeitos práticos
futuros devem ser alvo de monitorização. Na área dos Hospitais e Centros
Hospitalares EPE, são necessárias reformas financeiras e de gestão, como justificado
no relatório acima identificado.
Fontes: “Recomendação do Conselho relativa ao Programa Nacional de Reformas de Portugal para 2019 e que emite um parecer
do conselho sobre o Programa de Estabilidade de Portugal para 2019”, adotada pelo Conselho em 9 de julho de 2019. Consultada
em 16/12/2018 e disponível em http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-10175-2019-INIT/pt/pdf. Ministério das Finanças
(Projeto de Plano Orçamental 2020).
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
233
Página 234
Parte III — ANÁLISE DAS PREVISÕES ORÇAMENTAIS EM
CONTABILIDADE PÚBLICA
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
234
Página 235
8 Ventilação económica em contabilidade pública
168. O relatório final acrescentará capítulos à Parte III. O presente capítulo faz uma primeira
apreciação à estimativa de execução em 2019 e às previsões orçamentais para 2020 na perspetiva da
contabilidade pública e, mais concretamente, na vertente orçamental. São mostradas comparações
entre ambas e com o orçamento aprovado para 2019 e o orçamento executado em 2018, usando as
rubricas da classificação económica a nível do saldo e dos totais de receita e despesa efetivas (Secção
8.1 e Subsecção 8.2.1). Os temas da Secção 8.2 são abordados pro subsector. A Subsecção 8.2.2
destaca as alterações previstas na arrecadação fiscal. Uma análise à evolução da despesa com
pessoal desde 2016 (Subsecção 8.2.3) sugere a possibilidade de haver suborçamentação em 2020. O
capítulo termina, na Secção 8.3, com informação comparada sobre as dotações orçamentais que o
MF tem utilizado desde 2014 para controlar a despesa através do racionamento da tesouraria das
entidades públicas. A análise da POE/2020 em contabilidade pública será revista e alargada no próximo
relatório.
8.1 A POE/2020 e a estimativa para 2019
169. A previsão do saldo global das Administrações Públicas para 2019 foi revista em alta. A nova meta
de – 1107M€, definida como ponto de partida do OE/2020, representa cerca de metade do défice em
contabilidade pública previsto no OE/2019 aprovado pela Assembleia da República. A melhoria do
saldo resulta do recuo da despesa em 2,5%, que acomoda e compensa a quebra previsional de 1,3%
na receita. O acervo da POE/2020 traz, como é habitual, a estimativa do Ministério das Finanças para a
execução acumulada das AP a 31 de dezembro do ano corrente. Este ano, a estimativa reviu o saldo
global para – 1107M€, que compara com o objetivo de – 2217 M€ aprovado no OE/2019. A revisão de
+ 1111 M€ agora apresentada reduz para metade o défice orçamental inicialmente previsto,
decorrendo esta estimativa da evolução da execução orçamental, que se aproxima do final do seu
ciclo anual, e dos objetivos da política orçamental — Tabela 27. Aritmeticamente, a melhoria do saldo
resulta da revisão em baixa da despesa no montante de 2287 M€ (– 2,5%), que mais do que compensa
a quebra previsional de 1177 M€ na receita (– 1,3%). O Gráfico 31 e os dois próximos parágrafos
identificam as rubricas da despesa e da receita que mais contribuíram para a revisão da meta do saldo
global.
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
235
Página 236
Tabela 27 – Conta das administrações públicas para 2019: estimativa versus OE (em milhões de euros e percentagem)
Fontes: Relatório PPO/2020 e cálculos da UTAO. | Notas: (1) Os valores da coluna OE/2019 correspondem aos
valores do Orçamento do Estado de 2019, aprovado pela Lei n.º 71/2018, de 31 de dezembro; (2) Os valores
da coluna Estimativa 2019 constituem as estimativas atualizadas do Governo para o exercício em curso,
constantes do Relatório que acompanha a POE/2020, e decorrem da evolução da execução orçamental e
também dos objetivos de política orçamental definidos. A estimativa para 2019 constitui o ponto de partida
para o OE/2020.
170. A redução na meta da despesa deve-se, essencialmente, às rubricas Outras despesas correntes
e Investimento. Do lado da despesa, apenas as rubricas de despesas com pessoal (+ 503 M€), aquisição
de bens e serviços (+ 327 M€) e transferências correntes (+ 197 M€) deverão exceder a dotação
inicialmente orçamentada, sendo os seus desvios largamente compensados pelo recuo das restantes
rubricas da despesa, no montante agregado de – 3314 M€. As diminuições mais significativos verificam-
se em “Outras despesas correntes” (– 1364 M€) e no investimento (– 1257 M€). No entanto, a rubrica
“Outras despesas correntes” inclui a dotação provisional (330 M€)29 e a reserva orçamental (470 M€),30
ambas dotações classificadas neste agregado de despesa e cuja utilização (com um valor agregado
29 A dotação provisional é classificada nas “Outras despesas correntes” em sede de orçamentação e gerida centralmente pelo
Ministério das Finanças. A utilização desta dotação, criada para fazer face a despesas não previstas, urgentes e inadiáveis, implica a
reafectação da verba inicial a outras rubricas do classificador económico e outros programas orçamentais onde se revele necessária.
Assim, a utilização de 307 M€ da dotação de 2019 não altera o valor do desvio total da despesa, mas sim a interpretação do desvio
da rubrica “Outras despesas correntes”.
30 A reserva orçamental constitui um congelamento de uma pequena parte da dotação inicial total de cada serviço, registada na
rubrica “Outras despesas correntes”. Só pode ser libertada com a aprovação conjunta do membro do governo sectorial competente
e do membro do governo responsável pela área das finanças. Teve uma utilização (i.e., descongelamento) de 261M€ até ao final de
novembro de 2019. Esta utilização implica a reafectação da verba a outras rubricas do classificador económico onde se revelem
necessárias e não implica alterações no valor total da despesa, mas sim na interpretação do desvio da rubrica “Outras despesas
correntes”.
M€ %
Receita corrente 87 502 87 312 -190 -0,2
Impostos diretos 23 427 23 700 273 1,2
Impostos indiretos 28 079 28 332 252 0,9
Contribuições de Segurança Social 21 721 22 439 719 3,3
Outras receitas correntes 14 275 12 841 -1 434 -10,0
Diferenças de consolidação 0 0 0
Despesa corrente 85 562 84 657 -904 -1,1
Consumo público 36 543 36 008 -534 -1,5
Despesas com o pessoal 21 039 21 542 503 2,4
Aquisição de bens e serviços e outras despesas corr. 15 504 14 466 -1 037 -6,7
Aquisição de bens e serviços 13 056 13 383 326 2,5
Outras despesas correntes 2 447 1 084 -1 364 -55,7
Subsídios 1 492 1 004 -488 -32,7
Juros e outros encargos 8 303 8 224 -79 -1,0
Transferências correntes 38 698 38 895 197 0,5
Diferenças de consolidação 526 526 0
Saldo corrente 1 940 2 655 714
Receita de capital 3 302 2 315 -987 -29,9
Diferenças de consolidação 65 65 0 0,0
Despesa de capital 7 459 6 076 -1 383 -18,5
Investimentos 5 957 4 700 -1 257 -21,1
Transferências de capital 1 435 1 311 -123 -8,6
Outras despesas de capital 67 64 -3 -4,3
Diferenças de consolidação 0 0 0
Receita efetiva 90 804 89 627 -1 177 -1,3
Despesa efetiva 93 021 90 734 -2 287 -2,5
Saldo global -2 217 -1 107 1 111
Despesa corrente primária 77 258 76 433 -825
Saldo corrente primário 10 244 10 879 635
Despesa total primária 84 718 82 509 -2 209
Saldo primário 6 086 7 118 1 031
Estimativa 2019
vs
OE/2019OE/2019Estimativa
2019
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
236
Página 237
de 538 M€ em 2019) implica alterações orçamentais de reafectação a outras rubricas do classificador
económico da despesa. Para uma correta interpretação, este desvio deverá ser expurgado deste
efeito. Assim procedendo, estima-se que a execução ajustada de “Outras despesas correntes”
ascenderá a – 796 M€, pelo que o investimento será a rubrica da despesas das AP com a contração de
execução prevista mais significativa.
Gráfico 31 – Principais contributos para a revisão do saldo da Estimativa face ao OE/2019 (em milhões de euros)
Fontes: Relatório PPO/2020 e cálculos da UTAO. | Notas: Os desvios apresentados no gráfico medem a contribuição de cada uma
das rubricas para a revisão do saldo global entre o OE/2019 e a Estimativa para 2019 do relatório da POE/2020. O desvio posit ivo
(negativo) numa rubrica de receita significa que a execução excedeu (ficou abaixo) da previsão do orçamento inicial, contribuindo
positivamente 8negativamente) para o desvio total observado. O desvio positivo (negativo) numa rubrica de despesa significa que a
execução ficou abaixo da (excedeu a) dotação inscrita no orçamento inicia, contribuindo negativamente para o desvio total obser-
vado.
171. A redução na meta da receita está concentrada na cobrança de receitas não fiscais nem
contributivas, apesar da subida na meta da receita fiscal e contributiva. Do lado da receita, a evolução
favorável na cobrança da receita fiscal e contributiva, que conduziu à revisão em alta dos valores
previsionais para as contribuições sociais (+ 718 M€), impostos diretos (+ 273 M€) e impostos indiretos
(+ 253 M€), não é suficiente para absorver o andamento desfavorável observado durante o ano em
curso, na componente não fiscal e não contributiva da receita, levando à revisão em baixa das “Outras
receitas correntes” (– 1434 M€) e receitas de capital (– 987 M€). As transferências da UE (de capital e
correntes) e a venda de bens e serviços são as rubricas que mais contribuem para a revisão em baixa
daquelas categorias (Tabela 29).
172. As revisões ora apresentadas pelo MF confirmam o diagnóstico que a UTAO tem vindo a fazer ao
longo do ano nos seus relatórios mensais sobre a execução orçamental em contabilidade pública. O
orçamento aprovado para o ano económico de 2019 subpreviu o acréscimo de impostos e
contribuições, sobrepreviu o aumento das receitas não fiscais nem contributivas e sobredotou o
investimento das AP. O confronto com a realidade executada deu-se neste exercício de estimação da
execução. Este ponto é desenvolvido no parágrafo 175 abaixo.
173. O limite para a despesa vertido na estimativa de 2019, e que constitui o ponto de partida para a
construção do orçamento para 2020, traduz um objetivo de política orçamental mais ambicioso:
acrescentar 521 M€ à meta inicial de poupar 590 M€ na dotação total de despesa efetiva assumida no
OE/2019. O relatório que acompanhou a POE/2019 assumiu a intenção de fechar o ano de 2019 com
um saldo global superior em 590 M€ à diferença entre a receita efetiva e a despesa efetiva inscritas nos
mapas da proposta de lei submetida ao Parlamento. Recorde-se que este número surgiu no quadro da
passagem do saldo em contabilidade pública para o saldo em contabilidade nacional e foi analisado
-1434
-987
-503
-327
-197
3
79
123
253
273
488
718
1257
1364
1111
-2 000 -1 500 -1 000 -500 0 500 1 000 1 500 2 000
Outras receitas correntes (R)
Receitas de Capital (R)
Despesas com pessoal (D)
Aquisição de bens e serviços (D)
Transferências correntes (D)
Outras despesas de capital (D)
Juros e outros encargos (D)
Transferências de capital (D)
Impostos indiretos (R)
Impostos diretos (R)
Subsídios (D)
Contribuições sociais (R)
Investimento (D)
Outras despesas correntes (D)
Desvio total
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
237
Página 238
no Relatório UTAO n.º 33/2018, de 29 de outubro.31 Correspondendo a uma solicitação da UTAO, o MF
veio, no início de 2019, informar quais eram as rubricas em que essa poupança pretendia ser obtida.
Eram todas do lado da despesa. Se a receita fosse executada pelo valor previsto, uma execução que
ficasse 590 M€ abaixo do teto aprovado garantiria o objetivo de poupança que o Governo considerou
há um ano indispensável para alcançar a meta que estabelecera em contabilidade nacional para o
saldo orçamental. Ora bem, a presente revisão em baixa da despesa ascende a 2287 M€ (– 2,5 p.p.)
face ao objetivo inscrito nos mapas da lei orçamental aprovada. Uma vez que a receita apresenta uma
correção previsional de – 1177 M€, o cumprimento do objetivo, em termos de saldo, subjacente aos
Mapas da Lei aprovados no OE/2019 teria que ser acomodada do lado da despesa por uma correção
no mesmo montante (– 1177 M€). Somando-lhe a intenção política de não gastar 590 M€ da dotação
aprovada para a despesa efetiva, obtém-se uma revisão de – 1767 M€ (– 1,9 p.p.) na despesa a
executar. Todavia, a estimativa de execução da despesa que agora é apresentada corresponde a uma
revisão de – 2287 M€, ou seja, excede em 521 M€ (0,6 p.p.) o objetivo da política orçamental inicialmente
assumido para a despesa em contabilidade pública. Esta estimativa torna-se, por isso, num objetivo mais
ambicioso, em 521 M€, para a despesa no ano em curso, e passa a constituir o ponto de partida para a
elaboração do OE/2020 em contabilidade pública.
174. A Segurança Social apresenta o maior contributo de sinal positivo para a revisão do saldo,
representando cerca de 69% do total. Numa abordagem por subsectores (Gráfico 32), a Segurança
Social apresentou o maior contributo (+ 771 M€) para a revisão global de + 1111 M€ no saldo das AP, ,
seguida da Administração Central (+ 378 M€), que agrega o subsector Estado e os Serviços e Fundos
Autónomos e, em sentido contrário, a Administração Regional e Local (– 38 M€). Para este desempenho
do subsector Segurança Social, contribuiu a revisão em alta das contribuições sociais (+ 718 M€) que se
preveem cobrar até ao final de 2019.
Gráfico 32 – Contributos por subsector para a revisão do saldo global para 2019 (em milhões de euros)
Fontes: Relatório PPO/2020 e cálculos da UTAO.
175. A estimativa 2019 revela uma política orçamental distinta da aprovada no OE/2019 e um ponto
de partida mais ambicioso para a despesa. A revisão em alta da estimativa para o saldo global em 2019
tem subjacente alterações significativas nos níveis da receita e da despesa, mas também uma
recomposição importante do peso dos seus componentes. A confirmar-se a estimativa agora
apresentada, a execução do ano de 2019 reflete uma política económica e orçamental distinta
daquela que foi definida no OE/2019 e aprovada na Assembleia da República, conforme detalhado na
Tabela 34, em anexo. Estima-se que o crescimento agregado da receita acabe o ano sendo inferior em
1,4 p.p. ao previsto no OE/2019 (Gráfico 33), uma vez que a sobrexecução da componente fiscal e
contributiva (+ 1,5 p.p.) não será previsivelmente suficiente para compensar a subexecução da
componente não fiscal nem contributiva (– 2,8 p.p.). A previsão de despesa subjacente à estimativa
para 2019 é inferior em 2,6 p.p. ao objetivo do OE/2019 (Gráfico 34), sendo a contenção observada
nesta variável orçamental superior à necessária para acomodar a receita em falta e traduzindo um
objetivo de política orçamental distinto do definido no OE/2019 — ponto analisado no parágrafo 173
31 Reserva B) no Anexo 1.
-4 171
629
2 436
-1 107
378
-38
771
1111
-200
0
200
400
600
800
1000
1200
-5 000
-4 000
-3 000
-2 000
-1 000
-
1 000
2 000
3 000
AdministraçãoCentral
AdministraçãoLocal e Regional
Segurança Social AdministraçõesPúblicas
Estimativa 2019 POE/2020 Revisão
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
238
Página 239
acima. Com efeito, apenas as rubricas de despesa com pessoal, aquisição de bens e serviços e
transferências correntes apresentam desvios positivos (+ 1,2 p.p. no total), situando-se todas as outras
abaixo do objetivo. A análise conjunta dos desvios da receita e da despesa indica, pois: (1) execução
subverte os planos orçamentais para a receita inseridos no do OE/2019 aprovado, sobressaindo o peso
da componente fiscal e contributiva durante a execução em detrimento das receitas de capital e
“Outras receitas correntes”; (2) subexecução das receitas de capital, aspeto que encontra paralelo na
sobreorçamentação das despesas de investimento; (3) ligeira suborçamentação de gastos
relacionados com a gestão corrente (despesas com pessoal, aquisição de bens e serviços e
transferências correntes); (4) estimativa da despesa aponta para contenção superior à assumida na
aprovação do OE/2019 e assunção, no final do ano, de objetivo mais ambicioso para esta variável, que
irá servir de ancoragem para a despesa orçamentada para 2020.
Gráfico 33 – Principais contributos para o desvio da receita efetiva em 2019 (em termos acumulados face ao objetivo anual, em pontos percentuais)
Fontes: CGE/2018, DGO, Relatório PPO/2020 e cálculos da UTAO.
Gráfico 34 – Principais contributos para o desvio da despesa efetiva em 2019 (em termos acumulados face ao objetivo anual, em pontos percentuais)
Fontes: Ministério das Finanças, CGE/2018, Relatório PPO/2020 e cálculos da UTAO.
8.2 A POE/2020 e as Administrações Públicas em 2020
176. Esta secção aprecia a conta previsional para 2020 do conjunto das Administrações Públicas e de
cada subsector. Para maior facilidade de acompanhamento, o texto prossegue do saldo global para
(algumas) rubricas individuais dos classificadores económicos da receita e da despesa. A abordagem
consiste na comparação da previsão para 2020 com a execução estimada de 2019.
-1,7
-1,2
0,3
0,3
0,8
-1,4
-2,0 -1,5 -1,0 -0,5 0,0 0,5 1,0 1,5 2,0
Outras receitas correntes
Receitas de Capital
Impostos indiretos
Impostos diretos
Contribuições sociais
RECEITA EFETIVA
Rec
eita
fi
scal
e
con
trib
uti
va
Rec
eita
nã
o
fisc
al e
nã
o
con
trib
uti
va
-1,6
-1,4
-0,6
-0,1
-0,1
0,0
0,2
0,4
0,6
-2,6
-3,0 -2,0 -1,0 0,0 1,0
Outras despesas correntes
Investimento
Subsídios
Transferências de capital
Juros e outros encargos
Outras despesas de capital
Transferências correntes
Aquisição de bens e serviços
Despesas com pessoal
DESPESA EFETIVA
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
239
Página 240
8.2.1 Saldo global, divergência face a mapas da proposta de lei e totais de receita e despesa
efetivas
177. A POE/2020 tem implícita uma deterioração do saldo global das Administrações Públicas para
2020 na ótica da contabilidade pública, ao contrário do previsto em contabilidade nacional. A POE/2020
prevê um saldo de – 2010 M€ na ótica da contabilidade pública para o ano de 2020, que corresponde
a uma deterioração de 904 M€ face à estimativa apresentada para 2019, resultante de um aumento
projetado da despesa (6,7%) superior ao crescimento da receita (5,8%). O saldo de – 2010 M€ aqui
referido decorre da conta consolidada das Administrações Públicas apresentada no relatório que
acompanha a POE/2020 e reproduzido na Tabela 28. Este valor resulta dos níveis de receita previstos e
dos limites de despesa assumidos, conforme detalhe nos Mapas da Lei do Orçamento do Estado
propostos para aprovação pela Assembleia da República.
178. No entanto, importa frisar que, à semelhança do ano passado, o relatório do MF assume que o
Governo não pretende consumir na execução 590 M€ da dotação de despesa para a qual pede
aprovação. Em nota ao quadro que mostra a passagem do saldo em contabilidade pública ao saldo
em contabilidade nacional (Quadro 3.4, p. 63 do relatório), o MF assume, sem o afirmar explicitamente,
o objetivo de não gastar 590 M€ da dotação total de despesa efetiva proposta para o subsector
Administração Central, não se encontrando disponível o detalhe de onde pretende efetuar esta
poupança.32 A UTAO pediu ao MF a desagregação daquele montante pelas rubricas dos classificadores
económicos de receita e despesa, mas não obteve resposta. Compreende-se que não seja uma
prioridade neste momento para a operacionalização do OE, mas não deixa de constituir uma falta de
transparência a omissão desta informação ao Parlamento antes de ele apreciar e votar a POE/2020. Na
falta desta informação, e para poder prosseguir a análise da conta previsional proposta publicamente,
a UTAO vai assumir que a totalidade dos 590 M€ será afeta ao lado da despesa, sob a forma de
cativação.
179. Mediante a hipótese de subtração de 590 M€ ao limite de despesa da Administração Central
(AdC), o saldo em contabilidade pública compatível com o objetivo económico a atingir em contas
nacionais passa de – 2010 M€ para – 1420 M€. Nestas circunstâncias, o agravamento do saldo, face à
estimativa de execução em 2019, deverá ascender a 314 M€ e o aumento projetado da despesa reduz-
se de 6,7% para 6,1%. Note-se que o Gráfico 35 projeta visualmente a despesa (linha tracejada verde)
incorporando, no seu total, o objetivo de baixar em 590 M€ o teto proposto para a AdC. Na medida em
que a UTAO não se pode substituir ao MF na afetação da poupança às rubricas do classificador
económico da despesa, a Tabela 28 e a Tabela 35 reproduzem a conta previsional do sector AP
incluindo os 590 M€ na despesa efetiva total.
32 A frase é: “O saldo da Administração Central em contabilidade nacional parte dos limites máximos da despesa fixados em conta-
bilidade pública para se obter uma estimativa que inclui um diferencial de 590 milhões de euros, diferindo assim do apresentado no
Anexo A1”.
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
240
Página 241
Gráfico 35 – Evolução do saldo global das administrações públicas no período 2016–2020
(em milhões de euros e percentagem)
Fontes: CGE/2016 a 2018, Relatório da POE/2020, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO
180. A apreciação do orçamento proposto para cada subsector que, a seguir, se faz inclui a verba de
590 M€ que o MF assume não querer executar no saldo proposto em contabilidade pública para a AdC
Na ausência da ventilação daquela poupança forçada, não existe alternativa metodológica para fazer
esta análise. A Tabela 28 e o Gráfico 37 apresentam, com esta limitação, a conta previsional de cada
subsector e a consolidação para o sector AP.
-4 182
-2 555
-2 241 -2 217
-1 107
-2 010
-1 420
-2,2
-1,3-1,1 -1,1
-0,5
-0,9
-0,7
2,9
3,6
5,1
6,5
5,1 5,8
5,8
2,0
1,4
4,6
6,3
3,7
6,7
6,1
-3,0
-2,0
-1,0
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
6,0
7,0
8,0
-4 500
-4 000
-3 500
-3 000
-2 500
-2 000
-1 500
-1 000
-500
0
2016 2017 2018 OE/2019 Est2019 POE2020 POE2020
compatível
com objetivo
contas
nacionais
Saldo global %PIB Tvha receita Tvha despesa
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
241
Página 242
Tabela 28 – Conta das administrações públicas em 2020 na ótica da contabilidade pública (em milhões de euros e percentagem)
Fontes: Relatório PPO/2020 e cálculos da UTAO. | Notas: esta tabela reproduz a informação nos mapas propostos para aprovação
pela Assembleia da República.
181. É projetada uma melhoria apenas no saldo do subsector Segurança Social, encontrando-se
previstos agravamentos ao nível da Administração Central e das Administrações Subnacionais. Em
termos desagregados por subsector, apenas a Segurança Social apresenta uma melhoria previsional
(295 M€) em 2020 face à execução estimada em 2019, devendo agravar-se os saldos da Administração
Central (– 1180 M€) e das Administrações Subnacionais (– 19 M€), conforme ilustrado no Gráfico 36. Com
a poupança pretendida de 590 M€ na AdC, o saldo global deste subsector apenas se deteriorará em
590 M€ no cotejo com a estimativa de 2019.
Gráfico 36 – Saldo por subsector 2019–2020 (em milhões de euros)
Fontes: Relatório PPO/2020 e cálculos da UTAO
Administração
Central
Administração
Local e
Regional
Segurança
Social
Administrações
Públicas
Taxa de
variação
administrações
públicas
POE/2020 vs
OE/2019
Taxa de
variação
administrações
públicas
POE/2020 vs
Estimativa 2019
Receita corrente 64 148 10 910 31 497 91 426 4,5 4,7
Impostos diretos 20 530 3 903 0 24 433 4,3 3,1
Impostos indiretos 27 514 1 334 244 29 092 3,6 2,7
Contribuições de Segurança Social 3 938 0 19 529 23 467 8,0 4,6
Outras receitas correntes 12 148 5 670 11 724 14 434 1,1 12,4
Diferenças de consolidação 17 3 0 1
Despesa corrente 66 140 9 014 28 706 88 732 3,7 4,8
Consumo público 30 828 7 647 488 38 964 6,6 8,2
Despesas com o pessoal 17 675 4 118 316 22 108 5,1 2,6
Aquisição de bens e serviços e outras despesas corr. 13 153 3 529 172 16 855 8,7 16,5
Aquisição de bens e serviços 10 803 3 332 158 14 293 9,5 6,8
Outras despesas correntes 2 351 198 14 2 563 4,7 136,4
Subsídios 568 317 1 232 1 643 10,1 63,6
Juros e outros encargos 7 774 239 16 7 988 -3,8 -2,9
Transferências correntes 26 931 803 26 970 39 916 3,1 2,6
Diferenças de consolidação 39 8 0 221
Saldo corrente -1 992 1 896 2 791 2 694
Receita de capital 2 630 1 570 13 3 382 2,4 46,1
Diferenças de consolidação 0 0 0 0
Despesa de capital 5 989 2 855 73 8 087 8,4 33,1
Investimento 3 917 2 259 56 6 233 4,6 32,6
Transferências de capital 1 856 398 17 1 403 -2,2 7,0
Outras despesas de capital 184 192 0 375 458,8 483,6
Diferenças de consolidação 32 7 0 76
Receita efetiva 66 777 12 480 31 510 94 808 4,4 5,8
Despesa efetiva 72 129 11 870 28 779 96 819 4,1 6,7
Saldo global -5 352 611 2 730 -2 010
Despesa corrente primária 58 366 8 776 28 690 80 744 4,5 5,6
Saldo corrente primário 5 782 2 135 2 807 10 682
Despesa total primária 64 355 11 631 28 763 88 831 4,9 7,7
Saldo primário 2 422 849 2 747 5 978
-5 352
6112 730
-2 010
-1 180
-19
295
-904
-1 400
-1 200
-1 000
-800
-600
-400
-200
0
200
400
-6 000
-5 000
-4 000
-3 000
-2 000
-1 000
0
1 000
2 000
3 000
4 000
AdministraçãoCentral
Ad. Regional eLocal
Segurança Social Adm. Públicas
OE/2019 Estimativa 2019
POE/2020 Variação face à estimativa 2019
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
242
Página 243
182. A POE/2020 prevê um aumento de 5,8% na receita efetiva, alicerçando este crescimento num
contributo aproximadamente equilibrado da componente fiscal e contributiva e das restantes receitas,
ao contrário do que vem sendo o padrão da execução orçamental em 2019 e nos anos anteriores,
períodos em que a receita fiscal e contributiva constitui o motor de crescimento da receita. Tendo como
referência a estimativa para 2019, a POE/2020 prevê uma cobrança de receita de 94 808 M€, que
representa um acréscimo nominal de 5181 M€, assente nos contributos das “Outras receitas correntes”
(+ 1593 M€; + 12,4%), da receita fiscal (+ 1493 M€; + 2,9%), das receitas de capital (+ 1067 M€; + 46,1%) e
das contribuições sociais (+ 1028 M€; + 4,6%) — Tabela 35. Estas variações traduzem um crescimento de
5,8% na receia efetiva, assente nos contributos de 3,0 p.p. da componente não fiscal nem contributiva
da receita e de 2,8 p.p. da receita fiscal e contributiva. A confirmar-se a estimativa apresentada para
2019, o crescimento de 5,1% da receita será alcançado com um contributo de 4,0 p.p. da componente
fiscal e contributiva e 1,1 p.p. das restantes receitas, o que difere da estrutura previsional de cobrança
de receita avançada para 2020. Idêntico padrão tinha sido identificado pela UTAO para os anos de
2017 e 2018, no seu Relatório n.º 20/2019, publicado a 22 de novembro, sobre a execução orçamental
de janeiro a setembro.
183. Em 2019, a receita não fiscal e não contributiva foi revista em baixa no valor de 2733 M€ na AdC,
em resultado da subexecução observada na generalidade das rubricas, mas com maior peso nas
transferências (correntes e de capital) da União Europeia e na venda de bens e serviços correntes. Para
2020, prevê-se um acréscimo de 2889 M€ nesta componente da receita, baseado, em larga medida, no
desempenho destas rubricas, sem que, no entanto, o Relatório que acompanha a POE/2020 apresente
uma fundamentação assaz convincente para esta alteração. A receita não fiscal e não contributiva da
Administração Central foi revista em baixa no valor de 2733 M€ na estimativa para 2019, encontrando-
se previsto na POE/2020 um aumento de 2889 M€. A AdC representa cerca de 83,0% da receita não
fiscal e não contributiva prevista na POE/2020. A análise da decomposição por rubrica de classificação
económica neste subsector, na Tabela 29, revela que a estimativa para 2019 revê em baixa a quase
totalidade das rubricas (exceto a rubrica “Outras receitas de capital”), dos quais 1545 M€ na
componente corrente da receita não fiscal nem contributiva e 1188 M€ na receita de capital, num total
de 2733 M€. Na componente corrente, as maiores correções tiveram lugar na venda de bens e serviços
correntes (– 502 M€) e nas transferências correntes (– 325 M€),33 para as quais se preveem acréscimos de
780 M€ e 456 M€, respetivamente, em 2020. Numa perspetiva agregada, o incremento da componente
corrente da receita não fiscal nem contributiva previsto para o ano de 2020 é de 1590 M€, quase
simétrico da revisão em baixa da estimativa para 2019 (– 1545 M€), com especial incidência nas rubricas
que apresentaram uma maior subexecução no ano em curso. Já na receita de capital, a revisão é
originária, na sua quase totalidade, nas transferências de capital (– 1111 M€),34 prevendo-se para o ano
de 2020 um acréscimo de 1099 M€ na mesma rubrica, o que corresponde à repetição do padrão de
anos anteriores.
33 A correção nas transferências correntes acontece, sobretudo, nas transferências de fora do perímetro das Administrações Públicas,
presumivelmente da União Europeia, embora não se disponha de informação com este nível de detalhe na Estimativa para 2019.
34 A correção nas transferências de capital acontece, sobretudo, nas transferências de fora do perímetro das Administrações Públicas,
presumivelmente da União Europeia, embora não se disponha de informação com este nível de detalhe na Estimativa para 2019.
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
243
Página 244
Tabela 29 – Receita não fiscal e não contributiva da Administração Central Conta 2018–2020 (em milhões de euros e percentagem)
Fontes: Ministério das Finanças, Estimativa2019, Relatório PPO/2020 e cálculos da UTAO| Nota: A receita encontra-se consolidada de
fluxos dentro da Administração Central, designadamente rendimentos de propriedade, transferências, subsídios e vendas de bens e
serviços correntes no Programa da Saúde.
184. A POE/2020 prevê um crescimento da receita suportado por contributos equilibrados da
componente fiscal e contributiva da receita e nas restantes receitas, mas esta projeção não parece ser
consonante com o observado no ano de 2019, não se encontrando suficientemente fundamentada a
expectativa de mudança na composição da estrutura da receita cobrada. No Gráfico 37 encontra-se
ilustrado o crescimento da receita no período 2019–2020, constatando-se que, em sede de
programação, no OE/2019 se previa um crescimento da receita de 6,5%, predominantemente explicado
pela componente não fiscal e não contributiva (4,0 p.p.) e, só em menor grau, pela componente fiscal
e contributiva (2,5 p.p.). A estimativa para 2019 não só reviu em baixa a previsão de crescimento para
2019 (5,1%), mas também a própria estrutura da cobrança. O crescimento da receita é maioritariamente
determinado pela receita fiscal e contributiva (4,0 p.p.), com um contributo muito inferior ao projetado
da componente não fiscal e não contributiva. A POE/2020 pretende estabelecer um padrão mais
equilibrado de cobrança da receita, assentando as suas previsões de crescimento (5,8%) num contributo
aproximado da componente fiscal e contributiva (2,8 p.p.) e da componente nem fiscal nem
contributiva (3,0 p.p.). Neste sentido, como se deteta no referido gráfico, a POE/2020 corrige o
desequilíbrio entre componentes, mas continua a não bater certo com o registo histórico das
capacidades de execução de uma e outra componentes de receita. Com efeito, esta projeção: (1)
difere do padrão de execução observado no ano de 2019 e (2) o exercício de orçamentação de 2020
não parece suficientemente coerente com a história das execuções, uma vez que continua a apostar
no reforço de rubricas subexecutadas, sem fundamentar esta insistência.
M€ % M€ % M€ %
Receita corrente não fiscal e não contributiva 10 354 12 121 10 576 12 166 1 767 17,1 -1 545 -12,7 1 590 15,0
Taxas, multas e outras penalidades 3 101 3 467 3 289 3 359 366 11,8 -178 -5,1 69 2,1
Rendimentos da propriedade 906 1 403 1 156 1 216 496 54,8 -247 -17,6 60 5,2
Transferências correntes: 2 399 2 735 2 410 2 866 336 14,0 -325 -11,9 456 18,9
Administrações Públicas 1 547 1 759 1 702 1 741 212 13,7 -57 -3,2 39 2,3
Outras 852 976 708 1 125 124 14,6 -268 -27,4 417 58,8
das quais:
União Europeia 686 784 - 940 97 14,2 - - - -
Venda de bens e serviços correntes 2 983 3 406 2 904 3 685 423 14,2 -502 -14,7 780 26,9
Outras receitas correntes 954 1 110 816 1 023 157 16,4 -294 -26,5 207 25,4
Diferenças de conciliação 11 0 0 17
Receita de capital: 1 478 2 518 1 330 2 630 1 040 70,4 -1 188 -47,2 1 300 97,7
Venda de bens de investimento 214 331 250 485 118 55,1 -81 -24,6 235 94,0
Transferências de capital: 1 187 2 121 1 009 2 114 934 177 -1 112 -52,4 1 106 109,6
Administrações Públicas 11 22 21 28 11 98,8 -1 -5,2 7 33,1
Outras 1 176 2 099 988 2 087 923 78,4 -1 111 -52,9 1 099 111,2
das quais:
União Europeia 1 016 1 922 - 1 819 905 89,1 - - - -
Outras receitas de capital 77 36 42 30 -41 -53,1 6 16,3 -12 -27,6
Diferenças de conciliação 0 29 29 0 29 -29
Receita Não Fiscal e Não Contributiva 11 832 14 639 11 906 14 795 2 806 23,7 -2 733 -18,7 2 889 24,3
Est/2019 vs
OE/2019
POE/2020 vs
Est/2019
VariaçãoOE/2019 vs
2018
2018 OE/2019 Est/2019 POE/2020
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
244
Página 245
Gráfico 37 – Crescimento da receita versus execução e principais contributos (em termos acumulados face ao objetivo anual, em pontos percentuais)
Fontes: Ministério das Finanças, Estimativa2019, Relatório PPO/2020 e cálculos da UTAO.
185. O limite de despesa da POE/2020 cresce 6,7%, prevendo-se um aumento em todas as rubricas da
despesa com exceção de juros, sendo a maior variação positiva a da componente de investimento. O
limite de despesa da POE/2020 é de 96 819 M€, o que traduz o acréscimo nominal de 6085 M€ (+ 6,7%),
com origem em investimento (+ 1532 M€; + 32,6%), “Outras despesas correntes” (+ 1479 M€; + 136,4%),
transferências correntes (+ 1021 M€; + 2,6%), aquisição de bens e serviços (+ 910 M€; + 6,8%),
subsídios (+ 639 M€; + 63,6%), despesas com o pessoal (+ 566 M€; + 2,6%), “Outras despesas de capital”
(+ 311 M€; + 483,6%), transferências de capital (+ 91 M€; + 7,0%) e juros (– 239 M€; – 2,9%) — Tabela 35. A
rubrica “Outras despesas correntes” inclui a dotação provisional (330 M€), a reserva orçamental (515 M€)
e uma parcela da dotação centralizada de regularização de passivos não financeiros e aplicação de
ativos (15 M€), que, no seu conjunto, ascendem a 860 M€. No decurso da execução orçamental estas
verbas são utilizadas por reafectação a outras rubricas de classificação económica através de
alterações orçamentais. A interpretação da variação da rubrica “Outras despesas correntes” deverá,
por isto, ser líquida desse valor, ascendendo a + 618 M€ (+ 57,1%). A confirmar-se o cenário orçamental
desenhado na POE, no ano de 2020 deverá assistir-se a um aumento significativo da despesa de capital,
designadamente na componente de investimento. Em 2020 o investimento deverá apresentar um
contributo de 1,7 p.p. para a variação total da despesa (6,7%), que compara favoravelmente com um
reduzido contributo de 0,3 p.p. para o incremento da despesa (3,7%) em 2019 — Tabela 35. O registo
recorrente de subexecução apreciável nas dotações inscritas nos orçamentos dos anos anteriores para
realizar investimento leva a encarar com alguma reserva o realismo da previsão, tanto mais que o
relatório do MF não explica o que vai mudar na governança das decisões de investimento para agora
o desempenho ser diferente.
8.2.2 Receita fiscal
186. A POE/2020 prevê um crescimento de 2,9% na receita fiscal, o que reflete uma desaceleração do
ritmo de cobrança face a 2019. A contribuição da tributação direta para o aumento da arrecadação
fiscal em 2020 deverá igualar a da tributação indireta. A estimativa para 2019 reviu em alta a receita
fiscal, tanto na componente direta como indireta, num total de 526 M€ (1,0%) — Tabela 30. A POE/2020
apresenta um aumento da receita fiscal de 2,9% (+ 1493 M€) face à execução estimada para 2019 —
4,0
2,5
6,5
1,2
4,0
5,1
3,0
2,8
5,8
0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 7,0
Contributos da receita fiscal não fiscal e
não contributiva (em p.p.)
Contributos da receita fiscal e
contributiva (em p.p.)
Previsão de crescimento da receita
efetiva, em %
Contributos da receita fiscal não fiscal e
não contributiva (em p.p.)
Contributos da receita fiscal e
contributiva (em p.p.)
Previsão de crescimento da receita
efetiva, em %
Contributos da receita fiscal não fiscal e
não contributiva (em p.p.)
Contributos da receita fiscal e
contributiva (em p.p.)
Previsão de crescimento da receita
efetiva, em %
OE/
20
19
Est
imat
iva/
20
19
PO
E/2
02
0
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
245
Página 246
Tabela 34. Este objetivo deverá ser alcançado com contributos aproximadamente iguais da tributação
direta (1,4 p.p.) e indireta (1,5 p.p.), o que representará uma recomposição na estrutura de acréscimo
da cobrança, uma vez que, em 2019, o crescimento estimado de 3,9% deverá ser determinado,
sobretudo, pela tributação indireta (3,3 p.p.) já que o contributo da direta ficará pelos 0,6 p.p. — Tabela
35. Numa análise por subsetores, o aumento anual da receita fiscal em 2020 é decomponível em 2,5 p.p.
no subsector Estado e 0,4 p.p. na Administração Regional e Local.
187. A revisão em alta do objetivo de 2019 para os impostos diretos foi determinada, sobretudo, pela
evolução da cobrança de IRS no subsector Estado. A estimativa para 2019 reviu os impostos diretos em
+ 273 M€ (+ 1,2%) no conjunto das AP devido, sobretudo, à evolução da cobrança de IRS (+ 273 M€) no
subsector Estado (Tabela 30), apenas parcialmente atenuada pela subexecução previsional da
categoria “Outros impostos diretos” (– 81 M€), num total de 239 M€ (+ 2,5%) para a Administração
Central. Ao nível das Administrações Subnacionais, embora não se encontre disponível informação por
tipo de imposto, a revisão foi de + 0,9%. A confirmarem-se as previsões para 2019, o IRS é o imposto que
apresenta um desvio de maior amplitude (+ 273 M€; +2,1%), ultrapassando a cobrança neste ano a
barreira dos 13 000 M€ — Tabela 30.
188. Em 2020, a POE prevê uma aceleração significativa do ritmo de cobrança de todos os impostos
diretos, constituindo o IRS o principal motor do crescimento. Em 2020, a POE prevê um crescimento
agregado de 733 M€ (+ 3,1%) para a tributação direta, que compara com acréscimo expectável de
278 M€ (+ 1,2%) em 2019, traduzindo um objetivo anual mais ambicioso para esta classe de impostos —
Tabela 35. Numa análise por tipo de imposto e por subsector, apresentada na Tabela 30, o IRS constitui
o principal motor de crescimento da sua categoria na Administração Central. O acréscimo de 408 M€
na cobrança previsional representa cerca de 63% do aumento total da tributação direta neste subsector
(649 M€; + 3,3%), seguido pela categoria “Outros” (126 M€; + 34,3%) e pelo IRC (115 M€; + 1,8%). Em todos
os casos, as previsões traduzem ritmos de crescimento bastante superiores aos que deverão ser
alcançados em 2019. A categoria “Outros” foi revista em baixa na estimativa de 2019 e deverá fechar
o ano com uma quebra homóloga de – 131 M€ quando comparada com a CGE/2018. Na
Administração Local, espera-se um acréscimo de cobrança de 17 M€ para o IMT e 41 M€ para o IMI,
que em ambos os casos representam mais do dobro do aumento que se espera alcançar em 2019 (7 M€
e 26 M€, respetivamente).
189. O objetivo de cobrança para 2019 nos impostos indiretos aumentou 253 M€, largamente
determinado pelo IVA e, em menor escala, pelo Imposto sobre o Consumo de Tabaco. A previsão de
cobrança de impostos indiretos aumentou 0,9% (253 M€) no âmbito da estimativa para 2019, com
contributos de + 0,9 p.p. do IVA, + 0,5 p.p. do Imposto sobre o Consumo de Tabaco, + 0,1 p.p. do ISP e,
em sentido contrário, do ISV e da categoria “Outros”, com – 0,2 p.p. cada. Numa abordagem por
subsectores, a revisão tem origem sobretudo no subsector Estado (+ 305 M€), parcialmente atenuada
pelo subsectores Serviços e Fundos Autónomos (– 40 M€) e Administrações Subnacionais (– 13 M€),
mantendo-se a Segurança Social aproximadamente em linha com a previsão inicial do
OE/2019 (+ 1 M€) — Tabela 30.
190. Em 2020, prevê-se um aumento de 2,7% na cobrança de impostos indiretos, o que reflete uma
desaceleração significativa face ao esperado em 2019, radicando esta projeção na evolução do IVA e
do ISP na Administração Central. A POE prevê para o ano de 2020 um aumento de 761 M€ (+ 2,7%) para
a tributação indireta (Tabela 35), traduzindo uma desaceleração de 3,6 p.p. face ao crescimento
estimado para 2019 (1669 M€; 6,3%). Este abrandamento radica no subsector Estado, cujo aumento
previsional de 2,4% em 2020 compara com a estimativa de 6,8% em 2019, com contributos do
IVA (– 2,0 p.p.), do ISP (– 1,2 p.p.), do Imposto sobre o Consumo de Tabaco (– 0,7 p.p.) e do Imposto do
Selo (– 0,7 p.p.). Mesmo com a desaceleração projetada, em 2020 o IVA constitui o principal
determinante do crescimento dos impostos indiretos, com um acréscimo previsional de 575 M€ (+ 3,2%),
que representa cerca de 84% do aumento da Administração Central (685 M€; + 2,6%). Seguem-se os
contributos do Imposto do Selo (+ 98 M€; + 5,8%), do ISP (+ 60 M€; + 1,6%), do IUC (+ 21 M€; + 1,6%), da
categoria “Outros” (+ 77 M€; + 9,3%) e em sentido contrário do IABA (– 21 M€; – 9,3%), do ISV (– 44 M€;
– 6,0%) e do Imposto sobre o Consumo de Tabaco (– 83 M€; – 5,6%). No subsector da Segurança Social
prevê-se um aumento de 1,2% na categoria “Outros”. Não existindo detalhe por tipo de imposto para
as Administrações Subnacionais, é apenas possível aferir que em 2020 a cobrança de impostos indiretos
deverá aumentar 5,8%, que compara com o aumento de 2,4% esperado em 2019.
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
246
Página 247
Tabela 30 – Receita fiscal das Administrações Públicas por subsector 2018–2020 (em milhões de euros e percentagem)
Fontes: CGE/2018, Relatório POE/2020, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Nota: A execução apresentada corresponde à
publicada na Síntese de Execução Orçamental da DGO até ao final do mês de novembro.
8.2.3 Despesas com pessoal
191. O valor orçamentado para as despesas com pessoal na POE/2020 traduz um ritmo de crescimento
inferior ao esperado no ano de 2019, pese embora se encontrem previstas para o ano de 2020 medidas
de política orçamental que se traduzem num agravamento desta despesa. O valor estimado para estas
medidas é superior ao acréscimo orçamentado, pelo que existem indícios de suborçamentação. A
POE/2020 prevê o aumento de 2,6% (566 M€) em encargos com trabalhadores, que traduz um
crescimento significativamente inferior ao acréscimo de 4,5% (926 M€) esperado em 2019 — Tabela 31,
Tabela 34 e Tabela 35. As despesas com pessoal foram revistas em alta no âmbito da estimativa 2019,
constituindo o maior desvio da despesa (+ 503 M€), indiciando algum grau de suborçamentação inicial
no OE/2019, que parece ir repetir-se em 2020. Com efeito, encontram-se previstas na POE medidas de
política orçamental que agravam esta rubrica de classificação económica, designadamente
respeitantes ao descongelamento de carreiras e promoções, à revisão de carreiras e outros direitos e às
atualizações salariais, avaliados pela UTAO na Tabela 7 (efeito de carreamento ou “carry over” de
medidas antigas) e na Tabela 8 (encargos diretos de medidas novas), cujo valor agregado ascende a
715 M€. Verifica-se, assim, que o acréscimo nominal de 566 M€ previsto para as despesas com pessoal
em 2020 é inferior em 149 M€ ao valor conjunto das medidas de política orçamental com impacto nesta
rubrica. Note-se que, por ausência da informação solicitada ao MF (vide parágrafo 93 acima, p. 39), a
UTAO não está em condições de confirmar se o acréscimo de despesa remuneratória decorrente das
medidas de recrutamento para a saúde (4200 profissionais) e transversais de técnicos qualificados (1000
pessoas) já está incluído na previsão de despesa para 2020.
2018 OE/2019 Est2019 POE/2020
M€ % M€ % M€ % M€ %
Subsector Estado, dos quais : 44 320,6 45 635 46 132 497 1,1 1 812 4,1 41 315 89,6 47 408 1 276 2,8 1 773 3,9
Impostos diretos 19 742,3 19 689 19 881 192 1,0 139 0,7 16 842 84,7 20 530 649 3,3 841 4,3
IRS 12 904 12 905 13 178 273 2,1 273 2,1 11 504 87,3 13 586 408 3,1 681 5,3
IRC 6 340 6 336 6 337 1 0,0 -3 -0,1 4 965 78,4 6 452 115 1,8 116 1,8
Outros 498 448 367 -81 -18,1 -131 -26,3 373 101,7 493 126 34,3 45 10,0
dos quais:
Adicional ao IMI 136 131 - - - - - 138 - 140 - - - -
Impostos indiretos 24 578,2 25 946 26 251 305 1,2 1 673 6,8 24 473 93,2 26 877,9 627 2,4 931 3,6
ISP 3 286 3 643 3 660 17 0,5 374 11,4 3 362 91,8 3 721 60 1,6 77 2,1
IVA 16 670 17 499 17 758 259 1,5 1 088 6,5 16 652 93,8 18 334 575 3,2 835 4,8
ISV 767 803 735 -68 -8,5 -32 -4,2 676 91,9 691 -44 -6,0 -112 -13,9
Imposto sobre o Consumo de Tabaco 1 376 1 347 1 483 135 10,0 107 7,8 1 381 93,2 1 400 -83 -5,6 53 3,9
IABA 291 295 281 -14 -4,7 -10 -3,4 257 91,5 260 -21 -7,4 -35 -11,8
Imposto do Selo 1 564 1 684 1 686 2 0,1 121 7,8 1 544 91,6 1 784 98 5,8 100 5,9
IUC 370 395 396 1 0,3 26 7,0 368 93,1 417 21 5,3 22 5,7
Outros 254 281 253 -29 -10,1 -1 -0,5 233 92,5 272 19 7,6 -9 -3,3
Serviços e Fundos Autónomos 611,4 618 625 7 1,1 14 2,2 607 97,2 636,3 11 1,8 18 2,9
Impostos diretos 0 0 47 47 - - - - 0,0 0 -46 -100 - -
Impostos indiretos 611 618 578 -40 -6,5 -33 -5,4 607 105,0 636 58 10,0 18 2,9
ISP 0 11 - - - - - - - 0 - - -11 -100,0
IVA - - - - - - - 0 - - - - - -
Outros 687 607 - - - - - 607 - 636 - - 29 4,8
Segurança Social, impostos indiretos 241,5 241 241 1 0,2 0 -0,1 225 93,1 244,2 3 1,2 3 1,4
Impostos indiretos 242 241 241 1 0,2 0 -0,1 225 93,1 244 3 1,2 3 1,4
Administração Regional e Local 4 911 5 012 5 033 21 0,4 122 2,5 4 224 83,9 5 237 204 4,0 225 4,5
Impostos diretos 3 680 3 738 3 773 34 0,9 93 2,5 3 043 80,7 3 903 131 3,5 165 4,4
dos quais:
IRS 393 - - - - - 311 - - - - - -
IRC 166 - - - - - 132 - - - - - -
IMT 1 004 1 075 1 011 -64 -6,0 7 0,7 921 91,1 1 028 17 1,7 -47 -4,4
IMI 1 510 1 521 1 536 15 1,0 26 1,7 1 016 66,1 1 577 41 2,7 56 3,7
Derrama 308 - - - - - 346 - - - - - -
Outros 299 0 - 0 - 318 - - - - - -
Impostos indiretos 1 231 1 274 1 261 -13 -1,0 30 2,4 1 181 93,6 1 334 73 5,8 60 4,7
dos quais:
IVA 740 - - - - - - 697 - - - - - -
IUC 276 - 296 - - - - 265 89,5 311 15 5,2 - -
Outros 215 - - - - - - 219 - - - - - -
Total 50 085 51 506 52 032 526 1,0 1 947 3,9 46 372 89,1 53 525 1 493 2,9 2 019 3,9
Est2019 vs
OE2019
Est2019 vs
2018
POE/2020 vs
Est2019Grau
execução
estimativa
POE/2020 vs
OE/2019Execução jan-
novembro
2019
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
247
Página 248
Tabela 31 – Despesas com pessoal das administrações públicas 2016–2020 (em milhões de euros e percentagem)
Fontes: Relatórios da Conta Geral do Estado 2016 a 2018, Relatório POE/2020, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.
8.3 Evolução 2014 a 2019 e previsão para 2020 nas dotações orçamentais sob controlo do
Ministério das Finanças
192. A dotação provisional, as dotações centralizadas, as cativações e a reserva orçamental
constituem meios ao dispor do Ministério das Finanças no enquadramento vigente para mitigar riscos e
conformar a execução com as metas em contabilidade nacional, atuando sob a forma de
racionamento da tesouraria dos serviços da Administração Central. Nesta secção analisa-se a evolução,
destes instrumentos de controlo orçamental entre 2014 e 2020, definidos legalmente como sendo da
esfera de competência do Ministério das Finanças, cuja caracterização breve se apresenta
seguidamente:
A dotação provisional constitui o exemplo mais conhecido deste instrumento de gestão or-
çamental, destinando-se a fazer face a despesas imprevisíveis, urgentes e inadiáveis, cuja
existência constitui uma obrigatoriedade definida na Lei de Enquadramento Orçamental
(LEO);
As cativações e a reserva orçamental constituem retenções de verbas do orçamento de
despesa aprovado pelo Parlamento, introduzidas na Lei do OE e no Decreto-Lei de Execu-
ção Orçamental, traduzindo-se na redução da dotação utilizável pelos serviços e organis-
mos. A libertação destes montantes — descativação e libertação da reserva — é sujeita à
autorização do membro do Governo responsável pela área das finanças, em função da
evolução da execução orçamental e das necessidades de financiamento. A partir de maio
de 2018, o detalhe das cativações desagregadas por ministério, programa e medida inte-
gra a informação sobre a execução orçamental a ser enviada trimestralmente pelo Go-
verno à Assembleia da República.
As dotações centralizadas constituem verbas destinadas a fazer face a objetivos específicos
de política orçamental, assegurando-se através da sua gestão centralizada um controlo
mais efetivo do Ministério das Finanças sobre o cumprimento dos objetivos de política orça-
mental e também a adequação das necessidades às disponibilidades em todos os momen-
tos, por forma a assegurar a execução orçamental pretendida.
193. As dotações destes instrumentos cresceram entre 2014 e 2018. A POE prevê o aumento de 25% no
montante a racionar à cabeça sob a forma destes instrumentos (comparação face a 2019 omitindo
cativações). Estas dotações funcionam como instrumentos de racionamento da tesouraria. Os serviços
vêem-se impedidos de dispor sobre a totalidade das dotações de despesa efetiva atribuídas pelo
orçamento aprovado. A eventual autorização do membro do Governo responsável pela área das
finanças para a libertação dos montantes congelados naquelas dotações traduz-se num reforço de
financiamento para permitir a assunção de mais compromissos e o pagamento de mais despesa. No
período 2014–2018, as dotações registadas no OE sob aquelas designações subiram continuamente,
passando de 1657 M€ em 2014 para 3002 M€ em 2018, assistindo-se a um ligeiro recuo em 2019, para
2497 M€ — informação no Gráfico 38. Na POE/2020, o montante orçamentado ascende a 1805 M€, mas
2016 2017 2018 OE/2019Estimativa
2019
2016/
2017
2017/
2018
OE2019
Vs 2018
Est2019
Vs 2018
POE2020
vs
Est2019
1. Administração Central 15 837 16 253 16 565 16 891 17 241 17 675 2,6 1,9 2,0 4,1 2,5
2. Segurança Social 252 262 267 306 283 316 3,7 2,2 14,3 5,9 11,6
3. Administração Regional e Local 3 534 3 645 3 784 3 843 4 018 4 118 3,1 3,8 1,6 6,2 2,5
4. Administrações Públicas 19 623 20 159 20 616 21 039 21 542 22 108 2,7 2,3 2,1 4,5 2,6
Variação anual percentual
POE/2020
2019
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
248
Página 249
este valor não inclui as cativações, cujo montante global previsional não é ainda conhecido.35 Deixando
de fora da comparação as cativações registadas no passado, conclui-se que a POE prevê aumentar
em 25%, face a 2019, a dotação dos instrumentos de racionamento da tesouraria — Gráfico 38 e Tabela
32.
194. Os instrumentos de racionamento da tesouraria ganharam expressão acrescida enquanto meios
de controlo orçamental por parte do Ministério das Finanças a partir de 2016, com a criação das
dotações centralizadas para fins específicos. De então para hoje, as cativações e as dotações
centralizadas para fins específicos distinguem-se como sendo as categorias preferenciais destes
instrumentos. Na POE/2020 está previsto um novo incremento no valor das dotações centralizadas no
Ministério das Finanças, para 960 M€. Assiste-se, desde 2016, a um impulso nas dotações dos instrumentos
de cobertura de riscos orçamentais e controlo da execução orçamental, quando são criadas as
dotações centralizadas para fins específicos. Neste ano, assistiu-se ao crescimento de 55% nestes
instrumentos,36 mas com uma diminuição do peso da dotação provisional e da reserva enquanto
instrumentos de gestão orçamental centralizada, a par do aumento na utilização das cativações
(+ 71,4%) e a criação da dotação centralizada para fazer face às reversões remuneratórias. No ano de
2017, observa-se um novo aumento, agora de 9,3%, mantendo-se a estrutura do ano anterior, com
grande importância relativa das cativações. No ano de 2018 o crescimento desacelera para 1,9% e as
dotações centralizadas para fins específicos transformam-se no segundo instrumento mais importante
de racionamento da tesouraria da AdC. O ano de 2019 constitui o primeiro do período em que se assiste
a um recuo neste tipo de dotações (– 16,8% face ao ano anterior), com origem, sobretudo, nas dotações
centralizadas para fins específicos (– 11,4 p.p.) e na dotação provisional (– 5,5 p.p.) — Gráfico 38 e
Tabela 32.
195. Ao longo da execução orçamental, as dotações destes instrumentos são utilizadas, pelo menos
em parte. Por utilização entenda-se a parte da dotação inicialmente inscrita que o membro do Governo
responsável pela área das Finanças autoriza a ser empregue na execução orçamental, ou seja, que
passa a integrar a dotação disponível das unidades orgânicas da AdC. Ao passar a esta situação de
disponibilidade, pode ser utilizada para a assunção de novos compromissos e a realização de mais
pagamentos. Os próximos parágrafos, bem como a Tabela 32, dão conta da evolução nas dotações
iniciais e nos montantes utilizados na execução orçamental.
196. Numa análise por tipo de instrumentos, a dotação provisional tem vindo a perder importância
relativa, passando de cerca de 534 M€ em 2014 para 330 M€ em 2019, mantendo-se esta projeção
inalterada em 2020. Esta dotação é tradicionalmente utilizada na íntegra durante a orçamentação,
com exceção do ano de 2014, em que a quantia utilizada não chegou a metade. Em 2019, apresenta
um grau de utilização de 93,1% até ao final do mês de novembro.
197. As cativações e a reserva orçamental tiveram um aumento significativo no período em análise.
Em 2020, o valor da reserva deverá aumentar para 515 M€. As cativações e a reserva orçamental
conheceram um incremento significativo no período, alcançando o seu valor máximo em 2017, com
1908 M€, e fixando-se em cerca de 1520 M€ nos anos de 2018 e 2019. No entanto, o ano de 2016 foi o
mais expressivo no respeitante às poupanças alcançadas por esta via, uma vez que a utilização
autorizada foi inferior a metade (46%) do montante inicialmente retido — Tabela 35. No ano de 2019 foi
apenas utilizado 31% da dotação inicial, mas só são conhecidos os montantes de cativações utilizados
até ao final do mês de setembro. No ano de 2020 o montante da reserva orçamental ascende a 515 M€
para a AdC. O montante global das cativações só será divulgado oficialmente meses após a
publicação do decreto-lei de execução do orçamento de 2020. Em 2019, só se veio a ter conhecimento
público das cativações totais na Síntese de Execução Orçamental divulgada pela DGO em 26 de
35 As cativações são as constantes na Lei do OE e no Decreto-Lei de Execução Orçamental (DLEO), a publicar no decurso da execu-
ção orçamental. A UTAO pediu a previsão do montante total de cativações e da sua distribuição por rubricas da classificação eco-
nómica, mas a resposta recebida referiu não ter, neste momento, previsão disponível. Perante este facto, a comparação da POE/2020
com a evolução no passado recente evolução nas dotações para cobertura de riscos e controlo da execução orçamental tem que
ignorar esse instrumento.
36 O crescimento de 55% (linha 5. da Tabela 32) tem a seguinte origem: 31,5 p.p. em cativações, 25,8 p.p. em dotações centralizadas
para fins específicos, – 1,8 p.p. na dotação provisional e – 0,2 p.p. na reserva orçamental,. Daqui decorre uma diminuição acentuada
do peso da dotação provisional e da reserva orçamental enquanto instrumentos de controlo e mitigação de riscos.
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
249
Página 250
novembro. A bem da transparência, espera-se que não seja necessário aguardar outra vez pelo final
do ano para conhecer a totalidade da dotação indisponível a título de cativações no orçamento de
2020.
Gráfico 38 – Dotações orçamentais iniciais sob controlo do Ministério das Finanças, 2014–2020 (em milhões de euros)
Fontes: Relatórios da Conta Geral do Estado 2014 a 2018, Ministério das Finanças, Relatório PPO/2020 e cálculos da UTAO. | Notas: (1)
O valor inicial de cativações corresponde ao definido na Lei do OE e posteriormente no Decreto-Lei de execução orçamental, não
se encontrando disponível esta informação para o ano de 2020; (2) A execução para o ano 2019 é o valor acumulado até ao final
do mês de novembro, já que o MF não forneceu estimativa de execução até final do ano; (3) A informação sobre a utilização das
cativações em 2019 refere-se ao final do mês de setembro, tendo sido publicada pelo Ministério das Finanças na síntese de Execução
Orçamental (SEO) publicada em 26 de novembro de 2019.
198. As dotações centralizadas para fins específicos têm crescido desde a sua origem. Embora
constituam um instrumento de controlo que proporciona maior flexibilidade ao Ministério das Finanças,
a sua utilização é contrária ao princípio de especificação da despesa previsto na LEO. As dotações
centralizadas foram introduzidas em 2016 e a sua utilização em termos de controlo da execução foi
crescente ao longo do período em análise: de 447 M€ em 2016 para 987 M€ em 2018, reduzindo-se para
644 M€ em 2019. A POE/2020 prevê um novo incremento, agora para 960 M€. O grau de utilização
também assumiu uma expressão crescente entre 2016 (75,6%) e 2018 (81,6%). Em 2019 o grau de
utilização conhecido (até 30 de novembro) ascende apenas a 30,7%. No respeitante à incidência por
natureza económica da despesa, pode afirmar-se que as dotações centralizadas para fins específicos
incidiram, essencialmente, sobre despesas com pessoal, aquisição de bens e serviços, regularização de
passivos não financeiros da AdC e investimento. A criação de dotações para fins específicos
centralizadas junto do Ministério das Finanças, embora compreensível do ponto de vista do controlo,
contraria o princípio de especificação da despesa determinado pela LEO, uma vez que não se detalha
em que programa orçamental se pretende realizar a despesa, tal como anteriormente referido pela
UTAO, no seu Parecer Técnico n.º 2/2017.37
199. Em jeito de balanço da comparação interanual feita nesta secção, diga-se que o aumento nas
dotações indisponibilizadas por estes instrumentos propicia uma maior discricionariedade ao Ministério
das Finanças no controlo da execução do Orçamento do Estado, mas devem ser ponderados os efeitos
37 Este princípio encontra-se explicitado no n.º 1 do artigo 17.º da Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro: “As despesas inscritas nos
orçamentos dos serviços e organismos dos subsectores da Administração Central e da Segurança Social são estruturados em progra-
mas, por fontes de financiamento, por classificadores orgânico, funcional e económico”.
534
254
534 534 502 502 535 535 495 495330 307 330
377
187
436
214432
205
434282
451311
470
261
515
746
370
766
467
1 314
599
1 474
1 049
1 069
780
1 053
218
0
0
447
338
503
390
987
805
644
198
960
2,0
1,0
2,1
1,5
3,2
2,0
3,4
2,7
3,3
2,7 2,7
1,4
1,9
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
3,5
4,0
0
500
1 000
1 500
2 000
2 500
3 000
3 500
Dotação fixada no OE(M€)
Uti l ização (M€)
Dotação fixada no OE(M€)
Uti l ização (M€)
Dotação fixada no OE(M€)
Uti l ização (M€)
Dotação fixada no OE(M€)
Uti l ização (M€)
Dotação fixada no OE(M€)
Uti l ização (M€)
Dotação fixada no OE(M€)
Uti l ização (M€)
2014 2015 2016 2017 2018 2019 (1) POE/2020 (M€)
Dotação provisional (eixo esq.) Reserva orçamental (eixo esq.)
Cativações (eixo esq.) Dotações centralizadas para fins específicos (eixo esq.)
Peso das dotações sob controlo do MF na despesa efetiva (eixo dir.)
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
250
Página 251
perversos sobre a responsabilidade orçamental sectorial. Deve salientar-se que, embora durante o
período em análise se assista a um aumento muito expressivo nas dotações racionadas (i.e., impedidas
de ter utilização livre por parte dos serviços), também é verdade que se observa a elevação da taxa de
utilização dessas dotações, que atinge o seu máximo em 2018 (79,7%). Pode-se argumentar que o MF
libertou proporcionalmente mais recursos em 2018, mas também é verdade que o valor absoluto das
indisponibilidades iniciais atingiu o pico nesse ano (3002 M€)— detalhes na Tabela 32. Já 2019 poderá
ser o ano com menor taxa de libertação dos capitais racionados (39,4%, a julgar pela utilização
acumulada até 30 de novembro — 30 de setembro no caso das cativações). A intensificação do
racionamento inicial nos programas orçamentais pode dar ao MF uma almofada de conforto para
compensar riscos adversos e ajudar o país a atingir as metas anuais da política orçamental. Do ponto
de vista da gestão das políticas e dos serviços públicos, chegar ao fim do ano com dotação libertada
sob o poder discricionário do MF não é o mesmo que iniciar o ano contando com esse montante no
planeamento anual. A incerteza pesa. Acresce que uma coisa é a tesouraria e outra são os
compromissos de despesa. Portanto, a elevação das dotações congeladas propicia maior margem de
discricionariedade ao membro do Governo responsável pela área das Finanças sobre a execução do
Orçamento do Estado conferindo-lhe o poder de decisão final (naturalmente em articulação com o
Primeiro-Ministro) sobre a possibilidade de utilização das verbas congeladas e o momento de as
descongelar. No entanto, não devem ignorar-se as consequências da prática reiterada desta conduta
sobre os incentivos dos ministros sectoriais e dos gestores públicos para uma gestão financeira
responsável. Não saber até perto do final do ano, todos os anos, os recursos com que se conta não
ajuda à qualidade das políticas e da gestão públicas.
