Página 1
Quarta-feira, 17 de junho de 2020 II Série-A — Número 105
XIV LEGISLATURA 1.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2019-2020)
2.º SUPLEMENTO
S U M Á R I O
Proposta de Lei n.º 33/XIV/1.ª(Aprova o Orçamento Suplementar para 2020): — Parecer da Comissão de Orçamento e Finanças, contendo os pareceres da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO), das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira e da Associação Nacional de Municípios Portugueses (ANMP).
Página 2
II SÉRIE-A — NÚMERO 105
2
PROPOSTA DE LEI N.º 33/XIV/1.ª (APROVA O ORÇAMENTO SUPLEMENTAR PARA 2020)
Parecer da Comissão de Orçamento e Finanças, contendo os pareceres da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO), das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira e da Associação Nacional
de Municípios Portugueses (ANMP)
Parecer da Comissão de Orçamento e Finanças
Índice Parte I – Considerandos Parte II – Opinião do Deputado autor do parecer Parte III – Conclusões Parte IV – Anexos PARTE I – Considerandos A. Introdução Na sequência da pandemia do novo coronavírus SARS-CoV-2 e da doença COVID-19 o Governo
apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 33/XIV/1.ª, acompanhada do relatório e anexos que visa aprovar o primeiro Orçamento Suplementar para o ano de 2020.
Recorde-se que o Orçamento do Estado de 2020 tinha sido publicado em Diário da República em 31 de março do corrente ano, mas os seus pressupostos foram elaborados pelo Governo ainda antes da situação pandémica.
A proposta deu entrada na Assembleia da República no dia 9 de junho do corrente ano, foi admitida na mesma data e baixou à Comissão de Orçamento e Finanças (COF) para a competente elaboração do parecer, nos termos do disposto nos artigos 35.º e 129.º do Regimento da Assembleia da República.
Cabendo ao Partido Social Democrata a elaboração do aludido parecer, foi a proposta distribuída ao relator nomeado, a saber, o Deputado Hugo Carneiro, em cumprimento e para os efeitos do disposto no artigo 135.º do Regimento da Assembleia já referido.
Em cumprimento das disposições constitucionais e do disposto no artigo 142.º do Regimento da Assembleia, na mesma data Sua Excelência o Presidente da Assembleia da República promoveu à audição dos Governos da Região Autónoma dos Açores (RAA) e da Região Autónoma da Madeira (RAM) e, ainda, das Assembleias Legislativas da Região Autónoma dos Açores (ALRAA) e da Região Autónoma da Madeira (ALRAM).
Na data de elaboração do presente parecer ainda não tinham sido rececionados os pareceres das entidades suprarreferidas.
No dia 16 de junho a COF realizou as audições do Ministro de Estado e das Finanças e da Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social.
Foi considerado, igualmente, o Relatório da Unidade Técnica de Apoio Orçamental n.º 13/2020, sobre a «Apreciação da Segunda Proposta de Alteração do Orçamento do Estado de 2020».
Nos termos do calendário fixado na Assembleia da República, a discussão na generalidade da Proposta de Lei n.º 33/XIV/1.ª deverá ocorrer na sessão plenária do próximo dia 17 de junho.
Página 3
17 DE JUNHO DE 2020
3
B. Objeto, conteúdo e motivação da iniciativa O Governo apresenta no Relatório, na sua nota introdutória, uma breve resenha temporal que dá azo à
apresentação do Orçamento Suplementar. Como é consabido, a crise pandémica mundial e a necessidade da adoção de medidas excecionais e temporárias, com o decretar do estado de emergência no dia 18 de março, renovado a 2 e 17 de abril, tiveram um impacto significativo sobre a economia e as finanças públicas. O Governo estima que a atividade económica poderá ter reduzido em mais de 20% nas semanas finais de março e no início de abril do corrente ano. As medidas inicialmente adotadas visaram «proteger a estrutura produtiva e, por essa via, os rendimentos das famílias e empresas. Em simultâneo, procurou-se garantir a liquidez das empresas e das famílias (…)».1
O momento inicial da crise é identificado pelo Governo como a fase de emergência. O Governo anuncia agora uma nova fase de estabilização da «economia e o bem-estar dos
portugueses», tendo aprovado em 4 de junho de 2020 o Programa de Estabilização Económica e Social (PEES), com um horizonte temporal até ao final de 2020. Este Programa assenta, como é dito, em quatro eixos, a saber:
I. Manutenção do emprego e a retoma progressiva da atividade económica; II. Outro associado a temas de cariz social e apoios ao rendimento das pessoas, sobretudo as mais
afetadas pelas consequências económicas da pandemia; III. Um eixo centrado no apoio às empresas; IV. Por fim, um eixo de matriz institucional, com vista à criação de condições de aceleração do investimento
e da recuperação da economia. O Orçamento Suplementar visa garantir as fontes de financiamento das políticas de resposta à crise
adotadas desde março de 2020, bem como as que constam do PEES. O Governo estima que a quebra da atividade económica poderá atingir 6,9% do produto interno bruto (PIB),
originando uma consequente deterioração das contas públicas que deverá conduzir a um défice em contas nacionais de 6,3% do PIB em 2020 e a um aumento da dívida pública de 117,7% para 134,4% do PIB. Isto sucederá num contexto em que, segundo o que é expresso no Relatório, atentas as projeções internacionais citadas, a atividade económica mundial em 2020 deverá sofrer um recuo de 3,5% (Comissão Europeia). Na zona euro, de acordo também com a Comissão Europeia, espera-se uma redução da atividade económica expressiva, com o PIB a contrair 7,7% em 20202. Portugal deverá ser especialmente afetado com a contração da sua procura externa. O desemprego na área do euro é estimado situar-se em 9,6%, resultando num aumento de 2,1 pontos percentuais. As taxas de juro de curto prazo deverão manter-se baixas devido à continuação e reforço das políticas não convencionais do Banco Central Europeu (BCE).
O Governo apresenta no Relatório do Orçamento Suplementar as primeiras projeções macroeconómicas para o período 2020-2021, já depois de verificado o início do surto pandémico, que a seguir se expõe.3
1 Cfr. Nota Introdutória do Relatório do Orçamento Suplementar para 2020, p.1. 2 Para 2021 espera-se um crescimento de 1,2%. 3 Recorde-se que o Programa de Estabilidade apresentado em maio não continha ainda esta informação.
Página 4
II SÉRIE-A — NÚMERO 105
4
A evolução da procura externa deverá sofrer um forte impacto negativo. O setor do turismo deverá ser especialmente afetado em 2020, com a redução da exportação de serviços neste sector.
Do lado da procura é estimado que o único contributo positivo em 2020 provenha do consumo público e o investimento (FBCF) deverá recuar 12,2%, não sendo suficiente o investimento público expectável para contrariar a quebra do investimento privado.
Segundo as estimativas do Governo, a quebra na atividade económica produzirá impactos substanciais na receita fiscal, cfr. se expõe no quadro infra. No subsetor Estado a receita fiscal deverá reduzir-se face às estimativas do Orçamento do Estado para 2020 (OE2020) em cerca de 5,2 mil milhões de euros, com especial enfoque nas reduções em IRC e IVA, que se estimam, em conjunto, na ordem dos 4 mil milhões de euros, i.e., cerca de 77% da redução estimada face ao OE2020.
Ainda assim, o Governo parece antever em 2020 a possibilidade de angariar uma receita em sede de IRS superior àquela que foi conseguida na execução de 2019, estimando mesmo um crescimento de 27 milhões de euros. O mesmo não sucede em qualquer uma das outras categorias de impostos, diretos ou indiretos.
Página 5
17 DE JUNHO DE 2020
5
A linha de atuação governativa e a ambiência económica deverão conduzir a que no final de 2020, segundo as estimativas apresentadas, o saldo da Conta das Administrações Públicas em contabilidade pública seja negativo em 13.675 milhões de euros, quando em 2019 o mesmo terá sido negativo em 599 milhões de euros, expressando-se assim uma deterioração estimada muito expressiva do saldo no valor de 13.076,9 milhões de euros face a 2019. Parte substancial desta deterioração do saldo provém da Administração Central, cujo valor deverá deteriorar-se no montante de 9.082,1 milhões de euros face ao inicialmente estimado para o OE 2020.
A despesa total das Administrações Públicas deverá crescer 11,8 mil milhões de euros face à execução de 2019 (+ 13,1%). Por detrás deste resultado estarão, segundo é explicado no Relatório, as medidas de política para combate à pandemia adotadas pelos vários subsetores das Administrações Públicas, incluindo a Administração Regional e Local, bem como outras medidas a adotar como a remoção de amianto nas escolas e a criação de espaços de coworking/teletrabalho no interior.4
Note-se que o crescimento da despesa na Administração Central deverá representar cerca de 41% do crescimento da despesa no Orçamento do Estado Suplementar para 2020, um valor que se deverá cifrar em mais 4.869,1 milhões de euros face ao OE2020.
O saldo primário das Administrações Públicas deverá ser de -2,9% do PIB, representativo de um valor de -5752 milhões de euros.
Segurança Social: Atentas as medidas adotadas ou a adotar para fazer face à crise económica provocada pela pandemia
deverá ocorrer um ajustamento do orçamento da Segurança Social com o acréscimo de despesa de 8,9% (+2572,7 milhões de euros) face ao orçamento inicial. Por detrás destes valores estará a revisão em baixa das contribuições e o acréscimo das prestações de desemprego e, ainda, o financiamento de cerca de 2.000 milhões de euros de medidas temporárias associadas à pandemia COVID-19. Neste último reforço inserem-se as ações de apoio às empresas via lay-off simplificado, o incentivo extraordinário à normalização da atividade empresarial e o apoio extraordinário à redução da atividade económica dos trabalhadores independentes.
O reforço de verbas na despesa com pensões está relacionado com um novo aumento extraordinário com incidência a partir de maio. O aumento da despesa com o subsídio de desemprego está associado ao funcionamento dos estabilizadores automáticos. Segundo dados do Instituto de Emprego e Formação Profissional, no final de fevereiro de 2020, o número de desempregados em Portugal era de 315.562, valor que em abril era já de 392.323, i.e., mais 76.670 desempregados em dois meses.5
Relativamente ao exercício de 2019 é dito que a despesa da Segurança Social apresenta um aumento de 17,5% (+4662,8 milhões de euros). Como se verá mais adiante, comparando o OE 2020 e a Proposta agora apresentada, a despesa da Segurança Social por classificação funcional sofre um acréscimo de 3,9 mil milhões de euros.
4 Cfr. Relatório, p.7. 5 Fonte: IEFP, no sítio na internet: {https://www.iefp.pt/estatisticas}. Refira-se, igualmente, o aumento do número de casais desempregados de 5.328 para 6.612, o que representa uma maior fragilização da situação das famílias.
Página 6
II SÉRIE-A — NÚMERO 105
6
Alteração OE 2020
Do lado da receita
Contribuições e Quotizações 2 303,90-
Transferências do OE 2 705,80
Do lado da despesa
Pensões e complementos 153,10
Subsídio de desemprego e apoio ao emprego 311,20
Rendimento Social d eInserção 14,00
Abono de família 32,00
Medidas excecionais e temporárias (COVID) 1 943,80
Acção Social 36,50
AFP e Outros PO PT2020 (FSE)+POAPMC (FEAC) 34,30
Transferências e outras despesas correntes 47,80
Saldo Global OE2020 2 730,50
Saldo Global Alteração OE2020 2 127,60-
Valores em milhões de euros
Fonte: Relatório OE Suplementar 2020, p. 10
Programa Saúde: O setor da saúde é um daqueles que mais exposição teve durante o surto pandémico. A despesa total
efetiva consolidada do Programa Saúde com a alteração do OE2020 cifrar-se-á em 11.730,6 milhões de euros, representativo de um aumento de 4,5% (504,4 milhões de euros) face ao OE2020. O crescimento proposto face à execução de 2019 é, todavia, de 8,1% (883,4 milhões de euros) e é explicado, sobretudo, pela despesa com pessoal (+205,8 milhões de euros), aquisição de bens e serviços (+250,3 milhões de euros) e investimento (+286,4 milhões de euros). Note-se que o crescimento da despesa com pessoal entre o OE2020 e a proposta de alteração, pós-pandemia, é de apenas 0,2 milhões de euros (cfr. Quadro 7 do Relatório, p. 11).
Dívida pública: Além do que já se disse sobre a estimativa do crescimento da dívida pública para 134,4% do PIB,
representativo de mais 16,7 pontos percentuais, importa observar a explicação deste crescimento constante no Relatório, o que se faz no quadro infra.
Assim, verifica-se que para o aludido crescimento estará, desde logo, a queda do PIB, com um contributo de 7,5 p.p, a despesa com juros e a redução do saldo primário, com um contributo estimado de 3,1 p.p. O ajustamento défice-dívida deverá contribuir para o aumento da dívida pública em 2,9 p.p.
Em 2020, o Governo perspetiva um aumento excecional da dívida direta do Estado na sequência da pandemia e das medidas de política que teve ou terá de adotar em consequência. A dívida direta do Estado
Página 7
17 DE JUNHO DE 2020
7
deverá assim ascender a 271,8 mil milhões de euros no final de 2020, montante este representativo de um crescimento de 8,3% face a 2019. O Governo prevê que o crescimento da dívida será feito, essencialmente, através da emissão de OT (+ 20,1 mil milhões de euros de saldo vivo).
Em 2020, as necessidades brutas de financiamento estimam-se em 55,8 mil milhões de euros. O combate à pandemia deverá elevar as necessidades líquidas de financiamento do Estado para 20,3 mil milhões de euros. A amortização de dívida fundada face a 2019 deverá manter-se, cifrando-se em 35,5 mil milhões de euros.
Programa de Estabilização Económica e Social: Como se disse, o PEES inclui quatro eixos de atuação, acima apresentados. Vamos ver cada um deles,
já que os mesmos são determinantes da política governativa e as necessidades de financiamento que se visam acautelar com o Orçamento Suplementar para 2020.
Nos eixos I e II acima referidos, de modo a obviar aos constrangimentos impactados sobre a atividade económica e as consequências para as famílias e empresas o Governo aprovou, como se disse, o PEES, visando a um «regresso da atividade profissional, com o aumento do número de horas trabalhadas e do rendimento auferido», acrescendo, com o objetivo de estimular o emprego, o «lançamento de um vasto conjunto de obras, de execução célere e disseminada pelo território, que possam mitigar o impacto da crise económica provocada pela pandemia».
O Governo anuncia, igualmente, o alargamento das prestações sociais e a criação de instrumentos de estabilização, como um complemento para os trabalhadores abrangidos pelo lay-off ou um apoio social específico para os profissionais das artes do espetáculo, de modo a obviar ao problema da quebra de rendimentos verificada neste período pandémico.
A par, pretende-se o reforço do Serviço Nacional de Saúde (SNS), que deverá ser capacitado de modo a promover a sua resposta à crise sanitária; a modernização tecnológica da escola pública; e a promoção do acesso à habitação a custos acessíveis.
No eixo III de intervenção encontra-se previsto a introdução de «mecanismos de apoio à liquidez e à capitalização do tecido empresarial.
No primeiro caso, através, desde logo, da extensão da moratória ao crédito bancário, o lançamento de novas linhas de financiamento com garantia pública e a possibilidade de ajustamento dos pagamentos por conta do imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas (IRC) até final de 2020.
No segundo caso, anuncia-se a implementação de um banco de fomento operacional a par da constituição de um fundo de capitalização de empresas, além de outras medidas que promovam à concentração e consolidação de pequenas e médias empresas ou à sua colocação no mercado de capitais.
Por fim, no eixo IV, de matriz institucional, pretende-se promover a simplificação e agilização da atuação da Administração Pública e dos tribunais, de modo a obviar às consequências da pandemia, acelerando a retoma económica.
De modo expectável, terminada a fase de estabilização no final de 2020 seguir-se-á a fase de recuperação económica, na aceção usada no Relatório do Orçamento Suplementar, «dirigida à adaptação estrutural e sustentável da economia portuguesa».6
O Governo apresenta o impacto do PPES e as suas fontes de financiamento, cfr. tabela infra. O total de medidas implicará uma despesa orçamentada de 5,4 mil milhões de euros. Esta despesa deverá ser financiada por contribuições diretas do Orçamento do Estado em 2020 (1635 milhões de euros). Somam-se medidas com impacto no Orçamento apenas em 2021 (110 milhões de euros). Outras fontes de financiamento serão o recurso ao SURE (novo instrumento europeu de apoio temporário para atenuar os riscos de desemprego numa situação de emergência), o recurso a fundos europeus e o endividamento das Regiões Autónomas.
6 Para as diferentes citações cfr. Relatório ao Orçamento Suplementar, p. 2.
Página 8
II SÉRIE-A — NÚMERO 105
8
TAP Air Portugal: Uma última referência neste subponto relativo à situação da TAP, também abordada no Relatório que
acompanha a Proposta de Orçamento do Estado Suplementar para 2020. O Governo prevê a realização de um empréstimo à TAP no montante de 946 milhões de euros, relevado
nas outras despesas de capital.
C. A ambiência normativa do Orçamento Suplementar A Proposta de Lei n.º 33/XIV/1.ª (GOV) procede à segunda alteração à Lei n.º 2/2020, de 31 de março,
alterada pela Lei n.º 13/2020, de 7 de maio, que aprovou o Orçamento do Estado para 2020. Em concreto, são alterados os artigos 8.º, 60.º, 77.º, 101.º, 161.º e 166.º da Lei n.º 2/2020, de 31 de março,
na sua redação atual. São, ainda, aditados os artigos 77.º-A e 325.º-A e revogados os n.os 1 e 2 do artigo 318.º.
As alterações mencionadas introduzem no essencial as seguintes previsões: i. alargam as autorizações concedidas ao Governo para a realização de ajustamentos orçamentais
decorrentes, essencialmente, da situação pandémica; ii. alargam de 2% para 3% o teto máximo de crescimento global do endividamento das empresas públicas; iii. flexibilizam o endividamento das Regiões Autónomas e até ao limite de 10% do PIB de 2018 de cada
uma das regiões, para fazer face à cobertura de necessidades excecionais de financiamento, decorrentes de efeitos diretos ou indiretos, da pandemia, não considerando os novos financiamentos para efeitos da dívida total das regiões;
iv. alteram a disposição sobre a criação de um grupo de trabalho para tratar da matéria dos montantes da participação das autarquias locais nos impostos do Estado e do cumprimento do período de convergência que terminará em 2021;
v. alargam a autorização concedida ao Governo para o endividamento líquido global direto, de um máximo de 10 mil milhões para 20 mil milhões de euros;
vi. alargam os limites máximos para a concessão de determinadas garantias pelo Estado, ou por outras pessoas coletivas de direito público, os quais haviam sido já objeto de um alargamento através da Lei n.º 13/2020, de 7 de maio.
Relativamente aos novos artigos aditados destaca-se: i. a suspensão, durante o ano de 2020, dos artigos 16.º e 40.º da Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de
setembro, que aprova a Lei das Finanças das Regiões Autónomas, artigos esses respeitantes às regras do «Equilíbrio orçamental» e dos «Limites à dívida regional»;
ii. a autorização a conceder ao Governo para a criação de apoios ao emprego na retoma, desde logo, através da criação de um apoio extraordinário à retoma progressiva de atividade em empresas em
Página 9
17 DE JUNHO DE 2020
9
situação de crise empresarial com a possibilidade de o empregador instituir um regime de redução do período normal de trabalho e da competente retribuição e o estabelecimento de limitações aos despedimentos e à distribuição de dividendos para os empregadores que venham a beneficiar do regime a instituir pelo Governo.
Simultaneamente, são ainda objeto de alteração o Anexo I da Lei que aprovou o Orçamento do Estado
para 2020 e, adicionalmente, os mapas I a XVI e XXI. O anexo I, respeitante a alterações e transferências orçamentais, é aditado com dois novos números (103 e
104), que vêm referir-se aos seguintes aspetos: i. a realização de transferências extraordinárias para o IHRU, IP, até ao limite de 55 milhões de euros,
provenientes de verbas inscritas no Capítulo 60 da DGTF; ii. a realização de transferências extraordinárias para o Fundo Ambiental para as Áreas Metropolitanas e
Comunidades Intermunicipais, até ao limite de 94 milhões de euros, de modo a apoiar a reposição da oferta de transportes públicos.
Cumpre alertar que do mapa de alterações e transferências orçamentais a que se refere o artigo 7.º
da Lei n.º 2/2020, de 31 de março, constam já duas verbas com os números 103 e 104. Relativamente às alterações propostas para os Mapas vamos analisar, agora, as modificações
introduzidas.
OE 2020 OE Suplementar 2020 Var abs. Var %
Receitas correntes
Impostos directos 20 529 988 685 18 538 401 296 1 991 587 389- -9,70%
Impostos indiretos 26 877 852 819 23 669 001 581 3 208 851 238- -11,94%
Contribuições para a Segurança social, CGA e ADSE 64 773 541 64 773 541 - -
Taxas, multas e outras penalidades 1 010 237 827 1 010 237 827 - -
Rendimentos de propriedade 964 363 757 964 363 757 - -
Transferências correntes 1 235 819 578 1 558 073 106 322 253 528 26,08%
Venda de bens e serviços correntes 717 677 540 717 677 540 - -
Outras receitas correntes 382 903 541 382 903 451 90- -
Total das receitas correntes 51 783 617 198 46 905 432 099 4 878 185 099- -9,42%
Receitas de capital
Venda de bens de investimento 75 905 221 75 905 221 - -
Transferências de capital 150 109 875 150 109 875 - -
Ativos financeiros 907 144 488 907 144 488 - -
Passivos financeiros 123 037 200 997 133 672 547 331 10 635 346 334 8,64%
Outras receitas de capital 8 441 671 8 441 671 - -
Total das receitas de capital 124 178 802 252 134 814 148 586 10 635 346 334 8,56%
Recursos próprios comunitários 245 000 000 245 000 000 - -
Reposições não abatidas nos pagamentos 19 800 265 19 800 265 - -
Saldo da gerência anterior - 30 065 644 30 065 644
Total Geral 176 227 219 715 182 014 446 594 5 787 226 879 3,28%
Importância em euros
Fonte: Mapa I do OE 2020 e Mapa I da Proposta de OE Suplementar 2020
Comparação dos valores constantes nos Mapas I do OE 2020 e da proposta do OE suplementar 2020
Receita dos serviços integrados, por classificação económica
Como se observa no quadro supra, o Governo estima reduções na cobrança de impostos diretos e indiretos, o que influencia a quebra da receita corrente na ordem dos 9,42% face ao orçamento inicial para 2020, que em valor absoluto rondará os cerca de 4,8 mil milhões de euros.
No que respeita ao Mapa II, relativo às despesas dos serviços integrados, analisados de modo agregado por classificação orgânica, conseguimos observar o reforço de verbas nos serviços integrados do Ministério do Trabalho, Solidariedade e da Segurança Social, com um crescimento da despesa orçamentada na ordem dos 18,62% face ao orçamento inicial para 2020. Este reforço de verbas ocorre em exclusivo no capítulo
Página 10
II SÉRIE-A — NÚMERO 105
10
«Segurança Social – transferências». Semelhante esforço em termos absolutos é apontado para os serviços integrados do Ministério das Finanças, onde se orçamenta um aumento da despesa nos capítulos «despesas excecionais» e «recursos próprios comunitários». Também as áreas da Saúde, da Educação e da Cultura registam um aumento da despesa orçamentada na nova proposta.
Atenta a situação da pandemia, registe-se em particular o aumento previsto da despesa orçamentada nos serviços integrados do Ministério da Saúde na ordem dos 430 milhões de euros. Por capítulos, os aumentos da despesa dos serviços integrados do Ministério da Saúde ocorrerão nos «Serviços Centrais do Ministério da Saúde» e na «Intervenção nas áreas dos cuidados de saúde».
OE 2020Proposta
OE Suplementar 2020Var abs. Var %
Por Ministérios Por Ministérios
01 - Encargos Gerais do Estado 3 935 636 090 3 935 636 090 - -
02 - Presidência do Conselho de Ministros 136 931 949 136 931 949 - -
03 - Economia e Transição Digital 95 892 731 95 892 731 - -
04 - Negócios Estrangeiros 366 021 718 366 021 718 - -
05 - Finanças 131 214 717 065 133 623 167 648 2 408 450 583 1,84%
06 - Defesa Nacional 2 234 961 808 2 234 961 808 - -
07 - Administração Interna 2 093 711 831 2 093 711 831 - -
08 - Justiça 1 337 716 143 1 337 716 143 - -
09 - Modernização do Estado e da Administração Pública 42 580 644 42 580 644 - -
10 - Planeamento 9 562 885 9 562 885 - -
11 - Cultura 367 310 569 371 060 569 3 750 000 1,02%
12 - Ciência, Tecnologia e Ensino Superior 1 767 255 908 1 767 255 908 - -
13 - Educação 6 290 345 264 6 530 345 264 240 000 000 3,82%
14 - Trabalho, Solidariedade e Segurança Social 14 533 988 438 17 239 795 562 2 705 807 124 18,62%
15 - Saúde 10 025 127 216 10 454 346 388 429 219 172 4,28%
16 - Ambiente e da Ação Climática 355 241 623 355 241 623 - -
17 - Infraestruturas 938 690 511 938 690 511 - -
18 - Coesão Territorial 17 062 500 17 062 500 - -
19 - Agricultura 372 903 715 372 903 715 - -
20 - Mar 91 561 107 91 561 107 - -
-
Total Geral 176 227 219 715 182 014 446 594 5 787 226 879 3,28%
Importância em euros
Fonte: Mapa II do OE 2020 e Mapa II da Proposta de OE Suplementar 2020
Despesas dos Serviços Integrados por classificação orgânica
No Mapa III, relativo às despesas dos serviços integrados por classificação funcional, as alterações face ao Orçamento do Estado para 2020 ocorrem nas «Funções Gerais de Soberania», com reforço de verbas na subfunção «Serviços Gerais da Administração Pública»; nas «Funções Sociais», com reforço de verbas nas subfunções «Educação», «Saúde», «Segurança e Ação Sociais», «habitação e Serviços Coletivos» e «Serviços Culturais, Recreativos e Religiosos»; e nas «Outras Funções», com o aumento da despesa orçamentada na subfunção «Transferências entre Administrações» e redução nas demais subfunções.
No Mapa IV, relativo às despesas dos serviços integrados por classificação económica regista-se o reforço de verbas em orçamento em vários agrupamentos, como sejam, as despesas com pessoal (mais 150 mil euros); aquisição de bens e serviços (mais cerca de 343 milhões de euros); nas transferências correntes prevê-se um reforço da despesa no subagrupamento «Administração Central» (mais cerca de 330 milhões de euros), no subagrupamento «Segurança Social» (mais cerca de 2,7 mil milhões de euros). O subagrupamento «Outros setores» beneficia de um reforço orçamental de mais 406 milhões de euros). As «outras despesas correntes» são reforçadas em 300 milhões de euros.
Assim, as despesas correntes são reforçadas em cerca de 4 mil milhões de euros face ao OE 2020. Já as despesas de capital são reforçadas em cerca de 1,7 mil milhões de euros. Tudo junto, a despesa geral é orçada num valor adicional face ao OE 2020 em cerca de 5,8 mil milhões de euros.
No Mapa V, respeitante às receitas dos serviços e fundos autónomos, por classificação orgânica, com especificação das receitas globais de cada serviço e fundo, regista-se:
i. na área da Justiça, a criação de uma verba de 6,5 milhões de euros para o «Fundo de Modernização da
Página 11
17 DE JUNHO DE 2020
11
Justiça»; ii. na área da Cultura o reforço de verbas para o «Fundo de Fomento Cultural» em 3,75 milhões de euros; iii. na área do Trabalho, Solidariedade e da Segurança Social é reforçada a verba atribuída ao «Instituto de
Emprego e Formação Profissional» em mais 719,2 milhões de euros; iv. na área da Saúde é reforçada a verba atribuída à «Administração Central dos sistema de Saúde, IP» em
mais cerca de 392 milhões euros, ao «Infarmed – Autoridade Nac. do Medicamento e Prod. de Saúde, IP» em mais 2,5 milhões de euros, dos «Serviços Partilhados do Ministério da Saúde» em mais 8 milhões de euros, do «Instituto Nacional de Emergência Médica, IP» em mais cerca de 73 milhões de euros, do «Instituto Nacional de Saúde Dr. Ricardo Jorge, IP» em mais cerca de 12,3 milhões de euros;
v. na área das Infraestruturas e Habitação é reforçada a verba atribuída ao «Instituto de Habitação e da Reabilitação Urbana, IP» em mais 55 milhões de euros, como de resto já havia sido referido anteriormente neste parecer;
Os Mapa VI, VII, VIII, IX são alterados em consonância com o que se foi expondo antes, pelo que por
economia na análise não se repetem os elementos já referidos. O Mapa X, relativo às receitas da Segurança Social por classificação económica, evidencia os seguintes
aspetos: i. A redução da receita orçamentada relativa a «contribuições para a Segurança social, CGA e a
ADSE» em cerca de 2,3 mil milhões de euros; ii. A redução das «taxas, multas e outras penalidades» em cerca de 2,4 milhões de euros; iii. O aumento da receita em «rendimentos de propriedade» em cerca de 8,9 milhões de euros,
proveniente, essencialmente, das receitas de «rendas»; iv. O aumento das «transferências correntes» em cerca de 2,7 mil milhões de euros; v. O aumento das «receitas de capital» em cerca de 1,9 mil milhões de euros, com particular nota para a
rúbrica de «ativos financeiros»; vi. A correção do saldo da gerência anterior em cerca de 1,8 mil milhões de euros. Em face do exposto a receita total é corrigida por acréscimo no montante de cerca de 4,1 mil milhões de
euros. De notar, nos termos do Mapa XXI, relativo às receitas tributárias cessantes da Segurança Social, o
incremento da verba inscrita no capítulo 03 – Grupo 01 – do sistema previdencial, por efeitos da aplicação do n.º 3 do artigo 11 da Lei n.º 367/07, de 2 de novembro, no montante de 548,6 milhões de euros. A norma citada estabelece a realização de transferências do Estado para o financiamento da perda ou diminuição de receita associada à fixação de taxas contributivas mais favoráveis, sem prejuízo da aludida perda ou diminuição emergirem em resultado de medidas de estímulo ao emprego e ao aumento de postos de trabalho, caso em que o financiamento é realizado em 50% por transferências do Estado (n.º 4 do referido artigo 11.º).
O Mapa XI, relativo à despesa da Segurança Social por classificação funcional, apresenta um reforço orçamental de verbas na ordem dos 3,9 mil milhões de euros, com destaque para o acréscimo das verbas inscritas para «prestações sociais», «capitalização» e «formação profissional».
OE2020 OES2020
OSS OSS Var abs. Var %
Segurança Social 46 449 769 728,00 50 309 898 380,92 3 860 128 652,92 8,31%
Prestações Sociais 26 260 335 887,00 28 811 570 738,00 2 551 234 851,00 9,72%
Capitalização 20 189 433 841,00 21 498 327 642,92 1 308 893 801,92 6,48%
-
Formação Profissional e Políticas Ativas de Emprego 2 353 919 556,00 2 375 401 580,00 21 482 024,00 0,91%
Políticas Ativas de Emprego 752 001 448,00 752 001 448,00 -
Formação Profissional 1 601 918 108,00 1 623 400 132,00 21 482 024,00 1,34%
Administração 427 574 614,00 427 574 614,00 -
Total 49 231 263 898,00 53 112 874 574,92 3 881 610 676,92 7,88%
Unidade: Euro
Fonte: Mapas XI do OE2020 e do OS2020
Despesas da Segurança Social por classificação funcional
Página 12
II SÉRIE-A — NÚMERO 105
12
No Mapa XV, relativo à despesa corresponde a Programas evidencia-se: i. P-005 Finanças: aumento da despesa em cerca de 2,5 mil milhões de euros; ii. P-006 Gestão da dívida pública: redução da despesa em cerca de 65 milhões de euros; iii. P-12 Cultura: aumento da despesa em 7,5 milhões de euros; iv. P-014 Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar: aumento da despesa em 240 milhões de
euros; v. P-015 Trabalho, Solidariedade e Segurança Social: aumento da despesa em cerca de 3,4 mil
milhões de euros; vi. P-016 Saúde: aumento da despesa em cerca de 917 milhões de euros; vii. P-018 Infraestruturas e Habitação: aumento da despesa em 55 milhões de euros; A Proposta de Lei n.º 33/XIV/1.ª (GOV) procede, igualmente, à alteração dos seguintes diplomas ou
aprovação das seguintes medidas: a) Quadro plurianual de programação orçamental para os anos e 2020 a 2023, aprovado pela Lei n.º
4/2020, de 31 de março; b) Décima segunda alteração à Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, aprovada pela Lei
n.º 98/97, de 26 de agosto, na sua redação atual; c) Aprova medidas de caráter fiscal previstas no Programa de Estabilização Económica e Social com vista
ao apoio ao emprego, ao investimento e às empresas. Vamos ver em detalhe cada uma das alterações.
a) Alteração do Quadro Plurianual de Programação Orçamental No que respeita à alteração do quadro plurianual de programação orçamental para os anos de 2020 a 2023
verificam-se modificações nas verbas inscritas para o ano de 2020, conforme se resume no quadro seguinte.7
Lei n.º 4/2020 OE Suplementar 2020
P012 - Cultura 339 343
P015 - Trabalho, Solidariedade e Segurança Social 14 461 17 167
P016 - Saúde 10 000 10 317
32 121 35 148
P005 - Finanças 5 109 5 870
P006 - Gestão da Dívida Pública 7 180 7 115
13 934 14 630
54 525 58 247
Valores em milhões de euros
Fonte: Proposta de Orçamento Suplementar para 2020 e Lei n.º 4/2020, de 31 de março
Social
Verbas alteradas pelo Orçamento Suplementar no Quadro Plurianual de programação orçamental
2020
Subtotal do agrupamento
Subtotal do agrupamento
Total da despesa financiada por receitas gerais
Económica
b) Alteração à Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas A alteração à Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas (LOPTC) visa introduzir uma
modificação no seu artigo 48.º, dispensando-se com a aprovação desta alteração de fiscalização prévia os contratos referidos nas alíneas b) e c) do artigo 46.º de valor inferior a 750 mil euros (com exclusão do IVA devido). De referir que os atos previstos nas aludidas alíneas b) e c) referem-se a «contratos de obras públicas, aquisição de bens e serviços, bem como outras aquisições patrimoniais que impliquem despesa nos termos do artigo 48.º, quando reduzidos a escrito por força da lei» e a «minutas dos contratos de valor igual ou
7 Apresentam-se no quadro apenas os programas alvo de revisão.
Página 13
17 DE JUNHO DE 2020
13
superior ao fixado nas leis do Orçamento nos termos do artigo 48.º, cujos encargos, ou parte deles, tenham de ser satisfeitas no ato da sua celebração».
Na proposta estabelece-se ainda que o valor global dos atos e contratos que estejam ou apresentem estar relacionados entre si, é de 950 mil euros.
O que se propõe mudar face ao Orçamento do Estado em vigor passa, desde logo, pelo aumento do valor até ao qual existe dispensa da fiscalização prévia, que se fixa hoje em 350 000 euros, para o já mencionado valor de 750 000 euros8. Igualmente, o valor ao qual se refere o n.º 2 do artigo 48.º da LOPTC é aumentado de 750 000 euros para 950 000 euros.
Em caso de aprovação, esta alteração à LOPTC dispensa a fixação anual de limites na lei do Orçamento do Estado, pelo que a proposta de lei procede à revogação dos n.os 1 e 2 do artigo 318.º da Lei n.º 2/2020, de 31 de março, através da qual se encontram fixados os limites em vigor para o ano 2020.
c) Medidas de caráter fiscal Na proposta de orçamento suplementar são introduzidas medidas de natureza fiscal que na aceção do
Governo visam apoiar o emprego, as famílias e as empresas, a saber: i. Regime especial de dedução de prejuízos fiscais (artigo 8.º); ii. Limitação extraordinária de pagamentos por conta em sede de IRS ou IRC em 2020 (artigo 9.º); iii. Incentivo às Reestruturações Empresariais (artigo 10.º); iv. Regime Especial de Transmissibilidade de Prejuízos Fiscais (artigo 11.º); v. Crédito Fiscal Extraordinário ao Investimento II (artigo 12.º); vi. Regime Excecional de pagamento em prestações para dívidas tributárias e dívidas à Segurança Social
(artigo 13.º); vii. Adicional de solidariedade sobre o setor bancário (artigo 14.º). Iremos expor em seguida alguns dos aspetos mais distintivos das medidas propostas no orçamento
suplementar para 2020.
Regime especial de dedução de prejuízos fiscais: O Governo vem propor uma modelação do regime de dedução de prejuízos fiscais constante no artigo 52.º
do Código do IRC, alargando de cinco para dez os períodos seguintes para a realização do eventual reporte de prejuízos, conquanto os mesmos sejam registados nos exercícios de 2020 ou 2021.
Limitação extraordinária de pagamentos por conta em sede de IRS ou IRC em 2020: Nos termos do disposto no artigo 102.º do Código do IRS o sujeito passivo do imposto sobre o rendimento
das pessoas singulares deve realizar o pagamento de três pagamentos por conta, desde logo, nos meses de julho, setembro e dezembro. Em consequência do impacto económico da pandemia o Governo vem agora propor a possibilidade de cumprimento do pagamento por conta no momento do terceiro pagamento, semque daí resulte qualquerónus ou encargo para o sujeito passivo do imposto.
Adicionalmente, o Governo vem estabelecer a possibilidade de limitar os pagamentos por conta do sujeito passivo do imposto sobre o rendimento de pessoas coletivas nos pagamentos a que estaria obrigado no primeiro e segundo momento desde que seja evidenciada uma certa quebra mensal média da faturação nos primeiros seis meses do ano de 2020. Se assim for, os primeiros e segundos pagamentos podem ser reduzidos até 50% do respetivo quantitativo. Note-se que, à partida, o n.º 1 do atual artigo 107.º do CIRC previa apenas a redução do terceiro pagamento se os pagamentos por conta já realizados antes assumirem previsivelmente um montante igual ou acima do imposto final que virá a ser devido.
No caso de atividades classificadas como atividades económicas de alojamento, restauração e
8Vd. artigo 318.º da Lei n.º 2/2020, de 31 de março, que aprovou o Orçamento do Estado para 2020.
Página 14
II SÉRIE-A — NÚMERO 105
14
similares é aplicado um regime mais favorável à totalidade dos valores devidos a título de primeiro e segundo pagamentos por conta devidos no período de tributação do ano de 2020 constatada que seja uma quebra média mensal de faturação nos primeiros seis meses do ano de, pelo menos, 40% face ao período homólogo9. Assim, enquanto que no regime geral proposto o sujeito passivo pode limitar o valor do terceiro pagamento ou reduzir apenas até 50% o primeiro e segundo pagamentos, para os setores de atividade de alojamento, restauração e similares admite-se a possibilidade de excluir, totalmente, os pagamentos por conta verificada a referida quebra de faturação de, pelo menos, 40%.
O Governo vem ainda instituir um regime diferenciado nos pagamentos por conta dos grupos de sociedades abrangidos pelos normativos dos artigos 69.º e seguintes do CIRC.
Incentivo às Reestruturações Empresariais: Este é um regime a instituir direcionado para as micro, pequenas e médias empresas que, seguindo o
caminho da fusão e sob certas condições, deixam de lhes ver aplicada a limitação ínsita no n.º 4 do artigo 75.º do CIRC nos três primeiros períodos de tributação. Esta limitação referente à dedução de prejuízos fiscais consideraria a proporção dos patrimónios da sociedade alvo de fusão ou um seu estabelecimento estável ou de sociedade contribuidora e o valor do património líquido de todas as sociedades ou estabelecimentos estáveis envolvidos na operação de fusão, atento o último balanço anterior à operação. Assim, ao que se depreende, com o regime de exceção a aprovar no Orçamento Suplementar cessa, por um lado, a limitação ao montante de dedução de prejuízos admissível e, por outro, a exigência de que exista um valor do património líquido positivo da sociedade a fundir, ou de um seu estabelecimento comercial ou sociedade contribuidora. Uma das condições que se assinala é a impossibilidade de distribuição de lucros durante três anos desde o momento em que existiu o aproveitamento do benefício [alínea f) do n.º 1 do artigo 10.º da Proposta de Lei n.º 33/XVI]10. A violação desta condição é sancionada com a aplicação de majorações ao benefício obtido que deverá ser devolvido e ao imposto que deixou de ser pago (n.º 5 do artigo 10.º da proposta).
A proposta inclui ainda uma exclusão do regime da derrama estadual prevista no artigo 87.º-A do CIRC nos três primeiros períodos de tributação desde a data de produção de efeitos da operação de fusão.
Regime Especial de Transmissibilidade de Prejuízos Fiscais: Este regime é aplicável às entidades consideradas empresas em dificuldade e é desenvolvido no anexo IV
da proposta de lei. Em traços gerais, é criado um regime de transmissão de prejuízos fiscais aplicável aos sujeitos passivos
que adquiram até 31 de dezembro de 2020 participações sociais de sociedades consideradas empresas em dificuldade.
As empresas adquirentes – quedevem ser micro, pequenas e médias empresas ou empresas de pequena-média capitalização – devem ser sujeitos passivos de IRC, residentes em Portugal ou aí ter um estabelecimento estável e que exerçam, a título principal, uma atividade de natureza comercial, industrial ou agrícola e devem cumprir certas condições, como seja a aquisição de uma participação social que permita a detenção, direta ou indireta, da maioria do capital com direito a voto11.
Por outro lado, a sociedade cuja participação é adquirida deve ser micro, pequena ou média empresa, nos termos previstos no Decreto-Lei n.º 372/2007, de 6 de novembro, e ser considerada empresa em dificuldade durante o período de tributação de 202012.
Admite-se, com este regime, a transmissibilidade e dedutibilidade dos prejuízos da entidade adquirida, com o consentimento desta, ao lucro tributável do sujeito passivo adquirente, em função da participação social que tenha adquirido, com a limitação do período de reporte ao estatuído já hoje no n.º 1 do artigo 52.º do CIRC,
9 É previsto também um regime para os casos em que a atividade se iniciou em 1 de janeiro de 2019 ou num momento posterior. 10 Mantém-se, no entanto, a limitação da dedução de prejuízos fiscais constante do n.º 2 do artigo 52.º do CIRC, i.e., a limitação da dedução a 70% do respetivo lucro tributável. 11 A noção de empresas de pequena-média capitalização é aquela que consta no anexo ao Decreto-Lei n.º 372/2007, de 6 de novembro. 12 A consideração como empresa em dificuldade é feita nos termos da Comunicação da Comissão – Orientações relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas não financeiras em dificuldade, publicada no JOUE n.º C 249, de 31 de julho de 2014.
Página 15
17 DE JUNHO DE 2020
15
regra geral até ao limite dos cinco períodos de tributação posteriores. É, no entanto, reduzido o limite do montante máximo a deduzir de 70% para 50% do lucro tributável do sujeito passivo, regime que modela de forma especial o disposto no n.º 2 do artigo 52.º do CIRC, sem prejuízo do reporte posterior de prejuízos nos termos em que o mesmo seja admitido.
Impõe-se, igualmente, a proibição da distribuição de lucros pela sociedade adquirida durante três anos a contar da data da produção de efeitos do presente benefício e esta não faça cessar, igualmente, contratos de trabalho, ao abrigo das modalidades de despedimento coletivo ou despedimento por extinção do posto de trabalho.
Com vista a evitar que o regime especial seja deturpado ou abusivamente utilizado a proposta contém ainda uma condição geral de regime implícita, que passa pela verificação de que a operação de aquisição tenha sido realizada por razões económicas válidas e exista a evidência da substância económica, traduzida no reforço da competitividade das empresas ou da respetiva estrutura produtiva. A não verificação destes elementos conduzirá a liquidações adicionais do imposto, majorados em 15%.
Este regime de benefícios não é acumulável com outros da mesma natureza e não releva para efeitos das limitações constantes do n.º 1 do artigo 92.º do CIRC.
Note-se, em conclusão, que o regime especial de transmissibilidade de prejuízos fiscais não deve ser confundido com aquele outro descrito antes de incentivo às reestruturações empresariais. Desde logo, neste último regime existe a incorporação da sociedade fundida ou de um seu estabelecimento na entidade incorporante, enquanto que naquele outro a sociedade adquirida mantém a sua autonomia jurídica.
A medida fiscal deverá produzir efeitos a 1 de julho de 2020, uma vez aprovada, promulgada e publicada a Proposta de Lei n.º 33/XIV/1.ª (GOV).
Crédito Fiscal Extraordinário ao Investimento II: Este regime reinstitui o Crédito Fiscal Extraordinário ao Investimento que vigorou em 2013, estabelecendo
um crédito fiscal extraordinário ao investimento e consta do anexo V da proposta de lei. No seu âmbito de aplicação subjetivo são abrangidos os sujeitos passivos de IRC, que exerçam, a título
principal, uma atividade de natureza comercial, industrial ou agrícola e obedeçam a um conjunto de condições. Uma dessas condições prende-se, à semelhança do que já se exigia para a aplicação do regime especial de transmissibilidade de prejuízos fiscais, anteriormente referido, que não cessem os contratos de trabalho durante três anos, ao abrigo das modalidades de despedimento coletivo ou despedimento por extinção do posto de trabalho.
O incentivo fiscal a conceder aos beneficiários corresponde a uma dedução à coleta de IRC no montante de 20% das despesas de investimento em ativos afetos à exploração, que sejam efetuadasentre 1 de julho de 2020 e 30 de junho de 2021, sendo o montante acumulado máximo das despesas de investimento elegíveis de 5 milhões de euros, para efeitos daquela dedução.
A dedução pode ser realizada na liquidação de IRC de 2020 ou 2021 e até perfazer 70% da coleta do imposto13. A importância não deduzida por efeito da aplicação do regime e atentas as limitações legais a introduzir pode sê-lo, todavia, nos cinco períodos de tributação seguintes.
No caso de reorganizações de sujeitos passivos, em resultado de operações previstas no artigo 73.º CIRC, como são exemplos as fusões, cisões ou outras operações, aplica-se o disposto no n.º 3 do artigo 15.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais (EBF). Assim, ocorrendo, por exemplo, uma fusão entre sujeitos passivos de IRC, o benefício de um sujeito passivo ao abrigo deste regime pode ser transmitido à sociedade incorporante, conquanto exista autorização do Ministro das Finanças e sejam acautelados os pressupostos que subjazem à atribuição dos benefícios e, ainda, seja salvaguarda a tutela dos interesses públicos com eles prosseguidos.
São consideradas despesas de investimento despesas em ativos afetos à exploração as relativas a ativos fixos tangíveis e ativos biológicos que não sejam consumíveis, adquiridos em estado de novo e que entrem em funcionamento ou utilização até ao final do período de tributação que se inicie em ou após 1 de janeiro de 2021.
13 É ainda prevista uma modelação para os casos em que o período de tributação não seja coincidente com o ano civil (n.º 4 do artigo 3.º do Anexo V da proposta de lei). Encontram-se, também, previstos os casos de tributação de grupos de sociedades para efeitos de aplicação do regime.
Página 16
II SÉRIE-A — NÚMERO 105
16
Serão ainda elegíveis despesas em ativos intangíveis sujeitos a deperecimento como sejam despesas com projetos de desenvolvimento e despesas com elementos de propriedade industrial, adquiridos a título oneroso e cuja utilização exclusiva seja reconhecida por um certo período limitado de tempo.
Além das despesas nos ativos mencionados, poderão ser elegíveis despesas relacionadas com adições de ativos.
O regime exclui expressamente das despesas elegíveis aquelas suscetíveis de afetação na esfera pessoal, como sejam as despesas com viaturas ligeiras de passageiras ou mistas, barcos de recreio e aeronaves de turismo, salvo se afetos à exploração do serviço público de transporte ou se destinem ao aluguer ou cedência de uso ou fruição no exercício da atividade normal do sujeito passivo. O regime exclui um conjunto de outras despesas dentro desta mesma lógica e, ainda, as despesas em ativos afetos a atividades no âmbito de acordos de concessão ou de parceria público-privada com entidades do setor público.
Os terrenos não são considerados ativos adquiridos em estado de novo. Este regime não se confunde com aquele outro denominado Regime Fiscal de Apoio ao Investimento
constante no Código Fiscal do Investimento (CFI), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 162/2014, de 31 de outubro, na sua versão atual. A Proposta de Lei n.º 33/XIV/1.ª (GOV) esclarece ainda a impossibilidade de cumulação de regimes com a mesma natureza.
O novo regime não é contabilizado para efeitos das limitações de deduções previstas no n.º 1 do artigo 92.º CIRC, o que leva a que se permita que o imposto liquidado possa ser inferior a 90% do que seria devido sem a atribuições destes benefícios.
Encontra-se igualmente prevista uma penalização por incumprimento, com a devolução do imposto que deixou de ser liquidado com a aplicação deste regime, acrescido de juros compensatórios majorados em 15%.
A medida fiscal deverá produzir efeitos a 1 de julho de 2020, uma vez aprovada, promulgada e publicada a Proposta de Lei n.º 33/XIV/1.ª (GOV).
Regime excecional de pagamento em prestações para dívidas tributárias e dívidas à Segurança Social:
Para certos contribuintes que já estivessem a cumprir planos prestacionais com a autoridade Tributária e
Aduaneira ou com a Segurança Social, atenta a situação de pandemia que possa ter gerado dificuldades no cumprimento de dívidas tributárias ou dívidas de contribuições mensais devidas à Segurança Social respeitantes a factos tributários ocorridos entre 9 de março e 30 de junho de 2020 é criada a possibilidade de liquidação de pagamentos num novo plano prestacional, que deve cessar até ao prazo em que deveriam cessar os outros planos anteriormente já existentes. É excluída a necessidade de prestação de novas garantias pelo devedor além daquelas que provavelmente já teria prestado antes no âmbito de outros planos prestacionais que já estariam a vigorar perante as entidades públicas referidas.
Note-se que o regime abrange apenas aqueles devedores que estivessem já a cumprir planos prestacionais autorizados nos termos de plano de recuperação no âmbito de processo de insolvência, processo especial de revitalização, processo especial de acordo de pagamento ou acordo sujeito ao regime extrajudicial de recuperação de empresas.
O regime funciona a requerimento do devedor e o plano de prestações a iniciar-se opera nas mesmas condições e pelo período remanescente do plano anterior autorizado.
Adicional de solidariedade sobre o setor bancário: O regime a instituir visa estabelecer um adicional de solidariedade a aplicar ao setor bancário e é
motivado pela necessidade de reforçar os mecanismos de financiamento do sistema de segurança social, como forma de compensação pela isenção de imposto sobre o valor acrescentado (IVA) aplicável à generalidade dos serviços e operações financeiras. Refere ainda a iniciativa que se visa aproximar, deste modo, a carga fiscal suportada pelo setor financeiro à que onera os demais setores.
A receita a angariar com este adicional constitui receita geral do Estado e é integralmenteconsignada ao Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social.
Página 17
17 DE JUNHO DE 2020
17
São abrangidos por este adicional os sujeitos passivos: i) instituições de crédito (i.c.) com sede principal e efetiva da administração situada em território português; ii) as filiais, em Portugal, de i.c. que não tenham a sua sede principal e efetiva da administração em território português; iii) as sucursais em Portugal de i.c. com sede principal e efetiva fora do território português14.
O adicional de solidariedade tem o seu âmbito de incidência objetiva sobre: i. O passivo apurado e aprovado pelos sujeitos passivos, deduzido, eventualmente, dos elementos do
passivo que integram os fundos próprios, dos depósitos abrangidos pelo fundo de Garantia de Depósitos, pelo Fundo de Garantia do Crédito Agrícola Mútuo ou por um sistema de garantia de depósitos oficialmente reconhecido ou com certas características e dos depósitos na caixa Central constituídos por caixas de crédito agrícola mútuo pertencentes ao sistema integrado do crédito agrícola mútuo;
ii. O valor nocional dos instrumentos financeiros derivados fora do balanço apurado pelos sujeitos passivos;
A taxa aplicável à base de incidência apurada sobre a alínea i. anterior é de 0,02% sobre o valor apurado. A taxa aplicável à base de incidência apurada sobre a alínea ii. anterior é de 0,00005% sobre o valor
apurado. O regime é estabelecido segundo um esquema primeiro de autoliquidação. Este regime, sendo aprovado, deverá vigorar juntamente com aquele outro regime da contribuição do setor
bancário, renovado pelo Orçamento do Estado para 2020, que manteve em vigor a aplicação do artigo 114.º da Lei n.º 55-A/2020, de 31 de dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para 201115. Note-se que o âmbito subjetivo de aplicação da contribuição do setor bancário é o mesmo do adicional de solidariedade do sector bancário que agora se propõe introduzir.
D. Relatório da UTAO n.º 13/2020 sobre a «Apreciação da Segunda Proposta de Alteração do Orçamento do Estado de 2020»
Tendo o relatório da UTAO chegado apenas durante a madrugada do dia em que este parecer é concluído
apenas são considerados aspetos do sumário executivo do relatório. A UTAO explica o envio do relatório tardiamente com o facto de não ter existido tempo útil para uma análise mais aprofundada.
A UTAO destaca: i. A ausência de informação «sobre a situação de partida das empresas públicas nem sobre a
fundamentação económica para um novo aumento no teto de endividamento, depois do acréscimo de 2% concedido à menos de três meses»;
ii. «A UTAO aconselha a Assembleia da República (AR) a ponderar a criação de uma estrutura interna para o acompanhamento da evolução» do risco orçamental associado a garantias públicas, considerados passivos contingentes. A este propósito, no ponto 43, alerta que «são aumentados os limites máximos para a concessão de garantias pelo Estado e por outras pessoas coletivas de direito público. No seu conjunto a PAOE/2020 eleva o total de garantias que o Estado pode conceder em +9550 M€, face à primeira alteração à lei orçamental de 2020, para um total de 24 850 M€»;
iii. Sobre a nova contribuição solidária sobre o setor bancário a consignar ao financiamento da Segurança Social, a única que é proposta para aumentar a receita (33M€), recomenda a ponderação de duas
hipóteses: a) a possibilidade de o setor afetado poder vir a repercutir a nova carga fiscal nos consumidores de serviços financeiros; b) a consolidação deste regime na legislação já existente sobre a Contribuição do Setor Bancário, por razões de simplicidade administrativa e publicidade;
14 Remete-se para o Regime Geral das Instituições de Crédito e sociedades Financeiras, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 298/92, de 31 de dezembro, na sua redação atual, a definição do que se entenda por i.c., filial ou sucursal. 15Vd. Artigo 373.º da Lei n.º 2/2020, de 31 de março, que aprovou o Orçamento do Estado para 2020.
Página 18
II SÉRIE-A — NÚMERO 105
18
iv. A UTAO destaca que «a informação disponível para conhecer os contributos do PEES (ou das medidas COVID-19 anteriores) para o saldo orçamental, os ativos e os passivos financeiros é manifestamente deficiente e inibidora do cálculo desses contributos por parte de um avaliador externo ao Ministério das Finanças (MF)»;
v. «A PAOE/2020 inclui informação escassa e pouco esclarecedora sobre o impacto de medidas de política orçamental»;
vi. Uma grande parte das medidas é financiada através de apoios europeus, sendo que para a esmagadora maioria das medidas não é possível, por falta de informação, apreender que percentagem e valor de financiamento comunitário corresponde a cada medida. No entanto, é de salientar o financiamento previsto, sob a forma de empréstimo ao abrigo do programa SURE, das medidas de apoio à retoma progressiva, incentivo financeiro extraordinário à normalização da atividade empresarial e proteção de rendimentos (complemento de estabilização), que têm um encargo estimado de (1386 M€);
vii. «O PEES prevê o alargamento das medidas de apoio ao emprego na retoma», referindo-se, desde logo, à prorrogação do lay-off simplificado até ao final do mês de julho e ao mecanismo de apoio à retoma progressiva;
viii. «As medidas de política respeitantes a operações de financiamento na PAOE/2020 totalizam 2,584 M€, dos quais 83,1% concentrado na emissão de dívida pelas Regiões Autónomas (948 M€) e no
empréstimo do Estado à TAP Air Portugal (1200 M€). Os restantes 436 M€ repartem-se pelos eixos de apoio às empresas (327 M€), ao emprego (60 M€) e à área social (3 M€), de acordo com a informação disponível no PEES. No entanto, 314 M€ não traduzem necessidades de financiamento acrescidas»;
ix. É dito que o empréstimo a conceder à TAP não se encontra especificado nas medidas de política da PAOE/2020, sendo reconhecido como despesa de capital em contabilidade nacional pelo montante de 946 M€, sendo o excedente considerado um risco orçamental descendente;
x. «No âmbito das medidas fiscais a PAOE/2020 prevê medidas de limitação extraordinária dos pagamentos por conta de IRC e IRS até ao final do ano de 2020 e a criação de um conjunto de benefícios fiscais»;
xi. «A PAOE/2020 não fornece informação sobre a possibilidade de concessão de apoios diretos à economia no montante de 1,6 mil M€ e de conversão de parte das garantias (13 mil M€) em subsídios, constituindo ambos riscos descendentes para as finanças públicas até ao final do ano de 2020»;
xii. «A despesa efetiva no Programa Saúde é revista em alta no montante de 504,4 M€»; xiii. Existe uma revisão do saldo orçamental que no OE/2020 apresentava um excedente de 0,2% do PIB e
estima-se, na perspetiva do Governo, que passe para um défice de 6,3% do PIB, «o que leva este indicador em 2020 para valores registados pela última vez na vigência do Programa de Assistência Económica e Financeira a Portugal (PAEF)»;
xiv. «A análise comparativa com a evolução recente verificada por estes indicadores, nomeadamente durante o período do PAEF, de 2011 a 2014, alerta para os riscos que decorrem do súbito agravamento das finanças públicas em 2020 e do consequente aumento da dívida pública».
Por economia deste parecer evitou-se a repetição de factos já anteriormente destacados.
E. Conformidade com os requisitos formais, constitucionais e regimentais e cumprimento da lei formulário:
A presente iniciativa legislativa é apresentada pelo Governo no âmbito do poder de iniciativa da lei, em
conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 167.º e na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da República Portuguesa e no artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República (RAR).
Respeita os requisitos formais relativos às iniciativas em geral e às propostas de lei, em particular, previstos no n.º 1 do artigo 119.º, no n.º 2 do artigo 123.º e no artigo 124.º do Regimento.
A proposta de lei apresenta uma exposição de motivos, obedece ao formulário correspondente a uma proposta de lei do Governo, contém a data de aprovação em Conselho de Ministros e é subscrita pelo Primeiro-Ministro, pelo Ministro de Estado e das Finanças e pelo Secretário de Estado dos Assuntos Parlamentares, de acordo com os n.os 1 e 2 do artigo 13.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, sobre a
Página 19
17 DE JUNHO DE 2020
19
publicação, a identificação e o formulário dos diplomas, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, adiante designada por lei formulário.
Apresenta um título que traduz sinteticamente o seu objeto, estando em conformidade com o disposto no n.º 2 do artigo 7.º da lei formulário.
A iniciativa prevê que a entrada em vigor ocorra no dia seguinte ao da sua publicação, pelo que cumpre o disposto no n.º 1 do artigo 2.º da lei formulário.
PARTE II – Opinião do Deputado autor do parecer Os pontos que agora se decidiu destacar constituem matéria da responsabilidade do relator, apenas a ele o
vinculando. Não se pretende, naturalmente, expender nesta Parte II tudo quanto se poderia dizer sobre o Orçamento Suplementar para 2020, da autoria e iniciativa do Governo, mas apenas destacar alguns pontos que ficam para memória futura, como alertas, ou para o aproveitamento que se achar pertinente. O que agora se expõe serve apenas o propósito de contribuir para o debate sobre este documento apresentado e para a melhoria do que se tiver por conveniente.
1 – Comentário geral sobre a transparência da informação constante na Proposta de Orçamento Suplementar
A proposta do Governo apresenta um conjunto de informações deficiente face ao que seria exigível nos
dias de hoje e em face dos grandes compromissos que agora se exigem às finanças públicas do País. O Governo optou por elaborar esta proposta autonomamente ao documento que denominou Programa de Estabilização Económica e Social (PEES). Por seu lado, o PEES contém um conjunto de valores por medida que não se acham cabalmente articulados com o Orçamento Suplementar, o que dificulta a perceção do impacto orçamental destas medidas. Aliás, a própria UTAO afirma que «a informação disponível para conhecer os contributos do PEES (ou das medidas COVID-19 anteriores) para o saldo orçamental, os ativos e os passivos financeiros é manifestamente deficiente e inibidora do cálculo desses contributos por parte de um avaliador externo ao Ministério das Finanças (MF)», reconhecendo a própria UTAO, dotada de recursos técnicos incontestáveis, que não consegue responder a questões fundamentais sobre a proposta, como sejam: «(i) Qual é o impacto estimado das medidas do PEES no saldo orçamental consolidado das AP em 2020? E na despesa e na receita com ativos e passivos financeiros?» e «(ii) Em que rubricas dos classificadores económicos de receita e despesa estão arrumadas as medidas do PEES? Com que valor total e decomposição das fontes de financiamento previstas está feito o registo contabilístico nessas rúbricas?».
2 – Sobre a medida que eleva o montante até ao qual certos contratos estão dispensados de visto prévio do Tribunal de Contas
A alteração à Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas (LOPTC) visa a dispensa de visto
prévio de certos contratos até 750 000 euros. Atualmente esse limiar é de 350 000 euros. Compreendendo-se a necessidade de desburocratizar e acelerar os projetos de investimento, conforme se
anuncia no PPES (pp. 92-93), não pode o Relator deixar de manifestar a sua preocupação pela eliminação do crivo jurisdicional que, no âmbito da sua competência, verifica, desde logo, as questões da legalidade. Assim, julga-se que esta alteração a instituir com a lei que aprova o Orçamento Suplementar não poderia deixar de vir acompanhada com um conjunto de medidas que mitiguem os riscos associados a esta alteração. Um mecanismo possível seria, por exemplo, estabelecer um dever de comunicação obrigatória de todos os contratos celebrados com um montante entre 350 000 e 750 000 euros (mais IVA) ao Tribunal de Contas, que os divulgaria no seu sítio na internet. Simultaneamente, estabelecer que, por exemplo, no prazo de três anos o Tribunal de Contas analisaria estes contratos ao abrigo da fiscalização concomitante ou sucessiva. Os projetos não seriam bloqueados, os fundos europeus seriam aproveitados lá onde fossem aplicáveis, mas não se perderia o foco da transparência e certeza jurídica em contratos que assumem já valores elevados.
Página 20
II SÉRIE-A — NÚMERO 105
20
3 – Sobre a universalização da Escola Digital O Governo prevê no seguimento de políticas de cariz social a universalização da Escola Digital (ponto 3.2
do PPES). Esta medida, com um custo estimado de 400 milhões de euros, visa, entre outros objetivos, «ao nível infraestrutural, adquirir computadores, conetividade e licenças de software para as escolas públicas, de modo a permitir-lhes disponibilizar estes recursos didáticos aos seus alunos e docentes, dando prioridade aos alunos abrangidos por apoios no âmbito da ação social escolar até se alcançar a sua utilização universal».
É consabido que a valorização da escola pública e o combate à discriminação no acesso ao ensino ou às desigualdades na aprendizagem deve ser um desiderato de todos os partidos. E, se assim é, não podemos ficar indiferentes ao facto de a crise da pandemia ter feito sobressair a persistência dessas mesmas desigualdades pré-existentes e a emergência de outras. Nem todos os alunos têm computador ou acesso à internet para beneficiarem de aulas à distância, como foi a solução instituída. Certo que esta pretensão surgiu associada com a medida da telescola, mas esta não parece ser suficiente para reduzir as desigualdades no acesso ao ensino. Desde que foi decretado o estado de emergência muitos foram os casos reportados nos noticiários de alunos que não conseguiam, simplesmente, acompanhar as aulas dadas à distância por meios telemáticos. Circunstância que motivou que muitas autarquias adquirissem, sem apoio do Estado central, equipamentos para os alunos mais desfavorecidos ou mesmo adotassem uma estratégia de não discriminação no acesso às medidas de apoio público local.
Quatro notas se oferecem dizer sobre tudo isto. Uma primeira, que é desejável que as condições sanitárias venham a permitir no início do próximo ano letivo que a escola física volte a ser um espaço frequentado pelos alunos nos diferentes níveis de ensino, pois só a escola de proximidade poderá ajudar a colmatar muitas das desigualdades que surgiram neste período recente.
Em segundo, o Senhor Primeiro-Ministro garantiu em 9 de abril que estava «em condições de assumir o compromisso de que no início do próximo ano letivo, aconteça o que acontecer, teremos assegurado a universalidade do acesso em plataforma digital, rede e equipamento, para todos os alunos do básico e do secundário». O que o Relator gostaria de deixar aqui vincado é que o tempo é curto para tamanha promessa, mas, se um alto responsável como é o Primeiro-Ministro o assumiu, esperemos que assim venha a ser mesmo. A medida foi inscrita no PEES como se referiu, é preciso, portanto, cumprir. Os alunos, pais e professores certamente que esperam que assim seja.
Em terceiro, seria recomendável que o Ministério da Educação pudesse fazer o levantamento de todos os casos de alunos que possam ter sido prejudicados no acesso ao ensino e estabelecer um plano de recuperação para eles.
Por último, visto que muitas autarquias tomaram a dianteira na tentativa de resolver o problema de muitos alunos, que se viram privados no acesso às aulas, uma vez que as mesmas eram lecionadas por meios telemáticos, o Governo na sua relação com essas autarquias deveria encontrar um modelo de equilíbrio financeiro.
4 – Sobre o Novo Banco O Relator, abordando o tema do cálculo de imparidades no Novo Banco atentas as normas contabilísticas
internacionais, em particular a IFRS 9, questionou na audição na COF de 13 de maio de 2020 o Senhor Ministro de Estado e das Finanças, Dr. Mário Centeno, sobre a possibilidade de ocorrerem «imparidades novas decorrentes de créditos antigos, que remontam ao processo de Resolução, mas que emergem por causa da pandemia e não por causa de, eventualmente, existir já um risco à data em que essas obrigações foram constituídas». Perguntou-se naquela data se o Governo tinha consciência desta possibilidade e se a pretendia controlar de alguma forma ou iria entregar a uma qualquer auditora o seu acompanhamento, desresponsabilizando-se deste dossier. A pergunta nunca foi respondida16.
A mesma questão foi coloca na audição ao novo Ministro de Estado e das Finanças, Dr. João Leão, na audição de 16 de junho na COF sobre o Orçamento Suplementar. A pergunta não foi respondida.
Página 21
17 DE JUNHO DE 2020
21
À luz das informações recentes veiculadas por responsáveis do Novo Banco, parece haver a intenção de a instituição de crédito vir a fazer novas chamadas ao mecanismo de capital contingente por causa dos efeitos da pandemia SARS-CoV-2 e da doença COVID-19. Como é sabido, as dotações do Fundo de Resolução são insuficientes para o valor do capital que possa vir a ser pedido pelo Novo Banco pelo que, à semelhança do que tem sucedido, será provavelmente o Estado português chamado a emprestar largos milhões de euros para que possam ser injetados pelo Fundo de Resolução a fundo perdido no Novo Banco.
O Relator gostaria de manifestar a sua posição sobre a conduta governativa em todo este dossier. O Governo não se pode demitir de tudo querer saber sobre o Novo Banco, desde logo, se eventuais injeções futuras no novo Banco realizadas com dinheiro dos contribuintes se alicerçam no registo de imparidades resultantes da crise COVID-19, caso em que o Governo deve estudar se efetivamente as mesmas seriam devidas à luz dos contratos existentes e se a situação da pandemia não pode configurar uma verdadeira alteração de circunstâncias, merecedora de tutela jurídica, para o reequilíbrio da posição das partes.
Recorde-se que o Governo não se pode desresponsabilizar deste dossier dizendo que existem cinco entidades que fiscalizam ou auditam o Novo Banco, limitando-se, portanto, a passar um cheque público sempre que o Novo Banco regista mais e mais imparidades. O Governo, através do Ministério das Finanças, nos termos do artigo 153.º-F do Regime Geral da Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras (RGICSF), aprovado pela Lei n.º 298/92, de 31 de dezembro, tem a responsabilidade de nomear um dos membros do conselho diretivo do Fundo de Resolução e escolhe outro em conjunto com o Banco de Portugal, num total de três membros. A responsabilidade do Governo e, por conseguinte, do Ministério das Finanças é direta na gestão deste problema que tem demandado a utilização de recursos públicos.
5 – Sobre a nova contribuição de solidariedade sobre a Banca Num cenário em que existe já uma contribuição do setor bancário pretende-se, agora, uma nova
contribuição de solidariedade. Acrescem as propostas que estão na Assembleia com vista à eliminação ou redução substancial de comissões por serviços prestados, desde logo a do Partido Socialista. O Relator não manifesta neste momento a sua posição sobre esta matéria, até porque decorrem trabalhos num Grupo constituído para o efeito no Parlamento, mas não pode deixar de notar que o Governo e o Partido que o suporta vêm propondo medidas que oneram o funcionamento do sistema bancário, sem que tenha sido feito um estudo independente sobre o impacto destas medidas nos preços cobrados aos consumidores, na sustentabilidade do sistema e na concorrência das instituições bancárias portuguesas com as instituições congéneres europeias.
Ademais, não se pode ficar indiferente ao que é expresso pela UTAO que afirma que «O novo tributo incide sobre um setor com enorme capacidade de repercussão da carga fiscal para os consumidores de serviços financeiros», alerta este que deve ser ponderado em qualquer decisão que seja tomada neste setor, seja ela qual for.
6 – Situação do crédito com garantia do Estado Na decorrência da pandemia e do abrandamento da atividade económica o Governo garantiu créditos de
largos milhões de euros através das Sociedades de Garantia Mútua. Com grande probabilidade os créditos garantidos observaram todas as boas práticas, regras e transparência e eram necessários. Não temos dúvidas! No entanto, o Governo deveria encetar esforços para juntamente com o Banco de Portugal, a SGM e demais entidades que se julguem adequadas auditar as garantias concedidas de modo a apurar-se, em cada momento, se existiu substituição de crédito vivo anterior já existente por novo crédito com garantia de Estado. Existem riscos que penderão sobre as contas públicas portuguesas e já hoje o Governo deveria ter começado este trabalho de acompanhamento. Para que estejamos seguros da transparência dos processos e da salvaguarda do dinheiro dos contribuintes o Estado não pode renunciar a uma atitude proactiva, que lhe
16 Fonte: Canal Parlamento (tempo 3:37:50), http://canal.parlamento.pt/cid/4514.
Página 22
II SÉRIE-A — NÚMERO 105
22
permita até uma melhor prestação de contas, sempre que tal se afigure necessário. Aliás, a este propósito a própria UTAO, na análise à Proposta de Orçamento Suplementar, manifestando
preocupação ou colocando em evidência os passivos contingentes que poderão ser criados recomenda, de forma avisada, «a Assembleia da República (AR) a ponderar a criação de uma estrutura interna para acompanhamento da evolução deste risco orçamental».
7 – Ajuda Europeia para a recuperação económica pós-COVID-19 A situação ímpar da pandemia tem conduzido a negociações ao nível europeu com vista à criação de um
plano de recuperação económica, que poderá abranger subvenções e empréstimos. As medidas de estímulo europeu poderão ser de tal ordem, atento o que tem sido avançado, que os países deverão aproveitar o melhor possível esta oportunidade para promover a recuperação económica e social. O Relator considera que de modo a obviar a problemas do passado, na correta aplicação de fundos europeus, o Governo deveria promover a criação de um sítio na internet onde fosse divulgada informação pública e atualizada de todos os projetos que venham a beneficiar destes fundos europeus. Portugal não pode cometer erros do passado e o escrutínio dos projetos a apoiar mostra-se essencial. O aproveitamento dos fundos europeus será determinante para o crescimento da economia, a redução das desigualdades sociais e uma efetiva consolidação orçamental.
8 – TAP Air Portugal O Governo fez constar no Relatório que acompanha o OE Suplementar para 2020 a realização de um
empréstimo à TAP no montante de 946 milhões de euros. A Comissão Europeia, a pedido do Governo português, aprovou a concessão de empréstimos pelo Estado português à TAP até 1200 milhões de euros, i.e., até mais 254 milhões de euros do que é mencionado no Relatório17. Fica por perceber se é intenção do Governo vir a reforçar um eventual empréstimo à TAP além do valor referido no Relatório. Veja-se o que escreve a Comissão Europeia: «The European Commission has approved, under EU State aid rules, Portugal's plans to grant a €1.2 billion rescue loan in favour of Transportes Aéreos Portugueses, SGPS,
S.A. («TAP»)». Importa que seja conhecido qual é o plano de negócios da TAP no caso de o Governo avançar com o
empréstimo, qual é o verdadeiro montante do empréstimo e o montante das necessidades da empresa, bem como perceber qual o modelo de participação do Estado na companhia aérea. Note-se que o tempo dado pela Comissão Europeia para a devolução do eventual empréstimo é muito curto, de apenas seis meses. Só assim não será se for apresentado o plano de reestruturação que garanta a viabilidade da companhia18.
De referir, igualmente, que nada é dito sobre o modo como o montante do empréstimo foi calculado ou se é intenção do Governo realizar uma auditoria para apuramento da situação da TAP. Recordamos que em outros casos, quando existiu a injeção de dinheiro público, foi realizada uma auditoria para melhor perceção da situação existente.
A TAP, se for alvo de injeção de capital público, deverá cumprir os requisitos que permitam considerá-la uma companhia aérea nacional, que sirva o território, contrariando a visão que foi sendo veiculada publicamente até certo momento por responsáveis da TAP que a colocavam como companhia regional. E o Governo tem aqui a obrigação de tutelar pelo interesse nacional, perspetivando o país como um todo.
9 – Investimento público O investimento público aumenta com esta alteração orçamental 37 milhões de euros, i.e., 0,8% em relação
17 Fonte: Comissão Europeia, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_20_1029. 18 Idem, «Rescue aid can be granted for maximum six months to give a company time to work out solutions in an emergency situation. In particular, the Portuguese authorities have committed that TAP will reimburse the loan or submit a restructuring plan within six months, to ensure future viability of TAP».
Página 23
17 DE JUNHO DE 2020 23
ao orçamento inicial. O investimento público é, reconhecidamente, a forma mais saudável de estabilizar uma economia em recessão, pois os fundos gastos a estimular a procura produzem efeitos para lá do momento em que ocorrem, ao contrário do que sucede com a variável consumo. Promove-se o incremento em capacidade produtiva e o aumento do produto potencial.
O que se espera do investimento nesta proposta é dececionante. Senão vejamos, a despesa pública aumenta, face ao orçamento inicial, 4,6%. O contributo do investimento público para esse aumento é de 0,0 pontos percentuais (exatamente: 0,0390 pontos percentuais). As políticas públicas com expressão na despesa, esmagadoramente do lado da despesa, estão relacionadas com os subsídios (lay-off e conexos), nas outras despesas de capital (TAP) e nos consumos intermédios (sobretudo saúde). O investimento público surge, deste modo, como o parente pobre das iniciativas do Governo. E isso torna esta alteração suplementar, enquanto instrumento de estabilização económica, altamente deficiente. O Governo tem feito crer que o investimento público aumenta 24,6% relativamente a 2019, o que até certo ponto é verdade. No entanto, esquece-se de explicar que no Orçamento inicial para 2020 o investimento público já aumentava 23,7%. A crise económica sobreveniente provocada pela pandemia não teve, como se constata, qualquer efeito nas perspetivas para o investimento público.
Este é, em suma, o contributo para a discussão sobre o Orçamento do Estado Suplementar para 2020 que o Relator pretende, nesta fase, apresentar.
PARTE III – Conclusões
Considerando o exposto antes, a Comissão de Orçamento e Finanças (COF) é de parecer que a Proposta de Lei n.º 33/XIV/1.ª (GOV), que «Aprova o Orçamento Suplementar para 2020», reúne os requisitos constitucionais e regimentais para ser discutida e votada em Plenário, reservando os grupos parlamentares o seu sentido de voto para o debate.
Palácio de S. Bento, 16 de junho de 2020.
O Deputado autor do parecer, Hugo Carneiro — O Presidente da Comissão, Filipe Neto Brandão.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do CH, na reunião da Comissão do dia 17 de junho de 2020.
PARTE IV – Anexos
Anexa-se o Relatório da UTAO n.º 13/2020 – Apreciação da Segunda Proposta de Alteração do Orçamento do Estado de 2020.
Página 24
UTAO | UNIDADE TÉCNICA DE APOIO ORÇAMENTAL
Relatório UTAO n.º 13/2020
Apreciação da Segunda Proposta de Altera-
ção do Orçamento do Estado de 2020
Coleção: Análise Técnica das Propostas de Orçamento do Estado
15 de junho de 2020
II SÉRIE-A — NÚMERO 105 ______________________________________________________________________________________________________
24
Página 25
Ficha técnica
A análise efetuada é da exclusiva responsabilidade da Unidade Técnica de Apoio Orça-
mental (UTAO) da Assembleia da República. Nos termos da Lei n.º 13/2010, de 19 de julho,
a UTAO é uma unidade especializada que funciona sob orientação da comissão parla-
mentar permanente com competência em matéria orçamental e financeira, prestando-
lhe assessoria técnica especializada através da elaboração de estudos e documentos de
trabalho técnico sobre gestão orçamental e financeira pública.
Este estudo, orientado e revisto por Rui Nuno Baleiras, foi elaborado por António Antunes,
Filipa Almeida Cardoso, Jorge Faria Silva, Patrícia Silva Gonçalves, Vítor Nunes Canarias e
Rui Nuno Baleiras.
Modelo de documento elaborado por António Antunes, com o apoio de Rui Nuno Baleiras.
Título: Apreciação da Segunda Proposta de Alteração do Orçamento do Estado de 2020
Coleção: Análise Técnica das Propostas de Orçamento do Estado
Relatório UTAO N.º 13/2020
Data de publicação: 15 de junho de 2020
Data-limite para incorporação de informação: 13/06/2020
Disponível em:https://www.parlamento.pt/sites/COM/XIVLeg/5COF/Paginas/utao.aspx.
17 DE JUNHO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________
25
Página 26
Índice Geral
Índice Geral ......................................................................................................................................................................
Índice de Tabelas ............................................................................................................................................................Índice de Gráficos ...........................................................................................................................................................Índice de Figuras.............................................................................................................................................................. Tabela de siglas, abreviaturas e acrónimos .................................................................................................................Sumário executivo ...........................................................................................................................................................
Chamadas de atenção sobre as alterações preconizadas na Proposta de Lei n.º 33/XIV ..............................As medidas de política ..............................................................................................................................................Cenário macroeconómico .......................................................................................................................................Cenário orçamental proposto em contabilidade pública ...................................................................................Cenário orçamental proposto em contabilidade nacional .................................................................................Financiamento público através de dívida ..............................................................................................................
1Introdução ..................................................................................................................................................................2Proposta de alteração da lei orçamental para 2020: razões, destaques e chamadas de atenção ................
Principais alterações legislativas.........................................................................................................................Passivos da Administração Central e das empresas públicas .......................................................................Tetos do QPPO e fiscalização prévia do Tribunal de Contas ..........................................................................Adicional de solidariedade sobre o sector bancário ......................................................................................Regras versus discricionariedade no enquadramento financeiro das Regiões Autónomas e dos
Municípios .............................................................................................................................................................Alterações no enquadramento das Regiões Autónomas .........................................................................Alterações no enquadramento das Autarquias Locais ..............................................................................
3As medidas de política .............................................................................................................................................Informação disponibilizada pelo MF e limitações ............................................................................................Sistematização das medidas ..............................................................................................................................
Medidas com impacto orçamental ...............................................................................................................Medidas de financiamento e sem impacto orçamental em 2020 ..........................................................
3.2.2.1 Operações com ativos e passivos financeiros ................................................................................................3.2.2.2 Medidas fiscais ......................................................................................................................................................3.2.2.3 Garantias do Estado ............................................................................................................................................
4Cenário macroeconómico ......................................................................................................................................Visão panorâmica das economias desenvolvidas .........................................................................................Desempenho do PIB real português no 1.º trimestre de 2020 .........................................................................Previsões do Ministério das Finanças para 2020 e 2021 ..................................................................................
PIB em volume ....................................................................................................................................................Mercado de trabalho .......................................................................................................................................Conta externa ....................................................................................................................................................
Comparações com os previsores oficiais .........................................................................................................Previsões oficiais para o PIB real .....................................................................................................................Previsões oficiais para mercado de trabalho, preços e contas externas ..............................................
5Cenário orçamental proposto em contabilidade pública ...................................................................................Revisão do cenário orçamental para o ano de 2020 em contabilidade pública face ao OE aprovado
...............................................................................................................................................................................Evolução do saldo global e a conta consolidada das Administrações Públicas .................................Receita .................................................................................................................................................................Despesa ...............................................................................................................................................................
Análise resumida às contas previsionais da área da Saúde ..........................................................................Conta consolidada do Programa Orçamental da Saúde ........................................................................Serviço Nacional de Saúde .............................................................................................................................
6Cenário orçamental proposto em contabilidade nacional .................................................................................Revisão do saldo orçamental e enquadramento da nova meta proposta no contexto das últimas
décadas ...............................................................................................................................................................Evolução projetada na PAOE/2020 face a 2019 ..............................................................................................
Limitações de informação ...............................................................................................................................Contributos para a evolução do saldo primário em 2020 .........................................................................Evolução da despesa primária em 2020 .......................................................................................................Evolução da receita em 2020 .........................................................................................................................
7Financiamento público através de dívida ..............................................................................................................Alterações propostas pela PPL n.º 33/XIV/1.ª em matéria de dívida e passivos contingentes ...................Informação em contabilidade pública sobre o subsector Estado ................................................................Informação em contabilidade nacional: evolução da dívida pública na ótica de Maastricht ...............
II SÉRIE-A — NÚMERO 105 ______________________________________________________________________________________________________
26
Página 27
Índice de Tabelas
Tabela 1 – Impacto orçamental das medidas previstas no Programa de Estabilização Económica e Social .................Tabela 2 – Listagem de medidas de política orçamental para ano 2020 (PEES e PAOE/2020) ...........................................Tabela 3 –Resumo das medidas de financiamento e passivos contingentes da PAOE/2020 ..............................................Tabela 4 – PIB real por ramo de atividade a preços de base ....................................................................................................Tabela 5 – Diferentes óticas para a balança corrente e balança de capital ........................................................................Tabela 6 – Conta das Administrações Públicas em 2019 e 2020 ...............................................................................................Tabela 7 – Conta das Administrações Públicas por subsectores, em 2020, na ótica da contabilidade pública .............Tabela 8 – Receita fiscal do subsector Estado ..............................................................................................................................Tabela 9 – Conta consolidada do Programa Saúde ...................................................................................................................Tabela 10 – Recursos financeiros provenientes do OE para o SNS ............................................................................................Tabela 11 – Saldo das Administrações Públicas em contas nacionais, % do PIB: PAOE/2020 versus OE/2020 aprovado
.........................................................................................................................................................................................................Tabela 12 – Saldo das Administrações Públicas em contas nacionais, M€: PAOE/2020 versus OE/2020 aprovado .......Tabela 13 – Receitas e despesas das Administrações Públicas em contas nacionais na PAOE/2020 ..............................Tabela 14 – Revisão da despesa das Administrações Públicas em contas nacionais na PAOE/2020 ...............................Tabela 15 – Revisão da receita das Administrações Públicas em contas nacionais na PAOE/2020 .................................Tabela 16 – Evolução da dívida direta do Estado.......................................................................................................................Tabela 17 – Evolução das necessidades de financiamento do Estado: 2018–2020..............................................................Tabela 18 – Principais indicadores da dívida pública.................................................................................................................Tabela 19 – Previsão para a variação do rácio da dívida pública..........................................................................................
Índice de Gráficos
Gráfico 1 – Previsões da Comissão Europeia para o PIB real em 2020 .....................................................................................Gráfico 2 – Previsões da Comissão Europeia para o PIB real em 2021 .....................................................................................Gráfico 3 – Previsões da OCDE para o PIB real em 2020.............................................................................................................Gráfico 4 – Previsões da OCDE para o PIB real em 2021.............................................................................................................Gráfico 5 – Crescimento do PIB real ...............................................................................................................................................Gráfico 6 – Procura externa líquida de importações e capacidade de financiamento da economia ............................Gráfico 7 – Emprego, população ativa e taxa de desemprego ..............................................................................................Gráfico 8 – Composição das balanças corrente e de capital ..................................................................................................Gráfico 9 – Capacidade/necessidade de financiamento dos sectores público e privado ................................................Gráfico 10 – Intervalo de previsões para o PIB real de Portugal, Área do Euro e União Europeia ......................................Gráfico 11 – Intervalo de previsões para a taxa de desemprego de Portugal, Área do Euro e União Europeia .............Gráfico 12 – Intervalo de previsões para os preços no consumidor de Portugal, Área do Euro e União Europeia ..........Gráfico 13 – Evolução do saldo global das administrações públicas no período 2014–2020 ..............................................Gráfico 14 – Principais contributos para a revisão do saldo da PAOE/2020 face ao OE/2020 ............................................Gráfico 15 – Contributos por subsector para a revisão do saldo global na PAOE/2020 face ao OE/2020 .......................Gráfico 16 – Principais contributos para a revisão da receita na PAOE/2020 face ao OE/2020 .........................................Gráfico 17 – Principais contributos para a revisão da despesa na PAOE/2020 face ao OE/2020 ......................................Gráfico 18 – Perspetiva da evolução do saldo orçamental em Portugal desde 1995 ..........................................................Gráfico 19 – Perspetiva da evolução do saldo primário em Portugal desde 1995 ................................................................Gráfico 20 – Perspetiva da evolução da dívida pública e da despesa com juros em Portugal desde 1995 ...................Gráfico 21 – Perspetiva da evolução do saldo primário e da despesa com juros em Portugal desde 1995 ....................Gráfico 22 – Do saldo orçamental de 2019 ao saldo orçamental de 2020 na PAOE/2020 ..................................................Gráfico 23 – Perspetiva da evolução da despesa primária em Portugal desde 1995 ..........................................................Gráfico 24 – Variação da despesa primária proposta para 2020 .............................................................................................Gráfico 25 – Perspetiva da evolução da receita total em Portugal desde 1995 ...................................................................Gráfico 26 – Variação da receita proposta para 2020 ...............................................................................................................Gráfico 27 – Evolução das necessidades de financiamento do Estado: 2018–2020 .............................................................
Índice de Figuras
Figura 1 – Efeitos nas finanças públicas de medidas de política orçamental discricionária adotadas na mitigação de
efeitos da crise COVID-19 ..........................................................................................................................................................
17 DE JUNHO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________
27
Página 28
Tabela de siglas, abreviaturas e acrónimos
AdC Administração Central
AdL Administração Local
AMECO Annual Macro-Economic Database of the European Commission
AP Administrações Públicas
AR Assembleia da República
BCE Banco Central Europeu
BdP Banco de Portugal
BEI Banco Europeu de Investimento
CE Comissão Europeia
CEiiA Centro de Engenharia e Desenvolvimento
COVID-19 Doença provocada pelo coronavírus descoberto em 2019
DGO Direção-Geral do Orçamento
EM Estado(s)-Membro(s)
FE Fundos Europeus
FEDER Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional
FEEI Fundos Europeus Estruturais e de Investimento
FMI Fundo Monetário Internacional
FSE Fundo Social Europeu
IEFP, I.P. Instituto do Emprego e da Formação Profissional — Instituto Público
IHPC Índice Harmonizado de Preços no Consumidor
IMT Imposto Municipal sobre a Transação Onerosa de Imóveis
INE Instituto Nacional de Estatística
IRC Imposto sobre o Rendimentos das Pessoas Coletivas
IRS Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares
IVA Imposto sobre o Valor Acrescentado
LEO Lei de Enquadramento Orçamental
LFL Lei das Finanças Locais
LFR Lei das Finanças Regionais
MF Ministério das Finanças
MTSSS Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social
OCDE Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Económicos
OE Orçamento do Estado
OMS Organização Mundial da Saúde
p. Página
p.p. Ponto(s) percentual(is)
PAEF Programa de Assistência Económica e Financeira
PAOE (Segunda) Proposta de Alteração do Orçamento do Estado
PC Programa(s) de Convergência
PDE Procedimento(s) relativo(s) aos Défices Excessivos
PE Programa(s) de Estabilidade
PEC Pacto de Estabilidade e Crescimento
PEES Programa de Estabilização Económica e Social
PIB Produto Interno Bruto
POAPMC Programa Operacional de Apoio às Pessoas mais Carenciadas
pp. Páginas
PPL Proposta de Lei
QPPO Quadro Plurianual de Programação Orçamental
REACT Assistência de Recuperação para a Coesão e os Territórios da Europa
RMMG Retribuição Mínima Mensal Garantida
RSI Rendimento Social de Inserção
SCP Stability and Convergence Programme(s)
SIGO Sistema de Informação e Gestão Orçamental
SMN Salário Mínimo Nacional
SNS Serviço Nacional de Saúde
SURE Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency
TAP TAP Air Portugal
TSU Taxa Social Única
UCI Unidade De Cuidados Intensivos
UE União Europeia
UTAO Unidade Técnica de Apoio Orçamental
II SÉRIE-A — NÚMERO 105 ______________________________________________________________________________________________________
28
Página 29
Sumário executivo
1. Reúnem-se sob esta epígrafe os resultados principais da análise económica à segunda Proposta de Alteração do Orçamento do Estado de 2020 (PAOE/2020). Outros resultados e a fundamentação
completa de todas as conclusões preenchem os capítulos seguintes.
2. A utilidade da assistência técnica especializada ao processo de decisão política carece de um tempo mínimo de produção. Para memória e reflexão futura, fica registado que a UTAO dispôs de dois
dias úteis para produzir o presente trabalho. Pelo meio, houve três feriados e um Domingo. A capaci-
dade dos serviços do Ministério das Finanças para prestar esclarecimentos complementares nestas con-
dições foi demasiado curta. O relatório dá conta de omissões importantes de informação crucial para
justificar a bondade das autorizações solicitadas à Assembleia da República. Sem respeito pelo tempo
da análise técnica, fica comprometida a utilidade da assistência técnica ao processo de decisão polí-
tica.
Chamadas de atenção sobre as alterações preconizadas na Proposta de Lei n.º 33/XIV
3. São solicitadas autorizações parlamentares para aumentos expressivos nos compromisso financei-ros de médio e longo prazo por parte das Administrações Públicas (AP).
(i) Não se encontra na documentação que acompanha a PAOE/2020 nenhuma evidência empí-rica sobre a situação de partida das empresas públicas nem sobre a fundamentação econó-
mica para um novo aumento no teto de endividamento, depois do acréscimo de 2% concedido
há menos de três meses.
(ii) Garantias públicas são passivos contingentes que a situação económica delicada associada à pandemia de COVID-19 transforma em risco considerável de exigibilidade nos próximos anos.
Após o aumento de 8,8 mM€ autorizado pela AR na primeira alteração à lei orçamental de 2020,
é agora solicitada autorização para novo aumento no teto de garantias, em cerca de 9,6 mil
milhões de euros (mM€), passando-o para 24,9 mM€ até final de 2020 (em termos de fluxos líqui-
dos anuais). É bem possível que o Governo apenas utilize uma parte deste limite, mas também
é verdade que o futuro é muito incerto e não permite excluir pressões fortes para o aproveita-
mento integral, sobretudo se houver novos surtos de COVID-19 ou se se não concretizarem, por
outras razões, as perspetivas dos previsores institucionais quanto à reversão de perdas de PIB a
partir do quarto trimestre. As autorizações da Comissão Europeia para concessão de auxílios de
Estado em 2020 abrem a porta para que o Estado possa, até 31 de dezembro, transformar parte
das garantias concedidas em transferências para as empresas. A UTAO aconselha a Assembleia
da República (AR) a ponderar a criação de uma estrutura interna para acompanhamento da
evolução deste risco orçamental.
(iii) Várias medidas legislativas pretendem alargar a capacidade legal de endividamento das Re-giões Autónomas e dos Municípios, através da criação de mais exceções e suspensões de regras
orçamentais. Não se discute o mérito do alargamento da capacidade, mas alerta-se para o
aprofundamento de uma trajetória de contradição normativa no enquadramento orçamental
de médio prazo dos governos regionais e locais. A replicação de exceções, tanto em tempos
de crise como em tempos de bonança, descredibiliza o próprio edifício legislativo da AR sobre
estabilidade e previsibilidade orçamentais e é, em si, um risco objetivo ascendente para a sus-
tentabilidade das finanças regionais e, por essa via, das finanças públicas nacionais.
a. A documentação do Governo que acompanha a proposta de lei não contém evidência que permita aferir a necessidade das alterações legislativas solicitadas nem informa sobre a
situação de partida das Regiões Autónomas face aos indicadores das regras orçamentais
presentes na Lei das Finanças Regionais.
b. O Programa de Estabilização Económica e Social (PEES) anuncia a intenção de relaxar em permanência a regra da dívida total dos Municípios. A UTAO alerta para a conveniência de
o assunto ser devidamente ponderado tendo em conta a escolha estruturante entre regras
e discricionariedade e o papel de bússola que aquelas devem ter para comportamentos
financeiramente responsáveis.
4. A proposta de lei pretende criar um imposto permanente sobre parte dos passivos das instituições bancárias e sociedades financeiras, consignando a receita ao financiamento da Segurança Social e
17 DE JUNHO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________
29
Página 30
cuja previsão de encaixe ainda em 2020 é de 33 M€. A diversificação das fontes de financiamento do
sistema previdencial de pensões é uma necessidade atendendo às perspetivas demográficas e de au-
tomatização da economia. Alerta-se, no entanto, para dois aspetos a ponderar na discussão parlamen-
tar.
(i) O novo tributo incide sobre um sector com enorme capacidade de repercussão da carga fiscal para os consumidores de serviços financeiros
(ii) A exemplo de impostos específicos sobre o consumo, poderá haver vantagens, em termos de simplicidade administrativa e publicidade, em acolher no regime jurídico da Contribuição sobre
o Sector Bancário o regime ora preconizado para o Adicional de Solidariedade sobre o Sector
Bancário.
As medidas de política
1. Do acervo documental que constitui a PAOE/2020 sabe-se que há três tipos de medidas de política. Medidas de emergência para combater os malefícios sanitários e económicos da pandemia
de COVID-19 (adotados entre março e maio de 2020), medidas para estabilizar o SNS e a economia,
incluindo rendimentos, no segundo semestre (inscritas no Programa de Estabilização Económica e Social
— PEES) e outras medidas sem relação com a COVID-19. O Governo justifica, no preâmbulo da proposta
de lei, a necessidade da PAOE/2020 com a implementação do PEES. O programa é um conjunto
bastante alargado de medidas e denota um considerável trabalho de planeamento e articulação
interministerial.