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
251
Página 252
Tabela 32 – Dotações dos instrumentos para cobertura de riscos, 2014–2020 (em milhões de euros e percentagem)
Fonte: Relatórios da Conta Geral do Estado 2014 a 2018, Ministério das Finanças, Relatório PPO/2020 e cálculos da UTAO. | Notas: (1) A execução para o ano 2019 á acumulada até ao final do mês de novembro; (2) O valor
inicial de cativações corresponde ao definido na Lei do OE e posteriormente no Decreto-Lei de execução orçamental, não se encontrando disponível esta informação para o ano de 2020; (3) A informação sobre a utilização
das cativações em 2019 reporta-se ao final do mês de setembro, tendo sido publicada pelo Ministério das Finanças na SEO de novembro.
Dotação
fixada no
OE
(M€)
Utilização
(M€)
Grau de
utilização
(%)
Dotação
fixada no
OE
(M€)
Utilização
(M€)
Grau de
utilização
(%)
Dotação
fixada no
OE
(M€)
Utilização
(M€)
Grau de
utilização
(%)
Dotação
fixada no
OE
(M€)
Utilização
(M€)
Grau de
utilização
(%)
Dotação
fixada no
OE
(M€)
Utilização
(M€)
Grau de
utilização
(%)
Dotação
fixada no
OE
(M€)
Utilização
(M€)
Grau de
utilização
(%)
Dotação provisional 534 254 47,6 534 534 100,0 502 502 100,0 535 535 100,0 495 495 100,0 330 307 93,1 330
Reserva orçamental 377 187 49,6 436 214 49,0 432 205 47,4 434 282 65,1 451 311 68,9 470 261 55,6 515
Cativações 746 370 49,6 766 467 60,9 1 314 599 45,6 1 474 1 049 71,2 1 069 780 73,0 1 053 218(3)
20,7 n.d.
Dotações centralizadas para fins
específicos 0 0 - 0 0 - 447 338 75,6 503 390 77,5 987 805 81,6 644 198 30,7 960
Reversão remuneratória 447 338 75,6 - - - - - - - - - -
Contrapartida nacional 100 17 16,9 100 10 9,6 50 14 27,8 50
Saúde 100 70 69,8 85 74 86,7 85 49 57,4 85
Orçamento participativo 3 3 100,0 5 0 0,3 5 4 83,6 5
Regularização de passivos não
financeiros e aplicação em ativos300 300 100,0 480 460 95,8 400 27 6,8 690
Incêndios 187 132 70,8 - - - -
Descongelamento carreiras 130 130 99,7 - - - -
Redução tarifária 104 104 100,0 130
Total 1 657 811 48,9 1 736 1 214 69,9 2 695 1 644 61,0 2 946 2 256 76,6 3 002 2 391 79,7 2 497 984 39,4 1 805
846 522 1 513
Por memória 1 123 68,5
1. Despesa efetiva (M€) 82 345 81 966 82 376 80 893 85 459 82 505 85 877 83 692 89 891 87 517 93 021 70 985 96 819
2. Peso relativo das dotações para
cobertura de riscos na despesa
efetiva (%)
2,0 1,0 2,1 1,5 3,2 2,0 3,4 2,7 3,3 2,7 2,7 1,4 1,9
3. Dotações não utilizadas (M€) 846 522 1 051 690 611 1 513
4. Dotações não utilizadas (em % da
dotação inicial) 51,1 30,1 39,0 23,4 20,3 60,6
5. Tvha da dotação total dos
instrumentos (%)4,8 55,3 9,3 1,9 -16,8 -27,7
6. Tvha das dotações centralizadas
para fins específicos na dotação
total dos instrumentos (%)
- - - - - - - - - 12,5 15,3 96,2 106,6 -34,8 -75,4 49,0
7. Peso das dotações centralizadas
no total do instrumento (%)- - - - - - 16,6 20,6 17,1 17,3 32,9 33,7 25,8 20,1 53,2
POE/2020(2)
(M€)
2014 2015 2016 2017 2018 2019 (1)
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________
252
Página 253
PARTE IV — CONSIDERAÇÕES FINAIS
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
253
Página 254
9 Informação na POE/2020 sobre iniciativas estruturais em áreas de relevo para a susten-
tabilidade das finanças públicas
200. O segundo relatório que a UTAO publicar sobre a POE/2020 poderá acrescentar mais uma secção
a este capítulo. Não houve tempo para o fazer nesta análise preliminar à programação orçamental
para 2020.
9.1 Implementação da LEO e do SNC-AP
201. Tal como já referido em anteriores relatórios da UTAO, o processo de implementação da nova LEO
e do Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (SNC-AP) regista atrasos.
Nesta secção, apresenta-se a mais recente informação disponível quanto ao estado de implementação
do SNC-AP e da nova LEO aprovados em setembro de 2015. Com efeito, o Tribunal de Contas (TdC)
publicou em novembro de 2019 o Relatório n.º 25/2019, 2.ª Secção, Auditoria à implementação da
LEO – evolução até agosto de 2019 (relatório intercalar VII), no qual atualiza a sua apreciação sobre o
processo de implementação da LEO. Também a UTAO tem vindo a alertar para os sucessivos atrasos
que se têm registado, quer relativamente à implementação da LEO quer no que diz respeito ao SNC-AP
(Cf. Secção 11.2 do Relatório UTAO n.º 8/2019, Apreciação do Programa de Estabilidade 2019–2023).
202. Em novembro, o TdC publicou o relatório intercalar da auditoria à implementação da LEO,
incluindo o SNC-AP, com particular enfoque na criação da Entidade Contabilística Estado (ECE) e no
eixo relativo à gestão da tesouraria pública. Em termos gerais, o TdC não regista progressos significativos
na implementação da LEO, tendo identificado quatro fragilidades cuja resolução atempada é crucial
para que o processo possa ser concretizado com benefícios superiores aos custos, designadamente:
(i) Modelo de governação da UniLEO e afetação de recursos humanos e financeiros;
(ii) Plano de implementação da LEO;
(iii) Entidade Contabilística Estado (ECE);
(iv) Gestão da tesouraria pública.
203. No tocante ao modelo de governação da UniLEO, o TdC identifica que a não operacionalização
do modelo de governação da UniLEO em domínios fundamentais, como é o caso da liderança,
coordenação e monitorização, traduziu-se numa execução muito baixa dos projetos previstos no Plano
de Implementação da LEO, encontrando-se o próprio modelo de governação em reavaliação desde
março de 2019, sem prazo definido.38 De acordo com o relatório do TdC, no último triénio não foram
implementados nem definidos procedimentos que garantam a articulação entre as várias estruturas da
UniLEO e a monitorização do Plano de Implementação da LEO.
204. Por outro lado, não estão integralmente identificadas as necessidades em termos de recursos
humanos. De acordo com a UniLEO, a identificação das necessidades de recursos humanos depende
do resultado do processo de reflexão sobre o modelo de governação, que se encontra em reavaliação
desde março de 2019.
205. Em sede de contraditório, o MF informou, que prevê finalizar o planeamento de tarefas quanto à
implementação da nova LEO até ao final do 1.º Trimestre de 2020, incluindo as constantes de
recomendações específicas por serem matérias estruturantes, como é o caso da implementação da
ECE. Relativamente ao modelo de governação referiu ainda que será reforçada a organização com
base em “princípios colaborativos” de forma a incluir técnicos mais especializados sem descapitalizar
outras instituições (quer de dentro, quer de fora do Ministério da Finanças).
38 A estrutura da UniLEO é composta por três Gabinetes (Gabinete Executivo, Gabinete Técnico e Gabinete Gestão e Coordenação
de Projetos), uma Comissão de acompanhamento, um Coordenador e um Responsável Técnico.
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
254
Página 255
206. Relativamente ao Plano de Implementação da LEO, a principal fragilidade identificada prende-
se com o facto de a gestão do processo não ter permitido o cumprimento de calendários. O plano de
implementação da LEO, revisto em 2018, inclui 21 projetos a concluir até 2021, dos quais apenas dois
estão concluídos, não existindo uma hierarquia de prioridades. A aplicação da LEO no exercício
orçamental de 2021 já está comprometida. A Lei que aprovou a LEO39 definiu um prazo de três anos
para a sua implementação (artigo 8.º), pelo que esta aplicar-se-ia plenamente ao exercício orçamental
de 2019. O Plano de Implementação da LEO, elaborado pela UniLEO em junho de 2017, estabelecia um
conjunto de projetos e um cronograma que era compatível com o prazo definido na Lei. Contudo, em
março de 2018 o Governo apresentou uma revisão ao Plano de Implementação da LEO, tendo adiado
por dois anos a sua aplicação, para o exercício de 2021. No entender do TdC, o cronograma definido
prevê um total de 21 projetos, a concretizar até ao final de 2020, sem identificar, contudo, as atividades
a desenvolver, as metas intermédias e os produtos correspondentes a alcançar. Pelo que, o baixo nível
de concretização dos projetos, associado à insuficiente implementação do modelo de governação da
UniLEO, impedirá a aplicação plena da LEO no exercício orçamental de 2021. De acordo com o
apurado no relatório do TdC, apenas se encontravam concluídos dois projetos, e, quatro projetos que
deveriam estar concluídos no 1.º semestre de 2019 ainda não tinham sequer sido iniciados.40
207. Segundo o TdC, são particularmente graves os atrasos na aprovação de diplomas
complementares à LEO, ao SNC-AP, designadamente os relativos à operacionalização da ECE, às
normas de consolidação da CGE, aos requisitos jurídicos do contabilista público e ao modelo de
elaboração e certificação das demonstrações orçamentais. De acordo com o relatório de Auditoria do
TdC, não se registou qualquer avanço na revisão e na aprovação de diplomas basilares,
designadamente: Lei de Bases da Contabilidade Pública, Regime de Administração Financeira do
Estado, orçamentação por programas, classificadores, Lei-Quadro dos Institutos Públicos, Organização
da Administração Direta do Estado, Quadro Plurianual de Programação Orçamental, Regime de Gestão
de Tesouraria do Estado, Sistema de Controlo Interno da Administração Financeira do Estado e
regulamentação da certificação legal das demonstrações orçamentais. A indefinição do quadro legal
constitui um obstáculo à execução dos projetos previstos. Ademais, não existem ainda novos modelos
de proposta de Orçamento do Estado (necessários no decurso de 2020, para que seja possível aplicar
plenamente a LEO em 2021), de preparação das demonstrações financeiras previsionais, nem da CGE.
208. A Entidade Contabilística Estado é um elemento central para a implementação da LEO, contudo,
a UniLEO não tem um plano para operacionalizar a sua implementação, nem um prazo definido para o
conceber, e continuam por concretizar etapas essenciais. De acordo com o relatório do TdC, continuam
por concretizar etapas essenciais para a operacionalização da ECE, o que não permite cumprir os
prazos atualmente em vigor quanto à apresentação do primeiro orçamento (relativo ao exercício de
2021), das demonstrações financeiras intercalares e da primeira prestação de contas em 2022 (relativa
ao exercício de 2021). Com efeito, até à data de elaboração do referido relatório do TdC, continuavam
por operacionalizar:
― A identificação de todas as entidades agentes do Estado relevantes;
― O sistema de suporte à contabilidade e relato (que não teve qualquer desenvolvimento rele-
vante desde fevereiro de 2018);
― O levantamento dos processos a integrar contabilisticamente na ECE (sem desenvolvimentos
significativos desde setembro de 2018);
― A definição dos procedimentos para a prestação de informação pelas oito entidades agentes
do Estado e subsequente estimativa de necessidades de desenvolvimento ou adaptação dos
sistemas de informação locais;41
39 Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro (Lei de Enquadramento Orçamental), posteriormente alterada pela Lei n.º 2/2018, de 29 de
janeiro (1.ª alteração) e pela Lei n.º 37/2018, de 7 de agosto (2.ª alteração).
40 Para maior detalhe, consultar o cronograma constante do Relatório n.º 25/2019, 2.ª Secção, Auditoria à implementação da
LEO – evolução até agosto de 2019 (relatório intercalar VII), do Tribunal de Contas.
41 Estes atrasos condicionam aplicação de um período experimental para teste dos requisitos técnicos e institucionais dos fluxos de
informação entre os sistemas de informação dos agentes do Estado e o sistema de suporte à ECE, aumentando assim o risco de
implementação.
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
255
Página 256
As razões invocadas conduzem a concluir pela necessidade urgente de um plano para a implementa-
ção total da ECE que inclua todos os requisitos técnicos e institucionais indispensáveis.
209. Relativamente à quarta fragilidade identificada pelo TdC, a Gestão da Tesouraria Pública,
salienta-se que, dos cinco projetos essenciais à sua operacionalização, dois estão finalizados e um em
fase piloto, porém o projeto mais estrutural está apenas iniciado. O elemento basilar à concretização
do Eixo II — Gestão da Tesouraria Pública, é o projeto 2.2 — Modelo de gestão de tesouraria
(componente central), o qual ainda não apresenta resultados. Este projeto depende da definição de
regimes financeiros que deverão resultar da revisão (ainda não efetuada) da Lei de Bases da
Contabilidade Pública, das propostas a apresentar pelos consultores da OCDE e do Banco Mundial,
bem como da avaliação de projetos em curso relativos à fatura eletrónica e ao documento
contabilístico e de cobrança.
210. Os projetos Fatura Eletrónica inbound e outbound encontram-se finalizados e em fase piloto em
algumas entidades, registando-se uma implementação gradual das obrigações de receber e emitir
faturas eletrónicas. Desde 18 de abril de 2019 a receção é obrigatória para as entidades da
administração direta do Estado e institutos públicos.
211. O projeto Documento Contabilístico e de Cobrança, a utilizar nas receitas não fiscais, baseia-se
num modelo conceptual em revisão, encontrando-se em fase piloto numa entidade. O projeto piloto
está a ser implementado na Guarda Nacional Republicana, com os procedimentos de teste a
decorrerem até ao final de 2019. Prevê-se a sua entrada em funcionamento no primeiro semestre de
2020 para três tipos de receita (certidões de acidente, emissão de pareceres e coimas). Após esta fase,
segue-se a avaliação do projeto e do seu impacto na emissão de faturas eletrónicas em outros sistemas
de informação.
212. Os projetos da Fatura Eletrónica (inbound e outbound) e do Documento Contabilístico de
Cobrança carecem de finalização, massificação da utilização e integração com outros
desenvolvimentos no âmbito da implementação da LEO. No entender do TdC, a concretização destes
projetos apresenta vantagens ao nível da qualidade da informação, previsibilidade de recebimentos e
reconciliação com a tesouraria. No entanto, para a concretização deste potencial, aqueles projetos
carecem de finalização, massificação na sua utilização e integração com outros projetos
complementares.
9.1.1 Recomendações do Tribunal de Contas
213. Na sequência das fragilidades elencadas, o Tribunal de Contas emanou três novas
recomendações, reiterando as anteriormente efetuadas nos Relatórios com os números 22/2017,
23/2017, 8/2018 e 13/2019, todos da 2.ª Secção, uma vez que subsistem as deficiências que
fundamentaram a sua formulação. As referidas recomendações são dirigidas especificamente ao
Ministro das Finanças (três novas recomendações) e à UniLEO. A tabela seguinte elenca o conjunto das
novas recomendações efetuadas e das ora reiteradas pelo TdC.
Tabela 33 – Recomendações do Tribunal de Contas constantes do relatório de auditoria à implementação da LEO
# Recomendações novas Destinatário
1 A concretização das responsabilidades pela liderança da reforma das finanças públicas, tal
como preconizada na LEO 2015, ao nível das suas várias componentes de execução técnica e
de gestão de projetos.
Ministro das
Finanças
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
256
Página 257
# Recomendações novas Destinatário
2 O processo de reforma previsto na LEO pressupõe uma estratégia de médio prazo. Para tal,
deve ser assegurada de forma tempestiva:
1. A reformulação do Plano de implementação da LEO que atribua prioridade à
implementação da ECE e ao processo de revisão e desenvolvimento do quadro legal,
designadamente os relativos à operacionalização da ECE, as normas de consolidação da
CGE, os requisitos jurídicos do contabilista público e o modelo de elaboração e
certificação das demonstrações orçamentais;
2. A identificação dos responsáveis pela liderança dos processos nos diversos níveis da
tomada de decisões;
3. A disponibilização dos meios (humanos, organizativos e de suporte informativo) à UniLEO
em articulação com as demais entidades públicas;
4. O estabelecimento de mecanismos de monitorização e controlo do Plano de
implementação da LEO.
Ministro das
Finanças
3 A elaboração de um plano de implementação da ECE e dos respetivos testes aos requisitos
técnicos e institucionais por forma a assegurar, desde o início, a inclusão de um conjunto de
operações materialmente relevantes, sob pena de comprometer a elaboração da CGE nos
termos previstos na LEO.
Ministro das
Finanças
# Recomendações reiteradas Destinatário
Recomendação n.º 2
Relat. N.º 8/2018, 2.ª
Secção
“Promova a recalendarização dos projetos e assegure a coordenação
das vertentes legal, técnica e contabilística com impacto nos sistemas de
informação, de forma a minimizar o prazo de implementação e o
respetivo custo”.
Ministro das
Finanças
Recomendação n.º 3
Relat. N.º 8/2018, 2.ª
Secção
“Identifique e atribua as competências específicas às entidades
coordenadoras dos programas orçamentais para o acompanhamento
da Reforma da Contabilidade e Contas Públicas”.
Ministro das
Finanças
Recomendação n.º 3
Relat. N.º 13/2019, 2.ª
Secção
“Instituir regras de articulação com as diversas entidades de forma a
assegurar a concretização de cada um dos projetos do plano.” UniLEO
Recomendação n.º 4
Relat. N.º 13/2019, 2.ª
Secção
“Reforçar o acompanhamento do processo de implementação do SNC-
AP e da LEO com reuniões periódicas envolvendo os diversos atores.” UniLEO
Recomendação n.º 5
Relat. N.º 22/2017, 2.ª
Secção
“Que assegure a produção atempada das propostas de revisão dos
normativos legais, face ao seu impacto na definição da arquitetura do
Estado, evitando o recurso a soluções transitórias, com sucessivas
adaptações nos sistemas de informação e custos adicionais”.
UniLEO
Recomendação n.º 6
Relat. N.º 22/2017, 2.ª
Secção
“Assegurar o desenvolvimento atempado dos módulos críticos para a
implementação do SNC-AP e cumprimento da LEO”. UniLEO
Recomendação n.º 3
Relat. N.º 23/2017, 2.ª
Secção
“Enquanto entidade responsável pela gestão do projeto de
implementação da ECE proceda ao seu efetivo e adequado
acompanhamento identificando os principais riscos de incumprimento do
âmbito e do prazo de conclusão das atividades, mensurando os desvios
importantes e aplicando as medidas corretivas necessárias”.
UniLEO
Recomendação n.º 5
Relat. N.º 23/2017, 2.ª
Secção
“Promova o adequado envolvimento no projeto de implementação da
ECE de todas as entidades que atuando como agentes do Estado terão
de prestar a informação necessária à contabilização das operações pela
ECE”.
UniLEO
Recomendação n.º 6
Relat. N.º 23/2017, 2.ª
Secção
“Elabore e submeta a aprovação do membro do Governo responsável
pela área do orçamento o regulamento interno de funcionamento da
UniLEO”.
UniLEO
Recomendação n.º 6
Relat. N.º 8/2018, 2.ª
Secção
“Constitua as equipas indispensáveis ao desenvolvimento dos projetos do
Plano de implementação da LEO, de forma a assegurar a sua execução
tempestiva”.
UniLEO
Recomendação n.º 7
Relat. N.º 8/2018, 2.ª
Secção
“Promova junto das entidades competentes a designação formal dos
membros das equipas dos Gabinetes da UniLEO”. UniLEO
Fonte: Relatório n.º 25/2019, 2.ª Secção, Auditoria à implementação da LEO – evolução até agosto de 2019 (relatório intercalar VII),
do Tribunal de Contas.
214. Salienta-se que a decisão do TdC, expressa no relatório intercalar, obriga o MF a informar o TdC
sobre as decisões tomadas, o acatamento e respetivo alinhamento com as recomendações formuladas,
incluindo as dirigidas à UniLEO. Como data limite, para este reporte, o TdC estabelece o final de abril de
2020, após a data prevista para o “planeamento das tarefas quanto à implementação da nova LEO”,
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
257
Página 258
cuja previsão de conclusão é o final do 1.º trimestre de 2020. Ademais, o TdC deliberou no sentido de
reportar à Assembleia da República (5.ª Comissão permanente, ou seja a Comissão de Orçamento e
Finanças, COF) sobre o acompanhamento das recomendações formuladas pelo TdC no relatório
referido e em anteriores relatórios.
215. No último triénio, mais de metade das recomendações do TdC não foi acolhida. Relativamente
ao acompanhamento das recomendações do TdC, expressas nos relatórios que têm vindo a ser emitidos
por aquele Tribunal e relacionados com a LEO, o SNC-AP e a ECE, foi possível verificar que, das 29
recomendações emitidas pelo TdC, nenhuma foi acolhida na sua plenitude, 7 foram acolhidas apenas
parcialmente e 16 não foram acolhidas. Relativamente às restantes, verificam-se situações de ausência
de informação (2 recomendações), prejudicadas (2 recomendações) e reformuladas (2
recomendações).
9.1.2 Disposições na POE/2020 relativas à implementação da LEO e do SNC–AP
216. Compulsado o relatório da POE/2020, constata-se que não apresenta quaisquer elementos
adicionais no que diz respeito ao processo de implementação da nova LEO e do SNC–AP. No texto do
relatório que acompanha a POE/2020, é apenas feita uma referência ao projeto de implementação da
Fatura Eletrónica, que se encontra em curso, e no âmbito da melhoria dos serviços partilhados de
finanças é referido o “reforço da abordagem colaborativa com outras entidades das administrações
públicas, desde logo com a Direção-Geral do Orçamento (DGO) e a Unidade de Implementação da
Lei de Enquadramento Orçamental (UniLEO): para além do aumento qualitativo da prestação de
serviços pretende-se continuar a redução de custos e o aumento de eficácia e eficiência nos processos
de gestão financeira e orçamental, com otimizações e integrações no âmbito do GERFIP, fatura
eletrónica, soluções orçamentais (designadamente soluções aplicacionais centrais do Ministério das
Finanças), e maior integração com outros processos, incluindo soluções aplicacionais das
administrações públicas”. Em suma, e em linha com o referido pelo TdC, também a UTAO salienta que
é preciso muito mais para viabilizar a implementação da LEO e do SNC-AP no exercício orçamental de
2021.
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
258
Página 259
ANEXOS
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
259
Página 260
A1) Quadros detalhados da execução orçamental em contabilidade pública
Tabela 34 – Conta consolidada das Administrações Públicas: comparação entre a evolução anual prevista no OE/2019 e a estimativa para 2019 da POE/2020
(em milhões de euros, percentagem e pontos percentuais)
Fontes: CGE/2018, Ministério das Finanças, Relatório da POE/2020 e cálculos da UTAO.
2018 2019 M€ % M€ %
RECEITA CORRENTE 83 214 87 502 4 288 5,2 5,0 83 214 87 312 4 099 4,9 4,8
Impostos diretos 23 422 23 427 5 0,0 0,0 23 422 23 700 278 1,2 0,3
Impostos indiretos 26 662 28 079 1 417 5,3 1,7 26 662 28 332 1 670 6,3 2,0
Contribuições sociais 20 991 21 721 730 3,5 0,9 20 991 22 439 1 448 6,9 1,7
Outras receitas correntes 12 111 14 275 2 164 17,9 2,5 12 111 12 841 730 6,0 0,9
Diferenças de consolidação 27 0 27 0
DESPESA CORRENTE 81 817,8 85 562 3 744 4,6 4,3 81 818 84 657 2 840 3,5 3,2
Consumo público 35 140 36 543 1 403 4,0 1,6 35 140 36 009 869 2,5 1,0
Despesas com pessoal 20 616 21 039 423 2,1 0,5 20 616 21 542 926 4,5 1,1
Aq. bens e serv.e out. desp. corr. 14 524 15 504 980 6,7 1,1 14 524 14 467 -57 -0,4 -0,1
Aquisição de bens e serviços 12 926 13 056 131 1,0 0,1 12 926 13 383 457 3,5 0,5
Outras despesas correntes 1 598 2 447 849 53,1 1,0 1 598 1 084 -515 -32,2 -0,6
Subsídios 953 1 492 539 56,5 0,6 953 1 004 51 5,3 0,1
Juros e outros encargos 8 428 8 303 -124 -1,5 -0,1 8 428 8 224 -204 -2,4 -0,2
Transferências correntes 37 055 38 698 1 643 4,4 1,9 37 055 38 895 1 840 5,0 2,1
Dotação provisional 0
Diferenças de consolidação 241 526 241 526
SALDO CORRENTE 3 584 1 940 -1 644 3 584 2 655 -929
RECEITAS DE CAPITAL 2 062 3 302 1 240 60,1 1,5 2 062 2 315 253 12,3 0,3
Diferenças de consolidação 18 65 18 65
DESPESAS DE CAPITAL 5 699 7 459 1 760 30,9 2,0 5 699 6 076 377 6,6 0,4
Investimento 4 411 5 957 1 547 35,1 1,8 4 411 4 700 290 6,6 0,3
Transferências de capital 1 172 1 435 262 22,4 0,3 1 172 1 311 139 11,8 0,2
Outras despesas de capital 107 67 -40 -37,2 0,0 107 64 -43 -39,8 0,0
Diferenças de consolidação 9 0 9 0
RECEITA EFETIVA 85 275,8 90 804 5 528 6,5 6,5 85 276 89 627 4 352 5,1 5,1
DESPESA EFETIVA 87 517 93 021 5 504 6,3 6,3 87 517 90 734 3 217 3,7 3,7
SALDO GLOBAL -2 241 -2 217 24 -2 241 -1 107 1 134
Por memória:
Receita fiscal 50 085 51 506 1 422 2,8 1,7 50 085 52 032 1 948 3,9 2,3
Contribuições Sociais 20 991 21 721 730 3,5 0,9 20 991 22 439 1 448 6,9 1,7
Despesa corrente primária 73 390 77 258 3 868 5,3 4,4 73 390 76 433 3 043 4,1 3,5
CGE2018 vs OE2019 CGE2018 vs Estimativa2019
Execução2018
Estimativa
2019
Variação homóloga Contributo
p.p.
Variação homóloga Contributo
p.p.
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
260
Página 261
Tabela 35 – Conta consolidada das Administrações Públicas: 2018–2020 (em milhões de euros, percentagem e pontos percentuais)
Fontes: CGE/2018, Ministério das Finanças, Relatório da POE/2020 e cálculos da UTAO. | Notas: A conta previsional de 2020 nesta
tabela reproduz os mapas da proposta de lei do OE para 2020. Logo, não subtraiu na despesa efetiva nem acresceu na receita efetiva
a verba de 590 M€ que o relatório que acompanha a POE/2020 afirma que terá de desonerar o saldo global a executar (mais expli-
cações nos parágrafos 178 e 179 acima.
CGE2018 Est2019 M€ % OE2019 OE2020 M€ % Est2019 OE2020 M€ %
RECEITA CORRENTE 83 214 87 312 4 099 4,9 4,8 87 502 91 426 3 924 4,5 4,3 87 312 91 426 4 114 4,7 4,6
Impostos diretos 23 422 23 700 278 1,2 0,3 23 427 24 433 1 006 4,3 1,1 23 700 24 433 733 3,1 0,8
Impostos indiretos 26 662 28 332 1 669 6,3 2,0 28 079 29 092 1 013 3,6 1,1 28 332 29 092 761 2,7 0,8
Contribuições sociais 20 991 22 439 1 448 6,9 1,7 21 721 23 467 1 746 8,0 1,9 22 439 23 467 1 028 4,6 1,1
Outras receitas correntes 12 111 12 841 730 6,0 0,9 14 275 14 434 159 1,1 0,2 12 841 14 434 1 593 12,4 1,8
Diferenças de consolidação 27 0 0 1 0 1
DESPESA CORRENTE 81 817,8 84 657 2 840 3,5 3,2 85 561,7 88 732 3 170 3,7 3,4 84 657 88 732 4 075 4,8 4,5
Consumo público 35 140 36 008 868 2,5 1,0 36 213 38 964 2 751 7,6 3,0 36 008 38 964 2 955 8,2 3,3
Despesas com pessoal 20 616 21 542 926 4,5 1,1 21 039 22 108 1 070 5,1 1,1 21 542 22 108 566 2,6 0,6
Aq. bens e serv.e out. desp. corr. 14 524 14 466 -58 -0,4 -0,1 15 174 16 855 1 681 11,1 1,8 14 466 16 855 2 389 16,5 2,6
Aquisição de bens e serviços 12 926 13 383 457 3,5 0,5 13 056 14 293 1 236 9,5 1,3 13 383 14 293 910 6,8 1,0
Outras despesas correntes 1 598 1 084 -515 -32,2 -0,6 2 447 2 563 115 4,7 0,1 1 084 2 563 1 479 136,4 1,6
Subsídios 953 1 004 51 5,3 0,1 1 492 1 643 151 10,1 0,2 1 004 1 643 639 63,6 0,7
Juros e outros encargos 8 428 8 224 -203 -2,4 -0,2 8 303 7 988 -315 -3,8 -0,3 8 224 7 988 -236 -2,9 -0,3
Transferências correntes 37 055 38 895 1 840 5,0 2,1 38 698 39 916 1 218 3,1 1,3 38 895 39 916 1 021 2,6 1,1
Dotação provisional 0 0 0 0 0
Diferenças de consolidação 241 526 284 117,7 0,3 526 221 526 221 -304 -57,9 -0,3
SALDO CORRENTE 3 584 2 655 -930 1 940 2 694 754 2 655 2 694 40
RECEITAS DE CAPITAL 2 062 2 315 253 12,2 0,3 3 302 3 382 80 2,4 0,1 2 315 3 382 1 067 46,1 1,2
Diferenças de consolidação 18 65 65 0 65 0
DESPESAS DE CAPITAL 5 699 6 076 377 6,6 0,4 7 459 8 087 627 8,4 0,7 6 076 8 087 2 011 33,1 2,2
Investimento 4 411 4 700 290 6,6 0,3 5 957 6 233 275 4,6 0,3 4 700 6 233 1 532 32,6 1,7
Transferências de capital 1 172 1 311 139 11,9 0,2 1 435 1 403 -32 -2,2 0,0 1 311 1 403 91 7,0 0,1
Outras despesas de capital 107 64 -43 -39,9 0,0 67 375 308 458,8 0,3 64 375 311 483,6 0,3
Diferenças de consolidação 9 0 0 76 0 76
RECEITA EFETIVA 85 275,8 89 627 4 351 5,1 5,1 90 804,1 94 808 4 004 4,4 4,4 89 627 94 808 5 181 5,8 5,8
DESPESA EFETIVA 87 517 90 734 3 217 3,7 3,7 93 021 96 819 3 798 4,1 4,1 90 734 96 819 6 085 6,7 6,7
SALDO GLOBAL -2 241 -1 107 1 134 -2 217 -2 010 206 -1 107 -2 010 -904
Por memória:
Receita fiscal 50 085 52 032 1 947 3,9 2,3 51 506 53 525 2 019 3,9 2,2 52 032 53 525 1 493 2,9 1,7
Contribuições Sociais 20 991 22 439 1 448 6,9 1,7 21 721 23 467 1 746 8,0 1,9 22 439 23 467 1 028 4,6 1,1
Despesa corrente primária 73 390 76 433 3 043 4,1 3,5 77 258 80 744 3 486 4,5 3,7 76 433 80 744 4 311 5,6 4,8
Est2019 vs CGE/2018
Variação homóloga Contrib
uto
p.p.
Variação homóloga Contrib
uto
p.p.
Variação homóloga Contribu
to
p.p.
OE2020 vs OE2019 OE2020 vs Est2019
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
261
Página 262
A2) Painel internacional com PIB real por habitante, em paridades de poder de compra, desde 2000
Tabela 36 – Valor do Produto Interno Bruto real per capita, em paridades de poder de compra, e posição relativa de Portugal: 2000–2018 (em euros)
Fontes: Eurostat (Base de dados consultada em 30 de dezembro de 2019, disponível em: https://ec.europa.eu/eurostat/tgm/table.do?tab=table&init=1&plugin=1&language=en&pcode=sdg_10_10) e cálculos da UTAO. |
Notas: os números ordinais que surgem entre parênteses na linha azul identificam a posição de Portugal na lista ordenada de Estados-Membros da União Europeia a 28 com maior PIB real por habitante em paridades de
poder de compra.
UE (28 países) 19.800 20.600 21.300 21.600 22.600 23.400 24.700 26.100 26.100 24.500 25.500 26.200 26.700 26.800 27.700 29.100 29.300 30.100 31.000
UE (27 países) 19.900 20.700 21.400 21.600 22.600 23.500 24.800 26.200 26.200 24.600 25.600 26.300 26.800 26.900 27.800 29.200 29.400 30.200 31.100
Área do euro (19 países) 22.300 23.100 23.700 23.800 24.700 25.700 27.000 28.500 28.300 26.600 27.500 28.200 28.500 28.600 29.500 30.900 31.100 31.900 32.800
Área do euro (18 países) 22.400 23.300 23.900 24.000 24.800 25.800 27.100 28.600 28.400 26.700 27.600 28.300 28.600 28.700 29.600 31.000 31.200 31.900 32.800
Alemanha 24.100 24.900 25.300 25.700 26.800 27.400 28.700 30.400 30.400 28.500 30.400 32.100 32.800 33.100 34.700 35.800 36.100 36.900 37.800
Áustria 25.700 25.800 26.800 27.300 28.600 29.800 31.200 32.500 32.700 31.100 32.200 33.600 35.100 35.200 36.000 37.600 37.600 38.100 39.400
Bélgica 24.400 25.000 26.000 26.200 27.100 28.200 29.200 30.300 29.900 28.700 30.500 31.000 32.100 32.200 33.200 34.800 34.900 35.400 36.300
Bulgária 5.600 6.100 6.700 7.100 7.700 8.700 9.300 10.400 11.100 10.600 11.200 11.800 12.300 12.200 12.900 13.800 14.300 14.900 15.700
Chipre 18.700 19.900 20.200 20.600 21.900 23.600 24.800 27.100 27.500 25.800 25.600 25.100 24.100 22.300 22.200 23.800 25.400 26.400 27.600
Croácia 9.200 10.100 10.900 11.500 12.300 13.000 14.400 15.900 16.400 15.200 15.100 15.600 15.900 16.000 16.200 17.200 17.700 18.500 19.400
Dinamarca 25.100 25.600 26.300 26.100 27.900 29.000 30.900 32.100 32.600 30.700 32.900 33.500 33.900 34.300 35.300 36.900 37.100 38.300 39.700
Eslováquia 10.000 10.800 11.400 12.000 12.900 14.100 15.600 17.400 18.700 17.500 19.100 19.700 20.400 20.600 21.400 22.500 21.200 21.500 22.600
Eslovénia 15.800 16.500 17.400 17.900 19.200 20.300 21.300 22.700 23.400 20.900 21.300 21.800 22.000 22.000 22.800 23.800 24.200 25.500 26.900
Espanha 18.900 20.000 20.900 21.200 22.100 23.500 25.400 26.700 26.300 24.400 24.300 24.000 24.000 23.800 24.700 26.300 26.700 27.600 28.100
Estónia 8.200 8.900 10.000 11.100 12.300 14.100 15.900 18.200 18.000 15.700 16.700 18.700 19.800 20.300 21.500 22.100 22.300 23.600 25.300
Finlândia 23.500 24.100 24.600 24.600 26.400 27.200 28.500 31.200 31.700 28.900 29.800 30.900 30.900 30.500 30.800 32.000 32.100 33.100 34.400
França 22.900 23.900 24.500 23.900 24.600 25.900 26.900 28.100 27.700 26.400 27.500 28.300 28.500 29.000 29.600 30.700 30.600 31.100 32.100
Grécia 17.100 18.200 19.400 20.300 21.500 21.700 23.600 24.200 24.400 23.100 21.500 19.700 19.100 19.200 19.800 20.200 19.900 20.300 21.100
Hungria 10.400 11.500 12.500 13.100 13.700 14.500 15.200 15.700 16.400 15.700 16.500 17.300 17.500 18.000 18.900 20.000 19.800 20.600 21.900
Irlanda 26.500 28.300 30.300 30.700 32.800 34.400 36.600 38.500 34.900 31.600 33.100 33.900 35.000 35.200 37.700 52.000 51.500 54.500 58.600
Itália 23.700 24.400 24.700 24.700 24.900 25.500 26.700 28.000 27.900 26.100 26.700 27.300 27.200 26.500 26.700 27.700 28.500 29.100 29.700
Letónia 7.000 7.800 8.600 9.300 10.300 11.800 13.000 14.900 15.400 12.900 13.500 14.900 16.100 16.700 17.600 18.700 18.900 19.900 21.300
Lituânia 7.400 8.200 9.000 10.200 11.000 12.300 13.600 15.700 16.400 13.800 15.300 17.200 18.600 19.600 20.800 21.700 22.100 23.600 24.800
Luxemburgo 48.400 48.500 50.400 50.900 54.200 57.900 64.500 69.100 68.400 62.500 65.500 69.300 69.200 70.000 74.400 78.000 78.800 78.500 80.900
Malta 16.000 16.000 16.800 17.600 18.100 18.900 19.200 20.500 20.700 19.900 21.300 21.600 22.300 22.800 24.600 27.200 27.800 29.100 30.400
Países Baixos 27.900 28.800 29.600 28.900 30.300 32.000 33.900 36.200 36.700 33.900 34.500 35.200 35.700 36.200 36.300 37.800 37.400 38.500 39.900
Polónia 9.300 9.600 10.100 10.400 11.300 11.800 12.500 13.800 14.500 14.500 15.900 17.000 17.800 17.900 18.700 19.900 20.000 20.800 21.800
Portugal 16.500 (16.º) 17.000 (16.º) 17.500 (16.º) 17.700 (17.º) 18.200 (17.º) 19.300 (17.º) 20.400 (17.º) 21.200 (18.º) 21.100 (18.º) 20.100 (18.º) 20.900 (19.º) 20.200 (18.º) 20.000 (19.º) 20.500 (19.º) 21.200 (20.º) 22.300 (19.º) 22.600 (18.º) 23.000 (20.º) 23.800 (20.º)
Reino Unido 23.100 24.100 25.000 25.700 27.100 27.800 28.800 29.400 29.000 26.600 27.800 28.000 29.000 29.400 30.400 32.000 31.500 32.000 32.500
República Checa 14.200 15.200 15.600 16.500 17.600 18.600 19.600 21.500 21.900 20.900 21.100 21.700 22.000 22.400 23.800 25.300 25.600 26.800 28.000
Roménia 5.100 5.600 6.200 6.400 7.600 8.200 9.600 11.300 13.300 12.700 13.000 13.500 14.300 14.500 15.200 16.300 17.400 19.000 20.100
Suécia 25.800 25.900 26.400 26.800 28.400 28.900 31.000 33.500 33.200 30.500 32.300 33.600 34.200 33.900 34.700 36.800 36.000 36.700 37.300
Por memória:
Albânia 3.400 3.700 4.000 4.200 4.600 5.000 5.400 6.000 6.500 6.700 7.400 7.700 8.000 7.800 8.300 8.800 8.600 9.100 9.600
Bósnia e Herzegovina : : : : : 5.900 6.500 7.200 7.600 7.200 7.500 7.800 7.900 8.100 8.300 8.800 9.000 9.200 9.700
EUA 31.800 32.200 32.600 33.500 35.300 37.400 38.300 39.500 38.200 35.700 37.000 37.600 39.000 39.000 40.500 42.700 41.600 41.900 43.700
Islândia 26.000 27.600 27.900 27.700 30.100 31.700 32.300 34.000 34.000 31.800 30.300 30.800 31.700 32.400 33.700 36.700 37.900 38.600 40.400
Japão 23.500 23.900 24.200 24.600 25.700 26.900 27.400 28.500 27.500 25.200 26.800 27.000 28.100 28.700 28.900 30.400 28.700 28.400 28.700
Macedónia do Norte 5.400 5.300 5.500 5.600 6.100 6.700 7.200 7.700 8.300 8.400 8.700 8.800 9.000 9.400 9.900 10.400 10.800 10.900 11.500
Montenegro 5.200 5.800 6.000 6.100 6.500 7.000 8.700 10.300 10.900 9.900 10.400 10.900 10.500 10.900 11.300 12.300 13.000 13.700 14.800
Noruega 32.400 32.800 32.600 32.700 36.000 40.600 44.800 46.100 48.800 42.100 44.300 46.800 49.400 49.200 48.600 45.400 42.100 43.800 46.900
Sérvia 5.300 5.600 6.200 6.500 7.200 7.800 8.400 9.300 10.000 9.500 9.800 10.400 10.500 10.700 10.800 11.200 11.300 11.600 12.200
Suiça 31.100 31.700 32.200 31.800 32.900 34.300 37.100 40.800 41.400 39.200 40.500 42.400 43.700 44.200 45.600 48.100 47.000 46.800 48.100
Turquia 8.300 7.900 7.900 8.100 9.100 10.000 11.200 12.100 12.600 11.700 13.200 14.700 15.500 16.300 17.700 19.300 18.900 19.600 19.700
20112000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 20182012 2013 2014 2015 2016 2017
II SÉRIE-A — NÚMERO 39_________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________
262
Página 263
Análise da proposta de Orçamento do Estado para 2017
Análise da proposta de
Orçamento do Estado
para 2019
Relatório do Conselho das Finanças Públicas
n.º 13/2018
novembro de 2018
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
263
Página 264
O Conselho das Finanças Públicas é um órgão independente, criado pelo artigo
3.º da Lei n.º22/2011, de 20 de maio, que procedeu à 5.ª alteração da Lei de
Enquadramento Orçamental (Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, republicada pela
Lei n.º 37/2013, de 14 de junho). A versão final dos Estatutos do CFP foi aprovada
pela Lei n.º 54/2011, de 19 de outubro.
O CFP iniciou a sua atividade em fevereiro de 2012, com a missão de proceder a
uma avaliação independente sobre a consistência, cumprimento e
sustentabilidade da política orçamental, promovendo a sua transparência, de
modo a contribuir para a qualidade da democracia e das decisões de política
económica e para o reforço da credibilidade financeira do Estado.
Este Relatório foi elaborado com base na informação disponível até ao dia 8 de novembro de 2018.
Encontra-se disponível em www.cfp.pt, na área de publicações, um ficheiro em formato folha de cálculo contendo os
valores subjacentes a todos os gráficos e quadros do relatório.
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
264
Página 265
Índice
APRECIAÇÃO GLOBAL ....................................................................................................
SUMÁRIO EXECUTIVO ....................................................................................................
1INTRODUÇÃO .........................................................................................................
2COERÊNCIA DAS PREVISÕES ORÇAMENTAIS FACE AO CENÁRIO
MACROECONÓMICO E MEDIDAS DE POLÍTICA ORÇAMENTAL ...............................
2.1 DA ESTIMATIVA DE 2018 À PREVISÃO ORÇAMENTAL PARA 2019 ...................................................
2.2 ANÁLISE DA PREVISÃO DE RECEITA PÚBLICA NA POE/2019 ............................................................
2.3 ANÁLISE DA PREVISÃO DE DESPESA PÚBLICA NA POE/2019 ...........................................................
3AVALIAÇÃO DO AJUSTAMENTO ORÇAMENTAL, DA POSTURA DA POLÍTICA
ORÇAMENTAL E DO CUMPRIMENTO DAS REGRAS ..................................................
3.1 SALDOS ORÇAMENTAIS ..........................................................................................................................
3.2 AJUSTAMENTO ORÇAMENTAL E POSTURA DA POLÍTICA ORÇAMENTAL ............................................
3.3 CUMPRIMENTO DAS REGRAS ORÇAMENTAIS ......................................................................................
3.4 QUADRO PLURIANUAL DE PROGRAMAÇÃO ORÇAMENTAL (QPPO)...............................................
4ENDIVIDAMENTO, NECESSIDADES BRUTAS DE FINANCIAMENTO E
EVOLUÇÃO DA DÍVIDA PÚBLICA .................................................................................
4.1 ENDIVIDAMENTO E NECESSIDADES DE FINANCIAMENTO DO ESTADO .............................................
4.2 DINÂMICA DA DÍVIDA ............................................................................................................................
5CONTA DAS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS POR SUBSECTOR ..........................
5.1 VISÃO COMPARADA ...............................................................................................................................
5.2 ANÁLISE DO SUBSECTOR DA ADMINISTRAÇÃO REGIONAL E LOCAL ................................................
5.3 ANÁLISE DO SUBSECTOR DOS FUNDOS DE SEGURANÇA SOCIAL .....................................................
ANEXO ............................................................................................................................
LISTA DE ABREVIATURAS ............................................................................................
PRINCIPAIS FONTES DE INFORMAÇÃO ESTATÍSTICA ..............................................
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
265
Página 266
Índice de Gráficos Gráfico 1 – Contributo da receita e da despesa para a variação do saldo em 2019 (em M€) ..............................
Gráfico 2 – Do défice estimado para 2018 ao défice previsto para 2019 (em M€) ...................................................
Gráfico 3 – Evolução dos principais impostos e agregados macroeconómicos em 2019 ...................................... Gráfico 4 – Evolução da carga fiscal (em % do PIB) ................................................................................................................
Gráfico 5 – Evolução da receita não fiscal e não contributiva em 2019 (tvh, %) ........................................................
Gráfico 6 – Despesa Fiscal do Estado, 2016-2019 (M€) .........................................................................................................
Gráfico 7 – Despesa Fiscal do Estado, por imposto (M€)......................................................................................................
Gráfico 8 – Variação da despesa das administrações públicas (M€) ................................................................................
Gráfico 9 – Evolução da despesa com prestações sociais (M€) .........................................................................................
Gráfico 10 – Evolução das despesas com pessoal (M€) ........................................................................................................ Gráfico 11 – Evolução do consumo intermédio ........................................................................................................................ Gráfico 12 – Evolução das despesas de capital (M€) ..............................................................................................................
Gráfico 13 – Evolução da despesa com juros ............................................................................................................................. Gráfico 14 – Revisão da estimativa da receita e da despesa para 2018 face ao OE/2018 ......................................
Gráfico 15 – Esforço Orçamental (em p.p. do PIB) ...................................................................................................................
Gráfico 16 – Política orçamental e posição cíclica [2014-2019] .........................................................................................
Gráfico 17 – Evolução do saldo estrutural (% e p.p. do PIB)................................................................................................ Gráfico 18 – Regra de redução da dívida pública (em % do PIB) ......................................................................................
Gráfico 19 – Recentes tetos plurianuais de despesa definidos no QPPO (M€) ...........................................................
Gráfico 20 – Limites da despesa sujeita ao QPPO (em M€) .................................................................................................
Gráfico 21 – Composição do financiamento em 2019 (mil M€, valor de encaixe) .....................................................
Gráfico 22 – Previsões da despesa com ativos financeiros (M€) .......................................................................................
Gráfico 23 – Evolução do saldo do empréstimo do FMI (mil M€) .................................................................................... Gráfico 24 – Evolução da dívida pública (% do PIB e p.p.) ...................................................................................................
Gráfico 25 – Custo da dívida direta do Estado (%) .................................................................................................................. Gráfico 26 – Comportabilidade da dívida .................................................................................................................................... Gráfico 27 – Contributo dos subsectores para o saldo acumulado (% do PIB) ........................................................... Gráfico 28 – Contributo dos subsectores para a redução do défice (p.p. do PIB) .....................................................
Índice de Quadros Quadro 1 – Da estimativa de 2018 à previsão orçamental para 2019 – medidas de política com impacto
orçamental em 2019 (M€) ..................................................................................................................................................................
Quadro 2 – Receita das administrações públicas e impacto orçamental das medidas ........................................... Quadro 3 – Receita fiscal das administrações públicas e impacto orçamental das medidas, em Contabilidade
Nacional ..................................................................................................................................................................................................... Quadro 4 – Despesa das administrações públicas e impacto previsto das medidas ................................................ Quadro 5 – Impacto de medidas discricionárias na despesa com prestações sociais em 2019 (M€) ............... Quadro 6 – Previsões do MF para as despesas com pessoal (M€) ................................................................................... Quadro 7 – Previsões do MF para o impacto bruto do descongelamento de carreiras (M€) ............................... Quadro 8 – Principais instrumentos de controlo orçamental em 2019 .......................................................................... Quadro 9 – Indicadores orçamentais ............................................................................................................................................
Quadro 10 – Impacto das medidas temporárias no saldo orçamental ...........................................................................
Quadro 11 – Cálculo da despesa agregada corrigida (despesa primária líquida em mil M€) ..............................
Quadro 12 – Cálculo da taxa de referência do benchmark da despesa .........................................................................
Quadro 13 – Aferição do benchmark da despesa ....................................................................................................................
Quadro 14 – Do saldo em contas nacionais ao limite de despesa no QPPO para 2019 (em M€) ...................... Quadro 15 – Previsões para a composição do financiamento em 2018 (M€, valor de encaixe)..........................
Quadro 16 – Previsões para as necessidades de financiamento em 2018 (M€) .........................................................
Quadro 17 – Necessidades de financiamento do Estado em 2017-2019 (M€) ...........................................................
Quadro 18 – Previsões de instituições internacionais para a dívida pública (% PIB) ................................................
Quadro 19 – Contributos para a variação dos juros ...............................................................................................................
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
266
Página 267
Quadro 20 – Indicadores de sustentabilidade de médio e longo prazo para Portugal (p.p. do PIB) ................ Quadro 21 – Saldo por subsector 2016-2019 (em M€) ......................................................................................................... Quadro 22 – Conta do Subsector dos Fundos da Segurança Social ................................................................................
Quadro 23 – Diferenças da Estimativa do MF para 2018 face ao OE/2018 e ao PE/2018 ......................................
Quadro 24 – Da estimativa de 2018 à previsão orçamental para 2019 – detalhe das medidas de política com
impacto orçamental em 2018 (M€) ................................................................................................................................................
Quadro 25 – Da estimativa de 2018 à previsão orçamental para 2019 com base na classificação de one-off
do MF – medidas de política com impacto orçamental em 2019 (M€) ..........................................................................
Quadro 26 – Da estimativa de 2018 à previsão orçamental para 2019 com base na classificação de one-off
do MF – detalhe das medidas de política com impacto orçamental em 2019 (M€) .................................................
Quadro 27 – Conta das Administrações Públicas (M€) ..........................................................................................................
Quadro 28 – Conta das Administrações Públicas ajustada (M€) .......................................................................................
Quadro 29 – Conta das Administrações Públicas (em % do PIB) ......................................................................................
Quadro 30 – Conta das Administrações Públicas ajustada (em % do PIB)....................................................................
Índice de Caixas Caixa 1 – Despesa Fiscal do Estado na POE/2019 .................................................................................................................... Caixa 2 – Previsões do MF para as despesas com pessoal e para o descongelamento de carreiras .................
Caixa 3 – Medidas temporárias consideradas pelo CFP em 2018 e 2019 ...................................................................... Caixa 4 – Benchmark da despesa (Expenditure Benchmark) ...............................................................................................
Caixa 5 – Aferição do cumprimento da regra de despesa (Expenditure Benchmark) ..............................................
Caixa 6 – Transferências do OE/2019 ao abrigo das leis de finanças subnacionais .................................................. Caixa 7 – Nova estimativa do MF para 2018: diferenças face ao OE/2018 e ao PE/2018 .......................................
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
267
Página 268
APRECIAÇÃO GLOBAL
De acordo com as responsabilidades que lhe estão cometidas e com base na informação
adicional prestada pelo Ministério das Finanças (MF), o Conselho das Finanças Públicas (CFP)
analisa neste relatório a proposta de Orçamento do Estado para 2019 (POE/2019), tendo-se
pronunciado em devido tempo sobre o cenário macroeconómico a ela subjacente. Após
análise detalhada da informação, o CFP conclui que a estratégia de consolidação orçamental
prosseguida continua a beneficiar maioritariamente do contributo da descida dos juros e da
fase favorável do ciclo económico. Qualquer destas determinantes é, por natureza, sujeita a
flutuações que as políticas nacionais só limitadamente podem influenciar, mas cujos efeitos
devem estar preparadas para atenuar.
Para isso é necessário reduzir o défice orçamental e a dívida pública nos períodos favoráveis,
uma redução que deve ser de natureza estrutural, isto é, não deve resultar apenas do
benefício das fases de crescimento cíclico. Estas invertem-se nos períodos de declínio, que
têm um impacto direto na quebra de receitas e no aumento das despesas que, como o
subsídio de desemprego, atuam como estabilizadores automáticos. Por isso, mesmo na
ausência de políticas contra cíclicas, as fases de declínio dão origem à deterioração do saldo
orçamental. Quando este já é, à partida, deficitário, a utilização da política orçamental para
combater situações de recessão só é viável se o país dispuser de acesso a financiamento em
condições favoráveis. Estas dependem da política monetária, mas também do prémio de risco
associado ao país, que é função do seu potencial de crescimento e do nível de dívida. A
manutenção de acesso ao financiamento supõe, por isso, políticas económicas que
favoreçam o crescimento potencial da economia, a par de políticas orçamentais prudentes,
em particular no que respeita à evolução das despesas rígidas, que controlem o seu nível de
endividamento.
Não obstante as regras europeias que integram o Pacto de Estabilidade e Crescimento, o
enquadramento orçamental português não favoreceu em geral uma gestão suficientemente
prudente, tendendo antes a permitir a acumulação de défices orçamentais e de dívida
pública, tanto nas fases de crescimento como nas recessões. O esgotamento do espaço
orçamental que daí decorreu agravou o impacto da crise internacional na economia
portuguesa e sublinhou a necessidade de cumprimento das regras. Este é um resultado que
está gradualmente a ser conseguido, mas que permanece insuficiente no respeitante aos
indicadores estruturais, nomeadamente, como documentado na análise deste relatório, nos
casos do saldo orçamental e do referencial de despesa.
Ainda mais importante do que a estrita observância das regras numéricas é, do ponto de
vista do país, a reduzida atenção aos fatores de fundo de que dependem o crescimento
potencial da economia e o acesso a financiamento. Um elemento que ilustra bem essa
postura é o aparente desinteresse pelo facto de o Orçamento do Estado para 2019 dever ter
sido o primeiro a enquadrar-se no modelo definido pela Lei de Enquadramento Orçamental
(LEO) aprovada em 2015,1 que previa um período transitório de três anos para a respetiva
1 Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro.
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
268
Página 269
implementação. Do ponto de vista legal não há qualquer problema, uma vez que a lei foi
posteriormente alterada2, protelando esse prazo. Contudo, nem essa formalidade nem a falta
de relevância atribuída ao tema no debate público eliminam a sua importância. De facto, a
LEO de 2015 cria as bases para um enquadramento orçamental integrado na definição de
uma política económica de médio prazo, bem como para a definição e gestão de limites de
despesa necessários para viabilizar os objetivos de estabilidade e sustentabilidade
orçamental.
Neste sentido, a lei determina, em primeiro lugar, a reformulação da Lei das Grandes Opções,
a apresentar conjuntamente com o Programa de Estabilidade, sendo submetida a aprovação
parlamentar e passando a incluir o quadro plurianual das despesas públicas. Trata-se de uma
alteração fundamental, que deverá finalmente atribuir à Lei das Grandes Opções um papel
relevante na definição da política económica, em lugar de um simples elenco de medidas
que, com uma vaga integração nos objetivos macroeconómicos e ignorando o financiamento
necessário para as pôr em prática, não dá lugar à definição de opções e prioridades. Estas
são, no entanto, condições prévias para a adoção de um modelo efetivo de orçamentação
por programas, que a LEO igualmente determina, conjuntamente com a criação ou
redefinição dos instrumentos essenciais à sua concretização.
Estreitamente relacionada com essa redefinição está a integração efetiva do orçamento anual
no enquadramento de médio prazo. Esta garante a inserção dos programas nesse horizonte,
assim como a definição e respeito por limites de despesa definidos na mesma base e em
consonância com as opções de política económica adotadas para a legislatura. Daqui decorre
a necessidade de uma profunda alteração do papel dos diferentes intervenientes no processo
orçamental, reforçando a responsabilidade do MF pela definição e monitorização dos
objetivos macro-orçamentais, mas reduzindo a sua intervenção no controlo detalhado e
casuístico das despesas que, tal como o seu planeamento e gestão, devem ser da
responsabilidade dos ministérios sectoriais.
A concretização destes mecanismos supõe, em primeiro lugar, que a programação tenha em
conta os custos associados às diferentes atividades, assim como os benefícios esperados, e
que a política orçamental seja formulada num quadro plurianual que inclua a avaliação de
custos e benefícios das diferentes medidas, para além do impacto no orçamento que as
prevê. Além de autonomia e capacidade de gestão a nível sectorial, a formulação e
acompanhamento desses programas exige informação adequada, nomeadamente a nível
contabilístico, que a lei também prevê e cuja implementação está em curso, embora
continuem a faltar-lhe componentes essenciais, ligadas à centralização e consolidação de
contas e à sua utilização na tomada de decisão orçamental.
Como o CFP sublinhou no Parecer que emitiu sobre a proposta de lei que daria origem à Lei
151/2015, todos estes aspetos supõem, em primeiro lugar, uma nova forma de encarar o
orçamento e a política económica, reconhecendo que a política orçamental está longe de
poder constituir a determinante quase exclusiva desta última, não obstante caber-lhe um
papel fundamental na adoção de estratégias baseadas na avaliação das oportunidades, mas
2 Lei n.º 37/2018, de 7 de agosto.
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
269
Página 270
também das condicionantes que defronta. Dessa avaliação deve resultar a criação de
incentivos que propiciem comportamentos conducentes ao desenvolvimento da economia e
à estabilidade financeira, nomeadamente evitando a formação de expectativas irrealistas
quanto à capacidade financeira do Estado, se não for acompanhada pelo crescimento
sustentado da economia. Requer, além disso, uma profunda reforma da gestão financeira
pública, muito exigente na qualidade e tratamento da informação, assim como na autonomia,
responsabilização e competência de gestão de todos os intervenientes.
Como se previa aquando da aprovação da lei, a sua implementação exige alterações
profundas no funcionamento das instituições e nos processos de tomada de decisão. Em
algumas áreas, sob a orientação da Unidade de Implementação, fizeram-se progressos
assinaláveis. Mesmo nessas continuam, porém, a faltar recursos – em particular informáticos
– necessários à conclusão dos trabalhos indispensáveis à implementação da lei. É, por isso,
especialmente preocupante o reduzido interesse que a matéria parece despertar, superado
pelos debates que se inserem na manutenção do status quo, centrados nas temáticas da
suborçamentação ou das cativações. Estes tornaram-se relevantes dada a influência negativa
que o seu uso intensivo exerce, no curto prazo, sobre a qualidade da gestão pública e, a mais
longo prazo, sobre a estabilidade e a sustentabilidade orçamental. Contudo, só a efetiva
implementação do novo enquadramento criará condições que permitam eliminá-los,
instituindo os alicerces necessários à definição e gestão da política orçamental e da política
económica em bases compatíveis com as responsabilidades do Estado, em particular nos
domínios sociais.
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
270
Página 271
SUMÁRIO EXECUTIVO
A Proposta de Orçamento do Estado para 2019 (POE/2019) mantém o objetivo do défice de
0,2% do PIB para 2019 avançado em abril no Programa de Estabilidade. A trajetória de
correção do desequilíbrio orçamental prossegue em 2019 com uma redução do défice
nominal para 385 M€, menos 1071 M€ que o estimado pelo Ministério das Finanças (MF)
para 2018.
A melhoria do saldo orçamental continua a depender dos efeitos da conjuntura económica,
da redução da despesa com juros, de dividendos a receber do Banco de Portugal e da Caixa
Geral de Depósitos (CGD) e da redução dos apoios ao sector financeiro. Os efeitos das
medidas que a ação discricionária do decisor político se propõe introduzir em 2019 têm
mesmo um contributo negativo (ainda que limitado) para a redução do défice orçamental.
Esse contributo negativo é ampliado caso não se considerem as poupanças em juros como
uma medida de política, para a qual não se dispõe de especificação suficiente que permita
excluir a possibilidade dessa poupança decorrer na quase totalidade de condições de
mercado mais favoráveis do que o antecipado aquando da elaboração do Programa de
Estabilidade de 2018. O exercício orçamental de 2019 será ainda onerado pelo significativo
contributo negativo para o saldo (-981 M€) decorrente do efeito desfasado (carry-over) de
medidas introduzidas em anos anteriores. Finalmente, a melhoria decorrente da conjuntura
económica está sujeita aos riscos descendentes para o crescimento da economia
identificados no Parecer do CFP sobre as Previsões macroeconómicas subjacentes ao
Orçamento do Estado para 2019.
Ajustamento Estrutural
Descontando o efeito do ciclo económico e das medidas temporárias e não recorrentes, o
saldo estrutural subjacente à Proposta de Orçamento do Estado tal como recalculado pelo
CFP para 2019 deverá reduzir a distância face ao Objetivo de Médio Prazo (OMP). Esta
aproximação ao OMP tem subjacente uma estimativa de saldo estrutural para os anos de
2018 e 2019 que garante a margem de segurança necessária em relação ao rácio de 3% do
PIB para o défice orçamental nominal para fazer face às flutuações cíclicas normais sem
incorrer na situação de défice excessivo. A postura da política orçamental deverá assumir-se
neutral, tendo em consideração a manutenção programada do saldo primário estrutural.
O ritmo de ajustamento previsto coloca em risco o cumprimento dos requisitos da vertente
preventiva do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC) no que diz respeito à evolução da
despesa e à melhoria recomendada para o saldo estrutural. Com base na informação
disponível e na classificação própria de medidas temporárias e não recorrentes, o CFP estima
que a melhoria programada do saldo estrutural subjacente à Proposta de Orçamento do
Estado ascenda a 0,2 p.p. do PIB em 2019 e 0,1 p.p. em 2018. Este progresso é, em cada um
dos anos, inferior ao necessário para garantir a melhoria de 0,5 p.p. do PIB estabelecida na
Lei de Enquadramento Orçamental (LEO) e a melhoria de 0,6 p.p. do PIB decorrente do Pacto
de Estabilidade e Crescimento. Apesar de não garantir o ajustamento mínimo recomendado
para 2019, a melhoria programada do saldo estrutural aponta para um progresso orçamental
compatível o cumprimento do critério da dívida no último ano do período transitório (2019).
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
271
Página 272
No que se refere ao valor de referência (benchmark) para a despesa primária corrigida, o
ritmo de ajustamento previsto para 2019 não é compatível com o seu cumprimento. O
crescimento nominal programado da despesa primária líquida de medidas discricionárias do
lado da receita e de medidas temporárias não recorrentes excede o aumento de 0,7%
recomendado pelo Conselho da União Europeia e a taxa de referência aplicável (igualmente
0,7%). A diferença corresponde a um desvio de 0,8 p.p. do PIB, o que excede a margem de
0,5 p.p. a partir da qual há risco de desvio significativo em 2019. A natureza desse desvio
mantém-se, mesmo considerando a média dos anos de 2018 e 2019 (1,3 p.p. do PIB). Nos
termos da legislação, a avaliação do cumprimento da vertente preventiva do Pacto deve ser
efetuada com base em valores reportados, o que ocorrerá em maio.
Receita
A Proposta de Orçamento do Estado tem subjacente um aumento do peso da receita das
administrações públicas no PIB pelo segundo ano consecutivo, prevendo-se que atinja 43,3%
do produto nominal em 2019 (no valor de 90 719 M€), assentando esta evolução no aumento
do peso no PIB das contribuições sociais e das “vendas e outra receita corrente”.
O crescimento da receita fiscal e contributiva deverá representar cerca de 70% do
crescimento esperado para a receita total das Administrações Públicas (AP), com os
acréscimos de receita provenientes de impostos indiretos (1323 M€) e das contribuições
sociais (975 M€) a explicar a quase totalidade do incremento da receita proveniente do total
dos impostos e contribuições (2462 M€). O contributo dos impostos diretos deverá ser
inferior aos das componentes referidas já que o seu crescimento (165 M€) se encontra
afetado pelo impacto previsto de medidas de política para este agregado da receita
(-367 M€), incluindo o efeito desfasado das alterações ao IRS legisladas no Orçamento do
Estado para 2018 (OE/2018).
O desempenho esperado para os impostos diretos, cuja taxa de crescimento anual se deverá
situar em 0,8%, é determinante para a previsão de uma ligeira redução da carga fiscal de
34,7% do PIB em 2018 para 34,6% do PIB em 2019, uma vez que o Ministério das Finanças
espera que as taxas de crescimento dos impostos indiretos (4,1%) e das contribuições sociais
efetivas (5,1%) superem o ritmo de crescimento da atividade económica no próximo ano
(3,6%). Em particular, a elasticidade implícita na previsão de receita de IVA antes de medidas
(4,5%) face ao consumo é superior à unidade, traduzindo a expectativa de um desempenho
para a receita de IVA acima do perspetivado para o consumo privado nominal (3,3%), o que
pode constituir um risco de cumprimento das metas. Ainda de acordo com a Proposta de
Orçamento do Estado as contribuições sociais efetivas deverão continuar a crescer 2 p.p.
acima da variação esperada para as remunerações, o que igualmente constitui um risco.
Relativamente à receita não fiscal e não contributiva, o seu objetivo de crescimento (8,1% ou
1081 M€) dependerá, essencialmente, da concretização dos ganhos financeiros a obter com
os dividendos da CGD e do Banco de Portugal (326 M€), do impacto dos fundos europeus
recebidos no âmbito do Portugal 2020 (de 145 M€), bem como de um desempenho robusto
das vendas.
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
272
Página 273
Despesa
O Ministério das Finanças prevê que a despesa das administrações públicas atinja 91 104 M€
no próximo ano, aumentando 2471 M€ face a 2018. Este acréscimo é induzido pela despesa
corrente primária e, em menor grau, pela despesa de capital, sendo atenuado pela previsão
de uma diminuição dos encargos com juros pelo quinto ano consecutivo. Mais de metade
do crescimento da despesa corrente primária previsto para 2019 resulta das prestações
sociais, rubrica que deverá apresentar um aumento igual ao estimado pelo Ministério das
Finanças para o corrente ano (3,8%) e para o qual contribuirá o impacto de medidas
discricionárias previstas equivalente a 0,3% do PIB.
Devido à expectativa de um impacto de medidas temporárias menos desfavorável que no
corrente ano, o ritmo de crescimento da despesa deverá desacelerar de 4,4% em 2018 para
2,8% em 2019, de acordo com a Proposta de Orçamento do Estado. Este efeito decorrente
das medidas temporárias encontra-se refletido sobretudo na evolução prevista para as
“outras despesas de capital”, por via da redução prevista de apoio ao sistema financeiro.
Assinala-se o risco de essa redução poder não se vir a concretizar. O MF prevê ainda um
abrandamento do ritmo de crescimento do consumo intermédio. Em sentido oposto, a
Proposta de Orçamento do Estado aponta para uma aceleração do ritmo de crescimento da
Formação Bruta de Capital Fixo e das despesas com pessoal, esta última na sequência da
continuação do processo de pagamento faseado do descongelamento de carreiras na
administração pública.
O peso da despesa pública no PIB deverá registar uma diminuição de 43,9% em 2018 para
43,5% em 2019, ancorada na expectativa de um crescimento do produto nominal de 3,6%,
superior ao da despesa pública (2,8%).
Dívida pública
O Ministério das Finanças estima que em 2018 a dívida de Maastricht se situe em 121,2% do
PIB, uma redução de 3,6 p.p. face em 2017. As necessidades brutas de financiamento do
Estado na ótica da contabilidade pública para o ano corrente deverão situar-se 1,3 mil M€
acima da previsão feita no Orçamento de Estado para 2018. Este incremento deve-se ao
maior volume de pagamentos antecipados ao Fundo Monetário Internacional (FMI) –
incluindo um pagamento antecipado de 2 mil M€ a realizar até ao final do ano corrente -
bem como um maior reembolso de Obrigações do Tesouro, compensados, apenas em parte,
pelo défice orçamental abaixo do esperado. Esta estratégia de reembolso antecipado ao FMI,
iniciada em 2015, levou a uma redução considerável da taxa de juro do empréstimo desde
janeiro 2018.
De acordo com o MF, em 2019 a dívida deverá voltar a registar uma diminuição, para 118,5%
do PIB, prolongando a trajetória descendente. Esta evolução é motivada pelo contributo
favorável do saldo primário e, em menor grau, pelo efeito dinâmico (com o efeito do
crescimento do PIB a superar, em termos absolutos, o efeito dos juros). Não obstante, as
necessidades brutas de financiamento do Estado na ótica da contabilidade pública deverão
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
273
Página 274
aumentar 2,4 mil M€ em 2019. Este incremento ficará a dever-se, em grande parte, ao maior
volume de amortizações e anulações de dívida fundada face a 2018.
Subsectores das Administrações Públicas
A Proposta de Orçamento do Estado considera uma melhoria do saldo orçamental transversal
a todos os subsectores das Administrações Públicas, em particular na Administração Central
e na Administração Regional e Local. O subsector da Administração Central continuará a ser
responsável pela maior contribuição para o défice orçamental do conjunto das
Administrações Públicas em 2019 (de -1,4% do PIB), para o qual concorre a despesa com
transferências ao abrigo das leis de financiamento dos restantes subsectores. Dos 0,5 p.p. do
PIB de melhoria do saldo orçamental das Administrações Públicas, 0,3 p.p. do PIB
correspondem ao contributo da redução do défice da Administração Central e os restantes
0,2 p.p. do PIB ao reforço do excedente da Administração Regional e Local. O contributo dos
Fundos de Segurança Social é aproximadamente nulo em rácio do PIB, devido ao efeito do
crescimento do denominador, apesar do acréscimo nominal previsto do excedente do
subsector.
Quadro Plurianual de Programação Orçamental
O Quadro Plurianual de Programação Orçamental (QPPO), revisto pela Proposta de
Orçamento do Estado, estabelece limites de despesa da administração central financiada por
receitas gerais para os próximos quatro anos superiores aos constantes do projeto de
atualização apresentado no Programa de Estabilidade, submetido em abril último. Estas
alterações implicam uma elevação dos limites num montante total de 7320 M€ de 2019 até
2022. Para 2019, o limite é superior em 1454 M€, sendo reforçados todos os agrupamentos
de programas orçamentais, em particular os da área Social e Económica.
A experiência tem mostrado a ineficácia do Quadro Plurianual de Programação Orçamental
no sentido da responsabilização orçamental no médio e longo prazo. A sua utilidade
enquanto instrumento de suporte à formulação e execução das políticas públicas numa
perspetiva plurianual implica que os tetos de despesa estabelecidos sejam respeitados e que
a atualização anual introduzida pelo Orçamento do Estado se encontre em consonância com
o estabelecido no Programa de Estabilidade, o que não ocorre com a Proposta de Orçamento
do Estado para 2019.
Transparência
A elaboração deste relatório sobre a Proposta de Orçamento do Estado continua a ser
prejudicada por insuficiências de transparência orçamental nos documentos que a
acompanham, bem como por dificuldades na obtenção de informação relevante adicional
junto do Ministério das Finanças de uma forma completa e tempestiva.
A formulação e quantificação das medidas de política no Relatório da Proposta de
Orçamento de Estado constitui um problema que o CFP tem recorrentemente identificado,
que continua a persistir em 2019, reduzindo a transparência do processo orçamental. Com
efeito, para poder avaliar a coerência do exercício orçamental o CFP optou por adicionar um
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
274
Página 275
conjunto e medidas que se encontram referidas no texto daquele documento, mas que não
são explicitadas na tabela que com este propósito nele é apresentada. A justificação da
quantificação das medidas de política continua a apresentar insuficiências, a que acresce a
prática recorrente de não se realizar uma avaliação ex post.
A ausência de uma apresentação clara, sistematizada e suficientemente especificada é
particularmente significativa nos casos: das receitas e despesas associadas à aplicação de
fundos estruturais; na quantificação das poupanças associadas à medida de revisão da
despesa, que agrega efeitos que não decorrem de medidas de política e outros que deveriam
ser considerados no cenário base (decorrentes da demografia, por exemplo); na identificação
das poupanças com juros que dependem de novas medidas de política, excluindo destas a
parte que decorre de medidas adotadas em anos anteriores e da melhoria das condições de
mercado.
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
275
Página 276
1 INTRODUÇÃO
Nos termos do artigo 7.º dos Estatutos do Conselho das Finanças Públicas (CFP), o presente
relatório procede à análise da Proposta de Orçamento do Estado para 2019 (POE/2019). Este
Relatório foi antecedido pelo Parecer do CFP sobre as previsões macroeconómicas
subjacentes ao Orçamento do Estado elaborado nos termos conjugados do artigo 8.º da Lei
de Enquadramento Orçamental (Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro), da alínea a) do artigo
6.º dos Estatutos do CFP, aprovados pela Lei n.º 54/2011, de 19 de outubro, alterada pela Lei
n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro, do n.º 4 do artigo 4.º e da alínea f) do n.º 3 do artigo 6.º
do Regulamento (UE) n.º 473/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de
2013.
A análise realizada neste relatório tem por base a informação constante da proposta de lei
n.º 156/XIII que aprova o Orçamento do Estado para 2019 (doravante POE/2019) apresentada
na Assembleia da República em 15 de outubro, no Projeto de Plano Orçamental para 2019
enviado à Comissão Europeia (CE) e na informação adicional fornecida pelo MF ao CFP em
18 daquele mês, no âmbito do protocolo estabelecido entre o Ministério das Finanças e o
Conselho das Finanças Públicas para apreciação de documentos de programação
orçamental. Posteriormente foram solicitados esclarecimentos adicionais, os quais foram
respondidos em parte no dia 24 e na reunião do dia 25, tendo os restantes sido recebidos
nos dias 26 e 29. Mesmo depois dos esclarecimentos obtidos foram formuladas questões
sobre a natureza e quantificação de algumas medidas de política que não foram respondidas.
As medidas de política de natureza permanente e respetivo impacto orçamental objeto de
análise reúnem, assim, a informação mais completa obtida pelo CFP na sequência dos
pedidos de esclarecimentos acima referidos, pelo que diferem das apresentadas no Quadro
III.2.1 do relatório da POE/2019 e do Quadro 7 anexo ao Projeto de Plano Orçamental para
2019 (Draft Budgetary Plan) enviado à Comissão Europeia (CE).
O presente relatório encontra-se estruturado em cinco capítulos e um anexo. O primeiro é
introdutório e apresenta a estrutura do documento. No segundo capítulo procura-se aferir a
coerência das projeções orçamentais com o cenário macroeconómico e com as medidas
previstas, procedendo-se no terceiro capítulo à avaliação do ajustamento orçamental, da
postura da política orçamental e do cumprimento das regras orçamentais em vigor. O quarto
faz a análise ao endividamento previsto na POE/2019 e à evolução da dívida pública.
Finalmente, o quinto capítulo aprecia as previsões para as contas dos subsectores. O Anexo
dá conta da revisão que a POE/2019 faz à previsão inicial para a conta consolidada de 2018
constante da POE/2018 e na atualização efetuada no Programa de Estabilidade de 2018 e
apresenta um conjunto de quadros detalhados em que se baseiam as versões condensadas
que constam dos capítulos.
Os agregados orçamentais das administrações públicas não foram ajustados do efeito de
medidas temporárias, medidas não recorrentes e de outros fatores especiais. No entanto,
onde for relevante para uma melhor avaliação do esforço de consolidação orçamental, esse
ajustamento é devidamente assinalado no texto.
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
276
Página 277
A elaboração deste relatório beneficiou de informação e esclarecimentos prestados por
entidades do Ministério das Finanças (MF), designadamente o Gabinete de Planeamento,
Estratégia e Relações Internacionais (GPEARI), a Direção-Geral do Orçamento (DGO) e a
Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública (IGCP), e do Ministério do Trabalho, da
Solidariedade e da Segurança Social. A sua elaboração continua a ser prejudicada por
insuficiências de transparência orçamental nos documentos que acompanham a POE/2019,
bem como por dificuldades na obtenção de informação relevante adicional junto do MF de
uma forma completa e tempestiva.
A formulação e quantificação das medidas de política no Relatório da Proposta de
Orçamento de Estado constitui um problema que o CFP tem recorrentemente identificado,
que continua a persistir na POE/2019, reduzindo a transparência do processo orçamental.
Com efeito, para poder avaliar a coerência do exercício orçamental, o CFP optou por
adicionar um conjunto e medidas que se encontram referidas no texto daquele documento,
mas não são explicitadas na tabela que com este propósito nele é apresentada. A justificação
da quantificação das medidas de política continua a apresentar insuficiências, a que acresce
a prática recorrente de não se realizar uma avaliação ex post.
A ausência de uma apresentação clara, sistematizada e suficientemente especificada é
particularmente significativa nos casos: das receitas e despesas associadas à aplicação de
fundos estruturais; na quantificação das poupanças associadas à medida de revisão da
despesa, que agrega efeitos que não decorrem de medidas de política e outros que deveriam
ser considerados no cenário base (decorrentes da demografia, por exemplo); na identificação
das poupanças com juros que dependem de novas medidas de política, excluindo destas a
parte que decorre de medidas adotadas em anos anteriores e da melhoria das condições de
mercado.
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
277
Página 278
2 COERÊNCIA DAS PREVISÕES ORÇAMENTAIS FACE AO
CENÁRIO MACROECONÓMICO E MEDIDAS DE POLÍTICA
ORÇAMENTAL
As medidas temporárias e não recorrentes utilizadas neste capítulo seguem a prática adotada
em anteriores relatórios de análise de POE que o CFP produziu. As medidas consideradas pelo
CFP decorrem de uma classificação própria justificada na Caixa 3, a qual difere em alguns dos
casos da utilizada pelo MF e pela CE.
Por utilizar um conjunto diferente de medidas (temporárias e/ou permanentes), a análise
realizada neste capítulo apresenta diferenças face aos que seriam obtidos se se utilizassem as
medidas que o MF considerou, em particular as que possam ter natureza temporária e não
permanente. Isto é especialmente relevante para os cálculos apresentados nos Quadros 1 e 24
deste relatório e para as conclusões que a partir deles se extraem. Nos Quadros 25 e 26 anexos
são apresentadas as versões dos Quadros 1 e 24 tomando como base as medidas temporárias
que o MF considerou subjacentes à POE/2019.
2.1 DA ESTIMATIVA DE 2018 À PREVISÃO ORÇAMENTAL PARA 2019
A POE/2019 mantém o objetivo do défice de 0,2% do PIB para 2019 avançado em abril
no Programa de Estabilidade. Este resultado corresponde em termos absolutos a uma
necessidade líquida de financiamento (défice orçamental) de 385 M€, que tem como ponto
de partida um défice estimado de 1457 M€ para 2018. A redução prevista para o défice
orçamental assenta num aumento de 3543 M€ na receita superior ao acréscimo de 2471 M€
na despesa das administrações públicas (AP). Para esta melhoria do saldo contribui a receita,
em particular a fiscal e contributiva (+2462 M€), que mais do que compensa o incremento
previsto para as duas componentes com maior peso e rigidez na despesa pública: prestações
sociais e despesas com pessoal (+2095 M€). A receita não fiscal e não contributiva absorve o
aumento previsto para o restante conjunto da despesa (+376 M€), que reflete um maior nível
de investimento das AP e do consumo intermédio (+889 M€) atenuado, contudo, pela
redução de despesa prevista para os juros e para a “outra despesa” num total de 512 M€.
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
278
Página 279
Gráfico 1 – Contributo da receita e da despesa para a variação do saldo em 2019 (em M€)
Fonte: MF e INE. Cálculos do CFP. | Notas: um sinal positivo/negativo corresponde a um contributo positivo/negativo
de uma dada componente da receita ou da despesa para a melhoria/deterioração do saldo orçamental. RNFNC -
Receita Não Fiscal e Não Contributiva, inclui Vendas, “Outra receita corrente” e receita de Capital; Outra despesa inclui
“Outra despesa corrente”, subsídios e “Outra despesa de capital”.
A previsão da receita e da despesa subjacente ao objetivo de défice para 2019 resulta
conceptualmente da evolução prevista para as variáveis orçamentais cuja dinâmica
depende do indexante macroeconómico, do efeito desfasado de medidas adotadas em
anos anteriores (carry-over) e do efeito das novas medidas de política. Assim, previsão
da receita e da despesa das administrações públicas para o ano subsequente resulta, por um
lado, da conjugação da evolução prevista para essas variáveis mantendo-se em vigor as
políticas já adotadas – isto é, na ausência de novas decisões de política económica e
orçamental, usualmente designado por cenário de políticas invariantes – e, por outro lado,
do efeito orçamental direto das novas medidas de política e dos efeitos de segunda ordem
induzidos pelas novas medidas. Assim, com base na informação fornecida pelo Ministério
das Finanças (MF), o Quadro 1 decompõe a evolução prevista para a conta das AP em 2019
considerando os impactos de:
o Medidas aprovadas em 2017 e 2018 cujos efeitos afetam a previsão
orçamental do ano seguinte (carry-over de medidas), efeitos que são tidos
em conta no cenário de políticas invariantes;
o Evolução macroeconómica e “outros efeitos” considerados no cenário de
políticas invariantes;
o Medidas discricionárias de natureza permanente (novas medidas de política),
introduzidas no cenário com medidas de política;
o Ganhos financeiros que, não dependendo de medidas orçamentais,
beneficiam ou agravam a evolução do saldo, onde se enquadra o acréscimo
de dividendos do banco central e do banco público Caixa Geral de Depósitos.
(cenário com medidas de política);
-1 457 +1487
-385
+975
+1 080
-1 407
-688
-710
-179+412
+101
-1 750
-1 250
-750
-250
250
750
1 250
1 750
2 250
2018Receita
fiscalContrib.Sociais RNFNC
PrestaçõesSociais
Desp. c/Pessoal FBCF
Cons.Interm.
OutraDesp. Juros 2019
Contributo da receita Contributo da despesa
Saldo nãoAjustado* Variação do saldo 2018-2019
Saldo nãoAjustado
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
279
Página 280
o Medidas temporárias e não recorrentes previstas para 2019 (one-off);
o Uma componente residual, obtida por diferença, designada por “outros
efeitos”, que reflete os efeitos de segunda ordem induzidos pelas novas
medidas de política via interação com as variáveis macroeconómicas e ainda
outros efeitos não identificados que não se enquadram nas categorias
anteriormente referidas.
Todos os elementos apresentados no Quadro 1 baseiam-se em informação fornecida pelo
MF, com exceção da classificação das medidas temporárias (ou one-off), que é da
responsabilidade do CFP, encontrando-se identificada na Caixa 3.
Quadro 1 – Da estimativa de 2018 à previsão orçamental para 2019 – medidas de política com
impacto orçamental em 2019 (M€)
Fonte: Ministério das Finanças. Cálculos do CFP. | Nota: O cenário macroeconómico incorpora os impactos da evolução
macroeconómica na receita fiscal e contributiva e na despesa, bem como os restantes efeitos. Para detalhe dos vários efeitos ver o Quadro 24 em anexo. A classificação das medidas temporárias (ou one-off) é da responsabilidade do CFP,
identificadas na Caixa 3. Os totais podem não corresponder necessariamente à soma das parcelas devido a
arredondamentos.
O impacto direto das novas medidas de política a aplicar em 2019 não contribui para a
correção do desequilíbrio orçamental. Esse impacto é negativo em 81 M€ determinado
inteiramente pelas novas medidas de política a implementar no lado da despesa, cujo efeito
líquido no saldo é negativo em 177 M€. Para este resultado concorrem medidas de expansão
da despesa no montante de 604 M€ e medidas de redução no montante de 427 M€ (Quadro
24). O reforço de medidas de despesa no domínio social, entre as quais se destacam a
atualização extraordinária de pensões, a prestação social de inclusão e o programa de apoio
à redução tarifária nos transportes públicos, justifica cerca de dois terços das medidas de
aumento de despesa previstas para 2019 (ou seja 380 M€), devendo-se o restante ao
investimento público no âmbito do Portugal 2020 (no valor de 224 M€). Em sentido contrário,
registam-se as poupanças no consumo intermédio e na “outra despesa corrente” (236 M€),
cuja concretização depende do sucesso da medida de “revisão da despesa”, e a redução de
191 M€ na despesa com juros, só parcialmente justificada por medidas de política.
Apesar de a POE/2019 classificar a poupança em juros como uma nova medida de
política não é apresentada uma especificação suficiente que permita excluir a
possibilidade de esta poupança decorrer na quase totalidade de condições de mercado
Outros
efeitos
(10)=(11)-(9)
RECEITA TOTAL 87 176 363 86 813 3 012 -92 89 733 326 96 90 155 564 90 719 0 90 719
Receita Fiscal e Contributiva 74 812 0 74 812 2 140 -92 76 860 -49 76 811 463 77 275 0 77 275
Impostos Indiretos 30 460 30 460 1 156 31 616 77 31 693 90 31 782 31 782
Impostos Diretos 20 606 20 606 237 -241 20 603 -126 20 477 294 20 771 20 771
Contrib. para Seg. Social 23 747 23 747 746 149 24 642 0 24 642 80 24 722 24 722
Rec. Não Fiscal e Não Contrib. 12 364 363 12 001 872 0 12 873 326 145 13 344 100 13 444 0 13 444
DESPESA TOTAL 88 633 1 138 87 495 2 345 889 90 730 0 177 90 906 -372 90 534 570 91 104
Despesa Primária 81 665 1 138 80 527 1 783 889 83 200 368 83 567 100 83 667 570 84 237
Consumo Intermédio 10 800 10 800 315 11 115 -150 10 965 14 10 980 10 980
Despesas com pessoal 21 856 21 856 0 481 22 338 0 22 338 207 22 545 22 545
Prestações Sociais 36 991 36 991 1 083 268 38 343 380 38 723 -325 38 398 38 398
Subsídios 951 951 -34 0 917 0 917 152 1 069 1 069
Formação Bruta Capital Fixo 4 144 4 144 288 0 4 431 224 4 655 198 4 853 4 853
Outra Desp. Corr. e de Capital 6 922 1 138 5 784 131 140 6 055 -86 5 969 -147 5 822 570 6 392
Juros 6 968 6 968 562 7 530 -191 7 339 -472 6 867 6 867
SALDO -1 457 -775 -682 667 -981 -996 326 -81 -751 936 185 -570 -385
Previsão MF
Ajustada (11)=(13)-(12)
Med.
Temp.
(12)
Previsão
MF (13)
Pol. Inv.
+ Med. Pol. (9)=(6)+..+(8)
Novas Med.
de Política
(8)
Cenário com medidas de política
Ganhos
financeiros
(7)
Cenário de Políticas Invariantes
Estim. MF
2018
(1)
Med.
Temp.
(2)
Estim.
Ajustada
2018
(3)=(1)-(2)
Cenário Macro
e outros
efeitos
(4)=(6)-(3)-(5)
Carry-
over
(5)
Estimativa MF
s/ medidas
Base 2019
(6)
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
280
Página 281
mais favoráveis do que o antecipado aquando da elaboração do PE/2018. Com efeito,
apenas uma pequena parte destas poupanças pode ser atribuída a novas medidas
especificadas de política, nomeadamente na amortização antecipada do empréstimo
concedido pelo FMI. O relatório da POE/2019 não elenca outras medidas de gestão de dívida
que possam justificar a quantificação apresentada. Note-se que, caso se classificasse a
redução da despesa com juros como um efeito carry-over (o que em parte é seguramente)
ou como ganhos financeiros resultantes da melhoria das condições de mercado que não
resultam de uma medida específica de política do governo, na passagem do saldo de 2018
para 2019 (apresentada no Gráfico 2 seguinte) o contributo das novas medidas de política
passaria a ser significativamente negativo (-272 M€). A consideração como medida de
política da redução de juros resultante da melhoria de condições de financiamento no
mercado implica que idêntico procedimento seja adotado se e quando essas condições se
deteriorem.
A mitigar o impacto líquido negativo das novas medidas de política verifica-se o efeito
positivo direto esperado das medidas na receita. O impacto líquido destas medidas é
positivo em 96 M€, muito contribuindo o aumento de receita proveniente dos Fundos
Estruturais previsto para 2019 (de 145 M€), bem como, o acréscimo de receita dos impostos
indiretos (77M€) a obter com a contribuição sobre energias renováveis e com as alterações
de taxa nos Impostos Especiais sobre o Consumo (IEC) e nos escalões do Imposto sobre o
Álcool e Bebidas Açucaradas (IABA). O impacto destas medidas mais do que compensa a
diminuição de receita prevista para os impostos diretos (126 M€), que reflete sobretudo a
extinção do pagamento especial por conta (PEC) e os benefícios fiscais em sede de IRC para
pequenas e médias empresas (PME) e para empresas instaladas ou que se pretendam instalar
no interior do país.
O efeito carry-over de medidas aprovadas em anos anteriores justifica quase por inteiro
o contributo negativo das medidas permanentes para o ajustamento orçamental
previsto para 2019. O impacto negativo no saldo dos efeitos carry-over de medidas
aprovadas em 2017 e 2018 (de 981 M€) é determinado em 90% (ou seja, 889 M€) pelo efeito
de medidas de expansão da despesa (ver Quadros 1 e 24). O maior impacto na despesa de
2019 decorre dos efeitos do descongelamento das carreiras dos funcionários públicos, da
criação da prestação social para a inclusão, do aumento extraordinário de pensões e do
prolongamento das alterações introduzidas no abono de família, rendimento social de
inserção, complemento solidário de idosos e prestação de parentalidade. Na receita, o
impacto igualmente negativo no saldo, ainda que, em menor escala, reflete sobretudo os
efeitos resultantes da eliminação da sobretaxa do Imposto sobre o Rendimento de Pessoas
Singulares (IRS) e da alteração de escalões de IRS.
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
281
Página 282
Gráfico 2 – Do défice estimado para 2018 ao défice previsto para 2019 (em M€)
Fonte: MF. Cálculos do CFP. Nota: Valores positivos/negativos contribuem para o aumento/redução do
défice. O efeito das medidas temporárias (one-off) corresponde à variação entre as medidas consideradas
pelo CFP para os anos de 2019 e de 2018; o impacto do “cenário macro e outros efeitos” reflete a soma
algébrica das colunas 4 e 10 do Quadro 1. Para o detalhe das medidas de política permanentes e medidas
temporárias e não recorrentes (one-off) ver o Quadro 24 em anexo.
A redução nominal do défice orçamental prevista para 2019 depende, assim,
fundamentalmente da conjuntura económica e de “outros efeitos” não identificados.
Quanto a estes o impacto líquido no saldo é positivo em 1602 M€, refletindo o impacto da
evolução dos agregados macroeconómicos nas variáveis orçamentais e “outros efeitos não
identificados”.3 Em conjunto, estes efeitos mais do que asseguram a redução de 1071 M€
prevista para o défice orçamental em 2019. A sua dimensão é suficiente para anular o impacto
líquido negativo no saldo das novas medidas de política a adotar no próximo ano (81 M€) e
os efeitos carry-over, cujo impacto negativo no saldo (981 M€) resulta de medidas adotadas
em anos anteriores. Contudo, a melhoria decorrente da conjuntura económica está sujeita
aos riscos descendentes para o crescimento da economia identificados Parecer do CFP sobre
as Previsões macroeconómicas subjacentes à POE/2019. A variação na utilização de one-offs
(medidas temporárias e não recorrentes) tem, de acordo com a classificação do CFP, um
impacto favorável na evolução do saldo de 205 M€4, reflexo sobretudo da previsão de uma
nova recapitalização do Novo Banco inferior em 392 M€ à concretizada em 2018, o que
constitui igualmente um risco. Os ganhos financeiros (+326 M€), que correspondem ao
acréscimo em 2019 de dividendos a distribuir ao Estado pelo Banco de Portugal (BdP) e Caixa
Geral de Depósitos (CGD) justificam o restante contributo para a previsão de défice
orçamental em 2019. Importa, contudo, notar que, à semelhança do já referido na análise do
3 Admitindo as medidas temporárias e não recorrentes como tal classificadas pelo MF para os anos de 2018 e 2019, o
impacto líquido no saldo dos “outros efeitos” quantificados na coluna 10 do Quadro 1 seria mais positivo, fixando-se em
1156 M€ (ver Quadro 25 em anexo). Em termos do Gráfico 2, a barra do “cenário macro e outros efeitos” apresentaria o
valor -1424 M€. 4 Trata-se da diferença entre o impacto líquido negativo das medidas temporárias previstas para 2019 (570 M€) com o
impacto líquido estimado das medidas temporárias para 2018 (775 M€) cujo detalhe se apresenta na Caixa 3.
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
282
Página 283
OE/2018, uma parte das medidas que se propõe serem adotadas em 2019 terão também
efeitos significativos em 2020, dado a sua aplicação se estender para além do horizonte de
vigência deste OE, implicando um aumento permanente do nível da despesa. Neste âmbito
destacam-se as pensões, em particular as que decorrem das atualizações extraordinárias, do
complemento para pensões mínimas e da prestação social para a inclusão. Não é possível
avaliar o impacto completo nos anos subsequentes decorrente destas alterações, dada a
indisponibilidade de dados para o efeito.
2.2 ANÁLISE DA PREVISÃO DE RECEITA PÚBLICA NA POE/2019
A POE/2019 tem subjacente um aumento do peso da receita das administrações
públicas no PIB pelo segundo ano consecutivo. O MF prevê que o peso da receita total
das AP registe um crescimento de 0,5 p.p. do PIB em 2018 e 0,2 p.p. do PIB em 2019,
atingindo 43,3% do produto nominal no final do próximo ano. Trata-se de uma inversão de
tendência face ao decréscimo de 2,4 p.p. do PIB registado entre 2013 e 2017. O aumento do
peso da receita no PIB resulta de um crescimento da receita das AP (4,1%) superior ao do PIB
nominal (3,6%).
Quadro 2 – Receita das administrações públicas e impacto orçamental das medidas
Fontes: INE (2017) e Ministério das Finanças (2018 e 2019). Cálculos do CFP. | Nota: A coluna “Medidas permanentes e
ganhos financeiros” traduz o impacto orçamental estimado pelo MF decorrente de medidas discricionárias em 2019, de
efeitos carry-over na receita resultante de medidas permanentes anteriores a 2019 e de ganhos financeiros. Para mais
informação sobre as medidas consideradas ver Quadro 24 em anexo.
O crescimento da receita total previsto pelo MF para 2019 assenta maioritariamente na
receita fiscal e contributiva. A receita fiscal e contributiva deverá contribuir com cerca de
70% do crescimento de 3543 M€ esperado para a receita total das AP, que deverá atingir os
90 719 M€, sendo que os acréscimos de receita provenientes de impostos indiretos
(1323 M€) e das contribuições sociais (975 M€) explicarão, respetivamente, 53,7% e 39,6% do
aumento previsto (2462 M€). No que respeita ao acréscimo esperado para a receita não fiscal
e não contributiva (1080 M€), cerca de 64% ficará a dever-se à evolução da “Outra receita
Medidas
Permanentes
e Ganhos
Financeiros
M€
2017 2018 2019 2017/18 2018/19 2017 2018 2019 2017/18 2018/19 2019 2018/19
Receita Total 42,7 43,2 43,3 0,5 0,2 83 110 87 176 90 719 4 067 3 543 331 4,1
Receita corrente 42,3 42,5 42,7 0,2 0,2 82 311 85 886 89 398 3 575 3 512 186 4,1
Receita fiscal 25,1 25,3 25,1 0,2 -0,2 48 761 51 066 52 553 2 305 1 487 -289 2,9
Impostos indiretos 14,9 15,1 15,2 0,2 0,1 29 042 30 460 31 782 1 418 1 323 78 4,3
Impostos diretos 10,1 10,2 9,9 0,1 -0,3 19 719 20 606 20 771 887 165 -367 0,8
Contribuições sociais 11,7 11,8 11,8 0,1 0,1 22 685 23 747 24 722 1 062 975 149 4,1
Das quais: efetivas 9,2 9,4 9,5 0,2 0,1 17 950 18 950 19 915 1 000 966 84 5,1
Vendas e outras receitas correntes 5,6 5,5 5,8 -0,1 0,3 10 866 11 074 12 123 208 1 050 326 9,5
Vendas de bens e serviços 3,4 3,4 3,5 0,0 0,1 6 696 6 893 7 251 198 358 0 5,2
Outra receita corrente 2,1 2,1 2,3 -0,1 0,3 4 170 4 180 4 872 10 692 326 16,5
Receitas de capital 0,4 0,6 0,6 0,2 0,0 798 1 290 1 321 492 31 145 2,4
M€
Receita das Administrações Públicas
% PIB
Taxa de
variação
(%)
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
283
Página 284
corrente” (692 M€)5, enquanto o crescimento das vendas de bens e serviços (358 M€)
explicará a quase totalidade da restante variação.
A receita fiscal das administrações públicas deverá crescer a um ritmo inferior ao
perspetivado para o crescimento do PIB nominal, determinado pela evolução prevista
para os impostos diretos. Em 2019, a receita fiscal das AP deverá registar uma taxa de
variação anual de 2,9%, abaixo dos 3,6% previstos pelo MF para o crescimento do produto
nominal. Este desempenho dever-se-á ao crescimento de 0,8% perspetivado para os
impostos diretos, uma vez que a tributação indireta deverá crescer 4,3%. O crescimento dos
impostos diretos abaixo da dinâmica esperada para a atividade económica justificar-se-á, em
parte, pela materialização dos impactos de medidas tomadas em sede de IRS em anos
anteriores (eliminação da sobretaxa e alteração dos escalões do imposto), bem como pela
adoção de novas medidas que deverão influenciar negativamente a receita de IRC em 2019
(fim da obrigatoriedade do pagamento especial por conta, apoio às PME e a empresas
sediadas no interior e o alargamento do limite da Dedução de Lucros Retidos e Reinvestidos
(DLRR)).
Quadro 3 – Receita fiscal das administrações públicas e impacto orçamental das medidas, em
Contabilidade Nacional
Fonte: Ministério das Finanças (2018 e 2019). Cálculos do CFP. | Notas: A estimativa para os “Outros Impostos
Indiretos” e os “Outros Impostos Diretos” é dada pela diferença entre o total da receita dos impostos indiretos
e diretos presente na POE/2019 e a informação fornecida pelo MF para a soma dos impostos detalhados no
quadro acima. A coluna “Medidas permanentes” traduz o impacto orçamental estimado pelo MF decorrente de
medidas discricionárias em 2019 e de efeitos carry-over na receita resultante de medidas permanentes
anteriores a 2019. Para mais informação sobre as medidas consideradas ver Quadro 24 em anexo.
Em 2019, o aumento esperado para a receita fiscal é explicado na quase totalidade pela
receita proveniente de impostos indiretos. De acordo com a POE/2019, a receita dos
impostos indiretos deverá registar um crescimento de 1 323M€ (ou seja 4,3%), explicando
cerca de 90% do acréscimo perspetivado para a receita fiscal. O maior contributo para o
5 Beneficiando do aumento esperado de transferências correntes recebidas da União Europeia, bem como de ganhos
financeiros associados à distribuição de dividendos do BdP e da CGD.
Medidas
Permanentes
M€
2018 2019 2018/19 2018 2019 2018/19 2019 2018/19
Receita fiscal das AP 25,3 25,1 -0,2 51 066 52 553 1 487 -289 2,9
Impostos indiretos 15,1 15,2 0,1 30 460 31 782 1 323 78 4,3
IVA 8,7 8,8 0,1 17 661 18 422 761 -27 4,3
IEC 2,7 2,6 0,0 5 374 5 530 156 75 2,9
ISP 1,8 1,8 0,0 3 573 3 792 219 0 6,1
IT 0,7 0,7 -0,1 1 494 1 424 -70 80 -4,7
IABA 0,2 0,1 0,0 307 314 7 -5 2,2
ISV 0,4 0,4 0,0 802 821 19 0 2,4
IMT 0,5 0,5 0,0 995 1 075 80 0 8,0
IMI 0,7 0,7 0,0 1 492 1 522 29 0 2,0
Outros 2,0 2,1 0,1 4 135 4 413 278 30 6,7
Impostos diretos 10,2 9,9 -0,3 20 606 20 771 165 -367 0,8
IRS 6,5 6,3 -0,2 13 162 13 266 104 -240 0,8
IRC 3,3 3,2 -0,1 6 632 6 668 36 -127 0,5
Outros 0,4 0,4 0,0 812 837 25 0 3,0
Receita Fiscal das AP%
% PIB M€
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
284
Página 285
crescimento dos impostos indiretos decorrerá da receita de IVA (761 M€ ou 4,3%), de “Outros
impostos indiretos” (278 M€, ou seja, 6,7%)6 e dos IEC (156 M€, correspondendo a 2,9%)7. Em
menor grau, mas a contribuir também para a variação positiva desta categoria de receita,
estarão os desempenhos esperados para o IMT (80 M€ ou 8%), para o IMI (29 M€, isto é, 2%)
e para o ISV (19 M€ ou 2,4%).
A previsão do MF assume que, mesmo na ausência de medidas de política, a receita dos
impostos indiretos cresceria acima da evolução prevista para a variação do PIB e do
consumo nominal. Descontando o impacto das medidas de política presentes na POE/2019
(+78 M€)8, a receita proveniente dos impostos indiretos, apresentaria uma taxa de
crescimento de 4,1%, valor acima do previsto para a evolução do PIB (3,6%) e do consumo
privado nominal (3,3%). Consequentemente, e à semelhança do subjacente à estimativa para
2018, as elasticidades implícitas da receita dos impostos indiretos face às suas bases
económicas seriam superiores à unidade, traduzindo a expectativa de um desempenho para
a receita de IVA sem medidas (4,5%) acima do perspetivado tanto para o produto, como para
o consumo privado nominal. A expectativa de um desempenho para a receita de IVA acima
do perspetivado para o consumo privado nominal (3,3%) pode constituir um risco de
cumprimento das metas.
Gráfico 3 – Evolução dos principais impostos e agregados macroeconómicos em 2019
TVH do IVA e do consumo privado
nominal (em %)
TVH do IRS e das remunerações
(em %)
TVH do IRC e do PIB nominal (em
%)
Fonte: MF. Cálculos do CFP. | Nota: tvh designa taxa de variação homóloga.
O crescimento da receita dos impostos diretos é determinado pelo efeito das medidas
de política adotadas para o IRS e o IRC bem como por uma elasticidade inferior à
unidade face às respetivas bases de incidência. Em 2019, o aumento de 165 M€ (0,8%)
previsto para a receita proveniente dos impostos diretos traduz, essencialmente,
crescimentos de 104 M€ (isto é 0,8%) no IRS e de 36 M€ (ou seja, 0,5%) no IRC. A receita
destes dois impostos encontra-se influenciada pelo impacto de -367 M€ relacionado, tanto
6 As receitas obtidas com as licenças de emissão de carbono são registadas nos impostos indiretos estando previsto, de
acordo com o MF, um montante de 232,4 M€ em 2019 (estimativa referente à utilização das licenças). 7 Segundo o MF, os IEC deverão ser influenciados positivamente pelo efeito decorrente da evolução da taxa de carbono
na receita de ISP (+132,5 M€) e negativamente pelo efeito relativo à antecipação de IT (-80 M€). Note-se que estes dois
efeitos não são considerados como medidas de política pelo CFP. 8De acordo com a POE/2019 e informações obtidas junto do MF prevêem-se as seguintes medidas de política ao nível
dos impostos indiretos: alteração das taxas de IEC (cerca de 80 M€ no IT), alteração dos escalões de IABA (-5 M€),
alterações no IVA da eletricidade e gás natural (-19 M€), alterações no IVA da Cultura (-9 M€) e o alargamento da
Contribuição Extraordinária sobre o Sector Energético (CESE) às energias renováveis (+30 M€).
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
285
Página 286
com medidas legisladas em anos anteriores e que continuarão a produzir efeitos9, como com
medidas de política a adotar e cujo efeito se materializará pela primeira vez no próximo ano10.
A previsão assume um crescimento da receita de IRS e IRC antes de medidas abaixo do
previsto para as remunerações e PIB nominal, respetivamente (o que se traduz numa
elasticidade inferior à unidade). Ainda assim, todas as componentes da tributação direta
deverão apresentar crescimentos em 2019, com o IRS e o IRC a justificar cerca de 85% dessa
variação.
Em 2019, as contribuições sociais efetivas deverão continuar a crescer acima da
variação esperada para as remunerações. De acordo com o MF, as contribuições deverão
registar um crescimento anual de 4,1% (mais 975 M€), justificado, maioritariamente, pelo
acréscimo previsto para as contribuições sociais efetivas (966 M€, ou seja, 5,1%). Em menor
escala, regista-se o contributo positivo das contribuições sociais imputadas (9 M€, isto é,
0,2%), que reflete o impacto do descongelamento das carreiras dos funcionários públicos
neste agregado da receita, líquido dos efeitos das aposentações e reformas. Descontando o
efeito relativo a esta medida de política (+84 M€), o crescimento das contribuições sociais
efetivas situar-se-ia em 4,7%, valor acima do perspetivado pelo MF para o crescimento das
remunerações (3,1%) no próximo ano. Deste modo, a elasticidade implícita das contribuições
sociais efetivas face às remunerações dos trabalhadores seria de 1,5. De acordo com o MF, a
estimativa para as contribuições sociais reflete a expectativa de aumento da eficiência na
cobrança deste agregado da receita. O aumento previsto parece assim refletir uma
expectativa otimista não suficientemente fundamentada, o que constitui um risco que
importa assinalar.
O MF prevê que em 2019 a carga fiscal registe uma ligeira diminuição. O peso conjunto
dos impostos e das contribuições sociais efetivas deverá recuar para 34,6% do produto no
próximo ano, depois do aumento de 0,4 p.p. do PIB estimado pelo MF para 2018 e dos 0,3
p.p. do PIB verificados em 2017. Esta evolução traduzirá a redução do peso dos impostos
diretos de 10,2% do PIB em 2018 para 9,9% do PIB em 2019, como consequência do impacto
agregado das alterações de política adotadas em sede de IRS e de IRC. De acordo com a
POE/2019, a redução do peso dos impostos diretos será suficiente para compensar os
acréscimos de peso das contribuições sociais efetivas que passará de 9,4% do PIB em 2018
para 9,5% do PIB em 2019, e do peso dos impostos indiretos que passará de 15,1% do PIB
em 2018 para 15,2% do PIB em 2019.
9 Eliminação da sobretaxa (-144 M€), alteração dos escalões (-155 M€) e impacto do descongelamento das carreiras dos
funcionários públicos na receita de IRS (+58 M€). 10 Tributação autónoma de viaturas em sede de IRS (+1 M€) e IRC (+39 M€), fim do PEC (-100 M€), IRC do interior (-40
M€), IRC PME (-13 M€) e alargamento do limite da DLRR (-13 M€).
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
286
Página 287
Gráfico 4 – Evolução da carga fiscal (em % do PIB)
Fonte: INE (2017) e Ministério das Finanças (2018 e 2019). Cálculos do CFP. | Notas: O
peso dos impostos de capital é residual ao longo do período, pelo que não é visível no
gráfico. Os totais não correspondem necessariamente à soma das parcelas em % do PIB devido a arredondamentos.
Em 2019, o objetivo de crescimento da receita não fiscal e não contributiva (8,7%)
dependerá da concretização dos ganhos financeiros a obter com os dividendos da CGD
e do BdP, do impacto dos fundos europeus recebidos no âmbito do Portugal 2020 e de
um robusto desempenho das vendas. De acordo com a POE/2019, a variação anual da
receita não fiscal e não contributiva (1081 M€) dependerá em cerca de44% do impacto das
medidas e ganhos financeiros relativos à “Outra receita corrente” (326 M€)11 e à receita de
capital (145 M€)12, e em cerca de um terço da evolução prevista para as vendas de bens e
serviços13 (358 M€). Em termos relativos, tanto o crescimento das vendas (5,2%), que no
próximo ano não contarão com o impacto de qualquer medida de política, como o
crescimento da “outra receita corrente”, descontada de ganhos financeiros (8,8%), situam-se
acima da dinâmica perspetivada para o PIB nominal (3,6%). De acordo com os
esclarecimentos recebidos do MF, o crescimento das vendas de bens e serviços deverá ser
positivamente influenciado pelo reforço do princípio da onerosidade14 e pelo aumento das
vendas (prestações de serviços) de empresas do sector dos transportes, enquanto a “outra
receita corrente” beneficiará do aumento de transferências correntes recebidas da União
Europeia. Ainda assim, os crescimentos destas duas rubricas acima do previsto para o
crescimento da atividade económica, em conjugação com a necessária concretização da
11 Acréscimo previsto no montante de dividendos distribuídos pelo Banco de Portugal e pela CGD.
12 Aceleração da execução dos fundos estruturais do Portugal 2020.
13 As vendas de bens e serviços em contabilidade nacional agregam, entre outros, um conjunto de grupos e artigos da
receita da contabilidade orçamental (caixa) e outros que figuram na contabilidade de custos e proveitos. A título de
exemplo identificam-se: as (i) vendas de bens; (ii) as vendas de serviços; (iii) as rendas de uma forma geral classificadas
quer em “Vendas de Bens e Serviços”, quer em “Rendimentos de Propriedade”; (iv) alguns impostos indiretos específicos
dos municípios; (v) as taxas moderadoras do SNS, para além de vendas e “outra receita corrente” efetuada por este sistema
de saúde; (vi) as prestações de serviços e os proveitos suplementares relativos em particular às empresas de transportes
e infraestruturas integradas no sector institucional das AP. 14 Este princípio, que se insere numa lógica de racionalização do uso e ocupação dos espaços públicos, ficou consagrado
no artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 280/2007, de 7 de agosto, visando a sujeição ao pagamento de uma contrapartida pela
utilização dos bens imóveis ou pelo espaço ocupado por parte dos serviços e restantes organismos.
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
287
Página 288
distribuição de dividendos por parte de instituições financeiras e a aceleração da execução
dos fundos europeus no âmbito do Portugal 2020, poderão consubstanciar um risco para a
consecução do objetivo previsto para a receita não fiscal e não contributiva.
Gráfico 5 – Evolução da receita não fiscal e não contributiva em 2019 (tvh, %)
Fonte: Ministério das Finanças.
Caixa 1 – Despesa Fiscal do Estado na POE/2019
A despesa fiscal consiste no montante de receita tributária a que uma determinada entidade política (supranacional,
nacional, regional ou municipal) voluntariamente renuncia com a finalidade de atingir objetivos de natureza económica,
social, cultural ou outra. Em termos práticos, a despesa fiscal resulta da adoção de normas legais que visam a criação
de exceções à tributação aplicável ao abrigo de um determinado imposto, implicando a perda total ou parcial da receita
associada ao facto tributário por si abrangido.
Considerando que a publicação dos Relatórios de Despesa Fiscal foi retomada no presente ano15 e que a metodologia
nele utilizada se baseia no novo Manual de Quantificação da Despesa Fiscal elaborado pela Autoridade Tributária e
Aduaneira (AT), espera-se que exista uma nova e reforçada coerência metodológica que permita a correta comparação
entre a despesa fiscal prevista pelo MF nas POE de cada ano com a despesa fiscal efetivamente apurada nos relatórios
de despesa fiscal de periodicidade anual.
Assim, em 2019, o MF prevê que a despesa fiscal do Estado ascenda a 11 757 M€, um valor que é superior em 315 M€
(ou seja, +2,8%) ao estimado para 2018, e em 2220 M€ (isto é, +23,3%) ao apurado em 2016 (ano em que atingiu 9 537
M€).
Gráfico 6 – Despesa Fiscal do Estado, 2016-2019 (M€)
Fonte: Ministério das Finanças
A variação registada entre 2016 e 2019, dever-se-á, essencialmente, ao crescimento da despesa fiscal apurada em
sede de IVA (+1606 M€ ou 26,4%), o qual traduz uma maior despesa associada à existência de taxas preferenciais
15 O Relatório da Despesa Fiscal 2017 foi publicado em julho de 2018 (aqui).
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
288
Página 289
neste imposto (taxas reduzida e intermédia) num contexto de crescimento da procura interna e de medidas de
política que têm alargado a aplicação das taxas preferenciais (redução da taxa de IVA aplicável a parte dos serviços
de restauração e eletricidade). De acordo com a POE/2019, dever-se-á registar, neste período, um acréscimo da
despesa fiscal em sede de IRS e IRC de 359 M€ (45%) e 170 M€ (20,3%), respetivamente. Ao nível do IRS, o aumento
da despesa fiscal estará relacionado com o aumento do número de pessoas com um grau deficiência igual ou superior
a 60%, com o crescimento das deduções à coleta relativas à exigência de fatura e com o incremento significativo dos
contribuintes inseridos no regime de tributação destinado aos residentes não habituais. No que respeita ao IRC, o
acréscimo previsto para o quadriénio 2016-2019 estará relacionado com o aumento da despesa fiscal relativa a
isenções relacionadas com fundos de pensões e seus equiparáveis.
Gráfico 7 – Despesa Fiscal do Estado, por imposto (M€)
2016 2019
Fonte: Ministério das Finanças
2.3 ANÁLISE DA PREVISÃO DE DESPESA PÚBLICA NA POE/2019
O peso da despesa pública no PIB deverá diminuir de 43,9% em 2018 para 43,5% em
2019. Esta redução dependerá da evolução favorável da despesa com juros (-0,2 p.p.), da
despesa corrente primária (-0,1 p.p.) e da despesa de capital (-0,1 p.p.). Para este
desempenho contribui um forte efeito do denominador na análise da despesa em
percentagem do PIB, que, de acordo com as previsões do MF tem subjacente um crescimento
do produto nominal de 3,6%, superior ao da despesa pública (2,8%).
Quadro 4 – Despesa das administrações públicas e impacto previsto das medidas
Fonte: INE e Ministério das Finanças. Cálculos CFP. | Notas: excluindo o impacto da operação de recapitalização da CGD
em 2017 (3944 M€ em “outras despesas de capital”); os valores para 2017 são os publicados pelo INE e os relativos a 2018
e 2019 correspondem aos considerados pelo MF na POE/2019; na coluna das “Medidas para 2019” identifica-se o impacto
orçamental que decorrerá de medidas temporárias e de medidas permanentes (incluindo os efeitos de carry-over). Para
informação detalhada sobre as medidas temporárias e as medidas discricionárias ver a Caixa 3 e o Quadro 24,
respetivamente.
2017 2018 2019 2017/18 2018/19 2017 2018 2019 2017/18 2018/19 Permanentes Temporárias
Despesa Total 43,6 43,9 43,5 0,2 -0,4 84 928 88 633 91 104 3 705 2 471 1066 570Despesa primária 39,8 40,4 40,2 0,6 -0,2 77 491 81 665 84 237 4 174 2 572 1257 570
Despesa corrente primária 37,4 37,4 37,2 -0,1 -0,1 72 849 75 443 77 906 2 594 2 463 893Consumo intermédio 5,4 5,3 5,2 -0,1 -0,1 10 565 10 800 10 980 235 179 -150Despesas com pessoal 10,9 10,8 10,8 -0,1 -0,1 21 299 21 856 22 545 557 688 481Prestações sociais 18,3 18,3 18,3 0,0 0,0 35 647 36 991 38 398 1 345 1 407 648
que não em espécie 16,5 16,5 16,6 0,0 0,0 32 159 33 395 34 668 1 236 1 273 648em espécie 1,8 1,8 1,8 0,0 0,0 3 487 3 596 3 730 109 134
Subsídios 0,4 0,5 0,5 0,0 0,0 857 951 1 069 93 119Outras despesas correntes 2,3 2,4 2,3 0,1 -0,1 4 481 4 844 4 914 363 70 -86
Despesas de capital 2,4 3,1 3,0 0,7 -0,1 4 642 6 222 6 331 1 580 109 364 570FBCF 1,8 2,1 2,3 0,2 0,3 3 563 4 144 4 853 580 710 224Outras despesas de capital 0,6 1,0 0,7 0,5 -0,3 1 078 2 078 1 477 1 000 -600 140 570
Juros 3,8 3,5 3,3 -0,4 -0,2 7 437 6 968 6 867 -469 -101 -191
Medidas para 2019
M€M€% do PIB
Despesa das administrações públicas
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
289
Página 290
Em termos relativos, a POE/2019 aponta para que o ritmo de crescimento da despesa
desacelere de 4,4% em 2018 para 2,8% em 2019, devido à expectativa de um impacto
de medidas temporárias menos desfavorável que no corrente ano. De acordo com a
POE/2019, a despesa das AP deverá aumentar 3705 M€ em 2018 e 2471 M€ em 2019,
atingindo um montante superior a 90 mil M€ no próximo ano. O acréscimo previsto para
2019 deverá ser induzido pela despesa corrente primária (+2572 M€) e, em menor grau, pela
despesa de capital (+109 M€), devendo ser atenuado por uma diminuição dos encargos com
juros (-101 M€) – ver Quadro 4 e Gráfico 8. A referida desaceleração do ritmo de crescimento
da despesa das AP no próximo ano deverá decorrer de um impacto de medidas temporárias
previsto para 2019 menos desfavorável que em 2018 (menos 568 M€) .16 Este efeito encontra-
se refletido sobretudo na evolução prevista para as “outras despesas de capital”, que, por
essa razão, deverão registar uma diminuição de 1000 M€ no próximo ano, após um aumento
de 600 M€ em 2018. Assinala-se o risco de essa redução poder não se vir a concretizar.
Gráfico 8 – Variação da despesa das administrações públicas (M€)
Fonte: INE e Ministério das Finanças. Cálculos CFP. | Nota: excluindo o impacto da operação de
recapitalização da CGD em 2017 (3944 M€ em “outras despesas de capital”); o Gráfico não inclui
a variação da despesa com subsídios por esta ser menos expressiva (+93 M€ entre 2017/2018
e +119 M€ entre 2018/2019).
À semelhança do que o MF estima para 2018, mais de metade do crescimento da
despesa corrente primária previsto para 2019 (+2463 M€) resulta das prestações sociais
(+1407 M€). A despesa corrente primária deverá registar um crescimento de 3,3% em 2019,
ligeiramente inferior ao estimado para o corrente ano (3,6%). No conjunto destes dois anos,
este agregado de despesa deverá aumentar 5056 M€, dos quais 2751 M€ em prestações
sociais. O aumento da despesa com prestações sociais previsto para o próximo ano (1407
M€) deverá decorrer da atualização regular das pensões da segurança social e da Caixa Geral
de Aposentações (CGA), com um impacto previsto de 268 M€,17 do efeito de medidas
16 A Caixa 3 e o Quadro 24 apresentam o detalhe das medidas temporárias previstas para 2018 e 2019.
17 Tal como em 2018, as pensões serão objeto de uma atualização regular a partir de janeiro no próximo ano, sendo que
a atualização das pensões de valor até duas vezes o valor do IAS corresponderá à taxa de inflação (sem habitação)
acrescida de pelo menos 0,5 p.p., atendendo a que a média da taxa de crescimento anual do PIB nos últimos dois anos
3 705
235
557
1 345
363
580
1 000
-469
2 471
179
688
1 407
70
710
-600
-101
-1 000 0 1 000 2 000 3 000 4 000
Despesa Total
Consumo intermédio
Despesas com pessoal
Prestações sociais
Outras despesas correntes
FBCF
Outras despesas de capital
Juros
2017/18
2018/19
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
290
Página 291
discricionárias com carácter permanente previstas na POE/2019, da evolução do número de
pensionistas e da atualização do IAS.18 Em sentido contrário, o efeito da esperada melhoria
do mercado de trabalho em 2019 deverá permitir que a despesa com prestações de
desemprego diminua 54 M€ (o equivalente a -4,3%).19 Em percentagem do PIB, a despesa
com prestações sociais deverá manter-se nos 18,3% em 2019.
As principais medidas discricionárias previstas deverão implicar um aumento das
prestações sociais de 648 M€ em 2019, dos quais cerca de dois quintos por efeito de
medidas aprovadas em anos anteriores. No quadro seguinte encontram-se elencadas as
principais medidas de política orçamental com impacto na despesa com prestações sociais
em 2019. Existem medidas já implementadas que serão mantidas (pelo terceiro ano
consecutivo, as pensões de montante igual ou inferior a 1,5 vezes o valor do IAS serão objeto
de uma atualização extraordinária),20 e reforçadas (proteção da primeira e segunda infância
do abono de família e apoio aos desempregados de longa duração; atualização dos valores
de referência relativos ao RSI – Rendimento Social de Inserção). Outras medidas passarão a
ter um âmbito de aplicação mais vasto, destacando-se o alargamento: da Prestação Social
para a Inclusão à infância e juventude, do regime de proteção das carreiras contributivas
muito longas,21 do acesso ao Complemento Solidário para Idosos (CSI) a pensionistas de
pensão de invalidez, bem como da medida de gratuitidade dos manuais escolares a toda a
escolaridade obrigatória para todos os alunos da rede pública. Por fim, encontra-se também
prevista a implementação de novas medidas, tais como o lançamento do Programa de Apoio
à Redução Tarifária e a criação de um novo regime de reforma antecipada por flexibilização
para pensionistas da Segurança Social,22 bem como de um complemento extraordinário
aplicável aos pensionistas de novas pensões de mínimos.23
será igual ou superior a 2% e inferior a 3%. De acordo com o Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social,
3,6 milhões de pensões serão atualizadas no próximo ano, sendo que cerca de 80% das pensões da Segurança Social e
da CGA terão um aumento real do poder de compra. 18 De acordo com informação adicional prestada pelo MF, a atualização do IAS a 1 de janeiro de 2019 terá um impacto
na despesa com prestações sociais na ordem dos 30,4 M€. 19 O MF prevê uma diminuição da taxa de desemprego, de 6,9% no corrente ano para 6,3% em 2019.
20 Embora essa atualização extraordinária abranja o mesmo universo considerado em 2017 e 2018, terá efeitos logo a
partir do início de 2019, enquanto nos anos anteriores aplicou-se a partir do mês de agosto. 21 Em outubro de 2018, este regime passou a abranger os beneficiários com idade igual ou superior a 60 anos e com pelo
menos 46 anos de descontos e que tenham iniciado a sua carreira contributiva com 16 anos ou menos, nos termos do
Decreto-Lei n.º 73/2018, de 17 de setembro. 22 O artigo 90.º da Proposta de Lei n.º 156/XIII autoriza o Governo a aprovar a legislação que proceda à criação desse
novo regime, que abrange a eliminação do fator de sustentabilidade para os pensionistas que reúnam a condição de, aos
60 anos, terem pelo menos 40 anos de carreira contributiva, nos seguintes termos: a partir de 1 de janeiro de 2019, para
os pensionistas com 63 ou mais anos de idade cujas pensões tenham data de início a partir daquela data; a partir de 1
de outubro de 2019, para todos os pensionistas com 60 ou mais anos de idade cujas pensões tenham data de início a
partir daquela data. 23 Para os pensionistas que tenham um montante global de pensões igual ou inferior a 1,5 IAS.
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
291
Página 292
Quadro 5 – Impacto de medidas discricionárias
na despesa com prestações sociais em 2019 (M€)
Fonte: Ministério das Finanças. Cálculos do CFP. | Notas: os valores relativos ao carry-over traduz
o efeito de arrastamento para 2019 decorrente de medidas de política orçamental já
implementadas anteriormente; RSI – Rendimento Social de Inserção.
O aumento previsto para a despesa com prestações sociais que não em espécie em 2019
é sensivelmente o mesmo que o esperado pelo MF para 2018. O cumprimento da nova
estimativa do MF para a despesa com prestações sociais que não em espécie para 2018
implica que, no 2.º semestre do corrente ano, esta seja muito superior (+1301 M€) ao
registado em igual período de 2017 (painel direito do Gráfico 9). Trata-se de um acréscimo
homólogo muito expressivo, mesmo levando em consideração o acréscimo que decorrerá da
alteração do regime de pagamento do subsídio de Natal.24 Esta circunstância indicia que a
despesa com prestações sociais possa ficar abaixo do valor considerado na nova estimativa
do MF para 2018. Esta perceção é reforçada pelo facto de estar previsto para 2019 um
aumento nas prestações sociais que não em espécie (1273 M€) praticamente igual ao
estimado para este ano (1236 M€) – como se observa no painel esquerdo do Gráfico 9 -
apesar de o impacto das medidas discricionárias previstas para 2019 ser muito superior ao
estimado para o corrente ano.25 Caso esta despesa fique aquém da nova estimativa para 2018
isso terá um impacto favorável na avaliação da previsão para 2019.
24 No ano passado, metade do subsídio de Natal foi pago em duodécimos, enquanto no corrente ano este será pago de
forma integral no último trimestre. 25 No âmbito do OE/2018, impacto previsto de medidas discricionárias com incidência na despesa com prestações sociais
era de 322 M€, enquanto na POE/2019 encontra-se previsto um impacto de 648 M€.
Carry-over de Nova medida/
medidas anteriores alargamento
Prestação Social para a Inclusão 98 55 153
Atualização extraordinária das pensões 52 85 137
Programa de Apoio à Redução Tarifária 83 83
Regime de proteção das carreiras contributivas muito longas 66 66
Reforço do abono de família 46 12 58
Alargamento do acesso ao Complemento Solidário para Idosos 46 46
Regime de reforma antecipada por flexibilização 44 44
Complemento extraordinário para novas pensões de mínimos 26 26
Alargamento da medida de gratuitidade dos manuais escolares 25 25
Atualização dos valores de referência relativos ao RSI 6 6
Reforço do apoio aos desempregados de longa duração 5 5
Impacto na despesa com prestações sociais em 2019 268 380 648
em % do PIB 0,1% 0,2% 0,3%
TotalDesignação
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
292
Página 293
Gráfico 9 – Evolução da despesa com prestações sociais (M€)
Variação anual da despesa com prestações sociais Despesa com prestações sociais em dinheiro
Fonte: INE e Ministério das Finanças. Cálculos do CFP. | Nota: no gráfico do painel direito, o valor de 18 763 M€
corresponde ao montante necessário para que se concretize a nova estimativa do MF para a despesa com prestações em
dinheiro em 2018.
O ritmo de crescimento das despesas com pessoal deverá acelerar de 2,6% no corrente
ano para 3,1% em 2019. A POE/2019 aponta para um aumento das despesas com pessoal
de 557 M€ em 2018 e de 668 M€ em 2019. Esta aceleração será devida à evolução prevista
para o subsector da administração central, no âmbito do qual o crescimento das despesas
com pessoal deverá passar de 2,7% em 2018 para 3,4% em 2019. No próximo ano as despesas
com pessoal do conjunto das AP aumentarão pelo quarto consecutivo, atingindo um
montante em termos absolutos (22 545 M€) muito próximo do registado em 2011 (painel
direito do Gráfico 10). O MF prevê que a despesa com ordenados e salários cresça 3,6% em
2019, em linha com o crescimento do PIB nominal. Essa evolução deverá decorrer sobretudo
da continuação do processo de descongelamento gradual de carreiras na administração
pública aprovado no OE/2018, mas com pagamento faseado até dezembro de 2019,
estimando-se um impacto bruto de 481 M€ nas despesas com pessoal (a Caixa 2 apresenta
as sucessivas previsões do MF sobre esta matéria).26 Para além deste efeito, esta rubrica
refletirá pressões orçamentais decorrentes de outros fatores, nomeadamente: aumento do
número de efetivos;27 eventuais aumentos salariais na Função Pública;28 descongelamento
gradual das alterações gestionárias de posicionamento remuneratório e de prémios de
desempenho (em 50% do seu valor), até ao limite das dotações para o efeito; recuperação
de tempo de serviço dos professores;29 e conclusão do programa de regularização
extraordinária dos vínculos precários nas AP.30 De acordo com informação prestada pelo MF,
26 Esse impacto deverá ser mais elevado do que o que ocorrerá no corrente ano, em função do faseamento previsto no
n.º 8.º do artigo 18.º da Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro (em 2018, 25% a 1 de janeiro e 50% a 1 de setembro; em
2019, 75% a 1 de maio e 100% a 1 de dezembro). 27 O relatório do da POE/2019 refere que o Governo promoverá o recrutamento de 1000 trabalhadores qualificados com
formação superior. 28 Na conferência de imprensa de apresentação da POE/2019, o Ministro das Finanças referiu que existe uma
disponibilidade de 50 M€ destinada a aumentos salariais no próximo ano e que o universo de beneficiários será definido
no âmbito da discussão do orçamento na especialidade. Esta intenção não está mencionada no relatório nem na Proposta
de Lei do OE/2019 entregue na Assembleia da República no passado dia 15 de outubro. 29 De acordo com a Nota à Comunicação Social emitida pelo Ministério das Finanças e pelo Ministério da Educação no
dia 7 de setembro de 2018, “o Governo irá aprovar um Decreto-Lei no sentido de permitir que a partir de 1 de janeiro de
2019, aos docentes do ensino básico e secundário cuja contagem do tempo de serviço esteve congelada entre 2011 e
2017, seja atribuída uma bonificação de 2 anos, 9 meses e 18 dias a repercutir no escalão para o qual progridam a partir
daquela data.” 30 O MF estima que a integração de precários no Estado tenha um efeito nulo no saldo das AP, implicando apenas uma
reclassificação de consumo intermédio para despesas com pessoal.
406
1 236 1 273
89 109134
494
1 3451 407
0
200
400
600
800
1 000
1 200
1 400
1 600
2016/17 2017/18 2018/19
Prestações sociais que não em espécie Prestações sociais em espécie
Total das Prestações Sociais
14 697
17 462
14 632
18 763
10 000
11 000
12 000
13 000
14 000
15 000
16 000
17 000
18 000
19 000
20 000
jan-jun jul-dez jan-jun jul-dez
2017 2018
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
293
Página 294
o impacto decorrente do descongelamento de carreiras e dos restantes fatores acima
referidos implicará um aumento das despesas com pessoal na ordem dos 750 M€ face a
2018, que deverá ser atenuado por um efeito substituição de efetivos (diferença salarial entre
os trabalhadores que saem para aposentação em final de carreira e aqueles que entram) de
aproximadamente 110 M€. Por fim, refira-se que o MF estima que o peso das despesas com
pessoal no PIB baixe de 10,9% em 2017 para 10,8% em 2018 e se mantenha no próximo ano,
salientando-se o forte efeito do denominador na análise deste rácio.
Gráfico 10 – Evolução das despesas com pessoal (M€)
Variação anual, por componenteDespesas com pessoal entre 2010 e 2019
Fonte: INE e Ministério das Finanças. Cálculos do CFP.
Caixa 2 – Previsões do MF para as despesas com pessoal e para o descongelamento de carreiras
Na presente Caixa procede-se a uma breve revisitação das previsões mais recentes do Ministério das Finanças para as
despesas com pessoal das administrações públicas no período 2017-2022, com um enfoque particular no impacto
previsto com a medida relativa ao descongelamento gradual das carreiras dos funcionários públicos.
No PE/2017, entregue em abril de 2017, as previsões do MF apontavam para que as despesas com pessoal das AP
atingissem 21 165 M€ no ano de 2017. Esta previsão foi revista em alta no âmbito do OE/2018 (+244 M€). De acordo
com os valores (provisórios) apurados pelo INE, as despesas com pessoal totalizam 21 299 M€ em 2017, um valor
inferior ao estimado no OE/2018 (-110 M€) mas superior ao previsto no PE/2017 (+134 M€).