2. Porém, a informação disponível para conhecer os contributos do PEES (ou das medidas COVID-19 anteriores) para o saldo orçamental, os ativos e os passivos financeiros é manifestamente deficiente e
inibidora do cálculo desse contributos por parte de um avaliador externo ao Ministério das Finanças
(MF). Como se sustenta amplamente no Capítulo 3, nem com o rastreio da informação individual sobre
cada medida no documento PEES é possível a tal avaliador, como a UTAO, responder a perguntas
fundamentais sobre uma proposta orçamental, como são:
(i) Qual é o impacto estimado das medidas PEES no saldo orçamental consolidado das AP em 2020? E na despesa e na receita com ativos e passivos financeiros?
(ii) Em que rubricas dos classificadores económicos de receita e despesa estão arrumadas as me-didas PEES? Com que valor total e decomposição das fontes de financiamento previstas está
feito o registo contabilístico nessas rubricas?
3. Crê-se que sem respostas a estas perguntas, ainda que aproximadas, não seria possível ao MF re-construir um OE para 2020 à altura das medidas que quer executar. A UTAO pediu e não obteve a infor-
mação necessária para dar aqui essas respostas.; nem em contabilidade pública nem em contabilidade
nacional. Salvo melhor opinião, emerge desta situação a dúvida sobre se a informação necessária para
responder não existe de todo, hipótese pouco crível, ou se existe e o MF não a quis ceder, hipótese que
não abona a favor da transparência e, portanto, da credibilidade da proposta orçamental.
4. A PAOE/2020 inclui informação escassa e pouco esclarecedora sobre o impacto de medidas de política orçamental. A informação sobre impacto de medidas de política orçamental cinge-se a uma
pequeno quadro-resumo reportado no relatório que acompanha a PAOE/2020, denominado como
estimativa de impacto orçamental das medidas previstas no PEES. Sem mais explicações por parte do
produtor dos dados, a interpretação é difícil e não utilizável na análise da UTAO. É importante dar nota
que a UTAO solicitou, sem sucesso, junto do Ministério das Finanças, informação complementar e
detalhada sobre o impacto orçamental das medidas de política previstas na PAOE/2020.
5. Perante esta restrição, a UTAO rastreou exaustivamente a lista de medidas no Programa de Estabilização Económica e Social, incluindo-se, adicionalmente, a medida relacionada com o
empréstimo a ser concedido à empresa TAP pelo Estado Português. No entanto, o inventário foi
elaborado com a informação disponível e com os condicionalismos e as limitações nela existentes, não
sendo de todo possível calcular o impacto direto do conjunto das medidas no saldo orçamental
consolidado das AP em 2020. Há várias razões, explicadas no miolo deste relatório, que inibem a soma
algébrica de parcelas pois respeitam a entes não comparáveis entre si.
II SÉRIE-A — NÚMERO 105 ______________________________________________________________________________________________________
30
Página 31
6. Uma grande parte das medidas é financiada através de apoios europeus, sendo que para a esma-gadora maioria da medidas não é possível, por falta de informação, apreender que percentagem e
valor de financiamento comunitário corresponde a cada medida. No entanto, é de salientar o financi-
amento previsto, sob a forma de empréstimo ao abrigo do programa SURE, das medidas de apoio à
retoma progressiva, incentivo financeiro extraordinário à normalização da atividade empresarial e pro-
teção de rendimentos (complemento de estabilização), que têm um encargo estimado de (1386 M€).
7. As medidas com impacto orçamental previstas nos PEES são agrupadas em três eixos de estímulos: ao emprego, à dimensão social e a empresas. A vertente de proteção ao emprego, que se estima que
possa representar 2274 M€, assenta em medidas de incentivo relacionado com a manutenção do em-
prego e a retoma progressiva da atividade económica.As medidas de cariz social , estimadas em
747 M€, assentam em universalização da escola digital, combate à pobreza e reforço do Serviço Naci-
onal de Saúde. O incentivo previsto para as empresas é assente, essencialmente em medidas que à
partida, não têm impacto orçamentaleconsubstanciam-se em mecanismos de financiamento assentes
em empréstimos estatais e garantias públicas de linhas de crédito e seguros de crédito à exportação.
8. O PEES prevê o alargamento das medidas de apoio ao emprego na retoma. O lay-off simplificado atualmente em vigor é prorrogado até ao fim do mês de julho e as empresas que mantenham uma
quebra de faturação igual ou superior a 40% podem beneficiar, até ao final do ano, de um mecanismo
de apoio à retoma progressiva, para o qual, se estima um encargo de 713 M€. Já o incentivo extraordi-
nário à normalização da atividade empresarial, passa a permitir uma alternativa à modalidade de pa-
gamento único (estimado em169 M€), que substancia na possibilidade de beneficiar de um apoio de 2
SMN por trabalhador repartido ao longo seis meses e uma redução de 50% nas contribuições para a
Segurança Social nos primeiros 3 meses (434 M€).
9. A medida que visa a criação de um adicional de solidariedade sobre o setor bancário é a única que visa aumentar a receita (33 M€). Está consignada ao Fundo de Estabilização Financeira da Segu-
rança Social e não tem a ver com a COVID-19.
10. A PAOE/2020 não fornece uma estimativa de impacto orçamental para 2020 do conjunto das me-didas adotadas no âmbito da COVID-19. Sem a existência de qualquer documento orçamental com
estes dados, a UTAO, através da coleção de análise à execução orçamental em contabilidade pública,
irá continuar, mensalmente, a análise do impacto real das medidas adotadas e a comparação com
as estimativas iniciais disponíveis, e alargará esta apreciação, de modo a incluir as medidas que cons-
tam do PEES e da PAOE/2020.
11. As medidas de política respeitantes a operações de financiamento na PAOE/2020 totalizam 2,584 mil M€,dos quais 83,1% concentrado na emissão de dívida pelas Regiões Autónomas (948 M€) e
no empréstimo do Estado à TAP Air Portugal (1200 M€). Os restantes 436 M€ repartem-se pelos eixos de
apoio às empresas (327 M€), ao emprego (60 M€) e à área social (3 M€), de acordo com a informação
disponível no PEES. No entanto, 314 M€ não traduzem necessidades de financiamento acrescidas.
12. A autorização para emissão de dívida pelas Regiões Autónomas (948 M€), para responder a neces-sidades de financiamento acrescidas no contexto da pandemia do COVID-19, representa um agrava-
mento de 0,47 p.p. no rácio da dívida consolidada das AP, pedindo o Governo o excecionamento desta
operação do impedimento de acréscimo no endividamento líquido definido na lei orçamental em vigor.
Há alertas sobre os riscos desta medida no Capítulo 2, parcialmente resumidos no parágrafo 3.(iii) acima.
13. O empréstimo de 1200 M€ a conceder à TAP não se encontra especificado nas medidas de política da PAOE/2020. É reconhecido como despesa de capital em contabilidade nacional pelo montante de
946 M€. Os restantes 254 M€ constituem um risco orçamental descendente. O empréstimo estatal a con-
ceder à TAP Air Portugal constitui uma ajuda de Estado e foi autorizado pela CE até ao limite de 1,2
mil M€, encontrando-se também orçamentado por este montante em contabilidade pública. Embora
não se encontrando especificado nas medidas de política da PAOE/2020, este financiamento integra o
17 DE JUNHO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________
31
Página 32
cenário orçamental da PAOE/2020, considerado como um empréstimo em contabilidade pública e re-
conhecido como despesa de capital pelo montante de 946 M€ em contabilidade nacional, por se as-
sumir um elevado risco de perda de capital associado a esta operação.
14. No âmbito das medidas fiscais a PAOE/2020 prevê medidas de limitação extraordinária dos paga-mentos por conta de IRC e IRS até ao final do ano de 2020 e a criação de um conjunto de benefícios
fiscais:
(i) A limitação extraordinários dos pagamentos por conta de IRS e IRC até ao final do ano de 2020 deverá ter um impacto negativo não quantificado na receita de 2020, que decorre da a alte-
ração das regras de cálculo e o adiamento dos prazos de cumprimento das obrigações fiscais;
(ii) A PPL n.º 33/XIV prevê um conjunto de benefícios fiscais destinados a apoiar o investimento, designadamente a criação de um regime especial de dedução de prejuízos fiscais, particular-
mente em operações de fusão empresariais, a criação de um crédito fiscal extraordinário ao
investimento e o desagravamento das tributações autónomas. Estas medidas não têm impacto
na receita de 2020, mas deverão ter um impacto descendente sobre a receita fiscal de IRC em
2021.
15. Considerando as medidas em vigor e as constantes do PEES, o conjunto das garantias estatais con-cedidas no contexto da mitigação dos efeitos da pandemia COVID-19 totalizam 15 mil M€ (7,51% do
PIB) e constituem passivos contingentes. O PEES prevê o reforço em 6,8 mil M€ das linhas de crédito com
garantia estatal e de 2 mil M€ nos seguros de crédito à exportação, num total de 8,8 mil M€. A este
montante deve ser adicionado a garantia estatal à Linha de Apoio à Economia COVID-19, no montante
de 6,2 mil M€, totalizando 15 mil M€. A Proposta de Lei em apreço na AR visa alargar ainda mais o espaço
do Governo para conceder mais garantias. As garantias públicas constituem um instrumento de política
orçamental destinado a alavancar o financiamento à economia, sem impactos orçamentais imediatos,
mas que constituem riscos orçamentais descendentes sobre o saldo. No caso português, considerando
o nível das garantias concedidas e a estimativa indicativa avançada pelo BCE, as perdas associadas
podem situar-se ente 750 M€ e 1,5 mil M€.
16. A PAOE/2020 não fornece informação sobre a possibilidade de concessão de apoios diretos à eco-nomia no montante de 1,6 mil M€ e de conversão de parte das garantias (13 mil M€) em subsídios, cons-
tituindo ambos riscos descendentes para as finanças públicas até ao final do ano de 2020.
Cenário macroeconómico
17. O cenário macroeconómico da PAOE/2020 prevê uma contração de 6,9% do PIB real em 2020, decorrente dos contributos negativos da procura interna (5,1 p.p.) e da procura externa (1,8 p.p.).
18. A forte contração do consumo privado e do investimento em 2020 determinará o contributo nega-tivo da procura interna. Adicionalmente, a descida das exportações será mais acentuada que a das
importações, originando o contributo negativo da procura externa, bem como a descida do grau de
abertura da economia portuguesa ao exterior.
19. Relativamente à subida data taxa de desemprego, esta será determinada por uma queda do em-prego mais forte que a descida da população ativa. Adicionalmente, a contração do PIB real será mais
acentuada que a do emprego, o que implica uma diminuição da produtividade aparente do trabalho.
20. A balança de bens e serviços deverá ser negativa em 2020 (– 0,7% do PIB) pela primeira vez desde o ano 2013, pelo que esta balança passará a ter um contributo negativo na capacidade de financia-
mento da economia portuguesa. Por sector institucional, o cenário macroeconómico da PA-OE/2020
prevê uma deterioração da capacidade de financiamento da economia portuguesa de 0,8% do PIB
em 2019 para 0,3% do PIB em 2020. No entanto, esta deterioração de 0,5 p.p. decorre de comporta-
mentos distintos entre o sector das Administrações Públicas e o sector privado.
21. A necessidade de financiamento do sector público corresponde ao saldo orçamental (– 6,3% do PIB), pelo que para a economia nacional atingir capacidade de financiamento de 0,3% do PIB em 2020
II SÉRIE-A — NÚMERO 105 ______________________________________________________________________________________________________
32
Página 33
será necessário que o sector privado venha a registar capacidade de financiamento de 6,6% do PIB em
2020. Se este valor se vier a concretizar, será o mais alto do sector privado desde o ano 2015.
22. Relativamente às comparações com as instituições de referência, o cenário macroeconómico da PAOE/2020 encontra-se dentro, ou próximo, dos intervalos de previsão dos previsores oficiais.
Cenário orçamental proposto em contabilidade pública
23. A PAOE/2020 propõe um saldo global de – 13 675 M€, que traduz uma revisão em baixa de 11 647 M€ face ao objetivo de – 2028 M€ aprovado no OE/2020. O saldo agora projetado traduz um
défice em contabilidade pública que duplica o observado em 2014, o ano de conclusão do Programa
de Ajustamento Económico e Financeiro. Deve também notar-se que o saldo primário projetado tam-
bém é deficitário em – 5752 M€.
24. O recuo no saldo global resulta do efeito combinado da quebra previsional de 7,6% da receita e do aumento de 4,6% da despesa. As alterações na receita e na despesa resultam dos contributos cu-
mulativos da revisão do cenário macroeconómico, de medidas de política discricionária contracíclicas
adotadas pelo Governo e ainda de elementos residuais que a UTAO não consegue apurar. As medidas
incluídas no cenário orçamental da PAOE/2020 compreendem medidas já em vigor, um novo conjunto
de medidas, sintetizado no PEES, o novo imposto sobre o sector bancário e ainda a operação de finan-
ciamento da TAP.
25. Numa abordagem por subsectores, a revisão em baixa de – 11 647 M€ no saldo global das Admi-nistrações Públicas resulta do agravamento do défice da Administração Central em 9082 M€ e da dimi-
nuição da posição excedentária da Segurança Social (– 2128 M€) e das Administrações Subnacionais
(– 438 M€).
26. A PAOE/2020 prevê uma redução de 7,6% (– 7181 M€) na receita efetiva, determinada maioritaria-mente pela quebra dos impostos indiretos (– 3,5 p.p.), das contribuições sociais (– 2,4 p.p.) e dos impostos
diretos (– 2,2 p.p.) e fracamente mitigada pela evolução da receita não fiscal nem contributiva
(0,3 p.p.).
27. A quebra concentra-se na receita fiscal e contributiva e encontra justificação, sobretudo, na de-gradação do cenário macroeconómico subjacente à PAOE/2020:
(i) A cobrança de impostos indiretos recua 3282 M€ (– 11,3%). No subsector Estado, responsável por cerca de 90% da cobrança de receita fiscal, o recuo da tributação indireta é de 11,9%, deter-
minado pelo IVA (– 8,6 p.p.) e pelo Impostos sobre Produtos Petrolíferos (– 1,8 p.p.);
(ii) A receita de contribuições sociais cai 2304 M€ (– 9,8%), encontrando-se em consonância com a degradação dos indicadores do mercado de trabalho;
(iii) Os impostos diretos contraem 2099 M€ (– 8,6%). A queda é atenuada pela criação de um adici-onal à contribuição de solidariedade sobre o setor bancário, com um valor estimado de 33 M€.
No subsector Estado, a quebra da tributação direta é 9,7%, determinada sobretudo pelo IRC
(– 8,0 p.p.), penalizado pelo cenário macroeconómico e pela suspensão de pagamentos por
conta até ao final de 2020.
28. Na componente não fiscal nem contributiva da receita, prevê-se o aumento na cobrança de 1,55% (+276 M€). Esta evolução alicerça-se na expectativa de aumento de receita destinada ao IEFP via Fundo
Social Europeu e em transferências de capital da União Europeia. No entanto, contrasta com a execu-
ção orçamental conhecida, uma vez que esta componente da receita sofreu uma quebra homóloga
de 3% no primeiro quadrimestre do ano.
29. A PAOE/2020 prevê um crescimento da despesa de 4,6% (4466 M€) face ao OE/2020, revendo em alta a generalidade das rubricas da despesa, com maior ênfase nas transferências correntes (2,8 p.p.),
nos subsídios e nas aquisições de bens e serviços (0,8 p.p. cada) e, em menor escala, nas “Outras des-
pesas correntes” (0,3 p.p.) e no investimento (0,2 p.p.), prevendo-se um decréscimo dos encargos com
juros (– 0,1 p.p.). As principais variações são as seguintes:
17 DE JUNHO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________
33
Página 34
(iv) As transferências correntes para entidades exteriores às Administrações Públicas apresen-tam um acréscimo de 2691 M€ (+6,7%), concentradas, maioritariamente, no subsector da
Segurança Social. Representam 60% do incremento da despesa efetiva;
(v) A previsão de despesa com subsídios é revista em alta em 745 M€ (+45,1%), destinados a reforçar o orçamento do Instituto de Emprego e Formação Profissional (IEFP) para financia-
mento das medidas de política de apoio às empresas;
(vi) A despesa com a aquisição de bens e serviços aumenta 741 M€ (+5,2%), concentrada nos programas orçamentais P016—Saúde e P014—Ensino Básico e Secundário e Administração
Escolar;
(vii) A dotação provisional é reforçada em 300 M€, para um total de 630 M€;
30. A PAOE/2020 aumenta a despesa com ativos financeiros em 1,7 mil M€, sendo 1,2 mil M€ respeitan-tes ao empréstimo à TAP Air Portugal, a que acrescem 255 M€ destinados a empréstimos de médio e
longo prazos a entidades públicas e 258 M€ para operações de dotação de capital.
31. A despesa efetiva no Programa Saúde é revista em alta no montante de 504,4 M€, que resulta na previsão do crescimento de 410,2 M€ para aquisição de bens e serviços ( invertendo a redução prevista
no OE/2020) e no incremento de 76 M€ para investimento. Por outro lado, a rubrica despesa com pes-
soal revela um crescimento residual, dando a entender que as verbas prevista no OE/2020 são suficientes
para acomodar os encargos adicionais resultantes do esforço de combate à pandemia COVID -19.
32. Em 2020, os recursos financeiros provenientes do OE para o SNS crescem 463 M€. Ao comparar a execução do ano de 2019 com as transferências correntes previstas na PAOE/2020, a que se adicionam
as dotações de capital já efetuadas em 2020 (+ 256,4 M€), verifica-se que o financiamento do SNS atra-
vés de recursos financeiros provenientes do OE regista um incremento de 463 M€.
Cenário orçamental proposto em contabilidade nacional
33. A PAOE/2020 propõe uma revisão significativa do saldo orçamental. Face ao OE/2020 aprovado, o saldo é revisto de um excedente de 0,2% do PIB para um défice de 6,3% do PIB, o que leva este indicador
em 2020 para valores registados pela última vez na vigência do Programa de Assistência Económica e
Financeira a Portugal (PAEF).
34. A redução da meta orçamental proposta para 2020 reflete uma revisão em baixa do saldo primário, para – 3,2% do PIB. Este saldo passa a registar uma situação d deficitária pela primeira vez desde 2014,
o último ano de vigência do PAEF e assume em 2020 uma dimensão equivalente à registada no primeiro
ano de vida daquele Programa. A despesa com juros, em percentagem do PIB, por sua vez, é revista
ligeiramente em alta face ao OE/2020 aprovado, uma alteração que decorre do efeito de denomina-
dor associado à forte revisão em baixa do PIB nominal de 2020, já que em termos nominais se encontra
prevista uma redução. A evolução benigna projetada para a despesa com juros, apesar do forte au-
mento previsto na PAOE/2020 da dívida pública para níveis máximos numa perspetiva histórica, só é
possível num contexto em que se assume que o nível da taxa de juro possa permanecer relativamente
baixo.
35. A análise comparativa com a evolução recente verificada por estes indicadores, nomeadamente, durante o período do PAEF, de 2011 a 2014, alerta para os riscos que decorrem do súbito agravamento
das finanças públicas em 2020 e do consequente aumento da dívida pública. Portugal encontra-se par-
ticularmente vulnerável no curto e médio prazos a uma alteração da perceção de risco do país, com
consequências ao nível das taxas de juro e no acesso ao financiamento nos mercados internacionais, o
que poderá colocar em causa, não tanto o défice projetado para 2020, mas sim a própria sustentabili-
dade a prazo das finanças públicas em Portugal. Esta perceção dependerá crucialmente da avaliação
dos mercados quanto à capacidade de Portugal recuperar a sua economia e reverter nos próximos
anos o desequilíbrio das finanças públicas que vier a ser registado em 2020, bem como da credibilidade
e da robustez das soluções orçamentais e monetárias da União Europeia e da Área do Euro.
II SÉRIE-A — NÚMERO 105 ______________________________________________________________________________________________________
34
Página 35
36. A acentuada deterioração do saldo primário projetada na PAOE/2020, equivalente a 6,4 p.p. do PIB, decorre do aumento da despesa primária em 6,9 p.p. do PIB. O aumento anual proposto para a
despesa primária na POE/2020 não encontra paralelo na evolução registada desde 1995 e coloca, no
espaço de um ano, o peso daquela despesa no PIB num nível ligeiramente superior ao registado no
início do PAEF. Esta despesa registou nos últimos cinco anos, desde a conclusão do PAEF, um decréscimo
acumulado de 7,2 p.p., que é agora quase totalmente revertido com o aumento proposto para 2020.
37. Todas as rubricas da despesa por classificação económica, sem exceção, contribuem para o cres-cimento projetado para a despesa primária em 2020. Parte deste aumento decorre do funcionamento
dos estabilizadores automáticos, num quadro de acentuado aumento do desemprego e de aumento
de outras prestações sociais associadas ao nível de rendimento das famílias. Outra parte refletirá os
acréscimos de despesa associados às medidas de política COVID-19: as medidas tomadas na fase de
emergência (março a maio) e o pacote de medidas para a fase de estabilização que o Governo con-
cebeu, a concretizar no segundo semestre de 2020 — Programa de Estabilização Económica e Social
(PEES).
38. No entanto, a análise detalhada da conta das Administrações Públicas encontra-se limitada por falta de informação quanto ao impacto orçamental daquelas medidas. O Ministério das Finanças não
disponibilizou, nem no PEES, nem na PAOE/2020, nem posteriormente a pedido da UTAO, informação
sobre o impacto orçamental direto daquelas medidas ao nível das diferentes componentes da conta
das AP em contabilidade nacional por classificação económica. Esta insuficiência de informação pre-
judica necessariamente o escrutínio das contas públicas, particularmente numa altura em que está a
ser proposta uma alteração ao OE/2020 que tem subjacente uma deterioração acentuada do saldo
orçamental, assente primordialmente, num aumento da despesa primária.
39. Não é possível aferir a partir da informação veiculada pelo MF quanto do agravamento do saldo orçamental se deve ao impacto das medidas adotadas na primeira fase nem quanto se deve ao im-
pacto das medidas contidas no PEES. A UTAO deparou-se, portanto, na análise ao cenário orçamental
em contabilidade nacional, com o mesmo défice de transparência que assinalou nas análises às medi-
das e ao cenário orçamental em contabilidade pública.
40. Existem vários fatores de risco em torno das projeções orçamentais da PAOE/2020, com efeitos mai-oritariamente descendentes sobre o saldo orçamental assinalados pela UTAO ao nível da despesa pri-
mária. Entre estes, destacam-se os que decorrem das outras despesas de capital, onde se incluem as
injeções e transferências de capital para entidades fora do sector das Administrações Públicas (AP),
como é o caso da TAP e do Novo Banco. O impacto orçamental destas operações em 2020 poderá vir
a ser superior ao que se encontra atualmente reconhecido na despesa primária na PAOE/2020. Para
além deste aspeto, aos 8,8 mil M€ de aumento proposto para a despesa primária na PAOE/2020, pairam
ainda riscos ascendentes sobre esta despesa relacionados com as garantias do Estado previstas pelo
MF relacionadas com a resposta de emergência à COVID e com o PEES, cujo valor ascende a 15 mil
M€. A este montante poderão acrescer mais garantias sem utilização ainda prevista, uma vez que, com
a aprovação dos tetos solicitados na Proposta de Lei n.º 33/XIV, as AP poderão emitir até 24,9 mil M€
em termos líquidos até 31 de dezembro.
41. No que concerne à receita total, verifica-se um ligeiro aumento do seu peso no PIB, permanecendo assim em patamares elevados face ao nível de atividade económica numa perspetiva histórica. Não
obstante o decréscimo nominal de 4,8% do PIB projetado na PAOE/2020, a receita aumenta ligeiramente
o seu peso no PIB em 2020, em 0,5 p.p.. Por componentes, as rubricas da receita mais dependentes da
evolução da atividade económica, como as receita fiscal e contributiva, evidenciam quedas face a
2019. Para a redução destas receitas contribuem também medidas fiscais de apoio às empresas e ao
emprego adotadas na resposta à pandemia de COVID-19, embora se desconheça a sua exata quan-
tificação. A redução da receita nominal só não se revela mais acentuada na PAOE/2020 porque as
projeções das outras receitas correntes e das receitas de capital apontam para aumentos em 2020.
17 DE JUNHO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________
35
Página 36
Financiamento público através de dívida
42. A PAOE/220 aumenta os limites de endividamento líquido autorizados pela Assembleia da Repú-blica para o Estado Português e as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, e suspende duas regras
de disciplina orçamental estabelecidas na Lei das Finanças das Regiões Regionais. O teto ao endivida-
mento líquido global direto é aumentado de 10 000 para 20 000 M€. Em paralelo, é também aumentado
o limite ao crescimento do endividamento das empresas públicas. Relativamente às Regiões Autóno-
mas, é criada uma nova exceção ao aumento do seu endividamento líquido, permitindo alargar o seu
nível de financiamento, sob forma de empréstimos e de dívida fundada no corrente ano, desde que se
destine a colmatar necessidades de financiamento resultantes direta ou indiretamente da pandemia
causada pela doença COVID-19. Ainda no tocante às Regiões Autónomas, é proposta a suspensão, em
2020, da aplicação da regra de equilíbrio orçamental e dos limites à dívida regional (artigos 16.º e 40.º
da Lei das Finanças Regionais).
43. São também aumentados os limites máximos para a concessão de garantias pelo Estado e por outras pessoas coletivas de direito público. No seu conjunto a PAOE/2020 eleva o total de garantias que
o Estado pode conceder em + 9550 M€, face à primeira alteração à lei orçamental de 2020, para um
total de 24 850 M€.
44. A nova estimativa para a dívida direta do Estado projeta um aumento, em 2020, face a 2019, de 251 012 M€ para 271 828 M€ (+8,3%), sobretudo sob a forma de Obrigações do Tesouro. Esta evolução
prende-se com a necessidade de financiar o conjunto de medidas de política que se pretende imple-
mentar, designadamente as aprovadas no Programa de Estabilização Económica e Social.
45. As necessidades brutas de financiamento do Estado deverão aumentar 5824 M€ em 2020, para cerca de 55 772 M€. Este aumento resulta de maiores necessidades líquidas de financiamento, para as
quais se prevê um aumento de 10 763 M€, sobretudo para financiamento do défice orçamental do sub-
sector Estado que se prevê muito mais elevado, uma vez que o montante destinado à amortização de
dívida fundada deverá diminuir 4939 M€ face a 2019.
46. A nova estimativa para evolução da dívida pública difere significativamente das previsões apre-sentadas no âmbito do OE/2020, no final de 2019, quer quanto ao nível de dívida que se estima alcançar
no final de 2020 quer quanto aos contributos para a sua evolução.
47. Com efeito, a estimativa do Governo, constante do relatório que acompanha a PAOE/2020, indica que a dívida pública deverá ascender a 134,4% do PIB no final de 2020. Esta evolução representa uma
inversão da tendência de redução registada nos anos mais recentes e que se encontrava subjacente
ao OE/2020, apresentado no final de 2019. Assim, ao nível do stock da dívida pública, a principal dife-
rença é a previsão de um aumento em 2020 de 16,7 p.p. do PIB (+18,3 mil M€, em termos nominais,
equivalente a +7,3%).
48. Relativamente à evolução na dinâmica da dívida pública, a contração do PIB e o défice orçamen-tal primário serão as componentes com os principais contributos para o acréscimo previsto de 16,7 p.p.
do PIB no rácio da dívida pública. A PAOE/2020 prevê um aumento do rácio da dívida pública face ao
PIB nominal de 16,7 p.p. em 2020, cuja evolução resulta da combinação dos seguintes fatores/contribu-
tos: i) efeito do PIB (contração do PIB nominal): contributo de +7,5 p.p.; ii) impacto do défice no saldo
primário, que se estima em – 3,2% do PIB em 2020, com idêntico impacto no rácio da dívida pública; iii)
efeito taxa de juro: contributo de + 3,1 p.p.; iv) fatores de ajustamento défice — dívida: contributo de
+ 2,9 p.p..
II SÉRIE-A — NÚMERO 105 ______________________________________________________________________________________________________
36
Página 37
1 Introdução
49. O presente relatório aprecia a segunda Proposta de Alteração ao Orçamento do Estado de 2020 (PAOE/2020). Está em vigor a Lei n.º 2/2020, de 31 de março, que aprovou o Orçamento do Estado de
2020, com as modificações introduzidas pela Lei n.º 13/2020, de 7 de maio (primeira alteração ao
OE/2020). O Governo entendeu necessário alterar novamente os termos da autorização parlamentar
para executar este orçamento e submeteu, na noite do passado dia 9, a documentação formalmente
exigida para a Assembleia da República (AR) discutir e votar a PAOE/2020. A UTAO tem como missão
assistir tecnicamente os deputados na apreciação das finanças públicas nacionais e contribuir para a
informação dos cidadãos acerca das suas relações económicas com as Administrações Públicas. Nesta
missão, a avaliação técnica das propostas de Orçamento do Estado, incluindo as que preveem a alte-
ração de um orçamento em execução, é uma tarefa importante.
50. A resposta das Administrações Públicas aos desafios sanitários, económicos e sociais da pandemia de COVID-19 constitui a justificação política para a apresentação da PAOE/2020; no entanto, o conteúdo
da proposta vai além da busca de soluções de financiamento para as medidas de política COVID-19.
Portugal e o mundo deparam-se com um choque inesperado e extremamente malicioso em múltiplas
dimensões da vida individual e coletiva dos seres humanos, que é o surto de coronavírus SARS-CoV-2.
Não há previsor profissional no mundo que não tenha projetado uma deterioração súbita, profunda e
sem precedentes em tempo de paz na macroeconomia e nas contas públicas de praticamente todas
as geografias. Em Portugal, os vários níveis de governo foram rápidos na montagem de medidas de
contenção do contágio biológico e medidas de política de emergência para mitigar os malefícios da
doença na saúde, na capacidade produtiva e nos rendimentos das pessoas. A UTAO tem vindo e con-
tinuará a analisar a execução destas medidas na sua coleção “Acompanhamento mensal da execu-
ção orçamental em contabilidade pública”. Muitas medidas de política com impacto orçamental to-
madas desde 9 de março estão em vigor até final do primeiro semestre e, no que diz respeito às medidas
da responsabilidade da Administração Central e da Segurança Social, o Governo decidiu preparar uma
segunda geração de instrumentos para aplicar durante o segundo semestre deste ano. Tais instrumentos
estão esquematicamente apresentados no documento Programa de Estabilização Económica e Social
(PEES). O mesmo foi objeto de aprovação através de uma resolução pelo Conselho de Ministros publi-
cada no jornal oficial em 6 de junho. O preâmbulo da Proposta de Lei n.º 33/XIV, que consubstancia o
pedido de aprovação parlamentar de alterações à lei orçamental em vigor, justifica a PAOE/2020 com
a necessidade de “permitir a materialização do Programa”. A apreciação da UTAO, desenvolvida nos
capítulos seguintes, constata que este motivo preside, de facto, a muitas alterações preconizadas, mas
também encontrou outras que pouco ou nada têm a ver com a situação criada pela COVID-19. Exem-
plos destas últimas são a elevação do limiar de dispensa da fiscalização prévia por parte do Tribunal de
Contas para atos de contratação pública, a criação de um novo imposto sobre o sector bancário, a
clarificação de uma norma na Lei das Finanças Locais (LFL) sobre transferências em 2021 ao abrigo do
Fundo Social Municipal e ainda a intenção manifestada no PEES de relaxar a título permanente a regra
da dívida total presente na LFL.
51. As fontes principais que a UTAO utilizou são o PEES e a documentação formal da PAEO/2020. Para realizar este trabalho, os autores usaram, fundamentalmente, o já referido PEES e ainda os documentos
que constituem a PAOE/2020: Relatório do Ministério das Finanças1 e Proposta de Lei n.º 33/XIV. Em cada
capítulo, nomeadamente em rodapé das tabelas e dos gráficos, são indicadas as outras fontes que a
UTAO consultou.
52. A profundidade da análise técnica da UTAO foi consideravelmente prejudicada pela exiguidade do tempo disponível. A documentação da PAOE/2020 chegou apenas na noite do dia 9 e a audição
do senhor Ministro das Finanças na Comissão de Orçamento e Finanças (COF) foi aprazada para as
1 MF (2020), Orçamento do Estado 2020: Suplementar, 9 de junho, Lisboa: Ministério das Finanças. Disponível em
https://www.dgo.gov.pt/politicaorcamental/Paginas/OEpagina.aspx?Ano=2020&TipoOE=Altera%u00e7%u00e3o+ao+Or%u00e7ame
nto+do+Estado&TipoDocumentos=Lei+%2f+Mapas+Lei+%2f+Relat%u00f3rio.
17 DE JUNHO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________
37
Página 38
9h30m do dia 16. Pelo meio, houve três feriados e um Domingo. A UTAO não faltou à chamada e apre-
senta a sua apreciação no final do dia 15. Não pôde contar com elementos complementares de infor-
mação habitualmente cedidos pela Direcção-Geral do Orçamento e pelo Gabinete de Planeamento,
Estratégia, Avaliação e Relações Internacionais, ambos do Ministério das Finanças (MF): são inúmeras
variáveis do cenário macroeconómico, para além dos constantes no relatório referido (produto poten-
cial, posição de investimento internacional, rendimento disponível bruto das famílias, valores dos agre-
gados em milhões de euros no relatório com a precisão de três casas decimais, quadro de passagem
da Contabilidade Pública a Contabilidade Nacional, em termos nominais, etc.). O acesso da UTAO à
base de dados da DGO que aloja a proposta de alteração do Orçamento do Estado em contabilidade
pública só ficou disponível no dia 12 à noite, pelo que a análise nesta ótica presente neste documento
já pouco pôde beneficiar desse acesso. Finalmente, tem que se dar pública nota do acesso que a UTAO
não teve à valorimetria das medidas de política COVID-19 com financiamento acolhido nesta revisão
do Orçamento do Estado (OE). O acesso a esta informação e em formato Excel é particularmente grave
no contexto da PAOE/2020 pois é o próprio Governo a justificar a sua proposta de alteração com a
necessidade materializar as medidas de políticas expressas no PEES. A UTAO pediu expressamente o
acesso a esta informação ao MF, mas nada mais lhe foi entregue do que o quadro-resumo que já cons-
tava do próprio preâmbulo da Proposta de Lei n.º 33/XIV. Portanto, a UTAO não conhece a previsão do
MF quanto ao impacto orçamental direto nas contas de 2020 de cada uma das medidas incluídas no
PEES. Tão pouco foi esclarecida sobre se os valores no referido quadro-resumo estão apuradas em con-
tabilidade nacional ou em contabilidade pública. Nestas condições, não é possível responder a uma
pergunta crucial no contexto específico desta proposta de alteração ao OE, que é saber em quanto é
que as medidas do PEES justificam a descida na receita e o aumento na despesa previstos na revisão
orçamental. É evidente que a existência de apenas um dia útil para responder à solicitação da UTAO
pode explicar parcialmente a omissão de informação, mas todas estas dificuldades devem servir de
aviso para agendamentos futuros de discussões parlamentares sobre documentos fundamentais de po-
lítica orçamental. Sem respeito pelo tempo da análise técnica, fica comprometida a utilidade da assis-
tência técnica ao processo de decisão política.
53. O relatório está organizado da seguinte forma. O Capítulo 2 verifica a satisfação formal, pela Pro-posta de Lei, dos requisitos legais que exigem aprovação parlamentar e destaca as alterações que
merecem chamadas particulares de atenção durante o processo de apreciação parlamentar que se
iniciará no dia 16 de junho de 2020. As medidas de política identificadas no Programa de Estabilização
Económica e Social constituem a justificação política do Governo para a submissão da PAOE/2020. Por
isso, o Capítulo 3 recorre a toda a evidência disponibilizada pelo proponente para apurar o impacto
orçamental e em responsabilidades exigíveis e contingentes das medidas de política do PEES, a que se
junta, pela sua materialidade, a operação de empréstimo ao grupo TAP. O Capítulo 4 analisa as proje-
ções macroeconómicas para Portugal e as demais economias desenvolvidas nos anos de 2020 e 2021,
dando destaque ao cenário macroeconómico do Ministério das Finanças pelas ligações intrínsecas que
tem aos cenários orçamentais em contabilidade pública e em contabilidade nacional. Segue-se, no
Capítulo 5, o escrutínio do primeiro desses cenários orçamentais, para o Capítulo 6 informar sobre o
segundo. Finalmente, o Capítulo 7 investiga as implicações da revisão orçamental sobre várias dimen-
sões da dívida pública, nas duas óticas contabilísticas.
II SÉRIE-A — NÚMERO 105 ______________________________________________________________________________________________________
38
Página 39
2 Proposta de alteração da lei orçamental para 2020: razões, destaques e chamadas de atenção
54. A Lei de Enquadramento Orçamental (LEO) aplicável determina as situações que obrigam o Go-verno a submeter à aprovação parlamentar uma proposta de alteração à lei orçamental em vigor. A lei
orçamental em vigor é a Lei n.º 2/2020, de 31 de março, com as modificações entretanto introduzidas.
As alterações orçamentais caem na alçada da Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, com a redação atual.
Tal decorre da norma transitória incluída na nova LEO (vide número 2 do art. 7.º da Lei n.º 151/2015, de
11 de setembro, com as alterações entretanto publicadas). O art. 50.º-A da LEO-2001 enumera as situa-
ções que determinam a obrigatoriedade de apresentação à Assembleia da República (AR) de uma
proposta de alteração da lei orçamental do ano em causa. Tal proposta é obrigatória sempre que se
pretenda concretizar, pelo menos, uma das seguintes alterações (reprodução com as necessárias
adaptações gramaticais):
a) Inscrever novos programas;
b) Aumentar o montante total das despesas de um programa aprovadas no mapa XV da lei do Orçamento;
c) Transferir verbas entre programas;
d) Alterar o orçamento das receitas de alguma das entidades seguintes determinadas por modifi-cações nos seus orçamentos de despesas — Serviços Integrados, Serviços e Fundos Autónomos
e Segurança Social;
e) Elevar o limite do endividamento líquido fixado na lei do Orçamento do Estado;
f) Aumentar o montante total das despesas do orçamento da Segurança Social, com exceção das referentes a prestações que constituam direitos dos beneficiários do sistema de segurança
social;
g) Transferências de verbas do orçamento da Segurança Social entre diferentes grandes funções ou funções no respeito pela adequação seletiva das fontes de financiamento consagradas na
Lei de Bases do Sistema de Segurança Social.
55. A Proposta de Lei n.º 33/XIV/1.ª, que deu entrada a 9 do corrente na AR, prevê concretizar algumas alterações que exigem a autorização parlamentar. Sem ser exaustivo, identificam-se naquela proposta
as intenções de rever a Lei n.º 2/2020 para promover alterações dos tipos b) e e).
56. Há muitas outras alterações legislativas que a Proposta de Lei n.º 33/XIV/1.ª pretende materializar. Para além dos motivos previstos na LEO expressamente como alterações da competência da AR, a
proposta do Governo em apreço visa introduzir inúmeras outras alterações, seja na lei orçamental vi-
gente, seja noutros documentos legais. Os parágrafos seguintes são um destaque da UTAO sobre as
matérias presentes na proposta de lei que merecem uma chamada de atenção pública para efeitos
económicos porventura menos óbvios. A escassez de tempo disponível para produzir este relatório não
permite ir além de observações genéricas, embora com implicações estruturantes nas finanças públicas
e na economia.
Principais alterações legislativas
57. O clausulado da Proposta de Lei n.º 33/XIV/1.ª está estruturado em cinco blocos. O primeiro consiste nas alterações que pretende introduzir em normas que já constam da Lei n.º 2/2020, de 31 de março, o
segundo lista as normas que pretende acrescentar a essa lei, o terceiro contém a proposta de alteração
à lei que estabeleceu o Quadro Plurianual de Programação Orçamental (QPPO), o quarto descreve a
alteração à Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas e o último é o bloco das normas sobre
tributação. Segue-se uma seleção das normas de cada bloco que merecem, nas secções seguintes,
uma chamada de atenção para o legislador, antes de tomar a sua decisão sobre a proposta de lei em
apreço.
17 DE JUNHO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________
39
Página 40
58. No bloco das alterações a cláusulas presentes na lei orçamental em vigor, são destacadas pela UTAO as que incidem sobre passivos das Administrações Públicas (AP), dada a elevada materialidade
que comportam e a relevância do assunto para as gerações atuais e futuras de cidadãos e contribuin-
tes.
(i) Aumento da dívida líquida global direta do Estado (alteração ao art. 166.º) — visa passar de 10 mil milhões de € (mM€) para 20 mM€ o teto ao acréscimo daquela dívida para suprir as necessi-
dades de financiamento da execução orçamental das AP que se venham a verificar até ao
final do ano de 2020.
(ii) Disposições sobre garantias do Estado (alteração ao art. 161.º) — Eleva os tetos (fluxos líquidos anuais) que limitam o Governo na concessão de garantias públicas, nos seguintes termos (aten-
ção: este artigo já foi objeto de revisão na primeira alteração à Lei n.º 2/2020, aprovada pela
Lei n.º 13/2020, de 7 de maio. A comparação de montantes da Proposta de Lei n.º 33/XIV que
se faz nas alíneas seguinte é, primeiro, com a lei orçamental após a alteração de maio e, depois,
entre parênteses, com a versão inicial da mesma):
a. De 3 mM€ para 4,25 mM€ para seguros de crédito, créditos financeiros, seguros-caução e seguros de investimento (teto era de 2 mM€ na versão original da Lei n.º 2/2020, de 31/03);
b. De 1,3 mM€ para 2,6 mM€ para cobertura de responsabilidades do Fundo de Contragarantia Mútuo a favor de empresas, desaparecendo a restrição presente na versão vigente de esta
garantia se aplicar a responsabilidades contraídas “no contexto da situação de emergência
económica nacional causada pela pandemia da doença COVID-19” (teto era de 200 m€
na versão original da Lei n.º 2/2020, de 31/03 e que já não tinha a ligação à COVDI-19);
c. De 7 mM€ para 14 mM€ para as garantias a assumir por outras pessoas coletivas de direito público ((teto era de 500 M€ na versão original da Lei n.º 2/2020, de 31/03).
(iii) Empresas públicas (alteração ao art. 60.º) — eleva de 2% para 3% o crescimento global autori-zado da dívida destas empresas.
(iv) Regiões Autónomas (alteração ao art. 77.º) — cria uma exceção na regra de endividamento líquido nulo durante 2020, para autorizar o aumento da dívida de cada região até 10% do PIB
respetivo observado em 2018.
59. No bloco de aditamentos à Lei n.º 2/2020, destaca-se a suspensão das regras orçamentais a que as Regiões Autónomas estão sujeitas. É proposto um novo artigo a esta lei, o art. 77.º-A. Vem dizer que
em 2020 não se aplicam as regras do saldo orçamental e da dívida embutidas na Lei das Finanças
Regionais (Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro). Podem os limites numéricos ser violados sem con-
sequências sancionatórias nem obrigação de correção dos desvios no ano seguinte. Esta intenção deve
ser equacionada em conjunto com a proposta de autorização do aumento da dívida líquida acima
identificada. Vem a talhe de foice informar que o Programa de Estabilização Económica e Social prevê
suspender também a regra da dívida total dos Municípios, situação que será comentada na Subsecção
2.5.2.
60. O terceiro bloco revê em alta os tetos de despesa vinculativos para os programas orçamentais da Administração Central (AdC) em 2020. Consiste numa proposta de alteração ao anexo da lei que apro-
vou o QPPO em vigor (Lei n.º 4/2020, de 31 de março). Este QPPO estabelece limites superiores para a
despesa financiada por receitas gerais da AdC no quadriénio 2020–23. O cumprimento dos limites é
obrigatório no ano de 2020. O Governo vem agora propor a elevação dos tetos de 2020. Concreta-
mente, pretende elevar o teto global (soma dos tetos dos 18 programas orçamentais) de 54 525 M€ para
58 247 M€ (+ 3722 M€). Por programas, verifica-se a vontade de elevar o teto de quatro programas e
reduzir o de um, nos termos seguintes:
(v) P12 (Cultura) — aumentar de 339 M€ para 343 M€ (+ 4 M€);
(vi) P5 (Finanças) — aumentar de 5109 M€ para 5870 M€ (+ 761 M€);
(vii) P6 (Gestão da Dívida) — diminuir de 7180 M€ para 7115 M€ (– 65 M€);
(viii) P15 (Trabalho, Solidariedade e Segurança Social) — aumentar de 14 461 M€ para 17 167 M€ (+ 2706 M€);
(ix) P16 (Saúde) — aumentar de 10 000 M€ para 10 317 M€ (+ 317 M€).
61. O quarto bloco contém a proposta de alteração na Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas. São modificados os números 1 e 2 do art. 48.º da Lei n.º 98/97, de 26 de agosto. Eleva o limiar
II SÉRIE-A — NÚMERO 105 ______________________________________________________________________________________________________
40
Página 41
dos contratos dispensados de fiscalização prévia. Esta consiste na verificação pelo Tribunal de Contas
de que os atos, como contratos, que as entidades sujeitas à jurisdição do tribunal pretendem celebrar
não enfermam de desconformidades perante a lei nem de ausência de cabimento orçamental. A Pro-
posta de Lei n.º 33/XIV pretende acabar com o dispositivo atual segundo o qual é a lei orçamental de
cada ano que fixa o limiar acima do qual todos os atos devem obter visto prévio do órgão judicial para
poderem adquirir eficácia jurídica. Ao mesmo tempo, fixa na própria lei orgânica do Tribunal de Contas
os limiares a vigorar doravante. Assim, sendo aprovadas as novas redações para aqueles números, fica-
rão dispensados da obtenção de visto prévio:
a) Os contratos de obras públicas, aquisição de bens e serviços, e outras aquisições patrimoniais (…), assim como as minutas de contratos que determinem encargos no ato da sua celebração,
cuja despesa seja inferior a 750 mil euros (mais IVA à taxa legal) — atualmente, o limite é 350 mil
euros (+ IVA), conforme n.º 1 do art. 318.º da Lei n.º 2/2020, de 31 de março;
b) Atos da alínea acima que estejam ou aparentem estar relacionados entre si cuja despesa global não chegue a 950 mil euros (+ IVA) — o limiar ainda em vigor é 750 mil euros (+ IVA), conforme
n.º 2 do art. 318.º da Lei n.º 2/2020, de 31 de março.
62. Finalmente, o quinto bloco reúne inúmeras alterações em normas fiscais, incluindo normas sobre contribuições para os regimes de proteção da Segurança Social. É o bloco mais extenso da Proposta
de Lei n.º 33/XIV. Modifica diversos diplomas sobre impostos e contribuições sociais e cria um tributo
novo. Trata-se do assim chamado “Adicional de Solidariedade sobre o Setor Bancário”.
63. As próximas secções oferecem notas de análise económica que poderão ajudar na apreciação política das propostas legislativas acima destacadas. Para este efeito, as propostas são agrupadas em
três conjuntos: passivos da AdC e das empresas públicas, limites do QPPO, fiscalização prévia do Tribunal
de Contas, adicional de solidariedade sobre o sector bancário e enquadramento orçamental das Ad-
ministrações Regional e Local.