As previsões do MF para as despesas com pessoal para o ano de 2018 foram objeto de sucessivas revisões em alta.
Com efeito, o valor previsto no OE/2018 era superior em 126 M€ face ao indicado no PE/2017. Posteriormente, no
âmbito do PE/2018, a previsão do MF foi atualizada em mais 225 M€ face ao montante aprovado no OE/2018. Por fim,
no contexto da POE/2019, a estimativa do MF aponta para que as despesas com pessoal atinjam 21 856 M€ no corrente
ano, ou seja, 135 M€ acima do valor considerado no PE/2018. Caso esta mais recente estimativa do MF para 2018 se
concretize, as despesas com pessoal ficarão 486 M€ acima do valor previsto no PE/2017. As previsões do MF para o
período 2019-2021 também foram revistas em alta, como se observa no seguinte quadro.
Quadro 6 – Previsões do MF para as despesas com pessoal (M€)
Fonte: Ministério das Finanças e INE (execução). Cálculos do CFP.
No âmbito das previsões das despesas com pessoal, assume particular relevância a estimativa do impacto decorrente
da medida de descongelamento das carreiras dos funcionários públicos. Esta medida – que visa remover o
congelamento introduzido pelas sucessivas Leis do OE entre 2011 e 2017 - foi inicialmente apresentada no PE/2017 e
previa que o descongelamento fosse efetuado de forma gradual ao longo do horizonte temporal previsto naquele
documento, ou seja, entre 2018 e 2021. Naquela ocasião o MF apontava para um impacto anual de 248 M€, totalizando
992 M€ no conjunto daqueles quatro anos.
389303
463575
99
3661
961 63
33
104
549
402
557
688
0
100
200
300
400
500
600
700
800
2015/16 2016/17 2017/18 2018/19
Ordenados e salários Contribuições sociais imputadas
Contribuições sociais efetivas Despesas com pessoal
24 611
22 614
19 688
21 31720 515 20 349
20 89721 299
21 85622 545
10 000
12 000
14 000
16 000
18 000
20 000
22 000
24 000
26 000
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Documento Data 2017 2018 2019 2020 2021 2022
PE/2017 abr/17 21 165 21 371 21 575 21 823 22 070
OE/2018 out/17 21 409 21 497
PE/2018 abr/18 21 721 22 111 22 408 22 812 23 222
POE/2019 out/18 21 856 22 545
Execução 21 299
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
294
Página 295
Esta medida de política orçamental passou a estar consagrada na Lei do OE/2018 (Lei n.º 114/2017, de 29 de
dezembro). Nos termos do artigo 18.º da referida lei, passou admitir-se, a partir de 1 de janeiro de 2018, valorizações
e acréscimos remuneratórios resultantes de alterações obrigatórias de posicionamento remuneratório, progressões e
mudanças de nível ou escalão, bem como de promoções, nomeações ou graduações em categoria ou posto superiores
aos detidos. O n.º 8 do referido artigo 18.º definiu um faseamento distinto do que estava previsto no PE/2017. Ao invés
de um pagamento em quatro anos, foi estabelecido um faseamento em dois anos, nos seguintes termos: em 2018,
25% a 1 de janeiro e 50% a 1 de setembro; em 2019, 75% a 1 de maio e 100% a 1 de dezembro. De acordo com
informação prestada pelo MF, o impacto bruto nas despesas com pessoal em 2018 seria de 353 M€, mais 105 M€ do
que o previsto no PE/2017.
Esta previsão para 2018 foi mantida no PE/2018, sendo que neste documento publicado em abril de 2018 o MF passou
a prever um impacto global de 1040 M€, ligeiramente superior (+48 M€) ao previsto no PE/2017. No dia 5 de setembro
de 2018, na sequência da sétima reunião de 2018 com as estruturas sindicais representativas dos trabalhadores, o MF
emitiu um Comunicado que apontava para um impacto menor em 2018 (-58 M€) e maior em 2019 (+152 M€), face ao
previsto cinco meses antes. Por fim, de acordo com informação prestada pelo MF no âmbito da POE/2019, o impacto
bruto previsto com a medida de descongelamento de carreiras passou a ser de 481 M€ no ano de 2019.
Quadro 7 – Previsões do MF para o impacto bruto do descongelamento de carreiras (M€)
Fonte: Ministério das Finanças. Cálculos do CFP. | Nota: * publicado no dia 5 de setembro de 2018.
Estas sucessivas revisões traduzem uma instabilidade que compromete a qualidade da previsão das despesas com
pessoal, uma das rubricas com maior grau de rigidez e peso na despesa pública, cuja projeção deveria ser efetuada de
forma relativamente fácil. Neste contexto, torna-se premente a necessidade de implementação de sistemas eficazes
de gestão recursos humanos. No relatório da POE/2019 é referido que, a partir do próximo ano, estará disponível um
novo sistema de informação da organização do Estado (SIOE+), que consistirá numa versão melhorada da plataforma
centralizada de recolha de informação das entidades e serviços do sector público e respetivos recursos humanos.
Espera-se que essa nova solução introduza as melhorias indispensáveis no processo de recolha e carregamento dos
dados e permita responder mais eficazmente à formulação de políticas públicas. A qualidade do mecanismo de
controlo das valorizações remuneratórias será fulcral para a melhoria de futuras previsões sobre as despesas com
pessoal das AP, uma vez que, mesmo após o pagamento faseado que está previsto no âmbito do descongelamento,
os funcionários públicos continuarão a progredir na carreira à medida que reúnam requisitos para tal.
As dotações respeitantes aos principais instrumentos de controlo da despesa
orçamental sob gestão do Ministério das Finanças em 2019 ascendem a 0,5% do PIB.
Ao contrário do procedimento adotado no OE/2018, para 2019, não foi orçamentada
qualquer dotação centralizada no programa Finanças destinada a cobrir o impacto do
descongelamento de carreiras.31 Contudo, uma parte substancial (200 M€) da dotação
provisional para 2019 foi orçamentada na rubrica de despesas com pessoal. No quadro
seguinte encontram-se elencadas as dotações respeitantes aos principais instrumentos de
controlo orçamental que serão geridos pelo Ministério das Finanças em 2019, num total de
1043 M€ em contabilidade nacional.
31 No OE/2018 foi orçamentada uma dotação de 130 M€ para cobrir o impacto do descongelamento na despesa da
administração central financiada por receitas gerais. Desconhece-se a estimativa do MF relativamente à utilização desta
dotação em 2018. Até ao final de outubro, esta teve uma utilização de apenas 7,4 M€.
Documento Data 2018 2019 2020 2021
PE/2017 abr/17 248 248 248 248
OE/2018 out/17 353
PE/2018 abr/18 353 390 297
Comunicado MF* set/18 295 542
POE/2019 out/18 481
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
295
Página 296
Quadro 8 – Principais instrumentos de controlo orçamental em 2019
(desagregação por rubrica em contas nacionais, em M€)
Fonte: Ministério das Finanças. Cálculos do CFP. | Nota: o quadro não inclui a dotação
destinada à aplicação de ativos (380 M€) porque corresponde a despesa não
orçamental.
A POE/2019 aponta para um abrandamento do ritmo de crescimento do consumo
intermédio, de 2,2% em 2018 para 1,7% em 2019. O MF espera que o consumo intermédio
aumente 235 M€ no corrente ano e 179 M€ em 2019. Excluindo a despesa com PPP
rodoviárias,32 está previsto um aumento no restante consumo intermédio de 2,1% ou 200 M€
em 2019, dos quais 155 M€ na administração central (valor que traduz uma desaceleração
face ao acréscimo de 194 M€ estimado para 2018, como se observa no painel esquerdo do
Gráfico 11). Trata-se de um aumento inferior ao crescimento nominal do PIB previsto pelo
MF (3,6%) e que incorpora poupanças resultantes de uma expectativa de não utilização de
uma parte (530 M€) das dotações orçamentais sujeitas a autorização prévia do Ministro das
Finanças, bem como do exercício de revisão da despesa pública (150 M€). Refira-se que, de
acordo com informação prestada pelo MF, encontram-se orçamentados nesta rubrica 130
M€ correspondentes a uma parte da dotação orçamental para 2019 (Quadro 8). Em
percentagem do PIB, o MF prevê que o consumo intermédio baixe pelo quinto ano
consecutivo, atingindo 5,2% em 2019, o valor mais baixo desde 2006 (painel direito do
Gráfico 11).
32 De acordo com informação adicional prestada pelo MF, a despesa com PPP rodoviárias deverá atingir 1367 M€ em
2019, menos 20 M€ do que o montante previsto para o corrente ano.
Designação Total
Consumo intermédio:
- Reserva orçamental 470,3
- Dotação provisional 130,0
- Sustentabilidade do sector da Saúde 84,9
- Regularização de passivos 20,0
Despesas com pessoal:
- Dotação provisional 200,0
Outras despesas correntes:
- Financiamento do Programa de Apoio à Redução Tarifária 83,0
- Orçamento participativo 1,3
FBCF:
- Contrapartida pública nacional global 50,0
- Orçamento participativo 3,8
Total 1 043,2
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
296
Página 297
Gráfico 11 – Evolução do consumo intermédio
Variação anual excluindo PPP, por subsector (M€) Peso do consumo intermédio (% do PIB)
Fonte: INE e Ministério das Finanças. Cálculos do CFP. Nota: AC – Administração Central; ARL –Administração Regional e
Local; SS – Segurança Social AP – Administrações Públicas.
A previsão da conta das administrações públicas para 2019 tem implícita a não
utilização de despesa em 590 M€, um montante igual ao considerado para 2018. De
acordo com informação adicional prestada pelo MF, na conta das AP para 2019 na ótica da
contabilidade nacional, foi abatido um valor de 590 M€, dos quais 530 M€ na rubrica de
consumo intermédio.33 Este ajustamento, sinalizado no relatório da POE/2019,34 corresponde
a um procedimento habitual que decorre de uma possibilidade conferida pelo artigo 4.º da
Proposta de Lei do OE/2019. Esta norma condiciona a utilização de algumas dotações
orçamentais das entidades da administração central, sujeitando-as a autorização prévia do
membro do Governo responsável pela área das finanças.35 O referido abatimento reflete a
expectativa de não utilização de uma parte dessas dotações orçamentais,36 sendo utilizado
pelo MF para previsão da conta das AP na ótica da contabilidade nacional. Essa conta
consolidada faz parte do relatório da POE que acompanha a proposta de lei do Orçamento
do Estado, mas que não está sujeito a aprovação na Assembleia da República. Note-se que
as dotações de despesa que constam nos mapas da Lei do OE são apresentadas na ótica da
contabilidade pública e são aprovadas na Assembleia da República sempre em termos
brutos, ou seja, sem estarem afetadas pelos abatimentos.37
33 A reserva orçamental para 2019 ascende a cerca de 470 M€, montante que foi considerado logo à partida como
poupança de consumo intermédio. 34 O “Quadro III.3.2. - Passagem de saldos de Contabilidade Pública a Contabilidade Nacional” do relatório da POE/2019
inclui uma nota informando que “o saldo da Administração Central em contabilidade nacional parte dos limites máximos
da despesa fixados em contabilidade pública para uma estimativa que inclui um diferencial de 590 milhões de euros”. 35 Uma das dotações cuja utilização encontra-se condicionada é a relativa à reserva orçamental. O valor desta reserva
corresponde a 2,5% do orçamento de todo o programa orçamental (com as exceções previstas no n.º 32 da Circular da
DGO n.º 1390, de 8 de agosto de 2018). Na conta das AP apresentada no Orçamento do Estado para o corrente ano de
2018 foi também efetuado um abatimento de 590 M€, dos quais 446 M€ dizem respeito à reserva orçamental (cuja
utilização está sujeita à autorização do Ministro das Finanças, nos termos da Lei do OE/2018). 36 Não se encontra disponível informação sobre o total das dotações orçamentais que, nos termos da Proposta de Lei do
OE/2019 (PPL n.º 156/XIII), só podem ser utilizadas a título excecional. O n.º 13 do artigo 4.º da PPL determina que as
cativações iniciais resultantes da proposta de lei e do decreto-lei de execução orçamental para 2019 sejam inferiores, no
seu conjunto, a 90% do valor global dos correspondentes cativos iniciais, aprovados em 2017. Naquele ano os cativos
iniciais, excluindo os que incidiram sobre a reserva orçamental, ascenderam a 1451 M€ e os cativos finais totalizaram 425,3
M€. Em relação à reserva orçamental, de um total de 429,9 M€ foram utilizados 299,6 M€ no ano de 2017. 37 De acordo com a Lei de Enquadramento Orçamental, o único documento do OE sujeito a aprovação na Assembleia da
República é a proposta de lei do Orçamento do Estado, que contém o articulado e os designados “mapas da lei” em
contabilidade pública (previstos no artigo 32.º da Lei n.º 41/2014, de 10 de julho).
194
37
5
237
155
40
5
200
0
50
100
150
200
250
AC ARL SS AP
2017/18
2018/19
5,1
5,45,5
6,2
5,96,0
5,85,6 5,7
5,6 5,55,4
5,35,2
4,0
4,5
5,0
5,5
6,0
6,5
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
297
Página 298
A rubrica “outras despesas correntes” deverá apresentar um aumento de 1,5% em 2019.
Essa variação prevista corresponde a um acréscimo de 70 M€, para o qual deverão contribuir
o aumento da contribuição financeira para o orçamento da União Europeia (+6,4%) e o
pagamento à Grécia, no âmbito do seu programa de ajustamento.38 Em sentido oposto,
salientam-se as poupanças previstas no âmbito do exercício de revisão de despesa (86 M€)
e o efeito de base relativo ao pagamento de juros de mora incorridos pelo Município de
Lisboa no corrente ano, na sequência de um processo judicial (31,8 M€).
O ritmo de crescimento das despesas de capital deverá abrandar no próximo ano
devido a um efeito de medidas temporárias menos desfavorável que em 2018. O efeito
dessas medidas encontra-se refletido na rubrica “outras despesas de capital” que, por essa
razão, deverá apresentar um aumento de 1000 M€ em 2018 e um decréscimo de 600 M€ em
2019 (painel esquerdo do Gráfico 12). Com efeito, o impacto nesta rubrica decorrente de
medidas temporárias este ano (1107 M€) deverá ser mais desfavorável do que o previsto para
2019 (570 M€) – ver Caixa 3 e Quadro 24. Para o efeito menos desfavorável em 2019 deverão
contribuir a expectativa de que a injeção de capital no Novo Banco seja inferior à efetuada
em 2018 (menos 392 M€)39 e os efeitos de base relativos à conversão de impostos diferidos
(150 M€) e à despesa decorrente dos incêndios florestais ocorridos no ano de 2017 (100 M€).
Excluindo os efeitos de medidas temporárias em 2018 e 2019, está implícita uma redução de
45 M€ na rubrica “outras despesas de capital”.
Gráfico 12 – Evolução das despesas de capital (M€)
Decomposição da variação das despesas de capital Variação anual da FBCF por subsector
Fonte: INE e Ministério das Finanças. Cálculos do CFP. | Notas: excluindo o impacto da operação de recapitalização da
CGD em 2017 (3944 M€ em “outras despesas de capital”); o gráfico do painel da direita não inclui o subsector da segurança
social porque a respetiva despesa é pouco expressiva; AC – administração central; ARL – administração regional e local;
AP – administrações públicas.
A POE/2019 aponta para uma aceleração do ritmo de crescimento da Formação Bruta
de Capital Fixo (FBCF). O MF estima que o peso da FBCF no PIB aumente 0,2 p.p. em 2018
e 0,3 p.p. em 2019, atingindo 2,3% do PIB. A POE/2019 prevê que o ritmo de crescimento da
FBCF passe de 16,3% em 2018 para 17,1% no próximo ano. Essa aceleração deverá ser
justificada pela administração central, uma vez que na administração regional e local está
previsto um ligeiro abrandamento (painel direito do Gráfico 12). A FBCF do conjunto das AP
38 Para o corrente ano estava previsto um pagamento de 144 M€ mas, na sequência de decisão do Eurogrupo em junho
passado, passou a estar estipulado apenas um valor de 44 M€ a ocorrer em 2019. 39 O impacto em contas nacionais decorrente desse aumento de capital efetuado em 2018 ascende a 792 M€, enquanto
para o próximo ano está previsto um impacto de 400 M€.
580 710
1 000
-600
-1 000
-500
0
500
1 000
1 500
2 000
2017/18 2018/19
FBCF Outras despesas de capital
+109+1580
433
135
580590
119
710
0
100
200
300
400
500
600
700
800
AC ARL AP
2016/172017/18
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
298
Página 299
deverá ascender a 4853 M€, mais 701 M€ face ao valor estimado para 2018. O MF prevê que
o investimento público em grandes projetos estruturantes atinja 1100 M€, mais 500 M€ do
que no corrente ano, refletindo uma maior execução de fundos europeus no âmbito do
Portugal 2020.40 De acordo com o relatório da POE/2019, uma parte significativa desses
projetos diz respeito a investimentos em corredores internacionais na ferrovia; obras para
extensão de linhas de metropolitano; compra de material circulante para os serviços públicos
de transporte por metropolitano, comboio e barco; construção de novos hospitais e de
estabelecimentos prisionais, assim como investimentos na rede escolar. Contudo, nos últimos
anos a FBCF tem ficado bastante aquém da previsão inicial e essa situação deverá voltar a
ocorrer no corrente ano: a nova estimativa do MF para 2018 aponta para que que a FBCF
fique cerca de 400 M€ abaixo do valor previsto no OE/2018 e no PE/2018 (Caixa 7).
Em 2019 a despesa com juros deverá diminuir pelo quinto ano consecutivo, mas a
redução prevista (101 M€) será a menos expressiva. O MF prevê que a despesa com juros
ascenda a 6867 M€ em 2019, diminuindo 101 M€ face ao corrente ano e contribuindo para
atenuar o crescimento da despesa das AP em 2019. Caso essa previsão se concretize, será o
quinto ano consecutivo em que se verificará uma redução desta despesa, embora inferior à
diminuição de 469 M€ estimada para o corrente ano (painel esquerdo do Gráfico 13). Com
efeito, o ritmo de diminuição da despesa com juros deverá abrandar de 6,3% em 2018 para
1,4% em 2019. A redução prevista para o próximo ano incorpora uma poupança de 191 M€.41
Em percentagem do PIB, os encargos com juros em 2019 deverão manter a tendência de
descida iniciada em 2015, baixando 0,2 p.p. no próximo ano, para 3,3%. No entanto, este
rácio ainda se situará acima dos 2,9% registados em 2010 (painel direito do Gráfico 13).
Gráfico 13 – Evolução da despesa com juros
Despesa com juros (M€) Peso da despesa com juros (% do PIB)
Fonte: INE e Ministério das Finanças. Cálculos do CFP.
40 O quadro das principais medidas de política orçamental para 2019, que integra o relatório da POE/2019, não inclui a
medida relativa ao impacto dos fundos estruturais no âmbito do Portugal 2020. Contudo, de acordo com informação
prestada pelo MF, a POE/2019 mantém o impacto de 224 M€ previsto para 2019 que tinha sido considerado no PE/2018.
A FBCF para 2019 inclui uma dotação de 50 M€ destinada à contrapartida pública nacional, um montante inferior aos
100 M€ estimados para 2018. 41 De acordo com informação adicional prestada pelo MF, uma parte dessa poupança resulta do reembolso do
empréstimo que se prevê antecipar ao FMI no corrente ano (ver Capítulo 4). O CFP solicitou ao MF a quantificação da
poupança decorrente dessa antecipação, mas não obteve resposta.
152553 575 382
-338
50
2 336
61044 225
-273 -410 -364 -469-101
4 046
8 483
7 4376 867
-1000
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
7000
8000
9000
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
variação anual
Despesa com juros
2,9
4,3
4,9 4,9 4,94,6
4,23,8
3,5 3,3
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
6,0
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
299
Página 300
3 AVALIAÇÃO DO AJUSTAMENTO ORÇAMENTAL, DA POSTURA
DA POLÍTICA ORÇAMENTAL E DO CUMPRIMENTO DAS
REGRAS
Para efeito da análise apresentada no presente capítulo devem ter-se em conta as seguintes
considerações: 1) Para aferição do cumprimento da regra do saldo orçamental utilizou-se como
denominador o PIB nominal, tal como definido na lei de enquadramento orçamental. 2) O saldo
estrutural abaixo calculado sustenta-se, por um lado, na classificação das medidas temporárias
e das medidas não recorrentes segundo os critérios de análise do CFP (ver Caixa 3) e, por outro,
nas componentes cíclicas calculadas de acordo com a metodologia comum acordada na União
Europeia. Verificam-se diferenças relativamente aos valores apresentados no Relatório do
OE/2019 que resultam por um lado destes terem sido calculados utilizando pressupostos
diferentes na utilização da metodologia comum e terem por base uma diferente classificação
das medidas temporárias. As diferenças relativamente aos valores publicados pela CE resultam
quer das diferenças no cenário macroeconómico subjacente, quer também da diferente
classificação das medidas temporárias. Estas diferenças afetam a avaliação do saldo estrutural
e consequente ajustamento a que Portugal está obrigado no âmbito da vertente preventiva do
Programa de Estabilidade e Crescimento (PEC).
3.1 SALDOS ORÇAMENTAIS
A POE/2019 apresenta para 2018 uma estimativa para o défice das AP inferior ao
previsto no OE/2018 e em linha com o défice apresentado no PE/2018. Assim, a mais
recente estimativa publicada pelo MF aponta para um défice de 0,7% do PIB em 2018, valor
que compara com o défice de 1,1% do PIB apresentado no OE/2018, o que constitui uma
revisão em baixa de 0,4 p.p. do PIB. Esta revisão tem subjacente a melhoria do
enquadramento macroeconómico, refletindo um PIB nominal superior ao apresentado quer
no OE/2018 quer no PE/2018, um crescimento do emprego acima do esperado, com efeitos
positivos na receita fiscal e contributiva, conjugados com um nível de despesa inferior ao
estimado. A Caixa 7 compara a estimativa mais recente para 2018 subjacente à POE/2019
com a previsão inicial que constava do OE/2018 (aprovado) e com a atualização dessa
previsão efetuada no âmbito do PE/2018.
A revisão dos agregados da receita e da despesa face à estimativa apresentada no
OE/2018 justifica a diferente estimativa para o défice orçamental considerada na
POE/2019. Em termos nominais, a estimativa de receita apresentada pelo MF aponta para
uma revisão em alta (389 M€), justificada integralmente pelo aumento esperado da receita
fiscal e contributiva (1651 M€), em particular pela evolução dos impostos diretos. Em rácio
do PIB, a revisão tem uma leitura diferente em resultado da correção em alta do PIB nominal
(em cerca de 2570 M€) face ao OE/2018. Nesta ótica identifica-se a despesa como a principal
responsável para a revisão em baixa do saldo e dentro desta a despesa corrente primária. O
consumo intermédio, as “outras despesas correntes”, os subsídios e as prestações sociais
determinam esta revisão, tal como a variação favorável da despesa com juros, em resultado
das condições de financiamento mais favoráveis.
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
300
Página 301
Gráfico 14 – Revisão da estimativa da receita e da despesa para 2018 face ao OE/2018
Em milhões de Euros Em p.p. do PIB
Fonte: INE, MF. Cálculos do CFP. Nota: Um valor positivo/negativo na despesa corresponde a um desvio
desfavorável/favorável, sucedendo o inverso relativamente à receita.
A POE/2019 reafirma o objetivo de défice apresentado no PE/2018 para o ano de 2019,
prosseguindo uma estratégia de consolidação orçamental que continua a beneficiar
sobretudo do contributo dos juros e da recuperação do ciclo económico. O MF prevê
que a correção do desequilíbrio orçamental para 2019 reflita uma redução do défice de 0,5
p.p. do PIB. Mais de dois terços desta redução será explicada pela diminuição da despesa
com juros e pelo efeito favorável do ciclo económico, ao qual acrescem ainda os efeitos de
natureza temporária no saldo. Os efeitos de natureza temporária previstos são inferiores ao
estimado para 2018 e a despesa com juros deverá registar também um menor contributo
para a redução do défice em 2019.
Quadro 9 – Indicadores orçamentais
Fonte: INE, MF. Cálculos do CFP. Nota: *em percentagem do produto potencial. As semi-
elasticidades utilizadas correspondem às da CE tendo o hiato do produto sido recalculado pelo
CFP com base na metodologia comunitária (utilização do programa CONV resultante da Autumn
Forecast de 2018 da Comissão Europeia). As medidas temporárias, não recorrentes refletem o
critério de classificação do CFP, o qual não é coincidente com o adotado pelo MF. As variações
não correspondem necessariamente às diferenças dos valores em percentagem do PIB devido a
arredondamentos.
Prosseguindo a trajetória de ajustamento interrompida em 2015, a POE/2019 apresenta
uma previsão de melhoria para o saldo orçamental reflexo sobretudo da melhoria do
excedente primário. Perspetiva-se a continuação da acumulação de excedentes primários,
verificada desde 2015, com a previsão para 2019 a apontar para um saldo orçamental
primário de 3,1% do PIB. Este resultado representa uma melhoria de 0,5 p.p. do PIB face ao
valor estimado para 2018, assente num igual contributo da despesa e da receita. (ver Quadro
Saldo orçamental: 2018 2019 2018 2019
Primário 2,2 0,9 2,7 3,1 2,1 -1,4 1,9 0,4
Global -2,0 -3,0 -0,7 -0,2 2,4 -1,0 2,2 0,5
Ajustado de med. temporárias, não recorrentes -2,4 -0,8 -0,3 0,1 0,7 1,6 0,5 0,4
Ajustado do ciclo -1,6 -3,3 -1,4 -1,1 1,9 -1,7 1,9 0,3
Estrutural -2,1 -1,1 -1,0 -0,8 0,2 0,9 0,1 0,2
Primário estrutural 2,1 2,7 2,5 2,5 -0,2 0,6 -0,2 0,0
por memória
medidas temporárias ou não recorrentes 0,4 -2,2 -0,4 -0,3 1,7 -2,6 1,8 0,1
hiato do produto* -0,6 0,7 1,3 1,7 1,1 1,3 0,6 0,4
componente cíclica -0,3 0,3 0,7 0,9 0,5 0,7 0,3 0,2
juros 4,2 3,8 3,5 3,3 -0,4 -0,4 -0,4 -0,2
OE/20192017
Em % do PIB
2016OE/2019
2016
Variação (p.p. PIB)
2017
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
301
Página 302
9). Esta evolução é fundamental para assegurar uma trajetória sustentada de redução do
rácio da dívida pública.
Em 2019, e à semelhança do que tem vindo a ser observado em 2018, o défice
orçamental previsto em contas nacionais será inferior ao da ótica da contabilidade de
caixa. Este facto conduz ao afastamento da leitura mais célere que a monitorização mensal
sobre a evolução das contas públicas na ótica de caixa fornece face à que resulta das
estatísticas elaboradas em contabilidade nacional. Esta diferença deverá ascender a 1218 M€
(0,6 p.p. do PIB) refletindo um ajustamento substancial entre as duas óticas contabilísticas,
explicado sobretudo pelos ajustamentos relativos à especialização do exercício, que corrige
os dados em ótica de caixa, atribuindo os desembolsos e as receitas aí registadas ao exercício
a que respeita a transação que os origina. Este ajustamento significativo (1277 M€; 0,6 % do
PIB) é fundamentado pelos ajustamentos temporais que o MF prevê para as Entidades
Públicas Reclassificadas (973 M€), pelo accrual dos juros (610 M€), pelos fundos de pensões
(517 M€) e pelos ajustamentos temporais relativos a impostos e contribuições sociais
(178 M€) e regularização de dívidas a fornecedores de anos anteriores (145 M€). Em sentido
inverso concorrem, essencialmente, os ajustamentos relativos à neutralidade dos fundos
europeus (-745 M€) e a rubrica outros ajustamentos (-320 M€).
Caixa 3 – Medidas temporárias consideradas pelo CFP em 2018 e 2019
A identificação das medidas temporárias e das medidas não recorrentes constitui um dos elementos essenciais para o
cálculo do saldo estrutural, a par da determinação da componente cíclica. O código de conduta na implementação do
Pacto de Estabilidade e Crescimento define medidas temporárias e não recorrentes como sendo aquelas cujo efeito
orçamental é transitório, não conduzindo a uma alteração sustentada da posição orçamental intertemporal. Este tipo
de medidas não apresenta, em regra, efeitos permanentes que permitam reduzir o défice orçamental. Assim, de modo
a poder identificar o esforço de consolidação orçamental em termos estruturais, os agregados orçamentais são
ajustados dos respetivos efeitos.
O quadro seguinte identifica as medidas temporárias ou medidas não recorrentes consideradas pelo CFP na análise
das contas públicas para 2018 e 2019, subjacentes à POE/2019. Em 2018 na receita foi considerada como medida
temporária e não recorrente, a recuperação do remanescente da garantia prestada pelo Estado ao Banco Privado
Português (BPP). Trata-se de uma medida que reflete a reversão de uma operação de apoio ao sistema financeiro que
em 2010 afetou negativamente o saldo das AP. Em 2018 identificam-se ainda na despesa: o aumento de capital no
Novo Banco (recapitalização) por ativação do mecanismo de capital contingente acordado no âmbito do processo de
alienação daquela instituição financeira, os pagamentos extraordinários por decisões judiciais referentes ao Município
de Lisboa, a despesa com ativos por impostos diferidos e por fim a despesas com os incêndios florestais de 2017
exceto na parte que respeita ao combate e prevenção. O impacto destas operações afetou o registo na “outra despesa
de capital”, exceto os juros de mora relativos ao pagamento extraordinário acima referido que incidiu na “outra despesa
corrente”.
Quadro 10 – Impacto das medidas temporárias no saldo orçamental
Fonte: INE e Ministério das Finanças. | Nota: Cálculos e classificação da responsabilidade do CFP. Os totais não
correspondem necessariamente à soma das parcelas em percentagem do PIB devido a arredondamentos.
Para o ano de 2019, o CFP classificou como medidas temporárias e não recorrentes duas operações com impacto na
despesa, cuja natureza é idêntica à considerada para 2018: um novo aumento de capital no Novo Banco por ativação
2017 2018 2019 2017 2018 2019
Medidas temporárias ou não recorrentes (impacto no saldo) -4 213 -775 -570 -2,2 -0,4 -0,3
Receita 73 363 0 0,0 0,2 0,0
Recuperação da Garantia do BPP 73 363 0,0 0,2
Despesa 4 286 1 138 570 2,2 0,6 0,3
Recapitalização da CGD 3 944 2,0
Recapitalização do Novo Banco 792 400 0,0 0,4 0,2
Ativos por impostos diferidos 154 150 0,1 0,1
Assunção de dívidas (Swaps STCP e Carris) 111 0,1
Incendios florestais 60 100 0,0 0,0
Entrega de Aeronaves F-16 à Roménia -41 0,0
Devolução da taxa de proteção cívil ( Município de Lisboa) 59 0,0
Pagamentos extraordinários por decisões judiciais (Município de Lisboa) 96 170 0,0 0,1
Em % do PIBEm % do PIB
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
302
Página 303
do mecanismo atrás referido e os pagamentos extraordinários por decisões judiciais que o município de Lisboa
perspetiva com elevada probabilidade vir a transitar em julgado ao longo de 2019.
Contrariamente ao considerado pelo MF, o CFP não classificou como medidas temporárias, as operações relativas ao
apoio ao grupo de investidores comumente designados por “lesados do BES” com impacto em 2018 e 2019, bem como
o impacto no imposto sobre o tabaco, com efeito apenas em 2019, em resultado da previsível aprovação tardia do OE
para 2020. A primeira é justificada pelo facto de se tratar uma medida de política que aumenta o défice, não se
afigurando o seu enquadramento como apoio excecional ao sistema financeiro. Neste entendimento, a sua
consideração como medida temporária parece colidir com o princípio de que medidas discricionárias de política que
aumentam o défice não se qualificam em regra como one-off. A segunda porque o impacto da medida em causa é
inferior ao limiar mínimo de 0,1% do PIB que é admitido como significativo para classificação como medida temporária
conforme previsto nos princípios básicos enunciados na publicação da Comissão Europeia “Guiding Principles for the
Classification of One-Off Measures”, Report on Public Finances in EMU 2015, Institutional Paper 14, 2015, Parte II,
Capítulo 3, pp. 52-65 . Acresce por outro lado, o argumento de que a medida em causa eleva artificialmente o nível de
receita estrutural e consequentemente o saldo, beneficiando a avaliação da variação do saldo estrutural. No passado,
a natureza do impacto desta medida nunca justificou a sua classificação como medida temporária não recorrente dado
decorrer do ciclo normal de receita que este imposto atravessa de quatro em quatro anos. Sobre este entendimento,
os princípios enunciados na referida publicação da CE, não impedem a classificação da antecipação daquela receita
enquanto one-off, desde que para 2020 esse efeito seja anulado com o valor simétrico da medida.
A classificação de operações com natureza temporária adotada pelo CFP poderá ser objeto de revisão em face de
informação adicional sobre a caraterização das medidas.
3.2 AJUSTAMENTO ORÇAMENTAL E POSTURA DA POLÍTICA ORÇAMENTAL
De acordo com as previsões do MF, em 2019 o valor do saldo estrutural (recalculado)42
subjacente à POE/2019 deverá continuar a reduzir a distância face ao Objetivo de Médio
Prazo (OMP). Estima-se que a distância face àquele objetivo que, corresponde a um
excedente estrutural de 0,25% do PIB, ascenda a 1,0 p.p. do PIB, segundo os cálculos do CFP.
Esta aproximação ao OMP tem subjacente uma estimativa de saldo estrutural para os anos
de 2018 e 2019 que garante a margem de segurança necessária em relação ao rácio de 3%
do PIB para o défice orçamental nominal.43 Esta margem possibilita à política orçamental
responder às flutuações cíclicas normais por via da atuação dos estabilizadores automáticos
sem incorrer na situação de défice excessivo.
A POE/2019 aponta para que o esforço orçamental medido pela variação do saldo
estrutural continue a depender sobretudo do contributo da redução dos encargos com
juros. Em 2019, a evolução do saldo estrutural, apesar de não ser afetada por uma
deterioração do saldo primário como se estima que aconteça em 2018, continua a beneficiar
do importante contributo resultante da redução dos encargos com juros (Gráfico 15). De
acordo com os valores subjacentes à POE/2019, em termos cumulativos no período de 2016
a 2019, verificar-se-á, uma melhoria estrutural de 1,3 p.p. do PIB, dos quais mais de dois
terços se ficarão a dever ao contributo da redução dos encargos com juros (0,9 p.p. do PIB)
e o restante ao esforço orçamental que decorre da ação governativa (melhoria de 0,4 p.p. do
saldo primário estrutural).
42 O saldo estrutural é obtido através do défice orçamental expurgado dos efeitos do ciclo económico e das medidas one-
off e temporárias. 43 Em termos técnicos, o défice estrutural estimado é inferior ao “valor mínimo de referência” que corresponde atualmente
a 1,1% do PIB para 2018 e 1,0% para 2019 (Vade Mecum on the Stability Growth Pact 2018 Edition).
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
303
Página 304
Gráfico 15 – Esforço Orçamental (em p.p. do PIB)
Anual Cumulativo
Fonte: INE, MF. Cálculos do CFP. Notas: Os valores encontram-se expurgados do efeito do ciclo e do efeito de medidas
temporárias e medidas não recorrentes (ver Caixa 3). As variações podem não corresponder necessariamente às somas
dos valores em pontos percentuais do PIB devido a arredondamentos.
Em 2019, a postura da política orçamental deverá permanecer neutral. A sua
determinação é medida pela variação do saldo primário estrutural, a qual permite aferir a
natureza discricionária restritiva ou expansionista da política orçamental, conjugada com a
variação do hiato do produto. Para 2019, o recálculo efetuado pelo CFP para o saldo primário
estrutural aponta para uma variação praticamente nula, num contexto conjuntural onde, de
acordo com a previsão macroeconómica subjacente à POE/2019, ocorre um efeito positivo
do ciclo económico sobre o saldo orçamental (Gráfico 16). Para 2018 estima-se uma variação
de -0,2 p.p. do PIB. A evolução prevista para 2019, bem como a estimada para 2018, contrasta
com a orientação vincadamente restritiva que a política orçamental assumiu no ano de 2017
(variação do saldo primário estrutural de 0,6 p.p. do PIB).
Gráfico 16 – Política orçamental e posição cíclica [2014-2019]
Fonte: INE e MF. Cálculos do CFP. | Nota: (i) A natureza da política orçamental é avaliada pela variação do saldo
primário estrutural; (ii) A posição cíclica da economia é aferida pela variação do hiato do produto, que traduz a
diferença entre as taxas de crescimento do PIB e do PIB potencial; iii) O CFP considera que a orientação da política
orçamental é restritiva se o rácio do saldo primário estrutural registar uma melhoria anual de, pelo menos, 0,25%
do PIB potencial e é expansionista se essa proporção se deteriorar em pelo menos 0,25%. Caso a variação esteja
entre -0,25% e +0,25% a política orçamental é considerada neutra. E- Estimativa, P – Previsão.
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
304
Página 305
3.3 CUMPRIMENTO DAS REGRAS ORÇAMENTAIS
Na sequência da revogação do Procedimento por Défices Excessivos (PDE), a avaliação da situação
das finanças públicas de Portugal passou a estar sujeita aos requisitos da vertente preventiva do
Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC).44 Estes traduzem-se: 1) na manutenção do saldo
orçamental superior a -3% do PIB; 2) na realização de progressos suficientes que assegurem o ritmo
de ajustamento mínimo recomendado para garantir o cumprimento do objetivo orçamental de
médio prazo (OMP); e (3) no cumprimento de uma regra transitória em matéria de dívida pública.
No que se refere ao segundo requisito, o ritmo de ajustamento depende não apenas de uma
melhoria do saldo estrutural superior a 0,5 p.p. do PIB, mas também da compatibilidade do
progresso desse indicador com uma trajetória sustentável da despesa, medida em termos da
variação nominal da despesa primária (agregado corrigido da despesa sem juros) que tem de ser
inferior à taxa de referência de crescimento a médio prazo do PIB potencial (Caixa 4). No que
respeita ao terceiro requisito, Portugal deverá fazer progressos suficientes na redução do rácio da
dívida, durante o período transitório que vigorará entre 2017 e 2019. Neste período, os progressos
serão avaliados anualmente, tanto “ex ante” como “ex post”, comparando-os com um ajustamento
estrutural linear mínimo (MLSA, na sigla em inglês)45 que tem em conta o efeito do ciclo económico
e o padrão de referência para a redução da dívida.
Com base na informação disponível e na classificação própria de medidas temporárias
e não recorrentes, o CFP estima que a melhoria programada do saldo estrutural
subjacente ao OE/2019 ascenda a 0,2 p.p. do PIB em 2019 e a 0,1 p.p. em 2018. Estes
valores comparam com a variação de 0,3 p.p. em 2019 e 0,5 p.p. do PIB em 2018 apresentados
pelo MF no Relatório da POE/2019. O cálculo do CFP sustenta-se nos saldos orçamentais
apresentados na POE/2019, no hiato do produto subjacente à previsão macroeconómica do
Governo recalculado de acordo com a metodologia comum e com a classificação de medidas
temporárias e não recorrentes do CFP.46 Esta estimativa aponta para um melhoria
programada do saldo estrutural, em cada um dos anos, inferior ao necessário para garantir
a melhoria de 0,5 p.p. do PIB estabelecida na lei de enquadramento orçamental (LEO) e a
melhoria de 0,6 p.p. do PIB decorrente do Pacto de Estabilidade e Crescimento.47
O Conselho da União Europeia recomendou a 13 de julho de 2018 que “em 2018 e 2019,
Portugal tome medidas no sentido de assegurar que, em 2019, a taxa de crescimento
nominal da despesa pública primária líquida não exceda 0,7 %, o que corresponde a
44 Decisão (UE) 2017/1225 do Conselho da União Europeia, de 16 de junho de 2017, que revogou a Decisão 2010/288/UE
sobre a existência de um défice excessivo em Portugal. 45 Minimum Linear Structural Adjustment, em inglês.
46 A estimativa de variação do saldo estrutural em 2017 e 2018 é particularmente sensível à classificação de medidas one-
off. Caso se utilizasse a quantificação de medidas temporárias e não recorrentes do Ministério das Finanças chegar-se-ia
a uma melhoria de 0,2 p.p. do PIB em 2019 (e 0,4 p.p. do PIB em 2018). Fazendo uso da classificação de one-offs
considerada pela Comissão Europeia na previsão de outono de 2018, a variação do saldo estrutural (recalculado) seria de
0,3 p.p. do PIB em 2019 e 2018 (e 0,8 p.p. em 2017). 47 O n.º 6 do artigo 12.º-C da Lei de Enquadramento Orçamental (na redação dada pela da Lei n.º 41/2014, de 10 de julho)
estabelece que, “enquanto não for atingido o objetivo de médio prazo, o ajustamento anual do saldo estrutural não pode
ser inferior a 0,5 [p.p. do PIB]”.
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
305
Página 306
um ajustamento estrutural anual de 0,6 % do PIB.”48 Adicionalmente, ainda na vertente
orçamental, recomendou a Portugal ”utilizar ganhos excecionais para acelerar a redução do
rácio da dívida das administrações públicas. Reforçar o controlo da despesa, a relação custo-
eficácia e o rigor da orçamentação, em especial no setor da saúde, com destaque para a
redução dos pagamentos em atraso no sector hospitalar. Melhorar a sustentabilidade
financeira das empresas públicas, nomeadamente através do aumento do respetivo
rendimento líquido global e da redução da dívida.”
Tendo em conta a conjuntura económica, a melhoria programada do saldo estrutural
prevista para 2019 aponta para o risco de desvio face ao ajustamento estrutural
recomendado de 0,6% do PIB em relação ao OMP. 49 Este desvio corresponde a 0,4 p.p.
do PIB, valor que é inferior aos 0,5 p.p. que se calculam para o ano de 2018. A natureza do
risco de desvio em 2019 acentua-se quando considerada a média dos desvios calculada para
os anos de 2018 e 2019. No conjunto daqueles anos o desvio médio é superior a 0,25% do
PIB, o que configura o risco de desvio significativo face ao ajustamento estrutural
recomendado de 0,6% do PIB para alcançar o OMP. 50 Em qualquer das circunstâncias (anual
ou média de dois anos), o desvio face à trajetória de ajustamento recomendada determina a
necessidade de uma avaliação global. Importa notar que a apreciação do cumprimento desta
regra com referência a 2019 apenas ocorrerá na primavera de 2020.
48 Recomendação do Conselho da União Europeia COM (2018) 421 final, de 23 de maio de 2018, relativa ao Programa
Nacional de Reformas 2018 Portugal e que formula um parecer do Conselho sobre o Programa de Estabilidade 2018 de
Portugal. 49 Com base na matriz publicada na Comunicação interpretativa (COM (2015) 12, de 13 de janeiro) que serviu de base à
elaboração da “Commonly agreed position on Flexibility in the Stability and Growth Pact”, que foi formalmente endossada
pelo ECOFIN no dia 12 de fevereiro de 2016, a sua aplicação determina que a trajetória de ajustamento de cada Estado-
Membro em direção ao OMP passe a ter em conta a sua situação económica, bem como a sustentabilidade das suas
finanças públicas. No caso de Portugal, para o horizonte temporal coberto pelo OE/2019, o ajustamento mínimo deve ser
superior a 0,5 p.p. do PIB uma vez que o país apresenta uma dívida pública superior a 60% do PIB e o hiato do produto
está situado no intervalo entre -1,5% e 1,5% do PIB. A CE tem expressado o entendimento de que um ajustamento superior
a 0,5 p.p. corresponde a um ajustamento mínimo de 0,6 p.p. do PIB. 50 De acordo com os artigos 6(3) e 10(3) do Regulamento n.º 1466/97 da Comissão Europeia, no caso de um Estado-
Membro que não tenha atingido o Objetivo de Médio Prazo (OMP), um desvio face ao ajustamento necessário é
considerado significativo se for de, pelo menos, 0,5 p.p. do PIB num determinado ano ou se for de pelo menos 0,25 p.p.
do PIB em dois anos consecutivos.
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
306
Página 307
Gráfico 17 – Evolução do saldo estrutural (% e p.p. do PIB)
Fonte: INE e Ministério das Finanças. Cálculos do CFP. Nota: Os valores estruturais encontram-se expurgados
do efeito do ciclo económico e do efeito líquido de medidas temporárias e medidas não recorrentes (ver
Caixa 3). O critério do CFP de classificação de medidas temporárias e medidas não-recorrentes não coincide
com o considerado pelo MF. Esta diferença assume particular relevância no cálculo do CFP para a variação
do saldo estrutural (ver nota de rodapé 47).
Apesar de não garantir o ajustamento mínimo recomendado para 2019, a melhoria
programada do saldo estrutural aponta para o cumprimento da regra de redução da
dívida. De acordo com os cálculos do CFP, baseados na evolução do rácio da dívida pública
prevista pelo MF para 2019, a variação do saldo estrutural (recalculado) para 2019 (0,2 p.p.
do PIB) aponta para um progresso orçamental compatível com o ajustamento estrutural
linear mínimo (MLSA), o que permite garantir o cumprimento do critério da dívida no último
ano do período transitório (2019).
Gráfico 18 – Regra de redução da dívida pública (em % do PIB)
Fonte: MF e cálculos do CFP.
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
307
Página 308
Contudo, o ritmo de ajustamento previsto para 2019 não é compatível com o
cumprimento do valor de referência (benchmark) para a despesa.51 De acordo com a
informação fornecida pelo MF, ocrescimento nominal programado da despesa primária
líquida de medidas discricionárias e de medidas temporárias não recorrentes, calculado pelo
CFP, é de 3,4% (Caixa 5). Este valor excede o aumento máximo recomendado de 0,7%, (taxa
de referência aplicável à despesa), levando a um desvio do crescimento programado daquela
despesa primária de -1,0 p.p. do PIB, em 2019. Este resultado, que já exclui o efeito das
medidas temporárias e não recorrentes, reflete um desvio superior ao limite máximo de 0,5%,
o que aponta para um risco de desvio significativo em 2019. A natureza desse desvio
mantém-se, mesmo considerando a média dos anos de 2018 e 2019. (-1,3 p.p. do PIB). Nesta
circunstância, o desvio face à taxa de crescimento nominal máxima recomendada para a
despesa primária líquida determina a necessidade de uma avaliação global.
Caixa 4 – Benchmark da despesa (Expenditure Benchmark)
Enquadramento, racional e objetivo do Benchmark da despesa.
No âmbito da vertente preventiva a que Portugal passou a estar sujeito a partir de 2017, os Estados-Membros devem
atingir os seus objetivos orçamentais de médio prazo (OMP) no horizonte dos seus programas de estabilidade. Os
progressos realizados para o OMP são avaliados anualmente pela Comissão e pelo Conselho, em momentos distintos
seguindo uma perspetiva ex ante e ex post. A análise desse progresso é efetuada no contexto de uma avaliação global
(“overall assessment”), que se baseia quer na variação do saldo estrutural, quer no cumprimento do benchmark da
despesa.
A importância deste último indicador tem sido crescente, na medida em que o acompanhamento do saldo estrutural
por si só não é suficiente para fornecer uma imagem correta e abrangente da evolução orçamental. Por outro lado, o
incumprimento das metas orçamentais tende a resultar principalmente da dinâmica das despesas, que mais
diretamente dependem da ação discricionária do decisor político ao contrário das receitas, cuja evolução é em grande
parte impulsionada pelas bases macroeconómicas que as influenciam (consumo privado, emprego, remunerações e
Produto interno Bruto).
Neste contexto, o cumprimento do benchmark da despesa tem por objetivo evitar tendências que elevem o
crescimento da despesa em rácio do PIB não compensadas adequadamente por medidas de política no lado da receita.
A introdução desta regra não limita o nível da despesa pública, mas antes confere aos decisores políticos a escolha da
sua dimensão, desde que o aumento de despesa originado por essas escolhas seja acompanhado por medidas de
política no lado da receita e não pelo aproveitamento de ganhos temporários ou inesperados que resultem da
conjuntura económica. É neste entendimento que a aferição do cumprimento do benchmark da despesa se refere a
uma taxa de crescimento que é líquida do efeito de medidas discricionárias da receita e do aumento de receita
obrigatório por lei.
De acordo com a Comissão Europeia, este indicador procura contornar a incerteza em torno do saldo estrutural e tem
como propósito fortalecer a estabilização automática, assegurando uma trajetória sustentável para despesa que abra
espaço à flutuação da receita em períodos de alteração do ciclo económico, ao mesmo tempo que favorece a condução
de uma política orçamental tendencialmente contra-cíclica, que garanta uma maior solidez das finanças públicas no
médio prazo.
Cálculo dos indicadores para aferição do benchmark da despesa
O exercício de verificação do cumprimento desta regra assenta no cálculo da despesa agregada corrigida (despesa
primária líquida) e no cálculo da “taxa de referência” (benchmark). A comparação destes dois indicadores determina o
cumprimento ou incumprimento do benchmark da despesa.
Despesa agregada corrigida (despesa primária líquida de medidas discricionárias da receita)
O cálculo da despesa agregada corrigida, que parte do total da despesa pública, tem por finalidade relevar somente o
conjunto da despesa que tende a depender do controle do decisor político. Com esse objetivo excluem-se do total da
despesa pública todas as despesas que não resultem da ação discricionária do Governo, designadamente:
⎯ a componente cíclica do subsídio de desemprego, dado que depende das condições cíclicas da economia;
⎯ pagamentos de juros, o que em larga medida constitui uma herança do passado;
51 O agregado em análise não corresponde ao total da despesa pública das administrações públicas, mas antes a um
agregado de despesa primária corrigido (ver explicação apresentada na Caixa 4).
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
308
Página 309
⎯ despesas correspondentes aos fundos da UE, uma vez que não são financiadas pelas administrações
públicas;
⎯ investimento público não financiado por fundos europeus no ano em curso e nos três anos anteriores,
assumindo-se apenas o montante médio relativo àqueles quatro anos, de modo a evitar que o cálculo seja
afetado por picos relacionados com o ciclo de investimento público.
Este agregado de despesa corrigido é posteriormente ajustado de medidas discricionárias no lado da receita e de
aumentos de receita obrigatórios por lei. No seguimento das correções anteriormente descritas, apura-se a despesa
agregada corrigida (despesa primária corrigida) em termos nominais, assim como a correspondente taxa de
crescimento.
Taxa de referência (benchmark)
Constitui o indicador de referência, com base no qual a despesa agregada corrigida (despesa primária líquida de
medidas discricionárias da receita) é comparada. O cálculo deste indicador que se designa por taxa de referência é
determinado pelo crescimento médio do produto potencial de médio prazo para os anos t-5 a t+4 deduzido de uma
margem de convergência para os países que ainda não atingiram o respetivo OMP em linha com a melhoria requerida
do saldo estrutural (0,6% no caso Português). Em termos simplificados, a taxa de referência pressupõe um crescimento
daquele agregado de despesa em linha com a taxa de crescimento do produto potencial de médio prazo para os
países que já atingiram o respetivo OMP e um crescimento da despesa abaixo do potencial para os países em
convergência para o respetivo OMP.
Importa ainda salientar que, de acordo com os Artigos 6(3) e 10(3) do Regulamento 1466/97, para Estados-Membro
que excederam o seu OMP deixam de estar obrigados ao cumprimento do benchmark da despesa.
Aferição do benchmark da despesa
A aferição do cumprimento do benchmark da despesa tem por objetivo avaliar se a taxa de crescimento da despesa
primária, líquida de medidas discricionárias da receita (despesa agregada corrigida anteriormente referida) contribui
para uma trajetória de ajustamento adequada ao OMP ou se está em linha com a taxa de crescimento do PIB potencial
de médio prazo para aqueles países que já tenham atingido o OMP. O crescimento da despesa primária, líquida de
medidas discricionárias da receita, deverá ter uma evolução compatível com o crescimento económico potencial. O
crescimento daquela despesa dependerá da distância face ao OMP, o qual reflete o esforço exigido ao Estado-Membro.
No caso de Portugal, que ainda não atingiu o OMP, está obrigado a conter o crescimento daquela despesa a uma taxa
inferior ao do crescimento do PIB potencial.
A avaliação do resultado deste indicador realiza-se em momentos diferentes, seguindo uma perspetiva ex ante e ex
post. A identificação de desvio significativo ocorrerá caso este seja igual ou superior a 0,5 p.p. do PIB num único ano,
ou pelo menos 0,25 p.p. em média em dois anos consecutivos. Deste modo, numa perspetiva ex ante, identifica-se
como sendo um “risco de desvio significativo”, na abordagem ex post, poderá conduzir ao desencadeamento de um
procedimento por desvio significativo, caso a conclusão da avaliação global assim o confirme.
Aferição do benchmark da despesa no contexto da avaliação global
No âmbito da avaliação global (“overall assessment”), a correção adicional que se realiza consiste em excluir as medidas
one-off que afetem o nível da receita e da despesa. Este ajustamento é tido em conta no quadro de uma avaliação
global, em simultâneo com a avaliação do cumprimento do esforço orçamental medido em termos de variação do
saldo estrutural.
A existência de um desvio face ao valor recomendado em qualquer dos dois pilares de
avaliação do ajustamento estrutural determina a realização de uma avaliação global
(overall assessment). Nos termos desta avaliação são ponderados os elementos que melhor
traduzem a leitura do esforço orçamental.Esta leitura é efetuada com base no pilar do saldo
estrutural e no pilar do benchmark de despesa. Ambos os pilares têm fatores que beneficiam
e penalizam o seu resultado. As autoridades europeias tomam em consideração esses fatores
na fundamentação da decisão sobre o risco de desvio (ex ante) ou sobre a existência desse
desvio (ex post) face à trajetória de ajustamento recomendada. Assim, enquanto a leitura do
esforço orçamental baseada no saldo estrutural tem sido influenciada positivamente por
ganhos que não dependem da ação discricionária do governo, como sejam os que resultam
da diminuição da despesa com juros e de ganhos anormais na receita que decorrem de uma
maior resposta deste agregado ao ciclo económico (revenue windfalls, na expressão inglesa),
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
309
Página 310
no caso do pilar do Benchmark da despesa aqueles ganhos são excluídos. Neste pilar, acresce
ainda a influência negativa da recente crise financeira e da dívida soberana no crescimento
potencial do PIB a médio prazo (média de 10 anos) relevante para o cálculo da taxa de
referência aplicável à despesa.52 Outra fonte de divergência decorre do investimento público
financiado por financiamento nacional que, no pilar do expenditure benchmark é alisado
através de uma média simples de quatro anos, contrariamente ao que se procede na análise
da variação do saldo estrutural, em que o impacto é o relativo ao ano de referência.
A primeira avaliação global realizada pelas autoridades europeias para o ano de 2019
apontava, em maio, para um desvio significativo do ajustamento estrutural
recomendado em relação ao OMP. Esta avaliação teve por base a previsão do MF para 2019
avançada no PE/2018. De acordo com as informações fornecidas pelo MF no Programa de
Estabilidade, a variação do saldo estrutural (recalculado) para 2019 indicava uma melhoria de
0,3 p.p. do PIB, um resultado que face aos 0,6 p.p. recomendados traduzia um desvio do
ajustamento estrutural ao OMP. A despesa primária líquida de medidas discricionárias de
receitas e de medidas temporárias não recorrentes apontava para um crescimento nominal
superior ao valor da taxa de referência aplicável à despesa (0,7%). Esta diferença reflete um
desvio de -0,8 p.p. PIB, o que constituía um risco de desvio significativo.53 Não obstante a
variação do saldo estrutural para 2019 apontar para um risco de desvio, o elevado desvio no
crescimento nominal da despesa (risco de desvio significativo) justificou a importância
atribuída ao benchmark da despesa. Este pilar de avaliação do ajustamento estrutural
determinou a conclusão de que é de esperar um desvio significativo nos anos de 2018 e 2019
colocando em risco o cumprimento dos requisitos da vertente preventiva do Pacto de
Estabilidade e Crescimento.
A previsão para 2019 subjacente ao Plano de Orçamento enviado às autoridades
europeias mantém a perspetiva de desvio significativo na trajetória de ajustamento
recomendada, não acompanhando a recomendação do Conselho da União Europeia.54
Para esta avaliação concorre o risco de desvio significativo registado no crescimento nominal
da despesa primária líquida de medidas discricionárias na receita e medidas temporárias
(-1,3 p.p. do PIB), não obstante o risco de desvio apurado ao nível do saldo estrutural que
aponta, como já referido, para uma melhoria (recalculada) de 0,2 p.p. do PIB. No caso do
saldo estrutural, verifica-se que mais de três quartos do progresso deste indicador para 2019
beneficia da diminuição da despesa com juros já referida anteriormente (Gráfico 15 e Quadro
9). Trata-se de um efeito positivo que o pilar do benchmark da despesa exclui, dado
considerar apenas a despesa primária corrigida. Neste contexto, numa análise ex ante, a
52 Um horizonte temporal de 10 anos coloca a média de crescimento do PIB potencial abaixo do crescimento potencial
do PIB subjacente ao saldo estrutural para 2019. 53 Considerando a previsão da Comissão Europeia para o ano de 2019 realizada no âmbito do Spring Forecast 2018, a
variação do saldo estrutural apontava para uma deterioração de 0,1 p.p. do PIB e por conseguinte um desvio significativo
de 0,7% face ao ajustamento mínimo recomendado de 0,6% em relação ao OMP. O crescimento nominal da despesa
primária líquida de medidas discricionárias na receita e de medidas temporárias excedia a taxa de referência aplicável à
despesa (0,7%) levando a um desvio significativo de 1 p.p. do PIB. O risco significativo verificado nos dois pilares de
avaliação do ajustamento estrutural configura o risco de desvio significativo na trajetória de ajustamento recomendada
em relação ao OMP. Este risco significativo mantém-se quando considerado em conjunto ao ano de 2018 e 2019. 54 Neste documento, o Conselho da União Europeia recomenda que em 2018 e 2019, Portugal tome medidas no sentido
de assegurar que, em 2019, a taxa de crescimento nominal das despesas públicas primárias líquidas não exceda 0,7%, o
que corresponde a um ajustamento estrutural anual de 0,6 p.p. do PIB.
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
310
Página 311
leitura do esforço orçamental baseada no crescimento nominal da despesa primária afigura-
se relevante para fundamentar a decisão da avaliação global relativa à existência ou não de
um desvio significativo na trajetória de ajustamento recomendada em direção ao OMP.
Admitindo-se a hipótese do exercício orçamental de 2019 levar a um desvio
significativo na trajetória de ajustamento recomendada, esse processo só seria
desencadeado na primavera de 2020. A decisão sobre a existência de desvio significativo
relativo a 2019 só pode decorrer de uma avaliação global (ex post) das autoridades europeias
ao resultado de execução do exercício orçamental de 2019. Para que tal aconteça, um desvio
igual ou superior ao limiar de significância de 0,5% do PIB num ano, ou cumulativamente em
dois anos consecutivos, em qualquer dos dois pilares de avaliação do ajustamento estrutural
atrás referidos, pode conduzir à abertura de um procedimento por desvio significativo. Este
procedimento só poderá ser desencadeado com base na avaliação global ex post (que ocorre
na primavera) e não numa avaliação ex ante baseada nos planos orçamentais, tomando o
saldo estrutural como referência.55
Caixa 5 – Aferição do cumprimento da regra de despesa (Expenditure Benchmark)
A aferição do cumprimento da regra resulta do algoritmo de cálculo adotado pela Comissão Europeia (CE). A
informação utilizada pelo CFP para o cálculo do desvio sustenta-se na estimativa e previsão fornecida pelo Ministério
das Finanças, respetivamente para os anos de 2018 e 2019, e nos dados da CE constantes das previsões da primavera
de 2017 e 2018. O presente exercício insere-se no âmbito de uma avaliação ex ante que tem por objetivo indicar a
existência ou não de risco de desvio significativo. Os quadros seguintes apresentam os passos para o cálculo que
determinam a verificação do cumprimento da regra conforme descrita na Caixa 4 deste relatório.
Cálculo da despesa agregada corrigida: Utiliza informação de algumas das componentes da despesa e receita das
administrações públicas subjacentes à estimativa 2018 e previsão para 2019 apresentadas na POE/2019, bem como
informação específica constante nos quadros anexos ao Projeto Plano de Orçamento 2019 enviado às autoridades
europeias, exceto o montante das medidas temporárias e não recorrentes que segue a classificação do CFP.
Quadro 11 – Cálculo da despesa agregada corrigida (despesa primária líquida em mil M€)
Fonte: MF e CE. Cálculos do CFP. Nota: A despesa cíclica com subsídios de desemprego utiliza o recálculo da NAWRU efetuada
pelo CFP de acordo com metodologia comum da CE.
55 A avaliação ex post tem em conta o hiato do produto subjacente às previsões em que se basearam as recomendações
(princípio do freezing), o que pode diferir desta avaliação ex ante. É ainda levada em conta a cláusula de eventos
excecionais fora do controle do Estado-membro (unusual events), onde se enquadram os gastos excecionais com combate
prevenção de incêndios em 2018 (130 M€), não considerados one-off.
CÁLCULO DA DESPESA AGREGADA CORRIGIDA Fórmulas 2018 2019
Despesa das Administrações públicas (1) 88,633 91,104
Juros (2) 6,968 6,867
Despesa pública em programas da UE cobertos por receita proveniente de fundos da UE (3) 1,430 1,608
Formação Bruta de Capital Fixo coberta por financiamento nacional (4) 3,463 3,729
Média Anual da Formação Bruta de Capital Fixo entre t-3 e t (5) 2,940 3,142
Despesa cíclica com subsídios de desemprego (6) -0,244 -0,186
Total de medidas discricionárias da receita (7) 0,169 -0,175
Medidas temporárias e não recorrentes da receita (8) 0,363 0,000
Medidas temporárias e não recorrentes da despesa (9) -1,138 -0,570
Medidas temporárias e não recorrentes (10)=(8)+(9) -0,775 -0,570
Total de medidas discricionárias da receita (MDR) líquidas de medidas temp. e não recorr. (11)=(7)-(8)+(8) t-1 -0,121 0,188
Despesa agregada corrigida (nominal) (12)=(1)-(2)-(3)-(4)+(5)-(6) 79,956 82,228
Despesa agregada corrigida excl. medidas temp. e não recorr. (nominal) (13)=(12)+(9) 78,818 81,658
Despesa agregada corrigida excl. MDR(a) líquidas de medidas temp. e não recorr. (nominal) (14)=(12)-(7) 79,787 82,403
Corrected expenditure aggregate net of DRM, RML and one-offs (nominal) (15)=(13)-(11) 78,939 81,470
Crescimento anual da despesa pública líquida em % (nominal) (16)=100*[(14)-(12)t-1]/(12)t-1 -0,3 3,1
Crescimento anual da despesa pública líq. excl. med. Temp. e não recorr. Em % (nominal) (17)=100*[(15)-(13)t-1]/(13)t-1 4,3 3,4
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
311
Página 312
Cálculo da taxa de referência: Utiliza a informação da CE constante nas previsões da primavera de 2017 e 2018
relativas: (i) à taxa média de crescimento do produto potencial a 10 anos; (ii) deflator do PIB; (iii) Despesa primária
em rácio do PIB.
Quadro 12 – Cálculo da taxa de referência do benchmark da despesa
Fonte: CE. Cálculos do CFP. Nota: SF Ano (n-1) significa Spring Forecast da CE relativo ao ano anterior ao da informação
em análise, ou seja, a análise do ano de 2018 utiliza a previsão da primavera de 2017 (SF 2017).
Aferição do cumprimento da regra: Exercício que procede à comparação do resultado obtido por cada um dos
indicadores acima identificados de forma a apurar o desvio e a distância do mesmo face ao limite máximo estabelecido
de 0,5 p.p. do PIB num ano, ou cumulativamente em dois anos consecutivos.
Quadro 13 – Aferição do benchmark da despesa
Por memória (não ajustado):
Fonte: MF e CE. Cálculos do CFP. Nota: O desvio de 0,2p.p. do PIB em 2018, que significa uma menor despesa face ao valor
de referência, reflete o efeito de base favorável que se produz nesse ano resultante sobretudo do impacto na despesa da
operação de recapitalização da CGD ocorrida em 2017. Expurgando os efeitos de medidas temporárias, o desvio em 2018 é
de -1,5% do PIB.
Conclusão: O resultado apurado traduz face à taxa de referência um desvio da despesa primária líquida de medidas
discricionárias da receita e de medidas temporárias não recorrentes de -1,5 p.p. do PIB em 2018 e -1,0 p.p. em 2019
(se negativo, significa um excesso em relação ao benchmark, Quadro 13). Este excesso de despesa implica para cada
uma daqueles anos, um risco de desvio significativo face ao ajustamento estrutural recomendado de 0,6% do PIB, uma
vez que é superior ao limite máximo admitido de 0,5%. Considerando a análise para o conjunto daqueles anos, o risco
de desvio significativo mantém-se. O desvio médio de -1,3 p.p. do PIB é superior ao limite máximo cumulativo admitido
que é de 0,5 p.p. do PIB, (o mesmo é dizer 0,25 p.p. do PIB em cada um dos anos). A determinação de um desvio
significativo depende de uma avaliação global que conjuga este resultado com a variação do saldo estrutural.
3.4 QUADRO PLURIANUAL DE PROGRAMAÇÃO ORÇAMENTAL (QPPO)
A POE/2019 revê em alta os limites de despesa da administração central financiada por
receitas gerais para os próximos quatro anos relativamente ao projeto de atualização
apresentado no Programa de Estabilidade, submetido em abril deste ano. A observação
dos tetos plurianuais de despesa mais recentes do QPPO (Gráfico 19) vem confirmar que,
com a exceção do PE/2017, existiram revisões aos limites de despesa, nomeadamente
relativos ao ano a que respeita a proposta orçamental. A POE/2018, embora tenha mantidos
os valores programados para os anos seguintes, reviu em alta o próprio ano a que se refere.
Na POE/2019 são revistos em alta os limites para todos os quatro anos do horizonte temporal
móvel do QPPO. Como o CFP tem vindo a notar, nos termos da Lei de Enquadramento
CÁLCULO DA TAXA DE REFERÊNCIA APLICÁVEL DO BENCHMARK DA DESPESA Fórmulas 2018 2019
Taxa de referência aplicável do Benchmark da despesa (real) (18)=(19) - (20) -1,3 -0,7
Média geométrica da taxa de crescimento do Produto Potencial de 10 anos (real) (19) 0,215 0,821
SF 2017 | Ano 2018 com base no horizonte [2012 - 2021] 0,215
SF 2018 |Ano 2019 com base no horizonte [2013 - 2022] 0,821
Margem de convergência recalibrada (20)=(21) X (22) 1,470 1,480
Margem de convergência (21)= 50 / (22) 1,225 1,233
Despesa primária do (Ano n-1) em % PIB com base no SF Ano (n-1) (22) 40,8 40,5
Ajustamento minimo recomendado > = 0,6* (23) 0,600 0,600
(24) 1,416 1,353
Taxa de referência aplicável do Benchmark da despesa (nominal) (25)=[(1+(18)/100)*(1+(24)/100)-1]x100 0,1 0,7
GDP deflator (% change) | Avaliação do Ano n com base no SF Ano (n-1)
DESVIO DO BENCHMARK DA DESPESA AJUSTADO DE MEDIDAS TEMPORÁRIAS E NÃO RECORR. Fórmulas 2018 2019
Desvio no ano t (em mil milhões de euros) (26)=[(8)-(17)]/100*(13) t-1 -3,1 -2,1
PIB nominal (27) 202,0 209,3
Desvio no ano t (em % do PIB), se negativo é um excesso face à taxa de referência da despesa (28)=(26)/(27)*100 -1,5 -1,0
Desvio médio entre t-1 e t (em % do PIB) (29)=Média[(28) t-1 ;(28)] -1,3
DESVIO DO BENCHMARK DA DESPESA Fórmulas 2018 2019Desvio no ano t (em mil milhões de euros) (30)=[(8)-(16)]/100*(12) t-1 0,3 -1,9PIB nominal (31) 202,0 209,3Desvio no ano t (em % do PIB), se negativo é um excesso face à taxa de referência da despesa (32)=(30)/(31)*100 0,2 -0,9
Desvio médio entre t-1 e t (em % do PIB) (33)=Média[(32) t-1 ;(32)] -0,4
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
312
Página 313
Orçamental56, a atualização anual do QPPO pela lei do Orçamento do Estado deveria ocorrer
em consonância com os objetivos estabelecidos no PE, o que não se verifica no caso da
POE/2019.
Gráfico 19 – Recentes tetos plurianuais de despesa definidos no QPPO (M€)
Tetos plurianuais de despesa definidos no QPPO e
projetos de atualização
Revisões introduzidas nos últimos documentos de
programação orçamental
Fonte: Ministério das Finanças. Cálculos do CFP. | Notas: (*) Projetos de atualização do QPPO, sem força de Lei nem votação
na Assembleia da República. O limite do QPPO para 2020 constante do PE/2018 é de 51 788 M€, no entanto a soma da
despesa dos agrupamentos é inferior em 10 M€ a este total.
A POE/2019 prevê um limite de despesa para 2019 superior ao avançado no PE/2018.
O PE/2018, apresentado em abril, incluiu um projeto que considera limites superiores de
despesa para os anos de 2019 a 2021 por comparação com os aprovados pela Lei n.º 7-
C/2016, de 31 de março, na redação que lhe foi dada pela Lei do OE/201857 (Gráfico 19). Para
2019, o PE continha um projeto de atualização dos limites que apontava para uma elevação
do limite de despesa em 870 M€, decorrente de aumentos nos agrupamentos de programas
nas áreas Social e Económica (+879 M€) e de Soberania (+4 M€) que compensaram a revisão
em baixa na área de Segurança. Para o mesmo ano, a POE/2019 define um limite de
52 331 M€58, o que representa uma revisão do respetivo limite superior em 1454 M€ ao
projetado no PE/2018.
O aumento do limite para 2019 em relação ao projetado no PE/2018 ocorre através do
reforço de todos os agrupamentos de programas, em particular nos da área Social
(796 M€) e Económica (489 M€). Verificam-se ainda acréscimos nos restantes
agrupamentos, como no de Soberania (165 M€) ver painel esquerdo do Gráfico 20.59 Para o
aumento da despesa na área Social, que representa mais de metade da despesa sujeita ao
56 Artigo 12.º-D da LEO.
57 A LOE/2018 atualizou a Lei n.º 7-C/2016, de 31 de março de 2016, que aprovou o QPPO para os anos de 2016-2019,
correspondendo os limites revistos pelo OE/2018 aos que se encontram legalmente em vigor uma vez que os projetos de
atualização do QPPO que acompanham os Programas de Estabilidade não têm força de Lei nem são votados na
Assembleia da República. De acordo com a LEO (artigo 12.º-D), o Governo apresenta ao Parlamento uma proposta de lei
com o QPPO apresentada e debatida simultaneamente com a primeira proposta de lei do OE apresentada após tomada
de posse do Governo (no caso trata-se da Lei n.º 7-A/2016, de 30 de março que aprovou a LOE para 2016), sendo o QPPO
atualizado anualmente, para os quatro anos seguintes, em consonância com os objetivos estabelecidos no PE. 58 Nos termos do artigo 279.º da PPL n.º 156/XIII.
59 Nos termos do n.º 5 do artigo 12.º-D da LEO, os limites de despesa relativos a cada agrupamento de programas são
vinculativos para o segundo ano económico do QPPO (que neste caso corresponde ao ano de 2019). Porém, o n.º 2 do
artigo 1.º da Lei n.º 7-C/2016 refere que os limites de despesa para os anos de 2017 a 2019 são indicativos.
49 523
51 721
50 007
50 857
49 819
50 877
51 788
52 587
53 384
52 331
53 443
54 528
55 654
48 000
49 000
50 000
51 000
52 000
53 000
54 000
55 000
56 000
2017 2018 2019 2020 2021 2022
OE/2017 PE/2017 OE/2018 PE/2018 POE/2019
PE/2017(*)OE/2017
PE/2018(*)
POE/2019
OE/2018
296
870 931 866
1 454
1 655
1 941
2 270
0
500
1 000
1 500
2 000
2 500
2018 2019 2020 2021 2022
OE/2018 PE/2018 POE/2019
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
313
Página 314
QPPO, contribuem os acréscimos nos programas da (i) Saúde (360 M€), (ii) Solidariedade,
Emprego e Segurança Social (272 M€) e (iii) Educação (131 M€). De acordo com o MF, estas
variações decorrerão (i) do reforço das dotações dos Hospitais EPE; (ii) das maiores
transferências do OE para cumprimento da Lei de Bases do Sistema de Segurança Social; e
(iii) do crescimento da dotação dos estabelecimentos dos ensinos básico e secundário. Para
a variação da área Económica contribui o aumento de 512 M€ do Programa “Finanças e
Administração Pública”. De acordo com o MF, este aumento resulta do crescimento das
“Despesas Excecionais” (Capítulo 60), nomeadamente pela consideração de uma
transferência de capital de 1172 M€ para a Parpública, tendo em vista a amortização de
empréstimo obrigacionista. Neste Programa incluem-se também a dotação provisional e as
dotações centralizadas no MF, num montante total de 573 M€, inferior em 667 M€ ao
considerado no OE/201860, compensando em parte o aumento anterior. Quanto à área de
Soberania, a revisão do limite tem em conta o crescimento das transferências do OE para a
Administração Local e Regional ao abrigo das leis de financiamento do subsector (+187 M€,
cf. ponto 5.2.). Note-se, contudo, que o aumento anual previsto em 2020 para este
agrupamento de programas (90 M€) corresponde a menos de metade do acréscimo
daquelas transferências em 2019.
Gráfico 20 – Limites da despesa sujeita ao QPPO (em M€)
Limite para 2019 face ao PE/2018 Evolução prevista entre 2017 e 2022
Fonte: Ministério das Finanças. Cálculos CFP. | Notas: “∆” designa a variação prevista face ao ano anterior; a variação em
2019 resulta da estimativa de execução do MF para o corrente ano. (P) – Previsão.
De acordo com a estimativa do MF subjacente à POE/2019, a despesa efetiva da
administração central financiada por receita gerais em 2018 terá ficado 991 M€ abaixo
do teto previsto pelo OE/2018. O MF estima que a despesa da AC financiada por receitas
gerais seja de 48 828 M€, o que corresponde a 24,2% do PIB. Admitindo a sua concretização,
a atualização do QPPO pela POE/2019 implicaria acréscimos sucessivos de despesa de 2018
a 2022, num montante total de 7577 M€, concentrando-se o maior aumento em 2019 (ver
painel direito do Gráfico 20).
O limite de despesa para 2019 no novo QPPO é compatível com o objetivo do défice
em contas nacionais (0,2% do PIB). O Quadro 14 evidencia um exercício Top-Down
demonstrativo da coerência entre aqueles dois referenciais. Partindo do saldo orçamental
previsto em contas nacionais (-385 M€) e tendo em consideração os ajustamentos de
passagem entre óticas contabilísticas, apura-se o défice das AP em contabilidade pública
60 Em 2018 a dotação provisional em conjunto com as dotações centralizadas no MF ascendem a 1239,9 M€.
50 877
52 331
1655
796
489
50 000
50 250
50 500
50 750
51 000
51 250
51 500
51 750
52 000
52 250
52 500
PE/2018 Soberania Segurança Social Económica POE/2019
+1454 M€
48 077
55 654
750
3 503
1 112
1 085
1 126
44 000
46 000
48 000
50 000
52 000
54 000
56 000
Exec. 2017 ∆ 2018 ∆ 2019 ∆ 2020 ∆ 2021 ∆ 2022 2022 (P)
+7577 M€
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
314
Página 315
(-1603 M€). O saldo da administração central (AC) é apurado por diferença entre este e os
saldos previstos para os subsectores da administração regional e local e dos fundos de
segurança social. Em função dos montantes previstos para a receita da administração central,
calcula-se o valor de despesa efetiva para este subsector líquida de “cativos do objetivo”61
(correspondendo à receita efetiva adicionada do valor do défice orçamental da AC). O valor
máximo de despesa da AC na ótica da contabilidade pública (ótica na qual é construído o
QPPO) é obtido somando o montante dos designados “cativos do objetivo” (590 M€). Por
fim, o valor máximo de despesa da administração central coberta apenas por receitas gerais62
(52 331M€) é apurado por diferença face à despesa financiada por receita própria.63
Quadro 14 – Do saldo em contas nacionais
ao limite de despesa no QPPO para 2019 (em M€)
Fonte: MF. Cálculos do CFP. | Nota: AC – Administração Central
A experiência relativa à aplicação do QPPO tem mostrado a ineficácia deste
instrumento no sentido da responsabilização orçamental no médio e longo prazo. A
utilidade do QPPO como suporte à formulação e execução das políticas públicas numa
perspetiva plurianual implica que os tetos de despesa estabelecidos sejam respeitados e que
a atualização anual introduzida pelo OE se encontre em consonância com o estabelecido no
PE, o que não ocorre com a POE/2019. A este propósito, refira-se que a “nova” LEO considera
61 De acordo com o MF, estes “cativos do objetivo” visam a «adequação entre os limites máximos de despesa, fixados em
contabilidade pública, e a perspetiva em contas nacionais assente em previsão de execução da despesa.» Este ajustamento
é de montante igual ao efetuado no OE/2018 e ocorre à semelhança de anos anteriores. 62 Corresponde essencialmente a despesa financiada por impostos. O QPPO não abrange a despesa financiada por receita
própria dos serviços (por exemplo, taxas). Ver, a este propósito, o Glossário de Finanças Públicas do CFP. 63 Para o período 2020-2022, a informação disponível não permite avaliar a compatibilidade dos limites de despesa previstos no QPPO com os objetivos orçamentais definidos em contas nacionais. A este propósito refira-se que, à
semelhança de anos anteriores, continua a não ser cumprido o disposto no n.º 6 do artigo 12.º-D da LEO, que determina
que conjuntamente com o QPPO devem ser a publicadas as projeções de receitas gerais e receitas próprias dos
organismos da administração central e do subsector da segurança social para os quatro anos seguintes.
1. Saldo das Administrações Públicas (ótica Contab. Nacional) -385
2. Ajust. de passagem à Contabilidade Pública -1 218
Efeito do registo segundo a especialização do exercício -1 041
Impostos e contribuições sociais -178
Juros a receber / pagar -610
Outras contas a receber (-) 745
Outras contas a pagar (+) -998
Ajustamento de diferença de Universo 0
Outros Ajustamentos -177
3. Saldo das Administrações Públicas (ótica Contab. Pública ) [(1)+(2)] -1 603
a) Saldo das Adm. Regional e Local 667
b) Saldo da Seg. Social 1 665
4. Saldo da Administração Central [(3)-(a)-(b)] -3 935
c) Receita Efetiva 64 837
Receita Fiscal 46 254
Outra Receita Corrente 16 066
Receita de Capital 2 518
d) Valor da despesa efetiva da AC líquida de cativos do objetivo [(c)-(4)] 68 772
e) Cativos do objetivo 590
f) Valor Máximo da Despesa efetiva da AC [(d)+(e)] 69 362
g) Despesa financiada por receitas próprias 17 031
5. Limite de despesa da AC fin. por receitas gerais (QPPO) [f)-(g)] 52 331
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
315
Página 316
a substituição deste instrumento por um “Quadro plurianual das despesas públicas”, o qual
para além de um limite de despesa total e por missão de base orgânica deve incluir também
as projeções de receitas, por fonte de financiamento, de forma compatível com os objetivos
constantes do PE. Esta disposição, nos termos atuais, deverá entrar em vigor a partir de abril
de 2020.64
64 Artigo 35.º da Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro. Inicialmente, a LEO previa a sua aplicação com efeitos a partir do
OE/2019. No entanto, a produção de efeitos foi prorrogada para 1 de abril de 2020, pela Lei n.º 37/2018, de 7 de agosto.
Os limites de despesa passam a ser vinculativos para o orçamento do ano económico seguinte e indicativos para o período
de programação que coincida com o resto da legislatura.
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
316
Página 317
4 ENDIVIDAMENTO, NECESSIDADES BRUTAS DE
FINANCIAMENTO E EVOLUÇÃO DA DÍVIDA PÚBLICA
4.1 ENDIVIDAMENTO E NECESSIDADES DE FINANCIAMENTO DO ESTADO
Ano de 2018
De acordo com o Relatório da POE/2019, o aumento da dívida direta do Estado em
2018 ficará ligeiramente acima do previsto no OE/2018. Segundo o MF, a dívida direta
do Estado cifrar-se-á em 244,8 mil M€ no final de 2018, o que corresponde a um aumento
do endividamento de 2 mil M€ face ao final de 2017, ao valor de encaixe65. No OE/2018
estimava-se um aumento do endividamento líquido direto do Estado de 8,7 mil M€ para o
ano em análise, sendo a estimativa apresentada na POE/2019 superior em 250 M€ (Quadro
15). Esta diferença é explicada pelo maior financiamento líquido obtido através de
Obrigações (OT) e de Outra dívida. 66 Estes fluxos são parcialmente compensados pelo maior
volume de amortizações antecipadas dos empréstimos do FMI e pelo menor montante
emitido em Bilhetes do Tesouro (BT).
Quadro 15 – Previsões para a composição do financiamento em 2018 (M€, valor de encaixe)
Fonte: MF. Cálculos do CFP. | Notas: P = Previsão; E = Estimativa; CA = Certificados de Aforro e CT =
Certificados do Tesouro; Outra dívida = CEDIC, CEDIM, outra dívida de curto prazo, outra dívida de médio e
longo prazo, outra dívida não euro e fluxos de capital de swaps.
As necessidades brutas de financiamento do Estado na ótica da contabilidade pública
para 2018 deverão situar-se 1,3 mil M€ acima da previsão feita no OE/2018. Este
incremento deve-se ao maior volume de amortizações e anulações de dívida fundada (+3,6
mil M€), compensado apenas em parte por menores necessidades líquidas de financiamento
(-2,3 mil M€) (Quadro 16). Nas amortizações, destacam-se os pagamentos antecipados ao
FMI, o maior reembolso de OT e um maior volume de amortizações de produtos de aforro.
Relativamente às menores necessidades líquidas de financiamento, são justificadas pelo
défice orçamental abaixo do esperado (-2,3 mil M€).
65 Equivale ao valor nominal, excluindo os juros.
66 Nomeadamente Certificados Especiais de Dívida de Médio e Longo Prazo (CEDIM), com um saldo líquido no final de
2018 de 3000 M€, face a um saldo nulo inicialmente previsto, e Obrigações do Tesouro de Rendimento Variável (OTRV),
cujo saldo líquido ascenderá a 1000 M€, face a 750 M€ inicialmente previstos.
Saldo
líquidoPeso (%)
Saldo
líquidoPeso (%) Valor p.p.
CA + CT 1 000 11,5 1 000 11,2 0 -0,3
Bilhetes do Tesouro 1 0,0 -1 357 -15,2 -1 358 -15,2
Obrigações do Tesouro 8 358 96,1 9 037 101,0 679 4,9
PAEF -1 436 -16,5 -2 889 -32,3 -1 453 -15,8
Outra dívida 775 8,9 3 157 35,3 2 382 26,4
8 697 100,0 8 948 100,0 250Total
Composição do financiamento
2018P (OE 2018) 2018E (POE 2019)Diferença POE/2019
vs. OE/2018
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
317
Página 318
Quadro 16 – Previsões para as necessidades de financiamento em 2018 (M€)
Fonte: MF. Cálculos do CFP. | Notas: P = Previsão; E = Estimativa. CA = Certificados de Aforro e CT = Certificados do
Tesouro.
Ano de 2019
O limite de endividamento global direto fixado para 2019 situa-se em 10 mil M€, face
a uma estimativa para o endividamento global direto de 9,2 mil M€. Este limite traduz-
se na soma i) do défice orçamental (em contabilidade pública) da administração central (4,5
mil M€); ii) da aquisição líquida consolidada de ativos financeiros (4,1 mil M€); e iii) das
cativações abatidas à despesa da administração central (0,6 mil M€). Assim, estima-se que o
endividamento líquido global direto seja inferior ao limite definido na proposta de lei do
OE/2019 (n.º 1 do artigo 121.º).
O financiamento do Estado continuará a ser essencialmente suportado por OT em 2019.
Pela primeira vez desde 2012, antecipa-se uma diminuição do saldo de Certificados de Aforro
(CA) e Certificados do Tesouro (CT), uma vez que os primeiros Certificados de Tesouro
Poupança Mais (CTPM) começam a atingir a maturidade original em outubro 2018 e poderão
não ser reinvestidos noutros produtos de aforro. No sentido inverso, espera-se que os saldos
de OT, BT e Outra dívida aumentem (Gráfico 21). Nesta última componente, destaque para
uma emissão de Obrigações do Tesouro de Rendimento Variável (OTRV) no montante de
1000 M€, que mais do que compensa o financiamento negativo por Certificados Especiais de
Dívida de Curto Prazo (CEDIC). De acordo com a POE/2019, não estão previstas amortizações
antecipadas ao FMI no ano em análise. No total, espera-se que o financiamento líquido se
situe em 7,9 mil M€, valor de encaixe.
Valor Peso (%) Valor Peso (%) Valor p.p.
1. 10 782 26,3 8 506 20,1 -2 276 -6,2
a) Défice Orçamental 5 438 13,3 3 100 7,3 -2 338 -5,9
b) Aquisição Líq. ativos financ. (exceto privatizações) 5 344 13,1 5 406 12,8 62 -0,3
c) Receitas de privatização 0 0,0 0 0,0 0 0,0
2. 30 145 73,7 33 744 79,9 3 599 6,2
d) CA + CT 1 036 2,5 1 727 4,1 691 1,6
e) Dívida de curto prazo em euros 21 055 51,4 20 692 49,0 -363 -2,5
f) Dívida de mlp em euros 6 772 16,5 8 473 20,1 1 701 3,5
g) Dívida em moeda não euro 1 436 3,5 2 889 6,8 1 453 3,3
h) Fluxos de capital swaps (Líq.) -154 -0,4 -37 -0,1 117 0,3
3. 40 927 100,0 42 250 100,0 1 323
Necessidades de financiamento
2018P (OE 2018) 2018E (POE 2019)Diferença POE/2019
vs. OE/2018
Necessidades líquidas de financiamento (a) + (b) - (c )
Amortizações e anulações [dívida fundada] (d) + (e) + (f) + (g) + (h)
Necessidades brutas de financiamento (1) + (2)
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
318
Página 319
Gráfico 21 – Composição do financiamento em 2019 (mil M€, valor de encaixe)
Fonte: MF. Cálculos do CFP. | Notas: Outra dívida inclui CEDIC, CEDIM, outra dívida de curto
prazo, outra dívida de médio e longo prazo e outra dívida não euro e fluxos de capital de swaps.
As necessidades brutas de financiamento do Estado na ótica da contabilidade pública
deverão aumentar em 2019. O incremento de 2,4 mil M€ ficará a dever-se, em grande parte,
ao maior volume de amortizações e anulações de dívida fundada (de 33,7 mil M€ em 2018
para 36 mil M€), enquanto as necessidades líquidas de financiamento passam de 8,5 mil M€
para 8,6 mil M€ (Quadro 17).
Quadro 17 – Necessidades de financiamento do Estado em 2017-2019 (M€)
Fonte: MF. Cálculos do CFP. | Nota: E = Estimativa e P = Previsão. 1 em 2017, com passagem da ADSE do subsector dos
Serviços Integrados (SI) para o dos Serviços e Serviços Autónomos (SFA), o Estado transferiu o saldo de gerência desta
entidade (434 milhões de euros) para os SFA.
OT
CA + CT
Outra dívidaBT
PAEF
-2
-1
0
1
2
3
4
5
6
7
8
ValorPeso
(%)Valor
Peso
(%)Valor
Peso
(%)Valor % Valor %
1. 10 380 19 8 506 20 8 638 19 -1 874 -18 132 2
a) Défice Orçamental 4 786 9 3 100 7 3 638 8 -1 686 -35 538 17
b) Aquisição Líq. ativos financ. (exceto privatizações) 5 160 9 5 406 13 5 000 11 246 5 -406 -8
c) Dotação para o FRDP 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
d) Transferência de saldo de gerência da ADSE 1 434 1 0 0 -434 -100 0 0
e) Receitas de privatização 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
2. 44 981 81 33 744 80 36 022 81 -11 237 -25 2 278 7
f) CA + CT 1 762 3 1 727 4 4 037 9 -35 -2 2 310 134
g) Dívida de curto prazo em euros 19 633 35 20 692 49 21 587 48 1 059 5 895 4
h) Dívida de mlp em euros 13 875 25 8 473 20 10 467 23 -5 402 -39 1 994 24
i) Dívida em moeda não euro 10 013 18 2 889 7 90 0 -7 124 -71 -2 799 -97
j) Fluxos de capital swaps (Líq.) -302 -1 -37 0 -159 0 265 -88 -122 330
3. 55 361 100 42 250 100 44 660 100 -13 111 -24 2 410 6
Var. 2018/17 Var. 2019/18
Necessidades líquidas de financiamento (a) + (b) - (c )
Amortizações e anulações [dívida fundada] (d) + (e) + (f) + (g) + (h)
Necessidades Brutas de Financiamento (1) + (2)
Necessidades de Financiamento
2017 2018E 2019P
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
319
Página 320
O MF prevê que as necessidades líquidas de financiamento em 2019 registem um ligeiro
incremento. Apesar do aumento do défice orçamental em contabilidade de caixa (0,5 mil
M€) este é atenuado pela menor aquisição líquida de ativos financeiros (-0,4 M€). Face ao
OE/2018, o MF prevê agora um aumento do total da despesa com ativos financeiros (+1,6
mil M€), para 8,5 mil M€, em grande parte devido à maior despesa com ações e outras
participações (Gráfico 22). Nesta rubrica, o aumento é justificado pelas dotações de capital
atribuídas ao Metropolitano de Lisboa (0,7 mil M€), à Infraestruturas de Portugal (1,6 mil M€),
à CP (0,6 mil M€) e a outras Empresas Públicas Não Financeiras (0,9 mil M€). Em contraste, o
MF prevê uma diminuição para os empréstimos de médio e longo prazo, que se espera que
decresçam 0,5 mil M€, dado o menor volume destinado a Empresas Públicas Reclassificadas
(1,3 mil M€ face a 1,9 mil M€ em 2018). De acordo com a informação recebida pelo CFP, é
expectável que a despesa destinada aos Fundos de Resolução (Nacional e Europeu), num
total de 1,8 mil M€ (0,8 p.p. do PIB) não seja realizada na totalidade em 2019 (encontrando-
se orçamentada desde o OE/2016). O incremento na despesa com ativos financeiros é
parcialmente compensado pela utilização de depósitos no montante de 0,7 p.p. do PIB.
Gráfico 22 – Previsões da despesa com ativos financeiros (M€)
Fonte: DGO e MF. Cálculos do CFP. | Nota: P = Previsão.
A POE/2019 tem subjacente um volume superior de amortizações e anulações de dívida
fundada. Para este resultado contribui sobretudo o maior volume de amortizações de
Certificados de Aforro e do Tesouro, e também de dívida de médio e longo prazo em euros,
onde se inclui, além da amortização da OT 4.75% Jun2019 (saldo de 8,6 mil M€ no final de
setembro) um volume significativo de amortizações subjacentes a operações de troca de
dívida previstas no programa de financiamento do Estado subjacente à previsão de juros da
POE/2019. Em sentido contrário, antecipa-se uma diminuição das amortizações em dívida
não euro, refletindo o objetivo de realizar mais um pagamento antecipado ao FMI de cerca
de 2 mil M€ ainda em 2018.
0
1 000
2 000
3 000
4 000
5 000
6 000
7 000
8 000
9 000
OE 2018 POE 2019
Outros activos financeiros Acções e outras participações Emprestimos MLP Emprestimos CP
Outros AF = 226
Emprést. CP = 10
Emprést. CP = 110
EPR = 1294ARL = 50FR = 850FRE = 853IFFRU = 362Outros = 325
EPR = 2890Outros = 1149
Outros AF = 513
EPR = 1758Outros = 674
EPR = 1897FR = 850FRE = 897IFFRU = 265Outros = 317
6984
8462
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
320
Página 321
A estratégia de reembolso antecipado ao FMI, iniciada em 2015, levou, desde janeiro
2018, a uma redução considerável da taxa de juro do empréstimo. Desde 2015 foram
realizadas amortizações que ascendem a 23,8 mil M€, face a um calendário de amortizações
que inicialmente estabelecia que até ao final de 2018 fossem amortizados 10,9 mil M€. Está
ainda previsto um pagamento antecipado de 2 mil M€ até ao final do ano corrente que, a
realizar-se, implica que o montante remanescente do empréstimo será apenas de 2,5 mil M€
(cerca de 100% da quota de Portugal no FMI). Deste modo, o saldo a amortizar nos próximos
anos é significativamente inferior ao inicialmente previsto (Gráfico 23). Ao prosseguir esta
estratégia de amortizações antecipadas desde 2015, a gestão da dívida permitiu reduzir as
penalizações de taxa de juro aplicadas pelo FMI consoante o montante vivo do empréstimo.
Nomeadamente, desde janeiro de 2018 o empréstimo deixou de estar sujeito a uma
penalização de 2 p.p. para o montante acima de 187,5% da quota, bem como à penalização
de 1 p.p. sobre os empréstimos elevados e de longa duração (superior a 51 meses).
Gráfico 23 – Evolução do saldo do empréstimo do FMI (mil M€)
Amortizações Saldo no final de ano e percentagem
correspondente da quota de Portugal no FMI
Fonte: MF, IGCP e FMI. | Notas: informação retirada dos Boletins Mensais do IGCP e Apresentação aos investidores,
de 12 de outubro 2018, disponíveis no site do IGCP. Condições do empréstimo do FMI disponíveis em
http://www.imf.org/external/np/exr/facts/eff.htm. Os montantes previstos no calendário inicial de amortizações podem
ter sofrido alterações devido às variações cambiais.
4.2 DINÂMICA DA DÍVIDA
As previsões do MF de diminuição do rácio da dívida pública encontram-se dentro do
intervalo de projeções de instituições internacionais. Antecipa-se que em 2018 a dívida
de Maastricht em percentagem do PIB se situe em 121,2%, face a 124,8% em 2017. Em 2019
a dívida deverá voltar a registar uma diminuição para 118,5% do PIB, prolongando a trajetória
descendente verificada desde 2017. Esta evolução é motivada por um maior crescimento da
economia, uma vez que se espera um aumento do numerador de 2 mil M€ em termos
nominais para 244,8 mil M€ em 2018 e de 3,3 mil M€ para 248 mil M€ em 2019. (Quadro 18).
0
2
4
6
8
10
12
2015 2016 2017 2018P 2019 2020 2021 2022 2023 2024
Amortizações executadas Calendário inicial de amortizações ao FMI
542%
852%
949%
1088%
827%
649%
216%
101% 101%
0
5
10
15
20
25
30
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018P 2019P
187,5%
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
321
Página 322
Quadro 18 – Previsões de instituições internacionais
para a dívida pública (% PIB)
Fontes: OCDE - Economic Outlook No. 103, maio 2018; FMI -World Economic Outlook,
outubro 2018; MF – POE/2019, outubro 2018; CE – European Economic Forecast, novembro
2018.
O saldo primário continuará a ser determinante para a diminuição do rácio da dívida
em 2018-19, acompanhado em menor grau pelo efeito dinâmico. O saldo primário
continua, à semelhança de 2017, a concorrer para a diminuição do rácio da dívida, elevando
o seu contributo de 2,7 p.p. em 2018 para 3,1 p.p. do PIB em 2019. A dimensão deste
contributo é relevante, na medida em que se mostra mais do que suficiente para contrariar
o efeito desfavorável dos ajustamentos défice-dívida (0,3 p.p. e 1,4 p.p. em 2018 e 2019,
respetivamente)67. O efeito dinâmico prosseguirá a tendência favorável à diminuição do rácio
da dívida nos dois anos de previsão com o efeito do crescimento do PIB a superar, em termos
absolutos, o efeito dos juros (Gráfico 24).
Gráfico 24 – Evolução da dívida pública (% do PIB e p.p.)
Contributos para a variação em 2019 Decomposição da variação em 2017-19
Fonte: MF e cálculos do CFP. | Nota: E = Estimativa e P = Previsão.
Em 2019 os encargos com juros das administrações públicas deverão fixar-se em 3,3%
do PIB, diminuindo 0,2 p.p. face a 2018. Em 2018 a diminuição é explicada
maioritariamente pelo efeito preço, através da menor taxa de juro implícita da dívida (2,8
p.p., face a 3 p.p. em 2017). Para 2019 o MF prevê um contributo do efeito preço semelhante
ao do efeito stock (Quadro 19). Em termos nominais, os juros a pagar em 2018 ascendem a
7 mil M€, prevendo-se uma diminuição de 470 M€ face a 2017. Em 2019 estima-se que os
67 Nos ajustamentos défice-dívida, em 2018, a utilização de depósitos (-0,7 p.p. do PIB) é compensada pelos empréstimos
aos Fundos de Resolução Nacional e Europeu (0,2 p.p. do PIB a cada entidade) e pela aquisição líquida de outros ativos
financeiros (0,6 p.p.). Em 2019, destaque para os ajustamentos em contas nacionais (1,2 mil M€, correspondendo a 0,6%
do PIB). De notar ainda o facto de, para efeitos de cálculo deste ajustamento, ter sido considerada apenas 50% da despesa
destinada aos Fundos de Resolução orçamentada no mapa apresentado pela DGO referente aos Desenvolvimentos
Orçamentais para 2019, tendo em conta a possibilidade da sua não realização na totalidade.
CE 121,5 119,2
OCDE 123,1 120,0
FMI 120,8 117,2
MF 121,2 118,5
Entidade 2018 2019
121,2118,5
-4,3 -3,11,4
3,3
100
110
120
130
Efeitodinãmico
Efeito saldoprimário
Ajustamentodéfice-dívida
2018E 2019 2019P
2017 2018 2019
124,8 121,2 118,5
-4,5 -3,5 -2,7
-2,9 -2,7 -3,1
-1,6 -1,1 -1,0
3,8 3,5 3,3
-5,4 -4,5 -4,3
0,0 0,3 1,4
Efeito PIB
Outros
Dívida de Maastricht (% do PIB)
Variação (p.p. do PIB)
Efeito saldo primário
Efeito dinâmico
Efeito juros
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
322
Página 323
juros nominais diminuam novamente, em 101 M€. Esta poupança com juros estará
relacionada, em parte não identificada, com a amortização antecipada do empréstimo do
FMI e também de OT.
Quadro 19 – Contributos para a variação dos juros
Fonte: MF. Cálculos do CFP. Fórmulas: Ano corrente=t e ano anterior=t-1;; DP = dívida pública;
(1)=DP/PIB; (2)=[(1)t-(1)t-1)/2]; (3)=Juros / PIB; (4)=(3) t /(2) t); (5)=[(4)t-1*((2)t-(2)t-1)]+[(2)t-1*((4)t-(4)t-1)]+
[((2)t-(2)t-1)*((4)t-(4)t-1)]; (6)= (4)t-1*((2)t-(2)t-1); (7)=(2)t-1*((4)t-(4)t-1); (8)= ((2)t-(2)t-1)*((4)t-(4)t-1).
* Nota: a taxa de juro implícita aqui apresentada difere da POE/2019 na medida em que é calculada
através do stock médio de dívida no ano corrente e ano precedente (coluna (2)), enquanto a segunda
se baseia unicamente no stock de dívida do ano precedente. No entanto, apesar das diferenças
metodológicas, os valores apresentados são semelhantes aos da POE/2019 para 2018-19.
Em 2018, o custo médio da dívida direta do Estado emitida68 até ao final do terceiro
trimestre foi inferior ao custo nos dois anos precedentes. O custo do stock da dívida direta
do Estado69 fixou-se em 3% em 2017, o que compara com um custo de 2,6% da dívida direta
do Estado emitida nesse ano (Gráfico 25). Entre janeiro e setembro de 2018, a dívida direta
do Estado emitida apresentou um custo médio de 1,9%, afigurando-se como plausível a
manutenção da tendência de descida do custo para o conjunto do ano face às emissões do
ano anterior. A dívida direta do Estado (não consolidada) representava 98,4% da dívida
consolidada das AP no final de setembro.
Gráfico 25 – Custo da dívida direta do Estado (%)
Fonte: IGCP.
68 O custo da dívida emitida corresponde ao custo médio ponderado dos BT, OT e Medium Term Notes emitidos.
69 O custo do stock da dívida corresponde ao rácio entre os juros do subsector Estado na ótica de Contas Nacionais e o
saldo médio da dívida direta do Estado no final dos anos t e t-1.
Efeito stock
(p.p.)
Efeito
preço (p.p.)
Efeito
cruzado
(p.p.)
(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8)
2015 128,8 129,7 4,6 3,5 -0,34 -0,01 -0,33 0,00
2016 129,2 129,0 4,2 3,2 -0,38 -0,02 -0,36 0,00
2017 124,8 127,0 3,8 3,0 -0,36 -0,06 -0,30 0,00
2018E 121,2 123,0 3,4 2,8 -0,37 -0,12 -0,26 0,01
2019P 118,5 119,9 3,3 2,7 -0,17 -0,09 -0,08 0,00
Contribuições para a ∆ dos jurosStock de
dívida
pública(% do PIB)
Ano
Stock
médio de
dívida
pública(% do PIB)
Juros (% do PIB)
Taxa de
juro
implícita
(%)*
Variação
do peso
dos juros
no PIB
(p.p.)
4,5
5,8
4,24,4
2,7 2,8 2,6
1,9
3,5
4,1 3,93,6 3,6 3,4
3,23,0
0
1
2
3
4
5
6
7
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 jan-set
2018
Custo da dívida emitida Custo do stock de dívida
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
323
Página 324
A capacidade de Portugal para suportar no seu orçamento a totalidade dos encargos
decorrentes da dívida deverá continuar a melhoria verificada desde 2014. Espera-se que
em 2018 e 2019 a comportabilidade da dívida evolua favoravelmente, observando-se uma
diminuição do rácio dos juros sobre a receita das AP (Gráfico 26). Esta dinâmica favorável
decorre (i) da diminuição dos juros nominais; (ii) do aumento da receita das AP (de 83,1 mil
M€ em 2017 para 87,2 mil M€ e 90,7 mil M€ em 2018 e 2019, respetivamente, valores não
ajustados) e (iii) do aumento do PIB superior ao aumento esperado para a dívida pública
nominal, tanto em 2018 como em 2019.
Gráfico 26 – Comportabilidade da dívida
Fonte: MF. Cálculos do CFP.
No âmbito da sustentabilidade de médio prazo, a CE inclui Portugal no grupo de países
que poderá enfrentar desafios significativos. Tendo por base o objetivo de alcançar um
rácio da dívida de 60% do PIB em 2032, de acordo com aos cálculos da CE, os riscos afiguram-
se elevados para Portugal. Seria necessário realizar um ajustamento acumulado adicional
(face ao cenário de políticas invariantes) no saldo primário estrutural de 4,4 p.p. do PIB entre
2020 e 2024 (indicador S1)70. Por outro lado, a CE refere que para Portugal não se afiguram
riscos de maior no longo prazo. O indicador que calcula o ajustamento do saldo primário
estrutural necessário para estabilizar o rácio da dívida num horizonte infinito, sendo esse
ajustamento mantido constante indefinidamente (S2)71, situa-se em 0,7 p.p. do PIB, abaixo
do limite para um nível de risco médio. Contudo, a estabilização da dívida nesse nível não
cumpre o disposto no Tratado Sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE). Os cálculos
do MF diferem dos da CE na medida em que consideram uma dívida superior para o ano
base, bem como um menor saldo primário estrutural inicial. Assim, o S1 constante na
POE/2019 indica um risco médio para o médio prazo, enquanto o S2 aponta para um baixo
risco (Quadro 20).
70 S1: o país apresenta um risco de médio prazo baixo se o indicador for inferior a 0 p.p.; risco médio se se situar entre 0
p.p. e 2,5 p.p. e risco elevado de for superior a 2,5 p.p.. 71 S2: o país apresenta um risco de longo prazo baixo se o indicador for inferior a 2 p.p.; risco médio se se situar entre 2
p.p. e 6 p.p. e risco elevado de for superior a 6 p.p..
2013
2014
2015
2016
2017
2018E
2019P
6,0
6,5
7,0
7,5
8,0
8,5
9,0
9,5
10,0
10,5
11,0
11,5
50 65 80 95 110 125 140
Juro
s/R
ece
ita
(%)
Dívida/PIB (%)
2000
2010
2011
2012
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
324
Página 325
Quadro 20 – Indicadores de sustentabilidade de médio e longo prazo para Portugal (p.p. do PIB)
MF CE
S1 2,3 4,4
S2 -0,9 0,7
Fontes: MF e CE – The 2018 Stability & Convergence Programmes - an
overview and implications for the euro area fiscal stance, Institutional
Paper 88, setembro 2018.
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
325
Página 326
5 CONTA DAS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS POR SUBSECTOR
A previsão das Contas das AP, para o ano a que se refere a proposta orçamental e a estimativa
para o ano imediatamente anterior, considera uma ventilação por subsector institucional:
Administração Central (AC), Administração Regional e Local (ARL) e Fundos de Segurança
Social (FSS). Os fluxos entre subsectores (por exemplo, as transferências recebidas e as pagas)
são expurgados quando se contabiliza a receita e despesa consolidada das AP, o que explica
que a soma de receitas e despesas dos subsectores possa ser superior aos totais do conjunto
das AP.
5.1 VISÃO COMPARADA
A POE/2019 considera uma melhoria do saldo orçamental transversal a todos os subsectores
das AP, em particular na AC e na ARL. A melhoria na AC ocorre pela redução esperada do défice
orçamental do subsector em 474 M€. Ainda assim, este subsector continuará a ser responsável
pela maior contribuição para o défice orçamental do conjunto das AP em 2019 (-1,4% do PIB –
Gráfico 27), para o qual concorre a despesa com transferências ao abrigo das respetivas leis de
financiamento dos restantes subsectores.72 Esses subsectores (incluindo a AL) têm vindo a registar,
desde 2013, saldos orçamentais positivos. Para o próximo ano, a POE/2019 considera uma
situação similar prevendo o reforço nominal dos respetivos excedentes. No que se refere ao
conjunto da ARL, a POE/2019 prevê um reforço anual do excedente orçamental de 449 M€,
levando a que o saldo previsto para 2019 seja mais do dobro do estimado pelo MF para 2018.73
No caso dos FSS, é esperado um acréscimo de 149 M€ no saldo do subsector, que atingiu um
máximo no ano de 2017, estimando o MF para 2018 um saldo próximo do registado em 2016
(Quadro 21).
Gráfico 27 – Contributo dos subsectores para o saldo acumulado (% do PIB)
Fonte: INE e Ministério das Finanças. Cálculos do CFP. | Nota: O total pode não
corresponder à soma exata dos valores apresentados no gráfico para cada
subsector devido a arredondamentos. O saldo para 2017 exclui o feito da
recapitalização da CGD.
72 Lei de Bases da Segurança Social (LBSS; Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro), Lei das Finanças Regionais (LFR; Lei Orgânica
2/2013, de 2 de setembro) e Lei das Finanças Locais (LFL; Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro). A título ilustrativo, refira-se
que as transferências ao abrigo da LFR e LFL previstas pela POE/2019 totalizam cerca de 1,6% do PIB previsto para o
próximo ano, enquanto as transferências para cumprimento da LBSS ascendem a 3,3% do PIB. 73 Recorde-se que na POE/2018 se previa uma situação idêntica para a ARL. O saldo inicialmente esperado para 2018 de
1020 M€ contrasta com a estimativa do MF para 2018 subjacente à POE/2019, de 399 M€. Em sentido contrário, a mesma
estimativa do MF para o subsector dos FSS considera um excedente de 1582 M€ em 2018, superior aos 1036 M€
inicialmente esperados.
- 3,3
- 2,3- 1,7 - 1,4
0,50,2 0,2
0,4
0,81,2
0,8 0,8
- 2,0
- 0,9- 0,7
- 0,2
- 3,5
- 3,0
- 2,5
- 2,0
- 1,5
- 1,0
- 0,5
0,0
0,5
1,0
1,5
2016 2017 2018 2019
Observado (excluindo CGD em 2017) OE/2019
AC ARL FSS AP
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
326
Página 327
Quadro 21 – Saldo por subsector 2016-2019 (em M€)
Fonte: INE e Ministério das Finanças. Cálculos do CFP.
Nota: * Excluindo impacto da operação de recapitalização da CGD.
A POE/2019 prevê que a melhoria do saldo orçamental das AP, num total de 0,5 p.p. do PIB,
tenha como maior contributo a redução do défice da AC em 0,3 p.p. do PIB. No caso do
subsector regional e local, a perspetiva subjacente à POE/2019 considera um reforço do respetivo
excedente, contribuindo com 0,2 p.p. do PIB para a melhoria do saldo orçamental das AP. Nos
FSS, este contributo é aproximadamente nulo, devido ao efeito do crescimento do denominador
(PIB), apesar do acréscimo nominal do excedente do subsector (Gráfico 28). Em relação à
dimensão orçamental de cada subsector, encontra-se subjacente um maior esforço relativo por
parte da ARL no sentido da melhoria do défice. Face à estimativa para 2018, é de assinalar, no
entanto, que o subsector regional e local deverá, ao contrário da melhoria esperada inicialmente
na POE/2018 (de 0,3 p.p. do PIB), contribuir para o agravamento do défice no corrente ano em
0,1 p.p. do PIB.
Gráfico 28 – Contributo dos subsectores para a redução do défice (p.p. do PIB)
Fonte: INE e Ministério das Finanças. Cálculos do CFP. | Nota: O total pode não
corresponder à soma exata dos valores apresentados no gráfico para cada
subsector devido a arredondamentos.
A estrutura da receita e da despesa de cada subsector das AP apresenta especificidades que
os distinguem. Nos FSS a maioria da receita (64%) corresponde às contribuições sociais, o que é
expectável dada a natureza deste subsector, enquanto na AC a receita fiscal constitui 73% do total
estimado para 2018. No caso da ARL, as transferências de outros subsectores das AP representam
parte significativa das receitas, em particular na AL, já que a AR apresenta uma maior proporção
de receitas fiscais próprias, cerca de 56% do total da receita agora estimada pelo MF para 2018.74
No que se refere à despesa, as prestações sociais constituem a larga maioria das despesas
74 Comparativamente, na AL a receita fiscal representa 37% da receita total estimada para 2018.
AC -6 085 -4 549 -3 438 -2 964 474
AR 157 31 16 59 43
AL 684 455 384 789 405
ARL 840 486 399 848 449
FSS 1 570 2 244 1 582 1 731 149
AP -3 674 -1 818 -1 457 -385 1 071
2018 2019Variação
2018/20192016 2017*
Execução POE/2019
Subsector
2,2
0,90,6
0,30,0
-0,2 -0,1
0,2
0,2 0,3
-0,4
0,0
2,4
1,0
0,2
0,5
-1,0
-0,5
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
2016 2017 2018 2019
Observado (excluindo CGD em 2017) OE/2019
AC ARL FSS AP
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
327
Página 328
estimadas para os FSS em 2018 (86%), evidenciando a estrutura da despesa da ARL um peso mais
significativo das despesas de capital por comparação com os restantes subsectores (12% e 24%,
respetivamente, da despesa total prevista para a AR e AL em 2018). Nos termos das contas das
AP subjacentes à POE/2019, este padrão não sofrerá alterações significativas para o próximo ano.
As variações superiores a 1,0 p.p. do PIB ocorrem nas outras receitas correntes da AC (+1,0 p.p.
do PIB, em resultado, nomeadamente, de medidas relacionadas com o aumento de dividendos
da CGD e do Banco de Portugal) e da despesa de capital da AR (+1,1 p.p. do PIB).
5.2 ANÁLISE DO SUBSECTOR DA ADMINISTRAÇÃO REGIONAL E LOCAL
Os orçamentos das Regiões Autónomas, bem como os dos Municípios e Freguesias, sendo
autónomos, são aprovados pelos respetivos órgãos deliberativos.75 A estimativa para 2018 e a
previsão para 2019 seguidamente analisadas correspondem às contas previstas pelo MF no
âmbito da POE/2019.
O excedente orçamental da Administração Regional e Local previsto para 2019 subjacente
à proposta orçamental corresponde a mais do dobro do saldo estimado pelo MF para 2018.
Partindo de um excedente estimado de 399 M€ para 2018, menos de metade do inicialmente
previsto no OE/2018 (1020 M€), é esperada uma melhoria de 449 M€ para o subsector. Esta
variação suporta-se num crescimento da receita da ARL de 5,1%, bastante superior ao previsto
para a despesa (1,4%). O acréscimo de receita tem como maior contributo a variação esperada
para as “outras receitas correntes” (2,1 p.p.), rubrica onde se integram a maioria das transferências
por parte do subsector Estado para a ARL efetuadas ao abrigo da Lei das Finanças Regionais (LFR)
e da Lei das Finanças Locais (LFL) que aumentam 187 M€ (ver Caixa 6). O segundo maior
contributo advém da receita fiscal (1,5 p.p.) suportando-se na dinâmica favorável esperada para
a receita fiscal regional e na expectativa de aumento dos dois principais impostos locais, IMI e
IMT, em particular deste último (em 80 M€).76 Quanto à despesa, a POE/2019 prevê que os
maiores contributos para o seu aumento ao nível regional e local resulte do investimento (1,0
p.p.) e das despesas com pessoal (0,7 p.p.). No caso do investimento, na AR, observa-se o impacto
do projeto relativo ao novo Hospital Central da Madeira.77 De referir que a previsão do MF para
75 À data de submissão da POE/2019 ao Parlamento não se encontram ainda aprovados os orçamentos das Regiões
Autónomas da Madeira e dos Açores, nem a maioria dos orçamentos das autarquias locais. De acordo com as leis de
enquadramento do orçamento de cada região autónoma (Lei n.º 28/92, de 1 de setembro e Lei n.º 79/98, de 24 de
novembro, respetivamente), os orçamentos regionais devem ser votados até 15 de dezembro do ano anterior ao que
respeitam. No caso dos municípios, a aprovação do orçamento para o ano seguinte deve ocorrer na sessão de novembro
de assembleia municipal, enquanto para as freguesias o regime jurídico das autarquias locais (Lei n.º 75/2013, de 12 de
setembro) estipula que aquela ocorra na 4.ª sessão ordinária da assembleia de freguesia, em novembro ou dezembro. 76 A estimativa do MF para 2018 do IMI implica uma taxa de variação de 0,5% (7 M€) face a 2017, esperando-se um
aumento de 2,0% para o próximo ano (29 M€). Este é um ponto de partida mais baixo do que o previsto no OE/2018 para
o ano em curso (5,0%; 77 M€). Para o IMT as perspetivas são, para 2019, de uma redução da taxa de crescimento de 16,6%
para 8,0%. No âmbito da receita, de assinalar ainda que o articulado da POE/2019 prevê (artigo 258.º) uma autorização
legislativa para o Governo regulamente a contribuição municipal de proteção civil, bem como os respetivos termos. 77 De acordo com a POE/2019, encontra-se prevista a verba de 14 M€, correspondente à comparticipação da AC em 2019
no investimento, a que deverá corresponder um montante pelo menos igual por parte da Região Autónoma da Madeira.
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
328
Página 329
o investimento do subsector se encontra em linha com a expectativa de aumento do
cofinanciamento comunitário, sendo mais conservadora do que a da POE do ano anterior.78
Para 2019 está prevista uma medida de carácter temporário, relacionada com o pagamento
de indemnização por decisão judicial por parte do Município de Lisboa, que representa
cerca de metade das outras despesas de capital do subsector regional e local. Uma medida
idêntica teve já impacto na execução até final do 1.º semestre de 2018 (65 M€ em outras despesas
de capital e 31 M€ em outras despesas correntes).79 De acordo com informação adicional
prestada pelo MF, a POE/2019 considera 170 M€ nas outras despesas de capital na ARL que
correspondem a processos que, com elevada probabilidade, deverão transitar em julgado
em 2019. Esta medida implica por si só um encargo adicional de 105 M€ (resultantes de 170 M€
menos 65 M€ do efeito base de medida similar em 2018), apesar de se esperar uma diminuição
nas outras despesas de capital de 76 M€, contribuindo em 0,6 p.p. para a redução da despesa da
ARL. Embora se trate de uma rubrica de carácter residual, em que a estimativa se pode revelar
particularmente difícil, note-se que ao nível da AL esta despesa representa por si só cerca de 4/5
das outras despesas de capital previstas para 2019.
A previsão do MF para as finanças públicas locais e regionais não deixa de comportar alguns
riscos, tendo em conta o reforço significativo esperado quanto ao excedente orçamental do
subsector e algumas disposições do articulado da POE/2019. No caso da AR, assinala-se a
possibilidade de revisão em alta das transferências para cada uma das RA, decorrentes da
atualização, até final de 2019, de dados relativos ao PIB regional.80 Por outro lado, e à semelhança
dos últimos anos, são excecionados da regra que impõe o não aumento do endividamento líquido
de cada RA os empréstimos que venham a ser contraídos para financiar projetos comparticipados
por fundos europeus, não sendo também considerados para efeitos da regra da dívida total. Para
2019 acresce como exceção a dívida de empréstimos destinados a financiar investimentos a
realizar até 2024 ao abrigo do Programa de Apoio ao Acesso à Habitação “1.º Direito”.81 No que
se refere à AL, o articulado da POE/2019, à semelhança do OE/2018, incorpora diversos incentivos
à execução de projetos financiados por fundos comunitários, através da flexibilização de regras
da Lei dos Compromissos e Pagamentos em Atraso (LCPA) para o subsector, continuando a
permitir a candidatura àqueles projetos mesmo que os compromissos a assumir excedam os
fundos disponíveis.82 Note-se que a LFL, desde a redação que lhe foi dada pela Lei do OE/2016,
passou a excluir do limite da dívida total os empréstimos destinados ao financiamento nacional
de projetos comparticipados por fundos comunitários. Por outro lado, excluem-se da aplicação
da LCPA as autarquias que cumpram os limites de endividamento legalmente previstos.83 Esta
flexibilização de regras integra ainda a renovação de diversas disposições quanto ao limite da
78 A POE/2018 previa um aumento significativo do investimento na ARL (596 M€), suportado na expectativa de um forte
acréscimo do cofinanciamento comunitário, em particular na AL, assumindo que a receita de fundos de comunitários em
2018 seria mais de 4 vezes superior à de 2017, o que, e de acordo com o agora estimado pelo MF, não se verificará. 79 Cf. Relatório n.º 12/2018, do CFP, referente à evolução orçamental até ao final do 2.º trimestre de 2018.
80 Cf. n.º 4 do artigo 52.º do articulado da POE/2019.
81 Criado pelo Decreto-Lei n.º 37/2018, de 4 de junho.
82 Cf. n.º 4 do artigo 71.º do articulado da POE/2019. O mesmo artigo vem também permitir, tal como ocorreu em 2018
que, na determinação dos fundos disponíveis, possam ser consideradas as verbas correspondentes à receita prevista de
candidaturas aprovadas, relativa aos respetivos compromissos a assumir no ano. Note-se ainda que a Lei do OE/2016
alterou a Lei das Finanças Locais no sentido de excluir do limite da dívida total os empréstimos destinados ao
financiamento nacional de projetos comparticipados por fundos comunitários. 83 Cf. n.os 5 e 6 do artigo 71.º do articulado da POE/2019.
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
329
Página 330
dívida total previsto na LFL, como a possibilidade de alargamento de utilização da margem de
endividamento disponível para cada município, até 30%, para efeito de contração de empréstimos
destinados a operações de reabilitação urbana ou a exceção de dívidas decorrentes do processo
de descentralização de competências.84 Acresce em 2019 a possibilidade daquele limite poder ser
excecionalmente ultrapassado para contração de empréstimos que se destinem exclusivamente
ao financiamento do investimento em programas de arrendamento urbano e em soluções
habitacionais promovidas ao abrigo Programa de Apoio ao Acesso à Habitação “1.º Direito”.85
Caixa 6 – Transferências do OE/2019 ao abrigo das leis de finanças subnacionais
De acordo com dados na ótica da contabilidade pública do relatório da POE/2019 as transferências ao abrigo da Lei
das Finanças Locais (LFL) e da Lei de Finanças Regionais (LFR) aumentam, respetivamente, 162 M€ (6,2%) para 2774 M€
e 25 M€ (4,9%) para 533 M€.
No caso das Regiões Autónomas, do total de 533 M€ previstos para o próximo ano, 285 M€ respeitam aos Açores e
247 M€ à Madeira. As verbas a transferir para as RA integram a parte relativa à repartição de solidariedade (cf. art.º
48.º da LFR), num total de 361 M€, e ao fundo de coesão – 172 M€ (cf. art.º 49.º da LFR).
No cálculo da participação das autarquias locais nos impostos do Estado (PIE) constante da POE/2019 foi tida em
conta a redação dada à LFL pela Lei n.º 51/2018, de 16 de agosto. De acordo com o MF, a taxa de referência utilizada
no cálculo é de 4,7%, o que garante que a participação das autarquias locais nos impostos do Estado tenha, pelo
menos, uma variação percentual igual à variação das receitas fiscais no Programa de Estabilidade, a que acresce um
montante correspondente a 25% do diferencial entre o que resultaria da aplicação direta da LFL e o transferido este
ano (2492 M€), com um impacto de 62 M€. Este adicional não releva para efeitos das variações máximas anuais
previstas na LFL (-2,5% a +5%). As disposições quanto a crescimentos mínimos garantidos para as verbas a transferir
para os municípios deverão ter efeito até 2021, com uma taxa de convergência mínima prevista para 2020 de 25% e o
remanescente no último ano. No caso das freguesias, é redistribuído um excedente de 5,8 M€, resultante da aplicação
inicial dos critérios de distribuição previstos na LFL, e que não conta para o intervalo de variações máximas admitidas
(-5% a +5%), nos termos do n.º 8 do art.º 38.º da LFL. De referir que o Fundo de Financiamento das Freguesias (FFF)
regista um aumento de 5,2%, perfazendo 208 M€ em 2019. De acordo com a nova redação dada à LFL, as variáveis e
indicadores de cálculo das transferências para as autarquias locais passam a constituir parte do relatório que
acompanha a POE, ainda que tal não se tenha ainda verificado este ano.
5.3 ANÁLISE DO SUBSECTOR DOS FUNDOS DE SEGURANÇA SOCIAL
A POE/2019 prevê a continuação do excedente orçamental dos Fundos de Segurança
Social (FSS). A variação positiva do saldo orçamental decorre de um maior aumento da
receita (1508 M€), face ao acréscimo esperado para a despesa (1359 M€).Esta previsão reflete
84 O articulado da POE/2019 propõe que a Assembleia da República autorize o Governo, através do membro do Governo
responsável pela área das finanças, a efetuar as alterações orçamentais necessárias ao reforço da dotação do Fundo de
Financiamento da Descentralização (FFD), por contrapartida das dotações inscritas nos programas orçamentais e no
orçamento da segurança social, referentes à despesa com as competências (que venham a ser) descentralizadas para a
AL, ao abrigo da Lei n.º 50/2018, de 16 de agosto, e respetivos diplomas setoriais. 85 Cf. artigo 87.º do articulado da POE/2019.
(M€)
RAM TOTAL AR
Repartição de Solidariedade 184 177 361
Fundo de Coesão 101 71 172
Transferências do OE para a AR ao abrigo da LFR 285 247 533
RAA
POE/2019
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
330
Página 331
um excedente orçamental do Sistema Previdencial-Repartição (de 886,8 M€) pelo quarto ano
consecutivo.
Quadro 22 – Conta do Subsector dos Fundos da Segurança Social
Fonte: Ministério das Finanças. Cálculos do CFP. | Notas: E – estimativa; P – Previsão; LBSS – Lei de Bases da Segurança
Social; AIMI – Adicional ao Imposto Municipal sobre Imóveis.
O comportamento previsto para a receita dos FSS em 2019 assenta na evolução
favorável do enquadramento macroeconómico. Neste domínio, destaque-se o
crescimento esperado das remunerações, a evolução positiva do mercado de trabalho
decorrente da continuação da diminuição da taxa de desemprego e o ligeiro crescimento do
emprego.Como resultado, a receita total deverá apresentar um crescimento de 5,7% (1508
M€), refletindo sobretudo a evolução da receita de contribuições sociais (5,8%; 980 M€). Tal
como assinalado em exercícios anteriores, esta previsão constitui um potencial fator de risco
para execução orçamental, uma vez que é esperado que a receita de contribuições sociais
2018 E 2019 P ∆M€ %
Receita Total 26 499 28 007 1 508 5,7%
Receita Corrente 26 487 28 000 1 514 5,7%
Impostos sobre a produção e a importação 1 055 1 103 48 4,6%
Contribuições sociais 16 919 17 900 980 5,8%
Vendas e outras receitas correntes 8 511 8 996 485 5,7%
Outras receitas correntes 8 491 8 967 476 5,6%
das quais:
Trf. do OE p/ cumprimento da LBSS 6 654 6 987 333 5,0%
Trf. do OE relativa a IVA social 824 854 31 3,7%
Trf. do OE relativa a AIMI 50 50 0 0,0%
Trf. do OE relativa a IRC 70 199 129 184,0%
Receita de Capital 12 6 -6 -51,3%
Despesa Total 24 917 26 276 1 359 5,5%
Despesa Corrente 24 872 26 222 1 350 5,4%
Despesas com pessoal 266 275 9 3,2%
Consumo intermédio 71 76 5 6,6%
Prestações sociais 21 508 22 639 1 131 5,3%
que não em espécie 21 399 22 520 1 121 5,2%
Pensões 16 619 17 382 763 4,6%
Prestações de desemprego e apoio ao emprego 1 262 1 208 -54 -4,3%
Prestações por doença 555 600 45 8,1%
Prestações por parentalidade 547 575 28 5,2%
Rendimento social de inserção 364 381 17 4,7%
Complemento solidário para idosos 220 265 45 20,7%
Abono de família 729 792 63 8,7%
Prestação Social para a inclusão e complemento 294 447 153 52,0%
Outras prestações sociais 810 870 60 7,5%
em espécie 110 119 10 8,9%
Subsídios e outra despesa corrente 3 026 3 232 206 6,8%
Despesa de Capital 45 54 9 19,3%
Saldo Global 1 582 1 731 149 -
FUNDOS DA SEGURANÇA SOCIAL
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
331
Página 332
cresça acima das suas bases económicas, ou seja, acima do crescimento nominal das
remunerações previsto para 2019 é de 3,1%86, que já incorpora o acréscimo previsto do
emprego em 0,9%.
O comportamento favorável das contribuições sociais e a trajetória descendente da
despesa com subsídios de desemprego, justificam a manutenção da eliminação da
compensação do Sistema Previdencial-Repartição, através da transferência
extraordinária do Orçamento do Estado, pelo segundo ano consecutivo. No que se
refere às transferências do OE para o cumprimento da Lei de Bases da Segurança Social (LBSS)
reservadas ao financiamento do Sistema de Proteção Social e Cidadania, a POE/2019 prevê
um crescimento de 5,5% (333 M€). Por último, são ainda esperadas receitas no valor de 249
M€ para o Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social (FEFSS), decomposta em
50 M€ e 199 M€, respeitantes ao Adicional ao IMI e à receita consignada de IRC,
respetivamente.
A evolução da receita tem subjacente um montante não quantificado de medidas
referentes a aumentos de eficácia na declaração e na cobrança de contribuições e de
dívida. Embora o crescimento da receita em anos anteriores possa ter refletido a
concretização deste tipo de medidas, a continuação da sua materialização sustentada no
tempo suscita algumas dúvidas quanto ao seu impacto, por haver cada vez menos margem
para ganhos de eficiência neste âmbito, podendo assim constituir um risco para a execução
orçamental.
Relativamente à despesa do subsector dos FSS, a POE/2019 deverá registar um
aumento de 5,5% (1359 M€), explicado maioritariamente pela evolução das prestações
sociais. O comportamento das prestações sociais é explicado essencialmente pelo
agravamento da despesa com pensões em 4,6% (763 M€), nomeadamente:
i. pela atualização de acordo com os artigos 4.º a 7.º da Lei n.º 53-B/2006, de 29 de
dezembro, bem com pelas alterações introduzidas pela Lei n.º 42/2016, de 28 de
dezembro. Esta atualização tem subjacente a evolução da taxa de crescimento do PIB
e do IPC sem habitação.87
ii. pela atualização das pensões do regime de proteção social convergente estabelecida
no artigo 6.º da Lei n.º 52/2007, de 31 de agosto e alterada pela Lei n.º 11/2008, de
20 de fevereiro;
iii. pela atualização extraordinária de pensões a partir de janeiro de 2019, com impacto
de 85M€, em 2019, pretendendo concluir o processo de compensação pela perda de
poder de compra devido à suspensão do regime de atualização das pensões entre
86 Em 2019, a variação das remunerações tem subjacente um aumento das despesas com pessoal do sector das
Administrações Públicas em 3,1%, o que implica um crescimento em montante equivalente, cerca de 3,1%, das
remunerações dos restantes sectores da economia. 87 A atualização das pensões tem em consideração a atualização anual do IAS e o crescimento real do PIB:
Se PIB < 2% Se 2% <= PIB < 3% Se PIB >= 3%
Pensões < 2 IAS IPC Max (IPC + 0,2*PIB; IPC + 0,5 p.p) IPC + 0,2*PIB
2 <= Pensões < 6 IAS IPC - 0,5 p.p. IPC IPC + 0,125*PIB
Pensões <= 6 IAS IPC - 0,75 p.p. IPC - 0,25 p.p. IPC
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
332
Página 333
os anos de 2011 e 2015. Esta atualização, no montante de 10 euros ou de 6 euros,
será atribuída a pensionistas com um valor total de pensões até 1,5 IAS, à semelhança
das atualizações extraordinárias ocorridas em agosto de 2017 e 2018;
iv. pela atualização do Indexante dos Apoios Sociais (IAS) de acordo com a Lei n.º 53-
B/2006, de 29 de setembro;
v. pelo efeito carry-over, no montante de 52 M€, da atualização anteriormente descrita
verificada a partir de agosto de 2018;
vi. pela manutenção e alargamento88 do regime de antecipação de reforma sem
penalizações para carreiras contributivas muito longas, com um impacto esperado
de 66 M€;
vii. pela introdução de forma faseada do novo regime de reforma antecipada por
flexibilização para os beneficiários com pelo menos 40 anos de carreira contributiva
aos 60 anos de idade. A primeira fase ocorre a partir de janeiro de 2019 para os
beneficiários com idade igual ou superior a 63 anos de idade, seguindo-se a segunda
fase, a partir de outubro de 2019, que abrangerá os beneficiários com 60 ou mais
anos de idade; e por último
viii. pela criação de um complemento extraordinário, a partir de janeiro de 2019, que visa
os novos pensionistas de novas pensões de mínimos, cujo montante global da
pensão seja igual ou inferior a 1,5 IAS, ajustando os valores destas pensões de acordo
com as atualizações extraordinárias ocorridas em agosto de 2017 e 2018.