Passivos da Administração Central e das empresas públicas
64. O parágrafo 58 dá conta de autorizações parlamentares solicitadas para aumentos substanciais nos compromissos financeiros de médio e longo prazo por parte das AP; não é demonstrada a necessi-
dade de alargar a capacidade legal de endividamento das empresas públicas. A duplicação na dívida
global direta do Estado fá-la passar para 20 mM€, qualquer coisa como 9,5% do PIB num único ano. Esta
é uma das alterações no orçamento do ano corrente que obriga a intervenção legislativa da AR, con-
forme indicado na alínea e) do parágrafo 54. A autorização que também é pedida para aumentar a
dívida das empresas públicas traduzir-se-á, se for aproveitada a margem adicional, em mais passivos
exigíveis ao sector público. Não se encontra na documentação que acompanha a PAOE/2020 ne-
nhuma evidência empírica sobre a situação de partida das empresas públicas nem sobre a fundamen-
tação económica para um novo aumento no teto de endividamento, depois do acréscimo de 2% con-
cedido há menos de três meses.
65. Garantias públicas são passivos contingentes que a situação económica delicada associada à pandemia de COVID-19 transforma em risco considerável de exigibilidade nos próximos anos; a AR po-
derá querer pensar a criação de uma estrutura de acompanhamento deste risco. Os planos descritos no
parágrafo 58.(i) elevam em 9550 M€ a autorização para as AP assumirem o risco de incumprimento por
parte de sociedades não financeiras (face aos tetos na alteração de maio à lei orçamental em vigor;
face à versão original, publicada em 31 de março, os tetos ora solicitados representam um acréscimo
de 18 349,8 M€. A proposta de lei faz passar para 24 850 M€ o teto das AP para concessão de garantias.
Nada na proposta de lei restringe a concessão de garantias em função dos danos causados aos bene-
ficiários pela pandemia.2 É claro que o montante total de garantias concedidas de 1 de janeiro a 31 de
dezembro de 2020 poderá ficar bem abaixo deste limite. Mas também é claro que o futuro é muito
2 A este respeito, a única restrição legal acaba par ser o enquadramento jurídico europeu dos Auxílios de Estado, nomeadamente o
Quadro Temporário relativo às medidas de auxílio estatal.
17 DE JUNHO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________
41
Página 42
incerto e que não permite excluir pressões fortes para perdão de dívidas de empresas à banca e segu-
radoras em troca da execução das garantias, sobretudo se houver novos surtos de COVID-19 ou se se
não concretizarem, por outra razão, as perspetivas dos previsores institucionais quanto à reversão das
perdas de PIB a partir do quarto trimestre. A UTAO aconselha o Parlamento a ponderar a criação de
uma estrutura interna para acompanhamento da evolução deste risco orçamental.
Tetos do QPPO e fiscalização prévia do Tribunal de Contas
66. A alteração em si mesma do Quadro Plurianual de Programação Orçamental tem pouco signifi-cado. Como a UTAO vem explicando em sucessivos relatórios, o QPPO é um instrumento inútil no pro-
cesso orçamental vigente dado que não acrescenta nenhuma previsibilidade à despesa das AP, nem
no ano de aprovação do QPPO nem, muito menos, nos três seguintes. O Parlamento pode alterá-lo
sempre que aprova um orçamento, pelo que, na prática, não condiciona a política orçamental.
67. A alteração preconizada para a lei orgânica do Tribunal de Contas vem agilizar o processo de contratação pública. Tem duas vantagens, na avaliação técnica da UTAO. A primeira é dar previsibili-
dade aos limiares de dispensa da fiscalização prévia. Ao passar a fixação dos limiares de leis anuais para
uma lei permanente, espera-se que os novos montantes se possam manter válidos durante vários anos.
Aliás, em abono desta expectativa está o facto de o Governo não justificar esta alteração com a situa-
ção associada à pandemia. A segunda vantagem é o reforço de um princípio são entre entidades
públicas: conjugação de confiança com responsabilidade. Dispensar a intervenção prévia do tribunal
num maior número de operações de contratação pública é uma prova de confiança aos técnicos, aos
dirigentes e às tutelas políticas das AP quanto às suas determinação e capacidade para cumprir a lei,
a regularidade processual e as dotações orçamentais. Essa prova de confiança permitir-lhes-á satisfazer
mais fácil e rapidamente os objetivos das políticas por cuja execução são responsáveis, com benefícios
evidentes para os beneficiários das mesmas. Mas a confiança vem com uma exigência acrescida, que
é o dever de responsabilidade na celebração dos atos que comprometem recursos das famílias e das
empresas. Espera-se, por isso, que o alívio na atividade de fiscalização prévia do Tribunal de Contas
possa ser utilizado para dirigir recursos em direção a outras finalidades da instituição que estejam sob
pressão e que o controlo durante e após a execução dos contratos públicos possa ser melhorado.
Adicional de solidariedade sobre o sector bancário
68. A Proposta de Lei pretende criar um imposto permanente, consignado ao financiamento da Segu-rança Social e que renderá 33 M€ à receita das AP em 2020. A iniciativa legislativa não tem justificação
no contexto COVID-19, antes sendo apresentada pelo Governo para contribuir, de modo permanente,
para a diversificação das fontes de financiamento das pensões pagas pelo sistema previdencial da
Segurança Social pública. Com efeito, a verba a arrecadar em cada ano fica, nos termos da proposta,
consignada integralmente ao Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social (art. 9.º do regime
exposto no Anexo VI da Proposta de Lei n.º 33/XIV; não deixa perceber se a Administração Tributária e
Aduaneira terá direito a reter, como receita própria, alguma quantia a título de encargos de liquidação
e cobrança). Do ponto de vista técnico, não se entende a necessidade de justificar publicamente a
criação do imposto como sendo uma compensação por o sector das Instituições de Crédito e Socieda-
des Financeiras estar isento de IVA nas transmissões efetuadas (número 2 do art. 1.º do Anexo VI na
Proposta de Lei n.º 33/XIV). Em abono do rigor, deveria também dizer-se que as operações deste sector
são tributadas por uma miríade de taxas do Imposto do Selo. Para 2020, o Governo prevê ainda encaixar
33 M€. A este respeito, a UTAO tem dúvidas sobre a retroatividade da disposição transitória constante
da alínea a) do número 1 do art. 15.º da Proposta de Lei n.º 33/XIV, uma vez que esta apenas entrará
em vigor no segundo semestre de 2020 e prevê tributar saldos de passivos de janeiro a junho de 2020.
69. O novo imposto incide sobre um sector de atividade com enorme capacidade de repercussão da carga fiscal. A teoria económica elementar ensina que as diferenças de poder negocial entre procura
e oferta determinam a incidência económica de um imposto, ou seja, quem é que na sociedade acaba
pagando a fatura fiscal. Para este resultado é irrelevante saber quem é legalmente responsável pelo
II SÉRIE-A — NÚMERO 105 ______________________________________________________________________________________________________
42
Página 43
pagamento do tributo ao Estado. Ora a banca é claramente um sector em que a oferta está relativa-
mente concentrada e a procura atomizada, tirando algumas dezenas de sociedades não financeiras.
Sabe-se, pois, que o poder negocial dos bancos é substancialmente maior, na generalidade das vezes,
do que o dos seus clientes. Basta atentar na progressão do peso das comissões bancárias na última
década para colher um indício forte a este respeito. Por isso, deve o legislador esperar que, em resultado
do lançamento do novo imposto, haja uma repercussão nas comissões e noutros encargos cobrados
pelos bancos aos consumidores de serviços bancários.
70. O Governo optou por propor para este imposto um regime jurídico próprio quando poderia ter op-tado por uma alternativa legal mais simples, que consistiria em pequenas alterações no regime da Con-
tribuição sobre o Sector Bancário. O regime jurídico da Contribuição sobre o Sector Bancário está plas-
mado no art. 141.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, com as alterações entretanto introduzidas.
Comparando os regimes jurídicos dos dois impostos, eles são praticamente iguais. A incidência subjetiva,
ou seja, a definição de quem é legalmente responsável pelo pagamento do imposto, é rigorosamente
igual; a incidência subjetiva, ou seja, a matéria coletável, parece igual, com a diferença formal de a
densificação dos passivos a abater à matéria coletável constar da própria lei no caso do Adicional e de
ter sido remetida para regulamento do Banco de Portugal no caso da Contribuição. Há também duas
taxas, uma para cada base de incidência subjetiva, essas sim, numericamente diferentes nos dois im-
postos. O regime jurídico da Contribuição estabelece intervalos para cada taxa e remete a escolha do
nível concreto das duas taxas para portaria do Ministro das Finanças, precedida de parecer do banco
central, enquanto que o regime jurídico do Adicional fixa, ele próprio, o nível das duas taxas. Sendo tão
poucas as diferenças entre os dois regimes jurídicos, não haveria simplicidade administrativa e vanta-
gem de publicidade em reunir os dois regimes no mesmo diploma? Esta solução acontece já noutros
impostos, como é o caso dos impostos específicos sobre o consumo. A UTAO reconhece, no entanto,
não ser competente para avaliar a exequibilidade jurídica de integrar estes dois regimes num mesmo
diploma legal.
Regras versus discricionariedade no enquadramento financeiro das Regiões Autónomas e dos Municípios
71. Persiste há muitos anos no enquadramento orçamental português uma grande confusão acerca do primado das regras sobre a discricionariedade na condução das finanças públicas subnacionais. Para
observadores menos atentos, Portugal é um país em que o comportamento financeiro das Regiões Au-
tónomas e das Autarquias Locais é regulado por um enquadramento estável de médio prazo, com re-
gras credíveis que guiam com clareza os decisores políticos e os gestores financeiros da Administração
Regional e da Administração Local. Com efeito, sempre as leis de finanças regionais e locais contiveram
regras de disciplina orçamental que visam estabelecer o quadro de referência para uma gestão orça-
mental e patrimonial responsável naqueles patamares de governo. Na verdade, a realidade é bem
diferente. Tais regras mudam praticamente todos os anos, às vezes mais do que uma vez por ano, com
aprovação do Parlamento nacional. Isto é assim há várias legislaturas. Na maioria das vezes, as altera-
ções acontecem por via das leis orçamentais anuais e não se julgue que são apenas razões de emer-
gência nacional a determinar tais mudanças. Particularmente no caso local, as alterações e suspensões
de regras têm sido tantas e tão variadas nos seus fundamentos que os próprios decisores têm dificuldade
em perceber qual é o enquadramento em vigor. As próprias agências da Administração Central res-
ponsáveis pela monitorização e pela proposta de sancionamento em caso de violação de regras não
conseguem realizar aquelas tarefas em tempo útil. Nestas circunstâncias tão instáveis, as regras orça-
mentais deixam de ser a bússola que deveriam ser para comportamentos financeiramente sãos. Baleiras
et al. (2018)3 analisa exaustiva a experiência na Administração Local. Tanto o diagnóstico como as re-
3 BALEIRAS, Rui Nuno, DIAS, Rui e ALMEIDA, Miguel (2018), Finanças Locais: Princípios económicos, instituições e a experiência portuguesa
desde 1987, Coleção Livros do CFP, setembro, Lisboa: Conselho das Finanças Públicas. Acedido em 12/06/2020, disponível nos forma-
tos EPU e PDF em https://www.cfp.pt/pt/publicacoes/sectores-das-administracoes-publicas/financas-locais-principios-economicos-
instituicoes-e-a-experiencia-portuguesa-desde-1987,
17 DE JUNHO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________
43
Página 44
comendações de política cruzam evidência com ciência económica e permanecem atuais. O enqua-
dramento da Administração Regional, embora menos confuso e contraditório, enferma de vícios co-
muns.
72. A Proposta de Lei n.º 33/XIV, bem como o Programa de Estabilização Económica e Social (PEES), introduzem novas alterações nas regras do jogo. O enquadramento orçamental subnacional, que já
havia sido alterado este ano pela Lei n.º 2/2020, de 31 de março, voltará a mudar se forem aprovadas
as disposições em causa na proposta legislativa e se, através de outro instrumento, o Governo vier a
concretizar intenções anunciadas no PEES.
Alterações no enquadramento das Regiões Autónomas
73. O Governo propõe a suspensão em 2020 das regras de disciplina orçamental aplicáveis às Regiões Autónomas. A Lei das Finanças Regionais (Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro) estabelece, no art.
16.º, a regra para o saldo orçamental. As partes economicamente relevantes são os números abaixo
reproduzidos:
“2 – (…) Durante o mandato do Governo Regional a receita corrente líquida cobrada deve ser pelo menos,
em média, igual à despesa corrente acrescida das amortizações médias de empréstimos.
3 - O resultado verificado pelo apuramento do saldo corrente deduzido da amortização não pode registar,
em qualquer ano, um valor negativo superior a 5 /prct. da receita corrente líquida cobrada.”
74. A Lei das Finanças Regionais (LFR) contém uma regra para a dívida, no art. 40.º. O trecho que im-porta destacar para o comentário seguinte são os números 1 a 3:
“1 - O total do passivo exigível das entidades constantes do n.º 2 do artigo 2.º não pode ultrapassar, em 31 de
dezembro de cada ano, 1,5 vezes a média da receita corrente líquida cobrada nos últimos três exercícios.
2 - O limite fixado no número anterior poderá ser ultrapassado quando esteja em causa a contração de em-
préstimos destinados ao financiamento de investimentos de recuperação de infraestruturas afetadas por situ-
ações de catástrofe, calamidade pública, ou outras situações excecionais.
3 - A contratação dos empréstimos referidos no número anterior depende de despacho do membro do Go-
verno responsável pela área das finanças o qual é precedido de parecer prévio favorável do Conselho, que
estabelece o número de anos em que o limite de endividamento pode ser ultrapassado, bem como as me-
didas e o número de anos de ajustamento necessários para regresso ao seu cumprimento.”
75. O art. 3.º da Proposta de Lei n.º 33/XIV propõe suspender a aplicação integral dos dois artigos du-rante o ano de 2020. Concretamente, acrescenta um novo art. 77.º-A à lei orçamental de 2020 estatu-
indo:
“Atento os efeitos da pandemia da doença COVID-19 nas regiões autónomas, fica suspensa, em 2020, a
aplicação do disposto nos artigos 16.º e 40.º da Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro, na sua redação
atual.”
76. A UTAO compreende as circunstâncias especiais que a pandemia também causa nas finanças regionais. De alguma maneira, a suspensão das regras do saldo e da dívida são o equivalente regional
da suspensão nacional das regras do Pacto de Estabilidade e Crescimento. É verdade que as alterações
ou suspensões de regras nas finanças regionais têm sido menos frequentes do que nas finanças locais.
Será importante, a bem da sustentabilidade das finanças regionais, tornar claro que não se pretende
com esta exceção temporária banalizar as perturbações no quadro de referência.
77. Chama-se, no entanto, a atenção do legislador para três aspetos que deverá considerar na apre-ciação desta norma do art. 3.º. Relativamente à suspensão da regra do saldo, a redação proposta sus-
pende tanto o número 3 como o número 2 do art. 16.º da LFR. O número 3 é uma regra anual (curto
prazo), mas o número 2 é uma regra plurianual, de médio prazo. Salvo melhor opinião, não se percebe
se a intenção do legislador é apenas afastar o limite para o défice de 2020 ou se pretende, também,
que o saldo apurado em 2020 não conte para o saldo médio do mandato em curso do Governo Regi-
onal (em princípio, dura quatro anos). Mais, mesmo que a execução de 2020 conte no apuramento do
indicador da dívida média do mandato, importa dizer com clareza se as amortizações de dívida pagas
II SÉRIE-A — NÚMERO 105 ______________________________________________________________________________________________________
44
Página 45
durante 2020 entram ou não no cômputo das amortizações médias a apurar na aplicação dos indica-
dores de saldo do número 2 e do número 3 nos anos de 2021 e seguintes. Recorda-se que o incumpri-
mento de algum destes indicadores desencadeia automaticamente a obrigação de correção e são
suscetíveis de sancionamento por parte da Administração Central (vide art. 45.º da Lei Orgânica n.º
2/2013, de 2 de setembro). É útil clarificar agora para evitar desentendimentos políticos no futuro. Sobre
a regra da dívida, importa refletir, antes de votar, se a suspensão do art. 40.º é mesmo necessária. A
pergunta impõe-se porque os números 2 e 3 já permitem a ultrapassagem do teto da dívida em situa-
ções excecionais, exigindo a colaboração do governo central no reconhecimento das mesmas. Ora,
no caso concreto, este mesmo governo, pela letra do art. 3.º da proposta de lei, reconhece que a pan-
demia de COVID-19 é uma dessas situações, pelo que se poderia dispensar a suspensão de mais uma
regra orçamental sem prejudicar o fim da proposta de lei. Finalmente, entende a UTAO que faz sentido
o Parlamento questionar o Governo sobre a situação de cada Região Autónoma face às metas das
duas regras. Não há evidência na documentação entregue à Assembleia da República de os limites na
LFR serem restrições ativas no cenário orçamental de cada região para o ano de 2020.
78. A lei orçamental para 2020 introduziu uma regra orçamental nova, e com duração de um ano, no enquadramento regional, e a proposta de alteração orçamental vem alterar a regra temporária. A Lei
n.º 2/2020, de 31 de março, através do seu art. 77.º, veio acrescentar uma segunda regra da dívida ao
enquadramento orçamental das Regiões Autónomas, apenas para valer no ano de 2020. Tratou-se de
uma iniciativa que contraria o princípio do primado das regras sobre a discricionariedade e que preju-
dicou, por isso, a estabilidade e a previsibilidade das regras do jogo. O art. 77.ª determinou que, em 2020
“as regiões autónomas não podem acordar contratualmente novos empréstimos, incluindo todas as
formas de dívida que impliquem um aumento do seu endividamento líquido”. Esta norma consta do
número 1, mas outros números abriram várias exceções, ou seja, empréstimos e emissões de dívida fun-
dada para várias finalidades que não contam para este limite nem para o limite da regra da dívida
fixado no art. 40.º da LFR. Vem agora a Proposta de Lei n.º 33/XIV aditar um quinto número ao art. 77.ª
para remover parcialmente a restrição avulsa que o Parlamento introduziu em fevereiro, na aprovação
da lei orçamental para o ano corrente.
“5 - Excecionam-se ainda do disposto no n.º 1 e até ao limite de 10 % do PIB de 2018 de cada uma das regiões
autónomas, os empréstimos contraídos e a dívida emitida no corrente ano pelas regiões autónomas que se
destinem especificamente à cobertura de necessidades excecionais de financiamento, decorrentes de efei-
tos, diretos ou indiretos, da pandemia da doença COVID-19, os quais não são considerados para efeitos da
dívida total das regiões autónomas.” (sublinhado da UTAO)
79. Ao fim e ao cabo, o que esta norma vem fazer é alargar o conjunto de exceções à regra avulsa do acréscimo nulo no endividamento. A justificação é de tal modo vaga e imprecisa que nela cabe uma
enorme variedade de justificações, desde a redução na cobrança fiscal até, de facto, operações de
despesa diretamente decorrentes da pandemia, como a compra de equipamentos ventiladores paras
as unidades prestadoras de cuidados de saúde.
80. A UTAO tem o dever de alertar o legislador e o público em geral para o sinal errado que esta medida transmite: a multiplicação de exceções às regras orçamentais é um risco ascendente para a sustenta-
bilidade das finanças públicas. Os passivos exigíveis que as Regiões venham a assumir em 2020 sob a
justificação constante do número 5 ficam automaticamente autorizados com a aprovação da proposta
de lei. O preâmbulo deste diploma quantifica a autorização em 948 milhões de euros (M€). Além disso,
o trecho sublimado na citação do número 5 acima dá a entender, por meias palavras, que esses passi-
vos exigíveis também deixam de contar para o indicador da dívida a que o art. 40.º da LFR estabelece.
A medida vem, assim, engrossar a lista de exceções discricionárias de operações de endividamento que
não contam para a regra da dívida constante da LFR. Ora esta lei deveria ser o quadro de referência
estável e previsível, de médio prazo, para orientar a assunção de compromissos por parte da Adminis-
tração Regional. Quanto mais exceções se acrescentam à regra, mais desvirtuada ela fica e mais des-
respeitadas são as proclamações de estabilidade e previsibilidade feitas em torno da LFR e da própria
LEO. Pior, a monitorização do cumprimento da regra da dívida complexifica-se substancialmente, agra-
vando o risco de, na ocorrência de excessos de dívida face ao teto legal, nunca haver, pelo menos em
tempo útil, correção automática por iniciativa dos Governos Regionais nem sancionamento por parte
do Governo Central, como a própria LFR exige. Em suma, o alerta da UTAO a propósito do art. 77.ª na lei
orçamental de 2020 é o de que a replicação de exceções, tanto em tempos de crise como em tempos
17 DE JUNHO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________
45
Página 46
de bonança, descredibiliza o próprio edifício legislativo da AR sobre estabilidade e previsibilidade orça-
mentais e é, em si, um risco objetivo ascendente para a sustentabilidade das finanças regionais e, por
essa via, também para a sustentabilidade das próprias finanças públicas nacionais.
81. A documentação do Governo que acompanha a proposta de lei não contém evidência que per-mita aferir a necessidade das alterações legislativas solicitadas nem informa sobre a situação de partida
das regiões autónomas face aos indicadores das regras orçamentais presentes na LFR. Tanto a avalia-
ção técnica como a ponderação política da necessidade dos 942 M€ muito beneficiariam de informa-
ção numérica que não está disponível na documentação submetida à AR. Nada, no que foi entregue
ao Parlamento, permite conhecer a situação de partida nem os planos orçamentais das Regiões Autó-
nomas e, com isso, sustentar aquele valor. Não foi apresentada evidência sobre o estado de cumpri-
mento das regras do saldo e da dívida fixadas na LFR para permitir o escrutínio independente sobre a
necessidade de i) suspender a aplicação de ambas as regras em 2020 e ii) isentar os 942 M€ do cumpri-
mento das regras em 2020 e, por falta de clareza na norma (vide parágrafo 77) nos anos seguintes.
Finalmente, e uma vez que, por força das exceções sucessivas, o passivo exigível total que entra no
indicador da dívida (art. 40.ª da LFR) se afasta cada vez mais do verdadeiro passivo exigível total de
cada região, também deveria ser facultada informação atualizada sobre este último montante.
Alterações no enquadramento das Autarquias Locais
82. O PEES anuncia a intenção do Governo de alterar a regra da dívida total a que os municípios estão sujeitos na Lei das Finanças Locais (LFL). Na p. 90 do documento PEES, no âmbito da Medida 5.1.3, está
escrito:
“(…) Propõe-se alteração aos limites de endividamento dos municípios com a revogação da limitação da
utilização de apenas 20 % da margem disponível no início de cada ano e excecionando o todo o valor da
contrapartida pública nacional do limite de endividamento em vez de apenas o valor elegível para financia-
mento por fundos do Banco Europeu de Investimento.” (sublinhado da UTAO)
83. No entendimento da UTAO, a formulação reproduzida aponta ao art. 52.º da LFL (Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro). É na alínea b) do número 3 que o legislador estabeleceu um teto numérico para o
aproveitamento, no ano t, da margem de endividamento verificada a 31 de dezembro do ano t – 1.
Claro, este aproveitamento só é possível para os municípios que tenham cumprido o limite da dívida
total no ano t – 1. O aproveitamento máximo permitido pela norma em vigor é, precisamente, de 20%
da diferença entre o teto legal da dívida total e a dívida total observada, ambos no final do ano t – 1.
O Governo vem agora propor a eliminação deste teto e outros aspetos que não se descortinam com-
pletamente no texto acima reproduzido. Chama-se a atenção para o facto de a Proposta de Lei n.º
33/XIV não incluir a alteração legislativa necessária para corporizar a intenção manifestada no PEES.
Quererá isto dizer que o Governo tenciona propor a necessária alteração legislativa à AR em momento
posterior. Para reflexão dos senhores deputados e dos cidadãos, a UTAO faz os dois comentários seguin-
tes.
84. Primeiro, a redação do PEES não esclarece a validade temporal da revogação do limite ao apro-veitamento, em dívida adicional, da margem disponível. Nada na redação deixa antever ligação à
situação de pandemia, pelo que se deduz que a intenção será de revogar o limite para sempre. Ora
convirá o legislador ter em conta, pelo menos quando chegar o momento de apreciar a proposta de
alteração legislativa, a racionalidade económica de toda a regra da dívida. Os vários números do art.
52.ª, bem como outras disposições na LFL, têm de ser interpretados em conjunto. Mexer numa parte da
regra e nada fazer quanto ao resto corre o risco de destruir os incentivos de gestão financeira prudente
embutidos na regra. As regras orçamentais são a espinha dorsal do enquadramento orçamental das
finanças locais, pelo que se espera que a eventual proposta de alteração venha acompanhada de
evidência empírica, fundamentação económica e tempo para permitir ao Parlamento uma decisão
informada.
85. Segundo, o troço sublinhado na reprodução acima é confuso e não deixa perceber qual é, de facto, a intenção legislativa. Na redação em vigor do art. 52.º da LFL não há qualquer referência ao
II SÉRIE-A — NÚMERO 105 ______________________________________________________________________________________________________
46
Página 47
Banco Europeu de Investimento. O que há é referência aos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento
(FEEI). O número 5 desse artigo exclui do radar da regra da dívida total os empréstimos contraídos pelos
municípios para financiar i) a contrapartida pública nacional dos projetos cofinanciados pelos FEEI e ii)
o reembolso pelos municípios de subvenções e outros montantes FEEI. Ora os fundos do BEI não fazem
parte dos FEEI. Por isso, e salvo melhor opinião, não se entende a referência ao BEI neste contexto nem
a nova exceção à regra da dívida total que o Governo pretende introduzir. A UTAO emite, por isso, o
mesmo alerta que fez no parágrafo 84: deve a AR ter em sua posse tempo para refletir, evidência em-
pírica e fundamentação económica para poder apreciar a bondade da medida e ponderar os seus
benefícios face aos inconvenientes de alargar as exceções e desvirtuar a finalidade da regra da dívida
total.
17 DE JUNHO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________
47
Página 48
3 As medidas de política
86. No presente capítulo, realiza-se uma breve análise à estimativa dos impactos de medidas de polí-tica orçamental da PAOE/2020. Segundo o preâmbulo da proposta de lei, são as medidas no Programa
de Estabilização Económica e Social (PEES) que justificam a alteração ao Orçamento do Estado em vi-
gor. Tendo em consideração o objetivo do capítulo, a Secção 3.1 reporta a informação disponibilizada
pelo MF e as suas limitações. A Secção 3.2, começa por sistematizar a informação do PEES e da
PAOE/2020, apresentando-se a listagem exaustiva das medidas e dos seus impactos em finanças públi-
cas, na ótica da contabilidade pública. Finalmente, analisam-se as medidas, separando as que têm
impacto no saldo orçamental em contabilidade pública (Subsecção 3.2.1) das que representam ope-
rações com ativos ou passivos financeiros, exigíveis ou contingentes (Subsecção 3.2.2).
87. O PEES constitui um conjunto de medidas discricionárias de política pública, destinadas a apoiar a economia na fase pós-emergência da pandemia COVID-19. A PAOE/2020 reflete os seus impactos nas
finanças públicas, tanto no respeitante ao saldo orçamental como às operações de financiamento. O
PEES constitui um conjunto de medidas discricionárias de política pública, aprovadas pela Resolução do
Conselho de Ministros n.º 41/2020, de 6 de junho, destinadas a fortalecer o Sistema Nacional de Saúde
(SNS) e apoiar a economia na fase pós-emergência da pandemia COVID-19, e que designa como fase
de estabilização. A PAOE/2020 refere estes impactos nas contas públicas, tanto sobre o saldo orçamen-
tal como sobre os passivos e ativos, devendo notar-se que para além deste impacto, as alterações no
cenário orçamental decorrem de efeitos diretos e induzidos da crise económica despoletada pela pan-
demia.
88. A UTAO vem acompanhando as medidas de política anunciadas desde o início da crise COVID-19 e sistematizou, na Figura 1, os impactos qualitativos das medidas discricionárias nas finanças públicas.
Desde o início da pandemia em Portugal, no mês de março, têm vindo a ser anunciadas medidas des-
tinadas à contenção da emergência de saúde pública e à mitigação dos seus malefícios sobre a eco-
nomia, acompanhadas pela UTAO, na sua apreciação do Programa de Estabilidade 2020 —Relatório
UTAO n.º 10/2020 — e na coleção “Acompanhamento mensal da execução orçamental em contabili-
dade pública”, nos números referentes à execução acumulada até março e abril de 2020. Os efeitos
destas medidas de política orçamental sobre as finanças públicas foram sistematizados no Relatório
UTAO n.º 11/2020 e reproduzem-se com ligeiras alterações na Figura 1, por se entender que apoia o leitor
na interpretação das secções deste capítulo e da listagem de medidas, apresentada na Tabela 2.
II SÉRIE-A — NÚMERO 105 ______________________________________________________________________________________________________
48
Página 49
Figura 1 – Efeitos nas finanças públicas de medidas de política orçamental discricionária adotadas na
mitigação de efeitos da crise COVID-19
Fontes: Inspirado em FMI (2020),4 com inúmeros desenvolvimentos da UTAO. | Notas: 1 – Se a cobrança da quantia adiada apenas
acontecer após o fecho de lançamentos na contabilidade do ano em que o tributo deveria ser pago, então há perda de receita
efetiva nas contas desse ano e ganho de receita efetiva nas do ano seguinte. 2– Sem impacto no saldo global. Acresce ao stock de
ativos financeiros por contrapartida de outros ativos ou acréscimo de passivos (dívida direta do Estado). No futuro, quando a empresa
amortizar, será efetuada operação inversa, com as contrapartidas que então forem decididas. Se operação for contratada com
juros, há a expetativa de as AP perceberem rendimento financeiro (melhoria do saldo global) nos anos futuros. 3– Sem impacto no
saldo global. Acresce ao stock de ativos financeiros por contrapartida de outros ativos ou acréscimo de passivos (dívida direta do
Estado). Há a expetativa de gerar rendimento (receita efetiva) em anos futuros. 4– Sem impacto no saldo global no momento da
injeção (operação com os mesmos movimentos contabilísticos no curto prazo que a operação 5.3). Havendo perda total do capital
investido, o saldo global futuro não é impactado (dividendos não chegam a entrar), mas a situação patrimonial líquida das AP dete-
riora-se (redução no stock de ativos financeiros). 5– Operação com risco orçamental. Ver discussão num parágrafo do texto perto
deste quadro
Informação disponibilizada pelo MF e limitações
89. A PAOE/2020 inclui informação diminuta sobre o valor das medidas de política. Após uma análise à documentação disponibilizada pelo MF, conclui-se que a informação sobre impacto de medidas de
política orçamental é reduzida e cinge-se a um quadro resumido incluído no relatório que acompanha
a PAOE/2020, e repetido no preâmbulo da proposta de lei. Este quadro, que é reproduzido
integralmente na Tabela 1, corresponde, exclusivamente, à estimativa de impacto orçamental das
medidas previstas no Programa de Estabilização Económica e Social (PEES) — afirmação no último
parágrafo da p. 2 do relatório MF (2020).5
4 FMI (2020), Fiscal Monitor, abril, Fiscal Affairs Department, Washington, D.C.: Fundo Monetário Internacional.
5 Identificação na nota de rodapé 1.
17 DE JUNHO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________
49
Página 50
Tabela 1 – Impacto orçamental das medidas previstas no Programa de Estabilização
Económica e Social (milhões de euros)
Fontes: Quadro 1 do relatório que acompanha a Proposta de Alteração ao Orçamento do Estado de
2020. Nota: OE – Orçamento do Estado, SURE – Novo instrumento europeu de apoio temporário para
atenuar os riscos de desemprego numa situação de emergência. AP – Administração Pública. FE – Fun-
dos Europeus.
90. O MF não disponibilizou informação adicional. Perante a escassez de informação, a UTAO solicitou ao Ministério das Finanças informação complementar e detalhada sobre o impacto de medidas de
política presentes na PAOE/2020. No entanto, o esclarecimento prestado sobre esta matéria resumiu-se
ao conteúdo do Quadro 1 do relatório que acompanha a PAOE/2020 (Tabela 1). Também não se
obteve resposta sobre qual é a ótica contabilística subjacente à valorimetria da Tabela 1.
91. Sem mais explicações por parte do produtor dos dados, a interpretação da Tabela 1 é difícil e não utilizável na análise da UTAO. Primeiro, mistura despesa efetiva (ou despesa na ótica da contabilidade
nacional) com variação na dívida (última linha), o que, desde logo, inviabiliza a soma de valores em
coluna. Segundo, em três linhas fala de financiamento europeu, mas não se percebe qual é a previsão
de financiamento europeu nem o exercício económico em que ele se materializará. Terceiro, levanta
perplexidade haver contrapartida pública nacional associada à expressão “medidas para empresas
financiadas por FE” porquanto tipicamente a contrapartida nacional do Portugal 2020 é privada.
Quarto, não se sabe o que é que o produtor inclui em FE — Fundos Europeus, porquanto o financiamento
da Comissão Europeia no programa SURE também será europeu. Quinto, a designação da primeira li-
nha, quando comparada com as designações das linhas seguintes, suscita a dúvida sobre se os valores
nestas linhas são, de facto, valores no Orçamento das Administrações Públicas portuguesas. Será que só
as medidas na primeira linha têm financiamento no OE? Sexto, a informação no quadro não distingue
entre receita e despesa, entre ativos e passivos financeiros nem entre passivos exigíveis e passivos con-
tingentes. Logo, não se sabe a realidade que cada número reflete. Em suma, o quadro-resumo no Pre-
âmbulo da Proposta de Lei n.º 33/XIV e no relatório MF (2020), ambos reproduzidos na Tabela 1, não tem
utilidade para a análise da UTAO.
92. A UTAO procedeu ao rastreio de medidas no documento PEES. Tendo em conta a informação reduzida e pouco esclarecedora que encontrou na documentação da PAOE/2020, a UTAO debruçou-
se, em detalhe, sobre a compilação de medidas de política no Programa de Estabilização Económica
e Social. A este acervo, agregou-se a medida relacionada com a TAP, o empréstimo a ser concedido a
este grupo empresarial pelo Estado Português. O inventário descrito permitiu a elaboração da listagem
discriminada na Tabela 2. No entanto, é importante referir que se trata de um reporte elaborado com a
informação disponível na fonte e com os condicionalismos e as limitações nela existentes. Seguem-se
alguns exemplos das dificuldades e que servem para alertar para cuidados a ter na interpretação dos
números. i) Para medidas com impacto orçamental em 2020 e 2021 não foi possível identificar as
parcelas por anos, pelo que há também um problema de adição de células numéricas nesta tabela. Ii)
A UTAO sabe que há medidas no PEES que já tiveram execução no primeiro semestre (OE/2020
aprovado), mas as fontes do MF não permitem saber se esses valores estão ou não incluídos nos números
constantes no PEES. Iii) Há medidas com valor orçamental indicado no PEES, mas correspondente a
transferências entre subsectores das AP em montantes não identificados, o que prejudica o apuramento
do impacto global direto no orçamento consolidado das AP (ver exemplo no parágrafo 98). Os
parágrafos 95, 97 e 98 apresentam outras razões que levantam dúvidas sobre a legitimidade aritmética
de somar o custo das medidas na Tabela 2 e concluir que a adição é o impacto orçamental direto no
saldo consolidado das AP. Apesar destes e de outros condicionalismos, a radiografia presente na Tabela
2 é a melhor sistematização possível da informação individual sobre as medidas que estão no PEES. A
informação presente no PEES e a ausência dos detalhes sobre estas medidas solicitados ao MF impede
o escrutínio dos valores indicados no PEES. Os mesmos são aqui usados pelo seu valor facial.
Medidas com financiamento no OE 1635
das quais, financiadas v ia SURE 1182
Medidas da AP financiadas por FE 1059
Medidas para empresas financiadas por FE 478
Medidas com impacto apenas em 2021 110
Endiv idamento das Regiões Autónomas 948
II SÉRIE-A — NÚMERO 105 ______________________________________________________________________________________________________
50
Página 51
Sistematização das medidas
93. A UTAO apresenta a listagem exaustiva das medidas de política no PEES, distinguindo os efeitos sobre o saldo orçamental das operações financeiras (ativos e passivos financeiros) e dos passivos con-
tingentes e informa sobre as suas formas de financiamento. O Governo diz que é a materialização do
PEES que exigiu a submissão da proposta de alteração orçamental, pelo que se admite ao longo deste
relatório, sem se poder demonstrar, que todas as medidas PEES terão cabimento no cenário orçamental
revisto para 2020. A Tabela 2 apresenta então a listagem exaustiva das medidas de política subjacentes
ao cenário orçamental da PAOE/2020, agrupadas por eixo de intervenção. Com exceção da medida
com o número 3.1.5 (explicação no parágrafo 96 — empréstimo à TAP), todas as demais nesta tabela
proveem do documento PEES. Cada linha corresponde a uma medida e, para cada uma, indicam-se
as previsões do PEES para: i) efeitos diretos no saldo global (envolvem operações de receita e despesa
efetiva), sendo que os valores inscritos de medidas apoiadas por fundos europeus correspondem ao
custo da total da medida que engloba a comparticipação nacional e financiamento europeu;. ii) mon-
tantes de despesa líquida de receita com ativos e passivos financeiros (sem efeito no saldo global, por-
tanto, mas que implicam necessidades de financiamento acrescidas); e, ainda, iii) montantes de passi-
vos contingentes. Como se sabe, os passivos contingentes representam responsabilidades futuras com
valor incerto e probabilidade desconhecida de poderem ser exigidas por credores. Portanto, não en-
tram no balanço das AP (se este instrumento existisse), mas comportam um risco futuro para o saldo
global ou a dívida pública. De notar, que existem medidas indicadas no PEES que não dispõem da re-
partição do encargo pelos anos de 2020 e 2021, tendo a UTAO assumido a imputação do encargo total
em partes iguais (50%) a cada ano.
94. Na ausência de esclarecimentos do MF, a UTAO assume duas hipóteses sobre os valores indicados no documento PEES.Primeira, os números de impacto vão ser interpretados como efeitos diretos nas
contas públicas. A hipótese decorre da apreciação do documento PEES. Nele, o valor de cada medida
corresponde a uma previsão do custo da mesma. Assim, no que diz respeito aos valores inseridos nas
colunas de impacto da Tabela 2, os mesmos vão ser interpretados pela UTAO como os efeitos diretos no
saldo global ou no património líquido. Seria preciso um modelo macroeconométrico demasiado desa-
gregado para calcular efeitos induzidos de medidas tão díspares quanto numerosas e não se crê que a
fiabilidade das estimativas dadas por um modelo assim compensasse o tempo necessário para o ela-
borar. Acresce que nada na fonte permite sustentar a presença no custeio de efeitos induzidos naquelas
variáveis pela reação da economia às medidas.6 Segunda, assume-se que todos os valores estão orça-
mentados em contabilidade pública de acordo com o princípio de periodização de caixa. A funda-
mentação para esta hipótese radica no facto de muitos valores no PEES serem atribuídos a orçamentos
de serviços públicos explicitamente identificados e se referirem a níveis de detalhe em classificadores
económicos de receita ou despesa a que as estimações em contabilidade nacional não costumam
chegar.
95. As colunas “Financiamento” na Tabela 2 pretendem indicar as fontes de financiamento que o Go-verno planeia mobilizar, mas a deficiente especificação no PEES não deixa perceber qual é o valor de
cada fonte. A tabela inclui, ainda, três colunas sob a epigrafe comum “Financiamento”. Servem para
indicar, num código binário, se cada medida tem ou não previsão de financiamento no OE e cofinan-
ciamento comunitário, com especificação do fundo europeu ao qual se prevê pedir o reembolso de
despesas inicialmente suportadas por recursos orçamentais nacionais. A Medida 1.1.2 é um bom exem-
plo da dificuldade que a informação no PEES levanta a quem queira estimar o impacto direto no OE
das medidas do PEES. Diz este documento (p. 12) que esta medida vai exigir um reforço de 35 M€ no
orçamento do IEFP., I.P. com financiamento do Fundo Social Europeu (FSE). Não se percebe se este
financiamento europeu corresponde a 100% ou a uma parte do custo da medida, nem em que OE é
que a receita comunitária será inscrita. Logo, qual é o impacto desta medida no saldo global das AP
portuguesas em 2020? O que a UTAO pôde fazer a partir do PEES é apenas indicar, através de cruzes, se
o PEES prevê ou não alguma elegibilidade de cada medida a financiamento europeu, nalgum exercício
económico. É pouco, mas é o que se conseguiu apurar com as ferramentas com que a UTAO pôde
6 Para uma explicação das diferenças e da relação entre efeitos diretos e induzidos, ler o parágrafo 83 do Relatório UTAO n.º 10/2020,
de 12 de maio.
17 DE JUNHO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________
51
Página 52
trabalhar no lapso de tempo tão escasso para apresentar o presente relatório. Também é verdade que
sem informação adicional por parte do MF será difícil fazer melhor.
96. Às medidas PEES, a UTAO entendeu acrescentar o valor da intervenção que o Estado se prepara para efetuar na empresa TAP. Esta, apesar de ter elevada materialidade (valor previsional de 1200 M€)
e de ter sido apresentada publicamente, pelo menos, em parte, como consequência da COVID-19, não
está listada no PEES, mas faz parte do cenário orçamental da PAOE/2020 apresentado no relatório que
acompanha a proposta orçamental.7 Em contabilidade pública, na base de dados orçamental do
SIGO, está classificada como empréstimo a uma empresa privada, pelo montante de 1200 M€. O MF,
no relatório que acompanha a PAOE/2020, diz que o cenário em contabilidade nacional contempla um
empréstimo à TAP com valor menor, apenas 946 M€ (classificado como despesa de capital). No entanto,
não existe referência alguma a esta operação na Proposta de Lei n.º 33/XIV nem foi referido pelo MF na
informação prestada à UTAO sobre as medidas (conteúdo da Tabela 1). A medida TAP está então in-
cluída na Tabela 2 sob o número 3.1.5. Chama-se a atenção para o facto de a numeração nesta tabela
não corresponder exatamente à numeração das medidas de política no documento PEES — a medida
TAP é disto exemplo.
7 No capítulo 4 do Relatório que acompanha a PAOE/2020 é referido “ …(v) nas outras despesas de capital, que incluem, em contas
nacionais, o empréstimo a conceder à TAP, no montante previsto de 946 milhões de euros.”
II SÉRIE-A — NÚMERO 105 ______________________________________________________________________________________________________
52
Página 53
Tabela 2 – Listagem de medidas de política orçamental para ano 2020 (PEES e PAOE/2020) (milhões de euros)
OE
1. Emprego 2 273,6 60,0
1.1
1.1.1 Apoios ao emprego, em especial para novos desempregados, através IEFP, IP. 106 X FSE
1.1.2 Formação Profissional, através IEFP, IP. 35 X FSE
1.1.3 Requalificação profissional no ensino superior 25 X X UE
1.1.4 Apoio à contratação de recursos humanos altamente qualificados 18,1 X FSE
1.2 Apoio ao emprego na retoma
1.2.1 Apoio à retoma progressiva 713 X X SURE
1.2.2 Incentivo financeiro extraordinário à normalização da atividade empresarial
Apoio ao lay-off 169 X X SURE
2 SMN por trabalhador (em 2 ou 3 tranches)434 X X
SURE, Fundos
europeus (REACT)
1.3 Proteção de rendimentos (Complemento de Estabilização) 70 X X SURE
1.4 Proteção de trabalhadores independentes e informais 38 X
1.5 Dinamização económica do emprego
1.5.1 Cultura
Programação Cultural em rede 30 X FEDER
Restantes medidas 38,1 X
1.5.2 Turismo
IVA dos congressos, apoio através Turismo Portugal, I .P. 6 X
Restantes medidas, apoio através Turismo Portugal, I .P. 20 60 X X Fundos Europeus
1.5.3 Cadastro 20 X FSE
1.5.4 Obras de proximidade
Remoção amianto 60 X FSE
Programa de apoio a edifícios mais sustentáveis 20 X
Pequenas obras pela ADP-Águas de Portugal 70 X
Obras de manutenção pela IP (Conservação e segurança) 179 XConservação e reabilitação parque habitacional IHRU, IP. 7 X
Alargamento da rede de equipamentos sociais 110 X
Acessibilidades para pessoas com deficiência 58 X X UE
1.6 Teletrabalho
1.6.1 Aumento do n.º de trabalhadores da AP em teletrabalho 4,4 X
1.6.2 Trabalhar no interior 43 X FSE, FEDER
2. Social 747,0 2,5
2.1 Reforço do Serviço Nacional de Saúde 104,5 X
2.2 Universalização da escola digital 400 X Fundos Comunitários
2.3 Combate à pobreza
2.3.1 Rendimento Social de Inserção 14 X
2.3.2 Subsídio Social de Desemprego 72 X2.3.3 Programa Alimentar 20 X X 18 M€ POAPMC
2.3.4 Reforço das respostas sociais 12 X
2.3.5 Programa Nacional Radar Social 21 X X Fundos Comunitários
2.3.6 Adaptar + 10 X
2.3.7 Apoio à juventude e infância (Reforço do abono de família) 32 X
2.3.8 Habitação
Reconversão de Alojamento Local 4,5 X
Proteção do arrendamento Habitacional 1,5 2,5 X
Bolsa nacional de alojamento urgente e Housing First 7,5 X
Parque habitacional público de habitação a custos acessíveis 48 X
3. Empresas 116,5 1 527,0 8 800,0
3.1 Mecanismos de financiamento
3.1.1 Linhas de crédito: garantia FCGM 6 800,0
3.1.2 Garantias públicas a seguros de crédito à exportação 2 000,0
3.1.3 Financiamento de PME no mercado de capitais
3.1.4 Sale and lease back 60
3.1.5 Emprést imo à empresa TAP para necessidade de liquidez imediata 1200
3.3 Medidas fiscais
3.3.1 Limitação extraordinária de pagamentos por conta de IRS e IRC em 2020
3.3.2 Desagravamento tributações autónomas
3.3.3 Regime especial de dedução de prejuízos fiscais
3.3.4 Incentivo às reestruturações empresariais de PME
3.3.5Criação de um adicional de solidariedade sobre o sector bancário no valor de 0,02 p.p.,
consignado ao financiamento do FEFSS-33
3.3.6 Crédito fiscal extraordinário de invest imento
3.4 Fundo de capitalização de empresas
3.5 Cadeias curtas de distribuição
3.5.1 Reforço da capacidade de produção local de equipamentos inovadores e estratégicos 30 X PT2020
3.6 Aceleração de PME
3.6.1 PME Crescer+ 20 X FEDER
3.7 Promoção de novas áreas de negócio
3.7.1 Inovação COVID / I&D COVID 220 X FEDER
3.7.2 Programa facilitador de compra e venda de empresas: "Bolsa de valor"
3.7.3Apoio à modernização e adaptação de estabelecimentos dos sectores secundário e terciário
(micro e PME): "Adaptar 2.0"50 X Fundos Comunitários
3.7.4 Incentivos à transição digital do negócio das PME 40 X Fundos Comunitários
3.7.5 Mobilização do Fundo de modernização do Comércio 47
3.7.6 Promoção Economia Azul 3,95 X X PO-Mar2020
3.7.7 Apoio ao invest imento no setor agroalimentar 5,5 X X Linha crédito BEI
4. Quadro Institucional 0,2 994,7
4.1 Finanças Regionais e Locais
4.1.1 Finanças Regionais: Emissão de dívida 948
4.1.2 Rever a fórmula de cálculo das transferências do OE para os municípios X
4.1.3Prorrogar algumas das medidas excecionais já aprovadas quanto aos municípios para lá de 30
de junho e até ao final do ano de 202047
4.2
4.3X
BEI e Orçamento da
UE4.4 Just iça
4.4.1 Sistema público de apoio à conciliação no sobre-endividamento (SISPACSE) 0,07 X
4.4.2 Aumento da eficiência dos Tribunais Administrat ivos e Fiscais 0,1 X
ATIVAR PT- Programa Reforçado de Apoios ao Emprego e à Formação Profissional
Contratação pública e Tribunal de Contas (aligeiramento do controlo das regras de contratação
pública)Criação do Banco de Fomento por fusão da Inst ituição Financeira de Desenvolvimento, da SGPM -
Sociedade de Invest imento e PME invest imento
N.º Medida
Comunitário
Financiamento
Impacto
Receita/Despesa
com ativos e
passivos
financeiros
Passivos
contingentesReceita/Despesa
efetiva
1
1
2
17 DE JUNHO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________
53
Página 54
Fontes: Relatório que acompanha a Proposta de Alteração ao Orçamento do Estado de 2020 e Resolução do Conselho de Ministros
n.º 41/2020, de 6 de junho. Nota: 1- As medidas indicadas não dispõem da repartição do encargo pelos anos de 2020 e 2021, sendo
assumido uma imputação de 50% do encargo para cada ano. 2 – A medida 3.3.5 estima um aumento de receita e diminui o impacto
da despesa no saldo global das restantes medidas listadas nesta tabela. OE – Orçamento do Estado, SURE – novo instrumento europeu
de apoio temporário para atenuar os riscos de desemprego numa situação de emergência. AP – Administração Pública. FE – fundos
europeus. FSE – Fundo Social Europeu. FEDER – Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional. UE – União Europeia. POAPMC – Programa
Operacional de Apoio às Pessoas mais Carenciadas. BEI – Banco Europeu de Investimento. REACT – Assistência de Recuperação para
a Coesão e os Territórios da Europa. TAP – TAP Air Portugal
Medidas com impacto orçamental
97. Uma grande parte das medidas é financiada, no todo ou em parte, por fundos europeus. Ao visua-lizar a Tabela 2, é possível verificar, que o Governo prevê para muitas medidas incluídas no PEESa elegi-
bilidade a co-financiamento comunitário. Neste particular, para a esmagadora maioria da medidas não
possível, por falta de informação, apreender que percentagem e valor de financiamento comunitário
corresponde a cada medida. Também não se sabe, para nenhuma das medidas em causa, se e quanto
do financiamento comunitário será reembolsável. Ora sabe-se que o financiamento aos Estados-Mem-
bros ao abrigo do programa de apoio temporário para atenuar os riscos de desemprego numa situação
de emergência (SURE) será sob a forma de empréstimo. Esteprograma poderá financiarmedidas de
preservação do emprego com encargos estimados no PEES de grande dimensão (1386 M€), como são
as medidas de apoio à retoma progressiva, incentivo financeiro extraordinário à normalização da ativi-
dade empresarial e proteção de rendimentos (complemento de estabilização).
98. No escrutínio do documento PEES, a UTAO detetou outra razão que não permite dizer que todos os valores lá incluídos para despesa efetiva correspondem, de facto, ao impacto direto das medidas em
causa no saldo global consolidado das AP. Um bom exemplo é a iniciativa “Programação Cultural em
Rede”, parte da Medida 2.5.1 do documento PEES (p. 25), que surge na Tabela 2 com o número 1.5.1. A
iniciativa está orçamentada em 30 M€. Segundo a descrição na mencionada p. 25, uma parte desta
verba será paga a Municípios e a outra a associações culturais. Ora os Municípios são parte das AP pelo
que a sua parcela é despesa da AdC (Ministérios da Cultura e da Ciência) e receita da AdL. No conjunto
das AP, a parcela consolida e não tem impacto na despesa efetiva. Este exemplo também ilustra a
dificuldade de interpretação do impacto direto no orçamento associada ao financiamento comunitá-
rio. A mesma p. 25 diz que a iniciativa poderá ser financiada a 100% por FEDER. Admitindo que o finan-
ciamento entra em 2020, quer então isto dizer que os 30 M€ são mesmo o impacto líquido no saldo das
AP? Ou o mesmo é zero?
99. As medidas com impacto orçamental previstas no PEES são agrupadas em três eixos: estímulos ao emprego, estímulos à coesão social e estímulos às empresas. A vertente de proteção ao emprego, que
se estima que possa representar 2274 M€, assenta em medidas de apoio relacionado com a manuten-
ção do emprego e a retoma progressiva da atividade económica, que se decompõem em medidas
de apoio ao lay-off, incentivo financeiro extraordinário à normalização da atividade empresarial, forma-
ção profissional, obras de proximidade, apoios a áreas como a cultura e turismo e ainda a promoção
do teletrabalho.
100. As medidas de cariz social assentam na universalização da escola digital, combate à pobreza e reforço do Serviço Nacional de Saúde. Os encargos orçamentais com medidas no âmbito social, esti-
mados em 747 M€, são repartidos pela aposta na universalização da escola digital (400 M€), no com-
bate à pobreza (242,5 M€) em que se destacam medidas na âmbito da habitação e reforço das verbas
destinadas a prestações sociais, como o Abono de Família, Prestação Social de Inserção e o Subsídio
Social de Desemprego que é prorrogado até ao final de 2020. No que concerne ao reforço do Serviço
Nacional de Saúde, as medidas com impacto orçamental destinada a este fim, totalizam 104,5 M€, que
serão direcionados para iniciativas de recuperação da atividade assistencial, reforço da resposta de
medicina intensiva e contratação de profissionais de saúde.
101. O apoio previsto para as empresas assenta, essencialmente, em medidas sem impacto orçamental em 2020. Como se pode deduzir da Tabela 2, para 2020, as medidas de apoio a empresas representam
um impacto orçamental estimado de 116,5 M€, sendo este encargo comparticipado, em montante in-
certo, por fundos europeus. No entanto, é de referir que as principais medidas de apoio a empresas
II SÉRIE-A — NÚMERO 105 ______________________________________________________________________________________________________
54
Página 55
consubstanciam-se em mecanismos de financiamento assentes em empréstimos estatais, garantias pú-
blicas a linhas de crédito e seguros de crédito à exportação, sendo que estas medidas de financiamento
não representam, teoricamente, impacto orçamental — a UTAO alertou, no entanto, para o risco orça-
mental em exercícios futuros nos seus relatórios de 12 e 20 de maio de 2020. A Secção 2.2 alerta para o
avultado volume de garantias públicas cuja autorização parlamentar para 2020 o Governo pretende
(24,9 mM€) e até sugere uma estrutura interna de acompanhamento destes riscos.
102. O PEES prevê o alargamento das medidas de apoio ao emprego na retoma. Numa primeira etapa, foram adotadas medidas de apoio à manutenção do contrato de trabalho, o denominado lay-off sim-
plificado e uma medida correspondente a um apoio extraordinário á retoma da atividade a ser pago
de uma só vez. O PEES vem introduzir alterações nestas medidas. Por um lado, o lay-off simplificado
atualmente em vigor é prorrogado até ao fim do mês de julho. Adicionalmente, as empresas que man-
tenham uma quebra de faturação igual ou superior a 40% podem beneficiar, até ao final do ano, de
um mecanismo de apoio à retoma progressiva, para o qual, se estima um encargo de 713 M€. Já o
incentivo extraordinário à normalização da atividade empresarial passa a permitir uma alternativa à
modalidade de pagamento único (estimado em169 M€). Assim, as empresas podem optar por benefi-
ciar de um apoio de dois SMN por trabalhador a ser pago em duas ou três tranches ao longo de seis
meses ou de uma redução de 50% nas contribuições para a Segurança Social nos primeiros três meses,
prolongando simultaneamente o período de proibição de despedimento (coletivo, extinção de posto
e inadaptação), bem como o dever de manutenção do nível de emprego nos 60 dias subsequentes.
Esta modalidade alternativa tem um impacto estimado de 434 M€.
103. Das medidas listadas com impacto orçamental só uma representa acréscimo de receita. O PEES e o articulado da PAOE/2020 reportam uma medida que visa a criação de um adicional de solidariedade
sobre o setor bancário de 0,02%, para suportar os custos da resposta ao impacto da pandemia de CO-
VID-19, consignando a receita ao Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social. Com esta
medida estima-se a arrecadação de uma receita de 33 M€.
104. Algumas das medidas que constam do PEES já tinham sido anteriormente anunciadas. No rastreio ao PEES, a UTAO identificou duas medidas que já haviam sido anunciadas. O incentivo financeiro extra-
ordinário à normalização da atividade empresarial na versão de apoio único encontrava-se prevista no
PE/2020. A medida de inovação COVID/ I&D COVID foi legislada em Abril de 2020.8
105. O MF não facultou informação que permita o apuramento externo da estimativa de impacto orça-mental direto em 2020 do conjunto das medidas adotadas no âmbito da COVID-19. Certamente, uma
das informações de grande interesse seria a possibilidade de ver refletido na proposta de revisão orça-
mental a estimativa de impacto orçamental, para 2020, da totalidade das medidas adotadas na miti-
gação dos efeitos económicos da pandemia COVID-19. A PAOE/2020 não permite responder a esta
questão. A informação no PEES traz mais informação, mas, pelas razões expostas anteriormente (ver
parágrafos 92, 95, 97 e 98), há sérias reservas metodológicas quanto ao significado a atribuir à soma
aritmética das parcelas no PEES e na Tabela 2 deste capítulo.
106. Espera-se que a implementação de medidas permita aferir da assertividade dos custos estimados no PEES. As medidas com impacto orçamental incluídas no PEES para o ano de 2020 correspondem a
estimativas que, naturalmente, são falíveis. Com a implementação e o reporte gradual dos encargos
reais com as medidas adotadas, será possível realizar a comparação com as estimativas iniciais existen-
tes, de modo a apurarem-se os potenciais desvios. Este processo de comparação já é exequível para
as medidas que foram adotadas na primeira fase de combate aos efeitos da pandemia de COVID-19.
A síntese mensal da execução orçamental de abril inclui uma listagem dos primeiros impactos orçamen-
tais das medidas implementadas, permitindo assim, ainda que de uma forma gradual e a posteriori, ir
compreendendo o verdadeiro impacto orçamental do PEES. Neste sentido a UTAO, através da coleção
de análise à execução orçamental em contabilidade pública, procede mensalmente à análise do im-
pacto das medidas adotadas e a comparação com as estimativas iniciais, e alargará esta apreciação,
de modo a incluir as medidas que constam do PEES.
8Estas medidas encontram-se listadas no Anexo 4 do Relatório UTAO n.º 12/2020, de 9 de junho. (medidas n.º 18,39 e 40).
17 DE JUNHO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________
55
Página 56
Medidas de financiamento e sem impacto orçamental em 2020
107. Nesta subsecção analisam-se as medidas de financiamento do PEES e da PAOE/2020, resumidas na Tabela 3, individualizando as operações com ativos e passivos financeiros (Ponto 3.2.2.1), as medidas
fiscais (Ponto 3.2.2.2) e as garantias do Estado (Ponto 3.2.2.3), que constituem passivos contingentes.
Tabela 3 –Resumo das medidas de financiamento e passivos contingentes da PAOE/2020 (milhões de euros)
Fonte: PEES, Relatório PAOE/2020 e cálculos da UTAO.
3.2.2.1 Operações com ativos e passivos financeiros
108. As medidas de política respeitantes a operações de financiamento totalizam 2,584 mil M€, encon-trando-se 83,1% deste valor concentrado na emissão de dívida pelas Regiões Autónomas e no emprés-
timo estatal à TAP Air Portugal. As medidas de política respeitantes ao financiamento, resumidas na Ta-
bela 3, que traduzem operações em ativos e passivos financeiros ascendem a 2,584 mil M€, mas a emis-
são de dívida pelas Regiões Autónomas (autorização até 948 M€) e o empréstimo do Estado à TAP Air
Portugal (empréstimo até 1200 M€) representam 83,1% deste valor. Os restantes 436 M€ repartem-se pelo
eixo de apoio às empresas (327 M€), ao emprego (60 M€) e à área social (3 M€), de acordo com a
informação disponível no PEES.
109. A emissão de dívida pelas Regiões Autónomas, a concretizar-se (948 M€), representa um agrava-mento de 0,47 p.p. no rácio da dívida consolidada das AP, encontrando-se esta operação excecionada
do limite de endividamento definido na Lei das Finanças Regionais. A emissão de dívida pelas Regiões
Autónomas constitui uma operação de obtenção de receita de passivos financeiros no valor de 948 M€
(0,47% do PIB), para fazer face às necessidades de financiamento acrescidas decorrentes dos efeitos
diretos e indiretos da pandemia. Estas despesas encontram-se excecionadas dos limites de endivida-
mento definidos na Lei das Finanças Regionais (LFR), até ao limite de 10% do PIB de 2018 de cada uma
das Regiões — ver análise económica e alertas para a decisão política da AR na Subsecção 2.5.1.
110. Esta autorização para emissão adicional de dívida encontra-se insuficientemente especificada e configura um risco descendente para as finanças públicas num contexto de incerteza e de agravamento
histórico do peso da dívida. Esta medida configura uma autorização para o aumento de despesa finan-
ciada por via de emissão de dívida, mas não se encontram definidos na Proposta de Lei da PAOE/2020
os critérios de elegibilidade que estas necessidades de financiamento acrescidas devem preencher
para serem excecionadas dos limites de endividamento definidos na LFR.
111. O empréstimo estatal a conceder à TAP Air Portugal constitui uma ajuda de Estado e foi autorizado pela CE até ao limite de 1,2 mil M€, encontrando-se também orçamentado por este montante em con-
tabilidade pública. O registo é diferente em contabilidade nacional. Há risco para os contribuintes nesta
operação. Embora não se encontrando especificado nas medidas de política da PAOE/2020, este fi-
nanciamento integra o cenário orçamental da PAOE/2020, considerado como um empréstimo em con-
tabilidade pública. Em contabilidade nacional o registo é inferior (946 M€) e reconhecido como des-
pesa de capital por se assumir um elevado risco de perda de capital para as AP nesta operação. Os
254 M€ restantes constituem um risco orçamental ascendente sobre o saldo em contas nacionais. O
M€ %PIB
Endividamento: 2584 1,29
Regiões Autónomas 948
Auxílio Estatal à empresa TAP 1200
Outros 436
Passivos contingentes 15000 7,51
Linha de apoio à Economia COVID-19 (em v igor) 6200
Garantias linhas de crédito 6800
Garantias seguros crédito exportação 2000
II SÉRIE-A — NÚMERO 105 ______________________________________________________________________________________________________
56
Página 57
empréstimo a conceder pelo Estado à TAP Air Portugal, no valor de 1200 M€ (0,6% do PIB) não foi auto-
rizado pela Comissão Europeia (CE) no âmbito do Quadro Temporário de Auxílios do Estado, pois este
enquadramento exclui empresas em dificuldades económicas à data de 31 de dezembro de 2019 (situ-
ação em que a TAP foi classificada). A CE, no entanto, entendeu autorizar o empréstimo, em 9 de junho,9
ao abrigo das suas Orientações relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação. Neste
âmbito, a operação virá com condições. Se a empresa não reembolsar o Estado no prazo de seis meses,
terá de submeter e ver aprovado pela CE um plano de reestruturação compatível com as regras da
concorrência, que poderá implicar a redução da sua dimensão. O empréstimo destina-se a satisfazer
necessidades de liquidez imediata. Importa notar que, em sede de preparação da P esta medida as-
sume classificações distintas de acordo com a ótica contabilística adotada:
Em termos formais e em contabilidade pública é classificada como uma operação de financiamento (despesa com ativos financeiros), sem efeito no saldo global, encontrando-se orçamentada na
PAOE/2020 por 1,2 mil M€. Os seus efeitos nas finanças públicas consistem num aumento transitório da
dívida pública no momento presente, revertido após a amortização por parte do devedor;
Em contabilidade nacional, a operação é classificada em “Outras despesas de capital” por causa das dificuldades económicas da empresa com origem independente da crise criada pela COVID-19,
embora esteja a ser por ela agravada. Por resta razão, há um risco elevado de a TAP não conseguir
devolver o capital integralmente no prazo contratual. Mandam as regras de compilação das estatís-
ticas nacionais que, nestes casos, os empréstimo sejam registados como despesa de capital e não
como aquisição de ativos financeiros. Logo, o montante do empréstimo agrava o saldo orçamental
em contas nacionais logo no momento em que o contrato for assinado. Por razões que a UTAO não
conseguiu apurar, o montante que o MF orçamentou em contas nacionais é de apenas 946 M€, infe-
rior, portanto ao que o mesmo MF orçamentou em contabilidade pública na plataforma SIGO. O não
reconhecimento aa diferença de 254 M€ entre as duas óticas constitui um risco orçamental ascen-
dente para o défice (e, por conseguinte, para a dívida) no orçamento da PAOE/2020 em contas
nacionais.
112. As restantes medidas que envolvem operações com ativos e passivos financeiros encontram-se estimadas em 436 M€, mas 314 M€ não traduzem necessidades de financiamento acrescidas. As restan-
tes operações com ativos financeiros encontram-se estimadas em 436 M€, mas este montante não se
traduz forçosamente em necessidades de financiamento acrescidas: (1) 220 M€ são destinados a apoiar
projetos de investigação e desenvolvimento e inovação na área da COVID-19 e o MF informa que de-
verão ser financiados pelo FEDER; (2) 47 M são respeitantes à prorrogação da moratória dos reembolsos
dos Municípios com programa de saneamento financeiro em curso ao Fundo de Apoio Municipal, com
o objetivo de lhes fornecer maior margem de manobra orçamental para apoiar os efeitos da pandemia
COVID19. Esta medida não constitui um acréscimo de despesa, mas um adiantamento de receita com
ativos financeiros de uma entidade pertencente ao perímetro das AP; (3) 47 M€ são respeitantes à Mo-
bilização do Fundo de Modernização do Comércio com o objetivo de dinamizar o comércio local e a
prestação de serviços de proximidade. Esta medida consiste apenas na utilização de capacidade já
existente (o fundo é financiado por receita consignada de taxas cobradas ao sector do comércio) não
requerendo afetação de recursos adicionais.10 Todavia, esta afirmação deve ser lida com cuidado. O
facto de o financiamento já estar nas AP não significa que a sua utilização para este fim não tenha um
custo económico para as AP. Há, obviamente, um custo de oportunidade porquanto a utilização do
dinheiro nesta medida significa que ele deixa de estar disponível para financiar outras finalidades públi-
cas.
3.2.2.2 Medidas fiscais
113. A PAOE/22020 introduz uma dilação adicional dos prazos de pagamento de obrigações fiscais, que consiste na suspensão e limitação dos pagamentos por conta de IRS e IRC até ao final do ano, que terá
um impacto negativo não quantificado na receita de 2020. No seguimento das políticas que vêm sendo
9 State Aid SA.57369(2020/N) – Portugal – COVID-19: Aid to TAP.
10 O Fundo de Modernização do Comércio foi criado pelo Decreto-Lei n.º 179/2004, de 27 de julho
17 DE JUNHO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________
57
Página 58
adotadas para mitigação dos efeitos da pandemia, a PAOE/2020 continua a utilizar as medidas de di-
ferimento de impostos como um meio de fornecer liquidez temporária à economia, suspendendo e limi-
tando os pagamentos por conta de IRS e IRC até dezembro de 2020. O impacto direto destas medidas
não se encontra especificado, por se assumir que constituem meras flutuações intra-anuais na receita
fiscal.11 No entanto, o adiamento do prazo dos pagamentos por conta pode ter reflexos na receita de
2020, por dois motivos: (1) risco de falta de liquidez ou mesmo de insolvência dos contribuintes durante
o prazo de dilação; (2) em condições normais os pagamentos por conta são definidos com base na
faturação do ano anterior e constituem receita do Estado. Só no ano seguinte se procedem aos acertos
entre o valor adiantado a título de pagamento por conta e o imposto a cobrar. Neste caso, alteradas
as regras de cálculo e os prazos de pagamento, esta medida terá um impacto negativo não quantifi-
cado na receita de 2020.
114. Ainda nas medidas fiscais, a PAOE/2020 prevê a criação de um conjunto de benefícios fiscais des-tinados a apoiar o investimento, sem impacto em 2020, designadamente a criação de um regime espe-
cial de dedução de prejuízos fiscais, particularmente em operações de fusão empresariais, a criação
de um crédito fiscal extraordinário ao investimento e o desagravamento das tributações autónomas.
Estas medidas deverão ter um impacto descendente sobre a receita fiscal de IRC em 2021.
3.2.2.3 Garantias do Estado
115. As garantias estatais previstas na PEES totalizam 8,8 mil M€ (4,41% do PIB) e constituem passivos contingentes. No respeitante às garantias estatais, o PEES prevê o reforço em 6,8 mil M€ das linhas de
crédito com garantia estatal e de 2 mil M€ nos seguros de crédito à exportação, num total de 8,8 mil M€.
116. As linhas de financiamento à economia com garantia do Estado totalizam 13 mil M€ (6,51% do PIB). O reforço de 6,8 mil das linhas de crédito com garantia estatal enquadra-se no Quadro Temporário de
Apoio Estatal, aprovado pela Comissão Europeia a 19 de março e alterado a 3 de abril, que autoriza o
Estado Português a conceder garantias públicas a empréstimos até ao limite de 13 mil M€.12 Esta medida
reforça a Linha de Apoio à Economia COVID-19 (no montante de 6,2 mil M€) e formaliza a decisão
governamental de utilizar este instrumento até ao limite dos 13 mil M€ autorizado pela CE.
117. Considerando as medidas em vigor e as constantes do PEES, o conjunto das garantias estatais con-cedidas no contexto da mitigação dos efeitos da pandemia de COVID-19, constantes da PAOE/2020,
totaliza 15 mil M€ (7,51% do PIB). As medidas de política do PEES devem ser analisadas tendo em consi-
deração o seu efeito cumulativo com as que se encontram em vigor ou ainda em fase de implementa-
ção (mas previstas na PAOE/2020). A análise conjunta destes documentos de política orçamental eleva
para 15 mil M€ (7,51% do PIB) as garantias estatais concedidas.
118. As garantias estatais constituem um instrumento de política orçamental destinado a alavancar o financiamento à economia, sem impactos orçamentais imediatos, mas que constituem riscos orçamen-
tais descendentes sobre o saldo. No caso português, considerando o nível das garantias concedidas e
a estimativa indicativa avançada pelo BCE, as perdas associadas podem situar-se ente 750 M€ e 1,5
mil M€. As garantias classificam-se como passivos contingentes, uma vez que constituem uma assunção
de responsabilidades por parte do Estado relativamente a um financiamento (Figura 1). Num primeiro
momento não existe impacto, mas representam um risco associado de encargos adicionais para o erá-
rio público, cuja materialização depende do cumprimento do devedor a quem foi concedida a garan-
tia. No seu Relatório sobre a Estabilidade Financeira de maio último, o BCE estudou a utilização das
garantias enquanto instrumento de política orçamental no contexto da pandemia de COVID-19 pelos
11 Existe algum risco de perda de receita pública nesta medida. O impacto do adiamento das obrigações fiscais e contributivas só
será nulo se a receita cobrada no final do novo prazo de pagamento for igual à que teria sido cobrada sem a concessão da dilação.
A receita liquidada é calculada no início do período da prorrogação e não sofre alterações durante o mesmo. No entanto, se existirem
danos na capacidade económica dos contribuintes (restrição de liquidez, falência ou insolvência) a receita liquidada poderá não
ser cobrada, total ou parcialmente, embora continue a ser um direito do Estado.
12 State Aid SA.56873(2020/N) – Portugal – COVID-19: Direct Grant Scheme and Loan Guarantee Scheme
II SÉRIE-A — NÚMERO 105 ______________________________________________________________________________________________________
58
Página 59
Estados da zona Euro e elaborou estimativas quanto às perdas que estes instrumentos podem implicar
— para Portugal as perdas foram estimadas no intervalo de 5% a 10%, ou seja, entre 750 M€ e 1,5 mil M€.
119. A PAOE/2020 não fornece informação sobre a possibilidade de concessão de apoios diretos à eco-nomia no montante de 1,6 mil M€ e de conversão de parte das garantias (13 mil M€) em subsídios cons-
tituindo ambos riscos descendentes para as finanças públicas até ao final do ano de 2020. O Quadro
Temporário de Apoio Estatal para apoiar a economia durante o surto de COVID-19, aprovado pela Co-
missão Europeia a 19 de março e alterado a 3 de abril,13 permite a concessão de garantias até ao limite
de 13 mil M€ e a prestação de apoios diretos à economia de 1,6 mil M€. Adicionalmente, existe a possi-
bilidade de converter uma parte das garantias concedidas em transferências de capital para as em-
presas, devendo esta decisão ser tomada até ao final do ano de 2020. O PE/2020 e a PAOE/2020 agora
apresentadas não informam sobre o montante dos apoios diretos à economia, nem sobre a eventual
conversão parcial destas garantias em subvenções consignadas ao reembolso dos empréstimos aos
bancos, constituindo ambos riscos descendentes para o saldo e ascendentes para a dívida no ano de
2020.
13 State Aid SA.56873(2020/N) – Portugal – COVID-19: Direct Grant Scheme and Loan Guarantee Scheme
17 DE JUNHO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________
59
Página 60
4 Cenário macroeconómico
120. A revisão orçamental PAOE/2020 tem por detrás previsões atualizadas pelo MF para a economia portuguesa nos anos de 2020 e 2021. As previsões do MF são o primeiro capítulo do documento Pro-
grama de Estabilização Económica e Social (PEES) que foi tornado público no dia 7 de junho de 2020 no
portal do Governo.
121. Este capítulo divide-se em quatro secções. Primeira,visão panorâmica sobre a evolução do PIB real nas economias desenvolvidas no biénio 2020–2021; segunda, desempenho do PIB real de Portugal no
1.º trimestre de 2020; terceira, análise das previsões que constam do cenário macroeconómico do MF;
quarta, comparações com as projeções das instituições oficiais de referência.
122. Permanece atual, e ajuda a compreender os cenários projetados pelas diferentes instituições, a análise qualitativa da UTAO aos efeitos na economia provocados pela pandemia de COVID-19 e pelas
medidas de política adotadas para os mitigar. Primeiramente apresentada no relatório que apreciou o
Programa de Estabilidade de 2020, aquela análise foi posteriormente publicada, com pequenos aper-
feiçoamentos, no Relatório UTAO n.º 11/2020, “Evolução Orçamental: janeiro a março de 2020”, de 20
de maio. Aí estão explicados os canais de transmissão de efeitos do choque pandémico à procura
agregada e à oferta agregada:
Secção 2.2 — Avaliação qualitativa dos efeitos pandémicos e das medidas de confinamento socio-económico sobre a economia ;
Secção 3.2 — Efeitos das medidas (de política) dos tipos 1 a 3 na economia.
Visão panorâmica das economias desenvolvidas
123. As previsões para o PIB real dos países das economias avançadas no biénio 2020–2021, elaboradas pelas instituições de referência, permitem deduzir que os países com maior contração do PIB real em
2020 também deverão ser os países com crescimento mais acentuado em 2021. Contudo, esta recupe-
ração será parcial, pelo que o PIB real do ano 2021 deverá ainda ser inferior ao registado em 2019, ano
imediatamente anterior ao surgimento da pandemia COVID-19. Esta secção inclui uma análise às pre-
visões mais recentes, divulgadas pela Comissão Europeia (CE) em 6 de maio (Gráfico 1 e Gráfico 2), e
pela Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Económicos (OCDE) no dia 9 de junho
(Gráfico 3 e Gráfico 4).
124. Relativamente a Portugal, a CE prevê que a recessão em 2020 será moderada em termos relativos (– 6,8%), sendo que em 2021 a recuperação também será modesta (5,8%). No entanto, as previsões mais
recentes da OCDE anteveem que a recessão em Portugal será mais acentuada em termos relativos,
sendo que no caso do cenário com uma única vaga de pandemia, a recessão em 2020 deverá situar-
se em – 9,4%, seguida de uma recuperação em 2021 de 6,3%. Dentro do conjunto das economias de-
senvolvidas, a Coreia do Sul deverá ser a economia com a contração do PIB real em 2020 menos acen-
tuada, tanto nas previsões da CE (– 1,0%) como nas da OCDE (– 1,2% ou – 2,5%). Na cenarização da CE,
Portugal será, das 39 economias nacionais projetadas, a décima nona em termos das maiores quedas
de PIB. Já para a OCDE, que projeta para 37 países, Portugal é o sétimo que mais cai em 2020 no cenário
de vaga única.
II SÉRIE-A — NÚMERO 105 ______________________________________________________________________________________________________
60
Página 61
Gráfico 1 – Previsões da Comissão Europeia para o PIB real em 2020 (taxa de variação anual, em percentagem)
Fontes: Comissão Europeia e cálculos da UTAO.
Gráfico 2 – Previsões da Comissão Europeia para o PIB real em 2021 (taxa de variação anual, em percentagem)
Fontes: Comissão Europeia e cálculos da UTAO.
125. De acordo com a OCDE, os países que deverão registar contração mais acentuada em 2020 deve-rão ser a Espanha, o Reino Unido, a França e a Itália. Posteriormente, em 2021 também deverão ser estes
países a registar uma recuperação mais forte, embora fiquem com um nível de PIB real inferior ao verifi-
cado no ano 2019. As previsões da OCDE foram divulgadas em junho de 2020 (Gráfico 3 e Gráfico 4),
sendo que esta instituição separou as previsões em dois cenários decorrentes da evolução da pandemia
COVID-19: uma única vaga iniciada no 1.º trimestre de 2020 e um cenário com duas vagas em 2020,
sendo a segunda vaga no final do ano 2020.
-10
-9
-8
-7
-6
-5
-4
-3
-2
-1
0
Gré
cia
Itál
iaEs
pan
ha
Cro
ácia
Rei
no
Un
ido
Fran
çaIr
lan
da
Litu
ânia
Áre
a d
o e
uro
Un
ião
Eu
rop
eia
Ch
ipre
Can
adá
No
va Z
elân
dia
Bu
lgár
iaB
élgi
caH
un
gria
Eslo
vén
iaLe
tón
iaEs
tón
iaP
aíse
s B
aixo
sP
ort
uga
lEs
lová
qu
iaA
ust
rália
Ale
man
ha
Esta
do
s U
nid
os
Méx
ico
Fin
lân
dia
Rep
úb
lica
Ch
eca
Suéc
iaR
om
én
iaD
inam
arca
Mal
taA
ust
ria
No
rueg
aTu
rqu
iaLu
xem
bu
rgo
Suíç
aJa
pão
Islâ
nd
iaP
oló
nia
Co
reia
do
Su
l
2020
0
1
2
3
4
5
6
7
8
Islâ
nd
iaC
ore
ia d
o S
ul
Jap
ãoM
éxic
oN
oru
ega
Fin
lân
dia
Po
lón
iaR
om
én
iaSu
écia
Turq
uia
Suíç
aEs
tad
os
Un
ido
sP
aíse
s B
aixo
sR
epú
blic
a C
hec
aA
ust
ria
Din
amar
caC
anad
áN
ova
Zel
ând
iaA
ust
rália
Luxe
mb
urg
oP
ort
uga
lEs
tón
iaA
lem
anh
aM
alta
Hu
ngr
iaR
ein
o U
nid
oB
ulg
ária
Irla
nd
aU
niã
o E
uro
pe
iaC
hip
reÁ
rea
do
eu
roLe
tón
iaIt
ália
Eslo
váq
uia
Eslo
vén
iaB
élgi
caEs
pan
ha
Litu
ânia
Fran
çaC
roác
iaG
réci
a
2021
17 DE JUNHO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________
61
Página 62
Gráfico 3 – Previsões da OCDE para o PIB real em 2020 (taxa de variação anual, em percentagem)
Fontes: OCDE e cálculos da UTAO. | Notas: i) A OCDE apresentou previsões em 9 de junho de 2020 para o PIB real com
base em dois cenários diferentes: admitindo que a economia mundial é afetada apenas uma única vaga da pandemia
COVID-19 e admitindo que a economia mundial é afetada por duas ondas da pandemia COVID-19, sendo a segunda
no final do ano 2020.
Gráfico 4 – Previsões da OCDE para o PIB real em 2021 (taxa de variação anual, em percentagem)
Fontes: OCDE e cálculos da UTAO. | Notas: i) A OCDE apresentou previsões em 9 de junho de 2020 para o PIB real com
base em dois cenários diferentes: admitindo que a economia mundial é afetada apenas uma única vaga da pandemia
COVID-19 e admitindo que a economia mundial é afetada por duas ondas da pandemia COVID-19, sendo a segunda
no final do ano 2020.
Desempenho do PIB real português no 1.º trimestre de 2020
126. O PIB real a preços de base registou no 1.º trimestre de 2020 uma descida homóloga de 1,7%, a qual foi determinada essencialmente pelo contributo negativo de três ramos de atividade: i) comércio,
reparação de veículos, alojamento e restauração, ii) outras atividades de serviços, e iii) indústria.14 Estes
três ramos de atividade representaram cerca de 64% do PIB real a preços de base (Tabela 4). Adicional-
mente, importa destacar que as variações do 1.º trimestre representam a primeira descida homóloga
14 A taxa de variação homóloga do PIB real a preços de mercado no 1.º trimestre foi de – 2,3%. A diferença entre o PIB a preços de
mercado e o PIB a preços de base corresponde à soma dos impostos sobre a produção e a importação líquidos de subsídios, com as
margens de comercialização (margens comerciais e custos de transporte associados às transações dos produtos). Detalhes em COIM-
BRA, Carlos (2013), Como se calcula o PIB?, Nota informativa, setembro, Lisboa: Instituto Nacional de Estatística.
-16
-14
-12
-10
-8
-6
-4
-2
0
Esp
anh
a
Rei
no
Un
ido
Fran
ça
Itál
ia
Rep
úb
lica
Ch
eca
Islâ
nd
ia
Po
rtu
gal
Eslo
váq
uia
Bél
gica
No
va Z
elân
dia
Litu
ânia
Estó
nia
Letó
nia
Paí
ses
Bai
xos
Hu
ngr
ia
Gré
cia
Suíç
a
Can
adá
Fin
lân
dia
Po
lón
ia
Eslo
vén
ia
OC
DE
Méx
ico
Esta
do
s U
nid
os
Irla
nd
a
Ale
man
ha
Isra
el
Suéc
ia
Luxe
mb
urg
o
Co
lôm
bia
Au
stri
a
No
rueg
a
Jap
ão
Turq
uia
Din
amar
ca
Ch
ile
Au
strá
lia
Co
reia
do
Su
l
Única onda Duas ondas
-2
0
2
4
6
8
10
Jap
ão
Suéc
ia
Luxe
mb
urg
o
Din
amar
ca
Co
reia
do
Su
l
Irla
nd
a
Méx
ico
Au
strá
lia
Ch
ile
Can
adá
Estó
nia
No
rueg
a
Esta
do
s U
nid
os
Fin
lân
dia
Hu
ngr
ia
Eslo
vén
ia
Turq
uia
Gré
cia
OC
DE
Co
lôm
bia
Po
lón
ia
Au
stri
a
Ale
man
ha
Islâ
nd
ia
Suíç
a
Isra
el
Letó
nia
Eslo
váq
uia
Rep
úb
lica
Ch
eca
Litu
ânia
Bél
gica
Paí
ses
Bai
xos
No
va Z
elân
dia
Po
rtu
gal
Esp
anh
a
Fran
ça
Itál
ia
Rei
no
Un
ido
Duas ondas Única onda
II SÉRIE-A — NÚMERO 105 ______________________________________________________________________________________________________
62
Página 63
trimestral desde o 4.º trimestre de 2012 para o ramo de atividade “comércio, reparação de veículos,
alojamento e restauração” e desde o 4.º trimestre de 2013 para o ramo “outras atividades de serviços”.
Importa referir que uma análise do PIB na ótica da produção consiste na desagregação do valor acres-
centado pelos vários ramos de atividade económica. Contudo, os valores disponíveis pela autoridade
estatística encontram-se a preços de base, o que pode ser diferente do PIB na ótica da despesa a
preços de mercado, a qual normalmente é utilizada para desagregar as componentes da procura agre-
gada.
127. O PIB é uma variável fluxo que corresponde ao valor dos bens e serviços finais produzidos num determinado período (ano ou trimestre) e território. No entanto, para além da contração do PIB real que
se irá verificar em 2020, o mais importante será saber em que medida os eventos ocorridos em 2020
poderão impactar negativamente no produto potencial e na evolução do PIB real em 2021 e anos se-
guintes. O cenário macroeconómico que consta na PAOE/2020 não disponibiliza dados para o produto
potencial nem para o hiato do produto.
Tabela 4 – PIB real por ramo de atividade a preços de base (em milhões de euros (base ano 2016), e em percentagem)
Fontes: INE e cálculos da UTAO.
Previsões do Ministério das Finanças para 2020 e 2021
128. O cenário macroeconómico apresentado pelo MF inclui apenas um conjunto de indicadores eco-nómicos, o qual não permite ter uma perspetiva global sobre a evolução da economia portuguesa como
um todo para o biénio 2020–2021. Com efeito, destaca-se a ausência de dados sobre o produto poten-
cial, o hiato do produto, a dívida externa, a composição da posição de investimento internacional, as
remunerações dos trabalhadores por conta de outrem, a poupança das famílias, os custos unitários do
trabalhos e os termos de troca. Em exercícios de previsão anteriores, o MF costuma facultar esta infor-
mação.
PIB em volume
129. O cenário macroeconómico da PAOE/2020 prevê uma contração de 6,9% no PIB real, decorrente de contributos negativos, quer da procura interna (5,1 p.p.), quer da procura externa (1,8 p.p.). No ce-
nário macroeconómico associado à PAOE/2020 (em termos formais, consta do documento PEES) en-
contra-se prevista uma queda do PIB real de 6,9% (Gráfico 5), seguindo-se uma recuperação de 4,3%
no ano seguinte, o que não assegura o regresso nem ao nível do PIB real observado em 2019, nem ao
do ano 2018. A previsão para 2020 inclui um contributo negativo da procura externa, medido pela dife-
rença entre exportações e importações em volume, para a contração do PIB real em 2020 (– 1,8 p.p.)
visto que a queda das exportações (– 15,4%) será superior à das importações (– 11,4%). Em contrapar-
tida, no ano 2021 a procura externa deverá registar um contributo positivo (0,4 p.p.). Relativamente ao
hiato do produto, i.e., a diferença entre o PIB real a observar e o produto potencial estimado, o cenário
macroeconómico não apresenta informação, pelo que não é possível conhecer os efeitos negativos
duradouros da pandemia de COVID-19 na economia portuguesa.
2019(M€)
2020(M€)
Variação
homóloga
(M€)
Taxa
variação (%)
Agricultura, silvicultura e pesca 4 050 999 1 026 27 2,7
Indústria 24 783 6 228 6 021 -207 -3,3
Energia, água e saneamento 6 436 1 592 1 547 -45 -2,8
Construção 7 645 1 924 1 960 36 1,9
Comércio e reparação de veículos; alojamento e restauração 35 453 8 794 8 438 -357 -4,1
Transportes e armazenagem; atividades de informação e comunicação 15 040 3 718 3 668 -50 -1,3
Atividades financeiras, de seguros e imobiliárias 29 827 7 445 7 490 45 0,6
Outras atividades de serviços 51 289 12 758 12 550 -208 -1,6
VAB em volume, a preços de base 174 523 43 458 42 699 -759 -1,7
1.º trimestre
Ramo de atividadeAno 2019
(M€)
17 DE JUNHO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________
63
Página 64
Gráfico 5 – Crescimento do PIB real (dados encadeados em volume, percentagem)
Fontes: INE (anos de 2005 a 2019) e Ministério das Finanças (previsões para 2020 e 2021 no PESS).
130. Para a contração do PIB real a registar em 2020, os principais contributos virão do investimento (– 2,9 p.p.) e do consumo privado (– 2,8 p.p.), seguido do da procura externa (– 1,8 p.p.). O consumo
público deverá ser a única componente da procura interna com um contributo positivo (0,5 p.p.) para a
variação do PIB real. As quedas do consumo privado e do investimento refletem as dificuldades e a
incerteza dos sectores institucionais famílias, por um lado, e sociedades financeiras e não financeiras,
por outro. Relativamente à procura externa (Gráfico 6), a contração das exportações (– 15,4%) deverá
ser mais acentuada do que a das importações (– 11,4%), originando um contributo negativo para o PIB
real. Adicionalmente, esta queda acentuada das exportações e das importações irá contribuir para
uma descida do grau de abertura ao exterior da economia portuguesa. Posteriormente, para 2021 o MF
prevê que as componentes do PIB, excluindo o consumo público, deverão registar uma recuperação
significativa, mas nenhuma dessas componentes do PIB deverá regressar ao nível observado em 2019,
ano imediatamente anterior ao início da pandemia de COVID-19. Quanto ao consumo privado nominal,
este deverá cair 4,7% em 2020, recuperando parcialmente em 2021 (4,2%), pelo que o valor do consumo
privado nominal em 2021 será também inferior ao observado em 2019.
1,6
2,5
0,3
-3,1
1,7
-1,7
-4,1
-0,9
0,8 1,8
2,0
3,5
2,6
2,2
-6,9
4,3
-8
-7
-6
-5
-4
-3
-2
-1
0
1
2
3
4
5
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
20
14
20
15
20
16
20
17
20
18
20
19
20
20
20
21
Taxa de variação anual do PIB real
II SÉRIE-A — NÚMERO 105 ______________________________________________________________________________________________________
64
Página 65
Gráfico 6 – Procura externa líquida de importações e capacidade de financiamento da economia (em pontos percentuais e percentagem)
Fontes: INE e Ministério das Finanças (previsões para 2020 e 2021).
Mercado de trabalho
131. De acordo com o cenário macroeconómico, a descida do emprego em 2020 será mais acentuada que a da população ativa, determinando uma subida da taxa de desemprego. Adicionalmente, a des-
cida do PIB real será mais acentuada que a do emprego, resultando numa descida da produtividade
aparente do trabalho. No cenário da PAOE/2020 para o mercado de trabalho (Gráfico 7), encontra-se
prevista uma descida percentual do emprego em 2020 (– 3,9%) mais acentuada que a descida percen-
tual da população ativa (– 0,6%), o que reflete uma subida da taxa de desemprego de 6,5% em 2019
para 9,6% em 2020. No entanto, importa referir que no mercado de trabalho verificam-se situações ex-
cecionais, nomeadamente as medidas de apoio durante o período de inatividade das empresas
(lay-off), o que atenuará a descida do emprego no sector privado. A produtividade aparente do traba-
lho, aferida entre o PIB real e o emprego, deverá registar uma descida de 3,1% em 2020, pelo que se
conclui que a descida do produto (– 6,9%) será mais acentuada que a do emprego (– 3,9%). Adicional-
mente, importa referir que o cenário macroeconómico não apresentou informação sobre alguns indi-
cadores relevantes para a análise conjunta de consumo privado, poupança e mercado de trabalho,
designadamente as remunerações totais na economia, o rendimento disponível das famílias, a separa-
ção entre empregos público e privado, e a poupança.
-12
-10
-8
-6
-4
-2
0
2
4
6
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
20
14
20
15
20
16
20
17
20
18
20
19
20
20
20
21
Contributo da procura externa líquida para o PIB real (em p.p.)
Capacidade/necessidade de financiamento da economia face ao exterior
17 DE JUNHO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________
65
Página 66
Gráfico 7 – Emprego, população ativa e taxa de desemprego (em milhares de indivíduos e em percentagem)
Fontes: INE, Ministério das Finanças (previsões para 2020 e 2021) e cálculos da UTAO.
Conta externa
132. Na PAOE/2020 encontra-se prevista uma deterioração da capacidade de financiamento da eco-nomia portuguesa para 2020 para o nível mais baixo desde 2013, sendo que o contributo negativo mais
relevante em 2020 será a deterioração da balança de bens e serviços. A economia portuguesa deverá
apresentar em 2020 capacidade de financiamento de 0,3% do PIB, o que representa uma deterioração
face ao ano anterior. Com efeito, a capacidade de financiamento deverá descer de 0,8% do PIB em
2019 para 0,3% e 0,6% em 2020 e 2021, respetivamente (Gráfico 8). Tendo em consideração a desagre-
gação por balanças, o conjunto das balanças de rendimentos primários e rendimentos secundários de-
verá manter-se próximo do equilíbrio. Adicionalmente, a balança de capital deverá subir muito ligeira-
mente, de 0,8% do PIB em 2019 para 1,0% em 2020, descendo marginalmente para 0,9% em 2021. De
salientar que a balança de bens e serviços registou excedentes durante os anos 2013–2019, mas deverá
tornar-se negativa em 2020 e 2021. A concretizar-se o saldo orçamental do sector das Administrações
Públicas e a previsão para a capacidade de financiamento da economia portuguesa em 2020 (0,3%
do PIB), então será necessário que o sector privado registe uma capacidade de financiamento de 6,6%
do PIB em 2020 (Gráfico 9), a qual, a acontecer, será a mais alta desde o ano 2015. A informação dis-
ponível no cenário macroeconómico não permite concluir sobre a evolução dos termos de troca.
4 000
4 200
4 400
4 600
4 800
5 000
5 200
5 400
5 600
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
20
11
20
12
20
13
20
14
20
15
20
16
20
17
20
18
20
19
20
20
20
21
Taxa desemprego
População ativa (escala direita)
Emprego (escala direita)
II SÉRIE-A — NÚMERO 105 ______________________________________________________________________________________________________
66
Página 67
Gráfico 8 – Composição das balanças corrente e de capital (em percentagem do PIB)
Fontes: INE, BdP e Ministério das Finanças (previsões para 2020 e 2021).
Gráfico 9 – Capacidade/necessidade de financiamento dos sectores público e privado (em percentagem do PIB)
Fontes: INE, BdP e Ministério das Finanças (previsões para 2020 e 2021).
Comparações com os previsores oficiais
133. As intuições oficiais de referência efetuaram previsões para Portugal em datas diferentes, sendo que num contexto de incerteza extrema, como a situação atual, as diferenças entre datas de publica-
ção tornam-se ainda mais relevantes. As previsões mais recentes tendem a ser mais pessimistas. No dia
12 de março o BCE divulgou as previsões para a Área do Euro, enquanto o Banco de Portugal apresen-
tou as previsões para a economia portuguesa em dois cenários: base e adverso. Em seguida, o FMI
divulgou as previsões no dia 6 de abril. Posteriormente, a Comissão Europeia divulgou em 6 de maio as
previsões de primavera. Todos estes exercícios de projeção foram realizados para o biénio 2020–2021 ou
triénio 2020–2022. No caso do FMI, que em abril de cada ano projetava até cinco anos de distância, as
previsões de abril de 2020 limitam-se ao biénio 2020–2021 e o número de variáveis previstas é menor. De
salientar que as previsões da Comissão Europeia, as quais também constam na base de dados AMECO,
0,3 0,6
-14
-12
-10
-8
-6
-4
-2
0
2
4
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
20
14
20
15
20
16
20
17
20
18
20
19
20
20
20
21
Bens e serviços Rendimentos primários e secundários Capital Corrente e capital
-12
-10
-8
-6
-4
-2
0
2
4
6
8
10
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
20
14
20
15
20
16
20
17
20
18
20
19
20
20
20
21
Capacidade de financiamento das Administrações Públicas
Capacidade de financiamento do sector privado
Capacidade/necessidade de financiamento da economia face ao exterior
17 DE JUNHO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________
67
Página 68
apresentam o âmbito mais alargado de indicadores económicos, cobrindo componentes de despesa
do PIB, deflatores, preços, contas externas e mercado de trabalho para todos os países da União Euro-
peia. Recentemente, no dia 2 de junho o CFP apresentou previsões para a economia portuguesa em
dois cenários: base e adverso. Em 9 de junho, a OCDE publicou as previsões também para dois cenários:
admitindo uma única onda da pandemia COVID-19 e pressupondo que o ano 2020 terá duas vagas da
pandemia. Como se sabe, os previsores assumem hipóteses diferentes entre si, não só quanto às variáveis
internacionais (preço do barril de petróleo, taxas de juro, crescimento da procura externa) como quanto
às medidas de política económica e orçamental presentes nos seus cenários. Por estas e outras razões,
as previsões diferem sempre entre previsores. Como se trata de desenhar políticas em contexto de in-
certeza, é bom haver vários exercícios de previsão do que apenas um pois, com vários, a identificação
de tendências e plausibilidades resulta melhor fundamentada.