De acordo com a POE/2019, em resultado da atualização descrita no ponto (i), prevê uma
atualização de 1,8% para as pensões do regime Geral da Segurança Social e do regime de
proteção social convergente até 2 vezes o valor do IAS, de 1,3% para pensões do regime
geral da segurança social, compreendidas entre 2 e 6 vezes o valor do IAS e de 1,05% para
as pensões acima de 6 vezes o valor do IAS. Assim, cerca de 93% das pensões da Segurança
Social terão um aumento real do poder de compra.
As prestações de desemprego e apoio ao emprego devem registar uma redução de
4,3% (54 M€), traduzindo a continuada melhoria do nível de emprego e redução da
taxa de desemprego.89 A POE/2019 inclui a medida extraordinária de apoio a
desempregados de longa duração90, aprovada em 2017 e mantida em 2018. Introduz-se
ainda uma nova medida de apoio aos desempregados de longa duração com idade igual ou
superior a 52 anos, cujo período de atribuição de subsídio de desemprego terminou e que
não possuem as condições necessárias para aceder à pensão de velhice antecipada. Desta
forma passam a ser considerados novos critérios de aferição dos rendimentos para acesso
ao subsídio social de desemprego, permitindo maior proteção aos desempregados nestas
88 Entrada em vigor a 1 de outubro de 2017, mas sendo apenas considerados impactos orçamentais a partir de janeiro de
2018, Decreto-Lei n.º 126-B/2017, de 6 de outubro e alargado em outubro de 2018, passando a abranger beneficiários
com idade igual ou superior a 60 anos de idade e com uma carreira contributiva mínima de 46 anos , ou seja, cuja carreira
contributiva tenha sido iniciada com 16 ou menos anos de idade. 89 Em 2019, a taxa de desemprego prevista é de 6,3%, o que traduz uma redução esperada de 0,6p.p. face a 2018.
90 Atribuição por seis meses de uma prestação de apoio aos desempregados de longa duração inscritos no centro de
emprego e que tenham cessado o período de adjudicação do subsídio social de desemprego e eliminação da redução de
10% do subsídio de desemprego após seis meses de prestação.
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
333
Página 334
condições até atingirem a idade que permite aceder à pensão antecipada por desemprego
de longa duração.
As restantes prestações sociais, excluindo pensões e subsídio de desemprego,
contribuem em 422 M€ para o aumento da despesa do subsector. De acordo com a
POE/2019, o aumento destas prestações sociais visa a redução dos níveis de pobreza
monetária e de privação dos agregados mais vulneráveis, nomeadamente através da
prestação social para a inclusão91 (153 M€), do abono de família (63 M€) e do complemento
solidário para idosos (45 M€), salientando-se ainda o contributo dado pelas prestações por
doença (45 M€) e pelas prestações de parentalidade (28 M€). Refere-se, por último, o
crescimento esperado da despesa com subsídios e outras despesas correntes (206 M€),
essencialmente explicado pelas transferências correntes para ações de formação profissional
e ação social com suporte do fundo social europeu (140 M€) e despesas de administração
(41 M€).
91 Esta prestação social visa a compensação de encargos não específicos inerentes à condição de pessoa com deficiência
ou incapacidade, bem como a atribuição de um complemento, tendo por base o princípio da solidariedade e combate à
pobreza. Início da implementação, em 2017, iniciou-se com a introdução da componente base. Em 2018 foi introduzido
o complemento desta prestação. Em 2019, iniciar-se-á o alargamento desta prestação à infância e juventude, por forma a
abranger e reforçar a proteção social de pessoas com deficiência mais jovens, bem como das suas famílias.
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
334
Página 335
ANEXO
Caixa 7 – Nova estimativa do MF para 2018: diferenças face ao OE/2018 e ao PE/2018
Embora não tenha sido necessária a aprovação de um orçamento retificativo para 2018, a previsão inicial da conta das
administrações públicas apresentada no OE/2018 foi atualizada por duas vezes ao longo do corrente ano: em abril, no
âmbito do Programa de Estabilidade 2018-2022, e em outubro com a apresentação da estimativa para 2018 subjacente
à POE/2019.
O PE/2018 passou a apontar para um défice orçamental de 0,7% do PIB, inferior ao objetivo inicial de -1,1% do PIB,
beneficiando de um cenário macroeconómico mais favorável. A mais recente estimativa do MF para 2018, que serviu
de ponto de partida para a elaboração da POE/2019, mantém a previsão de -0,7% do PIB, mas apresenta níveis mais
elevados de receita e despesa (ver Quadro 23). Por sua vez, o crescimento do PIB nominal foi sucessivamente revisto
em alta. Na nova estimativa do MF, é projetado um PIB nominal superior em 2570 M€ face ao previsto no OE/2018 e
em 1567 M€ face ao considerado no PE/2018.
Comparação com o OE/2018: A nova estimativa do MF para 2018 aponta para um défice orçamental inferior ao
objetivo inicial, tanto em valor absoluto (menos 760 M€, dos quais 602 M€ resultam de um excedente primário
superior) como em percentagem do PIB (-0,4 p.p. do PIB). Por subsector, salienta-se a revisão em alta do saldo da
administração central (+740 M€) e da Segurança Social (+591 M€) e, em sentido oposto, a revisão em baixa do
excedente da administração local e regional (-571 M€). Para o conjunto das administrações públicas, o MF estima um
melhor comportamento da receita (+389 M€) e da despesa (-372 M€).
No lado da receita, destaca-se o efeito de um cenário macroeconómico mais favorável (refletindo um ritmo de
crescimento do produto e emprego acima do inicialmente esperado), estimando-se um nível bastante superior de
receita fiscal (+1259 M€) e contributiva (+392 M€). Em sentido contrário, o MF estima que a receita proveniente de
vendas e outras receitas correntes fique 1192 M€ abaixo da previsão inicial.
No lado da despesa, a nova estimativa do MF para 2018 aponta para uma despesa corrente primária inferior em 855
M€ (dos quais menos 522 M€ em consumo intermédio) e para menores encargos com juros (-158 M€, traduzindo a
melhoria das condições de financiamento da dívida pública). As “outras despesas correntes” deverão ficar 430 M€
abaixo da previsão inicial, influenciadas pela imputação da dotação provisional (495 M€) e pelo facto de o pagamento
previsto à Grécia no âmbito do seu Programa de Ajustamento (144 M€) não se concretizar no corrente ano, na
sequência de uma decisão tomada pelo Eurogrupo em junho passado, submetida ao ESM, que estipulou um
pagamento de 44 M€ a ocorrer no próximo ano. A despesa de capital deverá ficar 677 M€ acima do previsto no
OE/2018, apesar de o MF estimar menos 434 M€ na FBCF. Tal deve-se ao facto de, no OE/2018, não estar previsto o
impacto orçamental nas “outras despesas de capital” decorrente da recapitalização do Novo Banco e da compensação
aos lesados do BES, nem de despesas imprevisíveis tais como a incorrida pelo Município de Lisboa na sequência de
um processo judicial e a assunção de dívidas de municípios.
Em percentagem do PIB, a comparação está influenciada pelo facto de a nova estimativa do MF para 2018 utilizar um
PIB nominal superior em 2570 M€ face ao considerado no OE/2018. Essa estimativa aponta para um défice orçamental
das AP inferior em 0,4 p.p. do PIB devido a um melhor comportamento da despesa (-0,8 p.p. do PIB), uma vez que a
receita deverá ficar 0,4 p.p. do PIB aquém da previsão inicial. O excedente primário deverá ser superior em 0,3 p.p. do
PIB face ao previsto no OE/2018.
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
335
Página 336
Quadro 23 – Diferenças da Estimativa do MF para 2018 face ao OE/2018 e ao PE/2018
Fonte: Ministério das Finanças. Cálculos do CFP. | Notas: valores não ajustados; atendendo a que em contas nacionais os encargos com
indemnizações e reconstrução no âmbito dos incêndios florestais são contabilizados na rubrica “outras despesas de capital”, o CFP
procedeu às seguintes reclassificações: no OE/2018, 18 M€ de prestações sociais que não em espécie e 18 M€ de “outra despesa
corrente” passaram a ser classificados como “outras despesas de capital” e, no PE/2018, 100 M€ de “outra despesa corrente” passaram
para “outras despesas de capital”.
Comparação com o PE/2018: A estimativa do MF para 2018 incluída no relatório da POE/2019, aponta para um défice
orçamental igual ao projetado em abril no âmbito do PE/2018, equivalente a 0,7% do PIB. Em termos absolutos, o MF
estima um excedente primário inferior em 50 M€ e um défice orçamental ligeiramente inferior (menos 34 M€),
resultante de níveis mais elevados de receita e despesa pública face aos considerados no Programa de Estabilidade.
Por um lado, o MF aponta para uma receita superior em 603 M€, particularmente a proveniente de impostos diretos
(+847 M€) e de contribuições sociais (+113 M€). Note-se que nestas duas rubricas a previsão inicial foi sucessivamente
revista em alta nos diversos documentos de programação orçamental. Em sentido contrário, a receita de capital deverá
ficar 342 M€ abaixo do valor previsto no PE/2018.
Por outro lado, o MF estima que este ano a despesa pública fique 570 M€ acima do previsto no PE/2018. A
concretização desta nova estimativa para 2018 implicará um desvio desfavorável de 586 M€ na despesa corrente
primária, para o qual deverão contribuir todas as rubricas que compõem este agregado, particularmente as prestações
sociais e as despesas com pessoal (respetivamente mais 236 M€ e 135 M€ do que o previsto em abril). A despesa de
capital deverá ficar 68 M€ acima do montante considerado no PE/2018. Por um lado, as “outras despesas de capital”
foram revistas em alta (+509 M€), em parte devido à incorporação do impacto de duas medidas temporárias que não
estavam previstas no PE/2018, designadamente uma decisão judicial desfavorável à Câmara Municipal de Lisboa e a
conversão de Ativos por Impostos Diferidos. Por outro lado, estima-se uma menor despesa com FBCF (-441 M€). Por
fim, a recente estimativa do MF aponta para que a despesa com juros fique 84 M€ abaixo do montante previsto no
PE/2018.
Em percentagem do PIB, a comparação está influenciada pelo facto de a nova estimativa do MF para 2018 utilizar um
PIB nominal superior em 1567 M€ face ao considerado no PE/2018. Essa circunstância explica que a receita e a despesa
atinjam o mesmo peso que foi considerado no PE/2018 (de 43,2% do PIB e 43,9% do PIB, respetivamente). Contudo,
no caso particular da FBCF, a nova estimativa do MF aponta para que esta corresponda a 2,1% do PIB, em vez dos 2,3%
do PIB projetados no Programa de Estabilidade. Por sua vez, a receita fiscal deverá representar 25,3% do PIB este ano,
um valor superior aos 25,1% do PIB projetados no PE/2018.
OE/2018 PE/2018 OE/2018 PE/2018
Receita Total 86 788 86 573 87 176 389 603 -0,4 0,0
Receita corrente 85 427 84 940 85 886 459 946 -0,3 0,1
Receita fiscal 49 807 50 231 51 066 1 259 835 0,3 0,2
Impostos indiretos 30 166 30 472 30 460 293 -12 0,0 -0,1
Impostos diretos 19 640 19 759 20 606 966 847 0,4 0,3
Contribuições Sociais 23 355 23 634 23 747 392 113 0,0 0,0
Das quais: efetivas 18 619 18 826 18 950 331 124 0,0 0,0
Vendas e outras receitas correntes 12 266 11 076 11 074 -1 192 -2 -0,7 0,0
Receitas de capital 1 361 1 633 1 290 -70 -342 0,0 -0,2
Despesa Total 89 005 88 063 88 633 -372 570 -0,8 -0,1
Despesa Primária 81 843 80 911 81 665 -178 754 -0,6 0,1
Despesa Corrente Primária 76 298 74 757 75 443 -855 686 -0,9 0,1
Consumo intermédio 11 323 10 703 10 800 -522 97 -0,3 0,0
Despesas com pessoal 21 497 21 721 21 856 360 135 0,0 0,0
Prestações sociais 37 110 36 756 36 991 -118 236 -0,3 0,0
que não em espécie 33 503 33 170 33 395 -108 225 -0,3 0,0
Subsídios 1 094 875 951 -144 76 -0,1 0,0
Outra despesa corrente 5 274 4 702 4 844 -430 142 -0,2 0,1
Despesas de capital 5 545 6 154 6 222 677 68 0,3 0,0
FBCF 4 577 4 585 4 144 -434 -441 -0,2 -0,2
Outras despesas de capital 1 003 1 669 2 078 1 075 409 0,5 0,2
Juros 7 126 7 052 6 968 -158 -84 -0,1 -0,1
Saldo global -2 217 -1 490 -1 457 760 34 0,4 0,0
Saldo Primário 4 910 5 562 5 512 602 -50 0,3 0,0
Carga fiscal 73 161 73 865 74 812 1 651 948 0,4 0,2
PIB nominal 199 382 200 384 201 952 2 570 1 567 - -
M€ p.p. do PIBOE/2018
Estimativa
(OE/2019)PE/2018
Conta das AP para 2018 Diferenças da Estimativa (OE/2019) face a:
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
336
Página 337
Quadro 24 – Da estimativa de 2018 à previsão orçamental para 2019 – detalhe das medidas de
política com impacto orçamental em 2018 (M€)
Fonte: Ministério das Finanças. Cálculos do CFP. | Nota: Cenário macroeconómico incorpora os impactos da evolução
macroeconómica na receita fiscal e contributiva e na despesa, bem como os restantes efeitos. Os valores constantes na
coluna 8 correspondem à soma das colunas 4 e 10 do Quadro 1. Para a individualização das medidas one-off ver a Caixa
3. Os totais podem não corresponder necessariamente à soma das parcelas devido a arredondamentos.
Estimativa One-off Estimativa
ajustada
Carry-
over de
medidas
de 2018
Ganhos
financeirosOne-off
Novas
Medidas
política
Cenário
macroeconómico
e outros efeitos
Previsão
MF
(1) (2) (3) = (1)-(2) (4) (5) (6) (7) (8) = (9)-(3)-(4)-(5)-(6)-(7) (9)
RECEITA 87 176 363 86 813 -92 326 0 96 3 575 90 719
Receita Fiscal e Contributiva 74 812 0 74 812 -92 0 0 -49 2 603 77 275
Imp. Indiretos 30 460 0 30 460 0 0 0 77 1 246 31 782
Alterações de Taxa nos IECs e escalões no IABA 75
Contribuição sobre renováveis 30
IVA da eletricidade e Gás natural -19
IVA na Cultura -9
Imp. diretos 20 606 0 20 606 -241 0 0 -126 337 20 771
Eliminação da sobretaxa de IRS -144
Alteração de escalões do IRS -155
Descongelamento gradual das carreiras 58
Tributação autónomas de Viaturas IRC e IRS 40
Extinção do PEC -100
IRC do interior -40
IRC PME -13
Alargamento do limite da Dedução por Lucros Retidos e Reinvestidos (DLRR) -13
Contrib. Sociais 23 747 0 23 747 149 0 0 0 826 24 722
Descongelamento gradual das carreiras 149
Receita não fiscal e não contributiva 12 364 363 12 001 0 326 0 145 972 13 444
Fundos Estruturais 145
Dividendos do BdP e da CGD 326
Recuperação do remanescente da garantia do BPP 363
DESPESA 88 633 1 138 87 495 889 0 570 177 1 973 91 104
Desp. Primária 81 665 1 138 80 527 889 0 570 368 1 883 84 237
Cons. Intermédio 10 800 0 10 800 0 0 0 -150 329 10 980
Exercício de revisão da despesa -150
Desp. c/ pessoal 21 856 0 21 856 481 0 0 0 207 22 545
Descongelamento gradual das carreiras 481
Prestações Sociais 36 991 0 36 991 268 0 0 380 759 38 398
Regime de reforma antecipada por flexibilização 44
Alargamento das Carreiras contributivas muito longas 66
Aumento Extraordinário de Pensões 52 85
Prestação Social para a Inclusão 98 55
Alargamento do Complemento Solidário para Idosos 46
Apoio ao desemprego de longa duração 0
Prolongamento das alterações no abono
família, RSI, CSI, prest. Parentalidade 52
Outras prestações sociais (RSI ; Abono
Familia; Complem. Extraord. Pensões
minimas) 38
Programa de apoio à reduçao tarifária 83
Alargamento da gratuitidade dos manuais escolares 25
Subsídios 951 0 951 0 0 0 0 119 1 069
FBCF 4 144 0 4 144 0 0 0 224 486 4 853
Investimento PT 2020 e não cofinanciados (MPI) 224
Outra despesa 6 922 1 138 5 784 140 0 570 -86 -16 6 392
Exercício de revisão da despesa -86
Recapitalização do Novo Banco 792 400
Ativos por Impostos Diferidos 150
Município de Lisboa : Decisões judiciais 96 170
Lesados do BES 140
Incêndios florestais 2017 100
Juros 6 968 0 6 968 0 0 0 -191 90 6 867
Poupança com juros -191
SALDO -1 457 -775 -682 -981 326 -570 -81 1 602 -385
ANO DE 2018 ANO DE 2019
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
337
Página 338
Quadro 25 – Da estimativa de 2018 à previsão orçamental para 2019 com base na classificação de
one-off do MF – medidas de política com impacto orçamental em 2019 (M€)
Fonte: Ministério das Finanças. Cálculos do CFP. | Nota: O cenário macroeconómico incorpora os impactos da
evolução macroeconómica na receita fiscal e contributiva e na despesa, bem como os restantes efeitos. Para detalhe
dos vários efeitos ver o Quadro 26 em anexo. A classificação das medidas temporárias (ou one-off) corresponde às
consideradas pelo MF, identificadas na Caixa 3. Os totais podem não corresponder necessariamente à soma das
parcelas devido a arredondamentos.
Outros
efeitos
(10)=(11)-(9)
RECEITA TOTAL 87 176 363 86 813 3 012 -92 89 733 326 96 90 155 644 90 799 -80 90 719
Receita Fiscal e Contributiva 74 812 0 74 812 2 140 -92 76 860 -49 76 811 543 77 355 -80 77 275
Impostos Indiretos 30 460 30 460 1 156 0 31 616 77 31 693 170 31 862 -80 31 782
Impostos Diretos 20 606 20 606 237 -241 20 603 -126 20 477 294 20 771 20 771
Contrib. para Seg. Social 23 747 23 747 746 149 24 642 0 24 642 80 24 722 24 722
Rec. Não Fiscal e Não Contrib. 12 364 363 12 001 872 0 12 873 326 145 13 344 100 13 444 13 444
DESPESA TOTAL 88 633 1 396 87 237 2 743 749 90 730 0 177 90 906 -512 90 394 710 91 104
Despesa Primária 81 665 1 396 80 269 2 181 749 83 200 0 368 83 567 -40 83 527 710 84 237
Consumo Intermédio 10 800 10 800 315 11 115 -150 10 965 14 10 980 10 980
Despesas com pessoal 21 856 21 856 0 481 22 338 0 22 338 207 22 545 22 545
Prestações Sociais 36 991 36 991 1 083 268 38 343 380 38 723 -325 38 398 38 398
Subsídios 951 951 -34 0 917 0 917 152 1 069 1 069
Formação Bruta Capital Fixo 4 144 4 144 288 0 4 431 224 4 655 198 4 853 4 853
Outra Desp. Corr. e de Capital 6 922 1 396 5 526 529 6 055 -86 5 969 -287 5 682 710 6 392
Juros 6 968 6 968 562 7 530 -191 7 339 -472 6 867 6 867
SALDO -1 457 -1 033 -424 269 -841 -996 326 -81 -751 1 156 405 -790 -385
Previsão
MF (13)
Cenário de Políticas Invariantes Cenário com medidas de política
Estim. MF
2018
(1)
Med.
Temp.
(2)
Estim.
Ajustada
2018
(3)=(1)-(2)
Cenário Macro
e outros
efeitos
(4)=(6)-(3)-(5)
Carry-
over
(5)
Estimativa MF
s/ medidas
Base 2019
(6)
Ganhos
financeiros
(7)
Novas Med.
de Política
(8)
Pol. Inv.
+ Med. Pol. (9)=(6)+..+(8)
Previsão MF
Ajustada (11)=(13)-(12)
Med.
Temp.
(12)
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
338
Página 339
Quadro 26 – Da estimativa de 2018 à previsão orçamental para 2019 com base na classificação de
one-off do MF – detalhe das medidas de política com impacto orçamental em 2019 (M€)
Fonte: Ministério das Finanças. Cálculos do CFP. | Nota: Cenário macroeconómico incorpora os impactos da evolução
macroeconómica na receita fiscal e contributiva e na despesa, bem como os restantes efeitos. Os valores constantes na
coluna 8 correspondem à soma das colunas 4 e 10 do Quadro 25. Para a individualização das medidas one-off ver a Caixa
3. Os totais podem não corresponder necessariamente à soma das parcelas devido a arredondamentos.
Estimativa One-off Estimativa
ajustada
Carry-
over de
medidas
de 2018
Ganhos
financeirosOne-off
Novas
Medidas
política
Cenário
macroeconómico
e outros efeitos
Previsão
MF
(1) (2) (3) = (1)-(2) (4) (5) (6) (7) (8) = (9)-(3)-(4)-(5)-(6)-(7) (9)
RECEITA 87 176 363 86 813 -92 326 -80 96 3 655 90 719
Receita Fiscal e Contributiva 74 812 0 74 812 -92 0 -80 -49 2 683 77 275
Imp. Indiretos 30 460 0 30 460 0 0 -80 77 1 326 31 782
Alterações de Taxa nos IECs e escalões no IABA 75
Contribuição sobre renováveis 30
IVA da eletricidade e Gás natural -19
IVA na Cultura -9
Antecipação do Imposto sobre o Tabaco -80
Imp. diretos 20 606 0 20 606 -241 0 0 -126 531 20 771
Eliminação da sobretaxa de IRS -144
Alteração de escalões do IRS -155
Descongelamento gradual das carreiras 58
Tributação autónomas de Viaturas IRC e IRS 40
Fim do PEC -100
IRC do interior -40
IRC PME -13
Alargamento do limite da DLRR -13
Contrib. Sociais 23 747 0 23 747 149 0 0 0 826 24 722
Descongelamento gradual das carreiras 149
Receita não fiscal e não contributiva 12 364 363 12 001 0 326 0 145 972 13 444
Fundos Estruturais 145
Dividendos do BdP e da CGD 326
Recuperação do remanescente da garantia do BPP 363
DESPESA 88 633 1 396 87 237 749 0 710 177 2 231 91 104
Desp. Primária 81 665 1 396 80 269 749 0 710 368 2 141 84 237
Cons. Intermédio 10 800 0 10 800 0 0 0 -150 329 10 980
Exercício de revisão da despesa -150
Desp. c/ pessoal 21 856 0 21 856 481 0 0 0 207 22 545
Descongelamento gradual das carreiras 481
Prestações Sociais 36 991 0 36 991 268 0 0 380 759 38 398
Regime de reforma antecipada por flexibilização 44
Alargamento das Carreiras contributivas muito longas 66
Aumento Extraordinário de Pensões 52 85
Prestação Social para a Inclusão 98 55
Alargamento do Complemento Solidário para Idosos 46
Apoio ao desemprego de longa duração 0
Prolongamento das alterações no abono
família, RSI, CSI, prest. Parentalidade 52
Outras prestações sociais (RSI ; Abono
Familia; Complem. Extraord. Pensões
minimas) 38
Programa de apoio à reduçao tarifária 83
Alargamento da gratuitidade dos manuais escolares 25
Subsídios 951 0 951 0 0 0 0 119 1 069
FBCF 4 144 0 4 144 0 0 0 224 486 4 853
Investimento PT 2020 e não cofinanciados (MPI) 224
Outra despesa 6 922 1 396 5 526 0 0 710 -86 242 6 392
Exercício de revisão da despesa -86
Recapitalização do Novo Banco 792 400
Ativos por Impostos Diferidos 150
Município de Lisboa : Decisões judiciais 96 170
Lesados do BES 128 140
Incêndios florestais 230
Juros 6 968 0 6 968 0 0 0 -191 90 6 867
Poupança com juros -191
SALDO -1 457 -1 033 -424 -841 326 -790 -81 1 424 -385
ANO DE 2018 ANO DE 2019
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
339
Página 340
Quadro 27 – Conta das Administrações Públicas (M€)
Fonte: INE e MF.
Quadro 28 – Conta das Administrações Públicas ajustada (M€)
Fonte: INE e MF. | Nota: o detalhe sobre os ajustamentos efetuados pode ser consultado
nos Quadros 10 e 24.
2018 2019
Receita Total 77 196 78 751 79 890 83 110 87 176 90 719
Receita corrente 75 451 77 351 78 839 82 311 85 886 89 398
Receita fiscal 43 564 45 598 46 397 48 761 51 066 52 553
Impostos indiretos 24 561 26 069 27 337 29 042 30 460 31 782
Impostos diretos 19 003 19 529 19 060 19 719 20 606 20 771
Contribuições sociais 20 457 20 783 21 626 22 685 23 747 24 722
Das quais: efectivas 15 576 16 182 16 918 17 950 18 950 19 915
Vendas e outras receitas correntes 11 430 10 970 10 816 10 866 11 074 12 123
Receitas de capital 1 744 1 400 1 051 798 1 290 1 321
Despesa Total 89 598 86 669 83 564 88 872 88 633 91 104
Despesa primária 81 115 78 459 75 764 81 435 81 665 84 237
Despesa corrente primária 70 398 70 793 72 144 72 849 75 443 77 906
Consumo intermédio 9 847 9 994 10 317 10 565 10 800 10 980
Despesas com pessoal 20 515 20 349 20 897 21 299 21 856 22 545
Prestações sociais 34 088 34 711 35 152 35 647 36 991 38 398
que não em espécie 30 810 31 338 31 754 32 159 33 395 34 668
em espécie 3 278 3 373 3 399 3 487 3 596 3 730
Subsídios 1 230 1 124 1 025 857 951 1 069
Outras despesas correntes 4 718 4 616 4 753 4 481 4 844 4 914
Despesas de capital 10 717 7 666 3 620 8 586 6 222 6 331
FBCF 3 446 4 045 2 887 3 563 4 144 4 853
Outras despesas de capital 7 271 3 620 732 5 022 2 078 1 477
Juros 8 483 8 210 7 800 7 437 6 968 6 867
Saldo global -12 402 -7 918 -3 674 -5 762 -1 457 -385
Saldo primário -3 919 292 4 126 1 674 5 512 6 482
Carga fiscal 59 140 61 780 63 315 66 710 70 015 72 468
Despesa corrente 78 881 79 003 79 945 80 286 82 411 84 773
Dívida Pública 226 041 231 513 240 963 242 804 244 848 248 094
PIB nominal 173 079 179 809 186 480 194 613 201 952 209 322
2014 2015 2016 2017POE/2019
2018 2019
Receita Total 77 196 78 621 79 145 83 037 86 813 90 719
Receita corrente 75 451 77 221 78 396 82 311 85 886 89 398
Receita fiscal 43 564 45 468 46 001 48 761 51 066 52 553
Impostos indiretos 24 561 25 939 27 234 29 042 30 460 31 782
Impostos diretos 19 003 19 529 18 767 19 719 20 606 20 771
Contribuições sociais 20 457 20 783 21 578 22 685 23 747 24 722
Das quais: efectivas 15 576 16 182 16 871 17 950 18 950 19 915
Vendas e outras receitas correntes 11 430 10 970 10 816 10 866 11 074 12 123
Receitas de capital 1 744 1 400 749 726 927 1 321
Despesa Total 83 412 84 206 83 599 84 586 87 495 90 534
Despesa primária 74 929 75 996 75 798 77 149 80 527 83 667
Despesa corrente primária 70 398 70 793 72 067 72 849 75 412 77 906
Consumo intermédio 9 847 9 994 10 317 10 565 10 800 10 980
Despesas com pessoal 20 515 20 349 20 897 21 299 21 856 22 545
Prestações sociais 34 088 34 711 35 152 35 647 36 991 38 398
que não em espécie 30 810 31 338 31 754 32 159 33 395 34 668
em espécie 3 278 3 373 3 399 3 487 3 596 3 730
Subsídios 1 230 1 124 1 025 857 951 1 069
Outras despesas correntes 4 718 4 616 4 676 4 481 4 813 4 914
Despesas de capital 4 531 5 203 3 731 4 299 5 115 5 761
FBCF 3 446 3 866 2 999 3 604 4 144 4 853
Outras despesas de capital 1 085 1 336 732 695 971 907
Juros 8 483 8 210 7 800 7 437 6 968 6 867
Saldo global -6 216 -5 585 -4 454 -1 549 -682 185
Saldo primário 2 267 2 625 3 347 5 888 6 287 7 052
Carga fiscal 59 140 61 650 62 872 66 710 70 015 72 468
Despesa corrente 78 881 79 003 79 868 80 286 82 380 84 773
Dívida Pública 226 041 231 513 240 963 242 804 244 848 248 094
PIB nominal 173 079 179 809 186 480 194 613 201 952 209 322
2014 2015 2016 2017POE/2019
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
340
Página 341
Quadro 29 – Conta das Administrações Públicas (em % do PIB)
Fonte: INE e MF.
Quadro 30 – Conta das Administrações Públicas ajustada (em % do PIB)
Fonte: INE e MF. | Nota: o detalhe sobre os ajustamentos efetuados pode ser consultado
nos Quadros 10 e 24.
2018 2019
Receita Total 44,6 43,8 42,8 42,7 43,2 43,3
Receita corrente 43,6 43,0 42,3 42,3 42,5 42,7
Receita fiscal 25,2 25,4 24,9 25,1 25,3 25,1
Impostos indiretos 14,2 14,5 14,7 14,9 15,1 15,2
Impostos diretos 11,0 10,9 10,2 10,1 10,2 9,9
Contribuições sociais 11,8 11,6 11,6 11,7 11,8 11,8
Das quais: efectivas 9,0 9,0 9,1 9,2 9,4 9,5
Vendas e outras receitas correntes 6,6 6,1 5,8 5,6 5,5 5,8
Receitas de capital 1,0 0,8 0,6 0,4 0,6 0,6
Despesa Total 51,8 48,2 44,8 45,7 43,9 43,5
Despesa primária 46,9 43,6 40,6 41,8 40,4 40,2
Despesa corrente primária 40,7 39,4 38,7 37,4 37,4 37,2
Consumo intermédio 5,7 5,6 5,5 5,4 5,3 5,2
Despesas com pessoal 11,9 11,3 11,2 10,9 10,8 10,8
Prestações sociais 19,7 19,3 18,9 18,3 18,3 18,3
que não em espécie 17,8 17,4 17,0 16,5 16,5 16,6
em espécie 1,9 1,9 1,8 1,8 1,8 1,8
Subsídios 0,7 0,6 0,5 0,4 0,5 0,5
Outras despesas correntes 2,7 2,6 2,5 2,3 2,4 2,3
Despesas de capital 6,2 4,3 1,9 4,4 3,1 3,0
FBCF 2,0 2,2 1,5 1,8 2,1 2,3
Outras despesas de capital 4,2 2,0 0,4 2,6 1,0 0,7
Juros 4,9 4,6 4,2 3,8 3,5 3,3
Saldo global -7,2 -4,4 -2,0 -3,0 -0,7 -0,2
Saldo primário -2,3 0,2 2,2 0,9 2,7 3,1
Carga fiscal 34,2 34,4 34,0 34,3 34,7 34,6
Despesa corrente 45,6 43,9 42,9 41,3 40,8 40,5
Dívida Pública 130,6 128,8 129,2 124,8 121,2 118,5
2014 2015 2016 2017POE/2019
2018 2019
Receita Total 44,6 43,7 42,4 42,7 43,0 43,3
Receita corrente 43,6 42,9 42,0 42,3 42,5 42,7
Receita fiscal 25,2 25,3 24,7 25,1 25,3 25,1
Impostos indiretos 14,2 14,4 14,6 14,9 15,1 15,2
Impostos diretos 11,0 10,9 10,1 10,1 10,2 9,9
Contribuições sociais 11,8 11,6 11,6 11,7 11,8 11,8
Das quais: efectivas 9,0 9,0 9,0 9,2 9,4 9,5
Vendas e outras receitas correntes 6,6 6,1 5,8 5,6 5,5 5,8
Receitas de capital 1,0 0,8 0,4 0,4 0,5 0,6
Despesa Total 48,2 46,8 44,8 43,5 43,3 43,3
Despesa primária 43,3 42,3 40,6 39,6 39,9 40,0
Despesa corrente primária 40,7 39,4 38,6 37,4 37,3 37,2
Consumo intermédio 5,7 5,6 5,5 5,4 5,3 5,2
Despesas com pessoal 11,9 11,3 11,2 10,9 10,8 10,8
Prestações sociais 19,7 19,3 18,9 18,3 18,3 18,3
que não em espécie 17,8 17,4 17,0 16,5 16,5 16,6
em espécie 1,9 1,9 1,8 1,8 1,8 1,8
Subsídios 0,7 0,6 0,5 0,4 0,5 0,5
Outras despesas correntes 2,7 2,6 2,5 2,3 2,4 2,3
Despesas de capital 2,6 2,9 2,0 2,2 2,5 2,8
FBCF 2,0 2,2 1,6 1,9 2,1 2,3
Outras despesas de capital 0,6 0,7 0,4 0,4 0,5 0,4
Juros 4,9 4,6 4,2 3,8 3,5 3,3
Saldo global -3,6 -3,1 -2,4 -0,8 -0,3 0,1
Saldo primário 1,3 1,5 1,8 3,0 3,1 3,4
Carga fiscal 34,2 34,3 33,7 34,3 34,7 34,6
Despesa corrente 45,6 43,9 42,8 41,3 40,8 40,5
Dívida Pública 130,6 128,8 129,2 124,8 121,2 118,5
2014 2015 2016 2017POE/2019
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
341
Página 342
LISTA DE ABREVIATURAS
Abreviaturas Significado
AC Administração Central
AIMI Adicional ao IMI
AL Administração Local
AP Administrações Públicas
AR Administração Regional
ARL Administração Regional e Local
BdP Banco de Portugal
BPP Banco Privado Português
BT Bilhetes do Tesouro
CA Certificados de Aforro
CE Comissão Europeia
CEDIC Certificados Especiais de Dívida de Curto Prazo
CEDIM Certificados Especiais de Dívida de Médio e Longo Prazo
CES Contribuição Extraordinária de Solidariedade
CFP Conselho das Finanças Públicas
CGA Caixa Geral de Aposentações
CGD Caixa Geral de Depósitos
CSI Complemento Solidário para Idosos
CT Certificados do Tesouro
DGO Direção-Geral do Orçamento
DLRR Dedução de Lucros Retidos e Reinvestidos
DP Dívida Pública
EPE Entidades Públicas Empresariais
EPNF Empresas Públicas Não Financeiras
EPR Entidades Públicas Reclassificadas
EUR Euro
FBCF Formação Bruta de Capital Fixo
FEFSS Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social
FMI Fundo Monetário Internacional
FR Fundo de Resolução
FRE Fundo de Resolução Europeu
FSS Fundos de Segurança Social
GPEARI Gabinete de Planeamento, Estratégia, Avaliação e Relações Internacionais
IEC Impostos Especiais de Consumo
IGCP Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública IGCP, E.P.E.
IGFSS Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social
IABA Imposto sobre o Álcool e Bebidas Alcoólicas
IAS Indexante dos Apoios Sociais
IFFRU Instrumento Financeiro para a Reabilitação e Revitalização Urbanas
IMI Imposto Municipal Sobre Imóveis
IMT Imposto Municipal Sobre as Transmissões Onerosas de Imóveis
INE Instituto Nacional de Estatística
IPC Índice de Preços no Consumidor
IRC Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas
IRS Imposto sobre o Rendimento de Pessoas Singulares
IS Imposto de Selo
ISP Imposto Sobre os Produtos Petrolíferos e Energéticos
ISV Imposto sobre Veículos
IT Imposto sobre o Tabaco
IUC Imposto Único de Circulação
IVA Imposto sobre o Valor Acrescentado
LBSS Lei de Bases da Segurança Social
LCPA Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso
LEO Lei de Enquadramento Orçamental
LFL Lei das Finanças Locais
LFR Lei das Finanças Regionais
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
342
Página 343
Abreviaturas Significado
M€ Milhões de Euros
MF Ministério das Finanças
MLSA Minimum Linear Structural Adjustment
MPI Ministério do Planeamento e Infraestruturas
MTSS Ministério do Trabalho e da Segurança Social
NAWRU Non-Accelerating Wage Rate of Unemployment
NLF Necessidades Líquidas de Financiamento
OCDE Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico
OE Orçamento do Estado
OMP Objetivo de Médio Prazo
OSS Orçamento da Segurança Social
OT Obrigações do Tesouro
OTRV Obrigações do Tesouro de Rendimento Variável
PAEF Programa de Assistência Económica e Financeira
Parpública PARPÚBLICA – Participações Públicas, SGPS, S.A.
PDE Procedimento por Défices Excessivos
PE Programa de Estabilidade
PEC Pacto de Estabilidade e Crescimento
PEC Pagamento Especial por Conta (no âmbito do IRC)
PERES Programa Especial de Redução de Endividamento ao Estado
PIB Produto Interno Bruto
PME Pequenas e Médias Empresas
POE Proposta de Orçamento do Estado
p.p. Pontos percentuais
PPL Proposta de Lei
PPP Parcerias Público Privadas
QPPO Quadro Plurianual de Programação Orçamental
RMMG Retribuição Mínima Mensal Garantida
RNFNC Receita não fiscal e não contributiva
RSI Rendimento Social de Inserção
SF Spring Forecast (Previsão da Primavera) da Comissão Europeia
SFA Serviços e Fundos Autónomos
SGPS Sociedade Gestora de Participações Sociais
SS Segurança Social
SSS Sistema de Segurança Social
TFUE Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
TVH Taxa de variação homóloga
UE União Europeia
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
343
Página 344
PRINCIPAIS FONTES DE INFORMAÇÃO ESTATÍSTICA
AGÊNCIA DE GESTÃO DA TESOURARIA E DA DÍVIDA PÚBLICA - IGCP, E.P.E. (2018), - Publicações
do Boletim Mensal e Apresentação aos investidores, de 12 de outubro 2018.
CFP (2018a), Finanças Públicas: Situação e condicionantes 2018-2022 - Atualização.
CFP (2018b), Previsões macroeconómicas subjacentes à Proposta de Orçamento de Estado 2019.
COMISSÃO EUROPEIA (2018a), Assessment of the 2018 Stability Programme for Portugal.
COMISSÃO EUROPEIA (2018b), European Economic Forecast – Spring 2018.
COMISSÃO EUROPEIA (2018c), Debt Sustainability Monitor – janeiro 2018.
COMISSÃO EUROPEIA (2018d), Vade Mecum on the Stability and Growth Pact.
INE (2018), Contas Nacionais Trimestrais por Sector Institucional - 2.º trimestre de 2018.
MINISTÉRIO DAS FINANÇAS (2018a), Relatório do Orçamento do Estado para 2019.
MINISTÉRIO DAS FINANÇAS (2018b), Draft Budgetary Plan 2019.
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
344
Página 345
REGIÃO AUTÓNOMA DOS AÇORES
GOVERNO REGIONAL GABINETE DO PRESIDENTE
ASSUNTO: PROPOSTA DE LEI N.º 5/XIV/1.ª (GOV) - APROVA O ORÇAMENTO DO ESTADO
PARA 2020
Encarrega-me S. Ex.ª o Presidente do Governo de acusar a receção da proposta em referência à
qual o Governo dos Açores emite parecer favorável, dado que a mesma reforça a coesão
territorial nacional, valorizando a Região Autónoma dos Açores, para além de ser demonstrativa da
solidariedade do Governo da República para com os Açores e os Açorianos.
Na verdade, a Proposta de Orçamento de Estado para 2020:
Cumpre integralmente o disposto estabelecido na Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro, Lei
das Finanças das Regiões Autónomas, e permanecendo inalterados os parâmetros legais relativos
às necessidades de financiamento das regiões autónomas;
Contempla um conjunto de matérias de interesse para a Região Autónoma dos Açores, dos quais
se destacam as seguintes:
a) A expressão da devida solidariedade nacional, no âmbito do apoio à Região Autónoma dos
Açores, através da comparticipação em 85% na recuperação dos estragos provocados pelo
furacão “Lorenzo”;
b) A comparticipação financeira para a prestação dos serviços de obrigações de serviço
público interilhas, em termos de transporte aéreo;
c) A participação financeira da Região nas receitas dos jogos sociais;
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
345
Página 346
d) O cumprimento dos compromissos que o Estado tem para com a Região em áreas como a
revitalização económica e auxílios à ilha Terceira, o Observatório Atlântico, no Faial, o
Estabelecimento Prisional em São Miguel, a rede de radares meteorológicos, a interligação
do cabo submarino, o Aeroporto da Horta.
O CHEFE DO GABINETE, EM SUBSTITUIÇÃO,
GUILHERME MARINHO.
Ponta Delgada, 7 de janeiro de 2020.
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
346
Página 347
A S S E M B L E I A L E G I S L A T I V A D A R E G I Ã O A U T Ó N O M A
D O S A Ç O R E S
C O M I S S Ã O P E R M A N E N T E D E E C O N O M I A
PROPOSTA DE LEI N.º 5 /X IV /1 . ª (GOV)
APROVA O ORÇAMENTO DO ESTADO PARA 2 0 2 0
P O N T A D E L G A D A
7 DE J A N E I R O DE 2 0 2 0
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
347
Página 348
ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DA REGIÃO AUTÓNOMA DOS AÇORES
TRABALHOS DA COMISSÃ O
A Comissão Permanente de Economia analisou a Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª (GOV) - Aprova
o Orçamento do Estado para 2020 e emitiu o respetivo parecer.
1º. CAPÍTULO – ENQUADRAMENTO JURÍ DICO
A apreciação da presente Proposta de Lei enquadra-se no disposto no n.º 2 do artigo 229.º,
da Constituição da República Portuguesa, e na alínea i) do artigo 34.º do Estatuto Político-
Administrativo da Região Autónoma dos Açores – Lei n.º 2/2009, de 12 de janeiro.
2º. CAPÍTULO - APRECIAÇÃO NA GENERALIDADE
A presente Proposta de Lei visa proceder à aprovação do Orçamento do Estado para o ano de
2020. Esta Proposta tem, em determinadas matérias, aplicabilidade direta na Região
Autónoma dos Açores.
Assim, no que concerne às implicações/consequências para a Região Autónoma dos Açores,
principalmente, no relacionamento financeiro, mas também em diversos outros domínios,
impõe-se referir o seguinte:
Prevê-se para a Região Autónoma dos Açores (RAA) (ano de 2018) que o montante
das transferências, ao abrigo da Lei das Finanças das Regiões Autónomas (artigos 48.º
e 49.º), atinja 293.870.013 milhões de euros. [cf. artigo 60.º].
No orçamento para o ano de 2019, no mesmo âmbito, para a RAA estava previsto o montante
de 285.209.167 milhões de euros.
Assim, constata-se que o valor total a transferir sofreu um aumento de aproximadamente 9
(nove) milhões de euros face aos valores previstos no ano anterior.
Estabelece-se que constituem ainda receitas próprias da Região Autónoma dos Açores
€ 10.133.874 destinadas à política do emprego e formação profissional (cf. n.º 2 do
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
348
Página 349
artigo 106.º), sendo que este valor regista um aumento de cerca de 400 mil euros
relativamente ao previsto no ano anterior (€ 9.744.100).
Refere-se que (cf. n.º 2 do artigo 168.º - “Contratos-programa na área da saúde”) que
“Nas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira os contratos-programa a celebrar
pelos Governos Regionais, através do membro responsável pela área da saúde, e pelas
demais entidades públicas de administração da saúde, com as entidades do serviço
regional de saúde com natureza de entidade pública empresarial, ou outra, são
autorizados pelos membros do Governo Regional responsáveis pelas áreas das
finanças e da saúde e podem envolver encargos até um triénio.”
Consagra-se (cf. n.º 1 do artigo 178.º), tal como no ano transato, que “Em 2020, as
autarquias locais, os serviços municipalizados e as empresas locais das Regiões
Autónomas da Madeira e dos Açores pagam aos respetivos serviços regionais de
saúde, pela prestação de serviços e dispensa de medicamentos aos seus
trabalhadores, um montante que resulta da aplicação do método de capitação nos
termos do número seguinte.”
Concretiza-se, ainda, relativamente à RAA o seguinte:
i. A “execução do Plano de Revitalização Económica da Ilha Terceira, incluindo a
efetiva descontaminação dos solos e aquíferos no concelho da Praia da Vitória,
tendo em conta a sua consideração como interesse nacional, garantindo o
financiamento das respetivas medidas através do Orçamento do Estado e tendo
em conta a Resolução da Assembleia da República n.º 129/2018, de 21 de maio.”
[cf. n.º 1 do artigo 62.º- “Revitalização económica e auxílios à ilha Terceira”];
ii. A aplicação de “verbas inscritas no Fundo Ambiental na compensação dos custos
a assumir pelo município da Praia da Vitória com análises realizadas no âmbito do
plano de monitorização especial da água para abastecimento público do concelho
da Praia da Vitória, bem como com os custos já assumidos e a assumir pelo
Governo Regional dos Açores com estudos de caracterização e monitorização da
situação ambiental da ilha Terceira, no âmbito da Declaração Conjunta do Governo
da República e do Governo Regional dos Açores, subscrita em 2016.” [cf. n.º 2 do
artigo 62.º], sendo que “[…] são fixados os critérios de transferência de verbas para
o município da Praia da Vitória e para o Governo Regional dos Açores, a concretizar
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
349
Página 350
mediante protocolo celebrado com o Fundo Ambiental […]” [cf. n.º 3 do artigo
62.º];
iii. A instalação e operacionalização do Observatório do Atlântico na ilha do Faial nos
termos do disposto na Resolução do Conselho de Ministros n.º 172/2017, de 24 de
novembro, em estreita articulação com o Centro Internacional de Investigação do
Atlântico-AIR Centre, já instalado e com sede na ilha Terceira [cf. artigo 63.º];
iv. A comparticipação à Região Autónoma dos Açores dos montantes pagos aos
operadores pela prestação de serviço público no transporte interilhas em 2020 é
de €9 986 534 [cf. artigo 64.º - Obrigações de serviço público na Região Autónoma
dos Açores];
v. A continuidade dos trabalhos relacionados com a construção de um novo
Estabelecimento prisional no concelho de Ponta Delgada, na ilha de São Miguel
[cf. artigo 65.º];
vi. A instalação da rede de radares meteorológicos na Região Autónoma dos Açores,
tendo por base a Resolução da Assembleia da República n.º 100/2010, de 11 de
agosto, e a Resolução da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores
n.º 24/2013/A, de 8 de outubro. [cf. artigo 66.º];
vii. Desenvolvimento dos “procedimentos necessários para a viabilização da
antecipação da ampliação da pista do aeroporto da Horta, de modo a garantir a
sua certificação enquanto aeroporto internacional, de acordo com as normas da
Agência Europeia para a Segurança da Aviação.” [cf. artigo 67.º] e
viii. Consignação da receita obtida na Região com o imposto sobre as bebidas não
alcoólicas ao Serviço Regional de Saúde [cf. n.º 2 do artigo 223.º]
3º. CAPÍTULO – APRECIAÇÃO NA ESPECIALIDADE
Nada a registar.
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
350
Página 351
4º. CAPÍTULO – POSIÇÃO DOS PARTIDOS
O Grupo Parlamentar do PS/Açores emite parecer favorável à presente Proposta de Lei –
Aprova o Orçamento do Estado para 2020, tendo em conta tratar-se de um documento
extremamente positivo para a Região.
O Grupo Parlamentar doPSD/Açores emite parecer desfavorável relativamente à presente
Proposta de Lei, justificando o seu sentido de voto na declaração em anexo.
O Grupo Parlamentar do CDS/Açores emite parecer desfavorável relativamente à presente
Proposta de Lei.
O Grupo Parlamentar do BE/Açores emite parecer de abstenção relativamente à presente
Proposta de Lei.
5º. CAPÍTULO - PARECER
A Comissão de Economia deliberou, por maioria, com os votos a favor do PS, os votos contra
do PSD e CDS e a abstenção do BE, dar parecer favorável à presente Proposta de Lei – Aprova
o Orçamento do Estado para 2020.
Ponta Delgada, 7 de janeiro de 2020.
O Relator
Carlos Silva
O presente relatório foi aprovado por unanimidade.
Ao presente relatório anexam-se as declarações de voto.
A Presidente
_________________________________
Bárbara Chaves
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
351
Página 352
Declaração de Voto do PS/Açores
O Grupo Parlamentar do PS/Açores emitiu parecer favorável à presente Proposta de Lei do
OE 2020, por considerar o documento extremamente positivo para a Região e que cumpre
os compromissos com a Região Autónoma dos Açores.
Destacamos o cumprimento integral da lei das Finanças Regionais e dos compromissos
estabelecidos entre o Governo da República e a Região, bem como o aumento de 8,7 milhões
de euros das transferências para os Açores, para um total de 293,8 milhões de euros.
A proposta de Orçamento de Estado para 2020 assegura ainda:
a) a comparticipação para a prestação dos serviços de obrigações de serviço público
interilhas, em termos de transporte aéreo, neste caso no montante de 10 milhões de
euros, pelo terceiro ano consecutivo;
b) a “solidariedade” do Governo da República nos apoios aos Açores em virtude da
passagem recente do furacão Lorenzo;
c) a participação da Região nas receitas dos jogos sociais;
d) contempla ainda os compromissos em áreas como a “revitalização económica e
auxílios à ilha Terceira, o Observatório Atlântico, no Faial, o estabelecimento prisional
em São Miguel, a rede de radares meteorológicos, a interligação de cabo submarino,
o aeroporto da Horta e a regulamentação das prestações de serviço de transportes
nas Regiões Autónomas.
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
352
Página 353
Declaração de Voto do PSD/Açores
O Grupo Parlamentar do PSD/Açores dá parecer desfavorável à Proposta de Lei nº 5 /XIV/1ª
(GOV), com os seguintes fundamentos:
1. Em matérias específicas dos Açores, apesar de serem cumpridas as transferências para o
ORAA de acordo com a Lei da Finanças Regionais, designadamente as previstas nos seus
artigos 48º e 49º, os signatários, em matéria de investimentos da República nos Açores
destacam negativamente as seguintes situações;
a) Relativamente ao PREIT não são inscritas verbas em concreto, limitando-se o art.62º a
mencionar “O Governo executa o Plano de Revitalização Económica da Ilha Terceira”,
sem qualquer especificação quanto aos montantes envolvidos na efetiva
descontaminação, mas apenas a garantia do financiamento dos custos com análises da
água suportados pela Câmara Municipal da Praia da Vitória e de estudos já realizados
pelo Governo Regional ou que venham a ser realizados em 2020. Ou seja, o Governo da
República continua sem assumir o PREIT na sua plenitude, contrariando promessas
passadas, sucessivamente repetidas.
b) Relativamente ao novo Estabelecimento Prisional de Ponta Delgada, conclui-se que a
execução está temporalmente de novo comprometida, face à sua Urgência, não se
cumprindo assim, os compromissos que haviam sido assumidos, face à opção por um
terreno para a sua localização que, pelas suas características, implica o seu adiamento,
solução que se mantem nesta proposta de Orçamento.
c) Quanto ao Observatório do Atlântico, o conteúdo do art. 63º é demasiado vago, sem
qualquer garantia temporal para a sua implementação;
d) Quanto aos Radares Meteorológicos, pelo art. 66º é repetida a promessa de anos
anteriores, ainda que sem referências concretas à sua finalização temporal;
e) Relativamente ao Aeroporto da Horta, tal como no Orçamento de 2019, os
compromissos assumidos através do art. 67º, não constituem qualquer garantia de
concretização.
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
353
Página 354
f) Todas as matérias contidas na presente proposta de orçamento relativamente a
investimentos da República nos Açores são repetidas de anos anteriores, nunca
concretizadas, retirando assim credibilidade ao documento.
g) Não foi possível confirmar qualquer reforço da verba a atribuir à Universidade dos
Açores relativamente ao ano anterior, afigurando-se claramente insuficiente para as
suas necessidades e sobretudo para o seu desenvolvimento, o que é essencial para os
Açores.
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
354
Página 355
Declaração de Voto do CDS-PP/Açores
“Considerando que a disponibilização de verbas para responder aos encargos resultantes da
realização de análises à qualidade da água no município da Praia da Vitória e para realização
de estudos de monotorização da situação ambiental da ilha Terceira não corresponde a um
efetivo processo de descontaminação dos solos e aquíferos, que cumpre fazer em função da
atividade dos militares norte-americanos da Base das Lajes;
Considerando que a presente proposta de Orçamento não responde à obrigação do Estado de
proceder à reposição da situação anterior à prática de danos ambientais na ilha Terceira, em
cumprimento do artigo 8º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas;
Considerando que se continua sem perspetivar a conclusão da rede de radares
meteorológicos, que é fundamental para uma atempada deteção de situações meteorológicas
extremas, com vantagens inegáveis para os serviços de proteção civil e inestimável na
salvaguarda da integridade de populações e bens;
Considerando que a ampliação do Aeroporto da Horta, por forma a permitir a certificação
como aeroporto internacional não tem, na presente proposta, a devida correspondência
orçamental, continuando-se, assim, a protelar um investimento essencial para a dinamização
e atratividade do destino Faial com prejuízo evidente no quadro da necessária e desejável
coesão económica e social da Ilha;
Considerando que a construção do novo Estabelecimento Prisional de São Miguel constitui
uma reposta de máxima urgência no âmbito das atribuições do Estado na Região e que
importa concretizar no mais curto horizonte temporal possível;
Face ao exposto e em consequência, o Grupo Parlamentar do CDS-PP Açores emite parecer
desfavorável à presente proposta de Orçamento para 2020, por entender que o referido
documento não responde aos desafios inadiáveis do desenvolvimento e da coesão económica
e social da Região, bem como não cumpre com o disposto na Lei das Finanças Regionais,
relativamente à descontaminação dos solos e aquíferos da ilha Terceira.”;
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
355
Página 356
Declaração de Voto do BE/Açores
Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª (GOV) - Aprova o Orçamento do Estado para 2020
O Grupo Parlamentar do BE/Açores emite parecer de abstenção relativamente às iniciativas
em AR - 17-12-2019 - XI – CE -Aprova o Orçamento do Estado para 2020 e 279-AR - 17-12-
2019 - XI – CE -Aprova as Grandes Opções do Plano para 2020.
A proposta de Orçamento do Estado para 2020 apresentada pelo governo interrompe o
caminho de recuperação dos últimos 4 anos. Os acordos assinados à esquerda na anterior
legislatura foram garantia de segurança para quem trabalha, tendo sido o motor da
recuperação de rendimentos. O Partido Socialista, no novo quadro político saído das eleições
legislativas de 2019, decidiu recusar soluções acordadas com a esquerda e tenta agora impor
ao parlamento um Orçamento de estagnação.
A proposta de OE2020 é a primeira em 5 anos que não contempla medidas concretas e
eficazes de aumento de salários e pensões. Nos últimos 4 anos, esse aumento foi conseguido
por medidas diretas (fim de cortes em salários e pensões, reposição e alargamento da norma
de atualização das pensões, aumentos extraordinários nas pensões, aumento nos salários
mais baixos) e indiretas (fim da sobretaxa e aumento dos escalões do IRS, descongelamento
de carreiras). Acresce que, uma vez que as atualizações previstas para salários, pensões e IRS
estão indexadas à taxa de inflação de 2019 (0,3%), esta proposta de OE mantém estagnados
os rendimentos do trabalho e condena trabalhadores e pensionistas a uma perda real
rendimentos em 2020, ano para o qual o governo prevê uma inflação de 1%.
As medidas apresentadas para apoio às famílias - IRS para jovens, bonificação para segundo
filho até 3 anos ou complemento creche - têm alcance nulo ou muito limitado. A única medida
eficaz para libertar rendimento e apoiar a economia - a descida do IVA da energia - surge como
mera hipótese e sem qualquer concretização, dependente da aceitação do Comité de IVA da
Comissão Europeia.
A proposta de OE2020 apresenta como objetivo prioritário o excedente orçamental (acima
dos 500 milhões de euros) e afirma o compromisso de cumprimento das metas orçamentais
e de redução da dívida fixadas pelo Tratado Orçamental, ao mesmo tempo que o investimento
público fica aquém do necessário.
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
356
Página 357
Relativamente às medidas que dizem respeito diretamente à R. A. Autónoma dos Açores
registamos a manutenção de normas que prevêm algum do investimento público necessário,
no entanto esse é um sinal claro do incumprimento do investimento previsto pelo Governo
da República nos Açores.
Tendo em conta estes factos e sendo ainda possível, no seguimento das negociações em curso
entre o Governo e o Bloco de Esquerda, a inclusão no orçamento de medidas que permitam
melhorias no documento, o GP do BE emite parecer de abstenção quanto à iniciativa em
apreciação.
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
357
Página 358
Assunto: Exercício do direito de audição da RAM, ao abrigo do n.º 2 do artigo 229.º da CRP e do artigo 142.º do Regimento da Assembleia da República
Parecer à Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª - aprova o Orçamento do Estado para 2020
No âmbito do exercício do direito de audição, previsto no n.º 2 do artigo 229.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), no artigo 142.º do Regimento da Assembleia da República, e na alínea a) do artigo 69.º e artigo 89.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma Madeira (EPRAM), encarrega-me sua Excelência o Vice-Presidente do Governo de transmitir o
parecer do Governo Regional - Região Autónoma da Madeira, sobre a iniciativa legislativa mencionada em epígrafe, que incide essencialmente sobre as medidas legislativas contidas na
mesma que têm repercussões diretas e indiretas nesta Região e, que, como tal, devem ser
reconsideradas.
Em qualquer caso, a RAM apresentará as propostas de aditamento, alteração e substituição, em
sede de apreciação da proposta de lei em apreço na especialidade, atinentes à salvaguarda dos
seus legítimos interesses e direitos consagrados na CRP e no EPARAM, nomeadamente
daqueles que já vêm sendo objeto de reivindicação a alguns anos.
I. Normas sobre aquisição de serviços (Capítulo III seção IV)
1. Artigo 51.º - «Encargos com contratos de aquisição de serviços»
O normativo em apreço, à semelhança dos anos anteriores, insere medidas de controlo na
despesa com aquisição de serviços, pelos serviços da administração pública e setor empresarial.
O n.º 8 daquele normativo estabelece que «Nas regiões autónomas e nas entidades do setor empresarial regional a autorização prevista nos n.os 3 e 4 emitida pelo órgão executivo».
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
358
Página 359
Desde logo, importa referir que o normativo respeita a matéria que se insere nas competências
legislativas próprias da Região Autónoma da Madeira, e que, como tal, em regra é regulada no
diploma que aprova o Orçamento desta região.
Existindo regulamentação regional, o citado artigo 51.º é aplicado supletivamente à Região
apenas naquilo que a norma do Orçamento não regula.
No que respeita à competência para autorização de aquisição de serviços, quer ao nível dos
serviços da administração regional, quer ao nível do setor empresarial regional, a norma regional,
estabelece claramente a entidade competente para conceder aquela autorização, não sendo
como tal aplicável, nomeadamente o n.º 8 do citado artigo 51.º. Porém, admitindo-se que a previsão do n.º 8 do artigo 51.º tem cariz meramente supletivo, então
tal normativo deve ser alterado, cometendo, no que respeita à administração regional, a
competência aos respetivos membros do Governo Regional e no que respeita ao setor
empresarial ao órgão executivo.
Ou seja, no que respeita à adaptação de competências na administração regional, a proposta de
lei deve utilizar um critério uniforme fazendo referência à correspondência dos membros do
Governo Regional responsáveis pelas áreas em questão, tal como acontece, nomeadamente no
artigo 168.º. Face ao referido, a norma deve ter o seguinte teor: «8. Nas regiões autónomas e nas entidades do setor empresarial regional a autorização prevista nos n.os 3e4é emitida, respetivamente pelos
membros do Governo Regional competentes e pelo órgão executivo.»
2. Artigo 54.º - «Contratos de prestação de serviço na modalidade de tarefa e
avença»
O n.º 4 do referido normativo procede também a uma adaptação de competências, estabelecendo
que «4 - Nos casos dos serviços da administração regional, bem como das instituições de ensino
superior, o parecer prévio vinculativo é da responsabilidade dos respetivos órgãos governo
próprio.»Pelas razões aduzidas no ponto anterior, este normativo a se manter deve ser alterado passando
a ter a seguinte redação:
«4 - Nos casos dos serviços da administração regional, bem como das instituições de ensino
superior, o parecer prévio vinculativo é da responsabilidade, respetivamente dos membros do
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
359
Página 360
Governo Regional responsáveis pelas áreas das finanças e da administração pública e pelo
respetivo órgão executivo.»
II. Normas com incidência no setor dasaúde, nomeadamente de âmbito fiscal e da
Leidas Finanças das Regiões Autónomas (LFRA)
3. Artigo 68.º - «Hospital Central da Madeira» e artigo 61.º - «Necessidades de financiamento
das regiões autónomas»
O artigo 68.º estabelece a comparticipação de (50%) no âmbito da construção, fiscalização de
empreitada e aquisição de equipamento do Hospital Central da Madeira, firmando, através da
presente proposta de lei, o compromisso assumido pelo Governo da República, respondendo
assim positivamente às reivindicações desta região autónoma.
A proposta de lei em apreço, prevê ainda para a execução do projeto do novo Hospital Central
da Madeira, como fonte de financiamento, para além do Orçamento da Região Autónoma da
Madeira (ORAM) e do Orçamento do Estado (OE), o recurso a fundos de empréstimo a contrair pela RAM, situação que concorre para o aumento do endividamento da Região.
Relativamente a estes normativos a Região não pode deixar de louvar e aplaudir tais medidas
legislativas que, finalmente, dando resposta às suas legitimas revindicações, repõem o princípio
da continuidade territorial, a legalidade, justiça e equidade do direito à proteção da saúde
consagrados na CRP.
Contudo, para a plena efetivação dos fins que as determinam, sumariamente acima referidos, e
bem assim dos compromissos assumidos pelo Governo da República perante a RAM, tais
medidas terão necessariamente de ser acompanhados com uma alteração do artigo 61 .º da proposta de lei em apreço e isto porque:
Apesar do artigo 123.º «Limites máximos para a concessão de garantias» prever a autorização
para a concessão de garantia aos financiamentos a contrair pela Região Autónoma da Madeira,
no âmbito da construção do novo Hospital Central da Madeira, até ao limite máximo de € 158 700
000, não está excecionado o limite ao endividamento para esse efeito, atento o disposto no artigo
61.º sob a epígrafe «Necessidades de financiamento das regiões autónomas».
Logo, impõe-se a alteração do artigo 61.º, no sentido da RAM, sem prejuízo das exceções
previstas no n.º 2 daquele normativo relativas ao aumento de endividamento, poder acordar
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
360
Página 361
novos empréstimos para o financiamento do novo hospital, que não impliquem o aumento de
endividamento líquido superior a 158 700 000 €.
4. Artigo 172.° - «Encargos com prestação de saúde no Serviço Nacional da Saúde»
Este normativo exclui do seu âmbito de aplicação os serviços regionais de saúde, violando os
princípios constitucionais do direito à proteção da saúde, da igualdade, bem como o princípio da
proporcionalidade, discriminando negativamente esta região.
O Orçamento do Estado deve dotar o Orçamento da Região Autónoma com as verbas necessárias
para a assunção da Região dos encargos com a prestação de cuidados de saúde e dispensa de
medicamentos aos beneficiários dos subsistemas de saúde, que se configuram na égide
constitucional e tutelar sob a responsabilidade do Estado e da República, lex auctoritatis e
auctoritate publica, denominadamente, através do Serviço Nacional de Saúde/Administração
Central do Sistema de Saúde, IP, ou grosso modo, do Ministério da Saúde/Ministério da
Modernização do Estado e da Administração Pública, porquanto é o Estado quem detém a tutela
administrativa e financeira dos subsistemas públicos de saúde.
Esta é uma reivindicação que tem em vista repor direitos constitucionais, nomeadamente o
previsto no artigo 64.º da CRP, direito à proteção da saúde, sanar a penalização atualmente
existente para os serviços regionais de saúde e repor a legalidade, que vem sendo
sucessivamente feita pela Região, e que deve ter expressa consagração nesta proposta de lei,
através da alteração ao seu artigo 172.º.
Com efeito, na sequência do memorando de entendimento firmado em 29 de setembro de 2015,
entre o Governo da República e a Região Autónoma (RAM), corolário do Relatório do Tribunal de
Contas vertido em consequência de auditoria e ação fiscalizadora à ADSE, IP, foram erradicadas,
até 30 de setembro de 2015, todas as dívidas cruzadas entre o Serviço Nacional de Saúde, a
ADSE, IP, a Região Autónoma da Madeira e o Serviço de Saúde da Região Autónoma da Madeira,
EPE (SESARAM, EPE), no que respeita à prestação de cuidados de saúde e as verbas
devidas por conta dos descontos legalmente estabelecidos aos beneficiários da ADSE, bem como
as dívidas das entidades empregadoras públicas advindas da prestação de cuidados de saúde a
cargo das entidades convencionadas com a ADSE, IP, aos beneficiários da ADSE da Região
Autónoma.