Previsões oficiais para o PIB real
134. Os previsores oficiais para a economia portuguesa projetam uma contração do PIB real em 2020, seguida de uma recuperação parcial em 2021 que não assegura o regresso ao nível observado em
2019. A entidade com previsão sobre Portugal mais pessimista (Gráfico 10) para 2020 é a OCDE (média
entre dois cenários), enquanto a entidade que prevê uma recuperação mais acentuada em 2021 é a
Comissão Europeia. Quanto à União Europeia e à Área do Euro, pode-se concluir que as previsões mais
recentes são mais pessimistas que as divulgadas no início da pandemia de COVID-19, pelo que os efeitos
desta começam a materializar-se e a ser incorporados na informação utilizada pelos modelos que sub-
jazem às projeções.
Gráfico 10 – Intervalo de previsões para o PIB real de Portugal, Área do Euro e União Europeia (taxa de variação anual, em percentagem)
Fontes: BCE, BdP, CE, CFP, FMI e OCDE. | Notas: (i) Nos casos de BdP, CFP e OCDE, foi considerada a média entre o
cenário mais favorável e o cenário adverso.
Previsões oficiais para mercado de trabalho, preços e contas externas
135. As previsões das diversas instituições apontam para uma subida da taxa de desemprego em 2020 e uma descida parcial em 2021, sendo que a média prevista para Portugal é superior à prevista para a
Área do Euro. O cenário macroeconómico do MF para Portugal apresenta a previsão mais baixa para
2020 (9,6%) entre as várias instituições oficiais (Gráfico 11), enquanto para 2021 a previsão do MF (8,7%)
encontra-se dentro do intervalo. De referir que as previsões oficiais apontam para taxas de desemprego
mais altas em Portugal do que na Área do Euro, particularmente durante o ano 2020.
-4,7
5,8
-7,1
6,1
0,8
6,3
-10,4
1,1
-7,4
4,8
-10,3
1,3
-12
-10
-8
-6
-4
-2
0
2
4
6
8
20
20
20
21
20
20
20
21
20
20
20
21
Portugal União Europeia Área do euro
Máximo Mínimo Média
BdP (média)
OCDE (média)
BdP (média)
CE
OCDE (média)
BCEBCE
CE
II SÉRIE-A — NÚMERO 105 ______________________________________________________________________________________________________
68
Página 69
Gráfico 11 – Intervalo de previsões para a taxa de desemprego de Portugal, Área do Euro e
União Europeia (taxa, em percentagem da população ativa)
Fontes: BCE, BdP, CE, CFP, FMI e OCDE. | Notas: (i) No caso do BdP, CFP e OCDE foi considerada a média entre o
cenário mais favorável e o cenário adverso.
136. Relativamente à variação do índice de preços no consumidor, as diversas instituições preveem uma taxa de variação baixa em 2020, seguida de uma subida em 2021, embora ainda para um nível inferior
ao objetivo de política monetária do BCE (abaixo de 2%, mas próximo). No caso de Portugal (Gráfico
12), o MF prevê – 0,2% em 2020 e 0,4% em 2021, o que se encontra dentro do intervalo formado pelas
previsões das outras instituições. Quanto à Área do Euro, as instituições internacionais preveem taxas de
variação positivas do IHPC em 2020, prevendo uma ligeira aceleração em 2021.
Gráfico 12 – Intervalo de previsões para os preços no consumidor de Portugal, Área do Euro e União
Europeia (taxa de variação anual do IHPC, em percentagem)
Fontes: BCE, BdP, CE, CFP, FMI e OCDE. | Notas: (i) No caso do BdP, CFP e OCDE foi considerada
a média entre o cenário mais favorável e o cenário adverso.
137. Quanto ao conjunto balança corrente e balança de capital, os previsores oficiais utilizam a ótica das contas nacionais ou a ótica da balança de pagamentos. A Tabela 5 sintetiza as diferentes previsões
disponíveis para Portugal em 2020 e 2021, sendo que para se proceder a uma comparação rigorosa
13,9
10,7
9,0
7,9
10,4 10,39,6
7,4
9,07,9
7,6 7,6
0
2
4
6
8
10
12
14
16
20
20
20
21
20
20
20
21
20
20
20
21
Portugal União Europeia Área do euro
Máximo Mínimo Média
MF
FMI
OCDE (média)
CE
0,2
1,4
0,6
1,3
1,1
1,4
-0,3
0,1
0,6
1,2
0,2
0,4
-0,4
-0,2
0,0
0,2
0,4
0,6
0,8
1,0
1,2
1,4
1,6
20
20
20
21
20
20
20
21
20
20
20
21
Portugal União Europeia Área do euro
Máximo Mínimo Média
CFP (média)
OCDE (média)
FMI
OCDE (média)
17 DE JUNHO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________
69
Página 70
deve ser considerada a mesma ótica e o mesmo indicador. De salientar que a ótica das contas nacio-
nais é tipicamente utilizada por CE, INE, CFP e MF, enquanto a ótica da balança de pagamentos é
utilizada por FMI, OCDE, Banco de Portugal e BCE.15
138. Relativamente à capacidade/necessidade de financiamento da economia portuguesa, aferida pelo soma da balança corrente e de capital na ótica das contas nacionais, a previsão do MF para 2020
(0,3% do PIB) é inferior à da CE (0,5%), à semelhança da previsão para 2021 (0,6% pelo MF e 0,8% pela
CE). A previsão do CFP (média dos dois cenários) tem implícita uma deterioração do saldo da balança
corrente e de capital, de 0,3% do PIB em 2020, para – 0,8% do PIB em 2021, atingindo uma necessidade
de financiamento da economia portuguesa pela primeira vez desde 2012.
Tabela 5 – Diferentes óticas para a balança corrente e balança de capital (por instituição)
Fontes: BdP, CE, FMI, CFP, MF e OCDE.
15 Esta discrepância resulta essencialmente da falta de práticas sincronizadas de revisão, diferentes fontes de dados para compilação,
coordenação insuficiente ou diferentes interpretações das metodologias. Adicionalmente, os países podem estar sujeitos a diferentes
especificidades. Contudo, existem iniciativas no sentido de garantir uma futura harmonização estatística.
Ótica das contas nacionais Ótica da balança de pagamentos
Balança corrente CE, e MF FMI e OCDE
Balança corrente e de capital CE, CFP e MF BdP
II SÉRIE-A — NÚMERO 105 ______________________________________________________________________________________________________
70
Página 71
5 Cenário orçamental proposto em contabilidade pública
139. Este capítulo analisa o cenário orçamental em contabilidade pública da PAOE/2020. A Secção 5.1 centra-se nas diferenças face às metas aprovadas na Lei do OE/2020 e a Secção 5.2. elabora uma
análise às contas previsionais da área da Saúde. Utilizam-se como fontes de informação o Relatório que
acompanha a PPL n.º 33/XIV e a base de dados orçamental SIGO (Sistema de Informação de Gestão
Orçamental).
Revisão do cenário orçamental para o ano de 2020 em contabilidade pública face ao OE aprovado
140. Esta secção apresenta as diferenças entre a PAOE/2020 e o OE/2020, designadamente nos seus efeitos sobre a evolução do saldo global (Subsecção 5.1.1), da receita (Subsecção 5.1.2) e da despesa
(Subsecção 5.1.3), explicitando, tanto quanto possível, a natureza das alterações propostas.
Evolução do saldo global e a conta consolidada das Administrações Públicas
141. A PAOE/2020 propõe um saldo global de – 13 675 M€, que traduz uma revisão em baixa de 11 647 M€ face ao objetivo de – 2028 M€ aprovado no OE/2020, que entrou em vigor a 1 de abril. Trata-
se da revisão de maior amplitude na história recente da economia portuguesa, ilustrada no Gráfico 13.
O saldo agora projetado traduz um défice em contabilidade pública que duplica o observado em 2014,
o ano de conclusão do Programa de Ajustamento Económico e Financeiro. Deve também notar-se que
o saldo primário projetado também é deficitário em – 5752 M€ (Tabela 6). O recuo no saldo global resulta
do efeito combinado da quebra previsional de 7,6% na receita e do aumento de 4,6% na despesa.
Gráfico 13 – Evolução do saldo global das administrações públicas no período 2014–2020 (em milhões de euros e percentagem)
Fontes: CGE/2014 a 2018, Síntese de Execução Orçamental da DGO (execução provisória 2019), OE/2020, Relatório PAOE/2020, Minis-
tério das Finanças e cálculos da UTAO
142. O saldo de – 13 675 M€ consta da conta consolidada das Administrações Públicas, apresentada no relatório que acompanha a PAOE/2020, que se encontra reproduzida na Tabela 6. Este valor resulta dos
níveis de receita previstos e dos limites de despesa assumidos, conforme detalhe nos Mapas da Lei do
-7 127
-4 752-4 182
-2 555 -2 242-599
-2 028
-13 675
0,2
1,7
2,9 3,6
5,1 4,3
6,6
- 7,6
- 2,0 - 1,3
2,0 1,4
4,6
2,3
8,2
4,6
- 10,0
- 8,0
- 6,0
- 4,0
- 2,0
-
2,0
4,0
6,0
8,0
10,0
-16 000
-14 000
-12 000
-10 000
-8 000
-6 000
-4 000
-2 000
0
2014 2015 2016 2017 2018 Exec provisória
2019
OE/2020 PAOE/2020
Saldo global (M€) Tvha receita (em %) Tvha despesa (em %)
17 DE JUNHO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________
71
Página 72
Orçamento do Estado propostos para aprovação pela Assembleia da República (anexos àProposta de
Lei n.º 33/XIV).
Tabela 6 – Conta das Administrações Públicas em 2019 e 2020 (em milhões de euros e percentagem)
Fontes: Síntese de Execução Orçamental da DGO, OE/2020, Relatório PAOE/2020 e cálculos da UTAO. | Notas: (i) esta tabela reproduz
a informação nos mapas propostos para aprovação pela Assembleia da República. (ii) Os valores na coluna “2019” correspondem à
execução provisória desse ano, os da coluna “OE/2020” ao OE aprovado pela Lei n.º 2/2020, de 31 de março, e os da coluna
“PAOE/2020” são os do OE que o Governo pediu em 9 de junho à AR para aprovar e que corresponderão, nesse caso, ao novo OE
completo para o ano de 2020.
143. A revisão de – 11 647 M€ no saldo global subjacente à PAOE/2020 enquadra-se na crise sanitária desencadeada pela pandemia de COVID-19 e pelos seus efeitos na economia. As alterações na receita
e na despesa resultam de três contributos cumulativos: i) revisão do cenário macroeconómico; ii) medi-
das de política discricionária contracíclicas adotadas pelo Governo; iii) outros fatores não especificados.
As alterações nas rubricas de classificação económica do Gráfico 14 resultam do efeito cumulativo das
três fontes assinaladas. As alterações no cenário macroeconómico afetam as receitas fiscais e contribu-
tivas, como a despesa com a prestação de desemprego, através do funcionamento dos estabilizadores
automáticos, mas também alteram outras rubricas orçamentais (por exemplo, vendas de bens correntes
e serviços e alienação de património). O Governo tomou muitas medidas de política, desde março de
2020, para combater os malefícios da COVID-19 na saúde e na economia, e veio recentemente (6 de
junho) anunciar um novo pacote para executar no segundo semestre (medidas PEES). No seu conjunto,
são medidas com impacto orçamental anticíclico. Haverá também outras razões a explicar a revisão
de – 11 647 M€ no saldo global de 2020, mas que não se conseguem identificar. Não há na informação
disponível maneira de a UTAO decompor os – 11 647 M€ nas três parcelas de contributos.
144. As medidas de política discricionárias incluídas no cenário orçamental da PAOE/2020 incluem me-didas já em vigor, resumidas no PE/2020, e as anunciadas no PEES. As medidas de política discricionária
adotadas neste contexto também se traduzem genericamente numa diminuição de receita e aumento
de despesa, mas refletindo opções de política específicas, como, por exemplo, aumento de despesas
OE/2020
vs
2019
PAOE/2020
vs
OE/2020
PAOE/2020
vs
2019
OE/2020
vs
2019
PAOE/2020
vs
OE/2020
PAOE/2020
vs
2019
Receita corrente 86 797 91 426 84 145 4 630 -7 281 -2 651 5,3 -8,0 -3,1
Impostos diretos 28 317 24 433 22 334 -3 884 -2 099 -5 982 -13,7 -8,6 -21,1
Impostos indiretos 23 602 29 092 25 810 5 490 -3 282 2 208 23,3 -11,3 9,4
Contribuições de Segurança Social 22 414 23 467 21 163 1 053 -2 304 -1 251 4,7 -9,8 -5,6
Outras receitas correntes 12 458 14 434 14 610 1 976 176 2 152 15,9 1,2 17,3
Diferenças de consolidação 6 1 228 -6 227 222
Despesa corrente 83 525 88 748 93 003 5 222 4 255 9 478 6,3 4,8 11,3
Consumo público 35 897 38 970 40 029 3 073 1 059 4 132 8,6 2,7 11,5
Despesas com o pessoal 21 557 22 115 22 115 558 0 559 2,6 0,0 2,6
Aquis. de bens e serv. e out. desp. corr. 14 340 16 855 17 914 2 515 1 059 3 574 17,5 6,3 24,9
Aquisição de bens e serviços 13 217 14 293 15 034 1 075 741 1 817 8,1 5,2 13,7
Outras despesas correntes 1 123 2 562 2 880 1 439 318 1 757 128,1 12,4 156,4
Subsídios 1 050 1 652 2 397 602 745 1 347 57,4 45,1 128,4
Juros e outros encargos 8 085 7 988 7 923 -97 -65 -162 -1,2 -0,8 -2,0
Transferências correntes 38 341 39 916 42 607 1 576 2 691 4 266 4,1 6,7 11,1
Diferenças de consolidação 153 221 47 69 -175 -106
Saldo corrente 3 271 2 679 -8 858 -592 -11 537 -12 129
Receita de capital 2 143 3 382 3 482 1 239 100 1 339 57,8 3,0 62,5
Diferenças de consolidação 13 0 0 -13 0 -13
Despesa de capital 6 013 8 089 8 299 2 076 211 2 287 34,5 2,6 38,0
Investimentos 4 728 6 235 6 447 1 507 212 1 719 31,9 3,4 36,4
Transferências de capital 1 203 1 403 1 401 200 -1 198 16,6 -0,1 16,5
Outras despesas de capital 55 375 375 320 0 320 579,6 0,0 579,6
Diferenças de consolidação 27 76 76 49 0 49
Receita efetiva 88 940 94 808 87 627 5 869 -7 181 -1 313 6,6 -7,6 -1,5
Despesa efetiva 89 538 96 837 101 303 7 298 4 466 11 764 8,2 4,6 13,1
Saldo global -599 -2 028 -13 675 -1 430 -11 647 -13 077
Despesa corrente primária 75 440 80 760 85 080 5 319 4 320 9 640 7,1 5,3 12,8
Saldo corrente primário 11 356 10 667 -935 -689 -11 602 -12 291
Despesa total primária 81 453 88 848 93 379 7 395 4 531 11 926 9,1 5,1 14,6
Saldo primário 7 487 5 960 -5 752 -1 527 -11 712 -13 239
Variação
M€
Taxa de variação
%
2019 OE/2020 PAOE/2020
II SÉRIE-A — NÚMERO 105 ______________________________________________________________________________________________________
72
Página 73
em saúde ou em investimento. Estas medidas de política têm vindo a ser implementadas desde o início
de março. Algumas já se encontram legisladas e foram sistematizadas no Programa de Estabilidade de
2020, encontrando-se a sua implementação a ser acompanhada pela UTAO na coleção de acompa-
nhamento da execução orçamental em contabilidade pública. A PAOE/2020 inclui um novo conjunto
de medidas, sintetizado no PEES e ainda a operação de financiamento da TAP.
145. A quebra projetada de – 11 647 M€ no saldo global resulta dos efeitos combinados da diminuição da receita (– 7181 M€; – 7,6% ) e do aumento da despesa (+ 4466 M€; + 4,6% ), devendo notar-se que a
quebra de receita é superior às pressões ascendentes da despesa. A quebra projetada de – 11 647 M€
no saldo global resulta dos efeitos combinados da diminuição da receita (– 7181 M€; – 7,6% ) e do au-
mento da despesa (+ 4466 M€; + 4,6% ), devendo notar-se que no cenário orçamental da PAOE/2020 a
degradação do saldo resulta mais da diminuição na cobrança de receita do que de pressões ascen-
dentes na despesa — Tabela 6. Os contributos de cada rubrica para a revisão do saldo encontram-se
ilustrados no Gráfico 14, verificando-se que, do lado da receita, se prevê uma quebra de – 5381 M€ na
cobrança de impostos indiretos e de – 2304 M€ na de contribuições sociais, que, em conjunto, represen-
tam 66% da revisão total. Esta evolução encontra correspondência no cenário macroeconómico apre-
sentado para 2020, designadamente no recuo de – 4,3% do consumo privado e na deterioração dos
indicadores do mercado de trabalho (– 3,9% no emprego total e aumento de 3,1 p.p. na taxa de de-
semprego para 9,6%). Na despesa, projetam-se aumentos expressivos nas transferências correntes
(+ 2304 M€), nos subsídios (+ 745 M€) e nas aquisições de bens e serviços (+ 741 M€), que decorrem dos
três fatores identificados no parágrafo 143, p. 46.
Gráfico 14 – Principais contributos para a revisão do saldo da PAOE/2020 face ao OE/2020 (em milhões de euros)
Fontes: Relatório PAOE/2020 e cálculos da UTAO. | Notas: (1) Os desvios apresentados no gráfico medem a contribuição de cada
uma das rubricas para a revisão do saldo global entre a PAOE/2020 e o OE/2020. O desvio positivo (negativo) numa rubrica de receita
significa que a previsão da PAOE/2020 aumenta (diminui) face ao OE aprovado, contribuindo positivamente (negativamente) para
o montante revisto. O desvio positivo (negativo) numa rubrica de despesa significa que a PAOE/2020 prevê uma diminuição (aumento)
dos respetivos encargos face ao OE aprovado, contribuindo positivamente (agravando) o montante revisto. (2) A soma dos contribu-
tos das rubricas de receita e de despesa diverge da revisão total em 402 M€ devido às existência de diferenças de consolidação
neste montante.
146. A revisão em baixa de – 11 647 M€ no saldo global das Administrações Públicas resulta do agrava-mento do défice da Administração Central em 9082 M€ e da diminuição da posição excedentária da
Segurança Social e das Administrações Subnacionais. Numa abordagem por subsectores, o saldo global
de – 13675 M€ previsto para o conjunto de 2020 na PAOE/2020 reflete uma posição orçamental defici-
tária de – 14 450 M€ na Administração Central, atenuada pelos excedentes previstos para as Adminis-
trações Subnacionais (172 M€) e para a Segurança Social (603 M€). O novo objetivo para o saldo global
176
100
65
1
-212
-318
-741
-745
-2 099
-2 304
-2 691
-3 282
-11 647
-15 000-13 000-11 000-9 000 -7 000 -5 000 -3 000 -1 000 1 000
Outras receitas correntes (R)
Receitas de Capital (R)
Juros e outros encargos (D)
Transferências de capital (D)
Investimento (D)
Outras despesas correntes (D)
Aquisição de bens e serviços (D)
Subsídios (D)
Impostos diretos (R)
Contribuições sociais (R)
Transferências correntes (D)
Impostos indiretos (R)
Revisão total
17 DE JUNHO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________
73
Página 74
das AP tem subjacente uma revisão em baixa de – 11 647 M€ face ao OE/2020, que resulta do agrava-
mento do défice da Administração Central (– 9082 M€) e da diminuição da posição excedentária da
Segurança Social (– 2128 M€) e das Administrações Subnacionais (– 438 M€) — Gráfico 15 e Tabela 7.
Gráfico 15 – Contributos por subsector para a revisão do saldo global na PAOE/2020 face ao OE/2020 (em milhões de euros)
Fontes: OE/2020, Relatório PAOE/2020 e cálculos da UTAO.
Tabela 7 – Conta das Administrações Públicas por subsectores, em 2020, na ótica
da contabilidade pública (em milhões de euros e percentagem)
Fontes: Relatório PAOE/2020 e cálculos da UTAO. | Notas: esta tabela reproduz a informação nos mapas propostos para aprovação
pela Assembleia da República. (ii) As expressões “PAOE/2020”, “OE/2020” e “2019” nos cabeçalhos das colunas têm o mesmo signifi-
cado que na Tabela 6 — ver nota (ii) nessa tabela.
-14 450
172 603
-13 675
-9082
-438
-2128
-11647
-16 000
-14 000
-12 000
-10 000
-8 000
-6 000
-4 000
-2 000
-
2 000
AdministraçãoCentral
Administração Locale Regional
Segurança Social AdministraçõesPúblicas
PAOE/2020 Revisão
Administração
Central
Administração
Local e
Regional
Segurança
Social
Administrações
Públicas
Taxa de
variação APs
PAOE/2020 vs
OE/2020
Taxa de
variação APs
PAOE/2020 vs
2019
Receita corrente 59 935 10 700 31 942 84 145 -8,0 -3,1
Impostos diretos 18 538 3 796 0 22 334 -8,6 -21,1
Impostos indiretos 24 305 1 261 244 25 810 -11,3 9,4
Contribuições de Segurança Social 3 938 0 17 225 21 163 -9,8 -5,6
Outras receitas correntes 13 136 5 640 14 473 14 610 1,2 17,3
Diferenças de consolidação 17 3 0 228
Despesa corrente 70 985 9 170 31 280 93 003 4,8 11,3
Consumo público 31 798 7 747 484 40 029 2,7 11,5
Despesas com o pessoal 17 677 4 123 316 22 115 0,0 2,6
Aquisição de bens e serviços e outras despesas corr. 14 121 3 624 168 17 914 6,3 24,9
Aquisição de bens e serviços 11 453 3 427 154 15 034 5,2 13,7
Outras despesas correntes 2 668 198 14 2 880 12,4 156,4
Subsídios 1 287 326 1 260 2 397 45,1 128,4
Juros e outros encargos 7 709 239 16 7 923 -0,8 -2,0
Transferências correntes 30 152 850 29 520 42 607 6,7 11,1
Diferenças de consolidação 39 8 0 47
Saldo corrente -11 050 1 530 662 -8 858
Receita de capital 2 630 1 577 13 3 482 3,0 62,5
Diferenças de consolidação 0 0 0 0
Despesa de capital 6 030 2 935 72 8 299 2,6 38,0
Investimento 4 051 2 339 57 6 447 3,4 36,4
Transferências de capital 1 763 398 15 1 401 -0,1 16,5
Outras despesas de capital 184 192 0 375 0,0 579,6
Diferenças de consolidação 32 7 0 76
Receita efetiva 62 564 12 277 31 955 87 627 -7,6 -1,5
Despesa efetiva 77 014 12 106 31 352 101 303 4,6 13,1
Saldo global -14 450 172 603 -13 675
Despesa corrente primária 63 276 8 932 31 264 85 080 5,3 12,8
Saldo corrente primário -3 341 1 769 679 -935
Despesa total primária 69 306 11 867 31 336 93 379 5,1 14,6
Saldo primário -6 741 410 619 -5 752
II SÉRIE-A — NÚMERO 105 ______________________________________________________________________________________________________
74
Página 75
Receita
147. A PAOE/2020 prevê uma redução de 7,6% (– 7181 M€) na receita efetiva, determinada maioritaria-mente pela quebra nos impostos indiretos e nas contribuições sociais. A PAOE/2020 prevê uma co-
brança de receita efetiva de 87 627 M€, o que representa uma revisão em baixa de 7,6% (– 7181 M€)
face ao OE/2020, explicada sobretudo pela queda dos impostos indiretos (– 3,1 p.p.), das contribuições
sociais (– 2,4 p.p.) e dos impostos diretos (– 2,2 p.p.), parcialmente atenuada pelo aumento das “Outras
receitas correntes” (+ 0,2 p.p.) e das receitas de capital (+ 0,1 p.p.) — Gráfico 16 e Tabela 6.
Gráfico 16 – Principais contributos para a revisão da receita na PAOE/2020 face ao OE/2020 (em pontos percentuais)
Fontes: OE/2020, Relatório PAOE/2020 e cálculos da UTAO.
148. O recuo esperado da receita encontra-se concentrado na receita fiscal (– 5,7 p.p.) e contributiva (– 2,4 p.p.), embora fracamente mitigado pela evolução da receita não fiscal nem contributiva (0,3 p.p.).
Numa análise às várias componentes da receita prevista na PAOE/2020 que tem em conta as previsões
do cenário orçamental, é possível concluir que:
(i) A cobrança de impostos indiretos recua 3282 M€ (– 11,3%) e explica ligeiramente mais de me-tade (3,5 p.p.) da quebra de 7,6% prevista para a receita efetiva (Tabela 6). Esta previsão rela-
ciona-se com a contração de 4,3% prevista para o consumo privado no cenário macroeconó-
mico subjacente à PAOE/2020. No subsector Estado, responsável por cerca de 90% da cobrança
de receita fiscal, o recuo da tributação indireta é de 11,9%, determinado pelo IVA (– 8,6 p.p.) e
pelo Impostos sobre Produtos Petrolíferos (– 1,8 p.p.) — Tabela 8;
(ii) A receita de contribuições sociais cai 2304 M€ (– 9,8%), com um contributo de – 2,4 p.p. para a variação da receita efetiva (Tabela 6), o que se encontra em consonância com a degradação
dos indicadores do mercado de trabalho (– 3,9% no emprego total e aumento de 3,1 p.p. na
taxa de desemprego, para 9,6%);
(iii) Os impostos diretos também contraem 2099 M€ (– 8,6%), com um contributo de – 2,2 p.p. para a variação — Tabela 6. Esta previsão encontra-se influenciada pela evolução do mercado de
trabalho, no respeitante ao IRS, e pela evolução na rentabilidade das empresas, no caso do
IRC. A queda é atenuada pela criação de um adicional à contribuição de solidariedade sobre
o setor bancário, com um valor estimado de 33 M€, previsto no artigo 14.º da PPL n.º 33/XIV.. No
subsector Estado (Tabela 8), a quebra da tributação direta é 9,7%, determinada sobretudo pelo
IRC (– 8,0 p.p.), com um recuo homólogo de – 25,4%, penalizado pelo cenário macroeconómico
e pela suspensão de pagamentos por conta até ao final de 2020. O IRS apresenta um recuo de
2,8%, uma vez que é influenciado pelas condições do mercado de trabalho, apresentando uma
variação bastante moderada face ao cenário macroeconómico.
(iv) A cobrança de receita não fiscal nem contributiva aumenta 276 M€ (+1,55%), com um contri-buto positivo (0,3 p.p.) para a variação total — Tabela 6. Esta evolução alicerça-se no aumento
de receita destinada ao IEFP via Fundo Social Europeu e em transferências de capital da União
Europeia. Esta previsão contradiz a execução orçamental conhecida até ao final do mês de
abril (Relatório UTAO n.º 12/2020), uma vez que esta componente da receita, ajustada do dife-
rente perfil intra-anual de pagamento dos dividendos do Banco de Portugal, apresentou no
primeiro quadrimestre do ano uma quebra homóloga de 3,0%, que já contrastava com o obje-
tivo de crescimento de + 21,5% no OE/2020. Agora, a PAOE/2020 vem reforçar ainda mais a
previsão de cobrança desta receita até final do ano.
0,2
0,1
- 2,2
- 2,4
- 3,5
- 7,6
-9,0 -7,0 -5,0 -3,0 -1,0 1,0
Outras receitas correntes
Receitas de Capital
Impostos diretos
Contribuições sociais
Impostos indiretos
RECEITA EFETIVA
Rec
eita
fi
scal
e
con
trib
uti
va
Rec
eita
nã
o
fisc
al e
nã
o
con
trib
uti
va
17 DE JUNHO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________
75
Página 76
Tabela 8 – Receita fiscal do subsector Estado (em milhões de euros e percentagem)
Fontes: Base dados SIGO, da DGO, e cálculos da UTAO.
Despesa
149. A PAOE/2020 aumenta o limite da despesa efetiva para 101 303 M€, o que reflete um crescimento previsional de 4,6% (4466 M€) face ao OE/2020. A alteração proposta revê em alta a generalidade das
rubricas da despesa, com maior ênfase nas transferências correntes (2,8 p.p.), nos subsídios e nas aqui-
sições de bens e serviços (0,8 p.p. cada) e, em menor escala, nas “Outras despesas correntes” (0,3 p.p.)
e no investimento (0,2 p.p.), prevendo-se um decréscimo dos encargos com juros (– 0,1 p.p.) — Tabela
6 e Gráfico 17.
Gráfico 17 – Principais contributos para a revisão da despesa na PAOE/2020 face ao OE/2020 (em pontos percentuais)
Fontes: OE/2020, Relatório PAOE/2020 e cálculos da UTAO.
150. A PAOE/2020 prevê um acréscimo de 2691 M€ (+6,7%) na despesa com transferências correntes para entidades exteriores às Administrações Públicas, que representa cerca de 60% do acréscimo da
despesa efetiva. Este aumento (Tabela 6) refere-se: (1) ao aumento das transferências do programa
orçamental P015—Trabalho, Solidariedade e Segurança Social, executadas pelo subsector da Segu-
rança Social e financiadas por receitas do Orçamento do Estado e, em menor escala, do P012—Cul-
tura;(2) ao reforço de 406 M€ na contribuição portuguesa para o orçamento da União Europeia.
151. A previsão de despesa com subsídios é revista em alta em 745 M€ (+45,1%), destinados a reforçar o orçamento do Instituto de Emprego e Formação Profissional (IEFP) para financiamento das medidas de
M€ %
IRS 13 586 13 199 -386 -2,8 -1,9
IRC 6 452 4 813 -1 638 -25,4 -8,0
Outros 493 526 33 6,7 0,2
Total Impostos Diretos 20 530 18 538 -1 992 -9,7 -9,7
IVA 18 334 16 028 -2 306 -12,6 -8,6
ISP 3 721 3 249 -472 -12,7 -1,8
Imposto do Selo 1 784 1 636 -148 -8,3 -0,6
Imposto sobre o Consumo de Tabaco 1 400 1 371 -29 -2,1 -0,1
IABA 260 241 -19 -7,3 -0,1
IUC 417 381 -36 -8,6 -0,1
ISV 691 492 -199 -28,8 -0,7
Outros 272 272 0 0,0 0,0
Total Impostos Indiretos 26 878 23 669 -3 209 -11,9 -11,9
47 408 42 207 -5 200 -11,0 -11,0
Impostos
Indiretos
Receita fiscal
OE PAOEVariação homóloga Contributo
p.p.
Impostos
Diretos
- 0,1
0,2
0,3
0,8
0,8
2,8
4,6
-3,0 -2,0 -1,0 0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0
Juros e outros encargos
Investimento
Outras despesas correntes
Aquisição de bens e serviços
Subsídios
Transferências correntes
DESPESA EFETIVA
II SÉRIE-A — NÚMERO 105 ______________________________________________________________________________________________________
76
Página 77
política de apoio às empresas, designadamente no âmbito do programa “Ativar” e “Incentivo Extraor-
dinário à Normalização”. O Relatório da PAOE/2020 informa que este aumento de despesa (Tabela 6)
deverá ser financiado pelo Fundo Social Europeu, mas não especifica quando nem em quanto.
152. A despesa com a aquisição de bens e serviços aumenta 741 M€ (+5,2%), concentrada nos progra-mas orçamentais P016—Saúde e P014—Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar — Tabela 6.
153. A PAOE/2020 reforça a dotação provisional em 300 M€, para um total de 630 M€, quase duplicando o seu valor. A rubrica “Outras despesas correntes” tem um acréscimo de 318 M€ (Tabela 6), maioritaria-
mente explicado pelo reforço da dotação provisional em 300 M€, o que quase duplica o seu valor, para
um total de 630 M€.
154. A diminuição de encargos com juros em 65 M€ (– 0,8 %) — Tabela 6 —, ainda que ligeira, constitui a única revisão em baixa à despesa. Pode, à primeira vista, parecer otimista perante as perspetivas que
a PAOE/2020 abre de aumento da dívida pública, em cerca de 18,3 mM€ (Maastricht) ainda em 2020.
No entanto, devem ter-se em conta os argumentos no parágrafo 175, p. 57, para considerar que o risco
ascendente sobre esta rubrica se apresenta sobretudo nos anos seguintes. Tudo depende da capaci-
dade de reversão do expansionismo orçamental a partir de 2021, da coerência intertemporal na orien-
tação política europeia (monetária e orçamental), do equilíbrio internacional entre procura e oferta de
capitais, e, claro, da perceção de risco dos investidores internacionais.
155. Deve ainda notar-se que a PAOE/2020 pretende aumentar em 3722 M€ o limite de despesa finan-ciada por receitas gerais no ano de 2020, para um total de 58 247M€, formalizado através da alteração
ao Quadro Plurianual de Programação Orçamental. O QPPO em vigor foi aprovado pela Lei n.º 4/2020,
de 31 de março.
156. A PAOE/2020 aumenta a despesa com ativos financeiros em 1,7 mil M€, sendo 1,2 mil M€ respeitan-tes ao empréstimo à TAP Air Portugal. A PAOE/2020 prevê um acréscimo de despesa com ativos finan-
ceiros no subsector Estado no montante de 1,712 mil M€, destacando-se, neste âmbito, o empréstimo
de 1,2 mil M€ à TAP Air Portugal, a que acrescem 255 M€ destinados a empréstimos de médio e longo
prazo a entidades públicas e 258 M€ para operações de dotação de capital. O empréstimo a conceder
pelo Estado à TAP Air Portugal foi aprovado em 9 de junho último pela CE ao abrigo das suas Orientações
relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação.16 Já foi explicado no parágrafo 111 , p.
29, que, em contas nacionais, o MF orçamentou esta operação em 946 M€ e a classificou como despesa
de capital.
Análise resumida às contas previsionais da área da Saúde
157. Nesta secção realiza-se uma breve análise às contas da área da Saúde, em contabilidade pública. Está dividida em duas partes, A Subsecção 5.2.1 analisa a conta consolidada do Programa Orçamental
da Saúde e a Subsecção 5.2.2 destaca as previsões para a conta do Serviço Nacional de Saúde, que é
uma parte daquele programa.
Conta consolidada do Programa Orçamental da Saúde
158. A análise centra-se nas alterações ao OE/2020 introduzidas pela PAOE/2020. A conta consolidada do Programa da Saúde consta do relatório de apoio à PAOE/2020 e é reproduzida na Tabela 9, com a
execução provisória de 2019 e as previsões para 2020 presentes no OE aprovado em fevereiro e na
PAOE/2020 agora em apreço parlamentar. A análise assenta na comparação entre os valores aprova-
dos no Orçamento do Estado de 2020 e os constantes na PAOE/2020, recorrendo-se, adicionalmente, à
execução provisória de 2019.
16 State Aid SA.57369(2020/N) – Portugal – COVID-19: Aid to TAP.
17 DE JUNHO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________
77
Página 78
159. O saldo global foi revisto em baixa, registando uma deterioração de 159,2 M€, prevendo-se para 2020 um saldo global negativo de 293,2 M€. No entanto, a PAOE/2020 explica que este défice global
será coberto com a utilização de parte dos saldos de gerência anterior. Com efeito, diz que as entidades
do Programa já estão na posse de 159,2 M€, provenientes de saldos de gerência anterior, e que a sua
utilização no financiamento de despesa de 2020 já foi autorizada pelo Governo.17
Tabela 9 – Conta consolidada do Programa Saúde (milhões de euros)
Fontes: Quadro 7 do relatório que acompanha a Proposta de Alteração ao Orçamento do Estado de 2020. Notas: (i) Os dados da
receita e da despesa encontram-se expurgados de fluxos entre entidades do Programa relativos a transferências, aquisição de bens
e vendas de bens e serviços. (ii) O financiamento com origem em receitas de impostos foi considerado em receita de transferências.
(iii) Os valores de 2019 são os da execução provisória de dezembro de 2019. (iv) A coluna mais à direita compara, em variação
percentual, o orçamento para 2020 após a revisão operada pela PAOE/2020 com a execução provisória de dezembro de 2019.
160. A receita efetiva regista um incremento de 345,2 M€, em virtude, essencialmente, do reforço de 338,9 M€ em transferências correntes provenientes do OE.
161. A despesa efetiva é revista em alta no montante de 504,4 M€, que resulta da previsão do cresci-mento de 410,2 M€ na rubrica de aquisição de bens e serviços e no incremento de 76 M€ em despesa
de capital, integralmente sob a forma de investimento.
17 O relatório que acompanha a PAOE/2020 informa que foi autorizado, no âmbito das alterações orçamentais da competência do
Governo, a utilização de saldos de gerência por parte das entidades do Programa Saúde para reforço no âmbito das medidas de
mitigação da pandemia COVID-19, sobretudo para assegurar a aquisição de equipamentos de proteção individual.
DesignaçãoExecução
2019OE/2020
Alteração ao
OE/2020PAOE/2020
PAOE/2020 vs
Execução 2019
Receita Corrente 10 196,7 11 015,4 345,2 11 360,6 11,4%
Receita Fiscal 122,1 118,9 118,9 -2,6%
Impostos directos
Impostos indirectos 122,1 118,9 118,9 -2,6%
Contribuições de Segurança Social,CGA, ADSE
Transferências correntes 9 480,9 10 165,9 338,9 10 504,8 10,8%
Outras receitas correntes 592,9 729,8 6,3 736,1 24,2%
Diferenças de consolidação 0,8 0,8 0,8 -2,9%
Receitas de Capital 32,0 76,8 76,8 139,8%
Venda de bens de investimento 48,1 2,0 2,0 57,2%
Transferências de capital 26,6 74,5 74,5 179,8%
Outras receitas de capital 0,6 0,2 0,2 -65,4%
Diferenças de consolidação
Receita efetiva 10 228,7 11 092,2 345,2 11 437,4 11,8%
Despesa Corrente 10 690,6 10 863,6 428,4 11 291,9 5,6%
Despesas com o pessoal 4 435,3 4 641,0 0,2 4 641,2 4,6%
Aquisição de bens e serv iços 6 155,5 5 995,6 410,2 6 405,8 4,1%
Juros e outros encargos 3,5 3,6 3,6 3,9%
Transferências correntes 52,5 59,0 59,0 12,5%
Subsidios 0,1 0,1 0,1 33,6%
Outras despesas correntes 32,0 164,2 18,0 182,2 470,0%
Diferenças de consolidação 11,8 -100,0%
Despesas de Capital 156,5 362,7 76,0 438,7 180,3%
Investimentos 149,8 360,2 76,0 436,2 191,2%
Transferências de capital 60,7 2,5 2,5 -63,4%
Outras despesas de capital 183,5
Diferenças de consolidação 32,5
Despesa efetiva 10 847,1 11 226,2 504,4 11 730,6 8,1%
Saldo Global -618,4 -134,0 -159,2 -293,2
Por memória:
Despesa primária 10 843,6 11 222,6 504,4 11 727,0
Saldo corrente -493,9 151,8 -83,2 68,6
Saldo de capital -124,5 -285,9 -76,0 -361,9
Saldo primário -614,9 -130,4 -159,2 -289,6
II SÉRIE-A — NÚMERO 105 ______________________________________________________________________________________________________
78
Página 79
162. Face a 2019, a despesa na rubrica aquisição de bens e serviços cresce 4,1%, invertendo a redução prevista no OE/2020. Em relação à execução provisória de 2019, a PAOE/2020 revela um aumento de
250,3 M€ na rubrica de aquisição de bens e serviços, invertendo assim, a redução de 2,6% (– 159,9 M€)
prevista no OE/2020. Esta alteração é resultado da aferição de encargos adicionais resultantes das me-
didas de mitigação da pandemia de COVID-19.
163. A rubrica despesa com pessoal revela um crescimento residual. Ao comparar a PAOE/2020 com o OE/2020, verifica-se que a despesa com pessoal aumento residualmente, em cerca de 200 mil euros.
Com esta informação, presume-se que o aumento, face à execução de 2019, de 4,6% (+205,8 M€) pre-
vistos no OE/2020, é suficiente para acomodar os encargos adicionais resultantes do esforço de com-
bate à pandemia de COVID-19.
164. A despesa com investimento é reforçada em 76 M€. O OE/2020, face à execução de 2019, previa um incremento de 210,4 M€ na despesa com investimento, sendo que na PAOE/2020 esta rubrica é re-
forçada com 76 M€. Este acréscimo é justificado com as iniciativas no âmbito da COVID-19 e pela rea-
lização de investimentos para ampliação de serviços de medicina intensiva no SNS que, de acordo com
o PEES, se estima em 26 M€.
Serviço Nacional de Saúde
165. O Serviço Nacional de Saúde é reforçado em 328 M€. De acordo com a PAOE/2020, dos 339 M€ previstos no incremento de transferências correntes para o Programa Saúde, 328 M€ destinam-se a re-
forçar o SNS (Tabela 9 e Tabela 10).
Tabela 10 – Recursos financeiros provenientes do OE para o SNS (milhões de euros)
Fontes: Orçamento do Estado, UTAO, CGE, PAOE/2020 e base de dados SIGO. | Nota: (i) Exclui-se desta análise a dotação centrali-
zada no Ministério das Finanças para fins específicos na área da Saúde. A utilização desta dotação pelo sector não está garantida
quando começa a execução de um OE, pelo que não compara diretamente com as transferências correntes para o SNS quantifica-
das nesta tabela.
166. Até abril de 2020, os Hospitais EPE receberam dotações de capital no valor de 256 M€. Em 2020, ao contrário do que está previsto no OE/2020, os Hospitais EPE, inseridos no SNS, foram alvo de financia-
mento no valor de 256,4 M€ realizado através de dotações de capital efetuadas pelo subsector Estado,
que se destinou a pagamento de dívida comercial— Tabela 10.18
167. Em 2020, os recursos financeiros provenientes do OE para o SNS crescem 463 M€. Ao comparar a execução do ano de 2019 com as transferências correntes previstas na PAOE/2020, a que se adiciona
as dotações de capital já efetuadas em 2020, verifica-se que o financiamento do SNS através de recur-
sos financeiros provenientes do OE regista um incremento de 463 M€. Para este resultado contribui o
aumento de 894 M€ nas transferências correntes e a diminuição em 431 M€ no financiamento através
de dotações de capital dos Hospitais EPE —Tabela 10.
18 Como foi reportado pela UTAO no Relatório n.º 11/2020.
OEExecução
provisóriaOE
Execução
até 30 de
abril
PAOE
PAOE
+
Execução
até abril
PAOE
vs LOE
Exec prevista para
2020
vs
Exec 2019
(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7)=(5)-(3) (8)=(6)-(2)
Transferência corrente para o SNS
(despesa efetiva)9 014 9 389 9 956 3 380 10 283 10 283 328 894
Dotações de capital dos hospitais EPE
(despesa não efetiva)0 688 0 256 0 256 0 -431
Total 9 014 10 077 9 956 3 637 10 283 10 540 328 463
Variação 2019
Classificação
2020
17 DE JUNHO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________
79
Página 80
6 Cenário orçamental proposto em contabilidade nacional
168. O presente capítulo analisa as metas orçamentais em contabilidade nacional propostas na PAOE/2020. Está estruturado em torno de duas secções. A Secção 6.1 centra-se no saldo orçamental,
no saldo primário e na despesa com juros e enquadra as novas previsões do MF para 2020 na história
dos últimos 25 anos. A Secção 6.2 restringe as comparações da PAOE/2020 à execução de 2019, mas
alarga o leque de variáveis analisadas.
169. A análise na primeira secção alerta para os riscos que o agravamento súbito da atividade económica e da conta da AP coloca sobre as condições de acesso ao mercado da dívida soberana.
Para o efeito, começa por enquadrar os novos objetivos orçamentais no contexto da evolução das
finanças públicas registada nas últimas décadas em Portugal, dando também nota das revisões que a
PAOE/2020 propõe introduzir, ao nível do saldo orçamental, do saldo primário e da despesa com juros,
face ao OE/2020 aprovado. A análise comparativa com a evolução recente verificada nestes
indicadores, nomeadamente, durante o período do Programa de Assistência Económica e Financeira
a Portugal (PAEF), de 2011 a 2014, alerta para os riscos que decorrem do súbito agravamento das
finanças públicas em 2020 e do consequente aumento da dívida pública.
170. A análise na segunda secção encontra-se prejudicada pela exígua informação prestada pelo MF sobre o contributo das medidas de política COVID-19 para as variações que a proposta de novo
orçamento pretende alcançar. A Secção 6.2 analisa em detalhe as componentes da receita e da
despesa primária das AP, procurando identificar, na desagregação das rubricas por classificação
económica, os fatores que determinam a sua evolução relativamente a 2019 e, em particular, a revisão
proposta face ao OE/2020 aprovado. Porém, esta análise encontra-se limitada por falta de informação
quanto ao impacto orçamental das medidas de resposta urgente à COVID-19 e das medidas de
estabilização da economia previstas no PEES. Com a informação disponível, não é possível aferir
detalhadamente na receita e na despesa, nem mesmo ao nível do saldo orçamental, quais são os
impactos daquelas medidas e o seu contributo para as revisões propostas na PAOE/2020. A omissão de
dados é tanto mais estranha quanto o Governo justifica a PAOE/2020 com a necessidade de “permitir
a materialização do (PEES)” — p. 1 da Proposta de Lei n.º 33/XIV. A insuficiência na informação
disponibilizada pelo MF prejudica o escrutínio das contas públicas. Repete-se, pois, em contabilidade
nacional, o mesmo défice de transparência que foi apontado na análise em contabilidade pública.
171. Na rubrica “outras despesas de capital” residem riscos consideráveis para o saldo orçamental. Ao longo da análise detalhada das componentes da despesa primária e da receita empreendida na
segunda secção deste capítulo, são assinalados vários fatores de risco em torno das projeções
orçamentais da PAOE/2020, com efeitos maioritariamente descendentes sobre o saldo orçamental.
Entre estes, destacam-se os que decorrem das “outras despesas de capital”.
Revisão do saldo orçamental e enquadramento da nova meta proposta no contexto das últimas décadas
172. A PAOE/2020 propõe um saldo orçamental em contas nacionais de – 6,3% do PIB, o que leva este indicador em 2020 para valores registados pela última vez na vigência do PAEF e traduz uma revisão em
baixa muito significativa face ao saldo orçamental que decorria do OE/2020 aprovado na AR. Recorde-
se que o OE/2020 apresentado em dezembro último e aprovado em fevereiro apontava como meta
para o saldo orçamental um excedente de 0,2% do PIB em 2020 (Tabela 11). A execução orçamental
das AP, entretanto apurada pelo INE, veio revelar que foi possível alcançar esse resultado um ano antes
do previsto, em 2019. A PAOE/2020 agora apresentada revê a meta orçamental para 2020
significativamente em baixa, para – 6,3% do PIB, na sequência dos efeitos macroeconómicos da
pandemia de COVID-19 e das medidas tomadas em Portugal para responder a esta crise sanitária e
para apoiar as empresas e as famílias. O saldo orçamental proposto para 2020 faz Portugal recuar a um
II SÉRIE-A — NÚMERO 105 ______________________________________________________________________________________________________
80
Página 81
défice das contas públicas comparável com os registados pela última vez durante o PAEF a Portugal
(Gráfico 18).
173. A redução da meta orçamental proposta para 2020 reflete uma revisão em baixa do saldo primário, que passa para uma situação deficitária, pela primeira vez desde 2014, o último ano de
vigência do PAEF, sendo o défice primário proposto idêntico ao registado no primeiro ano daquele
Programa. A PAOE/2020 revê o saldo primário face ao OE/2020 aprovado, de um excedente de 3,2% do
PIB para um défice de idêntica magnitude (Tabela 11). É a primeira vez nos últimos cinco anos que o
saldo primário das AP em Portugal regressa a valores negativos (Gráfico 19), tendo o último défice
primário sido registado em 2014, valendo 2,5% do PIB . O défice primário agora projetado pelo MF para
2020 está ao nível do que Portugal registou em 2011, primeiro ano do PAEF.
Tabela 11 – Saldo das Administrações Públicas em contas nacionais, % do PIB:
PAOE/2020 versus OE/2020 aprovado (em percentagem do PIB)
Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.
Gráfico 18 – Perspetiva da evolução do saldo orçamental em Portugal desde 1995 (em percentagem do PIB)
Fontes: INE, CE, MF e cálculos da UTAO. | Nota: PAEF = Programa de Assistência Económica e
Financeira.
Gráfico 19 – Perspetiva da evolução do saldo primário em Portugal desde 1995 (em percentagem do PIB)
Fontes: INE, CE, MF e cálculos da UTAO. | Nota: PAEF = Programa de Assistência Económica e
Financeira.
2019 2020 Variação 2019 2020 Variação 2019 2020 Variação
Saldo Orçamental 0,2 -6,3 -6,5 -0,1 0,2 0,3 0,3 -6,5 -6,8
Saldo Primário 3,2 -3,2 -6,4 3,0 3,2 0,1 0,2 -6,4 -6,6
Juros 3,0 3,1 0,1 3,1 2,9 -0,2 -0,1 0,2 0,2
PAOE/2020 OE/2020 Aprovado Revisão
-7,7
-6,2
-5,1
-7,4
0,2
-6,3
-12,0
-11,0
-10,0
-9,0
-8,0
-7,0
-6,0
-5,0
-4,0
-3,0
-2,0
-1,0
0,0
1,0
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
20
14
20
15
20
16
20
17
20
18
20
19
20
20
SaldoOrçamental
PAEF2011-2014
limite de Maastricht
-3,0
-3,3
-1,3
-0,3
-2,5
0,1
3,2
-3,2
-10,0
-9,0
-8,0
-7,0
-6,0
-5,0
-4,0
-3,0
-2,0
-1,0
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
20
14
20
15
20
16
20
17
20
18
20
19
20
20
SaldoPrimário
PAEF2011-2014
17 DE JUNHO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________
81
Página 82
174. A despesa com juros em percentagem do PIB, por sua vez, é revista ligeiramente em alta face ao OE/2020 aprovado, uma alteração que decorre do efeito de denominador associado à forte revisão em
baixa do PIB nominal de 2020. A despesa com juros é revista em alta em 0,2 p.p. do PIB face ao OE/2020
aprovado, passando de 2,9% do PIB para 3,1% do PIB (Tabela 11), e evidencia na PAOE/2020 um
acréscimo também ligeiro face ao registado em 2019, de 3,0% do PIB para 3,1% do PIB (Gráfico 20).
Tanto a revisão face ao OE/2020 aprovado como a evolução projetada face a 2019 refletem
inteiramente o efeito de redução do denominador, por via da alteração do PIB nominal, que é revisto
face ao OE/2020 em cerca de 18,2 mil M€ e se reduz em 12,7 mil M€ face a 2019 (Tabela 12). Em termos
nominais, pelo contrário, a despesa com juros considerada na PAOE/2020 revê em baixa o valor nominal
desta despesa considerado no OE/2020 aprovado, em 227 M€, e aponta para uma redução de 241 M€
face a 2019.
Tabela 12 – Saldo das Administrações Públicas em contas nacionais, M€:
PAOE/2020 versus OE/2020 aprovado (em milhões de euros)
Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Nota: (i) O PIB nominal da PAOE/2020 foi apurado pela UTAO a partir do saldo
orçamental em valores nominais e em percentagem do PIB disponibilizado pelo MF. Constitui uma aproximação ao PIB nominal que
estará subjacente à PAOE/2020 e que não é disponibilizado no Relatório da PAOE/2020. Em todo o caso, eventuais diferenças não
serão significativas.
175. A evolução benigna projetada para a despesa com juros, apesar do forte aumento previsto na PAOE/2020 para o nível de dívida pública, só é possível assumindo que o nível da taxa de juro possa
permanecer relativamente baixo; o nível da dívida pública merece grande atenção nos próximos meses
e anos pelos riscos no acesso ao mercado que comporta. A PAOE/2020 propõe para 2020 um rácio da
dívida pública de 134,4% do PIB, o que, a confirmar-se, corresponde ao valor máximo deste indicador
na história recente e, portanto, ainda superior ao registado durante o período do PAEF (curva azul no
Gráfico 20). O valor agora proposto para a dívida pública traduz uma revisão muito expressiva face ao
projetado no OE/2020, que previa para 2020 um valor de 116,2% do PIB. Não obstante o forte
agravamento da dívida pública, a evolução da despesa com juros em percentagem do PIB permanece
relativamente moderada (Gráfico 20). Esta evolução assume necessariamente que o nível de taxa de
juro possa permanecer relativamente baixo, num quadro de regular acesso ao financiamento nos
mercados internacionais. É certo que falta um semestre para o ano encerrar e que uma eventual subida
da taxa de juro nas emissões do segundo semestre teria um impacto pouco expressivo na fatura de juros
até final de 2020, a menos que aquela subida fosse extremamente elevada, um resultado, apesar de
tudo, pouco plausível dada a orientação da política monetária. No entanto, o elevado nível projetado
para a dívida pública coloca necessariamente riscos orçamentais acrescidos, nada negligenciáveis nos
anos seguintes, pois deixa as finanças públicas em Portugal mais vulneráveis a oscilações das taxas de
juro nos mercados de financiamento, designadamente, em função de uma alteração da perceção de
risco soberano. É bom recordar que, em 2009, todos os Estados-Membros concordaram em expandir as
suas despesas líquidas para, no início de 2010, o consenso em torno desta orientação ter desaparecido
e dado lugar à mudança de sentimento dos mercados. Nestas condições, não é de mais vincar a
necessidade de as autoridades nacionais manterem o nível da dívida pública sob atenção apertada.
2019 2020 Variação 2019 2020 Variação 2019 2020 Variação
Saldo Orçamental 404 -12 579 -12 983 -175 515 690 579 -13 094 -13 673
Saldo Primário 6 783 -6 441 -13 224 6 351 6 880 530 433 -13 321 -13 754
Juros 6 379 6 138 -241 6 526 6 365 -160 -146 -227 -81
PIB 212 303 199 637 -12 665 210 773 217 803 7 030 1 530 -18 166 -19 695
OE/2020 AprovadoPAOE/2020 Revisão
II SÉRIE-A — NÚMERO 105 ______________________________________________________________________________________________________
82
Página 83
Gráfico 20 – Perspetiva da evolução da dívida pública e da despesa com juros em Portugal desde
1995 (em percentagem do PIB)
Fontes: INE, CE, MF e cálculos da UTAO. | Notas: (i) PAEF = Programa de Assistência Económica
e Financeira; (ii) A série da despesa com juros (curva laranja) é representada na escala do eixo
vertical da direita.
176. Em suma, o défice primário em percentagem do PIB proposto para 2020 na PAOE/2020 afigura-se idêntico ao registado no primeiro ano do PAEF (Gráfico 19), enquanto o nível de dívida pública deverá
atingir novos máximos históricos (Gráfico 20), superando os observados durante o período de vigência
do Programa. Apenas o peso da despesa com juros no PIB projetado na PAOE/2020 compara
favoravelmente com o registado naquele período (Gráfico 21), assente na hipótese de que as taxas de
financiamento da dívida pública permanecerão reduzidas numa perspetiva histórica e na expectativa
de que a parcela de juros a pagar até ao fim do ano pelas novas emissões de dívida pesará muito
pouco no “stock” total, não obstante a degradação daqueles indicadores orçamentais e do cenário
macroeconómico. Nestas circunstâncias, Portugal encontra-se particularmente vulnerável no curto e
médio prazos a uma alteração na perceção de risco do país, com consequências ao nível das taxas de
juro e no acesso ao financiamento nos mercados internacionais, o que poderá colocar em causa, não
tanto o défice projetado para 2020, mas sim a própria sustentabilidade a prazo das finanças públicas
em Portugal. Esta perceção dependerá crucialmente da avaliação dos mercados quanto à capacidade
de Portugal recuperar a sua economia e reverter nos próximos anos o desequilíbrio das finanças públicas
que vier a ser registado em 2020, bem como da credibilidade e da robustez das soluções orçamentais
e monetárias da União Europeia e da Área do Euro.
Gráfico 21 – Perspetiva da evolução do saldo primário e da despesa com juros em Portugal desde 1995 (em percentagem do PIB)
Fontes: INE, CE, MF e cálculos da UTAO. | Nota: PAEF = Programa de Assistência Económica e
Financeira.
114,4
129,0131,4 132,9
131,2
117,7
134,4
4,3
4,9 4,8 4,94,6
3,0
3,1
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
6,0
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
70,0
80,0
90,0
100,0
110,0
120,0
130,0
140,0
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
20
14
20
15
20
16
20
17
20
18
20
19
20
20
DívidaPública
PAEF2011-2014
60,0limite de
Maastricht
Juros(esc. dir.)
-3,3
-1,3
-0,3
-2,5
0,1
3,2
-3,2
4,34,9 4,8 4,9 4,6
3,0
3,1
-10,0
-9,0
-8,0
-7,0
-6,0
-5,0
-4,0
-3,0
-2,0
-1,0
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
6,0
7,0
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
20
14
20
15
20
16
20
17
20
18
20
19
20
20
SaldoPrimário PAEF
2011-2014
JurosDéfice orçamental
17 DE JUNHO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________
83
Página 84
Evolução projetada na PAOE/2020 face a 2019
Limitações de informação
177. A análise mais detalhada da conta das AP, nomeadamente a evolução da receita e da despesa primária, encontra-se limitada por falta de informação quanto ao impacto orçamental das medidas de
política para enfrentar as consequências nefastas da COVID-19. As AP, nos três patamares territoriais,
adotaram inúmeras medidas de emergência entre março e junho de 2020 e o Governo anunciou um
pacote de medidas de estabilização da economia no PEES, para executar no segundo semestre de
2020.Contudo, o MF não disponibilizou na documentação pública da PAOE/2020, nem posteriormente
a pedido da UTAO, informação sobre o impacto orçamental direto daquelas medidas ao nível das
diferentes componentes da conta das AP em contabilidade nacional, por classificação económica.
Esta insuficiência de informação prejudica necessariamente o escrutínio das contas públicas,
particularmente numa altura em que está a ser proposta uma alteração ao OE/2020 que tem subjacente
uma deterioração acentuada do saldo orçamental, assente primordialmente, como se verá adiante,
num aumento da despesa primária. A UTAO deparou-se portanto, neste capítulo com o mesmo défice
de transparência que já assinalou nas análises às medidas (Capítulo 3) e ao cenário orçamental em
contabilidade pública (Capítulo 5).
178. Não é possível aferir, a partir da informação disponibilizada, quanto do agravamento do saldo orçamental se deve ao impacto das medidas de emergência e ao conjunto de medidas previstas no
PEES, nem quanto se deve à deterioração do cenário macroeconómico. Desejavelmente deveria ser
possível aferir qual o seu impacto na receita e na despesa por rubrica de classificação económica.
Nestas circunstâncias, a análise que se segue é a que foi possível elaborar tendo em conta estas
limitações de informação e utilizando os elementos parcelares disponibilizados pelo MF no Relatório da
PAOE/2020 e no PEES.
Contributos para a evolução do saldo primário em 2020
179. A acentuada deterioração do saldo primário projetada na PAOE/2020, equivalente a 6,4 p.p. do PIB, decorre do aumento da despesa primária, enquanto a receita, não obstante o seu decréscimo em
termos nominais, evidencia um ligeiro aumento do respetivo peso no PIB (Gráfico 22). É da despesa
primária que advém o principal contributo para a deterioração do saldo primário. Esta despesa
aumenta 10,5% em 2020 em termos nominais, cerca de 8,8 mil M€, o que ,em termos do seu peso no PIB,
corresponde a um acréscimo de 6,9 p.p.. No que concerne à receita, as projeções da PAOE/2020
apontam para uma redução em termos nominais, de 4,8% em 2020 face a 2019, o equivalente a um
decréscimo de 4,4 mil M€ (Tabela 13). No entanto, por ser mais moderada do que a redução projetada
para o PIB nominal, de 6,0% do PIB, a receita total em percentagem do PIB aumenta 0,5 p.p..
II SÉRIE-A — NÚMERO 105 ______________________________________________________________________________________________________
84
Página 85
Gráfico 22 – Do saldo orçamental de 2019 ao saldo orçamental de 2020 na PAOE/2020 (em percentagem e em p.p. do PIB)
Fontes: MF e cálculos da UTAO.
Tabela 13 – Receitas e despesas das Administrações Públicas em contas nacionais na PAOE/2020
Fontes: MF e cálculos da UTAO. | Nota: (i) O PIB nominal da PAOE/2020 foi apurado pela UTAO a partir do saldo orçamental em
valores nominais e em percentagem do PIB disponibilizado pelo MF. Constitui uma aproximação ao PIB nominal que estará subja-
cente à PAOE/2020 e que não é disponibilizado no Relatório da PAOE/2020. Em todo o caso, eventuais diferenças não serão signifi-
cativas.
0,19
-6,3+6,9
+0,5
+0,1
-7,0
-6,0
-5,0
-4,0
-3,0
-2,0
-1,0
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
6,0
7,0
Δ ReceitaΔ Despesa Primária Δ Juros
2019
Decomposição da variação dosaldo orçamental previsto
para 2020 2020
Δ Saldo Primário-6,4 p.p.
2020 2020 2020
PAOE/2020 PAOE/2020 PAOE/2020
M€ M€Variação
M€Variação % % PIB % PIB
Variação
p.p. PIB
91 008 86 598 -4 410 -4,8 42,9 43,4 0,5
Receita corrente 90 259 85 137 -5 122 -5,7 42,5 42,6 0,1
53 013 48 890 -4 123 -7,8 25,0 24,5 -0,5
32 148 29 653 -2 495 -7,8 15,1 14,9 -0,3
20 865 19 237 -1 628 -7,8 9,8 9,6 -0,2
25 342 24 060 -1 283 -5,1 11,9 12,1 0,1
11 903 12 188 284 2,4 5,6 6,1 0,5
7 389 6 971 -418 -5,7 3,5 3,5 0,0
4 514 5 216 702 15,6 2,1 2,6 0,5
Receitas de capital 749 1 460 711 95,0 0,4 0,7 0,4
90 604 99 177 8 573 9,5 42,7 49,7 7,0
Despesa corrente 84 491 90 836 6 345 7,5 39,8 45,5 5,7
Consumo intermédio 10 991 11 876 885 8,0 5,2 5,9 0,8
Despesas com pessoal 22 799 23 585 785 3,4 10,7 11,8 1,1
Prestações sociais 38 684 40 603 1 919 5,0 18,2 20,3 2,1
Subsídios 887 2 957 2 070 233,3 0,4 1,5 1,1
Juros 6 379 6 138 -241 -3,8 3,0 3,1 0,1
Outras despesas correntes 4 750 5 677 927 19,5 2,2 2,8 0,6
Despesa de capital 6 113 8 340 2 227 36,4 2,9 4,2 1,3
FBCF 3 980 4 959 979 24,6 1,9 2,5 0,6
Outras despesas de capital 2 133 3 382 1 249 58,5 1,0 1,7 0,7
404 -12 579 -12 983 0,2 -6,3 -6,5
Por memória:
Receita fiscal e contributiva 78 356 72 950 -5 406 -6,9 36,9 36,5 -0,4
Despesa corrente primária 78 112 84 698 6 586 8,4 36,8 42,4 5,6
Despesa primária 84 225 93 039 8 814 10,5 39,7 46,6 6,9
PIB 212 303 199 637 -12 665 -6,0
2019 2019
Despesa Total
Saldo orçamental
Impostos indiretos
Impostos diretos
Contribuições sociais
Outras receitas correntes
Vendas
Outra receita corrente
Receita Total
Receita fiscal
2020
PAOE/2020
17 DE JUNHO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________
85
Página 86
Evolução da despesa primária em 2020
180. O aumento da despesa primária face ao PIB projetado para 2020 não encontra paralelo na evolução registada desde 1995 e coloca, no espaço de um ano, o peso daquela despesa no PIB num
nível ligeiramente superior ao registado no início do PAEF. A PAOE/2020 propõe um aumento da despesa
primária de 6,9 p.p. do PIB em 2020 (Gráfico 23). Considerando a evolução registada desde 1995, nunca
o aumento anual da despesa primária foi tão acentuado como o agora proposto, tendo a maior
variação anual histórica ocorrido na década passada, em 2009, com um acréscimo de 5,0 p.p. do PIB.
A evolução projetada na PAOE/2020 leva a que despesa primária atinja em 2020 46,6% do PIB, um valor
que é superior ao registado no início do PAEF e próximo do registado no último ano de vigência daquele
Programa. Desde então, nos últimos cinco anos, a despesa primária evidenciou um decréscimo
acumulado de 7,2 p.p. do PIB até 2019, que é agora quase totalmente revertido com o aumento
proposto para 2020.
Gráfico 23 – Perspetiva da evolução da despesa primária em Portugal desde 1995 (em percentagem do PIB)
Fontes: INE, CE, MF e cálculos da UTAO. | Notas: (i) PAEF = Programa de Assistência Económica e Finan-
ceira; (ii) A variação anual da despesa primária é representada na escala do eixo vertical da direita.
181. Todas as rubricas da despesa por classificação económica, sem exceção, contribuem para o crescimento projetado para a despesa primária em 2020 (Gráfico 24). Entre estas, destacam-se a
despesa com subsídios, prestações sociais e outras despesas de capital, que, no conjunto, são
responsáveis por um aumento da despesa de 5,3 mil M€, o que corresponde a cerca de 60% do
acréscimo total de 8,8 mil M€ proposto para a despesa primária.
Gráfico 24 – Variação da despesa primária proposta para 2020 (em milhões de euros)
Fontes: MF e cálculos da UTAO. | Nota: (i) Entre parêntesis encontra-se indicada a taxa
de variação da despesa primária.
5,0
-3,3-1,7
1,11,8
-3,2
-0,3
6,9
45,7
44,045,1
46,9
43,7
39,7
46,6
-5,0
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
30,0
35,0
40,0
45,0
50,0
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
20
14
20
15
20
16
20
17
20
18
20
19
20
20
Despesa Primária
PAEF2011-2014
variação(esc. dir.)
785
885
927
979
1 249
1 919
2 070
8 814
0 2 000 4 000 6 000 8 000 10 000
Despesas com pessoal
Consumo intermédio
Outras desp. correntes
FBCF
Outra despesa de capital
Prestações sociais
Subsídios
DESPESA PRIMÁRIA
(6,9%)
II SÉRIE-A — NÚMERO 105 ______________________________________________________________________________________________________
86
Página 87
Tabela 14 – Revisão da despesa das Administrações Públicas em contas nacionais na PAOE/2020
Fontes: MF e cálculos da UTAO.
182. O crescimento da despesa com subsídios é o mais expressivo. Esta despesa mais do que triplica o seu valor em 2020 face a 2019 (Tabela 13), refletindo o efeito das medidas de apoio às empresas, não
apenas as adotadas na fase inicial da pandemia e prorrogadas até ao final do ano, como o lay-off
simplificado, mas também medidas destinadas a relançar a atividade económica, como o incentivo
extraordinário à normalização da atividade empresarial e o apoio à retoma progressiva. No total, o MF
estima que estas medidas venham a ascender a 1943,8 M€, o equivalente a 1,0% do PIB projetado para
2020. Face ao valor previsto para 2020 no OE/2020 aprovado, a despesa com subsídios foi revista em
2039 M€ (Tabela 14).
183. Segue-se o aumento da despesa com prestações sociais. O aumento desta despesa previsto para 2020 cifra-se em 5,0% (Tabela 13), em resultado da combinação de diferentes fatores. Desde logo,
pelo aumento das prestações de desemprego, por via do funcionamento dos estabilizadores
automáticos num quadro de acentuado aumento do desemprego, e de outras prestações sociais
associadas ao nível de rendimento das famílias. A este efeito, acresce o aumento da despesa com
pensões em virtude do aumento extraordinário implementado desde maio. Adicionalmente, o MF refere
que esta despesa incorpora também o aumento de prestações sociais reforçadas no âmbito da
resposta à pandemia. Na Tabela 2 compilada pela UTAO estão identificadas medidas desta natureza
previstas no PEES no valor total de 242 M€ sob o item “2.3 Medidas de combate à pobreza”. No entanto,
desconhece-se qual é o valor de reforço destas prestações implementado desde o início da pandemia,
ainda antes do PEES. Comparativamente ao valor projetado no OE/2020, a despesa com prestações
sociais é revista em alta em 641 M€ na PAOE/2020 (Tabela 14).
184. As “outras despesas de capital”, que incluem injeções e transferências de capital para entidades fora do setor das AP, contribuem para aumentar a despesa primária em 1249 M€ face a 2019 (Gráfico
24). Face ao OE/2020 aprovado, a despesa de capital projetada para 2020 foi revista em + 1170 M€
(Tabela 14). Deste montante, 946 M€ refletem o empréstimo a conceder à TAP que não se encontrava
previsto no âmbito do OE/2020 aprovado.19 No entanto, esta operação em contabilidade pública está
orçamentada em ativos financeiros por um montante superior, de 1200 M€,20 o que indicia um forte risco
ascendente sobre esta despesa. Para além desta operação, a revisão face ao OE/2020 aprovado
19 A evidência para este registo no orçamento em contas nacionais está na última linha do relatório MF (2020), i.e., o relatório que
acompanha a PAOE/2020.
20 Evidência na base de dados SIGO.
PAOE/2020OE/2020
AprovadoRevisão PAOE/2020
OE/2020
AprovadoRevisão
Despesa total 99 177 94 800 4 377 49,7 43,5 6,2
Despesa corrente 90 836 87 663 3 174 45,5 40,2 5,3
Consumo intermédio 11 876 11 595 281 5,9 5,3 0,6
Despesas com pessoal 23 585 23 535 50 11,8 10,8 1,0
Prestações sociais 40 603 39 961 641 20,3 18,3 2,0
Subsídios 2 957 918 2 039 1,5 0,4 1,1
Juros 6 138 6 365 -227 3,1 2,9 0,2
Outras despesas correntes 5 677 5 288 389 2,8 2,4 0,4
Despesa de capital 8 340 7 137 1 204 4,2 3,3 0,9
FBCF 4 959 4 925 34 2,5 2,3 0,2
Outras despesas de capital 3 382 2 212 1 170 1,7 1,0 0,7
Por memória:
Despesa corrente primária 84 698 81 298 3 400 42,4 37,3 5,1
Despesa primária 93 039 88 434 4 604 46,6 40,6 6,0
PIB 199 637 217 803 -18 166
Em milhões de euros Em % do PIB
17 DE JUNHO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________
87
Página 88
deverá também refletir a recapitalização do Novo Banco realizada no 2.º trimestre por um valor superior
ao previsto inicialmente no OE/2020. Encontrava-se previsto que a recapitalização a realizar no âmbito
do Acordo de Capitalização Contingente do Novo Banco ascendesse a 600 M€ em 2020. No 2.º
trimestre, de acordo com o comunicado do Fundo de Resolução, o impacto orçamental foi superior,
tendo ascendido a 1035 M€. Esta diferença entre o impacto previsto e o executado do Novo Banco
corresponde a 435 M€, que também contribui para a revisão desta despesa face ao OE/2020 aprovado.
Para além do risco ascendente associado à transferência de capital para a TAP, verifica-se que mesmo
quando se consideram apenas os valores já reconhecidos na conta das AP, os 946 M€ na TAP e a revisão
em alta da despesa de capital com o Novo Banco em 435 M€, estes perfazem um total de 1381 M€. Este
montante não parece estar inteiramente contemplado na revisão em alta das despesas de capital, de
+ 1170 M€ face ao OE/2020 aprovado. Se o empréstimo à TAP se concretizar pelo montante
orçamentado em contabilidade pública (1200 M€), então haverá mais 254 M€ que não cabem no novo
orçamento desta rubrica. Há, pois, riscos ascendentes sobre o valor desta despesa apresentado na
PAOE/2020.
185. A Formação Bruta de Capital Fixo (FBCF) aumenta aproximadamente 25% face a 2019, contribuindo para aumentar a despesa primária em 979 M€ (Tabela 13 e Gráfico 24), embora esta
despesa se mantenha praticamente inalterada face ao OE/2020 aprovado. Por comparação com o
OE/2020 aprovado, a despesa em FBCF das AP em 2020 é apenas marginalmente revista em alta, em
34 M€ (Tabela 14). Encontram-se considerados nesta rubrica projetos de investimento iniciados já em
anos anteriores, nomeadamente na área da ferrovia e do metropolitano, cuja execução nos últimos
anos tem ficado aquém do projetado em sede dos OE. Nesse sentido, é legítimo considerar-se que
poderá existir um risco descendente em torno desta despesa. Para além dos valores já projetados no
OE/2020 aprovado, o MF refere que acrescem a esta despesa na PAOE/2020 medidas previstas no PEES
relativas à área da habitação e outras não especificadas, cujo valor não é identificado. Em todo o caso,
dada a reduzida revisão face ao OE/2020 aprovado, a razão subjacente à revisão apresentada poderá
não ser apenas atribuível às medidas do PEES.
186. As “outras despesas correntes” contribuem para aumentar a despesa primária em 927 M€ (Gráfico 24), tendo sido revista em alta face ao OE/aprovado em 389 M€ (Tabela 14). A revisão em alta desta
despesa decorre, por um lado, da revisão da contribuição para a UE associado ao esforço adicional
solicitado aos EM para fazer face à resposta da UE aos efeitos da pandemia, correspondente a + 406 M€
a avaliar pelo reforço da dotação em contabilidade pública. O MF refere estarem também
contempladas nesta despesa “outras medidas de apoio às famílias”, sem especificar quais e o seu
montante. No entanto, atendendo à dimensão da revisão entre o OE/2020 aprovado e a PAOE/2020,
esta poderá não ser suficiente para acomodar os dois fatores referidos pelo MF: revisão da contribuição
para a UE e as “outras medidas de apoio às famílias”, o que poderá indiciar um risco ascendente em
torno desta despesa.
187. O consumo intermédio, que inclui no âmbito das medidas a despesa com equipamentos de proteção individual, medicamentos e testes de diagnóstico, aumenta 885 M€ face a 2019 (Gráfico 24),
tendo sido revisto em alta em 281 M€ face ao OE/2020 aprovado (Tabela 14). No entanto, não se
encontra disponível uma quantificação destas despesas disponibilizada pelo MF, pelo que não é possível
concluir qual é o contributo daquelas despesas de combate à pandemia de COVID-19 para a evolução
e revisão da despesa de consumo intermédio.
188. Por fim, a despesa com pessoal é a componente da despesa primária que regista o menor crescimento nominal e em termos percentuais. Esta despesa contribui para aumentar a despesa
primária em 785 M€, registando um crescimento de 3,4% face a 2019 (Tabela 13). Por comparação com
o OE/2020 aprovado, esta despesa teve uma revisão pouco expressiva, na ordem dos 50 M€. Mantêm-se
em vigor os aumentos salariais na função pública aprovados em sede do OE/2020 e o descongelamento
gradual das carreiras da função pública em 2019 faz-se sentir, por efeito de carry over, no aumento
desta despesa projetado para 2020. Seria de esperar que o pagamento de horas extraordinárias aos
profissionais de saúde no contexto do combate ao pico da pandemia de COVID-19 em Portugal fosse
considerado nesta despesa, mas a informação disponibilizada pelo MF a este respeito é omissa.
II SÉRIE-A — NÚMERO 105 ______________________________________________________________________________________________________
88
Página 89
189. Importa ainda salientar que, para além do acréscimo anual de 8,8 mil M€ reconhecido na despesa primária em contas nacionais, pairam ainda fatores de risco ascendentes em torno desta
despesa relacionados com as garantias do Estado previstas. Se a intenção na Proposta de Lei n.º33/XIV
for aprovada, o Governo fica autorizado a conceder garantias até 24,9 mM€ em 2020. O Projeto de Lei
que integra a PAOE/2020 pede autorização parlamentar para que o teto de garantias públicas possa
chegar a 24,9 mM€ em termos de fluxo líquido no conjunto do ano de 2020. Na análise ao PEES realizada
no Capítulo 3, a UTAO concluiu que o Governo tenciona utilizar até 8,8 mM€ daquele teto em medidas
de política COVID-19 no segundo semestre. Nas medidas COVID-19 do primeiro semestre, já utilizou
6,8 mM€ — resumo na Tabela 3. Portanto, dos 24,9 mM€ que a AR autorizar (no conjunto da lei
orçamental em vigor e da alteração em discussão), o Governo declara, neste momento, que tenciona
utilizar 15 mM€ em medidas de estímulo COVID-19 (garantias associadas a linhas de crédito e seguros
de crédito à exportação previstas na resposta de emergência à COVID e reforçadas no PEES). As
garantias públicas, por serem um passivo contingente, não são despesa em contas nacionais (em caso
de interesse em aprofundar o assunto, vejam-se os parágrafos 58, 65 e 115 a 119). Porém, eventuais
montantes que venham a ser acionados no âmbito destas garantias constituem um risco ascendente
sobre a despesa primária.
Evolução da receita em 2020
190. A receita total face ao PIB aumenta ligeiramente em 2020, mantendo-se em níveis elevados face ao nível de atividade económica, numa perspetiva histórica. A PAOE/2020 propõe um aumento da
receita total de 0,5 p.p. do PIB em 2020, para 43,4% do PIB (Gráfico 25). Esta evolução tem, contudo,
subjacente uma redução da receita nominal das AP em 4,8%, equivalente a – 4,4 mil M€ (Gráfico 26).
Gráfico 25 – Perspetiva da evolução da receita total em Portugal desde 1995 (em percentagem do PIB)
Fontes: INE, CE, MF e cálculos da UTAO. | Notas: (i) PAEF = Programa de Assistência Económica
e Financeira; (ii) a linha azul representa a receita total em % do PIB (escala no eixo vertical da
esquerda); (iii) A variação anual da receita total (barras laranjas) é representada na escala do
eixo vertical da direita.
191. Por componentes, as rubricas da receita mais dependentes da evolução da atividade económica, como a receita fiscal e contributiva, evidenciam quedas face a 2019 (Gráfico 26). Entre
estas, destaca-se a redução da receita fiscal em 4,1 mil M€, com quedas de 7,8% tanto nos impostos
diretos como nos impostos indiretos (Tabela 13). Nas contribuições sociais, pelo contrário, a queda
projetada é inferior à do PIB, cifrando-se em – 5,1% face a 2019, o correspondente a – 1,3 mil M€. A
evolução destas receitas será necessariamente muito condicionada pela deterioração do cenário
macroeconómico e pelas condições no mercado de trabalho. No caso dos impostos diretos, o MF prevê
que a queda seja mais acentuada no IRC, na medida em que refletirá não apenas a queda da
atividade económica como também o efeito do ajustamento em baixa dos pagamentos por conta a
realizar em 2020. Contudo, também relativamente a esta medida se desconhece o impacto orçamental
estimado pelo MF. Nos impostos indiretos, a queda deverá ser mais pronunciada nos impostos
dependentes do nível de atividade económica, como o IVA e o ISP. Outra medida fiscal anunciada
-1,3
1,90,3
2,1
-0,4-0,6 -0,1
0,5
42,442,7
44,844,4
43,842,9
43,4
-5,0
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
30,0
35,0
40,0
45,0
50,0
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
20
14
20
15
20
16
20
17
20
18
20
19
20
20
Receita Total
PAEF2011-2014
variação(esc. dir.)
17 DE JUNHO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________
89
Página 90
pelo MF é a contribuição adicional sobre o sector bancário prevista no PEES, no valor de 33 M€, que
deverá ser classificada em contas nacionais como imposto indireto. Ao nível das contribuições sociais,
acresce, ao efeito da evolução projetada para a massa salarial, a isenção contributiva da taxa social
única para as empresas que aderiram ao lay-off, cujo valor considerado no âmbito da PAOE/2020 se
desconhece. Para a queda de contribuições sociais mais moderada do que a redução do PIB deverão
ter contribuído as medidas de apoio ao emprego adotadas na resposta de emergência à pandemia
de COVID-19. Face ao OE/2020 aprovado, a receita fiscal e contributiva foi revista em – 8,1 mil M€
(Tabela 15).
Gráfico 26 – Variação da receita proposta para 2020 (em milhões de euros)
Fontes: MF e cálculos da UTAO. | Nota: (i) Entre parêntesis encontra-se indicada a taxa de vari-
ação da receita total.
Tabela 15 – Revisão da receita das Administrações Públicas em contas nacionais na PAOE/2020
Fontes: MF e cálculos da UTAO.
192. A redução da receita só não se revela mais acentuada nas projeções da PAOE/2020 porque as “outras receitas correntes” e as receitas de capital nas projeções para 2020 registam aumentos de cerca
de 700 M€ cada uma. Apenas no caso das receitas de capital se verificou uma revisão relevante face
ao OE/2020 aprovado. Face ao OE/2020 aprovado, estas receitas foram, no seu conjunto, revistas em
464 M€, dos quais 432 M€ dizem respeito à revisão das receitas de capital. De acordo com o MF, este
aumento deverá refletir o reforço das transferências de capital provenientes da UE nomeadamente
destinadas ao programa “Universalização da Escola Digital”. O valor total deste programa está
711
702
-418
-1 283
-4 123
-4 410
-6 000 -5 000 -4 000 -3 000 -2 000 -1 000 0 1 000
Receitas de capital
Outra receita corrente
Vendas
Contribuições sociais
Receita fiscal
RECEITA TOTAL
(-4,8%)
PAOE/2020OE/2020
AprovadoRevisão PAOE/2020
OE/2020
AprovadoRevisão
86 598 95 315 -8 717 43,4 43,8 -0,4
Receita corrente 85 137 94 287 -9 149 42,6 43,3 -0,6
48 890 54 709 -5 819 24,5 25,1 -0,6
29 653 33 063 -3 410 14,9 15,2 -0,3
19 237 21 645 -2 408 9,6 9,9 -0,3
24 060 26 359 -2 299 12,1 12,1 -0,1
12 188 13 219 -1 032 6,1 6,1 0,0
6 971 8 035 -1 064 3,5 3,7 -0,2
5 216 5 184 32 2,6 2,4 0,2
Receitas de capital 1 460 1 028 432 0,7 0,5 0,3
Por memória:
Receita fiscal e contributiva 72 950 81 067 -8 118 36,5 37,2 -0,7
PIB 199 637 217 803 -18 166
Impostos diretos
Em milhões de euros Em % do PIB
Receita Total
Receita fiscal
Impostos indiretos
Contribuições sociais
Outras receitas correntes
Vendas
Outra receita corrente
orçamentado na PAOE/2020 em 400 M€ (item 2.2 da Tabela 2), embora se desconheça qual é a
componente financiada por fundos comunitários.
II SÉRIE-A — NÚMERO 105 ______________________________________________________________________________________________________
90
Página 91
7 Financiamento público através de dívida
193. Neste capítulo procede-se a uma análise das principais modificações preconizadas na PAOE/2020 em matéria de necessidades de financiamento através de dívida pública, para além de dar informação
sobre passivos contingentes. Na Secção 7.1 apresentam-se as alterações constantes da Proposta de Lei
(PPL) n.º 33/XIV/1.ª que acompanha a PAOE/2020, nomeadamente quanto à alteração de limites ao
endividamento público, abrangendo o Estado, os Serviços e Fundos Autónomos e também as Regiões
Autónomas. Identificam-se, ainda, os acréscimos solicitados nos limites máximos de concessão de ga-
rantias pelo Estado. De seguida, na Secção 7.2 apresenta-se a evolução ora prevista para a dívida direta
e as necessidades de financiamento do subsector Estado, ambas numa ótica de contabilidade pública.
Por fim, na Secção 7.3 apresenta-se a evolução prevista para a dívida pública na aceção de Maastricht,
a revisão efetuada face ao OE/2020 e a decomposição da dinâmica que lhe está subjacente, numa
ótica de Contabilidade Nacional.
Alterações propostas pela PPL n.º 33/XIV/1.ª em matéria de dívida e passivos contingentes
194. A PPL n.º 33/XIV/1.ª pretende aumentar os limites superiores para a concessão de garantias pelo Estado e por outras pessoas coletivas de direito público. Aumenta também os limites de endividamento
líquido autorizados pela Assembleia da República para o Estado Português e as Regiões Autónomas dos
Açores e da Madeira, e suspende duas regras de disciplina orçamental estabelecidas na Lei das Finan-
ças Regionais. Assim, nos pontos seguintes detalham-se as principais alterações constantes da PPL n.º
33/XIV/1.ª sobre estes assuntos:
Financiamento do Estado e gestão da dívida pública — Financiamento do Orçamento do Estado: alar-gamento do teto de endividamento líquido global direto de 10 000 M€ para 20 000 M€ (altera o artigo
166.º da Lei do OE/2020 — Lei n.º 2/2020, de 31 de março);21
Endividamento das empresas públicas: aumenta de 2% para 3%, o limite ao crescimento global do endividamento das empresas públicas, considerando o financiamento remunerado corrigido pelo
capital social realizado e excluindo investimentos, nos termos a definir no decreto-lei de execução
orçamental;
Finanças regionais, necessidades de financiamento das regiões autónomas: cria uma nova exceção à inibição, constante da lei do OE/2020 e outras anteriores, de contratação de novos empréstimos e
demais formas de dívida que impliquem um aumento do endividamento líquido das Regiões Autóno-
mas. Essa exceção vem permitir a contratação de empréstimos e a emissão de dívida fundada no
ano corrente até 10% do PIB de 2018 da região respetiva, desde que se destinem especificamente à
cobertura de necessidades excecionais de financiamento, decorrentes de efeitos, diretos ou indire-
tos, da pandemia da doença COVID-19;
Suspensão, em 2020, da aplicação dos artigos 16.º e 40.º da Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro (Lei das Finanças das Regiões Autónomas). O artigo 16.º estabelece a regra de equilíbrio orçamental
e o artigo 40.º estabelece limites à dívida regional, ficando ambos suspensos durante o ano 2020;
Limites máximos para a concessão de garantias: aumenta os seguintes tetos para a concessão de garantias:
Os limites à concessão de garantias pelo Estado, previstos no artigo 161.º, n.º 2 (que acrescem aos previstos no n.º 1) aumentam nos seguintes termos:
Alínea a), seguro de crédito, créditos financeiros, seguro-caução e seguro de investimento: au-mento para 4250 M€; na Lei do OE/2020 este limite era 2000 M€, tendo sido alargado para 3000 M€
com a 1.ª alteração ao OE/2020; a 2.ª PAOE/2020, em análise, pretende aumentar este limite para
4250 M€;
Alínea b), a favor do Fundo de Contragarantia Mútuo para cobertura de responsabilidades por este assumidas a favor de empresas, sempre que tal contribua para o reforço da sua competitivi-
dade e da sua capitalização: aumento para 2600 M€; na Lei do OE/2020 este limite era 200 M€,
21 Este alargamento abrange as necessidades de financiamento , decorrente das execução do OE/2020, incluindo os serviços e
fundos com autonomia administrativa e financeira;
17 DE JUNHO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________
91
Página 92
tendo sido alargado para 1300 M€ com a 1.ª alteração ao OE/2020; a 2.ª PAOE/2020, em análise,
pretende aumentar este limite para 2600 M€;
Limite máximo para a concessão de garantias por outras pessoas coletivas de direito público, em termos de fluxos líquidos anuais: aumento para 14 000 M€; na Lei do OE/2020 este limite era 500 M€,
tendo sido alargado para 7000 M€ com a 1.ª alteração ao OE/2020; a 2.ª PAOE/2020, em análise,
pretende aumentar este limite para 14 000 M€.
Informação em contabilidade pública sobre o subsector Estado
195. A dívida direta do Estado deverá aumentar em 2020 para 271 828 M€, sobretudo sob a forma de Obrigações do Tesouro. A necessidade de financiar um conjunto de medidas de política, designada-
mente as aprovadas no PEES, implicará um aumento da dívida direta do Estado em 2020 para cerca de
271 828 M€, um acréscimo de 20 816 M€ face a 2019 (+8,3%). Por instrumento de dívida, o maior aumento
deverá ocorrer sob a forma de Obrigações do Tesouro, cujo stock vivo deverá crescer 20 105 M€ até ao
final de 2020 — Tabela 16.
Tabela 16 – Evolução da dívida direta do Estado (em milhões de euros e em percentagem)
Fonte: Ministério das Finanças (Relatório da PAOE/2020 e Cálculos da UTAO.
196. As necessidades brutas de financiamento do Estado deverão aumentar em 2020 para cerca de 55 772 M€. Este aumento resulta de maiores necessidades líquidas de financiamento, uma vez que o
montante destinado à amortização de dívida fundada deverá diminuir face ao ano anterior. As necessi-
dades brutas de financiamento do Estado deverão ascender a 55 772 M€ em 2020, das quais 20 262 M€
dizem respeito às necessidades líquidas de financiamento e 35 510 M€ destinam-se a amortizações e
anulação de dívida fundada. Este montante representa um aumento, face ao 2019, de 5824 M€. Sali-
enta-se que as necessidades de financiamento destinadas à amortização de dívida fundada deverão
diminuir 4939 M€, enquanto que as necessidades líquidas de financiamento, em que se inclui o défice
orçamental, aumentam 10 763 M€ — Gráfico 27.
M€ %
Obrigações do Tesouro (OT) 125 095 130 887 150 992 20 105 15,4
Obrigações do Tesouro Rendimento variável (OTRV) 7 950 7 950 8 950 1 000 12,6
Certi ficados do Tesouro (CT) 16 418 17 049 17 049 - -
Certi ficados de Aforro (CA) 11 872 12 020 12 169 149 1,2
Dívida de curto prazo, em euros 21 697 22 327 21 975 -352 -1,6
da qual: Bilhetes do Tesouro (BT) 13 660 11 983 15 225 3 242 27,1
Outra dívida, em euros (exclui a juda externa) 6 883 6 889 6 803 -86 -1,2
Dívida em moedas não euro (exclui a juda externa) 4 017 4 261 4 261 - -
PAEF - Programa de Ass is tência Económica e Financeira 51 628 49 628 49 628 - -
FEEF 27 328 25 328 25 328 - -
MEEF 24 300 24 300 24 300 - -
Total 245 558 251 012 271 828 20 816 8,3
2020
PAOE/2020
Variação 2019-20202018 2019
II SÉRIE-A — NÚMERO 105 ______________________________________________________________________________________________________
92
Página 93
Gráfico 27 – Evolução das necessidades de financiamento do Estado: 2018–2020 (em milhões de euros)
Fonte: Ministério das Finanças (Relatório da PAOE/2020 e Cálculos da UTAO. | Nota: O valor total, apresentado
no topo das colunas, corresponde às necessidades brutas de financiamento do Estado em cada um dos anos.
197. O aumento previsto das necessidades líquidas de financiamento do Estado face a 2019 resulta de um défice orçamental muito mais elevado em 2020. De acordo com asprevisões constantes na
PAOE/2020, as necessidades líquidas de financiamento do Estado deverão aumentar 10 763 M€ em
2020, justificado pela necessidade de financiar um défice orçamental do subsetor Estado que se prevê
muito mais elevado em 2020 — Tabela 17.
Tabela 17 – Evolução das necessidades de financiamento do Estado: 2018–2020 (em milhões de euros)
Fonte: Ministério das Finanças (Relatório da PAOE/2020 e Cálculos da UTAO.
198. A fonte de financiamento quase exclusiva será a emissão de dívida, cujo montante total deverá ascender a 57 661 M€, sendo as Obrigações do Tesouro de taxa fixa o instrumento que deverá registar
o maior aumento líquido do saldo vivo de dívida pública. Para 2020 encontra-se prevista a emissão de
nova dívida no montante de 57 661 M€ (toda denominada em euro), dos quais 30 434 M€ sob a forma
de Obrigações do Tesouro com taxa fixa e 15 225 M€ em Bilhetes do Tesouro. Em contrapartida, deverão
ser amortizados títulos de dívida num total de 35 510 M€, dos quais 9019 M€ de Obrigações do Tesouro e
11 983 M€ de Bilhetes do Tesouro. Desta forma, o saldo vivo de dívida pública representada sob a forma
de Obrigações do Tesouro com taxa fixa deverá aumentar 21 415 M€ em 2020, sendo este o instrumento
em que se concentra a maior crescimento anual.
Informação em contabilidade nacional: evolução da dívida pública na ótica de Maastricht
199. A previsão do Governo apresentada na PAOE/2020 indica que a dívida pública deverá ascender a 134,4% do PIB no final de 2020. Esta nova previsão representa uma inversão da tendência de redução
registada nos anos mais recentes e que se encontrava subjacente ao OE/2020. A nova previsão para a
7 339 9 499
20 262
37 320
40 449
35 510
44 659
49 948
55 772
-
10 000
20 000
30 000
40 000
50 000
60 000
2018 2019 2020 (previsão)PAOE/2020
Necessidades líquidas de financiamento Amortizações e anulações de dívida
2018 20192020 (previsão)
PAOE/2020
Variação
2020-2019
1. Necessidades líquidas de financiamento 7 339 9 499 20 262 10 763
da qual: Défice Orçamental 3 666 3 940 14 846 10 906
Aquisição líquida de ativos financeiros 3 673 5 559 5 416 -143
2. Amortizações e anulações de dívida 37 320 40 449 35 510 -4 939
3. Necessidades brutas de financiamento 44 659 49 948 55 772 5 824
17 DE JUNHO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________
93
Página 94
evolução da dinâmica da divida pública encontra-se naturalmente influenciada pelo impacto da pan-
demia de COVID-19, quer ao nível orçamental, quer ao nível macroeconómico. A mensuração destes
efeitos é identificada tipicamente através da dinâmica da dívida pública, analisada na subsecção se-
guinte. A Tabela 18 apresenta os principais indicadores relacionados com a dívida pública colocando
em perspetiva a informação subjacente ao OE/2020 com a da PAOE/2020. Assim, ao nível do stock da
dívida pública, a principal diferença é a previsão de um aumento em 2020, de 16,7 p.p. do PIB (+18,3 mil
M€, em termos nominais, equivalente a +7,3%).
Tabela 18 – Principais indicadores da dívida pública (em mil milhões de euros e em percentagem do PIB nominal)
Fonte: Ministério das Finanças (Relatórios da POE/2020 e da PAOE/2020), INE e cálculos da UTAO. |Notas: A taxa de juro implícita da
dívida pública no ano t (t = 2018 a 2020) é apurada através do quociente entre a despesa com juros registada no ano t e o stock da
dívida observado no final do ano anterior, t – 1, e expressa em percentagem.