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
361
Página 362
Por sua vez, desde 1 de janeiro de 2016, o SESARAM, EPE, abarca na produção contratada e
inserta no competente contrato-programa a prestação de cuidados de saúde aos beneficiários da
ADSE, assim como, o IASAÚDE, IP-RAM, a partir de 1 de janeiro de 2018, comparticipa os
medicamentos dispensados nas farmácias da RAM aos beneficiários da ADSE.
Por outro lado, desde 1 de outubro de 2019, por forma a que os beneficiários dos subsistemas de
saúde públicos SAD/PSP e SAD/GNR mantivessem garantido o direito à comparticipação dos
medicamentos dispensados nas farmácias da Região, a Região Autónoma da Madeira avoca,
igualmente, esse encargo e a correspondente despesa.
Não obstante o circunstancialismo fático antedito, nunca o Orçamento Regional foi fortificado com
verbas do Orçamento do Estado como legítima e legalmente se demanda na observância dos
ditames constitucionais, na Lei de Bases da Saúde, máxime, o direito à saúde através de um
serviço nacional de saúde universal e geral, que tem por escopo nacional jus equitativo promover
e garantir o acesso de todos os cidadãos aos cuidados de saúde, providenciando os instrumentos,
meios e os recursos essenciais e indispensáveis com vista à sedimentação plena do direito nas
Regiões Autónomas, abrangendo os respetivos Serviços Regionais de Saúde, a que se aditam os
princípios da igualdade, da não descriminação e da imparcialidade do Estado na atuação da
República, ancorados no princípio major da continuidade territorial do Estado unificado no domínio
público administrativo, considerando prima facie o incomportável aumento da despesa pública da
Região Autónoma com a saúde, que se antevê neste segmento.
5. Artigo 178.° - «Pagamento das autarquias locais, serviços municipalizados e
empresas locais aos serviços regionais de saúde»
Das transferências do Orçamento do Estado para os municípios e freguesias da RAM, a Direção-Geral das Autarquias Locais (DGAL) vem retendo, mensalmente, os pagamentos pela prestação
de serviços e dispensa de medicamentos aos seus trabalhadores, para os serviços regionais de
saúde.
Importa, assim, estabelecer em sede de Orçamento do Estado, que esses créditos serão de imediato entregues aos Serviço de Saúde das Regiões Autónomas.
Esta situação deve, pois, ser definitivamente clarificada, através de uma alteração ao n.º 3 do
citado artigo 178.º da proposta de lei em apreço, determinando-se que os referidos pagamentos
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
362
Página 363
são creditados aos respetivos Serviços Regionais de Saúde das Regiões Autónomas e
efetivam-se mediante retenção, pela DGAL, das transferências do Orçamento do Estado para as
autarquias locais
6. Artigo 247.º - «Contribuição sobre a indústria farmacêutica»
Através do artigo 247.º da presente proposta de lei, mantém-se em vigor, no ano de 2020, a
contribuição extraordinária sobre a indústria farmacêutica, cujo regime foi aprovado pelo artigo
168.º da Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro.
Porém, ao contrário do que era expectável, não é sanada a ilegalidade verificada com a
distribuição da receita proveniente desta contribuição, que vem sendo invocada e reclamada pela
RAM.
Com efeito, de acordo com o previsto na Constituição da República Portuguesa (CRP) e nos
respetivos Estatutos Político-Administrativos, as Regiões Autónomas têm direito à entrega pelo
Governo da República das receitas fiscais relativas aos impostos que devam pertencer-lhes, nos
termos dos artigos 24.º e seguintes da Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro, diploma que
aprovou a Lei das Finanças das Regiões Autónomas.
De acordo com o n.º 2 do artigo 32.º da suprarreferida Lei Orgânica, constituem receita de cada
circunscrição os impostos extraordinários autónomos, devendo ser a ela afetos.
Diga-se, adicionalmente que, uma vez que as receitas provenientes da contribuição sobre a
indústria farmacêutica se destinam, nos termos do n.º 2 do artigo 1.º do seu regime, a garantir a
sustentabilidade do Serviço Nacional de Saúde na vertente dos gastos com medicamentos e uma
vez que, atenta a regionalização dos serviços de saúde na Região Autónoma da Madeira, nesta
Região a despesa é assumida pelo Orçamento Regional, faz todo o sentido que se afete a esta
circunscrição uma receita com o fim descrito, sob pena de discriminação sobre esta Região
e os seus habitantes, que contrariará o principio da igualdade, consagrado no artigo 13.º da
Constituição da República Portuguesa e uma das bases primordiais de qualquer Estado de direito
democrático.
Face aos motivos supra explanados, o artigo 247.º deve ser alterado, de forma a que se estabeleça
que a receita proveniente da referida contribuição, gerada sobre o total de vendas de
medicamentos realizadas nas Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores, e os encargos da
sua liquidação e cobrança incorridos pela AT sejam compensados através da retenção de 3%
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
363
Página 364
do produto do adicional, a qual constitui sua receita própria, sem prejuízo da sua afetação à AT-
RAM.
Para tanto propõe-se a adoção de solução idêntica à consagrada para a consignação da receita
ao setor de saúde, nomeadamente a relativa ao imposto do açúcar, consagrada no artigo 282.º
na Lei n.º 71/2018, de 31 de dezembro, que aprova o OE2019, que dispõe o seguinte:
«Artigo 282.º
Consignação da receita ao setor da saúde
1 — Nos termos do disposto nos artigos 10.º e 12.º da Lei de Enquadramento Orçamental,
aprovada em anexo à Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro, na sua redação atual, a receita
fiscal prevista no presente artigo reverte integralmente para o Orçamento do Estado, sem
prejuízo da afetação às regiões autónomas das receitas fiscais nelas cobradas ou geradas.
2 — A receita obtida com o imposto sobre as bebidas não alcoólicas previsto no artigo 87.º -A
do Código dos IEC, é consignada à sustentabilidade do SNS e dos Serviços Regionais de
Saúde das Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores, conforme a circunscrição onde
sejam introduzidas no consumo.
3 — Para efeitos do n.º 1, a afetação às regiões autónomas das receitas fiscais nelas cobradas
ou geradas efetua-se através do regime de capitação, aprovado por portaria do membro do
Governo responsável pela área das finanças, ouvidos os Governos Regionais.
4 — Os encargos de liquidação e cobrança incorridos pela AT são compensados através da
retenção de uma percentagem de 3% do produto do imposto, a qual constitui receita própria.»
7. Artigo 248.º - «Contribuição extraordinária sobre os fornecedores da indústria de dispositivos médicos do Serviço Nacional de Saúde»
Através deste normativo procede-se à criação de uma contribuição extraordinária sobre os
fornecedores da indústria de dispositivos médicos do Serviço Nacional de Saúde, cuja receita é
consignada a um Fundo de Apoio à Aquisição de Tecnologias Inovadoras pelo SNS, objeto de
avaliação no âmbito do Sistema Nacional de Avaliação de Tecnologias de Saúde.
Este normativo não é claro relativamente ao âmbito de aplicação da contribuição. Se a referida
contribuição for aplicável a todo o território nacional, então a receita proveniente da mesma deve
ser consignada, não só ao SNS, como também aos Serviços Regionais de Saúde das Regiões
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
364
Página 365
Autónomas da Madeira e dos Açores no valor proporcionalmente correspondente da contribuição
cobrada.
Neste sentido, o regime desta nova contribuição, aprovado pela norma em apreço, deve ser
clarificado, introduzindo-se as necessárias alterações, passando a prever a consignação da
receita aos Serviços Regionais de Saúde das Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores, nos
termos acima propostos para o artigo 247.º, caso a contribuição seja de aplicação a todo o território
nacional.
Tal alteração impõe-se pelos fundamentos invocados no ponto 3. deste parecer, artigos 24.º e
32.º n.º 2, da Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro, diploma que aprovou a Lei das Finanças
das Regiões Autónomas, e princípio da igualdade consagrado no artigo 13.º da CRP. Na verdade,
o Serviço Regional de Saúde, para o desenvolvimento cabal da sua missão de proteção
a saúde dos cidadãos, tal como o SNS, necessita de adquirir tecnologias inovadoras e desenvolve
projetos de investigação cujo sucesso delas dependem.
III. Outras disposições de âmbito fiscal
8. Artigo 244.º - «Adicional às Taxas do Imposto sobre os Produtos Petrolíferos e
Energéticos»
Nos termos do artigo 244.º da presente proposta de lei, o adicional às taxas do imposto sobre os
produtos petrolíferos e energéticos mantém-se em vigor no ano de 2020, no montante de € 0,007/1
para a gasolina e no montante de € 0,0035/1 para o gasóleo rodoviário e o gasóleo colorido e
marcado, que é consignado ao Fundo Financeiro de carácter permanente previsto no Decreto-
Lei n.º 63/2004, de 22 de março, na sua atual redação, até ao limite máximo de € 30 000 000
anuais, devendo esta verba ser transferida do orçamento do subsetor Estado para aquele fundo.
O suprarreferido adicional integra os valores das taxas unitárias fixados nos termos do n.º 1 do
artigo 92.º do Código dos IEC; sendo que os encargos de liquidação e cobrança incorridos pela
AT são compensados através da retenção de uma percentagem de 3/prct. do produto do
adicional, a qual constitui sua receita própria.
Ora, quanto à suprarreferida compensação, no caso da Região Autónoma da Madeira, deveria a
mesma constituir receita própria da Região, e não daquele Fundo Financeiro de caráter
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
365
Página 366
permanente, pelo que, face ao já alegado no ponto 3. deste parecer, o normativo em questão
deve ser alterado por forma a corrigir essa situação.
IV. Normas sobre segurança social
9. Artigo 106.º - «Transferências para as políticas de emprego e formação
profissional»
Relativamente ao previsto no artigo 106.º, onde se refere as receitas próprias das Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores, destinadas à política do emprego e formação profissional,
continua por esclarecer, de forma cabal, a fórmula de apuramento dos montantes destinados a
estas regiões.
Assim, o mesmo deve ser alterado, tornando clara a fórmula de apuramento dos montantes
destinados às regiões.
V. Normas relativas ao ambiente
10. As medidas legislativas adotadas reforçam as políticas ambientais, assumindo
claros compromissos nesta área e criando incentivos para a sua prossecução.
A RAM concorda com estas medidas, sendo que, considera ainda o seguinte:
• No contexto da adaptação às alterações climáticas, é pertinente a veiculação de verbas
nacionais para a concretização do Programa de Ação para Adaptação às Alterações
Climáticas (P3AC), que constitui um guião para a integração desta temática nas políticas
setoriais e para a orientação do financiamento em ações de adaptação.
• Realça-se ainda a referência feita às agendas regionais previstas no PAEC - Plano
Nacional de Ação para a Economia Circular: «Também em 2020 será dada
continuidade ao trabalho iniciado com as CCDR nacionais para transferir os princípios
promovidos pelo PAEC para as realidades regionais, através da execução das agendas
regionais para a economia circular já criadas.
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
366
Página 367
Espera-se que o Fundo Ambiental continue a subsidiar as Agendas Regionais. A ser
assim, este facto vai de encontro à solicitação da RAM junto da Secretária de Estado do
Ambiente no sentido de prever a continuação do financiamento da Agenda Regional para
a Economia Circular denominada por 'Madeira Circular' no ano 2020».
VI. Mapas anexos à proposta de lei
11. MAPA XIX - TRANSFERÊNCIAS PARA OS MUNICÍPIOS
Na coluna (10) «TOTAL DAS TRANSFERÊNCIAS» os valores dos somatórios para a Madeira
devem ser corrigidos, uma vez que se encontram errados, conforme se recalcula e discrimina
no extrato do mapa infra.
10. No MAPA XIX - TRANSFERÊNCIAS PARA OS MUNICÍPIOS
Na coluna (8), deve ser corrigido o ano da publicação da Lei ficando «N.º 3 do artigo 35.º da Lei n.º
73/2013».
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
367
Página 368
REGIÃO AUTÓNOMA DA MADEIRA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA
2.a Comissão Especializada Permanente de Economia, Finanças e Turismo
Proposta de Lei n.° 5 /XIV/1.a (GOV)
«Aprova o Orçamento do Estado para 2020» Parecer
Por solicitação do Gabinete do Senhor Presidente da Assembleia da República, reuniu a 2.a
Comissão Especializada Permanente de Economia, Finanças e Turismo, aos 7 dias de janeiro
do corrente ano, pelas 15 horas, a fim de analisar e emitir parecer relativo à Proposta de Lei em
epígrafe, no âmbito da audição dos órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas, nos
termos do disposto no n.º 2 do artigo 229.º da Constituição da República Portuguesa e no artigo 142.º do Regimento da Assembleia da República.
Cabe à Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, de acordo com a lei, dar o
seu parecer referente à proposta de Orçamento Geral do Estado, apresentado pelo Governo da
República.
O parecer agora emitido por esta Assembleia incide, essencialmente, sobre as matérias de
índole regional atendendo que é esta a sua obrigação primordial.
No que concerne a esta dimensão, a opinião global a ser apresentada é de que as matérias atinentes a esta Região Autónoma não encontram as respostas necessárias e prementes que
são exigidas.
Para consubstanciar esta posição, passamos a identificar as questões que continuam a
carecer de uma posição clara e definitiva, na sequência dos pareceres emitidos desde 2016.
i. Novo Hospital Central do Funchal
1. O Orçamento Geral do Estado deve consagrar, sem qualquer margem para
dúvidas, a estrutura de financiamento do novo Hospital Central da Madeira,
indicando o valor de 158,7 Milhões de Euros relativo à comparticipação nacional
para este projeto,
2. Deve, simultaneamente, clarificar a programação anual da referida
comparticipação.
3. Deve indicar, de forma clara e objetiva, a forma pela qual se vai processar a
transferência da sua comparticipação. Esta forma terá de estar de acordo com o
estipulado no n.º 8 do artigo 51.º da Lei Orgânica n.° 2/2013, de 2 de setembro, que define que as transferências devem ser feitas sob a forma de adiantamento ao
invés do estipulado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 132/2018, de 27 de setembro, a qual aponta para a realização de transferências mediante a
apresentação de faturas.
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
368
Página 369
4. Deve, final e definitivamente, proceder à correção das Resoluções do Conselho de Ministros n.os 132/2018 e 160/2018 no que à utilização dos valores de avaliação
dos Hospitais dos Marmeleiros e Nélio Mendonça para abatimento do valor da
comparticipação do Estado diz respeito. É absolutamente inadmissível a utilização
abusiva de património da Região para financiar as obrigações do Estado.
ii. Subsídio de Mobilidade
1. Considerando a aprovação, por unanimidade, da Resolução n.º 13/2017/M, de 1 de junho, que recomenda as alterações a fazer ao Decreto-Lei n.º 134/2015, de 24 de julho, referente à atribuição do subsídio de mobilidade aos cidadãos beneficiários
no âmbito dos serviços aéreos e marítimos entre o continente e a Região
Autónoma da Madeira e entre esta e a Região Autónoma dos Açores;
2. Considerando que essa Resolução deu origem à Proposta de Lei n.º 82/XIII, aprovada na Assembleia da República, em 12.07.2018, apenas com os votos
contra de todo o Partido Socialista;
3. Considerando que, no último Plenário da anterior Legislatura da Assembleia de República, a 19 de julho, foi aprovada a Lei n.º 105/2019 que, após longos 3 anos, estabelece o novo regime de apoio do Estado à mobilidade aérea da Madeira;
4. O Orçamento Geral do Estado tem de garantir que o Estado cumprirá o princípio da
continuidade territorial, respeitando a Constituição e dando cumprimento ao
disposto na lei referida no ponto anterior;
5. Desta feita, o disposto no artigo 271.º da proposta em análise (aditamento da entrada em vigor da Lei n.º 105/2019 para 2021) não é aceitável nem compreensível.
iii. Ligação marítima de passageiros e carga
6. A ligação marítima de passageiros e carga entre a Madeira e o continente foi
retomada por iniciativa exclusiva do Governo Regional da Madeira. Uma vez mais,
o Estado Português demitiu-se das suas responsabilidades em assegurar o
cumprimento do princípio da continuidade territorial, desprezando aqueles que são
direitos constitucionalmente consagrados.
7. Numa inversão total da sua posição inicial, o Governo da República, através da Sr.a
Ministra do Mar, manifestou a intenção de apoiar e cofinanciar a manutenção desta ligação durante todo o ano e, até, com mais frequências semanais,
8. Considerando que o Primeiro-Ministro, Dr. António Costa, comprometeu-se, publicamente, em deslocação à Madeira, no passado mês de agosto, com o apoio
de uma ligação ferry entre Lisboa e o Funchal, ao longo de todo o ano;
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
369
Página 370
9. O Orçamento do Estado deve assegurar, liminarmente, o financiamento desta
medida de mobilidade, cumprindo-se, assim, as obrigações constitucionais do
Estado, dando corpo aos compromissos assumidos pelo Governo da República.
10. Deverá estar, simultaneamente, assegurada a consagração da atribuição do
subsídio social de mobilidade para estas viagens, reivindicação não acatada pelo
Estado desde 2009.
iv. Taxa de Juro do Financiamento do Estado
1. Deve, o Orçamento do Estado, garantir que seja aplicada ao empréstimo
contraído pela Região Autónoma da Madeira no âmbito do Plano de Assistência
Económica e Financeira a taxa de juro relativa ao custo all-in dos empréstimos
PAEF do Estado Português.
2. Neste âmbito, deve o Estado, através do IGCP, informar a Região, em tempo
útil, dos custos suportados pela dívida do Estado, por forma a proceder aos
ajustes resultantes da dinâmica dos mercados,
3. As correções a serem efetuadas têm de traduzir a eliminação de qualquer
obtenção de lucro, por parte do Estado, pelo financiamento de uma parte do seu
território.
v. Dívidas dos subsistemas de saúde
1. O Orçamento do Estado volta a não contemplar qualquer valor referente ao
ressarcimento pela Região, dos valores em dívida pela ADSE que se elevam a
2,7 Milhões de Euros.
2. Relativamente aos subsistemas de saúde (CARI/DSAD da Guarda Nacional
Republicana; IASFA das Forças Armadas; SAD/PSP da Policia de Segurança
Pública), persiste uma dívida a favor da Região de 17,4 Milhões de Euros que
não tem qualquer inscrição na atual proposta de Orçamento do Estado,
vi. Sobretaxa de IRS.
1. A Região Autónoma não abdica do direito de ressarcimento da receita de
sobretaxa de IRS cobrada aos contribuintes residentes, exigindo a sua entrega.
Esse confisco indevido resultou na retirada de mais de 70 Milhões de Euros dos
cofres da Região, aguardando-se a sua reposição.
A Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira considera que a Proposta de
Orçamento do Estado em apreço continua a apresentar deficiências substantivas em relação às
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
370
Página 371
matérias que a si dizem respeito. Subsistem situações pouco claras, ausência e omissões
incompreensíveis obrigando a uma reserva substantiva.
Atente-se que as matérias atrás especificadas constituem direitos elementares e não
quaisquer moedas de troca. Em matéria de direitos não se aplicam critérios negociais ou
mercantilísticos.
Tendo em conta que, durante a discussão na especialidade o Governo da República terá a
oportunidade de corrigir as inúmeras deficiências, falhas e omissões apresentadas na versão em
análise, considerando que enquanto existir a possibilidade de emendar e alterar estas posições,
entende esta Assembleia que deve reservar uma posição definitiva para o momento seguinte à
discussão e votação em sede de especialidade.
Este parecer foi aprovado, por maioria, com os votos a favor do PSD e do CDS-PP e os votos contra do PS.
Funchal, 7 de janeiro de 2020.
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
371
Página 372
Orçamento de Estado para 2020
Os Deputados do Partido Socialista vêm manifestar a sua posição relativamente ao Orçamento do Estado para 2020, no âmbito da 2.a Comissão Especializada Permanente de Economia, Finanças e Turismo, para parecer solicitado pela Assembleia da República sobre o Orçamento do Estado e Grandes Opções do Plano para 2020.
Considerando que o Orçamento em apreço visa todo o território nacional, importa aferir as suas medidas na globalidade e daí averiguar o seu impacto na Região Autónoma da Madeira. Portugal assistiu entre 2015 e 2019 a uma política de estabilização do sistema financeiro e de consolidação das contas públicas que permitiu um aumento da capitalização do seu sistema financeiro. Este aspeto, que contribuiu significativamente para o aumento da confiança, apoio ao crescimento da economia e criação de emprego é decisivo para a convergência do País com a Europa.
Efetivamente, desde a Legislatura anterior verificamos uma inversão de paradigma, terminando as políticas de austeridade e cortes cegos para um período de crescimento com o aumento de salários, reposição de rendimentos e de criação de emprego. Foram criados mais de 350 mil empregos e permitiu-se que mais de 300 mil portugueses deixassem de estar em situação de desemprego. Aspetos importantes, em particular nos salários, rendimentos e pensões de que a Região Autónoma da Madeira também beneficia.
As políticas levadas a cabo pelo Governo da República do Partido Socialista têm permitido fazer com que a economia portuguesa cresça acima da média da zona Euro, e que, entre todas as economias da Europa Ocidental (UE15), Portugal é a segunda
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
372
Página 373
economia que mais cresce, e continuará a sê-lo até 2021, segundo as previsões da Comissão Europeia.
O Orçamento do Estado 2020 apresenta-se então como uma ferramenta que visa dar continuidade a este caminho e está assente em quatro desígnios principais:
- Responsabilidade das contas públicas, com redução da dívida pública e reforço no investimento;
- Reforço do orçamento do Serviço Nacional de Saúde;
- Reforço ao combate à pobreza;
- Apoio aos mais jovens e à inserção dos jovens qualificados no mercado de trabalho.
Portugal hoje está no mapa dos países cumpridores da Europa, e o Orçamento do Estado visa enfrentar eventuais abrandamentos da economia europeia sem entrar automaticamente em Procedimento por Défice Excessivo, ou seja, sem um défice acima dos 3% e sem colocar em causa a estabilidade e a segurança do nível de vida dos portugueses.
É um Orçamento que mantém a evolução positiva da dívida pública em percentagem do PIB, estando numa trajetória descendente pelo quarto ano consecutivo afastando-se assim definitivamente do grupo de países com a dívida mais elevada. Também importa referir que, relativamente aos impostos, o Orçamento do Estado prevê, à semelhança da Legislatura anterior, uma diminuição da receita fiscal relativamente ao PIB. A estes aspetos juntam-se a baixa das taxas de juro, sendo que, entre os seis países do sul da zona Euro, Portugal é aquele que neste momento tem as taxas de juro mais baixas.
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
373
Página 374
No que concerne ao Serviço Nacional de Saúde, o Orçamento do Estado 2020 terá o maior reforço na sua dotação orçamental da sua história, sendo cerca de 940 milhões de euros, uma aplicação direta das poupanças efetuadas no Sistema Nacional de Saúde.
Relativamente ao combate à pobreza, o Orçamento do Estado 2020 promove a melhoria de todas as prestações sociais, sem exceção, num reforço financeiro que supera 300 milhões de euros.
Olhando por fim para os mais jovens, importa salientar a introdução do IRS Jovem que se traduz na isenção de IRS de 30%, 20% e 10%, em cada um dos três primeiros anos de rendimentos de trabalho dependente para jovens entre os 18 e os 26 anos.
A diferenciação positiva das PME é ainda reforçada neste Orçamento através do aumento de 15000 para 25000 euros do limite máximo da matéria coletável até ao qual é aplicável a taxa reduzida de IRC.
No âmbito do apoio às empresas em início de atividade, elimina-se o agravamento das tributações autónomas para as empresas que apresentem prejuízos nos dois primeiros períodos de tributação.
No âmbito da simplificação do sistema fiscal e da melhoria da relação entre a AT e os contribuintes, bem como de apoio à tesouraria das empresas, o OE2020 estabelece a redução do prazo para recuperação do IVA em créditos de cobrança duvidosa de 24 para 12 meses. Simultaneamente, reduz-se o prazo de apreciação dos respetivos pedidos de autorização da regularização por parte da AT de 8 para 4 meses e permite-se que nas situações em que a regularização de imposto não exceda 10000 euros por declaração periódica, a certificação da regularização do IVA seja realizada por contabilista certificado, ao invés da obrigatoriedade de o ser feito através de revisor oficial de contas.
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
374
Página 375
No que concerne à reabilitação urbana, altera-se o artigo 71.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais no sentido de reabrir o prazo de acesso ao benefício respeitante à aplicação da taxa de 5% de IRS nos arrendamentos de imóveis que tenham sido objeto de reabilitação urbana, passando também a integrar os programas municipais de oferta para arrendamento habitacional a custos acessíveis.
Nas políticas de habitação, o Governo dá prioridade aos recursos financeiros alocados ao Programa 1.º Direito - Programa de Apoio ao Acesso à Habitação, que visa a promoção de soluções habitacionais para as famílias mais carenciadas e sem alternativa habitacional - totalizando 700 milhões de euros até 2024, que poderão beneficiar os municípios da Região, bem como o próprio IHM.
No que concerne a uma das principais prioridades para a Região, é preciso sublinhar que o Governo da República honrou o seu compromisso de comparticipar em 50% o esforço financeiro com a construção e aquisição de equipamentos do novo hospital da Madeira. E mesmo depois do Governo Regional ter levantado dúvidas, o Governo da República clarificou que suportará o IVA à taxa legal correspondente à sua quota parte no cofinanciamento.
Assegura a substituição das interligações por cabo submarino entre o continente e as regiões autónomas, um pesado investimento público, que se reverte da maior importância para a Madeira.
O OE2020 conta ainda com um aumento na verba disponível para as políticas ativas de emprego e formação profissional. Uma verba de extrema importância e que visa combater o desemprego, promovendo formação e dotando os desempregados de mais competências e qualificações.
O Governo da República mantém também no OE2020 a verba disponível para reforço dos meios de combate a incêndios e de
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
375
Página 376
apoio às populações na Região Autónoma da Madeira. Esta garantia dada pela República garante maior segurança da população madeirense, em especial, na época de verão, período mais propício a incêndios.
Um ponto de grande importância para a Região e que permitirá uma poupança de 9,5 milhões de euros em 2020, passa pela redução da taxa de juro do empréstimo contraído pela Madeira, no âmbito do PAEF, e que resultará numa poupança de 100 milhões de euros ao longo do período de maturidade do empréstimo.
Acresce dizer que o OE2020 também contempla o valor necessário de financiamento do subsídio social de mobilidade, ficando garantida sem quaisquer dúvidas a solidariedade perante as Regiões Autónomas.
Contempla também uma descida de 1% do preço da eletricidade na Madeira (no continente será de 0,4%) e também, outra medida que se mostra benéfica para a região, a atribuição do subsídio de insularidade para trabalhadores do ensino superior nas regiões autónomas.
Há ainda várias medidas de âmbito nacional que tem efeitos na Região como: o aumento do salário mínimo, aumento do complemento solidário para idosos, aumento do abono de família, incentivos à natalidade, reforço de 10% do investimento à cultura, redução de impostos e mais incentivos para as empresas e famílias, crescente aposta na habitação e saúde, e nos jovens, com o desconto em sede de IRS nos três primeiros anos de trabalho.
Em conclusão, o documento apresentado permite uma boa base de trabalho para a discussão em especialidade para os Deputados na Assembleia da República, e permite ao Governo Regional igualmente traçar no Orçamento Regional a garantia de importantes investimentos públicos na região, melhores condições de
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
376
Página 377
financiamento, e implementação de medidas positivas para os cidadãos e empresas madeirenses.
Funchal, 7 de janeiro de 2020.
Os Deputados,
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
377
Página 378
ASSUNTO: PROPOSTA DE LEI N.º 5/XIV - ORÇAMENTO DO ESTADO PARA 2020.
PARECER DA ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE MUNICÍPIOS PORTUGUESES
A Associação Nacional de Municípios Portugueses (ANMP), associação detentora do estatuto de
parceiro relativamente ao Estado com, entre outros, o direito de consulta prévia na preparação da Lei
do Orçamento do Estado, tendo como fim a representação e defesa dos Municípios perante os órgãos
de soberania, vem, na ótica da análise do conjunto de matérias e artigos que têm maior impacto na
atividade e competências da Administração Local, emitir o seu Parecer à PLOE2020, apresentando-o
na seguinte ordem:
1 | Incumprimento da Lei das Finanças Locais
2 | Pontos negativos - Desconformidades e omissões
3 | Alterações positivas da PLOE2020
4 | Conclusão
Pertinente enquadrar que a ANMP fez chegar ao Governo, atempada e oportunamente, um conjunto
de considerações prévias, cujo confronto está subjacente ao presente parecer.
1.1. CORTE DE MAIS DE 35 MILHÕES DE EUROS
Assim, relativamente ao incumprimento da Lei das Finanças Locais (LFL), começamos por relembrar
que a Lei n.º 51/2018, de 16 de agosto, introduziu importantes alterações à LFL, relevando destacar a
distribuição completa do montante destinado aos Municípios, incluindo o excedente que ficava até
então retido no Orçamento do Estado, uma nova receita de participação no IVA e o Fundo de
Financiamento da Descentralização.
Não obstante, e ainda que se tenha verificado uma recuperação parcial da participação dos Municípios
nos recursos públicos -- mais 154.858.491€ em 2019 e mais 258.543.687€ em 2020, de acordo com a
PL apresentada -- o Mapa XIX não reflete aquelas alterações legislativas, tendo o Governo continuado com o incumprimento da LFL.
De facto, mantendo o desrespeito legal de 2019, a PLOE2020 prevê um montante global de 2.905.214.257€, quando deveria ser de 2.940.237.622€, retirando aos Municípios mais de 35
milhões de euros.
1 | INCUMPRIMENTO DA LEI DAS FINANÇAS LOCAIS
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
378
Página 379
A tabela abaixo ilustra esse incumprimento, cujos pressupostos foram também confirmados na reunião
do Conselho de Coordenação Financeira realizado em julho de 20191, regista-se.
Analisados os dados, facilmente se conclui que o cortese deve à não aplicação das regras legais para a atualização do Fundo Social Municipal (FSM), que se manteve nos 163.325.967€, quando deveria situar-se nos 198.439.332€. É absurdo e inaceitável.
Da LFL resulta claro e evidente que o cálculo dos Fundos Municipais (FEF + FSM + IRS) é efetuado
para o montante global a distribuir, sendo cada parcela determinada posteriormente, em função daquele
valor global. No que diz respeito à parcela do FSM2, o artigo 82.º estabelece que “o montante a distribuir
proporcionalmente por cada município corresponde a 2% da média aritmética simples da receita
proveniente do IRS, do IRC e do IVA”.
É escandaloso que o montante do FSM previsto para 2020 seja inferior ao de 2009 (!)3. Este facto é absurdo em si mesmo e, ainda mais, se considerarmos que a partir de 2015 o FSMpassou a integrarcerca de 24 milhões de euros relativos ao financiamento dos transportes escolares (50% do 7.º ao 9.º ano).
É inadmissível que uma norma tão recente seja incumprida logo nos 2 primeiros anos da sua aplicação, e de forma tão arbitrária, impondo-se, por isso, a correção do Mapa XIX da PLOE2020, para que passe a incluir os 35.113.365€ que pertencem, por direito, aos Municípios.
Termos em que propomos a seguinte redação para o n.º 1 do artigo 72.º da PLOE2020:
1 - A repartição dos recursos públicos entre o Estado e os municípios ao abrigo da Lei n.º 73/2013, de 3
de setembro, na sua redação atual, inclui as seguintes participações, constando do mapa XIX anexo à
presente lei desagregação dos montantes a atribuir a cada município:
a) Uma subvenção geral fixada em € 2 148 744 447 para o Fundo de Equilíbrio Financeiro (FEF) a
qual inclui o valor previsto no n.º 3 do artigo 35.º da Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro, na sua redação
atual;
1 Conforme Relatório da mesma. 2 Anota-se que, sendo o FSM autónomo da descentralização de competências, não se compreende nem alcança o propósito da referência aos contratos de execução (constantes do remetido n.º 1 do artigo 71.º do diploma que regula a transferência de competências no sector da educação). 3 163.325.967€, em 2020 e 166.633.738€, em 2009.
2019 2020
Valor a distribuir, de acordo com a LFL 2 665 020 798 € 2 940 327 622 €
Valor constante do Mapa XIX 2 646 670 570 € 2 905 214 257 €
Verba em falta no OE 18 350 228 € 35 113 365 €
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
379
Página 380
b) Uma subvenção específica fixada em € 198 439 332para o Fundo Social Municipal (FSM);
c) Uma participação de 5 % no imposto sobre o rendimento das pessoas singulares (IRS) dos sujeitos
passivos com domicílio fiscal na respetiva circunscrição territorial fixada em € 530 985 776,constante da coluna 5 do mapa XIX anexo à presente lei;
d) Uma participação de 7,5% na receita do imposto sobre o valor acrescentado (IVA) nos termos da
Lei de Finanças Locais, aprovada pela Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro, na sua redação atual, fixada
em € 62 158 066.
De referir ainda como nota negativa que, no âmbito da recuperação do incumprimento dosmontantes não distribuídos em 20184, o Governo anterior defendeu em sede do Conselho de Coordenação Financeira que se transferisse em 2020 apenas mais 25% (o mínimo), deixando para
2021 os restantes 50%. Considera-se desejável que o aumento seja de 37,5% em 2020 e 37,5% em 2021.
1.2. DISTRIBUIÇÃO DE VERBAS PELOS 308 MUNICÍPIOS
Ainda no que concerne às verbas constantes do Mapa XIX da PLOE, verificamos que a distribuição de
verbas resultou, para 7 Municípios, em uma diminuição face ao valor transferido em 2019, e num
aumento superior a 10% em 10 Municípios (excluindo o montante da nova receita de 7,5% de IVA).
Relembre-se que já no orçamento de 2019, a solução de distribuição de verbas pelos 308 Municípios
resultou da proposta da ANMP e garantiu uma partilha mais equitativa do montante global, com todos
os Municípios a aumentarem face ao ano anterior.
A proposta agora apresentada não reflete essa solução, já testada e confirmada. A ANMP, defende o racional e critérios aplicados na LOE2019, concordantes com o espírito da Lei, e que, realce-senão implicam qualquer aumento do valor constante do Mapa XIX.
Assim, propõe uma nova redação para o n.º 6 do artigo 72.º da PLOE2020 – previamente discutida e validada pela DGAL -- que garante, não só que nenhum Município desce, mas que todos sobem face ao ano anterior (39 Municípios até 5% e 269 Municípios entre 5 e 10%).
6 - Em 2020, a participação de cada município nos impostos do Estado resultante do disposto nos n.ºs 1
e 2 e na alínea a) do n.º 3 do artigo 35.º da Lei n.º 73/2013, de 3 de Setembro, na sua redação atual,
garante um montante pelo menos igual ao do ano anterior, constante das colunas 3, 4, 5 e 8 do mapa XIX
do ano 2019.
4 246.686.784€
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
380
Página 381
1.3. CORTES NAS VERBAS DAS ENTIDADES INTERMUNICIPAIS
Na mesma linha de incumprimento, apuramos que há cortes injustificados nos valores devidos às Entidades Intermunicipais, cuja correção também se impõe.
De facto, a PL incumpre os critérios previstos na LFL, aplicando artificialmente um aumento de 8,1% a
todas as Entidades Intermunicipais, o que resulta num corte de 112.486€5.
1.4. PARTICIPAÇÃO EM 7,5% IVA
A Lei n.º 51/2018 mais previu uma nova receita que corresponde a 7,5% do IVA liquidado na circunscrição territorial de cada Município nos sectores do alojamento, restauração, comunicações, eletricidade, água e gás.
Sem prejuízo, registe-se, importa aceder aos dados da Autoridade Tributária e Aduaneira (AT) que
demonstram e justificam, não somente o cálculo do valor global em causa, mas também a própria
distribuição por Município, onde ressaltam algumas disparidades (sendo a mais flagrante a verba do
Município de Torres Novas).
Por outro lado, a AT, alegando dificuldades de operacionalização, efetuou a distribuição do IVA nos sectores das comunicações, eletricidade, água e gás em função da população, o que contraria o espírito e letra da Lei e pode criar distorções graves.
É urgente assegurar que os critérios previstos na Lei são cumpridos,seja por via da localização física dos estabelecimentos (aplicado já para a restauração e alojamento),ou pela morada constante dos contratos (para a água, eletricidade, gás e comunicações).
Ainda neste específico domínio, mais tem de ser assegurado que os Municípios das Regiões Autónomas também recebem esta receita, sendo urgente a publicação dos diplomas próprios das respetivas Assembleias Legislativas.
1.5. MONTANTES AFETOS AO FUNDO DE FINANCIAMENTO DA DESCENTRALIZAÇÃO
Por último, não obstante a Lei-quadro da transferência de competências prever clara e expressamente
que “São inscritos, nos Orçamentos do Estado dos anos de 2019, 2020 e 2021, os montantes do Fundo de Financiamento da Descentralização(FFD) que incorporam os valores a transferir para as autarquias locais e para as entidades intermunicipais que financiam as novas competências”, a verdade
5 Anota-se que o n.º 6 do artigo 69.º da LFL limita o crescimento a 10%.
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
381
Página 382
é que a PLOE2020 nada refere6 relativamente aos montantes globais envolvidos neste processo, nem, tão pouco, aos montantes discriminados que caberão a cada Município que já aceitou competências (tanto para os 4 meses de 2019, como para todo o ano de 2020) – o que se impõe.
Cumpre igualmente sinalizar negativamente um conjunto de desconformidades e omissões da
PLOE2020 que prejudicam a gestão e eficiência autárquicas, relativamente às quais a ANMP se posicionou, atempada e oportunamente, quando remeteu ao Governo as suas considerações prévias à LOE2020, mas que não foram refletidas7.
2.1. FUNDO DE EMERGÊNCIA MUNICIPAL (FEM) (ARTIGO 86.º)
O Fundo de Emergência Municipal (FEM), criado pelo Decreto-Lei n.º 225/2009, de 14 de setembro, ao
abrigo do n.º 4 do artigo 8.º da LFL, destina-se exclusivamente a auxílios financeiros à administração
local, em caso de declaração de calamidade, que é da competência do Governo e reveste a forma de
resolução do Conselho de Ministros.
O FEM é financiado pelo Orçamento do Estado, que contém anualmente uma autorização de despesa
no montante máximo equivalente a 1 % do FEF dos Municípios do Continente, do ano em questão (o
que corresponde a 18.483.145€, de acordo com a LFL).
O artigo 86.º da PLOE2020 inscreve no FEM uma verba de 5.600.000€, montante muito aquém do
limite acima previsto, estabelecendo expressamente que podem recorrer àquela verba os Municípios
abrangidos pelos incêndios florestais de junho de 2017 e também pelo furacão Leslie, nos dias 13 e 14 de outubro de 2018.
Todavia, a inscrição deste montante ainda não levou em consideração os posteriores prejuízos relativos aos Municípios afetados pelas depressões Elsa, que ocorreu entre os dias 18 e 20 de dezembro de 2019, e Fabien, no dia seguinte – que, numa primeira estimativa, excedem largamente os 5.600.000€ previstos, absolutamente incomportáveis para os Municípios afetados.
É imperioso reforçar a verba do FEM para 2020, de forma a acolher e minimizar os impactos do mau tempo do fim do ano de 2019.
6 A única referência, insuficiente e não rigorosa, a montantes transferidos no âmbito da descentralização de competências (e não FFD) ocorre no Relatório do OE2020 e num quadro anexo ao mesmo – mais de 300 milhões no relatório e 295.397.847€ no anexo --, sem qualquer discriminação adicional. 7 Ressalva feita ao FEM e aos 5 últimos pontos.
2 | PONTOS NEGATIVOS - DESCONFORMIDADES E OMISSÕES
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
382
Página 383
2.2. BLOQUEIOS AOS CONTRATOS DE AQUISIÇÃO DE SERVIÇOS (ARTIGO 55.º)
A LOE2020 continua a atentar contra a autonomia do Poder Local, impedindo os Municípios de aumentar o valor dos gastos com contratos de aquisição de serviços, face aos celebrados no ano anterior, com toda a carga e bloqueios que esse controlo mais acarreta, pelo que este artigo 55.º deverá ser eliminado.
A agravar, adita agora um n.º 9 ao artigo que prevê que o Presidente da Câmara Municipal possa alargar o disposto no artigo às entidades do sector local. Uma vez que as empresas locais
dispõem de autonomia e personalidade jurídica próprias, não dispõe o Município (nem o
Presidente da Câmara Municipal) de poderes de tutela sobre os conselhos de administração das empresas locais (!).
2.3. DESCENTRALIZAÇÃO - PESSOAL NÃO DOCENTE DAS ESCOLAS
Não obstante todo o alarme social causado e o próprio anúncio feito pelo Governo relativamente à revisão da portaria dos rácios de pessoal não docente das escolas, não se vislumbra na LOE2020 a garantia dessa revisão com vista à sua adequação às reais e efetivas necessidades de segurança
das crianças e alunos e de funcionamento dos estabelecimentos8.
Tal revisão deve ter lugar no seio da Comissão Técnica de Desenvolvimento, encarregue de tal tarefa
no âmbito do diploma que concretiza o quadro de transferência de competências para os órgãos
municipais e para as entidades intermunicipais no domínio da educação.
2.4. ISENÇÕES AUTOMÁTICAS – COMPENSAÇÃO DOS MUNICÍPIOS
Reiteramos a posição da ANMP: a decisão de concessão de isenções e/ ou benefícios fiscais relativamente a impostos que sejam receita municipal, tem de competir aos Municípios de acordo com os critérios e condições objetivas constantes de regulamento municipal. Nas situações em que a Administração Central, ponderado o interesse nacional, decidir atribuir tais benefícios, deverão os
Municípios ser compensados pela perda de receita associada.
A LFL em vigor, na senda das anteriores, continua a estatuir que “Os municípios são ouvidos antes da concessão, por parte do Estado, de isenções fiscais subjetivas relativas a impostos municipais, no
que respeita à fundamentação da decisão de conceder a referida isenção, e são informados quanto à
despesa fiscal envolvida, havendo lugar a compensação em caso de discordância expressa do respetivo município” (cfr. artigo 16.º, n.º 6).
8 Ainda que faça uma breve referência a essa intenção no Relatório do OE2020.
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
383
Página 384
Este princípio tem de ser uma realidade. Todavia, a PL, com exceção do IMI dos centros históricos9,
não o concretiza. Os Municípios têm de ser compensados pela perda de receita decorrente da
isenção automática pelo Estado de impostos municipais.
A premência desta compensação é ainda mais exuberante se atendermos ao caso concreto da isenção
do IMT dos fundos imobiliários -- atenta a decisão do Centro de Arbitragem Administrativa que veio determinar a devolução do IMT recebido.
São situações de extrema gravidade a que os Municípios são totalmente alheios, de uma gritante falta
de segurança jurídica e que acarreta graves constrangimentos e estrangulamentos financeiros. Os Municípios devem, em especial, ser compensados por esta isenção de IMT, não fazendo qualquer sentido a retenção de impostos pelo Estado, quando os Municípios teriam sempre, legalmente, direito àquela receita (pelo imposto ou pela compensação da isenção automática).
2.5. ACESSO DOS MUNICÍPIOS AOS DADOS DA AT
Apesar de todas as interconexões de dados previstas na PL, continua a não ser garantido o acesso dos Municípios às bases de dados da Administração Central – principalmente da administração tributária.
Há que efetivar o imprescindível acesso da administração pública municipal aos dados, com todos os
ganhos que esse acesso representa na celeridade e sucesso dos processos de execução fiscal promovidos pelos Municípios. E enquanto esse acesso não for uma realidade, há que prever a
suspensão dos processos de execução fiscal e respetivos prazos, como efeito decorrente da
pendência/ ausência de resposta da AT aos pedidos de informação dos Municípios.
É patente o deficiente acesso à informação da AT, seja por parte dos Municípios ou desta Associação, não só relativamente aos impostos municipais (liquidação, cobrança e transferência), mas
também aos montantes da participação nos impostos do Estado (Mapa XIX) – aliás, como atrás referido a propósito da nova receita de IVA.
2.6. IVA NA ILUMINAÇÃO PÚBLICA E NAS REFEIÇÕES ESCOLARES
Lamentável e injustamente, também não procede à, há muito requerida, redução para ataxa mínima
do IVA na iluminação pública e nas refeições escolares.
9 Aspeto positivo da PLOE2020 abordado no ponto 3.
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
384
Página 385
2.7. AT – TRANSFERÊNCIA DOS JUROS DE MORA E PRODUTO DAS COIMAS DEVIDOS AOS MUNICÍPIOS
Tendo presente similares regularizações já ocorridas, mais deverá ser introduzida no ordenamento
jurídico (preferencialmente na LFL) uma norma que determine e especifique os termos e tempos (sugerindo a data limite de 30 de Junho de cada ano) de uma transferência anual para os Municípios, relativa aos montantes dos juros de mora pagos pelos particulares e do produto das coimas aplicadas, sempre no âmbito de impostos que constituem receitas municipais.
2.8. IFRRU E LIMITE DA DÍVIDA TOTAL
Com o objetivo de imprimir uma maior execução dos instrumentos financeiros, em especial do IFRRU,
importa esclarecer cabalmente as dúvidas criadas pelos n.ºs 5 e 6 do artigo 52.º (na redação introduzida
pelo artigo 302.º da LOE2018), explicitando que o IFRRU se considera, para efeitos daquele preceito, como uma única fonte de financiamento, excecionando a totalidade das diferentes fontes de financiamento reembolsáveis no cálculo do limite da dívida total.
2.9. LINHA BEI-AUTARQUIAS
No que concerne à Linha BEI-Autarquias, ainda que esclareça da dispensa da consulta a três
instituições autorizadas por lei a conceder crédito, não resolve outros constrangimentos operacionais apontados, que exigem solução urgente até porque caminhamos a passos largos para o fim do presente quadro comunitário e urge acelerar a execução das operações de investimento autárquico aprovadas nos Programas Operacionais do Portugal 2020. Referimo-nos à necessidade de:
i. Clarificar que todo o valor da contrapartida pública nacional objeto de financiamento pela Linha BEI se encontra excecionado do limite legal da dívida (determinada em
função do valor total e não do valor elegível do investimento);
ii. Esclarecer que o valor total do empréstimo pode ser utilizado para financiar despesas pagas ou por pagar, desde que as operações não se encontrem física e financeiramente concluídas à data de submissão do pedido de financiamento.
Tendo em vista tais objetivos, a ANMP propõe as seguintes alterações à Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro (LFL):
Artigo 52.º - [...]
7 - Para efeitos da alínea a) do n.º 5 quando os empréstimos forem contratualizados ao abrigo de linhas
de crédito contratadas entre o Estado Português e Instituições Financeiras Multilaterais é considerado o
valor total do financiamento aprovado pela linha de crédito, ainda que superior ao valor elegível não
comparticipado por FEEI.
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
385
Página 386
Artigo 51.º - [...]
13 — Os empréstimos previstos na alínea a) do n.º 5 do artigo 52.º quando contratualizados ao abrigo de
linhas de crédito contratadas entre o Estado Português e Instituições Financeiras Multilaterais podem ser
utilizados para financiar despesas pagas ou por pagar, desde que as operações não se encontrem física
e financeiramente concluídas à data de submissão do pedido de financiamento.
2.10. FINANCIAMENTO DOS CORPOS DE BOMBEIROS DA ADMINISTRAÇÃO LOCAL
Não é resposta pela LO2020 a justiça nem o cumprimento do princípio da universalidade no domínio do Financiamento dos corpos de bombeiros da Administração Local. Deve ficar estabelecido que os
Municípios detentores de corpos de bombeiros passam a beneficiar do programa de financiamento permanente, bem como dos programas de financiamento estrutural, previstos na Lei n.º 94/2015, de 13 de agosto, e especifique os seus concretos termos.
2.11. REGIME EXCECIONAL DAS REDES DE FAIXAS DE GESTÃO DE COMBUSTÍVEL (ARTIGO 150.º)
Este regime, em cuja manutenção a PL insiste, tem de ser eliminado. Não se podem transferir responsabilidades, e respetivas penalizações, para os Municípios quando é patente que não estão reunidas as condições mínimas indispensáveis ao seu cumprimento -- desde logo pela inexistência do cadastro da propriedade rústica.
2.12. REGIME GERAL DAS CONTRIBUIÇÕES DAS AUTARQUIAS LOCAIS
Nada avança relativamente ao regime geral das contribuições das Autarquias Locais, cuja premência de regulamentação é ainda maior depois da declarada inconstitucionalidade da taxa da proteção civil.
2.13. REPERCUSSÃO DAS TAXAS DE DIREITO DE PASSAGEM E OCUPAÇÃO DO SUBSOLO NO CONSUMIDOR
A PL nada propõe para evitar que as taxas de direito de passagem e ocupação do subsolo deixem de ser repercutidas no consumidor final.
2.14. PRORROGAÇÃO POR UM ANO DO PRAZO PARA A INCORPORAÇÃO NOS PLANOS MUNICIPAIS E INTERMUNICIPAIS DAS NOVAS REGRAS DE CLASSIFICAÇÃO E QUALIFICAÇÃO DO SOLO
Não procede à requerida, por demonstradamente necessária e justificada, prorrogação por um ano do prazo para a incorporação nos planos municipais e intermunicipais das novas regras de classificação e qualificação do solo, passando o prazo limite deste processo para 13 de julho de
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
386
Página 387
2021 (artigo 199.º do “novo” Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial – NRJIGT,
aprovado pelo Decreto-Lei n.º 80/2015, de 14 de maio).
De facto, é patente a desproporção das sanções decorrentes do incumprimento do prazo atualmente
prescrito, na medida em que a gestão urbanística suspender-se-á nas áreas que carecem de
adaptação, não havendo lugar à prática de quaisquer atos ou operações que impliquem a ocupação,
uso e transformação do solo.
Por outro lado, a operacionalização desta alteração tem evidenciado um conjunto de constrangimentos,
desde logo em matéria de definição dos tipos de procedimento a adotar (inexistindo unanimidade das
CCDR´S), passando pelas questões da cartografia, e sem menosprezar a articulação com outros
regimes, nomeadamente a articulação destes processos com as revisões da REN.
2.15. SESSÃO DA APROVAÇÃO DAS OPÇÕES DO PLANO E DA PROPOSTA DE ORÇAMENTO
A PLOE não corrige a incongruência entre os n.ºs 1 e 2 do artigo 27.º da Lei n.º 75/2013, de 12 de
Setembro, alterando o aludido n.º 2, de modo a esclarecer que a aprovação das opções do plano e da proposta de orçamento para o ano seguinte se realiza na sessão ordinária da Assembleia Municipal de Novembro ou Dezembro (e não necessariamente no mês de Novembro).
2.16. RECRUTAMENTO DE TRABALHADORES NOS MUNICÍPIOS EM SITUAÇÃO DE SANEAMENTO OU DE RUTURA (ARTIGO 43.º)
Este artigo não poderá cingir-se a excecionar o recrutamento “…para substituição de trabalhadores no
âmbito do processo de descentralização de competências ao abrigo da lei-quadro da transferência de competências para as autarquias locais e para as entidades intermunicipais, aprovada pela Lei n.º
50/2018, de 16 de agosto, e respetivos diplomas sectoriais”.
A exceção deverá, tal como acabou por ser corrigido e vertido no artigo 90.º DLEO de 2019, abarcar a
“… abertura de procedimentos concursais para suprir as necessidades de recrutamento que resultam
do exercício das competências transferidas no âmbito da Lei n.º 50/2018, de 16 de agosto, e respetivos
diplomas sectoriais”.
2.17. REVISÃO DA TAXA DE CONTRIBUIÇÃO OBRIGATÓRIA DOS TRABALHADORES DO RPSC
Deverá a PL corrigir a taxa de contribuição obrigatória dos trabalhadores do regime da proteção social convergente (RPSC), que é excessiva e inadequada, pelo que deverá ser reduzida na proporção do efetivo nível de encargos e responsabilidades assumidas pela CGA [relembre-se que, ao
contrário do regime geral da segurança social (RGSS), que cobre todas as eventualidades, para os
trabalhadores integrados no RPSC, a CGA apenas comporta as eventualidades da invalidez, velhice e
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
387
Página 388
morte, cabendo a responsabilidade das restantes eventualidades ao Município - designadamente o
pagamento das prestações substitutivas devidas nas situações de doença e parentalidade].
2.18. ELIMINAÇÃO DA CONTRIBUIÇÃO PARA O AUDIOVISUAL
A LOE2020 deverá proceder à justa eliminação da contribuição para o audiovisual relativamente aos pagamentos para equipamentos e serviços municipais (como sejam semáforos, cemitérios,
iluminação pública, programadores de rega de jardins, furos de captação de água, painéis informativos,
instalações sanitárias públicas, fontes luminosas, estações elevatórias da água e de esgotos, entre
outras situações quase absurdas).
2.19. MECANISMO DE RECUPERAÇÃO FINANCEIRA
Apesar de a PL alterar o diploma do FAM para permitir a renovação por mais cinco anos da
direção executiva, no que que concerne ao conteúdo mantém-se o vazio quanto aomecanismo de
recuperação financeira a aplicar aos Municípios, pois foi revogado todo o articulado referente ao
Fundo de Apoio Municipal (FAM), pela Lei n.º 51/2018, de 16 de agosto.
2.20. ADICIONAL AO IMI E ADICIONAL DE IUC
A LOE deverá emendar a designação destes impostos que nada têm de municipal e induzem o contribuinte em erro.
Mais deve a legislação ser alterada no sentido de isentar as IPSSdo Adicional ao IMI, o que se
justifica pelo seu elevado contributo na área social.
2.21. AQUISIÇÃO DE BENS OBJETO DE CONTRATO DE LOCAÇÃO
Ao contrário do previsto em LOE’s anteriores, a PL não estabelece a possibilidade de alargamento da
margem disponível de endividamento para 60% relativamente a empréstimos que se destinem à aquisição de bens objeto de contrato de locação (financeira ou operacional), com opção de compra, “desde que o encargo mensal do empréstimo seja de valor inferior ao encargo mensal resultante do
contrato de locação vigente” (artigo 105.º da LOE2019)
2.22. REDUÇÃO DOS PAGAMENTOS EM ATRASO (ARTIGO 79.º)
À semelhança de anos anteriores, a PL prevê a obrigação de redução “no mínimo 10 % dos
pagamentos em atraso com mais de 90 dias”, e, em caso de incumprimento, “a retenção da receita
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
388
Página 389
proveniente das transferências do Orçamento do Estado, no artigo 39.º da Lei n.º 73/2013, de 3 de
setembro10, na sua redação atual, no montante equivalente ao do valor em falta…”.
A PLOE acrescenta que esse montante em falta é “apurado pelo diferencial entre o objetivo
estabelecido e o montante de pagamentos em atraso registados, acrescido do aumento verificado”.
A ANMP entende que a fórmula ficará mais clara se for invertida a ordem do diferencial, pelo que sugere a seguinte redação da parte final do artigo “… apurado pelo diferencial entre o montante de
pagamentos em atraso registados e o objetivo estabelecido, acrescido do aumento verificado”.
2.23. UTILIZAÇÃO DA MARGEM DISPONÍVEL DE ENDIVIDAMENTO
Sem prejuízo da necessidade de uma nova Lei das Finanças Locais, cujos trabalhos de preparação
devem começar rapidamente, mais se propõe e requer a revogação da alínea b) do n.º 3do artigo 52.º (limite da dívida total) que, absurdamente e atentando contra a sua autonomia, limita os
Municípios cumpridores dos limites de endividamento a utilizarem apenas 20% da sua margem disponível.
2.24. INDICADOR “DORMIDAS EM ALOJAMENTO TURÍSTICO”
Até porque o Instituto Nacional de Estatística, IP (INE) passou a considerar os dados sobre dormidas
em alojamento turístico11 como de carácter público, é importante que a LFL adeque o indicador legal,
passando os artigos 32.º, n.º 1, alínea b) e 33.º, n.ºs 2 a 4, a referir-se a “dormidas em alojamento turístico” em vez de “dormidas em estabelecimentos hoteleiros e parques de campismo”.
2.25. PROGRAMA DE APOIO À REDUÇÃO TARIFÁRIA NOS TRANSPORTES PÚBLICOS - PART
Os montantes afetos ao PARTdeverão ser reforçados, de forma a assegurar a capacidade de financiamento das Autoridades de Transportes em todo o país, que permita concretizar um programa de investimento que priorize o transporte coletivo e público, com o aumento da oferta em
quantidade e qualidade, promovendo o desenvolvimento económico e social e a coesão territorial.
10 20% do respetivo montante global. 11 Incluindo: hotéis, hotéis-apartamentos, aldeamentos e apartamentos turísticos, pousadas, quintas da Madeira, alojamento local, turismo no espaço rural e turismo de habitação, parques de campismo e colónias de férias.
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
389
Página 390
Salvaguardado o exposto, não podemos também deixar de atender e registar que a PLOE2020
preconiza um conjunto de alterações positivas, a grande maioria há muito defendida e reclamada por
esta Associação e reforçadas nas considerações prévias enviadas ao Governo.
3.1. FLEXIBILIZAÇÃO DA INTEGRAÇÃO DO SALDO DE GERÊNCIA (ARTIGO 98.º)
A PLOE2020 vai ao encontro do reivindicado alargamento da flexibilização da integração do saldo de
gerência à parte não consignada, permitindo expressamente que “Após aprovação do mapa «Fluxos
de caixa» pode ser incorporado, por recurso a uma revisão orçamental, antes da aprovação dos
documentos de prestação de contas, o saldo da gerência da execução orçamental”.
Todavia, o artigo mais prevê que “O pedido de integração a apresentar ao órgão deliberativo deve ser adequadamente instruído, em conformidade com modelo próprio a divulgar pela Direção Geral das
Autarquias Locais” (n.º 2). Ora, as Assembleias Municipais são soberanas e as suas deliberações não podem ficar dependentes/ vinculadas a modelos da Direção Geral das Autarquias Locais.
3.2. IMI DOS CENTROS HISTÓRICOS (ARTIGO 233.º DA PL)
Tal como solicitado pela ANMP, que entende que a opção pela concretização deste ou qualquer outro benefício fiscal deverá ficar na disponibilidade dos Municípios, a PLOE2020 propõe a revogação do benefício fiscal automático relativo aos prédios inseridos em centros históricos, paisagens culturais e conjuntos classificados como monumentos nacionais, o que se avalia por positivo.
Mas muitas outras situações ficam por resolver, conforme anteriormente transmitido.
3.3. IMI – PARQUES EÓLICOS (ARTIGOS 228.º E 241.º DA PL)
Na decorrência do acórdão do Supremo Tribunal Administrativo que somente considerou como prédio,
para efeitos de tributação em sede de IMI, os parques eólicos (não permitindo a tributação dos torres
eólicas e subestações), o artigo 228.º da PL vem alterar o CIMI, resolvendo a regra da incidência territorial através da inscrição do prédio urbano e não vedado na freguesia onde esteja situado o maior número de construções (artigo 79.º); e estipulando que o valor do terreno a considerar no “método do custo adicionado ao valor do terreno” “corresponde apenas à área efetivamente ocupada com a implantação” (artigo 46.º)12.
12 A eficácia deste artigo depende ainda da Circular da AT, cuja celeridade e rigor se requerem.
3 | ALTERAÇÕES POSITIVAS DA PLOE2020
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
390
Página 391
A PL mais adita o artigo 18.º-A à LFL, prevendo que quando um prédio urbano não vedado se localize
em mais do que um Município, a receita de IMI é distribuída proporcionalmente em função do valor de construção existente em cada um.
3.4. FASEAMENTO DAS RETENÇÕES - DEVOLUÇÃO DE IMPOSTOS MUNICIPAIS (ARTIGO 241.º DA PL)
Ainda na decorrência do impacto da devolução do IMI das torres eólicas e subestações, e bem assim,
do IMT dos fundos imobiliários, em consonância com o requerido pela ANMP, a PL adita o artigo 19.º-
A à LFL, que permite o faseamento das regularizações das transferências de receita aos Municípios,
que venham a ocorrer devida a mudança de entendimento administrativo ou jurisprudência reiterada
dos tribunais superiores em sentido favorável aos sujeitos passivos.
Não obstante, a ANMP entende que se devia ir mais longe, diminuindo o esforço dos Municípios e, por
conseguinte, o limite a partir do qual se aplica o faseamento das retenções e, bem assim, o limite
máximo de cada retenção mensal.
Mais entende que a Portaria referida (n.º 6), se verdadeiramente imprescindível, deverá ser publicada e entrar em vigor juntamente com a LOE2020.
3.5. PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS NO CONTENCIOSO TRIBUTÁRIO – ESTATUTO DE CONTRAINTERESSADO (ARTIGO 239.º DA PL)
Anda na mesma senda, a PLOE2020 mais altera o Código de Processo nos Tribunais Administrativos
(CPTA), acautelando a participação dos Municípios no contencioso tributário referente a impostos cuja
receita é sua, na qualidade de contrainteressado.
Assim, ainda que a sua pronúncia não seja obrigatória, fica prevista a necessidade da sua demanda
quando o provimento do processo impugnatório o possa diretamente prejudicar.
Todavia, a alteração não acautela, o que se impõe, a aplicabilidade deste estatuto do contrainteressado
quando está em causa o recurso à arbitragem.
3.6. LINHA BEI PT 2020 - DISPENSA DA CONSULTA A TRÊS INSTITUIÇÕES AUTORIZADAS POR LEI A CONCEDER CRÉDITO (ARTIGO 94.º DA PL)
A dispensa da consulta a três instituições autorizadas por lei a conceder crédito no recurso à linha BEI,
requerida pela ANMP, resolve um dos constrangimentos identificados, pelo que, obviamente, se
considera esta norma positiva.
Mas outros constrangimentos operacionais foram apontados e requerem solução urgente (acima
identificados como pontos negativos).
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
391
Página 392
3.7. FISCALIZAÇÃO PRÉVIA DO TRIBUNAL DE CONTAS (ARTIGOS 97.º, 200.º E 262.º)
O artigo 200.º da PL continua a salvaguardar a isenção daquela fiscalização no âmbito do processo de
descentralização e da delegação de competências, sendo que este ano, o artigo 262.º procede mesmo à alteração do próprio artigo da Lei do Tribunal de Contas (47.º),consolidando a isenção relativamente a “Os contratos-programa, acordos e ou contratos de delegação de competências, e
respetivos atos de execução, celebrados entre autarquias locais, bem como entre uma autarquia local
e uma entidade do sector empresarial local, por via dos quais sejam transferidas competências,
constituído mandato para a sua prossecução ou assumido o compromisso de execução de
determinadas atividades ou tarefas” (alínea h).
Regista-se de forma igualmente positiva a consagração da isenção relativa a “Os contratos e demais
instrumentos jurídicos que tenham por objeto a prestação de serviços de elaboração e revisão de
projeto, fiscalização de obra, empreitada ou concessão destinada à promoção de habitação acessível
ou pública ou o alojamento estudantil” (alínea g).
Anota-se que o artigo 200.º da PL mantém a dupla limitação no que concerne ao valor a ter em conta
para efeitos de sujeição a visto - ficam dispensados (i) os contratos de valor inferior a 350.000€, e (ii.)
“… os atos e contratos que estejam ou aparentem estar relacionados entre si …” até 750.000€.
Mantém, também, na medida do estritamente necessário e por motivos de urgência imperiosa, a
isenção de fiscalização prévia relativa aos “acontecimentos imprevisíveis os incêndios de grandes dimensões”, o que, naturalmente, avaliamos positivamente.
A este propósito, não podendo deixar de levar em consideração os mais recentes casos de calamidades
e de catástrofes naturais que se têm registado no nosso país, como as depressões Elsa e Fabien -- já
acima aludidos a propósito do reforço do FEM --, entendemos que esta exceção deverá também
abranger outras catástrofes naturais, circunstâncias igualmente excecionais.
Pertinente também aludir ao artigo 97.º da PL que deixa de sujeitar à fiscalização prévia do Tribunal os
acordos de regularização de dívidas no sector das águas e saneamento (Decreto-Lei n.º 5/2019, de 14 de janeiro).
3.8. COMUNICAÇÃO DA DERRAMA (ARTIGO 240.º)
A PL altera o artigo 18.º da LFL, repondo a requerida comunicação da derrama para 31 de dezembro
(presentemente, novembro).
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
392
Página 393
3.9. PRAZOS MÁXIMOS DOS EMPRÉSTIMOS (ARTIGO 265.º)
A PLOE altera o artigo 51.º da LFL, alargando os prazos máximos dos empréstimos (de 20 anos no
geral) para:
- 30 anos, em operações financiadas pelo Banco Europeu de Investimento (BEI); ou
- 50 anos, nos casos de empréstimos para construção de habitação ou intervenções de
reabilitação urbana destinadas a arrendamento, bem como para recuperação do parque
habitacional degradado da titularidade dos Municípios.
3.10. LEI DOS COMPROMISSOS E PAGAMENTOS EM ATRASO – LCPA (ARTIGO 78.º)
A PL2020 continua a libertar os Municípios e Freguesias relativamente a um conjunto de exigências no
âmbito da LCPA, mais dispensando do envio do mapa de fundos disponíveis à Direção Geral das
Autarquias Locais.
Todavia, este ano, retira essa prerrogativa aos “municípios e freguesias que tenham aumentado os
respetivos pagamentos em atraso com mais de 90 dias registados no SIIAL em 31 de dezembro de
2019, face a setembro de 2018”.
3.11. SNC-AP - AUTARQUIAS LOCAIS (ARTIGO 85.º)
Prevê que as entidades integradas no subsector da administração local apliquem o SNC-AP enquanto
referencial contabilístico de 2020, pelo que se pressupõe que a Direção Geral das Autarquias Locais já tem condições para a necessária interligação do SNC-AP com os sistemas dos Municípios.