200. A atual estimativa para evolução da dívida pública difere significativamente das previsões apre-sentadas no âmbito do OE/2020, no final de 2019, quer quanto ao nível de dívida que se estima alcançar
no final de 2020 quer quanto aos contributos para a sua evolução. A atual estimativa do Ministério das
Finanças aponta para que a dívida pública venha a tingir 134,4% do PIB no final de 2020, mais 18,2 p.p.
do PIB do que o previsto no âmbito do OE/2020. Tendo em conta os dados mais recentes divulgados
pelo INE a 25 de março, na 1.ª notificação de 2020 do Procedimento dos Défices Excessivos, o stock de
dívida pública em 2019 situou-se em 117,7% do PIB (249 980 M€), um valor inferior em 1,2 p.p. ao estimado
no âmbito do OE/2020 — Tabela 18 e Tabela 19.
201. A PAOE/2020 prevê uma subida de 16,7 p.p. no rácio da dívida pública, em 2020 face a 2019, sendo a contração do PIB e o défice orçamental primário as componentes com os principais contributos para
este aumento, com +7,5 p.p. e +3,2 p.p., respetivamente. A PAOE/2020 prevê um aumento do rácio da
dívida pública face ao PIB nominal de 16,7 p.p. em 2020. Esta evolução resulta dos fatores identificados
na Tabela 19:22
A contração do produto nominal, com um contributo previsto de +7,5 p.p. para o agravamento do rácio da dívida pública;
O impacto do défice no saldo primário, que se estima vir a alcançar – 3,2% em 2020, com idêntico impacto no rácio da dívida pública;
A taxa de juro nominal implícita da dívida pública deverá contribuir para aumentar o rácio da dívida em 3,1 p.p.;
Por fim, os fatores de ajustamento entre o saldo orçamental e a dívida também deverão contribuir para aumentar o rácio da dívida, com + 2,9 p.p.; esta variável, sendo apurada como um resíduo,
pode assumir valores substanciais em alguns anos, uma vez que inclui todos os elementos que contri-
buem para a variação no stock da dívida, para além do saldo primário, da taxa de juro nominal
implícita e da taxa de crescimento do produto nominal.23
22 Em situações de crescimento económico, a taxa de crescimento nominal do produto é positiva, contribuindo, ceteris paribus, para
a redução da dívida pública em percentagem do produto nominal, sendo este efeito designado por "dividendo do crescimento").
Por outro lado, é usual que a taxa de juro nominal implícita da dívida pública seja positiva, gerando por si só um impacto positivo na
variação do rácio da dívida pública; tudo o resto constante, uma taxa de juro mais elevada implica mais despesa com juros, um
menor saldo orçamental e um maior rácio da dívida pública. Por fim, o saldo primário e o conjunto dos fatores de ajustamento défice-
dívida podem ter qualquer sinal, consoante a situação orçamental alcançada.
23 Mais explicações na Caixa 2 do Relatório UTAO n.º 19/2019, de 14 de novembro.
2018 2019 2020Variação
2018/19
Variação
2019/202019 2020
Variação
2019/20
Dívida Públ ica (% PIB) 122,2 118,9 116,2 -3,3 -2,7 117,7 134,4 16,7
Dívida Públ ica (Mil milhões €) 249,1 250,6 253,0 0,6 1,0 250,0 268,3 7,3
Despesas com juros (Mil milhões €) 6,9 6,5 6,4 -5,4 -2,5 6,4 6,1 -2,5
Despesas com juros (% PIB) 3,4 3,1 2,9 -0,3 -0,2 3,0 2,8 -0,2
Taxa de juro impl íci ta na
dívida(%) 2,8 2,6 2,5 -0,2 -0,1 2,6 2,5 -0,1
OE/2020 PAOE/2020
II SÉRIE-A — NÚMERO 105 ______________________________________________________________________________________________________
94
Página 95
202. A descida na taxa de jura implícita na dívida pública atenua ligeiramente a contribuição da variá-
vel para o agravamento do rácio da dívida. A descida prevista na taxa de juro implícita da dívida pú-
blica (evidenciada na última linha da Tabela 19) contribui para atenuar o efeito negativo desta variável
sobre a variação do rácio da dívida, pese embora se registe um ligeiro aumento do seu contributo para
o crescimento da dívida, entre o previsto no OE/2020 e na PAOE/2020 (em +0,2 p.p.).
Tabela 19 – Previsão para a variação do rácio da dívida pública (em percentagem e pontos percentuais do PIB nominal)
Fontes: Ministério das Finanças (Relatórios da POE/2020 e da PAOE/2020) e cálculos da UTAO. | Notas: A taxa de juro implícita na
dívida pública do ano t (t = 2019 a 2020) é apurada através do quociente entre a despesa com juros registada no ano t e o stock da
dívida observado no final do ano anterior, t-1. Em bom rigor, só faz sentido empregar a expressão “efeito bola de neve” como sinónimo
de efeito dinâmico quando a taxa de juro nominal implícita da dívida pública supera a taxa de crescimento nominal do PIB, o que
não sucedeu em 2019. A dedução algébrica da decomposição nas parcelas (2) a (6) da variação da dívida pública efetuada nesta
tabela está feita e interpretada economicamente na Caixa 2 do Relatório UTAO n.º 19/2019, de 14 de novembro.
203. A PAOE/2020 alterou profundamente não só a previsão de evolução da dívida pública mas também
o sentido e o nível dos respetivos contributos, sobretudo no que diz respeito ao efeito do PIB e do saldo
primário. Como se viu, a nova projeção para a dívida pública constante da PAOE/2020 mudou radical-
mente o sentido da sua evolução. De uma redução de 2,7 p.p. do PIB, prevista no OE/2020, para um
aumento de 16,7 p.p. do PIB estimado na PAOE/2020. Para além desta alteração, é também importante
notar que esta inversão resulta, sobretudo, das revisões efetuadas quanto à evolução do PIB nominal e
do saldo primário. Com efeito o contributo do crescimento do PIB passou de – 3,8 p.p. do PIB para
+7,5 p.p. do PIB, uma revisão de 11,3 p.p. justificada pela contração económica agora estimada para
2020, em que se prevê uma queda do PIB, em termos nominais, de 5,97%. A segunda maior revisão
prende-se com o efeito do saldo primário. Com efeito, no quadro orçamental previsto no OE/2020 o
saldo primário apresentava um contributo (favorável) de 3,2 p.p. para a redução da dívida pública em
2020. Contudo, esta previsão foi radicalmente alterada no âmbito da PAOE/2020, estimando-se agora
que o saldo primário tenha um contributo simétrico (desfavorável) para a evolução da dívida pública,
ou seja, que contribua com 3,2 p.p. para o seu aumento.
122,2 118,9 116,2 117,7 134,4 -1,2 18,2
(1)=(2)+(3)+(6) Variação em p.p. do PIB -3,9 -3,3 -2,7 -4,3 16,7 -1,0 19,4
(2) Efeito do saldo primário -2,9 -3,0 -3,2 -3,2 3,2 -0,2 6,4
(3)=(4)+(5) Efeito dinâmico ou "bola de neve" -1,5 -0,9 -0,9 -1,6 10,6 -0,7 11,5
(4) Efeito da taxa de juro 3,4 3,1 2,9 3,0 3,1 -0,1 0,2
(5) Efeito do PIB -4,9 -4,0 -3,8 -4,6 7,5 -0,6 11,3
(6) Efeito dos ajustamentos défice-dívida 0,6 0,6 1,3 0,5 2,9 -0,1 1,6
Por memória:
Taxa de juro implícita da dívida (em %) 2,8 2,6 2,5 2,6 2,5 - -
Dívida Pública (% do PIB)
20182019
(estimativa)
2020
(previsão)
POE/2020
2019
(provisório)
2020
(previsão)
2019
(provisório)
PAOE/2020Revisão efetuada na PAOE/2020
(diferença face à POE/2020)
2020
(previsão)
17 DE JUNHO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________
95
Página 96
PONTA DELGADA, 17 de junho de 2020.
ASSUNTO: PROPOSTA DE LEI N.º 33/XIV/1.ª (GOV) ORÇAMENTO SUPLEMENTAR PARA 2020
Encarrega-me S. Ex.ª o Presidente do Governo de acusar a receção da Proposta supra referenciada
à qual o Governo dos Açores emite parecer favorável, tendo em conta que a mesma tem em
consideração as especificidades regionais e o impacto da pandemia da doença COVID-19 nas
regiões autónomas, ao propor, a título excecional, a autorização do aumento do endividamento
líquido da Região Autónoma dos Açores e da Região Autónoma da Madeira, de modo a cobrir as
necessidades excecionais de financiamento para fazer face aos efeitos, diretos e indiretos, causados
pela pandemia da doença COVID-19, bem como ao suspender os limites ao endividamento regional
estabelecidos na Lei das Finanças das Regiões Autónomas.
Assim, no que toca aos Açores, a proposta apresentada, destaca-se pela inclusão de uma nova
exceção à proibição de contratação de novos empréstimos que impliquem um aumento do
endividamento líquido das regiões autónomas, sendo autorizados, até ao limite de 10 % do PIB de
2018, os empréstimos contraídos e a dívida emitida no corrente ano, os quais não são considerados
para efeitos da dívida total da Região.
Esta nova exceção é possível devido à suspensão, durante o ano de 2020, da vigência dos artigos
16.º e 40.º da Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro – Lei das Finanças das Regiões Autónomas
que é vertida na proposta.
O Chefe do Gabinete, em exercício, Guilherme Marinho.
II SÉRIE-A — NÚMERO 105 ______________________________________________________________________________________________________
96
REGIÃO AUTÓNOMA DOS AÇORES PRESIDÊNCIA DO GOVERNO REGIONAL DOS AÇORES
GABINETE DO PRESIDENTE
Página 97
ASSEMBLEIA L�GlSLATIVA DA REGIÃO AUTÓNOMA
DOS AÇORES
COMISSÃO PERMANENTE DE ECONOf,,11A
RELATÓRIO E PARECER
PROPOSTA DE LEI N. 2 33/XIV/1.� {GOV}
AROVA O ORÇAMENTO SUPLEMENTAR PARA 2020
PONTA DELGADA 16 DE JUNHO DE 2020
17 DE JUNHO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________
97
Página 98
TRABALHOS DA COMISSÃ O
A Comissão Permanente de Economia analisou a “Proposta de Lei n.º 33/XIV/1.ª (GOV) –
Aprova o Orçamento Suplementar para 2020” e emitiu o respetivo parecer.
1º. CAPÍTULO – ENQUADRAMENTO JURÍ DICO
A apreciação da presente Proposta de Lei enquadra-se no disposto no n.º 2 do artigo 229.º,
da Constituição da República Portuguesa, e na alínea i) do artigo 34.º do Estatuto Político-
Administrativo da Região Autónoma dos Açores – Lei n.º 2/2009, de 12 de janeiro.
2º. CAPÍTULO - APRECIAÇÃO NA GENERALIDADE
A presente Proposta de Lei tem por objeto – cf. artigo 1.º – o seguinte:
a) “Procede à segunda alteração à Lei n.º 2/2020, de 31 de março, alterada pela Lei n.º
13/2020, de 7 de maio, que aprova o Orçamento do Estado para 2020;
b)Procede à alteração do quadro plurianual de programação orçamental para os anos de 2020
a 2023, aprovado pela Lei n.º 4/2020, 31 de março;
c) Procede à décima segunda alteração à Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas,
aprovada pela Lei n.º 98/97, de 26 de agosto, na sua redação atual;
d) Aprova medidas de caráter fiscal previstas no Programa de Estabilização Económica e Social
com vista ao apoio ao emprego, ao investimento e às empresas.”
O proponente, em sede de exposição de motivos, começa por referir que “A situação
excecional resultante da pandemia da doença COVID-19 exigiu a implementação de medidas
extraordinárias e de caráter urgente.”
II SÉRIE-A — NÚMERO 105 ______________________________________________________________________________________________________
98
ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DA REGIÃO AUTÓNOMA DOS AÇORES
Página 99
Acrescentando-se, em seguida, que “Com vista a fazer face às dificuldades económicas e
sociais resultantes da pandemia e com o intuito de prevenira transmissão da doença COVID-
19, o Governo adotou medidas de confinamento e afastamento social. Neste contexto, sem
precedentes, o Governo concedeu apoios financeiros às famílias, trabalhadores e empresas,
e reforçou os recursos humanos e financeiros dos serviços públicos.”
Acontece que “Uma vez que os impactos económicos decorrentes da pandemia da doença
COVID-19 deverão ainda prolongar-se, deve ser garantida proteção a quem dela precise,
considerando-se necessário prorrogar a vigência de determinados apoios financeiros.”
Neste sentido, salienta-se que “o Conselho de Ministros aprovou, a 4 de junho de 2020, o
Programa de Estabilização Económica e Social que assenta em quatro eixos: o primeiro de
matriz institucional, o segundo sobre as empresas, o terceiro relacionado com o emprego e o
quarto relativo a temas de cariz social.”
O Governo estima que o referido Programa tenha o seguinte impacto:
“Impacto orçamental do PEES (unidade: milhões de euros)
Medidas com financiamento no OE
Das quais, financiadas via SURE
1635
1182
Medidas da AP financiadas por FE 1059
Medidas para empresas financiadas por FE 478
Medidas com impacto apenas em 2021 110
Endividamento das Regiões Autónomas 948
Nota: OE – Orçamento do Estado. SURE – novo instrumento europeu de apoio temporário para
atenuar os riscos de desemprego numa situação de emergência. AP – Administração Pública. FE –
fundos europeus.”
Por isso, “afigura-se necessário proceder à alteração da Lei n.º 2/2020, de 31 de março, na
sua redação atual, que aprova o Orçamento do Estado para 2020.”
A Proposta ora em apreciação tem, face ao respetivo objeto, aplicabilidade direta na Região
Autónoma dos Açores.
17 DE JUNHO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________
99
Página 100
Assim, relativamente às implicações/consequências para a Região Autónoma dos Açores,
especialmente, no relacionamento financeiro, mas também em diversos outros domínios,
impõe-se referir o seguinte:
Propõe-se, a título excecional, autorizar o aumento do endividamento líquido da
Região Autónoma dos Açores e da Região Autónoma da Madeira, até ao limite de
10% do PIB de 2018 de cada uma das regiões autónomas, para fazer face “à cobertura
de necessidades excecionais de financiamento, decorrentes de efeitos, diretos ou
indiretos, da pandemia da doença COVID-19”. Refira-se que este aumento do
endividamento não é considerado para efeitos da dívida total das regiões autónomas.
[cf. n.º 5 do Art. 77.º]
Suspensão dos artigos 16.º e 40.º da Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro (Lei
das Finanças das Regiões Autónomas), ou seja, ficam suspensas as regras do
equilíbrio orçamental (Artigo 16.º Equilíbrio orçamental) edo limite do
endividamento (Artigo 40.º Limites à dívida regional) das Regiões Autónomas. [cf.
aditamento à Lei n.º 2/2020, de 31 de março, previsto no Art. 77.º-A]
Por fim, importa ter presente, tal como consta no Relatório que acompanha a proposta de
orçamento suplementar, que o Governo estima as seguintes consequências
macroeconómicas da atual crise sanitária:
i. queda acentuada da atividade económica, que se estima possa atingir os 6,9% do PIB;
ii. uma deterioração súbita e temporária das contas públicas, que passam de um
excedente orçamental de 0,2% do PIB em 2019 para um défice de 6,3% do PIB em
2020;
iii. e um aumento da dívida pública em percentagem do PIB de 117,7% para 134,4%.
3º. CAPÍTULO – APRECIAÇÃO NA ESPECIALIDADE
Nada a registar.
II SÉRIE-A — NÚMERO 105 ______________________________________________________________________________________________________
100
Página 101
4º. CAPÍTULO – POSIÇÃO DOS PARTIDOS
O Grupo Parlamentar do PS/Açores emite parecer favorável à presente Proposta de Lei.
O Grupo Parlamentar doPSD/Açores emite parecer favorável à presente Proposta de Lei,
nos seguintes termos:
“A Proposta de Lei n.º 33/XIV procede à segunda alteração à Lei n.º 2/2020, de 31 de março,
alterada pela Lei n.º 13/2020, de 7 de maio, que aprovou o Orçamento do Estado para 2020.
O motivo imediato desta alteração decorre da necessidade de ajustar o Orçamento do Estado
para fazer face aos efeitos da crise sanitária global.
No seu preâmbulo e no que às Regiões dos Açores e da Madeira diz respeito, é referido e
citamos “Considerando as especificidades regionais e o impacto da pandemia da doença
COVID-19 nas economias das regiões ultraperiféricas, propõe-se, a título excecional, autorizar
o aumento do endividamento líquido da Região Autónoma dos Açores e da Região Autónoma
da Madeira, visando a cobertura de necessidades excecionais de financiamento para fazer
face aos efeitos, diretos e indiretos, causados pela pandemia da doença COVID-19, bem como
suspender os limites ao endividamento regional estabelecidos na Lei das Finanças das Regiões
Autónomas.”
Nesse sentido, no nº 5 do art. 77º da proposta, é conferida a possibilidade das Regiões
Autónomas aumentarem a sua capacidade de endividamento até ao limite de 10% do seu PIB
de 2018, através de empréstimos a contrair em 2020, que se destinem especificamente à
cobertura de necessidades excecionais de financiamento, decorrentes de efeitos diretos e
indiretos da pandemia, os quais não serão considerados para efeitos da dívida total.
Com esta medida, será possível ao Governo Regional dos Açores contrair financiamentos até
ao valor aproximado de 420 milhões de euros em 2020.
Face às estimativas disponíveis do que será o impacto da redução do PIB nos Açores no ano
corrente, afigura-se que aquele montante constituirá um instrumento financeiro
indispensável para o financiamento das medidas extraordinárias de apoio à economia e para
a minimização dos graves problemas sociais associados à crise.”
O Grupo Parlamentar do CDS/Açores emite parecer de abstenção à presente Proposta de
Lei.
17 DE JUNHO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________
101
Página 102
O Grupo Parlamentar do BE/Açores emite parecer de abstenção à presente Proposta de Lei.
5º. CAPÍTULO - PARECER
A Comissão de Economia deliberou, por maioria, dar parecer favorável à presente Proposta
de Lei.
Ponta Delgada, 16 de junho de 2020.
O Relator
Carlos Silva
O presente relatório foi aprovado por unanimidade.
A declaração de voto apresentada consta em anexo.
A Presidente
_________________________________
Bárbara Chaves
II SÉRIE-A — NÚMERO 105 ______________________________________________________________________________________________________
102
Página 103
Declaração de Voto do Grupo Parlamentar do BE
"O Grupo Parlamentar do BE/Açores abstém-se quanto à proposta de Orçamento
Suplementar do Estado.
No que diz respeito às regiões autónomas registamos como positiva a suspensão das regras
do equilíbrio orçamental e limites ao endividamento previstos na Lei de Finanças Regionais.
No entanto, outras respostas serão necessárias para construir uma resposta solidária à crise
causada pela pandemia da Covid-19.
A proposta de Orçamento suplementar apresenta ainda limitações significativas prevendo,
por exemplo, cortes nos salários dos trabalhadores ao abrigo do regime de lay-off, o que é
socialmente injusto, principalmente quando estão em causa baixos salários. Consideramos
que no debate na especialidade devem ser superadas estas e outras limitações da proposta."
17 DE JUNHO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________
103
Página 104
REGIÃO AUTÓNOMA DA MADEIRA GOVERNO REGIONAL
VICE-PRESIDENCIA DO GOVERNO
ASSUNTO: PROPOSTA DE LEI N.º 33/XIV (ORÇAMENTO DO ESTADO PARA 2020 -SUPLEMENTAR)
No âmbito do exercício do direito de audição, previsto no n.º 2 do artigo 229.º da Constituição da
República Portuguesa (CRP), no artigo 142.º do Regimento da Assembleia da República, e na alínea) do
artigo 69.º e artigo 89.º do Estatuto Político -Administrativo da Região Autónoma Madeira (EPRAM),
encarrega-me sua Excelência o Vice-Presidente do Governo de transmitir o parecer do Governo Regional
- Região Autónoma da Madeira, sobre o Proposta de Lei, que incide essencialmente sobre as medidas
legislativas contidas na mesma que têm repercussões diretas e indiretas nesta Região e que, como tal,
devem ser reconsideradas, de modo a que este arquipélago não seja prejudicado.
Em qualquer caso, a Região apresentará as propostas de aditamento, alteração e substituição, em
sede de apreciação da presente proposta de Lei na especialidade, atinentes à salvaguarda dos seus
legítimos interesses e direitos consagrados na CRP e no EPARAM.
A) FINANCIAMENTO DAS REGIÕES AUTÓNOMAS
• Artigo 161.º da LOE para 2020
Nos termos do disposto no artigo 161.º, da Lei n.º 2/2020, de 31 de março, que aprova o Orçamento
do Estado para 2020, o plafond de garantias a conceder pelo Estado contempla o montante da operação
II SÉRIE-A — NÚMERO 105 ______________________________________________________________________________________________________
104
Página 105
de refinanciamento da dívida financeira que se vence em 2020, a contrair pela Região Autónoma da
Madeira, assim como o financiamento a contrair no âmbito da construção do novo Hospital Central da
Madeira, conforme disposto nas alíneas a) e b), do n.º 7 daquele normativo.
Com a alteração introduzida pela presente proposta de Lei ao artigo 77.º, da Lei n.º 2/2020, para a
cobertura de necessidades excecionais de financiamento decorrentes de efeitos, diretos ou indiretos, da
pandemia COVID-19, está prevista a possibilidade de recurso a fundos de empréstimo a contrair ou
contraídos por cada região autónoma, até ao limite de 10% do PIB de 2018.
Ora, atendendo a que este aumento de financiamento decorre da situação excecional que vivemos
originada pela pandemia da doença COVID-19, e, que, o mesmo tem por objeto a salvaguarda e proteção
dos cidadãos, a estabilidade da economia regional e, em consequência, do país como um todo, revestindo,
assim, de manifesto interesse para a economia nacional.
Considerando, ainda, que a garantia do Estado se revela como condição fundamental à minimização
dos custos decorrentes desta nova operação de financiamento, situação que importa quer à Região, quer
ao país.
Neste desiderato, é determinante e imprescindível para a salvaguarda e proteção dos cidadãos e para
a estabilidade da economia, que a alteração ao artigo 161.º passe, também, a permitir a garantia do Estado
para a operação de financiamento no âmbito da pandemia da COVID-19, nomeadamente através do
aditamento de uma alínea c), ao n.º 7 desse normativo, com o seguinte teor: ”c) No âmbito do empréstimo
a contrair para resposta aos efeitos, diretos ou indiretos, da pandemia da doença COVID-19, até ao limite
máximo de 489 085 800 €, atento o disposto no número 5 do artigo 77.º. “
B) LEI DAS FINANÇAS DAS REGIÕES AUTÓNOMAS
• Aditamento do Artigo 77.º-A à LOE 2020
Esta iniciativa legislativa, através do aditamento do artigo 77.º-A, à LOE 2020, vem contemplar a
suspensão dos artigos 16.º e 40.º, da Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro (Lei das Finanças das
17 DE JUNHO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________
105
Página 106
Regiões Autónomas).
Ora, esta medida, é não só tardia - já que o PL 377/XIV, que versa sobre este mesmo assunto, foi
aprovado em reunião plenária n.º 60, de 2020.06.05, como é mais restritiva do que a contemplada e
aprovada no decurso do processo legislativo relativo àquela iniciativa legislativa - Projeto de Lei 377/XIV,
uma vez que limita aquela suspensão ao ano de 2020.
Por esta razão, emitimos parecer desfavorável ao normativo.
Em qualquer caso, e à cautela, caso se verifique algum atraso na referida iniciativa legislativa - Projeto
de Lei 377/XIV - que determine o protelamento da sua conclusão para data posterior à da presente
proposta, somos de parecer que este normativo deve ser alterado passando a ter a seguinte redação:
“Artigo 77.º -A
Suspensão dos artigos 16.º e 40.º da Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro
1-Atento os efeitos da pandemia da doença COVID-19 nas regiões autónomas, são suspensos, até 31
de dezembro de 2021, os artigos 16.º e 40.º da Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro, na sua atual
redação.
2- O disposto no número anterior produz efeitos a 13 de março de 2020.”
• Quadro plurianual de programação orçamental(QPPO) previsto na Lei Orgânica n.º 2/2013,
proposta de normativo a introduzir no artigo 6.º
Através da Lei n.º 9-A/2020, de 17 de abril, foi estabelecido um regime excecional e temporário de
processo orçamental, atendendo à situação económica e financeira decorrente da situação
epidemiológica provocada pela doença COVID-19, que se justifica face à atual conjuntura.
Este regime excecional deveria aplicar-se às Regiões Autónomas, dado que as mesmas, no âmbito do
artigo 20.º, da Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro (Lei das Finanças das Regiões Autónomas),
também têm de apresentar, até 31 de maio de cada ano, uma proposta de Decreto Legislativo Regional
com o quadro plurianual de programação orçamental (QPPO), tendo o mesmo de estar em consonância
com os objetivos estabelecidos pelo Estado no âmbito do Programa de Estabilidade e Crescimento.
II SÉRIE-A — NÚMERO 105 ______________________________________________________________________________________________________
106
Página 107
Em 2020, a Região Autónoma da Madeira, pelos motivos atrás elencados, não reuniu as condições
para apresentar o QPPO, até 31 de maio, estando a atualizar o mesmo para efeitos de integração na
proposta de Orçamento Suplementar que, a breve prazo, será submetida na Assembleia Legislativa da
Madeira.
Deste modo, utilizando o mesmo procedimento do Estado, propomos que na proposta de Lei em
apreço, seja introduzida uma norma com teor similar ao do artigo 2.º, da Lei n.º 9-A/2020, de 17 de abril,
de forma a permitir que a Região cumpra o disposto no artigo 20.º, da LFRA.
Tal introdução poderá ser feita através do aditamento de um número 2, ao artigo 6.º da presente
proposta, com o seguinte teor:
“2- No ano de 2020 não se aplica o disposto nos n.ºs 1 e 2 do artigo 20.º da Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2
de setembro, sendo a atualização e apresentação do Quadro Plurianual de Programação Orçamental
feita em simultâneo com a proposta de Decreto Legislativo Regional que altera ou aprova o orçamento
da respetiva região autónoma.”
C) ADICIONAL DE SOLIDARIEDADE SOBRE O SETOR BANCÁRIO - Artigo 14.º
Através do artigo 14.º, da presente proposta de Lei, é criado um adicional de solidariedade sobre o
setor bancário, cuja receita é adstrita a contribuir para suportar os custos da resposta pública à atual crise,
através da sua consignação ao Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social.
Esta norma surge como a primeira medida de aumento objetivo da tributação em consequência da
crise económica e aumento da despesa pública, resultantes da COVID-19.
Este imposto acresce a outros que já se aplicam ao setor financeiro, incluindo a Contribuição
Extraordinária sobre o Setor Bancário, criada na sequência da crise de 2008 e 2010.
Ambas as medidas visam colocar sobre este setor um importante peso na angariação de receita,
circunstância que pode comportar riscos, atendendo a algumas fragilidades que lhe são conhecidas,
podendo também, de igual modo, colocar-se questões de justiça e equidade relativamente a outros
setores de atividade económica.
17 DE JUNHO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________
107
Página 108
D) DÍVIDAS TRIBUTÁRIAS E DÍVIDAS À SEGURANÇA SOCIAL
• Regime excecional de pagamento em prestações - Artigo 13.º
Para as empresas em insolvência/PER/RERE, com plano aprovado e a cumprir esse plano, o artigo
13.º, da proposta de Lei em apreço, prevê a possibilidade de incluir nos planos de recuperação de
empresas em curso as dívidas fiscais e à segurança social, cujo facto tributário tenha ocorrido ou venha a
ocorrer entre 9 de março e 30 de junho de 2020. Permite, ainda, que, nas mesmas situações, caso os
planos prestacionais em curso terminem antes de 31 de dezembro, o número de prestações aplicável às
novas dívidas possa ser estendido até essa data.
Consideramos que esta medida consagrada no artigo 13.º, da proposta de Lei, poderá ter resultados
muitos positivos, sendo benéfica para os contribuintes, na medida em que vem facilitar a possibilidade de
cumprimento das obrigações fiscais e de segurança social a empresas que já se encontravam em situação
económico-financeira muito precária, em momento anterior ao da atual crise, sendo que as atuais
circunstâncias ainda vieram agravar, ainda que esta mesma medida se possa revelar insuficiente para
assegurar a sobrevivência destas empresas.
Não obstante, e no que respeita às dividas à segurança social, propomos que, no âmbito destes
pagamentos prestacionais, sejam ainda salvaguardadas as especificidades das Regiões Autónomas,
ressalvando-se a aplicação do previsto no referido artigo 13.º a acordos prestacionais (ainda em vigor),
inerentes à dívida de contribuintes, celebrados ao abrigo de legislação regional específica.
Com efeito, na Região Autónoma da Madeira, ainda estão ativos acordos respeitantes a entidades
empregadoras, celebrados ao abrigo do Decreto Legislativo Regional n.º 5/92/M, de 20 de março, que
adaptou à Região o regime jurídico de regularização das dívidas à segurança social, aprovado pelo Decreto-
Lei n.º 411/91, de 17 de outubro.
Assim, propomos o aditamento de um novo número ao artigo 13.º, que permita o alargamento da
aplicação do regime excecional previsto naquele normativo aos acordos prestacionais celebrados no
âmbito da segurança social da Madeira ainda em vigor, celebrados ao abrigo de legislação específica.
II SÉRIE-A — NÚMERO 105 ______________________________________________________________________________________________________
108
Página 109
• Proposta de introdução de normativo que permita a troca de dados entre os serviços
públicos, para efeitos dos apoios a conceder no âmbito de medidas excecionais e temporárias COVID -
19
Atenta a natureza dos apoios que têm sido atribuídos no âmbito da pandemia da doença COVID- 19,
os quais implicam uma troca de informação entre vários organismos da administração pública,
nomeadamente da área do emprego e da segurança social, propomos a criação de uma norma habilitante
que permita a troca de dados entre os mesmos, facilitando assim o cruzamento e a cedência de informação
relativamente aos apoios aos trabalhadores independentes e outros apoios que possam vir a ocorrer,
tornando assim mais célere e menos burocrático o acesso aos referidos apoios.
E) HABITAÇÃO
No que diz respeito à política de habitação, conclui-se que está prevista uma transferência de verbas,
a título extraordinário, a favor do Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana, I.P. (IHRU, I. P.), até ao
limite de 55 milhões de euros.
Tais verbas destinam-se, entre outros, ao regime excecional para as situações de mora no pagamento
da renda devida, nos termos de contratos de arrendamento urbano habitacional e não habitacional,
aprovado pela Lei n.º 4-C/2020, de 6 de abril. Estas medidas são da responsabilidade do IHRU, I.P., sendo
que a Investimentos Habitacionais da Madeira, EPERAM (IHM, EPERAM) não dispõe de informação que
permita avaliar se as mesmas verbas são ou não suficientes, para acautelar os impactos das medidas
tomadas a nível nacional, incluindo nas Regiões Autónomas.
Embora não incluído diretamente neste processo legislativo, o PEES, aprovado pela Resolução do
Conselho de Ministros n.º 41/2020, nas medidas relativas ao setor da Habitação, nomeadamente na
medida 3.2.2, não inclui as Regiões Autónomas enquanto entidades benificiárias, sendo somente possível
apoiar programas municipais.
Ora, importa recordar que a IHM, EPERAM, tem um programa de arrendamento para
17 DE JUNHO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________
109
Página 110
subarrendamento, o qual totaliza quase 300 fogos, e que o financiamento do mesmo, ou de um novo,
seria importante para fazer face às carências habitacionais que se acentuaram neste contexto pandémico.
Este esquecimento das Regiões Autónimas no setor da Habitação é, infelizmente, algo que se vem
verificando de forma reiterada e repetida, o que se lamenta profundamente.
Neste sentido, somos de parecer que esta proposta de orçamento suplementar é a altura oportuna
para corrigir esta situação, estendendo à Região estas medidas da Habitação.
F) TRABALHO E EMPREGO - aditamento do artigo 325.º-A à LOE 2020
No âmbito das políticas laborais e do emprego, constata-se a intenção de autorizar o Governo a
legislar, de forma excecional, até final do ano de 2020, no sentido de permitir condições aos empregadores
de prolongamento do Lay Off (parcial), assim como estabelecer regras que permitam uma retoma das
atividades económicas, em condições de flexibilização laboral, nos casos de manutenção de crise
empresarial.
Trata-se, efetivamente de medidas positivas que, no entanto, pela sua amplitude e abrangência (na
forma como se encontram inscritas nesta Proposta) apenas poderão ser aferidas na sua totalidade e
merecimento, quando concretizadas no texto legal do Governo e desde que sejam assegurados os meios
financeiros para a execução das mesmas em todo o país, incluindo regiões autónomas.
G) SAÚDE - MEDIDAS PREVISTA NO PEES
Considerando que a presente proposta de Lei, tal como referido no seu preâmbulo, surge como
necessidade de permitir a materialização do Programa de Estabilização Económica e Social, aprovado
pelo Conselho de Ministros a 4 de junho, e, bem assim, permitir a execução das medidas nele contidas,
que têm em vista combater o impacto económico e social provocado pela pandemia da doença COVID-
19:
Considerando a importância de que se reveste o reforço do Serviço Nacional de Saúde, igualmente
II SÉRIE-A — NÚMERO 105 ______________________________________________________________________________________________________
110
Página 111
materializado nos seus constituintes descentralizados que são os Serviços Regionais de Saúde, por forma
a mitigar os efeitos adversos da situação epidemiológica provocada pela COVID - 19, em toda a atividade
assistencial e, assim, assegurar a satisfação das necessidades de saúde de todos os portugueses, sem
exceção, mantendo os esforços suplementares de prevenção e controlo da infeção pelo SARSCoV2, em
todo o território nacional.
Neste enquadramento, é nosso entender que deve ser acautelada, através de uma norma a
introduzir nesta proposta de lei, a forma de financiamento do Plano de Estabilização Económica e Social
(PEES), designadamente das medidas consubstanciadas na área da saúde, compreendendo o modelo de
distribuição de verbas, alocadas ao PEES, com extensão às Regiões Autónomas.
Conclusão
Face ao acima exposto, o Governo Regional considera que a proposta de Lei em apreço, originada
pelo contexto excecional que vivemos resultante da pandemia da doença COVID - 19, assim como os
consequentes impactos ao nível económico e social, deve ser melhorada, no sentido de salvaguardar a
proteção igual de todos os cidadãos, nomeadamente na saúde, emprego e habitação, bem como a
viabilidade das empresas, incluindo aqui os residentes e empresas sediadas nas Regiões Autónomas,
colhendo para tanto as propostas acima mencionadas.
O Chefe do Gabinete, Luís Nuno Rebelo Fernandes de Olim.
17 DE JUNHO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________
111
Página 112
CRIAÇÃO DE REGIME TRANSITÓRIO QUE PERMITA AGILIZAR O REGIME DE CONTRATAÇÃO PÚBLICA E TORNAR MAIS CÉLERE
A EXECUÇÃO DOS INVESTIMENTOS, DESDE LOGO OS MUNICIPAIS E A RETOMA DA ECONOMIA
PROPOSTA ANMP
CONSIDERANDO QUE:
Os Municípios, ao longo destes últimos meses, fizeram o que estava ao seu alcance para enfrentar esta
emergência de saúde pública que, infelizmente, não está ainda solucionada. Passada que está esta
primeira fase de combate à pandemia, avizinha-se outro tempo em que é necessário e premente
dinamizar a economia, objetivo para o qual é fundamental a criação de mecanismos que simplifiquem e
agilizem os procedimentos e permitam a execução rápida dos investimentos, desde logo dos
investimentos municipais.
Na reunião havida em 22/05/2020 entre a Associação Nacional de Municípios Portugueses (ANMP) e
o Primeiro-Ministro, foi salientada a importância da rápida retoma económica e da realização de
investimento, estando, para isso, o Governo a construir um Programa de Estabilização Económica e Social
(PEES). Nesse âmbito e com tal objetivo, a ANMP propõe a adoção de um regime transitório de
contratação pública, que estabelece medidas de flexibilização, desburocratização e simplificação.
Assim:
1. CONTENCIOSO PRÉ-CONTRATUAL: Cessação do efeito suspensivo automático em matéria de
contencioso pré-contratual (artigo 103.º-A do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e Fiscais
- CPTA)
Conforme é sabido este regime do efeito suspensivo automático tem dado azo a problemas e
obstáculos, sendo muitas vezes usado como expediente dilatório e acarretando prejuízos graves para a
satisfação do interesse público, paralisando a ação da Administração Pública ou dificultando-a de modo
particularmente sensível. Afigura-se-nos, pois, necessária a adoção de uma solução que seja suscetível de
agilizar a delonga que o efeito suspensivo automático das impugnações gera na atividade administrativa
e na satisfação do interesse público;
2. AQUISIÇÕES DE SERVIÇOS: Exclusão das regras do OE relativas a gastos com aquisições de serviços
Devem ser eliminadas as normas constantes do Orçamento do Estado para 2020 que introduzem
bloqueios à contratação ou à renovação de aquisições de serviços, impedindo os municípios de aumentar
II SÉRIE-A — NÚMERO 105 ______________________________________________________________________________________________________
112
Página 113
o valor dos “gastos” com esses contratos, face ao ano anterior, tornando-se limitativas da dinamização da
economia local. De salientar, a este respeito, que nos próximos períodos, de retoma económica, o recurso
a consultores externos e à contratação de estudos, de pareceres, de projetos e de trabalhos
especializados assumirá relevo face à ausência de recursos internos nas entidades públicas;
3. Aliviar a carga burocrática e proceder a uma, verdadeira, simplificação da tramitação eletrónica da
contratação pública em plataformas - por exemplo, no que respeita às exigências de subscrição da
proposta em plataforma e de assinatura digital qualificada -;
4. Atualização dos valores constantes do Decreto-Lei n.º 197/99, de 08 de junho (na sua redação
atual) – competência para autorizar despesa e, consequentemente, competência para a decisão de
contratar;
5. Preço-base: flexibilização do regime aplicável em matéria de fixação do preço base, que deve ser
encarado não como o teto ou limite máximo, mas como um valor referencial. De notar que, caso os valores
contratuais propostos sejam acima do valor referencial (por exemplo, até 30%) ou abaixo de tal base (até
20%) constante das peças do procedimento, não há lugar à exclusão de tais propostas;
6. Redução para metade do prazo previsto para a prestação de caução, quando exigível (de 10 dias
para 5 dias);
7. Júri: atribuição aos membros do júri do procedimento de poderes para a análise, avaliação e
retificação das peças do procedimento e para a decisão sobre erros e omissões identificados pelos
concorrentes, bem como de poderes para suspender ou prorrogar o prazo de apresentação de propostas,
em função da complexidade e/ou dimensão dos pedidos de esclarecimentos e/ou listas de erros e
omissões, sem prejuízo de ratificação de tais decisões pelo órgão competente para a decisão de contratar
em sede de adjudicação;
8. No que respeita ao Concurso Público:
8.1Redução do prazo mínimo para a apresentação de propostas em concurso sem publicidade
internacional de 6 (seis) para 5 (cinco) dias, quando respeite à locação ou aquisição de bens ou serviços
e de 14 (catorze) para10 (dez) dias, no caso das empreitadas de obras públicas;
17 DE JUNHO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________
113
Página 114
8.2 Estabelecimento do prazo de 5 (cinco) dias úteis para a análise e avaliação de propostas – isto
é, relatório preliminar – e elaboração de relatório final – com ponderação das reclamações que,
eventualmente, sejam apresentadas -, por parte dos membros do júri;
9. No que concerne ao Concurso Público Urgente:
9.1Alargamento aos contratos de empreitada de obras públicas – com ou sem financiamento
europeu - de valor inferior ao referido na alínea a) do artigo 4.º da Diretiva n.º 2004/24/CE, do
Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro, independentemente da natureza da entidade
adjudicante (ou seja, até €5.350.000);
9.2Consagração do prazo mínimo de 7 (sete) dias para apresentação de propostas;
9.3Estabelecimento do prazo de 5 (cinco) dias úteis para análise e avaliação de propostas – ou
seja, elaboração de relatório preliminar – e para elaboração do relatório final - com resposta às
reclamações que, eventualmente, sejam apresentadas em sede de audiência dos interessados -;
10.Relativamente ao Concurso Limitado por Prévia Qualificação:
10.1Redução do prazo mínimo para a apresentação de candidaturas e de propostas, podendo ser
fixado um prazo para a apresentação - quer das candidaturas, quer das propostas - até 10 (dez) dias
contados, respetivamente, da data do envio do anúncio / do convite;
10.2Caderno de encargos: previsão de que as entidades adjudicantes apenas disponibilizarem o
caderno de encargos aquando do envio do convite aos candidatos qualificados devendo, em tais casos,
o programa de concurso conter, em anexo, a identificação do objeto do contrato a celebrar e a
descrição sumária das prestações a efetuar em execução deste.
11.Quanto ao Procedimento de Negociação: consagração de medidas idênticas às anteriormente
assinaladas para o concurso público limitado por prévia qualificação;
12.No que respeita aos procedimentos de consulta prévia e de ajuste direto:
12.1Eliminação da regra do controlo trienal da despesa: deve ser suprimida a observância e
cumprimento da regra do controlo trienal dos valores contratuais acumulados, constante dos n.os 2 a
II SÉRIE-A — NÚMERO 105 ______________________________________________________________________________________________________
114
Página 115
5 do artigo 113.º do CCP, uma vez que a mesma impossibilita a utilização de procedimentos (consulta
prévia e ajuste direto) que propiciam e estimulam a contratação de agentes económicos locais;
12.2Quanto ao procedimento de ajuste direto ao abrigo de critérios materiais dispensar a
aplicabilidade do artigo 27.º-A do CCP e, consequentemente, dispensar a exigência de fundamentação
da impossibilidade e incompatibilidade de recorrer ao procedimento de consulta prévia e de convidar,
pelo menos, 3 (três) entidades;
12.3Alargamento dos limiares do ajuste direto (regime normal) de €20.000 (vinte mil euros) para
€40.000 (quarenta mil euros) e de €30.000 (trinta mil euros) para €75.000 (setenta e cinco mil euros)
consoante diga respeito a procedimentos de aquisição ou locação de bens móveis e aquisição de
serviços ou de empreitadas de obras públicas, respetivamente;
12.4Previsão do ajuste direto simplificado para aquisição ou locação de bens e de serviços,
alargando-se a admissibilidade de tal procedimento mais célere e simplificado para todos os casos cujo
valor contratual seja inferior a € 20.000 (vinte mil euros) – atualmente o montante é €5.000 (cinco mil
euros) -;
12.5Contemplar, também, o aumento do limite de ajuste direto simplificado para as empreitadas
de obras públicas de €10.000 (dez mil euros) para €30.000 (trinta mil euros);
12.6Admissão do recurso ao procedimento de consulta prévia com convite a, pelo menos, três
entidades para a celebração de contratos:
12.6.1de empreitada de obras públicas de valor inferior ao referido na alínea a) do artigo 4.º da
Diretiva n.º 2004/24/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro,
independentemente da natureza da entidade adjudicante (isto é, até €5.350.000); e
12.6.2de locação ou aquisição de bens móveis e de aquisição de serviços de valor inferior ao
referido nas alíneas b) e c) do artigo 4.º da Diretiva n.º 2004/24/CE, do Parlamento Europeu e do
Conselho, de 26 de fevereiro, independentemente da natureza da entidade adjudicante (ou seja, até
€ 139 000, quando adjudicados pelo Estado ou até € 214.000 quando adjudicados por outras
entidades adjudicantes);
17 DE JUNHO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________
115
Página 116
13.1Dispensa de audiência prévia quando apenas seja apresentada uma proposta,
independentemente do tipo de procedimento – concurso público ou outro -;
13.2Repensar o instituto da audiência prévia na perspetiva de que os interessados podem
durante toda a tramitação procedimental apresentar as suas reclamações, deixando esta audiência
de conferir efeito suspensivo, uma vez que nos moldes atuais implica sempre a paragem do
procedimento de formação contratual durante cerca de uma semana;
14.Documentos de habilitação:
14.1Dispensa da apresentação dos documentos identificados nas alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo
81.º do CCP, sendo apenas obrigatória a apresentação, a qualquer momento, das certidões de não
dívida da Segurança Social e da Autoridade Tributária;
14.2Quanto ao prazo para a apresentação das certidões de não dívida da Segurança Social e da
Autoridade Tributária, a entidade adjudicante goza de poder discricionário de fixar o prazo que
considere razoável para o efeito;
15.Contrato a escrito:
15.1Redução do prazo da notificação para a assinatura presencial do contrato escrito de 5 (cinco)
dias para 2 (dois) dias;
15.2Todos os contratos de empreitadas de obras públicas cujo valor contratual seja igual ou
inferior a €50.000 não é exigível a celebração de contrato escrito, produzindo efeitos na data da
adjudicação pelo órgão competente para a decisão de contratar;
16.Fiscalização prévia: dispensa de visto prévio do Tribunal de Contas dos contratos celebrados ao
abrigo do presente regime transitório, sem prejuízo da fiscalização sucessiva e concomitante da respetiva
despesa.
COIMBRA, 27 de maio de 2020
13.Audiência prévia:
II SÉRIE-A — NÚMERO 105 ______________________________________________________________________________________________________
116
Página 117
FLUXOGRAMA
CONCURSO PÚBLICO URGENTE GJANMP| SF
FASES PROCEDIMENTAIS PROPOSTA ANMP
Decisão de contratar
+
Aprovação das peças do procedimento
Apresentação de propostas (prazo mínimo)
Análise e avaliação de propostas + elaboração de
Relatório Preliminar
Publicação da lista de concorrentes
Anúncio no DRE
EOP < €5.350.000
Relatório Preliminar - notificação
Relatório Final (elaboração)
Audiência Prévia
Adjudicação: notificação
Apresentação de documentos de habilitação
+ Prestação de caução (quando exigível)
Outorga de contrato escrito (quando aplicável)
2
7 dias contínuos – EOP
(a contar do envio do anúncio para
publicação)
dia útil seguinte ao
encerramento prazo
2 dias úteis
3/5 dias úteis
dia útil seguinte
3 dias úteis
3/5 dias úteis
dia útil seguinte
10 dias a contar da notificação
de adjudicação (regra)
Depende de cada entidade e da
maturação das respetivos peças
procedimentais
17 DE JUNHO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________
117
Página 118
FLUXOGRAMA
CONCURSO PÚBLICO SEM PUBLICIDADE INTERNACIONAL GJANMP| SF
FASES PROCEDIMENTAIS PROPOSTA ANMP
Decisão de contratar
+
Aprovação das peças do procedimento
Apresentação de propostas (prazo mínimo)
Análise e avaliação de propostas + elaboração de
Relatório Preliminar
Publicação da lista de concorrentes
Anúncio no DRE
EOP < €5.350.000
Bens e serviços < 139.000 – Estado ou < 214.000 outras entidades
Relatório Preliminar - notificação
Relatório Final (elaboração)
Audiência Prévia
Adjudicação: notificação
Apresentação de documentos de habilitação
+ Prestação de caução (quando exigível)
Outorga de contrato escrito (quando aplicável)
2
5 dias contínuos – Bens e Serviços
10 dias contínuos – EOP
(a contar do envio do anúncio para
publicação)
dia útil seguinte ao
encerramento prazo
3 dias úteis
(+ 2 dias úteis – suprimento de
documentos em falta)
3/5 dias úteis
dia útil seguinte
3 dias úteis
3/5 dias úteis
dia útil seguinte
10 dias a contar da notificação
de adjudicação (regra)
Depende de cada entidade e da
maturação das respetivos peças
procedimentais
II SÉRIE-A — NÚMERO 105 ______________________________________________________________________________________________________
118
A DIVISÃO DE REDAÇÃO.