3.12. LEASING - REPARTIÇÃO DA RECEITA MUNICIPAL DO IUC – (ARTIGO 241.º DA PL)
A ANMP acordou previamente com a Secretaria de Estado dos Assuntos Fiscais a redação das
alterações que se impunham para que a AT obtivesse a informação necessária a uma justa e
transparente repartição da receita entre Municípios, objetivo que assumimos presidir à alteração
proposta pelo artigo 241.º da PLOE2020.
Todavia, a proposta de redação apresentada não corresponde às alterações acordadas como necessárias para atingir o objetivo acima, devendo ser alterados os artigos 3.º da Lei n.º 22-A/2007, de 29 de junho e 3.º do Código do IUC, para além do 3.º-Ado Código do IUC --, incluindo expressamente a referência à locação financeira --, nos seguintes termos:
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
393
Página 394
Artigo ….º
Alteração ao Código do Imposto Único de Circulação
Os artigos ... do Código do Imposto Único de Circulação, adiante designado por Código do IUC,
aprovado pela Lei n.º 22-A/2007, de 29 de junho, passam a ter a seguinte redação:
Artigo 3.º
[…]
1 – […].
2 – São equiparados a sujeitos passivos os adquirentes nos contratos de compra e venda com reserva
de propriedade.
3 – […].
4 – Nos casos previstos no n.º 2 do artigo 2.º, são sujeitos passivos os proprietários ou as pessoas que
utilizem os veículos a título de aluguer ou qualquer outro.
Artigo …. º
Alteração à Lei n.º 22-A/2007
O artigo 3.º da Lei n.º 22-A/2007, de 29 de junho, passa a ter a seguinte redação:
«Artigo 3.º
[…]
1 - É da titularidade do município de residência do sujeito passivo ou equiparado a receita gerada pelo
IUC incidente sobre os veículos da categoria A, E, F e G, bem como 70% da componente relativa à
cilindrada incidente sobre os veículos da categoria B, salvo se essa receita for incidente sobre veículos
objeto de aluguer de longa duração ou de locação financeira ou operacional, caso em que deve ser afeta
ao município de residência do respetivo utilizador.
2 – […].
3 – […].
4 – […].»
Artigo __. º
Aditamento à Lei n.º 22-A/2007
É aditado à Lei n.º 22-A/2007, de 29 de junho o artigo 3.º-A, com a seguinte redação:
«Artigo 3.º-A
Obrigações específicas dos locadores de veículos
Para efeitos do disposto na parte final do n.º 1 do artigo 3.º, as entidades que procedam à locação financeira, à locação operacional ou ao aluguer de longa duração de veículos ficam obrigadas a fornecer à Autoridade Tributária e Aduaneira os dados relativos à identificação fiscal dos utilizadores dos veículos locados, dos membros do Governo responsáveis pela área das finanças e pela área da modernização do Estado e da Administração Pública.»
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
394
Página 395
Em suma:
Embora reconhecendo alguns pontos positivos importantes, e convictos de que a LOE2020 será
efetivamente melhorada com a correção das medidas identificadas como omissas ou negativas,
emitimos parecer desfavorável enquanto se mantiver o evidente incumprimento da Lei das Finanças Locais.
Com efeito, o arbitrário e discricionário corte de mais de 35 milhões de euros não é aceitável, pelo que a Associação Nacional de Municípios Portugueses apela ao Governo e aos Partidos Políticos
com assento na Assembleia da República, que assumam as nossas propostas, pugnem pelo estrito
cumprimento da Lei das Finanças Locais, permitindo que a LOE2020 venha ao encontro das legítimas
preocupações e aspirações dos Municípios Portugueses.
Associação Nacional de Municípios Portugueses
Coimbra, 14 de janeiro de 2020
4 | CONCLUSÃO
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
395
Página 396
ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE FREGUESIAS
«Proposta de Lei n.º 05/XIV/1.ª – “Aprova o Orçamento do Estado para 2020”»
P A R E C E R
O R Ç A M E N T O D O E S T A D O / 2 0 2 0
A Comissão Permanente do Conselho Directivo da ANAFRE – ASSOCIAÇÃO NACIONAL
DE FREGUESIAS – reunida no dia 13 de janeiro do ano corrente, apreciou a PROPOSTA
DE LEI DO ORÇAMENTO DO ESTADO PARA 2020, fazendo uma análise global de todo o
documento mas prestando cuidada atenção às normas que, especialmente, visam a
gestão e regulam os meios financeiros das freguesias. Vem a ANAFRE, por esta forma,
responder ao convite da Comissão de Orçamento e Finanças da Assembleia da
República para a emissão de parecer sobre a Proposta de Lei n.º 05/XIV/1.ª – “Aprova
o Orçamento do Estado para 2020”.
Desta análise, extraíram-se as seguintes constatações e comentários sugestivos:
A – PERSPETIVA JURÍDICA
1 – Análise às disposições relativas aos trabalhadores das autarquias locais
Artigo 15.º – Quadro estratégico para a Administração Pública
Este normativo surge na linha dos arts 23.º, 24.º e 25.º da Lei n.º 71/2018, de 31 de
outubro, que aprovou o Orçamento do Estado para 2019 e nos quais se fixavam já os
incentivos à eficiência e inovação na gestão pública, promoção da segurança e saúde
no trabalho, ali se traçando os objetivos para a gestão e qualificação dos trabalhadores
em funções públicas.
De recordar que no decurso do ano de 2019 foram publicados vários diplomas legais
em matéria de trabalho em funções públicas, designadamente, no que concerne à
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
396
Página 397
clarificação da aplicação das regras de saúde, higiene e segurança no trabalho aos
trabalhadores em funções públicas, o reforço da proteção na parentalidade e a fixação
de regras no âmbito da pré-reforma.
Trata-se de uma norma de natureza programática que visa a adoção de medidas e
políticas futuras no âmbito da valorização e rejuvenescimento dos trabalhadores da
Administração Pública, capacitação das organizações e indivíduos, simplificação de
procedimentos, por referência aos princípios da eficiência, racionalidade e
sustentabilidade.
Tais medidas serão integradas num programa plurianual e a executar ao longo da
presente legislatura, o qual resultará de uma prévia negociação com as associações
representativas dos trabalhadores.
O n.º 2 desta disposição concretiza as áreas a abranger pelo programa, as quais
incidirão essencialmente sobre a valorização, qualificação e rejuvenescimento dos
trabalhadores da Administração Pública, efetivação da pré-reforma, simplificação do
SIADAP, redução do absentismo, promoção de bons ambientes de trabalho, saúde e
segurança.
Procura-se, uma vez mais avançar numa linha de renovação, qualificação e
modernização dos trabalhadores em funções públicas, sempre com enfoque na
transformação digital da Administração Pública, por referência ao princípio da
administração eletrónica consagrado no art.º 14.º do CPA.
Tais objetivos assumem particular importância no que concerne a grande parte dos
trabalhadores da administração autárquica, muito em particular, os das freguesias,
muitos dos quais não possuem ainda as necessárias qualificação e capacitação para o
trabalho que atualmente lhes é exigido, demonstrando algum desconhecimento e, por
vezes, resistência a novas práticas e à utilização dos meios eletrónicos.
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
397
Página 398
Por outro lado, a efetivação de situações de pré-reforma poderá vir a solucionar
situações como as resultantes de baixas médicas prolongadas, que se arrastam ao
longo de vários anos, com os inerentes e avultados encargos para as freguesias e a
impossibilidade destas contratarem novos trabalhadores.
Artigo 16.º – Normal desenvolvimento das carreiras
Nos anos de 2018 e de 2019, as respetivas Leis do Orçamento do Estado
estabeleceram regras muito precisas em matéria de valorizações remuneratórias dos
trabalhadores em funções públicas, que visaram, de forma gradual e após sete anos
sem quaisquer acréscimos remuneratórios, a reposição dos seus direitos, como sejam,
as alterações obrigatórias de posicionamento remuneratório, progressões e mudanças
de nível ou escalão.
No ano de 2019 foi dado mais um passo, ao possibilitar-se a atribuição de prémios de
desempenho e a alteração do posicionamento remuneratório por opção gestionária.
Na sequência das regras que foram sendo adotadas nos dois últimos OE, este
normativo vem afirmar que em 2020 – como aliás, já fora previsto – o retomar do
normal desenvolvimento das carreiras em matéria de alterações de posicionamento
remuneratório, progressões e mudanças de nível ou escalão, passando o pagamento
dos acréscimos a ser feito na sua totalidade e já não, de modo faseado, como ocorreu
em 2018 e em 2019.
O n.º 2 da norma refere, de modo claro, que para efeitos de valorizações
remuneratórias serão considerados os pontos ainda não utilizados, que o trabalhador
tenha acumulado durante o período de proibição de acréscimos remuneratórios.
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
398
Página 399
Porém, por aplicação das regras constantes dos dois últimos OE, os trabalhadores em
funções públicas terão já utilizado os pontos acumulados ao longo do período de
congelamento de carreiras e os resultantes da avaliação do desempenho respeitante
ao ciclo avaliativo 2017/2018, cujos resultados foram conhecidos em 2019.
Neste momento encontra-se a decorrer o ciclo avaliativo de 2019/2020, cujos
resultados serão conhecidos no início de 2021, sendo que, do nosso ponto de vista,
somente os pontos resultantes daquela avaliação poderão vir a ser adicionados aos
pontos acumulados e não utilizados (por não alcançarem os 10) para efeito de novas
valorizações remuneratórias.
Nosso parecer:
Concordamos com o modelo proposto de valorização remuneratório pois ajusta-
se no quadro do princípio da autonomia do poder local;
Dever-se-á monitorizar a evolução da despesa com pessoal, decorrentes das
valorizações remuneratórias, a ter em consideração em sede de revisão próxima
da LFL;
Constata-se a ausência de norma restritiva relativa a contratação de
trabalhadores em funções públicas pelas autarquias locais, remetendo-se para o
quadro da legislação geral em vigor a possibilidade de abertura de
procedimentos concursais.
Artigo 17.º – Duração da Mobilidade
Esta disposição corresponde, em tudo, ao que se encontra definido no art.º 20.º do OE
de 2019, com os devidos ajustes temporais por referência ao ano de 2020 e à data da
entrada em vigor do OE para este ano.
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
399
Página 400
Tal como em anos anteriores, as situações de mobilidade existentes à data da entrada
em vigor da Lei OE e cujo termo ocorra durante o ano de 2020, podem
excecionalmente, por acordo entre as partes, ser prorrogadas até 31 de dezembro de
2020.
No caso do acordo de cedência de interesse público a que se refere o art.º 243.º da
LTFP, a prorrogação depende, no caso das autarquias locais, de parecer favorável do
presidente do órgão executivo.
As intenções de cessação de mobilidade ou de cedências de interesse público devem
ser definidas e comunicadas aos respetivos serviços de origem previamente à
preparação da proposta de orçamento.
Artigo 18.º – Remuneração na Consolidação da Mobilidade
Esta disposição mantém em tudo igual o regime consagrado no n.º 2 do art.º 18.º do
OE de 2019, ou seja, a salvaguarda da aplicação das regras mínimas de posicionamento
remuneratório nas situações de consolidação da mobilidade intercarreiras (art.º 99.º-A
da LTFP) na carreira de técnico superior e na carreira especial de inspeção.
Artigo 20.º – Combate à Precariedade
Prevê-se que no ano de 2020 o Governo possa concluir o programa de regularização
extraordinária dos vínculos precários na Administração Pública.
Sendo a norma dirigida aos serviços da Administração Central, cumpre observar que há
freguesias que têm ainda este procedimento a decorrer, pelo que importaria também
salvaguardar a sua conclusão no ano em curso.
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
400
Página 401
Esta norma mantém a determinação de que nos procedimentos concursais previstos
no Programa de Regularização Extraordinária dos Vínculos Precários aprovado pela Lei
n.º 112/2017, de 29 de dezembro, a publicitação do procedimento possa prever,
excecionalmente, a possibilidade de candidatura de quem, não sendo titular da
habilitação exigida, considere dispor da formação e/ou experiência profissionais
necessárias e suficientes para a substituição daquela habilitação, em conformidade
com o regime do art.º 34.º da LTFP.
O n.º 3 prevê a constituição de um grupo de trabalho para a emissão de orientações
que visem avaliar as necessidades permanentes dos serviços e promover a constituição
de vínculos de emprego adequados.
Artigo 23.º – Incentivos à Eficiência e à Inovação na Gestão Pública
Este artigo encontra-se na linha do previsto no art.º 23.º do OE 2019, que previa a
criação de incentivos e outros mecanismos de estímulo à inovação e à eficiência na
gestão pública.
O n.º 1 refere que os incentivos poderão ser criados por Portaria numa dupla
dimensão: interna, de melhoria da eficiência e qualidade dos serviços públicos e
externa, de maior eficácia e qualidade dos serviços públicos.
É agora feita uma expressa referência à melhoria dos serviços públicos na resposta aos
desafios da transição digital – reforçada ao longo de toda a Proposta – da demografia,
das desigualdades e da ação climática.
O n.º 2 desta norma, à semelhança do que ocorria no OE de 2019, refere
expressamente que os incentivos criados pelo Governo podem ser aplicados à
administração regional e local, mediante deliberação dos respetivos órgãos executivos,
o que se afigura positivo e desafiante para as autarquias locais.
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
401
Página 402
Artigo 25.º – Qualificação e capacitação dos trabalhadores
O art.º 26.º do OE 2019 previa a implementação do Programa Qualifica AP, com o
objetivo de dotar os trabalhadores da Administração Pública das qualificações e
competências adequadas.
Este preceito vem agora prever o aprofundamento do aludido Programa, com o
objetivo de dotar a Administração Pública de trabalhadores qualificados e com
adequadas competências face às necessidades dos serviços e ao desenvolvimento das
suas carreiras profissionais.
A norma continua a não fazer qualquer referência à administração local, sendo certo
que no que se reporta às freguesias registam-se grandes carências ao nível da
certificação escolar e/ou profissional, em particular, na carreira de assistente
operacional, bem como ao nível das competências no que concerne ao uso de novas
tecnologias, particularmente relevante no âmbito da modernização administrativa e da
concretização do princípio da administração eletrónica.
Por outro lado, tendo em conta as novas competências e as diversas áreas de atuação
das freguesias, que acarretam uma gestão mais complexa e alargada e o domínio de
variadas matérias, é fundamental que as mesmas possam dispor, também, de técnicos
qualificados e capacitados para as auxiliar nesta tarefa.
Artigo 26.º – Transformação digital da Administração Pública
No âmbito da modernização da Administração Pública e da prestação de serviços ao
público, acentua-se, uma vez mais, o princípio da administração eletrónica, desta vez
através da criação de um plano de ação que visa aprofundar o processo de
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
402
Página 403
transformação digital da Administração Pública e o uso das novas tecnologias,
prevendo-se igualmente a monotorização das medidas a implementar.
Nosso parecer:
Mantêm-se a inexistência de norma que consigne limitações à contratação de
trabalhadores no setor local;
O diploma não contém qualquer regra referente ao valor do subsídio de
refeição, pelo que se presume que se mantenha o atual valor;
Deixa de existir uma norma referente ao pagamento de trabalho suplementar, o
que decorrerá decerto da reposição em 2018, do regime constante do art.º
162.º da LTFP;
Inexistência de qualquer norma limitadora da determinação do posicionamento
remuneratório em procedimento concursal;
O art.º 28.º do OE 2018 previa a aprovação de legislação própria relativa à
carreira geral de assistente operacional. O Decreto-Lei de Execução Orçamental,
no seu art.º 137.º veio solucionar a questão inerente ao posicionamento
remuneratório mínimo dos trabalhadores integrados nesta carreira, com vista à
correção de distorções na Tabela Remuneratória Única. A Proposta em análise
nada refere quanto a esta matéria, ficando em dúvida se virá a ser criada
legislação própria reguladora daquela carreira geral, ou se a regulação que se
previa no OE 2018 se cingirá ao que consta do art.º 137.º do Decreto-Lei de
Execução Orçamental, em matéria de correção de posicionamento
remuneratório;
As normas acima indicadas representam a reposição de vários direitos dos
trabalhadores em funções públicas, o que é sempre de louvar. São eliminadas
as restrições ainda existentes no OE de 2019, traduzidas no pagamento das
valorizações remuneratórias de modo faseado, na limitação ao valor do prémio
de desempenho e nas regras de determinação da remuneração no âmbito do
procedimento concursal. Porém, o seu cumprimento é susceptível de criar
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
403
Página 404
dificuldades de ordem financeira às freguesias, situação não prevista na revisão
da Lei das Finanças Locais.
2 – Análise às disposições relativas a outras matérias com impacto financeiro
Artigo 55.º – Contratos de Aquisição de Serviços no Setor Local
Este artigo contém o regime aplicável aos contratos de aquisição de serviços no setor
local e empresas locais.
Nesta norma fixam-se limitações à celebração deste tipo contratual no que concerne à
verificação dos inerentes encargos, por referência ao ano anterior. Por força do
estipulado no n.º 3, nos cálculos dos valores englobam-se os compromissos assumidos
para 2019.
O n.º 2 deste artigo continua a excecionar da sua aplicação os contratos de aquisição
de serviços essenciais, a execução de projetos e atividades cofinanciados ou outros
fundos de apoio, projetos e serviços de informática destinados à implementação do
SNC-AP e, ainda, os resultantes das novas competências no âmbito da
descentralização.
No n.º 4 fixa-se igualmente a possibilidade de dispensa dos limites constantes no n.º 1
do preceito, em situações excecionais devidamente fundamentadas.
Os nºs 5 e 6 regem a matéria inerente à aquisição de serviços de estudos, pareceres,
projetos e consultoria, a suportar através de recursos próprios, com decisão a tomar
pelo órgão com competência para contratar e apenas em situações excecionais e de
impossibilidade de recursos próprios da entidade.
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
404
Página 405
O n.º 7 da norma fixa a necessidade de parecer prévio vinculativo do presidente do
órgão executivo, para a celebração ou renovação deste tipo contratual, à semelhança
do que resulta da Lei do OE 2019, bem como a verificação no âmbito do mesmo, dos
requisitos inerentes à celebração destas modalidades contratuais.
Nosso parecer:
Alteração favorável à simplificação da gestão dos serviços. Do conjunto de
normas reguladoras da matéria referente à celebração e renovação de
contratos de aquisição de serviços parece resultar devidamente salvaguardada
a autonomia das autarquias locais, no caso, das freguesias.
Artigo 78.º – Fundos disponíveis e entidades com pagamentos em atraso no
subsetor local
Este artigo consigna que no âmbito da aplicação da LCPA, em 2020 (tal como em
2019), são excluídas do âmbito de aplicação da Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro, e do
Decreto-Lei n.º 127/2012, de 21 de junho, ambos na suar redação atual, as autarquias
locais que, a 31 de dezembro de 2019, cumpram as obrigações de reporte ao Tribunal
de Contas e à DGAL e os limites de endividamento previstos, respetivamente, no art.º
52.º e no n.º 8 do art.º 55.º da Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro, na sua redação
atual, ficando dispensadas do envio do mapa dos fundos disponíveis através do
Sistema Integrado de Informação das Autarquias Locais (SIIAL) da DGAL, mantendo-se
a obrigatoriedade de reporte dos pagamentos em atraso.
Artigo 157.º – Lojas de Cidadão
Prevê as transferências para os municípios que sejam entidade gestora de lojas de
cidadão, de verbas a título de reembolso das despesas suportadas, até ao montante
anual máximo de € 6 000 000.
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
405
Página 406
Sublinhe-se que na Proposta não encontramos qualquer menção/previsão de
transferência para as freguesias no que concerne à sua atuação no âmbito do Espaço
Cidadão, apesar da Lei n.º 50/2018, de 18 de agosto consignar a descentralização das
competências de instalação e gestão dos Espaços Cidadão da Administração Central
para as freguesias e muitas terem já aceite o exercício de tal competência em 2019 e
em 2020.
O apoio financeiro às freguesias no âmbito do exercício desta competência tem sido
sistematicamente abordado e reclamado pelas mesmas, atendendo aos investimentos
a realizar e ao facto dos protocolos a celebrar para o efeito com a AMA apenas
preverem – de acordo com o transmitido - um diminuto apoio na área da formação
dos trabalhadores a afetar a estes espaços.
Artigo 160.º –Substituição de Arquivos em Processos de Simplificação e
Contenção de despesa
Esta norma contém uma previsão dirigida aos arquivos dos órgãos e serviços da
Administração Central, não sendo despiciendo que a mesma pudesse ser extensiva aos
arquivos da administração local, com base em deliberação do respetivo órgão
executivo.
Artigo 177.º - Pagamento das autarquias locais, serviços municipalizados e
empresas locais ao Serviço Nacional de Saúde
Em 2020 mantém-se a regra da aplicação do regime de capitação (31,22% do custo per
capita do SNS). O pagamento far-se-á através de retenção das transferências do OE,
registando-se a aplicação de um limite travão de 20% na retenção (previsto no art.º
39.º da Lei n.º 73/2013, na sua redacção actual) mantendo-se o crédito a favor do
Serviço Nacional de Saúde, caso exista, nas retenções das transferências seguintes.
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
406
Página 407
Nosso parecer:
A ANAFRE continua a ter reservas quanto à natureza desta contribuição das
autarquias locais, mormente em função da equidade entre contribuições da
administração central versus contribuições da administração local. Além das
muitas dúvidas sobre o universo dos trabalhadores no seu âmbito de aplicação e
da forma como se articula esta contribuição com o regime de reembolsos para a
ADSE, que importam, num futuro próximo, ficarem definitivamente esclarecidas;
O Programa de regularização extraordinária de vínculos precários veio agravar
esta despesa;
Não obstante, registamos como positivo na proposta a regra de aplicação do
regime de capitação e a inserção de um limite-travão à retenção, o que para
muitas freguesias se considera essencial. Este limite, em nosso entendimento,
deveria, no caso específico das freguesias, ser de apenas 5% das transferências
do FFF, na medida em que em muitas das freguesias, esta é a única receita que
possibilita o exercício das suas competências e funcionamento das mesmas.
Artigo 284.º – Alteração ao Decreto-Lei n.º 57/2019, de 30 de abril (Concretiza
a transferência de competências dos municípios para os órgãos das freguesias)
De acordo com a redação originária do art.º 9.º do diploma, os recursos financeiros
afetos às transferências das novas competências para as freguesias provêm de receita
do Fundo de Equilíbrio Financeiro e da participação variável no IRS dos respetivos
municípios.
Face à alteração que se pretende introduzir, tais recursos financeiros passarão,
também, a contar com a participação na receita do IVA dos respetivos municípios, o
que se afigura muito positivo, na medida em que alarga os referidos recursos a afetar
às freguesias no exercício das novas competências.
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
407
Página 408
ASSUNTOS CONEXOS E PROPOSTAS PARA ESPECIALIDADE
Licenciamento anual de canídeos e de gatídeos
O Decreto-Lei n.º 82/2019, de 27 de junho veio estabelecer as novas regras de
identificação dos animais de companhia, visando tornar mais eficaz o quadro legal da
detenção responsável dos animais de companhia existente, instituindo, para esse efeito,
o Sistema de Informação de Animais de Companhia (SIAC). Nesse âmbito, procede o
referido decreto-lei à revogação da Portaria n.º 421/2004, de 24 de abril, portaria essa
que, ao abrigo do disposto na alínea nn) do n.º 1 no art.º 16.º da Lei n.º 75/2013, de 12
de setembro, que atribui às juntas de freguesia a competência para emissão das licenças
e cobrança das inerentes taxas, regulava o registo, a classificação e o licenciamento de
cães e gatos, criando, pois, um vazio legal no que ao licenciamento daqueles animais de
companhia diz respeito, além de violar o disposto na referida alínea nn) do n.º 1 do art.º
16.º da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro. A presente norma visa, assim, revogar aquela
norma revogatória, repristinando a vigência da referida portaria, a fim de solucionar o
supracitado vazio legal entretanto criado.
Nossa proposta de aditamento em especialidade:
Artigo …
Norma revogatória e repristinatória no âmbito do Decreto-Lei n.º 82/2019, de 27 de
junho.
É revogada a alínea b) do art.º 31.º do Decreto-Lei n.º 82/2019, de 27 de junho, e
repristinada a Portaria n.º 421/2004, de 24 de abril.
Estatuto do Eleito Local – Segurança Social dos meios-tempos
O art.º 5.º, n.º1 e 2 do Estatuto dos Eleitos Locais (Lei n.º 29/87, de 30 de junho,
republicado pela Lei n.º 52-A/2005, de 10 de outubro), aplicável aos membros das
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
408
Página 409
juntas de freguesia, por remissão do art.º 11.º da Lei n.º 11/96, de 18 abril (diploma
que define o regime aplicável ao membros da junta de freguesia), estabelece que a
inscrição na segurança social só é um direito para os eleitos locais em regime de
permanência, o mesmo é dizer, em regime de tempo inteiro, pois no art.º 2.º n.º 1
alínea c) estatuí que “Desempenham as respectivas funções em regime de
permanência os seguintes eleitos locais os membros das juntas de freguesia em regime
de tempo inteiro”. Ora, este regime cria a situação injusta para os membros da junta
de freguesia em meio-tempo, de não terem direito à protecção da Segurança Social,
constitucionalmente consagrada, mormente em relação a qualquer relação jurídica de
trabalho a tempo parcial.
Nosso Parecer:
Aditar em especialidade artigo à proposta de Orçamento de Estado para 2019 que
altere o art.º 2.º, n.º 1, alínea c), para a expressão: “Membros das juntas de freguesia
em regime de tempo inteiro ou em regime de meio-tempo em exclusividade”, para
permitir que estes possam ter acesso ao regime de protecção da Segurança Social.
B - PERSPETIVA FINANCEIRA
1 - Análise das disposições relativas a transferências financeiras
Artigo 72.º – Montantes da participação das autarquias locais nos impostos do
Estado
Prevê o n.º 4 do art.º 72.º, o montante de € 223 712 058 (um acréscimo de 15.588.
373, em relação ao ano de 2019), integrando o Fundo de Financiamento de Freguesias,
resultante da aplicação do art.º 5.º Lei das Finanças Locais, na redacção da Lei n.º
51/2018. A distribuição do montante previsto no número anterior por cada freguesia
consta do mapa XX anexo à presente lei.
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
409
Página 410
Artigo 74.º – Remuneração dos eleitos das juntas de freguesia
O montante de € 8 243 177 a distribuir pelas freguesias referidas nos nos 1 e 2 do art.º
27.º da Lei n.º 169/99, de 18 de setembro, na redação dada pela Lei n.º 7-A/2016, de
30 de março, para satisfação das remunerações e dos encargos dos presidentes das
juntas que tenham optado pelo regime de permanência, a tempo inteiro ou a meio
tempo, deduzidos dos montantes relativos à compensação mensal para encargos a que
os mesmos eleitos teriam direito se tivessem permanecido em regime de não
permanência, que sejam solicitados junto da DGAL através do preenchimento de
formulário eletrónico próprio, até ao final do primeiro trimestre de 2020, podendo o
primeiro registo ser corrigido ao longo do ano, em caso de alteração da situação.
Artigo 75.º – Transferências para as freguesias do município de Lisboa
O montante global de transferências para as freguesias do município de Lisboa
previstas no art.º 17.º da Lei n.º 56/2012, de 8 de novembro, alterada pela Lei n.º
85/2015, de 7 de agosto, é de € 73 164 456. As transferências mensais para as
freguesias do município de Lisboa a que se refere o número anterior são financiadas
por dedução às receitas deste município.
Artigo 95.º – Transferência de recursos dos municípios para as freguesias
Este artigo dá cumprimento ao disposto no art.º 6.º do Decreto-Lei n.º 57/2019, de 30
de abril, ao fixar no anexo da Proposta as transferências já comunicadas à DGAL dos
recurso dos municípios para as freguesias, para o ano de 2020, num total de €
20 470 320, 83.
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
410
Página 411
O FFF/2019 e a Lei das Finanças Locais Revista
Os artºs 5.º e 85.º da Lei n.º 73/2013 (republicada) preveem um período transitório
com regras específicas para o cálculo do FFF para o período de 2019 a 2021.
Por aplicação do art.º 5.º da Lei n.º 51/2018, o FFF/2020 ascende a € 223 712 058.
Resultante do somatório da variação percentual do FFF igual à variação das receitas
fiscais previstas no Programa de Estabilidade/Conta Geral do Estado e 25% do
montante correspondente ao diferencial não transferido em 2018.
Neste sentido, recorrendo às Contas Gerais do Estado de 2017 e 2018 publicadas,
obtêm-se os seguintes valores de receitas fiscais:
Receita Fiscal de 2018
ImpostosMontante
IVA 16.670,3 M€
IRS 12.904,5 M€
IRC 6.340,0M€
Total Receita Fiscal35.914,8 M€
Fonte: Conta Geral do Estado 2018
Receita Fiscal de 2017
ImpostosMontante
IVA 16.001,4 M€
IRS 12.230,1 M€
IRC 5.751,7M€
Total Receita Fiscal33.983,2 M€
Fonte: Conta Geral do Estado 2017
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
411
Página 412
Resultando numa Variação da Receita Fiscal de 5,7%. Acresce o mínimo de 25% do
diferencial do FFF 2018, no valor € 2.596.039 € (208.159.363 – 197.775.207 =
10.384.156 € x 25%).
Em síntese, por aplicação do art.º 5.º da Lei das Finanças Locais na redação da Lei n.º
51/2018, o valor do FFF/2020 ascende a € 223.712.058 (ou seja: 209.223.943 +
11.892.076 + 2.596.039).
Acresce referir que, se fosse aplicado o disposto no art.º 85.º da Lei n.º 51/2018, para
o ano de 2020, sem desaplicação por força do regime transitório do art.º 5º, a
percentagem de participação das freguesias nos impostos do Estado corresponderia a
2 % da média da receita dos impostos arrecadados e o valor do FFF/2020 seria de €
228.964.532.
A expectativa de que a revisão da Lei nº 73/2013, repunha a justiça na repartição de
recursos financeiros que, temos vindo a reclamar, foi em parte desapontada com a
inclusão do referido período transitório, e ainda mais agora com a sua desacertada
aplicação.
Importa também referir que ao nível do FFF, ao longo dos últimos anos, assistimos a
uma supressão de valores do FFF às freguesias, o que contribuiu para uma menor
participação das freguesias nos recursos públicos do que seria ditado pelas regras
gerais da Lei das Finanças Locais.
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
412
Página 413
Gráfico 1 – Peso do FFF no montante global do OE
Valor Absoluto (€) Valor Relativo (%)
O.E. 2005 83.161.672.109 0,2279
FFF 2005 189.484.786
O.E. 2006 89.783.009.685 0,2159
FFF 2006 193.842.936
O.E. 2007 97.239.211.462 0,1993
FFF 2007 193.842.936
O.E. 2008 121.944.353.823 0,1625
FFF 2008 198.218.007
O.E. 2009 161.234.323.831 0,1291
FFF 2009 208.128.907
O.E. 2010 153.510.732.588 0,1380
FFF 2010 211.843.202
O.E. 2011 177.735.977.343 0,1089
FFF 2011 193.639.454
O.E. 2012 188.575.308.918 0,0976
FFF 2012 184.038.450
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
413
Página 414
O.E. 2013 183.748.889.524 0,1002
FFF 2013 184.038.450
O.E. 2014 172.054.989.466 0,1055
FFF 2014 181.538.325
O.E. 2015 140.151.634.614 0,1313
FFF 2015 184.038.450
O.E. 2016 133.920.367.044 0,1390
FFF 2016 186.096.969
O.E. 2017 143.854.670.194 0,1332
FFF 2017 191.657.399
O.E. 2018 129.543.776.742 0,1527
FFF 2018 197.775.207
O.E. 2019 121.822.224.559 0,1708
FFF 2019 208.125.685
Proposta O.E. 2020 176.208.528.429 0,1270
FFF 2020 223.712.058
Quadro 1: Comparativo de valores absolutos do OE e do FFF
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
414
Página 415
ANO
FUNDO DE FINANCIAMENTO DAS FREGUESIAS
Aplicação da Lei das Finanças Locais Orçamento de
Estado DIFERENÇA (LFL-OE)
2008 199,9 M € 198,2 M € 1,7 M €
2009 220,1 M € 208,1 M € 12,0 M €
2010 227,4 M € 211,8 M € 15,6 M €
2011 226,7 M € 193,6 M € 33,1 M €
2012 204,8 M € 184,0 M € 20,8 M €
2013 224,5 M € 184,0 M € 40,5 M €
2014 184,0 M € 181,5 M € 2,5 M €
2015 202,1 M € 184,0 M € 18,1 M €
2016 200,8 M € 186,3 M € 14,5 M €
2017 210,4 M € 191,7 M € 18,7 M €
2018 208,2 M € 197,8 M € 10,4 M €
2019 217,7 M € 208,1 M € 9,6 M €
2020 228,9 M € 223,7 M € 5,2 M €
Total de FFF não transferido 202,7 M €
Quadro 2: Montantes globais da aplicação da regra geral da LFL vs montantes OE
Nosso parecer:
Perante estas evidências, e de um quadro no passado de constante asfixia
financeira das freguesias, seria expectável e justo que em 2020 o Fundo de
Financiamento das freguesias resultasse da distribuição total dos recursos
previstos no art.º 85.º da Lei das Finanças Locais e cujo montante ascenderia a €
228.964.532.
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
415
Página 416
Remuneração e encargos dos eleitos de freguesia
Relativamente ao montante de € 8 243 177 a distribuir pelas freguesias referidas nos
nºs 1 e 2 do art.º 27.º da Lei nº 169/99, de 18 de setembro, para satisfação das
remunerações e dos encargos dos presidentes das juntas que tenham optado pelo
regime de permanência, a tempo inteiro ou a meio tempo, deduzidos dos montantes
relativos à compensação mensal para encargos a que os mesmos eleitos teriam direito
se tivessem permanecido em regime de não permanência, não faz sentido que exista
um prazo para informar o regime de funções dos eleitos, não respeitando, na nossa
opinião, o princípio da autonomia local, na medida em que a lei confere ao presidente
a competência para decidir o regime de funções, não impondo qualquer data para tal
decisão porque, também esta, pode ser tomada pelos órgãos da freguesia a qualquer
tempo, durante o ano.
A norma, tal como vem redigida, é limitativa, vedando a possibilidade da alteração do
regime, em toda a sua extensão temporal, se não for configurada no 1º trimestre do
ano, e não contempla o valor potencial da despesa - € 8 281 814,00, apesar deste ano
se aproximar.
Nosso parecer:
Propõe-se que a via de comunicação esteja permanentemente disponível para
preenchimento pelas freguesias e produza efeitos imediatamente a seguir a essa
comunicação. Propõe-se que o montante destinado à remuneração e encargos
com os eleitos seja de € 8 281 814,00.
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
416
Página 417
Em conclusão:
A ANAFRE regista, positivamente, as propostas significativas no que diz respeito à
autonomia da administração local, em particular, na ausência de restrições especiais
de contratação de pessoal e da gestão dos recursos financeiros. Bem como a previsão
da valorização remuneratória dos trabalhadores das autarquias locais, sendo a gestão
dos quadros de pessoal e a gestão dos serviços um dos pilares do respeito pelo
princípio constitucional da autonomia local. Apreciação positiva a qual é reforçada
verificando-se a inclusão das freguesias na norma de exclusão do âmbito subjectivo da
aplicação da LCPA.
Assinalamos, como apreciação global positiva, o aumento global das transferências
financeiras para as freguesias de 2019 para 2020, e se situar esse crescimento em 7%,
por aplicação do art.º 5.º da Lei n.º 73/2013 (republicada).
No entanto, ainda quanto às transferências financeiras indicadas na proposta de
Orçamento de Estado para 2020 não podemos deixar de sublinhar de negativo para
uma maior justiça na repartição de recursos financeiros, a não aplicação, já nesta
legislatura, da regra geral do art.º 38.º da Lei n.º 73/2013 (republicada), Lei das
Finanças Locais.
Nos termos supra descritos, é este o parecer, por unanimidade, da Comissão
Permanente do Conselho Directivo da ANAFRE – Associação Nacional de Freguesias,
reunido a 13 de janeiro de 2020.
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
417
Página 418
PARECER/2020/4
I. Pedido
A Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa remeteu à
Comissão Nacional de Proteção de Dados (CNPD), para parecer, a Proposta de Lei n.º 5/XIV/1 .ª (GOV) que aprova o Orçamento do Estado para 2020.
O pedido formulado e o presente parecer enquadram-se nas atribuições e competências
da CNPD, enquanto autoridade nacional de controlo dos tratamentos de dados
pessoais, nos termos do disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo 57.º e no n.º 4 do artigo
36.º do Regulamento (UE) 2016/679 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de
abril de 2016 (Regulamento Geral sobre a Proteção de Dados - RGPD), em conjugação
com o disposto no artigo 3.º, no n.º 2 do artigo 4.º e da alínea a) do n.º 1 do artigo 6.º,
todos da Lei n.° 58/2019, de 8 de agosto (a qual tem por objeto assegurar a execução,
na ordem jurídica interna, do RGPD).
A apreciação da CNPD restringe-se aos aspetos de regime relativos aos tratamentos de
dados pessoais, ou seja, às operações que incidem sobre informação respeitante a
pessoas singulares, identificadas ou identificáveis - cf. alíneas 1) e 2) do artigo 4.º do
RGPD - centrando-se nos preceitos que prevêem ou implicam tratamentos de dados
pessoais.
II. Análise
1. As interconexões de bases de dados de entidades públicas com outras
entidades
Importa destacar, em primeiro lugar, que, tal como se verificou em anos anteriores, a
presente Proposta de Lei prevê um número muito elevado de interconexões de bases
de dados de organismos públicos, inclusive com entidades privadas.
A CNPD tem vindo a chamar a atenção do legislador português para o risco que as
interconexões de bases de dados pessoais importam, sobretudo quando a lei se limita
a prever a sua realização sem fixar as garantias adequadas à proteção dos direitos
fundamentais das pessoas a quem tais dados dizem respeito e, até mesmo, sem definir
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
418
Página 419
com precisão o âmbito dessas interconexões1.
E tal como em anos anteriores, aproveita-se a proposta de Lei do Orçamento do Estado
para prever este tipo de tratamentos de dados, solução que é no mínimo criticável. Por
um lado, utiliza-se um diploma legal desta natureza para permitir tratamentos de dados
pessoais, cuja previsão, no meio de tantas disposições sobre questões especificamente
orçamentais, acaba por não merecer a atenção (tanto do Parlamento, como da
sociedade) que, num diploma específico para o efeito ou de natureza setorial,
seguramente mereceria. Por outro lado, as normas em causa limitam-se a prever a
operação de tratamento de dados pessoais sem a regular, sobretudo sem impor a
adoção de medidas de garantia dos direitos dos cidadãos como o RGPD exige nas
alíneas b), g) e h) do n.º 2 do artigo 9.º, e muitas vezes sem sequer delimitar o objeto
da interconexão, constituindo nalguns casos, adiante assinalados, verdadeiras normas
em branco, o que em matéria de regulação de direitos, liberdades e garantias contraria
as exigências constitucionais mais básicas.
Importa, por isso, explicitar de modo mais desenvolvido o impacto deste tipo de
previsões normativas na presente Proposta de Lei, numa dupla perspetiva: as
consequências da indeterminação e abertura normativa, por um lado, e as implicações
do inter-relacionamento alargado dos dados pessoais dos cidadãos, por outro lado.
1.1. O recurso a normas legislativas abertas
Na presente Proposta de Lei, prevê-se genericamente o estabelecimento de
interconexões de bases de dados, não apenas sem especificar as bases de dados
objeto de interconexão mas também sem identificar as entidades, serviços ou
organismos públicos cujas bases de dados são objeto dessa operação.
Com efeito, o n.º 1 do artigo 202.º da Proposta limita-se a indicar as entidades privadas
e outras entidades com cujas bases de dados se fará a interconexão, sem determinar
que entidades públicas vão disponibilizar a informação sobre cidadãos aquelas
1 Cf., por exemplo, o parecer n.° 56/2017, acessível em
https://www.cnpd.pt/bin/decisoes/Par/40_56_2017.pdfe parecer n.° 54/2018, de 15 de novembro, acessível
em https://www.cnpd.pt/bin/decisoes/Par/40_54_2018.pdf.
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
419
Página 420
entidades.
Repare-se que na Lei do Orçamento do Estado para 2019 não eram especificadas com
que exatas bases de dados, por exemplo, da Autoridade Tributária e Aduaneira (AT) ou
do Instituto da Segurança Social, IP, se estabeleciam as interconexões, sendo certo
que estes organismos públicos dispõem de várias bases de dados e a interconexão, em
função da finalidade que visa prosseguir, se tem de limitar aos dados (e, portanto, às
bases de dados) adequadas e necessárias para o efeito, nos termos da alínea c) do n.º
1 do artigo 5.º do RGPD.
Mas agora, na presente Proposta de Lei a norma que prevê interconexões vai mais
longe na sua indeterminação: nem sequer se identificam as entidades e organismos
públicos cujas bases de dados vão ser objeto de interconexão.
Um tal grau de indeterminação legislativa, numa matéria como é a da previsão de
interconexões com bases dados pessoais dos cidadãos, é manifestamente contrário ao
princípio da legalidade, não permitindo cumprir o grau de densidade normativa exigida
à restrição de direitos, liberdades e garantias, que estas interconexões sempre
representam - em especial, do direito fundamental à proteção dos dados pessoais, mas
também do direito fundamental ao respeito pela vida privada, consagrados nos artigos
35.° e 26.° da Constituição da República Portuguesa (CRP).
Mesmo um eventual esforço interpretativo no sentido de, a partir dos diplomas
referenciados no n.º 1 do artigo 202.º da proposta e em especial das finalidades das
interconexões, descortinar o elenco de entidades e organismos públicos cujas bases de
dados são aqui visadas fracassa perante previsões como a relativa às finalidades de
interconexão com as bases de dados da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa [cf.
alínea c) do n.º 1 do artigo 202.º] ou a referente à Estratégia Nacional para a Integração
das Pessoas em Situação de Sem-Abrigo 2017-2023 [cf. alínea d) do n.º 1 do artigo
202.º], em que a quantidade e a variedade de atribuições públicas enunciadas na
Resolução do Conselho de Ministros faz temer o cruzamento de todas as bases de
dados da Administração Pública Central.
A CNPD insiste: a determinação da extensão e intensidade do relacionamento da
informação pessoal dos cidadãos, em particular quando respeite à vida privada destes,
revelando dimensões que o legislador constituinte e o legislador da União quiseram
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
420
Página 421
especialmente proteger (cf. n.° 3 do artigo 35.° da CRP e n.° 1 do artigo 9.° do RGPD),
não pode ficar nas mãos da Administração Pública sem comandos legais minimamente
precisos. A contínua opção por normas legislativas abertas que delegam nos órgãos
administrativos amplíssimos poderes decisórios quanto a tratamentos de dados que têm
diretas repercussões nas dimensões mais fundamentais do cidadão - prevendo
genericamente a possibilidade de relacionamento de todos os dados pessoais na posse
da Administração Pública - põe em crise a garantia primeira do regime constitucional
dos direitos fundamentais, que é a de reservar à lei a definição das restrições e
condicionamentos dos direitos, liberdades e garantias [cf. n.° 2 do artigo 18.° e alínea b)
do n.° 1 do artigo 165.° da CRP]2. E prejudica a função essencial de uma norma
legislativa como a do artigo 202.º da proposta que é a de assegurar aos cidadãos
previsibilidade quanto às futuras restrições e condicionamentos dos seus direitos
fundamentais.
Sublinha-se ainda a mera remissão para regulamento ou de acordo administrativo, como
a que consta do n.° 2 do artigo 202.° da proposta, não obstante o esforço, revelado no
n.° 3 do mesmo artigo, de enunciação de elementos dos tratamentos de dados pessoais
a definir no plano da normação administrativa, não é suficiente para suprir a
incompletude no plano legislativo.
Na verdade, no âmbito do artigo 202.° da proposta estão necessariamente em causa
dados especialmente protegidos - cf. o elenco previsto no n.° 1 do artigo 9.° do RGPD -,
2 Reserva de lei entendida não apenas na sua vertente de reserva de competência em relação aos órgãos
legislativos, como também na vertente de reserva de competência em relação à Administração Pública e
ao poder discricionário desta.
Como ensina J. C. Vieira de Andrade, «não é permitido deixar à discricionariedade administrativa a
determinação do conteúdo ou dos limites dos direitos, liberdades e garantias nos casos concretos»,
acompanhando-se quem sustenta que «da reserva de lei decorre a necessidade de autorização legal da
atuação administrativa e que esta vinculação positiva deve, em princípio, determinar, além do órgão
competente e do fim [...], o conteúdo e o procedimento do ato suscetível de pôr em causa o exercício de
um direito, liberdade e garantia»; neste domínio, os termos concretos da intervenção administrativa devem
constar de lei, «[não sendo] legítimo que dependam de um juízo de oportunidade e conveniência da própria
autoridade administrativa, não previsível ou mensurável pelos particulares, nem controlável (senão
negativamente) pelos tribunais» (cf. Os direitos fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, 5.a ed.,
Almedina, Coimbra, pp. 327-328).
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
421
Página 422
como sejam os relativos a saúde ou a outras dimensões potencialmente
discriminatórias de pessoas que se encontram numa situação carenciada (v.g., origem
étnica, orientação sexual), bem como os relativos a infrações e condenações (cf. artigo
10.° do RGPD)3, o que torna aquela norma manifestamente insuficiente para legitimar
as operações de tratamento de dados que as interconexões e as consultas e trocas de
informação representam. Isto porque decorre das alíneas b), g) e h) do n.° 2 do artigo
9.° e ainda do artigo 23.°, ambos do RGPD, que o Direito nacional não pode limitar-se a
prever o tratamento de dados pessoais protegidos pelo n.° 1 do mesmo artigo 9.°, tendo
ainda de o regular, em especial, fixando garantias adequadas dos direitos e liberdades
dos titulares dos dados. E tais imposições do direito da União lidas em conjugação com
o n.° 2 do artigo 18.° e a alínea b) do n.° 1 do artigo 165.° da CRP, obrigam que tal
regulação seja realizada por lei. O que, numa norma aberta como a aqui em causa,
manifestamente não é cumprido.
1.2. Os riscos de relacionamento da informação dos cidadãos
Numa outra perspetiva, não pode deixar de se alertar para os riscos que a generalização
de interconexões e acessos recíprocos à informação constante de bases de dados traz
para os cidadãos. Com efeito, ainda que se compreenda o objetivo de gestão eficiente
da informação e de agilização dos procedimentos administrativos, sobretudo no domínio
da economia social e da prestação de cuidados a pessoas carenciadas, e a utilidade,
para esse efeito, da partilha de informação sobre os cidadãos detida pelo Estado e por
outras pessoas coletivas públicas, não podem ser ignorados os riscos daqui decorrentes
para os direitos dos cidadãos.
Como aliás advertimos no Parecer n.º 56/2017, a propósito da proposta de lei do
Orçamento do Estado para 2018, e reiterámos no Parecer n.º 54/2018, sobre a Proposta
de Lei do Orçamento para 20194, «por muito justificada que seja cada uma das
interconexões previstas à luz de um específico e legítimo interesse público, a verdade
3 Inclusive informação relativa à prevenção e investigação criminais, como parece resultar da referência no
n.° 4 do artigo 202.° da Proposta à Lei n.° 59/2019, de 8 de agosto. 4 Acessíveis, respetivamente, em https://www.cnpd.pt/bin/decisoes/Par/40__56_2017.pdf e
https://www.cnpd.pt/bin/decisoes/Par/40_54_2018.pdf.
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
422
Página 423
é que do conjunto delas - das já existentes, das que agora se prevêem e das que no
futuro se vão ainda prever - resulta uma teia de ligações entre bases de dados que
permite a partir de um qualquer elemento identificativo -v.g., o número de identificação
civil, o número de identificação fiscal ou o endereço eletrónico - interrelacionar toda a
informação relativa a cada cidadão na posse de toda a Administração Pública
portuguesa. O universo dessa informação é composto não apenas pela informação que
é recolhida diretamente pelas diferentes entidades públicas (V.g., propriedade de bens
imóveis e de certos bens móveis, dados de saúde; dados de avaliação de qualidades e
conhecimentos das pessoas), como também pelos dados pessoais dos cidadãos
recolhidos por empresas privadas (enquanto entidades empregadoras, enquanto
prestadoras de serviços essenciais, como serviços energéticos ou de comunicações, ou
enquanto prestadoras da generalidade dos serviços ou bens adquiridos ao longo de
uma vida).
O risco associado a esta possibilidade de facto de inter-relacionamento de toda a
informação relativa a cada cidadão, individualizado, não afeta apenas a privacidade,
mas também a liberdade de cada um e a sua identidade; potenciando ainda o risco de
tratamento discriminatório, que em cada momento histórico se renova sob diferentes
roupagens (basta pensar que a nacionalidade e a naturalidade são hoje fatores de
discriminação, mesmo por entidades públicas, na Europa)».
A estes riscos acresce a recente determinação do legislador nacional que permite a
reutilização livre - no sentido de poder servir qualquer finalidade de interesse público -
dos dados pessoais dos cidadãos na posse das entidades e organismos públicos,
constante do artigo 23.° da Lei n.° 58/2019, de 8 de agosto.
Esta última disposição legal, associada à norma agora proposta de criação de
interconexões entre quaisquer bases de dados por que são responsáveis todos e
quaisquer organismos públicos, defrauda a proibição constitucional de centralização
estadual da informação dos cidadãos que a previsão do n.° 5 do artigo 35.° da CRP tem
implícita.
Na verdade, esta abertura das bases de dados com informação relativa a cidadãos
identificados que se encontram na posse da Administração Pública a interconexões,
sem delimitação legislativa das que são adequadas e necessárias para o efeito,
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
423
Página 424
associada à previsão legal da sua livre reutilização para qualquer fim de interesse
público abre a porta ao relacionamento de todos os dados pessoais dos cidadãos, num
efeito equivalente à centralização da informação numa única base de dados nacional
que a proibição constitucional do número único do cidadão queria e parece continuar a
querer evitar.
Pelas razões apontadas, a CNPD recomenda a densificação do artigo 202.° ou a
remissão, no mesmo artigo, para diplomas legislativos, que definam os elementos
essenciais dos tratamentos de dados pessoais aqui visados, desde logo a identificação
da entidade responsável por cada interconexão e as categorias de dados ou bases de
dados abrangidas, sob pena de não se verificar condição de licitude dos tratamentos de
dados pessoais, nos termos impostos pelo RGPD, nem se garantir a previsibilidade
constitucionalmente exigida quanto a estes tratamentos de dados pessoais.
1.3. Análise específica de normas que prevêem interconexões de bases de dados
i. A interconexão de bases de dados de organismos públicos com as
entidades participantes na Estratégia Nacional para a Integração das
Pessoas em Situação de Sem-Abrigo 2017-2023
Especial destaque merece a previsão da interconexão de bases de dados, por via de
uma plataforma, de organismos públicos com as entidades participantes na Estratégia
Nacional para a Integração das Pessoas em Situação de Sem-Abrigo 2017-2023, na
alínea d) do n.° 1 do artigo 202.° da Proposta.
Em complementaridade com o que se afirmou supra, importa ter presente que a
Resolução do Conselho de Ministros n.° 107/2017, de 25 de julho, traduz uma decisão
política que carece de densificação legislativa para poder servir de base à regulação de
direitos, liberdades e garantias, nos termos definidos na alínea b) do n.º 1 do artigo 165.°
da CRP. Reitera-se: não basta a enunciação dos interesses públicos que se pretende
ver prosseguidos. É ainda necessário que, no plano legislativo, se definam os aspetos
essenciais desses tratamentos de dados pessoais, sobretudo quando em causa
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
424
Página 425
estejam, como se julga estar, dados especiais (previstos no n.° 1 do artigo 9.° e
especialmente protegidos pelo n.° 3 do artigo 35.° da CRP).
Nessa medida, o disposto no artigo 99.° da proposta - onde se prevêem protocolos
relativos ao financiamento da referida Estratégia Nacional - e a previsão no artigo 202.°
de interconexões, sem precisar entre que bases de dados e sem identificar o
responsável pelas interconexões, com mera remissão para protocolos a celebrar não é
suficiente para legitimar as diferentes operações de tratamento de dados que a
execução da referida Estratégia vai implicar.
Importa, por isso, desde logo definir no plano legislativo os aspetos essenciais do
tratamento já assinalados (responsável pelo tratamento e categorias de dados pessoais
abrangidas), bem como as garantias adequadas de não discriminação negativa e de
prevenção de acessos indevido ou utilizações abusivas dos dados [cf. as alíneas b), g)
e h) do n.° 2 do artigo 9.° e n.° 2 do artigo 23.°, ambos do RGPD). De todo o modo,
assinala-se que os protocolos constituem acordos interadministrativos, que, porque
visam regulamentar normas legais e definir os termos destas operações de tratamento
de dados pessoais, têm obviamente natureza regulamentar. Ou seja, são regulamentos
administrativos emitidos por duas ou mais entidades administrativas (e com participação
de outras entidades) e, nessa medida, constituem aquilo a que alguma doutrina qualifica
como acordos substitutivos de regulamentos administrativos. Assim, tantos os
regulamentos administrativos (unilaterais), como os que assumem a forma de
protocolos, devem ser submetidos à CNPD para efeito de emissão do necessário
parecer, em cumprimento do estatuído na alínea c)do n.° 1 do artigo 57.º e do n.º 4 do
artigo 36.º do RGPD, bem como na alínea a) do n.º 1 do artigo 6.° da Lei n.° 58/2019,
de 8 de agosto.
ii. A interconexão de bases de dados da Segurança Social com as da AT e
dos registos públicos
Outro exemplo evidente de indeterminação normativa é o que consta do artigo 111.° da
Proposta de Lei.
Preceito similar estava já previsto na Proposta de Lei do Orçamento do Estado para
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
425
Página 426
2019, tendo-se agora acrescentado o Instituto da Segurança Social, IP (ISS, IP), ao
Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, IP (IGFSS, IP), no
reconhecimento da possibilidade de, na execução das atribuições de cobrança de dívida
à segurança social, «obter informações referentes à identificação do executado e
identificação e localização dos seus bens penhoráveis, através de consulta direta às
bases de dados da autoridade tributária, da segurança social, do registo predial, registo
comercial, registo automóvel e registo civil, e de outros registos ou arquivos
semelhantes».
Sendo certo que a operação de consulta, neste contexto, implica a interconexão de
ficheiros, temos aqui uma interconexão delimitada quanto à finalidade e às categorias
dos dados pessoais objeto da mesma, mas em que se deixa a possibilidade de aceder
a «outros registos e arquivos semelhantes». Ora, não se alcança quais sejam os
registos e arquivos cuja constituição e manutenção tem em vista cumprir uma função de
registo no interesse público, e cujo acesso pode constituir um meio idóneo para o
cumprimento da função daquelas entidades públicas.
Note-se que não é admissível, à luz do ordenamento jurídico nacional, a constituição ou
utilização de outras bases de dados de bens de cidadãos, designadamente para efeito
do seu acesso por credores.
Mas, sobretudo, importa reforçar que as bases de dados da AT não podem constituir
um repositório de informação sobre os cidadãos, disponível para todo e qualquer
organismo da Administração Pública - ou às entidades públicas ou privadas que
pretendam cobrar dívidas - por não ser essa a finalidade da sua constituição. A
generalidade da informação que o IGFSS, IP, e o ISS, IP, precisam de obter para
proceder à execução de dívidas à segurança social está disponível nos registos públicos
mencionados na lei, não se vislumbrando a necessidade de aceder à AT para conhecer
de informação que já está disponível em bases de dados especificamente constituídas
com uma finalidade também de publicidade. Nessa medida, a previsão de acesso às
bases de dados da AT só pode ter aqui, neste contexto, uma natureza estritamente
subsidiária, apenas na medida em que não seja possível ou não exista informação sobre
bens (suficientes para a execução da dívida) do executado naqueles registos.
De outro modo, está com isto o Estado português a reconhecer e promover a
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
426
Página 427
centralização da informação dos cidadãos num único organismo público, com todos os
riscos que tal representa para os direitos e liberdades dos cidadãos. Nunca é demais
lembrar que os direitos, liberdades e garantias e, portanto, também o direito ao respeito
pela vida privada e o direito à proteção dos dados pessoais, são, em primeira linha,
direitos perante o Estado, de defesa em relação à sua ação. E que a repartição da
informação pessoal dos cidadãos tem, precisamente, em vista prevenir o
relacionamento fácil entre essa informação, assim se prevenindo a tentação de domínio
e manipulação dos mesmos pelo poder público.
Em suma, a CNPD reitera a recomendação de eliminação da referência final a «outros
registos e arquivos semelhantes», bem como a previsão apenas em último lugar do
acesso às bases de dados da AT e com a menção da natureza subsidiária deste acesso.
2. A publicitação on-line de dados pessoais relativos à vida privada
A CNPD tem também assinalado junto dos órgãos legislativos nacionais os riscos
decorrentes da exposição na Internet da vida privada dos cidadãos e de outra
informação potencialmente estigmatizante, sublinhando a importância da cuidada
ponderação da necessidade de tal exposição para a prossecução de finalidades de
interesse público e sugerindo medidas mitigadoras de tal impacto. A proposta de lei em
apreço contém duas normas que, neste âmbito, merecem análise detalhada.
2.1. A divulgação de listas de devedores à Segurança Social
Na proposta de lei mantém-se ainda, como sucedeu com anteriores leis que aprovaram
o Orçamento do Estado, um artigo referente à publicitação de listas de devedores à
Segurança Social.
Com efeito, o n.º 1 do artigo 107.º, sob a epígrafe Medidas de transparência contributiva,
dispõe que «[é] aplicável aos contribuintes devedores à segurança social a divulgação
de listas prevista na alínea a) do n.º 5 do artigo 64.º da Lei Geral Tributária, aprovada
em anexo ao Decreto-Lei n.º 398/98, de 17 de dezembro».
Em relação ao estabelecido no n.º 1, a CNPD já se pronunciou quanto ao tratamento de
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
427
Página 428
dados pessoais em pareceres anteriores5, mas reitera aqui o impacto que uma tal
divulgação tem na vida privada das pessoas, em termos que são seguramente
excessivos, em violação do princípio da proporcionalidade a que o legislador está
vinculado, nos termos do n.º 2 do artigo 18.° e do n.° 1 do artigo 26.° e n.° 3 do artigo
35.° da CRP.
É inegável que a opção pela divulgação on-line de informação relativa a cada pessoa
tem um impacto que não se esgota na finalidade dessa publicitação - que é a de dar a
conhecer aos intervenientes em relações contratuais que a eventual contraparte tem
atualmente dívidas à Segurança Social -, prolongando-se para o futuro. Na verdade, a
informação disponibilizada na Internet permanecerá nesta muito para além do
necessário ao cumprimento da finalidade da sua publicação, numa lógica de
perpetuação da informação pessoal, sendo certo que tal contexto facilita a recolha,
agregação, cruzamento e utilização subsequente dessa informação para os mais
diversos fins. Com efeito, a divulgação de dados pessoais na Internet permite e potencia
de modo fácil a agregação de informação sobre pessoas, designadamente o
estabelecimento de perfis, os quais são suscetíveis de servir de meio de discriminação
injusta das pessoas, por permitirem a sua utilização muito para além do período de
tempo em que a lei considerou, de forma duvidosa, necessário estigmatizar as pessoas
com dívidas à Segurança Social.
A CNPD reitera, por isso, a necessidade de se repensar esta norma, tendo em vista a
harmonização adequada dos interesses públicos visados e os direitos fundamentais dos
titulares dos dados.
2.2. Publicação on-line de decisões condenatórias
Uma outra disposição da proposta que suscita preocupações similares é a constante da
alínea i)do n.° 2 do artigo 203.°, onde, no âmbito da autorização legislativa do Governo
para fixar o regime jurídico das infrações económicas, se admite a possibilidade de
5 Cf. Pareceres n.os 38/2005, 16/2006, 56/2017, acessíveis, respetivamente, em
https://www.cnpd.pt/bin/decisoes/Par/40_38_2005.pdf,
https://www.cnpd.pt/bin/decisoes/Par/40_16_2006.pdf, e mais recentemente no parecer n.° 54/2018, de 15
de novembro, acessível em https://www.cnpd.pt/bin/decisoes/Par/40_54_2018.pdf
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
428
Página 429
«prever a publicitação das decisões administrativas ou das sentenças judiciais
condenatórias».
Mesmo que se possa compreender a necessidade de publicitação de algumas situações
individuais, para tutela de interesses públicos e de interesses individuais (promovendo
a auto-preservação em relação a situações potencialmente prejudiciais), a CNPD
mantém o entendimento de que a publicitação de decisões condenatórias na Internet
deve ser sujeita a um especial juízo de ponderação, em especial quando os infratores
sejam pessoas singulares. Por um lado, considerando a extensão temporal e territorial
do impacto que a publicitação on-linedesse tipo de informação sobre a vida das pessoas
condenadas tem por força da natureza global e perpétua da Internet: para a vida toda e
muito para além do espaço territorial em que tal informação é diretamente relevante.
Por outro lado, e consequentemente, porque uma tal publicitação assume na prática
uma natureza sancionatória, dado que a divulgação de que uma sanção foi aplicada
estigmatiza socialmente o infrator. Não se discutindo a possibilidade legalmente prevista
de aplicação de sanções acessórias deste tipo, o que a CNPD pretende aqui sublinhar
é a importância de uma adequada ponderação da necessidade dessa publicitação e,
caso se conclua pela sua imprescindibilidade, da definição de medidas adequadas a
minorar o impacto da sua previsão (v.g., publicação apenas de decisões definitivas e
relativas a infrações muito graves, desindexação de motores de busca).
3. Outras disposições relativas a tratamentos de dados pessoais
Na sequência do que se disse supra, máxime em 1.1. e 1.3, importa também assinalar
que mera previsão de tratamento de dados pessoais decorrente da atribuição dos
subsídios no artigo 193.° da proposta de lei, com mera remissão para regulamento
administrativo da definição dos principais aspetos do mesmo, não cumpre o grau de
densidade legislativa que a regulação dos tratamentos de dados pessoais exige.
Paralelamente, a execução da norma do artigo 138.° da proposta, que prevê o
financiamento para o Programa Escolha, vai implicar tratamentos de dados pessoais,
sem que neste plano legislativo se estejam a definir os elementos essenciais desses
tratamentos.
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
429
Página 430
De igual modo, a remissão para protocolo e regulamento administrativos constante do
artigo 277.º da proposta de lei, onde se prevê a interoperabilidade e comunicação de
dados pessoais entre a Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores (CPAS) e
o IGFSS, IP, para efeito de cobrança de dívidas, também não é, na perspetiva da
CNPD, pelas razões expostas supra, suficiente. De resto, a CNPD nada mais tem a
acrescentar sobre este tratamento de dados pessoas, porquanto as objeções suscitadas
em sede do Parecer n.° 2019/61, de 24 de setembro6, sobre um anterior projeto de
diploma legal com conteúdo similar, foram ultrapassadas na presente proposta de lei -
seja no plano da competência legislativa e forma do ato, seja quanto ao princípio da
finalidade do tratamento.
Assim, a CNPD recomenda a densificação no plano legislativo destes tratamentos de
dados pessoais, sublinhando a obrigação de que os diferentes regulamentos e
protocolos administrativos sejam sujeitos a seu parecer, nos termos previstos na alínea
c) do n.º 1 do artigo 57.º e no n.º 4 do artigo 36.º do RGPD, bem como na alínea a) do
n.º 1 do artigo 6.º da Lei n.º 58/2019, de 8 de agosto.
III. Conclusões
1 - Nos termos acima desenvolvidos, a CNPD adverte para os riscos associados a
promoção da interconexão de dados pessoais entre os sistemas de informação
de diferentes entidades públicas e outras entidades, sublinhando que a
sucessiva e crescente previsão de acessos ou interconexões de dados pessoais
dos cidadãos suscita uma razoável apreensão quanto ao domínio que o Estado
e a Administração Pública têm ou estão em condições de ter sobre a informação
dos cidadãos, e com isso ao domínio sobre os mesmos cidadãos.
Assim, a CNPD:
a) Recomenda a densificação do disposto no artigo 202.°, para que se
compreenda o alcance das interconexões previstas, delimitando os
organismos públicos e as concretas bases de dados que são suscetíveis de
acesso ou interconexão, em cumprimento do disposto no n.° 2 do artigo 18.°
6 Acessível em https://www.cnpd.pt/bin/decisoes/Par/PAR_2019__61.pclf.
II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________
430
Página 431
e na alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição da República
Portuguesa;
b) Entende dever ser revisto n.º 2 do artigo 202.º, porque a definição dos
elementos essenciais deste tipo de tratamento de dados pessoais tem de ser
encontrada no plano legislativo e não no plano da decisão administrativa
unilateral ou multilateral.
2 - A CNPD reitera também a desproporcionalidade da previsão da publicitação das
listas de devedores à Segurança Social, em desrespeito pelo princípio
consagrado no n.º 2 do artigo 18.º da Constituição, recomendando a
reponderação de tal previsão ou, pelo menos, a adoção de medidas mitigadoras
do seu impacto.
3 - A CNPD assinala ainda a conveniência na reponderação da opção vertida na
alínea i) do n.º 2 do artigo 203.º, quanto ao sentido e extensão da autorização
legislativa de prever a publicitação das decisões administrativas ou das
sentenças judiciais condenatórias.
Aprovado na reunião plenária e 14 de janeiro de 2020.
Filipa Calvão (Presidente)
9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________
431
A DIVISÃO DE REDAÇÃO.